Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 889/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 i 3, art. 11f, art. 11g ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta R. (dalej jako "organ I instancji" lub "Starosta") decyzją nr [...] z 7 stycznia 2021 r. działając na podstawie art. 11a ust. 1, 3 i art. 11f ustawy

z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej w zakresie dróg publicznych oraz na podstawie art. 104 , art. 107 i art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku zarządcy drogi - Zarządu Powiatu R., zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pod nazwą: "rozbudowa drogi powiatowej nr [...] W. - K. - R. S. wraz z budową ścieżki rowerowej" na terenie gminy J..

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 28 sierpnia 2020 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne na wniosek Zarządu Powiatu R. w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Do wniosku dołączono analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. O postępowaniu dotyczącym przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego zostały zawiadomione osoby uznane za strony w sprawie. W dniach 8 - 24 grudnia 2020 r. w organie I instancji na tablicy ogłoszeń zostało wywieszone obwieszczenie Starosty o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. W dniach 9 - 23 grudnia 2020 r. obwieszczenie zostało opublikowane na stronie BIP Powiatu R., w dniach 14 grudnia - 7 stycznia 2020 r. obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń i na stronie BIP Gminy J.. W dniu 15 grudnia 2020 r. w prasie lokalnej ukazało się zawiadomienie w formie obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. W obwieszczeniu poinformowano że z dniem ukazania się zawiadomienia (obwieszczenia) nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub innych podmiotów prawnych, objęte wnioskiem o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Pouczono także strony, że w terminie 14 dni od daty publikacji obwieszczenia, mogą zapoznać się z aktami sprawy oraz złożyć wnioski i zastrzeżenia co do zebranych materiałów. W wyznaczonym terminie wpłynęły zastrzeżenia odnośnie zamiaru realizacji projektowanej inwestycji drogowej, które zostały przekazane inwestorowi.

Starosta wyjaśnił, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. W przepisach specustawy drogowej ustawodawca nie upoważnił bowiem organów do oceny racjonalności, czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych. Oznacza to, że organy nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji ani dokonywać zmian w projekcie. Przepisy specustawy drogowej nakładają na organ architektoniczno - budowlany wyłącznie obowiązek oceny zgodności

z prawem przedstawionej inwestycji drogowej. Ocenie może jedynie podlegać

w szczególności spełnienie warunków specustawy drogowej, bowiem stosownie do art. 11e tej ustawy nie można uzależniać zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13). Tym samym, to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań, a rola organu ogranicza się do sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy przedstawiona koncepcja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. W przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji stwierdził, że przedłożony przez inwestora projekt inwestycji jest zgodny z wymaganiami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg. Inwestor przedstawił wszystkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia dotyczące przedmiotowej inwestycji drogowej. Planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, w szczególności z zakresu prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska i przepisów przeciwpożarowych. Przedłożony projekt budowlany branży drogowej został opracowany przez osoby uprawnione

i uzgodniony z właściwymi jednostkami.

Odwołania od ww. decyzji organu I instancji wnieśli: A.M., M. S. i W. T..

W dniu 12 kwietnia 2022 r. Starosta wydał postanowienie nr [...] nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nr [...]z 7 stycznia 2021 r.

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej

Wojewoda M. (dalej jako "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") decyzją z 1 sierpnia 2022 r., nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - dalej "Kpa", art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 176) - dalej " ustawa ZRID" uchylił decyzję Starosty nr [...]z 7 stycznia 2021 r. w zakresie rysunku pt. "plan zagospodarowania terenu",

o nr od I do XI, znajdującego się na stronach od 7 do 17 projektu budowlanego, będącego częścią Projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku projektu zagospodarowania terenu o nr od 1.1 do 1.11, który tworzy załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią. W pozostałej części Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił przebieg postępowania uzupełniającego jakie zostało przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego. Wskazał, że przeanalizował terminowość wniesienia odwołania, rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez ten organ postępowania oraz wydanej decyzji Starosty, jak również rozpatrzył zarzuty zawarte w odwołaniu.

Organ odwoławczy wskazał, że dokonał oceny zachowania zgodności postępowania z procedurą wydania decyzji na podstawie ustawy ZRID. Zauważył, że przed złożeniem wniosku do Starosty inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 i 2 ustawy ZRID uzyskał wszystkie wymagane prawem opinie. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 ww. ustawy do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi

z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu w skali 1:500. Ponadto, do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W myśl art. 11 d ust. 1 pkt 5 ustawy ZRID do wniosku

o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej jako "ustawa Prawo budowlane". Stosownie do treści art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu dołączono oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz wyjaśnień inwestora, Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935). Strony były właściwie i skutecznie zawiadomione oraz miały możliwość zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się w trakcie trwania postępowania. Kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 ustawy ZRID, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (przedstawione na mapie w skali 1:500 stanowiących graficzną część projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie budowlanym). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapę

z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik do decyzji). Ponadto na mocy decyzji ZRID zatwierdzono projekt budowlany.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ odwoławczy stwierdził, że wydana decyzja wymaga jednak dokonania korekty merytoryczno - reformacyjnej. W odniesieniu do punktu decyzji organu I instancji dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, koniecznym było uchylenie projektu budowlanego w zakresie rysunku pt. "Plan zagospodarowania terenu", o nr od I do XI, znajdującego się na stronach od 7 do 17 projektu budowlanego, będącego częścią Projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji, i zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku projektu zagospodarowania terenu o nr od 1.1 do 1.11, który tworzy załącznik nr I do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią. Powyższe nastąpiło w związku z faktem, że na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, zmianie uległy opis zakresu robót budowlanych w projektowanych liniach rozgraniczających, w tym wskazaniu w sposób jednoznaczny działek ewidencyjnych przed i po podziale, wymiarowania projektowanych obiektów (w tym zjazdów), a także skorygowaniu metryki. W przedłożonym projekcie wskazano w sposób jednoznaczny projektowaną linię rozgraniczającą, granice działek ewidencyjnych objętych wnioskiem. Organ odwoławczy podkreślił, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, tj. o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276) na mapie zawierającej podpis osoby reprezentującej organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Ponadto, Wojewoda wskazał, że projekt został sporządzony przez projektantów posiadających zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, i aktualnych na dzień opracowania projektu. Wszystkie strony oraz załączniki zostały ponumerowane właściwie. Przedłożona dokumentacja jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018 r. poz. 1935) oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zgodnie

w sprawie warunków technicznych (Dz. U z 2016 r., poz. 124). W pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy ZRID oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w niniejszej decyzji.

W następnej kolejności Wojewoda przeanalizował zarzuty zawarte

w odwołaniach M. S., A. M., W. T. oceniając je jako bezzasadne.

Odnosząc się do odwołań M. S. i A. M. wskazał, że odwołujące nie zgadzały się na taki podział ich działek jaki im zaproponowano. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone poprawnie i w wystarczającym zakresie. Organ I instancji zgromadził niezbędne dowody w celu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie wskazanym we wniosku i dokonał ich prawidłowej oceny, a przedstawione działanie Starosty należy ocenić jako dążenie do wyważenia słusznego interesu obywatela i ochrony interesów osób trzecich. Spostrzeżenie to przemawia w konsekwencji za wykonaniem obowiązku wynikającego z ww. art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. Z wyjaśnień inwestora jednoznacznie wynika, że na podstawie przeprowadzonej inwentaryzacji ustalono, że działka o nr ew. [...] (numer przed podziałem) stanowi nieużytek. Projektant w trakcie prac projektowych dopełnił wszelkich starań, aby zminimalizować zajęcie terenu. Ponadto, w myśl art. 13 ust. 3 ustawy ZRID, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości,

a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek złożony na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy ZRID nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu Kpa. Nabywanie na żądanie właściciela tzw. "resztówek", tj. części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, która wskutek wywłaszczenia nie nadaje się na dotychczasowe cele, nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego (szerzej: postępowania, które doprowadziło do ingerencji o charakterze wywłaszczeniowym), czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu z 11 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 38/17). Przesłanką roszczenia właściciela nieruchomości o nabycie niewywłaszczonej na cele budowy dróg części tej nieruchomości jest wyłącznie niemożność prawidłowego jej wykorzystania na dotychczasowe cele, będąca następstwem odłączenia od niej części wywłaszczonej. Zwrot "dotychczasowe cele" dotyczy czynienia z pozostałej części nieruchomości użytku odpowiadającego wcześniejszemu założeniu. Określenie tych celów dokonywane jest drogą analizy korzystania z nieruchomości zanim doszło do podziału

i przejęcia jej części oraz możliwości jego kontynuacji (wyrok Sądu Apelacyjnego

w Warszawie z dnia 5 czerwca 2018 r., o sygn. akt VI ACa 126/17).

Z kolei odwołujący się W. T. wskazał, że zaskarża decyzję organu I instancji w całości dotyczącej działki nr ewid. [...] położonej w obrębie 0007 K. gmina J.. Powyższej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, dokonanie oceny złożonego wniosku przez inwestora wbrew zasadom wyrażonym w przepisach ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 8 i art. 11 Kpa dotyczących pogłębiania zaufania od władzy publicznej i wbrew zasadzie przekonywania strony do wydanego rozstrzygnięcia. Nadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego,

w szczególności art. 11a ustawy ZRID poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku zarządcy drogi dotyczącego rozbudowy drogi powiatowej nr [...] W. - K. - R. S.. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda pismem z 30 marca 2022 r. wezwał inwestora do odniesienia się do zarzutów zawartych w ww. odwołaniu. Inwestor w odpowiedzi na uwagi zawarte

w odwołaniu W. T. wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja obejmuje

w szczególności wykonanie nowej konstrukcji nawierzchni jezdni wraz z jej poszerzeniem do 6,0 m, budowę ścieżki rowerowej, budowę ścieżki pieszo-rowerowej, wykonanie poboczy oraz odwodnienia drogi. W ramach zadania nie przewidziano natomiast wykonania pasa ruchu dla rowerów, o którym wspomniano w odwołaniu. Inwestor wyjaśnił jednocześnie, że zarówno projektowana geometria drogi, jak

i przebieg ścieżki rowerowej czy pieszo-rowerowej oraz wynikający z tego zakres wykupu działek przylegających do pasa drogowego, podyktowane są koniecznością zapewnienia parametrów wynikających z obowiązujących przepisów, tj.: rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 2002 r.

w sprawie znaków i sygnałów drogowych oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Poinformował jednocześnie, że na etapie wydawania decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wpłynęły uwagi i zastrzeżenia W. T.. Do przedmiotowych uwag odniósł się projektant, który wyjaśnił, że dokumentacja projektowa na rozbudowę ww. drogi powiatowej opracowana została

w oparciu szczegółową analizę terenu niezbędnego pod projektowane elementy drogi, w celu jej rozbudowy jak najmniejszym kosztem działek przyległych do pasa drogowego. Jednocześnie projektant ze względów technicznych nie widzi możliwości zmiany trasy ścieżki rowerowej. Mając na uwadze powyższe na wysokości działki nr ewid. [...] ścieżka rowerowa zaprojektowana została poza rowem przydrożnym. Takie rozwiązanie zastosowane zostało na wszystkich odcinkach, na których umożliwiał to sposób zagospodarowania działek przyległych - brak ogrodzeń, brak zabudowy lub zabudowa w znacznej odległości od pasa ruchu. Należy podkreślić, że działka nr ewid. [...] posiada powierzchnię 1,4 ha. Wyodrębnienie działki o powierzchni 614 m2 pod planowaną rozbudowę drogi, w opinii inwestora, nie stanowi ograniczenia jej sposobu zagospodarowania.

Wojewoda wskazał, że koniecznym do zaznaczenia jest fakt, iż zgodnie z art. 11 d ust. 1 ustawy ZRID, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno Starosta, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Ocenie dokonanej przez organy obu instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy ZRID, bowiem stosownie do przepisu art. 11e tejże ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty nr [...]z 7 stycznia 2021 r., o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej na terenie gminy J., poza częścią uchyloną decyzją Wojewody, nie narusza prawa, oraz czyni zadość innym wymogom ustawy ZRID. Tym samym, brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w decyzji organu odwoławczego.

Wojewoda dokonując powyższych rozstrzygnięć i rozważań uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 Kpa, ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Starosty było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te w pozostają zgodnie z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu I instancji. Mając powyższe na względzie stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty, poza częścią uchyloną decyzją organu odwoławczego, nie naruszają prawa,

a zarzuty zawarte w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie.

Pismem z 16 września 2022 r. W. T. (dalej jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną

w administracyjnym toku instancji decyzję Wojewody z 1 sierpnia 2022 r. nr [...], w części, w jakiej inwestycja ma przebiegać przez należącą do skarżącego działkę nr ewid. [...] położoną w obrębie 0007 K., gm. J.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- błędne wytyczenie trasy ścieżki rowerowej przez działkę nr ewid. [...] z jednoczesnym zajęciem niewspółmiernie dużej powierzchni tej działki pod inwestycję drogową, co prowadzi do wywłaszczenia nadmiernej części nieruchomości oraz uniemożliwia korzystanie z tej nieruchomości i czerpanie z niej pożytków zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem i sposobem użytkowania, a także istotnie ogranicza możliwość wykorzystania działki nr ewid. [...] w przyszłości;

- brak podjęcia przez Wojewodę wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, mimo istnienia takiej możliwości bez uszczerbku dla realizacji zamierzonej inwestycji drogowej;

- brak wyczerpującego rozpatrzenia i zebrania całego materiału dowodowego

w sprawie,

- dowolną ocenę materiału dowodowego w sprawie, co miało istotny wpływ na jej wynik.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji

w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją

w zakresie dotyczącym ustalenia przebiegu ścieżki rowerowej przez jego działkę nr ewid. [...], gdyż jest to dla niego krzywdzące, nie zostało dokonane jak najmniejszym kosztem tej działki i niepotrzebnie prowadzi do pozbawienia go prawa własności w zbyt dalekim stopniu, uniemożliwiając dotychczasowe i zgodne z planami korzystanie

z działki.

Skarżący wskazał, że nie sprzeciwia się co do zasady budowie ścieżki rowerowej nawet przez działkę nr ewid. [...], której jest właścicielem, mimo że prowadzi to do jego wywłaszczenia. Niemniej jednak, jego zdaniem, już choćby pobieżna analiza załączonej do decyzji mapy z uwidocznionym przebiegiem tej ścieżki oraz zaznaczonym pasem gruntu, który ma zostać zabrany z działki nr ewid. [...] dla realizacji inwestycji drogowej pozwala stwierdzić, że zajęty pas z ww. działki jest niewspółmiernie szeroki w stosunku do rzeczywistej potrzeby i niepotrzebnie zabiera znaczną część działki. Można to stwierdzić zwłaszcza porównując przebieg tej samej ścieżki w ramach tej samej inwestycji przez inne działki (np. od strony działki nr ewid. [...]), gdzie droga potrafi biec tuż przy pasie drogowym przeznaczonym dla ruchu pojazdów samochodowych z jak najmniejszym obciążeniem dla działek przyległych, po czym przebiegając przez działkę nr ewid. [...] ścieżka z niezrozumiałych względów skręca w głąb działki i dalej prowadzi w odległości kilku metrów od pasa drogowego, przy okazji zabierając znaczną część

z powierzchni działki nr ewid. [...] na całej jej długości. Jednocześnie przed skrzyżowaniem drogi powiatowej z drogą gminną ścieżka rowerowa w obrębie działki nr ewid. [...] zdecydowanie skręca w prawo i przecina drogę gminną w odległości kilkunastu metrów od drogi powiatowej, co również prowadzi do nieuzasadnionego nadmiernego obciążenia ww. działki. Dodatkowo na mapie po prawej stronie ścieżki przy skrzyżowaniu z drogą gminną zabezpieczono z działki nr ewid. [...] na poczet inwestycji drogowej pas szerokości 8 metrów, pomniejszając kolejny raz własność skarżącego. Co istotne, po drugiej stronie drogi gminnej, przy działce nr ewid. [...] i w odległości kilkunastu metrów od działki nr ewid. [...], zarówno pas zabezpieczony pod teren inwestycji przy skrzyżowaniu jest znacznie węższy, jak i przebieg samej ścieżki poprowadzony został zdecydowanie bliżej drogi powiatowej, obciążając tym samym działkę nr ewid. [...] w zdecydowanie mniejszym stopniu. Powyższe dowodzi, że projektowaną ścieżkę można było poprowadzić w sposób mniej obciążający działki przyległe, a swoboda projektanta w zajmowaniu terenu akurat z działki nr ewid. [...] pod budowę drogi przy jednoczesnym ignorowaniu prywatnej własności jest dla skarżącego niezrozumiała.

W ocenie skarżącego nie jest przy tym przekonujące stwierdzenie zawarte

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że projektant "z przyczyn technicznych nie widzi możliwości zmiany trasy ścieżki rowerowej". Po pierwsze, nie zostało wyjaśnione, jakie konkretnie przyczyny techniczne uniemożliwiałyby zmianę przebiegu ścieżki zgodnie

z oczekiwaniem skarżącego. Po drugie, nie jest jasne, dlaczego takie same "przyczyny techniczne" nie stanęły na przeszkodzie poprowadzeniu trasy ścieżki znacznie bliżej pasa drogowego przez działkę nr ewid. [...]. Skarżący dodatkowo zauważył, że warunki techniczne określone w rozporządzeniu pozwalają na poprowadzenie trasy ścieżki rowerowej nawet bezpośrednio przy jezdni (43, 46 i 47 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Poprowadzenie ścieżki tak szerokim pasem skutkuje wyodrębnieniem aż 614m2 działki, za które wywłaszczonemu właścicielowi będzie przysługiwać odszkodowanie.

W konsekwencji nie dość, że pokrzywdzony zostanie sam dotychczasowy właściciel pozbawiony pasa gruntu, to dodatkowo na jednostkach sektora publicznego spocznie obowiązek zapłaty wyższych kwot, zatem koszty całej inwestycji niepotrzebnie się zwiększą.

Skarżący wskazał, że zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argument, że organ administracji nie może ingerować w lokalizację inwestycji ani w przebieg linii podziału nieruchomości jest jego zdaniem nie do przyjęcia. Idąc bowiem tym tokiem rozumowania, inwestor mógłby wytyczyć drogę kilkukrotnie szerszą niż konieczna lub przebiegającą przez środek działki pozbawiając jej jakiejkolwiek wartości dla właściciela, a organ nie miałby w tej sprawie nic do powiedzenia. W takiej sytuacji, kiedy planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów określonych prawem, w tym również co do uwzględniania słusznych interesów strony przy zachowaniu dopuszczalnych wymogów technicznych drogi, organ winien wydać decyzję odmowną.

Skarżący dodał, że jest rolnikiem, a działka nr ewid. [...] jest uprawiana

i zgłoszona do Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa do dopłat bezpośrednich. Stanowi więc źródło utrzymania dla skarżącego i jego rodziny. Przepisy o dopłatach regulują minimalną powierzchnię uprawianego gruntu, na podstawie którego można ubiegać się o uzyskanie dopłat. Tymczasem wydzielenie z działki nr ewid. [...] obszaru o powierzchni aż 614 m2 pod inwestycję drogową spowoduje ograniczenie powierzchni tej działki do tego stopnia, że ubieganie się o dopłaty bezpośrednie z tytułu jej uprawy będzie niemożliwe. Natomiast poprowadzenie ścieżki rowerowej wzdłuż działki nr ewid. [...] bezpośrednio przy drodze powiatowej (także przy skrzyżowaniu z drogą gminną) pozwoliłoby zachować wymaganą powierzchnię pozwalającą na ubieganie się o dopłaty bezpośrednie. Poprowadzenie ścieżki

w zgodzie z określonymi rozporządzeniem warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz z poszanowaniem prawa własności oraz interesów właściciela działki nr ewid. [...] było możliwe. Tymczasem wydana decyzja

w zaskarżonej części ewidentnie słuszny interes strony narusza, dlatego jest wadliwa

i winna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś w takim przypadku sąd administracyjny może uchylić decyzję organu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest reformatoryjna w części decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji

w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty nr [...]z 7 stycznia 2021 r. w zakresie rysunku pt. "plan zagospodarowania terenu", o nr od I do XI, znajdującego się na stronach od 7 do 17 projektu budowlanego, będącego częścią Projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji i orzekł

w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku projektu zagospodarowania terenu o nr od 1.1 do 1.11, który tworzy załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, będący jej integralną częścią. W pozostałej zaś części Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Sądu zgodzić się należy z organem odwoławczym, że biorąc pod uwagę charakter ustawy ZRID oraz rodzaj przedmiotowej inwestycji, postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone poprawnie

i w wystarczającym zakresie. Wojewoda zgromadził niezbędne dowody w celu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie wskazanym we wniosku inwestora i dokonał ich prawidłowej oceny, a jego działanie należy ocenić jako dążenie do wyważenia słusznego interesu obywatela i ochrony interesów osób trzecich. W sprawie wbrew zarzutowi skarżącego nie doszło więc do naruszenia art. 7, art. 77

i art. 80 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotne w niniejszej sprawie jest, że ustawa ZRID ma na celu uproszczenie

i przyspieszenie procesu budowy istotnych dla rozwoju kraju dróg publicznych. Daleko idące uprawnienia organów i inwestora wiążą się zawsze z możliwością ograniczenia praw osób trzecich, jakie te wywodzą z prawa własności nieruchomości, które mają zostać przejęte pod budowę danej drogi lub znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Szybkość realizacji inwestycji drogowej, która jest wartością istotną w tego rodzaju aktywności państwa i samorządów, gwarantowana jest m.in. poprzez połączenie

w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przyjmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzaniu projektu budowlanego.

Słusznie zauważył Wojewoda, że powyższe nie oznacza jednak, iż gorzej potraktowane mogą zostać interesy osób trzecich. To właśnie te charakterystyczne cechy postępowań z zakresu ustawy ZRID, w szczególności zaś uprawnienie do szybkiego pozbawienia prawa własności (wywłaszczenia), wymagają od organu szczegółowego i dogłębnego rozważenia, czy właśnie te uproszczone i skrócone do minimum procedury oraz szczególne rozwiązania prawne znajdują w konkretnej sprawie zastosowanie. Wskazać należy, że to, iż ustawodawca zamieścił prawo do wywłaszczenia obywatela z własności w ramach pewnych uproszczonych a przez to szybkich procedur wynikających z przepisów specustawy drogowej, nie zmienia tego, że nadal jest ono dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Na gruncie omawianej specustawy tym celem publicznym jest właśnie budowa drogi publicznej. Wszelkie działania inwestorów a następnie organów jedynie ten cel pozorujące, muszą więc zostać ocenione negatywnie.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawy pozostaje, że stosownie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13, z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/10, z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 707/10, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 561/11, z 14 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1722/09), organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. Zgodnie bowiem z art. 11 d ust. 1 pkt. 1 ustawy ZRID, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno zaś organ I instancji, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości. Ocenie dokonanej przez organy obu instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e ustawy ZRID nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13).

Trafnie wskazał więc Wojewoda, że do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Co prawda to inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu

i kształtu realizacji inwestycji - jednakże organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organy obu instancji nie posiadają ustawowych kompetencji do wpływu na kształt inwestycji ani tym bardziej nie mogą one narzucić inwestorowi obowiązku zmiany założenia inwestycyjnego, ze względu na jakiekolwiek kwestie nieuwzględnione w ustawie ZRID. Mogą one działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę.

Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 ustawy ZRID w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych ww. ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1583/13). Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dysponuje natomiast prawem kontrolowania zastosowanych przez projektanta rozwiązań technicznych, a bada jedynie ich zgodność

z przepisami techniczno-budowlanymi, które zostały spełnione w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym.

Jednocześnie art. 11 ust. 3 ustawy ZRID stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Z uwagi na treść ww. przepisów prawa, w ocenie Sądu w składzie orzekającym

w niniejszej sprawie, Wojewoda w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego w wyczerpujący sposób rozpatrzył ponownie wniosek inwestora

o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez ten organ postępowania oraz wydanej decyzji Starosty, przeprowadził niezbędne postępowanie uzupełniające, jak również rozpatrzył zarzuty zawarte w odwołaniach. Organ odwoławczy dokonał oceny zachowania zgodności postępowania z procedurą wydania decyzji ZRID stwierdzając, że przed złożeniem wniosku do Starosty inwestor, zgodnie

z art. 11 b ust. 1 i 2 ustawy ZRID uzyskał wszystkie wymagane prawem opinie. Inwestor zgodnie z art. 11 d ust. 1 ustawy ZRID do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu w skali 1:500. Ponadto, do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W myśl art. 11 d ust. 1 pkt 5 ustawy ZRID do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został też wykonany

i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Stosownie zaś do treści art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu dołączono oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie Sądu, Wojewoda po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz wyjaśnień inwestora prawidłowo stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz

z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Strony były właściwie i skutecznie zawiadomione oraz miały możliwość zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się w trakcie trwania postępowania. Zatem należy uznać, że postępowanie było przeprowadzone w sposób właściwy.

Trafnie Wojewoda też stwierdził, że decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 ustawy ZRID, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (przedstawione na mapie w skali 1:500 stanowiących graficzną część projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie budowlanym). Decyzja Starosty zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapę z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik do decyzji). Ponadto na mocy decyzji zatwierdzono projekt budowlany. Zasadne jest zaś jedynie dokonanie korekty merytoryczno - reformacyjnej w odniesieniu do punktu decyzji organu I instancji dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego. Koniecznym jest bowiem uchylenie projektu budowlanego w zakresie rysunku pt. "Plan zagospodarowania terenu", o nr od I do XI, znajdującego się na stronach od 7 do 17 projektu budowlanego, będącego częścią Projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji, i zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku projektu zagospodarowania terenu o nr od 1.1 do 1.11, który tworzy załącznik nr I do zaskarżonej decyzji, będący jej integralną częścią. W pozostałej zaś części decyzja organu I instancji czyni zadość innym wymogom ustawy ZRID, brak jest więc podstaw do zakwestionowania tej decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną

w zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zarzutów skarżącego należy ponownie wyjaśnić, że postępowanie

w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest prowadzone z wniosku zarządcy drogi i do niego należy ustalenie sposobu przebudowy drogi. Jednocześnie inwestycje drogowe mogą być lokalizowane w tym szczególnym trybie, gdy służą celom określonym w ustawie o drogach publicznych i są z uwagi na te cele konieczne.

W rozpatrywanej sprawie projektowana rozbudowa niewątpliwie ma służyć polepszeniu obsługi komunikacyjnej odbywającej się po drodze powiatowej nr [...]. Tylko stwierdzenie przez organ, że przebieg inwestycji drogowej w wersji przedstawionej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, uprawniałoby organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację. Dlatego też organy obu instancji rozpoznając wniosek inwestora nie mogły dokonać zmian w przedstawionej przez niego koncepcji przebiegu inwestycji.

Zauważyć należy, że Wojewoda pismem z 30 marca 2022 r. wezwał inwestora do odniesienia się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu. W ocenie Sądu inwestor w odpowiedzi na uwagi zawarte w odwołaniu skarżącego wyczerpująco ustosunkował się do kwestii podniesionych przez skarżącego. Inwestor wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja obejmuje w szczególności wykonanie nowej konstrukcji nawierzchni jezdni wraz z jej poszerzeniem do 6,0 m, budowę ścieżki rowerowej, budowę ścieżki pieszo-rowerowej, wykonanie poboczy oraz odwodnienia drogi.

W ramach zadania nie przewidziano natomiast wykonania pasa ruchu dla rowerów,

o którym wspomniano w odwołaniu. Inwestor wyjaśnił jednocześnie, że zarówno projektowana geometria drogi, jak i przebieg ścieżki rowerowej czy pieszo-rowerowej oraz wynikający z tego zakres wykupu działek przylegających do pasa drogowego, podyktowane są koniecznością zapewnienia parametrów wynikających

z obowiązujących przepisów, tj.: rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Inwestor poinformował jednocześnie, że na etapie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wpłynęły uwagi i zastrzeżenia skarżącego. Do przedmiotowych uwag odniósł się zaś projektant, który wyjaśnił, że dokumentacja projektowa na rozbudowę ww. drogi powiatowej opracowana została w oparciu szczegółową analizę terenu niezbędnego pod projektowane elementy drogi, w celu jej rozbudowy jak najmniejszym kosztem działek przyległych do pasa drogowego. Jednocześnie projektant ze względów technicznych nie widzi możliwości zmiany trasy ścieżki rowerowej. Mając na uwadze powyższe na wysokości działki nr ewid. [...] ścieżka rowerowa zaprojektowana została poza rowem przydrożnym. Takie rozwiązanie zastosowane zostało na wszystkich odcinkach, na których umożliwiał to sposób zagospodarowania działek przyległych - brak ogrodzeń, brak zabudowy lub zabudowa w znacznej odległości od pasa ruchu. W ocenie inwestora działka skarżącego o nr ewid. [...] posiada powierzchnię 1,4 ha, wyodrębnienie zaś działki o powierzchni 614 m2 pod planowaną rozbudowę drogi nie stanowi ograniczenia jej sposobu zagospodarowania.

Odnosząc się z kolei do argumentacji zawartej w skardze, że wydzielenie

z działki nr ewid. [...] obszaru o powierzchni aż 614 m2 pod inwestycję drogową spowoduje ograniczenie powierzchni tej działki do tego stopnia, że ubieganie się

o dopłaty bezpośrednie z Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa z tytułu jej uprawy będzie niemożliwe, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 13 ust. 3 ustawy ZRID, jeżeli pod inwestycję została przejęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to skarżący może zwrócić się w oddzielnym wniosku do właściwego zarządcy drogi o nabycie tej pozostałej części nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym taki wniosek nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu Kpa. Takie żądanie właściciela nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, czy też nowym postępowaniem

administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 137/07).

Konkludując stwierdzić należy, że w sprawie było brak podstaw do odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działki należącej do skarżącego, objętej wnioskiem inwestora. Organ był bowiem związany wnioskiem inwestora w zakresie określenia linii rozgraniczających teren dla projektowanej rozbudowy drogi powiatowej. Rola organu wydającego zaskarżoną decyzję sprowadzała się zatem do sprawdzenia wymagań formalno - prawnych wniosku

i złożonej dokumentacji oraz sformułowania tej decyzji tak, aby zawierała wszystkie elementy prawem wymagane.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak

w sentencji wyroku.