Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 317/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26, art. 27 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 4, art. 35 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2023 r. w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 27 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 lutego 2023 r., nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań M. K. i P. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z 19 listopada 2021 r. (znak: [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył następujące ustalenia faktyczne sprawy.

Dnia 6 maja 2021 r. do Starostwa Powiatowego w G. wpłynął wniosek L. W. (dalej: wnioskodawczyni, inwestorka) o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na dz. nr ewid. [...], obr. K. , gm. G..

Postanowieniem z 20 maja 2021 r. Starosta G. zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych braków w złożonej dokumentacji: przedłożenia uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków pod względem ochrony archeologicznej oraz ochrony widokowej zgodnie z § 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia 27 września 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny K. i w części D. - dalej: plan miejscowy.

Dnia 1 lipca 2021 r. do organu I instancji wpłynęła wiadomość e-mail pełnomocnika wnioskodawcy informująca o konieczności uzyskania stosownej decyzji konserwatora zabytków.

Dnia 9 lipca 2021 r. oraz 22 lipca 2021 r. do organu wpłynęły pisma stron postępowania, w których zawarli swoje uwagi do sprawy.

Dnia 30 lipca 2021 r. wpłynęła odpowiedź pełnomocnika wnioskodawczyni.

Postanowieniem z 6 sierpnia 2021 r. Starosta G. ponownie zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości: wskazania drogi dojazdowej do projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm. - dalej: warunki techniczne). Dnia 12 sierpnia 2021 r. do organu wpłynęła odpowiedź pełnomocnika na ww. postanowienie.

Decyzją z 16 sierpnia 2021 r. Starosta G. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzją z 6 października 2021 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją nr [...] z 19 listopada 2021 r. Starosta G. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.

Odwołania od ww. rozstrzygnięcia wnieśli M. K. i P. H..

Decyzją z 28 lutego 2022 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, iż odwołującym nie przysługuje przymiot strony.

Prawomocnym wyrokiem z 29 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po [...]) uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Sąd wskazał, iż organ przedwcześnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie dojdzie do oddziaływania na nieruchomość skarżącego poprzez ograniczenie jej nasłonecznienia, bowiem dla weryfikacji powyższego niezbędnym jest uzupełnienie dokumentacji o stosowną analizę sporządzoną przez projektanta. Ponadto w ocenie sądu skarżący posiada przymiot strony z uwagi na przysługujące mu prawo współwłasności działki nr [...] (działki drogowej), w której inwestor planuje według odrębnego opracowania realizację przyłączy, powyższe czyni skarżącego stroną postępowania.

Wojewoda działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) - dalej: Prawo budowlane, postanowieniem z 5 stycznia 2023 r. zobowiązał inwestora do sporządzenia analizy nasłonecznienia pomieszczeń w budynku istniejącym na działce sąsiedniej w celu wykazania zgodności z § 60 warunków technicznych w kontekście obszaru oddziaływania inwestycji.

Dnia 23 stycznia 2023 r. do Wojewody wpłynęła odpowiedź pełnomocnika inwestora na wystosowane postanowienie wraz ze sporządzoną analiza nasłonecznienia.

Utrzymując w mocy decyzję Starosty nr [...] Wojewoda, po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego. Teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, objęty jest zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia 27 września 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny K. i w części D.. Działka inwestycyjna o nr ewid. [...] znajduje się częściowo na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej, oraz RP - teren upraw polowych. Jak wynika z rysunku planu miejscowego, przez działkę inwestycyjną przebiega linia rozgraniczająca tereny o różnym sposobie użytkowania określona w legendzie do rysunku planu jako "orientacyjna". Należy zauważyć, że ze względu na małą skalę załącznika graficznego planu miejscowego i jego niski poziom szczegółowości trudno na jego podstawie precyzyjnie określić przebieg wspomnianej linii rozgraniczającej - na rysunku planu, ani w treści uchwały nie określono w jakiej odległości od charakterystycznych punktów, np. od drogi, przebiega linia. Ustalenie precyzyjnego przebiegu linii utrudnia również jej grubość na rysunku planu. Wobec ww. nieścisłości przebiegu linii rozgraniczającej, Starosta G. wystąpił do Burmistrza G. z prośbą o wskazanie w jakiej odległości od południowo-wschodniej granicy działki o nr ewid. [...] przebiega linia rozgraniczająca tereny oznaczone symbolami 25MN i RP (kserokopia pisma z dnia 9 lutego 2021 r. wystosowanego w sprawie [...]). W odpowiedzi organ gminny wyjaśnił: "Ustalona w planie miejscowym linia rozgraniczająca tereny o różnym sposobie użytkowania przebiegająca przez działkę nr [...] została określona jako orientacyjna. Biorąc pod uwagę ustalenie w planie także linii ściśle określonych, uznaję możliwość przyjęcia zasady "przesunięcia" linii orientacyjnych, jednak z uwzględnieniem przepisów odrębnych oraz innych ustaleń przedmiotowego planu miejscowego. Odnosząc się do wskazanej działki, biorąc pod uwagę możliwość optymalnego jej zagospodarowania uznaję jako możliwy przebieg linii rozgraniczającej w odległości 7 m od południowo-wschodniej granicy działki. W rzeczywistości jest to równoznaczne z "przesunięciem" (w przybliżeniu) orientacyjnej linii rozgraniczającej o jej grubość na rysunku planu, co w mojej ocenie, w sytuacji sporządzenia planu w skali 1:5000, powinno być dopuszczalne." (pismo Burmistrza G. z dnia 22 lutego 2021 r.).

Dalej organ wskazał, iż mając na względzie nieprecyzyjny rysunek planu oraz pismo Burmistrza G. reprezentującego gminę, której to organy po przeprowadzeniu procedury planistycznej przyjęły obowiązujący plan miejscowy, w ocenie organu odwoławczego uzasadnionym było przyjęcie odległości przebiegu linii rozgraniczającej określonej w piśmie Burmistrza tj. 7 m od południowo-wschodniej granicy działki inwestycyjnej. Należy zauważyć, że z pisma Burmistrza wynika, iż sam organ gminy jest świadomy problemu z jednoznacznym określeniem przebiegu linii i dopuszcza przyjęcie jej lokalizacji w odległości wskazanej w projekcie budowlanym.

Wojewoda zaznaczył, iż po przeanalizowaniu dokumentacji projektowej należy stwierdzić, że inwestycja jest zgodna również z pozostałymi zapisami planu miejscowego określającymi warunki zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem 25MN (§32 planu miejscowego).

Odnosząc się do kwestii dostępu działki objętej inwestycją do drogi publicznej podniesionej w odwołaniach wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Ponadto przepis § 14 ust. 1 warunków technicznych stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Powyższe oznacza, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie jest wystarczające twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu (wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 207/18).

Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych).

Organ wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie dostęp do drogi publicznej, ul. [...] (działka o nr ewid.[...]) dla działki objętej zamierzeniem budowlanym o nr ewid. [...] zapewniono poprzez działkę o nr ewid. [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka drogowa. Zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla działki [...], inwestor - L. W. - posiada do niej prawo własności na zasadzie współwłasności i zgodnie z art. 206 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.) jest uprawnioniona do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Bezsprzecznie zatem, w sprawie zapewniono prawny dostęp do drogi publicznej, ale również faktyczny, bowiem działka ta zapewnia fizyczny dostęp do działki inwestycyjnej.

Odwołujący podnosi jednakże, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu § 14 warunków technicznych. Po przytoczeniu treści ww. przepisu organ wyjaśnił, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...]. Zakres projektu nie obejmuje realizacji dojścia i dojazdu na działce nr [...], a tym samym nie wchodzi w zakres analizy dokumentacji przez organ podobnie jak planowane do przyłącza (wyraźnie wskazano w projekcie, że ich realizacja objęta będzie odrębnym opracowaniem (patrz str. 1 części opisowej dla projektu zagospodarowania działki oraz rysunek projektu zagospodarowania działki na str. 4). Ponadto w odniesieniu do kwestii szerokości dojść i dojazdów do działek budowlanych organ zwrócił uwagę na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które wskazuje na pas o szerokości 3 m jako wystarczający dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki.

Organ podniósł, że działka o nr [...] ma szerokość 4 m, co wynika z mapy do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, a zatem spełnia minimalne wymagania w analizowanym zakresie. Dodatkowo organ zauważył, iż dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych kwalifikowanych jako budynki niskie o pożarowej strefie zagrożenia ludzi ZL IV nie stawia się dodatkowych warunków w zakresie dróg pożarowych wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030). W sprawie zapewniony został zatem zarówno faktyczny, jak i prawny dostęp do drogi publicznej o czym była już mowa, a tym samym argumenty odwołań w ww. kwestii należy uznać za bezzasadne.

Ponadto w ocenie organu w przedmiotowej sprawie należy uznać za spełnione wymagania dotyczące odległości budynku od granic nieruchomości określone w § 12 warunków technicznych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. wnieśli M. K. i P. H. zarzucając jej

- naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z 27 września 2002 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny K. i w części D., (Dz. Urz. Województwa W. nr [...] poz. 3947 z 4 grudnia 2002 r.) w zakresie ustalenia przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu przez działkę nr [...] w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego skutkującego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy projektowany budynek mieszkalny ma się znajdować częściowo na obszarze określonym w miejscowym planie jako tereny upraw rolnych;

- naruszenie § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 35 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego polegające na nieprawidłowej interpretacji przepisów rozporządzenia w zakresie minimalnych parametrów, jakie powinien spełniać dostęp do drogi publicznej zapewniający dojazd i dojście;

- naruszenie art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm" dalej: "k.p.a.") polegające na braku ustalenia istotnej w sprawie kwestii dotyczącej przebiegu linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na piśmie Burmistrza G. z dnia 22 lutego 2021 r., który to organ nie jest uprawniony do wiążącego rozstrzygania kwestii zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto Skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, chyba że Sąd uzna przeprowadzenie rozprawy za niezbędne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę P. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek strony lub uczestnika postępowania wiąże sąd.

W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 28 lipca 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a żadna ze stron poinformowana o powyższym nie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego.

W [pierwszej kolejności wskazać należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ, iż w myśl art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 - dalej "ustawa zmieniająca") "w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym."

W myśl z kolei art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26 przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W związku z powyższym mając na uwadze, iż w przedmiotowej sprawie do wniosku załączono cztery egzemplarze projektu budowanego sporządzonego w na podstawie przepisów sprzed nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) - dalej "Prawo budowlane", zasadnie organ prowadził postępowanie w oparciu o dotychczasowe przepisy.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Jednocześnie stosownie do przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym miejscu podkreślić należy, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

W niniejszej sprawie organ uznał, iż spełnione zostały przesłanki do wydania pozwolenia na budowę.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Skarżący wskazując, iż planowane zamierzenie inwestycyjne sprzeczne jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że działka nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej spełniającej określone prawem wymagania.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż w przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określono czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać organ w zakresie kompletności wniosku (co do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Trzeba jednakże w tym miejscu zaznaczyć, że uznanie, iż realizacja projektu niezgodnego z planem narusza ład przestrzenny (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) prowadzi do wniosku, że kwestionowana zabudowa naruszałaby również porządek architektoniczny. Plan gwarantuje zachowanie tego ładu przestrzennego i porządku architektonicznego i tym samym – to realizacja inwestycji niezgodnej z planem, wbrew subiektywnej ocenie ładu przestrzennego dokonanego przez stronę, może ten ład zaburzać. Wprawdzie zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, niemniej jednak przepis ten nie daje uprawnienia do przesądzenia przez właściciela o przeznaczeniu zabudowy nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza tę swobodę. To zaś ma swoje umocowanie w przepisach Konstytucji. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza bowiem możliwość ograniczenia prawa własności stanowiąc, że – po pierwsze, może to nastąpić tylko w drodze ustawy i – po drugie, tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Nawet zatem wykluczenie zabudowy bądź jej ograniczenie (czy odpowiednio również remontu i przebudowy) nie narusza samo w sobie prawa własności, bowiem jedynie ograniczając to prawo, nie wyklucza z dalszego korzystania z nieruchomości (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2811/14, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co się tyczy skutków wystąpienia wątpliwości interpretacyjnych postanowień prawa miejscowego, należy wyjaśnić, że osoba uprawniona do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować w zakresie powszechnie obowiązującego prawa w sposób dowolny według swojego uznania. Musi zatem uczynić to również zgodnie z obowiązującym prawem miejscowym, zaś postanowienia zawarte w planie należy w przypadku wątpliwości interpretacyjnych wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 494/14, dostępny jw.). Zarazem przy interpretacji postanowień planu miejscowego należy mieć na uwadze, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela niż to wynika z ich literalnego brzmienia (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05 i 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 162/12, dostępne jw.). Badając zgodność przedłożonego projektu budowlanego z planem miejscowym, organ powinien ocenie poddać wszystkie wskazane w projekcie elementy zagospodarowania terenu (działki) w kontekście zapisów planu miejscowego. Pominięcie niektórych założeń zawartych w projekcie zagospodarowania działki świadczy o tym, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i nie ocenił w pełni przedłożonych w sprawie dowodów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 250/11, dostępny jw.).

Wobec powyższego wskazać należy, iż teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, objęty jest zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia 27 września 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny K. i w części D. (Dz. Urz. Woj. W. nr 145, poz. 3947). Jak wynika z akt sprawy w tym z zaświadczenia Burmistrza G. (załącznik do projektu budowlanego) działka o nr ewid. [...] znajduje się częściowo na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej, oraz RP - teren upraw polowych.

Jak wynika z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. [...] akt administracyjnych) przez działkę inwestycyjną przebiega linia rozgraniczająca oba tereny o różnym sposobie użytkowania.

Zgodzić należy się z organem, iż ze względu na skalę załącznika graficznego planu miejscowego tj. skala 1:5000 i jego niski poziom szczegółowości trudno na jego podstawie precyzyjnie określić przebieg wspomnianej linii rozgraniczającej.

Wątpliwości powyższych w żadnym stopniu nie rozwiązuje część tekstowa planu, gdyż w treści uchwały nie określono w jakiej odległości od charakterystycznych punktów, np. od drogi, od granicy z działką przebiega linia rozgraniczająca tereny 25MN i RP.

Słusznie zwrócił również uwagę organ, iż ustalenie precyzyjnego przebiegu linii utrudnia dodatkowo jej grubość.

W tym miejscu wskazać należy, iż wątpliwości organu potwierdził Burmistrz G. do którego organ zwrócił się o wskazanie w jakiej odległości od południowo-wschodniej granicy działki o nr ewid. [...] przebiega linia rozgraniczająca tereny oznaczone symbolami 25MN i RP.

Organ zaznaczył, iż mając na względzie nieprecyzyjny rysunek planu oraz pismo Burmistrza G. reprezentującego gminę, której to organy po przeprowadzeniu procedury planistycznej przyjęły obowiązujący plan miejscowy, w jego ocenie organu odwoławczego uzasadnionym było przyjęcie odległości przebiegu linii rozgraniczającej określonej w piśmie Burmistrza tj. 7 m od południowo-wschodniej granicy działki inwestycyjnej.

W ocenie składu orzekającego analiza części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na jednoznaczne ustalenia, że przedłożony projekt budowlany, a dokładnie położenie budynku, jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie przyjęto, że zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu postanowień tego planu (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2011 r., VIII SA/Wa 763/11, LEX nr 1135295).

Weryfikacja zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym dokonywana jest w oparciu o wyniki wykładni jego postanowień jako aktu prawa miejscowego. Do wykładni tej należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Tym samym zasadne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r. II OSK 2011/16, LEX nr 2527216).

Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może więc odmówić udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak precyzji i jednoznaczności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zadaniem organów stosujących prawo jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia w sprawie i nie mogą się one od tego uchylić pod pozorem niejasności czy niekompletności regulacji. Do usunięcia takich wad służą właściwe dla praktyki prawniczej rozumowania i dyrektywy interpretacyjne. Nie tylko argumenty językowe, ale także celowościowe i systemowe mogą służyć do ustalenia znaczenia tekstu prawnego, w tym znaczenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2009 r., II SA/Gl 174/09, LEX nr 630740).

Słusznie wskazał Wojewoda, iż z pisma Burmistrza wynika, że sam organ gminy jest świadomy problemu z jednoznacznym określeniem przebiegu linii i dopuszcza przyjęcie jej lokalizacji w odległości wskazanej w projekcie budowlanym.

Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania stanowiska organu, iż inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego określającymi warunki zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem 25MN (§32 planu miejscowego).

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. polegające na braku ustalenia istotnej w sprawie kwestii dotyczącej przebiegu linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na piśmie Burmistrza G. wskazać należy, iż organy architektoniczno-budowlane, będąc związane przepisami obowiązującego prawa, w tym planu miejscowego obowiązującego na terenie gminy, z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązane są do przeprowadzenia kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w ramach tej kontroli - do wykładni postanowień planu. Co istotne, treść ww. przepisu wskazuje, że uprawnienia organu w zakresie oceny zgodności procedowanej inwestycji z planem są autonomiczne, a więc w tym zakresie organ ten nie jest związany stanowiskami innych organów, które w ramach swoich kompetencji bezpośrednio lub pośrednio odnosiły się do kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym.

W ocenie Sądu organy przeprowadził własną ocenę projektu budowlanego pod względem zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w wymaganym zakresie. Fakt posiłkowego powołania się na stanowisko Burmistrza nie może oznaczać, iż organ nie przeprowadził powyższej kontroli, a jedynie ograniczył się zaakceptowania stanowiska Burmistrza. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż wskazane wyżej pismo Burmistrza obok nieprecyzyjnego rysunku planu doprowadziło organ do wniosku, iż postanowienia planu należy wykładać na korzyść swobody zabudowy.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenie art. 6 i 7 k.p.a..

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 35 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Wbrew zarzutom skargi przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, który spełnia wymagania określone w omawianym rozporządzeniu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny jak i prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/2006). Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy.

W pierwszej kolejności odnosząc się do kwestii prawnego dostępu do drogi publicznej wskazać należy, iż słusznie wskazał organ, iż określony przepisami prawa warunek dostępności do drogi publicznej będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy drogach publicznych.

Jednakże należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych.

Wobec powyższego dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych).

W przedmiotowej sprawie, co wynika z akt sprawy, dostęp do drogi publicznej (działka o nr ewid.[...] – ul. [...]) dla działki [...] zapewniono poprzez działkę o nr ewid. [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka drogowa. Zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla działki [...], inwestor - L. W. - posiada do niej prawo własności na zasadzie współwłasności.

Tym samym działka ma zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej.

W ocenie Sądu organ słusznie również uznał, iż działka będąca przedmiotem inwestycji ma również zapewniony dostęp faktyczny, gdyż przez działkę nr ewid. [...] odbywa się dojazd do innych już zabudowanych nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do istoty zarzutu, a więc nie spełniania przez ten dostęp parametrów określonych w rozporządzeniu wskazać należy, iż stosownie do § 14 ust. 1 rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Ponadto dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2 § 14 rozporządzenia).

Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3).

Przytoczone wyżej regulacje określają szerokość jezdni (ust. 1), szerokość ciągu pieszo-jezdnego (ust. 2) i szerokość dojścia spełniającego funkcję dojazdu (ust. 3). Jak wyjaśnił przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2865/20 (https://orzeczennia.nsa.gov.pl) minimalna szerokość umożliwiająca dostęp i dojście do nieruchomości przewidzianej pod zabudowę określona została w § 14 ust. 1 rozporządzenia.

Mając na uwadze treść ust. 1 § 14 rozporządzenia podnieść należy, iż przyjęte przez ustawodawcę w omawianym akcie podustawowym pojęcie "jezdni", odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji, że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m (zob. wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2492/14).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy wskazać, że działka o nr [...] ma szerokość 4 m, co wynika z mapy do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, a zatem spełnia minimalne wymagania w analizowanym zakresie.

Ponadto słusznie wskazał, organ, iż dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych kwalifikowanych jako budynki niskie o pożarowej strefie zagrożenia ludzi ZL IV nie stawia się dodatkowych warunków w zakresie dróg pożarowych wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030).

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że działka będąca przedmiotem inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...], a szerokość tego pasa wynosząca 4 m spełnia wymagania wynikające z powołanego przepisu rozporządzenia.

Tym samym zarzut skargi naruszenia § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie zasługiwał uwzględnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

-----------------------

[...]