Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 921/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, 77,, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 200 w zw. z art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącej P. D. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. nr WOP.7721.114.2022.MW Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez P. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 11 sierpnia 2022r. nr NB.I.5161.26.2021.BS, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i nakazał P. D. - właścicielce budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w Białymstoku, przekształconego w całości na budynek mieszkalny wielorodzinny, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku tj. do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Postępowanie administracyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnym przy ul. [...] w Białymstoku zostało wszczęte przez PINB PG w Białymstoku z urzędu w związku z pismem mieszkańców ulicy, w którym poinformowano o przebudowie przedmiotowego budynku na budynek wielolokalowy z prowadzeniem działalności hotelowej. W wyniku kontroli w dniu 19.01.2022r. oraz oględzin z dnia 17.03.2022r. stwierdzono, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wydzielonych zostało w sumie 13 lokali mieszkalnych. PINB PG w Białymstoku ustalił, iż P. D. w maju 2020r. zakupiła przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na nieruchomości o nr ew. gr. [...] (obręb 09 - [...]) przy ul. [...] w Białymstoku oraz dokonała robót budowlanych, które nie były zgłaszane do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanego polegających m.in. na utworzeniu nowych ścianek działowych, rozbudowie istniejącej instalacji sanitarnej, doprowadzając ją do każdego nowopowstałego lokalu. Od frontu budynku zlikwidowana została brama garażowa, wykonano natomiast w jej miejsce okno i drzwi wejściowe do pomieszczenia oznaczonego w aktach sprawy jako nr 1, znajdującego się na poziomie parteru. Od strony nieruchomości nr ew. gr. [...] znalazło się dwoje drzwi na pierwsze półpiętro, do lokalu nr 13 oraz prowadzące do części budynku, w której wydzielonych zostało 11 lokali mieszkalnych z jednej wspólnej komunikacji wewnętrznej. W tej części budynku na poziomie parteru znalazły się dwa lokale dwupoziomowe nr 3 i 4 (w stropie pomiędzy parterem i piwnicą wykonano otwory, w których zamontowane zostały schody spiralne stalowe) oraz lokal nr 2. Na poziomie pierwszego półpiętra udostępniono lokal nr 5, natomiast z poziomu drugiego półpiętra udostępniono lokal nr 7 i 6. Na kolejnym, trzecim półpiętrze wydzielone zostały 3 lokale nr 8, 9, 10. Ostatnie półpiętro znalazło się na poddaszu, na którym powstały lokale nr 11 i 12. W każdym z ww. lokali wydzielona została łazienka i aneks kuchenny. Z wyjaśnień P. D. wynikało, iż nie mieszka w przedmiotowym budynku. Podczas kontroli w dniu 19.01.2022r. trzy lokale były wynajmowane osobom postronnym (właścicielka nieruchomości posiadała dwie umowy pisemne i jedną ustną na wynajem lokali), natomiast podczas oględzin w dniu 17 marca 2022r. użytkowanych było pięć lokali, z czego trzy lokale były wynajmowane na podstawie umów najmu, a dwa pozostałe lokale zajmowane były przez kobiety z dziećmi - według oświadczenia właścicielki nieruchomości - obywatelki Ukrainy.

Na tej podstawie PINB PG w Białymstoku wskazał na przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (dalej P.b.), zgodnie z którym, poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej między innymi warunki: bezpieczeństwa pożarowego powodziowego, higieniczno-sanitarne, bądź wielkości lub układu obciążeń. Podkreślił także, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części trzeba rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, ale także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 P.b. (m.in wyrok NSA z 26.01.2021 r., II OSK 2232/20). W dalszej części skarżonego rozstrzygnięcia organ I instancji przeanalizował obowiązujące przepisy prawne dotyczące tematyki samodzielności lokali mieszkalnych. W związku z tym, że każdy z 13 lokali wydzielony został w obrębie jednego budynku stałymi przegrodami budowlanymi, posiada pokój z aneksem kuchennym oraz łazienkę i każdy lokal posiada odrębne wejście oznacza to, że wydzielone w budynku przy ul. [...] w Białymstoku mieszkania mogą być użytkowane samodzielnie przez jego mieszkańca bez konieczności korzystania z pomieszczeń w innym lokalu. PINB PG w Białymstoku wskazał, iż inwestorka podnosiła, że chciała aby m.in. synowie męża, którzy posiadają własne rodziny, niezależnie od innych mieszkańców budynku mogli korzystać z danego lokalu. Na tej podstawie organ I instancji uznał, że poprzez wydzielenie 13 samodzielnych lokali w obrębie tego budynku dokonano zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny, gdyż w tym przypadku doszło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, poprzez wyodrębnienie w nim większej liczby lokali mieszkalnych, które jak stwierdzono podczas kontroli i oględzin były wynajmowane w celach zarobkowych. Podjęcie tego typu działalności w budynku, który nie został zaprojektowany w tym celu, wymaga zgodnie z art. 71 ust. 2 P.b., zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe ustalenia PINB PG w Białymstoku postanowieniem z dnia 20.04.2022r. znak NB.I.5161.26.2021.BS wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 P.b. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nałożył na właścicielkę budynku obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30.06.2022r. dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 P.b. W uzasadnieniu ww. postanowienia zostało zawarte pouczenie, że w przypadku niewykonania obowiązku określonego ww. postanowieniem albo dalszego użytkowania części obiektu, pomimo jego wstrzymania nakazane zostanie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w oparciu o art. 71a ust 4 P.b.

W dniu 25.05.2022r. wpłynęło pismo, informujące o użytkowaniu budynku przy ul. [...] w Białymstoku, jako hotelu. Dnia 14.06.2022r. przeprowadzona została przez organ I instancji kontrola w celu ustalenia, czy zostało wstrzymane użytkowanie budynku zgodnie z postanowieniem z dnia 20.04.2022r. Ustalono, iż właścicielki nieruchomości nie było na terenie nieruchomości, jednakże drzwi wejściowe do budynku prowadzące do 11 mieszkań dostępnych ze wspólnej klatki schodowej były otwarte. W lokalu oznaczonym w aktach sprawy nr 4 obecna była kobieta nie mówiąca po polsku. W lokalach nr 6 i 7 stwierdzono obecność najemców. Dwa lokale dostępne z zewnątrz były zamknięte. W dniu kontroli, 4 lokale były niezamieszkałe. Zgodnie z oświadczeniem właścicielki część osób zamieszkujących na podstawie umowy najmu dostała wypowiedzenie, natomiast część lokali była zamieszkiwana przez uchodźców z Ukrainy. Stwierdzono, że podział na 13 lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie uległ zmianie i pomimo wstrzymania użytkowania w dalszym ciągu budynek był użytkowany przez wynajmujących.

Zgodnie z przepisem art. 71 a ust. 4 P.b. który stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 71 a ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5 P.b., właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Z uwagi dalsze użytkowanie mimo jego wstrzymania, PINB PG w Białymstoku, na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. decyzją z dnia 11.08.2022r. nr NB.I.5161.26.2021.BS nakazał właścicielce budynku, przekształconego w całości na budynek mieszkalny wielorodzinny przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku tj. do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, poprzez demontaż ścian wydzielających utworzonych 12 mieszkań tj. zespołów pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mających odrębne wejście, wydzielonych stałymi przegrodami budowlanymi, tak aby przywrócona została pierwotna funkcja budynku mieszkalnego jednorodzinnego umożliwiająca prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego.

Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się P. D. wnosząc odwołanie. W treści odwołania zaskarżono w całości także poprzedzające wydanie decyzji postanowienie organu I instancji z dn. 20.04.2022r. nr NB.I.5161.26.2021.BS wstrzymujące użytkowanie obiektu. Następnie w dniu 19.08.2022r. inwestorka przedłożyła dokumentację fotograficzną stanu obecnego, wskazując, iż "zostały usunięte aneksy kuchenne z pokoi, natomiast 3 pomieszczenia przeznaczone na kuchnie są pomieszczeniami otwartymi z wejściem ogólnodostępnym z przedpokoju, nie posiadają drzwi. W pokojach nie ma zlewów, baterii, wody ani płyt grzewczych. Znajdują się one jedynie w 3 kuchniach, które z kolei są pomieszczeniami otwartymi bez drzwi na przedpokój."

W związku z powyższym, organ II instancji dokonał w dn. 21.09.2022r. doraźnej kontroli stwierdzając, iż inwestor zdjął skrzydła drzwiowe do kuchni przy pokojach, zdemontował baterie, zlew, syfon i płyty grzewcze w wydzielonych lokalach, z pozostawieniem szafek kuchennych i blatu oraz zabudowanych zaworów, nie stwierdzając użytkowania lokali mieszkalnych.

Ponadto w dn. 05.10.2022r. zostało przekazane do organu odwoławczego pismo okolicznych mieszkańców, w którym wyrażono pogląd, iż "część zmian dokonanych w budynku przy ul. [...] w Białymstoku ewidentnie wskazuje na przeznaczenie budynku do wynajmu i zmiany przeznaczenia budynku z lokalu mieszkalnego na budynek zamieszkania zbiorowego".

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku uchylił decyzję organu I instancji i nakazał inwestorce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku tj. do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem.

W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy podkreślił, że pomimo starań podjętych przez organy nadzoru budowlanego nie udało się dotrzeć do dokumentacji pierwotnej związanej z pozwoleniem na budowę i oddaniem obiektu do użytkowania, niemniej z zapisów w centralnej ewidencji gruntów i budynków wynika, iż chodzi o budynek mieszkalny jednorodzinny, zrealizowany w roku 1975. Nie spełniają roli dokumentu odręczne rysunki wykonane przez właścicieli przed wykonaniem planowanych robót budowlanych (przedłożone w dn. 27.09.2022r.). Bez sporządzenia zatem inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych trudno jest ustalić, jak daleko w tej chwili należy cofnąć wykonane roboty budowlane (czy wystarczający jest demontaż wszystkich czy tylko niektórych ścian wydzielających, czy również zlikwidowanie w całości istniejących aneksów kuchennych wraz z instalacjami (które to roboty budowlane co do zasady nie wymagają pozwolenia na budowę), jednakże łącznie po ich wykonaniu budynek jest wykorzystywany w sposób niezgodny z przeznaczeniem i pierwotną funkcją.

Organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowym budynku wyodrębniono więcej niż dwa lokale mieszkalne - zespoły pomieszczeń dostępne ze wspólnej klatki schodowej (posiadające cechy samodzielnego lokalu mieszkalnego). Dodatkowo inwestorka przekształciła garaż na kolejny lokal mieszkalny, co spowodowało nie tylko zmianę sposobu użytkowania, ale pozbawiło budynek jakiegokolwiek miejsca postojowego dla samochodu osobowego. Wskazany budynek utracił zatem charakter budynku jednorodzinnego, określone definicją wskazaną w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego (z uwagi na ilość odrębnych pomieszczeń mających odrębne wejście, co wynika z § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Powyższe skutkowało prawidłowym ustaleniem przez organ I instancji zmiany sposobu użytkowania obiektu wymagającej zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślił także, że nie każde poczynania właściciela obiektu ingerujące w substancję tego obiektu i zmieniające jego funkcję/przeznaczenie w całości lub w części, podlegają obowiązkowi dokonania zgłoszenia z art. 71 ust. 2 P.b., ale muszą jednak być zgodne z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym, obejmującym w niniejszej sprawie teren oznaczony symbolem 5 MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna).

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że inwestorka zobowiązana została do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów i wstrzymania użytkowania obiektu. To wykonanie tego obowiązku otwierało procedurę legalizacji, a niewykonanie w/w obowiązku przedłożenia dokumentów nie mogło zostać przerzucone na organ, który ocenia stan faktyczny na podstawie akt sprawy. Decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego (legalnego) sposobu użytkowania stanowi konsekwencję niewykonania przez właścicielkę budynku obowiązków wynikających z postanowienia organu I instancji z dnia 20.04.2022r. Organ nie dysponował w tym przypadku żadnym luzem decyzyjnym, a decyzja wydawana w oparciu o art. 71a ust. 4 P.b. miała charakter związany. W sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku (brak stosownego zgłoszenia) w wyniku czego zmieniono warunki bezpieczeństwa i higieniczno-sanitarne, a także pożarowe w ww. budynku, co miało wpływ na sposób użytkowania. Przedmiotowy budynek został wybudowany i oddany do użytku jako mieszkalny jednorodzinny, a zatem była to jedyna legalna funkcja. W toku postępowania ustalono, iż wynajmowanie lokali mieszkalnych obcym osobom, jak również wyodrębnienie samodzielnych lokali mieszkalnych mogących funkcjonować samodzielnie, bez konieczności korzystania z innych pomieszczeń pomocniczych nie stanowi normalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na własne potrzeby. PWINB uznał zatem, że zwiększenie liczby lokali mieszkalnych spowodowało zintensyfikowanie użytkowania przedmiotowego obiektu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z mieszkalnego jednorodzinnego na wielorodzinny zwiększa liczbę stałych mieszkańców takiego obiektu, co wiąże się m. in. z takimi uciążliwościami, jak np. zwiększone natężenie komunikacji. Użytkowanie obiektu ogranicza w ten sposób możliwość niezakłóconego, z poszanowaniem prawa właścicieli do prywatności i spokoju, korzystania z nieruchomości sąsiednich, szczególnie gdy na terenie dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Po analizie uchwały nr XLVII/554/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dn. 26.09.2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku (rejon ulic [...], [...] i [...]), w tym § 20 ust. 1 organ odwoławczy wskazał, iż teren na którym usytuowany został przedmiotowy budynek tj. pomiędzy ul. [...] i ul. [...] - oznaczony na rysunku symbolem 5MN przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Warunki zabudowy i zagospodarowania wg ustaleń ogólnych. Zgodnie z tą uchwałą nie dopuszczalne jest w tym obszarze przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną czy też nieuciążliwe usługi (jak np. na obszarze oznaczonym symbolem (9MW,U). W ocenie organu odwoławczego zaakceptowanie poglądu, że wydzielenie w obiekcie kilkunastu dodatkowych lokali mieszkalnych nie stanowi zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na wielorodzinny, w przypadku kiedy przepisy prawa zawierają legalne definicje osobno dla obiektu jednorodzinnego i wielorodzinnego, zaś w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poświecono osobny rozdział dla budynków wielorodzinnych, jest świadomą próbą obejścia przepisów planistycznych obowiązujących dla tego obszaru.

Z tego względu organ odwoławczy nie przychylił się również do wniosku inwestorki o wydłużenie terminu rozpatrywania sprawy do dn. 10.12.2022r., w związku z oczekiwaniem przez stronę na opinię biegłych rzeczoznawców w zakresie kwalifikacji na gruncie prawa budowlanego przedmiotowego budynku. Zakres zleconego opracowania nie pokrywał się z dokumentacją, której sporządzenie nałożono na stronę postanowieniem z dn. 20.04.2022r. nr NB.1.5161.26.2021.BS, a zatem nie uzasadnione byłoby przedłużanie toczącego się postępowania z uwagi na prywatne zlecenie przez stronę opinii w zakresie kwalifikacji prawnej budynku, do czego uprawnione są organy nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do treści pism z dn. 23.09.2022r., iż zakwaterowanie w budynku przy ul. [...] w Białymstoku uchodźców z Ukrainy, za których przyjęcie Inwestorka otrzymała środki z MOPR dotyczące pomocy finansowej nie powoduje automatycznie, iż osoby te tworzą z właścicielką wspólne gospodarstwo domowe. Najem (zwłaszcza krótkoterminowy) lokali mieszkalnych licznym osobom postronnym nie daje im statusu domownika, jak również nie wypełnia definicji domu jednorodzinnego. Ustawa nie ogranicza liczby osób jakie mogą przebywać jednocześnie pod jednym dachem w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, jednakże z całą pewnością obiekt ten nie może zostać przekształcony w budynek z 13 samodzielnymi lokalami mieszkalnymi. Zdjęcie skrzydeł drzwiowych lub czasowe zamaskowanie instalacji i płyt grzewczych nie zmienia tego stanu rzeczy, albowiem nadal lokale te, wydzielone trwałymi przegrodami funkcjonują w sposób niezależny.

Zdaniem organu odwoławczego, skoro w budynku jednorodzinnym wydzielono więcej niż 2 lokale mieszkalne, to z formalnego punktu widzenia uznać należy, że zabudowa taka stanowi zabudowę wielorodzinną w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Przyjmuje się zatem, że każdy budynek mieszkalny, który nie jest budyniem jednorodzinnym powinien zostać kwalifikowany jako budynek wielorodzinny. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego winien być rozumiany jako przywrócenie jedynej legalnej funkcji - tj. mieszkalnej jednorodzinnej poprzez zaprzestanie wykorzystywania obiektu do innych celów.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła P. D., reprezentowana przez pełnomocników zarzucając jej naruszenie prawa, a mianowicie:

I. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 4 P.b. w zw. ze 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie orzeczenia I instancji i orzeczenia przez organ II instancji co do istoty sprawy, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, co winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji w całości i umorzeniem postępowania pierwszej instancji w całości;

2) przepisu art. 15 k.p.a. w zw. z 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 4 P.b. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości ustosunkowania się do oceny nowych dowodów w toku postępowania administracyjnego

3) przepisu art. 8 § 1 k.p.a.

a) poprzez przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia bez ekspertyzy uprawnionego rzeczoznawcy w przedmiocie oceny czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania, w sytuacji gdy skarżąca wskazywała, że taki dowód jest w przygotowaniu i wnosiła o przedłużenie terminu rozpoznania sprawy;

b) poprzez wydanie skarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sprawie nie zmieniono sposobu użytkowania budynku;

4) przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz przepisu art. 10 § 1 oraz art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a.

a) poprzez zaniechanie podjęcia przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając tym samym słuszny interes skarżącej (art. 7 k.p.a), a w szczególności poprzez odmowę terminu przedłużenia rozpoznania sprawy celem przedłożenia przez skarżącą ekspertyzy uprawnionego rzeczoznawcy w sprawie oceny czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, a w konsekwencji poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a), na skutek czego organ nie ocenił sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w konsekwencji czego uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest niekompletne, a argumentacja w nich przytoczona wadliwa, co z kolei doprowadziło do wydania rozstrzygnięć w sprawie poprzez mylne przyjęcie, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku;

b) poprzez pominięcie w ustaleniach faktycznych faktu, że w czasie podjęcia przez skarżącą prac budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, obowiązywał przepis art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który wygasł 4 września 2020 r., zwalniający skarżącą z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zmiany sposobu użytkowania budynku, w sytuacji gdyby prace te wymagały uzyskania takich pozwoleń;

c) poprzez odmówienie mocy dowodowej rysunkom przedłożonym przez skarżącą organowi dnia 27.09.2022 r., w sytuacji gdy organ nie dysponował innym wiarygodnym dowodem w zakresie wyglądu stanu nieruchomości wewnątrz budynku w momencie nabycia przez skarżącą nieruchomości;

5) przepisu art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ II instancji przy analizie stanu prawnego przedmiotowej sprawy przepisów § 92 ust. 1, § 121, § 134 ust 3 i 4, § 135 ust 3, § 185, § 188 i § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

6) przepisu art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) w zw. z art 107 § 3 k.p.a poprzez nie wyjaśnienie w treści skarżonej decyzji w sposób kompletny i przekonywujący zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, tak aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę skarżonej decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, w szczególności poprzez nie wykazania w sposób przekonujący, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania oraz, że zaszła konieczność przywrócenia stanu poprzedniego, (w tym nieokreśleniu które dokładnie ścianki winne być zdemontowane), aby organ uznał, że decyzja została przez skarżącą wykonana;

7) przepisu art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie przez organ odwoławczy skarżoną decyzją na niekorzyść strony odwołującej się, w sytuacji gdy organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa, ani nie stwierdził że narusza rażąco interes społeczny.

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. przepisu art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 P.b., poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie z dnia 20 kwietnia 2022 r., znak: NB.I.5161.26.2021.BS, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku;

2. przepisu art. 71 ust 1 pkt 2 P.b. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi zmiana sposobu użytkowania budynku poprzez podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa, higieniczno-sanitarne i pożarowe w budynku, w sytuacji gdy wskazane przez organ okoliczności nie miały miejsca;

3. przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 3 pkt 2a P.b. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przy analizie stanu prawnego przedmiotowej sprawy definicji "samodzielnego lokalu mieszkalnego", w sytuacji gdy w przepisie art. 3 pkt 2 P.b. ustawodawca mówi jedynie o "lokalach mieszkalnych" nie stanowiąc o ich samodzielności;

4. przepisu art. 2 ust 1 c u.w.l. w zw. z art. 3 pkt 2a P.b. w zw. z art. 71a ust. 4 i art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez uznanie przez organ II instancji, że organ I instancji zasadnie wydał postanowienie z dnia 20 kwietnia 2022 r., znak: NB.I.5161.26.2021.BS w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesiono zarzuty. Ponadto do skargi dołączono opinię techniczną dotyczącą kwalifikacji przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Podkreślił także odnosząc się do zarzutów odwołania, że przedłożona ekspertyza techniczna nie podważa poprawności ustaleń organów, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania. Co więcej z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, iż powierzchnia większości wydzielonych przez inwestorkę lokali mieszkalnych jest niezgodna z przepisami warunków technicznych, by można mówić o ich samodzielności, a zatem również z uwagi na ta okoliczność nie ma możliwości zalegalizowania budynku jako wielorodzinnego, czy też quasi - hotelowego. Podlaski WINB podtrzymał stanowisko, iż wprowadzenie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego wielu nowych obcych, niespokrewnionych z właścicielem osób i ich przebywanie w obiekcie przez określony czas wpływa na zmianę warunków panujących w tym obiekcie - w tym przeciwpożarowych, higieniczno- sanitarnych czy też wielkości i układu obciążeń. Organ odwoławczy podkreślił, że nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, a nie poprzedniego wyglądu budynku, co wobec braku całościowej dokumentacji pierwotnej jest trudne do zweryfikowania (podobne stanowisko zajął również rzeczoznawca na str. 31 ekspertyzy), gdyż samo wyposażenie pokoi w łazienkę nie jest działaniem sprzecznym z ustawą Prawo budowlane, o ile oczywiście nie ulega zmianie funkcja obiektu.

Ponadto organ wskazał na nieprawidłowe powoływanie się na przepisy ustawy covidowej, która utraciła już swoje obowiązywanie. Podkreślił - bazując na zebranym materiale dowodowym i wyjaśnieniach skarżącej – że nie złożyła ona stosownej informacji do Urzędu Miejskiego z powołaniem się na przepisy specustawy ze wskazaniem rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia, co stanowi spełnienie wymagań formalnych wynikających z art. 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 specustawy. Jednakże nawet spełnienie ww. wymagań formalnych nie oznaczałoby automatycznego wyłączenia kompetencji właściwych organów administracji publicznej do skontrolowania, czy zamierzenie inwestycyjne informującego jest zgodne z prawem, w szczególności czy spełnia przesłankę pozostawania w związku z przeciwdziałaniem Covid-19 (vide identycznie WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 367/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwolnienie w art. 12 specustawy od stosowania przepisów P.b. nie dotyczy każdego budynku przystosowanego do pobytu ludzi i posiadającego rozwiązania techniczne przeciwdziałające Covid-19, lecz dotyczy wyłącznie obiektów, których budowa pozostaje w bezpośrednim, realnym i istotnym związku przyczynowym z tym przeciwdziałaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, po części z powodów podniesionych w skardze, ale również z powodu uchybień, które zostały dostrzeżone przez Sąd z urzędu.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2022 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 11 sierpnia 2022 r. i nakazująca P. D. -właścicielce budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w Białymstoku, przekształconego w całości na budynek mieszkalny wielorodzinny przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku tj. do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny, albowiem w budynku tym stałymi przegrodami budowlanymi wydzielono 13 lokali, które posiadały pokój z aneksem kuchennym oraz łazienkę, zaś każdy lokal posiadał odrębne wejście. Powyższe zdaniem organów oznacza to, że wydzielone w tym budynku mieszkania, mogły być użytkowane samodzielnie przez ich mieszkańców bez konieczności korzystania z pomieszczeń w innym lokalu, a zatem dokonano zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny. W tym przypadku doszło bowiem do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, poprzez wyodrębnienie w nim większej liczby lokali mieszkalnych, które jak stwierdzono podczas kontroli i oględzin były wynajmowane w celach zarobkowych. Wskazana zmiana miała zatem wpływ na zmianę warunków określonych w art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm. dalej P.b.), chociażby w zakresie kwestii bezpieczeństwa pożarowego i zachowania wymogów dotyczących dróg ewakuacyjnych, a to wymagało zgodnie z art. 71 ust. 2 P.b., zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Natomiast właścicielka w toku postępowania wskazywała, że posiada liczną rodzinę (synowie męża wraz ze swoimi rodzinami) i jej intencją było to, aby w trakcie pobytu mogli oni korzystać z budynku, niezależnie od innych mieszkańców. Jej zdaniem budynek ten nadal pełni funkcję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatem niniejsze postępowanie winno być umorzone.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 P.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2) oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3).

Analiza treści powyższego przepisu wskazuje, iż ustawodawca nie zdefiniował ściśle pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 P.b., przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący, na co wyraźnie wskazuje użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Oznacza to że wymienione w tym przepisie działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo. Co za tym idzie mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Inaczej rzecz ujmując art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. wprost wskazuje jedynie, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki w nim określone. Skoro zaś nawet zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia, to tym bardziej zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 P.b.

Ustalenie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części w rozumieniu art. 71 P.b. sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Będą to więc wszelkie działania, które zmieniają jego dotychczasowy sposób użytkowania, a jednocześnie mogą mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa i wobec tego, będą wymagać sprawdzenia pod kątem dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż co do zasady trafna była ocena PWINB wyrażona w zaskarżonej decyzji, iż wyodrębnienie w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym 13 lokali mieszkalnych (składających się każdy z pokoju z aneksem kuchennym i pomieszczenia łazienki) i ostatecznie przeznaczonych na wynajem skutkowało zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nawet jeśli intencja skarżącej była taka jak wskazywała tj. czasowe zamieszkiwanie licznej rodziny) Generalnie nie ma bowiem wątpliwości, że skarżąca nie zamieszkuje w przedmiotowym budynku, zaś lokale mieszkalne były wynajmowane, na podstawie umów najmu (co potwierdziła w toku postępowania skarżąca). Nawet na etapie rozpoznawania sprawy przed Sądem w dalszym ciągu w części lokali zamieszkiwały dwie rodziny, łącznie 10 osób (uchodźcy). Spowodowało to co najmniej zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. Podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt, lub jego część do zamieszkania większej ilości osób, musi bowiem spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel budynku jednorodzinnego.

Na etapie kwalifikowania danego przedsięwzięcia jako zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie podlega przy tym ocenie, czy nowy sposób użytkowania jest zgodny, z przepisami odrębnymi określającymi warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, czy też regulacje te narusza, a jedynie czy wpływa on na zmianę wymagań w tym zakresie, zaś samo spełnianie wymagać będzie przedmiotem oceny dokonywanej na etapie badania zgłoszenia, względnie badania dokumentacji przedstawionej przez stronę w toku postępowania naprawczego w przypadku samowolnej zmiany sposoby użytkowania. Ewentualne naruszenie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, czy ochrony środowiska powodujące skutki o jakich mowa w art. 71 ust. 5 pkt 3 P.b. uzasadniać będzie wniesienie przez organ sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, względnie odmowę zalegalizowania samowolnej zmiany sposoby użytkowania obiektu.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż nawet w przypadku odmiennej niż dokonana przez organy, a częściowo zaakceptowanej przez Sąd zmiany kwalifikacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jako służącego celom zamieszkania wielorodzinnego i zaaprobowania stanowiska strony skarżącej, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie został przekształcony w budynek wielorodzinny, lecz wyodrębniono w nim 13 autonomicznych przestrzeni mieszkalnych (choćby z powodu braku samodzielności tych lokali wskazanych w opinii technicznej dołączonej do skargi), takie działanie również musiałoby zostać zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w tym jednak przypadku wprost odpowiadające kryteriom wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., to jest stanowiące intensyfikację dotychczasowego sposobu użytkowania w sposób zmieniający co najmniej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne i higieniczno-sanitarne.

Jest bowiem oczywiste, że skoro w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym (a taki sposób użytkowania wynika choćby z aktu notarialnego, w tym zakresie nie zachowała się żadna dokumentacja projektowa) wykonano roboty budowlane polegające na utworzeniu nowych ścianek działowych, rozbudowie istniejącej instalacji sanitarnej doprowadzając ją do każdego nowopowstałego lokalu, zlikwidowaniu bramy garażowej i wykonanie w jej miejsce okno i drzwi wejściowe, a także wydzielenie drzwiami 11 lokali mieszkalnych z jednej wspólnej komunikacji wewnętrznej, a ponadto wykonaniu dwóch lokali dwupoziomowych nr 3 i 4 (w stropie pomiędzy parterem i piwnicą wykonano otwory, w których zamontowane zostały schody spiralne stalowe), to doszło do co najmniej intensyfikacji sposobu użytkowania dotychczasowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, poprzez możliwość użytkowania go jako 13 odrębnych lokali mieszkalnych, nawet przy założeniu że część nieruchomości jest użytkowana wspólnie m.in. pralnia. Inne są zaś wymogi określane przez przepisy techniczno-budowlane dotyczące budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a inne wymogi musi spełnić budynek wielorodzinny (jak przyjmowały organy) czy też budynek zamieszkania zbiorowego. Okoliczności tych nie zmieniają zarzuty podniesione w skardze, w tym wnioski zawarte w opinii technicznej dołączonej do skargi.

W tym miejscu należy wskazać jednakże, że zgodnie z art. 1 P.b., ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W przepisach art. 2a, 7, 7a i 8 ustawa ta zawiera definicje budynku mieszkalnego jednorodzinnego, robót budowlanych, przebudowy i remontu. Z kolei stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej: rozporządzenie WT, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. W przepisach § 3 pkt 2, 4, 5, 6, 9, 10, 11 rozporządzenia WT prawodawca zdefiniował pojęcie zabudowy jednorodzinnej, budynku mieszkalnego (jednorodzinnego i wielorodzinnego), budynku zamieszkania zbiorowego, budynku użyteczności publicznej, mieszkania, pomieszczenia mieszkalnego, pomieszczenia pomocniczego itp.

Zwrócić należy też uwagę na przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.), zgodnie z którym samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

Z powyższego wynika, że dla klasyfikacji budynku ze względu na funkcję pierwszorzędne znaczenie mają przepisy ustawy P.b. i rozporządzenia WT, a także doprecyzowująco ustawy o własności lokali, jeśli chodzi o lokale mieszkalne. Skoro bowiem P.b. zawiera własną kategoryzację obiektów budowlanych oraz ich legalne definicje (w tym definicje budynku mieszkalnego jednorodzinnego) – to funkcję budynku należy ustalać przede wszystkim na podstawie normatywnych definicji określonych pojęć zawartych w aktach wprost mających zastosowanie do budowy, projektowania, czy też utrzymania obiektów budowlanych, ale też ich sposobu użytkowania. Podkreślić przy tym należy, że Prawo budowlane w zestawieniu z rozporządzeniem WT wyodrębnia kategorie budynków mieszkalnych (jednorodzinnych i wielorodzinnych) oraz budynki zbiorowego zamieszkania jako odrębne kategorie budynków.

Organy ustaliły, kierując się w/w regulacjami, że mamy do czynienia z ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, bowiem poszczególne lokale są samodzielne, gdyż mają wyodrębnione aneksy kuchenne oraz łazienki. Trafnie jednak zwrócono uwagę w skardze, że takie rozumienie "samodzielnego lokalu mieszkalnego" w przedmiotowej sprawie nie może się ostać w sytuacji niespełnienia szeregu przepisów wynikających z rozporządzenia WT, w tym § 92 ust. 1, § 121, § 134 ust. 3 i 4, § 135 ust. 3, § 185, § 188 i §19, co zostało wykazane w opinii. Mimo zatem częściowo prawidłowych ustaleń, kwalifikacja zmiany sposobu użytkowania dokonana przez organy tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny nie mogła się ostać w zestawieniu z w/w wymogami z warunków technicznych, a także § 94 rozporządzenia WT, który wskazuje, że mieszkanie powinno mieć powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m2.. Z wydanych decyzji nie wynika bowiem, jakie cechy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przesądziły o takiej kwalifikacji zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a ponadto zupełnie pominięto definicje budynku zamieszkania zbiorowego, co czyni rozważania organu w zakresie kwalifikacji aktualnego sposobu użytkowania, jako dokonane z naruszeniem art. 3 pkt 2a P.b. w zw. z § 3 pkt 4 i 5 rozporządzenia WT.

W bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych zwłaszcza w sprawach o zmianę sposobu użytkowania budynku (lokalu), o wydanie zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego bądź w sprawach o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności wskazuje się, że budynki mieszkalne mogą obejmować tylko dwie kategorie: budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne wielorodzinne (§ 3 pkt 4), natomiast odrębnym rodzajem obiektów budowlanych są budynki zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5), które nie są budynkami mieszkalnymi (choć jest w nich realizowana funkcja mieszkalna – vide np. wyrok w sprawie II OSK 3300/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Budynkiem zamieszkania zbiorowego może być np. budynek z wyodrębnionymi czternastoma lokalami posiadającymi własne kuchnie i łazienki (vide np. wyrok w sprawie VII SA/Wa 2083/19, ale też – choć nieprawomocne – II SA/Po 875/20 i II SA/Gd 186/22). Poza tym wskazuje się, że "Świadczenie usług polegających na zapewnieniu miejsca zamieszkania nie przesądza o tym, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym". Co innego znaczy bowiem klasyfikacja budynku jako budynek mieszkalny, a co innego określenie jego funkcji jako budynek usługowy, bo zapewniający swoim usługobiorcom możliwość zamieszkiwania. Choć taki budynek w znaczeniu faktycznym służy także do zamieszkiwania przez większą liczbę ludzi, to już w znaczeniu prawnym nie (vide np. wyrok w sprawie II OSK 2356/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Funkcja mieszkalna jest w nim bowiem realizowana wyłącznie w ramach zamieszkania zbiorowego. Należy więc odróżnić kwestię zapewnienia zamieszkania jako usługę (świadczenie usług zamieszkania w ramach zamieszkania zbiorowego) od zamieszkania jako prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego w mieszkaniu spełniającym standardy wymagane przez obowiązujące przepisy.

Brak wyczerpujących rozważań w powyższym zakresie, w szczególności w odniesieniu do legalnych definicji zawartych w ustawie P.b. oraz w rozporządzeniu WT, jest naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 107 § 3 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wypowiedziały się odnośnie tego dlaczego uznały, że zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dotyczy jego użytkowania jako budynku wielorodzinnego a nie budynku zamieszkania zbiorowego, skoro są w nim świadczone usługi najmu, co wynika z zeznań choćby sąsiadów, a uczestników postępowania oraz wyjaśnień skarżącej. Organy nie wyjaśniły zatem – nawiązując do legalnych definicji – dlaczego standardów "budynku zamieszkania zbiorowego" w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia WT przedmiotowy budynek nie spełnia, jak też nie wyjaśniły – również w nawiązaniu do definicji normatywnych – jakie cechy normatywne przesądzają o kwalifikacji do budynku mieszkalnego wielorodzinnego (vide P.b., rozporządzenie WT, ustawa o własności lokali).

Tymczasem ewentualna kwalifikacja budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego (której sąd nie przesądza oraz nie wyklucza, podobnie jak i nie przesądza kierunku w jakim powinny zmierzać rozważania prawne organu – a jedynie wskazuje na niedostateczność oceny prawnej organów obydwu instancji) - otwiera drogę do rozważania znaczenia dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Już zatem powyższe uchybienia musiały skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić zatem także należy, iż stan przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynikły ze zmiany sposobu użytkowania, ujawniony w protokole kontroli robót budowlanych z 19 stycznia 2022 r., 17 marca 2022 r., 14 czerwca 2022 r. czy też kontroli przeprowadzonej przez organ odwoławczy w dniu 21 września 2022 r. (potwierdzono wówczas usunięcie aneksów kuchennych i zdjęcie skrzydeł drzwiowych w części lokali) i dołączonej do nich dokumentacji fotograficznej, wprost wskazuje, że niezależnie od tego czy budynek jest aktualnie użytkowany jako 13 wyodrębnionych, samodzielnych lokali mieszkalnych (jak twierdzą organy), czy też do celów zamieszkania zbiorowego (co nie zostało przeanalizowane), wymagało to dokonania oceny dopuszczalności takiej zmiany sposobu użytkowania ze względu na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Odrywając się od rozważań o charakterze teoretyczno-prawnym wskazać należy chociażby na okoliczność dostępności z jednego korytarza do 11 wyodrębnionych lokali (nawet jeśli nie są to samodzielne lokale mieszkalne), z których nawet dla osoby nieposiadającej kwalifikacji budowlanych wynika potrzeba dokonania oceny zgodności zrealizowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego z przepisami regulującymi warunki bezpieczeństwa pożarowego, w tym przede wszystkim zapewnienia w razie pożaru możliwości ewakuowania się z poszczególnych wyodrębnionych lokali znajdujących się na półpiętrach.

Konieczność sprawdzenia pod tym kątem dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu wyraźnie wskazuje zaś, iż jest to reglamentowana prawnie zmiana sposobu użytkowania obiektu, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 P.b., a zatem nawet mimo ewentualnie błędnej kwalifikacji budynku, zarzuty w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto pobyt najemców w przedmiotowym budynku, który ma z reguły charakter okresowy czy też ich brak, nie miał istotnego znaczenia dla kwalifikacji prawnej zrealizowanych robót budowlanych i ich skutków, jako podlegającej reglamentacji na gruncie Prawa budowlanego zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy.

Nietrafność zarzutów w zakresie uznania, że nie doszło do wydzielenia samodzielnych lokali mieszkalnych, choćby z tego względu, że przepis art. 2 ust. 1 c ustawy o własności lokali został dodany przez art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1506) zmieniającej nin. ustawę z dniem 23 sierpnia 2018 r., a ponadto według art. 2 ust. 1 c ustawy o własności lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym odrębną nieruchomość mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne, przy czym ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Z § 3 pkt 5 i pkt 9 rozporządzenia WT wynika bowiem, iż w sytuacji wyodrębnienia w budynku 13 autonomicznych zespołów pomieszczeń, nawet jeśli żaden nie spełnia - zdaniem skarżącej - definicji mieszkania zawartej w § 3 pkt 9 rozporządzenia WT, nie oznacza, iż niedopuszczalne jest uznanie budynku, w którym zlokalizowane są tego rodzaju zespoły pomieszczeń, za budynek zamieszkania zbiorowego.

O uznaniu za budynek zamieszkania zbiorowego decyduje bowiem jego funkcja i przeznaczenie do okresowego pobytu ludzi, w szczególności i jedynie przykładowo wykorzystywanie jako hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny, a nie sposób urządzenia i wyposażenia poszczególnych, przeznaczonych do pobytu ludzi lokali. Inaczej rzecz ujmując budynek zamieszkania zbiorowego obejmować może lokale odpowiadające definicji legalnej mieszkania, o ile są one wykorzystywane do okresowego, względnie stałego pobytu ludzi, na zasadach analogicznych jak pobyty w hotelach i innych instytucjach przykładowo wskazanych w § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Znamienna jest w tym zakresie niekonsekwencja strony skarżącej, która wskazuje na brak możliwości samodzielnego gospodarstwa domowego przez osoby najemców czy też uchodźców zajmujących poszczególne lokale, zaś na stronie 16 skargi podnosi, że w przedmiotowym budynku została wydzielona pralnia służąca całej społeczności.

Odnosząc się do drugiej kwestii skutkującej uchyleniem zaskarżonych decyzji zauważyć należy, iż zarówno art. 71 ust. 1, jak i art. 71a ust. 1 P.b. stanowiące materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie posługują się pojęciem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 P.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie jednak do art. 71 ust. 6 powołanej ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 tej ustawy.

Z treści przywołanych regulacji art. 71 P.b. należy zatem wyprowadzić wniosek, że przepis ten kompleksowo reguluje postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem takiej sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 P.b.).

Postępowanie to ma więc zastosowanie, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub gdy ta zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych jedynie obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 P.b.). Natomiast, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1).

W konsekwencji przyjąć należy, że o ile zmiana sposobu użytkowania wiązała się z wykonaniem robót budowlanych – a taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w kontrolowanej sprawie, to uprzednie ustalenie czy wykonane przez inwestora roboty, które doprowadziły do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania tej części budynku, wymagały pozwolenia na budowę, czy też ewentualnie wymagały zgłoszenia, warunkowało zastosowanie w sprawie właściwej procedury naprawczej.

Tego rodzaju rozważań zabrakło zarówno w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i organu I instancji. W obu decyzja ograniczono się do wskazania, że roboty budowlane wykonane w przedmiotowym budynku wymagały jedynie zgłoszenia, co organy w ogóle nie uzasadniły. Stanowisko to uznać należy za przedwczesne, choćby w kontekście robót budowlanych wykonanych w garażu, w tym zlikwidowania bramy garażowej i wykonania okna oraz drzwi wejściowych do pomieszczenia oznaczonego nr 1, a także wykonania pozostałych nowych otworów drzwiowych. Należy wskazać, że wykonanie nowych otworów lub likwidacja otworów okiennych w orzecznictwie sądów administracyjnych kwalifikowana była jako przebudowa obiektu w świetle art. 3 ust. 7a P.b., albowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 13 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 717/19, CBOSA).

Ustawodawca jednak nie doprecyzował, co należy rozumieć przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. W wyroku z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09 NSA, stosując zasady wykładni językowej, odwołał się do reguł znaczeniowych języka polskiego, wskazując, że parametr to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

Organy zatem mając na uwadze wykonane roboty budowlane (te które w sposób bezsporny dało się w toku postępowania ustalić) winny były przeanalizować, czy spowodowało to zmianę parametrów użytkowych, tak całego budynku jak i stanowiącego jego część tzw. lokalu nr 1 poprzez zmianę funkcji garażowej na mieszkalną, przy uwzględnieniu czy nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku. Tego rodzaju roboty budowlane mogą bowiem odpowiadać definicji legalnej przebudowy przyjętej w art. 3 pkt 7a P.b. Takich ustaleń w sprawie zabrakło. Sąd przy tym nie przesądza, że taki wymóg uzyskania pozwolenia na budowę w sprawie istniał, a jedynie wskazuje, że okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, mając na uwadze obowiązujące w tym czasie przepisy, albowiem ulegały one dynamicznym zmianom.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por.: uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, Nr 6, poz. 89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, CBOSA). Również w doktrynie zgodnie podkreśla się, że ocena legalności wykonania konkretnego obiektu budowlanego powinna być dokonana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonywania, gdyż to one określały standardy jego wykonania.

W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak zaś jakichkolwiek rozważań, czy część wykonanych robót budowlanych nie powinno być traktowane jako przebudowa, co ewentualnie mogłoby skutkować koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę i co za tym idzie niemożnością procesowania w tej części, tak w postępowaniu ze zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, jak i w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 71a P.b.

Ustaleń tych nie mógł także poczynić samodzielnie orzekający w sprawie Sąd chociażby z tego powodu, iż zarówno prawidłowej kategoryzacji aktualnego sposobu użytkowania budyniu oraz prawidłowości trybu postępowania, nie może po raz pierwszy sformułować sąd, bowiem nie jest kolejną instancją, a jedynie kontroluje pod względem legalności ustalenia i ocenę prawną sformułowane przez organ administracji. W związku z tym Sąd nie może zastępować organów administracji, gdyż jest to niedopuszczalne w świetle roli sądu administracyjnego.

Przypomnieć jedynie można, iż w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a P.b. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 29 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 119/07, CBOSA).

Podsumowując należy wskazać, że już w/w dwie okoliczności uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla ustalenia w jakim trybie winno zostać przeprowadzone postępowanie legalizacyjne (względnie naprawcze) dotyczące przeprowadzonych robót budowlanych i wynikającej z nich samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, a także braku rozważań w zakresie ewentualnej kwalifikacji budynku jako zamieszkania zbiorowego. Dalej bowiem wskazać należy, iż nawet w przypadku ustalenia, że realizacja przedmiotowej przebudowy nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę rozstrzygnięcia podejmowane w sprawie przez organy nadzoru budowlanego uznać należałoby za przedwczesne.

Sąd nie podzielił natomiast poglądu strony skarżącej, odnoszącej się do braku konieczności zmiany sposobu użytkowania w oparciu o przepisy ustawy COVID-19. W myśl art. 12 ust. 1-5 ustawy COVID-19, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 4 września 2020 r., (zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy art. 12 utracił moc z dniem 5 września 2020 r.) :

"1. Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

2. Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej.

3. W informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić:

1) rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych;

2) dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku zmiany sposobu użytkowania.

4. Jeżeli prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w ust. 2, powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia.

5. W przypadku prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a tej ustawy. "

Podkreślić należy, że przepis art. 12 ustawy COVID-19 od początku jego obowiązywania przewidziany został jako przepis czasowy. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 tej ustawy przepisy art. 3–6 i art. 10–14 tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Od początku zatem wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, uchwalony w pierwszych tygodniach epidemii, czyli w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział jaki będzie jej rozwój i konieczne w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym.

Przepis art. 12 ustawy COVID-19 wyłączył stosowanie m.in. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane – w stosunku do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania. Przepis ten postawił tylko jeden warunek – działania inwestora muszą pozostawać "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Tym samym inwestor działający w trybie art. 12 ww. ustawy otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to "przeciwdziałanie COVID-19" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco.

Zgodnie z art. 2 ustawy COVID-19, przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej, "COVID-19" (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.

Przede wszystkim wskazać należy, że skarżąca nie złożyła wymaganej w/w przepisami informacji do Urzędu Miejskiego z powoływaniem się na przepisy ustawy COVID -19, co wyklucza spełnienie wymagań formalnych wynikających z art. 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 tej ustawy, a tym samym dalsze analizowanie spełnienia pozostałych przesłanek.

Ponadto odnosząc się do konieczności sporządzenia ekspertyzy technicznej (opinii technicznej) dotyczącej kwalifikacji przedmiotowego budynku mieszkalnego należy wskazać, że w przepisach prawa budowlanego ustawodawca wyraźnie wyodrębnia hierarchie i kompetencję organów nadzoru budowlanego. I tak w art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b wskazano, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Przy czym kontrola ta skonkretyzowana została w art. 84a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, z którego wynika, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym z mocy ustawy organy nadzoru budowlanego są uprawnione do samodzielnego kwalifikowania wykonanych robót budowlanych czy też zmiany sposobu użytkowania, a zatem zarzuty w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Podobnie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. w sytuacji ogólnego stwierdzenia konieczności przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku do funkcji budynku mieszkalnego, co wynikało z braku jakiejkolwiek dokumentacji projektowej przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Swym orzeczeniem organ w żaden sposób nie orzekł na niekorzyść strony skarżącej, albowiem de facto nie wyszedł poza zakres rozstrzygnięcia organu I instancji, a jedynie swą sentencję sformułował w sposób bardziej ogólny.

Podsumowując stwierdzić należy, iż Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 71a ust. 1 i ust. 4 P.b. oraz art. 7 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie obowiązany uwzględnić oceny prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, ale także ocenić, czy w przedmiotowej sprawie istnieje konieczność uchylenia bądź zmiany postanowienia z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr NB.I.5161.26.2021.BS, tak aby umożliwić wyjaśnienie kwalifikacji przedmiotowego budynku, również przy uwzględnieniu zmian dokonanych przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego oraz charakteru wykonanych robót budowlanych i ewentualnego trybu postępowania. Sąd przy tym odstąpił od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Treści rozstrzygnięcia Sądu nie przesądzają zatem dalszego postępowania, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Ponadto zmiana okoliczności stanu faktycznego sprawy dokonana na etapie postępowania odwoławczego może również mieć wpływ na dalsze ustalenia organu oraz zastosowany tryb postępowania. Organ w tym zakresie musi również rozważyć, czy w dalszym ciągu ma miejsce wyodrębnienie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych (art. 3 pkt 2a P.b. co wyklucza uznanie budynku jako mieszkalnego jednorodzinnego).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł w tym: 500 zł – wpis oraz 480 zł koszty zastępstwa procesowego wraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa.