Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2568/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13B ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1/19 w sprawie ze skargi M.N. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od M.N. na rzecz Rady Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.N. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miasta [...] (dalej organ bądź Rada) podjęła [...] listopada 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, prowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (dalej Uchwała). Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej usg) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3, 4 i 6, i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. [poz. 1440] ze zm., dalej udp).

W pkt 3.2.2. Załącznika do Uchwały wskazano m.in., że "Abonament postojowy wydawany jest: a) osobie fizycznej, zameldowanej na obszarze określonym w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały, posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1. - a w przypadku posiadania pojazdu samochodowego z tytułu własności lub współwłasności, okazującej dowód rejestracyjny pojazdu z widniejącym adresem zamieszkania właściciela/ współwłaściciela zgodnie z adresem zameldowania - stanowiący dowód wniesienia opłaty za postój wyłącznie w podstrefie miejsca zameldowania, przy czym stawka opłaty za pojazd samochodowy wynosi 10 zł/miesiąc (...)".

W ppkt 3.2.1. wskazano, że "Podstawą do nabycia abonamentu postojowego jest spełnienie warunków przewidzianych dla określonego typu abonamentu oraz posiadanie pojazdu samochodowego z tytułu: a) własności; b) współwłasności; c) umowy leasingu; d) umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu".

Pismem z 7 listopada 2018 r. M.N. (dalej skarżąca) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Uchwałę zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 usg w związku z art. 13b ust. 4 pkt 2 udp oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co stanowiło:

a. przekroczenie delegacji ustawowej przyznanej Radzie Miasta przez art. 13b ust. 4 pkt 2 udp wskazującej, że opłaty abonamentowe są związane z użytkownikiem drogi, a nie wpisem w dowodzie rejestracyjnym pojazdu dotyczącym miejsca zamieszkania jego właściciela,

b. nieuzasadnione ograniczenie możliwości nabycia abonamentu przez mieszkańca strefy płatnego parkowania, który pomimo zameldowania na jej terenie, a nawet posiadania prawa własności do nieruchomości, w której mieszka, nie może uzyskać abonamentu, jeżeli będący jego własnością pojazd mechaniczny zarejestrowany został poza granicami RP lub w innym mieście,

c. rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa w wyniku potraktowania osób zamieszkałych i zameldowanych w strefie płatnego parkowania w odmienny sposób, jeżeli tylko posiadany przez nie pojazd mechaniczny nie został zarejestrowany na terenie RP, lecz na terenie innego państwa członkowskiego UE, co skutkuje wskazaniem w jego dowodzie rejestracyjnym innego niż faktyczne miejsca zamieszkania właściciela.

Skarżąca podniosła, że w jej przypadku uwidocznienie w dowodzie rejestracyjnym innego adresu zamieszkania niż faktyczny wynikał z faktu, że przebywała ona wiele lat za granicą, gdzie kupiła i zarejestrowała ten pojazd, a następnie wróciła do kraju. W przypadku innych osób inny adres zamieszkania w dowodzie rejestracyjnym wynikać może z przeprowadzki z innego miasta. Skarżąca oceniła jako niesprawiedliwe, że na podstawie tych samych przepisów zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] abonament mogły uzyskać osoby, które w dowodzie rejestracyjnym posiadały wskazany inny adres zamieszkania, lecz pojazd posiadały na podstawie umowy leasingu.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie pkt 3.2.2. Załącznika nr 2 do Uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ, opierając się na [prze]pisach ustawy o drogach publicznych, wskazał, że może on wprowadzać opłaty abonamentowe obowiązujące na terenie strefy płatnego parkowania, i w tym zakresie może dowolnie kształtować krąg osób uprawionych do zakupu abonamentu, pozostając w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu służyć ma wprowadzenie opłat za parkowanie. Zdaniem pełnomocnika Prezydenta Miasta [...], uchwała nie ograniczała zasady równości, skoro uchwałodawca nie traktował w odmienny sposób osób posiadających tę samą cechę: wszyscy właściciele pojazdów (współwłaściciele) z zastrzeżeniem co do miejsca zameldowania, byli uprawnieni do nabycia abonamentu. Tak określony krąg osób uprawnionych do nabycia abonamentu miał w ocenie organu w konsekwencji ukrócić niedobrą praktykę polegającą na tym, że mieszkańcy różnych części [...] zmieniali miejsce zameldowania, użyczali pojazdy itp. tylko i wyłącznie w celu zakupu abonamentu postojowego w najstarszej strefie parkowania w [...].

Pismem z 8 kwietnia 2019 r. skarżąca nie uznała za uzasadnione przewidzenie dla mieszkańców strefy parkowania posiadających tytuł własności pojazdu, wymogu wpisu w dowodzie rejestracyjnym, jako miejsca zamieszkania, adresu w danej strefie. W ocenie skarżącej wpis miejsca zamieszkania w dowodzie rejestracyjnym nie był dowodem na okoliczność faktycznego miejsca zamieszkania i nie pozostawał w żadnym logicznym związku z celem, jakim miała być eliminacja praktyki fikcyjnego użyczania pojazdów, polegająca na zawarciu przez użytkownika pojazdu spoza danej strefy płatnego parkowania (fikcyjnej) umowy użyczenia z niekorzystającym z pojazdu mieszkańcem tej strefy, skoro w kwestionowanym przypadku chodziło o tytuł własności pojazdu przysługującym osobie zamieszkującej w danej strefie.

Skarżąca wytknęła organowi błędnie stosowanie definicji konstytucyjnej zasady równości. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego skarżąca podniosła także, że wielokrotnie wskazywano, że różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego. W ocenie skarżącej nie było jasne, dlaczego z grupy posiadaczy na podstawie prawa własności, współwłasności, umowy leasingu, czy umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu, organ zdecydował się wyodrębnić właścicieli oraz współwłaścicieli i nałożyć na nich dodatkowy obowiązek (prócz zameldowania na określonym terenie), polegający na okazaniu dowodu rejestracyjnego pojazdu, w którym adres zamieszkania odpowiadał będzie adresowi zameldowania. Skarżąca stwierdziła, że organ faktycznie dokonał zróżnicowania osób (podmiotów) będących w podobnej sytuacji (w rozumieniu art. 32 Konstytucji RP), skoro wymienione podmioty posiadają (w kontekście przedmiotu Uchwały) podobne, prawnie relewantne, cechy, tj. są osobami fizycznymi - mieszkańcami określonych obszarów, a także posiadają pojazdy, a na część z nich nałożono dodatkowy obowiązek dotyczący adresu zamieszkania wskazanego w dowodzie rejestracyjnym posiadanego przez nich pojazdu. Oceniła, że wprowadzone rozróżnienie nie znajdował[o] uzasadnienia w przekonywujących kryteriach. Wskazała, że niezrozumiałe było, w jaki sposób nałożenie dodatkowego obowiązku wyłącznie na osoby posiadające najszersze (właścicielskie) uprawnienie do używanych przez nich pojazdów miało pozwolić osiągnąć cel, który zakładał organ. Podniosła, że nie można określić interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, którego waga usprawiedliwiałaby wprowadzenie takiego rozróżnienia. W ocenie skarżącej, nie istniała norma, wartość, czy zasada konstytucyjna, która wskazywałaby na konieczność innego traktowania podmiotów (w zakresie regulowanym skarżoną Uchwałą) ze względu na posiadany przez nich tytuł prawny do pojazdu. Skarżąca wskazała na pogląd w judykaturze, zgodnie z którym już samo wprowadzenie rozróżnienia ze względu na tytuł prawny do pojazdu było uważane za niedopuszczalne i godzące w konstytucyjną zasadę równości, i w związku z tym podniosła, że tym bardziej za niedopuszczalne uznać należy wprowadzenie dodatkowych obowiązków wyłącznie dla właścicieli (współwłaścicieli) pojazdów.

Na rozprawie 10 kwietnia 2019 r. postępowanie sądowe zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy III SA/Kr 404/18 przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na wyeliminowanie zaskarżonej części Uchwały z obrotu prawnego przez wyrok z 8 stycznia 2019 r., który z kolei został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po oddaleniu skargi kasacyjnej, postanowieniem z 15 stycznia 2020 r. postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało podjęte.

Na rozprawie 11 marca 2020 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśniał, że po stwierdzeniu części nieważności zaskarżonej Uchwały - skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności podpunktu 3.2.2. lit. a załącznika nr 2 do Uchwały w zakresie słów: "a w przypadku posiadania pojazdu samochodowego z tytułu własności lub współwłasności, okazującej dowód rejestracyjny pojazdu z widniejącym adresem zamieszkania właściciela/współwłaściciela zgodnie z adresem zameldowania (...)".

Pełnomocnik organu podnosił, że możliwe jest wskazanie w adresie dowodu rejestracyjnego innego adresu niż stałe zameldowanie, dlatego Uchwała w praktyce dotyczy obowiązku aktualizacji danych posiadacza pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem III SA/Kr 1/19 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że prawomocnym wyrokiem z 8 stycznia 2019 r. (po oddaleniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 września 2019 r. I OSK 1226/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność m.in. podpunktu 3.2.2. lit. a Załącznika nr 2 do zaskarżonej Uchwały w zakresie słów "posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1.". W konsekwencji, skarżąca sprecyzowała skargę przez ograniczenie żądania do wniosku o stwierdzenie nieważności podpunktu 3.2.2. lit. a Załącznika nr 2 do Uchwały w zakresie słów: "a w przypadku posiadania pojazdu samochodowego z tytułu własności lub współwłasności, okazującej dowód rejestracyjny pojazdu z widniejącym adresem zamieszkania właściciela/ współwłaściciela zgodnie z adresem zameldowania - stanowiący dowód wniesienia opłaty za postój wyłącznie w podstrefie miejsca zameldowania (...)".

Sąd I instancji uznał, że zasadniczo Rada Miasta działała w [granicach] swoich kompetencj[i] ponieważ, zgodnie z art. 13b ust. 3 udp mogła uchwałą ustalić strefę płatnego parkowania. Powołany przepis stanowi, że Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 13b ust. 2 udp strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Niewątpliwie strefy parkowania wyznaczone w Uchwale, a zwłaszcza strefa znajdująca się w samym centrum [...] znajdowały się "na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych". Okoliczność ta znana jest Sądowi z urzędu i nie była kwestionowana przez skarżącą. W konsekwencji istotne były ustalone w Uchwale zasady nabywania abonamentów postojowych.

W ocenie Sądu zastosowane zasady dotyczące prawa do zakupu abonamentu postojowego nie wykluczały w sposób dyskryminujący mieszkańców danej strefy i zgodnie z zasadą proporcjonalności realizowały cele, o których mowa w art. 13b ust. 2 udp.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z zaskarżonym podpunktem 3.2.2. abonament postojowy wydawany jest osobie fizycznej, zameldowanej na obszarze określonym w załączniku nr 1 do Uchwały, posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1. - a w przypadku posiadania pojazdu samochodowego z tytułu własności lub współwłasności, okazującej dowód rejestracyjny pojazdu z widniejącym adresem zamieszkania właściciela/ współwłaściciela zgodnie z adresem zameldowania.

Uchwała odnosiła się więc do "zamieszkania" mieszkańca zarówno w strefie jak i dokumentu rejestracyjnego samochodu z adresem zgodnym z adresem zameldowania. W Uchwale nie ograniczono kryterium "zameldowania" tylko do stałego meldunku. Możliwe było, zdaniem Sądu, uzyskanie abonamentu, jeżeli mieszkaniec strefy dokonałby zameldowania czasowego i w oparciu o swoje oświadczenie zaktualizował dane rejestrowe samochodu.

Obowiązujące przepisy - § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. poz. 2355 ze zm.) posługują się jedynie określeniem "miejsce zamieszkania", a więc nie jest wykluczone wskazanie w dowodzie rejestracyjnym faktycznego miejsca zamieszkania właściciela lub współwłaściciela pojazdu. Podobnie ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.), na podstawie której wydane zostało powyższe rozporządzenie, również nie definiuje "miejsca zamieszkania", a w szczególności nie utożsamia go z "miejscem zameldowania".

Analogiczne zasady (odnoszące się do faktycznego miejsca zamieszkania 31 grudnia kończącego się roku podatkowego) zawierają przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1387 ze zm., pdf). Zgodnie z art. 45 ust. 1b pdf roczne zeznanie podatkowe składa się w urzędzie skarbowym właściwym dla faktycznego miejsca zamieszkania podatnika. W konsekwencji, zeznanie podatkowe jest składane tam, gdzie podatnik faktycznie mieszkał 31 grudnia, a nie gdzie był zameldowany.

Sąd zdaje sobie sprawę, że przerejestrowywanie samochodu (z uwagi na adres zamieszkania posiadacza) związane byłoby z dodatkowymi formalnościami i kosztami - to jednak nie byłoby to niemożliwe, a więc nie dyskryminowało faktycznych mieszkańców strefy. Koszty parkowania bez abonamentu zostały ustalone w Uchwale w wysokości od 3 do 4,10 zł za każdą godzinę parkowania (podpunkt 2.1 załącznika nr 2 do Uchwały) co w praktyce znacznie przewyższa opłaty związane z przerejestrowywaniem samochodu i to nawet jeśli zmiana danych dotyczących zmiany adresu zamieszkania związane byłaby z obowiązkiem wymiany tablic rejestracyjnych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 9 maja 2016 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego i tablic (tablicy) rejestracyjnych i nalepki kontrolnej oraz ich wtórników - Dz.U. z 2019; poz.1840).

Zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1397 ze zm., dalej uel) obywatel polski przebywający na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązany jest dokonywać zameldowania na pobyt stały lub czasowy. Skarżąca posiadała obywatelstwo polskie (posługiwała się numerem PESEL) - podlegała więc na ogólnych zasadach polskim przepisom meldunkowym. Zgodnie z art. 25 ust. 4 uel ilekroć w ustawie jest mowa o pobycie czasowym obywatela polskiego należy przez to rozumieć przebywanie poza miejscem pobytu stałego przez okres ponad 3 miesięcy.

Jeżeli więc skarżąca przebywała na terenie Rzeczpospolitej Polskiej w znacznie krótszych okresach niż 3 miesiące to nie dyskryminowały jej zasady dotyczące zakupu abonamentów postojowych - jej sytuacja była bardziej podobna do sytuacji turystów odwiedzających [...] (nawet na okresy kilkutygodniowe) niż do mieszkańców tego miasta. W ocenie Sądu, powoływane w skardze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące cech istotnych przy porównywaniu adresatów norm, nie uzasadniało zarzutu dyskryminacji.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w swym orzecznictwie na temat rozumienia zasady równości wynikającej z art. 32 [ust. 1] Konstytucji. W szczególności w wyroku z 20.10.1998 r. K 7/98, przypomniał, że zasada równości stanowi nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wobec tego punktem wyjścia do oceny zgodności danej regulacji prawnej z zasadą równości jest rozważenie, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną (tu: mieszkańcy strefy), to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Niezbędna jest wówczas ocena przyjętego kryterium różnicowania. By odpowiedzieć na pytanie, czy dane kryterium może stanowić podstawę różnicowania podmiotów prawa, charakteryzujących się wspólną cechą istotną, należy rozstrzygnąć czy:

1. kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;

2. waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;

3. kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Zdaniem Sądu I instancji, Rada słusznie przyjęła, że nie ma obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych dla wszystkich właścicieli nieruchomości (skarżąca była takim właścicielem), ale ma obowiązek umożliwić faktycznym mieszkańcom konkretnej strefy zakup abonamentów postojowych po cenie obniżonej w porównaniu do zwykłych opłat parkingowych. Systemowo, odniesienie się do kryterium "zameldowania" pozwoliło na stworzenie zbioru mieszkańców faktycznie przebywających na terenie strefy przez okres ponad 3 miesięcy, co nie wykluczało ex definitione możliwości uzyskania przez skarżącą wymaganego dowodu rejestracyjnego. W ocenie Sądu, przyjęte kryterium "miejsca zameldowania" na terenie strefy pozwalało faktycznym mieszkańcom strefy na skorzystanie z możliwości zakupu abonamentów, a jednocześnie umożliwiało władzom miejskim na obiektywne rozróżnienie kto jest, a kto nie jest mieszkańcem strefy.

Skargę kasacyjną wywiodła M.N., zastępowana przez adw. M.S., zaskarżając wyrok III SA/Kr 1/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z "2020 r. poz. 713") w związku art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z "2020 r. poz. 470" ze zm.) w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.) przez ich błędną wykładnię - polegającą na przyjęciu, że jeżeli skutkiem odstępstwa od zasady równości są stosunkowo niewielkie niedogodności jednostki, to takie odstępstwo nie stanowi naruszenia Konstytucji - oraz niewłaściwe zastosowanie - polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy skutkiem odstępstwa od zasady równości w Uchwale są stosunkowo niewielkie niedogodności dla skarżącej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o "zmianę" zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie nieważności Uchwały, w części dotyczącej podpunktu 3.2.2. lit. a Załącznika nr 2 do uchwały w zakresie słów: "a w przypadku posiadania pojazdu samochodowego z tytułu własności lub współwłasności, okazującej dowód rejestracyjny pojazdu z widniejącym adresem zamieszkania właściciela/ współwłaściciela zgodnie z adresem zameldowania - stanowiący dowód wniesienia opłaty za postój wyłącznie w podstrefie miejsca zameldowania (...)", względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych - zrzekając się rozprawy w tej sprawie.

Rada Miasta [...], w imieniu której działa Prezydent Miasta [...], zastępowany przez r. pr. S.P., wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta jest jedynie na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Skoro skarżąca kasacyjnie nie stawia zarzutu błędnych ustaleń faktycznych, to stan faktyczny ustalony zaskarżonym wyrokiem jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Z tej przyczyny brak było podstaw dla prowadzenia dowodów zawnioskowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o udzielenie tekstu wskazanych przepisów prawa duńskiego (s. 4-5 skargi kasacyjnej), bowiem przeprowadzenie dowodu z tych przepisów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nadto spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ppsa). Zagadnienia te mogłyby być przedmiotem badania w ewentualnym postępowaniu przed Sądem duńskim w zakresie zgodności wskazanych przez autora skargi kasacyjnej regulacji duńskich z Konstytucja Danii.

Zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z "2020 r. poz. 713") w związku art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z "2020 r. poz. 470" ze zm.) został postawiony nie dość starannie. Wzorcami kontroli mogą być wyłącznie przepisy obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały - zatem art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu Dz. U. z 2016 r. poz. 446, 1579, 1948; z 2017 r. poz. 730 i 935) w związku art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948, 2255, z 2017 r. poz. 191, 1089) w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946).

Mimo tej niedoskonałości, zarzut ten nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona Uchwała opiera się na prawidłowej wykładni art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu Dz. U. z 2016 r. poz. 446, 1579, 1948; z 2017 r. poz. 730 i 935) w związku art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948, 2255, z 2017 r. poz. 191, 1089).

Ustawodawca wskazał, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające z zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 usg). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy:... 8) podejmowanie uchwał w sprawach... opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach (art. 18 ust. 2 pkt 8 usg).

Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (art. 13b ust. 4 udp).

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Rada Miasta [...], ustalając zaskarżoną Uchwałą strefę płatnego parkowania, mogła wprowadzić opłaty abonamentowe dla niektórych użytkowników drogi. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, ustalając w Uchwale wymóg: "a w przypadku posiadania pojazdu samochodowego z tytułu własności lub współwłasności, okazującej dowód rejestracyjny pojazdu z widniejącym adresem zamieszkania właściciela/ współwłaściciela zgodnie z adresem zameldowania - stanowiący dowód wniesienia opłaty za postój wyłącznie w podstrefie miejsca zameldowania (...)" (pkt 3.2.2 lit. a Załącznika nr 2 do Uchwały, nie naruszyła zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału, zasada równości oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej grupy. Wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), winni być traktowani równo, według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (np. wyrok z: 10.7.2012 r. P 15/12, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 77; 11.12.2019 r. P 13/18, OTK-A 2019/68).

Cechą relewantną wyodrębnienia grup w kontrolowanym postępowaniu jest bycie korzystającymi z dróg publicznych, którzy obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych (art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 i 4 udp). Takimi osobami które obowiązane są do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest każda osoba władająca pojazdem, niezależnie od tytułu prawnego (wyrok NSA z 19.9.2019 r. I OSK 1226/19).

W wyniku stwierdzenia nieważności podpunktu 3.2.1. Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, podpunktu 3.2.2. lit. a Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1.", podpunktu 3.5.1. Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "posiadającemu pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1." wyrokiem III SA/Kr 404/18, od którego to wyroku skargę kasacyjną Rady Miasta [...] oddalił wyrokiem I OSK 1226/19 Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałodawca uznał, że abonament postojowy wydawany jest: a) osobie fizycznej, zameldowanej na obszarze określonym w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały, (...) "a w przypadku posiadania pojazdu samochodowego z tytułu własności lub współwłasności, okazującej dowód rejestracyjny pojazdu z widniejącym adresem zamieszkania właściciela/współwłaściciela zgodnie z adresem zameldowania - stanowiący dowód wniesienia opłaty za postój wyłącznie w podstrefie miejsca zameldowania (...)" (podpunkt 3.2.2. lit. a Załącznika nr 2 do Uchwały). Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że w rzeczywistości każde nieuzasadnione konstytucyjnie odstępstwo od zasady równości jest naruszeniem Konstytucji, bez względu na stopień niedogodności dla jednostki, które ze sobą niesie. Stopień ten..., nie może jednak, jeśli nie jest znaczny, usprawiedliwiać takiego naruszenia. Przyjęcie takiego jak w zaskarżonym wyroku sposobu naruszenia konstytucji może prowadzić do wniosków nieakceptowalnych także w innych sprawach, w tym dotyczących ważniejszych niż majątek wartości konstytucyjnych, takich jak zdrowie czy życie (s. 4 akapit 2 skargi kasacyjnej).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie wskazuje się, że odnosząc się do kolejnego elementu testu równości (identyfikacji kryterium zróżnicowania), kryterium zróżnicowania wynika z decyzji prawodawczej i rekonstruowane jest co do zasady na podstawie przepisów aktu normatywnego, w którym zawarta jest zakwestionowana norma prawna (np. wyrok TK z 24.2.2009 r. SK 34/07, OTK-A 2009/2/10). Z jednej strony przyjmuje się, że wybór kryterium zróżnicowania jest prakseologicznym rozstrzygnięciem prawodawcy, które samo w sobie nie podlega ocenie konstytucyjności. Trybunał nie bada wówczas konstytucyjnej dopuszczalności doboru kryterium, a ciężar oceny konstytucyjności przenosi się na spełnienie wymogów relewantności, proporcjonalności oraz adekwatności aksjologicznej zróżnicowania (odpowiednio wyrok TK z 6.6.2009 r. SK 5/09, OTK-A 2009/6/84). Z drugiej strony przyjmuje się, że kryterium różnicowania może być albo względnie zakazane (jego konstytucyjna dopuszczalność zależy od spełnienia wspomnianych wymogów) albo bezwzględnie zakazane (jest ono konstytucyjnie niedopuszczalne w jakimkolwiek stanie faktycznym i prawnym; odpowiednio wyrok TK z 5.7.2011 r. P 14/10, OTK-A 201/6/49). Żadne z bezwzględnie zakazanych kryteriów (przykładowo - naruszających art. 30, art. 35 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 53 Konstytucji, opartych wyłącznie na kryteriach osobistych – np. niepełnosprawności; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 107-108 i aprobowane przez Autora wyroki TK), nie zostało przez uchwałodawcę wprowadzone. Tym samym nie istnieje niebezpieczeństwo, że kwestionowany przez autora skargi kasacyjnej sposób oceny naruszenia art. 31 ust. 1 Konstytucji RP mógłby dotyczyć szczególnie chronionych konstytucyjnie wartości (np. zdrowia czy życia).

Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził test równości, nie naruszając art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec powszechności prób obejścia Uchwały w zakresie możliwości nabycia abonamentu postojowego przez osoby, które nie zamieszkują pod adresem w danej strefie płatnego parkowania, uchwałodawca prawidłowo zastosował proporcjonalny środek, wprowadzając wymóg okazania dowodu rejestracyjnego pojazdu z widniejącym adresem zamieszkania właściciela/współwłaściciela zgodnie z adresem zameldowania - stanowiący dowód wniesienia opłaty za postój wyłącznie w podstrefie miejsca zameldowania.

Wskazany w skardze kasacyjnej ust. 2 art. 32 Konstytucji RP nie jest relewantny, bowiem Uchwała nie wprowadza dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej kasacyjnie na rzecz Rady Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.