Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2243/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2427/19 w sprawie ze skargi W.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 242/XI/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2427/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 242/XI/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie ewidencyjnym [...] oraz części terenu w obrębie ewidencyjnym [...].

W skardze kasacyjnej W.B. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w związku z nieuwzględnieniem decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przedmiotowych działek, a także sprzeczności studium z planem w zakresie prawa zabudowy; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w uchwale skutkowałoby uznaniem, iż przedmiotowe działki w studium miały prawo zabudowy siedliskowej, a także zachodzi rozbieżność między studium, a planem w zakresie prawa do zabudowy;

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na uchwałę, w sytuacji, w której zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 20 ust. 1 u.p.z.p; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w uchwale skutkowałoby uwzględnieniem skargi,

3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż plan miejscowy jest zgodny ze studium pomimo oczywistej sprzeczności pomiędzy tymi dokumentami polegającej na tym, że studium dopuszcza zabudowę przedmiotowych działek, a plan zakazuje zabudowy przedmiotowych działek;

4. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nie zachowaniu wymogu wiążącej mocy zapisów Studium przy sporządzaniu planów miejscowych ;

5. art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nie zastosowanie i pozbawienie ochrony prawa własności przysługującego skarżącemu jako właścicielowi ww. działek gruntowych, w tym prawa zabudowy przedmiotowych nieruchomości;

6. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nie zastosowanie i nie zachowanie zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju przy określaniu w planie miejscowym przeznaczenia konkretnych terenów i zasad ich zagospodarowania oraz zabudowy, naruszenie zasady proporcjonalności, przekroczenie władztwa administracyjnego w zakresie przedmiotowych działek.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi, ewentualnie o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że od 22 sierpnia 1996 r. jest właścicielem działek o nr ew. [...], [...] i [...] położonych na terenie [...]. Działki te posiadają powierzchnię odpowiednio [...]ha, [...] ha i [...]ha (w sumie 17,86 ha) i leżą bezpośrednio odpowiednio przy ul. R., R. i S.. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Nr 1366/LII/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Piaseczno, działki o nr [...] i [...] także wówczas były w częściach obszaru oznaczonego symbolem R stanowiącym tereny użytków rolnych, gdzie dopuszczało się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z obsługą rolnictwa dla gospodarstw rolnych o pow. min. 3 ha użytków rolnych z wyjątkiem terenów w granicach obszarów wspomagających system przyrodniczy, gdzie dopuszcza się ten typ zabudowy dla gospodarstw o wielkości powyżej 5 ha.

Zgodnie z obowiązującym obecnie Studium dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej i związanej z obsługą rolnictwa dla gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 3 ha użytków rolnych (z czego 80 % na terenie gminy Piaseczno), z wyjątkiem terenów w granicach obszarów wspomagających system przyrodniczy, gdzie dopuszcza się ten typ zabudowy dla gospodarstw o wielkości powyżej 5 ha (z czego 80 % na terenie gminy Piaseczno).

Skarżący kasacyjnie wskazał, że dla działek:

- nr [...] decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, gospodarczego i garażowego oraz zbiornika szczelnego na nieczystości w ramach siedliska rolniczego;

- nr [...] decyzją z dnia [...] 2007 r., nr [...] ustalono warunki zabudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, gospodarczego i garażowego oraz zbiornika szczelnego na nieczystości w ramach siedliska rolniczego.

Działki skarżącego nr ewid. [...], [...], i [...] na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego można było zabudować w ramach siedliska rolniczego. Pobliskie działki również są zabudowane. Zabudowa działek nr ewid. [...], [...], i [...] będzie stanowiła kontynuację funkcji i gabarytów określonych dla podobnych inwestycji w bliskim otoczeniu, planowana inwestycja nie koliduje z otoczeniem i nie powoduje zagrożenia dla środowiska.

Rzeczą Rady Miejskiej było wykazanie przesłanek faktycznych i prawnych warunkujących przeznaczenie działek skarżącego jako rolnych, z zakazem zabudowy. Natomiast obowiązkiem Sądu była ocena, czy organ w rozpatrywanym przypadku nie nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego, czy została zachowana zasada proporcjonalności. Sąd Wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu szeroką argumentację prowadzącą do konstatacji, że organ w zaskarżonej uchwale przyjął optymalne rozwiązania planistyczne, których celem było całkowite zachowanie terenów rolnych bez prawa zabudowy. Sąd wskazał też na wysokie walory przyrodnicze terenu. Uwarunkowania te nie odnosiły się w sposób wystarczający do działek gruntowych stanowiących własność skarżącego. Sąd Wojewódzki nie zweryfikował w sposób właściwy dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości. Przede wszystkim działki skarżącego do czasu uchwalenia kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były działkami z prawem zabudowy siedliskowej, a także większość działek w pobliżu jest zabudowana.

Brak jest w uzasadnieniu wyroku analizy w zakresie relacji przestrzennych i funkcjonalnych między działkami skarżącej a pozostałymi działkami objętymi obszarem planu. Podkreślono, że wszystkie pobliskie działki są zabudowane, zabudowa pobliskich działek jest bardziej intensywna niż planowana przez skarżącego. Przygotowanie studium, które dopuszczało prawo zabudowy działek skarżącego poprzedzone było bardzo dokładną analizą, ponieważ uwagi skarżącego były jednymi z niewielu, które zostały uwzględnione. Zabrakło w uzasadnieniu wyroku analizy odnoszącej się do całego rysunku planu w oryginale bądź kopii zachowującej oryginalną formę (skalę, kolorystykę). Sąd nie powinien opierać się tylko na fragmentach rysunku planu, gdyż to nie pozwala dostrzec w sposób właściwy relacji przestrzennych i funkcjonalnych pomiędzy poszczególnymi jednostkami planistycznymi.

Nie zweryfikowano w sposób właściwy spornych ustaleń planu w kontekście art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., w szczególności wymagań ładu przestrzennego, ochrony środowiska i walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego. Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu sprawy nie przeprowadził rzetelnej oceny, czy wymienione wartości zostały we właściwy sposób uwzględnione przy określeniu w planie przeznaczenia działek. W szczególności nieprzekonujący jest wywód Sądu Wojewódzkiego dotyczący ochrony interesu skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej planem w kontekście, iż działki pobliskie są zabudowane lub posiadają prawo zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd Wojewódzki błędnie ustalił, iż przedmiotowe tereny pozostałych użytków rolnych, a stanowiących część działek nr ew. [...], [...] i [...] oznaczonych literami R - na żółto, na których powinna zostać dopuszczona wnioskowana zabudowa zagrodowa nie leżą w strefie zalewowej rzeki J. o szerokości 100 metrów od jej brzegu, tylko na wysokim wzniesieniu w odległości minimum 200 metrów od brzegu rzeki J..

Podobnie Sąd Wojewódzki błędnie pominął w swoich ustaleniach, iż działka nr ew. [...] na której części jest zaznaczone stanowisko archeologiczne jest o szerokości ok. 150 metrów ma duży pas o szerokości od 100 metrów do 50 metrów - zaznaczony żółtym kolorem, który nie jest objęty strefą stanowiska archeologicznego. Poza tym samo stanowisko archeologiczne nie wyklucza zabudowy w ścisłej strefie objętej tym stanowiskiem, a jedynym determinantem jest prowadzenie prac budowlanych pod kontrolą konserwatora zabytków w strefie oznakowanej jako stanowisko archeologiczne ( czerwone szachownice na żółtym tle ), gdyby inwestor zechciał budować tylko w tej strefie albo z naruszeniem tej strefy. Najlepszym dowodem na dopuszczalność zabudowy na terenie strefy stanowiska archeologicznego jest istniejące siedlisko na działce nr ew. [...] położone właśnie ściśle w tej strefie.

Z uzasadnienia wyroku nie wynika jakie konkretnie przesłanki powodowały przedłożenie interesu publicznego nad interesem prywatnym skarżącej oraz na czym szczegółowo polegał interes publiczny w rozważanym przypadku. W okolicznościach konkretnej sprawy, gdy nieruchomości skarżącego objęte są zakazem zabudowy, mało przekonujące jest stwierdzenie Sądu, że kwestionowane ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności, ponieważ podstawowym prawem właściciela nieruchomości jest prawo zabudowy nieruchomości. Ochrona środowiska, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, wymaga by w działaniach planistycznych dążyć do zachowania cennych przyrodniczo siedlisk. Nie każde jednak siedlisko roślin w szczególności zadrzewienie jest przyrodniczo cenne. Jeżeli w danym terenie występuje roślinność pospolita i to nie tylko dla danego obszaru czy regionu ale w skali całego kraju, trudno uznać, by walory środowiskowe czy przyrodnicze uzasadniały bezwzględną ochronę takiego siedliska, zwłaszcza jeżeli jest to teren stosunkowo niewielki i prywatny. Dla skarżącego, który nabył przedmiotowe nieruchomości w celach inwestycyjnych, objęcie ich terenem rolnym wyznaczonym w planie, stanowi istotne ograniczenie możliwości korzystania z prawa własności. Dlatego należało dokładnie rozważyć czy przyjęcie w planie ustaleń wyznaczających przeznaczenie działek skarżącej nie stanowiło nadmiernej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności oraz czy nie doszło do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli poszczególnych działek objętych planem.

Stanowisko przedstawione w zaskarżonym co do roli studium i jego niewiążącego charakteru, jest całkowicie sprzeczne z uregulowaniem zawartym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się zatem postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Skoro obowiązujące Studium określa, że na części przedmiotowych działek położonych na terenach rolnych (R) jest dopuszczona zabudowa zagrodowa to tak samo powinno być w planie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że ustalenia kwestionowanego planu miejscowego w zakresie będących jego własnością działek o nr ewid. [...], [...]i [...]są sprzeczne z ustaleniami studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, a także przekraczają przysługujące Radzie Gminy władztwo planistyczne, poprzez wprowadzenie całkowitego zakazy zabudowy tych działek.

Odnosząc się do pierwszej z podniesionych w skardze kasacyjnej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 731/15 oraz z 14 marca 14.03.2023 r., II OSK 2728/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić trzeba, że użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium. Studium określa zatem kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium (por. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r. II OSK 1565/16; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów, ustalenia planu nie polegają na powtórzeniu zapisów studium. Braku sprzeczności planu z ustaleniami studium nie można utożsamiać z identycznością postanowień obu aktów. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warto przypomnieć także wyartykułowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16 oraz z dnia 26 marca 2021 r., II OSK 2109/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należące do skarżącego kasacyjnie działki położone są w obszarze oznaczonym w studium w strefie C "ekstensywnego rozwoju mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług turystycznych", w strefie rozwoju wielofunkcyjnego C-4. Dla obszaru tych działek dopuszczono lokalizację zabudowy zagrodowej i związanej z obsługą rolnictwa dla gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 3 ha (z czego 80% na terenie gminy Piaseczno), z wyjątkiem terenów w granicach obszarów wspomagających system przyrodniczy gdzie dopuszcza si ten typ zabudowy dla gospodarstw o wielkości powyżej 5 ha (z czego 80% w gminie Piaseczno). Ponadto obszar ten położony jest w granicach Chojnowskiego Parku Krajobrazowego, w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Z kolei w kwestionowanym planie będąca własnością skarżącego działka nr ew. [...] położona jest w części w obszarze 9R w części zaś w obszarze 7RZ, działka nr ew. [...]w części w obszarach 8R, 9R w części 7RZ, 9RZ, a działka nr ew. [...]w części w obszarze 9R w części w obszarach 7RZ, 11RZ, 12 RZ. Dla obszaru oznaczonego symbolem R (obszar stanowiący uprawy rolne) w planie ustalono utrzymanie funkcji rolniczej związanej z uprawami rolnymi, zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do remontu. Dla obszarów oznaczonych symbolem RZ (tereny użytków zielonych z zadrzewieniami i zakrzewieniami w dolinach rzek), plan zakazuje zabudowy za wyjątkiem niekubaturowych urządzeń terenowych związanych z przeznaczeniem terenu, urządzeń wodnych, drenaży i ścieżek rowerowych i pieszych.

Dokonując oceny braku sprzeczności postanowień planu z ustaleniami studium Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że studium dla Strefy ekstensywnego rozwoju mieszkalnictwa jednorodzinnego i rozwoju usług turystycznych – C, przyjmuje jako główne zasady zagospodarowania: zachowanie jako bezinwestycyjnych terenów wyznaczonego systemu przyrodniczego gminy i ograniczenie zmiany zagospodarowania w obszarach wspomagających ten system; - ograniczenie intensywności wykorzystania terenów w bezpośrednim sąsiedztwie wyznaczonego systemu przyrodniczego; - zachowanie jako terenów wyłączonych spod zabudowy terenów rolniczych, za wyjątkiem terenów pozostałych użytków rolnych, gdzie dopuszcza się zabudowę jako uzupełnienie podstawowego przeznaczenia terenu; - ograniczenie rozwoju zabudowy w obszarze Chojnowskiego Parku Krajobrazowego oraz w strefie ekologicznej Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - ochronę cieków wodnych (rzeka J. i rzeka Z.) z układami zieleni, tworzącymi lokalne i ponadlokalne korytarze ekologiczne. Takie ustalenia zawarte w studium w pełni usprawiedliwioną czynią ocenę Sądu I instancji, iż kontrolowany plan nie narusza ustaleń studium. Postanowienia planu w zakresie dotyczącym działek skarżącego kasacyjnie wpisują się w przyjętą w tym zakresie politykę przestrzenną gminy w odniesieniu do obszarów o przeznaczeniu rolniczym i terenów trwałych użytków zielonych, przyjmującą jako priorytetowe podjęcie działań ochronnych przed inwestycjami ingerującymi w ekosystem.

Zasadnie też Sąd I instancji stwierdził, iż użyte w studium sformułowanie "dopuszcza się" nie może być utożsamiane z zagwarantowaniem możliwości zabudowy zagrodowej na obszarze objętym ustaleniami planu. Możliwość tego typu zabudowy jest możliwa pod warunkiem spełnienia pozostałych warunków wynikających ze studium.

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie, iż Sąd I instancji błędnie ocenił, czy organ planistyczny dokonał wyważenia proporcji między ograniczeniem prawa własności, a celem jaki miał zamiar w ten sposób osiągnąć. Zasadnie bowiem Sąd I instancji przyjął, że przyjęte w planie rozwiązania nie wynikały z arbitralnej decyzji gminy, lecz z okoliczności i uwarunkowań dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych i zadrzewionych. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że na etapie przygotowywania projektu planu analizowano możliwość dopuszczenia zabudowy zagrodowej na działkach skarżącego, zgodnie z dopuszczeniem takiej zabudowy w studium. Części działek znajdują się jednak w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, na działce [...] znajduje się stanowisko archeologiczne, części rolne działek skarżącego kasacyjnie wyróżniają się różnorodnością krajobrazową, którą stanowią łąki, pastwiska, zadrzewienia i lasy łęgowe, gdzie występują siedliska roślin, zwierząt i grzybów charakterystycznych dla tego typu środowisk. Gmina wyjaśniła, że lokalizacja na nich rozproszonej zabudowy zagrodowej spowoduje fragmentaryzację ważnego systemu zasilającego jakim jest dolina rzeki J. polegającą na przerwaniu wzajemnych powiązań, spójności i ciągłości pomiędzy poszczególnymi elementami środowiska. Dodatkowo Rada Gminy wyjaśniła, że dopuszczenie lokalizacji zabudowy zagrodowej na działkach skarżącego kasacyjnie spowoduje również inne niedogodności, jak: narażenie terenu na niską emisję, pochodzącą z ogrzewania indywidualnego w gospodarstwach domowych, jest jednym z głównych problemów w dotrzymaniu jakości powietrza; zanieczyszczenia w sąsiedztwie rzeki J., powodowane koniecznością dopuszczenia w planie realizacji zbiorników bezodpływowych (szamba, brak bowiem sieci kanalizacji).

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, przyjęte w planie rozwiązania nie przekraczają też przyznanego gminie władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Przyznane radzie gminy władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest jednak prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich.

Takiej oceny dokonał Sąd I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną ocenę tą w pełni podziela. Z uwagi na szczególne położenie działek skarżącego wzdłuż rzeki J., w obszarze objętym ochroną, wartością, którą uznano za ważniejszą w niniejszej sprawie jest utrzymanie powiązań ekologicznych pomiędzy ekosystemami. Część tekstowa i graficzna planu wskazują konsekwencję Rady Gminy w przyjętej strategii ochrony walorów przyrodniczych na spornym obszarze. Rada Gminy ustaliła zakaz zabudowy i ingerencji w obszar wzdłuż rzeki, w obszar który stanowi korytarz ekologiczny służący przemieszczaniu się zwierząt. Wyznaczony w ten sposób teren wolny od zabudowy, według Rady Gminy, ma służyć ochronie szczególnych walorów przyrodniczych tego terenu. Zakaz zabudowy uzasadniony jest koniecznością ochrony walorów przyrodniczych tego terenu. Celem wprowadzonych ograniczeń było przeciwdziałanie rozpraszaniu zabudowy w ramach nowych jednostek osadniczych wykraczających poza teren zwartej zabudowy. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę ,że kierunki zagospodarowania przestrzennego i sposobów gospodarowania na terenie analizowanym skonkretyzowane zostały także w oparciu o postanowienia Programu Ochrony Środowiska dla Miasta i Gminy Piaseczno (uchwała nr 1240/XL/2017 Rady Miejskiej w Piasecznie z 22 listopada 2017 r.). Działki skarżącego kasacyjnie położone są na terenie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego, co dodatkowo uzasadniać może wprowadzenie omawianych ograniczeń w zabudowie.

Niesłusznie skarżący kasacyjnie dopatruje się także wadliwości planu polegającej na nieuwzględnieniu wydanych dla będących jego własnością decyzji ustalających warunki zabudowy. W każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę (w tym i na rozbudowę) obiektów budowlanych na tym terenie. Po zgromadzeniu rzetelnych i pełnych danych w tym zakresie organ gminy obciąża obowiązek rozważenia – z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych - czy w danej, konkretnej sytuacji należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, a więc m.in. ochronie prawa własności istniejących obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie powołał się na okoliczność, iż w przeszłości uzyskał on decyzje ustalające warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego, jednorodzinnego. Uwzględnienie tej okoliczności nie mogło jednak prowadzić do niezgodności ustaleń zaskarżonego planu z ustaleniami studium.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

2