Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2070/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 ust. 3, art. 194 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 821
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1 i 2, art. 100, art. 268a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1555/20 w sprawie ze skargi K.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 lipca 2021 r. oddalił skargę K.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z [...] września 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji nie mógł rozpoznać spawy w innym składzie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 821, z późn. zm.), dalej: ustawa o wspieraniu, przez niewłaściwą interpretację tego przepisu i oparcie swego wyroku na niewłaściwie przyjętej sekwencji rozstrzygnięć, bez wskazania podstawy prawnej uzasadniającej przyjęcie takiej sekwencji;

2) art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu przez interpretację dopuszczającą orzekanie w przedmiocie ulg i wydawanie tych decyzji przez pracowników Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Częstochowie na podstawie upoważnienia Starosty Częstochowskiego;

3) art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 2, art. 100 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewłaściwą ich interpretację i pominięcie przez Sąd, że postanowienie o zawieszeniu postępowania, które zostało utrzymane w mocy przez Kolegium, nie miało w ogóle podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, pominął argumentację autora skargi kasacyjnej dotyczącą nieprawidłowego – zdaniem pełnomocnika skarżącego – uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym i ewentualnego pozbawienia skarżącego prawa do udziału w postępowaniu, jako nieznajdujące swojego odzwierciedlenia w podstawach prawnych zarzutów kasacyjnych.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że Starosta Częstochowski postanowieniem z [...] lipca 2020 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia skarżącemu odpłatności za pobyt córki w rodzinnej pieczy zastępczej za okres od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie skarżący pismem z 29 czerwca 2020 r. wniósł o zwolnienie go z tej odpłatności. Organ uznał, że do czasu rozstrzygnięcia kwestii zwolnienia z odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej postępowanie w sprawie ustalenia tej opłaty powinno być zawieszone.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Kolegium instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty. Od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu postępowania w sprawie ustalenia opłaty, gdyż uwzględnienie wniosku o zwolnienie z opłaty spowoduje, że nie zajdzie potrzeba wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie, podzielając stanowisko organu odwoławczego.

Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 194 ustawy o wspieraniu opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (ust. 1). Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

Analiza przytoczonych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że zastosowanie ulgi w postaci umorzenia opłaty w całości lub części łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności czy rozłożenie jej na raty, jak słusznie wywodzi to autor skargi kasacyjnej, wymaga uprzedniego ustalenia tej opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Nie można bowiem skutecznie zastosować ulgi w spłacie należności tak długo jak należność ta nie istnieje. Stanowisko to nie znajduje natomiast zastosowania w stosunku do ostatniej z form przewidzianych w art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu, tj. odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Skorzystanie z tej formy "upustu" powoduje bowiem, że bezprzedmiotowe staje się postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W takim ujęciu wynik postępowania w przedmiocie odstąpienia od ustalenia wspomnianej opłaty nabiera charakteru kwestii prejudycjalnej w stosunku do postępowania w przedmiocie ustalenia jej wysokości (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1541/17 i I OSK 1539/17).

W rozpoznawanej sprawie skarżący w toku postępowania o ustalenie opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej złożył wniosek o zwolnienie go z tej opłaty, który organ prawidłowo zakwalifikował na gruncie art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu jako wniosek o odstąpienie od ustalenia tej opłaty. Wniosek ten nie mógł być potraktowany jako wniosek o umorzenie opłaty, gdyż w dacie jego złożenia zobowiązanie to jeszcze nie istniało, a zatem niemożliwe było zastosowanie tej formy ulgi w uiszczeniu opłaty. Tym samym organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty prawidłowo zawiesił to postępowanie do czasu rozstrzygnięcia wniosku o odstąpienie od jej ustalenia. Pozytywne bowiem rozpatrzenie tego wniosku powoduje bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt córki skarżącego w pieczy zastępczej.

Rozpoznając kwestię prawidłowości zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że przepis ten wymaga rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty rozpatruje organ ustalający opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Otóż żądane skarżącego o zwolnienie go z opłaty winno być w sposób dorozumiany ocenione przez organ jako żądanie zawieszenia postępowania w trybie art. 98 § 1 kpa. Przytoczenie zatem w postanowieniu o zawieszeniu postępowania wadliwej podstawy prawnej, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, nie może być ocenione jako naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 kpa.

Niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 98 § 2 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Odnotować w tym miejscu należy, że przepis ten nie znalazł zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż stosowany jest on wyłącznie w sytuacji zawieszenia postępowania na wniosek strony, tj. w warunkach art. 98 § 1 kpa, a nie w przypadku zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 kpa.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu przez zaakceptowanie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia przez pracowników organu pomocniczego, a nie starostę. Argumentacja autora skargi kasacyjnej dotycząca tego zarzutu, oparta jest bowiem na stwierdzeniu, że przepis art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu nie został wymieniony w art. 182 ust. 3 tej ustawy umożliwiającym delegację wydawania rozstrzygnięć na osoby inne niż starosta. Zgodnie z ostatnim z przywołanych przepisów w sprawach indywidualnych dotyczących świadczeń, dodatków, środków finansowych, opłat oraz innych kwot, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a, art. 81, art. 83 ust. 1, 2 i 4, art. 84, art. 92 ust. 1, art. 140 ust. 1 pkt 1 i art. 193 ust. 1, decyzje wydaje starosta, upoważniony przez niego kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie lub inni pracownicy powiatowego centrum pomocy rodzinie upoważnieni przez starostę na wniosek kierownika. Jak wynika wprost z zacytowanego przepisu, znajduje on zastosowanie do wydawania decyzji w określonych w nim sprawach, a nie postanowień zapadających w toku postępowania administracyjnego, w tym w szczególności postanowień o zawieszeniu postępowania. Wyjaśnienia wymaga, że wydawanie postanowień przez pracowników organu pomocniczego na podstawie upoważnienia dozwolone jest na podstawie art. 268a kpa.

W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 194 ust. 3 w zw. z art. 182 ust. 3 ustawy o wspieraniu.

Na marginesie należy jedynie wskazać, że enumeratywne wyliczenie przepisów ustawy o wspieraniu, do których następuje odesłanie, dotyczy kategorii "innych kwot", których krąg został ograniczony (zdefiniowany) przez ich wskazanie za pomocą wyliczenia właściwych przepisów. Udzielenie ulgi, o której mowa w art. 194 ust. 3 tej ustawy mieści się natomiast na gruncie art. 182 ust. 3 w kategorii opłat, a nie innych kwot. Oznacza to, że rozstrzygnięcia w przedmiocie ulg dotyczących opłat ustalanych na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu mogą być udzielane na podstawie art. 182 ust. 3 wspomnianej ustawy także z upoważnienia starosty pomimo niezaliczenia opłat (i ulg), o których mowa w art. 194 analizowanej ustawy do kategorii innych kwot.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.