Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 219/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 477/20 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 477/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. W. , uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] września 2019 r., znak [...].

Drugą z wymienionych wyżej decyzji umorzono postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu J. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor – uczestnik postępowania J. O. zarzucając naruszenie:

1. art 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 105 § 1, art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") polegające na przyjęciu, że w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności pochodzącego od osoby nie będącej stroną organ ma obowiązek z urzędu rozpatrzyć kwestię stwierdzenia nieważności decyzji, gdy tymczasem ujawnienie okoliczności braku statusu strony wnioskodawcy powinno skutkować umorzeniem postępowania nieważnościowego;

2. art. 28 ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że P. W. przysługuje przymiot strony w postępowaniu oraz na przyjęciu, że organy dokonały rygorystycznej wykładni tego przepisu przez nieuwzględnienie interesu wywodzonego z prawa własności. Zdaniem J. O. art. 28 ust. 2 P.b. wymaga tymczasem wskazania przepisów odrębnych wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, terenów sąsiednich;

3. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. oraz art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 z późn. zm., dalej "K.c.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że art. 140 i 144 K.c. należą do przepisów odrębnych, z których można wywodzić interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. stanowi lex specialis wobec art. 28 K.p.a. i zawartej w nim zasady wywodzenia przymiotu strony z posiadania interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. dają przymiot strony podmiotom, którym przysługują prawa do terenu, na którym przepisy odrębne wprowadzają ograniczenia związane z projektowanym obiektem. Takich przepisów Sąd pierwszej instancji nie przytoczył.

Wskazując na powyższe zarzuty J. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie albo jej rozpoznanie i oddalenie skargi. Skarżący zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący P. W. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna zarzuty skargi kasacyjnej łącznie, gdyż opierają się one na wspólnej tezie wyjściowej. J. O. stoi na stanowisku, że art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b nie należy wykładać tak, że ich znaczenie staje się tożsame z art. 28 K.p.a., co w konsekwencji w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę pozwalałoby powołać się osobie trzeciej na interes prawny wywodzony w szczególności z art. 140 czy 144 K.c. Zdaniem skarżącego kasacyjnie konieczne jest wykazanie, że przepisy odrębne w stosunku do nieruchomości danej osoby wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu związane z projektowanym obiektem. J. O. nie zgodził się też z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że zachodziły podstawy do kontynuowania o nieważność udzielonego mu pozwolenia na budowę. Jego zdaniem brak statusu strony wnioskodawcy – P. W. (w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b.) uzasadniał umorzenie tego nadzwyczajnego postępowania. W następstwie takiego rozumowania J. O. stwierdził, że Sąd pierwszej instancji wadliwie więc uchylił zaskarżoną decyzję (naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), jako że zachodziły zastosowane przez organy przesłanki określone w art. 105 § 1 K.p.a. do umorzenia postępowania z art. 156 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje, że zgadza z częścią argumentów J. O. . Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że wywody Sądu pierwszej instancji w ich płaszczyźnie teoretycznej są zbyt daleko idące. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje rację skarżącemu kasacyjnie, a nie podziela wywodu przedstawionego na stronach 6 i 7 zaskarżonego wyroku, o potrzebie szerokiego rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu z art. 3 pkt 20 P.b., który to wywód doprowadził Sąd pierwszej instancji wręcz do stwierdzenia, że: "Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b., podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny [...]".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego J. O. trafnie akcentuje, że w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. to nie interes prawny, a zaistnienie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości danej osoby uzasadnia przyznanie jej statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Pomimo to, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż stwierdził, że pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada on prawu (art. 184 in fine P.p.s.a.).

Dnia [...] marca 2013 r. Starosta udzielił J. O. pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...]. Natomiast pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. P. W. (skarżący w pierwszej instancji) wystąpił do Wojewody o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. Postępowanie nieważnościowe zostało jednak umorzone z uwagi na ustalenie braku przymiotu strony wnioskodawcy. Jak wiadomo, rozstrzygnięcie Wojewody utrzymał w mocy Główny Inspektor.

W sprawie pozostawało poza sporem, że P. W. nie posiada praw do nieruchomości w bezpośrednim zbliżeniu do działek inwestycyjnych nr [...] i [...], a jego należące do niego działki nie są objęte "standardowym" oddziaływaniem projektowanego obiektu budowlanego wywiedzionym z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej "r.w.t."), takich jak: § 12 r.w.t. (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką), § 13 r.w.t. (przesłanianie obiektów), § 57 r.w.t. (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 r.w.t. (nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy wreszcie § 271 r.w.t. (odległość między budynkami z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe).

Sąd pierwszej instancji dopatrzył się jednak, że z pism skarżącego, ale również z akt sprawy, to jest części opisowej projektu zagospodarowania terenu, wynika, iż "dostęp do terenu [inwestycji] dla pojazdów zmechanizowanych jest możliwy za pośrednictwem działki nr [...] (współposiadanie na zasadzie samoistnego posiadania) i działki [...] będącej także własnością inwestora" (s. 15 projektu budowlanego) oraz "Teren [inwestycji] posiada dostęp do gminnej drogi publicznej, gruntowej – według załącznika z Urzędu Gminy" (s. 16 projektu budowlanego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że wspomniana wyżej "droga gruntowa" rozpoczyna swój bieg na działce nr [...], a następnie biegnie przez działki nr [...], [...] oraz [...]. Dwie ostatnie z tych działek stanowią współwłasność P. W. . Oznacza to, że inwestor w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidział skomunikowanie inwestycji z drogą publiczną poprzez działki należące do skarżącego. Na takie wykorzystanie własnych działek P. W. nie wyrażał zgody, czemu dał wyraz już w 2012 r. (pismo z [...] stycznia 2012 r. załączone do pisma skarżącego z [...] września 2019 r.) odpowiadając inwestorowi na wniosek o wyrażenie zgody na możliwość korzystania z drogi przebiegającej przez działki nr [...], [...] i [...].

Naczelny Sąd Administracyjny, inaczej jak Sąd pierwszej instancji, nie uważa, że już samo ustalenie powyższego, w powiązaniu z szeroką wykładnią art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., może być wystarczające do konkluzji, że P. W. posiada status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] marca 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu J. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...].

W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron jest art. 28 ust. 2 P.b. Przepis ten zalicza do niego inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 P.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, tego terenu (na marginesie można dodać, że obecnie przepis ten został nieco zmieniony i stanowi tylko o ograniczeniach "w zabudowie" terenu). Druga część cytowanego przepisu ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia jego interpretacji. Ustawodawca powołuje się bowiem nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b. są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – choć nie jest to prima facie łatwe do dostrzeżenia – można wskazać takie przepisy prawa administracyjnego, które będą nośnikiem prawnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości P. W. z uwagi na inwestycję J. O. .

Jak sygnalizowano, z reguły przepisami generującymi ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, w otoczeniu obiektu budowlanego są przepisy r.w.t. W praktyce ustalanie obszaru oddziaływania obiektu jest w oparciu o ten akt prawny o tyle kłopotliwe, że należy rozpatrywać działanie regulacji techniczno-budowlanych według różnych wariantów i w różnych relacjach przestrzennych. Przykładowo projektowany budynek inwestora może przysłaniać nieruchomość sąsiednią w takim stopniu, że uniemożliwi sąsiadowi w przyszłości realizację budynku z oknami w sposób zapewniający naturalne oświetlenie, albo wymagane nasłonecznienie (§ 13, 57 i 60 r.w.t.). Innymi słowy ze względu na te wymogi sąsiad dozna ograniczeń w zagospodarowaniu, gdyż jego obecne albo przyszłe obiekty budowlane mogą nie mieć dostatecznego dostępu światła lub nasłonecznienia. Inaczej "oddziaływać" będzie natomiast normatyw odległości określonych obiektów budowlanych lub ich elementów od stanowisk postojowych z § 19 r.w.t. Jeżeli stanowiska postojowe zostaną zaprojektowane blisko granicy działki, to normatyw ten – choć dotyczy wyjściowo lokalizacji samych stanowisk postojowych należących do inwestora – może generować niejako skorelowane ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej w odniesieniu do obiektów, które przecież nie będą mogły być do stanowisk postojowych zbliżone.

Jak wynika z ustaleń Sądu pierwszej instancji, którym skarżący kasacyjnie nie zaprzeczył, dostęp inwestycji na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...] do drogi publicznej zaprojektowano drogą gruntową, która przebiega wprost przez działki nr [...] oraz [...] należące do P. W. . J. O. , jako inwestor, nie ma do tych nieruchomości żadnych praw. Zapewnienie komunikacji inwestycji mieszkaniowej do drogi publicznej przez działki innej osoby jest wprawdzie zagadnieniem cywilnoprawnym, ale nie jest też obojętne z punktu widzenia prawa administracyjnego. Zgodnie z § 14 ust. 1-3 r.w.t. do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.

Przytoczone tu przepisy § 14 r.w.t. dotyczą oczywiście wyjściowo warunków komunikacyjnych projektowanej inwestycji, ale nie można zaprzeczyć, że wyznaczać będą też zakres ingerencji w nieruchomości sąsiednie w wyznaczonym pasie komunikacyjnym, jeżeli dojście i dojazd powstającej zabudowy do drogi publicznej następować będzie poza granicami inwestycji.

J. O. , uzyskując pozwolenie na budowę dla inwestycji na działkach nr [...] i [...] założył, że dojazd i dojście do niej następować będzie po drodze gruntowej na działkach P. W. nr [...] oraz [...], do których inwestor nie ma żadnych praw. J. O. w szczególności nie działał choćby w graniach uprawnień wynikających ze służebności drogi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałej sytuacji, mocą pozwolenia na budowę, administracyjnoprawnie utrwalony zostaje zatem stan, w którym z uwagi na projektowaną na działkach nr [...] i [...] zabudowę mieszkalną P. W. będzie zmuszony znosić istnienie na swoich działkach ciągu komunikacyjnego spełniającego wymogi z § 14 r.w.t., choć zaprojektowała go osoba do tego nieuprawniona. Należy uświadomić sobie, że gdyby wreszcie P. W. zamierzał swoje działki w przyszłości zabudować, mógłby się spotkać z zarzutem ograniczenia wymaganego przepisem § 14 ust. 1-3 r.w.t. dojścia i dojazdu do legalnej zabudowy mieszkaniowej J. O. , która przecież mocą decyzji Starosty z dnia [...] marca 2013 r. została przez nie skomunikowana.

Dodać w tym miejscu trzeba, że ingerencja w działkę sąsiednią wyrażająca się w zaprojektowaniu przez inwestora przez nią ciągu komunikacyjnego do drogi publicznej wymaganego przepisem § 14 r.w.t. jest dla właściciela działki sąsiedniej niebagatelna. Z uwagi na charakter dojścia i dojazdu do działek w warunkach określonych § 14 r.w.t., pełniących także funkcje z zakresu ochrony przeciwpożarowej, należy zakładać, że w ten sposób powstaje ograniczenie w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Właściciel działki sąsiedniej nie będzie mógł bowiem lekceważyć istnienia takiego dojazdu i dojścia do legalnej zabudowy, projektując zabudowę swojej nieruchomości w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1669/20 oraz z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2439/19, orzeczenia.nsa.gov.pl)

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że P. W. przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] marca 2013 r. o udzieleniu J. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...]. Mocą tej decyzji utrwalony zostaje bowiem w sferze administracyjnoprawnej stan, w którym stosownie do § 14 r.w.t. przez działki P. W. nr [...] oraz [...] wyznaczono dojście i dojazd do mającej powstać w sąsiedztwie zabudowy. P. W. doznaje przez to ograniczeń w zabudowie własnej nieruchomości będących korelatem tego stanu rzeczy. Wreszcie stwierdzić należy, że P. W. był uprawniony do zainicjowania postępowania nieważnościowego (art. 156 § 1 i nast. K.p.a.) względem decyzji z dnia [...] marca 2013 r.

Biorąc pod uwagę przedstawiony wywód Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, choć został częściowo błędnie uzasadniony (o czym wyżej). Wydane wobec P. W. decyzje obu instancji o umorzeniu postępowania nieważnościowego (z uwagi na brak przesłanek z art. 105 § 1 K.p.a.) należało uchylić, o czym zasadnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.