Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1458/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 8, 80, 107 par 3, 262 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. D.o na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 lipca 2023 r., nr SKO.GiK/4161/36/2023 w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego J. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 19 lipca 2023 r., nr SKO.GiK/4161/36/2023 utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy Alwernia z 3 kwietnia 2023r., nr [...] orzekające o ustaleniu kosztów w wysokości 4.000,00 zł postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie K., składającej się z działki nr [...] od nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej działki: nr [...] i nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości i zobowiązaniu do zapłaty kosztów postępowania rozgraniczeniowego:

- M. N., współwłaścicielki działki nr [...] w kwocie 2.000,00 zł;

- J. D., współwłaściciela działki nr [...] w kwocie 2,000,00 zł.

W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Poprzednio orzekając w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 24 lutego 2023 r., nr SKO.GiK/4161/6/2023 na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło postanowienie organu I instancji z 2 stycznia 2023 r. o ustaleniu kosztów w sprawie rozgraniczenia ww. nieruchomości i zobowiązaniu do zapłaty wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego tj. M. N., współwłaściciela dz. nr [...] w kwocie 1 039, 20 zł; J. D., współwłaściciela dz. nr [...] w kwocie 1 049, 00 zł; G. K., właściciela dz. nr [...] w kwocie 1029,40 zł; T. K., właściciela dz. nr [...]0 w kwocie 1029,40 zł.

Powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia był brak możliwości zbadania wysokości kosztów rozgraniczenia i prawidłowości ich rozdziału z uwagi na brak faktury/rachunki za przeprowadzone czynności geodety. Przy czym Kolegium jednoznacznie opowiedziało się za poglądem wyrażonych w uchwale NSA z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, że strony postępowania rozgraniczeniowego (wskazując w uzasadnieniu na właścicieli działek nr: [...], [...] i [...]) powinny ponosić jego koszty, a nie tylko strona, która wszczęła to postępowanie.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji w postanowieniu z 3 kwietnia 2023 r. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 4000 zł i do ich poniesienia zobowiązał J. D. i M. N. (po 2000 zł każde). Organ uznał, że skoro grancie nieruchomości były niesporne, to należało przyjąć, że czynności rozgraniczenia strona podjęła na swój własny koszt.

W zażaleniu od ww. postanowienia J. D. wskazał, że granica miedzy działkami [...] i [...] była sporna. Z uwagi na kwestionowanie przebiegu tej granicy przez właścicielkę działki nr [...], co potwierdza dołączony do zażalenia wyrys z mapy oraz projekt zagospodarowania działki nr [...], skarżący zainicjował wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Wskazał, że na przedłożonym do zażalenia dokumencie widać, że granica pomiędzy nieruchomościami nie przebiega w ustalonym od lat miejscu (...).

W uzasadnieniu opisanego na wstępie postanowienia SKO w Krakowie z 19 lipca 2023 r. podano, że postępowanie rozgraniczeniowe wykazało, że właściciele działek sąsiednich, tj. nr [...] i nr [...], nie kwestionowali przebiegu granic. W ocenie Kolegium, granica ta nie stanowi przedmiot sporu i przebiega po istniejącym ogrodzeniu trwałym. Organ odwoławczy uznał, że właściciele dz. nr: [...] i [...] nie powinni być obciążeni tymi kosztami. Całość kosztów powinna zostać pokryta przez właścicieli dz. nr [...], skoro inicjatorem tego postępowania był J. D. Wysokość ustalonych kosztów wynika z faktury nr [...] oraz umowy z 3 marca 2022 r.

W piśmie z 28 sierpnia 2023 r. J. D. wniósł do WSA w Krakowie skargę od ww. postanowienia SKO w Krakowie. Skarżący zarzucił, podobnie jak w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, iż to działanie właścicielki nieruchomości nr [...] spowodowało konieczność przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący uważa, że koszty te powinna ponosić właścicielka nieruchomości nr [...] w całości ewentualnie wszyscy właściwe sąsiadujących nieruchomość po połowie. Skarżący wskazał na naruszenie art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi, które stanowi powtórzenie argumentacji zawartej w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu

niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 dalej jako p.p.s.a.) było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymujące w mocy postanowienia Burmistrza Gminy Alwernia o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją tego organu z 20 października 2022 r., nr [...] i z 20 października 2022 r., nr [...] i zobowiązaniu do uiszczenia tych kosztów skarżącego J. D. oraz M. N. (a nie jak wskazano błędnie w sentencji oraz uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO - M. N.).

Tytułem wstępu wskazać należy, że przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie określają zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ regulują przepisy art. 262 § 1 i 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Organ I instancji w podstawie prawnej powołał art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast SKO w Krakowie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podzielany jest pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którym organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 k.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a

wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie.

Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c.

Wprawdzie istnieją przypadki, kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej zasady jest możliwe, musi to jednak wynikać ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, które decydować mogą o innym sposobie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi bowiem zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy też niektóre z nich, czy wszystkie, a jeśli tak to w jakiej proporcji. W każdym przypadku należy więc rozważyć okoliczności faktyczne sprawy, aby możliwym było w szczególności stwierdzenie, czy istniał spór co do przebiegu linii granicznej, czy też

chodziło jedynie o wznowienie znaków granicznych, jakie czynności podejmowała strona i pozostali uczestnicy w toku postępowania rozgraniczeniowego i czym było to podyktowane. Tym samym rozkład kosztów powinien odzwierciedlać rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy. Takie podejście realizuje zasady sprawiedliwego rozdziału obowiązków między strony postępowania administracyjnego.

W kontrolowanej sprawie SKO w Krakowie w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie odniosło się w ogóle do zarzutów podanych w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, ani nie wyjaśniło dlaczego odstąpiło od swojego wcześniejszego stanowiska zawartego w postanowieniu z 24 lutego 2023 r. Poprzednio orzekając w tej sprawie Kolegium podstawą swojego rozstrzygnięcia uczyniło wyżej omówioną, wynikającą z ww. uchwały NSA, zasadę obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich stron tego postępowania. Kolegium poprzednio zakwestionowało bowiem tylko wysokość ustalonej przez organ I instancji kwoty (z uwagi na brak w aktach faktury za wykonane przez geodetę czynności), a nie metodę jej rozdziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 8 grudnia 2021 r., II SAB/Gd 115/21, LEX nr 3275413, wskazał, że wyrażone w decyzji kasacyjnej stanowisko organu odwoławczego powinno wiązać organ ponownie rozpoznający sprawę w zakresie wyjaśnienia treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (tak też NSA w wyroku z 20.11.2020 r., I GSK 595/18, LEX nr 3167243). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że "taki skutek ogranicza ryzyko ponowienia popełnionych błędów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które prowadziłoby do naruszenia zasady ogólnej wzbudzania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Nie jest to oczywiście związanie bezwzględne – obowiązek respektowania stanowiska organu odwoławczego upada w przypadku zmiany przepisów prawa lub takiej zmiany istotnych okoliczności sprawy, w wyniku której w sprawie powinny być zastosowane inne przepisy prawa".

Sądowi znane są orzeczenia, w których wskazuje się, że organ II instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji (odpowiednio zażalenie od postanowienia – tak jak w rozpoznawanej sprawie) wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, nie jest związany swym poglądem prawnym wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania w decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 czy 2a

k.p.a. (zob. wyrok NSA z 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 930/11, CBOSA). Podkreślić jednak należy, że nawet akceptacja powyższej zasady nie może oznaczać całkowitej dowolności organu drugiej instancji w odstępowaniu od poglądu prawnego. W świetle art. 8 k.p.a. każde takie odstępstwo musi zostać bowiem w sposób należyty i przekonujący umotywowane przez organ administracji, by jego działanie nie spotkało się z zasadnym zarzutem istotnego naruszenia ogólnej zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (§ 1) oraz nierespektowania usprawiedliwionych oczekiwań strony co do stabilności praktyki orzeczniczej organu (§ 2). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądowe, w którym podkreśla się, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, Nr 1, poz. 27; podobnie: wyrok NSA z 20 czerwca 1985 r., sygn. akt SA/Gd 487/85, cyt. aprobująco przez B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 8 Nb 5; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 958/97, LEX nr 59832, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2196/10, CBOSA; a także wyroki WSA: z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 609/07; z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 784/08; z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 477/09; z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1143/11; z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 120/15; z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 186/15 - CBOSA; por. też wyrok SN z 5 sierpnia 1992 r., I PA 5/92, OSP 1993, Nr 7, poz. 142). Należy zaznaczyć, że organ, który rozpoznaje ponownie daną sprawę albo sprawę istotnie podobną, ma prawo do odmiennej oceny prawnej niż ta, która została wyrażona poprzednio, ale wówczas powinien przekonująco wyjaśnić stronie, dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 28 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 314/22, baza CBOSA). W tej sprawie SKO w Krakowie w zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśniło powodów odstąpienia od poprzednio wyrażonego stanowiska w tej sprawie.

W ocenie Sądu, SKO nie tylko nie wyjaśniło powodów obrania zupełnie odmiennego od poprzednio wyrażonego kierunku rozstrzygnięcia, ale jednocześnie odstąpiło również od wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy oraz zupełnie pominęło zawarte w zażaleniu twierdzenia skarżącego i wskazane na ich poparcie dowody.

Skarżący w zażaleniu od postanowienia organu I instancji (oraz w skardze do Sądu) wskazał bowiem, że "Konieczność przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego wynikła wprost z postępowania właścicielki działki nr [...], która to zainicjowała postępowanie dotyczącego udzielenia jej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. (...) W związku z zawiadomieniem skierowanym przez Starostwo do wnioskodawcy, wnioskodawca postanowił zapoznać się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, W aktach znajdował się projekt zagospodarowania działki z września 2021 roku, w którym został wskazany innym przebieg granicy niż obowiązujący na nieruchomościach. Wnioskodawca w wydziale geodezji Starostwa Powiatowego w Chrzanowie uzyskał wyrys z mapy, gdzie zostało wskazane, iż granica pomiędzy nieruchomościami nie przebiega z miejscu, gdzie było to ustalone od wielu lat. Nieruchomości położone w jednym ciągu zostały przesunięte o ok. 3 metry, W załączeniu przedkładam projekt zagospodarowania działki oraz wyrys mapy. W związku z powyższym właścicielka działki nr [...] zaczęła domagać się przesunięcia granicy i wydania jej części działki wnioskodawcy, którą chciała zagospodarować ścianą budynku gospodarczego. Zatem w celu ustalenia prawidłowego przebiegu granicy koniecznym stało się wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Również podczas rozprawy na gruncie w dniu 16 maja 2022 roku właścicielka działki nr [...] kwestionowała istniejący przebieg granicy wzdłuż ogrodzenia i domagała się ustalenia granicy zgodnie z projektem zagospodarowania działki oraz z wyrysem z mapy wydanym przez Starostwo Powiatowe w Chrzanowie. Tylko dzięki mediacji podjętej przez geodetę w czasie rozprawy rozgraniczeniowej po długich pertraktacjach został podpisany przez strony protokół ugodowego ustalenia granicy."

Zatem, zdaniem Sądu, powyższe uchybienia wskazują, że doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 124 § 2, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji nie odniósł się w ogóle do kwestii podnoszonych w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, pomimo tego, że strona skarżąca w zażaleniu (a potem w skardze do Sądu) jednoznacznie wskazywała na określone fakty oraz potwierdzające je dowody, mogące mieć znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a uzasadnienie (faktyczne i prawne) postanowienia. Uzasadnienie postanowienia, stanowi integralną część postanowienia. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd jego kontroli. Z treści art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się i nie wyjaśni okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji (postanowienia) jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a.). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej (postanowienia). Jedynie przeprowadzenie postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w powyższych przepisach, a zwłaszcza prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji (postanowienia), w ramach którego organ odniesie się do zarzutów strony skarżącej i wyjaśni przesłanki określonego sposobu ich rozpatrzenia, stanowi o możliwości kwalifikacji działania organu w postępowaniu administracyjnym jako opartego na przepisach prawa, praworządnego i budzącego zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

Zauważyć należy wreszcie, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2021 r., I GSK 355/21). Zatem ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy winno obejmować również ocenę zarzutów zażalenia. Dopiero odniesienie się do tych zarzutów pozwala na wyjaśnienie stronie dlaczego organ był obowiązany (uprawniony) do wydania określonego rozstrzygnięcia. Trzeba też podkreślić, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w zażaleniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie. Rolą sądu nie jest zatem czynienie w sprawie ustaleń faktycznych za organ rozpatrujący sprawę, nawet jeżeli w aktach sprawy znajdują się dokumenty mające dla sprawy istotne znaczenie (tak WSA w Krakowie w wyroku z 4 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1109/21).

Rolą sądu jest wyłącznie poddanie kontroli legalności tych ustaleń, wyprowadzonych z nich wniosków i zastosowanych przepisów prawa. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i ich szczegółowego omówienia w uzasadnieniu decyzji, ze wskazaniem podstaw tych ustaleń w zgromadzonym materiale dowodowym oraz przedstawieniem przyczyn, dla których pozostałym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także omówienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Aby prawidłowo ocenić wydane przez organ postanowienie, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Następnie przypomnieć należy, że NSA w konkluzji uchwały z 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06 stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku postępowania o rozgraniczenie obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady określonej w art. 152 k.c.

W orzecznictwie ukształtowały się dwa kierunki interpretacji powyższej uchwały NSA w związku z tym, iż jej teza może sugerować pewną swobodę organu przy rozstrzyganiu kosztów postępowania rozgraniczeniowego ze względu na użycie słowa

"może". Wg pierwszego kierunku przywołana uchwała, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 u.p.g.k). Za takim rozumieniem przemawia uzasadnienie powołanej uchwały, w tym jej fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych". Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic nie ma decydującego znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach (por. wyroki NSA: z 10 kwietnia 2018 r., I OSK 2564/17, z 25 stycznia 2018 r., I OSK 1744/17, z 13 września 2017r., I OSK 2888/15, z 20 kwietnia 2016 r., I OSK 1833/14, z 13 listopada 2018 r., I OSK 1021/18, z 26 stycznia 2022 r., I OSK 669/19).

Natomiast według drugiego kierunku interpretacji powyższej uchwały podkreśla się, że jej teza nie usprawiedliwia stanowiska, iż w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby biorące w nim udział. We wspomnianej uchwale NSA dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Odmienna interpretacja czyniłaby zbędnym treść przepisu art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., który ustala, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy. W świetle powyższego orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. Stąd też, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku

– w jakim stosunku (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2019 r., I OSK 1813/17, z 18 stycznia 2021 r., I OSK 1902/20, z 30 stycznia 2015 r. , I OSK 2211/14, z 7 grudnia 2018 r., I OSK 369/17).

WSA w Krakowie w niniejszym składzie podziela stanowisko, że zasadą powinna być reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich objętych rozgraniczeniem, wynikająca z art. 152 k.c. Równocześnie jednak należy przyjąć, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy zachodził oczywisty brak podstaw do ponownego prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego (np. w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o rozgraniczeniu lub prawomocne postanowienie sądu w tej materii, a wnioskodawca nie powołuje się na nowe okoliczności, które zaszły po wydaniu tych orzeczeń), dopuszczalne jest przyjęcie, że ewentualne koszty takiego postępowania winna ponieść wyłącznie strona inicjująca postępowanie (por. G. Rząsa /w/ M. Wierzbowski, A. Wiktorowska /red/, K.p.a. Komentarz, C.H. BECK 2021, t. II.7).

Powtórzyć ponadto należy, iż organ administracji orzekając o kosztach postępowania wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. nie uwzględnił dostatecznie okoliczności, które legły u podstaw wszczęcia postępowania, a na które powołuje się skarżący w swoim zażaleniu i w dokumentach do niego załączonych.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyżej stwierdzone naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotne znaczenie dla wyniku postępowania, należało - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie (pkt I).

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 §

1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 535.).