Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1004/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART.9 UST.1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: ART.33 UST.1 I 3, ART.114  UST 1 PKT 2, ART.115A
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 490/21 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 28 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S.K. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z 28 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z 30 października 2020 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360) przez jego zastosowanie z pominięciem dyspozycji ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610; dalej: ustawa nowelizująca), a tym samym błędne przyjęcie, że wyplata rzeczonego ekwiwalentu za okres przypadający przed dniem 6 listopada 2018 r. powinna nastąpić w oparciu o zasady wytyczone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15

Po drugie, art. 188 pkt 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez jego zastosowanie, tj. w stanie faktycznym dopuszczenie się przez Sąd I instancji orzeczenia o zgodności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP, podczas gdy prerogatywa ta pozostaje zastrzeżona do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego,

Po trzecie, art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i przyjęcie, że uzasadnienie wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 ma moc powszechnie obowiązującą, podczas gdy orzeczenie mające moc powszechnie obowiązującą w rozumieniu przywołanego powyżej art. 190 ust. 1 Konstytucji RP należy rozumieć elementy sentencji orzeczenia sądu konstytucyjnego, a nie także uzasadnienie wyroku.

Po czwarte, art. 193 Konstytucji RP oraz art. 33 ust. 3 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2393) w związku z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez ich niezastosowanie, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że Sąd I instancji rozważał zgodność art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją, a więc powinien był w stanie faktycznym w oparciu o powołane przepisy zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 151 i art. 135 p.p.s.a. oraz w związku z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji, podczas gdy uwzględniając dyspozycję art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. zasadne było oddalenie skargi z uwagi na prawidłowe zastosowanie przez organ art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. przez wskazanie przez Sąd I instancji w wyroku oceny prawnej i dalszego postępowania sprzecznego z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, tj. zasadą legalizmu, podczas gdy organy obu instancji zastosowały przepis prawa, którego domniemanie zgodności z Konstytucją RP nie zostało obalone.

Po trzecie, art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez podjęcie zawieszonego postępowania pomimo braku ustania przyczyn zawieszenia.

Po czwarte, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 ust. 1 i 3 pkt 1 i 2 ustawy o Policji przez nieuwzględnienie okoliczności, że roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP w zakresie, w jakim wyłączył on stosowanie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. W tym też zakresie organ wniósł o zawieszenie postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zasadniczy problem w sprawie dotyczy wykładni art. 115a ustawy o Policji i art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, przy czym Sąd I instancji przyjął, że w zakresie w jakim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nakazuje stosowanie art. 115a ustawy o Policji w jego niekonstytucyjnym brzmieniu stwierdzonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15 w zakresie niekonstytucyjnego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami, jest w sposób oczywisty niekonstytucyjny co uprawnia go do odmowy jego stosowania. W skardze kasacyjnej organ zakwestionował uprawnienie Sądu do takiego działania, uznając je za przekroczenie kompetencji i wkroczenie w sferę zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji o wtórnej niekonstytucyjności części regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest prawidłowe. Nie budzi wątpliwości poprawność teoretycznych wywodów Sądu I instancji odnoszących się do stanu wtórnej niekonstytucyjności. Nie znajdowały one jednak zastosowania w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i to nie tylko ze względu na różny charakter norm wynikających z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. i z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, ale przede wszystkich z uwagi na inną niż przyjął to Sąd I instancji wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Wykładnię ta sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym stanowi art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy", przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21 i jest przyjmowany jednolicie w najnowszym orzecznictwie NSA. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Ustawą zmienianą w art. 1 ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

Wykładnia powyższego przepisu nie powinna ograniczać się wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu, w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wcześniej orzeczenia, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". W treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty. Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnych zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie wykładana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad oraz nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r.

Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiony wyżej rezultat wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zasadniczo zbieżny ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Oznacza to, że za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 115a ustawy o Policji i art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

W świetle powyższych wywodów niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 188 pkt 1, art. 190 ust. 1 i art. 193 Konstytucji RP oraz art. 33 ust. 3 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w związku z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sprowadzające się do zarzucenia Sądowi I instancji dokonania kontroli zgodności konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, podczas, gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny. Zwrócić należy uwagę na różnicę pomiędzy kompetencją do kontroli konstytucyjności przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a kompetencją do stwierdzenia niekonstytucyjności takiego przepisu prawa. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom, przy czym Konstytucję zobowiązani są stosować bezpośrednio – art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Podległość Konstytucji oraz obowiązek jej bezpośredniego stosowania, w wymiarze praktycznym, zobowiązuje sądy do strzeżenia konstytucyjności prawa. Realizacja tego obowiązku - w uproszczonym schemacie - sprowadza się do stosowania przepisów Konstytucji wprost, bądź współstosowania ich z przepisami aktów niższej rangi w ramach tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. W istocie więc stosując każdy przepis prawa, sąd ma obowiązek skontrolować, czy wydobyta z niego norma prawna jest zgodna z Konstytucją. Jeżeli weryfikacja ta wypada pozytywnie, sądowa kontrola konstytucyjności przepisu się kończy, jeżeli wypada negatywnie, sąd albo stosuje inne metody wykładni celem wyinterpretowania z przepisu normy skorelowanej z przepisami Konstytucji, albo ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP (zob. B. Nita, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, "Państwo i Prawo" 2002, nr 9, s. 45 i 46). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd I instancji niezasadnie uznał regulację zawartą w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej za przypadek częściowej wtórnej niekonstytucyjności. Jednak dokonał też prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, eliminując ten wariant rozumienia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, który uznał za sprzeczny z Konstytucją RP. Jak już podano wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji dokonana przez Sąd I instancji jest zasadniczo zbieżna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Częściowa wadliwość argumentacji przytoczonej przez Sąd I instancji na uzasadnienie swojego stanowiska nie skutkowała wadliwością rezultatu wykładni, nie mogła tym bardziej skutkować przekroczeniem kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie zarzuty procesowe zostały postawione wyłącznie jako konsekwencja naruszeń materialnoprawnych, to wobec niezasadności tych ostatnich, nie mogły być skuteczne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. należy wskazać, że abstrahując od tego, że art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, to sformułowane wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 ust. 1 i 3 pkt 1 i 2 ustawy o Policji, przez nieuwzględnienie okoliczności, że roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, z której wynika, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych, w tym prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, tj. zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, z dniem rozwiązania stosunku prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnieniu żądaniu policjanta nie stoi na przeszkodzie przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji przewidujący, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny i jego ogłoszeniem skarżący nie mógł wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15, a więc od 6 listopada 2018 r., powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji zwolnionego ze służby po 19 października 2001 r. roszczenie o wypłatę wyrównania należnego ekwiwalentu. Z chwilą wejścia w życie powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego rozpoczął się bieg terminu przedawnienia roszczeń wynikających z tego wyroku. Przedawnienie żądania wyrównania ekwiwalentu nie stanowiło podstawy oddalenia tego żądania. Zatem nierozpoznanie tej kwestii przez Sąd I instancji nie stanowiło naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Należy także zauważyć, że w sprawie zawisłej w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. akt P 7/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art.190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie. W związku z tym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie oraz wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to także, że zarzut naruszenia art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Ponadto, przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest powzięcie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka potrzeba nie zaistniała, skoro w drodze dopuszczalnych metod wykładni możliwe było odczytanie treści normy zakodowanej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Podmioty stosujące prawo, w tym sądy, mając na uwadze treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, powinny w razie wątpliwości przyjmować takie znaczenie przepisów prawnych, które nie będzie kolidowało z normami konstytucyjnymi (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3006/13). Wykorzystanie metody wykładni prokonstytucyjnej (systemowej i celowościowej) nie może być zatem traktowane jako naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Wprawdzie z treści art. 178 ust. 1 i art. 188 Konstytucji RP wynika, że sądy administracyjne nie są upoważnione do oceny konstytucyjności przepisów ustawowych, nie zwalnia to ich jednak z wynikającego z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP obowiązku uwzględnienia norm konstytucyjnych w procesie wykładni przepisów rangi ustawowej (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I FSK 88/10), które tym samym nie może być utożsamiane z ingerowaniem w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto, jak podkreślano już w orzecznictwie sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, żeby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to, żeby uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 78/14).

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. uwzględnią ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia.