Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 738/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Podjęto zawieszone postępowanie
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 386/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy C. z dnia 3 stycznia 2022 r. nr GPO.6733.6.2021.2022.MH w sprawie ze skargi M.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 7 marca 2022 r. nr SKO/PP-412/9/2022 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego postanawia: 1. podjąć zawieszone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; 2. oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 386/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy C. z dnia 3 stycznia 2022 r., nr GPO.6733.6.2021.2022.MH, w sprawie ze skargi M.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. ("SKO" lub "Kolegium") z 7 marca 2022 r., nr SKO/PP-412/9/2022, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że M.A. w swej skardze na ww. postanowienie SKO w L. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy C. z 3 stycznia 2022 r., nr GPO.6733.6.2021.2022.MH, którą ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą. Skarżący nie przytoczył argumentacji wspierającej przedmiotowy wniosek. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący w żaden sposób nie umotywował swojego wniosku o przyznanie ochrony tymczasowej. Sąd ten przyjął również, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, nie jest rozstrzygnięciem wywołującym konsekwencje w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M.A., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a to

naruszenie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa) przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuprawnionego przyjęcia, że:

a. skarżący nie spełnił wymogu złożenia wniosku o wstrzymanie w całości

wykonania decyzji, co może nastąpić tylko na wniosek, mimo że w

pkt 2. skargi jasno i jednoznacznie taki wniosek został zgłoszony;

b. skarżący nie skonkretyzował wniosku o wstrzymanie w całości wykonania

zaskarżonej decyzji, gdyż analiza całości skargi upoważnia do przyjęcia, że

wskazane w niej okoliczności uzasadniają potrzebę wstrzymania wykonania

zaskarżonej decyzji;

c. decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego nie była rozstrzygnięciem wywołującym konsekwencje w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;

d. celem kwestionowanej przez skarżącego decyzji jest wyłącznie

wyznaczenie warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a w postępowaniu nie analizowano interesów osób trzecich, przeciwni tej inwestycji są

wszyscy mieszkańcy S., co bezwzględnie powinien mieć na względzie sąd przy wydawaniu postanowienia w kwestii wniosku o wstrzymanie wykonania

przedmiotowej decyzji;

e. - decyzja lokalizacyjna nie rozstrzyga o rozpoczęciu prac związanych z realizacją inwestycji, ma charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie

pozwolenia na budowę, a co oznacza to, iż nie może spowodować

niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych

do odwrócenia skutków; samo zwiększenie prawdopodobieństwa powstania szkody wskutek zaawansowania postępowania administracyjnego sprawia, że powstały skutek bezpośrednio może prowadzić do powstania znacznej szkody w rozumienia art. 61 § 3 Ppsa;

f. pozbawione znaczenia ma być to, że Wójt Gminy C. poparł

wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji lokalizacyjnej:

- co zbiorczo wzięte pod uwagę wskazuje na zasadność wniosku skarżącego

o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a jednocześnie na

niesłuszność zaskarżonego postanowienia.

Nadto zarzuca się że sąd, sprawując kontrolę nad działalnością administracji publicznej, także w trakcie dokonywania ustaleń co do istnienia przesłanek z art. 61 § 3 Ppsa uprawniających do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, powinien

badać także merytoryczną zasadność skargi, a tego nie czynił. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy C. z 3 stycznia 2022 r.

Na podstawie art. 196 Ppsa wniesiono nadto o wstrzymanie wykonania

zaskarżonego postanowienia WSA do czasu rozpoznania niniejszego zażalenia.

Wniesiono nadto o dopuszczenie dowodu z dokumentów stanowiących załączniki tego zażalenia, a to z:

1. pisma pełnomocnika skarżącego z 31 stycznia 2022 r. do Wójta Gminy

C., wraz z 44 podpisami osób sprzeciwiających się planowanej

inwestycji - na fakt jego treści oraz stanowiska mieszkańców w kwestii

przedmiotowej lokalizacji masztu telekomunikacyjnego,

2. pisma pełnomocnika skarżącego z 12 kwietnia 2022 r. do Wójta Gminy

C. - na fakt zarzutów i argumentów skarżącego wskazujących na konieczność zablokowania planowanej inwestycji jako szkodliwej dla środowiska i zdrowia mieszkańców,

3. dokumentacji lekarskiej obrazującej schorzenia skarżącego, a także z aktu zgonu małżonki skarżącego - na fakt złego stanu psycho-somatycznego skarżącego, dla którego pole elektromagnetyczne powstałe wskutek ewentualnego wybudowania przedmiotowego masztu miałoby wybitnie negatywne i niebezpieczne dla jego zdrowia i życia oddziaływanie,

4. kwalifikacji przedsięwzięcia - na fakt szkodliwości dla zdrowia mieszkańców planowanej inwestycji oraz jej szkodliwości dla środowiska (dla przejrzystości zakreślono w tym dokumencie fragmenty potwierdzające sformułowane przez skarżącego zarzuty,

5. pisma Wójta Gminy C. na fakt, że organ ten poparł wniosek skarżącego o przywrócenie terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 grudnia 2022 r., II OZ 738/22, postanowił zawiesić z urzędu postępowanie do czasu podjęcia przez NSA uchwały w sprawie o sygn. akt II GPS 2/22.

W dniu 13 listopada 2023 r. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę o sygn. akt II GPS 2/22 o następującej treści: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie:

a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania,

b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania,

c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania,

- nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2023, poz. 1634), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 128 § 1 pkt 4 Ppsa, sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania – od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. W związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały II GPS 2/22 ustała przyczyna zawieszenia postępowania, dlatego na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 Ppsa należało podjąć zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 1 postanowienia.

Przechodząc zaś do merytorycznego rozpoznania zażalenia skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 Ppsa sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie może dotyczyć także wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

W sprawie niniejszej należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 13 listopada 2023 r., II GPS 2/22, stwierdził, że "nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu wykonania określonego aktu, jeżeli w wyniku rozpoznania i uwzględnienia skargi – zgodnie z art. 135 Ppsa – sąd nie może uchylić tego aktu. Czyli rozpoznając i uwzględniając skargę na postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, sąd może uchylić zaskarżone postanowienie, co umożliwi rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji, nie może jednak uchylić decyzji organu pierwszej instancji, a to oznacza, że nie może również wstrzymać wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska tj. dopuszczenie do wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji powodowałoby, że w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych postanowień, nadal pozostawałoby w obrocie postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji".

Jak dalej przyjął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w w/w uchwale: "dokonując wykładni art.61 § 3 Ppsa, a w szczególności rozważając możliwość zastosowania tymczasowej instytucji wstrzymania wykonania, lecz nie do zaskarżonego aktu, ale do aktu wydanego we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, należy mieć również na uwadze zakres i granice orzekania przez sąd określone w art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa w odniesieniu do przedmiotu skargi. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, zgodnie z którym możliwość stosowania ochrony tymczasowej z art.61 § 3 Ppsa ma szerszy zakres, niż zakres orzekania w sprawie skargowej, powoduje dodatkowe trudności z ustaleniem momentu ustania ochrony tymczasowej w przypadku wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę stosowanie do art. 61 § 6 pkt 1 Ppsa, w związku z art. 152 § 1 Ppsa".

Skład siedmiu sędziów NSA w przywołanej uprzednio uchwale zwrócił także uwagę na "sprawy administracyjne, w których występuje kilka (lub kilkanaście, czy kilkadziesiąt) stron niejednokrotnie o wzajemnie sprzecznych interesach. Niezłożenie przez strony odwołania w terminie powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna, może być wykonana, a fakt niewyczerpania trybu instancyjnego powoduje, że skarga do sądu nie może być skutecznie wniesiona. W takim przypadku strony akceptujące treści decyzji organu pierwszej instancji i z tego powodu nie wnoszące odwołania od decyzji, mogą zasadnie oczekiwać, że ostateczna decyzja organu pierwszej instancji, która dotyczy ich interesu prawnego zostanie wykonana. W takiej sytuacji złożenie przez jedną ze stron odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z uchybieniem terminu, czy też złożenie odwołania przez podmiot, który nie posiada legitymacji strony, a więc szerzej ujmując wystąpienie tych sytuacji, w których organ drugiej instancji wyda postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a postanowienia te staną się przedmiotem skargi oraz złożonego w trybie art. 61 § 3 Ppsa wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, wskazuje na istnienie konfliktu pomiędzy dwoma dobrami prawnie chronionymi" (s. 23 uzasadnienia w/w uchwały).

Podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny tzw. uchwały abstrakcyjnej oznacza z mocy art. 269 § 1 Ppsa pośrednie związanie dla składu orzekającego sądu administracyjnego. Ogólna moc wiążąca takiej uchwały skutkuje następstwem polegającym na tym, że wiąże ona sądy administracyjne w tych sprawach, w których zachodzi stosowanie przepisu (przepisów), który był przedmiotem interpretacji w tej uchwale. Uchwała II GPS 2/22, co niesporne, ma zastosowanie w odniesieniu do przypadku, który występuje w przedmiotowej sprawie, skoro skarżący domagał się wstrzymania wykonania decyzji wydanej w I instancji, niejako przy okazji skargi na postanowienie organu II instancji, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z tych przyczyn i uwzględniając treść powyższej uchwały, uznać należało, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Niezależnie od powyższego wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie lub sprowadzenie takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Wykonanie aktu dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zaskarżony akt musi zatem wywoływać skutki materialnoprawne (por. postanowienie NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1664/19, LEX nr 2700949).

Decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego określa wyłącznie rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzja ta nie uprawnia do przystąpienia do realizacji inwestycji, bowiem jest wydawana na pierwszym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego. Innymi słowy, decyzja tego typu i o oznaczonej treści, nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych, w szczególności nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia prac budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Do tego uprawnia dopiero – uzyskane w odrębnym postępowaniu administracyjnym – pozwolenie na budowę, wobec którego strona skarżąca może odrębnie domagać się wstrzymania jego wykonania.

Niewątpliwie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, jednakże istnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa (niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, powstania trudnych do odwrócenia skutków) nie można upatrywać wyłącznie w możliwości ubiegania się przez inwestora o taką decyzję, czy uzyskania decyzji wprowadzającej ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości przewidzianych pod zamierzenie inwestycyjne. Sąd nie jest uprawniony do oceny w postępowaniu wpadkowym o wstrzymanie wykonania decyzji lokalizacyjnej prawdopodobieństwa wydania pozwolenia na budowę (por. postanowienie NSA z 27 listopada 2018 r., II OZ 1188/18, LEX nr 2589947). Decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, nie stwarza zatem realnych skutków w sferze praw i obowiązków stron postępowania. Tym samym nie można stwierdzić na tym etapie postępowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie z 11 lipca 2018 r., II OZ 693/18, LEX nr 2519952).

Ubocznie, wobec argumentacji podnoszonej w zażaleniu, wypada zauważyć, że ustawodawca nie wiąże - choćby w najmniejszym stopniu - wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Sąd administracyjny rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Jest to unormowanie odmienne od występującego w postępowaniu administracyjnym (por. motywy uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiwsa 2007, nr 4, poz. 77).

Wobec powyższego, stanowisko sądu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, przy uwzględnieniu sentencji uchwały II GPS 2/22, należało uznać za odpowiadające prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł jak w pkt 2 postanowienia.