Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1474/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 50 ust 1  , art 51 ust 1  i ust 7 , art 59 a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 105
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] na decyzję nr 412/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 września 2023 r., znak: WOB.7721.47.2022.EKAS w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 412/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 września 2023 r. organ ten orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz o umorzeniu w całości postępowania przed organem I instancji. Decyzją organu I instancji nakazano Pani K. J. i Panu K. J., aktualnym właścicielom lokalu usługowego [...] znajdującego się w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] w K. , doprowadzenie obiektu tj.: budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 669/2015 z dnia 25.03.2015r. znak: AU-01-2.6740.1.1976.2013.BUR oraz z przepisami § 22 i 23 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wykonanie robót budowlanych mających na celu wydzielenie z lokalu [...] pomieszczenia przeznaczonego do czasowego gromadzenia odpadów stałych, dla Wspólnoty Mieszkaniowej budynków przy [...] tj.:

wykonanie ścian konstrukcyjnych o grubości 25 cm wydzielających z lokalu usługowego LU3 pomieszczenie o wymiarach 3,25 x 5,30m i wysokości pomieszczenia h=3,45m

wykonanie ścian i podłóg z materiałów zmywalnych

wykonanie w pomieszczeniu punktu czerpalnego wody wraz z kratką ściekową

wykonanie wentylacji pomieszczenia

wykonanie oświetlenia sztucznego w pomieszczeniu,

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 669/2015 z dnia 25.03.2015r. znak: AU-01- 2.6740.1.1976.2013.BUR udzielono pozwolenia na budowę dla Pana F. D. "F. ", na budowę 47 mieszkań i 2 lokali usługowych w każdym z czterech budynków wielorodzinnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja GINB została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który, wyrokiem z dnia 17.07.2019r. sygn. akt VII SA/Wa 7/19, skargę oddalił. Wniesiona od tego wyroku skarga kasacyjna została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z dnia 12.02.2023r. sygn. akt II OSK 95/20. Decyzją nr 515/2017 z dnia 07.04.2017r. znak: ROiK II.5121.69.2017.MMR, PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. . Z decyzji wynika, że w budynku znajdują się 2 lokale usługowe. Z oświadczenia kierownika budowy o zakończeniu budowy wynika, że obiekt został wykonany zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Dołączono rysunek parteru, na którym wewnątrz brak jakichkolwiek ścian (za wyjątkiem klatki schodowej), w tym brak pomieszczenia do gromadzenia odpadów stałych. Kierownik budowy, projektant i inspektor nadzoru podpisali się pod zakwalifikowaniem zmian, jako nieistotne. Dnia 30.06.2021 r. PINB dokonał czynności kontrolnych związanych z likwidacją miejsca gromadzenia odpadów dla Wspólnoty Mieszkaniowej budynków [...] zgodnie z dokumentacją projektową miejsce gromadzenia odpadów dla ww. budynków miało być zlokalizowane w budynku [...] w parterze budynku. Dokonano pomiaru odległości od najdalej położonego wejścia z klatki schodowej budynku [...] do pomieszczenia miejsca gromadzenia odpadów znajdującego się w budynku [...]. Odległość ta wynosi około 96,80 m.

Pismem z dnia 14.07.2021 r. PINB powiadomił Wspólnotę Mieszkaniową o wszczęciu postępowania w sprawie likwidacji pomieszczenia do gromadzenia odpadów stałych znajdującego się w parterze w segmencie C budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami.

Na podstawie zapisów w księdze wieczystej [...]) PINB ustalił, że lokal użytkowy [...] zlokalizowany na parterze budynku przy ul. [...] ma powierzchnię 157,23 m˛, umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokalu i umowa sprzedaży została zawarta dnia 04.12.2019 r. Lokal jest własnością P. K. J. i P. K. J.. Referat Archiwum Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Wydziału Geodezji Urzędu Miasta przekazał PINB załączniki do aktów notarialnych dotyczących ustanowienia odrębnej własności lokali usługowych, w tym dla lokalu [...] Z rysunku wydzielenia samodzielnych lokali usługowych z dnia 05.05.2017r. wynika, że na parterze budynku przy ul. [...] wydzielono wówczas 4 lokale usługowe, w tym m.in. lokal [...] kosztem przedmiotowego pomieszczenia do gromadzenia odpadów.

Dnia 17.11.2021r. PINB dokonał oględzin z udziałem m.in. P. K. J.. Stwierdzono m.in., że lokal [...] składa się z pomieszczenia biura z możliwością wejścia od zewnątrz. Pomieszczenia w-c z aneksem kuchennym oaz salą wykładową oraz dwa samodzielne lokale z pomieszczeniami w-c od strony zachodniej wejścia z zewnątrz do lokalu. W miejscu gdzie było zaprojektowane pomieszczenie do gromadzenia się odpadów aktualnie znajduje się lokal nr [...] wg załącznika. W budynku [...] brak pomieszczenia śmietnika. Ponadto dokonano pomiaru taśmą mierniczą odległości od wejścia do klatki z budynku [...] do pomieszczenia śmietnika, który zlokalizowany jest w parterze budynku sąsiedniego [...] (pomieszczenie w zatwierdzonym projekcie budowlanym). Odległość ta wynosi 89,00m (najkrótsza droga). Wg informacji udzielonej od p. K. J. lokal nr [...] aktualnie jest wynajęty na okres 3 lat jako lokal usługowy. Wydzielenie poszczególnych pomieszczeń z lokalu LU3 lekkimi ściankami z płyty g-k zostało wykonane po zakupie lokalu w 2019r. P. D. D. wyjaśnia, że w momencie odbioru budynku [...] w jego parterze nie było pomieszczenia przeznaczonego na śmietnik. Od dnia odbioru deweloper nie podejmował żadnych prac w parterze tego budynku dotyczących śmietnika.

Pismem z dnia 30.11.2021 r. PINB powiadomił Wspólnotę Mieszkaniową i właścicieli lokalu nr [...] o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Dnia 28.12.2021 r. PINB wydał skarżoną decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu przywołał przepisy § 22 i § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mówiące o maksymalnej odległości od najdalszego wejścia do miejsca do gromadzenia odpadów. PINB odniósł się do postępowania w sprawie przyjęcia do użytkowania pisząc: organ nadzoru budowlanego nie ma i nigdy nie miał podstaw sądzić, iż przedłożone przez inwestora dokumenty do prowadzonego postępowania w sprawie przyjęcia do użytkowania obiektu, mogą być rozbieżne w zakresie opisu zmian wskazanych w oświadczeniu kierownika budowy, a przedłożonym rysunkiem. Dostrzegając obecnie tę sprzeczność i uznając, że nie były to nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego, nie mając również wątpliwości, że pomieszczenie na odpady zostało zlikwidowane, organ I instancji wydał decyzję obejmującą w/w nakazy.

Państwo K. i K. J. wnieśli odwołanie sami i przez pełnomocnika - adw. A. K.. W swym odwołaniu zwrócili uwagę, że w obrocie prawnym pozostaje pozwolenie na użytkowanie, które przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu budowlanego, co uniemożliwia wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Podkreślili, że przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie to na PINB spoczywał ciężar wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości w tym zakresie, a stan projektowany, do którego nakazano doprowadzić obiekt, nigdy w rzeczywistości nie istniał. Ponadto Prezydent Miasta Krakowa wydając zaświadczenie o samodzielności lokalu badał m.in. czy wydzielenie Lokalu jest zgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na Dodatkowo uznali, że wykonanie obowiązku nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem, gdyż powstałe wskutek wykonania Decyzji pomieszczenie nadal będzie częścią składową Lokalu, do którego nie będą mieli uprawnień pozostali współwłaściciele budynku. Uznali, że decyzja powinna być skierowana do wszystkich współwłaścicieli budynku ewentualnie do Wspólnoty. Dodali że inwestor (F. D.) deklaruje możliwość zbycia albo obciążenia stosowną służebnością działki nr [...], na której mógłby np. powstać plac spełniający wymagania z § 22 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonej decyzji, badając prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez PINB. Zdaniem organu postępowanie PINB zostało wszczęte i przeprowadzone nieprawidłowo, a sama decyzja jest obarczona licznymi wadami, które nie pozwalają na pozostawienie jej w obrocie prawnym.

Wskazano, że zgodnie z § 22 tego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Miejscami, o których mowa w ust. 1, mogą być:

zadaszone osłony łub pomieszczenia ze ścianami pełnymi bądź ażurowymi;

wyodrębnione pomieszczenia w budynku, mające posadzkę powyżej poziomu nawierzchni dojazdu środka transportowego odbierającego odpady, lecz nie wyżej niż 0,15 m, w tym także dolne komory zsypu z bezpośrednim wyjściem na zewnątrz, zaopatrzonym w daszek o wysięgu co najmniej 1 m i przedłużony na boki po co najmniej 0,8 m, mające ściany i podłogi zmywalne, punkt czerpalny wody, kratkę ściekową, wentylację oraz sztuczne oświetlenie;

utwardzone place do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi;

utwardzone place z nadziemnymi otworami wrzutowymi i podziemnymi lub częściowo podziemnymi kontenerami.

Natomiast § 23 ust. 5 tego rozporządzenia stanowi: dojście od najdalszego wejścia do obsługiwanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego lub użyteczności publicznej do miejsca do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, wynosi nie więcej niż 80 m. Wymaganie to nie dotyczy budynków na terenach zamkniętych. Jak widać przepis § 23 ust. 5 nie dotyczy miejsca gromadzenie odpadów. Zatem nie istnieje przesłanka wskazywana przez PINB, jako podstawa do nałożenia obowiązku w sentencji skarżonej decyzji. Postępowanie przeprowadzono i zakończono w sposób rażąco sprzeczny z treścią w/w przepisów prawa.

Organ II instancji podnosi, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w sytuacji gdy wydano pozwolenie na użytkowanie (m.in. przecież lokali usługowych), nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Przed przyjęciem do użytkowania PINB nie stwierdził żadnych istotnych odstępstw ani od przepisów, ani od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem, aby PINB mógł obecnie procedować w trybie art. 50- 51 i doprowadzić inwestycję do zgodności z projektem zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, winien wcześniej doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czyli po przywróceniu stanu trwania budowy. Zdumiewa twierdzenie PINB, że organ nadzoru budowlanego nie ma i nigdy nie miał podstaw sadzić, iż przedłożone przez inwestora dokumenty do prowadzonego postępowania w sprawie przyjęcia do użytkowania obiektu, mogą być rozbieżne w zakresie opisu zmian wskazanych w oświadczeniu kierownika budowy, a przedłożonym rysunkiem. Organ w ten sposób sam przyznaje, że przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie zbadał i nie porównał przedłożonych przez inwestora dokumentów. Zgodnie z art. 84 ust. 1 w związku z art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Wobec powyższego PINB wszczął postępowanie w sprawie likwidacji pomieszczenia, które nigdy nie istniało i skarżoną decyzją nakazał wykonanie nowego nieistniejącego wcześniej pomieszczenia. Takie określenie obowiązku dodatkowo daleko przekracza uprawnienia organu nadzoru budowlanego wynikające z treści art. 51 ust. 1 pkt 1. Na marginesie można dodać, że skarżona decyzja może budzić także wątpliwości natury technicznej. Orzeczono nią bowiem wykonanie ścian konstrukcyjnych o grubości 25 cm wydzielających z lokalu usługowego [...] pomieszczenie bez określenia z czego te ściany mają być wykonane i bez zbadania możliwości obciążenia stropu w tym miejscu i w taki sposób. Legalność postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 6 Kpa, uwarunkowana jest koniecznością badania każdej indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej w sposób wnikliwy i uwzględniający jej specyfikę oraz wszystkie okoliczności składające się na całokształt stanu faktycznego. Podkreślono, że okoliczności faktyczne to nie tylko zdarzenia, które wpływają na sam fakt podjęcia postępowania, ale także fakty wyróżnione opisowo w normie prawnej, której treść organ administracyjny ustala i stosuje w prowadzonym postępowaniu, a które mają wpływ na treść podejmowanej decyzji. Każdy z tych faktów musi być ustalony i sprawdzony za pomocą określonych dowodów. Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych daje podstawy do prawidłowego załatwienia sprawy. Zdaniem organu PINB rażąco naruszył art. 6 Kpa. Rażące naruszenie prawa zachodzi bowiem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Pod sygnaturą [...] organ prowadził postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1614/2021 z dnia 28 grudnia 2021r., znak: ROIK II.5160.158.2021.WJO, którą nakazano doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (wspólnym dla segmentów [...]) i usługami w parterze, położonego na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w K. do stanu poprzedniego. Wiadomo, że w tych budynkach deweloper dokonał podziału mieszkań, w wyniku czego w budynku jest kilkanaście mieszkań więcej, niż to przewidywał zatwierdzony projekt. Zatem tutejszy organ zauważa, że w budynku przy ul. [...], pomimo znacznie zwiększonej (w stosunku do zaplanowanej) liczby mieszkańców, brak jest pomieszczenia do gromadzenia odpadów. Problem ten wymaga rozwiązanie w sposób zgodny z prawem. Organ zgodził się z większością zarzutów zawartych w odwołaniach. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych niewykonalność decyzji musi być następstwem przeszkód o charakterze obiektywnie i trwale nieusuwalnym. Przeszkody powodujące niewykonalność decyzji powinny być oczywiste (niewątpliwe). O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących dotyczącym konieczności wydania postanowienia o wstrzymaniu robót przed wydaniem decyzji z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b.

Konkretna sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której organ administracji decyduje o uprawnieniach lub obowiązkach strony wynikających z konkretnej normy prawa materialnego określającej przedmiot postępowania. PINB prowadził postępowanie w niniejszej sprawie w związku z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Jak wykazano powyżej brak było podstaw do prowadzenie postępowania w tym trybie. W niniejszej sprawie występuje zatem brak elementu materialnego stosunku prawnego w postaci braku przedmiotu postępowania. Występuje zatem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Na powyższą decyzje skargę złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i wadliwe uznanie, iż pierwotna decyzja była obarczona przymiotem niewykonalności, gdy w rzeczywistości organ zaniechał pełnego zgodnego z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego zbadania stanu faktycznego sprawy, opierając się w przeważającej większości o opinie wyrażane przez odwołujące się strony, co skutkowało wadliwym uchyleniem pierwotnej decyzji.

2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w związku z § 22 i § 23 rozporządzenia o warunkach technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez prowadzenie procesu ustalania stanu faktycznego sprawy mając na względzie jedynie interes odwołujących się, pomijając w procesie wyjaśnienia sprawy słuszny interes społeczny i obywateli w postaci ich grupy zgromadzonej w formie wspólnoty mieszkaniowej będącej stroną postępowania jurysdykcyjnego;

3) art. 6 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w związku z § 22 i § 23 rozporządzenia o warunkach technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki poprzez ich wadliwą interpretację, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż organ i instancji rażąco naruszył przepisy prawa, gdy w rzeczywistości to organ II instancji wykraczając poza ramy postępowania administracyjnego, sięgając do norm prawa cywilnego, wyraża wolę przesądzenia o relacjach cywilnych miedzy uczestnikami postępowania, wkraczając w kompetencje sądów powszechnych, a dodatkowo bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie objęty wiedzą fachową przesądza o niemożności technicznej wykonania nakazów organów I instancji;

4) art. 105 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, zasadzającą się na wadliwym przekonaniu, iż w sprawie zaistniała niemożność wykonania decyzji, gdy w istocie rzeczy decyzja organu I instancji jest wykonalna zarówno na płaszczyźnie technicznej jak i prawnej, a zatem nie było przesłanek do umorzenia postępowania jurysdykcyjnego.

Powyższe skutkowało dokonaniem przez organ błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wyrażających się w wadliwym przyjęciu, że brak jest możliwości wykonania odpowiednich ścian wydzielających pomieszczenie na gromadzenie śmieci od lokalu usługowego m 3, z uwagi na niedokonanie analizy możliwości obciążenia stropu, gdy w rzeczywistości prace budowlane, który celem było fizyczne wydzielenie lokalu LU nr [...] od reszty kondygnacji zostały przeprowadzone, i brak jest przesłanek nakazujących przypuszczać, i ż dodatkowe wydzielenie powierzchni na gromadzenie śmieci nie jest technicznie możliwe. Nadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art 50 ust 1 pkt 4 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, a wynikające z błędnego ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy oraz wadliwe uznanie, iż brak było przedmiotu decyzji organu I instancji, gdy w rzeczywistości, organ ten miał ustawowy obowiązek dokonać kontroli prac budowlanych z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie zobowiązać do wykonania odpowiednich czynności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że analiza treści uzasadnienia skarżonej decyzji - decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 412/2023 z dnia 28 września 2023 r. - naprowadza na wniosek, iż główną osią wywodu organu odwoławczego w postępowaniu jurysdykcyjnym było pojęcie niewykonalności decyzji pierwotnej - decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1585/2021 z dnia 21 grudnia 2021 r. Organ odwoławczy formułując treść swojej decyzji oraz uzasadnienia zdaje się polegać wyłącznie na opinii pełnomocnika strony odwołującej się w postępowaniu jurysdykcyjnym, wyrażonej w treści odwołania. Bez pogłębionej analizy stanu faktycznego przypisuje ona cechę niewykonalności decyzji PINB, by z tego wadliwego ustalenia wyciągnąć wniosek o bezprzedmiotowości postępowania jurysdykcyjnego. Powyższa błędna interpretacja stanu faktycznego oraz norm prawa administracyjnego finalnie rzutowała na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Podkreślono, że problem niewykonalności decyzji był przedmiotem rozważań szerokiego katalogu postępowań przed sądami administracyjnym. W orzecznictwie panuje konsensus, iż niewykonalność decyzji administracyjnej jest przesłanką stwierdzenia jej nieważności w myśl zasady wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niemniej jednak, wskazuje się, iż cecha niewykonalności nie jest uzależniona od wyłącznego przekonania organu lecz winna być poprzedzona podjęciem konkretnych czynności uzasadniających podjęcie takiego przekonania przez organ postępowania judykacyjnego. Samo przekonanie organu, że decyzja jest trwale niewykonalna, bez podjęcia realnych czynności zmierzających do jej wykonania nie jest wystarczające do stwierdzenia jej rażącej wadliwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W najnowszym orzecznictwie podkreśla się, iż samo przekonanie o istnieniu przeszkód w wykonaniu decyzji nie jest wystarczające do uznania jej za niewykonalną. W szczególności nie stanowią powodu niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Co więcej jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych.

Dalej w uzasadnieniu skargi wskazano, że w skarżonej decyzji wytknięto decyzji pierwotnej, iż nakazuje ona wykonanie nieistniejącego wcześniej pomieszczenia, jednocześnie wskazując na trudności technicznobudowlane. Podkreślono, iż lokal z funkcją gromadzenia odpadów mieszkańców budynku nr [...] znajduje się w projekcie budowlanym stanowiącym podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa nr 669/2015 z dnia 25 marca 2015 r. Co więcej, a jak jednoznacznie wynika ze stanu faktycznego ustalonego przez organ odwoławczy, na moment przeniesienia własności lokalu [...] na rzecz Państwa J. , powierzchnia parteru rzeczonego budynku nie była w żaden sposób wydzielona. Dopiero same działania odwołujących się jak wynika z protokołu oględzin z dnia 17 listopada 2021 r. doprowadziły do fizycznego wydzielenia pomieszczeń i likwidacji pomieszczenia na gromadzenie odpadów. Zaskakujące jest zatem, iż z jednej strony organ odwoławczy nie zauważa rzeczywiście przeprowadzonych już prac budowlanych przez odwołujących się, a z drugiej strony niejako kwestionuje techniczną możliwość wykonania kolejnych robót, podważając sens wytycznych pierwotnej decyzji.

Zarzucono organowi II instancji, że dopuszcza się on rozważań o niemożności wykonania decyzji poprzez pryzmat relacji cywilno-prawnych. Kwestia własności pomieszczenia do utylizacji śmieci pozostaje poza sferą jurysdykcji organów administracji architektoniczno-budowlanej, a leży ona tylko i wyłącznie w płaszczyźnie relacji równych sobie podmiotów prawa cywilnego. Organ postępowania jurysdykcyjnego wydając decyzję może dokonać bezpośrednich zmian w sferze prawa cywilnego w ściśle określonych przypadkach np. w procesie wywłaszczenia nieruchomości. Jednakże nauka prawa cywilnego dostrzega, iż decyzja administracyjna może stać kauzą, czyli istotna przyczyną dokonania czynności prawnej, bez której istnienia czynność staje się nieważna. W istocie rzeczy decyzja pierwotna nakazująca wydzielenie lokalu na gromadzenie śmieci, nie wywierałaby bezpośrednio wpływu na relacje w sferze cywilno-prawnej tj. nie usuwałaby z własności odwołujących się jak zdaje się to sugerować organ, lecz dawałaby uprawnienie Wspólnocie Mieszkaniowej do rektyfikacji stanu prawnego i faktycznego powstałego po działaniach dewelopera na drodze dowolnie wybranej przez strony umowy cywilno-prawnej np. sprzedaży, najmu czy też użyczenia. Nadto podkreślono, iż organ II instancji niejako wkracza na płaszczyznę kompetencyjną zastrzeżoną dla sądów powszechnych, które to rozstrzygają o sprawach cywilnych między podmiotami prywatnymi. Funkcją organu postępowania jurysdykcyjnego jest tylko indywidualizacja norm prawa administracyjnego, nie zaś przesądzanie o relacji między podmiotami prywatnymi. Z horyzontu analizy sprawy nie może bowiem uciekać fakt, iż źródłem niniejszej sprawy jest zachowanie dewelopera, który sprzedał odwołującym się lokal w skład, którego weszło pomieszczenie na gromadzenie śmieci. Wykroczenie przez organ odwoławczy poza ramy prawa administracyjnego w istocie doprowadziło do sytuacji, iż organ skupił się na interesie odwołujących się, całkowicie tracą z pola widzenia interes grupy ludzi zrzeszonych w formie Wspólnoty Mieszkaniowej.

W skardze zakwestionowano prawidłowość rozstrzygnięcia organu przez umorzenie postępowania. Podkreślono, iż bezsprzecznie przedmiotem postępowania, w którym wydana została skarżąca decyzja jest przywrócenie aktualnego stanu budynku do stanu zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak słusznie ustalił organ odwoławczy w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę znajdowało się wydzielone pomieszczenie do składowania odpadów. W sytuacji, gdy organ nadzoru architektoniczno-budowlanego podejmie wiedzę, iż prowadzone prace budowlane zmierzają do istotnego ominięcia ustaleń i warunków zawartych w pozwoleniu na budowę oraz projekcie architektoniczno-budowlanym to ma on obowiązek sytuację skontrolować, a następnie wydać odpowiednie decyzję o nałożeniu obowiązków. W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z wyżej wymienioną sytuacją. Organ I instancji zadziałał całkowicie prawidłowo i zgodnie z prawem. Nie można nie zauważyć, iż ocena organu odwoławczego w kwestii braku przedmiotu postępowania w całości zasadza się na wprost powtórzonej argumentacji dowołania, jednocześnie pomijając własne wywody. W konsekwencji organ odwoławczy nie daje stronom możliwości pełnego zapoznania się ze swoim stanowiskiem. W istocie rzeczy stanowisko organu sprowadza się bowiem do uznania, iż decyzji organu I instancji brak było przymiotu przedmiotowości, lecz za tą konstatacją nie podążają żadne wyraźne argumenty. Organ odwoławczy nawiązując do § 22 i 23 rozporządzenia o warunkach technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zdaje się zapominać, iż działa jako organ nie tylko kasatoryjny, lecz również merytoryczny. Organ zdaje się całkowicie pomijać fakt, iż pomieszczenie do gromadzenia odpadów w budynku sąsiednim nie jest częścią tej samej wspólnoty mieszkaniowej i w żaden sposób nie przynależy do budynku 12 C, którego wspólnota była stroną postępowania. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe stają się wywody organów jurysdykcyjnych dotyczące przesłanki odległości od wyjścia do najbliższego śmietnika. W istocie rzeczy budynek [...] poprzez działania dewelopera został pozbawiony możliwości gromadzenia śmieci. Zważyć w tym miejscu trzeba, iż powyższy przepis traktujący o minimalnej odległości w zestawieniu z terenem wokół budynku 12 C czyni niemożliwym inną lokalizację śmietników niż wewnątrz budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz.1634, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Ramy prawne sądowej kontroli skarżonego postanowienia w aspekcie prawa materialnego wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zmianami, dalej p.b.) według stanu prawnego obowiązującego po dniu 19 września 2020 r.

Podstawą prawną wydania decyzji organu I instancji, zakwestionowaną przez organ odwoławczy, były przepisy art. 50-51 p.b.

Zgodnie z art. 50 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

W myśl art. 51 ust. 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Stosownie do art. 51 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W kontekście rozpoznawanej sprawy istotne są także postanowienia art. 55 p.b., zgodnie z którym przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Stosownie do art. 59 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a p.b. Z kolei art. 59a p.b. stanowi, że kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) wykonania instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

2a) spełnienia warunków wskazanych w art. 55 ust. 1b, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 59 ust. 1 p.b.) poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, a więc jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego (wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r. sygn. I OSK 2573/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1301/22).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

Poza sporem jest, że przedmiotowy budynek był objęty pozwoleniem na budowę na mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 669/2015 z dnia 25 marca 2015 r. znak AU-01-2.6740.1.1976.2013.BUR obejmującym budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym przy ul. [...] w K. na działce [...] położonej w K. obręb [...].

Niekwestionowanym jest także fakt, że dnia 7 kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 515/2017 z dnia 7 kwietnia 2017 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie tego budynku (k. 4 administracyjnych akt PINB).

Analiza dokumentów w sprawie prowadzi także do wniosku, że pierwotnie w lokalu usługowym [...] było zaprojektowane pomieszczenie do czasowego gromadzenia odpadów stałych (k. 96 administracyjnych akt sprawy PINB). Natomiast w oświadczeniu kierownika budowy o zakończeniu budowy przedłożonego w związku z procedurą udzielenia pozwolenia na użytkowanie wskazano, że dokonano zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, a odstępstwa te zostały uwidocznione na załączniku nr 1C (k. 2 administracyjnych akt PINB). Z analizy załącznika 1C wynika, że zlikwidowano w lokalu usługowym LU3 ściany działowe wewnętrzne, wskutek czego likwidacji uległo przewidziane w projekcie budowlanym pomieszczenie do czasowego gromadzenia odpadów. Jednak udzielono pozwolenia na użytkowanie, zaś decyzja ta stała się ostateczna.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje wyrażenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji stanowiska w kwestii wykonalności decyzji organu I instancji, skoro decyzja ta została przez organ odwoławczy wyeliminowana z obrotu prawnego. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również wyrażenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji ocena stanu faktycznego z punktu widzenia § 22 i 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego też zarzut skargi opisany w pkt 1 na s. 3 oraz rozwinięty na s. 3-5 skargi nie może zostać uwzględniony. Kwestie te nie dotykają bowiem istoty sprawy związanej z oceną dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 p.b. w sytuacji, gdy w obrocie pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a ich rozważanie na tym etapie przez organ II instancji jest co najmniej przedwczesne.

W tym stanie faktycznym rację ma organ odwoławczy, iż nie jest dopuszczalne prowadzenie postepowania w trybie art. 50-51 p.b. Tryby te, na co wskazuje także systematyka ustawy prawo budowlane, dotyczą robót trwających bądź zakończonych, w sytuacji gdy nie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie. Wówczas, skoro budynek nie został dopuszczony do użytkowania, ale został wzniesiony niezgodnie z pozwoleniem na budowę lub przepisami prawa, można przywrócić stan zgodności z prawem. Natomiast w sytuacji, gdy budynek został oddany do użytkowania, a w procedurze zmierzającej do wydania pozwolenia na użytkowanie kontroli podlega zgodność wykonania robót budowlanych z projektem i przepisami prawa (art. 59a p.b.) wykluczona jest ponowna weryfikacja legalności robót budowlanych w trybie art. 50-51 p.b. Jednoznacznie wskazuje na to także stanowisko judykatury. Sąd po ludzku dostrzega przyczyny niezadowolenia z wydanej decyzji. Wszak w budynku znajdować się miało pomieszczenie do czasowego gromadzenia odpadów, które następnie zostało zlikwidowane. Jednakże tryb postępowania z art. 50-51 p.b. nie jest właściwy w takiej sytuacji. Brak podstaw do prowadzenia postępowania w tym trybie, właśnie z uwagi na uwarunkowania wynikające z art. 55-59a p.b. Trafnie zatem wskazuje organ II instancji, że dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie otwierałoby drogę do weryfikacji tego stanu faktycznego w kontekście obowiązujących przepisów prawa, otwierając niejako "stan budowy". W konsekwencji stanowisko organu odwoławczego o umorzeniu postępowania było prawidłowe i odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi opisane w pkt 1-4 nie zasługują na uwzględnienie.

Z uwagi na to, że kontrolowana decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.