Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1957/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 180
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 października 2022 r. znak BP.501.1142.2022.0161.ML6.280900 w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza na rzecz skarżącego J. S. od Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją BP.501.1142.2022.0161.ML6.280900 z dnia 19 października 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 maja 2022 r. o nałożeniu na J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. S. "B." (dalej: "skarżący") kary pieniężnej w wysokości 500 (słownie: pięćset złotych). Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 1 i 7, art. 18b ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1, art. 20a ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 3 i 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 180, dalej: "u.t.d."), art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 13 i 14, art. 62 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1371, dalej: "u.p.t.z.") oraz lp. 2.2.2 załącznika nr 3 u.t.d.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 11 kwietnia 2022 r. przeprowadzono kontrolę drogową i sporządzono protokół kontroli drogowej ([...]) należącego do skarżącego autobusu marki Mercedes-Benz, którego kierowcą był M. Ś. Kontrola miała miejsce o godzinie 7:35, na przystanku W. Dworzec autobusowy. W protokole kontroli wskazano, że kierowca w trakcie wykonywania przewozu osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W. – S. – K. nie przestrzegał godzin przyjazdu i odjazdu z przystanków wskazanych w rozkładzie jazdy wydanym do zezwolenia nr [...]. W trakcie przejazdu na linii W. do K. stwierdzono następujące naruszenia: kierowca wyjechał z przystanku początkowego "W. Dworzec autobusowy" o godzinie 5:40, a według rozkładu miał wyjechać o 5:39; na przystanek "D. pętla autobusowa" przyjechał o godzinie 6.11, a powinien przyjechać o 6:02; na przystanek "S. gmina" przyjechał o godzinie 6:18, a powinien przyjechać o 6:09; na przystanek "Z. – Dom strażaka" przyjechał o godzinie 6:20, a powinien być o 6:11; na przystanek "S. M." przyjechał o 6:22, a powinien przyjechać o 6:13; na przystanek "L." przyjechał o godzinie 06:27, a według rozkładu jazdy powinien być na miejscu o godzinie 6:19; na przystanek "B. M." przyjechał o 6:28, a powinien przyjechać o 6:21. W trakcie przejazdu na linii K. – W. kierowca przyjechał: na przystanek "S. Kiosk Wiadukt" o godzinie 6:52, a według rozkładu powinien być o 6:47; na przystanek "S. M." o godzinie 6:55, a powinien przyjechać o 6:49; na przystanek "S. Gmina" o godzinie 6:57, a według rozkładu powinien przyjechać o godzinie 6:53; na przystanek "D. Pętla autobusowa" o godzinie 7:03, a powinien przyjechać o godzinie 7:00; na przystanek "D, G," o godzinie 7:06 a powinien przyjechać o godzinie 7:02; na przystanek "W. ul. [...]" o godzinie 7:26, zamiast o 7:21; na przystanek "W. Dworzec autobusowy" o godzinie 7:29, a powinien przyjechać 0 7:27. Protokół został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń. Do protokołu dołączono: rozkład jazdy na linii W. Dworzec autobusowy – S. – K. oraz K. – S. – W. Dworzec autobusowy; wypis z licencji nr [...] wydanej skarżącemu na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób; kserokopię prawa jazdy kierowcy; wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W. – S. – K.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia przepisów u.t.d.

W piśmie z dnia 22 kwietnia 2022 r. skarżący wyjaśnił, że kierowca nie złamał przepisów o transporcie drogowym. Podniósł, że opóźnienie 1-3 minuty nie jest uchybieniem przepisom.

Decyzją z dnia 11 maja 2022 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 500 zł. W decyzji wskazano, że inspektorzy Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Drogowego przeprowadzili obserwację pojazdu wykonującego przewóz osób na linii z W. do K. Podczas obserwacji stwierdzono, że kierowca specjalnie opóźniał wykonywanie odjazdów z przystanków, poprzez dłuższy postój na przystankach. W zdecydowanej większości przypadków kierowca wykonywał postój trwający około 9 minut, a nie jak wskazuje skarżący w wyjaśnieniach 1-3 minuty. Obserwacje potwierdziły podnoszone przez innych przewoźników twierdzenia, że skarżący stosuje nieuczciwe praktyki niestosując się do obowiązującego go rozkładu jazdy, jak również utrudniając innym przewoźnikom wykonywanie przewozu osób. Organ wskazał, że w godzinach kontroli nie występowały utrudnienia w ruchu, ani zatory drogowe. W decyzji organ wskazał następujące naruszenia: art. 92 ust. 1, 6 i 7 u.t.d. z zał. nr 3, lp. 2.2.2.

W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, że nie złamał przepisów u.t.d. Spóźnienia powyżej 3 minut były spowodowane natężeniem ruchu na trasie. Skarżący podniósł, że korki na wyjazdach i wyjazdach z miasta są zawsze, ponieważ wiele osób w tym czasie udaje się do pracy. Zdaniem skarżącego, ITD kontroluje tylko skarżącego, a nie firmy konkurencyjne. Podczas, gdy od zmiany rozkładu jazdy przez skarżącego, to firma konkurencyjna nie jeździ zgodnie z rozkładami jazdy. Skarżący wniósł o nienakładanie kary, ze względu na okoliczność, że firma skarżącego boryka się ze skutkami pandemii i wzrostem cen paliw.

Decyzją z dnia 19 października 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 maja 2022 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 11 kwietnia 2022 r. przeprowadzono kontrolę drogową samochodu marki Mercedes-Benz należącego do skarżącego. Przed zatrzymaniem pojazdu do kontroli przeprowadzono jego obserwację i stwierdzono, że doszło do wskazanych w protokole kontroli naruszeń rozkładu jazdy. Organ wskazał, że naruszenia te są poważniejsze niż 1-3 minut, jak twierdził skarżący. Organ wskazał, że kontrolujący stwierdzili, że na drodze brak było utrudnień, czy zatorów. Organ podkreślił, że to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek realizowania przewozów zgodnie z rozkładem jazdy, który jest kluczowy dla prawidłowej realizacji regularnych przewozów drogowych. Organ wskazał, że przestrzeganie rozkładu jazdy jest istotne przede wszystkim z punktu widzenia osób korzystających z przewozów, a ponadto naruszenie warunków zezwolenia, stanowi podstawę do jego cofnięcia. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności, o których mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną. Skarżący wskazał, że na odcinku około 30 km opóźnienie rzędu 3-5 minut nie stanowi naruszenia prawa. Skarżący wskazał, że w wyniku remontu drogi w okolicy W. Z. dojazd z ulicy [...] do przystanku Z. przekracza 15-30 minut.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o wstrzymaniu z urzędu wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zasady i sposób przeprowadzania kontroli ruchu drogowego określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2141, ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Rozporządzenie reguluje m. in. organizację, szczegółowe warunki i sposób wykonywania kontroli ruchu drogowego oraz wymagany sposób zachowania się kontrolowanego uczestnika ruchu drogowego (§ 1 ust. 1). Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o kontrolującym rozumie się przez to m. in. policjanta oraz inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Po zatrzymaniu pojazdu do kontroli, przeprowadzający kontrolę podaje kierującemu stopień, imię nazwisko oraz przyczynę zatrzymania (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

Mając na względzie powyższe uregulowania nie może budzić wątpliwości, że kontrola rozpoczyna się w momencie zatrzymania pojazdu. W rezultacie wskazane w protokole stwierdzenia dotyczące obserwacji pojazdu skarżącego z okresu sprzed rozpoczęcia kontroli, nie mogą być uznane za ustalenia dokonane w jej wyniku.

Należy wskazać, że ustawa przewiduje tzw. kontrolę operacyjną, która dokonywana jest w sposób niejawny, jednakże dotyczy ona przestępstw ściganych z urzędu, a nie przestrzegania przepisów u.t.d. (por. art. 19 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, t. j. Dz. U. z 2023, poz. 171). Wskazać ponadto należy, że w protokole wskazuje się godzinę rozpoczęcia kontroli. W niniejszej sprawie kontrola została przeprowadzona o godzinie 7.35, tymczasem w protokole kontroli ujawniono naruszenia, które miały miejsce przed jej rozpoczęciem (od godz. 5.40).

Istota kontroli drogowej polega na tym, że organ uprawniony do jej przeprowadzenia dokonuje ustalenia stanu faktycznego istniejącego w momencie jej przeprowadzenia oraz dokonuje jego oceny z punktu widzenia wzorca określonego przepisami u.t.d. Tym samym, przedmiotem oceny organów mogły być tylko ustalenia dotyczące przyjazdu autobusu skarżącego na przystanek W. Dworzec autobusowy, godziny przyjazdu oraz godziny, w jakiej przyjazd powinien nastąpić. Wynika to nie tylko z istoty kontroli drogowej, ale przede wszystkim z potrzeby zapewnienia podmiotowi kontrolowanemu (którego w tych sytuacjach zastępuje kierowca) czynnego udziału w czynnościach kontrolnych.

Zgodnie z art. 74 ust. 1 u.t.d. w przypadku stwierdzenia naruszeń uzasadniających nałożenie kary pieniężnej, podczas przeprowadzanej kontroli drogowej, sporządza się protokół kontroli. Zwraca się uwagę na szczególne dowodowe znaczenie takiego protokołu, który jest często podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej. Istotne jest również, że podawane przez uczestniczących w kontroli informacje są z reguły wypowiadane "na gorąco", spontanicznie, bez kalkulowania ich znaczenia i ewentualnego wpływu na wynik sprawy, tak uzyskany dowód ma zatem walor szczególny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2021 r., II GSK 1157/18). Istotą protokołu, jak słusznie się wskazuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest odzwierciedlenie stanu faktycznego istniejącego w momencie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r., II GSK 1944/17). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela, istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a nie stan prawny. W konsekwencji powinien on czynić zadość wymogom określonym w art. 68 k.p.a. Jako zaś dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe i w ich zakresie działania, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Będąc w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, w zakresie odnoszącym się do jego treści nie może zawierać żadnych wątpliwości co do rzeczywistych faktycznych okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., II GSK 1003/10).

Okoliczność naruszenia przez skarżącego rozkładu jazdy stwierdzona została przez funkcjonariusza ITD w sporządzonym protokole kontroli oraz została bez zastrzeżeń zaakceptowana przez orzekające organy administracji publicznej. Co więcej, w zaskarżonej decyzji znalazło się ustalenie nie wynikające z oświadczeń skarżącego, ani treści protokołu, że ruch na kontrolowanej trasie odbywał się bez zakłóceń i utrudnień. Podobnie, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika zawarte w decyzji organu I instancji stwierdzenie, że kierowca celowo opóźniał odjazd z przystanków. W ocenie Sądu ustalenie to zostało dokonane z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a. O dowolności oceny można bowiem mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20), a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia ustaleń, które znalazły się w zaskarżonych decyzjach.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 92a ust. 1 u.t.d. Stosownie do tego przepisu, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Stosownie do ust. 7 tego przepisu, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, jak też wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, które popełnione zostały przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy. Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a dotyczące godzin odjazdu i przyjazdu, sankcjonowane jest karą 500 zł ( lp. 2.2.2. załącznik nr 3 u.t.d.).

Wymierzenie skarżącemu wskazanej kary powinno być poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że skarżący naruszył powołane przepisy u.t.d. Równocześnie podstawą wymierzenia kary za naruszenie przepisów u.t.d. nie mogą być działania przedsiębiorców oceniane przez organy jako niezgodne z zasadami uczciwej konkurencji, ponieważ jest to zagadnienie objęte regulacją prawa prywatnego, nie publicznego.

Zdaniem Sądu ze względu na powyższe uwagi dotyczące charakteru kontroli, podstawę rozważań o ewentualnym naruszeniu przez skarżącego warunków zezwolenia mogło stanowić jedynie ustalenie przez organ, że autobus skarżącego na przystanek W. Dworzec autobusowy, gdzie dokonano kontroli, przyjechał o godzinie 7.29, a powinien był przyjechać o godzinie 7.27, a zatem dwie minuty po czasie określonym w rozkładzie jazdy. W ocenie Sądu wadliwe są przyjęte w zaskarżonej decyzji ustalenia, że przyjazd samochodu skarżącego na końcowy przystanek, jakim jest Dworzec autobusowy w W. z dwuminutowym opóźnieniem, może stanowić podstawę wymierzenia kary administracyjnej za naruszenie przepisów u.t.d.

W ocenie Sądu, przyjazd przewoźnika na ostatni przystanek trasy, z opóźnieniem dwóch minut względem rozkładu jazdy, nie daje podstaw do ukarania skarżącego za wykonywanie przewozu z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, w zakresie godzin odjazdu i przyjazdu. W ocenie Sądu organy nie uwzględniły całokształtu okoliczności sprawy, długości trasy, jaką przejeżdża w czasie jedynego kursu skarżący, a przede wszystkim roli, znaczenia i funkcji, jakie przypisać należy rozkładowi jazdy oraz okoliczności, że kontrola miała miejsce na ostatnim przystanku trasy. Rozkład jazdy stanowi element gwarancyjny, mający w swoim założeniu chronić pasażera korzystającego z usług przewoźnika, poprzez wymuszenie terminowości świadczonej usługi przewozu (jak słusznie podkreśliły organy w zaskarżonej decyzji). W niniejszej sprawie, przyjazd pojazdu skarżącego na końcowy przystanek z dwuminutowym opóźnieniem nie stanowił naruszenia interesu pasażerów, ani nie wiązał się z ryzykiem uniemożliwienia pasażerom skorzystania z kursu, który realizować ma skarżący. Przystanek Dworzec autobusowy W. był ostatnim w tym kursie, a zatem nie było pasażerów oczekujących na kontynuację jazdy.

Podkreślić także trzeba, że z punktu widzenia ochrony pasażera, funkcja gwarancyjna rozkładu jazdy wiązana jest z momentem odjazdu z przystanku, a nie z przyjazdem autobusu na ten przystanek. Potwierdza to brzmienie art. 22 ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się proponowany rozkład jazdy, uwzględniający przystanki oraz godziny odjazdów środków transportowych. Dla możliwości bowiem skorzystania przez pasażera z usługi przewozowej, kluczowe jest w istocie to, kiedy autobus z przystanku odjedzie, a nie zaś to, kiedy na ten przystanek dotrze. Jeżeli natomiast dany przystanek jest ostatnim w ramach zaplanowanej trasy, sam fakt nieznacznego przyjazdu przewoźnika po czasie pozostaje bez jakiegokolwiek uszczerbku dla kwestii ochrony, skoro z tego przystanku nie został w ogóle przewidziany kolejny odjazd w ramach ustalonej trasy (tak słusznie WSA w Krakowie z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1602/22).

W ocenie Sądu, około dwuminutowy przyjazd skarżącego po czasie na ostatni przystanek realizowanej trasy, stanowi na tyle nieznaczne, marginalne odstąpienie od rozkładu jazdy, że nie uzasadnia ukarania skarżącego za naruszenie przepisów u.t.d. Trzeba podkreślić, że na trasie przejazdu długości ponad 30 km, wielokrotnie nie jest możliwe dotarcie na ostatni przystanek o czasie w pełni zgodnym z rozkładem jazdy, nawet przy dołożeniu maksymalnej staranności. Zależy to bowiem w znacznym stopniu od natężenia ruchu, utrudnień na drodze, a także ilości pasażerów, którzy wsiadają i wysiadają oraz kupują bilety na przejazd, a zatem od okoliczności, na które skarżący, ani jego kierowcy nie mają wpływu.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią zawarte w wyroku wskazania, ustalą rzeczywisty stan faktyczny sprawy zgodnie z przepisami k.p.a. i orzekną, czy zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącego kary administracyjnej zgodnie z treścią art. 92 a ust. 1 u.t.d.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 210 par. 2 p.p.s.a.