Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 762/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, i ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2022 r. Nr SKO 4122/27/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 22 VI 2022 r. (SKO/4122/27/22), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. w T. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Trzebnicy (dalej jako "burmistrz") z 4 I 2022 r. (nr 1/2022) odmawiającą ustalenia skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę farmy fotowoltaicznej "[...]", o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na części działek nr [...] i [...], AM-[...], U.

Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach:

Pismem z 20 I 2021 r. (wpływ w dniu 22 I 2021 r.) skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę farmy fotowoltaicznej "[...]", o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na części działek nr [...] i [...], AM-[...], U.

Po rozpoznania wniosku skarżącej burmistrz decyzją z 7 VI 2021 r. (159/2021) ustalił na jej rzecz warunki zabudowy.

W następstwie odwołania wniesionego przez J. T. (dalej jako "uczestnik postępowania"), SKO, decyzją z 20 VII 2021 r. (SKO 4122/129/21), uchyliło ww. decyzję burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, burmistrz, decyzją z 4 I 2022 r. (nr 1/2022), odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla rzeczonej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej jako "upzp", ponieważ w analizowanym obszarze brak jest zabudowy produkcyjnej o funkcji produkcji energii.

Od decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając w szczególności naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Podniosła przy tym, że warunku co do spełnienia przez planowaną inwestycję wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję burmistrza, stwierdzając, że art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp nie wyłącza stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp w stosunku do opisanej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 56, w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Natomiast w świetle art. 52 ust. 3 upzp, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

Dalej SKO wyjaśniło, że jak wynika z art. 61 ust. 3 upzp, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 II 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 613), dalej jako "ustawa OZE". Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 2a upzp (w stanie obowiązującym do 29 X 2021 r.), jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ustala się ich rozmieszczenie. Oznacza to, że każda instalacja wytwarzająca energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW powinna być umieszczona w studium. Wobec tego nieprawidłowym jest twierdzenie, aby w planach miejscowych umieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, było niedopuszczalne w przypadku braku takiego wskazania w studium, natomiast na podstawie decyzji o warunkach zabudowy odbywało się bez żadnych ograniczeń związanych z ochroną ładu przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 3 upzp nie otwiera bowiem możliwości niekontrolowanej lokalizacji inwestycji z odnawialnych źródeł energii, z pominięciem rygorów art. 61 ust. 1 upzp. Powyższe wspiera także art. 15 ust. 4 upzp, zgodnie z którym, plan miejscowy przewidujący możliwość lokalizacji budynków, umożliwia lokalizację mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy OZE również w przypadku innego przeznaczenia terenu niż produkcyjne, chyba że ustalenia planu miejscowego zakazują lokalizacji takich instalacji. Niezależnie więc od studium, plan miejscowy może tylko umożliwić lokalizację mikroinstalacji na potrzeby budynków. W tej sytuacji urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii pełnią funkcję służebną, a nie samodzielną. Natomiast dla instalacji lokalizowanych na potrzeby produkcji przemysłowych zastosowanie ma art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Dlatego zwolnienie z zasady dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu przestrzennego jest możliwe tylko względem instalacji pełniących rolę służebną wobec funkcji zastanej. W przypadku, gdy urządzenia wymienione w art. 61 ust. 3 upzp pełnią samodzielną funkcję, konieczne jest stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Także po zmianie art. 10 ust. 2a upzp, ustawą z 17 IX 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1873) ustawodawca nadal wymaga, aby każda instalacja wytwarzająca energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, była umieszczona w studium (z wyjątkami określonymi w pkt 1 i 2). Brak zatem wskazania w studium instalacji fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW nie pozwala na ich umieszczenie w planie miejscowym. Z kolei wydanie w tym przypadku decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji oznaczałoby, że wszelkie podstawowe rygory ochrony ładu przestrzennego byłby zniesione. Przepis art. 61 ust. 3 upzp nie otwiera bowiem możliwości niekontrolowanej lokalizacji inwestycji z odnawialnych źródeł energii, z pominięciem rygorów art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zaś określony w art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp wyjątek nie ma w sprawie znaczenia, bowiem planowana inwestycja to farma fotowoltaiczna, o łącznej mocy maksymalnej 2000 kW.

SKO wywiodło ponadto, że instalacje fotowoltaiczne związane z produkcją prądu w celach komercyjnych ujmowane są jako funkcja przemysłowa za czym przemawia § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 IX 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), zgodnie z którym zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powołując się na orzecznictwo sądowe, zwrócono uwagę, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp (wyrok NSA z 9 XII 2020 r., II OSK 3705/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 V 2021 r., II SA/Go 277/21 i WSA w Szczecinie z 16 VI 2021 r., II SA/Sz 42/21 – publ. CBOSA).

Konkludując SKO stwierdziło, że skarżąca planuje wybudowanie urządzeń fotowoltaicznych o mocy do 2 MW. Działki przeznaczone pod zabudowę (nr [...] i [...]) są działkami oznaczonymi w ewidencji gruntów symbolem R - grunty rolne. Inwestycja zmieni funkcję nieruchomości, bowiem nie stanowi uzupełnienia funkcji podstawowej i nie służy jako infrastrukturalne uzupełnienie zabudowy z przeznaczeniem na produkcję energii na potrzeby istniejącej lub planowanej zabudowy. Ma charakter produkcyjny i stanowi funkcję przemysłową. W obszarze analizowanym brakuje jednak funkcji, która dawałby sposobność do stwierdzenia kontynuacji dla farmy fotowoltaicznej, bowiem bezpośrednie sąsiedztwo to tereny rolne. W dalszej odległości zlokalizowana została zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa (budynki mieszkalne z budynkami gospodarczymi). W obszarze analizowanym brak jest funkcji przemysłowej i aktywności gospodarczej. Podkreślono także, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, ochrona ładu przestrzennego wymaga aby na wyznaczonych terenach nie łączyć ze sobą funkcji wzajemnie się wykluczających. Lokalizacja przemysłu przy dominującej funkcji rolnej byłaby ewidentnym zaprzeczeniem zasady dobrego sąsiedztwa. W odniesieniu do planu miejscowego, połączenie obu funkcji oznaczałoby nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza konieczność zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp.

W skardze na decyzję SKO skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, przez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp, podczas gdy z treści art. 61 ust. 3 wynika wprost, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii - w tym elektrowni fotowoltaicznej - nie jest konieczne spełnienie warunku w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (zasady dobrego sąsiedztwa), co znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zwrot kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jednym z wyjątków od ogólnej zasady, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp, jest regulacja art. 61 ust. 3 upzp, zgodnie z którym, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy OZE. Powołując się na powołane orzecznictwo sądowe stwierdziła, że do takich instalacji należą instalacje fotowoltaiczne (wytwarzające energię elektryczną z energii słonecznej), a to oznacza, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 upzp nie mają zastosowania w przypadku budowy instalacji fotowoltaicznych (wyrok NSA z 11 I 2022 r., II OSK 667/21; wyrok WSA w Poznaniu z 4 II 2021 r., IV SA/Po 470/20; wyrok WSA w Gdańsku z 20 X 2021 r., II SA/Gd 378/21 i wyrok WSA w Olsztynie z 22 XII 2020 r., II SA/Ol 547/20 – publ. CBOSA). Wskazując na utrzymanie się w orzecznictwie sądowym z 2022 r. poglądu, w myśl którego, regulacja art. 61 ust. 3 upzp dopuszcza zwolnienie instalacji OZE z konieczności spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa niezależnie od limitów mocy w art. 10 ust. 2a upzp, skarżąca stwierdziła, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii nie ma obowiązku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa.

W skardze podniesiono także, że nieskorzystanie przez organy gminy z władztwa planistycznego i rezygnacja z uchwalenia planu miejscowego dla określonego terenu, oznacza podporządkowanie określonego terenu reżimowi ustawowemu, tj. dopuszczenie zmiany jego zagospodarowania w oparciu o indywidualną decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto zwrócono uwagę, że badanie zasady dobrego sąsiedztwa w przypadku instalacji fotowoltaicznych sprowadzałoby się de facto do analizy, czy w okolicy planowanej inwestycji występują inne instalacje odnawialnych źródeł energii, co byłoby absurdem biorąc pod uwagę, że te instalacje w Polsce to przedsięwzięcia stosunkowo nowe technologicznie, których powstawanie i rozwój dopiero następuje. Podkreślono również, że powodzenie takich inwestycji zależy od tego, czy stan techniczny linii przesyłowych pozwala na wprowadzenie do sieci odpowiedniej ilości energii wyprodukowanej przez instalacje OZE. Z technicznego punktu widzenia często nie ma możliwości budowy kolejnej elektrowni OZE w sąsiedztwie istniejących już farm fotowoltaicznych, bowiem linie elektroenergetyczne nie spełniają warunków do odbioru energii z kolejnych elektrowni.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

SKO, powołując się na orzecznictwo NSA dotyczące wykładni art. 61 ust. 3 upzp, wskazujące na potrzebę stosowania zasady dobrego sąsiedztwa przy lokalizacji instalacji fotowoltaicznych o przemysłowym wykorzystaniu (wyrok z 12 I 2018 r., II OSK 794/16 – publ. CBOSA), podtrzymało argumentację o konieczności zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, podkreślając jednocześnie, że zwolnienie z zasady dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu przestrzennego jest możliwe tylko względem instalacji pełniących rolę służebną wobec funkcji zastanej. W przypadku, gdy urządzenia wymienione w art. 61 ust. 3 upzp, pełnią samodzielną funkcję, konieczne jest stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp (v. wyrok NSA z 9 XII 2020 r., II OSK 3705/19, publ. CBOSA). Wobec powyższego należy przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 upzp, w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji oraz w zmienionej treści wprowadzonej z dniem 29 VIII 2019 r., powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a upzp).

Pismem procesowym z 12 I 2023 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że planowana inwestycja doprowadzi do zmiany funkcji nieruchomości objętych wnioskiem. Wskazał przy tym, że z uwagi na projektowaną moc inwestycja nie może być lokalizowana z wyłączeniem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W jego ocenie, zaproponowane przez skarżącą szerokie rozumienie dyspozycji art. 2 pkt 13 ustawy OZE w kontekście art. 61 ust. 3 upzp w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, prowadziłoby do legalizacji wszelkiego rodzaju (pod względem zajmowanego obszaru) instalacji fotowoltaicznych na wszystkich obszarach niezurbanizowanych nieobjętych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla gruntów niższej klasy rolnej (klasy IV-VI) nie byłoby żadnych ograniczeń związanych z ochroną ładu przestrzennego czy też porządku urbanistycznego. Ponadto stanowisko skarżącej abstrahuje od założeń ustawodawcy do projektu ustawy z 19 VII 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656), gdzie wskazano, że nowelizacja nie miała na celu otwarcia nieskrępowanej możliwości lokalizacji instalacji fotowoltaicznych bez ograniczeń związanych z zachowaniem szeroko rozumianego ładu przestrzennego. Intencją ustawodawcy było otwarcie drogi do ułatwionej lokalizacji mikroinstalacji (art. 2 pkt 19 ustawy OZE) na potrzeby indywidualne, a nie budowy elektrowni w celach produkcyjnych i zarobkowych. Dlatego też stosowanie art. 61 ust. 3 upzp (w brzmieniu obowiązującym sprzed i po nowelizacji) powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a). W konsekwencji ustawodawca nadal wymaga, aby każda inwestycja wytwarzająca energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW była umieszczona w studium. Wobec tego niezasadne jest twierdzenie, aby w planach miejscowych umieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW albo 1000 kW było niedopuszczalne w przypadku braku takiego wskazania w studium, natomiast na podstawie decyzji o warunkach zabudowy odbywało się bez żadnych ograniczeń związanych z ochroną ładu przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 3 upzp nie otwiera bowiem możliwości niekontrolowanej lokalizacji inwestycji z odnawialnych źródeł energii, z pominięciem rygorów art. 61 ust. 1 upzp. Zwolnienie z zasady dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu przestrzennego jest możliwe tylko względem instalacji pełniących rolę służebną wobec funkcji zastanej. W przypadku, gdy urządzenia wymienione w art. 61 ust. 3 upzp pełnią samodzielną funkcję konieczne jest stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. W związku z tym elektrownia fotowoltaiczna, wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego o mocy do 2 MW, nie stanowi uzupełnienia funkcji podstawowej i nie służy jako uzupełnienie zabudowy indywidualnej z przeznaczeniem na produkcję energii na potrzeby prosumentów. Planowana inwestycja ma charakter produkcyjny, zarobkowy i stanowi funkcję przemysłową. Dodatkowo uczestnik postępowania wskazał, że w okolicy planowanej inwestycji nie występują działki zabudowane w sposób umożliwiający kontynuację dla farmy fotowoltaicznej, nie występują żadne działki na których realizowana jest funkcja przemysłowa lub aktywność gospodarcza. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią tereny rolne.

Pismem procesowym z 21 III 2023 r. skarżąca, odnosząc się do odpowiedzi na skargę i stanowiska uczestnika postępowania, stwierdziła, że nieusprawiedliwiona jest wykładnia art. 61 ust. 1 upzp z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp z uwagi na odmienną linię orzeczniczą ukształtowaną na podstawie licznych wyroków NSA wydanych w sprawach o sygnaturach: II OSK 1276/21, II OSK 1482/21, II OSK 2130/22, II OSK 2249/22, II OSK 2619/22. Podniesiono, że objęta wnioskiem budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW, stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy OZE, co oznacza, że jednoznaczne brzmienie ww. przepisów skutkuje uznaniem, iż w sprawie zastosowanie ma art. 61 ust. 3 upzp. Ponadto art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp odnoszą się do tzw. lokalnego porządku planistycznego i wbrew stanowisku SKO oraz uczestnika postępowania zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem procesowym z 5 IV 2023 r. uczestnik postępowania podtrzymał dotychczasowe stanowisko wywodząc przy tym, że naczelną zasadą jaka przyświecała ustawodawcy w procesie nowelizacji art. 61 upzp było to, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego, co do zasady wykluczona jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju zamierzeń w drodze decyzji administracyjnej, o ile prowadzi to do zmiany przeznaczenia terenu, która może zostać dokonana jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też zmiany istniejącego planu. Ponadto podkreślił, że wbrew dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, planowana inwestycja ma charakter przemysłowy i nastawiona jest na realizację celu zarobkowego.

Strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

\

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 61 ust. 3 upzp, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 II 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Powołany wyżej przepis przesądza o tym, że w przypadku wymienionych w nim inwestycji możliwość ustalenia warunków zabudowy nie jest uzależniona od spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, a więc przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy zarówno SKO jak i burmistrz stwierdzili, że wnioskowane przez skarżącą przedsięwzięcie polegające na realizacji farmy fotowoltaicznej "[...]", o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nie jest objęte zakresem zastosowania art. 61 ust. 3 upzp, w związku z czym możliwość ustalenia warunków zabudowy została uzależniona od spełnienia m.in. przesłanki dobrego sąsiedztwa. Ponieważ jednak w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem nie występuje funkcja przemysłowa, która stanowiłaby o dobrym sąsiedztwie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy.

Przyjęta w zaskarżonych decyzjach wykładnia art. 61 ust. 3 upzp jest jednak nieprawidłowa.

Należy podkreślić, że z art. 61 ust. 3 upzp wynika niedwuznacznie, że przepisów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także "instalacji odnawialnego źródła energii" w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy OZE.

Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało zdefiniowane legalnie, jako instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało zatem w ramach art. 2 pkt 13 ustawy OZE zdefiniowane w sposób szeroki, obejmując swoim zakresem znaczeniowym wszystkie wskazane w nim instalacje, niezależnie od mocy zainstalowanej elektrycznej, w tym także małe instalacje i mikroinstalacje (por. z art. 2 pkt 18 i 19 ustawy OZE).

W świetle art. 61 ust. 3 upzp w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy OZE nie ma zatem podstaw do formułowania tez sugerujących, że przewidziane w art. 61 ust. 3 upzp wyłączenie przesłanki dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej dotyczy wyłącznie instalacji odnawialnego źródła energii o małej mocy. Byłoby to w istocie znaczące ograniczenie definicji ustawowej z art. 2 pkt 13 ustawy OZE, do której expressis verbis odsyła art. 61 ust. 3 upzp.

Za stanowiskiem prezentowanym przez SKO nie przemawiają również argumenty natury funkcjonalnej ani systemowej.

Przede wszystkim nie ma podstaw do formułowania generalnej tezy, jakoby celem art. 61 ust. 3 upzp było zwolnienie z przesłanki dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej tylko tych inwestycji, które nie zmieniają dotychczasowego sposobu wykorzystywania terenu. Jakkolwiek teza taka mogłaby się obronić w przypadku wymienionych w art. 61 ust. 3 upzp "urządzeń infrastruktury technicznej", które z reguły pełnią funkcję subsydiarną umożliwiając korzystanie z obiektów i urządzeń znajdujących się na określonym terenie, to już nie przystaje ona do wymienionych w tym samym przepisie "linii kolejowych" i "obiektów liniowych" (np. rurociągów naziemnych, kanałów, dróg, wałów przeciwpowodziowych). Tego rodzaju obiekty budowalne zmieniają sposób wykorzystywania i zagospodarowania terenu i to istotnie, wykluczając z reguły możliwość korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Zastosowania art. 61 ust. 3 upzp nie można zatem uzależniać od tego, czy wymienione w nim przedsięwzięcie będzie in concreto zmieniało dotychczasowy sposób korzystania i zagospodarowania z terenu. Dotyczy to w takim samym stopniu "linii kolejowych", "obiektów liniowych", "urządzeń infrastruktury technicznej" jak i "instalacji odnawialnego źródła energii".

W ocenie Sądu gdyby było intencją ustawodawcy ograniczenie zastosowania art. 61 ust. 3 upzp wyłącznie do instalacji odnawialnego źródła energii o niskiej mocy, wykorzystywanych na własne potrzeby, uczyniłby to odsyłając do definicji z art. 2 pkt. 18 i 19 ustawy OZE dotyczącej "małej instalacji" i "mikroinstalacji"; ewentualnie wskazując maksymalny pułap zainstalowanej mocy elektrycznej instalacji. Wypada podkreślić, że ustawodawca w ramach upzp wyraźnie rozróżnia te pojęcia, o czym świadczy zestawienie chociażby art. 61 ust. 3 z art. 15 ust. 4 upzp.

W ramach interpretacji art. 61 ust. 3 upzp nie można również przeceniać znaczenia uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej art. 61 ust. 3 upzp, poprzez poszerzenie wymienionego tam katalogu przedsięwzięć o instalacje odnawialnego źródła energii. Nowelizacji dokonano z dniem 29 VIII 2019 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 19 VII 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524). Jakkolwiek w uzasadnieniu do projektu nowelizacji zaznaczono, że wprowadza ona m.in. "zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE" to jednak w dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, że "zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii" mając na względzie, że z reguły obiekty te "wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu" i "służą działalności produkcyjnej", czym odróżniają się od urządzeń infrastruktury technicznej (druk Sejmowy nr VIII.3656). Tak sformułowane uzasadnienie, wykazujące cechy wewnętrznej sprzeczności, nie daje podstaw do jednoznacznego odtworzenia intencji ustawodawcy. Nie może być zatem podstawą do przyjęcia proponowanej przez SKO wykładni. Niezależnie od tego trzeba też niezmiennie podkreślać, że źródłem prawa jest norma wynikająca z przepisu prawa, a nie treść uzasadnienia do projektu ustawy. Nawet więc w przypadku wyraźnej i jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a uzasadnieniem do projektu aktu prawnego, rozstrzygające znaczenie ma ostatecznie przyjęta treść przepisu.

Odnosząc się zaś do argumentu nawiązującego do elementów treściowych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego, a konkretnie do art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a upzp, to jest oczywiste, że prawodawca zdecydowanie preferuje plan miejscowy jako akt stanowiący podstawę gospodarki przestrzennej. Z tego względu zarówno w studium jak i w planie miejscowym, realizującym przecież z założenia postanowienia studium, należy kompleksowo unormować kwestie dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów. Dotyczy to m.in. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. W myśl bowiem art. 10 ust. 2a upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 V 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Z przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp wynika zatem, że kwestia lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW stanowi element treściowy studium oraz planu miejscowego. Z przepisów tych nie wynika natomiast, by tego rodzaju inwestycje mogły być realizowane wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Ustawodawca w tym przypadku nie wprowadził rozwiązania analogicznego z art. 10 ust. 3b upzp, zgodnie z którym lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu. Z powołanych przepisów nie wynika także, by ustawodawca dokonywał jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji odnawialnego źródła energii dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, umożliwiających zmianę przeznaczenia terenu w przypadku braku planu miejscowego. W szczególności nie ma prawnych podstaw do wyprowadzania z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp wniosku, jakoby art. 61 ust. 3 upzp miał zastosowanie wyłącznie do instalacji o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, wynikałoby to wprost z art. 61 ust. 3 upzp. W warunkach więc braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 upzp i to niezależnie od zainstalowanej mocy. Na treść decyzji o warunkach zabudowy nie mogą zaś mieć wpływu postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 9 ust. 4 i 5 upzp studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy wyłącznie przy sporządzaniu planów miejscowych. A contrario, nie wiąże organów gminy przy wydawaniu decyzji administracyjnych. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że jeżeli studium nie jest aktem prawa miejscowego, to nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp co skutkuje tym, że jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 18 XII 2019 r., II OSK 346/18 – CBOSA).

W ocenie Sądu nie ma również podstaw do uznania, że wskazana wyżej wykładnia art. 61 ust. 3 upzp umożliwi lokalizację funkcji produkcyjnej w każdym dowolnym miejscu. Należy podkreślić, że zasada dobrego sąsiedztwa nie stanowi w systemie prawnym wyłącznego instrumentu limitującego dopuszczalność lokalizacji określonych przedsięwzięć w danym miejscu. Limitującą rolę pełnią także przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 upzp. Nie będzie możliwości lokalizacji inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii w przypadku niewystarczalności uzbrojenia, konieczności ochrony gruntów rolnych i leśnych, znajdowania się terenu w strefie wyłączonej spod zabudowy oraz niezgodności z przepisami szczególnymi, w tym z zakresu ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę specyfikę inwestycji dotyczących instalacji odnawialnego źródła energii, będących przedsięwzięciami z pogranicza infrastruktury technicznej i produkcji, nie można uznać, że rezygnacja przez ustawodawcę z przesłanki dobrego sąsiedztwa stanowi zabieg kolidujący z założeniem racjonalności prawodawcy. Zaznaczyć trzeba, że w przypadku tego rodzaju inwestycji w zdecydowanej większości przypadków trudno byłoby zdefiniować, na czym polegać ma dobre sąsiedztwo. Są to bowiem w większości inwestycje polegające na montażu (instalacji) urządzeń lub ich zespołów, dla których trudno szukać wzorca w zabudowie sąsiedniej. Wymagają one też odpowiednich warunków przyrodniczych, które w tym przypadku stanowić muszą zasadniczy czynnik doboru lokalizacji, nie zaś dobre sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Trafnie też skarżąca zwróciła uwagę na konieczność uwzględnienia stanu technicznego linii przesyłowych, który musi umożliwiać wprowadzenie do sieci odpowiedniej ilości energii wyprodukowanej przez instalacje OZE. Z technicznego punktu widzenia często nie ma możliwości budowy kolejnej elektrowni OZE w sąsiedztwie istniejących już farm fotowoltaicznych, bowiem linie elektroenergetyczne nie spełniają warunków do odbioru energii z kolejnych elektrowni.

W konsekwencji należało zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej wskazującym na naruszenie kwestionowaną decyzją art. 61 ust. 3 upzp, poprzez jego błędną wykładnię.

Zaznaczyć należy, że orzecznictwo powoływane w zaskarżonej decyzji SKO dla poparcia tezy ograniczającej stosowanie art. 61 ust. 3 upzp do instalacji OZE o małej mocy opiera się w istocie na tezach wypracowanych na bazie poprzedniego stanu prawnego, tj. sprzed 29 VIII 2019 r., kiedy to w ramach art. 61 ust. 3 upzp nie wskazywano expressis verbis "instalacji odnawialnego źródła energii", jako odrębnego rodzaju inwestycji objętej zakresem zastosowania tego przepisu. Powstała wówczas konieczność ustalenia, czy urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł można traktować jako "urządzenia infrastruktury technicznej" i ewentualnie pod jakimi warunkami. Tezy te jednak zdezaktualizowały się z chwilą nowelizacji, mocą której ustawodawca jednoznacznie rozstrzygnął, że zakresem zastosowania art. 61 ust. 3 upzp objęte są wszystkie instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy OZE. W najnowszym orzecznictwie, w tym także tutejszego Sądu, kwestia ta rozstrzygana jest już jednoznacznie w zgodzie z aktualną treścią art. 61 ust. 3 upzp (zob. np.: wyroki NSA z 11 I 2022 r., II OSK 667/21 i z 12 X 2022 r., II OSK 1482/21; wyroki WSA we Wrocławiu z 29 IV 2022 r., II SA/Wr 162/22 oraz z 31 VIII 2022 r., II SA/Wr 351/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 III 2022 r., II SA/Go 1097/21 – publ. CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja burmistrza naruszają istotnie art. 61 ust. 3 upzp, co obligowało do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie należy orzec stosownie do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen uwzględniając przy tym sformułowane wyżej uwagi Sądu.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącą kosztów w łącznej kwocie 997 zł, na którą składają się: wpis (500 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.