Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1372/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par.1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: sędzia WSA Magda Froncisz sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. skargi R. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 października 2021r. znak KR.RUZ.423.1.21.2020 w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej R. K. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 czerwca 2020 r., znak: KR.ZUZ.3.421.891.2019.RW, Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu na podstawie art. 389 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 393 ust. 4, art. 397 ust. 3 pkt 2, art. 400 ust. 1 i 8, art. 403 ust. 1 i 2, art. 407 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1311):

- w punkcie I udzielił [...] Ośrodkowi Ruchu Drogowego w [...] pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do rowu melioracyjnego "Od [...]", istniejącym wylotem w km 0+300, o średnicy ř 400 mm i rzędnej dna wylotu 218,50 m n.p.m., zlokalizowanym na działce nr [...] ([...]), pochodzących z połaci dachowych i nawierzchni utwardzonych zakładu, o powierzchni rzeczywistej Frz = 0,9665 ha oraz powierzchni zredukowanej Fzr = 0,8726 ha, w ilości: Qmax s = 0,0735 m3/s; Qśr.rok = 5933,68 m3/rok;

- w punkcie II wskazał, że pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone na czas oznaczony tj. do dnia 19 czerwca 2050 r.

- w punkcie III w związku z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym ustalił warunki wykonania uprawnienia, w tym w szczególności w punkcie 2 orzekł, że: "Uczestnictwa w partycypacji kosztów związanych z utrzymywaniem urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego do którego odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe, stosownie do odnoszonych przez Zakład korzyści".

W uzasadnieniu wskazano, że wniosek inicjujący postępowanie wpłynął w dniu 10 grudnia 2019 r. Organ ustalił, że celem zamierzonego korzystania z wód jest odprowadzanie oczyszczonych wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenów utwardzonych (plac manewrowy) oraz dachów obiektów [...]ORD w [...], do rowu melioracyjnego "Od [...]", istniejącym wylotem zlokalizowanym na działce nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, taki sposób odprowadzania wód opadowych lub roztopowych dokonywany jest od co najmniej kilkunastu lat. Do oczyszczania wód opadowych lub roztopowych, wykorzystywane będą istniejące urządzenia oczyszczające - osadnik piasku oraz separator koalescencyjny SKH2-20, o przepływie nominalnym 20 l/s. Prawidłowe funkcjonowanie urządzeń oczyszczających zapewnia, że wody opadowe lub roztopowe ujęte w zamknięty system kanalizacji deszczowej, wprowadzane do odbiornika, nie będą zawierać substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających wskaźniki określone w przytoczonym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r.

Jak ustalono, przedmiotowy rów stanowi urządzenie wodne służące kształtowaniu zasobów wodnych, tzn. stanowi odbiornik m.in. wód opadowych lub roztopowych z terenów przyległych zlokalizowanych w jego zlewni, w tym również z terenu [...]ORD w [...].

Odnosząc się do uwag zgłaszanych przez stronę postępowania R. K. organ zaznaczył, że przedmiot postępowania wodnoprawnego nie dotyczy zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z wnioskowanego terenu, a kontynuacji pozwolenia wodnoprawnego w zakresie usług wodnych. Przebudowa istniejącego wylotu poza zasięg odziaływania przedmiotowego korzystania z wód, określonego na podstawie przyjętej w literaturze metodologii, nie wpłynie na ilość odprowadzanych wód, gdyż przedmiotowy rów melioracyjny prowadzi wody okresowo po opadach atmosferycznych, kształtując w ten sposób zasoby wodne odwadnianego terenu. Urządzenie wodne posiada parametry hydrauliczne umożliwiające przejęcie wód opadowych z terenu [...]ORD, przy jednoczesnym zachowaniu właściwych stosunków wodnych na gruntach sąsiednich.

Ponadto zgodnie z art. 188 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. W kosztach utrzymywania urządzenia wodnego uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, do czego Zakład został zobligowany w pkt III.2. niniejszej decyzji. W tym miejscu organ zaznaczył, iż ustalenie i podział kosztów utrzymania urządzeń wodnych ma charakter cywilnoprawny między stroną, a Zakładem. Podział kosztów utrzymywania urządzenia wodnego stosownie do art. 188 ust. 3 ustawy Prawo wodne może również być ustalony przez organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych w drodze decyzji, wydanej na wniosek właścicieli urządzenia wodnego.

Decyzja spełnia warunki o których mowa w art. 403 ust. 2 pkt 2 i 1 ustawy Prawo wodne.

Zamierzone korzystanie z wód nie będzie naruszać ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, warunków korzystania z wód regionu wodnego, planu zarządzania ryzykiem powodziowym, planu przeciwdziałania skutkom suszy, krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych oraz obowiązujących norm i przepisów.

Od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu odwołała się R. K.. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu l Instancji i orzeczenie o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca nie zgodziła się z okresem obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na 30 lat, ponieważ na przestrzeni lat mogą ulegać zmianie uwarunkowania związane z pozwoleniem. Ponadto zdaniem skarżącej organ w decyzji nie wykazał w sposób jednoznaczny, iż to po stronie wnioskodawcy będą ciążyć koszty związane z utrzymaniem rowu.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z dnia 14 października 2021 r., znak: KR.RUZ.423.1.21.2020, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), uchylił punkt III. 2 decyzji i w tym zakresie orzekł: "Zobowiązuje [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w [...] do utrzymywania w dobrym stanie technicznym rowu melioracyjnego powyżej wylotu na długości istniejących umocnień i poniżej wylotu na długości do przepustu w ul. [...]".

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie. W szczególności wskazał, że pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. R. K. sprzeciwiła się wydaniu pozytywnej decyzji i poinformowała, że zakres wniosku koliduje z jej planami w stosunku do działki [...] przez co obniży to jej wartość. Na wezwanie organu, pismem z dnia 24 lutego 2020 r. [...] Ośrodek Ruchu Drogowego odniósł się do zastrzeżeń strony wyjaśniając, że uzyskał pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa znak: WOŚ.6210/29/00, zmienione decyzją WGK.B-lll.6210/11/05 i WGK.B.III.6210/24/09. Od czasu uzyskania w/w decyzji ilość terenów utwardzonych na działkach stanowiących własność [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] nie uległa zmianie, tym samym ilość wód odprowadzanych do rowu melioracyjnego "Od [...]" także nie uległa zmianie. Podmiot poinformował, że z przeprowadzonych obliczeń określających przepustowość rowu wynika, że jego parametry techniczne są wystarczające do tego, aby przejąć ilość odprowadzanych wód z terenu [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w [...]. Ponadto ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzana do rowu nie spowoduje wylewania się wód na tereny przyległe. Zdaniem [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] sposób odprowadzania wód nie zmieni i nie pogorszy stosunków wodnych na działkach sąsiednich.

W związku z zarzutami odwołania organ II Instancji, wezwał [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w [...] do uzupełnienia operatu wodnoprawnego w zakresie partycypacji w kosztach utrzymania w/w urządzenia wodnego, w tym obowiązków ubiegającego się o pozwolenie wodnoprawne w stosunku do osób trzecich. Pismem z dnia 24 czerwca 2021 r., znak: TG.224.1.2021.918, wnioskodawca uzupełnił operat. Treść uzupełnienia jest zgodna z żądaniem skarżącej. Mając na uwadze powyższe Dyrektor RZGW w Krakowie uchylił punkt III.2 decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu i orzekł zgodnie z wniesionymi przez [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w [...] uzupełnianiami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zbyt długiego okresu obowiązywania pozwolenia organ II Instancji odwołał się do brzmienia art. 400 ust. 1 ustawy Prawo wodne i wyjaśnił, że poprzednie pozwolenie wodnoprawne udzielone [...] Ośrodkowi Ruchu Drogowego w [...] decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 28 września 2009 r., znak: WGK.B.III.6210/24/09, również wydane było na maksymalny okres na który mogło zostać udzielone, tj. na 10 lat, w trybie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby użytkownik nie wywiązywał się z obowiązków narzuconych na niego zapisami w/w decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa oraz że było prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania udzielonego pozwolenia. W związku z powyższym brak jest podstaw, aby skrócić okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

Organ II Instancji uznał, że wydana decyzja jest zgodna z zapisami obowiązującego na analizowanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] Zgodnie z §4 ust. 8 pkt 3) lit. e) w/w uchwały odprowadzanie wód opadowych należy rozwiązań indywidualnie w sposób zapewniający pełną ochronę przez przenikaniem zanieczyszczeń do wód i gleby z zachowaniem warunków określonych w przepisach szczegółowych. Z operatu wodnoprawnego wynika, że zanim wody opadowe lub roztopowe, odprowadzone zostaną do rowu, są oczyszczane w osadniku piasku i separatorze koalescencyjnym SKH-20. Tym samym odprowadzane wody opadowe lub roztopowe nie będą zawierały substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających wskaźniki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r.

Udzielone pozwolenie wodnoprawne nie stoi również w sprzeczności z treścią Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], zatwierdzonego przez Radę Ministrów w dniu 18 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1911 ze zm), a także z warunkami korzystania z wód regionu wodnego [...] określonymi w rozporządzeniu Nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r., w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2014 r., poz. 317), zmienionym rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 10 października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2017 r., poz. 6454).

R. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie skargę na ww. decyzję, wskazując, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca i ingeruje w jej własność bez jej zgody i wiedzy.

W uzupełnieniu skargi, w piśmie z dnia 3 lipca 2022 r. przedmiotowej decyzji zarzuciła:

1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 195 ustawy prawo wodne poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż budowa przedmiotowego rowu melioracyjnego jest możliwa również dla celów innych niż polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy

art. 198 ustawy prawo wodne poprzez zaniechanie oceny wpływu planowanego urządzenia na środowisko i pogorszenie stanu sąsiednich gleb w następstwie nadmiarowego gromadzenia wód opadowych

art. 199 ustawy prawo wodne poprzez wyrażenie zgody na wykonanie urządzenia melioracyjnego przez osobę nie będącą właścicielem nieruchomości, na której budowane jest urządzenie oraz osobę nie posiadającą żadnych praw do nieruchomości numer [...]

art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy prawo wodne poprzez nieuwzględnienie, iż jedną z usług wodnych jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, a tym samym zaniechanie pobierania opłat za tzw. usługi wodne w następstwie wydania zaskarżonej decyzji

art. 64 Konstytucji RP poprzez wydanie zezwolenia na budowę urządzenia wodnego na nieruchomości, co do której inwestor nie ma prawa do dysponowania na cele budowlane, a tym samym do ograniczenia prawa własności nieruchomości;

2. Naruszenie przepisów postępowania:

art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, uwzględniających interes skarżącej i pominięcie w wydanej sentencji decyzji, faktu że:

skarżąca jest właścicielem działki nr [...].

aktualnie brak jest urządzenia wodnoprawnego na nieruchomości numer [...], w miejscu rowu rosną drzewa

art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści wszystkich pism i dowodów przedłożonych przez skarżącą dotyczących działki nr [...] położonej w obrębie [...] której jest właścicielem;

art. 138 k.p.a. polegającej na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, iż zawiera ona rażące naruszenie prawa

Skarżąca domagała się uchylenia powyższych decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o tzw. urządzeniu melioracji wodnej, ze względu na brak realizacji celów polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Skoro, stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami, to w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, ażeby realizacja przedmiotowego obiektu (rowu z przepustem) odpowiadała któremuś z celów wskazanych w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego - dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie, jakiemu celowi to urządzenie służy.

Jak wynika z planów zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu ([...] r.) nieruchomości sporne jak i sąsiednie nieruchomości mają przeznaczenie: U - tereny zabudowy usługowej oraz MN - tereny zabudowy mieszkaniowej. Jak wynika z planu w tym terenie nie ma potrzeby utrzymywania melioracji wodnej ze względu na brak realizacji celów polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej upraw.

Nie bez znaczenia jest fakt, że na wszystkich sąsiednich nieruchomościach na których zlokalizowane są obiekty budowlane są wykonane instalację na wody opadowe zakończone zbiornikami odbierającymi te wody i umiejscowionymi na tych nieruchomościach. Tereny tych nieruchomości są utwardzone lub zabudowane tylko w niewielkim procencie. Na nieruchomość skarżącej będą spływać wody opadowe z nieruchomości o łącznej powierzchni ok: 1,5 ha. Natomiast inwestor/wnioskodawca zabudował swój teren działkę [...] i [...] obręb [...] prawie w całości.

Istotne dla przedmiotowej sprawy są również różnice wysokości nieruchomości. Nieruchomość wnioskodawcy umiejscowiona jest 6,7 m wyżej od nieruchomości skarżącej. Wysokość nieruchomości inwestora działka [...] wynosi 223,3 m, natomiast wysokość nieruchomości skarżącej działka [...] wynosi 216,6 m. Uwzględniając utwardzenie w blisko 100% nieruchomości inwestora oraz różnice terenów zalewanie nieruchomości skarżącej w przypadku większych opadów deszczu jest wręcz nieuniknione. Tym samym jest to działanie sprzeczne z art. 234 ust. 1 ustawy prawo wodne. Dlatego też nieruchomość inwestora działka [...], [...] powinny posiadać stosowne odwodnienie i urządzenia mające na celu uchronienie nieruchomości skarżącej przed zalaniem.

Ponadto, wnioskodawca w dniu 30 czerwca 2016 r. zakupił od miasta [...] niezabudowana sąsiednią działkę [...] obręb [...] na którą zrzucane są wody opadowe z działki [...] i [...] obręb [...] o których mowa w w/w decyzji. W związku z zakupem nowej nieruchomości nic nie stoi na przeszkodzie by inwestor/wnioskodawca wybudował na nowo zakupionej działce [...] obręb [...] zasobnik - zbiornik na wody (odpady atmosferyczne z działek [...] i [...]). Dodatkowo niepokojące dla skarżącej są plany rozbudowy obiektu na nowo zakupionej działce [...] przedstawione przez dyrektor inwestora/wnioskodawcę w dniu 22 listopada 2017 r. na antenie radia. Może to skutkować gromadzeniem wód opadowych na nieruchomości skarżącej z powierzchni prawie 2,5 ha, a tym samym uczynić tą nieruchomość niezdatną do zagospodarowania.

Nieuchylenie w/w decyzji jak również planowana rozbudowa obiektu na nowo zakupionej działce [...] spowoduje dodatkowe masy wód opadowych (odpadów atmosferycznych z działek [...], [...] i [...] ) zrzucanych na działkę skarżącej [...].

Takie też stanowisko skarżąca przedstawiła w kolejnym piśmie procesowym datowanym na dzień 13 lipca 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Rozpocząć trzeba od konkluzji, że kontrola decyzji organu II instancji przywiodła Sąd do stwierdzenia, że nie może się ona ostać w obrocie z przyczyn formalnych. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z dnia 14 października 2021 r., znak: KR.RUZ.423.1.21.2020, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), uchylił punkt III. 2 decyzji i w tym zakresie orzekł: "Zobowiązuje [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w [...] do utrzymywania w dobrym stanie technicznym rowu melioracyjnego powyżej wylotu na długości istniejących umocnień i poniżej wylotu na długości do przepustu w ul. [...]". Decyzja organu I instancji miała cztery punkty. Tymczasem uchylono jeden z podpunktów punktu III-go i wyrzeczono w tym zakresie, nie orzekając o pozostałej części decyzji.

Należy zatem zauważyć, że przepis art. 107 k.p.a. określa, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna. Jednym z obowiązkowych elementów każdej decyzji jest rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przyjmuje się, że rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, czy też nałożeniu obowiązku. Wyrażając rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego, rozstrzygnięcie decyzji przedstawia sposób zakończenia postępowania w danej instancji. To w rozstrzygnięciu decyzji, a nie innych jej elementach dokonuje się zatem konkretyzacja prawa. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r. IV SA 1886/96). Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. Uzasadnienie decyzji ma natomiast na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2018 r. sygn.I OSK 873/18, dostępny w CBOSA). Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów do władzy publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1440/07 oraz M. Dyl (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 4, Warszawa 2017 r. str. 804). Poza tym trzeba podkreślić, że osnowa decyzji musi być sformułowania w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środka egzekucji administracyjnej (M. Dyl, ibidem oraz przywołane tam orzecznictwo). Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu (A. Wróbel. Art. 107. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019).

Cały szereg orzeczeń wyjaśnia, na czym ma polegać ( między innymi) owa jasność sentencji. NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. II OSK 2341/11 LEX nr 133733 wskazał: "W sytuacji gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to decyzja organu drugoinstancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji". Podobne stanowisko znajdujemy w wyroku NSA z dnia 24 września 2015 r. II OSK 19/14, LEX nr 2091949: "1. Jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu pierwszej instancji, to konieczne jest również orzeczenia co do pozostałej części decyzji nieuchylonej, bowiem tylko wtedy sprawa odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia. 2. Powyższe stanowisko znajduje w szczególności uzasadnienie w potrzebie nie literalnego, ale systemowego podejścia do wykładni art. 138 § 1 k.p.a., celem uniknięcia zbędnych wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych, ochrony takich zasad postępowania jak zasada praworządności, szybkości, dwuinstancyjności, zaufania do organów państwa (...)"(niemal identycznie NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r. I OSK 1482/14 LEX nr 2002058). Nie inaczej wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2016 r. II OSK 1496/14, LEX nr 2037388: "Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, winien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tylko części decyzji organu pierwszoinstancyjnego, jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej części decyzji, nieuchylonej, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji" (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2019 r. IV SA/Po 199/19, LEX nr 2687017). I wreszcie szerzej przytoczyć należy najnowszy wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2021 r. I OSK 1086/20, LEX nr 3331614 z tezą: " Jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu pierwszej instancji, to konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej - nieuchylonej części decyzji - zwłaszcza, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji (bowiem decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy). Takie podejście pozwala na uniknięcie wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych". W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zamieścił obszerny wywód wyjaśniający to zagadnienie, wobec tego należy przytoczyć w części te rozważania. NSA wskazał: "Sądowi znane jest przy tym prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy nie ma takiego obowiązku, a jedynie jest uprawniony do takiego stwierdzenia w sentencji decyzji (zob.m.in. wyrok NSA z 28 września 2017 r., II GSK 3249/15, wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., I OSK 2270/16, wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r., II OSK 530/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela jednak drugi prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu pierwszej instancji, to konieczne jest również orzeczenia co do pozostałej - nieuchylonej części decyzji - zwłaszcza, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji (bowiem decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy). Takie podejście pozwala na uniknięcie wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych. Na omawiany problem należy spojrzeć w ujęciu systemowym, a niewystarczające jest dokonanie wykładni językowej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy mieć bowiem na względzie, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ drugiej instancji. Ponadto wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. obowiązek organu zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia oznacza obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy. Obowiązek ten jest odzwierciedleniem uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie zakresem jej odwołania. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników orzeczenia i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji, ani też (jak wskazał WSA) wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Innymi słowy musi być ono sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości: czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Co więcej brak orzeczenia w osnowie decyzji o pozostałej części odwołania, a zawarcie wywodów w tym zakresie wyłącznie w uzasadnieniu może wręcz stanowić o niespójności między sentencją z uzasadnieniem (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96, wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., II OSK 607/10, wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., II OSK 2040/13, wyrok NSA z 24 września 2015 r., wyrok NSA z 27 listopada 2015 r., I OSK 1482/14, II OSK 19/14, wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., II OSK 910/15, wyrok NSA z 2 lipca 2018 r., I OSK 873/18, wyrok NSA z 20 października 2020 r., I OSK 1670/20). Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne, nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX).

W przedmiotowej sprawie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz nowe orzeczenie w tym zakresie odnosi się do części decyzji organu pierwszej instancji. Zatem strona wnosząca odwołanie co do całości decyzji pierwszej instancji w istocie nie otrzymała orzeczenia co do pozostałej części zaskarżonej decyzji. Wobec takiego załatwienia sprawy w istocie nie wiadomo jak organ odniósł się do pozostałej części odwołania. Zaskarżona do WSA decyzja nie zawiera precyzyjnego rozstrzygnięcia w sentencji, pozwalającego, bez konieczności analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie ustalić, w jakim zakresie orzekł organ. Zatem nie można się zgodzić ze stanowiskiem Kolegium zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, a słuszność należy przyznać stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku".

Wobec powyższego, podzielając powyższe wskazania przytoczonego orzecznictwa, należało uznać, że organ II instancji w sposób istotny naruszył art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. ponieważ w osnowie decyzji nie orzekł o całości sprawy. Działanie takie należy również zakwalifikować jako nie służące pogłębianiu zaufania obywateli do organów do władzy publicznej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 8 § 1 k.p.a.).

Wobec powyższego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c należało uchylić zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy orzeknie o całości sprawy, stosując się do powyższych uwag.

O kosztach orzeczono na zas,. art. 200 p.p.s.a.

[...]