Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 302/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 3-5 i 15, art. 9b ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 2c ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 247 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie:

- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 3 - 5 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w par. 2 ust. 1 załącznika do uchwały poprzez samodzielne i sprzeczne z ustawą określenie katalogu podmiotów wchodzących w kład Zespołu Interdyscyplinarnego, w par. 3 pkt 8 wskazanie kompetencji Zespołu nieprzewidzianych w ustawie do wykonywania zadań grupy roboczej i w par. 3 ust. 16 poprzez nieuprawnione delegowanie kompetencji w zakresie szczegółowego ustalenia zakresu prac zespołu na sam zespół oraz zatwierdzającego ten plan przez Wójta Gminy,

- art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust.1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz określenie terminu w par. 3 jej wejścia w życie z dniem podjęcia,

- § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki prawodawczej" ( Dz. U. z 2016 r. poz. 283) przez powtórzenie w § 1 ust. 3 i § 3 ust. 1, 6 - 7 załącznika do uchwały przepisów ustawy z dni 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Wskazując na powyższe Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano ,że określony w art. 2 ust. 1 załącznika do uchwały katalog podmiotów, które wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, jest sprzeczny z ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej jako u.p.p.r.). W art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r. wskazano podmioty których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w skład zespołu, zaś ust. 5 tego artykułu określa podmioty które wchodzą w skład zespołu fakultatywnie. W uchwale sprzecznie z ustawą przyjęto, że w skład zespołu obligatoryjnie wchodzą przedstawiciel prokuratury i innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a których udział w tym zespole z mocy ustawy jest fakultatywny. W § 3 ust. 8 załącznika do uchwały Rada Gminy powierzyła zespołowi interdyscyplinarnemu kompetencje do wykonywania zadań grupy roboczej, mimo że ustawa w sposób wyraźny kształtuje uprawnienia i obowiązki tak samego zespołu jak i grup roboczych, odrębnie określając ich zadania. Opracowanie sprzecznego z ustawą podziału zadań stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością tych postanowień zaskarżonej uchwały. W § 3 ust. 1, 6 - 7 załącznika do uchwały zawarto sfomułowania stanowiące dosłowne powtórzenie norm ustawowych, co stanowi naruszenie § 137 w zw. z § 143 Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego kierowana jest bowiem do nieograniczonej liczny adresatów, w określonym w normie stanie hipotetycznym i została wydana przez uprawniony organ. Prokurator podzielił pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., II OSK 1922/11, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i stwierdził, że tego zaniechano w niniejszej sprawie. Ponadto w sposób niewłaściwy określono dzień wejścia w życie uchwały bowiem zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. termon wejścia w życie aktu określa się na 14 dni od chwili jego opublikowania, o ile sam akt nie określa dłuższego terminu. Określenie krótszego terminu może nastąpić wyłącznie w sytuacjach opisanych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy.

Powyższym obowiązkom w przypadku zaskarżonej uchwały nie uczyniono zadość, co powoduje iż jest ona nieważna w całości wobec naruszenia art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wobec powyższego zaskarżona uchwała powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi, wskazując na niezasadność podniesionych w niej zarzutów. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 3 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wyjaśniono, że w świetle art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie grupa robocza jest elementem składowym zespołu dyscyplinarnego. Ustawa grupie roboczej przydziela kompetencję w zakresie problemów związanych z przemocą w rodzinie, która to kompetencja wchodzi W skład uprawnień zespołu interdyscyplinarnego. Problemy te może więc rozstrzygać zarówno zespół interdyscyplinarny, jak i komisja robocza. To zespół kreuje zakres prac wykonywanych w grupach roboczych, o czym stanowi art. 9a ust. 14 ustawy. Odnośnie zarzutu dotyczącego § 3 ust. 16 załącznika do uchwały podniesiono, że wójt (obecnie burmistrz) nie skorzystał z uprawnienia do przyjęcia w drodze zarządzenia regulaminu organizacyjnego zespołu interdyscyplinarnego, co czyni ten przepis martwym. Do dnia dzisiejszego zespół oraz grupy robocze funkcjonowały na podstawie przepisów ustawy oraz uchwały.

Odnośnie pozostałych zarzutów wyjaśniono, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, z zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny powtórzony przepis ustawy. Powtórzenie zapisów ustawy w żadnym wypadku nie stanowi i nie prowadzi do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Wobec tego zarzuty skarżącego są nieuprawnione.

Bezpodstawne są twierdzenia skarżącego, iż zapisy § 3 uchwały określające wejście jej w życie z dniem podjęcia, dają podstawę do wyeliminowania jej w całości z obrotu prawnego. W zakresie norm regulujących wejście w życie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r. II GSK 632/11, stwierdzając, że w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych została wyrażona pewna ogólna zasada, w myśl której akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od daty ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z wyjątkiem przepisów porządkowych – ust. 3 mogą wchodzić w życie w terminach krótszych niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust.2). W ocenie organu prymat należy dać normie zawartej w art. 4 ust. 1 ww. ustawy albowiem nieprawidłowe wskazania w uchwale co do trybu jej wejścia w życie nie przesadzają o nieważności tego aktu normatywnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wydana na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej jako " u.p.p.r.").

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, tym samym podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Przy czym zauważyć należy, iż w orzecznictwie podkreśla się również, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego.

Podkreślenia wymaga, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę prawną o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001, publ. LEX 81765; z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/2005; z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06; wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., II SA/Ol 29/08, publ. w CBOSA).

Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Zgodnie mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 u.p.p.r. rada gminy określa w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 ( publ. w CBOSA), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.

Zaskarżona uchwała w swojej treści zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określające organizację i pracę zespołu, jak również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest są podporządkowana Radzie Gminy, czy też Burmistrzowi Gminy. Z tego wynika, że uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, kuratorów sądowych, czy też prokuratorów oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca zespół interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Niewykonanie obowiązku publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2016 r., II SA/Kr 398/16, CBOSA). Innymi słowy niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej.

W tych warunkach należało uznać, iż kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych, co samo w sobie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.

Należało również zgodzić się z Prokuratorem Rejonowym, że przepis § 2 ust. 1 załącznika zaskarżonej uchwały określający skład zespołu interdyscyplinarnego w sposób istotny narusza art. 9a pkt 15 u.p.p.r. poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia. Skład zespołu jest bowiem regulowany w art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. i jego określenie nie zostało poddane kompetencji uchwałodawczej rady gminy. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu interdyscyplinarnego są bowiem podmioty wymienione w art. 9a ust. 2 u.p.p.r. Nie można nie zgodzić się również ze skarżącym, że również unormowanie zawarte w pkt 8 § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiące o tym, że zespół może wykonywać zadania grupy roboczej, w sposób istotny narusza art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r. Z treści powołanego art. 9b wyraźnie wynika, że ustawodawca odrębne obowiązki określił w ust. 2 tego przepisu dla zespołu, zaś w ust. 3 dla grup roboczych, a to oznacza, że powierzenie zespołowi zadań grupy roboczej pozostaje w wyraźniej sprzeczności z wolą ustawodawcy.

Zasadnie również skarga stwierdza, że pkt 16 § 3 załącznika do przedmiotowej uchwały zawierający upoważnienie dla Wójta Gminy [...] do zatwierdzenia regulaminu organizacyjnego opracowanego przez zespół w sposób istotny narusza art. 9a pkt 15 u.p.p.r., gdyż zgodnie z nim wyłącznie do rady gminy należy określenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Żaden przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie zawiera normy określającej uprawnienie dla wójta gminy do zatwierdzania regulaminu pracy zespołu interdyscyplinarnego.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.