Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 245/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 239 ust. 5 pkt 1, art. 9a, art. 130, art. 156, art. 135, art. 134 ust. 1, art. 4 pkt 17, art 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 7, art, 8, art. 10, art. 89
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. R. i I. F. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 stycznia 2024 r. Nr NRŚ-OR.7534.14.2023.MS w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z utratą prawa własności nieruchomości, które przeszło ma gminę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 18 stycznia 2024 r. Nr NRŚ-OR.7534.14.2023.MS, podjętą po rozpatrzeniu odwołania I. F. i A. R. (dalej "skarżący", "strona skarząca"), Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej "K.p.a.") oraz art. 98 ust. 1 i 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej zwana "u.g.n."), utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 13 czerwca 2023 r. Nr 470/2023 o ustaleniu odszkodowania na rzecz I. F. w wysokości 4786,67 zł oraz na rzecz A. R. w wysokości 9573,33 zł w związku z utratą prawa własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb N., gmina K., które przeszło na Gminę K. w związku z wydaniem decyzji z dnia 21 marca 2018 r. Nr GiGN.6831.33.2018-1, ostatecznej w dniu 19 kwietnia 2019 r., którą działając na wniosek skarżących, Burmistrz Miasta Gminy K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], w wyniku którego powstała m.in. parcela nr [...] przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny dróg kategorii dojazdowej.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, powołując się na przepisy art. 98 ust. 1, ust. 3, art. 130 ust. 2, art. 156 ust. 1, art. 135, art. 130 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n., że w dacie podziału działka nr [...] w całości była przeznaczona pod drogi publiczne. Z analizy wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N., gmina K. (uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...]; dalej "m.p.z.p."), aktualnego w dniu 21 marca 2018 r., wynika bowiem, że leżała ona na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem "KDD[...] – tereny dróg kategorii dojazdowej. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 i 2 r. rozporządzenia Ministra Transportu Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.; dalej "rozp.dr."), w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu, drogi publiczne określonych kategorii powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom: 1) drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G, 2) drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP, 3) drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L, 4) drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. Kierując się zatem treścią m.p.z.p., obszary oznaczone symbolami "KDD" z uwagi na przypisaną klasę należy uznać za tereny dróg gminnych. Jednocześnie pomimo braku ujawnienia skutków podziału w księgach wieczystych żadna ze stron nie kwestionuje transferu prawa własności przedmiotowego gruntu na rzecz Gminy K.

Po drugie, z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w niniejszym przypadku nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. Akta postępowania pierwszoinstancyjnego obejmują korespondencję pomiędzy byłymi właścicielkami i Gminą w sprawie rokowań i uzgodnień dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość. Jak wynika z treści tych dokumentów, przyczynę braku zawarcia porozumienia stanowiła niezgodność w kwestii wysokości rekompensaty, bowiem strona skarżąca domagała się odszkodowania w wysokości minimum 180,00 zł/m2, a Gmina proponowała 25,00 zł/m2, a następnie 40,00 zł/m2.

Ponadto, na potrzeby postępowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 18 stycznia 2023 r. Jak zauważył Wojewoda, przedmiotowa wycena spełnia najważniejsze wymogi formalne, co do obligatoryjnych elementów struktury przewidzianych w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832; zwane dalej "rozp.op.szac."). Organ odwoławczy nie dopatrzył się również błędów rachunkowych, które mogłyby rzutować na rezultat oszacowania.

Stan nieruchomości na dzień 21 marca 2018 r. (art. 130 ust. 1 u.g.n.) biegły opisał zgodnie z jego ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 17 u.g.n. Uwzględnił przy tym stan prawny przedmiotu wyceny ujęty w księdze wieczystej, dane ewidencyjne z rejestru gruntów oraz stan zagospodarowania ustalony w oparciu o dokonane w dniu 16 stycznia 2023 r. oględziny, analizę map satelitarnych. Stosownie do treści opinii, jej autor wziął pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające z m.p.z.p., tj. tereny dróg kategorii dojazdowej. W związku z tym, że przeznaczenie planistyczne przedmiotu szacunków jest tożsame z celem wywłaszczenia i nie powoduje zwiększenia jego wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n., s. 13 operatu), rzeczoznawca ustalił wartość wywłaszczonej działki w oparciu o transakcje drogowe.

Autor operatu dokonał szacunków, wykorzystując podejście porównawcze, polegające na założeniu, że wartość wycenianej działki odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Konieczna jest do tego znajomość tych cen transakcyjnych, a także cech wpływających na ich poziom (§ 4 pkt 1 rozp.op.szac.). Istotą przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego metody porównywania parami jest z kolei zestawienie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (art. 153 ust. 1 u.g.n., § 4 ust. 1 i 3 rozp.op.szac.). Poprzez pojęcie "nieruchomość podobna" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

Jak wynika z powyższego, kluczowy tutaj jest odpowiedni dobór materiału porównawczego. Zgodnie z punktem 4.2 Noty Interpretacyjnej - Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości (Powszechne Krajowe Zasady Wyceny opracowane przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych), procedura postępowania przy zastosowaniu metody porównywania parami obejmuje: "4.2.6. Wybór do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości, co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, z ich niezbędną charakterystyką. 4.2.7. Charakterystyka wycenianej nieruchomości z przedstawieniem jej ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. 4.2.8. Przeprowadzenie porównań nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami wybranymi do wyceny i określenie wielkości poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań". Uwzględniając powołane regulacje, biegły utworzył katalog transakcji, których cechy cenotwórcze są najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny (obejmujące 23 transakcje, których przedmiotem były nieruchomości gruntowe przeznaczone pod tereny dróg na rynku lokalnym – s. 12), zawierające takie informacje, jak: data transakcji, lokalizacja, powierzchnia terenu, cena transakcyjna i jednostkowa netto). Trend czasowy został wykazany na poziomie 0% (s. 12), a w związku z faktem, że na terenie rynku lokalnego rozumianego jako gmina, w której położona jest szacowana nieruchomość nie znaleziono dostatecznej ilości transakcji, obszar badania rynku rozszerzono na cały powiat [...] - tereny wiejskie, natomiast zakres czasowy badania rynku wydłużono do stycznia 2017 r. (s. 12). Ponadto, ekspert zaznaczył, że powierzchnia i struktura geodezyjna gruntów nie ma w tym przypadku znaczenia (s. 13). Następnie przyjął, że wpływ na wartość nieruchomości miały: położenie (40%), lokalizacja ogólna (30%) oraz lokalizacja szczegółowa (30%; s. 15). Każdemu z przyjętych atrybutów nadał trzystopniową skalę ocen wyrażoną określeniami: "dobre", "przeciętne" i "słabe", którą w dalszej kolejności odniósł do gruntów podobnych oraz do przedmiotu wyceny, przypisując mu kolejno cechy: słabe, słaba i przeciętna (s. 15). Finalny rezultat szacunków został wyłoniony w drodze zestawienia każdej pozycji materiału porównawczego z wycenianą działką i korekty ceny ze względu na różnice w ocenie poszczególnych atrybutów wyrażone w sposób kwotowy (AC 55,34 x procentowy udział danej cechy; s. 15), co dało średnią cenę na poziomie 44,06 zł/m2 i ostateczny wynik w kwocie 14 363,56 zł (44,06 zł x 326 m2; s. 17).

Ostatecznie, Wojewoda doszedł do przekonania, że operat szacunkowy odpowiada wymogom formalnym i materialnoprawnym oraz nie zawiera błędów rachunkowych. Został sporządzony w sposób spójny i logiczny, a opis poszczególnych nieruchomości i przypisane im wagi atrybutów rynkowych odpowiadają przyjętym założeniom. Przyznał mu zatem moc dowodową.

W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wskazał natomiast, że jeżeli w postępowaniu nie zostanie w sposób jednoznaczny wykazane, że przyjęte do porównania nieruchomości w sposób oczywisty nie spełniają warunków podobieństwa w rozumieniu art. 16 pkt 4 u.g.n., to poza zakresem możliwości organu pozostaje zakwestionowanie wyboru rzeczoznawcy. W niniejszym przypadku rzeczoznawca w sposób prawidłowy zastosował przyjęte na podstawie swojej wiedzy fachowej atrybuty wybranych do porównań i wycenianej nieruchomości. Znaczenie dla wartości gruntu ma aktualne położenie działki względem zaplecza handlowo-usługowego i zurbanizowanie terenu, a nie zagospodarowanie okolicy w przyszłości. Ponadto, opis ocen dla analizy lokalizacji ogólnej został skonstruowany w sposób pozwalający na obiektywne wnioski co do atrakcyjności gruntu, bowiem uwzględniono tu konkretne odległości nieruchomości od granic W., a w konsekwencji umożliwiono jednoznaczne wskazanie, czy dany grunt jest położony w miejscowości zlokalizowanej w bliskim sąsiedztwie W. (do 5 km), nieco oddalonej od granic W. (od 5 do 12 km), czy też znacznie oddalonej od granic W. (powyżej 12 km). Nie ulega wątpliwości – w ocenie Wojewody – że szacowana nieruchomość jest położona w odległości większej niż 12 km od granic W., co uzasadnia ocenę "słaba" dla cechy lokalizacja ogólna. Również lokalizacja szczegółowa została oceniona w sposób zgodny z przyjętą skalą, zgodnie z ustaleniami rzeczoznawcy, na datę podziału w bezpośrednim sąsiedztwie dominowały tereny przeciętnie zainwestowane i zagospodarowane, punktowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a także tereny rolne. Wnioski te potwierdza analiza map satelitarnych udostępnianych na portalu www.[...].pl. Odnośnie zaś kwestionowania rynkowości transakcji zawartych z gminą, organ zauważył, że w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. (sygn. I OSK 1831/13), zaakcentowano brak dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, podlegają wyłączeniu z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Jak dalej wskazywał Sąd, "nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem".

Organ wskazał także, że w odpowiedzi z dnia 9 marca 2023 r. rzeczoznawca odniósł się do zarzutów odnośnie operatu szacunkowego, gdzie słusznie wskazał m.in. na obiektywne różnice w położeniu działek przyjętych do bezpośredniego porównania względem działki wycenianej (umiejscowienie nieruchomości względem granic i centrum W.), co bezpośrednio wpłynęło na odmienność ich ocen. Ponadto, zarówno w operacie szacunkowym, jak i w przedmiotowym piśmie zaznaczono, że powierzchnia działek drogowych nie wpływa na wartość jednostkową tego typu nieruchomości. W ocenie Wojewody, analiza porównawcza wybranych do porównania transakcji została przeprowadzona zatem w sposób prawidłowy. Twierdzenia strony skarżącej, że odszkodowanie za nieruchomości sąsiednie osiągały wyższą wartość niż przedmiot wyceny, są – zdaniem organu – ogólnikowe i pozbawione oparcia w dowodach, przez co nie sposób dokonać pełnej weryfikacji tej tezy. Brak jest bowiem informacji, czy odszkodowania przyznano za wywłaszczenie działek przeznaczonych pod drogi publiczne, czy też na inny cel i w jaki sposób zostało ono ustalone w drodze decyzji administracyjnej, czy też umowy cywilnoprawnej. Dla wyceny wartości nieruchomości znaczenie ma szereg indywidualnych cech, w tym przeznaczenie w planie miejscowym. W tym kontekście organ zwrócił uwagę, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania zlokalizowana jest w pobliżu gruntów przeznaczonych w planie pod tereny zabudowy mieszkaniowej i tereny usług, co powoduje, że z wysokim stopniem prawdopodobieństwa grunty sąsiednie mogły osiągać wyższą wartość właśnie z uwagi na korzystniejsze przeznaczenie. Dodatkowo, kwota uzyskana za daną nieruchomość przyjętą do bazy transakcji porównawczych musi wynikać ze sfinalizowanej transakcji, a przeznaczenie takiej nieruchomości nie może odbiegać od przeznaczenia nieruchomości wycenianej. Z tych względów przedłożone ceny ofertowe były irrelewantne z punktu widzenia wyceny wywłaszczanej nieruchomości, bowiem samo istnienie oferty nie oznacza, że finalnie doszło do zawarcia takiej transakcji, a jeśli doszło – to w jakiej cenie za m2. Ponadto, żadna z przedstawionych ofert nie dotyczy działki o przeznaczeniu drogowym, co wyklucza możliwość porównania tych nieruchomości z nieruchomością wycenianą.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że w celu ustalenia wysokości odszkodowania wycenie podlega grunt, którego własność została utracona, tzn. w kształcie po podziale. Tym samym bez znaczenia pozostaje, jakie zapisy planistyczne obejmowały działkę pierwotną, z której wydzielono parcelę o przeznaczeniu drogowym (art. 130 ust. 1 u.g.n.).

Na końcu odnosząc się do zarzutu uchybienia przez organ pierwszej instancji zasadom wyrażonym w art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi strony udziału w rozprawie, organ zauważył, powołując się na wyroki NSA (z dnia: 18 maja 2023 r., III OSK 6/22; z dnia 11 maja 2023 r., II OSK 1631/20; z dnia 5 maja 2023 r., II OSK 88/23), że skarżący w swoich twierdzeniach nie uzasadniły, w jaki sposób obecność ich pełnomocnika w sprawie wpłynęłaby na wynik postępowania. Co więcej, w formie pisemnej kilkukrotnie odnoszono się do zgromadzonego materiału dowodowego oraz prezentowano swoje stanowisko. W tym, w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r. złożono zastrzeżenia do operatu szacunkowego, do których biegły odniósł się w piśmie z dnia 9 marca 2023 r. Ponadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a., w obu instancjach zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania oraz poinformowano o możliwości zapoznania się z dowodami, złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów mogących mieć znaczenie dla sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dodatkowo, pismo z dnia 2 lutego 2023 r. zawierało pouczenie o prawie skontrolowania operatu w trybie art. 157 u.g.n., tj. poprzez poddanie go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Konkludując powyższe wywody, zasadne jest – w ocenie Wojewody – utrzymanie w mocy zakwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

1) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. wyrażające się w wydaniu decyzji bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, co z kolei doprowadziło do uznania, że operat szacunkowy z dnia 18 stycznia 2023 r. odpowiada wymogom formalnym i materialnoprawnym oraz nie zawiera błędów rachunkowych, a także, że jest spójny i logiczny, a opis poszczególnych nieruchomości i przypisane im wagi atrybutów rynkowych odpowiadają przyjętym założeniom;

2) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy zdezaktualizowany na moment orzekania w ostatni dzień przed upływem rocznego terminu zdatności operatu określonego w przepisach, nadto bez względu na okoliczność stałego wzrostu cen nieruchomości;

3) art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez zaniechanie poddania operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pomimo podnoszenia przez stronę uzasadnionych zarzutów co do zupełności i rzetelności jego sporządzenia, jak również prawidłowości transakcji dobranych do porównania z wycenianą nieruchomością oraz mimo braku wyjaśnienia wszystkich wątpliwości przez rzeczoznawcę;

4) art. 8 w zw. z art. 10 w zw. z art. 89 K.p.a. wyrażające się w prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasady równego traktowania, w tym bezpodstawne przyjęcie, że strony nie wykazały, w jaki sposób udział pełnomocnika skarżących w rozprawie administracyjnej mógłby wpłynąć na wynik sprawy, podczas gdy na rozprawie był m.in. obecny biegły sporządzający operat szacunkowy, a pełnomocnik wskutek działania organu nie miał możliwości bezpośredniego zadania mu pytań odnośnie treści sporządzonego operatu.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części, w jakiej nie uwzględnia ono żądania odszkodowania w wysokości przekraczającej kwotę 14360 zł, przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, odnosząc się do zarzutu z pkt. 1), że strona skarżąca w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wskazała na szereg zarzutów stawianych operatowi szacunkowemu, pomimo czego jak również pomimo uniemożliwienia pełnomocnikowi bezpośredniego uczestnictwa w rozprawie z udziałem biegłego, organ nie zdecydował się skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 u.g.n. i zaniechał poddania operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Nadto skarżący zwrócili uwagę na fakt, iż operat sporządzony został w dniu 18 stycznia 2023 r., natomiast zaskarżona decyzja wydana – w dniu 18 stycznia 2024 r. Upłynął zatem rok od daty sporządzenia operatu. Zgodnie z treścią art. 157 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Istotnym jest, że zaskarżona decyzja została wydana na tydzień przed upływem dwunastomiesięcznego terminu, w którym operat może posłużyć do określenia wartości nieruchomości. Nie ulega także wątpliwości, że wobec dynamicznych zmian w gospodarce oraz galopującej inflacji operat szacunkowy po upływie tak długiego czasu nie jest już aktualny. Organ drugiej instancji winien wziąć pod uwagę upływ czasu od daty sporządzenia operatu i co najmniej zwrócić się do biegłego celem potwierdzenia aktualności zawartych w nim danych.

Strona skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Wojewody, że nie uzasadniono, w jakiś sposób obecność pełnomocnika na rozprawie wpłynęłaby na wynik postępowania, podkreślając przy tym, iż organ nie kwestionuje w treści uzasadnienia, że strona faktycznie została bezprawnie pozbawiona możliwości udziału w rozprawie oraz że została pozbawiona możliwości ochrony swoich praw. Organ kwestionuje jedynie, że obecność na rozprawie wpłynęłaby na tok postępowania. Trudno pogodzić takie rozważania z wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a. zasadą, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organ pierwszej instancji wyznaczając w sprawie rozprawę administracyjną, musiał dojść do przekonania, że spełnione są przesłanki wyrażone w art. 89 K.p.a., tj. zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin lub też, że zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Mając na uwadze, że na rozprawę wezwany został biegły, zaś przedmiotem rozprawy miało być "omówienie materiału dowodowego oraz konfrontacja stanowisk w sprawie", jak również treść art. 89 K.p.a., z dużym prawdopodobieństwem przeprowadzenie rozprawy przy obecności pełnomocnika doprowadziłoby do należytego wyjaśnienia sprawy, także w zakresie zarzutów stawianych operatowi, poprzez umożliwienie bezpośredniego zadania pytań biegłemu, oraz uzgodnienia interesów stron, przy zapewnieniu stronie możliwości skonfrontowania swoich oczekiwań ze stanowiskiem organu. Strona nie zgodziła się przy tym ze stwierdzeniem, że wymiana pism w postępowaniu i złożenie pisemnego stanowiska stanowi wystarczające zapewnienie stronie udziału w postępowaniu, gdyż w takim wypadku nie byłoby potrzeby wyznaczania rozprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia, o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a. W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzja, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu odszkodowania na rzecz strony skarżącej z tytułu utraty prawa własności działki nr [...] przeznaczonej w wyniku podziału działki nr [...] pod tereny dróg kategorii dojazdowej. W ocenie Sądu, żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. wyrażający się w wydaniu decyzji bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, co z kolei doprowadziło do uznania, że operat szacunkowy z dnia 18 stycznia 2023 r. odpowiada wymogom formalnym i materialnoprawnym oraz nie zawiera błędów rachunkowych, a także, że jest spójny i logiczny, a opis poszczególnych nieruchomości i przypisane im wagi atrybutów rynkowych odpowiadają przyjętym założeniom. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy w sposób wnikliwy rozpoznał sprawę w jej całokształcie bez względu na zakres podniesionych w odwołaniu zarzutów, w tym m.in. bardzo szczegółowo ocenił operat szacunkowy, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 5-8).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (art. 98 ust. 2 u.g.n.). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.).

Jak słusznie wskazał Wojewoda, w świetle powołanych przepisów organ administracyjny prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., w szczególności powinien wyjaśnić następujące okoliczności. Po pierwsze ustalić, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej zaistniał skutek w postaci przejścia ex lege prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną lub jej poszerzenie na rzecz, odpowiadającego jej kategorii, podmiotu publicznego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r., IV SA/Po 1216/11). Po drugie, należy zbadać, czy złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania poprzedziły bezskuteczne rokowania co do jego wysokości, które winny zostać udokumentowane. Co istotne, w przypadku stron działających – w trakcie negocjacji – poprzez przedstawicieli lub pełnomocników konieczna jest weryfikacja umocowania takich osób do składania oświadczeń woli w przedmiocie uzgodnienia kwoty rekompensaty i jej wypłaty. W końcu, po trzecie, trzeba dokonać rzetelnej oceny mocy dowodowej pozyskanego operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, wszystkie te okoliczności zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie.

Wypada przy tym podkreślić, że operat szacunkowy jest jedynym dowodem, w oparciu o który – w świetle przepisów art. 130 ust. 2 i art. 7 u.g.n. – dopuszcza się określenie wartości nieruchomości i zarazem wysokości odszkodowania. Operat ten należy zakwalifikować jako opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., podlegającą kontroli organu prowadzącego postępowanie administracyjne, tak jak każdy inny dowód w sprawie. Dlatego też wycenę poddaje się badaniu w celu ustalenia, m.in. czy jest zupełna, logiczna i wiarygodna, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp. oraz ewentualnie żąda jej uzupełnienia. Analiza operatu dokonywana jest zarówno pod względem spełnienia przez niego wymogów formalnych, jak i materialnych wynikających z u.g.n. oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, w szczególności rozp.op.szac. (wyroki NSA z dnia: 21 kwietnia 2021 r., II OSK 1975/18; 8 lutego 2019 r., I OSK 773/17; 13 lutego 2019 r., I OSK 758/17; 21 stycznia 2016 r., I OSK 1126/14; oraz WSA: w Warszawie z dnia 9 września 2019 r., I SA/Wa 1606/19; we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2018 r., II SA/Wr 692/18; we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2014 r., II SA/Wr 581/14). Jednocześnie, ocena organu sporządzonego operatu nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia zgodności ekspertyzy z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w niej ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1510/10). I taka ocena została – w sposób rzetelny - przeprowadzona w niniejszej sprawie, zaś strona skarżąca w skuteczny sposób nie podważyła prawidłowości operatu i nie przedstawiła w tym zakresie kontroperatu, a tylko taki dowód mógłby stanowić podstawę do zakwestionowania operatu, poprzestając jedynie na krytyce metodologii zastosowanej przez biegłego, nie posiadając przy tym żadnej specjalistycznej wiedzy w tym zakresie, a jaką posiada rzeczoznawca majątkowy. Słusznie organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dobór materiału porównawczego oraz określenie cech rynkowych wchodzi w zakres kompetencji rzeczoznawcy i stanowi element wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości. Znaczenie dla ustalenia powyższych danych ma szereg elementów, w tym dynamika rynku, która w przypadku transakcji drogowych ma niższą intensywność. Fakt ten bezpośrednio wpływa na stosunkowo niewielki wybór nieruchomości porównawczych spełniających wymogi podobieństwa. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (wyroki NSA z dnia: 4 grudnia 2019 r., I OSK 3367/18; 26 stycznia 2021 r., I OSK 2116/20; 14 września 2021 r., I OSK 411/21). Nie powinno zatem budzić wątpliwości przyjęcie do bezpośredniego zestawienia nieruchomości z jednej miejscowości, jeżeli miejscowość ta posiada zespół cech najbardziej zbliżony do wsi, w której usytuowany jest przedmiot szacunków.

Ponadto, "podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania, mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n." (wyroki: NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., II OSK 746/19; WSA w Białymstoku z dnia 7 października 2021 r., II SA/BK 495/21). Przy czym podkreślić tutaj należy, odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., że z przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wynika, aby organ miał obowiązek poddać operat ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W sytuacji, gdy organ nie powziął – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – wątpliwości co do prawidłowości operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje zatem nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Regulacja zawarta w treści art. 157 ust. 1 u.g.n. modyfikuje ustanowioną w art. 80 K.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów organu, stanowiąc, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Jeśli więc istnieją zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, należy zwrócić się do tej organizacji, a nie oczekiwać, że to organ administracji albo sąd administracyjny zakwestionuje jego prawidłowość. Aby zatem skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (w szczególności w ramach tej procedury konieczne jest wyznaczenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zespołu oceniającego w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca ani takiego kontroperatu nie przestawiła ani nie skorzystała z możliwości jego weryfikacji na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. A nadto, rzeczoznawca rzeczoznawca odniósł się pisemnie do uwag odnoszących się do operatu pismem z dnia 9 marca 2023 r. To powoduje, że zarzuty naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. jak i art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. nie mogły zostać uwzględnione.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Stosowanie zaś do treści ust. 1 art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2 art. 154 u.g.n.). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (art. 154 ust. 3 u.g.n.).

Niezasadność powyższego zarzutu wynika w pierwszej kolejności z faktu, że zaskarżona decyzja została wydana w 12-miesiacznym terminie wskazanym w art. 156 ust. 3 u.g.n. Po drugie zaś, nie ma potrzeby aktualizacji operatu, bowiem nie wystąpiły – w ocenie Sądu – zmiany uwarunkowań prawnych ani istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ust. 1 u.g.n. (znajdującym w niniejszej sprawie zastosowanie), tj. cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że w sprawie mamy do czynienia z działką przeznaczoną pod drogi dojazdowe, a więc stały wzrost cen nieruchomości, dynamiczne zmiany w gospodarce, galopująca inflacja ich zasadniczo nie dotyczący.

W zakresie zarzutu rażącego naruszenia art. 8 w zw. z art. 10 w zw. z art. 89 K.p.a., Sąd w pierwszej kolejności podziela stanowisko zaprezentowane przez organ, że "dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący powinien wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny" (wyroki NSA z dnia: 18 maja 2023 r., III OSK 6/22; 11 maja 2023 r., II OSK 1631/20; 5 maja 2023 r., II OSK 88/23). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca podnosząc powyższy zarzut nie wykazał nawet, że brak możliwości bezpośredniego zadania pytań biegłemu odnośnie treści sporządzonego operatu na rozprawie, na której nie był pełnomocnik obecny, miało jakikolwiek wpływ na wynika sprawy, a tym bardziej brak jest wykazania "istotnego wpływu na wynik sprawy", a wykazanie tylko takiego wpływu może dawać podstawę do uwzględnienia skargi, w świetle treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik strony skarżącej w formie pisemnej kilkukrotnie odnosił się do zgromadzonego materiału dowodowego oraz prezentował swoje stanowisko, a przede wszystkim w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r. złożył zastrzeżenia do operatu szacunkowego, do których biegły odniósł się w piśmie z dnia 9 marca 2023 r. Wskazać również należy, że rozprawa została zaplanowana na dzień 12 kwietnia 2023 r. ale pełnomocnik w dniu jej przeprowadzenia nie stawił się, informując jedynie telefonicznie o problemach zdrowotnych, nie ustanawiając w sprawie pełnomocnika substytucyjnego, mimo że pełnomocnik zatrudniony jest w kancelarii liczącej (jak wskazano chociażby w odwołaniu) sześciu innych adwokatów, i nie przedstawiając na wezwanie organu drugiej instancji z dnia 20 listopada 2023 r. zwolnienia lekarskiego, informując jedynie organ w piśmie z dnia 29 listopada 2023 r., że: "z uwagi na fakt samozatrudnienia, nie korzystałem z wizyty lekarskiej ani nie pobierałem zwolnienia lekarskiego, zastosowałem bowiem sprawdzone metody leczenia przy użyciu preparatów dostępnych bez recepty". Tym samym zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 10 w zw. z art. 89 K.p.a. nie został również uwzględniony, zaś twierdzenie, iż "pełnomocnik wskutek działania organu nie miał możliwości" bezpośredniego zadania pytań rzeczoznawcy, są co najmniej za daleko posunięte.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Stąd orzeczono jak w sentencji.