Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 46/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
article: par. 33 ust. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2019 1) uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga Spółki A (dalej: "strona", "Spółka" lub "skarżąca") dotyczy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: "organ I instancji") z "[...]" w sprawie przyznania Spółce płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2019 w łącznej wysokości 102.642,20 zł i nałożenia sankcji w łącznej wysokości 77.206,80 zł oraz umorzenia postępowania w sprawie przyznania tej płatności w części dotyczącej powierzchni 0,70 ha wycofanej w dniu 15 lipca 2019 r.

Z przekazanych Sądowi akt sprawy oraz treści decyzji wynika, że wnioskiem z 29 maja 2019 r. Spółka zwróciła się do organu I instancji o przyznanie ww. płatności na rok 2019 z tytułu realizacji: Wariantu 4.5. Półnaturalne łąki świeże, Wariantu 4.6.2. Torfowiska – wymogi obowiązkowe i uzupełniające, Wariantu 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki, Wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne oraz Wariantu 5.5. Półnaturalne łąki świeże na wskazanych we wniosku działkach (w tym działce rolnej A1 usytułowanej na dz. ew. nr "[...]") o łącznej powierzchni 117,79 ha.

W dniu 15 lipca 2019 r. Spółka złożyła zmianę do ww. wniosku, tj. wycofała z płatności w ramach Wariantu 4.6.2. Torfowiska – wymogi obowiązkowe i uzupełniające powierzchnię 0,70 ha (z działki rolnej "[...]").

W dniu 5 czerwca 2020 r. została przeprowadzona kontrola administracyjna, w trakcie której stwierdzono, że zmniejszyła się wielkość obszaru, do którego Spółka ubiegała się o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach Wariantu 4.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające.

Decyzją z "[...]" organ I instancji umorzył postępowania w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2019 w części dotyczącej powierzchni 0,70 ha wycofanej w dniu 15 lipca 2019 r. oraz przyznał Spółce płatność w łącznej wysokości 102.642,20 zł i nałożył sankcję za lata 2015-2018 w łącznej wysokości 77.206,80 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że umorzył postępowanie w części dotyczącej wycofanej powierzchni 0,70 ha na podstawie art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) z uwagi na wycofanie ww. powierzchni. Odnośnie zaś do pozostałej części rozstrzygnięcia podał, że pomniejszenie płatności, o którą ubiega się Spółka, jest konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości polegających na zmniejszeniu się wielkości obszaru, do którego Spółka ubiegała się o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach Wariantu 4.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające. Wskazał przy tym, że wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji. Podkreślił bowiem, że program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach, a wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego jest oceniane w okresie całego 5 - letniego okresu zobowiązania. Dodał, że Spółka w dniu 15 marca 2015 r. podjęła zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne w ramach Wariantu 4.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające, a jego ramy zostały określone decyzją przyznającą płatności za pierwszy rok okresu zobowiązaniowego i obejmowały obszar 70 ha; w toku niniejszego postępowania stwierdzono natomiast zmniejszenie wielkości tego obszaru o 0,70 ha.

W odwołaniu Spółka oceniła, że nałożone sankcje są rażąco wysokie i niepotrzebne. Zauważyła, że jako przyczynę obniżenia płatności i nałożenia sankcji podawany jest powód zmniejszenia trwałych użytków zielonych (dalej: "TUZ"), podczas gdy przyczyną wycofania części gruntów z płatności była utrata użytkowania tych gruntów, które są dzierżawione, nie zaś przekształcenie tej powierzchni w inny grunt np. orny.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podając w uzasadnieniu, że warunki do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019 zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatycznego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 ze zm. dalej: "rozporządzenie RŚK" lub "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne"). Podkreślił, że istotą działania rolno-środowiskowo-klimatycznego jest promowanie praktyk rolniczych przyczyniających się do ochrony gleb, wód, klimatu, cennych siedlisk przyrodniczych i zagrożonych gatunków ptaków, zagrożonych zasobów genetycznych roślin uprawnych i zwierząt gospodarskich, a także ochrony różnorodności krajobrazu. Wskazał, że działanie stwarza zachętę finansową dla rolników lub zarządców, którzy dobrowolnie zdecydują się na prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z ustalonymi w nim zasadami, a płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne stanowią rekompensatę utraconych dochodów i dodatkowo poniesionych kosztów. Dodał, że przestrzeganie przez beneficjenta warunków oraz wymogów udziału w działaniu i pakiecie/wariancie takie jak np. minimalna powierzchnia gospodarstwa, minimalna powierzchnia działki rolnej, posiadanie numeru indentyfikacyjnego producenta, jest sprawdzane w ramach prowadzonych corocznie przez ARiMR kontroli zarówno administracyjnej, jak i kontroli na miejscu u beneficjenta.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyczyną zastosowania sankcji w postaci zmniejszenia kwoty płatności było stwierdzenie nieprzestrzegania przez Spółkę wymogów w zakresie Wariantu 4.6.2. Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające. Wskazał bowiem, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 oraz pkt 3 rozporządzenia RŚK, rolnik nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych oraz zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje przyrody, określone w planie działalności rolnośrodowiskowej. Za najważniejszą w tej sprawie uznał jednak regulacje zawartą w § 6 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w świetle którego, wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji, z wyjątkiem (pod pewnymi warunkami) Wariantu 2.1., 6.1 i 6.2. Przytoczył także brzmienie § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK, w świetle którego jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%.

Zdaniem Dyrektora ARiMR w 2018 r. Spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni TUZ i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ wycofała obszar 0,70 ha (dz. ew. nr "[...]") z powierzchni podjętego w 2015 r. zobowiązania w ramach Wariantu 4.6.2. Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające, co potwierdza zmiana złożona przez Spółkę do wniosku z dnia 15 lipca 2019 r. Organ odwoławczy ocenił także, że stwierdzenie tej okoliczności skutkuje nałożeniem na Spółkę sankcji za lata 2015-2018 w łącznej kwocie 77.206,80 zł. Wyjaśnił bowiem, że zgodnie z § 34a rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 33 ust. 1-9b oraz 9d-13 stosuje się odpowiednio.

Odnosząc się do wyjaśnień Spółki zawartych w odwołaniu, Dyrektor ARiMR zauważył, że w trakcie prowadzonego postępowania Spółka nie poinformowała organu I instancji o utracie podstaw do użytkowania gruntu wycofanego z działki ew. nr "[...]". Przyjął, że organy prowadzące niniejsze postępowanie nie są uprawnione, aby rozpatrywać sprawę w sposób merytoryczny wykraczając poza granice zakreślone przez Spółkę we wniosku ani też nie są uprawnione do jego modyfikowania. Wywiódł, że organy te nie mają możliwości, aby rozpatrzyć sprawę w taki sposób, który jest odmienny od deklaracji producenta, jasno wyrażonej we wniosku. Uznał, że wobec sformalizowania postępowania w sprawach dotyczących płatności, a w tym oświadczeń woli wnioskodawcy składanych na formularzu, wnioskodawca ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niepełnych lub nieprawdziwych oraz za złożenie wymaganych oświadczeń.

Jednocześnie Dyrektor ARiMR nie stwierdził wystąpienia przesłanek do uwolnienia Spółki od odpowiedzialności za opisane powyżej nieprawidłowości, o których mowa w art. 15 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 oraz Dz. Urz. UE L z 2016 r., nr 225, s. 41, dalej: "rozporządzenie nr 640/2014").

W skardze do tutejszego Sądu zarzucono naruszenie przepisów rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, dowodów oraz zgłoszonych żądań. Zarzucono także błąd w ustaleniach fatycznych mający wpływ na wynik sprawy polegający na uznaniu, że doszło do przekształcenia trwałych użytków zielonych, nie zaś do zmniejszenia obszaru zobowiązania. W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi Spółka wywiodła, że zmniejszenie obszaru zobowiązania nie jest przekształceniem, o którym mowa w § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK, gdyż przekształcenie polega na zmianie sposobu użytkowania np. przekształcenie trwałych użytków zielonych na grunt orny. Zauważyła, że w zaskarżonej decyzji nie ma potwierdzonego faktu przekształcenia TUZ, a jedynie potwierdzenie zmniejszenia wielkości obszaru zobowiązania. Oceniła, że okoliczność ta ma ogromne znaczenie w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma informacji o przypadkach, w których rolnik zmniejszył wielkość obszaru zobowiązania, o którym mowa w § 34 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia. Przyjęła, że zmniejszenie obszaru zobowiązania podlega innym przepisom ww. rozporządzenia krajowego, jak i przepisom rozporządzenia unijnego m.in. art. 47 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r., które określa brak konieczności zwrotu uzyskanych dotacji w przypadku utraty posiadania gruntów podlegających zobowiązaniu m.in. rolno-środowiskowo-klimatycznemu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W pismach procesowych z 15 lutego 2021 r. Spółka wniosła natomiast o przeprowadzenie w sprawie rozprawy. Wskazała bowiem, że wobec stanowiska organu odwoławczego o przekształceniu w gospodarstwie trwałych użytków zielonych na powierzchni 0,70 ha zamierza przedstawić dowód w postaci ekspertyzy wykonanej przez eksperta przyrodniczego na okoliczność niedojścia do przekształcenia trwałych użytków zielonych na spornej powierzchni. Oceniła ponadto, że miała prawo do wycofania części wniosku zgodnie z art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, s. 69 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 809/2014"). Wywiodła, że w świetle § 34 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, gdy rolnik zmniejszył wielkość obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie w ramach danego pakietu lub wariantu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2-6. Zauważyła, że postępowanie w sprawie przyznania płatności do wycofanej powierzchni 0,70 ha zostało umorzone na podstawie art. 105 § 2 k.p.a.

W ocenie Spółki, Dyrektor ARiMR, pomimo przytoczenia treści § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK i dokonania na podstawie tego przepisu zmniejszenia płatności, nie przedstawił dowodów, że któraś z wymienionych w tym przepisie sytuacji zaistniała, a w tym, że trwały użytek zielony na wycofanej powierzchni został zniszczony. Spółka przyjęła, że skoro uznano za prawidłową zmianę wniosku (w której dokonano zmniejszenia powierzchni o 0,70 ha), to przedmiotem dalszego postępowania organu powinna być powierzchnia gospodarstwa Spółki zgłoszona we wniosku w 2019 r. wynosząca po skorygowaniu 117,09 ha. Zauważyła przy tym, że rozporządzenie RŚK nie nakłada na beneficjentów obowiązku informowania organu o przeniesieniu posiadania gruntu, jak to ma miejsce w przypadku elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.

Skonstatowała, że okoliczność prawidłowego zmniejszenia w 2019 r. o 0,70 ha zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego nie musi świadczyć o przekształceniu występujących wcześniej trwałych użytków zielonych. Przyjęła, że w razie potrzeby okoliczność ta mogła być zweryfikowana przez organ na podstawie ogólnodostępnych zdjęć satelitarnych. Dodała, że działka, której część gruntu wycofano ze zobowiązania, położona jest w centrum "[...]" Parku Narodowego, w środku rozległego kompleksu torfowisk. Za nieracjonalne uznała więc ewentualne działanie beneficjenta polegające na zaoraniu tego gruntu w środku największych bagien w Polsce, przy okazji narażając się na dotkliwe sankcje. Końcowo Spółka wskazała, że organy, pomimo prowadzenia postępowania przez prawie 11 miesięcy, nie zwracały się do Spółki o złożenie jakichkolwiek wyjaśnień i wydały decyzje z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs[4] ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powyższego przepisu sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, co zostało poprzedzone poinformowaniem stron postępowania o możliwości składania, do dnia wyznaczonego posiedzenia niejawnego, pism procesowych w sprawie.

Sąd uznał skargę za zasadną z uwagi na naruszenie § 33 ust.6 rozporządzenia RŚK poprzez błędną wykładnię tego przepisu, prowadząca do jego niezasadnego zastosowania, bez oparcia w zebranym materiale dowodowym. Przepis powyższy mówi, że "jeżeli rolnik (...) przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi (...) w wysokości zmniejszonej o 20%.

Podstawą do zastosowania sankcji na podstawie przytoczonego przepisu jest więc albo przekształcenie przez rolnika TUZ, albo niezachowanie elementów krajobrazu rolniczego. Wobec tego w rozpatrywanej sprawie do zastosowania sankcji wymagane było udowodnienie przez organ jednej z dwóch ww. okoliczności, co z kolei wymagało od organu przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie.

Z akt sprawy nie wynika, aby z inicjatywy organu doszło do przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów na wyżej wskazane okoliczności. Wynika to zapewne z błędnego przekonania organu odwoławczego o braku kompetencji do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co organ ten utożsamia z wyjściem poza granice wniosku o płatność (zaskarżona decyzja str. 15).

Na podstawie art.10 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.) w zakresie właściwości Agencji decyzje administracyjne wydaje Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych. Ustawa powyższa przewiduje szczególne zasady prowadzenia postępowań administracyjnych w tym zakresie, co wynika z art.10a. W ust.1 tego artykułu przyjęto, że jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Przy czym w ust. 6 zastrzeżono, że przepisu powyższego (art. 10a ust. 1) nie stosuje się do postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego oraz dotyczących wspierania rozwoju obszarów wiejskich. W tym zakresie przyjęte zostały odrębne zasady.

Zgodnie z art.27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 217 z późn. zm., dalej: "ustawa PROW"):

1. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

2. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe przepisy modyfikują zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu administracyjnego. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. Zdaniem Sądu przesunięcie ciężaru dowodzenia w kierunku strony postępowania nie zwalnia organu całkowicie z obowiązku przeprowadzenia czynności dowodowych niezbędnych do wyjaśnia istotnych okoliczności sprawy. Pamiętać należy, że pomimo wykluczenia stosowania art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a. organ zobowiązany jest stosować zawartą w art.27 ust.1 pkt 1 ustawy PROW zasadę praworządności. Zdaniem Sądu, stojąc na straży tej zasady, organ nie powinien wydać rozstrzygnięcia w takiej postaci, jaką przyjęła zaskarżona decyzja. Bowiem treść akt sprawy wskazuje, że nie było prowadzone postępowanie dowodowe w kwestii tego, czy doszło do przekształcenia TUZ lub do niezachowania elementów krajobrazu rolniczego tj. w celu zbadania przesłanek z § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK.

Stanowisko organu oparte zostało na dowolnym uznaniu (str. 13 zaskarżonej decyzji), że "skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ wycofał obszar 0,70 ha (działka ewidencyjna nr "[...]") z powierzchni przyjętego w 2015 r. zobowiązania (...), co potwierdza zmiana złożona do Wniosku z dnia 15 lipca 2091 r.". Z akt sprawy wynika, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu złożenia wniosku o płatność, czyli 29 maja 2019 r. Kolejnym dokumentem znajdującym się w aktach jest wniosek skarżącego – zmiana wniosku o płatność z 15 lipca 2019 r., a następnie w aktach znajdują się bliżej nieokreślone kopie wydruków szkiców w terenie z legendą (K-42) oraz pismo z 2 marca 2020 r. informujące skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, z uwagi na prowadzone postępowanie w zakresie ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku o płatność (K-5). Na podstawie tych dokumentów w dniu 12 czerwca 2020 r. wydana została decyzja organu I instancji.

Zatem postępowanie dowodowe w rozpatrywanej sprawie w ogóle nie było prowadzone, w szczególności nie pozyskano żadnego dowodu dotyczącego możliwości zastosowania sankcji z § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK.

Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie płatności, toczącym się z wniosku rolnika, organ ma ograniczony obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co wynika z przytoczonych przepisów ustawy PROW. Uznanie jednak, tak jak uczynił to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że organ w sprawach tego rodzaju jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych, gdyż dowody dostarcza jedynie strona postępowania, byłoby sprzeczne z ww. zasadą praworządności zawartą w art.27 ust.1 pkt 1 ustawy PROW (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2018 r. I GSK 740/18, Baza CBOSA).

Prawdą jest, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem o płatność polega przede wszystkim na badaniu wniosku pod kątem spełnienia przez rolnika wymagań i wymogów dotyczących płatności, a zatem ocenie organu podlega materiał dowodowy dostarczony przez stronę postepowania. Niemniej jednak, skoro strona postępowania de facto wycofała częściowo wniosek (zmieniła go poprzez zmniejszenie części powierzchni) powołując się w trakcie postępowania na utratę podstaw do użytkowania działki, to, analizując zasadność nałożenia z sankcji § 33 ust.6 rozporządzenia RŚK, organy powinny wyjaśnić tę kwestię, zwracając się do strony o przedłożenie dowodów wskazujących na podnoszoną przez nią utratę prawa do działki, a także sprawdzić, czy doszło do przekształcenia TUZ lub do niezachowania na działce elementów krajobrazu rolniczego. Zgromadzone dowody należało ocenić w odniesieniu do treści § 33 ust.6 rozporządzenia RŚK. Stwierdzenie wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w tym przepisie otwiera drogę do zastosowania 20% sankcji. Natomiast ich brak wyklucza zastosowanie sankcji na tej podstawie prawnej.

Z decyzji organu odwoławczego wynika, że po zmianie wniosku o płatność odbyła się kontrola administracyjna, chociaż w aktach sprawy nie ma na to potwierdzenia. To, że powierzchnia działek zadeklarowanych do płatności jest mniejsza niż w pierwotnie złożonym wniosku, nie zostało stwierdzone przez organ, lecz wynika ze złożonej przez skarżącego zmiany wniosku. Na przekształcenie TUZ nie ma żadnych dowodów.

Powtórzyć należy, że z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW wynika, że organ stoi na straży praworządności, zaś z ust. 2 tego artykułu wynika, że ciężar dowodzenia spoczywa na tym, kto z danego faktu wywodzi skutki prawne. W omawianym przypadku jest to organ, który powinien udowodnić przesłanki zastosowania sankcji. Wbrew temu, co podniesiono w zaskarżonej decyzji, organ jak najbardziej zobowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jej granice wyznacza treść wniosku. Jeżeli sprawa dotyczy przyznania płatności, to jej granice wynikają z wniosku o płatność oraz z przepisów dotyczących przyznania płatności. Jeżeli organ zamierza zastosować sankcje, to wykracza poza granice wniosku o płatność i stosuje nie tylko przepisy warunkujące przyznanie płatności, ale także przepisy dotyczące sankcji. W takich granicach organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe.

Z uwagi na braki w materiale dowodowym w powyższym zakresie przedwcześnie uznano w zaskarżonej decyzji, że należało zastosować wobec skarżącego sankcje na podstawie wyżej przytoczonego § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK. Aby zastosować ten przepis mówiący o zmniejszeniu i zwrocie płatności, organ powinien szczegółowo ustalić wszystkie istotne okoliczności mogące stanowić potwierdzenie wskazanych w przepisie przesłanek zastosowania sankcji. Należy przy tym zauważyć, że brzmienie ww. przepisu w ogóle nie wskazuje na to, aby miał zastosowanie w razie zmiany wniosku o płatność. Przepis mówi o przekształceniu TUZ albo o niezachowaniu przez rolnika elementów krajobrazu rolniczego. Z treści decyzji wynika, że organ nawiązuje do drugiej przesłanki, niemniej jednak nie wiadomo, na czym opiera przekonanie, że wycofanie działki z płatności jest równoznaczne z ww. niezachowaniem elementów krajobrazu rolniczego. W ocenie Sądu istotą omawianego rozwiązania prawnego jest sankcjonowanie takich sytuacji, w których doszło do faktycznych zmian gruntu zgłoszonego do płatności, takich, wskutek których grunt utracił pewne istotne walory. Do takiego stwierdzenia wymagane byłoby, przykładowo, przeprowadzenie oględzin lub innego dowodu pozwalającego na stwierdzenie, czy grunt został zachowany w wymaganym czy też nie, a co najmniej wyjaśnienie tej okoliczności ze stroną postępowania. Organ wydaje się przyjmować, że fakt wycofania gruntu z płatności sam w sobie wskazuje na niezachowanie elementów krajobrazu rolniczego. Jest to stanowisko błędne, gdyż w przepisie nie mówi się o zachowaniu powierzchni lecz o zachowaniu pewnych cech gruntu. Zatem wycofanie gruntu z płatności nie oznacza, że grunt stracił cechy (elementy krajobrazu rolniczego). W tej sytuacji należy uznać, że organ błędnie zinterpretował ww. przepis, a następnie niezasadnie go zastosował, nakładając sankcję bez uzyskania dowodów na poparcie zajętego stanowiska.

W ocenie Sądu organy obu instancji przeprowadziły niewystarczające postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek z § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK, bowiem zabrakło w sprawie materiału dowodowego, który potwierdziłby zasadność zastosowania sankcji. W rezultacie doszło do naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy PROW.

Rozpatrując sprawę ponownie należy wyjaśnić, czy wycofanie z płatności części gruntów jest równoznaczne z niezachowaniem elementów krajobrazu rolniczego gruntów, a następnie przeprowadzić postępowanie dowodowe w granicach wyznaczonych nie tylko treścią wniosku i jego zmiany, ale także przepisami prawa materialnego znajdującymi zastosowanie w sprawie.

Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 – 3 rozporządzenia nr 809/2014 "wniosek o przyznanie pomocy, wniosek o wsparcie, wniosek o płatność lub inną deklarację można w dowolnym momencie całkowicie lub częściowo wycofać na piśmie. Właściwy organ rejestruje takie wycofanie. Jeżeli państwo członkowskie korzysta z możliwości przewidzianych w art. 21 ust. 3, wówczas może ono przewidzieć, iż zgłoszenie do skomputeryzowanej bazy danych zwierząt faktu, że zwierzę opuściło gospodarstwo, może zastępować pisemne wycofanie wniosku (ust.1). Jeśli właściwy organ poinformował już beneficjenta o jakichkolwiek przypadkach niezgodności w dokumentach, o których mowa w ust. 1, lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub jeśli ta kontrola ujawni jakiekolwiek przypadki niezgodności, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części tych dokumentów, których dotyczy niezgodność (ust.2). Wycofanie zgodnie z ust. 1 stawia beneficjentów w sytuacji, w jakiej znajdowali się przed złożeniem odnośnych dokumentów lub ich części (ust.3)". Organ odwoławczy przepisy powyższe przytoczył, lecz nie dokonał ich wykładni i nie zawarł wyczerpującego wyjaśnienia, z którego wynikałoby, dlaczego nie mają one zastosowania do sytuacji skarżącej. Dlatego ponownie rozpatrując sprawę należy dokonać wykładni tego przepisu i odnieść go do stanu faktycznego sprawy.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.200 ppsa.