Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 841/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 149 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 222/22 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. P. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 222/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Skarżący pismem z dnia 11 maja 2022 r. wniósł skargę na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wydanych przez Wojewodę Małopolskiego decyzji administracyjnych dotyczących nabycia przez jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa prawa własności nieruchomości stanowiących lasy położone w miejscowościach P., Z., M., O., C.

Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem Ministra wniosek z dnia 10 września 2021 r. nie wywołał skutku w postaci wszczęcia postępowania, gdyż zawierał braki formalne, które nie zostały uzupełnione w zakreślonym przez organ terminie. Wniosek zawierał brak formalny w zakresie określenia żądania polegający na braku wskazania decyzji, której/ których stwierdzenia nieważności domagał się skarżący.

W okolicznościach niniejszej sprawy wobec faktu, że w treści wniosku z dnia 10 września 2021 r. nie wskazano jakiej/ jakich decyzji on dotyczy, organ wezwał skarżącego do uzupełnienia tego braku poprzez wskazanie decyzji, której/ których stwierdzenia nieważności się domaga. W wezwaniu z dnia 29 września 2021 r. organ podał pomocniczo elementy, których podanie w sposób niebudzący wątpliwości pozwoli oznaczyć decyzje/ decyzję. W odpowiedzi na wezwanie skarżący nie podał żadnych danych, które pozwoliłyby w sposób niewątpliwy skonkretyzować przedmiot postępowania.

Minister zaznaczył ponadto, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest właściwe do poszukiwania informacji o ewentualnie wydanych decyzjach. Ramy takiego postępowania od początku powinny być ściśle określone przez wnioskodawcę. Przed złożeniem podania, które ma zainicjować postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wnioskodawca w pierwszej kolejności powinien pozyskać i przeanalizować informacje o wydanych decyzjach, by możliwe było precyzyjne określenie żądania. Do tego celu służą tryby inne niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności tryb uregulowany w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę za prawidłowe uznał działanie Ministra Klimatu i Środowiska, który pismem z dnia 29 września 2021 r. wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., do usunięcia braku formalnego wniesionego podania w zakresie żądania poprzez wskazanie decyzji której/których stwierdzenia nieważności się domaga, tj. jednoznaczne oznaczenie organu, daty wydania, numeru, przedmiotu. Podkreślono, że w wezwaniu tym wyjaśniono, że określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o wszczęcie postępowania oraz pouczono, że nieusunięcie braku formalnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Sąd zauważył, że skarżący mimo wystosowanego wezwania stosownych danych nie podał. W piśmie z dnia 11 października 2021 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie skarżący podniósł, że treść żądania została we wniosku szczegółowo określona, nie pozostawiając wątpliwości co do jego przedmiotu. W tej sytuacji Minister Klimatu i Środowiska zawiadomieniem z dnia 29 października 2021 r. poinformował skarżącego o pozostawieniu podania z dnia 10 września 2021 r. bez rozpoznania.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organowi nie można skutecznie zarzucić

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący nie uzupełnił żądania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 10 września 2021 r. poprzez wskazanie daty wydania decyzji oraz znaku decyzji jako elementu obowiązkowego podania wymagającego uzupełnienia, których dotyczył wniosek, podczas gdy koniecznym elementem podania jest określenie żądania, a w tym przypadku określenie nieruchomości, których decyzja Ministra ma dotyczyć zgodnie z intencją i zamiarem strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący wydaniem wadliwego orzeczenia;

b) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 10 września 2021 r. w związku z nieuzupełnieniem jego żądania nie spowodował skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, co skutkowało nieprzeprowadzeniem przez organ czynności na podstawie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a., w tym czynności dowodowych, podczas gdy dzień doręczenia przedmiotowego wniosku organowi stanowi dzień wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony;

c) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez niezobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnych z uwagi na rażące naruszenie prawa, tym samym uniemożliwiając odzyskanie nieruchomości stanowiących dziedzictwo skarżącego ze względu na wprowadzenie (od 16 września 2021 r., czyli po wniesieniu wniosku przez skarżącego) ograniczenia uprawnienia dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji od upływu 10 lat od momentu doręczenia lub ogłoszenia nieważnej decyzji, co stanowi naruszenie konstytucyjnych praw do własności i zasady sprawiedliwości, a tym samym uniemożliwienie odzyskania nieruchomości stanowiących dziedzictwo skarżącego;

d) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z 104 K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa ocena niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że Minister Klimatu i Środowiska dopuścił się bezczynności poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania i niewydanie decyzji, tym samym uniemożliwiając stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych wydawanych przez Wojewodę Małopolskiego zamiast wydania wyroku uchylającego wadliwe orzeczenie;

2) z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że 63 § 2 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 63 § 2 w zw. z art. 64 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 10 września 2021 r. nie spełniał enumeratywnie wskazanych wymogów podania z art. 63 § 2, podczas gdy wniosek skarżącego zawierał wszystkie elementy, a zatem wobec zrealizowania wymogów nałożonych przez art. 63 § 2 K.p.a., organy zobligowane były do wszczęcia merytorycznego postępowania, a czego wadliwie nie uczyniły.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) rozpoznanie sprawy na rozprawie;

3) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Klimatu i Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zakwestionował pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który podzielając stanowisko Ministra Klimatu i Środowiska uznał, że wniosek J. P. z dnia 10 września 2021 r. nie spełniał warunków określonych w art. 63 § 2 K.p.a. bowiem strona zarówno w nim jak i w piśmie z dnia 11 października 2021 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych podania nie wskazała daty wydania decyzji oraz numeru decyzji, której domagała się stwierdzenia nieważności. Natomiast w ocenie skarżącego kasacyjnie koniecznym elementem podania jest wyłącznie określenie żądania, a w tym przypadku określenie nieruchomości, których decyzja Ministra ma dotyczyć zgodnie z intencją i zamiarem strony, co w konsekwencji powinno doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ powinien zatem bezpośrednio przystąpić do realizacji wniosku, zamiast zastosować art. 64 § 2 K.p.a. i wezwać skarżącego do jego sprecyzowania. Przedstawiony sposób procedowania Ministra Klimatu i Środowiska powinien, zdaniem skarżącego kasacyjnie, skutkować stwierdzeniem, że organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Istota sporu wymaga zatem rozważenia, czy w świetle art. 63 § 2 K.p.a. podanie J. P. z dnia 10 września 2021 r. zawierało wyraźne żądanie, a więc spełniało wymogi przewidziane w tym przepisie, czy też jego treść nasuwała wątpliwości i uprawniała Ministra Klimatu i Środowiska do wezwania skarżącego, w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a., do sprecyzowania podania. Niezbędne stało się również wyjaśnienie, czy w okolicznościach tej sprawy, przy uwzględnieniu treści przedmiotowego podania oraz pisma J. P. z dnia 11 października 2021 r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu do usunięcia braków podania, Minister Klimatu i Środowiska był uprawniony do nadania dalszego biegu przedmiotowemu wnioskowi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji, do którego wpływa żądanie strony przede wszystkim jest zobligowany do dokładnego ustalenia treści żądania. Jednocześnie organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza bowiem określoną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla zakresu postępowania. Przedmiot żądania określa bowiem strona. Zgodnie natomiast z art. 63 § 2 K.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Określone w tym przepisie wymagania stawiane przez ustawodawcę podaniu mają charakter formalny.

Podkreślić przy tym należy, że żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot i tryb postępowania, w jakim strona zamierza dochodzić swoich praw. Przykładowo w przypadku podań zawierających wnioski o wszczęcie postępowań w trybach nadzwyczajnych np. wznowienia postępowania (art. 145 K.p.a.), uchylenia, zmiany decyzji (art. 154 i art. 155 K.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 K.p.a.) precyzyjne określenie decyzji, której strona domaga się wyeliminowania w jednym z trybów nadzwyczajnych jest niezwykle istotne bowiem właściwa identyfikacja tej decyzji zakreśla zakres przedmiotowy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uprawnienie do określenia żądania, w razie wątpliwości sprecyzowania żądania należy wyłącznie do strony, a nie do sfery ocennej organu. Organ nie może zatem wyręczyć strony i zdecydować za nią, w jakim przedmiocie będzie toczyć się postępowanie zainicjowane jej podaniem. Brak w podaniu określenia żądania w sposób precyzyjny i nienasuwający jakichkolwiek wątpliwości jest brakiem formalnym, który uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy treść żądania nie jest jednoznaczna lub nasuwa wątpliwości organu, powinien on na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwać stronę o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania, a więc do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednocześnie wobec strony niereprezentowanej w postępowaniu toczącym się przed organem przez profesjonalnego pełnomocnika, organ winien wypełnić obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 9 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 657/17).

Mając na uwadze powyższe wskazać trzeba, że Minister Klimatu i Środowiska nie naruszył art. 63 § 2 K.p.a., albowiem prawidłowo uznał, że podanie J. P. nie spełniało wymogów formalnych określonych w tym przepisie gdyż treść żądania nie była jednoznacznie oznaczona i budziła uzasadnione wątpliwości organu administracji publicznej. Nie wynikało z niego jakiej konkretnie decyzji dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, a zatem w sprawie zaistniała podstawa do zastosowania art. 64 § 2 K.p.a., tj. wezwania do usunięcia w zakreślonym terminie braku formalnego podania wraz z pouczeniem o skutkach jego nieusunięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żądanie zawarte w podaniu z dnia 10 września 2021 r. nie pozwalało organowi, do którego zostało ono skierowane, na wszczęcie postępowania administracyjnego. Skarżący, pomimo że odwoływał się do określonych parcel katastralnych, wskazując że w stosunku do tych nieruchomości były wydawane decyzje administracyjne w przedmiocie nabycia przez jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa prawa własności nieruchomości (tzw. decyzje komunalizacyjne wydawane przez Wojewodę Małopolskiego) to nie określił w nim jednoznacznie organów, które wydały decyzje, nie wskazał dat ich wydania, numerów decyzji ani ich przedmiotu. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że z analizy wniosku nie wynikało również czy dotyczył on jednej czy też kilku decyzji oraz czy stosowne decyzje faktycznie zostały wydane. Z tego względu Minister Klimatu i Środowiska prawidłowo pismem z dnia 29 września 2021 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał J. P. do wskazania decyzji, której/ których stwierdzenia nieważności domaga się strona (jednoznaczne określenie decyzji w sposób umożliwiający jej/ ich identyfikację – oznaczenie organu, który ją/ je wydał, data wydania decyzji, numer decyzji, przedmiot decyzji). Udzielona przez J. P. odpowiedź w piśmie z dnia 11 października 2021 r., że postępowania administracyjne w przedmiocie stwierdzenia niepodpadania nieruchomości "wyszczególnionych we wniosku" pod przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zostały wszczęte jeszcze w 2013 r. i nie zostały zakończone oraz stwierdzenie, że to na organie właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem prawa ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym ustalenia danych pozwalających na identyfikację decyzji, których wniosek dotyczy, właściwie została uznana jako nieusunięcie braku formalnego określonego w wezwaniu z dnia 29 września 2021 r. Wiedzę o tym, jaka jest treść żądania zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącego podstawę żądania wzruszenia decyzji ostatecznej posiada jedynie strona wnosząca to podanie, a nie organ administracji publicznej, do którego zostało ono skierowane. Niedopuszczalne jest więc, by to organ administracji publicznej samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony, które w tym przypadku dotyczyły identyfikacji decyzji, której weryfikacji w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania domagała się strona skarżąca.

W konsekwencji skoro skarżący, pomimo wezwania, nie usunął w zakreślonym terminie braku formalnego podania, uzasadnionym było zastosowanie przez organ art. 64 § 2 K.p.a., tj. pozostawienie podania bez rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanych w niej przepisów okazały się niezasadne, a w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że Minister Klimatu i Środowiska pozostawał w bezczynności i do zobowiązania organu, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do rozpoznania wniosku J. P. z dnia 10 września 2021 r. w określonym terminie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.