Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 7/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. P Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska 1. umarza postępowanie w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej M. P Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały i wzniesionych na podstawie zgody budowlanej; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2022 r., nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 19 marca 2018 r., poz. 1034; dalej jako: uchwała krajobrazowa), domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości.

Kwestionowanej uchwale zarzucono podjęcie uchwały treściowo niezrozumiałej, o skomplikowanej strukturze, bazującej na niejasnych definicjach legalnych, unikającej przy opisywaniu zasad posadowienia reklam konstrukcji zakazu, a przez to także uchwały o niejasnej treści, uniemożliwiającej ustalenie hipotez norm prawnych z niej wynikających, w szczególności poprzez:

1) wprowadzenie niepoprawnych definicji legalnych (§ 4), których nazwa jest myląca w stosunku do zdefiniowanej treści oraz wadliwym wprowadzeniu podkategorii definicyjnych ze względu na zastosowanie zmiennych kryteriów w ramach wprowadzanych podziałów dla tej samej grupy definicyjnej, co w szczególności dotyczy następujących definicji:

a) reklamy typu A, B i C (pkt. 24, 25 i 26 w § 4) w zakresie, w jakim:

- mogą być to urządzenia, a nie tablice reklamowe, pomimo że uchwała wprowadza ich wyróżniki wielkościowe wyłącznie w postaci dwuwymiarowej wysokości i szerokości, a zatem właściwe dla tablic,

- w przepisie dotyczącym gabarytów wprowadza się zapisy co do formy tablicy i urządzenia - co zarazem narusza art. 2 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako u.p.z.p.,

b) flagi reklamowej (pkt 6) - w zakresie w jakim uznaje się, że to tablica, co zarazem narusza art. 2 pkt 16 lit. b u.p.z.p.;

c) flagi plażowej (pkt 7) w zakresie w jakim nie musi ona znajdować się na plaży oraz w związku z trudnością, jak wyróżnić ją od flagi reklamowej - co stanowi zarazem naruszenie art. 37a ust. 6 u.p.z.p. w zakresie braku wyznaczenia granic obszarowych;

d) kiosku ulicznego (pkt 11) w zakresie, w jakim nie musi on stać na ulicy;

e) reklamy na obiekcie (pkt 22) w zakresie, w jakim nie musi ona być na obiekcie, aby uznać, że na nim jest, a także w zakresie w jakim można ją zastosować do obiektów ruchomych (pojazdów), co wprost wykracza poza kompetencje Rady;

f) reklamy przenośnej (pkt 23), w zakresie, w jakim nie musi być ona przenośna, gdyż może być na obiekcie budowlanym, co zarazem uniemożliwia wyróżnienie tych dwóch typów reklam;

g) wadliwej typizacji szyldów, oraz niejasnej zasady lokalizowania szyldu głównego do płaszczyzny sytuowania, której nie da się określić (pkt 30 i 31), co zarazem narusza art. 2 pkt 16 lit. d u.p.z.p.;

2) dopuszczenie się innych wad merytorycznych, formalnych i treściowych uniemożliwiających zrozumienie tekstu, a w szczególności:

a) zastrzeganie zmian regulacyjnych "o ile inne przepisy uchwały nie stanowią inaczej" przy braku owych "odmiennych" regulacji (§ 7 i § 8 względem dalszych szczegółowych ustaleń wynikających z § 13 i dalej),

b) nakazanie wyśrodkowania tablic do krawędzi lub okien zgodnie z § 7 pkt 2 lit. a uchwały, przy braku wskazania jak to uczynić, gdy okna są położone asymetrycznie względem krawędzi elewacji,

c) dopuszczenie szyldu równoległego lub semaforowego na mocy § 8 ust 4 pkt 1 i 6 uchwały poprzez wadliwe zastosowanie alternatywy łącznej przy ograniczeniu liczby szyldów wyłącznie do jednego;

3) przeniesienie dyspozycji ogólnych właściwych dla obszaru całej gminy, do przepisów szczególnych, przez co:

a) dochodzi do ciągłego powtarzania tych samych ustaleń dla poszczególnych obszarów, gdy tymczasem ustalenia te można było zapisać jeden raz w przepisach ogólnych,

b) unika się wprowadzania konstrukcji generalnego zakazu w części ogólnej, co ma sprawić wrażenie istniejącego dozwolenia na posadowienie reklam, którego miasto nie uznaje (ma to szczególne znaczenie dla zakazów lokalizacji reklam określonego typu A, B i C w odległości 50 metrów od skrzyżowań i dróg, przy jednoczesnym dopuszczeniu systemu reklam SIL w pasie drogowym) - co po przyrównaniu treści zapisów ogólnych (wynikających z § 7 i § 8) z treścią zapisów szczególnych (wynikających z §§ 13,14,15,17 i 18 uchwały):

- stanowi o wewnętrznej niespójności uchwały,

- powoduje inflację treści normatywnych i narusza zasadę możliwie najprostszego i zrozumiałego tworzenia prawa;

- narusza art. 37a ust. 3 u.p.z.p., w zakresie jakim mowa w nim o stosowaniu zakazów, których Rada unika.

Jednocześnie, zdaniem skarżącej, sposób definiowania pojęć i ustalania treści uchwały stanowi obrazę art. 94 Konstytucji, co w konsekwencji jest także naruszeniem zasad techniki prawodawczej, w tym § 134 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad technik Prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283).

Dalej skarżąca zarzuciła:

I. Wprowadzenie nadmiernych ograniczeń w zakresie ustalenia ilości i wielkości dopuszczonych tablic i urządzeń reklamowych, w tym parametrów dotyczących szyldów (w związku z treścią § 8 ust. 4 pkt 1, 2 i 6 lit. b oraz ust. 5 pkt 3 lit. d w zw. z § 4 pkt 21 i pkt 38, § 13 ust. 2, § 14 ust. 2, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały), co stanowi przejaw:

braku poszanowania funkcji usługowej wynikającej z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i właściwych dla terenów restauracji skarżącej (brak spójności uchwały z planami),

nieuwzględnienia istniejącego zagospodarowania terenów związanego ze specyfiką prowadzenia usług dla zmotoryzowanych klientów, w postaci istniejących budynków restauracji wraz z oznakowaniem, w tym totemem i pozostałymi elementami informacji wizualnej, w szczególności dedykowanej dla kierowców dokonujących zakupu w systemie "drive thru", przez co doszło także do naruszenia istoty prawa własności poprzez dysfunkcyjne wprowadzenie zapisów sprzecznych z przeznaczeniem nieruchomości, oraz naruszenia zasady proporcjonalności poprzez nadmierne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawa własności,

- a w konsekwencji naruszenia zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a zatem naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 37a ust. 2 u.p.z.p. , art. 140 Kodeksu cywilnego oraz naruszenie art. 2, art. 22, w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust 3 Konstytucji RP.

II. Brak określenia maksymalnej wysokości dla szyldów na totemach w strefach SR, S2 i S3 określonych w § 13, § 15 i § 17 uchwały - będącej istotnym parametrem "warunków sytuowania", o którym mowa w art. 37a ust 2 u.p.z.p., co stanowi naruszenie tegoż przepisu prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie.

III. wprowadzenie dyskryminacyjnych podmiotowo zapisów dotyczących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, poprzez:

1) dopuszczenie tablic reklamowych w systemie SIL na słupach oświetleniowych i trakcyjnych oraz wiatach przystankowych, a zatem wyłącznie na obiektach miejskich zlokalizowanych w pasie drogi publicznej, przy jednoczesnym zakazie umieszczenia reklam na terenach prywatnych w odległości 50 m od skrzyżowań i ulic (co wynika z porównana ustępów siódmych odpowiednio w §§: 11,14, 15, 17 i 18 uchwały, w zw. z ust. 3 pkt 11 lit. f oraz ust. 4 pkt 3 lit. f w § 13,14,15,16,17 i 18), oraz

2) dopuszczenie reklam typu A w przejściach podziemnych, kioskach i wiatach przystankowych (co wynika z treści z § 11 ust. 3 pkt 5, § 12 ust. 4 pkt 8 lit. b, § 14 ust. 3 pkt 7 lit. b, § 15 ust. 3 pkt 8 lit. b, § 16 ust. 3 pkt 8, § 17 ust. 3 pkt 8 lit. b i § 18 ust. 3 pkt 8 lit. b uchwały), co zarazem świadczy o nieproporcjonalnym uprzywilejowaniu jednostek komunalnych miasta, a zatem ustaleniu dla G. pozycji monopolisty,

dopuszczenie reklam w ramach pylonu cenowego wyłącznie na stacjach paliw, zgodnie z definicją określoną w § 4 pkt 21 lit. a zaskarżonej uchwały, a zatem z wykluczeniem innych podmiotów gospodarczych prowadzących usługi dedykowane dla klientów zmotoryzowanych,

- a zatem łącznie: obrazę zasady równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP;

IV. Naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2010 r. o informowaniu o cenach towarów i usług w zakresie, w jakim przepisy uchwały ograniczające możliwość ustawienia tablicy z menu restauracji wzdłuż linii drive'a, oraz nie pozwalają na uwidocznienie cen w miejscu sprzedaży detalicznej;

V. Bezprawne nakazanie w treści § 9 pkt 2 uchwały upublicznienia danych właściciela tablicy, co oprócz przekroczenia kompetencji w zakresie określonej

w art. 37a u.p.z.p. delegacji stanowi naruszenie ochrony danych osobowych, a przez to obrazę art. 51 Konstytucji RP, art. 8 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 16 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

VI. W zakresie określenia warunków dostosowawczych, wynikających z § 21 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały:

brak kompleksowego uregulowania tych zasad, tj. uregulowanie warunków w sposób niepełny, w szczególności brak opisu zasad ustalenia pierwszeństwa w stosunku do tablic i urządzeń reklamowych posiadających te same parametry (podobną wielkość i odległość od ulicy),

brak określenia zasad dostosowania tablic już istniejących będących integralną częścią utworu architektonicznego zatwierdzonego w drodze pozwolenia na budowę,

- a zatem naruszenie art. 37a ust. 9 u.p.z.p., poprzez jego wadliwe zastosowanie.

Mając na uwadze tak skonstruowane zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie z przepisami odrębnymi.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że prowadzi na terenie miasta 13 restauracji, w tym 7 restauracji zewnętrznych, wolnostojących, przedstawionych w tabeli załączonej do skargi. Znajdują się one na obszarach objętych planami miejscowymi z przeznaczeniem pod usługi, z wyjątkiem dwóch lokalizacji, gdzie plan nie obowiązuje. Budynki te są objęte zakresem obszarowego obowiązywania zaskarżonej uchwały, choć w różnych obszarach, tj. strefy S2 dla budynków nr 2 i 3, SR dla budynku nr 1, S3 dla budynków nr 4 i 5 oraz SP dla budynków nr 6 i 7. Wszystkie wolnostojące restauracje posiadają podobny sposób zagospodarowania terenu, w tym jego wyposażenie w znaki reklamowe, jak również każda z restauracji umożliwia obsługę klientów zmotoryzowanych w tzw. systemie "drive thru". W zależności od konkretnej restauracji możliwe jest występowanie pewnych różnic w zakresie miejsca lokalizacji czy gabarytów danego urządzenia reklamowego, jednak generalnie każda z wolnostojących restauracji zawsze posiada określony typ, rodzaj i liczbę urządzeń (posiada pylon, strzałki wjazdowe, menu-boardy, itd.).

W kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej wskazano, że interes ten wynika z faktu wprowadzenia przez uchwałę ograniczeń w zakresie już istniejących i zainstalowanych na podstawie ostatecznych decyzji i zgłoszeń szyldów z logotypem skarżącej znajdujących się w lokalizacjach (nieruchomościach) na terenie G., na których skarżąca wybudowała swoje restauracje i prowadzi na nich usługi gastronomiczne. Zdaniem skarżącej, wprowadzone ograniczenia są zbędne z punktu widzenia celu uchwały polegającego na ochronie krajobrazu, jak również naruszają zasady równego traktowania i proporcjonalności względem własności skarżącej i swobody prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej.

W dalszej części skarżąca szczegółowo uzasadniła zarzuty skargi.

Podkreśliła przy tym, że dokonała analizy zapisów zaskarżonej uchwały w kontekście lokalizacji restauracji skarżącej, wskazując, że istniejące tablice i urządzenia skarżącej, w tym totemy (słupy, na zwieńczeniu których znajduje się logotyp skarżącej), dotyczą wyłącznie informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, na której się znajdują.. Żaden z elementów wewnętrznego i zewnętrznego wyposażenia restauracji w znaki informacyjno-reklamowe nie jest przypadkowy. Umiejscowienie znaków zostało od samego początku zaplanowane przez architektów i wskazane w odpowiednich projektach dot. budynku i otaczającego go terenu.

Zdaniem skarżącej w uchwale nie uwzględniono też faktu, czy dana tablica została umieszczona legalnie czy z naruszeniem prawa. Narusza to nie tylko prawa nabyte, ale budzi wątpliwości ze względu na poszanowanie prawa, jakie winno stać u podstawa demokratycznego państwa prawnego. Nie sposób zatem zaakceptować sytuację, w której jeden z podmiotów legitymujący się legalnym nośnikiem będzie musiał go zdemontować, mimo iż odpowiada on ogólnym i szczególnym zasadom lokalizacji określonym w uchwale, tylko dlatego, że inny podmiot, który przed wejściem w życie uchwały nielegalnie wybudował obiekt (reklamę), lecz umiejscowił ją dalej lub niżej uzyska pierwszeństwo w ochronie prawnej. Ponadto określenie zasad dostosowawczych ma charakter zdawkowy, a reguły pierwszeństwa wynikające z § 21 ust 2 pkt 3 uchwały są nieakceptowalne z punktu widzenia zasad konstytucyjnych oraz iluzoryczności ich zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez Prezydenta, wniosła o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności stwierdzono, że skarżąca nie uzasadniła w sposób wystarczający, by uchwała krajobrazowa naruszała jej konkretny i indywidualny interes prawny, w szczególności nie wykazano wpływu uchwały na działalność skarżącej. Jak zauważono, skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej przy al. [...] w G. Natomiast w żaden sposób nie wykazano, czy - a jeśli tak - jaki tytuł prawny przysługuje Spółce odnośnie do pozostałych 6 barów wskazanych w skardze, ani tym bardziej, czy, i jaki tytuł prawny przysługuje do umieszczonych przez nią szyldów. Przy czym z informacji powszechnie znanych wynika, że bary oznaczone marką skarżącej są prowadzone m.in. w tzw. lokalach franczyzowych przez licencjobiorców.

Jak wyjaśniła Rada, organ podjął uchwałę mając świadomość oparcia procedury projektowania aktu o wiedzę ekspercką oraz o szeroko zakrojony proces konsultacji projektu uchwały, o którym informacje były powszechnie dostępne zarówno poprzez środki wymagane ustawowo, jak i w mediach - nie tylko lokalnych. Opinia publiczna była też aktywnie zaangażowana, m.in. poprzez ankietę nt. preferencji ustaleń w uchwale czy uwag do projektu. Skarżąca natomiast w okresie projektowania uchwały nie wykazała się ani razu własną inicjatywą na etapie składania wniosków do projektu uchwały, w trakcie szeroko zakrojonych ponadprogramowych warsztatów i debat publicznych, ani w trakcie etapu składania uwag do projektu uchwały. Co więcej, skarżąca odnosi się w skardze do lokalizacji w G. przy al. [...] (dz. [...], obr. [...]) znajdującej się w obszarze określonym w uchwale SR. Obszar ten dla ww. lokalizacji był przedmiotem uzgodnienia projektu uchwały z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a w związku z jego charakterem został objęty bardziej restrykcyjnymi zasadami.

Rada wyjaśniła też, że przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, w wyniku niedostatku narzędzi kształtowania krajobrazu oraz nieskuteczności dotychczasowych narzędzi egzekucji organy administracji samorządowej zmuszone były m.in. wydawać pozytywne decyzje budowlane oraz nie mogły egzekwować w sposób skuteczny zakłócających ład przestrzenny nośników reklamy. W związku z powyższym na terenie Gminy powstało wiele obiektów zakłócających jego krajobraz oraz wprowadzających nieład przestrzenny, a obiektami w sposób najbardziej zakłócającymi krajobraz Miasta [...] są m.in. wolnostojące wielkopowierzchniowe tablice reklamowe, wielkopowierzchniowe siatki reklamowe na budynkach oraz wysokie totemy zwieńczone szyldami, towarzyszące lokalom znajdującym się na nieruchomości, w tym barom należącym do skarżącej. W wyniku nowelizacji u.p.z.p. organ otrzymał zaś uprawnienie do stworzenia w postaci uchwały szeregu regulacji mających na celu ochronę krajobrazu. Wprowadzonych uchwałą regulacji nie można więc uznać za zbędne.

Odnosząc się do nośników reklamowych Spółki i ich wpływu na krajobraz Rada stwierdziła, że usługi gastronomiczne dla zmotoryzowanych klientów nie są typowymi usługami śródmiejskimi, a nawet miejskimi - są one co do zasady infrastrukturą towarzyszącą transportowi, takimi jak miejsca obsługi pasażera przy drogach ekspresowych, a nie tkanki miejskiej. Zwróciła też uwagę, że na załączonych zdjęciach G. po Zatokę [...], jedyną dominantę wysokościową stanowi widoczny w centralnym punkcie nośnik reklamy stanowiący szyld informujący o lokalizacji baru skarżącej, zwieńczający totem. Inne nośniki reklamowe (totemy reklamowe) Spółki znajdują się m.in. między wielorodzinnymi wysokimi budynkami mieszkaniowymi i są one widoczne nie tylko z przestrzeni dostępnych publicznie w promieniu kilkuset metrów, ale także w sposób wyjątkowo dotkliwy, szczególnie po zmroku, bezpośrednio z wnętrz znajdujących się dookoła niego mieszkań na wielu kondygnacjach.

Podsumowując kwestę zasadności wprowadzonych rozwiązań Rada wyjaśniła, że przy określaniu możliwości sytuowania "dużych" nośników reklamy nadrzędnym celem organu była ochrona krajobrazu widzianego z codziennie uczęszczanych przestrzeni dostępnych publicznie - głównie terenów mieszkaniowych. Stąd totem reklamowy został dopuszczony wyłącznie w granicach obszaru SP, w którym zawierają się m.in. wielkopowierzchniowe obiekty handlowe towarzyszące trasom ekspresowym, co jest spójne z usługą baru szybkiej obsługi także dla zmotoryzowanych klientów skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie braku spójności i wadliwych definicji Rada wyjaśniła, że "typizacja" (jak określa to skarżąca) nośników reklamy wynika z poprawy czytelności uchwały poprzez ujęcie w nazwane grupy nośników tych tablic i urządzeń reklamowych, dla których określone zostały w uchwale te same zasady i warunki ich sytuowania. I tak, nośnik reklamy, może spełniać zasady i warunki sytuowania więcej niż jednego typu nośnika, np. odpowiednio mały pylon zbiorczy spełniający wszystkie zasady i warunki sytuowania pylonu wizytówkowego czy szyld na budynku spełniający zasady i warunki sytuowania znaków bez tła (innych niż szyld). Ponadto, u.p.z.p. odróżnia urządzenie reklamowe od tablicy reklamowej w sposób zaprzeczający, tj. jako przedmiot "inny niż tablica reklamowa", wobec czego organ posługuje się oboma określeniami w sposób zdeterminowany, tj. jeżeli dopuszcza w danym przypadku wyłącznie tablicę reklamową, to zgodnie z generalnym zakazem w § 2 uchwały sytuowania nośników niedopuszczonych w uchwale, zakazuje urządzeń reklamowych.

Odnośnie do przywołanych przez stronę definicji: reklamy typu A, B i C, flagi reklamowej, flagi plażowej, kiosku ulicznego, reklamy na obiekcie, reklamy przenośnej, szyldu głównego i szyldu równoległego, to skarżąca w żaden sposób nie wyjaśniła, w jaki sposób postanowienia uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie. Natomiast samo pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w u.p.z.p., przy czym na potrzeby uchwały krajobrazowej wprowadzono dla rozróżnienia nośników reklamy definicje, które zawierają słowo/człon "reklama", jednak poprzez dodanie sformułowania "typu A, B, C" wprowadzono do uchwały rodzaje nośników reklamy, opierając się na wyróżniających te nośniki reklamy cechach. W ocenie organu zdefiniowanie reklamy typu A poprzez wskazanie, że może ona występować w formie ekranu świetlnego, nie świadczy o wadliwym sformułowaniu tej definicji. Ekran świetlny w zależności od techniki wykonania i jego rodzaju może stanowić bowiem urządzenie reklamowe lub tablicę reklamową, zaś reklamą typu A będzie jedynie ekran świetlny w formie tablicy reklamowej, spełniający pozostałe wymogi określone w definicji reklamy typu A. Definicje "reklamy typu B" oraz "reklamy typu C" odnoszą się z kolei do obu ustawowych definicji "tablicy reklamowej" i "urządzenia reklamowego". Co do zasady, nośniki te zazwyczaj występują w formie tablic reklamowych, niemniej jednak w przypadku szczególnych kampanii reklamowych bywa, że do prostokątnej powierzchni służącej ekspozycji reklamy (której wymiary zostały określone w uchwale) mocowane są przestrzenne elementy będące częścią ekspozycji reklamy - w takim przypadku, nośniki te, zgodnie z definicją ustawową stałyby się urządzeniami reklamowymi. Z kolei gabaryty, tj. powierzchnia służąca ekspozycji reklamy odnosi się do obu form reklamy typu B lub C, tj. zarówno do tablicy reklamowej jak i urządzenia reklamowego.

Zdaniem Rady zdefiniowanie niektórych pojęć zarówno jako tablic reklamowych jak i urządzeń reklamowych spowodowane jest wielością rodzajów nośników reklamy. Przy czym także sam ustawodawca posługuje się niekiedy wspólnie tymi określeniami, np. w definicji szyldu zawartej w art. 2 pkt 16d u.p.z.p. definiując go jako tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Szyld zatem jest tym samym co tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe - różni się tylko miejscem umieszczenia, a więc na nieruchomości, na której jest prowadzona reklamowana działalność.

W zakresie definicji "kiosku ulicznego" istotnie w uchwale nie doprecyzowano, że ów kiosk ma być usytuowany na ulicy, a już w szczególności w pasie drogowym drogi publicznej, jednak nie ma to żadnego znaczenia dla uchwały, ani tym bardziej nie narusza interesu prawnego czy uprawnienia skarżącej. Odnośnie do definicji "reklamy na obiekcie" także niezrozumiałe jest, w jaki sposób ta definicja miałaby naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Celem tej definicji było uniknięcie sytuacji, w której poprzez umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego nie na obiekcie, lecz w bardzo bliskim jego sąsiedztwie (tj. do 20 cm od ściany obiektu), ograniczenia dotyczące sytuowania nośników tego typu już by go nie dotyczyły. Nie powoduje to, że definicja ta może objąć swoim zakresem także samochód z przyczepą "o wyeksponowanym na płaskiej powierzchni nośniku treściowym". Mało bowiem prawdopodobne jest, aby samochód zaparkował w odległości do 20 cm od ściany obiektu. Ponadto, uchwała nie obejmuje swoim zakresem tzw. reklamy mobilnej (tj. na pojazdach wykorzystywanych zgodnie ze swoim przeznaczeniem), aczkolwiek w przypadku samochodów z przyczepami, na których umieszczona jest tablica lub urządzenie reklamowe, i które są wykorzystywane tylko do ekspozycji reklamy (pojazdy nie przemieszczają się, są na długi czas usytuowane w jednym miejscu, aby eksponować reklamę), nie ma żadnych powodów, by nie były objęte postanowieniami uchwały i w ten sposób dochodziło do omijania jej przepisów.

Również odnośnie definicji "reklamy przenośnej" skarżąca w żaden sposób nie wyjaśniła, w jaki sposób ta definicja narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Natomiast cechą charakterystyczną tych nośników (niezależnie od ich zakwalifikowania do tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego) jest to, że są przenośne, w tym znaczeniu, że nie są związane trwale z gruntem. Wbrew obawom skarżącej nie powoduje to sytuacji, w której za reklamę przenośną mogłyby zostać uznane wszelkiego rodzaju reklamy, np. na ubraniach, elementach galanterii. W rozumieniu uchwały reklamą przenośną jest bowiem tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu u.p.z.p.

W zakresie definicji "flagi" organ wyjaśnił, że sama flaga ma płaską powierzchnię ekspozycji, zniekształca się ona dopiero pod wpływem czynników atmosferycznych. Tym samym prawidłowe było jej zdefiniowanie jako tablicy reklamowej. Dla "flagi plażowej" dookreślenie, że z reguły ten nośnik reklamy jest sytuowany na plaży miało jedynie na celu przybliżenie rodzaju nośnika, o którym mowa. Nie jest to zresztą, jak wynika z definicji, element przesądzający i w zasadzie definicja ta mogłaby "obejść" się bez tego doprecyzowania, które nie wpływa negatywnie na interpretację pojęcia flagi plażowej. Co więcej, w toku prac planistycznych ustalono, że flaga plażowa dopuszczona powinna być wyłącznie w obszarze SZ na terenach plaż i ustalono dla tego rodzaju nośnika gabaryty. Natomiast w przepisach dotyczących poszczególnych obszarów wprowadzono dodatkowe wymogi dotyczące sytuowania tego rodzaju nośników, poprzez doprecyzowanie sposobu tego mocowania, tj. poprzez wysięgniki albo maszty. W żaden sposób to jednak nie koliduje z pojęciem flagi, a co więcej w żaden sposób nie narusza interesu prawnego czy uprawnienia skarżącej.

W ocenie organu skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób postanowienia dotyczące typizacji szyldów miałyby naruszać jej interes prawny lub uprawnienie. Natomiast, jak wynika z definicji zawartych w uchwale, szyld główny ma dotyczyć działalności głównej, prowadzonej na danej nieruchomości. Przykładem takiego szyldu są te montowane na budynkach biurowych. Szyld równoległy z kolei ma być sytuowany równolegle do płaszczyzny sytuowania, czyli najczęściej równolegle do ściany lub elewacji budynku albo szyld, który jest umieszczony stycznie do słupa totemu. Przykładami takiego szyldu są typowe szyldy sytuowane nad oknami lokali w parterze. Wreszcie, szyldem semaforowym jest szyld usytuowany pod kątem prostym do płaszczyzny sytuowania lub w połowie kąta rozwartego między płaszczyznami, pomiędzy którymi jest sytuowany. Cechą odróżniającą ten typ szyldu jest sposób jego mocowania. Także w tym przypadku punktem odniesienia jest przeważnie ściana budynku lub elewacja, do której jest zamocowany. Przykładem takiego szyldu jest tablica wisząca na wysięgniku umocowanym prostopadle do elewacji obok wejścia do lokalu lub obok witryny lokalu w parterze. Odnosząc się zaś do rozróżnienia między totemem a pylonem, dostrzec należy, że zgodnie z uchwałą totem ma przybrać formę słupa i służy sytuowaniu szyldów równoległych i może być zwieńczony jednym szyldem głównym. Z kolei pylon jest urządzeniem, które służy ekspozycji reklamy (czyli nie tylko szyldów). Jak sugeruje natomiast skarżąca, umieszczenie szyldu głównego na słupie spowoduje, że będzie on totemem - szyld główny nadal pozostanie szyldem głównym, lecz umieszczonym na słupie, tworząc razem totem.

Odnośnie do wywodów skargi dotyczących wprowadzonego w § 7 pkt 2 lit. a uchwały obowiązku sytuowania tablic i urządzeń reklamowych zgodnie z podziałami architektonicznymi, Rada ponownie zwróciła uwagę, że Spółka nie wykazała i nie uzasadniła, by to postanowienie naruszało jej interes prawny lub uprawnienie. Skarżąca wskazuje natomiast na hipotetyczną sytuację asymetrycznego położenia okien w stosunku do krawędzi elewacji, przy czym nie przedstawia żadnego przykładu, że taka sytuacja w ogóle istnieje lub może zaistnieć. Tymczasem przepis § 8 ust. 4 pkt 1 uchwały dopuszcza posiadanie po jednym szyldzie równoległym i jednym semaforowym.

Rada stwierdziła też, że zarzucane "nieprawidłowości" co do posługiwania się sformułowaniem "dopuszcza się" czy też niepoprawną w ocenie skarżącej konstrukcją zdań (np. w § 13 ust. 5), nie wpływają negatywnie na rozumienie uchwały, nie wprowadzają wątpliwości interpretacyjnych, w związku z czym brak jest podstaw do domagania się uznania ich za nieważne. Także i tym wypadku skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób miałoby to wpływać na jej interes prawny lub uprawnienie. Nie można też zgodzić się ze skarżącą, jakoby zastosowanie w przepisach ogólnych zastrzeżenia o brzmieniu: "o ile inne przepisy uchwały nie stanowią inaczej" było bezzasadne, ponieważ przepisy ogólne ustalają generalne zasady i warunki sytuowania dla wszystkich nośników reklamy, a dla szczególnych przypadków nośników reklamy pewne zasady i warunki sytuowania mogą być określone inaczej w przepisach zawierających ustalenia szczegółowe. Nie jest również prawdą, jakoby w przepisach szczegółowych powtarzane były dokładnie te same ustalenia dla różnych obszarów Gminy. Poza innym zakresem dopuszczonych rodzajów nośników reklamowych dla danych obszarów występują także różne ustalenia w obrębie danego rodzaju nośnika reklamy. Natomiast "generalny zakaz" został zawarty już w § 2 ust. 1 uchwały który nie dopuszcza sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Oznacza to zatem, że dopuszczalne jest sytuowanie tylko takich rodzajów nośników reklamowych, które zostały określone w uchwały, które ponadto powinny spełniać pozostałe warunki wynikające z uchwały.

W zakresie zarzutu "nadmiernych ograniczeń" wprowadzonych w uchwale, Rada powołała się na uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Druk nr 1525 z 28 czerwca 2013 r.), gdzie wskazano, że ochrona krajobrazu ma rangę konstytucyjną, zatem Państwo jest uprawnione do wdrożenia rozwiązań, które zapewni realizację tego celu, nawet wówczas, gdy będzie się to wiązało z ingerencją w prawa podmiotów trzecich. Z kolei w projekcie kwestionowanej uchwały wskazano, że wraz z rozwojem społeczno-gospodarczym rozwija się poczucie estetyki i związana z tym potrzeba wyższej jakości projektowania, kształtowania i gospodarowania przestrzenią. W związku z powyższym nie jest prawdą jakoby uchwała była w tym zakresie sprzeczna z popularyzowaną w tej samej ustawie, która wyznacza delegacją do ustanawiania tzw. uchwał krajobrazowych, ideą ładu przestrzennego ani ideą zrównoważonego rozwoju, nie ma więc mowy o nadmiernych ograniczeniach, o których pisze skarżąca.

Rada nie zgodziła się też z zarzutem sprzeczności zapisów uchwały z ustaleniami obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim, brak podjęcia takiej uchwały nie pozwoliłby ani na zmianę regulacji w tym zakresie w obowiązujących planach, ani na wprowadzanie takich regulacji w nowych planach (dla obszarów nieobjętych do tej pory planem). Natomiast z datą wejścia w życie uchwały krajobrazowej tracą moc te regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które dotyczyły materii przekazanej do uregulowania uchwałom krajobrazowym, w tym m.in. zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Nie można więc zgodzić się ze skarżącą, że w chwili obecnej zachodzi sprzeczność między regulacjami zawartymi w przywołanych w skardze planach zagospodarowania przestrzennego a regulacjami uchwały krajobrazowej. Jednocześnie przeznaczenie wskazanych przez skarżącą nieruchomości pozostało bez zmian i nadal pozwala na prowadzenie dotychczasowej działalności.

W kontekście nieruchomości Spółki Rada wskazała, że znajdują się na nich trzy główne rodzaje oznaczeń. Są one co do zasady nośnikami reklamowymi i wypełniają definicję ustawową tablicy albo urządzenia reklamowego. Spółka wskazuje natomiast, że "zakazy dot. lokalizowania szyldów", w szczególności pylonu reklamowego, doprowadziłyby do utraty ok. 50% przychodów. Jednak jak wynika z przedłożonego przez skarżącą badania, tylko 2% respondentów wskazało, że gdyby usunięto tablice informacyjne, to nie skorzystaliby w ogóle z oferty skarżącej. Ponadto strona ma inne możliwości oznaczania i reklamowania prowadzonej działalności.

Odnośnie odmiennego traktowania w uchwale stacji paliw, to istotnie takie wyjątkowe traktowanie wynika wprost z przepisów szczególnych, tj. § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. poz. 2121). Mylnie natomiast Spółka zarzuca, że pozycję uprzywilejowaną w tym zakresie posiada "zarządca drogi", ponieważ zgodnie z ustaleniami uchwały analogiczne zasady dotyczą pylonów reklamowych znajdujących się na danej nieruchomości lub w pasie drogowym bezpośrednio przed nią a ponadto totem reklamowy może znajdować się wyłącznie na nieruchomości, na której prowadzona jest działalność. W związku z powyższym organ nie może się zgodzić z zarzutem, jakoby miasto uzyskało pozycję monopolistyczną w jakimkolwiek zakresie.

Przechodząc do analizy przepisów uchwały w kontekście lokalizacji barów skarżącej Rada wskazała, że Spółka twierdzi, iż część szyldów nie spełnia wymogów ustanowionych w uchwale, nie wyjaśnia jednak w żaden sposób, które z nich i z jakiego powodu nie spełniają tych wymogów. Skarżąca twierdzi także, że ilość szyldów sytuowanych na wykorzystywanych przez niego nieruchomościach przekracza dopuszczone w § 8 ust. 4 uchwały wartości, jednak nie wyjaśnia, które, w jakiej ilości i z jakiej przyczyny szyldy są niezgodne z ww. przepisem. Po raz kolejny zatem skarżąca nie wykazała, w jaki sposób i które postanowienia zaskarżonego aktu naruszają jej interes prawny lub uprawnienie. Niezrozumiałe jest także, dlaczego w ocenie skarżącej § 8 ust. 4 pkt 5 uchwały zakłada, że ogrodzenie powinno znajdować się w granicy działki. To postanowienie przewiduje jedynie, że można umieścić jeden dodatkowy szyld wizytówkowy albo równoległy na nieażurowych fragmentach ogrodzenia lub na pylonie (odpowiednio wizytówkowym lub zbiorczym) lub na totemie, dla każdego podmiotu. Odnośnie zaś totemów skarżącej Rada wskazała, że w uchwale dopuszczone zostało sytuowanie rodzajów szyldów szczegółowo określonych w uchwale, przy czym w poszczególnych obszarach zostały wymienione, jakie rodzaje szyldów mogą być w ich granicach sytuowane i na jakich warunkach. Jeśli w przepisach dotyczących danego obszaru nie wymieniono jakiegoś rodzaju szyldu oznacza to, że nie jest dopuszczalne jego sytuowanie. W związku z tym, przywołany przez skarżącą § 13 ust. 2 uchwały należy odczytywać w ten sposób, że ustala on gabaryty dla niżej wymienionych szyldów, których sytuowanie zostało dopuszczone na terenie obszaru SR. Skoro zatem nie wymieniono w granicach tego obszaru totemu, oznacza to, że nie jest dopuszczalne sytuowanie takiego rodzaju nośnika. Tym samym, skoro nie dopuszczono tego rodzaju nośnika w tym obszarze, nie było podstaw do regulowania jego gabarytów.

Natomiast odnośnie zarzutu zbyt daleko idącego w stosunku do prawa własności ograniczenia zabudowy, przejawiającego się w możności lokalizacji reklam i nie uwzględnia usługowego przeznaczenia nieruchomości wyjaśniono, że przy tworzeniu uchwały nie było możliwe przeanalizowanie przeznaczenia każdej pojedynczej nieruchomości oraz aktualnego jej zagospodarowania. Niemniej, wprowadzono jednakowe dla wszystkich zasady sytuowania nośników reklamowych, mając na względzie ochronę krajobrazu, a Gmina została podzielona na obszary, z uwzględnieniem szczególnych cech krajobrazu każdego z nich. Ponadto, niezależnie od postanowień uchwały, odnośnie nieruchomości wskazywanych przez stronę, wykorzystywanie ich w dotychczasowy sposób, tj. prowadzenie barów nadal jest w pełni możliwe, a skarżąca ma możliwość reklamowania się, umieszczania tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów. Okoliczność, iż być może nośniki te powinny przybrać inną formę łub powinno ich być mniej, nie powoduje jeszcze, że nie jest możliwe prowadzenie działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie. Zdaniem organu jedynym "wyróżnikiem" barów skarżącej nie jest totem z umieszczonym na nim znakiem. Budynki, w których skarżąca prowadzi działalność, są projektowane według pewnego wzoru i są na tyle charakterystyczne, że kojarzą się jednoznacznie ze skarżącą, stanowiąc w ten sposób również pewną formę reklamy i wyróżnienia jej działalności.

Zauważono też, że intencją ustawodawcy dokonującego nowelizacji u.p.z.p. było wprowadzanie w akcie prawa miejscowego jednolitych warunków dla wszystkich podmiotów. Stąd tzw. ustawa krajobrazowa pomija kwestię "praw nabytych" i przewiduje wprowadzenie nowych regulacji, identycznych dla wszystkich. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych delegacja ustawowa nie daje Gminie podstaw prawnych do różnicowania sytuacji dla tablic i urządzeń reklamowych posiadających tzw. zgody budowlane. Ponadto ustawodawca nie przewidział możliwości wyłączenia spod ustaleń uchwały krajobrazowej istniejących w dniu jej wejścia w życie nośników reklamy. Niemniej jednak przewidział okres na dostosowanie lub usunięcie nośników niezgodnych z ustaleniami tzw. uchwał krajobrazowych. Okres ten, w przypadku zaskarżonej uchwały został dwukrotnie wydłużony względem ustawowego minimum.

Dale wyjaśniono, że - wbrew stanowisku skarżącej - system SIL nie został uregulowany w sposób szczególnie uprzywilejowujący Gminę, a możliwość jego sytuowania dopuszczona została w niewielkim zakresie. W szczególności wielkość tablic SIL jest niewielka, wprowadzono też wymogi odnośnie do kolorystyki, a celem tych ograniczeń było wkomponowanie tych elementów w przestrzeń Gminy. Przy wskazaniu, że takie tablice mogą być sytuowane jedynie na słupach oświetleniowych lub trakcyjnych, z wyłączeniem ich stosowania w obszarze S0, trudno mówić o potraktowaniu Gminy jako "monopolisty" zważywszy, że ponad 60% słupów oświetleniowych na terenie Miasta [...] nie należy do Gminy a do prywatnych podmiotów (np. spółdzielni mieszkaniowych, deweloperów, państwowych firm energetycznych). Jednocześnie z uwagi na jego funkcję, tj. informowanie użytkowników dróg jego sytuowanie zostało dopuszczone przy drogach. W tym zakresie wyjaśniono, że kwestia umieszczania reklam w pasie drogowym, regulowana jest częściowo także w ustawie o drogach publicznych, natomiast do czasu wejścia w życie uchwały krajobrazowej brakowało efektywnego instrumentu prawnego pozwalającego na reglamentację liczby i rodzajów nośników reklamowych w pasie drogowym. Nagromadzenie nośników reklamowych w okolicach pasa drogowego (co było możliwe do czasu wejścia w życie uchwały) było niekorzystne zarówno w aspekcie ochrony krajobrazu, jak również bezpieczeństwa. Takie nagromadzenie nośników reklamowych nie służy także samym przedsiębiorcom i reklamowanej przez nich działalności, gdyż reklamy w takim przypadku przestają być czytelne i nie spełniają swojej funkcji (efekt tzw. klasteryzacji nośników reklam).

Odnośnie do kwestii stacji paliw w sposób odrębny uregulowano tę kategorię działalności tylko i wyłącznie z uwagi na szczególną regulację zawartą w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług, który wprowadził obowiązek, aby na stacjach benzynowych ceny paliw uwidaczniane były w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do stacji, poruszających się po drogach publicznych. Takiego obowiązku nie wprowadzono dla barów szybkiej obsługi. W przypadku skarżącej, może ona skorzystać z sytuowania witacza wejściowego, który stosownie do § 4 ust. 1 pkt 40 zawiera reklamę bieżącej oferty działalności (w szczególności o wydarzeniu, wystawie, jadłospisie) i jest sytuowany w miejscu prowadzenia działalności. Tym samym skarżąca ma możliwość umieszczenia menu i informowania w ten sposób o swojej działalności.

Skarżąca nie wykazała też, w jaki sposób nakaz wynikający z § 9 ust. 2 uchwały narusza jej interes prawny lub uprawnienie, skoro prowadzi działalność jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a tym samym na nośnikach reklamowych skarżącego nie są umieszczane dane osobowe.

Spółka w sposób ogólnikowy sformułowała także zarzut w zakresie niepełnego uregulowania zasad dostosowawczych, w szczególności nie twierdzi, że w jej przypadku zachodzą wątpliwości, co do zastosowania zasad pierwszeństwa uregulowanych w uchwale. Jednocześnie nie ma racji skarżąca twierdząc, że w uchwale występował brak zasad dostosowania nośników reklamy. Ustalenia dotyczące dostosowania nośników reklamy istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami określone zostały w § 21 ust. 2 uchwały.

Organ podkreślił, że istotą uchwały jest wprowadzenie pozytywnych zmian w krajobrazie, tj. poprawienie istniejącego w Gminie stanu rzeczy dotyczącego sytuowania nośników reklam i zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego w celu zapewnienia ochrony krajobrazu i ładu przestrzennego. Różnicowanie nośników reklamy względem kryterium legalności, spowodowałoby, że uchwała nie odniosłaby zamierzonego skutku. Co więcej aspekt legalności nośnika reklamowego nie obejmuje tylko i wyłącznie kwestii zgód budowlanych, lecz często także kwestii dotyczących zasad korzystania z cudzej nieruchomości i wbrew pozorom nie jest to jednoznaczne kryterium. Okoliczność, iż dany nośnik został wzniesiony " legalnie " (posiada tzw. zgodę budowlaną) nie oznacza jeszcze, że nie ingeruje nadmiernie w estetykę, krajobraz Gminy.

Podsumowując Rada wskazała, że branżą, którą reprezentuje skarżąca, są usługi gastronomiczne, a nie szeroko pojęta reklama, w związku z czym (zdaniem organu) zaskarżenie uchwały w całości jest zbyt daleko idące, a skarżąca nie posiada w tym zakresie legitymacji. Co więcej, takie działanie wydaje się być sprzeczne z interesem publicznym, jakim jest ochrona krajobrazu Miasta. Spółka zarzuca organowi nierówne traktowanie, a jednocześnie oczekuje, że ze względu na prowadzenie oryginalnego dla tkanki miejskiej i krajobrazu miasta rodzaju usługi zorientowanej na klientów zmotoryzowanych będzie mogła sytuować nośniki inne niż pozostałe podmioty w mieście - takie różnicowanie podmiotów uznać należy jednak za niedopuszczalne.

W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2019 r. skarżąca odniosła się do kwestii legitymacji w zaskarżeniu uchwały krajobrazowej G. wskazując, że wynika ona nie tylko z faktu posiadania odpowiednich tytułów prawnych do nieruchomości, ale także z praw do posadowienia znaków reklamowych, które w związku z wykonywaniem działalności gospodarczej należy kwalifikować jako szyldy. Zostały one umieszczone na budynkach restauracji i wokół nich - wyłącznie w przewidzianych do tego miejscach, wyszczególnionych na projektach budowlanych, a projekty te zostały zatwierdzone w drodze decyzji administracyjnych. Stroną postępowań administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji w G. była skarżąca, a organ nie negował legalności poczynionych przez nią inwestycji budowlanych. Ponadto Spółka wyjaśniła, że prowadzi zarejestrowaną i zgłoszoną działalność gospodarczą, a znak w postaci litery "[...]" lub w połączeniu z napisem "X.", który umieszczony jest na elewacji każdego budynku i pylonie jest przedmiotem ochrony prawnej. Natomiast, w kontekście art. 101 u.s.g., każde ograniczenie prowadzonej działalności gospodarczej, w tym odmienne od dotychczasowego uregulowanie sposobu zagospodarowania nieruchomości w szyldy oraz pozbawienie skarżącej praw nabytych, wynikających z ostatecznych i prawomocnych decyzji po pozwoleniu na budowę - stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego.

W skardze strona przedstawiła lokalizacje swoich restauracji w G. wskazując jednocześnie, że skargę ogranicza w odniesieniu do obiektów, które zostały wskazane w pkt 1-7. (dot. restauracji wolnostojących, a zatem w tych przypadkach Spółka - na podstawie planów lub warunków zabudowy - występowała o pozwolenia budowlane). We wskazanej w skardze tabeli do każdej z lokalizacji przyporządkowano informacje na temat jednostki obszarowej zaskarżonej uchwały, oraz informacje co do planów miejscowych (jeśli obowiązywały), aby wykazać, że Spółka poczyniła nakłady w zakresie oznakowania, wyłącznie w miejscach, gdzie istniała funkcja usługowa, a oznakowanie było prawnie dopuszczalne. Zatem ocenę legalności uchwały krajobrazowej Spółka odnosi w szczególności do zapisów uchwały odnoszących się do obszarów SR, S3, SP i S2 — ale także zapisów wspólnych, jak słownik definicyjny, przepisy przejściowe i końcowe.

Skarżąca dodała, że posiada prawo własności do nieruchomości przy ul. [...] [...], KW nr [...] - obszar SR oraz do nieruchomości przy J., KW [...]-[...],-obszar S3. Do pozostałych lokalizacji Spółka posiada prawo dzierżawy, przy czym - ze względu na zakres przekazanych uprawnień i okres umowy (w tym prawo spółki do zabudowy i prowadzenia działalności gospodarczej), zakres rzeczywisty uprawnień właściciela jest tam ograniczony do minimum. Zdaniem Skarżącej, dzierżawa nie może rzutować na negatywną ocenę jej legitymacji procesowej przy zaskarżeniu uchwały, a ewentualna wykładnia zawężająca art. 101 u.s.g. - w kontekście uchwał reklamowych (a nie planów miejscowych) - stanowiłaby konstytucyjne ograniczenie prawa do sądu. Mogłoby dojść do niedopuszczalnej sytuacji, gdzie adresatem tzw. opłat reklamowych, nakazów rozbiórki i innych rozstrzygnięć wydawanych np. w postępowaniach legalizacyjnych lub naprawczych (art. 52 Prawa budowlanego) byłaby Spółka uznana jako strona, której jednocześnie odebrano możliwość zaskarżenia zapisów uchwały stanowiącej podstawę do nałożenia na nią w drodze decyzji obowiązków administracyjnoprawnych.

Co do samej treści art. 101 u.s.g., to zdaniem Spółki ograniczenie interesu prawnego lub uprawnienia należy rozumieć, jako określenie granic sfery prawnej (polegające na kształtowaniu treści uprawnień i obowiązków). Na etapie badania legitymacji procesowej nie ocenia się, czy konkretny zapis uchwały krajobrazowej nakazuje np. zmniejszenie powierzchni, wysokości czy innego parametru. Wystarczy wykazanie, że uchwała wprowadza odmienne regulacje od tych dotychczas obowiązujących, na podstawie których spółka otrzymała uprawnienia jako inwestor oraz podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Zakres ochrony przysługującej w kontekście art. 101 u.s.g., co najwyżej może ograniczony zostać do danej lokalizacji (będzie zatem odnosił do zapisów związanych z określonym obszarem).

Zdaniem skarżącej ustalenie podmiotu legitymowanego do zaskarżenia powinno nastąpić poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie, kto będzie zobowiązany do zastosowania się do zakazów i nakazów wynikających z ustalenia zasad lokalizowania reklam na terenie G. W ocenie Spółki nie będą to wyłącznie właściciele nieruchomości - i właśnie dla tych podmiotów przewidziana jest w tej konkretnej sprawie dotyczącej uchwały krajobrazowej formuła określona w art. 101 u.s.g.. Trzeba mieć świadomość, że przedmiotowa uchwała nie jest planem miejscowym, a stan faktyczny dotyczy w większości przypadków szyldów na restauracji, które bez prawa do ich oznakowania w ogóle nie zostałby wybudowane, gdyż przeczy to formule i istocie prowadzenia przedsiębiorstwa przez skarżącą.

W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2019 r. organ ponownie stwierdził, że skarżąca nie wyartykułowała wprost, które postanowienia uchwały i w jaki sposób naruszają jej interes prawny. Przy czym, o ewentualnym interesie prawnym skarżącej można mówić jedynie co do lokalizacji, do których posiada prawo własności. Ponadto skarżąca nie przedłożyła umów i brak jest też dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nośników, na które skarżąca się powołuje.

Odnośnie ochrony prawnej znaku w postaci litery "[...]" lub w połączeniu z napisem "X.", umieszczanych na elewacji każdego budynku i pylonie Rada wyjaśniła, że uchwała krajobrazowa w żaden sposób nie ingeruje w prawo własności intelektualnej.

Jak zauważyła Rada, osią sporu jest kwestia totemów, tj. urządzeń w formie słupa, na których sytuowane są szyldy równoległe lub są zwieńczone jednym szyldem głównym. Przy czym, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, totemy zostały dopuszczone w obszarze SP (lokalizacje skarżącej przy ul. P.

i ul. O.) a w pozostałych obszarach nie zostały dopuszczone, gdyż nie zostały w nich wymienione.

Podsumowując, w ocenie organu ewentualne ograniczenia wprowadzone uchwałą - choć nakładają na jej adresatów obowiązek dostosowania do jej postanowień, to w żaden sposób nie ograniczają prowadzenia przez skarżącą dotychczasowej działalności gospodarczej, skoro zapisy uchwały nie odnoszą się do działalności lecz do funkcjonowania nośników reklamowych w przestrzeni publicznej. Poza tym, uchwała nie wprowadza całkowitego zakazu reklamy na nieruchomościach wskazanych przez skarżącą, a jedynie wprowadza w tym zakresie ograniczenia i zakazy co do zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że w przypadku lokalizacji przy ul. J. [...], przysługuje skarżącej prawo własności. Natomiast co do lokalizacji wskazanych w punktach 3 do 7 tabeli zawartej w skardze, legitymację do zaskarżenia uchwały wywodzi z innych tytułów prawnych oraz z prawa własności tablic reklamowych i do oznakowania restauracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd - uwzględniając skargę na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 zdanie 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej: u.s.g.), który w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały przewidywał, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne. Z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika nadto, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2022 r., nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 19 marca 2018 r., poz. 1034; dalej jako: uchwała krajobrazowa).

Uchwała ta podjęta została na podstawie przepisów art. 37a i art. 37b ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej w skrócie u.p.z.p) - wprowadzonych do u.p.z.p. ustawą z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774). Deklarowanym celem ww. nowelizacji było wprowadzenie rozwiązań mających zapewnić ochronę krajobrazu.

Zgodnie z art. 37a u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale tej rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała krajobrazowa jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Uchwała dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu i może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 5 i 6). Uchwała określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9).

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 10 u.p.z.p., uchwała krajobrazowa może:

1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale;

2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale.

Podstawę prawną wniesienia skargi na ww. uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Strona skarżąca nie była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16). Aby zatem skutecznego złożyć skargę strona skarżąca musi wykazać, że na skutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony jej konkretny interes prawny lub jej uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie jej uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazywała, że jest właścicielem nieruchomości sytuowanych na obszarze objętym skażoną uchwałą, a także podmiotem gospodarczym, który na tym terenie prowadzi 13 restauracji, w tym 7 restauracji zewnętrznych, wolnostojących. Znajdują się one na obszarach objętych planami miejscowymi z przeznaczeniem pod usługi, z wyjątkiem dwóch lokalizacji, gdzie plan miejscowy nie obowiązuje. Budynki te są objęte zakresem obszarowego obowiązywania zaskarżonej uchwały. Wszystkie wolno stojące restauracje posiadają podobny sposób zagospodarowania terenu, w tym jego wyposażenie w znaki reklamowe. Każda zawsze posiada określony typ, rodzaj i liczbę urządzeń reklamowych, w tym pylon.

W kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej wskazano, że interes ten wynika z faktu wprowadzenia przez uchwałę ograniczeń w zakresie już istniejących i zainstalowanych na podstawie ostatecznych decyzji i zgłoszeń szyldów z logotypem skarżącej znajdujących się w lokalizacjach (nieruchomościach) na terenie G., na których skarżąca wybudowała swoje restauracje i prowadzi na nich usługi gastronomiczne. Zdaniem skarżącej, wprowadzone ograniczenia są zbędne z punktu widzenia celu uchwały polegającego na ochronie krajobrazu, jak również naruszają zasady równego traktowania i proporcjonalności względem własności skarżącej i swobody prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego wynikającego z przysługującego jej prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów Kodeksu cywilnego, w tym przepis art. 140. Naruszenie to wiąże się z faktem ustalenia w skarżonej uchwale krajobrazowej zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta [...] tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich ilości, gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, a także odległości w jakich mogą być sytuowane względem krawędzi jezdni. W tym miejscu trzeba też podkreślić, że w § 21 ust. 1 skarżonej uchwały krajobrazowej ustalono obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do ustalonych zasad i warunków określonych w uchwale, wynoszący 24 miesiące od dnia wejścia uchwały w życie.

Ustalenie, że ustawa krajobrazowa narusza interes prawny skarżącej pozwala Sądowi na dokonanie oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. dopiero stwierdzenie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w sposób istotny narusza przepisy prawa prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza więc, że stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części może nastąpić tylko wtedy, gdy jej ustalenia pozostają w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Sprzeczność taka powinna być oczywiste i nie budząca wątpliwości interpretacyjnych. Istotne naruszenie prawa to takie naruszenie , które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. nr 1-2, s. 101-102, wyrok NSA z 11.02. 1998, sygn. akt II SA/Wr 1459/97;wyrok NSA z 15.10. 2019 r. sygn. akt II 2880/17. OSK II OSK 2880/17. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu.

W tym miejscu należy też zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny - wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 (Dz. U. poz. 2739, OTK-A 2023/102) orzekł, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając ww. rozstrzygnięcie TK na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1951/19, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że wydany przez TK wyrok z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19, "ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. (...). Trybunał podzielił w pełni zapatrywanie NSA, że ustawodawca konstruując przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. dopuścił się pominięcia prawodawczego. Przyznał bowiem podmiotom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania nośników reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając uchwałodawcy lokalnemu ustalenie konkretnych ram czasowych, który powinien uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy mechanizmu kompensacyjnego, przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Oznacza to, że regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie, wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie powyższa regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył obowiązek wprowadzenia takiej regulacji, która zapewniłaby podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, skorzystanie z mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją. Powoduje to bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Właściciele nieruchomości, którzy występowali o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych (bądź dokonali zgłoszenia robót), działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo zezwoliło na taką działalność. Z tych względów Trybunał zgadzając się z Naczelnym Sądem Administracyjnym uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale krajobrazowej warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP."

W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. NSA uznał, że wprowadzenie w zaskarżonej uchwale krajobrazowej regulacji nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych), przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem.

Jak dalej wskazał NSA, "błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonych wyrokach, że Uchwała krajobrazowa nie narusza praw nabytych podmiotów, które legalnie wzniosły na terenie miasta tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę lub dokonanego skutecznie zgłoszenia robót budowlanych. Przeciwnie, przepisy Uchwały krajobrazowej określające zasady i warunki ich sytuowania oraz termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych w wyznaczonym terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (§ 21 ust. 1), bez określenia w niej mechanizmu kompensacyjnego bądź wyjątków w zakresie dostosowania, prawa te ewidentnie narusza. Sprawia to, że przepisy Uchwały krajobrazowej nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które tablice reklamowe i urządzenia reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym."

Jak wyjaśnił dalej NSA, kolejnym skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczącej podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie, względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic i urządzeń (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 166/18, CBOIS).

Jednocześnie NSA uznał, że: "Nie znajdują usprawiedliwienia dalej idące zarzuty skarg kasacyjnych. Rada Miasta - z zastrzeżeniem przypadku omówionego powyżej - władna była określić w Uchwale krajobrazowej szczegółowe zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Rada, dążąc do zachowania ładu przestrzennego w mieście, podjęła starania przeciwdziałające tzw. chaosowi reklamowemu i w tym celu skorzystała z upoważnienia zawartego w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Warto odwołać się do podstawowego celu, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzając do u.p.z.p. regulację prawną w zakresie umożliwiającym uchwałodawcy lokalnemu przyjęcie uchwał krajobrazowych jako aktu prawa miejscowego. Nadrzędnym celem było uporządkowanie przestrzeni publicznej, właściwe ukształtowanie krajobrazu, gdyż - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (druk sejmowy nr 1525) - "istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych", a "podejmowane oddolne inicjatywy naprawienia tego stanu mają ograniczoną skuteczność"."

Jak dalej ocenił NSA: "Określone w Uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, dotyczą wszystkich podmiotów według takich samych zasad i reguł. Przyjęte rozwiązania, niewątpliwie wprowadzające ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania ich gabarytów, sposobu i miejsca usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mają więc swoje usprawiedliwienie biorąc pod uwagę ważny interes publiczny. Jest nim wzgląd na zachowanie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych, estetyki oraz także ochrony środowiska. Zdaniem NSA (...) Rada Miasta podejmując Uchwałę krajobrazową uniknęła nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja pozostała w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których ustanowiła określone ograniczenia. Uwzględniła interes publiczny i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Analiza ograniczeń zawartych w Uchwale krajobrazowej (...) prowadzi do wniosku, że rozwiązania przyjęte przez Radę Miasta są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności. Uwzględniając powyższe nie sposób skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności. Zwrócić należy uwagę, że podstawę do ich ograniczenia stanowi potrzeba ochrony środowiska, a dbałość każdego o stan środowiska jest także wartością podlegającą ochronie (art. 86 Konstytucji RP)."

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się też ze skarżącymi kasacyjnie prowadzącymi działalność gospodarczą, że "Uchwała krajobrazowa poprzez wprowadzone w niej ograniczenia tej działalności narusza art. 22 Konstytucji RP. Zawarte w tej uchwale rozwiązania np. w zakresie wielkości nośników reklamowych, ich wysokości, zakazów sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w określonym miejscu albo sytuowania takich tablic i urządzeń innych niż określone w uchwale czy zakazu używania podestów niewątpliwie stanowią ograniczenia. Umknęło jednak autorom tych skarg, że prawo do prowadzenia działalności gospodarczej - tak jak prawo własności - nie jest prawem absolutnym, które dawałoby osobie wykonującej tę działalność niczym nie skrępowaną swobodę do realizacji swych zamierzeń, w tym także inwestycyjnych. Już z objętego podstawami kasacyjnymi art. 22 Konstytucji wynika, że ograniczenie tego prawa jest dopuszczalne tyle tylko, że może to nastąpić w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Po pierwsze, wprowadzenie w Uchwale krajobrazowej ograniczeń dotyczących warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zakazu sytuowania, ich gabarytów, standardów jakościowych i rodzajów materiałów budowalnych, z jakich winny być wykonane znajduje swoje oparcie w art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. Po drugie, zgodnie z tym co już rozważono, potrzeba wprowadzenia tych ograniczeń ma swoje uzasadnienie w potrzebie zachowania wymagań ładu przestrzennego, estetyki i dbałości o miejski krajobraz jako jeden z elementów środowiska przyrodniczego, a zatem uwzględniając szeroko rozumiany interes publiczny. Po trzecie, ograniczenia nie uniemożliwiają skarżącym kasacyjnie prowadzenia działalności gospodarczej, mogą ją nadal wykonywać, jednakże na warunkach określonych także w Uchwale krajobrazowej - akcie prawa miejscowego, będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 37a ust. 4 u.p.z.p.). Mając na uwadze te spostrzeżenia należy stwierdzić, że rozwiązania w omawianej materii przyjęte w Uchwale krajobrazowej nie naruszają istoty prawa wynikającego z art. 22 w związku z art. 20 Konstytucji RP i art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców."

Kontynuując ten wątek NSA zauważył, że część ograniczeń wynikających z zaskarżonej uchwały krajobrazowej stanowiła już przedmiot kontroli sądowej wskutek skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez Radę Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - prawomocnym wyrokiem z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 328/18, uchylił to rozstrzygnięcie nadzorcze, nie podzielając stanowiska organu nadzoru o niezgodności m.in. z art. 42a ust. 1 i art. 43 ustawy o drogach publicznych wprowadzenia w uchwale zakazu sytuowania określonych reklam w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli oraz dopuszczając ich usytuowanie w odległości do 14 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jak podkreślił przy tym NSA: "Potrzeba zachowania elementarnej jednolitości orzeczniczej, jaką można wywieść z art. 170 P.p.s.a., nakazująca jednakowo rozstrzygać sprawy w istocie tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym, wyklucza dokonywanie ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą czy szerzej stanem prawnym jaki wynika z prawomocnego wyroku, rozstrzygającym poszczególne kwestie prawne (zob. np. wyrok NSA z 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21, OSP 2022, nr 9, poz. 80)."

Dalej NSA zauważył, że "postępowanie zmierzające do podjęcia uchwały krajobrazowej nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, lecz prawotwórczym, uchwałodawczym, do którego nie stosuje się przepisów procedury administracyjnej, zatem zarzuty odniesione do art. 155 i art. 156 K.p.a. są całkowicie chybione. Bezzasadne są także zarzuty odniesione do przepisów prawa budowlanego (art. 28, art. 30, art. 48 i art. 50-51 Prawa budowlanego), skoro na żadnym etapie postępowania Rada Miasta ich nie stosowała."

Oceniając zarzuty dotyczące naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. NSA ocenił natomiast, że: "Prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że środek zaskarżenia w postaci skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest środkiem ochrony własnego, realnego, konkretnego i obiektywnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia, a podstawę do wniesienia skargi stanowi nie istnienie tego interesu prawnego lub uprawnienia, lecz ich naruszenie. Zatem wyłącznie w granicach tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia skarżący kasacyjnie byli legitymowani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie mogła więc odnieść zamierzonego skutku cała grupa zarzutów dotycząca konkretnych rozwiązań przyjętych w Uchwale krajobrazowej niemających związku z interesem prawnym lub uprawnieniem skarżących kasacyjnie, co trafnie wyeksponowano w zaskarżonych wyrokach, np. w odniesieniu do podziału miasta na obszary o zróżnicowanych zasadach i warunkach sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, granic tych obszarów."

Za niezasadny NSA uznał także zarzut dotyczący naruszenia przez organy miasta G. trybu sporządzenia uchwały krajobrazowej. Jak wyjaśnił NSA, zawarta w art. 37b ust. 1 - 6 u.p.z.p. regulacja prawna w tej materii jest całościowa, zupełna. W procedurze związanej z uchwaleniem uchwały krajobrazowej nie zachodzi potrzeba stosowania ani wprost, ani w sposób odpowiedni żadnych innych przepisów u.p.z.p., w tym dotyczących uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie związane z przyjęciem uchwały rozpoczyna uchwała rady gminy o przygotowaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) projektu uchwały (ust. 1), w ramach tego postępowania wójt dokonuje czynności, o których mowa w ust. 2 i 3, procedurę kończy podjęcie przez radę gminy uchwały wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez wójta (ust. 6).

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone wyroki tutejszego Sądu z 6 lutego 2019 r. i 10 kwietnia 2019 r. oddalające skargi i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały "w części dotyczącej tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie Uchwały krajobrazowej wzniesionych na podstawie zgody budowlanej."

Powyższe stanowisko NSA w zasadzie rozstrzyga o zakresie wadliwości zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały i o prawidłowości jej zapisów w pozostałej części. Potwierdza także istnienie po stronie M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jako właściciela nieruchomości objętych zapisami uchwały i podmiotu posiadającego tablice i urządzenia reklamowe istniejące w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej, a wzniesione na podstawie zgody budowlanej na terenie Miasta [...], legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Cytowany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 170).

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo, że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. II OSK 2164/15; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające inne sprawy muszą zatem przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy państwa ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. wyroki NSA: z 25 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1939/12; z 14 września 2016 r., sygn. I FSK 328/15; z 26 stycznia 2023 r., II OSK 229/20).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamym zagadnieniem spornym, oceną legalności uchwały krajobrazowej, które zostało już rozstrzygnięte wyrokiem NSA z dnia 24 kwietnia 2024 toku, sygn. II OSK 1951/19. Tutejszy Sąd jest zatem związany - na podstawie art. 170 p.p.s.a. - oceną prawną dokonaną w tym wyroku. Wynika z niej jednoznacznie, że NSA uznał za istotnie naruszające prawo jedynie te zapisy zaskarżonej uchwały, które dotyczą tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały a wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. W pozostałym zaś zakresie uznał zapisy uchwały krajobrazowej za zgodne z prawem.

Z tych względów Sąd umorzył postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim NSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie – kierując się oceną prawną zapisów zaskarżonej uchwały dokonaną w powyższym wyroku NSA – Sąd skargę jako niezasadną oddalił.

Zgodnie bowiem z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umarza postępowanie sądowe, gdy postępowanie z innych przyczyn, niż cofnięcie skargi lub śmierć strony, stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wtedy, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II OSK 85/05, System Informacji Prawnej LEX nr 188791). "Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).

Sytuacja uzasadniająca umorzenie postępowania istnieje w szczególności wówczas, gdy zaskarżony akt zostanie pozbawiony bytu prawnego na skutek stwierdzenia jego nieważności. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA).

Jak wynika z sentencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19, stwierdzona została nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie, wynikające z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawia, że Sąd został pozbawiony w tym zakresie przedmiotu kontroli, co czyniło postępowanie sądowe w niniejszej sprawie w tej części bezprzedmiotowym. Powyższe oznaczało, że istniała podstawa do umorzenia postępowania, o czym Sąd orzekł na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku.

Jednocześnie Sąd, mając na uwadze dokonaną przez NSA pozytywną ocenę prawną pozostałych zapisów uchwały i trybu jej podjęcia, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. uznał się za związany tą oceną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie - jako niezasadną - oddalił.