Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 359/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1291/22 w sprawie ze skargi A.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 23 maja 2022 r. nr 1574 w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1291/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd pierwszej instancji") oddalił skargę A.K. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP") z 23 maja 2022 r., nr 1574, w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie wskazał, że 25 listopada 2021 r. Lubelska Rejonowa Komisja Lekarska, podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Lublinie, wydała orzeczenie nr RKLLu-2036-2021/F/POL o uznaniu skarżącego za trwale niezdolnego do służby w Policji - kategoria "C", a także o zaliczeniu ww. do trzeciej grupy inwalidzkiej, które to inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Policji. Orzeczenie zostało doręczone 1 grudnia 2021 r. funkcjonariuszowi oraz Komendantowi Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej "Komendant CBŚP") i nie zostało zaskarżone, wskutek czego stało się ostateczne i prawomocne.

Pismem z 27 grudnia 2021 r. skarżący został poinformowany, że w związku ze wspomnianym orzeczeniem, na podstawie § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2020 r., poz. 1113), jest zwolniony z wykonywania zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby w Policji.

Skarżący raportem z 28 stycznia 2022 r. (data wpływu do organu 2 lutego 2022 r. ) zwrócił się do Komendanta CBŚP o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 21 lutego 2022 r., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 z późn. zm.), dalej "ustawa o Policji".

Komendant CBŚP rozkazem personalnym z 16 lutego 2022 r., nr 309/22, działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 43 ust. 1 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 28 lutego 2022 r. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżący od powyższego rozkazu personalnego złożył odwołanie, wnosząc o jego uchylenie oraz wydanie rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby z dniem 21 lutego 2022 r. Zarzucił, że Komendant CBŚP nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego zmienił wskazaną przez niego datę zwolnienia ze służby, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a nadto decyzja taka jest dla skarżącego krzywdząca, ponieważ nie zostanie mu naliczona waloryzacja emerytury. Dodatkowo skarżący stwierdził, że jego przełożeni działając poprzez mobbing, doprowadzili do rozstroju jego zdrowia, a w konsekwencji do "wyeliminowania" go ze służby, a nadto że nieuwzględnienie wskazanej przez niego daty zwolnienia jest "czystą złośliwością" wymierzoną w niego i w jego rodzinę, ponieważ skutkuje pogorszeniem ich sytuacji materialnej.

KGP rozkazem personalnym z dnia 23 maja 2022 r., nr 1547, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta CBŚP z 16 lutego 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, który stanowił podstawę materialno-prawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Przy czym użycie w cytowanym przepisie zwrotu "zwalnia się" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter obligatoryjny i nie zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu, a organ Policji nie ma żadnego wyboru, lecz zobligowany jest podjąć ściśle określone rozstrzygnięcie. Jednocześnie KGP zaznaczył, że niezaprzeczalnym, a nadto niekwestionowanym przez funkcjonariusza, jest też fakt, iż prawomocnym orzeczeniem Lubelskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej z 25 listopada 2021 r. skarżący został uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji - kategoria "C", a także zaliczono wymienionego do trzeciej grupy inwalidzkiej i stwierdzono, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Policji. Orzeczenie to, wskutek jego niezaskarżenia, stało się ostateczne i wyklucza możliwość pełnienia przez ww. służby w Policji. Tym samym stanowi więc samoistną i obligatoryjną podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji zwolnienie policjanta między innymi w trybie art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Przy czym w myśl art. 41 ust. 3 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.

KGP wskazał, że skarżący zaprzestał służby z powodu choroby od 22 lutego 2021 r., następnie w związku z ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej został zwolniony od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby. Termin określony w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji upływał więc 22 lutego 2022 r. Niemniej funkcjonariusz, przed upływem ww. terminu ochronnego, raportem z 28 stycznia 2022 r. wystąpił do Komendanta CBŚP z żądaniem zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, z dniem 21 lutego 2022 r. Następnie Komendant CBŚP rozkazem personalnym z 16 lutego 2022 r. zwolnił skarżącego ze służby w Policji na ww. podstawie, określając termin zwolnienia na dzień 28 lutego 2022 r. Organ odwoławczy wyjaśnił w tym miejscu, że decyzja o zwolnieniu, w której należy podać datę zwolnienia, ma charakter konstytutywny, co oznacza, że skutek nią przewidziany, tj. zwolnienie, następuje z datą w niej określoną. Podniósł też, że organy Policji nie mają w zakresie wyznaczenia terminu zwolnienia całkowitej swobody. Przepisy ustawy o Policji w określonych okolicznościach wyznaczają termin, przed upływem którego zwolnienie ze służby nie może nastąpić (art. 43 ust. 1 ustawy o Policji), czy też termin, w którym policjant winien być zwolniony, liczony od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby (art. 41 ust. 3 ustawy o Policji). Poza tak wyznaczonymi przez ustawodawcę ramami czasowymi wyznaczającymi termin zwolnienia ze służby, przepisy ustawy o Policji nie formułują wprost, z jaką konkretnie datą zwolnienie to ma nastąpić. W szczególności nie obligują przełożonego właściwego w sprawach osobowych do wyznaczenia terminu zwolnienia wskazanego przez samego policjanta w raporcie o zwolnienie ze służby.

KGP podkreślając, że zmaterializowała się przesłanka skutkująca powstaniem po stronie Komendanta CBŚP obowiązku zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, zauważył, że często spotykaną w Policji praktyką jest ustalanie daty zwolnienia policjanta ze służby na ostatni dzień danego miesiąca. Znajduje to bowiem faktyczne uzasadnienie w treści art. 105 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym są płatne miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5 oraz art. 106 ust. 3 tej ustawy, w myśl którego prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Innymi słowy decyzja wywołuje określone w niej skutki dopiero od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia stronie.

KGP wyjaśnił, że określenie w rozkazie personalnym Komendanta CBŚP z 16 lutego 2022 r. daty zwolnienia policjanta wcześniejszej niż 28 lutego 2022 r. (a zwłaszcza daty wskazanej przez skarżącego - tj. 21 lutego 2022 r.) wiązałoby się ze znacznym ryzykiem niemożliwości doręczenia tej decyzji przed faktyczną datą zwolnienia. KGP wskazał też, że działanie Komendanta CBŚP polegające na nieuwzględnieniu żądania skarżącego co do daty zwolnienia okazało się przy tym uzasadnione, ponieważ przedmiotowy rozkaz personalny został doręczony skarżącemu 22 lutego 2022 r., a zatem po dacie, jaką wskazał w raporcie z 28 stycznia 2022 r. Organ odwoławczy zaznaczył także, iż w sytuacji gdy policjant pozostaje w służbie (nie przebywa na zwolnieniu lekarskim, czy - w przeciwieństwie do skarżącego - nie jest zwolniony od zajęć służbowych) doręczenie mu rozkazu o zwolnieniu ze służby, co do zasady, nie nastręcza organowi większych trudności. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie ma pewności, w jakiej formie nastąpi doręczenie (czy policjant będzie miał możliwość stawienia się w jednostce i odebrania decyzji osobiście, czy też organ będzie korzystał z doręczenia za pośrednictwem operatora pocztowego), data zwolnienia ze służby winna być przez organ ustalona w sposób umożliwiający realne doręczenie decyzji przed tą datą.

KGP podkreślił, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej wyłącznie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, brak jest podstaw do odnoszenia się do kwestii zarzucanego przełożonym, na przestrzeni kilku lat, mobbingu w stosunku do policjanta. Zdaniem KGP nie ulega jedynie wątpliwości, że zwolnienie policjanta ze służby w Policji nie miało związku z jakimikolwiek działaniami mobbingowani, czy też odwetowymi ze strony organów Policji. W stosunku do skarżącego wydane zostało ostateczne orzeczenie komisji lekarskiej z 25 listopada 2021 r. o uznaniu go za trwale niezdolnego do służby w Policji, co też zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji stanowiło obligatoryjną przesłankę zwolnienia ze służby. Ponadto skarżący sam wystąpił z prośbą o zwolnienie go ze służby w Policji, w związku ww. orzeczeniem. Fakt zaś, że organ pierwszej instancji datę zwolnienia ze służby ustalił na ostatni dzień miesiąca lutego, tj. 28 lutego 2022 r. nie stanowi, w ocenie KGP, o stosowaniu wobec skarżącego działań niezgodnych z prawem. Jednocześnie KGP wskazał, że z posiadanych przez organ informacji wynika, iż kopia odwołania skarżącego została przekazana do pełnomocnika Komendanta CBŚP do spraw Ochrony Praw Człowieka celem dalszego procedowania w zakresie dotyczącym stosowania mobbingu. Organ odwoławczy za słuszne uznał też nadanie rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując na "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie.

Zdaniem KGP Komendant CBŚP, nadając kwestionowanemu przez skarżącego rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto, w ocenie KGP, brak było również podstaw do wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ w sprawie nie mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 135 k.p.a. Jednocześnie skutki prawne, jakie wywołało wykonanie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji, mogą zostać odwrócone poprzez przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu jej wadliwości, co wynika z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji.

Skarżący na wspomnianą decyzję KGP wniósł do WSA w Warszawie skargę, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta CBŚP, jak też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu opisanej skargi, WSA w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok oddalający z 28 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1291/22. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozkazów personalnych w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowił przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Przy czym nie ulega wątpliwości, że użycie w tym przepisie zwrotu "zwalnia się" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter obligatoryjny i nie zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W konsekwencji oznacza to, że w przypadku orzeczenia w stosunku do policjanta trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską organ Policji nie ma żadnego wyboru, lecz zobligowany jest podjąć ściśle określone rozstrzygnięcie. Jednocześnie przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie m.in. art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Celem regulacji zawartych w przepisach art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 43 ust. 1 ustawy o Policji jest zapewnienie możliwości usunięcia z grona funkcjonariuszy tych policjantów, którzy z uwagi na swój stan zdrowia w sposób trwały nie mogą już dalej pełnić służby i tym samym realizować zadań powierzonych tej formacji. Jednocześnie jednak ustawodawca wykluczył możliwość natychmiastowego rozwiązania z takimi policjantami stosunku służbowego, gwarantując funkcjonariuszom prawo do pozostania w służbie, ale wyłącznie przez pewien ściśle określony okres, to jest przez 12 miesięcy od dnia zaprzestania przez nich wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że powołany przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji stanowi normę o charakterze ochronnym, uniemożliwiającą zwolnienie ze służby policjanta, w stosunku do którego komisja lekarska orzekła trwałą niezdolność do służby, przed upływem 12 miesięcy niewykonywania służby z powodu choroby. Ponadto zakaz rozwiązania stosunku służbowego przed upływem okresu ochronnego nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie może nastąpić wcześniej, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Złożenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby nie oznacza jednak, że postulowana przez policjanta data zwolnienia go ze służby jest wiążąca dla organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że po otrzymaniu raportu policjanta organ ma pewną swobodę w zakresie określenia daty, z jaką nastąpi zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji stanowi bowiem, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.

W ocenie WSA w Warszawie w stanie faktycznym niniejszej sprawy okolicznością niesporną jest, że orzeczeniem Lubelskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej z 25 listopada 2021 r., które nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne, skarżący został uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji. Fakt ten wykluczał możliwość dalszego pełnienia przez skarżącego służby w Policji. W konsekwencji, według Sądu pierwszej instancji, zarówno Komendant CBŚP, jak i KGP, zasadnie uznali, że powołane orzeczenie Lubelskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej, stwierdzające trwałą niezdolność skarżącego do służby w Policji, stanowiło samoistną i obligatoryjną podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Przy czym skarżący zaprzestał służby z powodu choroby od dnia 22 lutego 2021 r., a zatem 12-miesięczny okres ochronny, określony w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, upływał w dniu 22 lutego 2022 r., a tym samym organ nie mógł zwolnić go ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji przed tą datą. Skarżący w raporcie z 28 stycznia 2022 r. wystąpił wprawdzie do Komendanta CBŚP o zwolnienie go ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji z dniem 21 lutego 2022 r., jednak organ wydając rozkaz o zwolnieniu ze służby w oparciu o przesłankę obligatoryjną z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, nie miał obowiązku zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 12-miesięcznego okresu ochronnego określonego w przepisie art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. W ocenie Sądu pierwszej instancji z treści przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji wyraźnie bowiem wynika, że jeżeli policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby, to organ może, ale nie musi, zwolnić go przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji wskazał, że Komendant CBŚP wydając rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem 28 lutego 2022 r., nie naruszył przepisów art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, które były podstawą materialnoprawną jego wydania. Nie doszło też do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, gdyż rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby nie był decyzją wydaną w ramach uznania administracyjnego organu. Ponadto z uwagi na to, że wydany rozkaz personalny miał charakter decyzji związanej, organ nie miał obowiązku rozważania interesu społecznego (interesu służby) względem słusznego interesu skarżącego. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia oraz w sposób wystarczający wyjaśnił przesłanki podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Dodatkowo KGP wydając zaskarżony rozkaz personalny, odniósł się także do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły prawa i wydały prawidłowe rozstrzygnięcia.

Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wywiódł skargę kasacyjną od wspomnianego wyroku WSA w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 43 ust. 1 ustawy o Policji polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż organ administracji wydając rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby wydany na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na obligatoryjny ("związany") charakter decyzji, nie miał obowiązku rozważenia interesu społecznego (interesu służby) względem słusznego interesu skarżącego, w sytuacji gdy o ile organ administracji w razie wystąpienia przesłanki orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby policjanta miał obowiązek wydania decyzji o zwolnieniu ze służby (decyzja o "związanym" charakterze), o tyle ustalenie terminu przedmiotowego zwolnienia stanowi element rozstrzygnięcia, tj. rozkazu personalnego, o charakterze uznania administracyjnego, a zatem powinien on być oceniany przez pryzmat przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony (skarżącego);

2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenia całości materiału dowodowego i jego niewłaściwą ocenę, a nadto wybiórcze odniesienie się do zarzutów i argumentów skarżącego zawartych w skardze dotyczących konieczności uwzględnienia słusznego interesu obywatela (funkcjonariusza Policji) w zakresie ustalenia przez organ terminu obligatoryjnego zwolnienia ze służby, co doprowadziło do faktycznego przedstawienia stanu sprawy i rozważenia zasadności wniesionego przez skarżącego środka odwoławczego z pominięciem okoliczności wpływających na ustalenie terminu zwolnienia ze służby, ergo stanowiło powielenie przez Sąd nieprawidłowego rozpoznania sprawy z pominięciem procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.)

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Dodatkowo oświadczył, że nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, KGP wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zrzekając się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. I tak przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy, iż nie jest uzasadniony – najdalej idący - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym wskazano, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwoli na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 30/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., i nie wykazuje powyższych uchybień. Za pomocą powyższego zarzutu nie można natomiast prowadzić polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, co czyni skarżący kasacyjnie.

Analizę zarzutu prawa materialnego poprzedzić należy wyjaśnieniem, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 6 tej ustawy nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Powyższy przepis pełni funkcję ochronną. W przypadku gdy policjant zgłosi pisemny wniosek o wystąpienie ze służby, nie korzysta z ochrony przewidzianej w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 1999 r., II SA 379/99, LEX nr 47388). Należy wskazać, że żaden przepis ustawy nie obliguje organu do zwolnienia policjanta z dniem przez niego wskazanym. Nie jest zatem zasadny zarzut braku rozważenia przez organ relacji między interesem społecznym i indywidualnym w kontekście ustalenia daty zwolnienia policjanta ze służby. Rezygnacja przez skarżącego z ochrony przewidzianej w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji nie oznacza, że organ był zobligowany uwzględnić preferencje skarżącego w zakresie daty zwolnienia (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r., III OSK 687/23, dostępny w CBOSA). Powyższe powoduje, że zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń.

Reasumując, w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, nie stwierdzając uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Prawidłowa jest także przyjęta przez WSA w Warszawie wykładnia art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, albowiem, jak już była wyżej mowa, żaden przepis ustawy nie obliguje organu do zwolnienia policjanta z dniem przez niego wskazanym (por. też wyrok NSA z 23 marca 2017 r., I OSK 575/16, dostępny w CBOSA).

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.