Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2810/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1130/19 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1130/19 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli pod nazwą "[...]" w W.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy lokalny prawodawca nie przekroczył granic kompetencji dotyczących utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Jak podkreślono w odpowiedzi na skargę, a także w toku postępowania zmierzającego do przyjęcia kwestionowanej uchwały, Gmina planowała prace inwestycyjne związane z rewitalizacją przedmiotowego zbiornika wodnego i zagospodarowaniem terenu w jego obrębie w ramach współpracy transgranicznej z partnerem z [...]. Z uwagi na wycofanie się partnera [...] prace te zostały wstrzymane, a Gmina zmuszona została do podjęcia poszukiwania nowego partnera w celu wykonania zamierzonych robót rewitalizacyjnych. Mając jednak na uwadze bezpieczeństwo osób korzystających z kąpieli w tym zbiorniku wykorzystała przewidzianą w przepisach możliwość zorganizowania miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, zachowując przy tym wszystkie wymogi formalne przewidziane w art. 39 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.). Podkreślono, że w wyznaczonym terminie (nie krótszym niż 30 dni przed planowanym otwarciem) z wnioskiem o wyrażenie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli wystąpił do Prezydenta Miasta W. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji "[...]", a złożony wniosek zawierał dane wymagane przepisem ust. 3 i ust. 4 art. 39 Prawa wodnego. W szczególności wskazano w nim termin wykorzystywania miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli (tj. od 1 sierpnia 2019 r. do 30 sierpnia 2019 r.), a także precyzyjnie określono wyznaczone miejsce. W tych okolicznościach Sąd uznał, że zachowane zostały wszystkie formalne przesłanki podjęcia kwestionowanej uchwały.

Wprowadzona przez ustawodawcę możliwość utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, po uwzględnieniu szeregu okoliczności, pozwoliła w rozpatrywanej sprawie na jego funkcjonowanie jednorazowo, na tym samym obszarze, przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym 2019. Dodatkowo w ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu nadzoru, Gmina uzasadniła merytorycznie podjęcie tej uchwały podnosząc, iż w okresie od 2008 r. do 2018 r. zbiornik wodny "[...]" funkcjonował naprzemiennie jako kąpielisko i miejsce wykorzystywane do kąpieli na terenie rekreacyjno-wypoczynkowym przy ul. [...] w W.. Wyjaśniono też, iż sporadycznie na tym terenie odbywają się imprezy rekreacyjne, sportowe, biwaki harcerskie, spotkania klubów crossfit, festyny rodzinne, zajęcia nordic walking, treningi biegowe, kolarstwa górskiego, morsowania, a w sezonie letnim, na plaży pojawiają się ludzie korzystający z kąpieli wodnych oraz słonecznych. Dlatego też w tym stanie rzeczy uznano, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 39 ust. 1 Prawa wodnego odczytywanego łącznie z art. 16 pkt 28 i pkt 37 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku swojego stanowiska, ogólnikowość uzasadnienia wyroku oraz brak jakichkolwiek zindywidualizowanych rozważań dotyczących przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza przeanalizowania wniosku organizatora miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli;

2) prawa materialnego:

a) art. 39 ust. 1 i ust. 7 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię, a to poprzez błędne przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie uzasadnione było utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, zamiast kąpieliska,

b) art. 39 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 7 Prawa wodnego przez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że po spełnieniu wymagań formalnych wymienionych w art. 39 Prawa wodnego, a zatem po uzyskaniu pozytywnych opinii podmiotów wymienionych w art. 39 ust. 7, właściwym określeniu czasu funkcjonowania miejsca i podaniu dokładnego położenia tego miejsca Rada Miejska może wyrazić zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli bez względu na to czy w danym przypadku uzasadnione było utworzenie kąpieliska, czy też nie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

W tej sprawie żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisów w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, ponieważ żaden z jej zarzutów nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kryterium legalności zostało powtórzone w art. 85 ustawy z dna 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) zwanej dalej w skrócie u.s.g., a jego skutki są łagodzone kryterium proporcjonalności wynikającym zarówno z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, jak i art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi nadzór powinien być sprawowany z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu a znaczeniem interesów, które ma on chronić, a przy tym nieistotne naruszenie prawa nie uzasadnia podjęcia czynności nadzorczych.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnej wykładni art. 39 ust. 1 i ust. 7 Prawa wodnego polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie uzasadnione było utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli zamiast kąpieliska.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa wodnego rada gminy mogła wyrazić zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, określając sezon kąpielowy dla takiego miejsca pod warunkiem, że nie było uzasadnione tworzenie kąpieliska.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni ww. przepisu dokonanej przez stronę skarżącą kasacyjnie, jakoby warunkiem udzielenia przez Radę Miejską W. zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym było wykazanie przez ten organ, że ma miejsce wyjątkowa, incydentalna lub sporadyczna sytuacja uzasadniająca udzielenie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Taka bowiem wykładnia stanowi w istocie uzupełnienie ustawowej regulacji przesłanek wymaganych do podjęcia uchwały na podstawie art. 39 ust. 1 ww. ustawy.

Jeżeli przepis stanowi, że podjęcie uchwały obejmuje wskazanie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli to oznacza, że dotyczy to częstotliwości samej kąpieli w danym miejscu. Obejmuje to przypadek, gdy nie jest zasadnym tworzenie stałego kąpieliska w sezonie kąpielowym, natomiast możliwym jest okazjonalne korzystanie z miejsca wykorzystywanego do kąpieli. Wskazana okazjonalność korzystania z takiego miejsca może wynikać z różnorodnych przesłanek. Mogą to być np. sporadyczne imprezy, zawody, ograniczona czasowo dostępność do infrastruktury, zmienność linii brzegowej w czasie sezonu kąpielowego uniemożliwiająca utworzenie kąpieliska lub nawet sam zamiar przedsiębiorcy wskazujący na możliwość jedynie prowadzenia takiego miejsca w okazjonalnym (ograniczonym) zakresie.

Tym samym skoro sam ustawodawca nie wprowadził żadnej innej przesłanki – za wyjątkiem uzasadnienia dla braku tworzenia kąpieliska - pozwalającej organowi stanowiącemu gminy na udzielenie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, to nie może organ nadzoru takiej dodatkowej przesłanki wprowadzać. Pogląd taki zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2387/21; sygn. akt 2379/21 i sygn. akt 2583/21. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje.

Kontrolując zaskarżony wyrok należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji który ustalił, że zaskarżona uchwała pozwalała na stwierdzenie, że zaistniała potrzeba wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym i w tej sprawie nie było uzasadnionym tworzenie kąpieliska.

Uzasadnienie podjęcia tej uchwały obejmuje także argumentację zawartą we wniosku Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji "[...]" w W. Uzasadnienie to było dołączone do wniosku o wyrażenie opinii o projekcie uchwały do organów opiniujących, jak i argumentacja ta była znana radnym podejmującym ww. uchwałę. Jak przy tym wynika ze skargi i skargi kasacyjnej organu nadzoru, także i ten organ znał uzasadnienie jej podjęcia. Zgodnie z jego treścią przesłankami przemawiającymi za podjęciem uchwały w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli było wykorzystywanie opisanego we wniosku miejsca na kąpielisko lub miejsce wykorzystywane do kąpieli od kilku lat; sporadyczne organizowanie imprez rekreacyjnych i sportowych i związana z tym elastyczność w zakresie ustalenia okresu zapotrzebowania na funkcjonowanie takiego miejsca, zaniechanie innych działań inwestycyjnych związanych z rewitalizacją zbiornika wodnego oraz szacowanie maksymalnej liczby korzystających z miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na 150 osób.

W ocenie Sądu pierwszej instancji taka argumentacja spełniła wymóg uzasadnienia wydania zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym. Takie stanowisko Sądu należy uznać w okolicznościach tej sprawy za zasadne.

W tej sprawie, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, nie było podstaw do unieważnienia zaskarżonej uchwały.

Definicję kąpieliska zawiera art. 16 pkt 22 Prawa wodnego, zgodnie z którym pod tym pojęciem rozumie się wyznaczony przez radę gminy wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych, wykorzystywany przez dużą liczbę osób kąpiących się pod warunkiem, że w stosunku do tego kąpieliska nie wydano stałego zakazu kąpieli, a ponadto kąpieliskiem nie jest: pływalnia, basen pływacki lub uzdrowiskowy, zamknięty zbiornik wodny podlegający oczyszczaniu lub wykorzystywaniu w celach terapeutycznych, sztuczny, zamknięty zbiornik wodny, oddzielony od wód powierzchniowych i wód podziemnych. Jednym z desygnatów pojęcia kąpieliska jest możliwość wykorzystywania go przez dużą liczbę osób kąpiących się. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "dużej liczby osób kąpiących się", ale wskazówkę co do tej interpretacji zawiera art. 2 pkt 4 dyrektywy 2006/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lutego 2006 r. dotyczącej zarządzania jakością wody w kąpieliskach i uchylająca dyrektywę 76/160/EWG (Dz.U.UE.L.2006.64.37), zgodnie z którym "duża liczba" oznacza w odniesieniu do kąpiących się liczbę, którą właściwy organ uznaje za dużą, uwzględniając w szczególności wcześniejsze tendencje lub udostępnianą infrastrukturę lub udogodnienia, albo inne środki podjęte w celu promowania kąpieli.

Tym samym skoro na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa wodnego kąpieliska w danej gminie określa rada gminy, to także ten organ określa, czy w danym przypadku za tworzeniem kąpieliska będzie przemawiała przesłanka korzystania z niego przez dużą liczbę osób. Jeżeli w tej sprawie w ocenie Rady Miejskiej W. na miejscu okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli będą pojawiać się (będą korzystać) osoby, których liczba będzie mniejsza niż w przypadku wybudowania projektowanej w tym miejscu inwestycji obejmującej rewitalizację zbiornika i zagospodarowanie terenu w obrębie zbiornika wodnego w ramach współpracy z partnerem z [...], to także stanowi dodatkowe uzasadnienie braku zaistnienia przesłanki do utworzenia kąpieliska funkcjonującego na stałe przez cały okres sezonu kąpielowego.

Strona skarżąca kasacyjnie będąca jednocześnie organem nadzoru nie podzieliła zasadności uzasadnienia zaskarżonej uchwały uznając, że to uzasadnienie jest mało przekonywujące. Takie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie także nie zasługuje na uwzględnienie. Powołany przez stronę, jak i zastosowany w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 39 ust. 1 Prawa wodnego nie wprowadza przesłanki wykazywania się wyjątkowością lub zaistnieniem szczególnego przypadku uzasadniającego udzielenie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, to tym samym nie ma podstaw do domniemywania istnienia takiej przesłanki i oceniania jej zasadności.

Zarzut naruszenia art. 39 ust. 7 Prawa wodnego przez Sąd pierwszej instancji jest nieusprawiedliwiony. Przepis ten reguluje procedurę podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, nakazując wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przekazanie projektu takiej uchwały do zaopiniowania wymienionym w tym przepisie organom.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że wymóg zaopiniowania wymagany art. 39 ust. 7 ww. ustawy został dochowany i nie przeczy temu także strona skarżąca kasacyjnie. Powołany art. 39 ust. 7 Prawa wodnego nakazuje pozytywne zaopiniowanie projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli i w tej sprawie wszystkie organy opiniujące takich pozytywnych opinii udzieliły.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani też braku zindywidualizowanych rozważań tej sprawy. Sąd pierwszej instancji ocenił zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, a w tym także spełnienie wymagań ustawowych wynikających z art. 39 ust. 1 Prawa wodnego. Rozważania te obejmowały także ocenę przesłanek, jakimi kierowała się Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę.

Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała Rady Miejskiej W. nr [...]z dnia [...] maja 2019 r. zawierała naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym jej unieważnienie na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 39 ust. 1 Prawa wodnego i art. 147 § 1 P.p.s.a. Zasadnie skarga Wojewody Śląskiego została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.