Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1146/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 22 lit. d), art. 7d ust. 1 i 4, art. 94b,
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2445/19 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 września 2019 r. nr BP.5530.37.2019.1235.BTM.7740 w przedmiocie utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. T. 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD, organ) decyzją z 12 sierpnia 2019 r., stwierdził utratę dobrej reputacji M. T. (dalej: skarżący) prowadzącego działalność gospodarczą pod Firmą [...] Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]", któremu zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nr [...] zostało udzielone przez organ 26 stycznia 2016 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawą wydania decyzji o utracie dobrej reputacji skarżącemu było ustalenie, że w dniach 25 lipca oraz 4 września 2018 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzje nakładające na skarżącego kary pieniężne w wysokości po 8.000 zł każda, za naruszenie przepisów lp. 6.3.4. i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., a nadto za naruszenie tych samych przepisów karę pieniężną w kwocie 8.000 zł nałożył na skarżącego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 31 października 2018 r. Organ uznał, że naruszenia przewidziane w lp. 6.3.4., tj. używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców, stanowią najpoważniejsze naruszenia w rozumieniu pkt 6 załącznika IV do rozporządzenia 1071/2009 dla celów art. 6 ust. 2 lit. a), natomiast naruszenia przewidziane w lp. 6.2.1., tj. niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi, należą do naruszeń o bardzo poważnym stopniu przewinienia.

Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał w szczególności na przedłożenie w toku postępowania dowodów potwierdzających wdrożenie planu naprawczego przedsiębiorstwa oraz podjęcie działań w celu wdrożenia prawidłowej dyscypliny pracy i procedur zapobiegających naruszeniu obowiązków i warunków przewozu drogowego. Nadto wskazał, że aby pogłębić wiedzę o transporcie i czasie pracy kierowców ukończył kurs i przedłożył certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym rzeczy. Skarżący zakwestionował również ustalenie, że liczba naruszeń w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie i liczby wykonanych operacji transportowych nie może być uznana za "znaczną", a także wskazał, że utrata pracy przez jego pracowników spowoduje wzrost bezrobocia w powiecie i konieczność znalezienia przez nich pracy poza miejscem zamieszkania.

GITD decyzją z 26 września 2019 r. utrzymał w mocy decyzję z 12 sierpnia 2019 r., działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), art. 4 pkt 22 lit. d), art. 7d ust. 1 i 4, art. 94b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019r., poz. 58 ze zm., dalej: u.t.d.), art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 załącznika nr IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (dalej: rozporządzenie 1071/2009).

Organ podkreślił, że powodem wszczęcia postępowania w tej sprawie było wydanie trzech wykonalnych decyzji administracyjnych o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w pkt 6 załącznika nr IV do rozporządzenia 1071/2009, polegające na posługiwaniu się przez kierowcę sfałszowaną kartą kierowcy, kartą, której nie jest posiadaczem lub którą otrzymał na podstawie fałszywych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów. GITD dodał, że we wszystkich przypadkach wykonywania przewozów, których dotyczą wymienione decyzje, kierowca skontrolowanego pojazdu posługiwał się kartą kierowcy, który nie znajdował się w pojeździe.

Organ wskazał również, że decyzje z 25 lipca oraz 4 września 2018 r. zostały przez skarżącego wykonane przez wpłatę nałożonych kar - odpowiednio 16 sierpnia i 27 września 2018 r., natomiast decyzja z 31 października 2018 r. w wyniku zaskarżenia została utrzymana w mocy decyzją GITD z 24 stycznia 2019 r.; skargę od tej ostatniej decyzji oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 czerwca 2019 r., III SA/Łd/32I/19, a wyrok ten stał się prawomocny od 9 lipca 2019 r.

GITD odwołując się do treści art. 94b u.t.d. wskazał, że wydając decyzję o utracie dobrej reputacji nie wziął pod uwagę decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 25 lipca 2018 r., gdyż kara nałożona tą decyzją została opłacona w dniu 16 sierpnia 2018 r., zatem na dzień wydania niniejszej decyzji (26 września 2019 r.) uważa się ją za niebyłą. Organ wziął więc pod uwagę jedynie decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 4 września 2018 r. nr (WITD.DI.0152.XV0507/30/18), wykonaną w dniu 27 września 2018 r. oraz decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 31 października 2018 r. nr WP.8150.46.2018.I0049.JZ(6), która do dnia 5 grudnia 2018 r. nie została wykonana.

Dalej GITD na podstawie przedstawionych przez skarżącego informacji wskazał, że w okresie od stycznia do marca 2019 r. skarżący zatrudniał 50 kierowców i wykonał 844 operacje transportowe. W pojazdach zamontowane są urządzenie GPS, a od 1 lipca 2017 r. zostało utworzone stanowisko pełnomocnika ds. czasu pracy kierowców, którego zadaniem ma być m.in. nadzór nad pracą spedytorów, kierowców, analiza raportów naruszeń z programu T., analiza przyczyn powstawania naruszeń oraz informowanie właściciela przedsiębiorstwa o powstałych naruszeniach. Ponadto zatrudnieni kierowcy brali udział w szkoleniu 29 grudnia 2018 r. z zakresu przestrzegania czasu pracy kierowców oraz obsługi tachografu cyfrowego i analogowego przeprowadzonym przez pracodawcę, a od marca 2019 r. został wprowadzony nowy regulamin pracy i wynagradzania.

W ocenie organu skarżący, mimo ukarania za najpoważniejsze naruszenia, nie podjął działań mogących skutecznie zapobiegać popełnianiu naruszeń przez kierowców wykonujących na jego rzecz przewozy drogowe. Przedłożył jedynie zaświadczenia o przeszkoleniu kierowców z zakresu czasu pracy kierowców oraz obsługi tachografu cyfrowego i analogowego, które zostało przeprowadzone przez pracodawcę, a także nowy regulamin pracy i wynagradzania. Zdaniem organu działania skarżącego mimo wszystko są niewystarczające do poprawy działania przedsiębiorstwa skarżącego i zapobiegania popełnianiu naruszeń przez kierowców wykonujących przewozy drogowe na jego rzecz. Zdaniem organu, skarżący nie przedłożył dowodów świadczących o wdrożeniu w przedsiębiorstwie rozwiązań dyscyplinujących i motywujących kierowców do wykonywania swoich obowiązków zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak również dowodów wskazujących na organizowanie zadań przewozowych umożliwiających kierowcom ich wykonanie zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem organu zgodnie z przepisami art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz art. 33 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, przedsiębiorca jest zobowiązany organizować prace kierowców wykonujących przewozy drogowe w sposób umożliwiający przestrzeganie przepisów tych rozporządzeń, przeprowadzać regularne kontrole w celu zapewnienia przestrzegania przepisów przez kierowców, jak również wprowadzić rozwiązania organizacyjne, które nie zachęcałyby kierowców do popełniania naruszeń.

Organ uznał za słuszne odebranie skarżącemu dobrej reputacji, bowiem będzie to proporcjonalną reakcją na stwierdzone naruszenia w przedsiębiorstwie skarżącego. Zdaniem organu biorąc pod uwagę liczbę zatrudnionych kierowców (50), liczbę pojazdów (21) i liczbę operacji transportowych (ok. 218 miesięcznie), ilość popełnionych naruszeń, tj. 2 najpoważniejsze naruszenia (NN) i 2 bardzo poważne naruszenia (BPN) - stanowią znaczną liczbę naruszeń. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 7d ust. 1 u.t.d. miał obowiązek wszcząć postępowanie dotyczące badania dobrej reputacji w przypadku stwierdzenia popełnienia przez przedsiębiorcę tylko jednego najpoważniejszego naruszenia. W przypadku skarżącego stwierdzono popełnienie 2 najpoważniejszych naruszeń. Dokonując oceny dobrej reputacji strony organ uwzględnił 2 decyzje, którymi nałożono kary za 2 najpoważniejsze naruszenia, tj. naruszenia określone w lp. 6.3.4 załącznika nr 3 do utd, a także za 2 bardzo poważne naruszenia, tj. naruszenia określone w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ uwzględnił także stanowisko Powiatowego Urzędu Pracy w Łowiczu (zawarte w piśmie z dnia 29 maja 2019 r), że w powiecie łowickim zawód kierowcy samochodów ciężarowych i ciągników siodłowych jest w deficycie, gdyż liczba ofert na rynku pracy jest wyższa niż liczba osób poszukujących pracy w tym zawodzie, zaprzestanie zatem działalności przez jednego przewoźnika, zatrudniającego tylko 50 kierowców, nie spowodowałoby znaczącego wzrostu bezrobocia, ale niewątpliwie będzie miało wpływ na poziom bezrobocia w powiecie. Organ zobowiązany był także przy ocenie dobrej reputacji wziąć pod uwagę opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem, jednakże ustalono, że skarżący nie jest członkiem żadnej takiej organizacji.

GITD dodał, że wobec skarżącego toczyło się już wcześniej postępowanie, którego przedmiotem było zbadanie, czy spełnia on wymogi dobrej reputacji, zakończone decyzją GITD z 17 lipca 2017 r., nr WI-LD.8140.98.2017.5.V0137.6907, stwierdzającą, że dobra reputacja skarżącego pozostaje nienaruszona. W tej decyzji wskazano na wprowadzenie przez skarżącego działań naprawczych w celu wdrożenia prawidłowej dyscypliny pracy m.in. poprzez utworzenie stanowiska pełnomocnika ds. czasu pracy kierowców, dokonywanie analizy ewentualnych naruszeń popełnianych przez kierowców, czy objęcie pojazdów systemem pozycjonowania GPS.

W ocenie GITD działania te nie okazały się skuteczne, skarżący jest odpowiedzialny za popełnienie najpoważniejszych naruszeń, bowiem nie podjął wystarczających działań, które zapobiegałyby powstawaniu w przyszłości naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Same szkolenia kierowców, bez nadzoru lub z niewystarczającym nadzorem przedsiębiorcy nad pracą kierowców, nie zapobiegną popełnianiu przez kierowców naruszeń.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2445/19, oddalił skargę M.T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 26 września 2019 r.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych, tj. w szczególności wydania przez organ wcześniejszych decyzji z 25 lipca, 4 września i 31 października 2018 r. nakładających na skarżącego kary pieniężne w wysokości po 8.000 zł każda za naruszenie przepisów lp. 6.3.4. i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., co legło u podstaw tego rozstrzygnięcia, a zasadniczo nie zgadza się z prawną oceną całokształtu okoliczności dotyczących działalności skarżącego, uznając brak podstaw do działania organu w sposób objęty tym rozstrzygnięciem.

WSA nie podzielił stanowiska skarżącego w powyższym względzie, uznając brak merytorycznych i proceduralnych przesłanek, które mogłyby prowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, zważywszy przede wszystkim na fakt odnotowania w drodze wymienionych decyzji wydawanych w 2018r. - w stosunkowo krótkich odstępach czasu - naruszeń przepisów o transporcie drogowym stanowiących, w myśl ww. pkt 6 załącznika IV do rozporządzenia 1071/2009, najpoważniejsze naruszenia w transporcie drogowym, i to w sytuacji, gdy wcześniej toczyło się już przeciwko skarżącemu postępowanie w przedmiocie spełniania wymogów dobrej reputacji zakończone decyzją z 17 lipca 2017 r. o nienaruszeniu tej reputacji (okoliczność bezsporna), które winno stanowić dla skarżącego ostrzeżenie i powód do wdrożenia skutecznych działań przeciwdziałających naruszeniom w przyszłości.

Zdaniem Sądu, wydane w następnym roku decyzje o karach pieniężnych za kolejne naruszenia przepisów o transporcie drogowym dowodzą braku podjęcia takich skutecznych działań i zorganizowania przedsiębiorstwa w sposób eliminujący naruszenia, mimo że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z 12 sierpnia 2019 r. oraz w skardze do Sądu na decyzję ostateczną organu - na takie działania wskazywał; jednak wobec dalszych naruszeń (o zbieżnym w istocie charakterze) potwierdzonych decyzjami z 2018 r. organ prawidłowo ocenił utratę dobrej reputacji, zawierając umotywowaną ocenę poczynionych ustaleń w tym względzie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ zasadnie uwzględnił również fakt, że przeciwko skarżącemu toczyło się wcześniej postępowanie w zakresie spełnienia przez niego wymogu dobrej reputacji, gdyż powtarzalność naruszeń w tym samym obszarze działalności przedsiębiorcy/skarżącego wskazuje na postawę skarżącego i brak skuteczności w eliminowaniu zagrożeń, skutkujących naruszeniami przepisów o transporcie drogowym.

Zdaniem Sądu, argumentacja przedstawiona w skardze na temat wprowadzenia w przedsiębiorstwie regulaminu pracy i wynagrodzenia, zainstalowania urządzenia GPS w celu monitorowania pracy kierowców, utworzenia stanowiska zajmującego się monitorowaniem naruszeń oraz podejmowaniem działań dyscyplinujących kierowców, przeprowadzenia wewnętrznego audytu, uzyskania Certyfikatu Kompetencji Zawodowych, szkolenia kierowców w zakresie czasu pracy oraz obsługi tachografu, rozwiązania umów z pracownikami, którzy dopuścili się najpoważniejszych przewinień, stosowania kar porządkowych, podpisania oświadczeń przez kierowców o ciążących obowiązkach i konsekwencjach naruszeń, czy deklarowany przez skarżącego brak przyzwolenia na łamanie norm prawnych, należy uznać za niewystarczającą wobec odnotowanych powtarzalnych naruszeń, co dowodzi braku skuteczności tych działań, przez co, w ocenie Sądu, umieszcza tę argumentację w sferze działań deklarowanych i intencji skarżącego, które ostatecznie nie zapobiegły naruszeniom, a przypadku rozwiązania umów z pracownikami winnymi naruszeń nastąpiły już po tych naruszeniach.

WSA nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia przez organ art. 7, 9, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., ani wskazanych w skardze przepisów ustawy o transporcie drogowym.

III.

Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji złożył skargę kasacyjną od tego wyroku, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. i art. 95b u.t.d. poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i nieuchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji niezakończenia przez organ II instancji postępowania administracyjnego, tj. niedoręczenia decyzji stronie w chwili, gdy jedna z decyzji nakładających na stronę karę pieniężną, a stanowiącą podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, stała się niebyłą (uległa zatarciu);

Niezależnie od powyższego zarzutu, skarżący zarzucił naruszenie:

II. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i nieuchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się tym, że organ II Instancji wydał decyzję z pominięciem podnoszonych przez skarżącego okoliczności, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie faktu rozwiązania stosunków pracy z kierowcami, którzy byli sprawcami naruszeń w wyniku których przeciwko skarżącemu zostało wszczęto postępowanie o utratę dobrej reputacji, co zaś stanowi aktywny przejaw oraz dowód świadczący o wdrożeniu w przedsiębiorstwie rozwiązań dyscyplinujących kierowców i motywujących kierowców do wykonywania swoich obowiązków zgodnie z obowiązującymi przepisami;

III. uznanie, że stwierdzona liczba naruszeń nie może być uznana za znaczną, podczas gdy przeliczając liczbę najpoważniejszych naruszeń przypadającego na jednego kierowcę zatrudnionego na rok, to wskaźnik tych naruszeń jest mniejszy niż 0,1, a taki z kolei współczynnik naruszeń obiektywnie nie powinien być uznany za znaczny;

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

IV. art. 7d ust. 4 pkt 1) u.t.d. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że stwierdzona liczba naruszeń nie może być uznana za znaczną, podczas gdy przeliczając liczbę najpoważniejszych naruszeń przypadających na jednego kierowcę zatrudnionego na rok, to wskaźnik tych naruszeń jest mniejszy niż 0,1, a taki z kolei współczynnik naruszeń obiektywnie nie powinien być uznany za znaczny.

IV.

GITD nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Nie jest zasady zarzut podniesiony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wprawdzie pogląd skarżącego kasacyjnie co do tego jaka jest treść artykułu 110 k.p.a. i od kiedy organ jest związany wydawaną przez siebie decyzją, a także od kiedy decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej adresata, jednakże skarżący kasacyjnie wyprowadza z tego nieprawidłowe wnioski, prowadzące do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady aktualności.

Zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą aktualności, organ administracyjny rozstrzyga sprawę według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydawania tej decyzji. Zasadnie zatem w niniejszej sprawie organ ponownie rozpatrując tę sprawę (na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przyjął jako podstawę wydawanej decyzji z dnia 26 września 2019 r. stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania, a więc uwzględnił w stanie faktycznym fakt ukarania przedsiębiorcy także na podstawie decyzji z 4 września 2018 r., nr WITD.DI.0152.XV0507/30/18, wykonanej 27 września 2018 r. W dniu wydawania zaskarżonej decyzji tj. 26 września 2019 r. nie zachodziły bowiem jeszcze przesłanki do uznania jej za niebyłą na podstawie art. 94b u.t.d. Przepis ten przewiduje, że nałożoną karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie określone w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 lub poważne naruszenie określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu, co w niniejszym wypadku nastąpiło dopiero z końcem dnia 27 września 2018 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji w dniu 26 września 2018 r.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, art. 110 k.p.a. nie został w tej sprawie naruszony. Przepis ten w § 1 przewiduje, że "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej." Oznacza to, że organ jest związany wydaną decyzją od dnia jej wydania tj. podpisania. To, że wobec strony decyzja wywołuje skutki dopiero od dnia jej doręczenia nie oznacza, że zmiana stanu faktycznego i prawnego pomiędzy datą wydania decyzji a datą jej doręczenia, wpływa na treść już wydanej przez organ decyzji i że organ powinien tę zmianę uwzględnić w treści decyzji (por. m.in. A. Olesińska, Doręczenie decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego po upływie terminu przedawnienia. Glosa do wyroku NSA z dnia 17 września 2020 r., I FSK 104/18, OSP nr 6 z 2021, s. 139-148). W tej części skarga kasacyjna jest zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadna.

W ocenie NSA zasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, to znaczy zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: po pierwsze - pominięcie częściowe, a po drugie - nieprawidłową ocenę tych okoliczności, które skarżący powoływał w toku postępowania, a które w jego przekonaniu świadczyły o tym, że spełnione zostały wymogi ustawowe w zakresie poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie czyli wykazujące, że jako przedsiębiorca podjął działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub procedury zapobiegającej powstawaniu naruszeń obowiązków w zakresie przewozu drogowego.

Zdaniem NSA analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że nie wszystkie te działania, które w postępowaniu skarżący podjął, były przez organ należycie ocenione i uwzględnione. Organ nie ustosunkował się bowiem do nich wystarczająco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ogólne wskazanie przez organ, a w ślad za nim przez sąd pierwszej instancji, że działania skarżącego podjęte dla przeciwdziałania w przyszłości naruszeniom u.t.d. przez kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie skarżącego były niewystarczające, bo okazały się nieskuteczne skoro ponownie doszło do naruszeń prawa przez kierowców – nie może być uznane za dostateczne, prawidłowo spełniające przewidziane w k.p.a. wymogi w zakresie zgromadzenia przez organ dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego i ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. W tej sprawie nie zostały w sposób precyzyjny wskazane i ocenione przez organ i sąd te działania, które dla poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie zostały już przez skarżącego podjęte. Co więcej – ograniczając się do skwitowania, że te działania były niewystarczające gdyż okazały się nieskuteczne, organ ani sąd nie wskazał jakie jeszcze inne czynności, oprócz tych już podjętych, licznych i różnorodnych, mógłby przedsięwziąć skarżący, by skutecznie przeciwdziałać w przyszłości naruszeniom prawa przez kierowców. Nie przekonuje taka ogólna argumentacja, która została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zaskarżonym wyroku, skwitowana stwierdzeniem, że niewystarczające było to co zrobił skarżący. W ocenie NSA nie dokonano zatem prawidłowej oceny spełnienia w tej sprawie przesłanki z art. 74 ust. 4 pkt 2 u.t.d. tj. "czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego".

Nie przekonuje też argumentacja organu i sądu dotycząca przesłanki "znacznej liczby stwierdzonych naruszeń w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych" (art. 74 ust. 4 pkt 1 u.t.d.).

Jest to ustawowa przesłanka, którą organ ma obowiązek wziąć pod uwagę "w szczególności", co wyraźnie ustawodawca przewidział w art. 7d ust. 4 u.t.d. wskazując, że po wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji, biorąc uprzednio pod uwagę w szczególności:

"1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych;

2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego;

3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie;

4) opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem."

W ust. 5 przewidziano zaś dodatkowo, że organ wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, w przypadku zaś uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia - wydaje decyzję stwierdzającą, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona.

Ustawodawca rozróżnia zatem wyraźnie przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie utraty dobrej reputacji (które są szersze), od węższych przesłanek, które w wyniku tego postępowania mogą doprowadzić do wydania decyzji o utracie dobrej reputacji. W szczególności organ ma zatem rozważyć w już wszczętym postępowaniu czy liczba stwierdzonych naruszeń jest "znaczna".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę relatywnie małą ilość stwierdzonych naruszeń (zaledwie 3 naruszenia) w zestawieniu z relatywnie dużą liczbą zatrudnionych u skarżącego kierowców (tj. aż 50 kierowców) i z liczbą przewozów dokonanych w badanym okresie (tj. aż 844 operacje transportowe w okresie od stycznia 2019 r. do marca 2019 r.), a więc relatywnie dużą skalą prowadzonej przez skarżącego działalności transportowej, niezasadne było rozstrzygnięcie o utracie dobrej reputacji przedsiębiorcy. Zdaniem NSA ta ilość stwierdzonych naruszeń, która została tutaj wzięta pod uwagę jako podstawa do orzeczenia o utracie dobrej reputacji przedsiębiorcy, nie upoważniała do uznania, że mamy do czynienia ze "znaczną liczbą stwierdzonych naruszeń w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych bądź skali prowadzonych operacji transportowych". Nieprawidłowa była zatem ocena przez organ, zaakceptowana przez sąd, że w tej sprawie zachodziła przesłanka do utraty dobrej reputacji.

Rozważenia i oceny wymagała także w tej sprawie kwestia proporcjonalności zastosowanej przez organ drastycznej sankcji w postaci pozbawienia przedsiębiorcy dobrej reputacji w stosunku do popełnionych naruszeń i w stosunku do tego, co w tej sprawie skarżący jako przedsiębiorca próbował zrobić, by przeciwdziałać w przyszłości naruszeniom prawa przez kierowców. Skarżący przedkładał na tę okoliczność liczne dowody, wskazujące w szczególności, że dla pogłębienia własnej wiedzy o transporcie i czasie pracy kierowców ukończył kurs i przedłożył certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym rzeczy, utworzył sugerowane poprzednio przez organ osobne nowe stanowisko pracy osoby nadzorującej przestrzeganie u.t.d., zamontował urządzenie GPS, zmienił regulamin wynagradzania, zmienił regulamin pracy, zwolnił kierowców, którzy naruszyli przepisy u.t.d., przeszkolił pozostałych pracowników, co potwierdził każdy z pracowników, każdy z pracowników złożył też oświadczenie, że ma świadomość czym mu grozi naruszanie przepisów u.t.d. i że powinien o wszystkich sytuacjach na drodze informować pracodawcę, itd.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę te liczne i różnorodne działania skarżącego, skalę prowadzonej działalności transportowej i liczbę stwierdzonych naruszeń, a także brak konkretnych wytycznych organu co do tego jakie jeszcze działania powinien podjąć skarżący - nietrafna była ocena sądu w ślad za organem, że w niniejszej sprawie były podstawy do orzeczenia o utracie dobrej reputacji przez przedsiębiorcę, w tym w szczególności że stwierdzono "znaczną ilość" naruszeń.

Z powyższych powodów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia w rozpoznawanej sprawie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez zaakceptowanie naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d. są zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając ponownie tę sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez NSA oraz aktualny na dzień orzekania stan faktyczny i prawny.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Zasądzona kwota stanowi zwrot opłat sądowych (od skargi, uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji i skargi kasacyjnej) w kwocie łącznej 400 zł, oraz kosztów reprezentowania skarżącego kasacyjnie przez adwokata w kwocie 720 zł (480 zł za pierwszą instancję i 240 zł za drugą instancję).