Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 937/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2023 r., nr 409.150/B-4/7/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2021 r. B.K. (dalej powoływana również jako: "skarżąca", "inwestorka" bądź "strona") wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kontenerowego punktu sprzedaży lodów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr geod. [...] u zbiegu ul. [...] i ul. [...] w S. Do wniosku dołączona została kopia mapy terenu, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać oraz graficzne wskazanie planowanej inwestycji.

Teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze, na którym brak jest aktualnego planu miejscowego i nie zachodzi okoliczność wynikająca z art. 62 ust. 2 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), a dotycząca obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. W związku z brakiem planu miejscowego, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Po analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego uznano, że planowany obiekt nie naruszy ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury tej części miasta. Projekt decyzji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., z uwagi na przyległość terenu objętego wnioskiem do drogi wojewódzkiej i powiatowej podlegał uzgodnieniu i został pozytywnie uzgodniony przez uprawnione organy, tj. Podlaski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Białymstoku oraz Powiatowy Zarząd Dróg w S.

O wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie oraz możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") na każdym etapie postępowania informowane były wszystkie strony postępowania. M.T. - właścicielki działki o nr [...] sąsiadującej z planowaną inwestycją - w trakcie toczącego się postępowania wnosiła szereg uwag i zastrzeżeń odnośnie zebranych dowodów i materiałów oraz składał w nioski dowodowe. Burmistrz Miasta S. analizował wniesione uwagi oraz zasadność przyjęcia składanych wniosków dowodowych i stwierdził, że w głównej mierze dotyczyły one naruszenia stosunków wodnych między nieruchomościami [...] i [...]. Problematyka ta objęta już była postępowaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz Burmistrza Miasta S. jako organu właściwego w spraw ach z zakresu prawa wodnego. Mając powyższe na względzie oraz zważywszy na fakt, że zgodnie z art. 56 i 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, kiedy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, Burmistrz Miasta S., decyzją znak: IF.6730.33.2021 z dnia 30 listopada 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla kontenerowego punktu sprzedaży lodów. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do składanych uwag, zastrzeżeń i wniosków w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, M.T. niezadowolona z udzielonych wyjaśnień wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak: 409.9/B-16/VI/22 z dnia 18 stycznia 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium wadą zaskarżonej decyzji był brak wystarczających śladów przeprowadzonej analizy, jak też jasnej informacji, od której z dróg publicznych ustalony jest front terenu, co przekłada się na niemożność oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i zbadanie znajdującej się w nim zabudowy. W ocenie SKO zabrakło również wyjaśnienia dlaczego przyjęto do analizy jedynie wybrane obiekty, a nie całość zabudowy występującej w sąsiedztwie inwestycji. Zauważono także, że z akt sprawy nie wynika, czy gestor sieci dopuszcza możliwość przyłączenia planowanego obiektu do sieci wodno-kanalizacyjnej. Jednocześnie Kolegium uznało za wadę zbyt obszerne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do spraw związanych z prawem wodnym, nie będącym przedmiotem w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy.

Realizując zalecenia SKO wezwano inwestorkę do zadeklarowania sposobu obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, a tym samym określenia się, czy jest zainteresowana zmianą organizacji ruchu przyjętą i uzgodnioną dla istniejącej galerii. Jednocześnie wskazano konieczność przedłożenia warunków gestora sieci wodno-kanalizacyjnej o możliwości przyłączenia planowanego obiektu do sieci wodociągowej. Czyniąc zadość wezwaniu, inwestorka przedłożyła warunki przyłączenia do sieci wodociągowej wydane przez Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o. o. w S. oraz złożyła wyjaśnienia odnośnie obsługi komunikacyjnej. Zadeklarowała, że główny wjazd na działkę oraz wyjazd w obu kierunkach odbywać się będzie z drogi powiatowej - ul. [...], natomiast zjazd z ul. [...] nadal pełnić będzie funkcję jedynie wyjazdu na prawoskręt - zgodnie z obowiązującą organizacją ruchu. Równolegle wpłynęło postanowienie zarządcy drogi wojewódzkiej znak: WUDiM.4300.268.2021 z 9 lutego 2022 r. o sprostowaniu orzeczenia wcześniejszego postanowienia poprzez rozwinięcie i wyjaśnienie jego treści, wprowadzające zapis: "(...) zgodnie z zatwierdzonym i obowiązującym Projektem stałej organizacji ruchu. Zgodnie z Projektem, istniejący zjazd pełni rolę wyjazdu na drogę wojewódzką - z nakazem skrętu w prawo, ponadto, obowiązuje zakaz bezpośredniego wjazdu na działkę nr geod. [...] z drogi wojewódzkiej - ul. [...]. (...)". W ocenie Burmistrza powyższe potwierdziło, że jedynie wschodnia część działki przylegająca do publicznej drogi powiatowej ul. [...] spełnia warunek uprawniający do nazwania jej frontem terenu inwestycji. W związku z tym obszar analizowany wyznaczony został w odległości 3-krotnej szerokości części granicy działki [...] przylegającej do ul. [...]. Przeprowadzono badanie znajdującej się w nim zabudowy, skorygowano wyniki analizy urbanistycznej oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy. Również na tym etapie procedowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy M.T. składała obszerne uwagi, zastrzeżenia oraz nowe wnioski związane z prawem wodnym. Organ nie uznał zasadności ww. postulatów i w dniu 20 czerwca 2022 r. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 5 września 2022 r., nr 409.212/B-16/VI/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że choć nie wszystkie zarzuty z odwołania winny zostać uwzględnione, to skarżona decyzja zasługuje na uchylenie, albowiem postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji nie było na tyle rzetelne, aby można było przyjąć, że sprawa została wyjaśniona w stopniu wystarczającym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 716/22 oddalił sprzeciw M.T. na ww. decyzję SKO. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest elementem kluczowym, nie weryfikując jednakże prawidłowości jego wyznaczenia. WSA zobowiązał Burmistrza do oceny, czy wskazane przez skarżącą dowody dotyczą okoliczności mających znaczenie dla wyjaśnienia stanu faktycznego i końcowego załatwienia sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku inwestorki, decyzją z dnia 16 czerwca 2023 r., nr TF.6730.14.2023 Burmistrz Miasta S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kontenerowego punktu sprzedaży lodów. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku z prawidłowym ustaleniem frontu działki i granic obszaru analizowanego w uchylonej decyzji, badaniu poddana została jedynie prawidłowość wykonanych wcześniej obliczeń i ustaleń wskaźników zabudowy. Burmistrz, opisując obsługę komunikacyjną obiektu, powołał się na zapisy postanowienia znak WUDiM.4300.268.2021 z dnia 25 marca 2022 r. PZDW w Białymstoku, w treści którego ponownie wskazano, że główny wjazd na działkę oraz wyjazd w obu kierunkach obsługiwany z ul. [...], natomiast istniejący zjazd z ul [...]pełni rolę wyjazdu na drogę wojewódzką – z nakazem skrętu w prawo, a ponadto obowiązuje zakaz bezpośredniego wjazdu na działkę [...] z drogi wojewódzkiej – ul. [...].

Po rozpoznaniu odwołania M.T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, decyzją z 16 listopada 2023 r., nr 409.150/B-4/7/23, uchyliło zaskarżona decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie prowadzone przez Burmistrza nie było na tyle rzetelne, aby można było przyjąć, że sprawa została wyjaśniona w stopniu wystarczającym. Uzasadniając takie stanowisko Kolegium wyjaśniło, powołując się na art. 61 ust. 1 u.p.z.p., że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w treści tego przepisu warunków, zaś zachowanie ładu przestrzennego stanowi kluczową zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego. W opinii Kolegium, w przedmiotowej sprawie, po raz kolejny nie doszło do prawidłowego wyznaczania obszaru analizowanego. Wskazany przez organ I instancji teren analizowany (wyrysowany na mapie przerywaną czarną linią) nie odpowiada trzykrotności szerokości frontu działki (front stanowi ta część działki od której następuje główny wjazd, tj. od ul. [...], oznaczona literami A-B).

Kolegium uznało, że z uwagi na fakt błędnie wyznaczonego terenu analizowanego, nie była możliwa ocena ustalonych parametrów dla nowej zabudowy, Zarówno graficzna, jak i tekstowa wersja dokumentacji z przeprowadzonej analizy nie zawierają opisu cech i parametrów oraz wskaźników poszczególnych budynków znajdujących się w obszarze poddanym analizie. W części opisowej wskazano jedynie, w oparciu o jakie wielkości skrajne wyliczano średnią, ale nie wiadomo, które budynki organ uwzględnił dokonując wyliczeń i jakie wielkości mają dane o poszczególnych budynkach. Taki stan rzeczy, zdaniem SKO, wyłączył możliwość weryfikacji prawidłowości podjętych przez organ I instancji działań oraz kontroli zgodności z prawem poczynionych ustaleń. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji winien zatem uzupełnić analizę o parametry poszczególnych budynków - istotne z punktu widzenia rozporządzenia i uzasadni, które z budynków i dlaczego uwzględnia przy wliczeniach.

Odnośnie zarzutów związanych z podpisaniem projektu decyzji przez osobę nieuprawnioną, kwestia ta w ocenie Kolegium powinna być jednoznacznie wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu. Choć Kolegium domniemywa, że ww. osoba posiada uprawnienia do sporządzania projektów decyzji o warunkach zabudowy, to warto w aktach sprawy zawrzeć dokument (bądź stosowną pieczęć na projekcie) to potwierdzający.

Odnosząc się natomiast do części zaskarżenia w trybie art. 142 k.p.a., dotyczącej podważenia zasadności podjętych rozstrzygnięć, tj. postanowienia Burmistrza Miasta S. z dnia 14 czerwca 2023 r. nr IF.6730.14.2023 odmawiającego przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą w piśmie z 27 kwietnia 2023 r. na wskazane przez nią okoliczności, tj. decyzji Burmistrza Miasta S., ekspertyzy hydrologicznej, prawomocnej decyzji SKO w Białymstoku z 10 lutego 2023 r. nr 408.140/G-5/8//22 i odmawiającego przeprowadzenia oględzin, wskazywane w kontekście naruszenia stosunków wodno-prawnych na działce inwestycyjnej, jak również postanowienia Burmistrza Miasta S. z dnia 11 sierpnia 2023 r. odmawiającego uzupełnienia w trybie art. 111 k.p.a. decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy nr IF.6730.14.2023 w zakresie szczegółowego opisania odprowadzania wód technicznych, wód opadowych, czy też przekroczenia hipotetycznych norm hałasu, Kolegium wyjaśniło, że zakres przedmiotowy zmian, o jakie wnioskuje nie stanowią przedmiotu postępowania o wydanie warunków zabudowy, mogą być natomiast elementem kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę.

Kolegium dokonało również oceny zasadności zastosowania art. 136 § 2 i 3 k.p.a. i wyjaśniło, że w jego ocenie dwuinstancyjność to nie tylko konieczność przeprowadzenia merytorycznej oceny przed organami obu instancji, ale również obowiązek rzetelnej oceny - dokonanej w obu instancjach - kompletnego materiału dowodowego. Tylko wtedy będzie można zapewnić prawo wszystkich stron (nie tylko inwestora, wnioskodawcy) możliwość zapoznania się, uczestnictwa i wypowiedzenia w sprawie, a co za tym idzie równego (z poszanowaniem ich praw) uczestniczenia w postępowaniach przed organami obu instancji. Natomiast gdyby Kolegium orzekło w sprawie niniejszej inaczej niż organ I instancji, nie doszłoby do zapewnienia równych praw wszystkim stronom.

Reasumując Kolegium uznało, że organ I instancji dopuści się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). W uchylonej decyzji zabrakło bowiem dokładnego wyjaśnienia sprawy, w związku z czym uprawnione było uznanie, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotne znaczenie dla załatwienia sprawy. Zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego w ocenie Kolegium w oczywisty sposób wykracza poza granice wyznaczone art. 136 k.p.a., co uniemożliwia dokonanie ich w II instancji. SKO zaleciło, aby w ponownym postępowaniu sprawę wszechstronnie wyjaśnić, uwzględniając wymienione w uzasadnieniu decyzji wytyczne, a następnie wydać rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującym prawem.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem B.K. złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając je w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

1) art. 138 § 2 w zw. z 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu w ramach analizy merytorycznej dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy tj.:

a) postanowienia Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku z dnia 25 marca 2022 r. (znak; WUDiM.4300.268.2021), w którym stwierdzono, że: " (...) obowiązuje zakaz bezpośredniego wjazdu na działkę nr geod. [...] z drogi wojewódzkiej - ul. [...]. Z uwagi na usytuowanie przedmiotowej działki bezpośrednio przy drodze powiatowej - ul. [...], wjazd i wyjazd odbywa się istniejącym zjazdem z drogi powiatowej",

b) pisma B.K. z dnia 10 lutego 2022 r., w którym jednoznacznie oświadczyła, że główny wjazd i wyjazd w obu kierunkach na działkę nr [...] odbywać się będzie z drogi powiatowej - ul. [...],

polegające na tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w sposób niewłaściwy zastosowało art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i uznało błędnie, że "front działki" nr [...] stanowi ul. [...], a nie ul. [...],

podczas gdy art. 61 ust. 5a zd. drugie ww. ustawy stanowi, że: "Przez front terenu należy rozumieć te cześć granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę", a wskazane w pkt a i b powyżej dokumenty potwierdzały, że na działkę nr [...] obowiązuje zakaz bezpośredniego wjazdu z ul. [...] i dlatego główny wjazd na tą działkę jest możliwy tylko i wyłącznie od strony ul. [...],

co w efekcie powoduje, że pozbawiony podstaw prawnych jest zarzut SKO dotyczący błędnego wyznaczenia przez organ pierwszej instancji "frontu działki" od ul. [...], a w związku z tym w pełni prawidłowy jest obszar, na którym została dokonana przez organ pierwszej instancji analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 . u.p.z.p.,

c) pisma Burmistrza Miasta S. z dnia 22 września 2023 r. (znak IF.6730.14.2023), wraz z którym przesłano do SKO całość akt sprawy z odwołaniem, w którego treści wskazano, że: "Podkreślenia jednak wymaga fakt, że nieprawdą jest, iż w aktach sprawy znajduje się niepodpisany projekt decyzji o warunkach zabudowy. Pani K.N. posiada dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej. Jest zatrudniona na stanowisku podinsp. ds. podziałów nieruchomości, natomiast w zakresie swoich obowiązków ma prowadzenie spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 60 ust. 4 i art. 5 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - posiada profesjonalne przygotowanie do sporządzania projektów decyzji o warunkach zabudowy",

d) dokumentu pt. "Wyniki analizy urbanistycznej" stanowiącego załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (karta akt sprawy nr 274 i nast.), który został opatrzony pieczęcią: "PODINSPEKTOR ds. podziałów nieruchomości mgr. inż. K.N." wraz podpisem tej osoby, polegające na tym, że SKO poddało pod wątpliwość fakt spełniania przez projekt decyzji o warunkach zabudowy wymogu formalnego w postaci posiadania podpisu osoby uprawnionej, podczas gdy w treści przywołanego powyżej pisma wskazano, że P. K.N. spełnia wymagania ustawowe jako osoba uprawniona zgodnie z art. 5 pkt 4 u.p.z.p., co w efekcie powoduje, że pozbawiony podstaw faktycznych jak i prawnych jest zarzut SKO dotyczący nieudowodnienia przez organ pierwszej instancji, że decyzja tego organu i jej projekt nie spełniają wymogów ustawowych w zakresie wymaganego podpisu,

e) treści uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta S. w dniu 16 czerwca 2023 r. oraz jej załączników tj. załącznika graficznego oraz wyników analizy urbanistycznej (część tekstowa oraz graficzna), polegające na tym, że SKO nieprawidłowo zastosowało art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. U.p.z.p. oraz § 4 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164. poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") nie wskazując naruszenia konkretnych obowiązków zwartych w normach prawa, czy przepisach zarzuciło, że: nie sposób ustalić w oparciu o jakie kryteria został wyznaczony obszar analizowany, co powoduje brak możliwości oceny ww. parametru co do zgodności z prawem, brak jest opisu cech i parametrów oraz wskaźników poszczególnych budynków znajdujących się w obszarze poddanym analizie, nie wiadomo, które budynki organ uwzględnił dokonując wyliczeń i jakie wielkości mają dane o poszczególnych budynkach istotne z punktu widzenia rozporządzenia i uzasadnienia, tego które budynki i dlaczego organ uwzględnił je w obliczeniach oraz brak jest w analizie urbanistycznej uzasadnienia dla zastosowania odstępstwa od zasad ogólnych dopuszczalnych § 4 - 8 rozporządzenia, podczas gdy w treści uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji (str. 9) wskazał i umotywował, że zamierzenie inwestycyjne planowane przez skarżącą ma polegać na budowie małego kiosku do sprzedaży lodów posadowionego na nieruchomości zabudowanej aktualnie przez dużą galerię handlową, w otoczeniu której znajdują się też liczne miejskie lokale usługowe (w tym położone nad nimi i obok nich lokale mieszkalne), a z uwagi na fakt, że w pobliżu tej działki znajduje się inna działka i na niej wielkopowierzchniowy sklep "Biedronka" oraz kiosk z gazetami - przeprowadzono dodatkową analizę również tych budynków jako analogicznego układu funkcjonalnego i urbanistycznego, natomiast część opisowa analizy korelowała z treścią załącznika graficznego, w którym zakreślono linią przerywaną bardzo duży obszar (okręg), który został przyjęty do analizy, a dodatkowo na tym obszarze w kolorze żółtym zaznaczono liczne budynki mające charakter usługowo - handlowy, tak aby uwidocznić, że postawienie kiosku z lodami na tym obszarze w pełni, koreluje z pozostałymi budynkami i ich funkcją (zasada dobrego sąsiedztwa), co w efekcie powoduje, że zarzut SKO dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej Instancji szczegółowej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób rzetelny i wymagany art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p. oraz rozporządzenia, bez jednoznacznego wskazania przez SKO konkretnych naruszeń i sposobu na ich usunięcie w ramach ponownego rozpatrywania sprawy, pozbawiony jest jakichkolwiek, podstaw prawnych i faktycznych i przez to nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, co w ujęciu zbiorczym powoduje zarzut, że SKO jako organ drugiej instancji nie rozpoznało istoty sprawy naruszając jednocześnie zasadę dwuinstancyjności, gdyż bezpodstawnie przedwcześnie (przed rzetelnym zbadaniem akt sprawy) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji przekazując ją do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona jakimikolwiek uchybieniami prawnymi i SKO powinno po merytorycznej analizie wydać decyzję o utrzymaniu jej w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, oraz - z ostrożności procesowej - o wymierzenie SKO grzywny w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 64c § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jego oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2024 r. inwestorka ponownie wskazała, że zgadza się z decyzją wydana w pierwszej instancji, zaś decyzja Kolegium jest błędna. Wskazała również na brak zawarcia w decyzji SKO jasnych wytycznych poprzez wskazanie, co konkretnie organ pierwszej instancji powinien poprawić, aby jego decyzja była zgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" powinno być wykładane z należytym wyważeniem dwóch okoliczności: merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (co oznacza, że organ odwoławczy nie może uchylać się, przez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie na podstawie art. 136 k.p.a.) oraz konieczności respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania (zgodnie z art. 15 i art. 127 k.p.a., każda strona postępowania powinna mieć zagwarantowane prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje administracyjne). Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie powinno mieć miejsce w dwóch instancjach. Niedopuszczalną jest więc praktyka, w której organ pierwszej instancji uchyla się od rozpatrzenia istoty sprawy i tę lukę uzupełnia dopiero organ drugiej instancji. W takiej sytuacji powstaje brak rozpatrzenia sprawy w jednej instancji, a więc niezrealizowanie konstrukcyjnego elementu postępowania administracyjnego.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania ujawnia się w szczególności w sprawach takich jak niniejsza, przy wyraźnie sprzecznych interesach inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy oraz M.T. – właścicielce działki sąsiadującej z planowaną inwestycją. Interes stron postępowania, ale i interes społeczny w takich sytuacjach wymaga, aby w obu instancjach w pełni zrealizowano wymagania art. 7 k.p.a., tj. podjęto z urzędu i na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.) powinien zostać przebadany i oceniony w obydwu instancjach administracyjnych. Organ odwoławczy powinien bowiem uzupełniać postępowanie wyjaśniające wyłącznie w zakresie niedotyczącym istoty sprawy (art. 136 k.p.a.), zaś gdy uzupełnienie dotyczy istoty sprawy – powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższym wiąże się zakres kontroli sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw skarżącej wywiedziony od decyzji kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa wyżej cytowanym art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11 (wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl -CBOSA), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Jak już wyżej wskazano, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie obie ww. przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).

Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny wymaga jednak uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.

Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja Kolegium uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kontenerowego punktu sprzedaży lodów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej u zbiegu ul. [...] i ul. [...] w S. oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, za wydaniem decyzji kasacyjnej przemawiało nieprawidłowe wyznaczenia w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej obszaru analizowanego, bowiem wyznaczony obszar nie odpowiada trzykrotności szerokości frontu działki. W ocenie Kolegium front stanowi ta część działki od której następuje główny wjazd, tj. od ul. [...], oznaczona literami A-B. Kolegium uznało, że z uwagi na fakt błędnie wyznaczonego terenu analizowanego, na tym etapie postępowania nie jest możliwa ocena ustalonych parametrów dla nowej zabudowy i podkreśliło, iż zarówno graficzna, jak i tekstowa wersja dokumentacji z przeprowadzonej analizy nie zawierają opisu cech i parametrów oraz wskaźników poszczególnych budynków znajdujących się w obszarze poddanym analizie. W części opisowej wskazano jedynie, w oparciu o jakie wielkości skrajne wyliczano średnią, ale nie wiadomo, które budynki organ uwzględnił dokonując wyliczeń i jakie wielkości mają dane o poszczególnych budynkach. Taki stan rzeczy wyłącza możliwość weryfikacji prawidłowości podjętych przez organ I instancji działań oraz kontroli zgodności z prawem poczynionych ustaleń. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji winien zatem uzupełnić analizę o parametry poszczególnych budynków - istotne z punktu widzenia rozporządzenia i uzasadni, które z budynków i dlaczego uwzględnia przy wliczeniach. Ponadto Kolegium uznało, że w aktach sprawy w dalszym ciągu brak jest dokumentacji potwierdzającej, czy doszło do podpisania projektu decyzji przez osobę uprawnioną. Tym samym, zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Przystępując do rozważań zwrócić należy uwagę, że u.p.z.p. poddana została bardzo obszernej nowelizacji na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 – dalej: "ustawa zmieniająca"). W jej ramach dokonano zmian m.in. w brzmieniu art. 61 u.p.z.p., a także wykreślono art. 10 i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Wskazane zmiany obowiązują od dnia 24 września 2023 r., a więc weszły w życie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Kolegium jednak prawidłowo procedowało według stanu prawego sprzed nowelizacji, do czego obligował art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej.

Wyjaśnić przy tym należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Ratio legis powyższej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ochronie tej służy w szczególności unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, która wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Jej istotą jest konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Innymi słowy, zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ukształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną i estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Gd 132/16, Lex nr 2104699).

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w dniu 3 stycznia 2022 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. z 2021, poz. 2399 - § 2 tego rozporządzenia). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia MI); natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność (§ 2 pkt 3 rozporządzenia MI), które to parametry powinny zostać ustalone wedle regulacji zawartych w treści § 4-8 rozporządzenia MI. Wedle § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii ww. mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Podkreślić przy tym należy, że przepis ten określa w sposób bezwzględnie wiążący wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, że wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, nie stanowi co do zasady jego naruszenia. Wyznaczając granice obszaru analizowanego, organ powinien zatem ustalić, czy takie a nie inne wyznaczenie obszaru analizowanego, będzie zgodne z postulatami zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 kwietnia 2013 r., II SA/Gd 3/13), zaś ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego należycie uzasadnić.

W świetle powyższych rozważań, nie budzi wątpliwości sądu, że analiza jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Tylko pełna analiza umożliwia zatem należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 września 2017 r., II SA/Gl 625/17).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd uznał, że sporządzona w sprawie (ponowna) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Sąd nie podziela jednak w tym zakresie stanowiska Kolegium, że zarówno graficzna, jak i tekstowa wersja dokumentacji z przeprowadzonej analizy nie zawierają opisu cech i parametrów oraz wskaźników poszczególnych budynków, znajdujących się w obszarze poddanym analizie. Jak wynika bowiem z akt sprawy (k. 624, 270-271 akt administracyjnych) analizie poddano 32 obiekty znajdujące w analizowanym obszarze, zaś wartości, dotyczące ośmiu z nich (oznaczone w części graficznej numerami 1, 2, 9, 10, 13, 21, 22 i 32) przyjęto do wyliczenia średnich arytmetycznych. Zgodzić się jednak należy ze stwierdzeniem Kolegium, że taki stan rzeczy wyłącza możliwość weryfikacji prawidłowości podjętych przez organ I instancji działań oraz kontroli zgodności z prawem poczynionych ustaleń. Jakkolwiek istotnie na terenie działki inwestycyjnej funkcjonuje obecnie galeria handlowa, zaś na działkach sąsiednich występują liczne budynki usługowo-handlowe, a także budynki mieszkalne jednorodzinne, to w ocenie sądu, sporządzona analiza obejmuje zaledwie część ze zlokalizowanych w objętym analizą obszarze budynków. Autor analizy selekcję tą uzasadnił stwierdzeniem, że zważywszy na przedmiot inwestycji, badaniu zostały poddane wszystkie budynki usługowo-handlowe w obszarze analizowanym. Jednakże warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowych wskaźników zabudowy w postaci: wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, jak również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (w przypadku gdy przebiega ona na działkach sąsiednich tworząc uskok), a tym samym obligatoryjnym elementem analizy urbanistycznej, jest uprzednie ustalenie średniego wskaźnika dla tych parametrów na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia MI). Dla potrzeb zachowania ładu przestrzennego, powinny one być jednak wyliczane na podstawie parametrów całej zabudowy znajdującej na obszarze analizowanym (o rożnych funkcjach), a nie tylko na podstawie parametrów zabudowy o tej samej funkcji, co wskazana we wniosku inicjującym postępowanie, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie. W związku zaś z tym, że wyliczenie średnich wartości ww. parametrów istniejącej zabudowy, musi poddawać się weryfikacji, konieczne jest ustalenie parametrów każdej z zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a następnie na tej podstawie ustalenie wskaźnika średniego dla całego obszaru analizowanego, który musi być wynikiem działania matematycznego. Działania te i ustalenia mają na uwadze zasadniczo zachowanie ładu przestrzennego i kontynuację dotychczasowych cech i warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 października 2021 r., II SA/Gd 140/21). Stanowią one niezbędny punkt wyjścia do ustalenia konkretnych i zindywidualizowanych parametrów nowej zabudowy, co może już odbywać się przez odniesienie do zabudowy o tożsamej funkcji. Wskutek takiego działania, może natomiast okazać się, że parametry nowej zabudowy będą odbiegały od wartości średnich. Odstępstwo to musi być jednak każdorazowo urbanistycznie usprawiedliwione. Sąd podziela w tym względzie stanowisko przyjęte w wyroku NSA z 9 marca 20117 r. (II OSK 1732/15), w którym wskazano, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu). O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się przez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji.

Z tego też względu sąd stwierdził, że wartości zaprezentowane w części tekstowej analizy urbanistycznej jako uwzględniające wyłącznie parametry zabudowań o funkcji usługowo-handlowej (a tym samym nieuwzględniające parametrów licznej zabudowy o innej funkcji) nie stanowią rzeczywistych średnich wartości przedmiotowych parametrów dla obszaru analizowanego, a tym samym – jako niegwarantujące zabezpieczenia wymogów ładu przestrzennego - nie mogą być wyznacznikiem dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w kontrolowanej sprawie. W ocenie sądu niezwykle pomocne będzie również zawarcie uzyskanych po prawidłowo przeprowadzonej analizie urbanistycznej wyników tekstowej części tej analizy w zestawieniu tabelarycznym. Co więcej, sąd zauważa, że mimo wskazania przez autora analizy wartości uśrednionych parametrów zabudowy o funkcji usługowo-handlowej, w punkcie 6 omawianego dokumentu, to zawarte w aktach sprawy wyliczenia są mało przejrzyste.

Przechodząc natomiast do kolejnej kwestii, tj. która z części granic działki stanowi jej front (Burmistrz konsekwentnie uznaje za front działki wschodnią jej część, przylegającą do publicznej drogi powiatowej ul. [...] i w związku z tym wyznacza obszar analizowany w odległości 3-krotnej szerokości części granicy działki [...] przylegającej do ul. [...]; zdaniem Kolegium natomiast front stanowi ta część działki, od której następuje główny wjazd, tj. od ul. [...], oznaczona literami A-B na części graficznej wyników analizy obszaru) sąd pragnie wyjaśnić, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Ustawodawca w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniował pojęcie działki budowlanej, pod którym rozumie nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy). Znaczenie określenia "część działki budowlanej, która przylega do drogi" było źródłem kontrowersji w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych. W kwestii, co oznacza "przyleganie" części działki do drogi i jaką obszarowo część działki należy uznać za przylegającą do drogi, brakowało spójnej linii orzeczniczej, co było szczególnie dotkliwe w przypadku działek o nieregularnym kształcie. W celu usunięcia powyższych trudności, w aktualnie obowiązującym art. 61 ust. 5a u.p.z.p. zdefiniowano w sposób bezpośredni pojęcie "frontu działki". Z zestawienia obu definicji wynika jednoznacznie, że w obecnym stanie prawnym "front terenu", jako podstawa do wyznaczenia obszaru podlegającego analizie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, to "część granicy działki budowlanej" (przylegająca do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę), nie zaś - budząca spory "część działki budowlanej" (przylegająca do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę). Oznacza to, że aktualnie, "front terenu", jako czynnik determinujący wielkość obszaru analizowanego, ma charakter wymierny i łatwy do ustalenia. Z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zdanie drugie, wynika ponadto, że "przyleganie" części granicy działki budowlanej do drogi publicznej lub wewnętrznej (z której odbywa się główny wjazd na działkę) jest równoznaczne ze wspólną granicą działki budowlanej i działki drogowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się nadto, że dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 312/23, wyrok WSA w Rzeszowie z 22 lutego 2022 r., II SA/Rz 1486/21). Na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako także dostęp faktyczny, pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Podkreślić bowiem należy, iż na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie tego, czy działka przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu (wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji, bazując na powyższych rozważaniach sądu, pochyli się na problematyką związaną z wyjaśnieniem, która część granicy działki nr [...], przylegająca do drogi publicznej, stanowić będzie jej front, tj. z której ulicy – [...], czy [...] – odbywa się główny wjazd na tę działkę oraz przyjmie do wyliczeń parametry całej zabudowy znajdującej na obszarze analizowanym (o rożnych funkcjach), a nie tylko zabudowy o tej samej funkcji, co wskazana we wniosku inicjującym postępowanie. Zadba również o należyte udokumentowanie uprawnień osoby podpisującej projekt decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - w aktach sprawy zawrze dokument (bądź stosowną pieczęć na projekcie) na potwierdzenie tych uprawnień.

Z uwagi na powyższe, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte w sprzeciwie skarżącej, bowiem organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie wydać decyzji reformatoryjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. To organ pierwszej instancji zobowiązany jest do dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przedstawienia jej wyników w postaci tekstowej i graficznej, aby następnie Kolegium, działając jako organ drugiej instancji, mogło dokonać kontroli tego rozstrzygnięcia. Nie można przyznać za skarżącą, że organ ten naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w powiązaniu z poszczególnymi, innymi przepisami natury procesowej, czy materialnej. Prawidłowe wyznaczenie frontu działki budowlanej oraz przyjęcie prawidłowych paramentów do wyliczeń jest kluczowe z puntu widzenia zachowania ładu przestrzennego, co oznacza, że dostrzeżenie nieprawidłowości w tym zakresie stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną, której brak zweryfikowania stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Celem analizy, a w ślad za tym i celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przedmiotem postępowania zmierzającego do jej wydania nie jest ustalanie konkretnych wymiarów planowanego obiektu budowlanego, lecz wskazanie koniecznych warunków przyszłej zabudowy w sposób uwzględniających zasadę ustanowioną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z konieczności zachowania ładu przestrzennego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkretne wymiary dotyczącego tak samego obiektu, jak i jego usytuowania, będą następnie przedmiotem pozwolenia na budowę. Nie można analizowanego obszaru wyznaczać dowolnie. W orzecznictwie sądowym zajęto wyraźne stanowisko, zgodnie z którym skoro wyznaczenie obszaru analizy ma nastąpić wokół działki to oznacza, że obszar ten należy wyznaczyć dookoła działki, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć co do zasady kształt figury geometrycznej o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 metrów, aczkolwiek nie zawsze taka figura będzie okręgiem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 maja 2017 r., II SA/Rz 30/17; wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2016 r., IV SA/Wa 781/16; wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., II OSK 1934/13). W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne, czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. Analizujący winien zatem wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne, czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie.

Owszem, słusznie wskazuje skarżąca, że Kolegium dość lakonicznie uzasadniło wydaną decyzję. Jednakże powyższy błąd organu nie miał wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze ww. okoliczności sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.