Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1015/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi I. D. i A. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 483/2024 z dnia 29 maja 2024 r. znak WOB.7722.176.2023.KJAS w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz I. D. i A. B. kwotę 697 złotych (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 maja 2024 r. znak: WOB.7722.176.2023.KJAS Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia 23 czerwca 2023 r. znak: [...], którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz.U. 2024 r. poz. 725), nakazano wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie muru oporowego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...], położonej w miejscowości D., gmina D.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych i dokonanych w ich trakcie ustaleń faktycznych, organ I instancji wstrzymał prowadzone tam roboty budowlane, a postanowienie skierował do inwestorów, a zarazem właścicieli działki, I. D. i A. B. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wstrzymane prace polegające na budowie muru oporowego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Poinformowano też o możliwości wszczęcia i warunkach procedury legalizacyjnej.

Od powyższego postanowienia inwestorzy wnieśli zażalenie, w szczególności podnosząc, że organ błędnie zakwalifikował prowadzone prace jako budowę konstrukcji oporowej, podczas gdy w istocie doszło do wzniesienia ogrodzenia.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jego zdaniem bez wątpienia budowa spornego obiektu nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Przez budowlę – do wzniesienia której wymagane jest zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę – rozumie się m.in. konstrukcje oporowe (art. 3 pkt 3 cyt. ustawy). Powołano orzecznictwo, z którego wynika, że jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczenie przez osuwaniem ziemi, należy uznać, iż stanowi ona mur oporowy, nawet jeżeli jednocześnie pełni funkcję ogrodzenia.

Zdaniem organu taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Materiał zdjęciowy i szkic sytuacyjny załączony do protokołu kontroli pozwala stwierdzić, że oprócz wskazywanej przez inwestorów funkcji ogrodzeniowej, przedmiotowy obiekt stanowi jednocześnie mur oporowy, w szczególności z uwagi na znaczną różnicę wysokości terenów między działkami oddzielonymi ww. murem. Powyższe ustalenia potwierdza Projekt zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do projektu zamiennego budynku mieszkalnego. Zatem niezależnie od pełnionej jednocześnie funkcji ogrodzenia, realizacja obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż mur oporowy nie pozostaje zwolniony z takiego obowiązku w myśl art. 29-31 Prawa budowlanego.

Realizacja budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, skutkuje wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do powoływanego przez inwestorów pisma, w którym zostali oni poinformowani, że zaplanowane prace nie wymagają pozwolenia na budowę, organ wskazał, że nie stanowi ono źródła prawa. Ponadto wypowiedziano się w nim na temat wymagań prawnych zw. z realizacją ogrodzenia, a nie muru oporowego.

I. D. i A. B. wnieśli skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 k.p.a., w zw. z 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, niepodjęcie przez organ niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (w szczególności skarżących) oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a to niezebranie właściwych dowodów wskazujących na charakter ujawnionego podczas kontroli w dniach 12 maja 2023 roku obiektu będącego przedmiotem sprawy, w postaci oględzin, zeznań świadków oraz odpowiedniej dokumentacji technicznej oraz zaniechanie wyprowadzenia z nich prawidłowych wniosków co poskutkowało:

a) błędnym ustaleniem przez organ, że skarżący wykonali bez uzyskania ustawowego

pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego w postaci budowli kwalifikowanej jako konstrukcja oporowa oraz

b) pominięciem faktu, że przedmiotowa konstrukcja nie pełni funkcji oporowych i nie posiada właściwości oporowych w związku z czym nie może zostać zakwalifikowana jako mur oporowy;

2. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia wstrzymującego prace budowlane pomimo udzielenia stronom pisemnego zapewnienia o prawidłowości ich działania;

3. art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść skarżących zaistniałych w postępowaniu wątpliwości co do stanu faktycznego, jak i prawnego co doprowadziło do błędnego ustalenia, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, co z kolei spowodowało błędne zastosowanie prawa materialnego poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w zakresie kontrolowanego obiektu z uwagi na brak wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia;

4. art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący wykonali roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego w postaci budowli kwalifikowanej jako konstrukcja oporowa wymagająca uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy skarżący wznieśli ogrodzenie stanowiące urządzenie budowlane;

5. art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne a co najmniej niepoprzedzone należytą weryfikacją przyjęcie wskutek popełnionych w toku postępowania administracyjnego uchybień proceduralnych, że obiekt będący przedmiotem sprawy podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że został on wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, co z kolei spowodowało błędne zastosowanie prawa materialnego poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w zakresie kontrolowanego obiektu z uwagi na brak wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia.

Mając na uwadze podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu I instancji oraz o umorzenie w całości postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22).

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie

Materialnoprawną podstawę skarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 725ze zmianami) z dalej p.b.).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W świetle art. 28, art. 29 ust.1, 29 ust. 2 pkt 15 p.b. budowa konstrukcji oporowych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. konstrukcje oporowe stanowią budowle, niebędące budynkiem lub obiektem małej architektury.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei zgodnie z art. 107 § 3 uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powołane powyżej przepisy postępowania administracyjnego odgrywają kluczową rolę w prawidłowej subsumpcji. Norma prawna znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny ustalono prawidłowo i nie budzi on wątpliwości.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy objęte zaskarżonym postępowaniem roboty budowlane na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości D., gmina D. w istocie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Osią sporu jest kwalifikacja powstającej na tej działce (pomiędzy działką [...] a działka [...]) podmurówki pod ogrodzenie z betonu szalunkowego zalanej betonem, na której umiejscowiono dwa słupki stalowe. Na moment kontroli PINB pomiędzy słupkami nie było zamontowane wypełnienie. Od wewnętrznej strony działki teren jest podsypany do podmurówki, a ukształtowanie zależne od terenu.

Rację ma przy tym organ wskazując, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się podstawową funkcją jaką dany obiekt pełni. Konstrukcje oporowe, czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, to należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia ustawy - Prawo budowlane, obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami także jako "ogrodzenie" (tak m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2719/21, wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 501/22, wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 556/19).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy obu instancji pominęły kwestie ustalenia dominującej funkcji realizowanego obiektu budowlanego. Poza sporem jest, że obiekt łączy w sobie funkcję ogrodzenia i konstrukcji oporowej. Jednak z przytoczonego orzecznictwa wynika, że pozwolenie na budowę jest wymagane w sytuacji, gdy funkcja oporowa będzie funkcją dominującą. Organy nie wykazały, że dominującą funkcją będzie zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi odnosząc się do uwarunkowań w terenie (czy np. jest to teren osuwiskowy wymagający zastosowania tego typu konstrukcji), różnic w wysokości, parametrów konstrukcji. W tym kontekście nie odniesiono się do wyjaśnień właścicieli nieruchomości, którzy wyraźnie wskazują na funkcję ogrodzenia podkreślając, że nie zmienili i nie zmodyfikowali ukształtowania terenu, w szczególności nie podnieśli poziomu gruntu.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu wadliwość decyzji obu instancji polega na braku wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności to jest dominującej funkcji realizowanego obiektu, zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien odnieść się do materiału zgromadzonego w sprawie, jak również w razie konieczności przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające na okoliczność dominującej funkcji obiektu.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a zasądzając od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżących kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę składają się: kwota uiszczonego wpisu sądowego 200 złotych, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych oraz kwota uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.