Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 678/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 162  par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S. A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 769/07 w sprawie ze skargi [...] S. A. w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

[...] S.A. z siedzibą w. K. wnioskiem z dnia 30 listopada 2005r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Jaworzna o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2002r., którą udzielone zostało Gminie Jaworzno pozwolenie na budowę oświetlenia płyty boiska stadionu sportowego w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu Spółka podała, że w oparciu o umowę zawartą z Gminą Jaworzno miała być wykonawcą robót budowlanych, których dotyczyło wydane pozwolenie. Do realizacji inwestycji jednak nie doszło bowiem m.in. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania przetargowego mającego na celu wyłonienie wykonawcy robót, upłynął przewidziany przepisami prawa termin rozpoczęcia tej budowy. Mimo tego Gmina jednak chce obciążyć Spółkę karą umowną w związku z niedotrzymaniem terminu wykonania robót.

W odpowiedzi Naczelnik Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Jaworzna pismem z dnia 21 lutego 2006r. poinformował Spółkę, że nie była stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem nie może żądać wygaszenia przedmiotowej decyzji w trybie art. 162 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: prawo budowlane). Na skutek odwołania wniesionego przez [...] S.A. Wojewoda Śląski uznał, że opisane pismo ma znamiona obarczonej wadami decyzji administracyjnej. W tej sytuacji postanowił tę wadliwą decyzję uchylić i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując wniosek [...] S.A. Prezydent Miasta Jaworzna decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że w dniu 12 lipca 2004 r., a zatem w dacie obowiązywania pozwolenia na budowę inwestor dokonał geodezyjnego wytyczenia obiektu, co powoduje iż brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i skutkuje umorzeniem postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ponadto organ zauważył, że [...] jako wykonawca robót nie była stroną postępowania o pozwolenie na budowę, bowiem nie została wskazana w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Także i to orzeczenie nie utrzymało się w obrocie prawnym, bowiem kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda Śląski je uchylił i po raz drugi sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jako powód wydania tej decyzji kasacyjnej Wojewoda wskazał na braki przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta Jaworzno postępowania dowodowego pozwalającego na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii ustalenia stron toczącego się postępowania uznał, że organ I instancji nieprawidłowo powołał się w uzasadnieniu decyzji na przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, bowiem przepis ten obowiązuje dopiero od dnia 11 lipca 2003 r., a zatem skoro przedmiotowe pozwolenie na budowę zostało wydane w czerwcu 2002 r., to stroną postępowania powinien być każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie.

Rozpatrując po raz trzeci sprawę Prezydent Miasta Jaworzna decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 37 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego odmówił stwierdzenia wygaśnięcia swojej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oświetlenia płyty boiska stadionu sportowego w J.. W uzasadnieniu podał, że z zebranych dokumentów wynika, że wykonawca [...] S.A. wszedł do procesu inwestycyjnego po dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz po nowelizacji ustawy Prawo budowlane ustalającej nowe brzmienie art. 28. W tym stanie rzeczy organ odmówił Spółce przyznania statusu strony postępowania wskazując, że posiada ona w sprawie jedynie interes faktyczny. Interes ten dotyczy bowiem sfery wynikającej z umowy zawartej z inwestorem i związanego z tym obciążenia karami umownymi. Ponadto wykonawca przejął plac budowy w sierpniu 2004 r., a wniosek o wygaszenie pozwolenia na budowę zgłosił dopiero w listopadzie 2005 r. Zdaniem Prezydenta Miasta Jaworzna brak po stronie wnioskodawcy przymiotu strony postępowania był argumentem rozstrzygającym o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wobec czego drugorzędne znaczenie mają inne okoliczności faktyczne nie pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia udzielonego pozwolenia.

Wojewoda Śląski decyzją nr [...] z [...] lipca 2007r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2007r. W uzasadnieniu wskazano, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stroną tego postępowania był każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie, albo kto żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stąd też w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym stronami mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy podmiot czyjego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczyć mogą skutki wydanego orzeczenia, jednak krąg tych podmiotów powinien być również ustalony w oparciu o art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, który stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do art. 28 k.p.a. W ocenie Wojewody odwołująca się Spółka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa lecz wywodzi je jedynie z faktu zawarcia umowy z Gminą Jaworzno z dnia 12 lipca 2004r. Tym samym organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że [...] S.A. nie posiadała przymiotu strony zarówno w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, jak i art. 28 k.p.a. Wojewoda stwierdził także, że nie jest uzasadnione twierdzenie odwołującej się, jakoby w chwili podpisywania umowy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła z mocy prawa, skoro przed terminem jej wygaśnięcia dokonano geodezyjnego wytyczenia obiektu. Podnoszone w odwołaniu argumenty dotyczące braku wiarygodności wpisów do dziennika budowy, rozbieżności w datach oraz wady wytyczenia geodezyjnego, zdaniem organu II instancji stanowią przedmiot postępowania przed sądem powszechnym i nie mogą być analizowane w postępowaniu administracyjnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] S.A. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając wydanie ich z naruszeniem art. 28, 77 § 1 i art. 107 §3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 41 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego, a także § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133).

Odpowiadając na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 grudnia 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/GL 769/07 oddalił skargę na decyzję Wojewody Śląskiego nr [...] z [...] lipca 2007r. Zdaniem Sądu I instancji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podniesiono, że instytucja wygaśnięcia decyzji administracyjnej stanowi jeden z wyjątków od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Dlatego też wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych, niepodelgających wykładni rozszerzającej. Kierując się tymi uwagami Sąd I instancji zauważył, że art. 37 ust. 1 prawa budowlanego nie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku wydania z urzędu decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej wygaśnięcie udzielonego pozwolenia na budowę w sytuacji zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie udzielonego pozwolenia na budowę może zostać wydana w przypadku zaistnienia jeszcze jednej z przesłanek wskazanych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie, gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Za bezsporne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oświetlenia płyty boiska stadionu sportowego w J. przy ul. [...] leżało w interesie skarżącej Spółki. Dlatego kluczową kwestię stanowiło ustalenie, czy skarżącej przysługiwał status strony postępowania o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu podkreślić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest wygaszenie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym nie mają zastosowania przepisy obowiązujące w dacie wydania tej decyzji, lecz przepisy obowiązujące w dacie orzekania o jej wygaszeniu. Jest to tym samym odmienna sytuacja od tej jaka ma miejsce w przypadku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, czy postępowań mających za przedmiot stwierdzenie nieważności takiej decyzji, w których badaniu podlega zgodność decyzji z przepisami obowiązującymi w dacie ich wydania. Tym samym, zdaniem składu orzekającego w I, instancji krąg stron postępowania o wygaszenie decyzji o pozwolenie na budowę został wyznaczony przepisem art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowiącym, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wobec powyższego wykonawca robót budowlanych nie miał statusu strony toczącego się w trybie nadzwyczajnym postępowania, którego przedmiotem było wygaszenie pozwolenia na budowę. Tym samym, należy też uznać, że organ I instancji prawidłowo odmówił wygaszenia swojej decyzji, gdyż w sprawie nie wystąpiła przesłanka odnosząca się do interesu strony wskazana w art. 162 § 1 pkt 1 in fine k.p.a.

Sąd I instancji odnosząc się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie sygn. akt OPS 16/98(publ.: ONSA z 1999/4/119) wskazał, że skoro [...] S.A. nie została uznana za stronę postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę to stosownie do utrwalonego w orzecznictwie poglądu, organ odwoławczy winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w. K., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. W szczególności wnoszący skargę kasacyjną wskazał na uchybienie przepisom art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie obiektywnej koncepcji legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie i jednocześnie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie. Naruszenie art. 162 k.p.a. zdaniem kasatora, nastąpiło na skutek przyjęcia, że postępowanie dotyczące wygaśnięcia pozwolenia na budowę na podstawie którego skarżący wykonywał roboty budowlane, nie dotyczy jego interesu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że w postępowaniu o wygaszenie decyzji, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, krąg stron określa art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Zdaniem kasatora wewnętrznie sprzeczne jest stanowisko Sądu, albowiem uznał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie spółki, a jednocześnie nie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Konsekwencją takiego stanowiska było zaakceptowanie obiektywnej koncepcji strony postępowania z naruszeniem zasad konstytucyjnych oraz art. 28 k.p.a.

Kasator powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że postępowanie o wygaszenie decyzji uregulowane jest w Kodeksie postępowania administracyjnego, wobec czego zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną tego postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego to postępowanie dotyczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny rozpoznający sprawę w I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami przytoczonymi w skardze kasacyjnej nakłada na stronę wnoszącą ten środek zaskarżenia obowiązek prawidłowego ich określenia poprzez precyzyjne powołanie konkretnych przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, lub pozbawiona tych istotnych elementów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Z powyższych względów sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane zostało przymusem adwokacko-radcowskim, przy założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym pełnomocnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pierwszej kolejności zwraca uwagę na wadliwą konstrukcję skargi kasacyjnej, która utrudnia ocenę jej zasadności. Sformułowanie przykładowo wymieniające uchybienia, określające że "w szczególności" naruszone zostały wskazane przepisy, użyte przez profesjonalnego pełnomocnika kasatora ocenić należy jako wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany skargą kasacyjną, nie tylko nie ma obowiązku, ale nie może ustalać woli kasatora i kierunku zaskarżenia. Rozpoznane mogą zostać tylko zarzuty odnoszące się do konkretnych przepisów prawa i to pod warunkiem ich precyzyjnego wskazania (por. wyrok NSA z 10.07.2007r., sygn. akt I OSK 1134/06, publ.: LEX nr 366213, wyrok NSA z 10.02.2005r., sygn. akt OSK 1735/04, publ.: LEX nr 165775, oraz: wyrok NSA z 24.11.2006r., sygn. akt II OSK 1313/06, publ.: LEX nr 310881, wyrok NSA z 20.10.2006r., sygn. akt I OSK 1376/05, publ.: LEX nr 281299, wyrok NSA z 23.09.2004r., sygn. akt OSK 479/04, publ.: LEX 162201). Podkreślić należy, że właściwe sformułowanie zarzutów obejmuje również przyporządkowanie poszczególnych przepisów do odpowiedniej podstawy skargi kasacyjnej. Dla prawidłowej konstrukcji - biorąc pod uwagę wysoce sformalizowany charakter tego środka zaskarżenia - należy wskazać, uchybienie których przepisów mieści się pod pojęciem zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a których w zakresie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ma to istotne znaczenie, również z tego względu, że w przypadku pierwszej podstawy kasacyjnej, na kastorze ciąży obowiązek wskazania formy naruszenia, a odnośnie drugiej podstawy należy uzasadnić że naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec niedbałego przedstawienia zarzutów skargi Naczelny Sąd Administracyjny odstępuje od powszechnie przyjętej w orzecznictwie kolejności rozpatrywania zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania przed zarzutami uchybienia przepisom prawa materialnego. Poruszając się w granicach skargi kasacyjnej nie sposób ustalić, które ze wskazanych przez siebie przepisy kasator uznaje za przepisy proceduralne, a które za materialne; tym bardziej, że istota skargi kasacyjnej koncentruje się wokół kwestii przymiotu strony w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wyrażających zasadę demokratycznego państwa prawa, zasadę sprawiedliwości społecznej oraz prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za chybiony. Aby skutecznie podnieść naruszenie tych zasad wnoszący skargę kasacyjną musiałby wykazać, że Sąd I instancji poprzez naruszenie określonych przepisów prawa powszechnie obowiązującego wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki, jakie wywołuje, nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego, a ponadto narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Zarzut ten uznać należy nie tylko nie za nieuzasadniony, ale nawet za nieuprawdopodobniony. Kasator nie wykazał na czym miałoby polegać naruszenie prawa do sądu, w tym zakresie zarzut jest niezrozumiały również z tego względu, że skarga została rozpoznana w I instancji przez właściwy, niezawisły i bezstronny Sąd. Skarżący miał możliwość skorzystania z instancyjnego toku kontroli decyzji zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym - czego wyrazem jest wniesienie skargi kasacyjnej.

Pozostałe zarzuty odnoszące się do art. 28 k.p.a. i 162 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 prawa budowlanego należało rozpoznać łącznie, albowiem dotyczą one w istocie przymiotu strony. Dla uporządkowania rozważań należy wskazać, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została [...] czerwca 2002r. Zatem w chwili jej wydania wobec braku odpowiedniej regulacji w art. 28 prawa budowlanego, krąg stron postępowania określał art. 28 k.p.a. Umowę o wykonanie robót budowlanych w postaci [...] S.A. zwarła z Gminą Jaworzno w dniu 16 sierpnia 2004r.

Odnosząc się zarówno na art. 28 k.p.a. jak i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pierwsza ze wskazanych regulacji stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast drugi ze wskazanych przepisów określa, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przytoczony przepis prawa budowlanego jest normą lex specialis względem przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie powoduje wyłączenia jego stosowania. Wzajemna relacja między obu regulacjami jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego zawęża, ale nie sprawia że przepis art. 28 k.p.a., nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd - podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie - że przepis art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 28.03.2007r. sygn. akt II OSK 208/06, niepubl. i "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007r., s. 332).

Wobec powyższego należy wskazać, że [...] S.A. nie była stroną postępowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ani fakt zawarcia umowy o roboty budowlane, ani zmiana przepisu art. 28 prawa budowlanego, poprzez dodanie ust. 2, nie powodują nabycia przymiotu strony przez wnoszącą skargę kasacyjną.

Organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie decyzji zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę toczyło się bez udziału [...] S.A. i nie była ona adresatem decyzji kończącej to postępowanie. Nie może ona zatem zostać uznana za stronę, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a obowiązujące brzmienie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego wzmacnia tylko ten pogląd.

Odnośnie interesu kasatora, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jest on wąski i istnieje wyłącznie na gruncie cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego wynikającego z umowy o wykonanie robót budowlanych. Tak rozumiany interes prawny znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego, a w znaczeniu procesowym na drodze postępowania cywilnego przez sądem powszechnym.

Z tych wszystkich względów, mają na uwadze w szczególności wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 184 p.p.s.a.