Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 684/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2024 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 lipca 2024r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ odwoławczy), Nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: organ pierwszej instancji) z 3 kwietnia 2024 r., znak: [...], odmawiającą Fundacji [...] (dalej: strona, Fundacja) udostępnienia treści mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 oraz treści mapy ewidencyjnej, na której zaznaczony został wnioskowany do rekultywacji teren wskazany w decyzji Starosty [...] z dnia 1 września 2021 r., znak [...]

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i argumentację prawną uzasadniającą wydane rozstrzygnięcie.

Wnioskiem z dnia 21 marca 2024 r. (wpływ do organu - 21 marca 2024 r.) Fundacja "[...]" z siedzibą we W. zwróciła się do Starosty [...] o udostępnienie treści mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 oraz treści mapy ewidencyjnej, na której zaznaczony został wnioskowany do rekultywacji teren wskazany w decyzji Starosty [...] z dnia 1 września 2021 r., znak [...]

Starosta [...] odszukał w zasobach archiwalnych Starostwa wniosek przedsiębiorcy - B. D. wraz z projektem rekultywacji i załączonymi do niego mapami, na których oznaczony został teren przeznaczony do rekultywacji w kierunku rolnym.

Następnie Starosta [...] wydał w dniu 3 kwietnia 2024 r. decyzję o odmowie udostępnienia żądanych map wskazując na art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. 2023, poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, u.u.i.ś). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że mapa ewidencyjna oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa nie były wymaganym załącznikiem do wniosku i dokumenty te zostały przekazane do Starostwa dobrowolnie przez wnioskodawcę B. D.. Organ wskazał, że wnioskodawca nie wyraził zgody na udostępnienie przedłożonych map osobom trzecim.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji lub danych, dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli osoby te, nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie, chyba że wyraziły zgodę na ich udostępnianie.

Decyzja Starosty [...] została doręczona na adres siedziby Fundacja [...] w dniu 8 kwietnia 2024 r. Odwołanie od decyzji Starosty [...] zostało złożone na elektroniczną skrzynkę podawczą Starostwa [...] w dniu 17 kwietnia 2024 r. (a więc nie poprzez platformę e-PUAP). Natomiast wydruk odwołania podpisany odręcznie przez Prezesa Fundacji S. W. - zgodnie z zasadami reprezentacji Fundacji, został nadany listem poleconym w dniu 17 kwietnia 2024 r. w placówce operatora pocztowego. Odwołanie wpłynęło więc z zachowaniem przepisanego terminu.

Prezes Fundacji [...] z siedzibą we W. wskazał w odwołaniu, że precyzyjne opisanie terenu poddanego rekultywacji było obowiązkiem wnioskodawcy, który to obowiązek wykonał poprzez przedłożenie mapy ewidencyjnej oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej. Zdaniem odwołującego oznaczenie terenu podlegającego rekultywacji stanowi informację, która musi być udostępniona bez jakichkolwiek ograniczeń. Tym samym Prezes Fundacji uznał, że Starosta [...] bezpodstawnie powołał się na przepis art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu pomimo braku właściwego uzasadnienia.

Organ odwoławczy wskazał, że udostępnianiu podlegają dwie grupy informacji o środowisku: a) informacje opisowe lub wyniki pomiarów w zakresie wskazanym w art. 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...); bądź b) dokumenty zamieszczone w publicznych wykazach wymienionych w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...).

Wniosek o wydanie decyzji określającej kierunek rekultywacji wyrobiska kruszywa naturalnego na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 82), nie został wymieniony w katalogu zamieszczonym w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Wobec tego Fundacja nie może żądać dostępu do wniosku i załączników stanowiących jego integralną część.

Organ odwoławczy wskazał, że z treści wniosku z dnia 21 marca 2024 r. wynika, że Fundacja jest w posiadaniu treści mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 z zaznaczonym obszarem złoża "R. BD II'' i obszarem projektowanej rekultywacji, która to mapa stanowi integralną część dokumentu "Projekt rekultywacji i zagospodarowania terenu po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego R. BD II" autorstwa R. K.. Dlatego należy przyjąć, że Fundacja żąda udostępnienia mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 (stan na dzień 13 stycznia 2021 r.) załączonej do wniosku o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji terenu.

SKO wskazało, że ww. mapa ewidencyjna nie stanowi załącznika do decyzji Starosty [...] z dnia 1 września 2021 r., znak [...] Nie było zatem podstaw do udostępnienia mapy ewidencyjnej wraz z decyzją jako dokumentu, o którym mowa w ustawie w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, tiret pierwsze, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Organ odwoławczy wskazał, że skoro przedsiębiorca B. D. uzyskał mapę ewidencyjną po wykonaniu oficjalnych czynności i uiszczeniu opłaty, to taki dokument kartograficzny nie może być powielany na wniosek Fundacji pod szyldem informacji publicznej. Natomiast jeśli dla Fundacji istotne jest to, jak na mapie ewidencyjnej wnioskodawca zaznaczył teren działki nr [...], obręb R., to takie oznaczenie wytworzone jest przez osobę prywatną, a nie przez organ administracji publicznej. Nie jest to zatem informacja wytworzona przez podmiot wykonujący zadania publiczne.

Mapa ewidencyjna zawiera bowiem dane odnoszące się tylko do ewidencji gruntów i budynków, co wynika z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752). Treść mapy ewidencyjnej określa § 26, § 36 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 219). W myśl § 26 ww. rozporządzenia mapa ewidencyjna obejmuje informacje w formie rysunku oraz w formie opisowej. Symbole i rysunki ujawnione na mapie ewidencyjnej są zgodne z symbolami ujętymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz bazy danych obiektów ogólnogeograficznych, a także standardowych opracowań kartograficznych. Mapa ewidencyjna może być drukowana w skali: 1: 5000, 1: 2000,1: 1000 oraz 1:500 (art. 4 ust. 1e ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Mapę ewidencyjną pozyskuje się w formie kopii mapy ewidencyjnej bądź wyrysu z mapy ewidencyjnej. Zgodnie z art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie wyrysów z mapy ewidencyjnej. Wyrys z mapy ewidencyjnej, na wniosek i za stosowną opłatą, udostępnia starosta powiatu bądź prezydent miasta na prawach powiatu, w którym prowadzona jest ewidencja gruntów i budynków danej nieruchomości. Mapę ewidencyjną oraz inne materiały zasobu geodezyjnego można pozyskać na wniosek i odpłatnie w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Sposób obliczania opłat określony jest m.in. w art. 40d i art.40j ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, opłatę za udostępnienie materiałów należy wnieść przed udostępnieniem materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stawka podstawowa służąca do obliczenia wysokości opłaty za wyrys z mapy ewidencyjnej w postaci dokumentu drukowanego wynosi aktualnie 110 zł.

Wobec powyższego tryb pozyskiwania mapy ewidencyjnej został uregulowany w sposób odrębny i nie może być objęty procedurą dostępu do informacji publicznej. Mapa sytuacyjno-wysokościowa jest tworzona przez geodetę na bazie mapy zasadniczej dla celów projektowych. Mapa sytuacyjno-wysokościowa zawiera aktualne informacje dotyczące przestrzennego rozmieszczenia obiektów na działce, w tym uzbrojenia, zatem stanowi uszczegółowienie mapy zasadniczej. Mapę sytuacyjno-wysokościową sporządza geodeta po zgłoszeniu roboty geodezyjnej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Potem następuje przekazanie dokumentów niezbędnych do wykonania mapy sytuacyjno-wysokościowej przez Ośrodek i odbiór z PODGiK mapy zasadniczej. W celu wykonania mapy sytuacyjno-wysokościowej niezbędne jest przeprowadzenie przez geodetę wywiadu terenowego oraz pomiarów aktualizacyjnych. Następnie geodeta przekazuje sporządzoną dokumentację do PODGiK, który dokonuje weryfikacji dokumentacji. Szczegółowe wytyczne w zakresie tworzenia mapy do celów projektowych zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1670). W § 24 ww. rozporządzenia wskazano katalog map do celów prawnych (np. projekt podziału lub scalenia nieruchomości), jednak nie umieszczono tam map, które byłyby wymagane do oznaczenia terenu rekultywacji gruntów.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rekultywacja gruntów oznacza nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Organ odwoławczy wskazał, że z brzmienia art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynikają jakikolwiek wymagania formalne co do wniosku osoby zobowiązanej do rekultywacji ani dokumentów, które powinna załączyć. W szczególności nie ma wymogu dostarczenia mapy, a praktyka organów administracji (starostów) jest w tej kwestii bardzo zróżnicowana. Zgromadzenie potrzebnej dokumentacji jest zadaniem starosty orzekającego w sprawie rekultywacji.

Organ ten wskazał, że ubieganie się o dostęp do informacji publicznej nie może być realizowane w celu obejścia przepisów regulujących dostęp do akt administracyjnych. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. tylko strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Wobec tego prawo wglądu do akt sprawy nr [...] przysługuje tylko stronie, tj. B. D.. Wniosek wraz z załącznikami złożony w dniu 1 lutego 2021 r. w Starostwie [...] stanowi część akt administracyjnych, do których prawo wglądu ma tylko strona.

Ponieważ Fundacja [...] we wniosku z dnia 21 marca 2024 r. jednoznacznie i wprost żądała udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej lub ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, dlatego Starosta [...] trafnie zastosował ustawę bardziej szczegółową dotyczącą informacji o środowisku i odmówił udzielenia informacji w postaci treści mapy ewidencyjnej i treści mapy sytuacyjno-wysokościowej. Wniosek o wydanie decyzji wymienionej w art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie stanowi dokumentu podlegającego zamieszczaniu w publicznie dostępnych wykazach, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Wobec tego nie może być zakwalifikowany jako informacja o środowisku. Nie wszystkie dokumenty związane z kształtowaniem środowiska muszą stanowić informację o środowisku. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie prowadzi do uporządkowania i sformalizowania dostępu do informacji, co wskazuje, że dostęp ten nie jest bezwarunkowy i nie każda informacja jest informacją o środowisku podlegająca upublicznieniu.

Kwestionując zasadność powyższej decyzji ostatecznej Fundacja wniosła skargę do WSA w Poznaniu żądając jej uchylenia w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (tj. Dz.U. 2022, poz.1029) poprzez brak zaliczenia wnioskowanej informacji jako informacja o środowisku;

- art. 21 ust.1 i ust. 2 ustawy w związku z art. 9 ust.1 pkt 1-6 ustawy poprzez dokonanie zawężenia zakresu informacji o środowisku do informacji zawartych w dokumentach, których dane są zamieszczane w publicznie dostępnych wykazach,

- art. 11 ustawy w związku z art. 16 ust.1 pkt 5 i 7 ustawy poprzez odmowę udostępnienia informacji o środowisku dostarczonej przez osobę trzecią do akt postępowania administracyjnego na wezwanie władzy publicznej,

- art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zakwalifikowanie wnioskowanej informacji do informacji zawartej w operacie ewidencyjnym podczas gdy wnioskowana informacja nie wchodziła w skład operatu ewidencyjnego,

- art. 16 ust.1 ustawy poprzez "niezastosowanie tego artykułu w Decyzji SKO przy jednoczesnym uznaniu, że rozpatrzenie Wnioskowana Informacji podlega Ustawie".

W uzasadnieniu skargi Fundacja powołała zarówno podstawy prawne, jak i orzecznictwo stanowiące argumentację do pozytywnego załatwienia wniosku. Ponadto Fundacja przedłożyła wypis z rejestru gruntów (załącznik nr [...]), mapę (załącznik nr [...]) oraz aktualny wypis z KRS dotyczący Fundacji (załącznik nr [...]).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wskazać należy, że według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Natomiast w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawarta została norma kolizyjna wyłączająca stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowany odmiennie (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 1). Z treści wymienionego przepisu wynika bowiem, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jak wskazuje NSA unormowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy zatem rozumieć w ten sposób, że wyłącza on stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępu do informacji publicznych (wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 865/21, Wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6125/21).

Należy również przywołać uchwałę siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13 (ONSAiWSA z 2014, nr 3, poz. 38), w której wskazano, że u.d.i.p. według założeń ustawodawcy ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym Rzeczpospolitej Polskiej. Z ustawy tej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie u.d.i.p. tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być, jako wyjątkowe, interpretowane w sposób zawężający. Zatem istota odesłania, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie trybu ogólnego. Do takich ustaw należy ustawa z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tryb przewidziany tą regulacją jest trybem szczególnym w stosunku do trybu ogólnego (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2451/11; wyrok WSA w Olsztynie z 14 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 94/21; wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6125/21).

W konsekwencji powyższego, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest badanie przedmiotu wniosku. W przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami u.d.i.p. mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Adresat wniosku, jeżeli nie może udostępnić informacji ze względu na konieczność zastosowania przepisów ustawy szczególnej, powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę pismem (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 1.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy na art. 8 ust. 1 u.u.i.ś., według którego władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Z kolei art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. zawiera otwartą definicję informacji o środowisku oraz katalog informacji o środowisku podlegający udostępnieniu. Mowa w nim m.in. o informacjach o stanie elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami (por. art. 9 ust. 1 pkt. 1 u.u.i.ś.). Nadto stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. udostępnieniu podlegają również środki, takie jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działania wpływające lub mogące wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów. W doktrynie zauważa się, iż prima facie można odnieść wrażenie, że jest to katalog zamknięty. Z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska wynika, że prawo to ma znacznie szerszy zakres, niż ten określony w art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. Przyjmuje się zatem, że prawu do informacji podlega każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy jest w powyższym przepisie wskazana. Domniemywać bowiem należy, o czym stanowi art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, że każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba, że organ ochrony środowiska, wyłącznie na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, uw. 1 do art. 9, LexisNexis 2010, wyrok WSA z 19 września 2023r.,III SA/Gl 314/23).

Podkreślić należy, że także w regulacjach u.u.i.ś. uwzględnione są regulacje zakładające odstępstwo od zasady powszechnego dostępu do informacji o stanie i ochronie środowiska. Przepis art. 16 u.u.i.ś., zawiera podstawy odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji o środowisku. Przewiduje on w art. 16 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., że władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji lub danych, dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli osoby te, nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie, chyba że wyraziły zgodę na ich udostępnianie. Podkreślić należy, że ustawodawca w rozdziale 2 u.u.i.ś., przewiduje możliwość odmowy (a więc fakultatywnie) udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie m.in. z powodów wskazanych zarówno w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego. Jednakże zobowiązany jest wykazać spełnienie wszystkich normatywnych przesłanek zastosowanej odmowy udostępnienia informacji, uwzględniających stan faktyczny danej sprawy administracyjnej.

Podkreślić należy, że art. 16 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś normuje sytuację, w której dokumenty i dane dostarczone zostały dobrowolnie przez osoby trzecie. Przepis ten, jak wyżej zostało wskazane, przewiduje odmowę udostępnienia informacji, które dotyczą dokumentów lub danych dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli osoby te, nie mając obowiązku ich dostarczania i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie, chyba że wyraziły zgodę na ich udostępnianie. Pojęcie to odnosi się do stosunku prawnego związanego z żądaniem dostępu do informacji. W tym stosunku prawnym podstawową rolę odgrywają dwa podmioty: osoba (podmiot) żądająca informacji oraz organ będący w posiadaniu takiej informacji, natomiast podmiot, który ją dostarczył do organu, jest w tym stosunku prawnym "osobą trzecią". Dla uznania, że omawiany wyjątek w danym wypadku wystąpił, konieczne jest udowodnienie, iż osoba, która dostarczyła informację, zrobiła to dobrowolnie i że nie wyraziła zgody na udostępnianie informacji. (por. M. Bar, J. Jendrośka [w:] M. Bar, J. Jendrośka, Komentarz do wybranych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. II, LEX/el. 2024, art. 16).

W niniejszej sprawie podstawą normatywną decyzji organu I instancji był art. 16 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Jednakże w decyzji organ ten wskazał – jako uzasadnienie braku odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie – brak zgody osoby trzeciej. Podkreślić należy, że zarówno z zawartości akt administracyjnych, jak i z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że organ odwoławczy prowadził postępowanie w tym zakresie. Ponadto, organ odwoławczy nie dokonał analizy art. 16 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Należy wskazać, iż z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego rozpoznającego przedmiotowy wniosek powinno wynikać, iż:

(a) "osoba trzecia" w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dostarczyła informacje lub dane;

(b) informacje lub dane, dostarczone zostały przez osobę trzecią, jeżeli osoba ta, nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyła je dobrowolnie; oraz

(c) brak jest zgody "osoby trzeciej" na udostępnianie informacji lub danych.

Ponadto organ zobowiązany jest w każdym przypadku rozważyć problematykę interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem/brakiem udostępnienia informacji lub danych.

Ustalenie powyższych okoliczności będzie konieczne dla rozstrzygnięcia przez organ, czy w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do uwzględniania wniosku Fundacji czy też zaistniały normatywne przesłanki odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w trybie art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Rozważania w tym zakresie powinny być elementem uzasadnienia decyzji organu administracji publicznej.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Ponadto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.