Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 294/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Umorzenie postępowania
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5 pkt 6  art. 54 par. 3 art. 134  par. 1 art. 161 par. 1 pkt 3 art. 200 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5a ust. 1 ust. 2 art. 91 ust. 1 art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Miasteczko Krajeńskie z dnia 29 stycznia 2024 r. nr LXVIII.393.2024 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami miejscowości Brzostowo w sprawie nadania nazwy ulicy postanawia 1) umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, 2) zasądzić od Gminy Miasteczko Krajeńskie na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta i Gminy Miasteczko Krajeńskie, w dniu 29 stycznia 2024 roku, na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 6 pkt 2 załącznika do Uchwały Nr III/11/2014 Rada Gminy Miasteczko Krajeńskie z dnia 29 grudnia 2014 roku w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Miasteczko Krajeńskie, podjęła uchwałę w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami miejscowości Brzostowo w sprawie nadania nazwy ulicy.

Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 28 marca 2024 roku (wpływ do organu 2 kwietnia 2024 roku), wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę.

Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały całości ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Wojewody zaskarżona Uchwała, we wskazanym powyżej zakresie, została podjęta z naruszeniem zasad dotyczących sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Skarżący wyjaśnił, że na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym możliwe jest podjęcie uchwały w sprawie ustalania ogólnych zasad przeprowadzania konsulatach, jak i uszczegółowiania konkretnych konsultacji, w zależności o występujących potrzeb, już w kolejnych uchwałach.

Zaskarżona uchwała została podjęta w związku z jednorazowymi konsultacjami - w sprawie nadania nazwy ulicy w miejscowości Brzostowo.

Uchwały podejmowanie na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowią akty prawa miejscowego, niezależnie od tego czy są podejmowane w sprawie ustalenia ogólnych zasad przeprowadzenia konsultacji, czy w związku z jednorazowymi konsultacjami.

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, a zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Uchwała nie zawiera postanowienia o jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

W ocenie skarżącego wskazane postanowienie narusza art. 5a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, a także art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Brak wykonania obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskanie mocy obowiązującej przez przedmiotową Uchwałę. W takim przypadku uchwała w całości jest nieważna.

Burmistrz Miasta i Gminy Miasteczko Krajeńskie wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu zgłoszonego żądania wyjaśniono, że po wpłynięciu skargi na sporną uchwałę Rada Miasta i Gminy Miasteczko Krajeńskie zobowiązała się wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji stosownych projektów uchwał uwzględniających uwagi nadzoru prawnego Wojewody.

Działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na sesji w dniu 15 kwietnia 2024 roku, Rada podjęła uchwałę Nr LXXI.415.2024, którą między innymi uchyliła zaskarżoną uchwałę.

W dniu 18 kwietnia 2024 roku uchwała Nr LXXI.415.2024 została przedłożona Wojewodzie wraz z wnioskiem o jej ogłoszenie, a w dniu 19 kwietnia 2024 roku została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pod pozycją 4075.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.

W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, lecz może zaskarżyć wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia przekazania mu Uchwały (co, jak podano w skardze miało miejsce 5 lutego 2024 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył ją do sądu administracyjnego. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie był ograniczony terminem do wniesienia skargi.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634 ze zm.; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innym orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała - jako podjęta w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami miejscowości Brzostowo w sprawie nadania nazwy ulicy - była aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rady Miejskiej) z zakresu administracji publicznej, niebędącym wszakże aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawierała ona norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowanych do podmiotów spoza struktury administracji Gminy. Z tego też powodu Uchwała nie podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, lecz - jak postanowiono w jej § 3 - weszła w życie "z dniem podjęcia".

Uchwała bez wątpienia zaliczała się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Pomimo tego skarga Wojewody, choć dopuszczalna, nie mogła zostać merytorycznie rozpoznana przez Sąd, gdyż po jej wniesieniu postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W myśl wskazanego przepisu sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania "gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe". Użyty w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zwrot normatywny "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi o zdarzenie, które wystąpiło już po wniesieniu skargi, w toku postępowania sądowego, i w następstwie którego sprawa sądowoadministracyjna przestała istnieć.

Zasadniczo jednym z tego rodzaju zdarzeń jest utrata mocy obowiązującej przez zaskarżony akt (np. w wyniku jego uchylenia bądź wygaśnięcia).

Przyjmuje się bowiem, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).

Od powyższej zasady, iż "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego uzasadniającą jego umorzenie, istnieją pewne wyjątki.

Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, utrata mocy obowiązującej uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Podkreślić należy, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. uchwały TK o sygn. akt W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

W ocenie Sądu, z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, już z tego powodu, że wbrew przekonaniu skarżącego Uchwała nie była aktem prawa miejscowego - a więc aktem generalno-abstrakcyjnym, który może znajdować zastosowanie w wielu, z reguły powtarzalnych sytuacjach.

Wojewoda trafnie dostrzega, że w Gminie Miasteczko Krajeńskie funkcjonuje/obowiązuje, podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), uchwała Nr III/11/2014 Rady Gminy Miasteczko Krajeńskie z dnia 29 grudnia 2014 roku w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Miasteczko Krajeńskie, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 16 lutego 2015 roku pod pozycją 808 oraz weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 3 uchwały), tj. z dniem 3 marca 2015 roku.

W załączniku do uchwały Nr III/11/2014 Rady Gminy Miasteczko Krajeńskie z dnia 29 grudnia 2014 roku określona została procedura przeprowadzania konsultacji społecznych w Gminie Miasteczko Krajeńskie.

Analiza treści zaskarżonej uchwały doprowadziła Sąd do przekonania, że jest ona uchwałą o charakterze wniosku o przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami miejscowości Brzostowo w sprawie nadania nazwy ulicy.

W podstawach prawnych zaskarżonej uchwały wprost wskazany został § 6 pkt 2 załącznika do Uchwały Nr III/11/2014 Rada Gminy Miasteczko Krajeńskie z dnia 29 grudnia 2014 roku w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Miasteczko Krajeńskie.

Z kolei treść postanowień zaskarżonej uchwały, zawarta w paragrafach od 1 do 3, nie daje żadnych podstaw do formułowania oceny, że zaskarżona uchwała w swej treści zawiera generalno-abstrakcyjne normy dotyczące zasady i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy.

Zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta i Gminy Miasteczko Krajeńskie "Wnioskuje do Burmistrza Miasta i Gminy Miasteczko Krajeńskie o przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami miejscowości Brzostowo w sprawie nadania nazwy ulicy w miejscowości Brzostowo". W § 2 zaskarżonej uchwały postanowiono, że "Celem konsultacji społecznych jest zebranie opinii mieszkańców, na temat nadania nazwy ulicy położonej w granicach administracyjnych miejscowości Brzostowo, a których dotychczas nie nadano nazwy ulicy". W świetle treści § 3 zaskarżonej uchwały "Konsultacje zostaną przeprowadzone do dnia 15 czerwca 2024 roku, na zasadach określonych w odrębnym zarządzeniu Burmistrza Miasta i Gminy Miasteczko Krajeńskie".

Miasta i Gminy Miasteczko Krajeńskie postanowiła ponadto, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" (§ 4 zaskarżonej uchwały), a jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Miasteczko Krajeńskie (§ 3 zaskarżonej uchwały).

Dostrzegać zatem należy, że zgodnie z postanowieniami uchwały Nr III/11/2014 Rady Gminy Miasteczko Krajeńskie z dnia 29 grudnia 2014 roku w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Miasteczko Krajeńskie konsultacje przeprowadza się w przypadkach przewidzianych ustawami oraz w innych ważnych dla Gminy sprawach (§ 1 pkt 1-7 załącznika do tej uchwały).

Wójt jest uprawiony do podejmowania decyzji o przeprowadzeniu konsultacji na zasadach określonych niniejszą procedurą, o ile nie zostały one zastrzeżone do kompetencji Rady Gminy (§ 4 załącznika do uchwały Nr III/11/2014).

Wójt ustala w drodze zarządzenia przed rozpoczęciem konsultacji społecznych: przedmiot konsultacji oraz cele i przewidywane skutki rozstrzygnięcia, uczestników konsultacji społecznych (interesariuszy), czas rozpoczęcia i zakończenia konsultacji (czas trwania konsultacji nie powinien być krótszy niż 14 dni), terytorialny zasięg konsultacji (ogólnogminny, lokalny, środowiskowy), formę prowadzonych konsultacji, osoby odpowiedzialne za koordynację i przeprowadzenie konsultacji społecznych wraz z powołaniem koordynatora i ewentualnym wyznaczeniem osób do pomocy, sposoby i formy informowania interesariuszy o odbywających się konsultacjach społecznych (§ 5 pkt. 1-7 załącznika do uchwały Nr III/11/2014)

Konsultacje społeczne mogą być przeprowadzone na wniosek z inicjatywy Rady Gminy Miasteczko Krajeńskie (§ 6 pkt 2 załącznika do uchwały Nr III/11/2014). Natomiast zgodnie z treścią § 7 pkt 1-4 załącznika do uchwały Nr III/11/2014 wniosek o przeprowadzenie konsultacji powinien określać: przedmiot konsultacji, propozycję terminu konsultacji, propozycję formy konsultacji, uzasadnienie potrzeby przeprowadzenia konsultacji społecznych.

Z tych względów Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżoną uchwałę należy rozpoznać i traktować jako wniosek organu kolegialnego o przeprowadzenie konsultacji społecznych na zasadach ustalonych w załączniku do Uchwały Nr III/11/2014 Rada Gminy Miasteczko Krajeńskie z dnia 29 grudnia 2014 roku w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Miasteczko Krajeńskie.

Przedstawionej powyżej oceny nie zmienia okoliczność, że w podstawach prawnych zaskarżonej uchwały wskazane zostały także art. 5a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40).

O charakterze prawnym danej uchwały rozstrzyga przede wszystkim treść zawartych w niej postanowień.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne jako bezprzedmiotowe (pkt 1 sentencji postanowienia).

O kosztach postępowania (pkt 2 postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023, poz. 1935), w wysokości 480 zł.