Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2650/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 141 § 4, art. 146 § 2, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 494 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 505
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych
article: art. 92 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 184, art. 190 ust. 1, ust. 3 i 4, art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdańska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 434/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 17 marca 2021 r. nr WK-II.5410.6104.2021.AN w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Gdańska na rzecz P. Sp. z o.o. w W. 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) w piśmie z 4 marca 2021 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdańska o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty wniesionej za wydanie karty pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].

Prezydent Miasta Gdańska aktem z 17 marca 2021 r. nr WK-II.5410.6104.2021.AN, odmówił zapłaty, wskazując na upływ terminu przedawnienia do spełnienia świadczenia. Jednocześnie organ stwierdził, że skarżąca może dochodzić swych praw przed sądem powszechnym w trybie procedury cywilnej. Taka możliwość wynika, jak wskazał organ, z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt IIl CZP 35/07.

P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na akt Prezydenta Miasta Gdańska z 17 marca 2021 r., nr WK-II.5410.6104.2021.AN.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 434/21, uwzględnił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Prezydenta Miasta Gdańska z 17 marca 2021 r. nr WK-II.5410.6104.2021.AN i w punkcie I. wyroku uchylił zaskarżony akt w części odmawiającej Spółce zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu marki [...] o numerze [...] ; w punkcie II. uznał obowiązek Prezydenta Miasta Gdańska dokonania na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu i w pkt III. zasądził od Gminy Miasta Gdańsk na rzecz Spółki kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310; powoływanego dalej jako: "rozporządzenie"), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że Prezydent odmawiając zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uczynił to w formie pisemnej, uzasadniając formalnie dokonaną odmowę. Dokonał więc odmowy w formie "innego aktu" niż decyzja, czy postanowienie, a także czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem WSA tego rodzaju sformalizowana odmowa zwrotu opłaty jest "aktem z zakresu administracji publicznej", podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki wskazał, że § 1 rozporządzenia został uznany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.; powoływanej dalej jako: "P.r.d."), oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; powoływanej dalej jako: "Konstytucja RP" lub "Konstytucja"), i utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Przywołując poglądy doktryny i orzecznictwa Sąd uznał, że posiada kompetencje do samodzielnej oceny konstytucyjności prawa podustawowego (wykonawczego) w ramach kontroli stosowania prawa. Uprawnienie to wywiódł z art. 8, art. 173, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Odroczenie w czasie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu rozporządzenia nie oznacza, że ma być on stosowany przez sąd do daty wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny. Przepis uznany przez Trybunał za sprzeczny z Konstytucją RP, w ocenie WSA, pozostawał niekonstytucyjny od dnia jego wydania i, jako akt niższej rangi, nie powinien być stosowany już od daty jego wejścia w życie. Sąd przyjął tym samym, że odroczenie przez Trybunał utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania opłaty nie ma znaczenia dla uznania, że opłata została pobrana bez podstawy prawnej. Skoro przepis rozporządzenia okazał się niekonstytucyjny, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie złożonego wniosku o zwrot części opłaty. Możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu, i to w trybie przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, wynika z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Z uwagi na powyższe, Sąd pierwszej instancji odmówił zastosowania § 1 rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Sąd uznał, że pobrana opłata nie pozostawała w związku z kosztami druku i dystrybucji kart pojazdów, znacznie przekraczając koszty z tym związane. Oznacza to, że Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy, to jest rozporządzenie z 2003 r., przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 6 w związku z ust. 4 pkt 2 P.r.d.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia norm prawa wspólnotowego, Sąd wojewódzki wskazał na sprzeczność § 1 rozporządzenia z art. 110 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), którego postanowienia są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co wynika z art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP i Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. WSA powołując treść postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 wskazał, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Sąd krajowy ma więc kompetencję do niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie nawet od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który ewentualnie odracza utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne.

Dokonując oceny zawartego w odpowiedzi na skargę zarzutu przedawnienia, Sąd I instancji uznał, że wobec wybranego przez skarżącą trybu ochrony, bez znaczenia dla sprawy są kwestie cywilnoprawnej regulacji przedawnienia roszczeń. Orzecznictwo dopuszcza tu dwie alternatywne drogi: przed sądami powszechnymi (uchwała Sądu Najwyższego z 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07 publ. OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72), bądź przed sądami administracyjnymi (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07). Przedawnienie, na które powołuje się organ może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z drogi dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Dlatego, zdaniem WSA, wskazany przez organ art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145; powoływanej dalej jako: "K.c."), nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zastosowania w sprawie nie mają też przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.; powoływanej dalej jako: O.p.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.). Konsekwencją stanowiska, że w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed 1 stycznia 2010 r. nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta Gdańska nie znajduje oparcia w przepisach prawa, bowiem organ odmówił skarżącej zwrotu części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, mimo że jej pobranie w wysokości 500 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia ustawowego. Kwota 425 zł, uiszczona przez Spółkę za wydanie karty pojazdu powyżej kwoty należnej (75 zł), została niezasadnie uiszczona i powinna zostać zwrócona.

III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Gdańska, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 494 § 1 ksh poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego aktu w całości i nieumorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zaskarżony akt stwierdzał uprawnienie Skarżącej do żądania zwrotu części opłat poniesionych tytułem wydania karty pojazdu dla pojazdu o numerze rejestracyjnym: [...], podczas gdy na Skarżącą, jako następcę prawnego P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie - [...], w ogóle nie przeszło wskutek połączenia spółek prawo do żądania zwrotu kwoty 425,00 zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu o numerze rejestracyjnym: [...], ponieważ w dniu połączenia (1.10.2004 r.) uprawnienie to nie przysługiwało poprzednikowi prawnemu Skarżącej;

Alternatywnie, w przypadku uznania przez Sąd, że prawo do żądania zwrotu kwoty 425,00 zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu o numerze rejestracyjnym: [...] Skarżącej przysługuje i brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

b) art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w części, w której Sąd I instancji nie uwzględnił skargi;

c) art. 58 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji art. 146 § 1 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego aktu Prezydenta w części odmawiającej zapłaty części opłaty za wydaną kartę pojazdu o nr rejestracyjnym: [...] w kwocie 425 zł, pomimo braku kognicji sądu administracyjnego do rozstrzygania w przedmiocie zasadności podniesionego przez organ zarzutu przedawnienia tej należności na gruncie prawa cywilnego;

d) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez nieuprawnione uznanie uchylonej czynności Prezydenta z 2 marca 2021 r., w części dotyczącej odmowy zapłaty części opłaty za kartę pojazdu, za czynność z zakresu administracji publicznej i uwzględnienie skargi w tym zakresie;

e) art. 141 § 4 w związku z art. 146 § 2 p.p.s.a. przez uznanie obowiązku organu dokonania zwrotu części opłaty za wydaną kartę pojazdu w kwocie 425 zł, "pomimo uznania uprawnienia Skarżącego do żądania zwrotu nadpłaty części opłaty poniesionych tytułem wydania karty pojazdu objętej wnioskiem przez Prezydenta Miasta Gdańska już w zaskarżonym akcie";

f) art. 141 § 4 w związku z art. 146 § 2 p.p.s.a. przez uznanie obowiązku Prezydenta dokonania na rzecz Spółki zwrotu części opłaty za wydaną kartę pojazdu, pomimo przyjęcia, że to Minister Infrastruktury przekroczył uprawnienie ustawowe wydając rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a zatem to wobec właściwego ministra, a nie Prezydenta Miasta Gdańska powyższy obowiązek mógłby być uznany;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i przyjęcie, że pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia odraczającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa, sąd administracyjny może uznać działanie organu administracji za niezgodne z prawem w ramach kontroli legalności, pomimo, że organ administracji nie ma kompetencji do odmowy zastosowania obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy przepisu prawa;

b) § 1 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, a w szczególności przyjęcie, że przepis, pomimo obowiązywania do 15 kwietnia 2006 r., mógł przed tą datą być niezastosowany przez organ administracji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto ww. zarzuty.

W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie kwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania za obie instancje, według norm przepisanych.

Ponadto Spółka złożyła wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zwrócenie się przez skład orzekający w sprawie, na podstawie art. 264 § 2 p.p.s.a., o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości, tj. określających wykładnię przepisów co do skutków prawnych zaskarżonego wyroku, w części dotyczącej uznania obowiązku organu zwrotu stronie postępowania określonej sumy pieniężnej w następstwie oddalenia skargi kasacyjnej.

IV.

Skarżąca spółka wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem aktu Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu stwierdził, że akt ten nie jest zgodny z prawem, co uzasadniało jego uchylenie w części odmawiającej skarżącej spółce zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz uznanie obowiązku organu administracji do dokonania na rzecz spółki zwrotu kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu wymienionego pojazdu.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli jest niezgodny z prawem, czego konsekwencją powinno być uchylenie zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej – i jednocześnie odwołując się do poglądów i ocen prawnych wyrażonych na gruncie analogicznych stanów faktycznych oraz tożsamego stanu prawnego we wcześniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyroki NSA z dnia: 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 1735/20, I OSK 1514/20 oraz I OSK 1865/20; 22 października 2020 r., sygn. akt I OSK 742/20; 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1383/22) – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa podnoszone w zarzutach z pkt 1 lit. b oraz lit. e – f petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może zatem stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, a więc w szczególności wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące stwierdzonego naruszenia prawa przez organ, wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Zawarte w uzasadnieniu wyroku motywy jakimi sąd kierował się podejmując orzeczenie są jasne i pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Kwestionowanie zaś przez skarżącego kasacyjnie oceny prawnej sądu pierwszej instancji wyrażonej w wyroku nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu niezasadnym. Fakt więc, że stanowisko sądu administracyjnego pierwszej instancji nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że uzasadnienie wyroku jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego pierwszej instancji nie może bowiem sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut jego naruszenia nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też podejścia sądu administracyjnego co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

W konsekwencji, za niezasadne należało również uznać – postawione w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – zarzuty naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. (pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 146 § 2 p.p.s.a. (pkt 1 lit. e – f petitum skargi kasacyjnej).

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że przepisy art. 151 p.p.s.a. oraz art. 146 p.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowym, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne uwzględnienie skargi nie polega więc jedynie na błędnym zastosowaniu art. 146 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa (materialnego lub procesowego), które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a. W związku z tym zarzutowi naruszenia art. 146 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. towarzyszyć musi powiązanie z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub postępowania, w odniesieniu do których zarzucane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez ten sąd kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.

Odnosząc się do argumentacji zmierzającej do wykazania naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 146 § 2 p.p.s.a. w sytuacji, gdy organ administracji publicznej uznał przecież uprawnienie skarżącej spółki do żądania zwrotu części spornej opłaty (pkt 1 lit. e petitum skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie), wymaga wyjaśnienia, że art. 146 p.p.s.a. określa formy wyroku uwzględniającego skargę na inne niż decyzje i postanowienia akty bądź czynności z zakresu administracji publicznej, stanowiąc w § 1, że sąd uwzględniając skargę na takie akty lub czynności, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności, zaś w § 2, że w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Z tak określonych norm kompetencyjnych wynika, że stanowią one niezależne od siebie i samodzielne podstawy wyroków uwzględniających skargi wniesione na akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sposób orzekania określony w art. 146 § 1 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji realizacji przez organ administracji (poprzez podjęcie stosownego aktu lub czynności), wobec zindywidualizowanego adresata, uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, zaś sposób orzekania wskazany w art. 146 § 2 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji braku podjęcia przez organ stosownego aktu lub czynności, co oznacza kompetencję sądu administracyjnego do uznania w wydawanym wyroku uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Wyrok uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.) zastępuje działanie (akt lub czynność) organu administracji publicznej.

W związku z powyższym, wobec treści zaskarżonego aktu – z którego wynika, że jakkolwiek "[...] przysługuje Wnioskodawcy generalne uprawnienie do żądania zwrotu nadpłaty części opłat poniesionych tytułem wydania karty pojazdu objętej wnioskiem [...]" (pkt 1 aktu), to jednak organ za uzasadnioną uznał odmowę dokonania zwrotu opłaty (pkt 2 aktu) – Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, że tak sformułowane stanowisko organu administracji nie skutkowało zwrotem nadpłaty bądź uznaniem obowiązku organu w przedmiocie zwrotu nadpłaty, a zatem że w tego rodzaju sprawie należy nie tyle uznać uprawnienie strony do zwrotu opłaty za kartę pojazdu, ile obowiązek organu administracji w tym zakresie.

Naruszenia art. 146 § 2 p.p.s.a. nie sposób jest również upatrywać w wyrażonym przez skarżącego kasacyjnie stanowisku, że wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, podmiotem zobowiązanym do zwrotu spornej części opłaty, tj. podmiotem, którego obowiązek powinien być w tym zakresie uznany – jest Minister Infrastruktury, na którego, w drodze upoważnienia ustawowego, został nałożony obowiązek wydania rozporządzenia (pkt 1. lit. f) petitum skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie).

Pogląd skarżącego kasacyjnie nie uwzględnia w dostatecznym stopniu różnicy między stanowieniem prawa oraz jego stosowaniem i wykonywaniem. Skoro organem administracji wyposażonym w kompetencję administracyjną (uprawnionym i zarazem zobowiązanym) do pobrania opłaty za kartę pojazdu jest starosta (prezydent miasta), to również do jego kompetencji należy obowiązek zwrotu części opłaty. Adresowanie do ministra właściwego do wydania aktu wykonawczego do ustawy żądania zwrotu części opłaty za kartę pojazdu nie mogłoby być uznane za uzasadnione, ma on bowiem kompetencje prawodawcze, tj. do stanowienia prawa, a nie do jego stosowania w sprawach indywidualnych (por. w odniesieniu do roszczenia odszkodowawczego przeciwko Skarbowi Państwa w postępowaniu przed sądem powszechnym uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt III CZP 125/07).

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 146 p.p.s.a.

W konsekwencji za niezasadne należało również uznać zarzuty z pkt 1 lit. c i lit. d petitum skargi kasacyjnej, w których skarżący kasacyjnie organ zmierza do wykazania braku dopuszczalności skargi na podjęty w rozpatrywanej sprawie akt w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, co wobec jej rozpoznania miałoby mieć wpływ na ocenę o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, wydane w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 146 p.p.s.a. rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji stanowi konsekwencję prawidłowej kontroli aktu z zakresu administracji publicznej podjętego w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej kwestii pogląd przyjęty w cytowanych już powyżej wyrokach w sprawach sygn. akt: I OSK 1735/20, I OSK 1514/20, I OSK 1865/20 oraz I OSK 742/20. Należy wskazać, że w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a ponadto, że w przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała, wynikający z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, obowiązek uiszczenia określonej opłaty. NSA stwierdził, że niewątpliwie wniesienie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę takiego obowiązku, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei, ze stanowiska zawartego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, wynika dopuszczalność drogi sądowej w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, uiszczonych na podstawie rozporządzenia, przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, to jest przed 1 stycznia 2010 r. Sąd Najwyższy wskazał na charakter prawny samej opłaty, jako należności publicznoprawnej, niemającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilnoprawnym, czego konsekwencją jest możliwość dochodzenia jej zwrotu na mocy norm prawa cywilnego (przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu), z ograniczeniem do podmiotu bezpodstawnie wnoszącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestrację pojazdu i związaną z tym potrzebą wydania karty tego pojazdu. Sąd Najwyższy wskazał przy tym, że chodzi o zwrot opłaty, nie zaś o wierzytelność mogącą stać się przedmiotem obrotu na podstawie k.c., jak również wyjaśnił, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło sytuację prawną w zakresie opłat za wydanie karty pojazdu po dniu 1 stycznia 2010 r., co nie wpłynęło jednak na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata.

W świetle powyższego, konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ spraw w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na które następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego należy uznać za w pełni uzasadnioną. Rozróżnienia wymaga bowiem bezpodstawne wzbogacenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, od kwestii prawidłowości ustalania opłat jako świadczeń publicznoprawnych (prawo administracyjne) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne. W sytuacji więc wyboru przez stronę administracyjnego trybu dochodzenia zwrotu części opłaty uiszczonej za wydane karty pojazdu, organ administracji uznając uprawnienie strony do zwrotu zawyżonej opłaty, zwraca żądaną kwotę, albo w drodze aktu z zakresu administracji publicznej odmawia przyznania takiego uprawnienia.

W związku z powyższym, akceptując pogląd prawny wyrażony w przywołanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia przepisów art. 58 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Nie są również zasadne zarzuty z pkt 2. lit. a oraz lit. b petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie. Ich istota wyraża się bowiem w podważaniu dopuszczalności odmowy zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, zanim przepis ten w związku z negatywnym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z klauzulą odroczenia utracił moc obowiązującą, co miałoby w konsekwencji prowadzić do naruszenia przez ten Sąd art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz - jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej - art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, a to poprzez jego pominięcie – a ponadto do naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię.

W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów kasacyjnych należy podzielić ocenę wyrażoną już w przywołanych powyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: I OSK 1735/20, I OSK 1514/20, I OSK 1865/20 oraz I OSK 742/20.

Określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego uznanego za niezgodny z konstytucją (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) nie sprzeciwia się dokonywaniu przez sąd administracyjny ad casum oceny, której konsekwencję jest odmowa zastosowania ad casum takiego aktu normatywnego (normy prawnej) przed upływem terminu utraty ich mocy obowiązującej określonego w negatywnym wyroku z klauzulą odroczenia, co w takim samym stopniu odnosi się do ustawy, jak i do rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Co do zasady wyrok TK o niezgodności z konstytucją – stanowi źródło (element) rekonstrukcji prawnej podstawy rozstrzygnięcia wydawanego w sprawie zawisłej przed sądem. Jeżeli tak, to w procesie sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie może, wobec charakteru i mocy wiążącej orzeczeń TK, nie uwzględnić faktu obalenia domniemania zgodności z konstytucją aktu normatywnego (w całości lub w zakresie określonym w sentencji wyroku Trybunału, co należy również odnieść do wyroków interpretacyjnych) stanowiącego wzorzec kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej. Rozpatrując sprawę i dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny jest więc zobowiązany uwzględniać wyrok TK kwestionujący zgodność z Konstytucją danego przepisu, a w konsekwencji weryfikować zgodność przepisu stanowiącego podstawę wydania kontrolowanego aktu z wzorcem konstytucyjnym, z którym był on konfrontowany w postępowaniu przed Trybunałem. Z tego powodu zasadnie w niniejszej sprawie przyjął Sąd, że brak było podstawy stosowania przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją.

W odniesieniu natomiast do wyroków TK z klauzulą odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją, kierunek rozstrzygnięcia sądowego – wobec art. 190 ust. 3 Konstytucji – jest determinowany konkretnymi prawnymi i faktycznymi okolicznościami rozpatrywanej sprawy. Uwzględnienia wymagają bowiem okoliczności wynikające z utraty domniemania zgodności z konstytucją zakwestionowanego przepisu oraz zmiana stanu prawnego sprawy ocenianej przez sąd administracyjny, a ponadto brak zasadnych argumentów do kontynuowania postępowania na podstawie niekonstytucyjnego przepisu tylko po to, aby po upływie terminu wyznaczonego w klauzuli odroczenia odsyłać stronę na drogę trybu wznowieniowego. Interpretacja art. 190 ust. 3 Konstytucji powinna być więc nakierowana na osiągnięcie rezultatu uwzględniającego normatywną treść zasad konstytucyjnych, umożliwiając sądowi na odejście od rygorystycznej jego wykładni oznaczającej, że obowiązywanie aktu normatywnego zawsze wyraża się w obowiązku jego stosowania (zob. szerzej np. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 65 i n.).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przepisy art. 178 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP uzasadniają wniosek, że sąd administracyjny nie jest pozbawiony kompetencji do stwierdzenia braku zgodności (treściowej lub aksjologicznej) przepisu prawa (normy prawnej) mającego stanowić podstawę wydawanego w sprawie orzeczenia z konkretną regulacją (normą, zasadą) konstytucyjną, a w konsekwencji do odmowy jego zastosowania. W doktrynie prawa i w judykaturze nie ma sporu co do tego, że omawiana kompetencja sądu administracyjnego bez żadnych zastrzeżeń może być wykonywana w odniesieniu do aktów prawnych o mocy prawnej niższej niż ustawa, w szczególności zaś w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie i w celu wykonania ustawy (zob. w tej mierze np. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Niekonstytucyjność rozporządzenia lub poszczególnych jego przepisów motywowana jest naruszeniem przez stanowiący je organ wzorca kontroli konstytucyjności, a zarazem legalności rozporządzenia, wynikającego z art. 92 Konstytucji RP, co odnosi się zwłaszcza sytuacji wydania rozporządzenia z przekroczeniem przedmiotowego zakresu określonego w upoważniającym przepisie ustawy, czy też bez uwzględnienia lub przy wadliwym uwzględnieniu zawartych w tym przepisie wytycznych treściowych dotyczących aktu wykonawczego.

Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że skoro sąd administracyjny jest uprawniony do odmowy zastosowania ad casum przepisu rozporządzenia w sytuacji stwierdzenia jego niezgodności z ustawą lub konstytucją, to stosując rozumowanie a minori ad maius nie może budzić wątpliwości, że tym bardziej uprawnienie takie przysługuje temu sądowi w odniesieniu do przepisu rozporządzenia, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny, w tym również w sytuacji, o której stanowi art. 190 ust. 3 Konstytucji.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji był zatem uprawniony do przeprowadzenia incydentalnej kontroli zgodności z ustawą i konstytucją przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a w konsekwencji tej kontroli do odmowy jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie, i to niezależnie od określonego przez TK innego terminu utraty mocy obowiązującej tego przepisu prawa. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji prawidłowo przedstawił kryteria, które stosował dla potrzeb kontroli legalności oraz konstytucyjności § 1 ust. 1 tego rozporządzenia oraz wyczerpująco wyjaśnił przesłanki oceny odnośnie do braku jego zgodności z ustawą, na podstawie której rozporządzenie to zostało wydane oraz braku zgodności z Konstytucją, a ponadto przedstawił oraz wyjaśnił przesłanki oceny odnośnie do zaktualizowania się podstaw odmowy jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP należy uznać za niezasadny, zwłaszcza że skarżący kasacyjnie organ nie przeciwstawił stanowiska Sądu pierwszej instancji żadnych argumentów, w świetle których stanowisko to należałoby uznać za nieprawidłowe, ograniczając się jedynie do zarzucenia, że doszło do naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu "[...] poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności przyjęcie, że przepis pomimo obowiązywania do dnia 15 kwietnia 2006 r. mógł przed tą datą być niezastosowany przez organ administracji."

Wobec tak postawionego zarzutu przypomnienia i zarazem wyjaśnienia wymaga, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego treści, a przez to w wadliwym ustaleniu jego sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tej kwestii spornej, a więc innymi słowy - wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowego (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).

Uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie zawiera tego koniecznego elementu, co prowadzi do wniosku o braku skuteczności zarzutu błędnej wykładni § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, zwłaszcza, że teza skarżącego kasacyjnie organu, jakoby ów błąd wykładni miał polegać na przyjęciu, że przepis ten "[...] pomimo obowiązywania do dnia 15 kwietnia 2006 r. mógł przed tą datą być niezastosowany przez organ administracji", odnosi się nie do wykładni, lecz stosowania normy prawnej w okolicznościach sprawy.

Odwołując się w tym też kontekście, oraz w ślad za przywołanymi powyżej orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: I OSK 1735/20, I OSK 1514/20, I OSK 1865/20 oraz I OSK 742/20, do poglądów judykatury odnośnie do skutków orzeczenia o niezgodności z konstytucją (zob. wyroki NSA z dnia: 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07; 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08; zob. również wyroki NSA z dnia: 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07; 16 lutego 2010 r., sygn. akt I FSK 2075/08; 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2020/10 i I OSK 43/11; 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1254/16; 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1232/21) należy stwierdzić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie dotyczy tego, czy organ był zobowiązany stosować przepis § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia w okresie poprzedzającym utratę jego mocy obowiązującej, lecz tego, czy strona, która na podstawie niekonstytucyjnego przepisu uiściła opłatę za kartę pojazdu w zawyżonej wysokości, może domagać się następnie zwrotu nadpłaconej kwoty. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów za uzasadniony należy uznać wniosek, że o ile istotnie organ administracji publicznej na dzień pobrania opłaty – a zatem przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt U 6/04 – nie był uprawniony do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, o tyle na skutek stwierdzenia niezgodności tego przepisu prawa z ustawą oraz z Konstytucją zaktualizowało się wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP uprawnienie strony do żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 494 § 1 k.s.h. (punkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej). Nie jest bowiem trafny pogląd skarżącego kasacyjnie, że na następcę prawnego P. sp. z o.o. nie przeszło wskutek połączenia spółek prawo do żądania zwrotu kwoty 425,00 zł za wydanie karty pojazdu, ponieważ w dniu połączenia uprawnienie to nie przysługiwało jej poprzednikowi prawnemu. Przepisy art. 494 § 1 i 2 k.s.h. przewidują, że spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki (§ 1) i na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej (§ 2). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przyjęty w orzecznictwie i doktrynie pogląd o zakresie sukcesji uniwersalnej wynikającej z łączenia spółek w obszarze prawa administracyjnego, z którego wynika, że chodzi tu zarówno o sukcesję praw, jak i obowiązków (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1098/18; 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 337/19; por. też: A. Kidyba, Komentarz aktualizowany do art. 301-633 Kodeksu spółek handlowych, LEX/el.2023, komentarz do art. 494, pkt 1; M. Dumkiewicz, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, komentarz do art. 494, WKP 2020).

W tym kontekście wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że pozbawione prawnego znaczenia jest - w sytuacji, gdy mamy do czynienia z sukcesją uniwersalną - czy połączenie spółek miało miejsce przed, czy po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że wyrok ten otworzył możliwość dochodzenia zwrotu nienależnie dokonanej wcześniej opłaty za wydanie karty pojazdu. Możliwość ta dotyczy opłat dokonanych w okresie obowiązywania zakwestionowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepisu. Z istoty sukcesji uniwersalnej wynika przejęcie wszelkich praw i obowiązków spółki przejętej. Zasadnie zatem uznał WSA, iż prawo do dochodzenia zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu wynika z faktu niekonstytucyjności przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, istniejącej od początku jego obowiązywania. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający tę niekonstytucyjność, jedynie otworzył skarżącej Spółce możliwość realizacji roszczenia, związanego z czynnością nienależnej opłaty dokonaną przez spółkę przejętą.

W odniesieniu natomiast do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska odnośnie do potrzeby skierowania "[...] przez skład orzekający w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 264 § 2 p.p.s.a. wniosku o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości, tj. określającej wykładnię przepisów co do skutków prawnych zaskarżonego wyroku [...]" przypomnienia wymaga, że zgodnie art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Z przepisu tego wynika, że wniosek strony postępowania w tym zakresie nie wiąże składu orzekającego. Wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest determinowane stwierdzeniem zaistnienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. W niniejszej sprawie skład Sądu orzekającego nie powziął poważnych wątpliwości wymagających zainicjowania postępowania uchwałodawczego, a zatem nie ziściła się przesłanka uzasadniająca potrzebę wystąpienie o wydanie stosownej uchwały.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione argumenty należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, której zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu jako niezasadna, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, który występował przed sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).