Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 441/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 , art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 11
journal: Dz.U. 2024 poz 425
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.)
article: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. B. na zarządzenie pokontrolne Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 17 czerwca 2024 r. nr IZPS.7023.1.15.2024.ZA.kz w przedmiocie przestrzegania przepisów w zakresie ochrony środowiska I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Kielcach na rzecz P. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 17 czerwca 2024 r., znak IZPS.7023.1.15.2024.ZA.kz, skierowanym do P. B., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Kielcach (dalej też jako "ŚWIOŚ"), zarządził: w przypadku dokonywania międzynarodowego, bądź wewnątrzwspólnotowego obrotu pojazdami, mieć na uwadze obowiązujące przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 746), zwanej dalej "u.m.p.o.", oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. WE seria L nr 190/1 z dnia 12 lipca 2006 r. ze zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1013/2006", w związku z art. 85 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1157 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie przemieszczania odpadów, zmiany rozporządzeń (UE) nr 1257/2013 i (UE) 2020/1056 oraz uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 (Dz. U. L, 2024/1157, 30 kwietnia 2024 r.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2024/1157". Jako termin realizacji zarządzenia wskazano: na bieżąco po otrzymaniu zarządzenia. Dodatkowo wyznaczono ww. termin przesłania pisemnej informacji o podjętych i zrealizowanych działaniach służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 12 lipca 2024r. W podstawie prawnej powołano art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 425), dalej jako "u.i.o.ś".

Uzasadniając wydane zarządzenie organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów ŚWIOŚ w okresie od 26 kwietnia 2024 r. do 3 czerwca 2024 r. na terenie nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...], użytkowanej przez P. B., stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska. W związku z powyższym, ŚWIOŚ zarządził w punkcie 1. jej usunięcie.

W trakcie czynności kontrolnych ustalono mianowicie, że P. B. sprowadził na początku kwietnia 2024 r. do kraju z terenu Hiszpanii odpady niebezpieczne o kodzie 16 01 04* - zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, w postaci 3 szt. pojazdów wycofanych z eksploatacji, bez dokonania zgłoszenia, co stanowi naruszenie art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 85 rozporządzenia nr 2024/1157 oraz art. 4 pkt 1 u.m.p.o.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2024 r. na terenie ww. działki o nr ewid. [...], stwierdzono m.in. następujące pojazdy:

- [...],

- [...],

- [...].

Wszystkie ww. pojazdy zostały sprowadzone z Hiszpanii i posiadają hiszpański dokument, tj. "BAJA DEFINITIVA TELEMATICA" (ostateczne wyrejestrowanie samochodu/wycofanie z ruchu bez możliwości ponownej rejestracji). Ponadto w dokumentach do pojazdów widnieją zapisy świadczące, iż pojazdy te są uszkodzone lub zalane. Dodatkowo są to w większości pojazdy popowodziowe, powypadkowe, uszkodzone i częściowo niekompletne.

Biorąc powyższe pod uwagę, w tym posiadane ww. dokumenty do ww. 3 sztuk pojazdów oraz ich stan techniczny, zdaniem organu należy uznać je za odpad w myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), zgodnie z którym przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Takie pojazdy, zgodnie z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 10), należy klasyfikować jako odpad o kodzie 16 01 04* - Zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy.

Jak dalej podniósł ŚWIOŚ, "Wytyczne korespondentów nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów" zawierają ustalenia wszystkich państw członkowskich dotyczące sposobu, w jaki należy interpretować obowiązujące wszystkie kraje unijne rozporządzenie nr 1013/2006. Zgodnie z art. 53 i 54 ww. rozporządzenia, Państwa Członkowskie wyznaczają na terenie danego kraju, właściwy organ lub organy odpowiedzialne za wykonywanie niniejszego rozporządzenia, w tym jednego lub więcej korespondentów odpowiedzialnych za udzielanie informacji oraz wskazówek osobom lub przedsiębiorstwom zwracającym się z zapytaniami. Właściwym organem, który zgodnie z art. 53 ww. rozporządzenia nr 1013/2006 jest odpowiedzialny za jego wykonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pełni funkcję korespondenta krajowego jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie oraz jest on w szczególności organem właściwym w sprawach m.in. przywozu odpadów na teren kraju, wywozu odpadów z terenu kraju oraz tranzytu odpadów przez teren kraju, co zostało również określone w orzecznictwie krajowym, tj. w art. 3 ust. 1 u.m.p.o. W związku z powyższym przywóz do Polski pojazdów kwalifikowanych jako odpady niebezpieczne o kodzie 16 01 04* - Zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy i nie sklasyfikowanych pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB, IV lub IVA do rozporządzenia nr 1013/2006, podlega przepisom ww. rozporządzenia oraz wymaga zezwolenia i zgody właściwych organów, do czego zobowiązują art. 3 ust. 1 lit. b pkt. iii ww. rozporządzenia oraz art. 4 pkt. 1 u.m.p.o.

Organ zaznaczył, że to wola zbywcy pojazdu decyduje o tym, czy dany pojazd jest odpadem. Dla uznania danego przedmiotu za odpad podlegający regulacjom ww. ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz rozporządzenia nr 1013/2006, decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wprowadzenia produktu na terytorium Polski. Nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest od tego, czy w momencie przekroczenia granicy może on być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem czy może on poruszać się po drogach. Z tej przyczyny w postępowaniu w sprawie dotyczącej międzynarodowego przemieszczania odpadów nie bada się możliwości przywrócenia pojazdowi stanu technicznego umożliwiającego dopuszczenie do ruchu drogowego. To, co stanie się w przyszłości z pojazdem, nie ma wpływu na uzyskany przez niego status odpadu.

W związku z powyższym, zdaniem ŚWIOŚ, w przypadku dokonywania międzynarodowego bądź wewnątrzwspólnotowego obrotu pojazdami, należy mieć na uwadze obowiązujące przepisy u.m.p.o. oraz rozporządzenia nr 1013/2006.

Jak zaznaczono, zarządzenie pokontrolne zostało wydane po przeanalizowaniu dostarczonych przez P. B. pismem z dnia 7 czerwca 2024 r. uwag i wyjaśnień do protokołu kontroli, które włączono do akt sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (sformułowanej w dwóch pismach z tego samego dnia – 19 lipca 2024 r., sporządzonych przez różnych pełnomocników) P. B. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. art. 84 § 1 k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, polegające na:

a) nieprzetłumaczeniu i całkowitym pominięciu treści hiszpańskich dokumentów urzędowych: Baja Definitiva Telematica z dnia 11 kwietnia 2024 r., Baja Definitiva Telematica z dnia 26 stycznia 2024 r. oraz Baja Definitiva Telematica z dnia 4 kwietnia 2024 r. przedłożonych przez skarżącego, z których to dokumentów jednoznacznie wynika, iż wyrejestrowanie pojazdów nastąpiło ze względu na tranzyt wspólnotowy do Polski,

b) błędnym przetłumaczeniu dokumentów Baja Definitiva Telematica z dnia 11 kwietnia 2024 r., Baja Definitiva Telematica z dnia 26 stycznia 2024 r. oraz Baja Definitiva Telematica z dnia 4 kwietnia 2024 r. przez osoby nieznające języka hiszpańskiego i poczynienie na podstawie tych błędnych tłumaczeń, błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż z treści tych dokumentów wynika, że pojazdy są wycofane z ruchu bez możliwości ponownej rejestracji, choć w dokumentach tych żadne takie sformułowanie się nie znajduje,

c) nieprzetłumaczeniu i całkowitym pominięciu oświadczeń zbywców pojazdów, sporządzonych w języku hiszpańskim i złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej, tj. oświadczenia M. O. z dnia 10 maja 2024 r., oświadczenia A. M. z dnia 26 stycznia 2024 r. oraz oświadczenia A. M. z dnia 4 kwietnia 2024 r., z których to oświadczeń jasno wynika, iż sprzedawane pojazdy nie są odpadami,

d) całkowitym pominięciu, iż wszystkie trzy pojazdy zostały przez skarżącego naprawione i wszystkie przeszły badania techniczne z wynikiem pozytywnym,

e) całkowitym pominięciu, iż wszystkie trzy pojazdy zostały przez skarżącego zarejestrowane i zostały dopuszczone do ruchu na terytorium RP,

f) braku powołania przez organ dowodu z opinii biegłego, mającego wiedzę specjalistyczną z zakresu mechaniki pojazdów osobowych, na okoliczność czy sprowadzone pojazdy stanowiły odpad, czy też były to auta uszkodzone ale nadające się do naprawy i dalszego użytkowania,

2. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organ dowodu z dokumentów urzędowych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania, tj. dowodu rejestracyjnego seria nr [...], pozwolenia czasowego seria [...].oraz pozwolenia czasowego seria [...] na okoliczność naprawy przedmiotowych pojazdów oraz na okoliczność spełniania przez ww. pojazdy wszelkich wymogów technicznych uprawniających do użytkowania pojazdów na drogach publicznych,

3. art. 11 ust. 3 u.i.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i brak ustosunkowania się organu do podniesionych przez skarżącego w protokole kontroli zastrzeżeń i uwag do protokołu (zatytułowanych "Odwołanie z dnia 7 maja 2024r."),

4. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, wyrażające się w wydaniu zarządzenia pokontrolnego w oparciu o wybrakowany materiał dowodowy, o nieprzetłumaczone hiszpańskie dokumenty urzędowe oraz opierając się na błędnym tłumaczeniu, dokonanym przez osoby nieznające języka hiszpańskiego,

5. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, wyrażające się w wydaniu zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy uległ zmianie w związku z dokonaniem przez skarżącego naprawy wszystkich pojazdów, przejścia przez pojazdy badań technicznych z wynikiem pozytywnym oraz dopuszczeniem wszystkich trzech pojazdów do ruchu,

6. art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, wyrażające się wydaniem zarządzenia pokontrolnego bez wskazania jakichkolwiek naruszeń ze strony skarżącego oraz braku wskazania, jakie działania skarżący miałby podjąć aby te niewskazane naruszenia usunąć,

7. art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez nałożenie w zarządzeniu obowiązków na tyle ogólnie sformułowanych, że nie jest wiadomym jakie konkretnie działania skarżący powinien podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1. w sytuacji, gdy skarżący nie przemieścił na terytorium RP żadnych odpadów,

2. przepisów u.m.p.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1. w sytuacji, gdy skarżący nie przemieścił na terytorium RP żadnych odpadów,

3. art. 85 rozporządzenia nr 2024/1157 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1. w sytuacji, gdy Skarżący nie przemieścił na terytorium RP żadnych odpadów.

W uzasadnieniu tej części skargi P. B. podniósł, że w jego ocenie nic nie stoi na przeszkodzie aby w stosunku zarządzeń pokontrolnych stosować także określone przepisy k.p.a. odpowiednio, w drodze analogii, w tym w szczególności przepis art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w przypadku ich rażącego naruszenia przez organ. A z takim rażącym naruszeniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W zarządzeniu pokontrolnym znajdują się bowiem informacje nieprawdziwe, a wynikające z błędnego przetłumaczenia (a właściwie braku tłumaczenia) hiszpańskich dokumentów - Baja Definitiva Telematica oraz oświadczeń sprzedających składanych przed hiszpańskimi urzędami, pod rygorem odpowiedzialności karnej. W żadnym z przedstawionych organowi dokumentów nie znajduję się informacja, iż pojazdy zostały "wycofane z ruchu bez możliwości ponownej rejestracji". Zbywcy przedmiotowych pojazdów w sposób jednoznaczny wskazali, że przedmiotowe pojazdy nie są odpadem. Co więcej, po sporządzeniu przez organ protokołu z kontroli, wszystkie trzy pojazdy przeszły z pozytywnym wynikiem badania techniczne i zostały dopuszczone do ruchu. Skarżący nie podpisał protokołu z kontroli, lecz w odpowiednim terminie wniósł do niego obszerne zarzuty, do których organ w ogóle się nie ustosunkował. Organ wydał zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie czekając na dowody, których przedłożenie skarżący zapowiadał w sporządzonych zarzutach i uwagach do protokołu z kontroli (takich jak m.in. zaświadczenia o przeglądzie technicznym). Organ nie zebrał zatem wyczerpująco materiału dowodowego w sprawie. Załączone do skargi dowody jasno wskazują, że przedmiotowe samochody nigdy nie były odpadem i w związku z tym nie miały do nich zastosowania przepisy u.m.p.o. czy też Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady regulujące kwestie przemieszczania odpadów. Niezależnie od tego skarżący ponownie podkreślił, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. i z tego tylko powodu winno zostać uchylone w całości. Z przepisu tego wynika bowiem, że zarządzenie pokontrolne powinno zawierać "wskazanie naruszeń", jakich, zdaniem organu, dopuścił się kontrolowany. A także powinno zawierać wskazanie co do tego, jakie działania kontrolowany winien podjąć, aby doprowadzić do wyeliminowania wskazanych naruszeń. W niniejszej sprawie organ zobowiązał skarżącego do przestrzegania przepisów prawa. Jednak to wynika z samych przepisów prawa i z ich istoty - każdy jest zobowiązany do przestrzegania przepisów. Zatem wydanie zarządzenia o treści jak zaskarżone skutkuje tym, że jest ono bezprzedmiotowe. Nie wiadomo jakie konkretnie działania powinien podjąć skarżący, aby "wykonać" zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

W drugim z wniesionych pism skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez:

a) niezasadne zastosowanie, potwierdzone treścią zarządzenia pokontrolnego z dnia 17 czerwca 2024 r.;

b) wydanie zarządzenia pokontrolnego, które nie nadaje się do wykonania, czyli zbędność aktu z art. 12 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Uzasadniając stanowisko w tym zakresie skarżący podniósł, że po pierwsze jego zdaniem nie stwierdzono żadnych uchybień, a jednak organ żąda raportowania o czynnościach w celu ich usunięcia. Zarządzenie nie nadaje się zatem do wykonania i już z tego tylko powodu winno być uchylone. Jeśli nie stwierdzono uchybień w zakresie przepisów o ochronie środowiska, nie powinien mieć zastosowania art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., ponieważ akt tam wskazany, zarządzenie pokontrolne, nie ma racji bytu. W innym bowiem przypadku zarządzenie stanowiłoby akt "pusty", niemający prawnego znaczenia (nie taka zaś jest wola ustawodawcy, skoro przepis obowiązuje). Przepisy powszechnie obowiązującego prawa i tak obowiązują, bez względu na to, czy organ ochrony środowiska o nich przypomni. Czym innym jednak jest zastosowanie tych przepisów - ergo: dokonywanie subsumpcji stanu faktycznego pod przepis. W niniejszym jednak przypadku nie było to konieczne, zatem zarządzenie pokontrolne zostało wydane bez potrzeby. Ustawa nie przyznaje organom dowolności, czyli możliwości wydania aktu dla osiągnięcia danego celu lub nie. Co więcej - jednocześnie ŚWIOŚ wszczął postępowanie administracyjne w celu nałożenia kary administracyjnej za rzekome międzynarodowe przemieszczanie odpadów. Skarżący nie polemizuje z błędnym poglądem na temat statusu odpadów - na to będzie miejsce w postępowaniu administracyjnym. Jednak wszczęcie postępowania administracyjnego tym bardziej oznacza niezasadne zastosowanie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniósł także o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i podkreślając że treść zarządzenia pokontrolnego w całości koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli. Wskazana w zarządzeniu powinność nie pozostawia wątpliwości co do tego, jakie działania winien podjąć kontrolowany aby doprowadzić do wyeliminowania wskazanego naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Skoro przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 i 2687) w zakresie przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska. Zgodnie z art. 11 u.i.o.ś. z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3). Zgodnie z art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej (ust. 1). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (ust. 2). Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zażądać od kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach (ust. 3). Użyte w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli" powoduje, że podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Zarządzenie pokontrolne winno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia.

W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, co odnosi się zarówno do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2011 r., II OSK 181/10; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09; z 21 czerwca 2012 r. II OSK 723/12; z 28 maja 2013 r., II OSK 262/12). Takie zakreślenie zakresu kontroli sądu administracyjnego co do zarządzeń pokontrolnych nie narusza praw podmiotu kontrolowanego. Otóż zachowuje on prawo do pełnej kontroli legalności ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli w związku z wydaniem w oparciu o ten protokół decyzji nakładających na kontrolowanego określone obowiązki lub pozbawiających go określonych uprawień (np. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., II OSK 2893/12). Podobnie sąd powszechny rozpoznając wnioski o ukaranie oparte na ustaleniach poczynionych w protokole kontroli nie jest związany tymi ustaleniami, jak i tym bardziej zarządzeniem pokontrolnym (por. art. 8 k.p.k. w zw. z art. 8 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia – por. ww. wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2019 r., sygn. IV SA/Wa 53/19).

Specyfika zarządzenia pokontrolnego powoduje, że rozpoznając skargę na taki akt Sąd nie bada zatem legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1239/21). Sąd nie bada przede wszystkim, czy czyniąc ustalenia odnotowane w tym protokole organ przestrzegał przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (wyrok NSA z 29 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 1091/21). Skutkiem tego, uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego (wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 896/18).

W tym kontekście nie można zarzucić organowi, że ustalenia dotyczące stanu opisanych w zarządzeniu pokontrolnym pojazdów oparł na treści sporządzonego protokołu kontroli. Słusznie również organ odwołał się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, że nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest od tego, czy w momencie przekroczenia granicy może on być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem czy może on poruszać się po drogach. Z tej przyczyny w postępowaniu w sprawie dotyczącej międzynarodowego przemieszczania odpadów nie bada się możliwości przywrócenia pojazdowi stanu technicznego umożliwiającego dopuszczenie do ruchu drogowego. To, co stanie się w przyszłości z pojazdem, nie ma wpływu na uzyskany przez niego status odpadu (por. m.in. wyroki NSA z 27 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 993/21, 18 października 2019 r., sygn. II OSK 2974/17, z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1476/16). W tej sytuacji nie mogły mieć istotnego znaczenia szeroko podnoszone zarzuty dotyczące późniejszej naprawy pojazdów i ich zarejestrowania. Istotny jest natomiast ich stan w czasie przekroczenia granicy. Niecelowym (a nawet zbędnym z punktu widzenia opisanego wyżej charakteru postępowania kontrolnego) było również powoływanie biegłego na okoliczność tego, czy ww. auta nadawały się do naprawy i w związku z tym dalszego użytkowania.

Istotne zastrzeżenia – prowadzące do konieczności uchylenia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego – budzi natomiast jego treść, a w szczególności sposób sformułowania nałożonego obowiązku.

Otóż, jak podnosi się w orzecznictwie, zarządzenie pokontrolne nie stanowi jedynie przypomnienia o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 789/10). Brak poinformowania o jego wykonaniu lub udzielenie niezgodnej z prawdą informacji zostały obwarowane sankcją karną (art. 31a ust. 1 u.i.o.ś.). Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane i jakie działania powinien podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia i jednocześnie nie narazić się na odpowiedzialność karną. Z drugiej strony właściwe sformułowanie w zarządzeniu pokontrolnym treści obowiązku ułatwi organowi kontrolującemu weryfikację, czy obowiązek ten został prawidłowo wykonany (wyrok WSA w Rzeszowie z 22 listopada 2017 r., sygn. II SA/Rz 1080/17).

Na podstawie art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli". Powyższe nie oznacza jednak, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakie działania powinien wykonać podmiot będący adresatem tego zarządzenia. Słusznie zauważa się w orzecznictwie, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego "rozliczalnego", "dyrektywalnego" zachowania się podmiotu zobowiązanego a nadto, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Jednocześnie nie jest dopuszczalne wskazanie naruszeń poprzez podanie aktu prawnego, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2011 r., II SA/Po 980/10, wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2019 r., sygn. II SA/Kr 160/19, wyrok WSA w Białymstoku z 4 października 2018 r., sygn. II SA/Bk 360/18).

Z powyższych wywodów wynika również, że nałożone obowiązki winny znajdować jednoznaczne oparcie w przepisach prawa – jeśli to do nich nawiązuje wydane zarządzenie – a wywodzone z tych przepisów obowiązki musząc być interpretowane w sposób ścisły.

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie spełnia powyższych wymogów i dlatego podlegało w całości uchyleniu.

Treść nałożonego obowiązku sformułowano w nim w sposób następujący:

"W przypadku dokonywania międzynarodowego, bądź wewnątrzwspólnotowego obrotu pojazdami, mieć na uwadze obowiązujące przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 746) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1013/2006 z dnia 14.06.2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. WE seria L nr 190/1 z dnia 12.07.2006 r. ze zm.), w związku z art. 85 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1157 z dnia 11.04.2024 r. w sprawie przemieszczania odpadów, zmiany rozporządzeń (UE) nr 1257/2013 i (UE) 2020/1056 oraz uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 (Dz. U. L, 2024/1157, 30.04.2024 r.)".

Już określenie sposobu powinnego zachowania, nakazującego "mieć na uwadze" wymienione akty prawne (jako całość) w ocenie Sądu dyskwalifikuje samo w sobie wydane zarządzenie. Sformułowanie to nie jest wystarczająco precyzyjne – na tyle aby mogło podlegać wyegzekwowaniu czy nawet ocenie pod kątem jego prawidłowego wykonania. Nie wiadomo bowiem, czy podmiot zobowiązany ma przestrzegać przepisów wskazanych aktów, czy też tylko np. ma o nich pamiętać, czy też może tylko wiedzieć o ich istnieniu. Wyrażenie "mieć na uwadze" ma charakter nieostry, wieloznaczny, nie dość precyzyjny aby stanowić określenie obowiązku na gruncie zarządzenia pokontrolnego. Poza tym odnosi się ono do – ogólnie rzecz biorąc – przepisów u.m.p.o.

i rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 85 rozporządzenia nr 2024/1157. Jedyny przywołany konkretny przepis to właśnie art. 85 rozporządzenia nr 2024/1157, który jednak stanowi wyłącznie normę uchylającą i przejściową w stosunku do rozporządzenia nr 1013/2006. W ocenie Sądu zatem zarządzenie nie określa powinnego zachowania w sposób wystarczająco precyzyjny, "rozliczalny" i "dyrektywalny" – jak o tym była mowa. Można wręcz powiedzieć, że to powinne zachowanie w ogóle nie zostało wskazane – tak aby nawiązywało do konkretnego przepisu, o określonej jednostce redakcyjnej i wskazywało wynikający z tego przepisu sposób zachowania (obowiązek), którego P. B. ma dochować.

W uzasadnieniu zarządzenia wyjaśniono, że – jak zostało ustalone w trakcie czynności kontrolnych – P. B. sprowadził na początku kwietnia 2024 r. do kraju z terenu Hiszpanii odpady niebezpieczne o kodzie 16 01 04* - zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, w postaci 3 szt. pojazdów wycofanych z eksploatacji, bez dokonania zgłoszenia, co stanowi naruszenie art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 85 rozporządzenia nr 2024/1157 oraz art. 4 pkt 1 u.m.p.o.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że właściwym organem, który zgodnie z art. 53 rozporządzenia nr 1013/2006 jest odpowiedzialny za jego wykonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pełni funkcję korespondenta krajowego jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie oraz jest on w szczególności organem właściwym w sprawach m.in. przywozu odpadów na teren kraju. W związku z powyższym – jak wyjaśniono – przywóz do Polski pojazdów kwalifikowanych jako odpady niebezpieczne o kodzie 16 01 04* - zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy i nie sklasyfikowanych pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB, IV lub IVA do rozporządzenia nr 1013/2006, podlega przepisom ww. rozporządzenia oraz wymaga zezwolenia i zgody właściwych organów, do czego zobowiązują art. 3 ust. 1 lit. b pkt iii ww. rozporządzenia oraz art. 4 pkt 1 u.m.p.o. W tym miejscu uzasadnienia zatem – przytoczonego w sposób uogólniony (bez odniesienia konkretnie do skarżącego) – mowa jest o wymogu uzyskania "zezwolenia i zgody właściwych organów". Sformułowanie to różni się od wspomnianego, poczynionego na wstępie uzasadnienia zarzutu braku "dokonania zgłoszenia". Nie wiadomo zresztą – na podstawie treści zarządzenia – czy to dokonanie zgłoszenia miałoby nastąpić również wobec Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, czy też innego podmiotu (ostatnio wymieniony organ wymienia się w kontekście "zezwolenia i zgody właściwych organów"). Co więcej, w podsumowaniu uzasadnienia ponownie zawarto stwierdzenie nawiązujące do obowiązku sformułowanego w sentencji zarządzenia, zgodnie z którym w przypadku dokonywania międzynarodowego bądź wewnątrzwspólnotowego obrotu pojazdami, należy mieć na uwadze obowiązujące przepisy u.m.p.o. oraz rozporządzenia nr 1013/2006. Ponownie pojawia się więc pytanie, czy podmiot do którego kierowany jest akt, ma przestrzegać wskazanych wcześniej w uzasadnieniu przepisów (a jeśli tak to w jaki sposób – dokonać zgłoszenia, a jeśli tak to komu, czy też wystąpić o zezwolenie, bądź też zgodę "właściwych organów", czy też jednego organu jakim jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie), czy może również innych przepisów zawartych w tych aktach, a jeśli tak to jakich.

Powyższa szczegółowa analiza zapisów zaskarżonego aktu ma na celu ukazanie jego niedostatków i braku precyzyjności – w kontekście opisywanych wyżej wymogów w tym zakresie. Należy jeszcze raz podkreślić, że podmiot zobowiązany nie może domniemywać i domyślać się treści nałożonych obowiązków – powinny one w sposób jasny i jednoznaczny zostać sformułowane przez organ. Takich wymogów, jak wyżej wykazano, nie spełnia zaskarżone zarządzenie pokontrolne. Nie sformułowano w nim bowiem wprost żadnego zalecenia kierowanego bezpośrednio do osoby skarżącego, wynikającego z konkretnego przepisu i nakazującego ściśle określony sposób zachowania.

Z wyżej przedstawionych względów zaskarżone zarządzenie Sąd ocenił jako wadliwe, dlatego uwzględniając skargę na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku i uchylił zaskarżony akt.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt II wyroku. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), a nadto kwota wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł.