Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 567/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a  i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Kierownika Centrum Integracji Społecznej w Starym Sączu z dnia 1 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zaprzestania realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r. Kierownik Centrum Integracji Społecznej (dalej: CIS) w Starym Sączu, na podstawie art. 13 ust. 4a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. Nr 176, poz. 225, z późn. zm., dalej jako: "u.z.s.") orzekł o zaprzestaniu z dniem 31 lipca 2022 r. realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego (dalej: IPZS) zawartego w dniu 9 września 2019 r. z J. G. (dalej: skarżąca).

Powyższe rozstrzygnięcia zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W uzasadnienia decyzji organu wynika, że w dniu 9 września 2019 r. skarżąca zawarła z Centrum Integracji Społecznej utworzonej przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "Brama Beskidu", umowę Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego nr [...].

Dalej organ stwierdził, że skarżąca uporczywie narusza program, uniemożliwiając jego realizację. Przejawiało się ono zdaniem organu w:

- braku uczestnictwa w zajęciach (niezależnie od przyczyn) przez okres przekraczający łącznie w Programie 21 dni: 1.12.2021 – 8.12.2021 – w tym 6 dni zajęć, 21.04.2022 – 24.04.2022 – w tym 2 dni zajęć, 01.07.2022 – 21.07.2022 – w tym 15 dni zajęć;

- niezrealizowaniu zajęć z reintegracji społecznej i zawodowej spowodowane zwolnieniem lekarskim uniemożliwiającym realizacje programu – w okresie 01.07.2022 – 21.07.2022 – tj. 21 dni, co w konsekwencji miało negatywny wpływ na prawidłowe odbywanie praktyki zawodowej i tym samym nierealizowania dalszej reintegracji zawodowej.

W związku z powyższym organ podjął decyzję o zaprzestaniu realizacja ze skarżącą indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego.

Decyzja została skarżącej doręczona dopiero na skutek wykonania przez wojewodę swoich uprawnień nadzorczych wobec Centrum Integracji Społecznej, to jest w dniu 24 lutego 2023r.

Nie zgadzając się z podjętą decyzją, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. polegające na stwierdzeniu zaprzestania przez skarżącą realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego nr [...] z dniem 31 lipca 2022 r., podczas gdy czynnie pozostawała uczestnikiem takiego programu również po tej dacie, co potwierdzają zarówno ustalenia organu nadzoru - Wojewody Małopolskiego opisane w skierowanym do organu wezwaniu z dnia 19 stycznia 2023 r., znak: [...], do usunięcia nieprawidłowości w funkcjonowaniu CIS (którego odpis skarżąca przedłożyła w załączeniu do skargi), jak również treść zaświadczenia wystawionego przez CIS w dniu 23 sierpnia 2023 r. potwierdzającego, że w tej dacie nadal była uczestniczką CIS;

- zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie strony do organu wyrażonej w art. 8 k.p.a., polegające na opatrzeniu zaskarżonej decyzji datą 1 sierpnia 2022 r., jako rzekomą datą jej wydania, podczas gdy w świetle wyników postępowania nadzorczego przeprowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego - w toku którego Stowarzyszenie prowadzące CIS, pomimo wezwania, nie przedłożyło decyzji stwierdzającej zaprzestanie przeze mnie realizacji CIS - należy przyjąć, że decyzja taka została faktycznie wydana przez Kierownika CIS dopiero po otrzymaniu wezwania organu nadzoru z dnia 19 stycznia 2023 r., znak: [...], zawierającego wezwanie do wydania takiej decyzji i doręczenia jej skarżącej;

- zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. oraz zasady informowania wyrażonej w art. 11 k.p.a. polegające na braku doręczenia skarżącej zaskarżonej decyzji przez okres prawie pół roku licząc od rzekomej daty wydania zaskarżonej decyzji, a przez to pozbawienie możliwości wcześniejszego zaskarżenia przedmiotowej decyzji do sądu administracyjnego;

- art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i błędnym uznaniu, że uporczywie naruszyła postanowienia programu zatrudnienia socjalnego nr [...], podczas gdy przebywanie przez skarżącą w podanych przez Kierownika CIS okresach na zwolnieniu lekarskim nie może być kwalifikowane jako uporczywe naruszenia postanowień programu;

- zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. polegające na oparciu zaskarżonej decyzji na przepisach Regulaminu funkcjonowania i uczestnictwa w CIS, podczas gdy w przepisach u.z.s. brak jest delegacji do wydania takiego aktu, a tym samym zgodnie orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 335/16) jego postanowienia nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji wydawanej w trybie art. 13 ust. 4a ww. ustawy.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu dopiero odpowiedzi na skargę szczegółowo umotywował podjęta wobec skarżącej decyzję.

Pierwszy indywidulany program zatrudnienia socjalnego został ze skarżącą zawarty w dniu 9 września 2019r.

Program zawarty został na okres próbny od 16 września 2019r. do 15 października 2019r.

W dniu 7 października 2019r. CIS złożył wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej o zakwalifikowanie skarżącej do kontunuowania realizacji IPZS od dnia 16 października 2019 na okres 11 miesięcy, jednak skarżąca po ponad 5 miesiącach tj. z dniem 15marca 2020r. zakończyła udział w CIS.

Na podstawie skierowania z OPS z 10 sierpnia 2021r. skarżąca od 11 sierpnia 2021r. została ponownie przyjęta do CIS i tym samym kontynuując realizację IPZS najpierw na okres próbny od 11 sierpnia 2021r. do dnia 10 września 2021r., a po tym czasie została zakwalifikowana na okres 4 miesięcy od 11 września 2021r. do 31 grudnia 2021r.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2021r. Kierownika CIS przedłużył skarżącej uczestnictwo w CIS od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.

Od 11 sierpnia 2021r. J. G., w ramach realizacji indywidulanego programu zatrudnienia socjalnego odbywała praktyki w Fundacji L. Fundacja ta była organizatorem praktyk na podstawie zawartej z CIS umowy praktyki nr [...] z dnia 11.08.2021r. Realizatorem praktyk była Fundacja, tak więc zasady jej odbywania, w granicach umownych i ustawowych (w szczególności w odniesieniu do norm godzinowych odbywania praktyk), także co do odrabiania nieobecności, określała Fundacja wraz z uczestnikiem praktyk.

Pismem z dnia 20 lipca 2022 r. Fundacja poinformowała CIS o nieprawidłowościach w realizacji praktyk przez skarżącą. W piśmie zwrócono uwagę na nieakceptowalne wyrażanie przez skarżącą opinii na temat pracowników kuchni i osób zarządzających Restauracją S. w S. prowadzoną przez Fundację, a także wobec osób zarządzających Spółdzielnią S., którą łączyło porozumienie o współpracy z Fundacją, o nadużywaniu swojej sytuacji domowej, spóźnianie się na praktyki i opuszczanie przed czasem miejsca odbywania praktyk (podano, że z czasem okazywało się, że skarżąca podawała nieprawdziwe preteksty, by nie odbywać praktyk w pełnym wymiarze czasowym), na notoryczne nieobecności w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim uniemożliwiające efektywne odbywanie praktyk, gdyż skarżącą omijał przez to szereg szkoleń. Wskazano, że skarżącej wracano uwagę na tę okoliczność i podnoszono nieefektywną realizację praktyk. Wskazano, że po jednej z takich rozmów skarżąca pozostająca na zwolnieniu L4 stawiła się w zdrowiu i gotowości do wykonywania swoich obowiązków w restauracji pomimo, że formalnie miała być niezdolna do pracy. Zatem Fundacja poinformowała, że w związku z nieprawidłowością ze strony skarżącej zaprzestaje z dniem 31 lipca 2022r. z udziału w praktyce skarżącej.

W związku z powyższym organ stwierdził, że skarżąca dopuściła się uporczywego naruszenia programu i wnosząc o oddalenie jej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Kierownika Centrum Integracji Społecznej w Starym Sączu z dnia 1 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zaprzestania z dniem 31 lipca 2022 r. realizacji przez skarżącą Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2241), zwanej dalej u.z.s.

Zgodnie z projektem powołanej ustawy celem jej wprowadzenia było:

- usamodzielnienie osób dotkniętych dysfunkcjami, zagrożonych lub podlegających wykluczeniu społecznemu, przez edukację zawodową i społeczną w celu osiągnięcia własnym staraniem samodzielności ekonomicznej,

- prowadzenie szeroko rozumianej profilaktyki społecznej,

- stworzenie instytucjonalnych mechanizmów, umożliwiających zatrudnienie i związaną z tym readaptacją zawodową i integracją społeczną dla tych osób, które nie są w stanie wykazać wymaganej produktywności, co znacznie ogranicza możliwości zatrudnienia na otwartym rynku pracy.

Tak więc szeroko zakrojonym celem był zamiar zbudowania krajowej strategii przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu. Równocześnie walka z wykluczeniem społecznym jest istotnym elementem polityki europejskiej.

Trafnie więc w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przypomniano, że pamiętać zawsze należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.z.s. jej przepisy stosuje się do osób, które podlegają wykluczeniu społecznemu i ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym. Już samo określenie cech osób, do których stosuje się przepisy wspomnianej ustawy wskazuje, że miara oceny ich zachowań z powodu wykluczenia społecznego i ograniczenia uczestnictwa w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym, musi uwzględniać ich predyspozycje do zachowań stojących niekiedy w sprzeczności z przyjętymi normami społecznymi (wyrok NSA z 14.02.2017 r., I OSK 687/15, LEX nr 2290116).

Zasadniczo osoba określona w art. 1 u.z.s. może zostać skierowana do uczestnictwa w zajęciach prowadzonych przez Centrum, przez właściwy dla miejsca zamieszkania lub pobytu osoby ośrodek pomocy społeczne na podstawie:

1) własnego wniosku lub wniosku przedstawiciela ustawowego,

2) wniosku zakładu lecznictwa odwykowego, powiatowego centrum pomocy rodzinie, ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. poz. 1818) - centrum usług społecznych, organizacji pozarządowej lub klubu integracji społecznej, za zgodą tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego.

Następnie wniosek podlega zaopiniowaniu przez pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej. Dalej Kierownik Centrum przyjmuje osobę skierowaną do Centrum po podpisaniu z nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego.

Art. 13 ust. 4 u.z.s. stanowi, iż zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku:

1) uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację;

2) trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum;

3) oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu.

Z kolei ust. 4a powołanego przepisu przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. Następnie na podstawie art. 13 ust. 4b u.z.s. od decyzji kierownika Centrum, o której mowa w ust. 4a, uczestnikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie podstawą wydania zaskarżonej decyzji wydaje się, że były pkt 1 ust. 4 art. 13 u.z.s. – należy nadmienić, że precyzyjna podstawa prawna została wskazana dopiero w odpowiedzi na skargę – oraz przepisy regulaminu centrum to jest §3 rozdziału znajdujący się w Rozdział III regulaminu, zatytułowanym "Obowiązki i uprawnienia Uczestników/-czek". Zgodnie z ust. 1 powołanego §3 regulaminu zaprzestanie realizacji Programu następuje w przypadku stwierdzenia przez Kierownika Centrum, że nastąpiło uporczywe naruszanie przez Uczestnika postanowień Programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację. Przez uporczywe naruszanie postanowień Programu rozumie się nieprzestrzeganie regulaminu uczestnictwa. W przypadku skarżącej zostały powołane w decyzji dwie okoliczności uzasadniające zaprzestanie realizacji indywidulanego programu zatrudnienia socjalnego a więc:

- brak uczestnictwa w zajęciach (niezależnie od przyczyn) przez okres przekraczający łącznie w Programie 14 dni,

- nierealizowanie zajęć z reintegracji społecznej i zawodowej spowodowane zwolnieniem lekarskim uniemożliwiającym realizację programu.

Należy przy tym podkreślić, że w odpowiedzi na skargę dodatkowo organ zarzucił skarżącej spóźnianie się na praktyki i ich opuszczanie bez usprawiedliwienia oraz niewłaściwy stosunek do osób, z nią pracujących. Z uwagi na fakt, że zarzuty te w związku z naruszeniem stosownych postanowień regulaminu pojawiają się dopiero w odpowiedzi na skargę, Sąd uznał, że nie stanowią więc podstawy rozstrzygnięcia badanej przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ nie może sobie bowiem dowolnie rozszerzać podstawy prawnej podjęcia takiej a nie innej decyzji dopiero w odpowiedzi na skargę. Podstawa ta powinna być wyrażona w niej samej i ona tworzy meritum sprawy objętej kontrola sądową.

Należy przy tym zauważyć, że pojęcie "regulaminu", na którego zapisach oparł się w niniejszej sprawie organ, pojawia się w samej ustawie o zatrudnieniu socjalnym jedynie w art. 4 ust. 2 pkt 2 zgodnie z którym wniosek o przyznanie statusu Centrum powinien zawierać projekt regulaminu Centrum. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (wyrok WSA w Kielcach z 21.12.2016 r., II SA/Ke 335/16, LEX nr 2189817) wskazał, że nie wynika jednak z takiego zapisu treść tego regulaminu, a w szczególności nie można z takiego zapisu wywodzić istnienia ustawowej delegacji do zamieszczania w takim regulaminie zapisów wychodzących ponad ustawowe regulacje dotyczące podstaw decyzji ingerujących w prawa i obowiązki adresatów przepisów tej ustawy. Co więcej regulamin ten w sposób oczywisty nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym i Sąd nie jest związany jego postanowieniami przy ocenie legalności działania organu.

Wątpliwości Sądu budzą z kolei te zapisy regulaminu, które przewidują, że przez uporczywe naruszanie postanowień regulaminu rozumienie się brak uczestnictwa w nim przez okres przekraczający łącznie 14 dni – niezależnie od przyczyny. W przypadku skarżącej zapis ten stanowił jedną z podstaw zaprzestania realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, gdyż przez 21 dni przebywała ona na zwolnieniu chorobowym (w okresie od 11 sierpnia 2021r. do końca lipca 2022r. – przy czym okres od 11 sierpnia 2021r. do 10 września 2021r. był okresem próbnym, następnie od 11 września 2021r. do 31 grudnia decyzją skarżącej przedłużono uczestnictwo w programie, a kolejne przedłużenie nastąpiło na okres od 1 stycznia 2022r. do 31 grudnia 2022r.). Choroba jest okolicznością niezależną od człowieka. Trudno więc od niego wymagać, aby pomimo zwolnienia lekarskiego przyszedł do pracy. Wręcz jest to sprzeczne z prawem. Co więcej niedopuszczalne jest wymuszanie na nim obowiązku pracy w sytuacji legitymowania się przez pracownika L4, a praktyka ta wynika wprost z odpowiedzi organu na skargę. Wprawdzie na dwóch zwolnieniach został wpisany kod 2, który oznacza że chory może chodzi, ale to nie oznacza że może iść do pracy. Wprost natomiast z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1732 z późn. zm.) wynika, że prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby oraz wystawiania zaświadczeń lekarskich podlega kontroli, a kontrola ta jest wykonywana przez lekarzy orzeczników Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie kontroli prawidłowości przez podmiot zatrudniający, także w sytuacji zatrudniania w ramach realizacji indywidualnego programu zatrudniania socjalnego. Natomiast ust. 12 powołanego przepisu przewiduje jedynie, że pracodawca może wystąpić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przeprowadzenie kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby oraz wystawiania zaświadczeń lekarskich dla celów wypłaty wynagrodzenia za czas niezdolności do pracy, o którym mowa w art. 92 Kodeksu pracy. Zakład informuje pracodawcę o wyniku postępowania. Z kolei zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa ubezpieczony wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia. W polskim systemie prawnym wymuszanie przez pracodawcę, nawet w sytuacji zatrudnienia socjalnego świadczenia pracy w trakcie trwania okresy zwolnienia chorobowego danej osoby jest ciężkim naruszeniem praw pracowniczych, a nawet może prowadzić do odpowiedzialności karnej. Takie wymuszanie obowiązku pracy należy traktować jako prace przymusową lub obowiązkową, która w systemie polskim i międzynarodowym jest zakazana.

We współczesnym państwie prawa przewiduje się ochronę pracownika w razie choroby. Nie może więc zdarzenie to skutkować uznaniem, że doszło do uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację w rozumieniu art. 13 ust. 4 pkt 1 u.z.s. Jest to bowiem usprawiedliwiona nieobecność pracownika (praktykanta) w pracy, która chociaż generalnie może pociągać za sobą, zgodnie z Kodeksem pracy (art. 55) rozwiązanie umowy o prace bez wypowiedzenia (tym niemniej są tak przewidziane zdecydowanie dłuższe terminy), ale w niniejszej sprawie z taką umową nie mamy do czynienia, a jednocześnie program indywidualnego zatrudnienia socjalnego ma na celu reintegrację społeczną osób wykluczonych. Jedynie więc w przypadku zachowań nagannych można przyjąć, że doszło do uporczywego naruszenia postanowień programu, o którym mowa w art. 13 ust. 4 pkt 1 u.z.s.

Należy także wskazać, druga podstaw powołana w decyzji organu, a mająca świadczyć o uporczywym naruszaniu przez skarżącą programu też wynika z faktu, że skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim. Organ bowiem wskazał jako podstawę swojej decyzji niezrealizowanie przez skarżącą zajęć z integracji społecznej zawodowej co było spowodowane właśnie jej przebywaniem na zwolnieniu lekarskim. Tak więc u podstaw faktycznych decyzji Kierownika Centrum Integracji Społecznej o zaprzestaniu realizacji indywidualnych praktyk leżała ta sama przyczyna – choroba skarżącej udokumentowana odpowiednimi zaświadczeniami.

W niniejszej sprawie organ w zaskarżonej decyzji jedynie pośrednio, bez wskazania tego przepisu, powołał się na art. 13 ust. 4 u.z.s., co jest nieprawidłowe z punktu widzenia art. 107 §1 pkt 4 k.p.a. Odwołał się jedynie do art. 13 ust.4a u.z.s., który z kolei odnosi się do naruszenia pkt 1 lub 2 ust. 4 art. 13 u.z.s., a więc do zaprzestania realizacji programu z powodu uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację (pkt 1) lub trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum (pkt 2). Obie podstawy wydania decyzji o zaprzestaniu realizacji programu są zaś od siebie niezależne. Czym innym jest uporczywe naruszanie przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację (art. 13 ust. 4 pkt 1), a czym innym jest trwałe opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum (art. 13 ust. 4 pkt 2). Zatem wydanie decyzji powinno być poprzedzone ustaleniem, czy zachodzą przesłanki orzeczenia o zaprzestaniu realizacji programu na podstawie art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy z 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, czy na podstawie art. 13 ust. 4 pkt 2 (Wyrok WSA w Kielcach z 21.12.2016 r., II SA/Ke 335/16, LEX nr 2189817). Wynik tego badania powinien znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednim powołaniu podstawy prawnej decyzji. Odpowiednie ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych powinny mieć natomiast odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13.11.2014 r., II SA/Go 724/14, LEX nr 1602349). W niniejszej sprawie wydaje się, że podstawą wydania decyzji o zaprzestaniu realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego nastąpiła z powodu określonego w pkt 1 ust. 4 art. 13 u.z.s. z uwagi na fakt, że organ powołuje się również na zapisy regulaminu uszczegóławiające przesłankę uporczywego naruszania postanowień programu.

Przechodząc do analizy przepisów ustawy o zatrudnieniu socjalnym należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 14.02.2017 r., I OSK 687/15, LEX nr 2290116) wskazuje się, że określona w przepisie art. 13 ust. 4 pkt 1 u.z.s. możliwość zaprzestania realizacji programu uzależniona jest od dwóch łącznych przesłanek, a więc naruszania przez uczestnika postanowień programu, które musi mieć dodatkowo charakter uporczywości oraz występującego w jego wyniku braku możliwości dalszej realizacji programu. Bez wątpienia, skoro uporczywe naruszanie przez uczestnika postanowień programu ma uniemożliwiać jego dalszą realizację, to niezbędnym ustaleniem wstępnym musi być stwierdzenie zaistnienia sytuacji, którą można zakwalifikować jako naruszanie przez uczestnika postanowień programu w sposób uporczywy, a więc w sposób kwalifikowany - niweczący możliwość dalszego prowadzenia programu, a w konsekwencji jego cel. Dopiero przy dokonaniu takich ustaleń w zakresie uporczywości naruszeń można przejść do oceny, czy pozostają one w związku z brakiem możliwości dalszej realizacji programu. Nie można przy tym nie brać pod uwagę, ze przepisy ustawy o zatrudnieniu specjalnym stosuje się do osób wykluczonych społecznie. Tak więc miara oceny ich zachowań z powodu wykluczenia społecznego i ograniczenia uczestnictwa w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym, musi uwzględniać ich predyspozycje do zachowań stojących niekiedy w sprzeczności z przyjętymi normami społecznymi. Ocenie naruszeń programu pod kątem konieczności jego zakończenia musi podlegać zatem nie wyłącznie ich uporczywość, ale i waga uzasadniająca przyjęcie, że ich powtarzalność czy długotrwałość nagannych zachowań.

Zdaniem Sadu sama uporczywość naruszenia, o której mowa w art. 13 ust. 4 pkt 1 u.z.s. musi mieć charakter zamierzony, a więc wynikać z woli osoby, która dopuszcza się określonych zachowań. Nie może to a contrario wynikać z przyczyn niezależnych jaką jest choroba potwierdzona zwolnieniem lekarskim.

Istotne jest również, że we wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do zachowań, które mają charakter naganny. Przykładowo wymieniono takie zachowania jak zakłócanie porządku i spokoju w miejscu i w czasie zajęć, naruszenie obowiązku pozostawania w trzeźwości, a które należy ocenić pod kątem możliwości dalszej realizacji programu. W żaden sposób nie można zakwalifikować do takich nagannych zachowań przebywanie osoby objętej programem na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby.

Należy również zauważyć, że organ upatruje więc podstawy naruszenia ustawy, jako przesłanki wydania zaskarżonej decyzji w braku uczestnictwa skarżącej w zajęciach przez okres 21 dni oraz niezrealizowanie zajęć z reintegracji społecznej i zawodowej. Oba te pojęcia zostały zdefiniowane w ustawie o zatrudnieniu socjalnym. Reintegracja społeczna to działania, w tym również o charakterze samopomocowym, mające na celu odbudowanie i podtrzymanie u osoby uczestniczącej w zajęciach w centrum integracji społecznej, klubie integracji społecznej lub zatrudnionej u pracodawcy, umiejętności uczestniczenia w życiu społeczności lokalnej i pełnienia ról społecznych w miejscu pracy, zamieszkania lub pobytu Z kolei reintegracja zawodowa - oznacza to działania mające na celu odbudowanie i podtrzymanie u osoby uczestniczącej w zajęciach w centrum integracji społecznej i klubie integracji społecznej zdolności do samodzielnego świadczenia pracy na rynku pracy.

Organ w swojej decyzji w ogóle nie wskazał na czym to naruszenie skarżącej faktycznie polegało. Jedynie z pisma Fundacji L. z dnia 20 lipca 2022r. wynika, że skarżąca z uwagi na przebywanie na zwolnieniu chorobowym nie uczestniczyła w ponownym przeszkoleniu w zakresu bezpiecznego wykorzystania sprzętu kuchennego, z zakresu nowych zasad gospodarki surowcowej i przygotowywania potraw, nowej karty dań w restauracji, oraz z zakresu kuchni molekularnej. Raczej trudno przyjąć, że są to zajęcia z zakresu reintegracji zawodowej, a ich rodzaj jest tego typu, że można nabyć praktyczne umiejętności w czasie świadczenia pracy kucharza, czy pomocy kuchennej (jak to miało miejsce w przypadku skarżącej). Należy również mieć na uwadze, że nieobecność skarżącej na tychże zajęciach nastąpiła z powodów usprawiedliwionych – to jest choroby.

Jak już wyżej było wspomniane w odpowiedzi na skargę pojawił się również jako powód zaprzestania realizacji programu zarzut spóźniania się na odbywanie praktyk oraz wychodzenia przed czasem ich zakończenia. Z zarzutem tym koresponduje z kolei pismo Fundacji L. z dnia 12 lipca 2022r. Należy jednak podkreślić, że w aktach administracyjnych znajdują się listy obecności skarżącej na praktykach. Na listach tych nie ma jakichkolwiek adnotacji w zakresie spóźnień, czy przedwczesnego opuszczania stanowiska pracy, chociaż można było ten fakt odpowiednio oznaczyć poprzez wpisanie literki "S" – spóźnienie. Co więcej regulamin, na który powołuje się Kierownik Centrum przewiduje specjalną procedurę w sytuacji spóźnień uczestniczki programu. Wymaga się w nim odpowiedniego informowania i sporządzania notatki urzędowej. Takich notatek w aktach administracyjnych brak.

Istotne jest również, że skarżąca miała wyznaczonego opiekuna w osobie R. S., który nie wypowiedział się w sprawie na temat jakiejkolwiek okoliczności w zakresie ponoszonych przez organ zarzutów. Skarżącej również nie umożliwiono wzięcia udziału w toczącej się wobec niej sprawie administracyjnej, ani udzielenia nie udzielono jej możliwości wypowiedzenia się co do podnoszonych zarzutów.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ wydając decyzję o zaprzestaniu realizacji indywidualnych praktyk nie może dokonać tego bez wcześniejszych rzetelnych ustaleń stanu faktycznego, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ustawodawca wymaga, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. W sprawie niniejszej powyższego zabrakło. Organ nie wypełnił również obowiązków wynikających z art. 10 §1 k.p.a., który przewiduje, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca ani nie była zawiadomiona o wszczęciu postępowania wobec niej, ani nie brała udziału w w tymże postępowaniu, co więcej decyzja organu podjęta 1 sierpnia 2022r. została jej doręczona dopiero w lutym 2023r.

Z uwagi na brak realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie spełnia podstawowych wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie, że skarżąca nie uczestniczyła w zajęciach i przez 21 dni i tym samym nie zrealizowała zajęć z integracji społecznej i zawodowej. Stąd została również naruszona zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. Właściwe uzasadnienie decyzji pozwala także na zweryfikowanie, czy organ należycie zastosował zasady ogólne postępowania administracyjnego.

Naruszono również art. 107 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak podania precyzyjnej podstawy prawnej decyzji, która utrudnia jej merytoryczna kontrolę. Zwrócić trzeba bowiem uwagę, że przepis art. 13 ust. 4a u.z.s., na który organ się powołał, odnosi się do naruszeń, które są określone w art. 13 ust. 4 pkt 1 i 2 u.z.s., a są to odrębne kategorie naruszeń. Wymagane jest więc, aby organ dokładnie sprecyzował podstawę prawna wydanej przez siebie decyzji, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, które zostało złożone po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastępować uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo to może mieć charakter jedynie pomocniczy, stanowiący dodatkowe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w świetle zarzutów podniesionych w skardze, ale nie może zastępować czy uzupełniać uzasadnienia podjętej decyzji (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 586/09; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 10, , art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co sprawia, że konieczne jest jej uchylenie.

Jednak najpoważniejszy charakter ma niewłaściwą interpretacja art. 13 ust. 4 pkt 1 u.z.s. dokonana przez organ. Zdaniem Sądu przebywanie na zwolnieniu chorobowym nie może być przyczyną uznania, że doszło do uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.