Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1512/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 554/18 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2019 r. II SAB/Wa 554/18, po rozpoznaniu skargi A. S. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2017 r.:

1. stwierdził, że Prokurator Generalny dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. S. z [...] kwietnia 2017 r.;

2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

4. zasądził koszty postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Generalny. Zaskarżając wyrok w części, co do pkt 2, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy przy dokonywaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie pkt 2 zaskarżonego wyroku, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z [...] marca 2022 r. pełnomocnik A. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Dla lepszego zrozumienia dalszych rozważań przypomnieć jedynie należy, że pismem z [...] sierpnia 2018 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego w rozpoznaniu wniosku z [...] kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Prokuratora Generalnego z [...] lutego 2017 r., wydanego na podstawie art. 8 § 1 ustawy - Prawo o prokuraturze, uchylającego w całości decyzję Prokuratora Regionalnego w [...] z [...] grudnia 2016 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie oparte na art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. miała charakter rażącego naruszenia tego ostatniego przepisu. Biorąc pod uwagę, że wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu [...] kwietnia 2017 r., organ do dnia wniesienia skargi pozostawał w bezczynności przez 16 miesięcy. W tym czasie nie podjął żądnego rozstrzygnięcia w przewidzianej przez k.p.a. formie. Wprawdzie organ wydał decyzję w terminie miesiąca po wniesieniu skargi na bezczynność, jednakże powyższe nie zmienia oceny co do rażącego charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że rażąco naruszone zostały w tej sprawie także art. 8, art. 12 oraz art. 36 k.p.a., przytaczając ich treść.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., podjął próbę podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru stwierdzonej bezczynności organu jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje dokonanej przez Sąd I instancji wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w powyższym przepisie, lecz ocenę stopnia bezczynności organu, która przekłada się na treść orzeczenia co do rażącego naruszenia prawa przez organ w realiach niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w takiej sytuacji koniecznym było wskazanie przepisów, które regulują terminy załatwienia spraw, aby następnie wykazać, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, naruszenie tych przepisów nie nastąpiło w stopniu rażącym (por. np. wyroki NSA z 12 stycznia 2018 r. I OSK 296/16; z 19 stycznia 2018 r. I OSK 1649/17). Strona konstruując zatem zarzut naruszenia powołanego przepisu powinna mieć na względzie, że jest on zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, bowiem sam art. 149 § 1a p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (tak m.in. wyroki NSA z: 5 maja 2020 r. I OSK 3017/18; 28 stycznia 2020 r. I OSK 2437/18; 30 kwietnia 2015 r. I OSK 1701/14; 29 kwietnia 2015 r. I OSK 1595/14, 24 kwietnia 2015 r. I OSK 1088/14; 8 kwietnia 2015 r. I OSK 71/15; 9 stycznia 2015 r. I OSK 638/14).

Brak powiązania art. 149 § 1a p.p.s.a. z przepisami wskazywanymi przez Sąd I instancji, odnoszącymi się do terminów załatwiania spraw, zasady zaufania do organu itd., czyni ten zarzut nieskutecznym.

Natomiast okoliczności, jakich Sąd I instancji – według skarżącego kasacyjnie – miał nie wziąć pod uwagę przy dokonywaniu oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zarzut 1 skargi kasacyjnej), nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazuje bowiem, że "z dniem 4 kwietnia 2016 r. zostały zniesione wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury. Prokuratorzy do spraw wojskowych będący żołnierzami zawodowymi weszli w skład powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Sytuacja ta wytworzyła nową jakość w prokuraturze, gdyż do tej pory nie stosowano w odniesieniu do prokuratorów ani pracowników prokuratury przepisów regulujących tok postępowania administracyjnego. Dodatkową komplikację stanowił fakt, że status prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi regulowały zarówno przepisy ustawy - Prawo o prokuraturze, jak i ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Stąd też pojawiły się problemy, szczególnie w pierwszym roku po zniesieniu wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, m.in. z ustaleniem właściwych do wydawania decyzji organów. (...) Nie ułatwiały sprawy także regulacje intertemporalne wprowadzone ustawą z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 178). Przewidywały one w art. 73 powołanej ustawy m.in., że jeszcze przez rok będą obowiązywały niektóre dotychczasowe akty wykonawcze, które nie zawsze w pełni odpowiadały nowej sytuacji prawnej, w jakiej znaleźli się dotychczasowi prokuratorzy wojskowi. Gros spraw kwestionowanych przez prokuratorów będących żołnierzami zawodowymi dotyczyło decyzji ustalających wysokość należnego dodatku wyrównawczego, przysługującego im na mocy art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 173, z późn. zm.)."

Na okoliczność trudności w ustaleniu właściwego stanu prawnego i brak doświadczenia w stosowaniu przepisów k.p.a. nie może się bowiem powoływać organ, którego ustawowym zadaniem jest stanie na straży praworządności (art. 2 Prawa o prokuraturze) oraz podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach przewidzianych przez ustawę (art. 3 § 1 pkt 3 Prawa o prokuraturze). W szczególności nie uzasadnia to braku jakichkolwiek działań ukierunkowanych na rozstrzygnięcie wniosku skarżącego przez szesnaście miesięcy, gdzie spór mógł dotyczyć w zasadzie wyłącznie prawa. Usprawiedliwieniem nie może być też zarzut braku aktywności po stronie wnioskodawcy (co podnoszone jest w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej), skoro wniosek o stwierdzenie nieważności nie został wycofany, a strona w czerwcu 2017 r. wniosła do Prokuratora Generalnego ponaglenie. Tak więc także zarzuty wskazane w pkt 1 skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Oddalony został też wniosek A. S. zawarty w piśmie z [...] marca 2022 r. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku), ponieważ skarżący nie wykazał, że takowe koszty poniósł, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. II FPS 4/12, przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika. W tym wypadku odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż ostatecznie obydwie strony wyraziły na to zgodę.