Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 950/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 61
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi D. S., A. S., A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 2 września 2022 r., nr SKO.450.166.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Bytowa z dnia 20 lipca 2022 r., nr GP.6730.36.2022.MG, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku solidarnie na rzecz skarżących D. S., A. S. i A. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. S., D. S. i A. B., wspólnicy spółki cywilnej S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 2 września 2022 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza B. z 20 lipca 2022 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 14 kwietnia 2022 r. skarżący zwrócili się do Burmistrza B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji paneli fotowoltaicznych - elektrowni słonecznej o mocy elektrycznej do 1 MW wraz z niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, kontenerowej stacji transformatorowej, na terenie części działki nr [...], obręb U., gmina B.

Decyzją z 20 lipca 2022 r. Burmistrz B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, działka nr [...] o powierzchni [..] ha sklasyfikowana jest jako grunty orne (RIVa i RV). Natomiast powierzchnia terenu planowanej inwestycji tożsama z powierzchnią podlegającą przekształceniu wynosi do 0,4999 ha i stanowi w przeważającej części grunty orne klasy RIVa oraz w niewielkiej części grunty orne klasy RV. Według wniosku w skład projektowanej instalacji wchodzą m.in. panele fotowoltaiczne (ok. 2000 sztuk) montowane na konstrukcjach stalowych wkręcanych, wbijanych lub ustawianych na ziemi, inwertery, przetwornice, kontenerowa stacja transformatorowa, linie kablowe, przyłącza oraz pozostała niezbędna infrastruktura techniczna.

Burmistrz wskazał, iż jest to drugi wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy. Wcześniejsze postępowanie, w którym teren inwestycji częściowo pokrywał się z terenem objętym przedmiotowym postępowaniem, zakończyło się wydaniem decyzji z 4 marca 2022 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., który pozwala nie stosować art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii.

Zdaniem Burmistrza, z przepisów u.p.z.p. wynika bowiem, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 0,5 MW i powyżej, wprowadzając odrębne unormowanie dla ww. urządzeń przekraczających 0,5MW. Oznacza to, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a w przypadku instalacji lokalizowanych na gruntach rolnych klas V, VI, VIz i nieużytkach o mocy przekraczającej 1000 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może się odbyć tylko na obszarach wskazanych w studium.

W konsekwencji, w ocenie organu I instancji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie jest możliwe tylko w przypadku istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, co oznacza wymóg łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Burmistrz wyjaśnił, że w toku postępowania dwukrotnie wzywał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o: kopię mapy zasadniczej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000 obejmującej obszar trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem oraz zgodę na lokalizację zjazdu, w celu przeprowadzenia analizy w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Odpowiadając na wezwania skarżący wskazali, że nie przedstawią ww. dokumentów, bowiem według nich wnioskowana inwestycja jest traktowana jako instalacja odnawialnego źródła energii, a w związku z tym zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt. 1 i 2 artykułu 61 nie stosuje się.

Organ I instancji wskazał, że z uwagi na brak w aktach sprawy wystarczającej kopii mapy zasadniczej obejmującej obszar trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, organ nie miał możliwości wyznaczenia wokół terenu objętego wnioskiem obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, brak stanowiska zarządcy drogi czy możliwa będzie obsługa komunikacyjna terenu inwestycji z drogi stanowiącej własność Gminy B. (działka nr [...]) nie pozwolił na zbadanie, czy spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej.

W konsekwencji, Burmistrz stwierdził, iż brak ww. dokumentów, tj. kopii mapy zasadniczej oraz zgody na lokalizację zjazdu nie pozwala na przeprowadzenie stosownej analizy w powyższym zakresie, co skutkuje koniecznością wydania decyzji odmownej.

Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 2 września 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w orzecznictwie zrodziło się rozbieżne podejście co do tego, czy z uwagi na literalne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zachodzi brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, czy też, pomimo jasnego brzmienia art. 61 ust. 3 ustawy, stosowanie tego artykułu powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów normujących kwestie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a ustawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie, wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy dokonywać nie w sposób literalny, lecz systemowy, tj. przy uwzględnieniu obecnego brzmienia przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p., co oznacza, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., gdyż mimo że inwestor planuje jej łączną moc do 1 MW, to przewidział jej lokalizację na gruntach klasy RIVb. W tej sytuacji zachodziła konieczność ustalenia, czy teren objęty wnioskiem inwestora został uwzględniony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. jako teren, na którym ustalono rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (500 kW).

Na podstawie analizy treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Kolegium stwierdziło, że teren objęty wnioskiem inwestora jest terenem, na którym zgodnie z zapisami studium dopuszczono możliwość lokalizacji instalacji OZE. Uczyniono to jednak pod warunkiem realizacji jej dla celów związanych z obsługą funkcji podstawowej. Jako, że inwestor planuje zrealizować wnioskowaną inwestycję na cele produkcyjne a nie rolne, tj. w celu wytwarzania energii elektrycznej za pomocą energii słonecznej i sprzedaży tej energii zakładom energetycznym, to nie spełnia on warunku przewidzianego w postanowieniach studium.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnego zastosowania art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oraz uznania, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, Kolegium przywołało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, w którym wskazano, że nie można przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odczytywać wybiórczo, a to musi prowadzić do wniosku, że w sytuacji braku planu miejscowego warunki zabudowy w oderwaniu od postanowień studium przy treści przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. mogą być ustalone jedynie dla OZE o mocy do 100 kW. Natomiast powyżej tej mocy, tak jak w kontrolowanej sprawie, lokalizacja OZE w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z lokalizacją przewidzianą w studium. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższy wyrok wydany został w oparciu o brzmienie przepisu art. 10 ust. 2a ustawy sprzed nowelizacji, jednakże powyższe rozważania znajdują zastosowanie także do obecnego brzmienia przepisu art. 10 ust. 2a ustawy. Ustawodawca bowiem, nowelizując art. 10 ust. 2a ustawy, nie zrezygnował z wymogu uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na cel lokalizacji instalacji z odnawialnych źródeł energii w studium, lecz podwyższył granicę mocy tych instalacji od 500 kW.

W kwestii zarzutu błędnego zastosowania wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, iż brak załączenia przez inwestora stosownej mapy czynił niemożliwym przeprowadzenie analizy w tym względzie, a zatem zarzut ten należało uznać za nietrafny.

Kolegium stwierdziło ponadto, że odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadniał również fakt wnioskowania o warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr [...], bowiem według dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, wydzielonego przez inwestora pod inwestycję. Organ II instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, niemniej w ocenie Kolegium pogląd ten może odnosić się jedynie do wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, takich jak np. sytuacja gdy część działki objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw. Przy czym należy zaznaczyć, iż z sytuacji wyjątkowych nie należy wyprowadzać wniosków do powszechnego stosowania. Kolegium stwierdziło zaś, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie zachodzi żaden ze wspomnianych wyżej szczególnych przypadków, pozwalający na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki.

Skarżący w złożonej skardze zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej, na mocy której organ uznał, iż odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadniał obok powyższego również fakt wnioskowania o warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr [...];

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2a i ant. 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że inwestycja wnioskodawców wymaga spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy treść tych przepisów wskazuje, że ów wymóg nie jest przedmiotem badania w przypadku, gdy przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy jest instalacja odnawialnego źródła energii, jaką jest instalacja fotowoltaiczna,

b. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te determinują przesłanki konieczne do uwzględnienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy dotyczą one wyłącznie planowania przestrzennego i nie wyłączają możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza B. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z fundamentalnego dla całego postępowania błędu w wykładni art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 3 u.p.z.p. i przyjęcia, że konstrukcja normy prawnej wymaga dokonania wykładni systemowej przepisu, a nie literalnej. To z kolei przełożyło się na konstatację, że zamierzenie inwestycyjne skarżących nie może skorzystać z wyjątku od zasady badania przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy. Zdaniem skarżących, choć organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych co do tego w jaki sposób należy interpretować art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (ustanawiający w niniejszej sprawie istotny wyjątek), przytaczając odpowiednie orzecznictwo, to opowiedział się za niewłaściwym poglądem, z którego wynika, że prawidłowa wykładnia powyższego przepisu ma mieć charakter systemowy tzn. uwzględniać także brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p.

W ocenie skarżących, zaprezentowany przez organ pogląd jest oczywiście nieprawidłowy, a wynika to już chociażby z podstawowych reguł dokonywania wykładni prawa. Znamienne jest bowiem to, że podstawowa zasada jaką należy stosować przy interpretacji przepisów prawa zakłada, że jeżeli wykładnia językowa pozwala na sformułowanie jednoznacznych tez, to stosowanie kolejnych wykładni jest zbyteczne. Zdaniem skarżących, ostatnia nowelizacja ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy, a tym samym należy zakwalifikować planowaną inwestycję jako instalację odnawialnego źródła energii, mając na względzie art. 2 pkt. 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt. 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazali, że tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p.

W ocenie skarżących brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jednoznaczne. Wynika z niego wprost, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt. 13 u.o.z.e. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt. 13 w zw. z art. 2 pkt. 22 u.o.z.e. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. Skoro wnioski co do treści normy prawnej płynące z zastosowania metody wykładni językowej są jednoznaczne, to nie ma podstaw do tego aby - tak jak to uczynił organ - poszukiwać innego rozumienia przepisu przy stosowaniu uzupełniających metod wykładni.

Odnosząc się do tej części zaskarżonej decyzji, w której organ zarzucił niezgodność celu inwestycji, której dotyczy postępowanie, z warunkami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., skarżący podnieśli, że także owa niezgodność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skarżący wyjaśnili, że przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Ponadto, przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Teren inwestycji, której dotyczy niniejsze postępowanie, nie jest objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy (ich brak) studium nie mają dla niej wiążącego charakteru.

Ponadto, zdaniem skarżących, jedna z przyczyn utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji nie została oparta o żadną podstawę prawną. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadniał obok powyższego również fakt wnioskowania o warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr [...]. Skarżący wyjaśnili, że rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadziło istotne zmiany w tym zakresie. Uchylone zostały przepisy dotyczące obszaru analizy wokół działki budowlanej. Trzykrotność frontu działki została zastąpiona trzykrotnością frontu terenu. W związku z powyższym tymi zmianami w pełni usankcjonowano możliwość wystąpienia o decyzje o warunkach zabudowy na fragment działki. Potwierdza to również opis z wzoru wniosku, który wprowadzono rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. W punkcie 7 wniosku dotyczącym charakterystyki inwestycji istnieje możliwość zaznaczenia jednego z dwóch okienek tj: teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne albo teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych. Mając powyższe na uwadze, skarżący uznali stanowisko organu odwoławczego co do braku możliwości wnioskowania o ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, za chybione, a przede wszystkim nieoparte o żadną podstawę prawną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu Kolegium wyjaśniło, iż podstawę prawną do uznania, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki ewidencyjnej objętej wnioskiem, a nie jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, odnaleźć można w przywołanym w zaskarżonej decyzji art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 5a w zw. z art. 52 u.p.z.p. Analiza systemowa ww. przepisów przy uwzględnieniu założenia, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, a nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce – prowadzi, zdaniem organu odwoławczego do wniosku, że obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. Inaczej bowiem określenie granic terenu objętego wnioskiem będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, tworząc obszar niemożliwy do prawnego wyodrębnienia i będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej może prowadzić do obejścia prawa, w tym na przykład przepisów środowiskowych oraz prowadzić do niedopuszczalnego obchodzenia ograniczeń w zakresie wymogów ładu przestrzennego.

W piśmie procesowym z 13 grudnia 2022 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący wskazali, że analiza najnowszego orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że w judykaturze przeważa stanowisko zbieżne ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżących, mówiące o tym, że nowelizacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przesądza, że przepis ten ma zastosowanie do wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii, w tym do instalacji fotowoltaicznych, niezależnie od ich parametrów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu ze względu na dostrzeżone przez Sąd naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza B. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na terenie części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym U., gmina B.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z tego wynika, że planowanie przestrzenne obejmujące instrumentarium w postaci studium i planu miejscowego oraz zagospodarowanie przestrzenne rozumiane jako wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy stanowią wynik dychotomicznego podziału instytucji służących utrzymaniu ładu przestrzennego, które się nie przenikają pozostając względem siebie w relacji alternatywy rozłącznej.

Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano warunek polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. W art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazano zaś, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymogi te nie mają zastosowania do kategorii zabudowy, opisanej w tym przepisie. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1378 ze zm.), zwanej dalej u.o.z.e.

Z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też sporne, że planowana przez skarżących inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 1 MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524), zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii i ustalenia jego lokalizacji w studium.

W konsekwencji, Sąd nie mógł zaakceptować stanowiska, prezentowanego przez organy obu instancji, uzależniającego możliwość ustalenia warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., o mocy przekraczającej 500 kW od przeznaczenia terenu objętego inwestycją w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania pod tego rodzaju inwestycje, zgodnie z wymogami art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania powyższego wyjątku do instalacji odnawialnych źródeł energii zarysowały się sprzeczne stanowiska.

Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2022 r., II SA/Gd 257/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentowały organy w niniejszej sprawie.

Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona skarżąca, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne, przykładowo przez WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22 czy przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22. W ostatnim czasie zapadł też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielających tę linię orzeczniczą, tj. wyrok z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, wyrok z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, wyrok z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, wyrok z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22 (dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze aktualne wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd odstępuje od swojego dotychczasowego poglądu, wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przychylając się tym samym do poglądu, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. - niezależnie od jej mocy i rozmieszczenia w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, Sąd wskazuje, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. po nowelizacji skutkującej dodaniem zwrotu "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji OZE zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna. W sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Wynika to z faktu, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe przepisy art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Potwierdzenie powyższego stanowiska można odnaleźć w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.

Dodatkowo wskazać należy (również za powołanym wyrokiem NSA z dnia 12 października 2022 r.), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

W tych okolicznościach nie sposób więc podzielić poglądu Kolegium, który legł u podstaw utrzymania w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla analizowanej inwestycji, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a ustawy) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium. Odnośnie do ograniczeń w lokowaniu instalacji odnawialnych źródeł energii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże organy gminy jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy. Powyższe świadczy o tym, że sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i planu zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń, o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium, a wcześniej Burmistrz B., dokonali błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa i dostępności do drogi publicznej, a także konieczności poszukiwania zgodności jej lokalizacji z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zważył nadto, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku skarżących. Organ wskazał na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej gdyż takie działanie mogłoby doprowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, prezentowane również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Nie zgadza się jednak z Kolegium, że w tej sprawie takie szczególne okoliczności faktyczno-prawne, pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki, nie występują.

Zdaniem Sądu, w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (podobnie NSA w wyrokach z: 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1212/19).

Z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy również do czynienia w tej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmą, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy i rozmieszczenia w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Organy przyjmą także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Będą miały jednak na uwadze, że planowana inwestycja stanowi zabudowę instalacją odnawialnego źródła energią. Funkcja ta stanowi odmienną funkcję od rolnej, przypisanej do gruntów, na których skarżący zaplanowali swoją inwestycję (grunty RIV i RV). W konsekwencji, przed ewentualnym wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, organ I instancji zobowiązany będzie wystąpić, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. o uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych treści decyzji, bowiem inwestorzy lokalizację inwestycji przewidzieli na gruntach rolnych, podlegających ochronie na podstawie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.). Uzgodnieniu podlega więc możliwość wykorzystania gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne (a więc każdej klasy), z perspektywy regulacji art. 6 ww. ustawy, z którego wynika m. in., że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł, na którą składa się wpis sądowy od skargi.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek w tej sprawie zgłoszony przez skarżących w piśmie z 25 listopada 2022 r. nie spotkał się ze sprzeciwem organu.