Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 530/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 67
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 70 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2198
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska Protokolant: referent Karolina Młynarczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 26 stycznia 2022 r. nr SKO 4123/15/2021 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 3 420 (trzy tysiące czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. K. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wałbrzychu (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 26 stycznia 2022 r. nr SKO/4123/15/2021 uchylająca w całości decyzję Starosty Dzierżoniowskiego (dalej: Starosta, organ pierwszej instancji) z dnia 22 listopada 2021 r. nr AK.1711.12.2017 i określająca kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2016 r. w wysokości 33 408, 98 zł wraz z należnymi odsetkami oraz zobowiązująca stronę do jej zwrotu w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że w 2016 r. strona była organem prowadzącym Prywatną Szkołę P. w D. (dalej: "szkoła") i na podstawie składanych informacji miesięcznych o liczbie uczniów otrzymała dotację z budżetu starostwa powiatowego w łącznej wysokości 33 408, 98 zł.

W wyniku wszczętego następnie postępowania administracyjnego dotyczącego rozliczenia dotacji oraz trzykrotnej analizy sprawy (wskutek dwukrotnego uchylenia przez SKO decyzji organu pierwszej instancji; decyzje SKO z 24 czerwca 2020 r. nr SKO /4123/10/2020 i z 30 marca 2021 r. nr SKO/4123/7/2021) Starosta zakwestionował kwalifikowalność wydatków finansowanych ww. dotacją w zakresie wydatków na: wynagrodzenie J. O. (odpowiedzialnej za nadzór pedagogiczny do 30 czerwca 2016 r.); wynagrodzenie skarżącej jako dyrektor generalnej w kwocie 1 121, 76, 59 zł; wynagrodzenie pracowników administracyjnych i nauczycieli w kwocie 28 005, 90, 45 zł; zakup usług kurierskich w kwocie 32, 56 zł; zakup usługi hotelowej w kwocie 106, 66 zł; inne (wynajem, media, materiały, inne) w kwocie 3 778, 35, 59 zł. Powodem uznania, że dotacja w tym zakresie nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem było m.in. dokonywanie przez stronę płatności nie z konta bankowego, na które została przekazana dotacja.

W trakcie postępowania organ pierwszej instancji w dniu 2 grudnia 2019 r. wskutek pisma strony ustalił zmianę organu prowadzącego szkołę w rezultacie porozumienia z dnia 25 listopada 2019 r. Nowym organem prowadzącym stała się z dniem 2 stycznia 2020 r. T. spółka z o.o. w G. W dniu 16 stycznia 2020 r. wydane zostało zaświadczenie o zmianie we wpisie do ewidencji w ww. zakresie, o czym Starosta został zawiadomiony w dniu 5 lutego 2020 r. Starosta uwzględnił wyjaśnienie T. K. jako prezesa zarządu T. spółki z o.o., że ze względu na treść porozumienia ws. zmiany organu prowadzącego szkołę (odpowiedzialność przejmującego szkołę odnosić się będzie jedynie do okresu i zdarzeń powstałych do dnia przejęcia szkoły) stroną postępowania jest nadal skarżąca, a jej pełnomocnikiem – T. G.

Kierując się tymi ustaleniami Starosta decyzją z 22 listopada 2021 r. wydaną na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.; dalej :u.f.p.) określił kwotę dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w 2016 r. w wysokości 33 408, 98 zł przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu Dzierżoniowskiego przez stronę, która jest organem prowadzącym szkołę wraz z należnymi odsetkami naliczanymi jak od zaległości podatkowych liczonych od daty przekazania z budżetu powiatu. Ponadto zobowiązał stronę do zwrotu ww. kwoty oraz odsetek od tej kwoty z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w terminie 14 dni od daty, w której decyzja ta stanie się ostateczna.

W rezultacie odwołania SKO zaskarżoną decyzją – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 3 pkt 4, art. 67 ust. 1, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5,6 pkt 1 u.f.p. oraz art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (dalej: u.s.o.) w pkt 1 uchyliło decyzję Starosty. W pkt 2 określiło kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2016 r. w wysokości 144 045, 34 zł przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu dzierżoniowskiego przez stronę, która jest organem prowadzącym szkołę wraz z należnymi odsetkami od tej kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, naliczanymi jak dla zaległości podatkowych: 1) od dnia 14 grudnia 2016 r. do dnia 28 maja 2018 r.; 2) od dnia 3 grudnia 2021 r. do dnia zapłaty. W pkt 3 tej decyzji organ odwoławczy zobowiązał stronę do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji SKO. W uzasadnieniu podzielił ustalenia organu pierwszej instancji w sprawie. Wskazał, że zarówno na etapie kontroli jak i kilkukrotnego postępowania w sprawie strona nie wyraziła chęci i gotowości do przedłożenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy ani do współdziałania z organem. W zakresie wynagrodzeń pracowników szkoły SKO wskazało, że dokumentacja zebrana w sprawie nie pozwala na uznanie, że dotacja została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem, ponieważ wypłata wynagrodzeń następowała z różnych rachunków bankowych; na przelewach brak jest tytułu; brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia zakresu prac poszczególnych pracowników; brak jest możliwości ustalenia, że pracownicy ci wykonywali prace na rzecz szkoły; umowy o pracę były podpisywane faksymile lub cyfrowo odwzorowanym podpisem; brak jest możliwości ustalenia części wynagrodzenia za pracę w szkole oraz w drugiej placówce oraz wysokości wynagrodzenia odpowiadającej rodzajowi, ilości i jakości wykonywanej pracy. Organy nie były w stanie ustalić, czy za pracowników były odprowadzane składki ZUS i zaliczko na podatek dochodowy i w jakiej wysokości. SKO podzieliło zastrzeżenia Starosty co do możliwości sfinansowania wydatku na wynagrodzenie strony jako dyrektora generalnego. Zgodziło się też oceną, że pozostałe wydatki (zakup materiałów i wyposażenia – 2 222, 58 zł; opłaty za media – 906 zł; wynajem pomieszczeń – 507, 27 zł; remonty bieżące – 17, 99 zł; pozostałe wydatki bieżące – 281, 72 zł) nie mogły być sfinansowane z puli dotacji oświatowej. Wskazało, że wydatek na zakup usług kurierskich, usługi hotelowej, przeprowadzenie kontroli wewnętrznej i wydatki na reklamę nie stanowią wydatków, które mogą być pokrywane dotacją. W rezultacie, cała kwota dotacji została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO wyjaśniło uwzględnieniem zarzutu odwołania co do błędnego okresu odsetkowego i rozbieżności co do wysokości dotacji uznanej za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem a podlegającą zwrotowi. Organ odwoławczy wypowiedział się też w zakresie biegu terminu przedawnienia argumentując, że w sprawie termin ten upływał w dniu 31 grudnia 2021 r., lecz uległ zawieszeniu na okres 71 dni, tj. do dnia 12 marca 2022 r., ze względu na treść art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19").

W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu od organu odwoławczego na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 40 § 2 k.p.a., art. 10 § 1 w zw. z art. 8 § 1 i art. 81 k.p.a. oraz art. art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 81a k.p.a. Naruszenia te uzasadniała m.in. pominięciem pełnomocnika w sprawie, niezapewnieniem czynnego udziału stronie w postępowaniu odwoławczy, niezapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i nieuwzględnieniem wyjaśnień strony, brakiem rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony. W ramach tej grupy zarzutów skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 70 § 1 w zw. z art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędna wykładnię przejawiającą się nieuwzględnieniem faktu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem; art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 u.f.p. przez nieprawidłowe wskazanie przerw w naliczaniu odsetek; art. 90 ust. 3d w zw. z art. 90 ust. 3c u.s.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. przez niewłaściwe zastosowanie i brak podania powodów uzasadniających podważenie wydatków bieżących poczynionych przez skarżącą; art. 251 ust. 4 u.f.p. przez zaakceptowanie przez SKO niewzięcia pod wzgląd faktu, że wykorzystanie dotacji oświatowej następuje również przez realizacje celów wskazanych w tych przepisach. W uzasadnieniu skargi strona szczegółowo i przywołując orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny prawa uargumentowała zarzuty i wnioski.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492; dalej: "p.u.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."), ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie ma zastosowania.

Przedmiotem sporu jest zwrot do budżetu Powiatu kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2016 r. w odniesieniu do szkoły niepublicznej, której skarżąca była w 2016 r. organem prowadzącym.

Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że – wbrew zarzutom skargi - akta administracyjne sprawy nie potwierdzają, by w sprawie doszło do naruszenia art. 40 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (art. 40 § 2 k.p.a.). W aktach sprawy znajdują się dwa pełnomocnictwa szczególne udzielone przez skarżącą T. G. i umocowanie tam zawarte obejmuje sporządzenie odwołania od konkretnej decyzji organu oznaczonej co do dnia jej wydania i numeru oraz reprezentacji strony w postępowaniu odwoławczym. Pełnomocnictwa te nie dotyczą jednak odwołania od decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję. Odnoszą się do postępowań odwoławczych wcześniejszych, zakończonych decyzjami SKO SKO z 24 czerwca 2020 r. nr SKO /4123/10/2020 i z 30 marca 2021 r. nr SKO/4123/7/2021. W aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa ogólnego, co nie pozwala na uwzględnienie zarzutu pominięcia pełnomocnika strony w postępowaniu odwoławczym zakończonym zaskarżoną decyzją. Zaskarżona decyzja określającą skarżąca jako stronę postępowania prawidłowo więc została doręczona skarżącej i skutkiem tego skutecznie weszła do obrotu prawnego.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że naruszają prawo materialne oraz procesowe, wobec czego podlega uchyleniu.

Sąd dopatrzył się dwóch naruszeń prawa, które niezależnie stanowią podstawę uchylenia.

Po pierwsze, w sprawie doszło do przedawnienia zwrotu dotacji, którą organ odwoławczy nakazał w związku ze stwierdzeniem wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Zgodnie z art. 60 pkt 1) u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, są w szczególności dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego – kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w u.f.p. Należą do nich dotacje oświatowe, których sprawa dotyczy.

Zasady i tryb zwrotu dotacji oświatowej określają przepisy art. 251 i art. 252 u.f.p.

Zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 4). Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3 (ust. 5).

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. A stosownie do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta cześć dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Według art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. - odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Przytoczone uregulowania określają przypadki dotacji, podlegających zwrotowi: 1) niewykorzystanych do końca roku budżetowego, 2) wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem; 3) pobranej nienależnie, 4) pobranej w nadmiernej wysokości. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4) u.f.p. w powiązaniu z art. 251 i/lub art. 252 u.f.p. stanowi podstawę prawną do wydania decyzji w odniesieniu do tych należności.,

W przypadku zatem, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (niewykorzystanej do końca roku budżetowego, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanych art. 251 i art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege), co oznacza że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny.

Podsumowując, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. A stosownie do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta cześć dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanych art. 251 i art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege), co oznacza że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny.

Z treści art. 67 u.f.p. wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Przepisy u.f.p nie regulują przedawnienia należności określonych w art. 60 pkt 1, tj. kwot dotacji podlegających zwrotowi. Oznacza to, że odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej: O.p.) dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych, zawarte w rozdziale 8 Działu III O.p. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2).

Trzeba też podkreślić, że "stosowanie przepisów odpowiednio" oznacza, że niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV CZ 153/11 i powołane w nim orzeczenia, dostępne w Bazie Orzeczeń; sn.pl/orzecznictwo). Konkludując, stosowanie przepisów "odpowiednio" oznacza stosowanie wprost przepisów, których dotyczy odesłanie, ich stosowanie z pewnymi modyfikacjami, aż do całkowitego wyłączenia stosowania regulacji objętych odesłaniem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, co Sąd już wskazał, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny, ale także, że w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 O.p., w myśl którego – zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

Mając na uwadze treść mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 252 u.f.p. w związku z odpowiednim stosowaniem art. 70 § 1 O.p. termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skuteczne prawnie doręczenie beneficjentowi. Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną wyrażoną m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2020 r. o sygn. akt I GSK 1649/19, z dnia 14 stycznia 2019 r. o sygn. akt II GSK 2656/18, z dnia 18 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 4503/16, z dnia 5 września 2018 r. o sygn. akt I GSK 2583/18 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA), zgodnie z którą termin przedawnienia należności z tytułu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 u.f.p.) biegnie od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Przenosząc te rozważania na grunt sprawy, to dotacja została przyznana i powinna być wykorzystana w 2016 r. Zatem termin przedawnienia zwrotu takiej dotacji upływa z dniem 31 grudnia 2021 r., co słusznie wywiódł organ odwoławczy. Zaskarżona decyzja została wydana, co prawda, w dniu 28 stycznia 2022 r., lecz doręczona stronie w dniu 25 kwietnia 2022 r., a zatem po upływie ustawowego terminu przedawnienia.

SKO nieskutecznie powołało się na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, wynikające z art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Porządkująco Sąd wskazuje, że bieg terminów opisanych w art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 uległ zawieszeniu na okres od dnia 31 marca 2020 r. (data wejścia w życie tego przepisu) do dnia 23 maja 2020 r. (data uchylenia jego obowiązywania), a zatem na okres 54 dni. Organ odwoławczy przyjął, że przepis ten wiązał w okresie 71 dni, zatem przy uwzględnieniu zawieszenia biegu terminu przedawnienia z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19 przedawnienie w sprawie upływało z dniem 12 marca 2022 r. i do tej daty decyzja odwoławcza została wydana.

Zagadnienie zawieszenia biegu terminu przedawnienia, określonego w art. 15zzr ustawy COVID-19 w istocie nie ma żadnego znaczenia w sprawie i nie może wpłynąć na wynik sprawy w sposób, jaki wskazuje organ odwoławczy. Nawet bowiem przyjęty przez SKO okres zawieszenia biegu przedawnienia (71 dni) wynikający z tego przepisu został w sprawie przekroczony, bowiem decyzja została doręczona stronie w dniu 25 kwietnia 2022 r. Tymczasem właśnie data doręczenia decyzji jest decydująca w tym zakresie (uchwała NSA z dnia 29 września 2014 r., II FPS 4/13, CBOSA).

W ocenie Sądu, ze względu na odpowiednie stosowanie przepisów O.p. i jednocześnie charakter dotacji – jako niepodatkowej należności budżetowej - nie ma zastosowania uchwala siedmiu sędziów NSA z dnia 27 marca 2023 r. o sygn. akt I FPS 2/22 (CBOSA) dotycząca stricte zobowiązań podatkowych.

W sumie więc zaskarżona decyzja została wydana w warunkach przedawnienia, a akta sprawy nie wskazują na inne okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na bieg ustawowego terminu przedawnienia.

Druga, niezależna od przedawnienia wada decyzji dotyczy określenia, zidentyfikowania strony postępowania.

Z akt sprawy (w tym wprost z decyzji organu pierwszej instancji - str. 16-17) wynika, że organy powzięły wiedzę o zmianie w 2020 r. organu prowadzącego szkołę. Tymczasem decyzja dotycząca zwrotu dotacji powinna być skierowana do organu prowadzącego. Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną przedstawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2023 r. o sygn. akt III SA/Wr 438/20 (i powołane tam orzecznictwo, CBOSA), że to szkoła czy przedszkole a nie organ prowadzący otrzymuje dotacje, co wynika z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w sprawie - Dz.U. z 29017 r., poz. 2198). Zatem to szkoła albo przedszkole zobowiązane jest do jej zwrotu, natomiast decyzja o zwrocie dotacji powinna być skierowana do organu prowadzącego taką placówkę w dacie wydania decyzji – aktualnego organu prowadzącego szkołę. O tym, kto jest organem prowadzącym decyduje wpis w ewidencji. Ewentualne umowy cywilnoprawne pomiędzy poprzednim a nowym organem prowadzącym mogą mieć znaczenie tylko pomiędzy stronami tej umowy.

Organ pierwszej instancji zauważył zmianę organu prowadzącego szkołę i przyjął, że ze względu na ustalenia umowne (porozumienie z dnia 25 listopada 2019 r.) zawarte pomiędzy skarżącą i nowym organem prowadzącym, status strony postępowania ma nadal skarżąca, mimo zmiany w ewidencji. Okoliczności tej SKO nie oceniło z perspektywy ustalenia właściwej strony postępowania w sprawie.

Ocena organu pierwszej instancji – milcząco zaakceptowana przez SKO - jest nieprawidłowa i w konsekwencji organy nieprawidłowo określiły stronę postępowania, skoro poprzestały wyłącznie na zapisach umowy co do ponoszenia odpowiedzialności za dotacje już otrzymane. Przepisy u.s.o. nie odsyłają do unormowań O.p. w zakresie odpowiedzialności osób trzecich czy następstwa prawnego. Regulacji takich brak też w u.f.p. Organ odwoławczy zagadnienia tego nie poddał ocenie w zaskarżonej decyzji, lecz z akt sprawy wynika, że jako stronę określił w sprawie skarżącą.

Z tych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.