Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1277/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185, art. 176 § 1 pkt 2, art. 183 § 1, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 611/21 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 27 lutego 1997 r. Nr XXXIV/279/97 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie; 2. zasądza od Gminy Olkusz na rzecz A. S. kwotę 490 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 611/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę A. S. na Uchwałę Nr ... Rady Miejskiej w O. z dnia 27 lutego 1997 roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. S. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 27 lutego 1997r. żądając stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na naruszenie:

- art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane, które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności), albowiem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na terenach oznaczonych symbolem "II.A" w obrębie oznaczenia R obowiązuje całkowity zakaz zabudowy - co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia;

- art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nastąpiło w ten sposób, że działka skarżącego, znajdująca się w obszarze Studium jako "19.3'’ R, co do której obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, położona jest w bezpośredniej bliskości terenów oznaczonych jako 3.MN na których istnieje możliwość realizacji zabudowy jednorodzinnej - przy czym odległość między działką Skarżącego a terenami 3.MN wynosi zaledwie około 28 metrów.

- art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i przewidzianą w powołanej normę zasadę równości wobec prawa albowiem Studium nakłada na właściciela działki nr [...] (gmina O., obręb O.) ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy (bowiem zabudowa jest całkowicie wyłączona) niż na właścicieli działek sąsiednich (np.: działki nr [...], [...]).

W uzasadnieniu wskazano, iż interes prawny, w zaskarżeniu uchwały wynika z faktu, iż skarżący jest aktualnym właścicielem działki nr [...] (gmina O., obręb O.), co do której Studium (a w konsekwencji także miejscowy plan), wprowadza regulacje sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami prawa. W szczególności, Skarżący został pozbawiony możliwości zabudowy powołanej działki. Zakres interesu prawnego wynika z prawa, jakie przysługuje skarżącemu do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. Tym samym skarżący może realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących mu uprawnień właścicielskich do działki położonej na obszarze uchwalonego aktu. Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach tego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. Skarżący działa w swoim interesie i kwestionuje ustalenia co do obszaru, które oddziałują na jego interes prawny.

W uzasadnieniu zarzutów skargi w szczególności podkreślono, iż Studium i wyznaczone granice terenów zabudowy i terenów rolniczych nie tworzą harmonijnej całości. Cechuje je dowolność - i to daleko posunięta, skoro tereny dopuszczające zabudowę (i to w stosunkowo szerokim zakresie, bo budownictwo mieszkaniowe oraz inne) bezpośrednio graniczą (w bezpośredniej bliskości, bez żadnego racjonalnego uzasadnienia) z terenami wyłączającymi całkowicie możliwość zabudowy. Studium (tak samo jak i plan) powoduje, że skarżący, jako właściciel działki nr [...] (gmina O., obręb O.) został postawiony w znacznie gorszej pozycji niż właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Zaledwie bowiem około 28 metrów od granicy jego działki, znajdują się tereny 3.MN, na których dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna oraz usługowa. Właściciele działek znajdujących się 29 metrów dalej od działki skarżącego mogą również realizować zabudowę budynków gospodarczych, garaży itp. Działka skarżącego oraz działki leżące na obszarze 3.MN nie różnią się od siebie, a już z pewnością nie w takim stopniu, który uzasadniałby tak poważne różnice w zagospodarowaniu działek. Tego typu ustalenia stoją przy tym w sprzeczności z zapisami pkt 9.1 Studium. Studium nie daje żadnego uzasadnienia dlaczego akurat teren na którym leży działka skarżącego jest wyłączony całkowicie z zabudowy. Gmina oczywiście ma władztwo planistyczne - ale zakaz wszelkiej zabudowy musi być zawsze uzasadniony. Gmina nie ma w tym zakresie dowolności, a Studium taką dowolność wykazuje. Właściciele gruntów sąsiednich, na których istnieje możliwość zabudowy, znajdują się bowiem w znacznie lepszej sytuacji niż skarżący, który swojej działki po prostu nie może zabudować. Ta sytuacja stanowi przejaw nierówności wobec prawa. Jest to sytuacja nieuzasadniona, zwłaszcza na tle znacznie większej swobody w tym zakresie dotyczącej właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości objętych Studium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona uchwała nosi numer ..., a nie ... jak oznaczono ją w skardze i kolejnych pismach procesowych. Uwzględniając okoliczności sprawy, powyższy błąd Sąd ocenił jako oczywistą omyłkę pisarską i rozpoznał sprawę jako skargę wniesioną na Uchwałę Nr ... Rady Miejskiej w O. z dnia 27 lutego 1997r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O. (dalej: "Studium", "Uchwała" lub "zaskarżona Uchwała").

Odnosząc się do stanowiska organu, że skarga powinna zostać odrzucona jako wniesiona po terminie Sąd stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 1 listopada 2020 r. nie obejmowało Uchwały Nr ... Rady Miejskiej w O. z dnia 27 lutego 1997r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O., a jedynie uchwały ją zmieniające. Dopiero wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 lutego 2021 r., dotyczyło zaskarżonej uchwały. Odpowiedź na to wezwanie skarżący otrzymał w dniu 29 marca 2021 r., a zatem wniesiona w dniu 22.04.2021 r. skarga, została wniesiona w terminie.

W zakresie interesu prawnego skarżącego Sąd wyraził pogląd, że został on naruszony, z uwagi na przeznaczenie nieruchomości stanowiącej jego własność pod teren rolny, z czym związany jest całkowity zakaz zabudowy tej nieruchomości. W tym zatem zakresie prawo własności skarżącego doznało ograniczeń. Konsekwencją natomiast uznania, że zaskarżona Uchwała naruszyła interes prawny skarżącego i została wniesiona w terminie było merytoryczne jej rozpoznanie.

W zakresie meritum sprawy w pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 27 lutego 1997 roku, a zatem ponad 24 lata przed wniesieniem skargi. Ma to istotne znaczenie na płaszczyźnie jej oceny. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego, przy czym jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem. Z powyższej regulacji wynika zatem, że w przedmiotowym wypadku stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jak o to wnosi skarżący jest niedopuszczalne. Uchwała została bowiem podjęta znacznie ponad rok temu, nie jest aktem prawa miejscowego, nie uchybiono też obowiązkowi z art. 90 ust. 1, ponieważ uchwała została przesłana organowi nadzoru w dniu 5 marca 1997 roku.

Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta nie na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.). Z tego powodu znaczna część argumentów stron, odwołująca się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz poglądów, które w związku z tą ustawą były wyrażane w doktrynie i orzecznictwie jest bezprzedmiotowa. Ocena zaskarżonej uchwały odbywa się bowiem na płaszczyźnie jej zgodności z prawem, z uwzględnieniem postanowień ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma jedynie takie zastosowanie, że zgodnie z jej art. 87 ust. 1, zaskarżone studium zachowało moc i jest aktem obowiązującym. Co do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to zawiera ona regulacje odnośnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyłącznie w art. 6 i co istotne, nie zawiera regulacji analogicznej jak art. 28 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu, formalna ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały winna zatem zostać dokonana w kontekście postanowień art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznał, że analiza postanowień Uchwały oraz procedury planistycznej w kontekście treści w/w przepisu, prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że Uchwała jest z tym przepisem zgodna i nie narusza żadnych innych przepisów.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, również na płaszczyźnie władztwa planistycznego, brak było jakichkolwiek podstaw do wyrażenia poglądu, aby zaskarżona uchwała była niezgodna z jakimkolwiek przepisem, chroniącym własność.

Sąd zaznaczył, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] położonej w obrębie O. o przeznaczeniu rolnym - od chwili uchwalenia studium poprzez wszystkie jego zmiany. Przedmiotowa działka nigdy nie posiadała w świetle dokumentów planistycznych przeznaczenia budowlanego. Tak więc uchwalone Studium nie ograniczyło skarżącemu możliwości korzystania z nieruchomości oraz swobodnego zagospodarowania terenu, zgodnie z wyznaczoną do tej pory funkcją (R). Natomiast składający skargę na uchwałę w przedmiocie studium, nie może jej skutecznie kwestionować tylko na tej podstawie, że ustalone przeznaczenie terenu albo potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu w uchwalonym akcie jest niezgodne z jego interesem prywatnym. Organom gminy przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza, że mają prawo do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Odnosząc się do argumentu poruszanego przez skarżącego, że działka nr [...] znajduje się w oddaleniu zaledwie 28 m od zabudowy mieszkaniowej (3.MN), w ocenie Sądu nie może on przesądzać o konieczności dalszego rozszerzania terenów budowlanych. Idąc bowiem takim tokiem rozumowania obszary budowlane nie miałyby końca. W związku z tym istniejące niezmiennie od lat wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne dotyczące rolnego przeznaczenia działki nr [...] skarżącego, w żaden sposób nie naruszają prawa.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że odwoływanie się przez skarżącego do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. jest całkowicie chybione albowiem Konstytucja ta weszła w życie ponad pół roku po wejściu w życie zaskarżonej uchwały.

Konkludując Sąd Wojewódzki stwierdził, że zarzuty skargi są oczywiście bezzasadne, ponieważ w zasadzie w całości uzasadnione są naruszeniem przepisów, które nie obowiązywały w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały. Z dokonanej przez Sąd z urzędu kontroli zgodności postanowień uchwały z przepisami mającymi zastosowanie wynika natomiast, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

A. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszeniu przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 i 135 p.p.s.a. przez brak przyjęcia przez Sąd I instancji iż zaskarżona uchwała rażąco narusza prawa - w sytuacji gdy zarzuty skargi należało uznać za uzasadnione;

2. naruszeniu prawa materialnego, to jest:

a) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1, 3 oraz rozdział 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 147 p.p.s.a., na skutek braku stwierdzenia nieważności zaskarżonego uchwały, pomimo iż uchwała ta rażąco narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane i wprowadzoną w nich zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności), albowiem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na terenach oznaczonych symbolem "II.A" w obrębie oznaczenia R obowiązuje całkowity zakaz zabudowy - co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia, w tym w zakresie przekraczającym nawet ochronę gruntów rolnych wprowadzoną ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

b) art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 147 p.p.s.a., co nastąpiło w ten sposób, że Sąd nie stwierdził wydania uchwały z naruszeniem prawa pomimo iż uchwała ta narusza powołane normy prawa materialnego, skoro działka skarżącego, znajdująca się w obszarze Studium jako "19.3" R, co do której obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, położona jest w bezpośredniej bliskości terenów oznaczonych jako 3.MN na których istnieje możliwość realizacji zabudowy jednorodzinnej - przy czym odległość między działką skarżącego a terenami 3.MN wynosi zaledwie około 28 metrów.

c) art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 147 p.p.s.a., co nastąpiło w ten sposób, że Sąd nie stwierdził wydania uchwały z naruszeniem prawa pomimo iż uchwała ta narusza powołane normy prawa materialnego i przewidzianą w nich zasadę równości wobec prawa albowiem Studium nakłada na właściciela działki nr [...] (gmina O., obręb O.) ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy (bowiem zabudowa jest całkowicie wyłączona) niż na właścicieli działek sąsiednich (np.: działki nr [...], [...]).

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z 17 października 2023 r. uzupełniono argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wskazano, że od dnia złożenia skargi nastąpiły zmiany studium i planu miejscowego w celu poszerzenia terenów mieszkaniowych, ale z pominięciem nieruchomości skarżącego. Podniesiono, że wnioski skarżącego o dopuszczenie zabudowy jego działek nie są uwzględnione, podczas gdy kolejne tereny są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek tylko w części zarzuty w niej zawarte okazały się trafne.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O. z 27 lutego 1997 r. podlegała kontroli w trybie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której art. 87 ust. 1 stanowi, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc.

Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygania w sprawie zaskarżonego Studium, Sąd Wojewódzki trafnie wskazał na przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), mianowicie art. 91, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne; a ponadto art. 94, zgodnie z którym: (ust. 1) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zrządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego; (ust. 2) jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

Prawidłowo Sąd Wojewódzki stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały było niedopuszczalne wskutek upływu 1 roku od dnia jej podjęcia, przy czym art. 94 u.s.g. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a.

Oznaczało to w rezultacie, że chociaż w skardze błędnie domagano się stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały, to jednak w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu z uwagi na możliwość orzeczenia, że zaskarżona Uchwała wydana została z naruszeniem prawa.

Na akceptację zasługiwała również ocena Sądu Wojewódzkiego dotycząca legitymacji procesowej skarżącego do zaskarżenia spornej Uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Nie mogło budzić wątpliwości, że interes prawny skarżącego został naruszony, skoro według ustaleń przedmiotowego Studium nieruchomość stanowiąca jego własność jest przeznaczona kierunkowo jako teren rolny z całkowitym zakazem zabudowy, podczas gdy skarżący domaga się dopuszczenia możliwości zabudowy, tak jak na działkach sąsiednich przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, budynki usługowe, gospodarcze oraz garażowe.

W takim stanie sprawy obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, w szczególności czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zaznaczył prawidłowo, że gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może – pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa – samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.

Jednak weryfikując zaskarżoną Uchwałę Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w sposób wyczerpujący wszystkich faktycznych i prawnych uwarunkowań niniejszej sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego w sprawie nie miała tak istotnego znaczenia okoliczność podjęcia zaskarżonej Uchwały w 1997 r. (24 lata przed wniesieniem skargi), jeżeli stosownie do art. 87 ust. 1 u.p.z.p. uchwalone Studium zachowało moc, a tym samym na mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia tego Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Trzeba zwrócić uwagę, że chociaż zaskarżone Studium uchwalone zostało na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak wskutek regulacji przejściowych ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – pozostawione zostało do stosowania, a zatem pełni analogiczną funkcję i powoduje takie same skutki prawne jak akty studium uchwalone na podstawie nowej ustawy. Dlatego przy kontroli sądowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy każdorazowo pamiętać, że wypływ tego aktu na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości położonych na obszarze danej gminy wyraża się zasadniczo w tym, iż postanowienia uchwalanych planów miejscowych nie mogą naruszać ustaleń studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

W tym kontekście kwestionowane w sprawie ustalenia Studium o rolnym przeznaczeniu gruntów skarżącego z zakazem ich zabudowy uniemożliwiają mu skuteczne wnioskowania o dopuszczenie innego przeznaczenia jego nieruchomości w planie miejscowym, co znacząco ogranicza jej aktualne wykorzystanie.

Wobec powyższego merytoryczna ocena przedmiotowego Studium nie mogła być sprowadzona do ustalenia, że działka skarżącego w świetle dokumentów planistycznych nigdy nie posiadała przeznaczenia budowlanego, a jej rolna funkcja wyznaczona została od chwili uchwalenia Studium poprzez wszystkie jego zmiany.

Nie można zgodzić się z wnioskiem Sądu, że sam fakt utrzymywania od 1997 r. w ustaleniach Studium rolnego przeznaczenia nieruchomości skarżącego, z całkowitym zakazem zabudowy, świadczy o tym, iż "uchwalenie studium nie ograniczyło skarżącemu możliwości korzystania z nieruchomości oraz swobodnego zagospodarowania terenu, zgodnie z wyznaczoną do tej pory funkcją (R)".

Zaaprobowanie toku rozumowania Sądu byłoby równoznaczne z tym, że właściciele nieruchomości – dążąc do zmiany ich zagospodarowania – pozbawieni byliby skutecznej ochrony prawnej na drodze sądowej, w razie gdy przez wiele lat w kolejnych uchwałach w przedmiocie studium utrzymywano by to samo kierunkowe przeznaczenie określonych działek gruntowych.

Podkreślenia wymaga to, że przy kontroli sądowej aktów planistycznych nie jest miarodajny wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie uchwalenia studium lub planu miejscowego, ale znaczenie mają także okoliczności odnoszące się do aktualnego interesu prawnego skarżącego. Zdarzyć się bowiem może, że wskutek zmian m.in. społeczno-gospodarczych dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości nie odpowiada aktualnym potrzebom właściciela w zakresie jej zagospodarowania.

Chociaż organy planistyczne mają obowiązek oceny aktualności studium i planów miejscowych, to jednak osoby zainteresowane zmianą aktów planistycznych nie dysponują żadnymi skutecznymi środkami prawnymi w tym zakresie, zaś rozstrzygnięcia właściwych organów jednostek samorządu terytorialnego o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 7 i art. 32 ust. 1 u.p.z.p.).

W tym kontekście przy rozpoznawaniu skargi na studium należy poddać również ocenie brak aktualizacji ustaleń tego dokumentu planistycznego w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej, zwłaszcza gdy były przez nią wnioskowane określone zmiany co do przeznaczenia i zagospodarowania własnych działek gruntowych.

Zauważyć trzeba, że przy badaniu w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacji procesowej uwzględnia się naruszenie aktualnego interesu prawnego skarżącego, co wyznacza także zakres merytorycznego rozpoznania skargi na akt planistyczny.

Rzeczą zatem Sądu Wojewódzkiego było w niniejszej sprawie szersze odniesienie się do zarzutów skargi, w których akcentowano nadmierne ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości (art. 140 k.c.), w szczególności prawa zabudowy (art. 4 Prawa budowlanego).

Zaznaczyć trzeba, że skarżący kwestionując zaskarżone ustalenia Studium wskazał zasadniczo na naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). Z uzasadnienia skargi wynika, że w przekonaniu skarżącego charakter dowolny mają ustalenia Studium, wprowadzające całkowity zakaz zabudowy na gruntach rolnych będących jego własnością, a w efekcie nie pozwalają na ich racjonalne zagospodarowanie. Ponadto zdaniem skarżącego brak jest podstaw do tego, aby istniejące w Studium ograniczenia co do zagospodarowania jego nieruchomości były większe niż te, które obowiązują na terenach sąsiednich, gdzie dopuszczona jest zabudowa różnego rodzaju, w tym mieszkaniowa. Takie zróżnicowanie przeznaczenia działek gruntowych na danym obszarze skarżący postrzega jako naruszenie zasady równości.

Zarzuty w powyższych kwestiach powinny być rzetelnie rozpoznane, tymczasem Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że odwoływanie się przez skarżącego do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. jest całkowicie chybione, albowiem Konstytucja ta weszła w życie ponad pół roku po wejściu w życie zaskarżonej uchwały.

Po pierwsze, należy przypomnieć, że Sąd Wojewódzki w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązany był podjąć rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po drugie, drugorzędne znaczenie miało powołane w skardze przepisów Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., bowiem zarzuty dotyczące ochrony własności, zasady równości i zasady proporcjonalności mają oparcie również w Konstytucji z 22 lipca 1952 r. – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu planistycznego (27 lutego 1997 r.).

W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 1993 r. P6/92 publ. OTK 1993/1/8 stwierdzono, że Konstytucja RP proklamując w art. 7 zasadę pełnej ochrony własności wyrażającą się w swobodzie korzystania z rzeczy własnej, nie wyklucza możliwości ustalenia określonych ograniczeń tej swobody gdy wymaga tego interes ogólny.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie ze znowelizowaną treścią art. 1 Konstytucji z 22 lipca 1952, ustrojodawca przyjął, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Warto zatem przywołać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 1996 r. K 9/95, w którym zauważono, że: "Zasada proporcjonalności jest elementem składowym zasady państwa prawnego". Zdaniem TK w zasadzie sprawiedliwości należy też upatrywać podstaw obowiązywania zasady proporcjonalności: "Zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia".

Z kolei w orzeczeniu z 5 grudnia 1995 r. K 6/95 Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do ustanowionej w art. 67 ust. 2 zasady równości wskazał, że w wypadku zróżnicowania sytuacji prawnej adresatów, ocenie zgodności z konstytucją podlega kryterium tego zróżnicowania, przez ocenę czy jest ono merytorycznie usprawiedliwione, czy jest sprawiedliwe.

Po trzecie, trudno zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że ocena zgodności z prawem aktu planistycznego uchwalonego w lutym 1997 r. powinna odnosić się wyłącznie do wówczas obowiązującej Konstytucji RP z 22 lipca 1952 r. (znowelizowanej ustawą z 29 grudnia 1989 r.), w sytuacji gdy zaskarżona uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest elementem aktualnego porządku prawnego i przez swoje funkcjonowanie oddziałuje na aktualny interes prawny właściciela nieruchomości położonej na obszarze danej gminy.

W tym kontekście można powołać się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 listopada 1997 r. U 6/97, w którym wyrażono pogląd, że przy ocenie przez Trybunał Konstytucyjny treści normy prawnej miarodajny jest stan konstytucyjny z dnia orzekania, przy ocenie zaś kompetencji prawotwórczej do wydania badanego przepisu i trybu jego ustanawiania – stan konstytucyjny z dnia wydania przepisu.

Zdaniem składu orzekającego, przytoczone stanowisko TK ma odpowiednie zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, w której kontrolowany jest akt planistyczny uchwalony na podstawie wcześniejszej Konstytucji oraz ustawy o zagospodarowani przestrzennym z 7 lipca 1994 r., a obowiązuje i wywołuje skutki prawne w aktualnym porządku prawnym regulowanym Konstytucją RP z 2 kwietnia 1997 r. oraz ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym.

Podkreślić należy, że jeżeli znaczenie "dawnej" uchwały w przedmiocie studium zostało zrównane z uchwałami podejmowanymi w sprawie studium na podstawie ustawy z 27 marca 2003 r., to powinny one w znaczeniu materialnym odpowiadać zasadniczo obowiązującym wymogom prawnym.

Oczywiście przy kontroli sądowej takiego "dawnego" studium uwzględnia się przepisy wcześniejszej ustawy, zwłaszcza dotyczące procedury jego uchwalenia, jednak ustalenia, które determinują treść planów miejscowych, a pośrednio przeznaczenie nieruchomości strony skarżącej, muszą być odnoszone do aktualnych ustawowych i konstytucyjnych standardów ochrony własności.

W rezultacie niezależnie od tego, czy uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podjęta została pod rządami Konstytucji RP z 22 lipca 1952 r., czy też Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., kontrola sądowa tego aktu planistycznego powinna uwzględniać wymogi zasady proporcjonalności, to jest aby ingerencja właściwych organów w prawo własności pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanawia się określone ograniczenia w przeznaczeniu i zagospodarowaniu nieruchomości położonych na obszarze danej gminy. Niewątpliwie funkcjonujące aktualnie uchwały w przedmiocie studium, nawet te podjęte w czasie obowiązywania poprzedniej Konstytucji, powinny zawierać ustalenia odpowiadające zakazowi nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności, wyrażonemu w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r., ale również wynikającemu z art. 1 Konstytucji RP z 52 r. w znowelizowanym brzmieniu.

Po czwarte, poczynione wyżej uwagi należy odnieść również do kwestii zastosowania przepisów obu ustaw z 1994 i 2003 r., stanowiących kryterium legalności kontrolowanej ustawy.

Mianowicie, nie mogło całkowicie dyskwalifikować zarzutów skargi to, że przywołano w niej wyłącznie przepisy aktualnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy bowiem zaznaczyć, że tak jak w ustawie z 2003 r. (art. 1 ust. 2 pkt 1,6 i 7), tak też w przepisach ustawy z 94 r. ustanowiony był obowiązek uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym (w tym w studium) m.in. wymagań ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 6 ust. 4 pkt 4).

Wobec powyższego w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki powinien poddać analizie zakwestionowane ustalenia Studium w aspekcie przysługującej skarżącemu ochrony własności nieruchomości, przy uwzględnieniu innych wartości, którym służyć mają wyznaczone przez organ planistyczny kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy.

Brak wyczerpującej oceny w wymienionych kwestiach sprawił, że przedwczesna była konstatacja Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem przedmiotowej Uchwały w zaskarżonej części.

Jednocześnie podkreślić trzeba, że nie została podważona w skardze kasacyjnej ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie procedury planistycznej.

W konsekwencji przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki przeprowadzi ocenę spornych ustaleń Studium w kierunku wyznaczonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie omówionych wyżej wzorców ustawowych i konstytucyjnych.

Z tych wszystkich względów skuteczne okazały się zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów art. 134 p.p.s.a., konkretnie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 31 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 4 Prawa budowlanego, przy czym należy zaakcentować, że Naczelny Sąd Administracyjny nie będąc związanym uzasadnieniem podstaw kasacyjnych mógł uwzględnić zarzuty, opierając się również na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą. Rozpoznając zarzut dotyczący art. 32 ust. 2 Konstytucji, Naczelny Sad Administracyjny miał na uwadze, że w istocie dotyczy on treści art. 32 ust. 1 Konstytucji, przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pozostałe zarzuty nie mogły być skuteczne z uwagi na ich wadliwe sformułowanie bądź oczywistą bezzasadność.

Mianowicie, nieadekwatnie do stanu sprawy podniesiono zarzut naruszenia art. 4 Konstytucji i art. 135 p.p.s.a. W sposób zbyt ogólnikowy sformułowano zarzuty dotyczące art. 1,3 oraz rozdziału 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić trzeba, że wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenia jedynie tych przepisów prawa, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, natomiast nie jest dopuszczalne aby Sąd ten dokonywał konkretyzowania, uzupełniania bądź korygowania wadliwie sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

Ustanowiony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstawy kasacyjnej oznacza, że w skardze kasacyjnej powinien być podany konkretny przepis prawa, którego naruszenie strona zarzuca. W odniesieniu zaś do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie sformułowanej podstawy kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazany został konkretny przepis z podaniem numeru artykułu i stosownej jednostki redakcyjnej (por. wyroku NSA z 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07, 7 marca 2024 r. II GSK 2019/12, 8 marca 2012 r. II OSK 2496/10).

Z powyższych względów nie podlegały merytorycznej weryfikacji te zarzuty skargi kasacyjnej, które nie zostały w sposób precyzyjny sformułowane. Ponadto należy zauważyć, że zarzut kasacyjny z punktu 2b) dotyczy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie mają zastosowania do zaskarżonej uchwały, przy czym art. 1 ust. 2 powołany został bez określenia konkretnych jednostek redakcyjnych w postaci punktów. Nie sposób pominąć również tego, że w skardze kasacyjnej w dużej mierze zarzuty odnoszą się do regulacji ustawy z 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chociaż Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku trafnie wskazał, że przedmiotowe Studium uchwalone zostało na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. O ile Sąd pierwszej instancji nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, to w postępowaniu kasacyjnym regułą jest, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

15