Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1673/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 618
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej -tj.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1514/15 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora SP ZOZ w M. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz Gminy M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 marca 2016 r. sygn. akt III SA / Kr 1514 /15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [...] lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy M. z [...] czerwca 2015r. w sprawie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora SP [...] w M. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie była zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M. W zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale jako podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. ) oraz art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013r. poz. 217 ze zm.) w związku z § 2 pkt 2, § 3 ust. 1 i § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012r. poz. 182). W § 1 tej uchwały podano skład komisji konkursowej, a w § 2 na jej przewodniczącego wyznaczono J. K. Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały, albowiem jego zdaniem organem właściwym do powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej jest Wójt, a nie Rada Gminy.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezgodne z prawem. Wojewoda M. nieprawidłowo ocenił, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy wydana została z istotnym naruszeniem prawa i zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności.

Zasadnie zarzucono w skardze, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. zostało wydane z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 217 ze zm.). Art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, wskazując podmiot właściwy do podjęcia szeregu czynności zmierzających do wyłonienia kandydatów na stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym, posługuje się zwrotem "podmiot tworzący", nie precyzując, o który z organów jednostki samorządu terytorialnego, jaka utworzyła daną jednostkę leczniczą chodzi. Także przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182) tego nie precyzują, posługując się terminem "właściwy podmiot", który w definicji zawartej w § 2 pkt 2 jest rozumiany jako podmiot tworzący albo kierownik podmiotu leczniczego, o którym mowa w art. 49 ust. 2 ustawy. § 3 rozporządzenia przewiduje, że konkurs przeprowadza komisja konkursowa powołana przez właściwy podmiot, komisję konkursową powołuje się w terminie 2 miesięcy od dnia zwolnienia stanowiska objętego konkursem oraz że powołanie komisji konkursowej wszczyna postępowanie konkursowe.

Biorąc pod uwagę regulację zawartą w ustawie o działalności leczniczej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, Sąd podzielił pogląd przyjmowany w orzecznictwie, że to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest władny do podjęcia uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014r.).

W ramach postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowiska kierownika i zastępcy kierownika (w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem), wyróżnić należy dwa zasadnicze etapy: postępowanie konkursowe prowadzone przez powołaną uprzednio komisję konkursową, kończące się wybraniem kandydata na obsadzane stanowisko, a następnie powołanie tak wyłonionego kandydata na wolne stanowisko. Przedmiotem sporu w sprawie jest właściwość organu do powołania komisji konkursowej, a więc podjęcia czynności inicjującej postępowanie konkursowe, którego tryb określają przepisy wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia.

W ramach wieloetapowego postępowania konkursowego przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia wskazują na obowiązek podejmowania następujących po sobie konkretnych czynności, które wymieniono w § 4. Zgodnie z przytoczoną powyżej treścią § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, postępowanie konkursowe wszczyna powołanie komisji konkursowej, które stanowi etap wstępny w procesie zmierzającym do powierzenia stanowiska kierowniczego podmiotu leczniczego. Powołanie komisji konkursowej jest czynnością różniącą się zasadniczo w porównaniu z pozostałymi, kolejnymi czynnościami procedury konkursowej. Nie jest to bowiem działanie wykonawcze, lecz stanowiące o ukonstytuowaniu się komisji w określonym składzie, która następnie w toku prowadzonych działań wyłoni kandydata na dane stanowisko. Akt powołania komisji konkursowej stwarza zatem podstawy do prowadzenia postępowania, którego celem jest zatrudnienie kierownika oraz zastępcy kierownika podmiotu leczniczego. Sąd zatem uznał, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (lub zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tak podjęta uchwała o powołaniu komisji konkursowej podlegać będzie następnie wykonaniu, które – tak jak w przypadku innych uchwał – należeć będzie do właściwości organu wykonawczego.

Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza przepis § 10 cytowanego rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, w którym mowa jest o składzie komisji konkursowej. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby bowiem do niezgodnego z zasadami podziału kompetencji pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego wyznaczania przez organ wykonawczy radnych będących przedstawicielami podmiotu tworzącego. Sąd w konsekwencji również uznał, że organ stanowiący byłby także właściwy do wskazania przewodniczącego komisji konkursowej.

Z powodów wskazanych powyżej Sąd uznał, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast kolejne czynności postępowania konkursowego, w tym ogłoszenie konkursu na stanowisko kierownicze w podmiocie leczniczym, stanowią czynności należące do właściwości organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Powyższy pogląd uzasadniają sformułowania, jakimi posłużył się ustawodawca określając poszczególne czynności dotyczące ogłoszenia o konkursie. W ustawie mowa jest mianowicie o "opracowaniu i przyjęciu przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o konkursie", następnie "ogłoszeniu o konkursie". W § 9 rozporządzenia, wskazującym wymogi, jakie powinno spełniać ogłoszenie o konkursie, przewidziano, że ogłoszenie o konkursie należy "zamieścić w prasie codziennej o zasięgu ogólnokrajowym" oraz "podać w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie podmiotu leczniczego". Z przepisów tych wynika zatem, że kwestie związane z dokonywaniem czynności konkursowych polegających na ogłoszeniu o konkursie należą do organu wykonawczego, do którego należy też nawiązanie stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze przeprowadzonego konkursu (por. postanowienie SN z dnia 22 stycznia 2008 r., II PZ 62/07, OSNP 2009/5-6/68). Do organu wykonawczego należą również inne czynności określone przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, takie jak: pisemne powiadomienie zakładowych organizacji związkowych działających w podmiocie leczniczym o wszczęciu postępowania konkursowego (§ 6 ust. 1), czy pisemne powiadomienie przewodniczącego komisji konkursowej o składzie osobowym komisji (§ 7 ust. 1).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że niezgodny z prawem jest pogląd organu nadzoru zawarty w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą należy do kompetencji organu wykonawczego, a nie do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Art. 30 ust. 2 pkt 5 o samorządzie gminnym oraz art. 33 tej ustawy, na które powołuje się organ nadzoru, dotyczą tylko zatrudniania oraz zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, nie dotyczą natomiast samego powołania komisji konkursowej. Kompetencji wykonawczych organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego nie można rozszerzać na czynności nie mające takiego wykonawczego charakteru.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy M. powołującej komisję konkursową było zatem niezgodne z prawem. Z tego powodu skarga została uwzględniona i Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewoda M. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust.1 pkt 6), art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 49 ust. 1 pkt 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( Dz.U. z 2015r. poz. 618 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446) polegające na uznaniu, że podmiotem właściwym do powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest rada gminy, a nie wójt ( burmistrz, prezydent).

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi,

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie

3) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina M. wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postepowania sądowoadministracyjnego Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia art.2 ust.1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 49 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej ( tj. Dz. U. z 2015 r. poz.618) nie są zasadne. Podstawowym zarzutem postawionym w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, a to z tego względu, że przedmiotem regulacji jest regulacja ogłoszenia konkursu na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika. Przedmiotem natomiast regulacji art. 49 ust. 1 tej ustawy jest wyznaczenie stanowisk w podmiocie leczniczym, które obsadzane są w drodze konkursu a art. 49 ust. 3 tej ustawy reguluje następstwa prawnego braku skutecznego przeprowadzenia konkursu, co powoduje ogłoszenie nowego konkursu. Nie miały te regulacje zastosowania w sprawie.

Według art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej " Konkurs na stanowisko kierownika oraz zastępcy ogłasza podmiot tworząc, a na pozostałe stanowiska – kierownik". Takie określenie podmiotu właściwego do ogłoszenia konkursu na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika przez przyznanie kompetencji podmiotowi tworzącemu nie wskazuje expressis verbis, który z organów jednostki samorządu gminnego jest właściwy.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ustawa o działalności leczniczej posługuje się terminem " podmiot tworzący" dla wykonywania szeregu czynności na jakie składa się procedura wyłaniania kandydatów na stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym. Również rozporządzenie Ministra Zdrowia z 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ( Dz.U. poz.182) posługuje się terminem " właściwy podmiot", pod którym to pojęciem, zgodnie z § 2 pkt 2 tego rozporządzenia rozumie się " podmiot tworzący albo kierownika podmiotu, o którym mowa w art. 49 ust. 2 ustawy". Nie daje też podstaw do wyprowadzenia, który z organów samorządu gminy ma przypisaną kompetencję art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o działalności lecznicze, który stanowi, że " Użyte w ustawie określenia oznaczają : podmiot tworzący - podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Takiej regulacji nie zawiera też art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, który reguluje rodzaje podmiotów leczniczych a nie właściwość do ich tworzenia. W takim stanie regulacji do wyprowadzenia kompetencji organów samorządu gminnego konieczne staje się uwzględnienie wykładni systemowej, w tym regulacji przyjętej w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. DZ. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) a zwłaszcza regulacji art. 18 i art. 30 ust. 5 i art. 33 pkt 5. W oparciu o przyjęte w tej regulacji rozwiązania należy wyróżnić kompetencje do tworzenia podmiotu leczniczego oraz kompetencje w zakresie czynności wykonawczych zatrudniania wyłonionego w drodze konkursu kandydata.

W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, przyjmując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 56/14, w którym Sąd przeprowadził wykładnię rozwiązań prawnych przyjętych w powołanym rozporządzeniu w zakresie, który z organów samorządu gminy jest właściwy do powołania komisji konkursowej, która w drodze przeprowadzonego konkursu wyłoni osobę, z którą następnie można zawrzeć umowę o pracę. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął : "( ...), że w świetle § 3 ust. 3 rozporządzenia postępowanie konkursowe wszczyna powołanie komisji konkursowej, które stanowi etap wstępny w procesie zmierzającym do powierzenia stanowiska kierowniczego podmiotu leczniczego. Czynność ta zasadniczo różni się od pozostałych elementów ściśle określonej procedury. Nie są to bowiem działania wykonawcze, ile stanowiące o ukonstytuowaniu się komisji w określonym składzie, która następnie w toku prowadzonych działań wyłoni kandydata na dane stanowisko. Akt ten stwarza zatem podstawy do prowadzenia postępowania, którego celem jest zatrudnienie kierownika oraz zastępcy kierownika podmiotu leczniczego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika ( zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tak podjęta uchwała o powołaniu komisji konkursowej podlegać będzie następnie wykonaniu, które – tak jak w przypadku innych uchwał – należeć będzie do właściwości organu wykonawczego. Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza choćby przepis § 10 rozporządzenia, w którym mowa jest o składzie komisji konkursowej. Nie sposób sobie bowiem wyobrazić, by radnych będących przedstawicielami podmiotu tworzącego, mógł wyznaczać organ wykonawczy. Wychodząc z powyższego założenia, przyjąć należy, że właściwym do wskazania przewodniczącego komisji konkursowej będzie również organ stanowiący". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podzielił w pełni to stanowisko.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.