Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 483/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 2, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 1, art. 13 ust.3
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 564/22 w sprawie ze skargi M. O. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego V. O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 listopada 2022 r., sygn. III SAB/Wr 564/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego V. O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy

I. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuszcza się bezczynności oraz przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej;

II. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

IV. przyznał od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] złotych;

V. zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 21 lutego 2022 r. M. O., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego V. O., wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w związku ze sprawą z jego wniosku z [...] sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 oraz art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów, braku odpowiedzi na pisma, braku komunikacji i informacji. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 4. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 5. przyznanie na rzecz skarżącej odszkodowania w kwocie 50.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę wyjaśnił, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. Analogicznie należy potraktować kwestię badania przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Wskazał, że w niniejszej sprawie kluczową kwestią jest ocena wpływu nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), dalej "ustawa zmieniająca", która weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r., na sytuację prawną strony skarżącej, uwzględniając okoliczność, że skarga na bezczynność organu została wniesiona [...] lutego 2022 r. (data wpływu), czyli po wejściu w życie nowelizacji. Przepis art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), wprowadzony do ustawy na mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej, określił terminy na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Dotychczas poza małymi wyjątkami ustawa nie zakreślała terminów wydania decyzji, zatem terminy rozpoznania sprawy wyznaczały przepisy k.p.a. Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. zawiera regulacje przejściowe, stanowiąc w art. 7 ust. 1, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Z treści tych norm wynika, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. Analiza regulacji wskazanej w art. 112a ustawy o cudzoziemcach pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Mocą dalszych regulacji art. 13 ustawy zmieniającej m.in. początkowy bieg terminu na wydanie decyzji zakreślono poprzez odwołanie się do zdarzeń faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie ustawy (upływ terminu wyznaczonego przez organ na uzupełnienie braków formalnych wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca nie tylko zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem. Okoliczność ta w opinii Sądu nie mogła jednak wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności oraz przewlekłości w rozpoznawanej sprawie. Pomijając kwestię użycia we wskazanym przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach sformułowania "termin na wydanie decyzji", w zestawieniu z powołanym w art. 35 k.p.a. stwierdzeniem "termin załatwienia sprawy", to w opinii Sądu wskazany na wstępie rozważań moment dokonywanej oceny wyklucza badanie działania (bezczynności) organów administracji wg nowych reguł. Niezależnie bowiem od faktu "przywrócenia" organowi ustawą zmieniającą terminu na wydanie decyzji w sprawie, w sprawie z wniosku, który wpłynął do organu [...] sierpnia 2019 r., organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że organ rozpatrując sprawę dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne. W tym kontekście organ przywołał treść art. 2 Konstytucji RP wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zabieg ustawodawcy podjęty w przepisach przejściowych, "odnawiający" niejako początek biegu terminu do wydania decyzji (art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej), w realiach toczonego sporu mógłby zdaniem Sądu jedynie wpływać na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej jest załatwiany rażąco długo, nawet przyjmując termin dwumiesięczny wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Wniosek strony skarżącej został złożony [...] sierpnia 2019 r. W tym samym dniu organ wystosował do strony pismo, w którym poinformował ją o wszczęciu postępowania i o przewidywanym terminie jego zakończenia, wyznaczonym na dzień [...] marca 2020 r. Wobec braku informacji o podjęciu jakichkolwiek czynności przez organ strona skarżąca pismem z [...] maja 2020 r. złożyła ponaglenie. Następnie strona pismami z [...] czerwca 2021 r. oraz [...] marca 2022 r. zwróciła się o przyśpieszenie załatwienia sprawy. W dniu [...] lutego 2022 r. za pośrednictwem Wojewody wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismem z [...] marca 2022 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczonym na [...] maja 2022 r. oraz wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku. Również pismem z [...] marca 2022 r. organ przekazał ponaglenie zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres decyzji), uznał, że bezczynność i przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

Mając na uwadze długość trwania niniejszego postępowania oraz postawę organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] złotych. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, tj. zdyscyplinowania organu.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zarzucił powyższemu wyrokowi, zaskarżonemu w całości, naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. poprzez pominięcie uregulowań dotyczących terminu załatwienia sprawy wynikłych z przepisów ww. ustawy, co wpłynęło na ocenę zaistnienia w sprawie przewlekłości i ustalenie jej stopnia;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. z zw. z art. 7 i art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. poprzez zaniechanie wskazania podstaw prawnych niezastosowania przepisów ww. ustawy;

3. art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wyniku bezpodstawnego stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu, z jakich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny zdecydował się na zastosowanie tego środka w orzeczonej wysokości, mimo że przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od istnienia szczególnych okoliczności.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że oparcie się przez Sąd pierwszej instancji na ogólnych zasadach prawa jest niezgodne z zakresem upoważnień przyznanych sądom przez przepisy Konstytucji RP (art. 8, art. 81). Sąd ten uzasadniając odstąpienie od stosowania znowelizowanych przepisów ustawy o cudzoziemcach oparł się o wywiedzione z Konstytucji ogólne zasady prawa, jednak nie powołał się właściwie na żaden konkretny przepis. Ponadto, przyjęty przez Sąd moment, według którego ustalony został stan prawny właściwy w sprawie do oceny zaistnienia przewlekłości, tj. moment złożenia wniosku o wydanie decyzji, stoi w jawnej sprzeczności z innymi ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku. NSA w uchwale 7 sędziów z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, wskazał, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi.

Uzasadniając zarzut dotyczący przyznania sumy pieniężnej autor skargi kasacyjnej wskazał, ze skarżący jest niepełnoletni, stan uświadomienia dziecka w kwestii negatywnych skutków wynikłych z czasu trwania postępowania jest inny iż człowieka dorosłego. Sąd powinien kompleksowo uzasadnić trudności, z jakimi zmagał się małoletni nie posiadając zezwolenia na pobyt, jakie były jego negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne, które winny być zrekompensowane. Takiego uzasadnienia zabrakło. Przywołane w skardze ograniczenie w swobodzie podróżowania w przypadku małoletniego wynika z innych jeszcze względów niż jedynie konieczność uzyskania wizy pozwalającej na wjazd na terytorium RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut z pkt 1 skargi kasacyjnej. Jego istota sprowadza się do twierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając zaskarżony wyrok, pominął art. 7 oraz art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej z 17 grudnia 2021 r. Zgodnie z 7 ust. 1 tej ustawy, do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Z kolei w myśl art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił przywołane przepisy ustawy z 17 grudnia 2021 r., ale dokonał ich wykładni odmiennej niż ta, którą przyjmuje organ. Przede wszystkim, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że art. 7 oraz 13 ust. 3 ustawy zmieniającej nie mają zastosowania do oceny wystąpienia bezczynności lub przewlekłości postępowania w okresie sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 29 stycznia 2022 r. Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostało zainicjowane wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. i nie zostało zakończone w dniu wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość. W ustawie zmieniającej brak jest przepisu, który pozwalałby na przyjęcie, że nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, która wystąpiła przed 29 stycznia 2022 r. (por. wyroki NSA: z 4 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 1870/22; z 21 marca 2023 r., sygn. II OSK 2342/22; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: https://cbois. nsa.gov.pl). Przyjęcie, że dany akt prawny wyłącza bezprawność zachowań organu władzy publicznej, która już zaistniała według stanu prawnego obowiązującego w momencie wystąpienia tych zachowań, w tym mających formę bezczynności lub przewlekłości, wymagałoby wyraźnej i jednoznacznej decyzji ustawodawcy. Poglądu przeciwnego nie można wyprowadzać w drodze wykładni rozszerzającej, albowiem wykładnia ta prowadziłaby do skutków sprzecznych z zasadą zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadą odpowiedzialności władzy publicznej za niezgodne z prawem zachowanie organów tej władzy (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP). Nie jest prawdą, jak twierdzi organ, że Sąd pierwszej instancji oceniał stan bezczynności i przewlekłości na datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd oceniał stan bezczynności i przewlekłości na datę wniesienia skargi, natomiast stwierdził, że w sprawie nie nastąpiło "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, która wystąpiła przed 29 stycznia 2022 r.

Przyjęcie, że ustawa z 17 grudnia 2021 r. nie sanuje skutków bezczynności lub przewlekłości, która wystąpiła przed 29 stycznia 2022 r., oznacza bezzasadność również zarzutu z pkt. 3 petitum skargi kasacyjnej. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że w sprawie skarżącej przewlekłość postępowania nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega okoliczności mające wpływ na długotrwałość postępowania, tj. masowy napływ spraw dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt czasowy i pracę oraz utrudnienia w działaniu organów wywołane przez pandemię COVID-19. Okoliczności te nie mogły jednak, w realiach rozpoznawanej sprawy, uzasadniać nierozpatrzenia podania skarżącego przez okres około dwóch i pół roku (do daty wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość). Innymi słowy, czas trwania przedmiotowego postępowania miał przeważające znaczenie w zakwalifikowaniu bezczynności i przewlekłości postępowania jako rażącej. W tym miejscu należy przypomnieć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności oraz przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. I OSK 2424/16). Generalnie, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (por. wyroki NSA: z 11 lutego 2020 r., sygn. II OSK 2546/19; z 20 października 2022 r., sygn. II OSK 1184/22).

W niniejszej sprawie, od daty wpływu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do wniesienia przezeń skargi na bezczynność i przewlekłość, tj. przez okres około dwóch i pół roku, organ dokonał zaledwie jednej czynności, mianowicie w dacie wpływu wniosku wystosował do skarżącej pismo o wszczęciu postępowania i przewidywanym terminie jego zakończenia [...] marca 2020 r. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania organ zareagował pismem z [...] marca 2022 r., informującym o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do [...] maja 2022 r. Wtedy też przekazał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie wniesione [...] maja 2020 r. (prawie dwa lata po jego wniesieniu). Wszystkie te okoliczności w sposób wystarczający uzasadniały przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa.

Chybione są również zarzuty sformułowane w pkt. 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej wiążące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. a to z art. 7 i art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. poprzez zaniechanie wskazania podstaw prawnych niezastosowania ww. przepisów ustawy zmieniającej, a to z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd pierwszej instancji zdecydował się na zastosowanie tego środka w orzeczonej wysokości. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. II FSK 1479/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, dlaczego art. 7 oraz 13 ust. 3 ustawy zmieniającej nie mają zastosowania do oceny wystąpienia bezczynności lub przewlekłości postępowania w okresie sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 29 stycznia 2022 r. Powołał się tu na art. 2 Konstytucji RP wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wskazał, że zabieg ustawodawcy podjęty w przepisach przejściowych, "odnawiający" niejako początek biegu terminu do wydania decyzji (art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej), w realiach toczonego sporu mógłby jedynie wpływać na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Stwierdził, że terminy rozpoznania sprawy już minęły, co istotnie nastąpiło przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił również, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. Wysokość ww. sumy uwzględnia mianowicie postawę organu wobec strony, jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Zasądzając powyższą kwotę Sąd pierwszej instancji miał na uwadze potrzebę zrekompensowania stronie negatywnych przeżyć psychicznych i krzywdy moralnej związanych z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a nadto funkcję dyscyplinująco-przymuszającą stosowanego środka. Sąd nie uwzględnił przy tym żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności.

Z art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd, ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria, jakimi powinien kierować się sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn.. I OSK 1905/16). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony skarżącej. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., sygn. I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 1216/18). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, oceniając zaś przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. II OSK 557/22). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny nie przyjmuje argumentacji, że wiek skarżącego, w imieniu którego wniesiona została skarga przesądza o braku negatywnych skutków długotrwałości postępowania dla skarżącego. Oczywiste jest, że świadomość prawna osoby małoletniej jest inna niż osoby dorosłej. W niniejszej sprawie nie sposób jednak wykluczyć, że negatywne przeżycia przedstawiciela ustawowego małoletniego skarżącego związane z długotrwałością postępowania odbijały się również na jego osobie. Małoletni miał w dacie złożenia wniosku [...] lat, a zatem z pewnością mógł już świadomie obserwować trudności, z jakimi zmagał się jego przedstawiciel ustawowy ignorowany przez organ, mógł nawet bardziej przeżywać niepewność co do swojego statusu na terytorium RP niż osoba dorosła.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i oczywistych trudności, z jakimi każdy cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Pierwszą czynność w sprawie organ podjął w dacie wpływu wniosku, po czym milczał aż do czasu wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość. Podkreślić należy, że sumy pieniężnej, określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie można traktować jako odszkodowania, rekompensaty za utracone zarobki, co w sytuacji małoletniego w ogóle nie wchodzi w rachubę. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c. Uwzględniając, natomiast maksymalną możliwą do zasądzenia w tej sprawie wysokość sumy pieniężnej, jakiej zasądzenia żądała strona skarżąca, przyznanie ostatecznie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, tj. w dolnych granicach ustawowych, nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej przewlekłości. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że orzekając o przyznaniu ww. kwoty Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając uzasadnienie zaskarżonego wyroku w jego całokształcie, należało uznać, że pozwala ono ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie i pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 23 listopada 2022 r., sygn.. II OSK 3514/19; z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2315/21).

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.