Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1007/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu T. Z., M. G., W. Z. i J. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 21 września 2023 r. NSP-VIII.7581.1.74.2023.KPB w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżących T. Z., M. G., W. Z. i J. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. Z., M. G., W. Z. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego z 21 września 2023 r., którą uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 3 lutego 2023 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za szkody trwałe powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 17 grudnia 1974 r. Wiceprezydent Miasta Gdańska zezwolił Zakładowi Energetycznemu Gdańsk m. in. na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiącej parcelę nr [...] (obecnie działki nr [..]-[..]) położonej przy ul. P. [..], będącą własnością R. Z.

Pismem z dnia 31 maja 2019 r. T. Z., M. G., W. Z., J. E. Z. oraz J. K. (spadkobiercy po R. Z. oraz B. Z.) wystąpili do Prezydenta Miasta Gdańska o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działki nr [..]-[..], obręb ewidencyjny [..]. Wskazali, że do przedmiotowego ograniczenia doszło w związku z decyzją z dnia 17 grudnia 1974 r. zezwalającej ówczesnym Zakładom Energetycznym Gdańsk na budowę sieci energetycznej 400 kV relacji Żarnowiec - Gdańsk Błonia.

Zawiadomieniem z dnia 5 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta Gdańska powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz poinformował, że z uwagi na fakt, że J. E. Z. nie jest spadkobierczynią po R. Z., nie jest ona stroną niniejszego postępowania.

Następnie, decyzją z dnia 9 marca 2020 r. Prezydent orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działki nr [..]-[..], obręb [..] na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta Gdańska z dnia 17 grudnia 1974 r.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania T. Z., M. G., W. Z. i J. K., decyzją z dnia 30 marca 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego Prezydent dokonał wadliwej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. - dalej: "u.g.n.") w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n. uznając, że wskazane przepisy nie mają zastosowania do niniejszej sprawy, w tym przede wszystkim uznając, iż niewystąpienie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm. – dalej jako "u.z.t.w.n.") pozbawia tego prawa spadkobierców osoby wywłaszczonej. Wojewoda Pomorski uznał ponadto za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego i przeprowadzenie postępowania pod kątem poszukiwania decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania działki nr [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprzeciwu P. S.A., wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 265/21, oddalił sprzeciw od rozstrzygnięcia Wojewody Pomorskiego z dnia 30 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2021 r. oddalił skargę kasacyjną P. S. A. od powyższego wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Gdańska zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej parcelę nr [...]. Rzeczoznawca majątkowy E. D. sporządziła w dniu 21 września 2022 r. operat szacunkowy, w którym określiła wartość szkód trwałych na przedmiotowej nieruchomości na kwotę 69.641 zł.

Pismem z dnia 3 października 2022 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.") powiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Decyzją z dnia 3 lutego 2023 r. Prezydent orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 69.641,00 zł na rzecz: T. Z., M. G., W. Z. oraz J. K., za szkody trwałe powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. P. [..], obręb [..], oznaczonej jako działki nr: [...]-[...], które powstały z podziału działki nr [...], na skutek wydania decyzji z dnia 17 grudnia 1974 r. w związku z budową linii elektroenergetycznej 400 kV Żarnowiec - Gdańsk Błonia.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania P. S.A., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przywołując m. in. treść przepisu art. 112 ust. 2, art. 124 ust. 1 i 4, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 35 ust. 1, art. 36 u.z.t.w.n. a także treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 Wojewoda w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w jego ocenie brak przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., za ograniczenie korzystania z nieruchomości oznaczonej ówcześnie jako działka nr [...], położonej w Gdańsku w obrębie ewidencyjnym [...], na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta Gdańska z dnia 17 grudnia 1974 r. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wystąpiono dopiero po wielu latach od jej istnienia, nie ma znaczenia prawnego. W przedmiotowej sprawie istotne jest bowiem ustalenie, że istniejąca linia energetyczna (co zostało potwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 19 września 2022 r.) powstała na nieruchomości w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości a także fakt, że obecne przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu (przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało już w przeszłości ustalone).

Skoro odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej w 1974 r. na potrzeby budowy linii elektroenergetycznej 400 kV nie zostało dotychczas przyznane osobie uprawnionej, tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, a przepisy u.g.n, w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n., to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wojewoda wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie ograniczenie prawa własności nieruchomości, w związku z wydaniem decyzji Wiceprezydenta Miasta Gdańska z dnia 17 grudnia 1974 r. stanowi zdarzenie prawne, którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazło ono jeszcze swojego zakończenia, a stan prawny wywołany ograniczeniem prawa własności nieruchomości trwa nadal.

Za nieuzasadniony uznał Wojewoda zarzut Spółki dotyczący nieprawidłowego ustalenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z roszczeniem o odszkodowanie w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania ze spornej nieruchomości jej właścicielką była R. Z. Spadek po R. Z., zmarłej dnia 11 kwietnia 1994 r., nabyli na podstawie ustawy: T. Z. w 1/6 części spadku, M. G. w 1/6 części spadku, W. Z. w 1/6 części spadku oraz J. K. w 1/2 części spadku (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w Gdańsku z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. XII Ns 945/07). W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji precyzyjnie wskazał, kto i w jakich częściach nabył spadek po R. Z.

Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość. Nie idzie za rzeczą jak np. hipoteka czy służebność. Tym samym nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości z tytułu nabycia własności, lecz tylko osobom wywłaszczonym i ich spadkobiercom.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie prawo do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania przysługuje obecnie tj. T.Z., M. G., W. Z. i J. K.

W dalszej kolejności Wojewoda podniósł, że w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, spowodowane u.z.t.w.n. podstawowe znaczenie ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta Gdańska podjął szereg czynności zmierzających do ustalenia, czy w niniejszej sprawie w przeszłości ustalono odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości. W szczególności wyjaśnił, że Sąd Rejonowy Gdańsk Południe w Gdańsku w piśmie z dnia 29 października 2019 r. - stanowiącym odpowiedź na pismo Prezydenta z dnia 29 sierpnia 2019 r.- poinformował, iż w latach 1974 - 1980 "nie zarejestrowano postępowania o złożenie do depozytu sądowego z udziałem ewentualnie wskazanych w pismach osób (...) ". Także Spółka P. S. A. w piśmie z dnia 30 marca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na pismo Prezydenta z dnia 9 marca 2022 r., poinformowała, że nie posiada dokumentów dotyczących postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz R. Z., ówczesnej właścicielki, jak również w stosunku do jej następców prawnych. Z pisma Archiwum Państwowego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2022 r., stanowiącym odpowiedź na pismo organu pierwszej instancji z dnia 9 marca 2022 r., wynika natomiast, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej wydania decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu czasowego zajęcia nieruchomości stanowiącej wówczas działkę nr [...], a także informacji, aby toczyło się takie postępowanie na wniosek ówczesnej właścicielki, bądź jej następców prawnych.

Wskazując na najnowsze orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewoda podniósł, że fakt nieodnalezienia dokumentacji związanej z ustaleniem odszkodowania, w tym decyzji o ustaleniu odszkodowania, gdy od wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości minęło kilkadziesiąt lat, sam w sobie nie powinien jednak przesądzać o tym, że zaniechano ustalenia i wypłaty odszkodowania. Jednocześnie zauważył, że stosownie do treści przepisu art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. zasadą było, iż odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia. Dopiero w razie sporu wysokość odszkodowania ustalał na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy).

Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się oświadczenia z dnia 19 grudnia 2019 r. W. Z., T. Z. oraz M. G., a także oświadczenie J. K. z dnia 17 stycznia 2020 r., świadomych odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że nie składali wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, i nie zostało im z tego tytułu wypłacone jakiekolwiek odszkodowanie. Ponadto, z dodatkowych wyjaśnień złożonych przed organem odwoławczym przez T. Z. w dniu 6 września 2023 r. wynika, że do 2015 r. toczyło się odrębne postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości i dopiero po jego zakończeniu spadkobiercy po R. Z. złożyli stosowny wniosek o odszkodowanie za szkody trwałe powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości. Sporna nieruchomość została wywłaszczona w grudniu 1975 r. Rozmowy prowadzone w gronie rodzinnym doprowadziły do podjęcia decyzji o złożeniu wniosku o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na fakt, że szkody spowodowane posadowieniem na nieruchomości linii elektroenergetycznych nie zostały zrekompensowane.

Wojewoda Pomorski wyjaśnił, że w toku postępowania o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności, organ administracji publicznej ustala, czy zostało ograniczone prawo własności na podstawie administracyjnego tytułu prawnego. W niniejszej sprawie niewątpliwie zostało ograniczone prawo własności na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta Gdańska z dnia 17 grudnia 1974 r., zezwalającej Zakładowi Energetycznemu Gdańsk na budowę napowietrznej linii energetycznej 400 kV. Następnie ustala powstałe z tego tytułu szkody, do czego niezbędna jest wiedza specjalistyczna, która może zostać dostarczona jedynie przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego.

W dniu 21 września 2022 r. biegła E. D. sporządziła operat szacunkowy, w którym określiła wartość rynkową poniesionej szkody, tj. zmniejszenia wartości nieruchomości, na kwotę 69.641 zł. Biegła przyjęła stan przedmiotowej nieruchomości z dnia wydania decyzji o ograniczeniu tj. z dnia 17 grudnia 1974 r. na podstawie przeprowadzonych oględzin nieruchomości w dniu 19 września 2022 r. i dostępnej dokumentacji.

Jak wskazała biegła, według stanu na dzień wydania decyzji o ograniczeniu, tj. na dzień 17 grudnia 1974 r., dawna działka nr [...] była objęta ogólnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo - Miejskiego "GD", zatwierdzonym uchwałą nr 290/XXXII/62 Prezydium Rady Miejskiej w Gdańsku z dnia 20 sierpnia 1962 r., zgodnie z którym, dawna działka nr [...] przeznaczona była pod uprawy rolne. Dla określenia wartości rynkowej praw własności działek nr: [..]-[..] przedmiotem badania biegła objęła ceny transakcyjne prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym o pow. do 0,3 ha z terenu północno-wschodnich dzielnic Gdańska (Olszynka, Rudniki, Sobieszewo, Przegalina), w okresie od czerwca 2020 r. do dnia wyceny.

Minimalna cena jednostkowa wskazanych transakcji nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań wynosi 18,87 zł, natomiast maksymalna cena jednostkowa wynosi 71,11 zł. Średnia cena transakcji nieruchomości kształtuje się na poziomie 48,43 zł.

Przystępując do wyceny prawa własności ówczesnej działki nr [...], obecnie działki nr: [...]-[...], według stanu na dzień wydania decyzji, tj. z dnia 17 grudnia 1974 r. biegła zastosowała podejście porównawcze (art. 153 ust. 1 u.g.n.), metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm., dalej: rozporządzenie Rady Ministrów).

Biegła jednostkową wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości określiła w wysokości 45,25 zł/m2, jako iloczyn ceny średniej i sumy współczynników korygujących. Wartość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości biegła określiła na poziomie zmniejszenia wartości nieruchomości i oszacowała na kwotę 69.641 zł, uwzględniając zmianę warunków korzystania z nieruchomości oraz zmianę przydatności użytkowej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy autorstwa E. D. nie mógł jednak stanowić dowodu w postępowaniu. Zgodnie z ogólnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu 17 grudnia 1974 r., dawna działka nr [...] przeznaczona była pod uprawy polowe. Biegła zestawiła 13 nieruchomości podobnych (tabela na stronie 22 wyceny), wśród których 8 to nieruchomości rolne z możliwością zabudowy (dla 7 nieruchomości przeznaczenie wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), pozostałe 5 nieruchomości to nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. W przedmiotowym operacie szacunkowym oraz w piśmie z dnia 21 listopada 2022 r. biegła wyjaśniła, że "część nieruchomości rolnych z możliwością zabudowy zagrodowej, co z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dacie określonego stanu była częścią gospodarstwa rolnego uznano za współmierne. Elementu tego nie różnicowano w badanym zbiorze gdyż nie odnotowano różnic cenowych w tym zakresie". W ocenie Wojewody wyjaśnienia biegłej nie zasługują na aprobatę, ponieważ ówczesna działka nr [...] (obecnie działki nr: [...]-[...]) w dniu 17 grudnia 1974 r. stanowiła, jak wynika z opisu stanu w operacie szacunkowym, grunt niezabudowany, użytkowany rolniczo, przeznaczony wyłącznie pod uprawy polowe. Działka prawdopodobnie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, ale nie stanowiła działki siedliskowej (brak informacji o istnieniu budynków w dniu 17 grudnia 1974 r.). W związku z tym, wycenę w oparciu o ceny nieruchomości, dla których możliwa jest zabudowa, należy uznać za nieprawidłową. Tym bardziej, że biegła przedstawiła wystarczającą ilość podobnych nieruchomości rolnych niezbędnych do oszacowania w metodzie korygowania ceny średniej.

Reasumując, Wojewoda uznał, że operat szacunkowy z dnia 21 września 2022 r. wykonany przez E. D. zawierała błąd wpływający na wartość przedmiotu wyceny, zatem nie mogła stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za sporne działki. Ponieważ zaistniała sytuacja, w której brak było wyceny, w oparciu o którą można byłoby orzec o wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe, wydana została decyzja na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W sprzeciwie od powyższej decyzji skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, wnieśli o jej uchylenie i przekazanie Wojewodzie Pomorskiemu sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaszły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. W ocenie skarżących stanowisko Wojewody o błędnym doborze transakcji nieruchomości porównawczych jest nieprawidłowe. Skarżący zwrócili uwagę, że biegła, co powtórzył także Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wskazała że okoliczność, że przyjęcie do porównania nieruchomości rolnych z możliwością zabudowy zagrodowej nie powodowało różnic cenowych w tym zakresie. Tym samym sam fakt, że do zbioru transakcji porównawczych rzeczoznawca dobrała również grunty z możliwością realizacji zabudowy zagrodowej, wbrew stanowisku Wojewody nie wpłynął na wartość przedmiotu wyceny. Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wskazali ponadto, że ograniczenie bądź wyłączenie możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy musi jasno wynikać z przepisów prawa. Zakazu zabudowy nie można bowiem domniemywać z samego faktu oznaczenia działki jako rolnej. Nawet w sytuacji gdy grunt przeznaczony jest planie zagospodarowania przestrzennego gminy do trwałego użytkowania rolniczego, to nie oznacza, iż na danym terenie nie można realizować budownictwa związanego z produkcją rolna, w tym np. zabudowy zagrodowej

W konsekwencji, w ocenie skarżących, brak jest podstaw do uznania, że na przedmiotowej nieruchomości w dacie 17 grudnia 1974 r. nie było możliwości realizacji zabudowy zagrodowej, skoro ówczesny plan miejscowy takiej możliwości nie wykluczał.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Pomorski wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Dodany nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 64a p.p.s.a. wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r. poz. 775, dalej jako: "k.p.a.") w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja kasacyjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjnej organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjna zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Wstąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy zatem łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan wyznacza norma prawa materialnego na podstawie której organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16) - taka sytuacja wyłącza więc dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem dopuszczalne tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie takiej decyzji zarówno w przypadku, gdy decyzja organu I instancji była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88). Za naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy także sytuację, w której organ odwoławczy może rozstrzygnąć sprawę na podstawie zgromadzonego w I instancji i/lub uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego, a mimo to uchyla zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W wyroku z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1781/17 (dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Przy rozpatrzeniu sprzeciwu sąd może rozważać kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1965/23, publ. w CBOSA).

W sprzeciwie, w ocenie Sądu, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie wymienionego przepisu w sytuacji, gdy w sprawie nie zaszły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.

Wojewoda Pomorski uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej wskazał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nieruchomości z dnia 21 września 2022 r. autorstwa E. D. nie mógł stanowić dowodu w postępowaniu. Jak ustalono w toku postępowania zgodnie z ogólnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu 17 grudnia 1974 r. dawna działka nr [...] przeznaczona była pod uprawy polowe. Biegła przyjęła do porównania 13 nieruchomości podobnych (tabela na stronie 22 wyceny), wśród których 8 to nieruchomości rolne z możliwością zabudowy (dla 7 nieruchomości przeznaczenie wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), pozostałe 5 nieruchomości to nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. W operacie szacunkowym oraz w piśmie z dnia 21 listopada 2022 r. biegła wyjaśniła, że "część nieruchomości rolnych z możliwością zabudowy zagrodowej, co z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dacie określonego stanu była częścią gospodarstwa rolnego uznano za współmierne. Elementu tego nie różnicowano w badanym zbiorze gdyż nie odnotowano różnic cenowych w tym zakresie". Wojewoda nie uznał wyjaśnień przedstawionych, ponieważ ówczesna działka nr [...] (obecnie działki nr: [...]-[...]) w dniu 17 grudnia 1974 r. stanowiła, jak wynika z opisu stanu w operacie szacunkowym, grunt niezabudowany, użytkowany rolniczo, przeznaczony wyłącznie pod uprawy polowe. Działka prawdopodobnie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, ale nie stanowiła działki siedliskowej (brak informacji o istnieniu budynków w dniu 17 grudnia 1974 r.). Z tego względu wycenę w oparciu o ceny nieruchomości, dla których możliwa jest zabudowa, Wojewoda Pomorski uznał za nieprawidłową. Konsekwencją powyższego było stwierdzenie braku wyceny, w oparciu o którą można byłoby rozstrzygnąć sprawę. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sąd podziela pogląd przyjęty w zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości operat szacunkowy stanowi jeden z kluczowych dowodów, bez którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie. Operaty szacunkowe mają istotne znaczenie, bowiem mogą wpływać bezpośrednio na treść decyzji, kształtując zakres praw i obowiązków stron postępowania m.in. poprzez stworzenie podstawy do określenia górnej granicy zwracanej kwoty odszkodowania, albo jej zwiększenia lub zmniejszenia. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ma istotne znaczenie dla organów orzekających i dla podmiotów występujących o odszkodowanie. Strony muszą mieć więc możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje na niedopuszczalność wykonania na etapie postępowania odwoławczego operatu szacunkowego (s. 11 uzasadnienia decyzji). Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że wobec nowelizacji art. 136 k.p.a. przywołane orzecznictwo się zdezaktualizowało albowiem obecnie możliwe jest sporządzenie operatu szacunkowego w postępowaniu odwoławczym nawet jeżeli nie został on sporządzony w postępowaniu przed organem I instancji (zob. art. 136 § 2 - § 4 k.p.a.). Przesłanką takiego działania jest zgoda stron na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją strony z takim żądaniem nie wystąpiły.

Niemniej jednak decyzja Wojewody Pomorskiego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. narusza prawo. Przede wszystkim wskazać należy, że oceniając operat szacunkowy organ administracji publicznej stwierdził, że "biegła przedstawiła wystarczającą ilość podobnych nieruchomości rolnych niezbędnych do oszacowania w metodzie korygowania ceny średniej" (s. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Oznacza to, że niezależnie od faktu uwzględnienia w operacie szacunkowym nieruchomości rolnych z możliwością zabudowy zagrodowej i tak na jego podstawie było możliwe oszacowanie wartości wycenianej nieruchomości. W sytuacji, w której podstawowym dowodem w postępowaniu jest operat szacunkowy sporządzony w taki sposób, że możliwe jest oszacowanie wartości nieruchomości na podstawie części zbioru nieruchomości przyjętych do porównania, kwestionowanie w tym zbiorze nieruchomości, które nie powinny się – w ocenie organu administracji publicznej w nim znaleźć – i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oceniać należy jako uchylanie się od merytorycznego załatwienia sprawy. Skoro, poza nieruchomościami, które nie powinny być brane pod uwagę znalazła się w nim odpowiednia liczba nieruchomości na podstawie których możliwe było oszacowanie wartości wycenianej należało tego dokonać w postępowaniu odwoławczym. Należy także zwrócić uwagę, że organ odwoławczy zignorował wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, iż okoliczność przyjęcia do porównania nieruchomości rolnych z możliwością zabudowy zagrodowej nie powodowała różnic w odniesieniu do wartości wycenianej nieruchomości. Innymi słowy, uwzględnienie w wycenie tego rodzaju nieruchomości nie miało wpływu na wynika sprawy.

Podkreślić należy, że organ odwoławczy jest zobowiązany do merytorycznego załatwiania sprawy (zob. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z 23.09.1986 r., III AZP 11/86, Państwo i Prawo 1989, z. 8, s. 147; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 396/08, LEX nr 508400. Zob. też W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Niezależny organ kontroli w postępowaniu administracyjnym (Raport badawczy), Samorząd Terytorialny 2005 , nr 11, s. 13–17). Ponadto, stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a. dysponuje on możliwością przeprowadzenia także z dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Może także zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że nawet gdyby organ odwoławczy miał wątpliwości co do treści sporządzonego operatu (z treści uzasadnienia decyzji wynika, że raczej ich nie miał) to powinien skorzystać z kompetencji określonych w art. 136 § 1 k.p.a. i uzupełnić materiał dowodowy, a nie uchylać decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaniechanie zastosowania przywołanego przepisu i wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające uwzględnienie sprzeciwu.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że Wojewoda Pomorski wydał decyzję kasacyjną mimo braku istnienia ku temu usprawiedliwionych przesłanek, naruszając tym samym art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu od sprzeciwu (100 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika wnoszącego sprzeciw, będącego adwokatem (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), a także wysokość opłaty skarbowej (17 zł).