Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1125/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Inowłódz z dnia 31 marca 2022 r nr XLVIII/303/22 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Inowłódz" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Inowłódz na rzecz strony skarżącej – Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 1125/22

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Inowłódz z 31 marca 2022 r. (Nr XLVIII/303/22) w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Inowłódz".

Zaskarżanej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572 ze zm.) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt] poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Inowłódz będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w programie w § 10 ust 1 pkt 7 oraz w § 12 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował zabiegi określone w § 9 ust. 2 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia podmiotów wykonujących zadania ujęte w Programie;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 13 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest brak wskazania środków finansowych na:

a) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

b) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt;

c) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

d) usypianie ślepych miotów;

e) zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym;

f) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;

g) edukację mieszkańców (o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 9, § 10 ust. 1 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 4);

h) oraz ujęcie wydatków w sposób zbiorczy na pozostałe działania, przewidziane w Programie"; co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 10 ust. 1 pkt 1-7 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym sposobu ustalania miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także szczegółów współpracy Gminy z opiekunami kotów wolno żyjących oraz zasad dotyczących zakupu karmy i jej wydawania społecznym opiekunom, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań;

5. art. 4 pkt 16 i § 118 i § 149 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283) poprzez odwołanie się w § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały do definicji ustawowej "bezdomnych zwierząt", podczas gdy taki zabieg jest niedopuszczalny i niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji;

6. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w § 4 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz w § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały zakresu zadania w postaci sterylizacji lub kastracji zwierząt wyłącznie do zwierząt "domowych, w szczególności psów i kotów", "bezdomnych z terenu gminy Inowłódz" oraz "bezdomnych psów i kotów", podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, która dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko zwierząt dwóch gatunków: kotów i psów;

7. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11 a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów "oraz w uzasadnionych przypadkach eutanazja bezdomnych zwierząt przyjętych z terenu Gminy Inowłódz", podczas gdy z przepisu art, 11a ust. 2 pkt 6 ustawy nie można wywieść normy prawnej rozszerzającej to zadanie;

8. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w § 9 3 ust 2 pkt 6 lit a-d załącznika do zaskarżonej uchwały, materii, którą nie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego, zaś może być zastrzeżona w ewentualnej umowie cywilnoprawnej pomiędzy adoptującym bezdomne zwierzę, a schroniskiem;

9. art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt oraz § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez użycie w § 6 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 lit. a zwrotów nieostrych, podczas gdy przepisy prawa miejscowego redaguje się w sposób precyzyjny i czytelny;

10. art. 7 i art, 94 Konstytucji RP oraz art.11 ust 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegającej na modyfikacji w § 10 ust. 1 pkt 1-2 i pkt 6 i 7 załącznika do zaskarżonej uchwały pojęcia "kotów wolno żyjących" przez użycie wyrazów "bezdomnych kotów", "kotów porzuconych" "bezpańskich kotów", podczas gdy Rada nie jest uprawniona do tworzenia własnych pojęć, ani do modyfikacji ustawy;

11. art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt poprzez wskazanie w § 11 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały gospodarstwa rolnego w celu czasowego zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, podczas gdy Rada nie jest uprawniona do tworzenia własnych pojęć, ani do modyfikacji ustawy w tym zakresie.

Zarzucając powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Odnosząc się do poszczególnych naruszeń Wojewoda wskazał, co następuje:

Analiza § 10 ust. 1 pkt 7 oraz § 12 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały wskazuje, że został on uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że "realizacja programu dotyczącego problemu bezdomności kotów polega na: udzielaniu pomocy organizacjom pozarządowym, których działaniem statutowym jest ochrona zwierząt (...)" (§ 10 ust. 1 pkt 7) czy "współdziałanie z organizacjami społecznymi w zakresie poszukiwania nowych właścicieli dla zwierząt" (§ 12 ust. 1 pkt 3). Ze względu na to, że każdy program jest uchwalany na jeden rok, to jak wskazano w cytowanym wyżej orzecznictwie, musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, a zatem powinien zawierać wskazanie konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. W tym przypadku zaś mamy do czynienia z ogólnym postulatem niewypełniającym delegacji ustawowej.

Powyższe rozważania - jak wskazał w skardze Wojewoda - mają także zastosowanie do § 9 ust. 2 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że "każde zwierzę przeznaczone do adopcji, przed przekazaniem nowemu właścicielowi poddane będzie zabiegowi sterylizacji lub kastracji na koszt Gminy. Zabiegi będą wykonywane przez lekarza weterynarii, z którym Gmina ma podpisaną umowę". Program powinien zawierać wskazanie konkretnego lekarza weterynarii czy gabinetu weterynaryjnego, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji łub kastracji zwierzętom przeznaczonym do adopcji. W tym przypadku zaś ponownie mamy do czynienia z ogólnym postulatem niewypełnienia delegacji ustawowej.

Następnie kwestionując wskazanie sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w Programie Wojewoda podniósł, że nastąpiło to wbrew postanowieniom art.11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie skarżącego, przepisem § 13 ust. 1 załącznika do uchwały Rada nie dokonała podziału środków finansowych we właściwy sposób. Rada Gminy całkowicie pominęła, wydatki związane z zadaniami gminy dotyczącymi opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt; poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów; zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym; zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt jak również pominęła kwestie finansowania zadania przyjętego w Programie, a dotyczącego edukacji mieszkańców, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 9, § 10 ust. 1 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 4 Programu. Ponadto Rada ujęła wydatki w sposób zbiorczy postanawiając, że "na pozostałe działania, przewidziane w Programie, przeznacza się - 2 000,00 zł" (§ 13 ust. 1 pkt 5). Zdaniem Wojewody z takiego zapisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane te działania.

Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy wynika, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu, ale także sposób ich wydatkowania. Skarżący podkreśla, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Gminy Inowłódz wskazała tylko wydatki na niektóre z zadań ustawowych, a w pozostałym zakresie zdecydowała się ująć wydatki zbiorczo, co w ocenie skarżącego stanowi istotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Z takiej regulacji załącznika do uchwały w żaden sposób nie wynika bowiem, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne czynności - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt jest zatem pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach.

Następnie analizując § 10 ust. 1 pkt 1-7 załącznika do zaskarżonej uchwały Wojewoda wskazał, że został on uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. Z brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Program stanowi podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Tymczasem w treści § 10 ust. 1 pkt 1-7 załącznika do uchwały Rada ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że "Realizacja programu dotyczącego problemu bezdomności kotów polega na; 1) zapewnieniu opieki bezdomnym kotom z terenu gminy Inowłódz, w szczególności zwierzętom chorym; 2) poszukiwanie nowych domów dla kotów porzuconych; 3) zmniejszenie populacji kotów poprzez ich sterylizację i kastrację z wypuszczeniem kotów w miejscu ich wcześniejszego pochwycenia; 4) edukacji mieszkańców na temat zasad humanitarnego traktowania kotów; 5) prowadzeniu działań promujących sterylizację i kastrację kotów jako najskuteczniejszej metody walki z nadpopulacją zwierząt niechcianych; 6) w uzasadnionych przypadkach usypianiu ślepych miotów bezdomnych kotów; 7) udzielaniu pomocy organizacjom pozarządowym, których działaniem statutowym jest ochrona zwierząt oraz tzw. opiekunom społecznym pomocy w dokarmianiu bezpańskich kotów.

W ocenie skarżącego, powyższa regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy na czym będzie polegała współpraca ze społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących czy też nie wskazano miejsca schronienia na okres zimowy. W ocenie skarżącego, program powinien zawierać informacje i wytyczne dla osób zainteresowanych, chcących zgłosić potrzebę objęcia opieką kotów wolno żyjących poprzez ich dokarmianie. Natomiast kwestionowane regulacje uchwały pozbawione są doniosłości normatywnej i stanowią w rzeczywistości postulat, który określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych.

Ponadto skarżący wskazał, że Rada uchwalając postanowienia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie mylnie nazywa te zwierzęta "bezdomnymi", "porzuconymi", "niechcianymi" czy "bezpańskimi". Opierając się na treści art. 4 pkt 16 oraz pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt Wojewoda stwierdził, że koty bytujące na terenach osiedli nie są zwierzętami bezdomnymi, lecz wolno żyjącymi. Zgodnie z art. 21 wskazanej ustawy "zwierzęta wolno żyjące stanowią dobro ogólnonarodowe i powinny mieć zapewnione warunki rozwoju i swobodnego bytu". Przedmiotowa ustawa wskazuje również, że każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania oraz "zwierzę jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę". Tym samym zwierzęta wolno żyjące mają prawną ochronę i powinny mieć zapewnione warunki rozwoju i swobodnego bytu.

W dalszej kolejności Wojewoda zauważył, że w § 2 ust 1 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada określiła, co należy rozumieć pod pojęciem "bezdomnych zwierząt". Tymczasem definicja ta została zawarta w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt. Powołując się na § 118, § 149, § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Wojewoda podniósł, że treść "powtórzeń" nie prowadzi do poprawy świadomości prawnej adresatów aktu prawą miejscowego, może być natomiast odbierana przez nich jako wyłączny rezultat prawodawstwa organu jednostki samorządu terytorialnego. Powtórzenie w uchwale rady gminy przepisu ustawy powoduje przeniesienie materii ustawowej do aktu prawnego niższego rzędu i narusza istotę tego aktu.

Ponadto Wojewoda wskazał, że regulacja przyjęta przez Radę Gminy Inowłódz w § 4 ust 1 pkt 3-14 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 4 delegacji ustawowej poprzez zawężenie zabiegu obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt wyłącznie do bezdomnych psów i kotów. Zdaniem Wojewody, wspomniana norma nakłada na Gminę obowiązek zapewnienia obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji wszystkim zwierzętom, nie ograniczając się wyłącznie do zwierząt domowych, bezdomnych dwóch gatunków: pies i kot. Przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do miotów innych zwierząt niż psy lub koty, Gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie gatunków zwierząt, dałby temu wyraz poprzez odpowiednią redakcję przepisu.

Ponadto skarżący wskazał, że jeżeli intencją Rady było wprowadzenie do programu zadania fakultatywnego z art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt, tj. planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, to obowiązkiem Rady jest również doprecyzowanie tego zadania w taki sposób, aby był on czytelny dla każdego mieszkańca Gminy Inowłódz. W przeciwnym wypadku sterylizacja i kastracja zwierząt domowych czy bezdomnych w szczególności kotów i psów stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z powołanym przepisem zabieg sterylizacji i kastracji wykonywany jest obligatoryjnie zwierzętom przebywającym w schronisku dla zwierząt.

Kolejny zarzut odnosi się do przekroczenia delegacji ustawowej w § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt w zakresie wyrazów "oraz w uzasadnionych przypadkach eutanazja bezdomnych zwierząt przyjętych z terenu Gminy Inowłódz". Wskazanej regulacji nie można – zdaniem Wojewody - uznać za prawidłową realizację normy kompetencyjnej w postaci działań dotyczących usypiania ślepych miotów. W ocenie skarżącego, czynności w zakresie usypiania ślepych miotów nie są tożsame z szeroko rozumianym usypianiem zwierząt. To pierwsze ma na celu ograniczenie niekontrolowanego rozmnażania się zwierząt. Dotyczy młodych zwierząt po porodzie do momentu, aż nie otworzą im się oczy. Z kolei szeroko pojęte usypianie zwierząt odnosi się do starszych zwierząt w tzw. "przypadkach beznadziejnych". Skarżący zwrócił uwagę, że ustawa o ochronie zwierząt nie posługuje się pojęciem eutanazji zwierząt, zatem użycie tego sformułowania należy uznać za przekroczenie delegacji.

Dalej Wojewoda zarzucił przekroczenie delegacji ustawowej w § 9 ust. 2 pkt 6 lit a-d załącznika do zaskarżonej uchwały wynikającej z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt w zakresie zobowiązania adoptującego, do "a) zapewnienia zwierzęciu właściwej opieki, humanitarnego traktowania i właściwych warunków utrzymania, b) zapewnienia zwierzęciu opieki weterynaryjnej w razie choroby oraz profilaktycznych szczepień ochronnych i koniecznych zabiegów weterynaryjnych, c) zaopatrzenia zwierzęcia w obrożę, d) nie sprzedawania ani nie przekazywania zwierzęcia innej osobie, a o jego zaginięciu lub padnięciu wraz. z wyjaśnieniem okoliczności, powiadomienia Gminy i Sołtysa właściwego sołectwa". W ocenie skarżącego, materia zawarta w § 9 ust. 2 pkt 6 lit a-d załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego określonego w art.11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, ponieważ dotyczy kwestii, które mogą ewentualnie zostać zawarte w umowie cywilnoprawnej pomiędzy schroniskiem, a adoptującym bezdomne zwierzę. Nie można bowiem skutecznie zobowiązać do czegokolwiek potencjalnego adoptującego bezdomne zwierzę ze schroniska w akcie prawa miejscowego. To może wynikać jedynie z umowy cywilnoprawnej, czyli sytuacji gdy zachodzi równość podmiotów podpisujących umowę.

Dodatkowo Wojewoda podniósł, że regulacje § 6 ust. 1 pkt 1, § 9 ust 2 pkt 1 i pkt 6 lit. a przekraczają upoważnienie ustawowe z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt oraz § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez użycie zwrotów nieostrych, tj. "właściwych", "w zależności od możliwości", "właściwych warunków", podczas gdy przepisy prawa miejscowego redaguje się w sposób precyzyjny i czytelny. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny.

Wojewoda ponadto wskazał na przekroczenie delegacji ustawowej w § 10 ust. 1 pkt 1-2 oraz pkt 6 i 7 załącznika do zaskarżonej uchwały wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez użycie wyrazów "bezdomnych kotów", "kotów porzuconych" oraz "bezpańskich kotów" podczas gdy Rada nie jest uprawniona do tworzenia własnych pojęć, ani do modyfikacji ustawy. Zgodnie z definicją ustawową z art. 4 pkt 16 powoływanej ustawy - zwierzętami bezdomnymi są zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt zwierzęta wolno żyjące (dzikie) to zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Zatem poprzez określenie "bezdomnych kotów", ,"kotów porzuconych" oraz "bezpańskich kotów" Rada wprowadziła do uchwały nowe pojęcia, które nie są znane ustawie. Taka modyfikacja pojęć ustawowych stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz naruszenie ww. "Zasady techniki prawodawczej". Skutkiem ww. naruszeń w niniejszej sprawie jest błąd legislacyjny, sprzeczność aktu niższego z aktem wyższego rzędu. Taka sytuacja (nieuprawniona modyfikacja przepisów ustawy) w odniesieniu do zaskarżonej uchwały zachodzi w przypadku § 10 ust. 1 pkt 1-2 oraz pkt 6 i 7 Programu.

W ocenie skarżącego również § 11 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zawężenie w § 11 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zapewnienia jedynie "czasowo" miejsca we wskazanym gospodarstwie rolnym i wyłącznie dla "bezdomnych" zwierząt gospodarskich. Dyspozycja przepisu art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że program obejmuje w szczególności wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zatem powołany przepis ustawy nakłada na gminę obowiązek zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich - bez wprowadzania jakichkolwiek warunków lub ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Inowłódz uwzględniła w całości zawarte w niej zarzuty i wnosiła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy p.p.s.a., ponadto o odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania, a także przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika.

Organ wskazał, że po analizie zarzutów podniesionych przez Wojewodę Łódzkiego doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżącego są słuszne i zasadne. W związku z powyższym organ w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie dokona uchylenia zaskarżonej uchwały i podejmie nową uchwałę w zakresie zgodnym z uwagami Wojewody Łódzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Inowłódz z 31 marca 2022 r. (Nr XLVIII/303/22) w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Inowłódz".

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt].

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt).

Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 tej ustawy przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13).

Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku Rady Gminy Inowłódz, zawartej w odpowiedzi na skargę, o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.

Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana, uchylenie, czy wygaśnięcie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, zmianę, czy wygaśnięcie. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06). Należy podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) - co wynika jasno z uzasadnienia wskazanej uchwały TK - a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Tym samym wygaśnięcie zaskarżonej uchwały nie mogło stanowić podstawy do uznania bezzasadności skargi (ani tym bardziej jej bezprzedmiotowości).

Przechodząc w dalszej kolejności do oceny konkretnych już zarzutów dotyczących regulacji zawartych w treści spornej uchwały należy wskazać co następuje.

Kontrolując w zakreślonej na wstępie kognicji zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w § 10 ust. 1 pkt 7 oraz w § 12 ust. 1 pkt 3 Programu, poprzez brak wskazania konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Inowłódz będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w programie uznać go należy za uzasadniony. W ocenie Sądu, użycie w § 10 ust. 1 pkt 7 oraz w § 12 ust. 1 pkt 3 Programu określenia o tak wysokim stopniu ogólności jak "realizacja programu dotyczącego problemu bezdomności kotów polega na: udzielaniu pomocy organizacjom pozarządowym, których działaniem statutowym jest ochrona zwierząt (...)" (§ 10 ust. 1 pkt 7) czy "współdziałanie z organizacjami społecznymi w zakresie poszukiwania nowych właścicieli dla zwierząt" (§ 12 ust. 1 pkt 3) bez jakiegokolwiek zindywidualizowania organizacji społecznych, nie wypełnia delegacji ustawowej i prowadzi do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt. Podkreślić bowiem należy, że program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok. Zatem musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dopiero dalszej konkretyzacji. Program stanowi podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. m.in. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1280/18, z 22 marca 2017 r., II SA/Bd 1353/16). Zauważyć przy tym należy, iż brak wskazania konkretnych organizacji społecznych i podmiotów realizujących zadania objęte programem jest uznawany w judykaturze za istotne naruszenie prawa (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2022 r., II SA/Łd 1023/21). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że radni powinni skonkretyzować podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez konkretne wskazanie m.in. organizacji społecznych współdziałających z Gminą w realizacji programu (zob. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 września 2017 r., II SA/Go 723/17).

Łączne bowiem odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt prowadzi do wniosku, że uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Na tle tej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (tak m.in. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (tak wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., IV SA/Po 906/17). Skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wymaga zatem uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym – co raz jeszcze należy podkreślić - uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały (por. mi.in. wyrok WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., II SA/Gl 681/18).

Z tego też względu, odnosząc się w tym miejscu równolegle do zarzutu zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 10 ust. 1 pkt 1-7 Programu konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym sposobu ustalania miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także szczegółów współpracy Gminy z opiekunami kotów wolno żyjących oraz zasad dotyczących zakupu karmy i jej wydawania społecznym opiekunom, w ocenie Sądu, nie spełnia on wymogów ustawowych. Sposób w jaki zredagowany został sporny przepis programu nie konkretyzuje w istocie zadania gminy, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Postanowienie to jest zatem równie ogólnikowe jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami.

Samo wymienienie w kolejnych postanowieniach programu różnych podmiotów realizujących różne i liczne zadania opieki nad zwierzętami nie jest wystraczające, zwłaszcza że ograniczone środki przewidziane w budżecie gminy na ten cel mogą powodować "przerzucanie" realizacji tego zadania pomiędzy te podmioty, prowadząc do faktycznego zaniechania sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami. Ryzyko takie stwarzają w szczególności bardzo ogólnie sformułowane postanowienia § 10 Programu w zakresie w jakim dotyczą one zapobiegania bezdomności kotów. W praktyce może to istotnie utrudnić faktyczną opiekę nad kotami wolno żyjącymi, czy też ograniczyć jej skuteczność.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na radę gminy obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, czego Rada nie uczyniła. Tak ogólne sformułowanie Programu nie gwarantuje zapewnienia opieki nad kotami wolno żyjącymi, choćby z uwagi na brak jakichkolwiek gwarancji co do faktycznego określenia takich miejsc. Ponadto trudno uznać za realizację dyrektywy ustawowej postanowienie Programu wskazujące na przyszłe podjęcie działań zmierzających do opieki nad wolno żyjącymi kotami.

Na konieczność precyzyjnego określania wskazanych w tym miejscu okoliczności zwrócił uwagę m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16. Dyspozycję art. 11a należy bowiem odczytywać w połączeniu z art. 11 ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 powoływanej ustawy wskazuje - co podnoszono już uprzednio - na konieczność określenia sposobu realizacji programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok.

W praktyce zatem nie wiadomo, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy na czym będzie polegała współpraca ze społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących, czy też nie wskazano miejsca schronienia na okres zimowy. W ocenie Sądu, program powinien zawierać informacje i wytyczne dla osób zainteresowanych, chcących zgłosić potrzebę objęcia opieką kotów wolno żyjących poprzez ich dokarmianie. Natomiast kwestionowane regulacje uchwały pozbawione są doniosłości normatywnej i stanowią w rzeczywistości jedynie postulat, który określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych. Zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt oraz podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie tych zadań stanowi istotne naruszenie prawa (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 25 lutego 2020 r., II SA/Łd 992/19).

Sposób określenia w programie dokarmiania kotów wolno żyjących stwarza w praktyce niebezpieczeństwo, że w sytuacji gdy nie doszłoby do współdziałania w realizacji ww. zadania ze wskazanymi podmiotami, organizacjami społecznymi to zadanie to nie zostanie zrealizowane w ogóle gdyż Rada wskazała wyłącznie na tę formę realizacji zadania.

Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd uznał, że kwestionowany przepis § 10 oraz § 12 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, pozbawione są doniosłości normatywnej i stanowią w rzeczywistości postulat, gdyż określają w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy, ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt, stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały.

Zgodzić się też należy ze skarżącym Wojewodą, że doszło do naruszenia art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt, poprzez brak skonkretyzowania w § 9 ust. pkt 2 Programu konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował zabiegi sterylizacji lub kastracji zwierząt. Paragraf 9 ust. 2 pkt 2 Programu stanowi bowiem, że (...) każde zwierzę przeznaczone do adopcji, przed przekazaniem nowemu właścicielowi poddane będzie zabiegowi sterylizacji lub kastracji na koszt Gminy. Zabiegi będą wykonywane przez lekarza weterynarii, z którym Gmina ma podpisaną umowę".

Skoro Rada zdecydowała o zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale, w ramach zadań z zakresu zmniejszania populacji zwierząt bezdomnych poprzez wprowadzenie regulacji zapewniającej finansowanie mieszkańcom kosztu zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt, to regulacja ta winna być sprecyzowana poprzez wskazanie w uchwale podmiotu (podmiotów) świadczącego ową pomoc weterynaryjną. Skonkretyzowanie bowiem w uchwale podmiotu realizującego to zadanie spełni istotną rolę informacyjną dla mieszkańców gminy czy organizacji zajmujących się ochroną zwierząt, pozwalając m.in. niezwłocznie przekazać zwierzę wymagające opieki weterynaryjnej określonemu podmiotowi. Niewskazanie w zaskarżonej uchwale takiego podmiotu (np. lekarza weterynarii, kliniki weterynaryjnej) stanowi naruszenie wskazanych przepisów ustawy o ochronie zwierząt, gdyż sformułowanie zawarte w kwestionowanym § 9 ust. 2 pkt 2 załącznika do uchwały jest zbyt ogólnikowe – zwłaszcza, że w innych częściach Programu wskazano konkretne podmioty realizujące zadania w zakresie opieki nad zwierzętami (chociażby precyzyjne określenie podmiotu zajmującego się usypianiem ślepych miotów, czy całodobową opieką weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt). Nie jest przy tym tak, że zamieszczenie w treści uchwały postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi tę uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Skuteczna realizacja zadań z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wymaga bowiem uregulowania przez uprawniony organ wszystkich istotnych kwestii, przy czym uregulowanie to powinno być kompleksowe, precyzyjne i konkretne.

W świetle powyższego § 9 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały (załącznika w postaci Programu) został w ocenie Sądu uchwalony z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt, polegającym na niewskazaniu konkretnego podmiotu (podmiotów) realizującego w imieniu gminy zadanie z zakresu zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt.

Rację należy także przyznać skarżącemu Wojewodzie, że organ stanowiący naruszył przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w związku z określeniem w sposób niedostateczny w § 13 ust. 1 Programu podziału środków na poszczególne zadania określone w powołanym Programie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20 "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań". Zgodzić się zatem należy, iż zaskarżona uchwała niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu osobno w odniesieniu do każdego z indywidualnie wskazanych zadań. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów, zadań programu (por. m.in.: wyrok WSA w Białymstoku z 22 lutego 2022 r., II SA/Bk 9/22, wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, wyrok WSA w Łodzi z 14 maja 2021 r., II SA/Łd 13/21).

Jak wynika natomiast z § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Inowłódz na 2022 r. w kwocie 73.000 zł. Z treści powyższego przepisu wynika przy tym, że wydatkowanie powyższej kwoty będzie kształtowało się następująco:

1) na odławianie i opiekę weterynaryjną oraz przewiezienie do schroniska przeznacza się – 30.000,00 zł;

2) na zapewnianie schronienia bezdomnym zwierzętom przeznacza się: Fundacja M. – 24.000,00 zł,

3) na "Program adopcji psów" przeznacza się – 5.000,00 zł;

4) na opiekę weterynaryjną i sterylizację oraz kastrację bezdomnych zwierząt przeznacza się – 12.000,00 zł;

5) na pozostałe działania, przewidziane w Programie, przeznacza się – 2.000,00 zł.

Zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest zatem to, że Rada Gminy całkowicie pominęła wydatki związane z zadaniami gminy dotyczącymi opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt; poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów; zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym; zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt jak również pominęła kwestie finansowania zadania przyjętego w Programie, a dotyczącego edukacji mieszkańców, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 9, § 10 ust. 1 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 4 Programu.

Ponadto Rada ujęła wydatki w sposób zbiorczy postanawiając, że "na pozostałe działania, przewidziane w Programie, przeznacza się - 2 000,00 zł" (§ 13 ust. 1 pkt 5). Z powyższych postanowień Programu w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne, indywidualnie wskazane w ustawie o ochronie zwierząt czynności - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym.

W ocenie Sądu, pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono konkretne, zindywidualizowane środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim Programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

Zatem wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Tym samym Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż Rada nie określiła jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych, ustawowo wskazanych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła w tym zakresie dowolność organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą ustawowej normy upoważniającej. Zakwestionowane postanowienia uchwały nie wyczerpują zatem ustawowego nakazu określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania.

Należy zatem uznać, że jest to równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy związanych z realizacji programu, a tym samym możliwe pominięcie zapewnienia finansowania innych, szczegółowo wyliczonych w uchwale ustawowych zadań.

Reasumując, wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Zauważyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, wyrok WSA w Kielcach z 9 marca 2022 r., II SA/Ke 962/21, czy wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 531/21). Tym samym Rada Gminy Inowłódz nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 26 marca 2019 r., II OSK 481/19; z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r., z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, wyroki WSA w Olsztynie z 25 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1030/21 i II SA/Ol 1075/21, z 20 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1028/21, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., II SA/Po 504/20.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt w powiązaniu z § 118 i § 149 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283) [dalej: Zasady techniki prawodawczej] poprzez odwołanie się w § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały do definicji ustawowej "bezdomnych zwierząt", podczas gdy taki zabieg jest niedopuszczalny i niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji.

Powtórzenie treści regulacji ustawowych w załączniku do uchwały rady gminy w zakresie jakim stanowi ona Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi, w ocenie Sądu, stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem Sądu, można co do zasady zgodzić się z twierdzeniem, że wzgląd na społeczne skutki stosowania prawa i jego komunikatywność może przemawiać za "łączeniem" elementów normatywnych różnego stopnia w dostępną dla adresatów całość, co byłoby specyficznym rodzajem ujednolicenia. Nie jest to jednak zagadnienie prawotwórcze, lecz techniczno-redakcyjne. Natomiast jeśli kompetentny organ samorządu w treści uchwały, mającej postać aktu prawa miejscowego, inkorporuje jakieś przepisy prawa wyższego rzędu - ustawowego tworzy pewien stan bezprawności, bowiem przypisuje sobie zakres kompetencyjności przynależny wyłącznie generalnej kompetencji ustawodawczej. Tym samym prowadzi to do naruszenia zasad państwa prawa, dotyczących kompetencji prawodawczej. Z tych względów stanowisko sądów administracyjnych jest rygorystyczne i traktuje takie naruszenie prawa jako rażące (por. wyroki NSA z 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, z 16 marca 2001 r., IV SA 385/99). W ocenie Sądu treść "powtórzeń" nie prowadzi do poprawy świadomości prawnej adresatów aktu miejscowego, bo może być odbierana przez nich jako wyłączny rezultat prawodawstwa organu jednostki samorządu terytorialnego. To z kolei może rodzić poważne zakłócenia dla funkcjonowania praw i obowiązków wynikających z tak konstruowanych aktów prawnych. Zauważyć przy tym należy, iż przedmiotem skargi nie jest bowiem jakiś rodzaj ujednoliconego tekstu łączącego przepisy różnej rangi, sporządzony dla celu edukacyjnego, czy objaśniającego tylko akt prawny, który przebiegać powinien tylko w zakresie udzielonej kompetencji konstytucyjnej i ustawowej.

Zauważyć ponadto dalej należy, iż § 118 Zasad techniki prawodawczej jednoznacznie stanowi, iż w akcie wykonawczym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 maja 2010 r., II SA/Go 239/10). Jak z kolei podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2012 r., II FSK 1755/12, powtórzenie w uchwale rady gminy przepisu ustawy powoduje przeniesienie materii ustawowej do aktu prawnego niższego rzędu i narusza istotę tego aktu (por. Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, praca zbiorowa pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003 s. 409).

Reasumując, akty prawa miejscowego nie mogą - jak przyjmuje się w judykaturze (por. też wyrok WSA w Olsztynie z 30 marca 2021 r., II SA/Ol 79/2021) - zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji i obniża rangę przepisów ustawy. Postanowienia regulaminu winny wyłącznie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności.

Zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący zawężenia w § 4 ust. 3 i 4 oraz w § 7 Programu zakresu zadania w postaci sterylizacji lub kastracji zwierząt wyłącznie do zwierząt "domowych, w szczególności psów i kotów", "bezdomnych z terenu Gminy Inowłódz" oraz "bezdomnych psów i kotów", podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, która dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko zwierząt dwóch gatunków: kotów i psów.

Zadanie to, w wykonaniu delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt zostało przez organ gminy uregulowane w § 4 ust. 1 pkt 3 i 4 Programu. Nie ma wątpliwości, że organ uchwałodawczy nie wykonał prawidłowo wskazanego upoważnienia ustawowego, zgodnie z którym program obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. W analizowanym postanowieniu Programu doszło bowiem do zawężenia zakresu wyłącznie do "zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów", mimo że ustawa wyraźnie wymaga, aby w programie określone zostało to w stosunku do wszystkich zwierząt. Przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do miotów innych zwierząt niż psy lub koty, Gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku. Zgodzić się należy z Wojewodą, iż gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie gatunków zwierząt, dałby temu wyraz poprzez odpowiednią redakcję przepisu. Prawidłowa wykładnia celowościowa przepisu przemawia za uznaniem, że zadanie to dotyczy wszystkich zwierząt umieszczonych w schronisku, jako że jego realizacja zmierza do zapobiegania bezdomności zwierząt, co jest jednym z głównych celów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zatem regulacja ta w zakresie wyrazów "domowych psów i kotów " wprowadza ograniczenie, którego kompetencja nie wynika z treści wskazanego art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt.

Kolejny zarzut odnosi się do przekroczenia delegacji ustawowej w § 6 ust. 1 pkt 3 Programu w relacji do 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, w zakresie użytych sformułowań "oraz w uzasadnionych przypadkach eutanazja bezdomnych zwierząt przyjętych z terenu Gminy Inowłódz". Zgodzić się należy z Wojewodą, że wskazanej regulacji nie można uznać za prawidłową realizację normy kompetencyjnej w postaci działań dotyczących usypiania ślepych miotów. Po pierwsze, jak trafnie skonstatował skarżący Wojewoda, czynności w zakresie usypiania ślepych miotów nie są tożsame z szeroko rozumianym usypianiem zwierząt. To pierwsze ma na celu ograniczenie niekontrolowanego rozmnażania się zwierząt, dotyczy młodych zwierząt po porodzie do momentu, aż nie otworzą im się oczy. Z kolei szeroko pojęte usypianie zwierząt odnosi się do starszych zwierząt w tzw. "przypadkach beznadziejnych". Po drugie natomiast, ustawa o ochronie zwierząt nie posługuje się pojęciem eutanazji zwierząt. Pomimo powszechnego, potocznego używania tego sformułowania należy uznać takie działania za nieprawidłową praktykę. W chwili obecnej pojęcie eutanazji odnosi się do człowieka i oznacza przyspieszenie lub niezapobieganie śmierci w celu skrócenia cierpień chorego człowieka. Świadczy o tym również regulacja art. 150 Kodeksu karnego, którego przedmiotem ochrony jest życie człowieka. Oznacza to, że niewłaściwym jest używanie pojęcia eutanazji w stosunku do zwierząt, zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawa o ochronie zwierząt zawiera własny katalog pojęć takich jak: uśmiercanie, usuwanie, ograniczanie populacji, czy usypianie ślepych miotów (art. 6 powoływanej ustawy).

Zasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez użycie w § 4 ust. 1 i ust. 7 wyrazów "w miarę potrzeb", "rzeczywistych potrzeb" oraz "istniejącej potrzeby". Słusznie zatem uznał Wojewoda użycie tego sformułowania za przekroczenie delegacji ustawowej.

Sąd podziela także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w § 9 ust 2 pkt 6 lit a-d Programu, materii, którą nie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego, zaś może być dopiero zastrzeżona w ewentualnej umowie cywilnoprawnej pomiędzy adoptującym bezdomne zwierzę, a schroniskiem. W treści Programu uchwałodawca zobowiązał osoby adoptujące bezdomne zwierzęta do "a) zapewnienia zwierzęciu właściwej opieki, humanitarnego traktowania i właściwych warunków utrzymania, b) zapewnienia zwierzęciu opieki weterynaryjnej w razie choroby oraz profilaktycznych szczepień ochronnych i koniecznych zabiegów weterynaryjnych, c) zaopatrzenia zwierzęcia w obrożę, d) nie sprzedawania ani nie przekazywania zwierzęcia innej osobie, a o jego zaginięciu lub padnięciu wraz. z wyjaśnieniem okoliczności, powiadomienia Gminy i Sołtysa właściwego sołectwa". Zgodzić się należy w pierwszym rzędzie z Wojewodą, iż wskazane kwestie mogą się ewentualnie znaleźć w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy schroniskiem a adoptującym bezdomne zwierzęta a nie w treści Programu. Ponadto, w ocenie Sądu, w programie nie ma podstaw do określania w stosunku do jakichkolwiek podmiotów obowiązku ich działania w sferze opieki nad zwierzętami. Tym bardziej wprost nakładania obowiązku na te osoby, podmioty. Tymczasem w treści Programu, w § 9 ust. 6 pkt a - d zawarto postanowienie o treści, które uznać należy niewątpliwie za zbyt daleko idące, choćby z uwagi na fakt, iż wskazane podmioty (osoby adoptujące zwierzęta) nie są w żaden sposób podporządkowane gminie. Tym samym stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej. Innymi słowy, gmina nie jest władna takiego obowiązku w drodze uchwały na nikogo nałożyć. Nie posiada takich uprawnień.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, tj. art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt oraz § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez użycie w § 6 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 lit. a zwrotów nieostrych, podczas gdy przepisy prawa miejscowego redaguje się w sposób precyzyjny i czytelny, w ocenie Sądu, i w tym przypadku mamy do czynienia z naruszeniem przepisów prawa.

Posłużenie się bowiem w regulaminie pojęciami "właściwych", "w zależności do możliwości", "właściwych warunków" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), jak i Zasadami techniki prawodawczej, nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Posłużenie się bowiem w akcie prawa miejscowego tak ogólnymi i niedookreślonymi pojęciami może rodzić problemy interpretacyjne oraz problemy ze stosowaniem tych konkretnych regulacji Programu, w których tak nieostre pojęcia się znalazły.

W związku z tym, zgodzić należy się z Wojewodą Łódzkim, że użyte w Programie, a wskazane powyżej zwroty, mogą budzić wątpliwości interpretacyjne. Tymczasem uchwała i stanowiący jej załącznik Program, będąca - w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - aktem prawa miejscowego, kierowanym do ogółu odbiorców, powinna być zredagowana w sposób czytelny, zrozumiały i precyzyjny (tak: np. wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 12 października 2005 r., II SA/Wr 385/05). Sąd orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu w tym zakresie.

Zasadnym jest zatem podniesiony zarzut naruszenia § 6 w zw. z art. 143 załącznika do rozporządzenia, dotyczący generalnego nakazu redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Powyżej przytoczone przepisy Programu tego wymogu nie spełniają.

Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu skargi, Sąd podziela argumentację Wojewody, że Rada Gminy zawarła w Programie pojęcia: "bezdomne koty", "koty porzucone", "bezpańskie koty" (§ 10 ust. 1 pkt 1 – 2 oraz pkt 6 i 7 Programu) z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. Wynikający z powyższych przepisów zakres upoważnienia do określenia szczegółowej materii dotyczącej programu nie obejmuje bowiem uprawnienia do formułowania jakichkolwiek definicji pojęć na potrzeby programu. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w programie na jego potrzeby własnych definicji pojęć, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Ponadto, powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji - § 149 Zasad Techniki Prawodawczej. W takich przypadkach zachodzi więc ryzyko, że prawodawca miejscowy, poprzez stworzenie własnej definicji zmodyfikuje rozumienie ustawowe. Z kolei akt prawa miejscowego nie może zmieniać materii ustawowej, ingerować w nią, gdyż to ustawa jest aktem wyższego rzędu. Rozumienie pojęć ustawowych nie może być determinowane przez definicje legalne zawarte w aktach prawa miejscowego. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. m.in. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17).

Zasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt poprzez wskazanie w § 11 ust. 1 i 2 Programu gospodarstwa rolnego w celu czasowego zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż przepis kompetencyjny daje organowi uchwałodawczemu gminy podstawę normatywną do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (art. 11a pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt). Zdaniem Sądu, przy takim sformułowaniu ustawowym nie może być jednak mowy, aby wolą ustawodawcy było zapewnienie miejsca w skonkretyzowanym w uchwale gospodarstwie rolnym jedynie "dla bezdomnych zwierząt". Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca posługując się pojęciem "zwierząt gospodarskich" nie wprowadził dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń. Chodzi zatem o takie zwierzęta gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymagają umieszczenia w gospodarstwie z powodu szeregu różnych przyczyn. Stąd też ograniczenie zawarte w Programie jedynie do "zwierząt bezdomnych" nie może zostać uznane za prawidłowe.

Mając na uwadze wszystkie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł.

IB