Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 2384/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 64b § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 690/24 o odrzuceniu sprzeciwu w sprawie ze sprzeciwu Wójta Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 29 lutego 2024 r., nr SKO.4000-388/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 postanowienia z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 690/24, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił sprzeciw Wójta Gminy P. (dalej także jako: Wójt) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej także jako: SKO) z dnia 29 lutego 2024 r., nr SKO.4000-388/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w punkcie 2 postanowienia zwrócił Wójtowi kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że w świetle art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1), a rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi (a więc także sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji wyjaśnił, że wyróżnia się dwie grupy podmiotów mających legitymację do wniesienia skargi. Do pierwszej grupy zalicza się te podmioty, którym uprawnienie to przysługuje w celu ochrony ich naruszonego interesu prawnego. Drugą grupę podmiotów stanowią zaś te, których uprawnienie do wniesienia skargi zostało przyznane w celu obrony cudzych spraw, ze względu na konieczność ochrony porządku prawnego.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym jednostka samorządu terytorialnego może występować albo w charakterze strony, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego, albo jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazał Sąd I instancji powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego, a więc możliwość składania przez ten organ skarg do sądu administracyjnego na decyzje wydane w tych sprawach przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji lub uznanie go za uczestnika postępowania (także jako organ reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego) doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby w istocie dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 460/08, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03).

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie oczywiste jest, że Wójt przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję rozstrzygającą sprawę administracyjną w pierwszej instancji przez odmowę udostępnienia informacji publicznej, realizując przyznaną mu ustawowo kompetencję. Taka rola procesowa uniemożliwia mu zatem skorzystanie z praw strony postępowania i wniesienie sprzeciwu do sądu administracyjnego.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw wniesiony przez organ I instancji na uchylające jego rozstrzygniecie orzeczenie kasacyjne organu drugiej instancji został wniesiony przez podmiot niemający legitymacji do jego złożenia, wobec czego sprzeciw ten jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Wójt i zaskarżając to postanowienie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 50 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Wójt Gminy P. nie ma legitymacji procesowej do wniesienia sprzeciwu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie o znaku: SKO.4000-388/2024 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej;

2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek czego doszło do wadliwego odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprzeciwu Wójta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie o znaku: SKO.4000-388/2024, w sytuacji kiedy Wójtowi przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie można zgodzić się z argumentacją prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza w części dotyczącej uznania, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji przez Wójta następuje w trybie regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego, Wójt działa w postępowaniu jako organ pierwszej instancji, a decyzja odmowna wydana przez Wójta na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest orzeczeniem w sprawie indywidualnej, które rozstrzyga sprawę administracyjną w pierwszej instancji.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie przyjął, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej Wójt orzekał w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, co automatycznie pozbawiło go legitymacji procesowej do wniesienia sprzeciwu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 29 lutego 2024 r. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, na etapie postępowania przed SKO Wójt nie występował w charakterze organu pierwszej instancji w ramach ogólnego postępowania administracyjnego.

Następnie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wnioskujący o udostępnienie przez Wójta informacji publicznej S. P. nadużywa prawa do informacji publicznej, bowiem żądając udostępnienia informacji publicznej działa w sprawie własnej, kierując się swoim prywatnym interesem.

Natomiast odnosząc się do zaskarżonej w sprawie decyzji, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że SKO uchyliło decyzję Wójta z dnia 26 stycznia 2024 r. nie wskazując jednocześnie, że zaskarżona decyzja Wójta z dnia 26 stycznia 2024 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, nie podając koniecznego wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny pływ na jej rozstrzygnięcie, jak i nie wskazało okoliczności, które Wójt ma brać pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wójt ma interes prawny i tym samym legitymację procesową w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż istnieje związek o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującym art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a sytuacją prawną obecnego Wójta wynikającą zarówno z postawy wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej S. P., jak i z orzeczenia SKO z dnia 29 lutego 2024 r., z którego Wójt nie jest zadowolony z tego względu, że jest ono wadliwe.

W konkluzji strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, wskutek czego doszło do niezasadnego odrzucenia sprzeciwu Wójta.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej, w ramach której Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 50 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Wójt nie ma legitymacji procesowej do wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciwu na decyzję SKO z dnia 29 lutego 2024 r., nr SKO.4000-388/2024 wydaną w przedmiocie dostępu informacji publicznej, a także naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wskutek czego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie doszło do wadliwego odrzucenia przez Sąd I instancji sprzeciwu Wójta, w sytuacji kiedy Wójtowi przysługuje legitymacja procesowa do jego wniesienia.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona.

Istotą podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów jest błędne w jego ocenie uznanie przez Sąd I instancji braku legitymacji skargowej Wójta w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieprawidłowe odrzucenie wniesionego przez niego sprzeciwu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 50 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 64b § 1 p.p.s.a dotyczy zastosowania przepisów dotyczących skargi w sposób odpowiedni w stosunku do sprzeciwu, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, zaś powołany łącznie z tym przepisem art. 50 § 1 p.p.s.a. określa krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Kwestionowanie w skardze kasacyjnej legitymacji skargowej Wójta, przy tak wskazanym zarzucie skupia się zatem na materialnoprawnych przesłankach uznania Wójta za stronę uprawnioną do wniesienia sprzeciwu, a zatem w istocie zarzut ten nie stanowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania, lecz jest zarzutem naruszenia prawa materialnego. Wadliwość skargi kasacyjnej, choć w znaczny sposób ograniczała możliwość jej rozpoznania, nie uniemożliwiła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa.

Stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił wniesiony sprzeciw, jest prawidłowe. Generalnie, jeżeli skarga jest wnoszona przez podmiot, który z istoty nie może posiadać legitymacji skargowej, wówczas podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna. Takim podmiotem, który nie może wykazać w postępowaniu swej legitymacji, jest organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 4, poz. 62). Organ, który orzekał w sprawie jako organ administracji, nie jest uprawniony do wnoszenia skargi, albowiem rozstrzygnięcie wydane przez organ wyższego stopnia nie dotyczy sfery uprawnień organu niższej instancji, nie stanowi władczego wkroczenia w jego sferę uprawnień, lecz w ramach podziału kompetencji, jest aktem skierowanym do podmiotu zewnętrznego, pozostającego poza strukturą organów administracji publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który orzekał w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej zaś – uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie (por. postanowienie NSA z dnia 19 października 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2159/00, LEX 446440). Odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi (por. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05, LEX nr 197511 oraz uchwała SN z dnia 27 lipca 1993 r., sygn. akt III AZP 8/93, publ. OSNPC 1994 r., nr 1, poz. 3).

Również żaden przepis nie przyznaje uprawnienia organowi pierwszej instancji do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący to rozstrzygnięcie poprzez złożenie skargi, czy też sprzeciwu (por. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 60/19). Słusznie zatem Sąd I instancji ocenił brak legitymacji skargowej Wójta do zakwestionowania decyzji organu II instancji w drodze wniesienia sprzeciwu.

Co więcej, odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej wyraźnego podkreślenia wymaga, że błędne jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej zwanej: u.d.i.p. nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a. W myśl bowiem art. 16 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, jednak z przywołanego przepisu wynika wprost, że na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że powyższe odesłanie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się ponadto pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych, mających charakter uniwersalny i odnoszących się do każdego działania władzy publicznej, co pozwala adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie oraz należytą ochronę przysługujących mu praw.

To wszystko świadczy o nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 50 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., zaś brak skutecznego zakwestionowania prawidłowości oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie stwierdzenia nieistnienia interesu prawnego Wójta do złożenia sprzeciwu w niniejszej sprawie, prowadzi do uznania, że również drugi z zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej nie mógł odnieść skutku, bowiem na jego podstawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe odrzucenie przez Sąd I instancji sprzeciwu Wójta. Uznanie za słuszne stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie stwierdzenia, że Wójtowi nie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, prowadzi jednocześnie do konkluzji, że Sąd I instancji prawidłowo sprzeciw ten odrzucił, co czyni nieskutecznym także drugi ze sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów.

W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.