Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1282/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1263/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 17 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 17 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 27 listopada 2013 r. spółka wystąpiła do Burmistrza Miasta Sulejówka o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Adaptacja części istniejącego budynku magazynowego na cele zakładu recyklingu odpadów tworzyw sztucznych i gumy, metodą pirolizy niskotemperaturowej na terenie istniejącego Zakładu [...]". Sąd I instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania, w tym wydane decyzje organów obu instancji, a także wydane w sprawie wyroki sądów administracyjnych uchylające powyższe decyzje i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania w administracyjnym toku instancji.

Decyzją z 29 kwietnia 2021 r. Burmistrz Miasta Sulejówka odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka.

Decyzją z 17 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła spółka.

Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 590/18, uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 978/17, a także uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach 2 marca 2017 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Sulejówek z 29 lipca 2015 r. Sąd I instancji podkreślił, że jest związany wytycznymi zawartymi w tym wyroku. W ocenie Sądu I instancji, ocena prawna wyrażona w tym wyroku nie miała "decydującego wpływu na powzięte rozstrzygnięcie, ponieważ uchylenie uprzednio wydanych decyzji nastąpiło z przyczyn proceduralnych". Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się co do kwestii merytorycznych oraz wbrew twierdzeniom spółki "nie przesądził korzystnego dla niej załatwienia sprawy administracyjnej". Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2018 r. wynika, że ustalenia organu odwoławczego, dokonane w trybie art. 136 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), nie mogły stanowić wyłącznej podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Uzupełniające postępowanie dowodowe nie może dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w sprawie.

Sąd I instancji wyjaśnił, że spółka wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla adaptacji części istniejącego budynku magazynowego na cele recyklingu odpadów tworzyw sztucznych i gumy, metodą pirolizy niskotemperaturowej na terenie istniejącego zakładu. Produktami procesu pirolizy mają być gaz generatorowy (syntezowy i popirolityczny), olej popirolityczny, węgiel popirolityczny (sadza techniczna) oraz złom stalowy. Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że teren, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie, jest zagospodarowany zabudową usługowo-magazynową (warsztat samochodowy, rozlewnia płynu do szyb, do chłodnic i olejów silnikowych oraz magazyny) i wyposażony w media. W bezpośrednim od strony wschodniej, południowej i zachodniej znajdują się nieruchomości z intensywną zabudową mieszkaniową jednorodzinną, natomiast od strony północnej tereny użytkowane rolniczo oraz zabudowa mieszkaniowa. Spółka przewidziała emisje substancji do powietrza oraz emisje hałasu zarówno na etapie budowy, jak i na etapie eksploatacji funkcjonujących w zakładzie linii technologicznych do recyklingu opon, odpadów oraz tworzyw sztucznych. Źródłem emisji substancji do powietrza głównie będzie planowane przedsięwzięcie, a także ruch pojazdów po terenie inwestycyjnym.

Sąd I instancji wskazał, że przedsięwzięcie "budzi ogromny sprzeciw społeczny". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mińsku Mazowieckim opinią sanitarną z 25 marca 2020 r. negatywnie zaopiniował realizację przedsięwzięcia. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie postanowieniem z 9 kwietnia 2020 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji i eksploatacji. Sąd I instancji podkreślił, że organ prowadzący postępowanie nie był związany stanowiskiem organów współdziałających. Zdaniem Sądu I instancji, w tej sprawie wykazano, że środowisko nie zostanie zabezpieczone przed ewentualnym negatywnym wpływem przedsięwzięcia. Sąd I instancji wziął pod uwagę, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym. Oznacza to, że jest sporządzany na zlecenie inwestora i pod kątem wymogów, jakie stawia inwestor, które to wymogi podyktowane są również planami inwestora co do kształtu planowanego przedsięwzięcia. Oznacza to również, że raport ten podlega następnie ocenie organów, które ze względu brak wyspecjalizowanej wiedzy mogą posiłkować się opinią biegłych. Podważenie ustaleń zawartych w raporcie może więc nastąpić jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań środowiskowych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących fachową wiedzą, taką jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora. Z treści zleconych przez organ opinii biegłych D.C. i S.K. wynika, że wystąpią dwojakiego rodzaju przekroczenia - dotyczące poziomu hałasu w porze nocnej oraz poziomu stężeń węglowodorów alifatycznych.

Zdaniem Sądu I instancji, należy podzielić stanowisko organów, że przedstawiona przez spółkę opinia biegłego J.W. nie stanowiła prawidłowego uzupełnienia raportu, a jej ustalenia nie podważały ustaleń opinii biegłych powołanych przez organ. W treści tej opinii biegły ograniczył się do powtórzenia ustaleń zawartych w raporcie, a w zakresie uszczegółowienia rozwiązań technicznych wpływających na oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, powołał się na tajemnicę projektu. Opinia ta nie zawiera również żadnych obliczeń, mogących podważać ustalenia w zakresie emisji gazów, pyłów oraz hałasu.

W ocenie Sądu I instancji, nie jest dopuszczalna sytuacja, w której autor raportu uwzględnia przy wyliczeniach tylko część źródeł emisji, przy czym w przedmiocie pozostałych wypowiada się zdawkowo i lakonicznie. Organ zobowiązał spółkę do uzupełnienia raportu, jednak spółka nie skorzystała z tej możliwości. Opinia biegłego J.W. w ogóle nie odnosi się do kwestii stężenia substancji z grupy węglowodorów alifatycznych. Dane przedstawione przez spółkę nie są więc miarodajne i wiarygodne. Nie uwzględniają bowiem wszystkich możliwych sfer oddziaływania przedsięwzięcia objętej wnioskiem na środowisko.

Odnosząc się do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu przez przedsięwzięcie Sąd I instancji wskazał, że również w tym zakresie biegli dokonali kompleksowej i logicznej oceny.

Sąd I instancji uznał, że argumenty skargi nie dawały podstaw do zarzucenia organom obu instancji naruszenia prawa. Nie doszło do wskazywanych przez spółkę naruszeń przepisów prawa, w szczególności postępowania dowodowego. Sąd I instancji nie stwierdził, że organy dokonały wybiórczej analizy materiału dowodowego i wydały rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o opinię biegłych z pominięciem pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności postanowienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mińsku Mazowieckim.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) oraz w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) oraz w związku z art. 80 ust. 2 oraz art. 81 ustawy środowiskowej. W ocenie spółki, polegało to na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy organ odwoławczy "bezprawnie" odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z powodu potencjalnego przekroczenia norm hałasu oraz norm emisji węglowodorów alifatycznych przez planowane przedsięwzięcie. Organ nie ustalił, czy faktycznie wystąpią takie przekroczenia oraz czy istnieją rozwiązania techniczne ograniczające ewentualny negatywny wpływ przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto nie określił środowiskowych uwarunkowań ograniczających ewentualny negatywny wpływ przedsięwzięcia z wymogiem nieprzekraczania norm ustawowych dla środowiska.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 153 p.p.s.a., a także w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem oceny prawnej i wiążących wskazań co do dalszego postępowania wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie II OSK 590/18.

Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a jedynie jego części. W ocenie spółki, w połączeniu z niewystarczającą argumentacją w uzasadnieniu wyroku, prowadzi to do naruszenia zasad praworządności oraz skutkuje brakiem uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Polegało to na przeprowadzeniu na etapie postępowania odwoławczego kluczowego dowodu z opinii biegłych, w oparciu o który zostało wydane rozstrzygnięcie organu z pominięciem pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie. W szczególności dotyczy to opinii bezstronnego organu tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, która to opinia była kilkukrotnie korzystna dla spółki. Pominięto także dwie, korzystne dla skarżącego opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mińsku Mazowieckim.

Po piąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, "przygotowanie" wewnętrznie sprzecznego oraz niespójnego uzasadnienia, uniemożliwiającego pełną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Po szóste, art. 80 k.p.a. przez wybiórczą i dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności przez błędne przyjęcie, że w oparciu o sporządzone opinie i pozostałe dowody zostało udowodnione, że w przypadku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia dojdzie do "sprzeczności z przepisami prawa", a także, że przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. W ocenie spółki, innowacyjna instalacja w obiegu zamkniętym nie spowoduje przekroczenia norm dla środowiska, a opinie biegłych w tym zakresie mają "czysto hipotetyczny" charakter. Na skutek tego Sąd I instancji naruszył zasadę prawny obiektywnej.

Po siódme, art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. W ocenie spółki, Sąd I instancji nie uzasadnił w prawidłowy i wyczerpujący sposób swojego stanowiska zawartego w wyroku. W szczególności nie wykazano, dlaczego odmówiono określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, pomimo, że nie udowodniono, że w przypadku jego realizacji dojdzie do "sprzeczności z przepisami prawa". Ponadto nie udowodniono, że przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, przez co utrzymana została w mocy "wadliwa i niezrozumiała" decyzja organu odwoławczego, pomimo uprzednio otrzymanych wytycznych wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Po ósme, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak sporządzenia "przez organ prawidłowego uzasadnienia do zaskarżonego Wyroku SKO". W szczególności pobieżnie potraktowano opinię biegłego J.W., któremu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wiarygodności i kompletności.

Po dziewiąte, art. 153 p.p.s.a. przez brak zastosowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny

Po dziesiąte, art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej polegające na wybiórczej analizie materiału dowodowego i wydaniu rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o opinię biegłych, z pominięciem pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności trzech pozytywnych uzgodnień wydanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, pozytywnych opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mińsku Mazowieckim, sporządzonego w sprawie raportu, a także opinii biegłego J.W., która stanowiła uzupełnienie raportu.

Po jedenaste, art. 72 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 1 i ust. 2 lit. b) i art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, przez "błędną interpretację i niewłaściwe ich zastosowanie". Polegało to na wskazaniu, że organy prawidłowo odmówiły wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z powodu potencjalnego naruszenia przepisów prawa przez planowane przedsięwzięcie. Ponadto nie określiły warunków środowiskowych mających na celu zminimalizowanie ewentualnego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia i ewentualnie nie wskazały obowiązków działań spółki w celu ograniczenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Spółka wniosła o dołączenie akt postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 590/18 oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 31 października 2014 r. i pisma tego organu z 9 września 2019 r., postanowienia z 8 kwietnia 2020 r., oceny projektu z 14 lipca 2019 r. dokonanej przez J.W., uzupełnionej oceny projektu z 9 grudnia 2019 r., decyzji patentowej z 12 stycznia 2022 r., uzupełnienia do raportu, a także wypisu z "kartoteki budynków" z 18 marca 2022 r.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji organów obu instancji o oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z 18 września 2023 r. spółka przedłożyła aktualizację i ocenę projektu przedmiotowego przedsięwzięcia opatrzoną datą 14 lipca 2023 r. i sporządzoną przez J.W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera liczne błędy formalne i konstrukcyjne. Przede wszystkim spółka nie wskazała, które z podnoszonych zarzutów są zarzutami prawa materialnego, a które zarzutami naruszenia prawa procesowego, pomimo, że obowiązek taki jednoznacznie wynika z art. 174 p.p.s.a., uwzględniając także, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Jedynie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej spółka wskazała, że zarzuca "sądowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego", co oczywiście nie mogło mieć miejsca, ponieważ Sąd I instancji nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego, a jedynie kontroluje ich stosowanie przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, część powołanych w ramach zarzutów kasacyjnych przepisów jest przepisami prawa materialnego, ale to obowiązkiem spółki było przypisanie poszczególnych zarzutów do podstaw, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. Wadliwie również sporządzono zarzuty wskazane w pkt 7 skargi kasacyjnej, w którym spółka zarzuciła "naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uzasadnił w prawidłowy i wyczerpujący sposób swojego stanowiska zawartego w Wyroku WSA". Ze wskazanych wyżej względów do tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie może dojść, ponieważ art. 8 i art. 11 k.p.a. nie normują postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Tego rodzaju uchybienie dotyczy również zarzutu z pkt 8, w którym spółka zarzuciła naruszenie "art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niesporządzenie przez organ prawidłowego uzasadnienia do zaskarżonego Wyroku SKO".

Błędnie został sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z kolei norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.

Częściowo błędnie został sformułowany zarzut z pkt 1 i pkt 11 skargi kasacyjnej. Spółka zarzuciła bowiem między innymi naruszenie art. 80 ust. 2 i art. 81 ustawy środowiskowej. Pierwszy z tych przepisów dotyczy zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co nie było przedmiotem sprawy. Drugi z tych przepisów dzieli się na trzy jednostki redakcyjne, a spółka nie wskazała precyzyjnie, której jednostki redakcyjnej dotyczy ten zarzut, co jest szczególnie istotne, ponieważ żaden z tych przepisów nie był nie przedmiotem rozważań Sądu I instancji w kontekście przedmiotowej sprawy. Niezależnie od powyższego uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się przede wszystkim na kwestiach procesowych. Błędnie został również sformułowany zarzut z pkt 10, w którym spółka zarzuciła naruszenie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska [...]. Nie ulega wątpliwości, że uzgodnienie tego rodzaju zostało w tej sprawie dokonane, natomiast zarzutem naruszenia art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej nie można skuteczne kwestionować "wybiórczej analizy materiału dowodowego", w tym sposobu, w jaki został oceniony przez organ wpływ treści uzgodnienia na wynik danej sprawy.

Błędem konstrukcyjnym obarczone jest również uzasadnienie skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zawarte na str. 6-21 stanowi opis stanu faktycznego sprawy, przebiegu postępowania administracyjnego oraz wcześniejszych postępowań sądowoadministracyjnych oraz polemikę z ustaleniami organu, jednak bez odniesienia do konkretnych przepisów, które w ocenie spółki zostały naruszone w związku z tym przez Sąd I instancji w kontrolowanym obecnie wyroku. Natomiast pozostała część uzasadnienia w znacznej mierze stanowi przytoczenie tez orzeczeń sądów administracyjnych, również bez wyraźnego odniesienia jej do uwarunkowań prawnych i faktycznych tej konkretnej sprawy.

Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu podnoszącego naruszenie art. 153 p.p.s.a. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim, spółka mimo obszernych rozważań nie wykazała jednoznacznie, w jaki sposób doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. i jakie wytyczne wydanych w tej sprawie wyroków nie zostały wykonane przez organy obu instancji. Podkreślenie przy tym wymaga, że z żadnego z wydanych w tej sprawie wyroków sądów administracyjnych, a w szczególności z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2018 r. II OSK 590/18, nie wynikało, że jeden z właściwych organów powinien wydać decyzję zgodną z wnioskiem strony, a zatem ustalić środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczył wyłącznie uchybień o charakterze formalnym, które wymagały ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem zasady jego dwuinstancyjności, jak i z ponownym uzyskaniem stanowiska organów współdziałających. Tego rodzaju postępowanie zostało przez organy przeprowadzone, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Z tego też powodu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut z pkt 4 skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w tej sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, bowiem dowód z opinii biegłego został wprawdzie przeprowadzony w postępowaniu odwoławczym, jednak na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2018 r. II OSK 590/18 postępowanie zostało przeprowadzone ponownie i dowód ten został oceniony przez organy obu instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty kasacyjne, które koncentrują się w istocie na próbie podważenia stanowiska organu w oparciu o stwierdzenie, że dokonana przez te organy oceny materiału dowodowego była nieprawidłowa. W postępowaniu zostały zgromadzone liczne dowody, zarówno z inicjatywy skarżącego (raport oraz jego uzupełnienia), jak i z inicjatywy organów obu instancji. Między innymi na zlecenie organów zostały sporządzone opinie biegłych. Co do zasady w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych nie jest konieczne, a podstawowym dokumentem stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia jest raport, a więc dokument prywatny o specjalnej mocy dowodowej, sporządzany i składany przez inwestora. W tej jednak sprawie, co konsekwentnie podkreśla spółka, mamy do czynienia z rozwiązaniem innowacyjnym, którego oddziaływanie nie jest do końca znane. Jednocześnie przepisy k.p.a. dopuszczają przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, o ile może się to przyczynić do rozpoznania sprawy, co w tej sprawie niewątpliwie miało miejsce. W swoich opiniach biegli wskazali na substancje, które będą emitowane do środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia i są to pył PM-10, dwutlenek siarki, tlenki azotu NO2, tlenek węgla, amoniak, benzen, ksylen, węglowodory aromatyczne, węglowodory alifatyczne, metanoraz pył zawieszony PM 2,5. Wynika to również z raportu oraz jego uzupełnień. Z obliczeń przeprowadzonych przez biegłych wynika, że wystąpią przekroczenia dopuszczalnej wartości odniesienia węglowodorów alifatycznych w powietrzu atmosferycznym poza granicami terenu przedsięwzięcia oraz w miejscach zabudowy mieszkaniowej, w każdym z badanych punktów oraz poza granicami terenu, do którego spółka ma tytuł prawny. Częstotliwość przekroczeń będzie wynosiła 0,28, a maksymalna częstotliwość przekroczeń dopuszczona przez ustawodawcę nie może wynieść więcej niż przez 0,2 % czasu w roku. Według twierdzeń biegłych, wartość ta będzie przekraczana więcej niż przez 0,2% czasu w roku. Natomiast długotrwałe przebywanie ludzi na obszarze, na którym mogą wystąpić przekroczenia dopuszczalnych wartości odniesienia może powodować ujemny wpływ na zdrowie i życie. Normy te powinny być przestrzegane, ponieważ substancje z grupy węglowodorów alifatycznych są substancjami szkodliwymi w nadmiernym stężeniu, stąd niedopuszczalne jest funkcjonowanie zakładu, który emitowałby tego rodzaju substancje z przekroczeniem norm dopuszczonych przez ustawodawcę. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym, z analizy raportu przedłożonego przez spółkę wynika, że przedsięwzięcie będzie oddziaływało w taki sposób, że zostaną przekroczone standardy jakości środowiska. Biegli powołani przez organ zwrócili uwagę, że w raporcie nie podano, w jaki sposób będzie odprowadzane powietrze z systemu odpylania automatycznego odbioru koksu pirolitycznego oraz czy podczas przedmuchiwania azotem gaz będzie odprowadzany do zbiornika gazu pirolitycznego. Dane te mają znaczenie w kontekście wielkości stężeń substancji w powietrzu. Tych ustaleń spółka nie podważyła skutecznie, wskazując jedynie na ustalenia sporządzonej z jej inicjatywy opinii stanowiącej uzupełnienie raportu, która stanowi w istocie powtórzenie danych, które znalazły się w pierwotnej wersji raportu. Z powyższych ustaleń biegłych wynika ponadto, że zostaną przekroczone normy hałasu, a przede wszystkim normy emisji węglowodorów alifatycznych, ustanowione rozporządzeniem Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia do niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. 2010 nr 16 poz. 87). Jest to istotne, ponieważ zakład ma być usytuowany w bliskim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie orzekł, że w okolicach przedsięwzięcia dominuje zabudowa mieszkaniowa, a jedynie, że znajduje się w jego sąsiedztwie, co w istocie nie jest kwestionowane przez spółkę. Ponadto, jak już wyżej wskazano, przedsięwzięcie dotyczy zastosowania procesu pirolizy odpadów, który jest procesem stosunkowo nowym i nie do końca rozpoznanym na gruncie nauki, w kontekście możliwego oddziaływania na środowisko oraz na jego poszczególne komponenty, w tym na zdrowie i życie ludzi. Spółka wskazuje w związku z tym, że obliczenia biegłych mają charakter wyłącznie hipotetyczny, ponieważ przedsięwzięcie jeszcze nie powstało, co nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Co do zasady w każdym bowiem przypadku środowiskowe uwarunkowania ustalane są dla przedsięwzięcia dopiero planowanego. Nie może być natomiast tak, że na podstawie raportu możliwe jest chociaż hipotetyczne przekroczenie norm ochrony środowiska i że to organ ma niejako "dostosować" przedsięwzięcie do tych norm w decyzji środowiskowej. Decyzja środowiskowa musi pozostawać spójna z ustaleniami raportu, a raport ma przewidywać rozwiązania, którego do tego rodzaju ponadnormatywnego oddziaływania nie dopuszczą. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organy wyjaśniły powody, dla których uznały, że brak jest możliwości ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, tym samym motywując, z jakich powodów nie uwzględniły pozytywnego, niewiążącego bezwzględnie stanowiska organów współdziałających. Z tych też powodów skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych strony, ponieważ dowody, które powołała spółka znajdowały się w aktach sprawy i podlegały ocenie na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. Brak było podstaw do dopuszczenia dowodu z akt sprawy II OSK 590/18, ponieważ Sąd I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny były zobowiązane zapoznać się z wydanym w tej sprawie wyrokiem, który był wiążący w granicach wyznaczonych przez art. 153 p.p.s.a. Ponadto, decyzja patentowa z 12 stycznia 2022 r. stanowi jedynie podstawę do stwierdzenia innowacyjności projektu, natomiast nie ma wpływu na ocenę wpływu tego projektu na środowisko (w tym życie i zdrowie ludzi), ponieważ tego rodzaju ocena wykracza poza granice postępowania w sprawie udzielenia patentu. Z kolei aktualizacja i ocena projektu z 14 lipca 2023 r. została sporządzona już po wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i po wydaniu zaskarżonego wyroku i nie mogła być przedmiotem oceny na tym etapie postępowania, szczególnie uwzględniając, że stanowi opracowanie specjalistyczne. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przeprowadzenia tego rodzaju postępowania dowodowego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.