Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 111/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust 4 pkt 5, 60 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi N.B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 21 października 2022 r. znak: DPZ.WPA-ZOD.4351.77.2022.2.MŻ w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 czerwca 2022 r., znak: O/ŁO.Z-3.4351.180.2022.AS, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz N.B. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zw. dalej "GDDAKiA", postanowieniem z dnia 21 października 2022 r., znak DPZ.WPA-ZOD.4351.77.2022.2.MŻ, utrzymał w mocy postanowienie Zastępcy Dyrektora Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 czerwca 2022 r., znak O/ŁO.Z-3.4351.180.2022.AS, omawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...].

W uzasadnieniu postanowienia GDDKiA wskazał, że w dniu 8 czerwca 2022 r. Burmistrz [...]wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr [...]o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), zw. dalej "u.p.z.p.".

Postanowieniem z 22 czerwca 2022 r., znak O/ŁO.Z- 3.4351.180.2022.AS, Zastępca Dyrektora Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

N B wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy GDDKiA ustalił, iż w otoczeniu analizowanej nieruchomości nie ma ścisłej zabudowy, dlatego też przyjął, że działka nr [...] leży w otoczeniu drogi krajowej nr [...], na którym nie dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (vide: załącznik nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy w postaci mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1: 1000). W ślad za powyższym zarządca drogi krajowej nr [...]dokonał więc analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy, pod kątem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r.,poz. 1693 ze zm.), zw. dalej "u.d.p.", a mianowicie, czy planowana inwestycja nie narusza jego postanowień w zakresie jej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], tj. co najmniej 25,0 m. Treść pkt. 2 ppkt 2.1.1. omawianego projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, iż cyt. "nieprzekraczalna linia zabudowy - wyznaczona w odległości 25m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej". Mając na uwadze, że nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona spełniając ww. wymóg, zarządca drogi nie wniósł uwag w tym zakresie.

Oceniając drugi z aspektów, GDDKiA działał w oparciu o art. 35 ust. 3 u.d.p. w światle którego, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

W przedmiotowej sprawie przedłożony przez Burmistrza [...]projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, zawiera ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej wskazując w pkt 2.4 lit. a cyt.: "Dostęp do drogi publicznej - bezpośrednio z drogi krajowej ul. [...] (dz. o nr [...])", tj. na wysokości ww. działki, w granicach pasa drogowego drogi krajowej, istniał zjazd publiczny, zlokalizowany w km 169+290, strona prawa, zrealizowany przez użytkowników nieruchomości z naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych. Postępowanie w sprawie wybudowania przedmiotowego zjazdu, bez zezwolenia zarządcy drogi, na dzień uzgodnienia, zostało zakończone ostateczną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 16 lutego 2017 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję z 21 czerwca 2016 r., orzekającą o wymierzeniu kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Złożona przez stronę postępowania skarga na decyzję z 16 lutego 2017 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1009/17. Skarga kasacyjna, skierowana do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wskazany wyrok nie została dotychczas rozpoznana.

Jednocześnie wobec ww. zjazdu organ nadzoru budowlanego tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadzi postępowanie w przedmiocie jego rozbiórki. Ponadto decyzją z [...]lutego 2022 r. znak [...] zarządca drogi krajowej, po rozpoznaniu wniosku właściciela działki nr [...] odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Złożony od tej decyzji środek zaskarżenia tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawie został rozpoznany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w postępowaniu zakończonym decyzją z 13 czerwca 2022 r., znak DPZ.WPA-ZOD.4241.39.2022.2.AA, utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.

GDDKiA ustalił, iż na dzień wydania niniejszego postanowienia, działka nr [...] nie posiada zapewnionej obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem zjazdu zwykłego (dotychczas indywidualnego) z drogi krajowej nr [...]do ww. działki. Brak jest więc podstaw dokonania analizy możliwości włączenia do ww. drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego inwestycją objętą projektem decyzji o warunkach zabudowy bowiem wnioskodawca powinien już w momencie występowania z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy legitymować się zezwoleniem na lokalizację zjazdu, wydawanym przez zarządcę drogi w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych.

Z uwagi na fakt, iż właściciel działki nr [...] wystąpił ze stosownym wnioskiem do zarządcy drogi krajowej nr [...]o lokalizację zjazdu indywidualnego i uzyskał decyzję odmowną, GDDKiA wskazał, że istnieje możliwość wskazania w zakresie zapewnienia obsługi komunikacyjnej ww. inwestycji za pośrednictwem dróg publicznych niższej kategorii. Taki zapis musi jednak wprost wynikać z przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w art. 61 ust. 1 pkt 2 na warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", z czego należy wywodzić, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. W momencie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej przy drodze krajowej nr [...]w m. [...], sposób zapewnienia obsługi komunikacyjnej musi być dla organu uzgadniającego możliwy do oceny w sposób realny. Tylko w takim przypadku, zarządca drogi krajowej nr [...]będzie mógł uzgodnić przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą przeznaczenia przedmiotowej działki.

W niniejszym postępowaniu najistotniejszą kwestią jest fakt, że zarządca drogi nie wydał dotychczas zezwolenia na lokalizację bezpośredniego zjazdu zwykłego (indywidualnego) z drogi krajowej do działki objętej opracowanym projektem decyzji o warunkach zabudowy, a więc brak jest prawnie zapewnionego dostępu tej nieruchomości do drogi, w związku z czym należy uznać to za brak podstaw prawnych dla uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła N B zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niedokonanie analizy wpływu obsługi komunikacyjna dz. [...] istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...] na bezpieczeństwo ruchu drogowego (co stanowi główną przesłankę uzgodnienia), niewskazanie na podstawie jakich dowodów poczynione zostały poszczególne ustalenia faktycznie przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, nieustosunkowanie się przez organ do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także przyjęcie, iż organ prawidłowo oraz wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe, podczas gdy faktycznie nie została dokonana ocena koherentności prowadzonego postępowania dowodowego;

- art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oparciu orzeczenia o wybiórczo oceniony materiał dowodowy oraz nie odniesieniu się do wszystkich twierdzeń zgłoszonych przez skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skutkujące błędnym ustaleniem, że nieruchomość objęta opracowanym projektem decyzji o warunkach zabudowy posiada zrealizowany nielegalnie zjazd publiczny;

- art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, wydanego w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co przejawia się w ustaleniu, że nieruchomość objęta opracowanym projektem decyzji o warunkach zabudowy posiada zrealizowany nielegalnie zjazd publiczny - pomimo, że działka ewidencyjna nr [...] obsługiwana jest zjazdem indywidualnym (zwykłym) istniejącym co najmniej od lat 50-tych ubiegłego wieku, zaś obowiązek uzyskiwania zezwolenia zarządcy drogi na urządzenie (wykonanie, lokalizację) zjazdu z drogi istnieje dopiero od dnia 7 maja 1962 r. na mocy art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. polegającego na wykroczeniu przez organ poza przysługujące mu kompetencje i kierowanie się w toku wydawania skarżonego postanowienia okolicznościami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona, tj. kwestiami dotyczącymi dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, podczas gdy uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym będącej główną przesłanką tego uzgodnienia.

Wskazują na te zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, GDDKiA podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zw. dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające, wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym ich uchylenie.

W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia GDDKiA stanowiły przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z unormowań tych wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przedmiotowe uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 K.p.a. i następuje w formie postanowienia, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

Trafnie wskazał GDDKiA, że organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi, zakres właściwości rzeczowej wyznacza przepis art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Powyższy przepis stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09, CBOSA).

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się zatem, że w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. badana jest możliwość dostępności do drogi o określonej klasie, jak i to czy "możliwość" ta spełnia wymogi bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zasadniczą przesłankę oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2985/20, CBOSA). Zarządca drogi powinien więc mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, CBOSA; tak też R. A. Rychter, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, opubl. LEX/el. 2019).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że niezbędnym i zasadniczym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi wyczerpujących ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3330/17, CBOSA). W negatywnym postanowieniu zarządca drogi powinien zatem wykazać związek pomiędzy powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia dla ruchu a faktem, że określona przez inwestora liczba pojazdów na skutek zmiany sposobu zagospodarowania terenu będzie wjeżdżać lub zjeżdżać na nieruchomość przyległą do drogi (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., sygn. akt II SA 1226/98; W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, opubl. LexisNexis 2010).

Sąd podziela w tym względzie poglądy orzecznictwa, że sama tylko okoliczność, iż na drodze krajowej występuje znaczne natężenie ruchu, nie może być uznana za wystarczającą przesłankę do wydania negatywnej opinii w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do tej drogi, bez uprzedniego rozważenia, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie zagrożenia w ruchu przez sam fakt, że określona ilość pojazdów zjeżdżałaby na tę drogę, czy też wyjeżdżałaby z tej drogi (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., sygn. akt II SA 1226/98). Również samo powołanie się na konieczność ograniczania liczby zjazdów z drogi danej kategorii, wynikającą z dyspozycji przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, nie może być co do zasady uznane za wystarczającą przesłankę do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Bez rozważenia bowiem, nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy tej drodze, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez sam fakt, iż określona liczba pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wjeżdżała z terenu inwestycji na daną drogę, negatywne rozstrzygnięcie organu uzgadniającego trzeba uznać za przedwczesne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 czerwca 2020r., sygn. akt II SA/Bd 68/20, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że podstawę rozstrzygnięcia GDDKiA powinny stanowić przede wszystkim ustalenia, czy planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W tym celu organ zobowiązany był przedstawić konkretne informacje uzyskane po zweryfikowaniu warunków drogowych panujących na drodze, obejmujące m.in. liczbę i charakter zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki objętej planowaną inwestycją, odległości między tymi zjazdami, występowanie skrzyżowań dróg, intensywność ruchu na drodze krajowej nr [...]oraz kolizyjność występującą na danym jej odcinku.

Dyrektor GDDKiA odmawiając przedmiotowego uzgodnienia ograniczył się tymczasem tylko braku dostępu inwestycji do drogi publicznej przez urządzony zjazd. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera natomiast jakichkolwiek rozważań, które powinny być przedmiotem oceny zarządcy drogi, dokonywanej w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. W tym względzie organ stwierdził jedynie, że jest organem wyspecjalizowanym do czynienia tego rodzaju ustaleń, co nie jest kwestionowane w sprawie, jednak w żaden sposób nie ustalił i nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierzone przedsięwzięcie wpłynie na ewentualne zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym na danym odcinku drogi krajowej nr [...].

W rozpoznawanej sprawie jako przyczynę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, GDDKiA podał natomiast faktyczny brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez urządzony zjazd publiczny. Sąd nie podziela jednak poglądu organu, że w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ ten jest uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W szczególności nietrafny jest pogląd, że warunkiem koniecznym uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest uprzednie wybudowanie zjazdu po uzyskaniu decyzji o lokalizacji zjazdu wydanej w trybie art. 29 u.d.p. Jak już wyjaśniono, zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Organem, któremu powierzono kompetencję do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Kompetencje organów współdziałających przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy muszą w takim przypadku podlegać wykładni ścisłej. Kompetencje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy określają przepisy art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 43 u.d.p. Wynikająca z przepisu art. 35 ust. 3 u.d.p. ocena "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" nie może być utożsamiana z przesłanką dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przez dostęp do drogi publicznej, dla celów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ocenia zatem, czy istnieje możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, a więc czy teren ten przylega bezpośrednio do drogi publicznej albo czy ma dostęp do drogi publicznej poprzez służebność lub drogę wewnętrzną. Natomiast rolą organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p., tj., zarządcy drogi, jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Ponownie przypomnieć trzeba, że kluczowym kryterium dokonania tej oceny przez zarządcę drogi jest kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego (wyrok NSA z 15 stycznia 2020r., II OSK 3330/17, wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, CBOSA). Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, warunki jej użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (wyrok NSA z 19 listopada 2009 r., II OSK 948/09; z 20 grudnia 2010 r., II OSK 1783/09). Należy dodać, że wykładnia zakresu kompetencji zarządcy drogi przyjęta w niniejszym wyroku jest zgodna z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3164/17, w którym wskazano, że nieprawidłowy jest pogląd zakładający, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej z uwagi na brak zjazdu publicznego lub decyzji zezwalającej na jego wykonanie. Dalej NSA zwrócił uwagę, że skoro teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej, to uznać trzeba, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy a limine wyłącza możliwość uzgodnienia warunków zabudowy każdego zamierzenia, w wyniku którego miałby być wykonany zjazd na drogę publiczną. Bezsprzecznie przy tym odmowa uzgodnienia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, następuje wówczas z przyczyn innych niż te, którymi powinien się kierować organ dokonujący uzgodnienia. Warto zauważyć, że stanowisko zbieżne z tym poglądem zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z 10 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2742/19; z 4 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2367/19; z 2 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1052/19; z 22 listopada 2018r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/18; z 19 grudnia 2018 r., sygn.. akt IV SA/Wa 2525/18.

W zaskarżonym postanowieniu organ skupił się na kwestii braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej i konieczności istnienia zjazdu publicznego, wykroczył zatem poza przysługujące mu kompetencje i kierował się okolicznościami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona. Zasadne są w związku z tym zarzuty skargi naruszenia art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. GDDKiA rozpoznając sprawę w ogóle nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Dodać należy, że czym innym jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a tym bardziej budowa takiego zjazdu. Druga ze wspomnianych spraw stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 u.d.p. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, czy ostatecznie zgoda na lokalizację zjazdu zostanie wydana. Kwestie szczegółowej lokalizacji tego zjazdu oraz jego parametrów technicznych są rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. W postepowaniu prowadzonym w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. nie można jednak wymagać od inwestora, aby w celu uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy otrzymał najpierw akceptację szczegółowych rozwiązań projektowych zjazdu z drogi publicznej i dokonał wybudowania nowego zjazdu publicznego na tę nieruchomość. Kwestia ta pozostaje we właściwości następnego etapu inwestycji, tj. uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyska bez przedłożenia właściwym organom administracji architektoniczno-budowlanej uzgodnionego z GDDKiA projektu budowy przedmiotowego zjazdu.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 września 2019r. (sygn. akt IV SA/Wa 1776/19), że w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ww. ustawy rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez nowy zjazd jest możliwe, dlatego powinien przy tym uwzględnić już wydane ostateczne zezwolenie wydane przez uprawniony organ (tj. ten sam organ w niniejszym przypadku) w trybie art. 29 ustawy. Organ uzgadniający nie może bowiem sam dokładnie tego zagadnienia określić, wykroczyłby poza zakres kwestii będących przedmiotem uzgodnienia i wkroczyłby w zakres postępowania uregulowanego w art. 29 ustawy w sytuacji, gdyby wskazał szczegółowe warunki (miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne) dotyczące już samej realizacji zjazdu.

Należy wyjaśnić, że zakresy merytoryczne decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu i postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy pod kątem obsługi komunikacyjnej będą zbliżone, co nie znaczy, że identyczne. Postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 35 ust. 3 cyt. ustawy jest elementem procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przyległej do pasa drogowego, postępowanie w trybie art. 29 jest natomiast elementem procesu inwestycyjnego polegającego na budowie w pasie drogowym zjazdu. Decyzją wydaną na podstawie art. 29, w przypadku braku negatywnego wpływu planowanej inwestycji na ruch drogowy, udziela się zezwolenia na lokalizację zjazdu w konkretnym miejscu, z podaniem konkretnych parametrów technicznych i z odpowiednim pouczeniem o dalszym postępowaniu mającym na celu uzyskanie pozwolenia na budowę i w konsekwencji - realizację zjazdu.

Natomiast postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3, nawet w przypadku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zawierającej zapis, iż obsługa komunikacyjna będzie się odbywać poprzez nowy zjazd, rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez nowy zjazd jest możliwe, a więc orzeka się jedynie w kwestii ochrony drogi, tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi tej klasy, bez podawania jakichkolwiek technicznych parametrów. Postanowienie uzgadniające projekt decyzji nie zastępuje bowiem decyzji o lokalizacji zjazdu.

Zatem mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że w trybie art. 35 ust. 2 u.d.p. badana jest możliwość dostępności do drogi o określonej klasie, jak i to czy "możliwość ta" spełnia wymogi bezpieczeństwa.

W judykaturze wyrażany jest ponadto pogląd, że gdyby konsekwentnie wymagać lokalizacji, a tym bardziej budowy zjazdu na etapie planowania inwestycji, to wówczas niemożliwe lub nadmierne utrudnione byłoby uzgodnienie nie tylko projektów decyzji o warunkach zabudowy, ale również projektów planów miejscowych (art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie), zwłaszcza dla terenów dotychczas niezabudowanych lub nieposiadających wykonanych zjazdów (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2742/19).

W przedmiotowej sprawie organ nie przedstawił jakichkolwiek argumentów odnoszących się bezpośrednio do kwestii najistotniejszej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Z postanowienia organu wynika jedynie tyle, że działka na której planowana jest inwestycja nie posiada zapewnionej obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...]i w związku z tym brak jest podstaw dokonania analizy możliwości włączenia do ww. drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego inwestycją objętą projektem decyzji o warunkach zabudowy.

Należy mieć przy tym na uwadze, że co do zasady organ uzgadniający nie może uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy "pod warunkiem", bowiem przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. W odniesieniu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednak wykluczone stosowanie mechanizmu przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do uzgadniania projektu planu miejscowego. Jeżeli zatem organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie widzi możliwości jego uzgodnienia w kształcie przedstawionym w przedłożonym przez organ główny projekcie, to odmawiając jego uzgodnienia winien wskazać, na jakich warunkach uzgodnienie takie byłoby możliwe. Może zatem zastosować mechanizm podobny do przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., gdyż nie ma do tego przeciwskazań wynikających z obowiązujących przepisów, a za jego zastosowaniem przemawiają zasada zaufania, wynikająca z art. 2 Konstytucji i art. 8 k.p.a. oraz zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2469/17, CBOSA). Wskazanie owych warunków winno być przy tym jednoznaczne, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organ główny powinien zrobić (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 836/17). Organ, rozpoznając ponownie kwestię uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie jest związany terminem przewidzianym w art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. (zob. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1990/15).

W tej sprawie "warunkiem" uzgodnienia jest de facto zrealizowanie przez inwestora nowego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]na działkę nr [...] w miejscowości [...]. Jak wywiedziono powyżej, uzależnienie uzgodnienia projektu decyzji od takiego warunku pozostaje jednak poza kompetencjami zarządcy drogi wskazanymi w art. 35 ust. 3 u.d.p. i jest sprzeczne z charakterem decyzji o warunkach zabudowy.

Kwestia czy istnieje podstawa do uzgodnienia przedmiotowej inwestycji powinna być ponownie przez organ uzgadniający rozpoznana w świetle przesłanek z art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 u.d.p. Rozpoznając sprawę ponownie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będzie miał na uwadze wskazaną wyżej ocenę prawną.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.