Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 31/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 a ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. nr WOP.7721.135.2022.ASN Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) oraz art. 71a ust. 4 w zw. z art. 25 art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020r. poz. 471), po rozpatrzeniu odwołania M. M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 16.09.2022 r. nr NB.I.5161.4.2019.MK nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], [...], [...],[...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w Białymstoku do stanu zgodnego z decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 21 marca 2008 r. nr 320/08 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, użytkowanego jako Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 29.03.2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej jako PINB PG lub organ I instancji) wpłynął wniosek A. M. o sprawdzenie zgodności z obowiązującymi przepisami sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w Białymstoku, użytkowanego jako przedszkole. W trakcie kontroli w dniu 14.05.2019 r. PINB PG w Białymstoku ustalił, iż właścicielem obiektu jest M. M. Budynek znajduje się w zabudowie szeregowej - segment skrajny. Funkcjonuje w nim Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K.". Obiekt został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 21.03.2008 r., nr 320/08, znak: A.II.7353/78/08 jako budynek mieszkalny jednorodzinny.

W dniu 27.05.2019 r. M. M. złożył w organie nadzoru budowlanego zaświadczenie z dnia 24.01.2014 r. znak: URB-III.6724.3.18.2014, wydane przez Urząd Miejski Departament Urbanistyki, o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamierzonej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się przy ul. [...] w Białymstoku, na budynek przedszkola. Z treści dokumentu wynikało, iż funkcja usługowa - przedszkole, nie może przekraczać 30% powierzchni całkowitej budynku. Dokumentów o zgłoszonej zmianie sposobu użytkowania budynku w organie architektoniczno-budowlanego, inwestor nie przedłożył.

Mając na uwadze powyższe, w dniu 06.06.2019 r. PINB PG wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na budynek usługowy - przedszkole. Następnie w dniu 07.06.2019 r. wystąpił do Urzędu Miejskiego w Białymstoku z prośbą o udostępnienie informacji, czy organ udzielał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek przedszkolny. W odpowiedzi na pismo, pismem z dnia 14.06.2019 r. Urząd Miejski w Białymstoku poinformował, iż w rejestrach będących w posiadaniu organu znajduje się zapis dotyczący złożenia przez poprzedniego właściciela w dniu 03.02.2014 r. wniosku zgłoszenia o zmianę sposobu użytkowania przedmiotu postępowania. W związku z tym jednak, iż wniosek posiadał braki wymagające uzupełnienia, których wnioskodawca nie uzupełnił w terminie wskazanym w postanowieniu z dnia 10.02.2014 r., wydano w dniu 4.04.2014 r. decyzję znak: DAR-II.6743.10.2014 o sprzeciwie do zgłoszenia.

Budynek objęty postępowaniem jest czterokondygnacyjny, w tym piwnica i użytkowane poddasze. Wewnątrz obiektu wykonano szereg prac budowlanych przystosowujących poszczególne pomieszczenia do funkcji przedszkola. W porównaniu z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 24.01.2014 r., przesunięto ściany działowe, przebudowano instalacje wewnętrzne, wykonano wentylację mechaniczną oraz zlikwidowano garaż, zmieniając jego funkcję. Na cele dydaktyczne, wykorzystywany jest cały parter budynku, a także jedno pomieszczenie na piętrze. Do części przedszkolnej przynależy również pokój dyrektora, zaplecze socjalne pracowników - pokój z toaletą szatnia, zmywalnia, pomieszczenie przyjęcia cateringu i aneks kuchenny. Funkcja poddasza i części piętra pozostała mieszkalna. Zgodnie z oświadczeniem złożonym przez M. M., od daty zakupu w grudniu 2017 r. w obiekcie nie przeprowadzano żadnych robót budowlanych. Adaptacji pomieszczeń na cele przedszkolne dokonał poprzedni właściciel – W. Sp. z o.o.

Dnia 24.10.2019 r. PINB PG wydał decyzję nakazującą przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania budynku położonwgo przy ul. [...] w Białymstoku i użytkowanego obecnie jako Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K.", na budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 21.03.2008 r., nr 320/08. W uzasadnieniu do rozstrzygnięcia wskazał, iż z uwagi na wniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu do zgłoszenia z dnia 03.02.2014 r., w świetle regulacji art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nie było możliwości legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej.

Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się M. M. i złożył odwołanie. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21.01.2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję PING PG i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W treści decyzji zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. W dniu 18.02.2020 r. organ I instancji przeprowadził ponowną kontrolę przedmiotu postępowania, na podstawie której ustalono, że nadal funkcjonuje tam Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K.".

Następnie w dniu 09.04.2020 r. PINB PG ponownie wydał decyzję nakazującą M. M. przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania budynku uznając, że z uwagi na wniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu do zgłoszenia z dnia 03.02.2014 r. dokonanego przez poprzedniego właściciela, w świetle regulacji art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nie ma możliwości legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej.

Na skutek rozpoznania odwołania, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 06.07.2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 614/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. M. na decyzję organu II instancji, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 629/21 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku i zaskarżone decyzję organów nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż z uwagi na okoliczności sprawy, należy umożliwić M. M. obronę własnych interesów w postaci podjęcia próby zalegalizowania użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako przedszkola, argumentując to przede wszystkim tym, że sprzeciw do zmiany sposobu użytkowania dotyczył innego podmiotu oraz nakazując wyjaśnić zakres przedmiotowy niniejszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe, w dniu 25.05.2022 r. organ I instancji ponownie dokonał oględzin budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, stwierdzając, iż w budynku - bez zmian - nadal funkcjonuje Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "M.". Sale przedszkolne znajdują się na parterze i na piętrze obiektu. Poddasze jest nieużytkowane. Umowa najmu budynku pod działalność przedszkola obejmuje natomiast cały obiekt.

Następnie postanowieniem z dnia 04.07.2022 r. znak: NB.I.5161.4.2019.MK PINB PG w Białymstoku, wstrzymał na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego użytkowanego jako przedszkole i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązki wskazane w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, z terminem wykonania do dnia 30.09.2022 r, rozpoczynając tym samym procedurę legalizacyjną zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 629/21.

W trakcie kontroli budynku będącym przedmiotem postępowania, przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 18.08.2022 r. ustalono, że pomimo wstrzymania jego użytkowania, w dalszym ciągu funkcjonuje w nim przedszkole. W związku z powyższym, decyzją z dnia 16.09.2022 r. znak: NB.I.5161.4.2019.MK PINB PG nakazano M. M. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, do stanu zgodnego z decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 21.03.2008 r. nr 320/08, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, użytkowanego obecnie jako Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K.".

W dniu 03.10.2022 r. M. M. złożył wniosek o wydłużenie terminu do wykonania obowiązku wskazanego w pkt 2 postanowienie PINB PG w Białymstoku z dnia 04.07.2022 r. (w zakresie przedłożenia wymaganych dokumentów). Jednocześnie w dniu 19.10.2022 r., złożył odwołanie od decyzji z dnia 16.09.2022 r.

Decyzja z dnia 14 listopada 2021 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 629/21 umożliwiono skarżącemu zalegalizowanie użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako przedszkola, w trybie art. 71 a Prawa budowlanego. Wobec jednak braku zaprzestania prowadzonej działalności, pomimo jej wstrzymania, organ I instancji zobligowany został, do wydania na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowalnego, decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Organ odwoławczy przytoczył tok postępowania w sprawie niniejszej oraz okoliczność, iż sprawa toczy się od 2019 r., zaś dopiero kolejna decyzja nakazująca przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania budynku spowodowała złożenie wniosku o wydłużenie terminu na przedłożenie dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB PG w Białymstoku z dnia 04.07.2022 r. oraz podjęcie działań zmierzających do zebrania dokumentów legalizacyjnych. Ponadto inwestor od dnia wydania ww. postanowienia nieprzerwanie prowadził w budynku mieszkalnym jednorodzinnym działalność usługową pomimo, że postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu wydane zostało 4 lipca 2022 r. tj. na początku okresu przerwy wakacyjnej. Wobec powyższego, w ocenie PWINB, zarzuty odwołania były niezasadne, także w zakresie ustawy Prawo oświatowe. Organ odwoławczy zaakcentował, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, zaś sentencja jednoznacznie określa zakres zobowiązania właściciela nieruchomości do przywrócenia pierwotnej funkcję budynku, zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 21.03.2008 r., która wskazuje, iż udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie szeregowej bez usług.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył pełnomocnik skarżącego M. M., zarzucając jej naruszenie:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) poprzez błędną wykładnię oraz art. 172 ust. 4 oraz art. 125a ust. 1 ustawy Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 poz. 1082) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie za prawidłowe nałożenie na skarżącego obowiązku wstrzymania użytkowania budynku, pomimo braku możliwości wykonania nałożonego przez organ obowiązku, z uwagi na przepisy Prawa oświatowego, które nie zezwalają na natychmiastowe zamknięcie przedszkola, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania budynku bez umożliwienia przedłożenia wymaganej dokumentacji;

2) art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne zaakceptowanie przez organ II instancji wyznaczonego przez organ I instancji terminu nazbyt krótkiego uniemożliwiającego wykonanie przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku z przyczyn niezależnych od niego, a w konsekwencji nie wydłużenie tego terminu i nieustosunkowanie się organów do wniosku skarżącego o jego wydłużenie;

II. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej:

1) art. 7, art. 8 §1 i §2, art. 12 §1, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. poprzez powierzchowne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy i wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, a przy tym prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego przy wydaniu orzeczenia, w szczególności zaś w zakresie, w jakim organ przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy nie wziął pod uwagę wszystkich zaistniałych okoliczności faktycznych, w tym przede wszystkim, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu dotyczy przedszkola integracyjnego, a co za tym idzie nakaz przywrócenia poprzedniego użytkowania pozbawi opieki dzieci wymagających szczególnej opieki, a zatem decyzja organu jest przy tym szczególnie dotkliwa;

2) art. 138 §1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ I instancji nie umożliwił skarżącemu przedłożenia wymaganych dokumentów, jak również pominął całkowicie interes społeczny i przepisy prawa oświatowego,

3) art. 107 § 1 pkt 5, 6 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji obarczonej brakiem precyzyjnego określenia w sentencji decyzji obowiązku, który musi wykonać skarżący, co skutkowało brakiem należytego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji oraz postanowienia organu I Instancji z dnia 4 lipca 2022 r. i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Do skargi skarżący dołączył kserokopię dokumentu w postaci rozwiązania umowy najmu lokalu użytkowego z dnia 15 grudnia 2022 r. wskazującego na brak możliwości wykonania obowiązku nałożonego na skarżącego przez organy, z uwagi na konieczność funkcjonowania przedszkola do dnia 1 września 2023 r. W uzasadnieniu rozwinięto zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Jeszcze raz podkreślił, że postępowanie toczy się od 6 czerwca 2019 r. Od daty wszczęcia postępowania, na żadnym etapie postępowania, organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły, aby prowadzona w budynku mieszkalnym jednorodzinnym działalność była legalna w świetle przepisów prawa budowlanego. Jednakże, w przeciągu 3 lat od daty wszczęcia postępowania skarżący nie podjął działań zmierzających ani do zaprzestania działalności, ani do skompletowania dokumentów legalizujących zaistniałą zmianę sposobu użytkowania. Wnosząc zaś o przedłużenie terminu, nie wskazał konkretnego terminu wykonania obowiązków. Tymczasem, na tym etapie postępowania, wobec braku jakichkolwiek dokumentów, trudno jest stwierdzić, czy budynek spełnia wszystkie wymagania wyznaczone przepisami oraz czy przy takiej intensywności użytkowania przez dzieci wymagające specjalnej opieki (przedszkole integracyjne), spełnia warunki przeciwpożarowe. Co prawda, oświadczenie Pana J. J. z dnia 18.10.2019 r. (kierownika budowy przy pracach dotyczących adaptacji budynku na potrzeby przedszkola) wskazuje, iż zmiana sposobu użytkowania, na etapie adaptacji pomieszczeń na cele przedszkolne, była uzgadniania z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych, jednakże zakres tych uzgodnień i treść zgody udzielonej na odstępstwa od przepisów przeciwpożarowych nie została przedstawiona organom nadzoru budowlanego.

W dniu 23 lutego 2023 r. do akt sprawy wpłynęło również stanowisko uczestnika postępowania, który wniósł o oddalenie skargi, podzielając ustalenia organów nadzoru budowlanego. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu albowiem jej zarzuty nie podważają legalności zaskarżonych decyzji.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2022 r. znak: WOP.7721.135.2022.ASN, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 16 września 2022 r. znak: NB.1.5161.4.2019.MK nakazującą przywrócenie M. M. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanej na dz. nr ew. gr. [...], [...], [...], [...], obr. [...], położonych przy ul. [...] w Białymstoku do stanu zgodnego z decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 21.03.2008 r., nr 320/08, znak: A.II.7353/78/08

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy obu instancji prawidłowo oceniły w sprawie, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wyjaśnione zostały istotne okoliczności faktyczne, a w konsekwencji zasadnie nałożono na skarżących obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, użytkowanego jako przedszkole, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 21 marca 2008r. nr 320/08.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., stwierdzić należy, że organy obu instancji, weryfikując stan faktyczny sprawy, przyjęty w kontrolowanej decyzji, zasadnie wywiodły, iż zebrany materiał dowodowy pozwalał na dokonanie ustaleń determinujących zastosowanie w sprawie art. 71 a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. dalej: P.b.) stanowiącego, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczany jest przez przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Należy podkreślić że, dokonując wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., wskazać trzeba na ukształtowany w orzecznictwie pogląd, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu ww. przepisu jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu m.in. bezpieczeństwa pożarowego, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska - aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Uwarunkowania prawne przemawiające za objęciem oceną wszelkich zmian w zakresie działalności w obiektach budowlanych odnoszących się do zmiany funkcji tych obiektów, powodujących stosowanie względem nich odmiennych przepisów prawa w zakresie warunków ich użytkowania.

W świetle dokonanej interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., której nie podważono w skardze, uprawnione było wnioskowanie, że zmiana charakteru budynku musiała zostać potraktowana jako mieszcząca się w tej definicji. Ponadto zmiana sposobu użytkowania nie musi w każdym przypadku wiązać się nawet z robotami budowlanymi, może ona polegać jedynie na zintensyfikowaniu dotychczasowej działalności (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., II SA/Kr 1972/99).

W kontrolowanej sprawie – na obecnym etapie postępowania - nie jest przedmiotem sporu, czy zmiana faktycznego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o nr ew. gr. [...], [...], [...], [...], położonych przy ul. [...] w Białymstoku, na przedszkole - rzeczywiście nastąpiła (okoliczność bezsporna). Z ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego wynika bowiem bezsprzecznie, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 24 stycznia 2014r. nr 320/08 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Tymczasem w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzoru budowlanego stwierdzono, że wewnątrz obiektu wykonano szereg prac budowlanych przystosowujących poszczególne pomieszczenia do funkcji przedszkola.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 18.02.2020 r. oraz oględzin przeprowadzonych w dniu 25.05.2022 r. ustalono, że na potrzeby funkcjonującego przedszkola wykorzystywany jest cały budynek - parter i pierwsze piętro. Jak wskazano powyżej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ostatnia kondygnacja - poddasze jest nieużytkowe. Jednakże pełnomocnik właściciela oświadczył też do protokołu, że zgodnie z umową najmu przedmiotem umowy jest cały budynek. Łącznie są to cztery sale przedszkolne (w tym dwie z łazienkami dla dzieci), gabinet, wc, szatnia, dwa pomieszczenia kuchenne, pomieszczenie gospodarcze oraz składzik. Szkice z aktualnym rozmieszczeniem i przeznaczeniem pomieszczeń na każdej kondygnacji stanowią załączniki do protokołu oględzin z dnia 25.05.2022 r. W odniesieniu do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z 21.03.2008 r. znak: A.II.7353/78/08 dokonano zmian w układzie ścian działowych i funkcji pomieszczeń. Na potrzeby przedszkola dostosowana została instalacja wodno-kanalizacyjna. Został zlikwidowany garaż, usunięto wrota garażowe, a otwory zostały przeszklone z wykonaniem drzwi wejściowych (zdj. nr 2 z protokołu oględzin z 10.09.2019 r.). Toalety w salach przedszkolnych oraz poręcze na klatce schodowej dostosowane są do użytkowania przez małe dzieci. W głębi nieruchomości od strony działek nr ew. gr. [...]; [...]; [...]; [...]; [...] wykonany jest przedszkolny plac zabaw. W trakcie oględzin na terenie nieruchomości od strony ulicy wskazane zostały dwa miejsca postojowe (zdj. nr 5 z protokołu oględzin z 10.09.2019 r.).

Okolicznością bezsporną jest zatem to, że w przedmiotowym budynku jest prowadzone Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K.". Podjęcie w budynku mieszkalnym działalności opiekuńczo-wychowawczej zmieniło warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz pracy, w zakresie jakim odrębne przepisy tego wymagają, co wynika z obowiązujących przepisów, w szczególności jest to zmiana o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., która wpływa m.in. na bezpieczeństwo pożarowe budynku. Zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), budynki mieszkalne zaliczane są do kategorii ZL IV, zaś budynki przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych wg dyspozycji § 209 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia - do kategorii ZL II. Zgodnie z powyższym podziałem założenie przedszkola w obiekcie, który nie jest zaliczany do kategorii zagrożenia ludzi ZL II, wymaga przejścia procedury zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w myśl art. 71 P.b. Przy zmianie sposobu użytkowania budynek musi spełniać wszystkie wymagania jakie stawiane są dla przedszkoli, klasyfikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL II zgodnie z § 209 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku.

Nie może zatem ulegać wątpliwości, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. tego rodzaju zmiana sposobu użytkowania wymagała odpowiedniego zgłoszenia, stosownie do art. 71 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego.

Ponadto w toku postępowania ustalono, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku w dniu 04.04.2014 r.; znak: DAR-ll.6743.10.; wnosząca sprzeciw do zgłoszenia WIT Sp. z o.o. w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na cele przedszkolne; o czym nowy właściciel (skarżący) nie został poinformowany podczas przeniesienia własności. Powyższe w istocie skutkowało wydaniem w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.2021 r., sygn. akt II OSK 629/21, który stwierdził; że w tych okolicznościach sprawy fakt kontynuacji funkcji przedszkolnej budynku przez nowego właściciela poprzez zawarcie umowy na podjęcie działalności przedszkola "K." nie stanowi prostej kontynuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonanej przez poprzedniego właściciela; pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Sąd w ww. powołanym wyroku podkreślił; że w sprawie należy uwzględnić indywidualne okoliczności dotyczące podmiotu zobowiązanego tj. nabycie nieruchomości wraz z już funkcjonującym przedszkolem; brak osobistego udziału w zmianie; brak wykonania przez nowego właściciela robót adaptacyjnych; a także prowadzenie nieruchomości przez najemcę; a nie osobiście. Powyższe okoliczności skutkowały tym, że NSA zalecił umożliwienie skarżącemu obronę własnych interesów w procedurze legalizacyjnej poprzez wdrożenie procedury legalizacyjnej (CBOSA).

Wydanie wyroku w przedmiotowej sprawie przez NSA w dniu 16 grudnia 2021 r. skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Z uwagi na powyższe, stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego; że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (co niejako zostało przesądzone w uzasadnieniu wyroku NSA z 16.12.2021 r.), obliguje ten organ do wszczęcia postępowania w oparciu o art. 71a P.b. Zatem podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 71 a ust. 4 P. b., który stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z kolei zgodnie z art. 71a ust. 1 P.b. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia (taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie), właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b.

Podkreślić przy tym należy że zgodnie z art. 71 a ust. 2 P.b. po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i – w przypadku stwierdzenia jego wykonania – w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

W przedmiotowej sprawie, skarżący wskutek wydanego w dniu 16 grudnia 2021 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku (II OSK 629/21), otrzymał możliwość obrony własnych interesów w postaci umożliwienia mu próby zalegalizowania użytkowania części budynku jednorodzinnego jako przedszkola. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego skarżący z tego prawa nie skorzystał. Od daty bowiem wydania postanowienia organu I instancji z dnia 4 lipca 2022 r. o wstrzymaniu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego użytkowanego jako przedszkole i nakazu przedłożenia określonych w pkt 2 tego postanowienia dokumentów, skarżący de facto nie podjął żadnych działań zmierzających do zalegalizowania samowolnie zmienionego sposobu użytkowania. Nakaz nałożony w postanowieniu z dnia 4 lipca 2022 r. dotyczył 5 podpunktów, w tym opisu technicznego, zaświadczenia potwierdzającego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także ekspertyzy technicznej. Nadto w dniu 18 sierpnia 2022 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowego obiektu i ustalono, że przedszkole funkcjonuje w dalszym ciągu na normalnych zasadach.

Podkreślić należy, że organ I instancji postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 r. wstrzymując użytkowanie budynku mieszkalnego użytkowanego jako przedszkole, nałożył na skarżącego obowiązki wskazane w art. 71 ust. 2 P.b. oraz wyznaczył mu termin na wykonanie zakreślonego obowiązku na 30 września 2022 r. Skarżący we wskazanym okresie nie podjął żadnych czynności (brak jest w sprawie jakichkolwiek dokumentów czy też wniosków, co do dalszego toku postępowania). Dopiero po upływie zakreślonego terminu, tj. w dniu 3 października 2022 r. (i już po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia 16 września 2022 r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania) złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z wnioskiem o wydłużenie terminu do wykonania nałożonych obowiązków. Twierdzenia

skarżącego, że termin zakreślony przez organ I instancji na wykonanie obowiązku wskazanego w art. 71a ust. 1 pkt 2 P.b. był za krótki z uwagi na sezon urlopowy nie znajduje usprawiedliwionych podstaw prawnych, choćby z powodu tego, że skarżący w tym zakresie nie zgłaszał żadnych wniosków o przedłużenie terminu, także ze względu na Prawo oświatowe. Co więcej, mając na uwadze okoliczność, że postępowanie to toczyło się od czerwca 2019 r. to właśnie okres urlopowy był – w kontekście wstrzymania użytkowania przedszkola – okresem najbardziej korzystnym dla wstrzymania samowolnego użytkowania budynku, albowiem skarżący sam podnosi w skardze, że jedynym okresem, w którym można było zamknąć przedszkole – była data 1 września (zakończenie roku szkolnego). Ponadto skarżący wskazał, że w dniu 1 sierpnia 2022 r. zgłosił się do architekta w celu zlecenia wykonania stosownej dokumentacji (prawie miesiąc po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu), jednak ten zasygnalizował, iż najwcześniej może przystąpić do inwentaryzacji w dniu 28 kwietnia 2023 r. a więc 7 miesięcy po zakreślonym terminie na wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia organu I instancji tj. 30 września 2022 r. Skoro zatem skarżący w dniu 1 sierpnia 2022 r. miał świadomość, że nie zdąży wywiązać się z nałożonego obowiązku, to już wówczas winien poinformować o tym organy nadzoru budowlanego oraz złożyć wniosek o przedłużenie terminu. Takie działania skarżącego wskazują jednoznacznie, że jego zamiarem było jedynie przedłużenie niniejszego postępowania. Słusznie podnosi organ II instancji w odpowiedzi na skargę, że skarżący w przeciągu 3 lat od daty wszczęcia postępowania nie podjął działań zmierzających ani do zaprzestania działalności, ani do skompletowania dokumentów legalizujących zaistniałą zmianę sposobu użytkowania. Wnosząc zaś o przedłużenie terminu, nota bene już po jego upływie, nie wskazał na konkretny termin, w którym jest w stanie wykonać nałożone obowiązki.

W tym zakresie organ II instancji w dniu 10 listopada 2022 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego Departamentu Urbanistyki i Architektury w Białymstoku z zapytaniem, czy skarżący od dnia 4 lipca 2022 r. (data wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu) złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności prowadzonej działalności z miejscowym planem i uzyskał odpowiedź negatywną (k. 25 akt organu II instancji). Powyższe ustalenia w sposób jednoznaczny potwierdzają pozorność działań skarżącego zmierzających do wykonania nałożonych obowiązków.

Podkreślić przy tym należy, iż jak wynika to z akt sprawy, na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku (rejon ulicy [...] i [...]), wprowadzony uchwałą Nr VIII/61/03 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 30 kwietnia 2003 r., (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2003 r. Nr 51, poz. 1078), w którym działki nr ew. gr. [...]; [...]; [...]; [...], położone przy ul. [...] w Białymstoku znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią (§ 5 ust 1 uchwały). Zatem na całym tym terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1MN prowadzenie innej formy zabudowy nie jest dopuszczalne. Zabudowa mieszkaniowa z ewentualnymi usługami jest dopuszczalna jedynie na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2MN. Należy zatem stwierdzić, że prowadzenie przedszkola na terenie, na którym dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta ma również kluczowe znaczenie w sprawie, gdyż brak zgodności z planem miejscowym wyklucza możliwość zalegalizowania wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu.

Należy jednakże wskazać, że ustawodawca w art. 71 a w zw. z art. 71 P.b. przewidział możliwość doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W pierwszej kolejności, organ nadzoru budowlanego postanowieniem wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego i zażąda przedłożenia określonych dokumentów. Stanowi to gwarancję oceny dopuszczalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest możliwe tylko wówczas, gdy zobowiązany nie przedłożył w terminie dokumentów lub mimo wstrzymania w dalszym ciągu kontynuuje zmieniony sposób użytkowania. W przypadku stwierdzenia użytkowania pomimo wstrzymania, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.

Przywołany przepis stanowi bowiem, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 71a ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ustawodawca nie pozostawia w takim przypadku organowi żadnej dowolności, a zatem decyzja wydana na podstawie art. 71 a ust. 4 nie ma charakteru uznaniowego.

Adresatem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 P.b., czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 P.b.). Stąd, niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel obiektu.

W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko wskazujące, że zgodnie z wyrażoną w Rozdziale 6 Prawa budowlanego ogólną zasadą, w myśl której utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych należy do obowiązków właściciela lub zarządcy, również te podmioty odpowiadają za samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71 a ust. 4 P.b. jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw (por. wyrok NSA z 5 marca 2014 r., II OSK 2413/12; wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2012 r., IV SA/Po 1078/11 - i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 840, a także wyrok NSA z 17.2 2021 r. II OSK 2031/18, CBOSA).

Skoro więc skarżący - jako adresat nakazu wstrzymania użytkowania samowolnie zmienionego sposobu użytkowania obiektu oraz obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji - nie podporządkował się tym powinnościom, to w konsekwencji do niego musiała być skierowana decyzja w trybie art. 71 ust. 4 P.b., a tym samym nie doszło również do naruszenia art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. czy też innych przepisów procesowych.

Wobec niezastosowania się do wstrzymania użytkowania budynku oraz niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 P.b., organ zobligowany był do wydania decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4 P.b., a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Podkreślić przy tym należy, iż użytkowanie obiektu mimo wstrzymania jego użytkowania jest w tych okolicznościach bezsporne i wynika, ze zgromadzonego materiału dowodowego. Natomiast druga przesłanka tj. nie wykonanie nałożonych obowiązków nie ma charakteru przesądzającego w sprawie, albowiem w dacie wydania decyzji nakazujące przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tj. 16 września 2022 r. nie upłynął jeszcze termin zakreślony skarżącemu na wykonanie tych obowiązków. Jednakże należy podkreślić, że okoliczność nie przedłożenia żądanej dokumentacji do dnia 30 września 2022 r. (nawet po wydaniu decyzji) jest w sprawie również oczywista, tym bardziej, że wniosek o przedłużenie terminu skarżący złożył dopiero w dniu 3 października 2022 r. a więc po upływie terminu.

Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącego, że organ II instancji nie zastosował się do przepisów art. 172 ust. 4 oraz art. 125a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) wskazać należy, że nie znajduje on usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 172 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe osoba prowadząca szkołę lub placówkę może ją zlikwidować z końcem roku szkolnego. W tym przypadku osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze i przyczynach likwidacji: rodziców uczniów, organ, o którym mowa w art 168 ust 1 i 2, oraz gminę, na której terenie jest położona szkoła łub placówka. W związku z powyższym, skarżący wywodził, że niemożliwe jest natychmiastowe z dnia na dzień zamknięcie przedszkola nawet czasowe.

Zgodnie z art. 125a § 1 ustawy Prawo oświatowe zajęcia w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce zawiesza się, na czas oznaczony, w razie wystąpienia na danym terenie: 1) zagrożenia bezpieczeństwa uczniów w związku z organizacją i przebiegiem imprez ogólnopolskich łub międzynarodowych, 2) temperatury zewnętrznej lub w pomieszczeniach, w których są prowadzone zajęcia z uczniami, zagrażającej zdrowiu uczniów, 3) zagrożenia związanego z sytuacją epidemiologiczną, 4) nadzwyczajnego zdarzenia zagrażającego bezpieczeństwu lub zdrowiu uczniów innego niż określone w pkt 1

3 - w przypadkach i trybie określonych w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach oraz w przepisach wydanych na podstawie art 32 ust 11. Tym samym skarżący wskazywał na brak możliwości zawieszenia zajęć przedszkolnych z uwagi na wydane postanowienie organu administracyjnego.

Jednakże słusznie wskazuje uczestnik postępowania, że taka interpretacja prowadziłaby do błędnej konkluzji, zgodnie z którą ww. przepisy Prawa oświatowego należałoby uznać za lex specialis względem przepisów ustawy Prawo Budowlane, co z kolei oznaczałoby, że organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, nie mógłby zastosować przepisów ustawy Prawo budowalne, a tym samym wykonywać swoich ustawowych obowiązków. Po drugie, art. 172 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe dotyczy likwidacji placówki, a takiej decyzji organy nadzoru budowlanego nie nakazały w stosunku do Niepublicznego Przedszkola Integracyjnego "K.". Ponadto decyzje organów były wynikiem wstrzymania użytkowania budynku, w którym znajdowało się przedszkole oraz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, które było następstwem nie zastosowania się przez skarżącego do obowiązków wynikających z art. 71 ust 2 P.b. Podobnie jak w przypadku art. 125a ust. 1 ustawy Prawo oświatowe organ nadzoru budowalnego w treści swojej decyzji nie zawiesił zajęć przedszkolnych odbywających się w budynku położonym przy ul. [...]. Wskazany przepis stanowi jedynie ogólną normę o charakterze kompetencyjnym, która przyznaje uprawnienie do czasowego zawieszenia zajęć dyrektorowi danej placówki, z uwagi na zaistnienie przesłanek wymienionych w dyspozycji powołanego przepisu.

Podkreślić przy tym należy, iż to organy nadzoru budowlanego są zobowiązane w trybie art. 81 P.b. do nadzoru i kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a w szczególności bezpieczeństwa ludzi. W tych okolicznościach powoływanie się na skutki społecznej decyzji w kontekście prowadzonego przedszkola integracyjnego, czyli przedszkola, w których dzieci mają jeszcze większe potrzeby, jeszcze bardziej uzasadnia wszczęcie niniejszego postępowania i zweryfikowania choćby warunków przeciwpożarowych. Należy podkreślić, że skarżący przez prawie 4 lata nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających, że budynek spełnia wszystkie wymagania wyznaczone przepisami związanymi z funkcjonowaniem przedszkola (przedszkola integracyjnego). Wprawdzie w toku postępowania powoływał się na oświadczenie Pana J. J. z dnia 18.10.2019 r. (kierownika budowy przy pracach dotyczących adaptacji budynku na potrzeby przedszkola) wskazujące, iż zmiana sposobu użytkowania, na etapie adaptacji pomieszczeń na cele przedszkolne, była uzgadniania z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych, jednakże zakres tych uzgodnień i treść zgody udzielonej na odstępstwa od przepisów p. pożarowych nie została przedłożona do akt sprawy, a co za tym idzie potwierdzona.

W tym kontekście wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1532/13 w zakresie posiadanych opinii właściwego Państwowego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowej Straży Pożarnej w kontekście funkcjonowania punktów przedszkolnych, że "uzyskanie tych opinii nie świadczy o tym, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Obowiązek ich uzyskania związany jest z administracyjną reglamentacją działalności w zakresie oświaty, polegającej w przypadku niepublicznych punktów przedszkolnych przede wszystkim na obowiązku uzyskania wpisu do właściwej ewidencji prowadzonej przez gminę (art. 89a ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Opinie te stanowią potwierdzenie, że obiekt budowlany, w którym ma być prowadzony punkt przedszkolny, spełnia wymogi bezpieczeństwa określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. Nie przesądzają one natomiast o tym, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego."(CBOSA).

W przedmiotowej sprawie tym bardziej, nie przedstawienie żadnych dokumentów związanych z bezpieczeństwem funkcjonowania przedszkola, w sposób jednoznaczny potwierdza, że aktualizują się obowiązki organu nadzoru budowlanego wynikające z art. 81 P.b. w zakresie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, ale i bezpieczeństwa ludzi. Podkreślić przy tym trzeba, że Sądowi z informacji dostępnych na stronie "[...]" wynika, że przedszkole znajdujące się w budynku położonym przy ul. [...] jest jedynie oddziałem Niepublicznego Przedszkola Integracyjnego "K." i nie jest samodzielnym podmiotem (placówką, przedszkolem), a zatem dyspozycja art. 172 ust. 4 ustawo Prawo oświatowe, która mówi o "zlikwidowaniu szkoły lub placówki" nie ma zastosowania. Należy też podkreślić, że Niepubliczne Przedszkole Integracyjnego "K. " oprócz oddziału przy ul. [...], na terenie Białegostoku posiada jeszcze 4 inne oddziały na ul. [...], ul. [...] i ul.[...]. Dlatego też, nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż organy nadzoru budowalnego swoją decyzją wywołały negatywne skutki społeczne i pozbawiły opieki dzieci uczęszczających do przedszkola. Zaakcentować przy tym należy, iż postanowienie wstrzymujące użytkowanie budynku mieszkalnego użytkowanego jako przedszkole zostało wydane w dniu 4 lipca 2022 r. a zatem w okresie wakacji, co realnie dawało szansę zakończenia funkcjonowania tej placówki do końca roku szkolnego, czyli do 31 sierpnia 2022 r. Mimo zatem wstrzymania użytkowania placówka funkcjonuje cały czas, a zgodnie z przedłożoną do skargi kserokopię dokumentu w postaci rozwiązania umowy najmu lokalu użytkowego z dnia 15 grudnia 2022 r. wynika, że zakończy swą działalność od dnia 1 września 2023 r.

Wbrew argumentom skarżącego należy też stwierdzić, że sformułowany w sentencji zaskarżonej decyzji nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, użytkowanego obecnie jako Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K.", na budynek mieszkalny jednorodzinny poprzez przywrócenie zgodnej z decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 21 marca 2008 r. nr 320/08 funkcją budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest na tyle precyzyjny, że pozwala na jego prawidłowe wykonanie zarówno w sposób dobrowolny, jak w drodze egzekucji administracyjnej. Wprawdzie NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. który zapadł w sprawie niniejszej zakwestionował także zakres przedmiotowy niniejszego postępowania, również w kontekście zakresu zamierzenia budowlanego tj. czy dotyczy to całości czy części budynku, jednakże należy wskazać, że odniesienie to dotyczyło zakresu zgłoszenia dokonanego przez poprzedniego właściciela w dniu 3 lutego 2014 r. i wniesionego w sprawie sprzeciwu. Aktualnie okoliczność ta ma drugorzędne znacznie, w sytuacji kiedy organy wydały decyzję na innej podstawie tj. art. 71 a ust. 4 P.b. (który wówczas też miał zastosowanie), ale przy uwzględnieniu przesłanki użytkowania obiektu budowlanego mimo jego wstrzymania, czyli nie z uwagi na wniesienie sprzeciwu. Ponadto w toku postępowania ustalono w sposób szczegółowy zakres wykonanych prac, w stosunku do objętego decyzją o pozwoleniu na budowę. Ustalono również, że sale przedszkolne znajdują się na parterze i na piętrze obiektu. Umowa najmu budynku pod działalność przedszkola obejmuje jednak cały obiekt. Do protokołu oględzin załączono szereg zdjęć oraz rzuty budynku z naniesionymi zmianami w aranżacji pomieszczeń. Powyższe w sposób jednoznaczny potwierdza, że tak sformułowany zapis sentencji decyzji pozwala na jego prawidłowe wykonanie zarówno w sposób dobrowolny, jak w drodze egzekucji administracyjnej.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy - wbrew zarzutom skarżącego - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Natomiast odnosząc się końcowo do wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, należy wskazać, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis stanowi inaczej. Przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi (przez sąd bądź organ administracyjny w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.) i tylko na rzecz skarżącego, kiedy to skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Należy również zaznaczyć, że przepisy p.p.s.a. w ogóle nie przewidują możliwości zasądzenia od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów tego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego uczestnika postępowania w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.