Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 137/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 17d, art. 9 ust. 1, art. 10, art. 11 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 824
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1645
law: Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j.)
article: art. 3 ust. 1 pkt 14 i  21
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 grudnia 2023 r. nr 44/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących przeciwdziałania marnowaniu żywności I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z 1 grudnia 2023 r. (nr DW 44/2023), skierowanym do prokurenta L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. (dalej: strona skarżąca, spółka), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: DWIOŚ, organ) na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 824 ze zm., dalej: u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 15 września 2023 r. do 27 października 2023 r. w sklepie L.(1) przy ul. [...] w K. (protokół nr [...]) zarządził:

1. uwzględniać w masie marnowanej żywności odpady o kodzie 16 03 80 oraz produkty pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne – kategorii III, które są wytwarzane na terenie sklepu L.(1) w K.; termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia;

2. prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności uwzględniając w całkowitej masie zmarnowanej żywności, która jest podstawą do obliczenia opłaty, odpady żywności o kodzie 16 03 80 oraz produkty pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne – kategorii III, które są wytwarzane na terenie sklepu L.(1) w K..

Ponadto organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 29 grudnia 2023 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że kontrola w sklepie L.(1) w K. wykazała, że:

- w roku 2020 na terenie sklepu L.(1) w K. zostało wytworzone 17,8941 ton odpadu o kodzie 16 03 80 – produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia oraz 8,016 ton produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii III,

- w roku 2021 na terenie sklepu L.(1) w K. zostało wytworzone 12,4685 ton odpadu o kodzie 16 03 80 oraz 8,520 ton produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii III,

- w roku 2022 na terenie sklepu L.(1) w K. zostało wytworzone 32,7148 ton odpadu o kodzie 16 03 80 oraz 8,590 ton produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii III.

Z ustaleń kontroli wynika, że wskazane wyżej odpady o kodzie 16 03 08 oraz produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii III w latach 2020-2022, nie zostały przez kontrolowany podmiot wliczone do masy żywności zmarnowanej. Zdaniem organu nieuwzględnienie w masie marnowanej żywności odpadów o kodzie 16 03 80 oraz produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii III, wytworzonych na terenie sklepu L.(1) w K., jest naruszeniem art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. 2020 poz. 1645 ze zm., dalej: u.p.m.ż.). Zdaniem DWIOŚ, ponieważ odpady o kodzie 16 03 80 oraz produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategorii III, to produkty nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi (wycofane z etapu dystrybucji), spełniają one definicję marnowania żywności zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. i powinny być wliczone do masy zmarnowanej żywności, od której następnie wyliczana jest opłata za zmarnowaną żywność.

Odwołując się do definicji ustawowych organ zauważył, że marnowaniem żywności jest wycofanie z etapu dystrybucji jakiejkolwiek substancji lub produktu przetworzonego, częściowo przetworzonego lub nieprzetworzonego przeznaczonego do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać, która spełnia wymogi prawa żywnościowego lub określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002. Ujęcie w definicji marnowania żywności zwrotu "w szczególności" ma podkreślić, że stany wymienione po tym zwrocie wchodzą w zakres pojęcia marnowania żywności. Katalog tych sytuacji nie jest katalogiem zamkniętym, zatem, według organu, marnowanie żywności nie następuje tylko wtedy, gdy w momencie wycofania żywności z dystrybucji spełnia ona wymogi prawa żywnościowego. Przepis ten odnosi się ogólnie do wycofania z etapu dystrybucji żywności, która spełniała wymogi prawa żywnościowego, ale nie wskazuje, aby w momencie wycofania żywności żywność ta miała spełniać wymogi prawa żywnościowego. Żywność ta mogła spełniać te wymogi wcześniej, a wycofanie następuje właśnie z powodu, iż żywność ta już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Na stanowisko takie wskazuje wyliczenie wskazane w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Według definicji marnowanie żywności następuje ze względu na przeznaczenie żywności do unieszkodliwiania jako odpady, to zaś będzie następowało, choć nie tylko, gdy upłynął termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości żywności, gdy jej posiadacz w takim przypadku pozbywa się tej żywności, gdyż nie spełnia ona już wymogów prawa żywnościowego. Z uzasadnienia projektu ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności ustawodawca miła na celu przeciwdziałanie marnowaniu żywności poprzez niedopuszczenie do sytuacji, w której nastąpiłoby przeznaczenie żywności do unieszkodliwiania jako odpady, także tej, której termin przydatności do spożycia minął lub odpowiednio data minimalnej trwałości do spożycia upłynęła. Ustawodawca przewidział także regulacje pozwalające na pomniejszenie opłaty za marnowanie żywności m.in. ze względu na żywność o krótkich terminach przydatności do spożycia (art. 5 ust. 2, art. 19, art. 5 ust.4 i 5 ww. ustawy). Wynika z tego, że produkty przeterminowane powinno się zaliczać do odpadów żywnościowych, które należy uwzględniać w masie marnowanej żywności. Jak wyraźnie wynika z woli ustawodawcy, samo przeznaczanie żywności do unieszkodliwiania jako odpady jest traktowane jako marnowanie żywności. Zatem żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej została zmarnowana.

W zakresie punktu 2 organ zaś zwrócił uwagę, że masa zmarnowanej żywności, która powstała w sklepie L.(1) w K. w roku 2020, 2021 i 2022, była jedną ze składowych całkowitej masy zmarnowanej żywności ze wszystkich sklepów L. podlegających pod ustawę o zapobieganiu marnowaniu żywności, znajdujących się na terenie województwa dolnośląskiego, która została wyliczona nieprawidłowo. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 u.p.m.ż., sprzedawca żywności jest obowiązany do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności (zwanej dalej: opłatą). Opłatę oblicza się jako iloczyn stawki opłaty i masy marnowanej żywności. Podstawę obliczenia opłaty za rok 2020 stanowi 80% masy zmarnowanej żywności, natomiast w latach kolejnych 90% masy marnowanej żywności w kilogramach. Stawka opłaty w latach 2020 - 2022 wynosi 0,1 zł/kg marnowanej żywności. Sprzedawca żywności ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, że opłata za zmarnowaną żywność na terenie województwa dolnośląskiego w latach 2020-2022 została przez spółkę L. sp. z o.o. sp.k. nieprawidłowo wyliczona (opłata nie została wniesiona), wobec czego stwierdzono, że nie uwzględniając odpadów o kodzie 16 03 80 oraz produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w masie marnowanej żywności, powstałych na terenie sklepu L.(1) w K. w latach 2020, 2021 i 2022 przez spółkę, jest naruszeniem art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 7 u.p.m.ż. Na potwierdzenie powyższego stanowiska organ przywołał orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r. IV SA/Wa 905/22.

Pismem z dnia 5 stycznia 2024 r. L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. wniósł skargę na wskazane zarządzenie pokontrolne. Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 2 pkt 1 oraz art. 8 u.p.m.ż. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1448 ze zm., dalej: u.b.ż.) poprzez uznanie, że żywność, która stała się odpadem lub tzw. ubocznym produktem pochodzenia zwierzęcego (niespełniającym wymagań dla żywności środkiem spożywczym zawierającym mięso) i z tego powodu została wycofana z dystrybucji, jest żywnością zmarnowaną w rozumieniu u.p.m.ż. i powinna zostać jako taka ujęta w rocznym sprawozdaniu o marnowanej żywności, podczas gdy żywność taka nie wypełnia przesłanek określonych w definicji legalnej marnowania żywności;

2. art. 2 pkt 1 oraz art. 8 u.p.m.ż. w zw. z art. 2 pkt 9 oraz art. 3 ust. 1 pkt 14, 21 oraz 30 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej: u.o.) poprzez uznanie, że żywnością zmarnowaną jest odpad żywności, który stał się ubocznym produktem pochodzenia zwierzęcego lub odpadem i została z tego powodu wycofana z dystrybucji, a następnie przekazana do zagospodarowania w procesach odzysku, podczas gdy za żywność zmarnowaną w rozumieniu u.p.m.ż. traktuje się wyłącznie żywność będącą odpadem i przekazaną do zagospodarowania w procesie unieszkodliwiania, a takie określenie przesłanek marnowania żywności jest świadomym zabiegiem ustawodawcy, zmierzającym do propagowania wykorzystywania żywności odpadowej także w procesach odzysku odpadów; w efekcie tego naruszenia organ uznał, że żywność przekazywana przez stronę skarżącą do zagospodarowania w procesach odzysku jest żywnością zmarnowaną i powinna zostać ujęta w sprawozdaniu o marnowaniu żywności.

W rezultacie wniesiono o: uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości oraz przyznanie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że w toku kontroli spółka wskazywała, że nie dopuściła do zmarnowania żywności w danym okresie, gdyż część żywności nadająca się do dłuższego magazynowania została po wycofaniu z obrotu przekazana organizacjom pozarządowym (do czego organ nie wniósł zastrzeżeń), natomiast pozostała część żywności wycofanej z obrotu została wycofana już po utracie zgodności z wymogami prawa żywnościowego oraz przekazana do odzysku jako odpad (żywność została zatem przetworzona w ramach odzysku, nie zaś unieszkodliwiania odpadów) lub jako tzw. uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego (który nie jest kwalifikowany jako odpad w rozumieniu ustawy o odpadach). Strona skarżąca podkreśliła, że nie jest prawidłowe stanowisko organu, że wskutek zaniechania zakwalifikowania całej żywności wycofanej z dystrybucji i nieprzekazanej organizacjom pozarządowym jako żywności zmarnowanej kontrolowany nierzetelnie złożył sprawozdanie o marnowaniu żywności oraz nie dokonał wymaganych wpłat na konta organizacji pożytku publicznego. Skarżąca spółka nie zgodziła się również z twierdzeniem, że w uzasadnieniu projektu u.p.m.ż. wskazano, że jej przepisy mają doprowadzić do uznania za zmarnowaną także żywność, która została wycofana z dystrybucji z uwagi na upłynięcie terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Dalej wskazano, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., aby żywność została zmarnowana, muszą zostać spełnione następujące przesłanki: - żywność została wycofana z obrotu, choć nie było do tego podstawy w postaci utraty zgodności produktu z wymogami prawa żywnościowego;

- żywność została zakwalifikowana jako odpad;

- żywność jako odpad została poddana procesom unieszkodliwienia.

Konstruując taką definicję, ustawodawca jednoznacznie przesądził, że żywnością zmarnowaną może być jedynie żywność wycofana z dystrybucji pomimo spełniania wymogów prawa żywnościowego w czasie jej wycofania z dystrybucji (nie zaś spełniała wymogi prawa żywnościowego w przeszłości, jak argumentuje DWIOŚ). Taką interpretację umacniają dalsze elementy cytowanej definicji: "w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań". Celem takiej regulacji jest sankcjonowanie praktyki wyrzucania jako odpadu żywności, która mogłaby być bezpiecznie spożyta, ale cechują ją np. wady wyglądu. Zakwestionowano także wniosek organu, że u.p.m.ż. nie wymaga, aby żywność wycofywana z dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego w momencie jej wycofania z obrotu. Przeciwnie, zgodnie z przepisami u.b.ż., środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 6 ust. 1 u.b.ż.), zaś środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu (art. 52 u.b.ż.). Przy czym, pojęcie wprowadzenia do obrotu jest rozumiane bardzo szeroko, jako posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania (art. 3 ust. 3 pkt 52 u.b.ż.). Innymi słowy, przepisy prawa wprost zakazują stronie skarżącej nie tylko dystrybucji, ale także przekazywania nieodpłatnie żywności, która nie spełnia wymogów prawa żywnościowego lub jest przeterminowana. Strona nie mogłaby przekazać tejże żywności na rzecz potrzebujących – co w ocenie spółki byłoby naruszeniem przepisów prawa. Prawidłowa interpretacja zawartej w u.p.m.ż. definicji "marnowania żywności" prowadzi do wniosku, że nie jest żywnością zmarnowaną żywność, która utraciła zgodność z wymogami prawa żywnościowego i została wycofana z tego powodu z obrotu.

Nadto wskazano, że spółka, jako podmiot gospodarczy, wycofuje z dystrybucji zasadniczo jedynie żywność, której nie można sprzedać. Większość środków spożywczych wycofanych z dystrybucji i zagospodarowywanych jako odpad lub uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego stanowią owoce, warzywa, pieczywo i produkty pochodzenia zwierzęcego, nienadające się do dalszej sprzedaży. Jak wskazano w protokole kontroli, w ramach programu "[...]", kontrolowany redukuje cenę ww. środków spożywczych, których termin ważności zbliża się do końca i stara się je sprzedać w ramach tejże promocji stanowiącej element akcji, są one wycofywane z dystrybucji jedynie wtedy gdy osiągną swój termin ważności, a pieczywo staje się czerstwe (lub produkty zostaną zanieczyszczone lub z innych przyczyn nie spełniają wymagań higienicznych). Innymi słowy, kontrolowany wycofuje te produkty z dystrybucji wtedy, gdy zgodnie z prawem nie wolno mu ich już dłużej sprzedawać (ani przekazywać bezpłatnie). Produkty paczkowane, jeżeli spełniają wymogi prawa żywnościowego, a mimo to są wycofywane z dystrybucji, są przekazywane organizacjom pozarządowym. W rezultacie nietrafnym jest uznanie przez organ za zmarnowaną żywności zakwalifikowaną jako odpady, czyli całego wolumenu żywności uznanej za odpad lub uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego. Organ nie ma żadnych podstaw do uznania, że żywność ta wypełniała definicję żywności zmarnowanej i taka jej kwalifikacja przez organ wynika z niewłaściwej interpretacji przepisów u.p.m.ż.

Odnosząc się do pojęcia "przeznaczania żywności do unieszkodliwiania jako odpadu" strona skarżąca wskazała ponadto, że nawet, gdyby środki spożywcze zostały wycofane przez spółkę z dystrybucji pomimo wypełniania wymogów prawa żywnościowego, to nawet w takim przypadku nie oznacza to jeszcze, że stają się one żywnością zmarnowaną w rozumieniu ww. ustawy. Przywoływana definicja marnowania żywności precyzuje, że warunkiem zmarnowania środków spożywczych jest "przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady". Reasumując, aby żywność została zmarnowana w rozumieniu u.p.m.ż., muszą zostać spełnione dwa warunki:

- żywność spełniająca wymogi prawa żywnościowego wycofywano z etapu dystrybucji (czyli można ją było legalnie dalej sprzedawać, ale i tak ściągnięto ją z półek) oraz

- żywność ta stała się odpadem;

- żywność będąca odpadem została przekazana do unieszkodliwienia.

Drugim obecnym w przepisach warunkiem uznania żywności za zmarnowaną jest jej uznanie za odpad, co wyklucza zwłaszcza produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego wyłączone spod definicji odpadów. Z powyższego wynika, że trzecim warunkiem uznania żywności za zmarnowaną jest przeznaczenie ww. odpadu do unieszkodliwienia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o., wyróżnia ona dwa możliwe sposoby przetwarzania odpadów: odzysk (zdefiniowany w art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o.) i unieszkodliwianie. Podział przetwarzania odpadów na odzysk i unieszkodliwianie jest zupełny i rozłączny. Dlatego, gdy odpady żywności są przeznaczone do odzysku, nie są unieszkodliwiane, a zatem nie są zmarnowane w rozumieniu ww. przepisów. W sklepach spółki środki spożywcze, które są kwalifikowane jako odpad, są kwalifikowane jako odpad o kodzie: 16 03 80 Produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia. Jak wskazano w protokole kontroli, spółka przekazuje te odpady tzw. dalszym posiadaczom odpadu do zagospodarowania wyłącznie w procesach odzysku. Wymóg odzysku i wyłączenie możliwości unieszkodliwiania odpadów zostały zagwarantowane w umowach, które kontrolowany zawarł z odbiorcami ww. odpadów, a zatem te odpady nie mogą zostać uznane za przeznaczone do unieszkodliwiania.

W odpowiedzi na skargę DWIOŚ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej w całości podtrzymał wnioski i zarzuty podniesione w skardze przedstawiając jednocześnie replikę na odpowiedź na skargę. Pełnomocnik zwrócił także uwagę na orzeczenia sądów administracyjnych uznające podniesione w skardze zarzuty za uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Z art. 146 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, sąd uchyla akt lub czynność albo stwierdza bezskuteczność czynności, przy czym przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia stanowią przepisy u.i.o.ś. w zw. z przepisami u.p.m.ż. Zgodnie z art. 1 u.i.o.ś., Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (art. 2 ust. 1 pkt 17d u.i.o.ś.). W tym celu - jak stanowi art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. - Inspekcja prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe, a zgodnie z art. 10 u.i.o.ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej obowiązany jest umożliwić inspektorowi przeprowadzenie kontroli. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej (art. 11 ust. 1 u.i.o.ś.). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.i.o.ś.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne wydawane jest zatem w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu ich wyeliminowanie.

W rozpoznawanej sprawie osią sporu pozostaje sposób definiowania pojęcia "marnowanie żywności". W art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. prawodawca wskazał, że przez marnowanie żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Zdaniem organu produkty przeterminowane powinno się zaliczać do odpadów żywnościowych, które należy uwzględniać w masie marnowanej żywności.

W tym względzie skład orzekający w całości podziela stanowisko dotychczas prezentowane w orzeczeniach jakie zapadły przed WSA we Wrocławiu w innych podobnych sprawach, w tym w wyroku z dnia 16 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 138/24) i przyjmuje wyrażony w nim pogląd za własny.

Rację należy przyznać skarżącej Spółce, że aby żywność została uznana za zmarnowaną, muszą zostać spełnione następujące trzy przesłanki, tj. żywność musi zostać:

a) wycofana z obrotu;

b) zakwalifikowana jako odpad;

c) poddana - jako odpad - procesom unieszkodliwienia.

Powyższe oznacza, że po pierwsze – jak słusznie wskazała strona - nawet gdyby środki spożywcze zostały wycofane przez nią z dystrybucji pomimo wypełniania wymogów prawa żywnościowego, to nawet w takim przypadku nie oznacza to jeszcze, że stają się one żywnością zmarnowaną w rozumieniu u.p.m.ż., bowiem definicja pojęcia "marnowanie żywności" precyzuje, że warunkiem zmarnowania środków spożywczych jest "przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady". Po drugie, za zmarnowaną żywność nie można uznać produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, które są wyłączone spod definicji odpadów. Po trzecie zaś, w kontekście przeznaczenia żywności jako odpadu do unieszkodliwienia należy zwrócić uwagę na przepisy u.. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o., ilekroć w ustawie jest mowa o "przetwarzaniu", rozumie się przez to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Stosownie natomiast do treści art. art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o., ilekroć w ustawie jest mowa o "odzysku", rozumie się przez to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Z powyższych przepisów wynika zatem, że istnieją dwa możliwe sposoby przetwarzania odpadów, tj. odzysk i unieszkodliwianie. Oznacza to, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, że podział przetwarzania odpadów na odzysk i unieszkodliwianie jest rozłączny. Dlatego, gdy odpady żywności są przeznaczone do odzysku i nie są unieszkodliwiane, to nie można mówić o zmarnowanej żywności w rozumieniu przepisów u.p.m.ż. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że środki spożywcze, które są kwalifikowane jako odpad i przekazywane do zagospodarowania wyłącznie w procesach odzysku, a więc nie przeznaczane do unieszkodliwiania, nie mogą zostać uznane za zmarnowaną żywość.

Do powyższego katalogu należy jeszcze jednak dopisać jedną, istotną – w świetle rozstrzyganego sporu - przesłankę, a mianowicie żywność wycofywana w obrotu prawnego musi spełniać wymogi prawa żywnościowego i to w chwili tego wycofywania. Za takim stanowiskiem przemawiają utrwalone już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądy, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że prawidłowa interpretacja zawartej w u.p.m.ż. definicji pojęcia "marnowanie żywności" prowadzi do wniosku, że nie jest żywnością zmarnowaną żywność, która utraciła zgodność z wymogami prawa żywnościowego i została wycofana z tego powodu z obrotu. Tym samym za błędne należy uznać odosobnione stanowisko przedstawione w przywołanym przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2022 r. (IV SA/Wa 905/22, publ. CBOSA). Jakkolwiek, co do zasady, zgodzić należy się, że użycie w definicji pojęcia "marnowanie żywności" zwrotu "w szczególności" ma podkreślić, że stany wymienione po tym zwrocie wchodzą w zakres pojęcia marnowanie żywności, więc jest to katalog otwarty, jednakże nie można już zgodzić się z twierdzeniem, że marnowanie żywności nie następuje tylko wtedy, gdy w momencie wycofania żywności z dystrybucji spełnia ona wymogi prawa żywnościowego. Przepis ten odnosi się do wycofania z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, i należy przyjąć, że żywność ta ma spełniać te wymogi w momencie jej wycofania, a nie – jak wskazuje organ - żywność ta mogła spełniać te wymogi wcześniej, a wycofanie następuje właśnie z powodu, iż żywność ta już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Ponadto, wyliczenie wskazane w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. w ogóle nie odnosi się do momentu, w którym zmarnowana żywność miałaby spełniać wymogi prawa żywnościowego – jest w nim tylko mowa o przykładowych sytuacjach, w których żywność może zostać uznana za zmarnowaną, tj. ze względu na:

a) zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub

b) wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań.

Zatem za sprzeczne z przedstawioną wyżej wykładnią pojęcia "marnowanie żywności" należy również uznać stwierdzenie organu, że przeznaczenie żywności do unieszkodliwiania jako odpady będzie następowało, gdy upłynął termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości żywności, gdy jej posiadacz w takim przypadku pozbywa się tej żywności, gdyż nie spełnia ona już wymogów prawa żywnościowego. Słusznie wskazała strona skarżąca, że konstruując taką definicję pojęcia "marnowanie żywności", ustawodawca jednoznacznie przesądził, iż żywnością zmarnowaną może być jedynie żywność wycofana z dystrybucji pomimo spełniania wymogów prawa żywnościowego w czasie jej wycofania z dystrybucji (nie zaś spełniała wymogi prawa żywnościowego w przeszłości).

Sąd w pełni podziela również stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazano, że skoro w świetle przepisów prawa żywnościowego (krajowego i europejskiego) produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii III oraz żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości, nie mogą być przedmiotem obrotu, przedsiębiorca nie tylko może, ale ma wręcz obowiązek wycofać taką żywność z etapu dystrybucji. Wycofywanie takiej żywności nie jest jednak jej marnowaniem żywności w rozumieniu u.p.m.ż., gdyż taka żywność nie spełnia w tym momencie wymogów prawa żywnościowego. Oznacza to, że w świetle obowiązujących przepisów dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy żywność przestaje spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działanie takie nie może być w żaden sposób zakwalifikowane jako marnowanie żywności, skoro jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze w dystrybucji może pozostawać (wyroki WSA w: Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2023 r., II SA/GI 17/23; Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2023 r., II SA/Gd 991/22; Lublinie z dnia 31 maja 2022 r., II SA/Lu 71/22, publ. CBOSA). Dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, może być sprzedawana przez przedsiębiorcę. Trudno byłoby uzasadnić obowiązek przedsiębiorcy usuwania z obrotu towarów, którym grozi przekroczenie terminu przydatności do spożycia, skoro istnieje szansa, że towar ten znajdzie nabywcę przed upływem terminu. Do decyzji przedsiębiorcy pozostaje, czy taką żywność przekaże organizacji pozarządowej, czy też spróbuje ją sprzedać, ryzykując, że wskutek przekroczenia terminu jej przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości żywność taka stanie się odpadem, z utylizacją którego również związane są koszty. Istnieje zatem obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu "przeterminowanego", tzn. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości jak i przydatności do spożycia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2022 r., IV SA/Wa 969/22, publ. CBOSA). Niedopuszczalne jest więc wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, a takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności, a więc np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia nr 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Zatem ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy.

Uwzględniając powyższe, należało uznać za słuszne zarzuty wskazane w skardze. W ocenie Sądu, błędna wykładnia art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. doprowadziła bowiem do niesłusznego uznania przez organ, że:

1. w masie marnowanej żywności należy uwzględniać odpady o kodzie 16 03 80 oraz produkty pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne – kategorii III; ad. pkt. 1 zaskarżonego zarządzenia;

2. obliczając opłatę za marnowanie żywności strona skarżąca musi uwzględniać w całkowitej masie marnowanej żywności, która jest podstawą do obliczenia opłaty, odpady żywności o kodzie 16 03 80 oraz produkty pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne – kategorii III; ad. pkt. 2 zaskarżonego zarządzenia.

Słusznie strona skarżąca wskazała w końcowej części skargi, że organ naruszył powołane powyżej przepisy prawa materialnego i błędnie uznał, że strona zmarnowała żywność. Żywność ta nie wypełniała żadnej z przesłanek pozwalających na uznanie jej za zmarnowaną, gdyż w momencie wycofywania z dystrybucji nie spełniała ona wymogów prawa żywnościowego i zgodnie z przepisami u.b.ż. nie mogła być przekazywana w darowiźnie ani sprzedawana, a nadto nie została ona przekazana do unieszkodliwienia jako odpad. Powyższe skutkować musiało uchyleniem w całości zaskarżonego zarządzenia stosownie do treści art. 146 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt. I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Na koszty te złożył się wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictw w kwocie 17 zł.