Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 386/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 marca 2022 r., nr 100000/71/447797/2020/RDZ-ODW/2 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 marca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku (dalej "ZUS") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 31zq ust. 8 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm., dalej "ustawa o COVID-19)", w wyniku rozpatrzenia wniosku D. B. (dalej "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 26 sierpnia 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020r.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

2.1. W dniu 8 kwietnia 2020 r. Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec-maj 2020 r.

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2020 r. ZUS odmówił zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r., stwierdzając, że strona nie złożyła wymaganej dokumentacji rozliczeniowej do dnia 30 czerwca 2020 r., dokumenty te zostały złożone dopiero 4 września 2020 r.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 3 grudnia 2020 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z 26 sierpnia 2020 r.

2.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 299/21, uchylił zaskarżoną przez Skarżącą ww. decyzję ZUS.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że brak jest w aktach administracyjnych sprawy dokumentów źródłowych, które stanowiły podstawę rozstrzygania. Z uwagi na braki w zgromadzonym materiale dowodowym zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia. Ponadto, organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącą do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły prawie trzy miesiące. Organ nie udzielił jednak stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących (poprawnych) dokumentów rozliczeniowych (deklaracje). Naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. uniemożliwiło skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez nią dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia i w konsekwencji pozbawiło skarżącą prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych. Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, rozważając, czy na podstawie posiadanych z urzędu dokumentów zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia.

2.3. Organ ponownie rozpatrując sprawę pismem z dnia 17 listopada 2021 r. poinformował skarżącą o toczącym się postępowaniu w sprawie wniosku złożonego w dniu 7 sierpnia 2020 r. o ponowne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłacania składek oraz o prawach przysługujących stronie zawartych w K.p.a.

W dniu 8 lutego 2022 r. zostało do strony skierowane zawiadomienie o zakończeniu postępowania w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie o zwolnienie z opłacania składek za marzec 2020 r. Wypełniając zapisy art. 10 K.p.a. w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania zawarta została informacja o możliwości wypowiedzenia się, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie co do możliwości złożenia wyjaśnień, przeglądania dokumentacji oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W dniu 14 lutego 2022 r. zawiadomienie to zostało odebrane przez dorosłego domownika przebywającego pod adresem, na który skierowana została korespondencja. Strona nie skorzystała z przysługującego prawa.

2.4. Decyzją z dnia 16 marca 2022 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 26 sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później, niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Dzień 30 czerwca 2020 r. był ostatnim dniem, w którym skarżąca mogła złożyć brakującą dokumentację i uzyskać zwolnienie z opłacania składek za wskazany miesiąc. Ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa wydłużenia tego terminu. Nie wykonała zatem strona tego obowiązku w wymaganym terminie, a nie była z niego zwolniona. Dokumenty zostały złożone 4 września 2020 r., czyli po wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Organ stwierdził, że wskazana w ustawie data 30 czerwca 2020 r. jest terminem zawitym. Termin ten charakteryzuje się dużym rygorem prawnym, przejawiającym się w tym, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w okresie zakreślonym tym terminem, powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności. W tym przypadku czynność ta polegała na konieczności złożenia deklaracji rozliczeniowych strony za wskazany miesiąc 2020 r. Wobec niewykonania tego obowiązku ZUS nie mógł zwolnić skarżącej z opłacania składek.

3. W skardze na ww. decyzję, Skarżąca – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji - wskazała, że prowadząc jednoosobową działalność gospodarczą od 2 kwietnia 2013 r. ze wszystkich obowiązków wobec ZUS wywiązywała się w terminie. Powołując się na treść art. 47 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń wskazała, że nie miała obowiązku comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowych. W konsekwencji czego ZUS powinien wziąć pod uwagę tę regulację prawną, która w kontekście wyjątków z art. 31 zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID-19 oznacza, że w przypadku przedsiębiorcy opłacającego składki za siebie, złożenie deklaracji rozliczeniowych nie powinno stanowić warunku do przyznania zwolnienia ze składek za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r. ZUS naruszył art. 9 K.p.a., nie udzielając informacji o konieczności złożenia dokumentów rozliczeniowych za miesiące: marzec, kwiecień i maj 2020 r. W owym czasie nie wpuszczano interesantów. Informację, że powinna złożyć dokumenty rozliczeniowe DRA za w/w miesiące powzięła z pisma ZUS w dniu 26 sierpnia 2020r. i niezwłocznie to uczyniła.

4. W wyniku rozpatrzenia wniesionej przez Skarżącą skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 544/22 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ uwzględnił w sprawie jedynie wskazane w wyroku WSA wytyczne co do naruszeń proceduralnych, a nie dostrzegł, że w sprawie naruszono przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19. Przywołując treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, Sąd stwierdził, że obowiązek przesłania wymienionych dokumentów do dnia 30 czerwca 2020 r., stanowi jeden z warunków zwolnienia, oprócz innych warunków podmiotowo-przedmiotowych. Wskazany termin jest zatem terminem materialnoprawnym. W stanie faktycznym sprawy płatnik składek tego obowiązku nie dopełnił. Dokumenty rozliczeniowe za marzec-maj 2020 r. zostały złożone bowiem po upływie ustawowego terminu.

Sąd wskazał, że analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID-19, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania dokumentów rozliczających należności z tytułu składek.

5. W wyniku rozpatrzenia wniesionej przez organ skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt I GSK 221/23, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19 obowiązywał w czasie epidemii COVID-19 jedynie czasowo, bowiem został dodany art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.568), a uchylono go art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875), co pozwala przyjąć, że przepis ten wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. a przestał obowiązywać z dniem 15 maja 2020 r. (bez istotniejszego znaczenia jest treść art. 68 ust. 1 i ust. 2 ostatniej z ustaw, gdyż końcowy termin obowiązywania art. 15 zzr ust. 1 ustawy został przesunięty de facto o dalsze 7 dni). Tak więc regulacja zawarta w art. 15 zzr ust. 1 ustawy nie ma jakiekolwiek znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, w którym wynikający z art. 31 zp ust.1 ustawy termin na złożenie do ZUS wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres marca 2020 r. upływał z dniem 30 czerwca 2020 r. Doszło więc – ze strony Sądu I instancji - do oczywistej obrazy przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19 w sytuacji, gdy już został uchylony i nie mógł być stosowany do czynności dla których datą graniczną był 30 czerwca 2020 r.

NSA wskazał, że w motywach zaskarżonego wyroku nie zawarto jakichkolwiek wskazań (wytycznych) co do dalszego postępowania, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji. Taki wymóg precyzuje treść art. art. 141 § 4 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany do zastosowania się do poczynionych przez NSA wywodów, a w dalszym postępowaniu winien rozpoznać merytorycznie treść skargi, zwłaszcza w kontekście podniesionych przez stronę zarzutów dotyczących decyzji ZUS z 16 marca 2022 r. – czego w zaskarżonym wyroku zaniechał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

6.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

6.2. Odnosząc się do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1615), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożyła Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2022 r.

6.3. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 221/23 uchylił wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 544/22, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że Sąd ponownie rozpoznający sprawę nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, które dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, związany jest, zgodnie z treścią powołanego przepisu, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w niniejszej sprawie, a przywołanym powyżej wyroku.

Tym samym uznać należy, że Sąd rozpoznając sprawę przekazaną do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, a okoliczności sprawy znajdujące odzwierciedlenie w jej aktach nie mogą być na nowo rozpoznawane przez Sąd pierwszej instancji w granicach określonych w art. 134 p.p.s.a. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez Sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa jedynie, jeżeli wykaże, że stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, bądź po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny sprawy. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z żadną z tych sytuacji, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny badał obecnie zasadność skargi, mając na uwadze konieczność zastosowania się do przywołanego wyżej art. 190 p.p.s.a.

Co więcej, niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli tut. Sądu, który to prawomocnym wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 299/21, uchylił poprzednio wydaną decyzję ZUS z dnia 3 grudnia 2020 r.

Kontrola zaskarżonej decyzji wymaga zatem również zbadania, czy organ wykonał zalecenia zawarte w powołanym wyroku. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Strona postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (skarżący lub organ administracji) niezadowolona z wyroku ma prawo wnieść skargę kasacyjną. Jeśli jednak tego nie uczyni musi liczyć się z konsekwencjami prawnymi wynikającymi z brzmienia zacytowanego wyżej art. 153 p.p.s.a.

Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 320/23, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotowa ocenę. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu.

W niniejszej sprawie organ był związany oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 299/21, nie mógł zatem formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z poglądem w nim wyrażonym. Ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011r. sygn. akt II OSK 729/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1491/23).

W świetle powyższych ustaleń, organ administracji ponownie rozpoznający sprawę oraz Sąd rozpatrując skargę na ponownie wydaną w niniejszej sprawie decyzję, związani są stanowiskiem sformułowanym w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 299/21 oraz wyroku NSA z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt I GSK 221/23, zarówno w zakresie oceny prawnej w nim zawartej, jak i wskazań co do dalszego postępowania.

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanych wyrokach.

6.4. W wyroku z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 299/21, jak już wspomniano, Sąd zarzucił poprzednio wydanym decyzjom naruszenie licznych przepisów proceduralnych, w tym art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu poprzednio rozpatrującego skargę Strony, organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z powyższych przepisów. Jak wynika z akt sprawy, Strona złożyła wniosek dnia 8 kwietnia 2020 r., a organ nie poinformował Strony należycie szybko o ewentualnym braku deklaracji rozliczeniowych, a także nie wezwał o uzupełnienie tych braków w czasie, który pozwoliłby Stronie na dochowanie ustawowego terminu.

Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ nie zastosował się do wskazań zawartych w poprzednio wydanym wyroku, które powinien mieć na uwadze w toku całego ponownie przeprowadzonego postępowania, czym naruszył art. 153 p.p.s.a.

Przechodząc zatem do kontroli zaskarżonej decyzji, w tym wykonania przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednio wydanym w niniejszej sprawie orzeczeniu sądu, stwierdzić należy, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ ponownie koncentruje się na uchybieniach Strony, w tym złożeniu przez nią dokumentów za marzec 2020 r. po wymaganym terminie (30 czerwca 2020 r.).

Organ jednocześnie w ogóle nie zauważa, nie chce przyjąć do wiadomości, swoich uchybień, w tym w szczególności tych wykazanych w ww. wyroku WSA w Gdańsku, które – jak już wielokrotnie wskazano – są wiążące w niniejszej sprawie, zarówno dla organu jak i dla Sądu ponownie rozpatrującego skargę.

Zatem raz jeszcze – za Sądem już uprzednio rozpatrującym niniejszą sprawę – powtórzyć należy, że organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z przepisów art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 79a § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że o uchyleniu zaskarżonej decyzji – ponownie – przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne. Zdając sobie sprawę z realiów rozpoznawania tego typu wniosków, ich ogromnej liczby, ograniczeniach związanych z pandemią Sąd uznał, że nie mogą one uzasadniać niekorzystnych skutków jedynie dla jednej strony postępowania.

Należy podnieść, że w niniejszej sprawie Sąd nie był w stanie należycie skontrolować prawidłowości wydanych decyzji, gdyż z uwagi na brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentów źródłowych, które stanowiły podstawę rozstrzygania, kwestia ta wymyka się spod kontroli sądowej. Poza zaskarżoną decyzją, kserokopią decyzji organu I instancji oraz odpisem wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 299/21, brak jest jakichkolwiek dokumentów źródłowych, w tym wniosku Skarżącej złożonego w dniu 8 kwietnia 2020 r. Wszak w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., II FSK 1162/07) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2008 r., VI SA/Wa 2099/05). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06).

W konsekwencji należy przyjąć, że również przy ponownej weryfikacji na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ, wydając kwestionowaną decyzję, nie dysponował ww. dokumentacją, czym uchybił w istotnym stopniu zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), czyniąc kontrolę instancyjną w tym zakresie całkowicie fikcyjną.

Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska.

Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94).

Zdaniem Sądu, organ naruszył powyższe przepisy, ponieważ z uwagi na braki w zgromadzonym materiale dowodowym zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia. W rezultacie motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są nieczytelne. Tymczasem naruszenie prawa wystąpi, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł także w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z dnia 8 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić Skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez Skarżącą do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły prawie trzy miesiące. Organ nie udzielił jednak stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących (poprawnych) dokumentów rozliczeniowych (deklaracje). Potem zaś wydał decyzję odmowną.

Zwrócić również należy uwagę, że w niniejszym postępowaniu Skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika, ani innego fachowego wsparcia. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa.

Tym samym, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 9 K.p.a. przez organ. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z art. 9 K.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał jej do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania, aby w porę poinformować Skarżącą, że bez złożenia brakujących dokumentów jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku.

Wymaga podkreślenia, że organ powinien o to zadbać. Skoro wniosek fizycznie wpłynął do Zakładu w dniu 9 kwietnia 2020 r., było więc wystarczająco dużo czasu, aby organ zweryfikował, czy jest kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z przepisem art. 12 § 1 K.p.a. organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Na skutek takiego działania organu doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 864/20).

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, organ I instancji przed wydaniem decyzji odmownej nie wyjaśnił Stronie przesłanek (takich jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem Skarżącej. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas Skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i - w razie konieczności - przedstawić wymaganą dokumentację.

Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od wytycznych płynących z art. 79a § 1 K.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 K.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 K.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak.

Naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. uniemożliwiło zatem Skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez nią dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia i w konsekwencji pozbawiło Skarżącą prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za marzec 2020 r.

Stwierdzić zatem należy, że organ nie poinformował Strony należycie szybko o ewentualnym braku deklaracji rozliczeniowych, a także nie wezwał o uzupełnienie tych braków w czasie, który pozwoliłby Stronie na dochowanie ustawowego terminu.

Przy czym – co należy podkreślić – ta informacja o brakach wniosku strony w konkretnej sprawie administracyjnej wszczętej na wniosek, musi mieć indywidualny charakter. W każdej konkretnej sprawie strona postępowania musi zostać indywidualnie powiadomiona o brakach formalnych jej konkretnego wniosku w tej konkretnej sprawie (informacji tych nie zastąpią ogólne informacje podawane w prasie, radiu i telewizji, na stronach internetowych ZUS itp.).

Takie działanie organu stanowi również naruszenie, wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Narusza bowiem tę zasadę, zdaniem Sądu, takie postępowanie, gdy – z jednej strony – państwo przyznaje pewne ulgi i zwolnienia związane z nadzwyczajną sytuacją epidemii COVID-19, a – z drugiej strony – organy państwa nie wypełniają ciążących na nich obowiązków proceduralnych, przez co mocno utrudniają (a przynajmniej – nie ułatwiają) skorzystania z tej pomocy.

Sąd zdaje sobie sprawę z bardzo dużej ilości wniosków wpływających do organu w tzw. "sprawach COVID-owych", ale duża ilość spraw nie usprawiedliwia tak oczywistego łamania przepisów proceduralnych. Szczególnie, że jest to działanie przeciwskuteczne. Permanentny brak stosowania w ww. przepisów proceduralnych, (poprzez brak wskazania uchybień formalnych wniosków stron, zależnych od strony, które nie zostały przez stronę spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony) powoduje, że strony zaskarżają niekorzystne dla siebie decyzje do sądów administracyjnych, a te z kolei uchylają decyzje ZUS, głównie z przyczyn proceduralnych (patrz ww. wyroki WSA w Gdańsku oraz wiele innych, co jest znane Sądowi z urzędu), co – zamiast zmniejszać – tylko zwiększa obciążenie pracą ZUS-u.

Zakładając jednak nawet fakt, że z powodu dużej liczby wniosków w tzw. "sprawach COVID-owych" organ nie był w stanie na czas poinformować Strony o brakach jej wniosku, był zobowiązany zastosować zasadę, że Skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego (opieszałego) działania organu. Powyższe twierdzenie również można wyprowadzić z ww. zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji organ naruszył art. 153 p.p.s.a., tzn. w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, po uchyleniu decyzji przez prawomocny wyrok sądu, nie przeprowadził postępowania zgodnie z przepisami proceduralnymi w sposób, jaki wynikał z poprzednio zapadłego w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 299/21.

6.5. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ wykona dokładnie zalecenia Sądu zawarte w ww. wyroku, tzn. przeprowadzi postępowanie zgodnie z przepisami proceduralnymi w sposób jaki wynikał z poprzednio zapadłego w niniejszej sprawie prawomocnego orzeczenia. Jako główną zasadę – myśl przewodnią – ponownie przeprowadzonego postępowania, organ przyjmie zasadę, że Skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, która wynika m.in. z zasady zaufania (art. 8 § 1 K.p.a.). W świetle powyższego, koniecznym będzie przyjęcie, że Skarżąca w wymaganym terminie złożyła do ZUS dokumentację źródłową (deklaracje rozliczeniowe) w uzupełnieniu wniosku z dnia 8 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r.

6.6. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.