Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 505/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Starszy Referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Y. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr SKO.K/41.3/753/2024/5461 w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 5 kwietnia 2024 r. nr SKO.K/41.3/753/2024/5461 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) utrzymało w całości decyzję Prezydenta Miasta G. (dalej: Prezydent) z dnia 6 lutego 2024 r. nr. [...] w sprawie skierowania Y. M. (Y. M.) (dalej: Skarżący) na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (egzamin teoretyczny i praktyczny), posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B, B+E, C, C+E, C1, C1+E, D, D1.

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawym.

Wnioskiem z dnia 24 października 2023 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. zwrócił się do Prezydenta o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji Skarżącego posiadającego prawo jazdy kategorii B, B+E, C, C+E, C1, C1+E, D, D1. Z wniosku tego wynikało, że Skarżący w okresie od 21 kwietnia 2023r. do 23 października 2023r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i otrzymał łącznie 26 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego.

Prezydent decyzją z 6 lutego 2024 (doręczoną 16 lutego 2024 r.) skierował Skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B, B+E, C, C+E, 1, Cl+E, D, D1 z powodu przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego.

Od tej decyzji Skarżący złożył odwołanie.

Po ponownej analizie akt sprawy SKO utrzymało wydaną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu przedstawiło mający zastosowanie w sprawie stan prawny.

SKO podkreśliło, że wniosek organu policji jest dokumentem urzędowym, a zatem - w myśl art. 76 § 1 k.p.a. - stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo poświadczone. Ani starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania i badania, czy organy kontroli ruchu drogowego dokonały właściwej kwalifikacji zachowań kierowcy ani też, czy stwierdzonym naruszeniom przepisów ruchu drogowego przypisano właściwą liczbę punktów. To ostatnie uprawnienie przysługuje bowiem komendantowi wojewódzkiemu Policji, którego działanie może być poddane jedynie kontroli sądu administracyjnego w drodze wniesienia skargi na czynności tego organu. Swoje stanowisko SKO oparło na poglądach judykatury.

Ponadto przypisywanie przez Policję punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną, podlegającą kontroli sądów administracyjnych i w przypadku nie zgadzania się z wpisami w ewidencji możliwe jest domaganie się od organów Policji podjęcia działania - aktu lub czynności - mających na celu zmianę wpisów, a następnie wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Natomiast domaganie się prostowania ewidencji w postępowaniu prowadzonym przez starostę, jest bezcelowe, bowiem ewidencja pozostaje poza właściwością tego organu.

W stanie faktycznym sprawy SKO stwierdziło, że zaistniała przesłanka skierowania Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B, B+E, C, C+E, C1, C1+E, D, D1 z powodu przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Jednocześnie SKO nie mogło odstąpić od wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W aktach sprawy znajduje się pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 15 grudnia 2023 r. nr [...], w którym szczegółowo wyjaśniono procedurę wystawiania mandatów oraz kwestię punktów karnych przyznawanych w konsekwencji naruszeń przepisów ruchu drogowego. Komendant odniósł się do zarzutów Skarżącego dotyczących mandatu karnego nr [...] wystawionego w dniu 23 kwietnia 2024r. Tym niemniej przesłanką wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest przekroczenie liczby 24 punktów. Uzyskanie liczby 24 punktów stanowi podstawę do wydania decyzji. Dokonywany przez organy Policji wpis w ewidencji ma charakter deklaratoryjny, a ilość ujawnionych punktów karnych jest pochodną od stwierdzenia - m.in. stosownym mandatem - naruszenia przepisów ruchu drogowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący zaskarżył w całości decyzję z powodu jej niezgodności z prawem, a to w związku z naruszeniem następujących przepisów:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione utrzymanie w mocy błędnej decyzji Prezydenta z dnia 6 lutego 2024 r.,

- art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że wniosek organu policji jest dokumentem urzędowym, ale już mandat karny wystawiony przez funkcjonariusza policji takim dokumentem urzędowym nie jest, a w konsekwencji bezpodstawne skierowanie Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów, ponieważ Skarżący nie przekroczył liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego.

Wobec tak skonstruowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako niezgodnej z przepisami prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwemu organowi.

W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. został skierowany w oparciu o błędny stan faktyczny i prawny sprawy ponieważ mandat karny, na podstawie którego został przedmiotowy wniosek skierowany nie przewidywał ukarania Skarżącego punktami karnymi.

Gdyby Skarżący posiadał wiedzę o ukaraniu go punktami karnymi, to wówczas mógł podjąć przewidziane prawem środki zmierzające do zmniejszenia liczby punktów karnych. Nie mógł tego zrobić nie mając wiedzy o tym. Z kolei Komendant Wojewódzki Policji w K. oparł się na czymś innym, a nie na wręczonym odwołującemu przez funkcjonariusza Policji w trakcie kontroli drogowej mandatu karnego.

Z tych powodów Skarżący zarzuca błędne wydanie zaskarżonej decyzji i w konsekwencji nieuzasadnione utrzymanie w mocy błędnej decyzji Prezydenta.

Jednocześnie Skarżący wskazał na błędne uznanie organów, że wniosek organu policji jest dokumentem urzędowym, ale już mandat karny wystawiony przez funkcjonariusza policji takim dokumentem urzędowym nie jest. W konsekwencji bezpodstawnym jest skierowanie Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów, ponieważ nie przekroczył on liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Skarżący przyjął mandat karny za popełnione wykroczenie, a to powoduje że wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 24 października 2023 r. jest bezskuteczny i pozbawiony podstaw prawnych. Oparty został na pozaprawnych przesłankach, w zupełności ignorując mandat karny o numerze [...] jako dokument urzędowy zarówno w zakresie opisanego czynu, jak również wymierzonej kary za opisany czyn. W związku z tym Prezydent nie miał obowiązku obligatoryjnie wydać zaskarżonej decyzji, ponieważ Skarżący, na podstawie prawomocnego mandatu karnego, nie przekroczył granicy 24 punktów.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniosło oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Z kolei według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO z 5 kwietnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z 6 lutego 2024 r. w sprawie skierowania Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (egzamin teoretyczny i praktyczny), posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B, B+E, C, C+E, C1, C1+E, D, D1.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy prawidłowo organy orzekły o skierowaniu Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (egzamin teoretyczny i praktyczny).

Przeprowadzona przez Sąd, granicach jego kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z przepisami prawa procesowego i prawa materialnego.

Tożsamym co do istoty zagadnieniem prawnym Sąd już się zajmował między innymi w wyrokach WSA w Gliwicach z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 1047/23 oraz z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 104/24. Tezy w nich przedstawione w całości podziela Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego przy sporządzaniu uzasadnienia wyroku Sąd wykorzystał argumentację przedstawioną w przywołanych rozstrzygnięciach.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1210; dalej: u.k.p.). Jak wynika z jego treści starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji.

Zastosowanie w sprawie ma także art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p., według którego starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1 na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1.

NSA w wyroku z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2432/19 wskazał na potrzebę zarezerwowania przesłanki "uzasadnionych zastrzeżeń" do przypadków ewidentnych, które nie budzą wątpliwości co do okoliczności braku posiadania umiejętności praktycznych kierowania pojazdem przy jednoczesnym wykazywaniu braku wiedzy w zakresie przepisów ruchu drogowego. NSA podkreślił przy tym, że oprócz umiejętności kierowania pojazdem kierujący powinien bezpiecznie zachowywać się na drodze, współdziałać z innymi uczestnikami ruchu drogowego kierując się normami społecznymi w warunkach społecznie akceptowalnych. Dalej definiując pojęcie kwalifikacji kierowcy NSA stwierdził, że jest to niewątpliwie wiedza z zakresu przepisów ruchu drogowego, ale i umiejętności praktyczne kierowania pojazdem o określonej kategorii. Sama u.k.p nie zawiera definicji legalnej pojęcia "uzasadnione zastrzeżenia" co do kwalifikacji kierowcy, przyznając w ten sposób organom administracji pewien zakres uznania. Interpretując treść tego pojęcia należy mieć na względzie funkcję, jaką pełni art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., czyli zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z czym związana jest ochrona życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Pod tym pojęciem należy w konsekwencji rozumieć istotne wątpliwości, poparte obiektywnymi racjami i udokumentowanymi w odpowiedni sposób faktami, które przemawiają za przyjęciem, że z uwagi na naruszenia przepisów p.r.d. przez konkretnego kierowcę istnieje wobec takiego kierowcy konieczność zweryfikowania wiedzy i umiejętności koniecznych dla kierowania pojazdami (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 922/18). W innym orzeczeniu NSA wskazał, że art. 99 ust. 1 u.k.p. daje możliwość reagowania przez organy państwa w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do tego, czy kierujący - pomimo formalnego posiadania kwalifikacji w następstwie wydania prawa jazdy określonej kategorii - ma rzeczywiste umiejętności i wiedzę uprawniające do kierowania pojazdami. Efektywna ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga bowiem, aby organ upoważniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także aby dysponował instrumentami pozwalającymi na kontrolowanie, czy osoby, które są uprawnione do prowadzenia pojazdów, nie utraciły tych kwalifikacji (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2194/190).

Sąd zwraca jednocześnie uwagę na konstrukcję treściową art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., według której cyt. "starosta wydaje decyzję administracyjną". Oznacza ona, że rozstrzygnięcie w tej sprawie ma charakter aktu związanego czyli w określonym stanie faktycznym organ musi wydać decyzję o określonej treści. Ponadto - na co wskazał NSA - analiza przywołanych przepisów wskazuje, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) nie bada czy kierowca przekroczył wymaganą liczbę punktów. Wniosek o skierowanie kierowcy na badania składany jest bowiem przez organ kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego już po ustaleniu przez ten organ, że kierowca, którego dotyczy wniosek, przekroczył minimalną, określoną przepisami liczbę punktów karnych (wyrok NSA z 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2481/20).

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ nie "docieka" okoliczności towarzyszących przypisywaniu naruszeń (prawidłowości naliczenia kierowcy punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego) i wydaje rozstrzygnięcie w tej sprawie w oparciu o dane z ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym, wskazane we wniosku organu kontroli ruchu drogowego. Podkreślić przy tym należy, że nie jest możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dane zawarte w innym rejestrze niż ewidencja kierowców. Informacje w niej zawarte mają bowiem podstawowe znaczenie.

W przedmiotowej sprawie Prezydent wydał 6 lutego 2024 r. decyzję o skierowaniu Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (egzamin teoretyczny i praktyczny) w zakresie posiadanych uprawnień do kierowana pojazdami kategorii B, B+E, C, C+E, C1, C1+E, D, D1 Jej wydanie wynikało z tego, że Komendant Wojewódzki Policji zwrócił się do Prezydenta wnioskiem z 24 października 2023 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy.

W takim stanie sprawy stwierdzić że próba podważenia przez Skarżącego stanowiska orzekających w sprawie organów opierająca się na błędnym założeniu, że Prezydent w ramach postępowania wyjaśniającego jest uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego nie ma oparcia w obowiązującym porządku prawnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd co do tego, że kwestia prawidłowości dokonanych wpisów może być podnoszona przez osobę naruszającą przepisy ruchu drogowego w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Inny organ administracyjny w toku prowadzonego przez siebie postępowania takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Wysokość wpisu punktów karnych w ewidencji i prawidłowość ich usunięcia może być kwestionowana w odrębnym postępowaniu, a wydana w tym postępowaniu czynność podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest przesłanką rozstrzygnięcia ani też w postępowaniu sądowym kontrolującym decyzje wydane w takich sprawach. Przyjęcie poglądu, że organ administracji jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania liczby punktów karnych prowadziłoby w rezultacie do tego, że to ten organ, a nie właściwy organ Policji, ustalałby ilość przypisanych danemu kierowcy punktów karnych. (por. wyrok NSA z 6 luty 2018 r. sygn. akt I OSK 1811/17, wyrok NSA z 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1931/17, wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13; wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 474/22). Wobec powyższego osoba, która naruszyła przepisy ruchu drogowego może podejmować próbę zakwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów w ewidencji w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje prawo wniesienia skargi na tę czynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji, lecz następuje to w odrębnym w stosunku do obecnego postępowaniu. Inny organ administracyjny w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i, jak już wspomniano, jest związany treścią danych zawartych w ewidencji (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1087/05; wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. I OSK 1013/10). Kwestia ta - co podkreślił NSA - nie może być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia, ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach (wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 474/22).

Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie takiego naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jak również naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.) prawidłowo, w oparciu o całokształt wystarczająco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącego (art. 7 k.p.a.). Na tej podstawie, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a., organy słusznie ustaliły, że w sprawie zaistniały podstawy do skierowania Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, ze względu na uzasadnione zastrzeżenia co do Jego kwalifikacji, co znalazło wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniach decyzji obu instancji odpowiadających wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.