Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1052/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 302/18 w sprawie ze skargi W. L. i E. L. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 302/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W.L. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 23 lutego 2018 r., nr WINB-WOA.7722.30.2018.EU, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zabrzu z dnia 11 stycznia 2018 r., nr 3/2018 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z montażem na nieruchomości przy ul. [...] w Zabrzu namiotu bankietowego o wymiarach w rzucie [...] x [...] m z dachem dwuspadowym o wysokości w kalenicy [...] m oraz o nałożeniu na W.L. obowiązku przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu w terminie do dnia 30 kwietnia 2018 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W.L. zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez zaakceptowanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez organ drugiej instancji, który uznał, że namiot bankietowy, którego dotyczyło niniejsze postępowanie, stanowi "obiekt budowlany" w rozumieniu wskazanego przepisu, a w konsekwencji że może znaleźć wobec niego zastosowanie postępowanie określone w art. 48 ust. 2 P.b.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 1 i 3 P.b. poprzez wszczęcie postępowania określonego w art. 48 ust. 2 P.b., mimo iż przepis ten nie miał zastosowania względem namiotu bankietowego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 oraz art. 84 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana bez wykorzystania wszystkich możliwości dowodowych niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy i zebrania oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności bez przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego, który mógłby jednoznacznie wyjaśnić, czy sporny namiot stanowi "obiekt budowlany";

4. art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 1 P.b. poprzez błędne uznanie, że namiot bankietowy, którego dotyczyło niniejsze postępowanie stanowi "obiekt budowlany" w rozumieniu wskazanego przepisu, a w konsekwencji że może znaleźć wobec niego zastosowanie art. 48 ust. 2 P.b.

Wskazując na powyższe W.L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaakceptował stanowisko organów, że sporny "namiot bankietowy" stanowi obiekt budowalny, którego wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę. Podkreślał, że nie może być on uznany za "namiot" jako taki. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie przesądza o tym nazwa handlowa tego produktu (namiot bankietowy). Stanowi on konstrukcję całoroczną, wzniesioną w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odniósł się także do stanowiska wyrażonego w skardze, to jest, że sporny obiekt nie został on wzniesiony z wykorzystaniem wyrobów budowlanych. Sąd pierwszej instancji się z takim twierdzeniem nie zgodził. Uznał za trafne stanowisko Wojewódzkiego Inspektora w tym zakresie, a także dodał, że część elementów wykorzystana do wzniesienia obiektu może zostać uznana za wyroby budowlane (jak choćby elementy kotwienia konstrukcji wsporczej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że w sprawie kluczowe znaczenie ma nawiązanie do funkcji sali bankietowej (w obiekcie) i zagrożeń jakie może powodować jej użytkowanie. W istocie są one takie same, jak w przypadku użytkowania budynku. Konstrukcja posiada powiem powierzchnię "użytkową" [...] m2. Przeznaczona jest do organizowania imprez, w których może brać udział znaczna ilość ludzi. Jej sposób oddziaływania jest porównywalny (a nawet większy - ze względu na materiał pokrycia) od porównywalnych wielkościowo budynków.

Wszystkie zarzuty podniesione w obecnie rozpatrywanej skardze kasacyjnej oparte są na tym samym założeniu wyjściowym, a mianowicie założeniu (przeciwnym do wyrażonego w zaskarżonym wyroku), że sporny "namiot bankietowy" nie stanowi budowli ani też obiektu budowlanego. Przedstawiając zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 P.b. W.L. twierdzi, że procedura ta nie mogła być w sprawie stosowana, jako że wzniesiony przez niego obiekt nie jest obiektem budowlanym. Według skarżącego nie jest w żaden sposób związany z gruntem, stopy namiotu zostały obciążone zbiornikami z wodą, które to także nie stanowią materiałów budowlanych i nie spełniają definicji "wyrobu budowlanego". W.L. zwrócił też uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wypowiedział się niekonsekwentnie, gdyż gotowy był uznać mniejsze namioty podobnego rodzaju (których dotyczyły innego orzeczenia sądów administracyjnych) za obiekty nie będące obiektami budowlanymi, a wzniesiony przez niego obiekt już nie. Sąd nie określił przy tym, na czym w istocie polega różnica pomiędzy nimi. Wreszcie w ocenie skarżącego kasacyjnie cechy użytkowe spornego obiektu, jak to, że wewnątrz znajduje się sala bankietowa, nie powinny też przesądzać o jego kwalifikacji prawnej. W każdym razie w tym zakresie należałoby oczekiwać wypowiedzi biegłego. Ta ostatnia kwestia stała się asumptem do podniesienia również zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 oraz art. 84 § 1 K.p.a., których to naruszeń miał nie dostrzec Sąd pierwszej instancji uchybiając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie skarżącego, że wzniesiony przez niego namiot bankietowy nie jest obiektem budowlanym, jest w okolicznościach sprawy nie do zaakceptowania.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wyroby budowlane zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1570 z późn. zm.) i oznaczają wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011. W myśl art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE. L 88 z dnia 4 kwietnia 2011 r., s. 5-43) wyrobem budowlanym jest każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie był namiot bankietowy o wymiarach w rzucie [...] x [...] m z dachem dwuspadowym o wysokości w kalenicy [...] m wykonany z plandeki i tworzywa sztucznego rozpostartych na konstrukcji z profili aluminiowych. Wedle ustaleń organów konstrukcję tworzą ramy o rozpiętości [...] m i rozstawie co [...] m. W przęsłach skrajnych oraz środkowych występują połączenia w formie lin stalowych. Konstrukcja została postawiona na istniejącym utwardzonym podłożu. Podstawy słupów przymocowane do podłoża śrubami. Konstrukcja ram jest skręcana.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obiekt, taki jak opisano powyżej, który tworzy pomieszczenia w celu wykorzystania przez ludzi, zwłaszcza w celu przebywania wewnątrz, stanowiący stabilną i zespoloną konstrukcję z elementami pełniącymi funkcję ścian i dachu, a przy tym o wielkości wykluczającej uznanie go za niewielkie obiekty możliwe do przeniesienia przez ludzi bez użycia sprzętu technicznego (a do takich co najwyżej można zaliczyć "namioty" w potocznym znaczeniu, które nie będą podlegać reglamentacji prawa budowlanego) – jest z całą pewnością obiektem budowlanym. Przesądza o tym nie tylko jego funkcja użytkowa opisana wyżej, ale też to, że tego typu obiekt, wbrew twierdzeniom skarżącego, jest wzniesiony z elementów, które na potrzeby spełnienia kwalifikacji obiektu z punktu widzenia art. 3 pkt 1 P.b. należy uznać za wyroby budowlane. Mamy do czynienia z konstrukcją z profili aluminiowych utrzymujących dach i ściany, a więc zestawu wyrobów wyprodukowanych w celu trwałego wbudowania w obiektach takich jak analizowany i mających stanowić ich elementy konstrukcyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał więc wątpliwości, że w danym przypadku mamy do czynienia z obiektem budowlanym. Oznacza to, że nie można uznać zasadności zarzutów 1., 2. i 4. skargi kasacyjnej, opartych na założeniu, że nie mamy do czynienia z obiektem objętym reglamentacją prawa budowlanego. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 oraz art. 84 § 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zachodziła potrzeba prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w kierunku określenia kwalifikacji spornego obiektu.

Odnosząc się do wywodu prawnego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia natomiast, że rozważył argumenty wskazujące na brak czytelnej granicy pomiędzy obiektami "namiotowymi", których w orzecznictwie nie uznaje się za obiekty budowlane, a obiektami podobnego rodzaju, które już z takie obiekty się uznaje. Wskazać należy, że sporny obiekt zlokalizowany przy ul. [...] w Zabrzu stanowi rodzaj współczesnego, dość popularnego obiektu służącego organizacji imprez, który dzięki prefabrykowanym elementom, dającym się łatwo złożyć i przekryć plandeką, określony jest mianem "hali namiotowej". W ocenie Sądu cechy omawianego obiektu, takie jak to, że może być on szybko wzniesiony i rozebrany, a także nazewnictwo sugerujące prostotę konstrukcyjną ("namiotowy") – nie mogą stanowić wystarczającego argumentu, aby wykluczyć stosowanie doń prawa budowlanego.

Wydaje się, że cechą, która może wyróżniać "namioty" nie podpadające pod przepisy Prawa budowlanego, jest wielkość i rodzaj konstrukcji. Można wyobrazić sobie niewielkie "namioty" nie objęte reglamentacją Prawa budowalnego, stanowiące obiekty ewidentnie o charakterze tymczasowym, oparte na konstrukcji możliwej do przeniesienia przez człowieka i bez użycia sprzętu technicznego (np. namioty nad tymczasowymi straganami podczas targowisk, festiwali). Konstrukcje duże, których wzniesienie wymaga zaawansowanego montażu, składające się ze specjalnie przygotowanych elementów prefabrykowanych i wymagające montażu przy użyciu sprzętu technicznego, a przy tym takie których charakterystyka wskazuje na zamiar umiejscowienia ich w danym miejscu przez dłuższy czas, należy uznać za obiekty podpadające pod przepisy Prawa budowlanego. Hala namiotowa zrealizowana przez W.L., o powierzchni [...] m2 wewnątrz, tworząca funkcjonalnie pomieszczenie służące organizacji imprez, stanowi tego rodzaju kwalifikowany obiekt. Jest to obiekt budowlany wzniesiony przy użyciu sprzętu technicznego w danym miejscu z zamiarem inwestora pozostawienia go w danym miejscu przez dłuższy okres czasu. Tego rodzaju obiekt, jako obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 P.b.), wymagał w celu jego wzniesienia uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji, akceptując postanowienia organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., nie naruszył więc tego przepisu.

Mając na względnie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw – na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 stycznia 2023 r. (k. 142 akt sądowych).