Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 2313/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 835/22 w sprawie ze skargi T.G. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 26 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie nadania nazwy skrzyżowaniu typu rondo postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 835/22, odrzucił skargę T.G. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 26 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie nadania nazwy skrzyżowaniu typu rondo.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi podstawa do jej odrzucenia. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim unormowaniem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.") zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z zestawienia tych przepisów wynika jednoznacznie, że niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, iż skarżący nie ma legitymacji procesowej (skargowej) do zaskarżenia uchwały, co skutkuje jej odrzuceniem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, a zatem odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

Skarga na uchwałę organu gminy nie ma więc charakteru actio popularis (skargi powszechnej), gdyż do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi bowiem wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.

Analiza treści skargi jak i wniesionych pism prowadzi do wniosku, iż skarżący nie wykazał, aby zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Kwestionowana uchwała w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie nadania nazwy skrzyżowaniu typu rondo w R. została podjęta na podstawie art. 5a ust.1 u.s.g. w związku z § 4 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 9 maja 2018 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2018 r., poz. 3498 i 3490 ). Zgodnie z art. 5a ust.1 u.s.g., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 2). Na mocy tych przepisów Rada Miejska [...] uchwałą z dnia 9 maja 2018 r., nr [...] określiła zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. W § 1 wskazano, że konsultacje z mieszkańcami gminy, zwanej dalej "konsultacjami" przeprowadza się w wypadach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla Gminy w celu poznania opinii mieszkańców gminy co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy poddanej konsultacji. W konsultacjach mają prawo brać udział mieszkańcy, którym przysługuje czynne prawo wyborcze zamieszkali na terenie objętym konsultacjami (§ 2). Według § 4 konsultację zarządza: 1) Burmistrz [...] w przypadkach, gdy wymóg konsultacji wynika z przepisów ustawy, 2) Rada Miejska w innych sprawach ważnych dla Gminy.

Na gruncie badanej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżący nie jest mieszkańcem gminy [...]. Jak sam oświadczył, w R. mieszkał jedynie w latach 1945-1964, zaś obecnie mieszka na stałe w W. Ponadto w skardze jako adres zamieszkania podał wyłącznie adres w W. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieszkańcem jest ten kto mieszka na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu. Skarżący nie jest członkiem wspólnoty samorządowej gminy [...], którą tworzą mieszkańcy tej gminy. Okoliczność, że skarżący był jednym z pierwszych powojennych osadników R. i co najmniej raz do roku przebywa w tym mieście oraz aktywnie uczestniczy w jego sprawach nie może świadczyć o zachowaniu statusu mieszkańca R., ani tym bardziej o istnieniu po jego stronie legitymacji skargowej uprawniającej do zaskarżenia uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących nazwy ronda w R.. W obowiązującym systemie prawa pozytywnego nie ma bowiem przepisu prawa materialnego, który byłemu mieszkańcowi miasta, nawet zasłużonemu i zainteresowanemu sprawami tego miasta przyznawałby interes prawny w zakresie objętym uchwałą. Również powołanie się przez skarżącego na uprawnienia związane z prawem do grobu znajdującego się na cmentarzu komunalnym w R. i sąsiedztwo tego cmentarza z rondem będącym przedmiotem uchwały, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Prawo do dysponowania grobem jak i korzystania z cmentarza nie może bowiem stanowić źródła interesu prawnego podlegającego naruszeniu postanowieniami zaskarżonej uchwały organu gminy. Uchwała ta w żadnej mierze nie odnosi się do cmentarza komunalnego, ani nie normuje praw i obowiązków z nim związanych. Z tego też względu nie sposób wywieść, aby naruszała uprawnienia skarżącego jako użytkownika miejsca pochówku czy cmentarza. W szczególności nie godzi w sferę prawną wyznaczoną art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. W myśl tego przepisu "po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione". Uiszczenie przez skarżącego opłaty za przedłużenie ważności grobu ziemnego potwierdza prawo do dysponowania przez niego grobem, ale prawo to nie daje podstaw do zaskarżenia uchwały w sprawie konsultacji społecznych dotyczących nadania nazwy skrzyżowaniu typu rondo położonego przy cmentarzu i to nawet w sytuacji, gdy skarżący składał propozycję co do nazwy ronda, która nie została dopuszczona do konsultacji. To, że skarżący nie aprobuje podejmowanych przez organy samorządu działań i uważa je za niezgodne z prawem nie jest wystarczające do skutecznego wniesienia skargi. Podobnie należy ocenić argument, że rondo sąsiaduje z główną bramą cmentarza komunalnego. Okoliczność, że osoby korzystające z cmentarza, w tym skarżący, muszą przejść przez rondo, nie przesądza o legitymacji skargowej. Rondo jest miejscem powszechnie dostępnym, a zatem fakt, że dana osoba z niego korzysta nie uprawnia samo przez się do kwestionowania uchwały w sprawie konsultacji społecznych dotyczących nazwy ronda. Z kolei twierdzenie, że skarżący reprezentuje także interesy spoczywających na cmentarzu pierwszych osadników R. świadczy o występowaniu w obronie interesu społecznego, który to również nie może stanowić uzasadnienia do wniesienia skargi. Wprawdzie na mocy art. 101 ust. 2 u.s.g. skargę na uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego także reprezentując grupę mieszkańców gminy, ale tylko wtedy gdy wyrażą na to zgodę. Z oczywistych względów w sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Sąd pierwszej instancji ponownie podkreślił, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Nie wywodzi się on z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, ale z wynikającego z przepisów prawa materialnego rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw a zaskarżoną uchwałą. Taki związek na gruncie badanej sprawy nie występuje.

Skarżący nie wykazał zatem, aby dysponował jakimkolwiek prawem podmiotowym o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, które zostałoby naruszone zaskarżoną uchwałą. Wszystkie podniesione przez niego okoliczności wskazują co najwyżej na posiadanie interesu faktycznego, z którym mamy do czynienia, gdy strona jest zainteresowana przyjętym aktem, ale tego zainteresowania nie może poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ. Oznacza to zatem, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej, dlatego też Sąd nie mógł zbadać zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Z tych też względów, WSA w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. odrzucił skargę.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz rozpatrzenia skargi w sposób merytoryczny. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy w sprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt. 5 P.p.s.a. poprzez ustalenie, że akt miejscowy wydany przez Radę Miejską w R. nie podlega ocenie przez sąd administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący na mocy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i pochówkach jest użytkownikiem miejsca pochówku swojej rodziny (matki i brata) na cmentarzu komunalnym w R., a w przyszłości jego samego. Dowodem na to jest okresowa opłata. Ogólnie wiadomym jest, że użytkowanie miejsca pochówku wymaga stałego utrzymania w należytym porządku i interesowania się jego otoczeniem. W tym stanie faktycznym skarżący posiada prawny i życiowy interes na cmentarzu komunalnym w R. Na podstawie powyższego, skarżący w dniu 25 listopada 2021 r. zgłosił swoją propozycję nazwania ronda przy cmentarzu komunalnym w R. "Rondem Pierwszych Osadników" w skrócie "Rondo Osadników" jako swój odzew na ogłoszoną w Internecie inicjatywę Rady Miejskiej [...] w sprawie nadania temu rondu nazwy. Organ nie wyznaczył daty zakończenia przyjmowania propozycji i tym samym datą zakończenia przyjmowania propozycji był dzień 26 listopad 2021 r., w którym powstała uchwała nr [...] (zaskarżona) o przyjęciu dwóch propozycji do konsultacji społecznych, w której nie uwzględniono propozycji skarżącego. Uchwała z dnia 26 listopada 2021 r. pomimo terminowego zgłoszenia przez skarżącego kasacyjnie swojej propozycji, nie była rozpatrywana przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej [...], tylko z jej pominięciem została bezpośrednio poddana pod głosowanie na sesji Rady, a tym samym nie propozycji skarżącego kasacyjnie do konsultacji społecznych. Rada Miejska [...] propozycję skarżącego kasacyjnie uchwałą nr [...] z dnia 24 lutego 2022 r. odrzuciła i tym samym propozycja nie znalazła się na liście nazw do konsultacji społecznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. Oznacza to, że przytoczona w skardze kasacyjnej przyczyna wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinuje zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada ponownie sprawy w jej całokształcie, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W myśl art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Do tej kategorii należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Wprawdzie, w świetle art. 90 § 2 P.p.s.a., sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zasadności zastosowania powyższego rozwiązania. Podkreślenia wymaga, że art. 90 § 2 P.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego. W oparciu o powyższe brak było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Rozpatrując zatem sprawę w powyższym zakresie stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który przewiduje, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zatem WSA w Szczecinie odrzucił skargę bowiem skarżący nie wykazał, aby dysponował jakimkolwiek prawem podmiotowym charakterze prywatnoprawnym czy publicznoprawnym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, które uprawniałoby go do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę.

Skarżący kasacyjnie zarzucił natomiast naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poprzez ustalenie, że akt miejscowy wydany przez Radę Miejską [...] nie podlega ocenie przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Z powyższego wynika, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nie poddaje się kontroli instancyjnej, gdyż nie odnosi się w ogóle do stanowiska przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu. WSA w Szczecinie, wobec stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi, nie mógł dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie mógł naruszyć art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., gdyż go nie stosował. W skardze kasacyjnej skarżący nie podważył zaś stanowiska Sądu co do braku interesu prawnego do złożenia skargi.

Mając powyższe na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje natomiast zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).