Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 835/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11d, art. 11f ust. 3 , art. 11e, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W.Z. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z dnia 12 listopada 2014 r. Wójt Gminy [...] występując w roli właściwego zarządcy drogi zainicjował postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (dalej jako: "zrid") dotyczącej budowy drogi gminnej łączącej skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...] na wskazanych we wniosku działkach, wnosząc nadto o ustalenie obowiązku dokonania przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu oraz obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji powyższego obowiązku oraz zezwolenie na wykonanie tych obowiązków. Wskazał, że droga będąca przedmiotem wniosku stanowić będzie dojazd od drogi krajowej nr [...] do centrum N., a celem tej inwestycji jest poprawa warunków ruchu dla mieszkańców południowej części miasta. Nadto zawnioskował o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Starosta [...] zezwolił Wójtowi Gminy [...] na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej łączącej skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...]", obejmującą wyszczególnione w sentencji decyzji działki, zlokalizowane w N. gm. [...] oraz zatwierdził podział nieruchomości, jak również nadał rygor natychmiastowej wykonalności ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania W.Z. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta [...] wydał w dniu [...] września 2015 r. decyzję nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, obejmującą działki zlokalizowane w powiecie [...], gm. [...], obręb 7 N. o numerach wskazanych w sentencji. Przedmiotową decyzją zatwierdzony został przedłożony projekt budowlany, a także podział nieruchomości przyjęty przez Starostę [...] w dniu 13 sierpnia 2014 r. oraz oznaczono nieruchomości lub ich części, które stawały się na jej mocy własnością Gminy [...] Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor przedłożył komplet wymaganych dokumentów wraz z projektem budowlanym opracowanym przez uprawnionego projektanta oraz zaopiniowanym przez odpowiednie podmioty m.in. [...]. Udokumentował również spełnienie obowiązku określonego w art. 11b ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą" lub "specustawą drogową", przekładając stosowne opinie Zarządu Województwa [...] w R. i Wójta Gminy [...] oraz wystąpienia do Zarządu Powiatu [...] o wyrażenie opinii, które w związku z brakiem zajęcia stanowiska przez adresata zostało potraktowane jako brak zastrzeżeń. Inwestor pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. złożył również wyjaśnienia wyszczególnione w kierowanym do niego wezwaniu odnośnie określenia i wskazania działek wchodzących w skład inwestycji oraz wyjaśnienia dotyczące przedłożonych map projektem podziału działek, które nie zostały uwzględnione w złożonym wniosku. Organ wskazał, że przy rozpatrywaniu wniosku zarządcy drogi zostały spełnione wymogi proceduralne nałożone przepisami specustawy, a o prowadzonym postępowaniu powiadomiono strony zawiadomieniem z dnia 11 grudnia 2014 r., zaś obwieszczenie o wszczęciu postępowania zostało opublikowane w tygodniku [...] w dniu 27 grudnia 2014 r., wywieszone na tablicy ogłoszeń w Starostwie i Urzędzie Gminy [...], a także zamieszczone na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w [...] W dalszej części uzasadnienia organ podał, że o ponownie wszczętym postępowaniu z uwagi na uchylenie decyzji przez organ II instancji powiadomiono strony postępowania zawiadomieniem z dnia 10 sierpnia 2015 r., a obwieszczenie w tym przedmiocie opublikowane zostało w dzienniku [...] w dniu 12 sierpnia 2015 r., wywieszone na tablicy ogłoszeń i nadto zamieszczone na stronie internetowej Starostwa i Urzędu Gminy [...] Organ odniósł się również do zarzutów W.Z., dotyczących m.in. naruszenia prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu, bezprawnego - w jego ocenie - podziału działek przez Wójta Gminy [...], zarzucanej niemożliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w sytuacji odebrania znacznej części działki, co skutecznie uniemożliwi wjazd na nią i prowadzenie działalności gospodarczej w zaistniałej sytuacji, a także braku analizy celowości i racjonalności planowanego przedsięwzięcia. W nawiązaniu do powyższego organ wskazał, że wskazywanym wyżej zawiadomieniem odwołujący się został powiadomiony o ponownym wszczęciu postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji i tym samym został pouczony o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy, zaś dokonany jeszcze przed wydaniem decyzji zrid podział nieruchomości był konieczny i zgodny z przepisami prawa, bowiem mapy zawierające projekty podziału nieruchomości stanowią dokument niezbędny do złożenia wniosku o wydanie decyzji zrid. Dalej wyjaśnił, że projekt budowlany zamierzonej inwestycji przewiduje skomunikowanie działki skarżącego z projektowaną drogą dwoma zjazdami publicznymi, co pozwala mu na dalsze prowadzenie działalności gospodarczej. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie jest władny do samodzielnego, uznaniowego wyznaczania czy korygowania zakresu inwestycji, ani też zmiany proponowanych przez inwestora rozwiązań, zaś celowość inwestycji określa zarządca drogi w składanym wniosku. Uwzględniając zaś żądanie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ I instancji wskazał, że jest ono uzasadnione ważnym interesem społecznym tj. poprawą bezpieczeństwa ruchu w miejscowości N., poprawą warunków ruchu dla mieszkańców południowej części miejscowości N. oraz poprawą bezpieczeństwa przy włączeniu do dróg wyższej kategorii.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli E.S. oraz W.Z. Pierwszy ze skarżących domagał się "wstrzymania wykonalności" zaskarżonej decyzji, gdyż jak wskazał "doprowadzenie wykonania ww. decyzji ma na celu bezprawne doprowadzenie do realizacji art. 17 specustawy drogowej". Wskazał, że decyzja wydana z rygorem natychmiastowej wykonalności uprzywilejowuje zarządcę drogi i powoduje konieczność wydania nieruchomości.

W.Z. w odwołaniu domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz wstrzymania natychmiastowego wykonania ww. decyzji. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zatwierdzenie wskazanego w niej podziału działek, w sytuacji kiedy wydzielone z nich działki w momencie podziału nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej i nie zaprojektowano do nich zjazdów, zapewniających możliwość normalnego korzystania z drogi. Zarzucił również naruszenie przepisów art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy poprzez wydanie decyzji zrid, pomimo iż skorygowany wniosek był niekompletny, bowiem aneks do projektu budowlanego nie zawierał zaświadczenia o posiadaniu przez jego autorów wpisu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień sporządzenia ww. aneksu oraz naruszenie art. 11f ust. 3 specustawy poprzez niezawiadomienie stron o wydaniu zaskarżonej decyzji zrid w prasie lokalnej i art. 17 ust. 1 tej ustawy poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, pomimo że organ nie zweryfikował wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności, które miałyby to uzasadnić. Wskazał nadto na naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niezwrócenie się do inwestora o uzasadnienie planowanego przebiegu inwestycji drogowej i wyjaśnienie, czym podyktowany jest proponowany przebieg drogi, naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. poprzez nieprzedstawienie wyczerpującego stanowiska, co do podnoszonych przez stronę zastrzeżeń oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie weryfikacji zaistnienia wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności, które miałyby uzasadniać nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zaniechanie dokonania oceny na tle całokształtu okoliczności i wyjaśnienia, czy te wskazane przez wnioskodawcę okoliczności faktycznie są na tyle istotne, że uzasadniają ingerencję w prawo własności jeszcze przed podjęciem jej w drodze wywłaszczenia oraz lakoniczne uzasadnienie odnośnie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda [...] uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 4 i 5 decyzji I instancji zapis oraz uchylił znajdujący się na stronie 10 tej decyzji zapis w zakresie wskazanych tam załączników i w tym zakresie orzekł co do istoty, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji jest kompletny. Inwestor uzyskał bowiem wymagane przepisami prawa opinie oraz dopełnił wszelkich formalności. Organ odwoławczy ocenił, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy, zawierając wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Stwierdził natomiast, że ww. decyzja wymaga korekty merytoryczno-reformacyjnej. Mianowicie wskazana decyzja nie zawierała określenia terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji, co jest wymogiem obligatoryjnym w myśl art. 16 ust. 2 specustawy. Ponadto ustawa nie zna pojęcia "aneks do projektu budowlanego". W związku z powyższym organ uchylił znajdujący się w zaskarżonej decyzji w tym zakresie zapis i orzekł co do istoty. Odnosząc się do zarzutu nieuprawnionego nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając, że wskazane okoliczności poprawy bezpieczeństwa ruchu w miejscowości N. są wystarczające dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 specustawy. Wnioski E.S. oraz W.Z. o "wstrzymanie wykonalności" zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy negatywnie rozpoznał odrębnym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. W kwestii pozostałych podnoszonych przez W.Z. zarzutów Wojewoda [...] wskazał, że są one niezasadne. Wydzielone działki zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym bądź to mają dostęp do projektowanej drogi za pośrednictwem zaprojektowanych zjazdów, bądź też przylegają do niej bezpośrednio. Odnosząc się do kolejnego z zarzutów wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie operują terminem "aneks do projektu budowlanego", dlatego też zlecił Staroście [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów i dowodów. Organ w piśmie z 9 marca 2017 r. przesłał uzupełniony projekt budowlany przedmiotowej inwestycji zawierający m.in. zaświadczenia o przynależności projektantów i sprawdzających do właściwej izby samorządu zawodowego aktualne także na dzień sporządzenia korekt w projekcie. Wskazał również, że obwieszczenie o wydaniu ww. decyzji zostało zamieszczone w lokalnej prasie – tygodniku [...] w dniu 26 września 2015 r. Wyjaśnił nadto, że działania organów odnośnie decyzji zrid sprowadzają się jedynie do oceny zgodności z prawem planowanego przedsięwzięcia, nie zaś do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej.

W.Z. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu powtórzył w całości zarzuty podnoszone uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, przytaczając tożsamą argumentację.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł bowiem przedstawionych wyżej podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ani do jej uchylenia.

Przedmiotem skargi jest decyzja w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – drogi gminnej w N. łączącej skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...] na wyszczególnionych w niej działkach. Wojewoda w pkt I i II uchylił decyzję Starosty w części i orzekł w tym zakresie a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Rozpatrując po raz kolejny sprawę na skutek odwołań złożonych przez skarżącego i jeszcze jednej strony Wojewoda w trybie art. 136 K.p.a. uzupełnił materiał w zakresie objętym brakami projektu budowlanego a także zaświadczeń potwierdzających przynależność projektantów i sprawdzających do izby samorządu zawodowego aktualnymi także na dzień opracowywania zmian w projekcie. Poprawiony projekt wraz z wymaganymi przepisami prawa dokumentami, w tym m.in. zaświadczeniami, których konieczność wynika z art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290, a w chwili orzekania przez Sąd t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) znajduje się w przedłożonych aktach sprawy.

Konsekwencją tego było reformatoryjne orzeczenie przez organ w tym zakresie i m.in. doprowadzenie do zgodnego z przepisami prawa nazewnictwa załączników do decyzji, w postaci projektu budowlanego (pkt II zaskarżonej decyzji).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego trzeba zauważyć, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie przewiduje konieczności uzasadniania przez inwestora konkretnych rozwiązań projektowych ani jej lokalizacji, czy też przedstawienia różnych wariantów inwestycji. Dotyczy to także sytuacji, gdy strony kwestionują przebieg drogi. W tym konkretnym postępowaniu w/w ustawa nie stawia takich wymogów. Nie wynika to także z przepisów innych ustaw. W tej sytuacji żądanie powyższego od inwestora można byłoby wręcz potraktować jako naruszenie przepisu art. 11e specustawy drogowej, który wprost wskazuje, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1128/09 poglądu co do konieczności rozważenia zwrócenia się do inwestora o zajęcie stanowiska w kwestiach zgłaszanych przez strony tego rodzaju zarzutów. Obowiązkiem organu jest rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z przepisami prawa a takich wymogów nie formułuje ani specustawa drogowa ani przepisy K.p.a., ani nie wynika on z innych ustaw. To organ, a nie inwestor, jest zobligowany do ustosunkowania się do zarzutów stron w kontekście prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i obowiązujących w konkretnej materii przepisów prawa. W przepisach brak także podstaw obligujących organ do uzasadnienia konkretnej lokalizacji inwestycji drogowej i rozważenia innych jej wariantów.

Wbrew zarzutom organy odniosły się do zarzutów skarżącego ale odniesienie się nie musi oznaczać ich uwzględnienia, wtedy kiedy do tego nie ma podstaw. Odniesienie się do złożonych w toku postępowania przez poszczególne strony zastrzeżeń znajduje się na str. 13 – 19 decyzji organu I instancji. Jest tam także przedstawione postępowanie tego organu, który kierował do inwestora poszczególne pisma i wskazanie dat pism, w których udzielane były wyjaśnienia.

Jeżeli jednak z obowiązujących przepisów prawa nie wynika obowiązek podejmowania pewnych działań przez organy, jak to ma miejsce w przypadku zarzucanego braku uzasadnienia przez inwestora konkretnej lokalizacji inwestycji drogowej czy też przedstawienia jej wariantów w tym konkretnym postępowaniu, to nawet brak odniesienia się do takiego zarzutu w świetle art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. nie może być podstawą zakwestionowania legalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Nie mogą więc odnieść oczekiwanego skutku zarzuty sformułowane w pkt II.1 i 2 skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. Jak wcześniej wskazano, tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę uwzględnienia skargi.

Bezzasadny także w ocenie Sądu jest zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia weryfikacji zaistnienia wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności, które miałyby uzasadnić nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1785/15 (Lex nr 1987062), według którego dla uwzględnienia wniosku inwestora o nadanie decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności wystarczające jest wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie, że występuje uzasadniony interes społeczny lub gospodarczy a nie ich badanie. Jak podkreślał tut. WSA w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 740/11, specustawa drogowa nie wprowadza żadnych szczególnych kryteriów oceny takiego interesu. W ocenie Sądu wskazane przez inwestora fakty podane następnie jako uzasadnienie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w świetle kryteriów przewidzianych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia kwietnia 2003 r. dawały podstawy do takiego orzeczenia. Nie budzi wątpliwości, że takie okoliczności jak poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w danej miejscowości, poprawa warunków ruchu dla mieszkańców południowej części miejscowości poprzez poprawę dostępności do dróg wyższej kategorii (krajowej i wojewódzkiej), a wreszcie poprawa bezpieczeństwa ruchu przy włączaniu się do dróg wyższej kategorii mieszczą się w pojęciu uzasadnionego interesu społecznego i w pewnym sensie także gospodarczego, co powoduje, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy istniały podstawy do nadania tego rygoru. Wniosek inwestora – jak to sformułował ustawodawca – był bowiem uzasadniony w/w interesami.

Tym samym brak podstaw do uznania, że w powyższym przedmiocie zostały naruszone przepisy procesowe takie jak art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., albo art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Odnosząc się do stanowiska skarżącego w ocenie Sądu istotnie realizację niemal każdej inwestycji drogowej z uwagi na jej specyfikę, przedmiot, czy cel, któremu ma służyć może uzasadniać interes społeczny lub gospodarczy. Jest to bowiem dziedzina, w której z uwagi na wieloletnie zaniedbania dynamiczny rozwój motoryzacji niemal zawsze inwestycje bardzo wpływają na poprawę bezpieczeństwa użytkowników dróg. Celem takiej regulacji było niewątpliwie przyśpieszenie możliwości podjęcia niezwłocznych robót wówczas kiedy jest to uzasadnione.

W ocenie Sądu nie został także naruszony przepis art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147), dalej w skrócie "u.g.n.". Zgodnie z w/w przepisem podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Zasadnie podkreśla Wojewoda, iż - wbrew zarzutom – działki powstałe z podziału albo mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej bo do niej będą przylegać albo mają go za pośrednictwem zaprojektowanych zjazdów. Dostęp do drogi publicznej nie oznacza, że do każdej działki przylegającej do drogi musi zostać w ramach inwestycji drogowej zaprojektowany i wybudowany zjazd. Przecież nawet ustanowienia służebności drogowej u.g.n. nie wiąże z obowiązkiem wybudowania zjazdu. Słusznie więc wskazuje Wojewoda, że w przyszłości właściciele nieruchomości przylegających do drogi publicznej, jeśli będą takie potrzeby, stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych będą mogli we własnym zakresie wybudować taki zjazd po spełnieniu ustawowych wymogów. Żaden przepis specustawy drogowej, ani też wskazywany przez skarżącego art. 93 ust. 3 u.g.n. nie nakłada na inwestora inwestycji drogowej obowiązku budowy zjazdu do każdej nieruchomości przylegającej do tej drogi. Zarzut ten także więc nie zasługuje na uwzględnienie. Według przywołanego przez organy art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa i przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Trudno z powyższego wywieźć, że to podmiot realizujący inwestycje ma taki obowiązek, tym bardziej tam, gdzie taki zjazd wcześniej nie istniał.

Odnosząc się do tego zarzutu skarżącego organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo przedstawił, które z działek będą bezpośrednio przylegać do drogi, a które będą mieć dostęp do niej poprzez projektowany zjazd. Powyższe jest zgodne z załącznikiem nr 1 do decyzji i koresponduje z dokumentami znajdującymi się w przedstawionych Sądowi aktach. Podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony zawsze wtedy, kiedy na działkę można się dostać zgodnie z prawem z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu.

Wojewoda prawidłowo przeanalizował przebieg postępowania, zgromadzony materiał i odniósł powyższe do poszczególnych przepisów specustawy drogowej.

Organ odwoławczy zasadnie uznał, iż skorygowany wniosek inwestora był kompletny. Istotnie, przed jego złożeniem inwestor uzyskał opinie wskazane w art. 11b ust. 1 ustawy, tj. opinię Zarządu Województwa [...] Wójta Gminy [...] z dnia 19 września 2014 r. oraz wystąpił do Zarządu Powiatu [...] pismem z dnia 18 września 2014 r. a organ ten w ustawowym terminie nie zajął stanowiska. Co do pozostałych opinii wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej rzeczywiście inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże obowiązek ich uzyskania. Planowana inwestycja zlokalizowana jest bowiem poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów i przystani, na projektowanym odcinku drogi brak jest terenów górniczych i uzdrowiskowych, co powoduje, że inwestycja nie wymaga opinii dyrektora właściwego urzędu morskiego, właściwego organu nadzoru górniczego, ministra właściwego do spraw zdrowia. Ponadto kwestionowana inwestycja nie wymagała uzyskania opinii właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej, dyrektora właściwej Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych oraz właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Inwestor przedłożył też wystąpienie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 18 września 2014 r. a organ ten także nie zajął stanowiska w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej dołączono do wniosku decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r., znak [...] udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej załączono komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, a w szczególności mapę w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenia terenu. Przedstawiono także analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych.

Do wniosku o wydanie decyzji zrid inwestor dołączył również cztery egzemplarze projektu budowlanego opracowanego przez uprawnionych projektów wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Braki dotyczące zaświadczeń aktualnych na datę sporządzenia zmian w pierwotnym projekcie zostały uzupełnione w postępowaniu odwoławczym.

Starosta zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 specustawy drogowej pismem z dnia 11 grudnia 2014 r. i z dnia 10 sierpnia 2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych we wniosku o wydaniu tej decyzji, wysyłając zawiadomienia na adresy widniejące w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń w starostwie powiatowym, urzędzie gminy właściwymi ze względu na lokalizację drogi, na stronach internetowych tych urzędów oraz w prasie lokalnej. W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające wywieszenie obwieszczenia o wszczęciu przedmiotowego postępowania, w tym także po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, a to:

w Urzędzie Gminy w [...] oraz na stronie internetowej w/w urzędu w dniach od 11 sierpnia do 2 września 2015 r., w Starostwie Powiatowym w [...] oraz na stronie internetowej w/w urzędu w dniach od 11 sierpnia do 1 września 2015 r., w prasie lokalnej – [...] w dniu 12 sierpnia 2015 r.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej organ I instancji doręczył decyzję wnioskodawcy, tj. inwestorowi oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia: w Urzędzie Gminy w [...] oraz na stronie internetowej w/w urzędu w dniach od 18 września do 2 października 2015 r., w Starostwie Powiatowym w [...] oraz na stronie internetowej starostwa w dniach od 16 września do 30 września 2015 r., w prasie lokalnej – tygodnik [...] w dniu 26 września 2015 r.

Dotychczasowi właściciele i użytkownicy wieczystych nieruchomości objętych decyzją Starosty organ I instancji poinformował o jej wydaniu w drodze zawiadomień wysyłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości.

Zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. W decyzji zawarto wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określono linie rozgraniczające teren inwestycji, a także zatwierdzono podziały nieruchomości. Ponadto zatwierdzono w niej projekt budowlany. W decyzji określono także nieruchomości, które staja się z mocy prawa własnością Gminy [...] Poza tym ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, jak również szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie.

Analizując zaskarżoną decyzję Starosty pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera określenia terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji. Wojewoda stwierdził bowiem, że wskazanie terminu, o którym wyżej mowa jest obligatoryjne. Według organu odwoławczego o konieczności wskazania terminu, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej przesądza ponadto fakt, że przepisy art. 12 ust. 6, art. 17 ust. 4a oraz art. 17 ust. 4b specustawy drogowej wiążą określone skutki prawne z upływem tego terminu.

W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił znajdujący się na stronie 4 i 5 zaskarżonej decyzji, zapis stanowiący dotychczasową treść pkt 4 i orzekł w tym zakresie stosownie do art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

Orzeczenie merytoryczno – reformacyjne umożliwia przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Powyższe budzi zastrzeżenia Sądu. Skoro – zresztą zasadnie – organ ten uznał, że były podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, to w ocenie Sądu określenie tego terminu było zbędne. Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej: wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Stosownie zaś do art. 17 ust. 3 decyzja zrid, które nadano taki rygor, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości (pkt 2), uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi (pkt 3) i uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Tak więc skutki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności dotyczą przede wszystkim sfery faktycznej w tym m.in. obowiązku niezwłocznego wydania nieruchomości. W art. 16 ust. 2 specustawy drogowej ustawodawca wskazał minimalny termin na wydanie nieruchomości. Poprzez nadanie w/w rygoru ten termin zostaje skrócony. Należy pamiętać, że do dnia upływu terminu na wydanie nieruchomości, jej właścicielowi przysługuje zgodnie z art. 12 ust. 6 ustawy, prawo do jej nieodpłatnego użytkowania. Skoro decyzja zrid, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, to w takim przypadku zdaniem Sądu nie znajduje zastosowania obowiązek oznaczenia terminu wydania nieruchomości, bo takie oznaczenie nie wywołałoby żadnego skutku wobec brzmienia art. 17 ust. 3 pkt 2 specustawy drogowej. Ponieważ w chwili wyrokowania termin określony przez Wojewodę w ramach reformacji już upłynął, Sąd uznał, że uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej wobec braku podstaw do zakwestionowania nadanego przez Starostę rygoru natychmiastowej wykonalności. Zresztą nawet gdyby ten rygor został nadany wadliwie nie mogłoby powyższe stanowić podstawy do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, a tylko wówczas koniecznym elementem decyzji byłoby określenie terminu wydania nieruchomości stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy.

Nawiązując do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji zrid pomimo niekompletności wniosku o wydanie decyzji zrid polegającej na braku zaświadczenia o posiadaniu przez autorów aneksu do projektu budowlanego wpisu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień sporządzenia aneksu do projektu budowlanego, Wojewoda zaznaczył, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie operują pojęciem "aneks do projektu budowlanego", dlatego też działając na podstawie art. 136 K.p.a. pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. zlecił Staroście przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w tym m.in. poprzez doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu do zgodności z wymogami § 8 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.) w zakresie wskazania charakterystycznych rzędnych i przekrojów pionowych terenu, doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z wymogami określonymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.) poprzez zaprojektowanie zjazdów indywidualnych z projektowanej drogi gminnej spełniających definicję zjazdu zawartą w art. 4 pkt 8 w/w ustawy, doprowadzenie do spójności i jednolitości pomiędzy projektem budowlanym, aneksem do w/w projektu budowlanego oraz projektem stałej organizacji ruchu oraz uzupełnienie projektu budowlanego o oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz przedłożenie przez inwestora zaświadczeń potwierdzających przynależność projektantów i sprawdzających do właściwej izby samorządu zawodowego, zgodnie z art. 12 ust. 7 tej ustawy.

W odpowiedzi na powyższe organ I instancji przy piśmie z dnia 9 marca 2017 r. przesłał do Wojewody uzupełniony projekt budowlany przedmiotowej inwestycji zawierający m.in. zaświadczenia o przynależności projektantów i sprawdzających do właściwej izby samorządu zawodowego aktualne w dacie dokonanych zmian w projekcie budowlanym. Tak więc znajdujący się w aktach projekt budowlany zawiera zaświadczenia projektantów o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego aktualne na dzień opracowywania projektu oraz dokonywania w nim zmian.

Wobec przedłożenia przez inwestora uzupełnionego i poprawionego projektu budowlanego zamierzonej inwestycji Wojewoda, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił znajdujący się na stronie 10 zaskarżonej decyzji, zapis dotyczący załączników stanowiących integralną część zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia zapisu o nowej treści.

Organ wskazał też, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, f, g i h specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków w zakresie przebudowy dróg innych kategorii lub dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, jak również zezwolenia na wykonanie tych obowiązków.

Wójt Gminy [...] we wniosku z dnia 13 listopada 2014 r. (skorygowanym w dniu 31 lipca 2015 r.) o wydanie decyzji zrid wniósł m.in. o ustalenie obowiązku przebudowy sieci telekomunikacyjnej na działce nr 2048/2 stanowiącej własność Gminy [...] oraz określenie ograniczenia w korzystaniu w w/w nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się jednak oświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia 2 marca 2017 r., w którym zarządca przedmiotowej drogi gminnej zrezygnował z określenia ograniczenia w korzystaniu z tej nieruchomości. W kontekście całokształtu okoliczności sprawy organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że decyzja Starosty z dnia [...] września 2015 r. w/w ograniczenia nie zawiera i działanie takie jest prawidłowe, skoro w odniesieniu do działki będącej własnością Gminy, inwestor nie widzi potrzeby ograniczenia w korzystaniu.

Zasadnie też podkreślono w zaskarżonej decyzji, że wniosek o wydanie zrid został przez inwestora złożony w dniu 13 listopada 2014 r., czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1590). Inwestor nie skorzystał z możliwości wskazanej w art. 5 ust. 2, a zatem stosownie do art. 5 ust. 1 w/w ustawy nowelizującej, zastosowanie w niniejszej sprawie miała ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tzn. sprzed dokonanej zmiany.

Wbrew skardze odniesiono się także do podniesionych przez stronę zarzutów. Sąd nie miał też wątpliwości, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja nie wymagała decyzji środowiskowej, skoro nie mogła być zakwalifikowana ani jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ani tym bardziej jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 60 i § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71).

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.