Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 687/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7, 7a, art. 29 ust. 2 pkt 1aa, art. 30 ust. 1 pkt 2 i 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ II instancji) decyzją z [...] nr. [...] 1) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonania instalacji gazowej i podłączenia pieca gazowego do przewodów kominowych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w E.; 2) orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowalnych polegających na wykonaniu instalacji gazowej i podłączeniu pieca gazowego do przewodów kominowych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w E. do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu podano, że pismem z 14.12.2017r. J.B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z prośbą o interwencję w związku z odprowadzaniem przez lokatorów budynku przy ul. [...], spalin gazowych do kanałów wentylacyjnych znajdujących w się w budynku przy ul. [...] w E. W toku czynności ustalono, że I. i A.M. w [...]r. wykonali w lokalu mieszkalnym nr [...] przy [...] w E. wewnętrzną instalację gazową wraz z piecem dwufunkcyjnym gazowym. Ustalono, że przewód kominowy (zlokalizowany w budynku nr [...]) użytkowany jest jako: przewód wentylacyjny dla pomieszczenia w.c. na parterze budynku nr [...] oraz przewód spalinowy do którego podłączony jest piec c.o. w kuchni lokalu nr [...] w sąsiednim budynku nr [...]. Okoliczność tą potwierdziła opinia kominiarska sporządzona przez mistrza kominiarskiego Z.S. oraz protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych sporządzony przez mistrza kominiarskiego M.G. Z protokołu kontroli wynika, że należy pilnie rozdzielić wspólne podłączenia, natomiast z opinii kominiarskiej z [...]r. i [...]r. wynika, iż piec gazowy w kuchni należy podłączyć do innego przewodu kominowego (w opinii oznaczonego numerem 8). Nadto z kolejnej opinii z [...]r. wynika, że wykonano ww. zalecenia: piec CO gazowy w kuchni podłączono prawidłowo, przewód nr 8 zabezpieczono wkładem kwasoodpornym, wentylacja kuchni jest sprawna, przewody drożne.

W efekcie dokonanych ustaleń PINB postanowieniem nr [...] z [...]. nakazał właścicielom lokalu nr [...] przy ul. [...] w E., przedłożenie: oceny technicznej wykonanej instalacji gazowej i podłączenia pieca gazowego do przewodów kominowych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w E. wskazując, że w ocenie tej należy ocenić stan techniczny pieca gazowego w kuchni i jego przełączenia z przewodu wentylacyjnego nr 9 do przewodu nr 8. Następnie na skutek wniesionego zażalenia, WINB uchylił to postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając, że brak jest oceny jakimi przesłankami kierował się organ zlecając inwestorom przedłożenie oceny technicznej, zatem żądanie przedłożenia oceny było co najmniej przedwczesne.

W reakcji na podjęte działania do PINB wypłynęła dokumentacja robót budowlanych, wypożyczona przez Prezydenta Miasta, zawierająca pozwolenie na budowę nr [...] z [...] obejmujące wewnętrzną instalację gazową - piec gazowy c.o. na działce położonej w E. przy ul. [...] oraz zatwierdzony ww. decyzją projekt techniczny wewnętrznej instalacji gazowej.

Decyzją nr [...] znak: [...] organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wykonania instalacji gazowej i podłączenia pieca gazowego do przewodów kominowych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w E. wskazując, że analiza dokumentacji formalnoprawnej wykazała, że instalacja wykonana została na podstawie pozwolenia na budowę, a właściciel lokalu przedłożył opinie kominiarskie, które nie dają podstaw do nakładania na niego dodatkowych obowiązków. Na skutek odwołania J.B., WINB decyzją z [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podano, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien ustalić: czy roboty budowlane związane z podłączeniem pieca gazowego do przewodów kominowych w lokalu nr [...] zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...]; kiedy została wykonana ww. wewnętrza instalacja gazowa; czy i jakie roboty budowlane związane z przewodami kominowymi prowadzili w [...]r. właściciele przedmiotowego lokalu. W zależności od poczynionych ustaleń organ umorzy postępowanie lub wyda decyzję, o której mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W toku uzupełniającego postępowania przeprowadzono oględziny nieruchomości i ustalono, że roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z [...] (chodziło o [...]) wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym. Inwestor A.M. w [...]r. przełączył piec gazowy z przewodu nr 9 do przewodu nr 8 oraz wykonał wkład kwasoodporny w przewodzie nr 8, zgodnie z zaleceniami mistrza kominiarskiego Z. S. zawartymi w opinii nr [...] z [...]r. Wykonano fotografie instalacji gazowej w kuchni lokalu przy ul. [...]. Po dokonanych ustaleniach PINB decyzją nr [...] z [...] umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek J.B., w sprawie wykonania instalacji gazowej i podłączenia pieca gazowego do przewodów kominowych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w E. Od tego rozstrzygnięcia odwołał się J.B., reprezentowany przez adw. R.K., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący zarzucił błędne ustalenie, iż nie dokonano geodezyjnego podziału nieruchomości, z którego wynikałoby, że ściana konstrukcyjna i przewody kominowe zostały wydzielone na rzecz J.B. Zarzucono, że błędnie założono, iż inwestycja p. M. z [...]r. jest zgodna z prawem, gdyż w ocenie skarżącego doszło do samowoli budowlanej, nie zaś do drobnych usterek i nieprawidłowości.

Rozpoznając odwołanie WINB wskazał, że pierwotnie na działce nr [...] w 1975r. znajdował się jeden budynek biurowo-mieszkalny, składający się z dwóch brył połączonych wspólną ścianą konstrukcyjną, będący we władaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy E. Okoliczność tą potwierdza dokumentacja przekazana przez Urząd Miejski w E pismem z 27.08.2018r.; załączona do wniosku o pozwolenie na budowę kopia aktu notarialnego Rep. A nr [...] oraz kopia mapy z 20.08.1996r. (księga robót [...]). Decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z [...] udzielono A.M. pozwolenia na budowę obejmującą - wewnętrzną instalację gazową - piec gazowy c.o. na działce położonej w E. przy ul. [...]. Załącznik do decyzji stanowił Projekt techniczny wewnętrznej instalacji gazu sporządzony przez inż. J. R. W skład projektu wchodzi opinia nr [...] z 27.11.1996r., z której wynika, iż cyt: "przewód nr 9 wolny do podłączenia pieca c.o. w kuchni lp." rysunek rzutu I piętra z którego wynika, że projektowane rozwiązane zakładało podłączenie pieca w miejscu istniejącego przewodu nr 9. Zgodnie z opinią nr [...] sporządzoną przez mistrza kominiarskiego J.K. z [...]r. piec gazowy c.o. został podłączony prawidłowo. Okoliczności te potwierdzają, iż roboty budowlane wykonane w [...]r. (instalacji gazowej obejmującej podłączenie pieca c.o. do przewodu nr 9) były wykonane legalnie i nie stanowiły samowoli budowalnej, przy czym to właśnie te roboty zostały zakwestionowane we wniosku wszczynającym postępowanie 4 grudnia 2017r. Wyjaśniono, że inwestor w [...]r. wykonując roboty budowlane nie miał innej możliwości podłączenie pieca niż poprzez rozwiązanie wskazane w zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Późniejszy podział na dwie zabudowane nieruchomości nie wpłynął na zmianę kwalifikacji obiektu budowlanego, gdyż z punktu widzenia technicznego nadal istnieje jednym budynek, bowiem oba obiekty są ze sobą połączone wspólną ścianą konstrukcyjną i nie stanowią samodzielnej całości. Prawidłowo PINB wskazał, iż blok kominowy do którego podłączono piec gazowy w lokalu nr [...] oraz inne pomieszczenia należące do nieruchomości budynkowej nr [...] i nr [...] jest usytuowany we wspólnej ścianie konstrukcyjnej.

Podano, że stosownie do art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami można dokonać podziału budynku według płaszczyzn pionowych wraz z gruntem tylko, jeżeli w wyniku takiego podziału powstaną dwa odrębne budynki. Jak wynika z ustaleń organu I instancji w tej sprawie z punktu widzenia technicznego mamy do czynienia z jednym budynkiem. Nadto WINB wyjaśnił, że przeprowadzenie dowodu z akt postępowania podziału nieruchomości nr [...] w celu zweryfikowania geodezyjnych granic podziału budynku nie jest niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Nawet gdyby przyjąć, iż podział nieruchomości nastąpił tak jak jest to uwidocznione na rysunkach załączonych przez stronę przy piśmie z 9.01.2018r., to w tej sprawie zapadłoby identyczne rozstrzygnięcie, jak wydane przez organ I instancji. Ocena PINB dotyczy zgodności zastosowanych rozwiązań z ustawą Prawo budowlane, zaś ewentualna analiza i ocena prawidłowości decyzji podziałowej nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Poza tym skarżący miał wystarczająco dużo czasu aby przedłożyć dowody z dokumentów urzędowych, a w myśl art. 76a k.p.a. organ administracji publicznej zażąda udzielenia odpisu lub wyciągu, jeżeli strona sama uzyskać ich nie może. W piśmie z 25.03.2019r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż dokumenty na które się powołuje mogą znajdować się w Urzędzie Miejskim w E., jednak skarżący nie podjął próby ich uzyskania mimo, że wcześniej deklarował taki zamiar.

Odnośnie do robót wykonanych w [...]r. polegających na przełączeniu pieca z przewodu nr 9 do przewodu nr 8 komina, to podlegają one odrębnej ocenie, gdyż roboty te stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (P.b.). Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 aa) P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Tego typy przebudowa nie została również wymieniona w art. 30 P.b. co oznacza, iż nie wymaga zgłoszenia. Dlatego w ocenie WINB przełączenia pieca z przewodu nr 9 do przewodu nr 8 nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Nadto podkreślono, że ww. roboty budowlane nie zostały wykonane z inicjatywy inwestora lecz są konsekwencją zgłaszanych przez skarżącego nieprawidłowości, zaleceń wynikających z opinii kominiarskiej oraz zostały zaakceptowane przez PINB dla miasta E. w toku postępowania. Z akt sprawy wynika, że inwestor poinformował PINB o zamiarze wykonania zaleceń wynikających z opinii kominiarskiej z [...]r. w terminie do [...]r., a następnie wykonał te zalecenie, co potwierdza opinia z [...]r. mistrza kominiarskiego Z. S. Nie wynika zatem, aby ww. roboty wykonane przez inwestora stanowiły samowolę budowalną i nie naruszają warunków technicznych.

Odnośnie podstawy prawnej decyzji organ wyjaśnił, że rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania oraz stwierdzenie braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. jest nieprecyzyjne i wymaga korekty. Skoro organ stwierdził brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., a więc dokonał merytorycznej oceny wykonanych robót zbędny jest zapis dot. umorzenia postępowania administracyjnego. W przypadku ustalenia przez organ, że nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z tego powodu, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z tzw. "sztuką budowlaną", organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności. W takiej sytuacji, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności wyjaśniono, że do rozstrzygania sporów właścicielskich właściwe są sądy powszechne, a nie organy nadzoru budowlanego. Postępowanie wyjaśniające czy legalizacyjne nie zastąpi postępowania sądowego zainicjowanego powództwem cywilnym. Jeżeli wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie winno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów, np. art. 144, 145, 147, 151, 222 k.c. Doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na gruncie P.b. należy rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym, a nie z przepisami innych gałęzi prawa, np. przepisami prawa cywilnego.

2. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na tą decyzję złożył J.B. wnosząc o jej uchylenie w całości i nakazanie podjęcia przez organ nadzoru budowlanego decyzji zgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Decyzji zarzucił błędną ocenę stanu faktycznego, błędną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz niewłaściwe zastosowanie i zinterpretowanie art. 3 ust 7a, w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 aa prawa budowlanego.

Podano, że dywagacje organów orzekających na temat zgodności robót wykonanych w [...]r. nie odpowiadają prawdzie. Instalacja gazowa w lokalu nr [...] w budynku nr. [...] w [...]r. nie została prawidłowo wykonana, ponieważ odprowadzanie spalin gazowych z instalowanego pieca, podłączono bezpośrednio do istniejącego przewodu wentylacyjnego łazienki znajdującej się w budynku nr [...]. W podobny sposób podłączono okap kuchenki gazowej w tym lokalu, który również został podłączony do przewodu wentylacyjnego łazienki w sąsiednim budynku (pozostał tam do chwili obecnej). Piec gazowy został podłączony rurą typu spito bezpośrednio do ceglanego przewodu wentylacyjnego bez wkładu ochronnego. Nie wybudowano nowych kominów spalinowych. Te nieprawidłowości prac instalacyjnych zostały potwierdzone dwukrotnie w czasie kontroli kominiarskiej w roku 2018 - dowody w aktach. Odnośnie do prac wykonanych w [...]r. stwierdzono, że właściciele lokalu nr [...], świadomi nieprawidłowości, samowolnie dokonali przeróbki instalacji gazowej, polegającej na zmianie dotyczącej odprowadzania spalin. Prace jakie zostały przeprowadzone to:

- samowolne przełączenie pieca do innego przewodu wentylacyjnego,

- samowolne wykucie otworów w ścianie nośnej budynku (dokonując podłączenia do innego przewodów wentylacyjnych). Prace te prowadzone były z rażącym naruszeniem prawa, bez wymaganych pozwoleń oraz zgody współwłaściciela. Zakres inwestycji, a w szczególności konieczność wykorzystania komina celem włączenia pieca gazowego c.o. do przewodu spalinowego, jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu częścią wspólną /art. 199 Kc/ i wymaga zgody współwłaściciela a brak tej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością. Zgoda współwłaścicieli stanowi niezbędną przesłankę prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Poza sporem jest, że państwo M. przeprowadzając roboty budowlane dopuścili się samowoli budowlanej i roboty te zostały wykonane niezgodnie z projektem, bez zgody współwłaściciela nieruchomości (budynek nr [...] przy ul. [...]) i bez zgody właściciela budynku przy ul. [...], tj. J.B. Na marginesie podano, że w sprawie tej doszło do naruszenia postanowień art. 199 - 201 Kodeksu cywilnego.

Od początku postępowania, zarzucono, w działaniu administracji nadzoru budowlanego była niechęć do merytorycznego zajęcia się sprawą. Poza sporem pozostaje, że p. M. w [...] dokonali, od ówczesnej Agencji Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa, zakupu lokalu, który nie był lokalem mieszkalnym. W lokalu tym nie było kuchni, łazienki oraz niezbędnych połączeń kominiarskich. Lokal ten został jednak zakwalifikowany w akcie notarialnym jako lokal mieszkalny ze względu na obowiązujące przepisy dotyczące nabycia lokali mieszkalnych od Agencji przez byłych pracowników Państwowych Gospodarstw Rolnych na warunkach preferencyjnych. Lokal ten znajdował się w nieruchomości pod adresem E., ul. [...]. Pozostałą część budynku oraz budynek przy ul. [...] w E. nabył skarżący. Organy na żadnym etapie postępowania nie pokusiły się o zweryfikowanie jak przebiega granica podziału między budynkiem [...] a [...]. Przyjęto z założenia, bez żadnego dowodu, że de facto brak jest rozgraniczenia tych nieruchomości. Dokonując zmiany przyłączenia do przewodu wentylacyjnego w ścianie konstrukcyjnej w sprawie tej zastosowano art. 29 ust. 2 pkt laa P.b. Nastąpiła ingerencja w element konstrukcyjny i twierdzenie, że tego typu robót nie obejmuje prawo budowlane jest nieprawidłowe. Organ sam sobie zaprzecza i przyjmuje, że "ingerencja w element konstrukcyjne" nie wymaga pozwolenia na budowę. Wystarczy tylko i wyłącznie samo zgłoszenie, które jednak wydaje się też zbędne. Zaakceptowano samowolę budowlaną p. M., ponieważ przy wydawaniu pozwolenia niezbędna była zgoda współwłaściciela tj. skarżącego. W tej sprawie nie wyjaśniono przebiegu granic pomiędzy obiektem przy ul. [...] a nr [...], przyjmując fikcję prawną i ustalono, iż ściana - tzw. trzon kominowy jest elementem wspólnym skarżącego i p. M. Z takim twierdzeniem nie można się zgodzić w sytuacji, gdy p. M. nabyli lokal mieszkalny i ułamkową część gruntu pod nieruchomością. Wniesiono o wydanie decyzji zgodnie art. 51 i art. 52 P.b. wraz z żądaniem usunięcia przewodu spalinowego, doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego oraz uzyskaniu wszystkich pozwoleń i zgód przez p. M.

3. Wojewódki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniejszą argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że roboty budowlane polegające na przełączeniu pieca z przewodu nr 9 do przewodu nr 8 nie stanowią przebudowy ściany konstrukcyjnej. Dane roboty budowlane polegające na wkuciu się w istniejący przewód są robotami prostymi z technicznego punktu widzenia i nie wpływają na nośność ściany konstrukcyjnej. Czym innym jest bowiem wpięcie urządzenia w istniejący przewód kominowy, a czym innym byłoby wykonanie nowego komina w ścianie konstrukcyjnej.

4. W piśmie procesowym z 2.10.2019r. A.M. wyjaśnił, że skarżący podają nieprawdziwe informacje w skardze. Z premedytacją wprowadzają organy sprawiedliwości w błąd. Negują, iż nabyty przez niego lokal był lokalem mieszkalnym, zaś z zaświadczenia Urzędu Miasta z 20.03.1996r. wynika, że lokal ten był samodzielnym lokalem mieszkalnym, w którym mieszka od [...] lat, a jako jego właściciel od [...] lat. Pan J. B. kupił pozostałą część budynku nr [...] w [...], a budynek nr [...] w [...] i w obydwu przypadkach nie zgłaszał zastrzeżeń co do formy współwłasności ujętej w akcie notarialnym. Obecnie uporczywie nęka go oraz w dniu [...] 2019r. pozbawił go dostępu do wody, co świadczy jednoznacznie o intencjach skarżącego.

5. Na rozprawie w dniu 29 października 2019r. pełnomocnik WINB wyjaśnił, że przy wykonaniu pierwszej kontroli 5.12.2017r. łatwiej było wykonać operację polegającą na nakazie odłączenia użytkowania pieca gazowego dwufunkcyjnego, niż wyłączyć z użytkowania pozostałą część budynku z uwagi na to, że przez nawiew w łazience mogły do innego mieszkania w budynku dostawać się spaliny z pieca gazowego. Podaje, że pierwotnie nie była wskazana podstawa prawna w ramach której organ I instancji prowadził postępowanie po interwencji skarżącego. Dopiero, gdy sprawa trafiła do organu II instancji, na skutek odwołania, stwierdzono, że należy ustalić, w jaki trybie doszło do przyłączenia pieca gazowego do innego przewodu kominowego. Wyjaśnił, że przełączenie pieca gazowego w wyniku interwencji organu nadzoru budowlanego nastąpiło do innego wolnego przewodu, do którego nie było przyłączone żadne urządzenie, ani pomieszczenie. Stwierdził, że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę ale nie wymagały pozwolenia na budowę i nie naruszają konstrukcji budynku. Przepięcie nie wymaga uzgodnień, zezwolenia czy zgłoszenia do organu. Jest to prosta praca budowlana wykonywana w oparciu o opinię kominiarską. Wcześniej takie prace wymagały pozwolenia, lecz po ostatniej nowelizacji Prawa budowalnego nie wymagają zgłoszenia ani pozwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, ze zm) dalej: p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a..

Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Przedmiotem skargi w tej sprawie jest decyzja WINB z [...], którą uchylono decyzję PINB umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonania instalacji gazowej i podłączenia pieca gazowego do przewodów kominowych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w E. oraz orzeczono o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowalnych polegających na wykonaniu instalacji gazowej i podłączeniu pieca gazowego do przewodów kominowych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w E. do stanu zgodnego z prawem.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że instalacja gazowa w lokalu nr [...] w budynku nr [...], nie została wykonana prawidłowo w [...], jak też zarzutu, że wykonane w [...] prace budowlane polegająca na przełączeniu pieca gazowego dwufunkcyjnego z przewodu kominowego nr 9 do przewodu kominowego nr 8 (wolnego) stanowiło przebudowę, na którą konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Dokonana przez Sąd kontrola skarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że materiał dowodowy został w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego zgromadzony w sposób wyczerpujący, a jego analiza prawidłowa. Organy poprawnie dokonały także subsumpcji mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa.

Wobec zarzutu skargi co do nieprawidłowego wykonania robót budowlanych w [...] związanych z zamontowaniem wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w E. (dalej jako: lokal nr [...]) należy stwierdzić, że stanowisko to jest jedynie polemiką z ustaleniami organów nadzoru budowalnego, nie znajdującym oparcia w zgromadzonych materiałach.

W pierwszej kolejności pozostaje podnieść, że wbrew zarzutom skargi lokal nr [...] w dacie jego nabycia stanowił i nadal stanowi lokal mieszkalny, co potwierdza wydane 20.03.1996r. przez Urząd Miejski w E. Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego zaświadczenie, w którym stwierdzono, że lokal mieszkalny przy ul. [...] jest samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy o własności lokali, jak też okoliczność tą potwierdza sporządzony [...] akt notarialny Rep. A nr [...] dot. umowy sprzedaży pp. M. lokalu mieszkalnego w budynku biurowo - mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w E. o powierzchni 78,66 m².

Następnie należy wyjaśnić, że roboty budowlane polegające na montażu w obiektach budowlanych pieca grzewczego (np. gazowego dwufunkcyjnego) oraz wykonania wewnętrznej instalacji gazowej, w orzecznictwie sądów administracyjnych traktowane są jako przebudowa, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1202, ze zm.) dalej: P.b. Zgodnie z tym przepisem jako przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W przypadku montażu pieca grzewczego (w sytuacji gdy takiego nie było) i wykonaniu nowej instalacji grzewczej w budynku dochodzi do wykonania robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych takiego budynku, bowiem zmienia się sposób jego ogrzewania (por. wyroki WSA w Gdańsku z 9.09.2015r. sygn. II SA/Gd 352/15 oraz WSA w Rzeszowie z 18.12.2018r. sygn. II SA/Rz 973/18, dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w rozpoznawanej sprawie montaż pieca gazowego dwufunkcyjnego oraz instalacji wewnętrznej sieci gazowej wraz z przyłączeniem do przewodu kominowego nr 9 dokonane przez p. M. w [...] w lokalu nr [...] stanowiły niewątpliwie roboty budowlane, na wykonanie których niezbędne było pozwolenie na budowę, gdyż w stanie prawnym istniejącym w dacie ich wykonania tj. w [...] pod pojęciem robót budowlanych rozumiano budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 P.b.). Z zebranych w tej sprawie materiałów oraz ustaleń, które nie budzą wątpliwości Sądu, wynika, że inwestor wystąpił o takie pozwolenie na budowę i je uzyskał. Decyzją z [...] Nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z-ca Naczelnika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego, udzielił p. A.M. pozwolenia na budowę obejmującego wewnętrzną instalację gazową - piec gazowy c.o. na działce położonej przy ul. [...] w E. Załącznik do decyzji stanowił projekt techniczny wewnętrznej instalacji gazu. Z załączonej dokumentacji technicznej wynika, że piec dwufunkcyjny [...] 16 kW podłączony miał być do przewodu kominowego oznaczonego nr 9 w tym budynku. Nadto z pozostałej dokumentacji technicznej wynika, że wykonane parce budowlanego zostały prawidłowo, co potwierdzają kolejno: protokół odbioru technicznego instancji gazowej z [...]r. (stanowiący załącznik do adnotacji służbowej PINB z 13.08.2019r.), protokół z [...]r. dotyczący nagazowania instalacji (stanowiący załącznik nr 2 do wskazanej adnotacji służbowej) oraz opinia kominiarska Nr [...] z [...]r. z przeprowadzonych oględzin urządzeń grzewczo-kominowych, w której uprawniony mistrz kominiarski J.K. potwierdził prawidłowość podłączenia pieca co. gazowego. W tym okolicznościach należało podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, że wykonana instalacja gazowa wewnętrzna wraz z montażem pieca gazowego dwufunkcyjnego oraz jego podłączeniem do przewodu kominowego w lokalu nr [...] odbyła się zgodnie z prawem, jak też potwierdzono wówczas prawidłowość wykonanych robót budowlanych. Poza tym w tym stanie sprawy dalsze użytkowanie wskazanej instalacji wraz z piecem gazowym winno być utrzymywane w trybie prawidłowości użytkowania ww. instalacji w oparciu o zapisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. z 1999r. Nr 74, poz. 835, ze zm).

Resumując podniesiony w skardze zarzut dotyczący nieprawidłowego podłączenia pieca gazowego do przewodu kominowego, który stanowił przewód grawitacyjny dla innego pomieszczenia w budynku nr [...] przy ul. [...], pozostaje gołosłowny, bowiem brak jest jakiejkolwiek informacji, czy w tamtym czasie ([...]r.), ewentualnie kiedy doszło do przyłączenia pomieszczenie w.c. do tego samego przewodu kominowego. Poza tym fakt, że w 2018r. dwaj uprawnieni mistrzowie kominiarscy w swoich opiniach z [...]r. i [...]r. potwierdzili konieczność rozdzielenia wspólnego podłączenia pieca gazowego c.o. w budynku nr [...] oraz wentylacji w.c. w budynku nr [...] w tym samym pionie kominowym, nie stanowi o tym (takiego zapisu nie zawierają wskazane opinie), że roboty budowlane z [...]r. dotyczące podłączenia pieca gazowego do przewodu kominowego nr 9 wykonane zostały w sposób nieprawidłowy i niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę. Przede wszystkim taka okoliczność mogłaby zostać stwierdzona tylko w wyniku oceny uczynionej w [...]r. zaraz po wykonaniu tych robót. Natomiast jak wskazano wyżej w opinii kominiarskiej z [...]r. w oparciu o przeprowadzone oględziny urządzeń grzewczo-kominowych uprawniony mistrz kominiarski potwierdził prawidłowość podłączenia pieca c.o. gazowego oraz wentylacji. Natomiast z opinii z dn. [...]r., na którą powołuje się skarżący, wynikało jedynie, że aktualnie stan stwierdzony podczas dokonania okresowej kontroli przewodów kominowych: dymowych, spalinowych oraz grawitacyjnych przewodów wentylacyjnych wraz z przyłączeniami nie odpowiada przepisom prawa, gdyż do tego samego przewodu kominowego podłączona jest wentylacja łazienki w parterze budynku nr [...] wraz z kotłem na gaz w lokalu nr [...]. Dlatego też nie można uznać aby roboty budowlane wykonane w [...] zostały w sposób niezgodny z przepisami prawa.

Nadto zupełnie na marginesie jedynie pozostaje podać, że skarżący w [...] nie był właścicielem ani budynku nr [...], ani współwłaścicielem budynku nr [...] przy ul. [...] w E., zatem nie sposób zaakceptować, aby posiadał wiedzę na temat tego, w jaki sposób wówczas funkcjonowały podłączenia do przewodów kominowych, które zlokalizowane są w ścianie granicznej pomiędzy budynkiem nr [...] i [...]. Z informacji zawartych w przywołanym wcześniej akcie notarialnym wynika, że na działce nr [...] o pow. 350 m² zlokalizowany był budynek biurowo - mieszkalny, w którym znajdował się lokal mieszkalny inwestora, zaś pozostała część tego budynku oraz budynek nr [...] przy ul. [...] został zbyty znacznie później na rzecz skarżącego.

Co do stanowiska skarżącego, że wykonane w [...] przez inwestora roboty budowlane polegające na przepięciu pieca gazowego z przewodu kominowego oznaczonego nr 9 i wpięcia go do sąsiedniego wolnego przewodu oznaczonego nr 8 (do którego nie zostało podłączone żadne inne urządzenie ani pomieszczenie w budynku nr [...] i [...]), które stanowią przebudowę i konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, a w ramach tego też uzyskanie zgody skarżącego jako współwłaściciela budynku nr [...] przy ul. [...], czego nie uczyniono, a co stanowi o oczywistym naruszeniu prawa i świadczy o samowoli budowlanej, pozostaje wyjaśnić, że te roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Stosownie do art. 115 ustawy z 20 lipca 2017r. o Krajowym Zasobie Narodowym (Dz.U. z 2017r. poz. 1529), który to akt wszedł w życie od 11 września 2017r. i obowiązywał w 2018r., dokonano zmiany m.in. treści art. 29 ust. 2 pkt 1aa) P.b. Obecnie z treści art. 29 ust. 2 pkt 1aa) P.b. wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowalnych polegających na: przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowalnym wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Celem takiej regulacji ustawodawcy było wskazanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia budowlanego oraz zniwelowanie występujących problemów interpretacyjnych, by nie powodowały one trudności przy realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz je przyspieszyły bez potrzeby przeprowadzania długotrwałych procedur. Z tego też powodu odstąpiono od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla przebudowy budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem takich w których dokonuje się przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także przebudowy z wyłączeniem której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. W rozpoznawanej sprawie nie zaszła żadna ze wskazanych dwóch okoliczności, które wyłączały by zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż prace wykonane w lokalu [...] nie dotyczyły przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, jak też nie zachodziło drugie wyłączenie. Ściana graniczna pomiędzy budynkami [...] i [...] w której przebiegają przewody kominowe stanowi niewątpliwie element konstrukcyjny, jednak przepięcie się do przewodu kominowego sąsiadującego z dotychczasowym nie stanowi przebudowy tego elementu konstrukcyjnego. Zatem w [...]r. nie doszło, jak chciałby to widzieć skarżący, do montażu pieca gazowego oraz budowy wewnętrznej instalacji gazowej, gdyż te roboty zostały już wykonane na podstawie posiadanego pozwolenia na budowę, zaś prace które wykonał inwestor w [...]r. były niewątpliwie robotami budowlanymi lecz nie wymagającymi pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 i 2a P.b., gdzie wyartykułowano roboty wymagające takiego zgłoszenia. Skoro ustawodawca jednoznacznie określił, że enumeratywnie określone roboty budowlane, nie wymagają pozwolenia na budowę, a jednocześnie także nie wymagają zgłoszenia, to wykonanie takich robót określonych jako proste prace budowlane nie wymagały uzyskania do ich przeprowadzenia pozwolenia, czy zgłoszenia. Wystarczającym było potwierdzenie uprawnionego kominiarza, co do prawidłowości przepięcia z jednego przewodu kominowego oznaczonego jako nr 9 do sąsiadującego przewodu oznaczonego jako nr 8. Wskazane prace, wbrew stanowisku skarżącego, nie zmieniały parametrów użytkowych budynku, czy lokalu nr [...], bowiem wskazany sposób ogrzewania lokalu istnieje od [...]r., a jedynie zmianie podlegało włączenie do przewodu kominowego, także istniejącego w ścianie granicznej budynku [...] i [...].

W sprawie tej, na skutek wniosku skarżącego przeprowadzono działania kontrolne, a następnie działania w kierunku postępowania naprawczego w trybie art. 51 p. b., w toku którego ustalono, że prace budowlane wykonane w [...]r., które były efektem działań skarżącego oraz interwencji PINB, nie stanowiły robót wymagających pozwolenia na budowę, jak też zgłoszenia, co oznaczało, że brak było podstaw do nałożenia przez organ nadzoru budowlanego wykonania określonych obowiązków w trybie art. 51 P.b., mających na celu doprowadzenie tych prac do stanu zgodnego z prawem. Jak bowiem wynika z opinii kominiarskiej z [...]r. po przepięciu do przewodu kominowego nr 8 piec gazowy c.o. podłączony został prawidłowo, zabezpieczony wkładem kwasoodpornym oraz drożnymi przewodami.

Nadto w tym miejscu pozostaje przypomnieć, że działania inwestora w żadnym wypadku nie stanowiły samowoli budowlanej, jak też nie były podyktowane świadomym i celowym jego działaniem lecz stanowiły reakcję na działania skarżącego oraz powiadomienia organu nadzoru budowlanego o wspólnym podłączeniu do jednego przewodu kominowego pomieszczenia w.c. stanowiącego jego własność oraz pieca gazowego w lokalu [...], w efekcie których podjęto działania nakazujące natychmiastowe zaprzestanie użytkowania pieca, co odnotowano w protokole przeprowadzonej kontroli w dn. 5.12.2017r. oraz nakazie przedłożenia niezbędnej dokumentacji. Na rozprawie pełnomocnik organu wyjaśnił, że działanie takie było szybsze do zrealizowania niż nakazanie zaprzestania użytkowania pomieszczenia w.c, bowiem poprzez jego nawiew wraz z potencjalnymi spalinami mogło dojść do zakłóceń w całym lokal skarżącego. Nadto pozostaje przypomnieć, że działania właściciela lokalu nr [...] związane z przepięciem pieca gazowego odbyło się przy akceptacji uprawnionego organu nadzoru budowlanego, który to inwestor powiadomił o dobrowolnym wykonaniu prac i przepięciu pieca gazowego do innego przewodu kominowego zgodnie ze wskazaniami opinii kominiarskiej, do dnia [...]r. Organ I instancji nie zaoponował takiemu działaniu jako niezgodnemu z prawem, bowiem nie wymagało ono uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, a wynikało z właściwego użytkowania pieca gazowego, co potwierdzono w opinii kominiarskiej z [...]r.

Reasumując całkowicie chybione jest powoływanie się przez skarżącego na opinię z [...]r., gdyż potwierdzała ona stan faktyczny z tego dnia, nie zaś późniejsze przepięcie pieca gazowego c.o. do przewodu kominowego nr 8.

Na marginesie pozostaje natomiast wyjaśnić skarżącemu, że organu nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonywania oceny, czy też przeprowadzania ustaleń w zakresie prawa własności takiej czy innej części obiekty budowlanego, bowiem w tym zakresie uprawnione są inne organy, które dokonują takich podziałów na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też w toku stosownych postępowań przed sądem powszechnym w przypadku wątpliwości co do przebiegu linii granicznej pomiędzy nieruchomościami budynkowymi nr [...] i [...] przy ul. [...] w E. Dla rozpoznania niniejszej sprawy nie była niezbędna wiedza, co do dokonania czy też nie geodezyjnego podziału obiektu budowlanego składającego się wcześniej z dwóch brył stanowiącego jeden budynek biurowo-mieszkalny, oraz w jaki sposób obecnie przebiega ta granica. Wyjaśnienia w tym zakresie uczynione w uzasadnieniu skarżonej decyzji są prawidłowe, bowiem postępowanie wyjaśniające czy legalizacyjne nie zastąpi postępowania sądowego zainicjowanego powództwem cywilnym. Jeżeli wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów, np. art. 144, 145, 147, 151, 222 k.c. Doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na gruncie regulacji P.b. należy rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.