Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2256/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2373
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 46 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 181/22 w sprawie ze skargi P.M. i M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 listopada 2021 r. nr SKO.OS/41.9/102/2021/2096/BL w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 181/22 oddalił skargę P. M. i M. M. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 listopada 2021 r. nr SKO.OS/41.9/102/2021/2096/BL uchylającą decyzję Burmistrza R. z dnia 10 kwietnia 2020 r. nr GKE.6220.009.2018 w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejących warsztatów na potrzeby stacji demontażu pojazdów w miejscowości P. na działce o nr ewid. [...]" i orzekającą co do istoty w ten sposób, że odmówiono określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że wyrokiem z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1212/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił wydaną uprzednio w sprawie decyzję SKO w Katowicach z dnia 13 sierpnia 2020 r. uchylającą decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu Kolegium ponownie rozpoznając sprawę, zastosowało się zaleceń wskazanych w ww. wyroku a zaskarżona decyzja z dnia 30 listopada 2021 r. nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dających podstawę do jej uchylenia.

Organ dokonując oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyjaśnił, że teren planowanego przedsięwzięcia jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa P. (Dz. Urz. Woj. ŚI. 2014 r. poz. 976) zwany dalej w skrócie planem miejscowym. Podstawowe przeznaczenie terenu działki ustalone w planie miejscowym jest oznaczone symbolem 13 U - jako teren zabudowy usługowej oraz symbolem 24 KDW - jako teren drogi wewnętrznej. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego symbol literowy U oznacza jako przeznaczenie podstawowe terenu: tereny zabudowy usługowej. Symbol literowy KDW oznacza - teren drogi wewnętrznej (pkt 19).

Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie uznał, że ani podstawowe przeznaczenie terenu ani też dopuszczające - określone w planie miejscowym, nie przewidują na przedmiotowym terenie lokalizowania przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, która to działalność stanowi przetwarzanie odpadów w procesie odzysku odpadów. Działalność taka nie może być uznana za działalność możliwą do prowadzenia na terenie zabudowy usługowej (z terenem drogi wewnętrznej), nadto nie jest również działalnością spełniającą warunki z § 7 ust. 1 planu miejscowego. Powyższe wskazuje ewidentnie, wbrew stwierdzeniom zamieszczonym w skardze, na brak zgodności planowanego przez stronę przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Dokonana zatem przez organ analiza planu miejscowego została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Zaakcentowano również, że planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jako wymienione w § 2 ust. 1 pkt 45 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) zwanego dalej rozporządzeniem. W ustaleniach planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu planowanego przedsięwzięcia z "podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty i urządzeniem gruntów pod obiekty i urządzenia usług" jak i przeznaczenia dopuszczonego nie mieści się działalność w postaci "gospodarowania odpadami". Organ zasadnie przyjął, że plan nie zawiera, ani w tekście, ani w załączniku graficznym oznaczenia "gospodarowanie odpadami". Nie przewiduje prowadzenia samodzielnej, wyspecjalizowanej działalności gospodarczej, jak chcą skarżący "usługowej" w zakresie stacji demontażu pojazdów. W § 7 ust. 1 planu miejscowego na terenach oznaczonych symbolami 1U-23U dopuszczono realizację budynków gospodarczych, budynków zaplecza, a także lokalizację sieci infrastruktury technicznej, co nie oznacza, że dotychczas istniejący warsztat naprawczy S. K. R. M. może być przekształcony w stację demontażu pojazdów. W związku z takim brzmieniem planu miejscowego, przy uwzględnieniu także wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), nie sposób zdaniem Sądu podzielić stanowiska skarżących, że pod symbolem "U" (usługi) obowiązującym dla działki zamierzonego przedsięwzięcia można i należy rozumieć m.in. usługi związane z faktycznym odzyskiem odpadów, jakie zamierzają prowadzić skarżący. Definicja usług podawana w PKWiU nie może tu być wiążąca z tego też względu, że "gospodarowanie odpadami" jest zdefiniowane ustawowo w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) i obejmuje nie tylko "odzyskiwanie materiałów z odpadów (recykling)", ale "zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów". W rozpatrywanej sprawie nie ma przy tym znaczenia, że skarżący uzyskali w 2015 r. zezwolenie na zbieranie odpadów wydane przez Starostę Wodzisławskiego.

Wyjaśniono nadto, że w załączniku nr 1 rozgraniczono (w Lp. 2) tereny zabudowy usługowej, wprowadzając dla nich oznaczenie literowe "U" z grafiką w kolorze czerwonym od (ujętych w Lp. 4) terenów zabudowy techniczno - produkcyjnej (tj. rozumianych jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), z oznaczeniem ich jako "P" z grafiką w kolorze fioletowym oraz odróżniając oba te rodzaje wymienionych terenów od całkowicie odrębnie wyszczególnionej kategorii terenów infrastruktury technicznej (w Lp. 7), wśród której osobno ujęto pod pozycją Lp.7.6 - "Gospodarowanie odpadami", z oznaczeniem literowym "O" i grafiką ciemnoszarą. Bezsprzecznie dla terenu wskazanego przez skarżących dla gospodarowania odpadami, plan miejscowy nie zawiera oznaczenia "O", przewidzianego dla omawianej działalności w postaci gospodarowania odpadami. Rodzaj odpadów, czy też rodzaj gospodarki odpadami, tudzież kwestia, jakiej ta gospodarka wymaga infrastruktury, nie ma jakiegokolwiek przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia albowiem bezsprzecznie każde gospodarowanie odpadami, bez względu na jego specyfikę i wymogi dotyczące infrastruktury, ma to samo jednolite i wyodrębnione oznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. Zbieranie odpadów mieści się w pojęciu "gospodarowania odpadami" zdefiniowanego według art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, który to przepis znajduje zastosowanie w sprawie.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że ewidentnie za urządzenia infrastruktury technicznej danego zakładu należy uznać także utwardzony plac, czy hale służące gromadzeniu odpadów, lecz - co najistotniejsze - infrastruktura techniczna, o jakiej mowa w komentowanych regulacjach dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy nie tyle wewnętrznej infrastruktury konkretnego zakładu usługowego, produkcyjnego, co generalnie gminnej infrastruktury technicznej, tzn. funkcjonującej na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego jako całości i odnosi się ona do wyspecjalizowanej działalności gospodarczej oraz służących jej urządzeń technicznych.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.) zwanej dalej u.p.z.p., w związku z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą środowiskową, poprzez dokonanie pobieżnej oceny zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z treścią zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i oparcie tej oceny wyłącznie na przepisach ustawy o odpadach oraz ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, które to zaś ustawy w aspekcie oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami planu nie mają żadnego zastosowania, albowiem ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego wykładnia nie może następować w sposób dowolny i sprzeczny z interesem inwestora,

b) art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy Starostwa Wodzisławski decyzją nr WOŚ.6233.23.2015 z dnia 2 września 2015 r. zezwolił wnioskodawcom na zbieranie odpadów w P. na działkach [...] oraz [...], a wydanie tej decyzji nastąpiło w oparciu o postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który pozwala na gospodarowanie odpadami na tym terenie,

c) przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) - obowiązującego w dacie wydawania decyzji, poprzez błędną ich wykładnię skutkującą uznaniem, że prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami może mieć miejsce wyłącznie na terenach oznaczonych symbolem "O", gdy tymczasem z przepisów tych nie wynika bezwzględny obowiązek, aby wyłącznie na terenach oznaczonych jako symbol "O" i kolorem ciemnoszarym (pkt 7.1 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia), istniała możności prowadzenia działalności w zakresie gospodarowana odpadami, gdyż tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej,

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 7 ust. 1 planu miejscowego przez oddalenie skargi pomimo zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowego terenu, oraz zaniechanie szczegółowego wyjaśnienia znaczenia poszczególnych zapisów planu miejscowego, które wskazywałyby wyraźnie na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z zapisami tego planu, a oparcie swojej oceny przez organ drugiej instancji na przepisach ustawy o odpadach oraz ustawie o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, do których nie odwołuje się lokalny prawodawca, a ponadto Rada Gminy M. w przedmiotowym akcie prawa miejscowego w rozdziale 5 ust. 3 pkt 4 wprost przewiduje możliwości lokowania inwestycji w zakresie działalności produkcyjnej, baz, składów, oraz usług przewidując obowiązek sporządzenia bilansu odpadów - określenia zasad gospodarowania odpadami,

b) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwie dokonanie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a obejmujący kartę informacyjną planowanego przedsięwzięcia oraz fakt, że Starosta Wodzisławski decyzją nr WOŚ.6233.23.2015 r. z dnia 2 września 2015 r. zezwolił wnioskodawcom na zbieranie odpadów w P. na działkach [...] oraz [...], a wydanie tej decyzji nastąpiło w oparciu o postanowienia obowiązującego planu miejscowego, który pozwala na gospodarowanie odpadami na tym terenie.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie może doprowadzić w tej sprawie do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W skardze kasacyjnej zostały zawarte zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności zostaną omówione zarzuty procesowe, ponieważ stosowanie prawa materialnego może być weryfikowane po ustaleniu, że ustaleń faktycznych dokonano w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwie dokonanie własnych ustaleń faktycznych z pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie a obejmującego kartę informacyjną planowanego przedsięwzięcia oraz fakt, że Starosta Wodzisławski decyzją nr WOŚ.6233.23.2015 r. z dnia 2 września 2015 r. zezwolił wnioskodawcom na zbieranie odpadów w P. na działkach [...] oraz [...], a wydanie tej decyzji nastąpiło w oparciu o postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa P.

Zgodnie z powołanym art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w tym przepisie oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sądowi akta administracyjne (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Warszawa 2015, s. 567-569). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15; wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15).

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo określił samo przedsięwzięcie wynikające nie tyle z jego karty informacyjnej, ile z dołączonego do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie budzi żadnych wątpliwości, że przedsięwzięcie to polegało na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejących na działce nr [...] w miejscowości P. warsztatów na potrzeby stacji demontażu pojazdów. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. byłby zasadny, gdyby w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał wadliwie własnych ustaleń faktycznych, co jak wynika z ww. okoliczności nie miało miejsca.

Także wskazany w tym zarzucie dowód w postaci decyzji Starosty Wodzisławskiego z dna 2 września 2015 r. nr WOŚ.6233.23.2015 został uznany przez Sąd pierwszej instancji za niemający znaczenia w tej sprawie (strona 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jest to trafne stanowisko. Jedyną, aczkolwiek nieistotną w tym zakresie wadliwością jest brak zgromadzenia w aktach sprawy ww. decyzji z 2 września 2015 r. Sąd pierwszej instancji powinien oceniać zgromadzony materiał dowodowy, a nie dokument, którego w aktach nie ma. Ta wada nie mogła mieć istotniejszego znaczenia w tej sprawie z tego powodu, że ww. decyzja Starosty Wodzisławskiego z dnia 2 września 2015 r. nr WOŚ.6233.23.2015 nie dotyczyła tej sprawy i nie mogła kształtować jej stanu faktycznego. W tym zakresie zarzut strony skarżącej kasacyjnie wprost nawiązuje do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, jakim jest dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwego zastosowania prawa materialnego poprzez brak uwzględnienia art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi bowiem, że na podstawie tego przepisu Starosta Wodzisławski decyzją nr WOŚ.6233.23.2015 z dnia 2 września 2015 r. zezwolił stronie skarżącej kasacyjne na zbieranie odpadów w P. na działkach [...] oraz [...], a wydanie tej decyzji nastąpiło w oparciu o postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który pozwala na gospodarowanie odpadami na tym terenie.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Jak podaje strona skarżąca kasacyjnie decyzją, Starosty Wodzisławskiego nr WOŚ.6233.23.2015 z 2 września 2015 r. zezwolono stronie skarżącej kasacyjne na zbieranie odpadów w P. na działkach [...] oraz [...], a nie na przetwarzanie odpadów. Pojęcia zbierania i przetwarzania odpadów są odmienne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach pod pojęciem przetwarzania odpadów rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie, natomiast zbieranie odpadów obejmuje ich gromadzenie przed transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach). Tym samym zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów to dwa odmienne zakresy gospodarowania odpadami, co potwierdza definicja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Nie można więc uznać, że właściwy organ wydając na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie odpadów przesądził o dopuszczalności na podstawie planu miejscowego także prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów. Trafnie w tej sprawie zarówno organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji nie uznały, aby zezwolenie na zbieranie odpadów wydane w innej sprawie i w innym postępowaniu miało znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie.

Istota tej sprawy dotyczy zarzutów skargi kasacyjnej zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego w zakresie wadliwego stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że projektowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z treścią planu miejscowego uchwalonego uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...].

Z treści art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodnie z art. 80 ust. 2 ww. ustawy podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyrok NSA z 19 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1093/17, wyrok NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2460/16).

Jak wynika w sposób nie budzący wątpliwości inwestycja pod nazwą: przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejących warsztatów na potrzeby stacji demontażu pojazdów miała być zlokalizowana na działce nr [...] w miejscowości P. i działka ta jest objęta miejscowym planem zagospodarowania terenu. Działka ta objęta jest przede wszystkim przeznaczeniem planistycznym 13 U (teren zabudowy usługowej - § 4 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego) i w niewielkim zakresie obszarem oznaczonym symbolem KDW – teren drogi wewnętrznej.

Zakres przeznaczenia planistycznego terenów objętych jednostką U 13 określa § 7 tego planu, zgodnie z którym podstawowym przeznaczeniem terenów objętych ww. symbolem są obiekty i urządzenia usług. Zgodnie z § 7 ust. 2 planu miejscowego na terenie U 13 dopuszcza się realizację: 1) lokali mieszkalnych lokalizowanych w obiektach usługowych; 2) usług sportu i rekreacji; 3) obiektów małej architektury; 4) garaży; 5) budynków gospodarczych, budynków zaplecza; 6) dróg wewnętrznych, ścieżek rowerowych i parkingów niezbędnych dla obsługi terenu; 7) zieleni izolacyjnej i zieleni urządzonej i 8) sieci infrastruktury technicznej.

Należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji który stwierdził, że projektowane przedsięwzięcie obejmujące lokalizowanie stacji demontażu pojazdów stanowi przede wszystkim przedsięwzięcie o charakterze gospodarczym związane z prowadzeniem działalności przemysłowej, a ponadto zostało ono zaliczone na podstawie § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Lokalizowanie takich przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymaga w planie miejscowym wprowadzenia dodatkowych regulacji tak, aby chronić środowisko naturalne i jego zasoby.

Orzecznictwo sądowe zajmowało już stanowisko dotyczące dopuszczalności lokalizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji demontażu. NSA w wyroku z 19 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1093/17 wprost stwierdził, że jeżeli plan miejscowy na danym terenie nie przewidywał budowy infrastruktury technicznej związanej z funkcjonowaniem stacji demontażu pojazdów, to istniały podstawy do stwierdzenia braku zgodności takiego przedsięwzięcia z planem miejscowym i tym samym do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przedsięwzięcia. Z poglądem tym należy się zgodzić.

NSA w wyroku z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 678/20 wskazał, że na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako teren PU (teren zabudowy przemysłowo-usługowej) nie jest dopuszczalnym lokalizowanie stacji demontażu pojazdów. WSA w Gdańsku w prawomocnym wyroku z 21 czerwca 2018 r. II SA/Gd 208/18 stwierdził zaś, że na terenie zabudowy produkcyjno-usługowej (P/U) nie jest a priori wykluczona lokalizacja punktu zbierania i przetwarzania odpadów, ale Sąd ten uzależnił dopuszczalność uznania za zgodną z planem taką lokalizację od precyzyjnego ustalenia treści przeznaczenia terenu w jednostce planistycznej P/U zwłaszcza, gdy w takim obszarze dopuszczalnym jest prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną.

Mając na uwadze ww. stanowisko sądów administracyjnych należy stwierdzić, że dopuszczalność lokalizacji (a więc zgodność z planem miejscowym) stacji demontażu pojazdów dotyczyła takich obszarów planistycznych, na których albo wprost przewidziano takie stacje lub podobne zakłady przetwarzania odpadów, albo też takie jednostki planistyczne, w których dopuszczalnym była działalność przemysłowa (lub przemysłowo-usługowa) i to pod warunkiem, że treść planu miejscowego w jednostce zawierającej przeznaczenie pod działalność przemysłową nie wykluczała stacji demontażu pojazdów.

W przypadku, gdy plan miejscowy przewiduje dla danego terenu jedynie działalność usługową i z jego treści wynika, że działalność ta nie obejmuje usług zaklasyfikowanych jako mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to nie można uznać, aby istniała zgodność treści planu miejscowego z realizacją takiej inwestycji. Taki w tej sprawie pogląd trafnie zawarł Sąd pierwszej instancji i znajduje on dodatkowo potwierdzenie w opiniach urbanistycznych z dnia 30 października 2020 r. i z dnia 20 września 2019 r. znajdujących się w aktach sprawy.

Tym samym nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wskazaniu, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wykładnia takiego planu nie może następować w sposób dowolny i sprzeczny z interesem inwestora.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni w zakresie treści planu miejscowego i zgodności tego planu (w zakresie jednostki planistycznej o symbolu 13 U) z projektowanym przedsięwzięciem polegającym na realizacji stacji demontażu pojazdów. Wykładnia treści planu nie nosi cech dowolności. Wykładnia planu miejscowego powinna zawsze mieć charakter obiektywny i opierać się o zasady wykładni przepisów prawa, a interes inwestora tylko wtedy powinien być uwzględniony, gdy jest on zgody z tym planem. Nie ma zakazu dokonywania wykładni planu miejscowego w sposób sprzeczny z interesem inwestora, jeżeli plan miejscowy nie pozwala na realizację przedsięwzięcia inwestora.

W związku z powyższym nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz w związku z § 4 ust. 2 pkt 2 i § 7 ust. 1 planu miejscowego poprzez oddalenie skargi pomimo zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowego terenu oraz zaniechania szczegółowego wyjaśnienia znaczenia poszczególnych zapisów tego planu. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny treści planu miejscowego w szczególności w zakresie ww. § 4 ust. 2 pkt 2 i § 7 ust. 1 tego planu i oddalając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. trafnie nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Okoliczność, że Rada Gminy M. w planie miejscowym nie odwoływała się co do dopuszczalności lokalizacji na terenie zabudowy usługowej przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że takie przedsięwzięcia na tym obszarze w planie miejscowym są dopuszczalne.

W zakresie tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podnosi jeszcze brak uwzględnienia treści rozdziału 5 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego, który wprost ma przewidywać możliwość lokowania inwestycji w zakresie działalności produkcyjnej, baz, składów oraz usług przewidując obowiązek sporządzenia bilansu odpadów i określenia zasad gospodarowania odpadami.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić że rozdział 5 planu miejscowego obejmuje § 29-34, a tym samym samo wskazanie na konkretny ustęp bez podania paragrafu jest nieprawidłowym sformułowaniem samego zarzutu skargi kasacyjnej. Każdy z ww. paragrafów (od § 29 do § 34) zawiera kilka ustępów. W tym rozdziale nawiązanie do działalności produkcyjnej, baz, składów oraz usług znajduje się jedynie w § 30 ust. 4 pkt 4 planu miejscowego i dotyczy jedynie etapu przygotowania inwestycji, nie może być traktowany jako przeznaczenie obszaru U pod stację demontażu pojazdów i nic takiego nie wynika z treści tego przepisu.

Uzasadniony jest jedynie zarzut strony skarżącej kasacyjnie dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni pkt 7.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami może mieć miejsce nie tylko na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem "O" i kolorem ciemnoszarym, ponieważ tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej.

Ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określało wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając m.in. wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skalę opracowań kartograficznych, stosowanie oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Z jego treści wynikało, że w projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami był to symbol "O" i kolor ciemnoszary (pkt 7.6 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia). Taki zapis rozporządzenia nie oznaczał, że tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalnym było gospodarowanie odpadami (tak też NSA w wyroku z 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1553/16, WSA w Gdańsku w prawomocnym wyroku z 21 czerwca 2018 r. II SA/Gd 208/18). Trafnie podnosi więc strona skarżąca kasacyjnie, że przyjęta w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów tego rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Nie można przyjąć, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Prowadzenie działalności obejmującej m.in. przetwarzanie odpadów dopuszczalne jest także na innych terenach planistycznych pod warunkiem, że będzie to wynikało z treści danego planu. W tej sprawie w obszarze U – tereny zabudowy usługowej, przeznaczenie planistyczne tej jednostki nie obejmowało lokalizowania stacji demontażu pojazdów.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, a zakres błędnego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dotyczy jedynie ostatniego z omówionych zarzutów, tj. dopuszczalności lokalizacji takich inwestycji jak stacja demontażu pojazdów w innych jednostkach planistycznych niż "O". Wadliwość ta nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił w tej sprawie skargę kasacyjną.