Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 861/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 2 pkt 14, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 2 pkt 1a, art. 59 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3 pkt 3a, art. 5, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr [...], znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997.00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 września 2022 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania S. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr [...], znak [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako część działki nr [...] (obręb [...]).

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. (wpływ do organu: 18 maja 2022 r.) M. M. zwrócił się do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji (k. [...]-[...] akt administracyjnych).

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr [...], znak [...], Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (k. [...]-[...] akt administracyjnych).

W uzasadnieniu wskazano, że obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji warunki zabudowy – zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p.") – ustala się w decyzji o warunkach zabudowy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeanalizowano także pozostałe wymagania, których spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że możliwa jest lokalizacja wnioskowanej inwestycji na przedmiotowym terenie.

W toku postępowania do organu i instancji wpłynęło pismo z dnia 19 sierpnia 2022 r. S. B. właściciela działki sąsiedniej położonej przy ul. [...]. S. B. podniósł, że nigdy nie wyraził zgody na lokalizację drogi dojazdowej wzdłuż jego posesji. Droga ta miałaby przebiegać 1 m od ściany jego budynku mieszkalnego. W piśmie wskazano na uciążliwości, takie jak: kurz, spaliny i hałas. Zdaniem S. B. dojazd do przedmiotowej inwestycji inwestor powinien poprowadzić obok swojego domu lub od strony nieruchomości położonej przy ul. [...].

Z kolei M. M. w piśmie z dnia 20 lipca 2022 r. wyjaśnił, że droga dojazdowa do projektowanego budynku będzie użytkowana wyłącznie przez samochód osobowy w celu dojazdu do posesji, zatem nie będzie to publiczny układ drogowy. Droga będzie utwardzona, co nie spowoduje powstawania kurzu. Ponadto zdaniem inwestora zarzuty uczestnika są bezpodstawne, ponieważ to sposób zagospodarowania jego nieruchomości (teren nieutwardzony) może powodować zapylenie, a istniejący budynek mieszkalny zlokalizowany jest w sposób niezgodny z przepisami w odległości 1 m od granicy z terenem inwestycji, ze ścianą posiadającą otwór okienny.

Odnosząc się do zgłoszonych uwag organ podkreślił, że ostateczna ocena wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego – w kontekście obowiązującego porządku prawnego – należy do organu wydającego niniejszą decyzję. Dopuszczalność lokalizacji planowanej zabudowy możliwa jest do ustalenia w drodze przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzającej okoliczność spełnienia wymagań zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Jak wynika z powyższego przepisu lokalizacja planowanej inwestycji możliwa jest wyłącznie w przypadku istnienia na działkach sąsiednich, obsługiwanych z tej samej drogi publicznej, obiektów o takiej samej funkcji, na podstawie których można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W sprawie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydent stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Niewątpliwie na nieruchomościach sąsiednich znajduje się zabudowa o podobnym do wnioskowanego charakterze. Analizowany obszar obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Sposób użytkowania nieruchomości sąsiednich upoważnia do uznania spełnienia powyższego warunku. Jak wynika z dokonanej analizy planowana inwestycja spełnia również pozostałe wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.

Odnosząc się do całości zgromadzonego materiału dowodowego Prezydent wyjaśnił, że rozstrzygnięcie nie może być determinowane przez opinie osób zainteresowanych, jeżeli nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Tym samym uwagi zgłoszone przez strony postępowania nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do wydania decyzji odmownej dla projektowanego przedsięwzięcia. Podstawę tę mogą stanowić jedynie przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W wyniku oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego Prezydent uznał, iż w omawianej sprawie spełnione są wszystkie warunki sformułowane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a co za tym idzie nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia.

Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że uwagi stron w odniesieniu do uwarunkowań analizowanej sprawy są bezpodstawne. W pierwszej kolejności trudno w analizowanej sprawie mówić o kwestii uciążliwości drogi. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wskazany we wniosku sposób zagospodarowania nieruchomości obejmuje urządzenie dojść i dojazdów do projektowanego budynku mieszkalnego. Zatem nieuzasadnione jest przyrównywanie dojazdu do jednego budynku mieszkalnego do parametrów drogi bowiem droga jako taka w wyniku realizacji ustaleń decyzji nie powstanie. Każda z zabudowanych nieruchomości mieszkaniowych jednorodzinnych musi posiadać dojścia i dojazdy. Prawdą jest, że kształt działki nr [...] ogranicza możliwości wyboru miejsca lokalizacji dojść i dojazdów do drogi publicznej, a Prezydent związany jest złożonym wnioskiem i nie może rozpatrywać w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego lokalizacji dojazdu do omawianej nieruchomości na terenie innych działek geodezyjnych, jak sugeruje strona postępowania. Działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, co zostało potwierdzone przez opinię Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Odnosząc się natomiast do kwestii położenia budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] w odległości około 1 m od granicy z działką nr [...] należy zauważyć, że wskazany budynek został wybudowany w 1965 r. zatem nie jest uprawnione dokonywanie oceny jego lokalizacji w oparciu o obowiązujące dziś przepisy techniczno-budowlane. Kwestia ta nie może być przedmiotem jakichkolwiek rozstrzygnięć podejmowanych w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego. Kształt ostatecznego zagospodarowania terenu inwestycji jest zupełnie odrębnym zagadnieniem i będzie przedmiotem oceny na etapie spełniania wymogów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej "P.b."). Reasumując, zgłoszone uwagi nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej dla projektowanego przedsięwzięcia.

Pismem z dnia 1 września 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. B. odwołał się od powyższej decyzji (k. [...] akt administracyjnych). Wskazał, że narusza ona prawo własności i uprawnienia osób trzecich. Planowana inwestycja obniży wartość jego nieruchomości o połowę. Od wschodniej strony działki odwołującego się jest już jedna droga, innego sąsiada. Nieruchomość S. B. została zabudowana w 1936 r. zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Odwołujący się wskazał, że nie "zabrania budować się sąsiadowi", ale droga powinna być wytyczona w innym miejscu, co byłoby korzystne dla obu stron.

Decyzją z dnia 28 września 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta.

W uzasadnieniu szeroko odniesiono się do materialnoprawnych podstaw zaskarżonej decyzji oraz analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu podsumowując, że organ I instancji dokonał w tym zakresie prawidłowych ustaleń.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że nie znajdują one uzasadnienia. Prezydent właściwie zastosował przepisy, a odstępstwo zastosowane w przypadku intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji zostało w sposób szczegółowy i klarowny uzasadnione. Prezydent każdy ustalony parametr wyjaśnił i uzasadnił sposób jego wyznaczenia. W obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z garażami.

Podkreślono, że postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy organ rozpoczyna od dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje realizację inwestycji. Jeżeli są spełnione przesłanki z art. 61 u.p.z.p., organ administracyjny nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Okoliczność wskazana przez odwołującego nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ich inwestycji. Poza tym w zaskarżonej decyzji nie ma mowy o wytyczeniu drogi, a jedynie umieszczony jest zapis dotyczący obsługi komunikacyjnej inwestycji zgodnie z warunkami określonymi przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] w piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. Obsługa komunikacyjna działki nr [...] ma odbywać się z ul. [...] poprzez zjazd o parametrach określonych w przywołanym piśmie. Nadto zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia, zwiększeniem hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty te mogą być zbadane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 27 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. B., reprezentowany przez radcę prawnego K. W., złożył skargę na opisaną decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta oraz zasądzenie kosztów postępowania (k. [...]-[...] akt sądowych). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej "K.p.a.") polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w nadaniu mocy dowodowej i wiarygodności wadliwie skonstruowanej analizie która jest niejednoznaczna i nieprecyzyjna oraz sprzeczna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.MI"),

- art. 7 K.p.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, że działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy faktycznie nie ma drogi dojazdowej, dzięki której działka miałaby dostęp do drogi publicznej, a projektowana dla inwestycji droga znajduje się w miejscu, gdzie aktualnie posadowiona jest betonowa skrzynka prądowa;

- art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez czynienie przez organ uzupełniających ustaleń stanu faktycznego niewynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w ramach konwalidowania błędnie skonstruowanego uzasadnienia decyzji wydanej przez organ I instancji;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji z dnia 22 sierpnia 2022 r.,

2) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja spełnia warunek "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy w obszarze analizowanym od strony ul. [...] brak jest budynków jednorodzinnych o tak dużych gabarytach jak projektowana inwestycja (projektowana inwestycja jest 6-krotnie większa niż pozostałe budynki jednorodzinne w sąsiedztwie);

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż treść przepisu wyraźnie wskazuje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, a spełnienie wymienionych w przepisie warunków stanowi skierowany do organu nakaz uwzględnienia wniosku inwestora, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ II instancji, iż zarzuty stawiane przez skarżącego nie mogą być przedmiotem oceny organu administracji na aktualnym stadium postępowania, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana w ramach władzy dyskrecjonalnej organu administracji i powinna być poprzedzona również oceną zgodności zamierzonej inwestycji z podstawowymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego wyrażonymi w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. czy też zasadami konstytucyjnymi warunkującymi te procesy,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu,

- art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 3a P.b., jak również art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 oraz ust. 3 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, iż do wydania decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest wyłączne spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy jednoczesnym niezastosowaniu norm art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 oraz ust. 3 u.p.z.p., z których wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz prawo własności, jak też należy ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu.

W obszernym uzasadnieniu wyjaśniono, że S. B. jest właścicielem działki sąsiadującej z działką nr [...]. Skarżący zamieszkuje przy ul. [...]. Teren inwestycji położony jest w głębi, za działką nr [...], znajdującą się przy ul. [...] w K. . Niegdyś działki nr [...], [...], [...] oraz [...] stanowiły jedną działkę. Dom mieszkalny skarżącego został posadowiony na nieruchomości w 1936 r. i znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Jak wynika z mapy dołączonej do decyzji Prezydenta, tuż przy granicy działki skarżącego została wytyczona droga dojazdowa do planowanego budynku. To właśnie takie posadowienie drogi dojazdowej z uwagi na wątpliwy charakter projektowanej inwestycji jest dla skarżącego nie do zaakceptowania.

Skarżący podkreślił, że co do zasady nie sprzeciwia się posadowieniu na działce nr [...] budynku mieszkalnego, jednak ma uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistego zamiaru inwestora. W przeszłości inwestor zabiegał o wyrażenie zgody na wybudowanie placu parkingowego dla samochodów typu TIR i takiej zgody nie uzyskał. Inwestor jest współwłaścicielem spółki X. sp. z o.o. Wspólnikami spółki są: Y. sp. z o.o., R. M. oraz M. M.. Przedmiotem działalności spółki jest transport drogowy, przede wszystkim transport z wykorzystaniem dużych samochodów ciężarowych typu TIR.

Aktualnie inwestor ubiega się o warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, jednakże cechy projektowanej inwestycji nie wskazują na taki obiekt. Po pierwsze gabaryt projektowanego domu ewidentnie wskazuje na inwestycję gospodarczą. Projektowany budynek jest wielokrotnie większy niż pozostałe budynki mieszkalne znajdujące się na działkach sąsiadujących. Po drugie dach projektowanej inwestycji ma być płaski, co również świadczy o tym, że projektowany budynek może stanowić halę czy też pomieszczenie do obsługi samochodów typu TIR. Po trzecie, dwa garaże wydzielone w projektowanym budynku mają bardzo duże powierzchnie. Jeden z garaży ma powierzchnię większą niż budynki jednorodzinne położone na działkach sąsiadujących. Drugi garaż jest trochę mniejszy, jednak jego powierzchnia jest zbliżona do wielkości domów mieszkalnych położonych na sąsiadujących nieruchomościach. Po czwarte, szerokość drogi dojazdowej do działki nr [...] oraz wjazdu ustalonego od ul. [...] wskazuje, iż droga ta będzie wykorzystywana przez pojazdy typu TIR. Droga dojazdowa jest dużo szersza niż pozostałe drogi dojazdowe wydzielone na nieruchomościach sąsiadujących. Dla porównania na mapie droga dojazdowa do działki nr [...] ma szerokość 11 mm, natomiast droga dojazdowa na działce nr [...] ma na mapie szerokość 6 mm. Po piąte, szerokość wjazdu wskazuje na jego przeznaczenie dla gabarytowych pojazdów. Porównując inne wjazdy do sąsiadujących posesji, projektowany wjazd jest od nich 2,5 razy większy.

W konsekwencji skarżący pozostaje w uzasadnionym przekonaniu, że pomimo, że cel projektowanej inwestycji został określony jako budynek mieszkalny jednorodzinny, to wszystkie okoliczności wskazują, iż budynkiem mieszkalnym nie będzie. Z uwagi na prowadzoną przez inwestora działalność gospodarczą oraz wcześniejsze próby uzyskania zgody na zlokalizowanie na działce nr [...] parkingu dla samochodów typu TIR, istnieje duże prawdopodobieństwo, iż działka i posadowiony na niej budynek będą wykorzystywane do prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p. uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych oraz prawo własności. Z kolei art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że organ określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W związku z koniecznością dokonania takiej oceny również w oparciu o powyższe kryteria nie sposób przyjąć, aby art. 61 u.p.z.p. wyznaczał przesłanki konieczne i wystarczające dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, na co wskazywały organy administracyjne (tym bardziej, że w literalnym brzmieniu przepis ten mówi o "możliwości", a nie np. "obowiązku" wydania decyzji). Zatem nie zawsze spełnienie tych warunków może być możliwe do pogodzenia z przepisami odrębnymi, a także nie zawsze może być ocenione korzystnie ze względu na zachowanie ładu przestrzennego czy zrównoważonego rozwoju, a także innych wartości wskazanych w ustawach warunkujących zagospodarowanie przestrzenne, w tym zabudowę.

W świetle powyższych uwag planowana lokalizacja drogi dojazdowej do działki nr [...] niewątpliwie prowadzić będzie do naruszenia tych podstawowych zasad z uwagi na umiejscowienie drogi w bezpośrednim sąsiedztwie domu skarżącego, który znajduje się w odległości ok. 1 m od granicy. Budynek skarżącego został posadowiony w 1936 r. i w przypadku korzystania przez inwestora z drogi dojazdowej może doprowadzić do naruszenia i osłabienia konstrukcji budynku, a co za tym idzie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. W szczególności jeżeli inwestor będzie korzystał z nowo posadowionej inwestycji budowlanej w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.

Ponadto w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dostęp do drogi publicznej dla działki, której dotyczy decyzja ma istnieć w chwili orzekania i ma być on rozumiany zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Nawet po przeprowadzeniu stosownych prac budowlanych w zakresie obsługi komunikacyjnej nie zostanie spełniony warunek dostępności terenu do drogi publicznej, który został zdefiniowany we wskazanym przepisie, bowiem jak wynika z przedłożonej dokumentacji fotograficznej w miejscu planowanego wjazdu aktualnie posadowiona jest zewnętrzna betonowa skrzynka prądu, a działka nr [...] nie ma w rzeczywistości dostępu do drogi publicznej.

Szczególne wątpliwości budzi również przeprowadzenie w zaskarżonej decyzji Kolegium kontroli decyzji Prezydenta z punktu widzenia poprawności przeprowadzonego postępowania dowodowego, a w szczególności poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie i zebranego materiału dowodowego w oparciu o który organ wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy podstawowym dowodem pozwalającym na określenie przez organ warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a także pozwalającym na określenie przez organ parametrów planowanej inwestycja w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu zdefiniowanych w r.MI jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony, stosownie do delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., w r.MI.

Z przepisów rozporządzenia wynika z kolei, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza ta musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w formie pisemnej i graficznej, zaś waga analizy jest istotna, gdyż jej część tekstowa i graficzna stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego określenie cech nowej zabudowy jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Realizacja tego obowiązku wymaga wyznaczenia przez właściwy organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji należy przyjąć, że z analizy, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji. To przeprowadzona analiza stanowi podstawę dla organu do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W przedmiotowej sprawie analiza stanowiąca załącznik do decyzji Prezydenta nie została sporządzona zgodnie z podanymi wyżej wytycznymi. Z uwagi na to, iż analiza pełni istotną rolę, to zarówno jej część tekstowa jak i część graficzna powinna być tak sporządzona, aby umożliwić organom jak i sądowi na przeprowadzenie jej oceny i weryfikacji. Przedmiotowa analiza jest lakoniczna i ogólnikowa, nie poddaje się kontroli, nie pozwala tym samym na weryfikację wniosków w niej zawartych. Prezydent nie poddał załączonej analizy jakiejkolwiek interpretacji w wydanej przez siebie decyzji. W decyzji Kolegium taka interpretacja została przeprowadzona, jednak nie przystaje ona do ustaleń Prezydenta, których brak w wydanej decyzji. Wbrew wskazaniom Kolegium, powoływane w decyzji ustalenia nie przystają do treści przedłożonej analizy. Kolegium dokonało samodzielnej analizy na gruncie przepisów r.MI. Ustalenia, które powinny zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują się w wydanej przez Prezydenta decyzji. To nie Kolegium powinno dokonywać tych ustaleń za organ I instancji.

Organy obu instancji w gruncie rzeczy nie dysponowały analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji ogranicza się do niepełnej jednej strony tekstu, stanowiącego ewentualnie wnioski końcowe co do parametrów planowanej inwestycji. Więcej danych nie znajduje się również w treści decyzji Prezydenta. Z części opisowej załączonej analizy nie wynika ani jaki obszar został wyznaczony celem przeprowadzenia analizy, ani jakie faktycznie warunki panują na tym obszarze, jeżeli chodzi o zastaną zabudowę, jej cechy i parametry urbanistyczne (zagospodarowanie obszaru) oraz architektoniczne (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W analizie podano, że wnioskowana działka położona jest w zabudowie jednorodzinnej. W analizie poza stwierdzeniem, że istnieje zabudowa jednorodzinna nie podano żadnej informacji dotyczącej tej zabudowy np. liczby kondygnacji, gabarytów. Nie podano także, na których działkach ewidencyjnych znajduje się taka zabudowa oraz jak jest ona usytuowana w stosunku do planowanej inwestycji. Nie wskazano wysokości budynków, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni zabudowy poszczególnych obiektów położonych w terenie obszaru analizowanego, co powoduje, że z analizy nie wynika żaden obraz architektoniczno-urbanistyczny. Organ nie podał jakie budynki zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu planowanej inwestycji, ponieważ nie ma informacji, które budynki posłużyły do określenia zabudowy w sąsiedztwie i czy w ogóle organ dokonał takiej analizy.

Ustalenia te uzupełnił organ II instancji w treści wydanej przez siebie decyzji, jednak sama treść decyzji ze wskazaniami jaka zabudowa występuje na nieruchomościach sąsiadujących nie może służyć do konwalidowania nieprawidłowości, których dopuścił się organ I instancji w wydanej decyzji. W analizie nie wskazano jak aktualnie kształtuje się istniejąca zabudowa jednorodzinna i jaka jest szerokość elewacji frontowej sąsiadujących budynków. Nie wiadomo na jakiej podstawie ustalono, że szerokość powierzchni zabudowy ustala się od 8 m do 18,5 m skoro z mapy jednoznacznie wynika, że szerokość elewacji frontowej znacząco odbiega swoimi rozmiarami od pozostałych w sąsiedztwie budynków – jest od nich co najmniej dwukrotnie większa. Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z § 6 ust. 1 r.MI szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancja do 20%. Takie dane nie wynikają z załączonej analizy. Kolegium wskazało, że organ I instancji w swojej decyzji zastosował odstępstwo zawarte w § 6 ust. 2 r.MI, jednak wbrew analizom zawartym w zaskarżonej decyzji, Prezydent niczym nie uzasadnił takiego stanu rzeczy. Dopiero na etapie wydania zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało takich analiz, które winny być poczynione na wcześniejszym etapie rozpoznawania sprawy.

Jeśli chodzi w wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w analizie również nie podano jaką powierzchnię zajmują budynki znajdujące się na działkach sąsiadujących i na jakiej podstawie obliczono, iż wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalono od 0,11 do 0,17. Tym czasem § 5 r.MI stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do wielkości działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wskazane w analizie wartości w żaden sposób nie poddają się jakiejkolwiek analizie.

Z kolei jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w analizie podano, że winna od się mieścić od 6 do 7 m, jednak również w tym przypadku nie wskazano na jakiej podstawie ustalono takie wartości. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 r.MI wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. A zatem dla ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istotne jest wysokość górnej krawędzi na działkach sąsiednich, a nie na całym obszarze analizowanym. Z treści analizy nie wynika, w jaki sposób zostało to przez organ ustalone.

Tym samym nie można się zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełniała wymogi określone w powołanych przepisach r.MI. W tym zakresie kontrola przeprowadzona przez Kolegium nie była prawidłowa, kontrola ta nie może bowiem ograniczać się do formalnej zgodności treści decyzji z treścią przeprowadzonej analizy, ale powinna również objąć samą analizę. Ponadto z decyzji organu I instancji nie wynikają przyjęte kryteria wskazywane przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Kolegium nie dostrzegło, że decyzja Prezydenta została oparta na analizie, która nie spełnia wymagań określonych w r.MI, tym samym nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Ponadto stosownie do treści art. 7 K.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. W tym celu powinny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a.). Ocena czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczając jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowodu służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem skarżącego, organy nie przeprowadziły rzetelnego postępowania. Nie zbadały wnikliwie, czy projektowana inwestycja faktycznie stanowić będzie jednorodzinny budynek mieszkalny oraz czy posadowienie drogi dojazdowej przy granicy, przy której bezpośrednio znajduje się dom skarżącego nie doprowadzi do naruszenia jego praw oraz zasad dobrego sąsiedztwa. Projektowana droga stanowić będzie dla niego niezwykle dużą uciążliwość, jej lokalizacja spowoduje, że nieruchomość z trzech stron zostanie otoczona drogami dojazdowymi, co wynika z załączonej do decyzji mapy. Taki stan rzeczy będzie nadmiernie uciążliwy dla skarżącego bowiem spowoduje wzrost hałasu oraz kurzu i pyłu, który unosił się będzie za każdym razem, gdy do działki nr [...] wjeżdżać będą samochody. Ponadto posadowienie drogi dojazdowej tuż pod płotem skarżącego, gdzie aktualnie znajduje się pas zieleni, spowoduje spadek wartość nieruchomości skarżącego.

Podsumowując swoje zarzuty skarżący wskazal, że organy niezasadnie uznały, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia organów obu instancji zostały oparte na analizie sporządzonej z naruszeniem przepisów r.MI., organy naruszyły również art. 5 P.b. i wydając kwestionowane decyzje całkowicie pominęły interesy skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko (k. [...]-[...] akt sądowych). Wskazało, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie stanowią przepisów odrębnych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i organ nie ma obowiązku ich stosować. Natomiast w przypadku zasady dobrego sąsiedztwa bierze się pod uwagę wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, nie tylko te znajdujące się przy tej samej drodze publicznej, co planowana inwestycja.

Pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. inwestor M. M., reprezentowany przez radcę prawnego M. Z., przedstawił odwpowiedź na skargę wnosząc o jej oddalenie. Wniósł także o oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z fotografii na okoliczność że droga dojazdowa do projektowanej inwestycji nie istnieje. Wskazał, że z załączonych do akt sprawy map jednoznacznie wynika, że droga na została prawnie wytyczona, a więc pomimo braku jej urządzenia na gruncie jest drogą prawnie istniejącą. Nadto zdjęcia przedstawiają drogę na działkach nr [...] i [...], które są własnością osoby trzeciej, tj. E. K., a inwestor nie ma prawa do dysponowania tymi działkami i do ustanawiania tam jakiejkolwiek drogi.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że fakt, iż inwestor prowadzi działalność transportową oraz że w przeszłości zabiegał o wyrażenie zgody na realizację parkingu dla samochodów ciężarowych nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż planowana inwestycja ma charakter mieszkaniowy i tego dotyczą decyzje organów obu instancji. A zatem wszelkie spekulacje skarżącego odnośnie tego, że inwestor zamierza wykorzystywać nieruchomość w inny sposób są bezprzedmiotowe. Podkreślono jednocześnie, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego będzie uprawniała inwestora do zrealizowania jedynie tego rodzaju inwestycji, nie zaś inwestycji związanej z działalnością gospodarczą. W niniejszej sprawie wystąpiono o wydanie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego i taka też inwestycja ma powstać na działce nr [...]. Nie sprzeciwiają się temu ani obowiązujące przepisy, przeznaczenie działki, ani też istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa i jej parametry.

W odniesieniu do dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej wskazano, że droga dojazdowa, której istnienie kwestionuje skarżący została wydzielona wiele lat temu i znajduje się ona wzdłuż płotu działki [...]. Skarżący z jednej strony wnosi o prowadzenie dowodu z fotografii na okoliczność, że droga nie istnieje, z drugiej zaś przyznaje, że droga wjazdowa wytyczona jest na mapie. W istocie wskazywana droga powstała wiele lat temu przy podziale działek, kiedy to została prawnie wytyczona. Okoliczność, że istnieją inne drogi dojazdowe na działce sąsiadującej nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, bowiem jak przyznaje skarżący są to drogi na innej działce niż teren inwestycji. Wskazano także, że prawidłowo ustalono szerokość drogi. Mapa zasadnicza stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy ma skalę 1:500. A zatem przyjmując wartości podane przez skarżącego droga na działce nr [...] ma szerokość 5,5 metra, a droga na działce nr [...] ma szerokość 3 metrów. Biorąc zatem pod uwagę warunki wydane przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] (pismo z dnia 18 lipca 2022 r.) droga spełnia żądane parametry, zaś droga na działce nr [...] takich parametrów by nie spełniała. Szerokość całkowita mierzona prostopadle do osi zjazdu ma mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 metra. Skoro zatem droga spełnia ustalone parametry, a takich parametrów nie spełniałaby droga na działce sąsiadującej, to trudno byłoby uznać za słuszne stwierdzenie skarżącego że droga będzie wykorzystywana przez pojazdy typu TIR. Są to jedynie spekulacje skarżącego.

Wskazano również, że projektowana inwestycja spełnia wszystkie ustawowo określone przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ w zaskarżonej decyzji szczegółowo uzasadnił podstawy swojego rozstrzygnięcia. W konsekwencji zasadnym i koniecznym było utrzymanie przez Kolegium w mocy decyzji organu I instancji.

W odniesieniu do zarzutu skargi, że rola organu II instancji powinna ograniczać się do kontroli decyzji organu I instancji, nie zaś do prowadzenia postępowania merytorycznego i dokonywania samodzielnych ustaleń wskazano, że organ II instancji jest każdorazowo uprawniony do prowadzenia postępowania w całości. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji, jak i ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy nie tylko może, ale wręcz jest zobowiązany do prowadzenia merytorycznego postępowania, a nie tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Na nim również spoczywa obowiązek całościowego rozpoznania sprawy co do meritum.

W odpowiedzi na skargę inwestor podniósł również, że sporządzona analiza urbanistyczna spełnia wszelkie kryteria określone w przepisach, zarówno formalne jak i merytoryczne. W szczególności odnosi się do wszystkich parametrów planowanej zabudowy. Organ szczegółowo określił obszar analizowany, zaznaczając go na mapie znajdującej się w aktach sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, do decyzji o warunkach zabudowy nie została załączone cała analiza, a jedynie jej wyniki, a sama analiza została sporządzona w sposób zgodny z prawem. Podkreślono, że skarżący nie postawił żadnych szczegółowych zarzutów pod adresem poszczególnych parametrów projektowanej zabudowy, a jedynie skupił się na podważaniu sposobu dokonywania ustaleń, jak np. wysokości budynku, który został ustalony na poziomie 6-7 metrów. Tymczasem wszelkie budynki jednorodzinne, w szczególności piętrowe, mają podobną wysokość.

Podsumowując rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę wskazano, że pomimo podnoszenia w skardze wielu zarzutów skarżącemu w istocie chodzi o posadowienie drogi dojazdowej na gruncie. Jednakże droga dojazdowa do działki nr [...] została wydzielona wiele lat temu, przy dokonywaniu podziału działek. A zatem wnioskodawca może w każdej chwili podjąć działania zmierzające do urządzenia i zagospodarowania tej drogi. Wskazano również, że wszelkie kwestie odnoszące się do zabudowy i zagospodarowania terenu zostały rozważone w analizie oraz skrótowo zawarte w wynikach tej analizy stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno więc analiza, jak i jej wyniki zostały sporządzone zgodnie z obowiązującym prawem i należycie uzasadnione.

Pismem z dnia 8 marca 2023 r. S. B., reprezentowany przez radcę prawnego K. W., przedstawił replikę na odpowiedź uczestnika postępowania, M. M., podtrzymując zarzuty i stanowisko przedstawione w skardze (k. [...]-[...] akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sąd podzielił zarzuty skargi, które odnosiły się do wadliwie skonstruowanej analizy. Słusznie wskazano, że załączona do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr [...], znak [...], analiza jest niejednoznaczna i nieprecyzyjna oraz sprzeczna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy, jej części tekstowej i graficznej, powinno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny, jaki dokładnie obszar został poddany analizie oraz jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 61 ust. 1 u.pz.p. – jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego poprzez ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2004, str. 500).

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji, jednak nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: r.MI). Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 r.MI).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów wskazanego wyżej rozporządzenia. Przedmiotowa analiza jest lakoniczna w treści. W pierwszej kolejności należy wskazać, że brakuje opisu funkcji budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Po drugie, parametry zabudowy określono wyłącznie na podstawie cech "sąsiednich budynków mieszkalnych", a nie wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, co narusza przepis § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 r.MI. Po trzecie, nie obliczono średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, gdyż analizowano w tym zakresie wyłącznie zabudowę mieszkaniową, a jak wynika z części graficznej analizy nie tylko zabudowa mieszkaniowa istnieje na obszarze analizowanym. Po czwarte, w odniesieniu do wskaźnika szerokości elewacji frontowej należy wskazać, że w analizie wzięto pod uwagę wartości tylko zabudowy mieszkalnej i na tej podstawie obliczono średni wskaźnik w tym zakresie. Dla planowanej inwestycji ustalono ten wskaźnik w sposób dowolny, przyjmując zakres od 8 m do 18,5 m, tj. wartości minimalną i maksymalną tego wskaźnika występujące w obszarze analizowanym. Dodatkowo należy zauważyć, że maksymalną wartość wskaźnika szerokości elewacji frontowej (18,5 m) w obszarze analizowanym osiąga jedynie budynek na działce nr [...] przy ul. [...], który na mapie zasadniczej oznaczony jest symbolem "mz" -zabudowa zamieszkania zbiorowego, zaś z Google Maps wynika, że jest to budynek parafialny. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Tym samym nie można w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy parametry planowanej inwestycji zostały prawidłowo ustalone. Trzeba przy tym podkreślić, że z przepisów r.MI wynika, iż zasadą jest ustalanie parametrów dla nowej zabudowy według średnich wielkości tych parametrów w obszarze analizowanym, a wszelkie odstępstwa od tej zasady powinny być w sposób wyczerpujący uzasadnione.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę na fakt, że planowana inwestycja odbiega gabarytami od istniejących w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Jedynie wspomniany wyżej budynkek na działce nr [...] jest podobny gabarytowo do planowanej inwestycji, jest to jednak budynek zamieszkania zbiorowego, stanowiący dom parafialny.

Podsumowujac tę część rozważań Sądu należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 r.MI.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że okazały się one niezasadne. Przede wszystkim należy podkreślić, że teren inwestycji, który zawiera się w granicach działki nr [...], posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) – poprzez stanowiący część działki nr [...] pas gruntu o kształcie typowym dla działek drogowych. Wskazany pas gruntu nie stanowi jednak odrębnej działki, a jest częścią działki nr [...]. W takiej sytuacji nie można mówić o "drodze dojazdowej" do działki nr [...], tylko o fragmencie terenu inwestycji, na którym zlokalizowane będą dojście i dojazd do planowanego budynku. Inwestycja spęłnia więc wymóg dostępu do drogi publicznej z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wbew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane – ustawa ta nie znajduje zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a przywoływany przez skarżącego przeis nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy – wbrew stanowisku skarżącego – nie ma charakteru uznaniowego, spełnienie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Wymieniony przepis stanowi wykonanie dyspozycji art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez jego stosowanie realizowana jest ochrona ładu przestrzennego oraz wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. odnosi się do zasad kształtowania polityki przestrzennej i znajduje zastosowanie w procesie planistycznym. Nietrafnie również skarżący ogranicza zakres postępowania odwoławczego do kontroli prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji organu i instancji, a ponowne rozpatrzenie sprawy. Końcowo Sąd wskazuje, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy uprawnia inwestora do realizacji inwestycji w niej określonej – decyzja o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie może być podstawą do zrealizowania budynku o innej funkcji, stąd szeroko opisane wątpliwości skarżącego co do rzeczywistych zamiarów inwestora nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr [...], znak [...], gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 r.MI, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności zleci sporządzenie uprawnionemu urbaniście analizy urbanistycznej, która będzie zawierać określenie funkcji i parametrow wszystkich budynków znajdujących się na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym. Poszczególne wskaźniki i parametry zabudowy, w tym ich średnie wartości w obszarze analizowanym określić należy zgodnie z przepisami przywoływanego wyżej rozporządzenia. Organ I instancji będzie miał również na uwadze, że w przypadku każdego ze wskaźników, ewentualne odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być szczegółowo umotywowane.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 500,00 zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota 480,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. [...] verte akt sądowych).