Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1487/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 109 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1398
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 3064/21 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 października 2021 r. nr 489/12/2021/Ub w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 3064/21, po rozpoznaniu skargi J.S. (dalej: skarżący, strona), uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ, organ) z dnia 28 października 2021 r., nr 489/12/2021/Ub, w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rybniku Inspektorat w Wodzisławiu Śląskim pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. wystąpił do Prezesa NFZ z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego J.S. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej.

Prezes NFZ decyzją z dnia 28 października 2021 r., nr 489/12/2021/Ub, stwierdził objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej: a) jako wspólnik spółki cywilnej: (-) "W." [...] Spółka Cywilna zarejestrowanej pod nr wpisu [...], w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 6 czerwca 2001 r., (-) "A." spółka cywilna, zarejestrowanej pod nr wpisu [...] w okresie od 1 stycznia 1999 r. do nadal; b) w formie indywidualnej "I." NIP [...] w okresach: (-) od 12 marca 2007 r. do 29 czerwca 2016 r., (-) od 1 maja 2018 r. do 29 czerwca 2018 r.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę, zarzucając: (-) błędne ustalenie, że prowadził działalność gospodarczą we wskazanych w decyzji okresach, (-) wydanie decyzji mimo niepodjęcia przez organ wszystkich możliwych działań zmierzających do ustalenia tego jaki był rzeczywiście stan faktyczny w niniejszej sprawie, (-) objęcie decyzją okresów, co do których żadne przepisy nie wymagają już posiadania stosownej dokumentacji, co czyni niemożliwym przedłożenie dokumentów obalających stosowne wpisy w CEIDG, urzędach gmin czy Urzędzie Skarbowym, (-) nieuwzględnienie, iż przedmiotowe składki na ubezpieczenie zdrowotne, gdyby rzeczywiście były należne, uległyby i tak przedawnieniu.

WSA w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w uzasadnieniu wskazał, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, m.in. poprzez ustalenie, czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek zdrowotnych.

Dalej Sąd I instancji przywołał treść art. 109 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1398, ze zm.), a także treść art. 93 ust. 2 tej ustawy. Wyjaśnił, że należności z tytułu składek zdrowotnych przedawniają się na zasadach określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 – stan prawny obowiązujący od 1 stycznia 2012 r.), należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Przepis ten uległ jednak zmianie od 1 stycznia 2012 r. Od tej daty termin przedawnienia wynosi 5 lat. Przy czym – zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232, poz. 1378) – do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. Gdyby zaś przedawnienie rozpoczęte przed tą datą miało nastąpić wcześniej przy stosowaniu dotychczasowych przepisów, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

Zdaniem więc Sądu I instancji, Prezes NFZ rozstrzygając sprawę powinien przede wszystkim wyjaśnić i ustalić przed wydaniem decyzji, czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu czy też nie, a jeśli tak, to w jakim zakresie. W zakresie bowiem w jakim należności uległy przedawnieniu, wygasł obowiązek ich wymierzenia i pobrania, a wydawanie decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu jest bezprzedmiotowe.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że przedawnienie jako instytucja materialnoprawna nie jest przedmiotem dowodzenia, ponieważ nie jest faktem ani okolicznością w rozumieniu przepisów k.p.a. Organ administracji publicznej uwzględnia przedawnienie z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego, stosując przepisy prawa materialnego regulujące przedawnienie (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. I GSK 171/21, LEX nr 3258194). Tym samym organy NFZ są właściwe do orzekania o okresie przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł Prezes NFZ, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.k. a także w zw. z art. 109 ust. 1 i 2 ustawy z dn. 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegających na ustaleniu, czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek ubezpieczenia zdrowotnego, w sytuacji gdy Sąd uczynił przedmiotem rozpoznania faktycznie inną sprawę niż ta, w której wniesiono skargę, bowiem przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ było tylko i wyłącznie stwierdzenie na wniosek ZUS objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącego J.S., a nie wymierzenie i pobieranie składek na ubezpieczenie zdrowotne i ich ewentualne przedawnienie, które to kwestie należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych a nie Prezesa NFZ, a także w sytuacji gdy podstawą uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji była kwestia przedawnienia składek ubezpieczenia zdrowotnego a nie inne kwestie związane w szczególności z przeprowadzonym przez organ postępowaniem dowodowym, co do których tych kwestii Sąd w istocie się nie wypowiedział;

2. art. 145 § pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.k., a także w zw. z art. 109 ust. 1 i 2 oraz art. 82 ust. 8-11 ustawy z dn. 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jak również art. 24 ust. 4-6 ustawy z dn. 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegających na ustaleniu, czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek ubezpieczenia zdrowotnego, oraz przez uznanie Prezesa NFZ, tj. organu za właściwego do orzekania o okresie przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne, w sytuacji gdy organ nie jest organem administracji publicznej lecz podmiotem powołanym z mocy ustawy do załatwienia ściśle określonej sprawy, tj. wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym danej osoby, zaś zgodnie z powołanymi wyżej przepisami wyłącznie właściwe do rozstrzygnięcia kwestii wymierzenia i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne i w konsekwencji ich ewentualnego przedawnienie są organy ubezpieczenia społecznego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Prezes NFZ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Złożył też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Skarżący J.S. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania.

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż zauważenia wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane częściowo wadliwie. Przede wszystkim nie ma takiego przepisu jak "art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a.", natomiast jest przepis "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.". Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.k., które to przepisy nie miały zastosowania w sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że skarżącemu chodziło o art. 7 i art. 77 k.p.a. Również w obu zarzutach z pkt 1 i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podnosi zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te zostały zatem skonstruowane wadliwie. Należy jednak podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Zatem ze względu na istotę poruszanych zagadnień oraz przeplatanie się ze sobą zarzutów obu kategorii, Sąd w składzie niniejszym postanowił rozpoznać oba zarzuty kasacyjne łącznie.

Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1398; dalej: ustawa o świadczeniach), dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu, do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych.

Na początku należy wyjaśnić, że art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach jest przepisem natury procesowej (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1702/12). Przepis ten ma charakter przepisu kompetencyjnego, regulującego kwestie uprawnień dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ do wydawania decyzji w sprawach w nim wymienionych (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 971/11), czyli wyznacza zakres przedmiotowy rozpatrywania przez ten organ spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego (por. postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 357/07). Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, nie zalicza się zaś spraw z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż te należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1564/11). Powyższe oznacza, że w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przed dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ, rozstrzygana jest kwestia podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, a dopiero w razie stwierdzenia, że dana osoba podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu, możliwe jest wydanie w innym postępowaniu, prowadzonym przez ZUS, decyzji wymierzającej należną składkę na ubezpieczenie zdrowotne (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 3266/15).

W sprawie niniejszej przedmiot postępowania dotyczył kwestii stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a zatem właściwym do rozpoznania sprawy był organ NFZ. Przedmiot ten nie obejmował jednak swym zakresem wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż kwestia ta należy do właściwości organów ubezpieczeń społecznych (art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach). Z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 423; dalej: u.s.u.s.) wynika, że do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy między innymi wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zatem to w ramach tego postępowania, dotyczącego wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, winna być badana kwestia przedawnienia należności z tytułu składek zdrowotnych, o którym mowa w art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że Prezes NFZ przed wydaniem decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu winien najpierw wyjaśniać i ustalać, czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu. Nietrafne jest też powoływanie się przez ten Sąd na wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I GSK 171/21. W sprawie tej przedmiotem postępowania była odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Przy czym organem właściwym do jej prowadzenia był Zakład Ubezpieczeń Społecznych a nie organ NFZ. Zatem z wyrażonego w tym wyroku stwierdzenia, że "organ administracji publicznej uwzględnia przedawnienie z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego, stosując przepisy prawa materialnego regulującego przedawnienie", kierowanego do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nijak nie można wyinterpretować, jak to uczynił w sprawie niniejszej Sąd I instancji, że kwestię przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne organ NFZ musi uwzględniać w sprawie, która nie jest objęta jego kognicją. Powyższe powoduje, że zasadne są oba zarzuty kasacyjne, zarzucające naruszenie wskazanych w nich przepisów. Organ NFZ nie jest bowiem organem właściwym do rozpoznawania sprawy w przedmiocie wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także za zasadny zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Sąd ten nie skontrolował bowiem zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w granicach danej sprawy, nie odniósł się też do zarzutów skargi (poza jednym dotyczącym przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza to, że Sąd I instancji nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. W tym przypadku nastąpiło przekroczenie granic rozpoznawanej sprawy o kwestie, które nie mogły być przedmiotem postępowania przed organem NFZ.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji winien zatem dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji w sposób wszechstronny i rzetelny, w szczególności mając na uwadze charakter postępowania, w którym decyzja ta została wydana. Ponadto dokonując tej oceny, Sąd ten winien odnieść się do stanowiska skarżącego i zarzutów podniesionych w skardze.

Z tych względów uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Zasada słuszności, zawarta w tym przepisie, stanowi podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej - uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego.