Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 247/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 945
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Biur Porad Obywatelskich [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 382/21 w sprawie ze skargi A.P. na bezczynność Związku Biur Porad Obywatelskich [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Związku Biur Porad Obywatelskich [...] na rzecz A.P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 382/21, zobowiązał Związek Biur Porad Obywatelskich [...] do rozpoznania wniosku A.P. z dnia 3 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Związku Biur Porad Obywatelskich [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

A.P. pismem z dnia 3 stycznia 2020 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, wystąpił do Związku Biur Porad Obywatelskich [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez:

1. przesłanie kserokopii (lub skanu w formacie pdf) testu, o którym mowa w § 10 ust. 2 Regulaminu prowadzenia szkoleń i wydawania zaświadczeń (dalej: "Regulamin"), przeprowadzonego w dniu 29 grudnia 2019 r. w K. w ramach egzaminu na zakończenie kursu podstawowego,

2. przesłanie kserokopii (lub skanu w formacie pdf) ogłoszenia wyników egzaminu, o którym mowa w § 11 ust. 5 Regulaminu.

W odpowiedzi na wniosek, Związek w piśmie z dnia 13 stycznia 2020 r., odmówił udzielenia skarżącemu żądanej informacji, wskazując, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej – nie dysponuje majątkiem publicznym i nie realizuje zadań publicznych. W szczególności Związek nie realizuje zadania publicznego poprzez organizację szkoleń oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 945; dalej: "n.p.p."), a także przeprowadzając egzamin, o którym mowa w § 5 Regulaminu. Związek podniósł, iż wydatki na szkolenia oraz egzamin pokrywane są w całości ze środków pochodzących z opłat wnoszonych przez uczestników szkolenia oraz osoby podchodzące do egzaminu. Zatem koszty przeprowadzenia zarówno szkolenia, jak i egzaminu nie obciążają Skarbu Państwa. Związek zaakcentował, iż nawet od podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie można żądać udostępnienia każdej informacji, która jest w ich posiadaniu. Prawo do informacji publicznej obejmuje bowiem swym zakresem jedynie informacje posiadające przymiot publiczności, a takiego waloru nie mają szkolenia z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz egzamin, o którym mowa w § 5 Regulaminu.

Pismem z dnia 14 lutego 2020 r. A.P. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Związku w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej,.

W odpowiedzi na skargę Związek wniósł o oddalenie skargi oraz zwrot kosztów postępowania.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem WSA w Warszawie w sprawie spór między stronami dotyczył tak kwestii podmiotowej, jak i przedmiotowej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.").

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym podmioty te muszą być w posiadaniu żądanej informacji. Takim właśnie podmiotem jest Związek bowiem zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej stanowi zadanie publiczne. Stosownie bowiem do treści art. 8 ust. 1 n.p.p. zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. W myśl art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze n.p.p. powiat powierza prowadzenie połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową". Z kolei według art. 19 ust. 1 n.p.p. zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest finansowane z budżetu państwa z części będącej w dyspozycji wojewodów przez udzielanie dotacji celowej powiatom.

Z informacji zawartej w KRS wynika, że przedmiotem odpłatnej, jak i nieodpłatnej działalności statutowej Związku, jako organizacji pożytku publicznego, jest działalność konsultacyjna i doradcza dla placówek poradnictwa obywatelskiego; inicjowanie oraz koordynacja działalności placówek; tworzenie i dbałość o utrzymanie standardów działań tych placówek. Celem działania Związku jest (m.in.) rozwijanie i propagowanie inicjatyw, postaw i działań na rzecz ochrony i realizacji praw obywatelskich oraz zwiększanie wiedzy na ten temat poprzez działalność oświatową i edukacyjną. W tym kontekście odnotować wypada, iż w dniu 12 kwietnia 2021 r. Związek został wpisany do Rejestru Instytucji Szkoleniowych pod numerem ewidencyjnym [...]. Natomiast z treści art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1057 ze zm.; dalej: "d.p.p."), wnioskować należy, że organizacjami pozarządowymi są niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia. Do działalności pożytku publicznego – wedle art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b d.p.p. – zalicza się działalność społecznie użyteczną, prowadzoną przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych, obejmującej zadania w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa.

W świetle powyższych rozważań należało uznać Związek za podmiot zobowiązany na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej. Do takiej konkluzji prowadzi także brzmienie przepisów art. 4b i art. 4c d.p.p. przewidujących, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje na zasadach, o których mowa w u.d.i.p., zaś w zakresie nieuregulowanym w d.p.p. do udostępniania informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p.

Również przedmiot wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2020 r. należy zakwalifikować jako informację publiczną. Skarżący domagał się udostępnienia – w formie kserokopii lub skanu w formacie pdf – testu, o którym mowa w § 10 ust. 2 Regulaminu, przeprowadzonego w dniu 29 grudnia 2019 r. w K. w ramach egzaminu na zakończenie kursu podstawowego, a także ogłoszenia wyników egzaminu, o którym mowa w § 11 ust. 5 Regulaminu. Zgodnie z § 10 ust. 2 Regulaminu (obowiązującego m.in. w latach 2019-2020) pierwsza część egzaminu jest testowa i obejmuje rozwiązanie testu składającego się z zestawu pytań zawierających po cztery propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Zdający może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź zdający uzyskuje 1 punkt. Wybór odpowiedzi polega na zakreśleniu na karcie odpowiedzi jednej z czterech propozycji odpowiedzi (A albo B, albo C, albo D). Zmiana zakreślonej odpowiedzi jest niedozwolona. Z kolei według § 11 ust. 5 Regulaminu, po przeprowadzeniu egzaminu komisja egzaminacyjna ustala wynik zdającego w drodze ogłoszenia. Kopię ogłoszenia komisja egzaminacyjna przekazuje Związkowi w terminie 3 dni od dnia sporządzenia.

Zatem Związek jako podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego (vide art. 11b ust. 2 w związku z art. 11a ust. 2 n.p.p.), dokonuje też oceny wiedzy i umiejętności kandydatów na doradców w ww. zakresie. Odbywa się to w formie dwuczęściowego egzaminu, gdzie część pierwszą stanowi test. Wniosek skarżącego z dnia 3 stycznia 2020 r., dotyczący testu, który odbył się w dniu 29 grudnia 2019 r. w K., a także ogłoszenia jego wyników, odnosi się do działalności Związku unormowanej w art. 11a ust. 1 zdanie drugie n.p.p. Stosownie do treści tego przepisu, szkolenie kończy się oceną wiedzy i umiejętności z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Po zakończeniu szkolenia podmiot prowadzący szkolenie wydaje zaświadczenie potwierdzające ukończenie szkolenia osobom, które ukończyły je z oceną pozytywną. W konsekwencji informacje objęte wnioskiem skarżącego posiadają przymiot informacji publicznej. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1187/18,w którym NSA stwierdził, że umowy zawarte przez organizację pozarządową z osobami fizycznymi na realizację nieodpłatnego pośrednictwa prawnego jako zadania publicznego, stanowią informację publiczną.

W toku procedowania wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej Związek dopuścił się bezczynności, co czyni zasadnym zobowiązanie go do załatwienia wniosku. WSA w Warszawie uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia, albowiem stanowisko Związku wynikało z błędnej interpretacji przepisów, a nie ze złej woli.

W dniu 15 grudnia 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Związek Biur Porad Obywatelskich, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I oraz III i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie punktu I oraz III i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 32-38 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, art. 75- 75j, 77a-79a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, art. 74-76 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie i art. 64-87 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych poprzez ich niewłaściwe w sprawie zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przepisy te, na zasadzie analogii, znajdują zastosowanie również do sprawdzenia wiedzy i umiejętności, o którym mowa w art. 11a ust. 1 n.p.p. w skutek czego WSA uznał, iż pytania egzaminacyjne, umowy zawarte przez Związek z trenerami, wyniki oceny wiedzy i umiejętności oraz dane osób posiadających zaświadczenie stanowi informację publiczną i jako takie powinny być albo publikowane albo udostępniane, w sytuacji gdy na gruncie n.p.p. ustawodawca w sposób odmienny uregulował kwestie szkoleń i oraz formy sprawdzenia wiedzy i umiejętności, w porównaniu do zasad przeprowadzania państwowych egzaminów zawodowych, do których stosuje się ustawę o dostępie do informacji publicznej, co można przypuszczać było zabiegiem celowym, w konsekwencji czego Związek nie ma ustawowego obowiązku posiadania Biuletynu Informacji Publicznej oraz udostępniania przygotowanych testów i wyników w formie informacji publicznej, zwłaszcza, iż stosowanie analogii w prawie administracyjnym jest niedopuszczalne;

2. art. 11b ust. 1-7 n.p.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż użyty przez ustawodawcę zwrot "podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego" nadaje takiemu podmiotowi (w tym przypadku Związkowi) charakter podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. z uwagi na przesłankę "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów", i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 w powiązaniu z art. 11b ust. 1-7 n.p.p., polegające na niewłaściwym uznaniu, iż Związek jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, w sytuacji gdy Związek nie wykonuje zadań publicznych, nie dysponuje majątkiem publicznym, ani nie jest osobą, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów;

3. art. 8 ust. 1 n.p.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż użyte w przepisie wyrażenie "zadanie publiczne" nie odnosi się wyłącznie do prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa prawnego, a odnosi się również do prowadzenia szkoleń na doradcę obywatelskiego, co w konsekwencji skutkowało błędnym zastosowaniem przez WSA w Warszawie tego przepisu w niniejszej sprawie, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia pojęcia zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, o których mowa w art. 11 ust. 7 zdanie drugie n.p.p., są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej realizowanymi przez powiat, użytego w tym przepisie prowadzi do wniosku, że odnosi się on wyłącznie do prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego i nie ma nic wspólnego z prowadzeniem szkoleń na doradcę obywatelskiego, co w konsekwencji pozwala przyjąć, iż nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż Związek w ogóle takich punktów nie prowadzi, a jest jedynie organizacją szkolącą;

4. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż Związek jest organem administracji publicznej zobowiązanym do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej, gdy tymczasem przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania w sprawie, a dla dopełnienia formalności związane z udostępnieniem informacji wystarczyło terminowo poinformować wnioskodawcę pismem, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, co też Związek uczynił w odpowiednim terminie 14 dni;

5. art. 19 ust. 1 n.p.p. polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu w ten sposób, iż sąd w stanie faktycznym dotyczącym szkoleń z zakresu poradnictwa obywatelskiego zastosował normę dotyczącą finansowania zadania polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej;

6. art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) d.p.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż norma zawarta w tym przepisie odnosi się do działalności pożytku publicznego prowadzonego przez Związek, gdy tymczasem Związek takiej działalności nie prowadzi;

7. art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 2-5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię użytych w powołanych przepisach pojęciach "informacja publiczna" "zadanie publiczne" i w konsekwencji zastosowanie tych przepisów do stanu faktycznego będącego przedmiotem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, gdy tymczasem dokonanie przez sąd prawidłowej wykładni wskazanych pojęć powinno skutkować przyjęciem, iż te terminy nie odnoszą się do pojęć "szkolenie" oraz "kurs doszkalający", o których mowa w art. 11a ust. 2 n.p.p. ani do "podmiotu uprawnionego do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego", o którym mowa w art. 11a ust. 2 n.p.p., w skutek czego należałoby przyjąć, iż przepisy o dostępie do informacji publicznej nie powinny znaleźć zastosowania do Związku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg. norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na podstawie wskazanej w art.174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego zarzucono WSA w Warszawie obrazę szeregu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej i innych aktów prawnych. Jednakże zarzuty te, oscylują faktycznie wokół uznania, że skarżący kasacyjnie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że informacje, których dotyczył wniosek z dnia 3 stycznia 2021 r. – stanowi informację publiczną. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zatem określenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zarzuty te są niezasadne.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Polski Prawodawca chciał zatem, aby uprawnienie do społecznej kontroli funkcjonowania Państwa podążało zawsze tam, gdzie nie tylko podmioty bezwzględnie utożsamiane z Państwem, takie jak organy administracji publicznej, wykonują zadania publiczne. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że użyty w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 Konstytucji RP terminu "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 851/10 oraz z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1484/16). Tak więc warunkiem powstania po stronie niepaństwowego podmiotu obowiązku udzielenia informacji jest realizacja na podstawie statutu lub ustawy zadania, o których mówi art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie należy uznać, jak zasadnie na to wskazał Sąd pierwszej instancji, że Związek jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podnieść bowiem należy, że w uzasadnieniu do ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej podniesiono, że "celem niniejszego projektu jest zbudowanie systemu charakteryzującego się możliwie największą uniwersalnością, zarówno w zakresie dostępu do niego obywateli, jak i zakresu spraw, w których obywatel będzie mógł uzyskać nieodpłatnie pomoc prawną. Projektowany system z samego założenia nie ma więc być elementem pomocy społecznej (aczkolwiek będzie wykorzystywał wybrane konstrukcje prawne funkcjonujące w systemie pomocy społecznej), lecz stanowić zinstytucjonalizowane narzędzie państwa umożliwiające obywatelom uzyskanie pomocy prawnej na wysokim poziomie merytorycznym, niezależnie od ich sytuacji majątkowej i faktycznej. Projektowany system nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnej informacji prawnej nie narusza istniejących rozwiązań dotyczących poradnictwa prawnego. Przyjęte w obowiązujących ustawach rozwiązania będą funkcjonowały nadal jako regulacje szczególne wobec projektowanej ustawy. Poradnictwo prawne będzie mogło nadal służyć jako jeden z instrumentów polityki społecznej państwa realizowanej przez instytucje państwowe lub organizacje pozarządowe na potrzeby wykonywania innych zadań" (Uzasadnienie do projektu ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej. Druk Sejmowy nr 3338. Sejm VII kadencji, tekst za LEX). Rozwiązanie przyjęte w n.p.p stanowi zatem instrument publicznego systemu pomocy społecznej, ponieważ ze względu na rozwój współczesnego, nowoczesnego społeczeństwa problem dostępu do porady prawnej jest niewątpliwe jedną z potrzeb uznanych społecznie za ważne oraz stanowi ważny element zabezpieczenia konstytucyjnego prawa do sądu (por. D.E. Lach, Nieodpłatna pomoc prawna jako element zabezpieczenia społecznego, RPEiS z. 3 rok 2016, s. 31). Nadto w art. 8 ust. 1 n.p.p. statuowano wprost, że zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Tak więc podmiot realizujący zadania z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej realizuje zlecone zadania publiczne.

Zadania z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej ustawodawca podzielił na dwie grupy: udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz systemowe szkolenie doradców udzielających porad prawnych. Zgodnie z art. 11 ust. 3a n.p.p. nieodpłatne poradnictwo obywatelskie może świadczyć osoba, która spełnia trzy wymogi formalne, tj. 1) posiada wykształcenie wyższe; 2) korzysta z pełni praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych; 3) nie była karana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe oraz jeden wymóg materialny odnoszący się do posiadanych umiejętności, a więc ukończyła z oceną pozytywną szkolenie z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego, zwane dalej "szkoleniem", albo posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające posiadanie wiedzy i umiejętności w tym zakresie wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego. Wymóg materialny, a więc ukończenie odpowiedniego szkolenia jest bardzo ważny, ponieważ ma on gwarantować osobom korzystającym z porad udzielanych przez doradców, że otrzymają profesjonalną pomoc prawną. Stąd ustawodawca reglamentuje tego rodzaju szkolenia. Wedle bowiem art. 11b ust 1 n.p.p. szkolenie oraz kurs doszkalający może prowadzić podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego. Zgodnie z art. 11b ust. 3 n.p.p. uznanie za podmiot uprawniony do prowadzenia szkoleń lub kursów doszkalających następuje w drodze decyzji administracyjnej Ministra Sprawiedliwości. Uznać zatem należy, że wobec tego, że działalność polegająca na prowadzeniu szkoleń lub kursów dokształcających dla doradców, o których mowa w art. 11 ust. 3a n.p.p. jako element sytemu udzielenia nieodpłatnych porad prawnych będącego częścią publicznego zabezpieczenia społecznego – stanowi wykonywanie zadań publicznych, o których mowa w art 4 ust. 1 u.d.i.p. Tak więc Związek, który na podstawie decyzji Ministra Sprawiedliwości, z dnia 9 sierpnia 2018 r., nr [...], został uprawniony do prowadzenia szkoleń i kursów doszkalających, o których mowa w art. 11a ust. 2 n.p.p. – należy uznać, że jest on podmiotem, który wykonuje zadania publiczne stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Podnieść też należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej. Przypomnieć bowiem należy, że wedle brzmienia art. 11a ust. 1 n.p.p. szkolenie kończy się oceną wiedzy i umiejętności z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Natomiast po zakończeniu szkolenia podmiot prowadzący szkolenie wydaje zaświadczenie potwierdzające ukończenie szkolenia osobom, które ukończyły je z oceną pozytywną. Oznacza to, że warunkiem dopuszczenia do udzielenia porad prawnych jako doradca jest weryfikacja zdobytych podczas szkolenia umiejętności. Ustawodawca uznał zatem, że wykonywanie zadania publicznego, określonego w art. 11a ust. 1 n.p.p. obejmuje nie tylko samo szkolenie, ale i sposób sprawdzenia nabytych wiedzy i umiejętności. Oznacza to, że informacje, o które wnioskował skarżący stanowią informację publiczną, ponieważ dzięki nim można określić w jaki sposób Związek wykonuje zadanie publiczne w postaci weryfikacji umiejętności uczestników szkolenia, którzy potem tworzą ważny element funkcjonowania systemu nieodpłatnej pomocy prawnej.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.