Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 442/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 341/19 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek X spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 341/19, oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa osiedlowej sieci cieplnej oraz budowa sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...] przy ul. [...]/ul. [...] w [...]". W uzasadnieniu orzeczenia streszczono dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ pierwszej instancji wywiódł, iż inwestycja wskazana we wniosku uzasadnia objęcie jej procedurą postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co wynika z treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 6 pkt 3. W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planuje się realizację inwestycji. Projekt decyzji oraz analizę sporządziła osoba posiadająca w świetle art. 50 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do sporządzania projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji - mgr inż. W. G.. W trakcie prowadzonego postępowania pozyskano opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 14 września 2018 r. oraz Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK z dnia 11 września 2018r. nadto organ I instancji uzyskał opinię Wojewody Małopolskiego oraz Marszałka Województwa Małopolskiego oraz Ministra Środowiska. W konkluzji stwierdzono, iż spełnione zostały wszystkie wymogi do wydania ww. decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania M. W., decyzją z dnia 7 stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji, że w sprawie bezsporne pozostaje to, że planowane przedsięwzięcie budowlane polegające na budowie sieci cieplnej oraz budowie sieci kanalizacji sanitarnej winno być objęte decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co za tym idzie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle art. 50 ust. 2a u.p.z.p w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. d ustawy - Prawo budowalne (P.b.). Kolegium stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie określone wnioskiem stanowi realizację celów publicznych skonkretyzowanych w przepisie art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a budowa wskazanych powyżej instalacji wraz z niezbędną infrastrukturą stanowi działanie o znaczeniu lokalnym. Dalej wskazano, że projekt decyzji sporządzony został przez mgr inż. arch. W. G. posiadającego uprawnienia do sporządzenia projektów decyzji tego rodzaju. Ponadto w toku postępowania sporządzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W analizie wskazano na właścicieli gruntu, po którym przebiegać ma inwestycja, szczegółowo scharakteryzowano okolicę inwestycji oraz przytoczono odpowiednie przepisy prawa. Analiza zawierała także odpowiedni załącznik graficzny. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza art. 1, art. 6 pkt 2 oraz art. 54 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że to inwestor określa we wniosku zakres i przebieg przyszłej inwestycji. Organy administracji publicznej, tj. Prezydent Miasta Krakowa oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie są związane tym wnioskiem i nie mają możliwości jego modyfikacji. Nadto Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie jest rozstrzygnięciem, które ogranicza cudze prawa do nieruchomości, na co wskazuje przepis art. 52 ustawy określający wymogi formalne wniosku, który nie wymaga wykazania praw do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Kolegium zaznaczyło, że zarzuty podnoszone w odwołaniu rozpatrzone zostaną dopiero na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym postępowaniu organ administracji architektoniczno-budowlanej dokona szczegółowej weryfikacji projektu, budowlanego mając na uwadze właściwe w zakresie prawa budowlanego przepisy materialnoprawne, jak i kwestię ewentualnej zgody stron na objęcie zamierzeniem inwestycyjnym terenu należącego do tych osób. Z kolei zarzuty odnoszące się do kwestii parametrów istniejących lub planowanych budynków, a także zarzuty dotyczące zgodności planowanej zabudowy ze studium są w ocenie Kolegium irrelewantne w badanej sprawie. Inwestycja dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jakim jest sieć cieplna oraz sanitarna, natomiast kwestie wskazane przez stronę dotyczące ładu przestrzennego i studium uwarunkowań nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu lecz rozstrzygane są (były) na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Odnośnie zarzutu dotyczącego oparcia rozstrzygnięcia o nieprawomocne postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 31 października 2018 r., znak: [...], Kolegium wyjaśniło, że od postanowień o uzgodnieniu projektu decyzji, zażalenie zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje jedynie inwestorowi, który takiego środka zaskarżenia nie złożył.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z regulacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z regulacją ustaw szczególnych, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające uwzględnia wymogi procedury administracyjnej. W szczególności zrealizowana została zasada prawdy obiektywnej (art. 7 w związku z art. 77 k.p.a.). Brak jest również jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., ponieważ decyzja ta została w sposób prawidłowy uzasadniona, zarówno pod względem prawnym, jak i weryfikacji stanu faktycznego.

Skargą M. W. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucają jej, że została wydana na podstawie nieprawomocnego postanowienia Marszałka Województwa Małopolskiego o uzgodnieniu projektu decyzji. Podniosła, że inwestycja ma przebiegać jedynie do obsługi mającego powstać osiedla mieszkaniowego, tym samym nie jest to inwestycja celu publicznego, bowiem służyć ma jedynie przyszłym mieszkańcom tego bloku. Nadto wielkość budynków jest niezgodna ze studium uwarunkowań przestrzennych. Także w sąsiedztwie inwestycji znajduje się cmentarz, co powoduje że wzniesienie wyższego budynku niż przewiduje to studium spowoduje powstanie sytuacji niepoprawnej kulturowo tj. z wyższych pięter budynku będzie można oglądać ceremonię pogrzebu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że jest ona bezzasadna.

W kwestii uzgodnienia decyzji z Marszałkiem Województwa Małopolskiego Sąd wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wystąpił o takie uzgodnienie w dniu 12 października 2018 r. wskazując, że zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uważa się je za dokonane. Wystąpienie zostało doręczone Marszałkowi w dniu 15.10.2018 r., a decyzja organu pierwszej instancji zapadła w dniu 5 listopada 2018 r., czyli po upływie wspomnianych dwóch tygodni. Jednak po wydaniu decyzji okazało się, że uzgodnienie miało jednak miejsce, ale z nieznanych przyczyn organ nim nie dysponował przy wydaniu decyzji. Tej okoliczności nie dostrzegł organ II instancji. Natomiast organ odwoławczy miał już możliwość zapoznania się z uzgodnieniem i po stwierdzeniu, że było ono pozytywne procedował z taką wiedzą, a postanowienie uzgadniające było już wówczas prawomocne. Nadto Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że ewentualne procedowanie na podstawie nieprawomocnego postanowienia w sytuacji, gdy jest ono korzystne dla inwestora i gdy jedynie inwestor może je zaskarżyć, nie stanowi istotnego naruszenia procedury mającego wpływ na wynik sprawy.

Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z art.2 pkt 5 u.p.z.p. mówiąc o "inwestycji celu publicznego" należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej: u.g.n.). Z kolei w art. 6 u.g.n. wspomniane cele to m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. W przypadku niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, spełnione są oba warunki dla uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego. Inwestycja ma na celu budowę osiedlowej sieci cieplnej oraz budowę kanalizacji sanitarnej. Obie te sieci mają prowadzić do powstającego osiedla. Nie ulega wątpliwości, że literalnie oba zamierzenia mieszczą się w ramach cytowanego art. 6 u.g.n. Jednocześnie Sąd stwierdził, że inwestycja służąca mieszkańcom przyszłego osiedla może zostać oceniona jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Jest tak zdaniem Sądu tym bardziej, że przedmiotowa inwestycja ma na celu m.in. rozbudowę kanalizacji sanitarnej. Sąd dodał, że odnośnie szczególnie tej inwestycji wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Po 588/17, gdzie wskazano, że "Budowa lub przebudowa fragmentu (jakiegoś elementu) sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, o ile chociażby pośrednio ma znaczenie dla społeczności lokalnej (gminy lub jej części - danej miejscowości, dzielnicy miasta, osiedla, ulicy czy nawet jeszcze mniejszego fragmentu), służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i to niezależnie od osoby inwestora". Podobne stanowisko zajął WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 maja 2018 r., II SA/Wr 152/18, podnosząc, że "Budowa fragmentu sieci kanalizacyjnej nawet dla potrzeb jednego właściciela, stanowi realizację celu publicznego". Reasumując Sąd stwierdził, że jeżeli inwestycja ma na celu m.in. skanalizowanie części terytorium gminy, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy.

Odnośnie zarzutów dotyczących wielkości budynków czy istnienia cmentarza Sąd zaznaczył, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i z tych przyczyn oddalił skargę zauważając na marginesie, że jak wynika z projektu inwestycji nieruchomość skarżącej tj. działka nr [...], jakkolwiek leży w strefie oddziaływania inwestycji, co czyni skarżącą stroną postępowania, to nie przebiega bezpośrednio przez jej działkę.

Skargą kasacyjną M. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b) w zw. z art. 54 pkt 2 lit b) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędne uznanie, iż wnioskodawca w sposób prawidłowy określił planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu oraz, poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji że organy administracji publicznej dokonywały prawidłowej oceny wyłącznie zakresu dotyczącego budowy osiedlowej sieci cieplnej oraz budowa sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...] przy ulicy [...]/[...] w [...], gdy w rzeczywistości ocenie Sądu pierwszej instancji jak i wcześniej rozpatrujących sprawę organów administracji publicznej umknął fakt, że wnioskowana decyzja dotyczyć ma sieci zaplanowanej już inwestycji i stanowiła rodzaj ominięcia procedury uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla całej przedmiotowej inwestycji budownictwa wielorodzinnego. Konsekwencją tego było błędne uznanie, że inwestycja ta nie wymaga uprzedniej pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b) i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 63 ust 1 pkt 1 lit a) i b) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak zbadania czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi w zakresie przepisów powołanej ustawy środowiskowej w świetle oceny wyłącznie małego jego wycinka;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, który przy uzupełnieniu materiału dowodowego mógł dopiero pozwolić na prawidłową ocenę inwestycji jak i wymogów formalnych wniosku o wydanie inwestycji lokalizacji celu publicznego.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną X sp. z p.o. [...] sp. k. z/s w [...] wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, a w razie uznania, że nie zasługuje na odrzucenie – o jej oddalenie w całości. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik uczestnika X sp. z p.o. [...] sp. k. z/s w [...] dodatkowo wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skarg kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, że dokonując kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym Sąd ten nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, iż podniesiony w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Wprawdzie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zostały prawidłowo zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułowane bowiem nie wskazano w nich czy normy te naruszono poprzez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie, lecz taka wada wniesionego środka odwoławczego nie oznacza, iż należało tak wniesioną skargę kasacyjną odrzucić. Mimo takiego braku, który niewątpliwie utrudnia rozpoznanie kasacji należało poddać ją ocenie merytorycznej.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa osiedlowej sieci cieplnej oraz budowa sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...] przy ul. [...]/ul. [...] w [...]".

Stosownie do treści art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 u.p.z.p.). Powyższe jest konsekwencją charakteru i roli decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w procesie planistycznym oraz w dalszej kolejności w procesie inwestycyjno-budowlanym. Funkcją tych decyzji jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać w celu zapewnienia gwarancji zgodności z prawem zmiany zagospodarowania przestrzeni, podlegającej realizacji w procesie budowlanym. Zgodnie natomiast z art. 56 zdanie 1 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi więc prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn.. akt II OSK 3398/18).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie słusznie Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zaakceptował ustalenia faktyczne i ocenę prawną organów administracji publicznej dotyczącą planowanej inwestycji uznając, że dotyczy ona inwestycji celu publicznego, przy czym okoliczność ta nie jest kwestionowana skargą kasacyjną. Ponadto rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, o jakich mowa w ww. art. 54 u.p.z.p., tj. rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych - w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki w zakresie ochrony zieleni, przyrody, warunki w zakresie geologii, ochrony wód i gospodarki wodnej, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji a także wymagania ochrony interesów osób trzecich. W części graficznej tej decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na odpowiedniej mapie. Wydanie przedmiotowej decyzji poprzedzała prawidłowo – zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. - przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację spornej inwestycji, a także uzyskanie opinii Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa i Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Krakowa. Ponadto na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. organ pierwszej instancji wystąpił do Marszałka Województwa Małopolskiego i Wojewody Małopolskiego o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie zadań rządowych albo samorządowych i w związku z niezajęciem przez te organy stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie uznał je za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.), przy czym Marszałek Województwa postanowieniem z dnia 31 października 2018 r. ostatecznie projekt przedmiotowej decyzji uzgodnił. Sam projekt decyzji sporządziła natomiast osoba uprawniona do sporządzania projektów decyzji lokalizacyjnych zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. Strona skarżąca kasacyjnie również nie podważa żadnego z tych ustaleń. Zasadniczo wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej związane są natomiast z podnoszoną przez skarżącą argumentacją dotyczącą pominięcia przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji kwestii, że objęcie wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budowy osiedlowej sieci cieplnej oraz sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...] przy ul. [...]/ul. [...] w [...] stanowiło rodzaj ominięcia procedury uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla całej inwestycji polegającej na budowie osiedla w zabudowie wielorodzinnej. W związku z powyższym zwrócenia uwagi wymaga, że stosownie do treści art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. To inwestor we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego określa zakres planowanej inwestycji i to on wyłącznie decyduje o tym zakresie, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 k.p.a.). Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania jest więc związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może się wypowiadać. Organy nie mogły zatem wyjść - to jakby tego chciała skarżąca - poza granice sprawy zakreślonej żądaniem wnioskodawcy i objąć przedmiotem rozważań także inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej, której docelowo przedmiotowa sieć cieplna i kanalizacyjna ma służyć. Przy czym podkreślić należy, że sama budowa urządzeń technicznych jakimi są sieci cieplne/kanalizacyjne może być objęta odrębnym od zabudowy, której ma służyć, wnioskiem o ustalenie jej lokalizacji. Zwrócenia uwagi bowiem wymaga, że przy budowie budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z przepisu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Objęcie w tych okolicznościach przez organy przedmiotem oceny wyłącznie budowy ww. osiedlowej sieci cieplnej oraz sieci kanalizacji sanitarnej, tj. zgodnie z wnioskiem inwestora, nie miało miejsca z naruszeniem przepisów prawa. W ramach tego postępowania organy dokonały natomiast oceny spornej inwestycji w zakresie ochrony środowiska i uznając - w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - że inwestycja ta nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stwierdziły, iż dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenia te również nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b) w zw. z art. 54 pkt 2 lit b) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jak i obrazy art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b) i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 63 ust 1 pkt 1 lit a) i b) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, w sposób opisany w petitum wniesionego środka odwoławczego okazały się niezasadne.

Dodatkowo odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. zwrócić uwagę należy, że nie został on rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co w zasadzie uniemożliwia jego rozpoznanie. Niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy orzekające dlatego zasługuje na zaakceptowanie wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie.

Nie znajdując w związku z powyższymi ustaleniami usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

Z uwagi na brak podstawy prawnej oddalono w pkt 2 sentencji wyroku wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.