Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2517/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 88 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 45 w zw. z § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 378/23 w sprawie ze skargi Gminy Rychliki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 lutego 2023 r. nr PN.4131.87.2023 w przedmiocie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie wsparcia w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności osobom objętym wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Rychliki na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 378/23 uchylił zaskarżone przez Gminę Rychliki rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 21 lutego 2023 r. nr PN.4131.87.2023 w przedmiocie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie wsparcia w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności osobom objętym wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 21 lutego 2023 r. nr PN.4131.87.2023, Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały nr I/3/2023 Rady Gminy Rychliki z dnia 27 stycznia 2023 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie wsparcia w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności osobom objętym wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, powoływanej dalej jako "uchwała".

Zdaniem Wojewody, § 4 uchwały rażąco narusza art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz.1461), powoływanej dalej jako "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych". Zgodnie z tym przepisem, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Skoro uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna zawierać określenie terminu wejścia w życie. Tymczasem, przesądziła jedynie o ogłoszeniu jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, bez wskazania daty wejścia w życie. W ocenie organu nadzoru, skutkuje to koniecznością stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości.

Gmina Rychliki w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Podkreśliła, że brak postanowienia w przedmiocie określenia daty wejścia w życie uchwały nie skutkuje jej niezgodnością z prawem, ponieważ zastosowanie znajdują przepisy ustawowe, określające vacatio legis aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego. W związku z tym, uchwała wchodzi w życie po upływie 14-dniowego vacatio legis.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga jest zasadna.

Jak podkreślił Sąd I instancji, z art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz z § 43 i § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), powoływanego dalej jako "ZTP", wynika, że brak określenia daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego stanowi uchybienie zasadom techniki prawodawczej, natomiast nie narusza rażąco prawa i nie powoduje konieczności stwierdzenia nieważności tego aktu, ponieważ w takiej sytuacji zastosowanie ma wskazany przez ustawodawcę powszechnie obowiązujący art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, określający 14-dniowy termin wejścia w życie, liczony od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

Zdaniem Sądu I instancji, uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta zawiera unormowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, właściwe dla aktu prawa miejscowego, a przepisy prawa nie wymagają od organów stanowiących takiego wskazania. Z tego względu, brak takiego określenia nie stanowi przeszkody do uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego.

Następnie, Sąd I instancji zaznaczył, że podjęcie przez Radę Gminy Rychliki nowej uchwały z dnia 24 marca 2023 r. w tym samym przedmiocie nie stoi na przeszkodzie w uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Sądu, najprawdopodobniej została ona podjęta, aby w bieżącej działalności gminy mogły być stosowane nowe (podwyższone) stawki kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g., stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa, co oznacza, że wcześniejsza (objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym) uchwała nie mogła być wykonywana. W ocenie Sądu I instancji, problem pozostawania w obrocie prawnym dwóch uchwał regulujących tę samą materię może zostać rozwiązany albo poprzez zastosowanie reguł kolizyjnych, albo przez podjęcie przez organ uchwałodawczy gminy stosownych działań derogacyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do stanowiska prawnego Wojewody, że zakwestionowana uchwała "nie warunkuje wejścia w życie aktu prawa miejscowego od ogłoszenia w dzienniku urzędowym oraz, że sposób regulowania tej materii został unormowany w § 45 w związku z § 143" ZTP., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż "uniemożliwia w tym zakresie sformułowanie merytorycznych zarzutów kasacyjnych";

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie przepisów art. 88 ust. 1 i 2 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, § 45 w związku z § 143 ZTP, a także przez wadliwe zastosowanie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, że do wejścia w życie aktu prawa miejscowego, i tym samym uzyskania mocy obowiązującej przez ten akt, wystarczy wskazanie w uchwale, że akt ten podlega ogłoszeniu we właściwym dzienniku urzędowym, co skutkowało uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podkreślił, że Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach konieczność zastosowania § 45 w związku z § 143 ZTP oraz art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, nie przeprowadził pełnej kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym nie rozpoznał istoty sprawy, czym naruszył art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, § 4 uchwały jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ponieważ nie uzależnia wejścia tej uchwały w życie od uprzedniego ogłoszenia w dzienniku urzędowym, a jedynie wskazuje, że podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Takie określenie sposobu wejścia w życie jest wadliwe, nie nadaje uchwale przymiotu aktu prawa miejscowego, a także wprowadza w błąd adresatów norm prawnych co do kwalifikacji takiego aktu prawnego, jako źródła prawa. W ocenie Wojewody, sformułowanie "podlega publikacji" nie oznacza obowiązku publikacji, od którego zależy wejście w życie uchwały, a jedynie stwierdzenie, że powinna zostać opublikowana. Natomiast, datę wejścia w życie określa data dzienna.

Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną organ, uchwały podejmowane przez rady gmin mogą mieć różnych charakter, przez co podlegają różnym trybom uzyskiwania mocy obowiązującej, a tym samym mogą wchodzić w życie w różnym czasie. Zdaniem organu, zastosowany przez Gminę Rychliki zabieg spowodował, że uchwała zaczęła obowiązywać z dniem jej podjęcia, niezależnie od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Ustalono zatem tryb wejście w życie właściwy dla uchwał "zwykłych", ogłaszanych w dzienniku urzędowym na mocy przepisu szczególnego, a więc nie nadano jej przymiotu aktu prawa miejscowego, a tym samym wprowadzono w błąd adresatów norm prawnych co do kwalifikacji aktu prawnego, jako źródła prawa.

W ocenie organu nadzoru, zgodnie z obowiązującymi przepisami, określenie wejścia w życie aktu prawa miejscowego należy zawsze uzależniać od jego ogłoszenia. Błędne jest sformułowanie, że akt "podlega publikacji", ponieważ wprowadza adresatów w błąd co do kwalifikacji aktu prawnego jako źródła prawa i tym samym narusza art. 88 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Następnie, wnoszący skargę kasacyjną organ zwrócił uwagę, że wyliczenie zawarte w § 45 w związku z § 143 ZTP ma charakter wyczerpujący. Zatem, przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych.

Skutkiem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego jest uznanie przez ten Sąd, że do wejścia w życia aktu prawa miejscowego, a tym samym uzyskania przez ten akt mocy obowiązującej, wystarczy jedynie wskazanie, że podlega on publikacji w dzienniku urzędowym.

Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną organ, § 4 uchwały nie wskazuje na akt o cechach generalnych i abstrakcyjnych, gdyż opublikowany w dzienniku urzędowym może być również akt niebędący aktem prawa miejscowego.

Gmina Rychliki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem Gminy, Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku do kwestii podnoszonych przez wnoszącego skargę kasacyjną. Następnie, Gmina podkreśliła, że Wojewoda pominął treść art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zgodnie z którym ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Skoro więc Gmina zawarła w uchwale obowiązek ogłoszenia jej treści w dzienniku urzędowym używając zwrotu "podlega publikacji", to nie powinien budzić wątpliwości fakt, że uchwała ta właściwie weszła w życie. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych określający 14-dniowy termin wejścia w życie, liczony od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Trafnie zarzucił skarżący kasacyjnie organ nadzoru naruszenie prawa materialnego, przy czym nie tyle przez niezastosowanie, czy wadliwe zastosowanie, ile przez niewłaściwą wykładnię art. 88 ust. 1 i 2 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz przepisów § 45 w związku z § 143 ZTP. Zaznaczenia wymaga, że wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to jednak zasada ta doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w razie gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. W rozpoznawanej sprawie należało przyjąć więc, że sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej umożliwiał ich odczytanie w sposób niebudzący wątpliwości i możliwe było ustalenie zakresu zaskarżenia.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przede wszystkim należy zaznaczyć, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, oceniając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48.).

Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej – oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawa, i gdy wynika to z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2674/19; Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2, s. 102).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącego Wojewody, że § 4 zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, jak również wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego, której naruszenie zostało podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Sąd I instancji uznał, że pominięcie wymogu określenia daty wejścia w życie uchwały nr I/3/2003 z 27 stycznia 2023 r. stanowi uchybienie zasadom techniki prawodawczej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 143 z.t.p. do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w m.in. rozdziałach 1-7, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej, a w rozdziale 6 w § 43 znajduje się przepis, w myśl którego w ustawie zamieszcza się przepis określający termin jej wejścia w życie, chyba że termin ten określają odrębne przepisy ustawy wprowadzającej. Zatem stosując odpowiednio regulacje dotyczące ustawy w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, akty te powinny zawierać termin wejścia w życie. Jednakże w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ustawodawca jednoznacznie wskazał, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (więc także akty prawa miejscowego), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei art. 4 ust 2 tej ustawy uprawnia w uzasadnionych przypadkach do określenia krótszego niż 14-dniowy terminu wejścia w życie aktu. Zestawiając zatem unormowania powołanego wyżej rozporządzenia z przytoczoną regulacją ustawową Sąd I instancji uznał, że brak określenia daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego pomimo tego, że stanowi uchybienie zasadom techniki prawodawczej, to jednak nie narusza rażąco prawa i nie powoduje konieczności stwierdzenia nieważności tego aktu. W ocenie Sądu I instancji, w takiej sytuacji zastosowanie ma wskazany przez ustawodawcę powszechnie obowiązujący § 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, określający 14-dniowy termin wejścia w życie, liczony od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

Co do zasady można by zgodzić się z oceną Sądu I instancji o braku istotnego naruszenia prawa w razie wprowadzenia do obrotu prawnego aktu bez określenia daty wejścia w życie. Po pierwsze, ZTP określają technikę redagowania przepisów o wejściu w życie, natomiast merytoryczne zasady ustalania terminu wejścia w życie właściwego dla danego aktu normatywnego wynikają z zasad wyrażonych w Konstytucji RP oraz w art. 4 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Po drugie, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w miejsce "brakującej normy" określającej datę wejścia w życie stosuje się bezpośrednio regulacje ustawowe. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty prawa miejscowego wchodzą w życie po upływie 14 dni od daty ich opublikowania we właściwym promulgatorze (wojewódzkim dzienniku urzędowym). Przepis ten ma charakter powszechnie obowiązujący. Mająca charakter lex generalis zasada 14 dniowego vacatio legis, doznaje wyjątków tylko w sytuacjach wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 i 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dopiero zatem odstąpienie od regulacji ustawowej wymaga wyraźnego wskazania innych niż ogólne zasad i terminów wejścia w życie aktu normatywnego. A contrario przyjąć należy, że pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie oznacza, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Powyższe jest przy tym zgodne z poglądami doktryny. Jak wskazał A. Wierczyński określony w ust. 1 art. 4 ww. ustawy minimalny okres vacatio legis pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Takie rozwiązanie stanowi ważne dopełnienie normy wyrażonej w art. 88 Konstytucji RP. Rozstrzyga ono problem wejścia w życie aktu normatywnego, który w wyniku kontroli legalności został pozbawiony przepisu o wejściu w życie (G. Wierczyński [w:] Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, art. 4.).

Tym niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko powyższe okazało się wadliwe. Przepis § 4 zaskarżonej uchwały przewiduje, że: "Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego". W podstawach prawnych przedmiotowej uchwały prawodawca wskazał m. in. art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W myśl tego przepisu: "Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.". Powołanie się więc w uchwale na przepis, który pozwala prawodawcy na nakazanie stosowania norm ustanowionych w uchwale do oceny stanów faktycznych, które miały miejsce w przeszłości, w sytuacji braku określenia daty wejścia w życie uchwały, może powodować uzasadnione wątpliwości co do daty jej obowiązywania. Nie można przyjąć, jak chce tego autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, że użyty w uchwale w przepisie § 4 zwrot "podlega publikacji" nie powinien budzić wątpliwości, że uchwała właściwie weszła w życie, gdyż zastosowanie znajdzie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Wręcz przeciwnie, powołanie się w podstawie prawnej uchwały na przepis o wstecznej mocy obowiązującej aktu normatywnego i brak określenia w przepisie końcowym daty wejścia w życie uchwały nasuwają uzasadnione przypuszczenia, że w sposób zawoalowany prawodawca przyjął, że datą wejścia w życie uchwały był dzień jej ogłoszenia. Taka regulacja jest natomiast nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Należy zgodzić się z Wojewodą, że przepis § 4 zaskarżonej uchwały nie jest czytelny i może wprowadzać w błąd, co do daty wejścia w życie uchwały.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Konstytucja wyklucza zatem możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2).

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że przepis § 4 zawiera niezgodne z prawem uregulowanie. Trafnie argumentuje skarżący kasacyjnie organ nadzoru, że zgodnie z przepisami prawa dla skutecznego wejścia w życie uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagany jest upływ okresu 14 dni od dnia jej ogłoszenia. W judykaturze ugruntował się pogląd, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis), nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r. sygn. II FSK 1271/19, uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., sygn.. I PZP 12/96, OSNP 1997 r., nr 1, poz. 8; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995, sygn. K 14/95, OTK 1995, nr 2, poz. 12). W demokratycznym państwie prawnym data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd.

Powyższe czyni też niezasadną ocenę Sądu I instancji, że naruszenie zasad legislacji miało charakter naruszenia nieistotnego. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co powinno być oczywiste i bezpośrednie oraz wynikać wprost z treści przepisu. Nie jest jednak konieczne wykazanie rażącego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa można zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (wyrok NSA z 15 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 993/18). Podział wad naruszenia prawa na istotne i nieistotne zmusza organ do dokonania wartościowania naruszeń oraz określenia skali tych naruszeń. Jeżeli w wyniku tych czynności organ nadzoru wykaże sprzeczność uchwały z prawem w stopniu wymagającym stwierdzenia jej nieważności, to kryterium "istotności" należy uznać za spełnione. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie.

Sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie w aktach prawa miejscowego zawiera załącznik do ZTP. Zgodnie z § 143 ZTP: "Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.". Co oznacza, że w uchwale należało zawrzeć przepis określający termin jej wejścia w życie (§ 43 ZTP). Wyliczenie zawarte w § 45 w związku z 143 ZTP, ma charakter wyczerpujący, zatem przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych.

Brzmienie § 4 uchwały Rady Gminy Rychliki jest niezgodne z ww. przepisem, czym rażąco narusza zasadę przyzwoitej legislacji wyrażoną w art. 2 Konstytucji Określenie momentu wejścia w życie uchwały, w taki sposób jak wskazuje § 4 uchwały, nie warunkuje wejścia w życie tego aktu normatywnego od jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Stanowi to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne naruszenie prawa.

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Brak określenia lub określenie w sposób sprzeczny z prawem wejścia w życie uchwały, zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące, przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego, dlatego zasadnym było stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Ponadto, należy przyznać rację organowi nadzoru, że redakcja przepisu końcowego § 4 uchwały Rady Gminy Rychliki bez wskazania daty jej wejścia w życie, a polegająca na wskazaniu jedynie, że akt ten podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, ma znaczenie nie tylko dla organów stosujących ten akt, ale także dla obywateli, którzy muszą mieć świadomość i pewność, kiedy wskazany akt zacznie obowiązywać. Nie można natomiast przerzucać na adresatów aktu normatywnego w istocie obowiązku dokonywania interpretacji, czy podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego, czy też zawiera przepisy porządkowe. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych dla przepisów porządkowych wprowadzono inny termin wejścia w życie od dnia ich ogłoszenia. W rozpoznawanej sprawie podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem powinna zawierać przepis o wejściu w życie nie na skutek ogłoszenia w dzienniku urzędowym, lecz o wejściu w życie po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Jeśli zaś wolą prawodawcy było określenie terminu krótszego niż czternaście dni, to powinien to jasno wyartykułować w przepisie prawa wykazując równocześnie brak przeszkód do wprowadzenia takiej regulacji.

Prawidłowo zatem organ nadzoru pozbawił mocy obowiązującej cały akt normatywny, skoro nie zawierał on prawidłowo określonego trybu wejścia w życie. Organ nadzoru wykazał przy tym sprzeczność uchwały z prawem w stopniu wymagającym stwierdzenia jej nieważności.

Jeśli chodzi zaś o wskazane w skardze kasacyjnej uchybienie Sądu I instancji będące przedmiotem zarzutu naruszenia prawa procesowego, to stanowi ono konsekwencję przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia istotności naruszenia przepisów prawa będących podstawą prawną uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym.

W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz.1935), należało zasądzić od Gminy Rychliki na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.