Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 529/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 ust.1, 2, par. 7 ust.4, par 6 ust.1, 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi R. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 marca 2023 r. znak SKO.41/3629/LI/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 29 marca 2023 r., znak: SK0.41/3629/LI/2022 po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek R. E. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) utrzymało w mocy decyzję własną z 25 lipca 2022 r., znak: SK0.41/2519/L1/2022 stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 3 grudnia 2021r., znak: AB-LA-II.6730.1.206.2021 ustalającej dla skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością usług na parterze wraz z urządzeniami budowlanymi i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid.[...] (obręb: [...], arkusz: [...]) położonej w Lublinie w pobliżu ul. [...].

Kolegium wyjaśniło, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu postanowieniem z dnia 31 maja 2022r. w związku z wnioskiem [...] [...] z 30 maja 2022r., która została dopuszczona do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony.

Kolegium stwierdziło, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy rażąco naruszono przepisy dotyczące wyznaczania obszaru analizowanego, a także wyliczenia wskaźników zabudowy.

W odwołaniu R. E. nie zgodził się z tym stanowiskiem, gdyż jego zdaniem nie zachodzi podstawa nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli rażące naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003r., nr 164, poz. 1588), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dalej jako "rozporządzenie". W sposób rażący można naruszyć wyłącznie przepis, którego brzmienie nie budzi wątpliwości, a przepisy o wyznaczeniu obszaru analizowanego do takich nie należą, dlatego wyznaczenie takiego obszaru wymaga specjalistycznej wiedzy urbanisty. Nie można też mówić o rażącym naruszeniu przepisów o ustalaniu parametrów nowej zabudowy, ponieważ nie odbiegają w sposób znaczący od parametrów istniejącej zabudowy jednorodzinnej, a odstępstwo od średniej uzasadnione jest wielomieszkaniowym charakterem. Poza tym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami towarzyszącymi jest niesprzeczna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Ponadto skarżący zarzucił, że do udziału w postępowaniu została dopuszczona bezzasadnie Fundacja Wolności. Wskazał na inne "analogiczne" sprawy, w których Kolegium odmówiło Fundacji udziału w charakterze uczestnika na prawach strony ze względu na brak celu statutowego oraz interesu prawnego Fundacji (art. 31 § 1 i 2 k.p.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania podtrzymując swoje stanowisko.

Kolegium wskazało, że obszar analizowany, będący podstawą dalszych ustaleń organu, został wytyczony w sposób rażąco niezgodny z § 3 rozporządzenia, art. 61 ust. 1-5 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Możliwe jest zwiększenie obszaru analizowanego, względnie modyfikacja jego kształtu, jednak powinno to wynikać każdorazowo z niebudzących wątpliwości ustaleń organu planistycznego, niedopuszczalne jest natomiast powiększanie obszaru analizy w celu poszukiwania cech zabudowy umożliwiających realizację planowanej we wniosku inwestycji. Tymczasem żadna z działek sąsiednich dla terenu inwestycji znajdującego się przy ul. [...], dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie była zabudowana w sposób zbliżony do przedstawionego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a organ nie wyjaśnił, dlaczego zdecydował się na istotne powiększenie obszaru analizowanego (do całego arkuszu mapy). W analizie urbanistycznej wskazano bardzo ogólnie, że rozszerzenie obszaru analizowanego uzasadnione jest zróżnicowanym charakterem i intensywnością okolicznej zabudowy. Argument ten nie był wystarczający, ponieważ w takim samym stopniu mógł on uzasadniać zawężenie obszaru minimalnego do trzykrotności szerokości działki inwestycyjnej. Ponadto wprawdzie w sąsiedztwie terenu inwestycji, tworzącym z nim funkcjonalną i urbanistyczną całość, znajduje się zabudowa mieszkaniowa (wielorodzinna i dominująca na analizowanym obszarze zabudowa jednorodzinna o charakterze samoistnym, zagrodowym, bliźniaczym lub szeregowym) to jednak parametry nowej zabudowy (szerokość elewacji frontowej, wysokość i intensywność) są sprzeczne z parametrami zabudowy sąsiedniej. Teren leżący od południowej strony ul. [...] ma odmienny charakter urbanistyczny, z uwagi na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W pobliżu ul. [...] znajduje się zabudowa wielorodzinna, jednak bloki zlokalizowane w sąsiedztwie tej ulicy i z niej obsługiwane komunikacyjnie, nie tworzą urbanistycznej całości z terenem objętym planowaną inwestycją w pobliżu ul. [...]. Organ w sposób niezgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalając warunki dla przedmiotowej zabudowy odniósł się do parametrów ustalonych w Uchwale Nr 1111/XLIV/2018 Rady Miasta Lublin z dnia 24 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część I - obszar wschodni rejon ulic: [...] Ponadto organ bez należytego uzasadnienia wykazywał w analizie zagospodarowania terenu parametry dla wszystkich budynków oraz wybranych (wyselekcjonowanych) budynków wielorodzinnych i szeregowych. Północna część ulicy [...] to teren zabudowany ekstensywnie domami jednorodzinnymi i zabudową zagrodową charakterystyczną dla obrzeży miasta. Przyjęte przez organ parametry nowej zabudowy odbiegają znacznie od wartości średnich (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni dziatki ustalono na poziomie 30% przy średnim wskaźniku wynoszącym 22,7%; szerokość elewacji frontowej budynków planowanych ustalono na 25,0 m przy średniej w obszarze analizowanym na poziomie 13,3 m; dopuszczona przez organ wysokość planowanych budynków to 12,4 m, podczas gdy średnia wysokość istniejącej zabudowy to 5,4 m), czego w decyzji w ogóle nie umotywowano.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących dopuszczenia do udziału w postępowaniu [...] (art. 31 § 1 i 2 k.p.a.) Kolegium podniosło, że z § 8 jej statutu wynika, że sprawuje ona m.in. kontrolę obywatelską instytucji publicznych, a ponadto wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy został uzasadniony interesem społecznym (mieszkańców ul. [...] oraz ul. [...]), którzy wnieśli sprzeciw wobec zabudowy wielorodzinnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. E., reprezentowany przez adwokata R. O., domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając (podobnie jak w odwołaniu) jej wydanie z naruszeniem:

I. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. art. 16 § 1, 156 § 1 pkt 2, 7 i 77 k.p.a. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ:

a) wskazane przepisy u.p.z.p. nie są wystarczająco jednoznaczne, a więc w przypadku ich ewentualnego naruszenia nie można mówić o rażącym charakterze naruszenia;

b) z jednolitej linii orzeczniczej wynika, że rażące naruszenie musi dotyczyć materialnej treści decyzji administracyjnej, natomiast aspekty formalne analizy urbanistycznej mogą być wzięte pod uwagę tylko wtedy, gdy ta analiza w ogóle nie została przeprowadzona; właściwym trybem do kwestionowania ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie było zaskarżenie decyzji administracyjnej w toku instancji.

c) nie wykazano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wywołała rażące skutki ekonomiczne czy gospodarcze; nie wskazano kto konkretnie i w jakiej wysokości poniósł szkodę majątkową, a więc nie wystąpiła jedna z obligatoryjnych przesłanek rażącego naruszenia prawa.

d) Kolegium nie powołało biegłego z zakresu architektury i urbanistyki, który oceniłby prawidłowość sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej,

II. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 i 2, art. 7, art., 77 § 1 k.p.a., ponieważ organ wszczął postępowanie na wniosek [...], która nie legitymuje się celem statutowym oraz interesem społecznym, a więc organ powinien odmówić wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego przytoczył na poparcie swoich zarzutów fragmenty wybranych wyroków sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 22 września 2023r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 i art. 24 § 3 k.p.a., ponieważ członkiem organu wydającego zaskarżoną decyzję był P. S., który wcześniej tj. od dnia 19 maja 2021 r. do dnia 5 października 2022 r. był członkiem Rady [...], która – jak wynika ze statutu - jest bardzo ważnym organem fundacji. Do jej zadań należy bowiem składnie wniosków o powołanie i odwołanie członków zarządu, uchwalanie kierunków i programów działania fundacji, sprawowanie bieżącego nadzoru i kontroli oraz rozpatrywanie rocznych sprawozdań finansowych (zob. § 26 statutu). Skarżący przyznał, że wprawdzie nie istnieje pełna koincydencja czasowa między rozstrzyganiem w sprawie a pełnieniem funkcji w organach [...] (zaskarżona decyzja została wydana w okresie, gdy P. S. już nie był członkiem Rady), to jednak okoliczność, że wcześniej był członkiem organów statutowych [...], a więc uczestnika na prawach strony, wzbudza wątpliwości co do jego bezstronności. W związku z tym, nie powinien on brać udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zasadnie Kolegium uznało, że decyzja z dnia 3 grudnia 2021r. ustalająca warunki zabudowy dla skarżącego została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a więc zachodziła podstawa nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94; z 21 października 2010 r., I OSK 28/10; z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10; z 29 maja 2018 r., I OSK 1611/16).

W rozpatrywanej sprawie Kolegium stwierdziło takie naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust.1 i 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia - granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast gdy chodzi o wyznaczanie cech nowej zabudowy, to w świetle § 6 ust. 1 - Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zaś zgodnie z § 7 ust. 1 – Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. (...) 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Powyższe przepisy regulują tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa i tryb ustalania, czy zasada ta została spełniona.

W ocenie Sądu, Kolegium trafnie stwierdziło, że Prezydent Miasta Lublin wydając sporną decyzję z 3 grudnia 2021r. ustalającą warunki zabudowy dla skarżącego, rażąco naruszył przytoczone przepisy przyjmując, że w sprawie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. Oczywiste naruszenie tej zasady ma miejsce wówczas, gdy zabudowa sąsiedzka już na pierwszy rzut oka jest wyraźnie inna, niż zabudowa planowana. W przypadku planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej taka odmienność ma miejsce wówczas, gdy na działkach sąsiednich nie ma żadnej zabudowy (tereny zielone, rolne, leśne) albo gdy jest zabudowa, ale inna niż mieszkaniowa (np. produkcyjna, przemysłowa) albo gdy jest wprawdzie zabudowa mieszkaniowa, ale jednorodzinna, a nie wielorodzinna (domy, a nie bloki). W tym ostatnim przypadku choć przeznaczenie zabudowy jest takie samo, to jednak pod względem architektonicznym są to całkiem inne obiekty budowlane (domy jednorodzinne i bloki mieszkalne), posiadające różne parametry (m.in. te wskazane w § 6 i § 7 rozporządzenia). Już proste porównanie tych obiektów budowlanych pozwala stwierdzić, że są to całkiem inne budynki. Jest więc możliwe rażące ("widoczne gołym okiem") naruszenie przytoczonych przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia dotyczących zasady dobrego sąsiedztwa.

W każdym wypadku do prawidłowej oceny, czy warunek dobrego sąsiedztwa będzie spełniony w odniesieniu do planowanej zabudowy, kluczowe jest wskazanie działek sąsiednich, które brane są pod uwagę przy określaniu cech i parametrów zabudowy istniejącej. Jest to najistotniejsza okoliczność ustalana w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazanie działek (nieruchomości) następuje – stosownie do przytoczonych przepisów – poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego. Wyznaczenie tego obszaru może nastąpić w sposób rażąco wadliwy, przez co należy rozumieć m.in. sytuacje, gdy obszar ten zostanie wyznaczony znacznie ponad wskazane w przepisie minimalne wymiary (a więc znacznie więcej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem elewacji i znacznie więcej niż 50 m), pomimo tego, że już w mniejszych granicach, zbliżonych do wymiarów ustawowych (minimalnych), sposób zagospodarowania jest tego rodzaju, że możliwe jest określenie dominującego przeznaczenia tego terenu i gdy istnieje zabudowa i można określić jej parametry, a ponadto gdy jednocześnie nie istnieją żadne inne oczywiste i obiektywne racje, które przemawiałyby za rozszerzeniem tego obszaru.

Zasadnie uznało Kolegium, że taka sytuacja miała miejsce przy wydawaniu spornej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Granice obszaru analizowanego zostały znacznie rozszerzone w porównaniu z granicami ustawowymi (minimalnymi), granice objęły cały arkusz mapy, pomimo tego, że możliwe było określenie cech zagospodarowania terenu mieszczącego się w granicach minimalnych, które zresztą naniesiono na mapę w formie okręgu. Z mapy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie, a więc najbliżej działki objętej wnioskiem występują w przeważającym stopniu tereny niezabudowane, nieco dalej znajduje się zabudowa mieszkaniowa, ale jednorodzinna (skupiona w większości jednej części obszaru minimalnego - okręgu) o oczywiście innych parametrach, niż planowana zabudowa wielorodzinna (dwa bloki mieszkalne). Budynki wielorodzinne znajdują się natomiast znacznie (kilkaset metrów) dalej, na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Już na podstawie zabudowy istniejącej w obszarze minimalnym (okręgu) można było więc stwierdzić, jakie cechy i funkcje ona posiada i odnieść te cechy do zabudowy planowanej. Tymczasem organ rozszerzył obszar analizowany bez wskazania, jakie ważne i obiektywne racje za tym przemawiały. Wbrew stanowisku organu, w bliższym sąsiedztwie spornej nieruchomości nie było zróżnicowanej zabudowy. W obszarze minimalnym, wymaganym przepisami rozporządzenia, występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna, a większość działek jest w ogóle niezabudowana.

Trafnie podniosło Kolegium, że rozszerzenia obszaru analizowanego nie uzasadniało też to, że "w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji", na terenie objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr 1111/XLIV/2018 Rady Miasta Lublin z dnia 24 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część I - obszar wschodni rejon ulic: [...] realizowany jest zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Pomijając, że "bliskie sąsiedztwo" wcale nie jest bliskie, ponieważ znajduje się w odległości kilkukrotnie przekraczającej granice minimalnego obszaru analizy, że obszary obydwu inwestycji są dostępne zupełnie z innych dróg publicznych, a powoływanie się w decyzji o warunkach zabudowy na ustalenia wynikające z planu miejscowego stanowi niedopuszczalne "mieszanie" dwóch różnych trybów określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to - zdaniem Sądu - analiza postanowień planu prowadzi do odmiennych wniosków w zakresie kształtu ładu przestrzennego na rozszerzonym obszarze analizowanym. Obszar objęty ustaleniami planu znajduje się bowiem po stronie południowej działki stanowiącej teren spornej inwestycji, w odległości kilkuset metrów. Rzeczywiście, na obszarze objętym planem występują liczne tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MWN), jednak trzeba dostrzec, że tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej są w planie w sposób bardzo wyraźny oddzielone od terenu objętego sporną decyzją o warunkach zabudowy swoistym "buforem" w postaci terenów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN). To wskazywałoby raczej na to, że planiści miejscy, a za nimi prawodawca miejscowy, ład przestrzenny na spornym terenie widzieli raczej jako kontynuację funkcji mieszkaniowej, ale w postaci zabudowy jedno- a nie wielorodzinnej. Wypada przy tym odnotować, że w świetle postanowień obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr 283/VIII/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r.) teren inwestycji znajduje się w strefie zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności. Oczywiście studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) i nie wiąże organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, jednak wiąże organy przygotowujące i uchwalające miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). W związku z tym pomimo braku prawnej mocy wiążącej w tym aspekcie, ustalenia studium muszą być brane pod uwagę w analizie urbanistycznej, jako czynnik faktyczny (a nie prawny) kształtujący ład przestrzenny na danym obszarze.

Trafnie więc wywiodło Kolegium, że w konsekwencji oczywiście wadliwie zakreślonego obszaru analizowanego, wadliwie określono także cechy zabudowy, a ponadto w sposób nieuprawniony wyraźnie odstąpiono od wyliczonych średnich, dopuszczając oczywiście odmienne parametry nowej zabudowy (wskazane przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Wprawdzie w przypadku każdego wskaźnika zabudowy (m.in. wysokości, szerokości elewacji frontowej), rozporządzenie dopuszcza odstępstwa od zasady przyjmowanie średniej dla obszaru analizowanego poprzez wyznaczenie innego wskaźnika, ale tylko wówczas, gdy jest to uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej (§ 5-7 rozporządzenia). Takie wiarygodne i czyniące zadość temu wymogowi uzasadnienie odstępstwa nie mogło mieć miejsca przy wydawaniu spornej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ w sposób oczywiście błędny został wyznaczony obszar analizowany, a więc przyjęte do porównania budynki w ogóle nie były miarodajne do ustalenia średnich parametrów.

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło nieważność spornej decyzji ustalającej warunki zabudowy, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p., jak i przepisów rozporządzenia.

Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Jak wskazano, przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3, § 6 i 7 ust. 4 rozporządzenia mogą być naruszone rażąco pomimo tego, że zawierają pojęcia nieostre (art. 61 ust. 1 pkt 1) i w związku z tym wymagają wiedzy i doświadczenia w ich stosowaniu.

Odnośnie zarzutu, że rażące naruszenie musi dotyczyć materialnej treści decyzji, a nie aspektów formalnych analizy urbanistycznej należy podnieść, że analiza jest szczególnego rodzaju dowodem w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, natomiast to do organu należy ustalenie cech istniejącej zabudowy i ustalenie odpowiednich parametrów nowej zabudowy. W związku z tym to, że formalnie analizę sporządza urbanista, nie zwalnia organu z obowiązku samodzielnego ustalenia cech istniejącego zagospodarowania terenu i cech zabudowy i odzwierciedlenia tych ustaleń w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Ustaleń tych organ dokonuje stosując omawiane przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia, a zatem nie przestrzegając ich norm organ narusza te przepisy. Ma to miejsce m.in. w sytuacji bezkrytycznego powielenia przez organ ustaleń i wyników analizy sporządzonej niezgodnie z wymaganiami przepisów rozporządzenia. W takim przypadku nie można więc mówić jedynie o "formalnych aspektach analizy", gdyż faktycznie chodzi o dokonywanie takiej analizy przez sam organ z zastosowaniem wskazanych przepisów.

Z podobnych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że Kolegium przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie powołało biegłego urbanisty, który oceniłby prawidłowość sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Kolegium działając jako organ wyższego stopnia wobec Prezydenta Miasta Lublin, prowadząc z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności, rozstrzygał sprawę merytorycznie, a więc podobnie jak Prezydent, posiadał uprawnienie (i obowiązek) do samodzielnej oceny spornej analizy urbanistycznej. Taka ocena nie wymagała wiadomości specjalnych, lecz wiedzy i doświadczenia w interpretacji zastosowanych przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia.

Za rozszerzeniem obszaru analizowanego nie mogło też w tym przypadku przemawiać prawo własności inwestora (zasada wolności zagospodarowania terenu- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., na którą powołuje się w rozwinięciu skargi pełnomocnik skarżący). Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że przy ustalaniu warunków zabudowy nie można pomijać prawa własności inwestora, z którego wynika prawo do zagospodarowania jego nieruchomości, w tym przede wszystkim do zabudowy. Niemniej jednak prawo to musi doznawać ograniczeń ze względu na tożsame prawa innych podmiotów. Ustawodawca granicą tych praw ustanowił wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p.) Ład przestrzenny, będący jedną z podstawowych wartości uwzględnianych w procesie kształtowania polityki przestrzennej, oznacza takie "ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" (art. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Ze względu zatem na wymagania ładu przestrzennego wykonywanie prawa własności może podlegać ograniczeniom.

Zdaniem Sądu, nie jest trafny również zarzut braku (negatywnych) skutków społeczno – gospodarczych jakie wywołała sporna decyzja ustalająca warunki zabudowy. Negatywne skutki polegają na tym, że sporna decyzja ukształtowała nowy ład przestrzenny, obcy względem ładu istniejącego na obszarze sąsiednim (prawidłowo ustalonym). Wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej na obszar niezabudowany czy zabudowany w niewielkim tylko stopniu zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zmieniło więc istotnie czynniki wchodzące w skład pojęcia ładu przestrzennego, w tym uwarunkowania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze i środowiskowe (większe zagęszczenie ludności, większy ruch i w związku tym większy hałas). Jest oczywiście różny stopień i zakres oddziaływań wynikających z (przeciętnego) korzystania z domu jednorodzinnego od korzystania z bloku mieszkalnego przez wiele rodzin. Wbrew zarzutom skargi, do stwierdzenia negatywnych skutków społeczno - gospodarczych decyzji, jako przesłanki stwierdzenia jej nieważności, nie było konieczne stwierdzenie zaistnienia szkody majątkowej. Jak wyjaśniono, skutek społeczno-gospodarczy jako cecha rażącego naruszenia prawa to taki skutek, który nie daje się pogodzić z punktu widzenia wymagań praworządności, a taki ma miejsce w sytuacji rażącego naruszenia wymagań ładu przestrzennego.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące wszczęcia postępowania z urzędu na wniosek [...] oraz dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. Naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wtedy, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023r., poz. 259, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). O takim wpływie można byłoby mówić np. w sytuacji, gdyby postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu, który nie spełniał ustawowych przesłanek określonych w art. 31 k.p.a. lub też podmiot ten podejmował w trakcie postępowania istotne dla biegu sprawy czynności procesowe. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte przez Kolegium z urzędu (postanowienie z 31 maja 2022 r.) i nie ma znaczenia to, że inspiracją do tego było pismo Fundacji, gdyż faktycznie Fundacja nie podejmowała istotnych czynności procesowych, a więc nie można uznać, by miała jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od tego, w ocenie Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania formalnego dopuszczenia jej do udziału w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak wskazuje się w orzecznictwie, warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest zgodność celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania, tj. stwierdzenie przez organ administracji, że przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej jest legitymowana tymi postanowieniami statutu, której określają cel działania tej organizacji (por. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., I OSK 150/21). Zdaniem Sądu udział Fundacji w charakterze podmiotu na prawach strony w przedmiotowej sprawie był uzasadniony celem określonym w statucie jako "kontrola obywatelska instytucji publicznych", a ponadto również w celach wyrażonych jako "zwiększenie udziału obywateli w sprawowaniu władzy" czy "zwiększenie przejrzystości i jawności w życiu publicznym". W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę silne kontrowersje i protesty społeczne w społeczności lokalnej jakie wywołała sporna inwestycja przekonujące jest również stanowisko Kolegium, że za dopuszczeniem Fundacji do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Zdaniem Sądu, nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 27 § 1 i art. 24 § 3 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami – przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu jest obowiązany wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności (...), które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności członka organu kolegialnego. Rzeczywiście członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie - P. S. był przez pewien okres członkiem organu [...] tj. [...] (§ 23 Statutu), ale wówczas nie brał udziału w postępowaniu nieważnościowym, ani w wydaniu decyzji. Decyzja wydana przez Kolegium w I instancji w dniu 25 lipca 2022r. została wydana przez inny skład (M. G. J. R. i E. K. – S. ). P. S. brał natomiast udział w wydaniu zaskarżonej decyzji z 29 marca 2023r., ale w tym czasie nie był już członkiem organu [...]. Poza formalnym uczestnictwem [...] w organie [...] przez pewien okres, pełnomocnik skarżącego nie wskazał żadnych innych okoliczności, które wskazywałyby na stronniczość tego członka Kolegium przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Poza tym wątpliwe jest, czy wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy również podmiotów na prawach strony, a więc nie stron, a do takich należą organizacje społeczne, w tym fundacje. Organizacje biorące udział w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a. na prawach strony nie działają we własnym imieniu, lecz w interesie społecznym (publicznym). W konsekwencji nie sposób przyjąć, że członek organu takiej organizacji działa we własnym interesie, odmiennym od interesu (społecznego) samej organizacji. Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organizacja społeczna faktycznie domaga się wszczęcia postępowania przez organ z urzędu i taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wątpliwe jest zatem, czy można mówić o konflikcie interesów organizacji społecznej (działające w interesie społecznym) i członka organu, który przecież także zobowiązany jest przy orzekaniu do wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.