Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1764/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2327/22 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 24 czerwca 2022 r. nr DPS-DPSZA2.456.3.2020.ASK w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. S. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2327/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę J. S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 24 czerwca 2022 r., w przedmiocie kary pieniężnej za rozpowszechnianie fałszywych informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości, uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 169a ust. 1c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o obrocie instrumentami finansowymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 328; powoływanej dalej jako: UOIF lub ustawa o obrocie) w zw. z art. 31za ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z dnia 2 marca 2020 r. (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa COVID-19 lub ustawa covidowa) w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin przedawnienia możliwości nałożenia kary podlegał zawieszeniu w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, tj. iż termin wskazany w art. 169a ust. 1c UOIF jest jednym z terminów objętych zastosowaniem art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 wskazuje, że jest to przepis proceduralny, regulujący bieg terminów procesowych, a nie materialnoprawnych takich jak termin, o którym mowa w art. 169a ust. 1c UOIF;

b) art. 169a ust. 1c UOIF w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

i. w zakresie naruszeń z pkt I decyzji - datą "uzyskania wiadomości o naruszeniu" jest nieokreślona data dokonania przez KNF dodatkowej, nieokreślonej analizy materiału dowodowego, który pozostawał w dyspozycji KNF już kilka lat wcześniej, podczas gdy datą "uzyskania wiadomości o naruszeniu" jest najwcześniejszy moment, gdy Komisja powzięła lub mogła powziąć wiadomość o naruszeniu; dokonana przez Sąd wykładnia oznacza całkowitą dowolność w wydłużaniu przez Komisję terminu przedawnienia i jest sprzeczna z przepisami oraz konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego;

ii. w zakresie naruszeń z pkt II decyzji - wynik kontroli materializuje się w protokole kontroli, zatem data jego sporządzenia jest momentem, w którym Komisja powzięła wiedzę o naruszeniach przez A. S.A., podczas gdy protokół kontroli jest jedynie podsumowaniem ustaleń dokonywanych w ciągu kilku lub kilkunastu miesięcy kontroli prowadzonej przez Komisję, a Komisja powzięła wiedzę o poszczególnych naruszeniach w czasie otrzymania materiału dowodowego już w trakcie kontroli, w której zidentyfikowała naruszenia przypisane A. S.A.,

a w konsekwencji

iii. brak zastosowania wynikającego z powołanego przepisu terminu przedawnienia możliwości nałożenia kary, co nastąpiło najpóźniej 30 stycznia 2022 r. (tj. z upływem dwóch lat od dnia sporządzenia protokołu kontroli A. S.A., przy czym - mając na względzie charakter protokołu kontroli jako dokumentu podsumowującego dokonane wcześniej ustalenia (vide pkt i. i ii. powyżej) - powzięcie przez Komisję wiedzy o naruszeniach nastąpiło z pewnością wcześniej) i nałożenie kary na Stronę pomimo upływu terminu przedawnienia karalności, podczas gdy w niniejszej sprawie Komisja uzyskała wiedzę o naruszeniach w toku kontroli prowadzonej w A. S.A. - w okresie od dnia 23 kwietnia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r., najpóźniej zaś z dniem 30 stycznia 2020 r., tj. z dniem sporządzenia protokołu kontroli A. S.A., w którym zarzucane naruszenia są tożsame z zarzutami formułowanymi w decyzji wobec skarżącej.

II. przepisów prawa procesowego, tj.:

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 7a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że Komisja:

i. naruszyła art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19, poprzez błędne uznanie, że przepis ten (będący przepisem procesowym) znajduje zastosowanie również do terminu wskazanego w art. 169a ust. 1c UOIF, podczas gdy art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 nie ma zastosowania do terminu przedawnienia możliwości nałożenia kary, o którym mowa w art. 169a ust 1c UOIF;

ii. rozstrzygnęła występujące wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej;

- co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że nie doszło do przedawnienia możliwości nałożenia kary na skarżącą, co narusza podstawowe zasady porządku prawnego wynikające z art. 2 Konstytucji RP, pomimo że termin przedawnienia możliwości nałożenia kary na stronę nastąpił najpóźniej z dniem 30 stycznia 2022 r.;

d) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19, art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, bez odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów strony podniesionych w skardze do WSA oraz replice na odpowiedź na skargę, a dotyczących zagadnień mających kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności dotyczących:

i. przedawnienia możliwości nałożenia kary na skarżącą, pomimo że strona szczegółowo wyjaśniła, dlaczego argumentacja Komisji jest sprzeczna z prawem, nielogiczna, bezzasadna i niedopuszczalna, przedstawiając obszerną argumentację prawną popartą opinią prawną, oraz bezrefleksyjne przyjęcie (a niemal przepisanie) przez Sąd skrótowo stanowiska KNF w tym zakresie, w tym nawet przepisanie wyroku cytowanego przez KNF, mimo że zapadł na gruncie odmiennego stanu faktycznego i prawnego, a strona zwracała uwagę na ten aspekt w skardze, co zostało jednak całkowicie pominięte przez Sąd, a w konsekwencji brak przedstawienia przez Sąd kierunku i sposobu wykładni art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 (zob. s. 17-20, 25-30 skargi do WSA, s. 3-6 repliki na odpowiedź na skargę oraz opinia prawna sporządzona przez dr hab. K. K. oraz dr M. J. załączona do repliki);

ii. naruszenia zasady zaufania i pewności prawa (uprawnionych oczekiwań), poprzez stwierdzenie przez KNF w decyzji wydanej wobec A. S.A., że działania skarżącej nie wyczerpywały sfery naruszeń prawa przez spółkę, a następnie odstąpienia od takiego ustalenia w decyzji wydanej wobec skarżącej (zob. s. 30-32 skargi do WSA);

iii. braku przeprowadzenia przez KNF pełnego postępowania dowodowego, w tym wnioskowanych przez stronę dodatkowych dowodów z przesłuchania świadków oraz włączenia do materiału pełnej dokumentacji z akt sprawy prowadzonej uprzednio wobec A. S.A. (zob. s. 32-35 skargi do WSA);

iv. manipulacji przez KNF materiałem dowodowym i opisywanie w decyzji rzekomych faktów niewynikających z przeprowadzonych dowodów oraz pominięcia istotnych okoliczności faktycznych, które przeczyły tezom Komisji, pomimo że strona odniosła się szczegółowo do dowodów znajdujących się w aktach postępowania, a które wyłączały możliwość przyjęcia, że J. S. jest osobą odpowiedzialną za zaistniałe naruszenia (zob. s. 35-49 skargi do WSA, s. 8-10 repliki na odpowiedź na skargę);

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwia instancyjną kontrolę wyroku WSA, bowiem powielenie argumentacji Komisji bez odniesienia się do argumentacji strony uniemożliwia poznanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia i sprawia, że nie rozpoznano istoty sprawy.

Z ostrożności, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów wskazanych powyżej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Komisję ww. przepisów prawa procesowego, co doprowadziło do błędnego uznania w decyzji, że J. S. jest osobą wyłącznie odpowiedzialną za naruszenia w A. S.A., podczas gdy – mimo iż w decyzji z dnia [...] maja 2020 r. wydanej w sprawie A. S.A. Komisja wprost stwierdziła, że działania byłej Prezes Zarządu mimo kierowniczego charakteru nie wyczerpywały sfery naruszeń prawa przez Spółkę. Innymi słowy, naruszenia Spółki to nie "działania jednej osoby", jak twierdzi strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a działania grupy osób - pracowników spółki, świadomych braku uprawnień do prowadzenia czynności oferowania przez podmioty trzecie, wymieniających korespondencję z pracownikami tych podmiotów trzecich itd. Wreszcie, to nie "działania jednej osoby" ale zaniechania wielu osób, odpowiedzialnych za nadzór wewnętrzny i przestrzeganie prawa w spółce - Komisja nie ukarała żadnej innej osoby pełniącej razem ze skarżącą funkcję w zarządzie A. S.A.,

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i ocena dowodów powinna prowadzić do wniosku, że J. S. nie jest osobą odpowiedzialną za naruszenia w A. S.A., i skutkować umorzeniem postępowania;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a, art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, które przeczyły tezom Komisji, w tym:

i. wydanie decyzji w oparciu o materiał dowodowy pozyskany przed wszczęciem

postępowania administracyjnego bez udziału strony oraz selektywny i subiektywny wybór materiału dowodowego włączonego do akt sprawy, pod z góry założoną tezę, że J. S. jest osobą wyłącznie odpowiedzialną za naruszenia w A. S.A., mimo iż jednocześnie Komisja stwierdziła, że naruszenia "to nie działania jednej osoby";

ii. dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zeznań świadków, w szczególności zeznań świadka A. H., manipulowanie treścią dokumentów oraz dokonywanie dowolnej interpretacji zeznań i dokumentów, w tym wyrwanej z kontekstu korespondencji mailowej, bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego;

iii. pominięcie lub uznanie za neutralne dla sprawy okoliczności mających znaczenie dla kwestii odpowiedzialności J. S. za naruszenia, a co najmniej mających wpływ na wymiar kary;

iv. uznanie za wiarygodne zeznań świadka G. D. i oparcie na nich

ustaleń w sprawie, pomimo ich nieprzydatności dla ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności oraz jego oczywistego negatywnego nastawienia do J. S. i jego osobistego interesu w zeznawaniu w określony sposób;

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i ocena dowodów powinna prowadzić do wniosku, że J. S. nie jest osobą odpowiedzialną za naruszenia w A. S.A. i skutkować umorzeniem postępowania;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, poprzez

nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Komisję ww. przepisów prawa procesowego, w szczególności poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i:

i. oddalenie wniosku dowodowego o dołączenie całości akt sprawy prowadzonej przez Komisję uprzednio w sprawie A. S.A., pomimo że materiały zgromadzone przez KNF mają znaczenie dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym dla ustalenia braku odpowiedzialności J. S. za naruszenia w A. S.A. (a co najmniej dla wymiaru kary wynikającego m.in. z roli i stopnia zaangażowania J. S. w zarzucanych naruszeniach), a strona nie miała do nich dostępu ani na etapie prowadzenia niniejszej sprawy, ani na etapie prowadzenia postępowania przeciwko A. S.A., gdyż nie była jego stroną;

ii. oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę z przesłuchania świadków: T. P., T. B., E. K., M. P., S. J., C. J., D. Z., P. J., M. W., M. B., J. S., M. T., D D., A. M., M. P., M. M., T. G., G. S., A. P., M. P., M. D., na okoliczności powoływane przez stronę, podczas gdy zeznania wskazanych osób mają istotne znaczenie dla sprawy, co Komisja bezpodstawnie z góry wykluczyła przed przeprowadzeniem czynności przesłuchania ww. świadków:

iii. oddalenie wniosku dowodowego z całości korespondencji mailowej (wysyłanej i otrzymywanej) przez G. D. z domen A. S.A., w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r., mimo iż korespondencją mailowa będąca w posiadaniu KNF ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy i potwierdza odpowiedzialność G. D., a nie J. S. za naruszenia A. S.A.;

iv. oddalenie wniosku dowodowego z przesłuchania strony, a przeprowadzenie wyłącznie zeznań strony w formie pisemnej, co w oczywisty sposób jest ograniczonym środkiem dowodowym i nie pozwala, tak jak bezpośrednie zeznania, na wszechstronne wyjaśnienia, właściwe odczytanie kontekstu wypowiedzi, zadawanie dodatkowych pytań - zarówno przez organ jak i przez pełnomocnika strony - oraz uzupełnień wypowiedzi, co do okoliczności mających znaczenie dla sprawy;

v. brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie przyczynienia oraz identyfikacji wszystkich osób odpowiedzialnych za stwierdzone przez Komisję naruszenia w działalności A. S.A., stopnia zawinienia poszczególnych osób oraz ich wpływu na naruszenia, mimo iż w decyzji z dnia [...] maja 2020 r., wydanej w sprawie A. S.A. Komisja wprost stwierdziła, że działania byłej Prezes Zarządu mimo kierowniczego

charakteru nie wyczerpywały sfery naruszeń prawa przez spółkę. Innymi słowy, naruszenia spółki to nie "działania jednej osoby", jak twierdzi strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a działania grupy osób - pracowników spółki, świadomych braku uprawnień do prowadzenia czynności oferowania przez podmioty trzecie, wymieniających korespondencję z pracownikami tych podmiotów trzecich itd. Wreszcie, to nie "działania jednej osoby" ale zaniechania wielu osób, odpowiedzialnych za nadzór wewnętrzny i przestrzeganie prawa w spółce,

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło stronę prawa do obrony, zaś prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i ocena dowodów powinna prowadzić do wniosku, że J. S. nie jest osobą odpowiedzialną za naruszenia w A. S.A. i skutkować umorzeniem postępowania;

Z ostrożności, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów wskazanych powyżej, w odniesieniu do wymiaru nałożonych na stronę kar - zarzucono ponadto naruszenie:

h) przepisu prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w zakresie zarzutu dotyczącego wysokości kar pieniężnych, pomimo naruszenia przez Komisję ww. przepisów prawa procesowego poprzez:

i. dowolną, sprzeczną z całokształtem materiału dowodowego oraz z doświadczeniem życiowym ocenę dowodów przedstawiających sytuację majątkową strony i uznanie, że jest ona "dobra" co ma "neutralny" wpływ na wymiar kary, oraz

ii. brak identyfikacji wszystkich osób odpowiedzialnych za stwierdzone przez Komisję naruszenia w działalności A. S.A. oraz stopnia zawinienia poszczególnych osób oraz ich wpływu na naruszenia, przez co brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie stopnia przyczynienia się osób odpowiedzialnych za naruszenia,

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie wymiaru nałożonej kary pieniężnej, bowiem uwzględnienie sytuacji majątkowej strony powinno prowadzić do nałożenia kary w znacznie niższym wymiarze, zaś wykonanie decyzji będzie prowadzić do niewypłacalności skarżącej, co miał na względzie WSA wstrzymując wykonanie decyzji;

i) przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 169a ust. 1d UOIF i oddalenie skargi w zakresie zarzutu dot. wysokości kar pieniężnych, pomimo naruszenia przez Komisję art. 169a ust. 1d UOIF, poprzez niezastosowanie kryteriów, które powinny mieć wpływ na wymiar kary pieniężnej, w szczególności poprzez:

i. brak określenia stopnia przyczynienia się osób odpowiedzialnych za poszczególne naruszenia,

ii. brak uznania sytuacji finansowej J. S. za mającą wpływ na wymiar kary,

iii. brak uwzględnienia, że J. S. nie osiągnęła korzyści z ewentualnych naruszeń jako przesłanki na korzyść strony,

- co miało wpływ na wynik sprawy w zakresie wymiaru nałożonych kar pieniężnych, bowiem uwzględnienie opisanych kryteriów powinno prowadzić do nałożenia kary w znacznie niższym wymiarze; ponadto Komisja arbitralnie określiła wysokość wymierzonych kar.

W skardze kasacyjnej wniesiono o odroczenie rozpoznania sprawy i mając na uwadze uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów NSA, sygn. I FPS 2/22 - przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a.:

a) Czy zakres pojęcia bieg terminów do podjęcia przez KNF czynności z art. 31za ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z dnia 2 marca 2020 r. (tj. z dnia 29 października 2021 r.; Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji KNF, tj. 24 czerwca 2022 r.), obejmuje również termin przedawnienia możliwości nałożenia kary, o którym mowa w art. 169a ust. 1c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o obrocie instrumentami finansowymi (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 328)?

b) W przypadku pozytywnej odpowiedzi dotyczącej zagadnienia pierwszego, czy art. 31za ust. 1 ww. ustawy powinien być interpretowany w ten sposób, że z uwagi na wynikający z art. 2 Konstytucji RP ochronny charakter wskazanych w nim terminów, wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów przedawnienia może nastąpić jedynie na korzyść strony postępowania?

Ponadto wniesiono o odroczenie rozpoznania sprawy i skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: TSUE), na podstawie art. 267 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. 90. 864/2):

a) Czy przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/65/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniająca dyrektywę 2002/92/WE i dyrektywę 2011/61/UE (wersja przekształcona) z dnia 15 maja 2014 r. (Dz. Urz. UE L Nr 173, str. 349), w tym art. 70 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 ww. dyrektywy oraz w odniesieniu do nich, podstawową zasadę poszanowania prawa do obrony oraz art. 47 Karty praw podstawowych, w szczególności mając na uwadze wyrok TSUE z dnia 16 października 2019 r., C-189/18, mogący mieć analogiczne zastosowanie do postępowań prowadzonych przez Komisję Nadzoru Finansowego, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego oraz opartej na nim praktyce organu krajowego - Komisji Nadzoru Finansowego, zgodnie z którymi ustalenia dokonane w ramach postępowania przeprowadzonego wobec domu maklerskiego, powinny być brane pod uwagę z urzędu przez organ krajowy w toku postępowania prowadzonego następczo wobec byłego członka zarządu domu maklerskiego, w sytuacji gdy były członek zarządu domu maklerskiego (który nie pełnił już stanowiska w dacie wydania decyzji administracyjnej przeciwko domowi maklerskiemu) nie posiadał żadnych praw związanych ze statusem strony, we wcześniejszym postępowaniu prowadzonym wobec domu maklerskiego?

b) Czy przepisy ww. Dyrektywy 2014/65/UE oraz w odniesieniu do nich, podstawową zasadę poszanowania prawa do obrony oraz art. 47 Karty praw podstawowych, w szczególności mając na uwadze wyrok TSUE z dnia 16 października 2019 r., C-189/18, mogący mieć analogiczne zastosowanie do postępowań prowadzonych przez Komisję Nadzoru Finansowego, stoją na przeszkodzie istnieniu praktyki organów krajowych, która dopuszcza postępowanie, w którym były członek zarządu domu maklerskiego (który nie pełnił już stanowiska w dacie wydania decyzji administracyjnej przeciwko domowi maklerskiemu) nie posiada we wcześniejszym postępowaniu prowadzonym wobec domu maklerskiego praw związanych ze statusem strony i nie może w związku z tym wykonać prawa do wniesienia środka zaskarżenia w ramach tego postępowania, którego ustalenia powinny zostać wzięte pod uwagę z urzędu przez organ w postępowaniu prowadzonym następczo wobec członka zarządu domu maklerskiego i mogą zostać przyjęte przeciwko niemu, biorąc pod uwagę to, że organ administracji - KNF nie udostępnia członkowi zarządu domu maklerskiego całości akt zgromadzonych w toku kontroli, a także w toku postępowania prowadzonego uprzednio wobec domu maklerskiego - które to akta mogą zawierać dowody służące do obrony przed zarzutami organu, a jedynie przedstawia stronie ich wybraną przez siebie część, przez co organ administracji umożliwia członkowi zarządu domu maklerskiego zapoznanie się z aktami sprawy w sposób jedynie pośredni i ograniczony, po dokonaniu wyboru materiałów według kryteriów przyjętych przez ów organ, nad którymi były członek zarządu domu maklerskiego nie ma żadnej kontroli?

c) Czy przepisy ww. Dyrektywy 2014/65/UE oraz w odniesieniu do nich, podstawową zasadę poszanowania prawa do obrony oraz art. 47 Karty praw podstawowych, w szczególności mając na uwadze wyrok TSUE z dnia 16 października 2019 r., C-189/18, mogący mieć analogiczne zastosowanie do postępowań prowadzonych przez Komisję Nadzoru Finansowego, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie praktyce organów krajowych, zgodnie z którą ustalenia dokonane w ramach postępowania przeprowadzonego wobec domu maklerskiego, obejmujące ustalenie, że były członek zarządu domu maklerskiego jest odpowiedzialny za zaistniałe naruszenia, powinny zostać uwzględnione z urzędu przez organ w toku postępowania prowadzonego następczo wobec byłego członka zarządu domu maklerskiego, w sytuacji gdy rzeczony były członek zarządu domu maklerskiego nie posiadał w postępowaniu prowadzonym wobec domu maklerskiego praw związanych ze statusem strony i nie mógł w związku z tym wykonać prawa do wniesienia środka zaskarżenia w ramach tamtego postępowania i mogą zostać przyjęte przeciwko niemu, biorąc pod uwagę to, że organ nie udostępnia byłemu członkowi zarządu domu maklerskiego akt postępowania przeprowadzonego wobec domu maklerskiego, w szczególności dokumentów uzasadniających te ustalenia, a jedynie przedstawia stronie ich wybraną przez siebie część, przez co organ administracji umożliwia członkowi zarządu domu maklerskiego zapoznanie się z aktami sprawy w sposób jedynie pośredni i ograniczony, po dokonaniu wyboru materiałów według kryteriów przyjętych przez ów organ, nad którymi były członek zarządu domu maklerskiego nie ma żadnej kontroli?

W obszernym uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości jako niemającej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto zaoponował w zakresie skierowania wniosku do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

Pismem procesowym z dnia 31 sierpnia 2023 r., skarżąca złożyła replikę na odpowiedź organu na skargę kasacyjną. W treści pisma podtrzymała w całości stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i jednocześnie przedstawiła stanowisko wobec odpowiedzi organu na skargę kasacyjną.

Z kolei pismem procesowym z dnia 8 kwietnia 2024 r. skarżąca uzupełniła stanowisko w przedmiocie pytań prejudycjalnych.

W piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2024 r. organ uzupełnił argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie stosowania art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19. Wraz z pismem organ przedłożył opinię prawną prof. dr hab. G. Ł.

Pismem procesowym z dnia 22 maja 2024 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła odpowiedź na powyższe pismo KNF oraz stanowisko w przedmiocie załączonej przez organ opinii prawnej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 7 listopada 2024 r. skarżąca kasacyjnie złożyła załącznik do protokołu rozprawy celem podsumowania wypowiedzi pełnomocników. W treści pisma strona podtrzymała wniosek o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Powyższe dotyczy w szczególności licznych zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 169a ust. 1c UOIF; art. 169a ust. 1c UOIF w zw. z art. 2 Konstytucji RP; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP - dotyczących kwestii upływu terminu przedawnienia karalności (zob. pkt I i II lit. a-c skargi kasacyjnej).

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji oraz organ słusznie przyjęły, że termin, o którym mowa w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, liczony prawidłowo od dnia sporządzenia protokołu kontroli, tj. od 30 stycznia 2020 r., na mocy art. 31za ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.; dalej jako: ustawa COVID-19), uległ zawieszeniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że z dniem 8 marca 2020 r. ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) została zmieniona ustawa COVID-19 i został do niej wprowadzony art. 31za ust. 1, w świetle którego "W przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii bieg terminów do podjęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego czynności, w tym czynności nadzorczych, terminów załatwiania spraw oraz terminów przewidzianych do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, chyba że Komisja Nadzoru Finansowego wyda decyzję załatwiającą sprawę, dokona czynności, wyda decyzję lub postanowienie kończące postępowanie w sprawie albo wniesie sprzeciw, z zastrzeżeniem art. 15zzf. Natomiast ust. 2 tego przepisu wskazuje, iż "W sprawach z zakresu właściwości Komisji Nadzoru Finansowego bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii".

Według NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ulega przy tym wątpliwości, że ograniczenie w zakresie biegu terminów przedawnienia przewidziane w art. 31za ust. 2 ustawy COVID-19, nie obejmuje terminów przedawnienia tych kar pieniężnych nakładanych przez KNF, do których - wobec istnienia stosownej regulacji prawnej w ustawie szczególnej - nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a zatem i kary pieniężnej, o której mowa w art. 169a ust. 1 UOIF, do której miał zastosowanie szczególny termin przedawnienia karalności określony w art. 169a ust. 1c UOIF. W świetle powyższego przepis art. 31za ust. 2 ustawy COVID-19 nie mógł w sprawie znaleźć zastosowania, jak słusznie zresztą przyjęła Komisja Nadzoru Finansowego. W ocenie NSA, omawiany termin przedawnienia karalności, został jednakże zmodyfikowany w art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19.

Zdaniem NSA należy zatem przyjąć, że w ramach regulacji przywołanej w art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 ustawodawca określił zatem szczególne zasady biegu terminu przedawnienia nałożenia kar pieniężnych przez organ w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie, omawiany art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 nie odnosi się wyłącznie do terminów procesowych, a zatem mógł znaleźć zastosowanie również do terminu określonego w art. 169a ust. 1c UOIF. Powyższe oznacza, że NSA w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2022 r. (sygn. akt II GSK 1909/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) odnośnie do wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19, która jednoznacznie wskazuje, że intencją ustawodawcy było objęcie normą określoną w tym przepisie zarówno aktów, jak i czynności KNF o charakterze merytorycznym wykonywanych w ramach prowadzonych postępowań wynikających z norm kompetencyjnych. Choć wyżej wymieniony wyrok dotyczył kwestii bezczynności i przewlekłości Komisji Nadzoru Finansowego, to jednak NSA zawarł w uzasadnieniu relewantne także na gruncie kwestii przedawnienia karalności wywody w zakresie konstrukcji prawnej oraz celu wprowadzenia i stosowania przepisu art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19. W powoływanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny celnie wskazał, że konstrukcja prawna oraz cel wprowadzenia i stosowania art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 jest jednoznaczna, a przewidziane w tym przepisie wstrzymanie lub zawieszenie biegu czynności i terminów stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19, związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowań. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z narastającym zagrożeniem wywołanym niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19, intencją ustawodawcy było, aby w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii nastąpiło wstrzymanie lub zawieszenie działalności orzeczniczej KNF w zakresie podejmowania czynności i aktów o charakterze merytorycznym, co oczywiście – w świetle omawianego przepisu - nie pozbawiało KNF prawa wydawania aktów o charakterze merytorycznym. W ocenie NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wskazana wyżej wykładnia normy zawartej w art. 31za ustawy COVID opiera się o treść tejże normy oraz jej usytuowanie w systemie prawa. Nie ulega natomiast wątpliwości NSA, że przy dokonywaniu interpretacji norm prawnych dopuszczalne jest sięganie m.in. do uzasadnienia projektu aktu normatywnego, którym te normy wprowadzono do obrotu prawnego. Oczywiste jest przy tym stwierdzenie, że uzasadnienie projektu ustawy nie jest źródłem prawa wymienionym w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak w doktrynie trafnie przyjmuje się, że "z całą pewnością dokumenty wytworzone w procesie legislacyjnym odgrywają pewną, niekiedy nawet doniosłą rolę przy wykładni prawa, nawet jeśli – co nie powinno budzić żadnych wątpliwości – nie można przypisać im mocy normatywnej" oraz że "ich wykorzystywanie oraz uwzględnianie w procesie stosowania prawa może przyczyniać się do prawidłowej identyfikacji intencji ustawodawcy (ratio legis regulacji)", przy czym "w tym sensie dokumenty wytworzone w ramach procesu stanowienia prawa powinny być postrzegane w kontekście metod wykładni celowościowej (...)" (J. Chmielewski, Wykładnia autentyczna w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych, ZNSA 2015/3/45-63, a także przywołana tam publikacja Z. Tobora, W poszukiwaniu intencji prawodawcy, Warszawa 2013, s. 276). W związku z tym zauważyć należy, że w pkt 2.99 uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy COVID-19 oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 299, Sejm IX kadencji) projektodawca wskazał, że konieczność wprowadzenia przepisu zawieszającego bieg terminów na prowadzenie postępowań administracyjnych przez KNF wynika ze specyfiki przepisów szczególnych zawartych w ustawach sektorowych, które przewidują niekiedy krótkie terminy na przeprowadzenie postępowań administracyjnych. Zdaniem NSA, wskazany fragment uzasadnienia projektu ustawy potwierdza trafność interpretacji art. 31za ustawy COVID-19 dokonany z uwzględnieniem reguł wykładni językowej i systemowej. Co istotne właśnie wykładnia językowa, systemowa i celowościowa przepisu art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19 wskazuje na to, że intencją ustawodawcy było objęcie w cytowanym wyżej przepisie zarówno czynności, jak i aktów KNF o charakterze merytorycznym wykonywanych w ramach prowadzonych postępowań wynikających z norm kompetencyjnych, i to zarówno tych wynikających z ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, jak i z zasad ogólnych k.p.a. Wskazuje na to redakcja tego przepisu, a w szczególności jego druga część, rozpoczynająca się od słów: "chyba, że Komisja Nadzoru Finansowego wyda decyzję załatwiającą sprawę, dokona czynności, wyda decyzję lub postanowienie kończące postępowanie w sprawie, albo wniesie sprzeciw". Dlatego też w art. 31za ustawy COVID-19 chodzi o czynności, które odnoszą się do istoty sprawy. Niezasadnie zatem uznaje skarżąca kasacyjnie, że doszło do wymierzenia kary pieniężnej po upływie terminu przedawnienia.

Jak prawidłowo zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że brzmienie art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 wprost odwołuje się do "terminów przewidzianych do wydania decyzji", a zatem także terminu przedawnienia, który zaliczany jest do terminów prawa materialnego, dodatkowo to ze wskazanego wyżej przepisu ustawy wyraźnie wynika, że terminy przedawnienia wynikające z ustaw szczególnych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przed KNF (terminy do wydania decyzji) uległy zawieszeniu z mocy prawa. Powoduje to, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, że kwestia zawieszenia biegu terminów nie zależała od woli KNF tylko wynikała z mocy prawa. W tym kontekście podkreślenia wymaga również stanowisko utrwalone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z 23 maja 2005 r., sygn. akt SK 44/04), a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16; wyrok NSA z 28 listopada 2023 r. II GSK 1028/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia, w tym także wydłużać terminy przedawnienia. W wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., o sygn. akt P 30/11 (Dz. U. z 2012 r., poz. 848), TK podkreślił, z powołaniem się na dotychczasowe orzecznictwo, że z treści przepisów dotyczących przedawnienia nie można wyprowadzać konstytucyjnego prawa do przedawnienia, czy choćby ekspektatywy takiego prawa, gdyż prawo do przedawnienia nie jest konstytucyjnym publicznym prawem podmiotowym. Nie istnieje konstytucyjne prawo do przedawnienia ani ekspektatywa takiego prawa. To ustawodawca decyduje o tym, czy dochodzi do przedawnienia czy nie (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., I GSK 555/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w świetle powyższych uwag jako bezzasadne należało ocenić zarzuty dotyczące przedawnienia możliwości ukarania skarżącej kasacyjnie. Nie można też podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej wywodu, że doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem NSA, nie doszło przy tym również do naruszenia art. 7a k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony) przez nieuwzględnienie na korzyść Skarżącej wątpliwości prawnych dotyczących terminu przedawnienia karalności, ponieważ w niniejszej sprawie nie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, których nie można byłoby rozwiać z zastosowaniem reguł wykładni norm prawnych.

Przechodząc do oceny kolejnych kwestii wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku i decyzji organu, iż to na podstawie protokołu kontroli KNF powzięła informację o naruszeniach przez A. S.A. poszczególnych unormowań ustawy w tym: art. 83c ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie poprzez współpracę A. S.A. z podmiotami trzecimi nieposiadającymi uprawnień do świadczenia usług w zakresie oferowania instrumentów finansowych; art. 83a ust. 1 ustawy o obrocie poprzez brak stosowania w prowadzonej działalności rozwiązań organizacyjnych zapewniających ochronę interesów klientów i informacji stanowiących tajemnicę zawodową, w związku z przekazywaniem osobom niezatrudnionym w A. S.A. (wykonującym czynności związane ze świadczeniem przez A. S.A. usługi oferowania instrumentów finansowych) dokumentów i informacji stanowiących tajemnicę zawodową; art. 34 ust. 2 lit. a) i b) Rozporządzenia Delegowanego, poprzez brak ustanowienia polityki przeciwdziałania konfliktom interesów pozwalającej na rozpoznanie okoliczności, które w odniesieniu do konkretnych usług maklerskich wywołują konflikt interesów zagrażający interesom klientów oraz brak określenia procedur, których należy przestrzegać i środków, które należy przyjąć w celu zapobiegania takim konfliktom lub zarządzania nimi; art. 22 ust. 3 lit. a) Rozporządzenia Delegowanego, poprzez brak zapewnienia przez A. S.A. Działowi [...] - komórce do spraw nadzoru zgodności działalności z prawem - zasobów koniecznych do prawidłowego działania ww. komórki.

Trafnie zatem zauważyła KNF w zaskarżonej decyzji, że od dnia 30 stycznia 2020 r. (początek biegu przedawnienia) do dnia 31 marca 2020 r. (zawieszenie biegu terminu przedawnienia) upłynęło 2 miesiące. Nie ma zatem wątpliwości, że ponowny bieg zawieszonego terminu przedawnienia w postępowaniu administracyjnym o ukaranie J. S. administracyjną karą pieniężną nastąpił wraz z pierwszą czynnością organu dokonaną w tej sprawie, tj. wydaniem w dniu 4 stycznia 2021 r. postanowienia o wszczęciu postępowania. Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd organu i WSA, że termin do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną na skarżącą kasacyjnie w związku z naruszeniem przez A. S.A. ww. przepisów prawa ulegał przedawnieniu w dniu 4 listopada 2022 r.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA i KNF, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie upłynął jeszcze termin przedawnienia nałożenia na Stronę kary pieniężnej.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19, art. 8 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, bez odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów strony podniesionych w skardze do WSA oraz replice na odpowiedź na skargę, a dotyczących zagadnień mających kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego (k.p.a.) mających zastosowanie w sprawie. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Warto zatem w kontekście wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną podkreślić, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżąca zarzucała Sądowi I instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy.

Nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracynym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując więc - do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Zdaniem NSA takie błędy nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Podnieść przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu - kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji - jest więc ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednakże - jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA - zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10, LEX nr 1151731, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11 LEX nr 1145067, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co próbowano czynić w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie.

Nieusprawiedliwione są także procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

W świetle art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty katalog dowodów oraz zasada równorzędności dowodów. Reguły te statuują niedopuszczalność różnicowania wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych z uwagi na określone kryteria, czy też wyłączenie możliwości stosowania formalnej teorii dowodów (tj. uznawania, że dana okoliczność może zostać udowodniona przy pomocy konkretnych rodzajów dowodów). Konsekwencją powyższych zasad jest także brak możliwości uznania - jak tego oczekuje skarżąca kasacyjnie - że dowody zgromadzone bezpośrednio w postępowaniu prowadzonym w danej sprawie mają większą moc dowodową, niż dowody pochodzące z innych postępowań. K.p.a., co wprost wynika z art. 75 § 1, dopuszcza wykorzystanie w postępowaniu dowodów przeprowadzonych w innym postępowaniu. Skoro ustawodawca dopuszcza tego rodzaju dowody jako równoprawne z dowodami przeprowadzonymi bezpośrednio przed organami prowadzącymi daną sprawę, to nie można uznać istnienia w każdym wypadku obowiązku powtórnego przeprowadzenia dowodów z innych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 1267/16). Nie można przyjąć, że w tym zakresie doszło do naruszenia prawa, a pośrednio do naruszenia praw stron do czynnego udziału w postępowaniu. Rzeczą oczywistą jest, że w postępowaniu administracyjnym dowodem jest wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Dlatego wykorzystanie przez KNF dowodów z postępowania dotyczących domu maklerskiego nie narusza prawa. Wymaga zaakcentowania, że stosownie do uregulowanej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, organy nie są skrępowane regułami dotyczącymi wartości poszczególnych dowodów, orzekają na podstawie własnego przekonania, popartego zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. K.p.a. nakłada również na organy obowiązek oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów, każdego z nich z osobna i we wzajemnym ich związku (art. 77 § 1 k.p.a.).

Powyższe wnioski nie stanowią, co oczywiste, podstawy do twierdzenia, że Komisja Nadzoru Finansowego jest upoważniona do dowolnego lub arbitralnego wyboru materiału dowodowego z akt sprawy dotyczącej odpowiedzialności administracyjnej podmiotu rynku finansowego (np. domu maklerskiego) w zakresie okoliczności istotnych dla ustalenia odpowiedzialności byłych członków organu tego podmiotu (np. na tle uchylonego ust. 1c w art. 169a UOIF). Komisja dokonując ustaleń na tle przesłanek pociągnięcia do odpowiedzialności byłego członka organu podmiotu rynku finansowego powinna co do zasady uwzględnić całe akta sprawy dotyczącej odpowiedzialności tego podmiotu, szczególnie jeżeli materiał dowodowy tam zgromadzony jest zasadniczą podstawą ustaleń faktycznych co do naruszeń prawa przez byłego członka organu, który nie był stroną w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności reprezentowanego podmiotu.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała jednak precyzyjnie, w jakim zakresie materiał dowodowy z akt sprawy zakończonej decyzją nakładającą karę na podmiot: A. S.A. dotyczący okoliczności istotnych w sprawie odpowiedzialności skarżącej jako byłej prezes zarządu został pominięty w kolejnym postępowaniu.

Dodatkowo należy zaznaczyć, iż wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie dokonały wykładni art. 169a ust. 1c UOIF w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, tj. przyjmując, że instytucja tzw. sankcji sprzężonej, o której mowa w powołanym wyżej przepisie, uniemożliwia kwestionowanie w ramach postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego w sprawie nałożenia sankcji na osobę odpowiedzialną – tu prezes zarządu, ustaleń faktycznych i prawnych co do naruszenia przez dom maklerski przepisów regulujących prowadzenie działalności maklerskiej.

Należy wyraźnie podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, że skarżąca w ramach postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 169a ust. 1c UOIF, nie może kwestionować czy w ogóle doszło do naruszenia przez dom maklerski przepisów regulujących prowadzenie działalności maklerskiej – w tym obowiązków informacyjnych.

W konsekwencji tak sformułowane zarzuty kasacyjne nie mogły zatem zostać uwzględnione przez NSA w ramach sprawowanej kontroli instancyjnej.

Podkreślając przy tym, co jasno i wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że ustalenia stanowiące podstawę wydania decyzji ostatecznej o nałożeniu sankcji na spółkę, której skarżąca była prezesem jedynie w zakresie determinowanym przepisem art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie stanowiły element faktycznej podstawy wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji – a więc innymi słowy, jedynie w koniecznym do tego zakresie – czyli nie stanowiły one wyłącznej (faktycznej) podstawy wydania tejże decyzji. Innymi słowy, ustalenia stanowiące podstawę wydania ostatecznej decyzji, której adresatem była spółka, stanowiły – co wynika przy tym z logiki przywołanych powyżej rozwiązań prawnych – jedynie element faktycznej podstawy wydania kontrolowanej decyzji, który determinował tym samym zakres odpowiedzialności strony skarżącej. Jeżeli tak, to wobec znaczenia konsekwencji wynikających z istoty oraz logiki regulacji zawartej w art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie sposób jest podważać z pozycji argumentacji kwestionującej z jednej strony zasadność uwzględniania w koniecznym do tego zakresie ustaleń stanowiących podstawę wydania decyzji adresowanej do spółki, zaś z drugiej strony upatrującej deficytów tychże ustaleń – abstrahując już nawet od braku konsekwencji w tym względzie – w braku włączenia do akt rozpatrywanej sprawy wszystkich materiałów dowodowych z postępowania prowadzonego wobec spółki.

Ponownie podkreślając, że ustalenia stanowiące podstawę wydania decyzji ostatecznej względem skarżącej jedynie w zakresie determinowanym przepisem art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie stanowiły element faktycznej podstawy wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji, a w tym kontekście, że nie stanowiły one wyłącznej (faktycznej) podstawy wydania tejże decyzji, trzeba stwierdzić, że strona skarżąca nie była pozbawiona prawa zapoznania się z włączonymi do akt sprawy dowodami, na podstawie których zostały przeprowadzone ustalenia w postępowaniu prowadzonym wobec spółki we wskazanym powyżej zakresie, a co za tym idzie, nie była również pozbawiona prawa przeciwstawiania tymże dowodom innych jeszcze dowodów, co jasno i wyraźnie wynika z akt sprawy, na podstawie których orzekał Sąd I instancji. W ich świetle nie może budzić żadnych wątpliwości, że strona była poinformowana o włączeniu do akt postępowania, w koniecznym do tego zakresie, dowodów z postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji adresowanej do spółki, a co więcej, że była pouczana o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Jakkolwiek w orzecznictwie zauważano istnienie materialnoprawnego i funkcjonalnego związku pomiędzy sankcjami przewidzianymi w art. 167 i art. 169a UOIF, wyrażającego się w postaci konstrukcji tzw. sankcji sprzężonych (nałożenie sankcji podstawowej lub pierwotnej), a zatem stwierdzenie rażącego naruszenia obowiązków przez podmiot sankcji pierwotnej jest podstawą wtórnej odpowiedzialności sankcyjnej byłych członków organu zarządzającego tego podmiotu (por. np. wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., II GSK 2372/17, LEX nr 2725226; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2023 r., II GSK 610/20, LEX nr 3631072; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., II GSK 1122/20, LEX nr 3662620; wyrok NSA z dnia 19 marca 2024 r., II GSK 1574/23, LEX nr 3698725), to jednak nie jest uzasadnione przyjmowanie w tym zakresie automatyzmu odpowiedzialności byłych członków organu zarządzającego podmiotu sankcji pierwotnej (wyrok NSA z dnia 28 maja 2024 r., II GSK 524/21, LEX nr 3740275). Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje zatem wyrażony w ostatnio cytowanym orzeczeniu pogląd, że w sprawach wtórnej odpowiedzialności byłych członków organów podmiotów rynku finansowego brak jest podstaw do bezpośredniego i automatycznego oraz pozbawionego indywidualizacji oraz koniecznej subiektywizacji przenoszenia odpowiedzialności podmiotu tego rynku na osoby działające jako jego organy. W tym kontekście zgodnie z wyczerpującymi ustaleniami organu nadzoru (zob. m.in. s. 8 i n., 28 i n., 52 i n., 66-68, 69-88 decyzji KNF z dnia 22 czerwca 2022 r.) należy uznać, iż prawidłowo dokonano analizy i oceny sfery subiektywnej zachowania byłej prezes zarządu, co było uprzednie względem etapu wymiaru kary administracyjnej, albowiem wiązało się z etapem przypisania osobie odpowiedniej stopnia winy oraz umyślności lub nieumyślności naruszenia obowiązków. Z tego względu na gruncie niniejszej sprawy organ szczegółowo organ odniósł się do wniosków dowodowych strony wyjaśniając dlaczego nie wszystkie z nich miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. 68-88 decyzji KNF oraz uzasadnienie zaskarżonego wyroku – s. 404-411 akt sądowych).

W świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest więc twierdzić – jak eksponuje to skarga kasacyjna na gruncie omawianych zarzutów – że strona miałaby zostać pozbawiona prawa do obrony, w tym również w zakresie, w jakim miałoby to polegać na pozbawieniu jej prawa do prezentowania własnych racji i argumentów, przeciwstawienia stanowisku organu administracji własnego stanowiska, czy też przeciwdowodów służących podważaniu zasadności oraz prawidłowości ocen formułowanych w odniesieniu do istotnych w sprawie kwestii i zagadnień. W związku z powyższym za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych. W tym, w szczególności w sposób podnoszony przez stronę skarżącą, a mianowicie przez pozbawienie prawa do obrony w prowadzonym wobec niej postępowaniu administracyjnym.

Jako, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w tym zakresie w zaskarżonym wyroku, to nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.

W szczególności za całkowicie chybione uznać należy zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ w sposób zrozumiały i czytelny przedstawił skarżącej przesłanki, którymi kierowano się w sprawie.

WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał także wytykanych mu art. 7a k.p.a., art. 6 i art. 10 § 1 k.p.a. Należy kolejny raz podkreślić, iż zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Stanowi ona uzupełnienie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ponieważ celem jej zastosowania jest ustalenie treści przepisów prawa, na których podstawie działają organy administracji publicznej. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności – w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Organ stosując tę zasadę winien zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy – ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX 2022). Nie ma wątpliwości, iż taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, wobec czego zarzut naruszenia powyższego przepisu nie został uwzględniony.

Wskazać także należy, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej ten zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wskazała związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. a rozstrzygnięciem sprawy.

Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.

Kontrolowane organy nie naruszyły art. 6 k.p.a., tj. obowiązku działania przez organy administracyjne na podstawie przepisów prawa.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że strona naruszyła art. 22 ust. 3 lit. a) Rozporządzenia Delegowanego poprzez brak zapewnienia przez A. S.A. Działowi [...] — komórce do spraw nadzoru zgodności działalności z prawem - zasobów koniecznych do prawidłowego działania ww. komórki w okresie od dnia 21 kwietnia 2018 r. do 23 kwietnia 2019 r.

Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że odpowiedzialność za brak zatrudnienia większej liczby osób również ponosi skarżąca kasacyjnie jako Prezes Zarządu sprawująca nadzór nad Działem Nadzoru [...], ale również nad Działem [...]. Prezes Zarządu – J. S. powinna zapewnić zatrudnienie w ww. komórce organizacyjnej na właściwym poziomie odpowiadającym zakresowi wykonywanych obowiązków. Zasadnie uznano także, iż brak zatrudnienia w ww. komórce odpowiedniej liczby kompetentnych osób mógł wpłynąć na jakość działania A. S.A. jako domu maklerskiego, co potwierdza liczba stwierdzonych w toku postępowania naruszeń przepisów prawa w zakresie podstawowej działalności maklerskiej wykonywanej przez A. S.A. jakim było oferowanie instrumentów finansowych.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż naruszone przez A. S.A. przepisy prawa stanowią delikt administracyjny, uzasadniający nałożenie na J. S. - Prezesa Zarządu A. S.A. kary pieniężnej na podstawie art. 169a ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie.

Prawidłowo zaznaczył także WSA, iż kara pieniężna nie wywodzi się wyłącznie z faktu piastowania przez Skarżącą kasacyjnie funkcji Prezesa Zarządu A. S.A., ponieważ z materiału dowodowego jednoznacznie wynika jej odpowiedzialność za zaistnienie stwierdzonych naruszeń.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela także stanowisko wyrażone przez organ i WSA, że skarżąca kasacyjnie była pomysłodawczynią i brała czynny udział w ustalaniu modelu współpracy pomiędzy A. S.A. a podmiotami trzecimi nieposiadającymi uprawnień do czynności oferowania instrumentów finansowych, o czym świadczy zgromadzona w sprawie korespondencja mailowa oraz wyjaśnienia J. S., zeznania A. H., a także G. D. - Dyrektora [...] w A. S.A. Z pełną świadomością akceptowała również sposób wynagradzania pracowników A. S.A. przez emitentów, których obligacje były oferowane przez dom maklerski. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.

Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że skarżąca kasacyjnie przyjęła model współpracy z osobami nieuprawnionymi do czynności oferowania instrumentów finansowych poprzez zatrudnienie pracowników tych podmiotów na [...] część etatu. Miało to na celu zalegalizowanie działalności podmiotów trzecich, które uczestniczyły w procesie oferowania nie posiadając do tego stosownych uprawnień przewidzianych ustawą o obrocie. W związku z powyższym jest zatem odpowiedzialna za naruszenie przez A. S.A. wskazanych przepisów prawa w związku ze świadczeniem usługi oferowania instrumentów finansowych, poprzez udział w organizacji procesu oferowania obligacji, w sposób polegający na współpracy z podmiotami trzecimi, nieposiadającymi uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych.

Dodatkowo Skarżąca kasacyjnie dopuściła do sytuacji, w której osoby zatrudnione przez A. S.A. na [...] etatu jednocześnie wiązane były umowami o współpracę z klientami Strony (emitentami obligacji), mającymi na celu pozyskiwanie finansowania na ich rzecz i pobierały za tę działalność wynagrodzenie od emitentów. Tym samym mogło dochodzić do sytuacji, w której osoby zatrudnione w A. S.A. na [...] część etatu mogły mieć powody natury finansowej, by interes danego emitenta przedkładać nad interes inwestorów A. S.A., którym oferowane były obligacje danego emitenta. Skarżąca nie dostrzegała w tej sytuacji nic negatywnego, w tym występującego konfliktu interesów, nie podejmowała również działań zmierzających do zarządzania tym konfliktem interesów, a przede wszystkim do uniknięcia konfliktu.

Zdaniem NSA trafnie zostało jej zarzucone naruszenie art. 83c ust. 1 ustawy o obrocie poprzez brak działania A. S.A. w sposób rzetelny i profesjonalny oraz zgodnie z najlepiej pojętymi interesami klientów w związku z oferowaniem obligacji spółki R. Sp. z o.o., P. Sp. z o.o. oraz R. Sp. z o.o., jak i jest odpowiedzialna za naruszenie przez A. S.A. art. 83 ust. 1 ustawy o obrocie poprzez wskazywanie sprzedawcom, które z produktów mają być priorytetem dla sprzedawców, naciski na realizację planów sprzedażowych i uzależnienie premii, a także bonusy w postaci np. wyjazdu na K. za sprzedaż określonych produktów z oferty A. S.A. Obszerna i prawidłowa ocena Sądu Wojewódzkiego dotycząca tych kwestii zastała zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zob. s. 391-405 akt sądowych).

Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że Komisja prawidłowo dokonała oceny wagi i czasu trwania naruszeń, o których mowa w punkcie I osnowy decyzji. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację. Wobec tego Sąd II instancji nie ma potrzeby powtarzania tej argumentacji. Należy tylko zauważyć, iż pierwsza kategoria nieprawidłowości była związana z brakiem analizy ww. spółek przed podjęciem przez A. S.A. usługi oferowania emitowanych przez nie obligacji. Podjęcie się czynności oferowania miało miejsce w odniesieniu do emitentów, których sytuacja finansowa, organizacyjna, jak również zdolność do realizacji zobowiązań nie została w sposób należyty zweryfikowana przez dom maklerski lub została zweryfikowana, ale budziła wątpliwości związane np. z faktem, że emitent jest nowopowstałą spółką, z minimalnym kapitałem zakładowym i brakiem środków pieniężnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez organ i WSA, iż kluczowym w niniejszej sprawie jest fakt, że w dniu 17 maja 2018 r. J. S. otrzymała na skrzynkę mailową Raport z badania due dilligence nieruchomości S. w W. sporządzony przez Kancelarię R. Raport opisywał m.in. szereg istotnych ryzyk związanych z inwestycją S. w W., które jednoznacznie wskazywały, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że inwestycja ta nie dojdzie do skutku. Pomimo otrzymania tego raportu J. S. nie wstrzymała oferowania przez A. S.A. dalszych emisji obligacji, które miały miejsce od dnia 21 maja 2018 r. – seria [...] i [...] oraz dalszych emisji, które ostatecznie zakończyły się w grudniu 2018 r., a wręcz przeciwnie motywowała sprzedawców do jak największej sprzedaży obligacji R. Sp. z o.o., a inwestycja S. w W. nie została zrealizowana.

W przypadku wszystkich trzech spółek ryzyka, o których nie informowano obligatariuszy, zmaterializowały się. Przykładowo względem R. Sp. z o.o. inwestycja [...] S. w W. również nie powstała, a spółka do dnia dzisiejszego nie wywiązała się z zobowiązań względem obligatariuszy na kwotę co najmniej 11 897 245,11 zł. Skutkami tymi objętych zostało ponad 600 obligatariuszy (w zdecydowanej większości osób fizycznych).

Szczegółowy opis działania strony oraz rozważania prawne oraz wyjaśnienie sposobu wykładni i zastosowania relewantnych regulacji materialnoprawnych zawarł WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zob. s. 440-450 akt sądowych).

W świetle przywołanych przepisów, za prawnie relewantne fakty ustalone w postępowaniu administracyjnym w sprawie zastosowania omawianej sankcji administracyjnej uznane były również inne okoliczności, w tym naruszenie art. 83c ust. 2 ustawy o obrocie w zw. z art. 44 ust. 2 lit. b) Rozporządzenia delegowanego poprzez kierowanie do klientów informacji wprowadzających w błąd oraz poprzez brak zawarcia w informacjach kierowanych przez A. S.A. do klientów rzetelnych i wyraźnych informacji o zagrożeniach przy wskazywaniu potencjalnych korzyści usługi inwestycyjnej lub instrumentu finansowego w okresie od 21 kwietnia 2018 r. do grudnia 2018 r.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w kwestii stopnia przyczynienia się Skarżącej kasacyjnie do powstania naruszenia, należy uznać prawidłowość oceny WSA i organu, że sprawowana przez Stronę funkcja Prezesa Zarządu A. S.A., z uwagi na profesjonalny charakter działalności domu maklerskiego, nakładała na nią obowiązek zagwarantowania działania A. S.A. zgodnie z regulacjami, jakie obowiązana jest zachowywać firma inwestycyjna prowadząca działalność maklerską.

Za usprawiedliwiony wobec tego uznać należy pogląd o istnieniu podstaw do przyjęcia, że decydując się na objęcie stanowiska Prezesa Zarządu powinna liczyć się z faktem, że od chwili objęcia tak istotnego stanowiska w spółce, odpowiada za prawidłowe funkcjonowanie podmiotu, instytucji zaufania publicznego. Zgodnie z Regulaminem organizacyjnym obowiązującym w okresie objętym przedmiotowym postępowaniem, skarżąca kasacyjnie sprawowała merytoryczny nadzór nad Działem [...], w którym doszło do szeregu nieprawidłowości związanych z oferowaniem obligacji spółki R. Sp. z o.o., R. Sp. z o.o. oraz P. Sp. z o.o.

Dodatkowo WSA słusznie przyznał rację organowi, iż korespondencja mailowa jednoznacznie wskazuje, że miała ona czynny udział w ww. przedsięwzięciach związanych z oferowaniem obligacji spółek R. Sp. z o.o., R. Sp. z o.o. oraz P. Sp. z o.o.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny ponownie podkreśla, że podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż Komisja prawidłowo uznała, że skarżąca kasacyjnie jest odpowiedzialna za naruszenie przez A. S.A. art. 83c ust. 1 ustawy o obrocie w zakresie braku analizy ww. spółek pod kątem ich kondycji finansowej i realizacji zobowiązań względem obligatariuszy, a także motywowanie pracowników do sprzedaży określonych produktów w zamian za wyższe stawki prowizyjne i udział w wyjazdach zagranicznych. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 169a ust. 1c UOIF.

Odnosząc się zatem w tym kontekście do wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA oddalając rozpatrywaną skargę nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wymiaru zastosowanych kar. W tym zakresie WSA i organ słusznie uznały, że wobec rangi naruszenia, którego dopuściła się Skarżąca, niezbędne jest również zastosowanie sankcji w postaci kar pieniężnych w wysokości 500.000 zł i 400.000 zł, czyli blisko dolnej granicy maksymalnego wymiaru kary – tj. 20.750.000 zł.

Stosownie do treści art. 169a ust. 1d ustawy o obrocie, przy ustalaniu wysokości kary powinny być przez organ brane pod uwagę w szczególności takie okoliczności, jak:

1) waga naruszenia i czas jego trwania;

2) stopień przyczynienia się osoby odpowiedzialnej za dane naruszenie do jego powstania;

3) sytuacja finansowa osoby odpowiedzialnej za dane naruszenie;

4) skala korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez osobę odpowiedzialną za dane naruszenie, jeżeli można te korzyści lub straty ustalić;

5) straty poniesione przez podmioty trzecie w związku z naruszeniem, jeżeli można je ustalić;

6) stopień naprawienia szkody wyrządzonej inwestorom wskutek działań osoby odpowiedzialnej za dane naruszenie;

7) gotowość osoby odpowiedzialnej za dane naruszenie do współpracy z Komisją;

8) uprzednie naruszenia przepisów prawa regulujących prowadzenie działalności odpowiednio przez dom maklerski (...) popełnione przez osobę odpowiedzialną za dane naruszenie;

NSA nie podzielił stanowiska skargi kasacyjnej, że Komisja rozstrzygnęła o wymiarze kary administracyjnej nie uwzględniając wszystkich przesłanek wymiaru kary wskazanych w tym przepisie w sposób zgodny z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz definiującą ją zasadą proporcjonalności.

W ocenie NSA, przy wymierzaniu kary pieniężnej, Komisja przeanalizowała wszystkie wymagane okoliczności takie jak: wagę naruszenia oraz czas jego trwania; przyczyny naruszenia; sytuację finansową osoby, na którą nakładana jest kara; brak korzyści Skarżącej, a także potencjalne straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można te straty ustalić; gotowość podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania okoliczności tego naruszenia.

Waga stwierdzonych naruszeń zasadnie nie pozwoliła jednak organowi na obniżenie kary jeśli się zważy, że niekorzystne dla obrotu giełdowego działanie Skarżącej kasacyjnie nie było jednorazowe, bowiem trwało przez wiele miesięcy.

Niewątpliwie surowa sankcja nałożona przez organ w przedmiotowej sprawie wskazała jak ważne znaczenie ma rzetelne, profesjonalne, zgodne z zasadami uczciwego obrotu zorganizowanie procesu oferowania instrumentów finansowych. Trafnie Komisja wywodzi, że działalność ta ma tak doniosłe znaczenie, ponieważ nabywcy instrumentów finansowych oferowanych przez firmy inwestycyjne inwestują swoje środki w zaufaniu do podmiotów oferujących, do ich profesjonalizmu, sumienności oraz bezpieczeństwa całego procesu wynikającego z otrzymanego zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej. Zrozumiałe jest, że działania domu maklerskiego, a zatem i Skarżącej jako prezes zarządu tej spółki istotnie mogły podważyć zaufanie do rynku oraz bezpieczeństwa obrotu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nałożona kara, w ocenie NSA, jest odpowiednia do skali i wagi naruszeń, jakich dopuściła się Skarżąca, za co przypisano jej odpowiedzialność jako prezesowi zarządu.

Zdaniem NSA, przy wymiarze kary dostatecznie wyważono wszystkie istotne okoliczności. Wskazać przy tym należy, że przepisy nie przewidują w tym zakresie taryfikatora, umożliwiającego swego rodzaju wycenę poszczególnych zachowań karanego podmiotu, składających się na sankcjonowane naruszenia. Przepisy przewidują karę maksymalną, a zadaniem organu jest dokonanie - w tak wyznaczonych granicach - niezbędnej jej indywidualizacji przez odniesienie wysokości kary do konkretnej sytuacji jaka zaistniała w danej sprawie.

KNF, nakładając karę słusznie wzięła też pod uwagę rodzaj ujemnych następstw czynu, a także cel i sposób jego popełnienia. W konsekwencji nałożona na Skarżącą kara pieniężna uwzględnia również wynikającą z Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, będąc adekwatną do stwierdzonego naruszenia. Należy podkreślić, że stwierdzone przez organ naruszenia godziły w dobro szczególnie chronione, jakim jest interes uczestników rynku publicznego oraz bezpieczeństwo i przejrzystość (transparentność) owego rynku.

Komisja prawidłowo uznała więc, że naruszenie zasady uczciwego obrotu, wymagało nałożenia kary dolegliwej, która ma działać wychowawczo w sferze prewencji indywidualnej, a także w sferze prewencji ogólnej, albowiem w każdym przypadku ma spowodować, że osoby zarządzające domem maklerskim, zobowiązane do wypełniania stosownych obowiązków ustawowych, z większą starannością będą podchodziły do realizacji obowiązków ustawowych, w tym obowiązków informacyjnych.

NSA uznał, że w tym zakresie argumentacja organu jest prawidłowa i obszernie oraz w sposób wszechstronny odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na wymiar kary.

NSA zdaje sobie sprawę, że nałożona kara jest dotkliwa, ale trafne jest stanowisko WSA i organu, że tylko taka kara może przymusić do bezwzględnego respektowania prawa w przyszłości, a także stanowić formę represji za już dokonane naruszenie określonych obowiązków ustawowych przez spółkę, której Skarżąca była prezesem zarządu. W tym kontekście także w nauce prawa wywodzi się, że kara administracyjna, stanowiąc istotny bodziec ekonomiczny, zniechęcający do niewykonywania obowiązków o charakterze administracyjnym, ma w zamierzeniu ustawodawcy być skutecznym instrumentem nadzorczym, mającym za zadanie zapobiec powstawaniu bezprawia administracyjnego (J. Jendrośka, Kary administracyjne (w:) R. Mastalski (red.), Księga Jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza. Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego i ochrony środowiska, Wrocław 2001, s. 50-51).

Surowa sankcja nałożona przez organ w przedmiotowej sprawie wskazała jak ważne znaczenie ma rzetelne, profesjonalne, zgodne z zasadami uczciwego obrotu zorganizowanie procesu oferowania instrumentów finansowych. Działalność ta ma tak doniosłe znaczenie, ponieważ nabywcy instrumentów finansowych oferowanych przez firmy inwestycyjne inwestują swoje środki w zaufaniu do podmiotów oferujących, do ich profesjonalizmu, sumienności oraz bezpieczeństwa całego procesu wynikającego z otrzymanego zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej.

Nie ma wątpliwości, że rynek finansowy poniósł niepowetowaną stratę wskutek działań naruszających zasady zgodnego z prawem i zasadami uczciwego obrotu oferowania instrumentów finansowych. Działania takie prowadzą często do długofalowej utraty zaufania inwestorów oraz budują awersję do rynku kapitałowego.

Mając na uwadze fundamentalny charakter wskazanych obowiązków z punktu widzenia interesów innych uczestników rynku publicznego, element prewencyjny (ogólny i szczególny) zaskarżonej decyzji należy uznać za rzeczywisty i istotny. W konsekwencji należy przyjąć, że Skarżąca nie wykazała, że nałożona kara pieniężna wykracza poza zasadę proporcjonalności nakładanych kar, a sama kara jest nieadekwatna lub nieracjonalna albo niewspółmiernie dolegliwa - zwłaszcza zważywszy, że wskazany delikt administracyjny był zagrożony karą pieniężną do wysokości 20.750.000 zł.

Reasumując, w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie NSA nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. W ocenie NSA, organ administracji zbadał sprawę we wszystkich jej aspektach, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, natomiast zarzuty skargi kasacyjnej mają charakter wyłącznie polemiczny, zatem podnoszona w nich argumentacja nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują oparcia w przepisach prawa.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, należy zauważyć, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

Skład orzekający nie widział także potrzeby wystąpienia do składu poszerzonego NSA ze sformułowanym przez skarżącą pytaniem prawnym, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, środek ten należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako niemający usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny był z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Komisję Nadzoru Finansowego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym art. 179 p.p.s.a. Organowi za udział w rozprawie pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował KNF już na etapie postępowania przed Sądem I instancji oraz za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną zasądzono koszty w wysokości 75% stawki minimalnej - 10.800 zł, co dało kwotę 8.100 zł.