Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 247/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 9 ust. 1, 3, 4, 9, 12, par. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).
article: art. 7, 8, 9
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 1170/16 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 10 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 1170/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. K. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na 2015 r.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] czerwca 2015 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na 2015 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności w ramach realizacji wariantu 7.1 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji do działek rolnych o łącznej powierzchni 2,00 ha, wariantu 11.1 - Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji do działek rolnych o powierzchni 4,50 ha, wariantu 12.1 – trwałe użytki zielone po okresie konwersji do działek rolnych o powierzchni 11,07 ha, w tym o przyznanie kosztów transakcyjnych.

W dniu [...] czerwca 2016 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w A. wyjaśnienie, że niezłożenie zaświadczenia o liczbie koni w wymaganym terminie spowodowane było chorobą i brakiem pamięci. Na tę okoliczność przedłożył kserokopię dokumentacji medycznej oraz zaświadczenie nr [...] o liczbie koni.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A., decyzją z [...] sierpnia 2016 r. przyznał skarżącemu płatność ekologiczną w wariancie 7.1 do powierzchni deklarowanej, kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych oraz odmówił przyznania płatności ekologicznej w wariancie 11.1 i w wariancie 12.1.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżący zadeklarował realizację wariantu 11.1 na powierzchni 4,50 ha oraz wariantu 12.1 na powierzchni 11,07 ha, łącznie 15,57 ha. Aby uzyskać te płatności skarżący zobowiązany był do posiadania zwierząt w ilości odpowiadającej 4,67 DJP. Biorąc pod uwagę, że skarżący nie posiadał zwierząt gospodarskich oznakowanych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, tj. bydła, kóz i owiec oraz nie złożył do 31 października 2015 r. zaświadczenia wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych o posiadaniu koni, organ I instancji słusznie odmówił przyznania przedmiotowej płatności. Dyrektor ARiMR podkreślił, że termin na dostarczenie zaświadczenia jest terminem materialno-prawnym i nie podlega przywróceniu. Wskazane zaś przez skarżącego powody, dla których nie złożył w wymaganym terminie zaświadczenia o liczbie koni nie zostały uwzględnione, gdyż jedynym powodem jest przypadek siły wyższej.

WSA skargę na decyzję Dyrektora ARiMR zaskarżonym wyrokiem oddalił.

Sąd wskazał, że warunki i tryb przyznawania płatności ekologicznej określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. poz. 370 ze zm.; dalej: rozporządzenie ekologiczne). Z jego treści, w szczególności § 9 wynika, że przy ustalaniu spełniania warunków określonych w ust. 3 pkt 2 i ust. 4 bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie:

1) od dnia 15 marca do dnia 30 września danego roku, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru:

a) zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - w przypadku bydła, kóz i owiec,

b) koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję - w przypadku koni;

2) wymienione w wykazie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym, posiadane przez rolnika lub jego małżonka.

Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej.

Sąd wskazał, że skarżący w terminie do 31 października 2015 r. nie złożył wymaganego zaświadczenia. Uzyskał je dopiero [...] czerwca 2016 r. i wówczas przedłożył je organowi, a opóźnienie w złożeniu zaświadczenia tłumaczył stanem zdrowia oraz brakiem pamięci.

WSA stwierdził, że termin wskazany w § 9 pkt 12 rozporządzenia ekologicznego jest terminem prawa materialnego, a zatem złożenie zaświadczenia po jego upływie nie wywołuje skutków prawnych. Tak więc niedopełnienie tego obowiązku skutkuje utratą płatności ekologicznej do odpowiedniego pakietu. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie spotykany jest również pogląd zgodnie z którym, fakt posiadania koni w określonym czasie rolnik może wykazać także za pomocą innych środków dowodowych (np. z pomocą paszportów koni), jednak także w nim wskazuje się, że cezura czasowa możliwości wykazania faktu posiadania tychże koni, ograniczona jest w czasie do 31 października danego roku (wyrok WSA z 1 grudnia 2016 r., I SA/Sz 997/16). Tym samym, podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące przyczyn niezłożenia w terminie zaświadczenia, jak stan zdrowia oraz śmierć najbliższych członków rodziny, nie mogły wpłynąć na prawidłowość podjętej przez organy decyzji.

Sąd dodał, że przyjmując nawet, że analizowany termin ma charakter procesowy, to skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie składał wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tejże czynności. Co więcej, skarżący uzyskał wymagane zaświadczenie dopiero [...] czerwca 2016 r., a zatem z ponad półrocznym opóźnieniem, w stosunku do końcowego terminu jakim był 31 października 2015 r.

Zdaniem Sądu brak było podstaw do przyjęcia, aby wskazany w § 9 pkt 12 rozporządzenia ekologicznego termin uznać za termin porządkowy. Terminy porządkowe są terminami procesowymi adresowanymi do organu a nie do stron postępowania i służą zapewnieniu sprawności oraz szybkości postępowania, w przeciwieństwie do terminów kierowanych do stron.

Sąd za chybione uznał zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organy wskazanych przez skarżącego okoliczności (choroby, śmierci członków najbliższej rodziny) jako zdarzeń tzw. "siły wyższej", usprawiedliwiającej złożenie po terminie zaświadczenia o liczbie koni. Wskazane przez skarżącego przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. regulują sytuację wystąpienia siły wyższej w aspekcie stosowania kar administracyjnych i sankcji, a nie odmowy przyznania płatności ekologicznej do poszczególnych wariantów tak jak w przedmiotowej sprawie. Z treści decyzji organów nie wynika, aby skarżący został obciążony jakimikolwiek sankcjami czy karami z tytułu niezłożenia w terminie wymaganego zaświadczenia, dlatego też okoliczności i przyczyny nie wywiązania się przez skarżącego z obowiązku złożenia w terminie zaświadczenia nie miały istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem podjętych rozstrzygnięć.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd wskazał na odmienność od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie powołał się na przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349; dalej: ustawa o wspieraniu).

W świetle tych regulacji i zasad, organy ARiMR nie miały obowiązku poszukiwania dowodów potwierdzających posiadanie przez skarżącego koni, ani też zwracania się, czy to do niego czy też jednostki certyfikującej o nadesłanie takich dowodów. To skarżący, w terminie do 31 października 2015 r. zobowiązany był do przedłożenia wymaganego zaświadczenia o liczbie koni, którego to obowiązku nie dopełnił. Dlatego też skarżący nie może zarzucać organom, że nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, skoro sam nie dopełnił ciążących na nim obowiązków.

Skarżący – reprezentowany przez radcę prawną z urzędu – złożył od wyroku WSA skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zarzucił naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu, polegającego na oddaleniu skargi a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie i nie wzięto pod uwagę znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia nr [...] z [...] czerwca 2016 r. o posiadanych koniach; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie przez WSA wskazanego błędu w decyzjach skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

2) § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego poprzez jego błędną wykładnię z uwagi na uznanie, iż nie zachowanie terminu do złożenia zaświadczenia o liczbie koni powoduje bezskuteczność czynności dokonanej po jego upływie, skoro nie ma przewidzianego rygoru utraty prawa do dopłaty czy też nałożenia jakichkolwiek sankcji, w przypadku jego niedotrzymania w konsekwencji prawidłowa wykładnia powołanego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że czynność wykonana po jego upływie – w postaci złożenia przez skarżącego zaświadczenia nr [...] z [...] czerwca 2016 r. o posiadanych koniach – jest skuteczna.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Skarżący zrzekł się rozprawy. Ponadto wniesiono o przyznanie radcy prawnej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wykonanych na zasadzie prawa pomocy, które nie zostały zapłacone w całości lub w części.

Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, a także nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna – wobec niedostrzeżenia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności oddalenia skargi na wyrok Sądu I instancji, którym to wyrokiem oddalono skargę na decyzję Dyrektora ARiMR w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej w wariantach 11.1 i 12.1. Powodem decyzji negatywnej dla skarżącego było złożenie zaświadczenia o ilości posiadanych koni, po terminie określonym w § 9 pkt 12 rozporządzenia ekologicznego. W ocenie organu oraz Sądu I instancji termin określonym w tym rozporządzeniu jest terminem prawa materialnego, a zatem złożenie zaświadczenia po jego upływie nie wywołuje skutków prawnych. Przy czym Sąd dodał, że nawet w przypadku przyjęcia, że termin ten ma charakter procesowy, to także należy uznać poprawność wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ skarżący nie składał wniosku o przywrócenie tego terminu. W ocenie zaś skarżącego kasacyjnie termin ten ma charakter porządkowy, a więc jego uchybienie w sytuacji, gdy organ posiadał zaświadczenie o ilości posiadanych koni w chwili wydawania decyzji, nie powinno powodować podjęcia decyzji odmownej.

W tak nakreślonym polu sporu skarżący kasacyjnie zarzuca – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie: art. § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. i w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu, polegającego na nieuchyleniu decyzji organów pomimo, iż nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie i nie wzięto pod uwagę znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia z [...] czerwca 2016 r. o posiadanych koniach. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuca zaś naruszenie § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego poprzez jego błędną wykładnię z uwagi na uznanie, iż niezachowanie terminu do złożenia zaświadczenia o liczbie koni powoduje bezskuteczność czynności dokonanej po jego upływie.

Odnosząc się do opisanych zarzutów wskazać należy, że z § 9 rozporządzenia ekologicznego wynika, że przy ustalaniu spełniania warunków określonych w ust. 3 pkt 2 i ust. 4 bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia:

1) 15 marca do dnia 30 września danego roku, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru:

a) zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - w przypadku bydła, kóz i owiec,

b) koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję - w przypadku koni.

W myśl § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego – zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej.

Dokonując oceny charakteru terminu o jakim mowa § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego koniecznym jest przypomnienie ogólnych zasad dotyczących klasyfikacji terminów.

Jak zaznacza się w doktrynie – w nauce prawa nie ma uniwersalnej definicji terminu, obejmującej wszystkie odmiany tej instytucji. Najczęściej zarówno w prawie prywatnym jak i publicznym, przyjmuje się znaczenie tego pojęcia wypracowane w teorii prawa cywilnego materialnego, która przez "termin" rozumie zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, przez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie (por.: A. Wolter: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej. Warszawa 1972, s. 268). Akcentuje się w doktrynie, że tak rozumiany termin stanowi często istotny element konstrukcyjny instytucji prawa administracyjnego i to zarówno materialnego, jak i procesowego. Zagadnienie upływu czasu w zakresie prawa administracyjnego ma podstawowe znaczenie, ponieważ skutki prawne upływu czasu jako zdarzenia prawnego są w tej gałęzi prawa znacznie bardziej zróżnicowane, niż np. w prawie cywilnym, w zależności od podmiotów, do których działania się odnoszą (np. organ administracji i obywatel), z uwagi na fakt, iż różna jest ich pozycja prawna i zadania na gruncie prawa administracyjnego. Odnosząc się do upływu czasu jako zdarzenia prawnego, należy rozważyć dwojakiego rodzaju przypadki: a) gdy norma prawa uzależnia zaistnienie skutków prawnych od pewnych zaszłości, które będą miały znaczenie prawne, jeśli nastąpią w ściśle określonym punkcie czasowym lub okresie czasu, b) gdy z normy prawnej wynika, że w oznaczonym czasie powinny nastąpić określone skutki prawne. Ma to miejsce wtedy, gdy w samej normie prawnej lub w wydanym na jej podstawie akcie prawnym niższego rzędu określono termin (a quo lub ad quem) powstania lub wygaśnięcia oznaczonych praw (por: Wasilewski A.: Upływ czasu jako zdarzenie prawne w prawie administracyjnym. PiP 1966, z.1, s. 57 i nast.).

Zaakcentować trzeba, iż w literaturze prawniczej wyróżnia się wiele kategorii terminów. Przede wszystkim, nawiązując do tradycyjnego podziału dziedzin prawa na prawo materialne i formalne, wymienia się terminy materialne i terminy procesowe. Terminami materialnymi są te terminy, z którymi związane są skutki prawne w płaszczyźnie prawa materialnego, a więc w zakresie praw i obowiązków podmiotów stosunków prawnych, natomiast terminami procesowymi są okresy do dokonania czynności procesowej przez uczestników postępowania administracyjnego bądź sądowego.

Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym, natomiast uchybienie terminowi procesowemu wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być, co do zasady, oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin w ustawie materialnej czy ustawie procesowej. Jednak w polskim systemie prawnym prawodawca z różnych względów nie przestrzega rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe i vice versa. "Dlatego też założenie to nie może być uznane za wyłącznie miarodajne, a zatem w kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach zatem przesądzać powinno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki." (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1997, s.287-288). W pierwszym przypadku mamy do czynienia z terminem materialnym, a w drugim z terminem procesowym.

Terminy procesowe można różnicować dalej, przy pomocy różnych kryteriów podziału, jak w szczególności kryterium podmiotowe. Na tej podstawie można wyróżnić: 1) terminy dla dokonania czynności przez organ prowadzący postępowanie, 2) termin dla dokonania czynności przez strony, 3) terminy ustanowione dla innych podmiotów.

Istnieje także pojęcie terminów instrukcyjnych (zwanymi także porządkowymi), którymi nazywa się terminy ustawowe mające zapewnić sprawny przebieg określonego działania lub ciągu działań (np. postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego). Charakterystyczną cechą tych terminów jest to, że ich uchybienie przez organ (sąd) nie daje stronom uprawnień do kwestionowania czynności organu. Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności w postępowaniu przed odpowiednim organem. W konsekwencji niezachowanie terminu porządkowego nie powoduje ujemnych konsekwencji procesowych.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym, doszedł do przekonania, iż w tej sprawie termin o jakim mowa § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego jest terminem procesowym. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd I instancji co prawda błędnie uznał, że jest to termin materialny, ale równocześnie prawidłowo zastrzegł, iż nawet przyjmując, że analizowany termin ma charakter procesowy, to skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie składał wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tejże czynności. Z pewnością jednak – co jest kluczowe dla wyniku sprawy – nie jest to termin o charakterze porządkowym jak wywodzi skarżący kasacyjnie.

W charakterze proceduralnych spornego terminu przekonują następujące argumenty. Warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach pakietów 11 i 12 obejmują:

- prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia nr 834/2007 oraz przepisami wykonawczymi do tego rozporządzenia (§ 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego) oraz

- posiadanie zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego (w odpowiedniej liczbie - § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia ekologicznego);

Warunki powyższe uznać należy za warunki materialnoprawne, od których uzależnione jest przyznanie płatności. Tak więc z woli prawodawcy wykonującego postanowienia ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, warunkiem przyznania płatności jest m.in. posiadanie wskazanych zwierząt. Uściślenie tego warunku znalazło wyraz w treści § 9 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego, w którym wskazano, że przy ustaleniu spełnienia warunku posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane w odpowiednim okresie i zgłoszone do odpowiedniego rejestru (zarejestrowane). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że to właśnie warunek posiadania i rejestracji koni uznać należy za kluczowy, zaś wymóg złożenia zaświadczenia z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego uznać należy za warunek formalny wniosku o przyznanie płatności, co wynika choćby z treści § 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego, który stanowi, że rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy finansowej (...) zwanej dalej "płatnością ekologiczną", w tym: szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie płatności ekologicznej.

Dodać także należy, że ustawodawca i prawodawca wykonawczy zróżnicowali terminy składania tak samego wniosku o przyznanie płatności (na mocy § 17 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego wniosek o przyznanie płatności ekologicznej składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich), jak i uzupełniającego ten wniosek dokumentu w postaci zaświadczenia, o posiadanych i zgłoszonych do rejestru koni (na mocy § 9 ust. 12 zaświadczenie składa się do 31 października roku, w którym rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej).

O ile termin do złożenia samego wniosku o przyznanie płatności jest terminem materialnym – jest to bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego i jego przekroczenie powoduje trwałą niemożność podjęcia czynności z terminem powiązanej, to termin do złożenia zaświadczenia jest terminem proceduralnym, ponieważ jest to termin dla dokonania czynności przez strony. Tak więc jego niezachowanie ogranicza się do bezskuteczności procesowej czynności, co w konsekwencji wpływa na sytuację materialnoprawną strony.

Przy czym podkreślić należy, że zaświadczenie o jakim mowa w § 9 ust. 9 pkt 2 lit. b rozporządzenia ekologicznego, powinno zawsze odnosić się do stanu zarejestrowanych i posiadanych gatunków zwierząt wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, za rok w którym rolnik ubiega się o płatność.

Przekładając powyższe na stan faktyczny sprawy wskazać należy, że skarżący w 2015 r., a więc w okresie, w którym ubiegał się o płatność ekologiczną nie wypełnił warunku formalnego, ponieważ nie złożył wymaganego zaświadczenia w terminie. Natomiast zaświadczenie nr [...], które uzyskał [...] czerwca 2016 r. i złożył do organu [...] czerwca 2016 r., dokumentuje okres posiadania koni przez rolnika w okresie późniejszym, bo odnoszącym się do stanu posiadania na dzień [...] czerwca 2016 r.

W związku z powyższym, Sąd za nieusprawiedliwiony uznaje zarzut sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego.

Za chybione należało uznać również zarzuty z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń wymienionych w nim przepisów postępowania, ponieważ – wbrew skarżącemu kasacyjnie – organy przy orzekaniu wzięły pod uwagę znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie z [...] czerwca 2016 r. o posiadanych koniach, skoro się do niego odniosły. Jednak złożenie tego zaświadczenia po terminie, tj. po 31 października 2015 r. uniemożliwiło przyznanie skarżącemu płatności ekologicznej w wariantach 11.1 i 12.1, co wyjaśniono powyżej.

W tej sytuacji nie można Sądowi I instancji zarzucić, że dokonał niewłaściwej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.) i niezasadnie oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.), zamiast orzec o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.