Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1839/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8 § 1, art. 9, 11, 12 § 1 i 2, art. 35, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 2, art. 104 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 56/24 w sprawie ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Świętokrzyskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla pkt II i pkt III zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz M. S. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 22 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 56/24 po rozpoznaniu skargi M.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Świętokrzyskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt I); stwierdził, że Wojewoda Świętokrzyski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III); zasądził od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz M.S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że zawartość akt administracyjnych niniejszej sprawy uzasadnia przyjęcie, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Wyrokiem z 20 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 2777/19, NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2019 r., sygn. I SA/Wa 1713/18, w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 9 lipca 2018 r., zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 4 lipca 2014 r. nr IN.X.7533.3.2013. W uzasadnieniu wskazano, że w rozpatrywanej sprawie nie zostało w jednoznaczny sposób wyjaśnione zajęcie przedmiotowej działki gruntu pod drogę publiczną, jak również pozostawanie jej we władaniu publicznym w dniu 31 grudnia 1998 r. Podkreślono, że niewątpliwie prowadzone były prace związane z utrzymaniem drogi w należytym stanie. Brak jest jednak bezspornych dowodów świadczących o tym, że prace te obejmowały działkę nr A. Wyjaśniono, że przedmiotowa część nieruchomości skarżącego położona jest poza jezdnią drogi i według znajdujących się w aktach sprawy map, stanowi bardzo wąski fragment nieruchomości skarżącego na długości przylegania tej nieruchomości do pasa drogowego. W aktach sprawy znajdują się pisma Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Sandomierzu z 29 października 2007 r. oraz Starosty Powiatowego w Sandomierzu z 8 kwietnia 2013 r. NSA zgodził się z autorem skargi kasacyjnej, że według tych pism działka nr B nie była we władaniu Powiatu Sandomierskiego. Przy czym pismo dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w sposób oczywisty wskazuje na grunt, który obecnie jest przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej, skoro w 1998 r. oraz obecnie w tej części działki rośnie drzewo - dąb o średnicy 0,90 m, a w piśmie tym wskazuje się, że "drzewo nie rośnie w pasie drogowym drogi pow. nr [...]". Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji zostały zobowiązane do uwzględnienia powyższego stanowiska, mając na uwadze również dokumentację i inne dowody związane z postępowaniem prowadzonym w 2007 r. w sprawie wycinki drzewa rosnącego na działce nr B. Dalej wskazano, że akta sprawy zostały zwrócone do organu 6 czerwca 2023 r. Dopiero po około 6 tygodniach, tj. 24 lipca 2023 r. organ wystosował pismo, w którym poinformował strony, że przygotowany został materiał dowodowy w sprawie stwierdzenia, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nabycia przez Powiat Sandomierski z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Poinformował o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy do 15 września 2023 r. W piśmie nie podano żadnych przyczyn, dla których zakończenie sprawy w terminach ustawowych nie było możliwe. W dniu 23 sierpnia 2023 r. do organu wpłynęło pismo zawierające stanowisko uczestnika. W piśmie z 15 września 2023 r. organ poinformował strony o ponownym przedłużeniu terminu zakończenia sprawy do 15 listopada 2023 r. i zwrócił się do Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych (ZDP) w Sandomierzu o przedłożenie dokumentacji i innych dowodów związanych z postępowaniem z 2007 r. w sprawie wycinki drzewa, w tym mapy przedstawiającej drzewo. Powyższe oznacza, że w okresie od 6 czerwca 2023 r. do 15 września 2023 r., czyli przez ponad 3 miesiące, organ nie podjął żadnej czynność zmierzającej do zakończenia sprawy. Później jeszcze dwukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, a 19 grudnia 2023 r. wystosował pismo do Dyrektora ZDP w Sandomierzu w sprawie dokumentacji, która ostatecznie wpłynęła do organu 19 lutego 2024 r. W międzyczasie wpłynęły do organu dwa pisma skarżącego (z 29 września 2023 r., 3 października 2023 r.), a nadto jego ponaglenie (z 6 lutego 2024 r.). W dniu 22 marca 2024 r. Wojewoda Świętokrzyski wydał decyzję kończącą postępowanie w niniejszej sprawie. Od daty zwrotu akt z NSA potrzebował więc na to ponad 9 miesięcy, co wielokrotnie przekracza terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważono, że przewlekłości postępowania świadczy w szczególności: po pierwsze brak jakichkolwiek czynności organu przez ponad 3 miesiące po zwrocie akt z NSA poza przedłużeniem terminu załatwienia sprawy, przy czym w zawiadomieniu z 24 lipca 2023 r. organ nie wskazał żadnych okoliczności uzasadniających to przedłużenie, a wręcz podał, że przygotowany został materiał dowodowy w sprawie; po drugie wystosowanie, poza wezwaniami zawartymi w pismach informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy tylko jednego monitu ponaglającego Dyrektora ZDP w Sandomierzu do nadesłania żądanej dokumentacji (19 grudnia 2023 r). Powyższe wskazuje na brak niezbędnej koncentracji czynności procesowych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., w zawiadomieniu o niezałatwieniu sprawy w terminie organ podając nowy termin zobowiązany jest podać przyczyny zwłoki i pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1). W niniejszej sprawie żadne z zawiadomień nie zawiera pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia, a pierwsze nie podaje przyczyny zwłoki. Ponadto organ nie powinien biernie oczekiwać na przesłanie żądanych przez niego dokumentów, lecz powinien zakreślić stronie zobowiązanej termin do ich nadesłania i pouczyć o skutkach jakie może wywołać brak żądanych dokumentów dla rozstrzygnięcia sprawy. Materiał dowodowy wskazuje, że takich działań Wojewoda nie podjął. W ocenie Sądu I instancji zaistniała przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem przewlekłości należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy, co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy. Taka szczególna sytuacja, w ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie zaistniała, bowiem organ dążył do załatwienia sprawy i ostatecznie ją załatwił, decyzją z 22 marca 2024 r.

Skargę kasacyjną w zakresie dotyczącym pkt. II i III powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając Sądowi I instancji:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 § 1, art. 9, 11, 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ było sprzeczne z prawem w sposób oczywisty, wyraźny i ciężki, zawinione i nieusprawiedliwione, gdyż Organ nie wydał rozstrzygnięcia przez rok, nie mając ku temu żadnych prawdziwych i racjonalnych przyczyn, nie przeprowadził w tym czasie żadnego rzeczywistego i potrzebnego postępowania wyjaśniającego, a tylko zawiadamiał o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, i to bez pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia, a w pierwszym z nich - bez podania przyczyny zwłoki, przy czym najpierw powiadomił stronę o zakończeniu postępowania, a potem nagle zażądał od niej dokumentów z innego postępowania administracyjnego, i to niepotrzebnych w sprawie, próbował przerzucić na stronę obowiązki procesowe, przy czym nie zastosował się do jasnych, wyraźnych wskazań z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, co skutkowało błędnym stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddaleniem skargi w pozostałym zakresie;

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 § 1, 9, 11, 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1-3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i niestwierdzenie w przewlekłym prowadzeniu postępowania Organu cech rażącego naruszenia prawa, w tym błędną akceptację tłumaczeń Organu odnośnie zwłoki w załatwieniu sprawy skarżącego oraz błędne uznanie, że brak było bezspornych dowodów na nieprowadzenie żadnych prac drogowych na działce nr B, co doprowadziło do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalenia skargi w pozostałym zakresie.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Świętokrzyskiego postępowania w sprawie znak SPN.II.7533.258.2023 miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz skarżącego M.S. sumy pieniężnej w kwocie [...] zł ([...] złotych), zasądzenie od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz skarżącego M.S. kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach są trafne.

Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "k.p.a." oraz "p.p.s.a." jednocześnie nie definiuje użytych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. 2023r., poz. 775 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2022, poz. 329 ze zm.) i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.

Okoliczności faktyczne sprawy nie są kwestionowane. Skarga kasacyjna zarzuca Wojewodzie Świętokrzyskiemu przewlekłe prowadzenie sprawy z rażącym naruszeniem prawa argumentując, że na skutek uchylającego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 2777/19 organ ten ponownie prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Powiat Sandomierski z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości , położonej w obrębie dz. nr B pod drogę publiczną. Wskazanym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1713/18 oraz decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 lipca 2018 r., nr DO.1.6614.955.2016.PO i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 lipca 2014 r., nr IN.X.7533.3.2013 stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat Sandomierski prawa własności nieruchomości położonej w gminie W., w obrębie W., zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr B o pow. [...] ha. Jak wynika z akt postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z 2012 r. Po uchyleniu decyzji rozstrzygających tę sprawę, od daty zwrotu akt z NSA, Wojewoda potrzebował ponad 9 miesięcy, aby ponownie wydać decyzję. W ocenie Sądu I instancji okres czasu uzasadnia stawiany Wojewodzie Świętokrzyskiemu zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, ale nie daje podstaw do zarzucenia mu, że przewlekłość ta miała charakter rażący.

Jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, badając sprawność prowadzenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę Świętokrzyskiego i dokonując kwalifikacji charakteru tej przewlekłości, niesłusznie Sąd I instancji uwzględnił wyłącznie czas pomiędzy doręczeniem akt Wojewodzie (po wyroku uchylającym z dnia 30 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 2777/19), a wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ.

Definicja pojęcia przewlekłości postępowania administracyjnego zawarta została w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Na podstawie tego przepisu jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. gwarantuje nie tylko szybkie wydanie rozstrzygnięcia, ale także szybkie załatwienie sprawy, rozumiane jako zakończenie sprawy w całości (por. wyrok NSA z 2.04.2019 r., II OSK 20/19, LEX wyd/el 2024). To oznacza, że zarówno dla prawidłowej oceny zasadności zarzutu przewlekłości, jak i dla prawidłowej kwalifikacji stwierdzonej przewlekłości należy mieć na uwadze, że decyzja administracyjna (której wadliwość została prawomocnie przesądzona) formalnie jedynie kończy postępowanie administracyjne. Nie sposób natomiast przyjąć, że decyzją, która została wprawdzie wydana, ale została następnie prawomocnie usunięta z obrotu prawnego, "załatwiono sprawę" administracyjną w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Uwzględnienie tego faktu ma szczególnie znaczenie, w kontekście skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie celem tych postępowań jest zdyscyplinowanie organów, które podejmując niekiedy pozorowane działania, zwlekają z załatwieniem sprawy administracyjnej. Przyjąć należy, że postępowanie administracyjne kończy się wydaniem takiego aktu, na który strona może powoływać się w obrocie prawnym i w oparciu o który może egzekwować swoje prawa. Oczywiście, trzeba mieć na uwadze, że decyzja administracyjna korzysta z domniemania legalności. Domniemanie to upada jednak w przypadku wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Jeżeli zatem, jak w niniejszej sprawie, jeszcze przed złożeniem skargi na przewlekłość Starosty Świętokrzyskiego, domniemanie legalności decyzji tego organu z dnia 4 lipca 2014r., zostało obalone w drodze prawomocnego wyroku, to z uwzględnieniem pełnego kontekstu tej sprawy należało zbadać kwestię zasadności stawianego temu organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania i kwalifikacji stwierdzonej przewlekłości.

W judykaturze zauważa się, że przyjęty model skargi na przewlekłość, co do zasady, wymusza "fragmentaryzację" oceny stanu przewlekłości do poszczególnych etapów procedury, czyniąc przedmiotem zaskarżenia sposób prowadzenia postępowania przez jeden organ w jednej instancji (por. P. Kornacki,: Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego. Warszawa 2014, s. 184-185). Nie może być bowiem wątpliwości, że czas trwania postępowania uzasadniać mogą kolejne orzeczenia, w których uchyla się wcześniejsze ustalenia i przekazuje sprawę do niższej instancji. Orzeczenia te są zazwyczaj spowodowane błędami popełnionymi w niższej instancji, a powtarzanie się takich błędów może wskazywać na braki systemowe (por. np. wyrok ETPC z 29 listopada 2016 r., skarga nr 76943/11, sprawa Lupeni p. Rumunii). Takie sytuacje nierzadko jednak poddawane są ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podzielił pogląd, że nie jest wykluczone uwzględnianie przy ocenie sprawności prowadzenia postępowania okoliczności odnoszących się do etapów wcześniejszych. Uwzględnianie dotychczasowego przebiegu sprawy jest możliwe pośrednio, w takim sensie, że ocena zachowania organu na aktualnym etapie postępowania może być dokonywana przy uwzględnieniu przebiegu i wyników także wszystkich wcześniejszych etapów postępowania w tej samej sprawie rozumianej materialnie (por. P. Kornacki, Ibidem, s. 313 [w:] wyroku NSA z dnia 27 października 2016 r. sygn. I OSK 1781/16). Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpatrującym podziela wyrażone w tym wyroku stanowisko o istnieniu potrzeby zindywidualizowanego podejścia do rozpoznawania skarg na przewlekłości postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że powyższe stanowisko zachowuje aktualność również w kontekście uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r., sygn. I OPS 1/21. Obie te uchwały posługują się kodeksowym terminem "załatwienia sprawy". Nie ma natomiast wątpliwości, że na podstawie art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja administracyjna w doktrynalnym ujęciu stanowi "władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. (...). Prawo administracyjne reguluje akty administracyjne, jako działania jednostronne i władcze, a więc takie, które posiadają wobec adresata moc obowiązującą i których wykonanie zapewnia szereg środków, którymi administracja dysponuje we własnym zakresie" (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, 2004, s. 179–180 [za:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex wyd/el 2024). Już zatem fakt braku rozważenia całego okresu trwania postępowania, w kontekście kwalifikacji stawianego Wojewodzie Świętokrzyskiemu zarzutu przewlekłości postępowania czyni skargę kasacyjną zasadną.

Całkowicie pominięto w istocie fakt, że w razie ponownego rozpoznania sprawy (po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny) organ jest zobowiązany do niezwłocznego i rzetelnego wykonania wytycznych wynikających z wyroku sądu, dokonania wszechstronnej analizy zebranych dowodów oraz szybkiego zakończenia postępowania decyzją merytoryczną. Organ nie ma prawa w sposób dowolny odsuwać w czasie finalnego rozstrzygnięcia sprawy. W realiach niniejszej sprawy Wojewoda, mimo otrzymania jasnych wytycznych wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 2777/19, nie podjął niezwłocznie czynności zmierzających do sprawnego i efektywnego uwzględnienia wskazań sądu. Taka praktyka stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 7 i art. 8 k.p.a. zasadą budowania zaufania do organów administracji oraz dyrektywą prowadzenia postępowania w sposób sprawny i wolny od zbędnych formalności. Ponadto narusza ona obowiązek załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 i 36 k.p.a. W literaturze przedmiotu oraz utrwalonej linii orzeczniczej przyjmuje się, że przewlekłość postępowania, niewynikająca z obiektywnych i rzeczywistych trudności dowodowych, ale będąca skutkiem bierności lub zbędnego mnożenia czynności dowodowych przez organ, należy traktować jako rażące naruszenie prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2022; wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. I OSK 273/16). Mając na uwadze powyższe i pełen kontekst tej sprawy, należy jednoznacznie stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Świętokrzyskiego, pomimo precyzyjnych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w braku uzasadnionych podstaw do dalszego zwlekania z wydaniem decyzji, stanowiło rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 7, 8, 35 oraz 36 k.p.a., co było podstawą do stwierdzenia przed sądem administracyjnym niewłaściwego, obarczonego kwalifikowanym charakterem naruszenia wymogu sprawnego prowadzenia postępowania. Analizując zgromadzony w sprawie materiał należy stwierdzić, iż zachowanie organu administracji publicznej – Wojewody – w sposób opisany w stanie faktycznym wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie trudno doszukać się jakichkolwiek obiektywnych przesłanek, które usprawiedliwiałyby tak długie prowadzenie postępowania, wielomiesięczne zwlekanie z wydaniem rozstrzygnięcia, jak również brak dynamiki działań po otrzymaniu akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art.12 § 1 i § 2 oraz art.35 § 3 k.p.a. nie stwierdzając rażącego charakteru przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę Świętokrzyskiego postępowania.

Konsekwencją prawidłowo przeprowadzonej oceny, stwierdzającej, że przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powinno być rozważenie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Choć ustawodawca nie określił przesłanek, którymi powinien kierować się sąd przy przyznawaniu sumy pieniężnej, pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu ("sąd może przyznać"), to jednak nie jest to uznanie dowolne, ale uprawnienie orzecznicze sądu administracyjnego, który powinien z niego skorzystać stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. A zatem, sąd administracyjny który stwierdzi, że konkretne w danej sprawie uchybienie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania sumy pieniężnej skarżącemu tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach (por. J. P. Tarno: Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym. "Kwartalnik Prawa Podatkowego" 2017, nr 2, str. 47-48).

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W związku z tym zaskarżony wyrok powinien być uchylony w zaskarżonym zakresie po to, aby Sąd I instancji mógł ponownie ocenić zasadność żądania skarżącego przyznania mu od organu administracji sumy pieniężnej, co do zasady oraz ewentualnie co do wysokości.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.