Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 27/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą G. na bezczynność Wójta Gminy Ś. w przedmiocie udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Ś. za pośrednictwem usługi pobierania postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na dzień 13 stycznia 2023 r., podpisanym za pośrednictwem E-PUAP w dniu 13 stycznia 2023 r. A. W. (dalej również jako: "skarżąca") - prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą G. wniosła skargę na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1, w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), na Wójta Gminy Ś. w związku z nieprawidłowym tj. niezgodnym z prawem wykonywaniem przez niego czynności nakazanych przepisami prawa, a mianowicie czynności udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania Gminy Ś. za pośrednictwem usługi pobierania, które, według skarżącej, obecnie odbywa się z naruszeniem następujących przepisów:

- art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.),

- art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze

informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214),

- rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916),

- Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 976/2009 z dnia 19 października 2009 r. w sprawie wykonania dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie usług sieciowych,

- Rozporządzeniem Komisji Europejskiej (UE) NR 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania.

Skarżąca wniosła o:

1) uznanie – na podstawie artykułu 146 paragraf 2 p.p.s.a. uprawnienia skarżącej wynikającego z wyżej przytoczonych przepisów prawa do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium i kierunków zagospodarowania organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS, co jest wykonalne, mimo nieposiadania reprezentacji przestrzennej przez dwa z tych obiektów [tj. rysunek aktu planowania przestrzennego (app:RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego) oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego (app:DokumentFormalny)];

2) na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniosła o nakazanie organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy

3) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 16 grudnia 2022 r. A. W. złożyła wniosek do Wójta Gminy Ś. o "udostępnienie jej poprzez usługę pobierania o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 04 marca 2010 r. o infrastrukturze przestrzennej zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego".

W odpowiedzi, pismem z dnia 28 grudnia 2022 r. Organ poinformował, że wnioskowane Zbiory APP są dostępne za pomocą usługi pobierania ATOM pod adresem: [...] pod pozycją dla jednostki

Według skarżącej brak zapewnienia przez Organ dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych, zgodnie z ww. przepisami, narusza jej prawa materialne pozbawiając możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641 ze zm.) “Każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: 1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego". Powoduje to dla skarżącej wyższe koszty prowadzenia działalności gospodarczej. Nieudostępnianie przez Organ zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej działalności. Skarżąca wskazała, że Firma G. m.in. świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Według skarżącej powoduje to, że koszt pozyskania danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępnianie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca podkreśliła natomiast, że "przedmiotem skargi nie jest bezczynność Wójta Gminy Ś. , ale jego niezgodne z prawem czynności".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że Skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych i tym samym powinna być odrzucona.

W pierwszej kolejności organ zauważył, że skarżąca 23 września 2022 r. złożyła skargę na Wójta, wprawdzie na innej podstawie, bo na bezczynność Wójta, ale w takim samym zakresie jak skarga przekazywana tj. w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne zgodnie z przepisami § 3 ust. 2 pkt 2 i 3, 2.2 oraz 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. z art. § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r., poz.1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz.503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 214).

W odpowiedzi na skargę organ podał, że skarga ta została odrzucona postanowieniem WSA w Poznaniu z dnia 15.11.2022 r. sygn.akt IV SAB/Po 162/22. Sąd uznał, iż "Stwierdzić zatem należy jednoznacznie, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą (zob. postanowienia WSA w Gdańsku: z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 92/22, z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22; WSA w Białymstoku z dnia: 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk

658/22 i II SA/Bk 663/22; WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 233/22, CBOSA)".

W ocenie organu niniejsza skarga powiela argumenty zawarte w odrzuconej skardze o nieprawidłowym udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Ś., zatem także ona powinna podlegać odrzuceniu.

Zdaniem organu skoro WSA w Poznaniu oraz inne wojewódzkie sądy administracyjne w około 100 sprawach uznały, iż nie ma przepisu, który uprawniałby określony podmiot do żądania udostępniania danych przestrzennych za pomocą usługi, której wymaga skarżąca, a przepisy nie uległy zmianie to jest oczywiste, że nadal przepisu takiego nie ma i skarga winna być odrzucona. Takim przepisem nie są przepisy wskazane w skardze , w tym art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641 ze zm.), który stanowi, iż “Każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: 1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego.". Przepis ten stanowi jedynie o prawie do ponownego wykorzystania danych udostępnionych w BIP lub innym systemie teleinformatycznym, a nie do uzyskania informacji przestrzennej z zastosowaniem standardów WFS .

W konsekwencji powyższego, zdaniem organu skarga powinna podlegać odrzuceniu.

Mimo, że skarga podlega odrzuceniu skarżony organ z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił wyżej wskazanego stanowiska WSA, wniósł także o oddalenie skargi jako niezasadnej podając następujące uzasadnienie.

Skarżony organ w dobrej wierze zawarł z G. spółka z o.o. w dniu 10 marca 2014 r. umowę nr [...], na mocy której przedmiotowa spółka zobowiązała się przygotować metadane do planów zagospodarowania przestrzennego i studium

Gminy Ś., o których mowa w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214) oraz utrzymywać te dane na jej serwerze. Umowa jest kontynuowana do dnia dzisiejszego (umowy nr [...]).

Skarżąca jak wyżej wskazano podobną skargę złożyła 23.09.2022 r. Skarżony Organ po otrzymaniu - przed złożeniem skargi - wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, zwrócił się do wykonawcy umowy nr [...] o wyjaśnienie czy skarżąca ma rację zarzucając skarżonemu organowi, iż nie udostępnia danych z zakresu planowania przestrzennego zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami i za pośrednictwem BLOGA tej firmy uzyskał informacje, że system działa prawidłowo.

(blog z dnia 15.07.2022 r. [...] blog z dnia 29.07.2022 r. [...]. html

Także po otrzymaniu niniejszej skargi skarżony organ zwrócił się do wykonawcy umowy nr [...] o zajęcie stanowiska i otrzymał w dniu 16 stycznia 2023 r. stosowne wyjaśnienia, z których wynika, że system, a zatem i skarżony organ

prawidłowo udostępnia dane przestrzenne to znaczy z zachowaniem wymogów

wynikających z właściwych przepisów (pismo wykonawcy umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r.).

Wedle organu Gmina udostępnia zbiory danych przestrzennych MPZP (miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) i SUIKZP (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) zgodnie z art. 9. ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej ( Dz. U. z 2021 r. poz. 214). Przepis ten stanowi, iż: Organy administracji prowadzące rejestry publiczne, które zawierają zbiory związane z wymienionymi w załączniku do ustawy tematami danych przestrzennych, tworzą i obsługują, w zakresie swojej właściwości, sieć usług dotyczących zbiorów i usług danych przestrzennych, do których zalicza się usługi: pobierania, umożliwiające pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów.

W przypadku udostępniania danych przez skarżony organ realizacja usługi pobierania jest oparta o standard ATOM. Na stronie gov.pl Portal Interoperacyjności i

Architektury Departamentu Architektury Informacyjnej Państwa Kancelarii Prezesa

Rady Ministrów link https://www.gov.pl/web/ia/standardy-danych-i-uslug-danychprzestrzennych w dokumencie Standardy Danych i Usług Danych Przestrzennych stwierdzono: W praktyce możliwa jest implementacja dwóch rodzajów usług pobierania (spełniających minimalne wymagania funkcjonalne oraz spełniających pełne wymagania funkcjonalne ):

• Usługi pobierania wstępnie zdefiniowanych zbiorów danych

Umożliwiają proste pobieranie predefiniowanych zbiorów danych (lub wstępnie

zdefiniowanych części zbioru danych).

• Usługi pobierania z bezpośrednim dostępem.

Usługa ATOM jest właśnie usługą służącą do pobierania predefiniowanych zestawów (lub elementów zestawów) danych, co potwierdzają m.in. informacje zawarte na stronie Geoportal.gov.pl prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii.

Organ podkreślił, że bezpodstawne są twierdzenia skarżącej oparte o ten sam

fragment "Standardów Danych i Usług Danych Przestrzennych", iż tylko WFS spełnia

ustawowe wymogi udostępniania, skoro w "Standardach (...)" wprost jest mowa o tym, że możliwa jest implementacja dwóch rodzajów usług pobierania spełniających minimalne wymagania funkcjonalne oraz spełniających pełne wymagania funkcjonalne.( Portal Interoperacyjności i Architektury linkhttps://www.gov.pl/web/ia/standardy-danych-i-uslug-danych-przestrzennych

Adres usługi pobierania ATOM publikującej dane dla jednostki to https://mpzp.igeomap.pl/atom).

Ponadto, organ podkreślił, że adres usługi zgłoszony jest do Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii

i jest widoczny jest na stronie https://integracja.gugik.gov.pl/eziudp/index.php?

teryt=301305&temat=3.4

Dodatkowo adres usługi pobierania ATOM jest wyszczególniony w metadanych dla zbioru dostępnych poprzez usługę wyszukiwania

https://metadane.podgik.pl/geonetwork/srv/pol/csw

Skarżony organ poinformował (co potwierdza wykonawca umowy nr [...]), że Usługa ATOM udostępnia zbiór danych w postaci dokumentu elektronicznego GML, zgodnego ze schematem aplikacyjnym i specyfikacją danych oraz podpisem

elektronicznym - co wynika z § 3 ust. 3 oraz § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020r. poz. 1916). Przepis § 3 ust. 3 przywołanego rozporządzenia stanowi, iż: Zakres informacyjny i struktura danych gromadzonych w zbiorach danych przestrzennych w postaci:

1) schematu aplikacyjnego UML - schematu opisującego zawartość, strukturę oraz

ograniczenia mające zastosowanie wobec informacji w określonej dziedzinie problemu opisane w języku UML,

2) schematu aplikacyjnego GML - schematu aplikacyjnego UML zapisanego za pomocą XML Schema, standardu definiowania struktury dokumentów XML, w postaci

definicji struktury dokumentów elektronicznych GML,

3) specyfikacji danych zbiorów danych przestrzennych - szczegółowego opisu

zestawów danych wraz z dodatkowymi informacjami umożliwiającymi ich tworzenie,

dostarczanie i wykorzystywanie przez inny podmiot.

Natomiast § 6 ust. 2 tegoż rozporządzenia wynika, iż: Zbiór danych przestrzennych, w postaci dokumentu elektronicznego GML, po jego każdej aktualizacji, jest podpisywany kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo

podpisem osobistym.

Zgodność ze schematem oznacza zatem, że zbiór danych zawiera wszystkie obiekty wymagane w rozporządzeniu, w szczególności w § 3 ust. 2 tj.:

- app:AktPlanowaniaPrzestrzennego (akt planowania przestrzennego)

-app:RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego (rysunek aktu planowania

przestrzennego)

- app:DokumentFormalny (dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego).

Skarżony organ kierując się wyjaśnieniami wykonawcy umowy nr [...] podkreślił, że Sprawdzenia zgodności pobranego poprzez usługę pliku ze zbiorem danych APP można dokonać w jednym z narzędzi dostępnych na stronie Ministerstwa Rozwoju i Technologii - poprzez wtyczkę APP dla aplikacji QGIS lub walidator online . Konieczność użycia standardu ATOM, wynika z wymogu określonego w wyżej cytowanym § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020r. poz.

1916) dotyczącego podpisania zbioru przez kierownika jednostki . Natomiast

Usługa WFS może udostępniać obiekty bezpośrednio – np. z bazy danych, jednak nie przeniesie informacji o podpisie, tego jednak skarżąca nie chce zauważyć. Podpis co do zasady dotyczy się całego zbioru obowiązujących planów miejscowych i/lub studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowana przestrzennego.

Wobec powyższego podkreślono, że skarżony organ w pierwszej kolejności najpierw musi zapewnić zachowanie warunków brzegowych dla zbioru APP to jest zgodność ze specyfikacją określoną w rozporządzeniu z dnia 26 października 2020 r.

w tym umożliwienie złożenia podpisu przez podmiot udostępniający i udostępnianie

danych, w tym pobieranie, które jednak nie musi być bezpośrednie, co z kolei wynika

z wyżej przywołanego art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej ( Dz. U. z 2021 r. poz. 214).

Zatem w odpowiedzi na skargę stwierdzono, że:

- skarżony organ prawidłowo udostępnia zbiór danych za pomocą usługi pobierania

przy pomocy usługi ATOM,

- zbiór danych zawiera wymagane typy obiektów i jest zgodny ze specyfikacją,

- zbiór danych jest podpisany przez kierownika jednostki.

Tym samym stwierdzenie skarżącej, że usługa ATOM nie spełnia wymagań

wynikających z właściwych przepisów jest bezpodstawne.

Organ zauważył, że skarżąca w celu uzasadnienia swojej skargi przywołuje właściwe przepisy, jednak konsekwentnie pomija treść normy zawartej w § 3 ust. 3 i

§ 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w

zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020r. poz. 1916), które jak

wyżej wykazano uprawniają do stosowania usługi ATOM. Wytyczne techniczne Technical Guidance for the implementation of INSPIRE Download Services, na które powołuje się skarżąca, definiują równolegle dwa standardy usług pobierania, które powinny być używane w zależności od właściwości udostępnianych zbiorów ATOM i WFS. To który standard należy zastosować wynika z właściwości i opisu danych zbiorów. Dla oceny czy w niniejszym przypadku należy stosować standard WFS czy ATOM istotne są jak wyżej wskazano wymagania wynikające z § 3 ust. 3 i § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia. Analiza tych przepisów i standardu ATOM pozwala wywieść wniosek, że standard ATOM spełnia wymogi prawa.

Organ podał, że stosownie do art. 7 Konstytucji działa w granicach prawa i musi stosować przepisy tak jak zostały uchwalone, ustalone, nie może stosować prawa wybiórczo skoro standard ATOM spełnia stawiane przez prawo wymogi to organ ten standard stosuje.

Ponadto podkreślono, że standard ATOM wbrew twierdzeniom skarżącej posiada

rekomendację ministerstwa. Na stronie gov.pl Portal: Zagospodarowanie przestrzenne – cyfryzacja link :

https://www.gov.pl/web/zagospodarowanieprzestrzenne/udostepnianie-danych

znajduje się następująca rekomendacja Ministerstwa Rozwoju i Technologii: "Rekomendujemy, aby w ramach usługi pobierania, dane przestrzenne zawarte

w Zbiorach APP były udostępniane za pomocą:

- usługi ATOM, dla pojedynczych APP oraz Zbioru APP;

- usługi WFS, dla Zbioru APP."

(https://www.gov.pl/web/zagospodarowanieprzestrzenne/udostepnianie-danych)

Odnosząc się do twierdzeń strony zawartych w pkt 3 na stronie 6, że: "część gmin w Polsce zapewnienia bezpośredni dostęp do kompletnych zbiorów danych

przestrzennych APP poprzez usługę pobierania WFS" organ stwierdził, że są one

nieprawdziwe, gdyż zgodnie z wyjaśnieniami wykonawcy umowy nr [...] usługi

WFS przedstawiane jako "wzorcowe" nie udostępniają kompletnych (zgodnych ze

schematem aplikacyjnym i podpisanych cyfrowo) zbiorów. (blog wykonawcy umowy nr [...] https://geo-system.blogspot.com/2022/10/problematyka-udostepnianiapodpisanych. Html)

Skarżąca na poparcie swojej skargi cytuje fragment pisma Ministerstwa Rozwoju i Technologii "(...) Zatem brak zasięgu przestrzennego dla wskazanych obiektów nie wpływa na możliwość publikacji danych przestrzennych w zakresie tematu ZP za pomocą usług WMS i WFS (...)." Jednakże organ zauważył, że cytowany fragment pisma nie odnosi się do Zbiorów APP, a do "danych przestrzennych w zakresie tematu ZP", a są to zupełnie inne pojęcia.

Dodatkowo organ wskazał, że - zgodnie z zapewnieniem wykonawcy umowy nr [...] - że organ skarżony niezależnie od usługi ATOM serwującej kompletne dane udostępnia równolegle usługę WFS, skierowaną do profesjonalistów chcących

wykorzystać dane o planach, natomiast jak wykazano wcześniej ze względów technicznych nie może ona czynić zadość nałożonym na gminę obowiązkom

poprawnego udostępniania kompletnego, podpisanego zbioru APP. Tym samym, wedle organu, żądanie skarżącej udostępnienia danych za pomocą standardu WFS jest bezprzedmiotowe.

Reasumując organ podkreślił, że nie ogranicza w żaden sposób dostępu do informacji publicznej z zakresu danych przestrzennych. Wręcz przeciwnie, opisane wcześniej zbiory danych oraz usługi są dostępne publicznie i bez ograniczeń i nie wymagają jakiejkolwiek interakcji klienta z urzędem. Informacja o adresach usług znajduje się zgodnie z przepisami w Ewidencji zbiorów danych i usług prowadzonej przez GUGiK i jest zawarta również w metadanych utworzonych dla zbiorów MPZP i SUIKZP zgodnie z zapisami ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej.

Skoro skarżony organ prawidłowo udostępnia dane przestrzenne z wykorzystaniem usługi ATOM to jest oczywiste, że nie narusza interesu prawnego skarżącej i jej wywody dotyczące naruszenia jej praw materialnych są całkowicie nieuzasadnione. Jak już bowiem wyżej wskazano art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1641 ze zm.) stanowi jedynie o prawie do ponownego wykorzystania danych udostępnionych w BIP lub innym systemie teleinformatycznym, a nie do uzyskania informacji przestrzennej z zastosowaniem standardów WFS .

W kwestii zindywidualizowanego działania organu w zakresie udostępniania danych skarżony organ nie zgadza się ze skarżącą, gdyż udostępnianie nie następuje na wniosek, gdyż następuje to poprzez system informatyczny publicznie dostępny - art. 67 c Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.).

W kwestii kognicji sądów administracyjnych skarżony organ odwołuje się do

stanowiska sądów administracyjnych zawartych w postanowieniach odrzucających skargi, w tym cytowanego już postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 15.11.2022 r.

sygn. akt IV SAB/Po 162/22. Dodatkowo organ wskazał, że przytoczone stanowisko doktryny jak też przywołane orzeczenia nie odnoszą się do kwestii udostępniania danych przez standard ATOM i tym samym nie maja zastosowania w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy skarga wedle organu powinna podlegać odrzuceniu względnie oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga podlegała odrzuceniu.

Skarga została wniesiona: "na Wójta Gminy Ś. w związku z niezgodnym z prawem wykonywaniem przez niego czynności nakazanych przepisami prawa, a mianowicie czynności udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania Gminy Ś. za pośrednictwem usługi pobierania".

W skardze skarżąca wniosła o:

"1) uznanie – na podstawie artykułu 146 paragraf 2 p.p.s.a. uprawnienia skarżącej wynikającego z wyżej przytoczonych przepisów prawa do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium i kierunków zagospodarowania organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS,

2) na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o nakazanie organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy,

3) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych".

Skarżąca podkreśliła, że przedmiotem skargi "nie jest bezczynność Wójta Gminy Ś. , ale jego niezgodne z prawem czynności".

W pierwszej kolejności wskazać należy, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa, w ten sposób, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2023 r., poz. 259) dalej jako: "p.p.s.a." oraz jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Ponadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.).

Dopuszczalność wniesionej skargi należało zatem ocenić w świetle podstaw prawnych w niej wskazanych (por.: Postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 01 marca 2023 r., II SA/Ol 134/23, CBOiSA).

Przystępując do oceny dopuszczalności wniesionej skargi w kontekście art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sąd kierował się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjął jako własne, wyrażonym na tle spraw tożsamych przedmiotowo i podmiotowo (m.in. o sygn. akt II OSK 2660/22, II OSK 2662/22, II OSK 2675/22, II OSK 2676/22), zgodnie z którym akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to akty i czynności o indywidulanym charakterze. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, w której stwierdzono, że "(...) jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów" oraz że "(...) akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Poza tym w powołanej uchwale stwierdzono, że "z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", co oznacza, "że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata". Takiego przepisu prawa skarżąca nie wskazała. Nie sposób go odnaleźć także w regulacjach odnoszących się do zbiorów danych przestrzennych.

Przepis art. 67a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) dalej jako: "u.p.z.p.", nałożył na organy właściwe do sporządzania projektów aktów planistycznych, o których mowa w ust. 2, takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, obowiązek tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 214), dalej jako: "u.i.i.p". Obowiązek ten został sformułowany w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych. Stosownie do art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Przepisy art. 67a ust. 1 oraz art. 67c ust. 2 i 3 u.p.z.p. przewidują m.in. obowiązek organów wykonawczych gmin udostępnienia danych przestrzennych. W art. 67c ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że dane przestrzenne, zobowiązane do tego organy udostępniają nieodpłatnie za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 u.i.i.p.

Z przywołanych przepisów wynika, że na skutek działań właściwych organów administracji ma być stworzona i prowadzona infrastruktura informacji przestrzennej, która będzie umożliwiała samodzielne pozyskiwanie tych danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a dostęp do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2, zgodnie z art. 12 u.i.i.p., jest powszechny i nieodpłatny.

W świetle powyższego, sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków indywidualnego adresata, w tym skarżącej. Udostępnianie przez właściwe organy informacji ze zbiorów danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.

Nie istnieje zatem przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Wynikający bowiem z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji skierowane do organu przez skarżącą żądanie udostępnienia prawidłowych i pełnych danych przestrzennych nie mogło, wbrew jej twierdzeniom, wykreować po jej stronie interesu prawnego podlegającego ochronie prawnej, której mogłaby skutecznie dochodzić przed sądem administracyjnym. Nie trafne pozostaje nadto stanowisko skarżącej, która wskazała w uzasadnieniu skargi, że czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie muszą mieć indywidualnego charakteru. Wątpliwości tym zakresie rozwiała ocena prawna zawarta w postanowieniach NSA z 24 stycznia 2023 r., w sprawach o sygn. akt II OSK 2662/22 i II OSK 2676/22. W konsekwencji owej oceny prawnej uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu nie stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przesadza o niedopuszczalności przedmiotowej skargi (por.: Postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 01 marca 2023 r., II SA/Ol 134/23, CBOiSA).

Odnosząc się do wskazanej przez skarżącą podstawy prawnej skargi, wynikającej z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g., pozostaje wyjaśnić, że w art. 101a ust. 1 u.s.g. prawodawca odsyła do art. 101 ust. 1 tej ustawy, co oznacza, że skargę na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. może wnieść tylko ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone poprzez działania lub zaniechania opisane w art. 101a ust. 1 u.s.g. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem także w art. 101a ust. 1 tej ustawy, mowa jest o indywidualnym interesie prawnym lub uprawnieniu.

Należy zauważyć, że do skargi nie zostało dołączone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jako podstawy skargi wskazano art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1, w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.).

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Jak wynika z normy art. 101a ust. 2, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.

Te właśnie przepisy skarżąca wskazała jako podstawę zaskarżenia niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem. Należało zatem rozważyć, czy skarga, w której strona kwestionuje prawidłowość prowadzenia rejestru publicznego, zawierającego zbiory danych przestrzennych oraz jego merytoryczną zawartość podlega kontroli sądu administracyjnego. Rozważając ten aspekt sprawy należy mieć na uwadze, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Podstawą jej wniesienia jest naruszenie przez organ interesu prawnego strony skarżącej przez m.in. niepodejmowanie czynności nakazanych prawem, co oznacza obowiązek wykazania, że działania organu naruszają konkretny, indywidualny i aktualny interes prawny wnoszącego skargę, którego źródło wynika z konkretnych przepisów prawa. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być bowiem oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (lub jego niepodejmowaniem) – por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 765/22.

Ponadto, koniecznym warunkiem do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek konieczny złożenia nie tylko skargi na uchwałę w trybie art. 101 u.s.g. czy też zarządzenia podjętego przez organ gminy, ale także skargi na bezczynność, o której mowa w art. 101a u.s.g.

Natomiast w rozpatrywanej sprawie do skargi nie zostało załączone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Dodatkowo, należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w sprawie II SA/Op 288/22 – postanowienie z dnia 18 listopada 2022 r., (wydane w sprawie zainicjowanej przez skarżącą), że za naruszenie wskazanego powyżej interesu prawnego nie może być uznane, podnoszone przez skarżącą, utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych oraz ponoszenie przez skarżącą wyższych kosztów z tym związanych. To może być bowiem uznane jedynie za jej interes faktyczny, a nie interes prawny (por. postanowienie WSA w Olsztynie z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 662/22). Tym samym, dodatkowo wskazać należy, że skarżąca nie wykazała także swego interesu prawnego w świetle art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego wskazaną przez skarżącą podstawę jej skargi. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w świetle przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z nich bowiem, że prawo do wniesienia skargi, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma wyłącznie podmiot, którego indywidualny interes prawny został naruszony. Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi z kolei wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Dla skutecznego wniesienia skargi, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej interes chroniony konkretnym przepisem prawa, bądź ukształtowany aktem stosowania prawa, tj. np. decyzją (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 231/19).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., uznał skargę za niedopuszczalną i odrzucił ją, co orzekł jak w sentencji.