Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3000/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 998/19 w sprawie ze skargi M.K. i P.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 września 2019 r. nr SKO.L.4020.15.2018 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Po 998/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi sprawy ze skargi M.K. i P.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 16 września 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżący wystąpili w 2018 r. do Zarządu [...] Spółki z o.o., zarządzającej mieszkaniowym zasobem Miasta [...], o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...]

W piśmie z 10 października 2018 r. Dyrektor Biura Spraw Lokalowych Urzędu Miasta [...], odpowiadając w imieniu Prezydenta Miasta [...] na wniosek o zawarcie umowy najmu w trybie § 17 ust. 3 uchwały nr XXX/443/VII/2016 Rady Miasta [...] z dnia 7 czerwca 2016 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] (dalej jako: uchwała z 2016 r.) wyjaśnił, że skarżący nie spełniają określonych w tej uchwale wymagań do zawarcia z nimi umowy najmu i w związku z tym "Prezydent podjął decyzję o odmowie zawarcia umowy najmu lokalu".

W odwołaniu od tego pisma, wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący podnieśli, że pismo to należy traktować jako decyzję administracyjną.

Postanowieniem z 16 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podano, że pismo Dyrektora Biura Spraw Lokalowych z 10 października 2018 r. jest odpowiedzią na pismo pełnomocnika skarżących z 23 sierpnia 2018 r., który wystąpił o wydanie decyzji w przedmiocie zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu, zajmowanego bez tytułu prawnego. Wskazano, że w piśmie tym wyjaśniono zainteresowanym, że Prezydent Miasta szczegółowo zapoznał się ze wszystkimi materiałami przedstawionymi zarówno przez pełnomocnika skarżących, jak i przez Zarząd [...] i uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zawarcie umowy najmu przedmiotowego lokalu z wnioskodawcami. Podano, że zawarcie umowy najmu lokalu ma charakter cywilnoprawny i w sprawach tych nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Wobec tego Kolegium uznało, że pismo z 10 października 2018 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia dotyczącego sprawy indywidualnej, której załatwienie decyzją administracyjną należałoby do właściwości organu administracji publicznej. W związku z tym organ uznał za uzasadnione stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

W skardze na postanowienie Kolegium skarżący zarzucili błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędną wykładnię art. 107 § 1 k.p.a., a także niewłaściwe zastosowanie regulacji art. 134 k.p.a., wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Kolegium i przekazanie sprawy do dalszego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę WSA podzielił stanowisko Kolegium, że odwołanie od pisma z 10 października 2018 r. było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż pismo to nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Wskazano, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Podano, że decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie wówczas, gdy z przepisów prawa można wywieść kompetencję organu do wydania decyzji. Zdaniem WSA pismo Dyrektora Biura Spraw Lokalowych [...] z 10 października 2018 r., będące odpowiedzią na wniosek pełnomocnika skarżących o wydanie decyzji w sprawie zawarcia umowy najmu lokalu, nie posiada cech decyzji administracyjnej. Przedstawione w tym piśmie stanowisko organu co do podstaw odmowy zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta odwoływało się do trybu uregulowanego w § 17 ust. 3 uchwały z 2016 r., wydanej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 1182, ze zm., dalej jako: u.o.p.l.). Podniesiono, że pewne indywidualne akty administracyjne, wydane na podstawie uchwał, o których mowa w art. 21 ust. 1 u.o.p.l., jak np. dotyczące umieszczenia na liście osób ubiegających się o przyznanie pomocy mieszkaniowej (np. lokalu socjalnego) mogą stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego (uchwała NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08), ale pismo informujące o odmowie zawarcia umowy najmu lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Sprawy ze stosunków prawnych, których przedmiotem jest najem mieszkań komunalnych znajdujących się w zasobie lokalowym gminy, mają ze swej istoty charakter cywilnoprawny. W sprawach tych gmina w stosunku do mieszkańców występuje jako właściciel nieruchomości, działając w ramach swojego dominium (władztwa sprawowanego nad składnikami majątku gminnego), a nie jako organ administracji publicznej, podejmujący działania władcze (w ramach imperium). WSA uznał przy tym, że nie ma znaczenia okoliczność, że w przedmiotowym piśmie użyto zwrotu o podjęciu przez Prezydenta decyzji o odmowie zawarcia umowy najmu lokalu, gdyż wyrażenie takie koresponduje z treścią § 17 ust. 2 uchwały z 2016 r. Wskazano jednak, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że użycie takiego sfomułowania w uchwale z 2016 r. oraz w piśmie organu oznajmiającym brak woli zawarcia umowy najmu lokalu mogłoby zastąpić ustawowe umocowanie do załatwienia danej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, skoro kompetencji do takiego załatwienia przedmiotowej sprawy Prezydent Miasta nie miał. Zatem pismo organu z 10 października 2018 r. nie zawierało merytorycznego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, lecz stanowiło wyjaśnienie stronie powodów, dla których Prezydent nie uwzględnił wniosku zainteresowanych. W związku z tym kwestionowanie takiego stanowiska Prezydenta nie podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym, a ochrony swojego indywidualnego interesu prawnego zainteresowani mogą dochodzić na drodze cywilnej.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł P.K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwie uznanie przez Sąd I instancji przy ocenie dopuszczalności wniesienia odwołania od pisma Prezydenta Miasta z 10 października 2018 r., że pismo to nie posiadało cech decyzji administracyjnej co miało wpływa na wynik sprawy, ponieważ niesłusznie nie uwzględniono skargi, przez co pozbawiono stronę prawa do sądowej kontroli legalności rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta, stanowiącego realizację zadania publicznego i rozstrzygającego o braku uprawnienia stron;

- art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wadliwie uznanie przez Sąd I instancji przy ocenie dopuszczalności wniesienia odwołania od pisma Prezydenta Miasta z 10 października 2018 r., że pismo to nie posiadało cech aktu administracyjnego określnego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ niesłusznie nie uwzględniono skargi, przez co pozbawiono stronę prawa do sądowej kontroli legalności rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta stanowiącego realizację zadania publicznego i rozstrzygającego o braku uprawnienia stron.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia zaskarżonego pisma z punktu widzenia wskazań zawartych w orzecznictwie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie analiza charakteru prawnego zaskarżonego aktu powinna uwzględniać uchwałę składu 7 sędziów NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08. Zarzucono, że WSA, pomimo tego, że cytuje tą uchwałę NSA z 21 lipca 2008 r., to pomija wskazany w niej pierwszy etap postępowania, tj. etap administracyjnoprawny rozstrzygający o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie pismo Prezydenta Miasta z 10 października 2018 r. obejmowało odmowę zakwalifikowania skarżących do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, jego treść jednoznacznie wskazuje, że pismo to wydano z upoważnienia Prezydenta Miasta i nie stanowi ono jedynie wyjaśnienia stronie powodów dla których Prezydent Miasta nie uwzględnił wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Pismo to zawierało zatem rozstrzygnięcie o charakterze decyzji administracyjnej i posiadało minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania jako decyzji: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Podniesiono, że ewentualnie zaskarżone pismo stanowi akt administracyjny określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., gdyż akt ten rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zakwestionowano także stanowisko WSA odnośnie do § 17 ust. 3 uchwały z 2016 r., gdyż zdaniem skarżącego kasacyjnie we wskazanej normie aktu prawa miejscowego organ uzyskał kompetencję do załatwienia sprawy zawarcia umowy najmu lokalu na podstawie własnego uznania, opartego na rozpatrzeniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" i jest to jedyny taki przypadek we wskazanym akcie prawa miejscowego. Nie sposób zatem przyjąć, że akt Prezydenta Miasta nie podlega żadnej kontroli w toku postępowania instancyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powstające w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowo-administracyjnej powinny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Należy przy tym podkreślić, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa, zaś pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 tegoż artykułu i paragrafu, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie był jednak akt jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a zatem akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W związku z tym powołany przepis w ogóle nie był stosowany przez WSA, a tym samym nie mogło dojść do jego naruszenia. Przy tym gdyby nawet przyjąć, jak chce tego skarżący kasacyjnie, że przedmiotowe pismo Prezydenta było aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to tym bardziej Kolegium było zobligowane do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, gdyż akty, o których mowa w tym przepisie podlegają bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a nie w drodze odwołania do organu wyższej instancji.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwie – zdaniem skarżącego kasacyjnie - uznanie, że pismo Prezydenta Miasta z 10 października 2018 r. nie posiadało cech decyzji administracyjnej.

Należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, dla uznania, że określone pismo stanowi decyzję administracyjną nie jest wystarczające stwierdzenie, że zawiera ono minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Dla uznania bowiem pisma za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym niezbędne jest ustalenie, że pismo załatwia sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., to znaczy że rozstrzyga władczo o uprawnieniu lub obowiązku konkretnego podmiotu wynikającym z przepisu prawa. Decyzja administracyjna może być bowiem wydana tylko wówczas, gdy z przepisu prawa wynika kompetencja organu do jej wydania. Wynika to z konstytucyjnej zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP, a powtórzonej w art. 6 k.p.a. Jak słusznie zauważył WSA, wprawdzie pewne indywidualne akty administracyjne wydane na podstawie uchwał, o których mowa w art. 21 ust. 1 u.o.p.l., jak np. dotyczące umieszczenia na liście osób ubiegających się o przyznanie pomocy mieszkaniowej, mogą stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, jak wskazano w uchwale NSA z 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08), jednakże nie należy do nich pismo informujące o odmowie zawarcia umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego. Pismo to nie jest także decyzją administracyjną. Żaden przepis u.o.p.l. nie przewiduje bowiem, aby przydzielenie lokalu znajdującego się w zasobach gminy następowało na podstawie decyzji administracyjnej. Co więcej, z przepisów tej ustawy wynika, że kwestie dotyczące zawierania umów najmu poddane są instrumentom prawa cywilnego.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. Przy czym stosownie do art. 21 ust. 2 rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. W rozdziale 5 uchwały z 2016 r., podjętej na podstawie tej delegacji ustawowej, określono tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, a także regulacje dotyczące sposobu poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Zatem tylko przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego lub socjalnego organ gminy realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego i w tym wypadku bada, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania winno prowadzić do umieszczenia jego kandydatury na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W takiej zatem sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08), przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Tylko zatem w tym zatem wypadku działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej ma charakter administracyjnoprawny, bowiem tego rodzaju uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Natomiast po skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu już konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi na to, że kończy go zawarcie umowy, ma charakter cywilnoprawny.

W przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącego kasacyjnie wniosek nie dotyczył jednak zakwalifikowania go do grona osób, z którymi zostanie zawarta umowa najmu lokalu komunalnego, lecz zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego, zajmowanego wcześniej przez rodziców skarżącego, na zasadzie umowy najmu. Powyższy wniosek odnosił się zatem już do etapu drugiego opisanego wyżej postępowania, mającego charakter cywilnoprawny. W tych okolicznościach nie można było uznać pisma Dyrektor Biura Spraw Lokalowych Urzędu Miasta z 10 października 2018 r. za jednostronny i władczy akt administracyjny. W piśmie tym zawarte bowiem zostało jedynie oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Gminy Miejskiej. W związku z tym słuszne jest stanowisko WSA, że pismo to nie mogło stanowić decyzji administracyjnej, gdyż była to czynność z zakresu władztwa właścicielskiego gminy, a nie akt z zakresu władztwa publicznego, przysługującego organowi administracji publicznej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o uregulowanie tytułu prawnego do danego lokalu ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której ewentualne przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Zaprezentowane powyżej stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 467/16 i orzecznictwo tam przywołane, wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 663/17).

Niezasadne jest także odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do treści § 17 ust. 3 uchwały z 2016 r. Skoro bowiem, jak wskazano wyżej, z przepisów u.o.p.l. wynika, że sprawy dotyczące umów najmu lokali komunalnych mają charakter stosunków cywilnoprawnych i nie dają podstawy do wydawania decyzji administracyjnych w tym względzie, to tym bardziej takiej podstawy prawnej nie może stanowić przepis prawa miejscowego. Jedynym wyjątkiem w zakresie dopuszczalności wnoszenia środków zaskarżenia stanowi uchwała w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, co wyraźnie wynika z powołanej uchwały NSA o sygn. akt I OPS 4/08. Przy czym nawet w tym przypadku, jak wskazano wyżej, obowiązuje odmienny tryb zaskarżenia, a mianowicie bezpośrednio do sądu administracyjnego, a nie w drodze odwołania do organu wyższej instancji.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.