Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2905/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 904/23 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. B. kwotę 800,00 (osiemset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r., I SA/Wa 904/23 oddalił skargę B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z [...] lipca 2022 r. B. B. wystąpił o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną K. B. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy M. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W następstwie rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję z dnia [...] sierpnia 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego ocena spełnienia przesłanki rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W tym zakresie uzupełnienia wymagał wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w którym w ogóle nie złożono oświadczenia dotyczącego zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego i nie wskazano daty zaprzestania prowadzenia tego gospodarstwa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. organ I instancji ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. B. B. złożył od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że około 10 lat temu zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym w celu sprawowania opieki nad żoną, a we wcześniejszym okresie próbował pogodzić opiekę nad żoną z pracą. Niepodejmowanie zatrudnienia jest zatem spowodowane koniecznością opieki nad żoną. Ponadto w odwołaniu zarzucił pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, zgodnie z którym różnicowanie prawa do świadczenia osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną w zależności od daty powstania niepełnosprawności jest niezgodne z Konstytucją RP. Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy za wadliwe uznał stanowisko organu I instancji, że data powstania niepełnosprawności może być okolicznością uzasadniającą odmowę przyznania przedmiotowego świadczenia. Jednakże – w ocenie Kolegium – wskazane uchybienie organu I instancji nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie została spełniona przesłanka rezygnacji wnioskodawcy z prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu sprawowania opieki nad żoną. Kolegium przywołało treść art. 17b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2023.390 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", oraz zapadłe na tle tegoż przepisu orzecznictwo sądów administracyjnych i podniosło, że w realiach niniejszej sprawy wnioskodawca sam nie był w stanie podać daty rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Z akt sprawy wynika natomiast, że odwołujący się podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników w latach 1991-1999 i figurował w ewidencji podatników podatku rolnego od 1 czerwca 2005 r. do 28 lutego 2006 r. Aktem notarialnym z dnia 1 lutego 2006 r. przekazał gospodarstwo rolne synowi. Ponadto, w oświadczeniu z 10 stycznia 2023 r. wnioskodawca wyjaśnił, że gospodarstwo przeniósł na syna, aby żona nie straciła renty. Było to – zdaniem organu odwoławczego - zapewne związane z przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, w tym art. 28 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym warunkiem uznania, że rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej było to, że ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem, współwłaścicielem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego. Wobec powyższego – w ocenie organu odwoławczego – nie można uznać aby rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego pozostawała w bezpośrednim związku przyczynowym ze sprawowaniem opieki nad żoną. Organ zaznaczył, że występuje tu również rozbieżność między oświadczeniami wnioskodawcy oraz jego pełnomocnika, który w ostatnim odwołaniu po raz kolejny podniósł, że wnioskodawca miał zrezygnować z prowadzenia gospodarstwa rolnego "około 10 lat temu", tj. około 2013 r., czyli 7 lat po przekazaniu gospodarstwa synowi. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się wypis z orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia 21 listopada 2007 r., zgodnie z którym żona wnioskodawcy była już wówczas niezdolna do samodzielnej egzystencji. Organ podniósł, że skoro wnioskodawca w tym czasie nadal prowadził gospodarstwo rolne, to nie można obecnie twierdzić, że wyłączną przyczyną rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa była konieczność sprawowania opieki nad żoną. Kolegium jednocześnie podniosło, że wnioskodawca ma prawie 63 lata i od wielu lat nie prowadzi gospodarstwa rolnego, które przekazał synowi w celu zachowania prawa do renty stanowiącej źródło utrzymania jego i żony. Wnioskodawca potwierdził, że od 2006 r. nie wykonywał żadnej pracy, natomiast wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył w 2022 r. W tych okolicznościach – zdaniem Kolegium – brak jest podstaw do przyjęcia, że rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym ze sprawowaniem opieki nad żoną.

B. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu wydanym w niniejszej sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że wbrew twierdzeniu Kolegium fakt jego rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym był spowodowany koniecznością opieki nad żoną. Co istotne i co nie jest kwestionowane przez organy, skarżący świadczy całodobową i pełną opiekę nad żoną. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między zaprzestaniem pracy w gospodarstwie rolnym celem sprawowania osobistej opieki zachodzi, gdyż z uwagi na zły stan zdrowia żony skarżący nie ma możliwości aktywności zawodowej. Tym samym nie sposób przyjąć aby stan zdrowia osoby wymagającej opieki był na tyle dobry, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi na równoległe podjęcie pracy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę przywołanym na wstępie wyrokiem i stwierdził, że gdy o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny ubiega się rolnik, organ obowiązany jest, m.in. do ustalenia czy opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną stanowiła przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, którą w tym przypadku jest prowadzenie gospodarstwa rolnego. Zasadnicze zatem znaczenie ma ustalenie czy opieka nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zmusiła rolnika do zaprzestania dotychczasowej aktywności zawodowej. Organ powinien więc zbadać, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy deklarowanym przez rolnika (opiekuna osoby niepełnosprawnej) brakiem aktywności zawodowej, a sprawowaną przez niego opieką na osobą niepełnosprawną. Aby organ mógł wniosek rolnika uwzględnić musi on wykazać, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego (lub pracy w takim gospodarstwie) nastąpiło w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sąd I instancji wskazał, że zebrana w sprawie dokumentacja potwierdza, że w dniu 10 stycznia 2023 r. skarżący uzupełnił wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez złożenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Uzupełniając powyższy wniosek skarżący nie podał jednak daty rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa. Z kolei w trakcie wywiadu środowiskowego skarżący oświadczył, że pracował w gospodarstwie rolnym od dzieciństwa. Po śmierci rodziców przejął gospodarstwo, które w 2006 r. przepisał na syna aby żona nie straciła renty i od tego momentu utrzymywał się razem z żoną tylko z jej renty. Oświadczył również, że nie pamięta, w którym roku zaprzestał prowadzenia pracy w gospodarstwie rolnym. Z kolei w odwołaniu od decyzji z dnia 20 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący około 10 lat temu zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu sprawowania opieki nad żoną. W ocenie Sądu I instancji w opisanych okolicznościach zasadnie wywiodło Kolegium, że skarżący nie wykazał istnienia związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie a opieką sprawowaną nad niepełnosprawną osobą bliską. W tym aspekcie trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy na rozbieżności w znajdujących się w aktach sprawy oświadczeniach skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego (rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym) a sprawowaniem przez niego opieki nad żoną, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.

Na podstawie ww. zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi, alternatywnie zaś o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Powyższy zarzut został szerzej umotywowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W skardze kasacyjnej sformułowano jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, przy czym spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego, a opieką nad niepełnosprawną żoną. Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przypadku gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Istotnym jest zatem, że jednym z podstawowych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o to świadczenie, spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wymogu tego nie spełnia rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, gdyż jest on osobą aktywną zawodowo (vide: B.Chludziński, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa P. Rączka, Warszawa 2021, s. 453–456). Z tego względu, rolnicy, ich małżonkowie i domownicy, ubiegając się oświadczenie pielęgnacyjne, są zobligowani do złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w tym gospodarstwie. Oświadczenie to składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Ciężar udowodnienia faktu zaprzestania działalności rolniczej spoczywa – jak podkreśla orzecznictwo – na osobie wnioskującej o przyznanie jej świadczenia. Wskazane oświadczenie stanowi dowód na tę okoliczność, podlegający ocenie na zasadach ogólnych (vide: wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., I OSK 1073/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że jego żona z uwagi na stan zdrowia wymaga stałej i długotrwałej opieki innej osoby. Okoliczność ta, podobnie jak i zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną żoną, nie są kwestionowane przez organy i Sąd I instancji. Nie jest natomiast okolicznością relewantną prawnie to, kiedy skarżący zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania pracy w tym gospodarstwie i z jakiego powodu to uczynił. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że w oświadczeniu z dnia 10 stycznia 2023 r. skarżący pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczył, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji istotne pozostaje to, że skarżący występując z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną wskazuje na realną konieczność sprawowania opieki, która uniemożliwia mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem.

Wypada także zauważyć, że bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną żoną. Przyznanie świadczenia rodzinnego w tej formie wymagało spełnienia m.in. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (art. 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r.). Wobec przyznania skarżącemu powyższego zasiłku, warunek ten musiał zostać przez organy oceniony jako wypełniony – już w poprzednim okresie. Niezrozumiałe jest zatem zachowanie organów i Sądu I instancji przy ocenie powyższej okoliczności na gruncie wniosku o inne świadczenie rodzinne.

Trafny zatem okazał się zarzuty błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie braku związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, a niepodejmowaniem pracy zarobkowej.

Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.