Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1775/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miejskiej Kraków oraz M. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 401/19 w sprawie ze skarg M. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. oraz K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy [...] [...]" 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz K. sp. z o.o. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 401/19, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. oraz K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy [...]1 [...]2", w uwzględnieniu skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. stwierdził nieważność części graficznej skarżonej uchwały – co do działki nr [...], w zakresie obszaru oznaczonego jako ZP.8 oraz w części tekstowej w zakresie § 8 ust.16 oraz § 37 (pkt I) oraz oddalił skargę M. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. (pkt II) i zasądził od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej K. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. uchwałę. Spółka zarzuciła uchwale naruszenie jej interesu prawnego jako właściciela działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] jednostka ewidencyjna [...].

Spółka podniosła, że Prezydent Miasta Krakowa przystępując do sporządzania planu wiedział o tym, że teren wymienionych działek, należących do M. sp. z o.o. sp.k. jest już objęty decyzjami Prezydenta Miasta Krakowa nr 1655/07, 1654/07, 1656/07 i 1646/07 o pozwoleniu na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...]3 w K. Pomiędzy wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzonych ustaleniem warunków zabudowy dla tego zamierzenia inwestycyjnego a datą przystąpienia do sporządzania planu oraz podjęcia uchwały w sprawie jego przyjęcia, nie nastąpiły żadne nowe okoliczności faktyczne ani prawne, które mogły skutkować odmienną oceną możliwości przeznaczenia terenu tych działek. Zdaniem skarżącej, przeznaczenie terenu ustalone w decyzji o warunkach zabudowy należało uwzględnić w sporządzanym planie miejscowym, zwłaszcza że budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...]3 na podstawie wymienionych powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę została już rozpoczęta, a zamierzenie inwestycyjne objęte tymi decyzjami stanowi kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich. Tak się jednak nie stało i działki należące do spółki M. weszły w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu miejscowego kodem R2 i R3. W części tekstowej miejscowego planu — w § 34 ust. 1 – wyznaczono tereny rolnicze oznaczone symbolami: R. 1 - R.4 o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne i różnorodne formy zieleni nieurządzonej, w tym: łąki, pastwiska, zadrzewienia, zakrzewienia śródpolne, z zakazem lokalizacji budynków. Zaskarżona uchwała – w ocenie skarżącej – ogranicza i uniemożliwia wykonywanie przepisów prawa materialnego. Wyznaczenie na terenie należących do M. sp. z o.o. sp.k. działek - terenu rolniczego oznaczonego symbolami: R.2 i R.3, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne i różnorodne formy zieleni nieurządzonej, w tym: łąki, pastwiska, zadrzewienia, zakrzewienia śródpolne ograniczy lub uniemożliwi inwestorowi realizację jego uprawnień, np. wynikających w szczególności z przepisów art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), mającego zastosowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę czy też art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, mającego zastosowanie w przypadku konieczności zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. "Zakaz lokalizacji budynków" zapisany w § 34 ust. 1 części tekstowej planu będzie skutkował odmową wydania decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, której uzyskanie wymagane byłoby m.in. z powodów podanych w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, przewidującego możliwość lokalizacji nowej części budynku. Z kolei postępowanie prowadzone na podstawie przepisów art. 50, 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie mogłoby zakończyć się decyzją, o jakiej mowa jest w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych względnie zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, jeżeli budowa została już ukończona. Interes prawny spółki został zatem naruszony.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca spółka nie jest właścicielem nieruchomości składających się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] jedn. ewidencyjna [...] w K. Dlatego też skarga winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

W dalszej części podkreślono, że działki nr: [...] i [...] znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną oznaczonych na rysunku zaskarżonej uchwały symbolem – MN.24, terenach rolniczych, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne oznaczonych na rysunku zaskarżonej uchwały symbolem – R.2, działki nr: [...] i [...] znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną oznaczonych na rysunku zaskarżonej uchwały symbolem – MN.25, terenach rolniczych, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne oznaczonych na rysunku zaskarżonej uchwały symbolem – R.3, działki nr: [...] i [...] znajdują się w terenach rolniczych, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne oznaczonych na rysunku zaskarżonej uchwały symbolem – R.3, działki nr: [...] i [...] znajdują się w terenach rolniczych, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne oznaczonych na rysunku zaskarżonej uchwały symbolem – R.2.

Według obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przedmiotowy teren znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr 19, w kategorii zagospodarowania terenu o symbolu: działki nr: [...], [...] i [...] znajdują się w: terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych na rysunku Studium symbolem – ZR, działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] znajdują się w terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych na rysunku Studium symbolem – ZR, terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku Studium symbolem – MN.

Ponadto w odpowiedzi na skargę podkreślono, że decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła również K. sp. z o.o. z siedzibą w K. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). W uzasadnieniu podano, że skarżąca jest właścicielem działki nr [...], obręb [...]. Działka skarżącej położona jest w kompleksie działek, dla którego studium oznacza funkcję podstawową przeznaczenia terenu, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). W studium działka skarżącej znajduje się w urbanistycznej jednostce strukturalnej Nr 19, dla której określono kierunki zmian w strukturze przestrzennej w następujący sposób: istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do utrzymania i uzupełnień, możliwość przekształcenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wzdłuż ulicy [...]4 w zabudowę usługową i mieszkaniową z towarzyszącymi usługami, istniejące tereny zieleni nieurządzonej do utrzymania, ciągi komunikacyjne kształtowane jako przestrzeń publiczna z zielenią urządzoną, istniejące rodzinne ogrody działkowe do utrzymania w formie zieleni urządzonej.

Według skarżącej plan miejscowy zawiera ustalenia sprzeczne z ustaleniami studium. W studium działka skarżącej została oznaczona jako MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś w planie miejscowym działkę skarżącej skategoryzowano jako ZP - tereny zieleni urządzonej. Świadczy to o przyjęciu w miejscowym planie ustaleń sprzecznych z treścią studium, co z kolei istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego, a także stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącej. Studium oznacza funkcję podstawową przeznaczenia terenu, w zakres którego wchodzi działka skarżącej, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), dopuszczając zagospodarowanie innego typu (funkcja dopuszczalna) maksymalnie do 50% powierzchni terenu. Natomiast zaskarżona uchwała określa przeznaczenie tej działki, wchodzącej w zakres obszaru ZP.8 w całości jako teren zieleni urządzonej (§ 37 pkt. 1 i pkt. 2).

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że podstawowym uwarunkowaniem prawnym przy sporządzaniu planu jest zachowanie jego zgodności ze studium. Według studium działka nr [...], obr [...] znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr 19. Dla terenu obejmującego ww. nieruchomość został określony kierunek zagospodarowania jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Sporządzone w czerwcu 2017 r. na potrzeby sporządzanego projektu planu miejscowego opracowanie ekofizjograficzne podstawowe, wskazuje na działce tereny zieleni wysokiej śródpolnej, leśno-zaroślowe. Obecne użytkowanie pozostaje w zgodzie z predyspozycjami przyrodniczymi. Wprowadzono ograniczenia: należy preferować utrzymanie drzewostanów. Wymagana jest ochrona istniejących zadrzewień. Dodatkowo według waloryzacji przyrodniczej Krakowa przeprowadzonej w ramach opracowania "Mapy roślinności rzeczywistej i wyznaczenia obszarów przyrodniczo najcenniejszych, niezbędnych do zachowania równowagi ekosystemu miasta" sporządzonej na podstawie kartowania fitosocjologicznego przeprowadzonego w sezonach wegetacyjnych w latach 2006-2007, zaktualizowanej w 2016 r. występująca na działce nr [...] roślinność rzeczywista to drzewostany na siedliskach grądów.

W zakresie jakim części nieruchomości wskazanej w skardze w treści zaskarżonej uchwały mają charakter nieinwestycyjny, przeznaczony jako teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, czy też przeznaczony pod teren dróg publicznych, występuje nie tylko zgodność ze studium, ale również takie ustalenie znajduje potwierdzenie w ciągłości wizji planistycznej. Studium określa, jak należy regulować i zapisywać w planie miejscowym sposób realizacji funkcji dopuszczalnej. W Tomie III Studium, na stronie 6 w punkcie 6 i 7 wskazano, że: "(...) wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania; (...). W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu." Według Gminy ustalenia te odnoszą się do całego terenu wyodrębnionego w studium a nie do poszczególnych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga K. sp. z o.o. z siedzibą w K. zasługuje na uwzględnienie, natomiast skarga M. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. podlegała oddaleniu.

W ocenie Sądu ochrona środowiska, o której mowa w art. 1 ust 2 pkt 3 u.p.z.p., wymaga by w działaniach planistycznych dążyć do zachowania cennych przyrodniczo siedlisk. Nie każde jednak siedlisko roślin w szczególności zadrzewienie jest przyrodniczo cenne. Jeżeli w danym terenie występuje roślinność pospolita i to nie tylko dla danego obszaru czy regionu, ale w skali całego kraju, trudno uznać, by walory środowiskowe czy przyrodnicze uzasadniały bezwzględną ochronę takiego siedliska, zwłaszcza jeżeli jest to teren stosunkowo niewielki i prywatny. W ocenie Sądu regulacje zamieszczone w zapisach § 8 ust 16 oraz § 37 części tekstowej skarżonego planu oraz obszar oznaczony jako ZP.8 zasadę proporcjonalności naruszyły, bowiem organ nie wykazał, że ochronna środowiska – zachowanie siedliska roślin pospolitych, uzasadnia ograniczenie prawa własności nałożone na skarżącą spółkę. Organ planistyczny w ocenie Sądu nie wyważył interesów społecznych oraz słusznego interesu jednostki.

Sąd przy tym wskazał, że formalnie organ planistyczny nie naruszył zasady zgodności planu ze studium, w tym zakresie zarzuty skargi wydają się być chybione.

Ustalenie studium, zgodnie z którym: "wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (III.1.2. pkt 6 tom III) oraz, że w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu (III.1.2. pkt 7 tom III)", uzasadnia przyjęcie, że organ planistyczny terenom oznaczonym w studium jako zabudowa jednorodzinna mógł na obszarze do 50% danego terenu nadać przeznaczenie określone w studium jako dopuszczalne - w tym zieleni urządzonej. Tym niemniej według Sądu organ nie wykazał, że działanie to uzasadnione było słusznym interesem społecznym uzasadniającym naruszenie interesu indywidualnego poprzez wyłączenie z zabudowy obszaru, który zgodnie ze studium co do zasady był budowlany.

W ocenie Sądu organ planistyczny nie wyjaśnił także, dlaczego teren zieleni, który poddał ochronie wyznaczając go jako obszar zieleni urządzonej obejmuje wyłącznie działkę nr [...]. Nie jest wykluczone, że zadrzewienie które zachować miał zamiar prawodawca lokalny zlokalizowane jest w całości, w granicach geodezyjnych działki nr [...], tym niemniej wskazań takich organ nie przedstawił. Jeżeli zatem teren zieleni obejmował sąsiednie działki, którym organ nadał w całości przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej a obszar zieleni urządzonej wyznaczył wyłącznie na działce nr [...], działanie takie nosiło by znamiona dyskryminacyjne, co równało by się z naruszeniem władztwa planistycznego.

Następnie Sąd podniósł, że skarga M. sp. z o.o. jest niezasadna, ale podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Wbrew zarzutom zgłoszonym w odpowiedzi na skargę, spółka ta jest właścicielem działek wskazanych w skardze a objętych skarżonym planem miejscowym, co wynika z treści księgi wieczystej. Sąd przyjął, że interes prawny skarżących został naruszony uchwałą wprowadzającą przedmiotowy plan w życie. Uchwała ta nadała obszarom, na których zlokalizowane są działki skarżących w przeważającej większości oznaczenie R (teren rolniczy). Częściowo jest to także teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższe ustalenia odpowiadają przeznaczeniu tego terenu w studium. W tych samych bowiem granicach, studium oznacza te tereny jako zieleń nieurządzona z podstawową funkcją gruntów rolnych oraz MN – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zarzuty skargi, że spółka jest beneficjentem decyzji o pozwoleniu na budowę na obszarach oznaczonych w planie, jako rolne i w przyszłości będzie pozbawiona możliwości, jakie daje Prawo budowlane w przepisach art. 36a i 51 ust 4, Sąd uznał za bezzasadne. W ocenie Sądu rację ma organ planistyczny, że żadne przepisy nie zabraniają realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, jeżeli plan miejscowy, który wszedł w życie po ustatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę, obszar objęty zamierzeniem inwestycyjnym oznacza jako teren niebudowlany. Natomiast kwestie realizacji innych zamierzeń niż tych objętych zatwierdzonym projektem budowlanym nie wiążą organu planistycznego. Wiąże go natomiast zasada zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, o której to zasadzie mowa wyżej. Przepisy studium na które powołuje się strona (III.1.2.pkt 9 III tom) stanowią, że dla terenów legalnie zabudowanych obiektami budowlanymi, o funkcji innej niż wskazana dla poszczególnych terenów w wyodrębnionych strukturalnych jednostkach urbanistycznych ustala się w planach miejscowych przeznaczenie zgodne bądź z ustaloną w studium funkcją terenu bądź zgodne z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenu.

W pierwszej kolejności skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, tj. w zakresie pkt. I oraz III.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 7 u.p.z.p. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, pomimo że kontrolowana uchwała jest zgodna ze studium i nie narusza władztwa planistycznego oraz nie jest obarczona wadami, które powinny skutkować stwierdzeniem jej nieważności uchwały w części.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. (brak chronologii NSA uznał z omyłkę pisarską) art. 28 ust. 1 w z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 7 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności (części) uchwały w sprawie planu miejscowego z powodu naruszenia władztwa planistycznego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia zgodnego z funkcją dopuszczalną zawartą w studium przy jednoczesnej kolizji z prawem własności skarżącej i niewyważeniu interesu publicznego i prywatnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności (części) uchwały w sprawie planu miejscowego z powodu naruszenia władztwa planistycznego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia zgodnego z funkcją dopuszczalną zawartą w studium przy jednoczesnej kolizji z prawem własności Skarżącej i niewyważeniu interesu publicznego i prywatnego - jednakże tylko przy założeniu, że ocena wyważenia interesu publicznego i prywatnego jest dokonywana z perspektywy wszystkich (rozmaitych) wartości, które muszą być uwzględniane w planowaniu przestrzennym.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej – K. sp. z o.o. na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm powszechnie obowiązującego prawa.

K. sp. z o.o. udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków. W uzasadnieniu zarzuciła skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe uzupełnienie braków skargi kasacyjnej oraz zakwestionowała zasadność ujętych w niej zarzutów, wnosząc o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz K. sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W drugiej kolejności skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, tj. w zakresie pkt. II.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to norm ujętych w:

– art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") oraz art. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczył granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczył nadmierne uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

– art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa nie pozwalały na przeznaczenie nieruchomości należących do skarżącej spółki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,

– art. 28 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad sporządzania planu miejscowego,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.,

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

– art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w zakresie terenu należącego do skarżącej spółki,

– art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.,

– art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu II i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały co do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], obr. [...] w zakresie obszaru oznaczonego symbolami R.2 i R.3, bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu II i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Żadna z wniesionych skarg kasacyjnych nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W obu przypadkach ocena podnoszonych zarzutów wymagała odniesienia do podstawowych zasad obowiązujących w gminnym planowaniu przestrzennym, do których należy zaliczyć: zasadę władztwa planistycznego (organów) gminy, zasadę wolności zabudowy oraz zasadę związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jednak w pierwszej kolejności należało wskazać, że skarga kasacyjna Gminy Miejskiej Kraków, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wbrew twierdzeniom K. sp. z o.o., nie zasługiwała na odrzucenie. Skarżąca kasacyjnie Gmina usunęła bowiem braki określone w wezwaniu do ich usunięcia, zaś kopia skargi kasacyjnej, załączona do pisma zawierającego jej uzupełnienie, w pełni odpowiada swą treścią treści skargi kasacyjnej złożonej w oryginale.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutami, które Gmina Miejska Kraków podnosi wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Przeznaczenie w planie miejscowym działki nr [...] na teren zieleni urządzonej należy uznać za nadużycie przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. Zakaz zabudowy tej nieruchomości, będący konsekwencją powyższych ustaleń planu, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. W sposób nieproporcjonalny ingeruje w wolność zabudowy, która w sferze planowania i zagospodarowania przestrzennego znajduje swój normatywny wyraz w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ("Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich."), korespondując z normami konstytucyjnymi gwarantującymi ochronę własności i wynikających z niej praw podmiotowych.

Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że działka nr [...] jest otoczona terenami przeznaczonymi w planie miejscowym pod zabudowę. Zważywszy dodatkowo, że w obowiązującym studium podstawowym przeznaczeniem terenu, na którym jest położona działka nr [...], jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co znajduje swoje odzwierciedlenie w ustaleniach planu (z wyjątkiem ww. działki), daje podstawy do uznania, że ustalenia planu w tym zakresie są wyrazem przekroczenia przez organy gminy granicy władztwa planistycznego, wytyczonej konstytucyjną zasadą proporcjonalności, a także zasadą równości wobec prawa oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Samo to, że funkcją dopuszczalną przez studium dla terenu, na którym jest położona działka nr [...], jest m.in. zieleń urządzona, nie może być wystarczającą podstawą do wyłączenia całej działki spod zabudowy. Z akt sprawy nie wynika, by wyrosła na gruncie w granicach tej działki roślinność była objęta np. którąkolwiek z prawnych form ochrony, wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2142 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze należało podzielić stanowisko Sądu I instancji przyjęte w zaskarżonym wyroku, że organ przeznaczając teren na działce nr [...] pod zieleń urządzoną, a tym samym wyłączając możliwość jego zabudowy nie wykazał, że to rozstrzygnięcie planistyczne zostało podjęte w interesie publicznym uzasadniającym naruszenie interesu indywidualnego, w tym usprawiedliwiającym pozbawienie właściciela tego terenu prawa do jego zabudowy potwierdzonego expressis verbis w ustaleniach obowiązującego studium.

Z tych też względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 28 ust. 1 w z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 7 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię.

Konsekwencją nieuwzględnienia przywołanego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego jest uznanie za nieuzasadniony zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 7 u.p.z.p. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych. Stąd też do jego naruszenia może dojść w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi (zob. m.in.: wyrok NSA z 20.08.2020 r., II OSK 3590/19, LEX nr 3099854 oraz wyrok NSA z 21.04.2021 r., III FSK 3179/21, LEX nr 3178550). Kontrola zaskarżonego wyroku, wyznaczona granicami skargi kasacyjnej, nie wykazała, by do tego typu naruszenia doszło przy rozpoznawaniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Również zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej przez M. sp. z o.o. sp.k. okazały się nieskuteczne.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działki należące do skarżącej kasacyjnie spółki zostały w znacznej części przeznaczone pod grunty rolne i różnorodne formy zieleni nieurządzonej. Przeznaczenie to jest wiernym odzwierciedleniem ustaleń przyjętych w obowiązującym studium. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych." Zatem organy gminy przy sporządzaniu, a następnie uchwalaniu zaskarżonego planu były związane ustaleniami przyjętymi w studium (niebędącymi przedmiotem zaskarżenia), a których ocena pozostawała poza granicami kontroli Sądu I instancji.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że ustalenia obowiązującego studium nie pozwalały na przeznaczenie nieruchomości należących do skarżącej spółki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Na tę okoliczność skarżąca kasacyjnie spółka, zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej, odwołuje się do ustaleń studium ujętych w części III.1.2.pkt 9 III tom, z których wynika, że dla terenów legalnie zabudowanych obiektami budowlanymi, o funkcji innej niż wskazana dla poszczególnych terenów w wyodrębnionych strukturalnych jednostkach urbanistycznych, ustala się w planach miejscowych przeznaczenie zgodne bądź z ustaloną w studium funkcją terenu bądź zgodne z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenu. Według skarżącej kasacyjnie spółki wskazane ustalenia odnoszą się również do terenów, na których są prowadzone roboty budowlane na podstawie wydanych ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji nie uwzględnił przedstawionej wykładni wskazanych wyżej ustaleń studium. Ocena Sądu była prawidłowa. Dysponowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nie można bowiem zrównywać ze stanem, w którym na podstawie takiego pozwolenia doszło do zabudowy terenu odpowiadającemu prawu. Twierdzenia, że każda ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę doprowadzi do zabudowy terenu, w tym do zabudowy legalnej, nie można przyjąć za twierdzenie prawdziwe.

W konsekwencji uznania dwóch powyższych zarzutów za niezasadne, również zarzut naruszenia art. 28 u.p.z.p. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Pomijając brak precyzji w określeniu przedmiotu naruszenia (art. 28 u.p.z.p. składa się z dwóch ustępów, z których ust. 2 nie ma jakiegokolwiek związku z niniejszą sprawą), należy zaznaczyć, że brak istotnego naruszenia zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego oraz brak naruszenia właściwości organów w tym zakresie nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Za nietrafny należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z tym przepisem: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Zatem zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie terenu należącego do skarżącej spółki zostały przestawione na s. 15-17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Także dwa ostatnie zarzuty, dotyczące naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. oraz art. 151 p.p.s.a., nie zasługiwały na uwzględnienie. Przepisy te mają charakter wynikowy i jak już wyżej wskazano, skuteczność zarzutu ich naruszenia, jest pochodną błędnej oceny przyjętej przez Sąd I instancji, do której nie doszło w zaskarżonym wyroku, o czym świadczy nieuwzględnienie wcześniej podniesionych zarzutów.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.