Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 127/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 i 4, art. 147, art. 148, art. 149, art. 150 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 132, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: § 12, § 13, § 29, § 60, § 271-273
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 listopada 2023 r. nr IFXIV.7840.12.56.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 3 lipca 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. (dalej jako uczestniczka postępowania lub inwestor) pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących: zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń parteru w północnej części budynku frontowego z pracowni protetycznej na gabinet lekarski (olukistyczny) o powierzchni użytkowej 66,35 m2 (po wykonaniu inwestycji), zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego dla potrzeb pracowni protetycznej o powierzchni użytkowej 82,99 m2 oraz przebudowę związaną z powyższymi zmianami sposobu użytkowania budynków wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną oraz sanitarną, do realizacji na działkach nr ewid. 1, obręb [...] oraz nr 2 obręb [...], położonych w C. przy ul. [...].

Pismem z 7 stycznia 2019 r. A. B. (dalej jako strona lub skarżący) powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 w związku z art. 147 i 148 Kodeksu postępowania administracyjnego wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją podnosząc, że nie brał w tym postępowaniu udziału bez własnej winy, a nadto objęty powołaną decyzją budynek gospodarczy został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia co powoduje, że okoliczności leżące u podstaw przedmiotowego aktu zostały ustalonej w oparciu o fałszywe dowody.

Postanowieniem z 24 stycznia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta C. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 i art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie zakończone wskazaną wyżej decyzją własną z 3 lipca 2012 r., a następnie decyzją z 29 czerwca 2021 r., nr [...] odmówił uchylenia tego aktu. Motywując odmowę uchylenia w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że postępowanie w zakresie wznowienia postępowania było zawieszone z uwagi na zgłoszony równolegle przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 3 lipca 2012 r. - do czasu zakończenia postępowania zainicjowanego tym wnioskiem, a mianowicie do uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1689/19) oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lipca 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 16 maja 2019 r., nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Następnie organ pierwszej instancji podkreślił, że skarżącemu nie przysługuje w niniejszej sprawie przymiot strony postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 725) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, z kolei w świetle art. 3 pkt 20 tej regulacji, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zdaniem organu, skarżący nie może wywodzić statusu strony w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją z 3 lipca 2012 r. z faktu bycia współwłaścicielem sąsiedniej działki o nr ewid. 3 (obręb [...]), gdyż nieruchomość ta nie doznaje żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania w związku ze zmianą sposobu użytkowania stanowiącą przedmiot pozwolenia objętego powyższym aktem, a nadto przedmiotowe pozwolenie nie narusza interesów osób trzecich w zakresie dostępu do drogi publicznej, wody, elektryczności ani telekomunikacji (art. 5 ust. 1 pkt 9 cytowanej ustawy). Obszar oddziaływania spornego zamierzenia budowlanego obejmuje wyłącznie działkę inwestora i został wyznaczony na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualnie Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), a w szczególności z uwzględnieniem wymogów dotyczących odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką (§ 12), przesłaniania budynków (§13), minimalnego nasłonecznienia (§ 60), warunków ochrony przeciwpożarowej (§ 271) oraz powodowania zmian naturalnego spływu wód opadowych (§ 29). W dalszej części uzasadnienia wskazano, że postępowanie w zakresie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zostanie wszczęte dopiero wtedy, gdy orzeczenie w sprawie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 tego Kodeksu stanie się ostateczne.

Niezadowolony z powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Wojewody Śląskiego domagając się jej uchylenia oraz podnosząc zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy oraz z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślił bowiem, że działka nr ewid. 3, której jest współwłaścicielem sąsiaduje z należącą do inwestora działką nr ewid. 1, a ponieważ przedmiotem spornej inwestycji była przebudowa budynku gospodarczego (w związku ze zmianą sposobu użytkowania), którego ściana wschodnia zaprojektowana została "w ostrej granicy" z działką nr 3, a nawet z jej przekroczeniem, to w rezultacie ta ostatnia działka jest objęta obszarem oddziaływania rzeczonej inwestycji na mocy § 12 ust. 5 powołanego aktu wykonawczego z uwagi na usytuowanie budynku w sposób, o którym mowa w ust. 2-4 niniejszego przepisu i dlatego zarówno on jak i pozostali współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości posiadają status strony w tym postępowaniu.

Decyzją z 10 stycznia 2022 r. nr [...] Wojewoda Śląski uchylił decyzję stanowiącą przedmiot odwołania rozstrzygając równocześnie o umorzeniu postępowania wznowieniowego pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu wywiódł, że w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta C. z 3 lipca 2012 r. skarżący nie posiada interesu prawnego ani obowiązku prawnego, a zatem nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego, chociaż zasadnie wznowiono postępowanie, to jednak w sytuacji ustalenia, że wnioskodawca nie jest jego stroną, brak było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz postępowanie to należało umorzyć.

Pismem z 9 lutego 2022 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z 10 stycznia 2022 r., wskutek czego, decyzją z 30 czerwca 2022 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność tego aktu uznając, że został on wydany z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono bowiem, że umorzenie postępowania wznowieniowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadku, gdy organ wszczął takie postępowanie wydając postanowienie o wznowieniu pomimo braku jego dopuszczalności bądź jeżeli po wznowieniu ustalono, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu. W rozpoznanej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły, co powoduje, że umorzenie postępowania było wadliwe i stanowi przejaw niezgodnego z prawem uchylenia się od merytorycznego załatwienia sprawy.

W następstwie powyższego, zaskarżoną decyzją z 17 listopada 2023 r., nr IFXIV.7840.12.56.2021 wydaną po ponownym rozpatrzeniu odwołania strony, Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstnacyjne z 29 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wpierw zaprezentował dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Następnie zaznaczył, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zgłosił go bowiem 10 stycznia 2019 r., czyli w ciągu miesiąca od daty 4 stycznia 2019 r., kiedy to dowiedział się o decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z 3 lipca 2012 r. Następnie Wojewoda zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego tą ostatnią decyzją, a co za tym idzie postępowania o wznowienie przedmiotowej sprawy w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane albowiem nieruchomość, której jest współwłaścicielem, sąsiadująca z objętą pozwoleniem na zmianę użytkowania obiektów działką, nie wchodzi w zakres obszaru oddziaływania tego zamierzenia budowlanego w znaczeniu nadanym przez art. 3 pkt 20 tej regulacji. Z treści powołanej decyzji z 3 lipca 2012 r. jak również z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że objęte pozwoleniem prace dotyczą przystosowania części parterowej jednego z budynków do nowego sposobu użytkowania i wszystkie one ograniczają się do wnętrza tego obiektu, podobnie jak i roboty dotyczące budynku gospodarczego, a polegające na dostosowaniu go do potrzeb pracowni protetycznej, zatem należąca do skarżącego nieruchomość nr ewid. 3 nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nadto nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej przedmiotowej nieruchomości (§ 271-273 tego aktu wykonawczego), nie wiąże się ze zmianą w dotychczasowych stosunkach wodnych (§ 29), nie pozbawia jej dostępu do drogi publicznej ani nie wprowadza ograniczeń w dostępie do szeroko rozumianych mediów. Nadto, odnosząc się do argumentacji o tym, jakoby skarżącemu przysługiwał w niniejszym postępowaniu przymiot strony z mocy § 12 ust. 5 cytowanego rozporządzenia podkreślił, że przepis ten - przewidujący objęcie sąsiedniej względem danego zamierzenia budowlanego nieruchomości obszarem jego oddziaływania ma zastosowanie jedynie w przypadkach, o których mowa w § 12 ust. 2-4 tego aktu, a mianowicie: budowy budynku w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość; usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także budowy w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej; nadbudowy budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację (przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi) oraz budowy budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. W tym kontekście organ odwoławczy zaakcentował, że sporne zamierzenie inwestycyjne dotyczy wyłącznie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń parteru w północnej części budynku frontowego z pracowni protetycznej na gabinet lekarski wraz z niezbędną przebudową oraz zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pracownię protetyczną i nie przewiduje ono wprowadzania zmian konstrukcyjnych. Zgodnie z dokumentacją budowlaną wszystkie prace będą wykonywane wewnątrz tych obiektów, a zatem nie zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby zastosowanie wspomnianego § 12 ust. 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Niezadowolony z powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu, jak również poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wywiódł, że decyzja Prezydenta Miasta C. z 3 lipca 2012 r. kończąca postępowanie objęte jego wnioskiem o wznowienie jest "absurdalna", gdyż udziela w swojej istocie pozwolenia na zmianę użytkowania obiektu, który "nigdy nie istniał", a w zakresie legalności którego toczy się odrębne postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. Ponownie przy tym powołał się na § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podkreślając, że z mocy tego przepisu przysługuje mu w niniejszym postępowaniu status strony. Podniósł bowiem, że sporny budynek został wybudowany nielegalne, a tym samym zmiana sposobu jego użytkowania jest równoznaczna z budową nowego budynku, zaś skoro jego ściana o wysokości 6 m została wybudowana na całej długości zachodniej granicy należącej doń działki, nieruchomość ta wchodzi w zakres obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w swojej decyzji ponownie stwierdzając, że zakres robót budowlanych zatwierdzonych decyzją Prezydenta Miasta C. z 3 lipca 2012 r. obejmuje prace wyłącznie wewnątrz spornego budynku, a zatem roboty te w żaden sposób nie oddziałują na nieruchomość, której skarżący jest współwłaścicielem, co z kolei powoduje, że działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, a w konsekwencji, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją.

Pismem z 6 marca 2024 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi wywodząc, że jego status strony w spornym postępowaniu wynika z - jak to określił - "§ 12 ust. 1" rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że sporny budynek wcześniej istniał, to jednak następnie został on podwyższony (co wynika wprost z projektu) o jedną kondygnację, do wysokości 6 m, a zatem zachodzi okoliczność, o której mowa w § 12 ust. 4 pkt 2 tego aktu wykonawczego. Zdaniem skarżącego wydane w tych warunkach pozwolenie na zmianę użytkowania spornego obiektu, który nie został zinwentaryzowany ani objęty ekspertyzą konstrukcyjną, ma charakter "przestępczy".

Z kolei uczestnicy postępowania (A. K. i G. F.) reprezentowani przez adwokata, pismem z 25 marca 2024 r. wnieśli o oddalenie skargi oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a wydający ją organ trafnie zinterpretował mające zastosowanie w sprawie przepisy oraz kompleksowo ocenił zgromadzone dowody wypełniając wskazania zawarte w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 czerwca 2022 r. Równocześnie uczestnicy powołali się na odrębne postępowanie administracyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. w sprawie legalności spornej zabudowy położonej na należącej do nich działce nr ewid. 1. Wskazali, że wspomniany organ decyzją z 29 kwietnia 2022 r. nr [...] umorzył to postępowanie, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 1 sierpnia 2022 r. uchylił rzeczony akt, sprzeciw od przedmiotowej decyzji uchylającej został oddalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 października 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 1300/22), z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 marca 2023 r. (sygn. akt II OSK 334/23) oddalił skargę kasacyjną na to orzeczenie. Podkreślili przy tym, że w treści tego ostatniego wyroku wskazano na konieczność podjęcia próby pozyskania zdjęć lotniczych z lat 50-tych ubiegłego wieku z przybliżeniem na działkę nr ewid. 1 a także uzupełnienia materiału dowodowego o archiwalne wyrysy z mapy zasadniczej z okresu około roku 1950 do chwili obecnej oraz wystąpienia o to do wydziału geodezji właściwego organu, przy czym zwrócono uwagę, że w przypadku braku możliwości pozyskania takich dokumentów zasadne będzie umorzenie postępowania w sprawie.

Kolejnym pismem z 14 czerwca 2024 r. skarżący podjął polemikę z argumentacją zawartą w powyższym piśmie uczestników postępowania powtarzając wywody, które podniósł w swoich wcześniejszych pismach oraz dodając, że kwestia legalności spornego budynku gospodarczego wymaga uzupełnienia materiału dowodowego o archiwalne wyrysy z mapy zasadniczej od około 1950 roku do chwili obecnej. Nadto zaznaczył, że uczestniczka postępowania sama przyznała, iż wspomniany budynek został "przymurowany" do istniejącego muru ogrodzeniowego i oddzielony od niego styropianem, co wskazuje, że roboty te musiały zostać wykonane już pod rządami ustawy - Prawo budowlane, skoro ta weszła w życie w roku 1994, a styropian zaczęto powszechnie stosować dopiero w połowie lat 90-tych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 tej regulacji, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się tu względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że kwestionowany przez stronę akt odpowiada wymogom prawa.

Przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszej sprawie decyzja odmawiająca uchylenia, w wyniku wznowienia, postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C. nr [...] z 3 lipca 2012 r. o udzieleniu uczestniczce postępowania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących: zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń parteru w północnej części budynku frontowego z pracowni protetycznej na gabinet lekarski; zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego dla potrzeb pracowni protetycznej oraz przebudowę związaną z powyższymi zmianami sposobu użytkowania budynków wraz z wewnętrznymi instalacjami; elektryczną i sanitarną, do realizacji na działkach nr ewid. 1, obręb [...] oraz nr 2 obręb [...], położonych w C. przy ul. [...].

Skarżący wniósł o wznowienie tego postępowania powołując się na przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i w tych ramach podnosząc, że będąc stroną wskazanego postepowania bez własnej winy nie brał w nim udziału oraz, że wspomnianą decyzję miano wydać w oparciu o okoliczności ustalone na podstawie fałszywych dowodów.

W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że orzekający w sprawie organ słusznie rozstrzygnął o wznowieniu postępowania. W sytuacji bowiem, gdy wznowienie ma nastąpić - jak domagał się skarżący - z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ, rozpatrując dopuszczalność wznowienia, nie bada już na tym etapie, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 tego Kodeksu (vide: wyroki NSA: z 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, publ. Lex nr 510752 oraz z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, publ. LEX nr 597851). Kwestia legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 wspomnianego Kodeksu należy zasadniczo do sfery materialnoprawnej, gdyż to przepisy prawa materialnego statuują legitymację materialną podmiotu żądającego wznowienia postępowania, a nie jest dopuszczalne dokonywanie ocen w zakresie prawa materialnego na etapie poprzedzającym wznowienie postępowania. Postępowanie wznowieniowe oparte na powyższej przesłance jest prowadzone zarazem co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialnoprawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tegoż przepisu. Jeśli zatem wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej przesłance, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a nadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lecz został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia, zaś to powinno nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania wznowieniowego organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym (por: M. Jaśkowska w: M. Wilbrandt-Gotowicz,A. Wróbel, M. Jaśkowska Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - uwagi dotyczące art. 147, publ. Lex 2024 r. oraz wyrok WSA w Gdańsku z 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 218/14, publ. LEX nr 1503784).

W rozpoznanej sprawie organ pierwszej instancji słusznie dokonał takiej oceny w ramach wszczętego uprzednio postępowania wznowieniowego. W jej wyniku uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z 3 lipca 2012 r., którą wznowione postępowanie zostało zakończone albowiem ustalił, że skarżący nie jest jego stroną. Zdaniem Sądu stanowisko takie zasługuje na aprobatę. Wymaga podkreślenia, że zarówno w sprawach o pozwolenie na budowę prowadzonych w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych - w tym wznowieniowym, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, publ. Lex nr 339465). Wspomniany art. 28 powołanego Kodeksu określa mianowicie, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny sprowadza się przy tym do związku pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną danego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na jego sytuację w zakresie prawa materialnego. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania obiektu została przy tym sformułowana w art. 3 pkt 20 cytowanej ustawy, który (w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z 13 lutego 2020 r. - Dz. U. poz. 471 - mającym zastosowanie w sprawie z mocy art. 25 tej ustawy) określał, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu, powinien być zawsze ustalony na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, zaś ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu takich obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, które nie są oparte na konkretnym przepisie prawa. Innymi słowy, samo subiektywne odczucie właściciela (współwłaściciela), że pewne zamierzenie budowlane oddziałuje na jego nieruchomość nie przesądza jeszcze o tym, że wchodzi ona w zakres obszaru oddziaływania tej inwestycji. Będzie tak bowiem wyłącznie wówczas, gdy ograniczenie w zagospodarowaniu należącego doń terenu, w tym wzrost uciążliwości związanych z użytkowaniem planowanego obiektu budowlanego, będzie wynikało z konkretnej normy prawnej.

W rozpoznanej sprawie jest poza sporem, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta C. z 3 lipca 2012 r., nr [...] o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów położonych na działkach nr ewid. 1, obręb [...] oraz nr 2 obręb [...], położonych w C. przy ul. [...], jak również to, że wywodzi on swój interes prawny w tym postępowaniu z posiadanego prawa współwłasności sąsiedniej działki nr ewid. 3.

Zdaniem Sądu, takie stanowisko skarżącego jest chybione. Kwestionuje on bowiem rozmiary budynku gospodarczego posadowionego na działce nr ewid. 1, w tym jego wysokość związaną z dobudową kondygnacji, jaka miała zostać wykonana. Z treści powołanej decyzji z 3 lipca 2012 r. wynika jednak, że obejmuje ona pozwolenie jedynie na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń parteru w północnej części budynku frontowego z pracowni protetycznej na gabinet lekarski wraz z niezbędną przebudową oraz na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pracownię protetyczną, a także przebudowę związaną z powyższymi zmianami. Decyzja ta nie rozstrzyga więc o pozwoleniu na nową zabudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektów na działce nr ewid. 1, lecz jedynie o zmianie sposobu użytkowania istniejących już na niej obiektów budowlanych. Równocześnie, zatwierdzony jej mocą projekt budowlany określa, że objęte nim roboty nie obejmują jakichkolwiek zmian konstrukcyjnych w żadnym z tych budynków, lecz sprowadzają się do prac w ich wnętrzu, dotyczących głównie znajdujących się tam instalacji (przebudowa wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej - wodociągowej i sanitarnej, instalacji grzewczej, a także instalacji nawiewno-wywiewnej oraz klimatyzacji), wymiany drzwi, montażu ścianek działowych, wymiany posadzek i aranżacji wewnętrznej. Słusznie zatem orzekające w sprawie organy przyjęły, że obszar oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, nie obejmuje działki nr ewid. 3, której skarżący jest współwłaścicielem, gdyż zakres planowanych w ramach tego zamierzenia robót nie powoduje żadnych takich ograniczeń w możliwości zagospodarowania wskazanej działki, które wynikałyby z przepisów obowiązującego prawa. Ustalono, że nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych obiektów (tak istniejących, jak i potencjalnych) na nieruchomości wnioskodawcy (§ 271 i następne powołanego rozporządzenia), nie powoduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomość należącą do skarżącego (§ 29 wspomnianego aktu wykonawczego) czy dostępu do tzw. mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja) ani też nie ogranicza działki o nr ewid. 3 w dostępie do drogi publicznej. Wnosząc o wznowienie postępowania skarżący kwestionował w istocie legalność samej zabudowy działki nr ewid. 1 budynkiem gospodarczym oraz jego podwyższenia o dodatkową kondygnację czy też mur, jednak zagadnienia te nie w ogóle nie wchodzą w zakres robót objętych decyzją Prezydenta Miasta C. z 3 lipca 2012 r., które - w odniesieniu do tego budynku - dotyczą wyłącznie jego wnętrza, a zatem już ze swej istoty, nie mogą w żaden sposób oddziaływać na należącą doń sąsiednią działkę. W konsekwencji, zarówno argumentacja podniesiona przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania jaki i twierdzenia zawarte w skardze nie pozwalają na uznanie, aby wykazał on swój interes prawny w kwestionowaniu powołanej decyzji, a co za tym idzie, aby przysługiwał mu przymiot strony postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego tym aktem w kontekście art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Wbrew wywodom skarżącego, nie może on także wywodzić statusu strony opierając się na § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten przewiduje wprawdzie objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania danej inwestycji, jednak jedynie w przypadkach, gdy dana inwestycja realizowana jest w warunkach wskazanych w § 12 ust. 2- 4 tego aktu wykonawczego, co nie ma w niniejszej sprawie miejsca. Chodzi tu bowiem o budowę budynku w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość; usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budowę w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej; nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi, a także budowy budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. W ocenie składu orzekającego nie może budzić wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta C. z 3 lipca 2012 r. udzielająca pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania spornych obiektów nie obejmowała żadnego z tych przypadków i ograniczała się w obrębie powyższych budynków wyłącznie do robót w ich wnętrzu i dlatego podnoszone w tych ramach przez skarżącego zarzuty są całkowicie chybione.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że odmowa uchylenia przedmiotowej decyzji w trybie wznowieniowym była w pełni zasadna. Skoro bowiem skarżący nie był stroną w postępowaniu zakończonym jej wydaniem, to nie wystąpiła sytuacja opisana w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniająca wzruszenie przedmiotowego aktu w trybie art. 151 § 1 pkt 2 tego Kodeksu.

Podnoszone przez skarżącego kwestie związane z zabudową należącej do inwestora działki nr 1 z obrębu [...], w tym z legalnością budowy czy rozbudowy spornego budynku gospodarczego, pozostają natomiast poza zakresem niniejszego postępowania albowiem nie mają związku z treścią decyzji kończącej postępowanie objęte jego wnioskiem o wznowienie. Tylko marginalnie warto wskazać, że legalność zabudowy gospodarczej na wskazanej działce była przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego zaś ostatnia wydana w tej sprawie decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 kwietnia 2024 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. z 15 grudnia 2023 r. umarzającą postępowanie w sprawie tej legalizacji, stanowi przedmiot skargi w innej sprawie zarejestrowanej w tutejszym Sądzie pod sygn. akt II SA/Gl 743/24 i będzie poddana ocenie Sądu w jej ramach. Wskazane zagadnienie wykracza natomiast poza granice sprawy niniejszej w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które wyznacza zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia odmawiającego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tej zabudowy. Dodatkowo trzeba wyjaśnić, że chociaż skarżący, poza przesłanką wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego powołał jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania także okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 tego Kodeksu wywodząc, jakoby wspomniana decyzja z 3 lipca 2012 r. została wydana w oparciu o okoliczności ustalone na podstawie sfałszowanych dowodów, to jednak po pierwsze - przyjdzie wyjaśnić, że nie mógł skutecznie domagać się równoczesnego wznowienia postępowania na takiej podstawie. Wymaga bowiem podkreślenia, że w świetle art. 147 powołanego Kodeksu, wszczęcie postępowania wznowieniowego w oparciu o taką przesłankę może nastąpić z urzędu albo na wniosek stron, tymczasem - jak wskazano wyżej - skarżący nie posiadał przymiotu strony spornego postępowania, a zatem przekazana przezeń w niniejszym zakresie informacja mogła wprawdzie zainicjować wznowienie postępowania z urzędu, jednak jako osoba trzecia (nie będąca stroną) nie mógł domagać się wznowienia postępowania z urzędu. Organ wszczyna z urzędu postępowanie wznowieniowe, jeżeli na podstawie znanych mu okoliczności faktycznych uzna, że zaistniała jedna z przyczyn wznowienia. Jest to więc prawo organu, które staje się jego obowiązkiem dopiero, gdy taka przyczyna się pojawi. Nie można jednak, na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadzić do wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, tzn. sprawić, by z tego prawa skorzystał w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie wnioskodawcy, że organ tak właśnie powinien postąpić (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2216/21, publ. LEX nr 3288669). Po wtóre - organ pierwszej instancji wyjaśnił, że czynności związane z ewentualnym wznowieniem postępowania na podstawie cytowanego art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego podejmie wtedy, gdy orzeczenie w sprawie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 tego Kodeksu stanie się ostateczne, zaś w świetle zaprezentowanych wyżej rozważań mógł tak postąpić. Po trzecie wreszcie - tylko marginalnie wypada zwrócić uwagę, że argumentacja powołana przez skarżącego wcale nie wskazuje, jakoby decyzja organu pierwszej instancji z 3 lipca 2012 r. została wydana na podstawie fałszywych dowodów. Należy bowiem raz jeszcze zaznaczyć, że akt ten sprowadzał się do udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku, z kolei zarzuty skarżącego wykraczają poza zakres objęty rzeczonym rozstrzygnięciem, gdyż nawiązują zasadniczo do tego, jakoby sama budowa przedmiotowego obiektu, wykonana wiele lat wcześniej, nastąpiła w warunkach kolidujących z obowiązującym prawem, czy też, że miał on być podwyższony o dodatkową kondygnację, przy czym lakoniczny zarzut, jakoby w postępowaniu zakończonym sporną decyzją z 3 lipca 2012 miało dojść sfałszowania materiału dowodowego nie został tu w żaden sposób doprecyzowany ani uprawdopodobniony, skoro skarżący nie wskazał w tych ramach żadnych bliższych informacji, lecz oparł się zasadniczo jedynie na własnym subiektywnym przekonaniu. W tej sytuacji brak równoczesnego wszczęcia z urzędu przez organ pierwszej instancji postępowania wznowieniowego z powodu wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego naruszenia prawa mogącego uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zważywszy wszystkie powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że kwestionowany przez skarżącego akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.

O zasądzeniu od skarżącego na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania sądowego (o co wnosił ich pełnomocnik) nie orzeczono, jako że obowiązujące w tej materii przepisy, a w szczególności art. 200 i następne ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają ku temu podstawy.