Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1807/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1, art. 184 i 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 77 ust. 3 i 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 146 § 1 i 2, art. 184, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1667/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta Miasta K. z zakresu administracji publicznej z dnia 29 października 2019 r., nr UK-II.5410.1.2056.2019.BM w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1667/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w W. (dalej także: "wnioskodawczyni", "skarżąca") na akt Prezydenta Miasta K. (dalej także: "organ", "Prezydent", "skarżący kasacyjnie") z 29 października 2019 r., nr UK-II.5410.1.2056.2019.BM, w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylił zaskarżony akt (pkt 1 wyroku), uznał obowiązek Prezydenta Miasta K. dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kwoty 425 złotych tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu (pkt 2 wyroku) i zasądził od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej kwotę 457 złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania (pkt 3 wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta K., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 178 ust. 1 poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny jest władny samodzielnie oceniać zgodność przepisu z Konstytucją, pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia określającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa od początku jego obowiązywania, co prowadzi do odmowy zastosowania przepisu, który formalnie istnieje w systemie prawnym;

b. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ rozstrzygający miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności aktu podustawowego z Konstytucją i ustawami oraz odmówić jego zastosowania;

c. art. 77 ust. 3 prd oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i nietrafne przyjęcie, że stwierdzone przez Sąd I instancji przekroczenie upoważnienia ustawowego przez organ powoduje uznanie ww. przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej;

d. art. 77 ust. 4 pkt 2 prd, polegające na uznaniu Prezydenta Miasta K. za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zwrotu opłaty z pominięciem kompetencji ministra do spraw transportu;

e. art. 72 § 1 i art. 80 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 op, poprzez ich niezastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), poprzez uchylenie czynności Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty w kwocie 425 złotych, podczas gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa z których wynika uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu takiej należności i obowiązek organu do dokonania takiego zwrotu;

b. art. 146 § 2 ppsa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał obowiązek organu do zwrotu części pobranej opłaty bez podstawy prawnej a skargi nie oddalił;

c. naruszenie art. 146 § 2 ppsa, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wniosku o samoistności uprawnienia sądu administracyjnego do orzekania w sprawach podatkowych poza tokiem instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Pierwsze trzy spośród zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczą kwestii dopuszczalności odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, zanim przepis ten został usunięty z systemu prawa. Rozważając to zagadnienie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom - użycie przez ustawodawcę konstytucyjnego partykuły "tylko" wskazuje, że wymieniony katalog ma charakter zamknięty. Również według art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z powyższego wynika, że sądy nie są związane aktami rangi podustawowej, co znajduje odzwierciedlenie w utrwalonym już orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, 3 lutego 2005 r., sygn. akt SK 7/03 i 23 września 2009 r., sygn. akt P 81/08, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00 i 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00), Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05 i z 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08) oraz Sądu Najwyższego (uchwała z 7 sierpnia 2002 r., sygn. akt III PZP 15/02 i wyrok z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV CNP 99/08). Przykładowo, w wyroku z 27 czerwca 1957 r. sygn. akt 3 CR 702/56, Sąd Najwyższy stwierdził, że "sędziowie, podlegający tylko ustawom, uprawnieni są do kontroli legalności rozporządzeń wykonawczych pod kątem ich zgodności z ustawami, w szczególności gdy przepisy tych aktów normatywnych naruszają prawa obywateli". Wskazany brak związania aktami podustawowymi przekłada się na uprawnienie sądu rozpatrującego sprawę indywidualną do dokonania oceny konstytucyjności i legalności przepisu takiej rangi w ramach rozpoznania sprawy oraz do odmowy zastosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie, w przypadku stwierdzenia jego niezgodności z konstytucją lub ustawą.

Skoro sąd jest uprawniony do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia, co do którego samodzielnie stwierdzi jego niezgodność z Konstytucją bądź ustawą, to stosując rozumowanie a minori ad maius nie może budzić wątpliwości, że tym bardziej uprawnienie takie przysługuje sądowi co do przepisu rozporządzenia, którego niekonstytucyjność została przesądzona przez Trybunał Konstytucyjny, również w przypadku gdy odroczono utratę mocy obowiązującej przepisu. Przeciwne rozumowanie musiałoby prowadzić do wniosku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego obalający domniemanie zgodności z Konstytucją danego przepisu rozporządzenia przyznaje jednocześnie temu przepisowi szczególnego rodzaju moc obowiązującą, której nie posiadał on przed powyższym wyrokiem. Brak jednak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, jako że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu ma jedynie na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi dokonania stosownej zmiany tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 lutego 2010 r., sygn. akt P 16/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1205/09, wyrok Sądu Najwyższego z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV CNP 99/08).

Zarzut naruszenia art. 178 § 1 Konstytucji RP nie jest zatem trafny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach był uprawniony do samodzielnego dokonania incydentalnej kontroli przepisu rozporządzenia pod względem zgodności z Konstytucją oraz ustawą, także w stosunku do przepisu którego utrata mocy obowiązującej została odroczona przez Trybunał Konstytucyjny.

Nie jest również prawidłowe stanowisko skarżącego kasacyjnie, jakoby Sąd I instancji błędnie uznał, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia był niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności powyższego przepisu z Konstytucją i ustawą oznacza, że taki charakter przepis ten miał nie od dnia wyroku Trybunału, ale od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i to pomimo, że utrata jego mocy obowiązującej została odroczona do 1 maja 2006 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07 oraz z 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Ponadto, co wykazano już powyżej, niezależnie od wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd I instancji był uprawniony do samodzielnego dokonania incydentalnej kontroli przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia pod względem zgodności z Konstytucją i ustawą oraz odmowy jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpująco wyjaśnił z jakich powodów uznał, że przepis ten został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, przez co przepis ten był niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ i tym samym dlaczego pobrana opłata za kartę pojazdu była częściowo nienależna, co w konsekwencji otwiera możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty. Argumentacji tej skarżący kasacyjnie nie podważył i ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinął omawianego zarzutu, pozostając przy stwierdzeniu, że w okresie obowiązywania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia organ nie był uprawniony do pobierania opłaty w innej wysokości niż określona w ww. przepisie. Fakt ten nie podważa jednak ani skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, ani uprawnienia sądu administracyjnego do dokonania kontroli incydentalnej. Okoliczności te czynią niezasadnym zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 prd oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa wskazać należy, że przepisy powyższe formułują dla organów administracji publicznej i władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Istota sporu nie dotyczy jednak tego, czy organ był zobowiązany stosować przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia w okresie przed jego usunięciem z systemu prawnego, ale tego czy strona która na podstawie niekonstytucyjnego przepisu uiściła opłatę za kartę pojazdu w zawyżonej wysokości może domagać się następnie zwrotu nadpłaconej kwoty. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy decyzji administracyjnej, ale czynności organu administracji publicznej, polegającej na pobraniu opłaty za kartę pojazdu. Jeżeli zatem została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a sprawa nie dotyczy decyzji administracyjnej, to w takiej sytuacji otwarta została droga do wydania "innego rozstrzygnięcia" do którego odnosi się powołany art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W realiach rozpoznawanej sprawy tego rodzaju "innym rozstrzygnięciem" jest zwrot nadpłaconej opłaty. Przyjęcie za skarżącym kasacyjnie założenia, że do chwili utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, przepis ten był prawidłową i legalną podstawą do pobierania opłaty za kartę pojazdu pozbawiałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Wydanie "innego rozstrzygnięcia" o którym mowa w ww. przepisie nie może być bowiem odniesione do rozstrzygnięć podjętych dopiero po dniu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, ponieważ z tym dniem odpadnie już podstawa prawna do wydania takich rozstrzygnięć (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2643/19). W orzeczeniach dotyczących tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony praw jednostki zagwarantowanej wskazanym przepisem, który daje prawo do kwestionowania w indywidualnej sprawie rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/12 i sygn. akt I OSK 2201/12).

Konkludując należy stwierdzić, że o ile istotnie organ administracji publicznej na dzień pobrania opłaty, tj. 22 października 2004 r. - a zatem przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt U 6/04 - nie był uprawniony do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, o tyle na skutek stwierdzenia niezgodności wskazanego przepisu z Konstytucją dla strony powstało, wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, uprawnienie do żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie zakwestionował wynikającego z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa związania organu rozporządzeniem na dzień pobierania opłaty, zakwestionował natomiast akt odmowny podjęty 29 października 2019 r.

W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że sprawując kontrolę legalności administracji publicznej na datę podjęcia zaskarżonego aktu Sąd I instancji był uprawniony do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia w rozpoznawanej sprawie oraz że skoro przepis rozporządzenia będący podstawą kontrolowanego aktu został uznany za niezgodny z ustawą zwykłą i zasadniczą, to prawidłowo odmówił jego zastosowania. Uprawnienie wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP istnieje natomiast niezależnie od faktu związania organu rozporządzeniem w dacie pobierania opłaty. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 77 ust. 4 pkt 2 prd. We wskazanym przepisie zawarte jest upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z powyższym przepisem Prezydent Miasta K. nie był organem uprawnionym do wydania rozporządzenia określającego wysokość opłat za kartę pojazdu. Ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia nie ma jednak żadnego związku z obowiązkiem zwrotu nadpłaconej opłaty, dotyczy bowiem stanowienia prawa, a nie jego stosowania w sprawie indywidualnej. Z tego względu nie budzi również wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny oraz Sąd I instancji, że uiszczona opłata została w części pobrana bez podstawy prawnej, zobowiązany do jej zwrotu jest ten organ stosujący prawo, który wcześniej ją pobrał. Zgodnie z art. 77 ust. 3 prd organem tym jest starosta, a zatem w niniejszej sprawie także prezydent miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Również ostatni spośród zarzutów materialnoprawnych, dotyczący naruszenia art. 72 § 1 i art. 80 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 op poprzez ich niezastosowanie nie spełnia wymagań wynikających z art. 174 pkt 1 ppsa. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucenie niezastosowania przepisu prawa materialnego nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi art. 174 pkt 1 ppsa. Związanie zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, oznacza, że Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa.

Zarzuty procesowe ograniczają się do wskazania na naruszenie przez Sąd I instancji art. 146 § 1 i 2 ppsa. Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa. Tego rodzaju przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, mają one bowiem charakter wynikowy, ich naruszenie zawsze będzie więc następstwem naruszenia innych przepisów, materialnych bądź procesowych. Strona kwestionująca zastosowanie przez sąd art. 146 § 1 i 2 ppsa zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z naruszeniem innych przepisów, którym sąd uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli bowiem z wyroku wynika, że w ocenie Sądu I instancji skargę na akt Prezydenta Miasta K. należało uwzględnić, to nie można sądowi zarzucić, że zastosował art. 146 § 1 i 2 ppsa uchylając zaskarżony akt i uznając obowiązek Prezydenta Miasta K., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie wynikiem zastosowania przez Sąd I instancji powołanej normy prawnej. Skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu naruszenia art. 146 § 1 i 2 ppsa z naruszeniem jakiegokolwiek innego przepisu, co oznacza, że tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść skutku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.