Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 510/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały zaskarżonej w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant specjalista Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy i Miasta Raszków z dnia 29 grudnia 2022 r. nr LV/362/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Raszków dla części obszaru miejscowości Radłów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w następującym zakresie: - § 8 pkt 4 lit. a, § 13 pkt 2 lit. c, § 20 pkt 3 lit. a, § 21 pkt 5, - § 12 pkt 1 w części dotyczącej sformułowania " – zagospodarowanie terenu musi uwzględniać przepisy odrębne oraz w uzgodnieniu z właściwą jednostką geologiczną"; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Rady Gminy i Miasta Raszków na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w dniu 4 lipca 2024 r. (data wpływu do Sądu), zaskarżył uchwałę Rady Gminy i Miasta Raszków z dnia 29 grudnia 2022 r. nr LV/362/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Raszków dla części obszaru miejscowości Radłów (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 9 stycznia 2023 r., poz. 180) w części, tj. w zakresie § 8 pkt 4 lit. a, § 12 pkt 1, § 13 pkt 2 lit. c, § 20 pkt 3 lit. a i § 21 pkt 5 tej uchwały.

Wojewoda wniósł (pkt 1 skargi) o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 8 pkt 4 lit. a, § 12 pkt 1, § 13 pkt 2 lit. c, § 20 pkt 3 lit. a i § 21 pkt 5 tej uchwały - ze względu na istotne naruszenie prawa. Ponadto skarżący wniósł (pkt 2 skargi) o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy i Miasta Raszków (dalej również: Rada Gminy; Rada; organ) została przekazana organowi nadzoru w dniu 30 grudnia 2022 r., a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.

Skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą (w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 grudnia 2022 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Wojewoda wskazał, że w § 8 pkt 4 lit. a uchwały, w zakresie ustaleń odnoszących się do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz kształtowania krajobrazu, na obszarze objętym planem ustalono odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Natomiast w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji ogólnospławnej lub deszczowej, do czasu jej rozbudowy dopuszczono ich odprowadzenie na teren własny nieutwardzony - do dołów chłonnych, do zbiorników retencyjnych lub gromadzenie w zbiornikach na deszczówkę.

Odwołując się do treści § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) skarżący stwierdził, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Wojewoda podniósł, że uwzględniając fakt, że poprzez budynki niskie zgodnie z § 8 pkt 1 tego rozporządzenia należy rozumieć budynki do wysokości 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie oraz że na obszarze planu dopuszczono wyłącznie realizację budynków niskich, należy uznać, że wprowadzony w § 8 pkt 4 lit. a uchwały nakaz odprowadzania wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej, a jedynie w przypadku jej braku dopuszczenie indywidualnego zagospodarowania wód na terenie własnym, narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Następnie Wojewoda stwierdził, że w § 12 pkt 1 uchwały na terenie l.MN/U w obszarze występowania złóż surowców ilastych ceramiki budowlanej "Zacharze", przy zagospodarowaniu terenu wprowadzono nakaz uwzględnienia przepisów odrębnych oraz uzgodnienia z właściwą jednostką geologiczną. W jego ocenie, wprowadzenie do planu miejscowego takiej regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p., gdyż stoją one w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, zaś szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzania w drodze planu miejscowego nakazu obligującego inwestora do pozyskania w procesie inwestycyjnym uzgodnienia niewymaganego przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Skarżący podkreślił zarazem, że "zapisy § 12 pkt 1 uchwały, nie wskazują jednoznacznie zakresu uzgodnienia oraz organu administracji, do którego inwestor bądź organ prowadzący postępowanie administracyjne ma wystąpić, co czynni wskazaną normę abstrakcyjną". Podniósł, że wyliczenie w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada Gminy była związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę i samodzielnie mogła określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Dlatego też w ocenie skarżącego wyjście w § 12 pkt 1 uchwały poza katalog spraw określonych w przepisie rangi ustawowej oznacza wydanie przez Radę Gminy i Miasta Raszków aktu normatywnego z naruszeniem granic ustawowego upoważnienia.

Wojewoda wskazał również na to, że w § 13 pkt 2 lit. c uchwały dopuszczono wydzielenie nowych granic nieruchomości przy zastosowaniu minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki 1500 m˛ dla pozostałej zabudowy. W tym zakresie zauważył, że w piśmie z dnia 1 grudnia 2023 r. znak PP.6722.2.2021 Burmistrz Gminy i Miasta Raszków wyjaśnił, że ustalenia te dotyczą terenów innych niż w lit. a i b tegoż przepisu, tj. biorąc pod uwagę wykluczenie w § 13 pkt 1 uchwały, dla obiektów komunikacji oraz brak dopuszczenia realizacji zabudowy na terenach leśnych - terenów rolnych oznaczonych symbolem R. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 93 pkt 2a i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Warunku dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne.

Wobec tego Wojewoda stwierdził, że "wprowadzając do treści planu miejscowego zapisy umożliwiające wydzielenie z terenów rolnych działek o powierzchni poniżej 0,3000 ha [Rada Gminy] wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej", naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa.

W odniesieniu do § 20 pkt 3 lit. a uchwały Wojewoda zauważył, że w przepisie tym dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem RM ustalono bezwzględny obowiązek dostosowania budynków i obiektów do osób ze szczególnymi potrzebami. Dodał, że przywołanym piśmie z dnia 1 grudnia 2023 r. Burmistrz Gminy i Miasta Raszków wyjaśnił, że nakaz bezwzględnego dostosowania obiektów realizowanych na terenie RM dla osób ze szczególnymi potrzebami wynika z faktu, iż w chwili obecnej teren ten służy hodowli alpak oraz terapii z udziałem tych zwierząt, stąd też za zasadne uznał wprowadzenie nakazu bezwzględnego dostosowania obiektów dla osób ze szczególnymi potrzebami, które wiąże się z zasadami uniwersalnego projektowania.

W związku z powyższym Wojewoda zauważył, że choć inwestor może z własnej inicjatywy dostosować dowolny budynek do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, to w myśl art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, obowiązek uwzględnienia przy projektowaniu obiektów budowlanych niezbędnych warunków do korzystania z obiektów przez osoby niepełnosprawne dotyczy jedynie obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego. Zdaniem skarżącego, niezależnie od charakteru prowadzonej na terenie działalności, obowiązujące przepisy prawa nie nakładają w odniesieniu do budownictwa zagrodowego obowiązku wprowadzania rozwiązań technicznych dostosowujących budynki do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, wobec czego obowiązku takiego nie może nałożyć na inwestora również i rada gminy w drodze planu miejscowego. Wojewoda podkreślił również, że kwestie związane ze środkami służącymi zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami oraz obowiązki podmiotów publicznych w tym zakresie w sposób szczegółowy regulują przepisy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U z 2022 r., poz. 2240). W art. 3 i 5 tej ustawy, ustalono zakres podmiotów i sytuacji, w których istnieje obowiązek zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami. W myśl powołanych przepisów obowiązek ten dotyczy podmiotów publicznych bądź realizujących zadania finansowane z udziałem środków publicznych. Rolą planu miejscowego jest natomiast ustalenie ogólnych zasad zagospodarowania i zabudowy terenów poprzez wyznaczenie normatywów w tym zakresie. Organy gminy mogą podejmować władcze rozstrzygnięcia w ramach władztwa planistycznego wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego. Poprzez swoje postanowienia plan miejscowy nie może natomiast determinować charakteru podmiotu jaki ma prowadzić działalność na danym terenie oraz z jakich środków ma być finansowane przedsięwzięcie. Niezależnie od ustaleń planu miejscowego przepisy omawianej ustawy znajdą zastosowanie, gdy wystąpią okoliczności wskazane w tej ustawie i powstanie po stronie inwestora obowiązek zastosowania odpowiednich rozwiązań technologicznych uwzględniających dostępność dla osób ze szczególnymi potrzebami. W takich warunkach skarżący stwierdził, że wprowadzając do planu miejscowego powyższe regulacje, Rada wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej naruszając zasadę działania na podstawie i w granicach prawa.

Poza tym Wojewoda zwrócił uwagę na niejasny przepis § 21 pkt 5 uchwały, ustalający dla terenu ZL obsługę komunikacyjną na dotychczasowych zasadach. Zaznaczył, że akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, musi spełniać szereg ustawowych wymogów. Zawarte w nim normy, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów. Niewątpliwie ustalenie zasad obsługi komunikacyjnej w powyższy sposób nie dla każdego odbiorcy planu jest zrozumiałe, co z kolei nie pozwala jednoznacznie odczytać intencji organu sporządzającego plan miejscowy oraz stwierdzić, na jakich zasadach teren ma być obsługiwany komunikacyjnie.

Na koniec Wojewoda podniósł również, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części i dlatego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrza Gminy i Miasta Raszków (dalej: Burmistrz) wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu, ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi, Burmistrz stwierdził, że [Ad. 1] § 8 pkt 4 lit. a uchwały jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 122), gdyż działka budowlana powinna być wyposażona w urządzenia zapobiegające szkodliwym wpływom wód opadowych na środowisko, co jest realizowane poprzez wskazanie w planie miejscowym alternatywnych metod zagospodarowania wód opadowych w przypadku braku sieci kanalizacyjnej. Dodatkowo, właściciele nieruchomości są zobowiązani do zapewnienia, aby sposób gospodarowania wodami opadowymi nie naruszał przepisów ochrony środowiska. Postanowienia planu miejscowego w pełni realizują ten obowiązek, umożliwiając zarówno odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacyjnej, jak i w przypadku jej braku, ich retencję na terenie własnym. Zarazem Burmistrz stwierdził, że ewentualnie wnosi o wykreślenie z § 8 pkt 4 lit. a uchwały zwrotu "do czasu jej rozbudowy".

Ponadto Burmistrz:

- [Ad. 2] wniósł "o wykreślenie" w § 12 pkt 1 zwrotu "oraz w uzgodnieniu z właściwą jednostką geologiczną", bowiem pozostała część tego przepisu spełnia wymogi art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologicznie górnicze oraz art. 15 ust. 2c [u.p.z.p.];

- [Ad. 3] wniósł "o wykreślenie" w § 13 pkt 2 lit. c "c) pozostałej zabudowy - 1500 m2", gdyż w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że usunięcie tego zapisu z planu nie wpłynie negatywnie na funkcjonowanie pozostałych terenów objętych planem; proponowana zmiana zachowa pełną zgodność z obowiązującymi przepisami, co zostało potwierdzone w toku przeprowadzonej weryfikacji prawnej; wniesienie niniejszej poprawki jest uzasadnione i niezbędne dla optymalizacji i efektywnego zarządzania przestrzenią objętą planem;

- [Ad. 4] wyjaśnił, że mając na uwadze aktualną specyficzną działalność (hodowla alpak w celach terapeutycznych i edukacyjnych) na przedmiotowym terenie oraz istniejące zagospodarowanie, a także biorąc pod uwagę projektowanie uniwersalne i konieczność zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, organ "wskazał nakaz dostosowania obiektów realizowanych na terenie RM do osób ze szczególnymi potrzebami, aby zapewnić im pełny dostęp i możliwość korzystania z oferowanych usług"; jednocześnie stwierdził, że "słuszne jest wskazanie, iż wykreślenie takiego zapisu i tak zobowiązuje inwestora do zastosowania odpowiednich rozwiązań technologicznych uwzględniających dostępność dla osób ze szczególnymi potrzebami";

- [Ad. 5] wyjaśnił, że "zapis § 21 pkt 5 obsługa komunikacyjna na dotychczasowych warunkach określa istniejący dojazd gruntowy na § 21 pkt 5"; obsługa komunikacyjna na dotychczasowych warunkach określa istniejący dojazd gruntowy na działce nr 8/2, jednocześnie obsługujący działkę nr 8/1 oraz tereny leśne; ze względu na brak potrzeby funkcjonalnej i ekonomicznej nie wydzielono innej komunikacji, jednocześnie chcąc zachować aktualne zagospodarowanie terenów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465).

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

W następnej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).

Dodać jeszcze należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy i Miasta Raszków z dnia 29 grudnia 2022 r. nr LV/362/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Raszków dla części obszaru miejscowości Radłów (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 9 stycznia 2023 r., poz. 180) w części, tj. w zakresie § 8 pkt 4 lit. a, § 12 pkt 1, § 13 pkt 2 lit. c, § 20 pkt 3 lit. a i § 21 pkt 5 tej uchwały.

Sąd w zasadniczej części w pełni podzielił stanowisko Wojewody co do tego, że w treści wyżej wskazanych przepisów zakwestionowanej uchwały zawarte są rozwiązania planistyczne, które stanowią istotne naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Na wstępie dalszych rozważań przypomnieć należy, że zgodnie z § 135 (załącznika) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej również: ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a modyfikacja niedopuszczalna bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony – a tym bardziej zmodyfikowany – przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (zmodyfikowano), co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, dostępny jw.).

W § 8 pkt 4 lit. a planu miejscowego przewidziano, że w zakresie dotyczącym wód opadowych i roztopowych ustala się "odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji ogólnospławnej lub deszczowej, do czasu jej rozbudowy dopuszcza się ich odprowadzenie na teren własny nieutwardzony - do dołów chłonnych, do zbiorników retencyjnych lub gromadzenie w zbiornikach na deszczówkę, biorąc po uwagę spowolnienie tempa spływu do odbiornika i naturalne oczyszczenie".

Określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w tym nakazów i zakazów w zakresie infrastruktury technicznej, nie może prowadzić do sprzeczności – lub innych niedopuszczalnych modyfikacji – z regulacjami ustawowymi i wydanymi na ich podstawie przepisami aktów wykonawczych. Przy tym ustalenia planu – w szczególności te, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. – powinny być zredagowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości semantycznych, zważywszy w szczególności na swoistość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1284/22, dostępny jw.). Tymczasem w § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 oraz z 2022 r., poz. 88), przewidziano wprost, że: działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (§ 1); w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (§ 2). Przy tym w § 8 wprowadzono podział budynków na grupy wysokości w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych, w tym m.in. niskie (N) - do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie (pkt 2) i średniowysokie (SW) - ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie (pkt 2).

W takiej sytuacji należało zgodzić się z Wojewodą co do tego, że wprowadzony w § 8 pkt 4 lit. a uchwały nakaz odprowadzania wód opadowych i roztopowych w pierwszej kolejności do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, a dopiero w przypadku jej braku dopuszczenie do czasu jej rozbudowy zagospodarowania wód na poprzez ich odprowadzanie na własny teren nieutwardzony narusza w tym zakresie obowiązuje przepisy prawa. Zawiera on bowiem nakazy stojące w sprzeczności z przywołanymi przepisami rozporządzenia wykonawczego. Tym samym potencjalnie prowadzi do zasadniczych wątpliwości i niejasności w zakresie rozumienia tych nakazów i stosowania przepisów prawa miejscowego przez jego adresatów.

Co się tyczy § 12 pkt 1 uchwały, Sąd wyjaśnia, że zasadniczo zgodził się z Wojewodą co do istotnego naruszenia prawa, jakie nastąpiło w związku ze sposobem sformułowania treści i zredagowania tego przepisu. Niemniej jednak nie w całym zakresie, jaki wynikał z żądania i argumentacji skargi.

W § 12 uchwały stwierdzono, że na obszarze planu obowiązują ustalenia dotyczące sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, a w pkt 1 tego przepisu stwierdzono, że "występują tereny złóż surowców ilastych ceramiki budowlanej 'Zacharzew' – na terenie 1.MN/U – zagospodarowanie terenu musi uwzględniać przepisy odrębne oraz w uzgodnieniu z właściwą jednostką geologiczną". W takim kontekście postanowienie planu, że "zagospodarowanie terenu musi uwzględniać przepisy odrębne" nie może być uznane za dopuszczalne, gdyż jest zwrotem pozbawionym znaczenia normatywnego, jedynie o walorze informacyjnym, choć niewątpliwie wzmacnia wymowę postanowień dotyczących terenów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Tym bardziej użyty w tym przepisie zwrot "oraz w uzgodnieniu z właściwą jednostką geologiczną" budzi zasadnicze zastrzeżenia tak z perspektywy językowej (syntaktyki), jak i wyżej przywołanych zasad sporządzania przepisów prawa lokalnego.

Nie ma podstaw prawnych do takiego sformułowania zasad zagospodarowania terenu, mimo że art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wskazuje się obwiązek określenia w planie miejscowym granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W sprawie doszło bowiem do niejasnego określenia sposobu zagospodarowania terenu poprzez zawarcie w tym przepisie wymogu, że musi to nastąpić "w uzgodnieniu z właściwą jednostką geologiczną". Rację ma skarżący, podnosząc, że przepis ten nie wskazuje jednoznacznie zakresu uzgodnienia oraz organu administracji, do którego inwestor bądź organ prowadzący postępowanie administracyjne ma wystąpić. Według art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz.U. z 2022 r., poz. 1072 ze zm.) - dalej: p.g.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Niemniej jednak nie oznacza to konieczności wprowadzania innych, nieprzewidzianych w przepisach prawa, a do tego niedookreślonych obowiązków w stosunku do gruntów, na których znajdują się złoża kopalin. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie nie występują tereny górnicze (patrz: § 12 pkt 2 uchwały). Poza tym, zasadnie Wojewoda zwrócił uwagę na fakt, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) przewidują konieczność uprzedniego uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, jak i (patrz: art. 32 ust. 1 pkt 2 tej ustawy).

Dlatego też Sąd uznał, że § 12 pkt 1 uchwały w zakresie dotyczącym sformułowania " – zagospodarowanie terenu musi uwzględniać przepisy odrębne oraz w uzgodnieniu z właściwą jednostką geologiczną" organ wyszedł poza kompetencje wyznaczone granicami ustawowego upoważnienia do uregulowania spraw określonych w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., które to kwestie podlegają regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Podobnie, Sąd zgodził się z Wojewodą co do wad prawnych § 13 pkt 2 lit. c uchwały, gdzie dopuszczono wydzielenie nowych granic nieruchomości przy zastosowaniu minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki 1500 m˛ dla pozostałej zabudowy. Jest to wyraźnie widoczne w kontekście pisma Burmistrza Gminy i Miasta Raszków dnia 1 grudnia 2023 r. znak PP.6722.2.2021, jak i odpowiedzi na skargę.

Przypomnieć należy, że § 13 planu przewiduje, że na obszarze planu nie wyznacza się terenów wymagających wszczęcia postępowania scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych. Natomiast: 1) dopuszcza się wydzielenie nowych granic działek dla obiektów komunikacji i infrastruktury technicznej; 2) dopuszcza się wydzielenie nowych granic nieruchomości przy zastosowaniu następujących zasad - minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki dla zabudowy: a) mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami - 800 m˛, b) dla zabudowy zagrodowej - zgodnie z przepisami odrębnymi, c) pozostałej zabudowy - 1500 m˛, d) kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego od 60° do 90°. Z § 6 planu miejscowego wynika, że na obszarze objętym planem ustala się następujące przeznaczenie: 1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oznaczone na rysunku planu symbolem MN/U; 2) teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczony na rysunku planu symbolem RM; 3) teren lasów oznaczony na rysunku planu symbolem ZL; 4) teren rolniczy oznaczony na rysunku planu symbolem R; 5) teren drogi publicznej dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem KDD.

Przepis § 13 pkt 2 lit. c, wskazując na "pozostałą zabudowę", w istocie odnosi się do terenów rolnych oznaczonych symbolem R. Trafnie zatem skarżący podniósł, że zgodnie z art. 93 pkt 2a i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145) - dalej: u.g.n., podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Warunku dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne.

Należy podkreślić, że kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo też scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne co do zasady nie wymaga unormowania. Tam gdzie ustawodawca uznał to za celowe lub niezbędne, odpowiednie regulacje ustanowił sam (por. m.in. art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a u.g.n., a także przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, do których odsyła art. 101 ust. 2 u.g.n.). Skoro zaś omawiane zagadnienia podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej. W szczególności nie jest on upoważniony do regulowania w planach miejscowych kwestii dotyczących parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów. Takiemu wnioskowi nie stoją na przeszkodzie ogólne sformułowania przepisów art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepisy te nie mogą być bowiem interpretowane w taki sposób, iżby upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanych na ich podstawie planach miejscowych, wskazanych w tych przepisach kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nieprzewidujący potrzeby dalszej regulacji w innych ustawach - w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych (zob. szerzej: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 242/19, dostępny jw.).

W związku z tym stwierdzone naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem tak przyjętych zasad podziału nieruchomości nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne (zob. m.in. orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23). Słusznie zatem Wojewoda stwierdził, że wprowadzając do treści planu miejscowego zapisy umożliwiające wydzielenie z terenów rolnych działek o powierzchni poniżej 0,3000 ha, Rada Gminy wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej.

W odniesieniu do § 20 pkt 3 lit. a uchwały trzeba zauważyć, że w przepisie tym dla terenu oznaczonego symbolem RM, tj. terenu o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, w ramach zasad zagospodarowania terenu ustalono: "budynki i obiekty bezwzględnie dostosowane do osób ze szczególnymi potrzebami". Tak określony bezwzględny obowiązek dostosowania budynków i obiektów do osób ze szczególnymi potrzebami, w świetle wyjaśnień Burmistrza wynikał z faktu, że w chwili obecnej teren ten służy hodowli alpak oraz terapii z udziałem tych zwierząt. W konsekwencji należało uznać, że w planie miejscowym wprowadzono nakaz związany ze sposobem zagospodarowania nieruchomości, który odnosił się do aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości, a nie normę o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, obowiązującą wszystkich adresatów postanowień aktu prawa miejscowego. Przepis art. 1 ust. pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1062). Niemniej jednak zasadnie Wojewoda zauważył, że choć inwestor może z własnej inicjatywy dostosować dowolny budynek do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, to w myśl art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, obowiązek uwzględnienia przy projektowaniu obiektów budowlanych niezbędnych warunków do korzystania z obiektów przez osoby niepełnosprawne dotyczy jedynie obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego. Sąd zgadza się ze skarżącym, że niezależnie od charakteru prowadzonej na danym terenie działalności, obowiązujące przepisy prawa nie nakładają w odniesieniu do budownictwa zagrodowego obowiązku wprowadzania rozwiązań technicznych dostosowujących budynki do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami. Obowiązku takiego nie może zatem nałożyć na inwestora również i rada gminy w drodze planu miejscowego. Kwestie związane ze środkami służącymi zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami oraz obowiązki podmiotów publicznych w tym zakresie w sposób szczegółowy regulują przepisy przywołanej ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (aktualnie: Dz.U z 2024 r., poz. 1411), gdzie w art. 3 i art. 5 ustalono zakres podmiotów, jak i sytuacji, w których istnieje obowiązek zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami. Obowiązek ten dotyczy zasadniczo podmiotów publicznych lub innych podmiotów realizujących zadania finansowane z udziałem środków publicznych. Powołanie się przez organ na zasadę z art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, zgodnie z którą podmiot publiczny zapewnia dostępność osobom ze szczególnymi potrzebami przez stosowanie uniwersalnego projektowania lub racjonalnych usprawnień, nie mógł stanowić dostatecznego upoważnienia do zdeterminowania tego, w jaki sposób podmiot ma prowadzić działalność na danym terenie oraz z jakich środków ma być finansowane przedsięwzięcie. Sąd zgadza się z Wojewodą, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego przepisy przedmiotowej ustawy znajdą zastosowanie, gdy wystąpią okoliczności w niej wskazane. Wtedy też może powstać po stronie inwestora obowiązek zastosowania odpowiednich rozwiązań technologicznych uwzględniających dostępność dla osób ze szczególnymi potrzebami. Natomiast do takiego zdeterminowania w planie miejscowym obowiązków podmiotów gospodarujących terenami RM podstaw prawnych nie było. Wprowadzając zatem zakwestionowaną regulację, Rada również i w tym zakresie wykroczyła poza granice delegacji ustawowej.

Idąc dalej, Sąd zauważa, że plan miejscowy, określając przeznaczenie terenu, prowadzi często do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Dlatego też normy prawne stanowione w tym względzie powinny być jednoznaczne, jasne i czytelne oraz nie mogą budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1334/12, dostępny jw.). Odnosi się to również do uwarunkowań w zakresie skomunikowania danego terenu. Z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10).

Zakwestionowany § 21 pkt 5 planu miejscowego, który stanowi, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem ZL ustala się: "5) obsługa komunikacyjna na dotychczasowych zasadach", nie spełnia powyższych wymogów. Adresat takiego nakazu nie może bowiem z treści planu wywnioskować do jakiego sposobu skomunikowania tego terenu musi się zastosować. To dopiero odpowiedź na skargę precyzuje, że przepis ten określa "istniejący dojazd gruntowy", a "obsługa komunikacyjna na dotychczasowych warunkach" określa istniejący dojazd gruntowy na działce nr 8/2, jednocześnie obsługujący działkę nr 8/1 oraz tereny leśne. Burmistrz wyjaśnił, że "ze względu na brak potrzeby funkcjonalnej i ekonomicznej nie wydzielono innej komunikacji, jednocześnie chcąc zachować aktualne zagospodarowanie terenów". W ten sposób za pomocą niejasnych postanowień planu w zakresie obsługi komunikacyjnej organ w istocie zamierzał "zachować aktualne zagospodarowanie terenów". Może to mieć również znaczenie dla ewentualnych przyszłych działań w zakresie lokalizacji nowego zjazdu w stosunku do tego terenu.

Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogów, o których mowa w przepisie art. 15 ust. 2 (pkt 9 i 10) u.p.z.p., powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów, zgodnie z ich przeznaczeniem, jak i z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym. W tym też zakresie, w określonych uwarunkowaniach nie można a limine wykluczyć dopuszczalności wprowadzenia nakazów i zakazów dotyczących skomunikowania terenów poprzez istniejące lub też przyszłe (przewidziane do realizacji) zjazdy z drogi publicznej. Niemniej jednak, jak słusznie zauważył Wojewoda, normy zawarte w planie miejscowym, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego postanowień, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków ich realizacji. Ustalenie zasad obsługi komunikacyjnej w powyższy sposób nie dla każdego odbiorcy planu będzie zrozumiałe oraz nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, na jakich zasadach teren ma być obsługiwany komunikacyjnie. W istocie, intencje organu sporządzającego plan miejscowy w tym zakresie zostały ujawnione dopiero w odpowiedzi na skargę. Poza tym warto dodać, że w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać – czy to wprost, czy też pośrednio – zakazu budowy [lokalizacji] zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21, dostępny jw.). Przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów byłby sprzeczny z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 320 [przepis w brzmieniu obowiązującym również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały]). Naruszałoby to kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyroki NSA z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14 i 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, dostępne jw.). W takiej sytuacji Sąd podzielił stanowisko Wojewody co do zachodzenia podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego § 21 pkt 5 planu miejscowego.

Podsumowując, Sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w wyżej omówionym zakresie, w swej zasadniczej części zgodnym z żądaniem skargi, tj. § 8 pkt 4 lit. a, § 12 pkt 1, § 13 pkt 2 lit. c, § 20 pkt 3 lit. a, § 21 pkt 5. Uchwała ta w zaskarżonej części naruszała bowiem prawo w stopniu istotnym. Niemniej jednak, stwierdzając nieważność § 12 pkt 1 uchwały jedynie w części dotyczącej sformułowania " – zagospodarowanie terenu musi uwzględniać przepisy odrębne oraz w uzgodnieniu z właściwą jednostką geologiczną", Sąd miał na uwadze, że Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności całego § 12 pkt 1, jednakże w uzasadnieniu skargi wyraźnie wywodził, że wprowadzony nakaz uwzględnienia przepisów odrębnych oraz uzgodnienia z właściwą jednostką geologiczną stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń określonych w art. 15 u.p.z.p. Sąd uznał za celowe stwierdzenie nieważności § 12 pkt 1 uchwały jedynie w wyżej wskazanej części, pozostawiając pozostałą część tego przepisu w obrocie prawnym, gdyż dotyczył on ujawnienia w planie miejscowym istniejącego złoża kopaliny.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. W zakresie dotyczącym pozostałej części żądania odnoszącego się do stwierdzenia nieważności przepisu § 12 pkt 1 planu miejscowego, Sąd w pkt 2 skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony skarżącej i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).