Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 655/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2023 roku sprawy ze sprzeciwu I. K. i M. K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 października 2023 r. Nr NRŚ-OR.7534.7.2023.KMA w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości nabytej z mocy prawa przez gminę pod drogę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 22.03.2023 r. (nr N.683.1.4.2021) Starosta Trzebnicki orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 60 300,00 zł na rzecz I. K. i M. K. z tytułu utraty przez wnioskodawców prawa własności działki nr [...], nabytej z mocy prawa przez Gminę T. pod drogę na podstawie wydanej przez Burmistrza Gminy T. decyzji podziałowej z 18.12.2014 r. (nr GGN.6831.105.2014). Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Gminę T.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina T.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z 12.10.2023 r. (nr NRŚ-OR.7534.7.2023.KMa), wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił materialnoprawne podstawy rozstrzygnięć wydawanych w sprawie odszkodowania, którego ustalenie jest przedmiotem postępowania. Wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) dalej: u.g.n. należało w sprawie ustalić, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej zaistniał skutek w postaci przejścia ex lege prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną lub jej poszerzenie na rzecz, odpowiadającego jej kategorii, podmiotu publicznego. Kluczowe znaczenie w takiej sprawie miało ustalenie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, przeznaczenia wydzielonej działki. Weryfikacji tej dokonuje się w drodze wnikliwej analizy porównawczej zatwierdzonego projektu podziału oraz wypisu i wyrysu z planu miejscowego, sporządzonych dla takiej działki, według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej, ewentualnie wykładni przepisów pełnego tekstu planu. W tym zakresie Wojewoda zwrócił uwagę na wątpliwości dotyczące określenia przeznaczenia wydzielonej działki. Z wypisu i wyrysu z 05.08.2022 r. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L., przyjętego uchwałą Rady Miasta i Gminy T. nr [...] z [...].10.2003 r. i zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w T. nr [...] z [...].09.2009 r., według stanu na dzień 18.12.2014 r. wynika, że działka nr [...] położona była w części na terenie oznaczonym jako Kd1 - komunikacja publiczna - drogi i ulice dojazdowe i w części na obszarze o symbolu Mj1 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że wyrys mpzp nie obrazuje przeznaczenia działki nr [...] w sposób całościowy. Rysunkiem nie jest objęty fragment działki sąsiadujący z działką nr [...]. Zgodnie z ustaleniami Wojewody, załącznik graficzny do uchwały nr [...] został zmieniony w zakresie uregulowanym uchwałą nr [...] z [...].09.2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. Jego analiza doprowadziła organ do konkluzji, że granica obszaru objętego mpzp przebiega inaczej niż zostało to zobrazowane na wyrysie, ponieważ w części gdzie działka nr [...] sąsiaduje z działką nr [...] nie ma linii prostej, lecz zarysowana jest wypukłość, która pokrywa się z przebiegiem granicy pomiędzy obrębami L. i M. Z kolei z analizy danych pochodzących z systemów informacji przestrzennej, powszechnie dostępnych w wersji elektronicznej (tj. geoportal.gov.pl, sip.gison.pl/[...], [...].e-mapa.net), fragment działki nr [...], nieobjęty wyrysem, prawdopodobnie znajduje się na granicy mpzp, która zgodnie z jego legendą (zawierającą objaśnienie użytych na rysunku planu symboli), oznaczona jest jako naprzemiennie naniesione czarne kropki i kreski na białym tle. Jednakże ze względu na złą jakość opublikowanych w Internecie dokumentów, w powiązaniu z wyżej opisanymi wątpliwościami dotyczącymi przebiegu granicy mpzp, w ocenie Wojewody, nie pozwalają one na wyciągnięcie jednoznacznych wniosków. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że stosownie do treści postanowienia Burmistrza Gminy T. nr 40/2014 z 05.09.2014 r., opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości, działka nr [...] usytuowana była w całości na rysunku planu w obszarze oznaczonym jako Kd 1. Takie jednorodne położenie tej parceli (inne niż wynikające z wypisu i wyrysu z mpzp z 05.08.2022 r. oraz z wyszczególnionych wyżej portali internetowych) potwierdza system informacji przestrzennej Urzędu Gminy T. ([...].e-mapa.net), jak również rysunek zawarty na stronie 7 kserokopii operatu szacunkowego z 20.05.2021 r. autorstwa L. S. (tym niemniej rzeczoznawca majątkowy wskazał, że działka [...] usytuowana jest na dwóch jednostkach planistycznych).

Wojewoda stwierdził również, że znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mpzp nie został sporządzony w sposób prawidłowy. Pomimo bowiem zawartej na nim informacji o skali 1:1000, porównanie tego dokumentu z innymi mapami zawartymi w aktach sprawy (załącznikiem do postanowienia opiniującego, załącznikiem do decyzji podziałowej i wydrukami map zasadniczej i ewidencji gruntów), prowadzi do wniosku, że wskazana skala nie została zachowana. Dyskwalifikuje to wyrys z mpzp jako wiarygodny dowód w sprawie, na podstawie którego możliwe jest ustalenie przeznaczenia działki nr [...].

Ponadto zastrzegając, że przy ocenie wystąpienia skutku z art. 98 ust 1 u.g.n. nie przesądza ani pominięcie, ani powołanie tego przepisu w podstawie prawnej decyzji podziałowej, to uwzględniając fakt ograniczenia podstawy prawnej decyzji podziałowej z 18.12.2014 r. do art. 93, art. 96 i art. 97 u.g.n., według Wojewody, powyższa okoliczność wzmacniałaby tezę o niespełnieniu przesłanek niezbędnych do przejścia prawa własności wydzielonej działki. Nadto Wojewoda zaakcentował fakt, że w dziale II księgi wieczystej nr [...], jako właściciele działki nr [...], widnieją I. K. i M. K. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że z akt sprawy (w tym załączonej do operatu dokumentacji zdjęciowej) nie wynika, aby Gmina podjęła działania mające na celu wybudowanie drogi w granicach wymienionej działki i że jest jednocześnie jej faktycznym dysponentem.

Organ odwoławczy stwierdził, że gdyby nawet okazało się, po usunięciu braków dowodowych, że działka nr [...] w całości położona jest w jednostce planistycznej Kd 1, to przyznanie rekompensaty nie byłoby możliwe w oparciu o operat szacunkowy z 14.10.2022 r. autorstwa E. G. Jest to wynikiem zakresu wad dyskwalifikujących ten dokument jako wiarygodny dowód w sprawie. Po pierwsze dlatego, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości nie zostało ustalone w sposób całościowy (wyrys z mpzp nie odzwierciedla zapisów wypisu z mpzp - brakuje objęcia rysunkiem planu części działki nr [...]). Po drugie, dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy uwzględnia m.in. przeznaczenie gruntu w planie miejscowym (art. 154, art. 134 ust. 2 u.g.n.). Żaden przepis prawa nie zawiera podstawy umożliwiającej przyjmowanie w procesie wyceny odmiennych założeń niż wynikające, z uznanych za wiarygodne przez eksperta, dokumentów. Skoro biegły przyjął, że przedmiot wyceny obejmuje dwie jednostki planistyczne, to powinno to znaleźć odzwierciedlenie w operacie. Technika wyceny tego typu gruntów polega na poszukiwaniu w pierwszej kolejności materiału porównawczego podobnego pod względem zapisów w planach miejscowych, a w przypadku jego braku, dokonuje się odrębnego szacowania poszczególnych części. W ocenie Wojewody, wbrew powyższej regule, rzeczoznawca oparł szacunki na transakcjach dotyczących wyłącznie nieruchomości drogowych. Dodatkowo, nie zachowując konsekwencji, dokonał korekty cen materiału porównawczego ze względu na upływ czasu w oparciu o trend występujący na rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (punkt 7.2 operatu). To skutkowało skorygowaniem wartości jednostkowych przyjętych do porównana trzech nieruchomości (odpowiednio: z 49,67 zł/m² na 55,31 zł/m², z 52,31 zł/m² na 59,99 zł/m² i z 31 zł/m² na 35,14 zł/m² - strony 23 i 24 operatu) i znalazło bezpośrednie odzwierciedlenie w wyniku końcowym wyceny. Taki zabieg organ odwoławczy uznał za noszący znamiona dowolności, podważający wiarygodność operatu i pozbawiający go mocy dowodowej.

We wskazaniach dotyczących ponownego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy wymienił konieczność pozyskania dowodów z których jednoznacznie wynikać będzie przeznaczenie działki nr [...], w tym przede wszystkim wypisu i wyrysu z mpzp, który będzie w całości obejmował tę działkę. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na różnice w powierzchniach nowopowstałych działek pomiędzy tymi, które wynikają z załącznika graficznego do postanowienia opiniującego a tymi zawartymi w decyzji podziałowej - działka nr [...] ma odpowiednio wartości [...] ha i [...] ha, przy czym ostatecznie wydzielona działka jest mniejsza od tej projektowanej. Nadto wskazał na konieczność weryfikacji lokalizacji granic wydzielonej działki przez pryzmat, posiadającej walor dokumentu urzędowego, mapy ewidencyjnej. W tym zakresie podał, że jednym ze sposobów aby tego dokonać jest pozyskanie tej mapy na podkładzie półprzeźroczystym w takiej samej skali jak wyrys z mpzp i bezpośrednie porównanie obu map poprzez nałożenie jednej na drugą. W przypadku ustalenia, że działka nr [...] ma mieszane przeznaczenie, skutkować to powinno wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania, ze względu na brak zaistnienia skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n. Gdyby z kolei okazało się, że działka nr [...] w całości usytuowana jest w jednostce planistycznej Kd 1, obowiązkiem organu I instancji będzie zlecenie powtórnego opracowania operatu szacunkowego oraz dokonanie jego rzetelnej oceny.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu I. K. i M. K., zarzucając Wojewodzie naruszenie:

1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że organ administracyjny w postępowaniu o ustalenie i zapłatę odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 władny jest do oceny przeznaczenia działki pod drogę publiczną i jej przejścia z mocy prawa na własność gminy, podczas gdy rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 98 ust. 3 jest wtórne wobec uprzedniej decyzji zatwierdzającej podział wydanej w oparciu o art. 98 ust. 1 i nie może podważać ustaleń prawomocnej i ostatecznej decyzji podziałowej - a w konsekwencji podjęcie się przez organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony i bezpodstawny badania przeznaczenia działki, co stanowiło podjęcie działania w sposób niezgodny z obowiązującym prawem, ewentualnie bez podstawy prawnej;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji nie wypełnił obowiązków wynikających z tych przepisów, a tym samym je naruszył, podczas gdy organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a następnie prawidłowo orzekł w oparciu o jego całokształt oraz zawarł wszystkie elementy decyzji administracyjnej; a przy tym dodatkowe okoliczności wskazywane przez organ II instancji nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku zaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami procesowymi wytkniętymi przez organ odwoławczy, a organ I instancji prawidłowo ustalił i wyjaśnił stan sprawy w zakresie koniecznym dla jej rozstrzygnięcia - nie zaistniała zatem konieczność wydania decyzji kasatoryjnej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach sprzeciwu pełnomocnik skarżących podniósł, że z przepisów u.g.n. jednoznacznie wynika, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela organ jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany do wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie nieruchomości w mpzp. Nie mają przy tym znaczenia plany inwestycyjne zarządcy drogi, a jedynie przeznaczenie gruntu w mpzp. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza natomiast sama treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (zob. wyrok NSA z 27.06.2012 r., sygn. akt I OSK 986/11).

Wobec tego autor sprzeciwu zauważył, że w wyniku decyzji podziałowej powstała działka nr [...], która została wydzielona pod drogę publiczną i na podstawie przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. z mocy prawa przeszła na własność Gminy za odszkodowaniem. Bez znaczenia przy tym pozostaje brak powołania się w decyzji podziałowej na przepis art. 98 u.g.n. oraz zaniechanie złożenia przez organ wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Gminy w myśl art. 98 ust. 2 u.g.n. (do czego organ był zobowiązany). Następnie skarżący stwierdził, że przejście własności na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa w ściśle określonej chwili, zaś wpis w księdze wieczystej następuje później i jako taki ma charakter jedynie deklaratoryjny, nie jest konieczne ujawnienie rzeczywistego stanu rzeczy w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Zaś w myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zatem mamy tutaj do czynienia jedynie z domniemaniem, które stosownie do art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy może zostać w każdym momencie obalone poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. A więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w takich sytuacjach upada (por. E. Klat-Górska, L. Klat- Wertelecka Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz; a także WSA w Krakowie w wyroku z 21.09. 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 799/10). Wobec powyższego należało stwierdzić, że wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym, czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 u.g.n.

Mając na względzie powyższe wywody, autor sprzeciwu stwierdził, że to Burmistrz na mocy decyzji podziałowej z 18.12.2014 r., przesądził o przeznaczeniu działki pod drogę publiczną oraz przejściu jej własności na Gminę, a w konsekwencji o prawie skarżących do uzyskania odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. To w postępowaniu podziałowy, skutkującym wydaniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej funkcjonującej w obrocie prawnym, organ administracyjny badał przeznaczenie działki i spójność z mpzp. Wobec tego postępowanie o ustalenie wysokości odszkodowania i zobowiązanie Gminy do zapłaty jest postępowaniem wtórnym wobec postępowania podziałowego. Tym samym organ odwoławczy w obecnym postępowaniu nie był władny do badania przeznaczenia działki ustalonego już w postępowaniu administracyjnym. W świetle przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. związany był dokonanymi już ustaleniami.

Zdaniem skarżących, gdyby przyjąć argumentację organu odwoławczego, to w konsekwencji należałoby uznać, że organ w postępowaniu o ustalenie i zobowiązanie do zapłaty odszkodowania za grunt wyznaczony pod drogę publiczną ma prawo dokonywać oceny prawidłowości dokonanego podziału nieruchomości - w tym przypadku nigdy dotychczas niekwestionowanego - i to niezależnie od upływu czasu. Ewentualne wzruszenie ustaleń co do przeznaczenia działki poczynionych w decyzji podziałowej mogłoby mieć miejsce wyłącznie w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych. Próbując dokonać oceny zasadności dokonanego podziału i przeznaczenia działki w niniejszym postępowaniu Wojewoda naruszył art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n., a także wykroczył poza zakres swojej kognicji i działał w warunkach naruszenia art. 6 k.p.a. Dodatkowo skarżący przedstawili argumentację na temat formalnego ujęcia pojęcia "droga publiczna", odnoszącą się do przywołanego w treści zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Poznaniu z 22.03.2012r., sygn. akt IV SA/Po 1216/11, a także nawiązując do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny przeciwko Polsce z 06.11.2007 r.

Ponadto skarżący zaprzeczyli jakimkolwiek nieprawidłowościom w operacie szacunkowy, który został uzupełniony w reakcji na uwagi zgłoszone przez Burmistrza na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. W razie jednak uznania, że operat szacunkowy zawiera pewne niedociągnięcia - organ odwoławczy mógł w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję i tym samym wyeliminować ewentualne wątpliwości. Nie zaistniała zatem konieczność wydania decyzji kasatoryjnej, która w obecnym systemie prawnym powinna w postępowaniu administracyjnym stanowić wyjątek.

Niezależnie od powyższego, skarżący powołali się na wybraną tezę z wyroku WSA w Gdańsku z 13.11.2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 515/18), zgodnie z którą ustalenie odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., nie zależy od formalnego uznania danej nieruchomości za drogę gminną - wystarczy przeznaczenie określonego gruntu pod drogę publiczną, nawet jeśli nie została jeszcze podjęta uchwala rady gminy wymieniona w art. 7 ust. 2 u.d.p.). Wskazali przy tym, że spora działka faktycznie przeznaczona jest pod drogą publiczną i na jej poszerzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Na podstawie art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

W rozpoznawanej sprawie konieczne było odniesienie się także do kwestii merytorycznych, gdyż przepisy materialnoprawne mają wpływ na ocenę postępowania organu I instancji. Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wymagała odniesienia się do ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem przepisy w niej zawarte wpływają bezpośrednio na ocenę, czy organ I instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, główną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie istotnych braków w zgromadzonym materialne dowodowym, który nie pozwała na ocenę skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z kolei na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Do wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwu pozytywnych przesłanek, jakimi są: istnienie ostatecznej decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną. Dla przyznania odszkodowania w świetle art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. organ musi zatem zbadać czy wskutek decyzji podziałowej nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Przeszkodą do wystąpienia takiego skutku jest mieszane przeznaczenie wydzielonej działki. Przyjdzie dalej zauważyć, że decyzja podziałowa ma charakter deklaratoryjny, a skutek prawny następuje z mocy prawa nie oznacza, że treść decyzji nie może być przedmiotem sporu, a w szczególności przedmiotem badana może być, czy skutek prawny dokonanego podziału rzeczywiście nastąpił, czyli czy doszło do wydzielenia drogi publicznej, a w konsekwencji czy doszło do zmiany podmiotu, któremu przysługuje prawo własności. Powyższe stwierdzenie działa przy tym również w drugą stronę, mianowicie samo stwierdzenie przez organ w decyzji podziałowej (nawet w jej sentencji), że nastąpiło wydzielenie pod drogę dojazdową nie eliminuje skutku, że w istocie taka działka, biorąc pod uwagę podstawy normatywne jej wydania, posiada status drogi publicznej, a w konsekwencji doszło do zmiany podmiotu, któremu przysługuje prawo własności.

Wbrew zatem zarzutom podniesionym w sprzeciwie, Wojewoda w postępowaniu o ustalenie i zapłatę odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n., był władny do oceny przeznaczenia działki nr [...] pod drogę publiczną, wyjaśnienia jej ewentualnego mieszanego przeznaczenia.

Zdaniem Sądu, wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W aktach administracyjnych sprawy nie ma bowiem dokumentów, które jednoznacznie dowodzą, że skutek z art. 98 ust. 1 u.g.n. wystąpił. Wykazane przez organ odwoławczy braki w materialne dowodowym stoją na przeszkodzie w ustaleniu w sposób nie budzący żadnych wątpliwości przeznaczenia działki nr [...] w mpzp. Wbrew zarzutom podniesionym w sprzeciwie, takim dowodem nie jest postanowienie z 05.09.2014 r. (nr 40/2014), wydane w sprawie zaopiniowania zgodność wstępnego projektu podziału nieruchomości z postanowieniami mpzp. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Wojewody, że z treści tego dokumentu nie wynika aby działka nr [...] była wyłącznie usytuowana na obszarze oznaczonym Kd1. Co równie istotne, powierzchnia tej działki nie odpowiada powierzchni, jaką działka ostatecznie uzyskała w wyniku wydania decyzji podziałowej ([...] ha w stosunku do [...] ha).

Wojewoda - na płaszczyźnie proceduralnej - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, jakie środki dowodowe powinien przeprowadzić organ I instancji w celu ustalenia stanu faktycznego, wymaganego do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej na postawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Powyższemu celowi będzie służyło ponowne postępowanie dowodowe prowadzone przez organ I instancji, a to w celu realizacji zasady prawdy obiektywnej. W szczególności organ odwoławczy wskazał na zasadniczą rolę wypisu i wyrysu z mpzp, który podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód w sprawie. W tym zakresie zauważył, że rysunkiem nie jest objęty fragment działki nr [...], który sąsiaduje z działką nr [...]. Wątpliwości w tym zakresie pogłębia analiza załącznika do uchwały nr [...], gdzie granica obszaru objętego mpzp przebiega inaczej niż zostało to przestawione na wyrysie. Dodatkowo wątpliwości nasuwa stwierdzenie zawarte w operacie szacunkowym z 20.05.2021 r., gdzie wskazuje się, że działka nr [...] jest usytuowana na dwóch jednostkach planistycznych (Kd1 i Mj 1). Ponadto organ odwoławczy wykazał, że znajdujący się w aktach sprawy wyrys nie został sporządzony w sposób prawidłowy. Pomimo zawartej na nim informacji o skali 1:1000, porównanie tego dokumentu z innymi mapami zawartymi w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że wskazana skala nie została zachowana. Z tego powodu organ odwoławczy odmówił wiarygodności wyrysowi z mpzp, na podstawie którego to dowodu możliwe jest ustalenie przeznaczenia działki nr [...]. W konsekwencji zobowiązał organ I instancji do pozyskania wypisu i wyrysu z mpzp, który w całości będzie obejmować działkę nr [...]. Ponadto wskazał na konieczność dokonania weryfikacji granic działki nr [...] na postawie posiadającej walor dokumentu urzędowego - mapy ewidencyjnej, w szczególności sporządzonej na podkładzie półprzezroczystym w takiej samej skali jak wyrys z mpzp i dokonanie bezpośredniego porównania obu dokumentów poprzez nałożenie jednego na drugi.

Przyjdzie dalej zauważyć, że organ odwoławczy wskazując na wątpliwości dotyczące spełnienia w sprawie przesłanek z art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., nie przesądził kierunku rozstrzygnięcia. Wskazał jedynie, że zgromadzony materiał dowodowy budzi istotne wątpliwości w zakresie jednorodnego przeznaczenia wydzielonej działki. Jednocześnie organ odwoławczy zastrzegł, że nawet w przypadku potwierdzenia, że działka nr [...] w całości położna jest w jednostce planistycznej Kd 1, to przyznanie skarżącym odszkodowania za taką nieruchomości nie byłoby możliwe na postawie operatu szacunkowego z 14.10.2022 r. autorstwa E. G. W tym zakresie, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wskazał na istotne mankamenty w operacie, których nie mógł usunąć w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Wykazane wady operatu mogą mieć istotne znaczenie dla końcowego wyniku sprawy, ponieważ od uznania, czy przedmiot wyceny obejmuje dwie jednostki planistyczne, może zależeć nie tylko dobór nieruchomości podobnych, ale także wybór podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości.

Reasumując, rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów (stanowiących o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), będących zarazem konsekwencją błędnej oceny prawnej, Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję Starosty Trzebnickiego należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ wyższego stopnia w okolicznościach niniejszej sprawy było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania co do tych okoliczności nie mieści się w granicach upoważnienia w tym zakresie organu odwoławczego, wynikającego z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania w znacznej części lub od nowa. Wojewoda nie mógł uzupełnić materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ wyjaśniając wskazane kwestie z pominięciem organu I instancji de facto orzekałby na innym materiale niż ten organ, a to naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W takim stanie sprawy nie było uprawnione przyjęcie, że organ II instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. Lektura uzasadnienia decyzji organu II instancji wskazuje, że podjęta decyzja procesowa była słuszna. Podkreślić należy, że organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji określił w sposób precyzyjny, w jaki sposób organ I instancji ma usunąć dostrzeżone uchybienia proceduralne. Organ odwoławczy wskazał wyczerpująco jak powinien być uzupełniony materiał dowodowy celem dokonania istotnych dla sprawy ustaleń. Tym samym zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia sprawy.

Jednocześnie Sąd w pełni podziela stanowisko skarżących, że wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym, czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 u.g.n. W ten sam sposób należy potraktować brak powołania w podstawie prawnej decyzji podziałowej art. 98 ust 1 u.g.n. Przyjdzie jednak zauważyć, że ocena powyższych kwestii nie miała znaczenia dla podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, co zresztą przyznał sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.