Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3484/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 § 1, 152 § 2, 10,15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 53 ust 1, 2
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 3484/15

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].10. 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.2011 r. nr 2662/2011, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. nr [...] z dnia [...].07.1983 r., ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [..], oznaczoną jako "K. lit. "B" działka nr [...] oraz pozostawiającej wniosek o przyznanie odszkodowania za działkę nr [...] bez uwzględnienia.

Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

Nieruchomość oznaczona jako "K. lit. B", stanowiąca działki nr [...] i [...] znajdowała się na obszarze działania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W. i z dniem jego wejścia w życie tj. dniem 21 listopada 1945 r. na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność gminy m. W. Następnie, zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r., Nr 14, poz. 130) wskazana nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa.

Z racji jej przejęcia, w uprzednio wydanej decyzji z dnia [...].11.1981 r. Naczelnik Dzielnicy W., na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustalił na rzecz J. M. odszkodowanie za obiekty budowlane, roślinność i grunt działki hip. Nr [...] w kwocie 120 829 zł. J. M. przebywała wówczas w L., gdzie doręczono jej tę decyzje. Odwołała się od niej kwestionując obliczenie odszkodowania na podstawie nieaktualnych przepisów, w wyniku czego zostało zaniżone. Prezydent Miasta W. podzielił argumentację odwołania i decyzją z dnia [...].01.1983 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...].11.1981 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...] Urząd Dzielnicy W.) zostało ustalone na rzecz J. M. odszkodowanie na łączną kwotę 596.220 zł za obiekty budowlane, roślinność i grunt działki hip. nr [...]. J. M. na mocy aktu notarialnego z dnia [...].09.1952 r. nabyła działki nr hip. [...] i [...]. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowe działki były wspólnie ogrodzone i zagospodarowane postanowiono przyznać łączne odszkodowanie za ogrodzenie i rośliny znajdujące się na każdej z nich. Jednocześnie przedmiotową decyzją wniosek o przyznanie odszkodowania za działkę hip. nr [...] pozostawiono bez rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy Strona nie złożyła od tej decyzji z dnia [...] lipca 1983 r. odwołania i stała się ona ostateczna dnia [...] września 1983 r. Wypłata całości odszkodowania nastąpiła [...] października 1983 r. Postępowanie nieważnościowe, tyczące tej decyzji ostatecznej zainicjował wniosek J. M. z [...] marca 2007 r. Pełnomocnik wnioskodawczyni zarzucił, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa:

1. art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974, Nr 10, poz. 64 ze zm.) poprzez błędne ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, tj. przyjęcie, iż wywłaszczenie dotyczy działki gruntu o powierzchni 880 m podczas, gdy w rzeczywistości winno ono dotyczyć działki gruntu o powierzchni 1760 m2 (ogrodzonej i jednolicie zagospodarowania),

2. art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez nie wypłacenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie [...], dla której założona jest księga wieczysta nr KW [...].

Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...].11.2011 r. wskazał, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomości określone w art. 53 cyt. ustawy nie przeprowadza się rozprawy, na której obecność biegłego jest obowiązkowa. Opinię biegłego dot. wyceny nieruchomości określonej w art. 53 omawianej ustawy sporządza się na piśmie, z którą strony zapoznawały się w trybie art. 8 ówczesnego k.p.a. Tak też i było na gruncie niniejszej sprawy. Odszkodowanie zostało ustalone na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. oraz w oparciu o opinie biegłych (Elaborat Szacunkowy - przecena urządzeń budowlanych znajdujących się na posesji przy ul. [...] b.nr, działki nr [...] i [...] z marca 1983 r. sporządzony prze mgr inż. S. G. biegłego Urzędu Miasta W. d/s wywłaszczeń i odszkodowań w zakresie spraw budowlanych; Elaborat Szacunkowy wartości upraw wieloletnich znajdujących na terenie nieruchomości przy ul. [...] /działki nr [...] i [...]/ z marca 1983 r. sporządzony przez mgr inż. B. L. biegłą Urzędu Miasta W. d/s wywłaszczeń i odszkodowań w zakresie spraw ogrodniczych).

Organ nadzoru wyjaśnił też, że odszkodowanie za działkę nr [...] oraz pozostałe działki stanowiące własność J. M. nie zostało ustalone, ponieważ art. 53 cyt. ustawy przewidywał odszkodowanie tylko za jedną działkę gruntu przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego. Zatem skoro zostało przyznane odszkodowanie za działkę nr [...], to w świetle obowiązujących wówczas przepisów nie mogło być przyznane odszkodowanie za działkę nr [...] oraz pozostałe działki stanowiące własność Zainteresowanej.

Wobec tego, zarzuty wskazane we wniosku nie zasługują na uwzględnienie. Nadto, jeżeli nawet nie doszło do wypłaty odszkodowania przyznanego decyzją Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lipca 1983 r., co stoi w opozycji z ustaleniami Organu, to okoliczność ta nie stanowi sama w sobie podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji administracyjnej, bowiem podniesiona okoliczność nie jest wadą tkwiącą w samej kwestionowanej decyzji odszkodowawczej.

Wskazano także, iż analiza akt sprawy oraz wskazanej decyzji Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lipca 1983 r. prowadzona z urzędu przez Wojewodę [...] nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji stosownie do innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Wojewoda podał także informacyjnie, że przepis art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który w obecny porządku prawnym stanowi podstawę domagania się odszkodowania za działkę, która stała się własnością gminy na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W., dopuszcza przyznanie odszkodowania nie tylko za jedną działkę ale za każdą działkę, która stała się własnością gminy na podstawie cyt. dekretu, dla której zostały spełnione przesłanki w tym przepisie określone.

We wniesionym odwołaniu J. M. zarzuciła, że organ odszkodowawczy wydał decyzję w oparciu o nieprawidłowy elaborat szacunkowy, uniemożliwiający Stronie weryfikację dokonanych wyliczeń oraz, że działanie Urzędu Dzielnicowego W. narusza przepis art. 6, 8 i art. 107 k.p.a., a wydając skarżoną obecnie decyzję Wojewoda [...] naruszył zasadę proporcjonalności.

Minister utrzymując tę decyzje w mocy w pierwszej kolejności zauważył, że dla oceny zaistnienia przesłanki z art. 53 cyt. ustawy z 1958 r. znaczenie ma moment pozbawienia faktycznego władztwa nad nieruchomością oraz fakt, że odszkodowanie może tyczyć tylko jednej działki. Podzielił zatem stanowisko I. instancji, że nie zasadny jest zarzut Skarżącej, iż odszkodowanie powinno zostać ustalone za obydwie działki budowlane o łącznej powierzchni 1760 m².

Rozpatrując kwestię możliwości przeznaczenia działki pod budowę domu jednorodzinnego podkreślił, iż skoro przepisy cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odwołują się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu, to pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano, tj. budynku zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni, czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w okresie późniejszym.

Przeznaczenie działki pod budowę domu jednorodzinnego należy odnieść więc do wzorca planistycznego, wynikającego z planów zabudów obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W..

Minister stwierdził, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] - działka [...] o pow. 880 m² mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Odnotował, że w dniu wejścia w życie dekretu nie była objęta ogólnym planem zabudowania m. W., zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. (por. opracowanie geodezyjne uprawnionego geodety z dnia [...].12.2012 r.), ani jakimkolwiek innym planem uchwalonym do tego czasu. Nie wyklucza to jednak samo przez się możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo.

W ocenie Organu nadzoru II. instancji, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, iż spełniona została również druga z przesłanek niezbędnych dla przyznania odszkodowania zawarta w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 53 ust. 2).

W piśmie z dnia [...].01.1980 r. (k. 75 akt własnościowych) Wydział Terenów Urzędu Dzielnicowego W. wskazał, że działki hipoteczne nr [...] i nr [...] objęte zostały decyzją o lokalizacji inwestycji państwowej, jednakże nie zostały jeszcze faktycznie przejęte przez inwestora, który nie określi! jeszcze terminu realizacji inwestycji. Ponadto z treści elaboratu szacunkowego sporządzonego według stanu z grudnia 1976 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] była wówczas użytkowana przez J. Z., a na nieruchomości znajdowały się drzewa i krzewy owocowe (k. 71 akt własnościowych). Natomiast jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odszkodowawczego z dnia [...].07.1983 r. przedmiotowa nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] zgodnie z decyzją nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia [...].03.1981 r. została przekazana [...] Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych pod budowę szkoły podstawowej na potrzeby osiedla S.

Pozwala to zatem przyjąć, że były właściciel utracił władanie przedmiotowej nieruchomości po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej, tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Organ odszkodowawczy prawidłowo więc zbadał przesłanki wynikające z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji odniósł się do każdej z nich, wskazując, iż z uwagi na ich spełnienie odszkodowanie zostało przyznane.

Wysokość odszkodowania za elementy budowlane i roślinność została ustalona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami przywoływanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (art. 8 ), na co wskazują znajdujące się w aktach sprawy elaboraty szacunkowe - elaborat szacunkowy urządzeń budowlanych znajdujących się na posesji przy ul. [...] w W. dz. nr [...] i [...] sporządzony przez mgr inż. S. G. biegłego Urzędu Miasta W. d/s wywłaszczeń i odszkodowań w zakresie spraw budowlanych w lipcu 1981 r. na kwotę 145.244 zł oraz elaborat szacunkowy upraw wieloletnich znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości sporządzony przez mgr inż. B. L. biegłą Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta W. d/s wywłaszczeń i odszkodowań w zakresie spraw ogrodniczych w marcu 1983 r. na kwotę 59.176 zł.

Natomiast wysokość odszkodowania za grunt ustalona została w oparciu o art. 8 ust. 8 pkt 1 lii. a/ i b/ ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Stosownie do cyt. przepisu jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu (w niniejszej sprawie 880 m²), odszkodowanie wyliczano dwufazowo, tzn. oddzielnie za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego. Odszkodowanie w tym zakresie stanowiło 5 - 10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego 5-izbowego. Natomiast za pozostały grunt odszkodowanie ustalano w wysokości nie wyższej niż pięciokrotność stawek przyjętych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Powierzchnia działki normatywnej niezbędnej dla wybudowania domu jednorodzinnego wolnostojącego określona została przez Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w zarządzeniu z dnia 15 grudnia 1962 r. (M. P. Nr 86, poz. 408) w granicach 250 - 700 m² co daje średnią powierzchnię działki normatywnej 400 m².

Koszt wybudowania domu jednorodzinnego również regulowały przepisy prawa, w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta W. nr [...] z [...] grudnia 1982 r. w sprawie określenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w W. miasta województwa [...] (Dz. U. PRN m.st. [...] Nr [...], poz. [...]). W oparciu o sztywno przyjęte wskaźniki ustalono, że całkowity koszt wybudowania domu jednorodzinnego wynosi 3.000.000 zł. Następnie dla uzyskania wysokości należnego w tej części odszkodowania, kwotę tę pomnożono przez 9%, co dało 270.000 zł.

Dokonując oszacowania należnego odszkodowania za pozostałą część nieruchomości odwołano się do przepisów zarządzenia Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] listopada 1982 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty na terenie miast województwa [...] (Dz. U. PRN m.st. [...] Nr [...], poz. [...]), według których cena jednego m2 gruntu wynosi 0,145 kwintala żyta po średniej cenie kontraktowej skupu, która od dnia 1.07.1983 r. wynosiła 1750 zł.

Wartość gruntu po odjęciu normatywu wynosi 880 m2 - 400 nr - 480 m2 x 235,75 zł (1750 zł x 0.145 kwintala) = 121.800 zł. Natomiast całkowita wartość szacunkowa gruntu wynosi 121.800 zł + 270.000 zł.= 391,800 zł

Z poczynionych ustaleń wynika, że dokonując poszczególnych wyliczeń kierowano się wytycznymi zawartymi w przepisach prawa.

Odnosząc się do kwestii wymogu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odszkodowawczym, Minister wyjaśnił, że z przepisu art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy w celu ustalenia wysokości odszkodowania.

Z okoliczności, iż w aktach odszkodowawczych brak jest protokołu z rozprawy, nie można wnioskować, iż rozprawa taka nie została przeprowadzona. Brak w aktach odszkodowawczych protokołu z rozprawy powoduje, że nie można ustalić, czy postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w sposób w pełni prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji odszkodowawczej.

W niniejszej sprawie istotny jest fakt, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu. Do oceny tej kwestii niezbędne jest wzięcie pod uwagę indywidualnych okoliczności sprawy, w tym tego, czy wysokość odszkodowania była kwestionowana. Nie należy pominąć faktu, że decyzja z dnia [...].07.1983 r. nie została zaskarżona przez uprawnioną stronę postępowania. Należy wziąć pod uwagę, że wcześniejsza decyzja odszkodowawcza została zaskarżona i na skutek rozpatrzenia odwołania uchylona.

Zdaniem Ministra, J. M. miała możliwość zapoznania się z dokumentami znajdującymi się w aktach odszkodowawczych, w tym z elaboratami szacunkowymi sporządzonymi w niniejszej sprawie.

Z akt odszkodowawczych wynika, że p. J. M. w dniu [...].07.1983 r. była w Urzędzie Dzielnicowym W., gdzie w obecności pracownika urzędu złożyła oświadczenie dotyczące posiadanych przez nią nieruchomości. Z powyższego wynika, że p. J. M. miała możliwość zapoznania się z elaboratami szacunkowymi sporządzonymi w marcu 1983 r. i miała możność zgłoszenia do nich uwag i zadawania pytań.

Wobec wszystkich okoliczności sprawy - w szczególności braku kwestionowania wysokości odszkodowania, braku zaskarżenia decyzji, należy uznać, że stawiane zarzuty nie mogą być oceniane w kategoriach przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania.

Wojewoda [...] odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].07.1983 r. prawidłowo przeprowadził postępowanie, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 kpa swoje stanowisko wyrażone w sentencji decyzji uzasadnił.

A zatem nie stwierdzono, aby decyzja organu odszkodowawczego z dnia [...].07.1983 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzono również, że nie jest dotknięta inną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa, na podstawie których organ nadzoru stwierdza nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju pełnomocnik Skarżącej zarzucił:

1. naruszenie art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia przez Organ stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz brak informowania stron postępowania przez Organ o stanie sprawy, a także brak informacji o opóźnieniu w załatwieniu sprawy, co skutkowało koniecznością wnioskowania o przyspieszenie rozpoznania sprawy i skargą na bezczynność Organu. Uchybienie to już samodzielnie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. błędną wykładnię art. 156 § 1 k.p.a. prowadzącą do oczywiście błędnej konstatacji, iż zaskarżona decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lipca 1983 roku nr [...] nie jest obarczona wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, bez obligatoryjnego przesłuchania biegłych, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez Naczelnika Dzielnicy W. (art. 89 § 2 k.p.a. (82 § 2 pkt 3 k.p.a.) w zw. z art. 95 § 1 k.p.a.). Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy ustalaniu odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym jest obligatoryjne. Rozprawa jest formą postępowania dowodowego, zapewniającą wyjaśnienie okoliczności sprawy. W rozpatrywanej sprawie fakt przeprowadzenia rozprawy nie wynika także z uzasadnienia kwestionowanej decyzji ustalającej odszkodowanie, brak też zawiadomień o wyznaczeniu rozprawy i jakiejkolwiek wzmianki o jej wyznaczeniu lub przeprowadzeniu. Akta są ponumerowane;

3. naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lipca 1983 roku nr [...] według akt sprawy i stanu sprawy z dnia wydania zaskarżonych orzeczeń, z uwzględnieniem okoliczności braku protokołu z rozprawy administracyjnej i w konsekwencji błędne uznanie, iż brak przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych nie stanowi rażącego naruszenia prawa oraz błędne przyjęcie, że biegli nie muszą osobiście brać udziału w rozprawie wywłaszczeniowej, a ich ewentualna nieobecność nie skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej bez względu na prawidłowość ustalonego decyzją odszkodowania. Właścicielka nieruchomości, która nie brała udziału w rozprawie administracyjnej nie mogła godzić się na nieobecność biegłych w trakcie rozprawy, gdyż rozprawa nie została w ogóle przeprowadzona. Brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej pozbawił stronę możliwości zgłoszenia uwag co do wysokości odszkodowania oraz możliwości złożenia wyjaśnień i wypowiedzenia się co do wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz co do przeprowadzonego postępowania dowodowego;

4. rażące naruszenie art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z dnia 12 marca 1958 roku (Dz. U. z dnia 14 marca 1974 r.) (dalej: "ustawa wywłaszczeniowa") poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jedynie w oparciu o opinię biegłego bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, co skutkowało brakiem wysłuchania biegłych, a także brakiem możliwości zadawania im pytań przez strony, a w konsekwencji brakiem możliwości skorygowania zaniżonej wyceny. Wysokość ustalonego odszkodowania ustalona została jedynie na podstawie elaboratów szacunkowych sporządzonych przez biegłych Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej b. Prezydium Rady Narodowej m. W., których nie przesłuchano na rozprawie;

5. naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na legalizacji bezprawia jakiego dopuścił się Naczelnik Dzielnicy W. w 1983 roku wobec przeddekretowych właścicieli i wyjaśnianie wszelkich wątpliwości na korzyść bezprawnej decyzji;

6. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz niezbadania stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza tego czy wysokość ustalonego odszkodowania odpowiada przepisom prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].10.2015 r. nie naruszyła obowiązującego prawa w stopniu prowadzącym do konieczności jej uchylenia.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

We wniosku o stwierdzenie nieważności Wnioskodawczyni powołała przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – zarzuciła zatem wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nadto oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

W tym kontekście, konieczne jest też odwołanie się do argumentacji wyroku zakresowego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r. sygn. P 46/13, stwierdzającego pominięcie prawodawcze, w którym Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od dnia jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Z uzasadnienia tego wyroku można wyprowadzić wniosek, że pod pojęciem znacznego upływu czasu Trybunał na pewno rozumie upływ kilkudziesięciu lat. Nie przesądził natomiast, czy w sytuacjach powołania się na rażące naruszenie prawa, właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., pozostawiając to decyzji ustawodawcy.

Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie.

Wyraził pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje natomiast, że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy wybór właściwego sposobu realizacji tego postulatu. Dał mu swobodę w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Ustawodawca ma zatem rozstrzygnąć, czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.

W dacie rozstrzygania w tej sprawie przez Sąd, ustawodawca stosownej regulacji jeszcze nie podjął, wobec tego koniecznym stało się dalsze stosowanie art. 152 § 2 k.p.a. w jego obecnym brzmieniu, z uwzględnieniem jednakże oceny wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny i ze świadomością, że upływ kilkudziesięciu lat od wydania kwestionowanej w tym trybie decyzji - w powołaniu się na fakt, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa – winien być wzięty pod uwagę.

Wskazać zatem należy, że podstawą materialnoprawną wydania przedmiotowej, kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji stanowił art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co wynika ze wskazanej podstawy prawnej decyzji, jak i jej uzasadnienia. Przepis ten stanowił podstawę domagania się odszkodowania za działkę, która stała się własnością gminy na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W..

Zgodnie z dyspozycją wskazanego art. 53 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy tj. dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie tegoż dekretu.

Wątpliwości co do podstaw do przyznania odszkodowania za teren tylko jednej działki z przejętych zostały w sposób wyczerpujący i prawidłowy wyjaśnione przez Organy nadzoru obu instancji. Powołano także podstawę dochodzenia zadośćuczynienia w oparciu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Brak podniesienia tej kwestii w skardze świadczy o zaakceptowaniu tej trafnej argumentacji przez Skarżącą.

Wniesiona skarga przede wszystkim opiera się natomiast na zarzucie braku przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, wymaganej przepisem art. 22 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja, w której żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji odszkodowawczej z 1983 r. wniesione zostało dopiero w 2007 r., a więc po upływie 24 lat od wydania kwestionowanej w tym trybie decyzji, a rozpoznane ostatecznie w 2015 r., a więc po upływie ponad trzydziestu lat.

W ocenie Sądu, nie można z całą pewnością stwierdzić, że owa rozprawa administracyjna nie została przeprowadzona, jakkolwiek dokumenty pośrednie nie wskazują na to, by została wyznaczona i odbyła się.

Gdyby jednakże w rozpatrywanej sprawie rzeczywiście nie doszło do jej przeprowadzenia, to i tak w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uchybienie to – w ocenie Sądu - nie mogłoby zostać uznane za rażące naruszenie obowiązujących wówczas przepisów, w szczególności art. 22 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy bowiem mieć na uwadze, że owa rozprawa administracyjna miała właśnie na celu zapoznanie osoby wywłaszczonej z elaboratami szacunkowymi, służącymi wyliczeniu wysokości należnego jej odszkodowania i umożliwienie jej zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń.

W przeciwieństwie do obecnie obowiązujących regulacji, normy służące dokonywaniu tych obliczeń były wówczas unormowane w sposób sztywny i nie pozostawiały możliwości miarkowania przyznawanego odszkodowania, przy zastosowaniu czynników ocennych. Nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach", jednolitych nie podlegających negocjacjom. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia obliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, jak obecnie, a przez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez "sztywną stawkę" ustaloną przez prawodawcę dla danego rodzaju gruntu i jego klasy. Podobnie za zabudowę i nasadzenia obowiązujące wówczas stawki były sztywne. W praktyce rzadkość stanowiły sytuacje, w których dochodziłoby do błędów rachunkowych, a te właśnie miałyby wpływ na wartość odszkodowania.

Należy mieć na uwadze, że w trakcie toczącego się postępowania wywłaszczeniowego Skarżąca długotrwale przebywała w L.

Tam też doręczono jej uprzednią decyzję I. instancji o przyznanym za tę nieruchomość odszkodowaniu. Po zapoznaniu się z tą decyzją Skarżąca zarzuciła zastosowanie nieprawidłowych, nieobowiązujących już przepisów. Organ odwoławczy przyznał jej rację, uchylił ją i sprawę skierował do ponownego rozpoznania, w którym sporządzając elaboraty zastosowano już prawidłowe, aktualne wówczas regulacje (również oparte na sztywnych stawkach), w wyniku czego Skarżąca uzyskała prawie pięć razy wyższe odszkodowanie niż uprzednio (początkowo przyznano jej 120.829,00 zł, a w kwestionowanej obecnie decyzji 596.320,00 zł tytułem odszkodowania).

Przed wydaniem decyzji Naczelnika Dzielnicy W. nr [...] z dnia [...].07.1983 r., ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako "K. lit. "B" działka nr [...] oraz pozostawiającej bez uwzględnienia wniosek o przyznanie odszkodowania za działkę nr [...] – Skarżąca najprawdopodobniej została zapoznana z całością zgromadzonego materiału dowodowego, w myśl obowiązującego wówczas art. 8 k.p.a., podczas swej bytności w siedzibie Organu w dniu [...].07.1983 r.

Trafnie podkreślił zatem Organ, że akta odszkodowawcze potwierdzają, iż J. M. w dniu [...].07.1983 r. była w Urzędzie Dzielnicowym W., gdzie w obecności pracownika urzędu złożyła oświadczenie dotyczące posiadanych przez nią nieruchomości. Wynika z tego, że J. M. miała możliwość zapoznania się z elaboratami szacunkowymi sporządzonymi w marcu 1983 r. i mogła zgłosić do nich uwagi oraz zadawać pytania.

Podkreślenia wymaga, że owe elaboraty sporządzono już w marcu 1983 r. Prawdopodobnie dlatego Skarżąca decyzję odszkodowawczą zaakceptowała i nie wniosła od niej odwołania. Nie podważała jej też przez dwadzieścia parę lat.

Nie ma zatem podstaw, by przypuszczać, że wówczas kwestionowała przyznane jej, dużo wyższe niż uprzednio odszkodowanie, obliczone wg sztywnych stawek. Gdyby było inaczej, zapewne tak jak poprzednio odwołałaby się od niej. Do akt administracyjnych sprawy złożyła jedynie oświadczenie, z którego wynika, że więcej nieruchomości nie posiada oraz, że dotychczas (po przyznaniu jej uprzednio niższego odszkodowania) żadnego odszkodowania jeszcze jej nie wypłacono.

W aktach archiwalnych jest też informacja o niemożności przyznania wnioskowanej nieruchomości zamiennej. Brak jest jednak wniosku Skarżącej, w tym przedmiocie lub też notatki służbowej dotyczącej złożonego ustnie takiego wniosku. Pośrednio może to wskazywać na niekompletność zachowanych akt archiwalnych. Nie wiadomo też kiedy te akta zostały częściowo ponumerowane. Nie można wobec tego przesądzić, że są one kompletne.

W tym kontekście, mając na uwadze, że przeprowadzenie rozprawy w rozumieniu art. 22 cyt. ustawy z 1958 r. służyło zapoznaniu wywłaszczonego ze sporządzonymi elaboratami szacunkowymi i stworzeniu mu możliwości zgłoszenia wobec nich zastrzeżeń – brak w innych dokumentach informacji o rozprawie, wobec braku zakwestionowania decyzji odszkodowawczej z 1983 r. przez wniesienie odwołania - nie mógł prowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji odszkodowawczej.

Wszystko wskazuje na to, że Skarżąca nie miała uwag do tych elaboratów, a przyznane jej odszkodowanie zaakceptowała, występując jedynie o nieruchomość zamienną, jako korzystniejsze rozwiązanie niż przyjęcie pieniędzy. Także obecnie nie kwestionuje, co do zasady, sposobu obliczenia przyznanego jej odszkodowania.

W tym stanie rzeczy, zaprezentowanie poglądu, jakoby w każdej sytuacji brak rozprawy w rozumieniu art. 22 cyt. ustawy z 1958 r. prowadził do rażącego naruszenia prawa, świadczyłoby o nadmiernym formalizmie i było zbyt sztywne, a przez to sprzeczne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Skutki ewentualnego naruszenia normy art. 22 cyt. ustawy z 1958 r., winny być rozpatrywane indywidualnie, w realiach konkretnej sprawy. Takie zindywidualizowanie pozwoliby dopiero stwierdzić, czy ewentualne uchybienie wskazanej normie, w okolicznościach danej sprawy, będzie prowadziło do rażącego naruszenia prawa.

Reasumując, jeśli istotnie rozprawa taka nie została przeprowadzona - choć nie można tego jednoznacznie przesądzić - stanowiło to uchybienie, które w realiach rozpatrywanej sprawy nie miało charakteru rażącego.

Co się zaś tyczy naruszenia art. 10 k.p.a. przez Organ odwoławczy w postępowaniu nadzorczym, to ze skargi nie wynika jakie negatywne konsekwencje mogły wyniknąć dla Skarżącej z tego zaniechania, a tylko w tej sytuacji postawienie takiego zarzutu Organowi odwoławczemu, mogło prowadzić do ewentualnego uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy mieć na względzie, że Organ odwoławczy nadzoru nie zbierał dodatkowych dokumentów w sprawie, ocenił materiał dowodowy znany Stronie i uwzględniony przez I. instancję w prowadzonym postępowaniu nadzorczym, stąd zaniechanie zastosowania art. 10 k.p.a. przez Ministra, nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody.

W ocenie Sądu, decyzja Ministra została prawidłowo uzasadniona. Zawierała wszystkie niezbędne elementy. Wyjaśniła precyzyjnie przyczyny, dla których decyzja Naczelnika Dzielnicy W. nr [...] z dnia [...].07.1983 r. ustalająca odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako "K. lit. "B" działka nr [...] oraz pozostawiającą wniosek o przyznanie odszkodowanie za działkę nr [...] bez uwzględnienia - nie była dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Minister w myśl art. 15 k.p.a. ponownie rozpoznał sprawę w jej całokształcie, a ponadto trafnie odniósł się do zarzutów odwołania. Natomiast jako podstawę dochodzenia zadośćuczynienia za wywłaszczoną działkę nr [...], wskazał art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.