Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 774/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1, 2, 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par 1 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant: Katarzyna Żychlińska, po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku znak [...]; 2. przyznaje adwokatowi A. P. z Kancelarii Adwokackiej, w Ł. przy ulicy A. 60, kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej J. S. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę z funduszu Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] J.S. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę. Podniosła, iż zadłużenie, które urosło do kolosalnej sumy jest przyczyną jej choroby psychicznej i całkowitego załamania. Oświadczyła, że otrzymuje świadczenie emerytalne z KRUS w wysokości 680,00 zł miesięcznie, z którego po dokonaniu potrąceń komorniczych pozostaje kwota 365,00 zł, którą przeznacza na pokrycie niezbędnych kosztów utrzymania i leczenia. Wnioskodawczyni oświadczyła ponadto, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z 24-letnim chorym synem i mężem. Syn z uwagi na problemy zdrowotne, został zaliczony do pierwszej grupy inwalidzkiej i otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości 388,00 zł, które nie wystarcza na pokrycie kosztów jego leczenia i utrzymania. Nadmieniła również, że mąż nie łoży na utrzymanie rodziny. Wskazała, że korzysta z pomocy finansowej obcych ludzi i dzieci.

Decyzją z dnia [...], znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 , art. 28 ust. 1, 2 3 i 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarski, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365) odmówił J.S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności wynikający z art.28 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z uwagi na prowadzone przez komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. postępowanie egzekucyjne. Organ wskazał, że zobowiązana pobiera świadczenie z ubezpieczenia społecznego rolników, które podlega egzekucji, a także posiada majątek ruchomy i nieruchomy, z którego można egzekwować należności. Na nieruchomościach dokonano zabezpieczenia hipotecznego należności z tytułu składek. Stwierdzono również, że istnieje możliwość dochodzenia zadłużenia od małżonka zobowiązanej.

W ocenie organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka warunkująca umorzenie należności z tytułu składek, o której mowa w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r., ponieważ uwzględniając wysokość dochodów uzyskiwanych przez wszystkich członków rodziny skarżącej opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Orzekając jednak w oparciu o konstrukcję uznania administracyjnego organ odmówił umorzenia należności, wskazując, że umorzenie należności przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stanowi wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek, a należności z tytułu składek, o których umorzenie wnioskuje skarżąca mają charakter obowiązkowy.

W dniu [...] J.S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, iż znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej i rodzinnej. Podniosła, iż emerytura, którą otrzymuje po dokonanych potrąceniach komorniczych wynosi 396,00 zł i nie wystarcza na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca wskazała, iż ma na utrzymaniu chorego na schizofrenię paranoidalną syna i męża alkoholika, co powoduje że jest zdana wyłącznie na siebie. Wskazała, że z innych ciążących na niej zobowiązaniach wywiązuje się tylko dzięki stałej pomocy dzieci. Kredyt zaciągnęła natomiast w okresie, kiedy mogła podjąć dodatkowe zatrudnienie, obecnie stan zdrowia uniemożliwia jej podjęcie jakiekolwiek zatrudnienia.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że J.S. wyrejestrowała się jako płatnik składek z dniem[...]. Obecnie pobiera emeryturę wypłacaną przez KRUS, która po dokonanych potrąceniach (319,46 zł) wynosi 398,59 zł. Mąż skarżącej również otrzymuje emeryturę w wysokości 539,72 zł, natomiast syn, z uwagi na stan zdrowia ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy. Otrzymuje rentę socjalną w wysokości 440,00 zł miesięcznie. Miesięczne koszty związane z utrzymaniem domu obejmujące opłaty za energię elektryczną oraz gaz wynoszą 230,00 zł. Dodatkowo skarżąca ponosi wydatki związane z leczeniem w wysokości 100,00 zł miesięcznie. Biorąc pod uwagę powyższe kwoty do dyspozycji rodziny pozostaje kwota około 970,00 zł. Poza zobowiązaniami wobec ZUS J.S. jest zadłużona z tytułu zaciągniętego kredytu bankowego w PKO, gdzie do spłaty pozostała kwota ponad 4.000zł. Miesięczne raty w wysokości 270,00 zł spłacane są przez dzieci. Mąż zobowiązanej spłaca zadłużenie w A. w wysokości około 100,00 zł miesięcznie. Syn spłaca podatek gruntowy w gminie, a pozostałe obciążenia w postaci podatku rolnego płaci dzierżawca nieruchomości rolnej. Zobowiązana podkreśliła, że jest zadłużona u całej rodziny. J.S. wraz z mężem w ramach wspólności ustawowej jest właścicielką nieruchomości o powierzchni 5,8740 ha i 6,2851 ha położonych w C., na których dokonano zabezpieczenia należności powstałych z tytułu zaległych składek. Jest także właścicielką samochodu osobowego o szacunkowej wartości około 2.000zł. Gospodarstwo rolne zostało natomiast na okres 10 lat oddane w odpłatną dzierżawę. Celem wyegzekwowania powstałego zadłużenia prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Na poczet zadłużenia ostatniej wpłaty dokonano w dniu 23 lutego 2012r. w wysokości 159,57zł.

Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą zostać umorzone tylko w razie ich całkowitej nieściągalności. Przy czym możliwość umorzenia składek nie dotyczy składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami (art. 30 ustawy). Całkowita nieściągalność składek ubezpieczeniowych zachodzi wyłącznie w przypadkach wymienionych w ustawie tj:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt l ustawy z dnia 28 lutego 2003r. 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, póz. 926, ze zm.),

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ponadto zgodnie z art. 28 ust. 3a w/w ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych wypadkach umarzane pomimo braku całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania w związku z art. 28 uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do § 3 w/w rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanej lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Za rodzinę, o której w ust. 1 pkt 1 uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku.

Podstawą umorzenia zaległości jest więc obiektywnie istniejący stan nieściągalności, którego granice wyznacza przepis art. 28 ust. 3 ustawy, a w sytuacji braku stanu nieściągalności określona sytuacja majątkowa i rodzinna, z powodu której płatnik nie ma zdolności do spłaty należności składkowych. Brak zdolności do zapłaty zaległych składek w przypadku braku całkowitej nieściągalności musi wynikać z określonych sytuacji wyjątkowych takich jak: nagłe zdarzenie losowe, choroba pozbawiająca dłużnika możliwości uzyskiwania dochodu, czy sytuację gdy spłata zadłużenia naruszałaby podstawy egzystencji zobowiązanego i jego rodziny.

Opierając się na przedstawionym stanie faktycznym organ podzielił stanowisko organu I instancji, że w przypadku J.S. nie wystąpiła całkowita nieściągalność składek ubezpieczeniowych. Nie zaistniały bowiem przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 3, 4a, 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ słusznie zauważył, że dopóki postępowanie egzekucyjne trwa nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Tym bardziej, że postępowanie doprowadziło już do częściowego wykonania obowiązków objętych egzekucją.

Odnosząc się do problemów zdrowotnych poszczególnych członków rodziny zobowiązanej organ wskazał, że przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W rozpatrywanym jednak przypadku zarówno zobowiązana, jak i jej mąż posiadają prawo do świadczeń emerytalnych tym samym organ I instancji słusznie wywiódł, że zobowiązana uzyskuje dochód umożliwiający regulowanie należności, choćby w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Organ wskazał, że przepisy nie wyjaśniają, co należy rozumieć pod pojęciem "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych", o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Dokonując wykładni gramatycznej organ wskazał, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o coś na przeciętnym, uśrednionym poziomie. Wskaźnikiem służącym do oceny tego kryterium jest kwota określająca minimum socjalne. Zgodnie z treścią informacji Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 29 lutego 2012r. o poziomie minimum socjalnego w grudniu dla gospodarstwa 3-osobowego wartość ta wyniosła 2.607,52 zł. Biorąc zatem pod uwagę wysokość dochodów uzyskiwanych przez poszczególnych członków rodziny organ wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do umorzenia należności, o której § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia tj. opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jednakże umorzenie należności stanowi wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek, a należności o umorzenie których ubiega się zobowiązana mają charakter obowiązkowy. Obowiązek ich opłacania wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W interesie społecznym jest więc ściąganie zaległych składek. Ze środków pochodzących z opłaconych składek finansowane są m.in. świadczenia emerytalne, rentowe, chorobowe, wypadkowe, zasiłki dla bezrobotnych czy zasiłki przedemerytalne, a także świadczenia na rzecz obywateli z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego.

W toku postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie J.S. nie przedstawiła dowodów, z których wynikałoby, że rodzina korzysta z pomocy właściwego ośrodka pomocy społecznej, która to pomoc udzielana jest osobom znajdującym się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Odwołując się do przepisów ustawy o z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U.z 2009r., Nr 175 poz.1362 ze zm.) organ wskazał, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł. (art. 8 ust. 1 pkt 2) Odmawiając umorzenia należnych składek ZUS wziął zatem pod uwagę fakt, że skarżąca nie jest w stanie ubóstwa określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej. Korzystanie z takiej formy wsparcia stanowi dla organu dodatkowe potwierdzenie, iż dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych Ponadto sytuacja, w której odmowa umorzenia należnych składek skutkuje koniecznością sięgnięcia przez osobę zobowiązaną do środków pomocy państwa w formie wypłacanych świadczeń z pomocy społecznej skutkuje tym, że następuje naruszenie interesu społecznego. W rozpatrywanej sprawie tego zaś nie można stwierdzić. W ocenie ZUS nie do zaakceptowania jest natomiast fakt, że skarżąca spłaca zadłużenie wobec innych wierzycieli, nie dokonując w ogóle spłaty zadłużenia z tytułu zaległych składek.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podtrzymując argumentację dotyczącą jej bardzo trudnej sytuacji finansowej podkreśliła, iż od wielu lat ubiega się już o umorzenie należności z tytułu składek i zawsze otrzymuje decyzje odmowne.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270) – zwaną dalej w skrócie – p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) zwaną dalej - u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Co do zasady, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Jednocześnie w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., zdefiniowano pojęcie całkowitej nieściągalności, o której mowa w ust. 2. W myśl tego przepisu całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. – Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział jednakże możliwość umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U. nr 141, poz. 1365), wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W myśl § 3 ust. 2 tego rozporządzenia za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku.

W tym miejscu wskazać również należy, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek w całości lub w części jest oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Podkreśla się jednak zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale nie dowolny i winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z treści art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaś decyzji odpowiadać powinno warunkom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby strona mogła mieć pewność, a Sąd mógł ocenić, że wszelkie podniesione przez nią okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane ocenie w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów.

Przy ocenie legalności decyzji uznaniowych istota problemu sprowadza się więc do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz należytego, wnikliwego uzasadnienia decyzji. Ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, ale to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której Sąd ocenia, czy materiał dowodowy zgromadzony został w sposób wystarczający dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie oddzielono dowolność od możliwości umorzenia należności przez ZUS w sytuacjach objętych dyspozycją art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisami rozporządzenia. Sformułowana w art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (por wyroki NSA z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06, Lex nr 325379 i z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 176/07, Lex nr 451167). Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada zatem na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny.

W rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, nieprzekonywująco dając prymat interesowi społecznemu.

W toku przeprowadzonego postępowania organy ustaliły, że skarżąca jako płatnik składek wyrejestrowała się z dniem 10 stycznia 2003r. Źródło utrzymania trzyosobowej rodziny (skarżąca, mąż i syn) stanowi świadczenie emerytalne skarżącej, które po dokonanych potrąceniach komorniczych (319,46 zł) wynosi 364,09 zł miesięcznie, świadczenie emerytalne męża w wysokości 505,13 zł i renta socjalna całkowicie niezdolnego do pracy syna, chorego na schizofrenię paranoidalną, w kwocie 440,00 zł miesięcznie. Stałe miesięczne wydatki trzyosobowej rodziny związane z bieżącym utrzymaniem (tj. opłata za gaz, energię elektryczną) wynoszą 230,00 zł. Dodatkowo skarżąca ponosi wydatki na leczenie w wysokości około 100,00 zł miesięcznie. Poza zobowiązaniami wobec ZUS skarżąca posiada zobowiązanie z tytułu zaciągniętego kredytu bankowego, z którego do spłaty pozostało ponad 4000, 00 zł, a rata wynosi 270,00 zł miesięcznie i spłacana jest przez dzieci. Mąż skarżącej spłaca zadłużenie w A. z tytułu zaciągniętej pożyczki w wysokości około 100,00 zł miesięcznie. Po odliczeniu wszystkich ciążących na stronie zobowiązań do dyspozycji trzyosobowej rodziny pozostaje kwota około 970,00 zł. Skarżąca w ramach ustawowej wspólności majątkowej jest wraz z mężem współwłaścicielką nieruchomości – gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,8740 ha i 6,2851 ha położonego w Ciężkowicach, które zostało oddane na okres 10 lat w odpłatną dzierżawę. Ponadto jest także właścicielką samochodu osobowego o szacunkowej wartości około 2.000 zł.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne ZUS stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi ustawowa przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności i tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w myśl art. 28 ust. 3 pkt 3, 4a 5 i 6 u.s.u.s. Organ wskazał, że dopóki postępowanie jest w toku nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczność egzekucji. Organ stwierdził, że skarżąca i członkowie jej rodziny uzyskują dochody z których możliwe jest prowadzenie egzekucji, tym bardziej, że prowadzone postępowanie egzekucyjne doprowadziło do częściowego wykonania obowiązków objętych egzekucją.

Oceniając natomiast zasadność umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. ZUS przyznał, że sytuacja finansowa i rodzinna skarżącej jest trudna i wypełnia przesłankę uprawniającą do umorzenia należności, o której § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia tj. opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pomimo stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka do umorzenia należności z tytułu składek w trybie przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia Zakład postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu składek, stwierdzając, że należności, o umorzenie których ubiega się skarżąca, mają charakter obowiązkowy, a ich umorzenie stanowi wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek. W interesie społecznym leży zatem ściąganie zaległych składek. Ze środków pochodzących z opłaconych składek finansowane są m.in. świadczenia emerytalne, rentowe, chorobowe, wypadkowe, zasiłki dla bezrobotnych czy zasiłki przedemerytalne, a także świadczenia na rzecz obywateli z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego.

ZUS podkreślił, iż w toku prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła dowodów, z których wynikałoby, że jej rodzina korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Odmawiając umorzenia należnych składek ZUS wziął pod uwagę fakt, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, nie jest to jednak stan ubóstwa, o którym mowa w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca nie spełnia bowiem kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z form pomocy społecznej. W ocenie organu niekorzystanie przez skarżącą i jej rodzinę z form wsparcia, jakie oferuje pomoc społeczna stanowiło potwierdzenie, że dochody rodziny, po dokonaniu wszystkich potrąceń pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem organu tylko w sytuacji, w której odmowa umorzenia należnych składek skutkuje koniecznością sięgnięcia przez osobę zobowiązaną do środków pomocy z pomocy społecznej powoduje, że następuje naruszenie interesu społecznego. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu tego nie można stwierdzić. ZUS podkreślił, że skarżąca spłaca zadłużenie wobec innych wierzycieli, nie dokonując w ogóle spłaty zadłużenia z tytułu zaległych składek.

W ocenie Sądu, przedstawione stanowisko ZUS nie zasługuje na aprobatę.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w sytuacji wykazania przez stronę ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, której występowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 3 decyzji), potwierdził organ powoduje, że uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią ustawowej przesłanki dla umorzenia wnioskowanej należności. Bez wykazania przez organ ważnego interesu, który przemawiałby za odmową uwzględnienia należycie umotywowanego wniosku strony o umorzenie należności składkowej, obarczone dowolnością jest powoływanie się przez ZUS na uznaniowy charakter omawianej decyzji i powszechność obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenia społeczne, jako podstawy odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie należności składkowych (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 203/11, LEX1137911).

Zgodnie bowiem z ugruntowanym już poglądem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom organu, interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. (por wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003r., sygn. akt III SA 31118/01, z dnia 20 marca 2007r., sygn. akt II GSK 345/06). W tym kontekście nie stanowi uzasadnienia stanowiska organu twierdzenie, że skarżąca mimo bardzo trudnej sytuacji materialnej nie korzysta ze środków pomocy społecznej. Tym bardziej, że skarżąca wyjaśniła dlaczego nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania ze środków pomocy społecznej. Do wyliczenia dochodu organy pomocy społecznej przyjmują bowiem dochody brutto i tylko z tego powodu dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza wynikające z ustawy minimum dochodowe. Skarżąca podnosiła tą okoliczność w złożonym oświadczeniu o stanie majątkowym i rodzinnym. Nawet więc jeżeli skarżąca w momencie podejmowania decyzji nie korzystała z pomocy społecznej, to przy jednoczesnym przyznaniu przez organ wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia, a więc przyjęciu, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, prowadzi do jedynego wniosku, że egzekwowanie należnych składek w efekcie spowoduje konieczność sięgnięcia przez zobowiązaną pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa. Nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, iż ocena ta nie może być sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organy wprawdzie zgromadziły materiał dowodowy, jednakże jego ocena i wywiedzione wnioski naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów, czego konsekwencją jest formułowanie nielogicznych wniosków, jako efektu przeprowadzonego postępowania. Trudno bowiem uznać, że ustalenie, iż miesięczny dochód w wysokości 970 zł, jest wystarczający dla zaspokojenia podstawowych potrzeb trzyosobowej rodziny, a fakt niekorzystania ze środków pomocy społecznej świadczy o tym, że skarżąca i jej rodzina nie żyją w stanie ubóstwa i możliwe jest więc prowadzenie egzekucji należnych świadczeń bez zagrożenia dla egzystencji rodziny skarżącej. Wnioski takie w świetle zasad doświadczenia życiowego nie znajdują uzasadnienia.

Nieuprawnione jest również twierdzenie organu, że skarżąc spłaca zadłużenie wobec innych wierzycieli, nie dokonując spłaty zadłużenia z tytułu składek. Twierdzenie to stoi w sprzeczności z ustaleniami organu, przedstawionymi we wcześniejszej części uzasadnienia, z których wynika, że pozostałe zobowiązania względem innych wierzycieli tj. raty w banku spłaca córka, a podatki syn i dzierżawca.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że organy nie rozważyły możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieuzasadnionych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga natomiast by interes społeczny i słuszny interes obywatela zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanej, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanej. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że od kwoty należności głównej naliczane są odsetki, co powoduje dalsze zwiększanie kwoty zobowiązania pomimo wdrożonego postępowania egzekucyjnego. Należało przy tym rozważyć, czy sytuacja majątkowa skarżącej, jej wiek (60 lat), stan zdrowia i sytuacja rodzinna ( chory na schizofrenie paranoidalna syn, mąż alkoholik) w połączeniu z wysokością zadłużenia (56.365 zł) nie prowadzi do sytuacji, gdy pomimo prowadzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązanie nie tylko nie będzie spłacone, ale będzie nadal narastać.

NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej".

Natomiast w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1045/08 NSA stwierdził, że "ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny".

W uzasadnieniach obu decyzji brak jest rozważań, jak na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego obejmującego sytuację rodzinną, zdrowotną oraz majątkową skarżącej, przy niekwestionowanym przez organ zaistnieniu przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. przyznaniu, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, organ widzi realną możliwość spłaty tak wysokiego zadłużenia.

W ocenie Sądu w obu decyzjach ZUS, z powodów podanych wyżej, doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz do naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

d.cz.

D.Cz.