Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1739/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 750/23 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 750/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Oficerów i Marynarzy z siedzibą w Gdyni (dalej "Związek Zawodowy" lub "skarżący") na bezczynność Ministra Infrastruktury (dalej "Minister") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1. zobowiązał Ministra Infrastruktury do rozpatrzenia wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Oficerów i Marynarzy z siedzibą w Gdyni z dnia 26 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Ministrowi Infrastruktury grzywnę w kwocie 1000 zł, 4. zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Oficerów i Marynarzy z siedzibą w Gdyni kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 26 września 2023 r. Związek Zawodowy skierował do Ministra wniosek następującej treści: "W oparciu o art. 61 Konstytucji oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej (...), Ogólnopolski Związek Zawodowy Oficerów i Marynarzy prosi o udzielenie poniższych informacji: 1. Ile wynosiło wynagrodzenie Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, zastępców Dyrektora Urzędu Morskiego, Głównego Księgowego oraz zastępcy Głównego Księgowego w latach 2020-2023. W podziale na miesiące. 2. Czy w latach 2020-2023 osoby zatrudnione na ww. stanowiskach otrzymywały dodatki zadaniowe. Jeśli tak, to w jakiej wysokości i z jakiego tytułu. W podziale na poszczególne miesiące. Dla czytelności informacji, prosimy o podanie danych w tabeli – według załącznika".

W odpowiedzi na powyższy wniosek Minister przesłał Związkowi Zawodowemu pismo, zatytułowane "wezwanie", następującej treści: "Informuję, że żądane informacje wiążą się z potrzebą przetworzenia i w związku z powyższym wzywam do uzupełnienia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, przedmiotowego wniosku poprzez wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie żądanej informacji, pod rygorem odmowy udzielenia informacji. Ponadto przedłużam termin załatwienia ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia 26 listopada 2023 r. Ze względu na dużą szczegółowość wniosku, obejmującego ostatnie 3 lata, w podziale na miesiące dla kilku wskazanych osób, wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może zostać rozpoznany w podstawowym terminie". W uzasadnieniu Minister podał, że w celu udostępnienia wnioskowanej informacji konieczne jest poszukiwanie informacji z ostatnich 3 lat. Po przeanalizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej stwierdzono, że zakres wnioskowanych informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czyli podjęcia złożonych działań przekraczających proste czynności polegających na wydobyciu żądanych informacji ze zbiorów dokumentów będących w posiadaniu organu, zanonimizowaniu i przygotowaniu do wysłania w sposób określony we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W piśmie z dnia 16 października 2023 r. Związek Zawodowy zaprezentował stanowisko, że wnioskowana do udostępnienia informacja publiczna nie ma cech informacji przetworzonej. Związek Zawodowy zauważył w szczególności, że zgodnie z Obwieszczeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Infrastruktury lub przez niego nadzorowanych, jednostką organizacyjną podległą Ministrowi pozostaje między innymi Urząd Morski w Gdyni. W zakresie kompetencji Ministra pozostaje zatem nadzór oraz kontrola wydatkowanych przez Urząd Morski w Gdyni środków publicznych, w tym w szczególności w odniesieniu do środków publicznych przekazywanych na wynagrodzenia. Minister Infrastruktury jako zobowiązany dysponuje zatem żądanymi informacjami, bez konieczności ich wcześniejszego przygotowania, co prowadzi do wniosku, iż stopień zaangażowania w to przygotowanie żądanej informacji pozostaje nieznaczny.

Pismem z dnia 17 października 2023 r. Minister skierował do Związku Zawodowego informację o następującej treści: "W związku z pismami Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Oficerów i Marynarzy z dnia 26 września 2023 r. (...) oraz z dnia 16 października 2023 r. (...) dot. wniosku o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie udzielenia informacji w zakresie wynagrodzeń w Urzędzie Morskim w Gdyni, otrzymywanych w latach 2020 - 2023 przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni jak i jego zastępców oraz Głównego Księgowego i jego zastępcy wraz z informacją o otrzymywanych dodatkach zadaniowych za lata 2020 - 2023 przez ww. osoby., uprzejmie informuję, że zgodnie z art. 3 Kodeksu pracy, Minister Infrastruktury nie jest pracodawcą kierownictwa Urzędu Morskiego w Gdyni. Pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudnia pracowników. Wobec powyższego, Ministerstwo Infrastruktury nie posiada wnioskowanych danych, natomiast znajdują się one w posiadaniu Urzędu Morskiego w Gdyni. Na podstawie przepisów szczególnych, tj. ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 960 ze zm.), Minister Infrastruktury ma kompetencje do powołania/odwołania dyrektora i zastępców dyrektorów UM. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz. U. z 2023 r. poz. 467 ze zm.), Minister Infrastruktury przyznaje dyrektorowi oraz zastępcom dyrektora składniki wynagrodzenia, takie jak: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny czy dodatek specjalny. Z posiadanej przez MI dokumentacji wynika, iż Minister Infrastruktury przyznał Panu W.P. – Dyrektorowi Urzędu Morskiego w Gdyni nagrody w: – 2020 r. – w styczniu 10 000 zł (za rok 2019), w sierpniu – 15 000 zł; – 2021 r. – we wrześniu – 15 000 zł. Jednocześnie uprzejmie informuję, że z uwagi na brak podstawy prawnej dodatki zadaniowe nie przysługują Dyrektorowi oraz Zastępcom Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni".

Pismem z dnia 21 listopada 2023 r. Związek Zawodowy wniósł skargę do WSA w Warszawie na bezczynność Ministra w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do udzielania pełnej informacji publicznej w przedmiocie wniosku z dnia 26 września 2023 roku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu – Ministra Infrastruktury – nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł; 4) zasądzenie od organu – Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że wprawdzie organ udzielił odpowiedzi na wniosek, jednakże odpowiedzi te są odpowiedziami niepełnymi i niekompletnymi, zawierającymi wręcz informacje wymijające – brak w nich rzeczywistej wysokości wynagrodzeń wskazanych osób, gdyż ograniczono się jedynie do wskazania wysokości nagrody otrzymywanej przez Dyrektora Urzędu Morskiego w latach 2020-2021. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W dniu 3 kwietnia 2024 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek inicjujący postępowanie dotyczył udostępnienia informacji publicznej i czy odpowiedzi na zadane pytania zostały udostępnione w prawem zakreślonym terminie. W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego strona skierowała wniosek, jest organem zobowiązanym co do zasady do udzielenia żądanej informacji. Również treści oznaczone we wniosku strony, jako odnoszące się do szeroko rozumianej materii informacji o działalności organu zobowiązanego jak i dysponowania środkami publicznymi, można zakwalifikować jako informację publiczną. Analiza zarówno wniosku, jak i odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 17 października 2023 r. prowadzi – zdaniem Sądu I instancji – do konkluzji, że pytany podmiot nie sprostał ani ciążącemu na nim obowiązkowi udostępnienia żądanej informacji ani ewentualnego wyjaśnienia powodów, dla jakich nie dysponuje takową informacją. Podając bowiem, że nie posiada danych, których udostępnienia domagał się wnioskodawca (dotyczących wynagrodzeń kierownictwa Urzędu Morskiego w Gdyni), stwierdził jednocześnie, że sam przyznaje takie wynagrodzenie. Jeśli więc pytany podmiot jest tym, który ustala i przyznaje sporne wynagrodzenia, to jako niewiarygodne jawią się twierdzenia, że mimo to nie wie, jakiej wysokości wynagrodzenia przyznał określonym osobom. Niezależnie od powyższej wewnętrznej sprzeczności i braku logiki odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy, podnieść należało, że zgodnie z Obwieszczeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Infrastruktury lub przez niego nadzorowanych, jednostką organizacyjną podległą Ministrowi pozostaje między innymi Urząd Morski w Gdyni. Z powyższego można więc w sposób uprawniony wywieść, że skoro w zakresie kompetencji Ministra Infrastruktury pozostaje nadzór nad w/w jednostką organizacyjną, to w ramach tego nadzoru winien on kontrolować wysokość wydatkowanych przez Urząd Morski w Gdyni środków publicznych – w tym również w odniesieniu do środków publicznych przekazywanych na wynagrodzenia. To więc także sprawia, że twierdzenie o braku wiedzy na temat wynagrodzeń opisanych w pkt 1 wniosku jawi się jako niewystarczająco uwiarygodnione. Analiza treści pisma organu z dnia 17 października 2023 r. prowadzi do konkluzji, że pytany organ dopuścił się także bezczynności w odniesieniu do odpowiedzi na pytanie nr 2 wniosku. Nie odpowiedział bowiem, czy osoby opisane w pkt 1 wniosku otrzymywały sporny dodatek zadaniowy, a wskazał jedynie, że nie ma podstawy prawnej do przyznawania takiego dodatku Dyrektorowi i Zastępcy Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni. Sam brak podstawy prawnej do pewnego rodzaju działań nie jest jednak równoznaczny z tym, że organ nie dopuścił się takiego zachowania. Co prawda organy władzy publicznej powinny zawsze działać w granicach i na podstawie prawa, jednakże wiedzą powszechną jest, że takie standardy nie zawsze są respektowane przez wszystkie podmioty. Niezależnie od powyższego, odpowiedź na pytanie 2 wniosku udzielona pismem z 17 października 2023r. nie obejmowała swym zakresem całości żądania. Minister odniósł się bowiem wyłącznie do materii przysługiwania dodatku zadaniowego Dyrektora Urzędu Morskiego i jego Zastępcy, pomijając całkowicie pozostałe osoby wyszczególnione we wniosku. W tym więc także zakresie bezczynność organu jawi się jako oczywista i nie budząca wątpliwości.

Sąd I instancji wyjaśnił, że bezczynność organu ma cechy rażącego naruszenia prawa. O kwalifikowanej bezczynności świadczy całokształt zachowań podejmowanych przez organ, a w szczególności niezasadna próba kwalifikacji żądanych danych do kategorii informacji przetworzonej, jak i wewnętrzna sprzeczność pisma z dnia 17 października 2023 r., w którym Minister usiłował przekonać wnioskodawcę, że nie wie tego, jakiej wysokości wynagrodzenie otrzymywał Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni, choć przyznawanie tego wynagrodzenia leży w jego kompetencji. Zdaniem Sądu I instancji, może to uzasadniać trafność podejrzeń strony skarżącej, iż Minister chciał ukryć żądane dane i świadomie pozbawić wnioskodawcę uprawnień przysługujących mu z art. 61 Konstytucji RP. Z tego względu – w ocenie Sądu I instancji – zasadny był wniosek o ukaranie organu grzywną.

Pismem z dnia 9 maja 2024 r. Minister wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 750/23, zaskarżając go w całości. Minister na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy nie doszło do spełnienia przesłanek pozwalających Sądowi stwierdzić dopuszczenie się przez organ bezczynności, bowiem organ wywiązał się z ciążących na nim obowiązków związanych z udostępnieniem informacji publicznej w terminie, tj.: udostępnił informacje w posiadanym zakresie, poinformował wnioskodawcę o nieposiadaniu pozostałych informacji wskazując przyczynę tego faktu oraz informując o właściwym podmiocie posiadającym wnioskowane dane,

2) naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie zostały spełnione żadne przesłanki pozwalające Sądowi stwierdzić rażące naruszenie prawa w działaniu organu i nałożyć grzywnę na organ.

Minister wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym wpisu od skargi kasacyjnej i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przytoczona argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy, wobec czego zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

Istota sporu dotyczy przede wszystkim ustalenia, czy pismo Ministra z dnia 17 października 2023 r. stanowiło załatwienie sprawy z wniosku Związku Zawodowego z dnia 26 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wymogami u.d.i.p., czy też nie. Sąd I instancji ocenił, że pismo to – jako niedające pełnej odpowiedzi na wniosek – nie stanowiło załatwienia sprawy, co skutkowało stwierdzeniem bezczynności organu. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej Ministra zmierza do podważenia tej oceny Sądu I instancji przez wykazanie, że organ udostępnił informacje w posiadanym zakresie, poinformował wnioskodawcę o nieposiadaniu pozostałych informacji, wskazując zarazem przyczynę tego faktu oraz podmiot posiadający wnioskowane dane.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej w określonym terminie i w określonej formie, o czym stanowi art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., odnosi się jedynie do takiej informacji, która jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, co wynika wprost z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Przy czym, aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu żądanej informacji, a nadto twierdzenie takie uwiarygodnić. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada wnioskowanych informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji". Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej powinno zatem zawierać takie dane, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych informacji objętych wnioskiem (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2023 r., III OSK 2155/22). "Gdy organ informacji nie posiada, doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowisko, zgodnie z którym należy bez zbędnej zwłoki pisemnie poinformować stronę o tym fakcie. Jest to, co prawda, sposób nie przewidziany expressis verbis w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak również stanowi pewnego rodzaju udzielenie informacji o ustalonym stanie faktycznym, a tym samym dopuszczalne i wystarczające załatwienie wniosku, które skutecznie chroni organ od zarzutu bezczynności" (wyrok NSA z dnia 15 października 2024 r., III OSK 273/23).

Odpowiadając na pierwsze pytanie ("Ile wynosiło wynagrodzenie Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, zastępców Dyrektora Urzędu Morskiego, Głównego Księgowego oraz zastępcy Głównego Księgowego w latach 2020-2023. W podziale na miesiące"), Minister w piśmie z dnia 17 października 2023 r. podał, że: "Zgodnie z art. 3 Kodeksu pracy, Minister Infrastruktury nie jest pracodawcą kierownictwa Urzędu Morskiego w Gdyni. Pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudnia pracowników. Wobec powyższego, Ministerstwo Infrastruktury nie posiada wnioskowanych danych, natomiast znajdują się one w posiadaniu Urzędu Morskiego w Gdyni. Na podstawie przepisów szczególnych, tj. ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 960 ze zm.), Minister Infrastruktury ma kompetencje do powołania/odwołania dyrektora i zastępców dyrektorów UM. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz. U. z 2023 r. poz. 467, ze zm.), Minister Infrastruktury przyznaje dyrektorowi oraz zastępcom dyrektora składniki wynagrodzenia, takie jak: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny czy dodatek specjalny". Sąd I instancji uznał to wyjaśnienie za wewnętrznie sprzeczne (skoro Minister przyznaje wynagrodzenie, to zarazem nie może twierdzić, że go nie zna) i niewiarygodne (z uwagi na to, że Urząd Morski w Gdyni podlega Ministrowi).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższej oceny Sądu I instancji. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że samo przyznanie określonej stawki wynagrodzenia nie jest tożsame z wysokością wynagrodzenia wypłaconego danej osobie w danym miesiącu – wysokość ta zależy bowiem także od innych czynników, takich jak przebywanie na zwolnieniu lekarskim, zmiana dodatku stażowego itp. Tymczasem z redakcji wniosku (w szczególności ze wzmianki "w podziale na miesiące"), a także z prośby o ujęcie informacji w formie tabelarycznej jednoznacznie wynika, że Związek Zawodowy dążył do poznania danych o rzeczywiście wypłaconym określonym osobom wynagrodzeniu w poszczególnych miesiącach w okresie obejmującym lata 2020 – 2023. W tej sytuacji podanie wynagrodzenia ustalonego in genere nie tylko nie czyniłoby zadość wnioskowi, ale mogłoby nawet wprowadzać w błąd. Okoliczność, że Urząd Morski w Gdyni, będący pracodawcą osób wymienionych we wniosku, podlega organizacyjnie Ministrowi nie przesądza o tym, że Minister posiada na bieżąco dokładne, zindywidualizowane informacje o wypłacanych przez ten Urząd wynagrodzeniach. Wyjaśnienie Ministra w tej mierze, zawarte w piśmie z dnia 17 października 2023 r., jawi się zatem jako wiarygodne, a dodatkowo połączone było ze wskazaniem podmiotu, który niewątpliwie wnioskowanymi informacjami dysponuje (Urząd Morski w Gdyni). Uznać zatem należy, że w zakresie punktu pierwszego wniosku skarżącej organ załatwił sprawę zgodnie z przepisami u.d.i.p. W tym też zakresie zasadny okazał się sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Odpowiadając na drugie pytanie ("Czy w latach 2020-2023 osoby zatrudnione na ww. stanowiskach otrzymywały dodatki zadaniowe. Jeśli tak, to w jakiej wysokości i z jakiego tytułu. W podziale na poszczególne miesiące") Minister w piśmie z dnia 17 października 2023 r. podał, że: "Z uwagi na brak podstawy prawnej dodatki zadaniowe nie przysługują Dyrektorowi oraz Zastępcom Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni". Sąd I instancji ocenił, że Minister odniósł się tylko do "materii przysługiwania dodatku zadaniowego" (a nie do tego, czy został on rzeczywiście wypłacony"), ponadto, odpowiedź dotyczy tylko Dyrektora oraz Zastępców Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni (a wniosek dotyczył także innych osób). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie, że "z uwagi na brak podstawy prawnej dodatki zadaniowe nie przysługują Dyrektorowi oraz Zastępcom Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni" – było dostatecznie jasne i w istocie tożsame ze stwierdzeniem, że tym osobom dodatki zadaniowe nie zostały przyznane ani wypłacone. Trafnie natomiast Sąd I instancji zauważył, że wniosek dotyczył także innych osób, tj. Głównego Księgowego oraz zastępcy Głównego Księgowego, co do których Minister nie udzielił informacji – w tym zakresie udzielona odpowiedź jawi się jako niepełna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu jako naruszającej prawo w sposób rażący jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, oraz powołane tam orzecznictwo). Podobne poglądy co do rozumienia rażącego naruszenia prawa przy bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej prezentuje doktryna (zob. w szczególności aktualne opracowanie tych zagadnień, które prezentuje J. Czerw, "Rażące naruszenie prawa przy bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 11/2024, s. 64 i n.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie wykazał, aby w niniejszej sprawie zachodził przypadek rażącego naruszenia prawa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji, uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę prawną, rozważy kwestię zaistnienia i ewentualnie zakresu przedmiotowego bezczynności organu, a także – w przypadku jej stwierdzenia – zreasumuje ocenę co do charakteru naruszenia prawa tudzież co do podstaw wymierzenia organowi grzywny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.