Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 534/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94a ust. 1, art. 129b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.
article: art. 6, 7, 8, 77 i 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 70/20 w sprawie ze skargi S. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 15 listopada 2019 r. nr PORZII.61.135.2019.AZ.2 w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. w G. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 270 zł (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 70/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. w G. (dalej: "Spółka", "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego "GIF") z 15 listopada 2019 r., utrzymującą w mocy – w zaskarżonej części – tj. w zakresie punktu II decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej zwanego: "WWIF") z 4 września 2019 r. umarzającą w pkt I postępowanie administracyjne w części dotyczącej zaprzestania prowadzenia przez skarżącą niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej, zaś w pkt. II nakładającą karę pieniężną w kwocie 1.000 zł za prowadzenie reklamy działalności wskazanej placówki ochrony zdrowia publicznego w dniach 25 – 30 kwietnia 2019 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Jak wynika z notatki służbowej z 26 kwietnia 2019 r. sporządzonej przez pracownika WWIF w ramach czynności służbowych realizowanych na terenie [...] stwierdzono występowanie informacji o promocjach w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej przy ul. H. w P., wykonano też zdjęcia. Wobec powyższego, pismem z 17 czerwca 2019 r. organ I instancji zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisu art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499 ze zm.; dalej zwanej: "P.f."), tj. stosowania niedozwolonej reklamy apteki oraz w sprawie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie przedmiotowej reklamy, poprzez wystawienie w aptece koszyków oklejonych hasłem "Super promocje" oraz zawierających informację o nowej niższej cenie produktów farmaceutycznych.

W piśmie – wyjaśnieniach Spółki – z 27 czerwca 2019 r., podniesiono, że nie posiadała ona wiedzy odnośnie do działań będących przedmiotem wezwania, wskazano na incydentalność zachowania, a także brak wiedzy na temat koszyków z produktami, które zostały umieszczone na polecenie jednego z jej pracowników, co nie było konsultowane z władzami Spółki. Koszyki zostały usunięte, zaś pacjenci nie byli informowani w jakiejkolwiek innej formie o jakichkolwiek promocjach, poza tym jednym incydentem, zaś Spółka nie podejmuje żadnych działań promocyjnych przedmiotowej apteki, jak i innych aptek.

Z notatki służbowej z 5 lipca 2019 r. wynika, że usunięto z koszyków ustawionych na blacie w izbie ekspedycyjnej napisy z hasłem "Super promocje".

Pismem z 26 lipca 2019 r. Spółka złożyła kolejne wyjaśnienia w sprawie podkreślając przede wszystkim, że z własnej inicjatywy doprowadziła do usunięcia ewentualnego naruszenia prawa oraz zapewniła o dokładaniu wszelkich starań, aby prowadzona działalność była zgodna z prawem.

Wobec powyższych ustaleń – decyzją z 4 września 2019 r. WWIF w pkt I umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia przez stronę niedozwolonej reklamy apteki poprzez wystawienie w aptece koszyków oklejonych hasłem "Super promocje" oraz zawierających informację o nowej niższej cenie produktów farmaceutycznych, w których znajdują się produkty dostępne w aptece, zaś w pkt II nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie 1.000 złotych za prowadzenie reklamy działalności wskazanej wyżej placówki ochrony zdrowia publicznego w dniach 25 – 30 kwietnia 2019 r.

Spółka zaskarżyła ww. decyzję wnosząc odwołanie co do punktu II decyzji.

Rozpoznając wniesione odwołanie, decyzją z 15 listopada 2019 r., GIF utrzymał w mocy decyzję w zaskarżonej w części. W uzasadnieniu GIF przywołał szereg orzeczeń, w których zdefiniowano pojęcie reklamy, a następnie wyjaśnił, że zamieszczenie na koszach takich określeń jak "Super promocje" miało na celu zwiększenie sprzedaży poprzez wywołanie wrażenia, że oferta przedmiotowej apteki jest bardziej korzystna w porównaniu do oferty konkurencyjnych aptek. Tym samym jest to zabroniona reklama apteki, za który to czyn musi być nałożona na stronę kara pieniężna. W ocenie GIF zgromadzony materiał dowodowy potwierdza prowadzenie reklamy przedmiotowej apteki, a to stanowi podstawę do wymierzenia kary administracyjnej. Wobec zaprzestania prowadzenia reklamy, powołano się na orzecznictwo, z którego wynika, że nie stanowi ono przeszkody od kontynuowania postępowania w przedmiocie nałożenia kary na podstawie art. 129b ust. 1 i 2 P.f.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną przez Spółkę skargę na powyższą decyzję GIF.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji powołał się na utrwalone w orzecznictwie stanowisko co do tego, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru. Taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Wszelkie promocje, w tym cenowe i rabatowe, są reklamą towaru i firmy, która ich dokonuje.

Sąd pierwszej instancji podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko GIF, co do ustalonego stanu faktycznego, jak i wykładni norm prawa materialnego oraz ocenił działania strony jako naruszające zakaz reklamy apteki i jej działalności. Za bezsporną uznał okoliczność, że w aptece stał koszyk wypełniony określonymi produktami sprzedawanymi przez aptekę, na którym to koszyku widniał napis "Super promocje", zaś jego oklejenie stanowiło, w ocenie Sądu, formę prowadzenia działalności reklamowej zachęcającą do zakupu w aptece, spełniając tym samym kryteria definicji reklamy apteki. Sąd uznał, że działanie skarżącej skierowane do publicznej wiadomości narusza zakaz reklamy apteki ustanowiony w art. 94a ust. 1 P.f. WSA nie podzielił argumentów Spółki, iż stwierdzone działania nie miały charakteru reklamowego, ani publicznego, nakierowane były bowiem jego zdaniem na zwiększenie sprzedaży, skierowane zostały do klientów apteki i miały za zadanie zachęcić ich do nabycia kolejnych niezaplanowanych produktów.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że umieszczenie w aptece koszyka "Super Promocje" miało za zadanie doprowadzenie do wzrostu sprzedaży - poprzez zachęcenie w ten sposób do nabywania produktów leczniczych właśnie w tej, a nie innej aptece, co z pewnością nie było realizacją przepisu § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. z 2015 r. poz. 2121 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości nałożonej kary, uznał że organ nie naruszył przesłanek warunkujących jej wysokość, nałożona kara jest niska (1.000 zł), okres naruszenia krótko trwały, zatem argumenty strony o jej represyjnym charakterze nie mogły zostać – zdaniem WSA – uznane za zasadne.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Spółka, działając na podstawie art. 173 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwanej: "p.p.s.a.") zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła także o zasądzenie na jej rzecz od organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła (pisownia oryginalna):

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania:

1) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy inspekcji farmaceutycznej art. 8 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegającego na nie mającym żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, bezpodstawnym i nieuzasadnionym przyjęciem, że to skarżąca jest podmiotem odpowiedzialnym za wystawienie koszyków w aptece, podczas gdy żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie pozwalał na przyjęcie takiego ustalenia,

2) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy inspekcji farmaceutycznej art. 81a § 1 k.p.a poprzez interpretowanie nieusuniętych przez organ wątpliwości stanu faktycznego w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za wystawienie koszyków na niekorzyść Skarżącej, przejawiające się bezzasadnym przyjęciem, że to Skarżąca jest za to odpowiedzialna, podczas gdy przepis ten nakazuje usuwanie tych wątpliwości na korzyść strony postępowania,

3) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez GIF art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, które konkretnie posiadane przez organ informacje i zgromadzony materiał dowodowy miały przemawiać za uznaniem, że Skarżąca posiadała wiedzę o wystawieniu koszyków, mając na uwadze, że żaden dowód ani żadna informacja nie potwierdza, że Skarżąca jest w tym zakresie odpowiedzialna za wystawienie koszyków w aptece,

4) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez GIF art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 129b ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie wielu okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności krótkiego okresu trwania reklamy, braku dostatecznego wyjaśnienia do kogo i w jakim zakresie była skierowana rzekoma reklama, postawy skarżącej, podczas gdy celem prowadzonego postępowania powinno być wyjaśnienie wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, ustalonych na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego,

II. naruszenie prawa materialnego, tj.;

1) art. 94a ust. 1 P.f. poprzez błędną jego wykładnię, przejawiającą się uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że poinformowanie klientów apteki ogólnodostępnej o nowych cenach produktów farmaceutycznych stanowi niedozwoloną reklamę aptek oraz ich działalności, w rozumieniu ww. przepisu.

2) art. 129b ust. 1 i 2 P.f. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na wymierzeniu kary pieniężnej w kwocie 1.000 zł w sposób dowolny, oderwany od okoliczności stanu faktycznego sprawy, w zawyżonej kwocie, podczas gdy okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz ustawowe przesłanki przemawiały za odstąpieniem od wymierzenia kary.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Spółka przedstawiła argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz od strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie Spółka, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie wnioskowała o jej przeprowadzenie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie ich nie stwierdzono, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. Z analizy tych zarzutów wynika, że spór prawny w sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji organu inspekcji farmaceutycznej w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu reklamy aptek i nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej, stwierdził, że kontrolowana oraz poprzedzająca ją decyzja są zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi. W związku z powyższym przedmiotem sporu oraz sposobem sformułowania i treścią zarzutów kasacyjnych, rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymaga zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie błędnej wykładni art. 94a ust. 1 P.f.. Dopiero bowiem stwierdzenie, że w sprawie prawidłowo dokonano wykładni pojęcia niedozwolonej reklamy apteki i jej działalności, będzie możliwe ustalenie zbioru relewantnych faktów koniecznych do ustalenia, co umożliwi z kolei ocenę podnoszonych zarzutów procesowych.

Przechodząc zatem do zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 94a ust. 1 P.f. należy wskazać, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wskazywać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej powinien zatem wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego. Chodzi więc o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, jak wyżej wspomniano, skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 94a ust. 1 P.f. Zgodnie z treścią tego przepisu zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, reklamy nie stanowi jedynie informacja o ich lokalizacji i godzinach pracy. Jak wskazuje się w ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisku, art. 94a ust. 1 P.f. wprowadza bezwzględny zakaz prowadzenia reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Przepisy nie definiują wprost pojęcia reklamy apteki. Potrzeba szerokiego rozumienia reklamy aptek wywodzona jest m.in. z konieczności zapewnienia ochrony zdrowia publicznego, a w szczególności ograniczenia nadmiernego i nieuzasadnionego korzystania z produktów leczniczych. W orzecznictwie podnosi się, że wprowadzenie przez ustawodawcę zakazu reklamy aptek oraz ich działalności motywowane było potrzebą ograniczenia perswazyjnej funkcji reklamy właśnie z uwagi na potrzebę zapewnienia ochrony zdrowia ludzkiego. Zwłaszcza, że może ona doznać uszczerbku właśnie ze względu na aż nadto obecną i sugestywną reklamę zarówno leków – które nie są zwykłym towarem rynkowym, a obrót nimi jest i musi być reglamentowany przez państwo – jak i aptek, to jest miejsc w których leki są oferowane do sprzedaży, co przekłada się na zwiększenie ich dostępności (zob. wyroki NSA z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 550/15 oraz z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 778/21).

Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje w swoim orzecznictwie, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. wyroki NSA z: 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1737/16; 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 5143/16; 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2583/15; 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 682/15; 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 97/15 oraz sygn. akt II GSK 550/15; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1718/13; wyrok NSA 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1981/13). Podobnie reklamę zdefiniowano w art. 2 dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. Urz. UE L z 2006 r., Nr 376, s. 21), w którym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań.

Sąd Najwyższy w wyroku z 2 października 2007 r., sygn. akt II CSK 289/07, stwierdził z kolei, że przy rozróżnieniu informacji od reklamy trzeba mieć na uwadze, że podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru – taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Orzecznictwo sądowe wskazuje, że reklamą działalności apteki może być każde działanie zmierzające do zwiększenia sprzedaży. Reklama może przy tym przyjmować różne formy, w szczególności: haseł, sloganów, spotów TV, ulotek, billboardów, folderów, czy też gazetek, programów lojalnościowych itp.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejszą sprawę, w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko, dotyczące konieczności szerokiego rozumienia pojęcia reklamy. Wobec jednak braku możliwości wyznaczenia wyraźnej i uniwersalnej linii demarkacyjnej pozwalającej na odróżnienie działania w granicach prawa, od działalności reklamowej objętej zakazem, kwalifikacja określonych działań pod kątem naruszenia zakazu reklamy apteki i jej działalności wymaga zindywidualizowanej oceny w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 917/20).

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, z informacją o nowych cenach leków, tylko z reklamą apteki polegającą na wystawieniu w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]" kosza oklejonego hasłem "Super Promocje". Trafnie więc organy oraz Sąd pierwszej instancji przyjęły, że działanie to wyczerpuje przesłanki niedozwolonej reklamy. Wystawienie koszy z informacjami o produktach aptecznych objętych "Super promocją" ewidentnie zachęcało konsumentów do ich nabycia. Z tej perspektywy działanie takie nie może być inaczej ocenione jako właśnie zachęta do zakupu towarów z konkretnej apteki, w której taki kosz umieszczono a to zaś determinuje ocenę celu jaki przyświecał takiej praktyce. W orzecznictwie przyjmuje się, że wszelkie promocje, w tym cenowe i rabatowe, są reklamą towaru i firmy, która ich dokonuje (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3102/17 oraz wyrok NSA z 4 marca 2021 r. sygn. II GSK 33/21 oraz powołane w nim orzecznictwo). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. Nie ma również znaczenia, czy reklama dokonywana jest wewnątrz czy na zewnątrz apteki, bowiem działalność reklamowa może przejawiać się tak we wnętrzu lokalu aptecznego, jak i poza nim (por. m.in. wyrok NSA z 24 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 66/20).

Dlatego też zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych powyżej przepisów i wyprowadził z nich poprawny wniosek, że stwierdzona w aptece nieprawidłowość polegająca na wystawieniu kosza oklejonego hasłem "Super Promocja" wypełnia dyspozycję art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne. Tym samym omawiany zarzut (zawarty w punkcie 1b petitum skargi kasacyjnej) należało uznać za bezzasadny.

Przechodząc do zarzutów procesowych, wskazać należy, że koncentrowały się one wokół dokonania przez Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji publicznej wadliwego zakwalifikowania skarżącej jako podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za prowadzenie zakazanej reklamy aptek. Zarzuty zawarte w pkt I, ppkt 1), 2) oraz 3) petitum skargi kasacyjnej, wobec ich komplementarnego charakteru zostaną omówione łącznie. Z kolei zarzut zawarty w pkt I, ppkt 4) petitum skargi kasacyjnej, wobec podważania również w zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego oznaczonym jako pkt II, ppkt 2, prawidłowości ustalenia stanu faktycznego i wymierzenia na tej podstawie kary pieniężnej na podstawie art. 129b ust. 1 i 2 P.f., zostanie omówiony w dalszej kolejności wraz z tym zarzutem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty zawarte w pkt I, ppkt 1), 2) oraz 3) petitum skargi kasacyjnej są niezasadne. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej zwanej "k.p.a.")) Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.) – por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2401/19. W myśl z kolei art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił kwestie procesowe dotyczące zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego oraz zaaprobował przyjęcie przez organy inspekcji farmaceutycznej, że wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione. Zasadnie uznał, że w sprawie zebrano wystarczającą dokumentację, na podstawie której stan faktyczny sprawy i jej istotne okoliczności, zostały prawidłowo ustalone. Jak wynika z akt postępowania, w odpowiedzi na wystosowane do spółki pismo przez WIF, z 17 czerwca 2019 r., skarżąca sama wskazała, że nie miała wiedzy o zachowaniu pracownika apteki polegającym na ustawieniu spornego koszyka z promocyjnymi cenami leków. Co więcej, skarżąca zarówno w toku postepowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego nie wykazała by było to działanie osoby trzeciej, niezwiązanej z prowadzoną przez nią apteką.

Nie można zgodzić się ze Spółką, że bezzasadnie przyjęto, iż to ona jest podmiotem odpowiedzialnym za wystawienie koszyków. Należy wskazać, że przepisy Prawa farmaceutycznego dotyczące zakazu reklamy aptek ustanawiają generalny zakaz jej prowadzenia, bez wyszczególnienia osób mogących popełnić delikt administracyjny. Pracownicy apteki nie wykonują samodzielnie działalności gospodarczej, a podejmowane przez nich w ramach stosunku pracy czynności są wykonywane na rzecz pracodawcy i jego imieniu. Zatem pracownik, nawet działając samodzielnie, podlega kierownictwu pracodawcy, co wynika z treści art. 22 Kodeksu pracy, tj. jest podwładnym, działającym na rachunek i polecenie zwierzchnika, pod jego nadzorem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 191/13, w którym wskazano, że "działania zatrudnionych przez nią (Spółkę) pracowników zarachowuje się na rzecz zatrudniającej ich spółki. Osób zatrudnionych w Spółce i działających w jej imieniu oraz na jej rzecz nie można tym samym niejako "oderwać" od Spółki i traktować jako samodzielnych (...)" (podmiotów obrotu gospodarczego).

Tym samym trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje na prowadzenie reklamy przedmiotowej apteki ogólnodostępnej.

Jeśli chodzi natomiast o regulację zawartą w art. 81a k.p.a., to odnosi się ona wyłącznie do rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, gdyż okoliczności istotne zostały ustalone w sposób niewątpliwy i nie zostały skutecznie podważone przez Spółkę. Co więcej, zarzut naruszenia art. 81a k.p.a. został wywiedziony dopiero w skardze kasacyjnej – strona nie podnosiła wcześniej, by w sprawie istniały wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego w sprawie tego rodzaju, które nie dałyby się usunąć w toku możliwego do przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Konkludując, to skarżąca ponosi odpowiedzialność za działanie pracownika, to ona jest podmiotem, który dopuścił się naruszenia ustanowionego w art. 94a P.f. zakazu reklamy, a zatem w tym zakresie ocenić należy za prawidłowe ustalenie istotnych i prawnie relewantnych okoliczności sprawy, a następnie dokonaną przez ich pryzmat subsumpcję przepisów przez organy inspekcji farmaceutycznej, zaaprobowaną przez WSA. To od podmiotu prowadzącego aptekę, będącego profesjonalnym uczestnikiem obrotu, wymagana jest wiedza na temat zasad regulujących ten rodzaj działalności, a więc również na temat zakazu prowadzenia reklamy aptek (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 1629/22). Podmiot taki zobligowany jest do przestrzegania prawa i dochowania dbałości, również w zakresie pouczenia podległych mu pracowników, by nie naruszyć swym i ich działaniem zakazu reklamy.

Z tego względu, zawarte w pkt I, ppkt 1), 2) oraz 3) petitum skargi kasacyjnej zarzuty są bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny, jako niezasadny ocenił również ostatni z zarzutów procesowych wywiedziony w pkt 1, ppkt 4) petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 129b ust. 1 i 2 P.f. w zakresie niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie wielu okoliczności istotnych dla sprawy. Należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, organy administracji publicznej uwzględniły krótki okres trwania naruszenia, uprzednią karalność podmiotu, a także postawę skarżącej. W ocenie Sądu pierwszej instancji nałożona kara pieniężna została prawidłowo ustalona i uzasadniona, jest niska i powinna spełnić swoją rolę. Należy podnieść, że stosownie do art. 129b ust. 2 P.f., wojewódzki inspektor farmaceutyczny, ustalając wysokość kary, winien brać pod uwagę w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów przez dany podmiot. Jak wynika uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego wyroku, organy szczegółowo omówiły, a Sąd pierwszej instancji ocenił okoliczności mające wpływ na wysokość nałożonej na skarżącą kary, jako należycie wyjaśnione. Wymierzona Spółce kara administracyjna spełnia normatywne założenia administracyjnych kar pieniężnych. W sprawie nie wykazano przesłanek uprawniających organ do odstąpienia od wymierzenia kary.

Stąd również zarzut naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 129b ust. 1 i 2 P.f. wywiedziony w pkt II, ppkt 2, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania – zawarty w pkt I, ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezpodstawne.

Konkludując, wobec braku zasadności wszystkich omówionych zarzutów naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, uprawnione było stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji, wyrażone w zaskarżonym wyroku.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu został ustanowiony na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, stawił się na rozprawie oraz sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., odpowiedź na skargę kasacyjną.