Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 405/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 par.1, par.2 pkt 5 i art.151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art.174 ust.3a pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art.1, art.3 ust.1, art.4 ust.1, art.6 ust.1, art.10 ust.1, art.17 pkt 5, art.28 ust.1, art.36, art.37 ust.11
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 8 listopada 2021 r. nr XXVIII/89/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wokół jeziora Łuknajno, gmina Mikołajki oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. P. (dalej: skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w M. nr (...) z dnia 8 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wokół jeziora L., gmina M. Uchwałę zaskarżył w całości. Zarzucił jej naruszenie:

1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r poz. 741 – u.p.z.p.), polegające na ustaleniu całkowitego zakazu zabudowy na nieruchomościach stanowiących własność skarżącego, podczas gdy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., obowiązującym dla terenu objętego przedmiotowym planem brak jest jakichkolwiek wzmianek o konieczności wprowadzenia zakazu zabudowy na nieruchomościach objętych tym planem. Tym samym, wbrew dyspozycji zawartej w przepisie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. organ uchwalił miejscowy plan zawierający ustalenia sprzeczne ze studium.

2) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. polegające na przekroczeniu tzw. "władztwa planistycznego" gminy, bowiem w wyniku ustanowienia zakazu zabudowy na nieruchomościach objętych miejscowym planem, organ rażąco naruszył prawo własności przysługujące skarżącemu, podczas gdy ww. ograniczenie nie ma swojego uzasadnienia ani w przepisach odrębnych ani w interesie społecznym.

3) naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę w postaci wprowadzenia zakazów planu zagospodarowania przestrzennego, czego skutkiem jest ograniczenie prawa własności skarżącego.

4) naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) bowiem ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

5) art. 17 i art 37 ust. 11 u.p.z.p. polegające na braku prognozy skutków finansowych jej uchwalenia.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zakwestionowanej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że z uwagi na proceder korupcyjny nie uzyskał warunków zabudowy posiadanych przez siebie nieruchomości, w które chciał zainwestować z zyskiem. Zarzucił naruszenie braku uchwalenia prognoz skutków finansowych twierdząc, że winien ich dokonać koniecznie rzeczoznawca majątkowy, bezprawne ustanowienie zakazu zabudowy, która to możliwość nie została przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a co dodatkowo naruszyło zagwarantowane skarżącemu Konstytucją RP prawo własności. Stwierdzając, że jest rolnikiem skarżący podniósł, że posiada identyfikator producenta rolnego nadany przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od prawie 20 lat. Do niedawna prowadził na tym terenie hodowlę szkockich krów rasy (...), jednakże z powodu braku możliwości wykonania budynków, zadaszeń, nie mógł kontynuować hodowli. Inwestycja zdaniem strony nie mogła negatywnie oddziaływać na środowisko, co ma wynikać wprost z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (...) z dnia 7 października 2015 r., na podstawie którego planowana inwestycja domu jednorodzinnego wraz z garażem na działce nr (...) obr. M., gm. M. nie będzie znacząco oddziaływać na obszar specjalnej ochrony ptaków Jezioro L. (...) oraz nie naruszy spójności sieci Natura 2000 i w związku z czym odstąpiono od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na obszar Natura 2000. Ponadto wskazał, że inne podmioty w podobnej sytuacji były traktowane przez organ w sposób zupełnie odmienny, podając przykład pana R., który również nie jest rolnikiem, nie posiada odpowiedniego areału ziemi na wystąpienie zabudowę zagrodową, a mimo to w ocenie skarżącego wybudował dom oraz działka nr (...) została przeznaczona w planie pod zabudowę zagrodową.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie sposób podzielić zarzutów skarżącego, jakoby prognoza oddziaływania skutków finansowych nie została w niniejszej sprawie przeprowadzona, ewentualnie upozorowana dla zachowania wymogów formalnych. Z akt sprawy wynika bowiem, że prognoza skutków finansowych została sporządzona i właściwie umotywowana. Wyjaśnienia wymaga, że prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki, jakie powstaną w wyniku zastosowania dyspozycji art. 36 u.p.z.p. Zupełnie chybiony jest również zarzut, jakoby wprowadzenie zakazu zabudowy na określonych terenach było niemożliwe, bowiem zakazu zabudowy nie wskazano w treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Tymczasem ówcześnie obowiązujący art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie wskazuje, aby w studium należało umieszczać unormowania dotyczące zakazu zabudowy. Zakaz taki natomiast winien znaleźć odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ówczesny art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Wynika to z faktu, iż intencją ustawodawcy było właśnie określenie w studium ogólnych kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym ogólnego przeznaczenia terenów (w tym wypadku nieruchomość skarżącego jest nieruchomością o przeznaczeniu rolnym). Natomiast uszczegółowienie przeznaczenia konkretnych obszarów miało nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, m.in. w zakresie zakazu zabudowy, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Organ rozważył przy tym interesy mieszkańców, jak również specyfikę i ład przestrzenny na wskazanym obszarze. Gmina uwzględniła w tym przypadku zasadę proporcjonalności, a celem właśnie zachowania ładu i harmonii przestrzennej na omawianym terenie wprowadziła zakaz zabudowy, który w tym wypadku był niezbędny. Tereny te w zdecydowanej większości bowiem pozostają niezabudowane, stanowiąc otwartą przestrzeń rolniczą, a dodatkowo znajdują się w obszarze (...) Parku Krajobrazowego, który jest, w świetle treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336) wymieniony jako trzecia forma ochrony przyrody, co wskazuje na istotność walorów przyrodniczych parku. Z tych też względów zdecydowano się na wprowadzenie przedmiotowego zakazu, a co wynika również z treści uchwały zarówno w zakresie ustaleń ogólnych jak i szczegółowych. Uwzględniono również fakt, iż na terenie nieruchomości skarżącego nie jest prowadzona jakakolwiek działalność rolnicza, co nie uzasadnia konstruowania zabudowy zagrodowej. Dowodem prowadzenia w przeszłości działalności rolniczej nie może być zgłoszenie przemieszczenia bydła. Również wydanie postanowienia RDOŚ w (...), na które powołuje się strona nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla przedmiotowej sprawy. W wielu bowiem przypadkach następuje wydanie postanowienia, iż inwestycja zabudowy jednorodzinnej nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem już z samej swojej specyfiki tego rodzaju zabudowa nie powoduje zaistnienia oddziaływania, o którym mowa w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Skarżący podaje również nieprawdziwe informacje, jakoby w identycznej sytuacji organ wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy na rzecz P. R., który znajduje się w niedalekim sąsiedztwie (odległość w linii prostej około 700 - 800 m.). Tymczasem po pierwsze decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana na rzecz zabudowy siedliskowej, po drugie otrzymał ją M. C. w 2013 r., który spełniał przesłanki takiej zabudowy (przy tego rodzaju decyzji nie przeprowadza się analizy urbanistycznej pod kątem zabudowy sąsiedniej). Tego rodzaju wniosku nie złożył natomiast skarżący, który wnosił o wydanie warunków zabudowy na rzecz zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, a co było właśnie kluczowe w sprawie skarżącego starającego się o ustalenie tego rodzaju zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 – u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo własności (por. wyroki NSA z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19 i z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2336/19). Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (tak wyrok NSA z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2336/19 i cytowane tam orzecznictwo: wyroki NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12; 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12; 5 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13; 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1719/16; 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 137/15; 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17).

W pełni podzielić należy stanowisko NSA (postanowienie z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 487/16), że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie uwzględnia się skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wówczas, gdy naruszony został wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11).

Skarżący jako właściciel działki nr (...) niewątpliwie miał legitymację do wniesienia skargi na uchwałę na uchwałę Rady Miejskiej w M. nr (...) z dnia 8 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wokół jeziora L., gmina M.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1140 - u.p.z.p.) nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest zatem wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego.

Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (aktem prawa miejscowego) i musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów, mimo że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Z tego zaś wynika praktyczny aspekt sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, która w ramach oceny legalności danego aktu, w pierwszym rzędzie skupia się na zbadaniu, czy organ samorządu terytorialnego prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję prawodawczą.

Jak podnosi się w orzecznictwie istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (tak np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09).

Dokonana w świetle tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Przede wszystkim Sąd nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego ani też naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 17 i art 37 ust. 11 u.p.z.p. polegającego na braku sporządzenia prognozy skutków finansowych, i wbrew temu zarzutowi, stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wokół jeziora L., gmina M., sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w kwietniu 2021 r. Powyższy zarzut jest zatem bezzasadny. Ponadto Sąd zauważa, że prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu. Z samej nazwy tego dokumentu wynika, że powinien on określać potencjalne wydatki i dochody z tytułu uchwalenia planu, które na tym etapie nie wymagają szczegółowego oszacowania (v: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 81/19). Nie ma obowiązku, aby prognozę finansową sporządzał rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych. To oznacza, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1126/18). Prognoza finansowa jest pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym, wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki, jakie powstaną w wyniku zastosowania dyspozycji art. 36 u.p.z.p. Sam fakt sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przez osobę nie będącą rzeczoznawcą majątkowym nie może prowadzić do automatycznego uznania, że taka prognoza jest nierzetelna (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 718/16). Nawet błędy w takiej prognozie nie stanowią podstawy do uznania, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, gdyż tak jak wskazano wyżej, prognoza jest dokumentem orientacyjnie wskazującym na konsekwencje finansowe (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 114/12).

Przechodząc natomiast do meritum sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który, jak już wskazano, jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Nadto przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy, z wyjątkami tam wskazanymi, do zadań własnych gminy.

Nie może zatem budzić wątpliwości, iż gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, w tym również tego, który stanowi własność prywatną. Skoro zatem ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, to nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa.

W niniejszej sprawie zasadniczy zarzut skargi sprowadza się do kwestionowania - jako naruszającego prawo własności – przeznaczenia działki nr (...) jako rolnej, co uniemożliwia jej zabudowę.

Powyższa argumentacja jakkolwiek zrozumiała z punktu widzenia uszanowania prawa własności nie oznacza wadliwości przyjętego w planie rozwiązania i nie jest dostateczną przesłanką dla uwzględnienia skargi. Skarżący musi wiedzieć, że Sąd administracyjny bada wyłącznie zgodność zaskarżonego aktu z prawem, nie ocenia go natomiast z punktu widzenia słuszności i celowości. Prawo to w ocenie Sądu nie zostało natomiast naruszone.

Nierzadko jest tak, że tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów. Oczywistym przy tym jest, iż niemalże niemożliwym jest takie ukształtowanie planu, które satysfakcjonowałoby wszystkich właścicieli nieruchomości oraz organy gminy odpowiedzialne za zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. To gmina, której organy reprezentują jej mieszkańców ma obowiązek wykonywania ciążących na niej obowiązków służących zaspokojeniu powszechnych potrzeb społeczności, które w omawianym znaczeniu stają się potrzebami o charakterze publicznym. Takie założenie z pewnością przyświecało ustawodawcy, który w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przyjął, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plany miejscowe tworzone są bowiem w interesie nie tylko poszczególnych mieszkańców, lecz również całej społeczności gminy oraz podmiotów zewnętrznych. Prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy Konstytucji RP nie jest bowiem prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń, w tym wynikających zarówno z samej Konstytucji (art. 64 ust. 3), prawa cywilnego (art. 140 k.c.), jak i omawianych przepisów u.p.z.p.

Nie każde, wynikające z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie indywidualnego interesu prawnego jest tożsame z przekroczeniem władztwa planistycznego, a więc z istotnym naruszeniem zasad uchwalania planu. Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane.

Wskazać także należy, że poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 1 u.p.z.p. podstawą działań planistycznych gminy jest zrównoważony rozwój. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, oprócz innych wartości, również wymagania ładu przestrzennego, krajobrazowe, ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się szczegółowe warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak wynika z uzasadnienia do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wokół jeziora L. "organ sporządzający projekt planu zwarzył interes publiczny i interes prywatny (...) uwzględniono analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W ustaleniach planu uwzględniono prawo własności".

Jest bezsporne, że działka nr 158 została oznaczona w planie symbolem R stanowiącym teren rolniczy, jednocześnie na tym terenie wprowadzono zakaz zabudowy (rozdział II, § 20 uchwały). Takie przeznaczenie uzasadnione jest dotychczasowym sposobem użytkowania, położeniem nieruchomości i zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, uchwalonego na mocy uchwały Rady Miejskiej nr (...) z dnia 28 czerwca 2016 r. oraz wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, dla której Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr (...) z dnia 15 października 2018 r. w sprawie oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wbrew zarzutom skargi plan nie zakazuje jednak zabudowy tej działki, dopuszczalna jest bowiem, po spełnieniu warunków, realizacja zabudowy siedliskowej. Natomiast z akt niniejszej sprawy (dołączone do skargi decyzje dotyczące warunków zabudowy) wynika, że skarżący chciał uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na rzecz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która na jego działce nie jest dopuszczalna.

W świetle tych okoliczności, nie można stwierdzić, aby zakaz zabudowy nieruchomości wskazanej w skardze, stanowił wynik nadużycia władztwa planistycznego, czyli nieuzasadnionego naruszenia indywidualnego interesu. Taka ingerencja była uzasadniona i stanowiła wynik rozważenie interesów indywidulanego i publicznego. Natomiast okoliczność przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu nie stanowi naruszenie przepisów prawa.

Z powyższych względów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić.

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.p.l