Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1006/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi B. P., J. P., K. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 września 2022 r. nr SKO.450.130.2022 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. P., J. P., K. P. i M. P. (dalej: strony, skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 9 września 2022 r. nr SKO.450.130.2022 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy Chojnice decyzją z 9 czerwca 2022 r. po rozpatrzeniu wniosku Gminy Chojnice, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla przedsięwzięcia polegającego na budowie promenady - ścieżki edukacyjnej o szerokości 2,5 metra i długości 65,7 metra, na terenie części działki nr [...], obręb [...], miejscowość S., gmina Chojnice. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), dalej "u.g.n.", powyższe przedsięwzięcie zakwalifikowano do inwestycji celu publicznego, a obowiązek wydania decyzji wynika z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), dalej "u.p.z.p.", który wymaga ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano dalej, że na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021r. sygn. akt II SA/Gd/443/21 została stwierdzona nieważność uchwały Rady Gminy Chojnice z dnia 29 listopada 2017 r. Nr XXVIII/445/2017 w części obejmującej § 21 w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 0.10KDXe w odniesieniu do działki nr [...], obręb S.

Organ wskazał nadto, że projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzgodniono z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Gdańsku, Dyrektorem Parku Narodowego "Bory Tucholskie" i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący, podnosząc, że wbrew stanowisku organu I instancji działka nr [...] jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego S. gm. Chojnice, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXVIII/445/2017 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 29 listopada 2017 r., a okoliczności tej nie zmienia fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 10 listopada 2021 r. stwierdził nieważność tego planu miejscowego w części obejmującej § 21 w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 0.10KDXe w odniesieniu do przedmiotowej działki, gdyż poza § 21, w odniesieniu do tej działki pozostają w mocy inne elementy planu miejscowego, takie jak rysunek planu, który jest integralną częścią uchwały. Zarzucili również, że decyzja wydana została przez osobę, która podlega wyłączeniu z mocy prawa od udziału w postępowaniu, tj. Dyrektora Wydziału Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej z upoważnienia Wójta Gminy Chojnice na wniosek Gminy Chojnice.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku opisaną na wstępie decyzją z 9 września 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r. dla przedmiotowej działki ustalenia planu miejscowego nie obowiązują. Wskazało też, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 marca 2022r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 624/21 dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości – działki nr [...] obręb [...] - znajdującej się w granicach ww. § 21 planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem 0.10.KDXe. W wyroku tym stwierdzono, że na terenie działki objętej niniejszym postępowaniem plan miejscowy nie obowiązuje. To zaś uprawniało do ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...]. Możliwości tej nie wyklucza też sam wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021r. wydany w sprawie II SA/Gd 443/21. Wyrokiem tym zaakceptowano, mimo unieważnienia ww. jednostki redakcyjnej planu miejscowego, że na realizację ciągu pieszego (będącego celem publicznym) przeznaczono 2,5 m terenu i postanowienie to w zakresie szerokości ciągu znajduje uzasadnienie w celu, jakim jest wyznaczenie ciągu pieszego jako ścieżki edukacyjnej wokół jeziora, którego w toku postępowania nie kwestionowała żadna ze stron.

Zdaniem Kolegium inwestycja objęta wnioskiem Gminy spełnia w pełni wymogi kwalifikujące ją jako inwestycję celu publicznego, gdyż planowana ścieżka edukacyjna (promenada), ogólnodostępna, ma na celu zapewnienie swobodnego korzystania z dostępu do jeziora S. i walorów związanych z aktywnością, którą zapewniać ma w przestrzeni publicznej planowana inwestycja szerszej liczbie osób.

Kolegium za pobawiony racji uznało też zarzut dotyczący wydania decyzji przez Wójta Gminy jako organu podlegającego wyłączeniu w sytuacji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na wniosek Gminy, którą reprezentuje, wskazując, że nie ma wyraźnej normy prawnej wyłączającej Wójta od orzekania w sprawie, w której jego Gmina jest stroną inicjującą postępowanie.

B. P., J. P., K. P. i M. P. reprezentowani przez pełnomocnika w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 9 września 2022 r. zarzucili naruszenie:

art. 8 i 11 w zw. z art. art. 24 § 1 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", polegające na nieodniesieniu się do zarzutu kwalifikowanego naruszenia prawa, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana przez pracownika organu, który jest wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu;

art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wójta, pomimo że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o inną podstawę prawną powołaną w osnowie decyzji (art. 6 pkt 2 u.g.n.) i jej uzasadnieniu (art. 6 pkt 1 u.g.n.), niż przepis stanowiący podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji (art. 6 pkt 9c u.g.n.);

c) art. 6 pkt 9c u.g.n. w zw. art. 50 ust. 1 u.p.z.p. polegającym na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że celem publicznym może być promenada - ścieżka edukacyjna, gdy prawidłowa wykładnia normy tego przepisu wyłącza możliwość uznania za cel publiczny promenady, która ma pełnić funkcję ścieżki edukacyjnej;

d) art. 50 ust. 1 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo że obszar objęty decyzją jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o:

przeprowadzenie dowodu z dokumentu - kopii zawiadomienia Wójta Gminy Chojnice z dnia 12 października 2022 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie podziału geodezyjnego działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] na fakt podjęcia przez Wójta postępowania, prowadzonego w oparciu o zaskarżoną decyzję, którego zakończenie może spowodować trudne do odwrócenia skutki; daty wszczęcia postępowania;

uchylenie decyzji SKO w całości;

uchylenie decyzji Wójta w całości;

umorzenie postępowania organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniesiono zarzut, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z upoważnienia Wójta Gminy Chojnice przez Dyrektora Wydziału Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej na wniosek Gminy Chojnice. Wprawdzie art. 24 k.p.a. nie odnosi się do kwestii wyłączenia organu w sytuacji, gdy stroną postępowania jest gmina, to jednak inaczej należy oceniać sytuację, gdy decyzja jest wydawana przez upoważnionego pracownika organu. W tym zakresie powołano się między innymi na wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1777/18, zgodnie z którym pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje organu, lecz ich nie posiada. Z tych względów, w przypadku wydania decyzji z upoważnienia organu, nie następuje zmiana zależności, zawartych w hipotezie art. 24 § 1 pkt 1 lub 7 k.p.a. Osoba działająca z takiego upoważnienia nie traci statusu pracownika. Na tak skonstruowany i uzasadniony zarzut SKO nie odpowiedziało w uzasadnieniu skarżonej decyzji, odniosło się wyłącznie do kwestii wydania decyzji przez Wójta (organ), co nie było przedmiotem zaskarżenia.

Skarżący wyrazili także pogląd, że pojęcie "promenada - ścieżka edukacyjna" nie jest desygnatem pojęcia promenada w rozumieniu normy art. 6 pkt 9c u.g.n. Wykorzystanie, po myślniku, opisu "ścieżka edukacyjna" stanowi dookreślenie (wskazanie) faktycznego przedmiotu przedsięwzięcia, którym w tym przypadku ma być ścieżka edukacyjna. Pojęcie promenada, w ocenie skarżących, służy jedynie semantycznemu powiązaniu przedsięwzięcia z przepisem art. 6 pkt. 9c u.g.n. Tymczasem poszczególne cele publiczne wyliczone w omawianym art. 6 ustawy nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być stosowane literalnie, skoro uzasadniają zastosowanie tak doniosłych w skutkach instytucji, jak np. wywłaszczenie. W tym względzie szczególnego znaczenia nabiera użyte przez ustawodawcę wyrażenie "celami publicznymi (...) są". Sformułowanie to wyklucza dopuszczalność uznania tego katalogu za przykładowy. Katalog ten ma charakter zamknięty w tym sensie, iż za cele publiczne dla potrzeb stosowania ustawy nie można uznać innych celów czy zadań ustawowych aniżeli te, które mieszczą się w ustawowo zdefiniowanym zakresie pojęć użytych w art. 6 ustawy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), zwanej jak dotychczas u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie miejscowego planu, a w przypadku jego braku, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

Spór w sprawie dotyczy tego, czy teren spornej inwestycji jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i czy w związku z tym dopuszczalne jest wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Będąca przedmiotem decyzji lokalizacyjnej inwestycja polega na budowie promenady – ścieżki edukacyjnej na terenie części działki nr [...], obręb S., miejscowość S., gmina Chojnice.

Jest ona częścią większej inwestycji budowy promenady, objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego S. gmina Chojnice, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Chojnicach z dnia 29 listopada 2017 r., nr XXVIII/445/2017 - dalej "plan miejscowy", "uchwała" - zgodnie z którym działka nr [...] zlokalizowana jest na obszarze 0.10 KDXe - tereny publiczne dostępnych ciągów pieszych - ścieżek edukacyjnych wzdłuż jeziora i 30 UT - tereny zabudowy usługowej, w zakresie usług turystycznych.

Przeznaczenie terenu 0.10 KDXe pod teren publicznie dostępnego ciągu pieszego – ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora, jak i zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na tym terenie; zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; szczególne warunku zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej - określone zostały w § 21 planu miejscowego.

Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 443/21, stwierdzono nieważność uchwały w części obejmującej § 21 w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 0.10 KDXe w odniesieniu do działki stanowiącej współwłasność skarżących B. P., J. P., K. P. i M. P. o numerze [...], dla której Sąd Rejonowy w Chojnicach prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Stwierdzenie nieważności jest swoistym, najdalej idącym rozstrzygnięciem, powodującym nie tylko eliminację uchwały z obrotu prawnego, ale eliminację z mocą wsteczną. Stwierdzenie nieważności, jako akt deklaratoryjny ma w swym założeniu prowadzić do zniesienia skutków prawnych nieważnej uchwały. W rezultacie stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od chwili jego podjęcia, czyli z mocą ex tunc. W przypadku stwierdzenia nieważności planu miejscowego przyjmuje się fikcję prawną, że plan miejscowy nigdy nie obowiązywał.

Stwierdzenie nieważności § 21 uchwały w odniesieniu do działki skarżących skutkuje tym, że działka ta (jej część) nie jest położona na terenie oznaczonym symbolem 0.10 KDXe, a tym samym żadne postanowienia planu dotyczące tego terenu, również zawarte w części ogólnej jak i części graficznej (rysunku planu) nie mają do tej działki zastosowania – objęte są skutkiem stwierdzonej nieważności.

Słusznie zatem organy przyjęły, że teren spornej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r., II SA/Gd 624/21, zatem co do zasady ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego było w tym wypadku możliwe.

Prawidłowo również organy przyjęły, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Przedmiotem inwestycji jest utworzenie promenady – ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora. Zgodnie z treścią art. 6 pkt 9c u.g.n. celem publicznym jest w szczególności wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe promenady. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu dopuszczalność wydzielenia promenady – ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora i zakwalifikowanie jej jako stanowiącej realizację celu publicznego, znajdującego odzwierciedlenie w przepisach prawa.

Argumentacja strony skarżącej, że "pojęcie promenada – ścieżka edukacyjna nie jest desygnatem pojęcia promenada w rozumieniu normy art. 6 pkt 9c u.g.n." jest nietrafna. Promenada to według internetowego słownika języka polskiego PWN szeroka ulica przeznaczona do spacerów. Stanowi zatem rodzaj ciągu pieszego, który też jest zresztą w art. 6 pkt 9c u.g.n. wprost wymieniony. Bez znaczenia w tym kontekście są wyrażane w skardze wątpliwości co do możliwości uznania za promenadę ciągu pieszego o szerokości 2,5 m. Nie ma żadnych podstaw do tego aby kwestionować publiczny cel inwestycji – ma to być publicznie dostępny ciąg pieszy o charakterze promenady. Fakt, że promenada ma jednocześnie stanowić ścieżkę edukacyjną (a art. 6 pkt 9c u.g.n. nie wymienia ścieżek edukacyjnych) nie pozbawia jej charakteru promenady – nie są to funkcje wzajemnie się wykluczające, nie można więc zgodzić się ze skarżącymi, że ścieżka edukacyjna nie może być jednocześnie promenadą. Publicznie dostępna promenada i ścieżka edukacyjna wzdłuż jeziora tworzą jednorodną całość, stanowiąc jedno przedsięwzięcie przestrzenne. Innymi słowy promenada to ścieżka a ścieżka to promenada. Takiego charakteru promenady realizującej jednocześnie funkcję ścieżki edukacyjnej strona nie podważyła.

Dodać należy, że w wyroku z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 443/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając nieważność § 21 miejscowego planu w odniesieniu do działki skarżących, nie miał wątpliwości co do publicznego celu planowanej inwestycji. Powodem stwierdzenia nieważności § 21 planu miejscowego w odniesieniu do działki skarżących był fakt objęcia jednostką 0.10KDXe nie tylko 2,5 m terenu przeznczonego pod realizację ciągu pieszego będącego celem publicznym, ale też terenów przeznaczonych pod realizację innych dopuszczonych w planie funkcji – w tym sezonowych punktów handlowych, które nie stanowią celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Sąd uznał, że obejmując jednostką 0.10KDXe tereny przekraczające szerokość 2,5 m, gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego.

W decyzji Wójta Gminy Chojnice z dnia 9 czerwca 2022 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego błędu powyższego nie powtórzono – decyzją objęto wyłącznie część należącej do skarżących działki nr [...] o szerokości 2,50 m i długości 65,70 m. Teren ten w całości został przeznaczony na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 9c u.g.n.

Rację ma strona skarżąca wskazując, że organ I instancji błędnie w wydanej przez siebie decyzji powołał się na normę art. 6 pkt 1 u.g.n. (w sentencji) i art. 6 pkt 2 u.g.n. (w uzasadnieniu). Niemniej jednak nie był to błąd istotny, mający wpływ na wynik sprawy, bowiem mimo wskazania błędnego przepisu prawidłowo jednak organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Nadto błąd ten został przez Kolegium naprawiony – Kolegium wskazało na art. 6 pkt 9c u.g.n., jako przepis właściwy, z którego wynika, że realizacja publicznie dostępnej samorządowej promenady jest celem publicznym. Mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego. Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponowne rozstrzygnąć sprawę. Oznacza to, że ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji.

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Co do zasady, z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika uprawnienie organu do skorygowania podstawy prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej przez uchylenie decyzji w tym zakresie. Przepis ten stanowi podstawę do zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skorygowania podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji bez zmieniania zakresu merytorycznego rozstrzygnięcia organ odwoławczy dokonuje przez powołanie w decyzji odwoławczej prawidłowej podstawy prawnej i jednocześnie utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Tym samym, jeżeli samo rozstrzygnięcie zawarte w decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jest prawidłowe, a decyzja ta zawiera błędną podstawę prawną to wada ta nie uzasadnia podjęcia w sprawie decyzji uchylającej decyzję i orzekającej co do istoty sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1845/08, wyrok NSA z 18 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2525/16).

Kolegium zatem nie naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, której rozstrzygnięcie było wszak zgodna z prawem, choć wskazywała ona błędną podstawę prawną. Organ odwoławczy ma szerokie kompetencje reformatoryjne, wśród których mieści się korygowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Przywołany w skardze wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1411/17 dotyczył sytuacji, w której w żadnej z wydanych w obu instancjach decyzji nie podano prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W takim stanie faktycznym Sąd stwierdził, że brak wskazania bądź błędne wskazanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia jak i jego uzasadnieniu przepisu prawa, który nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania, oznacza naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. W sprawie niniejszej taka sytuacja jednak nie występuje, bowiem Kolegium wskazało prawidłowo art. 6 pkt 9c u.g.n.

Sąd nie podzielił również podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a., tj. wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu.

Powołane przepisy stanowią, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1); w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej (pkt 7).

W rozpatrywanej sprawie wnioskodawcą jest Gmina Chojnice, a organem orzekającym o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – Wójt tej Gminy. Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podpisał Dyrektor Wydziału Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej z upoważnienia Wójta Gminy Chojnice. Zgodnie z art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. W związku z otrzymanym upoważnieniem pracownik będzie działał w imieniu organu, a więc będzie miał te same uprawnienia i obowiązki w postępowaniu co organ administracji publicznej – w granicach otrzymanego upoważnienia.

Zdaniem strony skarżącej, pracownik, który podpisał decyzję, podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, bowiem wnioskodawcą była Gmina. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W ocenie Sądu, art. 24 § 1 k.p.a. nie może być wykorzystywany do wyłączania organu gminy, do czego sprowadza się zarzut strony skarżącej. Jest to sprzeczne z wolą ustawodawcy, który zniósł obowiązek wyłączenia organu gminy w sytuacji, w której stroną jest gmina.

Dopuszczalność łączenia ról procesowych (organu wydającego decyzję, reprezentującego stronę postępowania, uzgadniającego decyzję – poprzez stosowne jednostki organizacyjne) musi być analizowana w perspektywie procesowych gwarancji bezstronności organu i jego pracowników, których podstawowym wyrazem jest instytucja wyłączenia pracownika i organu. Stosowanie procesowych gwarancji wyłączenia nie może jednak prowadzić do podważania decyzji ustawodawcy, który powierzył określonym organom kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Każda wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy. Sprzeczne z tym założeniem jest przyjmowanie, że ustawodawca z jednej strony powierzył organowi kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych (tu: w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego), z drugiej zaś dopuścił pozbawianie organu tej kompetencji w większości spraw poprzez stosowanie instytucji wyłączenia w sposób bazujący wyłącznie na wykładni literalnej, bez uwzględnienia szerszego kontekstu celowościowego i systemowego. Problem ten wielokrotnie analizowano w orzecznictwie. Obszerny, przekonujący i wyczerpujący wywód w tym zakresie zawarto w szczególności w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. (I OPS 13/09; ONSAiWSA 2010/5/82). W uchwale tej wskazano m.in., że "Instytucja wyłączenia jednak jest jedną z instytucji tworzących gwarancje bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w systemie gwarancji ustrojowych i procesowych, zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji do realizacji zadań publicznych. Konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia nie może prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa. [...] Pozbawienie organu administracji publicznej kompetencji do wykonywania administracji publicznej nie może prowadzić do pozbawienia państwa zdolności do wykonywania zadań publicznych. Przy konstruowaniu podstaw tej zdolności nie można pominąć tego, że organ administracji publicznej, wykonując kompetencje, do jakich został powołany, nie reprezentuje i nie broni własnego interesu prawnego. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że "(...) sytuacja organu nie może być przyrównana do sytuacji obywatela, chociażby z tego powodu, że organ nie realizuje ani nie chroni (tak jak obywatel) własnych interesów. Stosuje po prostu prawo, bo do tego został powołany, i to jest jego obowiązkiem, nigdy zaś uprawnieniem na wzór uprawnienia cywilnego [...]. Wykonywanie administracji publicznej może prowadzić do przysporzenia korzyści państwu lub wspólnocie samorządowej, ale zawsze związane jest to z realizacją zadań publicznych, nigdy zaś z celem samym w sobie [...]. Nie stanowi to jednak podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego organu administracji publicznej, któremu przyznana jest kompetencja do prowadzenia postępowania w sprawie. Kompetencję organów administracji publicznej do realizacji zadań publicznych należy wiązać z obowiązkiem ich realizacji, a nie z ochroną własnego interesu prawnego. Organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne zarówno wszczęte z urzędu, jak i na wniosek strony, nie nabywa statusu strony tego postępowania, lecz ma status organu powołanego do dokonywania autorytatywnej konkretyzacji norm materialnego prawa administracyjnego, która prowadzi do bezpośredniego kształtowania uprawnień lub obowiązków jednostki-strony postępowania w sprawie albo może wpływać na ukształtowanie uprawnień jednostki (np. decyzje z zakresu ochrony środowiska)". Rozważania te doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do zanegowania podstaw od wyłączenia zastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika w odniesieniu do osoby piastującej funkcję określonego organu w określonej konfiguracji procesowej (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.), mają jednak wymiar znacznie szerszy, wskazują bowiem na konieczność racjonalnego stosowania przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, w taki sposób, który nie będzie prowadził do nieuzasadnionego pozbawienia organów przyznanych im przez ustawę kompetencji.

W obowiązujących przepisach nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy Chojnice). Taką regulację przewidywał art. 27a k.p.a. (dodany ustawą zmieniającą z dnia 24 maja 1990 r.; Dz. U. Nr 34, poz. 201), w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Przepis ten został skreślony ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) i utracił moc z dniem 6 grudnia 1994 r.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1970/18, w wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączenia ról procesowych organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości, co nie może powodować pozbawienia państwa, działającego przez organy państwowe (a niekiedy samorządowe), możliwości wykonywania zadań publicznych. Gmina jest tworem o szczególnej pozycji ustrojowej. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Więcej, stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować, gminy winny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. To oznacza, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10 oraz wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 987/12).

Przepisy u.p.z.p., które stanowiły podstawę do wydania kontrolowanych decyzji, nie przewidują wyłączenia wójta gminy w sprawach, w których stroną stosunku materialnoprawnego, podlegającego konkretyzacji w postępowaniu w indywidualnej sprawie, jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie Gmina Chojnice). W związku z powyższym, w ocenie Sądu, brak było podstaw prawnych do wyprowadzenia obowiązku wyłączenia w niniejszej sprawie pracownika gminy – Dyrektora Wydziału Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej - w ramach wykładni art. 24 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. prowadzącej w następstwie do pozbawienia organu I instancji kompetencji.

Pogląd wykluczający istnienie podstaw do wyłączenia organu gminy (miasta) czy pracowników urzędu gminy (miasta) w podobnej konfiguracji podmiotowej wyrażony został też m.in. w wyroku NSA z 17 października 2019 r., II OSK 2558/18.

Podsumowując, brak jest podstaw do różnicowania sytuacji, w której decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podpisuje Wójt osobiście od sytuacji, gdy decyzję tę podpisuje upoważniony przez niego pracownik. Skoro z woli ustawodawcy brak jest podstaw do wyłączenia wójta gminy od udziału w sprawie, w której wnioskującą o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest gmina, to nie ma również podstaw do wyłączenia na tej samej podstawie upoważnionego przez wójta pracownika. Prowadzi to do konkluzji, że nie było podstaw do wyłączenia ani Wójta Gminy Chojnice, ani upoważnionego przez niego pracownika, a podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. są niezasadne.

Konkludując poczynione rozważania, stwierdzić należy, że dokonana przez organy wykładania przepisów prawa materialnego była prawidłowa, a przeprowadzone przez organy postępowanie nie uchybiało przepisom proceduralnym, zaś zarzuty podniesione przez skarżących należało uznać za niezasadne.

Kontrolując zaskarżoną decyzję niezależnie od zarzutów skargi Sąd uznał ją za prawidłową. Należy podkreślić, że z przepisów u.p.z.p. wprost wynika, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3). Nie można również odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56). Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma również charakter deklaratoryjny, ponieważ organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2202/10). W judykaturze akcentuje się również, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Decyzja lokalizacyjna stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa.

Jak wynika z akt sprawy, projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego został uzgodniony z Dyrektorem Parku Narodowego "Bory Tucholskie", Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku, Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Gdańsku. Stwierdzenie przez organy obu instancji, że planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., obligowało do ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) oddalił skargę.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).