Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 96/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 8, 11, 28, 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2a ust. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1405
law: Usatwa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego - tekst jedn.
article: art. 83, 535
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 537/19 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 stycznia 2019 r. nr GZ.sp.615.105.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 537/19, po rozpoznaniu skargi A. D., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 stycznia 2019 r. nr GZ.sp.615.105.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 5 lipca 2018 r. A. D. wystąpił do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (powoływanego dalej również jako "Dyrektor Generalny") o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnych stanowiących własność S. D. Do wniosku dołączono m.in. wypis aktu notarialnego z 6 września 2016 r. (rep. A nr [...]) obejmującego przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości rolnych, których dotyczył wniosek.

Dyrektor Generalny decyzją z 2 października 2017 r. nr 1005/2018 wyraził zgodę na nabycie przez A. D. w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego, nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 30,82 ha, położonych na terenie woj. [...] w powiecie [...]. Organ odstąpił od uzasadniania decyzji, jako uwzględniającej w całości interesy stron postępowania.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł S. D., zbywca wskazanych wyżej nieruchomości, żądając uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy wyrażenia zgody na nabycie objętych wnioskiem nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. S. D. wskazał, że umowa, którą zawarł z A. D. 6 września 2016 r. w formie aktu notarialnego, nie miała na celu przeniesienia własności nieruchomości. S. D. stwierdził, że nie miał woli wyzbycia się nieruchomości na rzecz A. D., ale jedynie miała to być forma zabezpieczenia zawartej przez nich umowy pożyczki. Wskazał, że nabywca nie prowadzi działalności rolniczej i nie zamierza takiej prowadzić na objętej wnioskiem nieruchomości rolnej. Prowadzi natomiast działalność polegającą na udzielaniu pożyczek.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 2 stycznia 2019 r. nr GZ.sp.615.105.2018 (sprostowaną następnie postanowieniem z 4 marca 2019 r.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie przed organem I instancji. Organ II instancji ustalił, że S. D. nie wiedział o toczącym się postępowaniu i nie wziął udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym bez swojej winy.

Minister wskazał, że postępowanie, o którym mowa w art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1405 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.u.r.", jest postępowaniem, które może zostać zainicjowane przez nabywcę, jednakże istotne jest, aby zamiarem właściciela było zbycie przysługujących mu praw do nieruchomości na rzecz podmiotu, który wystąpił z wnioskiem. W sytuacji gdy właściciel nieruchomości nie zamierza jej zbyć, postępowanie administracyjne jest całkowicie bezprzedmiotowe i w związku z tym powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę wniósł A. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu I instancji, Minister nie wykazał, aby w sprawie zaszła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania lub inna podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania.

Jak wskazał Sąd I instancji, uchybienia w doręczaniu korespondencji S. D. nie mogły być w ogóle rozważane w kategorii przyczyn powodujących bezprzedmiotowość postępowania. Ewentualne uchybienia dotyczące doręczenia korespondencji stronie postępowania nie skutkują brakiem sprawy administracyjnej, a tym samym nie mogą doprowadzić do umorzenia postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji, żaden przepis ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wprowadza, jako warunku prowadzenia postępowania w sprawie zgody na nabycie nieruchomości, aktualności woli właściciela co do zbycia nieruchomości. W szczególności, ustawodawca nie przewidział obowiązku złożenia wspólnego wniosku przez zbywcę oraz nabywcę (art. 2a ust. 4 u.k.u.r.). Minister w drodze wykładni rozszerzającej nie może kreować dodatkowych, nieprzewidzianych wprost w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, wymagań co do merytorycznego rozpoznania podania o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał na zawartą przez strony umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego. Podkreślił, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do oceny ważności umów cywilnoprawnych lub ustalania ich rzeczywistej treści (innej niż wprost wyrażona w umowie). Z kolei, zachowanie formy aktu notarialnego w przypadku przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości umożliwia zainteresowanej stronie sądowe dochodzenie zawarcia umowy przyrzeczonej, zgodnie z art. 390 § 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.".

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. jest wyłącznie orzekanie o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości rolnej, a nie orzekanie o obowiązku sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przez zbywcę. Ewentualne udzielnie skarżącemu zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej przez organ w żaden sposób nie pozbawia zbywcy ochrony prawnej (m.in. na drodze cywilnej lub karnej) w związku ze zgłoszonymi przez S. D. zarzutami wobec postępowania skarżącego. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że oświadczenia S. D. złożone w toku postępowania odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia, że sprawa wyrażenia zgody na nabycie przedmiotowych nieruchomości rolnych przez skarżącego stała się bezprzedmiotowa.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, Minister bezzasadnie uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestię doręczeń. Dyrektor Generalny nie naruszył prawa, uznając przesyłki adresowane do S. D. za doręczone.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: S. D. oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

S. D. zaskarżył wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 28 i art. 105 § 1 K.p.a. przez uwzględnienie skargi, pomimo wydania decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na przyjęciu przez Sąd I instancji wadliwej wykładni art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. oraz dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych co do możliwości prowadzenia postępowania i istnienia przesłanki prowadzenia sprawy administracyjnej w przypadku braku woli zbycia nieruchomości rolnej;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 2a ust. 4 pkt 1 i 2 u.k.u.r. w związku z art. 535 K.c. przez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w przepisie art. 2a ust. 4 u.k.u.r. mowa o zbywcy i nabywcy, co oznacza że dla wymogu istnienia sprawy administracyjnej musi istnieć wola dokonania zbycia nieruchomości (umowa sprzedaży jest umową dwustronną konsensualną); w chwili orzekania przez Dyrektora Generalnego w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez osobę fizyczną zamierzającą utworzyć gospodarstwo rodzinne, dla istnienia sprawy administracyjnej musi istnieć wola potencjalnego zbywcy (lub jej brak); brak woli zbycia powoduje odpadnięcie kluczowej przesłanki istnienia sprawy administracyjnej, jaką jest legitymacja do wszczęcia postępowania;

2. art. 2a ust. 4 pkt 1 i 2 u.k.u.r. w związku z art. 83 K.c. przez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie bezwzględnej nieważności przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości, a tym samym niewłaściwe przyjęcie istnienia podstaw do uchylenia decyzji organu II instancji i zasadności zastosowania przez organ art. 105 § 1 K.p.a.

Z uwagi na powyższe S. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. D. Ewentualnie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, według norm przepisanych. Ponadto, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zasadność umorzenia postępowania w sytuacji braku zgody zbywcy nie budziła dotąd w orzecznictwie wątpliwości (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2408/18).

Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji pominął podnoszoną już wcześniej kwestię zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości dla pozoru. S. D. wskazał, że zamiarem stron nie było dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale zawarcie umowy pożyczki i ustanowienie w ten sposób jedynie zabezpieczenia dla zawartej umowy. A. D. zawierając umowę sprzedaży 6 września 2016 r. wyraźnie wskazał, że działa w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, której nie stanowiła jednak działalność rolnicza. Znacząco też zaniżono wartość nieruchomości. Z tego względu, Sąd I instancji miał obowiązek stwierdzić nieważność tej umowy na podstawie art. 83 K.c.

Ponadto, jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie jest sądem kasacyjnym, pozbawionym możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Z tego względu powinien był uwzględnić argumenty podnoszone przez Ministra w odpowiedzi na skargę. Co więcej, zarówno A. D., jak i S. D. byli obecni na rozprawie, tak jak pełnomocnik organu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargą kasacyjną zaskarżył wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy wydawaniu zgody na nabycie nieruchomości rolnej całkowicie nieistotna jest wola zbywcy, podczas gdy wobec braku woli zbywcy nie jest możliwe spełnienie warunku wyrażonego w tym przepisie, to jest zamiaru utworzenia gospodarstwa rodzinnego przez nabywcę;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 w związku z art. 43 i art. 44 K.p.a. przez przyjęcie, że wydając zaskarżoną decyzję, Minister umorzył postępowanie ze względu na stwierdzone uchybienia w doręczeniu korespondencji S. D., podczas gdy organ ani nie stwierdził uchybień w doręczeniu korespondencji, ani nie wskazał kwestii doręczeń, jako podstawy umorzenia postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 76 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że Minister w toku postępowania odwoławczego oceniał zawartą przez strony umowę cywilnoprawną pod kątem jej ważności czy rzeczywistej treści, podczas gdy ocena taka nie miała miejsca.

Z uwagi na powyższe, Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniósł o zasądzenie od A. D. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podkreślił, że wydając decyzję z 2 stycznia 2019 r. zbadał dlaczego zbywca nieruchomości tak późno wskazał, że nie zamierza w ogóle zbyć nieruchomości na rzecz A. D. W tym celu organ opisał doręczenia korespondencji S. D. Jednakże, przyczyną wydanego przez Ministra rozstrzygnięcia był brak woli zbycia nieruchomości na rzecz potencjalnego nabywcy (A. D.).

Już z samego brzmienia art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. wynika, że Dyrektor Generalny orzeka w sprawie z wniosku nabywcy zamierzającego utworzyć gospodarstwo rodzinne. Nie można więc mówić o "zamiarze nabywcy" co do utworzenia gospodarstwa rodzinnego, jeżeli zbywca nie wyraża w ogóle woli zbycia nieruchomości na rzecz tego nabywcy. Wola zbywcy nieruchomości jest istotna i nie ma przy tym znaczenia forma wyrażenia tej woli, o ile jest wyrażona dostatecznie jasno (tak WSA w Warszawie w wyrokach z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 63/18 i z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2408/18).

Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, Minister nie dokonywał oceny ważności zawartej przez strony umowy przedwstępnej. Wskazana umowa zobowiązywała do zawarcia umorzy przyrzeczonej. Nie wpływała jednak na toczące się przed Ministrem postępowanie, ponieważ zbywca wskazał, że nie zamierza tej umowy wykonać i zbyć nieruchomości. Z kolei, ewentualne roszczenia stron co do tej umowy pozostają poza kognicją sądów administracyjnych.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargi kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skarg kasacyjnych konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest wykładnia art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. Przepis ten został objęty zarzutami obu skarg kasacyjnych, z tym że S. D. zarzucił jego niewłaściwe zastosowanie (w powiązaniu z art. 83 i art. 535 K.c.), a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jego błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty lub w innych przypadkach niż wymienione w ust. 1 i 3, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, która a) posiada kwalifikacje rolnicze, b) spełnia warunek określony w pkt 1 lit. b, c) zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości rolnej na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego.

Sad I instancji dokonując wykładni normy prawnej zakodowanej w powyższym przepisie uznał, że żaden przepis ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wprowadza, jako warunku prowadzenia postępowania w sprawie zgody na nabycie nieruchomości, aktualności woli właściciela co do zbycia nieruchomości. W szczególności ustawodawca nie przewidział obowiązku złożenia wspólnego wniosku przez zbywcę oraz nabywcę (art. 2a ust. 4 u.k.u.r.). Co więcej, w razie wystąpienia o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego, czyli jak w niniejszej sprawie (art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r.), postępowanie to może być wszczęte wyłącznie na wniosek – verba legis – "osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne". Wniosek o wyrażenie zgody na nabycie może złożyć również zbywca (art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r.), ale wniosek taki wszczyna odrębną sprawę administracyjną, opartą na innej podstawie materialnoprawnej. Sąd I instancji wskazał też, że zgadza się z Ministrem, że zamiar nabycia nieruchomości przez wnioskodawcę powinien być rzeczywisty, a nie tylko hipotetyczny, w przeciwnym razie zgoda na nabycie miałaby w istocie charakter interpretacji indywidualnej przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. jest wyłącznie orzekanie o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości rolnej, a nie orzekanie o obowiązku sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przez zbywcę. Ewentualne udzielnie skarżącemu zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej przez organ w żaden sposób nie pozbawia zbywcy ochrony prawnej (m. in. na drodze cywilnej i/lub karnej) w związku ze zgłoszonymi przez S. D. zarzutami wobec postępowania skarżącego (kwestia ewentualnej pozorności umowy oraz ewentualnego popełniania przestępstwa na szkodę S. D.).

Z powyższą wykładnią należało zgodzić się. Przywołany fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie potwierdza zarzutu organu, że przyjęty przez Sąd I instancji sposób rozumienia wskazanej normy prawnej zakłada, że przy wydawaniu zgody na nabycie nieruchomości rolnej całkowicie nieistotna jest wola zbywcy. Stanowiska organu w tym względzie nie można poprzeć skutecznie przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 63/18, ponieważ uzasadnienie tego wyroku nie zostało sporządzone. Jeśli chodzi zaś o wyrok tego Sądu z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2408/18, przywołany w obu skargach kasacyjnych, to należy zwrócić uwagę, że w sprawie tej zgoda zbywcy została wyrażona w, zawartych w formie aktów notarialnych, umowie pożyczki i umowie zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości i użytkowania wieczystego w celu zwolnienia z długu oraz udzielenia pełnomocnictwa do przeniesienia nieruchomości objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na ich nabycie. W okolicznościach tamtej sprawy nie można było dopatrywać się skutku zobowiązującego do przeniesienia własności nieruchomości w umowie tworzącej podstawowy stosunek obligacyjny, którego przedmiotem jest świadczenie pierwotne, tj. w umowie pożyczki. W niniejszej sprawie natomiast została zawarta przez strony w dniu 6 września 2016 r. przedwstępna umowa sprzedaży nieruchomości (rep. A nr [...]), której przedmiotem jest zawarcie umowy przyrzeczonej i brak jest dowodów, że została ona podważona w sposób prawem przewidziany. Powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie S. D. na okoliczność, że w istocie przedwstępna umowa sprzedaży nieruchomości jest umową pożyczki i stanowi zabezpieczeniu długu, nie zostało poparte żadnym dowodem, a dowody znajdujące się w aktach sprawy, twierdzeniu temu przeczą. Tym samym okoliczności tamtej sprawy nie są adekwatne dla oceny okoliczności niniejszej sprawy.

Rację ma Sąd I instancji wskazując, że udzielnie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej przez organ w żaden sposób nie pozbawia zbywcy ochrony prawnej (m. in. na drodze cywilnej lub karnej) w związku z zawartą umową przedwstępną sprzedaży nieruchomości. W razie bowiem obalenia jej skuteczności, bezprzedmiotowa stanie się zgoda Dyrektora Generalnego na nabycie nieruchomości w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego.

Zarzut błędnej wykładni nie był zatem zasadny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r., podniesionego w skardze kasacyjnej S. D., wskazać trzeba, że skarżący kasacyjnie upatruje jego naruszenia jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego, tj. oceny przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości, a konkretnie jej ważności (zarzut naruszenia ww. przepisu w związku z art. 83 i art. 535 K.c.). W takiej sytuacji rozstrzygająca jest kwestia oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które w skardze kasacyjnej zostały wskazane jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 28 i art. 105 § 1 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy trafność tego zarzutu oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania. Warto wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć jeszcze trzeba, że skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazał na przyjęcie przez Sąd I instancji wadliwej wykładni art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. oraz dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych co do możliwości prowadzenia postępowania i istnienia przesłanki prowadzenia sprawy administracyjnej w przypadku braku woli zbycia nieruchomości rolnej. Odnośnie do tak sformułowanego zarzutu, wyjaśnienia wymaga, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Przechodząc do oceny ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania przez Sąd I instancji, wskazać trzeba, że zasadnie Sąd I instancji uznał za istotną, znajdującą się w aktach sprawy, przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Prawidłowa jest też ocena Sądu I instancji, że umowa przedwstępna sprzedaży ma charakter dokumentu urzędowego (art. 2 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, Dz. U. z 2019 r., poz. 540), a tym samym, korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, o której mowa w art. 76 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu, stanowi ona dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Zachowanie formy aktu notarialnego w przypadku przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości umożliwia zainteresowanej stronie sądowe dochodzenie zawarcia umowy przyrzeczonej (art. 390 § 2 w związku z art. 64 K.c.). Ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie są uprawnieni do oceny ważności umów cywilnoprawnych lub ustalania ich rzeczywistej treści (innej niż wprost wyrażona w umowie). Kompetencja ta należy do sądu orzekającego w postępowaniu cywilnym (art. 189 K.c.). Dopóki więc nie zostanie podważona ważność przedwstępnej umowy sprzedaży z 2016 r. we właściwym dla niej trybie, dopóty musi być ona uwzględniona w sprawie o udzielenie zgody na nabycie nieruchomości w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego. Trafnie więc przyjął Sąd I instancji, że oświadczenia S. D. złożone w toku postępowania odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia, że sprawa wyrażenia zgody na nabycie przedmiotowych nieruchomości rolnych przez skarżącego stała się bezprzedmiotowa.

Z tego powodu nie mógł być zasadny zarzut skargi kasacyjnej S. D. dotyczący naruszenia art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. w związku z art. 83 i art. 535 K.c. przez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie "bezwzględnej nieważności" przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości. Z tego samego powodu niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w skardze kasacyjnej organu, a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 76 § 1 K.p.a.

Nietrafnie także zarzucił organ Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § oraz w związku z art. 43 i art. 44 K.p.a. Znajdująca się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wypowiedź organu, że "S. D. nie brał czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji bez własnej winy, nie miał nawet świadomości, że postępowanie zainicjowane przez Pana A. D. jest w toku. W konsekwencji zbywca nie mógł wyrazić swojego stanowiska w sprawie", bez podania przez organ żadnego komentarza wskazującego z jakim skutkiem łączy on wskazane okoliczności, jak najbardziej uzasadniała wniosek Sądu I instancji, że okoliczności te organ rozważał jako przyczyny bezprzedmiotowości postępowania. Jeśli zaś skarżącemu kasacyjnie organowi chodziło w istocie o zarzut naruszenia prawa polegający na błędnym przedstawieniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stanowiska w tym względzie, to wymagało to postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera.

Wobec powyższego należy uznać, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.