Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 507/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2025-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 7 ust. 1 i 4, art. 5 ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 3, art. 17 ust. 4a i 4b,
journal: Dz.U. 2011 nr 135 poz 789
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących.
article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 147 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi L. J. i H. J. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 25 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. J. i H. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 lipca 2024 r. nr IV/70/2024 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu niskich budynków wielorodzinnych z garażami oraz zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą zewnętrzną, w tym: sieć wodociągowa, sieć kanalizacji sanitarnej, zewnętrzna instalacja kanalizacji deszczowej, zewnętrzna instalacja elektroenergetyczna i oświetleniowa, stacja transformatorowa, kanalizacja teletechniczna, kanalizacja dla instalacji ładowania samochodów elektrycznych, drogi, 3 parkingi zewnętrzne dla samochodów osobowych, mury oporowe, chodniki oraz plac zabaw, na terenie obejmującym działki nr ewid. 1096/3, 1097/4, 1099/3, 1101/3, 1722 oraz część działek 1102/1, 1102/2 i 1719 w rejonie ulicy Rajtarskiej, obręb 0023 oraz inwestycji towarzyszącej polegającej na budowie ogólnodostępnego terenu rekreacji i wypoczynku w formie parku kieszonkowego na działce nr ewid. 771/2 u zbiegu ulic Janczarskiej, Czarnieckiego i Żółkiewskiego, obręb 0023 Kielce.

Domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości, skarżący uchwale tej zarzucili naruszenie:

1. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2024 r. poz. 195 ze zm.), dalej zwanej: "specustawą mieszkaniową", bowiem zaskarżona uchwała nie spełnia warunku zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które przewiduje na terenie objętym wnioskiem zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności;

2. art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej, bowiem planowana inwestycja nie została zlokalizowana na terenie, który ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej;

3. art. 17 ust. 2 pkt 1 specustawy mieszkaniowej, bowiem planowana inwestycja nie została zlokalizowana w odległości nie większej niż 500m, od przystanku komunikacyjnego;

4. art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, bowiem planowana inwestycja nie została zlokalizowana na terenie, który ma zapewniony dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu w odległości nie większej niż 1500 m;

5. art. 17 ust. 4a pkt 1 specustawy mieszkaniowej, bowiem dla inwestycji nie przewidziano minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej wynoszącego co najmniej 25% powierzchni terenu inwestycji mieszkaniowej, przy czym co najmniej 50% powierzchni biologicznie czynnej stanowić ma ogólnodostępny, nieogrodzony, urządzony teren wypoczynku oraz rekreacji lub sportu, o którym mowa w ust. 4;

6. zasadniczych założeń i intencji specustawy mieszkaniowej polegających na ułatwieniu realizacji inwestycji mieszkaniowych, bowiem skarżona uchwała nie ma na celu ułatwienia realizacji inwestycji mieszkaniowej tylko zmianę parametrów zabudowy mieszkaniowej określonych już w obowiązującym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego;

7. art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, poprzez pominięcie uzasadnienia zaskarżonej uchwały i równocześnie całkowity brak jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów jej podjęcia.

Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi skarżący podnieśli, że na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej są współwłaścicielami nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne numer: 1106 oraz [...] i [...]/2, które sąsiadują bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Przeznaczenie określonego terenu pod zabudowę wielorodzinną wpłynie na sposób korzystania z prawa własności ich działek, w szczególności wpłynie na zacienie oraz nasłonecznienie budynków sąsiadujących, których położenie w układzie wschód - zachód nie zakładało realizacji wyższych budynków od strony zachodniej. Ponadto budowa 4-konygnacyjnych budynków uniemożliwi zabudowę działki numer [...] i [...], gdyż działki te utracą możliwość nasłonecznienia od strony zachodniej. Wreszcie zamierzenie budowlane, którego dotyczy zaskarżona uchwała skutkować będzie budową budynków mieszkalnych o wysokości do 13,5 m - o kondygnację więcej niż wynika z obowiązującego na tym terenie planu miejscowego.

Uzasadniając zarzut 1 skargi jej autorzy podnieśli, że przyjęty we wniosku dewelopera (pkt 12) i utrzymany w zaskarżonej uchwale wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 2,0 znacząco przekracza wartości przyjmowane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalonego uchwałą Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. dla niskiej intensywności zabudowy stanowiącej zabudowę jednorodzinną, a nie wielorodzinną. Zgodnie z założeniami studium powinien on wynosić maksymalnie 1,0. Dalej skarżący zwrócili uwagę na sprzeczność uchwały z kierunkami rozwoju przyjętymi w dokumentach planistycznych przez Miasto Kielce, podając, że plan miejscowy podchodzi w szczególny sposób do terenu inwestycji, ponieważ narzuca w nim w sposób podziału nieruchomości, wyznaczając ich granice. Zaznaczyli również, że w obszarze planowanej inwestycji, zgodnie ze wskazaniami planu miejscowego obowiązującego na tym terenie można wydzielić 19 działek inwestycyjnych, na których jest możliwa realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Każdy budynek jednorodzinny może posiadać 2 mieszkania, co oznacza, że maksymalnie plan zakładał realizację w tym obszarze 38 mieszkań, a nie 110 jak jest projektowane.

Odnośnie zarzutów 2 i 3 wnoszący skargę zauważyli, że uchwała zezwalająca na ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej powinna w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać na fakt realizacji uzbrojenia nieruchomości wraz z inwestycją mieszkaniową. Droga publiczna oraz ciąg pieszy (jeśli nie istnieją w dacie podejmowania uchwały - co ma miejsce w tym wypadku) powinny być uwzględnione jako inwestycja towarzysząca w treści uchwały i być realizowane jako inwestycja towarzysząca realizacji inwestycji mieszkaniowej. Tak więc realizacja drogi publicznej lub ciągu pieszego i warunki tej realizacji, nie mogą mieć miejsca bez uprzedniej zgodny wyrażonej przez Radę Miasta. Jednak skarżona uchwała nie obejmuje realizacji takiej inwestycji towarzyszącej jaką jest droga publiczna oraz ciąg pieszy.

Jak wynika z wniosku złożonego przez dewelopera w przedmiotowej sprawie, Gmina Kielce - Miejski Zarząd Dróg w Kielcach podpisała z deweloperem umowę drogową numer 2 z 12 maja 2020 r. oraz podpisała porozumienie numer 1/2024 z 5 lutego 2024 r. zawarte pomiędzy Gminą Kielce - Miejskim Zarządem Dróg a deweloperem, ale bez uprzedniej zgody Rady Miasta Kielce na realizację inwestycji towarzyszącej jaką jest droga publiczna oraz ciąg pieszy, a obsługującej inwestycję objętą zaskarżoną uchwałą.

Zatem powyższa umowa numer 2 oraz porozumienie numer 1/2024 nie mogą stanowić podstawy przyjęcia, że spełniony został warunek określony w art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 2 pkt 1 specustawy mieszkaniowej, gdyż realizacja drogi i ciągu pieszego dla celów inwestycji objętej specustawą mieszkaniową musi podlegać rygorom tej ustawy jako inwestycja towarzysząca. Ponadto zgoda na zawarcie umowy drogowej i porozumienia w sprawie budowy ciągu pieszego powinna być wyrażona w formie uchwały Rady Miasta, tymczasem Gmina Kielce - Miejski Zarząd Dróg w Kielcach podpisał umowy i porozumienie bez zgody Rady Miasta Kielce.

Co do zarzutu 4 i 5 autorzy skargi podkreślili, że z informacji otrzymanych ustnie w Urzędzie Miasta wynika, że działka nr 771/2 nie stanowi własności Miasta Kielce. Tym samym Miasto nie mogło skutecznie i na czas nieoznaczony wyrazić zgody na realizację na tej działce inwestycji towarzyszącej w postaci parku kieszonkowego. Nawet jeśli Miasto posiada prawo zarządzania tą działką, to takie prawo nie jest wystarczające do wyrażenia zgody na realizację inwestycji towarzyszącej. W konsekwencji teren działki 771/2 nie może być bilansowany jako teren powierzchni biologicznie czynnej, o jakim mowa w art. 17 ust. 4a pkt 1 specustawy mieszkaniowej.

W zakresie zarzutu 6 w uzasadnieniu stwierdzono, że ponieważ plan miejscowy umożliwia realizację inwestycji mieszkaniowej na przedmiotowym terenie, to dla jej zrealizowania nie było konieczne podjęcie uchwały w trybie specustawy mieszkaniowej. Uchwała ta została więc podjęta wyłącznie w celu zwiększenia intensywności zabudowy w

stosunku do warunków wynikających z planu miejscowego poprzez wybudowanie większych i wyższych budynków oraz zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej na tym terenie. Podkreślono, że intencją ustawodawcy było umożliwienie realizacji inwestycji mieszkaniowych na terenach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albo na terenach, na których istniejący plan nie dopuszczał zabudowy mieszkaniowej.

Co do ostatniego zarzutu skarżący podali, że brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w kontekście przesłanek specustawy mieszkaniowej, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w tym także brak materiałów źródłowych pozwalających poznać motywy jakimi kierowała się rada podejmując uchwałę, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w całości. Dodali, że w niniejszej sprawie konieczność sporządzenia uzasadnienia jest szczególnie pożądana, gdyż Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna, dwukrotnie negatywnie zaopiniowała wniosek dewelopera i sprzeciwiała się tym samym podjęciu skarżonej uchwały, albowiem umowa drogowa numer 2 z 12 maja 2020 r. zakłada konkurencyjne dla planowanego w tym rejonie miasta rozwiązanie komunikacyjne, oraz projektowany w ramach inwestycji mur oporowy uniemożliwi zagospodarowanie działek sąsiednich. Rada Miasta Kielce nie odniosła się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kielce wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego, bądź o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący swój interes prawny argumentują w zasadzie jedynie tym, że zabudowa działki zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym opisanym w skarżonej uchwale wpłynie niekorzystnie na wykonywanie przez nich prawa własności. Taki argument można jednak podnosić w zasadzie przeciwko każdemu zamierzeniu budowlanemu planowanemu na działce sąsiedniej. Każda inwestycja z pewnością wpływałaby w mniejszym lub większym stopniu na nasłonecznienia działki. Ponadto skarżący w żaden sposób nie udowodnili ani nawet nie uprawdopodobnili faktu przekroczenia parametrów nasłonecznienia ich działki na skutek realizacji inwestycji.

Uznając wszystkie zarzuty skargi za bezprzedmiotowe organ podniósł, że:

- dla terenu objętego skarżoną uchwałą nie określono wskaźnika intensywności, tym samym, szczególnie wobec zgodności ogólnego profilu funkcjonalnego terenu, nie można mówić o niespełnieniu wynikającego ze specustawy mieszkaniowej warunku niesprzeczności ze studium;

- planowana inwestycja mieszkaniowa, dysponuje dostępem do drogi publicznej ul. Janczarskiej, której budowa jest przedmiotem zadania pod nazwą "Budowa przedłużenia ul. Janczarskiej w Kielcach", zgodnie z umową nr 2 z 12 maja 2020 r., zawartą pomiędzy inwestorem a Gminą Kielce - Miejskim Zarządem Dróg;

- planowana inwestycja mieszkaniowa, zgodnie z załącznikiem nr 10a do wniosku, zlokalizowana została 350 metrów od przystanku komunikacji zbiorowej, spełniając tym samym wymóg określony w art. 17 ust 2 pkt 1 specustawy mieszkaniowej;

- inwestor w ramach inwestycji mieszkaniowej zobowiązał się do realizacji inwestycji towarzyszącej - ogólnodostępnego terenu rekreacji i wypoczynku w formie parku kieszonkowego, zlokalizowanego na działce nr ew. 771/2, zgodnie z porozumieniem z 9 lutego 2024 r.;

- w ramach terenu inwestycji zapewniono minimum 2920m2 powierzchni biologicznie czynnej, co stanowi 25% powierzchni tego terenu, spełniając tym samym wymóg zawarty w art. 17 ust. 4a pkt specustawy mieszkaniowej;

- obowiązujący plan miejscowy dla terenu, na którym zlokalizowana została planowana inwestycja mieszkaniowa, oprócz warunków zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, w § 7 pkt 1 wprowadza nakaz scalenia i podziału działek położonych w ww. terenie, zgodnie z obowiązującymi liniami podziałów działek, wskazanymi na rysunku planu. Brak konieczności przeprowadzenia takiego procesu należy uznać za ułatwienie w realizacji dowolnej inwestycji. Specustawa mieszkaniowa w art. 5 ust. 3 jednoznacznie określa: "Inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego... " a w uzasadnieniu do tej ustawy, stwierdzono "...rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku... ". Taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku - przedmiotowa inwestycja mieszkaniowa nie mogłaby powstać w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zarówno ze względu na ustalone w planie parametry i wskaźniki zabudowy, jak i na konieczność dokonania scalenia i podziału działek w terenie, na którym została zlokalizowana. Rada gminy korzystając ze swoich uprawnień, na wniosek inwestora i w trybie określonym przez specustawę mieszkaniową, podjęła skarżoną uchwałę, w której ułatwiła (umożliwiła) realizację inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej, wpisujących się w politykę przestrzenną gminy;

- w przypadku skarżonej uchwały uzasadnienie zostało sporządzone i opublikowane wraz z projektem uchwały przed jej podjęciem - 16 lipca 2024 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta K., w zakładce Prawo lokalne.

Na rozprawie sądowej 18 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżących poparła skargę, złożyła załącznik do protokołu z 18 grudnia 2024 r. i wyjaśniła, że zaplanowana w uchwale

budowa przedłużenia ulicy Janczarskiej ma się odbyć na działkach, które są prywatną własnością. Obecnie nie jest tam urządzona żadna droga tylko jakaś ścieżka. Gmina Kielce nie jest właścicielem działek przeznaczonych pod przedłużenie ulicy Janczarskiej, dlatego to przedłużenie nie ma charakteru drogi publicznej. Stwierdziła, że budowa tej drogi powinna być uznana jako inwestycja towarzysząca.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że nie ma wiedzy, jaki jest tytuł gminy Kielce do działki nr 771/2. Umowa dzierżawy tej działki została zawarta na okres 3 lat, bo w przypadku dłuższego okresu wymagałoby to podjęcia uchwały przez Radę Miasta. Stwierdził też, że nie posiada wiedzy, jaki jest stan prawny działek przylegających do terenu inwestycji i mających zapewniać dostęp do drogi publicznej.

W wykonaniu postanowienia Sądu z 18 grudnia 2024 r. dotyczącego złożenia wypisów z rejestru gruntów dotyczących działek mających stanowić przedłużenie ulicy Janczarskiej i zapewniać dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, a także działki nr 771/2 obręb 0023, przy piśmie z 20 grudnia 2024 r. pełnomocnik organu złożył żądane wypisy z rejestru gruntów. Równocześnie podniósł, że działki stanowiące przedłużenie ulicy Janczarskiej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod drogę, w związku z czym bez znaczenie dla sprawy pozostaje, czyją są własnością. Gmina ma bowiem narzędzia realizacji tej inwestycji zgodnie z planem, w postaci decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dlatego nie było konieczne ujmowanie tej inwestycji drogowej jako inwestycji towarzyszącej.

Dowód z dokumentów przedłożonych przy piśmie pełnomocnika organu z 20 grudnia 2024 r. został przeprowadzony, za zgodą stron wyrażoną na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. – po zamknięciu rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 15 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. 2024.195. ze zm.), dalej specustawa mieszkaniowa, skargę, o której mowa w art. 101 u.s.g., można wnieść w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. Nadto, zgodnie z art. 16 specustawy mieszkaniowej, do skarg na uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej, uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podjętą stosownie do przepisów specustawy mieszkaniowej należy zatem kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w myśl, którego kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. II OSK 2521/20, M. Szewczyk, Charakter prawny uchwały rady gminy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszących, Specustawa mieszkaniowa samodzielność planistyczna gminy. Dylematy prawników i urbanistów, pod red. J. H. Szlachetki, Gdańsk 2019).

Uchwała w sprawie podjętej w reżimie specustawy mieszkaniowej podlega zatem kognicji sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepis ten stanowi wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, a więc - zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa - polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, opubl. OwSS 1998/3/79).

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zanim Sąd może przejść do merytorycznego rozpoznania skargi, poddać musi analizie warunki formalne dla złożonej skargi w niniejszej sprawie wynikające z przepisów p.p.s.a., u.s.g. oraz specustawy mieszkaniowej.

Przede wszystkim wskazać należy, że legitymacja skargowa skarżących w rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwa. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny wnoszącego skargę. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień skarżącego. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, (OTK-A/2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą, prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z

określonej normy prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 472/21). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Przeznaczenie określonego terenu pod zabudowę wielorodzinną wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości czy ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i to niezależnie od tego czy uciążliwości te będą się mieściły w granicach norm. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną ma realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. (por. wyroki NSA: z 23 marca 2021 r., II OSK 472/21, z 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16; z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17).

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że skarżący posiadają na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej tytuł własności do nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...] o pow. 1278 m˛, [...] i [...] o łącznej powierzchni 666 m˛, dla których założone są dwie księgi wieczyste. Działki te sąsiadują od strony zachodniej bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja objęta kwestionowaną uchwałą. Zaskarżona uchwała przewiduje lokalizację łącznie zespołu 10 czterokondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości do 13,5 m z garażami w przyziemiu, w tym dwóch (budynki nr [...]) na działce nr ewid. [...] w niewielkiej odległości od granicy z ww. działkami skarżących. Ponadto planowana inwestycja obejmuje zespół maksymalnie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej o dwóch kondygnacjach i jednym lokalu mieszkalnym każdy. Wszystkie trzy działki skarżących niemal w całości zostały objęte obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej ze względu na parametry tej inwestycji. We wniosku o ustalenie lokalizacji tej inwestycji mieszkaniowej inwestor określił, że podstawą uznania działek skarżących za objęte obszarem, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać jest § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. [...] ze zm.) dotyczący wymaganego czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przeznaczenie określonego terenu pod zabudowę wielorodzinną wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną ma realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej.

W przekonaniu Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, skarżący dowiedli, że kwestionowany akt wpływa na ich sferę prawnomaterialną. Przy ocenie interesu prawnego skarżącej nie można również pominąć charakteru zaskarżonej uchwały, która pełni funkcję analogiczną do ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do konkretnej inwestycji. Art. 25 ust. 5 specustawy mieszkaniowej wprost wskazuje, że ilekroć w przepisach ustawy Prawo budowlane jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, status strony w postępowaniu, co do zasady, powinni mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, zwłaszcza gdy jej realizacja wiąże się z możliwością powstania konkretnych uciążliwości dla sąsiednich terenów, a na takie skarżąca się powołuje.

Sumując powyższe, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała narusza indywidualny interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., co uprawniało ich do wniesienia skargi do sądu.

W sprawie niniejszej niesporne jest także, że zachowany został 30-dniowy termin do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Zaskarżona uchwała podjęta została w trybie przepisów specustawy mieszkaniowej.Głównym celem tej ustawy było przyjęcie rozwiązań upraszczających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań.

W tym miejscu należy odwołać się do uzasadnienia rządowego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2667/VIII kadencja, s.1-2, www. sejm.gov.pl.), w którym wskazano, że cyt.: "(...) w celu wyeliminowania zidentyfikowanych barier zdecydowano się na rozwiązanie pozwalające z jednej strony zachować podstawowe wartości planowania przestrzennego, a z drugiej strony zrealizować zakładane ustawą cele. Punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto inwestycje będą mogły być realizowane także na terenach, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usługi pocztowe, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W ten sposób pod budownictwo mieszkaniowe będą mogły zostać wykorzystane tereny, na których z uwagi na ich funkcje określone w studium nie jest to obecnie możliwe, a tereny te są wyposażone w niezbędną infrastrukturę i spełniają standardy urbanistyczne określone w projekcie.

W celu wyeliminowania ewentualnych zastrzeżeń w odniesieniu do lokalizacji inwestycji mieszkaniowej organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) w terminie 3 dni od otrzymania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zamieszcza ten wniosek wraz z dołączonymi do niego dokumentami na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, a jeżeli nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej - podaje do publicznej

wiadomości informację o zamieszczeniu wniosku w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednocześnie organ ten ustala 21-dniowy termin, w jakim osoby zainteresowane mogą zgłosić swoje uwagi".

W projekcie ustawy określono także szczegółowy katalog dokumentów, które inwestor będzie zobowiązany dołączyć do wniosku o ustalenie lokalizacji.

Istotne jest, że ocena planowanej inwestycji dokonywana jest przez te same organy i podmioty, które dokonują tej oceny w toku zwykłego postępowania mającego na celu przyjęcie planu miejscowego (...). W ocenie projektodawcy określony sposób procedowania zapewnia uwzględnienie stanowiska mieszkańców (pozytywnego i negatywnego), jak i uwzględnienie stanowiska wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości dokonają przedstawienia informacji o możliwych zagrożeniach czy skutkach realizacji inwestycji. Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Rada gminy ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia oraz informacja o nieprzedstawieniu opinii we wskazanym terminie" (...). W dalszej części podkreślono, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie ma charakteru planu miejscowego lub programu wyznaczającego ramy dla dalszej realizacji przedsięwzięć. Uchwała wyznacza ramy inwestycyjne dla konkretnej lokalizacji i oznaczonego adresata, dlatego zasadnym jest już na tym etapie objęcie jej przepisami i dokonanie indywidualnej oceny wymaganej dla przedsięwzięć. Uchwała w tej sprawie nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie będzie automatycznie ingerować w ustalenia planu miejscowego.

W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy mieszkaniowej, inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady

gminy (art. 7 ust. 1 ustawy), przedkładając wniosek spełniający wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 7 i 8 tej ustawy.

W terminie 60 dni od dnia jego złożenia, rada podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji lub odmowie jej ustalenia (art. 7 ust. 4 zd. 1 ustawy). Podkreślić trzeba, że czynności podejmowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do czasu przekazania radzie gminy projektu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji określają przepisy art. 7 ust. 9-17 ustawy, natomiast sposób procedowania rady gminy regulują przepisy u.s.g. oraz statut gminy, określający organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy.

W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się, że uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowana na podstawie specustawy mieszkaniowej, pod względem wywoływanych przez nią skutków prawnych, wykazuje podobieństwo do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. W orzecznictwie jak i doktrynie podnosi się również, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego. Ustawodawca w art. 8 ust. 2 ustawy stanowi, że uchwała tego rodzaju podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Gdyby taka uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie byłby konieczny przepis nakładający obowiązek jej opublikowania, gdyż taki obowiązek wynika z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 20019 r., poz. 1461) - por. np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20 (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Wspomniana powyżej konieczność uwzględnienia przy ocenie dopuszczalności podjęcia takiej uchwały, jak przedmiotowa zapisów obowiązującego na danym obszarze studium w kontekście rozbieżności w stanowiskach stron co do zakresu tego powiązania zapisów studium z treścią inwestycyjnego zamierzenia mieszkaniowego inwestora, wymaga szczegółowego wyjaśnienia tej kwestii.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że jest zgodna z planem ogólnym gminy, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Wobec nieuchwalenia planu ogólnego gminy K. przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących należało stosować w niniejszej sprawie w brzmieniu dotychczasowym, sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., a więc w brzmieniu odnoszącym się do instytucji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Według bowiem art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688), do spraw dotyczących opracowania i uchwalania uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, o których mowa w przepisach ustawy zmienianej w art. 45, albo ich zmian, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem art. 2 pkt 3, 7 i 8, art. 7 ust. 7 pkt 7a, art. 17 ust. 4a-4d ustawy zmienianej w art. 45, które stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Według natomiast brzmienia art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej obowiązującego przed 24 września 2023 r., inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Oznacza to, że w niniejszej sprawie warunkiem lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na danym obszarze jest niesprzeczność takiej lokalizacji z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Taka wykładnia oznacza, że nie zasługiwał na uwzględnienie pierwszy z zarzutów skargi opierający się na domniemanym naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez niespełnienie warunku zgodności lokalizacji planowanej inwestycji mieszkaniowej ze studium, które przewiduje na terenie objętym wnioskiem zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Mimo niesformułowania w skardze alternatywnego zarzutu sprzeczności planowanej w sprawie inwestycji ze studium, Sąd, kierując się zasadą niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi, a tylko granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), ocenił sprawę również pod tym kątem.

W tym zakresie należy na wstępie zauważyć, że niesprzeczność inwestycji mieszkaniowej ze studium to cecha (kryterium) o mniejszym natężeniu niż zgodność takiej inwestycji ze studium. Kryterium, które jest łatwiej wypełnić, niż kryterium zgodności ze studium. Ma to bardzo istotne znaczenie w niniejszej sprawie, o czym będzie niżej mowa.

Niesporne między stronami było i wynika to również z zapisów obowiązującego obecnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalonego uchwałą Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. (dalej powoływane jako Studium z 2000 r.) wraz ze zmianą Nr 3 wprowadzoną uchwałą Nr VIII.162/2007 Rady Miejskiej w Kielcach w dniu 26 kwietnia 2007 r. (dalej powoływaną jako zmiana nr 3 Studium z 2007 r.), że teren nieruchomości objęty zaskarżoną uchwałą oznaczony jest w Studium jako teren zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi. Taki zapis znalazł się bowiem w Załączniku Nr B-4 do uchwały Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r., na którym pokazano też granice Zmiany nr 3 Studium (dostępne w Internecie pod adresem https://www.kielce.eu/resource/file/preview/id.13348.

Niesporne też było i też ma potwierdzenie w treści Studium, że nie zawiera ono definicji zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności. Trzeba przy tym wyjaśnić, że pośrednie zdefiniowanie tego określenia użytego w Studium z 2000 r. i w zmianie nr 3 Studium z 2007 r., w późniejszych zmianach tego Studium dotyczących innych obszarów niż objęty zmianą nr 3 Studium, nie mogą być miarodajne w niniejszej sprawie. Skoro bowiem chodzi o ocenę, czy określenie niskiej intensywności zabudowy mieszkaniowej użyte w zapisach zmiany nr 3 Studium z 2007 r., która dotyczyła tylko określonego, stosunkowo niewielkiego obszaru, a nie całego obszaru Studium z 2000 r., to nie można dla odkodowania tego określenia wykorzystywać definicji dotyczących innych obszarów Studium, zwłaszcza, że definicje te nie są sformułowane wprost (np. w części ogólnej Studium zawierającej objaśnienie wyrażeń użytych w Studium), a ponadto różnią się między sobą. Przykładowo można wskazać, że w Syntezie ustaleń zmiany nr 7 Studium obejmującej teren w rejonie Ostrogórki, od północy ograniczony ul. Daleszycką, od

zachodu – istniejącą zabudową jednorodzinną oraz przedłużeniem ul. Wojska Polskiego, od południa ul. Grota Roweckiego, od wschodu ul. Chabrową, wprowadzonej uchwała Nr X/233/2011 Rady Miasta Kielce w dniu 19 maja 2011 r. wskazano "zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności (małe domy mieszkalne do 6 mieszkań): maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy – 1.0[...]", "zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności (jednorodzinna): maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0.8 [...]". Natomiast w Syntezie ustaleń zmiany nr 11 Studium obejmującej teren w rejonie ulic: Warszawskiej, Radomskiej, gen. Sikorskiego i Barczyńskiej, wprowadzonej uchwała Nr LVIII/1037/2014 Rady Miasta Kielce w dniu 20 marca 2014 r. wskazano "zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności (bez określania jej rodzaju): maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy – 1.0[...]". Takie zapisy oznaczają, że w istocie nawet w zapisach Studium powstałych po 2007 r. nie ma jednolitej definicji zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, bo jest ona tylko pośrednio wskazywana poprzez podawanie różnych wskaźników intensywności zabudowy w zależności od rodzaju tej zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinna, wielorodzinna o różnej wielkości) oraz obszaru, którego dany zapis dotyczy. Brak jednolitej definicji zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności jest przy tym zrozumiały o tyle, że na obszarze dużego miasta obejmującego bardzo zróżnicowane pod względem urbanistycznym obszary, nie powinno się wprowadzać jednego tylko określenia zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, gdyż nie wykazywałoby ono koniecznej elastyczności w zasadach kształtowania polityki przestrzennej gminy.

Nie znajduje też oparcia w zapisach obowiązującego Studium z 2000 r. twierdzenie skargi, jakoby Studium to przewidywało dla obszaru objętego zaskarżoną uchwałą tylko przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne. Powołane w uzasadnieniu skargi zapisy ("Jednym z głównych zadań inwestycyjnych miasta jest pilna potrzeba uruchomienia nowych terenów pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe – rezerwy tkwiące w istniejących obszarach przeznaczonych na ten cel są w chwili obecnej na wyczerpaniu. Efektem tego jest silnie wzrastająca cena gruntów i tendencja budowy obiektów o wysokim współczynniku intensywności zabudowy, co odbija się niekorzystnie na jakości przestrzenie terenów mieszkaniowych" - k.9), nie dotyczą wskazanego w uzasadnieniu skargi obszaru Baranówka (terenu pomiędzy istniejącym rowem odwadniającym, ul. Rajtarską i Ściegiennego), ale innego obszaru opisanego w kolejnym zdaniu po przytoczonym przez skarżących na k 7 z 14 skargi o brzmieniu "Obszarami predysponowanymi do uruchomienia na ten cel są Dąbrowa, Zalesie i Nowy Folwark, a także (na skutek zmiany nr 7 wprowadzonej uchwałą Nr XXVIII/648/2008 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 3 października 2008 r.) rejonu Ostrogórki.

Przy wykładni określenia budownictwa mieszkaniowego niskiej intensywności należy zauważyć, że takie określenie, choć odnosi się do jakiegoś przedziału rzędu wielkości, to jednak jednoznacznie nie wyjaśnia, jaki miałby to być przedział. Nie wyjaśnia tego ani odwoływanie się do ilości mieszkań (ta wielkości w ogóle nie decyduje o obliczeniu wskaźnika intensywności zabudowy), ani tzw. "Krajowe przepisy urbanistyczne" (w niniejszej sprawie z uwagi na sposób sformułowania planu miejscowego nie mogą determinować jego treści – nie jest to prawo powszechnie obowiązujące, a jedynie postulowany załącznik do projektu ustawy), a także – treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. i jej kolejne nowelizacje, ponieważ także początkowo ustawa ta nie definiowała na czym polega wskaźnik intensywności zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Następnie ustawodawca zdefiniował ten wskaźnik w sposób, który dotyczy liczenia go jako intensywności zabudowy brutto; jednak w ostatnim czasie wskaźnik ten zdefiniował na nowo, tj. liczony jako wskaźnik intensywności netto (art. 2 pkt 31 u.p.z.p.); zaś w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazał jako obowiązkowe ustalenie maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy. W tych warunkach nie można w sposób jednoznaczny ustalić o jaką konkretnie wielkość lokalnemu prawodawcy chodził w sytuacji gdy posłużył się pojęciem niedookreślonym "niskiej intensywności zabudowy" (por. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., II OSK 533/21). Ponadto trzeba pamiętać, że Konstytucyjne zasady wyrażone w art. 2 i 7 Konstytucji RP nie pozwalają domniemywać zakazu zabudowy danego rodzaju, bo takie zakazy powinny zostać wyraźnie sformułowane. Takiego zakazu natomiast w analizowanym Studium z 2000 r. nie ma.

Przy wykładni pojęcia budownictwa mieszkaniowego niskiej intensywności należy też, w ocenie Sądu uwzględniać wymogi ładu przestrzennego ukształtowanego na obszarze, którego dotyczy zaskarżona uchwała, a także obszarach sąsiednich - na podstawie niepodważonych aktów planistycznych. Nie można więc nie dostrzegać, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, na

tym samym obszarze objętym zmianą nr 3 Studium z 2007 r., powstały budynki mieszkalne wielorodzinne na podstawie obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie w oparciu o te same zapisy Studium z 2000 r. dopuszczono zabudowę o wskaźniku intensywności 2.0. Aczkolwiek zastosowana przy wykładni analizowanego określenia dokonywanej w trybie art. ocena, że niski wskaźnik intensywności zabudowy może sięgać aż wartości 2.0 nie jest wiążąca w niniejszej sprawie i może budzić wątpliwości, to jednak fakt powstania tych budynków powinien być wzięty pod uwagę przy ocenie, czy zastosowany w zaskarżonej uchwale wskaźnik intensywności zabudowy nie jest sprzeczny z przewidzianą na tym obszarze w Studium z 2000 r. i zmianie nr 3 tego Studium z 2007 r. zabudowie mieszkaniowej niskiej intensywności. Trzeba też pamiętać, że ewentualne niedające się usunąć wątpliwości dotyczące wykładni zapisów studium, powinny być interpretowane w sposób respektujący zasadę wolności zabudowy.

Odnosząc się do sformułowanych na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących zarzutów dotyczących sposobu wyliczenia w zaskarżonej uchwale wysokości przewidzianego wskaźnika intensywności zabudowy należy wyjaśnić, że zarzuty te wynikają z oczywistego błędu polegającego na porównaniu wartości, które nie dotyczą przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, a nadto nie zostały w rzeczywistości przez organ zastosowane przy wyliczaniu tego wskaźnika.

Na wstępie trzeba wyjaśnić, że definicja intensywności zabudowy została wprowadzona do u.p.z.p. w dniu 21 października 2010 r. (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2010.130.87). Wówczas określona ona została jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, która to data jest miarodajna dla sposobu obliczania wskaźnika intensywności zabudowy, określenie tego sposobu znalazło się w art. 2 pkt 31 u.p.z.p. Zgodnie z nim przez "intensywność zabudowy" - należy rozumieć stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków zlokalizowanych na: a) działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej - w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, b) terenie do powierzchni tego terenu - w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak też został wyliczony ten wskaźnik w zaskarżonej uchwale, co znalazło swoje odzwierciedlenie w Załączniku nr 2 do tej uchwały. Wyliczono tam bowiem stosunek powierzchni całkowitej planowanej zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej obliczonej jako suma powierzchni wszystkich kondygnacji budynków planowanych do wybudowania (14450 m˛), do powierzchni terenu objętego wnioskiem (11678 m˛). W efekcie wskaźnik ten wyniósł 1,24 (14450:11678=1,2374?1,24). Nieprawdą jest więc, aby organ wyliczył ten wskaźnik przyjmując powierzchnię użytkową mieszkań (6750 m˛), zamiast powierzchni całkowitej budynków. Odniesienie natomiast tej powierzchni użytkowej mieszkań (6750 m˛) do rzekomej powierzchni działek gruntu objętych planowaną zabudową (2476 m˛) i wyliczenie w ten sposób wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 2,72 (nie uwzględnia faktu, że powierzchni 2476 m˛ to powierzchnia działki gruntu również objęta zaskarżoną uchwałą, ale przeznaczonej pod inwestycję towarzyszącą (Załącznik nr 17 do zaskarżonej uchwały), a nie pod inwestycję mieszkaniową.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby planowana w zaskarżonej uchwale zabudowa mieszkalna wielorodzinna i jednorodzinna, których wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 1,24, była sprzeczny z zapisami Studium z 2010 r. ze zmianą nr 3 z 2007 r.

Warto dodać, że opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Kielcach nr VIII/16/2024 z dnia 28 lutego 2024 r. dotycząca wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, choć co do zasady negatywna, podkreśliła jednak, że zaproponowana intensywność zabudowy byłaby do przyjęcia pod warunkiem rozdzielenia budynków wielorodzinnych oraz wprowadzenia między nimi ogólnodostępnych terenów zielonych. Trzeba przy tym pamiętać, że taka opinia nie ma charakteru wiążącego przy podejmowaniu uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na podstawie specustawy mieszkaniowej. Uchwała taka jest bowiem rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym, ale przede wszystkim jest podejmowana w ramach przysługującego organowi gminy władztwa planistycznego. Konkluzja ta wynika przede wszystkim ze sposobu w jaki sposób ustawodawca uregulował postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz w jaki sposób określono okoliczności, które należy uwzględnić, podejmując

uchwałę w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 658/22). Ustawodawca nie wskazał też żadnych kryteriów oceny tych okoliczności. Ponadto z przepisów ustawy wynika, że w toku postępowania dotyczącego uchwalenia uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej mogą być przedstawiane uwagi i opinie dotyczące wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 10, 11 i 12 specustawy mieszkaniowej). Uwagi te i opinie są przedstawiane radzie gminy wraz z projektem uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 17 powołanej ustawy). Należy mieć na uwadze, że ustawodawca nie bez przyczyny powierzył ustalanie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej radzie gminy, a więc organowi, który ze swej natury uwzględnia także opinię lokalnej społeczności. W tym kontekście podzielić należy pogląd, że rada gminy, podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy, działa nie tylko na zasadach uznania, ale wręcz wykonuje przysługujące gminie władztwo planistyczne (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2022 r., II OSK 678/21; z 8 listopada 2022 r., II OSK 3643/19, z 5 grudnia 2023 r., II OSK 1857/23).

Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej przez zlokalizowanie tej inwestycji na terenie, który nie zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Z zarzutem tym powiązany został zarzut naruszenia art. 17 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, albowiem planowana inwestycja nie została zlokalizowana w odległości nie większej niż 500 m od przystanku komunikacyjnego.

Zgodnie z przywołanym przepisem, inwestycję mieszkaniową lokalizuje się na terenie, który ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, w tym poprzez zjazd albo dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną, której parametry zapewniają wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej, określone w przepisach odrębnych, przy czym minimalna szerokość drogi nie może być mniejsza niż 6 m.

Zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest podstawowym standardem lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, wymienionym w rozdziale 3 specustawy mieszkaniowej (art. 17 – 19). W myśl art. 7 ust. 7 pkt 13 tej ustawy, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zawiera wykazanie, że inwestycja mieszkaniowa odpowiada standardom, o których mowa w rozdziale 3.

Składająca wniosek spółka wskazała, że "teren inwestycji skomunikowany będzie bezpośrednio z przedłużeniem ulicy Janczarskiej za pomocą projektowanego zjazdu i chodnika. Odcinek przedłużenia ulicy Janczarskiej z uzbrojeniem podziemnym stanowi odrębne przedsięwzięcie, które będzie przedmiotem wniosku MZD Kielce o Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (ZRID) i będzie budowane w ramach tej procedury. Projekt budowlany inwestycji drogowej został przy tym już wykonany i przekazany do MZD Kielce".

Omawiany zarzut skargi dotyczył również tego, że droga publiczna i ciąg pieszy, które nie istniały w dacie podejmowania uchwały, powinny być uwzględnione jako inwestycja towarzysząca w treści zaskarżonej uchwały i być realizowana w ramach inwestycji mieszkaniowej, co ma wynikać z treści art. 17 ust. 5 w zw. z art. 2 pkt 3 specustawy mieszkaniowej.

Z takim zarzutami nie można się zgodzić.

Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy, trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, gdy podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie określonej lokalizacji (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2209/13 i z 3 grudnia 2019 r., II OSK 2802/19). Zatem dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie najszerzej. Może to być dostęp pośredni w przypadku, gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni. Na etapie postępowania lokalizacyjnego nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej (art. 25 ust. 2 i 3 specustawy). Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To bowiem na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób (wyrok WSA w Lublinie z 22 czerwca 2023 r., II SA/Lu 335/23).

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że dostęp nieruchomości, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja mieszkaniowa ma być zapewniony przez przedłużenie ulicy Janczarskiej na działkach lub częściach działek nr 1119/1, 1119/2, 1040/2, 1041/13, 1041/15, 1041/18, 1096/2, 1097/3 1099/2, 1101/2, 1104/8 i 1104/9 obręb 0023 w Kielcach.

Wszystkie te działki stanowią własność gminy Kielce i są przeznaczone w ewidencji gruntów i budynków pod drogi publiczne (uproszczone wypisy z rejestru gruntów k. 76, 77,78,82) . Również w obowiązującym mpzp przewidziana jest w tym miejscu oznaczonym symbolem ..... droga publiczna. Nie może być w związku z tym wątpliwości, że tak udokumentowane istnienie w sąsiedztwie działki objętej zaskarżoną uchwałą na której planowana jest inwestycja mieszkaniowa, terenu, na którym planowana jest realizacja drogi publicznej – spełni wymóg dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej. O tym natomiast, że taki dostęp może być realizowany w innym trybie niż jako inwestycja towarzysząca, o której mowa w art. 20 i n. specustawy mieszkaniowej, przekonuje treść art. 1 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z nim bowiem, ustawa ta nie wyłącza możliwości przygotowania lub realizacji całości lub części inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących na zasadach ogólnych, określonych w szczególności w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.). Z takiego brzmienia jednoznacznie wynika, że wolą ustawodawcy jest, aby wprowadzenie specustawy nie wyłączyło możliwości przygotowania lub realizacji całości lub części inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących na zasadach ogólnych, określonych w szczególności w przepisach ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945). Treść ust. 2 umożliwia zadecydowanie przez podmiot zainteresowany inwestowaniem mieszkaniowym, czy skorzysta ze specustawy już na etapie przygotowania inwestycji mieszkaniowej, czy też dopiero w momencie przystąpienia do realizacji tej inwestycji. Od woli danego podmiotu zależy też, czy skorzysta ze specustawy w odniesieniu do całości inwestycji, czy też tylko jej części (por. A. Plucińska-Filipowicz [w:] Specustawa mieszkaniowa. Komentarz. Ułatwienia w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych, red. T. Filipowicz, Warszawa 2019, art. 1).

Podobny wniosek wynika też z art. 7 ust. 6, art. 17 ust. 5 i art. 20 zd. 2 specustawy mieszkaniowej. Skoro bowiem zgodnie z przywołanymi regulacjami wniosek o ustalenie inwestycji mieszkaniowej tylko może, a nie musi, dotyczyć również inwestycji towarzyszącej, jeżeli jest ona objęta tym samym zamierzeniem inwestycyjnym co inwestycja mieszkaniowa, standardy lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowej dotyczące dostępu do drogi publicznej można spełnić

również w oparciu o infrastrukturę dopiero planowaną do realizacji, a wniosek o podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej może odnosić się do całości lub części tej inwestycji – to nie może być wątpliwości, że przedłużenie ulicy Janczarskiej, jako sposób zapewnienia bezpośredniego dostępu terenu, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja do drogi publicznej, może być realizowane jako odrębne przedsięwzięcie na zasadach określonych w ustawie ZRID i nie musi być wówczas objęte tym samym wnioskiem i uchwałą dotyczącymi przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowej, a więc nie musi być realizowane jako inwestycja towarzysząca.

Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 22 ust. 1 i 2 specustawy mieszkaniowej, przed podjęciem uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej gmina może zawrzeć z inwestorem porozumienie określające sposób realizacji inwestycji towarzyszącej. Zawarcie porozumienia, o którym mowa w ust. 1, stanowi przy ubieganiu się o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, inwestycji towarzyszącej lub o pozwolenie na budowę podstawę do uznania, że wymogi dotyczące standardów lokalizacji i realizacji tych inwestycji zostały spełnione w zakresie wynikającym z tego porozumienia.

Porozumienie takie pomiędzy inwestorem – Przedsiębiorstwem Inwestycyjno-Budowlanym Samer Sp. z o.o. w Kielcach, a Gminą Kielce – Miejskim Zarządem Dróg w Kielcach, zostało w niniejszej sprawie zawarte w dniu 12 maja 2020 r. Porozumienie to określiło szczegółowe warunki budowy drogi publicznej - przedłużenia ulicy Janczarskiej w Kielcach, przy czym inwestor oświadczył w nim, że jest inwestorem inwestycji o charakterze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działkach nr 1096/3, 1719, 1099/3, 1101/3, 1102/1, 1102/2 obręb 0023 w Kielcach, których obsługa w zakresie odprowadzania wód deszczowych wymaga realizacji odcinków dróg oznaczonych symbolami: 1KDL.2, 1.KDL.3, KDD.6 w mpzp "Kielce Południe-Obszar 1 w rejonie ulic: Ściegiennego, Obrzeżnej, Chodkiewicza i Husarskiej oraz, że zobowiązuje się do wykonania zadania pn. "Budowa przedłużenia ul. Janczarskiej w Kielcach". Porozumienie to zostało następnie uzupełnione i rozszerzone Porozumieniem nr 1/2024 w sprawie realizacji robót drogowych na drodze wewnętrznej zlokalizowanej na dz. Ewid. Nr 1104/8 i części dz. Ewid. Nr 1112/3 obręb 0023 Kielce zawartego 5 lutego 2024 r. i anektowanego 19 kwietnia 2024 r. (k. 35-44, 55-62c wniosku dołączonego do akt administracyjnych sprawy).

Jeśliby więc inwestor chciał realizować przedłużenie ulicy Janczarskiej jako inwestycji towarzyszącej, to po spełnieniu wymogów określonych w art. 22 specustawy mieszkaniowej , również będzie miał taką możliwość. W niniejszej sprawie jednak, skoro to przedłużenie ulicy Janczarskiej nie jest realizowane w takim trybie i nie jest w związku z tym objęte zaskarżoną uchwała, zarzuty skargi dotyczące braku uchwały Rady Miasta Kielce, o jakiej mowa w art. 22 ust. 6 specustawy mieszkaniowej, nie mogły mieć wpływu na ważność zaskarżonej uchwały.

Odnośnie formułowanych w sprawie obaw co do tego, czy inwestycje konieczne dla zapewnienia bezpośredniego dostępu planowanej inwestycji mieszkaniowej do drogi publicznej rzeczywiście zostaną zrealizowane, Sąd zauważa, że wymagany i już wówczas istniejący dostęp do drogi publicznej będzie musiał być zapewniony na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż przewiduje to art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.), dalej prawo budowlane, które w zakresie nieuregulowanym w specustawie mieszkaniowej stosuje się z mocy art. 1 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze zarzut dotyczący braku zapewnienia bezpośredniego dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej - należy uznać za niezasadny. W konsekwencji, niezasadny był też zarzut dotyczący zlokalizowania planowanej inwestycji w odległości większej niż 500 m od przystanku komunikacyjnego. Oparte bowiem one były na twierdzeniu, że planowana inwestycja mieszkaniowa ma być lokalizowana na terenie, który nie ma dostępu do drogi publicznej, a planowane przedłużenie ulicy Janczarskiej powinno być realizowane jako inwestycja towarzysząca w ramach przedmiotowej inwestycji. Skoro jednak te zarzuty okazały się niezasadne, to dojście o długości 350 metrów do najbliższego

przystanku komunikacyjnego zlokalizowane na ulicy Księdza Piotra Ściegiennego, prowadzące częściowo przez działki, na których planowane jest wybudowanie drogi dla pieszych na drodze wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr 1104/8 i 1149 oraz części działki nr 1112/3 obręb 0023 w rejonie ulicy Rajtarskiej w Kielcach – realizuje wymóg, o jakim mowa w art. 17 ust. 2 pkt 1 specustawy mieszkaniowej.

Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 17 ust. 4a pkt 1 specustawy mieszkaniowej poprzez nieprzewidzenie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej wynoszącego co najmniej 25% powierzchni terenu inwestycji mieszkaniowej, przy czym co najmniej 50% powierzchni biologicznie czynnej stanowić ma ogólnodostępny, nieogrodzony, urządzony teren wypoczynku oraz rekreacji lub sportu. Z zarzutem tym powiązany był zarzut naruszenia art. 17 ust. 4 tej samej ustawy, poprzez zlokalizowanie planowanej inwestycji na terenie, który nie ma zapewnionego dostępu do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu w odległości nie większej niż 1500 m. Skarżący dostrzegli, że zaskarżona uchwała zezwala również realizację inwestycji towarzyszącej polegającej na budowie ogólnodostępnego terenu rekreacji wypoczynku w formie parku kieszonkowego na działce nr ew. 771/2 u zbiegu ulic Janczarskiej, Czarnieckiego i Żółkiewskiego, obręb 0023 Kielce, na którą to działkę gmina Kielce podpisała w dniu 13 października 2023 r. z deweloperem umowę dzierżawy. Autor skargi uznał jednak, że skoro działka nr 771/2 nie jest własnością Miasta Kielce, to nawet, jeśli miasto Kielce posiada prawo zarządzania tą nieruchomością, to takie prawo nie jest wystarczające do wyrażenia zgody na realizację takiej inwestycji towarzyszącej.

Oba te zarzuty okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 17 ust. 4a specustawy mieszkaniowej dla inwestycji mieszkaniowej określa się minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynoszący co najmniej 25% powierzchni terenu inwestycji mieszkaniowej, przy czym co najmniej 50% powierzchni biologicznie czynnej stanowić ma ogólnodostępny, nieogrodzony, urządzony teren wypoczynku oraz rekreacji lub sportu, o którym mowa w ust. 4. Według natomiast art. 17 ust. 4b pkt 3 tej ustawy, obowiązek zapewnienia minimalnego udziału ogólnodostępnego, nieogrodzonego, urządzonego terenu wypoczynku oraz rekreacji lub sportu w ramach powierzchni biologicznie czynnej, o którym mowa w ust. 4a pkt 1, nie dotyczy udostępnienia ogólnodostępnego, nieogrodzonego, urządzonego terenu wypoczynku oraz rekreacji lub sportu na terenie inwestycji towarzyszącej - pod warunkiem spełnienia przez ten teren wymogów, o których mowa w ust. 4.

Jak wynika z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów według stanu na 19 grudnia 2024 r. oraz z wpisów w księdze wieczystej nr KI1L/00198954/3, działka nr 771/2 obręb 0023, o pow. 0,2476 ha położona przy ulicy Janczarskiej określona jako teren rekreacyjno-wypoczynkowy ujawniona jest na podstawie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 23 lipca 2024 r., znak: SPN.IV.7532.141.2024 jako własność Gminy Kielce, a wcześniej, w tym również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ujawniona była jako własność Skarbu Państwa –reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Kielce. Nie może być więc wątpliwości, że na takim terenie może być zrealizowana omawiana inwestycja towarzysząca, a powierzchnie tego planowanego urządzonego terenu wypoczynku oraz rekreacji lub sportu w formie parku kieszonkowego, spełnia wymogi specustawy mieszkaniowej, co zostało szczegółowo wykazane w § 4 pkt 2, § 5 pkt 5 lit. b tiret 3 i § 6 zaskarżonej uchwały, a także w bilansie terenu i programie funkcjonalnym stanowiących część załącznika nr 17 do tej uchwały. Trzeba zauważyć, że te kwestie nie były w skardze kwestionowane.

Również odległość tego parku kieszonkowego od lokalizacji planowanej inwestycji mieszkaniowej spełnia wymóg z art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, ponieważ wynosi – przy wykorzystaniu planowanego przedłużenia ulicy Janczarskiej – 550 m przy wymaganych nie więcej niż 1500 m (załącznik nr 13 do wniosku k. 65).

Nie można się również zgodzić z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia zasadniczych założeń i intencji specustawy mieszkaniowej polegających na ułatwieniu realizacji inwestycji mieszkaniowych przez to, że zaskarżona uchwała nie ma na celu takiego ułatwienia, tylko zmianę parametrów zabudowy mieszkaniowej określonych już w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Według skarżących plan miejscowy umożliwia realizację inwestycji mieszkaniowej na nieruchomości dewelopera, przez co nie było konieczne podjęcie zaskarżonej uchwały w trybie specustawy mieszkaniowej. Ponadto intencją ustawodawcy było umożliwienie realizacji inwestycji mieszkaniowych na terenach nieobjętych planami, albo na terenach, na których istniejący plan nie dopuszczał zabudowy mieszkaniowej.

Takie poglądy są jednak sprzeczne z jednoznacznym brzmieniem przepisów specustawy mieszkaniowej. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 tej ustawy,

inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że jest zgodna z planem ogólnym gminy, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Ten drugi warunek został już powyżej poddany wykładni i wyjaśniony. Stwierdzenie natomiast w przytoczonym przepisie dotyczące możliwości realizacji inwestycji mieszkaniowej niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że istnienie takiego planu, a także określenie w nim parametrów zabudowy mieszkaniowej nie jest przeszkodą w podjęciu uchwały lokalizującej daną inwestycję i określeniu w niej parametrów innych, w tym w szczególności ułatwiających przygotowanie i realizację tej inwestycji w porównaniu z parametrami wynikającymi z mpzp. Taki wniosek wynika też z wykładni celowościowej przepisów specustawy mieszkaniowej.

Głównym jej celem było bowiem przyjęcie rozwiązań upraszczających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań.

W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy (druk sejmowy nr [...] kadencja, s.1-2, [...] sejm.gov.pl.) wskazano, że " (...) w celu wyeliminowania zidentyfikowanych barier zdecydowano się na rozwiązanie pozwalające z jednej strony zachować podstawowe wartości planowania przestrzennego, a z drugiej strony zrealizować zakładane ustawą cele. Punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jak to natomiast trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, brak konieczności przeprowadzenia przewidzianego w § 7 pkt 1 obowiązującego mpzp K. Południe – Obszar 1 (w rejonie ulic Ściegiennego, Obrzeżnej, Chodkiewicza i Husarskiej), przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z 3 października 2008 r. (Dz.Urz. Woj. Ś. Nr [...], poz. 3893), dla terenu [...], w którym zlokalizowana została będąca przedmiotem skarżonej uchwały inwestycja mieszkaniowa – nakazu scalenia i podziału działek położonych na tym terenie, zgodnie z obowiązującymi liniami podziału działek wskazanymi na rysunku planu – należy jednoznacznie uznać za ułatwienie w realizacji takiej inwestycji, jak objęta niniejszą sprawą.

Nie jest również zasadny ostatni z zarzutów skargi dotyczący braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały i braku jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów jej podjęcia.

W tym zakresie należy wyjaśnić, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA: z 5 grudnia 2023 r., II OSK [...], z 28 października 2021 r.; II OSK [...]; z 14 października 2020 r., II OSK [...]; z 20 marca 2019 r., II OSK [...]; z 29 sierpnia 2018 r., II OSK [...]; z 18 maja 2017 r., II OSK [...]).

Wbrew omawianemu zarzutowi uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostało w niniejszej sprawie sporządzone i opublikowane przed jej podjęciem oraz jest dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta K. w zakładce Prawo lokalne – Projektowanie aktów normatywnych. Jego sześciostronicowa treść, choć zawiera pewne luki, wskazuje w ocenie Sądu na zasadnicze merytoryczne powody podjęcia tej uchwały przez organ stanowiący gminy K.. Nie można więc na tej podstawie twierdzić, że zaskarżona uchwała narusza prawo w istotnym stopniu nakazującym stwierdzenie jej nieważności, czy choćby wskazanie, iż uchwałę ta wydano z naruszeniem prawa.

Uwzględniając powyższe rozważania Sad uznał, że przedstawione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Ponieważ równocześnie Sąd, dokonując z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli zaskarżonej uchwały w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną, nie stwierdził naruszeń prawa, które pozwalałyby na uwzględnienie skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.