Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 333/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 20 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 3 , art. 20 ust. 4, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 90
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 26 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Skierniewice z dnia 11 stycznia 2023 r. nr XLVI/364/2023 w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród, dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Gminę Skierniewice oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 11 stycznia 2023 r. Rada Gminy Skierniewice podjęła uchwałę

Nr XLVI/364/2023 w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek

i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród, dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Gminę Skierniewice.

21 kwietnia 2023 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części nieobjętej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Łódzkiego z dnia 15 lutego 2023 r., (publ. Dz. Urz. Woj. Łódzk. 2.03.2023 poz. 1872), stwierdzającym nieważność § 4 ust. 2 pkt 1-3, § 11, § 23, § 25 i § 26 załącznika do przedmiotowej uchwały. Uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, skutkujące jej nieważnością w całości, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 20 ust. 3 u.s.g. oraz w zw. z § 25 ust. 3 Statutu Gminy Skierniewice, stanowiącym załącznik do uchwały Nr VIII/43/03 Rady Gminy w Skierniewicach z dnia 29 sierpnia 2003 r., dalej jako: "Statut Gminy" poprzez:

a) zmianę przez Przewodniczącego Rady Gminy Skierniewice porządku obrad sesji nadzwyczajnej przez włączenie dodatkowo 8 uchwał, nieobjętych wnioskiem wójta oraz 1/3 ustawowego składu rady gminy, w tym zaskarżonej w niniejszej skardze Uchwały Nr XLVI/364/2023 Rady Gminy Skierniewice z dnia 11 stycznia 2023 r.;

b) zwołanie przez Przewodniczącego Rady Gminy Skierniewice sesji nadzwyczajnej Rady Gminy Skierniewice na podstawie ustnego wniosku wójta oraz 1/3 ustawowego

składu rady gminy.

Mając na względzie powyższe Wojewoda Łódzki wniósł o:

1/ stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

2/ dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

a) oświadczenie Wójta Gminy Skierniewice z 17.02.2023 r. - na okoliczność zwołania

sesji nadzwyczajnej rady na podstawie ustnego wniosku oraz treści wniosku;

b) oświadczenie Radnych Rady Gminy Skierniewice z 17.02.2023 r.- na okoliczność

zwołania sesji nadzwyczajny rady na podstawie ustnego wniosku oraz treści wniosku;

3/ zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Łódzki wskazał, że 9 stycznia 2023 r., w oparciu o art. 20 ust. 3 u.s.g. oraz § 25 ust. 3 Statutu Gminy Przewodniczący Rady Gminy Skierniewice na podstawie ustnego wniosku wójta oraz 1/3 ustawowego składu rady gminy zwołał nadzwyczajną sesję Rady na dzień 11 stycznia 2023 r. Powodem zwołania nadzwyczajnej sesji - zgodnie z ustnym wnioskiem 1/3 ustawowego składu rady gminy - było podjęcie jednej uchwały, mającej na celu rozpatrzenie w ustawowym terminie skargi Stowarzyszenia Przyjazne Środowisko "PROMETEUSZ".

Organ nadzoru wyjaśnił dalej, że celem zwołania nadzwyczajnej sesji zgodnie z ustnym wnioskiem wójta było pilne rozpatrzenie spraw przez Radę. Do zawiadomienia Radnych o zwołaniu w ww. trybie sesji, wbrew postanowieniom powołanych przepisów prawa, Przewodniczący Rady wprowadził dodatkowo 8 uchwał, w tym zaskarżoną uchwałę Nr XLVI/364/2023 Rady Gminy Skierniewice z dnia 11 stycznia 2023 r., nieobjętych wnioskiem wójta oraz 1/3 ustawowego składu rady gminy, co pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisem art. 20 ust. 3 u.s.g.

W ocenie skarżącego nie jest dopuszczalne rozszerzenie przez Przewodniczącego Rady porządku obrad sesji nadzwyczajnej, o sprawy niebędące przedmiotem wniosku o zwołanie takiej sesji, który mogą złożyć jedynie podmioty wymienione w art. 20 ust. 3 u.s.g. Przepis art. 20 ust. 3 u.s.g. stanowi, że na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący jest obowiązany zwołać sesję w ciągu 7 dni od daty złożenia wniosku. Jest to tryb nadzwyczajny. Nie ulega więc wątpliwości, że na sesji nadzwyczajnej mogą być rozpatrywane jedynie sprawy zgłoszone w tym trybie. Porządek obrad sesji nadzwyczajnej nie jest, jak ma to miejsce w przypadku sesji zwykłej, ustalany przez przewodniczącego rady. Zgodnie z art. 20 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 1 u.s.g. podmiot wnioskujący o zwołanie sesji nadzwyczajnej ma obowiązek dołączyć do wniosku m.in. porządek obrad sesji. Przewodniczący rady gminy nie ma kompetencji do ingerowania w przedstawiony przez wnioskodawcę porządek obrad. Ustawodawca ogranicza również możliwość zmiany takiego porządku obrad przez samą radę. Zgodnie z art. 20 ust. 4 u.s.g., zmiana porządku obrad przez samą radę gminy jest możliwa tylko, jeśli zostaną kumulatywnie spełnione dwa warunki. Pierwszy z nich jest taki, że zmiana musi zostać dokonana zgodnie z wymogami art. 20 ust. 1a u.s.g., tj. bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Drugim warunkiem jest wyrażenie zgody na taką zmianę przez podmiot, na wniosek którego sesja nadzwyczajna została zwołana. Zgody tej nie można domniemywać. Wnioskodawca musi udzielić zgody na zmianę porządku obrad w sposób wyraźny. Nie jest tu jednak wymagane, aby zgoda została wyrażona pisemnie - wystarczy, aby została ona wyartykułowana ustnie, przy czym wyrażenie zgody lub jej brak należy wyraźnie odnotować w protokole z obrad.

Wojewoda podniósł, iż w przedmiotowej sprawie, po tym kiedy Przewodniczący Rady bezprawnie rozszerzył porządek obrad o uchwały nieobjęte wnioskiem wójta oraz 1/3 ustawowego składu rady gminy, nie doszło do zmiany porządku obrad na podstawie art. 20 ust. 4 u.s.g., co wynika z treści protokołu z obrad sesji Rady Gminy Skierniewice Nr XLVI/2023 z dnia 11 stycznia 2023 r. W ww. protokole wskazano, że Przewodniczący Rady Gminy odczytał proponowany porządek obrad Sesji, poszerzony o 8 dodatkowych projektów uchwał, a Radni w głosowaniu jawnym jednogłośnie (15 za) zatwierdzili porządek obrad Sesji Rady Gminy.

Jeśli chodzi o samą formę wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej, w ocenie skarżącego powinien on przybrać formę pisemną. Forma taka jest najwłaściwsza z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 20 ust. 3 zd. 2 u.s.g. wniosek powinien spełniać wymogi określone w art. 20 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji oznacza to, że oprócz samego wniosku, wójt lub określona grupa radnych powinni dołączyć do wniosku porządek obrad sesji nadzwyczajnej oraz projekty uchwał mające być przedmiotem obrad. Nie ulega wątpliwości, że wniosek taki powinien zostać podpisany. Organ nadzoru podniósł, iż w przedmiotowej sprawie zarówno wniosek Wójta jak i Radnych został złożony Przewodniczącemu Rady Gminy Skierniewice ustnie. Powyższe wynika z oświadczeń złożonych przez wnioskodawców 17 lutego 2023 r. W swoim oświadczeniu Wójt Gminy Skierniewice wskazał, że zwrócił się z wnioskiem ustnym do Przewodniczącego Rady Gminy Skierniewice o zwołanie sesji nadzwyczajnej Rady Gminy Skierniewice w dniu 11 stycznia 2023 r. w celu pilnego rozpatrzenia spraw przez radę. Z kolei z oświadczenia 5 członków Komisji Skarg, Wniosków i Petycji wynika, że zwrócili się oni z wnioskiem ustnym do Przewodniczącego Rady Gminy Skierniewice o zwołanie sesji nadzwyczajnej Rady Gminy do dnia 21 stycznia 2023 r. w celu rozpatrzenia skargi Stowarzyszenia Przyjazne Środowisko "PROMETEUSZ" w ustawowym terminie.

W konsekwencji uznać należy zdaniem Wojewody, że Uchwała Nr XLVI/364/2023 Rady Gminy Skierniewice z dnia 11 stycznia 2023 r. została podjęta na sesji nadzwyczajnej zwołanej z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 3 u.s.g, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, z zastrzeżeniem, że w stosunku do przedmiotowej uchwały zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 15 lutego 2023 r., stwierdzające nieważność § 4 ust. 2 pkt 1-3, § 11, § 23, § 25 i § 26 załącznika do przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Skierniewice wniosła o jej oddalenie.

W ocenie organu gminy nieuzasadnione jest twierdzenie, iż Przewodniczący Rady Gminy do porządku obrad sesji nadzwyczajnej, zwołanej na wniosek wójta i 1/3 ustawowego składu rady gminy wprowadził dodatkowo 8 uchwał, naruszając w ten sposób art. 20 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina przyznała, że sesja nadzwyczajna, odbyta w dniu 11.01.2023r., została zwołana na wniosek 5 radnych - członków Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Gminy Skierniewice, tj. 1/3 ustawowego składu Rady Gminy, która liczy 15 radnych w celu rozpatrzenia skargi na działanie Wójta Gminy. Ponadto odrębnie wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej złożył Wójt Gminy Skierniewice w celu pilnego rozpatrzenia spraw zgodnie z § 25 ust. 3 Statutu Gminy Skierniewice, obejmujących podjęcie uchwał w sprawach, w których Wójt przygotował i złożył ich projekty dotyczące: zmian budżetu Gminy Skierniewice, zmian Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Skierniewice na lata 2022-2035, pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi w roku 2023 z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zmiany uchwały w sprawie emisji obligacji Gminy Skierniewice oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu, regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Gminę Skierniewice, zmiany uchwały nr XLIV/344/2022 Rady Gminy Skierniewice z dnia 29 listopada 2022r. w sprawie ustalenia stawki za 1 km przebiegu pojazdu, uwzględnianej przy obliczaniu zwrotu rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży, uczniów oraz rodziców, zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty, ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej wielkości oraz częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem rządowym "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. W/w projekty zostały przesłane pocztą elektroniczną do Rady Gminy i przed ustalonym terminem sesji przekazane radnym (w załączeniu do odpowiedzi na skargę znajdują się wydruki z poczty elektronicznej). Przewodniczący Rady Gminy ustalił więc porządek obrad sesji nadzwyczajnej zgodnie z wolą wnioskodawców: wójta w zakresie 8 w/w uchwał oraz radnych w zakresie rozpatrzenia skargi na działanie wójta. Były one także przedmiotem obrad komisji Rady Gminy Skierniewice, które odbyły swoje posiedzenia w dniach: 09.01.2023 r. i 10.01.2023 r. Wszyscy radni Rady Gminy Skierniewice w liczbie 15, mieli możliwość zapoznania się z projektami uchwał, które były następnie przedmiotem obrad sesji nadzwyczajnej, odbytej w dniu 11.01.2023 r.

W ocenie organu gminy, art. 20 ust. 3 u.s.g. nie wprowadza bezwzględnego obowiązku zachowania formy pisemnej dla złożenia samego wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej jak i proponowanego porządku obrad. W doktrynie prezentowany jest pogląd, iż wniosek taki winien mieć formę pisemną ze względów praktycznych z uwagi na jego złożoność. Niemniej istotne jest, że art. 20 ust. 3 w związku z ust. 1 u.s.g. nie wskazuje jako wymaganej, formy pisemnej wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej rady gminy. Dlatego nie można dyskwalifikować, jako niedopuszczalnej formy ustnej takiego wniosku i wskazania porządku obrad poprzez złożenie projektów uchwał, które mają być przedmiotem obradowania, a tym samym uznać, że działania te stanowiły istotne naruszenie prawa, a więc naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny obowiązujących przepisów prawa. Wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej Rady Gminy Skierniewice, która odbyła się 11.01.2023 r., pochodził od podmiotów uprawnionych, które jednoznacznie określiły porządek obrad poprzez przedłożenie projektów uchwał, które miały być przedmiotem obrad i które zgodnie z wolą wnioskodawcy, zostały uwzględnione w porządku obrad, przekazanym radnym przed sesją. Ponadto radni otrzymali same projekty uchwał, a także były one omawiane na posiedzeniach komisji stałych Rady Gminy Skierniewice, które odbyły się przed terminem sesji nadzwyczajnej. Radni mieli więc możliwość zapoznać się, przeanalizować i ocenić przedłożone projekty, a więc także podjąć decyzje

w zakresie przyszłego głosowania.

Wobec powyższego nie można - w ocenie Rady Gminy Skierniewice - mówić

o naruszeniu zasady legalizmu, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ procedura poprzedzająca głosowanie nad uchwałami, podjętymi na sesji nadzwyczajnej Rady Gminy Skierniewice w dniu 11.01.2023 r. nie była niedopuszczalna, a więc wadliwa, co determinowałoby stwierdzenie nieważności podjętych uchwał.

Na terminie rozprawy pełnomocnik Wojewody Łódzkiego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Skierniewice z 11 stycznia 2023 r. Nr XLVI/364/2023 w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród, dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Gminę Skierniewice w części nieobjętej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Łódzkiego z 15 lutego 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzk. 02.03.2023 r. poz. 1872), stwierdzającym nieważność § 4 ust. 2 pkt 1-3, § 11, § 23, § 25 i § 26 załącznika do przedmiotowej uchwały. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 30 ust. 6 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r., poz. 1762 ze zm.).

Na wstępie przypomnieć należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Dokonana przez sąd kontrola uchwały Rady Gminy Skierniewice z 11 stycznia 2023 r. Nr XLVI/364/2023 w zaskarżonej części, nie wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa wskazanymi w skardze.

Problematyka zwoływania sesji rady gminy oraz ustalania porządku obrad została uregulowana w art. 20 u.s.g. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Zwołanie sesji jest więc koniecznym warunkiem ważności podejmowania uchwał rady gminy.

Stosownie do treści art. 20 ust. 3 u.s.g., na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 w zdaniu drugim. Do zmiany porządku obrad sesji zwoływanej w trybie określonym w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1a, z tym, że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy (art. 20 ust. 4 u.s.g.). W myśl art. 20 ust. 1a u.s.g., rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

W oparciu o art. 20 ust. 1 i 3 u.s.g., rozróżnia się tzw. sesje zwyczajne, zwoływane przez przewodniczącego w miarę potrzeb oraz sesje nadzwyczajne, zwoływane na wniosek wójta lub grupy radnych, stanowiących co najmniej 1/4 składu danej rady. Sesję nadzwyczajną różni od sesji zwyczajnej przede wszystkim sposób zwołania, a w wielu przypadkach także szczególny przedmiot obrad. Sesje zwyczajne przewodniczący zwołuje z własnej (przynajmniej formalnie) inicjatywy, natomiast sesję nadzwyczajną - także na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku (art. 20 ust. 3 u.s.g.). Wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej powinien spełniać wymogi określone dla zawiadomienia o sesji zwyczajnej, tzn. zawierać porządek obrad wraz z projektami uchwał. Przedmiotem sesji nadzwyczajnej są sprawy pilne, które nie mogą być załatwione w trybie sesji zwyczajnej. Szczególnej regulacji prawnej podlega też porządek obrad sesji nadzwyczajnej, jego zmiana - po uchwaleniu przez radę - wymaga nie tylko bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady (co ma miejsce również w odniesieniu do porządku obrad sesji zwyczajnej - art. 20 ust. 1a u.s.g.), ale nadto wymaga zgody wnioskodawcy (art. 20 ust. 4 u.s.g).

Szczegółowy tryb pracy rady gminy (niezależnie od tego czy jest to tryb nadzwyczajny czy zwykły) określa statut gminy, który stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na jej terenie, stanowiący o ustroju gminy. Jest zbiorem przepisów regulujących najważniejsze sprawy dla wspólnoty samorządowej, w tym m.in. organizacji wewnętrznej gminy i trybu pracy jej organów (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Jako akt prawa miejscowego stanowi konstytucyjne źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania danej gminy (art. 87 Konstytucji RP).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że terminy określone w art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 3 u.s.g., dotyczące zwoływania sesji rady mają charakter instrukcyjny. Przy czym, w związku z brzmieniem art. 20 ust. 3 u.s.g., nie budzi żadnych wątpliwości, że sesja nadzwyczajna winna się odbyć w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że termin, o którym mowa w art. 20 ust. 3 u.s.g. został zachowany. W tym miejscu, mając na uwadze podniesione przez organ nadzoru zarzuty należy zaznaczyć, że przepisy prawa nie regulują w sposób kazuistyczny procedury zwołania sesji nadzwyczajnej, a zwłaszcza nie określają czy wniosek o zwołanie sesji powinien być złożony w formie pisemnej, innej formie, czy też może zostać złożony ustnie. Zdaniem sądu z treści cyt. powyżej art. 20 ust. 3 u.s.g. nie wynika, że wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej powinien być złożony w formie pisemnej. Przepisy nie wymagają uzasadnienia wniosku w sprawie zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym, art. 20 ust. 3 u.s.g. wymaga tylko by wniosek spełniał wymogi określone w art. 20 ust. 1 zd. drugie, czyli musi zawierać porządek obrad oraz muszą być do niego dołączone projekty uchwał, jakie mają być podjęte na sesji nadzwyczajnej. Wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej może być zatem złożony w zarówno formie pisemnej, jak i ustnie np. do protokołu przyjętego przez pracownika rady, bądź w innej dowolnej formie.

Statut Gminy Skierniewice, a zwłaszcza wskazywany przez Wojewodę § 25 ust. 3, również nie reguluje tej kwestii w sposób konkretny i jednoznaczny. Przepis ten stanowi, że sesje nadzwyczajne są zwoływane, poza planem rady, w celu pilnego rozpatrzenia spraw przez radę. Tym samym w odniesieniu do zarzutu zwołania sesji w oparciu o ustne wnioski Wójta Gminy Skierniewice i 5 radnych - członków Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Gminy Skierniewice stwierdzić należy, że wobec braku jednoznaczności treści cyt. powyżej przepisów prawa nie sposób stwierdzić, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa dotyczącego procedury podejmowania uchwał.

O terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesyjnych zawiadamia się radnych najpóźniej na 7 dni przed terminem obrad, za pomocą listów lub w inny skuteczny sposób (§ 26 ust. 3 statutu).

Sądowi znane są poglądy doktryny (tak np. S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018, art. 20, Legalis), z których wynika, że wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej powinien przybrać formę pisemną. Jednakże, zdaniem sądu powyższe poglądy nie znajdują uzasadnienia w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Z całą zaś pewnością niezachowanie formy pisemnej nie wywołuje skutku w postaci nieważności przyjętej uchwały, tym bardziej, że korzystanie z elektronicznego przekazu informacji stało się aktualnie standardem i nie można z tego tytułu czynić organom zarzutów.

Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego w zakresie zmiany przez Przewodniczącego Rady Gminy porządku obrad sesji nadzwyczajnej poprzez włączenie dodatkowo 8 uchwał nieobjętych wnioskiem wójta oraz 1/3 ustawowego składu rady gminy. Jak wynika bowiem z akt sprawy wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej złożony został przez 1/3 ustawowego składu rady (wniosek dotyczył rozpatrzenia skargi na działanie wójta gminy), jak przez wójta (wniosek ten dotyczył zwołania sesji nadzwyczajnej w celu "pilnego rozpatrzenia spraw przez radę"). Mając na uwadze powyższe, zdaniem sądu, się nie budzi wątpliwości fakt, że posiedzenie Rady Gminy Skierniewice w dniu 11 stycznia 2023 r. należy traktować jako sesję nadzwyczajną w rozumieniu art. 20 ust. 3 u.s.g.

Z załączonego do akt sprawy oświadczenia Wójta Gminy Skierniewice z dnia 17 lutego 2023 r. nie wiadomo o podjęcie jakich, konkretnie uchwał zwrócił się z ustnym wnioskiem do Przewodniczącego Rady Gminy Skierniewice o zwołanie sesji nadzwyczajnej. Jednakże należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, że do wiadomości mailowej o zwołaniu XLVI Sesji Rady Gminy Skierniewice na dzień 11 stycznia 2023 r. o godz. 10.00, wysłanej drogą elektroniczną do radnych w dniu 10 stycznia 2023 r., załączono porządek obrad wraz z projektami wspomnianych przez Wojewodę 8 uchwał, w tym projekt zaskarżonej uchwały. Tym samym, zdaniem sądu, uznać należy, że wypełniony został obowiązek wynikający z art. 20 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 20 ust. 3 u.s.g., tj. przekazano radnym porządek obrad wraz z projektami uchwał w sposób skuteczny.

Odnośnie porządku obrad to sporządził go Przewodniczący Rady Gminy na podstawie wniosków złożonych przez Wójta Gminy oraz przez 5 radnych Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. We wnioskach określono sprawy, które miały być przedmiotem obrad na sesji nadzwyczajnej i Przewodniczący Rady sporządził porządek obrad zgodnie z wolą wnioskodawców tzn. Wójta w zakresie 8 uchwał oraz 5 radnych w zakresie rozpatrzenia skargi na działalnie wójta. Innymi słowy projekt porządku obrad uwzględniał wolę wnioskodawców w zakresie spraw jakie miały obejmować sesja nadzwyczajna.

Wnioskodawcy przedstawili także projekty uchwał mających być przedmiotem nadzwyczajnej sesji. Projekty te były przedmiotem posiedzeń Komisji Rozwoju Gospodarczego i Rolnictwa w dniu 9 stycznia 2023 r. oraz Komisji Oświaty, Kultury i Sportu w dniu 10 stycznia 2023r. przy czym zaskarżona uchwała była przedmiotem posiedzeń obu komisji w dniach 9 i 10 stycznia 2023 r. Dodać należy, iż w dniu 10 stycznia 2023 r. wszyscy radni otrzymali projekty wszystkich uchwał mających być przedmiotem obrad na sesji nadzwyczajnej.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji w związku z art. 20 ust. 3 u.s.g. w związku z § 25 ust. 3 Statutu Gminy gdyż Przewodniczący Rady z naruszeniem wymienionych przepisów wprowadził do porządku obrad dodatkowo 8 uchwał nieobjętych wnioskami Wójta i 5 radnych. Wbrew temu zarzutowi, Przewodniczący Rady wprowadził do porządku obrad projekty uchwał, jakie zaproponowali wnioskodawcy zwołania sesji nadzwyczajnej. Nie wprowadził zatem do porządku obrad niejako samowolnie 8 uchwał nieobjętych wnioskiem Wójta i 5 radnych lecz takie uchwały, jakie proponowali wnioskodawcy. Nie miała więc miejsca samowolna zmiana porządku obrad nadzwyczajnej sesji przez Przewodniczącego Rady. Postawiony w skardze zarzut w tym zakresie uznać należy za niezasadny, bowiem nie znajduje on potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Na marginesie powyższych rozważań wskazać również należy, że w protokole nr XLVI/2023 z dnia 11 stycznia 2023 r. z obrad Sesji Rady Gminy Skierniewice, która miała miejsce dnia 11 stycznia 2023 r. w proponowanym porządku obrad w pkt 11 wymieniono projekt zaskarżonej uchwały. Z załączonej listy obecności radnych Gminy Skierniewice na sesji w dniu 11 stycznia 2023 r. wynika, że na sesji w tym dniu obecni byli wszyscy radni, a zarówno porządek obrad sesji jak i zaskarżoną uchwałę radni w głosowaniu jawnym (15 głosów "za") przyjęli jednogłośnie. Ponadto projekt zaskarżonej uchwały był przedmiotem obrad Komisji Rozwoju Gospodarczego i Rolnictwa w dniu 9 stycznia 2023 r., w którym to posiedzeniu brali udział wszyscy członkowie Komisji i Przewodniczący Rady Gminy Skierniewice oraz Komisji Oświaty, Kultury i Sportu w dniu 10 stycznia 2023r. w którym to posiedzeniu uczestniczyło 9 z 10 członków tej Komisji i Przewodniczący Rady.

Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała w części nieobjętej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Łódzkiego z dnia 15 lutego 2023 r., nie został podjęta z istotnym naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę Wojewody Łódzkiego.

R.T-M.