Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 770/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Lu 127/22 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin w przedmiocie kontroli stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Lu 127/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (zwanego dalej: PINB) w przedmiocie kontroli stanu technicznego budynku.

W skardze kasacyjnej D. P. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; zwanej dalej: p.b.) przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że art. 53a p.b. jest samodzielną podstawą do załatwienia sprawy dotyczącej samowoli budowlanej, zaś wniosek złożony przez podmiot posiadający interes prawny w załatwieniu sprawy może być rozpoznany w trybie przepisów Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 256; zwanej dalej: k.p.a.) w sytuacji, gdy zgodnie z prawidłową wykładnią art. 53a p.b. przepis ten nie jest samodzielną przesłanką do załatwienia sprawy, a wniosek strony o wszczęcie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania zakończonego decyzją merytoryczną lub umarzającą postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. albo do odmowy wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., co spowodowało nieprawidłowe przyjęcie, że organ nie pozostawał w bezczynności;

2. art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w z w. z art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., i dokonanie nieprawidłowej oceny przestrzegania w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 61a § 1, art. 104 § 1 i 2 i art. 105 § 1, art. 227, art. 237 i art. 238, art. 35, art. 36, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., nierozważnie wszystkich okoliczności sprawy, w tym kwestii wykładni przepisów prawa, i przyjęcie, że nie doszło do bezczynności organu przez załatwienie sprawy w trybie tzw. skargi powszechnej, w sytuacji, gdy mając na uwadze całokształt istotnych okoliczności sprawy i wykładni obwiązujących przepisów, organ w celu załatwienia przedmiotowego wniosku strony był zobowiązany do wydania orzeczenia - decyzji merytorycznej lub umarzającej postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. albo do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a załatwienie wniosku strony w trybie tzw. skargi powszechnej było nieprawidłowe i skutkowało bezczynnością organu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że postępowania unormowane w rozdziale 5b ustawy Prawo budowlane są wszczynane z urzędu i to organ decyduje czy takie postępowanie zostanie wszczęte czy też nie. Wniosek podmiotu posiadającego interes prawny w żądaniu przeprowadzenia kontroli stanowi jedynie sygnał dla organu do ustalenia czy konieczne jest wszczęcie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Kwestią sporną nie było to czy wniosek skarżącego obliguje organ do wszczęcia postępowania, ale to czy działanie organu polegające na załatwieniu wniosków w trybie tak zwanej skargi powszechnej unormowanej w dziale VIII k.p.a. było prawidłowe. Przepis art. 53a p.b. nie reguluje kwestii sposobu załatwienia wniosku złożonego przez podmiot żądający wszczęcia postępowania w zakresie samowoli budowlanej. Należy zatem sięgnąć do odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym należy podkreślić, że o tyle o ile art. 61 k.p.a. nie znajduje zastosowania z uwagi na to, że art. 53a ust. 1 prawa budowlanego stanowi lex specialis względem art. 61 k.p.a. to jednak nie zostało wyłączone stosowanie przepisów art. 104 k.p.a., art. 105 k.p.a. i art. 61a k.p.a. Nie ma jednak wątpliwości, że taki wniosek podmiotu posiadającego interes prawny nie może być załatwiony w ramach tak zwanej skargi powszechnej, którą rozpoznaje się w trybie Działu VIII k.p.a., przez udzielenie przez organ informacji o wynikach z postępowania wyjaśniającego. W przypadku, gdy ustawodawca określa, że postępowanie może być wszczęte z urzędu nie musi dookreślać takiego uregulowania przez dodanie elementów wartościujących i akcentujących już wyrażoną myśl. Nie oznacza to jednak, że wyżej wskazany przepis ustawy prawo budowlane może być samodzielną podstawą do zakończenia postępowania. Nowelizacja art. 53a prawa budowlanego wskazuje jedynie tyle, że wszczęcie postępowania nie następuje z samego tylko faktu złożenia wniosku, nie oznacza to jednak, że organ taki wniosek strony może załatwić przez udzielenie informacji o sposobie jego rozpoznania.

W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a do tego sprowadzałoby się w istocie działanie organu, gdyby żądanie skarżących traktowano w kategoriach poza jurysdykcyjnych. Wniosek strony o wszczęcie postępowania naprawczego powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania - jeżeli są ku temu uzasadnione podstawy podmiotowe i przedmiotowe - natomiast gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego (w sposób oczywisty) albo ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie naprawcze (legalizacyjne) brak, to wówczas dopiero należy odpowiednio zastosować art. 61a § 1 k.p.a. W każdym jednak razie żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozpatrzone. Zarazem nie może być tak, że zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 p.b. czyni się samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania.

Przepis art. 53a ust. 1 p.b. nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie, gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Jeżeli zatem do organu nadzoru budowlanego wpłynie wniosek o zajęcie się sprawą, która leży w kompetencjach tego organu, powinien przeprowadzić czynności kontrolne, po których bądź wszczyna i prowadzi postępowanie z udziałem wnioskodawcy (gdy sprawa dotyczy także jego interesu prawnego) bądź bez udziału tego podmiotu (jeżeli sprawa nie dotyczy jego interesu prawnego) lub odmówić wszczęcia postępowania, gdy zachodzi oczywistość, że nie można go prowadzić bądź podanie w sprawie która może być wszczęta jedynie się na żądanie strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

Nie ma zatem wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem pomimo tego, że art. 53a ust. 1 p.b. stanowi o tym, że postępowanie dotyczące samowoli budowlanej wszczynane jest z urzędu, to nie uprawnia do załatwienia sprawy przez udzielenie wnioskodawcy zwykłej informacji o sposobie rozpoznania wniosku.

Sąd dopuścił się także naruszenia art. 133 w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. gdyż oddalając skargę dokonał nieprawidłowej kontroli prawidłowości stosowania przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Sąd bowiem dokonując nieprawidłowej wykładni artykułu 53a p.b., przy kontroli prawidłowości stosowania przepisów postępowania administracyjnego przez organ błędnie przyjął, że zastosowane przez organ przepisy k.p.a. w zakresie sposobu załatwienia wniosku skarżącego są prawidłowe.

Sąd skupiając się tylko na prawach organu zapomina o prawach strony, która nie może być pozbawiona prawa do załatwienia jej sprawy w sposób umożliwiają jego dalszą kontrolę przez organy wyższego rzędu. Przy czym sąd przyjmując, że organ prawidłowo zastosował przepisy postępowania administracyjnego zupełnie pomija to, że strona skarżąca nie kwestionuje ww. prawa organu do wszczęcia postępowania tylko z urzędu, nie twierdzi, że w świetle obowiązujących przepisów prawa wniosek skarżącego obligował organ do wszczęcia postępowania. Zarzuca zaś organowi to, że w sposób nieprawidłowy, przy zastosowaniu niewłaściwych przepisów postępowania administracyjnego rozpoznał jego wniosek. Skarżący wprost wskazuje, że organ powinien w trybie postępowania jurysdykcyjnego zakończyć postępowania, a nie w trybie wnioskowo- skargowym. Sąd zupełnie pomija tą argumentację skupiając się przede wszystkim na tym, że organ działa z urzędu a wniosek strony nie obliguje go do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania, nie rozpatrując przy tym zasadności i prawidłowości sposobu w jaki organ rozstrzygnął wniosek stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ nadzoru budowlanego, do którego adresowany jest wniosek o wszczęcie jednego z postępowań uregulowanych w rozdziale 5a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o wszczęciu postępowania lub odmowie wszczęcia postępowania, czy też wystarczającym jest poinformowanie wnioskodawcy o podjętych działaniach, które uwalnia ten organ od potencjalnego zarzutu pozostawania w bezczynności.

Dlatego też w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi w powiązaniu z właściwym dla załatwienia sprawy prawem materialnym, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

Ponadto wskazać trzeba, że akt 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Powyższy przepis powinien być interpretowany w związku z przepisami administracyjnego prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę odnośnie do powstania treści stosunku materialnoprawnego, co powoduje, że jeżeli przepis szczególny ukształtowuje dane postępowanie jako wszczynane wyłącznie na wniosek, albo jedynie z urzędu, organ jest związany tego rodzaju postanowieniem (wyrok NSA z 27 marca 2023 r., II OSK 2475/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. art. 53a ust. 1 p.b. stanowi natomiast, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. Przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.b., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem (por. wyroki NSA z 7 marca 2023 r., II OSK 2286/22, z 3 marca 2023 r. II OSK 378/22 oraz z 12 września 2023 r., II OSK 199/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, jak w przypadku spornego postępowania, którego wszczęcia domagała się w kontrolowanej sprawie skarżący, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, a w konsekwencji z brakiem wydania tego rodzaju aktu administracyjnego możliwe było wiązanie pozostawania przez organ w stanie bezczynności. Postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., pozostaje aktem przesądzającym o procesowej nieskuteczności zgłoszonego przez określony podmiot żądania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Z wydaniem ww. postanowienia należy wiązać "nienastąpienie" wszczęcia postępowania, do którego dochodzi z mocy prawa w dacie doręczenia organowi żądania strony, o czym stanowi dyspozycja art. 61 § 1 i 3 k.p.a. Stan ten jest albo wywołany stwierdzonym brakiem legitymacji (interesu prawnego) podmiotu żądającego wszczęcia postępowania do występowania w nim jako jego strona, albo sytuacją pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania łączoną ze stwierdzeniem przez organ okoliczności, których istnienie uniemożliwia zakończenie postępowania decyzją merytoryczną. Reguła wynikająca z art. 53a ust. 1 p.b. wyłącza w sprawach regulowanych w rozdziale 5a p.b. stosowanie regulacji ogólnej art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a w następstwie tego ma również wpływ na zakres zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i wiązane z tym przepisem obowiązki spoczywające na organie nadzoru budowlanego, których niedopełnienie może być postrzegane jako stan odpowiadający sytuacji wymienionej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (wyrok NSA z 27 marca 2023 r., II OSK 2475/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając to na uwadze stwierdzić przyjdzie, że skoro w niniejszej sprawie PINB, po przeprowadzeniu kontroli obiektów, których legalność skarżący kwestionował w pismach z dnia 8 czerwca 2021 r. i z dnia 14 lutego 2022 r., nie stwierdził podstaw do wszczęcia stosownego postępowania, to wystarczającym działaniem organu było poinformowanie skarżącego kasacyjnie pismem o stwierdzonym braku podstaw do wszczęcia postępowania. W tych okolicznościach Sąd I instancji zasadnie ocenił, że skargę na bezczynność organu należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

4