Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 691/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6255 Pozwolenia i urządzenia radiowe
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 127 § 3, art. 139
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2081/19 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 19 lipca 2019 r. nr DZC.WSR.5101.1694.2018.19 w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia radiowego na używanie radiowych urządzeń nadawczo-odbiorczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2081/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. (dalej: "Strona", "Skarżący") na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") z dnia 19 lipca 2019 r. nr DZC.WSR.5101.1694.2018.19 w przedmiocie pozwolenia radiowego w pkt. 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt. 2. zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. P. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 17 września 2009 r. Prezes UKE dokonał na rzecz Wnioskodawcy rezerwacji częstotliwości, obejmującej sześć dupleksowych kanałów radiowych o numerach 3, 4, 15, 23, 24 i 25 o szerokości 3,5 MHz każdy, z zakresu 3400-3600 MHz do wykorzystywania w służbie radiokomunikacji stałej, dla systemów łączności radiowej punkt-wiele punktów na obszarze gminy miasto B. w województwie [...] (dalej "Rezerwacja") . Częstotliwości objęte Rezerwacją mogły być wykorzystywane do dnia 30 września 2019 r.

Pismem z 28 lutego 2018 r. Strona złożyła wniosek o wydanie pozwolenia radiowego na używanie urządzeń radiowych nadawczo-odbiorczych pracujących w systemie łączności typu punkt-wiele punktów, w stacji bazowej działającej w zakresie 3400-3600 MHz, na kanały o szerokości 10 MHz dla każdego sektora stacji bazowej, na obszarze miasta B., w lokalizacji B., ul. [...] w województwie [...] (dalej: "Wniosek").

Prezes UKE decyzją z 30 maja 2018 r. udzielił Skarżącemu w oparciu o tę Rezerwację pozwolenia radiowego na używanie urządzeń radiowych nadawczo- odbiorczych pracujących w systemie łączności typu punkt-wiele punktów, w stacji bazowej działającej w zakresie 3400-3600 MHz na obszarze miasta B., w lokalizacji [...], ul. [...] w województwie [...].

Pozwoleniem, zgodnie z Rezerwacją, zostały objęte kanały o numerach 3, 4, 15, 23, 24 i 25, o szerokości 3,5 MHz każdy kanał, tj. sektor 1 obejmujący kanały o numerach 23, 24 i 25 (łączna szerokość sektora 1 wynosi 10,5 MHz), sektor 2 obejmujący kanał numer 15 (łączna szerokość sektora 2 wynosi 3,5 MHz), sektor 3 obejmujący kanały o numerach 3 i 4 (łączna szerokość sektora 3 wynosi 7 MHz), sektor 4 obejmujący kanały o numerze 15 (łączna szerokość sektora 4 wynosi 3,5 MHz).

Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2018 r. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że: "wydane w dniu 30 maja 2018 r. pozwolenia radiowe: DZC.WSR.5101.1694.2018.4 oraz DZC.WSR.5101.1695.2018.4 nie uwzględniają w całości żądania Wnioskodawcy, ponieważ ograniczają szerokości kanałów nadawczo-odbiorczych dla poszczególnych sektorów stacji bazowych K1 i K2".

Wnioskodawca wyjaśnił, że "(...) wnosił o wydanie pozwoleń na pracę każdego z 8 sektorów z szerokością kanału 10 MHz, zaś wydane pozwolenia radiowe zezwalają na pracę jedynie 3 sektorów z szerokością kanału 10 MHz, pozostałych zaś 2 sektorów z szerokością 7 MHz i 3 sektorów z szerokością kanału 3,5 MHz. Takie warunki nie pozwalają na uzyskanie przez system Wnioskodawcy maksymalnej wydajności, gdyż najefektywniej pracuje on w kanałach o szerokości 10 MHz, zaś szerokość kanału 3,5 MHz jest w ogóle niemożliwa do wykorzystania przez urządzenia Wnioskodawcy. Ważność pozwoleń radiowych określona jest jedynie do dnia 30 września 2019 r., co nie pozwala na zawieranie umów abonenckich na okres powyżej 12 miesięcy".

Na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes UKE w dniu 19 lipca 2019 r. wydał decyzję, mocą której uchylił decyzję z 30 maja 2018 r. w całości i odmówił wydania pozwolenia radiowego.

Prezes UKE w uzasadnieniu decyzji uchylającej wyjaśnił, że - biorąc pod uwagę treść żądania zawartego we wniosku - rozstrzygnięcie wydane w l instancji jest nieprawidłowe.

Prezes UKE stwierdził, że w decyzji I instancji nie rozpoznano w całości żądania Wnioskodawcy. Strona wnosiła bowiem o wydanie pozwolenia na używanie urządzeń radiowych wykorzystujących kanały radiowe o szerokości 10 MHz dla każdego sektora stacji bazowej z zakresu 3400-3600 MHz. Natomiast, organ w I instancji rozpoznał żądanie Strony o wydanie pozwolenia radiowego na pracę sektora z szerokością 10 MHz jedynie w części, tj. w zakresie dotyczącym sektora 1 obejmującego kanały o numerach 23, 24 i 25. W pozostałym zakresie dotyczącym sektora 2, 3 i 4 żądanie Strony nie zostało rozpoznane.

W ocenie Prezesa UKE, udzielenie Stronie pozwolenia radiowego na używanie urządzeń wykorzystujących kanały radiowe o szerokości 10 MHz jedynie dla jednego sektora (sektora 1 obejmującego kanały 23, 24 i 25) stacji bazowej, nie spełnia przesłanki efektywnego wykorzystywania częstotliwości (art. 148 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1954 z późn. zm., zwanej dalej "p.t."), nie jest zgodne z planem zagospodarowania częstotliwości (art. 148 ust. 1 pkt 2 lit. b) p.t).

Zdaniem Prezesa UKE rozstrzygnięcie uchylające decyzję w całości (a zatem również w części dotyczącej sektora 1 obejmującego kanały 23, 24 i 25) zostało wydane z uwzględnieniem przepisu art. 139 k.p.a. Udzielenie Stronie pozwolenia radiowego na używanie urządzeń wykorzystujących kanały radiowe o szerokości 10 MHz jedynie dla dwóch sektorów (sektora 1 i 3 obejmujących kanały 23, 24 i 25) stacji bazowej nie spełnia przesłanki efektywnego wykorzystywania częstotliwości (art. 148 ust. 1 pkt 2 lit. e p.t.) i nie jest zgodne z planem zagospodarowania częstotliwości (art. 148 ust. 1 pkt 2 lit. b p.t.). Natomiast, wydanie pozwolenia na używanie urządzeń radiowych wykorzystujących jedynie kanały nr 23, 24 i 25 z zakresu 3400-3600 MHz o szerokości 10,5 MHz w sektorze 1 byłoby niezgodne z Decyzją 2019/235 (art. 148 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 123 ust. 7 pkt 5 p.t.).

W ramach merytorycznego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, Prezes UKE przywołując treść art. 148 ust. 1 p.t. wyjaśnił, że w jego ocenie pozwolenie radiowe nie może zostać wydane zgodnie z wnioskiem Strony, ponieważ nie została spełniona przesłanka określona w art. 148 ust. 1 pkt 2 lit. e) p.t., dotycząca efektywnego wykorzystywania częstotliwości, która warunkuje udzielenie pozwolenia radiowego. Przesłanka dotycząca zgodności z planem zagospodarowania częstotliwości określona w art. 148 ust. 1 pkt 2 lit. b) p.t. również nie została spełniona, bowiem plan zagospodarowania częstotliwości nie przewiduje zagospodarowania przedmiotowych częstotliwości w sposób określony we wniosku.

Zdaniem Prezesa UKE, pozwolenie radiowe nie może zostać również wydane zgodnie z wnioskiem, ponieważ spowodowałoby to brak możliwości realizacji zobowiązań wynikających z aktów prawnych Unii Europejskiej, dotyczących gospodarowania częstotliwościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem wydając decyzję z dnia 19 lipca 2019 r. Prezes UKE dopuścił się naruszenia art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a.") w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji zauważył, że na skutek wniosku Skarżącego z 27 lutego 2018 r. o wydanie pozwolenia radiowego Prezes UKE w dniu 30 maja 2018 r. wydał decyzję zatytułowaną: "Pozwolenie radiowe ważne do 30 września 2019 r.". Ponadto, na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji, uznając, że uwzględnia ona w całości żądanie strony. Skarżący od tej decyzji złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy bowiem stwierdził, że wydane mu pozwolenie radiowe nie uwzględnia w całości jego żądania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 19 lipca 2019 r. Prezes UKE przyznał, że żądanie Strony nie zostało załatwione w całości, gdyż organ I instancji rozpoznał żądanie Strony o wydanie pozwolenia radiowego na pracę sektora z szerokością 10 MHz jedynie w części, tj. w zakresie dotyczącym sektorów 1 i 3 obejmujących kanały o numerach 23, 24 i 25. W pozostałym zakresie dotyczącym sektora 2 i 4 żądanie Strony nie zostało rozpoznane.

W ocenie Sądu I instancji, trudno w takiej sytuacji odmówić racji Skarżącemu, że w istocie złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozbawiło go w całości pozwolenia radiowego przyznanego decyzją z 30 maja 2018 r. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnosił, że pozwolenie to chociaż wydane wadliwie umożliwiało mu wykorzystanie urządzeń w 50%. Natomiast uchylenie przyznanego pozwolenia radiowego przez organ uniemożliwiło Stronie jakiekolwiek wykorzystanie posiadanego sprzętu. W związku z tym, wydanie zaskarżonej decyzji niewątpliwie pogorszyło sytuację prawną Skarżącego.

Podzielając zatem stanowisko Skarżącego co do naruszenia przez organ art. 139 k.p.a. Sąd I instancji zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno dopatrzyć się rozważań dotyczących wykazania, że odstąpienie od zakazu reformationis in peius nastąpiło z powodów rażącego naruszenia prawa bądź też naruszenia interesu społecznego. W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowa analiza potrzeb wynikających z wprowadzania technologii 5G dotyczy li tylko przesłanek związanych z odmową przyznania pozwolenia radiowego.

Skargę kasacyjną wniósł Prezes UKE zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie: uzasadnienia wyroku nie spełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, a także poprzez zaniechanie zwięzłego i przede wszystkim rzetelnego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron postępowania, a także dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej, a przede wszystkim brak wskazań, co do dalszego postępowania, co doprowadziło Sąd do wadliwego wniosku, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest uchybieniem przepisów postępowania wskazanych w brzmieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., skutkującym jej uchyleniem, które w rzeczywistości nie miały miejsca, przez co wymienione uchybienia miały wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 139 k.p.a. poprzez wydanie wyroku niezgodnie z aktami sprawy i uznanie, iż Prezes UKE wydając zaskarżoną decyzję pogorszył sytuacje Skarżącego (wydał decyzję na jego niekorzyść), a jednocześnie nie zachodził przypadek rażącego naruszenia prawa lub sytuacja, w której rażąco naruszono interes społeczny. Gdyby bowiem Sąd prawidłowo zapoznał się z treścią wspomnianego wniosku w aktach sprawy oraz innych dokumentów doszedłby do konkluzji, iż Prezes UKE nie pogorszył sytuacji skarżącej strony i przez to WSA uznałby, iż nie zachodzi uchybienie wskazane w brzmieniu art 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddaliłby skargę;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 139 k.p.a. i art. 206 ust. 1 p.t. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, w sytuacji, gdy nie zachodziło jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy; w szczególności, gdy Prezes UKE w istocie nie rozstrzygnął sprawy na niekorzyść Skarżącego lub zachodził przypadek rażącego naruszenia prawa w tzw. postępowaniu pierwszoinstancynym lub też sytuacja, w której rażąco naruszono interes społeczny, gdyby bowiem Sąd prawidłowo zapoznał się z treścią wspomnianego wniosku w aktach sprawy oraz innych doszedłby do konkluzji, iż Prezes UKE nie pogorszył sytuacji skarżącej strony, zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa, lub rażące naruszenie interesu społecznego i przez to WSA uznałby, iż nie zachodzi uchybienie wskazane w brzmieniu art 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddaliłby skargę.

II. przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) polegające na pominięciu przy orzekaniu przepisów art. 148 ust. 1 pkt 2 lit b i e p.t. w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 1 p.t. oraz w zw. z art. 123 ust 7 pkt 5 p.t. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. w wyniku czego Sąd I instancji doszedł do wadliwego przekonania, że uchylenie decyzji Prezesa UKE z dnia 30 maja 2018 r. oraz odmowa wydania pozwolenia radiowego Skarżącemu narusza zakaz reforamtionis in peius, (pogarsza sytuację skarżącego), a nie jest uzasadnione rażącym naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem interesu społecznego, gdy w niniejszej sprawie sytuacja Skarżącego nie ulega pogorszeniu, ewentualnie uzasadnione to było okolicznością, iż pozwolenie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów sądowych, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie całości. Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie oraz zasądzenie od Prezesa UKE na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów, w tym kosztów za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej określonej według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Treść oraz uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej organu nakazują łączne rozpoznanie zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, bowiem organ kwestionuje w istocie ustalenie Sądu I instancji, że uchylenie decyzji Prezesa UKE z dnia 30 maja 2018 r. oraz odmowa wydania pozwolenia radiowego Skarżącemu narusza zakaz reforamtionis in peius (pogarsza sytuację Skarżącego).

Odnosząc się do zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że jego ocena nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13), bo na tej właśnie podstawie omawiany zarzut został postawiony. W tej zaś mierze trzeba przede wszystkim podkreślić, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy wykazana, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił w sposób jasny i precyzyjny podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. W szczególności dokonał wykładni art. 139 k.p.a., co doprowadziło Sąd do stanowiska, że organy niewłaściwie zastosowały art. 139 k.p.a., ponieważ organ II instancji rozstrzygnął sprawę na niekorzyść strony odwołującej się. Sformułowanie konkluzji wynikających z tego stanowiska należy do organów. Sąd administracyjny nie był zobowiązany do wskazywania sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Odnośnie zarzutu zaniechania sformułowania wskazań co do dalszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym jego art. 141 § 4 nie określają, by wskazania co do dalszego postępowania miały znajdować się w wyodrębnionej jednostce tekstu uzasadnienia, czy też by miały być sformułowane w szczególny sposób. Skoro Sąd I instancji podzielił stanowisko Skarżącego, że Prezes UKE naruszył art. 139 k.p.a., to organ obowiązany jest ponownie załatwić wniosek odpowiednio do uregulowań zawartych w ustawie prawo telekomunikacyjne, uwzględniając, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., stanowisko Sądu I instancji.

Należy również podkreślić, iż zakres dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, jak też stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, bowiem w przypadku zmiany stanu prawnego, bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną.

Przy czym zmiana stanu prawnego lub zmiana stanu faktycznego tylko wtedy będzie miała wpływ na przyjętą ocenę prawną, jeżeli zmiana stanu prawnego uczyni pogląd sądu administracyjnego nieaktualnym, a zmiana stanu faktycznego, dotyczyć będzie istotnych jego elementów.

W realiach rozpatrywanej sprawy niewątpliwie istotną zmianą stanu faktycznego, którą pod rozwagę powinien wziąć Prezes UKE rozpatrując ponownie wniosek Skarżącego będzie fakt, iż w zaskarżonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy pozwoleniu radiowym określono, iż jest ono ważne do dnia 30 września 2019 r.

Brak jest również podstaw przypisania Sądowi I instancji naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 139 k.p.a. w sposób wskazywany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej organu tj. wydanie wyroku niezgodnie z aktami sprawy i uznanie, iż Prezes UKE wydając zaskarżoną decyzję pogorszył sytuację Skarżącego (wydał decyzję na jego niekorzyść), a jednocześnie nie zachodził przypadek rażącego naruszenia prawa lub sytuacja, w której rażąco naruszono interes społeczny. Na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. i adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Trzeba również podkreślić - co nie mniej istotne - że należy odróżniać sytuację polegającą na przeprowadzeniu kontroli legalności działania administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy (lub w oderwaniu od nich, czy też z przekroczeniem wyznaczonych nimi granic) od sytuacji polegającej na przeprowadzeniu tej kontroli na podstawie akt sprawy z przyjęciem innej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, niż proponowana, czy też prezentowana przez stronę skarżącą. Dlatego też, zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie staniu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

W ramach zaś zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

Natomiast, zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ wbrew wymogom wynikającym z art. 176 p.p.s.a. nie został uzasadniony. Skarga kasacyjna wymaga uzasadnienia podstaw kasacyjnych, nie jest wszak rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego kasacyjnie organu i domyślanie się jego intencji, działanie takie zawsze niesie ryzyko wadliwego odczytania intencji wnoszącego skargę kasacyjną.

Wbrew twierdzeniom skarżonego kasacyjnie organu, nie doszło również do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 206 ust. 1 p.t. oraz wskazanych w II. petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), albowiem WSA prawidłowo uznał, iż Prezes UKE wydając zaskarżoną decyzję pogorszył sytuację Skarżącego (wydał decyzję na jego niekorzyść), naruszając art. 139 k.p.a.

Należy zauważyć, że z treści art. 206 ust. 1 p.t. wynika jednoznacznie, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zatem generalną regułą jest, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie w postępowaniach przeprowadzanych przez Prezesa UKE, chociaż mogą podlegać modyfikacji. NSA zwraca uwagę, że we wskazanych postępowaniach przepisy k.p.a. stosuje się wprost, a nie odpowiednio. Ma to takie znaczenie, że wszystkie instytucje k.p.a. są stosowane, o ile wyraźny przepis p.t. lub ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie wprowadza wyraźnej modyfikacji rozwiązań przyjętych w k.p.a. (zob. wyrok NSA z 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 941/19).

Jak wynika z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Podobnie jak w postępowaniu odwoławczym, organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zobowiązany do stosowania art. 139, tj. nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (wyrok NSA z 14 września 1999 r., sygn. akt III SA 8275/98, LEX nr 40865). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszystkie cechy odwołania od decyzji administracyjnej, z wyjątkiem cechy instancyjności, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07.

W ocenie NSA, w okolicznościach stanu faktycznego sprawy doszło do niewątpliwego naruszenia art. 139 k.p.a., przewidującego zakaz reformationis in peius. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że aby ocenić, czy decyzja wydawana jest na niekorzyść strony odwołującej się, należy poddać analizie rozstrzygnięcia organów obu instancji, nie poprzestając na ich formalnym brzmieniu, ale uwzględniając ich materialnoprawne skutki i ich znaczenie dla realizacji żądań strony (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1950/21, LEX nr 3400273).

Podkreślić należy, że uchylone w całości przez Prezesa UKE pozwolenie radiowe umożliwiało zgodne z prawem wykorzystanie istniejących urządzeń Skarżącego w ponad 50% ich wydajności. Natomiast, zaskarżona decyzja poprzez uchylenie pozwolenia radiowego uniemożliwia jakiekolwiek wykorzystanie urządzeń Skarżącego. W związku z powyższym, niewątpliwie doszło do pogorszenia sytuacji strony. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony składającej ww. wniosek, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis statuuje - jak to już wyżej zauważono - instytucję zakazu reformationis in peius, która należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Respektowanie tej zasady w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa (patrz: wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt. III ARN 33/93 PiP 1994 nr 9 str. 112). Podmiot składający odwołanie powinien bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Strona składając odwołanie (czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - jak w rozpatrywanej sprawie), nie powinna obawiać się, że jej sytuacja prawna pogorszy się wskutek rozpoznania odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie (vide: np. Z. Janowicz, Kodeks..., s. 330 i n.; A. Wiktorowska (w M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne..., s. 209; A. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 57 i n.; W. Taras (w K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2003, s. 14). Zgodnie z jednolitym stanowiskiem doktryny i judykatury "niekorzyść strony", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się, na skutek wydania decyzji przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z 16 marca 2016 r., I OSK 1288/14 oraz powoływani tam A. Wróbel Komentarz LEX do art. 139 kpa, G. Łaszczyca, Komentarz LEX do art. 139 kpa). Podkreślenia wobec treści zarzutów skargi kasacyjnej wymaga, że chodzi o obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony, która bez wątpienia nastąpiła w wyniku wydania zaskarżonej decyzji.

Zauważyć przy tym należy, że Prezes UKE, wydając zaskarżoną decyzję, nie wykazał rażącego naruszenia prawa, jak i rażącego naruszenia interesu społecznego we własnej decyzji z dnia 30 maja 2018 r. Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że obowiązkiem organu, który odstępuje od zakazu reformationis in peius jest szczegółowe wykazanie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W zaskarżonej decyzji takich rozważań zabrakło.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną organu. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika Skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej. Pełnomocnik, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji, zawartego zaś wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej nie uzasadnił. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny za adekwatne do nakładu pracy pełnomocnika uznał wynagrodzenie obliczone według stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) cyt. rozporządzenia i w tej wysokości zasądził należną kwotę w ramach zwrotu kosztów postępowania sądowego.