Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1461/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 13 ust. 2 i 3 art. 14 ust. 1-3 art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 504
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2241/22 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 października 2022 r., nr 992700/620/654/2022/SWO w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 23 sierpnia 2022 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił J.S. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek: posiadanie statusu osoby ubezpieczonej lub członka rodziny pozostałym po ubezpieczonym, niespełnianie warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, niemożność podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nieposiadanie niezbędnych środków utrzymania. Skarżący orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 14 września 2021 r. został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy, a tym samym w ocenie organu nie spełnił ww. warunku wykazania całkowitej niezdolności do pracy, przez co niemożliwe było przyznanie mu świadczenia w drodze wyjątku.

W następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z 10 października 2022 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu ponownie wskazano na fakt, że skarżący nie spełnia przesłanki całkowitej niezdolności do pracy. Organ podkreślił również, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy orzeka lekarz orzecznik ZUS, a orzeczenie to, o ile nie zostało zaskarżone sprzeciwem lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, ma charakter wiążący dla organu rentowego przy wydawaniu decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ww. ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 marca 2023 r. (sygn.. akt II SA/Wa 2241/22) na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję z 23 sierpnia 2022 r. stwierdzając, że Prezes ZUS nie ustalił w sposób poprawny stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Wskazano, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS zostało wydane 14 września 2021 r., natomiast decyzja organu datowana jest na 23 sierpnia 2022 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ, aby móc w sposób skuteczny i przekonujący powołać się na fakt posiadania przez stronę postępowania zdolności (lub jej braku) do wykonywania pracy zarobkowej, winien dysponować aktualnym orzeczeniem lekarskim obrazującym stan zdrowia strony w czasie zbieżnym z terminem orzekania. Organ powinien był dopuszczać możliwość pogorszenia się stanu zdrowia skarżącego we wskazanym czasie, a brak analizy w tym zakresie należy uznać za podstawę do uchylenia wydanych decyzji.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, żądając jego uchylenia w całości i oddalenia w całości skargi, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że:

a) organ bazując w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 10 października 2022 r. na orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia 14 września 2021 r. przedwcześnie uznał, iż nie istnieją podstawy do przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, podczas gdy skarżący nie przedłożył żadnej nowej dokumentacji medycznej umożliwiającej skierowanie sprawy do lekarza orzecznika ZUS i wydanie kolejnego orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS;

b) organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, gdyż w ocenie Sądu pierwszej instancji nie dysponował "aktualnym" na dzień wydania decyzji orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy, realizując zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązane są co prawda do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie zwalnia to strony od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, a strona jest bowiem zobowiązana przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu.

W ocenie organu materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący a rozstrzygnięcie odpowiada prawu, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że organy, realizując zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże nie zwalnia to strony od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Tym samym strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu. Podkreślono również, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS zachowuje swoją aktualność do czasu wydania kolejnego orzeczenia przez lekarza lub komisję na podstawie dodatkowej dokumentacji medycznej, która nie była wcześniej znana organowi. Organ na koniec poinformował również skarżącego, że w przypadku zmiany okoliczności faktycznych, w tym tych dotyczących niezdolności do pracy skarżącego, może on zwrócić się do organu z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku załączając odpowiednie dokumenty, które wcześniej nie były znane organowi.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna organu złożona w niniejszej sprawie oparta została o drugą podstawę kasacyjną zarzucając rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2022 r. poz. 504 ze zm.) dalej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Już z samego brzmienia powołanego przepisu wynika, że świadczenie to ma charakter wyjątkowy, a zatem winno być przyznawane przede wszystkim osobom, które nie mają uprawnień do innych świadczeń w trybie zwykłym. Ponadto ustawodawca formułuje trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a mianowicie: niespełnienie warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowane szczególnymi okolicznościami, niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, brak niezbędnych środków utrzymania. Przy czym niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

W przedmiotowej sprawie Prezes ZUS uznał, że świadczenie w drodze wyjątku nie może zostać przyznane skarżącemu ze względu na niespełnienie przesłanki całkowitej niezdolności do pracy powołując się na orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 14 września 2021 r., w którym stwierdzono trwałą częściową niezdolność do pracy skarżącego.

Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest ocena czy rzeczywiście, tak jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, doszło do niepoprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, bowiem organ oparł się przy rozstrzygnięciu o nieprzyznaniu świadczenia o orzeczenie lekarza orzecznika ZUS wydane ponad rok wcześniej względem decyzji merytorycznej.

Jak wskazano powyżej art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach FUS określa trzy przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które należy spełnić łącznie. Oznacza to, że niespełnienie lub też nieudowodnienie którejkolwiek z nich będzie zawsze skutkowało negatywnym dla wnioskującego rozstrzygnięciem.

Kryterium najprostszym dla organu do zbadania przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie tego świadczenia jest właśnie przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, ponieważ zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie jej wystąpienie w sprawie należy udowodnić orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy albo wykazaniem, że wiek osoby ubiegającej się o świadczenie wyjątkowe nie pozwala jej na podjęcie pracy albo zwalnia ją z obowiązku podjęcia pracy (I. Jędrasik-Jankowska [w:] Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych [w:] Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II, Warszawa 2019, art. 83).

Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Od orzeczenia lekarza orzecznika przysługuje osobie zainteresowanej prawo wniesienia sprzeciwu, które rozpatruje komisja lekarska ZUS dokonując oceny niezdolności do pracy oraz jej stopnia (ust. 2a-2f). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (ust. 3).

Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie wywołuje skutków prawnych na gruncie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stwierdzenie niezdolności do pracy przez innego lekarza, jak też twierdzenie samej strony, że jest niezdolna do pracy, wynikające z jej subiektywnego przekonania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2002 r. II SA 2243/02, LEX nr 14231). Prezes ZUS rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i oceniając, czy wnioskodawca spełnia przesłankę braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, zobowiązany jest oprzeć się na ostatecznym orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2015 r. I OSK 1397/14, wyrok NSA z 14 lipca 2023 r. III OSK 796/22). Oznacza to, że w niniejszej sprawie organ zobowiązany był w kontekście omawianej przesłanki jedynie do weryfikacji czy w złożonych przez skarżącego dokumentach załączonych do wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest orzeczenie lekarza orzecznika ZUS stwierdzające jego trwałą niezdolność do pracy.

W niniejszej sprawie jak wynika z akt administracyjnych skarżący wraz z wnioskiem z 6 lipca 2022 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku załączył następujące dokumenty: oświadczenie o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej, odmowną decyzję Prezesa ZUS z 11 maja 2022 r. dotyczącą przyznania renty oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 14 września 2021 r. Organ dysponował również we własnym zakresie danymi dotyczącymi okresów składkowych i nieskładkowych skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, powyżej wymienione dokumenty sprawy pozwalały na ustalenie stanu faktycznego w sposób umożliwiający podjęcie decyzji o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Nie ma znaczenia fakt, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 14 września 2021 r. nie zostało wystawione w czasie zbieżnym z terminem rozstrzygnięcia organu, bowiem zaznaczyć należy, że skarżący na żadnym etapie dochodzenia świadczenia nie wskazał, że jego sytuacja zdrowotna uległa zmienia względem stanu przedstawionego w orzeczeniu z 14 września 2021 r. Trzeba wskazać, że rzeczywiście to na organach na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże jak wskazuje skarżący kasacyjnie organ, nie zwalnia to strony od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Oznacza to, że w gestii strony jest przedstawienie wszelkich informacji, dokumentów i dowodów, które w jej ocenie są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie z powyższym, skoro skarżący nie przedstawił żadnej nowej dokumentacji medycznej, która potwierdzałaby jego status osoby całkowicie niezdolnej do pracy, to nie sposób żądać, aby to organ wystąpił z taką inicjatywą. Trzeba też zauważyć, że skarżący w żaden sposób nie próbował polemizować z wydanym orzeczeniem, co oznacza, że akceptował stwierdzoną w nim trwałą częściową niezdolność do pracy.

Na marginesie dodać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS niezdolność do pracy orzeka się na okres nie dłuższy niż lat 5, z zastrzeżeniem, że może być orzeczona na okres dłuższy, jeżeli według wiedzy medycznej nie ma rokowań co do odzyskania zdolności do pracy przed upływem tego okresu. W orzeczeniu z 14 września 2021 r. znajdującym się w aktach sprawy nie ma adnotacji o czasie na jaki orzeczono o niezdolności do pracy wobec skarżącego, co oznacza że w dacie rozpatrywania przez organ sprawy było ono ważne i mogło stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Niezrozumiałe jest zatem, dlaczego Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku podważył zasadność orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 14 września 2021 r., tylko ze względu na fakt, iż zostało ono wydane ponad rok przed datą rozstrzygania sprawy świadczenia w drodze wyjątku przez organ, skoro w tym czasie orzeczenie lekarza orzecznika ZUS pozostawało ważne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie organ podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji Prezes ZUS podjął wszelkie czynności niezbędne do rozstrzygnięcia kwestii spełnienia przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a także dokonał prawidłowej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wskazał, z jakich powodów odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku.

Z powyższych względów, uznając że istota sprawy pozostaje dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.