Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 840/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 143, 145, 146
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2019 r. nr 40[...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej B. Z. kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2019 r. znak [...], którą ustalono B. Z. opłatę adiacencką w kwocie 12 237, 50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości [...] (aktualnie działki nr [...], [...], [...]) o powierzchni 0,2225 ha położonej w B., spowodowanym stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi oznaczonej jako ulica [...].

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta B. (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w B. – drogi gminnej, w zakresie budowy nawierzchni jezdni, chodników, zjazdów, budowy kanalizacji deszczowej, sanitarnej, sieci wodociągowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, telekomunikacyjnej oraz rozbiórki istniejących sieci. W decyzji wskazano kilkadziesiąt działek, na których inwestycja ma być realizowana, w tym działkę nr [...] powstałą z podziału działki nr [...] na działki [...] (pod ulicę [...] – do wykupu) oraz [...]o powierzchni 0,2225 ha (pozostawioną dotychczasowej właścicielce, którą jest B. Z.).

Z akt wynika, że na budowę ulicy [...] oraz niezbędnej infrastruktury w postaci sieci przesyłowych Prezydent wydał także w dniu [...] kwietnia 2016 r. decyzję zrid nr [...] (obejmującą kolejnych kilkadziesiąt działek przeznaczonych do wykupu pod ulicę) oraz decyzję zrid z dnia [...] września 2016 r. nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie wykonania zmiany promienia łuku poziomego, wprowadzenia załamania trasy oraz budowę opaski z lewej strony jezdni na działkach szczegółowo wskazanych w decyzji.

Zawiadomieniami z dnia [...] stycznia 2017 r. (data wpływu) złożonymi w trybie art. 54 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (P.b.), Prezydent poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o zrealizowaniu inwestycji objętych decyzjami zrid z [...] stycznia 2016 r. (zmienionej decyzją z [...] września 2016 r.) oraz z [...] kwietnia 2019 r. Organ nadzoru budowlanego w terminie ustawowym 14-dniowym, tj. do dnia [...] lutego 2019 r., nie wniósł sprzeciwu.

Następnie wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki [...] przy ulicy [...] w B. spowodowanego wybudowaniem tej ulicy. W postępowaniu dopuszczono dowód z operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2019 r. sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę. Na wezwanie organu pierwszej instancji biegły kilkukrotnie uzupełniał i wyjaśniał treść operatu, w tym w pismach z dnia [...] marca 2019 r., [...] maja 2019 r. i [...] czerwca 2019 r. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych fragmentów pism stanowiących wyjaśnienia biegłego wynika, że wyjaśnienia nie dotyczyły terenu działki nr [...].

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r. Prezydent ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 143 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 1a, 2, 3, art. 148 ust. 1 i 2, art. 148b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej: u.g.n. w związku z § 12 ust. 1 uchwały Rady Miasta B. z dnia 5 listopada 2012 r. nr XXXIV/377/12 w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 1636). Zdaniem organu pierwszej instancji, przed wybudowaniem drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi ruch na ulicy [...] odbywał się wydzielonymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy, na którym nie występowała droga zgodnie z definicją budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Budowa drogi polegała na wykonaniu nawierzchni ulicy z kostki polbruk, chodnika polbruk, wjazdu polbruk, płytki na rampach dla pieszych, kanalizacji deszczowej w ulicy, przykanalików i wpustów deszczowych oraz oświetlenia w ulicy (sieć linii kablowej, latarnie, oprawa). Doszło zatem do utwardzenia drogi gruntowej kostką polbruk a więc wykonania (wybudowania) obiektu spełniającego funkcję drogi. Stworzono również warunki do korzystania z drogi (właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu jej realizacji). Prezydent ocenił dopuszczony dowód z operatu szacunkowego jako sporządzony zgodnie z prawem, tj. z regulacjami u.g.n. oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami poprzez porównanie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których ceny transakcyjne są znane. Biegły poddał analizie rynek lokalny transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, monitoringiem i analizą tendencji rynkowych objął okres lat 2016 do IV kwartału roku 2018, uwzględnił nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dokonał podziału posiadanej bazy transakcji na dwie grupy: nieruchomości bez urządzonego dojazdu (12 transakcji) oraz z urządzonym dojazdem (20 transakcji). Zdaniem rzeczoznawcy, kluczowe znaczenie dla wartości rynkowej mają takie cechy jak: data transakcji, odległość od Ratusza (km), odległość od PKP (km), odległość od galerii handlowej B. (km), droga, gaz, energia, woda, kanalizacja sanitarna, powierzchnia działki (m2), kształt działki, położenie. Oceniając operat szacunkowy Prezydent wskazał, że jest on zgodny z prawem, nie zawiera pomyłek, błędów czy niejasności, uwzględnia transakcje nieruchomościami uznanymi przez rzeczoznawcę za podobne, wybór nieruchomości został opisany i uzasadniony. Operat, zdaniem organu pierwszej instancji, może stanowić dowód w sprawie o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Tę ustalono na kwotę 12 237, 50 zł jako 50 % wykazanego w operacie wzrostu wartości działki, zgodnie z § 12 ust. 1 ww. uchwały nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. Z. W jej ocenie, wysokość opłaty jest zawyżona ponad kwotę 5 021, 50 zł, bowiem: w operacie uwzględniono powierzchnię 2225 m2 zamiast 913 m2, która to wyłącznie część ma charakter budowlany, bowiem pozostała stanowi teren rolny i łąki, co znajduje odzwierciedlenie w stawce podatku od nieruchomości; nie uwzględniono przebiegającego przez część łąkową gazociągu; działka jest wąska, choć całościowo posiada dużą powierzchnię, jednak większa powierzchnia skutkuje niższą ceną jednostkową (jako wskazany w operacie destymulant). Zdaniem odwołującej się, wykonane prace nie miały tak radykalnego charakteru jak wskazano w decyzji, droga była wcześniej wybrukowana a nie polna, nie doszło do poprawy dostępności komunikacyjnej, a instalacja wodno-kanalizacyjna i oświetlenie latarniami istniały wcześniej, w tym więc zakresie doszło do modernizacji a nie budowy. Wskazała, że nie poinformowano mieszkańców o przewidywanym koszcie w postaci opłaty adiacenckiej.

Zaskarżoną decyzją SKO w B. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Kolegium przedstawiło zasady ustalania opłaty adiacenckiej wynikające z przepisów art. 143 – 146, art. 148b ust. 1, art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Wyjaśniło, że opłata adiacencka jest formą przymusowego udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości. Wyłączone spod możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej są nieruchomości wskazane w art. 143 ust. 1 u.g.n., w szczególności przeznaczone lub wykorzystywane na cele rolne lub leśne, do których działka strony się nie zalicza jako przeznaczona w planie miejscowym z dnia [...] kwietnia 2016 r. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Nie ma zatem znaczenia, że część działki stanowią grunty rolne i łąki. Zdaniem Kolegium, doszło również do wybudowania drogi i stworzenia prawnych warunków do korzystania z niej, co stanowi jeden z warunków ustalenia opłaty adiacenckiej. Wskazując na przepisy art. 143 ust. 2 u.g.n., art. 4 pkt 2 i 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 3 pkt 6 P.b. wyjaśniło, że budowę stanowi również rozbudowa drogi, w odróżnieniu od przebudowy niewymagającej zmiany granic pasa drogowego. Zdaniem Kolegium, w przypadku ulicy [...], co wynika z wydanych decyzji zrid, doszło do budowy nawierzchni jezdni, chodników, zjazdów, zmiany promienia łuku poziomego, wprowadzenia załamania trasy, budowy opaski z lewej strony jezdni a także doszło do przejęcia działek sąsiadujących z drogą w związku ze zmianą szerokości pasa drogowego pod inwestycję – doszło zatem faktycznie do budowy (rozbudowy) drogi. Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy Kolegium wskazało, że został on sporządzony zgodnie z prawem. Zgromadzono w nim bazę kilkudziesięciu transakcji wyróżniając 20 dotyczących nieruchomości mających możliwość korzystania z drogi oraz 12 niemających takiej możliwości. Wykazano w operacie wzrost wartości wycenianej nieruchomości. Operat spełnia wymagania prawne i formalne, jest oparty na prawidłowych danych, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej. Opisano stan nieruchomości oraz czynności szacunkowe. Do wyceny przyjęto nieruchomości podobne, w tym doszło do opisania ich cech za pomocą określonych cech identyfikujących. W trakcie postępowania biegły składał wyjaśnienia oraz odpowiadał na zadawane pytania, a odpowiedzi były klarowne, szczegółowe i przekonujące. Wskazywany w odwołaniu fakt istnienia gazociągu pozostawał bez wpływu na ustalony wzrost wartości nieruchomości, skoro jest on okolicznością niezmienną (istniał zarówno przed stworzeniem warunków do korzystania z drogi jak i po tej dacie). Istnieje możliwość wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem określonym w planie miejscowym – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, choć nieruchomość faktycznie jest zabudowana. W procesie wyceny uwzględnione zostały także powierzchnia działki i jej kształt. Kolegium nie stwierdziło podstaw do podważenia ustaleń operatu, a w konsekwencji do zakwestionowania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

Skargę na decyzję odwoławczą, w zakresie w jakim utrzymano nią w mocy decyzję Prezydenta ustalającą opłatę adiacencką w kwocie powyżej 5 021 zł, złożyła do sądu administracyjnego B. Z. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. w związku z art. 146 u.g.n. przez odstąpienie od wskazania, jakie konkretnie zmiany w drodze skutkowały naliczeniem opłaty, co uniemożliwiło stronie weryfikację czy wartość nieruchomości wzrosła;

2) art. 10 § 1 K.p.a. przez uniemożliwienie stronie zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, w tym pism z [...] marca 2019 r., [...] kwietnia 2019 r. i [...] maja 2019 r. oraz pisma rzeczoznawcy z [...] marca 2019 r., a udostępnienie wyłącznie kopii operatu szacunkowego;

3) art. 7 i art. 77 oraz art. 80 K.p.a. przez odstąpienie od rzetelnej oceny operatu szacunkowego, w tym oceny czy opinia ta jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz sporządzona zgodnie z przepisami prawa, mimo że operat jest obarczony błędami logicznymi i merytorycznymi;

4) art. 107 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niewskazanie w decyzji pierwszoinstancyjnej daty jej wydania a wyłącznie miesiąca i roku jej wydania. Strona wskazała, że data doręczenia decyzji nie jest datą jej wydania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił, że egzemplarz decyzji Prezydenta znajdujący się w aktach administracyjnych posiada datę jej wydania.

Podczas rozprawy w dniu 11 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącej zawnioskowała o dopuszczenie dowodu z akt sądowych innej sprawy zainicjowanej skargą do tutejszego sądu (wskazała osoby skarżące) na okoliczność uwzględnienia przez biegłego tych samych nieruchomości podobnych w operatach dotyczących różniących się nieruchomości. Zwróciła także uwagę, że biegły uwzględnił transakcje z lat 2015, 2016, 2017 i 2018, mimo że można było uwzględnić transakcje nowsze. Nadto, na s. 21-24 operatu nie opisano cech nieruchomości wycenianych.

Sąd - po ustaleniu na podstawie wskazanych przez pełnomocnika nazwisk podmiotów skarżących sygnatury sprawy, której dowodu z akt dotyczy wniosek pełnomocnika - postanowił o dopuszczeniu dowodu z akt sprawy II SA/Bk 850/19 na okoliczności wskazane przez pełnomocnika skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty sąd podziela i uznaje za trafne.

Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z powodu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, czyli dowód z operatu szacunkowego. Wynika to wprost z art. 146 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Dowód z operatu, choć stanowi dowód z opinii biegłego oparty na wiadomościach specjalnych (art. 84 K.p.a.), podlega swobodnej ocenie dowodów tak jak każdy inny dowód (art. 80 K.p.a.). Biegły rzeczoznawca nie dysponuje też zupełną dowolnością w określaniu wartości nieruchomości, ale powinien mieć na uwadze regulacje prawne normujące zasady oraz wytyczne w zakresie wyceny nieruchomości, które to regulacje i zasady wynikają z u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny. Z kolei ocena operatu szacunkowego przeprowadzana przez organ, choć nie może sięgać wiadomości opartych na wiedzy specjalnej biegłego, w tym nie może prowadzić wprost do przyjęcia, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął rzeczoznawca, to jednak nie może być oceną pobieżną, wyłącznie formalną i ogólną. Organ jest zobowiązany wyjaśnić, dlaczego i które fragmenty operatu sprawiają, że dokument ten spełnia konkretne, stawiane dowodowi tego typu kryteria prawne. Zdaniem sądu, tych warunków ani decyzja zaskarżona, ani decyzja pierwszoinstancyjna nie spełniają w stopniu umożliwiającym pozostawienie ich w obrocie prawnym. Uprawnia do takiego wniosku analiza treści operatu oraz uzupełniające postępowanie z dokumentów (z akt sprawy II SA/Bk 850/19) przeprowadzone przez sąd na żądanie pełnomocnika skarżącej. Uzasadniony jest wniosek, że nie doszło do właściwej kontroli operatu szacunkowego.

W sprawie niniejszej biegły, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 ug.n.), dokonał wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny). Jak zatem wynika z powyższych regulacji, w procesie wyceny nieruchomości kluczowe pozostaje podobieństwo nieruchomości wycenianej do nieruchomości będących przedmiotem obrotu, uwzględnionych do porównania. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 u.g.n., nieruchomością podobną jest taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W przypadku nieruchomości wycenianej biegły uwzględnił: nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, spośród których wyłączył nieruchomości zabudowane (s. 10 operatu), zaś jako czynniki cenotwórcze wskazał: wielkość działki, lokalizację ogólną (strefową), położenie (obszar obrębu geodezyjnego), kształt, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, trend czasowy zmian w cenach. Tymczasem zdjęcie na s. 20 operatu obrazujące działkę wycenianą wskazuje, że jest ona działką zabudowaną dwoma budynkami. Nie wynika to w sposób precyzyjny z operatu w jego części opisującej stan nieruchomości (biegły wskazał tylko jeden budynek mieszkalny, nie zawarł informacji jaką funkcję pełni budynek drugi), jak również nie wyjaśnił biegły, czy dokonanie wyceny nieruchomości w części zabudowanej na podstawie transakcji nieruchomościami niezabudowanymi ma czy nie ma wpływu na ustaloną cenę za 1 m2. Definicja nieruchomości podobnej nakazuje uwzględniać także sposób korzystania. Inny jest sposób korzystania z nieruchomości niezabudowanej (która może być nieużytkowana) a inny nieruchomości zabudowanej (dwoma budynkami, przy czym z operatu nie wynika, czy obydwa te budynki są mieszkalne czy mają inną funkcję). Z uwagi na to, że biegły nie wspomniał o zabudowaniu nieruchomości wycenianej dwoma budynkami (vide ww. zdjęcie), nie sposób zweryfikować, czy miał tę okoliczność na uwadze oraz jaki pozostaje jej wpływ na dokonaną wycenę. Nadto, biegły nie uwzględnił w jakiej procentowo (lub powierzchniowo) części wyceniana nieruchomość jest zabudowana a w jakiej nie, przez co nie wyjaśnił w operacie, czy ma to znaczenie dla ustalenia wartości rynkowej. Nie dostrzegły tej okoliczności organy obydwu instancji. Nie wystarczyło przy tym wyłącznie wskazać, że nieruchomość w planie miejscowym jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że inna może być wartość rynkowa nieruchomości już zabudowanej a inna niezabudowanej, co może mieć wpływ na ustalenie cech podobieństwa. Traktowanie ww. nieruchomości w operacie jako podobnych powinno wynikać z wyjaśnień biegłego, czego zabrakło.

Po drugie, z operatu szacunkowego sporządzonego dla działek nr [...] oraz odrębnie dla działek nr [...] i [...]– obydwa w sprawie II SA/Bk 850/19 (dowód z akt dopuszczony na rozprawie) wynika, że zarówno w sprawie niniejszej jak i w sprawie II SA/Bk 850/19 przyjęto w trzech operatach do porównania te same nieruchomości podobne (vide tabele na s. 21 – 24 operatów). Z wyliczeń wynika, że biegły korygował poszczególne cechy, ale nie wynika z operatów, w jaki sposób uwzględnił fakt, że niektóre nieruchomości wyceniane są zabudowane (działki nr [...] – dom mieszkalny, [...] – dwa budynki, w tym na pewno jeden mieszkalny) oraz jaki miało to wpływ na końcowy wynik wyceny. Budzi zatem wątpliwości, czy biegły faktycznie sporządzał operaty w sposób zindywidualizowany, uwzględniając cechy konkretnie wycenianej nieruchomości. Okoliczność ta podlega wyjaśnieniu.

Po trzecie, jednym z elementów podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. jest przeznaczenie. Jak wynika z operatu, działka [...]posiada zróżnicowane przeznaczenie: pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, infrastrukturę techniczną i zieleń urządzoną. Nie w całości zatem jest ta działka przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie wynika z operatu, na jakiej powierzchni przewidziano infrastrukturę techniczną a na jakiej zieleń urządzoną oraz w jaki sposób i czy w ogóle ma to wpływ na jej wartość rynkową. Opis nieruchomości wycenianej wskazuje na to zróżnicowane przeznaczenie (s. 19 operatu), ale nie wyjaśnia jego znaczenia w procesie wyceny. Analiza operatów sporządzonych w sprawie II SA/Bk 850/19 uprawnia z kolei do wniosku, że działki nr [...] i [...]oraz nr [...] w całości przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zieleń urządzoną, bez przeznaczenia w postaci infrastruktury technicznej. Natomiast operaty zawierają identyczny wykaz nieruchomości podobnych objętych transakcjami rynkowymi z ogólnym wskazaniem, że nieruchomości podobne są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Nie wyjaśnił jednak biegły, czy wśród nich występują nieruchomości przeznaczone wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową czy też również pod urządzenia infrastruktury technicznej oraz czy to ostatnie przeznaczenie waży dla wartości rynkowej nieruchomości. Nie sposób z tabeli na s. 21-24 operatu wywieść, czy nieruchomości traktowane przez biegłego jako podobne – spełniały kryterium podobieństwa w wyżej wskazanym aspekcie zróżnicowanego przeznaczenia. Skoro nieruchomość skarżącej nie w całości znajduje się na terenie MN, natomiast w części jest przeznaczona pod zieleń urządzoną i infrastrukturę techniczną, to bez wyjaśnienia jaki ma to wpływ na jej wartość rynkową operat nie spełnia kryterium wiarygodności. Tego również organy obydwu instancji nie dostrzegły. Tymczasem kryterium przeznaczenia należy uwzględniać w sposób zindywidualizowany i wskazać, w jaki sposób wpływa ono na wartość rynkową.

Sąd jedynie z urzędu zauważa, że w powszechnie dostępnych serwisach władz miasta (bip.bialystok.pl oraz bialystokgis.pl), ten drugi serwis stanowi element Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej) znajdują się tekst oraz rysunek (załącznik graficzny) do uchwały Rady Miasta B. z dnia 25 kwietnia 2016 r. nr XXII/323/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wygoda w Białymstoku (rejon ul. Dolistowskiej i ul. Pieczurki), Dz. Urz. Woj. Podl. z 2016 r., poz. 2239). Wynika z nich, że mogą istnieć ograniczenia w zabudowie działki [...] wynikające z wyrysowanych linii zabudowy oraz w szczególności przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem IT (infrastruktura techniczna). Biegły w ogóle do tej okoliczności się nie odniósł przyjmując ogólnie przeznaczenie nieruchomości jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, bez uwzględnienia że to przeznaczenie nie jest w przypadku działki [...] wyłączne. W konsekwencji nie da się również zweryfikować, czy uwzględnione do porównania nieruchomości podobne są "podobne" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. z uwzględnieniem powyższych cech.

Powyższe oznacza, że organy obydwu instancji nie przeprowadziły wystarczającej oceny operatu szacunkowego z punktu widzenia prawidłowego doboru nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Ocena w tym zakresie, zdaniem sądu, nie dotyczy wiadomości specjalnych biegłego. Kryterium podobieństwa, mogące być ocenionym po uzyskaniu opisu porównywanych nieruchomości i z uwzględnieniem konkretnego (zróżnicowanego jak wynika z planu miejscowego) przeznaczenia nieruchomości wycenianej, nie wkracza w zakres wiedzy specjalnej biegłego. Tym samym organy przedwcześnie zaakceptowały operat jako wiarygodny dowód w sprawie. Doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dobór nieruchomości podobnych jest kluczowy dla prawidłowego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości.

Natomiast nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi.

Z przepisów art. 4 pkt 11, 145 ust. 1, art. 143 ust. 1 w związku z art. 144, art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 2 u.g.n. wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1. została wybudowana droga z udziałem środków publicznych; 2. nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi; 3. nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego; 4. w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W skardze wskazuje się na fakt niespełnienia warunku budowy drogi, bowiem roboty budowlane – w ocenie strony – nie były tak radykalne, by zakwalifikować je jako budowę. W tej kwestii wskazać i przesądzić trzeba, że doszło do budowy (rozbudowy) drogi, jak trafnie wskazały organy obydwu instancji. Nastąpiło to na podstawie decyzji zrid wymienionych w części historycznej niniejszego uzasadnienia, a drogę jako obiekt budowlany odebrano na podstawie protokołu odbioru końcowego robót sporządzonego w dniu [...] września 2016 r. Zgodnie z art. 148b ust. 1 u.g.n., ustalenie, czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. Odrębnymi przepisami są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ u.g.n. nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: jako u.d.p.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p., "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). Z powyższego wynika, że rozbudowa drogi jest również jej budową. W ocenie sądu, w sprawie wystąpiła budowa drogi w wariancie jej rozbudowy. Z decyzji budowlanych wynika, że doszło m.in. do budowy nawierzchni jezdni, chodników, zjazdów, zmiany promienia łuku poziomego, wprowadzenia załamania trasy, budowy opaski z lewej strony jezdni, a także przejęto wydzielone działki sąsiadujące z drogą w związku ze zmianą szerokości pasa drogowego (pod inwestycję). Prace budowlane prowadzone były w granicach pasa drogowego wyznaczonego przez działki przejęte na rzecz gminy celem poszerzenia tego pasa. Tak opisana budowa drogi miała miejsce także na wysokości nieruchomości należącej do skarżącej (przejęto z pierwotnej nieruchomości o nr [...] wydzieloną działkę nr [...]). Nie może być zatem wątpliwości, że doszło do budowy (rozbudowy) drogi oraz stworzenia warunków do korzystania z drogi. Natomiast wzrost wartości nieruchomości, jako okoliczność podlegająca wykazaniu w operacie szacunkowym tak co do samego faktu wzrostu jak i wielkości tego wzrostu – będzie ponownie zbadany i oceniony zgodnie z wytycznymi sformułowanymi przez sąd w niniejszym uzasadnieniu.

W pozostałym zakresie sąd również nie podziela zarzutów skargi. Brak daty dziennej na egzemplarzu decyzji pierwszoinstancyjnej doręczonej stronie nie stanowi o istnieniu bądź nieistnieniu decyzji. Nadto, skoro strona wniosła w terminie odwołanie i sformułowała w nim zarzuty odnośnie treści decyzji, brak tej daty w żaden sposób nie wpłynął na uprawnienia procesowe strony. Z kolei zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. zostało stronie doręczone przez organ pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2019 r., a strona w dniu [...] sierpnia 2019 r. zapoznała się z aktami sprawy nie wnosząc dodatkowych zastrzeżeń oraz wystąpiła o kserokopię operatu szacunkowego, którą otrzymała. Przed organem odwoławczym postępowania wyjaśniającego nie uzupełniano, zatem niewystosowanie zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Natomiast wskazać należy, że nieprawidłowa jest praktyka organów administracji publicznej dołączania do akt sprawy tylko fragmentów dodatkowych wyjaśnień biegłego. Nawet jeśli pominięte fragmenty wyjaśnień nie dotyczą wprost działki wycenianej, to udzielona na zapytanie organu odpowiedź stanowi materiał dowodowy, który w całości powinien znaleźć się w aktach sprawy. Niezałączenie tegoż może budzić uzasadnione zastrzeżenie, czy zapoznając się z aktami sprawy strona ma możliwość wglądu do pełnego materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty te składają się wpis 400 zł, wynagrodzenie pełnomocnika wyliczone według wartości przedmiotu zaskarżenia (ten wynosił w sprawie 7 216 zł) – 1800 zł oraz opłata skarbowa – 17 zł.