Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1270/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 4, art. 197 pkt 1, art. 188
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt a i c z zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant ref. Monika Batogowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 kwietnia 2023 r., nr DKO-WOK.401.126.2023.ks w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 20.834 (dwadzieścia tysięcy osiemset trzydzieści cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r., nr DKO- WOK.401.126.2023.ks, Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy lub organ) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji lub WIOŚ) z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], wymierzającą odwołania [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej: Spółka, strona lub skarżąca) administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.000.000 zł za przetwarzanie odpadów w procesie D1 w gruncie lub na powierzchni ziemi poprzez składowanie ich na wschodniej skarpie składowiska, poza jego czaszą bez stosownego zezwolenia, co zostało stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 10 września – 30 grudnia 2020 r.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 194 ust. 4 i ust. 6 oraz art. 197 pkt 1 i art. 198 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach lub ustawa), art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: kpa), WIOŚ wymierzył Spółce opisaną wyżej administracyjną karę pieniężną.

Strona odwołała się od ww. decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, a także przeprowadzenie dowodów pominiętych przez organ I instancji oraz dowodów załączonych do odwołania, których konieczność powołania powstała po zapoznaniu się z decyzją oraz zarzucając tej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 9a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz art. 24 § 3 kpa w związku z art. 49 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców i art. 9a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzez oparcie decyzji na ustaleniach i dowodach przeprowadzonych przez WIOŚ w postępowaniu kontrolnym, podczas gdy podlegają one pominięciu ze względu na przeprowadzenie przedmiotowej kontroli z naruszeniem wskazanych przepisów;

b) art. 24 § 3 kpa, poprzez zaniechanie wyłączenie ze sprawy E. G. – kierownika delegatury WIOŚ w [...], pomimo istnienia ewidentnych okoliczności, które mogły wywoływać wątpliwości co do bezstronności tej osoby;

c) art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz 80 w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 kpa poprzez:

- zaniechanie ustalenia zakresu czaszy składowiska prowadzonego przez skarżącą, co powinno stanowić punkt wyjścia wszelkich rozważań w niniejszej sprawie, w tym pominięcie, że składowisko jest obiektem budowlanym w budowie, a zakres czaszy w trakcie budowy może ulec zmianie;

- pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą, w szczególności dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa z marca 2021 r., opinii biegłych z zakresu oceny oddziaływania na środowisko oraz projektowania i robót dotyczących m.in. ochrony środowiska z marca 2021 r., opinii biegłego geodety z [...] marca 2020 r., dziennika budowy składowiska odpadów oraz protokołów z kontroli przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w styczniu i lutym 2021 r., które jednoznacznie wyjaśniały jak należy rozumieć czaszę składowiska i potwierdzały, że skarżąca nie składowała jakichkolwiek odpadów poza czaszą składowiska;

- zaniechanie ustalenia, czy pryzma odpadów stwierdzona w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r. rzeczywiście znajdowała się poza czaszą składowiska, w tym zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu na tę okoliczność, przy jednoczesnym przyznaniu w piśmie organu I instancji z dnia 22 września 2020 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że ww. organ nie posiada wiedzy i kompetencji niezbędnych do dokonywania ustaleń i ocen w tym zakresie;

- zignorowanie wyników kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w styczniu i lutym 2021 r., która nie wykazała naruszeń w zakresie prowadzenia składowiska i rzędnych projektowych, pomimo że w piśmie z 22 września 2020 r. WIOŚ przyznał, że wyniki tej kontroli będą dla niego wiążące;

- zaniechanie ustalenia konkretnych wymiarów pryzmy odpadów stwierdzonej w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r., a zamiast tego przyjęcie orientacyjnych wymiarów, które nie zostały w żaden sposób zweryfikowane i udokumentowane;

- zaniechanie zwrócenia się do geodety w celu dokonania geodezyjnych pomiarów pryzmy odpadów stwierdzonej w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r., pomimo że organ I instancji w piśmie z 25 września 2020 r. skierowanym do Marszałka Województwa [...] przyznał, że pomiary geodezyjne pryzmy są konieczne, a zamiast tego oparcie się na rzekomych pomiarach przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Powiatowej Straży Pożarnej, którzy nie posiadają elementarnej wiedzy z zakresu pomiarów tego rodzaju obiektów oraz odpowiedniej aparatury pomiarowej;

- zaniechanie ustalenia, czy pryzma odpadów stwierdzona w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r. stanowiła efekt osuwiska udokumentowanego przez kierownika budowy wpisem w dzienniku budowy;

- formułowanie gołosłownych twierdzeń z dziedziny budownictwa, w szczególności w zakresie osuwisk, bez zwrócenia się w tej sprawie o opinię biegłego z zakresu budownictwa;

- zaniechanie ustalenia, do jakiej kategorii odpadów należy zaliczyć pryzmę odpadów stwierdzoną w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r., co jest niezbędne do prawidłowego ustalenia stawki kary administracyjnej i obliczenia wysokości kary administracyjnej oraz bezprawną próbę przerzucenia w tym zakresie ciężaru dowodu na skarżącą;

- przyjęcie, że odpady objęte pryzmą stwierdzoną w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r. stanowią odpady inne niż odpady niebezpieczne i obojętne, a nie odpady obojętne, pomimo braku przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu na ową okoliczność;

d) art. 81 kpa, poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, szczególnie w zakresie dotyczącym rzekomego składowania odpadów poza czaszą składowiska oraz kategorii odpadów objętych pryzmą stwierdzoną w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r.; e) art. 189f § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, pomimo że waga ewentualnego naruszenia prawa była znikoma, a skarżąca zaprzestała ewentualnego naruszenia;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis może być zastosowany w sytuacji składowania odpadów poza czaszą składowiska prowadzonego na podstawie posiadanego zezwolenia, podczas gdy w takiej sytuacji co najwyżej można mówić o gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, co jest objęte zakresem przedmiotowym odrębnego przepisu – art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach;

b) art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach w związku z pkt 1 i 2 załącznika nr 6 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na skarżącą kary administracyjnej pomimo braku spełnienia przesłanek ustawowych, tj. braku przetwarzania przez nią odpadów bez posiadanego zezwolenia;

c) pkt 1 i 2 załącznika nr 6 ustawy o odpadach, poprzez niewłaściwe zastosowanie stawki 300 zł przewidzianej dla odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, podczas gdy organ I instancji nie ustalił, że odpady objęte pryzmą stwierdzoną w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r. należały do tej kategorii odpadów, w szczególności nie zlecił wykonania odpowiednich badań odpadów.

Ponadto strona zaznaczyła, że decyzja została wydana po ponad 6 miesiącach, a organ I instancji w żaden sposób nie poinformował Spółki w trakcie postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 36 § 1 kpa, co dowodzi naruszenia przez WIOŚ przepisów art. 35 i art. 36 kpa i świadczy o lekceważeniu przez ten organ obowiązującego prawa.

Strona nadto podniosła w odwołaniu, że organ I instancji na żadnym etapie postępowania nie przedstawił kompletnego protokołu kontroli, zawierającego ustalenia faktyczne będące podstawą zaskarżonej decyzji, co stanowi rażące naruszenie prawa, prowadzące do pozbawienia jej możliwości pełnego ustosunkowania się do treści protokołu i stanowi podstawę do dyskwalifikacji wszelkich dowodów i ustaleń wykonanych w ramach kontroli.

Spółka zarzuciła również organowi I instancji niezapewnienie bezstronności osób wykonujących czynności kontrolne, poprzez wykonanie lub co najmniej nadzorowanie ww. czynności przez E. G., co do której występują oczywiste i wykazane przez Spółkę wątpliwości dotyczące jej bezstronności, wynikające z relacji osobistych łączących ją z P. P. – byłym Prezesem Zarządu Spółki, z którym Spółka pozostaje w sporze. Strona zaznaczyła, że E. G. potwierdziła istnienie owych okoliczności, składając wyjaśnienia w trakcie niniejszej sprawy, zgodnie z którymi pozostaje w sporze z P. P.. Powyższe skutkuje tym, że E. G. może być zainteresowana tym, aby Spółka nie dochodziła skutecznie od P. P. swoich roszczeń, ponieważ ich uwzględnienie uszczupli jego majątek i tym samym zmniejszy prawdopodobieństwo zaspokojenia przez niego roszczeń E. G..

Zdaniem strony, większość treści uzasadnienia decyzji WIOŚ dotyczy kwestii niezwiązanych z treścią rozstrzygnięcia, pomimo że organ I instancji opisuje przekroczenie rzędnych projektowych na obszarze 1,4 ha składowiska, to nie wymierzył kary administracyjnej z tytułu przekroczenia rzędnych na tym obszarze, lecz za składowanie odpadów poza czaszą składowiska w pryzmie o nieustalonych wymiarach. Według Spółki, organ I instancji zobowiązany był uwzględnić poniższe okoliczności niezbędne do ustalenia wysokości kary administracyjne według wzoru określonego w załączniku nr 6 do ustawy o odpadach:

- zakres czaszy składowiska jako punktu wyjścia do formułowania tezy o składowaniu odpadów poza ową czaszą;

- czy stwierdzona pryzma wykracza poza ustalony zakres czaszy składowiska;

- wysokość, długość i szerokość pryzmy wykraczającej poza czaszę w celu obliczenia jej powierzchni, ustalone przez kompetentnego specjalistę;

- kategorię, do której należą odpady znajdujące się w pryzmie w celu prawidłowego ustalenia stawki kary administracyjnej (odpady niebezpieczne, obojętne lub inne);

- czy przedmiotowa pryzma odpadów powstała na skutek przetwarzania odpadów przez Spółkę, czy też na skutek innych zdarzeń fizycznych (np. osuwisko);

- czy składowanie odpadów poza czaszą stanowi przetwarzanie odpadów bez zezwolenia, czy też naruszenie pozwolenia, co determinuje sposób naliczenia kary administracyjnej.

Ponieważ podstawą wydania przez organ I instancji decyzji było przyjęcie, że strona składowała odpady poza czaszą składowiska, to według niej w celu formułowania takiej tezy w pierwszej kolejności należy zdefiniować i określić zakres czaszy składowiska w celu określenia, czy dany obiekt jest położony poza czaszą składowiska, co z kolei ma determinujący wpływ na treść decyzji WIOŚ. Definiując i określając czaszę składowiska, zdaniem strony, należy stosować regulacje z zakresu prawa budowlanego ze względu na fakt, iż składowisko jest obiektem budowlanym. Analiza składowiska pod tym kątem nie została dokonana, co zdaniem strony stanowi warunek konieczny stawiania jakichkolwiek tez odnośnie składowania odpadów poza czaszą. Co więcej, Spółka podkreśliła, iż organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przyznał, że nie dysponuje wiadomościami specjalnymi z zakresu budownictwa i w związku z tym nie przeprowadził dowodu z opinii odpowiedniego specjalisty.

W zaistniałej sytuacji strona uznała za stosowne zasięgnąć opinii biegłego do spraw budownictwa, który byłby w stanie ustalić zakres czaszy składowiska. Taką opinię przedłożyła WIOŚ w marcu 2021 r., a także opinię biegłych z zakresu oceny oddziaływania na środowisko oraz projektowania i robót dotyczących m.in. ochrony środowiska z marca 2021 r.

Z opinii biegłego do spraw budownictwa wynika, iż:

- budowa przedmiotowego składowiska odpadów znajduje się w fazie budowy i nie jest zakończona; zagęszczający się nasyp może powodować wyboczenia w ścianach bocznych wznoszonego nasypu, co nie jest zjawiskiem niespotykanym;

- wnoszona konstrukcja jest "plastyczna" w odróżnieniu od budowy np. konstrukcji żelbetonowych, a więc można ją kształtować w trakcie wznoszenia;

- uchybienia w konstrukcji składowiska są dopuszczalne na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy Prawo budowlane;

- ponieważ składowisko w [...] przy ul. [...] jest w budowie, a rzędne projektowe mogą ulegać zmianom do czasu zakończenia budowy obiektu i należy wyraźnie wskazać, że rzędne docelowe składowiska podlegają ostatecznej weryfikacji z chwilą, kiedy budowa obiektu będzie ulegać zakończeniu.

Jak wskazała strona, powyższe zostało potwierdzone również przez biegłych z zakresu oceny oddziaływania na środowisko oraz projektowania i robót dotyczących m.in. środowiska. Strona podniosła, iż z uwagi na powyższe, organ dopuścił się rażącego zaniechania polegającego na braku określenia zakresu czaszy składowiska.

Strona podniosła ponadto, iż organ I instancji nie uzasadnił w swej decyzji stwierdzenia, iż poza czaszą składowiska znajduje się pryzma odpadów. Według Spółki, by stwierdzić powyższe nie wystarczy przeprowadzenie oględzin, ale konieczne również jest ustalenie, czy owe stwierdzone wizualnie odpady znajdują się w czaszy, czy też poza czaszą. Tym samym, zdaniem strony, WIOŚ poza stwierdzeniem "jakiejś" pryzmy nie przeprowadził dowodu na okoliczność, czy owa pryzma rzeczywiście w całości lub części znajdowała się poza czaszą składowiska. Strona podkreśliła nadto, iż za takie dowody nie można uznać protokołów oględzin sporządzonych przez organ I instancji.

Według strony na pytanie, czy pryzma odpadów znajdowała się poza czaszą składowiska nie odpowiada również "Operat techniczny – sporządzenie mapy sytuacyjno-wysokościowej" z 3 grudnia 2020 r., sporządzony na zlecenie WIOŚ i oparty na pomiarach geodezyjnych wykonanych [...] listopada 2020 r. Na mapach zawartych w przedmiotowym dokumencie nie zaznaczono owej pryzmy odpadów stwierdzonej w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r. Przedmiotowy dokument nie zawiera również wymiarów tejże pryzmy lub jej lokalizacji i dotyczy wyłącznie przekroczenia rzędnych projektowych, a nie składowania odpadów poza czaszą składowiska. Według strony, pomiary geodezyjne mogą co najwyżej stanowić dane, które uwzględni biegły z zakresu budownictwa. Ponadto strona podniosła, że najwyższe przekroczenia rzędnych stwierdzone przez autora ww. dokumentu wynoszą 3,29 m, a organ I instancji twierdzi, iż wysokość pryzmy wynosiła ok. 6-7 m.

Spółka wskazała również na fakt zwrócenia się przez organ I instancji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z 22 września 2020 r. "o pilne podjęcie działań kontrolnych obiektu budowlanego, jakim jest składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w zakresie zgodności z pozwoleniem na budowę i innymi przepisami wynikającymi z prawa".

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w styczniu i lutym 2021 r. kontrolę składowiska Spółki, która nie wykazała naruszeń w zakresie prowadzenia składowiska. Według strony, organ I instancji zignorował wyniki ww. kontroli, pomimo iż w swoim piśmie z 22 września 2020 r. zadeklarował, iż wyniki powyższej kontroli będą wiążące dla dalszych działań podejmowanych przez WIOŚ.

Strona podkreśliła ponadto w odwołaniu, że nie sposób obliczyć wysokość kary administracyjnej bez ustalenia konkretnych wymiarów pryzmy odpadów na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. W piśmie z 22 września 2020 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji stwierdził, że "orientacyjna wysokość pryzmy wynosi 6 m", co stwierdził podczas oględzin w dniu [...] września 2020 r., a w piśmie z 25 września 2020 r. skierowanym do Marszałka Województwa [...] przyznał, że określenie wymiarów pryzmy wymaga wykonania pomiarów geodezyjnych. Według Spółki świadczy to o tym, że nie wykonano konkretnych pomiarów pryzmy odpadów, a jedynie rzędnych całego składowiska.

Strona podkreśliła również, że orientacyjne pomiary, które przytoczył WIOŚ zostały wykonane za pomocą taśmy mierniczej przez funkcjonariuszy straży pożarnej. Takie pomiary nie mogą stanowić podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej obliczonej w sposób określony w załączniku 6 ustawy o odpadach (w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji organu I instancji), a okoliczności faktyczne zostały stwierdzone przez WIOŚ w sposób niedokładny.

Ponadto strona wskazała, że zgodnie z pkt 1 załączniku 6 ustawy o odpadach, WIOŚ zobowiązany był ustalić do jakiej kategorii należały odpady składowane w pryzmie, jednak nie przeprowadził dowodu na tę okoliczność. Ponadto pkt 2 ww. załącznika do ustawy pozwalał zastosować stawkę w wysokości 300 zł wyłącznie w przypadku "braku wyników badań potwierdzających spełnienie wymagań dotyczących dopuszczenia odpadów obojętnych do składowania na składowisku odpadów obojętnych". Jednak nie oznacza to według strony, że to jest ona zobowiązana przekładać takie badania, lecz obowiązek przeprowadzenia badań spoczywa na organie.

Spółka podkreśla również, że organ nie ustalił, czy odpady w przedmiotowej pryzmie pochodzą z przetwarzania odpadów. Według strony odpady mogą pochodzić również na skutek zjawisk fizycznych niezależnych od niej, takich jak obsunięcie się odpadów, co było szczególnie zasadne na kanwie stwierdzonego w dzienniku budowy osuwiska odpadów właśnie na wschodniej skarpie składowiska, tj. w obszarze zidentyfikowanej przez organ I instancji pryzmy. Ponadto strona nie zgodziła się z organem I instancji, który w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że powstanie pryzmy na skutek osuwiska nie było możliwe.

Spółka podkreśliła nadto, że posiada zezwolenie na prowadzenie składowiska odpadów uzyskane w formie prawomocnej decyzji administracyjnej, co przyznał organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji. Tym samym WIOŚ powinien był ustalić, czy stwierdzona pryzma odpadów powstała w oparciu o przedmiotowe zezwolenie, tj. czy odpady znajdujące się w pryzmie zostały zdeponowane na składowisku na podstawie przedmiotowego zezwolenia. Jeżeli tak, to kara administracyjna powinna być nałożona na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, jako kara za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Powyższe, zdaniem strony, dowodzi naruszenia prawa przez WIOŚ, a jeśli przyjąć, że do naruszenia doszło, to organ I instancji był zobowiązany do zastosowania przepisu art. 189 ust. 1 pkt 1 kpa i odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W toku postępowania odwoławczego organ II instancji ustalił, że w okresie od 10 września do 21 grudnia 2020 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę działalności prowadzonej przez Spółkę. Kontrola została przeprowadzona w związku z przesłaniem za pośrednictwem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zgłoszenia w sprawie niezgodnego z przepisami sposobu unieszkodliwiania odpadów zielonych, poprzez bezpośrednie deponowanie tych odpadów na czaszy składowiska. Już w trakcie trwania kontroli w dniu [...] września 2020 r. do organu I instancji wpłynęło zgłoszenie od Komendanta Miejskiej Policji Wydziału d/w z Przestępczością Gospodarczą w sprawie nieprawidłowo zagospodarowywanych odpadów biodegradowalnych. W kolejnych dniach kontroli do WIOŚ wpływały interwencje dotyczące uciążliwości zapachowej pochodzącej z Zakładu Zagospodarowania Odpadów zlokalizowanego przy ul. [...]. Natomiast w dniu 24 września 2020 r. do WIOŚ wpłynęło zgłoszenie, z którego wynikało, że zarówno na składowisku odpadów, jak też w obrębie instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów należących do Spółki, gospodarowanie odpadami prowadzone jest z naruszeniem przepisów ochrony środowiska.

Zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa [...] na lata 2016-2022" z późniejszymi zmianami, Spółka jest prowadzącym trzy instalacje posiadające status regionalnych instalacji dla Regionu [...]:

1) instalację do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczone do składowania – składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne;

2) instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych;

3) instalację do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów.

Strona posiada tytuł prawny do nieruchomości, obiektów i instalacji znajdujących się terenie nieruchomości przy ul. [...], organem uprawnionym do reprezentowania Spółki jest Zarząd, a całkowitym udziałowcem Miasto [...].

W zakresie gospodarowania odpadami na dzień prowadzenia kontroli strona posiadała:

1) decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2014 r., nr [...] (zmieniona decyzjami z [...] grudnia 2014 r., nr [...] i z [...] września 2018 r., nr [...]), udzielającą Spółce pozwolenia zintegrowanego dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów – składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...];

2) decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] września 2017 r., nr [...], zmienioną decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], udzielająca pozwolenia zintegrowanego dla regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych o zdolności przetwarzania 30.000 Mg/rok zmieszanych odpadów komunalnych na części mechanicznej oraz 19.500 Mg/rok na części biologicznej, z możliwością sortowania odpadów selektywnie zebranych o wydajności 25.000 Mg/rok (łączna ilość przetwarzanych mechanicznie zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów selektywnie zebranych nie będzie przekraczać 55.000 Mg/rok) oraz regionalnej instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów o wydajności 4.100 Mg/rok, zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], obejmujące:

a. wytwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne;

b. przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesach odzysku;

c. przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesach unieszkodliwiania;

3) decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], zatwierdzającą Spółce instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...];

4) decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2013 r., nr [...], udzielającą Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów, zmienioną decyzjami z [...] lutego 2014 r., nr [...], z [...] lipca 2014 r., nr [...], z [...] grudnia 2015 r., nr [...] i z [...] sierpnia 2017 r., nr [...];

5) decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2020 r., udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R10 w dwóch lokalizacjach w [...] przy ul. [...] na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] oraz na działkach [...] i [...] w obr. [...] oraz przy ul. [...]na działce [...] w obr. [...].

Ponadto, 10 lutego 2020 r. Spółka przedłożyła Marszałkowi Województwa [...] wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oraz zezwolenia na zbieranie i przetworzenie odpadów, a 11 lutego 2020 r. wniosek w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów. Warunki i sposób prowadzenia instalacji do przetwarzania odpadów, tj. składowiska odpadów innych niż niebezpieczne przy ul. [...] w [...] są szczegółowo i precyzyjnie określone w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2014 r., nr [...] (zmienionej decyzjami: z [...] grudnia 2014 r., nr [...], z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], z [...] września 2018 r., nr [...]), udzielającą Spółce pozwolenia zintegrowanego dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów – składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], a także w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], zatwierdzająca Spółce instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...].

Podczas oględzin czaszy składowiska przeprowadzonych [...] września 2020 r. WIOŚ stwierdził obecność pryzmy odpadów znajdującej się poza czaszą składowiska, która zlokalizowana była po prawej stronie od tymczasowej drogi dojazdowej na czaszę składowiska, wykonaną w zagłębieniu terenu, częściowo opierającą się na południowo-wschodniej skarpie składowiska. Skarpa składowiska znajdująca się powyżej ww. pryzmy stanowiła ciągłość, bez śladów osunięcia lub oberwania. Na pryzmie widoczne były odpady folii, butelek i innych opakowań wykonanych z tworzyw sztucznych, zarówno luzem, jak i w nierozerwanych workach foliowych zaopatrzonych w naklejki z kodem kreskowym i opisanych "segregowane", wskazujących, że pochodzą ze zbiórki segregowanych odpadów komunalnych należących do grupy 20. Na pryzmie tej również stwierdzono pełne opakowania typu big-bag, a także obecność dwóch worków koloru niebieskiego z opisem 18 01 04 (inne odpady niż wymienione w 18 01 03, np. opatrunki z materiału lub gipsu, pościel, ubrania jednorazowe, pieluchy). Po rozerwaniu tych worków stwierdzono, że są one wypełnione odpadami medycznymi, w tym opakowaniami po lekarstwach, strzykawkach oraz materiałami fiizelinowymi. Na jednym z worków widniał napis "Oddział Chirurgii" oraz naklejka z nazwą i adresem szpitala. Odpady na pryzmie zdeponowane były luzem i bez żadnego zagęszczenia. Przedstawiciele Spółki nie złożyli też żadnych wyjaśnień co do sposobu i rodzaju deponowanych w tym miejscu odpadów. Wskazywano wyłącznie, że pryzma ta należy do czaszy składowiska i deponowane są na niej odpady o kodzie 19 12 12 (inne odpady w tym zmieszane substancje i przedmioty z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11). W tym dniu nie dokonywano obmiaru uwidocznionej pryzmy z uwagi na niebezpieczeństwo zapadnięcia się lub zsunięcia z tej pryzmy.

W kolejnych oględzinach przeprowadzonych [...] września 2020 r. uczestniczyli funkcjonariusze Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], przy udziale których dokonano obmiaru pryzmy odpadów zdeponowanych przy południowo-wschodniej skarpie czaszy składowiska. Ze względu na kształt pryzmy (w postaci jęzora) i utrudniony do niej dostęp, powierzchnię pryzmy podzielono na mniejsze pola o kształcie zbliżonym do prostokąta i na tej podstawie ustalono, że pryzma ma długość ok. 120 m i średnią szerokość 14 m, a orientacyjna wysokość w najwyższym punkcie widocznym z poziomu rowu opaskowego od strony wschodniej wyniosła 6-7 m. W trakcie obmiaru stwierdzono, że pryzma ta została zagęszczona, widoczne były ślady po przejechaniu sprzętu zagęszczającego, a w powstałych zagłębieniach stwierdzono zastoiny odcieków koloru brunatnego o charakterystycznym gnilnym zapachu. Stwierdzono również, że teren ten został częściowo pokryty warstwą przesypową (glebą). Na pryzmie widoczne były odpady zielone zarówno luzem (trawa), jak i w workach (gałęzie). W przekroju skarpy, widocznym z poziomu terenu po stronie rowu opaskowego od strony wschodniej widoczne były zapełnione odpadami worki koloru niebieskiego i żółtego oraz różnego rodzaju odpady luzem, głównie tworzyw sztucznych. Ze względu na nachylenie skarpy i niebezpieczeństwo jej oberwania nie podejmowano próby rozrywania worków. Niemniej jednak oględziny wykazały, że pryzma odpadów opierała się na drzewach rosnących na poziomie rowu opaskowego (po jego prawej stronie stojąc w kierunku północnym), miejscami podtrzymywana była przez siatkę służącą ochronie przed rozwiewaniem odpadów znajdującą się w tej części skarpy składowiska. W dniu 15 września 2020 r. funkcjonariusze Straży Pożarnej dokonali pomiaru temperatury wewnątrz pryzmy, na jej końcu (w okolicy piezometru nr 4) w miejscu zacienionym, gdzie stwierdzono również obecność worków z odpadami zielonym. Temperatura po rozgarnięciu worków wynosiła ok. 53°C, widoczne było parowanie. Podczas oględzin obecny był wyłącznie kierownik składowiska – L. J., który nie zgodził się z zapisami zawartymi w protokole oględzin. Na protokole oględzin złożył adnotację cyt.: "Byłem obecny podczas oględzin, nie akceptuję treści protokołu kontroli [...].09.2020" i złożył czytelny podpis.

Organ zaznaczył, że na podstawie wykonanych pomiarów stwierdzono, iż pryzma odpadów ma wymiary 120m x 14m x 6-7m, co w przeliczeniu stanowi przynajmniej 10.080 m3 odpadów.

W dniu 5 listopada 2020 r. pracownicy [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych na prośbę WIOŚ dokonali pomiarów geodezyjnych czaszy składowiska. Zgodnie ze sporządzonym "Operatem Technicznym - sporządzenie mapy sytuacyjno-wysokościowej", zawierającym mapy sytuacyjno-wysokościowe opatrzone klauzulą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego prowadzonego przez Starostę Powiatu [...] na dzień wykonania pomiaru, tj. 5 listopada 2020 r., rzędne projektowe składowiska odpadów nie były dotrzymywane. Sporządzone profile wysokościowe (A1-A2 i A2-B2) wskazują na przekroczenia wysokości rzędnych na skarpie składowiska od strony wschodniej.

Zgodnie z Decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w [...], technologia składowania odpadów przewiduje układanie warstw (zagęszczanych w trakcie układania) o średniej miąższości 2 m z zachowaniem spadku ok. 2-3 % w kierunku do środka pola składowania. Po osiągnięciu miąższości ok. 2 m odpady należy przesypywać warstwą izolacyjną o maksymalnej grubości 0,3 m wykonaną z odpadów lub materiału mineralnego, przy czym jej udział w stosunku do warstwy składowanych odpadów nie może przekroczyć 15%. W decyzji tej wskazano także odpady, które przeznaczone są do przetwarzania w procesie odzysku do wykorzystania jako warstwy izolacyjne, tj. odpady betonu i gruzu betonowego (17 01 01), odpady gruzu ceglanego (17 01 02), odpady elementów ceramicznych i elementów wyposażenia (17 01 03), zmieszane odpady betonu i gruzu ceglanego i materiałów ceramicznych (17 01 07) oraz gleba i ziemia o kodach 17 05 04 i 20 02 02. Przeprowadzone oględziny wykazały, że odpady w tym miejscu nie są składowane zgodnie z zasadami określonymi w instrukcji eksploatacji składowiska. W przekroju pryzmy nie było widocznych warstw izolacyjnych, a sposób jej ułożenia potwierdzał, że nie jest możliwe zachowanie spadku w kierunku środka pola składowania.

Ponadto, w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wymieniono odpady, które mogą być unieszkodliwiane na czaszy składowiska oraz te, które mogą być wykorzystywane do budowy skarp oraz obwałowań. Wśród przytoczonych kodów odpadów nie wymieniono: odpadów medycznych, tworzyw sztucznych, odpadów ulegających biodegradacji selektywnie zebranych.

W toku prowadzonej kontroli pismem z 18 listopada 2020 r. Spółka przesłała wyjaśnienia dotyczące uwidocznionych w dniu 10 września 2020 r. worków z odpadami medycznymi o kodzie 18 01 04. Jak wynika z pisma, odpady te mogły zostać dostarczone w dniach 10-18 marca 2020 r. w strumieniu odpadów poremontowych ze szpitala. Spółka podniosła również, że był to jednorazowy incydent. Odpady te zostały wywiezione ze składowiska, na co przedłożono kartę przekazania odpadów. Jak wskazuje dokumentacja audiowizualna wykonana 10 września 2020 r., wygląd worków oraz ich zawartości (brak widocznego wpływu czynników atmosferycznych lub popękania czy zamoknięcia) nie wskazuje, aby odpady te zostały zdeponowane na składowisku sześć miesięcy wcześniej i przez okres pół roku pozostawały na składowisku. Równocześnie jak ustalono, odpady budowlane i z remontów dostarczane są bezpośrednio na czaszę składowiska. Zatem inne odpady, które zgodnie z wyjaśnieniem Spółki zostały dostarczone w strumieniu odpadów budowlanych w marcu 2020 r. – musiałyby zostać umieszczone w pryzmie w tym samym czasie, co skutkowałoby widocznym wpływem czynników atmosferycznych na ich stan i wygląd.

W przypadku odpadów magazynowanych w workach na składowisku oraz opakowań z tworzyw sztucznych Spółka poinformowała, że zauważone na pryzmie worki z odpadami zielonymi, opakowania z tworzyw sztucznych, czy folii stanowiły śladowe oraz znikome ilości, które mogły znaleźć się w strumieniu odpadów budowlanych z grupy 17 skierowanym na składowisko.

Przeprowadzone oględziny składowiska, na jego wschodniej skarpie, gdzie zdeponowane były w pryzmie odpady tworzyw sztucznych w workach i luzem, wykazały znaczne ilości tych odpadów. Stwierdzono także składowanie odpadów biodegradowalnych selektywnie zebranych w workach koloru brązowego (rozerwanych) jak i luzem, a ich obecność (tj. odpadów zielonych) potwierdza ponadto zapis z przedłożonej przez Spółkę, wykonanej na jej zlecenie opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w której analizowano wpływ rozkładu odpadów zielonych na podniesienie temperatury składowanych odpadów. W piśmie tym poinformowano także, że odpady te zostały niezwłocznie usunięte i zagospodarowane zgodnie z decyzją dla Mechaniczno-Biologicznego Przetwarzania Odpadów. Spółka nie przedłożyła w toku kontroli żadnego dowodu potwierdzającego ten fakt. Ponadto w piśmie z 18 listopada 2020 r. strona poinformowała, że zgodnie z instrukcją eksploatacji składowiska, jako warstwa izolacyjna stosowane są ziemia urodzajna (humus), ziemia żyzna, w której mogą znaleźć się darniny, więc obecność niewielkiej ilości odpadów zielonych stanowiących budulec składowiska jest prawnie dozwolona i nie stanowi naruszenia.

Niezależnie od powyższych wyjaśnień dokumentacja audiowizualna wykonana

w trakcie oględzin obrazuje, że odpady z tworzyw sztucznych w workach i luzem stanowią przeważającą część odpadów umieszczonych na pryzmie. Ponadto w czasie oględzin na przedmiotowej pryzmie nie stwierdzono obecności odpadów z grupy 17. Poza tym zaobserwowane na pryzmie odcieki potwierdzają składowanie odpadów zielonych w fazie ich biologicznego rozkładu, a nie jak twierdzi Spółka tworzenie warstw izolacyjnych. Wyjaśnienie Spółki w powyższym zakresie jest w ocenie WIOŚ sprzeczne z logiką i nie znajduje potwierdzenia w obserwacjach poczynionych w trakcie oględzin.

Pismem z 26 listopada 2020 r. organ I instancji odniósł się do wyjaśnień Spółki złożonych pismem z 18 listopada 2020 r., podtrzymując wszystkie wcześniejsze ustalenia oraz dodatkowo odniósł się do wątpliwości strony odnośnie sposobu prowadzenia kontroli.

Ostatnie oględziny terenu składowiska przeprowadzono w obecności D. B. – Wiceprezesa Zarządu i K. P. – Dyrektora ZZO w dniu [...] listopada 2020 r. Stwierdzono, że w miejscu, w którym uprzednio znajdowała się pryzma odpadów (po prawej stronie od tymczasowej drogi dojazdowej na czaszę, w zagłębieniu terenu) obecnie została uformowana skarpa składowiska, stanowiąca wizualnie ciągłość skarpy znajdującej się u szczytu czaszy (zabezpieczonej oponami oraz porośniętej roślinnością zielną). Świeżo utworzona część skarpy pokryta była warstwą analogiczną do warstwy okrywowej. Na tej części skarpy nie były widoczne opony, ani też nie porastała ją roślinność. Nie było widać odpadów zdeponowanych w pełnych workach, których obecność została stwierdzona we wcześniejszych oględzinach tego miejsca.

Oględziny części skarpy składowiska z poziomu rowu opaskowego wykazały, że skarpa sięga do poziomu terenu wzdłuż rowu opaskowego, do siatki zabezpieczającej przed rozwiewaniem odpadów. U podstawy skarpy widoczne były opony. Protokół oględzin z [...] listopada 2020 r. został podpisany przez D. B..

W dniu 26 listopada 2020 r. D. B. zwrócił się do WIOŚ w sprawie oględzin przeprowadzonych [...] listopada 2020 r., wnosząc o dokonanie zmiany brzmienia zapisu z: "Stwierdzono, że przedmiotowa skarpa sięga do poziomu terenu wzdłuż rowu opaskowego, do siatki zabezpieczającej przed rozwiewaniem odpadów" na: "Stwierdzono, że przedmiotowa skarpa sięga w odległości ok. 50 cm do krawędzi składowiska". Z uwagi na fakt, że w trakcie oględzin nie dokonywano pomiaru odległości skarpy do krawędzi składowiska, nie można potwierdzić, że zachowana była taka odległość. Natomiast stwierdzić można, że skarpa ta dochodziła do siatki zabezpieczającej przed rozwiewaniem odpadów, a nie do samego rowu opaskowego.

Ponadto oględziny potwierdziły, że dokonano zmiany ukształtowania skarpy składowiska zlokalizowanej po jej wschodniej stronie. Nie stwierdzono już składowania odpadów w sposób uwidoczniony w trakcie oględzin prowadzonych w dniach [...] i [...] września 2020 r., tj. przy skarpie od jej podstawy na wysokość średnią 6-7 m nad poziom ukształtowania terenu.

Pismem z 30 listopada 2020 r. Spółka poinformowała, że obszar składowiska i jego kształt uległ zmianie, gdyż obiekt jest w budowie. Spółka przesłała również operat geodezyjny, wykonanie którego miało na celu potwierdzenie zgodności rzędnych projektowych części wschodniej składowiska do obecnie uformowanej czaszy składowiska.

Do dnia zakończenia kontroli strona nie wskazała gdzie zostały przemieszczone odpady, których obecność stwierdzono w dniach [...] i [...] września 2020 r. Jedyną odpowiedzią jaką uzyskano od kierownika składowiska w toku kontroli była informacja, że obiekt jest eksploatowany zgodnie z instrukcją, podczas gdy odpady te były zdeponowane nie na czaszy składowiska, a na jego zewnętrznej wschodniej części skarpy.

Powyższe ustalenia udokumentowano w protokole kontroli nr [...]. Strona odmówiła podpisania protokołu i pismem z 5 stycznia 2021 r. wniosła uwagi co do jego treści. Stanowisko organu I instancji w tej kwestii zostało przedstawione w piśmie z 11 lutego 2021 r., nr [...].

We wniesionych uwagach do protokołu kontroli Spółka poinformowała po raz kolejny o jednorazowym dostarczeniu odpadów medycznych oraz ponownie podniosła, że stwierdzona w trakcie oględzin obecność odpadów zielonych w workach, opakowań z tworzyw sztucznych czy folii stanowiła ilości śladowe, które mogły znaleźć się w strumieniu odpadów budowlanych z grupy 17 skierowanych na składowisko. Jak poinformowano, odpady te zostały niezwłocznie usunięte i zagospodarowane zgodnie z Decyzją Marszałka Województwa [...] dla Mechaniczno-Biologicznego Przetwarzania Odpadów. Ponadto Spółka podniosła, iż zgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska, gdy warstwa odpadów zagęszczonych osiągnie określoną miąższość przykrywana jest warstwą izolacyjną wykonaną z odpadów przeznaczonych do tego celu, np. ziemią urodzajną (humusem), ziemia żyzną, w której mogą znaleźć się darniny zgodnie z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2013 r. poz. 523), określającym rodzaje odpadów obojętnych dopuszczonych do zastosowania do wykonania warstwy izolacyjnej. Spółka stwierdziła, iż obecność na składowisku niewielkich ilości odpadów zielonych stanowiących budulec składowiska jest prawnie dozwolona i nie stanowi naruszenia przepisów prawa. Ponadto wskazano, że tymczasowe drogi technologiczne, do budowy których wykorzystywane są m.in. odpady poremontowe mogą zawierać w swojej strukturze (zgodnie z instrukcją składowiska) niską zawartość innego materiału, tj. metali, tworzyw sztucznych, ziemi, odpadów organicznych, drewna, gumy itp.

Pismem z 25 stycznia 2021 r. WIOŚ przedstawił swoje stanowisko w ww. sprawie informując, że podtrzymuje ustalenia dokonane w trakcie kontroli. Jak przekazano Spółce, protokół kontroli odzwierciedla stan faktyczny ustalony przez kontrolujących na dzień stwierdzenia naruszenia. Ponadto za eksploatację składowiska – w tym również rodzaj przyjętych odpadów oraz miejsce ich deponowania – odpowiada kierownik składowiska. Jak stwierdził organ I instancji, wielkość składowiska jest ustalona projektowo, a sposób jego prowadzenia określony jest w instrukcji eksploatacji, stąd dokonał on oceny na podstawie stanu faktycznego ustalonego w trakcie kontroli, z kolei wykonanie pomiarów geodezyjnych na zlecenie WIOŚ było działaniem adekwatnym do zaistniałego zdarzenia oraz poczynionych przez kontrolujących obserwacji w zakresie gospodarowania odpadami niezgodnie z przepisami prawa.

Ponadto w powyższym piśmie poinformowano Spółkę, iż szczegółowe wymagania dotyczące lokalizacji, budowy i prowadzenia składowisk odpadów, jakim odpowiadają poszczególne typy składowisk odpadów oraz zakres, czas i częstotliwość oraz sposób i warunki prowadzenia monitoringu składowiska odpadów określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów. Niniejszy dokument zawiera szereg bardzo restrykcyjnych wymogów w wyżej wymienionym zakresie, w celu zapobieżenia m.in. składowaniu odpadów w takich warunkach lub w taki sposób, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach.

Ponadto Spółka złożyła skargę do GIOŚ na działania kontrolne organu I instancji. GIOŚ uznał skargę za bezzasadną, ponieważ materiał zebrany i przeanalizowany w toku kontroli był rzetelny i pełny, a poczynione w toku kontroli ustalenia odzwierciedlały stan faktyczny.

Biorąc pod uwagę naruszenia stwierdzone podczas kontroli, pismem z [...] lutego 2021 r. WIOŚ zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za składowanie na terenie Zakładu Zagospodarowania Odpadów, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] odpadów na wschodniej skarpie składowiska, poza czaszą składowiska, tj. przetwarzanie odpadów bez stosownego zezwolenia.

Pismem z 25 lutego2021 r. Spółka wniosła o wyłączenie E. G., pełniącej funkcję kierownika Delegatury [...] WIOŚ w [...], z postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie, ze względu na "zaistnienie okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności tej osoby", poprzez osobiste relacje łączące ją z osobą poprzednio pełniącą funkcję Prezesa Zarządu Spółki.

Według organu I instancji nie zachodziła przesłanka wyłączenia pracownika z mocy prawa, o której mowa w art. 24 § 3 kpa i postanowieniem z [...] marca 2021 r. odmówił wyłączenia E. G. z postępowania prowadzonego w tej sprawie. W odpowiedzi pismem z 17 marca 2021 r. strona wezwała WIOŚ do zaprzestania naruszenia prawa. Organ I instancji pismem z 25 marca 2021 r. przedstawił swoje stanowisko w tej kwestii informując, że treść ww. pisma nie znajduje uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym oraz wskazał możliwość zakwestionowania niniejszego postępowania przez Spółkę, poprzez wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej, która na ówczesnym etapie przedziału czasowego nie została jeszcze wydana.

Następnie pismem z 25 lutego 2021 r. strona zawnioskowała o wyłączenie z niniejszego postępowania wszystkich dowodów przeprowadzonych przez WIOŚ w kontroli udokumentowanej pod sygn. akt [...]. Organ I instancji pozostał jednak przy swoich ustaleniach udokumentowanych w protokole kontroli, o czym już wcześniej informował stronę w piśmie z 11 lutego 2021 r.

W piśmie tym strona wniosła również o umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego, uznając je za bezprzedmiotowe. Spółka przedstawiła swoje stanowisko w tej sprawie wskazując, że obszar części wschodniej składowiska na dzień 30 grudnia 2020 r. uległ zmianie, związku z czym wszelkie twierdzenia i wnioski poczynione przez WIOŚ są nieaktualne. Ponadto, Spółka ponownie poinformowała, że zleciła podmiotowi zewnętrznemu dokonanie kontroli nachyleń przedmiotowej części składowiska w stosunku do rzędnych projektowych, która potwierdziła zgodność rzędnych projektowych części wschodniej składowiska w stosunku do obecnie uformowanej czaszy składowiska oraz wykazała brak przekroczenia docelowych rzędnych czaszy składowiska. Jako dowód przedłożono ponownie kopię pisma Spółki do WIOŚ z 5 stycznia 2021 r., do którego ponownie załączono "Operat Techniczny – kontrola nachyleń na dzień [...].11.2020 r. w części wschodniej składowiska w stosunku do rzędnych projektowych" z [...] listopada 2020 r. Ww. materiały analizowane były już wcześniej przez WIOŚ, który uznał, że zdeponowane odpady przy wschodniej skarpie składowiska, których obecność stwierdzono w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r. nie stanowiły konstrukcji skarpy, a usunięcie powyższego naruszenia stwierdzono dopiero 25 listopada 2020 r., tj. w dniu ostatnich oględzin wykonywanych w ramach kontroli. Wykonanie pomiarów geodezyjnych na zlecenie Spółki, których celem było potwierdzenie zgodności rzędnych projektowych części wschodniej składowiska w stosunku do uformowanej czaszy składowiska, nie stanowi dowodu na to, że strona nie prowadziła unieszkodliwiania odpadów na wschodniej części skarpy składowiska w okresie wcześniejszym. W tym przypadku nie zaszły okoliczności koincydencji czasowej, w związku z czym organ I instancji pozostał przy swoich ustaleniach. Podobnie argument Spółki dotyczący pozytywnych wyników kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzonych dopiero w styczniu i lutym 2021 r. na wniosek WIOŚ z września 2020 r. nie dowodzi, że Spółka w okresie wcześniejszym nie dopuściła się składowania odpadów na wschodniej skarpie składowiska, gdyż w tym wypadku również nie zaszła koincydencja czasowa działań kontrolnych WIOŚ i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z 25 lutego 2021 r. Spółka po raz pierwszy poinformowała organ I instancji o wystąpieniu osuwiska w obszarze składowiska, jednocześnie informując, że prace wykonane na wschodniej części składowiska były to pracami budowlanymi, prowadzonymi w związku z kształtowaniem tej części obiektu budowlanego. Jako dowód przedstawiono kopie wpisów do dziennika budowy dokonanych przez kierownika robót. Poinformowano również, że operat techniczny z [...] listopada 2020 r. wykonany po zakończeniu prac budowlanych odzwierciedla stan ukształtowania składowiska zgodny z projektem budowlanym, a wykonane wcześniej na zlecenie WIOŚ pomiary geodezyjne (które wykazały przekroczenia wysokości w formowanej wschodniej skarpie składowiska) są bezprzedmiotowe dla sprawy. W odniesieniu do powyższego organ I instancji jednoznacznie wskazał, że przeprowadzone [...] listopada 2020 r. oględziny wschodniej skarpy składowiska potwierdziły zmianę ukształtowania tej skarpy oraz potwierdziły wykonanie prac budowlanych, a także potwierdziły usunięcie odpadów zdeponowanych wcześniej w tym miejscu w workach lub luzem. Niemniej jednak nie sposób przyjąć obecnie prezentowanej argumentacji Spółki dotyczącej obsunięcia wschodniej skarpy składowiska. Jak wskazał WIOŚ, nie jest możliwe osunięcie się skarpy bez uszkodzenia jej górnej części. Każde oględziny wschodniej skarpy czaszy składowiska potwierdzały, że górna część skarpy porośnięta była roślinnością zieloną i umocniona oponami. Nie było widać natomiast żadnych śladów jej oberwania, czy innych śladów świadczących o utracie stateczności skarpy. Zatem stwierdzając obecność pryzmy odpadów na wschodniej skarpie składowiska inspektorzy musieliby zaobserwować uszkodzenie górnej jej części, a obserwacja taka nie miała miejsca, co potwierdza nie tylko treść protokołów oględzin, ale załączona do nich dokumentacja fotograficzna. Do protokołu kontroli załączona została kserokopia książki eksploatacji składowiska, w której widnieją wpisy od 7 października 2019 r. do 29 października 2020 r. Powyższy okres obejmuje m.in. wpis umieszczony z datą 16 października 2020 r. Jak wynika z zapisu, w ww. dniu dokonany został obchód składowiska, natomiast brak jest jakiegokolwiek zapisu informującego o zaobserwowaniu na składowisku "obsunięcia" odpadów, czy jakiejkolwiek innej nieprawidłowości. Organ I instancji zaznaczył również, że Spółka wniosła liczne uwagi do protokołu kontroli, kwestionując zapisy i ustalenia poczynione przez inspektorów, natomiast wśród tych zastrzeżeń nie został podniesiony argument, że doszło do osunięcia skarpy składowiska, aż do dnia wpłynięcia pisma z 25 lutego 2021 r.

W toku prowadzonego postępowania zwrócono się do Marszałka Województwa [...] pismem z 6 maja 2021 r. z prośbą o dokonanie przez podległą mu jednostkę – [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych porównania stanu udokumentowanego pomiarem wykonanym 5 listopada 2020 r. do pomiarów przedłożonych przez Spółkę przy piśmie z 8 marca 2021 r. wraz z wynikami monitoringu składowiska innego niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w [...] za rok 2020.

Pismem z 1 lutego 2021 r. [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych poinformowało o wynikach dokonanego porównania stanu udokumentowanego pomiarem wykonanym 5 listopada 2020 r. z operatem technicznym. W wyniku porównania zostały wyznaczone obszary względem pomiaru przedłożonego przez Spółkę, które przekraczają rzędne projektowane składowiska odpadów (przekroczenia do 0,65 m). Jednocześnie wskazano, iż szereg obszaru wykazanego na pomiarze z 5 listopada 2020 r. jako obszar przekroczonych rzędnych projektowanego składowiska (przekroczenia do 2,30 m) nie został uwzględniony w ww. pomiarze przekazanym przez Spółkę, obejmującym teren składowiska oznaczony jako "w trakcie składowania odpadów".

Pismem z 20 lipca 2021 r. WIOŚ poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i pismem z 28 lipca 2021 r. poinformowała, że jej stanowisko w sprawie naruszeń stwierdzonych w ramach kontroli jest niezmienne. Według strony, wszystkie ustalenia i tezy formułowane przez organ I instancji w przedmiotowym zakresie są pozbawione podstaw prawnych i faktycznych. Ponadto Spółka przedstawiła opinię techniczną w zakresie konstrukcyjno-budowlanym rzeczoznawcy posiadającego uprawnienia budowlane do kontroli technicznej obiektów budowlanych i nadzoru inwestorskiego z marca 2021 r., z której wynika, że rzeczoznawca w dniu [...] marca 2021 r. dokonał wizji lokalnej i oględzin składowiska zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], zabezpieczając materiał dowodowy w postaci zdjęć cyfrowych, przy czym jakość kopii załączonych fot. 8-18 i sposób wykonania zdjęć nie pozwoliła potwierdzić stanu faktycznego przedstawionego w dokumencie. Zgodnie z wnioskami końcowymi tej opinii, składowisko odpadów jest obiektem w trakcie budowy, co zdaniem autora opinii jest istotne co do oceny budowy nasypów, jakie są budowane w zakresie składowiska odpadów. Jak dalej ocenił rzeczoznawca, z przedstawionego materiału dowodowego nie wynika, aby przy budowie nasypów dokonano rażącego przekroczenia budowanej konstrukcji. W ww. opinii zwrócono również uwagę na wystąpienie osuwiska we wschodniej części składowiska i adnotacje kierownika budowy zawarte w dzienniku budowy, odnoszące się do polecenia w trybie natychmiastowym do ich usunięcia i doprowadzenia skarp do stanu poprzedzającego zdarzenie.

Do pisma z 28 lipca 2021 r. strona dołączyła również opinię odnoszącą się do treści protokołu kontroli [...] z [...] grudnia 2020 r.:

I. w części dotyczącej sposobu pobierania prób odpadów do badań zgodnie zobowiązującymi przepisami oraz przemian fizykochemicznych odpadów zachodzących w czasie ich unieszkodliwiania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowane w [...] przy ul. [...];

II. w części dotyczącej możliwości przejściowych zmian rzędnych składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] (będącego w fazie eksploatacji z prowadzoną bieżącą rekultywacją) przed osiągnięciem rzędnych docelowych określonych w wydanych decyzjach administracyjnych.

Powyższa opinia została podpisana przez biegłego wpisanego na listę Wojewody [...] w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko oraz przez uprawnionego inżyniera posiadającego uprawnienia budowlane w zakresie projektowania i kierowania robotami budowlanymi w zakresie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych i ochrony środowiska.

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. WIOŚ wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną za przetwarzanie odpadów w procesie D1 w gruncie lub na powierzchni ziemi, poprzez składowanie ich na wschodniej skarpie składowiska, poza jego czaszą bez stosownego zezwolenia, co zostało stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 10 września – 30 grudnia 2020 r.

Od ww. decyzji strona złożyła odwołanie, a w toku postępowania odwoławczego pismem z 20 lutego 2023 r., na podstawie art. 10 § 1 kpa, GIOŚ zawiadomił ją o zakończeniu zbierania materiałów dowodowych oraz poinformował, że w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia ma prawo do zapoznania się z materiałami dotyczącymi sprawy oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa – 6 marca 2023 r. stawił się pełnomocnik Spółki i zapoznał się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wykonał fotokopię akt sprawy zgromadzonych przez GIOŚ.

Organ powołał się na art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, w myśl którego administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41, a kara wynosi nie mniej niż 10.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. Podkreślił, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy bezspornie potwierdza, że strona dopuściła się deliktu administracyjnego, poprzez przetwarzanie odpadów w procesie D1 w gruncie lub na powierzchni ziemi poprzez składowanie ich na wschodniej skarpie składowiska, poza jego czaszą bez stosownego zezwolenia.

Organ odwoławczy analizując materiał dowodowy oraz naruszenie stwierdzone w trakcie kontroli doszedł do wniosku, iż ustalona przez organ 1 instancji wysokość kary, tj. 1.000.000 zł, jest adekwatna do wagi stwierdzonych naruszeń.

Przy określaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, organ odwoławczy uwzględnił ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199 ustawy o odpadach, tzn. rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. W niniejszej sprawie uwzględniono zatem, że: strona prowadziła działalność w zakresie przetwarzania odpadów w procesie D1 na powierzchni ziemi poprzez składowanie ich na wschodniej skarpie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne poza jego czaszą bez stosownego zezwolenia; trudno jednoznacznie określić czas deponowania odpadów na składowisku; naruszenie zostało stwierdzone w toku przeprowadzonej kontroli, podczas prowadzenia oględzin, tj. w dniach [...] i [...] września 2020 r.; naruszenie trwało nie dłużej niż do 25 listopada 2020 r., kiedy WIOŚ podczas przeprowadzonych oględzin nie stwierdził składowania odpadów w sposób uwidoczniony w trakcie oględzin prowadzonych w dniach [...] i [...] września 2020 r.; do Zakładu Zagospodarowania Odpadów prowadzonego przez Spółkę trafia większość odpadów odbieranych od mieszkańców [...], co wskazuje na znaczny rozmiar prowadzonej działalności; pryzma odpadów przetwarzanych w procesie D1 miała wymiary 120m x 14m x 6m, co w przeliczeniu stanowi przynajmniej 10.080 m3 odpadów; były to odpady pochodzące ze zbierania w sposób selektywny komunalnych odpadów komunalnych należących do grupy 20, m.in. odpady w workach koloru niebieskiego i żółtego oraz różnego rodzaju odpady luzem, głównie tworzyw sztucznych, a także odpady zielone – zarówno luzem (trawa), jak i w workach (gałęzie), ponadto organ I instancji stwierdził również obecność worków opisanych kodem 18 01 04, wypełnionych m.in. odpadami medycznymi, wśród których mogły się znaleźć odpady niebezpieczne, stanowiące zagrożenie sanitarne; odpady były przetwarzane w procesie D1 na gruncie nieutwardzonym i niezabezpieczonym przed oddziaływaniem odpadów znajdujących się w pryzmie, w ten sposób stanowiąc zagrożenie dla środowiska poprzez m.in. zakwaszenie i skażenie metalami ciężkimi gleby, wód i roślinności, emisję zanieczyszczeń do atmosfery; powyższe ma również istotny wpływ pośredni na zdrowie i życie ludzkie; ponadto organ zwrócił uwagę na potencjalne zagrożenie sanitarne, wynikające z obecności odpadów medycznych; pewnym ryzykiem obarczone jest również magazynowanie obecnych na składowisku odpadów ulegających biodegradacji, które ze względu na swój skład mogą powodować uciążliwości odorowe, a także zanieczyszczenie gruntu i/lub wody odciekami oraz zwiększać zagrożenie pożarowe; uwzględniając zatem rodzaj oraz ilość odpadów zdeponowanych przez Spółkę w przedmiotowej pryzmie stwierdzono, że stanowiły one potencjalne zagrożenie, szczególnie w sytuacji samozapłonu lub wybuchu pożaru, co w efekcie mogło spowodować istotne obniżenie jakości powietrza poprzez emisje substancji niebezpiecznych z niecałkowitego spalania odpadów, a przede wszystkim emisje dioksyn, pyłu, metali ciężkich, chlorowodoru, wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, czy innych lotnych węglowodorów; organ podkreślił, że istotnym zagrożeniem jest możliwość powstania samozapłonów na kwaterze składowiska, gdyż nieustabilizowane odpady ulegające biodegradacji w procesie przemian biologicznych wydzielają ciepło, które przy deponowaniu na składowisku odpadów wysokokalorycznych typu tworzywa sztuczne, guma czy odpady wielogabarytowe stanowią realne zagrożenie pożarowe; ponadto, w przypadku braku właściwych warstw izolacyjnych, tzw. przesypek, powstanie samozapłonu powoduje, że taki rodzaj pożaru jest bardzo trudny do ugaszenia; nieprzekompostowane odpady zielone zawierają znaczne ilości rozpuszczonego węgla organicznego, co może powodować wzmożenie migracji zanieczyszczeń ze składowiska. Organ wziął też pod uwagę, że Spółka przetwarzała odpady folii, butelek i innych opakowań wykonanych z tworzyw sztucznych, zarówno luzem, jak i w nierozerwanych workach foliowych zaopatrzonych w naklejki z kodem kreskowym i opisanych "segregowane", co pozwala na zakwalifikowanie ich do grupy 20, odpady zielone (trawa i gałęzie) oraz odpady o kodzie 18 01 04 – w procesie D1 bez stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy GIOŚ uznał, że administracyjna kara pieniężna w wysokości 1.000.000 zł jest adekwatna do skali stwierdzonego naruszenia oraz możliwego realnego negatywnego odziaływania na środowisko, a jej wymiar jest uzasadniony przedstawionymi powyżej okolicznościami sprawy i zapewnia właściwy skutek sankcyjny. Strona prowadziła przetwarzanie (proces D1 – składowanie w gruncie lub na powierzchni ziemi, np. składowiska itp.) odpadów o dużym potencjale kaloryczności – zebrane w sposób selektywny odpady w workach koloru niebieskiego (papier i tektura) i żółtego (tworzywa sztuczne) oraz różnego rodzaju odpady luzem, głównie tworzyw sztucznych, a także umieszczania na składowisku selektywnie zebranych odpadów ulegających biodegradacji (trawa i gałęzie), które w związku z pominięciem procesu stabilizacji stanowią realne zagrożenie pożarowe ze względu na procesy przemiany biologicznej, którym towarzyszy wysoka temperatura. GIOŚ nie znalazł podstaw do ustalenia wysokości kary w jej niższym wymiarze, ani do odstąpienia od niej. Nałożenie kary w wysokości 1.000.000 zł było uzasadnione ze względu na wielkość pryzmy odpadów oraz wpływ na środowisko omawianego naruszenia, niosąc za sobą potencjalne zagrożenie pożarowe i sanitarne. Zdaniem organu odwoławczego, administracyjna kara pieniężna w wymierzonej wysokości wypełnia funkcję odstraszającą. Stanowi to naruszenie przepisów ustawy o odpadach i oceniane jest negatywnie. Należy również zaznaczyć, że Strona prowadzi profesjonalną działalność z zakresu gospodarki odpadami na dużą skalę i spoczywa na niej obowiązek znajomości i przestrzegania przepisów prawa oraz norm prawnych w zakresie gospodarowania odpadami.

Analizując wniosek strony o odstąpienie od kary, organ odwoławczy nie znalazł uzasadnionych podstaw do przychylenia się do niego. Zgodnie z art. 202 ustawy o odpadach, w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Ponieważ przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie zostały uregulowane w o odpadach, ani też w dziale III ustawy Ordynacja podatkowa, należało rozważyć w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art. 189f kpa, w którym zostały wskazane przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Organ odwoławczy poddał analizie przepisy art. 189f kpa stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie GIOŚ, naruszenia popełnionego przez stronę nie można uznać za znikome naruszenie prawa. Bezsporny pozostaje fakt, że strona przetwarzała odpady bez posiadanego zezwolenia, co wyczerpuje materialno-prawną przesłankę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Dodatkowo strona złamała zakaz składowania na składowisku odpadów selektywnie zebranych w celu przygotowania ich do ponownego użycia lub recyklingu, z wyłączeniem odpadów powstających w wyniku dalszego przetwarzania odpadów selektywnie zebranych, jeżeli w tym przypadku składowanie zapewnia wynik najlepszy dla środowiska, zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami oraz odpadów ulegających biodegradacji, co stanowi naruszenie art. 122 ust. 1 pkt 5a i 6 ustawy o odpadach. Podmiot prowadzący profesjonalną działalność w zakresie gospodarki odpadami nie może pozwalać sobie na szereg naruszeń, które stanowią realne zagrożenie dla zdrowa i życia ludzi, a także dla środowiska. Skala stwierdzonych naruszeń i nierespektowanie obowiązującego prawa powoduje, że organ nie mógł przyzwolić na odstąpienie od wymierzenia kary, a wręcz zobligowany był do zdyscyplinowania strony do przestrzegania prawa w przyszłości. Ponadto przetwarzanie odpadów zgodnie z wymaganiami określonymi w zezwoleniu ma na celu przeciwdziałanie występowaniu negatywnych skutków środowiskowych, które mogą mieć miejsce na terenach magazynowania lub składowania odpadów. Strona dysponując dużym doświadczeniem zawodowym jako podmiot korzystający ze środowiska nie jest uprawniona do modyfikowania obowiązków wynikających z zezwolenia. Przetwarzanie odpadów zgodnie z wymaganiami określonymi w zezwoleniu jest obowiązkiem prawnym nałożonym na stronę w decyzji administracyjnej. Na stronie, jako podmiocie profesjonalnie prowadzącym działalność gospodarczą i gospodarującym odpadami spoczywa obowiązek znajomości i przestrzegania przepisów prawa oraz norm prawnych w zakresie gospodarowania odpadami. W związku z powyższym zwłaszcza, iż stwierdzono potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, pomimo że odpady te nie stanowią odpadów niebezpiecznych, nie było możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Biorąc pod uwagę całość zebranego materiału dowodowego, organ II instancji z całą pewnością nie mógł stwierdzić, że naruszenie prawa, którego dopuściła się strona jest znikome. Organ podkreślił, iż przedmiotowe naruszenie dotyczyło przetworzenia bez wymaganego zezwolenia bardzo dużych ilości odpadów, wśród których były odpady palne w pryzmie o objętości co najmniej 10.080 m3.

W niniejszej sprawie nie zaszły zatem przesłanki, umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 ust. 1 kpa.

W ocenie organu, nie znajdowały zastosowania również przepisy art. 189f § 1 ust. 2 kpa, umożliwiające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku uprzedniego ukarania za to samo zachowanie przez inny organ administracji publicznej lub prawomocnego ukarania strony za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, albo prawomocnego skazania za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i spełnienia przez uprzednią karę celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Jedynym organem, który może wymusić na stronie uzyskanie zezwolenia na zbieranie i/lub przetwarzanie odpadów jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska, a formą upomnienia kara administracyjna.

Działając też w ramach uznania administracyjnego, które zostało mu przyznane na podstawie art. 189f § 2 i 3 kpa, w okolicznościach tej sprawy organ odwoławczy stwierdził za niezasadne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu w trybie fakultatywnym. Celem pośrednim przytoczonej normy prawnej jest dążenie do zapewnienia jak najlepszej jakości środowiska i ograniczenie wpływu na zdrowie, życie ludzi w związku z prowadzoną działalnością, poprzez określenie w decyzji warunków prowadzenia działalności i ich przestrzeganie przez podmiot. Ponadto organ wskazał, iż administracyjna kara pieniężna spełnia przede wszystkim funkcję prewencyjną, ale także represyjną i motywującą, co do zasady zapobiegającą naruszeniom w zakresie gospodarowania odpadami, w celu ochrony środowiska. Kara pozwoli również przeciwdziałać powtórnemu wystąpieniu nieprawidłowości w przyszłości poprzez motywowanie ukaranego do prowadzenia działalności w sposób zgodny z przepisami ustawy o odpadach.

W ocenie GIOŚ, opierającej się na dotychczasowych działaniach strony, przetwarzanie odpadów zgodnie z posiadanym zezwoleniem wymusi jedynie administracyjna kara pieniężna. Odstąpienie od jej wymierzenia i poprzestanie na pouczeniu nie pozwoli na spełnienie celów, o których mowa wyżej. Ponadto obserwowane przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska częste naruszenia prawa w zakresie gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem wskazuje także na konieczność wytworzenia przekonania wśród uczestników obrotu gospodarczego odpadami, iż naruszenia w tym zakresie nie będą tolerowane i każdy przypadek naruszenia prawa w tym zakresie co do zasady będzie podlegał odpowiedzialności w zakresie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Z uwagi na powyższe ustalenia nie sposób uznać, że organ I instancji naruszył przepisy art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 9a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz art. 24 § 3 kpa w związku z art. 49 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców i art. 9a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzez oparcie decyzji na ustaleniach i dowodach przeprowadzonych przez WIOŚ w postępowaniu kontrolnym, podczas gdy – zdaniem strony – podlegają one pominięciu ze względu na przeprowadzenie przedmiotowej kontroli z naruszeniem wskazanych przepisów. Należy wskazać, iż protokół kontroli zawiera ustalenia co stanu faktycznego podlegającego ocenie przy wydaniu decyzji. Jest to dokument urzędowy, który stanowi podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Dokumenty urzędowe korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Organ wskazał, że Spółka wniosła skargę na działania kontrolne organu I instancji, ale GIOŚ nie stwierdził nieprawidłowości w działaniach WIOŚ i uznał skargę za bezzasadną.

Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut zaniechania wyłączenia ze sprawy E. G.. W tym zakresie podtrzymał swoje stanowisko wyrażone pismem z 14 lutego 2021 r., stwierdzające brak podstaw do zastosowania art. 24 § 3 kpa i uznające skargę Spółki w zakresie wyłączenia pracownika za bezzasadną. Powyższe stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem WIOŚ wyrażonym postanowieniem z [...] marca 2021 r., odmawiającym wyłączenia E. G. z postępowania w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz 80 kpa w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 kpa organ stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z przepisów postępowania i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło się przyczynić do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. GIOŚ dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i analizy całokształtu materiału dowodowego, mając na uwadze dowody i wyjaśnienia składane przez Spółkę. Tym samym organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 14 lutego 2021 r.

W nawiązaniu do powyższego organ odwoławczy wskazał, iż kontrola organu I instancji została wykonana w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska i na żadnym etapie nie obejmowała zagadnień z zakresu prawa budowlanego. Ponieważ decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2014 r., nr [...] (później zmieniana), udzielająca Spółce pozwolenia zintegrowanego dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów – składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, a także decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, określają miejsce i sposób prowadzenia składowiska. Ponieważ z protokołu kontroli wynika, że pryzma odpadów, której obecność na terenie zakładu Spółki stanowi przedmiotowe naruszenie, leży poza czaszą odpadów, to ze względu na zagrożenie dla środowiska należało uznać, że strona prowadziła działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia. Z tego też powodu organ stwierdził, że dokument podpisany przez biegłego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko oraz przez uprawnionego inżyniera posiadającego uprawnienia budowlane w zakresie projektowania i kierowania robotami budowlanymi w zakresie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych i ochrony środowiska pt. "Opinie odnoszące się do treści protokołu kontroli [...]WIOŚ Nr [...] z dnia [...].12.2020 r. (...)" nie odnoszą się do uwidocznionej przez inspektorów w trakcie kontroli pryzmy odpadów unieszkodliwionych na wschodniej skarpie składowiska w zagłębieniu terenu, lecz do konstrukcji składowiska. Organ wskazał, że zmiany rzędnych składowiska mogły przekroczyć 2%, jednak nie ma to znaczenia dla przedmiotowej pryzmy odpadów, a akta sprawy nie zawierają decyzji o zmianie pozwolenia, o której mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.).

Z uwagi na powyższe, organ I instancji słusznie zakwalifikował stwierdzone naruszenie jako naruszenie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. Decyzja udzielająca Spółce pozwolenia zintegrowanego dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów dotyczy gospodarowania odpadami w obrębie składowiska, z kolei naruszenie dotyczy przetwarzania odpadów na pryzmie poza czaszą składowiska.

Odnosząc się do informacji strony, że zgodnie z instrukcją eksploatacji składowiska, jako warstwa izolacyjna stosowane są ziemia urodzajna (humus), ziemia żyzna, w której mogą znaleźć się darniny, więc obecność niewielkiej ilości odpadów zielonych stanowiących budulec składowiska jest prawnie dozwolona i nie stanowi naruszenia – organ nie zgodził się z takim stwierdzeniem. W pryzmie odpadów stwierdzono odpady zielone zarówno luzem (trawa), jak i worki, w których znajdowały się gałęzie, które w oczywisty sposób nie mogły stanowić części darniny wspomnianej przez stronę. Wbrew stwierdzeniom Spółki, trudno również zakwalifikować odpady w postaci worków z gałęziami jako odpady o kodzie 17 01 01, bądź 17 01 07.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia pkt 1 i 2 załącznika nr 6 ustawy o odpadach, poprzez zastosowanie stawki 300 zł przewidzianej dla odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne bez wykonania badań odpadów, organ uznał taką stawkę za optymalną, zwłaszcza że wśród odpadów komunalnych WIOŚ stwierdził obecność worków z odpadami medycznymi.

Organ II instancji podkreślił, że na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, inspektor upoważniony przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska jest uprawiony do przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań, w tym pobierania próbek lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości, w obiekcie lub jego części stanu środowiska oraz oceny tego stanu w świetle przepisów o ochronie środowiska, a także warunków wykonywania działalności wpływającej na środowisko indywidualnie określonych w decyzjach administracyjnych. Z kolei na podstawie art. 10a ww. ustawy, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wystąpić z wnioskiem do Policji lub organów administracji publicznej, Państwowej Straży Pożarnej, o udzielenie pomocy, jeżeli jest to niezbędne do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy za właściwe uznał działania WIOŚ w zakresie przeprowadzenia pomiarów pryzmy odpadów przy udziale innych organów.

Ponadto GIOŚ wskazał, że wszystkie działania i przeprowadzone pomiary miały na celu udokumentowanie stanu zastanego w trakcie kontroli. Inspektorzy uprawnieni przez WIOŚ nie dokonywali oceny sposobu budowy obiektu w zakresie konstrukcyjno-budowlanym. Stwierdzenie, iż wygląd wschodniej skarpy na dzień ostatnich oględzin nie potwierdza, aby doszło do przemieszczenia się mas odpadów poza czaszę składowiska nie jest gołosłowne. Jak już wyżej wskazano, ustalenia poczynione przez inspektorów zostały poczynione wyłącznie w zakresie ochrony środowiska, co należy uznać za słuszne z uwagi na znaczne potencjalne zagrożenie stwierdzonego naruszenia.

Odnosząc się do zarzutu strony zakładającego sprzeczność pomiarów przeprowadzonych podczas oględzin WIOŚ (przy pomocy innych organów) oraz pomiarów zawartych w operacie technicznym organ II instancji podkreślił, że pierwsze z tych pomiarów miały miejsce 15 września, a drugie 5 listopada 2020 r. Ponieważ oględziny przeprowadzone przez organ I instancji [...] listopada 2020 r. nie wykazały naruszenia, to zachodzą przesłanki ku temu, by uznać, że w ciągu 2 miesięcy (odległość czasowa między ww. pomiarami) wymiary pryzmy uległy znacznej redukcji.

GIOŚ również podkreślił, że organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne, ze względu na skomplikowany charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, wydał decyzję z opóźnieniem. WIOŚ powinien był informować stronę na podstawie art. 36 kpa o nowym terminie załatwienia sprawy, jednak powyższe nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprzedstawienia na żadnym etapie postępowania kompletnego protokołu kontroli organ stwierdził, że akta zawierające komplet materiałów dowodowych istotnych dla sprawy zostały udostępnione stronie na podstawie art. 10 § 1 kpa w dniu 6 marca 2023 r.

Sankcja przewidziana w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach ma charakter obligatoryjny, a organ odwoławczy w konsekwencji powyżej przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, stwierdził brak podstaw do uwzględnienia argumentacji z odwołania poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Organ odwoławczy zatem, nie mając wątpliwości co do naruszenia stwierdzonego przez organ I instancji oraz przeprowadzonego przez niego postępowania, postanowił utrzymać w mocy jego decyzję.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła ją w całości i zarzuciła jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa, poprzez:

1.1.1. zaniechanie ustalenia zakresu czaszy składowiska prowadzonego przez skarżącą, co powinno stanowić punkt wyjścia wszelkich rozważań w niniejszej sprawie, w tym pominięcie, że składowisko jest obiektem budowlanym w budowie, a zakres czaszy w trakcie budowy może ulegać zmianie;

1.1.2. pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą, w szczególności dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa z marca 2021 r., opinii biegłych z zakresu oceny oddziaływania na środowisko oraz projektowania i robót dotyczących m.in. ochrony środowiska z marca 2021 r., opinii biegłego geodety z [...] grudnia 2020 r., dziennika budowy składowiska odpadów oraz protokołów z kontroli przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w styczniu i lutym 2021 r., które jednoznacznie wyjaśniały, jak należy rozumieć czaszę składowiska i potwierdzały, że skarżąca nie składowała jakichkolwiek odpadów poza czaszą składowiska;

1.1.3. zaniechanie ustalenia, czy pryzma odpadów stwierdzona w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r. rzeczywiście znajdowała się poza czaszą składowiska, w tym zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu na tę okoliczność, przy jednoczesnym przyznaniu w piśmie WIOŚ z 22 września 2020 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ I instancji nie posiada wiedzy i kompetencji niezbędnych do dokonywania ustaleń i ocen w tym zakresie;

1.1.4. zignorowanie wyników kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w styczniu i lutym 2021 r., która nie wykazała naruszeń w zakresie prowadzenia składowiska i rzędnych projektowych, pomimo że w piśmie z 22 września 2020 r. sam WIOŚ przyznał, że wyniki tej kontroli będą dla niego wiążące;

1.1.5. zaniechanie ustalenia konkretnych wymiarów pryzmy odpadów stwierdzonej w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r., a zamiast tego przyjęcie orientacyjnych wymiarów, które nie zostały w żaden sposób zweryfikowane i udokumentowane;

1.1.6. zaniechanie zwrócenia się do geodety w celu dokonania geodezyjnych pomiarów pryzmy odpadów stwierdzonej w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r., pomimo że sam WIOŚ w piśmie z 25 września 2020 r. skierowanym do Marszałka Województwa [...] przyznał, że pomiary geodezyjne pryzmy są konieczne, a zamiast tego oparcie się na rzekomych pomiarach przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Powiatowej Straży Pożarnej, którzy nie posiadają elementarnej wiedzy z zakresu pomiarów tego rodzaju obiektów oraz odpowiedniej aparatury pomiarowej;

1.1.7. zaniechanie ustalenia, czy pryzma odpadów stwierdzona w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r. stanowiła efekt osuwiska udokumentowanego przez kierownika budowy wpisem w dzienniku budowy;

1.1.8. formułowanie gołosłownych twierdzeń z dziedziny budownictwa, w szczególności w zakresie osuwisk, bez zwrócenia się w tej sprawie o opinię do biegłego z zakresu budownictwa;

1.1.9. zaniechanie ustalenia do jakiej kategorii odpadów należy zaliczyć pryzmę odpadów stwierdzoną w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r., co jest niezbędne do prawidłowego ustalenia stawki kary administracyjnej i obliczenia wysokości kary administracyjnej oraz bezprawną próbę przerzucenia w tym zakresie ciężaru dowodu na skarżącą;

1.1.10. przyjęcie, że odpady objęte pryzmą stwierdzoną w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r. stanowią odpady inne niż odpady niebezpieczne i obojętne, a nie odpady obojętne, pomimo braku przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu na ową okoliczność;

1.1.11. pominięcie, że przed wydaniem decyzji doszło do uchylenia załącznika nr 6 do ustawy o odpadach, na podstawie którego WIOŚ ustalił wysokość kary administracyjnej w decyzji wydanej w I instancji, co obligowało organ do ponownego ustalenia wysokości kary administracyjnej w oparciu o zmieniony art. 194 ust. 7 oraz art. 199 tej ustawy, czego organ zaniechał, bezpodstawnie przyjmując wysokość kary administracyjnej ustalonej przez WIOŚ w kwocie 1.000.000 zł na podstawie uchylonego załącznika nr 6 do ustawy;

1.2. art. 81a kpa, poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, szczególnie w zakresie dotyczącym rzekomego składowania odpadów poza czaszą składowiska oraz kategorii odpadów objętych pryzmą stwierdzoną w trakcie oględzin w dniach [...] i [...] września 2020 r.;

1.3. art. 46 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 12 oraz art. 49 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 24 § 3 kpa, poprzez oparcie decyzji na dowodach, które nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, ponieważ zostały przeprowadzone w trakcie kontroli z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa;

1.4 art. 24 § 3 kpa, poprzez wydanie decyzji w oparciu o ustalenia i dowody przeprowadzone bezpośrednio lub pośrednio przez E. G., pomimo że osoba podlegała ona obligatoryjnemu wyłączeniu ze sprawy ze względu na istnienie ewidentnych okoliczności, które mogły wywoływać wątpliwości co do bezstronności tej osoby, tj. powiązań rodzinnych z byłym członkiem zarządu skarżącej, z którym skarżąca przez cały okres prowadzenia postępowania pozostawała w sporze;

1.5. art. 189f § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, pomimo że waga ewentualnego naruszenia było znikoma, a skarżąca zaprzestała ewentualnego naruszenia;

1.6. art. 15 i art. 107 § 3 kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych oraz wzajemnie sprzecznych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania faktów oraz przyczyn, z powodu których organ odmówił dowodom wskazywanym przez skarżącą w trakcie postępowania wiarygodności i mocy dowodowej, pomimo że przedmiotem wnioskowanych dowodów były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a tym samym uniemożliwił skarżącej zapoznanie się z tokiem rozumowania organu i motywami jego rozstrzygnięcia;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

2.1. art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwą interpretacją, polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis może być zastosowany w sytuacji składowania odpadów poza czaszą składowiska prowadzonego na podstawie posiadanego zezwolenia, podczas gdy w takiej sytuacji co najwyżej można mówić o gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, co jest objęte zakresem przedmiotowym odrębnego przepisu – art. 194 ust. 5 ustawy;

2.2. art 194 ust. 4 i 7 ustawy o odpadach, poprzez nałożenie na skarżącą kary administracyjnej, pomimo braku potwierdzenia w materiale dowodowym, że doszło do spełnienia przesłanek ustawowych nałożenia przedmiotowej kary administracyjnej oraz braku ustalenia ilości i właściwości odpadów, których przetwarzanie mogłoby stanowić podstawę nałożenia i obliczenia kary administracyjnej;

2.3. art. 199 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwie zastosowanie polegające na braku weryfikacji i oceny przestanek ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej, w szczególności braku ustalenia okresu trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia, co było niezbędne do ustalenia wysokości kary administracyjnej w związku z uchyleniem przez ustawodawcę załącznika nr 6 do ustawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu, według norm przepisanych;

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W datowanym na 20 października 2023 r. piśmie procesowym tytułem podsumowania swego stanowiska, skarżąca wskazała najistotniejsze w jej ocenie naruszenia prawa, których dopuścił się organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, choć część wyartykułowanych w niej zarzutów jest chybiona.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 46 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 12 oraz art. 49 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, gdyż prawidłowość przeprowadzonej kontroli i dokonanych w jej trakcie czynności nie budzi wątpliwości. Sąd nie uznał również zarzutu wydania decyzji w oparciu o ustalenia i dowody przeprowadzone bezpośrednio lub pośrednio przez E. G., bowiem nie wystąpiły okoliczności, które mogły wywoływać wątpliwości co do jej bezstronności. W powyższych kwestiach Sąd w całości podzielił ustalenia organów i ich ocenę wyrażoną przez nie w uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji, stąd nie ma potrzeby ich powtarzania.

Ponadto w ocenie Sądu, w aktualnym stanie sprawy nie doszło do zinterpretowania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej, co stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony.

Idąc dalej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, przetwarzanie jest to proces odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowywanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwienie, co spełnia definicję gospodarowania odpadami określoną w art. 3 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy.

Z kolei z art. 3 ust. 1 pkt 25 tej ustawy stanowi, że przez składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów.

Jak zaś wynika z załącznika nr 2 do ustawy, proces unieszkodliwiania odpadów D1 polega na ich składowaniu w gruncie lub na powierzchni ziemi (np. składowiska itp.)

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji był art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach.

Aktualnie stanowi on, że administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41, a kara ta wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł, przy czym w chwili wydania decyzji przez organ I instancji dolna granica zagrożenia karą pieniężną wynosiła 10.000 zł.

Zmiana ta dokonana została na mocy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), która m.in. uchyliła też art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach. Zmianie uległ również przepis art. 194 ust. 7, w myśl którego wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5, ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199. Ponadto na mocy ww. ustawy zmieniającej uchylony został załącznik nr 6 do ustawy o odpadach, zgodnie z którym wysokość administracyjnej kary pieniężnej obliczało się zgodnie ze wzorem: K = O x S, gdzie O oznaczało domyślną objętość bryły zgromadzonych odpadów [m3] obliczoną z uwzględnieniem długości, szerokości i wysokości bryły zgromadzonych odpadów, przy czym długość i szerokość bryły zgromadzonych odpadów stanowiły boki prostokąta styczne do podstawy bryły nagromadzonych odpadów, natomiast wysokość mierzona była w najwyższym punkcie bryły, a S oznaczało stawkę za 1 [m3] zgromadzonych odpadów, gdzie:

1) za odpady niebezpieczne stawka wynosiła 600 zł;

2) za odpady inne niż niebezpieczne i obojętne stawka wynosiła 300 zł;

3) za odpady obojętne spełniające wymagania dotyczące dopuszczenia odpadów obojętnych do składowania na składowisku odpadów obojętnych, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 118, stawka wynosiła 100 zł.

Stosując powyższy wzór przy obliczaniu administracyjnej kary pieniężnej organ I instancji przyjął wymiary bryły pryzmy odpadów uznanych za składowane poza czaszą składowiska – 120m x 14m x 6 m, co w przeliczeniu dało 10.080 m3 odpadów. Organ I instancji podniósł, że ponieważ skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających, iż odpady zeskładowane na pryzmie można zakwalifikować do odpadów obojętnych, do obliczenia administracyjnej kary pieniężnej organ zastosował zgodnie z załącznikiem 6 do ustawy o odpadach stawkę jak dla odpadów innych niż niebezpieczne lub obojętne, tj. 300 zł za 1 m3. W związku z tym, że obliczona według powyższego wzoru kwota wyniosła więcej niż przewiduje to art. 194 ust. 4 ustawy, zgodnie z ust. 4 pkt 2 załącznika 6 ww. ustawy (w wersji obowiązującej na dzień orzekania przez organ I instancji) nałożono karę w wysokości maksymalnej, czyli 1.000.000 zł.

Natomiast w chwili wydawania zaskarżonej decyzji art. 194 ust. 7 ustawy stanowił, że wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5, ustalało się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199.

W myśl tego ostatniego przepisu, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.

Zważyć więc należy, że w kwestii administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 194 ust. 4 i 5 ustawy o odpadach – znowelizowane przepisy są względniejsze dla podmiotów popełniających regulowane nimi delikty administracyjne. Dotyczy to tak wysokości dolnego zagrożenia karą (przez jej obniżenie z 10.000 zł do 1.000 zł), jak i sposobu ustalania jej wysokości (poprzez odejście od matematycznego wzoru na rzecz bardziej ogólnych dyrektyw wymiaru określonych w art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy).

Nie ulega wątpliwości, że prowadzenie działalności związanej z przetwarzaniem odpadów wiąże się z koniecznością przestrzegania warunków zezwolenia wydanego na podstawie art. 41 ustawy o odpadach w drodze decyzji przez właściwy organ ochrony środowiska.

Skarżąca prowadziła przetwarzanie odpadów w oparciu o zezwolenie udzielone decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2014 r., nr [...] ze zm. Powyższa decyzja określa nie tylko miejsce przetwarzania odpadów, lecz również wskazuje dopuszczalną metodę ich przetwarzania ze wskazaniem procesu przetwarzania oraz opis procesu technologicznego. Uzyskując taką decyzję skarżąca zobowiązana jest do przestrzegania określonych w niej warunków, a nie wywiązując się z powyższych obowiązków, naraża się na sankcję określoną w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach.

Tymczasem organy zarzuciły skarżącej nie gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, lecz przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.

W tym względzie organy zarzuciły, że skarżąca przetwarzała odpady w procesie D1 poprzez składowanie ich na wschodniej skarpie składowiska, poza jego czaszą bez stosownego zezwolenia – taki opis znalazł się w sentencji decyzji.

Zdaniem Sądu, organy nie zbadały dostatecznie dokładnie czy, a jeżeli tak, to w jakim stopniu odpady są unieszkodliwiane poza wyznaczonym do tego składowiskiem.

Jak słusznie zauważyła skarżąca, składowisko jest obiektem budowlanym i z tego względu podlega stosownym regulacjom prawa budowlanego. Chociaż więc w toku postępowania administracyjnego organ zwracał uwagę na tę okoliczność i od wyników stosownych kontroli uzależniał swoje stanowisko w sprawie, to ostatecznie nie wziął ich pod uwagę, tak jak dowodów oferowanych przez stronę.

Natomiast dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma odpowiedź na postawione wyżej pytanie: czy, a jeżeli tak, to w jakim stopniu odpady są unieszkodliwiane poza wyznaczonym do tego składowiskiem? W tej mierze należy mieć na uwadze, że przedmiotowe składowisko znajduje się w fazie formowania, więc sam fakt przejściowego usytuowania części odpadów poza główną czaszą nie jest przetwarzaniem odpadów bez wymaganego zezwolenia, a nawet nie stanowi gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Aby w okolicznościach niniejszej sprawy można było mówić o gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, należałoby udowodnić składowanie/przetwarzanie odpadów poza wyznaczonym w tym celu składowiskiem, a w dalszej kolejności, rozważyć zastosowanie art. 189f kpa, a ewentualnie wymierzając administracyjną karę pieniężną odnieść do tych ustaleń przesłanki z art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach.

Ponadto, w uzasadnieniach obu decyzji organy oparły się na ustaleniu, że wśród stwierdzonych na składowisku odpadów znajdowały się także nieobjęte zezwoleniem. Okoliczność ta nie została jednak objęta opisem deliktu administracyjnego, więc nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Poza tym zwrócić należy uwagę, że dotyczy to jedynie części odpadów i choć nie ustalono jakiej, to na podstawie zebranego w sprawie materiału nie ulega wątpliwości, że niewielkiej w stosunku do całej masy unieszkodliwianych odpadów.

Stąd też, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o odpowiedzialności skarżącej na podstawie art. 194 ust. 4, lecz na podstawie ust. 5 ustawy. Z uwagi na powyższe, w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, przez zastosowanie niewłaściwego przepisu ustawy o odpadach.

Pomijając konieczność innego podejścia do problemu usytuowania stwierdzonej w trakcie oględzin [...] i [...] września 2020 r. pryzmy odpadów, wątpliwości budzi też sposób ustalenia wysokości kary przez organ II instancji, a to w związku ze zmianą ustawową, tj. z jednej strony obniżeniem dolnej granicy zagrożenia karą, a z drugiej odejściem od matematycznego wzoru na rzecz ogólnych dyrektyw wymiaru kary. Już pobieżna analiza okoliczności sprawy nie pozwala na wymierzenie jej w maksymalnej wysokości. Organ odwoławczy bardzo lakonicznie, a w rezultacie niedostatecznie odniósł ustawowe dyrektywy wymiaru kary do konkretnych okoliczności sprawy. Zwłaszcza w przypadku wymierzenia tak wysokiej, tj. maksymalnej kary, nie wystarczy samo powołanie się na przesłanki z art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach, lecz konieczna jest ich bardzo szczegółowa analiza w odniesieniu do dokładnie ustalonej ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także rodzaju naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiarów prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dopiero bardzo wysoka skala każdej z powołanych okoliczności może skutkować wymierzeniem kary w najwyższej wysokości.

W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę, że organom można skutecznie zarzucić wadliwe ustalenia w zakresie stanu faktycznego, bowiem ustalenia będące podstawą przypisanego skarżącej deliktu administracyjnego w niniejszej sprawie są błędne. Sąd doszedł więc do przekonania, że w sprawie naruszone zostały art. 7 i art. 77 § 1 kpa, gdyż organy w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Przechodząc do dalszych rozważań przywołać należy art. 189f § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Powyższy artykuł zawiera warunek łączny, tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, konieczne jest również stwierdzenie przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa. Aby jednak można było prawidłowo zbadać przesłanki zastosowania tego przepisu, konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, stąd też za przedwczesny należało uznać zarzut jego naruszenia.

Dopiero natomiast w przypadku bezsprzecznego ustalenia popełnienia przez skarżącą zarzucanego jej deliktu administracyjnego, w tym jego szczegółowego określenia – możliwe będzie prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, tj. art. 194 ust. 5 i 7 ustawy o odpadach, a następnie rozważenie zastosowania art. 189f § 1 kpa, więc zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu Sąd uznał za przedwczesny.

Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, określając wysokość administracyjnej kary pieniężnej należy uwzględnić ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199 ustawy, tzn. rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. W tej mierze zaś, uzasadnienie zaskarżonej decyzji poprzestaje zasadniczo na lakonicznym powołaniu się na te przesłanki, bez ich szczegółowej analizy w odniesieniu do okoliczności sprawy. W ten sposób doszło do naruszenia art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach w związku z art. 107 § 3 kpa. Fakt ten jest o tyle istotny, że skarżącej wymierzono administracyjną karę pieniężną w maksymalnej wysokości ustawowego zagrożenia.

Konkludując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy konkretnie ustalić na czym polega ewentualne naruszenie przez skarżącą posiadanego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów przy uwzględnieniu, że w świetle dotychczasowych ustaleń co najwyżej gospodarowała ona odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, a nie przetwarzała odpady bez wymaganego zezwolenia. W tym względzie należy mieć też na uwadze powyższe wskazania co do konieczności zbadania, czy, a jeżeli tak, to jaka ilość odpadów była składowana poza składowiskiem.

Dopiero w przypadku ustalenia, że skarżąca dopuściła się określonego deliktu administracyjnego, potrzebne będzie odniesienie się do przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 kpa i bardzo przekonujące uzasadnienie wysokości wymierzonej kary pieniężnej, oczywiście przy szczegółowym uwzględnieniu ustawowych wytycznych jej wymiaru i wszelkich okoliczności sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy, na tym etapie postępowania nie było natomiast podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego.

Zważywszy na powyższe, Sąd uwzględnił skargę uznając, że konieczny do prawidłowego załatwienia sprawy zakres postępowania uzasadnia uchylenie także decyzji organu I instancji, co pozwoli na dochowanie wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c w związku z art. 135 ppsa, należało orzec jak w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się wpis od skargi w wysokości 10.000 zł, ustalony w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535), wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (10.800 zł) – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz równowartość poniesionych opłat skarbowych od pełnomocnictw (2 x 17 zł) – w myśl art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz punktu IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2111).