Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 539/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 49e pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2022 r. nr 586/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki drogi oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 01.06.2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "DWINB", "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") z 30.03.2022 r., nakazującą Gminie J. rozbiórkę drogi wykonanej na części działki nr [...] i przywrócenie stanu poprzedniego działki nr [...] w C.

W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Przybliżając dotychczasowych przebieg postępowania wskazał, że w związku z interwencją E. i P. G. – właścicieli działki nr [...] oraz po przeprowadzeniu m.in. kontroli w dniu 19.10.2021 r. PINB wszczął w 08.11.2021 r. postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wybudowaniu drogi na części działki nr [...] w C. Na podstawie przekazanych przez Gminę dokumentów PINB ustali, że zgłoszenie robót budowlanych związanych z modernizacją drogi na działce nr [...] nie obejmowało działki nr [...]. Postanowieniem z 08.11.2021 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu. Wobec niezłożenia takiego wniosku, wydaną na podstawie 49e pkt 1 ustawy z 07.07.1994r . (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – dalej: "u.p.b." decyzją z 30.02.2022 r. PINB orzekł nakaz rozbiórki drogi wykonanej na części działki nr [...] i przywrócenie do stanu poprzedniego tej części działki.

Gmina J. wniosła odwołanie od tej decyzji jednocześnie wnosząc o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zawiązku ze skierowanym do sądu Rejonowego w J.(1) wnioskiem z 06.04.2022 r. o zasiedzenie części działki nr [...].

Postanowieniem z 31.05.2022 r. DWINB odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie odwołania Gminy J. od decyzji PINB z 30.03.2022 r.

Natomiast w wyniku rozpatrzenia odwołania wskazaną na wstępie decyzją z 01.06.2022 r. DWINB uznał, że orzeczony nakaz rozbiórki odpowiada prawu. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB właściwie zakwalifikował wykonane roboty budowlane, polegające na rozbudowie drogi gminnej (pasa drogowego), który dotychczas znajdował się na dz. oznaczonych geodezyjnie nr [...], nr [...] i nr [...] w C. Zgłoszenie robót budowlanych nie obejmowało działki nr [...], ponadto na tej działce nie jest wyznaczony pas drogowy i nie istniała w tym miejscu żadna droga. Działka nr [...] jest przeznaczona pod sadownictwo. W związku z powyższym nie można było w tym kontekście mówić o jakiejkolwiek przebudowie drogi (pasa drogowego), a jedynie o rozbudowie tej drogi na działkę nr [...], a takie zamierzenie inwestycyjne nie jest zwolnione z konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 29 u.p.b. Biorąc pod uwagę, że roboty budowlane związane z przebudową drogi wykonano na zgłoszenie zaś Gmina nie posiadała innej decyzji o pozwoleniu na budowę, która obejmowałaby działkę nr [...], DWINB stwierdził, że w sprawie prawidłowo wdrożono postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 u.p.b. Ponadto organ II instancji wskazał, że skoro inwestor nie skorzystał z możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu - na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b., to organ nadzoru był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej drogi na części działki nr [...].

Odnosząc się do odwołania wniesionego przez Gminę i kwestii w nim poruszonych organ II instancji stwierdził, że nie miały one wpływu na ocenę prowadzonego przez organ I instancji postępowania i brak możliwości zastosowania art. 49e pkt 1 u.p.b. Kwestie związane z zasiedzeniem działki, czy też wykonanie nowej drogi po wyjeżdżonym śladzie pomimo posiadania map związanych z wytyczeniem drogi i zajmowanego przez nią terenu winny być przeanalizowane przez inwestora przed wykonaniem robót budowlanych, a nie w trakcie toczącego się postępowania przed organami nadzoru budowlanego prowadzonego na gruncie art. 48 i 49e u.p.b. oraz w sytuacji, w której Gmina nie złożyła wymaganego wniosku o legalizację wykonanej samowoli budowlanej.

Gmina J. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz postanowienie z 31.05.2022 r., zarzucając DWINB naruszenie:

1). 48 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. poprzez uznanie, że budowla była wykonana bez wymaganego zgłoszenia, gdy tymczasem zgłoszenie było dokonane i zrealizowane,

2). art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, gdy tymczasem w przypadku trwającego postępowania przed sądem cywilnym o zasiedzenie zasadnym było zawieszenie postępowania i ustalenie kwestii własności gruntu zajętego przez drogę, która ma zostać rozebrana. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla ustalenia właściciela, a tym samym przeprowadzenia ewentualnej legalizacji na gruncie w ramach prawidłowo ustalonej kwestii własności zajętego gruntu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania oraz uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Do czasu rozstrzygnięcia w sprawie skarżąca strona wystąpiła o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na toczące się postępowanie o zasiedzenie i rozważany ewentualnie przez skarżącego zamiar legalizacji. Dodatkowo wystąpiono z wnioskiem o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na fakt, że w sprawie dotyczącej własności gruntu zajętego inwestycją toczy się postępowanie o zasiedzenie części działki nr [...].

W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy przywołał argumentację na poparcie postawionych zarzutów akcentując, że w dniu 15.04.2022 r. do Sądu Rejonowego w J.(1) został złożony wniosek o zasiedzenie części działki nr [...] w C. Sprawa własności tego terenu nie została jeszcze rozstrzygnięta. W dniu 27.06.2022r. odbyło się także spotkanie z właścicielami działki nr [...] celem możliwości osiągnięcia porozumienia w przedmiocie nabycia zajętej części działki. Wskazano, że Gminie bardzo zależy na uregulowaniu kwestii własnościowych, albowiem tylko uzyskanie tytułu prawnego do tego terenu daje jedyną możliwość zalegalizowania powstałej budowli. Podkreślono, że strona skarżąca nie złożyła stosownego wniosku o legalizację albowiem nie byłaby w stanie przedstawić organowi nadzoru budowlanego pełnej dokumentacji potrzebnej do zalegalizowania budowli, w tym przede wszystkim dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do zajętego gruntu. Wskazano, że przyznanie własności albo nabycie prawa do spornego terenu umożliwi wystąpienie Gminy ze skutecznym wnioskiem o przeprowadzenie legalizacji. Skarżąca zamierza w tym zakresie po uzyskaniu tytułu prawnego do terenu wystąpić do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o legalizację jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację. Składanie wniosku o legalizację w dotychczasowym stanie prawnym było niemożliwe a przede wszystkim niezasadne z uwagi na brak tytułu prawnego do zajętej nieruchomości. Stąd tak istotne w niniejszej sprawie jest zawieszenie postępowania. Postępowanie o zasiedzenie - jego wynik determinuje możliwość legalizacji.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 02.2022 r. DWINB wstrzymał wykonanie własnej decyzji z 01.06.2022 r. Z kolei postanowieniem z 30.01.2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił zawieszenia postępowania sądowo-administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 49e pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Postanowieniem z 08.11.2021 r. PINB w Jeleniej Górze wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie drogi na części działki nr [...] w C., wskazując inwestorowi prawo do złożenia wniosku o legalizację. Postanowienie to nie zostało oprotestowane. Zobowiązany nie złożył również wniosku o legalizację. Poprzez wzgląd na powyższe organ nadzoru budowlanego był zobowiązany prawnie do wydania nakazu rozbiórki.

Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania takiego nakazu. Poczynionym przez organy orzekające ustaleniom faktycznym nie można przypisać dowolności, gdyż mają oparcie w dowodach przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organy orzekające dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wskazuje, jakie okoliczności faktyczne i prawne przemawiały za orzeczeniem nakazu w odniesieniu do całości obiektu budowlanego.

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że skoro roboty budowlane objęły część działki nr [...], na której nie było wyznaczonego pasa drogowego i nie istniała w tym miejscu droga jako budowla w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (działka nr [...] przeznaczona jest pod sadownictwo), to nie mamy do czynienia z przebudową drogi ale z jej rozbudową, a takie roboty nie są zwolnione z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji w żaden sposób nie mogło zalegalizować robót budowlanych wykonanych na części działki nr [...] dokonanie w dniu 11.12.2019r. zgłoszenia, niezależnie od tego czy takie zgłoszenie obejmowałoby czy też nie działkę nr [...]. Nie może bowiem budzić akceptacji i musi być uznane za naruszenie prawa nadużycie instytucji zgłoszenia przez realizację obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Z tego względu zgodzić się należy z poglądem doktryny, że w sytuacji, gdy inwestor zamiast wymaganego prawem pozwolenia na budowę wykonuje roboty budowlane na podstawie zgłoszenia, a organ nie wnosi sprzeciwu, to ocena, czy postępowanie będzie prowadzone w trybie art. 48 czy też art. 50 i 51 u.p.b., zależy od okoliczności danej sprawy. W szczególności należy wnikliwie ocenić, czy zgłoszenie nie zostało dokonane w celu obejścia prawa, gdyż zgłoszenie jako instytucja prawa budowlanego jest bardzo ułomnym i niedoskonałym instrumentem prawnym (zob. A. Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, LexisNexis 2012, s. 479). W konsekwencji DWINB prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie, w ustalonych okolicznościach faktycznych, w szczególności ze względu na fakt, że zgaszenie nie obejmowało działki nr [...], zastosować należało tryb postępowania przewidziany w art. 48 u.p.b. W tym stanie rzeczy, wobec wyczerpania przez organ I instancji procedury określonej w art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i braku złożenia przez skarżącego wniosku o legalizację obiektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie miały innej możliwości niż orzeczenie nakazu rozbiórki, do czego obliguje wprost art. 49e pkt 1 u.p.b.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło również do uchybień powstałych na etapie postępowania odwoławczego w postaci odmowy zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania sprawy o zasiedzenie. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., s. 127-128). O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (wyrok WSA w Lublinie z 29.01.2009 r., sygn. akt III SA/Lu 420/08). Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treść. Istota prejudycjalności wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, a więc zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Wskazana zależność pomiędzy niniejszym postępowaniem, a postępowaniem toczącym się przed Sądem Rejonowym w J.(1) w sprawie o zasiedzenie części działki nr [...], na której zlokalizowana jest droga, nie występowała. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 17.02.2022 r. sygn. akt II OSK 530/19 organy administracji publicznej nie mogą i nie mają takiego obowiązku, aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych. Złożenie wniosku do sądu cywilnego o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej.

Odnosząc się w końcu do twierdzenia zawartego w skardze na temat dochowania wszelkich formalności w przygotowaniu dokumentacji niezbędnej do prawidłowej realizacji modernizacji drogi, to powtórzyć należy za organem odwoławczym, że kwestie dotyczące ustalenia zakresu wykonywanych robót oraz związane z tym posiadanie tytułu prawego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinny być przeanalizowane przez inwestora przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych, m.in. w oparciu o geodezyjne wytycznie punktów granicznych pomiędzy pasem drogowym a działką nr [...].

Mając powyższe na uwadze tut. Sąd nie stwierdził takich naruszeń przepisów prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń prawa procesowego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie faktycznym i prawnym skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.