Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 472/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 216, art. 218, art. 231
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. L. na zarządzenie Przewodniczącego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 663/23 o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 maja 2023 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Pabianickiego wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 29 grudnia 2022 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r. orzekającą o: 1) ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 49.033 zł za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Ksawerów, położoną w K. przy ul. [...], obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...]m2, objętą decyzją Starosty Pabianickiego z dnia 12 sierpnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obejmującej: - wartość rynkową gruntu w kwocie 24.122 zł; - koszt odtworzenia budowlanych części składowych gruntu w kwocie 21.620 zł; - koszt odtworzenia roślinnych części składowych gruntu w kwocie 3.291 zł; 2) przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz B. L., w kwocie 24.516,50 zł, za udział wynoszący 1/2 i A. L., w kwocie 24.516,50 zł, za udział wynoszący 1/2; 3) zobowiązaniu Gminy Ksawerów do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. L., kwestionując prawidłowość operatu szacunkowego z dnia 30 maja 2022 r., na podstawie którego ustalono wartość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że operat szacunkowy zawiera zaniżoną wycenę wartości rynkowej gruntu, długość ogrodzenia zawarta w operacie jest mniejsza niż faktyczne zniszczenie, a ponadto zarzuciła, że operat szacunkowy nie uwzględnia uzbrojenia terenu i komunikacji o sieć elektroenergetyczną niskiego napięcia, sieć gazową niskiego ciśnienia, sieć kanalizacji sanitarnej, sieć telekomunikacyjną i sieć wodociągową. Reasumują, w ocenie strony, przedstawiona wycena nie uwzględnia cen wolnorynkowych na dzień sporządzenia operatu szacunkowego bowiem jest zaniżona trzykrotnie.

Wobec niewskazana w skardze wartości przedmiotu zaskarżenia, zarządzeniem z dnia 13 lipca 2023 r. skarżąca została wezwana do usunięcia, w terminie 7 dni, ww. braku formalnego skargi.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie A. L. oświadczyła, że nie może jednoznacznie określić przedmiotu zaskarżenia, jednakże oszacowała zniszczone nasadzenia na kwotę 20.000 zł, zniszczone ogrodzenie na kwotę 26.000 zł oraz wskazała, że za 1m2 ziemi szacuje 350 zł.

Zarządzeniem z dnia 27 lipca 2023 r. Przewodniczący Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi - na podstawie art. 220 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", wezwał A. L. do uiszczenia wpisu sądowego od skargi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 maja 2023 r. w kwocie 736 zł, stosownie do § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535).

Zażalenie na powyższe zarządzenie wniosła skarżąca, podnosząc że jest osobą niepełnosprawną, borykającą się z dużymi kłopotami zdrowotnymi i w związku z powyższym trudno jej wygospodarować z niskich dochodów wyznaczoną kwotę wpisu sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zaskarżone zarządzenie podlega uchyleniu, lecz z innych przyczyn, niż podniesione w zażaleniu.

Zgodnie z art. 220 § 1 P.p.s.a., Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona opłata, w tym opłata, o której mowa w art. 235a. W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2, 3 i 3a, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. Stosownie natomiast do art. 230 § 1 i 2 P.p.s.a., od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji (m.in. od skargi), pobiera się wpis stosunkowy lub stały. W świetle art. 231 P.p.s.a., wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. Jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia (art. 216 P.p.s.a.).

Powyższe przepisy wskazują zatem, że o rodzaju wpisu decyduje charakter sprawy, w której wniesiono skargę, a dokładnie to, czy przedmiot skargi, tj. rozstrzygnięcie organu, wiąże się bezpośrednio z określonymi należnościami pieniężnymi.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez A. L. jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 29 maja 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Pabianickiego wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 29 grudnia 2022 r. o ustaleniu i przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zaskarżona decyzja, wydana w oparciu m.in. o przepis art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), bezpośrednio wiąże się zatem z określonymi świadczeniami pieniężnymi, kreując jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania. W konsekwencji przyjąć trzeba, że w sprawie tej, w której przedmiotem skargi jest wyłącznie decyzja ustalająca odszkodowanie, należy uiścić wpis stosunkowy.

Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt I OPS 1/16, zgodnie z którą od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 P.p.s.a. W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że odszkodowanie za wywłaszczoną własność nieruchomości stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracji. Wynika ze stosunku administracyjnego, który powstał w wyniku jednostronnej, publicznoprawnej, władczej ingerencji Państwa w prawa rzeczowe jednostki w interesie publicznym. Ingerencja ta powoduje bezpośrednio skutki cywilnoprawne. W sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie odszkodowanie, choć znajduje ona podstawę w stosunku publicznoprawnym, rozstrzyga się wyłącznie o uprawnieniu właściciela nieruchomości do żądania naprawienia szkody. Wywłaszczenie nie jest zatem przedmiotem takiej sprawy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, ale jest nim ustalenie odszkodowania. Zasadniczym przedmiotem zaskarżonej decyzji w takiej sprawie nie jest zatem pozbawienie prawa własności nieruchomości, ale należność pieniężna w przedstawionym wyżej rozumieniu przepisów art. 216 i art. 231 P.p.s.a., bowiem strona skarżąca może kwestionować tylko ustalenie wysokości odszkodowania zawarte w decyzji o odszkodowaniu. Decyzja ta kończy odrębne postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, choć dla jej wydania konieczne jest uprzednie wydanie decyzji, której skutkiem jest wywłaszczenie. Uznać zatem należy, że decyzja o ustaleniu odszkodowania posiada odrębny byt, jest formalnie i materialnie odrębną sprawą od sprawy w przedmiocie wywłaszczenia i jako taka bezpośrednio wiąże się z ustalanymi świadczeniami pieniężnymi, określając jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania. Decyzja taka kreuje jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania. Z takiej decyzji można wprost wyprowadzić obowiązek uiszczenia określonej kwoty pieniężnej. Skoro zatem przedmiotem sprawy jest wyłącznie odszkodowanie, to wpisem od skargi należnym w takiej sprawie jest wpis stosunkowy określony w art. 231 P.p.s.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zależny od wartości przedmiotu zaskarżenia. Odnosi się bowiem tylko do sumy pieniężnej, jaką jest kwota odszkodowania, nie zaś także do faktu wywłaszczenia nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednakże, że wpis stosunkowy ustala się na podstawie wcześniej oznaczonej wartości przedmiotu zaskarżenia. Wartością przedmiotu zaskarżenia jest wartość uprawnienia lub obowiązku, w tym w szczególności należności pieniężnej, którą ustala, określa lub której w inny sposób dotyczy zaskarżony akt lub czynność. Zgodnie bowiem z art. 231 w zw. z art. 215 i art. 216 P.p.s.a., wartość przedmiotu zaskarżenia w sprawie o odszkodowanie stanowi tylko ta część należności pieniężnej, która została zakwestionowana w skardze (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt I FPS 7/07). Zasadą jest, że zakres zaskarżenia decyzji (w całości lub w części) określa wola strony wyrażona w skardze lub wynikająca z jej treści, niezależnie od późniejszych uprawnień sądu administracyjnego do rozszerzenia granic rozpoznania skargi wdanej sprawie na podstawie art. 134 i art. 135 P.p.s.a. Zawarte w przepisach art. 215 § 1 i art. 216 P.p.s.a. określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, a tym samym wysokości należności pieniężnej wskazuje, że akcent należy położyć na element zaskarżenia - to co zostało przez wnoszącego skargę zaskarżone. Nie można przy tym pominąć istoty wpisu sądowego, którego uiszczenie jest warunkiem nadania skardze biegu. Dlatego wartość przedmiotu zaskarżenia to wartość tego, co w ramach przedmiotu zaskarżonej decyzji jest w skardze kwestionowane wprost lub wynika z treści skargi i jej uzasadnienia albo co wynika z istoty, charakteru i okoliczności sprawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OZ 864/17 oraz z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I OZ 594/18).

Mając na uwadze powyższe rozważania zauważyć trzeba, że wydając zaskarżone zarządzenie o wezwaniu skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego Przewodniczący Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi prawidłowo przyjął, że skarga na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 maja 2023 r. podlega wpisowi stosunkowemu. W sprawie błędnie określono jednak wysokość wymaganego wpisu na kwotę 736 zł, przyjmując że wartość przedmiotu zaskarżenia wynosi 24.517 zł, tj. zaokrąglona wzwyż do pełnych złotych kwota 24.516,50 zł równa wysokości przyznanego na rzecz skarżącej odszkodowania ustalonego na mocy przedmiotowej decyzji. Jak wynika bowiem z podstawy prawnej podanej w zarządzeniu z dnia 27 lipca 2023, tj. § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. - 3% pomnożony przez kwotę 24.517 zł wynosi w zaokrągleniu kwotę 736 zł. Stwierdzić jednak należy, na co wskazywano we wcześniejszych rozważaniach, że wartość przedmiotu zaskarżenia stanowi ta część należności pieniężnej, która została zakwestionowana w skardze. Nie jest nią zatem kwota odszkodowania ustalona przez organ, lecz zakwestionowana przez stronę wysokość odszkodowania, stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą odszkodowania, które według strony skarżącej powinno zostać jej przyznane za wywłaszczenie nieruchomości a kwotą odszkodowania faktycznie przyznaną w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, że wnosząc skargę skarżąca nie podała, jaką konkretnie kwotę kwestionuje. Wskazała jedynie na wadliwość zaskarżonej decyzji, podważając prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Również w odpowiedzi na zarządzenie z dnia 13 lipca 2023 r. wzywające do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez podanie wartości przedmiotu zaskarżenia A. L. nie określiła jednoznacznie przedmiotu zaskarżenia, jednakże wyliczyła, że zniszczone nasadzenia szacuje na kwotę 20.000 zł, a zniszczone ogrodzenie na kwotę 26.000 zł. Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że kwestionuje wycenę gruntu, którego wartość 1m2 określiła na kwotę 350 zł, co mając na uwadze powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości, daje łącznie kwotę 86.450 zł (247m2 x 350 zł).

W sprawie zachodzą zatem wątpliwości co do ustalenia przez Sąd I instancji prawidłowej wartości przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalona przez organy administracji wysokość odszkodowania, treść skargi oraz odpowiedź skarżącej na wezwanie do wskazania wartości przedmiotu zaskarżenia powinny skłonić Przewodniczącego do przeprowadzenia dochodzenia w trybie art. 218 P.p.s.a. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, Przewodniczący może sprawdzić wartość przedmiotu zaskarżenia oznaczoną w piśmie i zarządzić w tym celu dochodzenie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, zgodnie z którym konieczność sprawdzenia wartości przedmiotu zaskarżenia zachodzi, gdy informacja podana w piśmie budzi wątpliwości w świetle materiału wynikającego z akt sprawy. Sprawdzenie takie polega na zweryfikowaniu informacji zawartej w skardze w odniesieniu do treści zaskarżonej decyzji (lub innego aktu). W razie nieskutecznej weryfikacji tych danych sąd może zażądać od stron dodatkowych wyjaśnień w ramach zarządzonego dochodzenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II FZ 603/11). Ponadto jeżeli w wyniku sprawdzenia wartości przedmiotu zaskarżenia okaże się, że podana przez skarżącego wartość nie jest prawidłowa, przewodniczący określa zarządzeniem wartość przedmiotu zaskarżenia, przy czym w związku z faktem, że zarządzenie to jest niezaskarżalne, określenie przez przewodniczącego wartości przedmiotu sporu podlega kontroli wskutek zażalenia na zarządzenie wzywające do uiszczenia wpisu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt I GZ 101/14 oraz z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II GZ 977/16).

Mając zatem na uwadze, że w sprawie zachodzą wątpliwości związane z wartością przedmiotu zaskarżenia Przewodniczący, przed wezwaniem strony do uiszczenia wpisu sądowego, powinien przeprowadzić dochodzenie, o którym mowa w art. 218 P.p.s.a., a następnie wezwać stronę do uiszczenia wpisu sądowego. Ustalając wartość przedmiotu zaskarżenia Przewodniczący weźmie pod uwagę zakres zaskarżenia wynikający z treści skargi, stanowisko strony przedstawione w piśmie z dnia 24 lipca 2023 r., a w przypadku uznania za zasadne dalszej weryfikacji informacji wezwie stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień w ramach zarządzonego dochodzenia. Ustalona wartość przedmiotu zaskarżenia stanowić będzie natomiast ta część należności pieniężnej, która została zakwestionowana przez stronę, stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą odszkodowania, które według strony skarżącej powinno zostać jej przyznane za wywłaszczenie nieruchomości, a kwotą odszkodowania faktycznie przyznaną w zaskarżonej decyzji.

Z tych względów zaskarżone zarządzenie należało uchylić.

Odnosząc się zaś do argumentów powoływanych w zażaleniu podkreślić należy, że przyznanie stronie prawa pomocy przez zwolnienie od kosztów sądowych odbywa się w odrębnym postępowaniu, niż to zainicjowane wniesieniem zażalenia na zarządzenie wzywające do uiszczenia wpisu od skargi. W postępowaniu wywołanym zażaleniem na zarządzenie wzywające do uiszczenia wpisu od skargi Sąd bada jedynie czy strona została prawidłowo wezwana do uiszczenia opłaty oraz czy jej wysokość została określona w poprawnej wysokości. Na marginesie zauważyć trzeba, że wnioskowi skarżącej o przyznanie prawa pomocy zawartemu w zażaleniu na zarządzenie z dnia 27 lipca 2023 r. nadano stosowny bieg, a wniosek ten został rozpoznany odmownie postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt II SPP/Łd 154/23.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 i art. 198 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.