Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 293/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 91 ust. 1 i ust. 1-3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: Art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 28 ust.1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: Art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1-4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Pomocnik sekretarza Dominika Jaśkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 21 lutego 2024 roku nr PNIK-I.4131.139.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr LXXXVI/2603/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Bakaliowej, Ziemiańskiej i Kolumny, autostrady A1 oraz wschodniej granicy miasta Łodzi, w części dotyczącej: - terenu komunikacji drogowej wewnętrznej o symbolu 1KR w zakresie tekstu uchwały, jak i załącznika graficznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

jnnSygn. akt II SA/Łd 293/24

U Z A S A D N I E N I E

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 lutego 2024 r., nr PNIK-I.4131.139.2024, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "u.s.g." - w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) - zwanej "u.p.z.p." - stwierdził nieważność uchwały Nr LXXXVI/2603/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], [...] i [...], autostrady [...] oraz wschodniej granicy miasta Ł., w części dotyczącej terenu komunikacji drogowej wewnętrznej o symbolu [...] w zakresie tekstu uchwały, jak i załącznika graficznego.

W uzasadnieniu aktu nadzoru Wojewoda wskazał, że w analizowanym stanie prawnym i faktycznym, organy planistyczne przeznaczyły docelowo teren drogi publicznej gminnej - ul. [...] na odcinku pomiędzy ul. [...] a ul. [...] pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...]. Zgodnie z wykazem dróg gminnych na terenie miasta Ł. według stanu na dzień 1 stycznia 2024 r., ulica [...] na odcinku pomiędzy ul. [...] a ul. [...] jest drogą gminną (na 21 lutego 2024 r.). Zatem pozbawienie ulicy [...] kategorii drogi gminnej mogłoby zostać dokonane albo z jednoczesnym zaliczeniem jej do innej kategorii dróg publicznych albo poprzez wyłączenie jej z użytkowania. Ustawodawca nie przewiduje dowolnego przekształcenia drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych, na drogę wewnętrzną. Odjęcie charakteru drogi publicznej zostało określone tylko w przypadku wyłączenia drogi z użytkowania.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ nadzoru podkreślił, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują żadnej procedury ustanawiania dróg wewnętrznych i należy to uznać za zamierzone działanie ustawodawcy. Rada Miejska w Łodzi nie podjęła stosownej uchwały na podstawie art. 10 u.d.p. - ulica [...] nadal pozostaje drogą gminą. Rada nie ma kompetencji, aby dokonać zmiany kategorii drogi lub wyłączenia jej z użytkowania w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie, jako pozbawione podstawy prawnej, musi być ocenione jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru, doszło do istotnego naruszenia prawa, wynikającego z naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., polegającym na istotnym naruszeniu art. 10 ust. 1-3 u.d.p.

Na opisane na wstępie rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina Miasto Ł., zarzucając naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że sprzeczne z prawem są ustalenia uchwały Nr LXXXVI/2603/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...], [...] i [...], autostrady [...] oraz wschodniej granicy miasta Ł. "w części dotyczącej terenu komunikacji wewnętrznej o symbolu [...] w zakresie tekstu uchwały, jak i załącznika graficznego", gdy tymczasem ustalenia te znajdują oparcie w przepisach prawa materialnego, zostały uchwalone w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania planistycznego (trybu sporządzania planu) i nie są sprzeczne z przepisami odrębnymi, ani ich nie naruszają, w szczególności nie naruszają ich w sposób istotny;

2. art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 u.p.z.p., poprzez wydanie ww. rozstrzygnięcia nadzorczego:

a) w wyniku dokonania przez ww. organ nadzoru (Wojewodę Łódzkiego) błędnej wykładni przepisów ww. uchwały Nr LXXXVI/2603/24 Rady Miejskiej w Łodzi, podlegającej ocenie organu nadzoru pod kątem legalności, której skutkiem było uznanie, że zakwestionowana uchwała (plan) pozbawia drogę publiczną w zakresie objętym terenem [...] "statusu" drogi publicznej i ustalonej kategorii (drogi gminnej), gdy tymczasem przedmiotem planu nie są te zagadnienia, a jest nim w szczególności ustalenie przeznaczenia terenu (nieruchomości) objętych jednostką o symbolu [...];

b) w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 1-3 u.d.p., poprzez przyjęcie, że dla możliwości określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu dla terenu [...] (o klasie przeznaczenia terenu: "teren komunikacji drogowej wewnętrznej") konieczne było uprzednie pozbawienie nieruchomości stanowiącej drogę gminną wpisaną do wykazu dróg publicznych gminnych, jej kategorii i wyłączenie jej z użytkowania poprzez podjęcie uchwały w trybie ww. przepisów ustawy o drogach publicznych, gdy tymczasem z żadnego przepisu prawa, ani z żadnej poprawnie wykonanej wykładni, nie wynika taka zależność, która byłaby konsekwencją przyjęcia:

̶ nadrzędności trybu, o którym stanowią art. 10 ust. 1-3 u.d.p. nad procesem stanowienia prawa miejscowego (planu miejscowego), którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 14, art. 17-20 u.p.z.p.,

̶ przyznania szczególnej ochrony nieruchomościom objętym wykazem dróg publicznych;

c) wobec niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 i 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także § 4 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającego na bezpodstawnym utożsamieniu określonego w zakwestionowanym planie przeznaczenia terenu [...] na cel komunikacji drogowej wewnętrznej (klasa przeznaczenia terenu) z bezpośrednim pozbawieniem nieruchomości stanowiącej ten teren statusu drogi publicznej o kategorii gminnej;

d) wobec naruszenia art. 16 ust. 2, art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. i art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezprawną ingerencję organu nadzoru w konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego Miasta Gminy Ł. (gminy będącej miastem na prawach powiatu) w zakresie możliwości stanowienia prawa miejscowego na jego obszarze, w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zakres regulacji obejmuje wprowadzanie ustaleń z zakresu kształtowania polityki przestrzennej w postaci norm planowych określających m.in. przeznaczanie terenów na określone cele, co zostało w planie miejscowym objętym terenem [...] dokonane prawidłowo, w tym zgodnie z przepisami odrębnymi;

3. art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, sformułowanie uzasadnienia w sposób niejasny i nielogiczny a w rezultacie przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem i nieważna;

4. art. 28 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - w szczególności brak wskazania, która z przesłanek tego przepisu zaistniała w nin. sprawie (art. 28 ust. 1 - zawiera trzy przesłanki powodujące nieważność uchwały jaw rezultacie przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem i nieważna;

5. art. 10 ust. 1-3 u.d.p. - poprzez błędne przyjęcia, że przepis ten ma zastosowanie jako przepis odrębny w procedurze sporządzania nin. planu;

6. art. 35 u.p.z.p. - poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadkach określonych nin. planem.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik strony skarżącej wniósł uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego i zasądzenie od organu nadzoru na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm prawem przepisanych.

Pełnomocnik strony skarżącej w pierwszej kolejności wskazał, że ustalenia określone w § 4 ust. 1 pkt 8 i pkt 10 oraz § 21 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr LXXXVI/2603/24 Rady Miejskiej w Łodzi zgodne są z zasadami sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określające zasady sporządzania planu miejscowego.

W ocenie pełnomocnika Gminy Miasto Ł. w zakwestionowanym przez Wojewodę Łódzkiego planie miejscowym określona została klasa przeznaczenia terenu oznaczonego jako [...], wydzielonego na rysunku liniami rozgraniczającymi, zgodnie z ww. przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru, które stały się podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, przedmiotem ustaleń planu nie jest:

1) ustalenie bądź pozbawienie kategorii drogi publicznej na odcinku objętym ustaleniami planu jako teren [...],

2) zagadnienie możliwości dalszego bądź wyłączenie z dalszego użytkowania tej drogi publicznej (ujętej w wykazie dróg publicznych miasta Ł.), która - jako nieruchomość - nadal przeznaczona jest w planie miejscowym na cel komunikacji, z tym, że plan określa (z dniem wejścia w życie jego ustaleń) jako klasę przeznaczenia terenu (nieruchomości) klasę teren komunikacji drogowej wewnętrznej,

3) samoistne, czyli dokonywane bezpośrednio na skutek wejścia w życie ustaleń planu miejscowego, pozbawienie terenu drogi publicznej "statusu" drogi publicznej , który nadany jej został - stosownie do przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez zaliczenie w drodze odrębnego aktu prawnego do jednej z kategorii dróg publicznych (art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1).

Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił, że ani przepisy ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym, ani przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego Ministra Rozwoju i Technologii nie posługują się zwrotem "kategoria drogi publicznej". Materia ta ("kategoria" drogi) nie jest przedmiotem zainteresowania prawa planowania przestrzennego. Konsekwentnie i zgodnie z przepisami ww. ustawy i rozporządzenia, przepisy zakwestionowanego planu miejscowego nie zawierają regulacji, którą można by określić jako ustalenie kategorii drogi.

Pełnomocnik strony skarżącej wskazał na marginesie, że dla całego obszaru planu miejscowego, którego część (teren [...]) zakwestionował Wojewoda Łódzki, przed jego wejściem w życie nie obowiązywał inny plan miejscowy. Tak więc organy planistyczne Miasta Ł. nie dokonały zmiany przeznaczenia terenu stanowiącego w zakwestionowanym planie teren 1 [...], które byłoby określone inaczej we wcześniej obowiązującym dla tej drogi planie miejscowym. Dodatkowo można więc zarzucić zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu, że skoro zakwestionowanym planem miejscowym nie dokonano zmiany przeznaczenia terenu to tym bardziej nie można przyjąć, że pozbawiono przepisami planu miejscowego drogę publiczną (gminną) jej kategorii.

Argumentacja organu nadzoru oparta o niewyjaśnioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia metodę wykładni przepisów prawa zawartych w dwóch odrębnych aktach prawnych regulujących odrębne kwestie, tj. planowanie przestrzenne (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie) oraz określanie sieci dróg publicznych, ich budowa, utrzymanie i zarządzanie (ustawa o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie), doprowadziła do błędnego wniosku o faktycznej, ale i prawnej (w tym proceduralnej) "nadrzędności" norm konstruowanych w oparciu o przepisy o drogach publicznych nad normami konstruowanymi w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ nadzoru nie dostrzegł, że zakwestionowany w części plan miejscowy w ogóle nie rozstrzyga o kwestiach, które są domeną przepisów ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo, przez zaskakująco wypaczoną interpretację przepisów zaskarżonego planu miejscowego oraz celowe ignorowanie brzmienia zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstaw prawnych do określania przez Miasto Ł. (gminę, będącą miastem na prawach powiatu) zasad kształtowania polityki przestrzennej zgodnie z ustawowym zakresem i sposobami postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), organ nadzoru bezprawnie (z przekroczeniem kompetencji nadzorczych) wkroczył władczo i naruszył konstytucyjne i ustawowe kompetencje Miasta Ł. (jednostki samorządu gminnego), o których stanowią art. 16 ust. 2, art. 84 i art. 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej Wojewoda Łódzki z niewiadomych względów przyjął, że zaskarżonym planem miejscowym Rada Miejska w Łodzi pozbawiła na odcinku objętym planem (teren [...]) drogę publiczną statusu drogi publicznej i jej ustalonej kategorii drogi gminnej. Tymczasem organy planistyczne, określające przeznaczenie terenu nie mają kompetencji i nie dokonują ustaleniami planu miejscowego czynności zastrzeżonych przepisami ustawy o drogach publicznych, które - dla osiągnięcia skutku nimi przewidzianego - będą musiały dopiero zostać wykonane w trybie art. 10 u.d.p. Czynności te będą mogły zostać wykonane i miały być wykonane w celu osiągnięcia faktycznego skutku "zmiany" statusu drogi publicznej gminnej (ul. [...]) na drogę wewnętrzną, właśnie w wykonaniu i na skutek wejścia w życie ustaleń zakwestionowanego planu miejscowego. Wojewoda Łódzki swoją władczą ingerencją bezprawnie uniemożliwił dokonanie ww. logicznej sekwencji zdarzeń prawnych.

Zdaniem pełnomocnika Gminy Miasto Ł. poprawność kolejności ww. następujących po sobie czynności respektuje równorzędność i niezależność materialnoprawną przepisów ustaw: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o drogach publicznych. Równorzędność tych ustaw została zaburzona przez skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewoda Łódzki dodatkowo pominął wyjątek wynikający z brzmienia art. 7 ust. 1 u.d.p., który przewiduje, że do dróg gminnych nie podlegają zaliczeniu drogi wewnętrzne.

Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił, że nadinterpretacją wynikającą z niewłaściwej wykładni przepisów prawa dokonanej przez organ nadzoru jest teza zawarta w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, jakoby wyznaczenie w planie miejscowy drogi wewnętrznej, oznaczonej symbolem [...], w przebiegu drogi publicznej gminnej - wymagało uprzedniego podjęcia odrębnej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z zachowaniem procedury wynikającej z przepisów ustawy o drogach publicznych.

Pełnomocnik Gminy Miasto Ł. podniósł, że dla możliwości określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu dla nieruchomości zaliczonych do dróg publicznych ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie przewidział takiej zależności (uprzednie pozbawienie /lub zmiana/ tej drogi publicznej jej kategorii lub wyłączenie z użytkowania - w trybie ustawy o drogach publicznych).

Ponadto dla możliwości określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu dla nieruchomości zaliczonych do dróg publicznych ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie wskazał, iż taka nieruchomość (zaliczona do kategorii dróg publicznych) posiada szczególny status, "chroniący" ją przed możliwością ustalenia odmiennego, docelowego przeznaczenia terenu w planie miejscowym, czy też warunkujący taką możliwość uprzednim dopełnieniem czynności, o których stanowi art. 10 u.d.p.

Ustawodawca, z założenia jest racjonalny. Ustawodawca, oceniając że określone nieruchomości wymagają indywidualnego potraktowania - ze względów uznanych przez niego za wymagające szczególnej ochrony, wskazuje literalnie w konkretnych przepisach prawa np. wyłączenia, bądź ograniczenia lub warunki wymagające spełnienia bądź uwzględnienia w ustaleniach aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ustawodawca potrafi wyrazić w sposób wyraźny swoją wolę objęcia szczególnymi rozwiązaniami określonych nieruchomości, ze względu na ich wyjątkowy status. Taka "ochrona" ma oczywisty, konkretny i wyraźnie określony przez ustawodawcę wpływ zarówno na władztwo planistyczne gminy oraz na tryb sporządzania planu miejscowego.

Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił, że Wojewoda Łódzki pominął, iż ustawodawca nie wprowadził do żadnego powszechnie obowiązującego aktu prawnego wyłączenia, bądź ograniczenia (czy to materialnoprawnego czy proceduralnego), które uniemożliwiałoby (bądź uzależniało) ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości, która uzyskała status drogi publicznej oraz stosowną kategorię w drodze realizacji przepisów ustawy o drogach publicznych.

W świetle ww. argumentów, pełnomocnik Gminy Miasto Ł. zarzucił, że wykładnia zaprezentowana przez organ nadzoru jest sprzeczna z wszelkimi uznanymi metodami wykładni, a ponadto z zasadą domniemania racjonalności działań ustawodawcy.

Pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że dla możliwości określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu dla nieruchomości zaliczonych do dróg publicznych ustawodawca w żadnym przepisie prawa, w szczególności w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jest aktem właściwym do tego celu (stosownie do jej art. 1 ust. 1 pkt 2), nie przewidział takich czynności formalnoprawnych (związanych z uprzednim pozbawieniem drogi publicznej jej statusu, zmiany ustalonej kategorii bądź wyłączenia z użytkowania), które składałyby się na tryb sporządzania planu miejscowego. Ustawodawca, z założenia racjonalny, uregulował tzw. tryb sporządzania planu miejscowego (zwany "procedurą planistyczną") stosownie do zakresu ustawy (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) w przepisach tejże ustawy. Dla tego trybu kluczowe znaczenie mają normy zawarte w przepisach art. 14 oraz art. 17-20 u.p.z.p. W ramach procedury planistycznej, która jest złożona i wymaga udziału różnych podmiotów, w tym społeczeństwa, ustawodawca przewidział liczne czynności proceduralne, w tym takie, które wiążą się z koniecznością uzyskania określonych stanowisk (opinii), a także wiążących rozstrzygnięć w formie np.:

1) wymaganych uzgodnień, w tym w formie milczącej zgody - vide art. 17 pkt. 6 lit b u.p.z.p.,

2) decyzji wydawanych w określonych kwestiach wpadkowych (mających cechy wręcz zagadnień wstępnych) uznanych przez ustawodawcę za szczególnie ważne dla poprawności lub kompletności ustaleń wprowadzanych do projektu sporządzanego planu miejscowego:

̶ w zakresie, wymaganej przepisami odrębnymi, zgody na zmianę gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.),

̶ w zakresie uzgodnienia ustaleń dla zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 17 pkt 6 lit. b tiret jedenaste w związku z art. 24 ust. 1 u.p.z.p.).

Ustawodawca potrafi więc wyrazić w sposób wyraźny swoją wolę uzależnienia możliwości wprowadzenia do projektu planu miejscowego określonych rozwiązań, które uznaje za wymagające szczególnej troski, od władczych, odrębnych i uprzednich rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji publicznej, w trybie przewidzianym odrębnymi ustawami.

Pełnomocnik Gminy Miasto Ł. zarzucił, że Wojewoda Łódzki pominął, iż ustawodawca nie wprowadził do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. takiej zależności dla możliwości wykreowania ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu, dla nieruchomości, które zostały zaliczone do dróg publicznych w trybie ustawy o drogach publicznych z 1985 r., która w 2003 r., co oczywiste, obowiązywała. W świetle ww. argumentu wykładnia zaprezentowana przez organ nadzoru sprzeczna jest z domniemaniem racjonalności działań ustawodawcy.

Organ nadzoru uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nadzorcze zdaje się utożsamiać wejście w życie ustaleń planu miejscowego z "natychmiastowym" skutkiem wykonawczym, w postaci utraty przez nieruchomości objęte w planie terenem [...] statusu drogi publicznej oraz pozbawienia jej kategorii drogi gminnej, a także z bezprawnym wyłączeniem ich z możliwości dalszego użytkowania jako teren komunikacji (droga publiczna). Rozumowanie takie w kontekście "skutku" planu miejscowego jest błędne (co zostało uzasadnione powyżej) i zdaje się wykazywać niezrozumienie dla roli i funkcji planowania przestrzennego.

Pełnomocnik strony skarżącej przypomniał, że ustalenia planu miejscowego stanowią normy o charakterze planowym (na przyszłość), wymagające w celu ich "wdrożenia" podjęcia określonych działań formalnoprawnych przez właścicieli lub uprawnionych użytkowników nieruchomości. Samo wejście w życie przepisów uchwały w sprawie planu miejscowego, bez podjęcia stosownych działań (faktycznych bądź prawnych) nie wywołuje skutków o charakterze realizacyjnym. Ustalenie przeznaczenia terenu np. mieszkaniowego, dla terenów np. produkcyjnych nie wymaga niezwłocznego zaprzestania prowadzenia wykonywanej działalności produkcyjnej, a nie zobowiązuje właściciela terenu do niezwłocznej zabudowy terenu zabudową mieszkaniową. Ustalenie przeznaczenia terenu pod komunikację (np. autostradę) nie zobowiązuje właściciela terenu do zbudowania autostrady, a jedynie daje możliwość podjęcia stosownych działań, które do zbudowania autostrady będą zmierzały. Ustalenie przeznaczenia terenu, na którym istnieje zabudowa pod cel publiczny - np. zieleń (park samorządowy) - nie skutkuje obowiązkiem niezwłocznego zaprzestania korzystania z tejże zabudowy, a jedynie daje możliwość podjęcia działań w celu realizacji przeznaczenia (docelowego sposobu korzystania z terenu), np. w postaci wykupu nieruchomości, zmiany sposobu istniejącego zagospodarowania.

Ustawodawca, poza wyraźnie wskazanymi wyłączeniami, bądź ograniczeniami, dopuszcza możliwość samodzielnego określania przez gminę przeznaczenia terenu w planie miejscowym. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziane są mechanizmy prawne określające skutki ingerencji ustaleniami planistycznymi w chronione prawem wartości osób prywatnych, instytucji, bądź podmiotów publicznych. W szczególności ochroną taką (prawną oraz ekonomiczną - w tym w postaci rekompensaty) objęte są prawa nabyte, które na skutek wejścia w życie ustaleń planu mogą ulec odjęciu bądź ograniczeniu (vide art. 36 i 37, art. 65 ust. 2).

W ocenie pełnomocnika Gminy Miasto Ł. organ nadzoru nie dostrzega również, iż ustawodawca przewidział wyraźnie w art. 35 u.p.z.p., że określenie w planie miejscowym nowego (zmienianego) przeznaczenia terenu wymaga "wdrożenia" w postaci dokonania "zagospodarowania terenu zgodnie z tym planem". Do tego czasu można wykorzystywać te tereny (nieruchomości) w sposób dotychczasowy - tj. albo określony w planie miejscowym, który ulega zmianie, albo sposób faktyczny (jeśli dla terenu brak było planu miejscowego). Tak więc wejście w życie ustaleń planu miejscowego dla terenu oznaczonego klasą jego przeznaczenia [...] objętego rozstrzygnięciem nadzorczym ani nie zmieniłoby statusu prawnego nieruchomości objętych tym terenem i nadal byłyby one drogą zaliczoną o statusie drogi publicznej (o kategorii gminnej), ani nie spowodowałoby wyłączenia tego terenu zużytkowania. Status taki utrzymany zostałby stosownie do art. 35 u.p.z.p aż do czasu zagospodarowania tego terenu zgodnie z planem, co mogłoby zostać wykonane dopiero po podjęciu stosownej uchwały w trybie art. 10 u.d.p., formalnie wyłączającej tę drogę z użytkowania jako drogę publiczną, a podlegającej zagospodarowaniu i użytkowaniu jako droga wewnętrzna - zgodnie z planem miejscowym. Ponieważ droga wewnętrzna stanowi element systemu komunikacyjnego, to ustalenia planu zapewniają dalsze jej użytkowanie jako teren komunikacji, a także obsługę komunikacyjną przyległych do niej nieruchomości oraz dostęp do drogi publicznej. Nie należy zapominać, że ustawodawca określił w art. 3 pkt 14 u.p.z.p., iż przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej".

Na marginesie pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że ul. ul. [...] jako droga publiczna o kategorii gminnej stanowi własność Gminy Miasta Ł.. Organy tejże osoby prawnej (jednostki samorządu terytorialnego) są zarówno organami właściwymi w sprawach, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (dla dróg na obszarze miasta Ł.), np. w art. 7 i 10, a także w kwestii zarządzania drogami (zarządcą dróg jest Prezydent Miasta Ł.), jak i w sprawach dotyczących planowania przestrzennego. W trakcie procedury planistycznej dotyczącej zakwestionowanego planu zarządca drogi (w mieście to Prezydent Miasta Ł.) sporządzając projekt planu "uzgodnił" go pod kątem ustaleń dla sieci dróg (tu gminnych) i nieruchomości przyległych.

Pełnomocnik Gminy Miasto Ł. zarzucił ponadto, że powołane w zaskarżonym rozstrzygnięciu orzeczenia sądów administracyjnych nie powinny stanowić wzorca, czy też podstawy dla argumentacji organu nadzoru zawartej w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, bowiem zapadły one na gruncie innego stanu faktycznego i prawnego.

Następnie pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa - ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonuje się na przyszłość, a zatem przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować. Uchwalenie zakwestionowanego planu miejscowego miało na celu wskazanie kierunku kształtowania ładu przestrzennego dla terenów (nieruchomości) objętych granicami planu.

Pełnomocnik Gminy Miasto Ł. wskazał ponadto, że droga wewnętrzna oznaczona symbolem [...] (ul. [...]) na odcinku od ul. [...] do ul. [...] zlokalizowana przy granicy z gminą A. nie służy obsłudze komunikacyjnej terenów zabudowanych na terenie Ł.. Przeważająca część wyznaczonej w projekcie planu drogi wewnętrznej sąsiaduje z terenem leśnym oznaczonym symbolem [...]. Jedyna zabudowana na terenie Ł. nieruchomość o nr ewid. [...] w obr. [...], która w części znajduje się poza obszarem objętym planem miejscowym i zlokalizowana jest w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej ulicy posiada obsługę komunikacyjną z ul. [...]. Na terenie gminy A. wszystkie tereny przeznaczone pod zabudowę, położone w sąsiedztwie ul. [...] na odcinku pomiędzy ul. [...] i ul. [...], z wyjątkiem jednej nieruchomości posiadają obsługę komunikacyjną z ulic: [...], [...], [...], [...] i [...]. Wobec powyższego ul. [...] nie odgrywa znaczącej roli w układzie komunikacyjnym miasta i w projekcie planu miejscowego przeznaczono tę ulice pod drogę wewnętrzną, której teren wyznaczono po granicy użytku drogowego, sankcjonując jej stan obecny. Tym samym, projekt planu zakłada pozostawienie jej w dotychczasowym użytkowaniu zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwalenie planu miejscowego ma na celu przede wszystkim wskazanie kierunku kształtowania ładu przestrzennego dla terenu objętego granicami planu, co w przypadku ul. [...] ma miejsce. W związku z powyższym, ww. zmiana przeznaczenia drogi publicznej na drogę wewnętrzną nie wymaga podjęcia odrębnej uchwały rady miejskiej z zachowaniem procedury wynikającej z obowiązujących przepisów o drogach publicznych.

Uchwalenie planu miejscowego nie pozbawia faktycznie drogi jej dotychczasowej kategorii, gdyż plan miejscowy nie ustala kategorii dróg, a faktyczne dostosowanie tej drogi do klasy ustalonej planem miejscowym nastąpi dopiero po podjęciu przez radę miejską stosownej uchwały w trybie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Konkludując, po uchwaleniu planu miejscowego droga gminna - ul. [...], mimo przeznaczenia jej w planie na drogę wewnętrzną, nadal pozostanie drogą publiczną o kategorii gminnej (vide art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych).

Pełnomocnik strony skarżącej zaznaczył, że zarządca drogi - Zarząd Dróg i Transportu uzgodnił projekt ww. planu miejscowego pismem znak: [...] z dnia 21.07.2023 r. załączonym do przekazanej do Ł. Urzędu Wojewódzkiego dokumentacji planistycznej.

Pełnomocnik Gminy Miasto Ł. wskazał na koniec, że przedmiotowy plan miejscowy nie obejmuje ul. [...] na całej jej długości, a szerokość odcinka ulicy na obszarze objętym ww. planem miejscowym waha się od 3,2 m do 4,4 m. Ul. [...] jest drogą gruntową, wzdłuż której nie są prowadzone główne sieci infrastrukturalne (po stronie wschodniej ulicy na terenie gminy A. przebiega napowietrzna sieć elektroenergetyczna o napięciu 15 kV). Przeznaczenie ul. [...] w planie miejscowym pod drogę publiczną wiązałoby się z jej poszerzeniem, co skutkowałoby koniecznością przeprowadzenia dodatkowej procedury zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne), co uniemożliwiłoby w rezultacie realizację głównego celu sporządzania przedmiotowego planu miejscowego, jakim było pilne zatrzymanie procesów chaotycznej urbanizacji na podstawie wydawanych decyzji o warunkach zabudowy w terenach otwartych, czynnych przyrodniczo. Dodatkowo, dostosowanie parametrów ul. [...] do parametrów drogi publicznej w znacznym stopniu obciążyłoby budżet miasta, wskutek konieczności wykupu gruntów pod jej poszerzenie oraz kosztów związanych z budową drogi (w tym realizacji chodnika i oświetlenia) oraz co istotne kosztów wykupu i wyburzenia istniejącego budynku gospodarczego na nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych, co nie było by zasadne ze względu na jej niską rangę w systemie komunikacyjnym miasta.

Konkludując, pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że po uchwaleniu planu miejscowego droga gminna - ul. [...] mimo wyznaczenia jej w planie jako drogi wewnętrznej, nadal pozostanie drogą publiczną o kategorii gminnej. (vide art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych).

W związku z powyższym przyjęte w uchwale Nr LXXXVI/2603/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], [...] i [...], autostrady [...] oraz wschodniej granicy miasta Ł., rozwiązania są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzania nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody Łódzkiego podtrzymał stanowisko i motywy, którymi kierował się Wojewoda Łódzki, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze.

W ocenie Wojewody Łódzkiego nie ulega wątpliwości, że nie jest dopuszczalne dokonanie zmiany kategorii drogi gminnej na drogę wewnętrzną w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet jeśli ma to być, jak podniesiono w skardze jedynie "określenie przeznaczenia tego terenu". Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym (nieograniczonym), niepodlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. W szczególności władztwo planistyczne ograniczone jest przez przepisy innych ustaw -przepisy prawa wodnego, przepisy dotyczące kolei, przepisy dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także przepisy ustawy o drogach publicznych. Do zmiany statusu prawnego drogi o charakterze publicznym zastosowanie mają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych. Konieczność zachowania zgodności projektu planu miejscowego z przepisami innych ustaw wynika z treści obowiązującego w dacie podjęcia uchwały art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zgodny między innymi z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Pełnomocnik Wojewody podniósł, że ulica [...] pełni i jak wskazują przepisy uchwały, nadal będzie pełnić funkcję obsługi komunikacyjnej. Jak wynika z treści § 11 pkt 1 lit. a) uchwały Nr LXXXVI/2603/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r., układ komunikacyjny służący obsłudze ruchu z terenów przyległych stanowi między innymi teren komunikacji drogowej wewnętrznej [...] (ul. [...]). Ulica ta ma również zapewniać połączenie układu komunikacyjnego obszaru objętego planem z zewnętrznym układem komunikacyjnym (§ 11 pkt 3 uchwały). Ponadto, w § 21 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały Rada określiła, że podstawowym przeznaczeniem dla terenu o symbolu [...] jest komunikacja drogowa wewnętrzna. Tak określone przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...] nie zmienia jego charakteru - będzie to dalej teren przeznaczony do komunikacji drogowej, ale stoi w sprzeczności z jego prawnie określonym statusem, bowiem zgodnie z wykazem dróg gminnych na terenie miasta Ł. według stanu na 1 stycznia 2024 roku, ulica [...] jest drogą gminną.

Pełnomocnik Wojewody podkreślił, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie dopuszczają dokonania przekształcenia drogi gminnej w drogę wewnętrzną, tym bardziej możliwość taka nie jest dopuszczalna jako zmiana przeznaczenia terenu na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść art. 10 ust. 3 u.d.p., wprost wskazuje, że możliwe jest pozbawienie drogi publicznej jej dotychczasowej kategorii, ale co do zasady, wyłącznie z jednoczesnym zaliczeniem jej do nowej kategorii dróg publicznych (do kategorii wyższej lub niższej). Natomiast droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną. Wyjątkowo można pozbawić drogę publiczną jej dotychczasowej kategorii bez zaliczenia jej do nowej kategorii dróg publicznych, gdy dochodzi do wyłączenia drogi z użytkowania. W przypadku drogi wewnętrznej o symbolu [...] o wyłączeniu z użytkowania nie może być mowy, bowiem zgodnie z § 11 pkt 2 lit. a oraz z § 21 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr LXXXVI/2603/24 podstawowym przeznaczeniem dla tego terenu jest komunikacja drogowa. Zatem droga ta będzie pełniła taką samą funkcję jak dotychczas, ale nie jako droga gminna, tylko jako droga wewnętrzna. Podkreślić przy tym należy, że dokonane w uchwale przekształcenie dotyczy fragmentu ul. [...] objętego przedmiotowym planem miejscowym, w pozostałej zaś części ulica ta pozostaje drogą gminną. Nie sposób też nie zauważyć - biorąc pod uwagę strukturę terenów sąsiednich - że ulica [...] stanowi połączenie komunikacyjne terenów zabudowanych, znajdujących się co prawda poza obszarem objętym planem, ale położonych w jego bezpośrednim sąsiedztwie.

Ponadto pełnomocnik organu nadzoru zauważył, że w uzasadnieniu do projektu przedmiotowego planu miejscowego nie wskazano, jakie skutki miałoby przekształcenie dotychczasowej drogi publicznej w drogę wewnętrzną dla osób korzystających z tej drogi. Niewątpliwe jest natomiast, że skutkiem takiego przekształcenia byłoby zwolnienie zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest Prezydent Miasta Ł. z ciążących na nim obowiązków związanych z utrzymaniem tej drogi (art. 20 u.d.p.), bowiem zarządca drogi publicznej jest zobligowany do jej utrzymywania, natomiast zarządca terenu jakim jest droga wewnętrzna nie ma żadnych obowiązków z tym związanych. Drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (definicja zawarta w art. 1 u.d.p.). Podstawową cechą odróżniającą drogę publiczną od innych dróg jest możliwość korzystania z niej przez każdego zgodnie z jej przeznaczeniem. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a u.d.p.). Drogi wewnętrzne nie są objęte powyższymi regulacjami. Publicznoprawny charakter własności dróg publicznych skutkuje wyłączeniem ich z obrotu prawnego - drogi publiczne nie mogą być zbyte ani podlegać egzekucji, wykluczone jest ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Natomiast pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego. W przeciwieństwie do drogi publicznej, która ma zawsze charakter ogólnodostępny, droga wewnętrzna takiego charakteru mieć nie musi.

Pełnomocnik Wojewody podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a jednym z tych zadań są sprawy dotyczące dróg. Próba przekształcenia drogi publicznej gminnej na drogę wewnętrzną jest w istocie próbą pozbycia się ustawowo przypisanych Gminie Miasto Ł. zadań własnych.

Ponadto, w ocenie pełnomocnika organu nadzoru, strona skarżąca błędnie twierdzi, że przeznaczenie ul. [...] w zakwestionowanym planie miejscowym pod drogę publiczną wiązałoby się z koniecznością jej poszerzenia. Twierdzenie to nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Obowiązujące niegdyś przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), które określały szerokość ulic i dróg, zostały uchylone Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643), które weszło w życie 13 września 2019 r. Obecnie obowiązujące Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518) nie określa konkretnych szerokości dróg, określa natomiast szerokości poszczególnych elementów drogi, takich jak: szerokość pasa ruchu, szerokość pobocza. Z treści rozporządzenia wynika, że szerokość pasa ruchu w przypadku każdej klasy drogi może być węższa niż szerokość standardowa ze względu na trudne warunki (§ 17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "p.p.s.a." – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, do których to aktów zaliczają się bez wątpienia rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 u.s.g.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Natomiast razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Podstawę prawną poddanego kontroli Sądu aktu nadzoru stanowią przepisy art. 91 ust. 1 i 3 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1 u.s.g.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4 u.s.g.), a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5 u.s.g.).

W utrwalonych poglądach judykatury podkreśla się, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 października 2016 roku, sygn. akt II GSK 1650/16, 17 lutego 2016 roku, sygn. akt II FSK 3595/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 września 2016 roku, sygn. akt IV SA/Wr 306/16; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały, poza prawidłowym przeprowadzeniem postępowania nadzorczego, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie przez organ nadzoru, że jej treść lub tryb podjęcia tej uchwały rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 754/10).

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), co oznacza, że uchwała nigdy nie została podjęta (wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07, LEX nr 384291).

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa.

Pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej.

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego uznał, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest przesłanek do jego uchylenia w trybie art. 148 p.p.s.a.

Jak słusznie wskazał organ nadzoru, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia analizowanego planu miejscowego wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zgodny między innymi z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Nr LXXXVI/2603/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], [...] i [...], autostrady [...] oraz wschodniej granicy miasta Ł., w części dotyczącej terenu komunikacji drogowej wewnętrznej o symbolu [...] w zakresie tekstu uchwały, jak i załącznika graficznego.

Spór między skarżącą a organem nadzorczym koncentruje się w zasadzie wokół odpowiedzi na pytanie, czy zgodne z przepisami odrębnymi jest ustalenie planu miejscowego, które zmienia przeznaczenie terenu drogi publicznej gminnej – ul. [...] na odcinku między ul. [...] a ul. [...] na drogę wewnętrzną.

Przepisami odrębnymi, jakie winny stać się przedmiotem szczególnej analizy w rozpoznawanej sprawie są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

I tak, przypomnienia wymaga, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ww. ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 u.d.p.). Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne (art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p.). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 u.d.p.). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.), a ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3 u.d.p.). Natomiast drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.).

Poza sporem pozostaje fakt, że ul. [...] została zaliczona stosowną uchwałą do dróg publicznych gminnych.

Natomiast, co podkreślenia wymaga, stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (art. 10 ust. 2 u.d.p.). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (art. 10 ust. 3 u.d.p.).

Z brzmienia ww. przepisów wynika, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii nie następuje w drodze procedur planistycznych. Wobec treści. art. 10 ust. 1-3 u.d.p. należy stwierdzić, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi gminnej na drogę wewnętrzną nie ma "mocy sprawczej", gdyż wraz z wejściem w życie przepisów prawa miejscowego nie nastąpi zmiana statusu drogi w układzie komunikacji i "zdegradowanie" drogi gminnej.

W złożonej skardze wskazano, że "uchwalenie planu miejscowego nie pozbawia faktycznie drogi jej dotychczasowej kategorii, gdyż plan miejscowy nie ustala kategorii dróg, a faktyczne dostosowanie tej drogi do klasy ustalonej planem miejscowym nastąpi dopiero po podjęciu przez radę miejską stosownej uchwały w trybie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Konkludując, po uchwaleniu planu miejscowego droga gminna - ul. [...], mimo przeznaczenia jej w planie na drogę wewnętrzną, nadal pozostanie drogą publiczną o kategorii gminnej".

O ile podzielić należy takie stanowisko strony skarżącej, że mimo wejścia w życie m.p.z.p. droga gminna nadal pozostanie drogą gminną, gdyż organy planistyczne, określające przeznaczenie terenu nie mają kompetencji i nie dokonują ustaleniami planu miejscowego czynności zastrzeżonych przepisami ustawy o drogach publicznych, które - dla osiągnięcia skutku nimi przewidzianego - będą musiały dopiero zostać wykonane w trybie art. 10 u.d.p., to zastrzeżenia budzi owa "wykonalność" dalszych czynności w trybie art. 10 u.d.p.

Ustawodawca nie przewiduje bowiem dowolnego przekształcenia statusu prawnego drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy u.d.p. W ustawie wyraźnie wprowadzono jeden tylko wyjątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania. Użycie przez ustawodawcę określenia, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe "jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii" nie jest przypadkowe ani pozostawione do uznania organu podejmującego uchwałę w tej kwestii (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2016 r., III SA/Kr 1424/15, CBOSA). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 28 września 2006 r., akt II SA/Ol 532/06, droga raz zaliczona do kategorii drogi gminnej nie może być tej kategorii już pozbawiona, chyba że zostaje wyłączona z użytkowania. Ustawodawca w sposób zamierzony połączył możliwość pozbawienia dróg kategorii drogi publicznej z równoczesnym obowiązkiem zaliczenia ich do nowej kategorii drogi, aby nie dopuścić do sytuacji, w których pomimo, że dana droga nie zmienia swej funkcji w sieci drogowej, zostaje pozbawiona przymiotu drogi publicznej, czyli takiej, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Zauważyć nadto należy, że z chwilą pozbawienia drogi kategorii drogi publicznej bez jednoczesnego nadania jej innej kategorii, na zarządcy drogi przestałyby ciążyć obowiązki związane z prawidłowym jej funkcjonowaniem i utrzymaniem (art. 20 u.d.p.).

W świetle przepisów odrębnych, a więc przepisów u.d.p., nie jest dopuszczalne pozbawienie określonej drogi lub jej odcinka statusu drogi publicznej, jeżeli nie jest to połączone z wyłączeniem drogi z użytkowania. Jak wynika ze skargi odcinek ul. [...] ma być w dalszym ciągu użytkowany i nie jest przewidziane wyłączenie go z użytkowania. W konsekwencji nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach u.d.p. twierdzenia skarżącej o tym, że w celu realizacji postanowienia planu miejscowego będą podejmowane dalsze czynności na podstawie u.d.p. Przepisy art. 10 ustawy o drogach publicznych wykluczają bowiem sytuację, aby pozbawić drogę czy też jej odcinek kategorii drogi gminnej i umożliwić dalszej jej użytkowanie bez nadawania jej innej kategorii drogi publicznej.

Mając na uwadze wyżej wskazane przepisy Sąd doszedł do przekonania, że ustalenie w m.p.z.p. zmiany przeznaczenia drogi gminnej, która w świetle przepisów odrębnych (art. 10 u.d.p.) nie może być prawnie skutecznie zrealizowana jest jednoznaczne z istotnym naruszeniem art. 15 u.p.z.p., który wymaga, aby projekt planu miejscowego był zgodny między innymi z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem – w niniejszej sprawie z u.d.p.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

P.K.