Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1012/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 5 września 2023 r., nr SKO.41/4018/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 5 września 2023 r., nr SKO.41/4018/OS/2023, po rozpatrzeniu odwołania I. M. (dalej jako: "skarżąca" lub "wnioskodawca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Dzierzkowice z dnia 2 czerwca 2023 r. nr OPS.4302.000101.2023 w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 12 maja 2023 r., I. M. złożyła wniosek o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką L. D., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 4 kwietnia 2023 r., wydanym na stałe.

Decyzją z 2 czerwca 2023 r. Wójt Gminy Dzierzkowice odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na negatywną przesłankę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 18 roku życia, tj. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.").

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 5 września 2023 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu w kwestii stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, badanie, czy ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., powinno odbywać się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, a więc z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.

Jednakże, w ocenie Kolegium, odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadniona brakiem przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. brakiem związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Zdaniem Kolegium, potwierdzeniem, że skarżąca jest w stanie skutecznie łączyć opiekę z pracą jest analiza stanu zdrowia matki skarżącej oraz zakresu sprawowanej nad nią opieki. Powołując się na zebrany materiał dowodowy, Kolegium wskazało, że opieka obejmująca: przygotowywanie posiłków, wykupowanie i podawanie leków, pomoc w codziennej toalecie, dbanie o czystość naczyń jest niewystarczająca, aby uznać ją za stałą lub długotrwałą oraz na tyle absorbującą, aby skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia lub zająć się prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że czynności podejmowane przez skarżącą w ramach sprawowanej nad matką opieki nie mogą być uznane za czynności wymagające ciągłej dyspozycyjności skarżącej, gdyż są to czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo.

W ocenie Kolegium zakres czynności jakie wykonuje skarżąca w ramach opieki nad matką nie świadczy o wypełnianiu warunku ścisłego i bezpośredniego związku między rezygnacją z pracy, a sprawowaną opieką. Skarżąca nie wykonuje żadnych szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź kontynuowanie pracy w gospodarstwie rolnym. Zakres czynności wykonywanych przez skarżącą to typowe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które wykonują również osoby czynne zawodowo.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi konieczność rezygnacji przez skarżącą z pracy celem realizacji obowiązku alimentacyjnego względem niepełnosprawnej matki.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącej zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i:

a) zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowana przez nią opieką nad matka, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek pzyczynowo-skutkowy istnieje;

b) zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, ze zakres opieki świadczonej przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas, gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu wydanym w sprawie niniejszej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako "p.p.s.a."), wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie wskazać należy, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożyły obie strony postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, CBOSA). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19; wyrok z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; CBOSA).

Sąd podziela zatem trafność oceny organu odwoławczego w odniesieniu do wyeliminowania powyższej negatywnej przesłanki odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo jednak powyższych wywodów, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zasadna.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się natomiast do oceny czy niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia pozostaje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz czy zakres sprawowanej opieki obiektywnie uniemożliwia skarżącej podjęcie pracy chociażby w ograniczonym zakresie.

W świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeśli nie podejmują one lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., P 27/07, opubl. OTK-A 2008/6/107). Ten kluczowy cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Świadczenie pielęgnacyjne niezmiennie jest formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Niezbędne zatem dla uzyskania świadczenia, jest niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1148/20, CBOSA). Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno, a wręcz nie może być okazją do zwiększenia dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zatem rozważyć czy ustalenia organu co do zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką były prawidłowe.

Okoliczność legitymowania się matki skarżącej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie gwarantuje bowiem automatycznie uzyskania przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czego zdaje się nie dostrzegać pełnomocnik skarżącej. Organ nie bada stanu zdrowia matki, ale okoliczność, czy zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawną uniemożliwia podjęcie opiekunowi zatrudnienia. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA).

W tym kontekście podkreślenia wymaga także, że organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają specjalistycznej wiedzy medycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, jednakże mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Możliwość weryfikacji wątpliwości w tym zakresie została przewidziana przez ustawodawcę wprost w art. 23 ust. 4aa u.ś.r., a w świetle tego przepisu środkiem umożliwiającym taką weryfikację jest rodzinny wywiad środowiskowy.

Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, matka skarżącej jest po operacji serca. Skarżąca pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu: przygotowuje jej posiłki, realizuje recepty i podaje matce leki, pomaga w codziennej toalecie, dba o czystość naczyń, sprząta mieszkanie (k. 10-11 akt adm.).

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że większość z czynności wymienionych w wywiadzie środowiskowym nie wymaga całodobowej bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności skarżącej gdyż pranie, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, realizacja recept, robienie zakupów są to czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym również przez osoby pracujące, a więc nie są czynnościami opiekuńczymi. Niektóre z tych czynności nie muszą być też wykonywane codziennie (robienie zakupów, wykupowanie recept). Jak już wspomniano wyżej, matka skarżącej jest osobą schorowaną, ale nie jest osoba leżącą, pampersowaną, nie wymaga zastrzyków w określonych porach, nie wymaga karmienia ani pomocy w czynnościach fizjologicznych. Ponadto, podopieczna skarżącej nie korzysta z zabiegów rehabilitacyjnych ani leczenia specjalistycznego, co mogłoby wymagać dodatkowego zaangażowania i czasu ze strony skarżącej.

Z powyższego wynika zatem, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w rzeczywistości nie odbiega od zwyczajnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby podejmujące zatrudnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powyższe czynności mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku z legitymowaniem się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Reasumując, zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie ocenił, że czynności wykonywane przez skarżącą w ramach opieki nad matką mają zasadniczo charakter typowych czynności wykonywanych w ramach prowadzenia gospodarstwa domowego i – zważywszy na ich charakter i zakres – mogą być łączone z pracą (nie implikują konieczności rezygnacji z zatrudnienia). Tym bardziej, że skarżąca jako właścicielka gospodarstwa rolnego, może tak zorganizować sobie pracę, aby jednocześnie zarządzać gospodarstwem rolnym i sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Jest bowiem organizatorem własnej pracy, ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.

W orzecznictwie odróżnia się świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, będącego skutkiem tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i jego godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku codzienna pomoc przy czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego.

W sytuacji występującej w rozpatrywanej sprawie, mając na uwadze rodzaj i zakres opieki, można dojść do przekonania, że skarżąca nie musi całkowicie rezygnować z podjęcia zatrudnienia, gdyż nie jest to bezwzględnie potrzebne dla zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb jej niepełnosprawnej matki. Skarżąca nie wykazała jakie dowody czy okoliczności w sprawie pozwalałyby dojść do konkluzji odmiennej od tej, jaką przyjęło Kolegium.

Reasumując, pomimo, że zakres samodzielności matki skarżącej jest ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy).

Sąd zaznacza, że powyższe stwierdzenie nie umniejsza roli i wysiłku, jaki podejmuje skarżąca sprawując opiekę nad niepełnosprawną matką, niemniej jednak, przepis art. 7 K.p.a. wyrażający zasadę prawdy obiektywnej nakazuje badać nie tylko słuszny interes obywatela (skarżącej), ale także interes społeczny. W tym ostatnim zaś jest, aby orzekając w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mieć na uwadze cel tego świadczenia, jakim jest z jednej strony, zapewnienie chociażby częściowej rekompensaty osobom niemającym szans na podjęcie zatrudnienia z uwagi na przyjęcie na siebie obowiązku stałej i długotrwałej opieki nad bliskim niepełnosprawnym w stopniu znacznym, co wiąże się z ograniczeniem własnej swobody w wyborze zatrudnienia, a z drugiej, odmienne potraktowanie osób, które w takiej sytuacji z przyczyn obiektywnych się w niej nie znajdują.

W ocenie Sądu nie można zatem zarzucić Kolegium ani naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dokonania wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie, czy błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro prawidłowe ustalenia doprowadziły do wniosku, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką, nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji odmownej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.