Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1423/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 367/21 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 marca 2021 r. nr IF-VII.7840.4.8.2021.BZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.C. na rzecz M.C. kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 3 marca 2022 r., II SA/Lu 367/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 8 marca 2021 r., nr IF-VII.7840.4.8.2021.BZ, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Puławskiego z dnia 17 grudnia 2020 r., nr AB.6740.1.769.2020, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

1.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, na wniosek inwestora – M.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "T.", wskazaną wyżej decyzją z 17 grudnia 2020 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego z częścią socjalną i biurową na działce nr [...] w miejscowości L. gm. P.

1.2. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że od w/w decyzji Starosty odwołania wnieśli A.C. (współwłaścicielka działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji) oraz M.C. (właściciel działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji), a postanowieniem z 5 marca 2021 r. Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M.C. Kolejno sąd pierwszej instancji wskazał, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł także R.M., a postanowieniem z 31 marca 2021 r. Wojewoda stwierdził jego niedopuszczalność.

1.2.1. Dalej w wyroku II SA/Lu 367/21 przywołano, że po rozpatrzeniu odwołania A.C., wskazaną na wstępie decyzją z 9 czerwca 2021 r., Wojewoda – działając na podstawie 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że stanowiąca teren inwestycji działka nr [...], objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr XLIV/285/2002 Rady Gminy Puławy z 13 września 2002 r. w sprawie uchwalenia I etapu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Puławy (MPZP). Zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu działka ta mieści się w obszarze terenów rzemiosła produkcyjnego (URp). Z kolei zgodnie z ustaleniami szczegółowymi MPZP działka jest położona na terenie 3 U,URp, stanowiącym teren usług oraz rzemiosła produkcyjnego, na którym projektowane są usługi z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego, oraz rzemiosła produkcyjnego związanego z obsługą gospodarki rolnej (naprawa maszyn i sprzętu rolniczego, warsztaty usługowo-naprawcze, ślusarsko-kowalsko-mechaniczne itp.).

1.2.2. W wyroku przywołano dalszą argumentację organu II instancji, który wskazywał, że zgodnie z informacją zawartą w opisie projektu architektoniczno-budowlanego obiekt składający się z hali (część produkcyjna i magazynowa) oraz wydzielonej ogniowo części biurowej (zarządzanie, przyjmowanie zamówień, sprzedaż) ma pełnić funkcję produkcyjno-usługową o charakterze ślusarskim. Przewidywany profil produkcji i usług to obsługa rolnictwa, obróbka i spawanie elementów stalowych, wykonywanie usług i zamówień na elementy stalowe w tym do sprzętu rolniczego, wytwarzanie i montaż elementów stalowych dla gospodarstw. Zdaniem organu odwoławczego profil ten odpowiada ustaleniom zawartym w MPZP. Za nieuzasadnione uznano zarzuty odwołania dotyczące wielkości budynku, bowiem ustalenia planu zawierają wyłącznie wymagania co do ilości kondygnacji i powierzchni zabudowy i zostały one spełnione. Sam budynek produkcyjny ma jedną kondygnację, a część usługowa (pomieszczenia handlowe i pomocnicze) ma wysokość dwóch kondygnacji, wskazaną jako maksymalną w ustaleniach planu. Według opisu projektu zagospodarowania działki powierzchnia zabudowy wynosi 20,6%, i jest mniejsza od wskazanych w planie 40%.

1.2.3. Sąd przywołał, że w decyzji organu II instancji wskazano, że poziom hałasu oraz drgań wynikających z użytkowania obiektu, maszyn i urządzeń oraz z niewielkiego wzrostu natężenia ruchu samochodowego, nie przekroczy wartości dopuszczalnych wskazanych w przepisach prawa. Oceniono, że mimo położenia działki nr [...] w pobliżu obwodnicy Puław, ze względu na charakter inwestycji, nie wystąpi jakiekolwiek kumulowanie oddziaływania. W ocenie Wojewody nie zostały również naruszone przepisy odnoszące się do dopuszczalnych odległości budynku, jak również zachowania możliwości naturalnego oświetlenia pomieszczeń i minimalnego czasu nasłonecznienia dla potencjalnych budynków na działkach sąsiednich. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego odrolnienia działki Wojewoda wskazał na znajdującą się w aktach sprawy decyzję Starosty Puławskiego z 28 października 2020 r., umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu pod budowę omawianego budynku produkcyjnego na działce nr [...].

1.3. W skardze A.C. do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody zarzucono naruszenie:

(1) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego i brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujące oparciem się na niekompletnej i nierzetelnej dokumentacji, oraz poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów uznania, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie wpływać na sąsiednią nieruchomość oraz motywów wydania decyzji na podstawie niekompletnej i nierzetelnej dokumentacji;

(2) art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnej, a przede wszystkim obiektywnej, analizy materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów;

(3) art. 8 K.p.a., poprzez wydanie decyzji na podstawie nierzetelnej i niekompletnej dokumentacji, nieuzupełnionej w terminie przez inwestora pomimo wezwania, w sposób podważający zaufanie pozostałych stron postępowania do organów władzy publicznej;

(4) art. 11 K.p.a., poprzez brak dążenia do przekonania stron postępowania o zasadności wydania decyzji pomimo niekompletnej i nierzetelnej dokumentacji.

W ocenie skarżącej powyższe uchybienia skutkowały błędnym ustaleniem stanu faktycznego i uznaniem przez organ, że planowana inwestycja objęta wnioskiem jest zgodna z obowiązującym MPZP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 28 grudnia 2021 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty skargi za całkowicie niezasadne.

2. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie uwzględnił skargę.

2.1.1. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie wątpliwości organu powinien wzbudzić już sam projekt budowlany, w którym ewidentnie dostrzegalna jest rozbieżność pomiędzy opisem inwestycji, jako "niewielkiego zakładu rzemieślniczego", a skalą przedsięwzięcia, dostrzegalną już na pierwszy rzut oka – powierzchnia użytkowa budynku wynosi ponad 1.500 m², kubatura ponad 12.000 m³, obraz sytuacji dopełniać ma wizualizacja obiektu. Wykazując zrozumienie, że współczesne uwarunkowania gospodarcze każą inaczej patrzeć na działalność rzemieślniczą niż jeszcze kilkadziesiąt lat temu, sąd ten przyjął, iż nie sposób jednak uznać, że obiekt tych rozmiarów ma służyć prowadzeniu działalności rzemieślniczej i to w niewielkiej skali, według opisu w projekcie. Organy nie dostrzegły problemu w tej rozbieżności pomiędzy skalą inwestycji, a jej opisem, odwołując się wyłącznie do opisu przedstawionego przez inwestora.

2.1.2. Zdaniem sądu pierwszej instancji zasadność tych wątpliwości potwierdza dokumentacja przedłożona przez inne strony postępowania, jasno wskazująca, że realne zamiary inwestora potwierdzone dokumentami kierowanymi do innych organów, całkowicie odbiegały od opisu przedsięwzięcia w projekcie budowlanym. Obrazu sytuacji dopełnia jeszcze jeden element: w przytoczonym wyżej fragmencie opisu zamierzenia na k. 36 projektu korektorem wymazano sformułowanie: "do pieców". W brzmieniu pierwotnym, przed wymazaniem, fragment ten brzmiał zatem: "(...) wytwarzanie i montaż elementów stalowych do pieców dla gospodarstw". O ile zamierzenie opisane w projekcie mieściłoby się bez wątpienia w postanowieniach planu, to równie niewątpliwe jest, że przedsięwzięcie, które realnie zamierzał realizować inwestor (biorąc pod uwagę uwidocznione w projekcie budowlanym gabaryty obiektu, a także informacje odnoszące się do dofinansowania), zdecydowanie nie mieści się w określonych planem dopuszczalnych formach i kierunkach zagospodarowania terenu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem inwestora. W ocenie sądu wojewódzkiego w świetle powyższych argumentów okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie na dążenie inwestora do obejścia ograniczeń inwestycyjnych wynikających z obowiązującego planu miejscowego.

2.1.3. Z powyższych przyczyn sąd pierwszej instancji uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329, Ppsa).

4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.K. (inwestor) – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

(i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 Ppsa, wobec niezasadnego uwzględnienia skargi oraz naruszenie art. 151 Ppsa przez jego niezastosowanie w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa, w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. skutkujących wadliwym wykonaniem przez sąd funkcji kontrolnej wobec zaskarżonej decyzji, polegającej na uwzględnieniu skargi i pominięciu prawidłowo ustalonego przez organy obydwu instancji stanu faktycznego oraz niedopuszczalnym całkowicie hipotetycznym i nie odpowiadającym rzeczywistości uzupełnieniem stanu faktycznego przez sąd o nieistniejące elementy tego stanu, w szczególności ustalenie rzekomych "realnych zamiarów inwestora potwierdzonych dokumentami kierowanymi do innych organów" z wydruków publicznie dostępnych dokumentów, wskazujących na ubieganie się o dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej, których przedmiotem miałaby być budowa zakładu produkcyjnego kotłów na pellet, co w ocenie sądu skutkowało przyjęciem, że zamiary inwestora/skarżącego kasacyjnie są niezgodne z treścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty utrzymaną decyzją Wojewody, z uwagi na rozbieżność pomiędzy informacjami zawartymi w projekcie, a rzeczywistymi zamiarami inwestora, wyrażonymi w dokumentacji przedstawionej w ramach ubiegania się o dofinansowanie unijne;

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie w sposób niezgodny z zasadami prawdy obiektywnej przez sąd, że inwestor zamierza realizować w ramach udzielonego pozwolenia na budowę przedsięwzięcie polegające na budowie zakładu produkcyjnego do kotłów grzewczych, podczas gdy jest to okoliczność nieistotna dla oceny legalności decyzji, gdyż w ramach udzielania pozwolenia na budowę ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej podlega zgodność przedstawionego mu do zatwierdzenia projektu budowlanego z przepisami (w tym postanowieniami obowiązującego MPZP), a ewentualna niezgodność sposobu korzystania wybudowanego obiektu z udzieloną decyzją o pozwoleniu na budowę nie podlega ocenie w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz na podstawie innych przepisów uPb nie mających zastosowania w tym postępowaniu, w innym trybie i przez inne organy (tj. organy nadzoru budowlanego, a nie administracji architektoniczno-budowlanej);

2) na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

(i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 Ppsa wobec wadliwego uwzględnienia skargi oraz naruszenie art. 151 Ppsa przez jego niezastosowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) uPb poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w efekcie wadliwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że organy wadliwie oceniły przesłankę zgodności inwestycji z ustaleniami przepisów prawa materialnego, podczas gdy ww. przepis uPb nakłada obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami MPZP i innymi aktami prawa miejscowego, a nie zgodności ewentualnego przyszłego faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości, która to okoliczność w przypadku niezgodności z udzieloną decyzją podlegałaby badaniu w innym trybie przez inne organy; gdy - jak sam sąd wojewódzki przyznał - zamierzenie opisane w projekcie mieściłoby się bez wątpienia w postanowieniach planu" - a więc projekt budowlany określający przeznaczenie obiektu budowlanego jest zgodny z przeznaczeniem wskazanym w postanowieniach § 13 ust. 9 pkt 2 oraz § 14 ust. 18 MPZP, skutkować winno oddaleniem skargi, z racji przyjęcia, że organy wydały decyzje zgodne z prawem;

(ii) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 Ppsa wobec błędnego uwzględnienia skargi naruszenie art. 151 Ppsa przez jego niezastosowanie w zw. z art. 35 ust. 4 uPb skutkującego wadliwym zastosowaniem i przyjęciem przez sąd, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiotowej sprawie winny odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że nie została naruszona dyspozycja przepisów art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 uPb, a tym samym miały obowiązek wydać rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem inwestora, co skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego prawidłowo wydanych decyzji wobec nieuprawnionego przyjęcia, że organy w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mają obowiązek badania zgodności ewentualnego przyszłego faktycznego sposobu korzystania z obiektu powstałego w ramach planowanej inwestycji, chociaż w przypadku jakichkolwiek niezgodności z udzieloną decyzją o pozwoleniu na budowę, okoliczność ta oceniana będzie na podstawie innych przepisów prawa nie znajdujących zastosowania w tym postępowaniu i przez inne organy.

5.1. Skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, ewentualnie wnosi o jego uchylenie i oddalenie w całości skargi, zasądzenie od A.C. na rzecz skarżącego kasacyjnie M.K. zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

5.2. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

5.3. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto jej podstawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd wojewódzki wadliwie uznał, że obowiązkiem organów było badanie zgodności zamierzeń inwestora w zakresie użytkowania obiektu z treścią ustaleń planu miejscowego. Ten obowiązek nie wynika z żadnych przepisów prawa, w tym z uznanego przez sąd jako naruszony przez organy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Upb. Podnosi, że sąd pierwszej instancji dokonał wykładni contra legem tego przepisu, tj. wbrew jego literalnej treści, nakładając na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek zbadania zgodności przewidywanego charakteru inwestycji (jego sposobu użytkowania) nie znajdującego oparcia w treści projektu z planem miejscowym, a nie zgodności inwestycji zatwierdzonej zaskarżoną decyzją z MPZP. Skarżący kasacyjnie podnosi, że sąd wojewódzki nie doszukał się niezgodności planowanego obiekty z ustaleniami MPZP, gdy idzie o parametry planowanego budynku, czy powierzchni zabudowy działki inwestycyjnej.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

6.2. Treść zarzutów kasacyjnych i wspierająca je argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nakazują za usprawiedliwiony uznać ten zarzut skargi kasacyjnej, który łączy się z przypisaniem sądowi I instancji naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, co w rezultacie skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji. Cyt. przepis wskazany przez sąd a quo jako naruszony przez organy, nakłada obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami MPZP i innymi aktami prawa miejscowego, a nie zgodności ewentualnego przyszłego faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości, która to okoliczność w przypadku niezgodności z udzieloną decyzją podlegałaby badaniu w innym trybie przez inne organy.

6.3.1. Nie jest skuteczny zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 Ppsa przez jego niezastosowanie w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy, z tego względu, iżby sąd wojewódzki miał przeprowadzić wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i przyjąć w sposób nieuprawniony, że zamiary inwestora są niezgodne z treścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Puławskiego utrzymaną decyzją Wojewody Lubelskiego, z uwagi na rozbieżność pomiędzy informacjami zawartymi w projekcie, a rzeczywistymi zamiarami inwestora, wyrażonymi w dokumentacji przedstawionej w ramach ubiegania się o dofinansowanie unijne. Z art. 3 § 1 Ppsa wynika jedynie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Niewątpliwie WSA w Lublinie zaskarżonym wyrokiem dokonał kontroli "działalności administracji publicznej", której przedmiotem były decyzje administracyjne wydane w oznaczonej sprawie indywidualnej. Niewątpliwe jest także i to, że wyrokiem tym uchylono decyzje organów obu instancji, korzystając z kompetencji ujętej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, jak wynika to z motywów tego orzeczenia. Taki środek w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji (jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) jest "środkiem określonym w ustawie", o którym mowa w art. 3 § 1 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu uznać wypadnie przeto za chybiony.

6.3.2. Powiązanie zarzuconego sądowi wojewódzkiemu uchybienia art. 3 § 1 Ppsa z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa, także nie może zostać uznane za skuteczne. Naruszenie powyższego przepisu może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w sposób, który nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw, by zaskarżonemu wyrokowi tego rodzaju wadliwość przypisać. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku dostatecznie ujawnia motywy sądu pierwszej instancji, który uznał wydane w sprawie decyzje Wojewody Lubelskiego i poprzedzającą ją decyzję Starosty Puławskiego za nie odpowiadające prawu. Okoliczność, że sąd wojewódzki zdecydował się oprzeć na odmiennej ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji niż ta, którą prezentuje wnoszący skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też jego stanowiska odnośnie do wykładni bądź zastosowania w kontrolowanej sprawie prawa materialnego.

6.3.3. Za nieskuteczne uznać wypada także zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji miał w sposób niedopuszczalny, całkowicie hipotetyczny i nie odpowiadający rzeczywistości uzupełnić stan faktyczny o nieistniejące elementy tego stanu, w szczególności ustalenie rzekomych "realnych zamiarów inwestora potwierdzonych dokumentami kierowanymi do innych organów" z wydruków publicznie dostępnych dokumentów, wskazujących na ubieganie się o dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej, których przedmiotem miałaby być budowa zakładu produkcyjnego kotłów na pellet. Wbrew jednak wywodom skargi kasacyjnej, to w toku postępowania administracyjnego, a nie sądowego, złożono wydruki publicznie dostępnych dokumentów wskazujących na to, że inwestor miał ubiegać się o dofinansowanie na realizację projektu zatytułowanego: "Wzrost konkurencyjności firmy T. poprzez wdrożenie prac B+R – rozpoczęcie produkcji innowacyjnych urządzeń grzewczych na pellet w nowym zakładzie produkcyjnym". Istniała zatem możliwość dokonania ich oceny przez sąd wojewódzki oraz ewentualnego wpływu na legalność wydanych w sprawie decyzji. Oddzielną zaś kwestią było, czy rzeczywiście miało to wpływ na wynik sprawy.

6.4.1. Nie stanowi przedmiotu sporu stanowisko, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W przepisie tym określono czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać właściwy organ w zakresie kompletności wniosku (co do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa. Z jego treści wynika, że w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami tego planu. Analiza ta ma podstawowe znaczenie, to ten bowiem akt prawny określa w sposób wiążący m. in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższe aktu prawnego (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX. 2023).

6.4.2. Przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XLIV/285/2002 Rady Gminy Puławy z 13 września 2002 r. w sprawie uchwalenia I etapu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Puławy (MPZP). W § 13 ust. 9 pkt 2 w/w MPZP teren inwestycji oznaczony jest symbolami URp. Oznacza to, że na terenie oznaczonym w ten sposób możliwa jest lokalizacja rzemiosła produkcyjnego, zakładów przetwórczych, drobnej przedsiębiorczości, usługowo-produkcyjnych, drobnych zakładów wytwórczych i innych obiektów gospodarczych towarzyszących procesom produkcyjno-usługowym. Dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów mogących pogorszyć stan środowiska pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z przepisów szczególnych oraz funkcje mieszkalne uzupełniające dla właścicieli zakładów usługowych i wytwórczych. Dla obiektów nowoprojektowanych ustalono wysokość zabudowy I kondygnacji, powierzchnię zabudowy 40% powierzchni działki, zagospodarowanie działek zielenią izolacyjną, zbiorczy system infrastruktury technicznej, urządzenie miejsc parkingowych. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdziale III § 14 ust. 18 MPZP, występujący na działkach inwestycyjnych teren 3U, URp jest terenem usług oraz rzemiosła produkcyjnego, na którym projektowane są usługi z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła (naprawa maszyn i sprzętu rolniczego, warsztaty usługowo-naprawcze, ślusarsko-kowalsko-mechaniczne itp.). Warunki realizacji dopuszczają rozdzielną realizację funkcji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje.

6.4.3. Jak wynika z opisu inwestycji zawartego w projekcie budowlanym inwestycja polegająca na wybudowaniu hali (część produkcyjna i magazynowa) oraz wydzielonej ogniowo części biurowej (zarządzanie, przyjmowanie zamówień, sprzedaż) ma pełnić funkcję produkcyjno-usługową o charakterze ślusarskim. Przewidywany profil produkcji i usług to obsługa rolnictwa, obróbka i spawanie elementów stalowych, wykonywanie usług i zamówień na elementy stalowe, w tym do sprzętu rolniczego, wytwarzanie i montaż elementów stalowych dla gospodarstw. Zdaniem Sądu Naczelnego profil ten odpowiada ustaleniom zawartym w MPZP, co też trafnie ustaliły organy administracyjne i czego zasadniczo, nie negował sąd pierwszej instancji.

6.4.4. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej w zakresie, w jakim wskazuje ono, że w żadnej części zatwierdzonego projektu budowlanego nie ma mowy o budowie zakładu produkcyjnego kotłów grzewczych na pellet. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organy administracji nie badają bowiem ani celowości planowanych robót budowlanych, ani też dalszych zamierzeń inwestora. Tym samym twierdzenia sądu pierwszej instancji prowadzące do uchylenia decyzji Wojewody i Starosty w zaskarżonym wyroku o realizacji tego typu inwestycji – w oderwaniu od treści projektu budowlanego – nie znajdują potwierdzenia. Okoliczność dokonania poprawienia treści opisu projektu budowlanego poprzez usunięcie z niego sformułowania – "do pieców" – nie może uprawniać przyjęcia, że zamiar inwestora nadal związany były z pierwotną wersją tegoż projektu, sprzed jego korekty. Sąd Naczelny nie podziela zasadniczego stanowiska sądu wojewódzkiego, wedle którego okoliczność uprzedniego istnienia w opisie projektu budowlanego powyższego sformułowania, wyrażaną wolę inwestora uzyskania dofinansowania na taki cel (produkcja kotłów grzewczych na pellet), można potraktować jako jednoznaczne dążenie inwestora do obejścia prawa (w tym aspekcie powołano się na doktrynalne ujęcie tego pojęcia), a w konsekwencji skutkować powinno wydaniem decyzji odmownej, przy jednoczesnej ocenie skali przedsięwzięcia jako "ewidentnie" pozostającej w sprzeczności z opisem projektu, jako niewielkiej działalności rzemieślniczej. Ocenie organów właściwych do wydania pozwolenia na budowę podlegał konkretny projekt budowlany, zatem uwzględniający korektę przeznaczenia planowanej hali. Co się zaś tyczy parametrów przedsięwzięcia, to organy były związane ustaleniami MPZP, w tym zakresie Sąd Naczelny podziela stanowisko tych organów, że zaprojektowany obiekt mieści się w ustaleniach planistycznych obowiązujących dla działki inwestycyjnej.

6.4.5. W konsekwencji powyższych uwag na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 Ppsa wobec błędnego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji oraz naruszenia art. 151 Ppsa przez jego niezastosowanie w zw. z art. 35 ust. 4 uPb skutkującego wadliwym przyjęciem przez sąd pierwszej instancji, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiotowej sprawie winny odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zabudowa nieruchomości należącej do inwestora jest możliwa pod warunkiem jej zgodności z prawem, w tym z ustaleniami planu miejscowego. Jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie, nawet sam WSA w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na jego s. 8 wskazał, że "zamierzenie opisane w projekcie bez wątpienia mieściłoby się w postanowieniach planu". Nie stwierdzono także niezgodności z przepisami dotyczącymi wymagań technicznych dla obiektów wskazanych w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wobec jednoznacznego stwierdzenia zawartego w przepisie art. 35 ust. 4 uPb stanowiącego, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 cyt. ustawy (stanowi o potrzebie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokumenty te są w aktach sprawy), organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

6.5. Z przedstawionych powodów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z 8 marca 2021 r. uznając, iż zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał przyjęcie za Wojewodą, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 uPb.

6.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.