Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 548/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi Z. G. i U. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 296 zł (dwieście dziewięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 maja 2019 roku, nr [...] Burmistrza Miasta L. zatwierdził podział nieruchomości, tj. działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] W wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości w miejsce działki o numerze ewidencyjnym nr [...] powstały działki nr [...] - [...].

Pismem z dnia 14 kwietnia 2022 roku Burmistrz Miasta L. zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi. W toku prowadzonego postępowania operat szacunkowy wykonała rzeczoznawca majątkowy, która wskazała, iż w wyniku podziału wartość prawa własności nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł.

Decyzją z dnia 3 października 2022 roku Burmistrz Miasta L. ustalił opłatę adiacencką w wysokości łącznej [...] zł.

Pismem z dnia 20 października 2022 roku właściciele nieruchomości wnieśli odwołanie. Nieruchomość zlokalizowana jest w północnej części L., przy ul. [...], w rejonie zurbanizowanym, w bliskiej odległości do granicy P.. W bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, bliska odległość do autostrady A2.

Decyzją z dnia 1 lutego 2023 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2023 roku, sygn. akt. I SA/Po [...] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchylił zaskrzone decyzje dotyczące nałożenia opłaty adiacenckiej.

Decyzją z dnia 22 marca 2024 roku Burmistrz Miasta L. , na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. la, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 19 maja 2009 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości poł w Ż. nr. dz. [...] w wyniku jej podziału ustalił opłatę adiacencką dla Z. G. i U. G. w wysokości [...] zł na podstawie operatu szacunkowego z dnia 19 stycznia 2024 r. wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego M. S..

W uzasadnieniu organ I instancji uznał że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej. W toku postępowania organ powołał rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia operatu szacunkowego, którego ustalono wysokość opłaty adiacenckiej.

Z. G. i U. G. wnieśli odwołanie nie godząc się z naliczoną opłatą z uwagi na hałas generowany z pobliskiego lotniska i braku pełnego uzbrojenia działka ma mniejszą wartość od innych okolicznych działek.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2024 roku Z. G. U. G. wnieśli odwołanie od Decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 22 marca 2024 roku w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej zwracając się o przedstawienie przedmiotowego operatu, który powinien zostać wykonany zgodnie z przepisami prawa. W szczególności rzeczoznawca majątkowy powinien wyjaśnić takie kwestie jak to, że nieruchomość będąca przedmiotem operatu, ma wartość niższą od innych działek w okolicy z uwagi na hałas generowany przez położoną w bezpośrednim sąsiedztwie autostradę A2 oraz samoloty wojskowe z lotniska P. . Ponadto należało wyjaśnić dlaczego nieruchomość będąca przedmiotem operatu, ma wartość niższą od innych działek w okolicy z uwagi na brak pełnego uzbrojenia tj. przyłącza do sieci kanalizacyjnej oraz gazowej.

Decyzja z dnia 3 czerwca 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z 22 marca 2024 r. w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Kolegium wycena wartości nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę przed i po podziale była prawidłowa i mogła stanowić dowód w sprawie na okoliczność, że w wyniku podziału wzrosła wartość nieruchomości. Operat szacunkowy odpowiadał wymogom wynikającym z przepisów prawa. Rzeczoznawca prawidłowo ustalił stan nieruchomości przed podziałem, przyjmując stan na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. na dzień 7 maja 2019 r., a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Rzeczoznawca w sporządzonym operacie szczegółowo wyjaśnił sposób ustalenia wartości nieruchomości w stanie przed i po podziale oraz w sposób dokładny opisał podejście i metodę szacowania, jak również uzasadnił dobór przyjętej metody.

Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy:

- został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawierał wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności,

- zawierał przedmiot i zakres wyceny; zakres wyceny obejmował określenie wartości prawa własności ww. nieruchomości gruntowej według stanu przed i po podziale geodezyjnym (wycenie podlegał sam grunt bez części składowych nieruchomości),

- wskazywał cel wyceny-określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej według stanu przed podziałem oraz po podziale geodezyjnym dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej,

- zawierał podstawę formalną wyceny - postanowienie o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego,

- wskazywał źródła informacji z których rzeczoznawca korzystał przy wycenie nieruchomości,

- zawierał określenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, a mianowicie: datę sporządzenia operatu szacunkowego, datę na którą określono wartości, datę na którą określono stan nieruchomości przed podziałem geodezyjnym i po podziale geodezyjnym, w operacie szacunkowym zawarty jest opis i stan wycenianej nieruchomości oraz jej przeznaczenie, operat przedstawia i uzasadnia wybór podejścia, metody i techniki wyceny oraz wskazanie rodzaju określanej wartości, rzeczoznawca do wyceny przyjął wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym z zastosowaniem podejścia porównawczego przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej,

- przedstawiał obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem, zawierał analizę i charakterystykę rynku nieruchomości: rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową wycenianej nieruchomości gruntowej według stanu przed podziałem geodezyjnym jak i po podziale na podstawie zbioru nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne i cechy tych nieruchomości, dla potrzeb opinii biegły przeanalizował transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z terenów stanowiących rynek lokalny i rynki lokalne podobne pod względem rodzaju i obszaru, przeprowadzona analiza wskazała, że na wartość nieruchomości przed i po podziale największy wpływ wywierają takie cechy jak: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, parametry działki, dostęp do infrastruktury, uwarunkowania urbanistyczne i prawne oraz wielkość powierzchni działki.

W ocenie Kolegium odwołanie skarżących nie zawierało żadnych konkretnych zarzutów wobec postępowania w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej. Ustawodawca nakazał w art. 98a u.g.n. przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości. Takim czynnikiem nie mógł być hałas dochodzący z pobliskiego lotniska. Taki stan rzeczy w jednakowym natężeniu miał miejsce zarówno przed podziałem jak i po podziale nieruchomości. Okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wartość nieruchomości gdyż w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej ocenia się wyłącznie podział nieruchomości jako czynnik mający wpływ na jej wartość, który wyróżnia się pod postacią trzech atrybutów nieruchomości - powierzchni, kształtu i przeznaczenia. Podział nieruchomości spowodował wydzielenie działek gruntu, z których każda może się stać przedmiotem zbycia na odrębną własność. Z żądaniem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić nie tylko zamawiający operat (w tej sprawie - organ), ale również może to być osoba, wobec której zamawiający posługuje się wyceną. Prezentowaną w odwołaniu argumentacją, strona nie podważyła skutecznie mocy dowodowej operatu szacunkowego, ani przyjętych na jego podstawie ustaleń organu. Samo niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Kolegium nie podzieliło argumentów odwołania ukierunkowanych na podważenie ustaleń świadczących o posiadaniu przez przedmiotową nieruchomość pełnego uzbrojenia. Według rzeczoznawcy w trakcie wyceny miano na myśli podstawowe, niezbędne uzbrojenie jak woda i prąd. W sprawie organ pierwszej instancji i organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, który nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia fachowości, zgodności z prawem, staranności i przeprowadzonych wyliczeń. Ustalenia przyjęte przez biegłego na potrzeby wyceny wartości nieruchomości uwzględniały wszystkie okoliczności związane z podziałem przedmiotowego gruntu, co czyni operat prawidłowym. W sytuacji natomiast, gdy operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód, określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej należało przyjąć, że opłata została ustalona prawidłowo.

Pismem z dnia 8 lipca 2024 roku Z. G. i U. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2024 roku, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia 22 marca 2024 roku z powodu jej niezgodności z prawem, a w szczególności naruszenie art.7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 149-159 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2024 roku oraz decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 22 marca 2024 roku; zasądzenie kosztów postępowania w sprawie na rzecz skarżących.

Według skarżących mimo wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 sierpnia 2023 roku, sygn. akt. I SA/Po [...] uchylona została decyzja Burmistrza Miasta L. dotycząca nałożenia opłaty adiacenckiej Burmistrz Miasta L. postanowił ponownie wszcząć postępowanie w sprawie nałożenia opłaty adiacenckiej, które poskutkowało wydaniem w dniu 22 marca 2024 roku decyzji nr [...], nakładającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Skarżący zauważyli, iż wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna 07 maja 2019 roku, z w związku z czym, ponowne wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia opłaty adiacenckiej było niezgodne z prawem. W innym przypadku Burmistrz Miasta L. mógłby w nieskończoność wszczynać postępowanie w przedmiotowej sprawie, które kończyłoby się uchylaniem decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponieważ za każdym razem operat szacunkowy obarczony jest licznymi błędami. Operat szacunkowy winien zostać poddany ocenie dowodowej organu prowadzącego postępowania, w ramach którego operat wykonano. Organ administracji publicznej nie ma prawa ingerować w kwestie wymagające wiadomości specjalnych, jednak winien ocenić operat pod względem formalnym oraz przyjętych przez rzeczoznawcę założeń wynikających z ustalonego stanu faktycznego, w tym organ winien dokonać oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie.

W toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, nie dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem wyboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych, pomimo tego, iż był on do tego zobligowany. Rzeczoznawca podczas doboru nieruchomości podobnych nie był w stanie podać dokładnych adresów nieruchomości a w niektórych przypadkach nawet nazwy ulicy. Ciężko mówić o staranności wykonania operatu w przypadku gdy porównujemy nieruchomość będącą przedmiotem postępowania do jakiejś nieskonkretyzowanej działki położonej w L., która ma powierzchnię 13,52 km˛. W związku z czym rzeczoznawca nie przedstawił działek położonych w obrębie ulicy [...], gdzie położona jest przedmiotowa działka, co jest bardzo istotnym czynnikiem z uwagi, iż jest to teren na który oddziałuje lotnisko oraz autostrada A2. Z treści wykonanego operatu szacunkowego, ani też z formułowanego przez organ I oraz II instancji stanowiska nie wynikało czy doszło do takiej korekty oraz w jaki sposób została ona przeprowadzona. Zdaniem skarżących, w sposób znaczny na wartość przedmiotowej nieruchomości wpływać będzie nie tylko zlokalizowanie w bliskiej odległości wspomnianego powyżej lotniska wojskowego, ale również bliska odległość do autostrady A2, co w sposób oczywisty, bez konieczności posiadania wiadomości specjalnych, wpływa na wartość ocenianej nieruchomości. Rzeczoznawca nie odniósł się do tego, jaki wpływ na wycenę nieruchomości mają immisje opisane powyżej, ani też do tego, czy są to okoliczności, które uwzględnione zostały przy korekcie wartości nieruchomości. Kolejne uchybienie rzeczoznawcy polegało na przyjęciu, iż nieruchomość podlegająca wycenie posiada uzbrojenie na poziomie "dobry". Z operatu szacunkowego wynikało w sposób nieostry jakie media pozostawały w jakim zasięgu od nieruchomości. Z pewnością klaryfikacja tej kwestii była konieczna to prawidłowego wykonania operatu, ponieważ potencjalne nakłady potrzebne na doprowadzenie przyłącza znacząco wpływały na cenę nieruchomości. Rzeczoznawca wydając opinię w przedmiotowej sprawie uznał, iż nieruchomość posiada "uzbrojenie na poziomie dobrym" podczas gdy wyceniana nieruchomość nie ma dostępu do sieci kanalizacyjnej oraz sieci gazowej, co w sposób znaczny wpływa na jej wartość rynkową. W efekcie sporządzony operat szacunkowy był niepełny, posiadający luki, które w sposób istotny wpływać mogły na określenie wartości wycenianej nieruchomości, a zatem nie mogącym stanowić podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie uwzględniono, iż wybór nieruchomości podobnych był chybiony, w szczególności z uwagi na lokalizację wycenianej nieruchomości, która wpływa na znaczne obniżenie jej wartości. Rzeczoznawca odnosił się w swojej ocenie do zbliżonych powierzchni nieruchomości porównywanych, nie zważał natomiast na okoliczności, które w sposób jednoznaczny i bezdyskusyjny wpływają na wartość ocenianej nieruchomości. Immisje w postaci hałasu generowanego w związku z sąsiedztwem lotniska wojskowego oraz autostrady w sposób odczuwalnie zróżnicowany wpływać będą na nieruchomości oddalone od siebie o kilka kilometrów. Bez znaczenia pozostawał fakt, iż w dokumentach planistycznych nie występują aktualnie na terenie miasta L. strefy obszaru ograniczonego użytkowania w związku z lotniskiem czy autostradą, albowiem okoliczności te wpływają na wartość rynkową nieruchomości. Okoliczności te zostały w toku postępowania administracyjnego również pominięte. Burmistrz Miasta L. , wykazał się niekonsekwencją w kwestii wyceny gruntów. W piśmie z dnia 03 kwietnia 2023 roku wycenił 5m˛ działki, która jest przedmiotem niniejszego postępowania na kwotę [...]zł, co daje w przeliczeniu [...] zł za metr kwadratowy. Niezrozumiałe było dlaczego w postępowaniu dotyczącym nałożenia opłaty adiacenckiej wartość tej samej działki była wyższa niż w przypadku postępowania dotyczącego odszkodowania. Takie działanie jest niespójne i wskazuje, że wykorzystywane są różnorodne wyceny na określone cele różnych postępowań. Podniesione uchybienia poczynione w toku wyceny nieruchomości w sposób znaczący wpływały na określenie wartości nieruchomości po podziale.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 t.j. ze zm.) dalej jako u.g.n. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawki procentowe opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może przy tym nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 98a ust. 1a u.g.n., że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, związane są z oceną prawidłowości operatu szacunkowego. W tej mierze należy zaznaczyć, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Jak wynika zarazem z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Zakaz merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego nie oznacza jednak, że organy administracji publicznej mogą bezkrytycznie przyjąć każde opracowanie przedłożone przez rzeczoznawcę majątkowego.

Organ rozpoznający sprawę, który nie posiada wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje biegły, może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, przede wszystkim pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11). Ustawodawca nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek zbadania otrzymanej opinii biegłego pod względem formalnym. Dopiero po przeprowadzeniu powyższych działań organ administracji publicznej uwalnia się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia. Kwestie dotyczące wiedzy specjalistycznej odnoszące się do merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen dokonywanych na gruncie wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18; z dnia 7 sierpnia 2018 r., I OSK 2291/16; z dnia 18 czerwca 2013 r., I OSK 291/12). Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Kontrola formalna dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (wyrok NSA z 20 października 2022 r., I OSK 2047/19). Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1686/11, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 277/12, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Sąd uwzględnił skargę, gdyż w jego ocenie - ustalając wysokość opłaty adiacenckiej - organ nie dokonał wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Choć organ odwoławczy wskazał, iż operat jako dowód z opinii biegłego podlega jego ocenie z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a., to zasady tej nie uwzględnił przy ocenie wartości dowodowej operatu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy M. S., która sporządziła operat szacunkowy z dnia 19 stycznia 2024 roku, nie została wezwana do ustosunkowania się do postawionych zarzutów wobec operatu, w postępowaniu odwoławczym. Organ nie wystąpił do rzeczoznawcy, pomimo podniesienia zastrzeżeń względem operatu szacunkowego zawartych w odwołaniu, na okoliczność prawidłowego sporządzenia operatu. Nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję dokonując samodzielnie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie, bez wezwania rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził przedmiotowy dokument, do ustosunkowania się do zarzutów jakie zostały podniesione w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie podjął zatem pełnego wysiłku względem dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście podniesionych zarzutów odwołania. Jakkolwiek organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy, to należy przyjąć, że tylko uzyskanie stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził w niniejszej sprawie operat szacunkowy, będący podstawą przyznanego rozstrzygnięcia względem podniesionych pod jego adresem zastrzeżeń mogło umożliwić, zajęcie przez organ odwoławczy pełnego stanowiska nie budzącego wątpliwości strony. W istocie organ odwoławczy zaniechał pełnego odniesienia się do sporządzonego operatu będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. Uszło uwadze organu odwoławczego, iż z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, przy czym ocena organu odwoławczego powinna uwzględniać także zarzuty oraz argumenty podniesione w odwołaniu. Dopiero wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego posiadającego wiadomości specjalne z zakresu szacowania wartości nieruchomości mogły w pełni uzasadnić punkt odniesienia organu odwoławczego względem ustalenia prawidłowej wysokości opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w przepisach u.g.n. i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W razie wątpliwości organy administracji powinny żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień, co do jego treści, a w konsekwencji również mogą odmówić mu mocy dowodowej. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności organ powinien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por.m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10).

Z uwagi na powyższe zastrzeżenia, które w ocenie Sądu mogą mieć wpływ na wynik postępowania, nie dokonywano pełnej oceny w zakresie ustalonej wysokości opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, dotyczących prawidłowego uzasadnienia operatu szacunkowego, dotyczących w szczególności uzbrojenia przedmiotowej nieruchomości oraz immisji w odniesieniu do prawidłowo dobranych i opisanych nieruchomości "podobnych" na potrzeby sporządzonej wyceny przez rzeczoznawcę. Ponadto powinny zostać wyjaśnione przed określeniem opłaty adiacenckiej wątpliwości dotyczące różnych wartości metra kwadratowego tej samej nieruchomości będącej przedmiotem operatu szacunkowego przyjmowanych przez organ I instancji na potrzeby różnych spraw, co zostało podniesione przez skarżących w niniejszej sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania i uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne okoliczności, niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu (tj. odnieść się do zarzutów strony przez pryzmat stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził w sprawie operat szacunkowy), podejmując stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania. Dopiero tak skonstruowane stanowisko organu odwoławczego umożliwi pełne jego poddanie kontroli w zakresie sprawdzenia czy zachowane zostały wszystkie wymogi stawiane prawem powszechnie obowiązującym. W tym zakresie organ odwoławczy powinien rozważyć czy zachodzi potrzeba zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem ewentualnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie stosownie do treści art. 157 ust. 1 u.g.n. Ponadto utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ II instancji naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), która wiąże się z prawidłową wykładnią przepisów prawa, należytej staranności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), czy też pogłębianie zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

W ocenie Sądu należy natomiast zgodzić się ze skarżącymi, że nie było podstaw do wydawania postanowienia o wszczęciu postepowania w sprawie, przed ponownym jej rozpoznaniem przez organ I instancji po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2023 roku, niemniej jednak takie uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w punkcie drugim sentencji wyroku uwzględniając poniesiony przez skarżących koszt wpisu od skargi.