Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 486/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 149 par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T.N. na bezczynność Wójta Gminy Kłodzko w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 27 września 2023 r. I. stwierdza, że Wójt Gminy Kłodzko dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku T. N. z dnia 27 września 2023 r., a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wójta Gminy Kłodzko do rozpoznania wniosku T.N. z dnia 27 września 2023 r.; III. zasądza od Wójta Gminy Kłodzko na rzecz T. N. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

T. N. (dalej: Strona, Skarżący) w dniu 27 września 2023 r. wystąpił do Wójta Gminy Kłodzko (dalej: organ) za pośrednictwem poczty elektronicznej z wnioskiem o przesłanie bieżącego projektu organizacji ruchu na fragmencie drogi pomiędzy adresami (włącznie): [...] i [...], włącznie z planem sytuacyjnym i zebranymi opiniami. Wskazał, że przedmiotowa droga zlokalizowana na dz. nr [...] w m. Ł. nie jest zaliczona do kategorii dróg gminnych i nie stanowi drogi publicznej - jest natomiast drogą wewnętrzną i stanowi własność Gminy Kłodzko. Zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami, tj. do właściciela, zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana, co wynika z art. 10 ust. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast rozpatrywanie projektów organizacji ruchu (w tym zatwierdzanie oraz przechowywanie zatwierdzonych projektów) i wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu na drogach wewnętrznych zgodnie z § 3 ust. 1a tego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) należy do podmiotu zarządzającego drogą wewnętrzną - w tym przypadku do Wójta Gminy.

Wniósł o przesłanie odpowiedzi na podany adres email.

Organ w dniu 20 października 2023 r. w odpowiedzi na maila Strony w sprawie przesłania bieżącego projektu organizacji ruchu na drodze wewnętrznej o nr dz. [...] we wsi Ł. poinformował Stronę, że Gmina Kłodzko nie posiada projektu stałej organizacji ruchu ze względu na brak istniejącego oznakowania przedmiotowej drogi.

Skarżący w dniu 16 października 2023 r. za pośrednictwem organu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji, zarzucając naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: MPPOIP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: UDIP) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 27 wrzenia 2023 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. To czyni niniejszą skargę zasadną i konieczną.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 27 września 2023 r. drogą elektroniczną złożono wniosek o przesłanie projektu organizacji ruchu na drodze wewnętrznej o nr działki [...] obręb Ł. na odcinku pomiędzy budynkami [...] i [...] włącznie z planem sytuacyjnym i zebranymi opiniami. Komórka organizacyjna Urzędu Gminy Kłodzko niezwłocznie, tj. w dniu 20 października 2023 r. drogą elektroniczną przesłała ww. informację. Organ administracyjny nie zakwalifikował tego wniosku jako informacji publicznej i rozpatrzył go niezwłocznie w terminie nie przekraczającym 30 dni. Mając powyższe na uwadze zdaniem organu, brak jest podstaw do twierdzenia iż organ pozostawał bezczynny, gdyż sprawa została załatwiona bez zbędnej zwłoki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem jest bezczynność organu.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź że postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Ponadto Stronę informuje się w formie zwykłego pisma o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje lub gdy zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarżący wnioskiem z 27 września 2023 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o przesłanie zwrotnie mailem szczegółowo określonych informacji, nie wskazując wprost, że jego intencją jest uzyskanie informacji w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W rezultacie organ potraktował email Skarżącego jako wniosek podlegający rozpoznaniu w trybie k.p.a. i przyjął, że odpowiedź na wniosek powinna zostać udzielona w terminie miesiąca. Wskazać wobec tego trzeba, że podmiot składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi powoływać się na przepisy u.d.i.p. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 4/18). Tak więc okoliczność, że wniosek Skarżącego nie zawierał odesłania do ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może stanowić usprawiedliwienia dla niedochowania przez organ terminów przewidzianych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli organ miał wątpliwości, w jakim trybie wniosek powinien zostać rozpoznany, to można było oczekiwać, że zwróci się niezwłocznie do Skarżącego o sprecyzowanie żądania, czego na gruncie rozpatrywanej sprawy nie uczynił, samodzielnie kwalifikując wniosek jako podlegający rozpoznaniu w trybie k.p.a.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy Kłodzko – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu. Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje bowiem zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Nie może ulegać wątpliwości – jest to bowiem stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych – że projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017r., poz. 784, dalej: rozporządzenie), projekt organizacji ruchu to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi, po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu, zatwierdza organizację ruchu (§ 3 ust. 1-2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia). Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie następuje w formie aktu administracyjnego i jest kwalifikowane jako czynność materialno-techniczna. Zgodnie z § 2 ust. 1a rozporządzenia, projekt stałej albo zmiennej organizacji ruchu sporządza się przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed zgłoszeniem wykonywania robót budowlanych. Zatwierdzona stała organizacja ruchu, związana z budową lub przebudową drogi albo z budową dojazdu do obiektu przy drodze, stanowi integralną część dokumentacji budowy (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Projekt organizacji ruchu powinien zawierać plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu oraz parametry geometrii drogi (§ 5 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b rozporządzenia). Do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinny być dołączone opinie: komendanta wojewódzkiego Policji - w przypadku projektu obejmującego drogę krajową lub wojewódzką, z zastrzeżeniem pkt 3; komendanta powiatowego Policji - w przypadku projektu obejmującego drogę powiatową; z zastrzeżeniem pkt 3, komendanta miejskiego Policji - w przypadku projektu obejmującego drogę położoną w mieście na prawach powiatu lub w mieście stołecznym Warszawie, z wyjątkiem autostrady i drogi ekspresowej; zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt; organu zarządzającego ruchem na drodze krzyżującej się lub objętej objazdem, w przypadkach, o których mowa w § 6 ust. 2 i 3 (§ 7 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia).

Zatem informacje, których udostępnienia domagał się Skarżący posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p

W rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącego złożony w dniu 27 września 2023 r. został przez organ rozpoznany w dniu 20 października 2023 r. Organ poinformował Stronę, że Gmina Kłodzko nie posiada projektu stałej organizacji ruchu ze względu na brak istniejącego oznakowania przedmiotowej drogi. Zatem organ rozpoznał wniosek w formie przewidzianej w u.d.i.p., ale po upływie terminu wynikającego z powołanego przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który upływał z dniem 11 października 2023 r. Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru (pkt I sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Bezczynność organu choć ewidentna, to jednak nie była celowa i zamierzona, a wynikała wyłącznie z błędnego przekonania organu, że żądanie Skarżącego należy potraktować jako wniosek podlegający rozpatrzeniu w trybie k.p.a.

W punkcie II sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku Skarżącego z 27 września 2023 r.

O kosztach w postaci uiszczonego przez Stronę wpisu w wysokości 100,00 zł orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.