Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 705/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 19 marca 2021 r. R. O. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterostanowiskowej myjni samochodowej wraz

z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [..] w miejscowości R., gmina K.

Postanowieniem z dnia 20 maja 2021 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich (dalej: "ZDW", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r.,

poz. 293 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", w zw. z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy

w zakresie drogi wojewódzkiej nr [..].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przyznał, że art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw.

z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie określa przesłanek, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne uzgodnienie przez zarządcę drogi publicznej projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na to, że przepisy ww. ustawy określające wymóg uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi publicznej nie wskazują bezpośrednio jego merytorycznego zakresu, oznacza to, że zakres ten wynika ze wszystkich zadań wykonywanych przez zarządcę drogi określonych w ustawie z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych

(Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) - dalej: "u.d.p.".

ZDW podał, że na odcinku wspólnej granicy działki nr [..] (na której jest planowana budowa czterostanowiskowej myjni samochodowej) i pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [..], zlokalizowane jest miejsce obsługi podróżnych (dalej: "MOP"),

tj. zatoka autobusowa. Oznacza to, że nieruchomość zlokalizowana na działce nr [..] oddzielona jest od pasa ruchu drogi wojewódzkiej miejscem obsługi podróżnych. Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z § 113 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu

i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) - dalej: "Rozporządzenie", zatoka autobusowa jest przeznaczona tylko dla autobusów i wyłącznie dla pojazdów poruszających się w jednym kierunku. Oznacza to, że ruch innych pojazdów niż autobusy jest zabroniony. Zabronione są również inne manewry pojazdów niż wjazd do zatoki i wyjazd z zatoki w jednym kierunku. Odwołując się do treści § 78 ust. 1 oraz § 113 ust. 7 pkt 5 Rozporządzenia ZDW podniósł, że zjazd publiczny nie może być zlokalizowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, czyli w tym przypadku na odcinku występowania zatoki autobusowej.

Biorąc powyższe pod uwagę organ pierwszej instancji, mając na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, stwierdził że nie ma możliwości uzgodnienia włączenia do pasa ruchu drogi wojewódzkiej, poprzez zatokę autobusową, ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją,

tj. czterostanowiskową myjnią samochodową.

Końcowo ZDW zwrócił uwagę, że w punkcie 1) ppkt c) decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy została określona następująco "nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji; wskazane jest wycofanie współczesnego (planowanego) budynku z historycznej (pierwszej) linii zabudowy". Zdaniem organu pierwszej instancji ustalenie to wymaga doprecyzowania w zakresie jednoznacznego określenia odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni zatoki autobusowej, zgodnie z art. 43 ust. 1 ppkt 3b) u.d.p.

W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 12 października 2021 r. utrzymało je w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po dokonaniu szeregu uzgodnień z innymi organami, w tym - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. - po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Kolegium wskazało, że w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy, przedłożonym do uzgodnienia zarządcy drogi, przewidziano, że obsługa w zakresie infrastruktury komunikacyjnej planowanej inwestycji ma się odbywać w oparciu o drogę publiczną, wojewódzką nr [..] (dz. nr [..] i nr [..]); wjazd i wyjazd z terenu planowanej myjni na warunkach określonych przez zarządcę drogi wojewódzkiej. W tej sytuacji Dyrektor ZDW otrzymując do uzgodnienia projekt decyzji o wskazanej treści, w zakresie posiadanych kompetencji, a wynikających z u.d.p., był zobowiązany wypowiedzieć się

w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia

w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd, który zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium przyznało, że art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki

z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że na odcinku wspólnej granicy działki nr [..] (na której jest planowana budowa czterostanowiskowej myjni samochodowej) i pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [..], zlokalizowane jest MOP, tj. zatoka autobusowa. Oznacza to, że nieruchomość zlokalizowana na działce nr [..] oddzielona jest od pasa ruchu drogi wojewódzkiej miejscem obsługi podróżnych. W tych okolicznościach zadaniem organu uzgadniającego było rozważenie, czy inwestycja na działce nr [..], w kształcie przewidzianym

w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych. W tym zakresie organ pierwszej instancji odwołał się do przepisów Rozporządzenia stwierdzając, że z uwagi na zgodność planowanych działań

z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie ma możliwości uzgodnienia włączenia do pasa ruchu drogi wojewódzkiej, poprzez zatokę autobusową, ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją.

Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1440/18 Kolegium wskazało, że kryterium bezpieczeństwa ruchu drogowego jest istotnym kryterium uzgodnienia z zarządcą drogi. Trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego, kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi.

Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji działając

w ramach swoich kompetencji zobligowany był ocenić przede wszystkim, czy względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym stoją na przeszkodzie uzgodnienia rozwiązań komunikacyjnych objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium przyznało, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest naczelną zasadą obowiązującą przy opiniowaniu projektu decyzji w przedmiotowym zakresie, dlatego też zarzuty Strony przedstawione w zażaleniu uznano za nie mogące mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze na postanowienie Kolegium R.O., wnosząc o jego uchylenie i zwrot kosztów postępowania sądowego, zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 Rozporządzenia poprzez jego błędną interpretację

i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. przyjęcie, że przebudowa wjazdu

z drogi wojewódzkiej nr [..] na działkę nr [..] nie spełnia warunków przewidzianych wyżej wymienionymi przepisami, w szczególności, że wjazd położony jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu na przedmiotowej drodze, podczas gdy

w miejscowości R. przy drodze nr [..] w innych miejscach umiejscowione są wjazdy na zatokach autobusowych, a przedmiotowy wjazd umiejscowiony jest obok,

a nie na zatoce autobusowej;

2. art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez arbitralne przyjęcie, że wnioskowany przez Skarżącego zjazd spowodowałby duże utrudnienia związane z płynnością ruchu i bezpieczeństwem, zaś rejon zatoki autobusowej należy uznać za miejsce stwarzające niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, co stanowi negatywną przesłankę wyrażenia zgody na lokalizację tego zjazdu, pomimo że § 113 ust. 7 Rozporządzenia nie wymienia w katalogu miejsc uznanych przez ustawodawcę za zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego rejonu zatoki autobusowej i podczas gdy organ drugiej instancji nie podjął jakichkolwiek kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji, w tym pominął okoliczność znacznej długości granicy działki Skarżącego, nie ustalił jakiego rodzaju zjazdy już istnieją na przedmiotowej drodze, nie poczynił żadnych ustaleń na okoliczność wymaganej widoczności wjazdu na drogę, rzeczywistego poziomu wykorzystania planowanego zjazdu, czym organ przekroczył dopuszczalne granice uznania administracyjnego;

3. art. 29 ust. 4 i art. 35 ust. 3 oraz art. 4 pkt 21 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, że w niniejszej sprawie, oczywiście

w przypadku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, zachodzą okoliczności szczególne uzasadniające urządzenie wjazdu z drogi wojewódzkiej nr [..], albowiem brak jest możliwości urządzenia i korzystania z innego dojazdu do nieruchomości Skarżącego;

4. art. 22 Konstytucji RP poprzez jego całkowite pominięcie i uznanie, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej Skarżącego poprzez uniemożliwienie mu skomunikowania przedmiotowej w sprawie działki bezpośrednio z drogą krajową nr [..] jest uzasadnione ważnym interesem publicznym;

5. art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie,

że nie doszło do ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego bez uzasadnienia tego koniecznością dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób lub, co najmniej, z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów;

6. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie zachodzi podstawa do przyjęcia, iż odmawiając uzgodnienia sporządzonego przez Wójta Gminy projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterostanowiskowej myjni samochodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [..] w miejscowości R., organ naruszył zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa i zakazu dyskryminacji w życiu gospodarczym, zważywszy, że w sąsiedztwie działki nr [..] w obrębie co najmniej kilkunastu kilometrów zarówno w jedną, jak i w drugą stronę, na całej długości drogi wojewódzkiej [..] usytuowane są zjazdy publiczne i indywidualne.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez zebrania materiału dowodowego celem dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie z góry, że budowa wjazdu z drogi wojewódzkiej [..] na działkę Skarżącego zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu na tej drodze;

2. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez uwzględnienia słusznego interesu lokalnej społeczności oraz Skarżącego, łącznie z narażeniem go na poniesienie wysokich strat majątkowych.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że w zawartym w § 113 ust. 7 Rozporządzenia katalogu nie ma przesłanki w postaci "obrębu zatoki autobusowej", na którą powołuje się organ w postanowieniu, wskazując ją jako podstawę odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Skarżącego nie można przyjąć,

że zaistnienie innej przesłanki (takiej jak zatoka autobusowa) może spowodować automatyczne uznanie, iż lokalizacja zjazdu publicznego zagraża bezpieczeństwu ruchu na drodze. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było, aby każdy przypadek istnienia zatoki autobusowej w obrębie zjazdu publicznego kwalifikowany był jako przesłanka istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, wskazałby ją w katalogu zawartym

w ww. przepisie. Wobec tego wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanki wymienionej

w art. 113 § 7 pkt 1-5 Rozporządzenia można z góry przyjąć, że dochodzi do naruszenia zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast w przypadku stwierdzenia innego stanu faktycznego, organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy stwierdzona sytuacja rzeczywiście stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego.

Skarżący podniósł, że w związku z brakiem wskazania zatoki autobusowej

w przepisie, na który powołano się w postanowieniu, Organ przed jego wydaniem nie prowadził analiz i ocen w konkretnym miejscu i pozostał jedynie na prostym odwołaniu się do zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Jest to niezgodne

z podstawową zasadą legalizmu w postępowaniu administracyjnym (art. 6 k.p.a.), która

w sprawach administracyjnych nakazuje stosowanie wykładni gramatycznej, ograniczenie stosowania analogii i jedynie wyjątkowe stosowanie instytucji uznania administracyjnego.

Skarżący zwrócił uwagę, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym mapy ewidencyjne, wskazują na położenie przy tej samej drodze wojewódzkiej nr [..] na innych zatokach autobusowych innych wjazdów na posesje prywatne, jak i do miejsc publicznych. Jeżeli nawet zjazdy te budowane były w innym, "mniej rygorystycznym", stanie prawnym, to zarówno w poprzednim stanie prawnym, jak i w aktualnym, przesłanka istnienia w pobliżu zjazdu publicznego zatoki autobusowej nie stanowi bezpośredniej podstawy do odmowy usytuowania zjazdu publicznego. Podkreślono, że droga wojewódzka nr [..] na długości od K. do P., a więc także z uwzględnieniem przedmiotowego odcinka drogi, była gruntownie modernizowana niecałe 1,5 roku temu

i wszystkie istniejące zajazdy publiczne zostały wykonane w obecnym stanie prawnym.

Skarżący podał, że zjazd z drogi wojewódzkiej nr [..] na przedmiotową działkę

w istocie już istnieje i został on wybudowany w sposób legalny; jego zamiarem jest jedynie przekwalifikowanie tego zjazdu z indywidualnego na publiczny. Skoro więc zjazd istnieje oznacza to, że stan ten zgodny jest z treścią Rozporządzenia i nie ma konieczności powtórnego badania, czy może on być usytuowany w tym miejscu. Treść omawianego przepisu nie różnicuje bowiem sytuowania zjazdu indywidualnego od publicznego, nie odnosi się również do przebudowy zjazdów już istniejących w tym samym miejscu.

W ocenie Skarżącego zakwestionowanie projektu o warunkach zabudowy przez ZDW czyni niemożliwym podjęcie przez niego dochodowej działalności gospodarczej

w planowanym zakresie, stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący wskazał, że na całej długości drogi wojewódzkiej nr [..] pomiędzy K. a P. istnieje szereg obiektów handlowych i przemysłowych, do których prowadzą zjazdy publiczne, z których wiele usytuowanych jest bardzo blisko zatok autobusowych. W ocenie Skarżącego organy potraktowały go w sposób dyskryminujący, orzekając że w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych ma on mniejsze prawa do skomunikowania swojej nieruchomości, bezpośrednio z drogą publiczną niż inne osoby.

Końcowo zarzucono, że organy nie zebrały materiału dowodowego celem dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i z góry przyjęły, że budowa wjazdu

z drogi wojewódzkiej [..] na działkę Skarżącego zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu na tej drodze. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu (dokumentu), który potwierdzałby stanowisko organu pierwszej instancji zaakceptowane bez jakichkolwiek wątpliwości przez Kolegium, że proponowana lokalizacja zjazdu prowadzi do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przede wszystkim w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego wyniki analizy ruchu, czy opinii wskazującej, że wjazd z działki Skarżącego spowoduje niebezpieczeństwo na zatoce autobusowej. W aktach sprawy próżno szukać także protokołu z oględzin, które powinny poprzedzić wydanie decyzji.

Zdaniem Skarżącego ocena, czy lokalizacja zjazdu publicznego w obrębie zatoki autobusowej stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego uzależniona jest od wielu obiektywnych czynników, w szczególności tego, czy zatoka jest rzeczywiście używana przez zakłady transportu publicznego, a jeżeli tak, to w jakiej częstotliwości zatrzymują się na niej autobusy i ile przeciętnie osób korzysta z tego transportu. Nie sposób dokonać takiej oceny również bez szczegółowego określenia, w jakim miejscu dokładnie znajduje się wjazd, czy usytuowany jest on przed początkiem zatoki, czy za jej zakończeniem. Posługiwaniu się nieostrym terminem "w obrębie zatoki autobusowej", tak jak to czynią organy, jest z całą pewnością niewystarczające. W ocenie Skarżącego istniejący już wjazd nie znajduje się w "obrębie zatoki", gdyż ani się z nią nie pokrywa, ani nawet z nią nie graniczy. Ponadto żaden z mających zastosowanie aktów prawnych nie definiuje pojęcia "obrębu zatoki autobusowej".

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,

a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Aktem poddanym sądowej kontroli jest postanowienie Kolegium z dnia

12 października 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie ZDW z dnia 20 maja 2021 r. odmawiające uzgodnienia przedłożonego przez Wójta Gminy projektu decyzji

o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterostanowiskowej myjni samochodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [..] w miejscowości R., gmina K. - w zakresie drogi wojewódzkiej nr [..].

Odmawiając uzgodnienia organ pierwszej instancji wskazał, że na odcinku wspólnej granicy działki nr [..] i pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [..] zlokalizowane jest miejsce obsługi podróżnych, tj. zatoka autobusowa. Mając to na uwadze ZDW ocenił,

że zjazd publiczny nie może być zlokalizowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, czyli w tym przypadku na odcinku występowania zatoki autobusowej. Mając na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ma możliwości uzgodnienia włączenia do pasa ruchu drogi wojewódzkiej, poprzez zatokę autobusową, ruchu drogowego związanego z planowaną przez Skarżącego inwestycją. Stanowisko ZDW Kolegium uznało za prawidłowe, akcentując że bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest naczelną zasadą obowiązującą przy opiniowaniu projektu decyzji w przedmiotowym zakresie.

Oceniając zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące m.in. infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. W przepisie tym ustawodawca określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora przez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego na danym terenie, co oznacza zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków niż w nim wymienionych. Jednocześnie organ administracji prowadzący takie postępowanie jest związany treścią wniosku inwestora.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53

ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi

(w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej wyspecjalizowany organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok NSA z dnia

9 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 2255/99, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym.

Jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie

z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wnioskowana przez Skarżącego inwestycja była przedmiotem uzgodnienia zarządcy drogi wojewódzkiej nr [..], którym jest Zarząd Województwa, z upoważnienia którego orzekał Dyrektor ZDW, z racji przylegania terenu planowanej inwestycji do pasa drogowego drogi nr [..]. Wskazany organ współdziałający, na etapie postępowania uzgadniającego, miał wyrazić stanowisko dotyczące warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

W projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy, przedłożonym do uzgodnienia zarządy drogi, przewidziano, że obsługa w zakresie infrastruktury komunikacyjnej planowanej inwestycji ma się odbywać "w oparciu o drogę publiczną, wojewódzką nr [..] (dz. nr [..] oraz [..]), wjazd oraz wyjazd z terenu planowanej myjni na warunkach określonych przez zarządcę drogi wojewódzkiej". W tej sytuacji ZDW otrzymując do uzgodnienia projekt decyzji o wskazanej treści, w zakresie posiadanych kompetencji,

a wynikających z u.d.p., był zobowiązany wypowiedzieć się w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd, który zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy wskazać, że art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki

z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka nr [..] w miejscowości R. przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [..]. Planowane zagospodarowanie działki nr [..]

o charakterze usługowym (budowa czterostanowiskowej myjni samochodowej wraz

z infrastrukturą towarzyszącą) niewątpliwie jest okolicznością, która wypełnia hipotezę

art. 35 ust. 3 u.d.p. i wymaga uzgodnienia włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania.

W tych okolicznościach zadaniem organu uzgadniającego było rozważenie, czy inwestycja na działce nr [..], w kształcie przewidzianym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych.

W tym zakresie organy odwołały się do przepisów Rozporządzenia, które w § 78 ust. 1 stanowi, że zjazd publiczny sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1.

W myśl § 113 ust. 7 Rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Trafnie Skarżący zauważa, że § 113 ust. 7 Rozporządzenia nie wymienia rejonu zatok autobusowych jako miejsca zagrażającego ruchowi drogowemu, jednak wykaz tego rodzaju miejsc, zawarty w pkt 1-5 wskazanego przepisu, jest przykładowy, o czym świadczy użyty w tej regulacji zwrot "w szczególności". Kwalifikacja innych miejsc do wskazanej kategorii nie wymaga każdorazowo prowadzenia skomplikowanych analiz

i ocen w konkretnym miejscu, lecz czasami wystarczające jest proste odwołanie się do zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Nie ulega wątpliwości,

że okolice zatoki autobusowej to rejon, gdzie płynność ruchu samochodowego musi ulegać systematycznemu zakłóceniu, wskutek zatrzymywania się autobusów, a następnie włączania się do ruchu. W okolicy przystanku konieczne jest przekraczanie drogi przez osoby z niego korzystające (przez przejście dla pieszych). Miejsce to swym charakterem przypomina więc inne tego rodzaju wskazane w Rozporządzeniu (w pkt 1 i 5), które zaliczono do miejsc wrażliwych dla ruchu nie tylko z uwagi na samo ograniczenie widoczności (jak w pkt 2 i 4), lecz z uwagi na szczególne kwestie specyfiki ruchu. Również okoliczność, że aktualny ruch autobusowy jest niewielki, nie może być przesądzająca dla uznania, że rejon zatoki autobusowej nie jest miejscem zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Istniejąca zatoka autobusowa wraz z wiatą ma służyć zabezpieczeniu potrzeb komunikacji autobusowej także w przyszłości.

Sąd podziela stanowisko organów, że usytuowanie zjazdu w rejonie istniejącej zatoki autobusowej przy przystanku, z którego korzystają pojazdy linii autobusowej, może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W rejonie takiej zatoki płynność ruchu pojazdów ulega bowiem systematycznemu zakłóceniu na skutek zatrzymywania i włączania się do ruchu autobusów korzystających z zatoki. Zakłócenie to byłoby dodatkowo potęgowane, gdyby w rejonie istniejącej zatoki miał być usytuowany wnioskowany zjazd na działkę Skarżącego, na której miałaby zostać wybudowana myjnia samochodowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Można sobie wyobrazić sytuację,

że korzystanie z tego zjazdu przez pojazdy wjeżdżające i wyjeżdżające z i do nieruchomości Skarżącego byłoby utrudnione, gdyby w danym czasie część zatoki była zajęta przez autobus. Z kolei autobus nie mógłby wjechać na zatokę gdyby do proponowanego wjazdu ustawiła się kolejka pojazdów oczekujących na możliwość skorzystania z myjni (co jest nierzadkim zjawiskiem np. w okresie przedświątecznym).

W konsekwencji taki pojazd lub autobus przed wjazdem na proponowany wjazd musiałby się zatrzymać na czynnym pasie ruchu drogi wojewódzkiej nr [..]. Wynikające z takiego usytuowania proponowanego zjazdu zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie zostało w żaden sposób przez Skarżącego podważone.

W świetle powyższych wywodów, przy uwzględnieniu dodatkowo uznaniowego charakteru zaskarżonego postanowienia, brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że jest ono niezgodne z obowiązującym prawem. Należy bowiem mieć dodatkowo na uwadze, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest bowiem powszechnie przyjmowany w orzecznictwie, a zatem organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych powinna przeważać nad interesem indywidualnym jednostki

(zob. wyroki NSA: z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1705/21, z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I OSK 232/20, czy z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19).

Jak już wyżej wskazano - wydanie opartego na treści art. 29 u.d.p. zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma uznaniowy charakter, co ogranicza zakres sądowej kontroli wydanych w tym przedmiocie decyzji. Oczywiście uznaniowość organu nie może oznaczać dowolności. Wydawane rozstrzygnięcia powinny być zatem oparte na analizie całego prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo dokonanych w oparciu o ten materiał ustaleniach faktycznych i jego ocenę w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa materialnego. W tych też aspektach powinny być uzasadnione.

Zdaniem Sądu zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, pomimo lakoniczności ich uzasadnień, zasługują na aprobatę. Na ich podstawie możliwe było bowiem zweryfikowanie zarówno ustaleń, jak i wniosków organów. Należy również zauważyć,

że uchylenie przez sąd administracyjny aktu z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) może nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia aktu przez sąd (por. uchwała NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04).

W ocenie Sądu brak jest również dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zapadłe

w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem wynikającej z art. 32 Konstytucji RP zasady równego traktowania. Z treści

art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. nie wynika bowiem, aby w postępowaniu o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu miały być badane i miały wpływ na treść orzeczenia przesłanki wydania zezwoleń odnośnie do innych zjazdów na zbliżonym terenie, a tym bardziej na innych odcinkach dróg publicznych, czego praktycznie domaga się Skarżący.

Podsumowując należy wskazać, że organy nie przekroczyły granic swobodnego uznania administracyjnego, wyważyły słuszny interes Skarżącego i zasadnie przyznały prymat interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Tym samym zarzuty podnoszone w skardze uznać należy za bezzasadne. Jeszcze raz należy podkreślić, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Jako takie może więc mieć decydujący wpływ na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą m.in. przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy

(zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2225/21).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]