Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3188/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 29, art. 30 § 1, art. 34 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 682
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jedn.
article: art. 8 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 4a
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 233 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1360
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.
article: art. 296 § 1
journal: Dz.U. 1946 nr 57 poz 321
law: Dekret z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych.
article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ic, art. 151, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2145/18 w sprawie ze skarg Miasta W. oraz B.C., A.S., K.L., A.S., B.S., Z.S. i W.S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich solidarnie na rzecz B.C., A.S., K.L., A.S., B.S., Z.S. i W.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2019 r., po rozpoznaniu skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz B. C., A. S., K. L., A. S., B. S., Z. S. i W. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] września 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przedwojennymi właścicielami nieruchomości byli C. S. w połowie oraz S. i M. małżonkowie S. w równych częściach w drugiej połowie.

Objęcie gruntu przez Gminę m. st. Warszawy nastąpiło z dniem 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy.

W dniu [...] sierpnia 1948 r. C. S., działając również z upoważnienia M. S., złożył wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. Powyższy wniosek został rozpatrzony przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawa decyzją z dnia [...] maja 1955 r. odmawiającą ustanowienia prawa własności czasowej.

Decyzją z dnia [...] lipca 1955 r. Minister Gospodarki Komunalnej utrzymał w mocy to orzeczenie. Jednakże Minister Infrastruktury w dniu [...] kwietnia 2004 r. stwierdził nieważność decyzji zarówno z dnia [...] lipca 1955 r. jak i z dnia [...] maja 1955 r. Powyższe spowodowało, że podlega ponownemu rozpatrzeniu wniosek z [...] sierpnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego).

S. S. zmarł [...] września 1944 r. w W. Spadek po nim nabyła jego żona M. S. w całości. M. S. zmarła [...] maja 1952 r. w Z., a spadek po niej nabyła Z. S. w całości. W 2015 r. Z. S. sprzedała małżonkom B. C. i A. S. udział w przysługujących jej prawach i roszczeniach wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy dotyczących opisanej powyżej nieruchomości, gdy idzie o własność nieruchomości budynkowej.

Spadek po C. S. zmarłym [...] marca 1965 r. nabyła żona H. P. w całości. Spadek po H. P. zmarłej [...] października 1969 r. nabyła córka J. P. w całości. Z kolei spadek po niej nabył w całości, co do majątku położonego w Polsce E. T., a spadek po nim nabyli syn Z. T. i córka D. T. po 1/2 części.

Na podstawie ugody z [...] maja 2001 r. zawartej przed Sądem Okręgowym w W. D. T. przeniosła na A. S. w 1/6 części, na T. W. w 1/6 części, na A. S. w 1/12 części i na B. S. w 1/12 części prawa i roszczenia służące jej do wskazanej powyżej nieruchomości, a Z. T. przeniósł na A. S. w 1/6 części, na T. W. w 1/6 części, na A. S. w 1/12 części i na B. S. w 1/12 części prawa i roszczenia służące mu do tej nieruchomości.

Spadek po A. S., zmarłej [...] maja 2011 r., nabyli córka K. L. oraz syn W. S.. Spadek po T. W., zmarłej [...] kwietnia 2017 r., nabyli K. L. w 1/4 części, W. S. w 1/4 części, B. S. w 1/4 części, A. S. w 1/4 części.

W latach 1977-1990 doszło do sprzedaży w przedmiotowym budynku 11 lokali wraz z prawem użytkowania wieczystego gruntu.

Na wniosek Prezydenta m. st. Warszawy Sąd Rejonowy w dniu [...] kwietnia 2006 r. ustanowił dla nieznanych z miejsca pobytu S. i M. S. kuratora w osobie W. S. celem reprezentowania małż. S. w postępowaniu administracyjnym w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy [...].

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] października 2008 r. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,7420 ułamkowej części zabudowanego gruntu o pow. 1 003 m2, położonego przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...], w obrębie [...], uregulowanego w Kw nr [...] na rzecz: A. S. w udziale wynoszącym 0,1237 części gruntu, T. W. w udziale wynoszącym 0,1237 części gruntu, B. S. w udziale wynoszącym 0,0618 części gruntu, A. S. w udziale wynoszącym 0,0618 części gruntu, S. S. w udziale wynoszącym 0,1855 części gruntu, M. S. w udziale wynoszącym 0,1855 części gruntu. Ustalił nadto czynsz symboliczny z tytułu użytkowania wieczystego udziału we wskazanym powyżej gruncie w wysokości 744,23 zł netto oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,2580 części w powyższym gruncie, oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...].

W decyzji tej Prezydent podniósł, że przedmiotowy grunt zabudowany jest budynkiem mieszkalnym, murowanym, IV-kondygnacyjnym.

Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy m. st. Warszawy, a później, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, na własność Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość stała się własnością Dzielnicy Gminy Warszawa – Śródmieście, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody Warszawskiego. Obecnie, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, przedmiotowa nieruchomość stanowi własność tegoż miasta.

Teren nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy nieruchomość znajduje się w strefie oznaczonej symbolem C.20 – Centrum Miasta.

Następnie decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku z [...] maja 2015 r. złożonego przez W. S., B. S., A. S., T. W., K. L., zmienił za zgodą stron pkt I swojej ostatecznej decyzji z [...] października 2008 r., ustanawiając na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,7420 ułamkowej części zabudowanego gruntu o powierzchni 1 003 m2, położonego przy ulicy [...] oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w KW nr [...] na rzecz: W. S. w udziale wynoszącym 0,06185 części gruntu, K. L. w udziale wynoszącym 0,06185 części gruntu, T. W. w udziale wynoszącym 0,12370 części gruntu, B. S. w udziale wynoszącym 0,06180 części gruntu, A. S. w udziale wynoszącym 0,0610 części gruntu, Z. S. w udziale wynoszącym 0,32100 części gruntu, B. C. i A. S. w udziale wynoszącym 0,0500 części gruntu, na zasadach wspólności ustawowej.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich postanowieniem z [...] lipca 2018 r. wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie wskazanych powyżej decyzji.

Po zakończeniu postępowania decyzją z [...] września 2018 r. Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2008 r. oraz decyzji tego organu z [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że decyzja z [...] października 2008 r. została wydana w stosunku do osób zmarłych i wady tej nie sanuje fakt, że postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji prowadzone było z udziałem ustanowionego na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy kuratora osób nieznanych z miejsca pobytu. Komisja wywiodła, że kurator ten może zostać ustanowiony wyłącznie w stosunku to osoby żyjącej o nieustalonym miejscu pobytu, a nie osoby zmarłej.

Organ wskazał także, że decyzja ta została wydana bez zbadania przesłanki posiadania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli. Dodatkowo Komisja wskazała, że zmiana decyzji z [...] października 2008 r. w trybie art. 155 kpa decyzją z [...] sierpnia 2015 r. była niedopuszczalna z powodu obarczenia pierwotnej decyzji wadą kwalifikowaną wykluczającą zmianę tej decyzji w innym trybie nadzwyczajnym.

Ponadto Prezydent m. st. Warszawy wydając obie decyzje uznał za stronę postępowania jedynie spadkobierców wnioskodawców dekretowych, nie uwzględnił natomiast właścicieli wyodrębnionych lokali.

Na powyższą decyzję skargę wniosło Miasto st. Warszawa, zaskarżając w części uzasadnienie tego rozstrzygnięcia i domagając uchylenia tego aktu administracyjnego w zakresie objętym skargą. Odrębną skargę wnieśli B. C., A. S., K. L., A. S., B. S., Z. S., W. S., którzy zaskarżyli decyzję Komisji w całości i wnieśli o stwierdzenie jej nieważności bądź jej uchylenie.

Dodatkowo pismem z [...] maja 2019 r. B. C., A. S., K. L., A. S., B. S., Z. S. i W. S. wnieśli o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: opinii językoznawczej prof. dr. hab. Włodzimierza Gruszczyńskiego z 17 września 2018 r. dotyczącej interpretacji językowej art. 7 ust. 1 dekretu na okoliczność wykazania odnoszenia się frazy imiesłowowej będący w posiadaniu gruntu jedynie do następców prawnych dotychczasowego właściciela, o których mowa w przywołanym przepisie, pisma Biura Odbudowy Stolicy z [...] sierpnia 1945 r., notatki służbowej Biura Odbudowy Stolicy z [...] września 1945 r., wniosku o wydanie zaświadczenia z [...] maja 1946 r., zaświadczenia z [...] sierpnia 1946 r., pisma Biura Odbudowy Stolicy z [...] października 1947 r., pisma Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie z [...] września 1947 r., upoważnienia z [...] sierpnia 1946 r., wniosku o wydanie zaświadczenia z [...] sierpnia 1947 r., zaświadczenia z [...] sierpnia 1947 r., pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z [...] stycznia 1948 r., wniosku z [...] czerwca 1948 r., pisma Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie z [...] czerwca 1948 r., pisma z [...] grudnia 1948 r., wniosku o wydanie zaświadczenia z [...] listopada 1948 r., zaświadczenia z [...] listopada 1948 r., wniosku z [...] listopada 1948 r., zaświadczenia z grudnia 1948 r., pozwolenia na użytkowanie z [...] stycznia 1949 r., protokołu z [...] maja 1949 r., załącznika do protokołu z [...] maja 1949 r. - stopień zniszczeń, wniosku o wydanie zaświadczenia z [...] lutego 1950 r., wezwania Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie z [...] marca 1950 r., zarządzenia Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie z [...] sierpnia 1953 r., zarządzenia Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie z [...] sierpnia 1955 r., zarządzenia Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie z [...] września 1955 r. - na okoliczność nieprzerwanego posiadania przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych jej właścicieli od 1945 r. do co najmniej połowy lat 50. XX w. Dowód ten został dopuszczony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] maja 2019 r.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wada skierowania decyzji do osób zmarłych została skonsumowana przed wszczęciem postępowania przez Komisję przez jej zmianę polegającą na podstawieniu w miejsce zmarłych stron ich spadkobierców, w związku z czym nie można mówić o skutku rażącego naruszenia przepisów prawa niemożliwym do zaakceptowania w praworządnym państwie. Dodatkowo Sąd wskazał, że za utrzymaniem kwestionowanych przez Komisję decyzji przemawiają względy stabilizacji prawa i zasada utrzymania decyzji ostatecznych.

Zdaniem Sądu wadliwe jest twierdzenie Komisji, że osoby, które nie były uprawnionymi z decyzji dekretowej bądź nie nabyły później praw z tej decyzji (właściciele wykupionych lokali) musiały wyrazić zgodę na zmianę pkt I decyzji z [...] października 2008 r. Z art. 155 kpa wynika, że wymóg uzyskania zgody strony dotyczy tylko tych stron, które brały udział w postępowaniu administracyjnym i nabyły prawo z decyzji zmienianej. Decyzja z [...] października 2008 r. w pkt I (tego punktu dotyczył wniosek o zmianę) nie przyznaje żadnego prawa właścicielom wykupionych lokali mieszkalnych. Poza tym nie brali oni udziału w postępowaniu dekretowym.

Sąd obszernie przedstawił również wywody dotyczące przesłanki posiadania nieruchomości warszawskich i możliwości ustanowienia na nich dzierżawy wieczystej, a następnie na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów uznał, że przesłanka ta została spełniona w rozpoznawanej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 34 § 1 kpa i art. 184 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, dalej: kro, oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa, art. 29 i art. 30 § 1 kpa i art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, dalej: kc, oraz art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718, z późn. zm.), dalej: ustawa reprywatyzacyjna, przez błędne zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prowadzenie postępowania przez organ dekretowy poprzedzające wydanie decyzji z [...] października 2008 r. w stosunku do osób zmarłych reprezentowanych przez kuratora dla osób nieobecnych ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 kpa w zw. z art. 184 § 1 kro nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującego nieważnością reprywatyzacyjnej decyzji zmienianej, podczas gdy ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej nie usuwa przeszkody do prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci braku strony i nie umożliwia skierowania decyzji wydanej w takim postępowaniu do osoby zmarłej, a więc do osoby, która nie mogła być stroną w sprawie, a także podczas, gdy naruszenie takie stanowiło podstawę nieważności postępowania prowadzonego przed organem dekretowym, a tym samym decyzja Komisji stwierdzająca nieważność reprywatyzacyjnej decyzji z [...] października 2008 r. wydanej w takim postępowaniu nie powinna ulec uchyleniu, a Sąd powinien zastosować art. 151 ppsa i oddalić skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 155 kpa i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że możliwa była zmiana decyzji z [...] października 2008 r. mimo braku tożsamości podmiotowej stron decyzji z [...] października 2008 r. i decyzji z [...] sierpnia 2015 r., pomimo nieważności decyzji zmienianej oraz pomimo tego, że tego rodzaju decyzje na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, dalej: dekret, mają charakter decyzji związanych, a tym samym organ nie dysponuje uznaniem pozwalającym mu na dokonanie wskazanej w tym przepisie uznaniowej oceny wyważenia interesu społecznego i interesu strony, podczas gdy tryb zmiany decyzji określony w art. 155 kpa nie może być stosowany w przypadku braku tożsamości podmiotowej decyzji zmienianej i decyzji zmieniającej oraz nie może być stosowany w przypadku dostrzeżenia przez organ, że wydana decyzja została skierowana do osób nieżyjących, a tym samym organ dekretowy powinien stwierdzić jej nieważność i wydać ponowną prawidłową decyzję, co oznacza, że decyzja Komisji uchylająca decyzję zmieniającą powinna zostać utrzymana w mocy;

3) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 296 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. -Prawo rzeczowe (Dz.U nr 57 poz. 339 z 1946 r.) przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów polegająca na przyjęciu, że warunkiem złożenia wniosku dekretowego, wymienionego w tych przepisach, przez właściciela nieruchomości warszawskiej nie było wykazanie przez tegoż właściciela (a nawet jego następcy prawnego) posiadania nieruchomości warszawskiej w chwili złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów polega na przyjęciu, że warunek "posiadania" nieruchomości warszawskiej w dniu złożenia wniosku dekretowego dotyczył zarówno dotychczasowych właścicieli nieruchomości, jak i ich następców prawnych, a tym samym zbadanie spełnienia tego warunku ma istotne znaczenie dla realizacji roszczeń dekretowych w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a posiadanie musi polegać na faktycznym (a nie domniemanym) wykonywaniu jakiejkolwiek formy władztwa nad rzeczą, co właściciel lub jego następca prawny powinien wykazać;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 a ustawy reprywatyzacyjnej oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa przez odpowiednio ich błędne zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaniechanie przeprowadzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania dowodowego na okoliczność posiadania nieruchomości przez byłego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu nie ma istotnego znaczenia dla sprawy i że zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie nie stanowi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, a tym samym nie stanowi podstawy do uchylenia reprywatyzacyjnej decyzji zmienianej przez Komisję w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy reprywatyzacyjnej, podczas gdy okoliczność "posiadania" gruntu zarówno przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskich, jak i ich następców prawnych miała istotne znaczenie dla przedmiotu rozstrzygnięcia administracyjnego i powinna być objęta postępowaniem dowodowym zmierzającym do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a tym samym brak takiego ustalenia przez organ dekretowy powinien zostać potraktowany w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego przez Komisję jako podstawa do uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, a tym samym decyzja Komisji uchylająca obie decyzje reprywatyzacyjne powinna zostać utrzymana w mocy;

5) art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. art. 106 § 3 ppsa oraz w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, dalej: kpc, przez przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, które stanowiły całkowity i wyłączny materiał dowodowy na okoliczność spełnienia przesłanki posiadania nieruchomości określonej w obu decyzjach reprywatyzacyjnych, a sposób oceny tego materiału dokonany przez Sąd wypełnił cechy dowolności, podczas gdy Sąd powinien orzekać na podstawie akt sprawy, a nie dokonywać pełnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a więc po przedstawieniu wniosków dowodowych, obejmujących w praktyce cały materiał dowodowy na okoliczność kompleksowych ustaleń stanu faktycznego. Sąd powinien oddalić ten wniosek, uznając, że tak szerokie ustalenia dowodowe powinny być dokonane w ramach zainicjowanego zaskarżoną decyzją Komisji ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji oraz ewentualnie omówić kryteria, przy zastosowaniu których uznał przedstawione dowody za wiarygodne i świadczące o okolicznościach, na rzecz których zostały zgłoszone.

Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej rozszerzył argumenty na poparcie poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 14 września 2021 r., wydanym na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Zrzeszenie O.

Kolejnym postanowieniem z dnia 12 października 2022 r., wydanym na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania stowarzyszenie M.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 ppsa umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923).

Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172nr [...]). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 ppsa zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a to w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na zarzut skargi kasacyjnej, określony jako zarówno materialny jak i procesowy, polegający na naruszeniu: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 34 § 1 kpa i art. 184 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa, art. 29 i art. 30 § 1 kpa i art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny oraz art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa.

Uzasadniając ten zarzut podniesiono, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] października 2008 r. jest nieważna z uwagi na prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy osoby wskazane jako strony nie żyły. Zdaniem Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich stanu takiego nie sanował fakt, iż oprócz zmarłych stron w postępowaniu dekretowym występowali także inni, żyjący współwłaściciele dawnej nieruchomości warszawskiej.

Otóż przyznanie jednostce statusu strony w sprawie reguluje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stroną jest, w myśl regulacji tego przepisu, każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie w sprawie. O tym jednak, czy jednostka ma interes prawny w sprawie przesądza, czy jednostce tej przysługuje zdolność prawna. Jednostce przysługuje bowiem interes prawny jeżeli ma zdolność do nabywania praw lub do obciążenia jej obowiązkiem.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. Osoba nieżyjąca nie może być traktowana jako strona postępowania. Zarzucając zatem organowi dekretowemu rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez skierowanie orzeczenia z 2008 r. do osoby nieżyjącej, Komisja winna wskazać, który przepis w tym wypadku został w sposób rażący naruszony przez Sąd I instancji (czyli powołać jako zarzut kasacyjny art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Takiego zarzutu jednak skarga kasacyjna nie zawiera, co powoduje, że opisany wyżej zarzut kasacyjny nie jest usprawiedliwiony (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 647/19).

Dodatkowo tylko podnieść należy, że wady wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym, którymi dotknięta jest sama decyzja, a nie postępowanie poprzedzające jej wydanie. Wyjątkowo przyczyną stwierdzenia nieważności może być naruszenie norm postępowania, jednak tylko w sytuacji, gdy ich naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, czyniąc je wadliwym (por. np. wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., I OSK 127/14). Naruszenie norm postępowania, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14). Zasada trwałości decyzji administracyjnej i wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, OTK-A 2015/5/62).

O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, a także racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r. I OSK 1900/13 i cyt. tam orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a normą prawną stanowiącą jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10). Gdy chodzi o charakter normy, która została naruszona rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji, jaką norma ta pełni w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i ustalenie czy naruszenie tej normy miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, publ.: ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 76).

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, to czy decyzja adresowana do osoby nieżyjącej jest dotknięta wadą nieważności zależy od okoliczności konkretnego przypadku.

Do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie wystarcza ustalenie, że decyzja taka została wydana bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem przepisu prawa, przy jednoczesnej oczywistości tego naruszenia. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje bowiem, że do stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest także uwzględnienie skutków, które wywołuje taka decyzja i możliwość ich akceptacji z punktu widzenia wymagań praworządności skutków gospodarczych i społecznych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1956/21, z 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1170/19, czy z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1719/19).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem pierwotnego postępowania było ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) dotychczasowym właścicielom gruntu. Zauważyć w tym miejscu należy, że prawo to nie jest ściśle związane z osobą, na której rzecz zostało ustalone, w związku z czym nie wygasa po jej śmierci, ale podlega ogólnym zasadom dziedziczenia. Powoduje to, że śmierć osoby ubiegającej się o ustanowienie takiego prawa nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania i nie blokuje rozpoznania złożonego przez nią wniosku. Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnienia podlegającego dziedziczeniu w stosunku do osób, co do których organ nie posiadał informacji o ich śmierci, a którzy w postępowaniu reprezentowani byli przez kuratora dla osób nieobecnych nie powodowało, że tak wydane rozstrzygnięcie przewidujące co do zasady uprawnienia, nie może być uznane za wywierające skutki społeczne i gospodarcze, które nie mogłyby zostać zaakceptowane. W konsekwencji powyższego, w związku z niespełnieniem wszystkich przesłanek uznania decyzji za obarczoną wadą kwalifikowaną, w rozpoznawanej sprawie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności również z tego powodu.

W rozpoznawanej sprawie brak jest także podstaw do uznania decyzji z [...] października 2008 r. za nieważną w związku z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 4 kpa, który to przepis przewiduje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej strona w sprawie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wada ta występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu i wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2896/21, oraz z 29 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2576/20). Podkreślić przy tym należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych dokonuje ścisłego rozróżnienia skierowania decyzji do osoby żyjącej, ale niemającej statusu strony postępowania (wada określona w art. 156 § 1 pkt 4 kpa), od wady polegającej na uregulowaniu decyzją administracyjną sytuacji prawnej osoby nieżyjącej, tj. wydania rozstrzygnięcia w warunkach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 987/21). Oznacza to, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie może być uznane za wadę rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a zatem Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu. Skoro zatem wspomniana wada mogła być rozpatrywana wyłącznie w zakresie rażącego naruszenia przepisów i, jak wskazano to powyżej, do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie mogło dojść ze względu na brak kwalifikowanych skutków, jakie niosło ze sobą rozstrzygnięcie z [...] października 2008 r., to w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa w zw. z art. 34 § 1 kpa i art. 184 kro oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa, art. 29 i art. 30 § 1 kpa i art. 8 § 1 kc oraz art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy reprywatyzacyjnej.

Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2008 r., to brak było podstaw do uznania, że decyzja ta nie mogła zostać zmieniona w trybie art. 155 kpa. Rację ma Komisja, wskazując, że nadzwyczajne tryby przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego nie są trybami konkurencyjnymi i możliwość zastosowania jednego z tych trybów wyklucza możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji w jednym z pozostałych trybów nadzwyczajnych. W sytuacji zatem, gdy w rozpoznawanej sprawie brak było możliwości zmiany decyzji z [...] października 2008 r. w trybie art. 154 kpa, wznowienia postępowania na podstawie art. 145 kpa, a nie stwierdzono wad rozstrzygnięcia powodujących eliminację rozstrzygnięcia przez stwierdzenie jego nieważności, to możliwe było dokonanie zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 kpa. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 155 kpa i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 296 § 1 dekretu – Prawo rzeczowe i konieczności wykazania, że właściciel przeddekretowy posiadał sporną nieruchomość, podnieść należy, co następuje:

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 50, poz. 279, ze zm.), dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Z cytowanego przepisu wynika, że jedną z kluczowych okoliczności faktycznych warunkujących wnioskowanie przez dotychczasowego właściciela gruntu położonego na obszarze m.st. Warszawy oraz jego prawnego następcę o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy było posiadanie tego gruntu.

Pojęcie "posiadanie" nie zostało jednak przez ustawodawcę zdefiniowane w powołanym dekrecie. Przy ustalaniu normatywnej treści tego pojęcia nie można więc poprzestać na językowej wykładni cytowanego przepisu. Istotną wskazówką w tej metodzie wykładni pozostaje jednak to, że ustawodawca użył omawiane pojęcie w cytowanym przepisie dwukrotnie. Pierwszy raz w odniesieniu do właścicieli i ich prawnych następców. Drugi raz w odniesieniu do gminy, tj. Miasta Stołecznego Warszawy. Dwukrotne użycie tego samego pojęcia w jednej jednostce redakcyjnej przepisu prawa bez jego zdefiniowania nakazuje przyjąć nadanie przez prawodawcę temu pojęciu tego samego znaczenia. Nie ma bowiem żadnych wystarczających podstaw aksjologicznych do różnicowania normatywnego znaczenia omawianego pojęcia w odniesieniu do byłych właścicieli i ich prawnych następców oraz do gminy.

Przy takim założeniu, nietrudno uznać, że omawiane pojęcie "posiadanie" nie może oznaczać faktycznego i aktualnego korzystania z gruntu. Nie sposób bowiem takiego korzystania przypisać gminie, która obejmowała grunt w posiadanie w terminie i w sposób określony najpierw w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), a następnie w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 6, poz. 43). Według § 8 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. (1) z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Nawet więc w akcie wykonawczym do dekretu, służącym określeniu jedynie terminu i trybu obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy - zgodnie z art. 4 dekretu - prawodawca związał skutek objęcia gruntu w posiadanie z samym faktem ogłoszenia przez Zarząd Miejski w organie urzędowym o sporządzonym protokole oględzin obejmowanego gruntu także wtedy, gdy grunt ten już znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Cytowany przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wyraźnie więc dotyczył nie tylko gruntów już pozostających pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy, ale wszystkich pozostałych, które zostały ujęte w stosownych protokołach oględzin ogłaszanych w organie urzędowym Zarządu Miejskiego gminy m. st. Warszawy.

Również w myśl § 1 kolejnego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Z przedstawionych normatywnych definicji trybu obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy jasno wynika, że objęcie to nie musiało skutkować faktycznym posiadaniem, mającym w szczególności polegać na faktycznym korzystaniu z objętych gruntów.

Brak definicyjnego zróżnicowania znaczenia pojęcia "posiadanie" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu, przy jednoczesnym dopuszczeniu przez prawodawcę rozumienia tego pojęcia wobec gminy m.st. Warszawy, jako jedynie formalnego aktu publicznego zamanifestowania zamiaru korzystania z objętego w posiadanie gruntu, nakazuje przypisać takie samo znaczenie pojęciu posiadania użytego w art. 7 ust. 1 dekretu wobec dotychczasowego właściciela gruntu i jego prawnego następcy. Nie można bowiem przy tak uproszczonym przez prawodawcę unormowaniu obejmowania posiadania gruntu przez gminę m.st. Warszawy jednocześnie wymagać od dotychczasowych właścicieli gruntu i ich następców prawnych sprostania rygorystycznym regułom posiadania wynikającym z typowych rozwiązań prawnych niezwiązanych z okolicznościami faktycznymi i celem wprowadzenia w życie omawianego dekretu.

Oznacza to więc tylko tyle, że właściciel i jego prawny następca również powinni byli zamanifestować swój zamiar dalszego korzystania z gruntu, aby w ten sposób dać wyraz swojemu posiadaniu gruntu. O ile więc sformalizowanego trybu publicznego zamanifestowania objęcia w posiadanie gruntu przez gminę poprzez ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nie można wprost odnosić do dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców, ze względu na to, że tryb ten został normatywnie przypisany tylko gminie m. st. Warszawy, o tyle za publiczne zamanifestowanie posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców można uznać sam fakt złożenia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu.

W chwili wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. w dniu 21 listopada 1945 r. na terenie m.st. Warszawy obowiązywał m.in. art. 2228 i art. 2232 Kodeksu Napoleona. Według art. 2228 "Posiadanie jest utrzymywanie lub używanie rzeczy, albo prawa, które mamy, lub go używamy przez nas samych, albo przez kogo innego, który je odbywa, lub używa w naszem imieniu.". Prawodawca dopuszczał zatem przysługiwanie posiadania rzeczy osobie, która sama nie korzystała z rzeczy, a korzystała z niej inna osoba, o ile korzystanie przez tę inną osobę odbywało się w imieniu posiadacza.

Odnosząc się do treści przywołanego w skardze kasacyjnej art. 296 § 1 dekretu z 11 października 1946 – Prawo rzeczowe przywołać należy orzecznictwo Sądu Najwyższego, z którego wynika, iż posiadanie rzeczy może być realizowane nie tylko przez fizyczne władanie rzeczą, ale i w inny sposób, w szczególności przez dysponowanie nią (zob. orzeczenie SN z dnia 26 maja 1951 r., C 565/50).

Dla oceny normatywnego zakresu pojęcia "posiadanie", użytego w art. 7 ust. 1 dekretu, bez znaczenia pozostają późniejsze akty prawne w jakikolwiek sposób nawiązujące do roszczeń określonych w omawianym dekrecie. Nie ma więc w szczególności żadnego znaczenia okoliczność rozszerzenia katalogu przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego w ustawie z 8 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, skoro akty te w żaden sposób nie zmodyfikowały warunku posiadania określonego w art. 7 ust. 1 dekretu.

Przy dokonywaniu wykładni omawianego pojęcia "posiadanie" nie ma również żadnego znaczenia treść art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Przepis ten stanowi bowiem, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Cytowana treść nie zawiera jakiejkolwiek definicji lub wykładni pojęcia "posiadanie" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu. W treści tej odwołano się jedynie do braku dokonywania przez organ orzekający jakichkolwiek ustaleń w zakresie istnienia posiadania gruntu po stronie osób, które zgłosiły wniosek określony w art. 7 ust. 1 dekretu. Wykładnia tego pojęcia pozostaje zatem poza treścią cytowanego art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z 9 marca 2017 r.

Mając powyższe na uwadze nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 296 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 a ustawy reprywatyzacyjnej oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 106 § 3 ppsa oraz w zw. z art. 233 § 1 kpc odnoszone były postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2019 r., na podstawie którego Sąd dopuścił uzupełniający dowód z treści opisanych wyżej dokumentów wymienionych w piśmie z [...] maja 2019 r. Nie negując twierdzenia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, że przeprowadzenie przez Sąd Wojewódzki tak szeroko zakrojonego postępowania dowodowego nie mogło zostać potraktowane jako przeprowadzenie dowodu uzupełniającego, to jednak tego rodzaju uchybienie w żaden sposób nie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.