Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 1598/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, e, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art, 36, art 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza w zakresie zobowiązania do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Pełnomocnik zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1 i § 3, w związku z art. 12 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r. nr 30 poz. 168, dalej: "k.p.a."), przez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy i naruszenie zasady szybkości postępowania; art. 36 § 1, w związku z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodanie przyczyn zwłoki, brak wskazania nowego terminu na załatwienie sprawy, brak pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; art. 9 k.p.a. poprzez brak informowania skarżącej oraz jego pełnomocnika o przebiegu postępowania związanego ze złożonym wnioskiem; art. 6, w związku z art. 8 k.p.a. przez niedochowanie terminów ustawowych, ignorowanie obligatoryjnego postępowania przewidzianego w przypadku przekroczenia terminów oraz wezwanie do uzupełnienia braków wniosku dopiero w drugim piśmie skierowanym do Strony; art. 61 § 4, w związku z art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. przez brak wskazania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania charakteru sprawy oraz ustalenie terminu przekraczającego termin ustawowy, co jest naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; art. 73, w związku z art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu - brak jakiejkolwiek reakcji na wniosek pełnomocnika o wgląda do akt sprawy. W oparciu o wymienione wyżej naruszenia przepisów prawa, pełnomocnik wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji - nie później jak 14 dni od daty doręczenia do organu orzeczenia; 2/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości oraz, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł; 4/ przyznanie od Wojewody dla strony sumy pieniężnej w wysokości 7.200 zł; 5/ zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych; 6/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu 30 kwietnia 2021 r. Pełnomocnik wskazał, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej powinno zostać zakończone w terminie miesiąca, gdyż nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nawet jednak przyjmując termin dwumiesięczny znajdujący zastosowanie do spraw szczególnie skomplikowanych to termin ustawowy i tak został przez Wojewodę przekroczony. Autor uzasadnienia podniósł, że organ ignorował wszelkie pisma strony składane w toku postępowania administracyjnego. Wobec jego bierności strona wniosła ponaglenie w dniu 30 sierpnia 2021 r. Mając na uwadze, że Wojewoda nie wydał decyzji w ustawowym terminie i nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego, zdaniem pełnomocnika, mamy do czynienia z bezczynnością. Z kolei stwierdzenie przewlekłości postępowania zostało uzasadnione nieuzasadnionym przekroczeniem terminów załatwienia sprawy. Pełnomocnik podniósł, że tak długi okres zwłoki i niepoinformowanie strony o przyczynach takiego stanu rzeczy uzasadnia uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Wskazano, że strona poniosła zarówno straty materialne, jak i moralne przez bezczynność i przewlekłość Wojewody, co powoduje, że zasadny jest zarówno wniosek o wymierzenie grzywny, zobowiązanie do wydania aktu, jak i wniosek o przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Na potwierdzenie organ przedstawił ilość wniosków jakie wpłynęły w latach 2018-2020. Mając na względzie powyższe okoliczności nie sposób uznać, zdaniem organu, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Wojewoda powołał się także na orzeczenia sądowe które uwzględniały przywołane przez niego okoliczności przy ocenie, czy bezczynność lub przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że orzeczenie w tym zakresie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Z możliwości tej Sąd może korzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinującymi o charakterze dodatkowym, zatem powinny być stosowane z rozwagą. W ocenie organu całokształt okoliczności sprawy, w szczególności ilość procedowanych spraw, wskazuje, że przyznanie stronie skarżącej wnioskowanej sumy bądź wymierzenie organowi grzywny nie jest uzasadnione.

Przy piśmie z dnia 28 stycznia 2022 r. organ przekazał do akt sprawy kopię decyzji z dnia 26 stycznia 2022 r. udzielającej skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 26 stycznia 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga dotyczy bezczynności Wojewody i przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku strony skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. Poprzedzona została ponagleniem złożonym 30 sierpnia 2021 r., w którym zarzucono Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do jej rozpoznania zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. zwanej dalej ustawą), w zakresie w niej nieunormowanym, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Zgodnie z definicją ustawową przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a,). W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, CBOSA).

Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Według ujęcia doktrynalnego przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności - wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu - w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 - 75,).

W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. - "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

Aby dokonać oceny, czy zakwestionowane przez stronę postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle a organ administracji dopuścił się bezczynności należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko, (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wszczynane jest na wniosek strony składany na właściwym formularzu raz ze stosownymi załącznikami. Za datę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wobec braku w ustawie uregulowań szczególnych w tym zakresie, uznać więc trzeba dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (por. art. 61 § 3 k.p.a.). Uwzględnić także należy, że w przypadku, gdy wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście stosownie do art. 105 ust. 2 ww. ustawy, wojewoda zobowiązany jest wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie, w przypadku braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 k.p.a. wzywa stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Specyfika postępowania, zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy, wymaga także aby przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podmioty o których mowa w ust. 1 przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach).

Z przedstawionych regulacji wynika, że złożenie wniosku przez stronę skarżącą nakładało na organ obowiązek podjęcia - z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) - czynności koniecznych do jego załatwienia, w tym najpierw zmierzających do weryfikacji wniosku pod względem formalnym oraz do wezwania strony do ewentualnego uzupełnienia jego braków i osobistego stawiennictwa.

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje jednak, że Wojewoda z tych obowiązków się nie wywiązał. Z akt administracyjnych przekazanych przez organ wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy złożony został przez skarżącą osobiście w dniu 30 kwietnia 2021 r. W świetle ogólnej regulacji wynikającej z art. 35 § 1- 3 k.p.a. powinien być on rozpatrzony najpóźniej do dnia 30 czerwca 2021 r. Jednak już w dniu jego złożenia, skarżącej doręczono zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia "30 lutego 2022 r." ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów oraz dużą ilość tego rodzaju wniosków. Następnie pismem z dnia 31 maja 2021r. Wojewoda wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy do odpowiednich służ, od których oczekiwał na odpowiedź do dnia 14 lipca 2021 r. (wpływ ostatniej odpowiedzi od Policji). Pismem z dnia 27 sierpnia 2021 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminu w terminie 14 dni od doręczenia wezwania (co według dowodu z.p.o miało miejsce w dniu 22 września 2021 r.). Skarżąca ustosunkowała się do wezwania pismem złożonym w dniu 23 września 2021 r. przedkładając dokumenty. W dniu 26 października 2021 r. do Wojewody wpłynęło postanowienie Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców z dnia 12 października 2021 r. wyznaczające termin załatwienia sprawy do dnia 11 lutego 2022r. Z akt wynika również, że do chwili wniesienia skargi, co miało miejsce w dniu 19 listopada 2021r., organ nie zakończył postępowania w formie prawem przewidzianej.

Opisany przebieg zdarzeń wskazuje, że zachowanie Wojewody w niniejszej sprawie spełniało przesłanki przewlekłego prowadzenia postępowania. Pierwszą czynność procesową zmierzającą do merytorycznego załatwienia sprawy organ podjął bowiem dopiero po upływie miesiąca od dnia złożenia wniosku występując z zapytaniem do odpowiednich służb. Jednocześnie nie zweryfikował jednak kompletności i prawidłowości załączonych do wniosku dokumentów. Uczynił to prawie trzy miesiące później, oczekując najpierw na odpowiedzi od służb (które uzyskał do dnia 14 lipca 2021 r.). Dopiero po upływie kolejnego miesiąca (od dnia uzyskania informacji od służb) wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów. Pomimo, że skarżąca ustosunkowała się do wezwania w dniu 24 września 2021 r. a termin wyznaczony w wezwaniu upłynął 6 października 2021 r. do dnia złożenia skargi, tj. do dnia 19 listopada 2021 r., organ nie podejmował już w sprawie czynności.

Wojewodzie można zatem postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania charakteryzującego się w tym przypadku opieszałością w podejmowaniu działań procesowych niezbędnych dla zakończenia postępowania i powodującą zbyt długie odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami jak i brakiem koncentracji w zakresie analizy materiału i postępowania dowodowego. Postępowanie niewątpliwie prowadzone jest zbyt długo a nadto w sposób nieefektywny i niesprawny - z akt wynika, że zostało ono zakończone po wniesieniu skargi, w dniu 26 stycznia 2022 r. Tymczasem, charakter sprawy której specyfika polega na procedowaniu głównie na podstawie dokumentów składanych przez stronę, wskazuje, że mogło ono zakończyć się w krótszym czasie. Trudno też mówić o dochowaniu należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Kwestia długości trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017r. II OSK 2822/17, CBOSA). Niezakończenie postępowania, opieszałość organu w podejmowaniu czynności procesowych oraz brak koncentracji działań, spowodowały naruszenie przywołanych wcześniej przepisów prawa procesowego (art. 12, art. 35, art. 36 § 1 k.p.a.).

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że zachowanie organu spełnia przesłanki przewlekłości postępowania (postępowanie trwa dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy) oraz będącej jej następstwem bezczynności (sprawa nie została załatwiona w terminach ustawowych). Na skutek opieszałych działań procesowych sprawa nie została bowiem załatwiona w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. pomimo, że organ był do tego zobowiązany.

Sąd wyjaśnia jednocześnie, że zarzutu przewlekłości i bezczynności nie wyłącza w niniejszej sprawie fakt zastosowania art. 36 § 1 k.p.a. przez przedłużenie przez Wojewodę terminu załatwienia sprawy już w dniu złożenia wniosku i wszczęcia postępowania. Po pierwsze dlatego, że - wbrew wymogom wynikającym z ww. przepisu - organ nie wskazał w istocie nowego terminu załatwienia sprawy. Za taki nie może być bowiem uznany dzień którego nie ma (30 lutego 2022 r.). Po drugie, skorzystanie przez organ z instytucji określonej art. 36 § 1 k.p.a. nie powoduje, że zwłoka w załatwieniu sprawy w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają bowiem ocenie sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 stycznia 2015 r., II SAB/Op 86/14, LEX nr 1634881). Zastosowanie art. 36 § 1 k.p.a. jako odstępstwo od terminów ustawowych musi być zatem należycie uzasadnione obiektywnymi okolicznościami i nie może służyć celowemu przedłużaniu postępowania a tak trzeba rozumieć sytuację, gdy organ jeszcze przed podjęciem czynności wyjaśniających już wie, że nie dochowa terminu ustawowego i nawet nie dąży do jego dochowania. Także wskazane przez organ przyczyny przedłużenia terminu: duża ilość spraw i konieczność sprawdzenia dokumentów nie stanowią obiektywnych okoliczności uzasadniających przedłużenie terminu ustawowego. Napływ dużej ilości spraw stanowi problem organizacyjny obciążający organ a sprawdzenie dokumentów nie wymagało dodatkowo tak długiego okresu.

Zdaniem Sądu także fakt, że w dniu złożenia skargi nie upłynął jeszcze termin załatwienia sprawy wyznaczony przez organ wyższego stopnia na skutek rozpatrzenia ponaglenia, nie powoduje, że organ nie był w bezczynności. Stan ten wystąpił bowiem już wcześniej przed wyznaczeniem tego terminu.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, zakres stwierdzonego naruszenia prawa, jak też postawę strony i Wojewody, Sąd stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania i bezczynność organu nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organ nie był bowiem całkowicie bierny i podejmował czynności procesowe które miały doprowadzić do rozpatrzenia wniosku i zakończenia postępowania. Niewątpliwie pomiędzy poszczególnymi czynnościami występowała zwłoka, jednak częściowo była ona uzasadniona oczekiwaniem na złożenie dokumentów, czy też uzyskaniem informacji od innych organów - na odpowiedź od służb organ oczekiwał półtora miesiąca. Okres ten, podobnie jak w przypadku oczekiwania przez 14 dni na przesłanie przez Skarżącą dokumentów w odpowiedzi na wezwanie Wojewody z dnia 27 sierpnia 2021 r., nie stanowi zwłoki, za którą organ ponosi winę. Po zestawieniu powyższych okresów z czasem trwania postępowania oraz po uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, należy uznać, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność i przewlekłość aczkolwiek naganne, nie noszą cechy rażącego naruszenia prawa.

Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa jest zatem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania (przepisów określających terminy załatwienia sprawy). Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja jednak nie zachodzi. Przy ocenie charakteru bezczynności i przewlekłości Sąd uwzględnił bowiem, że zwłoka od momentu wszczęcia postępowania do chwili wniesienia skargi wyniosła nieco ponad pięć miesięcy. Nie jest to więc przekroczenie znaczne jeżeli uwzględnić czas jaki przyznany jest ustawowo organowi na załatwienie sprawy. Sąd w tym zakresie uwzględnił bowiem ogólny czas trwania postępowania zamykający się do dnia wniesienia skargi w ponad pięciu miesiącach i fakt wydania decyzji po wniesieniu skargi. Odliczając od tego okresu ustawowy termin na załatwienie sprawy (maksymalnie 60 dni) oraz konieczność oczekiwania na odpowiedź od służb (które trwało półtora miesiąca) można zauważyć, że bezczynność i przewlekłość organu nie nastąpiła z rażącym przekroczeniem terminów. Taki okres zwłoki organu nie jest znaczny i nie wskazuje na celowe przedłużanie postępowania. Uzasadniać go może przywołany w odpowiedzi na skargę lawinowy wzrost wniosków cudzoziemców jaki został zanotowany w ostatnim okresie i związane z ich wpływem problemy organizacyjne organu. Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł przesłanek do stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

Sąd nie zobowiązał organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. wydaną po wniesieniu skargi. Biorąc pod uwagę, że przed rozpoznaniem skargi organ załatwił sprawę zezwolenia na pobyt czasowy w przewidzianej prawem formie, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej podlegało więc umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec wydania decyzji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).

Sąd nie przyznał także stronie skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wyartykułowane i uzasadnione w treści wnoszonej skargi (zob. wyroki NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 i z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17). Nadto środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyroki NSA z 20.11.2020 r., II OSK 3455/19, LEX nr 3087602; z 12.01.2021 r., III OSK 1931/21, LEX nr 3124258; z 28.07.2020 r., II GSK 130/20, LEX nr 3058766). W rozpatrywanej sprawie okoliczności uzasadniające przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej nie zachodziły. Po pierwsze nie był to przypadek znacznej zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Długość postępowania i fakt załatwienia sprawy wskazywały, że działania organu nie nosiły znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Potwierdzeniem tego jest fakt wydania decyzji kończącej postępowanie. Nie istniała zatem uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając na uwadze czas oczekiwania na załatwienie sprawy, Sąd uznał, że w związku z tym okresem po stronie skarżącej nie powstał uszczerbek uzasadniający przyznanie jej sumy pieniężnej. Ponadto, w konsekwencji przyjętych powyżej ustaleń, Sąd nie uwzględnił także wniosku o wymierzenie organowi grzywny.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).