Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2885/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170, ar. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 155/20 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 31 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 155/20, oddalił skargę J. K. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z 31 grudnia 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 7 listopada 2019 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z 1 sierpnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i [...] w C.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo "wystąpienia naruszenia prawa uzasadniającego wznowienie postępowania w postaci wydania postanowienia przez pracownika podlegającego wyłączeniu (art. 145 § 1 pkt 3 kpa)",

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia, pomimo iż w sprawie postępowanie prowadzone przez organ zawierało wady dotyczące przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik spawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skargi i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia; zdaniem skarżącego wskazane naruszenie dotyczy:

a) art. 149 § 3 k.p.a. przez błędne zastosowanie,

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w tym nieprzeprowadzenia koniecznych dowodów i błędną ocenę dowodów zgromadzonych już w sprawie, co skutkowało poczynieniem wadliwych ustaleń faktycznych przez:

- nieprzeprowadzenie dowodów z opinii biegłych z zakresu geodezji i geologii, stosunków wodnych oraz telekomunikacji i informatyki, gdy ekspertyzy te były konieczne w celu ustalenia, czy budowa budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w C. znajduje się w strefie oddziaływania na nieruchomość należącą do skarżącego i jego żony,

- pominięcie treści wyroku NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 649/18, z którego wynika, że sposób zagospodarowania terenu przez właścicieli działki nr [...] mógł spowodować (i spowodował) zmianę naturalnego spływu wód opadowych na sąsiednią nieruchomość,

- pominięcie treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z 14 listopada 2019 r. nr [...] oraz decyzji SKO w [...] z 9 stycznia 2020 r., nr [...], z których wynika, że sposób zagospodarowania terenu przez właścicieli działki nr [...] spowodował zmianę naturalnego spływu wód opadowych na sąsiednią nieruchomość i w związku z czym należało na inwestorów nałożyć obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym w wyniku prowadzonych prac budowlanych,

- nieodniesienie się do zarzutu, iż projekt zabudowy działki nr [...] i wynikające z niego usytuowanie budynku pozbawia skarżącego dostępu do usług telekomunikacyjnych,

- pominięcie, iż wskutek intensywnego nawożenia ziemi przez właścicieli działki nr [...] doszło do podniesienia poziomu ich działki, a więc zmieniono jej ukształtowanie naturalne w stosunku do danych wynikających z map zaewidencjonowanych w zasobie geodezyjno-kartograficznym, gdyż obowiązkiem organów zgodnie z art. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest kontrola przyjętych opracowań ze stanem faktycznym,

- pominięcie, iż usytuowanie projektowanego budynku użytkowo-gospodarczego skutkuje brakiem odpowiedniego dostępu do światła dziennego w budynku skarżącego,

3/ art. 170 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie i uznanie, że w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonym wyrokiem NSA z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2034/18, prawomocnie przesądzono, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdy jedynie orzeczenie to wiąże w zakresie odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie:

1/ art. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 68 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji pozbawienia skarżącego i jego rodziny prawa do korzystania z nieruchomości w sposób nie zagrażający ich zdrowiu,

2/ art. 5 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają kompetencji do oceny, czy zamierzenie inwestycyjne umożliwia właścicielowi sąsiedniej działki korzystanie z usług telekomunikacyjnych,

3/ art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwie przyjęcie, że właściciel działki sąsiadującej z działką inwestycyjną, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdy jego działka znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji,

4/ § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niezastosowanie, gdy projektowane prace budowlane skutkować mogły (i skutkowały) dokonaniem zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości,

5/ § 13 i § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezastosowanie, gdy projektowane prace budowlane skutkować mogły (i skutkowały) brakiem dostępu do światła naturalnego w sąsiedniej nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty we wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. S. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. Istotne bowiem w rozpoznawanej sprawie jest to, że zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę na postanowienie Wojewody Lubelskiego z 31 grudnia 2019 r., które sprowadza się do przyjęcia, iż skarżący nie jest legitymowany do domagania się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i [...] w C., dlatego że nie był stroną tego postępowania. Przy czym ustalenie, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wskazaną decyzją oparto na prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1095/17, którym oddalono skargę skarżącego na decyzję Wojewody Lubelskiego z 20 września 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w związku z podaniem skarżącego o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o odmowie uchylenia decyzji tego organu administracji z 1 sierpnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i [...] w C., motywowaną tym, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Oparcie wskazanego ustalenia na prawomocnym wyroku sądu administracyjnego jest zgodne z prawem, gdyż jest uzasadnione treścią art. 170 p.p.s.a., w którym stanowi się, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wojewoda Lubelski był zatem związany jednoznacznym stanowiskiem sądu administracyjnego przyjętym w prawomocnym wyroku, według którego skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i [...] w C. Oznacza to, że skarżący nie jest legitymowany do domagania się wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją niezależnie od tego na jaką podstawę wznowienia się powołuje. Z art. 147 k.p.a. jednoznacznie wynika, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Nie jest zatem dopuszczalne żądanie wznowienia postępowania składane przez inny podmiot niż strona postępowania. Gdy z żądaniem wznowienia postępowania wystąpi podmiot, który nie jest stroną postępowania, organ administracji jest uprawniony na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówić wznowienia postępowania. Z powyższego wynika, że zaskarżony wyrok, którym oddalono skargę na zgodne z prawem postanowienie organu administracji, jest zgodny z prawem, zaś wniesiona od niego skarga kasacyjna pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do licznych podstaw kasacyjnych zauważyć należy, że większość z nich zmierza do wykazywania na różne sposoby (w tym poprzez zarzuty dotyczące postępowania dowodowego i prawa materialnego), że skarżący jednak był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i [...] w C. Ta kwestia nie może jednak podlegać ponownemu badaniu, gdyż została już przesądzona w powołanym wyroku WSA w Lublinie, który - co należy przypomnieć - wiąże nie tylko organy administracji, ale i sądy, w tym Naczelny Sąd Administracyjny. Dodać w tym miejscu należy, że wyrok WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1095/17, uprawomocnił się na skutek oddalenia wniesionej od niego przez skarżącego skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2034/18.

Zauważyć też należy, że w powołanym wyroku przesądzono, iż skarżący nie był stroną postępowania w konkretnym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Nie jest zatem trafne powoływanie się w skardze kasacyjnej w celu wykazania, że skarżący był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na sprawy z zakresu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478), do których art. 28 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego nie ma zastosowania.

W końcu, niektóre z podstaw kasacyjnych, jak się wydaje, wynikają z nieporozumienia. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. dotyczy, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, rzekomej wady decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2017 r., wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie ma ona więc żadnego znaczenia w sprawie, która dotyczy wznowienia postępowania zakończonego decyzję tego organu z 1 sierpnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i [...] w C. Nie sposób też przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie dotyczącej postanowienia, którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i [...] w C., powinien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wobec decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2017 r., wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że z art. 204 p.p.s.a. wynika, iż w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego może być zasądzony jedynie na rzecz organu administracji lub skarżącego. Ponadto niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, wynika, że art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną wówczas, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie określony w powołanym przepisie termin 14 dni na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną w odniesieniu do uczestnika postępowania R. S. upłynął 30 września 2020 r., zaś sporządzona w jego imieniu odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona dopiero w styczniu 2021 r.