Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2747/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 72 ust. 3 i 4a
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V. sp. z o.o z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 446/19 w sprawie ze skargi V. sp. z o.o z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 21 listopada 2018 r. nr SKO.60.91.2018 w przedmiocie podjęcia stanowiska w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Ol 446/19 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi V. Polska sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO w Olsztynie, Kolegium, organ odwoławczy) z [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia stanowiska w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, reprezentowanej przez pełnomocnika, utrzymało w mocy postanowienie wydane przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy W. Kierownika Referatu Komunalnego Urzędu Gminy W. (dalej: organ I instancji) z [...] września 2018 r. w sprawie odmowy podjęcia stanowiska, że realizacja przedsięwzięcia pn. "Farma Wiatrowa W." składająca się z 30 elektrowni wiatrowych zlokalizowanych na nieruchomościach gruntowych w obrębach: W., S., C. i R. - dla którego została wydana decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2009 r. - przebiega etapowo oraz, że nie zmieniły się warunki wskazane w tej decyzji. Organ odwoławczy uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Podniósł, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia stała się ostateczna w dniu 2 października 2009 r. Zgodnie zaś z art. 72 ust. 3 i ust. 4 u.u.i.ś. w brzmieniu z dnia wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Termin, o którym mowa w ust. 3, może ulec wydłużeniu o 2 lata, jeżeli realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie Kolegium wskazało, że zmiany wprowadzone ustawami z dnia 24 lipca 2015 r. oraz z dnia 9 października 2015 r. nie dotyczą niniejszej decyzji.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy wskazał, że termin przewidziany w art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. jest terminem prawa materialnego i jako taki wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego. Dla zachowania więc sześcioletniego terminu, koniecznym było wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 72 ust. 4 u.u.i.ś., przez organ I instancji w terminie przed upływem czterech lat od uostatecznienia się decyzji środowiskowej, a zatem do 2 października 2013 r.

Spółka, działająca przez pełnomocnika, wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając nierozpoznanie istoty sprawy. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia celem wydania na podstawie art. 72 ust. 4 u.u.i.ś. postanowienia o zajęciu stanowiska, że aktualne pozostają warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Podkreśliła, że przedmiotowa inwestycja wymaga absolutnej pewności w zakresie prawa, zwłaszcza z uwagi na bardzo wysoki poziom kosztów inwestycyjnych oraz wieloletnią przewidywaną eksploatację. Skarżąca przed rozpoczęciem inwestycji musi dysponować zarówno stabilnymi ustaleniami środowiskowymi, jak i lokalizacyjnymi. Nie można zatem przyjąć, że dążenie osób trzecich do wzruszenia decyzji lokalizacyjnej pozostaje bez wpływu na możliwość kontynuowania inwestycji. W jej ocenie, organ odwoławczy błędnie uznał, że termin dla złożenia wniosku upłynął w dniu 23 września 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie SKO w Olsztynie z [...] listopada 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z [...] września 2018 r. w sprawie odmowy podjęcia stanowiska, że realizacja przedsięwzięcia pn. "Farma Wiatrowa W." składająca się z 30 elektrowni wiatrowych zlokalizowanych na nieruchomościach gruntowych w obrębach: W., S., C. i R. - dla którego została wydana decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2009 r. - przebiega etapowo oraz, że nie zmieniły się warunki wskazane decyzji. Organy obu instancji uznały, że wniosek Spółki z 28 kwietnia 2018 r. o wydanie na podstawie art. 72 ust. 4 u.u.i.ś. postanowienia w przedmiocie zajęcia stanowiska, że aktualne pozostają warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia określone decyzją z [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach został złożony po upływie terminu określonego przepisami u.u.i.ś.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że decyzja z [...] września 2009 r. określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia stała się ostateczna w dniu 2 października 2009 r., tj. od upływu 14-dniowego terminu na złożenie odwołania od ostatniego dnia publicznego ogłoszenia decyzji, które miało miejsce w dniu 17 września 2009 r. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez stronę skarżącą.

Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z aktualnie obowiązującą treścią art. 72 ust. 3-4a u.u.i.ś. (tekst jedn.: Dz.U. z 2018r., poz. 2081 ze zm.) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a. Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia uwzględniającego informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na postanowienie, o którym mowa w ust.4, przysługuje zażalenie.

Stosownie zaś do art. 72 ust. 3 u.u.i.ś., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowej inwestycji, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 (w tym przypadku - decyzji o pozwoleniu na budowę). Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Przy czym, termin, o którym mowa w ust. 3, może ulec wydłużeniu o 2 lata, jeżeli realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 4 u.u.i.ś.). Przepis art. 72 ust. 4 u.u.i.ś. został zmieniony przez art. 1 pkt 10 lit. e) ustawy z 21 maja 2010 r. (Dz.U. z 2010r. Nr 119, poz. 804) zmieniającej u.u.i.ś. z dniem 20 lipca 2010 r. i zgodnie z nowym brzmieniem, złożenie wniosku może nastąpić w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które w myśl art. 72 ust. 4a u.u.i.ś. przysługuje zażalenie. Na mocy ustawy z 24 lipca 2015 r. o zmianie u.u.i.ś. oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 1211) wskazany w art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. dotychczasowy 4-letni termin został wydłużony do 6 lat, zaś termin wskazany w art. 72 ust. 4 u.u.i.ś. został wydłużony do 10 lat. Kolejna nowelizacja tego przepisu (ustawa z dnia 9 października 2015r. o zmianie u.u.i.ś. oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2015r. poz. 1936 ze zm.) wprowadziła możliwość zastosowania nowych, tj. wydłużonych terminów, do decyzji ostatecznych wydanych przed wejściem w życie tej nowelizacji, tj. przed dniem 24 grudnia 2015 r. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej do terminu, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy może być załączona do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się przepisy art. 72 ust. 3 i 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Według Sądu I instancji, powyższe przepisy wydłużające terminy wskazane w art. 72 ust. 3 i 4 u.u.i.ś. nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem weszły one w życie z dniem 24 grudnia 2015 r., a więc w czasie, gdy upłynęły już obowiązujące dotychczas terminy dla przedmiotowej decyzji. W niniejszej sprawie Spółka dla zachowania 6 - letniego terminu na złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę winna była bowiem uzyskać od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, czyli do 2 października 2013 r. Sąd I instancji podkreślił, że termin przewidziany w art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. jest terminem prawa materialnego i jako taki wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Zdaniem Sądu I instancji, słusznie podniósł organ odwoławczy w kwestionowanym postanowieniu, że w warunkach niniejszej sprawy nowelizacja art. 72 ust. 3 i 4 u.u.i.ś. wydłużająca wskazane w tym przepisie terminy nie ma znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia. Termin prawa materialnego nie może być bowiem - ze swej istoty - przedłużony, czy też przywrócony. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Jednocześnie motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały jasno i rzeczowo wyjaśnione, przy odniesieniu się do wszystkich podniesionych przez stronę skarżącą argumentów.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, zwłaszcza przez: 1. naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego przez pominięcie niezgodności przepisu art. 72 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z powołaną wyżej normą konstytucyjną oraz "innej ustawy /Kpa/", zwłaszcza przez unicestwianie możliwości realizowania przez stronę praw przyznanych jej decyzją ostateczną w postaci decyzji środowiskowej w zależności od upływu czasu zmienianego w dodatku kolejnymi ustawami; 2. nieuwzględnienie sprzeczności normy określonej w art. 72 ust. 3 i ust 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z podstawowymi celami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/ 92/ UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko w związku z art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez nieuprawnione uniemożliwienie realizacji przedsięwzięcia zgodnego z celem norm europejskich w oparciu o kryterium czasowe odnoszące się do upływu czasu od osiągnięcia przymiotu ostateczności decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy ustalony decyzją środowiskową stan faktyczny nie uległ zmianie.

Mając na uwadze powyższe naruszenia, wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o: 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia istnienia w porządku prawnym przepisów art. 72 ust. 3 i ust. 4 ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach, w zmieniającym się brzmieniu, a w konsekwencji doszedł do przekonania, że przepisy te stanowią normy prawa materialnego skutkujące wygaśnięciem możliwości złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia a budowę w oparciu o ostateczną decyzję środowiskową, w dodatku gdy stan faktyczny ujęty w tej decyzji pozostała aktualny. Skarżąca Spółka twierdzi, że przez cały czas dysponowała ostateczną decyzją środowiskową, z której praw nie mogła skorzystać dla uzyskania pozwolenia na budowę z mocy przepisu, który pomimo tego, że faktycznie nie wygasił praw z decyzji środowiskowej, to ustalił faktyczne unicestwienie praw przez wprowadzenie ograniczenia czasowego dla możliwości wystąpienia od którego jest bezpośrednio uzależnione rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, tj. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Strona wyjaśniała przy tym, że opóźnienie spowodowane zostało zwłaszcza zmieniającymi się warunkami prawnymi, organizacyjnymi i ekonomicznymi dla tego typu inwestycji w ostatnich latach, a co za tym idzie brakiem zainteresowania inwestorów tego typu przedsięwzięciami na terenie Polski.

Według skarżącej kasacyjnie, przepisy art. 72 w ust. 3 i ust. 4 ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach naruszają zasadę pewności prawa, stabilności porządku prawnego oraz praw nabytych z ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego już w ujęciu konstytucyjnym. Nie można bowiem uzasadniać poglądu, że można w oparciu o ustawę eliminować prawa nabyte z ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, bądź sądu wydanych na podstawie innego przepisu rangi ustawowej. Inną w swej istocie jest konstrukcja przedawnienia (powołane przepisy nie. odpowiadają takiej konstrukcji) jako, że brak jakiegokolwiek przepisu ustanawiającego przedawnienie prawa z decyzji środowiskowej odnoszący się wprost do tej decyzji (jak np. przedawnienie prawa stwierdzonego wyrokiem sądowym). Ustawodawca nie przewidział także pouczenia strony postępowania administracyjnego o wydanie decyzji środowiskowej o konieczności realizacji praw z decyzji środowiskowej w oznaczonym czasie pod rygorem wygaśnięcia tego prawa w ujęciu materialnym. Jest to kolejny argument dla przyjęcia zasadności zarzutu skargi kasacyjnej względem powołanych przepisów. Zarzut skierowany do naruszenia zarówno przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jak i k.p.a. jest w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną uzasadniony i wymagający rozważenia w postępowaniu prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przepisy art. 72 ust. 3 i ust. 4 ustawy o oddziaływaniu na środowisko nie są zgodne z celami europejskiej polityki środowiskowej. Po pierwsze, bez wątpienia nie zmierzają w kierunku nakreślonym w art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Powołane działania organów państwowych zdają się pozostawać w sprzeczności z podstawowymi celami polityki środowiskowej Unii Europejskiej.

W aktach sądowych znajduje się odpowiedź (opinia) prof. dr hab. P.B. "na zapytanie" skarżącej kasacyjnie w sprawie spodziewanych skutków zmiany parametrów turbin wiatrowych planowanych na farmie wiatrowej w W. Zgodnie z treścią opinia została oparta na wynikach przeprowadzonych na tej lokalizacji obserwacji ornitologicznych, będących podstawą analizy ornitologicznej. W konkluzji tej opinii stwierdzono, że "nie widać jakiejkolwiek potrzeby zmiany Raportu Oddziaływania na Środowisko. Brak także podstaw do zmian w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

W skardze kasacyjnej przedstawiono tylko zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, że podstawy kasacyjne stanowią element konstrukcyjny skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.) Ich prawidłowe sformułowanie ma decydujące znaczenie dla zakreślenia zakresu kontroli instancyjnej, dokonywanej przez NSA. W orzecznictwie NSA konsekwentnie wskazywano, na tle art. 183 § 1 p.p.s.a., że to strona, konstruując zarzuty, określa granice badania zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, odmiennie niż w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, nie obowiązuje zasada oficjalności (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Nie jest także możliwe uzupełnienie zarzutów kasacyjnych po upływie terminu do złożenia skargi kasacyjnej. Do dnia wyrokowania można jedynie uzupełniać bądź przedstawiać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W jego ramach nie można jednak modyfikować czy rozszerzać sformułowanych wcześniej zarzutów (art. 183 § 1 in fine p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna ma charakter środka odwoławczego niepełnego, można ją bowiem oprzeć wyłącznie na wskazanych w ustawie podstawach. Są nimi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Obowiązkiem strony jest przypisanie przytoczonych jako naruszonych przepisów do konkretnej podstawy kasacyjnej.

Stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku formalnie nie jest kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie, ponieważ skarga kasacyjna opiera się na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku.

Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja) w zw. z art. 16 k.p.a. przez pominięcie niezgodności przepisu art. 72 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, dalej: u.u.i.ś.) z powołaną wyżej normą konstytucyjną oraz "innej ustawy /Kpa/". Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła, w jaki sposób Sąd I instancji dopuścił się naruszenia - sformułowanej w wymienionym przepisie ustawy zasadniczej - zasady demokratycznego państwa prawnego. Wskazany w petitum skargi kasacyjnej artykuł Konstytucji odnosi się do bardzo szerokiego pojęcia, będącego treścią naczelnej zasady Konstytucji, takiej jak demokratyczne państwo prawa oraz zasada sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że na art. 2 Konstytucji RP można się powoływać tylko wtedy, gdy nastąpiło naruszenie przynajmniej jednej ze szczegółowych zasad "pochodnych" lub "przejawowych", nigdy na samą zasadę demokratycznego państwa prawnego w całości, czy jeden z jej fragmentów - zasadę państwa prawnego lub demokratycznego albo sprawiedliwego ("sprawiedliwości społecznej") (zob. wyroki z 2 kwietnia 2003 r. sygn. akt K 13/02, OTK-A 2003/4/28; i z 14 kwietnia 2003 r. sygn. akt K 34/02, OTK-A 2003/4/30). Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił, w jaki sposób przerzucono na skarżącego ciężar nieprecyzyjnych regulacji prawnych względnie błędnej informacji udzielonej przez organ. Wyrażone w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa oraz pewności prawa nie sprzeciwiają się temu, aby ustawodawca zmieniał przepisy dotyczące ochrony środowiska, które podlegają licznym zmianom w prawie krajowym oraz w prawie Unii Europejskiej oraz w prawie międzynarodowym. Duża niestabilność krajowego prawa ochrony środowiska jest jedną z cech charakterystycznych tej dziedziny prawa. Jest ona głównie konsekwencją dynamicznych zmian zachodzących w polityce ochrony środowiska Unii Europejskiej. Brak stabilności prawa ochrony środowiska (krajowego, unijnego oraz międzynarodowego) jest także konsekwencją zmieniających się zadań państwa w ochronie środowiska. Ponadto normy prawa ochrony środowiska realizują 4 podstawowe funkcje: 1) organizatorską, 2) organizacyjną, 3) represyjną oraz 4) reglamentacyjną, których podstawy prawne również ulegają zmianom. Także uchwały, rezolucje i inne dokumenty organizacji międzynarodowych (zwłaszcza ONZ i organizacji wyspecjalizowanych typu FAO, WHO itp.), nie tworząc nawet formalnych norm prawnomiędzynarodowych, stwarzają bodźce do podejmowania i rozwiązywania określonych zagadnień w skali wewnętrznej lub międzynarodowej. Skarżąca kasacyjnie jest przedsiębiorcą i jako podmiot profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą powinna mię świadomość dużej niestabilności prawa ochrony środowiska (krajowego, unijnego oraz międzynarodowego). Polski system prawa ochrony środowiska jest w dalszym ciągu modyfikowany i uzupełniany co w sporej części wiąże się z koniecznością uwzględniania wymagań wynikających z prawa unijnego, konstruującego w chwili obecnej podstawowy zespół założeń kształtujących polskie prawo wewnętrzne w dziedzinie ochrony środowiska.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że decyzja z [...] września 2009 r. określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia stała się ostateczna w dniu 2 października 2009 r., tj. od upływu 14-dniowego terminu na złożenie odwołania od ostatniego dnia publicznego ogłoszenia decyzji, które miało miejsce w dniu 17 września 2009 r. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez stronę skarżącą.

Nie zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 16 k.p.a. Przepis ten składa się z trzech jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć wskazanie określonych przepisów prawa. Autor skargi kasacyjnej winien zatem wymienić konkretne przepisy, których naruszenia - jego zdaniem - dopuścił się Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej należało więc określić przepisy, które - jej autor objął zaskarżeniem - zgodnie z systematyzacją przyjętą w aktach prawa. W przypadku więc, gdy dany artykuł dzielił się na dalsze jeszcze jednostki redakcyjne, w postaci np.: ustępu, paragrafu, punktu. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne sprecyzowanie przepisu, objętego zarzutem a także określenie aktu prawnego, w którym się ten przepis znajdował. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący braku uwzględnienia przez Sąd I instancji sprzeczności normy określonej w art. 72 ust. 3 i ust. 4 u.u.i.ś. z podstawowymi celami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity) (Dz.U. UE. L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 ze zm.) w zw. z art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez nieuprawnione uniemożliwienie realizacji przedsięwzięcia zgodnego z celem norm europejskich na podstawie kryterium czasowego odnoszącego się do upływu czasu od osiągnięcia przymiotu ostateczności decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy ustalony decyzją środowiskową stan faktyczny nie uległ zmianie. Zarzut ten jest błędnie sformułowany i bardzo ogólny. Rekonstrukcja tego zarzutu nie jest również możliwa na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie podstawowe cele ww. dyrektywy zostały naruszone przez Sąd I dokonujący wykładni art. 72 ust. 3 i 4 u.u.i.ś. Ponadto art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Traktat USTANAWIAJĄCY EUROPEJSKĄ WSPÓLNOTĘ GOSPODARCZĄ (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), składa się z 4 jednostek redakcyjnych w postaci ustępów i zróżnicowanej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jakim zakresie Sąd I instancji dokonując wykładni art. 72 ust. 3 i 4 u.u.i.ś. naruszył treść art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

W świetle postanowień art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd kasacyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, publ. CBOSA). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Z uwagi na treść powyższych regulacji precyzyjne sformułowanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie przez stronę składającą ten środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie może uzupełniać, rozszerzać czy precyzować zarzutów kasacyjnych. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające wcześniej w sprawie organy. Podkreślenia wymaga, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Obszerne wyjaśnienie zasad konstruowania skargi kasacyjnej i związanych z tym obowiązków profesjonalnego pełnomocnika procesowego było konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, w której podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie nie miał podstaw, aby podzielić argumentację skarżącej przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według której dotychczasowe opóźnienie spowodowane zostało zwłaszcza zmieniającymi się warunkami prawnymi, organizacyjnymi i ekonomicznymi dla tego typu inwestycji w ostatnich latach, a co za tym idzie brakiem zainteresowania inwestorów tego typu przedsięwzięciami na terenie Polski. Sąd I instancji dokonując kontroli stosowania przepisów prawa przez orzekające organy nie mógł przyjąć jako podstawy wyroku argumentu, że inwestycja w postaci farmy wiatrowej wymaga absolutnej pewności w zakresie prawa, zwłaszcza z uwagi na bardzo wysoki poziom kosztów inwestycyjnych oraz wieloletnią przewidywaną eksploatację. Skarżąca kasacyjnej w uzasadnieniu skargi podniosła również, że Strona wyjaśniała przy tym, że opóźnienie spowodowane zostało zwłaszcza zmieniającymi się warunkami prawnymi, organizacyjnymi i ekonomicznymi dla tego typu inwestycji w ostatnich latach, a co za tym idzie brakiem zainteresowania inwestorów tego typu przedsięwzięciami na terenie Polski. Do zakresu sądowej kontroli działalności administracji publicznej, której granice zakreślają przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a., nie należy badanie zaskarżonych postanowień organów administracji pod kątem celowości czy racjonalności przyjętych w nich rozwiązań. Kontrola legalności kwestionowanego aktu sprowadza się wyłącznie do badania jego zgodności z prawem. Taką kontrolę legalności postanowienia SKO w Olsztynie z [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia stanowiska w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia prawidłowo przeprowadził Sąd I instancji.

Rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie złożonego procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia.

Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie kontroli postanowienia SKO w Olsztynie z [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia stanowiska w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.