Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 75/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. P. i G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. P. i G. P. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz [...] działając na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2011r., Nr [...], poz. 1707) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), ustalił opłatę adiacencką dla K. i G. P. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka gruntu nr [...], położonej przy ul. [...]. W. S. w B. , zapisanej w KW [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wzrost wartości nieruchomości jest skutkiem podziału tej nieruchomości, zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w wyniku którego powstały działki nr [...] i 3643/8.

Ponadto organ I instancji uznał, że w sprawie spełnione zostały warunki uzasadniające ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału.

W ocenie organu, operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy jest poprawny. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą porównania nieruchomości parami. Przyjęte do porównania nieruchomości odpowiadają § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej. Na potrzeby wyceny nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy dokonał badania poziomu cech rynkowych uzyskanych w transakcjach sprzedaży na podstawie danych uzyskanych z aktów notarialnych na terenie miasta B. oraz innych miast województwa kujawsko - pomorskiego (miasto T.) w latach 2013-2017. W ocenie organu, nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Cechy nieruchomości i ich wpływ na wartość, rzeczoznawca ustalił na podstawie analizy rynku. W ocenie organu, wycena nieruchomości została dokonana w sposób rzetelny, po przeprowadzeniu oględzin terenu, na podstawie dostępnych dokumentów formalno-prawnych, a sporządzony operat spełnia wymogi określone w rozporządzeniu z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W odwołaniu, K. P. i G. P. zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich niezbędnych czynności, mających na celu właściwą ocenę operatu szacunkowego, w szczególności w kontekście tego, czy operat zawiera wymagane przepisami prawa elementy. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości należącej do nich nieruchomości. Opłata ma być wyłącznym skutkiem podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właścicieli nieruchomości, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, by w realiach sprawy doszło do faktycznego podziału nieruchomości, zgodnie z wolą i zamierzeniem właścicieli, albowiem nastąpił on samoistnie na skutek wydzielenia działki gruntu przeznaczonej pod drogę publiczną (gminną), a w każdym razie, by wzrost wartości nieruchomości był efektem wyłącznie jej podziału, dokonanego na wniosek jej właścicieli.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca zarzuciła, że operat szacunkowy nie realizuje dostatecznie wymogu właściwego doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, w związku z czym nie sposób uznać, by w operacie szacunkowym do porównania zostały przyjęte nieruchomości możliwie najbliższe nieruchomości wycenianej (działce nr [...]), co podważa prawidłowość operatu, a przez to jego przydatność do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie odwołujących, operat szacunkowy przedstawiony przez organ I instancji nie może być dowodem na wzrost wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na skutek jej podziału.

Kwestionując ustalenie opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, odwołujący podnieśli, że podział działki nr [...] nie został dokonany z przeznaczeniem na wydzielenie działek gruntu celem ich zbycia. Podział ten nastąpił bowiem samoistnie, na skutek wydzielenia działki gruntu nr [...] z przeznaczeniem na drogę publiczną, przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a cechy działek powstałych w wyniku podziału nie były od nich zależne. Celem odwołujących nie było dokonanie podziału nieruchomości na mniejsze działki, lecz wydzielenie działki gruntu, która zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod drogę gminną (i za którą przysługiwało stosowne odszkodowanie). Fizyczny podział nieruchomości był zatem jedynie wyrazem przyjętego wcześniej przebiegu drogi lokalnej.

Odwołujący podnieśli również, że gdyby wydzielenie działki pod drogę gminną nastąpiło na wniosek gminy, naliczenie opłaty nie byłoby możliwe, pomimo tego, że podział działki byłby identyczny z tym, który został dokonany na skutek uwzględnienia ich wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że sprawa ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości oznaczonej przed podziałem nr [...] była przedmiotem postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: SKO - 714 - 20/18 uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału opisanej wyżej nieruchomości w wysokości [...] zł. W wyniku wniesienia sprzeciwu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] listopada 2018 r. sygn. akt: II SA/Bd 1079/18 uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Organ odwoławczy, związany wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyżej wyroku, podjął czynności zmierzające do uzyskania wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego dotyczących treści operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy. P. z dnia [...] marca 2019 r. wystąpiono do autorki - rzeczoznawcy majątkowego, o udzielenie stosownych wyjaśnień oraz o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. Wobec braku odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego, z uwagi na utratę przez operat mocy dowodowej oraz wątpliwości co do prawidłowości ustaleń zawartych w operacie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: SKO - 714 - 57/18, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego.

Przystępując do merytorycznej oceny przedmiotowej sprawy Kolegium zauważyło, że w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy określono wartość nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...] na kwotę [...]zł, a po podziale na kwotę [...]zł. Różnica wartości nieruchomości przed i po podziale wynosi [...] zł. W operacie szacunkowym przedstawiono stan faktyczny i prawny nieruchomości. Rzeczoznawca wskazał na zastosowaną metodę wyceny - podejście porównawcze, metodą porównania parami, w której porównuje się nieruchomość wycenianą, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu i znane są ich ceny transakcyjne, a także cechy tych nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że określenie "nieruchomość podobna" w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nie jest równoznaczne z pojęciem "nieruchomości identycznej" (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt: I OSK 377/17, Lex nr 2450773).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w zestawieniu nieruchomości przyjętych do porównania, rzeczoznawca uwzględnił nieruchomości produkcyjno - usługowe zalesione, położone w T. i B. , natomiast stosownie do treści art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale ustalona została według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Szacując wartość nieruchomości przed i po podziale rzeczoznawca pomniejszył, zgodnie z dyspozycją art. 92a ust. 3 u.g.n., powierzchnię nieruchomości o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Dokonując opisu działki nr [...] według stanu przed podziałem oraz działek powstałych w wyniku podziału, autor operatu wskazał na cechy działek, na sposób ich zagospodarowania, a w szczególności opisując okoliczności mogące mieć wpływ na ich wartość. Rzeczoznawca wyjaśnił również, dlaczego wydłużył i zwiększył okres analizy, z jakich przyjął transakcje do porównania. W operacie wskazano na cztery cechy rynkowe mające, w opinii rzeczoznawcy, wpływ na ceny gruntu. Są to: położenie, lokalizacja szczegółowa, infrastruktura techniczna oraz powierzchnia. Każdej z cech przypisano odpowiednią wagę wyrażoną w procentach oraz kwotowo w złotych. Szacując wartość nieruchomości przed podziałem, rzeczoznawca uznał, że działka nr [...] ze względu na atrybuty mające wpływ na wartość nieruchomości ma dobre położenie, lokalizację szczegółową oraz infrastrukturę techniczną. Do porównania przyjęto trzy nieruchomości z przedstawionych w operacie reprezentatywnych transakcji rynkowych, o takich samych lub podobnych cechach. Ewentualne różnice w zakresie cech poszczególnych działek skorygowane zostały przez zastosowanie odpowiednich poprawek. Rzeczoznawca uwzględnił również upływ czasu jaki minął od zawarcia transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania, aktualizując ceny transakcyjne.

Szacując wartość działek powstałych w wyniku podziału, rzeczoznawca określił indywidulane cechy każdej z nowo wydzielonych działek, mające wpływ na ich wartość. Do porównania przyjęto działki (nieruchomości) podobne ze względu na możliwą do realizacji funkcję oraz stan zagospodarowania działki. Szacując wartość nowo wydzielonych działek, różnice między działkami wycenianymi, a działkami przyjętymi do porównania, rzeczoznawca majątkowy skorygował przez zastosowanie odpowiednich poprawek. Uwzględniono również korektę ze względu na upływ czasu, jaki minął od zawarcia transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania. Uwzględniając istniejące ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki nr [...] (służebność przesyłu), rzeczoznawca obniżył wartość rynkową gruntu przez zastosowanie współczynnika korygującego wynoszącego 0,9.

W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu I instancji stanowić może dowód pozwalający na ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...]. Operat sporządzony został przez osobę uprawnioną i posiada wszystkie niezbędne elementy, określone przepisami prawa. Ocena operatu szacunkowego nie daje podstaw do zakwestionowania określonych w nim wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Powyższe uwagi powodują, że nie można uznać za uzasadnione, podniesionych w odwołaniu zastrzeżeń co do treści operatu szacunkowego, gdyż to rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, a także w doborze nieruchomości przyjętych do porównania przy ustalaniu wartości nieruchomości (działek) wycenianych. Za nieuzasadniony uznać również należy zarzut, że wzrost wartości nieruchomości po podziale nie jest efektem wyłącznie jej podziału dokonanego na wniosek właścicieli, nie został dokonany z przeznaczeniem na wydzielenie działek gruntu celem ich zbycia i nastąpił samoistnie na skutek wydzielenia działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę publiczną, przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium zwróciło uwagę, że podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] dokonany został na wniosek jej właścicieli, przy czym w dacie, kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości bez znaczenia jest cel w jakim dokonano podziału nieruchomości. W wyniku podziału powstały nowe, możliwe do zagospodarowania działki, których wartość jest większa od wartości nieruchomości przed podziałem, co potwierdza operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy.

W skardze do Sądu K. P. i G. P. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. - zwanej dalej "k.p.a.") poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich niezbędnych czynności mających na celu wyczerpującą ocenę operatu szacunkowego z dnia 29 lipca 2019 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym w szczególności, zmierzających do ustalenia tego, czy operat ten jest pozbawiony pomyłek i braków w zakresie jego obligatoryjnych elementów, podczas gdy obowiązkiem organu administracji publicznej winno być dokonanie wszechstronnej i wnikliwej oceny tego operatu,

. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie przejawiające się w utrzymaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w mocy, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji winna być uchylona, a postępowanie w pierwszej instancji umorzone w całości,

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm. - zwanej dalej "u.g.n.") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że każdy podział nieruchomości dokonany na wniosek jej właściciela (współwłaściciela) uzasadnia ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek jej podziału (przez co decyzja organu pierwszej instancji prawidłowo ustala tę opłatę skarżącym), podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać cel tego przepisu, zakładający ustalanie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wywołanego jej podziałem tylko wtedy, gdy podział ten będzie zgodny z wolą i zamierzeniem właściciela nieruchomości, a nie będzie jedynie wyrazem realizacji wiążących go ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego co do przebiegu przewidzianej w nim drogi publicznej (przez co ustalenie opłaty adiacenckiej w takim wypadku nie powinno być dokonywane).

Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...], a także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2019 r., [...].

W ocenie skarżących, organ drugiej instancji nie dostrzegł, że operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2019 r. cechuje się brakami, bowiem nie pozwala uznać, w sposób niebudzący wątpliwości, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości skarżących w związku z jej podziałem. Zdaniem skarżących, nie sposób przyjąć bowiem, by operat ten należycie wyjaśniał sposób doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej w zakresie wyceny działki numer [...]. Zgodnie natomiast z przepisem art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

W przekonaniu skarżących, w operacie brak jest jasnego uzasadnienia dla doboru, jako podobnej do nieruchomości wycenianej (działki nr [...]), nieruchomości o pow. 3968 metrów kwadratowych, a zatem ponad trzykrotnie mniejszej od powierzchni nieruchomości wycenianej (12.187 metrów kwadratowych). Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że nieruchomości o mniejszej powierzchni są bardziej poszukiwane na rynku, a przez to droższe (w przeliczeniu na 1 metr kwadratowy). Należy przy tym zauważyć, że powierzchnia dwóch pozostałych nieruchomości podobnych (przyjętych do porównania w zakresie wyceny działki numer [...]) jest zdecydowanie bliższa powierzchni nieruchomości wycenianej. W świetle powyższego nie sposób uznać, by wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości wycenianej (działki numer [...]) stanowiła najbardziej prawdopodobną jej cenę, możliwą do uzyskania w przypadku rynkowego obrotu nią. Dobór nieruchomości podobnych do wyceny działki numer [...] nie może być zatem uznany za poprawny, zwłaszcza że przyjęta w operacie waga cechy rynkowej w postaci powierzchni gruntu, została określona na poziomie 20%. Trudno uznać, by taki poziom tej wagi dostatecznie korygował cenę nieruchomości ponad trzykrotnie mniejszej od nieruchomości wycenianej. Z całą pewnością okoliczności te budzą istotne i uzasadnione wątpliwości, które podważają wartość dowodową operatu w tej części, a których Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło przy rozpatrywaniu odwołania skarżących.

Zdaniem skarżących, należy przyjąć, że ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. byłoby uzasadnione, gdyby wzrost wartości nieruchomości był efektem jej podziału dokonanego wyłącznie na wniosek jej właścicieli (zgodnie z ich wolą i zamierzeniem). Natomiast podział nieruchomości należącej do skarżących nastąpił samoistnie, na skutek wydzielenia działki gruntu (numer [...]) z przeznaczeniem na drogę publiczną klasy lokalnej, przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, skarżący nie mieli możliwości wydzielenia tej działki bez jednoczesnego (automatycznego) podziału całej nieruchomości na mniejsze działki. Działka numer [...] została bowiem tak zaprojektowana w planie zagospodarowania przestrzennego, że jej usytuowanie w granicach nieruchomości skarżących podzieliło ją na mniejsze działki. Co więcej, podział nieruchomości musiał być zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego (jak zauważa w swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze). Tym samym, w ocenie skarżących nie sposób uznać, by bez jakiejkolwiek ingerencji w cechy działki przeznaczonej pod drogę gminną (i pozostałych działek powstałych w wyniku jej wydzielenia), doszło do podziału całej nieruchomości na skutek wyłącznej decyzji skarżących, bowiem podział nieruchomości, którego formalnym wyrazem była decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r. zatwierdzająca podział nieruchomości, nastąpił de facto już z chwilą wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisami skarżący byli związani, a który został jedynie sformalizowany wyżej wskazywaną decyzją Burmistrza [...]. Cechy powstałych w wyniku podziału działek (w tym w szczególności ich powierzchnie), nie były w żaden sposób zależne od skarżących, albowiem zostały one ukształtowane samoistnie, na skutek wydzielenia działki nr [...] przeznaczonej pod drogę gminną. Co więcej, celem skarżących nie było w tym wypadku dokonanie podziału ich nieruchomości na mniejsze działki, lecz wydzielenie działki gruntu, która zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod drogę gminną (i za którą przysługiwało im na podstawie przepisów prawa stosowne odszkodowanie). Fizyczny podział nieruchomości był zatem jedynie wyrazem przyjętego wcześniej przebiegu drogi lokalnej (wydzielenie pod drogę publiczną działki numer [...] spowodowało "automatyczny" podział działki numer [...] na cztery mniejsze działki). Z tego względu, w ocenie skarżących, nie sposób uznać, by z punktu widzenia obrotu tymi działkami były one celowo dostosowane do potrzeb kupujących (tak, by były dla nich atrakcyjniejsze).

W świetle powyższego, w ocenie skarżących, należy uznać, że ustalenie opłaty adiacenckiej byłoby w tych okolicznościach sprzeczne z ratio legis tej opłaty, która winna być ustalana w przypadku samodzielnych, zgodnych z zamierzeniem właściciela nieruchomości decyzji o jej podziale na mniejsze, atrakcyjniejsze rynkowo działki gruntu. O sprzeczności ustalenia skarżącym opłaty adiacenckiej z celem przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. świadczy przy tym choćby fakt, że gdyby wydzielenie działki numer [...] pod drogę gminną nastąpiło na wniosek gminy (a musiałoby to w przyszłości i tak nastąpić w związku z realizacją zaplanowanej inwestycji drogowej) naliczenie tej opłaty w ogóle nie byłoby możliwe, pomimo tego, że ostateczny podział działki numer [...] byłby identyczny z tym, który został dokonany na skutek uwzględnienia wniosku skarżących. Jednocześnie nie sposób uznać, by właściciele nieruchomości mieli ponosić konsekwencje (w postaci konieczności zapłaty opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem) z tytułu realizacji ich prawa do odszkodowania za część ich gruntu przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną (czemu miało służyć wydzielenie działki numer [...]).

W przekonaniu skarżących, nie powinno budzić wątpliwości, że zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Bez wydzielenia przez skarżących z ich nieruchomości działki gruntu oznaczonej obecnie numerem 3643/6 (co doprowadziło do samoistnego podziału tej nieruchomości na kilka mniejszych działek) skarżący nie mogliby zatem skorzystać z wyżej wskazywanego uprawnienia, dlatego ustalenie skarżącym opłaty adiacenckiej w tych okolicznościach byłoby sprzeczne z istotą tej opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 j.t. ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.".

Stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej, niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.), przy czym wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale, przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. W. nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.).

W sprawie niniejszej nie budziło wątpliwości, że decyzją z dnia [...] marca 2017r., znak: [...], na wniosek K. i G. P., Burmistrz [...] zatwierdził podział działki oznaczonej nr [...] na działki gruntu: 3643/5, 3643/6, 3643/7 i 3643/8. Działka nr [...] o pow. 5.518 m˛ wydzielona została pod drogę publiczną gminną klasy lokalnej i przeszła na własność Gminy M. B. za odszkodowaniem. Pozostałe działki, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone są pod zabudowę przemysłowo – usługową. Decyzja stała się ostateczna [...] kwietnia 2017 r.

Bezsporna jest również okoliczność, że w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje ocena sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego, a zasadniczy zarzut skargi sprowadza się do tego, że operat szacunkowy jest błędny, nierzetelny w zakresie doboru nieruchomości podobnych. Kolejny zarzut odnosi się do twierdzenia, że podział nieruchomości był jedynie wyrazem realizacji wiążących ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego co do przebiegu przewidzianej w nim drogi publicznej a nie, że był wyłącznie zgodny z wolą i zamierzeniem właściciela nieruchomości.

Według skarżących, przyjęto do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą; dotyczy to działki nr 3643/7 i doboru nieruchomości podobnej tj. nieruchomości o pow. 3968 m˛, a więc 3 krotnie mniejszej od nieruchomości wycenianej – 12187 m˛.

Z uwagi na powyższe, zwrócić należy uwagę, że oszacowanie nieruchomości następuje w drodze operatu sporządzanego przez uprawnionego rzeczoznawcę, w sposób sformalizowany i uwzględniający szczegółowe regulacje, zarówno ustawowe, jak i rangi przepisów wykonawczych. Również co zasady, zgodnie z art. 154 u.g.n., wybór metody szacowania oraz bazy porównawczej należy do rzeczoznawcy majątkowego. To jego zadaniem, jako osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. Przepis art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje sposób dokonywania merytorycznej oceny prawidłowości operatu szacunkowego.

Ocena operatu szacunkowego nie może więc co do zasady dotyczyć jego wartości merytorycznej, z punktu widzenia wiadomości specjalnych, których ani organ, ani Sąd nie posiadają. Może zaś dotyczyć oceny z punktu widzenia równie istotnych cech, nie związanych bezpośrednio z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości, tj. poprawności formalnej, według kryteriów prawnych formy i treści oraz kryteriów oceny dowodów, które wynikają z art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Potwierdza to orzecznictwo, wskazując, że to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Sądy administracyjne nie są więc władne do dokonywania oceny tych zagadnień w postępowaniu, które wymagają wiedzy specjalistycznej, jednakże Sąd zobowiązany jest do oceny formalnej, pod względem spójności logicznej, braku pomyłek oraz niejasności (por. wyrok WSA: w Szczecinie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1325/12, we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2019 r., II SA/Wr 757/18; wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r. II FSK 2970/17). W ocenie jednak Sądu, przy rażących dysproporcjach (wielkości działek) w doborze nieruchomości, które powinny spełniać cechę podobieństwa wymagane jest szczególne wyjaśnienie powodów przyjęcia do porównań takich nieruchomości.

Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a., z poszanowaniem przepisów art. 149 – 159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy określono wartość nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...] na kwotę [...]zł, a po podziale na kwotę [...]zł. Różnica wartości nieruchomości przed i po podziale wynosi [...] zł. W operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał na zastosowaną metodę wyceny - podejście porównawcze, metodą porównania parami, w której porównuje się nieruchomość wycenianą, której cechy są znane kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu i znane są ich ceny transakcyjne, a także cechy tych nieruchomości.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny). Jak zatem wynika z powyższych regulacji, w procesie wyceny nieruchomości kluczowe pozostaje podobieństwo nieruchomości wycenianej do nieruchomości będących przedmiotem obrotu, uwzględnionych do porównania. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 u.g.n., nieruchomością podobną jest taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Z tego punktu widzenia zastrzeżenia budzi zawarty w operacie z dnia [...] lipca 2019r. dobór nieruchomości przyjętych do porównania, na poziomie ogólnym, dotyczy to wskazywanej przez skarżących jako podobnej do nieruchomości wycenianej (działki nr [...]), nieruchomości o pow. 3968 m˛, ponad trzykrotnie mniejszej od powierzchni nieruchomości wycenianej (12.187 m˛). Jak słusznie podkreślają skarżący, nieruchomości o mniejszej powierzchni są bardziej poszukiwane na rynku, a przez to droższe (w przeliczeniu na 1 m˛). Przyjęcie zatem do porównania działki znacząco odbiegającej wielkością od ocenianej, rzutuje bezpośrednio na ukształtowanie prawa skarżących. Powierzchnia dwóch pozostałych nieruchomości podobnych (przyjętych do porównania w zakresie wyceny działki numer [...]), jest zdecydowania bliższa powierzchni nieruchomości wycenianej, dlatego uzasadnione są przynajmniej wątpliwości czy wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości wycenianej (działki numer [...]) stanowiła najbardziej prawdopodobną jej cenę, możliwą do uzyskania w przypadku rynkowego obrotu nią.

Słuszny jest zatem podnoszony przez skarżących zarzut wskazujący, że okoliczności te budzą istotne i uzasadnione wątpliwości, które podważają wartość dowodową operatu we wskazywanej części, a których Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło należycie po wniesieniu odwołania i nie wyjaśniło tych wątpliwości z rzeczoznawcą.

Należy zwrócić uwagę, że uprawnienie rzeczoznawcy majątkowego do swobodnego doboru nieruchomości podobnych, nie może oznaczać dowolności w tym zakresie (zwłaszcza, gdy rzeczoznawca nie uzasadnia wyboru jako nieruchomości podobnej, nieruchomości wielokrotnie różnej od wycenianej a ten aspekt bezpośrednio rzutuje na wartość opłaty), co oznacza, że organ ma możliwość weryfikowania tej okoliczności i domagania się szczegółowego wyjaśnienia tej kwestii przez rzeczoznawcę. Organ drugiej instancji ograniczył się zaś w tym przedmiocie do ogólnego stwierdzenia, że w zestawieniu nieruchomości przyjętych do porównania rzeczoznawca uwzględnił nieruchomości produkcyjno - usługowe zalesione, położone w T. i B. i przyjął stosowne wskaźniki korygujące. Jednocześnie w żaden sposób nie odniósł się on do zarzutu rażącej dysproporcji powierzchni nieruchomości wycenianej (12187 m˛) i jednej z nieruchomości podobnych (3968 m˛), która miała istotny wpływ na ostateczną wycenę (i treść decyzji organu pierwszej instancji).

Z uwagi na powyższe, operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2019 r. nie realizuje dostatecznie wymogu przekonywania do właściwego doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. Zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, przez co zasadą winno być wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a w rozpatrywanej sprawie nie sposób uznać, by do porównania została przyjęta w przedmiotowym operacie szacunkowym nieruchomość możliwie najbliższa nieruchomości wycenianej (działce numer [...]), co podważa prawidłowość tego operatu, a przez to jego przydatność do rozstrzygnięcia sprawy. Można też mieć uzasadnione wątpliwości co do wyboru nieruchomości przyjętych do porównań z punktu widzenia ich terytorialnego położenia, gdzie dominująca ich liczba dotyczy T., a więc miasta o znacznie wyższym potencjale gospodarczym, a tylko trzech nieruchomości z B. i to transakcji najbardziej oddalonych w czasu od daty podziału. Takie podejście wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Powyższe oznacza, że przy tak znaczącej dysproporcji powierzchni działki przyjętej do porównań a przy tym powszechnej wiedzy, że istotnym czynnikiem wpływającym na wartość nieruchomości jest jej wielkość, organ odwoławczy nie przeprowadził wystarczającej oceny operatu szacunkowego z punktu widzenia przedstawionych okoliczności. Ocena w tym zakresie, zdaniem Sądu, nie dotyczy wiadomości specjalnych biegłego. Kryterium podobieństwa, mogące być ocenione po uzyskaniu opisu porównywanych nieruchomości, nie wkracza w zakres wiedzy specjalnej biegłego. Tym samym, organ II instancji przedwcześnie zaakceptował operat jako wiarygodny dowód w sprawie. Doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dobór nieruchomości podobnych jest kluczowy dla prawidłowego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości.

Nie oceniono również wpływu na wartość nieruchomości, że podział nieruchomości nie w pełni mógł uwzględniać wolę skarżących, gdyż był determinowany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy aby w sposób przekonujący odniósł się do zgłaszanych zastrzeżeń.

Nie można uznać za przesądzający dla ustalenia opłaty, zarzut skarżących, że podział odbył się niejako poza ich wolą, gdyż powiązany był z wydzieleniem nieruchomości pod drogę oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi żadnych wątpliwości, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek skarżących, co wynika z treści decyzji podziałowej z dnia [...] marca 2017r., natomiast podane przez skarżących okoliczności mogły oddziaływać na wartość nieruchomości lecz w tym zakresie organ również nie zajął dostatecznego stanowiska.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).