Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 844/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 7 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 lipca 2022 r. nr [...], znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 19 lipca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w G. z dnia 20 kwietnia 2022 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie położonym w K. przy ul. [...] [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] (obręb [...]).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W celu dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu inwestycji wyznaczono wokół działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] obszar analizowany przedstawiony na załączniku graficznym do analizy. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 55 m, stąd też wyznaczony został obszar analizowany w odległości 165 m. Na tym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego oznaczone zostały na załączniku graficznym stanowiącym integralną część analizy, tj. na mapie zasadniczej w skali 1:1000, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjno -kartograficznego.

W odniesieniu do funkcji zabudowy ustalono, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są następujące rodzaje zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki garażowe, gospodarcze), zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz nieliczna zabudowa usługowa (siedziba Kurii [...], obiekty oświatowe, zabudowa usługowo - biurowa, zakłady naprawy [...]). Generalnie obszar analizowany to tereny dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej utrwalonej w strukturze przestrzennej miasta [...]. Kwartał zabudowy ograniczony ulicami [...], [...] [...] i ul. [...], w ramach którego zawiera się teren inwestycji, obejmuje dwadzieścia dziewięć nieruchomości z czego dwadzieścia trzy nieruchomości to nieruchomości o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym, jedna nieruchomość o charakterze mieszkaniowym wielorodzinnym, nieruchomość objęta złożonym wnioskiem o wydanie decyzji oraz trzy nieruchomości o charakterze usługowym (w tym jedna zainwestowana nieużytkowanym małym pawilonem handlowym) oraz jedna mieszkaniowa jednorodzinna z warsztatem elektroniki samochodowej). Zatem jest to kwartał zabudowy w 80 % zainwestowany typową zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz charakterystycznym dla tej funkcji zagospodarowaniem działek budowlanych, tj. położeniem prawie wszystkich budynków mieszkalnych na frontach nieruchomości (na głębokość do około 20 m) w wyrównanej linii zabudowy w stosunku do dróg publicznych oraz użytkowaniem tyłów działek jako terenów zieleni przydomowej z ewentualną lokalizacją uzupełniającej zabudowy gospodarczo -garażowej. Opisany sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości tworzy zastany na analizowanym obszarze ład przestrzenny określony wytworzonymi relacjami wynikającymi z użytkowania działek budowlanych.

Dalej organ I instancji wskazał, że ten sposób zagospodarowania tej części miasta objęty jest ochroną prawną. Wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest bowiem na terenie założenia urbanistycznego Miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem rejestru [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia 28 lutego 1956 r., nr [...], zmienioną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 listopada 2013 r, nr [...]] oraz na obszarze miasta [...] objętym prawną ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod numerem [...] dokonanego orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia 18 lutego 1957 r, [...] zmienionym orzeczeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...] Jak wynika z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 maja 2022 r., nr [...], wpis do rejestru zabytków założenia urbanistycznego miasta [...] obejmuje układ przestrzenny miasta określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz sposób ich zagospodarowania, współzależność między zabudową a otwartą przestrzenią a także wygląd zewnętrzny budowli określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem, i wystrojem wraz z archeologicznymi warstwami kulturowo - osadniczymi.

Zdaniem organu I instancji w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji należało uznać, że wnioskowana zabudowa kontynuuje funkcję mieszkaniową istniejącej zabudowy. Niemniej jednak wnioskowany sposób zagospodarowania nieruchomości jest sprzeczny ze sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Inwestor wnioskuje bowiem o realizację budynku zwróconego elewacją boczną do ul. [...] o szerokości od 13 m do 15 m, co przy deklarowanej powierzchni zabudowy i wskazanym sposobie zagospodarowania terenu skutkuje realizacją budynku na głębokość około 45 m. Dominujący sposób zagospodarowania działek sąsiednich jest natomiast odmienny od wnioskowanego.

Dalej organ I instancji wskazał, że wnioskowana inwestycja nie narusza cech zabudowy sąsiedniej w zakresie parametrów takich jak wskaźnik intensywności zabudowy, linia zabudowy i szerokość elewacji frontowej budynku. Jednakże wnioskowana zabudowa nie spełnia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Na działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, tj. przy ul. [...] (działka nr [...]) i ul. [...] (działka nr [...]), na froncie działek zlokalizowane są budynki o wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych wynoszących odpowiednio około 6 i 6,6 m. Zatem należy uznać, że wysokość tego parametru na nieruchomościach sąsiednich jest na porównywalnym poziomie co wskazywałoby na konieczność ustalenia omawianego parametru na poziomie wynoszącym około 6 m. Tymczasem jak wynika ze złożonego wniosku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosić ma od 7 m do 8 m.

W konsekwencji wnioskowana inwestycja nie kontynuuje jednego z koniecznych do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów, tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie z uwagi na położenie wnioskowanej inwestycji w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o porównywalnych gabarytach brak jest podstaw do wyznaczenia przedmiotowego parametru w sposób inny. Dopuszczenie takiego odstępstwa naruszyłoby wymóg zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, zwłaszcza ładu przestrzennego pierzei ul. [...]. Zatem z przeprowadzonej analizy nie wynika możliwość wyznaczenia innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. na wnioskowanym poziomie od 7 do 8 m.

Następnie organ I instancji wskazał, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że w otoczeniu terenu inwestycji dominują dachy płaskie. Wysokość budynków nie jest nadmiernie zróżnicowania. Z uwagi na dominację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej przeważają budynki dwukondygnacyjne o wysokości od około 7 do 9 m. Inną wysokość posiada tylko budynek mieszkalny wielorodzinny (około 16,5 m) oraz budynek usługowy kurii [...]. W bezpośrednim otoczeniu wnioskowanej inwestycji, tj. w ramach kwartału zabudowy ograniczonego ulicami [...], [...], [...] i ul. [...], z którą to zabudową wnioskowana inwestycja pozostawałaby w bezpośrednich relacjach przestrzenno - funkcjonalnych, bezwzględnie dominują dachy płaskie oraz budynki mieszkalne jednorodzinne o dwóch kondygnacjach co skutkuje wysokością około 7 m do 9 m lub mniej. Jak wynika ze złożonego wniosku o wydanie decyzji projektowany budynek miałby posiadać dach wielospadowy symetryczny o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45° i kierunek głównej kalenicy prostopadły do frontu działki. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że projektowana inwestycja nie spełnia również warunku kontynuacji geometrii dachów i wysokości budynków w obszarze analizowanym.

Reasumując, zdaniem organu I instancji oceniając czy planowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa należało wziąć pod uwagę, że planowana inwestycja powinna odpowiadać nie tylko charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu), ale również architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Sytuacja ta w niniejszej sprawie nie zachodzi. Projektowany budynek pomimo kontynuacji części parametrów zabudowy (linia zabudowy, intensywność, szerokość elewacji) nie kontynuuje gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Brak jest budynków realizowanych na głębokość 45 m, czyli w praktyce prawie na całą głębokość działki budowlanej licząc od drogi publicznej. Również wnioskowana wysokość budynku i kształt dachu nie spełnia tego warunku pomimo istnienia w granicach obszaru analizowanego pojedynczych obiektów z dachami stromymi i większą wysokością. Podobną ocenę porządku urbanistyczno -architektonicznego wskazał w swoim piśmie z dnia 19 maja 2022 r., nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zwracając uwagę, że dzielnica, w której wnioskowana jest przedmiotowa inwestycja, jest dzielnicą budynków jednorodzinnych, w związku z tym organ ten wskazuje aby bryła obiektu nawiązywała i scaliła się z istniejącą architekturą.

W odwołaniu z dnia 8 sierpnia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego spółka [...] Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w G. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.") w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że Konserwator Zabytków nie zaopiniował negatywnie planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a wręcz przeciwnie - dopuścił możliwość jego realizacji. Konserwator podał przy tym wytyczne konserwatorskie w zakresie projektowanego budynku. Wskazał między innymi na maksymalną wysokość projektowanego budynku do 12,5 m, odnosząc to do wysokości budynku Kurii [...], który ma wysokość 12 m, a którego to budynku organ w ogóle nie brał pod uwagę wydając zaskarżoną decyzję. Konserwator nie zanegował budowy budynku wielorodzinnego, wskazując jedynie "(...) aby bryła obiektu nawiązywała i scaliła się z istniejąca architekturą, poprzez np. rozczłonkowanie bryły budynku. W związku z tym, nowy budynek powinien posiadać indywidualny projekt o wysokich walorach estetycznych i architektonicznych."

Dalej wskazała, że w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ I instancji zaprezentował stanowisko, iż w odniesieniu do tego parametru przez działkę sąsiednią należy rozumieć tylko działkę bezpośrednio z nią graniczącą. Z takim zaś twierdzeniem nie sposób się zgodzić, bowiem wypaczałoby ono sens wyznaczania obszaru analizowanego i analizę funkcji tego właśnie obszaru. Organ przy ustalaniu parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wziął pod uwagę jedynie dwa budynki - przy ul. [...] (działka na [...]) i przy ul. [...] (działka nr [...]). Wskazał, że na froncie tych działek są zlokalizowane budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych wynoszących odpowiednio około 6 i 6,6 m. Na bazie tylko takiego ustalenia i przy użyciu słowa "około" uznał, że parametr wysokości nie jest spełniony. Tymczasem w złożonym wniosku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od 7 do 8 m. A więc w stosunku do budynku przy ul. [...] jest to tylko 40 cm różnicy. Nie można tego jednak przyjąć na pewno w sytuacji, gdy organ przy podawaniu wysokości tego budynku posługuje się słowem "około". Nadto przy ustalaniu tego parametru nie należy brać pod uwagę jedynie dwóch budynków, albowiem wiele innych budynków w obszarze analizowanym ma większą wysokość.

Odwołująca podniosła, że czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W przypadku budynków o dachu stromym, maksymalną wysokość budynku niewątpliwie wyznaczać będzie najwyższa część dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych (czyli kalenica), lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 R.w.n.z., to jest z górną krawędzią elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawodawca nie definiuje pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, że pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wielkość ta tożsama zatem będzie z wysokością obiektu w kalenicy jedynie w sytuacji, gdy frontową elewacją budynku będzie ściana szczytowa. Mając to na uwadze należało uznać, że w niniejszej sprawie organ w sposób błędny dokonał ustalenia wysokości budynku. Nadto analiza urbanistyczno - architektoniczna była nieprawidłowa w tym zakresie. W analizie brakuje danych wyjściowych - określenia wysokości każdego z budynków na działkach w obszarze analizowanym. Nie można twierdzić, że planowana inwestycja może mieć tylko taką wysokość, jak dwa budynki sąsiednie, bez analizy pozostałej zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 września 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że analiza przedmiotowej sprawy pozwala stwierdzić, iż organ I instancji wydał właściwe rozstrzygnięcie. Organ I instancji w sposób właściwy sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie ocenił czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że planowana zabudowa polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego kontynuuje funkcję zabudowy. Należy jednak pamiętać, że nowa zabudowa musi odpowiadać istniejącej pod względem sposobu zagospodarowania terenu. Projektowany budynek ma być zwrócony elewacją boczną do ul. [...], ma mieć szerokość od 13 m do 15 m, co przy wskazanej powierzchni zabudowy i wskazanym sposobie zagospodarowania terenu spowoduje, że budynek będzie sięgał na głębokość 45 m. Takie zagospodarowanie terenu nie pokrywa się z istniejącym na tym obszarze. W wyroku z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1511/13 Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował natomiast stanowisko, że samo ustalenie na terenie analizowanym funkcji mieszkalnej, jako dominującej nie oznacza automatycznie dopuszczenia planowanej zabudowy wielorodzinnej. (...) Skoro w analizie ustalono, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to dla dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej niezbędne było wykazanie, że mimo takiego rozwiązania zachowana będzie harmonia w ładzie przestrzennym oraz uwzględnione zostały wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Jak wynika z analizy urbanistycznej, na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, tj. działce nr [...] i działce nr [...] budynki mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiednio ok. 6 m i 6,6 m. Planowana wysokość budynku to od 7 m do 8 m. Wysokość ta jest większa od wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej sąsiednich budynków. Kolegium podziela przy tym stanowisko organu I instancji, że z uwagi na to, iż w sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o podobnych gabarytach nie można zastosować odstępstwa od ogólnej zasady. Wprowadzenie tak wysokiego budynku zakłóci istniejący ład przestrzenny.

Z kolei geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się w myśl § 8 R.w.n.z. odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Analiza urbanistyczna wykazała, że na obszarze analizowanym występują głownie budynki z dachami płaskimi o wysokości do głównej kalenicy od 7 m do 9 m. Inną wysokość posiada tylko budynek wielorodzinny ok. 16,5 m i budynek Kurii [...]. W związku z tym, że planowany budynek ma mieć dach wielospadowy o kącie nachylenia od 30 do 45 stopni, prostopadły kierunek kalenicy do frontu działki i wysokość do głównej kalenicy do 14,5 m nie kontynuuje geometrii dachu. Organ I instancji wyjaśnił, że w bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji występuje zabudowa jednorodzinna o dachach płaskich i wysokości od 7 m do 9 m lub mniejszej, a zatem dopuszczenie tak wysokiego budynku zakłóci istniejący ład przestrzenny.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że w świetle poczynionych ustaleń nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko ze wskazaniem podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji wszechstronnie ustalił stan faktyczny, przez co spełnił wymagania z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie, a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Kolegium wysnuło z analizy takie same wnioski jak organ I instancji. W przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ I instancji właściwie wziął pod uwagę wysokość budynków znajdujących się na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednocześnie wyjaśnił dlaczego w przypadku planowanej inwestycji nie mógł zastosować odstępstwa od ogólnej zasady. W piśmie Konserwatora Zabytków z dnia 19 maja 2022 r. wyraźnie wskazano na konieczność zachowania spójności terenu pod kątem gabarytów i formy architektonicznej, co zdaniem Kolegium zostało uwzględnione przez organ I instancji.

W skardze z dnia 18 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka [...] Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 7 ust. 1 i ust. 3 R.w.n.z., art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 lipca 2022 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie położonym w K. przy ul. [...] [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...],[...],[...],[...] i [...].

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "R.w.n.z.").

W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Dalej wyjaśnienia wymaga, że na organie spoczywa wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. obowiązek dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zdaniem Sądu organy rozstrzygające w niniejszej nie sprostały wskazanym wymaganiom, co doprowadziło do oparcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z części tekstowej analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 165 m od granic działki, co – zgodnie z treścią analizy – stanowi odległość równą trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu, skąd przewidziano główne wejście/wjazd na teren inwestycji (55 m). Zauważenia jednak wymaga, że w treści analizy nie wskazano, czy działki, które zostały przecięte linią wyznaczonego obszaru analizowanego zostały wzięte pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Nie można natomiast zaakceptować wyznaczenia granic obszaru analizowanego w taki sposób że "przecina" on budynek znajdujący się na działce, oraz "przecina" działkę, pozostawiając część zabudowaną poza wyznaczoną granicą (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1172/10 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Po 848/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści części graficznej i tekstowej analizy powinno wynikać wyraźnie, które z działek zostały objęte obszarem analizy, tj. czy uwzględniono także działki, które zostały przecięte wyznaczoną linią obszaru analizowanego, a jeśli tak, to które i dlaczego (np. uwzględniono te z działek, których całość lub część zabudowy znalazła się w wyznaczonym obszarze analizowanym, natomiast nie uwzględniono tych działek, na których zabudowa znalazła się poza tym obszarem). Innymi słowy z analizy, a także decyzji, powinno jasno wynikać, czy i jakie działki przecięte granicą obszaru analizowanego zostały objęte tą analizą. W rozpoznawanej sprawie tego zabrakło, co dyskwalifikuje sporządzoną analizę jako dowód w sprawie.

Dalej wskazać należy, że dla przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistycznej konieczne jest zbadanie cech zabudowy wszystkich nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym, do których odwołują się przepisy rozporządzenia. Wskaźniki nowej zabudowy co do zasady ustala się bowiem jako odpowiadające średnim wielkościom wskaźników na obszarze analizowanym (vide § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 R.w.n.z.), co wskazuje na konieczność dokonania ustaleń dotyczących zabudowy wszystkich nieruchomości w terenie analizowanym. Wobec tego w części tekstowej analizy powinny znaleźć się informacje o parametrach wszystkich budynków znajdujących się na wszystkich działkach objętych obszarem analizy, np. w formie czytelnej tabeli, w której zostaną zawarte poszczególne działki wraz z ich wielkością w metrach kwadratowych (co pozwala na późniejsze skontrolowanie prawidłowości wyznaczenia wskaźnika zabudowy na każdej z działek), funkcja zabudowy na każdej z działek, szerokość elewacji frontowej każdego z budynków (wraz z obliczeniem średniej), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (wraz z obliczeniem średniej), wskaźnik zabudowy w metrach kwadratowych (wraz z obliczeniem średniej), geometria dachu oraz całkowita wysokość budynków (jeśli jest inna niż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki). Tego wszystkiego zabrakło w znajdującej się w sprawie analizie urbanistycznej. W rozpoznawanej sprawie urbanista w treści analizy wskazał parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym w sposób wybiórczy i ogólnikowy. Opisując funkcje zabudowy wymienił jedynie jakie z funkcji występują w obszarze analizowanym, ale nie wskazał ja jakich konkretnie działkach występuje dana funkcja. Opisując wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym i szerokość elewacji frontowej (uznając, że projektowana inwestycja kontynuuje intensywność zabudowy i szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym) urbanista nie wskazał nawet średniej wartości ani wartości minimalnych i maksymalnych tych wskaźników w obszarze analizowanym, wskazując, że "z uwagi na brak łącznego spełnienia warunków koniecznych do wydania decyzji, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 nie przeprowadza się szczegółowej analizy przedmiotowego parametru". Niemożliwe stało się zatem zweryfikowanie, czy rzeczywiście w tym zakresie inwestycja wpisuje się w zastany ład przestrzenny.

Dalej, to samo uchybienie dotyczy określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków, albowiem organ wskazał wyłącznie wysokość budynków na sąsiadujących z terenem inwestycji działkach nr [...] i [...]. W analizie wskazano, że "na froncie działek zlokalizowane są budynki o wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych wynoszących odpowiednio około 6 i 6,6 m. Zatem należy uznać, że wysokość tego parametru na nieruchomościach sąsiednich jest na porównywalnym poziomie co wskazywałoby na konieczność ustalenia omawianego parametru na poziomie wynoszącym około 6 m. Tymczasem jak wynika ze złożonego wniosku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosić ma od 7 do 8 m". Konkluzja ta jest błędna, albowiem pomija brzmienie § 7 R.w.n.z.

W kontekście powyższego wskazać należy, że zgodnie z § 7 R.w.n.z., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).

Skoro więc na działkach sąsiednich zlokalizowane są budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej 6 i 6,6 m, oznacza to, że wysokość ta tworzy uskok i w tej sytuacji co do zasady parametr ten powinien zostać ustalony w oparciu o średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3), a ewentualnie, jeśli takie rozwiązanie znajduje uzasadnienie w analizie, dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości (§ 7 ust. 4). W rozpoznawanej sprawie średnia wielkość tego parametru nie została natomiast w ogóle obliczona, wobec czego przedwczesna była konkluzja, że planowana wysokość elewacji frontowej od 7 do 8 m nie kontynuuje wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym.

Jak słusznie przy tym wskazała skarżąca, czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach. W przypadku budynków o dachu stromym, maksymalną wysokość budynku niewątpliwie wyznaczać będzie najwyższa cześć dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych (czyli kalenica), lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 R.w.n.z., to jest z górną krawędzią elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawodawca nie definiuje pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wielkość ta tożsama zatem będzie z wysokością obiektu w kalenicy jedynie w sytuacji, gdy frontową elewacją budynku będzie ściana szczytowa (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 710/15).

Z analizy urbanistycznej powinno więc jednoznacznie wynikać, jaką wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mają budynki na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym w szczególności na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Określając ten parametr konieczne jest jednoznaczne wskazanie, na podstawie którego ustępu § 7 R.w.n.z. został on wyznaczony, a także wskazanie na relacje pomiędzy wysokością elewacji frontowej a wysokością bezwzględną budynku, przy uwzględnieniu geometrii dachów na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym. W rozpoznawanej sprawie w analizie urbanistycznej znalazły się jedynie ogólnikowe dane o wysokości budynków w obszarze analizowanym, co wykluczało rzetelne ustalenie, czy projektowany budynek wpisuje się zastany ład przestrzenny pod względem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, bezwzględnej wysokości budynku oraz geometrii dachu.

Reasumując tę część rozważań wskazać więc należy, że przygotowana dla potrzeb tej konkretnej sprawy analiza nie została sporządzona w taki sposób, aby wyprowadzone na jej podstawie ustalenia i wnioski prowadziły do zachowania spójności urbanistycznej i architektonicznej przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności. Wad tych nie dostrzegł też organ drugiej instancji, który zobligowany był do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w procesie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do treści samej decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazać należy, że co do zasady Sąd zgadza się z organem I instancji, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać nie tylko charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu), ale również architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Rolą organów jest więc ustalenie, czy spełniony został warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym również poprzez określenie, czy na terenie analizowanym występuje zabudowa, która mogłaby w zakresie swoich gabarytów odpowiadać planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 494/20).

Niemniej jednak wskazać należy, że dokonując analizy organ obowiązany jest uwzględnić wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko występujące w wybranym przez organ kwartale zabudowy jednorodzinnej, a więc także działkę, na której znajduje się budynek mieszkaniowy wielorodzinny (na mapie nie widać numeru działki) oraz działkę nr [...], na której znajduje się budynek Kurii. Oczywiście uwzględnienie tej zabudowy automatycznie nie może wpływać na odstąpienie od ustalenia wskaźników w oparciu o wartości średnie, jednakże może wpływać na ocenę wniosku w zakresie kontynuowania przez planowaną zabudowę charakterystyki urbanistycznej w obszarze analizowanym pod względem gabarytów i formy architektonicznej.

Zdaniem Sądu ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji powinien także ustalić, jaka zabudowa znajdowała się na działkach objętych wnioskiem przed złożeniem wniosku i kiedy została wybudowana. Z części graficznej analizy wynika, że obecnie działki te są zabudowane dwoma budynkami usługowymi, jednakże ze zdjęcia satelitarnego dla tych działek dostępnego na Google Maps wynika, że w momencie zrobienia tego zdjęcia na tych działkach oprócz istniejących budynków istniał także duży budynek usytuowany elewacją boczną do ul. [...], a więc identycznie jak ma zostać posadowiony planowany budynek wielorodzinny, co skutkowało realizacją tego budynku daleko w głębi działki. Jeśli ten budynek był wybudowany legalnie już po objęciu terenu założeniem urbanistycznym Miasta [...] i wpisaniem go do rejestru zabytków, jego ówczesne istnienie może mieć wpływ na końcową ocenę organu co do zgodności planowanej inwestycji z zastanym porządkiem i ładem przestrzennym. Choć oczywiście wydając warunki zabudowy organ zobowiązany jest badać wyłącznie istniejącą zabudowę obszaru analizowanego, to jednak istnienie w nieodległej przeszłości na działce objętej wnioskiem budynku, który swoim usadowieniem i gabarytami przypominał planowany budynek, może mieć wpływ na ocenę, czy taka inwestycja wpisuje się w zastany ład przestrzenny.

Sąd wskazuje także, że Kierownik Urzędu Ochrony Zabytków [...] w piśmie z dnia 19 maja 2022 r. wskazał, że "dla ewentualnej inwestycji należy proponowaną wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku zredukować do max. 12,5 m wraz z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki do max 7 m" (k. [...] akt adm. organu I instancji). Skoro przy tym we wniosku inwestor wskazał, że projektowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki ma wynosić od 7 do 8 m, natomiast wysokość budynku ma wynosić od 12,5 do 14,5 m, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien wystosować do inwestora zapytanie, czy w związku z treścią pisma z dnia 19 maja 2022 r. dostosuje swój wniosek do wymogów w nim zawartych.

Końcowo Sąd wskazuje, że w niniejszym wyroku nie przesądza, iż dla planowanej inwestycji możliwe jest wydanie warunków zabudowy. Ewentualna odmowa lub też wydanie warunków zabudowy musi natomiast znajdować oparcie w prawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 lipca 2022 r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1, 3 i 4 R.w.n.z., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W pierwszej kolejności organ I instancji wezwie inwestora do wskazania, czy modyfikuje wniosek zgodnie z wytycznymi Kierownika Urzędu Ochrony Zabytków [...] zawartymi w piśmie z dnia 19 maja 2022 r. Następnie organ sporządzi (zleci jej sporządzenie) analizę urbanistyczną, z której będzie wynikać w jaki sposób ustalono obszar analizowany oraz która będzie zawierać w części tekstowej parametry wszystkich budynków znajdujących się na wszystkich działkach objętych obszarem analizy. Organ I instancji ustali także jaka zabudowa znajdowała się na działkach objętych wnioskiem i jeśli została wybudowana legalnie, organ I instancji rozważy, czy ma to wpływ na ocenę spełnienia przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W przypadku ewentualnego wydania warunków zabudowy organ musi mieć na uwadze, że w przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa – jako wyjątki od zasady – winny być umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 R.w.n.z. nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Ponadto, za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje jedynie określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), a także określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do). Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych.

W przypadku ewentualnej odmowy ustalenia warunków zabudowy organ I instancji musi pamiętać, że instytucja warunków zabudowy ma charakter niejako "zastępczy" i jest wyjątkiem od zasady, iż przeznaczenie gruntów określa się w planie miejscowym. Jednocześnie orzecznictwo i doktryna są zgodne, że rezygnacja z uchwalenia na danym terenie planu powoduje, że gmina nie może już na tym terenie realizować polityki przestrzennej korzystając z innych instrumentów prawnych. Uwarunkowania dotyczące zagospodarowania terenu nie objętego planami miejscowymi określa się bowiem wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy i zastany stan zagospodarowania. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 500,00 zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota 480,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 22 listopada 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).