Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 601/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 140mb pkt 2, art. 140n ust. 1 i 2, art. 78 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 15zzzzzn2
journal: Dz.U. 2023 poz 1327
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.)
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 9, art. 189f par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia w terminie nabycia pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 30 stycznia 2024 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącej A. L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 stycznia 2024 r., znak [...], na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 pkt 1 i art. 140mb pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm.), dalej jako "p.r.d.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia niektórych skutków kradzieży tożsamości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1394), a także na podstawie art. 31i ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 – j.t.), dalej jako "ustawa o zwalczaniu COVID-19", Prezydent Miasta S. wymierzył A. L., dalej jako "strona", "skarżąca", administracyjną karę pieniężną, w kwocie [...] zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu marki [...] o wskazanym w decyzji numerze VIN, zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d., w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania, właściciel pojazdu zarejestrowanego był obowiązany zawiadomić starostę, w terminie nieprzekraczającym 30 dni, o nabyciu i zbyciu pojazdu. Przy czym przepis art. 31i ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 określał, że w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw do dnia 31 grudnia 2020 r. wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d.

W związku z wprowadzeniem stanu pandemii, a wcześniej stanu zagrożenia epidemiologicznego, zgodnie art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów (...), z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Jak ustalił organ, strona nabyła pojazd marki [...] w dniu 26 maja 2020 r. i zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami powinna dokonać zgłoszenia jego nabycia w terminie 180 dni, który to termin upływał w dniu 23 listopada 2020 r.

Analiza danych pojazdu zawartych w systemie Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) wykazała brak w tym systemie informacji o zgłoszeniu przez stronę postępowania faktu nabycia przedmiotowego pojazdu w terminie przewidzianym przepisami prawa. Powyższe wskazuje, iż strona nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, tj. nie zawiadomiła w wyznaczonym terminie o nabyciu przedmiotowego pojazdu. Zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami (stan na dzień wszczęcia postępowania) właściciel pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany zawiadomić o jego nabyciu w terminie 180 dni od dnia powstania zdarzenia. Tymczasem strona zawiadomiła organ rejestrujący o nabyciu pojazdu po upływie 1310 dni.

W ocenie organu, z uwagi na powtarzalność naruszenia oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu tego typu naruszenia, w tym w szczególności z uwagi na to, że nie doszło do jednorazowego (jednostkowego) naruszenia prawa, ponieważ strona postępowania również wcześniej nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 78 ust. 2 pkt 1, tj. nie zawiadomiła organu rejestrującego w ustawowym terminie o nabyciu innych pojazdów, a ponadto okresie od 1 września 2012 r. do 1 września 2022r. wykonywała aktywną działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży hurtowej i detalicznej samochodów osobowych i furgonetek zatem profesjonalnie zajmowała się obrotem pojazdami uznano wysokość kary pieniężnej w wysokości [...] zł za odpowiednia. Organ nie dopatrzył się przy tym, aby w sprawie zaistniały podstawy do odstąpienia od nałożenia powyżej kary na podstawie art. 189f § 1 k.p.a., bowiem stwierdzone naruszenia nie było znikome a nadto organ nie jest w posiadaniu dowodu, że za to samo zachowanie na stronę została uprzednio nałożona prawomocną decyzją administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej.

Po rozpatrzeniu odwołania strony od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z 12 czerwca 2024 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekło o jej uchyleniu w całości i nałożyło na stronę karę pieniężną kwocie [...] zł (słownie: [...] złotych) w związku z naruszeniem obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu zarejestrowanego pojazdu w terminie nieprzekraczającym 180 dni.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że strona uchybiła ustawowemu terminowi do zgłoszenia nabycia pojazdu. Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że do nabycia pojazdu doszło 26 maja 2020 r. Ustawowy termin (180 dni) na dokonanie zgłoszenia nabycia pojazdu - liczony stosownie do art. 57 k.p.a. - upłynął z dniem 23 listopada 2020 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przez organ I instancji art. 15zzzzzn2 ustawy o zwalczaniu COVID-19 - w ocenie organu, skoro ostatnim dniem dla strony na zgłoszenie prezydentowi miasta faktu nabycia pojazdu był dzień 7 grudnia 2020 r., obowiązek poinformowania strony o upływie terminu do zgłoszenia transakcji nabycia pojazdu oraz o możliwości złożenia w tym zakresie wniosku o przywrócenie terminu, nie miał względem niej zastosowania a przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o zwalczaniu COVID-19 odnosi się do terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, których bieg nie zakończył się do dnia 16 grudnia 2020 r.

Wyjaśniono też, że zakres naruszenia prawa, jako kryterium wymiaru kary, musi być oceniany w kontekście przesłanek przepisu ustanawiającego określony obowiązek, nie zaś okresu czasu, jaki upłynął od dnia ustawowego terminu jego realizacji. Istotą takiej konstrukcji podstaw wymiaru kary jest przecież uznanie za delikt administracyjny już jednodniowe przekroczenie terminu zawiadomienia, co nie daje jednak podstaw do zmiany jego charakteru, przy dłuższym okresie zaniechania wykonania ustawowego obowiązku.

Zdaniem Kolegium ustawodawca penalizując brak zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu w ustawowym terminie miał na celu skłonienie właścicieli pojazdów do podjęcia działań istotnych dla aktualizacji ewidencji pojazdów, a nie spełnienie funkcji fiskalnej. Zastosowana regulacja, w świetle motywów jej wprowadzenia, przyczynić się winna do poprawy przestrzegania przez właścicieli pojazdów obowiązku złożenia wniosku o rejestrację, wyrejestrowanie pojazdu w określonym terminie czy też ustawowego terminu zawiadomienia o nabyciu, zbyciu pojazdu czy zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym, a w konsekwencji wpłynąć również na poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjność danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów prowadzonej przez ministra do spraw informatyzacji.

Organ odwoławczy nie dostrzegł podstaw do zastosowania dobrodziejstwa art. 189f k.p.a. i odstąpienia od wymierzenia kary, gdyż ocena całokształtu okoliczności sprawy nie pozwala przyjąć, że naruszenie przez stronę obowiązku zawiadomienia o nabyciu (zbyciu) pojazdu cechuje się znikomą wagą naruszenia.

Organ odwoławczy uznał jednak, że wymierzona stronie kara administracyjna winna zostać zmniejszona stosownie do dyrektyw jej wymiaru określonych w ustawie Prawo o ruchu drogowym i k.p.a. Przede wszystkim w postępowaniu nie stwierdzono, aby na skutek popełnienia deliktu administracyjnego strona osiągnęła korzyść majątkową; popełnienie deliktów miało miejsce stosunkowo w krótkich odstępach czasu, wcześniejsze naruszenia przepisów prawa w tym samym zakresie nie zostało usankcjonowane, interes społeczny nie został istotnie naruszony. Podkreślono, że funkcją administracyjnej kary pieniężnej za omawiany delikt administracyjny jest nie tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania strony o konieczności respektowania na przyszłość obowiązku terminowego zgłoszenia staroście (prezydentowi miasta) faktu zbycia lub nabycia pojazdu (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe cele nie zostaną osiągnięte w sytuacji zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., a wręcz przeciwnie - odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zniweczy zwłaszcza prewencyjne i stymulacyjne cele kary, albowiem może przyczynić się do wyrobienia przekonania, że skoro udało się uniknąć kary w niniejszym przypadku, to może uda się także innym razem i będzie wpływać na bagatelizowanie przez stronę nakazów i obowiązków ustawowych także w przyszłości. W sprawie nie sposób mówić o braku winy strony. Wprawdzie skarżąca podniosła, że brak wykonania obowiązku w terminie był wynikiem nieznajomości przepisów, jednakże z uzasadnienia tego nie sposób wywieść, że nie ponosi winy za popełnienie tego deliktu. Skarżąca powinna wykazywać się na przyszłość większą skrupulatnością przy załatwianiu swoich spraw ewentualnie skorzystać z usług profesjonalnego doradztwa.

Organ uznał zatem, że zasadne jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w granicach dolnego jej zagrożenia tj. w kwocie [...] zł. Wymierzenie kary w takiej wysokości będzie adekwatne do stopnia naruszenia przez stronę ciążącego na niej obowiązku.

Pismem z 3 lipca 2024 r. pełnomocnik skarżącej wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 15zzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. - zwana dalej: ustawą covidową) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż norma ta znajduje zastosowanie wyłącznie do terminów prawa administracyjnego, których bieg nie zakończył się do dnia 16 grudnia 2020 roku i nie może wpływać na skutki prawne zakończenia biegu tego rodzaju terminów, który nastąpił do dnia 15 grudnia 2020 roku, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że znajduje on zastosowanie do zdarzeń mających miejsce w całym czasie obowiązywania stanu epidemii, a więc od dnia 20 marca 2020 roku, zatem również przed datą wejścia w życie tego przepisu (16 grudnia 2020 roku), czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło wydając zaskarżoną decyzję i pominęło tę normę w toku przeprowadzanej kontroli odwoławczej przyjmując, że skoro ostatnim dniem terminu na zgłoszenie nabycia pojazdu przez A. L. był dzień 23 listopada 2020 roku, to zawiadomienie o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie ma względem niej zastosowania, co skutkowało nałożeniem na A. L. kary pieniężnej w kwocie [...] zł w sytuacji, w której kara ta jawi się jako niezasadna, albowiem skarżąca znalazła się w zwłoce na skutek zaniechania Prezydenta Miasta S., który miał obowiązek zawiadomić A. L. o uchybieniu terminu, celem umożliwienia jej złożenia skutecznego wniosku o jego przywrócenie, czego nie uczynił;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - zwana dalej: k.p.a.), art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niepoinformowaniu skarżącej A. L. o upływie terminu na zgłoszenie transakcji nabycia pojazdu oraz o możliwości złożenia w tym zakresie wniosku o przywrócenie terminu przy ponownym merytorycznym rozpoznawaniu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sytuacji, w której organ był do tego zobowiązany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało znalezieniem się przez A. L. w zwłoce w dokonaniu zgłoszenia o nabyciu pojazdu i niezasadnym nałożeniem na nią administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowe poinformowanie skarżącej o przysługującym jej uprawnieniu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu na zgłoszenie transakcji nabycia pojazdu sanowałoby ten stan, co skutkowałoby brakiem konieczności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w kwocie [...] zł;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 140mb pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 - zwana dalej: p.r.d.) w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. w zw. z art. 2 pkt 4 lit a i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia niektórych skutków kradzieży tożsamości (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1349 - zwana dalej: ustawą nowelizującą) w zw. z art. 189c k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zasadne jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, albowiem skarżąca A. L. uchybiła ustawowemu terminowi na zgłoszenie nabycia pojazdu w sytuacji, w której normy prawne upoważniające organ do zastosowania sankcji pieniężnej za rzeczone uchybienie zostały przez ustawodawcę uchylone i nie obowiązywały w czasie wydawania decyzji, a w konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zastosować ustawę względniejszą dla skarżącej, czego nie uczyniło, a co skutkowało nałożeniem na A. L. niezasadnej administracyjnej kary pieniężnej w kwocie [...] zł;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niepoprawnym sformułowaniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i przywołanie w niej przepisu art. 140m ust. 2a, ust. 4 p.r.d. w sytuacji, w której przepisy takie nie obowiązywały ani w dacie upływu terminu na złożenie przez A. L. zgłoszenia nabycia pojazdu (23 listopada 2020 roku), ani w dacie wydania zaskarżonej decyzji (12 czerwca 2024 roku), a więc nie powinny być uwzględniane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, czego organ nie dostrzegł przy jej wydawaniu, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie da się apriorycznie wykluczyć, że formułując w sposób poprawny podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, Organ dokonałby poprawnej subsumpcji stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji nie nałożyłby na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w kwocie [...] zł;

Ewentualnie, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek gdyby sąd nie podzielił wyżej wymienionych zarzutów, skarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, iż brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia A. L. administracyjnej kary pieniężnej, bowiem waga naruszenia przez skarżącą obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu nie była znikoma, podczas gdy w rzeczywistości sam ustawodawca z dniem 1 stycznia 2024 roku zrezygnował z obowiązku informowania organu o fakcie nabycia pojazdu, uznając że jest on irrelewantny z punktu widzenia warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjności danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów, co nakazuje przyjąć, że dokonane uchybienie, nawet jeśli zaistniało, miało znikomą wagę, zaś sama groźba wymierzenia skarżącej kary pieniężnej i prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, spełnia wobec A. L. funkcję wychowawczą i prewencyjną, czego organ nie uwzględnił wydając zaskarżoną decyzję, a co skutkowało nałożeniem na A. L. administracyjnej kary pieniężnej w kwocie [...] zł w sytuacji, w której należało odstąpić od wymierzenia kary i poprzestać na pouczeniu skarżącej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie jej pkt 2 i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł.

W uzasadnieniu skargi podniesiono dodatkowo, że organ dokonał błędnego pouczenia skarżącej co do przysługującego jej środka odwoławczego. W pouczeniu zawarto informację, że od zaskarżonej decyzji skarga nie przysługuje, lecz strona może wnieść sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Sprzeciw wnosi się więc od decyzji kasatoryjnych, a więc takich, w których organ administracji publicznej dokonuje uchylenia zaskarżonej decyzji i zwraca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Taka decyzja nie została jednak wydana w niniejszej sprawie, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie tylko uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S., ale również orzekło merytorycznie w sprawie. Wydano więc decyzję reformatoryjną, o której mowa w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co nakazywałoby przyjąć, że w niniejszej sprawie właściwym środkiem odwoławczym od decyzji SKO będzie jednak skarga do WSA.

Odpowiadając na powyższą skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2024 r., mocą, której organ odwoławczy powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz na art. 140mb pkt 2, art. 140m ust. 1, ust. 2a, ust. 4 w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. o Prawo o ruchu drogowym orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji nakładającej na skarżąca karę pieniężną w kwocie [...] zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu oraz nałożył w to miejsce na Skarżącą karę pieniężną w kwocie [...] zł.

W pierwszej kolejności należy dostrzec, iż pełnomocnik skarżącej trafnie zwrócił uwagę na wadliwość pouczenia zawartego w skarżonej decyzji organu odwoławczego. Zarównia sentencja jak i przywołana przez Kolegium podstawa prawna jednoznacznie nakazują przyjąć, iż organ odwoławczy nie zmierzał do wydania decyzji kasacyjnej, lecz reformatoryjnej. Środkiem zaskarżenia tego rodzaju rozstrzygnięć przewidzianym przez ustawodawcę jest skarga do sądu administracyjnego nie zaś sprzeciw, jak błędnie wskazało w pouczeniu Kolegium. Przy czym Kolegium na etapie skargowym nie neguje powyższej wady swojej decyzji, gdyż przekazało pismo pełnomocnika Skarżącej z 3 lipca 2024 r. Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i wnioskiem o oddalenie "skargi".

Wobec powyższego należało uznać, iż pismo pełnomocnika Skarżącej z 3 lipca 2024 r. stanowisko skargę a powyższe niesporne uchybienie Kolegium nie wywołało dla Skarżącej negatywnych skutków prawnych - w szczególności z uwagi na prawidłowe działanie jej pełnomocnika.

Dokonując merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd stwierdził, że na gruncie obowiązujących w rozpatrywanej sprawie przepisów organy orzekające prawidłowo przyjęły, że strona nie wywiązała się w terminie z ciążącego na niej obowiązku poinformowania Prezydenta o nabyciu wskazanego w decyzji pojazdu. Wprawdzie z dniem 1 stycznia 2024 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia niektórych skutków kradzieży tożsamości, przepis dotyczący zgłoszenia nabycia pojazdu został zniesiony, jednak w art. 16 tej ustawy wskazano, że do postępowań w sprawach nakładania kar pieniężnych, których mowa w art. 140mb ustawy Prawo o ruchu drogowym, wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro w rozpatrywanej sprawie organ wszczął postępowanie w przedmiocie naruszenia obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu w dniu 19 grudnia 2023 r. to sprawa podlegała rozpatrzeniu na podstawie poprzednich przepisów.

Jak stanowił art. 140mb pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego), kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadomi starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. Przy czy zgodnie z art. 140n ust. 1 i ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym kary nakładane są w drodze decyzji administracyjnej przez starostę a ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy.

Jeśli chodzi natomiast o wymagany przez ustawodawcę termin na dokonanie opisanego wyżej zgłoszenia to zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania, właściciel pojazdu zarejestrowanego był obowiązany zawiadomić o nabyciu pojazdu w terminie nieprzekraczającym 30 dni, z tym zastrzeżeniem, że na mocy art. 31i ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych określoną ów termin wydłużono do 180 dni.

Nie jest sporne, iż skarżąca nabyła pojazd w trakcie trwania terminu zawieszonego tj. w dniu 26 maja 2020 r., a termin na dokonanie zgłoszenia powyższej czynności upłynął w dniu 23 listopada 2020 r. Zgodnie z ustaleniami organu poczynionymi na podstawie danych pojazdu zawartych w systemie Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) do dnia wszczęcia postępowania Skarżąca takiego zgłoszenia nie dokonała, a nastąpiło ono już po wszczęciu postępowania – jak wyliczył organ - po upływie po upływie 1310 dni.

W realiach kontrolowanej sprawy, zarzucając skarżącej przekroczenie terminu do dokonania zgłoszenia, organ I instancji całkowicie pominął, a organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 15zzzzzn˛ ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, o czym mowa już w ust. 2 cytowanego przepisu, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Stosownie zaś do ust. 3 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienie terminu.

Powyższa regulacja obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020, poz. 491 ze zm.) i trwał do dnia 16 maja 2022 r. w związku z jego odwołaniem na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1027). Regulacja ta znajduje przy tym zastosowanie także w razie uchybienia terminu z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przewidziany tam termin stanowi bowiem termin zawity, z niezachowaniem, którego ustawa wiąże ujemne skutki dla strony w postaci kary pieniężnej z art. 140mb pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. II GSK 821/22 w sprawie mającej za przedmiot naruszenie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu, przepis art. 15zzzzzn˛ ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii, ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu, a zatem także do przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Intencją ustawodawcy było objęcie zakresem art. 15zzzzzn˛ ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie, nie przewidziano żadnych wyjątków. W przepisie art. 15zzzzzn˛ ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Zauważyć należy, że cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn˛ ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych. Analiza treści tego przepisu niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, których zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia czy ochrony prawnej. Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenia tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby obowiązek nałożenia na stronę kary pieniężnej.

Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15 zzzzzn˛ ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Oczywiście nie jest tak, iż sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje też, aby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał w ww. przepisie, to przyjąć trzeba, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. k.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn˛ jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w przywołanym wyżej wyroku, wskazany w art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym termin do zawiadomienia organu o nabyciu pojazdu ma charakter materialny. Niezachowanie terminu do zawiadomienia organu o nabyciu pojazdu w świetle ustawy Prawo o ruchu drogowym wywołuje ujemny skutek dla strony, którym jest obowiązek wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w zakreślonym przez ustawę terminie o nabyciu pojazdu.

W konsekwencji stwierdzić należy, że organy stwierdzając brak zgłoszenia przez skarżącą terminu, który przypadał w okresie obowiązywania szczególnych regulacji wprowadzonych na okres pandemii, powinien był w pierwszej kolejności zawiadomić stronę o tym uchybieniu, wyznaczając jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powyższe czynności w kontrolowanej sprawie nie zostały jednak przez organ podjęte, przez co doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Zaniechanie to nie tylko stanowi uchybienie spoczywającego na organie obowiązku należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 zd. 1 k.p.a.), lecz także obowiązku prowadzenia tego postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Sąd nie znajduje podstaw do przyjęcia za trafną przedstawionej przez Kolegium wykładni art. art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 w sprawie dotyczącej nałożenia na obywatela kary, bowiem takie rozumienie przedmiotowego przepisu pozbawiłoby stronę niezbędnej ochrony za niedopełnienie obowiązków których dokonanie w okresie obowiązywania ograniczeń związanych z pandemią COVID-19 było utrudnione a niekiedy nawet niemożliwe z powodu ograniczonej dostępności urzędów i zaburzenie funkcjonowania licznych instytucji. W rozpatrywanej sprawie nie można nie dostrzegać, iż zmianie ulegał termin na zgłoszenie nabycia pojazdu co mogło mieć znacznie na możliwość powzięcia i zastawania się stronę do ciążących na niej obowiązkach. Warto też nadmienić, że przywołany przez Kolegium wyrok NSA z 5 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1382/22, zapadł w zupełnie innym stanie faktycznym a jego przedmiotem było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania o decyzji, w której nakazano spółce usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania lub składowania.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie zastosował przepisu art.15zzzzzn˛ ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i nie wyznaczył stronie 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, należało stwierdzić, że doszło do pozbawienia strony możliwości skorzystania z zagwarantowanej w tym przepisie instytucji przywrócenia terminu, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ewentualne przywrócenie terminu spowodowałoby, że Skarżącej nie będzie można przypisać naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym

W pierwszej kolejności zatem organ I instancji powinien zawiadomić Skarżącą w trybie art. 15zzzzn˛ ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 o uchybieniu terminu i wyznaczyć stronie 30-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Od złożenia takiego wniosku i wyniku jego rozpoznania zależy tok dalszego procedowania. Dopiero po przyjęciu, że strona naruszyła termin do zgłoszenia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, a więc po przyjęciu, że skarżąca w ogóle powinna ponosić odpowiedzialność na podstawie art. 140mb pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym organ zobowiązany będzie do rozważenia zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

Zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. organ rozważy dopiero po stwierdzeniu przesłanek do nałożenia kary administracyjnej wynikającej z art. 140mb pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przy czym w takim przypadku konieczne jest poczynieni ustaleń co do tego czy i ewentualnie skarżąca zarejestrowała pojazd którego dotyczy postępowania, czy informowała ewentualnie o jego zbyciu. Nie można tracić z pola widzenia, że nałożenia kary będącej przedmiotem postępowania nie ma charakteru fiskalnego, a wprowadzenie obowiązku zgłaszania nabycia pojazdu miało na celu - jak dostrzegł zresztą trafnie organ I instancji - poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjności danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów.

Zatem jeśli dane CEPiK były aktualizowane wskutek takich zdarzeń jak rejestracja pojazdu czy zgłoszenia zbycia, powyższe zdarzenia jako winny być rozważne pod katem wagi naruszenia prawa (art. 189f k.p.a.).

Wobec powyższego zarzuty dotyczące naruszenia art. 15zzzzn˛ ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 okazały się uzasadnione. Natomiast rozpatrzenie pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne bowiem wymaga przeprowadzenia wskazanych wyżej czynności oraz rozpatrzenia ewentualnego wniosku strony postępowania administracyjnego o przywrócenie terminu a w razie odmowy jego przywrócenie poczynienie dodatkowych ustaleń dotyczących zapisów w bazie CEPiK w zakresie wskazanym powyżej.

W tym stanie rzeczy, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.