Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 461/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 892/15 w sprawie ze skargi A. B., B. L. i A. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od E. K. i T. K. solidarnie na rzecz A. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 892/15 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] wydane w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., stwierdzono nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiąca część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...].

A. L., działając w imieniu własnym oraz w imieniu J. B., B. L., A. L. i R. L., złożył w dniu [...] października 2003 r. wniosek o ustalenie oraz wypłatę odszkodowania. Przedmiotowy wniosek podpisali również T. K. i E. K., którzy występowali w postępowaniu, jako strony postępowania. Organ uznał, iż złożyli oni wspólnie z byłymi właścicielami wniosek o odszkodowanie w terminie określonym w art. 73 § 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie odszkodowania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], ustalił odszkodowania na rzecz T. K. i E. K., natomiast poprzednim właścicielom – z powodu przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2001 r. (Rep. A Nr [...]) - odmówił ustalenia odszkodowania.

Na skutek rozpatrzenia odwołania od wskazanej decyzji, Wojewoda Mazowiecki, orzekł o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że z treści księgi wieczystej nr KW [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w [...] wynika, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli A. L., J. B., B. L., A. L. i R. L..

W dniu [...] czerwca 2001 r., na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...], doszło do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Powyższą nieruchomość nabyli T. K. i E. K.. Przy tym nabywcy ujawnieni zostali jako właściciele w księdze wieczystej po dniu 31 grudnia 1998 r., jednak jeszcze przed wydaniem decyzji Wojewody Mazowieckiego, stwierdzającej przejście na rzecz Powiatu [...] własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, w dacie złożenia wniosku odszkodowawczego, nabywcy nieruchomości byli osobami uprawnionymi do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na ich rzecz jako wieczystoksięgowi właściciele przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie dokonanej czynności prawnej na nabywców przeszły wszelkie roszczenia przysługujące poprzedniemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości w chwili zawarcia umowy, w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez Powiat [...].

Niezgadzając się z decyzją organu II instancji A. B., działając w imieniu własnym oraz B. L. i A. L. (dalej skarżący) wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w skarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu I instancji, istotą sporu w sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym (który nie jest sporny między stronami), organy obu instancji prawidłowo uznały, że odszkodowanie z tytułu przejścia własności nieruchomości na rzecz Powiatu [...], winno zostać przyznane tym osobom, którym – poza spełnieniem przesłanek dotyczących złożenia w stosownym terminie wniosku o przyznanie odszkodowania – przysługiwało prawo własności tej nieruchomości w dniu wypłaty odszkodowania, nie zaś tym osobom, którym prawo własności nieruchomości zostało odjęte z mocy prawa. Innymi słowy sporną jest kwestia, czy uprawniony do otrzymania odszkodowania jest właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., czy też osoby, które nabyły przedmiotową nieruchomość po tej dacie, ale przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu jej nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w sytuacji gdy zarówno pierwszy z tych podmiotów, jak i drugi, złożył wniosek o ustalenie i wypłacenie tego odszkodowania.

W orzeczeniu przypominano, że będąca przedmiotem oceny decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wskazano, że zgodnie z art. 73 ust. 1-2 i 4 cyt. ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to wypłaca: gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg. Wspomniane odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Sąd I instancji stwierdził, że z przytoczonego przepisu wynika, iż z dniem 31 grudnia 1998 r. dotychczasowi współwłaściciele tracą przysługujące im prawo własności. Jednakże z mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, właścicielowi (współwłaścicielom) przysługuje im roszczenie o odszkodowanie, ustalane i wypłacane na ich wniosek, który jednak dla swojej skuteczności musiał być złożony we wskazanym przez ustawę terminie. Wskazał, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony w dniu [...] października 2003 r. przez A. L., działającego w imieniu własnym oraz innych osób, którym przysługiwało prawo współwłasności do przedmiotowej nieruchomości, w dniu 31 grudnia 1998 r. Zatem wniosek został złożony w terminie wynikającym z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wniosek ten został podpisany również przez E. i T. K., będących nabywcami przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] czerwca 2001 r.

Organ uzasadniając swoje stanowisko odwołał się m. in. do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 3/09, w którym stwierdzono, że: "Uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej".

Zdaniem Sądu I instancji, powołany w decyzji wyrok składu siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09, w którym stwierdzono, że: "Uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej", zapadł w całkowicie odmiennych od sprawy niniejszej okolicznościach. Z tej przyczyny teza w nim zaprezentowana nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Przede wszystkim bowiem w stanie faktycznym sprawy, której dotyczy wyrok o sygn. I OPS 3/09, umową przenoszącą własność była darowizna, zaś wniosek o odszkodowanie, w przewidzianym prawem terminie złożyła wyłącznie obdarowana. Stąd, Sąd uznał że w sytuacji, gdy mimo przejścia własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomość była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, uprawnionym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r. zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Jednocześnie Sąd podkreślił, że w art. 73 ust. 4 ustawy w związku z ust. 1 tego artykułu co do zasady chodziło o właściciela nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r.

W rozpoznawanej sprawie jednak nie wystąpiła taka szczególna sytuacja, jak to miało miejsce w sprawie o sygn. I OPS 3/09. W niniejszej sprawie, co prawda również doszło do rozporządzenia nieruchomością po dniu 31 grudnia 1998 r., jednak osoby którym przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., złożyły wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Przy tym wniosek taki jednocześnie złożyły osoby, które przed datą uostatecznienia się decyzji stwierdzającej nabycie przez podmiot publicznoprawny z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nabyły tę nieruchomość.

Wyjaśnić zatem należy, że przepis art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi normę o charakterze wywłaszczeniowym. Odjęcie z mocy prawa dotychczasowym właścicielom własności nieruchomości pod drogami publicznymi z dniem 1 stycznia 1999 r. stanowiło wywłaszczenie ex lege. Przy tym podstawowym przepisem determinującym wykładnię pojęcia wywłaszczenia w polskim systemie prawnym, jest art. 21 ust. 2 Konstytucji RP mówiący, że wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem. Skoro art. 73 wskazanej ustawy przewiduje szczególny rodzaj wywłaszczenia, zatem odjęcie prawa własności na podstawie tego przepisu powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby – jak zasadnie wywodzi strona skarżąca – która de facto doznała tego uszczerbku, a więc tej której odjęto prawo własności. Odszkodowanie stanowi bowiem rekompensatę za szkodę doznaną z tytułu przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Zatem podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości.

Sąd uznał, że jak wskazano, w przywołanym wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09, takie stanowisko jest w pełni słuszne, o ile nie doszło do przeniesienia własności nieruchomości po dacie 31 grudnia 1998 r. przez właściciela ujawnionego w księdze wieczystej na rzecz innego podmiotu, jeszcze przed upływem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy oraz przed wydaniem przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W takiej sytuacji, jak wskazano w powyższym wyroku, zasadą wynikającą z art. 73 ust. 4 ustawy w związku z ust. 1 tego artykułu, jest że odszkodowanie wypłacane jest osobom, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Sąd dopuścił jednak możliwość wystąpienia o odszkodowanie przez następców tych właścicieli, w razie otwarcia spadku przed dniem 31 grudnia 2005 r. i złożenia przez nich wniosku przed tą datą.

Sąd wskazał, że opisana w powyższym wyroku sytuacja, stanowi sytuację szczególną, w której dopuszczono wyjątek od zasady, że odszkodowanie należy się podmiotowi, któremu prawo własności zostało odjęte. Brak jest jednak podstaw - w ocenie Sądu - do odstąpienia od tej zasady w rozpoznanej sprawie, bowiem z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania wystąpili zarówno właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., jak i właściciele, którzy po tej dacie wpisani zostali do księgi wieczystej, wobec zawarcia umowy sprzedaży. W takiej sytuacji organ obowiązany do ustalenia odszkodowania musiałby w rzeczywistości rozstrzygnąć spór, co do tego czy doszło do skutecznego przeniesienia prawa własności. Jednakże zagadnienie powyższe nie może być rozstrzygane w sprawach administracyjnych, regulowanych na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji z zakresu prawa publicznego – administracyjnego, a nie prawa prywatnego – cywilnego. Spory co do ważności i skuteczności rozporządzeń nieruchomością mogą być zatem rozstrzygane tylko na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. Przyznanie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość zajętą pod drogę realizowane jest natomiast w trybie administracyjnym, w oparciu o regulacje ustawowe. Skoro ustawodawca w treści art. 73 ustawy wskazał konkretne zdarzenie, tj. odjęcie prawa własności z dniem 1 stycznia 1999 r., które powodując uszczerbek w dobrach wskazanych podmiotów, generuje odpowiedzialność podmiotów publicznych, to ustalenie podmiotów uprawnionych do dochodzenia odszkodowania musi być dokonane w oparciu o stan prawny istniejący w dacie tego zdarzenia. W sytuacji zatem zbiegu wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania, uprawnionym do uzyskania odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, jest podmiot, który legitymował się prawem własności na dzień 31 grudnia 1998 r., a które utracił 1 stycznia 1999 r. w związku z przejściem własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Na tę datę - w ocenie Sądu - należy ustalać kto był właścicielem uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Ewentualne roszczenia podmiotów, z którymi właściciel zawierał po 31 grudnia 1998 r. umowy rozporządzające, podlegają kognicji sądów powszechnych i jako takie nie mogą być badane i uwzględniane przez organy orzekające na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 377/12 oraz z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2280/13).

Nie można również, w ocenie Sądu, zaaprobować poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, że otrzymanie wynagrodzenia z tytułu zbycia własności nieruchomości stanowi swego rodzaju ekwiwalent, co uzasadnia wypłatę odszkodowania za przejście nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, nabywcom tej nieruchomości. Należy zauważyć, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego jest właśnie ten podmiot, tj. Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Natomiast w przypadku zbycia własności nieruchomości, podmiotem zobowiązanym z umowy sprzedaży jest osoba, która nabyła własność nieruchomości w drodze tej umowy. Skoro własność nieruchomości przeszła z mocy ustawy na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego, to te podmioty są zobowiązane do wypłaty ustalonego odszkodowania. Bez znaczenia natomiast pozostają uprawnienia i obowiązki stron umowy sprzedaży w zakresie zbycia własności nieruchomości dla wypłaty takiego odszkodowania.

Ponadto, w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił, że w takim wypadku gdy z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania wystąpiły zarówno osoby, którym przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i osoby, które przed datą uostatecznienia się decyzji stwierdzającej nabycie przez podmiot publicznoprawny z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nabyły tę nieruchomość, istotne znaczenie ma ustalenie, czy na mocy umów przenoszących prawo własności nieruchomości zostały również przeniesione na nabywców, mające charakter samodzielny, roszczenia o odszkodowanie, o których mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, a jeżeli nie, to czy były zawierane pomiędzy stronami odrębne umowy cywilnoprawne mające za przedmiot przelew wierzytelności z tytułu odszkodowania za nabytą pod drogę publiczną nieruchomość. Takie stanowisko zaprezentowano w judykaturze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2280/13).

Sąd stwierdził, że roszczenia odszkodowawcze nie zostały przeniesione na nabywców przedmiotowej nieruchomości. W akcie notarialnym, przenoszącym własność przedmiotowej nieruchomości, brak jest wyraźnego zapisu odzwierciedlającego wolę stron umowy, by uprawnionymi do dochodzenia odszkodowania za "wywłaszczoną" pod drogę publiczną nieruchomość byli nabywcy. Strony nie zawarły umowy przelewu wierzytelności (art. 509 k.c.).

W związku z powyższym WSA w Warszawie uznał, że zarówno Wojewoda Mazowiecki, jak i Starosta [...], dopuścili się naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną.

W dniu [...] grudnia 2015 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiedli uczestnicy postępowania E. i T. K., wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili oni WSA w Warszawie:

1. naruszenie prawa materialnego przez błąd, polegający na niewłaściwym zrozumieniu treści i znaczenia przepisu prawnego, tj. art. 2 i art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 73 ust 1 i ust 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące poprzez przyjęcie, że właścicielem jest jedynie osoba, wpisana do księgi wieczystej w dniu wejścia w życie ustawy, a nie jej nabywca w sytuacji braku ostatecznej decyzji wojewody w dniu nabycia nieruchomości i uprawnień do władania gruntem i nie uwzględnienia treści art. 73 pkt 5 cytowanej ustawy,

2. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu podniesionego przez uczestnika postępowania, tj. wykładni przepisu zgodnie z Konstytucją, zasadą równości podmiotów i uzyskania odszkodowania przez stronę, która pobrała cenę zakupu działki i przeniosła swoje prawa na małżonków T. i E. K. oraz art. 75, art. 77§ 1, art. 80 k.p.a. i art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a, a polegający na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności aktu.

Zdaniem strony skarżącej nie można zaakceptować poglądu, że odszkodowanie przysługuje tylko podmiotowi legitymującemu się tytułem własności na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżący wskazali, że nabywcy nieruchomości - małż. T. i E. K. ujawnieni zostali jako właściciele w księdze wieczystej wprawdzie po dacie 31 grudnia 1998 r., jednak przed wydaniem decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę Mazowieckiego, o której mowa w art. 73 ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podnieśli, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1998 r. o księgach wieczystych i hipotece, księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje (art. 3), a w razie niezgodności między stanem prawnym treści księgi wieczystej, rozstrzyga się na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Przepisy te oznaczają, że do czasu decyzji wojewody, możliwe jest zbycie takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej. Właścicielowi nieruchomości, w miejsce którego Skarb Państwa stał się właścicielem, którego prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostanie ustalone i wypłacone odszkodowanie, jeżeli wniosek o odszkodowanie złoży w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. - co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Podnieśli, że zgodnie z orzecznictwem sądowym dopóki decyzja w trybie art. 73 ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zostanie wydana, nie można odmówić właścicielowi, będącemu nim w dniu 31 grudnia 1998 r., prawa do obrotu nieruchomością. Figuruje on w księdze wieczystej jako właściciel i z tego prawa korzysta, a co za tym idzie także nabywcy, działającemu w zaufaniu do księgi wieczystej, nie można odmówić prawa do domagania się odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną z mocy prawa, ale co do której w dacie nabycia nie było ostatecznej decyzji stwierdzającej to wywłaszczenie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nie odniesienie się do zarzutu podniesionego przez uczestnika postępowania, a więc wykładni 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z Konstytucją, zasadą równości podmiotów i uzyskania odszkodowania przez stronę, która pobrała cenę zakupu działki i przeniosła swoje prawa na małżonków T. i E. K. oraz art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, a polegający na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności aktu notarialnego.

W tym zakresie należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi uczestnicy postępowania - T. i E. K. - nie wnosili wniosków dotyczących sprzeczności wskazanego przepisu z Konstytucją. W ogóle przed Sądem I instancji uczestnicy postępowania byli nieaktywni i pierwsze pisma procesowe zostały przez nich skierowane po wydaniu zaskarżonego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nadto za chybione należy uznać zarzucenie Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a.

Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." LEX 2013).

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy, a skarżący nie wskazał w skardze innych dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, które miałby pominąć WSA w Warszawie.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 P.p.s.a., wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy, w tym wypowiedział się odnośnie zarzutów i argumentów dotyczących zrealizowanych przez skarżącą budynków i wyciągu narciarskiego. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą, nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Zarzut postawiony przez stronę sprowadza się w zasadzie do polemiki ze stanowiskiem Sądu w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, będących podstawą orzeczenia. Jednak polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego również nie można podzielić.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, za nieruchomości przejęte na własność przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z 1 stycznia 1999 r., które 31 grudnia 1998 r. nie stanowiły ich własności i zajęte były pod drogi publiczne, będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

W rozpoznawanej sprawie wnioski takie - o ustalenie i wypłatę odszkodowania - złożyli zarówno właściciele przedmiotowych nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., oraz T. i E. K., którzy po 1 stycznia 1999 r. nabyli umowami w formie aktu notarialnego udziały w działkach zajętych pod drogę publiczną.

Orzekające w sprawie organy obu instancji uznały, że uprawnionymi do złożenia wniosku są ostatni właściciele nieruchomości 1998 r., który to pogląd nie został podzielny przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten przyjął, że w razie zbiegu wniosków, pochodzących od ostatniego właściciela i wcześniejszego właściciela, zasadnym było rozpoznanie merytoryczne wniosku tylko pierwotnego właściciela.

Wnioski te są wobec siebie konkurencyjne. W takiej sytuacji organ obowiązany do ustalenia odszkodowania musiałby w rzeczywistości rozstrzygnąć spór, czy doszło do skutecznego przeniesienia prawa własności. W sprawie niesporne jest bowiem, że po dniu 31 grudnia 1998 r., a przed wydaniem w dniu 30 czerwca 2010 r. przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, doszło do zawarcia umów sprzedaży udziałów w przedmiotowych działkach.

Podkreślić w związku z tym należy, że zagadnienie rzeczywistego skutku prawnego umów zawartych w powyższych okolicznościach i mocy prawnej zapisu prawa własności w księdze wieczystej dokonanego w takich okolicznościach - co do nabycia prawa własności nieruchomości - nie może być rozstrzygane w sprawach administracyjnych, regulowanych na podstawie art. 73 ustawy. Przepis ten odnosi się do sytuacji z zakresu prawa publicznego - administracyjnego, a nie prawa prywatnego - cywilnego. Spory co do ważności i skuteczności rozporządzeń nieruchomością mogą być zatem rozstrzygane tylko na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym.

Przyznanie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość zajętą pod drogę realizowane jest w trybie administracyjnym, w oderwaniu od cywilnoprawnej umowy rozporządzającej nieruchomością. Skoro ustawodawca w treści art. 73 ustawy wyraźnie wskazał zdarzenie, które powodując uszczerbek w dobrach oznaczonych podmiotów ma charakter prawnie relewantny i generuje odpowiedzialność podmiotów publicznych, a zdarzeniem tym jest odjęcie prawa własności, co nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to ustalenie podmiotów uprawnionych do dochodzenia odszkodowania musi być skorelowane ze zdarzeniem powodującym szkodę (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1144/14).

W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż strony umów sprzedaży, zawartych w formie aktów notarialnych, przejętych nieruchomości nie dokonały przelewu wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną 1 stycznia 1999 r. nieruchomość. Cesja taka może wynikać bezpośrednio z postanowień umowy notarialnej, mocą której zbyto nieruchomość, może też stanowić odrębną umowę. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy w dacie zawarcia umowy sprzedaży jej strony wiedziały o istnieniu tego prawa. Cesja może bowiem dotyczyć praw przyszłych związanych z jej przedmiotem. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania cesja uprawnień właścicieli przedmiotowych nieruchomości nie nastąpiła, a wystąpienie przez osoby będące właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź ich spadkobierców prawnych z wnioskami o ustalenie i wypłatę odszkodowania jednoznacznie wskazuje, że nie zrezygnowali oni z przysługujących im z mocy art. 73 ustawy uprawnień.

W wyroku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 377/12, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sytuacji, gdy w określonym przez ustawę terminie z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy wystąpiła zarówno właścicielka nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r., jak i nabywcy nieruchomości, a strony aktu notarialnego sprzedaży nie zawarły umowy przelewu wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną 1 stycznia 1999 r. nieruchomość, to brak było podstaw do uznania za zgodne z prawem ustalenie odszkodowania i zobowiązanie do jego wypłaty na rzecz nabywców nieruchomości oraz odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobierców właścicielki nieruchomości z 31 grudnia 1998 r.

Przywołane stanowisko pozostaje w zgodzie z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z którym w sytuacji zbiegu wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania, uprawnionym, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, jest podmiot, który legitymował się prawem własności w dniu 31 grudnia 1998 r., a które utracił 1 stycznia 1999 r. w związku z przejściem własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2280/13)

Podstawy do innej interpretacji przepisu art. 73 ust. 4 ustawy nie mogą stanowić, akcentowane przez Sąd I instancji, względy ekonomiczne. Stanowisko, że odszkodowanie należne jest temu, kto został pozbawiony prawa własności, jest słuszne co do zasady. Pod uwagę wziąć jednak należy, że odebranie prawa własności nastąpiło z mocy prawa, zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy 1 stycznia 1998 r. Ostateczna decyzja wojewody, stanowiąca podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej, miała charakter deklaratoryjny. Dlatego to właśnie na datę wskazaną w powyższym przepisie należy ustalać kto był właścicielem uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Ewentualne roszczenia podmiotów, z którymi właściciel zawierał po 31 grudnia 1998 r. umowy rozporządzające, podlegają kognicji sądów powszechnych i jako takie nie mogą być badane i uwzględniane przez organy orzekające na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie nie ma również zastosowania art. 73 ust. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ponieważ dotyczy on ustalenia kwoty odszkodowania, a nie kwestii związanych z osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.