Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1001/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: § 36 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1313/20 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 18 maja 2020 r. nr DLI-VI.7615.85.2019.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1313/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę R.S. (dalej także: "skarżący") uchylił decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Technologii, dalej także: "organ") z 18 maja 2020 r., nr DLI-VI.7615.85.2019.MC oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 23 sierpnia 2019 r. nr N-VI.7570.141.2019 (pkt 1 wyroku) oraz zasądził na rzecz R.S. kwotę 891 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Wojewody Podkarpackiego z 17 maja 2019 r., nr N-VIII. 7820.1.52.2018, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość położona w mieście D. w obrębie (...) D., oznaczona jako działka nr (...) pow. 0,0451 ha została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta D., w ciągu drogi wojewódzkiej nr (...) L. - P.- G. pomiędzy km 186+825 i km 190+921 (długości 3,958 km) wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych.

Decyzją z 23 sierpnia 2019 r. Wojewoda Podkarpacki orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie 13 530 złotych na rzecz R.S. za prawo własności nieruchomości położonej w mieście D., w obrębie (...) D., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr (...) o pow. 0,0451 ha, w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości ww. nieruchomości, tj. o kwotę 676,50 złotych, zaś w pkt 3 o zobowiązaniu Zarządu Województwa Podkarpackiego do wypłaty ustalonego odszkodowania we wskazanym w decyzji terminie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R.S.

Decyzją z 18 maja 2020 nr DLI-VI.7615.85.2019.MC Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony 1 lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.S-P. W ocenie organu sporządzony operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie dla ustalenia odszkodowania.

W skardze na powyższą decyzję R.S. zarzucił organowi naruszenie art. 7 w związku z art. 11 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "kpa") oraz art. 80 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 155 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej "ugn") poprzez błędne ustalenie wysokości odszkodowania, co było konsekwencją sporządzenia wadliwego operatu szacunkowego w sprawie. Skarżący zarzucił również nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zgłoszonego przez niego żądania zamiany działki nr (...), (...) i części działki nr (...) (...), przejętej na rzecz Skarbu Państwa za część działki nr (...) stanowiącej własność Skarbu Państwa, która nie została wykorzystana pod budowę obwodnicy D.

Wyrokiem z 13 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1313/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, dalej: "specustawa") oraz odpowiednie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej "ugn") a także przepisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej: "rozporządzenie").

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy obu instancji nie dostrzegły, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dokonana w operacie szacunkowym z 1 lipca 2019 r. wycena przejętych pod inwestycję drogową nieruchomości, w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi, pozostaje wprost w sprzeczności z przepisami § 36 rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że przejęta pod inwestycję drogową działka nr (...) w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D., zatwierdzonego Uchwałą nr (...) Rady Miasta D., z 9 października 2002 r., położona była w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej (por. zaświadczenie Burmistrza Miasta D. z 12 czerwca 2019 r.). Przeznaczenie nieruchomości (w tym przypadku na cele rolne) jest natomiast jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny, co wynika wprost z treści § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

W dalszej kolejności Sąd I instancji wywiódł, że uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę spornej działki w oparciu o rynek nieruchomości drogowych biegła, a w ślad za nią organy, odwołała się w operacie szacunkowym do unormowanej w art. 134 ust. 4 ugn zasady korzyści. Zgodnie z tą zasadą, w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jednakże, reguła ta w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy nieprzeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, znajdzie zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości według zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego oczywiste jest, że przywileje przewidziane w ugn oraz w rozporządzeniu nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji według zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na cele rolne) to wyklucza to możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 ugn. W takim bowiem przypadku ustalenie wartości gruntu powinno nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak wyceniany grunt), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. Ustalenie wartości nieruchomości powinno więc nastąpić na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

W takiej sytuacji nie znajdzie również zastosowania przywoływany w operacie szacunkowym § 36 ust. 4 rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych" (k. 7 operatu szacunkowego). Mógłby on bowiem stanowić podstawę wyceny jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość, na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem, była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Dyskwalifikuje to zatem opartą na powołanej regulacji, jak również na wprost zastosowanej przez biegłą zasadzie korzyści określonej w art. 134 ust. 4 ugn wycenę przedmiotowej nieruchomości jako miarodajny dowód w sprawie.

Wobec powyższego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkować musiało uchyleniem tej decyzji, jak również uchyleniem opartej na tym samym dowodzie decyzji Wojewody Podkarpackiego z 23 sierpnia 2019 r. Naruszenie przepisów prawa materialnego było z kolei wynikiem wadliwej oceny operatu szacunkowego, a tym samym naruszenia art. 80 kpa.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd Wojewódzki wskazał na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (poprzednio Minister Rozwoju). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowo zastosowany art. 134 ust. 4 ugn w zw. z art. 36 ust, 4 rozporządzenia;

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że dokonano wadliwej oceny operatu szacunkowego;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.S. wniósł o jej oddalenie, wskazując że stanowi ona jedynie niezasadną polemikę z prawidłowymi ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a celem skargi kasacyjnej nie jest uzyskanie faktycznej decyzji procesowej lecz wyłącznie próba przewlekania i przeciągania postępowania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zasadą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty te ograniczają się jednak do wskazania na niezasadne uchylenie decyzji na skutek błędnego przyjęcia, że operat szacunkowy obarczony jest wadami. Zagadnienie prawidłowości operatu szacunkowego ma jednak charakter materialnoprawny. Rozpoznanie tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zatem od uprzedniego rozpoznania zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W rozpoznawanej sprawie odszkodowanie ustalane jest za nieruchomość przejętą na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy, która objęta została decyzją Wojewody Podkarpackiego z 17 maja 2019 r., nr N-VIII. 7820.1.52.2018 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych, nieruchomość ta na dzień wydania powyższej decyzji nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D., zatwierdzonego Uchwałą nr (...) Rady Miasta D. z 9 października 2002 r. położona jest na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z tak sformułowanego odesłania należy wywieźć zastosowanie tych przepisów, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania, tzn. przepisów zawartych w dziale III rozdziale 5 ugn – Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości oraz w dziale IV rozdziale 1 ugn – Określanie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2021 r., s. 202). Odpowiednie stosowanie oznacza możliwość stosowania wymienionych przepisów wprost, z odpowiednimi modyfikacjami bądź w ogóle.

Zastosowanie znajduje m.in. art. 130 ugn, zgodnie z którym w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 ugn, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). W myśl art. 156 ust. 1 ugn opinia ta przybiera formę operatu szacunkowego.

Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia, które poprzez odesłanie z art. 12 ust. 5 ugn także znajduje zastosowanie w sprawie, z uwagi na wydanie go na podstawie art. 159 ugn, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. W świetle art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1), w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).

W przedstawionych okolicznościach sprawy, rzeczoznawca majątkowy J.S-P, organy oraz Sąd I instancji na podstawie art. 154 ust. 2 ugn w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia prawidłowo przyjęły rolne przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym są wyższe niż nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym rolnym (k. 5 operatu szacunkowego z 1 lipca 2019 r.). Oznacza to, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, tym samym poprzez odesłanie z art. 12 ust. 5 specustawy oraz art. 130 ust. 1 ugn zastosowanie znajduje tzw. zasada korzyści, uregulowana w art. 134 ust. 4 ugn, zgodnie z którym w opisanym wyżej przypadku wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Uszczegółowienie powyższej zasady przewidziane jest w § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia. § 36 ust. 3 rozporządzenia przewiduje, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Z kolei § 36 ust. 4 stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Rzeczoznawca majątkowy przyjął, że w sprawie ma zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia i określił wartość gruntu w oparciu o nieruchomości drogowe (k. 7 operatu szacunkowego z 1 lipca 2019 r.). Pogląd ten zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując że niezbędną przesłanką do zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia i w konsekwencji określenia wartości gruntu w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, jest przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji lokalizacyjnej na inwestycję drogową, co w sprawie nie miało miejsca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach rozpoznawanej sprawy stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że § 36 ust. 4 rozporządzenia nie może być traktowany jako przepis szczególny w stosunku do art. 134 ust. 4 ugn. Merytoryczna reguła kolizyjna, wyrażana formułą: "norma szczególna uchyla normę ogólną" (lex specialis derogat legi generali) może bowiem znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy norma szczególna nie jest normą niższego rzędu (zob. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System praw administracyjnego, Tom 4, Wyładnia w prawie administracyjnym, C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 385). Nadrzędne znaczenie ma natomiast hierarchiczna reguła kolizyjna, zgodnie z którą norma hierarchicznie wyższa uchyla normę hierarchicznie niższą (lex superior derogat legi inferiori), niezależnie od tego, w jakim czasie obie normy zostały wydane i bez względu na to, która z nich jest bardziej ogólna (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 226). Mając powyższe na uwadze nie może budzić wątpliwości, że kolizje norm prawnych muszą w pierwszej kolejności podlegać regule hierarchicznej, co nakłada na organy stosujące prawo obowiązek takiego wykładania normy zawartej w rozporządzeniu, który będzie uwzględniać hierarchiczność aktów normatywnych, zaś w razie wątpliwości co do możliwości pogodzenia przepisów ustawy i rozporządzenia, należy bezwzględnie przyznać pierwszeństwo ustawie. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie może zatem wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 4 ugn. Poza naruszeniem zasady hierarchiczności aktów prawnych, przyjęcie takiej koncepcji godziłoby również w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłączności ustawy w zakresie możliwości wprowadzania ograniczeń co do korzystania z prawa własności. Jest to tym bardziej istotne w sytuacji, gdy zastosowanie ustawy prowadzi do korzystniejszego dla osoby wywłaszczanej rezultatu niż przewiduje rozporządzenie.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że jedyny dopuszczalny sposób wykładni § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia to taki, w którym ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13 i z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1394/17). Przyjmując, że oszacowanie wartości nieruchomości w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest możliwe, rzeczoznawca majątkowy w celu określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej powinien zatem:

- po pierwsze: określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem);

- po drugie: określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego);

- po trzecie: dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) skutkuje zwiększeniem wartości;

- po czwarte: większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania.

Skoro w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest wyższa niż nieruchomości rolnych, w świetle art. 134 ust. 4 ugn w operacie szacunkowym z 1 lipca 2019 r. prawidłowo jako podstawę do ustalenia odszkodowania przyjęto nieruchomości drogowe.

Konkludując należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uznał, że § 36 ust. 4 rozporządzenia wyklucza zastosowanie art. 134 ust. 4 ugn i błędnie przyjął, że ustalenie wartości nieruchomości powinno nastąpić na podstawie § 36 ust. 3 rozporządzenia w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, dokonując w ten sposób błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów. W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd Wojewódzki miał możliwość niezastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia w zakresie w jakim przepis ten wyklucza możliwość zastosowania art. 134 ust. 4 ugn, nawet bez inicjowania jego kontroli generalnej, ale z możliwości tej nie skorzystał. Z tych względów zasadny jest zarzut z pkt 1 skargi kasacyjnej. W konsekwencji zasadny jest również zarzut z pkt 2 skargi kasacyjnej, albowiem na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego doszło do błędnej oceny operatu szacunkowego z 1 lipca 2019 r. i nieuzasadnionego uchylenia na tej podstawie wydanych w sprawie decyzji, co stanowi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 80 kpa.

Uszło również uwagi Sądu I instancji, na co zasadnie zwrócił uwagę organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 134 § 2 ppsa sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (zakaz reformationis in peius). Naruszenie zakazu reformationis in peius może nastąpić wówczas, gdy zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogłyby w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu (A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 134). W realiach niniejszej sprawy, mając na uwadze, że skargę złożył wyłącznie beneficjent decyzji odszkodowawczej, nakazanie szacowania wartości nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 zamiast § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. w oparciu o nieruchomości o niższej wartości oznacza wydanie wyroku na niekorzyść skarżącego, albowiem mogłoby prowadzić do ustalenia odszkodowania w niższej wysokości niż ustalona w zaskarżonej decyzji, stawiając w ten sposób beneficjenta decyzji odszkodowawczej w gorszej sytuacji niż przed wniesieniem skargi. Wobec powyższego Sąd I instancji naruszył również art. 134 § 2 ppsa.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. W pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii. Uznał bowiem, że skarżący nie powinien ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego, w sytuacji gdy uchyleniu podlegał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwzględniający skargę z innych powodów niż w niej wskazane.