Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1454/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1065/22 oddalającego sprzeciw A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 sierpnia 2022 roku, znak: WI-I.7840.2.27.2021.EO w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1065/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił sprzeciw A. sp. z o. o. sp. k. z/s w Krakowie (Spółka) na decyzję Wojewody Małopolskiego z 4 sierpnia 2022 r., znak: WI-I.7840.2.27.2021.EO w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 4 września 2019 r. Szpital [...] – dalej jako "Szpital" – złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 404/08, z 27 lutego 2008 r., znak: AU-01-1.EB0.73531.2077.07 oraz o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 1264/6740.1/2019 z 15 lipca 2019 r., znak: AU-01-1.6740.2730.2018.AŹR.

W uzasadnieniu wniosku Szpital wskazał, że jest użytkownikiem działki nr [...] obr. [...] w K. (umowa prawa użytkowania na czas nieoznaczony) oraz że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie obu w/w decyzji. Na wskazanej działce Szpital posiada lądowisko dla śmigłowców ratunkowych, wybudowane zgodnie z wydanymi decyzjami, w tym o pozwoleniu na budowę (decyzja nr 1283/07 z 31 maja 2007 r.). Lądowisko zostało zarejestrowane 6 lutego 2012 r., pod nr [...], zgodnie z decyzją wpisu lądowiska do ewidencji lądowisk nr [...], z 6 lutego 2006 r. Budynek o wysokości 35 m, objęty pozwoleniem na budowę z 27 lutego 2008 r., zmienionym decyzją z 15 lipca 2019 r., daleko ingeruje w wydzielone strefy podejścia i wznoszenia lądowiska, co budzi wątpliwości co do zachowania bezpieczeństwa ludzi i funkcjonowania obiektów. Szpital nie uczestniczył w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwotnej, ani w postępowaniu o zmianie tego pozwolenia na budowę. Wniosek oparty został na przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W wyroku II SA/Kr 1065/22 przywołano dalej, że postanowieniem z 20 stycznia 2020 r., Prezydent Miasta Krakowa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o zmianie pozwolenia na budowę, tj. decyzją z 15 lipca 2019 r., nr 1264/6740.1/2019. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzja kończąca postępowanie, którego dotyczy wniosek o wznowienie, jest ostateczna oraz, że wniosek został złożony w terminie, o którym mowa wart. 148 § 2 K.p.a. Wskazano także, że wniosek w części dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 2008 r., został rozpoznany w odrębnym postępowaniu znak: AU-01 -2.6740.1.1958.2019.MAM.

Kolejno w wyroku wskazano, że wznowione postępowanie Prezydent Miasta Krakowa zakończył wydaniem decyzji z 15 czerwca 2020 r., nr 855/6740.1/2020, którą stwierdzono, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę z 15 lipca 2019 r. została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 w zw. z art. 10 K.p.a., i odmówiono jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ wyjaśnił, że pierwsze pozwolenie na budowę było dwukrotnie przenoszone na innego inwestora decyzjami z 29 czerwca 2018 r. i z 31 sierpnia 2018 r. Opisano tok wznowionego postępowania, w tym argumentację Inwestora, że Szpital nie powinien być stroną postępowania, ponieważ nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą działki nr [...] obr. [...] oraz, że działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej projektem zamiennym. Organ I instancji wyjaśnił, że pod pojęciem zarządcy w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (uPb), mieści się także podmiot, legitymujący się ograniczonymi prawami rzeczowymi do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, do których stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Następnie wskazano, że wysokość projektowanego budynku po zmianie pozwolenia na budowę (w najwyższej części ma to być 34,74 m), a także usytuowanie na drodze podejść do lądowania i startów śmigłowców ratunkowych, skutkuje tym, że działka nr [...] obr. [...] powinna znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 15 lipca 2019 r. Planowana inwestycja wpływa bowiem na zagospodarowanie działki, której wnoszący o wznowienie jest zarządcą, a co za tym idzie wnioskującemu o wznowienie postępowania Szpitalowi, winien był przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę. Potwierdziła się przesłanka art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Organ gminy dokonał następnie analizy dopuszczalności uchylenia kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji dotychczasowej w kontekście warunków określonych w art. 146 K.p.a. Z uwagi na krótki czas od daty wydania analizowanej decyzji, art. 146 § 1 K.p.a. nie znajduje zastosowania.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Szpital oraz Inwestor.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionych odwołań Wojewoda Małopolski decyzją z 4 listopada 2020 r., znak: WI-I.7840.2.71.2020.EO, orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 15 czerwca 2020 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organu odwoławczego wskazano, że przedwczesne jest stwierdzenie, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazano, że postępowanie organu I instancji dotknięte było poważnymi uchybieniami, brakami i wadami w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wyjaśniono w jakim zakresie materiał dowodowy nie był wystarczający do stwierdzenia, że zapadłaby taka sama decyzja w wyniku wznowienia. Między innymi wskazano na brak w zgromadzonych aktach sprawy postępowania wznowieniowego podstawowych dowodów potwierdzających tezę, że Szpital powinien uczestniczyć w postępowaniu, poprzedzającym wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jako strona tego postępowania. Wskazano na brak informacji na temat wzajemnego położenia istniejącego lądowiska dla helikopterów LPR i projektowanego budynku. Ponadto nie odniesiono się w ogóle do wskazywanych przez Szpital przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz. U. poz. 1213 – rozp. 2019). Rozporządzenie to weszło w życie 1.07.2019 r., natomiast decyzję o zmianie pozwolenia na budowę wydano 15.07.2019 r. Zatem, co najmniej przedwczesne było stwierdzenie organu I instancji, że w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazano także na konieczność uwzględnienia zagadnienia pozostawania w obrocie prawnym decyzji, która została zmieniona zaskarżoną decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Stwierdzenie, że objęta wznowieniem postępowania decyzja nie może być uchylona, ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, musi być poprzedzone także analizą czy, z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja ta nie wygasła z przyczyn wskazanych w art. 37 uPb.

Na powyższą decyzję Wojewody wniesiony został sprzeciw przez inwestora. WSA w Krakowie, wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1407/20, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu w/w wyroku sąd wojewódzki wskazał na możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania w zakresie wskazanym w decyzji kasatoryjnej. Ponadto wyjaśnił, że cyt.: "Jak się wydaje organ odwoławczy istotę sprawy upatruje w ustaleniu czy projektowana inwestycja narusza ustawę z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze lub rozporządzenie Ministra Zdrowia z 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego w aspekcie odległości i wysokości projektowanego budynku od lądowiska dla helikopterów, którego zarządca jest wnioskodawca. Aspekt ten jest oczywiście ważny, bo dotyczy merytorycznego zakończenia postępowania tj. czy postępowanie zakończy się odmową uchylenia decyzji dotychczasowej czy też jej uchyleniem i wydaniem nowej decyzji merytorycznej [podkreślenie organu], ale nie można z pola widzenia tracić także tego, że w postępowaniu tym bada się także czy wnioskujący o wznowienie ma przymiot strony postępowania zakończonego bez jego niezawinionego udziału. Zdaniem tegoż sądu stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, nie jest podmiot którego planowana zabudowa w sposób niedozwolony ogranicza ale ten którego może ograniczać także w prawnie dozwolony sposób".

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski powołaną na wstępie decyzją z 4 sierpnia 2022 r., kolejny raz uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 15 czerwca 2020 r. w całości i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku postępowania Wojewoda pozyskał od Szpitala (jako podmiotu właściwego tj. zarządzającego lądowiskiem), potwierdzony za zgodność z oryginałem, załącznik do Instrukcji funkcjonowania lądowiska dla helikopterów oddziału ratunkowego przy Szpitalu. Pozyskano także kopię mapy zasadniczej w postaci elektronicznej, obejmującej działki nr [...], [...] i [...], obr. [...] wraz z terenem, na którym znajduje się lądowisko dla helikopterów, zlokalizowane przy Szpitalu, tj. mapę wektorową oraz mapę rastrową, obejmujące ww. teren. Na podstawie tych materiałów, a także dokumentacji ewidencyjnej lądowiska, dokonano graficznego zobrazowania wzajemnego położenia lądowiska i wyznaczonej strefy nalotów dla helikopterów oraz projektowanego budynku mieszkalnego. Rysunki poglądowe opracowane zostały przez zespół pracowników Oddziału Gospodarki Przestrzennej w Wydziale Infrastruktury Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, który posiada specjalistyczną wiedzę i dostęp do niezbędnego oprogramowania, umożlwiającego opracowanie przedmiotowego materiału dowodowego, który został włączony do akt sprawy organu II instancji. Opracowanie to stanowiło jedynie uzupełnienie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i potwierdzające niekwestionowane przez strony postępowania fakty o występowaniu kolizji ścieżki nalotów dla helikopterów z realizowanym budynkiem.

Organ odwoławczy wskazał, że na zasadzie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa), jest związany stanowiskiem WSA w Krakowie wyrażonym w uzasadnieniu do wyroku z 28 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1407/20, w którym organ został zobowiązany do ustalenia czy projektowana inwestycja narusza ustawę z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze lub rozp. 2019 w aspekcie odległości i wysokości projektowanego budynku od lądowiska dla helikopterów, którego zarządcą jest wnioskodawca.

Wojewoda podkreślił, że powyższy aspekt jest ważny, ponieważ dotyczy merytorycznego zakończenia postępowania, tj. czy postępowanie zakończy się odmową uchylenia decyzji dotychczasowej czy też jej uchyleniem i wydaniem nowej decyzji merytorycznej. Oznacza to, że skoro analizowanie ewentualnego naruszenia ustawy i rozporządzenia dotyczącego przyszpitalnych oddziałów ratunkowych jest istotne dla końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, przepisy tej ustawy i rozporządzenia mają zastosowanie w postępowaniach dotyczących lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie przyszpitalnych lądowisk dla helikopterów. Konsekwencją tego jest ocena, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że Szpital winien być stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego położonego w sąsiedztwie/otoczeniu lądowiska.

Wojewoda odnosząc się do obszernych analiz Inwestora przedstawionych w pismach kierowanych do organu odwoławczego w toku prowadzonego postępowania, mówiących o braku podstaw uwzględniania tych przepisów (w szczególności rozp. 2019), ponieważ nie stanowią one przepisów wykonawczych do uPb, co w konsekwencji, winno skutkować odmową uznania Szpitala za stronę postępowania, wskazał, że nie podziela stanowiska Inwestora w tym zakresie.

Organ odwoławczy podkreślił, że o zasadności uwzględnienia ww. przepisów w postępowaniach prowadzonych w sprawach udzielenia pozwolenia na budowę, przemawia także treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozp. WT). W art. 7 uPb wymienione zostały przepisy zaliczone do przepisów techniczno-budowlanych. Jednak § 12 rozp. WT odwołuje się do wszystkich przepisów odrębnych, określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków, a nie tylko do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz warunków technicznych użytkowania obiektów budowlanych (o których mowa w art. 7 uPb). Omawiane przepisy odrębne to zbiór wszystkich przepisów prawa, w których zostały określone wymagania, co do lokalizacji obiektów budowlanych. W analizach przekazanych przez Inwestora wskazano na brak wymagań przy lokalizowaniu lądowiska dla helikopterów, w zakresie ścieżki nalotów. Jednakże w analizowanej sprawie mamy do czynienia z przyszpitalnym lądowiskiem dla helikopterów na potrzeby szpitalnego oddziału ratunkowego. Dla takiego lądowiska określone zostały szczególne wymagania co do wyznaczonego kierunku ścieżki nalotów helikopterów LPR. W przypadku lokalizowania lądowiska obsługującego szpitalny oddział ratunkowy, możliwość wytyczenia ścieżki nalotów o wymaganych parametrach jest decydująca o miejscu jego lokalizacji. Reasumując, w ocenie Wojewody lokalizowanie zabudowy kubaturowej w pobliżu lądowisk dla helikopterów obsługujących szpitalne oddziały ratunkowe musi uwzględniać możliwość wyznaczenia ścieżki nalotów, spełniającej wymagania określone w załączniku do rozp. 2019.

Powyższa analiza doprowadziła Wojewodę do wniosku, że kolizja wysokości projektowanego budynku z istniejącą wyznaczoną ścieżką nalotu helikopterów winna być przedmiotem szczegółowej analizy organu I instancji. Uwzględnienie tego zagadnienia mogłoby doprowadzić do odmowy udzielenia zgody na proponowaną zmianę pozwolenia na budowę. A zatem nieprawidłowe jest stwierdzenie zawarte w kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, jakoby w wyniku wznowienia mogła zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.). Bazując na zgromadzonym materiale dowodowym, w ocenie Wojewody należało stwierdzić, że z uwagi na opisaną wyżej kolizję, w dniu wydania dotychczasowej decyzji najprawdopodobniej możliwa była jedynie odmowa udzielenia pozwolenia zamiennego. To stwierdzenie – zdaniem tegoż organu – nie przesądza jednak o sposobie zakończenia postępowania wznowieniowego, gdyż orzeczenie co do istoty sprawy winno uwzględnić aktualny stan sprawy. W takiej sytuacji zdaniem Wojewody Małopolskiego organ I instancji winien przeprowadzić pełne postępowanie i orzec co do istoty sprawy, biorąc pod uwagę aktualny stan prawny i faktyczny.

W ocenie Wojewody decyzja o zmianie pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem art. 10 K.p.a., poprzez pominięcie w postępowaniu strony postępowania. Brak możliwości uwzględnienia w postępowaniu wznowieniowym zasady, zapisanej w art. 146 K.p.a., o nieuchylaniu w określonych przypadkach decyzji dotychczasowej (o czym mowa powyżej), obliguje organ prowadzący postępowanie do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, którą w analizowanym przypadku jest udzielenie zgody - lub odmowa - na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem Inwestora o wydanie zamiennego pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzeniem przedłożonego wówczas nowego projektu budowlanego. W toku tego postępowania stroną postępowania winien być Szpital i winny być uwzględnione wszystkie ujawnione nowe okoliczności sprawy, aktualny stan prawny i faktyczny. Tak znaczny zakres postępowania wykraczać ma poza ramy dopuszczalnego postępowania przed organem II instancji. Organ odwoławczy nie może jako pierwszy orzekać o istocie sprawy po wznowieniu postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy zostało przesądzone, że nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Orzeczenie co do istoty sprawy musi zapaść przed organem I instancji, aby dać stronom możliwość dwuinstancyjnego postępowania w tym zakresie. Z tego względu postępowanie to winno być przeprowadzone przez organ I instancji.

Wojewoda Małopolski, orzekając ponownie o uchyleniu dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, powoływał się na to, że wziął pod uwagę wskazania WSA w Krakowie zawarte w wyroku z 28 stycznia 2021 r. Zwrócił uwagę, że w poprzednio wydanej decyzji, która została uchylona przez sąd wojewódzki, skierowano sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji z powodu nie udowodnienia, że istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji - a zatem konieczności przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w tym zakresie. Obecnie zagadnienie to zostało wyjaśnione przez organ odwoławczy poprzez stwierdzenie, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4) K.p.a., a także, że nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skutkiem tego ustalenia jest konieczność rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.), czyli przeprowadzenie pełnego postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego względu, uznając, że istnieje znaczący zakres sprawy do wyjaśnienia, mający istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia, niezbędne jest uchylenie wydanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Spółka, w którym podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 K.p.a. w związku z:

a) art. 10 § 1, art. 145 § 1 pkt 4), art. 147 zd. drugie i art. 28 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2) i art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm., uPb); poprzez pominięcie przez organ materiału dowodowego wskazującego, że wnioskodawca tj. Szpital [...] nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowani, jako że nie jest i nie powinien był być stroną pierwotnego postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia zamiennego, a to z uwagi na:

i) charakter tytułu prawnego do nieruchomości zajmowanej przez szpital, który nie uprawnia do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, bowiem szpital nie był ani nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Szpital jest wyłącznie użytkownikiem (zwykłym) tej działki ewidencyjnej; a także ze względu na fakt, że:

ii) działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] zajmowana przez szpital nie znajduje się w obszarze oddziaływania wyznaczonym na potrzeby postępowania, co powinno skutkować umorzeniem postępowania, a nie wydaniem decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i:

b) art. 146 ust. 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2) uPb w zw. z § 3 ust. 7 i 8 rozp. 2019 (Dz. U. 2021, poz. 2048 z późn. zm.). poprzez wadliwe przyjęcie, że projekt budowlany zamienny dla inwestycji jest niezgodny z przepisami odrębnymi zawartymi w rozp. 2019 czego konsekwencją byłoby wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmieniającej pozwolenia na budowę, podczas gdy przepisy rozp. 2019 w ogóle nie dotyczą inwestycji i pozostają bez związku z przedmiotem postępowania. Adresatem przepisów § 3 ust. 7 i 8 rozp. 2019 jest wyłącznie Szpital, który powinien brać pod uwagę przepisy ww. aktu prawnego celem uzyskania określonych dodatkowych korzyści, a nie Inwestor, a poza tym wprowadzają one jedynie obowiązek posiadania przez szpital Lądowiska SOR, nie można natomiast z nich wyprowadzić wymagań co do przebiegu ścieżki podejścia i wznoszenia, w tym również, że musi ona przebiegać przez teren inwestycji - jest to o tyle istotne dla sprawy, że jest to jedyny przepis przywołany przez organ na uzasadnienie swojego stanowiska i był podstawą wydania określonych wytycznych dla organu I instancji, choć prawidłowo wykładania przepisu prowadziłaby do konieczności utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

c) art. 136 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja I Instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, z jednoczesnym błędnym przyjęciem, że zakres ten wykracza ponad zakres uzupełniającego postępowania dowodowego jaki może zostać przeprowadzony przed organem II instancji na podstawie przepisu art. 136 § 1 K.p.a., podczas gdy już w wydanym w niniejszej sprawie wyroku sądu w sprawie II SA/Kr 1407/20 sąd przesądził, że w sprawie nie występują podstawy do wydania decyzji kasatoryjnei na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Nadto rolą organu II Instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy po wydaniu wyroku uwzględniającego sprzeciw Inwestora od wcześniejszej decyzji kasatoryjnej tego organu, nie było prowadzenie postępowania dowodowego w kierunku wykazania, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ no Jej rozstrzygnięcie", tylko przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 1 K.p.a. w taki sposób i w takim zakresie, aby rozpoznać sprawę merytorycznie;

d) art. 153 Ppsa poprzez naruszenie zasady związania organu II Instancji oceną prawną wyrażoną przez WSA w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku, w którym sąd ten uchylając poprzednią decyzję kasatoryjną organu w sprawie zobligował organ do jej merytorycznego rozstrzygnięcia i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, a organ zamiast rozstrzygnąć sprawę co do meritum ponownie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

e) art. 7, 77, 78 §1, 80,107 § 1 pkt 6) w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 153 Ppsa poprzez prowadzenie obszernego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia okoliczności całkowicie niezwiązanych z rozstrzygnięciem sprawy, a w konsekwencji oparcia na takich niezwiązanych z istota sprawy zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienia, w tym w szczególności (i) co do badania przesłanek wygaśnięcia pozwolenia na budowę w świetle art. 37 ust. 1 uPb, (ii) kwestii związanych z innymi toczącymi się postępowaniami administracyjnymi pozostającymi w pośrednim związku z pierwotnym pozwoleniem na budowę i pozwoleniem zamiennym - w tym co do wystąpienia przesłanek z art. 161 § 1 K.p.a., (iii) badania treści i charakteru wpisów w dzienniku budowy prowadzonym dla inwestycji; (iv) kwestii zgodności inwestycji czy też szpitalnego lądowiska SOR z wymaganiami § 3 ust. 7 i 8 rozp. 2019, podczas gdy żadna z tych okoliczności nie jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto organ prowadził postępowanie dowodowe w kierunkach w ogóle niewynikających i sprzecznych z wiążącymi organ zaleceniami wskazanymi wprost w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA;

f) poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jaki zakres sprawy powinien zostać wyjaśniony przez organ I Instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ II Instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosi się do szeregu kwestii całkowicie nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także wykraczających poza zakres sprawy administracyjnej czy też nawet poza kwestie mieszczące się w ramach prawa administracyjnego, natomiast w ogóle nie wskazuje jaki konkretny zakres sprawy powinien zostać wyjaśniony przez organ I Instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nadto organ II instancji zawiera w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wytyczne co do wykładni przepisów prawa materialnego, w tym co do art. 28 ust. 2 uPb, art. 28 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2) uPb w zw. z § 3 ust. 7 i 8 rozp. 2019, co jest niedopuszczalne, wykracza poza zakres przepisu art. 138 § 2 zd. drugie K.p.a. i stanowi obejście prawa, bowiem pozbawia Inwestora możliwości poddania takiej oceny prawnej sądowej kontroli działalności administracji;

g) w związku z art. 19 i 162 § 1 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 uPb, a to poprzez:

(i) przyjęcie przez organ II instancji, że w postępowaniu mającym za przedmiot wznowienie postępowania zakończonego wydaniem zamiennego pozwolenia na budowę organ z urzędu bada przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 uPb (termin wszczęcia i przebieg robót budowlanych realizowanych w ramach Inwestycji), podczas gdy nie jest to zagadnienie, które jest przedmiotem postępowania wznowieniowego i organ postępowania wznowieniowego nie ma kompetencji do rozstrzygania tej kwestii, nawet jako kwestii wpadkowej (również wówczas, gdy zamierza wydać decyzję, o której mowa w art. art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.).

(ii) przyjęcie przez organ II instancji, że zachodzą wątpliwości co do kontynuacji robót, podczas gdy w aktach znajdują się dokumenty (w tym decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej) potwierdzające, że decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje ważna i wiążąca.

- co miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy, gdyż skutkowało zastosowaniem przez organ II Instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 K.p.a. i przyjęciem, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki obligujące organ II Instancji do uchylenia decyzji organu I Instancji z uwagi na to, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy w niniejszej sprawie przesłanki takie nie zaistniały, zaś organ II Instancji mógł i powinien na podstawie akt postępowania oraz własnych ustaleń rozstrzygnąć sprawę samodzielnie, wydając decyzję z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 1) K.p.a. (utrzymując w mocy decyzję organu I Instancji), art. 138 § 1 pkt 2) K.p.a. (orzekając zgodnie z wnioskami zawartymi w odwołaniu Inwestora) lub art. 138 § 1 pkt 3) K.p.a. (przy uznaniu - zgodnie ze stanowiskiem Inwestora - że Szpitalowi - wnioskodawcy postępowania wznowieniowego nie przysługuje status strony).

W uzasadnieniu sprzeciwu szeroko rozwinięto podniesione zarzuty.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił sprzeciw.

W motywach swojego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ II instancji trafnie uznał, że Szpital winien być stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego położonego w sąsiedztwie/otoczeniu lądowiska. Sąd wojewódzki podzielił w pełni stanowisko, zgodnie z którym, to czy użytkownikowi nieruchomości (posiadaczowi ograniczonego prawa rzeczowego) przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 uPb, a więc czy mieści się on w pojęciu – co ma istotne znaczenie na gruncie niniejszej sprawy – "zarządcy", zależy od konkretnych okoliczności danej sprawy. Ustalenie, że dana inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiej osoby powoduje, że osoba taka może zostać uznana za stronę. W realiach tej sprawy sąd pierwszej instancji wskazuje, że użytkowanie zostało ustanowione z przeznaczeniem na prowadzenie działalności statutowej Szpitala. Szpital zarządza przy tym sposobem zagospodarowania nieruchomości, w tym m. in. nadzoruje zmianę kierunku nalotów (ścieżki podejścia do lądowiska helikopterów Szpitalnego Oddziału Ratunkowego), co – zdaniem tegoż sądu – powoduje, że przysługuje mu przymiot strony postępowania. Jest zatem zarządcą nieruchomości, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...].

Sąd wojewódzki stwierdził, że jak słusznie zauważył organ odwoławczy, realizacja przedmiotowej inwestycji musi być oceniona z perspektywy m. in. warunków i wymagań jakie zawarte są w rozp. 2019. Nieprawidłowe jest przy tym stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym według aktualnie obowiązujących przepisów otoczenie lądowisk nie jest chronione w przedmiotowym zakresie, co sprowadza się do braku możliwości zapobieżenia zabudowie podejść do lądowiska (por. s. 10 uzasadnienia do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 15 czerwca 2020 r., k. 98 a.a. – teczka z oznaczeniem "Odwołanie"). Takie stanowisko organu I instancji skutkowało w efekcie tym, że w tym zakresie nie przeprowadził on jakichkolwiek ustaleń.

Jakkolwiek sąd pierwszej instancji wskazał, że organ II instancji w toku postępowania odwoławczego pozyskał jeszcze uzupełniająco załącznik do Instrukcji funkcjonowania lądowiska dla helikopterów oddziału ratunkowego przy Szpitalu oraz kopię mapy zasadniczej w postaci elektronicznej, obejmującej działki nr [...], [...] i [...], obr. [...] wraz z terenem, na którym znajduje się lądowisko dla helikopterów, zlokalizowane przy Szpitalu, tj. mapę wektorową oraz mapę rastrową, obejmujące wskazany teren i na podstawie tych materiałów, a także dokumentacji ewidencyjnej lądowiska, dokonano graficznego zobrazowania wzajemnego położenia lądowiska i wyznaczonej strefy nalotów dla helikopterów oraz projektowanego budynku mieszkalnego, to jednakże powyższe czynności nie mogą stanowić uzupełniającego postępowania w rozumieniu art. 136 § 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji uznał za bezzasadne twierdzenia Spółki, że przepisy rozp. 2019 nie mają w ogóle zastosowania do przedmiotowej sprawy, a przepisy rozporządzenia pozostają bez związku z realizacją inwestycji spółki. Ponadto jak wskazano we wniosku o wznowienie "35-metrowy obiekt zaplanowany do budowy zgodnie z wydana decyzją pozwolenia na budowę nr AU-01-1.EBO.75531.2077.07 daleko ingeruje w wydzielone strefy podejścia i wznoszenia lądowiska (por. s. 3 wniosku – k. 33. a.a. I instancji; teczka 1). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że okoliczności te nie były badane przez organy. Wobec tego, że nie zapewniono wcześniej Szpitalowi jako stronie, udziału w postępowaniu, zabrano mu tym samym możliwość zwracania uwagi na powyższe okoliczności. Ma to istotne znaczenie, biorąc w szczególności pod uwagę ciężar gatunkowy podnoszonych zarzutów dotyczących bezpieczeństwa ruchu powietrznego i potencjalnej możliwości zapewnienia bezpiecznego startu i lądowania śmigłowca z lądowiska szpitalnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Spółka, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151a § 2 Ppsa w zw. z 136 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę Małopolskiego tj. decyzji z 4 sierpnia 2022 r. i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy decyzja I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, a nadto zakres ten nie wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego jaki może zostać przeprowadzony przed organem II instancji na podstawie przepisu art. 136 § 1 K.p.a., a także już w wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA z 23 lutego 2021 r., II SA/Kr 1407/20, w którym sąd przesądził, że w sprawie nie występują podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.,

2) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z. art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 153 Ppsa poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej i oddalenie sprzeciwu od zaskarżonej decyzji, pomimo że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, ze względu na naruszenie zasady związania organu II Instancji oceną prawną wyrażoną przez WSA w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku sądu, w którym sąd ten uchylając poprzednią decyzję kasatoryjną organu w sprawie orzekł, że nie istnieją podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, a także zobligował organ do jej merytorycznego rozstrzygnięcia i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, natomiast organ zamiast rozstrzygnąć sprawę co do meritum ponownie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.,

3) 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 7, 77, 78 § 1, 80, 107 § 1 pkt 6) w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 153 Ppsa poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji oddalenie sprzeciwu od zaskarżonej decyzji, pomimo że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, ze względu na błędne prowadzenie przez organ postępowania dowodowego w kierunku ustalenia okoliczności całkowicie niezwiązanych z rozstrzygnięciem sprawy, a w konsekwencji oparcia na takich niezwiązanych z istotą sprawy zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienia, w tym w szczególności (i) co do badania przesłanek wygaśnięcia pozwolenia na budowę w świetle art. 37 ust. 1 uPb, (ii) kwestii związanych z innymi toczącymi się postępowaniami administracyjnymi pozostającymi w pośrednim związku z pierwotnym pozwoleniem na budowę i pozwoleniem zamiennym - w tym co do wystąpienia przesłanek z art. 161 § 1 K.p.a., (iii) badania treści i charakteru wpisów w dzienniku budowy prowadzonym dla inwestycji; (iv) kwestii zgodności inwestycji czy też szpitalnego lądowiska SOR z wymaganiami § 3 ust. 7 i 8 rozp. 2019, podczas gdy żadna z tych okoliczności nie jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto organ prowadził postępowanie dowodowe w kierunkach w ogóle niewynikających i sprzecznych z wiążącymi organ zaleceniami wskazanymi wprost w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Krakowie,

4) art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 zd. drugie K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w zaskarżona decyzja wskazuje niezbędny zakres sprawy jaki winien zostać wyjaśniony przez organ I instancji po skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania oraz poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wiążącej wykładni materialnych przepisów prawa administracyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co skutkowało oddalenie sprzeciwu od zaskarżonej decyzji,

5) art. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 19 i art. 162 § 1 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 uPb poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji oddalenie sprzeciwu od zaskarżonej decyzji, pomimo że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, bowiem organ II instancji w postępowaniu mającym za przedmiot wznowienie postępowania zakończonego wydaniem zamiennego pozwolenia na budowę błędnie uznał, że organ z urzędu bada przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 uPb (termin wszczęcia i przebieg robót budowlanych realizowanych w ramach Inwestycji), podczas gdy nie jest to zagadnienie, które jest przedmiotem postępowania wznowieniowego i organ postępowania wznowieniowego nie ma kompetencji do rozstrzygania tej kwestii, nawet jako kwestii wpadkowej (również wówczas, gdy zamierza wydać decyzję, o której mowa w art. art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.), przyjęcie przez organ II instancji, że zachodzą wątpliwości co do kontynuacji robót, podczas gdy w aktach znajdują się dokumenty (w tym decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej) potwierdzające, że decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje ważna i wiążąca, co miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy, gdyż skutkowało zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. i przyjęciem, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki obligujące organ II Instancji do uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na to, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy w niniejszej sprawie przesłanki takie nie zaistniały, zaś organ II instancji mógł i powinien na podstawie akt postępowania oraz własnych ustaleń rozstrzygnąć sprawę samodzielnie, wydając decyzję z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 1) K.p.a. (utrzymując w mocy decyzję organu I instancji), art. 138 § 1 pkt 2) K.p.a. (orzekając zgodnie z wnioskami zawartymi w odwołaniu Inwestora) lub art. 138 § 1 pkt 3) K.p.a. (przy uznaniu - zgodnie ze stanowiskiem Inwestora – że szpitalowi - wnioskodawcy postępowania wznowieniowego nie przysługuje status strony),

6) 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 64 Ppsa w zw. z art. 151a § 2 Ppsa poprzez odniesienie się do meritum sprawy, poprzez wskazanie, że Szpital winien być stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego położonego w sąsiedztwie/otoczeniu lądowiska oraz że zapewnienie właściwej strefy podejścia końcowego i startu dla helikopterów, oznacza w konsekwencji, że wszelkie inwestycje, które będą realizowane przez inne podmioty nie mogą powodować naruszenia wynikających z tego "Rozporządzenia", a także że obszar wokół lądowiska jest chroniony, nie wskazując przy tym z jakich przepisów takowa ochrona miałaby wynikać, podczas gdy WSA rozpoznając sprzeciw nie jest uprawniony do rozpoznania sprawy w zakresie meritum, co skutkowało uznaniem, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji oddaleniem sprzeciwu od zaskarżonej decyzji;

II. na podstawie art. 174 pkt Ppsa zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

7) art. 35 ust. 1 pkt 2) uPb w zw. z § 3 ust. 7, 8 i 9 rozp. 2019, poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że zapewnienie właściwej strefy podejścia końcowego i startu dla helikopterów, oznacza w konsekwencji, że wszelkie inwestycje, które będą realizowane przez inne podmioty nie mogą powodować naruszenia wynikających z tego rozporządzenia warunków dla prawidłowego i bezpiecznego użytkowania lądowiska, a także błędne pominięcie, że adresatem przepisów ww. rozporządzenia jest wyłącznie Szpital, który powinien brać pod uwagę przepisy ww. aktu prawnego, celem uzyskania określonych dodatkowych korzyści, a nie Inwestor, a poza tym błędne pominięcie, że przepisy te wprowadzają jedynie obowiązek posiadania przez szpital Lądowiska SOR o określonych parametrach, co skutkowało natomiast błędnym uznaniem, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji oddaleniem sprzeciwu od zaskarżonej decyzji.

8) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2) i art. 28 ust. 2 uPb poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Szpital winien być stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego położonego w sąsiedztwie/otoczeniu lądowiska, podczas gdy Szpital nie był i nie powinien być stroną w toku przedmiotowego postępowania, a tym samym nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, a to z uwagi na:

a) charakter tytułu prawnego do nieruchomości zajmowanej przez szpital, który nie uprawnia do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, bowiem szpital nie był ani nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Szpital jest wyłącznie użytkownikiem (zwykłym) tej działki ewidencyjnej; a także ze względu na fakt, że

b) działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] zajmowana przez szpital nie znajduje się w obszarze oddziaływania wyznaczonym na potrzeby postępowania,

- co skutkowało błędnym uznaniem, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji oddaleniem sprzeciwu od zaskarżonej decyzji

Mając na uwadze powyższe zarzuty obrazy przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy oraz obrazy materialnych przepisów prawa administracyjnego, skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie sprzeciwu Inwestora (art. 188 Ppsa), a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie (art. 185 § 1 Ppsa);

b) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 Ppsa);

c) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeroko rozwinięto podniesione zarzuty.

W piśmie skarżącej kasacyjnie z 18 września 2023 r. uzupełniono argumentację prawną skargi kasacyjnej, podtrzymując podniesione w niej zarzuty i wnioski.

Ponadto, wniesiono o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: pozwu z 12 kwietnia 2021 r. wraz z załącznikami, odpowiedzi na pozew z dnia wraz z załącznikami, pisma ws. przypozwania z 12 listopada 2021 r., repliki na odpowiedź na pozew z 11 października 2021 r. wraz z załącznikami, interwencji Gminy Miejskiej Kraków z 8 czerwca 2022 r., protokołu z rozprawy z 9 czerwca 2022 r., pisma procesowego z 29 września 2022 r., protokołu z rozprawy z 6 października 2022 r., pisma procesowego z 22 listopada 2022 r. wraz z załącznikami, pism z 5 lipca 2023 r., znajdujących się w aktach sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w Krakowie, I Wydział Cywilny sygn. I C 1162/21. Jednocześnie wniesiono o zwrócenie się przez NSA do Sądu Okręgowego w Krakowie, I Wydział Cywilny z wnioskiem o udostępnienie ww. dokumentów; decyzji nr 513/6740.1/2022 z 28 kwietnia 2023 r. Prezydenta Miasta Krakowa, znajdującej się w aktach sprawy. Jednocześnie wniesiono o zwrócenie się przez Sąd Naczelny do Prezydenta Miasta Krakowa, Wydział Architektury i Urbanistyki z wnioskiem o udostępnienie ww. decyzji, Programu Funkcjonalno-Użytkowego. Jednocześnie zaznacza się, że w załączeniu przedłożono kopie niektórych z ww. dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2023, poz. 259) skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Instytucja sprzeciwu od decyzji, uregulowana w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa dodana została do tej ustawy mocą art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935). Celem jej ustanowienia miało być zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 1 pkt lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (Druk sejmowy nr 1183/VIII kadencja).

A. Z przedstawionych względów skarżąca kasacyjnie trafnie zarzuciła sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zakres postępowania dowodowego, jaki miałby przeprowadzić organ II instancji wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a.

W wyroku WSA w Krakowie z 28 stycznia 2021 r. II SA/Kr 1407/20, który zapadł w granicach tej samej sprawy wprost przesądzono, że nie występują tu podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego, jaki winien zostać przeprowadzony przez organ II Instancji nie uzasadnia bowiem odstąpienia od zasad, że w toku postępowania odwoławczego organ II Instancji powinien rozpatrzeć sprawę merytorycznie, w tym również w zakresie w jakim okaże się to niezbędne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Okoliczności, na które wskazuje organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie uzasadniają odstąpienia od tej zasady. Zwrócić chociażby należy uwagę, że skoro organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosi, iż organ I instancji nie przeprowadził wyczerpujących ustaleń odnośnie swojego stanowiska, zgodnie z którym uznał, że według aktualnie obowiązujących przepisów otoczenie lądowisk nie jest chronione w przedmiotowym zakresie, co sprowadzało się do braku możliwości zapobieżenia zabudowie podejść do lądowiska, nie stało na przeszkodzie, aby Wojewoda Małopolski sam przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie, tym bardziej, że przecież w toku postępowania odwoławczego pozyskał jeszcze uzupełniająco załącznik do Instrukcji funkcjonowania lądowiska dla helikopterów oddziału ratunkowego przy Szpitalu oraz kopię mapy zasadniczej w postaci elektronicznej, obejmującej działki nr [...], [...] i [...], obr. [...] wraz z terenem, na którym znajduje się lądowisko dla helikopterów, zlokalizowane przy Szpitalu Miejskim, tj. mapę wektorową oraz mapę rastrową, obejmujące wskazany teren. Na podstawie tych materiałów, a także dokumentacji ewidencyjnej lądowiska, dokonano graficznego zobrazowania wzajemnego położenia lądowiska i wyznaczonej strefy nalotów dla helikopterów oraz projektowanego budynku mieszkalnego. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone wyłącznie w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno bowiem postępowanie pierwszo-, jak i drugoinstancyjne mają w pełni charakter merytoryczny. Ewentualna zaś odmienna ocena odnośnie ww. kwestii nie przekraczała możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito.

Tymczasem już w wyroku WSA z 28 stycznia 2021 r. wprost wskazano, że zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mieści się w granicach art. 136 § 1 K.p.a. W w/w wyroku wskazano bowiem, że "Kwestia kontroli zgodności projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego nie może być w żadnym razie podstawą wydania decyzji kasacyjnej bo nie dotyczy przesłanek o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Jeżeli organ odwoławczy potrzebę takiej kontroli widzi, powinien sam ją przeprowadzić i w wydanej przez siebie decyzji dokonać konkluzji, jaka z tej kontroli wynika.". Natomiast organ II Instancji jasne i jednoznaczne zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA zalecenia zinterpretował w sposób całkowicie opaczny i wadliwy. Organ II Instancji przyjął bowiem, że jego rolą jest wykazanie spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., a nie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego z art. 136 § 1 K.p.a. w celu załatwienia co do meritum sprawy administracyjnej. Organ II instancji wskazał bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "Zwrócić bowiem należy uwagę, że w poprzednio wydanej decyzji, która została uchylona przez WSA, skierowano sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji z powodu nie udowodnienia, że istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji - a zatem konieczności przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w tym zakresie. Obecnie zagadnienie to zostało wyjaśnione przez organ odwoławczy poprzez stwierdzenie, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, a także, że nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej."

Nie taki jest jednak cel postępowania odwoławczego. W wydanym uprzednio wyroku II SA/Kr 1407/20 WSA w Krakowie wprost wskazano, że: "Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Co już wyżej uwypuklono, celem postępowania odwoławczego jest ponowne, merytoryczne zbadanie całej sprawy administracyjnej i wydanie decyzji orzekającej co do meritum, a uchylenie decyzji organu I instancji może nastąpić wyłącznie wyjątkowo, jako odstępstwo od tej zasady. W niniejszej sprawie niewątpliwie organ odwoławczy miał możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a., co powoduje, że braki dowodowe nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

B. Rozpoznając niniejszą sprawę, istotny jest wyrok II SA/Kr 1407/20 z 28 stycznia 2021 r., który z racji prawomocności, wiązał w sprawie organ II instancji oraz sąd wojewódzki orzekający po raz kolejny i determinował w dużym stopniu, co trafnie w skardze kasacyjnej uwypuklono, żeby Wojewoda Małopolski merytorycznie rozstrzygnął sprawę w postępowaniu odwoławczym. W wyroku tym przedstawiono jednoznaczną ocenę prawną co do wykładni przepisu art. 138 § 2 K.p.a. oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie: "Ponownie rozpoznając sprawę organ rozpozna sprawę merytorycznie ewentualnie uzupełniając materiał dowodowy". Zatem organ II instancji nie był uprawniony ponownie wydać w tej samej sprawie decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w warunkach w których już wcześniej na mocy prawomocnego wyroku WSA nakazano mu rozpoznać sprawę merytorycznie. Zatem skoro organowi II instancji jednoznacznie wskazano, że ten ma obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, Wojewoda winien był rozstrzygnąć sprawę samodzielnie, wydając jedną z decyzji z katalogu ujętego w art. 138 § 1 K.p.a. Powyższe czyni usprawiedliwionym podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 153 Ppsa.

C. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151a§ 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 zd. drugie K.p.a. w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że organ II instancji zamiast wskazania konkretnego zakresu sprawy jaka winna zostać wyjaśniona przez organ I Instancji, zawiera w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie niedopuszczalne wskazania co do wykładni materialnych przepisów prawa administracyjnego.

Wskazać należy, że decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona i nie może kształtować, przy prawidłowym stosowaniu tego przepisu, stosunku materialnoprawnego. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, dyscyplinuje organ pierwszej instancji do zbadania uznanych za istotne dla wyniku postępowania kwestii, zagadnień (wykazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej), odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy. Skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasacyjnej zobowiązuje organ odwoławczy z mocy art. 107 § 3 K.p.a. do jednoznacznego wykazania w uzasadnieniu tej decyzji przyczyn, dla których uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z 7 lipca 2015 r., II GSK 1270/14, LEX nr 2091844).

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji formułowano daleko idące oceny materialnoprawne, w tym także odnośnie statusu Szpitala w postępowaniu zakończonym dotychczasową decyzją. Należy przyznać rację stronie skarżącej kasacyjnie, że organ II Instancji nie miał prawa dokonywać wiążącej wykładni przepisów prawa administracyjnego w postępowaniu, skoro wydał decyzję kasatoryjną. Zawarcie tak jednoznacznych wytycznych co do wykładni przepisów prawa materialnego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi w istocie obejście prawa. W przypadku wydania bowiem przez organ II Instancji decyzji co do meritum sprawy, dokonana przezeń wykładnia przepisów materialnych podlegałaby sądowej kontroli w postępowaniu wywołanym skargą inwestora przed WSA. Natomiast wydając zaskarżoną decyzję zawierającą w jej uzasadnieniu wskazania co do wykładni administracyjnego prawa materialnego, organ II Instancji pozbawił w istocie skarżącą prawa do poddania tej wykładni sądowej weryfikacji. W ramach bowiem postępowania ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z art. 64e Ppsa WSA dokonuje wyłącznie sądowej weryfikacji wystąpienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. Powyższe kwestie nie zostały dostrzeżone przez sąd pierwszej instancji, co doprowadziło do błędnego uznania, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej.

D. Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na charakter postępowania w sprawach ze sprzeciwu od decyzji administracyjnej nie może się odnieść szczegółowo do pozostałych, merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności naruszenia prawa materialnego, byłoby to bowiem przedwczesne i prowadziło do przedsądu, wbrew art. 64e Ppsa.

E. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 Ppsa i art. 138 § 2 K.p.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 Ppsa.