Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 787/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 29 maja 2024 r. nr III/17/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Trzemeszna, położonej przy ul. Gnieźnieńskiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: a) § 12 pkt 1 lit. c) tiret piąte w zakresie słów: "oraz zakazuje się lokalizacji jakichkolwiek innych bezpośrednich zjazdów na teren KP z drogi krajowej nr 15,"; b) § 12 pkt 1 lit. d); 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Miasta Trzemeszna na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 787/24

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr III/17/2024 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 29 maja 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Trzemeszna, położonej przy ul. Gnieźnieńskiej, zwaną dalej: uchwałą, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie: § 12 pkt 1 lit. c) tir. 5 oraz § 12 pkt 1 lit. d), i wnosząc o:

1. stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie: § 12 pkt 1 lit. c) tir. 5 oraz § 12 pkt 1 lit. d), uchwały Nr III/17/2024 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 29 maja 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Trzemeszna, położonej przy ul. Gnieźnieńskiej - ze względu na istotne naruszenie prawa,

2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na sesji w dniu 29 maja 2024 r. Rada Miejska Trzemeszna podjęła uchwałę Nr III/17/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Trzemeszna, położonej przy ul. Gnieźnieńskiej.

Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu 18 lipca 2024 r.

Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024, poz. 609, dalej jako u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej: u.p.z.p.

W wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą (w brzmieniu obowiązującym 29 maja 2024 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono, że w § 12 pkt 1 lit. c) tir. 5 uchwały, ustalono obsługę komunikacyjną dla terenu KP jednym istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr 15, będącej poza granicami obszaru objętego planem, w miejscu wskazanym na rysunku planu, oznaczonym jako: istniejący zjazd z drogi krajowej na teren parkingów (KP). Dla obsługi terenu KP zakazuje się przy tym: wykorzystywania lokalizacji istniejącego bezpośredniego zjazdu na działkę nr ewid. 16 oraz zakazuje się lokalizacji jakichkolwiek innych bezpośrednich zjazdów na teren KP z drogi krajowej nr 15.

Ponadto w § 12 pkt 1 lit. d) uchwały, ustalono zakaz lokalizacji nowych bezpośrednich zjazdów z terenów 1P/U, 4P/U z drogi krajowej nr 15, będącej poza granicami obszaru objętego planem.

Zarzucono, że wprowadzenie do planu miejscowego ww. regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404).

Zauważono, że kwestie związane z budową i przebudową zjazdów regulują przepisy art. 29 pkt 1-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej jako u.d.p.) zgodnie z którymi lokalizację zjazdu i jego parametry techniczne określa zezwolenie zarządcy drogi wydane w formie decyzji administracyjnej. Ponadto zgodnie z ww. przepisami ze względu na wymogi wynikające z przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, to właśnie zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę.

Decyzja administracyjna (zezwolenie na lokalizację zjazdu) jest zatem jedynym aktem, w którym może zostać wskazana lokalizacja zjazdu i wymagania względem niego. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu, w świetle art. 29 ust. 3 u.d.p., określa się m.in. lokalizację zjazdu i jego parametry techniczne.

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że zapisy planu miejscowego, które zakazują realizacji nowych zjazdów czy bezpośrednich zjazdów stoją w sprzeczności z brzmieniem przepisów ustawy o drogach publicznych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podkreślono, że związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2097/15). Należy bowiem zauważyć, że zarządcą drogi nie jest organ uchwałodawczy gminy.

W wyroku z 21 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Ol 184/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że ustawodawca uregulował, iż dopuszczalność budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W konsekwencji tego w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to do modyfikacji przepisów zawartych w ustawie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a zatem pozostawać powinien w zgodzie z Konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są bowiem zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Tak więc regulowanie przez gminę w inny sposób tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa w istotnym stopniu narusza porządek prawny. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, a podzielił je m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdzając w wyroku z 15 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 620/13), że: "ustawodawca nie przyznał organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, że Rada Miejska Trzemeszna wprowadzając do treści planu ww. regulacje wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, co stanowi o istotnym naruszeniu przepisów dotyczących sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

Rada Miejska Trzemeszna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Organ wskazał, że zaskarżone prze Wojewodę zapisy planu wynikają z prymatu ochrony bezpieczeństwa osób i mienia zarówno użytkowników drogi, jak i przyszłych ewentualnych korzystających z terenów przyległych do drogi krajowej nr 15. Droga krajowa nr 15 jest zaliczana do dróg klasy G (głównych) i ma wyższą kategorię i wyższą rangę aniżeli drogi niższej kategorii co prowadzi do sytuacji, że umożliwienie większej liczby bezpośrednich zjazdów z tej drogi powodowałoby utrudnienia w ruchu, jak również mogłoby powodować wypadki drogowe i uszczerbek na zdrowiu, życiu i mieniu dla użytkowników tej drogi.

Wskazano, że zarządca drogi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad już na etapie zbierania wniosków do projektu planu wskazywał, że: "przy opracowywaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Trzemeszna, położonej przy ulicy Gnieźnieńskiej należy uwzględnić następujące uwagi:

1. Przedmiotowy teren położony jest przy drodze krajowej nr 15, zaliczanej do dróg klasy GP (głównych ruchu przyspieszonego), administrowanej przez tut. Oddział.

5. Obsługa komunikacyjna terenu położonego po północne stronie drogi krajowej nr 15 możliwa jest wyłącznie poprzez trzy istniejące skrzyżowania wyposażone w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających w lewo (z ul. Fabryczną, do biurowca Cembrit oraz do firmy Paroc z sygnalizacją świetlną). Obsługa komunikacyjna terenu położonego po południowej stronie drogi krajowej nr 15 możliwa jest poprzez ul. Wiśniową posiadającą włączenie do drogi krajowej. Wyklucza się możliwość tworzenia bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej oraz wykorzystywania istniejących włączeń do obsługi terenu, dla którego planuje się zmianę sposobu zagospodarowania.".

Zwrócono ponadto uwagę, że GDDKiA postanowieniem z dnia 04.02.2022 r. znak O.PO.Z- 3.438.1 5.2022.ep odmówiła uzgodnienia przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na to. że: "Teren objęły przedmiotowym projektem planu położony jest przy drodze krajowej nr 15, administrowanej przez Oddział. W związku z powyższym konieczne jest uzgodnienie jego zagospodarowania z zarządcą drogi krajowej. Po rozpatrzeniu sprawy GDDKiA postanowiła odmówić uzgodnienia przedmiotowego projektu planu. Przedłożony do uzgodnienia projekt planu zakłada lokalizację terenu parkingów, oznaczonego symbolem "KP", na działkach nr 15 i 16 obręb Trzemeszno. W § 12 ust. 1ć) projektu planu określono obsługę komunikacyjną terenu "KP" z drogi krajowej nr 15 będącej poza granicami obszaru objętego planem. Zapis ten jest jednak niemożliwy do zaakceptowania przez zarządcę drogi krajowej. Istniejący zjazd z drogi krajowej nr 15 na działkę nr 16 jest zjazdem indywidualnym i nie może służyć jako dojazd do terenu parkingów, gdyż taki sposób zagospodarowania wiązać się będzie ze znacznym ruchem poprzecznym w obrębie omawianego zjazdu, co jest szczególnie niebezpieczne przy wysokim natężeniu ruchu, wynoszącym 14 619 poj./dobę (dane z Generalnego Pomiaru Ruchu GPR 2020/2021 dla odcinka Lulkowo - Trzemeszno). W związku z powyższym, dla działek nr 15 i 16 należy wyznaczyć obsługę komunikacyjną poprzez działkę nr 17/2 i dalej poprzez działkę nr 17/12, posiadającą włączenie do drogi krajowej nr 15. Z zapisów projektu planu winno jasno wynikać, iż nie należy wykorzystywać istniejącego zjazdu na działkę nr 16 do obsługi parkingów."

Dopiero po dokonaniu w projekcie stosownych korekt, w myśl ww. postanowienia z dnia 04.02.2022 r., postanowieniem z dnia 27.09.2022 r. znak O/PO.Z-3.438.15.2022.1.EP Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnił przedmiotowy projekt m.p.z.p.

Zarządca drogi, zarówno we wnioskach, jak również w późniejszej odmowie uzgodnienia projektu planu miejscowego, wskazywał na brak akceptacji bezpośrednich nowych zjazdów z drogi krajowej nr 15. Stąd mając na względzie prymat ładu "uchwalono" (przyp. Sądu) § 12 pkt 1 lit. c) tiret piąte oraz § 12 pkt 1 lit. d) ww. uchwały III/17/2024 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 29 maja 2024 r.

Na poparcie takiego stanowiska organ wskazał zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych (które nakazują ograniczanie liczby zjazdów z dróg krajowych), jak również wniosek zarządcy drogi krajowej (Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) oraz odmowę uzgodnienia (przez zarządcę drogi krajowej - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad) i ostateczne uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydane właśnie przez tę instytucję.

Ponadto za poprawnością zapisu § 11 ust. 2 przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przemawia również orzecznictwo sądowoadministracyjne (patrz wyrok WSA z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 232/19 oraz wyrok NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 3431/18, CBOSA).

W wyroku WSA z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 232/19 stwierdzono bowiem : "W okolicznościach niniejszej sprawy należy jednak podkreślić, że ostateczna wersja planu miejscowego, zawierająca sporny zapis powstała w wyniku uzgadniania projektu zarówno z GDDKiA (który w postanowieniu odmownym z dnia 16 stycznia 2018 r. wskazał expressis verbis, że obsługa komunikacyjna możliwa jest wyłącznie przez drogę wojewódzką nr 197 i miejsce włączenia do niej winno zostać wskazane na załączniku graficznym stanowiącym integralną część planu), jak i WZDW, który milcząco uzgodnił ostateczna wersję projektu uchwały. Z wykładni przepisów u.p.z.p. wynika, że zadaniem prawodawcy lokalnego jest prowadzenie polityki przestrzennej w sposób kompletny, a więc także przez zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że: "Warunkiem poprawności postanowień planu dotyczących terenów budowlanych jest zapewnienie dostępu działek położonych na terenach tak określonych w planie miejscowym, do drogi publicznej. Wniosek taki wynika z wykładni art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p., które bez wątpienia mają zastosowanie w procesie określania w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod zabudowę i określenia ich komunikacji z drogą publiczną. Kwestionowane rozstrzygnięcia realizują powyższy cel zapewniając działce budowlanej możliwość włączenia do sieci dróg publicznych poprzez zjazd zlokalizowany zgodnie z dyrektywą wynikającą z § 14 pkt 2 planu, którego treść jest rezultatem wypracowanego konsensusu pomiędzy organem gminy a organem uzgadniającym" (wyrok z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 3431/18, CBOSA). Zwrócono uwagę, że w wywodzie Naczelnego Sądu Administracyjnego mowa jest o wypracowanym konsensusie między zarządcą drogi, a organem uchwałodawczym, co miało miejsce także podczas procedury planistycznej w sprawie niniejszej. Umieszczenie w § 12 pkt.2 lit. a) zaskarżonej uchwały wskazanego zapisu nie może być zatem uznane za naruszenie ustawowych prerogatyw zarządcy drogi w zakresie lokalizacji zjazdu z dróg publicznych będące istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę nr III/17/2024 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 29 maja 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Trzemeszna, położonej przy ul. Gnieźnieńskiej, zwaną dalej: uchwałą.

Rozpoznawana skarga została wywiedziona przez Wojewodę Wielkopolskiego, działającego jako organ nadzoru w rozumieniu przepisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

Wojewoda zaskarżył przedmiotową uchwałę w części, tj. w zakresie: § 12 pkt 1 lit. c) tiret 5 oraz § 12 pkt 1 lit. d) i wniósł o stwierdzenie nieważności w/w jednostek redakcyjnych planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (tak m.in.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, CBOSA).

W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320).

Z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10).

Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w tym przepisie, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym. W tym też zakresie, w określonych uwarunkowaniach nie można a limine wykluczyć dopuszczalności wprowadzenia nakazów i zakazów dotyczących skomunikowania terenów poprzez istniejące lub przyszłe (przewidziane do realizacji) zjazdy z drogi publicznej. Niemniej jednak, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 320; przepis w brzmieniu obowiązującym również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono również przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu. Z powyższego wynika, że ustawowo uregulowana została kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną, która jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej.

W przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy (lokalizacji) zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (tak NSA w wyroku z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21, dostępny jw.). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14, dostępnym jw.). Narusza to kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, dostępny jw.).

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na kanwę niniejszej sprawy, wskazać należy, że Sąd dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie to miało charakter istotny. Tym samym zarzuty wywiedzione przez skarżącego częściowo okazały się zasadne.

W kwestionowanym § 12 pkt 1 lit. c) tiret 5 uchwały, ustalono obsługę komunikacyjną dla terenu KP jednym istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr 15, będącej poza granicami obszaru objętego planem, w miejscu wskazanym na rysunku planu, oznaczonym jako: istniejący zjazd z drogi krajowej na teren parkingów (KP). Dla obsługi terenu KP zakazuje się przy tym: wykorzystywania lokalizacji istniejącego bezpośredniego zjazdu na działkę nr ewid. 16 oraz zakazuje się lokalizacji jakichkolwiek innych bezpośrednich zjazdów na teren KP z drogi krajowej nr 15.

Ponadto w § 12 pkt 1 lit. d) uchwały, ustalono zakaz lokalizacji nowych bezpośrednich zjazdów z terenów 1P/U, 4P/U z drogi krajowej nr 15, będącej poza granicami obszaru objętego planem.

Artykuł 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie może być interpretowany w taki sposób, iżby upoważniał radę gminy do normowania, w uchwalanym na jego podstawie m.p.z.p., wskazanych w tym przepisie kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tu: zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nie przewidujący potrzeby dalszej regulacji, w innych ustawach, w tym przypadku w u.d.p. (por. wyrok WSA z 11.7.2019 r., IV SA/Po 242/19; por. też wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14).

Sąd podzielił argumentację Wojewody, że kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z lub na drogę publiczną rozstrzygane są w trybie postępowania administracyjnego – w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego.

Jak stanowi bowiem art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który zaś stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przepis ten wyraźnie i jednoznacznie stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu wymaga wydania indywidualnej decyzji administracyjnej.

Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w ramach udzielonej radzie gminy kompetencji uchwałodawczej brak jest uprawnienia dla organu planistycznego do decydowania o lokalizacji zjazdu. Powyższe leży w kompetencji innego organu, a mianowicie zarządcy drogi, który zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. uprawniony jest do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej. Związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, byłoby sprzeczne z uregulowaniem zawartym w ww. przepisie. Ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów (por. wyroki NSA: z 01.4.2011 r., II OSK 109/11; z 12.4.2017 r., II OSK 2097/15; z 05.12.2018 r., II OSK 108/17; z 29.3.2022 r., II OSK 981/21; z 13.6.2023 r., II OSK 459/22; a także wyroki WSA: z 20.2.2013 r., II SA/Wr 859/12 i II SA/Wr 14/13; z 25.6.2015 r., II SA/Go 218/15; z 10.4.2019 r., II SA/Bd 1298/18; z 7.4.2021 r., III SA/Po 630/20; z 14.2.2024 r., IV SA/Po 787/23; z 21.5.2024 r., II SA/Ol 184/24; z 23.5.2024 r., IV SA/Po 252/24; z 2.10.2024 r., IV SA/Po 644/24).

Podkreślić należy, że ustawowo uregulowano, iż kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 981/21).

Trafnie wskazano w wyroku WSA w Bydgoszczy z 03.08.2016 r. o sygn. akt: II SA/Bd 473/16, iż stanowiąc o zakazie lokalizacji zjazdów z drogi publicznej organ przekroczył zakres upoważnienia do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.), a także naruszył uprawnienia zarządcy drogi określone w ustawie o drogach publicznych, które również zostały szczegółowo określone w jej art. 29. W sytuacji, gdy kompetencje związane z administrowaniem drogami są określone na płaszczyźnie ustawowej, nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. W konsekwencji należy stwierdzić, że brak jest przepisu, który w ogóle pozwalałby radzie gminy na dokonywanie regulacji powyższych kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd w tym składzie powyższe stanowisko w pełni podziela.

W świetle powyższego, w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21, CBOSA). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14, CBOSA). Narusza to bowiem kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2097/15, CBOSA).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, zawarcie w zaskarżonych postanowieniach uchwały :

- w § 12 pkt 1 lit. c) tiret 5 uchwały, zakazu lokalizacji jakichkolwiek innych bezpośrednich zjazdów na teren KP z drogi krajowej nr 15,

- w § 12 pkt 1 lit. d) uchwały, zakazu lokalizacji nowych bezpośrednich zjazdów z terenów 1P/U, 4P/U z drogi krajowej nr 15, będącej poza granicami obszaru objętego planem,

nie stanowi realizacji art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który nakazuje określić w zapisach planu zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, lecz niczym nieuzasadnioną modyfikację przepisów ustawowych, co stanowi wyjście poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że w § 12 pkt 1 lit. c) tiret 5 uchwały, ustalono także obsługę komunikacyjną dla terenu KP jednym istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr 15, będącej poza granicami obszaru objętego planem, w miejscu wskazanym na rysunku planu, oznaczonym jako: istniejący zjazd z drogi krajowej na teren parkingów (KP). Dla obsługi terenu KP zakazano wykorzystywania lokalizacji istniejącego bezpośredniego zjazdu na działkę nr ewid. 16.

Powyższy zapis w ocenie Sądu nie stanowi nieuzasadnionej modyfikacji przepisów ustawowych, stanowiącej wyjście poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, gdyż nie dotyczy kwestii lokalizacji nowych zjazdów - wymagających indywidualnych decyzji administracyjnych zgodnie z art.29 u.d.p. Ponieważ dotyczy on wskazania jakim zjazdem ustalono obsługę komunikacyjną dla terenu KP (istniejącym już zjazdem z drogi krajowej nr 15), a jakiego zjazdu zakazano dla wykorzystywania obsługi terenu KP (już istniejącego bezpośredniego zjazdu na działkę nr ewid. 16) niewątpliwie ustala on obsługę komunikacyjną terenu KP istniejącymi już zjazdami, co nie wymaga wydania indywidualnej decyzji administracyjnej w rozumieniu art.29 u.d.p. Tym samym zapis ten nie stanowił nieuzasadnionej modyfikacji przepisów ustawowych, stanowiącej wyjście poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

W świetle powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono w części obejmującej § 12 pkt 1 lit. c) tiret 5 uchwały w zakresie słów : "ustalono obsługę komunikacyjną dla terenu KP jednym istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr 15, będącej poza granicami obszaru objętego planem, w miejscu wskazanym na rysunku planu, oznaczonym jako: istniejący zjazd z drogi krajowej na teren parkingów (KP). Dla obsługi terenu KP zakazuje się przy tym: wykorzystywania lokalizacji istniejącego bezpośredniego zjazdu na działkę nr ewid. 16".

Z wcześniej przedstawionych przyczyn Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności wprowadzenia pozostałej części zaskarżonych postanowień w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował bowiem w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518).

Jak trafnie wyjaśniono w wyroku WSA w Poznaniu z 10.07.2024 r., IV SA/Po 409/24, publ. LEX nr 3735857, skoro omawiane zagadnienia zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawie i rozporządzeniu, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej. Wobec tego przypomnieć jeszcze należy, że zgodnie z § 135 (załącznika) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - dalej również: ZTP, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a modyfikacja niedopuszczalna bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony - a tym bardziej zmodyfikowany - przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (zmodyfikowano), co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA).

Oceny takiej nie zmienia powoływany w przedmiotowej sprawie argument, że powyższy zapis został niejako narzucony przez GDDKiA.

Odnosząc się do argumentu organu, że zaskarżone postanowienia planu są wynikiem uwzględnienia stanowiska GDDKiA, którego nieuwzględnienie skutkowałoby odmową uzgodnienia projektu tego planu, należy zauważyć, że – po pierwsze – zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. - uzgodnień projektu m.p.z.p. z właściwymi podmiotami, w tym z zarządcą drogi (art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p.), dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.). Oznacza to, że na ewentualną odmowę uzgodnienia przysługuje organowi planistycznemu zażalenie, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p.). Po drugie, okoliczność, że sporne ustalenie planistyczne jest w istocie wyrazem woli zarządcy drogi, nie świadczy o jego niewadliwości, gdyż – jak to już wyżej wyjaśniono – wola zarządcy drogi w kwestii (nie)dopuszczalności lokalizacji zjazdu z drogi publicznej powinna się manifestować w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego, jakim jest m.p.z.p. (wyrok WSA w Poznaniu z 21.11.2024 r., sygn. akt: IV SA/Po 764/24, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność :

1. § 12 pkt 1 lit. c) tiret 5 uchwały w części obejmującej słowa "oraz zakazuje się lokalizacji jakichkolwiek innych bezpośrednich zjazdów na teren KP z drogi krajowej nr 15.",

2. § 12 pkt 1 lit. d) uchwały.

Interpretacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 24 maja 2022 r., w sprawie II OSK 1210/19, 3 kwietnia 2019 r., w sprawie II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r., w sprawie II OSK 75/17; 07 grudnia 2021 r., w sprawie II OSK 451/21).

Nie ulega wątpliwości, że na kanwie niniejszej sprawy doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta – w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w określonej wyżej części zaskarżonego zakresu uchwały. Jednocześnie Sąd stwierdził, że unieważnienie uchwały w części, nie spowoduje dezintegracji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pozostałym zakresie.

Z tego też względu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, a na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.