Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1356/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 136 i art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. K., A. T., M. G., P. T. i E. R. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 czerwca 2023 r. nr DAP-WOSRFR.7280.17.2023.JL w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżących B. K., A. T., M. G., P. T. i E. R. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "organ" lub "Minister") decyzją z 5 czerwca 2023 r. nr DAP-WOSRFR.7280.17.2023.JL, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), powoływanej dalej jako "K.p.a.", na skutek odwołania B. K. , A. T. , M. G. , P. T. i E. R. (dalej jako "skarżący"), uchylił w całości decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego (dalej jako "Wojewoda") z 1 lutego 2023 r. nr GN-3.7541.3.2019.MP w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda decyzją z 4 kwietnia 2019 r. nr GN-3.7541.3.2019.MP odmówił B. K. , A. T. , M. G. i P. T. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. T. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w [...] , pow. [...] , woj. poleskim.

Minister decyzją z 5 lipca 2019 r. nr DAP-WOSRFR-7280-118/2019/EZ utrzymał ww. decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1839/19 oddalił skargę B. K. , A. T. , P. T. i M. G. na decyzję z 5 lipca 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 361/21 uchylił ww. wyrok z 7 sierpnia 2020 r., jak też zaskarżoną decyzję z 5 lipca 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody z 4 kwietnia 2019 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda decyzją z 1 lutego 2023 r.: I. odmówił skarżącym potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. T. gruntu nieleśnego o pow. [...] ha poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; II. stwierdził, że: 1) skarżącym przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez ww. osobę nieruchomości stanowiącej las o pow. [...] ha; 2) określił wartość nieruchomości pozostawionej, o której mowa w pkt 1; 3) ustalił wartość rekompensaty za nieruchomość pozostawioną, o której mowa w pkt 1; 4) skarżący wybrali świadczenie pieniężne jako formę realizacji prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (szczegółowo wymienionego w uzasadnieniu decyzji), wynika okoliczność pozostawienia przez byłą właścicielkę nieruchomości stanowiącej udział do 1/4 części we współwłasności lasów o pow. [...] ha, a zatem jedynie odnośnie do tej części należało potwierdzić skarżącym prawo do rekompensaty. Z kolei w odniesieniu do pozostałej części gruntu o pow. [...] ha organ uznał, że żadna ze stron postępowania nie złożyła do niego wniosku o rekompensatę w terminie, stąd należało odmówić obecnie potwierdzenia tego uprawnienia.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zaskarżyli tę decyzję w części dotyczącej pkt I i wnieśli o jej uchylenie w ww. części wskazując, że decyzja ta w zaskarżonej części narusza: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097), powoływanej dalej jako "ustawa", poprzez nieuprawnione przyjęcie, że nie jest możliwa modyfikacja wniosku wszczynającego postępowanie po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy.

Minister decyzją z 5 czerwca 2023 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody z 1 lutego 2023 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Wojewoda, wbrew art. 153 p.p.s.a., nie wypełnił wszystkich zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 361/21. Sąd ten bowiem, prócz uznania, że złożenie w ustawowym terminie wniosków wobec trzech współwłaścicieli nieruchomości pozostawionej spowodowało wszczęcie postępowania wobec W. T. , jako czwartego współwłaściciela (kwestia własności bezsporna), jednocześnie w końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku wskazał, że "Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 ppsa). W szczególności Wojewoda (...) zawiadomi o wszczęciu postępowania na żądanie skarżących wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 kpa). Wojewoda w sposób staranny przeprowadzi dowody z uwierzytelnionych odpisów dokumentów, znajdujących się w aktach załączonych do sprawy I SA/Wa 779/20 i zobowiąże pełnomocnika skarżących do przedłożenia nadesłanych przez Dyrektora Archiwum Państwowego Obwodu Brzeskiego Republiki Białoruś pierwszych odpisów dokumentów. W szczególności może to doprowadzić do odczytania napisów w poszczególnych rubrykach tabel, które w kolejnych kserokopiach okazały się trudno czytelne. Wynik oględzin tych pierwszych odpisów dokumentów z użyciem szkła powiększającego winien być utrwalony na piśmie. Wojewoda dokona starannej oceny dowodów (art. 80 kpa) i wynik tej oceny, wraz z aktem subsumcji, przedstawi w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 1 i 3 kpa" (podkreślenie zastosowane przez organ w decyzji). Zdaniem Ministra, Wojewoda nie wykonał wskazań zawartych w dwóch ostatnich zadaniach wyroku, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Minister zauważył dalej, że w sprawie doszło do jeszcze jednego naruszenia prawa, co skutkuje tym, że kwestionowana przez skarżących decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. Mianowicie na gruncie tej sprawy nie została spełniona przesłanka powrotu współwłaścicielki na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tej kwestii Wojewoda związany był na mocy art. 365 § 1 K.p.c. treścią prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 27 grudnia 1994 r. sygn. akt [...] o uznaniu za zmarłą W. T. , ostatnio stale zamieszkałą w [...] , przyjmując za datę jej śmierci 1 stycznia 1947 r. Wojewoda błędnie natomiast przyjął, że skoro do Polski w 1946 r. przybyli spadkobiercy ustawowi byłej właścicielki nieruchomości, to właśnie oni spełnili przesłankę opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Minister wyjaśnił dalej, mając na względzie, że skarżący w odwołaniu zaskarżyli jedynie pkt I decyzji Wojewody, że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania, bowiem ma obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W tej sytuacji nawet jeśli odwołaniem zaskarżona została jedynie w części decyzja pierwszej instancji, to nie znaczy, że w pozostałej części stała się ona ostateczna. Konkludując Minister wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda wykona wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także ocenie spełnienie przesłanki powrotu współwłaścicielki pozostawionej nieruchomości na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mając na uwadze, że zgodnie z ww. postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 27 grudnia 1994 r. W.T. zmarła w dniu 1 stycznia 1947 r., ostatnio stale zamieszkując w [...] .

W sprzeciwie od powyższej decyzji skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając Ministrowi naruszenie:

a) art. 138 § 2 i art. 139 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 1 i art. 16 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne wydanie decyzji o uchyleniu w całości decyzji Wojewody i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy odwołanie wniesiono jedynie od części decyzji, która w niezaskarżonej części stała się ostateczna, a więc orzeczenie ponad żądanie strony, na jej niekorzyść, w sposób powodujący działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego odwołania;

b) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie - w zakresie w jakim organ odwoławczy orzekał w granicach zaskarżenia wyznaczonych treścią odwołania - że organ wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w odniesieniu do oceny spełnienia przesłanki powrotu współwłaścicielki pozostawionej nieruchomości na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazali, że nie sposób zgodzić się z Ministrem, że dopuszczalne jest wydanie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i o przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeśli odwołanie wniesiono jedynie od części decyzji. Jak wskazuje się w najnowszym orzecznictwie sądowym, z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym, organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Wniesienie odwołania jest bowiem prawem strony, a nie jej obowiązkiem. Co prawda art. 127 § 1 K.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania co oznacza, że to strona, wnosząc odwołanie, określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy i tym samym decyduje, czy rozpoznane będzie odwołanie od całości czy od części decyzji. Powyższe jest możliwe, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, ale jeśli taka sytuacja zachodzi, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 K.p.a.). Jeżeli zatem odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten nie może w takiej sytuacji dokonać kontroli niezaskarżonej części decyzji, bowiem oznaczałoby to poddanie weryfikacji tej części rozstrzygnięcia, która uzyskała walor ostateczności, jak też działanie organu z urzędu. Jak natomiast wynika z akt sprawy, decyzja Wojewody niewątpliwie zawiera dwa odrębne rozstrzygnięcia merytoryczne. W pkt I decyzji odmówił on bowiem skarżącym potwierdzenia prawa do rekompensaty, zaś w pkt II decyzji stwierdził, że wnioskodawcom przysługuje prawo do rekompensaty. Wnosząc odwołanie skarżący wyraźnie wskazują, że zaskarżają tylko pkt I decyzji Wojewody, a zatem decyzja ta, w zakresie w jakim strona nie wniosła odwołania, stała się ostateczna (art. 16 § 1 K.p.a.). Potwierdza to również pismo Wojewody z 3 marca 2023 r., którym w związku z ostatecznością decyzji w niezaskarżonej części przekazał on dane skarżących do rejestru centralnego, celem wypłaty rekompensaty, której wypłata bezprawnie jest obecnie wstrzymywana przez Ministra. Niezależnie od powyższego skarżący wskazali, że Minister niezasadnie przyjął, że wystąpiły w sprawie przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji wykazał potrzebę wydania decyzji kasacyjnej, z przyczyn o jakich mowa w decyzji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym dotyczących naruszenia m.in. art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy w zw. z art. 153 p.p.s.a. Nie sposób też zgodzić się z organem, że na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka powrotu współwłaścicielki na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 K.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Inaczej mówiąc, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość przekazania sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ pierwszej instancji.

Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy, co do zasady, w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1422/14, https://cbois.nsa.gov.pl). Przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 65/23, LEX nr 3506616).

Przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie było naruszenie art. 153 p.p.s.a., a to z uwagi na niewypełnienie przez Wojewodę jednego zalecenia zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 361/21. Minister zwrócił uwagę, że w wyroku tym oprócz uznania, że złożenie w ustawowym terminie wniosków wobec trzech współwłaścicieli nieruchomości pozostawionej spowodowało wszczęcie postępowania wobec W. T. jako czwartego współwłaściciela, to w końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku wskazał również, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy "Wojewoda w sposób staranny przeprowadzi dowody z uwierzytelnionych odpisów dokumentów, znajdujących się w aktach załączonych do sprawy I SA/Wa 779/20 i zobowiąże pełnomocnika skarżących do przedłożenia nadesłanych przez Dyrektora Archiwum Państwowego Obwodu Brzeskiego Republiki Białoruś pierwszych odpisów dokumentów. W szczególności może to doprowadzić do odczytania napisów w poszczególnych rubrykach tabel, które w kolejnych kserokopiach okazały się trudno czytelne. Wynik oględzin tych pierwszych odpisów dokumentów z użyciem szkła powiększającego winien być utrwalony na piśmie. Wojewoda dokona starannej oceny dowodów (art. 80 kpa) i wynik tej oceny, wraz z aktem subsumcji, przedstawi w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 1 i 3 kpa" (podkreślenie zastosowane przez organ w decyzji). Podsumowując Minister zaznaczył, że Wojewoda nie wykonał wskazań zawartych w dwóch ostatnich zadaniach wyroku (podkreślonych powyżej), czym naruszył art. 153 p.p.s.a.

Stwierdzić zatem trzeba, że na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do ustalenia, czy Wojewoda wydając decyzję uchyloną przez Ministra, wykonał zacytowane wyżej zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii uzyskania pierwszych odpisów dokumentów i dokonania ich oględzin (jedynie bowiem do tej kwestii odniósł się Minister w zaskarżonej decyzji, stąd też ocenie Sądu kontrolującego tę decyzję nie podlega zasadność podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy w zw. z art. 153 p.p.s.a., do którego organ nie odniósł się wcale). Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że z akt sprawy bezspornie wynika, że Wojewoda, po zwrocie przez Sąd akt administracyjnych sprawy dołączył do nich uwierzytelnione pierwsze odpisy dokumentów uzyskanych z Archiwum Państwowego Obwodu Brzeskiego Republiki Białoruś, tj. "Wyciąg z wykazu hipotecznego księgi wieczystej oznaczonej hipotecznym n [...]" z [...]sierpnia 1938 r. (k-160); pismo ww. Archiwum z 25 czerwca 2015 r. z tłumaczeniem przysięgłym

(k-156); pismo ww. Archiwum z 25 czerwca 2015 r. "Zaświadczenie archiwalne" z tłumaczeniem przysięgłym (k-153); "Wykaz majątków leśnych położonych na terenie powiatu [...] na dzień 1.I.1938 r.", sporządzony w czerwcu 1938 r. (w formie tabeli) (k-146-147); zestawienie gruntów w sprawie [...] sporządzone w [...] w dniu 20 grudnia 1933 r. (w formie tabeli) (k-145); decyzja Wojewody Poleskiego z 26 sierpnia 1939 r. (k-144); wyrok Sądu Okręgowego w [...] z 19 września 1932 r.

(k-142); pismo Głównego Zarządu Sprawiedliwości Brzeskiego Obwodowego Komitetu Wykonawczego z 18 listopada 2016 r. "Zaświadczenie archiwalne" z tłumaczeniem przysięgłym (k-138). Podstawę rozstrzygnięcia pierwszej instancji, co wprost wynika z treści decyzji Wojewody z 1 lutego 2023 r. stanowiły wszystkie ww. dokumenty, jak i pozostałe dowody zgromadzone w toku niniejszego postępowania, a które szczegółowo wymieniono w jej treści. Zostały zatem przez organ przeanalizowane, zaś ich treść miała wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w tej sytuacji do postawionego wobec decyzji pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zakresie niedokonania utrwalenia na piśmie "wyniku oględzin pierwszych odpisów dokumentów z użyciem szkła powiększającego" (tylko bowiem do tej kwestii odnosił się zarzut decyzji kasacyjnej), zauważyć trzeba, że po pierwsze, dołączone do akt sprawy pierwsze odpisy dokumentów (na które powoływał się Naczelny Sąd Administracyjny) są obecnie doskonale czytelne i nie ma potrzeby stosowania dodatkowych środków w celu odkodowania ich treści (Sąd natomiast w uzasadnieniu wyroku wskazywał, że kolejne kopie tych dokumentów były trudno czytelne). Po drugie, z analizy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że Sąd ten powoływał się na ww. dokumentację, jaki i pozostałą zgromadzoną w toku tego postępowania (wszystkie wymienione w wyroku dokumenty znajdują się w obecnie w przekazanych do Sądu aktach) i nie zobowiązywał Wojewody do uzupełnienia materiału dowodowego o inne dokumenty, a jedynie o pierwsze odpisy części z nich w celu zwiększenia ich czytelności. Po trzecie zaś, jeśli Minister uznał, że konieczne jest dokonanie dodatkowych oględzin dokumentów dołączonych do akt zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego i bardziej szczegółowe odniesienie się do nich (jeśli było ono niewystarczające w decyzji Wojewody), bądź ewentualne uzyskanie dodatkowej dokumentacji (na to jednak nie wskazano w decyzji kasacyjnej) mógł uczynić to w trybie art. 136 § 1 K.p.a., zaś wynik tych oględzin opisać w decyzji wydanej w trybie art. 138 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, całkowicie bezpodstawne było natomiast czynienie powyższej okoliczności podstawą uchylenia decyzji Wojewody. Jeszcze raz podkreślić należy, że w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. może być uznane za uzasadnione. Taka zaś sytuacja, jak wskazano powyżej, nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Drugą kwestią, która stanowiła podstawę wydania decyzji kasacyjnej było nieprawidłowe, w ocenie Ministra, uznanie przez Wojewodę, że na gruncie tej sprawy została spełniona przesłanka powrotu współwłaścicielki na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wskazał organ, w tej kwestii Wojewoda związany był, na mocy art. 365 § 1 K.p.c., treścią prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 27 grudnia 1994 r. sygn. akt [...] o uznaniu za zmarłą W. T. , ostatnio stale zamieszkałą w [...] , przyjmując za datę jej śmierci 1 stycznia 1947 r. Zdaniem Ministra, w sposób nieuprawniony Wojewoda przyjął, że skoro do Polski w 1946 r. przybyli spadkobiercy ustawowi byłej właścicielki nieruchomości, to właśnie oni spełnili przesłankę opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z powyższego wynika, że Minister uznał, że Wojewoda naruszył art. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli (...) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (...) oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić. Nie odnosząc się do prawidłowości powyższego stanowiska Ministra (jako dotyczącego przepisu prawa materialnego), co byłoby nieuprawnione w toku rozpoznawania sprzeciwu, zauważyć ponownie trzeba, że decyzja kasacyjna może być wydana jedynie w sytuacji, gdy decyzja pierwszej instancji narusza przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, z przyczyn wskazanych na wstępie uzasadnienia, Minister w żaden sposób nie wykazał naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji kasacyjnej, stąd jego uwagi i zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 2 pkt 1 ustawy (mimo braku wskazania wprost tego przepisu), nie mogły spowodować wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a jedynie decyzję wydaną w trybie art. 138 § 1 K.p.a. i to przy uwzględnieniu zakresu zaskarżenia tej decyzji określonego przez skarżących w odwołaniu. Jeszcze raz podkreślić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15, https://cbois.nsa.gov.pl). Takiego zaś naruszenia w sprawie Minister nie wykazał.

Odnosząc się na koniec do zarzutów sprzeciwu dotyczących naruszenia art. 138 § 2 i art. 139 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 1 i art. 16 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne wydanie przez Ministra decyzji uchylającej w całości decyzję Wojewody i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy odwołaniem zaskarżono jedynie część decyzji pierwszej instancji (pkt I), wskazać należy, że kwestia dopuszczalności takiego postępowania organu w orzecznictwie sądowym traktowana jest niejednolicie.

W przeważającej liczbie orzeczeń dotyczących decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje się, że organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Przyjmuje się zatem, że w sytuacji, gdy odwołujący się kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w ściśle określonej części, to podważa jedynie zaskarżoną część rozstrzygnięcia, a nie całe orzeczenie organu pierwszej instancji. Z istoty postępowania odwoławczego wynika bowiem, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. W sytuacji zaś, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest zatem zaskarżenie i wzruszenie decyzji w części, ale - co należy podkreślić - odnosi się to do sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym. Jeżeli zatem strona postępowania administracyjnego nie akceptuje wyodrębnionej części decyzji, i jedynie w tym zakresie wnosi odwołanie, to należy przyjmować, że decyzja ta w pozostałej części (tj. niezaskarżonej) staje się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania. W takim zaś przypadku, organ odwoławczy będzie związany zakreślonym przez stronę zakresem odwołania. Jak wskazano wyżej, istotne jest to, że przesłanką zastosowania powyższego mechanizmu będzie możliwość wyodrębnienia poszczególnych części decyzji organu pierwszej instancji, które jako samodzielne rozstrzygnięcia będą mogły funkcjonować w obrocie prawnym. Przy zaistnieniu powyższego ograniczenia, rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy należy uznać za istotną wadliwość prowadzonego przez ten organ postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 4 października 2019 r. sygn. akt I GSK 1714/19 i I GSK 1715/19, z 13 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1510/19 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1532/19, z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1207/13, z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3001/21; w Gliwicach z 15 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 65/11, w Bydgoszczy z 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 761/10; w Krakowie z 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 520/15; https://cbois.nsa.gov.pl). Wskazuje się także, że w sytuacji gdy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji strona wniosła jedynie w części, organ odwoławczy, orzekając o uchyleniu decyzji w całości, powinien wyjaśnić przyczynę, dla której wyszedł poza granice odwołania, czego jednak w niniejszej sprawie nie uczynił (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 4 października 2019 r. I GSK 1714/19 i I GSK 1715/19, z 13 września 2019 r. I GSK 1510/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 22 maja 2020 r.II SA/Sz 186/20; https://cbois.nsa.gov.pl). Druga, mniej liczna, linia orzecznicza uznaje, że organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Istotą postępowania odwoławczego nie jest bowiem jedynie kontrola rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest więc związany granicami odwołania. Wobec tego, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza, że w pozostałej niezaskarżonej części decyzja staje się ostateczna (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1249/15 i z 10 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3107/21; https://cbois.nsa.gov.pl).

Powyższe stanowiska judykatury, jak i zarzuty skargi w tym przedmiocie, nie mają jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy, w której Minister naruszył art. 138 § 2 K.p.a., bowiem nie wykazał, by decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że sprawa powinna powrócić na etap postępowania odwoławczego, przy czym organ odwoławczy zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania i w jego ramach - zbadania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji co do meritum oraz rozpoznania wniesionego odwołania, mając na względzie zakres zaskarżenia decyzji Wojewody.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.