Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 48/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy: article: par. 13zw
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) Protokolant starszy referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 27 listopada 2023 r., nr 289/OR14/2023 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej I. uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 6 października 2023 r., II. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz strony skarżącej L. S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 listopada 2023 r. Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: Dyrektor, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostródzie (dalej jako Kierownik, organ I instancji) z 6 października 2023 r. w sprawie odmowy L.S. (dalej jako strona, producent, skarżący) udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. i któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanym agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy.

Z akt sprawy i uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że strona w dniu 31 lipca 2023 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o udzielenie ww. pomocy finansowej wraz z załącznikami: kopią faktury VAT nr 02.04.2023 potwierdzającą sprzedaż 20,28 tony pszenicy przez stronę, wystawioną w dniu 28 kwietnia 2023 r., jako odbiorcę wskazano – N. Sp. z o.o., kopią faktury VAT nr [...] potwierdzającą sprzedaż przez stronę 23,62 tony pszenicy, wystawioną w dniu 31 maja 2023 r., jako odbiorcę – E.W., kopią faktury VAT nr [...] potwierdzającą sprzedaż przez stronę 3,04 tony pszenicy, wystawioną w dniu 26 czerwca 2023 r., jako odbiorcę produktu wskazano – N. Sp. z o.o., kopią faktury VAT nr [...] potwierdzającą sprzedaż przez stronę 11,89 tony pszenicy, wystawioną w dniu 28 czerwca 2023 r., jako odbiorcę produktu wskazano – E.W., kopią faktury VAT nr [...] potwierdzającą sprzedaż przez stronę 7,05 tony pszenicy, wystawioną w dniu 27 czerwca 2023 r., jako odbiorcę produktu wskazano – P.Z.

Dyrektor wskazał, że zasady udzielania pomocy finansowej producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. i któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanym agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy - zostały określone w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r, w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm., dalej jako rozporządzenie).

W myśl § 13zw ust. 1a rozporządzenia pomocy nie przyznaje się producentowi rolnemu będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzona przez ten podmiot produkcją zwierzęca w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego oznacza, że producent rolny będący jednocześnie podmiotem skupującym zboża, w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą może otrzymać pomoc wyłącznie do tego rodzaju zbóż, tj. do pszenicy lub gryki wyprodukowanych we własnym gospodarstwie, które nie były przez niego skupowane. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 10 lipca 2023 r. do organu I instancji wpłynęła faktura VAT RR nr [...] z dnia 5 lipca 2023 r., dokumentująca zakup pszenicy w ilości 7,10 tony, na kwotę 4 379,42 zł netto, a została ona udostępniona z akt sprawy postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania przez Kierownika innemu beneficjentowi pomocy finansowej producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. i któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanym agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy. W przedłożonej, w tym postępowaniu fakturze jako nabywca zboża (tj. podmiot skupujący pszenicę) figurował skarżący.

Po przeprowadzonej kontroli administracyjnej sprawy stwierdzono, że strona posiada siedzibę stada położoną w miejscowości W., w której na dzień wydania przedmiotowej decyzji, przebywało 46 sztuk bydła. Analizując dane dostępne w przedstawionych powyżej fakturach ustalono, że strona ubiegała się o pomoc do sprzedanej pszenicy, jednocześnie później kupując te zboże do swojego gospodarstwa. W związku z tym producent nie spełnił jednego z warunków wymienionych w rozporządzeniu regulującym zasady udzielania pomocy.

Dyrektor wskazał, że producent posiadał wiedzę, że uzyskanie ww. pomocy jest uwarunkowane spełnieniem wymienionego w § 13zw ust. 1a rozporządzenia warunku, ponieważ składając wniosek potwierdził prawidłowość zawartych w nim danych oraz oświadczył, że znane są mu zasady udzielania pomocy finansowej objętych wnioskiem.

Nadto wnioskowanie o pomoc, niesie za sobą szereg obowiązków i ograniczeń, które musza być przestrzegane, aby pomoc otrzymać. Uczestnictwo w wyżej opisanym działaniu pomocowym nie jest obligatoryjne, a chcąc skorzystać z przywilejów z niego wynikających należy dostosować się w pełni do bardzo precyzyjnych, sformalizowanych wymogów oraz warunków, jakimi działanie jest obwarowane. Przy czym w myśl art. 10a ust. 1a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199) nie znajdują zastosowania reguły określone w art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.).

Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżyła strona wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucając:

- obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia poprzez:

a) naruszenie art. 7,8,11 k.p.a. polegające w szczególności na: nie dostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji,

b) naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na braku zawiadomienia strony o zebranym materialne dowodowym i braku zawiadomienia strony co do możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez organ drugiej instancji,

c) brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez brak poinformowania skarżącego o braku możliwości nabycia zboża od sąsiada jeżeli chce skorzystać z pomocy,

d) naruszenie zasady proporcjonalności poprzez pozbawienie skarżącego całej pomocy finansowej, podczas gdy wniosek skarżącego dotyczy 66,33 ton, a zakup zboża to 7,1 ton.

- błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ przyjął, że skarżący prowadził skup zboża podczas gdy dokonał jednej transakcji w środowisku lokalnym od sąsiada odkupując zboże które mu pozostało w jednorazowej ilości 7,1 tony.

W uzasadnieniu skarżący dodatkowo podniósł, że zgodnie z prawdą oświadczył, że nie jest producentem będącym jednocześnie podmiotem skupującym zboża, który zakupił pszenicę, grykę lub kukurydzę w związku z prowadzoną produkcją zwierzęcą. Skarżący nie zajmuje się skupem zboża. Pozostawał w błędzie co do interpretacji rozporządzenia w zakresie możliwości sprzedaży zboża przez rolnika rolnikowi. Skarżący nie planował zakupu zboża to co pozostało miało wystarczyć do skarmienia zwierząt. Jednak w lipcu 2023r. zwrócił się sąsiad, że zostało mu ok. 7 ton pszenicy. Z uwagi na fakt, że zbiory w 2023r. na sutek suszy będą mniejsze zdecydował się dokupić i pomóc sąsiadowi. Skarżący był jednak przekonany ze sąsiad od sąsiada może dokupić zboża i nie jest to żaden skup.

W ocenie skarżącego pozbawienie go całego wsparcia jest niewspółmierne do jego zachowania i sprzeczne z intencją legislatora, który wprowadzał rozwiązania pomocy rolnikom w zakresie sprzedaży płodów pochodzących z ich gospodarstwa jednocześnie wprowadzając mechanizmy zabezpieczające w celu właściwego skierowania pomocy tj. do gospodarstw produkujących m.in. pszenicę, zagrożonych brakiem rentowności i dotkniętych nagłymi zmianami cen związanymi z wojną. Prowadzi do naruszenia zasady proporcjonalności określonej w art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podzielając swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną zapadłych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.), zwanego "rozporządzeniem".

Zgodnie z § 13zw ust. 1 rozporządzenia, w 2023 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:

1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472;

3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy;

3a) który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r.;

4) który złożył w 2022 r. wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Stosownie do ust. 1a ww. przepisu, pomocy, o której mowa w ust. 1, nie przyznaje się producentowi rolnemu będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana do wysokości środków przewidzianych na realizację tej pomocy w planie finansowym Agencji, według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w ust. 3 pkt 1, o czym stanowi ust. 2 powołanego przepisu. W ust. 3 unormowano, że pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana:

1) na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na jej stronie internetowej;

2) w wysokości ustalonej zgodnie z ust. 8 i 9. Wniosek zawiera elementy wskazane w ust. 6 powołanego przepisu. Zaś stosownie do ust. 7 ww. przepisu, do wniosku, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, dołącza się kopie faktur VAT lub ich duplikaty potwierdzające sprzedaż pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. Zgodnie z ust. 8 powołanego przepisu, wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, nie może przekroczyć iloczynu stawki pomocy i powierzchni upraw pszenicy lub gryki: 1) do której producent rolny otrzymał płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r., pomniejszonej o powierzchnię upraw pszenicy i gryki, do której przyznano pomoc, o której mowa w § 13zt ust. 1; 2) stanowiącej iloraz liczby ton pszenicy lub gryki wynikającej z dokumentów, o których mowa w ust. 7, i liczby:

a) 5,5 - w przypadku pszenicy,

b) 1,6 - w przypadku gryki.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zwrócić należy również uwagę na specyfikę postępowania prowadzonego przed organami w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Tym samym w tym postępowaniu na organach nie ciążą obowiązki wynikają z ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Przepis art. 10a ust. 1a ustawy o Agencji stanowi z kolei, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 10a ust. 1b ustawy o Agencji).

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego wskazać należy, że zgodnie z art. 10a ustawy o ARiMR, zgodnie z którym jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art, 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7 i 10 kpa uznać należy za chybiony. Zdaniem Sądu, ustanowiona w art. 10a ust. 1b ustawy reguła dowodzenia oznacza, że w niniejszym postępowaniu to na wnioskodawcy ciążył obowiązek udowodnienia faktów uzasadniających kierowane względem organów Agencji żądanie przyznania pomocy finansowej. Tym samym ciężar dowodu wykazania warunków przyznania pomocy spoczywał na skarżącym. Rację ma organ odwoławczy, twierdząc, że wskazane regulacje nakładają na organy administracyjne wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Natomiast w przypadku analizowanej pomocy obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dotyczy to przede wszystkim dowodów wskazanych we wniosku oraz w innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zatem obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stanowisko organów w powyższym zakresie należy w pełni zaaprobować.

Wskazania jednak wymaga, że pomimo omówionej wyżej modyfikacji postępowania prowadzonego przez organy ARiMR, organy te nadal są zobowiązane, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznały za udowodnione i dowody na których się oparły, oraz dlaczego nie dały wiary twierdzeniom strony czy też nie przyznały mocy dowodowej wskazanym przez niego dowodom. W szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie takiej decyzji realizować winno, wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, której stosowanie nie wyłącza art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, a zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możności, doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Zatem prawidłowe rozpoznanie niniejszej sprawy wymagało wyczerpującego rozpatrzenia złożonego przez stronę wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów. W sytuacji stwierdzenia podstaw do odmowy wnioskowanej pomocy organy powinny były zaś wskazać zarówno motywy podjętej decyzji, jak i odnieść się do argumentacji strony postępowania.

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie poza sporem jest to, że skarżący wystąpił o pomoc w związku ze sprzedażą pszenicy z jego gospodarstwa rolnego. Na dowód sprzedaży pszenicy skarżący przedłożył faktury VAT: [...]. Okoliczność sprzedaży pszenicy w oparciu o wyżej wymienione faktury VAT nie jest sporna w niniejszej sprawie.

Jak wynika z wyjaśnień złożonych przez skarżącego, producent rolny nie planował zakupu zboża a to co pozostało miało wystarczyć do skarmienia zwierząt. Jednak w lipcu 2023 r. zwrócił się do skarżącego sąsiad, iż zostało mu 7 ton pszenicy. Skarżący miał świadomość, że zbiory w 2023r. będą mniejsze ze względu na susze dlatego zdecydował się dokupić i pomóc sąsiadowi. Producent rolny wskazał, że cyt.:" gdyby wiedział, że ryzykuje utratę wsparcia to nie podjąłby tak nieracjonalnej decyzji". Skarżący był w uzasadnionym przekonaniu, że może nabyć zboże, które postało sąsiadowi, zapobiec jego zmarnowaniu. Takie postrzeganie było zbieżne z przekazem medialnym, z wypowiedziami przedstawicieli rządu, że rolnik może kupić zboże od rolnika i nie straci dotacji.

W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko skarżącego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy pozbawienie skarżącego całego wsparcia jest niewspółmierne do zachowania skarżącego i sprzeczne z intencją legislatora, który wprowadził rozwiązania pomocy rolnikom w zakresie sprzedaży płodów pochodzących z ich gospodarstwa jednocześnie ustanawiając mechanizmy zabezpieczające w celu właściwego skierowania pomocy tj. do gospodarstw produkujących m.in. pszenicę, zagrożonych brakiem rentowności i dotkniętych nagłymi zmianami cen związanymi z wojną, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodzić należy się też ze skarżącym, że zastosowana wobec niego sankcja jest nieproporcjonalna i nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Właściwa wykładnia przepisów § 13zw ust. 1 i nast. rozporządzenia ma doniosłe znaczenie w kontekście celów pomocy finansowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki zakłóceń na rynku rolnym spowodowanych agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy. Cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie dla producentów rolnych, którzy w aspekcie ekonomicznym skutki wojny faktycznie ponoszą (np. w wyniku przywozu zboża z Ukrainy). W związku z tym opracowano pakiet pomocowy, w ramach którego udzielane jest im wsparcie w celu poprawy dochodowości ich gospodarstw. Pomoc ta ma na celu ustabilizowanie polskiego rynku rolnego. Cel norm prawnych, odkodowany wprost z przepisów analizowanego rozporządzenia, wskazuje, że chodzi o wsparcie producentów rolnych dokonujących rzeczywistej sprzedaży zbóż. Zatem, zdaniem Sądu, analizowana pomoc powinna być kierowana do podmiotów, które rzeczywiście prowadzą określony rodzaj działalności. W nieniniejszej sprawie okoliczność sprzedaży pszenicy w okresie referencyjnym nie jest kwestionowana przez organy obu instancji.

W ocenie Sądu wykładnia dokonana przez organ spornego przepisu § 13zw ust. 1a rozporządzenia zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowa. Przypomnieć należy, że treść § 13zw ust. 1a rozporządzenia stanowi, iż pomocy, o której mowa w ust. 1, nie przyznaje się producentowi rolnemu będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy we wniosku o przyznanie dofinansowania z dnia 31 lipca 2023 r. na s. 3. producent rolny zaznaczył, że nie jest podmiotem "skupującym zboża". O tyle jest to istotne, że w ust. 1 pkt 3a analizowanego przepisu prawodawca posłużył się pojęciem: "podmiotu skupującego zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą". W przepisie tym ustawodawca posługuje się liczbą mnogą, chodzi więc o wielokrotne czynności skupu zboża. W słowniku języka polskiego PWN słowo: "skupić", "skupować" oznacza: «zgromadzić wiele czegoś, kupując od wielu osób». Wszystkie słowniki języka polskiego wskazują, że "podmiot skupujący" oznacza podmiot który kupuje coś od wielu właścicieli, producentów. Taki sposób rozumienia przywołanego pojęcia odnaleźć można w innych przepisach prawa dotyczących producentów rolnych. Przykładowo w ustawie z dnia 9 maja 2023 r. o Funduszu Ochrony Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 1130) w art. 3 wskazuje się, że do wpłat na Fundusz są obowiązane podmioty skupujące, czyli podmioty podejmujące skup, przechowywanie, obróbkę lub przetwórstwo produktów rolnych.

Przyjmując paradygmat racjonalnego ustawodawcy, gdyby ustawodawca chciał dokonać ograniczenia w stosunku do jednorazowego zakupu, przywołany przepis zamiast: "podmiotu skupującego zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą" brzmiałby w sposób następujący: "podmiotu, który dokonał zakupu zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą".

W świetle literalnej wykładni § 13zw ust. 1a przywołanego rozporządzenia, w ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska organów, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżącego można zakwalifikować do kategorii podmiotów wymienionych w przywołanym przepisie.

Uzupełniając powyższą argumentację, warto zwrócić uwagę również, że celem wprowadzenia do polskiego systemu prawnego spornego § 13 zw ust. 1a było uniknięcie sytuacji podwójnego finansowania tego samego zboża. Zdaniem Sądu z treści tego przepisu nie wynika jednak aby zakaz przyznania pomocy miał charakter "zero-jedynkowy". Gdyby tak było przepis brzmiałby następująco: "Pomocy, o której mowa w ust. 1, nie przyznaje się producentowi rolnemu będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą". Zauważyć należy, że ustawodawca w przywołanym § 13 zw. ust. 1a wskazuje jednak, że pomocy nie przyznaje się cyt.: "w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot".

Zdaniem Sądu na szczególną uwagę zasługuje również okoliczność, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy we wniosku o przyznanie dofinansowania z dnia 31 lipca 2023 r. skarżący w załącznikach na dowód spełnienia przesłanek przyznania pomocy przedstawił wyłącznie 5 sztuk faktur VAT na łączną sumę 66,33 ton pszenicy. We wniosku o przyznanie pomocy nie wskazano spornej faktury z dnia 5 lipca 2023 r. za jednorazowy zakup pszenicy od sąsiada. Nie można, więc twierdzić, że w realiach niniejszej sprawy producent rolny objął wnioskiem do przyznania pomocy zboże, które zakupił na własne potrzeby w dniu 5 lipca 2023 r.

W ocenie Sądu dokonując wykładni spornych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie można też zapominać, że przepisy te zostały uchwalone w celu sprawnego wdrożenia środków wsparcia przyznanych przez Komisję Europejską w oparciu o przepisy Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiające środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych z dnia w Bułgarii, Polsce i Rumunii (Dziennik Urzędowy UE z 5.4.2023, L 96/80).

Przypomnieć przy tym należy, że jak określono w artykule 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, rozporządzenia mają bezpośrednie zastosowanie w państwach członkowskich. Rozporządzenie ze względu na jego szczególny charakter oraz miejsce w systemie źródeł prawa wspólnotowego, przyznaje podmiotom indywidualnym prawa, które sądy krajowe w tym w szczególności sądy administracyjne, mają obowiązek chronić. W przywołanym Rozporządzeniu Komisji 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. w punkcie 6 Preambuły jednoznacznie wskazano, że: "Bułgaria, Polska i Rumunia powinny dystrybuować pomoc najbardziej skutecznymi kanałami na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają zakres trudności, z którymi mierzą się rolnicy uprawiający zboża i nasiona oleiste w dotkniętych regionach, przy jednoczesnym zapewnieniu, aby rolnicy ci byli ostatecznymi beneficjentami pomocy, oraz unikaniu wszelkich zakłóceń rynku i konkurencji".

Jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, która ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyr. TK z 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, Nr 2, poz. 29).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie przypominał, że z zasady proporcjonalności wypływają trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy: 1) przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, 2) nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków (celów), 3) warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Zasada ta szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia (por. wyrok TK z dnia 27 kwietnia 1999 r. sygn. akt P 7/98; zob. szerzej: J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału konstytucyjnego, Warszawa 2008).

Przywołana zasada proporcjonalności jest podstawową zasadą ogólną prawa UE. Zarówno w ujęciu krajowym, jak i unijnym ma ona zastosowanie w zakresie stanowienia i stosowania prawa. Treść tej zasady wyznaczają trzy wymogi: odpowiedniość, konieczność i proporcjonalność sensu stricto. Środek prawny spełnia test proporcjonalności, gdy odpowiada łącznie wszystkim trzem – nie zaś tylko niektórym – wymogom określającym treść zasady proporcjonalności. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wymienionych wymogów skutkuje niespełnieniem testu proporcjonalności (zob. A. Frąckowiak-Adamska, Podwójne standardy badania proporcjonalności przez Trybunał Sprawiedliwości, w: Zasady ogólne prawa wspólnotowego, red. Mik C., Toruń 2007).

Mając na względzie przywołaną argumentację, w ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy wykładnia dokonana przez organ spornego przepisu § 13 zw ust. 1a rozporządzenia, polegająca na całkowitej odmowie przyznania wsparcia producentowi rolnemu z tytułu sprzedaży pszenicy udokumentowanej fakturami przedłożonymi wraz z wnioskiem z dnia 31 lipca 2023 r. - jest nieuprawniona i ma charakter dyskryminacyjny w świetle przywołanego Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych z dnia w Bułgarii, Polsce i Rumunii (Dziennik Urzędowy UE z 5.4.2023, L 96/80). Ponadto wykładnia zaprezentowana przez organ w stanie faktycznym niniejszej sprawy sprzeczna jest z literalnym brzmieniem przywołanej normy, a także nie uwzględnia zasadniczego celu wprowadzenia unormowań zawartych § 13zw do polskiego porządku prawnego.

Sądy administracyjne jako sądy unijne są zobligowane przy ocenie legalności kontroli działalności administracji publicznej uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE. Efektywna realizacja prawa do sądu w sprawach unijnych wymaga dokonywania prounijnej wykładni prawa krajowego, nazywanej też zasadą pośredniego skutku prawa unijnego. Nie do pogodzenia z wymogami wynikającymi z samej natury prawa wspólnotowego jest praktyka administracyjna, która prowadziłaby do zmniejszenia skuteczności prawa wspólnotowego.

Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą. Wydano ją z naruszeniem przepisów prawa materialnego § 13 zw ust. 1a rozporządzenia. Rozpatrując ponownie sprawę, organy zobowiązane będą uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu. W szczególności organy raz jeszcze przeanalizują istnienie w sprawie przesłanek udzielenia wnioskowanej pomocy finansowej. Wydając ponownie decyzje, organy sporządzą uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., m.in. w zakresie pełnego odniesienia się do argumentacji strony skarżącej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1923 – t.j.). Na koszty sądowe składał się wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa wysokości 17 zł.