Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1965/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 177/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność G. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz G. S.A. z siedzibą w W. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 177/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność G. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał G. S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od G. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 7 grudnia 2018 r. skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do G. S.A. z siedzibą w W., dalej zwanej "Spółką", o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1) informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w latach 2017-2018,

2) informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody,

3) informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach 2017-2018,

4) informacji o premiach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z 20 grudnia 2018 r. Spółka poinformowała stronę skarżącą, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. W ocenie Spółki wypłacanie nagród i premii nie stanowi wykonywania zadań władzy publicznej ani nie jest związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym czy majątkiem Skarbu Państwa. Działania te są podejmowane w ramach aktu prywatnoprawnego, polegającego na dysponowaniu majątkiem własnym, a nie majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym.

Pismem z 22 lutego 2019 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło skargę na bezczynność Spółki w rozpatrzeniu wniosku z 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania Spółki do jego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę G. S.A. z siedzibą w W. wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330) , zwanej dalej "u.d.i.p." Spółka została ujęta w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 95). W konsekwencji Spółka jest podmiotem z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, wykonującym istotne dla gospodarki zadania publiczne. Jednocześnie w ocenie Sądu pierwszej instancji wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej, ponieważ dotyczą one nagród i premii finansowanych ze środków publicznych. Bez znaczenia pozostaje, czy informacje dotyczące nagród i premii oraz wynagrodzeń konkretnych grup pracowników dotyczą osób pełniących funkcję publiczną, czy też pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Spółka pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał Spółkę do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Skargę kasacyjną złożyła G. S.A. z siedzibą w W., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. przez poczynienie przez Sąd I instancji własnych ustaleń faktycznych, tj. że nagrody i premie wypłacane pracownikom [...] są finansowane ze środków publicznych, podczas gdy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy i nie dokonuje własnych ustaleń nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, chyba że przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji uznał, że skoro (rzekomo) Spółka przeznacza na nagrody i premie środki publiczne, to informację w tym przedmiocie należy traktować jako informację publiczną, której może dotyczyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodpowiednie przedstawienie stanu sprawy w uzasadnieniu wyroku, tj. przez ograniczenie się do ustaleń faktycznych bez dokonania oceny ustaleń przyjętych przez [...], jak również przez nieprzedstawienie toku rozumowania, który doprowadził Sąd I instancji do poczynienia ustalenia faktycznego w sprawie, tj. że nagrody i premie wypłacane pracownikom [...] są (rzekomo) finansowane ze środków publicznych, a także przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, w szczególności w zakresie uznania, że informacja nt. premii i nagród pracowników [...] stanowi informację publiczną, a w konsekwencji przez brak przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził Sąd I instancji do uwzględnienia skargi, podczas gdy zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek przytoczenia w swoim uzasadnieniu ustaleń faktycznych organu oraz dokonania ich oceny i nie może ograniczać się wyłącznie do wskazania, jakie ustalenia Sąd ten poczynił, a także jest zobowiązany do wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego przez siebie rozstrzygnięcia, jak również Sąd ma obowiązek przedstawienia toku rozumowania, które doprowadziło go do wydania określonego rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem analizowane naruszenie uniemożliwia w sposób pełny kontrolę orzeczenia Sądu I instancji, skoro nie sposób jest stwierdzić, dlaczego Sąd I instancji przyjął takie, a nie inne ustalenia faktyczne, jak również uznał, że informacja nt. premii i nagród ma charakter informacji publicznej, a w konsekwencji, dlaczego Sąd wydał określone rozstrzygnięcie,

3. art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 12 k.s.h. w zw. z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z 16 grudnia 2016 roku o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2019 poz. 1302) w zw. z § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017 roku w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. z 2017 poz. 95) w zw. z załącznikiem do ww. rozporządzenia "Wykaz spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa" przez uwzględnienie skargi na bezczynność [...] oraz zobowiązanie [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i stwierdzenie bezczynności po stronie [...], a to wobec stwierdzenia, że skoro [...] została zamieszczona w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, to [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, podczas gdy samo umieszczenie [...] w ww. wykazie nie oznacza, że [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a niezależnie od tego [...] nie jest podmiotem mieszczącym się w kategorii władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne i tym samym, niezależnie od wpisu do ww. wykazu, nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co zaś oznacza, że stwierdzenie przez Sąd I instancji istnienia po stronie [...] stanu bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest nieprawidłowe i narusza ww. przepisy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zakwalifikowanie [...] jako podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej i stwierdzenie bezczynności po stronie [...] doprowadziły Sąd I instancji do niezasadnego uwzględnienia skargi skarżącego,

4. art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 12 k.s.h. w zw. z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym w zw. z § 1 rozporządzenia w sprawie określenia wykazu spółek o Istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa w zw. z załącznikiem do ww. rozporządzenia "Wykaz spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa" przez uwzględnienie skargi na bezczynność [...] oraz zobowiązanie [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i stwierdzenie bezczynności po stronie [...], a to wobec stwierdzenia, że skoro [...] została zamieszczona w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, to informacja na temat nagród i premii dla pracowników tej spółki jest informacją publiczną, zaś bez znaczenia jest to, że te informacje dotyczą pracownika pełniącego funkcję publiczną, podczas gdy samo umieszczenie spółki w ww. wykazie nie oznacza, że każda Informacja dotycząca [...], w tym informacja o nagrodach i premiach pracowników [...], jest informacją o charakterze publicznym, co zaś oznacza, że stwierdzenie przez Sąd I instancji istnienia po stronie [...] stanu bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest nieprawidłowe i narusza ww. przepisy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uznanie, że informacja nt. nagród i premii pracowników [...] stanowi informację publiczną i stwierdzenie bezczynności po stronie [...] doprowadziły Sąd I instancji do niezasadnego uwzględnienia skargi skarżącego,

5. art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. w zw. z art. 12 k.s.h. w zw. z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach zarządzania mieniem w zw. z § 1 rozporządzenia w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa w zw. z załącznikiem do ww. rozporządzenia "Wykaz spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa" przez uwzględnienie skargi na bezczynność [...] oraz zobowiązanie [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i stwierdzenie bezczynności po stronie [...], a to wobec zakwalifikowania środków [...] przeznaczonych na wypłatę nagród i premii dla pracowników, jako środków publicznych, podczas gdy [...] jest spółką kapitałową posiadającą odrębny majątek od Skarbu Państwa, który jest tylko jednym z akcjonariuszy [...], a środki na wypłatę nagród i premii [...] zostały wypracowane w ramach prowadzonej przez [...] działalności gospodarczej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uznanie, że środki pieniężne przeznaczone na wypłacanie nagród i premii pracownikom [...] są środkami publicznymi, to informację w tym przedmiocie należy zakwalifikować jako informację publiczną, podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z 16 grudnia 2016 roku o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2019 poz. 1302) w zw. z § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017 roku w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. z 2017 poz. 95) w zw. z załącznikiem do ww. rozporządzenia "Wykaz spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa" powiązane z naruszeniem:

6. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 12 k.s.h. przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że do zakwalifikowania danego podmiotu ([...]), jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej wystarczające jest stwierdzenie, że podmiot ten został ujęty w ww. wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, a w konsekwencji uznanie, że [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, podczas gdy w ww. wykazie spółek mogą zostać umieszczone podmioty z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, prowadzące działalność gospodarczą i uznane za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (art. 31 ust. 1 ww. ustawy), czyli także podmioty niebędące podmiotami reprezentującymi osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, lub osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.,

7. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 12 k.s.h. przez błędną ich wykładnię, przejawiającą się w stwierdzeniu, że skoro [...] ujęta jest w ww. wykazie, to jest to spółka z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, wykonująca zadania publiczne, a w takim przypadku informacja na temat nagród i premii dla pracowników tej spółki jest informacją publiczną, zaś bez znaczenia jest to, czy te informacje dotyczą pracownika pełniącego funkcję publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że w przypadku podmiotów działających zasadniczo poza sferą publiczną, ale (rzekomo) wykonujących pewne zadania publiczne, informacją publiczną jest jedynie informacja związana z tymi zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym, co oznacza w niniejszej sprawie, że informacja dotycząca premii i nagród wypłacanych pracownikom Spółki nie stanowi informacji publicznej,

8. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. w zw. z art. 12 k.s.h. przez błędne zakwalifikowanie środków służących do wypłaty premii i nagród pracownikom [...], jako środków publicznych, a w konsekwencji uznanie, że informacja w tym przedmiocie stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu przez [...], podczas ody majątkiem publicznym nie jest majątek spółki kapitałowej ([...]) uzyskiwany dzięki prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, niepochodzący od Skarbu Państwa, pomimo tego, że Skarb Państwa posiada część akcji tej spółki kapitałowej ([...]).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty G. S.A. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie od skarżącego na rzecz [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 19 maja 2022 r. zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, tylko Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 29 czerwca 2022 r. w związku z brakiem zgody wszystkich stron na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. przez poczynienie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, tj. że nagrody i premie wypłacane pracownikom Spółki są finansowane ze środków publicznych, podczas gdy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy i nie dokonuje własnych ustaleń nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, chyba że przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji uznał, że skoro Spółka przeznacza na nagrody i premie środki publiczne, to informacje w tym przedmiocie należy traktować jako informację publiczną, której może dotyczyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi m.in. wówczas, gdy sąd oprze wydane orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach i faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (tak w wyroku NSA z 20 grudnia 2017 r., I FSK 388/16).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na własnych ustaleniach co do faktów, nieznajdujących oparcia w aktach sprawy. Sąd I instancji dokonał własnych ustaleń w przedmiocie finansowania nagród i premii pracowników Spółki ze środków publicznych. Powyższe wynika wprost ze stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym "Sąd podziela to zapatrywanie (dot. Finansowania nagród i premii) strony skarżącej, ponieważ znajduje ono potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy oraz przepisach prawa." Zatem, biorąc pod uwagę także to, że Spółka twierdziła inaczej, tj. że nie dysponuje majątkiem publicznym, a nagrody i premie dla jej pracowników są wypłacane z jej środków prywatnych, tak jak w przypadku każdej innej spółki kapitałowej, nie ma wątpliwości, że Sąd I instancji dokonał w omawianym zakresie własnych ustaleń faktycznych, niemających potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co samo w sobie stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy poczynione przez Sąd I instancji ustalenia są prawidłowe czy nie.

Sąd I instancji samodzielne dokonał ustaleń faktycznych w omawianym zakresie z pominięciem materiału zgromadzonego w aktach sprawy i z pominięciem trybu określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a., i dodatkowo w sytuacji gdy Spółka twierdziła, że nie wypłaca premii i nagród swoim pracownikom ze środków publicznych, dodatkowo powołując się w tym zakresie na orzecznictwo, w którym stwierdzono konieczność rozróżnienia pomiędzy majątkiem publicznym a majątkiem Spółki, w której udziały ma Skarb Państwa. Jednocześnie Sąd dokonując odmiennych od Spółki ustaleń faktycznych w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego dokonał takich ustaleń, nie wskazał z jakich okoliczności faktycznych lub przepisów prawa miałyby wynikać poczynione w tym zakresie ustalenia. Warto w tym miejscu podkreślić, że w analizowanym zakresie Sąd I instancji oparł się w całości na twierdzeniu skarżącego Stowarzyszenia, które w tym przedmiocie zostało w skardze ograniczone do jednego zdania: "Jednocześnie na nagrody i premie Spółka przeznacza środki publiczne". Niestety skarżące Stowarzyszenie nie przeprowadziło żadnego wnioskowania, ani nie przedstawiło żadnych dowodów w celu wykazania ww. okoliczności. Trudno zatem zrozumieć działanie Sądu I instancji, który w oparciu o to jedno powyższe zdanie skarżącego, dokonał ustalenia faktycznego zgodnego z tym zdaniem, w szczególności, że Spółka przedstawiła szerokie uzasadnienie przyjętego przez siebie, odmiennego stanowiska w zakresie finansowania premii i nagród.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W oparciu o wywody poczynione w zaskarżonym wyroku nie sposób bowiem stwierdzić, dlaczego Sąd pierwszej instancji przyjął ustalenie faktyczne w zakresie źródła finansowania nagród i premii pracowników Spółki, co zaś doprowadziło go do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wobec tego nie sposób również odtworzyć toku rozumowania Sądu I instancji, co zaś uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem braku wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie zakwalifikowania informacji dotyczącej premii i nagród pracowników jako informacji publicznej. Jak stwierdzono w skardze kasacyjnej Sąd w tym zakresie dokonał wnioskowania "na skróty". Już choćby to świadczy o tym, że Sąd wyjaśnił podstawę prawną. Niezadawalające Spółkę stanowisko Sądu w tym zakresie nie świadczy o naruszeniu wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie sporządzania uzasadnienia wyroku.

Natomiast zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym w zw. z § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, w zw. z załącznikiem do tego rozporządzenia "Wykaz spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa", przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zakwalifikowania danego podmiotu, jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, wystarczające jest stwierdzenie, że podmiot ten został ujęty w ww. wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, co świadczy o tym, że taka spółka z udziałem Skarbu Państwa wykonuje zadania publiczne a w konsekwencji, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie sporne jest przede wszystkim to, czy Spółka jest podmiotem zobowiązywanym do udzielania informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji argumentem przemawiającym za uznaniem, że Spółka wykonuje zadania publiczne nie może być wyłącznie fakt, iż znalazła się ona w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa – tj. została wymieniona w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017 r. wydanym na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym spółka z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, prowadząca działalność gospodarczą, może być uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym, zamieszczonym w art. 31 ust. 2 cyt. ustawy, Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wykaz spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, uwzględniając znaczenie prowadzonej przez spółkę działalności dla gospodarki państwa. Wpisanie do wykazu takich spółek powoduje, że osoba wykonująca uprawnienia przysługujące Skarbowi Państwa na walnym zgromadzeniu takiej spółki działa na podstawie pisemnej instrukcji do głosowania. Nie oznacza to jednak, że podmiot wpisany do wykazu takich spółek wykonuje zadania publiczne lub też dysponuje majątkiem publicznym. Oznacza to jedynie, że prowadzi działalność gospodarczą, która z uwagi na jej przedmiot, powoduje uznanie spółki za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa i tym samym konieczne było określenie chociażby pisemnej instrukcji do głosowania dla osoby wykonującej uprawnienia w imieniu podmiotu uprawnionego do wykonywania praw z akcji. Należy tu zaznaczyć, że kryterium wyznaczającym spółki o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa nie było wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym, ale przedmiot i skala prowadzonej działalności gospodarczej. Twierdzenie to znajduje swoje potwierdzenie chociażby w uzasadnieniu do projektu wymienionej ustawy (por. Sejm, projekty ustaw, VIII.1053, Zasady zarządzania mieniem państwowym), gdzie wskazano wprost, że wyodrębnienie kategorii spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa miało na celu otoczenie szczególnym nadzorem najistotniejszych podmiotów z punktu widzenia ich znaczenia dla gospodarki państwa, w tym skali prowadzonej działalności oraz udziału danej spółki w rynku. Zatem z okoliczności wpisu Spółki [...] do wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa nie wynika, że niejako automatycznie spółka wykonuje zadania publiczne, co jest jedną z przesłanek do uznania, że dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Nie ma żadnych podstaw, do tego aby prowadzenie działalności o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa było utożsamiane z wykonywaniem zadań publicznych.

Należy tu jednak zaznaczyć, że zanegowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w przedstawionym tu zakresie nie wyklucza tego, że skarżąca kasacyjnie Spółka może być podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jednak Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w tym zakresie.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. przez uznanie, że informacja na temat nagród i premii dla pracowników jest informacją publiczną. W ocenie NSA pojęcie informacji publicznej nie może być wykładane tylko na podstawie literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w oderwaniu od innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności od art. 6 u.d.i.p. Przepis ten wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i doprecyzowuje zakres przedmiotowy u.d.i.p., ale także ułatwia wykładnię przepisów u.d.i.p. w kontekście regulacji art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, której jest równocześnie rozwinięciem (M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, Acta Universitatis Wratislaviensis, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 2396, s. 229-230). Założeniem ustawodawcy było szerokie ujęcie informacji publicznej. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną.

W sprawie sporne jest, czy Spółka [...] jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Gdy Spółka jest takim podmiotem, to należy zwrócić szczególną uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. i to bez względu na dalsze jednostki redakcyjne tego przepisu (oznaczone literami od a) do f)). Stosownie do powołanego przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, majątku, którym dysponują. Przesłanką udzielenia informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 komentowanej ustawy jest istnienie bezpośredniego związku łączącego żądanie udostępnienia informacji z określonym podmiotem (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 84, s. 87). Zatem informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w ramach przypisanych im zadań i kompetencji.

W okolicznościach niniejszej sprawy przy kwalifikacji żądanej informacji należy także zwrócić uwagę na treść przepisu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e u.d.i.p. Z ich treści wynika, że informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym, w tym o: majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzącym z zadysponowania majątkiem o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (d), dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominująca w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie oceniał, czy informacja o nagrodach i premiach wypłacanych pracownikom Spółki stanowi obciążenie majątku spółki, pochodzącego z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa, o którym stanowi art. 6 ust. 1 pkt 5, lit. d u.d.i.p. lub dysponowaniem dochodami Spółki o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5, lit. e u.d.i.p., tj. niezależnie od tego, że majątek Spółki [...] nie jest już majątkiem Skarbu Państwa lecz Spółki.

Niezależnie od sporu o to czy Spółka [...] jest podmiotowo zobowiązana do udostępniania informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że całkowicie podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że co do zasady informacja o wydatkach podmiotu, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje środkami publicznymi - na nagrody (premie) dla pracowników jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej można żądać nie tylko informacji o ogólnej kwocie środków przeznaczonych na wynagrodzenia (nagrody, premie), ale także o wynagrodzeniach (nagrodach, premiach) konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu zobowiązanego. Bez znaczenia dla uznania takich informacji za informacje publiczne jest to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą podmiotu zobowiązanego, czy osoby pełniącej funkcję publiczną i czy ta informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Ta okoliczność ma natomiast znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i to na tym etapie postępowania podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ustalić, czy informacje publiczne objęte wnioskiem o udostępnienie mogą być udostępnione zgodnie z prawem, choćby z uwagi na prawo do prywatności.

Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia Sądu I instancji, przed ich usunięciem przez ten Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, w szczególności zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. tj. że Spółka nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji, w związku z czym Sąd pierwszej instancji powinien oddalić skargę.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zastosuje się do przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądy Administracyjnego, w szczególności, ponownie ustali, czy Spółka [...] jest podmiotowo zobowiązana do udostępniania informacji publicznej i czy żądane przez Stowarzyszenie informacje są informacją publiczną.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Stowarzyszenia na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.