Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 898/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2025-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oddział w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oddział w O. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 czerwca 2024 r. Starosta [...] (dalej: "starosta", "organ pierwszej instancji") odmówił [...] spółce z o. o. [...] (dalej: "spółka", "inwestor") zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budowli - wolnostojącego urządzenia reklamowego na działce [...].

Starosta stwierdził, że spółka nie przedłożyła zgody zarządcy drogi na zmianę przeznaczenia terenu przyległego do pasa drogowego, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej: "u.d.p."). Dodał, że zarządca drogi, tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie (dalej: GDDKiA, "skarżący") w piśmie z 11 kwietnia 2024 r., podniosła, że ww. działka położona jest w obszarze przyległym do drogi krajowej nr S7 na odcinku [...], zaliczonej do klasy dróg ekspresowych oznaczonych symbolem "S", a w sąsiedztwie zlokalizowany jest węzeł drogowy [...]. Wskazał też, że usytuowanie projektowanego urządzenia reklamowego może stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców i powołał się na ust. VII pkt 4 załącznika nr II do umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35, dalej: "umowa europejska").

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu inwestor stwierdził, że nieruchomość ta nie jest połączona z drogą ekspresową S7, lecz z drogą powiatową. Nie ma zatem podstawy prawnej do uzgadniania zmiany zagospodarowania terenu. Wywiódł, że umowa międzynarodowa nie jest obowiązującym aktem prawnym w Polsce. Dodał, że umowa europejska dotyczy wyłącznie pasa drogowego a nie wszystkich terenów znajdujących się wzdłuż drogi. Wywiódł, że ewentualne naruszenie ust. VII pkt 4 załącznika do tej umowy musiałoby się wiązać z wykazaniem naruszenia przepisów prawa krajowego regulujących dopuszczalne odległości sytuowania reklam przy drogach czy regulujących kwestie związane z niedopuszczeniem przez zarządcę drogi do pogorszenia warunków związanych z bezpieczeństwem ruchu. GDDKiA nie wykazała zaś, że przedmiotowa reklama ma jakichkolwiek negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu prowadzonego na drodze ekspresowej.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "wojewoda") decyzją z 4 października 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i zezwolił spółce na budowę wolnostojącego urządzenia reklamowego na przedmiotowej działce.

Wojewoda stwierdził, że z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej "p.b.") wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a udzielenie pozwolenia na budowę uzależnione jest od jednoczesnego spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 p.b. Ocenił, że załączone do wniosku o pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany spełniają wymagania określone w art. 35 ust. 1 p.b. Stwierdził, że działka inwestycyjna położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 1U-P miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów [...] określonej jako teren usług lub produkcji. Na tym terenie plan wykluczył lokalizowanie usług handlu wielkopowierzchniowego, turystyki, usług sportu i rekreacji, usług kultury i rozrywki, usług kultu religijnego, usług bezpieczeństwa publicznego oraz elektrowni wiatrowych, lecz nie wykluczył możliwości lokalizowania urządzenia reklamowego. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie narusza wskaźników kształtowania zabudowy ustalonych w planie, a jego projektowana lokalizacja nie przekracza ustalonej w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi krajowej. Wojewoda dodał, że urządzenie reklamowe nie będzie podświetlane i zostanie usytuowane w odległości 41 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej, co spełnia wymagania wynikające z art. 43 ust. 1 u.d.p.

W złożonej na tę decyzję skardze GDDKiA zarzuciła, że inwestor powinien uzyskać uzgodnienie z zarządcą drogi S7 stosownie do art. 35 ust. 3 u.d.p. Wskazała, że choć przepis ten nie określa wytycznych, którymi powinien kierować się zarządca drogi, to organ ten musi mieć przede wszystkim na względzie zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi krajowej w zakresie swojej kompetencji działa zgodnie z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym i nie dopuszcza do zagrożenia tego bezpieczeństwa. Stwierdziła, że celem uzgodnienia przez zarządcę drogi jest przede wszystkim zachowanie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze.

GDDKiA stwierdziła, że bezspornie nastąpi zmiana zagospodarowania terenu. Zaznaczyła, że działka ta bezpośrednio przylega do drogi S7, zaliczonej do klasy dróg ekspresowych, a w sąsiedztwie zlokalizowany jest węzeł drogowy [...]. Planowane urządzenie reklamowe i jego usytuowanie byłoby więc skierowane do uczestników ruchu drogowego odbywającego się na drodze ekspresowej. Możliwość oddziaływania reklamy na kierowców ma między innymi charakter ekonomiczny wynikający z możliwości czerpania korzyści z reklamy, co nie powinno przeważać nad interesem społecznym, sprowadzającym się do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Umieszczenie ww. urządzenia przy takiej drodze może prowadzić do rozproszenia uwagi kierowców, a także do spadku zdolności podejmowania decyzji, ponieważ będą oni częściej spoglądać na reklamę niż na drogę, aby przeczytać informację prezentowaną na reklamie. Reklama będzie przyciągała uwagę kierowców, co może powodować spowalnianie ich reakcji w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego, zwłaszcza że sytuowanie urządzenia reklamowego na ww. działce dotyczy odcinka o natężeniu ruchu wynoszącym 17.824 poj./dobę (według Generalnego Pomiaru Ruchu Drogowego przeprowadzonego 2020/21 r.) i obowiązującej prędkości 120 km/h. Skarżący dodał, że działka położona jest w odległości ok. 160 m od pasa włączenia do ruchu z węzła [...] i 290 m od pasa wyłączenia z ruchu na węzeł [...]. Wyjaśnił, że węzeł drogowy jest miejscem, gdzie kierujący pojazdami muszą zachować szczególną ostrożność w związku ze zmianą stałej organizacji ruchu i wyborem kierunku jazdy, dlatego sytuowanie reklam w tego typu miejscach niebezpiecznych jest niedopuszczalne.

GDDKiA wwiodła ponadto z ust. VII pkt 4 i 2 załącznika II do umowy europejskiej, że na analizowanym odcinku drogi ekspresowej zakazane jest sytuowanie tablic reklamowych. Stwierdziła, że w obowiązującym stanie prawnym sytuowanie reklam może być regulowane tylko uchwałami krajobrazowymi, a nie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji argumentacja wojewody co do niewykluczenia możliwości lokalizowania urządzenia reklamowego czy nienaruszenia wskaźników kształtowania zabudowy ustalonej w planie jest niezgodna z przepisami.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Dodał, że gmina [...] nie uchwaliła uchwały krajobrazowej. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją wojewoda uchylił decyzję starosty w całości i zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i zezwolił spółce na budowę wolnostojącego urządzenia reklamowego na przedmiotowej działce. Organ odwoławczy ocenił bowiem, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące wydanie pozwolenia na budowę, przewidziane w art. 35 ust. 4 p.b.

Zgodnie tym przepisem w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz

w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie zaś do art. 32 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1 lit. a) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2).

Wojewoda uznał, że projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany dla przedmiotowego urządzenia reklamowego spełniają wymagania stawiane przez art. 35 ust. 1 p.b., w szczególności inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego i spełnia wymagania wynikające z art. 43 ust. 1 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej także: "u.d.p.").

Przedwczesny jest wniosek wojewody, że usytuowanie urządzenia reklamowego

w odległości 41 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej nie narusza art. 43 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 40 m w przypadku drogi ekspresowej.

Niezasadnie wojewoda ograniczył się wyłącznie do oceny projektu w świetle ww. przepisu. Należy bowiem podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który w wyroku z 5 sierpnia 2021 r. II OSK 27/21 (wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że przy lokalizowaniu reklamy przy drogach międzynarodowych, jak i w ogóle drogach publicznych, nie wystarczy samo powołanie się na argument, że planowana lokalizacja reklamy nie narusza minimalnych norm odległościowych przewidzianych w art. 43 ust. 1 u.d.p. NSA zauważył, że trudno przyjąć, aby w przypadku budowy obiektu budowlanego zlokalizowanego na obszarze przyległym do pasa drogowego kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu nie miałaby znaczenia, lecz miałyby przesądzać kwestie "odległościowe". NSA podzielił pogląd prawny wyrażony w orzecznictwie (m.in. w wyrokach NSA: z 2.10.2013 r. II OSK 1198/12 i 2.10.2015 r. II OSK 357/14), zgodnie z którym niemożność sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 u.d.p. jest tylko jednym z warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego. Innymi są np. niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.), niepowodowanie oślepiania albo niewprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego (art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d.). Sąd ten stwierdził, że lokalizacja reklamy na obszarze przyległym do pasa drogowego zależy od okoliczności danej sprawy, do których przykładowo należy zaliczyć to, czy reklama jest skierowana do uczestników ruchu drogowego, jakie są jej gabaryty, czy jest to reklama świetlna (emitująca światło) czy podświetlana, czy skupia uwagę uczestników ruchu, czy znajduje się na prostym odcinku drogi, przy węźle drogowym (skrzyżowaniu), jakie jest otoczenie reklamy, itd. W ocenie NSA, okoliczności te należy rozpatrywać jako szczególnie istotne, gdyż mają wpływ na kwestię bezpieczeństwa, co wymaga w tego rodzaju sprawach dokładnego wyjaśnienia. Stwierdził, że znajduje to usprawiedliwione podstawy także w treści ust. VII pkt 4 i pkt 2 załącznika II do umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35, dalej: "umowa europejska"). Zgodnie z ust. VII pkt 2 załącznika II wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu. W szczególności pożądane jest stworzenie dobrych warunków wzrokowych dla prowadzących pojazdy przez sadzenie krzewów, a w monotonnym płaskim terenie - wykonanie ekranów z zieleni zmniejszających głębię pola widzenia. W pkt. 4 postanowiono zaś, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Na podstawie ww. umowy i przepisów prawa krajowego można wywieść normę prawną, która umożliwia sytuowanie reklam w odległości minimalnej od pasa drogowego, ale pod warunkiem, że nie ma to wpływu na pogorszenie warunków bezpieczeństwa na drodze międzynarodowej.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że wojewoda badając, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, powinien był uwzględnić również ww. przepisy umowy międzynarodowej.

W zaskarżonej decyzji wojewoda ocenił tylko lakonicznie, że objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę urządzenie reklamowe spełnia wymagania wynikające z art. 43 ust. 1 u.d.p., gdyż nie będzie podświetlane i zostanie usytuowane w odległości 41 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej. Brak pogłębionego omówienia kwestii lokalizacji tego urządzenia na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze ekspresowej wskazuje na arbitralny w sposób rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie ocenił m.in. wpływu wielkości reklamy i miejsca jej lokalizacji, otoczenia, możliwości skupienia na reklamie uwagi uczestników ruchu drogowego, a w konsekwencji na możliwość spowodowania zagrożenia dla bezpieczeństwa tego ruchu. Jak zaś wyjaśnił skarżący, który jest wyspecjalizowanym organem, mającym w zakresie swych kompetencji wiedzę na temat zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wszystkich aspektów z tym ruchem związanych, sytuowanie urządzenia reklamowego na ww. działce dotyczy odcinka o natężeniu ruchu wynoszącym 17.824 pojazdów na dobę. Nadto, działka położona jest w odległości około 160 m od pasa włączenia do ruchu z węzła [...] i 290 m od pasa wyłączenia z ruchu na węzeł [...], a węzły drogowe są miejscami, gdzie kierujący pojazdami muszą zachować szczególną ostrożność w związku ze zmianą stałej organizacji ruchu i wyborem kierunku jazdy. Istotne jest też, że na tym odcinku obowiązuje prędkość na drodze 120 km/h.

Wojewoda powinien był wskazane wyżej kwestie ocenić, czego nie uczynił, tym samym przedwcześnie wydając decyzję o pozwoleniu na budowę.

Należy podnieść, że również ocena przez wojewodę przepisów planu miejscowego jest zbyt pobieżna, gdyż nie jest wystarczające stwierdzenie sprowadzające się generalnie do tego, że jeżeli plan nie wykluczył sytuowania reklam na danym terenie to oznacza, że ich lokalizacja jest dozwolona.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie

art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda - w odpowiedzi na skargę - złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.