Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 221/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą we W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. , alei P. i linii kolejowej we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 11/5, AM-5, obręb S.; II. zasądza od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 lutego 2024 r. T. S.A z siedzibą we W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej jako skarżąca) w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 54§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżyła w części uchwałę Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...], alei [...] i linii kolejowej we W. w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, w zakresie §35 planu oraz załącznika graficznego do planu w zakresie obszaru planistycznego [...]Z.

Wskazanej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez istotne i nieproporcjonalne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w szczególności uniemożliwienia zabudowy tej nieruchomości w sytuacji, gdy względy przyrodnicze oraz środowiskowe natury normatywnej oraz faktycznej nie uzasadniały tak znaczącej ingerencji w prawo własności Spółki poprzez przeznaczenie jej nieruchomości pod obszar zieleni i rekreacji;

2) art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez nadużycie władztwa planistycznego i przeznaczeniu nieruchomości pod obszar zieleni i rekreacji niezgodnie z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętego przez Radę Miasta W. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., które przewiduje na obszarze nieruchomości zabudowę mieszkaniową;

3) art. 20 ust. 1 upzp w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie całego planu miejscowego dla obszaru S. niezgodnie ze Studium, ponieważ stosownie do karty jednostki urbanistycznej [...] (str. 390 Studium) jednostka [...] powinna stanowić obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej, tymczasem dominującym przeznaczeniem obszaru objętego miejscowym planem jest funkcja usługowa oraz zieleń.

4) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności Spółki poprzez ustanowienie terenów zieleni oznaczonych symbolem [...]Z, których możliwość zagospodarowania została faktycznie wykluczona wbrew treści Studium.

5) art. 1 ust 4 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wykluczenie zabudowy nieruchomości na obszarze o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, w sytuacji gdy nieruchomość jest uzbrojona, a w pobliżu gruntu (około 200 metrów w linii prostej) znajduje się publiczna szkoła podstawowa oraz inne usługi, co jest niezgodne z zasadą przeciwdziałania transportochłonności struktury przestrzennej miasta wyrażonej w art. 1 ust 4 pkt 1 upzp;

6) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez zupełne pominięcie w § 35 MPZP obligatoryjnych dla planu wskaźników zabudowy tj. minimalną i maksymalną intensywność zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, zupełne pominięcie linii zabudowy, oraz informacji o gabarytach budynków, co oznacza, że intencją uchwałodawcy było wprowadzenie pełnego zakazu zabudowy nieruchomości, co jest niezgodne z treścią Studium i co prowadzi do wniosku, że właściciel nieruchomości nie ma faktycznej możliwości posadowienia na gruncie nawet obiektów rekreacji takich jak hale sportowe, kryte korty tenisowe lub kryte baseny, co prowadzi do wniosku, że zapisy MPZP są wewnętrznie sprzeczne;

7) art 15 ust. u.p.z.p. w zw. z art. 28 upzp poprzez wprowadzenie w §35 ust. 2 pkt 3 MPZP zakazu utrzymania na nieruchomości zieleni wysokiej, w sytuacji gdy żadna z ustaw w polskim porządku prawnym nie definiuje pojęcia zieleni wysokiej, żadna z ustaw nie przewiduje uprawnienia gminy do nakładania na właściciela nieruchomości obowiązku utrzymania zieleni niskiej iub wysokiej, a nadto zakaz ten jest sprzeczny z podstawowym przeznaczeniem nieruchomości - to jest obowiązkiem utrzymania na nieruchomości zieleni, a tym samym MPZP jest wewnętrznie sprzeczny.

8) art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez umieszczenie w przeznaczeniu planistycznym [...]Z terenu zieleni oraz dróg wewnętrznych tj. dwóch wykluczających się przeznaczeń planistycznych. Bez wskazania, która z kategorii ma charakter dominujący oraz bez określenia przebiegu drogi wewnętrznej na załączniku graficznym do MPZP;

9) § 4 pkt 1 Rozporządzenia w zw. z § 4 MPZP poprzez zupełne pominięcie w tekście MPZP określenia przeznaczenia obszaru Z w tym określenia nazwy klasy przeznaczenia terenu oraz symbolu literowego;

10) § 3 pkt 4 Rozporządzenia poprzez pominięcie w § 35 MPZP wymienionych w art. 15 ust. 2 upzp obligatoryjnych współczynników zabudowy, podczas gdy z treści MPZP wynika, że na obszarze Z[...] można sytuować obiekty rekreacji - tj. obiekty kubaturowe;

11) § 9 ust. 1 Rozporządzenia poprzez użycie w załączniku graficznym do MPZP oznaczeń niezgodnych z treścią Załącznika nr 1 do Rozporządzenia tj. posłużenie się oznaczeniem Z dla obszaru zieleni i rekreacji w sytuacji gdy treść Załącznik nr 1 do Rozporządzenia nakazuje posługiwanie się symbolem ZP ewentualnie symbolem US. Nadto posłużenie się przez uchwałodawcę pojęciem zieleni i rekreacji, który nie został określony w treści Rozporządzenia.

W rozwinięciu skargi przedstawiono najpierw uwarunkowania faktyczne, wykazujące prawo własności skarżącej względem nieruchomości od 1 marca 2007 r. oraz wykazujące, że nieruchomość nie jest zlokalizowana na obszarze form ochrony przyrody. Nieruchomość, podaje skarżąca, leży na obszarze jednostki ewidencyjnej [...], na terenie M (obszary mieszkaniowe) z dopuszczalnymi klasami zabudowy: mieszkalnictwo, usługi powszechne, nauka, infrastruktura, zieleń.

Zdaniem skarżącej miejscowy plan jest niezgodny z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2018 r. na dwóch płaszczyznach: 1) uchwałodawcza nakazał, żeby na obszarze objętym planem 51% terenu pozostawało obszarem zieleni wbrew ustaleniom Studium; 2) uchwałodawca wbrew treści studium wyłączył nieruchomość skarżącej spod zabudowy przeznaczając ją w całości pod zieleń i rekreację, nie dopuszczając na niej zabudowy nawet w części. Skarżąca wywodzi, że charakter dominujący zabudowy mieszkaniowej należy rozumieć jako przewagę ilościową, co oznacza, że obszary mieszkaniowe na obszarze M przeważają nad pozostałymi dopuszczalnymi klasami. Studium nie zakazało na obszarze nieruchomości skarżącej zabudowy mieszkaniowej, jak również nie nakazało wprowadzenia obszaru zieleni. Przeznaczenie całej nieruchomości o pow. [...] ha pod wyłącznie pod zieleń i rekreację powinno znajdować uzasadnienie w treści Studium. Tymczasem skarżąca wyliczyła, że obszar mieszkaniowy stanowi jedynie 9.33% terenu objętego planem miejscowym, co oznacza, że dyspozycja zachowania dominującego charakteru zabudowy mieszkaniowej nie została zachowana. Skarżąca uważa, że każdy plan położony w jednostce urbanistycznej [...] musi zachować mieszkaniowy charakter obszaru.

Według skarżącej doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, co ujemnie przełożyło się na jej prawo własności, bez należytego uzasadnienia, na przykład względami ochrony środowiska czy celami publicznymi, w sposób nieproporcjonalny. Skarżąca przywołuje sytuację działek sąsiednich, przeznaczonych pod zabudowę, i także na tym tle wskazuje naruszenie zasady proporcjonalności oraz równości.

W ocenie skarżącej pozbawiony podstaw prawnych jest zakaz utrzymania na jej nieruchomości zieleni wysokiej. Skarżąca zarzuca także pominięcie w planie jego obligatoryjnych elementów (współczynników zabudowy), co ma znaczenie szczególnie w kontekście takich obiektów rekreacyjnych jak np. hale sportowe. Jej zdaniem regulacje planu zawierają także wykluczające się ustalenia - droga wewnętrzna oraz zieleń. Za niezgodne z prawem, to znaczy rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uważa także skarżąca brak wskazania § 4 jak i w części ogólnej planu symboli poszczególnych kategorii terenów wraz z określeniem ich oznaczania; w załączniku nr 1 do rozporządzenia nie ma wskazanego obszaru Z, natomiast widnieje symbol US albo ZP.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności §35 miejscowego planu i odpowiadającej mu części załącznika graficznego w zakresie obszaru planistycznego [...]Z. Ponadto zwróciła się o o zasądzenie na jej rzecz kosztów oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżąca zwróciła się także o dopuszczenie dowodów uzupełniających w postaci kopii decyzji środowiskowej wskazującej, że przedmiotowa nieruchomość nie jest położona na obszarach ochrony przyrodniczej, wypisu i wyrysu planu miejscowego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2024 r., opinii architekta na okoliczność przeznaczenia terenu pod usługi i teren wbrew treści Studium, dokumentów potwierdzających własność przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazano, że ustalenia projektów planów miejscowych są następstwem zapisów poczynionych w studium, a o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 upzp można mówić wówczas, gdy w planie przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. W przedmiotowym studium zapisano, że "uznaje się, że jeżeli w planie miejscowym rozszerza się zakres zakazów ustalonych w kierunkach studium lub wprowadza się inne zakazy, to nie skutkuje to naruszeniem ustaleń studium przez plan miejscowy. Plan miejscowy nie narusza ustaleń studium wtedy, gdy rozszerza zakres danego zakazu lub wprowadza nowe zakazy, o ile nie jest to zakazane w studium. W konsekwencji nie każda działka położona w jednostce [...] musi zostać przeznaczona pod mieszkalnictwo, stanowiące dla tej jednostki przeznaczenie dominujące – wyrażenie dominować oznacza wprawdzie przewagę, ale nie jest równoznaczne z tym, że funkcja dominująca ma być przekopiowana na każdą działkę znajdująca się w jednostce [...]. W jednostce [...] – [...] stylem zamieszkiwania jest styl osiedlowy, gdzie życie na zewnątrz budynków toczy się w dobrze urządzonej, półprywatnej zieleni przydomowej, a także ogólnie dostępnych parkach, skwerach, placach i ulicach. Jednostka [...], ze względu na swoja lokalizację wzdłuż korytarza transportowego i przemysłowa historię obszaru, posiada wskazanie do kształtowania jako założenie kompletne i w tym rozumieniu samodzielne. Równocześnie terenów żadnej z jednostek urbanistycznych nie należy traktować jako osobnych bytów, niezależnych od siebie, kluczowym aspektem pozostaje odpowiednich związków funkcjonalno – przestrzennych pomiędzy jednostkami, w tym przypadku starych jednorodzinnych S. z powstającymi osiedlami współczesnych S. w celu budowania spójności zagospodarowania, jak i dalszego rozwoju jednostki B[...](1) – S. Niezależnie od tego, w jednostce urbanistycznej [...] – [...] zachodzi podwójna dominacja zabudowy mieszkaniowej, tj. przede wszystkim znaczeniowa – dotycząca charakteru całej jednostki, jak i ta ilościowa. Jako, że zabudowę mieszkaniową można w zgodzie ze studium zlokalizować wyłącznie na obszarach M, to analizowanie dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej może dotyczyć wyłącznie części mieszkaniowej jednostki. Niezbędne jest uwzględnienie m.in. powierzchni dróg czy placówek oświatowych, będących nieodłącznymi elementami osiedli mieszkalnych. Jeżeli zsumujemy powierzchnie zabudowy mieszkaniowej wraz z terenami dróg, ciągów pieszych i rowerowych wraz z niezbędnymi usługami, uzyskamy wartość przewyższającą 50% terenu jednostki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową. Podczas sporządzania planu aspekt komunikacyjny miał kluczowe znaczenie, ze względu na obciążenie komunikacyjne. Przedmiotowy plan jest odpowiedzią na liczne zamierzenia inwestycyjne na przedmiotowym obszarze, który charakteryzuje się niezadowalającą dostępnością komunikacyjną, zaś jednostka [...] jest w trakcie rozwoju i kształtowana jest zgodnie ze osiedlowym stylem zamieszkania. Następnie organ ustosunkował się do kolejnych zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne, to Sąd podzielił zarzut niezgodności zaskarżonych regulacji planu ze studium, co wystarczyło do zakresowego stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów miejscowego planu. Sąd podtrzymał argumentację sformułowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 105/23.

Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935), dalej jako p.p.s.a., poddaje kontroli sądu administracyjnego skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Według art. 147 §1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwale lub akt, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu, do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie wyżej wskazanego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej. Najpierw Sąd zweryfikował więc legitymację skarżącej do wniesienia skargi, badając kwestię jej interesu prawnego.

Sąd ustalił, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości objętych zaskarżonym aktem, nabytych przed wejściem w życie planu miejscowego, tj. działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha (tzw. nieruchomość 1) oraz nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha (tzw. nieruchomość 2). Nieruchomość 1 w miejscowym planie zlokalizowano na terenie oznaczonym symbolem [...]U, natomiast nieruchomość 2 położona jest na obszarze oznaczonym [...]Z. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest także pogląd, że niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (art. 140 k.c.). Interes osoby posiadającej taką nieruchomość znajduje bowiem ochronę w przepisach k.c. Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 849/16). W efekcie Sąd potwierdził naruszenie interesu prawnego skarżących.

Konstruując skargę na czele postawiono zarzuty niezgodności zaskarżonych regulacji planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dlatego o tym Sąd roztrząsał w pierwszej kolejności.

Odnosząc się do relacji normatywnej pomiędzy studium a planem miejscowym, trzeba przywołać przepisy art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), dalej u.p.z.p., stanowiące, że chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. czytamy, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wymóg zgodności planu miejscowego z zapisami studium wynika także pośrednio z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., bowiem chociaż przepis odnosi się do projektu planu i stanowi, że wójt sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, to logiczne jest, że zgodności tej nie może zatracić przyjęty plan miejscowy. Nadto przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r., sygn. II OSK 235/14; z dnia 20 września 2016 r., sygn. II OSK 1331/16; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2519/16, CBOIS, z bazy pochodzą pozostałe wykorzystane orzeczenia). Reasumując, z przepisów wynika, że: 1) ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, 2) plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium, 3) plan miejscowy powinien być zgodny z zapisami studium.

Pole sporu w kontrolowanej sprawie kreuje to, że w świetle studium nieruchomości skarżącego zlokalizowane są na terenie predestynowanym pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową, a dominującym kierunkiem rozwoju przewidzianym dla tej jednostki, tj. [...] - [...], są obszary mieszkaniowe (56.5%) oraz obszary usługowe (43.5%). Natomiast miejscowy plan przewiduje dla obszaru obejmującego nieruchomość skarżącej przeznaczenie zieleni i rekreacji.

Studium naprowadza adresatów na rozumienie dominującej klasy przeznaczenia na obszarach mieszkaniowych M: dominującą klasą przeznaczenia jest mieszkalnictwo, co należy rozumieć jako możliwość wprowadzania na części obszaru pozostałych klas przeznaczenia terenu jako uzupełniających, pod warunkiem zachowania mieszkaniowego charakteru całego obszaru (s. 140).

Wśród cech jednostki urbanistycznej nazwanej w studium [...], i oznaczonej nr [...], wskazano niejednorodny, słabo wykształcony układ urbanistyczny, uformowany wyłącznie w części zachodniej jako zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obszar o wzmożonym ruchu inwestycyjnym, potencjał wynikający z centrów handlowych. Jako wyzwania dla jednostki wskazano stworzenie nowego zespołu zabudowy mieszkaniowej z usługami, nawiązującego do istniejącego układu kompozycyjnego, z uwzględnieniem dawnego zespołu cukrowni, wykreowanie połączeń pieszych i rowerowych oraz przenikających strukturę całego zespołu terenów zieleni ogólnodostępnej. Pośród kierunków rozwoju jednostki wskazano obszary przeznaczeń: M – obszary mieszkaniowe (56.5%), klasy przeznaczeń: mieszkalnictwo (dominujące), usługi, nauka, infrastruktura, zieleń (uzupełniające), U – obszary usługowe (43.5%).

Powyższe sformułowania studium, widziane w kompleksowym odczytaniu cech, wyzwań i kierunków rozwoju relewantnej jednostki urbanistycznej, wskazują na rozwijanie obszarów mieszkaniowych, ponieważ to mieszkalnictwo ma być dominującym przeznaczeniem jednostki, natomiast zieleń ma być obecna, jednak wyłącznie w charakterze dodatkowym (jako przeznaczenie uzupełniające). Dominujący charakter funkcji mieszkaniowej uwypukla również sformułowanie wyzwania dla jednostki w postaci stworzenia nowego zespołu zabudowy mieszkaniowej, zaś zespoły terenów zieleni opisane są – w kontekście wyzwania dla jednostki - jako przenikające strukturę całego zespołu (zabudowy mieszkaniowej), co także podkreśla uzupełniający, względem przeznaczenia zabudowy, charakter terenów zielonych. Istotne jest zachowanie mieszkaniowego charakteru całego obszaru, pomimo wprowadzenia np. zieleni jako przeznaczenia uzupełniającego, z czego trzeba wyprowadzić wniosek, że funkcja zieleni nie może przeważać nad charakterem mieszkaniowym.

W taki stan rzeczy, wyznaczony treścią studium, powinien wpisywać się miejscowy plan, aby spełnione zostały ustawowe wymogi związania, nienaruszania, zgodności.

W adekwatnych regulacjach planu miejscowego tereny zieleni dominują powierzchniowo, co jaskrawo wynika z prostego zestawienia powierzchni ukazanej w aktach, natomiast dla terenu [...]Z obejmującego działki skarżącej (nr [...]), i mieszczącego się w ramach jednostki urbanistycznej [...] ustala się przeznaczenie: 1) zieleń i rekreacja, 2) szalety, 3) ciągi piesze, 4) ciągi pieszo – rowerowe, 5) drogi wewnętrzne (§ 35 ust. 1 planu). Oznacza to, że zabudowa mieszkaniowa na działce skarżącej jest wykluczona.

W ocenie Sądu dochodzi tym samym do sytuacji faktycznego "odwrócenia" przeznaczeń, ponieważ to przeznaczenie, które w świetle studium miało być uzupełniającym (szanującym dominujące - mieszkaniowe przeznaczenie), stało się przeznaczeniem priorytetowym, bezsprzecznie górującym nad funkcją mieszkaniową. Wobec działek skarżącej funkcja zabudowy mieszkaniowej została wykasowana. Prowadzi to do nieakceptowalnego stanu, w którym sformułowanie studium nie znajduje przełożenia na plan miejscowy, i co z prawnego punktu widzenia wskazuje na naruszenie ustaleń studium, i zignorowanie przez prawodawcę lokalnego, że jest on związany przy uchwalaniu planu ustaleniami studium. "Związany" oznacza, posługując się regułami znaczeniowymi języka polskiego, unieruchomiony studium, przymuszony, zobowiązany do jego przestrzegania. Związanie w języku prawniczym to brak luzu decyzyjnego, to ścisłe wyznaczenie kierunku postępowania, to maksymalne ograniczenie uznaniowości, na co wskazuje chociażby powszechne w doktrynie prawa administracyjnego dywersyfikowanie decyzji administracyjnych związanych, od decyzji administracyjnych uznaniowych, dyskrecjonalnych. Jeżeli więc ustawodawca stanowi o związaniu organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu, to nakazuje postępować zgodnie z tym, co wynika ze studium.

Sąd zważył przy tym, że ustalenia studium przybierają postać kierunków, a samo studium jest wyrazem polityki przestrzennej, co wprowadza do studium możliwość jego zróżnicowanej szczegółowości, niejednakowego stopnia dookreślenia. Idzie za tym wniosek, że związanie planu miejscowego poprzez studium może być silniejsze lub słabsze, jednak nie może to prowadzić do sytuacji, w której zapisy planu miałyby modyfikować kierunki zagospodarowania przewidziane w studium lub tez takie kierunki zagospodarowania wykluczyć (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1077/11).

Trzeba podnieść także, że studium wiąże prawodawcę planistycznego in extenso, i nie może on stosować tylko tych wybranych ustaleń studium, które uznaje za optymalne z perspektywy konkretnych uwarunkowań faktycznych, potrzeb społecznych, komunikacyjnych, inwestycyjnych. Droga do uzyskania zgodności planu ze studium w kontekście zmieniających się uwarunkowań i potrzeb nie wiedzie poprzez dowolne interpretowanie regulacji studium, ale poprzez kompetencję organu gminy do zmiany studium bądź uchwalenia całkowicie nowego dokumentu, aby dopiero później uchwalić plan miejscowy, który będzie już w pełni zgodny ze znowelizowanym lub całkowicie nowym studium (tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. sygn. II OSK 2530/10, i Skład Orzekający w pełni pod tym stanowiskiem się podpisuje).

Zważywszy powyższe rozważania Sąd uznał, że istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego sytuacja, w której nieruchomości jednostki (skarżącego), przeznaczone w świetle studium pod przeznaczenie związane z zabudową mieszkaniową, i nazwane dominującym, uzyskują w planie miejscowym predestynację zieleni i rekreacji, czyli nadany im jest charakter przeznaczenia uzupełniającego, w istocie rzeczy wyłączający realizację przeznaczenia dominującego wynikającego ze studium. Wprawdzie gmina dysponuje z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwem planistycznym (kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy), nie jest to jednak kompetencja nieograniczona czy nieskrępowana. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19).

Władztwo planistyczne doznaje ograniczenia m. in. przez obowiązek uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, potrzeb interesu publicznego, zachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych (art. 1 ust. 2 pkt 7, 9, 12 u.p.z.p.).

Sąd uznał, że prawo własności skarżącego nie zostało należycie uwzględnione. Potrzeby interesu publicznego mogą przemawiać za zmianą przeznaczenia, jednak nie zwalnia to organu z obowiązku zachowania stosownych zasad i procedur prawnych, ponieważ jawność i przejrzystość procedur planistycznych blisko konweniują z kodeksową zasadą zaufania obywatela do organu władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). W tym miejscu trzeba zaakcentować argumentację organu gminy zawartą zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w dokumentacji planistycznej, w której podnosi się, że taki kształt planu jest odpowiedzią na okoliczności faktyczne (zwłaszcza duże natężenie ruchu, trudności komunikacyjne, co ulegnie jeszcze wzmożeniu wskutek rozwoju zabudowy mieszkaniowej), co może ulec zmianie wskutek stworzenia nowych układów komunikacyjnych.

Takie faktyczne okoliczności gmina ma prawo uwzględnić, jednak trzeba uczynić to z poszanowaniem relacji pomiędzy planem a studium, ponieważ studium, pomimo politycznego charakteru nie jest instrumentem bez granic elastycznym, oraz z zachowaniem odpowiednich procedur wyznaczających kształt tych dokumentów. Sąd zauważył, że przedmiotowe studium przyjęto w 2018 r., a więc nie jest to dokument przyjęty w czasie bardzo odległym od uchwalenia planu, co za tym idzie twórca studium miał świadomość uwarunkowań lokalnych, które nie zmieniły się diametralnie do czasu uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego. Jednostka, która w wyniku pominięcia tych przesłanek doznała zmiany sytuacji swoich nieruchomości objawiającej się daleko idącą modyfikacją ich przeznaczenia, co może oddziaływać na planowane w oparciu o studium zamierzenia inwestycyjne, zasadnie może skarżyć się na nadużycie wobec niej władztwa planistycznego, naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady równości wobec prawa.

Kolejnych zarzutów skargi Sąd nie podzielił, jednak nie mogło to sanować wskazanych naruszeń prawa. Trzeba przy tym podkreślić, że analiza tych zarzutów ma w sprawie znaczenie marginalne, skoro orzeczono o fundamentalnej kwestii braku zgodności pomiędzy planem miejscowym a studium. W tym sensie te kolejne zarzuty skarżącej nabrałyby pełnej aktualności dopiero gdyby okazało się, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia w § 35 planu wskaźników zabudowy, to należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Doktryna i judykatura są zasadniczo zgodne, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Skoro na terenie [...]Z nie zaplanowano zabudowy, to oznaczanie wskaźników dotyczących zabudowy jest zbyteczne. Nie można podzielić argumentacji skarżącej w zakresie posadowienia obiektów rekreacji, na przykład hal sportowych, kortów, ponieważ § 4 ust. 2 pkt 5 planu w grupie "zieleń i rekreacja" wymienia polany rekreacyjne, skwery, wody powierzchniowe. Brak więc obiektów, o których wypowiada się skarżąca, a tym samym brak w tym zakresie wewnętrznej sprzeczności.

Skarżąca zarzuca, że narusza prawo § 35 ust. 2 pkt 3 planu, wśród ustaleń zagospodarowania terenu wymieniający zakaz zieleni wysokiej. Rację ma skarżąca, że w polskim prawie nie ma zdefiniowanego pojęcia zieleni wysokiej. Nie jest jednak tak, że przepisy prawne nie używają tego sformułowania (zob. § 15 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego) nakazujący określić w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej). Ponadto określenia "zieleń wysoka", "zieleń niska" są powszechnie stosowane na gruncie praktycznym ochrony terenów zieleni i zadrzewień. Obowiązek utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień obciąża gminę z mocy prawa (art. 78 ustawy o ochronie przyrody), niemniej jednak obowiązek dbałości o zieleń, w tym zieleń wysoką, ma charakter powszechny, i można go wywodzić w szczególności z ogólnej zasady uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości (art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Zważywszy, że ustawa o ochronie przyrody definiuje tereny zieleni (art. 5 pkt 21), i mają one charakter zróżnicowany, Sąd nie dostrzega niespójności w tym, że na określonym terenie prawodawca miejscowy zakazuje pewnej formy zieleni, w tym przypadku zieleni wysokiej, ponieważ i bez zieleni wysokiej charakter terenu zieleni będzie zachowany.

Nie narusza prawa umiejscowienie na terenie [...]Z jednocześnie przeznaczenia w postaci zieleni i rekreacji oraz dróg wewnętrznych. Nie są to przeznaczenia sprzeczne, wykluczające się, i w konsekwencji można je łączyć (zob. wyrok NSA z 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 818/21).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 4 pkt rozporządzenia poprzez pominięcie w tekście planu miejscowego określenia przeznaczenia obszaru Z, w tym określenia klasy przeznaczenia oraz symbolu literowego. Trzeba podkreślić, że przepisy przejściowe aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§12) do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. nakazywały stosować przepisy dotychczasowe, a więc przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według § 4 pkt 1 rozporządzenia ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan składa się z części tekstowej i graficznej, które należy interpretować łącznie, w związku. Legenda części graficznej jasno wskazuje, że tereny Z to tereny zieleni, zaś §35 w części tekstowej ustala przeznaczenie dla terenu o symbolu Z. Ponadto § 4 ust. 2 pkt 5 planu jasno określa kategorie przypisane do przeznaczenia zieleń i rekreacja (polany rekreacyjne, skwery, wody powierzchniowe). Trzeba także zauważyć, że przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia nie odsyłał wprost do załącznika nr 1, zaś sam załącznik zawiera sformułowanie "podstawowe oznaczenia graficzne i literowe", co nie wyklucza pewnego zakresu uznania w tworzeniu oznaczeń. Oprócz tego obowiązujący §4 pkt 1 rozporządzenia z 2021 r. literalnie odsyła w tym zakresie do załącznika, podczas gdy w w rozporządzeniu z 2003 r. takiego bezpośredniego odesłania nie było.

Konkludując, za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego Sąd uznał wadliwe odczytanie przez Radę relacji pomiędzy studium a planem, co w konsekwencji spowodowało ułomność planu, i z kolei przełożyło się na nadużycie władztwa planistycznego względem skarżącego i wyjście poza zasadę proporcjonalności. Spowodowało to uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr [...].

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 797 zł.