Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1076/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: § 7, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 102 poz 946
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych.
article: art. 15b ust. 4 i 4a, art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 4 poz 27
law: Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 449/11 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. we W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie informacji o wygaśnięciu rejestracji automatów do gier 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz [...] Spółki z o.o. we W. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 449/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] stycznia 2011 r. o nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności odwołania, oddalił skargę.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcie przyjął następujący stan faktyczny.

Naczelnik Urzędu Celnego w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. ([...]) poinformował [...]. o utracie ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych między innymi FLAT nr fabr. [...], nr rej. [...] wraz z wygaśnięciem zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w oparciu o które przedmiotowe poświadczenie zostało dokonane, a także stwierdził , że wyrejestrował automat do gier o niskich wygranych. Jako podstawę prawną wskazał art. 144 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz.1540, zwanej "u.g.h."), art.16 pkt 2 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. 2004 r. nr 4, poz.27 ze zm., dalej "u.g.z.w.) oraz § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych - Dz. U. Nr 102, poz. 946 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z 2003 r.").

Pismo powyższe zostało doręczone Spółce w dniu 8 grudnia 2010 r.

Nie podzielając argumentacji organu Spółka złożyła odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w [...] wraz z wezwaniem Naczelnika Urzędu Celnego w [...] do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na pismo Naczelnik Urzędu Celnego w [...] przekazując je do Dyrektora Izby Celnej w [...] wyjaśnił, że przesyłając informację z [...] grudnia 2010 r. miał na celu jedynie poinformowanie Spółki, że decyzja będąca podstawą rejestracji automatów o niskich wygranych wygasła z mocy prawa określonego w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. Jednakże nie było to rozstrzygnięcie administracyjne, bowiem organ nie prowadził w tym zakresie żadnego postępowania.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. 2012, poz.749 ze zm, dalej "O.p."), stwierdził niedopuszczalność odwołania Spółki uznając, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia 6 grudnia 2010 r. nie było decyzją, ponieważ nie zawierało wszystkich elementów wymienionych w art. 210 § 1 O.p.

W skardze z dnia 24 lutego 2011 r. Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie:

1/ art. 228 § 1 pkt 1 O.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że zaskarżona "informacja" Naczelnika Urzędu Celnego w [...] nie była decyzją w rozumieniu tej ustawy i w konsekwencji orzeczenie o niedopuszczalności złożonego odwołania,

2/ art. 124 w zw. z art. 121 § 1 O.p. poprzez faktyczny brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy.

Spółka powołując się na określone elementy jakie powinna zawierać decyzja, literaturę przedmiotu i orzecznictwo sądowe uznała, że przedmiotowe pismo ma cechy decyzji.

Dyrektor Izby Celnej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna.

Organ odwoławczy powtórnie wskazał, że organ pierwszej instancji nie wszczął i nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego, a ponadto wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, na który powoływała się strona skarżąca dotyczy spraw rozpatrywanych w oparciu o ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej "k.p.a."), tymczasem w myśl art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przekazana informacja niczego nie rozstrzygnęła, gdyż czynność wyrejestrowania automatu jest czynnością materialno-techniczną wykonywaną na skutek wygaśnięcia stosownego zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż prawidłowo organ odwoławczy ocenił, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną kończącą określone postępowanie.

Z przepisów § 7, § 9 i § 10 Rozporządzenia z 2003 r. - obowiązujących do chwili obecnej na podstawie art. 144 u.g.h.- wynika, że warunkiem dopuszczenia automatu do eksploatacji i użytkowania, czyli realizacji określonych praw wnioskodawcy jest czynność rejestracji danego automatu dokonana przez właściwego naczelnika urzędu celnego (§ 7 i § 9 ust. 1). Jest to czynność materialno-techniczna. Gdy wygasa zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, poświadczenie rejestracji traci ważność z mocy prawa, czyli bez działania określonego organu (§ 10 ust. 4 pkt 1). W związku z tym w przypadku utraty ważności poświadczenia rejestracji doręczenie tej informacji jest formą zakomunikowania tego faktu stronie. Samo poświadczenie rejestracji nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą zaskarżeniu w oparciu o powyższy przepis, gdyż stanowi tylko czynność techniczną organu, a w przypadku utraty ważności organ w ogóle nie podejmuje działań z tego względu, że skutek następuje z mocy prawa. Przy badaniu zgodności z prawem dokonanej czynności materialno-technicznej sąd administracyjny ocenia, czy w danym przypadku organ prawidłowo przyjął, że nastąpiło wygaśnięcie poświadczenia rejestracji z mocy prawa, które otworzyło drogę do dokonania czynności wyrejestrowania określonego automatu i w związku z tym wystąpiła utrata istniejących uprawnień.

W związku z powyższym Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 228 § 1 O.p. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania ze względu na to, że w obrocie nie zaistniała decyzja, wskazywana przez stronę skarżącą, która podlegałaby zaskarżeniu. Sąd ten wskazał, że wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie w pełni wyjaśnia, dlaczego "pismo" nie może być uznane za decyzję, jednakże naruszenie tych przepisów procesowych nie było na tyle poważne, aby można było stwierdzić, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez:

1) naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ew. także lit. b lub c) w zw. z art. art. 228 § 1 pkt 1, 207 § 1, 220 § 1 (i ew. art. 240 § 1 pkt 4) O. p. - poprzez uznanie, iż pismo Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia 6 grudnia 2010 r. nie stanowi decyzji, od której przysługuje odwołanie, mimo iż w świetle następujących przepisów prawa materialnego:

a. § 1 pkt 2, § 7, § 10 ust. 1-5 oraz § 15 w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 roku w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (dalej określanego jako "Rozporządzenie MF"),

b. art. 16 pkt 2, art. 15b ust. 4 oraz w szczególności art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o grach i zakładach,

c. art. 129 ustawy o grach hazardowych,

pismo Naczelnika Urzędu Celnego w [...]:

- jest aktem stosowania prawa materialnego (aktem subsumcji stanu

faktycznego pod określoną w wyniku wykładni normę prawa materialnego), wywołującym konkretne skutki prawne;

- opiera się na błędnej wykładni § 10 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia MF, a w konsekwencji stwierdza utratę ważności poświadczenia rejestracji automatu, które to poświadczenie oczywiście nie utraciło ważności;

- kształtuje sytuację prawną Skarżącej, tj. pozbawia Skarżącej uprawnienia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych, które zostało Skarżącej udzielone na okres 6 lat - a którego to uprawnienia pozbawia Skarżącą zaskarżone odwołaniem pismo (w sposób sprzeczny z ww. przepisami prawa materialnego);

- oczywiście nie stanowi czynności materialno-technicznej czy też czynności faktycznej ("informacji" tudzież "zawiadomienia" o stanie faktycznym), gdyż czynności takie nie stwierdzają utraty "ważności" czy "uprawnień", a zaskarżone odwołaniem pismo -w świetle brzmienia powołanych wyżej przepisów Rozporządzenia MF - stwierdza - wbrew tym przepisom - utratę ważności poświadczenia rejestracji i w rzeczywistym obrocie prawnym i gospodarczym oczywiście pozbawia Skarżącą uprawienia do dalszej eksploatacji automatu do gier, kształtując niekorzystnie jej sytuację prawną (w tym m. in. w zakresie zagrożenia odpowiedzialnością publiczno-prawną w związku z nielegalną dla organów administracji eksploatacją automatu i związanymi z nią daleko idącymi konsekwencjami procesowymi, zarówno administracyjnymi jak i karno-skarbowymi), a w sensie ekonomicznym powodując szkodę;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez brak rozważenia oraz ustosunkowania się do wszystkich istotnych w sprawie twierdzeń, zarzutów i wniosków Skarżącej, zamieszczonych w skardze administracyjnej, w szczególności: brak należytego rozważenia zarzutów i uzasadnienia skargi;

3) w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi -pomimo, iż spełnione zostały przesłanki do jej uwzględnienia.

Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1) niewłaściwe zastosowanie powołanych wyżej w punkcie 1.1. lit. a przepisów Rozporządzenia i ustalenie, że poświadczenie rejestracji automatu jest czynnością materialno-techniczną, tudzież że stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu (określająca status prawny danego automatu w działalności operacyjno-procesowej organów administracji i organów postępowania karno-skarbowego) stanowi czynności materialno-techniczną, podczas gdy z wyraźnego brzmienia powołanych wyżej przepisów Rozporządzenia MF, wynika m. in., że:

- "poświadczenie rejestracji stwierdza uprawnienie" (§ 10 ust. 2),

"dokonuje się [go] na sześć lat" (§10 ust. 3),

- jest "warunkiem dopuszczenia automatu do gier do eksploatacji

i użytkowania" (§ 7),

- wydaje się je na "wniosek" (§ 9) oraz

- może "utracić ważność" (§ 10 ust. 4), w przypadkach ściśle

określonych, podczas gdy żadna czynność materialno-techniczną ze swej natury nie może posiadać statusu "ważności" ani też tej "ważności" utracić, jak też nie może stwierdzać niczyjego uprawnienia; ewentualnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucam błędną wykładnię powołanych wyżej przepisów prawa poprzez przyjęcie, iż przepisy te określają poświadczenie rejestracji i związane z nim akty, jako czynności materialno-techniczne (czy mające charakter czynności faktycznych), chociaż generują uprawnienie;

2) ewentualnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów wskazanych w punkcie 1.1 lit. a-c petitum niniejszej skargi i przyjęcie, iż z przepisów tych nie wynikają dla Skarżącej istotne w sprawie konsekwencje prawne, ewentualnie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez pominięcie przepisów wskazanych w punkcie 1.1 lit. a-c - a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania wskazanych w punkcie 1. petitum niniejszej skargi;

3) w konsekwencji naruszenie art. 2, art. 20, art. 22 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez akceptację takiej oczywiście wadliwej praktyki stosowania przepisów prawa (wskazanych wyżej w punkcie 1.1 petitum), która:

- narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do państwa, zasadę pewności prawa, zasadę ochrony praw nabytych oraz ochrony

interesów w toku (art. 2 Konstytucji RP) -poprzez uniemożliwienie Skarżącej dalszej eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych, który został dopuszczony do eksploatacji, pomimo, że Skarżąca posiada ważne, wydane na podstawie ustawy, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz nie uległy zmianie jakiekolwiek

istotne elementy stanu faktycznego;

- narusza zasadę wolności działalności gospodarczej i związaną z nią zasadę ścisłej wykładni ograniczeń tej wolności możliwych jedynie na podstawie przepisów ustawy (art. 20 i 22 Konstytucji RP) - poprzez przyjęcie, iż można decydować o zakresie wolności działalności gospodarczej, interesach w toku oraz prawach nabytych w drodze wydawania nie podlegających kontroli "informacji"; w szczególności w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w których organ błędnie ustalił hipotezę § 10 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia MF (w zakresie ziszczenia się przesłanki "wygaśnięcia zezwolenia"), albowiem oczywiście błędnie przyjął, iż chodzi o zezwolenie, w oparciu o które dokonano rejestracji (co nie ma podstaw ww. przepisie);

- narusza zasadę praworządności i hierarchii źródeł prawa (art. 7, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) -poprzez przedkładanie niższych źródeł prawa lub aktów nie posiadających w ogóle przymiotu źródeł prawa (treści formularzy i rejestrów, "informacji") ponad wyższe źródła prawa (w szczególności wyraźne przepisy ustawowe), dokonywanie aktów arbitralnego stosowania przepisów prawa z pominięciem zasad prawidłowej wykładni (w tym dokonanie wykładni prawotwórczej);

- naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez odebranie Skarżącej drogi sądowej i możliwości sądowej (merytorycznej) kontroli decyzji organu administracji, polegającej na wadliwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, a która to decyzja ukształtowała sytuację prawną Skarżącej (m. in. poprzez odebranie jej możliwości legalnej eksploatacji automatu do gier zgodnie z uzyskanym wcześniej uprawnieniem oraz zagrożenie skierowania przeciwko Skarżącej lub/i jej kontrahentów lub ich pracownikom postępowania karnego-skarbowego, i obligatoryjnych czynności procesowych z tym związanych, jak zatrzymanie automatu do gier, przeszukanie pomieszczeń, przesłuchania świadków itd.) oraz kształtują w istotnym zakresie jej sytuacją ekonomiczno-prawną (tj. odbierając pozostały z 6-letnego okresu uprawnienia oraz zezwolenia na działalność - czas eksploatacji automatu do gier, a więc w sposób niepodlegający naprawie ze względu na brzmienie przepisów ustawy o grach hazardowych).

Dyrektor Izby Celnej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie powyższej skarg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., a także z uzasadnienia tychże zarzutów wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii odnoszącej się do oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania przez organ administracji przepisów regulujących instytucję utraty ważności poświadczenia rejestracji automatów do gier oraz ich wyrejestrowania, w tym zasad, trybu i formy prawnej jej stosowania. W niespornych okolicznościach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy oraz istoty zaistniałego w niej sporu, zasadnicze znaczenie ma kwestia odnosząca się do odpowiedzi na pytanie o charakter adresowanego do strony "pisma" Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., którego treść dotyczyła zarówno utraty ważności wobec upłynięcia terminu poświadczenia rejestracji automatów do gier, jak i ich wyrejestrowania z systemu KRAG. Stanowisku strony, że ma ono charakter władczego działania, a w konsekwencji, że jest ono decyzją, od której służy odwołanie, organ administracji, a w ślad za nim i Sąd I instancji, przeciwstawił odmienny pogląd, a mianowicie, że pismo to miało charakter informacyjny ponieważ jedynie informowało o upłynięciu terminu ważności rejestracji przedmiotowego automatu a więc wniesienia przez adresata odwołania od niego, uzasadniało stwierdzenie jego niedopuszczalności. Wobec wskazanej istoty sporu prawnego oraz komplementarnego charakteru zarzutów postawionych we wniesionej skardze kasacyjnej, o czym świadczy argumentacja, która przedstawiona została w ich uzasadnieniu, zarzuty te można i należy rozpoznać łącznie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżone postanowienie nie narusz prawa albowiem nie jest decyzją administracyjną.

Należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie występują dwa różne, aczkolwiek pozostające ze sobą w związku, elementy prawne, a mianowicie utrata ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier i wyrejestrowanie automatu do gier z Krajowego Rejestru Automatu do Gier (KRAG). Z utrwalonej już i jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu następuje w formie decyzji administracyjnej (por. postanowienia NSA: z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1677/11; z 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1752/11; z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 2290/11; z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2334/11; z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2283/11; z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2112/11; z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2128/11; z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 49/12; z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 19/12; z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 234/12; z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2215/11; z 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 2364/11; z 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 2222/11; z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2216/11; z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 127/12; z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 18/12; z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 65/12; z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2421/11; z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 2411/11; z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 2214/11; z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 17/12; z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 36/12; z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 2382/11).

Stanowisko to stanowi konsekwencję analizy znaczenia prawnego zarówno rejestracji automatu do gier na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., jak i wydania "poświadczenia rejestracji" w rozumieniu § 10 ust. 1–3 wymienionego aktu wykonawczego, a także wykładni instytucji utraty ważności "poświadczenia rejestracji" (§ 10 ust. 4) w relacji do instytucji "cofnięcia rejestracji automatu" (§ 14 ust. 5). Z art. 36 ust. 1, art. 15b ust. 4 i 4a oraz art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. wynika, że eksploatować automaty do gier mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego, a właściwy organ dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej. Zgodnie z § 8 i § 8a rozporządzenia z 2003 r. punktem wyjścia do dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie, wydanej przez jednostkę badającą, upoważnioną przez Ministra Finansów. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia. Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu, dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia.

Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust. 1, 2 i 3). Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. Podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie ma uprawnienia do jego eksploatacji.

Zatem omawiany dokument, potwierdzając dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat), w istocie stanowi o uprawnieniu wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji", uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela zarówno pogląd prawny, jak i argumentację prawną zawartą w przywołanych postanowieniach NSA. Zauważa ponadto, że skoro "poświadczenie rejestracji" jest decyzją administracyjną, to taką samą formę prawną powinna przybrać "utrata ważności poświadczenia rejestracji". Z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. (zgodnie z którym poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z § 10 ust. 2 powyższego rozporządzenia) wynika bowiem, że utrata ważności poświadczenia rejestracji to utrata uprawnień określonego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu do gier.

Z § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. wynika, że poświadczenie rejestracji może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzją administracyjną. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. mogą być sporne, co dodatkowo wzmacnia pogląd, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" także musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, podziela również ten element argumentacji zawartej w przywołanych orzeczeniach, który zwraca uwagę na to, że prawodawca nie jest konsekwentny w stosowanej w rozporządzeniu terminologii. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w sytuacji określonej w § 14 ust. 5, tj. cofnięcia rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. W omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw, by uznać, że utrata ważności poświadczenia, skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu, następuje w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia w przypadku cofnięcia rejestracji. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność, zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy więc, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest zaś decyzja administracyjna. Chodzi bowiem w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu.

Należy przyjąć, że przywołane na wstępie "pismo" Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. stanowiło decyzję administracyjną stwierdzająca utratę ważności poświadczenia rejestracji to, że od decyzji tej przysługiwało stronie, odwołanie, o którym mowa w art. 220 w związku art. 222 Ordynacji podatkowej. We wskazanych okolicznościach stanu prawnego i faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji nie miał więc podstaw, aby uznać, że postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, wobec braku przedmiotu zaskarżenia, nie narusza prawa.

Wobec tego, że wymienionych okoliczności prawnych, istotnych z punktu widzenia przeprowadzenia prawidłowej oceny treści i charakteru pisma z dnia [...] grudnia 2010 r., nie dostrzegł również Dyrektor Izby Celnej w [...], który wadliwie przyjął, że jest ono informację, nie zaś decyzję, stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą spółkę w związku z brakiem przedmiotu zaskarżenia, uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. postanowił rozpoznać skargę.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie uznał, że skarga spółki na wymienione postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy i rysujących się na ich tle prawnych kwestii dotyczących charakteru i prawnej formy działania organu administracji oraz materialnoprawnego źródła interesu strony do prawa do odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie stwierdzenia utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem i podlega uchyleniu.

Dyrektor Izby Celnej w [...], uwzględniając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpozna odwołanie wniesione przez spółkę od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

Nie podzielam treści wyroku i uzasadnienia do tego wyroku z dnia 29 listopada 2013 r. o sygn. II GSK 1076/12 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. we W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. o nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Uważam, że złożona skarga kasacyjna powinna być oddalona.

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach prawa materialnego i procesowego, które zmierzały do wykazania, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. o nr [...] informujące Spółkę o wyrejestrowaniu automatu do gier o niskich wygranych w związku z wygaśnięciem ważności decyzji zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności, w oparciu o które utraciło także ważność poświadczenie rejestracji automatu, ma charakter decyzji administracyjnej i podlega zaskarżeniu.

W mojej ocenie, a co już było także przedmiotem moich odrębnych zdań w sprawach tutejszego Naczelnego Sądu Administracyjnego II GSK 17/12 i II GSK 36/12 (wyroki z dnia 29 czerwca 2012 r.), informacja ta nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Zaliczyć ją należy do informacji mającej tylko charakter techniczny w związku ze stałą kontrolą zadań Służby Celnej wynikającej z treści ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Chodzi o wykonywanie przez ten podmiot zadań wynikających z ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), związanych w szczególności z udzielaniem koncesji oraz zezwoleń, zatwierdzaniem regulaminów oraz rejestracją urządzeń, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. W art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy określono, że kontrola ta wykonywana przez Służbę Celną polega na sprawdzeniu prawidłowości przestrzegania przepisów prawa regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych oraz zgodności tej działalności z udzieloną koncesją lub zezwoleniem oraz zatwierdzonym regulaminem. W ust. 3 pkt 6 tego przepisu określono, że jest to kontrola stała i prowadzona w sposób ciągły. Wynika to z faktu, że prowadzenie takiej działalności dozwolone jest wyłącznie na zasadach określonych w ustawie wyżej cytowanej, a więc art. 3. Chodzi o to, że podmiot prowadzący gry losowe, gry na automatach i gry na automatach o niskich wygranych eksploatuje i użytkuje automaty i urządzenia do gier, w ilości zgodnej z warunkami określonymi w zezwoleniu.

Powyższe jest następstwem regulacji zawartej w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 102, poz. 946 ze zm.), które określiło, że wygaśnięcie zezwolenia prowadzi do utraty ważności poświadczenia rejestracji. Oznacza to, że pismo w takich sytuacjach nie ma charakteru decyzji administracyjnej, gdyż nie ma charakteru władczego i nie rozstrzyga o istocie sprawy, a więc o uprawnienaich i obowiązkach podmiotu. Wynika to z tego, że wyrejestrowanie automatu jest konsekwencją wygaśnięcia zezwolenia i poświadczenia rejestracji, a są to kumulatywne podstawy do działania w zgodzie z udzieloną koncesją lub zezwoleniem oraz zatwierdzonym regulaminem, o którym mowa w wyżej cytowanym art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy wyżej cytowanej o Służbie Celnej.

Podkreślić należy, że podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji. Ustawodawca wyraźnie wskazał ścisłą zależność między zezwoleniem a poświadczeniem rejestracji. Wygaśnięcie zezwolenia powoduje utratę ważności poświadczenia rejestracji. Nadanie zatem po utracie ważności zezwolenia pismu informacyjnemu cech decyzji pozostaje w sprzeczności z obligatoryjnymi wymogami decyzji, a więc z materialnym pojęciem decyzji, czyli kwalifikowanym aktem administracyjnym podlegającym kontroli sądowej. Pismo to nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz jest informacją o skutkach wygaśnięcia zezwolenia i poświadczenia rejestracji stanowiących bezwzględny wymóg eksploatacji automatu. Należy przy tym podkreślić, że żaden przepis ustawy mającej zastosowanie w sprawie, a więc o grach hazardowych, czy też wyżej cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, nie obliguje organu do wydania decyzji wygaszającej zarówno co do zezwolenia, jak i też poświadczenia rejestracji. Oznacza to, że przepisy mające zastosowanie w sprawie, nie wyznaczyły formy załatwienia sprawy w takich sytuacjach, dlatego informacja w sposób określony w cytowanych wyżej przepisach jest w pełni właściwa. Dał temu także już wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w zdaniu odrębnym do uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. o sygn. II GPS 1/06, gdzie wyraźnie odwołano się do przepisów prawa materialnego jako formy i treści wykonywania administracji publicznej.

Przyjęcie zatem niedopuszczalności odwołania od tego pisma było uzasadnione i dlatego należało oddalić skargę, co też trafnie uczynił Sąd I instancji.

Z przyczyn powyższych złożyłam zdanie odrębne.

s. Cz. Socha