Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1155/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35  ust. 1 pkt 1,  art. 35 ust. 3,  art. 5 ust. 1 pkt 9,  art. 34 ust. 3  pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 8 ust. 2 pkt 3, par. 8 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1935
law: Rozporządzenie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego (t. j.)
article: par. 3 pkt 19
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 280/19 w sprawie ze skargi E. W. i J. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31 stycznia 2019 r., nr WIR.Vlll.7840.1.249.2018.SB w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 280/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. W. i J. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31 stycznia 2019 r. nr WIR.Vlll.7840.1.249.2018.SB, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia 25 października 2018 r., nr 1922/2018, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla N. spółka komandytowa w B. obejmujące trzy budynki mieszkalne wielorodzinne w zabudowie wolnostojącej (budynek nr 1, nr 2 i nr 3) oraz dwa budynki mieszkalne wielorodzinne w zabudowie bliźniaczej (budynek nr 4 i nr 5) wraz wewnętrznymi instalacjami gazu w tych budynkach na działkach nr [...] w miejscowości N., gmina O..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli E. W. i J. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji,

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo, że organy błędnie uznały, że można lokalizować na przedmiotowym terenie inwestycję niezgodnie z podstawowym przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 P.b. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo dopuszczenia w ramach planowanej inwestycji budynków zbyt wysokich tzn. o zbyt dużej ilości kondygnacji względem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. oraz § 8 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo nieokreślenia wewnętrznego układu komunikacyjnego dla planowanej inwestycji w projekcie budowlanym.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, w sytuacji gdy organy obu instancji naruszyły szereg przepisów regulujących przebieg postępowania administracyjnego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi oraz twierdzeń i argumentów podniesionych przez skarżących w uzasadnieniu skargi, czego wyrazem jest brak odniesienia się przez Sąd do poszczególnych zarzutów, twierdzeń i argumentów skarżących w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – N. spółka komandytowa w B. wniosła o jej odrzucenie; ewentualnie – oddalenie.

W związku z zarządzeniem z dnia 24 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "N." w N., gmina O. (uchwała nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2009 r.; Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom, [...]) dla terenu o symbolu C12U/MN/MW, na którym zaprojektowano przedmiotową inwestycję, przewiduje m.in. możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W zasadzie taka ocena wynika wprost z treści planu miejscowego, zgodnie z którą § 44 wskazuje, że na ww. terenie podstawowe przeznaczenie: cele zabudowy usługowej: z dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej. Sąd też trafnie wskazał, że taka treść planu nie oznacza, iż wymagana jest realizacja wszystkich funkcji jakie przewiduje plan miejscowy w ramach jednej inwestycji, czy też precyzyjnie – jednego budynku. Ma rację Sąd I instancji, że wymóg zgodności z planem miejscowym jest spełniony w sytuacji realizacji jednej ze wskazanych funkcji, a tym bardziej gdy tego rodzaju funkcje terenu nie są ze sobą sprzeczne, jak np. funkcja mieszkaniowa i usługowa; jak też w sytuacji gdy plan miejscowy w ramach jednej jednostki planistycznej nie wskazuje dokładnej lokalizacji konkretnych funkcji zabudowy. Dla tej oceny nie ma zaś znaczenia wskazanie w planie miejscowym funkcji podstawowej (tu: usługowej) skoro niejako "obok" tej funkcji plan miejscowy przewiduje także inne funkcje (tu: mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną).

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że zaprojektowanie w ramach przedmiotowej inwestycji antresoli nie ma wpływu na ocenę spełnienia wymogu zgodności inwestycji z planem miejscowym w zakresie parametru wysokościowego. Plan miejscowy przewiduje na przedmiotowym terenie jako maksymalną wysokość 3 kondygnacje – w tym poddasze użytkowe (§ 44 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego). Takie zaś uregulowanie umożliwia inwestorowi zaprojektowanie np. na trzeciej kondygnacji antresoli. Ma rację Sąd I instancji, że w ogólności antresola nie jest dodatkową kondygnacją, co też potwierdza definicja legalna "antresoli" zawarta w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [powinno być "(Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.)"]. Zgodnie z tą definicją przez "antresolę" należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. A zatem sama możliwość podwyższenia jednej kondygnacji o fizyczną wysokość antresoli i uzyskanie całkowitej wysokości zabudowy np. projektowane 13,86 m), w sytuacji gdy plan miejscowy ustala parametr wysokościowy odnoszący się tylko do dopuszczonej ilości kondygnacji, nie uprawnia do twierdzenia, że zrealizowanie w ramach 3 kondygnacji także antresoli narusza plan miejscowy. Treść i charakter obowiązujących przepisów nie pozwala na akceptację stanowiska skarżących jakoby przedmiotowa inwestycja w odniesieniu do projektowanej wysokości zabudowy naruszała plan miejscowy. Skarżący powinni mieć na uwadze, że ład przestrzenny nie polega na uzyskaniu skutku w postaci możliwości realizacji wyłącznie zabudowy o identycznych parametrach. W tym zakresie istotne jest aby nie doszło do przekroczenia reguł z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, jakie na danym terenie są obowiązujące. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie zaprojektowane antresole w odniesieniu do treści § 3 pkt 19 ww. rozporządzenia stanowią górną część III kondygnacji znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni kondygnacji, niezamkniętą przegrodami budowlanym od strony wnętrza, z którego są wydzielone; a tym samym stanowią znacznie mniejszą przestrzeń wydzieloną z większej, górnej przestrzeni i są otwarte na tę przestrzeń, z której zostały wydzielone – to Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że projekt jest zgodny w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy z treścią miejscowego planu. Oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, ponieważ w tym zakresie została oparta na gołosłownych twierdzeniach, że organy administracyjne, jak i Sąd I instancji nie dokonały właściwej oceny zaprojektowanych antresoli, które w gruncie rzeczy, zdaniem skarżących, stanowią dodatkową IV kondygnację. Skarżący powinni mieć na względzie, że najpóźniej w skardze kasacyjnej wymagane było dla potwierdzenia swojego stanowiska wykazanie, co konkretnie w odniesieniu do treści projektu budowlanego ma wpływ na ich ocenę, że nie mamy do czynienia w tych okolicznościach z antresolą, lecz z kolejną IV kondygnacją. Samo wskazanie, że mamy do czynienia nie z antresolą, lecz poddaszem to za mało, w sytuacji gdy Sąd I instancji wprost ocenił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z antresolą, która wyczerpuje ww. legalną definicję. Nie ma więc znaczenia dla tej oceny, jak np. kształtuje się powierzchnia użytkowa w innych budynkach, występowanie skosów, ścian kolankowych, tym bardziej, że ocena czy mamy do czynienia z antresolą odnosi się do określonego technicznego sposobu realizacji antresoli. Ponadto dokonanej w niniejszej sprawie oceny nie podważa skutecznie argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do wyjaśnień pełnomocnika Gminy O. w innej sprawie bo dotyczącej skargi na ww. plan miejscowy. Kwestia oceny legalności planu miejscowego to zupełnie odrębne zagadnienie od zastosowania przepisów planu miejscowego w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy wewnętrznego układu komunikacyjnego w zakresie zobrazowanej na projekcie zagospodarowania terenu lokalizacji drogi wewnętrznej, w tym przewidzianej wzdłuż granicy z działką skarżących. Odnośnie tej kwestii organ odwoławczy wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że nie jest to przedmiotem udzielonego przez organ I instancji pozwolenia na budowę, a zostanie zrealizowane wg odrębnego opracowania. Wynika z tego, że aktualnie argumentacja skarżących w odniesieniu do tej drogi wewnętrznej nie mieści się w granicach udzielonego pozwolenia na budowę. A zatem samo zobrazowanie na projekcie zagospodarowania terenu przebiegu tej drogi nie może prowadzić do skutecznego podważenia zlokalizowania drogi. Należy mieć na względzie, że taka treść projektu zagospodarowania terenu jest konsekwencją wymogu zawartego w art. 33 ust. 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego, także z uwzględnieniem treści § 8 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W konsekwencji skoro inwestor planuje objąć układ dróg wewnętrznych odrębnym opracowaniem projektowym, brak jest podstaw do kwestionowania legalności drogi wewnętrznej poza jedynie koniecznością oceny, czy to projekt zagospodarowania terenu formalnie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Tego zaś skarżący w skardze kasacyjnej nie wykazali, poprzestając w tym zakresie na argumentacji, która odnosi się do braku wskazania terminu wykonania drogi oraz stricte elementów technicznych drogi, tj. z czego miałaby być zbudowana i w jaki sposób będą z niej odprowadzane wody opadowe. W tym miejscu wskazania wymaga, że w pozwoleniu na budowę nie określa się terminów realizacji inwestycji; zaś kwestie techniczne niewątpliwie powinny być przedmiotem, ale odrębnego opracowania w przypadku jeżeli inwestor podejmie działania celem realizacji wewnętrznego układu komunikacyjnego w ramach procesu inwestycyjno-budowlanego. Ze wskazanych w skardze kasacyjnej ww. przepisów rozporządzenia nie wynika aby przywołana przez skarżących argumentacja miała być przedmiotem projektu zagospodarowania terenu, który przypomnijmy, stanowi tylko jeden z wielu elementów zakresu i formy projektu budowlanego. Na marginesie skarżącym wskazania wymaga, że z reguły zlokalizowanie układu dróg wewnętrznych wzdłuż granicy działki sąsiedniej nie jest traktowane jako wystarczający argument do stwierdzenia, że takie istnienie drogi będzie powodowało ponadnormatywne oddziaływanie na tereny sąsiednie. A jeżeli mowa o ponadnormatywnym oddziaływaniu, to i tak skarżący nie wykazali o przekroczeniu jakich konkretnie norm można w tym przypadku mówić. Oczywiście taka droga może powodować immisje, co nie jest jednak tożsame z ponadnormatywnym oddziaływaniem, czy też tzw. ponadprzeciętnymi immisjami. Dlatego w niniejszej sprawie w swojej ogólności Sąd I instancji niewadliwie odwołał się do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. i orzecznictwa (patrz: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 960/09), a mianowicie, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Ma rację Sąd I instancji, że interesy te muszą znajdować umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich możemy mówić jedynie wtedy gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, a takowych, jak wynika z powyższego wywodu, skarżący nie wykazali.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. oraz § 8 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższego wywodu wynika, że także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. A mianowicie, kwestie związane ze zgodnością przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym w zakresie funkcji terenu, wysokości dopuszczalnej zabudowy oraz zobrazowania układu komunikacyjnego zostały wyjaśnione w sposób wystarczający, a poza tym argumentacja merytoryczna skargi kasacyjnej nie wykazała aby zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa, w tym w zakresie uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a tym samym zaskarżony wyrok poddawał się instancyjnej kontroli, o czym wyżej była mowa.

Dlatego nie podlegały uwzględnieniu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.