Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 410/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1,2,3,   par. 3 ust. 1, ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 4 ust. 2, art. 15, art. 19a ust. 1,
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. a, c, art. 32 ust. 4, art. 17 ust. 1,
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 31 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 30, art. 31,
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 67 ust. 4 lit. a, art. 64 ust. 2 , art. 2 ust. 2,
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 37 ust. 1, 2, art. 40,
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2022. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dyrektor, organ) z 31 lipca 2023 r. nr 9013-2023-003698 utrzymująca w mocy wydaną wobec B. P. (strona, skarżący) decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (kierownik) z 11 maja 2023 r. nr 0238-2023-013343 w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że 12 maja 2022 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2022. Następnie 27 czerwca 2022 r. złożyła zmianę do wniosku. W oparciu o złożone dokumenty, strona zgłosiła do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 8,62 ha. Wraz z wnioskiem złożyła też załączniki graficzne, na których wyrysowała położenie działek rolnych.

W okresie od 9 do 23 marca 2023 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na wnioskowane płatności:

- na działce rolnej B położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 0,33 ha stwierdzono powierzchnię 0, 16 ha (kod nieprawidłowości DR 13+);

- na działce rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 0,14 ha na całej zadeklarowanej powierzchni stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (kod nieprawidłowości DR 18);

- na działce rolnej F położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 1,18 ha stwierdzono powierzchnię 0,86 ha (kod nieprawidłowości DR 13+);

- na działce rolnej H położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 0,66 ha stwierdzono powierzchnię 0,42 ha (kod nieprawidłowości DR 13+);

- na działce rolnej I położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 0,34 ha stwierdzono powierzchnię 0,25 ha (kod nieprawidłowości DR 13+).

Na dowód dokonanych ustaleń został sporządzony raport z czynności kontrolnych, szkice kontrolowanych działek oraz zdjęcia obrazujące stan zagospodarowania kontrolowanych działek. W dniach 18 i 26 kwietnia 2023 r. strona wniosła uwagi i zastrzeżenia do wyników z kontroli. W wyniku powtórnej weryfikacji wyników pomiarów, dokumentacji fotograficznej oraz szkiców, potwierdzono ustalenia kontroli.

Kierownik umorzył postępowanie w zakresie powierzchni wycofanej oraz przyznał stronie na rok 2022 płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II w wysokości 1642,08 zł.

W odwołaniu od decyzji kierownika strona wyjaśniła, że na spornych gruntach, na których w trakcie kontroli na miejscu nie potwierdzono uprawy łubinu żółtego na ziarno, łubin żółty w drugiej połowie lipca 2022 r. został zebrany. Z powodu problemów zdrowotnych, po zakończonych zbiorach na gruntach tych nie były prowadzone żadne prace uprawowe. Do odwołania strona dołączyła karty informacyjne leczenia szpitalnego z 24 maja 2023 r., z 25 stycznia 2023 r., z 4 października 2022 r. i z 9 września 2022 r. Strona wnosiła o uwzględnienie złożonych wyjaśnień i odstąpienie od sankcjonowania.

W dniu 20 czerwca 2023 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik strony wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie oględzin działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa na okoliczność, czy po upływie około 9 miesięcy od deklarowanego zbioru łubinu żółtego jest możliwe stwierdzenie jedynie na podstawie oględzin, czy na gruntach była prowadzona uprawa oraz czy wnioski zawarte w raporcie z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni są prawidłowe. Postanowieniem z 30 czerwca 2023 r. organ odmówił przeprowadzenia wnioskowanego dowodu. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie wyjaśnia kwestię sposobu zagospodarowania spornego gruntu i powierzchni zakwalifikowanej do przedmiotowej płatności. Podkreślił, że na podstawie raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w okresie od 9 do 23 marca 2023 r. bezspornie ustalił powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności. W niniejszej sprawie tj. o przyznanie płatności ONW zasadnicze znaczenie miało użytkowanie zgłoszonych do płatności gruntów, a nie potwierdzenie powierzchni łubinu żółtego.

W dniu 21 lipca 2023 r. strona złożyła wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego D. D. na okoliczność, że uprawa łubinu żółtego była zasiana i prowadzona w 2022 r. zgodnie z deklaracją we wniosku. Ponadto strona wnosiła o przesłuchanie D. D. na okoliczność zastosowanych metod badawczych przy sporządzaniu opinii oraz okoliczności, które doprowadziły do konkluzji zawartej we wnioskach końcowych opinii, na okoliczność wpisania biegłego na listę biegłych w zakresie rolnictwa przez Prezesa Sądu Okręgowego w Kielcach oraz na okoliczność posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, jak również z przesłuchania strony na okoliczność użytkowania działek ewidencyjnych nr [...] i [...] zgodnie z danymi zadeklarowanymi we wniosku.

Rozpoznając odwołanie od decyzji kierownika, dyrektor wyjaśnił, że ustalenia powierzchni działek rolnych uprawnionej do płatności były oparte o System Identyfikacji Działek Rolnych oraz w oparciu o wyniki kontroli na miejscu.

Przedmiotem sporu w sprawie jest pomniejszenie płatności ONW z tytułu stwierdzonych w trakcie kontroli na miejscu nieprawidłowości wobec działek rolnych B, C, F i H. Zarzuty odwołania skupiają się wokół braku potwierdzenia w trakcie kontroli na miejscu uprawy łubinu żółtego na ziarno, według strony łubin żółty w drugiej połowie lipca 2022 r. został zebrany. Z powodu problemów zdrowotnych, po zakończonych zbiorach na gruntach, nie były prowadzone żadne prace uprawowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania, wyjaśnił że w sprawie o przyznanie płatności ONW zasadnicze znaczenie miało użytkowanie zgłoszonych do płatności gruntów, a nie potwierdzenie powierzchni łubinu żółtego, wobec tego zarzuty dotyczące niepotwierdzenia w trakcie kontroli na miejscu zadeklarowanego na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] łubinu żółtego nie mają znaczenia w sprawie. Dla ww. działek do płatności ONW została uwzględniona stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu ich faktyczna powierzchnia. Znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna dowodzi jednoznacznie, że działki rolne E2A, E2B, H2A i I4A były w zaawansowanym stopniu przerośnięte chwastami. W dniu kontroli na ww. działkach stwierdzono ugór. Natomiast dla działki rolnej F2A nie została potwierdzona deklarowana powierzchnia łubinu żółtego, i tak dla działki rolnej F2A na zakwestionowanej powierzchni stwierdzono ugór i trwały użytek zielony. Dodał, że w wyniku złożonych przez stronę zastrzeżeń do raportu, został on poddany ponownej ocenie. Inspektorzy terenowi wyjaśnili, że na działkach rolnych, na których rolnik deklarował łubin żółty na nasiona nie stwierdzono żadnych pozostałości resztek pożniwnych, nasion łubinu - działki były zachwaszczone, nie stwierdzono również widocznych zabiegów uprawowych. Inspektorzy terenowi nie mieli wątpliwości, co do stwierdzonego w dniu kontroli stanu faktycznego. Z kontroli na miejscu, która została przeprowadzona w okresie od 9 do 23 marca 2023 r. sporządzono raport, do którego dołączono wykonane w czasie kontroli zdjęcia i szkice. Na zdjęciach trudno dostrzec rośliny z gatunku łubin żółty, z której można by dokonać zbioru ziarna. Stwierdzony w trakcie kontroli na miejscu stan faktyczny wyklucza możliwość dokonania zbioru ziarna z ww. działek. W związku z tym organ uznał, że prawidłowo stwierdzono na działkach brak zadeklarowanej uprawy łubinu żółtego.

Dla ww. działek na wykluczonych z płatności powierzchniach stwierdzono nieużytek, kępy zamulonych traw, trzcinowisko, niewykoszenie, kępy kilkuletnich traw, plac manewrowy i zakrzaczenie nie kwalifikujące się do płatności ONW. Odnosząc się do treści odwołania, organ stwierdził, że ustawodawca ustanowił przepis, że hektarem kwalifikującym są wszelkie użytki rolne (grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe): wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej; utrzymywane w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy poprzez obowiązkowe wykonanie co najmniej jednego zabiegu agrotechnicznego polegającego na usunięciu lub zniszczeniu niepożądanej roślinności w terminie do dnia 31 lipca roku składania wniosku. Obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary, jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Z powyższej definicji jednoznacznie wynika, że aby dany grunt mógł być uznany za kwalifikujący się hektar, muszą być spełnione wszystkie przesłanki łącznie. Przy czym spełnienie jednej z przesłanek tj. wykonanie zabiegu agrotechnicznego w terminie do dnia 31 lipca roku składania wniosku, nie upoważnia do uznania takiego gruntu do uznania go za kwalifikujący się hektar. Stąd też organ pierwszej instancji zobowiązany był do zastosowania sankcji finansowych za to, że wykluczona z płatności powierzchnia nie spełniała definicji kwalifikującego hektara, zatem nie mogła być do nich przyznana płatność ONW, o którą ubiegała się strona.

Organ wskazał, że czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach Unii Europejskiej, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji. Upoważnienie zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania. Niemniej jednak upoważnienie mogą uzyskać tylko osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, które zdobywają w trakcie szkoleń z zakresu przeprowadzania kontroli terenowych, zakończonych odpowiednimi egzaminami z wiedzy merytorycznej i praktycznej. Na tej podstawie otrzymują upoważnienie od Prezesa Agencji. Zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie kontrolowany zakres nie wymagał szczegółowej wiedzy z zakresu rolnictwa, bowiem stwierdzona nieprawidłowość, która została w odpowiedni sposób udokumentowana, potwierdza, iż do płatności została zgłoszona powierzchnia działek rolnych B, C, F i H, która nie kwalifikuje się do płatności ONW.

W ocenie dyrektora ustalenia organu odpowiedzialnego za kontrole na miejscu odnośnie ww. działek rolnych nie budziły zastrzeżeń. Raport z kontroli na miejscu nie został podważony w toku postępowania. Ustalenia inspektorów zostały zawarte w raporcie z czynności kontrolnych (wykonane zostały szkice i zdjęcia dokumentujące stan faktyczny działek zgłoszonych do płatności) będącym dokumentem urzędowym sporządzonym zgodnie z art. 76 K.p.a.

Organ zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie strona nie zgłosiła wystąpienia żadnej okoliczności (w szczególności dotyczącej problemów zdrowotnych), którą można uznać za działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Podkreślił, że strona w pełni ponosi odpowiedzialność za treść złożonego do kierownika wniosku i stwierdzonych w trakcie kontroli na miejscu nieprawidłowości. W świetle powyższego podstawy do przyznania płatności nie stanowi samo wystąpienie siły wyższej, ale również dokonanie przez rolnika jej zgłoszenia i to do właściwego organu, i w odpowiednim czasie.

Organ odwoławczy badając zarzuty strony stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem wykluczenie z płatności ONW łącznej powierzchni 0,96 ha z działek rolnych B, C, F i H zostało zweryfikowane w toku postępowania i uznane za zasadne. Złożone w odwołaniu wyjaśnienia nie mają znaczenia w sprawie, bowiem w żaden sposób nie podważają ustaleń kontroli na miejscu i nie stanowią dowodu na to, że ww. działki rolne kwalifikują się do objęcia płatnością ONW. Organ podkreślił, że strona nie poinformowała kierownika na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia. Nie zgłaszała również wystąpienia przypadku nadzwyczajnych okoliczności lub siły wyższej w jej gospodarstwie.

W odniesieniu do wniosku strony dotyczącego nienakładania sankcji wyjaśnił, że brak jest możliwości prawnych ich odstąpienia. Dodał, że sankcje wieloletnie są konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości i kwota kary zgodnie z art. 19a ust. 4 Rozporządzenia (UE) Nr 640/2014 będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy maksymalnie w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. Jeżeli w tych latach przyznane płatności nie pozwolą na pełną kompensatę kary administracyjnej, to pozostałe saldo zostanie anulowane. Jeżeli kwota przyznanych na rok 2023 płatności będzie wystarczająca, aby pokryć kwotę nałożonych sankcji, wówczas sankcje mogą zostać w całości spłacone w ciągu jednego roku.

W ocenie organu brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego D. D. na okoliczność stwierdzenia, że zadeklarowana uprawa łubinu żółtego była zasiana i prowadzona w 2022 r. zgodnie z deklaracją we wniosku. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało bowiem użytkowanie zgłoszonych do płatności gruntów, a nie potwierdzenie powierzchni łubinu żółtego.

Organ wskazał też, że to strona oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych decyzją, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wniosek o przesłuchanie strony na okoliczność użytkowania działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] nie znalazł akceptacji organu odwoławczego.

Odnosząc się do żądania przeprowadzenia oględzin, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie budzi żadnych wątpliwości, że wykluczona z płatności powierzchnia z działek rolnych B, C, F i H nie kwalifikuje się do płatności. Świadczy o tym dokumentacja fotograficzna i szkice wykonane w dniu przeprowadzenia inspekcji terenowej w gospodarstwie strony. Zdaniem organu przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu jest niezasadne, bowiem stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu powierzchnia została zweryfikowana w toku postępowania.

Rozpoznając odwołanie, dyrektor przytoczył także mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa krajowego i europejskiego oraz przedstawił szczegółowy sposób wyliczenia przysługującej stronie płatności.

Na decyzję organu reprezentowana przez pełnomocnika strona, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zaskarżając ją w całości, zarzuciła jej naruszenie art. 76 § 3 K.p.a. i art. 80 K.p.a., przejawiające się w dokonaniu dowolnych ustaleń w przedmiocie sposobu użytkowania zadeklarowanych gruntów wskutek oddalenia wniosków dowodowych skarżącego lub też uznania dowodów za niewiarygodne z uwagi na domniemanie prawdziwości treści dokumentu urzędowego – raportu kontrolnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ wyjaśnił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, której wykładnia nie rodzi sporu, bowiem w rzeczywistości spór ten odnosi się do sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego i poczynionych ustaleń faktycznych. Przyjęte za podstawę decyzji ustalenia faktyczne zostały oparte na danych z Systemu Identyfikacji Działek Rolnych oraz na wynikach kontroli przeprowadzonej przez urzędników na działkach w marcu 2023 r., zgodnie z którymi działki objęte wnioskiem o płatność nie były uprawiane w 2022 r. i znajdowały się w stanie ugoru. Organ stwierdził, że osoby przeprowadzające kontrole nie miały wątpliwości, że na zadeklarowanych działkach rolnych nie był uprawiany w 2022 r. łubin żółty na ziarno, ponieważ działki były m.in. zachwaszczone. Według kontrolujących na polach nie znajdowały się pozostałości łubinu żółtego.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Skarżący yjaśnił, że po oddaleniu wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa, sam zlecił sporządzenie takiej opinii. Opinia ta została sporządzona przez D. D., który jest biegłym z zakresu rolnictwa wpisanym na listę biegłych prowadzoną przez Prezesa Sądu Okręgowego w Kielcach. Zaznaczył, że wnosił również o przesłuchanie biegłego, aby organ ustalił, czy zastosowane przez niego metody badawcze są prawidłowe i miarodajne dla ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania zadeklarowanych działek w 2022 roku. Argumentował, że stan z marca 2023 r. nie był w pełni miarodajny. Podniósł, że w 2022 r. ciężko chorował i dopiero po kontroli, w przychylnych warunkach atmosferycznych wykonał zabieg na zadeklarowanych gruntach. B. D. Duda po dokonaniu oględzin stwierdził, że na zadeklarowanych działkach był uprawiany łubin żółty, a więc fachowe spostrzeżenia biegłego odnosiły się do sposobu użytkowania gruntu, a nie do powierzchni działek, jak to sugeruje niesłusznie organ. Przytaczając judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazał, że z orzecznictwa sądowego wynika, że walor dokumentu urzędowego nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza wówczas, gdy w świetle oferowanego przez stronę materiału dowodowego, zachodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ustaleń wynikających z dokumentu urzędowego.

Podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie, organ wniósł o oddalenie skargi.

Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania sprawy o sygn. akt I SA/Ke 410/23, I SA/Ke 411/23.

Na rozprawie 21 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – umowy dostawy płodów rolnych na okoliczność sprzedaży łubinu żółtego w ilości 4,5 tony przez skarżącego w czerwcu 2022 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane zgodnie z prawem.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja dyrektora z 31 lipca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję kierownika z 11 maja 2023 r., którą umorzono postępowanie w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w części dotyczącej powierzchni wycofanej oraz przyznano stronie płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II w wysokości 1 642,08 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 380,16 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Podstawa materialnoprawna powyższych decyzji, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, jest następująca.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364; ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem ONW", płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystany do ubiegania się o tę płatność.

Stosownie do treści § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW Płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:

1) na których jest:

a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";

b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013;

2) położonych na obszarach ONW.

W myśl § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 329) (w brzmieniu z dnia 15 marca 2010 r., Dz. U. poz. 219), zwane dalej "5-letnim zobowiązaniem", wynoszącej nie więcej niż 300 ha.

Natomiast § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW stanowi, że wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Z punktu 2 ustępu 3 § 3 rozporządzenia ONW wynika, że płatność ONW jest przyznawana rolnikowi w wysokości 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy II.

Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, działalność rolnicza oznacza:

i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;

ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub

iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

Stosownie do treści art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.

Należy podkreślić, że pomoc unijna dla producentów rolnych ma charakter wnioskowy i to wnioskodawca ma wykazać spełnienie warunków przyznania płatności. Odpowiedzialność za spełnienie warunków przyznania płatności zgodnie z celami przewidzianymi dla danego programu ciąży zatem wyłącznie na wnioskującym o płatność producencie rolnym, a zakres tej odpowiedzialności, co należy podkreślić, obejmuje spełnienie warunków zarówno w trakcie realizacji programu, jak i w momencie ubiegania się o pomoc z danego programu.

W konsekwencji beneficjent musi liczyć się z tym, że jeśli złożył wniosek w warunkach które nie uprawniały go do płatności rolnych, to przyznana mu płatność będzie zakwalifikowana jako płatność nienależna podlegająca zwrotowi. Obowiązek rzetelnego i zgodnego z prawdą wypełnienia wniosku o płatność leży po stronie wnioskującego o płatność (por. wyrok NSA z 19 listopada 2021 r., I GSK 841/21).

W dalszej kolejności trzeba zaznaczyć, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności ONW obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów K.p.a. Ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2298), dalej "ustawa", w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 27 ust. 2 ustawy wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności ONW to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie tej płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na wnioskodawcy bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji zasadniczo zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności (wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., II GSK 344/11, wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II GSK 810/11; publ. w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie stwierdzono, że strona nie spełniła powyższych wymogów, bowiem stan roślinności na wykluczonej powierzchni działek rolnych B, C, F i H wskazywał, że na wykluczonych z płatności powierzchniach występował nieużytek, kępy zamulonych traw, trzcinowisko, niewykoszenie, kępy kilkuletnich traw, plac manewrowy i zakrzaczenie niekwalifikujące się do płatności ONW.

Podstawę ustaleń faktycznych w tej kwestii stanowiła kontrola przeprowadzona przez inspektorów terenowych, obejmująca weryfikację kwalifikowalności powierzchni działek zgłoszonych do płatności na rok 2022. Kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej przeprowadzona została w okresie od 9 do 23 marca 2023 r. Jak stanowi art. 37 ust. 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) NR 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, dalej: "rozporządzenie nr 809/2014", kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki rolne, odnośnie do których złożono wnioski o przyznanie pomocy w ramach systemów wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 lub wnioski o wsparcie w ramach środków rozwoju obszarów wiejskich objętych zakresem systemu zintegrowanego. Zgodnie z art. 37 ust. 2 rozporządzenia nr 809/2014 kontrole na miejscu obejmują pomiar obszaru i weryfikację kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań i innych obowiązków dotyczących obszaru zgłoszonego przez beneficjenta w ramach systemów pomocy lub środków wsparcia, o których mowa w ust. 1. Stosownie do treści art. 40 rozporządzenia nr 809/2014 jeżeli państwo członkowskie przeprowadza kontrole na miejscu z wykorzystaniem teledetekcji, właściwy organ: a) dokonuje fotointerpretacji ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) wszystkich działek rolnych przypadających na dany wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność podlegający kontroli w celu rozpoznania rodzaju pokrycia terenu i, w stosownych przypadkach, rodzaju uprawy oraz w celu pomiaru powierzchni; b) przeprowadza fizyczne inspekcje w terenie na wszystkich działkach rolnych, w przypadku których fotointerpretacja lub inne odpowiednie dowody przedstawione na wniosek właściwego organu nie umożliwiają sprawdzenia dokładności deklaracji obszarów w sposób zadowalający właściwy organ; c) przeprowadza wszelkie kontrole wymagane w celu sprawdzenia zgodności z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami odnośnie do działek rolnych; d) podejmuje działania alternatywne, aby objąć pomiarem zgodnie z art. 38 ust. 1 wszelkie działki nie objęte obrazami.

W tej sprawie z czynności kontrolnych sporządzono 30 marca 2023 r. raport zawierający dokumentację fotograficzną obrazującą rzeczywisty sposób zagospodarowania działek, w szczególności znajdującą się na działkach roślinność. Z raportu wynika, że stwierdzono nieprawidłowości polegające na niezgodności powierzchni zadeklarowanej (8,62 ha) z powierzchnią stwierdzoną (7,66 ha). Na działkach wykluczonych z płatności stwierdzono nieużytki, kępy zamulonych traw, trzcinowisko, niewykoszenie, kępy kilkuletnich traw, plac manewrowy i zakrzaczenie niekwalifikujące się do płatności ONW. Brak było zatem przejawów prowadzenia działalności rolniczej zadeklarowanej we wniosku o płatność.

Ocena, czy stwierdzona w protokole na skutek kontroli na miejscu - nieprawidłowość faktycznie miała miejsce nie wymaga przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że zarówno powołanie biegłego, jak i przeprowadzenie oględzin ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyty w art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a. wyraz "może". Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi organ nie dysponuje (tak NSA w wyroku z: 4 listopada 2021 r., II OSK 462/21; 6 października 2022 r., II OSK 3347/19; publ. w CBOSA). Z samej istoty funkcjonowania organów wynika, że konkretna sprawa załatwiana jest przez te organy samodzielnie, zaś ocena istotnych jej okoliczności dokonywana jest w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie należy do organu prowadzącego postępowanie i to do niego należy dobór środków dowodowych, w tym również ocena, czy jest potrzebna i w jakim zakresie opinia biegłego (tak NSA w wyroku z: 10 listopada 2020 r., II GSK 782/20; z 14 października 2016 r., II OSK 3358/14; publ. w CBOSA).

Organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez sam organ (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w prawomocnym wyroku z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Go 1066/17; publ. w CBOSA).

Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie o przyznanie płatności ONW zasadnicze znaczenie miało użytkowanie zgłoszonych do płatności gruntów, a nie potwierdzenie powierzchni łubinu żółtego. Ustalenia, czy na gruntach była prowadzona uprawa łubinu żółtego oraz czy wnioski zawarte w raporcie z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni są prawidłowe nie miały dla tej sprawy znaczenia w kontekście ujawnionych w okresie kontroli nieprawidłowości, utrwalonych wówczas dokumentacją fotograficzną. W konsekwencji brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii D. D. na okoliczność stwierdzenia, że uprawy w postaci roślin strączkowych tj. łubinu żółtego były zasiane i prowadzone w 2022 roku na działkach zgodnie z deklaracją z wniosku obszarowego.

W ocenie sądu kontrola na miejscu i wykonywane w jej trakcie za pomocą różnych metod pomiary jest rozstrzygającym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych. W trakcie kontroli nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne, bowiem to do tych terenów przysługują płatności obszarowe. O obszarze działek rolnych decydują rolnicy, a weryfikuje się go za pomocą, m.in. zdjęć lotniczych, map cyfrowych, oświadczeń rolników oraz pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników. System informatyczny, który wykorzystuje organ, pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, to jest zweryfikowania położenia spornej działki wyrysowanych na załącznikach graficznych wniosków z wartością ustaloną w systemie. System stanowi dla organów centralną i uniwersalną bazę danych do wyliczenia powierzchni dla różnych programów pomocowych. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne, a do tego nie są potrzebne wiadomości specjalne, tym bardziej w niniejszej sprawie, gdzie stan zagospodarowania spornych działek został właściwie udokumentowany.

Z tych powodów raport z kontroli miał w tej sprawie decydujące znaczenie, jeśli chodzi o dane dotyczące działek rolnych.

W kontekście żądania strony o przeprowadzenie oględzin działek o numerach 88, 89, 230, 240, 267, 300 oraz przesłuchania w charakterze strony B. P. zasługuje na akceptację sądu stanowisko organu, że przeprowadzenie tych dowodów jest niezasadne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności sporządzonej dokumentacji fotograficznej.

Stan działek potwierdza wniosek, że wcześniej działki rolne nie były utrzymywane w stanie, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, a tym samym nie został spełniony warunek przyznania płatności ONW wynikający z § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia ONW.

Zdaniem sądu raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr 9013-00000001686/23 wraz z dokumentacją fotograficzną jest dowodem wiarygodnym, a podniesione przez skarżącego zarzuty negujące tę wiarygodność nie są zasadne. Wskazać należy, że raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 K.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze takiego raportu świadczy to, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone podmioty. Takim dowodom, jak omawiany raport z kontroli, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności (por. wyrok NSA z 11 listopada 2016 r., II GSK 1069/15, publ. w CBOSA). Brak też jakichkolwiek podstaw ku temu, by organy były uprawnione czy wręcz zobligowane do czynienia ustaleń na temat kwalifikacji kontrolujących (wyrok NSA z 29 maja 2014 r., II GSK 458/13, wyrok NSA z 12 października 2011 r., II GSK 1019/10, wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07; publ. w CBOSA).

Należy zauważyć, że zasadniczym powodem pomniejszenia stronie płatności i nałożenia sankcji było stwierdzenie, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, co zostało objęte kodem DR13+ oraz stwierdzenie zaniechania prowadzenia działalności rolniczej objęte kodem DR 18. Ustalenia powierzchni działek rolnych oparto o System Identyfikacji Działek Rolnych.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, które muszą być przez Polskę stosowane. System LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który to system przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrola jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie określonych potencjalnych beneficjentów. Należy również zauważyć, że analizy zdjęć lotniczych, map cyfrowych, oświadczeń rolników oraz pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników dokonują pracownicy organu posiadający do tego odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia. Zdaniem sądu nie ma zatem podstaw do podważenia treści merytorycznej protokołu, w szczególności w zakresie dokonanych pomiarów działek i ustalenia wielkości powierzchni kwalifikowanej do pomocy, czy kwestionowania metody dokonywania pomiarów.

Podsumowując, w ocenie sądu brak jest podstaw do podważania wiarygodności raportu z kontroli przeprowadzonej w okresie od 9 do 23 marca 2023 roku. Kontrola została przeprowadzona według metody inspekcji terenowej przewidzianej przez prawo, przez upoważnionych do tego inspektorów terenowych. Sam raport został sporządzony prawidłowo, został zweryfikowany i zatwierdzony, został też doręczony stronie wraz z pouczeniem o prawie wniesienia zastrzeżeń, z którego strona skorzystała.

W ocenie sądu, prawidłowo zatem organy oparły swoje ustalenia o wyniki tej kontroli, która wykazała, że na powierzchni 0,96 ha wykluczonej z płatności były nieużytki, kępy zamulonych traw, trzcinowisko, niewykoszenie, kępy kilkuletnich traw, plac manewrowy, zakrzaczenie. Oznacza to, że nie zostały spełnione warunki przyznania wnioskowanej płatności wynikające z § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia ONW - we wniosku do płatności zadeklarowano powierzchnię, na której nie była prowadzona działalność rolnicza.

Powyższych ustaleń, w ocenie sądu, skarżący nie zdołał podważyć.

Nie mogły zostać uwzględnione podniesione w odwołaniu argumenty o niekaraniu związane ze stanem zdrowia skarżącego. Zgodnie z art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy: a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej; b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6; c) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna; d) dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby; e) niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. b); f) zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b).

Stosownie do treści art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 do celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach: a) śmierć beneficjenta; b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym; d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym; e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw; f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku.

Organ rozważył w sprawie możliwość zastosowania przepisów w zakresie wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności wymienionych w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, uznając trafnie, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L 181 z 20 czerwca 2014 r., str. 48, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie 640/2014" przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Organ rozważył też w sprawie możliwość zastosowania art. 15 rozporządzenia nr 640/2014 zgodnie z którym kar administracyjnych przewidzianych w niniejszym rozdziale nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Podane przez beneficjenta informacje, o których mowa w ust. 1, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji.

Trafnie organ przyjął, że w sprawie skarżący nie poinformował kierownika, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, a także nie zgłaszał wystąpienia przypadku nadzwyczajnych okoliczności lub siły wyższej w jego gospodarstwie.

Organ rozważył możliwość zastosowania w sprawie art. 64 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1306/2013. Ustalone w sprawie okoliczności nie wskazywały na możliwość zastosowania przepisu art. 64 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 1306/2013. Nie można uznać, że zadeklarowanie przez skarżącego do płatności powierzchni 8,62 ha, w sytuacji gdy do płatności kwalifikowała się powierzchnia 7,66 ha, było błędem organu albo nie było zawinione przez stronę. Okoliczności takie nie wynikają także z akt sprawy. Podkreślić bowiem należy, że to do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych, jeśli ubiega się o płatności do nich. Działki rolne, ze względu na zmienny ich charakter, nie są przedmiotem wpisu do ewidencji gruntów ani innych rejestrów. To producent rolny musi każdorazowo sprawdzić, czy wszystkie zgłaszane działki będą przez niego uprawiane, czy ich stan się nie zmienił, np. w wyniku rozrośnięcia się terenów zadrzewionych, zakrzaczonych, zalanych. To wnioskodawca winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych i ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Przepisy dotyczące płatności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2081/18; publ. w CBOSA). Z materiału dowodowego sprawy nie wynikały żadne okoliczności, które wskazywałyby na możliwość zastosowania art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 w pozostałym zakresie.

Wobec stwierdzonych nieprawidłowości organy zasadnie orzekły o pomniejszeniu wnioskowanej płatności i nałożyły sankcje na podstawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział 1, 2, 4 i 5 oraz tytule V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18 niniejszego rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary. Kara administracyjna nie przekracza 100% wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar.

Wyliczona przez organ procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi 12,53%. Prawidłowo zatem organ zastosował przepis art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Organ szczegółowo przedstawił w zaskarżonej decyzji sposób wyliczenia wysokości kary. Strona nie podnosiła żadnych zarzutów co do wyliczenia kwoty sankcji, również sąd nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał poszczególne działki rolne i szczegółowo opisał stwierdzone nieprawidłowości. Organ wyjaśnił przyczyny zmniejszenia powierzchni, wskazując na popełnione przy określeniu powierzchni błędy dla przedmiotowych działek. Organ wskazał, odrębnie dla każdej działki rolnej, które powierzchnie kwestionuje i z jakiego powodu nie kwalifikują się one do płatności. Analiza tej dokumentacji jednoznacznie na to wskazuje. Nie nasuwają wątpliwości również poczynione w związku z powyższymi błędami ustalenia, co do powierzchni kwalifikowanej do płatności. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przedstawił poczynione w tym zakresie ustalenia, wskazał w oparciu o który zgromadzony w sprawie materiał dowodowy je poczynił oraz przedstawił okoliczności stanowiące podstawę odmowy przyjęcia za wiarygodne przedstawionych przez skarżącego w tym zakresie twierdzeń przeciwnych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada w tej części wymogom wskazanym przez art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem sądu ustalenia te stanowiły podstawę przyznania, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, płatności w pomniejszonej wysokości w stosunku do kwoty objętej wnioskiem. Z akt kontrolowanej sprawy wynika jednoznacznie, że materiał dowodowy został zebrany przez organy obu instancji w sposób rzetelny. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i decyzji poprzedzającej. Spójna, logiczna i kompleksowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie naruszała, w ocenie sądu, granic swobodnej oceny dowodów.

Odnosząc się do zgłoszonego na rozprawie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – umowy dostawy płodów rolnych na okoliczność sprzedaży łubinu żółtego w ilości 4,5 tony przez skarżącego w czerwcu 2022 r. sąd zauważa, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym (tak NSA w wyrokach z: 12 lipca 2023 r., I OSK 890/20; 29 września 2023 r., III OSK 2159/21; publ. w CBOSA), czemu zasadniczo miało służyć przeprowadzenie tego dowodu. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten dopuszcza w drodze wyjątku przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych. Nie daje natomiast podstaw, by żądać przeprowadzenia postępowania dowodowego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postepowania przed organem administracji (tak NSA w wyroku z 26 maja 2023 r., I OSK 1219/22; publ. w CBOSA). Nie można przy tym pomijać, że jest to uprawnienie, a nie obowiązek sądu (wyrok NSA z 2 września 2008 r., II GSK 318/08; publ. w CBOSA).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, sąd odmówił przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z uwagi na nieprzydatność tego dowodu dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozpoznawanej sprawy.

Reasumując uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 76 § 3 i art. 80 K.p.a., a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.