Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 266/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przekazanie przez [...] sp. z o. o. na rzecz Gminy [...] kwoty odpowiadającej 5-letnim kosztom zapewnienia transportu i opieki w czasie przewozu dziecka oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skarżąca spółka zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej W. nr [...] z [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na przekazanie na rzecz Gminy W., kwoty odpowiadającej 5-letnim kosztom zapewnienia transportu i opieki w czasie przewozu dziecka. Na podstawie art. 101 u.s.g. wywodziła w skardze, że Rada zaskarżoną uchwałą naruszyła przysługujący jej interes prawny. Twierdziła, że uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy z 5.07.2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (dalej: specustawa) przez błędną jego interpretację i odmowę zastosowania w sprawie (pod pretekstem tego, że przepis nie jest wystarczająco precyzyjny, by dało się go zastosować), naruszenie zasady legalności i praworządności działania organów administracji publicznej (art. 7 Konstytucji RP) oraz naruszenie zasady zaufania do państwa i jego organów, wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Formułując tego rodzaju zarzuty skargi wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca spółka wystąpiła w dniu 21.12.2018 r. do Rady Miejskiej z wnioskiem o wyrażenie zgody, o której mowa w art. 18 ust. 1 specustawy. Wyjaśniono, że z tego przepisu, a także z art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. a i b tej samej ustawy wynika, że jeśli inwestycja nie spełnia ustawowego standardu, dotyczącego odległości od szkół i przedszkoli, to wymóg ten jest uważany za spełniony, jeśli inwestor zobowiąże się wobec gminy do uiszczenia określonej kwoty pieniężnej. Istnieje zatem możliwość zwolnienia od tego wymogu (a właściwie: uznania fikcji prawnej jego spełnienia), o ile inwestor podejmie stosowne zobowiązanie (za zgodą rady gminy, w drodze umowy). Zaskarżoną uchwałą odmówiono wyrażenia podobnej zgody. W ocenie skarżącej strony podjęcie takiej treści uchwały prowadzi do powstania sytuacji, w której nie ma możliwości skorzystania ze zwolnienia od ustawowych warunków dotyczących odległości od przedszkoli i szkół. Tym samym uchwała uniemożliwia podjęcie dalszych działań inwestycyjnych, co niewątpliwie narusza interes prawny skarżącej strony.

W dalszej części skargi jej autor odniósł się do charakteru prawnego spornej uchwały. Wskazał, że o tym, że uchwała stanowi akt z zakresu administracji publicznej przesądza fakt, że standard uregulowany w art. 17 ust. 2 pkt 2 lit a i b specustawy wiąże się z zadaniami i kompetencjami gminy, wykonywanymi na podstawie ustawy - Prawo oświatowe (m.in. z obowiązkiem zapewnienia bezpłatnego dojazdu do przedszkoli i szkół lub partycypacji w kosztach takiego dojazdu w określonych w tej ustawie przypadkach). Inwestor, podejmujący zobowiązanie finansowe, o którym mowa w art. 18 specustawy przejmuje na siebie koszty finansowe wykonania tego zadania publicznego, partycypuje więc w wykonywaniu zadań publicznych. Uchwała rady gminy podejmowana w tym przedmiocie nie należy więc do czynności zarządu majątkiem gminy (ani czynności przekraczających zarząd majątkiem gminy, które to czynności stanowią wyłączną kompetencję rady gminy - por. art. 18 ust. 1 pkt 9 u.s.g.), nie skutkuje też powstaniem po stronie gminy zobowiązania finansowego. Zgoda rady gminy nie ma więc związku z jej zadaniami, związanymi z gospodarowaniem mieniem gminnym. Zgoda ta wywołuje co prawda skutek cywilnoprawny, jednak sama w sobie nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny. Zdaniem skarżącej spółki, kompetencję do wyrażenia zgody powinno się wiązać przede wszystkim z zadaniami gminy (i kompetencjami rady gminy), wynikającym z art. 32 oraz art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, a to z:

- kompetencją do ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1 tej ustawy);

- wymogiem, aby droga dziecka do przedszkola (i innych placówek wychowania przedszkolnego) nie przekraczała 3 km (art. 32 ust. 3 tej ustawy) oraz wymogiem, aby droga dziecka z domu do szkoły nie przekraczała 3 km w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych oraz 4 km - w przypadku uczniów klas V-VllI szkół podstawowych (art. 39 ust. 2 tej ustawy);

- związanymi z tymi wymogami obowiązkami i uprawnieniami gminy m.in. w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu albo zwrotu kosztów przejazdu dziecka (jeżeli dowożenie zapewniają rodzice - por. art. 32 ust. 5 i ust. 7 oraz 39 ust. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy).

Kompetencję do wyrażenia zgody można też ewentualnie wiązać z zadaniami i kompetencjami rady gminy, wynikającymi ze specustawy. Dlatego też podejmując uchwałę rada gminy mogłaby badać warunek niesprzeczności inwestycji ze studium (o którym mowa w art. 5 ust. 4 specustawy), "w zakresie, w jakim akt ten ustanawia wymogi dotyczące odległości inwestycji od placówek wychowania i oświaty". Z całą pewnością na tym etapie rada gminy nie może natomiast przesądzać o możliwości realizacji całej inwestycji budowlanej, tj. przesądzać o kwestiach, które będą rozstrzygane na etapie podejmowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4 specustawy (uchwały o ustaleniu lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej).

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 18 ust. 1 specustawy oraz zasady legalności autor skargi wskazał na uzasadnienie uchwały, z którego ma wynikać, że powodem odmowy wyrażenia zgody był m.in. brak precyzyjnych zapisów ustawowych (dotyczących sposobu obliczania kosztów zapewnienia transportu i opieki w czasie przewozu dzieci) oraz związane z tym trudności w oszacowaniu wysokości zobowiązania inwestora. Zdaniem skarżącej spółki, nie są to jednak okoliczności zwalniające organ z obowiązku wykonywania kompetencji przewidzianych w ustawie ani też przyczyny, które mogłyby usprawiedliwiać odmowę zastosowania przepisów prawa. W ocenie skarżącej strony, uzasadnienie podjętej uchwały wskazuje, że organ nie znajduje podstaw do wyrażenia zgody nie tylko w rozpatrywanej ale i w każdej innej sprawie (tj. uznaje, że przepis w ogóle nie nadaje się do zastosowania). Tymczasem organ nie ma kompetencji do uchylania mocy obowiązującej przepisów prawa, tj. do samodzielnego rozstrzygania o tym, czy przepis ustawowy obowiązuje, ani czy jest zgodny z Konstytucją RP (tak: wyroki NSA: z 8.04.2008 r., II OSK 362/07, z 27.10.2009 r., I OSK 628/09 oraz z 14.11.2007r., I OSK 50/07). Podkreślono, że odmowę zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie, opartą wyłącznie na argumencie o braku wystarczającej precyzyjności przepisów prawa, której organ nie poprzedził (jak wynika z uzasadnienia uchwały) badaniem okoliczności stanu faktycznego, nie sposób jest uznać za zastosowanie art. 18 ust. 1 specustawy, lecz właśnie za rażące naruszenie tego przepisu. Z brzmienia tego przepisu można natomiast wywnioskować, że zgoda rady gminy powinna się odnosić do konkretnej inwestycji i do określonego zobowiązania, które ma być podjęte przez inwestora, oraz że warunkuje ona zawarcie umowy cywilnoprawnej z inwestorem. Rada gminy na tym etapie przygotowania inwestycji mieszkaniowej powinna więc oszacować planowaną kwotę wydatków, przeznaczonych na zadania wynikające z ustawy - Prawo oświatowe (w celu ustalenia wielkości zobowiązania inwestora). Podjęcie tego zobowiązania jest korzystne zarówno dla inwestora jak i dla gminy, nie rozszerza też obowiązków gminy (w stosunku do tych wynikających z ustawy - Prawo oświatowe). Zgoda powinna mieć zatem charakter formalny, choć niezbędny do tego, by inwestor mógł podjąć określone zobowiązanie. Gdyby było inaczej, ustawodawca powinien był zawrzeć w ustawie wyraźne przesłanki udzielenia lub odmowy udzielenia takiej zgody (choćby w tak ogólny sposób, jak uczynił to w stosunku do uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - por. art. 7 ust. 4 specustawy), czego nie uczynił.

Według spółki podjęta uchwała narusza zasadę zaufania do państwa i jego organów, ponieważ uzasadnienie tej uchwały nie może być uznane za przekonujące. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej art. 7 Konstytucji RP wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wypełnia powyższych wskazań. Dowodzi, że organ gminy nie tylko nie przeprowadził procesu wykładni przepisów prawa, które jego zdaniem budzą wątpliwości, ale również nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i nie odniósł się w żaden sposób do możliwości zastosowania tych przepisów w sprawie (arbitralnie uznając, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie nadają się do zastosowania). Spółka w szczególności uznała za niewiarygodne twierdzenia organu, które odnoszą się do "braku możliwości" ustalenia kosztów wykonywania zadań publicznych. Organ wskazuje w tym miejscu na różne zmienne czynniki, które należy brać pod uwagę przy takim ustaleniu (np. na dynamikę zmian demograficznych). Powyższe nie uniemożliwia jednak organowi oszacowania tych kosztów na podstawie dostępnych organowi danych, do czego uprawniają i zarazem zobowiązują ten organ przepisy prawa.

Spółka nie podzieliła również stanowiska Rady, że wyrażenie spornej zgody rodzi po stronie gminy obowiązki, których nie przewiduje ustawa - Prawo oświatowe (jak obowiązek zorganizowania transportu dla dzieci 3-4 letnich). Takich obowiązków nie sposób bowiem wyprowadzić z treści przepisów prawa. Specustawa przewiduje w tym zakresie jedynie obowiązek zwrotu inwestorowi niewykorzystanej kwoty (w przypadku określonym w art. 18 ust. 4), natomiast nie określa sposobu jej wykorzystania (który powinien być zgodny z przepisami ustawy - Prawo oświatowe). Natomiast ustawa - Prawo oświatowe przewiduje, że gmina może zorganizować transport dzieci również w przypadku, gdy nie ma takiego obowiązku (por. art. 32 ust. 7). Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że specustawa rozszerza obowiązki gminy, przewidziane w dotychczasowych przepisach (zwłaszcza tych, do których się wprost odwołuje). Zgodzono się przy tym z poglądem wyrażonym w literaturze przedmiotu, na temat praktycznych trudności w ustaleniu wielkości zobowiązania inwestora, co jednak nie zmienia tego, że ustalenie wysokości zobowiązania należy do organów administracji, a ściśle - mieści się w kompetencji rady, mowa w art. 18 ust. 1 specustawy.

Na zakończenie skargi jej autor uznał za nieprzekonujący argument o "braku możliwości oszacowania kosztów zapewnienia transportu i opieki w czasie przewozu dzieci w perspektywie 5 lat od dnia zakończenia inwestycji, tj. od nieznanej na dzień dzisiejszy daty". Wskazał, że istnieje możliwość oszacowania daty zakończenia inwestycji z wystarczającą dokładnością (a także zawrzeć stosowne postanowienia w tym zakresie w umowie cywilnoprawnej z inwestorem). Nie jest to więc okoliczność, która uniemożliwia stosowanie omawianych regulacji normatywnych.

W odpowiedź z 17.04.2019 r. organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Uznając posiadanie przez stronę skarżącą uprawnienia do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego oraz nie kwestionując charakteru prawnego uchwały, autor odpowiedzi na skargę uznał za błędne zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko skarżonej uchwale. W tym zakresie zwrócił uwagę na brak prawnego obowiązku po stronie Rady do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na przekazanie przez inwestora kwoty odpowiadającej 5-letnim kosztom zapewnienia transportu i opieki w czasie przewozu dziecka. O fakultatywności "zachowania" gminy świadczy sformułowanie zawarte w art. 18 ust. 1 specustawy: "za zgodą rady gminy". Jeżeli zatem ustawodawca przewidując udział gminy w procesie przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych, wskazał organowi płaszczyznę współdecydowania, to nie oznacza, że nie dał mu przestrzeni do podjęcia takiej decyzji jaką uważał za najlepszą a przypisał jej jedynie formalna rolę. Redakcja tego przepisu jest precyzyjna i nie budzi wątpliwości w tym sensie, że wprowadza przesłankę zaistnienia prawnej możliwości zawarcia z inwestorem umowy określonej w ust. 2. Pojęcie "zgody" nie powinno budzić również wątpliwości w świetle jego słownikowej definicji, ponieważ oznacza "pozwolenie na coś". Ponadto zauważano, że wola stron jest w omawianym kontekście szczególnie istotna z tego względu, że art. 18 ust. 2 specustawy wyraźnie wskazuje na to, że pomiędzy gminą a inwestorem ma zostać zawarta umowa. Nie ma prawnej możliwości uznania, by ta umowa nie podlegała powszechnej zasadzie swobody umów. W kontekście tej zasady zauważono, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw. Tymczasem skarżący zdaje się sugerować w treści skargi, że rada gminy ma obowiązek wyrazić zgodę na żądanie inwestora, tym samym powodując zawarcie umowy określonej w art. 18 ust. 2 specustawy o treści narzuconej przez jedną ze stron stosunku prawnego. Ustawodawca zatem wprowadził do ustawy instytucję wyrażenia zgody, a następnie zawarcia umowy, aby rada gminy i inwestor mogli wspólnie, za obopólną zgodą, kształtować budownictwo mieszkaniowe w gminie, biorąc pod uwagę lokalne uwarunkowania i nie naruszając przy tym systemu transportu dzieci do szkół. Założenie przeciwne oznaczałoby natomiast, że ustawodawca wprowadził do ustawy przepis łamiący swobodę umów, tzn. nakazujący jednej stronie aby w sposób bezwarunkowy wyraziła zgodę na zawarcie umowy narzuconej przez drugą stronę i sprzecznej z jej wolą.

Odnosząc się do argumentu na temat braku wywoływania przez sporną uchwałę skutku w postaci powstania po stronie gminy zobowiązania finansowego a mając charakter administracyjnoprawny wywołuje skutek cywilnoprawny, autor odpowiedzi na skargę zauważył, że art, 18 ust. 3 specustawy stanowi, że jeżeli wymóg, o którym mowa w art. 17 ust 2 pkt 2 lit. a lub b tej ustawy zostanie spełniony przed upływem 5 lat od dnia oddania inwestycji mieszkaniowej do użytkowania, zobowiązanie, o którym mowa w ust 1, wygasa od dnia spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2 lit, a lub b ustawy, a inwestorowi przysługuje roszczenie o zwrot niewykorzystanej kwoty przekazanej z góry za ten okres. Nie sposób zatem założyć, że ustawowy obowiązek gminy zwrotu niewykorzystanej kwoty nie rodzi zobowiązania finansowego po stronie gminy. Zobowiązania finansowe to bowiem nic innego jak umowne zobowiązania do przekazania środków pieniężnych lub innych aktywów finansowych innej jednostce gospodarczej. Nie można więc kwestionować stanowiska jakoby gmina musiała zgodzić się na przekazanie przez inwestora, w zasadzie w depozyt, abstrakcyjnej kwoty, "ustalonej" wg nieprzewidywalnej ilości dzieci i ich opiekunów, w hipotetycznym czasie oddania inwestycji mieszkaniowej do użytkowania.

Zdaniem skarżonej Rady z treści uchwały nie wynika, by odmowa wyrażenia zgody wynikała z podnoszonych przez skarżącego okoliczności, takich jak: odmowa zastosowania w sprawie art. 18 ust. 1 specustawy, a tym bardziej "odmowa jego zastosowania w sprawie pod pretekstem tego, że ww. przepis nie jest wystarczająco precyzyjny, by dało się go zastosować". Natomiast znajdujące się w uzasadnieniu skarżonej uchwały sformułowanie, wskazujące na "brak precyzyjnych zapisów dotyczących sposobu obliczania kosztów (...)", nie dotyczy treści upoważnienia ustawowego, tylko treści wniosku inwestora. Z tego wniosku nie wynikają bowiem informacje na tyle wystarczające, aby organ stanowiący Gminy mógł podjąć kompleksową i przemyślaną decyzję co do tego, czy w ramach swobody umów zawrzeć z inwestorem umowę określoną w art. 18 ust 2 specustawy. Za chybiony uznano również zarzut polegający na rażącym naruszeniu art. 18 ust. 1 specustawy poprzez odmowę zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie, ze względu na brak wystarczającej precyzyjności tego przepisu prawa. Zdaniem Rady zarzut taki należy uznać za chybiony, ponieważ jest on oparty na niezgodnym z prawdą twierdzeniu. Kwestionowana uchwała związana jest jedynie z kompetencjami gminy wykonywanymi na podstawie Prawa oświatowego a dotyczącymi obowiązku ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych a co za tym idzie zapewnienia bezpłatnego dojazdu do szkół i przedszkoli albo zwrotu kosztów przejazdu dziecka. Według Prawa oświatowego (art. 31, art. 32 i art. 39) droga z domu, do szkoły, do publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, niepublicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w niepublicznej szkole podstawowej, albo niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego, a) dziecka w wieku 6 lat odbywającego roczne przygotowanie przedszkolne i dziecka pięcioletniego - nie powinna przekraczać 3 km; b) uczniów klas l-IV szkół podstawowych - nie powinna przekraczać 3 km; c) uczniów klas V-VIII szkół podstawowych - nie powinna przekraczać 4 km. W przeciwnym razie obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Wiadomo zatem w jaki sposób Gmina ma ustalić sieć prowadzonych publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, tak by nie płacić za dowóz dzieci. Z tych przepisów nie wynika w żadnym razie obowiązek przymusowego wyrażania zgody na umowę, proponowaną przez inwestora, który zamierza zlokalizować swoją inwestycję w miejscu, w którym dojazd do szkół nie będzie zapewniony.

Nie zgodzono się również w odpowiedzi na skargę ze stwierdzeniem strony skarżącej, "iż wielkość zobowiązania inwestora nie może być trudna do ustalenia", a "oszacowanie tych kosztów jest możliwe na podstawie dostępnych organowi danych, do czego uprawniają i zobowiązują przepisy prawa". Zauważono, że jest to sfera rozszerzania obowiązków gminy na prognozowanie zmian demograficznych. Świadczą o tym następujące niewiadome: a) brak danych we wniosku inwestora dotyczących sposobu obliczania kosztów zapewnienia transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, o których mowa w art. 32 ust. 5 lub w art. 39 ust. 3 pkt 1 Prawa oświatowego; w tym terminu zakończenia inwestycji. Ponadto przepisy dotyczące długości drogi dziecka do szkoły stosuje się jak dziecko już uczęszcza do placówki. Wtedy możliwe jest oszacowanie kosztów, ponieważ wiadomo z jakiego środka transportu chce korzystać rodzic/opiekun i jaka jest odległość między miejscem zamieszkania a placówką. A nie jest przy tym znany termin zakończenia inwestycji. Inwestor może w prawdzie wskazać datę planowaną, ale nie jest to data pewna. Zastosowanie tych przepisów do zdarzeń przyszłych nie jest możliwe. Powszechność rekrutacji do przedszkola pozwala natomiast rodzicowi wybrać dowolną placówkę prowadzoną przez miasto. Z tego powodu nie jest wiadome, jaka będzie odległość placówki od miejsca zamieszkania oraz z jakiego środka transportu będzie korzystał rodzic/opiekun. Nie wiadomo również, czy rodzic będzie dowoził dziecko osobiście komunikacją miejska, czy własnym środkiem transportu. Nadto brak jest możliwości określenia liczby wolnych miejsc w danym przedszkolu w nieznanym na dzień dzisiejszy okresie, z uwagi na dużą dynamikę zmian demograficznych oraz powszechność rekrutacji, w której rodzic może wybrać dowolną placówkę. Wyjaśniono przy tym, że kwestie związane z rekrutacją do placówek oświatowych określa Prawo oświatowe. Rekrutację prowadzi komisja rekrutacyjna powołana przez dyrektora przedszkola. Mając na uwadze powyższe nie ma możliwości zadeklarowania, że w bliżej nieokreślonym terminie do danego przedszkola będzie mogła zostać przyjęta określona liczba dzieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W przepisach ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących ustawodawca nie zawarł materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki wyrażenia przez Radę zgody na zobowiązanie się przez inwestora do przekazania na rzecz gminy kwoty odpowiadającej 5-letnim kosztom zapewnienia transportu i opieki w czasie przewozu dziecka, o których mowa odpowiednio w art. 32 ust. 5 lub w art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. Oznacza to, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. W tym zakresie punktem odniesienia powinny być przepisy ustawy Prawo oświatowe, które określają zadania gminy w zakresie ustalenia sieci szkół publicznych w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego (art. 32 i art. 39 tej ustawy). Z tym zadaniem gminy wiąże się powinności zapewnienia dzieciom realizującym obowiązek szkolny bezpłatnego dowozu i opieki lub zwrotu kosztów własnego dojazdu do placówki oświatowej.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11.02.1998 r. II SA/Wr 1459/97).

Podnieść należy, że w systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadnienia uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak – zwłaszcza w sytuacji gdy ustawodawca nie wprowadza norm materialnych określających przesłanki rozstrzygnięcia, poprzestając jedynie na ustanowieniu kompetencji – uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzony jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązki odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl. Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. II OSK 1468/08, LEX nr 490933, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r. II OSK 1824/08, LEX nr 59739).

W świetle wyżej poczynionych uwag, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Przyjęta regulacja, biorąc pod uwagę miejsce Rady Miejskiej, w systemie planowania przestrzennego na terenie gminy, prowadzi do wniosku, że w tym zakresie zakres władztwa Rady pozwala na swobodę w wyrażaniu zgody. Zaznaczyć przy tym należy, że przepisy prawa nie nakładają na gminę obowiązku podjęcia takiej uchwały. Ustawodawca wprowadził fakultatywność w tym zakresie. Wbrew twierdzeniu wyrażonemu w skardze, taka zgoda nie ma więc charakteru formalnego.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały, pomimo widocznych mankamentów, spełnia jednak ogólne wymogi wynikające ze podnoszonych w skardze zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP. Uzasadnienie uchwały wskazuje w sposób dostateczny motywy, które legły u podstaw jej podjęcia. Rada w czterech punktach wskazała dlaczego nie mogła wyrazić spornej zgody. Wyraźnie wskazuje się w nich na brak wystarczających informacji, które powinna przedstawić skarżąca spółka, a które pozwalałby podjąć kompleksową decyzję co do tego, czy w ramach swobody wyrazić zgodę na zawarcie z inwestorem umowy określonej w art. 18 ust. 2 specustawy mieszkaniowej. Z tym zagadnieniem niewątpliwie powiązać można kwestię nieuregulowania przez ustawodawcę trybu postępowania w sprawie udzielania spornej zgody przez Radę. Przepisy ustawy nie wskazują bowiem momentu w prowadzonej procedurze, w którym Rada powinna podjąć uchwałę wyrażającą zgodę. Niewątpliwie do zawarcia takiej umowy powinno dojść jeszcze przed złożeniem przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Skoro spełnienie ustawowych standardów warunkuje stanowisko gminy w sprawie realizacji inwestycji mieszkaniowej, umowa dotycząca zgody na odstąpienie od danego standardu powinna poprzedzać uchwałę rady gmin ustalającą realizację inwestycji. Jest rzeczą bezsporną w sprawie, że skarżąca spółka zwróciła się bezpośrednio do Rady z wnioskiem o wyrażenie takiej zgody. W ocenie Sądu byłoby natomiast optymalnym rozwiązaniem, pozostającym wyłącznie w sferze rozważani teoretycznych, ale które mogłoby pozwolić uniknąć większości stawianych w skardze zarzutów, gdyby Rada wydawała zgodę dopiero w sytuacji wypracowania przez strony umowy (Gminę i dewelopera) stanowiska dotyczącego zasadniczych elementów przyszłej umowy. Wypracowanie takiego stanowiska niewątpliwie wymaga długotrwałych negocjacji. Niemniej jednak w przeciwnym przypadku może się okazać, że tak jak w rozpatrywanej sprawie, Rada zasadniczo bazowała na informacjach zawartych we wniosku skarżącej spółki z dnia 21.12.2018r. Wynika z niego jedynie tyle, że planowana inwestycji – budowa budynków wielorodzinnych przy ul. [...] we W. znajduje się w odległości przekraczającej 1500 m od najbliższej szkoły podstawowej i przedszkola. Wskazuje się również, że w przypadku planowanej inwestycji, liczba dzieci w wieku szkolnym wynosić będzie 37, a wieku przedszkolnym 19. Na podstawie tych informacji (wskazując w odpowiedzi na skargę na Departament Edukacji, jako podmiot, który przygotował projekt uchwały), Rada podjęła niekorzystną dla spółki uchwałę. Powołano się w niej na kompetencje gminy wynikające z ustawy Prawo oświatowe dotyczące obowiązku prowadzenia przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach a co zatem idzie zapewnienia bezpłatnego dojazdu do szkół i przedszkoli albo zwrotu kosztów przejazdu dziecka. W ocenie Sądu, taka argumentacja stanowiła wystarczające podstawę do odmowy udzielania przez Radę pozwolenia organowi wykonawczemu gminy na zawarcie ze skarżącą spółka umowy. Istnieje przy tym możliwość ustalenia motywów podjętej uchwały. Inną kwestią jest natomiast ocena ich zasadności czy też wiarygodności. Lakoniczność uzasadnienia uchwały w zakresie szczegółowego rozwinięcia przedstawionych powodów odmowy wyrażenia zgody lub wręcz nietrafność jednego z nich, nie kwalifikuje się do stwierdzenia, że zaskarżoną uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem prawa.

Zgadzając się natomiast w pełni ze skarżącym w tym, że Rada nie ma kompetencji do uchylania obowiązujących przepisów prawa ani też odmowy ich zastosowania, które to stwierdzenie pojawia się w kontekście zarzutu skargi dotyczącego twierdzenia, że Rada odmówiła wyrażania zgody ze względu na brak precyzyjnych zapisów ustawowych, to przyjdzie zauważyć, że mocą art. 18 ustawy z 13.06.2019r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca uchylił z dniem 14.08.2019 r. cały przepis art. 18 specustawy. Ponadto zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej, umowy, o których mowa w art. 18 ust. 2 specustawy w zakresie związanym z zadaniami określonymi w art. 32 ust. 5 lub art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe wygasają po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, chyba że w tym czasie strony zgodnie postanowią inaczej.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.