Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 865/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. i B. Ż. Sp. z o.o. w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 119/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi C. N. i B. Ż. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie odmowy przyznania dotacji oświatowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 119/21 odrzucił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie odmowy przyznania dotacji oświatowej.

Skarżąca wniosła do sądu skargę na czynność Prezydenta Miasta Lublin wyrażoną w pismach z 12 stycznia 2021 r. (nr [...],[...]). W skardze zaznaczono, że w powyższych pismach organ odmówił przyznania dotacji na rok 2021 dla Sz. w L. oraz L. w L., dla których skarżąca jest organem prowadzącym. Według strony do powyższej konkluzji w postaci odmowy przyznania dotacji można dojść ponieważ we wskazanych pismach Prezydent pozostawił bez rozpoznania wnioski o wyrażenie zgody na udzielenie dla wskazanych szkół dotacji na rok 2021 r. oraz ich dotowanie od pierwszego miesiąca, w którym szkoły rozpoczną działalność.

Skarżąca zażądała stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublin wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2532 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w pismach Prezydenta Miasta z 12 stycznia 2021 r., w postaci pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji, a w ostateczności potraktowane przez skarżącą jako czynność odmowy udzielenia dotacji w 2021 r., nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Sąd rozpoznający sprawę uznaje, że strona skarżąca w istocie wystąpiła do organu administracyjnego z wnioskiem, w którym niejako żąda potwierdzenia na przyszłość (zapewnienia, "promesy"), że udzielona jej będzie dotacja.

W rozpoznawanej sprawie wniosek strony nie spowodował dokonania przez organ czynności (będącej odpowiedzią na jej wniosek), która mieści się z zakresie czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych.

Wskazana czynność nie da się przyporządkować do żadnej z kategorii aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W szczególności, czynność taka nie kwalifikuje się jako czynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Tym samym Sąd I instancji stwierdził,, że skarżąca pomimo wskazania, iż skarga dotyczy czynności polegającej w ostateczności na odmowie przyznania dotacji jest w istocie skargą na stanowisko organu wyrażone w związku z wnioskiem strony, w którym zwrócono się o wyrażenie zgody przez Prezydenta Miasta na udzielenie dotacji na 2021 r. dla prowadzonych przez stronę szkół i ich dotowanie z budżetu miasta od pierwszego miesiąca, w którym szkoły rozpoczną działalność. Jak wskazano powyżej zdaniem Sądu I instancji odpowiedź taka jest czynnością, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Skargę kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r. wniosła skargę C. Sp. z o.o. w Ł. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

A. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 47 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2020.2029 t.j. z dnia 2020.11.17, zwanej dalej: u.o.f.z.o.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że czynność Prezydenta Miasta Lublina tj. wydanie rozstrzygnięcia o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania nie stanowi odmowy przyznania dotacji oświatowej, w sytuacji gdy Skarżąca w dniu 23 grudnia 2020 r. złożyła wniosek o przyznanie dotacji w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., a nie wniosek o wydanie promesy, a organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania, mimo iż ustawodawca w sferze załatwiania spraw objętych ustalaniem i przekazywaniem dotacji nie przewidział takiej formy działania organu administracji publicznej, pozbawił Skarżącą prawa do otrzymania dotacji oświatowej, a art. 47 w/w ustawy odsyła do wszystkich czynności podejmowanych przez organ dotujący, w celu przekazania dotacji oświatowej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcie przez Sąd I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

B. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi kognicja sądów administracyjnych, a tym samym skarga winna być odrzucona, co doprowadziło do naruszenia w Zw. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i pozbawienia skarżącej prawa do sądu, w sytuacji gdy zgodnie z art. 33 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 47 u.f.z.o. czynność pozostawienia wniosku złożonego w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. o przyznanie dotacji oświatowej bez rozpoznania, co równoznaczne było z odmową przyznania dotacji stanowi czynność podejmowaną przez organ dotujący, o którym mowa w art. 26, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, i winna podlegać kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.;

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości w trybie art. 188 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi na czynność Prezydenta Miasta Lublinie oraz stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, którą można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie czynność, polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji na rok 2021 nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W ocenie NSA, zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów i doktryny, za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (v. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19).

W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).

Sprawy z zakresu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w cytowanej regulacji należą do kognicji sądów administracyjnych. W stanie prawnym obowiązującym w 2017 r. dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w sprawach dotyczących przyznania dotacji wynikała wprost z przepisu art. 90 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 ze zm. ; dalej: uso). Przepis ten obowiązywał od 1 stycznia 2017 r. i utracił moc z dniem 1 stycznia 2018 r. Jego brzmienie przewidywało, że przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W latach poprzednich z kolei brak było wyraźnej podstawy prawnej wskazującej na dopuszczalność drogi sądowej przed sądami administracyjnymi w tego typu sprawach, niemniej jednak orzecznictwo sądowe uznawało czynność organu wykonawczego mającą na celu obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej, jako czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegającą kontroli sądów administracyjnych.

Jeszcze wyraźniej kwestię tę uregulował art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. poz. 2203; dalej: u.f.z.o.), której art. 80 pkt f uchylił z dniem 1 stycznia 2018 r. art. 90 ust. 11 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Czynność z zakresu administracji publicznej dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa i nie jest przy tym decyzją administracyjną lub postanowieniem, niemniej jednak jest formą działania administracji publicznej objętą właściwością sądu administracyjnego. Powinna być skierowana do zindywidualizowanego podmiotu.

Najnowszy stan prawny nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że aktualnie (tj. po wejściu w życie u.f.z.o. z dniem 1 stycznia 2018 r.) czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji oświatowej stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne (art. 47 u.f.z.o.). Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika zatem jakiekolwiek ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Przepis art. 47 u.f.z.o. nie stanowi, że czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych. Przepis ten w ogóle nie odnosi się do rodzajów czynności, poprzez ich określenie w poszczególnych artykułach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zatem nie można doszukiwać się braku wymienienia czynności z art. 34 u.f.z.o. w art. 47 u.f.z.o., jako podstawy do wyłączenia kognicji sądów administracyjnych w tym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 1713/20).

W niniejszej sprawie w pismach z dnia 12 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Lublin wskazał, że w związku ze złożeniem 23 grudnia 2020 r. przez skarżącą wniosku wyrażenie zgody na udzielenie dotacji na rok 2021 i dotowanie Szkoły począwszy od pierwszego miesiąca, w którym szkoły rozpocznie działalność, pozostawił wniosek bez rozpoznania, z uwagi na brak trybu do zajęcia merytorycznego stanowiska. Niewątpliwie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona czynność związana była z ustaleniem dotacji dla prowadzonych przez skarżącą szkół.

Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest ustalenie, przyznanie i przekazanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych, wchodzi ustalenie jej wysokości. W związku z powyższym brak jest podstaw do kwestionowania tego, że czynności polegające na ustaleniu wysokości dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Nie wyklucza to możliwości otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji – na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jako kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).