Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2665/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 161 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2252/20 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 października 2020 r. znak DOA.7210.48.2020.SPA w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2252/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 15 października 2020 r., znak: DOA.7210.48.2020.SPA, którą na podstawie art. 161 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniosku S. G. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 24 marca 2017 r., znak: DOA.7110.1041.2016.AKO, w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 26 września 2016 r. znak: AP-2.7840.46-7.2016.GP, tj. w części dotyczącej działki nr [...].

Decyzją z dnia 24 marca 2017 r., znak: DOA.7110.1041.2016.AKO, GINB uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 26 września 2016 r., znak: AP-2.7840.46-7.2016.GP, w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i w tej części umorzył postępowanie przed organem I instancji, a w pozostałej części, tj. w części dotyczącej działki nr [...], utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Decyzją z dnia 26 września 2016 r., znak: AP-2.7840.46-7.2016.GP, Wojewoda Zachodniopomorski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z 24 stycznia 2000 r., nr 122/2000, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielił inwestorowi – "S." pozwolenia na budowę sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej wraz z przepompownią dla kanalizacji sanitarnej na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] do ul. [...] w S..

Na wstępie Sąd wyjaśnił co jest przedmiotem skargi oraz że przedmiot postępowania dotyczy oceny legalności zastosowania przez GINB trybu postępowania z art. 161 § 1 K.p.a.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji GINB z 15 października 2020 r. Sąd stwierdził, że nie mogły prowadzić do podważenia jej legalności zarzuty skargi. GINB, odmawiając uchylenia w trybie art. 161 § 1 K.p.a. własnej decyzji z 24 marca 2017 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 26 września 2016 r. (w części dotyczącej działki nr [...]), nie mógł naruszyć art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. Tryb wzruszenia decyzji ostatecznej, o którym mowa w art. 161 § 1 K.p.a., ma charakter szczególny, toteż nie można, nie różnicując tego trybu z trybem stwierdzenia nieważności decyzji, domagać się uchylenia ostatecznej decyzji GINB z 24 marca 2017 r. z uwagi na przyjęcie, że organ nadzoru nie dostrzegł rażącego naruszenia prawa w działaniu Prezydenta Miasta Szczecina. Na 6 (z 7) stronach uzasadnienia skargi jej autor zawarł wyjaśnienia odnośnie do sposobu, w jaki powinna być rozumiana przesłanka wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa i podjął próbę przypisania wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji tejże wady (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdy tymczasem nie może budzić wątpliwości, że wskazana przesłanka nieważnościowa nie stanowi okoliczności wymienionej w art. 161 § 1 K.p.a., która może prowadzić do uchylenia przez ministra w trybie tego przepisu innej decyzji ostatecznej.

Sąd wskazał, że błąd ten został usunięty w ostatnim akapicie skargi, w którym jej autor przedmiotem swojej wypowiedzi objął treść przepisu będącego podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji. Działaniem tym jednakże nie doprowadził do skompensowania mankamentów wniesionej skargi. Argumentacja skargi nie różnicuje w wystarczającym zakresie konkretnego przedmiotu kontroli (decyzji organu nadzoru/organu administracji architektoniczno-budowlanej), nie wyjaśnia również w wystarczający sposób łączności, jaka ma – zdaniem strony – zachodzić pomiędzy szkodą dla "gospodarki narodowej" i "ważnych interesów państwa", a kwestią faktycznych następstw oraz ich znaczeniem i doniosłością wynikających z braku zgody małżonki skarżącego (W. G.) jako współwłaścicielki na realizację na terenie działki nr [...] spornej inwestycji.

Nie można skarżącemu odbierać prawa do uznawania, że udział w inicjatywie lokalnej i jego decyzja o aktywnym uczestnictwie w społecznym komitecie budowy sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, manifestująca się między innymi udzieloną 20 lat temu zgodą na jej przebieg po terenie własnej działki nr [...] z perspektywy czasu była nieprzemyślana, albowiem negowała wypowiedzenie się w tej sprawie małżonki pozostającej współwłaścicielem nieruchomości gruntowej. "Rzeczona inwestycja", jak ją określa aktualnie skarżący, niewątpliwie może wpływać na wartość ww. elementu majątku wspólnego współmałżonków i komplikować korzystanie z niego lub rozporządzanie nim. Sąd tego wniosku nie zanegował. Oczywistym jest jednak, że jak trafnie stwierdził GINB, ta płaszczyzna ocen w żadnej mierze nie odpowiada przesłankom wzruszenia decyzji ostatecznej wymienionym w art. 161 § 1 K.p.a. Sąd podzielił pogląd T. Kiełkowskiego, zgodnie z którym wszystkie nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji ostatecznej w założeniu znajdują zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych, a tryb z art. 161 K.p.a. nawet na ich tle jawi się jako szczególny i ekscepcjonalny (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1117). Stanowisko to nie budzi zasadniczych wątpliwości w piśmiennictwie podkreślającym wyjątkowość analizowanej kompetencji odnoszonej do "nagłej konieczności administracyjnej" (por. R. Sawuła [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II, część 5, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 753 i n.; J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 967-969; A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. 2. Komentarz do art. 104-269, Kraków 2005, s. 845-846).

W ocenie Sądu, ranga dóbr, do których nawiązuje sporna regulacja prawna, w żadnej mierze nie przystaje do wartości, do których odwołuje się skarżący. Wyjątkowość stanu wywołanego faktem udzielenia przez Prezydenta Miasta Szczecina pozwolenia na budowę, którego stwierdzenia nieważności odmówił GINB, nie opiera się na żadnych zobiektywizowanych podstawach. Nie ma on żadnych punktów stycznych z okolicznościami wymienionymi przez ustawodawcę, tj. usunięciem stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobieżeniem poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. W tych warunkach GINB zobowiązany był oddalić żądanie skarżącego i rozstrzygnięcie takiej treści musi być uważane ze wszech miar za słuszne. Nie może bowiem oczekiwać od Sądu uzyskania ochrony prawnej strona, która swoje żądanie opiera na instrumentalnym wykorzystaniu trybu nadzwyczajnego, którego wprowadzenie przez ustawodawcę do Kodeksu postępowania administracyjnego wynikało z potrzeby wzięcia pod uwagę sytuacji wywołanych zdarzeniami nadzwyczajnymi. Ma rację organ, gdy w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał, że istota wniosku sformułowanego przez skarżącego sprowadza się do próby zakwestionowania zgodności z prawem decyzji GINB z 24 marca 2017 r. w części, w jakiej organ merytorycznie rozstrzygnął o braku wadliwości kwalifikowanych obciążających decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z 24 stycznia 2000 r. Polem do polemiki ze stanowiskiem organu nadzoru odnośnie do skutków braku legitymowania się przez inwestora prawidłowym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie może być jednakże tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji ostatecznej określony w art. 161 § 1 K.p.a., stąd skarga na decyzję GINB z 15 października 2020 r. jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja wydana z oczywistym naruszeniem przywołanego przepisu może funkcjonować w obrocie prawnym i nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z 2000 r. o pozwoleniu na budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej na działce o numerze [...] z obrębu [...] w ul. [...] do ul. [...] w Szczecinie, w sytuacji gdy wskazana decyzja Prezydenta Miasta Szczecina została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie bez uzyskania uprzedniej zgody na przeprowadzenie planowanej inwestycji przez W. G., małżonkę S. G., która była współwłaścicielem działki numer [...] na zasadach ustawowej wspólności małżeńskiej i tym samym powinna jednoznacznie wyrazić swą wolę odnośnie projektu poprowadzenia sieci kanalizacyjnej przez należącą również do niej działkę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, które zasadniczo nie dotyczą oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyraźnie z oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji wynika, że Sąd ten podjął próbę wyjaśnienia skarżącemu, iż zaskarżona decyzja zapadła w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 161 § 1 K.p.a., i że tryb ten nie służy weryfikacji decyzji administracyjnych pod kątem istnienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa". Takiej bowiem kontroli służy odrębny tryb postępowania, dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, o jakim mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Oba zaś nadzwyczajne tryby postępowania opierają się na odmiennych przesłankach, a tryb postępowania z art. 161 § 1 K.p.a. nie polega na badaniu istnienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa", lecz wymaga zbadania pod kątem takich przesłanek jak to, że "w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest zatem podstaw do domagania się przez skarżącego do rozpatrywania uchylenia decyzji administracyjnej w trybie art. 161 § 1 K.p.a. przez pryzmat przesłanki "rażącego naruszenia prawa", w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z 24 stycznia 2000 r., nr 122/2000. W omawianym nadzwyczajnym trybie postępowania nawet ewentualne istnienie rażącego naruszenia prawa nie może przemawiać za uchyleniem decyzji na podstawie art. 161 § 1 K.p.a. Kontrolowaniu decyzji administracyjnej pod katem przesłanki "rażącego naruszenia prawa" służy odrębny tryb – nieważnościowy, a na uwagę zasługuje w tym właśnie trybie GINB wydał już ostateczną decyzję z dnia 24 marca 2017 r., znak: DOA.7110.1041.2016.AKO, którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z 24 stycznia 2000 r., nr 122/2000, w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego działkę nr [...].

W tych okolicznościach, odnośnie przesłanek z art. 161 § 1 K.p.a., Sąd I instancji trafnie zatem ocenił, że ranga dóbr, do których nawiązuje sporna regulacja prawna, w żadnej mierze nie przystaje do wartości, do których odwołuje się skarżący. Nie ma tu żadnych punktów stycznych z okolicznościami wymienionymi przez ustawodawcę, tj. usunięciem stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobieżeniem poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Indywidualne interesy skarżącego, udzielenie przez niego zgody na realizację inwestycji, a brak takiej zgody jego małżonki, nie stanowią podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 161 § 1 K.p.a., o których wyżej mowa. Jeżeli skarżący w swoim wniosku wyraźnie oparł swoje żądanie na art. 161 § 1 K.p.a., to jego obowiązkiem było wykazanie zaistnienia przesłanek zawartych w tym przepisie, czego najpóźniej nie uczynił w skardze kasacyjnej, z której wywodów wynika, że skarżący koncentruje się na innych interesach niż wskazanych w art. 161 § 1 K.p.a. Dlatego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że GINB zobowiązany był "oddalić" żądanie skarżącego.

Z powyższego wynika, że wbrew treści sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej w żadnej mierze Sąd I instancji nie wypowiedział oceny jaka została zawarta w obu zarzutach skargi kasacyjnej. Dlatego zarzuty te, a dotyczące naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a., jako zasadniczo obojętne z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego wyroku (w istocie oderwane od przedmiotu sprawy, tj. przesłanek z art. 161 § 1 K.p.a.), nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.