Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 594/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 440/20 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr 189/OPON/2020 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 440/20, oddalił skargę M. G. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr 189/OPON/2020 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 4 października 2019 r. M. G. (dalej: "strona", "skarżąca") wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Mińskiego z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego), projektowanych na terenie składającym się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...] i [...] obręb [...] w S. przy ul. [...]. Jako podstawę wznowienia skarżąca podała art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Pismem z 14 października 2019 r. Starosta Miński wezwał skarżącą do wskazania daty dowiedzenia się o każdej z okoliczności wymienionej jako przesłanka do wznowienia postępowania i przedłożenia dowodów wydanych przez właściwe organy, potwierdzających zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona przedstawiła swoje spostrzeżenia oraz kopie pism składanych do organów przez jej męża – P. G. w prowadzonych, z jego wniosku, postępowaniach wznowieniowych. Starosta Miński uznał, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, wydanych przez właściwe organy, potwierdzających którąkolwiek z przywołanych przesłanek wznowieniowych.

Wobec powyższego, Starosta Miński postanowieniem z 30 grudnia 2019 r., znak: AB.6740.3.14.2016, wydanym na podstawie art. 149 § 3 i 4, art. 148 § 1 i 2, art. 147 i art. 150 § 1 oraz art. 124 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca.

Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda), po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z 30 kwietnia 2020 r. nr 189/OPON/2020 utrzymał w mocy postanowienie Starosty Mińskiego z 30 grudnia 2019 r., znak: AB.6740.3.14.2016, odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w niniejszej sprawie organ I instancji w pierwszej kolejności był zobowiązany zbadać zachowanie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że skarżąca już w 2017 r. miała wiedzę zarówno o decyzji z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016, jak i jej treści, ponieważ osobiście odbierała kierowaną do niej korespondencję ze Starostwa. Poza tym brała udział we wcześniejszym, zainicjowanym przez jej męża, postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016. Zdaniem Wojewody, z powyższego wynika, że skarżąca nie zachowała ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 2 k.p.a., do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, na podstawie okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co obligowało organ I instancji do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Wojewoda odnosząc się do pozostałych przesłanek, na które powołała się skarżąca (art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.a.) podał, że termin do złożenia wniosku liczony jest inaczej. Nie było jednak możliwości sprawdzenia, czy został zachowany termin, ponieważ organ nie stwierdził istnienia żadnej okoliczności z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.a.

Organ II instancji podał, że strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), musi przedłożyć dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. W sprawie niniejszej skarżąca obowiązkowi temu nie sprostała. Poza twierdzeniami skarżącej brak jest jakiegokolwiek orzeczenia sądu lub innego uprawnionego organu stwierdzającego fałszywość dowodów, w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje ponadto na istnienie okoliczności określonych w art. 145 § 2 i § 3 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wyjaśnił, że przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. ograniczona jest przedmiotowo wyłącznie do spraw, w których wydana decyzja była wynikiem przestępstwa. Zdaniem Wojewody również i w tym przypadku skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających zaistnienie takiej okoliczności.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji miał rację także co do tego, że w sprawie nie zachodziła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Obowiązek współdziałania organów dotyczy bowiem sytuacji, gdy został on ustanowiony przepisami prawa materialnego. W rozważanej sprawie nie było żadnych podstaw do stwierdzenia, że dla celów jej rozstrzygnięcia wymagane było współdziałanie jakichkolwiek innych organów administracji. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju współdziałania nie mógł w żadnym razie zainicjować wniosek skarżącej.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. W skardze zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego, analizy i oceny zgromadzonych materiałów. Skarżąca podniosła, że podpisy figurujące na poświadczeniach odbioru: 1) pism w sprawie dotyczącej wszczęcia postępowania prowadzonej pod znakiem: AB.670.1.14.2016 oraz 2) decyzji z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016 nie należą do M. G. i P. G.;

- art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie, tj. pominięcie przepisów prawa rzeczowego jako źródła interesu prawnego skarżącej.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opisanym na wstępie wyrokiem, uznał, że skarga nie jest zasadna.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji, uznał, że odpowiada ono prawu. Odnosząc się do dwóch pierwszych z przywołanych przez stronę przyczyn wznowienia, zgodził się ze stanowiskiem organów, że zasadniczo wznowienie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., tj. z powodu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe oraz z powodu wydania decyzji w wyniku przestępstwa, możliwe jest dopiero po stwierdzeniu orzeczeniem sądu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa. Przed wydaniem takiego orzeczenia wznowienie jest natomiast możliwe tylko wówczas, gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a jednocześnie wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2 k.p.a.). Jak wynika z wniosku o wznowienie postępowania, fałszywymi dowodami, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, miał być źle określony obszar oddziaływania inwestycji oraz brak zgód właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Sądu pierwszej instancji podnoszone okoliczności nie mieszczą się jednak w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca nie zarzuciła w zasadzie, że analiza urbanistyczna, została sfałszowana, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz że nieprawidłowo określono w niej obszar oddziaływania, a więc że została sporządzona niezgodnie z przepisami. Zarzuty sprowadzają się więc w istocie do kwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie zwykłym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a te nie mogły zostać uwzględnione w postępowaniu nadzwyczajnym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawidłowo organy rozważyły również kwestię zarzucanego przez stronę fałszerstwa dokumentów w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, w kontekście przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. I w tym przypadku brak jest potwierdzenia sfałszowania dowodu w stosownym orzeczeniu sądu lub innego organu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca twierdzi, że doszło do popełnienia przestępstwa, które określiła jako: "działania przestępcze, które poprzedzały wydanie decyzji, fałszerstwa w dokumentach, np. poświadczenie nieprawdy dotyczącej odstępstwa na działkę leśną i przenoszenia jej na nieruchomość sąsiednią, udzielanie fałszywych informacji osobom będącym stronami w postępowaniu, dokonywanie przestępstw po wydaniu decyzji, fałszowanie, podmienianie dokumentów załączonych pierwotnie". Tymczasem skarżąca nie przedłożyła na tę okoliczność żadnych dowodów. Domaganie się zaś, aby to organ administracji w postępowaniu wznowieniowym prowadził postępowanie dowodowe mające wykazać, że przesłanka, na którą powołuje się skarżąca (ale jej nie wykazuje) została spełniona - nie ma podstawy prawnej.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do kolejnej podstawy wznowienia podał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zdaniem skarżącej decyzja z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016 została wydana bez wymaganych prawem stanowisk organów uczestniczących w budowie obwodnicy – Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Sąd pierwszej instancji wskazał, że na tę samą przesłankę wznowienia powoływał się również mąż skarżącej we wniosku z 18 czerwca 2018 r. Odniósł się do niej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1290/19, kontrolujący postanowienie Wojewody z 11 kwietnia 2019 r., nr 175/OPON/2019 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Mińskiego z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016. Sąd pierwszej instancji, powołując się na powyższy wyrok, wyjaśnił, że art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy obowiązek współdziałania został ustanowiony przepisami prawa materialnego. Prawem materialnym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w której żaden przepis prawa budowlanego nie nakłada obowiązku uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad lokalizacji planowanej inwestycji z planowaną budową węzła Wschodniej Obwodnicy Warszawy. Brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (w tym wypadku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest tożsamy z nieuzyskaniem przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Sąd pierwszej instancji podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, zbadaną przez sąd administracyjny dopuszczalne jest jedynie wtedy, gdy przesłanki wznowieniowe nie były znane sądowi przy wydawaniu orzeczenia. W tych okolicznościach wznowienie postępowania, w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., było niedopuszczalne wobec orzekania w tym przedmiocie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1290/19.

Odnosząc się natomiast do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd pierwszej instancji podał, że z treści art. 148 § 2 k.p.a. wynika, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W zaskarżonym postanowieniu, jak również postanowieniu go poprzedzającym, organy uznały, że minął miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, której postępowanie chce wznowić. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedstawiona przez organy obu instancji argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt sprawy wykazała, że skarżąca dowiedziała się o decyzji, której wznowienia żąda już 29 marca 2017 r., bowiem w tym dniu odebrała osobiście decyzję z 8 marca 2017 r. znak: AB.6740.3.14.2016 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016 (karta 21 akt administracyjnych). Z akt sprawy wynika również, że skarżąca 17 czerwca 2017 r. otrzymała decyzję Starosty z 30 maja 2017 r. nr 6/U/2017 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016. Sąd pierwszej instancji stwierdził zatem, że skarżąca dowiedziała się o spornej decyzji już 29 marca 2017 r. W tej sytuacji termin złożenia wniosku o wznowienie upłynął 29 kwietnia 2017 r. Natomiast wniosek skarżącej o wznowienie postępowania wpłynął do organu 7 października 2019 r., a więc po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a.

W kontekście zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji podniósł, że pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Dokument taki korzysta zatem z domniemania prawdziwości. Osoba, która twierdzi, że podpis na formularzu odbioru przesyłki został sfałszowany, powinna fakt ten udowodnić, a więc wskazać inne dowody, podważające treść potwierdzenia odbioru. Nieprawidłowość doręczenia musi zatem wynikać z dokumentów zgromadzonych w sprawie. W niniejszej sprawie strona temu obowiązkowi nie sprostała, ograniczając się do gołosłownych twierdzeń w tym zakresie.

W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty postawione w skardze, dotyczące naruszenia przez organ art. 6 - 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., są nieusprawiedliwione, gołosłowne, o charakterze jedynie polemicznym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji uwzględniły cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Może on odnieść skutek jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że uniemożliwiono jej w ten sposób dokonania konkretnych czynności procesowych. Nie został również naruszony przez organy art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie są zasadne również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego – Prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Takie zarzuty mogłyby być skutecznie, gdyby były podnoszone w postępowaniu zwyczajnym, odwoławczym od decyzji zezwalającej na budowę, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym, wznowieniowym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w w związku z błędnym przyjęciem, że skarżąca nie udowodniła, że dochowała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 72 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania z uwagi na brak konieczności uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

3. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że skarżąca nie dochowała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a nadto nie sprostała obowiązkowi wykazania za pośrednictwem dokumentów, że "podpis na formularzu odbioru przesyłki został sfałszowany";

4. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie pełnej kontroli legalności zaskarżonego wyroku;

5. art. 151 p.p.s,a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy powinien być zastosowany art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.;

6. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów oddalenia skargi.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie z dnia 13 listopada 2023 r. skarżąca kasacyjnie rozszerzyła argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji odnośnie uchybienia przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016.

Przepis art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Należy przy tym podkreślić, że rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie, w pierwszej kolejności, terminowości złożenia takiego wniosku. Jedynie bowiem wniosek złożony w ustawowym terminie może doprowadzić do wznowienia postępowania, a w konsekwencji do wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 k.p.a. Procedowanie zainicjowane wnioskiem złożonym po upływie terminu doprowadzić może do wydania decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną prowadzącą do jej nieważności w związku z naruszeniem art. 16 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie wskazała jako podstawę do wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 6 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 148 § 1 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zatem precyzyjne określenie dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie nie jest oczywiście sporne, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 27 kwietnia 2016 r., wpłynął do organu administracji 7 października 2019 r. Skarżąca w powyższym wniosku nie wskazała, kiedy dowiedziała się o decyzji z 27 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji, w piśmie z 2 listopada 2019 r. podała, że 12 września 2019 r. pierwszy raz została poinformowana przez męża – P. G., że organy celowo pomijają skarżącą w postępowaniu dotyczącym decyzji z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016. Takie twierdzenia, w sposób oczywisty nie zwalniały organu od zweryfikowania twierdzeń strony co do terminu powzięcia wiadomości o wydanej decyzji. Trafnie Sąd pierwszej instancji zaaprobował ustalenia organów administracji, zgodnie z którymi już 29 marca 2017 r. skarżąca miała wiedzę o wydanej decyzji z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016, bowiem w tym dniu doręczono jej osobiście (karta 21 tom I akt administracyjnych) decyzję Starosty Mińskiego z 8 marca 2017 r. znak: AB.6740.3.14.2016 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016. Ponadto, 17 czerwca 2017 r. skarżąca odebrała decyzję Starosty Mińskiego z 30 maja 2017 r. nr 6/U/2017 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016 (karta 13 tom II akt administracyjnych). Znajdujące się więc w aktach sprawy dowody – zwrotne potwierdzenia odbioru, jednoznacznie wskazują, że skarżąca dowiedziała się o spornej decyzji najpóżniej 29 marca 2017 r. Wniosek skarżącej o wznowienie postępowania wpłynął do organu 7 października 2019 r., a więc po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Dodatkowo wskazać należy, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo z dnia 20 lutego 2017 r. podpisane osobiście przez skarżącą skierowane do Starostwa Powiatowego w Mińsku Mazowieckim. W piśmie tym, w związku ze wznowieniem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016, skarżąca wniosła o uwzględnienie warunków z wypisu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z [...] nr [...]. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że informację o decyzji z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016 skarżąca posiadała już 20 lutego 2017 r. Wobec powyższego prawidłowo organy administracji i Sąd pierwszej instancji uznały, że wniosek skarżącej został złożony po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia tych przepisów.

Co więcej, a co ma priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dla skutecznego podważenia ustaleń organów oraz Sądu pierwszej instancji, co do tego że strona nie dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania niezbędne jest wskazanie na naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. lub w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jako tego przepisu, który został błędnie zastosowany. Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera takiego zarzutu.

Pozbawione podstaw prawnych są również pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził bowiem naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 72 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W okolicznościach niniejszej sprawy decyzja kończąca postępowanie, którego wznowienia domagała się skarżąca, była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wskazać należy, że z wniosku męża skarżącej – P. G. toczyło się przed organami administracji, a następnie przed sądami administracyjnymi obu instancji, postępowanie w sprawie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016. Na tę samą przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. powoływał się również P. G. we wniosku z 18 czerwca 2018 r. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2721/20 oddalił skargę kasacyjną P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1290/19 w sprawie ze skargi P. G. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 11 kwietnia 2019 r. nr 175/OPON/2019 odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016. W uzasadnieniu powyższego wyroku z 29 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż również podnoszony przez skarżącego brak uzgodnienia decyzji Starosty Mińskiego z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016 z GDDKiA w związku z lokalizacją budowy w znacznej bliskości inwestycji polegającej na budowie węzła Wschodniej Obwodnicy Warszawy jak i samej Obwodnicy S17 i wiązana z tym podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., nie uzasadniała wznowienia przedmiotowego postępowania na tej podstawie". Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 stycznia 2021 r. wyjaśnił, że art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy obowiązek współdziałania został ustanowiony przepisami prawa materialnego. Prawem materialnym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ustawie tej żaden przepis prawa budowlanego nie nakłada obowiązku uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad lokalizacji planowanej inwestycji z planowaną budową węzła Wschodniej Obwodnicy Warszawy. Podstawa wznowienia zawarta w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. odnosi się jedynie do sytuacji, gdy decyzja została wydana bez uzyskania stanowiska innego organu, wyrażanego w trybie art. 106 § 1 - 6 k.p.a. (instytucja współdziałania organów). W przypadku natomiast art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, nie mamy do czynienia z instytucją współdziałania organów w trybie art. 106 § 1 k.p.a., ponieważ o wydanie tych uzgodnień zwraca się do właściwych organów sam inwestor i to jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż wymagane uzgodnienia powinny być złożone razem z wnioskiem o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 21 września 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 1913/97, Wokanda 2000 nr 6, poz. 36). Z tego względu brak uzgodnienia wydawanego w tym odrębnym postępowaniu od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie powoduje takiej wadliwości procesowej tego ostatniego postępowania, która uzasadniałaby jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W tym bowiem przypadku mamy do czynienia nie z naruszeniem przepisów k.p.a., lecz jedynie z naruszeniem przepisów prawa materialnego - Prawa budowlanego. Zatem przywoływany przez skarżącego brak uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr 65/2016 z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w okolicznościach tej sprawy nie stanowił przesłanki wznowienia, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Przenosząc powyższe ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2721/20, na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, organ administracji nie jest uprawniony do wznowienia postępowania na podstawie art. 151 k.p.a., jeżeli sprawę tę rozpoznawał sąd administracyjny i znane mu były przy oddalaniu skargi okoliczności powołane następnie jako podstawa wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 30 października 1996 r. sygn. akt I SA 884/96, ONSA 1997, nr 4, poz. 157, LEX nr 30931; wyrok NSA z 17 lutego 1988 r. sygn. akt I SA 891/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 38, LEX nr 9992). Wobec powyższego wznowienie postępowania w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. było niedopuszczalne wobec orzekania w tym przedmiocie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 grudnia 2019 r. w sprawie VII SA/Wa 1290/19, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2721/20.

Chybione są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Przywoływane w podstawach kasacyjnych przepisy art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych określają odpowiednio, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (§ 1) oraz, że "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". (§ 2). Powyższa regulacja ma charakter ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć te przepisy, gdy oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć powyższe przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycji. O naruszeniu art. 1 § 1 i 2 ww. ustawy można mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia i oceniając skargę skarżącej uznał ją za niezasadną i w konsekwencji ją oddalił, to nie naruszył art. 1 § 1 i 2 ww. ustawy. Natomiast to, że Sąd Wojewódzki orzekł inaczej niż oczekiwała skarżąca nie może stanowić naruszenia wskazanych przepisów. W tej sytuacji przywołanie w podstawach kasacyjnych art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jest oczywiście bezzasadne.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd wojewódzki nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego to przepisu wynika, że sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 391/17). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Nie jest bowiem naruszeniem tego przepisu podjęcie rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę. Ponadto, skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jakich naruszeń prawa, nie zawartych w skardze, nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego postanowienia.

Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21 - CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie bowiem z tym przepisem, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. należy wyjaśnić, że powyższe przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi Sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej, niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (zob. wyroki NSA z dnia: 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3212/17; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1049/18; 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 1499/18). Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie tylko nie wykazano, ale nawet nie podjęto próby wykazania, że Sąd pierwszej instancji nie zauważył takich naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji, które dałyby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Fakt, że postępowanie zostało zainicjowanie wnioskiem o wznowienie postępowania nie oznacza samo przez się, że ewentualne naruszenie przepisów przez organ da podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (z reguły podstawę tę stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy).

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.