Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 101/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. .5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2023 r. nr SKO.4111/667/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 101/24

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi G.R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 22 listopada 2023 r. nr SKO.4111/667/2023 dotycząca odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Wójt Gminy [....] decyzją z 5 lipca 2023 r. nr GOPS.5212.13.2023 odmówił przyznania G.R. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności synem P.R., urodzonym [...] 1987 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że niepełnosprawność syna nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak niepóźnej niż do ukończenia 25 roku życia, o czym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.).

W odwołaniu od powyżej decyzji G.R. zakwestionowała argumentację, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazała, iż jej syn P. wymaga z jej strony stałej opieki i z tego powodu nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia. Dom w którym mieszka wraz z synem jest jedynie częściowo przystosowany do jego potrzeb. Ponieważ syn porusza się na wózku inwalidzkim, nie ma dostępu do kotłowni i kuchni, co ostatecznie zmusza go do egzystencji w jednym pokoju. Syn pracuje na 0,8 etatu w pobliskim Zakładzie Aktywności Zawodowej. Porusza się sam samochodem, jednak jej pomoc jest konieczna w zimie do jego odśnieżana, drogi do auta i wyjazdu z posesji.

SKO opisaną na wstępie decyzją z 22 listopada 2023 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 u.ś.r. -utrzymało w mocy decyzję Wójta z 5 lipca 2023 r.

Wskazało, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowią przepisy u.ś.r. Jej art. 17 ust. 1 określa przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz krąg osób uprawnionych do jego pobierania. Zgodnie z ust. 1b tego artykułu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia, lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wyrokiem z 21 października 2014 r. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust.1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji w postaci utraty mocy obowiązującej całego zakwestionowanego aktu normatywnego ani jego jednostki redakcyjnej (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), a jedynie wywodzonej z danego przepisu określonej normy prawnej. Oznacza to, że wyrok TK zrodził konieczność takiej wykładni przepisów u.ś.r., aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku.

W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji oparł swą decyzję na przesłance negatywnej (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. Przeszkody w tym zakresie nie stanowi bowiem moment powstania niepełnosprawności u syna odwołującej.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Kolegium, decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy z uwagi na brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez odwołującą zatrudnienia a sprawowaną przez nią nad synem opieką.

Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia ze względu na stan zdrowia członka rodziny. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu art. 17 ust. 1 ustawy była bowiem pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc, które przez tę okoliczność znajdują się w sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. O rezygnacji tej - wyrażającej się także w świadomym niepodejmowaniu zatrudnienia - może być mowa jedynie wówczas, gdy osoba rezygnację taką deklarująca jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia.

U.ś.r. nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści jej art. 17 ust. 1 wynika, że musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. O istnieniu związku przyczynowo -skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń.

Z ustalonego w sposób dokładny i wyczerpujący przez organ I instancji - zaakceptowanego przez Kolegium - stanu faktycznego wynika, że sprawowana przez odwołującą opieka nad synem, z uwagi na czas wykonywania czynności wspomagających syna w jego codziennym funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki o jakiej mowa we wskazanym art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Syn wnioskodawczyni (36 lat) jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Jest osobą poruszającą się na wózku inwalidzkim wskutek wypadku któremu uległ. Pracuje zawodowo w Zakładzie Aktywności Zawodowej, posiada prawo jazdy i samochód osobowy przystosowany do jego potrzeb. Dom w którym wraz z matką mieszka również jest przystosowany do jego potrzeb. Jest on zatem w stanie samodzielnie pojechać do sklepu, przychodni, czy przyjaciół. Wymaga częściowej pomocy przy sprzątaniu, praniu odzieży, pościeli, gotowaniu i podawaniu posiłków, prasowaniu, zmianie pościeli i opatrunków oraz podawaniu leków. Niekiedy potrzebuje asysty swojej matki w załatwianiu niektórych spraw urzędowych i podczas wizyt u lekarzy. Samodzielnie porusza się po mieszkaniu, korzysta z toalety, spożywa wcześniej przygotowane posiłki i ubiera się. Ze względu na swoją niepełnosprawność niewątpliwe wymaga wsparcia osób bliskich, jednakże zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej nad nim przez matkę nie jest na tyle angażujący, aby wykluczał możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zakres świadczonej przez nią opieki obejmuje raczej udzielanie synowi pomocy i wsparcia, gdyż jego niepełnosprawność jedynie utrudnia, lecz nie uniemożliwia mu samodzielnego funkcjonowania. Odwołująca nie wykonuje przy synu czynności pielęgnacyjnych wymagających ciągłej jej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Sprawowana przez nią opieka ma charakter pomocy przy czynnościach dnia codziennego. Sama konieczność wykonywania czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takie czynności jak robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, podawanie leków, pomoc przy zmianie opatrunków, pranie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, realizowanie recept, regulowanie opłat związanych z utrzymaniem domu czy też załatwianie spraw urzędowych należą do codziennych czynności wykonywanych w każdej rodzinie i nie muszą być wykonywane w sposób ciągły. Wszystkie wymienione czynności opiekuńcze odwołująca może świadczyć albo przed pójściem do pracy lub po powrocie do domu. Są to wprawdzie czynności codzienne, ale jednak takie, które nie pochłaniają całego dnia i nie skutkują obowiązkiem notorycznego czuwania nad podopiecznym. Tym samym czynności jakie odwołująca wykonuje wobec swojego syna potwierdzają, że nie sprawuje nad nim stałej i długotrwałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję Kolegium z 22 listopada 2023 r. G.R. podała, że opiekuje się synem od 2008 r., kiedy to uległ wypadkowi. Przez długi okres udawało jej się łączyć opiekę nad synem z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Niestety przez stale pogarszający się stan zdrowia syna i przybywającą ilość obowiązków które musi przy nim spełniać, zmuszona była do rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa. Sytuacja zdrowotna syna uniemożliwia jej również podjęcie innego zatrudnienia, nawet w częściowym wymiarze czasu, co bardzo negatywnie wpływa na domowy budżet.

Jej syn jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i porusza się na wózku inwalidzkim. Komisja lekarska wydająca orzeczenie o znacznym stopniu jego niepełnosprawności zaznaczyła w nim, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Cały dzień skarżącej, a częściowo również noc, zdeterminowane są zajęciami związanymi z synem. W związku z jego chorobą i jej powikłaniami syn wymaga pomocy od rana, tj. przy wstaniu z łóżka, ubraniu i przeniesieniu się na wózek. Skarżąca wykonuje synowi liczne opatrunki, gdyż na skutek ciągłego siedzenia i braku czucia nabawił się licznych sączących się i zakażonych odleżyn oraz przetoki w okolicy pośladków, a nie jest sam w stanie opatrzyć tych miejsc (potwierdzają to kserokopie kart informacyjnych z leczenia szpitalnego). Opatrunki te musi zmieniać kilka razy dziennie. Pomaga również synowi w porannej toalecie, która z powodu nietrzymania przez niego moczu i stolca często zajmuje sporo czasu.

Do dalszych obowiązków związanych z opieką nad synem dochodzi przygotowywanie mu posiłków, ich podawanie oraz mycie naczyń. Dom przystosowany jest jedynie częściowo do poruszania się na wózku, przez co syn nie ma dostępu do kuchni znajdującej się na piętrze. Skarżąca zajmuje się również ścieleniem łóżka za syna i częstymi zmianami pościeli, które przy sączących ranach są niezbędne. Syn nie jest w stanie również samodzielnie prać czy prasować swoich ubrań oraz sprzątać, które to obowiązki również musi za niego sprawować. Syn nie ma także dostępu do kotłowni znajdującej się w piwnicy, dlatego również ona musi zajmować się wszystkimi czynnościami związanymi z obsługą pieca węglowego.

Syn posiada samochód, jednak skarżąca musi pomagać mu przy wsiadaniu do niego oraz wkładaniu i wyciąganiu wózka z bagażnika. W sezonie zimowym musi również zadbać o odśnieżenie podjazdu i samochodu, bo bez tych czynności syn nie wyjechałby z domu. Wyręcza syna z prozaicznie prostych czynności związanych z eksploatacją samochodu (dolewanie płynu do spryskiwaczy, uzupełnianie oleju, dobijanie ciśnienia w oponach) których jako osoba na wózku inwalidzkim nie jest w stanie wykonać. Uprzednio syn jeździł do Zakładu Aktywności Zawodowej gdzie był zatrudniony na części etatu, jednak w związku ze złym stanem zdrowia obecnie jest na zwolnieniu chorobowym, a w nieodległej perspektywie, tj. po przekroczeniu dozwolonej liczy dni zwolnienia chorobowego, będzie zmuszony do rezygnacji z zatrudnienia.

W związku z chorobą syn zmuszony jest odbywać liczne wizyty u lekarzy, czy to rodzinnego czy specjalisty [...]. Jego stan zdrowia wymusza obecność, opiekę i asystę skarżącej w tego typu wizytach. Skarżąca załatwia także sprawy związane ze środkami higienicznymi, które są synowi niezbędne, tj. pampersy, worki i cewniki do zbiórki moczu i liczne środki opatrunkowe. Zajmuje się organizacją recept i zleceń, jak również wybieraniem tych produktów z aptek.

Zakup środków higienicznych pochłania dużą część naszego budżetu domowego i jest dodatkowym obciążeniem. Pomaga również synowi w załatwianiu jego spraw administracyjnych, gdyż często z błahego powodu jakim jest brak miejsca parkingowego przystosowanego dla osoby na wózku, nie jest w stanie samodzielnie ich załatwić.

Syn leczy się również z powodu nawracających [....], zatem obecność przy nim i udzielane mu przez nią wsparcie psychiczne i emocjonalne odgrywa bardzo ważną rolę w łagodzeniu objawów chorobowych.

W ocenie skarżącej, stanowisko Kolegium, że sprawowana przez nią opieka ma charakter "pomocy przy czynnościach dnia codziennego" oraz że "nie wykonuje przy synu czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych" jest mocno nieprawdziwe i krzywdzące. Zadania które zmuszona jest pełnić przy synu z pewnością nie są rutynowymi obowiązkami. Nie bez znaczenia jest też fakt, że decyzję swoją Kolegium opierało na ustaleniach GOPS, które wyraźnie zaznaczyło w swoim uzasadnieniu, że opieka nad synem jest stała.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO w Rzeszowie z 22 listopada 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [....] z 5 lipca 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności synem.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach wyżej opisanych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że z uwagi na datę orzekania przez Sąd w przedmiotowej sprawie, w związku ze zmianą od 1 stycznia 2024 r. przepisów u.ś.r. regulujących przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego (w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, Dz.U. poz. 1429 ze zm.), ocena legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dokonywana jest wg stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wydawania.

Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym /a więc w u.ś.r./, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, a co do zasady - stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 2a tego artykułu - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Decydująca dla oceny spełnienia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem data wystąpienia z wnioskiem o to świadczenie, o ile miało to miejsce przed 31 grudnia 2023 r. (w rozpoznawanej sprawie nastąpiło to 2 czerwca 2023 r.).

1. Trafnie wskazało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wbrew uznaniu organu I instancji, art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić przesłanki odmownego załatwienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrażone w powyższym zakresie stanowisko Kolegium odzwierciedla utrwaloną już i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i aprobuje. Została ona wypracowana na kanwie wyroku TK z 21 października 2014 r. K 38/13, którym TK orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa które pozostają zgodne z Konstytucją RP - przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.

Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W rezultacie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mimo zatem, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został uchylony lub zmieniony i nadal zachowuje dotychczasowe brzmienie, powoływanie się na literalne brzmienie tego przepisu jako przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – jak uczynił to organ I instancji - nie znajduje uzasadnienia.

W tej sytuacji - mimo wskazanego wyroku TK oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP na mocy którego orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne – organ I instancji w sposób prawnie niedopuszczalny wywiódł z literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. przeszkodę do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy wg orzeczenia z 8 czerwca 2018 r. o zaliczeniu jej syna do znacznego stopnia niepełnosprawności, niepełnosprawność ta istnieje u niego od 7 lipca 2008 r., a nie powstała w okresach wskazanych w tym przepisie.

2. Niezależnie od prawidłowości stanowiska organu odwoławczego w kwestii wyżej opisanej, Sąd nie podziela argumentacji wynikającej z wydanej przez niego decyzji co do uznania, że w sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią nad synem opieką.

Same w sobie za trafne Sąd uznaje teoretyczne wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO co do wymogów jakim powinna odpowiadać opieka nad osobą niepełnosprawną oraz co do sposobu w jaki powinna być sprawowana przez ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Niewątpliwie świadczenie to, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny czynią to w takim zakresie i rozmiarze (wynikającym ze znacznego stopnia niepełnosprawności osoby którą się opiekują), że opieka ta nie pozwala im na podjęcie zatrudnienia lub wymusza rezygnację z niego. W u.ś.r. brak jest definicji "sprawowania opieki", niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. można wywieść, że opieka, aby uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być stała (w sensie trwałości) lub długoterminowa (w sensie rozciągłości w czasie), a jej zakres wyznacza stan zdrowia i potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z posiadania konkretnych schorzeń (w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, co wymaga ustalenia, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez opiekuna pozostawał w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2022 r. I OSK 1472/21). Wyklucza to automatyzm w przyjęciu, że każdy zajmujący się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności sprawuje opiekę uniemożliwiającą zatrudnienie lub wymuszającą rezygnację z niego, a także że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do uznania istnienia takiego związku i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalanie tego związku nie może jednakże również prowadzić do podważania stanu zdrowia i treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, skoro na konieczność jej sprawowania wskazał uprawniony do wydania takiego orzeczenia organ.

W tym znaczeniu, mimo że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę a nawet nie utożsamia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 3 marca 2022 r. II SA/Ol 128/22 - LEX nr 3322407 i WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r. II SA/Gl 497/21 - LEX nr 3197566), to opieka ta lub pomoc musi być na tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach bezpiecznych i odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy). Ocena spełnienia warunku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej powinna się więc odbywać przede wszystkim w odniesieniu do stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej i jej potrzeb, a intensywność i zakres opieki nad taką osobą musi obiektywnie wykluczać podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszać go do rezygnacji z niego). O tym więc, czy istnieje adekwatny związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką decyduje zakres wymaganych czynności i konieczny na to czas, wykluczający aktywność zarobkową i zawodową opiekuna. Jest to wystarczająca przesłanka żeby uznać, że opiekun nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - oparta na braku uznania przez organ II instancji spełnienia tego warunku - jawi się jeżeli w ogóle nie jako nieuzasadniona, to co najmniej przedwczesna i podjęta bez należytego rozważenia wszystkich kluczowych aspektów sprawowania przez nią tej opieki.

SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywiodło, że syn wnioskodawczyni w dużym stopniu jest niezależny od otoczenia, gdyż mimo konieczności korzystania z wózka inwalidzkiego pracuje, jeździ przystosowanym do jego potrzeb samochodem, samodzielnie porusza się po mieszkaniu, korzysta z toalety, spożywa posiłki i ubiera się. Mimo zatem, że wymaga pomocy przy sprzątaniu, praniu, przygotowywaniu posiłków, zmianie pościeli i opatrunków, to jej wymiar czasowy nawet w połączeniu z innymi doraźnymi czynnościami które są wykonywane w każdej rodzinie (robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, regulowanie opłat, podawanie leków, umawianie wizyt lekarskich i realizacja recept, prace związane z utrzymaniem domu) nie jest dla skarżącej na tyle angażujący, aby wykluczał podjęcie przez nią zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W ocenie Sądu, stwierdzenia te nie są całkowicie adekwatne do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności nie potwierdza ich w pełni kwestionariusz wywiadu środowiskowego, w którym brak jest jakichkolwiek zapisów mogących świadczyć o jego samodzielności w poruszaniu się po domu, korzystaniu z toalety czy ubieraniu się.

Co więcej, znaczna część zapisów tego wywiadu na charakter bardzo ogólnikowy, przez co mogą być one różnie interpretowane, a co orzekający w sprawie organ II instancji bez poczynienia dokładnych ustaleń ocenił na niekorzyść wnioskodawczyni.

Dotyczy to przede wszystkim samodzielnego poruszania się jej niepełnosprawnego syna po mieszkaniu (w wywiadzie środowiskowym znajduje się zapis o dostosowaniu mieszkania dla potrzeb osoby niepełnosprawnej oraz wykonanym przed wejściem do budynku podjazdem), podczas gdy już z twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu wynikało, że częściowo przystosowany jest jedynie parter budynku, bez dostępu m.in. do kuchni, co w praktyce ogranicza funkcjonowanie jej syna do jednego pokoju.

Zastrzeżenia budzi także wywodzenie jego znacznej niezależności i samodzielności (a przez to mniejszego zaangażowania skarżącej) z faktu posiadania i korzystania przy przemieszczaniu się z samochodu, podczas gdy z wyjaśnień skarżącej złożonych do protokołu rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku wynika, że o ile jest rzeczywiście zdolny kierować pojazdem, to nie jest w stanie samodzielnie do niego wsiąść i wysiąść oraz włożyć i wyciągnąć wózka inwalidzkiego, korzystając w tym zakresie z pomocy jej oraz osób z którymi pracował.

Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a istota postępowania dwuinstancyjnego polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Oznacza to, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ I instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie. Zasada ta nie wyklucza dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie wyłączając w razie potrzeby jego ewentualnego uzupełnienia poprzez dokonanie ponownych /dodatkowych ustaleń faktycznych.

Wymogom tym Kolegium uchybiło nie tylko w zakresie wyżej opisanym, ale także odnoszącym się do samej kwestii aktywności zawodowej syna wnioskodawczyni, która na rozprawie sądowej zwróciła uwagę na stale pogarszający się stan jego zdrowia, przez co od listopada 2023 r. (a więc miesiąca w którym doszło do wydania zaskarżonej decyzji) przebywa na zwolnieniu lekarskim (związane jest to m.in. z uszkodzeniem prawego stawu biodrowego, przez co nie jest w stanie samodzielnie się poruszać i wykonywać podstawowych czynności życiowych, a odleżyny i otwarte rany wymagają częstej zmiany opatrunków).

Z powyższym korelują twierdzenia samej skargi wskazujące, że cały dzień a częściowo również noc skarżącej determinowane są zajęciami związanymi z synem i jego chorobą oraz powikłaniami, począwszy od pomocy przy wstawaniu, ubieraniu się, przenoszeniu na wózek, kilkukrotnej w ciągu dnia zmiany opatrunków (na skutek ciągłego siedzenia i braku czucia jej syn nabawił się licznych sączących się odleżyn oraz przetoki w okolicy pośladków i nie jest sam w stanie opatrzyć tych miejsc). Pomaga również synowi w toalecie, która z powodu nietrzymania moczu i stolca zajmuje dużo czasu. Przekłada się to również na konieczność częstej zmiany pościeli, jej prania i prasowania. Nie bez znaczenia w związku z tym jest zły stan psychiczny syna skarżącej związany z nawracającymi [....] (znajdujący potwierdzenie w dołączonych do skargi kartach leczenia), co także wymaga jej częstej obecności przy nim. Stan zdrowia syna wymaga licznych wizyt lekarskich [...], co także wymusza jej obecność, opiekę i asystę.

W kontekście opisanych okoliczności należy uznać, że z uwagi na wskazaną przez Kolegium przyczynę odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ ten na datę wydawania decyzji nie dopełnił w sposób należyty wymogu dokładnego ustalenia sytuacji zdrowotnej syna wnioskodawczyni, a tym samym jej czasowego zaangażowania w jego opiekę, pomijając także analizę wskazań zawartych w orzeczeniu o zaliczeniu syna skarżącej na stałe (a więc bez rokowań na poprawę stanu zdrowia) do znacznego stopnia niepełnosprawności z 8 czerwca 2018 r., z których oprócz ustawowej przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 uś.r. "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji" znalazł się także m.in. zapis wskazujący na zasadność zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej (o ile zatem syn skarżącej nadal jest zatrudniony i świadczy pracę - mając na uwadze jego skrócony wymiar czasu pracy oraz konieczność pomocy /obecności innej osoby przy jego wyjeździe do pracy i powrocie do domu - nie można tego rozpatrywać w oderwaniu od całokształtu jego stanu zdrowia i funkcjonowania, a tym bardziej nie może to przesądzać samoistnie o możliwości podjęcia przez wnioskodawczynię pracy zarobkowej).

Co do zasady słuszne jest stanowisko Kolegium, że generalnie takie czynności jak robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, doraźne wożenie do lekarzy i realizacja recept, sprzątanie i pranie a nawet przygotowywanie posiłków nie zaliczają się do czynności ściśle opiekuńczych, stanowiąc związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego tzw. czynności dnia codziennego, które często mogą być wykonywane bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia.

Jakkolwiek zgodzić należy się zatem z poglądem, że głównym wyznacznikiem sprawowania opieki są czynności stricte pielęgnacyjne przy osobie niepełnosprawnej determinowane stanem jej zdrowia, to z jej zakresu nie można jednak całkowicie wyłączyć normalnych, codziennych czynności życiowych, którym osoba niepełnosprawna nie jest w stanie samodzielnie podołać, a które gwarantują jej bytowanie w warunkach godnych człowieka.

Jeżeli zaangażowanie to jako wyznaczone stanem zdrowia i potrzeb chorego z uwagi na zakres wykonywanych czynności i ich częstotliwość jest tak znaczna że wypełnia większość czasu osoby sprawującej opiekę (wg Sądu, tak jest w rozpoznawanej sprawie), to nawet jeżeli odbywa się to w połączeniu z typowymi czynnościami dnia codziennego, brak jest podstaw do zanegowania, że opieka nie nosi cech stałej (ciągłej) lub długotrwałej, a przez to nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między jej sprawowaniem a niepodejmowaniem /rezygnacją z zatrudnienia. Wyraźnego podkreślenia wymaga w związku z tym, że pod pojęciem opieki należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia niezwłocznej pomocy w sytuacji, gdy taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Pamiętać przy tym należy, że sprawowanie opieki może również polegać na bieżącym doglądaniu danej osoby celem zapewnienia jej odpowiedniego bezpieczeństwa.

Nie trzeba wykonywać za tą osobę wszystkich czynności by stwierdzić, że opieka jest wykonywana. Sam brak możliwości pozostawienia osoby niepełnosprawnej samej na dłuższy okres czasu (niezbędny do wykonywania przez opiekuna pracy zarobkowej), z uwagi na grożące niebezpieczeństwo spowodowane nieporadnością może być uzasadnioną przeszkodą w podjęciu pracy (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 7 marca 2023 r. II SA/Rz 1238/22 - LEX nr 3508194, a także wyroki WSA we Wrocławiu z 28 lutego 2023 r. IV SA/Wr 648/22 - LEX nr 3506879 i z 28 grudnia 2022 r. IV SA/Wr 298/22 - LEX nr 3479615 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 10 lutego 2023 r. II SA/Po 802/22 - LEX nr 3502330, zgodnie z którymi przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego, przez co należy rozumieć sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy).

Kolegium upatrując brak związku przyczynowo – skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a wykonywaniem przez nią opieki w żaden sposób nie wykazało także, że w stosunku do jej syna możliwe jest skumulowanie w czasie wykonywania czynności stricte opiekuńczych, pozwalające na wskazywane podjęcie zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skoro czynności opiekuńcze dotyczą wszystkich podstawowych przejawów jego zwykłego codziennego funkcjonowania, zasady doświadczenia życiowego wskazują, że są one rozciągnięte w czasie, a przez to wymagają praktycznie ciągłej gotowości i systematycznego działania ze strony opiekuna.

Uwadze Kolegium umknęło przy tej okazji również, że jak wynika z zawartego w aktach sprawy oświadczenia skarżącej, w związku z obowiązkami opiekuńczymi i ich stale powiększającym się zakresem i nakładem czasowym, zmuszona była zrezygnować od 1 czerwca 2023 r. z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jako nieco kuriozalne jawi się w związku z tym wywodzenie przez SKO możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Reasumując, wybiórcza i pozbawiona obiektywizmu argumentacja SKO na poparcie zajętego przez nie stanowiska - skutkująca wadliwym uznaniem, że pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad synem a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy i odmową przyznania wnioskowanego świadczenia - jawi się jako niemożliwa do zaakceptowania.

W okolicznościach sprawy - nawet przy pominięciu wykonywania przez skarżącą dodatkowych czynności związanych z szeroko rozumianym prowadzeniem gospodarstwa domowego - należy uznać, że wobec braku samodzielności jej syna w zaspokajaniu podstawowych i bieżących potrzeb życiowych, zakres sprawowanej nad nim opieki wraz z potrzebą ciągłej obecności i gotowości świadczenia stałej pomocy we wszystkich aspektach jego funkcjonowania, praktycznie wyklucza po jej stronie jakąkolwiek aktywność zawodową. Zakres pomocy udzielanej przez skarżącą synowi w zestawieniu z opisanymi jego problemami zdrowotnymi (w aspekcie fizycznym i psychicznym), przy znacznych ograniczeniach w samodzielnym poruszaniu się i praktycznym braku możliwości osobistego wykonywania jakichkolwiek czynności (nawet samoobsługowych) należy oceniać przez pryzmat jego codziennego funkcjonowania i potrzeb, którym nie jest w stanie samodzielnie sprostać, wymagając przez to stałego zaangażowania opiekuna (skarżącej).

Z tej przyczyny wywiedziona w rozpoznawanej sprawie przez SKO odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia oparta została na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., co w połączeniu z uchybieniem przepisom postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania dla organu administracji II instancji (wiążące na mocy art. 153 P.p.s.a.) wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, w ramach czego niezbędne będzie wzięcie pod uwagę (dotychczas pominiętego) faktu pobierania przez skarżącą renty rodzinnej (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.).

-----------------------

r>