Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 324/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 183 par. 1 i 2 , art. 188 w zw . z art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 145 par. 1  pkt 4-6, art. 149 par. 1-3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1588/11 w sprawie ze skargi Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Starachowicach na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Starachowicach na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1588/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Starachowicach (dalej jako: "PZOZ w Starachowicach") na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku w punkcie 3. zasądził od Ministra Zdrowia na rzecz PZOZ w Starachowicach kwotę 460 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 9 ust. 1, art. 12 ust.1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późniejszymi zmianami), oraz § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 169, poz. 1781) - odmówił wznowienia postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami z dnia [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] października 2010 r. dotyczących wpisania zmian do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w księdze rejestrowej prowadzonej dla Polsko-Amerykańskich Klinik Serca Centrum Kardiologiczno-Angiologiczne im. dr. [...] w Starachowicach, ul. R. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył okoliczności sprawy i wskazał, że dnia 17 grudnia 2010 r. PZOZ w Starachowicach, skierował do Wojewody Świętokrzyskiego protest związany z postępowaniem konkursowym na świadczenia medyczne w zakresie kardiologii na lata 2011-2013. Zarzucał organowi rejestrowemu, że w dniu wpisywania nowego adresu Polsko-Amerykańskich Klinik Serca tj. ul. R. w obiekcie tym trwały jeszcze prace budowlane.

W dniu 10 lutego 2011 r. wpłynął do Wojewody Świętokrzyskiego wniosek PZOZ w Starachowicach o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji w sprawie zmian lokalizacji Polsko-Amerykańskich Klinik Serca. W dniu 16 lutego 2011 r. wnioskodawca uzupełnił ww. wniosek o wznowienie. W ocenie Wojewody Świętokrzyskiego należało odmówić wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji w sprawie zmian w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej co do lokalizacji Polsko-Amerykańskich Klinik Serca, z powodu złożenia wniosku z przekroczeniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a. oraz nie potwierdzenia faktów podnoszonych przez Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w Starachowicach jako podstawy wznowienia. Organ wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania, PZOZ w Starachowicach złożył w dniu 7 lutego 2011 r. natomiast o wydaniu decyzji był poinformowany nie później niż w dniu 15 grudnia 2010 r. Nie potwierdził się również w ocenie organu zarzut braku opinii inspekcji sanitarnej co do spełnienia przez część budynku H (piwnice, parter i I piętro) wymagań sanitarnohigienicznych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starachowicach wydał bowiem dla Polsko-Amerykańskich Klinik Serca w Starachowicach opinię sanitarną z dnia 27 września 2010 r. Również zarzut o udzielaniu przez Polsko-Amerykańskie Kliniki Serca świadczeń medycznych w budynku przy ul. R. nie znalazł potwierdzenia.

Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w Starachowicach wniósł odwołanie od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzjami o wprowadzeniu zmian w księdze rejestrowej nr [...], prowadzonej dla Polsko- Amerykańskich Klinik Serca Centrum Kardiologiczno-Angiologiczne, dokonanymi decyzjami nr [...] z dnia [...] września 2010 r., oraz nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów: art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 oraz art. 147 i art. 148 § 1 i 2 k.p.a., oraz art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. 2006 r. Nr 213 poz. 1568 z późn. zm.), a także § 10 ust. 2 pkt 3 lit. e rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. 2004 r. Nr 169 poz. 1781), jak również art. 55 pkt 3 oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.). Odwołujący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Wojewodzie Świętokrzyskiemu do ponownego rozpoznania.

W odwołaniu podniesiono, że podstawą do wznowienia postępowania z wniosku PZOZ w Starachowicach były przepisy art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a., a nie powołany przez Wojewodę przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym nie miał w sprawie zastosowania powołany przez Wojewodę termin miesiąca liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zdaniem odwołującego się, to nie przepis art. 148 § 2 k.p.a. powinien stanowić podstawę do oceny zachowania terminu na złożenie wniosku, ale przepis art. 148 § 1 k.p.a. Podniesiono, iż PZOZ w Starachowicach o nowych okolicznościach faktycznych, to jest o braku wymaganego prawem odbioru sanitarnego pomieszczeń szpitala do rozpoczęcia działalności z dniem 1 października 2010 r., (a zarazem o braku wymaganego prawem stanowiska innego organu), dowiedział się dopiero w dniu 14 stycznia 2011 r. W tym dniu wnioskodawca otrzymał pismo Dyrektora Wydziału Zdrowia Publicznego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach, że "Wydział jest w posiadaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starachowicach potwierdzającej spełnienie warunków sanitarnohigienicznych przez część budynku przy ul. R., tj. piwnica, parter i I piętro". Wówczas PZOZ dowiedział się, że rejestracja zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla Klinik, dokonana kwestionowanymi decyzjami, nastąpiła nie na podstawie postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starachowicach, ale na podstawie opinii sanitarnej, wydanej wyłącznie w wykonaniu przepisu art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Do tego momentu PZOZ był przekonany, że podstawą wpisu zmian do księgi rejestrowej Klinik, było postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starachowicach, wydane na podstawie § 10 ust. 2 pkt 3 lit.e rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Dlatego twierdzenie Wojewody Świętokrzyskiego o przekroczeniu terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, było całkowicie chybione.

Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania PZOZ w Starachowicach od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą uzasadniającą odmowę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2010 r. nie jest (jak uznał Wojewoda) przekroczenie terminu do wniesienia wniosku. Z treści art. 148 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że dotyczy on wyłącznie strony zakończonego postępowania. Natomiast wniosek w tej sprawie został złożony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony. PZOZ w Starachowicach nie posiada interesu prawnego. Organ odwoławczy dopatrzył się jedynie interesu faktycznego w żądaniu wznowienia przedmiotowego postępowania. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie stanowią, że prowadzenie postępowania przed innym organem administracji publicznej lub sądem uprawnia do żądania wznowienia postępowania dotyczącego innego podmiotu.

Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w Starachowicach wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. Skarżący domagał się uchylenia decyzji Ministra Zdrowia oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2011 r. Decyzjom zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa procesowego, tj.: art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 oraz art. 147 i art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 28 i art. 29 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania, niezbadanie istnienia interesu prawnego skarżącego, jak również bezpodstawne przyjęcie, że nie ma on interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania, naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego, brak odniesienia się do zarzutów skarżącego oraz podstaw prawnych sformułowanych dla wykazania istnienia interesu prawnego, naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. w związku z: art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej, § 10 ust. 2 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej, art. 55 pkt 3 oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. uznał, iż skarga jest zasadna. Sąd I instancji wyjaśnił, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, dotknięte było przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, iż zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie przyjmuje się, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny. W ocenie Sądu I instancji w trakcie tych czynności wstępnych organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania. Jeżeli istnieją wątpliwości co do tego czy wnioskodawca ma przymiot strony danego postępowania, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazując na treść art. 149 § 2 k.p.a. wskazał, iż orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma w tym wypadku charakter merytoryczny i powinno następować w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia". W związku z tym, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w żaden sposób nie uzasadniły swojego rozstrzygnięcia, które mogło być wydane tyko przy braku jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że PZOZ w Starachowicach, domagając się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] października 2010 r. dotyczących wpisania zmian do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w księdze rejestrowej prowadzonej dla Polsko-Amerykańskich Klinik Serca Centrum Kardiologiczno-Angiologiczne [...] w Starachowicach, nie posiada przymiotu strony postępowania. W ocenie Sądu I instancji braku interesu prawnego w niniejszej sprawie nie dało się wywieźć bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem nie da się ustalić bez przeprowadzenia szczegółowej analizy czy rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] października 2010 r., rzutuje na prawa skarżącego ubiegającego się o zawarcie umowy w trybie postępowania uregulowanego przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz na rozstrzygnięcie postępowania, jakie toczy się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia na skutek odwołania od decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Kielcach z dnia [...] lutego 2011 r., wniesionego przez skarżącego. Sąd I instancji wyjaśnił, iż organ odwoławczy rozpoznając odwołanie uznał, iż nie został przekroczony termin do wniesienia o wznowienie, określony w przepisie art. 148 § 2 k.p.a., ale jednocześnie brak przymiotu strony uzasadnił jednym zdaniem, naruszając w ten sposób przepis art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Wskazał jedynie, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie stanowią, że prowadzenie postępowania przed innym organem administracji publicznej lub sądem uprawnia do żądania wznowienia postępowania dotyczącego innego podmiotu. Nie przesądzając o istnieniu interesu prawnego PZOZ w Starachowicach, w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] października 2010 r. dotyczących wpisania zmian do rejestru zakładów opieki zdrowotnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie rozstrzygnięć wydanych w sprawie i nakazanie oceny interesu prawnego skarżącego z odniesieniem się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych podnoszonych przez skarżącego na uzasadnienie jego istnienia. Istotna będzie przede wszystkim ocena czy rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzjami Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] października 2010 r., rzutuje na prawa skarżącego w kontekście wskazanego wyżej postępowania konkursowego prowadzanego w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Zdrowia reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej jako "p.u.s.a.") oraz w związku z art. 147 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez sprawowanie niewłaściwej sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że: brak powszechnie obowiązującego przepisu prawa stanowiącego, że prowadzenie postępowania przed innym organem administracji publicznej lub sądem uprawnia do żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną w sprawie dotyczącej innego podmiotu, nie stanowi podstawy do przyjęcia, że wnioskodawca nie posiada legitymacji do udziału w postępowaniu o wznowienie oraz, że interes prawny może być wywiedziony z okoliczności faktycznych przytoczonych przez wnioskodawcę.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że interes prawny może być wywiedziony z okoliczności faktycznych przytoczonych przez wnioskodawcę. Zdaniem skarżącego organu mając na względzie powyższe oraz okoliczności przytoczone we wniosku o wznowienia postępowania należało przyjąć, że PZOZ w Starachowicach nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wpisu zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla Polsko-Amerykańskiej Kliniki Serca Centrum Kardiologiczno-Angiologiczne [...]. Podkreślono, że w postępowaniu o wpisanie indywidualnie oznaczonego zakładu opieki zdrowotnej do rejestru zakładów opieki zdrowotnej, organ rejestrowy nie rozstrzygał o prawach lub obowiązkach innych zakładów opieki zdrowotnej. Fakt zarejestrowania kolejnego zakładu opieki zdrowotnej (obecnie podmiotu prowadzącego działalność leczniczą) nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach innych działających już podmiotów. Nie wpływa także na zakres jej i uprawnień i zobowiązań. Powstanie kolejnego podmiotu nie wyklucza prawa ubiegania się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z Narodowym Funduszem Zdrowia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęcie stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji prowadziłoby do tego, że postępowania administracyjne przed organami rejestrowymi stałoby się kolejnym sposobem ubiegania się podpisanie kontrakt z NFZ. Podmioty wykonujące działalność leczniczą zamiast koncentrować się na jakości udzielanych przez siebie świadczeń zdrowotnych, szukałyby uchybień w działalności konkurencji, a określona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w zakresie spraw rejestrowych podmiotów prowadzących działalność leczniczą przestałaby obowiązywać. Biorąc bowiem pod uwagę stosunek liczby podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych do liczby umów, które mogą być zawarte z NFZ i skutków finansowych jakie może spowodować brak kontraktu na udzielanie świadczeń finansowanych ze środków publicznych, uznać należy, że składanie wniosków o wznowienie czy stwierdzenie nieważności wydanych decyzji administracyjnych stałoby się powszechną praktyką. Przyznanie uprawnienia do wnoszenia wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na okoliczności podane przez PZOZ w Starachowicach mogłoby doprowadzić także do tego, że podmioty prowadzące działalność leczniczą mogłyby ubiegać się o wykreślenia innych konkurencyjnych podmiotów z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą i brać w tych postępowaniach udział w charakterze strony. Postępowanie przed organami rejestrowymi stałoby się faktycznie narzędziem do wyeliminowania konkurencji, wykorzystywanym w sytuacji, gdy inne dostępne środki prawne okazały się bezskuteczne. Podkreślono, że obowiązujące przepisy prawa oraz procedury określane przez NFZ w sposób wystarczający zapewniają jakość świadczeń udzielanych świadczeń zdrowotnych i gwarantują, że podmiot, który nie spełnia określonych wymagań nie będzie prowadził działalności i osiągał z tego tytułu żadnych korzyści.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w Starachowicach reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji były w warunkach niniejszej sprawy decyzje wydane w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Jedną z nich jest niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) następuje w drodze decyzji, zaś ich brak – wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W niniejszej sprawie sporne zagadnienie prawne sprowadza się do pytania, czy organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. może w trakcie czynności wstępnych postępowania wznowieniowego, a więc przed wydaniem postanowienia o wznowieniu albo decyzji o odmowie wznowienia postępowania badać, czy wnioskodawca ma interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę zakończonego postępowania.

Wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, iż przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Nie są one czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt II OSK 893/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576; M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740). W toku tych czynności wstępnych organ bada, czy nie zachodzą zarówno przesłanki przedmiotowe (np. czy zachowano ustawowy termin do wniesienia wniosku lub czy została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia), jak i przesłanki podmiotowe (np. czy wnioskodawca posiada zdolność procesową), uzasadniające odmowę wznowienia postępowania.

Sąd I instancji uznał, iż w przypadku istnienia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca miał przymiot strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, a więc również, czy może być stroną postępowania wznowieniowego, organ powinien rozstrzygać te wątpliwości we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a które zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma bowiem w tym przypadku charakter merytoryczny.

Wskazać należy, iż w toku czynności wstępnych organ administracji publicznej, oceniając dopuszczalność podania o wznowienie postępowania, bada także m.in. czy podmiot wnoszący to podanie posiada przymiot strony. Co do zasady bowiem, wniesienie podania o wznowienie postępowania na podstawie innej niż art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez podmiot, który nie został uznany za stronę w postępowaniu głównym, uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania możliwe jest w pewnych okolicznościach również wtedy, gdy z samego przedmiotu postępowania zakończonego ostateczną decyzję wynika bezsprzecznie, iż wnioskodawca nie mógł być jego stroną w ogóle.

Taka okoliczność zaistniała na gruncie niniejszej sprawy, gdyż żądanie wznowienia dotyczyło postępowania w przedmiocie wpisania zmian do rejestru podmiotów zakładów opieki zdrowotnej w prowadzonej księdze rejestrowej dla Polsko – Amerykańskich Klinik Serca Centrum Kardiologiczno-Angiologiczne [...] w Starachowicach, ul. R.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego PZOZ w Starachowicach bezspornie nie ma przymiotu strony ww. postępowaniu. Bowiem z zakresu ustawowej regulacji tej instytucji wynika, iż dotyczy ona jedynie postępowania pomiędzy podmiotem (dokonującym wpisu) a organem administracyjnym. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w jednym zdaniu i brak jest jakiejkolwiek analizy w tym zakresie, jednakże decyzja odpowiada prawu i nie ma konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych jest wyprowadzana w przypadku, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego. Zatem obowiązek wykazania interesu prawnego spoczywa na składającym wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Natomiast w niniejszej sprawie PZOZ w Starachowicach nie wskazał, żadnego przepisu prawa materialnego dającego mu legitymację do wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wpisu zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla Polsko – Amerykańskich Klinik Serca Centrum Kardiologiczno-Angiologiczne [...] w Starachowicach.

Należy podzielić również stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż w postępowaniu o wpisanie indywidualnie oznaczonego zakładu opieki zdrowotnej do rejestru zakładów opieki zdrowotnej, organ rejestrowy nie rozstrzygał o prawach i obowiązkach innych zakładów opieki zdrowotnej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż do skargi kasacyjnej ma zastosowanie art. 188 p.p.s.a. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości, zarzut określony w skardze kasacyjnej jako naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy polegający na naruszeniu art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 i art. 28 k.p.a. sprowadza się w istocie do wadliwej wykładni art. 149 § 2 k.p.a. dokonanej przez Sąd I instancji i w konsekwencji uchylenie prawidłowych decyzji organów administracyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja Ministra Zdrowia utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody Świętokrzyskiego nr [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r., prawa nie narusza.

Z powyższych względów Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty obliczone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) w kwocie 180 zł oraz zwrot wpisu sądowego od skargi kasacyjnej w kwocie 100,00 zł.