Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1316/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 82 ust. 2 pkt 3, art. 82 ust. 3a pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1327
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 519/19 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 12 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 519/19 oddalił skargę "A." Sp. z o.o. w B. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej: organ) z dnia 24 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przypadającej do zwrotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 5 oraz art. 82 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481 ze zm.; dalej: u.s.o.), w brzmieniu obowiązującym w roku 2013 polegające na błędnej wykładni poprzez uznanie, że z treści art. 82 ust. 3a wynika, że podmiot prowadzący szkołę ma obowiązek zgłoszenia organowi ewidencyjnemu zmian dotyczących miejsc prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a niedokonanie takiego zgłoszenia pozbawia prawa do dotacji, podczas gdy z treści art. 82 ust. 3a u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w roku 2013 wynika jedynie konieczność zgłoszenia zmian w przypadku zmiany: nazwy oraz typu i rodzaju szkoły lub placówki; zmiany osoby prawnej lub fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę; zmiany adresu szkoły lub placówki, które to zmiany w przedszkolu skarżącej nie nastąpiły. Tym samym z treści art. 82 ust. 5 u.s.o., wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, po pierwsze nie wynikała konieczność zgłaszania organowi ewidencyjnemu innego miejsca prowadzenia zajęć, po wtóre zaś brak dokonania takiego zgłoszenia nie oznaczał utraty prawa do dotacji. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w skarżonym wyroku interpretacja art. 82 ust. 5 oraz art. 82 ust. 3a u.s.o. doprowadziła w konsekwencji do błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "podmiot prowadzący szkołę ma obowiązek zgłoszenia organowi ewidencyjnemu zmian dotyczących miejsc prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych (art. 82 ust. 5 w zw. z art. 82 ust. 2 pkt 3 u.s.o.), co w niniejszej - sprawie nie miało miejsca, bowiem nie zgłoszono zmian lecz wyłącznie nowe, odrębne przedszkole, a co dalej doprowadziło to do nieuzasadnionego stwierdzenia, że niedokonanie zgłoszenia do ewidencji zmian dotyczących miejsc prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych pozbawia przedszkole prawa do dotacji na dzieci, których zajęcia odbywają się w innych niż siedziba przedszkola miejscu;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 2b w zw. z art. 82 ust. 1 u.s.o. poprzez błędne niezastosowanie i uznanie, że skarżąca pobrała dotację w nadmiernej wysokości, w sytuacji w której skarżąca wypełniła wymagania wynikające z treści art. 82 ust. 1 u.s.o. przedszkole B. wpisane było bowiem do ewidencji przedszkoli niepublicznych stosownie do treści art. 82 ust. 1 u.s.o. oraz spełniła przesłanki wynikające z art. 90 ust. 2b poprzez złożenie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji wniosek z planowaną liczbą uczniów tym samym dotacja nie była pobrana w nadmiernej wysokości bowiem należna była również na dzieci, które miały zajęcia w innej niż siedziba przedszkola lokalizacji;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 2 pkt 3 oraz art. 82 ust. 3a pkt 5 ust. 3d u.s.o. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że skoro skarżąca nie dokonała zmiany we wpisie nr [...], to nie mogła prowadzić zajęć w innej lokalizacji niż siedziba przedszkola, podczas gdy wskazane normy takiego obowiązku na skarżącą nie nakładają i od spełnienia obowiązku zgłoszenia innego miejsca prowadzenia zajęć nie uzależniają prawa do dotacji na dzieci, dla których zajęcia prowadzone są w innych miejscach;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 u.s.o. poprzez jego błędne zastosowanie do stanu sprawy i uznanie, że skoro skarżąca złożyła wniosek o wpisanie do ewidencji przedszkola w miejscu, w którym dotychczas prowadzone są zajęcia innego przedszkola, to do czasu uzyskania wpisu i rozpoczęcia zajęć nie mogła korzystać z własnego lokalu dla potrzeb prowadzenia zajęć innego przedszkola;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 2 pkt 3 oraz art. 82 ust. 3a pkt 5 ust. 3d u.s.o. poprzez błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że: skarżąca nie powinna otrzymywać w roku 2013 dotacji na dzieci, które uczęszczały do przedszkola B. z siedzibą na ul. [A.], a których zajęcia odbywały przy ul. [B.], z tej tylko przyczyny, że przy ul. [A] powstało następnie - dopiero od [...] września 2014 roku odrębne przedszkole, które uzyskało wpis do ewidencji od dnia 1 września 2014 roku: "nie sposób zgodzić się ze Spółką, że organ niezasadnie pozbawił ją dotacji, skoro dzieci (...) uczęszczały do przedszkola B. nr [2] Rację ma organ, że Przedszkole B. nr [2] było odrębnym przedszkolem, z odmienną nazwą, siedzibą, inną lokalizacją, o różnych numerach wpisów do ewidencji placówek niepublicznych i niedotowanym w 2013 r. przez Miasto. Nie można zatem twierdzić, że dotacja jest należna bez względu na to, do którego przedszkola dziecko uczęszcza" - podczas gdy przedszkole B. [2] zostało wpisane do ewidencji placówek oświatowych dopiero od dnia 1 września 2014 roku, a do tego czasu przy ul. [B.] prowadzone były zajęcia przedszkola B., które to przedszkole legitymowało się aktualnym i obowiązującym wpisem do ewidencji. Nadto skarżąca na potwierdzenie faktu, że dzieci uczęszczały do przedszkola B. złożyła do akt sprawy dokumenty, w tym między innymi umowy z rodzicami, z których zapisów wynikało, że dzieci zapisane są do przedszkola B. z siedzibą przy ul. [A.], a zajęcia odbywały się będą przy ul. [B.]. Wszak dopiero od [...] września 2014 roku, umowy z tymi samymi rodzicami zawarte zostały pomiędzy przedszkolem B. nr [2] z siedzibą przy ul. [B.]. Tym samym nie jest wiadomym z jakich względów WSA w Bydgoszczy uznało, że uczniowie przedszkola B. są uczniami innego - nieistniejącego przedszkola, nadto konstatacja wynikająca z wyroku, brew treści wskazywanych norm prowadzi do uznania przez Sąd, że już samo złożenie wniosku o wpis do ewidencji wyłącza inna możliwość korzystania z lokalu;

6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku

z art. 82 ust. 1 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w roku 2013 poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że mimo braku wpisu do ewidencji skarżąca prowadziła przedszkole B. [2] i w konsekwencji uznanie, że na dzieci uczęszczające do tego przedszkola dotacja skarżąca dotację pobrała w nadmiernej wysokości;

7) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że w wyroku z dnia 26 lutego 2019 roku (sygn. akt: I SA/Bd 949/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wówczas orzekając nie doszukał się konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, a lektura orzeczenia wskazuje, iż zalecenia w wydanym wyroku dotyczą braku oceny materiału dowodowego, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego przez siebie orzeczenia wskazał jedynie, że zabrakło stanowiska, które poddawałoby się kontroli sądowoadministracyjnej, a tym samym nie można było przejść do oceny pozostałych zarzutów i na obecnym etapie postępowania za przedwczesną należało uznać ocenę sformułowanych zarzutów naruszenia innych przepisów postępowania i norm prawa materialnego;

8) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącą w toku rozprawy, a mianowicie: umów zawieranych z rodzicami oraz zgłoszeń, z których jednoznacznie wynikało, że do [...] września 2014 roku dzieci uczęszczały do przedszkola B., a zajęcia prowadzone były dla tego przedszkola w dwóch lokalizacjach: na ul. [A.] oraz na ul. [B.], podczas gdy powyższe dowody z dokumentów miały istotne znaczenie z punktu widzenia niniejszego postępowania, dotyczyły istotnych zagadnień związanych z przedmiotem tego postępowania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny do tych dokumentów w żaden sposób się nie odniósł, w tym również w pisemnym uzasadnieniu wydanego wyroku, co wskazuje na brak rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza nie odniesienie się do twierdzeń podnoszonych w skardze przez skarżącą;

9) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy w sytuacji, gdy wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja oparta została na niedostatecznym rozważaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z pominięciem okoliczności wskazujących, że dzieci, które miały zajęcia na ul. [B.] uczęszczały do przedszkola B., niezależnie od tego w jakiej lokalizacji prowadzone były zajęcia, bowiem w roku 2013 przedszkole B. [2] w ogóle nie funkcjonowało, a okoliczności te miały fundamentalne znaczenie dla wydanej decyzji. W tym znaczeniu Kolegium dokonało zupełnie dowolnej oceny dowodów, nie opierając się na jakichkolwiek dowodach zgromadzonych w aktach sprawy uznało, co bezkrytycznie przyjął również Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżąca w roku 2013 prowadziła dwa przedszkola, choć przedszkole B. [2] nie zatrudniało nawet jednego pracownika, rozpoczęło bowiem działalność dopiero od września 2014 roku;

10) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zastąpienie swobodnej oceny dowodów oceną dowolną, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że skarżąca poprzez samo zgłoszenie wpisu do ewidencji przedszkola B. nr [...] nie mogła do czasu rozpoczęcia prowadzenia działalności tego przedszkola, korzystać z przystosowanych sali dla potrzeb przedszkola B.;

11) z ostrożności procesowej, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja narusza wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w konsekwencji:

- niepodjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony;

- niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

- nieudowodnienia okoliczności faktycznych, będących podstawą wydania decyzji o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości i w konsekwencji obowiązku jej zwrotu;

- dokonania oceny, że okoliczności zawyżenia liczby uczniów niekwalifikujących się do dotacji, zostały udowodnione.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Alternatywnie wystąpiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności rozpoznany został zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący błędnej wykładni prawa materialnego w postaci przepisów art. 82 ust. 5 oraz art. 82 ust. 3a u.s.o., ponieważ ustalenia w tym względzie mają podstawowe znaczenie dla sprawy. W jego ramach skarżąca kasacyjnie wskazuje, że WSA błędnie uznał, że przepisy u.s.o. nie dopuszczają "sytuacji, w której zajęcia mogą odbywać się w innej [niż zgłoszona do ewidencji placówek – dop. NSA] lokalizacji" (s. 12 skargi kasacyjnej), podczas gdy zastosowanie w przepisach art. 82 ust. 2 pkt 3, art. 82 ust. 3a pkt 5 u.s.o. liczby pojedynczej miejsca prowadzenia szkoły (adresu) "prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewidział dla jednej szkoły kilku miejsc jej prowadzenia, kilku adresów" (s. 13 skargi kasacyjnej). Nie można jednak wywodzić – zdaniem skarżącej kasacyjnie, że przedszkole może posiadać tylko jedno miejsce prowadzenia wszystkich zajęć dydaktycznych.

Zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 12 lipca 2011 r. o sygn. I OSK 639/11 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże) o obowiązku zgłaszania organowi ewidencyjnemu zmian dotyczących miejsc prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych. Z art. 82 ust. 2 pkt 3 oraz art. 82 ust. 3a pkt 5 u.s.o. wynika, że należy odróżniać adres placówki od miejsca, w którym są lub mają być wykonywane zajęcia dydaktyczno-wychowawcze oraz realizacja innych zadań (statutowych). Pod tym pierwszym pojęciem, tj. adresu należy rozumieć siedzibę placówki (szkoły). Placówka, w tym przedszkole może mieć tylko jeden adres i to znajdujący się na obszarze właściwości miejscowej organu ewidencyjnego. Wynika to jednoznacznie m.in. z art. 82 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1-2 u.s.o. Należy zauważyć, że art. 82 ust. 2 pkt 3 u.s.o. określa jakie dane podlegają zgłoszeniu do ewidencji, natomiast art. 82 ust. 3a pkt 5 u.s.o. wskazuje na obligatoryjne elementy składowe zaświadczenia o wpisie do ewidencji. Z tego ostatniego jednoznacznie wynika, że samo zaświadczenie o wpisie do ewidencji nie musi wskazywać miejsc, w których szkoła lub placówka prowadzi działalność dydaktyczną.

Jak już jednak zasygnalizowano, kwestią odrębną jest zgłaszanie danych do ewidencji. Zgodnie z dyspozycją art. 82 ust. 2 pkt 3 u.s.o. zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać m.in. wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających: a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, b) realizację innych zadań statutowych (w przypadku przedszkoli: organizacji wychowania przedszkolnego – art. 89a ust. 1 u.s.o.). W tym przypadku miejsce prowadzenia placówki/szkoły związane jest z informacją o warunkach lokalowych, które mają umożliwiać realizację zadań placówki/szkoły. Tych miejsc może być kilka. Skoro tych miejsc może być kilka, a dana placówka podlega nadzorowi to oczywiste jest, że podmiot prowadzący szkołę ma obowiązek zgłoszenia organowi ewidencyjnemu zmian dotyczących miejsc prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych (art. 82 ust. 5 w zw. z art. 82 ust. 2 pkt 3 u.s.o.), co nie oznacza jednak jakichkolwiek zmian w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji odnośnie adresu szkoły.

Mając na uwadze wcześniej zaprezentowane wymogi jakie spełniać ma skarga kasacyjna ocenie merytorycznej nie poddawały się naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt 7-11 petitum skargi kasacyjnej, ponieważ brak jest wymaganego uzasadnienia w ich zakresie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej składa się z dwóch części, zatytułowanych: "Stan faktyczny" oraz "Dokonanie błędnej wykładni art. 82 ust. 2 pkt 3 oraz art. 82 ust. 3a pkt 5 ust. 3d ustawy o systemie oświaty". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w cz. I uzasadnienia skargi kasacyjnej zatytułowanej "Stan faktyczny" przy okazji relacji z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji wyrażono jednocześnie krytykę odnośnie poszczególnych kwestii proceduralnych bądź to wskazywano na pojawiające się wątpliwości. Nie jest to jednak wymagane rozwinięcie zarzutów procesowych. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag, według Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należało, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby zarzucane naruszenia przepisów p.p.s.a. oraz k.p.a. miały wpływ na wynik sprawy w znaczeniu w jakim przedstawiono to powyżej. Wskazanych braków nie mogły konwalidować zgłoszone w toku rozprawy wyjaśnienia w tym względzie, będące uzasadnieniem zarzutów w ww. zakresie, zgłoszone przez pełnomocnika. Całkowity bowiem brak uzasadnienia w omawianym zakresie nie może być traktowany jako nienależyte lub częściowe uzasadnienie, które może być na nowo uzasadniane zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 zd. drugie p.p.s.a. (por. także np. wyroki NSA: z 21 lutego 2024 r., I GSK 1115/20; z 21 lutego 2024 r., I GSK 1112/20).

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać także oceny merytorycznej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wyartykułowanych w pkt 5 oraz 6 petitum skargi kasacyjnej. Jakkolwiek bowiem w ich ramach wskazano na błędne zastosowanie przepisów, to treść zarzutów wskazuje, że dotyczą one kwestionowania ustaleń faktycznych w przedmiocie istnienia oraz prowadzenia przez skarżącą przedszkola "B. 2" oraz uczęszczania przez dzieci do przedszkola "B.". Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Dotychczasowe ustalenia wskazują, że stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany. To zaś oznacza, że prawidłowe są ustalenia WSA, iż brak było zgłoszenia nowego miejsca prowadzenia zajęć oraz że "w miesięcznych informacjach o faktycznej liczbie uczniów składanych przez Przedszkole celem naliczenia należnej dotacji, ujmowano dzieci, które w ogóle nie uczęszczały do Przedszkola Niepublicznego »B.«, albo przestały do niego uczęszczać lub też uczęszczały do Przedszkola Niepublicznego »B. Nr [2]«. Stąd zasadny jest wniosek, że w 2013 r. dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, w łącznej kwocie [...] zł." (s. 18 zaskarżonego orzeczenia).

W takim stanie skuteczne nie mogły być zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt 2-4 petitum skargi kasacyjnej. W ich bowiem ramach skarżąca kasacyjnie – poprzez kwestionowanie zastosowania lub niezastosowania wskazywanych przepisów u.s.o. – w istocie zmierza do wykazania, wbrew powyżej wskazanym ustaleniom faktycznym, że prawidłowe było wykazywanie dzieci celem naliczenia należnej dotacji dla Przedszkola Niepublicznego »B.«, które uczęszczały do Przedszkola Niepublicznego »B. Nr [2]«. Co do zasady nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, co też ma miejsce w niniejszej sprawie. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.