Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4760/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 752/20 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 19 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 752/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach" lub "Sąd I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.S. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej "organ" lub "Kolegium") z dnia 19 marca 2020 r. nr SKO.4102.3.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia – oddalił skargę.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wójt Gminy Konopiska, decyzją nr 4/2013/2014 z dnia 4 lutego 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku S.H. (dalej "inwestor") z dnia 28 maja 2013 r., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie mechaniczno-chemiczno-biologicznej oczyszczalni ścieków przy zastosowaniu niskoreagentowej technologii oczyszczania ścieków w sołectwie H., gmina K., dz. [...] i [...]. Wobec niewniesienia odwołania od tej decyzji stała się ona ostateczna. Decyzją z dnia 27 maja 2014 r., nr 2/2014, znak GR.6220.4.20.2014, Wójt Gminy K., na wniosek inwestora, zmienił własną decyzję z dnia 4 lutego 2014 r. w zakresie pkt 3 ppkt 11, tj. sposobu posadowienia zbiorników retencyjno-uśredniających z przepompownią I stopnia z obiektów, jak do tej pory nadziemnych, na zbiorniki podziemne.

W dniu 15 maja 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie został przekazany wniosek sporządzony m.in. przez skarżącą o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 4 lutego 2014 r., zmienionej decyzją z dnia 27 maja 2014 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pismo skarżącej z dnia 9 maja 2019 r.). W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że organ nie informował społeczeństwa o wszystkich czynnościach zmierzających do wydania kwestionowanej decyzji. Ponadto, wymagane informacje nie były ogłaszane w Sołectwie H. i i brak było informacji o planowanej inwestycji w miejscu jej realizacji. Decyzja ta została opublikowana w dniu 5 lutego 2014 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy H., ale w jej obwieszczeniu nie zawarto informacji o możliwości i trybie złożenia od niej odwołania. We wniosku sprecyzowano w związku z tym zarzut rażącego naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 80, i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak weryfikacji i wyjaśnienia zasadności danych przyjętych do raportu oddziaływania na środowisko oraz eliminację innych stron postępowania. Stanowisko to oparto na sporządzonej przez Instytut Ochrony Środowiska Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie, w miesiącu marcu 2019 r., "Opinii dotyczącej Raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie mechaniczno-chemiczno-biologicznej oczyszczalni ścieków przy zastosowaniu niskoreagentowej technologii oczyszczania ścieków na działkach ewidencyjnych o numerach [...] i [...] w sołectwie H. gmina K., powiat częstochowski". Jednocześnie w tym wniosku podniesiono zarzut naruszenia art. 30, art. 33 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 2, 4, 5-7, 15, art. 72 ust. 3 i art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. Skarżąca podała, że ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Konopiska, przyjętego uchwałą z dnia 30 listopada 2012 r., nr 197/XXV/2012 , wynika, że teren działek nr [...] i [...] nie był przeznaczony do infrastruktury technicznej, a podlegał ochronie przed ekspansją gospodarczą i urbanistyczną. Nie był też objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, działka nr [...] objęta jest w części strefą rolno-leśną-rekreacyjną, w części doliną cieków-korytarzy ekologicznych oraz w części obszarem zainteresowania konserwatorskiego, dlatego w sprawie powinno być wydane pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zdaniem skarżącej, na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, powinien zostać utworzony obszar ograniczonego użytkowania, co w sprawie nie miało miejsca. Argumentacja skarżącej była rozwijana w kolejnych pismach składanych w toku postępowania.

Decyzją z dnia 29 listopada 2019 r., nr SKO 4102.38.2019, Kolegium – działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Konopiska z dnia 4 lutego 2014 r. nr 4/2013/2014 znak GR.6220.4.13.2013.2014 zmienionej decyzją Wójta Gminy Konopiska znak GR.6220.4.20.2014 nr 2/14 z dnia 27 maja 2014 r.

Na skutek wniosku skarżącej i drugiej strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 19 marca 2020 r., nr SKO.4102.3.2020, Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 29 listopada 2019 r., nr SKO 4102.38.2019.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na uwarunkowania prawne postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W odniesieniu do zarzutów skarżącej w zakresie wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa Kolegium wskazało, że pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" oznacza, że decyzja została wydana w oparciu o przepis prawa, który nie istnieje, albo też przepis istnieje, ale nie ma spełnionych wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Zdaniem Kolegium nie zaszła też druga z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawę prawną decyzji z dnia 4 lutego 2014 r. stanowił art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 u.u.i.ś. (w ówczesnym brzmieniu). Przepisy te stanowią m.in., że uzyskanie decyzji o środowiskowych uregulowaniach dla przedsięwzięcia wymagane jest dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określają, co powinna zawierać taka decyzja i wskazują, że wymaga ona uzasadnienia. W związku z tym nie można zarzucić, iż decyzja organu z dnia 4 lutego 2014 r. została wydana bez podstawy prawnej, a w sprawie również nie zachodziła żadna z okoliczności uzasadniających wydanie decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. w zakresie ustalenia właściwego kręgu stron postępowania i udziału społeczeństwa w podjęciu kwestionowanej decyzji oraz treści raportu przedłożonego przez inwestora – Kolegium stwierdziło, że ich nie podziela. Przepisy k.p.a. przewidują możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednak wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji są odrębnymi i funkcjonalnie niezależnymi od siebie instytucjami wzruszenia ostatecznych decyzji. Kolegium zaznaczyło, że wygaśnięcie mandatu wójta nastąpiło dopiero w sierpniu 2014 r. na skutek zarządzenia zastępczego Wojewody Śląskiego, wobec czego w czasie wydawania decyzji był on osobą uprawnioną i działał jako organ wykonawczy gminy.

Pismem z dnia 5 maja 2020 r. skarżąca wniosła skargę do WSA w Gliwicach na decyzję Kolegium z dnia 19 marca 2020 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Konopiska z dnia 4 lutego 2014 r., pomimo dokonania ustalenia, że obsługa komunikacyjna planowanej oczyszczalni ścieków na drodze gminnej spowoduje znaczne oddziaływanie na środowisko, a kwestia ta została całkowicie pominięta w raporcie oddziaływania na środowisko, zatem decyzja w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W dniu 2 grudnia 2020 r. WSA w Gliwicach wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji nie wzbudzała kontrowersji, bowiem obowiązek w powyższym zakresie został stwierdzony postanowieniem z dnia 30 lipca 2013 r. W wykonaniu powyższego obowiązku inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w dalszej kolejności aneks do tego raportu. Spełniony jest warunek, o którym mowa w przepisie art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., gdyż decyzja uwzględnia ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego aneksie. Raport przedłożony przez inwestora, jak i aneks do niego był podstawą uzgodnień i opinii. Wzięcie pod uwagę przez organ wydający decyzję tych uzgodnień i opinii jednoznacznie wskazuje na wypełnienie warunku, o którym mówi art. 80 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. Organ wydający decyzję poddał zapisy znajdujące się w raporcie analizie w ramach prowadzonego postępowania, wyprowadzając odnoszące się do środowiska uwarunkowania konieczne do spełnienia przy realizacji i eksploatacji projektowanego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo zastosowano także normę z art. 33 u.u.i.ś.; nie doszło do naruszenia przepisu art. 82 u.u.i.ś.

Sąd I instancji wyjaśnił dalej, że raporty o oddziaływaniu na środowisko sporządzane są dla określonego rodzaju inwestycji, których oddziaływanie w części przypadków można uznać za negatywne. Stąd też inwestor podejmując się ich realizacji musi przedstawić warianty planowanego przedsięwzięcia w sposób zapewniający możliwość kontroli, czy proponowany wariant jest rozwiązaniem optymalnym, tj. stanowi rozwiązanie najbardziej korzystne nie tylko dla inwestora, ale przede wszystkim dla środowiska. Podobne poglądy dominują w odniesieniu do przepisów u.u.i.ś., bowiem: "W świetle art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane. Wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Gd 864/10, CBOS). Wyprowadzenie wymogu przedstawienia więcej niż dwóch wariantów przedsięwzięcia następuje jednak w drodze wykładni prawa. Zatem zaakceptowanie inwestycji, dla której przedstawiono jedynie wariant polegający na podjęciu przedsięwzięcia w kształcie przyjętym przez inwestora, nie może być rozważany w kategoriach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd I instancji uznał, że Kolegium w sposób należyty zidentyfikowało swoją rolę i przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, pozwalające z wystarczającą dozą pewności uznać, iż decyzja z dnia 4 lutego 2014 r., będąca przedmiotem wniosku skarżącej, nie narusza prawa w sposób kwalifikowany, uzasadniający stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. w związku z przepisami u.u.i.ś., względnie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako rażąco naruszającej prawo). Sąd odniósł się także do poszczególnych zarzutów skargi i w tym kontekście wskazał w szczególności, że nie naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ani art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pismem z dnia 23 lutego 2021 r. skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 752/20, zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjne zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1) naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie, że wymóg przedstawienia w Raporcie więcej niż dwóch wariantów przedsięwzięcia następuje na drodze wykładni prawa, a w konsekwencji przyjęcie, że zaakceptowanie inwestycji, dla której przedstawiono jedynie wariant polegający na podjęciu przedsięwzięcia w kształcie przyjętym przez inwestora, nie może być rozważany w kategoriach rażącego naruszenia prawa, podczas gdy z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. wprost wynika obowiązek zawarcia w Raporcie opisu wariantów uwzględniających szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru, a ponadto, że w związku z brakiem w Raporcie oceny odnośnie planowanego dowozu ścieków do oczyszczalni, powodujących, że raport w oczywisty sposób nie ma charakteru kompleksowego i nie odnosi się do wszystkich możliwych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz nie wskazuje, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach;

2) naruszeniu art. 3 ust. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez sąd funkcji kontrolnej wobec zaskarżonego orzeczenia polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że organy samodzielnie ustaliły, że Raport nie dotyczy całego oddziaływania – bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania, przewidywane rodzaje i ilości emisji, w tym odpadów, wynikające z fazy realizacji i eksploatacji lub użytkowania planowanego przedsięwzięcia, gdyż nie uwzględnia niezwykłe intensywnego transportu nieczystości do oczyszczalni drogą gminną, a nadto nie zawiera prawem wymaganego przedstawienia nie mniej niż dwóch wariantów przedsięwzięcia,

3) naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy w jej granicach i pominięciu zgłoszonego zarzutu faktu zignorowania przez organ okoliczności, że Raport nie zawiera informacji umożliwiających analizę kryteriów takich jak bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, charakterystyki całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania, podczas gdy organ sam dostrzegł te istotne braki i samodzielnie dokonywał ustaleń w tym względzie, co Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął w swych rozważaniach.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Przed odniesieniem się wprost do zarzutów skargi kasacyjnej, wypada zauważyć, że przedmiotem postępowania nieważnościowego, uregulowanego w art. 156 – 159 k.p.a., jest kwestia, czy odnośna decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć zostanie ona rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji są zatem jej wady o charakterze materialnoprawnym – wady, które tkwią w niej samej, a nie w postępowaniu ją poprzedzającym (por. J. Borkowski, w: J. Borkowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 235). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190). Natomiast brak podstawy prawnej oznacza brak zaktualizowanej normy uprawniającej do decyzyjnej konkretyzacji prawa (normy kompetencyjnej), stanowiącej element konstytutywny stosunku administracyjnoprawnego i zarazem sprawy administracyjnej. Nie idzie tu zatem o to, że sprawa administracyjna została wadliwie rozstrzygnięta, lecz o to, że sprawy tej w ogóle nie było. Innymi słowy, organ wydał decyzję merytoryczną, mimo że nie powinien był wszczynać postępowania jurysdykcyjnego, względnie, gdy ono jednak zostało wszczęte, powinien był je umorzyć (zob. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1058–1061; A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, t. 2, s. 346–348; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 176–189 oraz powołane tam literatura i orzecznictwo).

W kontekście niniejszej sprawy zasadne wydaje się też zwrócenie uwagi na funkcję raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz na relacje między nim a decyzją w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wyczerpująco wyjaśnił te zagadnienia w szczególności wyroku z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 1418/22, wskazując, że: "Podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie, a następnie analizę uzgodnień i opinii pod kątem ich uwzględnienia w decyzji środowiskowej oraz ocenę prawidłowości postępowania mającego zapewnić udział społeczeństwa w tym postępowaniu, jak i w tym zakresie rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. W postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi podstawowy dowód w sprawie, ponieważ w postępowaniu tym wymagana jest wiedza specjalistyczna. Z tego względu taki raport ma charakter specjalistycznego opracowania uwzględniającego aktualny stan prawny w zakresie jego wymagań formalnych, a autorzy takiego opracowania (...) powinni posiadać wiedzę specjalistyczną. Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raport jest dokumentem prywatnym. Raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową, która wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia. Ten szczególny charakter raportu wynika z jednej strony z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej strony wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa tzn. z udziałem podmiotów, które nie muszą dysponować w tego rodzaju sprawach interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym, ale ustawodawca zapewnia im dostęp do informacji o wpływie danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy środowiskowej oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ponadto, chociaż organ nie jest związany treścią raportu, to ustalenia w nim zawarte mogą kształtować treść osnowy decyzji środowiskowej, jeżeli raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa. Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności. W konsekwencji jednak, kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu, czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia lub odesłanie do ogólnych ustaleń publikacji naukowych".

O ile zatem w postępowaniu zwyczajnym jest miejsce na ewentualne kwestionowanie merytorycznej treści raportu (przy czym nawet wtedy powinno ono zasadzać się na kontrraporcie), o tyle co do zasady nie ma na nie miejsca w postępowaniu nieważnościowym. Jeżeli raport ma charakter specjalistycznego opracowania, to zidentyfikowanie jego potencjalnej wadliwości jest procesem złożonym – w założeniu trudno tę wadliwość postrzegać w kategoriach oczywistości. Poza tym przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym jest decyzja, a nie sam raport, który ma charakter dokumentu prywatnego – środka dowodowego, podlegającego ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Potencjalne uchybienia organu w zakresie tej oceny mogą stanowić przypadek naruszenia prawa procesowego tudzież implikować przyjęcie błędnej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia – ale uchybienia tego rodzaju podlegają weryfikacji tylko w zwyczajnym toku instancji, a nie w postępowaniu nieważnościowym, zorientowanym na wady materialnoprawne decyzji.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej i odnosząc się do pierwszego z nich, tj. zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "ustawa") – trzeba zauważyć, że sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego formułując zarzuty skargi kasacyjnej oparte na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, wymagane jest w pierwszej kolejności wskazanie odpowiednich przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenia – zdaniem skarżącej kasacyjnie – dopuścił się Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., II OSK 2579/19). Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami k.p.a. ewentualnie innymi przepisami dotyczącymi postępowania, o ile miały one w danej sprawie zastosowanie (wyrok NSA z dnia 21 września 2022 r., I OSK 1769/19). Omawiany zarzut przedmiotowej skargi kasacyjnej tego warunku właściwie nie spełnia, niemniej jednak z jego całokształtu oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnioskować, że intencją skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie oceny Sądu I instancji co do spełniania przez raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymogów z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy oraz co do możliwości weryfikowania raportu pod tym kątem w postępowaniu nieważnościowym. Zgodnie z powołanymi przepisami, w ówczesnym brzmieniu, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności: a) charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania, b) główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych, c) przewidywane rodzaje i ilości zanieczyszczeń, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia (pkt 1) oraz opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5). Skarżąca kasacyjnie w tym kontekście zwraca uwagę na pominięcie kwestii dowozu ścieków do oczyszczalni – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, badanie kompletności i rzetelności ustaleń raportu w tym zakresie jest elementem jego szczegółowej weryfikacji pod względem merytorycznym, na którą nie ma miejsca w postępowaniu nieważnościowym. Gdy zaś idzie o opis analizowanych wariantów, to trzeba zauważyć, że raport tej kwestii całkowicie nie pomija, natomiast to, czy jego treść w tym zakresie jest wystarczająca, również wymyka się spod oceny w postępowaniu nieważnościowym. Ocena ta jest bowiem determinowana zarówno wykładnią przepisów statuujących odnośny wymóg – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji – jak i analizą merytorycznej treści przedłożonego dokumentu. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy nie mógł zatem – abstrahując nawet od jego nie do końca prawidłowej konstrukcji – odnieść zamierzonego skutku.

Nawiązując do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej – zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 (ściśle biorąc, art. 3 § 1) p.p.s.a. – wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć tylko wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., I GSK 1366/20) – co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o ile ocena ta mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2024 r., III OSK 4554/21). "Art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem są to przepisy ustrojowe wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepisy te nie regulują bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują one odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane" (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2022 r., II OSK 3685/19). Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. jest nieskuteczny.

W skardze kasacyjnej sformułowany został również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (...). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I Instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2024 r, III OSK 2045/22). W niniejszej sprawie nie można zidentyfikować naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci. W szczególności nie można stwierdzić, że Sąd I instancji pominął (przeoczył) zarzuty skarżącej co do braków raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – Sąd I instancji miał je na względzie, ale stanął na stanowisku, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma miejsca na merytoryczną ocenę raportu i tym samym nie mogą one być podstawą do skutecznego kwestionowania decyzji rozstrzygającej sprawę nieważnościową. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. okazał się zatem niezasadny.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Dodać należy, że stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1156/18). Stąd też nie było podstaw od uwzględnienia wniosku uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na jego rzecz.