Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 624/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postepowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 roku sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 1 lit a, ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 20 ust. 3, art. 32, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako “u.ś.r."), Wójt Gminy K. odmówił przyznania M. F. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad mężem M. F..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wcześniejszych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej powoływane również jako "Kolegium"), którymi organ odwoławczy dwukrotnie uchylał wydane wcześniej decyzje Wójta w przedmiocie rozpatrzenia wniosku M. F. z dnia [...] sierpnia 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na męża M. F., ur. [...] marca 1952 r. Uwzględniając wskazania wynikające z decyzji organu odwoławczego w zakresie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, Wójt wyjaśnił, iż z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] marca 2021 r. wynika, że sytuacja osobista strony nie ulegała zmianie. Wnioskodawczyni oświadczyła, że nie zawiesiła prawa do emerytury oraz nie zamierza tego uczynić. Wnioskodawczyni oświadczyła również, że nigdy nie posiadała orzeczenia o niepełnosprawności, a w 2005 roku nie przeszła badań okresowych pracownika i nie uzyskała zdolności do wykonywania pracy, na skutek czego zaprzestała późniejszej aktywności zawodowej. Ponadto wnioskodawczyni oświadczyła, że nie wykonywała w późniejszym czasie badań umożliwiających stwierdzenie, czy jest osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia. Organ podał, że pomimo tych okoliczności wnioskodawczyni powyższego oświadczyła, że nie ma przeciwskazań do podjęcia przez nią zatrudnienia.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskowane prawo do świadczenia nie może zostać przyznane z uwagi na tożsame przesłanki negatywne, które wystąpiły przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy. Jako osoba mająca ustalone prawo do emerytury strona nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika wprost z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sposób jednoznaczny strona oświadczyła, że nie zawiesiła swojego prawa do emerytury oraz nie zamierza tego uczynić. Ponadto, ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje i nie wskazuje na możliwość miarkowania należnej kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku jednoczesnego pobierania emerytury. Brak jest podstawy prawnej mechanizmu, który wskazywałby sposób obliczania oraz wypłaty różnicy pomiędzy kwotą pobieranej emerytury, a świadczeniem pielęgnacyjnym.

Organ wyjasnił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu jej sprawowania. Z całości materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wynika, aby przesłanka ta została spełniona w rozpatrywanym przypadku. Od 2005 roku strona pozostaje osobą bierną zawodowo, a opiekę nad mężem rozpoczęła w późniejszym terminie. Z treści złożonych oświadczeń wynika, żc zaprzestanie pracy miało związek z utratą zdolności do pracy na tle zdrowotnym. Na przestrzeni pomiędzy 2005 rokiem, a dniem złożenia wniosku, strona nie dokonała jakichkolwiek czynności zmierzających do stwierdzenia zdolności do pracy. Z treści zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że w dalszym ciągu brak jest możliwości stwierdzenia związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

W odwołaniu od opisanej decyzji organu I instancji M. F. wniosła o jej uchylenie, zarzucając błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez nią emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia. Organ pominął przy tym regułę z art. 27 ust. 5 ustawy, z której wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie skarżącej przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. Przepis ten wszedł w życie w dniu [...] stycznia 2016 r., zatem w dacie złożenia wniosku skarżąca mogła dokonać wyboru przysługującego jej świadczenia. Oczywistym zatem jest, że skarżąca korzysta z tej formy pomocy (emerytury), bowiem dolychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem kwestia jej wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami. Należy również zauważyć, iż z treści oświadczenia złożonego przez skarżącą wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Z prezentowanego w orzecznictwie poglądu wynika, że nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska "przymuszania" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów (zob. wyroki w sprawach o sygn. akt: II SA/Bk 139/17, II SA/Łd 422/16 z dnia 23 sierpnia 2016 r.).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji Kolegium przywołało przepisy art.138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021r., poz.735 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust.1 i ust.2, art. 17b ust.1 i ust.2, art.3 pkt 21 lit. b i pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r., poz. 111 ze zm.).

Kolegium przeprowadziło szczegółową analizę zaskarżonej decyzji w aspekcie stwierdzonych negatywnych przesłanek do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W aktach sprawy znajduje się wydana przez ZUS wobec M. F. w dniu [...] marca 2020r. "Decyzja o waloryzacji emerytury z FUS i okresowej emerytury kapitałowej i podwyższeniu rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego" (k. 2 akt). Stronie przysługuje więc prawo do emerytury i rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Kolegium wskazało w związku z tym, że stosownie do art.27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Kolegium zauważyło, że w przepisie tym wymienione zostały świadczenia ujęte w art. 17 ust.5 pkt b tej u.ś.r., ale także jedno świadczenie ujęte w art. 17 ust.5 pkt a tej ustawy - świadczenie rodzicielskie, w którym to art. 17 ust. 5 pkt a tej ustawy ujęta jest także emerytura. Zdaniem Kolegium, ta ostatnia konstatacja zwraca uwagę na potrzebę rozważenia możliwości dokonania wyboru świadczenia także w przypadku gdy mamy do czynienia z przysługującą emeryturą i potencjalnym świadczeniem pielęgnacyjnym. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art.17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art.27 ust.5 pkt 5 u.ś.r., czy art.96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art.17 ust.5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury.

Zgodnie z art. 24 ust.2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, co wynika z art.9 k.p.a. W przedłożonych przez organ I instancji aktach znajduje się wywiad środowiskowy z dnia [...] marca 2021r., w którym jest mowa o tym, że "Pani M. F. oświadczyła, że nie zawiesiła prawa do emerytury i nie zamierza zawiesić prawa do emerytury." Kolegium stwierdziło w związku z tym, że względna przeszkoda w przyznaniu stronie świadczenia pielęgnacyjnego (emerytura rodzicielskiego i rodzicielskie świadczenie uzupełniające, o którym mowa w ustawie z dnia [...] stycznia 2019r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,) nie została usunięta.

Kolegium następnie wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu jej sprawowania. Z całości materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wynika, aby przesłanka ta została spełniona. Od 2005 roku skarżąca pozostaje osobą bierną zawodowo, a opiekę nad mężem rozpoczęła w późniejszym terminie. Z treści złożonych oświadczeń wynika, że zaprzestanie pracy zawodowej miało związek z utratą zdolności do pracy na tle zdrowotnym. Na przestrzeni pomiędzy 2005 rokiem, a dniem złożenia wniosku skarżąca nie dokonała jakichkolwiek czynności zmierzających do stwierdzenia jej zdolności do pracy. W takiej sytuacji brak jest możliwości stwierdzenia związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad mężem, o czym stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ wyjaśnił, że poczynienie ustaleń pozwalających na ocenę przesłanki "nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to ustalenie, czy strona byłaby zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, w hipotetycznej sytuacji braku konieczności sprawowania przez nią opieki (tj. gdyby nie było konieczności sprawowania przez nią opieki). Zdolność do podjęcia zatrudnienia oznacza, że jest w stanie podjąć zatrudnienie, zaś gotowość do podjęcia zatrudnienia oznacza wolę podjęcia zatrudnienia. Z kolei ocena przesłanki "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to ustalenie, czy strona zrezygnowała z zatrudnienia jedynie przez wzgląd na konieczność sprawowania przez nią opieki. Wyczerpanie w sprawie przesłanek "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" wymaga ustalenia, czy strona "nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a jeśli tak, to od kiedy. Wyczerpanie w sprawie przesłanek "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" wymaga jednocześnie ustalenia, czy strona "sprawuje opiekę", a jeśli tak, to od kiedy. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art.17 u.ś.r.

Kolegium podniosło, że w dniu [...] października 2012r. zostało wydane wobec M. F. "Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...].10.2012r.", w którym wskazano, że jest trwale całkowicie niezdolny do pracy i do samodzielnej egzystencji. W zakresie data powstania całkowitej niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji w orzeczeniu podano "nadal". Niezdolność do samodzielnej egzystencji pozostaje w związku ze stanem narządu ruchu." Organ wyjaśnił, że orzeczenie to kwalifikuje niepełnosprawność M. F. jako "znaczny stopień niepełnosprawności" w rozumieniu art.3 pkt 21 lit. b u.ś.r.

W przedłożonych aktach znajduje się wywiad środowiskowy z dnia [...] marca 2021 r., w którym jest mowa o tym, że M. F. nigdy nie miała orzeczenia o niepełnosprawności. W 2005 r. będąc na badaniach okresowych w medycynie pracy nie uzyskała zdolności do pracy. W tym czasie zaprzestała pracy. Nie miała zatem badań prowadzonych przez lekarza medycyny pracy i nie wie, czy była zdolna do pracy, czy lekarz widziałby jakieś przeciwwskazania. Z jej punktu widzenia nie było takich przeciwwskazań. Po zakończeniu pracy nie podejmowała prac dorywczych, na umowę o dzieło, umowę zlecenie. Zajmowała się tylko domem. Potwierdzają to oświadczenia złożone przez M. F. w dniu [...] marca 2021r. oraz z dnia [...] stycznia 2021r., o tym, że od 2015 roku jest na emeryturze. Strona podała, że w okresie pomiędzy zakończeniem pracy a uzyskaniem emerytury zajmowała się domem, w tym czasie nie pracowała dorywczo. Od 12 lat sprawuje opiekę nad mężem. Problemy zdrowotne męża pojawiły się już 26 lat temu - wtedy nie wymagał stałej opieki. Gdyby nie choroba męża strona oświadczyła, że byłaby zdolna i gotowa do podjęcia pracy.

Zdaniem Kolegium z zestawienia tych okoliczności wynika, że nie mamy tutaj do czynienia z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. "rezygnacją" w rozumieniu art. 17 ust.1 u.ś.r. Ostatnie zatrudnienie strony datuje się bowiem na rok 2005, zaś znaczny stopień niepełnosprawności wobec M. F. został ustalony w dniu [...] października 2012r.

Jeśli zaś chodzi o ocenę przesłanki "nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, to zdaniem Kolegium właściwie nie ma okoliczności świadczących o tym, że M. F. nie jest w stanie podjąć zatrudnienia (wobec przysługującej stronie emerytury chodzi o dodatkowe zatrudnienie). W ocenie Kolegium ani jej wiek ani stan zdrowia właściwie nie stoją temu na przeszkodzie (przede wszystkim te cechy wyznaczają zdolność do podjęcia zatrudnienia). Jeśli zaś chodzi o wolę podjęcia zatrudnienia, to potwierdza ją "Oświadczenie" datowane na [...] stycznia 2021 r. Kolegium zauważyło w związku z tym, że ostatnie zatrudnienie strony datuje się na rok 2005, natomiast swoją wolę strona wyraziła dopiero [...] stycznia 2021r., zatem w okresie od 2005 roku do [...] stycznia 2021 r. strona nie przejawiała woli podejmowania pracy – z zebranych materiałów taka wola M. F. nie wynika; w żadnym z dokumentów sprawy strona nie prezentowała takiej woli, nie świadczy o takiej woli którekolwiek z zachowań strony w okresie od 2005 do [...] stycznia 2021 r.

Wobec takich ustaleń Kolegium przyjęło, że M. F. nie spełnia warunku "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki".

Kończąc Kolegium podkreśliło, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne, warunkujące przyznanie takiego świadczenia, przy jednoczesnym braku zaktualizowania się którejkolwiek z przesłanek prawnych negatywnych.

M. F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie prawa materialnego:

- poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytura stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

- poprzez błędną wykładnię art. 17 ust, 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zdaniem skarżącej rozpatrując sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit a u.ś.r. podczas gdy zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do tego świadczenia. Jak trafnie wskazał Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia [...] kwietnia 2020 r. sygn. akt 1 OSK [...], zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7).

Zdaniem skarżącej z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, która to opieka uniemożliwiała jej podjęcie zatrudnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał dotychczasowe swoje stanowisko, natomiast odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że skarżąca nie przedstawiła dodatkowej argumentacji, która powodowałaby zmianę stanowiska Kolegium

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym mężem.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych przez organy w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. I tak, przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia [...] lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei art. 17 ust. 5 powołanej ustawy przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (pkt 1 lit. a).

W okolicznościach badanej sprawy poza sporem pozostaje, że mąż skarżącej, w związku z opieką nad którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, od [...] października 2012 roku legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca natomiast ma od 2015 roku ustalone prawo do emerytury, której wysokość od [...] marca 2020 r. wynosi [...] zł (kwota do wypłaty). Skarżąca emeryturę ma wypłacaną od momentu osiągnięcia wymaganego wieku emerytalnego, a na ustalenie jej wysokości wpływ miał staż pracy oraz rodzicielskie świadczenie uzupełniające, do którego nabyła prawo w związku z wychowaniem piątki dzieci.

Skarżąca podnosi, że aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza możliwość uzyskania wyższego świadczenia, tj. uzyskania prawa do korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji uznały, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez nią emerytury - przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. i jednocześnie oświadczenie, że z pobierania emerytury nie zrezygnuje. Organy uznały również, że w przypadku skarżącej nie zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem.

O ile Sądowi znane jest przywołane przez skarżącą orzecznictwo, dopuszczające możliwość wyboru przez opiekuna osoby niepełnosprawnej świadczenia korzystniejszego, to jednak w rozpoznawanej sprawie nie ziściła się podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie rezygnacja zatrudnienia i zaniechanie podjęcia pracy nie nastąpiły w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej: (1) matce albo ojcu; (2) opiekunowi faktycznemu dziecka; (3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; (4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli wymienione wyżej osoby nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca, co nie było kwestionowane w toku postępowania, mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ubiega się bowiem o świadczenie w związku z opieką nad swoim mężem.

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków wskazanych w cytowanym przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. W powołanym przepisie wyraźnie wskazano na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. "Rezygnując z zatrudnienia" wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie. Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę, przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z niego muszą być zaś bezpośrednio związane z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad osobą niepełnosprawną.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 listopada 2019 r. (I OSK 1549/19, CBOSA) i z 14 września 2017 r. (I OSK 695/17, CBOSA), trafnie wyjaśnił, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ta, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawia się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji może liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Zgodzić się trzeba także z poglądem, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (tak np. wyrok NSA z 28.08.2019 r., I OSK 940/19, CBOSA). Powyższe uwagi mają szczególne znaczenie w kontekście przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia i pracy zawodowej z powodu nie uzyskania w 2005 roku zdolności do pracy (a więc na wiele lat przed chorobą męża i pogorszeniem jego stanu w 2012 roku). W tym zakresie skarżąca podała, że od [...] kwietnia 2005 r. nie pracuje zawodowo (k. 8 akt I inst.) i od tego czasu zajmowała się domem. Bezsporne w sprawie zatem jest, że skarżąca od 2005 roku nie pracowała zawodowo, jak i to, że obecnie jest osobą w wieku poprodukcyjnym/emerytalnym, który osiągnęła w 2015 r. Jak wyżej wskazano, aktualnie utrzymuje się z własnej wypracowanej do 2005 roku emerytury, łącznie z którą otrzymuje również rodzicielskie świadczenie uzupełniające z tytułu wychowania piątki dzieci. Z kolei ustalony stopień niepełnosprawności męża skarżącej datuje się od 2012 roku (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2012 r. – k. nr [...] akt I instancji). Skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika na żadnym etapie postępowania administracyjnego (jak i w skardze) nie wykazała, aby nie podejmowała zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką nad mężem. Dokonując analizy akt sprawy Sąd nie dostrzegł żadnego związku pomiędzy sprawowaniem opieki a faktem, że skarżąca nie pracuje. Aktualnie brak wykonywania pracy przez skarżącą jest związany z tym, że osiągnęła wiek emerytalny, choć pobierając emeryturę niewątpliwie mogłaby dorabiać. Tym niemniej, w tym przypadku nie tylko brak jest bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy sprawowaną opieką, a niepodejmowaniem zatrudnienia, lecz również woli podjęcia pracy po przejściu na emeryturę, co w świetle przywołanego art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Wymienione okoliczności Kolegium rozważyło, a wynik tych rozważań zawarty został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W opinii Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy prawidłowo wykazały brak związku przyczynowo-skutkowego, wymaganego w świetle art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. – pomiędzy rezygnacją (także odpowiednio: niepodejmowaniem) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad mężem.

Wobec powyższego niezależnie od tego, czy skarżąca zadeklarowałaby rezygnację z emerytury, w sprawie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organy obu instancji okazała się zasadna. W tych okolicznościach argumentacja skargi, skupiająca się na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie mogła doprowadzić do wzruszenia decyzji, skoro jak wyżej wskazano, nie został spełniony zasadniczy warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie podkreślić należy, że w przypadku skarżącej zaprzestanie wykonywania pracy nastąpiło już w 2005 roku, gdy nie przeszła badań medycyny pracy i nie uzyskała zdolności do pracy, a w okresie do ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności męża (jak i później) nie podejmowała kroków w celu powrotu na rynek pracy.

Tym niemniej, odnosząc się w tym miejscu do wszystkich zarzutów skargi, Sąd wyjaśnia, że podziela prezentowany w orzecznictwie sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK [...], [...] maja 2020 r. sygn. akt I OSK [...] i [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK [...] (orzeczenia dostępne jw.), zgodnie z którym należy umożliwić osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń - pielęgnacyjnego albo emerytalno-rentowego. W powołanych wyrokach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Sąd zauważa, że jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego.

Konsekwentnie też, organ powinien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek taki należy wywieść z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie organy poinformowały skarżącą o możliwości wyboru świadczenia, czyli możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty. O takiej konieczności stanowiły również uzasadnienia wydanych wcześniej kasatoryjnych decyzji Kolegium. Tymczasem podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] marca 2021 r. skarżąca oświadczyła, że nie zawiesiła prawa do emerytury oraz nie zamierza tego uczynić.

Kończąc należy podnieść, że Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności męża skarżącej nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt K [...]).

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).