Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 407/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust.1, art. 14 ust.5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi P. P.-U.-H. K. B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (w rejonie ulic W. i N.) oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w sprawie niniejszej uchwałą z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Rada Miejska B. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (w rejonie ulic W. i N.).

Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Usługowo – Handlowe K. B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (powoływane dalej też jako: Spółka), po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2012 r. w odniesieniu do działek o nr ewid. gr. [...] i [...] przy ul. Ż. i W. w B. w obrębie nr [...], stanowiących własność skarżącej Spółki. Pełnomocnik skarżącego zarzucił kwestionowanej uchwale:

1) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 36 ust. 1 skarżonej uchwały określającym przeznaczenie terenu o symbolu 2,4 U pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną i § 42 ust. 1 określającym przeznaczenie terenu o symbolu 8,6 MN,U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego przysługującego gminie oraz niezgodnym z zasadą równości i zasadą proporcjonalności określenia przeznaczenia terenu w sposób noszący znamiona dowolności,

2) naruszenie art. 140 ustawy Kodeks cywilny oraz w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżącego, które to ograniczenie musi być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały i podjęciu powyższej uchwały bez żadnego prawnego i racjonalnego uzasadnienia;

3) wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej, tj. zasady sporządzania planu, polegającym na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie oraz niezgodnym z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczeniu prawa własności skarżącego;

4) wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 5 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej, zgodnie z którym przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonawczy gminy wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych, które to działania powinny uzasadniać przyjęte w planie miejscowym postanowienia odnośnie ograniczenia prawa własności, jednakże Rada Miasta B. w powyższym zakresie takiego uzasadnienia nie sporządziła;

5) wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 2 i 7 Konstytucji RP polegające na podjęciu powyższej uchwały bez żadnego prawnego i racjonalnego uzasadnienia.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności § 36 ust.1 i § 42 ust.1 uchwały z dnia 18 czerwca 2012 r. w zakresie odnoszącym się do działek stanowiących własność skarżącej Spółki.

W uzasadnieniu skargi podano, że Spółka jest właścicielem działek o nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. Ż. i W. w B., a skarżona uchwała narusza jej interes prawny poprzez ograniczenie możliwości realizowania zaplanowanych zamiarów inwestycyjnych polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości Spółki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 2,4 U przeznaczonym pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną oraz na terenie oznaczonym symbolem 8.6 MN,U przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Dodatkowo podał, że skarżąca Spółka brała udział w toku procedury planistycznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże jej uwagi nie zostały uwzględnione.

Dalej, powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, autor skargi wywiódł, że obowiązkiem organu w kształtowaniu polityki przestrzennej jest wyważenie interesów prywatnych i interesu publicznego, zaś ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości. Pełnomocnik skarżącego wskazał też na konieczność wykonania, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, podkreślając, że w przedmiotowej sprawie analiza nie została wykonana w odpowiednim zakresie. W opinii autora skargi zabrakło w niej uzasadnienia, dlaczego organ gminy chce uzyskać przedstawione w analizie efekty, oraz dlaczego i w jakim celu wprowadzono w odniesieniu do obu działek skarżącej Spółki ograniczenie ekspansji zabudowy wielorodzinnej. W opinii pełnomocnika Spółki sporządzony w niniejszej sprawie dokument analizy nie zawiera także materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustaleń niezbędnego zakresu prac planistycznych. Oznacza to, zdaniem pełnomocnika, że analiza, o której mowa w art. 14 ust.5 ustawy planistycznej faktycznie nie została Radzie Miejskiej przedstawiona i z pewnością pomimo istnienia ustawowego wymogu nie została sporządzona. Ponadto, co podkreślono w skardze, uzasadnienie przyjęcia ujętego w uchwale rozwiązania planistycznego nie zawiera także sama uchwała. W ocenie autora skargi organ gminy realizując zamierzenie wynikające z założeń planu w zakresie "ograniczenia ekspansji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" wprowadził ograniczenie przeznaczenia należących do skarżącego nieruchomości w sposób wykluczający możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co stanowi przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik organu podkreślił, że skarżąca Spółka brała udział w procedurze planistycznej uczestnicząc w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu oraz składając wnioski i uwagi do projektu planu. Ponadto, wbrew temu co twierdzi pełnomocnik skarżącego, uwagi dotyczące dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie działki o nr ew. [...] i na części działki nr ew. [...], zostały częściowo uwzględnione. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że teren 9MW przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną w momencie przystąpienia do sporządzenia planu był już częściowo zabudowany, natomiast pozostała jego część posiadała prawomocne pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a więc przeznaczenie tego terenu na cele inne niż zabudowa wielorodzinna nie miałoby uzasadnienia. Tym bardziej, że teren 9MW wydzielony od pozostałych terenów drogami i teren zieleni urządzonej, a teren skarżącej Spółki graniczy bezpośrednio z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa własności przysługującego skarżącej poprzez przekroczenie zasady władztwa planistycznego pełnomocnik organu wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa, gdyż skarżąca może rozporządzać swoją nieruchomością i korzystać z niej w sposób dotychczasowy lub wynikający z ustaleń planu. Kwestionowane w skardze ustalenia planu nie naruszają zatem istoty prawa własności.

Organ zwrócił też uwagę, że proponowane przez skarżącą Spółkę zagospodarowanie mogłoby powodować konflikty zarówno funkcjonalne (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokiej intensywności położona w bezpośrednim sąsiedztwie jednorodzinnej o niskiej intensywności), przestrzenne (wysoka zabudowa w sąsiedztwie niskiej), jak i społeczne. Za nieprawdziwe organ uznał też twierdzenie skarżącej o braku uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych wpływających na sposób wykonywania własności przez dysponenta prawa. Wyjaśnił, że uzasadnienie przyjętych rozwiązań odnośnie działki należącej do skarżącej Spółki zawiera Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (rejon ulic W. i N.), uzasadnienie do zaskarżonej uchwały, a także przywołany w skardze dokument zatytułowany "Podsumowanie i uzasadnienie do miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego części osiedla D. w B. (rejon ulic W. i N.)".

Odpowiadając z kolei na zarzut braku wykonania przed sporządzeniem planu analiz, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej, pełnomocnik organ wyjaśnił, że realizacja wymagań określonych w powyższym przepisie, w przeciwieństwie do sporządzenia projektu miejscowego planu, nie została sformalizowana w przepisach prawa. Wyniki takich analiz zostały zaś zawarte w dokumencie Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (w rejonie ulic W. i N. ) i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. ". Dokument ten, stwierdzający wykonanie przedmiotowych analiz przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, znajduje się w dokumentacji planistycznej i został przedstawiony Radzie Miejskiej B. przed podjęciem przez nią uchwały intencyjnej. Zawiera przewidywane, prognozowane funkcje, które będą występować na całym obszarze objętym uchwałą, zgodne z tymi, które przewiduje studium.

W piśmie z dnia 8 sierpnia 2013r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę zarzucając kwestionowanej uchwale:

1) naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 36 ust.1 uchwały, polegające na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszającego ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 1999r., poprzez odmienne niż w studium przeznaczenie części nieruchomości o nr ewid. [...] przy ul. Ż. i W. w B. wyłącznie pod zabudowę usługową podczas gdy teren ten w studium przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalno – usługową;

2) naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust.1 ustawy w zw. z § 42 ust.1 uchwały, polegające na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszającego ustalenia Studium, poprzez ograniczenie w planie możliwości realizacji na terenie nieruchomości o nr [...] i części nieruchomości o nr [...] zabudowy mieszkaniowej wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej podczas, gdy Studium w stosunku do przedmiotowych nieruchomości takich ograniczeń nie zawiera;

3) naruszenie § 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2003r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że rysunek skarżonego planu zawiera wymagany w/w przepisem wyrys ze studium, a który to wyrys w zakresie przeznaczenia terenów należących do skarżącej spółki objętych skarżonym planem nie odpowiada części rysunkowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w postaci załącznika nr 3 Polityka Przestrzenna;

4) naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust.2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ust.1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust.3 Konstytucji poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przyznanego gminie i nieuzasadnione ograniczenia skarżoną uchwałą prawa własności skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Rozpoznawana w ramach niniejszego postępowania skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. Nr 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącego warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała z dnia 18 czerwca 2012r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B, (w rejonie ulic W. i N.A) jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia 25 lutego 2013 r. (data wpływu do organu) skierowane przez skarżącego do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ nie odpowiedział na wezwanie. W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art.101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, że do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 p.p.s.a. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie z uwagi na nieustosunkowanie się organu do wezwania skarga została wniesiona w terminie sześćdziesięciodniowym. Wezwanie do usunięcie naruszenia prawa zostało wniesione do organu w dniu 25 lutego 2013r., a skarga w urzędzie pocztowym została nadana w dniu 25 kwietnia 2013r.

W kontrolowanej sprawie spełniony został również warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki, którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przedmiotowe naruszenie, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie polega wyłącznie na wykazaniu istnienia stanu zagrożenia naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, ale na wykazaniu, że naruszenie polega na zniesieniu, ograniczeniu czy też uniemożliwieniu realizacji uprawnienia lub interesu prawnego skarżącego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Chodzi zatem o wykazanie przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Podkreślić przy tym należy, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., powinno być obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (tak wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, CBOSA).

Wskazać jednak należy, że naruszenie interesu prawnego dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego, przysługującego gminie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą planistyczną). Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198).

Wskazane władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy planistycznej). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania nawet, jeżeli przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie musi stanowić przekroczenia granic władztwa planistycznego. Celowość natomiast tego przeznaczenia i ocena, czy jest ono optymalne pozostają, co należy wyraźnie podkreślić w kontekście niektórych zarzutów skargi, poza zakresem kognicji sądu. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela w pełni stanowisko tutejszego sądu ze spraw II SA/Bk 837/12, II SA/Bk 87/13 i II SA/Bk 964/12, w których wskazano, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych rozwiązań planistycznych. Kontrola sądu ogranicza się bowiem wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.

Koncepcja władztwa planistycznego zakłada zaś nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 – 198, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

Taka sytuacja skorzystania z samodzielności gminy i ingerencji w prawo własności skarżącej Spółki występuje w sprawie niniejszej. Zdaniem sądu ingerencja ta, mimo że niekorzystna dla Spółki, nie przekracza granic władztwa planistycznego.

W analizowanej sprawie pełnomocnik skarżącego w pierwszej kolejności zarzucił, że § 36 ust.1 planu określający przeznaczenie terenu o symbolu 2,4 U pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną oraz § 42 ust.1 uchwały określający przeznaczenie terenu o symbolu 8,6 MN,U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, nie mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, a w konsekwencji narusza interes prawny skarżącej Spółki poprzez ingerencję w jej prawo własności.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego zarzutu.

Po pierwsze, należy podkreślić, co zostało trafnie zauważone przez autora odpowiedzi na skargę, że proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego zawsze wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Po drugie, prawo własności jest wprawdzie najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, ale wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Stanowisko to wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in. NSA w wyroku z 7 grudnia 2010r., II OSK 2013/10, CBOSA). Jakkolwiek prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

W niniejszej sprawie ograniczenie takie, co podkreślono już wyżej, wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. W obrębie prawa administracyjnego ochronie podlega interes indywidualny na równi z interesem publicznym, a istnieją też rozwiązania, które interesowi publicznemu przyznają pierwszeństwo. W takich przypadkach interes indywidualny doznaje ochrony przez różnego rodzaju rozwiązania prawne, najczęściej przewidujące instytucje odszkodowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1349/06, publ. LEX nr 499840). W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, publ. LEX nr 496199). Zaprezentowane wyżej poglądy w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Oceniając w tym kontekście kwestionowane zapisy § 36 ust.1 oraz § 42 ust.1 uchwały, Sąd doszedł do przekonania, iż zapisy te wprawdzie naruszają interes prawny skarżącej Spółki, ograniczając możliwość zabudowania posiadanych działek budynkami wielorodzinnymi, ale naruszenie to mieści się w granicach władztwa planistycznego Gminy B. Zapis § 36 ust.1 planu dotyczy przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 2,4 U pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, natomiast zapis § 42 ust.1 określa przeznaczenie terenu o symbolu 8,6 MN,U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Wprowadzone regulacje nie wyłączają zatem w ogóle możliwości zabudowania działek należących do skarżącej Spółki (nr [...] i [...]), a jedynie ograniczają możliwość przeznaczenia ich pod zabudowę budynków wielorodzinnych. Wprowadzenie opisanych ograniczeń uzasadnione zostało zarówno w Zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia 10 lutego 2012r. w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w b. (rejon ulic W, i N.), jak w samym uzasadnieniu do uchwały. Z uzasadnienia obu dokumentów wynika wprost, że intencją przystąpienia do sporządzenia planu była m.in. konieczność ograniczenia ekspansji zabudowy wielorodzinnej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej osiedla D. Brak zaś odpowiedniego kontekstu przestrzennego oraz położenie działek o nr [...] i [...] w znacznej odległości od istniejących terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ograniczyło możliwość przeznaczenia tego obszaru pod zabudowę mieszkaniową o większej intensywności. Tym bardziej, co podkreślono w odpowiedzi na skargę, że nieruchomości skarżącej Spółki położone są w obszarze zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej osiedla D. o ukształtowanej strukturze przestrzennej, powstałego w latach 50-tych i 60-tych XXI wieku. Wprowadzone zaś kwestionowaną uchwałą ograniczenia mają służyć utrzymaniu zarówno funkcji obszaru jako osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak też charakteru, gabarytów i intensywności zabudowy. O przeznaczeniu zaś terenu oznaczonego symbolem 2,4 U pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną przesądziło jego położenie w centralnej części osiedla, w punkcie węzłowym, u zbiegu ważnych dla układu komunikacyjnego ulic, analogicznie jak pozostałe tereny położone przy skrzyżowaniu ulic W. i Ż. W ocenie Sądu wprowadzone kwestionowaną uchwałą ograniczenia zabudowy terenów o symbolu 8,6 MN,U i 2,4 U zostały uzasadnione w sposób logiczny i przekonujący, i wbrew wywodom skargi, trudno w takim przeznaczeniu upatrywać znamion dowolności. Nie doszło zatem do ingerencji w istotę prawa własności nieruchomości skarżącej Spółki, albowiem, co należy wyraźnie zaakcentować, może ona rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób dotychczasowy lub wynikający z ustaleń planu. W konsekwencji nie może być też mowy o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 7 czy art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej.

Trafnie również organ wywiódł, że wprowadzone zapisy planu nie naruszają zasady równości i proporcjonalności. Zasada równości oznacza obowiązek takiego samego traktowania sytuacji podobnych, a różnego – niewykazujących takiego podobieństwa. Z odpowiedzi na skargę wynika, że organ rozumie tę zasadę w sposób prawidłowy, co skutkowało objęciem zakazem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie tylko terenów należących do skarżącej Spółki, ale i innych działek (przykładowo o nr ew. [...]i [...]), których właściciele również wyrażali chęć realizowania tego typu zabudowę na tym obszarze. Przywołany zaś w skardze jak przykład teren przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną (oznaczony na rysunku symbolem 9 MW) w momencie przystąpienia do sporządzania planu był już częściowo zabudowany, natomiast pozostała jego część posiadała prawomocne pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Przeznaczenie zatem tego terenu na inne cele niż zabudowa wielorodzinna nie miałoby więc uzasadnienia. Tym bardziej, co podkreślił organ, że teren 9MW wydzielony jest od pozostałych terenów drogami i terenami zieleni urządzonej, natomiast teren Spółki graniczy bezpośrednio z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W kontekście powyższych okoliczności wprowadzone kwestionowanymi zapisami ograniczenia zabudowy wielorodzinnej są, zdaniem Sądu, dopuszczalne i pozostające w granicach prawa, a tym samym nie naruszają, ani zasady równości, ani wymogu proporcjonalności ingerencji w prawa jednostki.

Wskazać też należy, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, że w kontrolowanym postępowaniu została sporządzona Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (w rejonie ulic W. i N.) i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. - k. 1 akt administracyjnych. Dokument ten, potwierdzający wykonanie analiz, o jakich mowa w art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej, znajduje się w dokumentacji planistycznej i został on przedstawiony Radzie Miejskiej B. przed podjęciem przez nią uchwały intencyjnej. Zawiera on przesłanki uzasadniające przystąpienie do sporządzenia planu, przewidywane, prognozowane funkcje, które będą występować na całym obszarze objętym uchwałą i stopień zgodności planowanych rozwiązań z tymi, które przewiduje studium. W związku z tym, że ustawa nie określa formy, w jakiej analizy mają być dokonane, uznać należy, że dokument sporządzony w ramach kontrolowanej procedury planistycznej jest prawidłowy. Brak jest więc podstaw do twierdzenia o rażącym naruszeniu art. 14 ust. 5 ustawy.

Sąd nie podziela też zarzutów skarżącego zawartych w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 8 sierpnia 2013r., a dotyczących sprzeczności zapisów skarżonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. Pełnomocnik skarżącego sprzeczność §36 ust.1 przedmiotowej uchwały ze Studium upatruje w tym, że część nieruchomości o nr ew.[...], znajdującą się na terenie oznaczonym symbolem 2,4 U została przeznaczona w planie wyłącznie pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, podczas gdy w studium teren ten jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo – usługową. Natomiast niezgodność § 42 ust.1 kwestionowanego planu ze ustaleniami studium zauważa w tym, że w stosunku do działki o nr [...] oraz części działki o nr [...] w planie ograniczono możliwość jej zabudowy wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej, podczas gdy studium takich ograniczeń co do tych terenów nie wprowadzało.

Oceniając zgodność kwestionowanych zapisów planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. (załącznik nr 1 do uchwały Nr [...]), należy po pierwsze wyjaśnić, że ustawodawca wprawdzie nie zdefiniował wymaganej ustawą "zgodności" treści planu z postanowieniami studium (art. 20 ustawy planistycznej), tym niemniej w orzecznictwie i literaturze wielokrotnie podnoszono, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 14 marca 2013r. II SA/Kr 1428/12). Po drugie, stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., jest uzależniony od szczegółowości ustaleń studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Innymi słowy ustalenia studium nie powinny być przeniesione wprost do zapisów planu miejscowego, ale oczywiste jest również, że zapisy obydwu aktów prawnych nie mogą być ze sobą sprzeczne. Plan miejscowy może też zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. To zaś uchwalająca studium rada gminy decyduje o szczegółowości poszczególnych jego zapisów oraz zakresie związania nimi. Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje bowiem nie jako autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego (wyrok NSA z 5 grudnia 2012r. II OSK 2274/12, NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1077/11, Lex nr 1068948; zob. również wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 904/10, Lex nr 597949, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1028/07, Lex nr 384313).

Tym samym skoro w realiach niniejszej sprawy organ gminy uchwalając studium wyznaczył dla terenów położonych w strefie nr 5 dwie, równorzędne podstawowe funkcje: "mieszkalnictwo, usługi", to przeznaczenie w planie terenów (wchodzących w skład strefy nr 5 w Studium, a oznaczonych w planie symbolami 2.1-2.10U – co wynika z części graficznej Studium, w wersji dostępnej na stronie internetowej Gminy B.) wyłącznie pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, a także dopuszczenie lokalizacji funkcji mieszkaniowej, nie narusza tego zapisu studium. Każda z tych funkcji została wskazana w części tekstowej Studium jako samodzielna (autonomiczna), co oznacza, że organ gminy uchwalając w tym zakresie plan mógł przeznaczyć tereny objęte strefą nr 5 zarówno pod mieszkalnictwo, jak i pod usługi, albo pod mieszkalnictwo i usługi. Z tegoż względu kwestionowany zapis § 36 ust.1 uchwalonego planu nie narusza, zdaniem Sądu, funkcji i założeń przewidzianych w studium.

Sąd nie dopatrzył się też sprzeczności zapisu § 42 ust.1 planu miejscowego ze studium. Kwestionowany zapis przeznaczający tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 8.1-8.6. MN,U (w tym działkę skarżącego o nr [...] oraz część działki o nr [...]) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, jest bowiem jedynie uszczegółowieniem zapisów Studium przewidujących na tym terenie (część strefy nr 5) mieszkalnictwo i usługi. Takie natomiast sprecyzowanie zapisów studium jest na gruncie analizowanego art. 9 ust.4 ustawy planistycznej dopuszczalne.

W ocenie składu orzekającego również zarzut naruszenia § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zasługuje w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Wspomniany przepis wprowadza wymóg, aby projekt rysunku planu miejscowego zawierał wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Taki też wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. został umieszczony na rysunku skarżonego planu wraz z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu.

Reasumując stwierdzić trzeba, że całokształt regulacji zawartych w kwestionowanym planie i dotyczących działek skarżącej Spółki – uwzględniany i oceniany z punktu widzenia legalności i w kontekście obowiązujących przepisów planistycznych, jak również w kontekście pozostałych norm planu miejscowego - nie pozostawia wątpliwości, że wprowadzone ograniczenia, choć niewątpliwie ingerujące w prawo własności skarżącej, nie przekraczają granic władztwa planistycznego przysługującego gminie. Przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania nie pozbawiają, bowiem Spółki możliwości korzystania z nieruchomości, ograniczają jedynie sposób jej zagospodarowania. Organ planistyczny, wbrew wywodom pełnomocnika skarżącego, należycie wyważył realizację interesu publicznego i granice ingerencji w interes prywatny. Zdaniem Sądu przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania oraz należytego wyważenia zarówno interesu strony skarżącej, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej.

Jeśli chodzi o prawidłowość trybu sporządzania spornego planu, skarżąca Spółka w tej kwestii nie zgłosiła zastrzeżeń, zaś Sąd, mając na uwadze przepis art. 134 p.p.s.a., nie stwierdził uchybień wynikających z art. 17 – 19 ustawy planistycznej. Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych, skarżąca Spółka czynnie uczestniczyła w poszczególnych fazach procedury planistycznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.