Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2126/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 693
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2119/21 w sprawie ze skargi T. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2021 r., znak: DOA.7210.26.2021.ROS w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2119/21, oddalił skargę T. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2021 r., znak: DOA.7210.26.2021.ROS, w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 26 maja 2021 r., znak: DOA.7210.26.2021.KKR, wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające wszczęcia, na wniosek T. Z., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 grudnia 2020 r., nr 797/SAAB/2020, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. . S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla "budowy i przebudowy stacji [...] - część [...]" w ramach zadania "Wykonanie dokumentacji projektowej, przetargowej oraz prowadzenie nadzoru autorskiego nad opracowaną dokumentacją, dla realizacji robót budowlanych związanych z przebudową stacji [...] w ramach projektu POliŚ 5.1-13 pn.: "Prace na linii średnicowej w [...] na odcinku [...]" - na działkach ewidencyjnych: w jedn. ew. [...] - stanowiących teren kolejowy zamknięty i obszar kolejowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. Z., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o "pozostawienie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; jako pełnomocnik z urzędu skarżącego wnoszę o zasądzenie tych kosztów na moją rzecz i oświadczam zarazem, iż koszty postępowania przed obiema instancjami nie zostały opłacone na moją rzecz przez nikogo i w żadnym zakresie".

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie "art. 174 pkt 1 i 2" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił "w szczególności" naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tzn. nie uchylił zaskarżonego postanowienia, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy za tym przemawia, zaś naruszenie przepisów procedury administracyjnej przez organ miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie - w całości - zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ, pomimo naruszenia przez organ wskazanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przepisów proceduralnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że zasadnicza przyczyna oddalenia skargi to treść art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w powiązaniu z regulacjami cywilnoprawnymi dotyczącymi umowy dzierżawy, a w zasadzie mylna interpretacja tych przepisów przez WSA - dotycząca występowania interesu prawnego po stronie skarżącego. Wskazał, że Sąd oddalając skargę powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także na treść art. 693 k.c., stanowiącego o treści umowy dzierżawy. Według WSA "Dzierżawca posiada bowiem wyłącznie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy (...), a z kolei "Tylko wówczas, gdyby w umowie dzierżawy zastrzeżono, że dzierżawca może dokonywać w imieniu właściciela gruntu działań prawnych związanych z uczestnictwem w postępowaniach administracyjnych wiążących się z przedmiotem dzierżawy, miałby on interes prawny i mógłby domagać się wszczęcia ww. postępowań." Skarżący wskazał, że przepisy k.c. regulujące umowę dzierżawy (tj. art. 693-709 k.c., aczkolwiek przy uwzględnieniu w tym zakresie także przepisów dotyczących najmu) nie zawierają ograniczenia na jakie powołał się WSA, zatem jest to jedynie interpretacja (wadliwa i dowolna) przez Sąd przepisów dotyczących dzierżawy w zakresie odnoszącym się do występowania interesu prawnego po stronie T. Z. Nie jest to kwestia jednoznacznie regulowana przez przepisy i w tej sytuacji wymaga ona indywidualnego rozpoznania, przy czym nie występują przesłanki negujące istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego. Skarżący stwierdził, iż wykazał w swoich pismach kierowanych do organu istnienie związku między zawartą przez niego umową dzierżawy (i jego prawa oraz obowiązki związane z nieruchomością), a planami inwestycyjnymi. Istnienie tych planów nie było przez organ kwestionowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie były w stanie skutecznie podważyć stanowiska GINB zawartego w zaskarżonym postanowieniu, ocenionego przez Sąd I instancji.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej błędnie skonstruował podstawy kasacyjne. Zarzuty kasacyjne w swej treści zawierają jedynie przywołanie tzw. przepisów wynikowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a.). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia ww. przepisów, wnoszący środek zaskarżenia jest zobowiązany bezpośrednio powiązać je z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie Sąd I instancji wadliwie zaakceptował. Nie jest wystarczające w tym zakresie ogólne odwołanie, tak jak to uczynił autor skargi kasacyjnej, do "naruszenia przez organ wskazanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przepisów proceduralnych". Ponadto, zestawienie w skardze kasacyjnej równocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. [zarzut oznaczony literą b)] jest wadliwe. Nie można bowiem powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. Wskazana wadliwość zarzutów, w świetle uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, Lex nr 524941), nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, albowiem jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia, gdyż jego treść pozwala na jednoznaczne określenie rodzaju naruszenia prawa i naruszonych przepisów.

W niniejszej sprawie skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i rozbiórkę. Sąd w składzie orzekającym podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie zmienia bowiem swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczy pozwolenia na budowę, tyle że prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym. Oczywiście może zdarzyć się przypadek, że krąg podmiotów może zostać określony przy uwzględnieniu dyspozycji art. 28 k.p.a., jednakże będzie to dotyczyć nielicznych i specyficznych sytuacji (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2436/21 i powołane w nim orzecznictwo). Stąd też słusznie dokonywano oceny w tej sprawie przymiotu strony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (stanowiącego unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a.), w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawężono krąg osób, które mogą zostać uznane za strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to status ten co do zasady nie będzie przysługiwał podmiotom faktycznie posiadającym nieruchomość bez tytułu prawnego lub posiadającym ją na zasadzie stosunków o charakterze obligacyjnym (np. najem, dzierżawa). Mogą one domagać się respektowania swoich praw jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym (zob. wyroki NSA z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 3134/20; z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2461/21; z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2089/19). Za niewadliwe zatem należy uznać stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że "dzierżawca nieruchomości - co do zasady - nie posiada interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Dzierżawca posiada bowiem wyłącznie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wynikające z umowy dzierżawy (art. 693 § 1 k.c.). Tylko wówczas, gdyby w umowie dzierżawy zastrzeżono, że dzierżawca może dokonywać w imieniu właściciela gruntu działań prawnych związanych uczestnictwem w postępowaniach administracyjnych wiążących się z przedmiotem dzierżawy miałby on interes prawny i mógłby domagać się wszczęcia ww. postępowań". Zauważyć także należy, że wnoszący skargę kasacyjną nie sformułował żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które by podważały ustalony w sprawie stan faktyczny i dokonaną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym nie zakwestionował również stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że "umowa z 3 kwietnia 2004 r., na którą powołuje się skarżący, takich zapisów nie zawiera, a wskazuje wyłącznie na nabycie nakładów poniesionych na budowę ww. garażu i uprawnienie do dzierżawy gruntu pod garażem z zastrzeżeniem konieczności zawarcia odrębnej umowy dzierżawy z P. S.A." oraz że "podstawy legitymacji skarżącego do skutecznego domagania się wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 7 grudnia 2020 r. nie mogło stanowić również postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w sprawie [...], jak i decyzja Prezydenta m.st. Warszawy o zameldowaniu na pobyt stały w lokalu [...] w W.". W tym miejscu wypada także zauważyć, że skarżący kasacyjnie odwołuje się do umowy dzierżawy, stwierdzając, że "wykazał w swoich pismach kierowanych do organu istnienie związku między zawartą przez niego umową dzierżawy (i jego prawa oraz obowiązki związane z nieruchomością), a planami inwestycyjnymi", jednakże nie jest ona bliżej skonkretyzowana, poprzez podanie daty jej zawarcia, stron podmiotowych tej umowy. W aktach sprawy, poza ww. umową z dnia 3 kwietnia 2004 r. kupna-sprzedaży nakładów poniesionych na budowę garażu, brak jest dokumentu stanowiącego umowę dzierżawy. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest również z urzędu, że przed tutejszym Sądem toczyła się sprawa ze skargi kasacyjnej T. Z. zakończona wyrokiem z dnia 23 listopad 2023 r., sygn. akt II OSK 1538/22. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że skarżący nie miał interesu prawnego uprawniającego do żądania wstrzymania wykonania robót budowlanych, czy też zbadania legalności robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 grudnia 2020 r., nr 797/SAAB/2020, tj. decyzji objętej w niniejszej sprawie żądaniem stwierdzenia nieważności. NSA stwierdził, że "wnoszący kasację nie podważył ustalenia, według którego, użytkuje od 2004 r. garaż na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W., a od 2014 r. jest zameldowany na stały pobyt przy ul. [...] w W. Na mocy umowy zawartej dnia 3 kwietnia 2004 r. nabył prawo do nakładów poniesionych na budowę garażu. Zarząd Mienia Skarbu Państwa zawarł w dniu 22 października 2010 r. ze skarżącym umowę najmu przedmiotowego garażu na czas określony do dnia 30 września 2013 r. Po wygaśnięciu tej umowy nie została zawarta ze skarżącym żadna inna umowa najmu, czy dzierżawy przedmiotowego garażu. Obecnie użytkuje on garaż bezumownie, zaś przedłożone przez niego decyzje Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 grudnia 2019 r. nr DEC-519855/2016/N/1, DEC-519855/2015/N/1, DEC-519855/2014/N/1 ustalające wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2014, 2015 i 2016 potwierdzają, że po 30 września 2013 r. skarżący bezumownie użytkował nieruchomość, będącą własnością Skarbu Państwa. W rezultacie prawidłowe jest ustalenie organów nadzoru budowlanego, że skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] przy ul. [...] w W.". Stanowisko wyrażone w ww. wyroku wzmacnia argumentację, że skarżący nie mógł skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu zaakcentowania także wymaga, że autor skargi kasacyjnej nie sformułował żadnego zarzutu odnoszącego się do podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia GINB (art. 61a § 1 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wniosek pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przyznanie bowiem wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.