Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1868/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 510
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, art. 182 § 2, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 124/22 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 grudnia 2021 r. nr SO-VII.621.1.106.2021.4 w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. Z. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 124/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi A. Z. uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 grudnia 2021 r., nr SO-VIII.621.1.106.2021.4 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Rychwała z dnia 11 października 2021 r., nr USC.5343.5.2021 w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 11 października 2022 r., nr USC.5343.5.2021 Burmistrz Rychwała na podstawie art. 104 K.p.a., art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 510, dalej jako u.e.l.) na wniosek M. K., Z. K. i T. K. orzekł o wymeldowaniu A. Z. z pobytu stałego z lokalu pod adresem [...], [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że postępowanie administracyjne dotyczące wymeldowania skarżącej z pobytu stałego zostało wszczęte w dniu 12 lipca 2021 r. na wniosek M. K., Z. K. i T. K., którzy są właścicielami nieruchomości położonej w miejscowości [...], [...] (akt notarialny Repertorium A nr [...]).

W toku przeprowadzonego w powyższej sprawie postępowania ustalono, że skarżąca od grudnia 2019 r. nie zamieszkuje pod adresem zameldowania na pobyt stały. Organ wskazał, że obecnie miejscem jej pobytu, gdzie realizuje swoje funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przyjmuje wizyty członków rodziny oraz przyjmuje korespondencję jest wynajmowane mieszkanie, mieszczące się przy ul. [...] w [...].

Z przedłożonego przez skarżącą wyroku Sądu Okręgowego w Koninie orzekającego rozwód wraz z uzasadnieniem wynika, że A. Z. i Z. K. są rozwiedzeni, prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] 2019 r.

Świadek D. K. w dniu 6 sierpnia br. do protokołu zeznał, że gdy mama A. pojawia się w spornym lokalu wszczyna awantury.

W dniu 3 września 2021 r. organ administracji przeprowadził wizję lokalną w domu pod adresem [...], [...]. W czasie przeprowadzenia oględzin obecne były A. Z. oraz M. K.

W trakcie wizji w spornej nieruchomości skarżąca wskazała rzeczy, przedmioty, meble oraz wyposażenie domu, które jej zdaniem należy do niej. Nie wskazała jednak rzeczy codziennego użytku, które potwierdziłyby, że obecnie zamieszkuje w powyżej wymienionej posesji.

Organ stwierdził, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca nie zamieszkuje w domu i w żaden sposób nie koncentruje oraz nie realizuje w nim swoich interesów życiowych. Oceny stanu faktycznego dokonano na podstawie wniosku złożonego przez M. K., Z. K. oraz T. K., zeznań świadków oraz wizji lokalnej, które jawią się jako wiarygodne.

Skarżąca nie dopełniła obowiązku zameldowania się na pobyt czasowy zgodnie z faktycznym miejscem zamieszkania.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła A. Z..

W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że podobnie jak w poprzedniej decyzji, która została uchylona przez organ II instancji, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż jego zdaniem opuszczenie przez skarżącą ww. nieruchomości miało charakter dobrowolny oraz trwały.

Jest to ustalenie w jej ocenie zupełnie niezrozumiałe i w oczywisty sposób sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Podkreślono, iż skarżąca do opuszczenia przedmiotowego lokalu została zmuszona siłą. Dokonano wymiany zamków w drzwiach uniemożliwiając jej wejście do nieruchomości, a także pozbawiono jej dostępu do znajdujących się tam przedmiotów stanowiących jej własność, w tym ubrań, kosmetyków czy biżuterii.

Fakt ten wynika nie tylko z jej zeznań, notatek policji, ale zwłaszcza z akt sprawy Sądu Rejonowego w [...] o przywrócenie naruszonego posiadania ([...]). Co więcej, z protokołów rozpraw przed Sądem Okręgowym w Koninie (sprawa rozwodowa), wynika, iż to Z. K. wraz z synami wyprowadził się, a to skarżąca pozostała na spornej nieruchomości.

Wbrew temu co ustalił organ I instancji, skarżąca nigdy nie miała zamiaru dobrowolnego opuszczenia przedmiotowego lokalu ani też zamiaru stałego przebywania w innym miejscu.

Wskazano, że skarżąca po raz pierwszy do M. K. z żądaniem przywrócenia naruszonego posiadania zwróciła się pismem z dnia 10 lutego 2020 r. Do 31 grudnia 2019 r. była w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości. Podjęła działania w celu obrony i egzekwowania swoich praw, wnosząc pozew o przywrócenie naruszonego posiadania w terminie ustawowym, tj. przed upływem rocznego terminu od dnia naruszenia posiadania. Organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał jednak, co uznał za faktyczną przyczynę opuszczenia przez skarżącą lokalu we [...]. Jedynie arbitralnie przyjął bez żadnego uzasadnienia, iż opuszczenie miało charakter dobrowolny i trwały.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 21.10.2021 r. nr SO-VFII.621.1.106.2021.4 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując odwołanie wziął pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj.:

─ wniosek M. K. o wymeldowanie, z którego wynika, że skarżąca od trzech lat nie zamieszkuje pod ww. adresem; wyprowadzając się do nowego miejsca pobytu zabrała ze sobą wszystkie swoje rzeczy osobiste; rzeczy, które pozostawiła tj.: stare ubrania, których nie używa, zostały spakowane w worki i znajdują się w garażu; była synowa zjawia się w jej domu sporadycznie, robiąc awantury;

─ protokół przesłuchania skarżącej z 18 stycznia 2021 r., która zeznała, że nie zamieszkuje w miejscu pobytu stałego; ostatni raz była w nieruchomości 22 grudnia 2020 r. w celu zabrania odzieży wierzchniej i obuwia zimowego; chce się rozliczyć z byłym mężem w kwestiach majątkowych, zabrać resztę rzeczy i zamknąć ten etap w swoim życiu; obecnie wynajmuje mieszkanie w [...] i w nim realizuje swoje funkcje życiowe;

─ pismo Komendanta Komisariatu Policji w Rychwale z 27 stycznia 2021 r. wskazujące, że w spornym lokalu miała miejsce interwencja w dniu 30 grudnia 2019 r. związana z wymianą zamków w drzwiach przez Z. K. oraz, że w grudniu 2020 r. odebrano telefoniczne zgłoszenie od mężczyzny, który poinformował, że skarżąca awanturuje się i że nie mieszka od kilku lat w lokalu mieszkalnym w miejscowości [...];

─ protokół przesłuchania świadka Z. Z., matki skarżącej, z 1 lutego 2021 r., która oświadczyła że córka nie opuściła spornego lokalu dobrowolnie; powodem wyprowadzki było nękanie, wyzywanie, zastraszanie; w domu pozostały jej rzeczy osobiste, ubrania oraz buty; w Sylwestra 2019 r. skarżąca ze swoją córką M. nie mogły wejść do domu, ponieważ wymieniono zamki; skarżąca ostatni raz była w domu przed świętami Bożego Narodzenia w 2020 r., aby zabrać kurtkę zimową i buty; w domu pozostało wiele rzeczy, które Z. Z. kupiła córce, część z nich wzięła na raty;

─ protokół przesłuchania Z. K. z 1 lutego 2021 r., który zeznał, że była żona wyprowadziła się dobrowolnie w 2017 r.; zabrała swoje rzeczy osobiste oraz kosmetyki; obecnie w lokalu mieszkalnym nr [...] w miejscowości [...] mieszka on wraz z synami D. i S., którzy nie mają kontaktu z matką; była żona pojawia się w domu raz w roku, wówczas wszczyna awantury; ostatni raz była w domu w okresie przedświątecznym w 2020 r., sugerowała, że przyjechała po kurtkę i buty; skarżąca nie może wejść do domu, ponieważ syn wymienił zamki; była żona mówi, że chce wrócić do domu, ale według Z. K. chodzi jej jedynie o spłatę; od momentu wyprowadzki skarżąca nie partycypuje w kosztach utrzymania;

─ protokół przesłuchania świadka A. W. - Sołtysa Sołectwa B. z 8 lutego 2021 r., która oświadczyła że od stycznia 2019 r. nie widuje skarżącej; nie widuje również samochodu, którym jeździ skarżąca.; wymieniona nie bierze udział w zebraniach sołeckich;

─ protokół z oględzin przeprowadzonych 30 marca 2021 r. - w przedmiotowej nieruchomości skarżąca wskazała przedmioty, meble oraz wyposażenie domu, które jej zdaniem należą do niej; nie okazała rzeczy osobistych i codziennego użytku, które potwierdziłyby fakt jej zamieszkiwania w ww. nieruchomości;

─ protokół przesłuchania M. K. (teściowej skarżącej) z 26 kwietnia 2021 r., która zeznała że podczas rozprawy w Sądzie Rejonowym w [...] w dniu 25 marca 2021 r. skarżąca poinformowała, że nie zamierza zamieszkiwać w domu we [...], oraz oświadczyła, że decyzją sądu, między stronami odbędą się mediacje dotyczące wysokości spłaty za przedmiotową nieruchomość;

─ protokół przesłuchania świadka D. K. z 6 sierpnia 2021 r., który zeznał, że jego mama - A. Z. od około 1,5 roku nie mieszka w lokalu mieszkalnym nr [...] w miejscowości [...]; około pół roku temu skarżąca przyjeżdżała do domu raz na miesiąc, raz na dwa miesiące, aby zrobić awanturę i odjeżdżała; Mama D. K. wyprowadzając się zabrała ze sobą ubrania i kosmetyki, to co było jej najbardziej potrzebne; wymieniona nie posiada kluczy do lokalu, nie partycypuje w kosztach utrzymania domu; dom opuściła dobrowolnie;

─ protokół z oględzin przeprowadzonych 3 września 2021 r., podczas których ustalono, że w mieszkaniu znajdują się następujące przedmioty należące do skarżącej, m.in.: telewizor i obraz, trampki, kosmetyczka, pralka i suszarka, odświeżacz powietrza, kosz na śmieci, narożnik i zabudowa kuchenna, maszynka do mięsa, zmywarka, krzesła do bufetu, ława i szafka RTV, kurtka skórzana, deska do prasowania po babci F.; w mieszkaniu są również rzeczy należące do wspólnego majątku małżeńskiego A. Z. i Z. K.; w kotłowni znajdują się spakowane rzeczy skarżącej w trzech workach;

─ protokół przesłuchania świadka A. W. Sołtysa Sołectwa B. z 10 września 2021 r., która oświadczyła że nie widuje skarżącej w budynku mieszkalnym nr [...] w miejscowości [...]; wymieniona nie bierze udziału w zebraniach sołeckich oraz imprezach integracyjnych;

─ pismo Komendanta Komisariatu Policji w Rychwale z 20 września 2021 r., z którego wynika, że w spornym lokalu miały miejsce 3 interwencje, z czego jedna zgłoszona 30 grudnia 2019 r. przez skarżącą, która nie mogła wejść do domu z uwagi na wymianę zamka w drzwiach przez Z. K.;

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że zachodzą przesłanki do tego, aby uznać, że aktualne związki odwołującej z przedmiotowym lokalem ustały. Skarżąca 18 stycznia 2021 r. zeznała, że nie zamieszkuje w miejscu pobytu stałego. Ostatni raz była w nieruchomości 22 grudnia 2020 r. w celu zabrania odzieży wierzchniej i obuwia zimowego. Chce się rozliczyć z byłym mężem w kwestiach majątkowych. Wymieniona skoncentrowała swoje życie w [...]. W miejscu stałego zameldowania odwołująca od grudnia 2019 r. nie realizuje w sposób stały swoich podstawowych funkcji życiowych, tj. w szczególności nie mieszka, nie nocuje, nie spożywa posiłków, nie wypoczywa, nie przechowuje rzeczy niezbędnych do codziennego funkcjonowania (żywność, środki czystości, środki higieny osobistej), nie przyjmuje wizyt członków rodziny lub znajomych. Skarżąca nie partycypuje w kosztach utrzymania spornej nieruchomości i pozostaje w konflikcie z byłym mężem. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w protokole przesłuchania strony i świadków. W zeznaniach świadków nie można dopatrzeć się intencji wprowadzenia organu w błąd. Zeznania te są rzeczowe, spójne i korespondują z treścią wniosku o wymeldowanie.

Skarżąca po prawie dwunastu miesiącach podjęła kroki prawne o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu nr [...] w miejscowości [...]. Tak późne podjęcie kroków prawnych zmierzających do przywrócenia posiadania lokalu świadczy o tym, że strona dobrowolnie i trwale się z niego wyprowadziła.

Podkreślono, że żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania w sądzie powszechnym. Jeżeli wyrok sądu powszechnego zostałby wydany przed rozstrzygnięciem sprawy o wymeldowanie, organ byłby zobowiązany wziąć to orzeczenie pod uwagę. Natomiast w sytuacji, gdy sprawa o przywrócenie posiadania nie została zakończona przed wydaniem decyzji o wymeldowaniu, samo wniesienie sprawy o przywrócenie naruszonego posiadania nie może świadczyć o braku dobrowolnego opuszczenia mieszkania.

Odnosząc się do kwestii pozostawionych w spornym lokalu rzeczy należących do strony podkreślono, że sądy administracyjne zwracają uwagę, iż sam fakt pozostawienia w spornym lokalu rzeczy osobistych, rzeczy codziennego użytku nie ma decydującego znaczenia dla ustalenia spełnienia przesłanek stałego zamieszkiwania. Dowód taki należy oceniać w zestawieniu z innymi i dopiero wówczas można uznać, czy dana okoliczność została udowodniona, czy też nie. Niejednokrotnie bowiem w mieszkaniu znajdują się rzeczy danej osoby, przechowywane tam w celu stworzenia pozoru zamieszkiwania, co ma wyłączyć zaistnienie przesłanki wymeldowania.

Wojewoda stwierdził, że zameldowanie na pobyt stały służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu jedynie potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała (art. 28 ust. 4 ustawy z 24 września 2010 r.). W sytuacji gdy skarżąca od grudnia 2019 r. nie mieszka w miejscowości [...], opuszczenie ww. nieruchomości uzasadniało jej wymeldowanie. Utrzymywanie zameldowania strony pod wyżej wskazanym adresem byłoby niedopuszczalnym utrzymaniem fikcji meldunkowej.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. Z., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. sprzeczności ustaleń faktycznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym stanowiących podstawę rozstrzygnięcia polegającą na przyjęciu, iż jej wyprowadzenie się z pobytu stałego w miejscowości [...] miało charakter dobrowolny i trwały, podczas gdy choćby w świetle zeznania Z. Z. została do tego zmuszona siłą i wymieniono bez jej wiedzy zamki w drzwiach skutecznie uniemożliwiając jej wejście do budynku; po prawie dwunastu miesiącach podjęła kroki prawne o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu nr [...] w miejscowości [...], podczas gdy choćby z pisma Komendanta Komisariatu Policji w Rychwale z dnia 27 stycznia 2021 r. wynika, iż w dniu 30 grudnia 2019 r. w przedmiotowym lokalu miała miejsce interwencja Policji właśnie w związku z wymianą zamków w drzwiach, a więc niezwłocznie po stwierdzeniu przeze mnie tego faktu;

2. art. 35 u.e.l. zgodnie z którym organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się, poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, iż opuszczenie przeze mnie miejsca pobytu stałego bez wymeldowania się nastąpiło z zamiarem stałego przebywania w innym miejscu;

3. art. 6 K.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa - w zakresie w jakim organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, mimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia; art. 7 i art. 77 oraz art. 80 K.p.a. zgodnie z którymi organy winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej, jak i zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy poprzez zaniechanie oceny i dokładnego wyjaśnienia przesłanki opuszczenia przeze mnie lokalu, a także niewskazania jaką okoliczność organy uznały za przyczynę opuszczenia nieruchomości;

4. art. 8 K.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, podczas gdy stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie nie realizuje powyższych założeń, a mimo to organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy;

5. art. 11 K.p.a. poprzez uzasadnianie swojej decyzji fragmentem orzeczenia WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt: II SA/Po 332/19, które zostało wydane zupełnie w innym stanie faktycznym i nie może stanowić podstawy do wydania w mojej sprawie decyzji o wymeldowaniu jej z pobytu stałego w miejscowości [...].

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację i podkreślając, że skarżąca skoncentrowała swoje życie w [...] i nie partycypuje w kosztach utrzymania spornej nieruchomości. Pozostaje w konflikcie z byłym mężem, a fakt istnienia konfliktu między stronami postępowania nie powoduje podważenia oceny, że opuszczenie lokalu przez jedną z nich miało charakter trwały i dobrowolny.

Wyrokiem z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 124/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 grudnia 2021 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Rychwała z dnia 11 października 2021 r. w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1397 z późn. zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "u.e.l.") organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.e.l. wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W świetle tego przepisu decyzja w sprawie wymeldowania ma charakter związany i zapada, gdy jednocześnie spełnione zostaną przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego oraz niedopełnienia obowiązku wymeldowania się. Innymi słowy organ administracji w razie spełnienia w/w przesłanek ma obowiązek wymeldować daną osobę.

Celem decyzji o wymeldowaniu jest wyłącznie doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu danej osoby z miejscem rejestracji. Wydawana na podstawie art. 35 u.e.l. decyzja administracyjna służy celom jedynie aktualizacyjnym, tj. doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem zameldowania danej osoby. Ewidencja ludności ma bowiem charakter wyłącznie rejestracyjny, tak więc zapis o zameldowaniu musi odzwierciedlać faktyczne miejsce i charakter pobytu danej osoby, a zatem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie wymeldowania pozostają jakiekolwiek oczekiwania - czy choćby nawet roszczenia prawne - określonej osoby związane z danym lokalem. (vide wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2020 r. o sygn. III SA/Gd 849/19). Postępowanie o wymeldowanie ma na celu doprowadzenie do zgodności ewidencji z rzeczywistym stanem rzeczy. Utrzymywanie stanu zameldowania w lokalu, w którym dana osoba faktycznie nie przebywa, stanowiłoby natomiast tzw. fikcję meldunkową, która jest sprzeczna z celem instytucji zameldowania, a przede wszystkim z jej rejestrowym (ewidencyjnym) charakterem. (tak WSA w Szczecinie w wyroku z 18 czerwca 2020 r. o sygn. II SA/Sz 840/19).

Wymeldowanie to czynność materialno-techniczna służąca prowadzeniu ewidencji ludności i nie ma wpływu na prawa do lokalu, w tym szczególnie na prawo własności. Przy ustalaniu przesłanek wymienionych przepisie art. 35 u.e.l. należy mieć na uwadze, że tak zameldowanie, jak i wymeldowanie z miejsca stałego pobytu, ma charakter wyłącznie ewidencyjny i rejestrowy. Tym samym nie rodzi ono ani też nie niweczy żadnych praw rzeczowych bądź obligacyjnych do określonego lokalu. Realizacji tych praw można natomiast dochodzić na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Jeżeli zatem dana osoba opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego i nie dopełnia obowiązku wymeldowania się, decyzję w tej sprawie musi podjąć właściwy organ gminy. Kwestie meldunkowe nie wpływają na stosunki właścicielskie, w tym możliwość korzystania z lokalu. Są to dwie różne kwestie, wynikające z odmiennych dziedzin prawa. Prawo własności kształtują bowiem przepisy prawa cywilnego (art. 140 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny; t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1740). Obowiązek meldunkowy stanowi tymczasem domenę prawa administracyjnego i znajduje rozwinięcie w ustawie o ewidencji ludności. Zameldowanie skarżącego w lokalu nie rzutuje zatem w żaden sposób na jego ewentualne uprawnienia właścicielskie do tego lokalu.

Przedmiot sprawy dotyczy wymeldowania z pobytu stałego, dlatego wyjaśnienia wymaga, że pobytem stałym w rozumieniu przepisu art. 25 ust. 1 u.e.l. jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z treści ww. przepisu wynika, że o pobycie stałym przesądzają takie elementy, jak: fizyczne przebywanie osoby w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar przebywania w tym miejscu (lokalu) w sposób stały (na stałe).

Przyjmuje się, że miejsce pobytu stałego danej osoby to miejsce, w którym osoba ta realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe: nocuje tam, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania, takie jak odzież, rzeczy osobiste, żywność, przyjmuje tam wizyty członków rodziny, znajomych itp. (tak m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 11 lutego 2021 r. o sygn. II SA/Po 204/20

Z utrwalonego w tej materii orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu przepisu art. 35 u.e.l. następuje, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Z taką zmianą miejsca pobytu mamy do czynienia w sytuacji, gdy dana osoba faktycznie nie przebywa w określonym lokalu i opuściła go na stałe, a zamiar ten jest związany z założeniem w innym - nowym miejscu - ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - przez złożenie stosownego oświadczenia, ale także w sposób dorozumiany - przez zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 17 marca 2021 r. o sygn. IV SA/Po 1932/20).

Trwałe opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego związane jest zazwyczaj z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i brakiem woli powrotu do miejsca swojego dotychczasowego zameldowania. Z kolei opuszczenie lokalu można uznać za dobrowolne, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce. Innymi słowy, o dobrowolności decyduje samodzielna rezygnacja z przebywania pod danym adresem, nie zaś rezygnacja wywołana przymusem fizycznym czy psychicznym osoby trzeciej. Jednak w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się nadto, że na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu należy traktować te sytuacje, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana, to jest także wtedy gdy deklaruje zamiar powrotu do lokalu, jednak z przyczyn obiektywnych zrealizowanie tego zamiaru nie jest już możliwe.

Powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zamieszkania z kwestią dobrowolności ma jedynie takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany może podjąć próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Wyczerpanie bezskuteczne tych środków lub rezygnację z ich zastosowania albo upływ terminów do ich zastosowania uznaje się za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 299/11; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1163/12; z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2065/14; z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1177/17; z dnia 8 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2025/17; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3427/18; z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3268/18; wyroki WSA w Gdańsku z 27 maja 2021 r. o sygn. III SA/Gd 1199/20 oraz z 22 kwietnia 2021 r. o sygn. II SA/Gd 1070/20; wyroki NSA z 25 maja 2020 r. o sygn. II OSK 417/19 oraz z 12 lutego 2020 r. o sygn. II OSK 3702/18).

Przedmiotem oceny w postępowaniu o wymeldowanie są zawsze okoliczności istniejące w dniu faktycznego opuszczenia miejsca stałego zameldowania. Z kolei ocena zamiaru opuszczenia lokalu, tzn. ustalenie, czy miało ono charakter dobrowolny odbywa się przez ocenę całokształtu okoliczności obiektywnych.

W ocenie Sądu, okoliczności dotyczące zmiany miejsca zamieszkania przez skarżącą i opuszczenie przez nią spornego lokalu nie miało charakteru dobrowolnego i trwałego w rozumieniu wyżej przedstawionych zasad. Przekonanie Sądu wynika z oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z zeznań i argumentacji podnoszonej przez samą skarżącą.

Odnośnie do przesłanki dobrowolności w rozumieniu przepisu art. 35 u.e.l. Sąd wskazał, że z zeznań skarżącej i pozostałych okoliczności ustalonych w sprawie wynika, że lokal ten opuściła ona pod przymusem. Element przymusu pojawił się w dniu 30 grudnia 2019 r. po wymianie zamków w tym lokalu przez Z. K. Potwierdza to jednoznacznie pismo Komendanta Komisariatu Policji w Rychwale z 27 stycznia 2021 r., wskazujące, że w spornym lokalu miała miejsce interwencja w dniu 30 grudnia 2019 r., związana z wymianą zamków w drzwiach przez Z. K. Okoliczności te zostały również potwierdzone w zeznaniach przez Z. Z.

Skarżąca podjęła realne działania, by doprowadzić do zmiany tego stanu rzeczy. Niezwłocznie, gdy została pozbawiona posiadania lokalu zgłosiła tę sytuację na Policję. Ponadto skarżąca wskazała, że zwróciła się do M. K. z oficjalnym pisemnym żądaniem przywrócenia naruszonego posiadania dnia 10 lutego 2020 r. Tego elementu stanu faktycznego organ nie wyjaśnił, jednak skarżąca wystąpiła oficjalnie do sądu powszechnego z wnioskiem o przywrócenie posiadania przedmiotowego lokalu. Bez znaczenia są podkreślane przez organ dywagacje na temat tego, że wniosek o przywrócenie posiadania został złożony po prawie 12 miesiącach od utraty posiadania lokalu. Skarżąca pozew o przywrócenie posiadania lokalu wniosła w dniu 23 grudnia 2020 r., czyli przed upływem roku od momentu, gdy została pozbawiona posiadania.

Zgodnie z art. 344 Kodeksu cywilnego przeciwko temu, kto samowolnie naruszył posiadanie, jak również przeciwko temu, na czyją korzyść naruszenie nastąpiło, przysługuje posiadaczowi roszczenie o przywrócenie stanu poprzedniego i o zaniechanie naruszeń. Roszczenie to nie jest zależne od dobrej wiary posiadacza ani od zgodności posiadania ze stanem prawnym, chyba że prawomocne orzeczenie sądu lub innego powołanego do rozpoznawania spraw tego rodzaju organu państwowego stwierdziło, że stan posiadania powstały na skutek naruszenia jest zgodny z prawem (§1). Zgodnie z § 2 roszczenie wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili naruszenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, nie sposób oceniać okoliczności w niniejszej sprawie w sposób negatywny dla skarżącej, skoro roszczenie o przywrócenie utraconego posiadania zgłosiła w ustawowym terminie. W świetle powyższych okoliczności nie sposób również nie zauważyć, że wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 28 marca 2022 r., sygn. akt [...] nakazano przywrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości skarżącej. Powództwo o przywrócenie naruszonego posiadania ma istotne znaczenie w postępowaniu meldunkowym, ale nie jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz jako element stanu faktycznego, który organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę oceniając zaistnienie przesłanek z art. 35 ustawy o ewidencji ludności (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2218/11).

W ocenie Sądu, orzeczenie o przywróceniu posiadania przedmiotowej nieruchomości skarżącej ma istotne znaczenie właśnie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Znaczenie to należy odczytywać przede wszystkim w kontekście dobrowolności opuszczenia lokalu. Istnienie wyroku posesoryjnego wskazuje bowiem na to, że skoro Sąd orzekł o przywróceniu posiadania lokalu, to należy uznać, że skarżąca tego posiadania została uprzednio pozbawiona, co nie pozwala na przyjęcie, że lokal został opuszczony w sposób dobrowolny.

Skarżąca skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, tj. z powództwa posesoryjnego. I to jest zasadnicza przyczyna w powiązaniu z jej zeznaniami, a także zeznaniami Z. Z. i pisma Komendanta Komisariatu Policji w Rychwale z 27 stycznia 2021 r. z których wynika, że została przymuszona do opuszczenia tego lokalu, dla której Sąd przyjął, że skarżąca opuściła lokalu dobrowolnie.

W judykaturze przyjmuje się, że nie każde opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stanowi podstawę orzeczenia o wymeldowaniu. Dla stwierdzenia, że nastąpiło opuszczenie lokalu konieczne jest ustalenie, że opuszczenie miało charakter dobrowolny, było wynikiem realizacji uprzednio powziętego zamiaru zmiany miejsca pobytu i przeniesienia centrum swych spraw życiowych w inne miejsce (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., sygn. II OSK 1354/19, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opuszczenie miejsca pobytu stałego, o jakim mowa w komentowanym przepisie, nie oznacza jedynie fizycznego przebywania w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego. Dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w tym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z nowym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Ma to ważne znaczenie dla ustalenia, czy doszło do opuszczenia lokalu w rozumieniu analizowanego przepisu. Dla oceny zamiaru istotne jest z kolei to, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić zarówno w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, jak również w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby (por. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 376/11; z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2313/10, dostępne j.w.). Przy czym przez dobrowolność rozumie się nie tylko opuszczenie lokalu z własnej woli, tj. bez przymusu, ale także sytuację, w której, niezależnie od okoliczności opuszczenia lokalu, opuszczający lokal nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przywrócenia możliwości przebywania w lokalu (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2596/14, dostępny j.w.). Brak cechy dobrowolności nie zawsze stanowi przeszkodę do wymeldowania. Ocena dobrowolności opuszczenia lokalu ma znaczenie kiedy osoba jest zmuszona opuścić lokal na skutek działań bezprawnych innych osób (por. wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. II OSK 1862/13, dostępny j.w.).

Zdaniem Sądu, postępowanie zostało zasadniczo przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 K.p.a.

Organ odwoławczy dokonał wybiórczej i częściowo błędnej oceny materiału dowodowego pomijając najbardziej istotne kwestie.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołuje się na dowód z przesłuchania skarżącej z 18 stycznia 2021 r., wskazując że skarżąca zeznała, iż chce się rozliczyć z byłym mężem w kwestiach majątkowych, zabrać resztę rzeczy i zamknąć ten etap w życiu. Jednocześnie należy wskazać, że organ pomija, że skarżąca wskazała, że obecnie wynajmuje mieszkanie w [...], ale gdyby mogła wrócić do swojego domu, w którym jest zameldowana to zrobi to z miłą chęcią. Podkreśliła, że nie opuściła przedmiotowej nieruchomości dobrowolnie. Ponadto organ dokonał manipulacji znaczenia jej słów. Organ wskazał, że skarżąca chce zabrać "resztę rzeczy", co sugeruje, że nie zamierza ona tam mieszkać. Tymczasem zeznała ona, że chciałaby zabrać swoje rzeczy, które pozostawiła w domu. Brak tam określenia: "resztę". Rzeczą zrozumiałą jest, że mimo chęci zamieszkania w przedmiotowym lokalu, przy jednoczesnym braku takiej możliwości (zmiana zamków) chciała ona zabrać swoje rzeczy, które tam zostały.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca od końca 2019 r. nie mieszka w miejscowości [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób jednak w ocenie Sądu wywnioskować, że wyprowadzka skarżącej była dobrowolna. Ponownie należy podkreślić, że świadczą o tym m.in. zeznania skarżącej, jej matki, interwencja policji z 30 grudnia 2019 r. (wówczas dokonano wymiany zamków), zgłoszenie telefoniczne z grudnia 2020 r. o awanturze, a także złożenie pozwu o przywrócenie posiadania i jego przywrócenie.

W ocenie Sądu nie jest niczym nadzwyczajnym, że skoro skarżąca nie mieszka w przedmiotowym lokalu, to nie partycypuje w kosztach utrzymania nieruchomości i nie bierze udziału w zebraniach społeczności lokalnej. Nie sposób uznać, że te okoliczności mogą być podstawą do oceny dobrowolności opuszczenia lokalu i skoncentrowania centrum życiowego w innym miejscu. Są to bowiem w niniejszej sprawie okoliczności, które są skutkiem przymusowego opuszczenia lokalu.

Zdaniem Sądu, skarżąca wykazała, że podjęła działania zmierzające do przywrócenia posiadania nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że podkreśla ona każdorazowo, że nieruchomość we [...] opuściła pod przymusem, niedobrowolnie i bez zamiaru stałego przebywania w innym miejscu.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu w stanie faktycznym sprawy właściwym na moment wydania decyzji zamiar opuszczenia lokalu przez skarżącą nie może zostać oceniony, jako dobrowolny i trwały, a zatem ustalenia organów orzekających w tej materii są należy uznać za nieprawidłowe. Organy administracji nieprawidłowo zastosowały art. 35 u.e.l. uznając, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wymeldowanie skarżącej z pobytu stałego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145. § 1 pkt. 1 lit. c w związku z treścią art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2022 r. poz. 1191 t.j) oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki aby uchylić decyzję Burmistrza Rychwała z dnia 11 października 2021 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 grudnia 2021 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a w związku z treścią art. 363 K.p.c. polegające na uznaniu, że decyzja w sprawie wymeldowania skarżącej powinna być uzależniona od zakończenia równolegle toczącego się postępowania w sądzie powszechnym, chociaż zapadły wyrok jest nieprawomocny.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Domaga się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Sprawa była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy a żadna ze stron nie domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Wielkopolskiego ma usprawiedliwione podstawy.

W ocenie NSA, brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 K.p.a. W sprawie nie jest kwestionowany fakt, że skarżąca została zmuszona do opuszczenia miejsca zamieszkania znajdującego się w miejscowości [...]. Nastąpiło to w wyniku zmiany zamków w drzwiach. Nie budzi też wątpliwości fakt, że skarżąca wystąpiła z pozwem o przywrócenie naruszanego posiadania, który został uwzględniony. Kwestią, która winna zostać rozstrzygnięta w sprawie, jest to czy ww. okoliczności stanowią przeszkodę w dokonaniu wymeldowania skarżącej z pobytu stałego w miejscowości [...], to jest czy organy administracji prawidłowo zastosowały art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Przepis ten stanowi, że organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub innego podmiotu decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Należy mieć na względzie, że zasadniczym celem tzw. obowiązku meldunkowego jest gromadzenie informacji o aktualnym miejscu pobytu osób. Organ administracji powinien oczywiście odmówić wymeldowania, jeżeli osoba zameldowana została pozbawiona możliwości zamieszkiwania bezprawnie jednakże może to nastąpić wówczas, gdy osoba ta relatywnie szybkiego ponownie zamieszka pod adresem zameldowania. O ile racjonalną jest odmowa wymeldowania, gdy istnieją realne szanse, że dana osoba ponownie zamieszka pod adresem zameldowania w ciągu pół roku od bezprawnego pozbawienia jej posiadania lokalu, to w przypadku gdy jest to dłuższy okres odmowa wymeldowania była by w istocie utrzymywaniem fikcji meldunkowej. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie została zmuszona do zmiany miejsca zamieszkania 31 grudnia 2019 r. Skarżąca nie mieszkała ponownie w miejscowości [...] na dzień wydania decyzji Wojewody, to jest 21 grudnia 2021 r. oznacza to, że w domu znajdującym się w miejscowości [...] nie przebywała niemalże dwa lata. Słusznie Wojewoda uznał, że w takiej sytuacji odmowa wymeldowania skarżącej byłaby w istocie utrzymywaniem stanu fikcji prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aczkolwiek mogą budzić wątpliwość twierdzenia skarżącej, że zamierza ona ponownie zamieszkać na stałe w domu, w którym zamieszkują osoby, z którymi pozostaje w sporze, to jednak jeśli wyrok przywracający jej posiadanie zostanie wykonany dobrowolnie lub wyegzekwowany, skarżąca będzie mogła się zameldować w domu znajdującym się w miejscowości [...]. Dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest natomiast niecelowe. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, dawał bowiem organom administracji podstawy do wymeldowania skarżącej z pobytu stałego z domu znajdującego się w miejscowości [...].

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.