Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 829/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 30 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M." Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Op 119/09 w sprawie ze skargi "M." Spółki z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Op Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę "M." Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego W O. z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektów i urządzeń.

Sąd ten orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O., Dyrektor Zarządu Dróg w O. wyraził zgodę na budowę przez "M." Sp. z o.o. włączenia (zjazdów) zabudowy osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego, realizowanego na działce nr [...] km 33 w O. przy ul. S. do ul. S. i do ul. S., stanowiących ciąg drogi gminnej oraz na budowę (odbudowę) ul. S. na odcinku od remizy do ul. S. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71, poz. 838 ze zm.), przy czym określając jej ważność na okres 2 lat, organ orzekł również o sposobie przywrócenia elementów pasa drogowego do poprzedniego stanu.

Pismem z dnia 24 czerwca 2005 r. "M." Sp. z o.o. wniosła o zmianę powyższej decyzji powołując się na brak środków finansowych na realizację nowej konstrukcji nawierzchni drogi. Zaproponowała jednocześnie wykonanie nawierzchni z istniejącego materiału uzupełnionego nowym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w O., odmówił zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2004r. na postawie art. 155 K.p.a.

Uzasadniając przyczyny odmowy wskazał, że strona poprzez dokonanie licznych rozkopów ul. S. uniemożliwiła jej odbudowę według dotychczasowych parametrów, przez co stała się konieczna odbudowa nawierzchni według innej konstrukcji. Wyjaśniając, że zastosowanie przy odbudowie dotychczasowych materiałów negatywnie wpłynie na jej trwałość i bezpieczeństwo ruchu drogowego, organ podkreślił konieczność zmiany materiałów, z których droga winna zostać odbudowana. Stwierdził też, że odbudowa drogi według technologii proponowanej przez stronę nie przyniesie pożytku społecznego bowiem nawierzchnia drogi będzie się zapadać, powstaną w niej bruzdy i koleiny stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podkreślając, iż warunkiem wydania stronie zgody na rozkopanie drogi było jej odbudowanie w sposób wskazany w decyzji organ uznał, że wbrew twierdzeniu strony obowiązek odbudowy drogi zniszczonej przez inwestora wskutek prowadzonych robót ziemnych, nie ciąży na gminie.

Wobec tego, że spółka nie wykonała decyzji i samowolnie dokonała odbudowy odcinka drogi w sposób odbiegający od ustaleń zawartych w decyzji, organ uznał, iż w ten sposób strona stara się usankcjonować ten stan.

W odwołaniu od powyższej decyzji "M." Sp. z o.o. podniosła zarzut naruszenia art. 155 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz zarzut dowolności decyzji a ponadto wskazała, że decyzja zmierza do obciążenia spółki obowiązkiem modernizacji i przebudowy drogi, który to obowiązek spoczywa na gminie.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy swą wcześniejszą decyzję. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 155 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że wydając decyzję z [...] kwietnia 2008 r. organ dokonał oceny słusznego interesu strony i oceny interesu społecznego. Uznając, iż ten ostatni przeważa udowodnił, że odbudowa drogi przy zastosowaniu zmienionych materiałów będzie korzystniejsza dla ogółu mieszkańców. W ocenie SKO, Miejski Zarząd Dróg, jako profesjonalna jednostka mógł przy tym dokonać oceny, czy pod powierzchnią jezdni znajduje się ruchoma warstwa, a co za tym idzie potrzebna jest zmiana technologii przy odbudowie drogi. Dokonując takiej oceny i podejmując rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w O., "M." Sp. z o. o. podniosła zarzut wydania jej z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 155 K.p.a. i wniosła o uchylenie tak wydanej decyzji.

W uzasadnieniu podniosła, że żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zmianie decyzji, za którą przemawia jej słuszny interes. Odnosząc się do decyzji objętej wnioskiem o zmianę, skarżąca stwierdziła, że warunki odbudowy uzgodnione w decyzji obejmowały wyższe od dotychczasowych standardy techniczne drogi. Jednocześnie nałożono decyzją obowiązek odbudowy ul. S. w nowej technologii, co zdaniem skarżącej oznaczało przebudowę a nie odbudowę, do której nie ma zastosowania art. 16 ustawy o drogach. Polemizując ze stanowiskiem SKO co do oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony, stwierdziła, że odbudowa drogi przez skarżącą, przy wykorzystaniu tych samych materiałów, nie naruszyła interesu społecznego. W tym interesie było bowiem przywrócenie drogi do stanu sprzed rozpoczęcia inwestycji w taki sposób, aby nie odbiło się to negatywnie na komforcie jej użytkowania. Tylko niewykonanie odbudowy lub odbudowa według niższych standardów stanowiłoby o naruszeniu interesu społecznego.

Zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. skarżąca podniosła, iż ocena co do tego czy grunty pod jezdnią są ruchome winna być poparta wynikami przeprowadzonych badań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę i przedstawił następującą argumentację dla uzasadnienia tego rozstrzygnięcia.

Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji, na które strona wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydaniu decyzji podlegającej weryfikacji. Przepis ten nie stanowi też podstawy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz daje możliwość weryfikacji decyzji pod kątem wskazanych w nim przesłanek. Jego stosowanie związane jest wyłącznie z ustaleniem przez organ, czy istnieją uzasadnione względy społeczne lub indywidualne, dla których winno dojść do uchylenia lub zmiany decyzji.

Decyzje podejmowane w trybie art. 155 K.p.a. mają charakter uznaniowy co oznacza, że organowi administracji pozostawiono pewien zakres swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, które organ uzna za najbardziej właściwe. O treści takiej decyzji decyduje zatem ocena i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści.

W świetle powyższego przedmiotem rozważań Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie mogły być kwestie dotyczące rozstrzygnięcia nakazującego wykonanie nowej konstrukcji nawierzchni.

Oceniając zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem powyższych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uznał, że decyzja ta wydana została bez naruszenia prawa.

Z jej uzasadnienia wynika, że podejmując rozstrzygnięcie organ rozważył zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Wskazał, powołując się na argumentację zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej, przesłanki uznania, że interes społeczny przemawia za odmową uchylenia decyzji. W decyzji pierwszoinstancyjnej wyraźnie i szczegółowo przedstawiono ocenę interesu społecznego i interesu strony w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu prawnego.

Argumentację tę Sąd ocenił jako obszerną i logicznie spójną. Wynika z niej, że z uwagi na rozkopy dokonane przez stronę, odbudowa drogi z dotychczasowego materiału nie doprowadzi jej do stanu pierwotnego i nie zagwarantuje spełnienia wymagań technicznych. Zastosowanie technologii proponowanej przez stronę nie przyniesie pożytku społecznego gdyż powierzchnia drogi będzie się zapadać, powstaną w niej bruzdy i koleiny stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Biorąc pod uwagę argumentację o odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, nie można zarzucić organom, że podejmując rozstrzygnięcie w ramach uznania, naruszyły prawo na skutek nieuwzględnienia interesu ekonomicznego strony. W świetle art. 155 K.p.a. nie można interesu strony uznać za słuszny, jeśli zmiana decyzji w wyniku jego uwzględnienia miała prowadzić do naruszenia prawa bądź do niezgodności z interesem społecznym. Rozpoznając sprawę w trybie tego przepisu organy administracji nie były też zobowiązane a nawet uprawnione do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy załatwionej decyzją ostateczną.

Wobec dokonania pełnej oceny przesłanek art. 155 K.p.a. wydając zaskarżoną decyzję, organ administracji publicznej nie naruszył przepisu art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można też przyjąć, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 155 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. wniosła "M." Sp.z o.o. wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi temu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes strony i interes społeczny podlegają badaniu i ocenie jako przesłanki przeciwstawne oraz że ze względu na interes społeczny można nie uwzględnić interesu strony, pomimo, że są to rozdzielne przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej,

2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie uzasadnienia bez wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, to jest w sposób wyłączający możliwość kontroli kasacyjnej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo, że w postępowaniu przed organami administracji doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnienia interesu skarżącej, naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, Spółka wyraziła pogląd, że zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna może być zmieniona tylko w przypadku gdy za taką zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki słusznego interesu strony lub interesu społecznego nie muszą być spełnione łącznie, lecz alternatywnie, wobec czego wystarczy, że tylko jedna z nich znajdzie odzwierciedlenie w stanie faktycznym. Zdaniem Spółki, za zmianą decyzji organu I instancji przemawia jej słuszny interes a ani organy administracji ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. nie podważyły słusznego interesu strony skarżącej. Została natomiast przedstawiona wykładnia art. 155 K.p.a., w której przeciwstawia się interes społeczny słusznemu interesowi strony, a w efekcie dokonując wartościowania tych interesów przyjmuje się, że interes społeczny może wykluczyć stosowanie art. 155 K.p.a. pomimo istnienia słusznego interesu strony. Zdaniem wnoszącej kasację Spółki, przepis art. 155 K.p.a. zezwala na zmianę decyzji także wówczas, gdy za taką zmianą przemawiać będzie wyłącznie słuszny interes strony.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosząca skargę kasacyjną upatruje w lakoniczności uzasadnienia Sądu I instancji odnośnie zarzutu naruszenia przez organy administracji. art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Stwierdziła, że takie uzasadnienie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. skarga kasacyjna wiąże z działalnością organów administracji, które nie przeprowadziły postępowania dowodowego w postaci badań i oceny technicznej drogi poprzestając na arbitralnej ocenie własnej takich czynników jak gęstość gruntu czy parametry drogi. Ocena stanu podłoża, wykonana przez Miejski Zarząd Dróg jest jedynie własną opinią organu, która nie może stanowić wyłącznej podstawy decyzji nakazującej dokonanie przebudowy jezdni. Przepis § 154 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) wymaga by roboty, które zobowiązana jest wykonać "M." Sp. z o. o. były poprzedzone stosownymi badaniami. Nie ma przy tym znaczenia wskazywany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze fakt, że Miejski Zarząd Dróg jest jednostką profesjonalną.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga ta w rozpatrywanej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 1 i pkt 2 P.p.s.a.

Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, polega na przyjęciu, że interes strony i interes społeczny podlegają badaniu i ocenie jako przesłanki przeciwstawne oraz, że ze względu na interes społeczny można nie uwzględnić interesu strony, pomimo, że są to rozdzielne przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołał się również Sąd I instancji, niesporne jest, że przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, zawarte w art. 155 k.p.a. mogą występować rozłącznie, o czym może świadczyć spójnik "lub".

Ocena tych przesłanek winna wynikać z zasady zawartej w art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18. 02. 1999 r. w sprawie IV SA 251/97 – LEX 48251). Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygania sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23. 01. 2003 r. w spr. III SA 1195/01 – LEX 137821 ).

Wskazując na uznaniowość decyzji wydawanej na podstawie art. 155 k.p.a. Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów administracji publicznej, które w jego ocenie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego rozważając wniosek strony z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Sąd ten przedstawił powody odmowy uchylenia, opisanej wyżej, decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w O. z [...] lutego 2004 r. nr [...] przez te organy, powołując się na argumentację, która przedstawiała skutki uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji, w postaci stworzenia stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd I instancji rozważył też interes strony ale jednocześnie podzielił stanowisko organów administracji co do tego, że nie można uwzględnić wniosku zgodnego z interesem strony w sytuacji gdy mogłoby to godzić w interes społeczny.

Wynika stąd, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd nie badał interesu strony i interesu społecznego jako przesłanek przeciwstawnych. Sąd I instancji, akceptując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, miał na uwadze słuszny interes strony ale uznał, że takiej cechy nie ma interes strony sprzeczny z interesem społecznym.

Zarzut błędnej wykładni art. 155 k.p.a., polegającej na przyjęciu, że interes strony i interes społeczny podlegały badaniu wyłącznie jako przesłanki przeciwstawne, nie znajduje więc uzasadnienia.

Przyjęcie zaś wykładni art. 155 k.p.a., zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, prowadziłoby do konieczności uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji zawsze, gdy o to wystąpi strona i to bez względu na konsekwencje dla interesu społecznego, jakie ta zmiana wywoła. W rozpoznawanej sprawie trafnie i bez naruszenia prawa uznano, że interes społeczny nie może zostać pominięty w sytuacji, gdy skutki zmiany decyzji spowodują powstanie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie uzasadnienia bez wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, podkreślić należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zawarł wyczerpujące rozważania dotyczące wykładni art. 155 k.p.a., jak również rozważania dotyczące możliwości zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił przesłanki jakimi kierował się akceptując stanowisko organów administracji obu instancji. Wyjaśnił także powody, dla których uznał za zasadne stanowisko tych organów, odmawiające konieczności dokonywania ustaleń faktycznych, dotyczących oceny trafności merytorycznego rozstrzygnięcia, zawartego w orzeczeniu nakazującym wykonanie nowej konstrukcji nawierzchni drogi. Powołanie się na konieczność zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym i na konsekwencje zmiany decyzji, stanowiło uzasadnienie i ilustrację skutków ewentualnej zmiany decyzji, opartą na wiedzy i doświadczeniu specjalistycznego organu. Organ ten bez potrzeby wykonywania specjalistycznych badań dotyczących zagęszczenia gruntu mógł stwierdzić, że roboty wykonane przez Spółkę, spowodowały zmiany w tym zakresie i zmiany te, powodując zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, pozostają w kolizji z interesem społecznym.

Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, który Spółka powiązała z brakiem specjalistycznych badań dla oceny technicznej drogi, w świetle powyższego, również nie znajduje uzasadnienia.

Zarzut naruszenia art.6, art.7, art. 8, art. 9 k.p.a. Spółka sformułowała poprzez przytoczenie ich treści, bez wskazywania na czym naruszenie tych przepisów polegało. Sąd I instancji odniósł się do tak sformułowanych zarzutów w uzasadnieniu wyroku wyjaśniając, że organy administracji dokonały oceny przesłanek uchylenia decyzji ostatecznej, co znalazło wyraz w decyzji odmawiającej zmiany. Nie można zatem przyjąć, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Odniesienie się w powyższy sposób do zgłoszonych w skardze zarzutów i stwierdzenie, że kontrolowana decyzja spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., czyni bezzasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wobec tego, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu, z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U., Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).