Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 204/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2020 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: P., inwestor), wystąpiła do Starosty Oleśnickiego (dalej: Starosta, organ I instancji) o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność M. M. (dalej: skarżący), położonej w gminie O., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb N. w celu realizacji inwestycji liniowej.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta decyzją z dnia 29 marca 2022 r. ograniczył sposób korzystania z wyżej wymienionej nieruchomości poprzez zezwolenie P. na wybudowanie i posadowienie na działce nr [...] stalowego gazociągu wysokiego ciśnienia o ciśnieniu powyżej 1,6 MPa i średnicy DN 150. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestycja ta, jest inwestycją celu publicznego określonym w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) - jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie organu, zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n, w sprawie została spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań z właścicielem spornej nieruchomości. Rokowania te były bezskuteczne, albowiem stanowiska stron nie pozwalały na znalezienie kompromisu. Przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielom określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Rokowania mogą być przy tym zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia.

Od przytoczonego rozstrzygnięcia odwołanie złożył skarżący, zarzucając, między innymi, wadliwe ustalenie zgodności inwestycji z planem miejscowym oraz spełnienie przesłanki rokowań.

Wojewoda nie uwzględnił powyższego odwołania pomimo, że stwierdził, konieczność wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy ocenił, że P. przeprowadziła rokowania w sposób wystarczający dla uznania, że wymagana przesłanka została spełniona. Inwestor przedłożył bowiem: 1/ pisma z dnia 10 maja 2018 r. i z dnia 5 kwietnia 2019 r., 2/ wystąpienia skarżącego z dnia 4 czerwca 2018 r., i z dnia 21 maja 2019 r., 3/ protokół z negocjacji z dnia 30 czerwca 2018 r., 4/ notatkę z rozmowy telefonicznej z dnia 29 września 2018 r., 5/ wydruki korespondencji e-mail prowadzonej w dniach 14 czerwca i 2 lipca 2021 r. Organ ustalił, że inwestor w toku opisanych negocjacji przedstawił zakres planowanych robót budowlanych, wskazując przy tym wprost, że inwestycja polegać będzie na posadowieniu nowego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150 na działce nr [...]. Prawidłowo opisano podstawowe parametry projektowanego gazociągu, w tym obszarów trwałego i czasowego zajęcia, a także zaproponowano kwotę jednorazowego wynagrodzenia z tytułu wyrażenia zgody na propozycję umiejscowienia obiektu liniowego. Do pism z dat: 10 maja 2018 r. i 5 kwietnia 2019 r. załączono wyposażone w czytelne legendy mapy obrazujące przebieg gazociągu przez parcelę nr [...]. Pomimo podjętych przez Inwestora prób zawarcia konsensusu, negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym. Brak konsensusu jest równoznaczny z brakiem zgody na przeprowadzenie prac o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n i ma miejsce, m.in. wówczas, gdy strony przedstawią sobie wzajemnie takie warunki jej udzielenia, które uznają za niemożliwe do przyjęcia. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie może być weryfikowana w trybie art. 124 ww. ustawy. Rolą organu administracji jest wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania się odbyły oraz, czy na ich podstawie strony zawarły umowę, czy też do porozumienia pomiędzy stronami nie doszło.

W kontekście powyższego Wojewoda nie miał żadnych wątpliwości, że przesłanka rokowań w badanym stanie faktycznym ziściła się. Zarzut odwołania o fikcyjności rokowań, poparty twierdzeniem o zaniechaniu odniesienia się przez Inwestora do uwag właściciela nieruchomości dotyczących wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu i przebiegu planowanej inwestycji, Wojewoda uznał za chybiony. W e-mailu z dnia 2 lipca 2021 r., skierowanym do pełnomocnika skarżącego, Inwestor, proponując łącznie kwotę 7.000 zł z tytułu ustanowienia służebności przesyłu oraz korzystania z nieruchomości, wyjaśnił, że w operacie szacunkowym przedłożonym przez skarżącego jako podstawę wyceny wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu przyjęto nieruchomości nieobciążone siecią gazową, podczas gdy przez działkę nr [...] przebiega infrastruktura gazowa. Twierdzeniu o pozorności rokowań przeczy również fakt, że wskazaną wyżej kwotę poprzedzały propozycje Inwestora opiewające na 4.704,34 zł z tytułu ustanowienia służebności przesyłu i 453,88 zł jako odszkodowanie za tymczasowe zajęcie terenu (oraz 4.730 zł z tytułu ustanowienia służebności przesyłu).

Zdaniem Wojewody spełniona także została kolejna przesłanka orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości tj. zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym względzie organ wyjaśnił, że, wbrew twierdzeniem skarżącego, ocenę zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należało dokonać przy uwzględnieniu uchwały Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości N. a nie uchwały z dnia 26 października 2017 r. w sprawie zmiany tego planu. Ta ostatnia uchwała nie obejmuje bowiem nieruchomości skarżącego. Działka skarżącego objęta natomiast została uchwałą z [...] lutego 2012 r., zgodnie z którą, usytuowana jest ona na terenie MN/[...] (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Ponadto na jej obszarze znajduje się również linia sieci gazowej o ciśnieniu PN 6,3 MPa wraz z granicami terenów w obrębie których obowiązują ograniczenia zgodnie z Polskimi Normami i pozostałymi przepisami – określone na rysunku planu jako strefa ochronna.

Wskazano, że § 3 ust. 1 pkt 12 ww. uchwały zalicza do obowiązujących ustaleń planu oznaczenie graficzne na rysunku planu linii sieci gazowej DN 80, ciśnienie PN 6,3 MPa wraz z granicami terenów, w obrębie których obowiązują ograniczenia zgodnie z Polskimi Normami i pozostałymi przepisami odrębnymi. Jednocześnie, z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. d uchwały wynika, że dopuszczalnym przeznaczeniem dla terenu oznaczonego symbolem MN/[...] są urządzenia infrastruktury technicznej. W odniesieniu do infrastruktury technicznej zaopatrującej w gaz, w § 11 ust. 2 pkt 4 wyraźnie wskazano na dopuszczalność prowadzenia sieci nie tylko w liniach rozgraniczających ulic, ale także na terenach przeznaczonych pod zabudowę. Co więcej, możliwość taką przewiduje § 14 ust. 1 pkt 2 lit. d, będący przepisem szczególnym, odnoszącym się do konkretnej jednostki planistycznej, a nie całego terenu planu. Wreszcie, przebieg sieci gazowej przez przedmiotową działkę został wprost i jednoznacznie przewidziany na rysunku planu, stanowiącym w tym zakresie obowiązującą normę prawną.

Lokalizację na rysunku planu miejscowego odcinków gazociągów planowanego i istniejącego na działce nr [...] względem jej granic i pozostałych punktów charakterystycznych, ustalono poprzez porównanie ze sobą wyrysu z planu miejscowego i wykonanej przez P. mapy dołączonej przez Inwestora do pisma z dnia 3 czerwca 2022 r. Mapa ta sporządzona przez osobę uprawnioną, zawiera rysunek osi gazociągu oraz pasa zajęcia - zarówno trwałego, jak i na czas wykonania robót budowlano-montażowych - z uwzględnieniem ich odległości od granic i narożników działki. Z mapy Inwestora, na której uwidoczniono przebieg istniejącej infrastruktury DN 80 o ciśnieniu 6,3 MPa, wynika, że przesunięcie projektowanego gazociągu DN 150 o ciśnieniu 6,3 MPa względem osi aktualnego, nie spowoduje jego wykroczenia wraz ze strefą kontrolowaną poza granice strefy ochronnej, wyznaczonej na rysunku planu dla gazociągu DN 80. Co więcej, szerokość strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu - 4 m (2 m w obie strony od osi gazociągu) jest wielokrotnie mniejsza od wyznaczonej w planie miejscowym, szerokości strefy ochronnej istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia, wynoszącej 30 m, przy czym jest ona zgodna z wymogiem wynikającym z § 10 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Jednocześnie doprecyzowano, że szerokość strefy ochronnej gazociągu wynikająca z planu miejscowego po realizacji inwestycji pozostanie niezmieniona.

Organ odwoławczy zaznaczył także, że przedmiotowa inwestycja, obejmująca posadowienie gazociągu stalowego o średnicy DN 150 mm i ciśnieniu 6,3 MPa, stanowi przedsięwzięcie celu publicznego, mające za zadanie spełnienie wysokich wymogów bezpieczeństwa przesyłu i bezawaryjnej dostawy gazu. Projektowana infrastruktura nawiązuje swoim przebiegiem do istniejącego, wyeksploatowanego gazociągu wysokiego ciśnienia z zachowaniem odległości minimum 4 m, z wyjątkiem fragmentów gdzie odległość ta jest inna ze względów technicznych ułożenia sieci oraz obowiązujących przepisów. Po wybudowaniu poszczególnych etapów nowego gazociągu, obecnie istniejący zostanie wyłączony z użytkowania. Organ wyjaśnił nadto, że zmiana średnicy nowoprojektowanego gazociągu w stosunku do istniejącego z 80 mm do 150 mm, nie powoduje niezgodności przewidywanej inwestycji z planem miejscowym. Z treści § 14 ust. 1 pkt 2 lit. d uchwały wynika wniosek o dopuszczalności realizacji projektowanej inwestycji. Odmienna konkluzja, zakładająca zakaz budowy gazociągu wysokiego ciśnienia o innej średnicy niż DN 80, skutkowałaby sprzecznym z zasadami logiki przyjęciem, że po wyłączeniu istniejącego gazociągu z eksploatacji, jego strefa ochronna może istnieć sama dla siebie w oderwaniu od celu dla którego została utworzona. Co więcej, powołany przepis planu nie precyzuje parametrów potencjalnej infrastruktury.

W rezultacie powyższych rozważań Wojewoda uznał niezasadność zarzutu wskazującego na brak zgodności inwestycji z planem miejscowym ze względu na uwzględnieniem w nim jedynie istniejącego gazociągu i brak precyzyjnego oznaczanie parametrów nowego gazociągu. Nie można bowiem oceniać zgodności inwestycji z planem jedynie na podstawie jego ogólnych zapisów, w sytuacja, gdy realizacja sieci została przewidziana zarówno w przepisach ogólnych planu - i to konkretnie na terenach przeznaczonych pod zabudowę, a nie na całym obszarze planu – jak i w unormowaniach dotyczących jednostki planistycznej obejmującej przedmiotową nieruchomość, a przebieg sieci gazowej wraz ze strefą kontrolowaną został wytyczony na rysunku planu.

W dalszych rozważaniach Wojewoda podzielił pogląd, zgodnie z którym, organ w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n nie jest uprawniony do badania uciążliwości obiektu liniowego na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści ww. przepisu. Kwestia ta jest badana w postępowaniu planistycznym, a także, jeśli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu które kończy decyzja środowiskowa. Tym niemniej, zaznaczono, że potencjalne przesunięcie gazociągu poza działkę nr [...] skutkowałoby nieuzasadnionym technicznie wydłużeniem trasy, które wpłynęłoby na wzrost kosztów inwestycji. Ponadto przyjęło się projektowanie gazociągu na nieruchomościach, na których aktualnie posadowiony jest modernizowany gazociąg. Równocześnie zauważono, że nie ma technicznej możliwości zmniejszenia gabarytów lub parametrów odcinka gazociągu przebiegającego przez działkę skarżącego. W wystąpieniu z dnia 3 czerwca 2022 r. Inwestor wskazał także, że wzrost liczby odbiorców gazu wymusza zwiększenie przepustowości gazociągu, co wpływa na konieczność zwiększenia jego średnicy, w stosunku do gazociągu istniejącego. Inwestor oznajmił, że odsunięcie trasy projektowanego gazociągu od istniejącej - na działce nr [...] – sieci, wynika przede wszystkim z przekroczenia projektowanego gazociągu przez działkę drogową nr [...], na której zlokalizowane jest podziemne i nadziemne uzbrojenie terenu. Biorąc więc pod uwagę wymogi rozporządzenia, ułożenie projektowanego gazociągu DN 150 wzdłuż trasy istniejącego gazociągu DN 80 jest niemożliwe z uwagi na konieczność ominięcia istniejącego uzbrojenia podziemnego oraz obiektów zlokalizowanych na istniejących sieciach tj.: studni kanalizacji teletechnicznej, zlokalizowanej na sieci telekomunikacyjnej oraz studni kanalizacji deszczowej. Z uwagi na przepisy rozporządzenia, trasa gazociągu musiała zostać zaprojektowana w taki sposób, aby zapobiec kolizji z obiektami posadowionymi na istniejącym uzbrojeniu oraz umożliwić przekroczenie działki drogowej metodą bezwykopową. Co więcej, z mapy Inwestora, wykonanej na podkładzie mapy zasadniczej, wynika, że przesunięcie osi projektowanego gazociągu w kierunku północno-zachodniego narożnika działki nr [...] mogłoby skutkować jego kolizją z sieciami bądź przyłączami: elektroenergetycznym, wodociągowym i gazowym, znajdującymi się na działce nr [...], położonej po przeciwnej stronie działki drogowej nr [...]. Przy tym, w przedmiotowym postępowaniu nie może być analizowane zagadnienie przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego bądź konieczności zapłaty bardzo wysokiego odszkodowania, związane z potencjalnymi szkodami powstałymi na skutek realizacji inwestycji po trasie wskazanej przez Inwestora, które poruszono w odwołaniu. Wysokość powstałych szkód oraz konieczność ustalenia na rzecz właściciela nieruchomości odszkodowania podlega bowiem weryfikacji w odrębnym postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, w którym wydawana jest odrębna decyzja administracyjna.

Wojewoda wyjaśnił także przyczyny wydania orzeczenia reformatoryjnego wskazując przede wszystkim na konieczność precyzyjnego oznaczenia przebiegu osi gazociągu i obszaru trwałego zajęcia gruntu. Odniósł się także do żądania inwestora w zakresie zamiany pierwotnie złożonego wniosku inicjującego postępowanie w sprawie. W tym względzie zwrócił uwagę, na treść art. 124 ust. 6 u.g.n. który reguluje prawa i uprawnienia podmiotu legitymującego się decyzją o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n, co oznacza, że zbędnym jest enumeratywne wyliczenie w sentencji decyzji takich praw i uprawnień, albowiem przysługują one inwestorowi niezależnie od tego, czy zostałby ujęte we wniosku o wydanie decyzji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. M. zarzucając naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego, a to: art. 124 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność przez zezwolenie P. na wybudowanie i posadowienie na części działki nr [...] odcinka stalowego gazociągu wysokiego ciśnienia (o ciśnieniu powyżej 1,6 MPa) i średnicy DN150, o parametrach wskazanych w zaskarżonej decyzji (pkt 1) oraz poprzez ustalenie na ww. działce obszaru zajęcia na czas robót budowlano-montażowych o pow. 598 m2 podczas, gdy: a/ planowana inwestycja nie jest zgodna z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz ze zmianą planu z dnia 26 października 2017 r., gdyż uwzględnia on jedynie istniejący gazociąg nie określając precyzyjnie granic terenu jaki ma być dla celów inwestycji zajęty; b/ zarówno aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i uchwała zmieniająca nie przewiduje inwestycji celu publicznego w postaci gazociągu wysokiego ciśnienia (o ciśnieniu powyżej 1,6 MPa) i średnicy DNI 50; c/ różnice w położeniu dotychczasowego gazociągu i planowanej inwestycji są bardzo istotne, co zauważalne jest w szczególności w przypadku nieruchomości stanowiącej własność skarżącego; d/ w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie dokonano analizy przebiegu planowanej inwestycji pod kątem uzasadnionego interesu właściciela nieruchomości oraz jak najmniejszej uciążliwości; 2/ przepisów postępowania, tj: a/ art. 7 k.p.a. i 7a k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w następstwie niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności - co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego; b/ art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli; c/ art. 77 k.p.a. przez uchybienie nakazowi nałożonemu ustawą na organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; d/ art. 80 k.p.a. przez nieobiektywną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i uznanie, że zostały spełnione przesłanki materialnoprawne do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania właściciela nieruchomości oraz przyjęcie jako podstawy wydania decyzji m.in. twierdzeń Inwestora, że potencjalne przesunięcie gazociągu poza przedmiotową działkę skutkowałoby nieuzasadnionym technicznie wydłużeniem trasy, które wpłynie na wzrost kosztów Inwestycji - podczas gdy realizacja budowy planowanego gazociągu zgodnie z parametrami zaproponowanymi przez Inwestora (w zakresie obszaru trwałego zajęcia gruntu oraz obszaru zajęcia na czas robót budowlano- montażowych) spowoduje daleko idące szkody na działce stanowiącej własność skarżącego, a przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego bądź konieczność zapłaty przez Inwestora odszkodowania będzie ekonomicznie nieopłacalna; e/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyników analizy jak najmniejszej uciążliwości przebiegu planowanej decyzji dla właściciela.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody w całości. Zdaniem strony, wydana ona bowiem została wbrew regulacji art. 124 ust. 1 u.g.n. Okoliczność, że na działce stanowiącej jej własność znajduje się już linia sieci gazowej o ciśnieniu PN 6,3 MPa wraz z granicami terenów w obrębie których obowiązują ograniczenia zgodnie z polskimi normami i pozostałymi przepisami odrębnymi, nie może stanowić podstawy dopuszczenia celu publicznego. Nadto nie ma racji organ, wskazując, że § 14 ust. 1 pkt 2 lit d planu miejscowego (z którego wynika, że dopuszczalnym przeznaczeniem dla terenu oznaczonego symbolem MN/[...] są urządzenia infrastruktury technicznej) stanowi podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarówno aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i zmieniająca uchwała z dnia 26 października 2017 r. nie przewiduje inwestycji celu publicznego w postaci gazociągu wysokiego ciśnienia (o ciśnieniu powyżej 1,6 MPa) i średnicy DN150. Podkreślono także, że przebieg nowego gazociągu znacznie odbiega od istniejącej infrastruktury, która zlokalizowana jest jedynie w rogu działki. Wykonanie nowego gazociągu zgodnie z parametrami zaproponowanymi przez Inwestora spowoduje daleko idące szkody na działce skarżącego, a przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego bądź konieczność zapłaty przez Inwestora odszkodowania związane będzie z bardzo wysokimi kosztami. Skarżący oświadczył, że nabywając przedmiotową nieruchomość miał świadomość przebiegającego w jej granicach gazociągu, jednakże nie zdecydowałby się na jej zakup wiedząc o planowanej inwestycji. Dlatego też w toku postępowania administracyjnego przed Starostą, wskazywał, że byłby skłonny wyrazić zgodę na ustanowienie służebności przesyłu wzdłuż dotychczasowej linii gazociągu - z uwzględnieniem strefy kontrolowanej. Ustalenie obszaru zajęcia na czas robót budowlano-montażowych o pow. 598 m2, co stanowi niemalże całą niezabudowaną powierzchnię działki, spowoduje paraliż korzystania z przedmiotowej nieruchomości na czas wykonania robót, który określony został na 6 miesięcy. Inwestor w ogóle nie wziął pod uwagę, że realizacja budowy planowanego gazociągu zgodnie z zaproponowanymi przez niego parametrami (w zakresie obszaru trwałego zajęcia gruntu oraz obszaru zajęcia na czas robót budowlano-montażowych) spowoduje daleko idące szkody na działce skarżącego, co również wygeneruje koszty w zakresie przywrócenia działki do stanu poprzedniego oraz odszkodowania (w tym odszkodowania za tymczasowe zajęcie gruntu). Na czas robót konieczne stanie się również postawienie ogrodzenia zastępczego. Ponadto organ nie przeprowadził wymaganej analizy jak najmniejszej uciążliwości ograniczenia korzystania z nieruchomości dla właściciela nieruchomości, a taki obowiązek nakłada na niego art. 124 ust. 1 u.g.n. W decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest określenie sposobu dokonania ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Poza tym uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. Organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Analiza tej uciążliwości dokonywana w postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może wykraczać poza uregulowania art. 112 ust. 3 oraz art. 124 u.g.n. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera kwestii związanych z analizą jak najmniejszej uciążliwości. W ocenie skarżącego, poza naruszeniem prawa materialnego doszło zatem także do naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów postępowania. W wyniku naruszenia ww. przepisów doszło do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego oraz przyjęcie jako podstawy wydania decyzji m.in. twierdzeń Inwestora, że potencjalne przesunięcie gazociągu poza przedmiotową działkę skutkowałoby nieuzasadnionym technicznie wydłużeniem trasy, które wpłynie na wzrost kosztów Inwestycji. Powyższe ustalenia zostały dokonane bez przeprowadzenia analizy jak najmniejszej uciążliwości przebiegu planowanej decyzji dla właściciela, co szczególnie potęguje u skarżącego poczucie niezrozumienia i krzywdy. Organ nie spełnił także wymogu prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego przyjętego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że do spełnienia warunku zgodności z planem miejscowym nie jest – jak to podnosi skarżący - nieodzowne dopuszczenie w uchwale planistycznej lokalizacji sieci gazowej o ściśle określonych parametrach. W momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. Rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Mając na uwadze powyższe, nie można podzielić twierdzenia skargi, zgodnie z którym § 14 ust. 1 pkt 2 lit. d planu miejscowego, dopuszczający lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, nie stanowi podstawy do przyjęcia wniosku o dopuszczalności lokalizacji sieci gazowej na przedmiotowej nieruchomości. Z bezpośredniego rozumienia tej normy wynika, że posadowienie projektowanego gazociągu na działce nr [...] jest dopuszczalne. Właściciel nieruchomości zarzucił kwestionowanej decyzji również przyjęcie za podstawę konkluzji o zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym obecności na nieruchomości gazociągu DN 80 o ciśnieniu 6,3 MPa, który - wraz ze strefą ochronną oznaczono na rysunku planu. Wojewoda wyjaśnił, że z decyzji odwoławczej wynika, że o zgodności z planem świadczy nie tyle sam przebieg przez nieruchomość istniejącego gazociągu wraz ze strefą ochronną wynikającą z planu, lecz fakt, że w granicach tej strefy mieści się projektowany gazociąg wraz ze strefą kontrolowaną. Odnosząc się z kolei do zarzutu nieprzeprowadzenia analizy najmniejszej uciążliwości inwestycji podkreślono, że jej przeprowadzenie nie stanowi obowiązku organu orzekającego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, jednak została ona przezeń - z ostrożności procesowej - przeprowadzona w sposób wyczerpujący - zarówno z wykorzystaniem oświadczeń Inwestora jak i na podstawie analizy opracowania graficznego Inwestora, dokonanej przez Wojewodę. Ustosunkowując się z kolei do pozostałych twierdzeń skargi, zauważono, że powielają one treść odwołania, do zarzutów którego organ II instancji w pełni odniósł się w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o kryterium legalności wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w sposób który uprawniałby Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a" zaskarżona decyzja może być uchylona w przypadku stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit.b i lit. c p.p.s.a.). Przeprowadzając powyższą kontrolę, stosownie do art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie orzeczeń stanowi art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.). Zgodnie z ust. 1 przywołanego przepisu, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości, przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast w ust. 3 tego przepisu postanowiono, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z przedstawionej regulacji wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego w sytuacji gdy nie wyraża on na to zgody. Co istotne, w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu organ nie rozstrzyga, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te podlegają bowiem sprecyzowaniu na wcześniejszych etapach - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Daje ona inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane ale nie pozbawia właściciela prawa do nieruchomości (aczkolwiek niewątpliwe w określonym zakresie je ogranicza). Natomiast szczegółowe obowiązki w związku z przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych wynikają z przepisów Prawa budowlanego i podlegają konkretyzacji na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Analiza art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1/ planowana inwestycja ma mieć charakter celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.; 2/ ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a w przypadku braku planu z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3/ właściciel nieruchomości objętej wnioskiem nie wyraził zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają bezskuteczne rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem, przeprowadzone przed złożeniem wniosku przez inwestora inwestycji publicznej.

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, w rozpoznawanej sprawie wszystkie powyższe przesłanki zostały spełnione.

Inwestor wystąpił o zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżącego ramach inwestycji pod nazwą "Modernizacja gazociągu relacji J.-N.". Przewiduje ona wybudowanie i posadowienie m.in. na działce skarżącego gazociągu stalowego wysokiego ciśnienia (powyżej 1,6 Mpa) i średnicy DN 150 mm. W ramach inwestycji wykonany ma zostać gazociąg wysokiego ciśnienia z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą niezbędną do jego obsługi. Swoim przebiegiem nawiązuje on do gazociągu istniejącego DN80/DN100, który po wykonaniu inwestycji zostanie wyłączony z użytkowania. Nie ulega wątpliwości, że planowany gazociąg zaliczyć należy do "przewodów i urządzeń służących do przesyłania dystrybucji gazów" o których stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 2 ww. ustawy celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Sąd stwierdził, że zachodzi również zgodność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z niewadliwych ustaleń Wojewody wynika, że nieruchomość skarżącego położona jest na obszarze objętym ustaleniami uchwały Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości N.. Zgodnie z rysunkiem planu znajduje się ona na terenie oznaczonym symbolem MN [...] przewidzianym na cele zabudowy jednorodzinnej, przy czym przez narożnikową części tej działki (północno-zachodnią) przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia wraz z ustaloną strefą ochronną tegoż gazociągu. Tym samym teren ten w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego został zastrzeżony dla celów przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu (dla istniejącego gazociągu DN100 PN 6,3 Mpa wraz z granicą terenu o szerokości 40 m, a w przypadku gazociągu DN80 PN 6,3 Mpa zespół zaporowo-upustowy N do stacji red. pom. szer. 30 m). Powyższe ustalenie potwierdza treść § 11 ust. 2 pkt 4 lit. e ww. uchwały. Określając bowiem zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej Rada Gminy w zakresie obsługi zaopatrzenia w gaz dla istniejącego gazociągu DN 100 wraz z granicą terenu o szerokości 40m, a w przypadku gazociągu DN 80 PN 6.3Mpa zespół zaporowoupustowy N. do stacji red.pom o szerokości 30 m w obrębie którego obowiązują ograniczenia w jego użytkowaniu, wprowadziła następujące wymogi: w granicach terenu określonego na rysunku planu, zarządca sieci jest uprawniony do zapobiegania działalności mogącej mieć negatywny wpływ na jej trwałość i prawidłową eksploatację; ustala się obowiązek uzgodnienia z zarządcą sieci lokalizację obiektów położonych stycznie do strefy przed wydaniem pozwolenia na budowę; zakazuje się lokalizacji wszelkiej zabudowy; wprowadza się obowiązek zapewnienia swobodnego dojazdu do sieci infrastruktury technicznej oraz swobodnego przemieszczania się wzdłuż gazociągu; dopuszcza się prowadzenie sieci podziemnego uzbrojenia technicznego po uzgodnieniu ich przebiegu i na warunkach określonych przez zarządcę sieci gazowej; określa się zakaz sadzenia drzew i krzewów w pasie 4 m (po 2 m od osi gazociągu) podczas eksploatacji oraz zakaz prowadzenia działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas eksploatacji. Mocą przywołanego przepisu - przy uwzględnieniu załącznika graficznego do planu - zastrzeżono zatem wydzieloną strefę ochronną gazociągu wysokiego ciśnienia jako terenu dla realizacji celów infrastruktury technicznej (w tym gazowej). Nie budzi także wątpliwości, co już wcześniej sygnalizowano, że zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny.

Powyższego zastrzeżenia nie zmienia treść § 11 ust. 1 analizowanej uchwały, w którym wprowadzono docelową zasadę, że wszystkie liniowe elementy infrastruktury technicznej wraz z towarzyszącymi urządzeniami, do poszczególnych obiektów, powinny być sytuowane pod lub nad ziemią (linie elektroenergetyczne niskiego i średniego napięcia napowietrzne lub kablowe oraz telefoniczne wyłącznie kablowe), wyłącznie w liniach rozgraniczających dróg i ulic lub innych przestrzeni publicznych za zgodą zarządcy drogi. W sytuacjach szczególnie uzasadnionych względami technicznymi lub bezpieczeństwa dopuszcza się przeprowadzenie ich poza układem ulic. Przywołany przepis przewiduje bowiem normę ogólną która doznaje wyjątków przewidzianych w innych ustaleniach planu, zwłaszcza dedykowanych konkretnym urządzeniom infrastruktury technicznej. Taką regulację szczególną stanowi przywołany wyżej § 11 ust.2 pkt 4 lit.e uchwały (odczytywany łącznie z rysunkiem planu) mocą którego w wyznaczonej konkretnie strefie przebiegu sieci gazowej wraz ze strefą ochroną, umożliwiono realizację uzbrojenia technicznego. Tym samym, lokalizowanie w tej strefie sieci gazowej nie może być uznane za niezgodne z planem miejscowym.

W tych okolicznościach nie jest uzasadniony zarzut niezgodności inwestycji z planem miejscowym oparty na twierdzeniu, że obowiązujący plan nie przewiduje inwestycji celu publicznego w postaci gazociągu wysokiego ciśnienia o podanych parametrach. Jak bowiem wykazano, w wyznaczonej na rysunku planu strefie ochronnej istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia plan dopuszcza lokalizację uzbrojenia technicznego, w tym sieci gazowej, która zgodnie z przywołanym wyżej art. 6 u.g.n. stanowi cel publiczny. Prawidłowość orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie zależy natomiast od tego, czy zamierzona inwestycja przewidziana została w dokumentach planistycznych jako "inwestycja celu publicznego". Stosowany w kontrolowanej sprawie art. 124 u.g.n. nie wprowadza bowiem takiej przesłanki jako warunku dopuszczalności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W konsekwencji, nie ma zatem znaczenia, że planowanej inwestycji nie przewidziano w planie miejscowym wprost jako "inwestycji celu publicznego". Wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Regulacja z art. 124 u.g.n. stanowi natomiast przejaw udzielonej przez ustawodawcę preferencji dla inwestycji w dziedzinie infrastruktury technicznej, stanowiącej z mocy przywołanego art. 6 u.g.n. cel publiczny, niezależnie od tego, czy jest ona przewidziana w dokumentach planistycznych lub rządowych programach jako "inwestycja celu publicznego". Wyjaśnić dalej trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy z pozycji stosowanego art. 124 u.g.n. istotny jest nie tyle dotychczasowy gazociąg ile wskazana w planie miejscowym jego strefa ochronna, która wyznacza określony pas terenu o szerokości 30 m (w tym obrębie nieruchomości skarżącego) zastrzeżony dla celów sieci gazowej i która wprowadza ograniczenia w jego zagospodarowaniu i zabudowie. Przedmiotowy plan w części graficznej niewątpliwie taką strefę wyznacza, przy czym, jak wynika z § 3 pkt 12 i pkt 13 uchwały oznaczeniom graficznym na rysunku planu obejmującym linie sieci gazowej wysokiego ciśnienia wraz z granicami terenów w obrębie których obowiązują omówione ograniczenia (tzw. strefa ochronna) prawodawca lokalny przypisał znaczenie normy prawnej zaliczając je do obowiązujących ustaleń planu. Tym samym uznać należy, że w planie określona została dopuszczalna lokalizacja inwestycji stanowiącej cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. Z ustaleń planu jasno wynika także przez jakie nieruchomości przebiega gazociąg wraz ze strefą ochronną oraz w jakich granicach nieruchomości zostały pod tę strefę zajęte. Zaznaczenie na rysunku planu przebiegu gazociągu wraz ze strefą ochronną przy uwzględnieniu § 11 ust. 2 pkt 4 lit. e, w którym między innymi wprowadzono w tej strefie zakaz wszelkiej zabudowy, zakaz sadzenia drzew w pasie 4 m, czy wreszcie dopuszczono lokalizację urządzeń uzbrojenia technicznego, niewątpliwie stanowi ograniczenie prawa własności w związku z przewidzianym w planie urządzeniem przesyłowym stanowiącym cel publiczny. Tym samym, w tak zaznaczonych granicach nie jest dopuszczalne inne zagospodarowanie terenu strefy ochronnej niż przewidziane planem. W tym miejscu przywołać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zwrócił uwagę, że nie zawsze w planach miejscowych wprost wskazuje się na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych, a jedynie wspomina się o inwestycjach o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej, a im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2014 r. sygn. I OSK 537/13, CBOSA).

Reasumując, Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, inwestycja stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania stanowi cel publiczny i mieści się w granicach wyznaczonych w planie pod strefę ochronną gazociągu i granic tych nie przekracza – co zostało wykazane przez Wojewodę w wyniku porównania rysunku planu i mapy przedstawionej przez inwestora. Tym samym pomimo, że planowana inwestycja została częściowo odsunięta od istniejącego gazociągu to jednak nie wykroczyła poza granice które w planie miejscowym wyłączone zostały z zabudowy z przeznaczeniem pod strefę ochronną gazociągu. W tej sytuacji, należy zgodzić się z Wojewodą, że pomimo istniejących różnic co do przebiegu gazociągu istniejącego i projektowanego, inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Słusznie także zaznaczył organ administracji, że zmiana średnicy nowoprojektowanego gazociągu w stosunku do istniejącego nie spowoduje niezgodności z planem miejscowym. Nowy gazociąg nadal pozostaje gazociągiem wysokiego ciśnienia (a więc ujętym w planie miejscowym) a kwestia parametrów dla ustalenia jego przebiegu pozostaje bez znaczenia. Istotne jest aby jego przebieg mieścił się w granicach dopuszczonych planem.

Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest także zarzut braku analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji. Raz jeszcze przypomnieć trzeba, że celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja stanowiąca cel publiczny w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo stoi na stanowisku, że kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021 oraz powołane tam orzecznictwo). Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać wcześniejsze ustalenia planu lub decyzji lokalizacyjnej i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko orzecznicze (aczkolwiek niejednolite), że prowadząc postępowanie w trybie art. 124 u.g.n. organ administracji nie jest uprawniony do badania uciążliwości obiektu liniowego na konkretnej nieruchomości. Zasadniczo kwestia przebiegu tego rodzaju obiektu determinowana jest w sposób wiążący ustaleniami planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r. I OSK 2088/19 (dostępne CBOSA) w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego nie ma już możliwości kwestionowania usytuowania przebiegu linii i obszaru na którym zaplanowano inwestycję. Organ w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n. nie jest uprawniony do badania uciążliwości inwestycji liniowej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści ww. przepisu. Kwestia ta jest badana w postępowaniu planistycznym, a także, jeśli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu, które kończy decyzja środowiskowa (wyrok NSA z: 23.3.2017 r. I OSK 99/17; 23.5.2017 r. I OSK 336/16, CBOSA).

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że Wojewoda odniósł się również do tego aspektu sprawy wypowiadając się w kwestii analizy uciążliwości przebiegu inwestycji. Argumentacja organu, poparta stanowiskiem inwestora co do konieczności lokalizacji gazociągu na działce skarżącego, jest w pełni przekonująca i zasługuje na aprobatę. Każdorazowo bowiem zadaniem organu jest wyważyć interesy stron postępowania, które ze względu na jego przedmiot pozostają w oczywistej kolizji. Jak wyjaśnił inwestor, trasa projektowanego gazociągu została wyznaczona z uwzględnieniem kwestii technicznych i ekonomicznych a nowo projektowany gazociąg nawiązuje do istniejącego już gazociągu. Potencjalne przesunięcie gazociągu skutkowało by nieuzasadnionym technicznie wydłużeniem trasy, które wpłynęłoby na wzrost kosztów inwestycji . Wskazano także, że nie ma technicznej możliwości zmniejszenia gabarytów lub parametrów gazociągu. Wzrost liczby odbiorców wymusza bowiem zwiększenie przepustowości gazociągu. W kwestii odsunięcia, na działce skarżącego, trasy projektowanego gazociągu od istniejącego, wyjaśniono, że wynika to z przekroczenia projektowanego gazociągu przez działkę drogową nr [...] na której jest już zlokalizowane uzbrojenie terenu. Istnieje konieczność ominięcia istniejącego uzbrojenia podziemnego oraz obiektów zlokalizowanych na istniejących już sieciach. Z uwagi na przepisy rozporządzenia trasa gazociągu została zaprojektowana tak aby zapobiec kolizji z obiektami posadowionymi na istniejącym uzbrojeniu oraz umożliwić przekroczenie działki drogowej metodą bezwykopową. Nadto nie można mówić o nadmiernej uciążliwości ograniczenia prawa własności nieruchomości w sytuacji, gdy planowany gazociąg przebiegać ma w sąsiedztwie gazociągu już istniejącego i mieści się jego strefie ochronnej wyznaczonej na nieruchomości skarżącego. Taki stan rzeczy nawiązuje do stanu już istniejącego, utrzymując status quo i nie rodząc nowych trwałych ograniczeń w stosunku do ograniczeń już istniejących. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przeprowadzona przez organ analiza uciążliwości zamierzonej inwestycji i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz wyprowadzone z niej wnioski zasługuje na akceptację.

Wreszcie stwierdzić należy, że spełniona także została przesłanka ustawowa w postaci braku zgody właściciela nieruchomości na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, pomimo przeprowadzonych rokowań. Wojewoda szczegółowo przeanalizował i opisał przedłożoną przez inwestora dokumentację potwierdzającą fakt przeprowadzenia rokowań i braku porozumienia między stronami. Zauważył także, że w trakcie negocjacji inwestor przedstawił zakres planowanych robót budowlanych, opisał parametry projektowanego gazociągu oraz obszary trwałego i czasowego zajęcia. W sprawie jest także niesporne, że nie doszło do porozumienia pomiędzy stronami. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, w ślad za prezentowanym w orzecznictwie poglądem, że strony rokowań nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem zostać zakończone w okolicznościach wskazujących, że nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym szczególnej formy ich zakończenia, co oznacza, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej lecz również o tym kiedy je zakończyć. Zgodzić zatem należy się z Wojewodą, że brak konsensu pomiędzy stronami jest równoznaczny z brakiem zgody na przeprowadzenie prac o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Trafnie także organ odwoławczy zaznaczył, że okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki dla niego korzystne, czy takie które są nie do przyjęcia, nie może być weryfikowana w trybie art. 124 u.g.n. W tym postępowaniu organ bada wyłącznie, czy rokowania się odbyły i czy doszło (lub nie) do porozumienia pomiędzy stronami. Stanowisko powyższe jest utrwalone w orzecznictwie. Mając powyższe na uwadze jak też zgormadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie przesłanka rokowań nie została spełniona.

W konsekwencji zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość zaskarżonej decyzji okazały się nieuzasadnione. Decyzja odpowiada obowiązującym przepisom prawa materialnego - w szczególności jest zgodna z art. 124 oraz art. 6 pkt 2 u.g.n.- i opiera się na wyczerpującym i wiarygodnym materiale dowodowym. Stanowią go także dokumenty urzędowe, w tym wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz mapy poświadczone za zgodność z materiałami państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Materiał ten został przeanalizowany w całości w wyniku czego organ wyprowadził prawidłowe wnioski i nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów. Wyniki tej oceny zostały obszernie i przekonująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 11 i 107 § 3 k.p.a. Skarżącemu zapewniono przy tym możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym zarówno na etapie postępowania przed starostą, jak i w postępowaniu odwoławczym oraz wypowiedzenia się w sprawie. Ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym i przeprowadzona przez Wojewodę wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego w tym postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawniały zatem organ do wydania zaskarżonej decyzji.

Z tych też względów skarga jako niezasadna, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podległa oddaleniu.