Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 343/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 66a ust. 1, art. 207 ust. 9
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi G. G. – I. w Ś. na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 17 października 2023 r., nr 20/2023 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn.: "[...]" uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza na rzecz strony skarżącej G. G. – I. w Ś. od Zarządu Województwa Opolskiego kwotę 13.250,00 zł (słownie: trzynaście tysięcy dwieście pięćdziesiąt złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Opolskiego [dalej: Zarząd Województwa, organ odwoławczy] z 17 października 2023 r. nr 20/23, wydana po rozpatrzeniu odwołania G. G. [dalej: strona, skarżący], od decyzji Dyrektora Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu [dalej: Dyrektor OCRG, organ I instancji] z 10 grudnia 2021 r. nr 4/2021 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania w wysokości 243.250 zł przyznanego na realizację projektu pn. [...], w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 [dalej: RPO WO 2014-2020], na podstawie umowy o dofinansowanie z 14 sierpnia 2017 r. nr [...] [dalej: umowa].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

G. G. złożył 7 grudnia 2016 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. [...]. Wniosek został pozytywnie oceniony, w następstwie czego strona zawarła z Województwem Opolskim umowę nr [...] o dofinansowanie oznaczonego wyżej projektu. Umowa ta została zmieniona dwoma aneksami: z 1 grudnia 2017 r. oraz z 29 grudnia 2017 r.

Zgodnie z umową, całkowita wartość projektu wynosiła 4.396.057,80 zł i obejmowała: 1) wydatki kwalifikowalne w kwocie 3.487.860 zł, w tym: a) dofinansowanie w kwocie 2.172.653 zł, co stanowi nie więcej niż 62,29% wydatków kwalifikowanych projektu, stanowiącą płatność ze środków europejskich, b) wkład własny w kwocie 1.315.207,00 zł, co stanowi co najmniej 37,71 % wydatków kwalifikowalnych projektu. Projekt miał być realizowany w następujących terminach: 1) rozpoczęcie 15 grudnia 2016 r., 2) zakończenie rzeczowe 30 września 2018 r., 3) zakończenie finansowe: 30 września 2018 r.

Instytucja Audytowa (Departament Audytu Środków Publicznych Wydział Terenowy Audytu w O.) przeprowadziła audyt w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej w ramach RPO WO 2014-2020. Audytem zostały objęte dokumenty finansowe strony ujęte we wnioskach o płatność nr: 1) [...] za okres od 15 grudnia 2016 r. do 18 sierpnia 2017 r. (wniosek: o zaliczkę, sprawozdawczy), 2) [...] za okres od 13 października 2017 r. do 27 listopada 2017 r. (wniosek: o zaliczkę, o refundację, rozliczający zaliczkę, sprawozdawczy). Zaliczka wynikająca z wniosku o płatność nr [...] w wysokości 400.000 zł, wypłacona stronie 30 sierpnia 2017 r., została rozliczona we wniosku o płatność nr [...].

Audytorzy stwierdzili, że faktury nr: 1) [...] z 25 września 2017 r. na kwotę brutto 84.870 zł (zbiornik kriogeniczny 2 szt.), 2) [...] z 22 sierpnia 2017 r. na kwotę brutto 59.040 zł (sztaby walcowane, sztaby kute), 3) [...] z 18 października 2017 r. na kwotę brutto 56.580 zł (suwnica, dźwig elektryczny), 4) [...] z 30 października 2017 r. na kwotę brutto 217.710 zł (elementy prototypu armatury), wystawione przez Firmę Handlowo-Produkcyjno-Usługową T. ul. [...], [...] G., rozliczone we wniosku o płatność nr [...], nie spełniają zasad kwalifikowalności.

W związku z powyższym Instytucja Pośrednicząca (Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu), w piśmie z 26 kwietnia 2019 r., wezwała stronę do zwrotu środków w wysokości 243.250 zł na którą składały się kwoty: 1) 60.897,70 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania refundacji, tj. od 19 marca 2018 r., 2) 182.352,30 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania zaliczki, tj. 30 sierpnia 2017 r., w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Skarżący nie zwrócił wymienionych środków, zatem Instytucja Pośrednicząca wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne (pismo z 17 czerwca 2019 r.).

Dyrektor OCRG złożył 11 marca 2020 r. w Prokuraturze Rejonowej w O. zawiadomienie o możliwości popełnienia, polegającego na nadużyciu finansowym i w efekcie wyłudzeniu dotacji unijnej o znacznej wartości, które zostało przekazane do Prokuratury Rejonowej w G.1. Jednocześnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. w dniu 27 marca 2020 r. przekazał do Prokuratury Rejonowej w O. zawiadomienie dotyczące przedmiotowego projektu. Prokurator Prokuratury Rejonowej w G.1 wydał 4 sierpnia 2020 r. postanowienie o połączeniu postępowań w celu ich łącznego prowadzenia. Następnie Prokurator postanowieniem z 13 grudnia 2022 r. umorzył postępowanie ze względu na brak znamion czynu zabronionego.

Dyrektor OCRG wydał 10 grudnia 2021 r. decyzję nr 4/2021 określającą stronie przypadające do zwrotu środki dofinansowania w kwocie 243.250 zł. Organ I instancji, tak jak Instytucja Audytowa, za wydatki niekwalifikowalne uznał koszty zakupu: zbiorników kriogenicznych, sztab walcowanych i sztab kutych, suwnicy z trawersem i łożyskami, elementów prototypu armatury. Nie zgadzając się z opisaną wyżej decyzją, strona wniosła odwołanie, kwestionując przy tym ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji. Zarząd Województwa przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, a następnie decyzją z 17 października 2023 r. nr 20/23 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na decyzję Zarządu Województwa strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc przy tym zarzuty:

1) naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.) [dalej: ufp], poprzez stwierdzenie, iż środki w wysokości 243.250 zł podlegają zwrotowi, jako wykorzystane z naruszeniem procedur, mimo że aby orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, tj. musi zaistnieć naruszenie procedur oraz naruszenie to musi spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE;

2) naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa];

3) naruszenia art. 6 w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 11 kpa, w wyniku czego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OCRG z 10 grudnia 2021 r. nr 4/2021 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania, mimo iż obarczona była licznymi wadami;

4) naruszenia art. 75 § 1 i art. 10 § 1 kpa, poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z ekspertyzy wydanej przez Uniwersytet [...];

5) naruszenia art. 81a § 1 kpa, poprzez rozstrzyganie wątpliwości faktycznych na niekorzyść strony;

6) art. 84 § 1 kpa, poprzez zastąpienie dowodu z opinii biegłego samodzielną analizą opartą na artykule z portalu Wikipedia;

7) art. 85 § 1 kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin, mimo że było to konieczne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego;

8) art. 138 § 1 pkt 2 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji administracyjnej, która była wadliwa, co też powinno skutkować jej uchyleniem.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że cechy techniczne zakupionych przedmiotów odpowiadają potrzebom prowadzonych badań i celowi udzielonej dotacji, a wydatki poniesione na ich zakup kwalifikują się do rozliczenia z przekazanych środków publicznych. Ponadto umorzone postępowanie karne nie potwierdziło naruszenia postanowień umowy dotacyjnej. Skarżący podkreślił, że ochrona środków unijnych, z których finansowano zamówienie, nie jest wartością nadrzędną, która eliminowałaby inne zasady prawem chronione. Zapobieganie nadużyciom nie może być stosowane w taki sposób, by jednocześnie wykluczało możliwości korzystania ze środków unijnych. Przedmiotowe postępowanie administracyjne uwidoczniło szereg zaniedbań i błędów organów obydwu instancji. Organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów prezentowanych przez skarżącego ani nie przeprowadził koniecznych czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było od 2019 r., a odwołanie do organu II instancji zostało złożone jeszcze w 2021 r. Zdaniem skarżącego tak długie prowadzenie postępowania nie tylko stoi w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 § 1 kpa, ale również rodzi oczekiwania, iż wszelkie okoliczności faktyczne zostaną ustalone w sposób rzetelny oraz wyczerpujący.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, a w jej uzasadnieniu argumentował, że są one bezpodstawne.

Na rozprawie przed Sądem stawił się pełnomocnik skarżącego, który podtrzymał wniesioną skargę, wskazał też, że dotacja przeznaczona była na rozwój nauki i stworzenie miejsc pracy na terenie O. Działania organów noszą cechy nękania, czego przykładem było zainicjowanie postępowania karnego, następnie umorzonego ze względu na brak znamion czynu zabronionego i nieuwzględnienie tej okoliczności przez organy. Podniósł też, że w sprawie doszło do przedawnienia, bowiem organ w sposób nieuprawniony zainicjował zawieszenie jego biegu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż opisane w zarzutach strony i ich uzasadnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z tego powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Zatem, skoro sądowa kontrola zaskarżonej decyzji obejmuje oprócz prawidłowości stosowania przepisów postępowania jej zgodność z przepisami prawa materialnego, to w tej sytuacji, jedynie prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne umożliwiają prawidłową subsumcję stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego, ale kontrola prawidłowości działania organu administracji w tym zakresie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa], uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością wyeliminowania jej z porządku prawnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy spełnienia przesłanek wydania decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu części środków publicznych uzyskanych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach RPO WO 2014-2020. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w stanie faktycznym sprawy umowa o dofinansowanie projektu została zawarta 14 sierpnia 2017 r. Projekt, według postanowień tej umowy, miał być realizowany od 15 grudnia 2016 r. do 30 września 2018 r. Zaliczkę w kwocie 400.000 zł wypłacono stronie 30 sierpnia 2017 r. Skarżący rozliczył zaliczkę we wniosku o płatność nr [...], przy czym organ odwoławczy nie wskazał daty złożenia tego wniosku. Zakwestionowane wydatki wynikają z faktur wystawionych: 25 września 2017 r., 22 sierpnia 2017 r., 18 października 2017 r. i 30 października 2017 r. W piśmie z 26 kwietnia 2019 r. Instytucja Pośrednicząca wezwała skarżącego do zwrotu środków dotacyjnych w kwocie 243.250 zł pochodzących w wypłaconej zaliczki, uznając, że zakwestionowane wydatki nie spełniają warunków uznania ich za kwalifikowalne. Decyzja organu I instancji została wydana 10 grudnia 2021 r., natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana 17 października 2023 r. Zatem, ze względu na upływ czasu, aby dokonać kontroli prawidłowości orzeczenia o spornym obowiązku, należy w pierwszej kolejności ocenić, czy nie nastąpiło w niniejszej sprawie przedawnienie i związane z tym wygaśnięcie kompetencji organu do wydania decyzji określającej obowiązek zwrotu środków publicznych. Stąd niezbędne było rozważenie kwestii początku biegu i upływu terminu przedawnienia. Pomimo tego, że organy administracyjne nie analizowały sygnalizowanego obecnie przez Sąd problemu, ani też skarżący nie podniósł zarzutu przedawnienia, to jednak Sąd rozstrzygając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi, nie może tej kwestii pominąć. Należy w tym miejscu podkreślić, że dzień, w którym kończy bieg termin przedawnienia, stanowi nieprzekraczalną cezurę czasową i po tym dniu organ jest uprawniony wyłącznie do wydania decyzji umarzającej prowadzone postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Ponieważ sprawa niniejsza dotyczy gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej, dystrybuowanymi za pomocą Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, przydzielanymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 należy odwołać się do przepisów rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1) [dalej: rozporządzenie 2988/95].

Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 stanowi, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata (akapit 1). W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu (akapit 2). Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (akapit 3). Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 (akapit 4).

Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego (art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2988/95). Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2 (art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2988/95).

Według art. 1 ust. 1-2 rozporządzenia 2988/95, w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Obecnie (od 2 września 2017 r.) kwestia przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz innych należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetek od tych środków i od tych należności, wynikających z ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 207 ust. 9 ufp, jest uregulowana w art. 66a ust. 1 ufp. Przepis ten, co istotne, dotyczy terminu wykonania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, a nie - przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95.

W analizowanej sprawie początek biegu przedawnienia nie jest związany z otrzymaniem środków finansowych, lecz z samym zdarzeniem zaistnienia nieprawidłowości i ich ustania (wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., I GSK 925/19). Decyzja określająca zwrot ma charakter deklaratoryjny. Wobec tego, do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej (wyrok NSA z 3 sierpnia 2022 r., I GSK 1994/19).

NSA w wyroku z 14 lipca 2021 r., I GSK 1956/18, stwierdził, że nie podziela poglądu, wedle którego podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia okresu przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków budżetu Unii Europejskiej stanowi przepis art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.), bowiem w świetle zasady pierwszeństwa unijnego podstawę tę stanowią przepisy Unii Europejskiej. Pomimo zatem odesłania zawartego w art. 67 ufp - przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie regulującym przedawnienie, co do zasady, nie stosuje się, z uwagi na przepisy szczególne rozporządzenia.

Ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 11 czerwca 2015 r., C-52/14).

Artykuł 3 ust. 2 akapit 1 rozporządzenia 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że wywołuje on bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania przez organy krajowe przepisów wykonawczych. Wynika z tego, że adresat decyzji o odzyskaniu nienależnie pobranych kwot powinien w każdym wypadku móc powołać się na upływ terminu wykonania przewidzianego w art. 3 ust. 2 akapit 1 tego rozporządzenia lub, w odpowiednim przypadku, na upływ przedłużonego na podstawie art. 3 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia terminu wykonania aby sprzeciwić się przymusowej egzekucji tych kwot (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 7 kwietnia 2022 r., C-447/20). Taka sama zasada bezpośredniego skutku obowiązuje też w odniesieniu do art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95.

Przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 ma kluczowe znaczenie dla oceny przedawnienia należności i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. To jego unormowanie powinno stanowić podstawę rozważań w tej kwestii. Niewątpliwie zwrot środków unijnych powinien pozostawać w zgodzie z regulacjami prawa unijnego, w odniesieniu do których istnieje pierwszeństwo ich stosowania w stosunku do prawa krajowego. Z unormowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 wynikają następujące warunki przedawnienia: 1) okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, okres ten może być wydłużony przepisami prawa krajowego, przepisy prawa krajowego nie mogą jednak skutecznie wprowadzać modyfikacji warunków przedawnienia w pozostałym zakresie, unormowanym w przepisach prawa unijnego; 2) w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała; 3) w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu, 4) przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo; 5) upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary.

Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy, przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, powinien wypowiedzieć się w przedmiocie przedawnienia i rozważyć wyżej wymienione warunki wynikające z rozporządzenia 2988/95, lecz tego nie uczynił wydając zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie będzie więc miało ustalenie charakteru stwierdzonych nieprawidłowości i momentu ich wystąpienia.

Przedawnienie oznacza bezpowrotną utratę możliwości wydania decyzji przez organ administracji. Dlatego też w takiej sytuacji organ powinien niezwykle precyzyjnie wskazać okoliczności, z których wywodzi możliwość orzekania. Natomiast Zarząd Województwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poświęcił przedawnieniu (jego aspektom faktycznym i prawnym) żadnej uwagi. Zaniechał ustalenia: charakteru stwierdzonych nieprawidłowości; momentu ich wystąpienia ze wskazaniem konkretnej daty wyznaczającej początek biegu terminu przedawnienia i jego koniec; zdarzeń, skutkujących przerwaniem albo zawieszeniem terminu przedawnienia z powodów określonych w rozporządzeniu 2988/95; konkretnej daty, w której przerwany lub zawieszony termin przedawnienia rozpoczął swój bieg na nowo lub biegł dalej; a także daty granicznej orzekania. Organ odwoławczy wprawdzie dostrzegł, że w sprawie dotyczącej sprzeniewierzenia dotacji było prowadzone, a następnie umorzone, postępowanie karne, jednak nie przedstawił żadnych skutków prawnych tego faktu, ani też nie ustalił, kiedy to postępowanie zostało wszczęte. Również pełnomocnik strony podniósł w skardze, że postępowanie administracyjne było prowadzone przez długi czas, co pośrednio, sygnalizowało istnienie w sprawie problemu dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji ze względu na ograniczenie czasowe takiego postępowania wynikające z biegu terminu przedawnienia.

Bez rzetelnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w kwestii przedawnienia nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne Sądu, wydając stosowne rozstrzygnięcie. Przede wszystkim wyjaśni i przeanalizuje wszystkie istotne aspekty faktyczne i prawne rozpatrywanej sprawy dotyczące przedawnienia przy zastosowaniu: ustawowych reguł prowadzenia postępowania administracyjnego; obiektywnej i adekwatnej wykładni przesłanek określonych w art. 3 ust. 1-3 rozporządzenia 2988/95 oraz orzecznictwa TSUE.

Przypomnieć trzeba, że rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej - odtworzenie prawdy obiektywnej i zastosowanie adekwatnych przepisów prawa - należy do organu. Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organu w realizacji tych ustawowych obowiązków, czyli do prowadzenia za organ postępowania wyjaśniającego oraz do rozstrzygania sprawy za organ na płaszczyźnie faktów i prawa. W istniejącym stanie sprawy rozpatrzenie przez Sąd podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Stwierdzone przez Sąd wady zaskarżonej decyzji świadczą o tym, że zaskarżona została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia i są wiążące w sprawie (art. 153 ppsa).

Z tych powodów zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.