Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 570/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 150 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 317
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott-Hampel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2024 r. Nr SKO 4135/1/23/24 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej z tytułu magazynowania odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 18 marca 2022 r. M. Sp. z o.o. z/s w W. (dalej jako "Spółka" lub "strona skarżąca") wystąpiła do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za rok 2021 z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania na nieczynnej kwaterze składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w W. w wysokości 41018853,31 zł do dnia 31 grudnia 2024 r., wskazując, że realizuje przedsięwzięcie, które zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia opłaty podwyższonej i tym samym wyeliminuje ewentualne ryzyko związane z pogorszaniem stanu środowiska naturalnego. Przedsięwzięcie to polega na usunięciu (odbieraniu przez uprawnione do tego podmioty) znajdującego się na terenie składowiska odpadu (kompostu nieodpowiadającego wymaganiom; kod 190503) w ramach 6-miesięcznych etapów według dołączonego opisu oraz jego harmonogramu.

Rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r. (znak sprawy: DOW-S-VIII.7034.4.2.2022.AS-K) podjętą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej jako "K.p.a."), Marszałek umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał m.in., że w opisanej przez stronę skarżącą sytuacji nie mamy do czynienia z magazynowaniem odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania, lecz z ich składowaniem, zaś Spółka nie ma obowiązku ponoszenia opłaty podstawowej, ponieważ w 2021 r. nie umieszczała odpadów na składowisku, tylko je usuwała.

Odwołanie od powyżej decyzji wniosła Spółka, po rozpoznaniu którego zaskarżoną decyzją z dnia 15 maja 2024 r. Nr SKO 4135/1/23/24, podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) w zw. z art. 317 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.; dalej zwana jako "P.o.ś."), Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy powołując się na treść art. 317 ust. 1 P.o.ś., wskazał w konkluzji, że w rozpatrywanej nie został spełniony elementarny warunek w postaci istnienia opłaty podwyższonej z tytułu wskazanej przez Spółkę przyczyny naliczenia tej opłaty, tzn. magazynowania odpadów, której odroczenie mogłoby stanowić przedmiot rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis. Przede wszystkim – jak podkreśliło Kolegium – już kilkukrotnie (w decyzjach z dnia 25 kwietnia 2022 r. Nr SKO 4135/3/21 i SKO 4135/4/21 oraz z dnia 4 września 2023 r. Nr SKO 4212.1.2023) zajęto jednoznaczne stanowisko w kwestii prawnej kwalifikacji umieszczenia przez stronę skarżącą odpadów o kodzie 190503 na wierzchowinie kwatery odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w W. Składowisko to w ciągu całego roku 2021 było czynną instalacją przeznaczoną do przetwarzania odpadów, znajdującą się w fazie eksploatacji i pozostanie taką aż do momentu zakończenia rekultywacji, co zaplanowano do dnia 31 sierpnia 2027 r. Uzyskanie w 2019 r. zgody na zamknięcie składowiska oznaczało natomiast, że od dnia 1 maja 2019 r. Spółka nie mogła umieszczać na nim odpadów w celu ich składowania, mogła zaś nadal umieszczać odpady, ale tylko w celu ich odzysku w procesie rekultywacji zgodnie z udzielonymi zezwoleniami. Do rekultywacji składowiska strona mogła wykorzystać m.in. odpad o kodzie 190503, bowiem udzielone zezwolenia dopuszczały umieszczanie tego rodzaju odpadów na wierzchowinie kwatery, ale tylko w ramach ściśle określonego (dozwolonego) procesu rekultywacji polegającego na wykonywaniu z nich warstwy podglebia o miąższości ok. 1,0 m. Proces ten mógł się rozpocząć dopiero po zakończeniu pierwszego etapu prac rekultywacyjnych planowanego do wykonania do dnia 31 stycznia 2020 r., jednakże strona w tym terminie nie wykonała pierwszego etapu tych prac polegającego na formowaniu kształtu wierzchowiny i skarp kwatery. Strona nie była też uprawniona do zbierania odpadów o kodzie 190503 w celu ich późniejszego wykorzystania na kwaterze składowiska. Udzielone jej pozwolenia określały wykonywanie warstwy podglebia z odpadów o kodzie 190503 w sposób bieżący, dlatego ich magazynowanie (czasowe przechowywanie) na składowisku, bez równoczesnego wykonywania warstwy podglebia, zostało wprost wykluczone w treści pozwoleń. Pomimo tego Spółka od czerwca 2019 r. umieszczała na składowisku te odpady, nie mogąc zaś ich zagospodarować zgodnie z treścią zezwoleń, faktycznie deponowała je na wierzchowinie kwatery składowiska (dz. nr [...], obręb [...] S.) luzem, w pryzmie, która w dniu kontroli przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "DWIOŚ") uzyskała wymiary: długość 61 m, szerokość 39,4 m i wysokość 11,9 m. Nie była to zatem dopuszczona pozwoleniami warstwa podglebia o miąższości ok. 1,0 m wykonana po zakończeniu etapu rekultywacji formowania kształtu wierzchowiny i skarp kwatery. Takie więc ich zagospodarowanie nie było i nie mogło być uznane za dozwolone ich wykorzystanie w ramach rekultywacji składowiska. Ponadto, strona nigdy nie przystąpiła do przetwarzania kompostu, zadeklarowała natomiast, że od dnia 1 stycznia 2021 r. podjęła działania mające na celu usunięcie tych odpadów z terenu składowiska przez uprawniony do tego podmiot w cyklach nie dłuższych niż 6 miesięcy, co ma się zakończyć do 31 grudnia 2024 r. Spółka nie była jednak – jak wskazał organ – uprawniona do zbierania odpadów na terenie składowiska w celu ich przetwarzania poza terenem składowiska przez uprawniony podmiot. Skoro więc odpady o kodzie 190503 zostały faktycznie umieszczone na składowisku i nie miało to miejsca w ramach dozwolonego odzysku (rekultywacji), to ich umieszczenie na terenie składowiska odbywało się w ramach procesu składowania, za co należy się opłata. Do odmiennej kwalifikacji tych procesów nie wystarczy deklarowany przez Spółkę sam zamiar ich wykorzystania do rekultywacji, czy też rozpoczęte w 2021 r. procesy ich wydobywania z terenu składowiska. Stanowisko Kolegium w powyższym zakresie w pełni zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 lutego 2023 r. (II SA/Wr 522/22).

Ponadto organ drugiej instancji zauważył, że przed Kolegium toczy się postępowanie w sprawie zbadania zgodności z prawem decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. (znak sprawy: DOW- S-VIII.7034.81.2021.AS-K) w przedmiocie odroczenia do dnia 31 grudnia 2024 r. terminu płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania. Decyzją z dnia 7 listopada 2023 r. (znak sprawy: DOS-0-I.7034.5.6.2023.AS-K) Marszałek stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r., w uzasadnieniu podnosząc, że wzywał Spółkę do korekty wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska za 2020 r., jednak strona nie dokonała tej korekty. Organ za niebudzącą wątpliwości uznał kwalifikację faktu umieszczenia odpadów na nieczynnym składowisku odpadów jako ich składowania a nie magazynowania, a w konsekwencji – że decyzja z dnia 19 sierpnia 2021 r. jest bezprzedmiotowa i podlega uchyleniu w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Rozpatrując odwołanie strony skarżącej od decyzji z dnia 7 listopada 2023 r., Kolegium uchyliło jednak decyzję pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie, stwierdzając, że art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. nie może stanowić podstawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. Jednocześnie Kolegium dostrzegło, że decyzja z dnia 19 sierpnia 2021 r. może być dotknięta kwalifikowaną wadą prawną mogącą skutkować stwierdzeniem jej nieważności, dlatego wszczęło postępowanie w sprawie zbadania zgodności z prawem tej decyzji.

W tym stanie rzeczy, wobec jednoznacznej kwalifikacji faktu umieszczenia odpadów na nieczynnym składowisku odpadów jako ich składowania a nie magazynowania niezrozumiałe jest – w ocenie organu odwoławczego – stanowisko Spółki, która po raz kolejny dokonuje samonaliczenia opłaty podwyższonej za magazynowanie kompostu bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób ich magazynowania w roku 2021. Dlatego Kolegium za uzasadnione uznało stanowisko Marszałka, który umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem o odroczenie terminu płatności tej opłaty z powodu bezprzedmiotowości faktycznej postępowania, tzn. braku okoliczności faktycznych uzasadniających kompetencję organu do wydania decyzji. Jedynie złożenie przez stronę wniosku dotyczącego opłaty za składowanie odpadów mogłoby doprowadzić do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółka, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 140 w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania ze względu na toczące się postępowanie w sprawie opłaty należnej za rok 2019, w której rozstrzygnięty może zostać charakter gospodarowania spornymi odpadami, oraz która może mieć potencjalny wpływ na stwierdzenie, czy i w jakim charakterze, a także w jakim wymiarze Spółka powinna ponosić odpowiedzialność administracyjną za ewentualnie niezgodne z regulacjami postępowanie z odpadami. Wskazane rozstrzygnięcie może też mieć więc wpływ na stwierdzenie, czy również w 2021 r. strona powinna uiszczać opłaty podwyższone z tytułu magazynowania odpadów. W takich okolicznościach, naruszenie ustawowego obowiązku zawieszenia niniejszego postępowania miało wpływ na przedwczesne stwierdzenie bezprzedmiotowości wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej i umorzenie postępowania;

b) art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 7 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez:

– dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz faktów znanych organom z urzędu polegającej na nieuwzględnieniu faktu, iż jedyny podmiot czyniący ustalenia faktyczne w sprawie (na miejscu, w terenie) – DWIOŚ – kwalifikuje postępowanie strony skarżącej jako magazynowanie odpadów a nie jako ich składowanie i odnotowuje ten fakt każdorazowo w protokołach kontroli oraz nakazuje wywiezienie (a nie wydobycie) tych odpadów;

– zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności w celu wyjaśnienia, czy przedmiotowe odpady były magazynowane albo składowane, i poczynienie ustaleń faktycznych sprzecznych z twierdzeniami nie tylko Spółki ale również organów "policji środowiskowej";

w konsekwencji czego doszło do sformułowania przez organy błędnych ustaleń faktycznych odnośnie charakteru postępowania Spółki z odpadami – ich składowania a nie magazynowania, co miało rozstrzygający wpływ na podjęcie błędnej decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż dotyczy to warunku zastosowania instytucji odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej;

2) prawa materialnego, tj. art. 317 P.o.ś. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, opierając się o treść uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia 25 kwietnia 2022 r. (a nie ich sentencji) w sprawie opłat należnych za rok 2019 i 2020, w których nie rozstrzygano o kwestii opłat podwyższonych i możliwości ich odroczenia, w sytuacji kiedy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i skutecznie niepodważona w nadzwyczajnym trybie decyzja z dnia 19 sierpnia 2021 r. odraczająca do dnia 31 grudnia 2024 r. obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej w związku ze zdarzeniem stanowiącym również podstawę wniosku w niniejszej sprawie, a jedna z decyzji, na którą się powołuje Kolegium, cały czas jest przedmiotem sporu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co prowadzi do konkluzji, iż na obecnym etapie nieuprawnione i przedwczesne jest umorzenie postępowania, które może potencjalnie prowadzić – w zależności od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej opłaty należnej za rok 2019 – do utraty możliwości skorzystania z dobrodziejstwa art. 317 i nast. P.o.ś.

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozważenie uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji, zasadzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów wynagrodzenia adwokata, oraz przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, tj. z: decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. celem wykazania funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji, w której stwierdzony został obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej w związku ze zdarzeniem stanowiącym również podstawę dla wniosku w niniejszej sprawie; skargi kasacyjnej z dnia 28 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 522/22) celem wykazania braku prawomocności decyzji, na której treść powołuje się SKO; protokołów kontroli z dnia 22 października 2020 r. oraz 29 grudnia 2022 r. składowiska odpadów celem wykazania kwalifikowania przez DWIOŚ działalności Spółki jako magazynowanie odpadów a niejako ich składowanie.

W uzasadnieniu skargi wskazane wyżej zarzuty zostały uszczegółowione. W zakresie zarzutu naruszenia art. 140 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. strona skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie zarówno wniosku oraz odwołania zależy od uprzedniego prawomocnego przesądzenia zagadnienia wstępnego, którym jest ustalenie, czy w latach 2019 i 2020 Spółka składowała odpady na terenie składowiska, czy też wyłącznie je w tym miejscu magazynowała. Zagadnienie to stanowi przedmiot sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 522/22, której celem jest prawomocne rozstrzygnięcie kwestii istnienia lub nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty środowiskowej oraz jej typu stanowiącej konsekwencję umieszczenia odpadów na terenie składowiska w roku 2019. Dotyczy to początkowego momentu, od którego naliczana może być opłata podwyższona, a o której odroczenie wniosła strona skarżąca. Rozstrzygnięcie to wpłynie na kwalifikację dalszego postępowania z odpadami, a więc również na możliwość naliczania opłat środowiskowych w kolejnych latach. Argumentacja dotycząca zarzutu braku zawieszenia postępowania stanowi również – zdaniem Spółki – uzasadnienie dla zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 317 P.o.ś. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 K.p.a. sprowadzającego się do stwierdzenia przedwczesności umorzenia niniejszego postępowania.

Podnosząc natomiast zarzut naruszenia art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 7 oraz 107 § 3 K.p.a., strona wskazała, że w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym nie przeprowadzono oględzin na terenie składowiska ani żadnych czynności celem ustalenia faktycznego sposobu gospodarowania odpadami, opierając się jedynie na domniemaniach. Nieprawidłowe są przy tym wszelkie twierdzenia, które zmierzają do formułowania tezy, iż w sytuacjach takich jak w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze składowaniem odpadów a nie ich magazynowaniem. Takie rozumowanie jest literalnie sprzeczne z treścią definicji legalnych zawartych w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.; dalej zwana jako "u.odp."). Skoro bowiem odpady były poddawane dalszym czynnościom przetwarzania w innym miejscu niż na terenie składowiska, to nie można uznawać, iż zostały one unieszkodliwione poprzez ich składowanie na składowisku. Z treści art. 3 ust. 1 pkt 21, art. 18 ust. 6 i ust. 3 u.odp. wynika – zdaniem Spółki – że składowanie odpadów jest elementem procesu ich przetwarzania (polegającym na unieszkodliwianiu odpadów) – jego ostatnim etapem. W przedmiotowej sprawie cykl gospodarowania odpadami był dalej kontynuowany, tj. odpady zostały wywiezione przez uprawnione podmioty i zagospodarowane przez osoby trzecie, co daje podstawy do stwierdzenia, że w analizowanym stanie faktycznym Spółka nie składowała odpadów w rozumieniu ustawowym. Nieprawidłowe jest także działanie organów, które w celu wykazania istnienia podstaw naliczenia opłaty podstawowej, przyjęły domniemanie, iż każde umieszczenie odpadów na składowisku świadczy o ich składowaniu, tym bardziej, że przedstawiono dowody, iż odpady nie zostały na składowisku unieszkodliwione. Co więcej, aktualnie na składowisku przedmiotowe odpady nie są już magazynowane, gdyż – zgodnie z harmonogramem przedsięwzięcia – zostały one wywiezione i poddane dalszej procedurze przetwarzania przeprowadzonej w sposób zgodny z przepisami u.odp.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. Sąd dopuścił wnioskowany przez Spółkę dowód z decyzji Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r. oraz oddalił wniosek dowodowy w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 P.p.s.a.).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji podjętą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Badając zasadność zastosowania tego przepisu, Sąd doszedł do przekonania (podobnie jak skład orzekający w wyroku z dnia 15 marca 2024 r., II SA/Wr 687/23), że organy przedwcześnie umorzyły postępowanie administracyjne w sprawie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej z tytułu magazynowania odpadów, a w rezultacie – że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 317 P.o.ś. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 K.p.a.

W sprawie zasadniczą osią sporu jest kwestia prawnej kwalifikacji umieszczenia odpadów na składowisku. W ocenie strony skarżącej zostały one umieszczone na składowisku wyłącznie w celu magazynowania przed procesem ich planowanego przetwarzania. Tymczasem, w ocenie organów mamy do czynienia ze składowaniem odpadów i w rezultacie bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że pojęcia magazynowania oraz składowania nie są tożsame i różne są także konsekwencje w odniesieniu do opłat, jakie w związku z daną kwalifikacją umieszczania odpadów na składowisku należy ponosić.

Zgodnie z art. 273 § 1 pkt 4 P.o.ś., opłata podstawowa ponoszona jest za taką formę korzystania ze środowiska jaką jest składowanie odpadów. Natomiast opłatę podwyższoną ponosi się w przypadku korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji (art. 276 ust. 1 P.o.ś.). Zgodnie z art. 318 ust. 1 P.o.ś., wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Natomiast stosownie do art. 317 ust. 1 P.o.ś., termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Tym samym nie bez znaczenia (w sensie prawnym, ale i również w sensie ekonomicznym) pozostaje dla strony skarżącej kwestia prawidłowego i wszechstronnego ustalenia, czy w danej sprawie mamy do czynienia ze składowaniem czy też z magazynowaniem odpadów, bo to wpływa na ocenę prawidłowości podjęcia przez organy decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej za 2021 r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym przepisie, oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W niniejszej sprawie organy przyjęły, że umieszczenie odpadów na nieczynnym składowisku należy kwalifikować jako ich składowanie a nie magazynowanie, a w rezultacie wyłącznie złożenie przez stronę wniosku odpowiadającego stwierdzonemu stanowi faktycznemu i prawnemu, tj. dotyczącego opłaty za składowanie odpadów na składowisku, mogłoby doprowadzić do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek strony. W okolicznościach sprawy istotne jest jednak, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r. odraczająca termin płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania w wysokości 33388638,00 zł do dnia 31 grudnia 2024 r. Przy czym podkreślenia wymaga również fakt, że w toku jest postępowanie w sprawie zbadania zgodności z prawem ww. decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. Organy w żaden sposób nie wyjaśniły natomiast, dlaczego przyjęta przez organ pierwszej instancji w ramach decyzji z 2021 r. kwalifikacja prawna procesu umieszczania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne odnosząca się w istocie do faktycznego ich magazynowania nie może mieć zastosowania obecnie. W ramach uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO poprzestało na stwierdzeniu, że skoro odpady o kodzie 190503 zostały faktycznie umieszczone na składowisku i nie miało to miejsca w ramach dozwolonego odzysku (rekultywacji), to ich umieszczenie na terenie składowiska odbywało się w ramach jedynego, dozwolonego w tym miejscu procesu składowania, za co należy się opłata za składowanie. Jak wskazał dalej organ, do odmiennej kwalifikacji tych procesów nie wystarczy deklarowany przez stronę zamiar ich wykorzystania do rekultywacji składowiska, czy też rozpoczęte w 2021 r. procesy ich wydobywania z terenu składowiska.

Jednak w ocenie Sądu zarówno Kolegium, jak i organ pierwszej instancji, ograniczyły się do apriorycznego stwierdzenia, że wobec zakazu umieszczania odpadów na składowisku w celu ich magazynowania, taki faktyczny cel ich umieszczenia na składowisku nie może być w ogóle brany pod uwagę. Organy nie rozważyły wszystkich obiektywnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza podnoszonych już na etapie samego wniosku twierdzeń strony skarżącej dotyczących decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r., i umorzyły postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, co należało ocenić za co najmniej przedwczesne. Nie przesądzając tym samym kwestii prawnej kwalifikacji procesu umieszczania odpadów na składowisku, Sąd doszedł do przekonania, że organy nie rozważyły w sposób dostateczny tego, czy w sprawie mamy do czynienia ze składowaniem czy też magazynowaniem odpadów. Świadczy o tym pominięcie po pierwsze tego, że decyzją z dnia 19 sierpnia 2021 r. Marszałek odroczył termin płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. właśnie z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania, co już nasuwa wątpliwości w kwestii kwalifikacji procesu umieszczania odpadów na składowisku (przy czym sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie zbadania zgodności z prawem decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. tych wątpliwości nie rozwiewa), a po drugie, że zgodnie z oświadczeniem strony skarżącej odpady w postaci zużytych opon oraz kompostu nieodpowiadającego wymaganiom zostały usunięte ze składowiska.

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów będzie zatem ocena tego, czy w sprawie mamy do czynienia ze składowaniem czy też może z magazynowaniem odpadów na składowisku, biorąc pod uwagę obiektywne okoliczności sprawy. Organy w szczególności rozważą stanowisko Marszałka zawarte w decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. ewentualnie uwzględnią rezultat wszczętego w sprawie zbadania zgodności z prawem tej decyzji postępowania oraz jeżeli stan faktyczny na składowisku odpadów w 2021 r. odbiegał od tego z 2019 r., to powinny w sposób przekonywujący wyjaśnić i uzasadnić zajęte stanowisko zgodnie z dyspozycją przepisów art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Nie bez znaczenia jest również fakt, że wyrok z dnia 28 lutego 2023 r. (II SA/Wr 522/22), którym WSA we Wrocławiu oddalił w całości skargę Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2022 r. Nr SKO 4135/4/21 w przedmiocie wymierzenia opłaty za składowanie odpadów na składowisku odpadów komunalnych za rok 2019, a na który powołuje się organ odwoławczy, jest nieprawomocny. Skarga kasacyjna wniesiona przez stronę skarżącą oczekuje bowiem na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego braku zawieszenia postępowania odwoławczego ze względu na toczącą się sprawę w przedmiocie opłaty należnej za rok 2019, wskazać należy, że – zdaniem Sądu – kwestia ta nie wypełnia przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Według tego przepisu, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podnieść bowiem należy, że zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Należy tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W ocenie składu orzekającego, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (tak też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2024 r., II SA/Wr 687/23). Tym samym brak prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie opłaty należnej za rok 2019 w żaden nie ograniczał organowi odwoławczemu możliwości samodzielnego rozpoznania sprawy dotyczącej wniosku strony skarżącej o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za 2021 r.

W tej sytuacji, mając na uwadze naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku o uchyleniu decyzji zarówno podjętej w pierwszej jak i drugiej instancji.

Orzeczenie z punktu drugiego sentencji wyroku znajduje zaś swoje oparcie w przepisie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205, art. 211, art. 212 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 200 zł), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.; 480 zł) i art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 i pkt IV Załącznika ustawy z dnia 6 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2111 ze zm.; 17 zł).