Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2141/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 174, art. 182, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 11a, art. 11d, art. 11e, art. 11f
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 581/23 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 581/23, oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] decyzją z 4 września 2020 r., Nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa i przebudowa drogi powiatowej nr [...]", powiat [...], woj. mazowieckie.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 5 stycznia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 11 d ust. 5 w związku z art. 12 ust. 4f ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm., dalej: z.r.i.d.), po rozpatrzeniu odwołania K. S. od powyższej decyzji, uchylił rysunek PZT 2.0 – Projekt zagospodarowania terenu, będący częścią projektu budowlanego, stanowiący załącznik nr 0 do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylenia, rysunku zamiennego PZT 2.1. i 2.2., który stanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, uchylił stronę tytułową projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 1 zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowej strony tytułowej projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 2 do niniejszej decyzji. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Wojewoda Mazowiecki zaznaczył, że zgodnie z art. 11a ust. 1 z.r.i.d. wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wniósł zarządca drogi tj.: Zarząd Powiatu [...]. Przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 z.r.i.d., uzyskał opinie Zarządu Województwa Mazowieckiego w Warszawie z 29 lipca 2019 r., oraz Wójta Gminy [...] z 9 sierpnia 2019 r. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 z.r.i.d., inwestor do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W myśl art. 11d ust. 1 pkt 5 z.r.i.d. do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Analizując złożony przez inwestora wniosek z 21 maja 2020 r., ostatecznie uzupełniony 17 czerwca 2020 r., Wojewoda Mazowiecki uznał, że wniosek ten zawiera elementy wskazane w art. 11 d ust. 1 z.r.i.d. Z tego względu, zarzut naruszenia art. 11 d ust 1 z.r.i.d., poprzez uznanie, że złożony przez Zarząd Powiatu [...] wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, nie zawierał wszystkich elementów wskazanych w powołanym przepisie nie zasługuje na uwzględnienie. Następnie, organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Starostę [...] postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia. Wojewoda stwierdził, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art.11f ust. 1 z.r.i.d., zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych stanowiące załącznik nr 2 do decyzji). Następnie organ odwoławczy poddał analizie przedłożony przez inwestora projekt budowlany i stwierdził, że co do zasady jest on zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.). Niemniej wymaga jednak korekty strona tytułowa projektu budowlanego i część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu będącego częścią projektu budowlanego i stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał, że koniecznym stało się zatwierdzenie w miejscu uchylenia rysunku zamiennego PZT 2.1 oraz 2.2, który stanowi załącznik nr 1 do decyzji i strony tytułowej projektu budowlanego stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji.

Organ odwoławczy dokonując powyższego rozstrzygnięcia uznał, że nie narusza ono zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Starosty [...] było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostają zgodnie z wnioskiem inwestora oraz decyzją organu I instancji. W pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom z.r.i.d. i brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną niniejszą decyzją.

Wojewoda Mazowiecki zaznaczył, że organy orzekające w sprawie pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które wydając decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są uprawnionymi do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśnił, że o przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Wskazał, że oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Pozyskiwanie gruntów na cele inwestycyjne, określone specustawą drogową, nie odbywa się z pokrzywdzeniem ich właścicieli, gdyż właścicielom przejmowanych nieruchomości będzie przysługiwało odszkodowanie. Pozbawienie prawa własności stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg służących polepszeniu komunikacji oraz niezbędnej do ich prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 11 d ust. 1 z.r.i.d., to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie organów może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach z.r.i.d., bowiem stosownie do przepisu art. 11e ww. ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organ wyjaśnił, że jego zadaniem jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej na działce odwołującego, w koncepcji przedstawionej przez inwestora i zatwierdzonej w decyzji Starosty [...], jest prawidłowe.

Wojewoda zaznaczył, że organ I instancji dokonał szczegółowej i wnikliwej analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i stwierdził, iż spełnia on wszystkie wymagania określone w art. 34 ustawy Prawo budowlane, jak również jest zgodny z ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2022 r., poz. 1029). Wskazał, że jak wynika z art. 71 ww. ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) jest uzupełnieniem ww. artykułu i wylicza szereg przedsięwzięć dla których ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewoda stwierdził, że rozpatrywane przedsięwzięcie, zgodnie z wyżej wymienionym rozporządzeniem, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaznaczył, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją, obejmuje rozbudowę i przebudowę drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia poniżej 1 km., co nie spełnia warunku § 3 pkt 62 ww. rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego, na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji nastąpiła prawidłowa ocena, że dla wnioskowanej inwestycji nie jest wymagana potrzeba uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a co za tym idzie, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] wykazała, że niemożliwe było zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji bez zajęcia części działki nr [...] z obrębu [...] [...], należącej do strony odwołującej, w takim zakresie, jak to zostało określone w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Wojewody zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności odwołującego. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Teren będący własnością odwołującego nie został zatem zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji. Zajęcie każdej z działek, czy to częściowe, czy w całości, jest uzasadnione i wynika z konieczności zapewnienia prawidłowych i bezpiecznych rozwiązań technicznych budowanej drogi. W liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazła się zatem jedynie ta część nieruchomości, której przejęcie z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest konieczne.

Odnosząc się do wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności, organ wskazał, że przepisy z.r.i.d. (art. 17) przewidują szczególną (odrębną od przepisów k.p.a.) regulację w zakresie możliwości nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Przepis art. 17 ust. 1 z.r.i.d. jest jednym z instrumentów mających zapewnić realizację celu z.r.i.d., jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji drogowych, a tym samym szybkiej budowy i rozbudowy sieci dróg w kraju. Zdaniem organu odwoławczego, wskazywana przez inwestora m.in. budowa i poprawa stanu infrastruktury drogowej wpływająca na rozwój gospodarczy powiatu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego uzasadniała nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Reasumując Wojewoda uznał, że uzasadnienie decyzji Starosty [...] pozwala na poznanie motywów, którymi organ I instancji kierował się przy załatwianiu sprawy, a ustalenia poczynione przez organ, wskazujące na spełnienie przesłanek niezbędnych dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację zamierzonego przedsięwzięcia, znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy. Wojewoda stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i wydana decyzja, nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Skargą K. S. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając mu naruszenie: art. 11d ust. 1 z.r.i.d.; przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 71 t.j.); art. 7 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Jednocześnie skarżący wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie przez Sąd uzupełniających dowodów z dokumentów dołączonych do skargi. Na rozprawie w dniu 29 maja 2023 r. Przewodniczący poinformował pełnomocnika skarżącego, że przedkładane dokumenty traktuje jako poparcie stanowiska skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego a uzasadnienie zaskarżonej decyzji w wystarczający sposób odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja organu odwoławczego w tym zakresie w wystarczający sposób pokazała skarżącemu zasadnicze przesłanki wydania decyzji, w szczególności powody przyjęcia, że realizacja inwestycji drogowej na części jego działki nr[...] odpowiada prawu. W ocenie Sądu, organ podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszystkie elementy, o których mowa w art. 11f ust. 1 z.r.i.d. Zgodnie z art. 11a ust. 1 z.r.i.d. wniosek do organu architektoniczno-budowlanego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wniósł zarządca drogi – Zarząd Powiatu [...]. Prawidłowo organ ustalił, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 z.r.i.d. do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg inwestycji, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, przedstawiono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, dołączono mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora wniosku z 21 maja 2020 r., który ostatecznie został uzupełniony 17 czerwca 2020 r. Wojewoda uznał, że wniosek ten zawiera elementy wskazane w art. 11 d ust. 1 z.r.i.d. W ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 11 d ust 1 z.r.i.d. poprzez uznanie, że złożony przez Zarząd Powiatu [...] wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie zawierał wszystkich elementów wskazanych w powołanym przepisie, jest bezpodstawny. Ponadto, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 z.r.i.d. do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że poza uchybieniem, które zostało usunięte w postępowaniu odwoławczym, spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Korekty wymagała jedynie strona tytułowa projektu budowlanego i część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu. Ponadto w ocenie Sądu kontrolowana decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11 f ust. 1 z.r.i.d. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych stanowiące załącznik nr 2 do decyzji). Zgodnie z art. 11 f ust. 3 z.r.i.d. Starosta [...] doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie powiatowym oraz w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi, na stronie internetowej tej gminy, a także w prasie lokalnej tj. "[...]" w dniu [...]2020 r. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości.

Dalej Sąd dodał, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda odniósł się do sygnalizowanych przez odwołującego się uchybień i w tym zakresie powołał odpowiednie przepisy prawa regulujące kwestie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem Sądu zgromadzony przez organ I instancji oraz Wojewodę Mazowieckiego materiał dowodowy był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, a organy prowadząc postępowanie, należycie wypełniły dyspozycję art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że w świetle przepisów z.r.i.d. organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 z.r.i.d. wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granic pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

W ocenie Sądu, z zadania sprawdzenia wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej będącej przedmiotem postępowania w aspekcie jego kompletności i rzetelności, dokonywanej w odniesieniu do wymogów prawa, w tym wymogów określonych przepisami rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, organ odwoławczy wywiązał się w sposób prawidłowy. Sąd podkreślił, że w przypadku inwestycji liniowych, w tym drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2016 r., sygn. II OSK 1412/16, w którym przyjęto, że zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji liniowej. Inwestycje tego typu mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym, tym samym odwołanie od decyzji wydawanych w postępowaniach dotyczących inwestycji liniowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego odwołującego się. W nawiązaniu do powyższego Sąd stwierdził, że uprawnienie skarżącego do kwestionowania zaskarżonej decyzji wynika z własności działki nr [...] z obrębu [...] [...] objętej w części zakresem inwestycji. Działka ta została podzielona na działkę nr [...]przeznaczoną pod inwestycje oraz na działkę nr [...]pozostającą poza projektowanym pasem drogowym, której właścicielem jest także skarżący.

Sąd zaznaczył, że zasadniczym zarzutem skarżącego jest zaplanowanie inwestycji z naruszeniem prawa własności oraz interesu skarżącego poprzez przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji w stosunku do jej wagi i celu. Zdaniem skarżącego, inwestor w przedmiotowej sprawie w ogóle nie rozważył realizacji planowanej inwestycji po drugiej stronie ulicy [...], gdzie znajdują się grunty leśne o "znikomej wartości przyrodniczej". W ocenie skarżącego, "takie usytuowanie planowanej inwestycji może nasuwać podejrzenie, że procedura planowania tej inwestycji zakłada pokrzywdzenie skarżącego". Sąd podkreślił, że to inwestor decyduje o przebiegu projektowanej inwestycji. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Przyjęte przez inwestora rozwiązania techniczne, w żaden sposób nie naruszają interesu prawnego skarżącej strony. Nie można bowiem uznać za naruszenie interesu prawnego strony skarżącej niespełnienie przez inwestora, jego żądań, co do zaprojektowania inwestycji drogowej zgodnie z jego koncepcją. Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d. obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Skarżący powołuje się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu prawa własności. Niewątpliwie jest to naruszenie jego interesu, jednak nie jest on na tyle uzasadniony aby odstąpić od realizacji inwestycji. Oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji przebiegającej przez część nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, która jak wynika ze sprawy jest konieczną inwestycją celu publicznego. Uznanie, że ochronie przewidzianej w powołanym powyżej przepisie podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogło by prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z realizacją dróg publicznych, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw które są zagrożone w związku z planowana inwestycją. Należy przy tym zdaniem Sądu zauważyć, że dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego.

Zdaniem Sądu niewątpliwie realizacja przedmiotowej inwestycji z wykorzystaniem części nieruchomości skarżącego nr [...], stanowi naruszenie jego interesu, jednak nie na tyle uzasadnione aby zmieniać przebieg drogi w sposób przez niego oczekiwany. Ze skargi wynika, że dążeniem skarżącego byłaby taka zmiana przebiegu drogi, w wyniku której realizacja planowanej inwestycji miałaby się odbyć kosztem gruntów znajdujących się po drugiej stronie ul. [...], stanowiących teren leśny. Zdaniem Sądu wizja skarżącego nie wpisuje się w wynikające z przedłożonej dokumentacji projektowej założenia inwestora. Zaproponowany przebieg przebudowywanej drogi powiatowej jest najbardziej korzystnym rozwiązaniem lokalizacyjnym dla inwestora, który musi też mieć na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Sąd zaznaczył, że inwestor nie ma obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. W przypadku przebudowy drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym. Natomiast okoliczności dotyczące konieczności rozbudowy sieci dróg są powszechnie znane. Jako cel realizowanej inwestycji inwestor wskazał budowę i poprawę stanu infrastruktury drogowej co wpływa na rozwój gospodarczy powiatu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Sąd dodał, że zgodnie z przepisami z.r.i.d., przedsięwzięcie, jakim jest inwestycja w zakresie dróg publicznych, może być realizowana wyłącznie ze wskazaniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Na gruncie z.r.i.d. linie rozgraniczające teren inwestycji powinny obejmować teren, który przeznaczony jest pod projektowaną inwestycję drogową. Zakres zajęcia tego terenu wynika z kolei z projektu budowlanego, który jest niezbędnym elementem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie stanowi integralną część tej decyzji, jako jeden z załączników. W konsekwencji inwestor nie może pozyskiwać więcej terenu pod realizację inwestycji niż ten, który jest niezbędny. Zajęcie każdej z działek, czy to częściowe, czy w całości, jest uzasadnione i wynika z konieczności zapewnienia prawidłowych i bezpiecznych rozwiązań technicznych budowanej drogi. Przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska i musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję.

Wskazać zdaniem Sądu należy, że w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ jest związany wnioskiem inwestora co do kształtu i przebiegu inwestycji. W przepisach z.r.i.d. ustawodawca nie upoważnił bowiem organów do oceny racjonalności, czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych. Oznacza to, że organy nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji, ani dokonywać zmian w projekcie. Przepisy z.r.i.d. nakładają na organ architektoniczno-budowlany wyłącznie obowiązek oceny zgodności z prawem przedstawionej inwestycji drogowej. Podkreślić należy, że to inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji inwestycji. Przy tym przepisy z.r.i.d. nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie posiadały kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu.

W zakresie zgodności projektowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r.. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. z 2019 r. poz. 1839 ) bo to rozporządzeni miało zastosowanie w niniejszej sprawie. Weszło ono w życie 11 października 2019 r zaś wniosek inwestora pochodził z 21 maja 2020 r. uzupełnione 17 czerwca 2020 r., zatem prawidłowość prawidłowo zdaniem Sądu Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że dla wnioskowanej inwestycji nie jest wymagana potrzeba uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a co za tym idzie, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jak wynika z art. 71 ww. ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) jest uzupełnieniem ww. artykułu i wylicza szereg przedsięwzięć dla których ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z wyżej wymienionym rozporządzeniem, rozpatrywane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd zaznaczył, że przedmiotowa inwestycja objęta zaskarżoną decyzją, obejmuje rozbudowę i przebudowę drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia poniżej 1 km., co nie spełnia warunku § 3 ust. 1 pkt 62 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 62 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust 1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o którym mowa w art. 6 ust 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W związku z powyższym, iż przedmiotowa inwestycja nie przekraczała długości powyżej 1 km, nie było wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Prawidłowo zatem organy oceniły, że dla wnioskowanej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a co za tym idzie, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dodać zdaniem Sądu należy, że nie każda inwestycja, która dostosowując się do rozwiązania komunikacji drogowej, przyjętej w innych planach rozwoju infrastruktury drogowej, wymaga analizy jako dla całości różnych inwestycji i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu prawidłowo organy stwierdziły, że wniosek złożony przez inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 z.r.i.d. Przeprowadzone przez organy postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia, jak i wydane decyzje nie naruszają w ocenie Sądu prawa. Tym samym zarzuty zawarte w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oddalił skargę.

Skargą kasacyjną K. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji w stosunku do jej wagi i celu, skutkujące pozbawieniem skarżącego własności części działki nr [...] oraz prawnym usankcjonowaniem degradacji zabytkowego charakteru [...] znajdującego się na sąsiednich, także do skarżącego należących działkach oraz

- art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz niepełnym rozeznaniu zebranego materiału dowodowego,

które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Wojewoda Mazowiecki wydając zaskarżoną decyzję Nr [...]z dnia 5 stycznia 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...]z dnia 4 września 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie;

II. prawa materialnego, tj. naruszenie:

- art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 162) poprzez uznanie, że złożony przez Zarząd Powiatu [...] wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji, który skutkował wydaniem przez Starostę decyzji z dnia 4 września 2020 r., zawierał wszystkie elementy wskazane w powołanym przepisie oraz

- przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71), powołanego w pkt VII. na str. 4 zaskarżonej decyzji Starosty [...] (obecnie: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), polegające na bezpodstawnym uznaniu, jedynie w oparciu o długość projektowanej drogi (<1 km), że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie będzie w znaczący sposób oddziaływać na środowisko, mimo że inwestycja ta jest elementem szerszej inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi szybkiego ruchu (drogi [...]) [...] o zasięgu ponadregionalnym,

które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Wojewoda Mazowiecki wydając zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia 5 stycznia 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia 4 września 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie naruszył przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm prawem przepisanych.

Pismem procesowym z dnia 11 września 2023 r. pełnomocnik skarżącego zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera jednak usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, iż we wniesionym środku odwoławczym zamieszczono zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i norm przepisów postępowania o jakich mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przede wszystkim sposób sformułowania tych zarzutów nie w pełni odpowiada wymogom art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Co do zasady nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie równocześnie ustaleń stanu faktycznego. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości.

Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3, poz. 36).

Natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie w pełni odpowiadają wskazanym wyżej warunkom. W tej sprawie wobec zarzutów naruszenia prawa materialnego nie sprecyzowano formy naruszenia czy to poprzez ich błędną wykładnię czy nieprawidłowe zastosowanie lecz sformułowano ogólne zarzuty a to "poprzez uznanie, że" czy też naruszeniu poprzez "bezpodstawne uznanie". Taki sposób sformułowania zarzutów utrudnia rozpoznanie skargi kasacyjnej.

Ponadto w zarzucie nr II zarzucono naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71), powołanego w pkt VII. na str. 4 zaskarżonej decyzji Starosty [...] (obecnie: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), jako całość bez wskazania jednostki redakcyjnej zdaniem strony naruszonej w sprawie. Taki sposób formułowania zarzutów nie oznacza wskazania naruszonej normy prawa materialnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej z kolei wynika, że doszło w sprawie do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. zastąpionego przez rozporządzenie z 10 września 2019 r. - § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia. Również i tutaj w sposób jasny nie sprecyzowano który przepis tak naprawdę został naruszony, pozwalając NSA wybrać właściwy mimo, że zarówno organy jak i Sąd wskazały na rozporządzenie z 10 września 2019 r. mające zastosowanie w sprawie.

Z kolei w odniesieniu do przepisów postępowania zarzucono naruszenia norm procedury administracyjnej - art. 7, 77 i 80 k.p.a. przy czym przepisy procedury administracyjnej których uchybienie zarzucono Sądowi pierwszej instancji, nie były stosowane przez ten Sąd. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Obowiązek powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika z tego, że sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady własnych ustaleń faktycznych, a jedynie ocenia ustalenia dokonane przez organy administracji publicznej, których działalność kontroluje- patrz wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r. II OSK 2126/18.

Niezależnie jednak od tej wadliwości Naczelny Sąd administracyjny rozpoznając tak podniesione zarzuty skargi kasacyjnej uznał, iż nie zasługują one generalnie na uwzględnienie, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji, co do zasady, odpowiada prawu.

Przede wszystkim w sprawie poddanej kontroli legalności przez Sąd pierwszej instancji wydano decyzję dot. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – rozbudowę i przebudowę drogi powiatowej nr [...] w [...] na podstawie specustawy drogowej – ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zdaniem NSA nie naruszono art. 11d ust.1 specustawy drogowej. W skardze kasacyjnej powołano się na jego naruszenie i podniesiono, że wniosek Zarządu Powiatu [...] nie zawierał wszystkich elementów przywołanych w tym przepisie. Jednakże zaznaczyć należy, iż norma art. 11d ust. 1 specustawy stanowi tylko, iż "wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:", zaś następnie w pkt od 1 do 9 (niektóre punkty zawierają podpunkty oznaczone literami) wskazano na poszczególne elementy wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zarzucając naruszenie tej normy należy wskazać konkretny, precyzyjnie oznaczony pkt tego uregulowania specustawy drogowej aby skutecznie zakwestionować wadliwość zastosowania tej normy prawnej. Tego nie uczyniono skutecznie w skardze kasacyjnej. Nieprecyzyjne twierdzenie zawarte w motywach kasacji, że w sprawie powinny być złożone dokumenty i opracowania, których nadal w aktach brak jest stwierdzeniem ogólnikowym, z którego nic nie wynika. Taki zarzut nie poddaje się weryfikacji bez uprzedniego wskazania naruszenia konkretnego pkt przepisu z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, aby móc zasadnie zarzucać braki wniosku inwestora. Tym bardziej, że w okolicznościach tej sprawy zarówno organ odwoławczy jak i Sąd uznały, że takich naruszeń w tym zakresie nie ma. Jak wskazał Sąd, przedłożony przez inwestora wniosek z 21 maja 2020 r., który ostatecznie został uzupełniony 17 czerwca 2020 r. Wojewoda uznał za spełniający wymogi art. 11 d ust. 1. Podkreślono bowiem, iż w szczególności zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 do wniosku dołączono projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Stąd uznano w zaskarżonym wyroku, iż zarzuty skarżącego w zakresie niekompletności wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji są niezasadne. W skardze kasacyjnej skutecznie tego nie zakwestionowano, co wyżej wykazano.

Z kolei decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wymagane art. 11f elementy. Organ nie mógł skutecznie zakwestionować zaproponowanego przebiegu drogi, co trafnie podkreślił Sąd. Niewątpliwie realizacja przedmiotowej inwestycji z wykorzystaniem części nieruchomości skarżącego nr 7 stanowi naruszenie jego interesu, jednak nie na tyle uzasadnione aby zmienić przebieg drogi przez niego oczekiwany. W świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ wydający zezwolenie realizacyjne nie może w ramach tych przepisów uznaniowo modyfikować przebiegu linii rozgraniczających oraz linii podziału, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyroki NSA: z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14; z 19 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2675/18). Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zasługuje na pełną akceptację.

W sprawie tej doszło zatem do ingerencji we własność skarżącego. Kwestia dopuszczalności zastosowania ingerencji w prawo własności na gruncie specustawy drogowej jest ukształtowana całkowicie odmiennie niż w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tej ustawy jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Należy zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji.

W przedmiotowej sprawie, co ma kluczowe znaczenie, wniosek o zezwolenie realizacyjne z 21 maja 2020 r., następnie skutecznie uzupełniony, dotyczył budowy drogi nieprzekraczającej długości 1 km i tym samym inwestycja ta w świetle § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (akt ten miał zastosowanie w sprawie) nie wymagała w ogóle decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Fakt ten potwierdził Starosta Powiatowy w piśmie z 1 marca 2022 r. Zaznaczyć należy, że nie ma w tym przypadku mowy o podziale inwestycji objętej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ co wynika z dokumentacji załączonej do wniosku inwestora, spełnione zostało kryterium samodzielności funkcjonalnej, zakładające, że inwestycja drogowa stanowi jedno przedsięwzięcie, jeżeli po jej zrealizowaniu będzie funkcjonować, tj. spełniać zakładane cele polegające na usprawnieniu ruchu. Całkowicie nieuprawnione byłoby zatem kwalifikowanie tej inwestycji jako elementu szerszej inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi szybkiego ruchu (drogi [...] [...] o zasięgu ponadregionalnym jak wskazuje na to skarżący. Jest oczywistym, że inwestycja objęta spornym zezwoleniem to budowa (rozbudowa, przebudowa) drogi powiatowej, przy tym budowa nowych dróg niższych kategorii ze swej istoty wpisuje się w układ dróg już istniejących lub projektowanych wyższej kategorii. Dlatego też niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia rozporządzenia z 10 września 2019 r., w tym § 3 ust. 1 pkt 62 tego aktu.

Nie są usprawiedliwione również zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, 77 i 80 k.p.a. Niezależne od tego, iż Sąd pierwszej instancji nie stosował tych przepisów, to wbrew stanowisku skarżącego nie przekroczono w tej sprawie zasad proporcjonalności użytego środka do realizacji spornej inwestycji – o czym wspomniano wyżej w tym uzasadnieniu. Nie można także przyjąć, by wydanie zaskarżonej decyzji spowodowało usankcjonowanie degradacji zabytkowego charakteru [...] znajdującego się na sąsiednich, także do skarżącego należących działkach.

Jak wynika z lektury akt sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. do rejestru zabytków [...]pod nr [...]wpisano [...] w [...]- w granicach działki nr [...], [...] [...]. Planowana rozbudowa i przebudowa drogi powiatowej, wbrew stanowisku skarżącego, nie obejmuje wskazywanej nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków [...]. Teren objęty ochroną konserwatorską nie jest objęty liniami rozgraniczającymi spornej inwestycji drogi powiatowej. Fakt ten jest niesporny, gdyż nawet sam skarżący w odwołaniu od decyzji Starosty [...] nr [...] wyraźnie podkreślił, iż zabytkowy [...]lokalizowany jest w niewielkiej odległości od planowanej inwestycji. Zatem zlokalizowanie zabytkowego [...]nawet w pobliżu planowanej inwestycji związanej z rozbudową i przebudową drogi powiatowej nie jest okolicznością, która pozwalałaby na przyjęcie, iż w sprawie nie dokonano wyjaśnienia wszystkich istotnych a mających wpływ na rozstrzygnięcie okoliczności faktycznych sprawy. Odmienne stanowisko skarżącego stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiałem dowodowym sprawy. W związku z tym nie można skutecznie w realiach tej sprawy wskazywać na niedostateczne zebranie materiału dowodowego a następnie na niepełne cytat: "rozeznanie materiału dowodowego" - koniec cytatu. Tym samym wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego nie doszło w tej sprawie również do naruszenia w toku postępowania art. 77 i 80 k.p.a.

Skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się całkowicie nieusprawiedliwione, to skarga kasacyjna, z podanych wyżej przesłanek nie mogła doprowadzić do zmiany wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska, stąd podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.