Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 164/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
658
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3c, art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 40e
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: § 1
journal: Dz.U. 2004 nr 37 poz 333
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SAB/Lu 57/14 w sprawie ze skargi J. L. na bezczynność Starosty Biłgorajskiego w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SAB/Lu 57/14 oddalił skargę J. L. na bezczynność Starosty Biłgorajskiego w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 20 czerwca 2014 r. J. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty Biłgorajskiego w uzasadnieniu wskazując, że organ wbrew ustawowemu obowiązkowi nie wydał decyzji określającej wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji oraz materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

J. L. wskazał, że organ wystawił we wrześniu 2010 r. faktury, na podstawie których wydano tytuły wykonawcze i bezpodstawnie wdrożono postępowanie egzekucyjne.

W jego ocenie obowiązek rozstrzygnięcia w formie decyzji o opłatach za czynności geodezyjne i kartograficzne wynikał z obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych. Brak takiej decyzji spowodował, że skarżącego pozbawiono "instrumentów obrony jakie gwarantuje k.p.a." w sytuacji, kiedy faktury stanowiące podstawę toczącej się egzekucji wystawiono bezprawnie z wyrządzeniem skarżącemu szkody. Obowiązek uiszczania opłat na rzecz organów prowadzących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny wynika aktualnie z art. 40 ust. 3 c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (opłaty te w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym).

W odpowiedzi na skargę Starosta Biłgorajski wniósł o jej oddalenie argumentując, że w dniu 13 września 2010 r. Starostwo Powiatowe w Biłgoraju wystawiło faktury za udostępnienie danych geodezyjno – kartograficznych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333). Udostępnienie danych nastąpiło w związku ze zgłoszeniami na wykonanie prac geodezyjnych. Skarżącego wzywano do złożenia dokumentacji z wykonanych robót lub wyjaśnienia przyczyn opóźnienia. Skarżący nie odbierał korespondencji i nie poinformował o odstąpieniu od wykonania robót. Po dwukrotnym wezwaniu do zapłaty faktur i braku uregulowania należności w wyznaczonym terminie, w dniu 12 września 2012 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne, które nadal toczy się. Organ podniósł, że skarżący dopiero w dniu 20 czerwca 2013 r. zwrócił się o wycofanie tytułów wykonawczych przedstawiając zwolnienia lekarskie z lat 2012 i 2013, a następnie w dniu 22 listopada 2013 r. wystąpił o skorygowanie faktur z zastosowaniem współczynnika 0,3 zgodnie z powołanym rozporządzeniem, zawiadamiając jednocześnie o rezygnacji z wykonania prac geodezyjnych. Kolejny wniosek o skorygowanie faktur zawarto w piśmie dnia 8 stycznia 2014 r. W ówczesnym stanie faktycznym i prawnym zgodnie z art. 40 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisami powyższego rozporządzenia prawidłowo naliczono opłaty i wystawiono faktury. Wydanie decyzji nie było wymagane. Tym samym nie można mówić o bezczynności organu bowiem wniosek o udostępnienie dokumentacji został zrealizowany w terminie (usługę wykonano) i zgodnie z prawem naliczono opłaty, co udokumentowano fakturami, a stanowisko organu zostało potwierdzone w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] maja 2014 r. którym nie uwzględniono zażalenia skarżącego na bezczynność Starosty Biłgorajskiego i nie wyznaczono dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że Starosta Biłgorajski nie miał obowiązku ustalenia opłat w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie umowy z dnia 28 grudnia 2009 r. nr [...] skarżący zobowiązał się bowiem do wykonania określonych robót geodezyjnych i w dniu 2 lutego 2010 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Biłgoraju) dokonał zgłoszenia tych robót. Skarżącemu udostępniono z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej niezbędne dane i informacje z zasobu. Ustalono opłaty za czynności związane z udostępnieniem danych w drodze faktur wystawionych przez Starostwo Powiatowe w Biłgoraju w dniu 13 września 2010 r. Wystawiono je na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37 poz. 333). Rozporządzenie to wydane na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, ze zm.) określało wysokość opłat za: 1) czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które są określone zostało w załączniku nr 1 do rozporządzenia; 2) czynności związane z uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, które określono w załączniku nr 2 do rozporządzenia; 3) czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, które określono w załączniku nr 3 do rozporządzenia; 4) udzielanie informacji, które określono w załączniku nr 4 do rozporządzenia; 5) wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, które określono w załączniku nr 5 do rozporządzenia.

W ocenie Sądu w świetle opublikowanego w dniu 11 lipca 2013 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12, przepis upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne) dotyczący określenia opłat za czynności "związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów operatu ewidencyjnego", jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz przepis ten utracił moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, tj. z dniem 12 lipca 2014 r. W wyniku powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dniem 12 lipca 2014 r. utraciło moc obowiązującą wspomniane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. Zgodnie z art. 40 ust. 3b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (w wersji obowiązującej do dnia 7 czerwca 2010 r.) wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (...), a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego było odpłatne. Przepis ten uchylono z dniem 7 czerwca 2010 r. na mocy ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 76, poz. 489) i jednocześnie dodano przepis art. 40 ust. 3c zgodnie, z którym wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Przepis art. 40 ust. 3c obowiązywał do dnia 12 lipca 2014 r. Uchylono go na mocy art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897). Po tej nowelizacji ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca nadal utrzymał zasadę odpłatności związaną z udostępnianiem informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, o czym świadczy treść aktualnie obowiązującego art. 40a ust. 1 określającego, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 40e ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że Starosta Biłgorajski nie pozostaje w bezczynności. Sprawę opłat organ załatwił poprzez wystawienie faktur zobowiązujących skarżącego do zapłaty należności z tytułu naliczonych opłat. Starosta podjął w tej sprawie czynności materialno – techniczne, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. związane z ustaleniem opłat, skoro wystawił faktury i wezwał następnie skarżącego do ich uregulowania (wezwanie do zapłaty faktur z dnia 13 września 2010 r.) oraz wysłał skarżącemu upomnienie z dnia 20 października 2010 r. wydane na podstawie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wzywające do uregulowania należności wykazanych w tym wezwaniu (kwot należności głównych łącznie z odsetkami). Zdaniem Sądu zasada odpłatności wynikająca z art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ma zastosowanie w przypadku wykonania czynności dotyczących udostępniania informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Zasada odpłatności dotyczy podmiotów, które posiadają uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji kartografii. Z akt sprawy wynika, że skarżący podjął się wykonania określonych prac geodezyjnych (polegających na wykonaniu map dla celów projektowych). Skarżący jako wykonawca prac geodezyjnych zadeklarował, że prace te zakończy do dnia 30 maja 2010 r. Termin ten nie został dotrzymany przez skarżącego, dlatego wezwano go dwukrotnie (pismami z dnia 1 i 29 lipca 2010 r.) do złożenia dokumentacji lub wyjaśnienia przyczyn opóźnienia. Wobec niepodejmowania korespondencji przez skarżącego organ wystawił 37 faktur w dniu 13 września 2010 r. i wobec ich niezapłacenia wystosował upomnienie z dnia 20 października 2010 r., a następnie w piśmie z dnia 16 listopada 2010 r. wystąpił z ostatecznym wezwaniem do zapłaty. To, że w dniu 12 września 2012 r. organ przesłał tytuły wykonawcze do Urzędu Skarbowego w Radomiu nie oznacza, że sprawa ustalenia opłat nie została jeszcze zakończona i rzeczą organu było orzec o opłatach w drodze decyzji administracyjnej. Celem postępowania egzekucyjnego było wyegzekwowanie już ustalonych należności przysługujących Starostwu Powiatowemu w Biłgoraju. Okoliczność, że Starosta Biłgorajski odpowiedział w piśmie z dnia 4 lipca 2013 r. na wystąpienie skarżącego z dnia 20 czerwca 2013 r. o "wycofanie tytułów wykonawczych" oraz strony prowadziły później wymianę korespondencji na temat możliwości skorygowania należności i obniżenia jej – z zastosowaniem współczynnika 0,3 zgodnie z ww. rozporządzeniem – oraz w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego (lub jego zawieszenia) z uwagi na możliwość wyrządzenia skarżącemu szkody (na co wskazywał skarżący w piśmie z dnia 1 kwietnia 2014 r.), nie świadczy, że organ pozostawał w bezczynności polegającej na tym, że organ nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie należności z tytułu opłat. W tym miejscu należy wyjaśnić, że z dniem 31 grudnia 2010 r. na mocy art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241) zlikwidowano fundusze celowe, o których mowa w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 90 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) środki pieniężne zlikwidowanych funduszy celowych stały się dochodami budżetów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Zmieniono również z dniem 1 stycznia 2011 r. treść art. 41 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w wyniku czego w miejsce dotychczasowego funduszu utworzono Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym będący państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Również na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, z dniem 1 stycznia 2011 r. dodano art. 41b w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych (...) są dochodami budżetu powiatu. Oznacza to, że z dniem 1 stycznia 2011 r. ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne podzieliła wpływy związane z udostępnianiem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na wpływy stanowiące przychody Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (w odniesieniu do zasobu centralnego – prowadzonego przez Głównego Geodetę Kraju), na dochody własne budżetów samorządów województw (w odniesieniu do zasobów wojewódzkich – prowadzonych przez marszałków województw) i na dochody własne budżetów powiatów albo miast na prawach powiatów (w odniesieniu do zasobów powiatowych – prowadzonych przez starostów oraz prezydentów miast na prawach powiatu). Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w art. 60 pkt 1 - 8 wymienia rodzaje należności budżetowych definiowanych jako środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym będące dochodami budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W przepisie art. 61 ustawa o finansach publicznych wskazuje organy pierwszej instancji właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, oraz organy odwoławcze. Z kolei w przepisie art. 67 ustawa o finansach publicznych przewiduje, że do spraw dotyczących należności wymienionych w art. 60 nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a do egzekucji należności – przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Przepis art. 61 tej ustawy określa właściwość organów do wydania decyzji i organów odwoławczych. Zgodnie z art. 61 ust.3 pkt 4, organem odwoławczym od decyzji starosty są samorządowe kolegia odwoławcze.

W odpowiedzi na podnoszoną w skardze kwestię sposobu załatwienia sprawy ustalania opłat w drodze decyzji administracyjnej bądź w drodze czynności materialno – technicznej, wskazano że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa odmienne nurty, co skarżący podnosi na tle konkretnych orzeczeń. Wątpliwości powstałe na tle unormowań wynikających z ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, usuwa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 1/14 (publ. LEX nr 1475306), która wyjaśnia jednoznacznie, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej.

W tych okolicznościach Starosta Biłgorajski nie był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy opłat w drodze decyzji administracyjnej, skoro sprawa ta już została załatwiona przed dniem 1 stycznia 2011 r.

Ubocznie podniesiono, że obowiązku wydania decyzji w sprawie opłat nie przewiduje również aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1183). Takiego obowiązku organ nie miał również w świetle przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493).

Zdaniem Sądu niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Nie ma też podstaw do uznania, że organ przewlekle prowadził sprawę ustalenia opłat. W świetle powyższych rozważań nie wystąpiły więc przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W zdaniu drugim powyższy przepis określa, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. L., zarzucając:

naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie § 1 pkt 1 – 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333) poprzez jego zastosowanie mimo jego uznania za niezgodne z Konstytucją i uchylenia z dniem 12 lipca 2014 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca wydanym w sprawie K 30/12 w ten sposób, iż pozbawiono skarżącego prawa nie tylko do uzyskania decyzji administracyjnej w swojej sprawie ale dozwala się – orzeczeniem Sądu na dowolne ustalenie opłat na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne w ten sposób, iż miało to wpływ na wynik sprawy;

naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie § 1 pkt 1 pkt 9.8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333) poprzez uznanie, że organ – Starosta Biłgorajski nie był bezczynny mimo, iż nałożył na skarżącego opłaty w pełnej wysokości mimo jego wyraźnego oświadczenia o rezygnacji z wykonania zgłoszonej pracy gdzie wówczas wysokość opłaty ustala się według stawek obowiązujących w dniu powiadomienia ośrodka dokumentacji o rezygnacji, stosując współczynnik 0,3; pobranie opłaty następuje w dniu zawiadomienia o rezygnacji z wykonania zgłoszonej pracy w ten sposób, że miało to wpływ na wynik sprawy;

naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie art. 3, art. 113 oraz art. 141 § 4 tejże ustawy w zbiegu normatywnym z art. 47 Karty Praw Podstawowych przez nie tylko zamknięcie rozprawy mimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, ale poprzez uczynienie materialną podstawą wyroku – wskazaną w pisemnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia – art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ze skutkami odmiennymi jednak niż w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 w sytuacji gdy w tejże uchwale wskazano, iż o ustaleniu wysokości opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego rozstrzyga Starosta w drodze decyzji administracyjnej w ten sposób, że pozbawiło to skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego w rozumieniu art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz miało i ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Starosta Biłgorajski wobec treści wniosku skarżącego o skorygowanie opłat do współczynnika 0,3 wobec rezygnacji z prac wniesionego niewątpliwie po 1 stycznia 2011 r. w ogóle nie odniósł się ani nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o zastosowanie współczynnika 0,3 o jakim mowa w pkt 9.8 zał. nr 1 uchylonego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w ten sposób, że ma to wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie podkreślić, że Sąd I instancji oddalając skargę na bezczynność Starosty Biłgorajskiego, w uzasadnieniu wyroku w sposób prawidłowy i jasny przedstawił jak kształtował się począwszy od 2010r. (bowiem 13 września 2010r. wystawione zostały faktury w sprawie opłat) do chwili aktualnej, stan prawny dotyczący ustalania opłat za udostępnianie danych, informacji oraz materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, szczególną uwagę zwracając na formę prawną w jakiej następowało ustalenie opłat w tym okresie czasu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji rozważania prawne są prawidłowe i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni się z nimi zgadza.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach tj naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. Mianowicie wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie § 1.Pkt.1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, poprzez jego zastosowanie mimo jego uznania za niezgodne z Konstytucją i uchylenie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2013 w sprawie K 30/12. Zarzut ten jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowy. Przede wszystkim podkreślić należy, że Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu nie stosował tego przepisu, ani innego przepisu materialnoprawnego, a tylko badał, czy zarzut bezczynności organu polegający na nie wydaniu decyzji w odniesieniu do okoliczności faktycznych mających miejsce w 2010r. jest zasadany. Natomiast powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł w pkt 1 o niezgodności z Konstytucją RP art.40 ust.5 pkt 1 lit.b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który to przepis zawierał delegację ustawową dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia w sprawie określenia wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaś w pkt 2 postanowił, że przepis ten traci moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dz.U. R.P. Wyrok został ogłoszony w Dz.U. z 11 lipca 2013r. Dz.U. 2013.805, tym samym art.40 ust.5 pkt 1 lit.b utracił moc z dniem 12 lipca 2014r., a w konsekwencji wydane na podstawie tego przepisu ustawowego rozporządzenie z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, utraciło swą moc dopiero z dniem 12 lipca 2014r., mając tym samym zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed tą datą.

Niezasadny jest również drugi zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj § 1 pkt 1-5 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegający na uznaniu, że organ nie był bezczynny mimo, że nałożył na skarżącego opłaty w pełnej wysokości mimo oświadczenia o rezygnacji z wykonania zgłoszonej pracy. Tak jak już wskazywano przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na bezczynność organu w niewydaniu decyzji w sprawie opłat, a nie kontrola czynności organu z 13 września 2010r. ustalających wysokość opłat. Z uwagi na inny przedmiot sprawy Sąd nie tylko nie stosował powołanego przepisu, ale nie mógł również kontrolować, czy organ ustalając opłaty we wrześniu 2010r. prawidłowo go zastosował.

W zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania wskazano na art.3, art.113 oraz art.141 § 4 p.p.s.a., art. 47 Karty Praw Podstawowych, oraz art.67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, ze skutkami odmiennymi niż w powołanej uchwale NSA w składzie 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. I OPS 1/14. Zarzuty te są niezasadne, przede wszystkim uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art.141 § 4 p.p.s.a, jak podkreślano we wstępie w uzasadnieniu wyroku Sąd I prawidłowo przedstawił stan faktyczny sprawy jak również w sposób prawidłowy przedstawił zmiany stanu prawnego dotyczące formy prawnej w jakiej następowało ustalenie opłat za czynności związane z udostępnieniem i prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji nie pozostaje w sprzeczności z uchwałą NSA z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. I OPS 1/14, której treść jest następująca "Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej." Z przedmiotowej uchwały jednoznacznie wynika, że ustalanie wysokości opłat geodezyjnych w formie decyzji wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych miało miejsce po wejściu w życie tej ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 2011, a nie od 1 stycznia 2010r., takie też stanowisko prezentuje Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na str.7. Tym samym powyższa ustawa nie mogła stanowić podstawy prawnej wydania decyzji w sprawie opłat geodezyjnych, których obowiązek uregulowania powstał w 2010r., a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Należy jeszcze zaznaczyć, że z dniem 12 lipca 2014r. weszła w życie ustawa z dnia 6 czerwca 2014r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2014. 879, nowelizacja ta była spowodowana powoływanym wcześniej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013r. sygn.akt K 30/12), która między innymi wprowadziła nowy sposób ustalania opłat za czynności geodezyjne. Mianowicie zgodnie z art.40e ustawy wysokość należnej opłaty jest ustalana i utrwalana w Dokumencie Obliczenia Opłaty, dopiero w przypadku sporu – zgodnie z art.40f ustawy – właściwy organ służby geologicznej wydaje decyzję. Ten sposób ustalania opłat ma zastosowanie od dnia 12 lipca 2014r. Tym samym do ustalenia opłat za czynności geodezyjne, których obowiązek uiszczenia powstał przed dniem 1 stycznia 2011r., brak było podstawy prawnej do wydania decyzji, opłaty te były ustalane w formie czynności materialno-technicznej, np. poprzez wystawienie faktur, które w orzecznictwie sądów administracyjnych kwalifikowane były jako czynności z art.3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tym samym istniała możliwość wniesienia skargi na taką czynność. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.3, art.113 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz art.47 Karty Praw Podstawowych jest niezasadny. Podkreślić jeszcze raz należy, że do 31 grudnia 2010r. brak było podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłat za czynności geodezyjne, stąd też organ ustając te opłaty 13 września 2010r., nie mógł ustalić ich w formie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie pozostawał i nie pozostaje bezczynny w wydaniu decyzji.

W takich okolicznościach prawnych, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.