Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1833/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Podatek akcyzowy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7b ust. 8
journal: Dz.U. 2022 poz 143
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4677/21 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w C. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia nienależnie pobranej kwoty dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz M. Sp. z o.o. w C. 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4677/21 po rozpoznaniu skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w Chorzowie (dalej "skarżąca", "spółka") uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządcy Rozliczeń Spółka Akcyjna z dnia [...] maja 2021 r. Jednocześnie zasądził od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącej kwotę 15.634 złotych (słownie: piętnaście tysięcy sześćset trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 6 marca 2020 r. spółka wystąpiła do Zarządcy Rozliczeń z wnioskiem o przyznanie dofinansowania de minimis za okres od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r. w wysokości 292.859,58 zł. Następnie w dniu 7 maja 2020 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie dofinansowania de minimis za okres od 1 października 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w wysokości 188.784,82 zł. Zarządca Rozliczeń dokonał weryfikacji i zatwierdzenia ww. wniosków, a następnie, zgodnie z art. 7b ust. 8 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 2538 z późn. zm.), dalej "ustawa cenowa", wypłacił spółce wnioskowane kwoty w łącznej wysokości 481.644,40 zł. Następnie, na podstawie art. 8 ust. 8a ustawy cenowej, w dniach 20 i 26 października 2020 r. Zarządca Rozliczeń przeprowadził postępowania sprawdzające, mające na celu weryfikację udzielonego dofinansowania. Na podstawie zebranych dokumentów finansowych dotyczących spółki oraz złożonych przez nią wyjaśnień, Zarządca Rozliczeń stwierdził, że spółka nie spełniała kryteriów uprawniających do otrzymania wypłaconego jej dofinansowania ze względu na niespełnienie przesłanki z art. 7 ust. 4a ustawy cenowej, tj. wnioskując o wypłatę dofinansowania nie posiadała statusu przedsiębiorcy, będącego odbiorcą końcowym innym, niż wskazany w art. 5 ust. 1a ustawy cenowej. Mając powyższe na uwadze organ I instancji w dniu [...] maja 2021 r. wydał decyzję w przedmiocie określenia wysokości nienależnie pobranej kwoty dofinansowania na podstawie wniosków z dnia 6 marca i 7 maja 2020 r. z uwagi na to, że spółka spełniła przesłanki definiujące małego przedsiębiorcę określone z art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), dalej "ustawa Prawo przedsiębiorców", podczas gdy na podstawie art. 7 ust. 4a ustawy cenowej, do złożenia wniosku do Zarządcy Rozliczeń S.A. o dofinasowanie i otrzymanie dofinansowania uprawnieni są odbiorcy końcowi będący przedsiębiorcami innymi niż mikroprzedsiębiorcy albo mali przedsiębiorcy w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Po jego rozpoznaniu Minister Klimatu i Środowiska, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., utrzymał w mocy rozstrzygniecie Zarządcy Rozliczeń. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na wstępie, że przysporzenia przyznawane przedsiębiorcom przewidziane na mocy ustawy cenowej miały charakter pomocy de minimis, co zostało wyraźnie wskazane w art. 7 ust. 4d tej ustawy. Organ stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 7 ust. 4a w zw. z art. 5 ust. 1a ustawy cenowej, kwalifikując spółkę jako przedsiębiorcę spełniającego kryteria mikro- lub małego przedsiębiorcy. Organ stwierdził, że spółka nie spełniała kryteriów uprawniających do otrzymania wypłaconego jej dofinansowania w łącznej wysokości 481 644, 40 zł ze względu na niespełnienie przesłanki z art. 7 ust. 4a ustawy cenowej, tj. wnioskując o wypłatę dofinansowania nie posiadała statusu przedsiębiorcy, będącego odbiorcą końcowym innym, niż wskazany w art. 5 ust. 1a ustawy cenowej.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4677/21 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządcy Rozliczeń Spółka Akcyjna z dnia [...] maja 2021 r. Sąd stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ma ustalenie, które normy prawne powinny być stosowane dla określenia statusu skarżącej – przedsiębiorcy, ze względu na jego wielkość. Polska ustawa prawo przedsiębiorców jest węższa pojęciowo, co powoduje, iż powstają na jej gruncie wątpliwości, których nie da się wyjaśnić posługując się jedynie krajowymi przepisami. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom organu, definicji "przedsiębiorstwa" nie należy poszukiwać wyłącznie w przepisach krajowych, ale również w przepisach unijnych lub też ewentualnie przepisy krajowe w tym zakresie należy interpretować w taki sposób w jaki jest ona wykładana w prawodawstwie unijnym. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu do projektu ustawy Prawo przedsiębiorców, dotyczącym kwalifikacji przedsiębiorcy ze względu na wielkość, wskazano, że: "Pojęcia mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy (art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy) zostały zdefiniowane przede wszystkim na użytek ustawy - Prawo przedsiębiorców, w szczególności w zakresie kontroli działalności gospodarczej. Zawarte w ustawie Prawo przedsiębiorców legalne definicje mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy nie mają natomiast normatywnego znaczenia dla sposobu rozumienia tych pojęć na potrzeby przepisów prawa Unii Europejskiej o pomocy państwa oraz na potrzeby polskich przepisów dotyczących pomocy państwa i implementujących w tym zakresie przepisy prawa UE. W zakresie prawa pomocy państwa należy stosować definicję mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy zawartą w relewantnych przepisach prawa unijnego". Wobec powyższego, Sąd podzielił zarzuty zawarte w skardze uznając, że kwalifikacja statusu przedsiębiorcy powinna być dokonana z uwzględnieniem przepisów unijnych. Zdaniem Sądu, organ nieprawidłowo zinterpretował przepisy ustawy cenowej. Z tego względu Sąd stwierdził że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji we wskazanym wyżej zakresie, nie odpowiadają prawu.

Następnie organ na podstawie:

I. art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 176 §1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r.

II. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego tj. naruszenie art. 7 ust. 4a i ust. 4d w zw. z art. 5 ust. 1a ustawy dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez błędną wykładnię:

a) poprzez uznanie, że Minister Klimatu i Środowiska nieprawidłowo zinterpretował przepisy ustawy cenowej w zakresie pojęcia mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy stosując definicje zawarte w Prawie przedsiębiorców, podczas gdy ustawa cenowa wprost nakazuje stosowanie tych definicji;

b) poprzez niewłaściwe zastosowaniu poprzez uznanie, że kwalifikacja statusu przedsiębiorcy na gruncie ustawy cenowej powinna być dokonana z uwzględnieniem przepisów unijnych, podczas gdy prawodawca unijny nie określił katalogu podmiotów, mogących otrzymać pomoc publiczną, odnosząc się jedynie do ograniczającego progu kwotowego otrzymanych przysporzeń we wskazanym okresie (tzw. pomoc bagatelna), zaś ustawodawca polski zdecydował o selektywności udzielanych korzyści wprowadzając rozróżnienie między mikro oraz małymi przedsiębiorcami, a pozostałymi przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów Prawa przedsiębiorców;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art, 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wadliwy polegający na braku wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się jedynie do ogólnikowego przytoczenia kilku orzeczeń TSUE, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, skutkujące tym, iż uzasadnienie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podejmując zaskarżone orzeczenie, w konsekwencji czego zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wskutek przyjęcia, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa, podczas gdy decyzje te odpowiadają prawu.

III. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego norm przepisanych.

IV. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę skarżąca w pełni poparła stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej..

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.

Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarżąca kasacyjnie złożoną skargę kasacyjną oparła na zarzutach zarówno prawa procesowego, jak tez materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych. Zdaniem NSA nieskuteczne są podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z ich formalnej wadliwości lub są niezasadne. Sąd drugiej instancji odnosząc się do tych zarzutów zauważa zatem, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Skuteczność tej skargi jest uzależniona od wypełnienia przez stronę warunków ustawowych. Z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny skargi kasacyjnej ma podstawowe znaczenie dla oceny skarżonego wyroku. Sąd drugiej instancji zauważa, że kontrola kasacyjna wyroku może być prowadzona tylko w zakresie wskazanym przez stronę w granicach zarzutów i tylko z perspektywy wskazanej w uzasadnieniu tych zarzutów. Niezależnie jednak od ww. spostrzeżeń Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do rozpoznania postawionych zarzutów.

Co do zarzutu z pkt. 2 a) petitum skargi kasacyjnej, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wykazano niespełnienia formalnych warunków, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą zaskarżony wyrok zawiera. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd I instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny, jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, odnosząc się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi.

Należy podkreślić, że kolejny zarzut z pkt. 2 b) petitum skargi kasacyjnej, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie stanowi podstawy do oceny wyroku w ramach art. 174 § 2 p.p.s.a. albowiem nie odnosi się do stosowania prawa procesowego. Przepis ten wskazuje na uchylenie decyzji ze względu na wadliwe stosowanie prawa materialnego, zatem może być łączony tylko z podstawą z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sformułowanie "naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy" w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. daje podstawę do stwierdzenia, że zarzut ten jest stawiany w niewłaściwej podstawie kasacyjnej i jako formalnie wadliwy nie może być podstawą kontroli zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r., sygn. akt: III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r., I FSK 205/18, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10, tamże). W tej sprawie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Środowiska i Klimatu oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządcy Rozliczeń Spółka Akcyjna nie odpowiada prawu, a tym samym skorzystał z uprawnień zawartych w art. 135 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego z pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej tj. art. 7 ust. 4a i ust. 4d w zw. z art. 5 ust. 1a ustawy dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 7 ust. 1 prawa przedsiębiorców, na wstępie (co nie jest sporne) należy zauważyć, że dofinansowanie przyznawane przedsiębiorcom przewidziane na mocy ustawy cenowej w myśl art. 7 ust. 4d miały charakter pomocy de minimis. Podstawowym aktem prawa unijnego, mającym zastosowanie do pomocy de minimis, jest Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L nr 352 s. 1 ze zm.). Istotnym jest również Rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 187, str. 1 z późn. zm.), dalej "Rozporządzenie 651/2014". Pomoc de minimis to specyficzny rodzaj wsparcia publicznego, z których mogą skorzystać przedsiębiorcy z państw członkowskich. W niniejszym przypadku obejmuje ona dofinansowanie cen energii elektrycznej. Zgodnie z art. 7 ust. 4a ustawy cenowej, do złożenia wniosku do Zarządcy Rozliczeń Spółka Akcyjna, o dofinasowanie i otrzymanie dofinansowania uprawnieni są odbiorcy końcowi będący przedsiębiorcami innymi niż wskazani w art. 5 ust. 1a prawa przedsiębiorców tj. nie będący mikroprzedsiębiorcami i małymi przedsiębiorcami. Pomoc przyznawana jest więc średnim i dużym przedsiębiorcom. W niniejszej sprawie kwestią sporną pomiędzy stronami jest czy ocena statusu przedsiębiorcy powinna być dokonana z uwzględnieniem przepisów unijnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że biorąc pod uwagę charakter pomocy de minimis, dla weryfikacji uprawnienia spółki do jej uzyskania nie należy poszukiwać nie tylko w przepisach krajowych, ale również w przepisach unijnych lub też ewentualnie przepisy krajowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie należy interpretować w taki sposób w jaki są one wykładane w prawodawstwie unijnym na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Wydawać by się mogło że na takie rozumienie wskazuje również autor skargi kasacyjnej wskazując na stronie 6 skargi kasacyjnej: "W stanie faktycznym będącym podstawą niniejszej skargi nie ma przeszkód, aby badaniu podlegały zarówno kryteria określone w Prawie przedsiębiorców, jak i w rozporządzeniu de minimis", jednakże z punktu widzenia brzmienia całej skargi kasacyjnej, wnioski takie są niezasadne.

Zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony przez kasatora nie można uznać za zasadny gdyż skarżący kasacyjnie – wbrew dyspozycji art. 176 p.p.s.a. – nie przedstawił argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. W szczególności kasator nie wyjaśnia przyczyn odmiennego definiowania pojęcia "przedsiębiorstwa" i "MŚP" w ujęciu przedsiębiorstw powiązanych. Z jednej strony w zakresie ustalenia dopuszczalnej kwoty wsparcia - jako jedno przedsiębiorstwo, a zatem definicja uwzględnia przepisy unijne, tj. Rozporządzenie 1407/2013 i Rozporządzenia 651/2014, podczas gdy od strony podmiotowej tj. ustalenia podmiotów upoważnionych do otrzymania wsparcia - jako odrębne przedsiębiorstwa, a zatem definicja nie uwzględnia już przepisów unijnych, tj. Rozporządzenia 1407/2013 i Rozporządzenia 651/2014. Zatem brak tu po stronie kasatora konsekwencji, a fragmentaryczne stosowanie przepisów unijnych jest w ocenie NSA niezrozumiałe i niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi. Co wymaga podkreślenia, w przypadku braku zgodności unormowań krajowych ze wspólnotowymi, te ostatnie będą miały pierwszeństwo przed przepisami krajowymi.

Należy podkreślić, że w bogatym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (np. sprawa C-382/99) silnie akcentuje się, że podmioty o złożonej strukturze, na które składa się wiele powiązanych ze sobą jednostek o odrębnej osobowości prawnej, należy traktować jako jednolity organizm gospodarczy, będący jednym przedsiębiorstwem (zob. np. wyrok NSA z 19 lipca 2023 r. sygn.. akt I GSK 602/23, tamże). W ocenie NSA, sytuacja bezpośredniego, formalnego beneficjenta pomocy, który jest częścią większego organizmu gospodarczego, powinna być oceniana w perspektywie całego przedsiębiorstwa, a nie w sposób wybiórczy i ograniczony tylko do jednego elementu tego organizmu gospodarczego. Takie stanowisko, które skład rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni popiera, wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE, które wskazuje, że podmioty gospodarcze ze względu na istniejące pomiędzy nimi związki o charakterze faktycznym i prawnym, mogą być pod pewnymi warunkami traktowane jako jedna jednostka ekonomiczna (ang. single economic entity). Co wymaga podkreślenia, a na co słusznie zwracał uwagę Sąd I instancji, odpowiada to funkcjonalnej definicji przedsiębiorstwa. Praktyka decyzyjna Komisji Europejskiej potwierdzają, że pojęcie "przedsiębiorstwa" nie ogranicza się do odrębnego podmiotu prawa, lecz może objąć grupę takich podmiotów (wyrok TSUE z 14 listopada 1984 r. w sprawie C-323/82; decyzja Komisji Europejskiej z 7 czerwca 2006 r. w sprawie pomocy państwa nr C 8/2005). W decyzji tej zwrócono uwagę na konieczność badania rzeczywistych powiązań gospodarczych i faktycznego sprawowania kontroli, wskazała, że definicja "przedsiębiorstwa" stosowana na potrzeby określania statusu danego przedsiębiorcy nie jest równoznaczna z odrębną osobowością prawną i może obejmować całej grupy przedsiębiorstw, których dane będą wspólnie brane pod uwagę na potrzeby obliczenia pułapów statusu przedsiębiorstwa.

Należy zwrócić uwagę, że art. 2 pkt 18 Rozporządzenia 651/2014 stanowi o przedsiębiorstwie, którego status kształtują pułapy finansowe wskazane w art. 2 załącznika I do Rozporządzenia 651/2014. Stąd wynika natomiast, że dla określenia statusu wnioskodawcy i jego sytuacji ekonomicznej należy wziąć pod uwagę relacje, występujące pomiędzy wnioskodawcą, a innymi podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 załącznika I do Rozporządzenia 651/2014. To z kolei oznacza, że konsekwentnie sytuacja całej grupy (podmiotu składającego wniosek i podmiotów z nim powiązanych) powinna podlegać ocenie w zakresie spełnienia kryterium. Innymi słowy, z treści art. 2 pkt 18 lit. a Rozporządzenia 651/2014 nie można wywodzić, że przedmiotem oceny jest w każdym przypadku wyłącznie ocena pojedynczego przedsiębiorstwa. Przeciwnie, jeżeli w sprawie ustalono, że wnioskodawca jest przedsiębiorstwem powiązanym z innymi podmiotami (pobierającymi lub nie pobierającymi dofinansowanie) istnieje obowiązek oceny sytuacji ekonomicznej na podstawie danych wszystkich powiązanych przedsiębiorstw, a nie samego wnioskodawcy. W tym celu – w każdym przypadku – trzeba ustalić, czy między wnioskodawcą oraz innymi podmiotami wchodzącymi w skład grupy (jednego organizmu gospodarczego) nie zachodzą powiązania.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organ rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę faktu, że skarżąca należy do międzynarodowej grupy kapitałowej w ramach, której w Polsce działa spółka M. sp. z o.o. (spółka matka), E. spółka z o.o. (będąca w 100% własnością spółki M. sp. z o.o.) i M. sp. z o.o. (będąca w 100% własnością spółki M. sp. z o.o.). Organ nie poddał stosownej analizie tych powiązań, a poprzestał na analizie ekonomicznej samej skarżącej.

W niniejszej sprawie na potrzeby zakwalifikowania danego przedsiębiorcy do odpowiedniej kategorii wielkości przedsiębiorcy, istotne jest określenie, czy dane przedsiębiorstwo jest samodzielne, czy też partnerskie lub powiązane. W przypadku przedsiębiorstw partnerskich lub powiązanych, w celu określenia konkretnego typu przedsiębiorstwa, właściwe jest zsumowanie danych przedsiębiorstw partnerskich lub powiązanych. Kontrola zarówno prawna jak i faktyczna decyduje o tym, czy dane przedsiębiorstwo uważane jest za przedsiębiorstwo partnerskie lub powiązane. Należy wziąć pod uwagę nie tylko kapitał lub udziały ale także kontrolę, jaką jedno przedsiębiorstwo sprawuje nad innym. Tych wszystkich działań organ rozpoznając sprawę nie podjął w sprawie niniejszej, a podjęte miały charaktery wybiórczy i ograniczały się tylko do cząstkowej analizy sprawy w świetle tylko przepisów krajowych. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej uznając, że kwalifikacja statusu przedsiębiorcy powinna być dokonana z uwzględnieniem przepisów krajowych i unijnych. Zdaniem NSA, rację ma Sąd I stwierdzając, że organ nieprawidłowo zinterpretował przepisy ustawy cenowej.

Reasumując, w świetle powołanych wyżej argumentów należy uznać, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie dopuścił się zarzucanych przez kasatora uchybień, co czyni skargę kasacyjną niezasadną.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).