Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1663/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: Starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 929/19 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 lutego 2019 r. nr DLI.VII.4615.70.2018.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. z siedzibą w S. na rzecz Miasta [...] kwotę 5400 (słownie: pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 929/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 26 lutego 2019 r. nr DLI.VII.4615.70.2018.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z 28 sierpnia 2018 r. nr 3482/2018 (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Miasta [...] kwoty 20.259 (dwadzieścia tysięcy dwieście pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z 26 lutego 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z 28 sierpnia 2018 r. nr 3482/2018 orzekającą o ustaleniu na rzecz [...] z siedzibą w S. (dalej: Spółka) odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości położonej w [...], dzielnicy [...], obręb [...] oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, w wysokości [...] złotych, odmawiającą powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474, dalej: "specustawa", "ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r.") i zobowiązującą do wypłaty tego odszkodowania Prezydenta [...] w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 pkt 1 i 2 specustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linię podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, przy czym zgodnie z ust. 3 ww. przepisu, odszkodowania podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Ponadto, jak wynika z art. 18 ust. 1e specustawy, w przypadku gdy dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyda tą nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności lub dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego.

Na potrzeby prowadzonego postępowania organ zlecił wycenę przejętej nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę T. S., która sporządziła w tym przedmiocie 6 marca 2018 r. operat szacunkowy, w którym określiła łączną wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] złotych.

Organy obu instancji uznały sporządzony w sprawie operat za wiarygodny i spełniający wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie", "rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r."), a także oceniły, że nie zawiera on wad prowadzących do naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: "u.g.n.").

Minister podkreślił przy tym, w związku z kwestionowaniem w odwołaniu przez Prezydenta [...] (dalej: Prezydent) tejże wyceny, że strony miały możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, a więc mogły także zgłosić uwagi do przedmiotowego operatu szacunkowego. Jednakże Prezydent z tego uprawnienia nie skorzystał.

Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wniosło Miasto [...] (dalej: Skarżący/Miasto).

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 929/19 – Sąd I instancji orzekł jak na wstępie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Do tej ostatniej regulacji odwoływał się rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym na potrzeby postępowania odszkodowawczego zakończonego zaskarżoną decyzją operacie szacunkowym z 8 marca 2018 r., a także organy orzekające w sprawie. Przy czym zarówno organy jak i rzeczoznawca wykładały ów przepis w powiązaniu z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., gdzie uregulowano tzw. zasadę korzyści, wedle której w zależności od tego czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie bądź nie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustalać należy według alternatywnego albo aktualnego sposobu jej użytkowania. Stąd mimo przeznaczenia terenu działki nr [...] na dzień wydania decyzji (23 listopada 2017 r.) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] pod drogę (KGP/I - droga klasy głównej ruchu przyspieszonego), za prawidłowe uznawały ustalenie jej wartości rynkowej w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę (usługową, usługowo-mieszkaniową), w więc o przeznaczeniu odpowiadającym pozostałej części działki nr [...] (z której wydzielona została działka nr [...]) i aktualnemu sposobowi jej użytkowania, a także przeznaczeniu nieruchomości do niej przyległych. A to wobec stwierdzenia, w oparciu o analizę rynku, że ceny gruntów budowlanych są wyższe niż ceny gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe.

W ocenie Sądu I instancji, taki sposób podejścia do wyceny gruntów wywłaszczanych (przejmowanych) pod inwestycje drogowe jest błędny. W sytuacji bowiem, gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej uzyskała przeznaczenie drogowe, przywoływana wyżej zasada korzyści nie może być stosowana. Oparta jest bowiem na założeniu, że nieruchomość w dacie wywłaszczenia posiadała inne przeznaczenie planistyczne niż to, które ma wynikać z celu, jaki ma być na niej realizowany w związku z wywłaszczeniem, przekładającego się na jej atrakcyjność cenową. Sąd I instancji nie podzielił przy tym odmiennego zapatrywania na to zagadnienie prezentowanego w uzasadnieniu przywoływanego przez Ministra wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3158/14 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Owo przeznaczenie zaś, wg § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., zdaniem Sądu I instancji, ustalać należy zgodnie z art. 154 u.g.n., który to przepis ustanawia regułę, że w pierwszej kolejności czynić to należy w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), a w przypadku jego braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.2). Faktyczny zaś sposób użytkowania uwzględnia się w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2 (ust. 3). W sytuacji zatem gdy dla danego obszaru uchwalone zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, odwoływanie się przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości do faktycznego jej sposobu użytkowania przy pominięciu postanowień tego studium - jak czyni to minister - stanowi naruszenie art. 154 ust. 2 w zw. § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że skoro więc wedle postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania decyzji położona była w korytarzu drogi, a tym samym miała tożsame przeznaczeniu jakie wynika z tej decyzji - co znajduje potwierdzenie w załączonym do skargi wypisie z ww. studium (k. 9 akt sądowych) - to w procesie jej szacowania znaleźć winna zastosowanie przywoływana wyżej regulacja § 36 ust. 4 rozporządzenia. W związku z czym jej wycena rozpoczynać się winna - jak trafnie wywiodła strona Skarżąca - od porównania danych dotyczących transakcji drogowych. Przy czym chodzi w tym wypadku zarówno o transakcje realizowane na rynku lokalnym jak i regionalnym. Dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji (co w sprawie nie miało miejsca) umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Kwestia atrakcyjności cen uzyskiwanych za takie nieruchomości, w porównaniu z cenami nieruchomości o przeznaczeniu odpowiadającym temu jakie mają nieruchomości do niej przyległe, nie ma w tym wypadku znaczenia relewantnego. Odmienne stanowisko prezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a wcześniej przez rzeczoznawcę majątkowego, jest zdaniem Sądu I instancji nieuprawnione i zdaje się zupełnie pomijać wynik wykładni gramatycznej § 36 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia, bazującej na powszechnym znaczeniu słów. Nie budzi zaś wątpliwości, że użyty w jego redakcji spójnik złożony "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). W ocenie Sądu I instancji, z literalnego jego brzmienia w żaden sposób nie można zatem wyprowadzić wniosku o konieczności odstąpienia od ustalania wartości rynkowej tego typu nieruchomości wedle transakcji nieruchomościami drogowymi ze względu na ich małą atrakcyjność cenową. W procesie wykładni tego przepisu nie można też pomijać, że przewidziana w nim możliwość szacowania na potrzeby odszkodowania przejętej nieruchomości w oparciu o wartość nieruchomości o przeznaczaniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem od zasady ustalania odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości. Oznacza to, że musi być on interpretowany w sposób ścisły, w myśl zasady exceptiones non sunt extendendae. Skoro zatem w procesie wyceny nieruchomości, w sposób nieuprawniony treścią normatywną § 36 ust. 4 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, to sporządzony w sprawie operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód, o którym mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej. Okoliczności te uszły jednak uwadze organów, które opierając się na błędnej wykładni ww. przepisu rozporządzenia w powiązaniu z ustanowioną w art. 134 ust. 3 i r 4 u.g.n. zasadą korzyści, w sposób nieuprawniony okolicznościami faktycznymi sprawy, uznały operat za prawidłowy oraz zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, także czyni zasadnym zarzut wadliwej weryfikacji ww. dowodu i naruszenia tym samym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego 1 kwietnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. C., gdyż wykraczałoby to poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 li. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Końcowo Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ zleci sporządzenie wyceny przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a następnie dokona jej oceny, umożliwiając przy tym wypowiedzenie się w jej przedmiocie wszystkim stronom postępowania, a następnie podejmie w sprawie stosowne rozstrzygniecie, uwzględniające ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 134 ust. 1-2, art. 154 ust. 1-2 i art. 4 pkt 17 u.g.n. i w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że dla określenia wartości rynkowej nieruchomości jedynym kryterium, które winno zostać uwzględnione jest "przeznaczenie" nieruchomości, w sytuacji gdy ww. przepisy dotyczące określania wysokości odszkodowań wprost wskazują kilka takich kryteriów, a jedynym kryterium, które powtarza się we wszystkich tych przepisach jest "stan nieruchomości" obejmujący takie elementy jak stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno- użytkowy i stan otoczenia nieruchomości, żadnemu z tych elementów nie przyznając pierwszeństwa, co prowadzi do wniosku, że przy ocenie uwzględniane winny być wszystkie ww. elementy;

2. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. i w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym") oraz w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia może być stosowany w sposób wyłączający przepisy ustawy, pomimo tego, że rozporządzenie jest aktem niższego rzędu, jak również błędne przyjęcie, że "przeznaczenie" nieruchomości ustalane na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może pomijać stan nieruchomości, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenie terenu mogą określać jedynie miejscowy plan zagospodarowania, a w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również bezpodstawne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodziła możliwość określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych;

3. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 3-4 i art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wyrażona w powołanym wyżej przepisie art. 134 ust. 3-4 u.g.n. tzw. zasada korzyści nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, jak również poprzez nieuzasadnione niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisów, zgodnie z którymi odszkodowanie za wywłaszczenie własności nieruchomości ma odpowiadać wartości tego prawa;

4. prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że operat szacunkowy 6 marca 2018 r. nie mógł być uznany za miarodajny dowód w niniejszej sprawie;

5. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracyjny dopuścił się naruszenia ww. przepisów w postaci wadliwej weryfikacji operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę 6 marca 2018 r., w sytuacji gdy organ ocenił materiał dowodowy, w tym przedmiotowy operat szacunkowy, w sposób prawidłowy i wyczerpujący, w tym przede wszystkim - czego nie dostrzega Sąd I instancji - organ administracyjny w sposób prawidłowy ustalił, że w wyniku analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie da się jednoznacznie przesądzić o przeznaczeniu całości przedmiotowej nieruchomości pod drogę.

Wobec powyższego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Alternatywnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Nadto, wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną (środek odwoławczy) stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowią przepisy usytuowane w art. 18 specustawy, odpowiednio stosowane na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. normy u.g.n. oraz przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Zarzuty skargi kasacyjnej ogniskują się wokół kwestii zasadności przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że ustalenie wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne powinno nastąpić na zasadach określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Skarga kasacyjna zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Zdaniem Spółki, prawidłowo - w decyzjach organów - oparto się na treści operatu szacunkowego sporządzonego z uwzględnieniem art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., gdzie uregulowano tzw. zasadę korzyści. Przyjęcie korzystniejszych dla wywłaszczanego cen nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania wyklucza zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela, co do zasady, stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to jednak zasada ogólna, która z woli samego ustawodawcy podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Nie można, bowiem pominąć, że zgodnie z ustawowym upoważnieniem, zawartym w art. 159 u.g.n., Rada Ministrów określiła, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m. in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4). W niniejszej sprawie teza ta jest tym bardziej uzasadniona, że przepis art. 12 ust. 5 specustawy stanowi o - odpowiednim - stosowaniu przepisów u.g.n. do szacowania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt I OSK 5/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1011/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 969/22, źródło CBOSA; a także P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 46–54).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko usytuowane w środku odwoławczym nie zasługuje na uwzględnienie, co potwierdza ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z przywoływanym art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten odsyła – co już wyżej ustalono – do stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie "odpowiednio". Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt OSK 823/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r,. sygn. akt I OSK 2430/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt I OSK 5/18, źródło CBOSA; a także E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2020, s. 979–980; M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2021, s. 826).

Wydany w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 159 u.g.n. przepis § 36 rozporządzenia jest traktowany zatem w stosunku do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości jako uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych. Zatem nie jest dopuszczalne stosowanie ustawowej zasady korzyści w odniesieniu do nieruchomości objętych zakresem § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny, tj. przejmowanych pod drogi publiczne (po. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1010/22, źródło CBOSA).

Zasadnie, więc Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Dla określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w trybie specustawy drogowej konieczne jest wskazanie, iż przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, będąc normą lex specialis wobec art. 130 ust. 1 u.g.n., jednoznacznie wskazuje, iż wysokość odszkodowania za grunty, które oznaczone zostały w decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania owej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali wskazuje, iż to przepis bardziej szczegółowy, zawarty w specustawie drogowej znajdował zastosowanie w badanej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 4443/18, źródło CBOSA).

Będący podstawą rozstrzygnięcia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej winien być interpretowany w łączności z art. 4 pkt 17 u.g.n., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 23 specustawy drogowej. Art. 4 pkt 17 u.g.n. definiując stan nieruchomości wskazuje, iż jest to: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Powyższe uregulowania jasno wskazują, iż miarodajny dla ustalenia odszkodowania jest stan nieruchomości z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.

Skoro zatem w sprawie bezsporne jest, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość, wedle postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, położona była w korytarzu drogi, a tym samym miała tożsame przeznaczeniu jakie wynika z tej decyzji - co znajduje potwierdzenie w załączonym do skargi wypisie z ww. studium (k. 9 akt sądowych) - to w procesie jej szacowania znaleźć winna zastosowanie przywoływana wyżej regulacja § 36 ust. 4 rozporządzenia. W związku z czym jej wycena rozpoczynać się winna - jak trafnie wskazał Sąd I instancji - od porównania danych dotyczących transakcji drogowych. Przy czym chodzi w tym wypadku zarówno o transakcje realizowane na rynku lokalnym jak i regionalnym. Dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji (co w sprawie nie miało miejsca) umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2699/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 830/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, źródło CBOSA).

Zasadnie, więc Sąd I instancji przyjął, iż operat szacunkowy nie sporządzony w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia i art. 134 ust. 4 u.g.n. przy tak ustalonym stanie faktycznym nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. i w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 154 ust. 1 i ust. 2 jest jedyną normą prawną zawartą w u.g.n., która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja tego przepisu jest jasna i zrozumiała, niewymagająca skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Wskazany przepis nie daje innych możliwości interpretacyjnych niż kolejne odwoływanie się najpierw do przeznaczenia zgodnego z obowiązującym planem miejscowym, a w przypadku jego braku, przeznaczenia zgodnego ze studium bądź decyzją o warunkach zabudowy.

Art. 154 ust. 2 u.g.n. stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno studium uwarunkowań, jak i decyzja o warunkach zabudowy nie określają przeznaczenia nieruchomości w ujęciu prawnoplanistycznym. Przeznaczenie nieruchomości w takim ujęciu jest bowiem określane jedynie w planie miejscowym, zgodnie a art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro jednak ustawodawca uznał, dla potrzeb wyceny nieruchomości, konieczność uwzględniania ustaleń zawartych w studium uwarunkowań oraz w decyzji o warunkach zabudowy, to właśnie wtedy, gdy nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym.

Studium uwarunkowań, zgodnie z art. 9 ust. 1, 4 i 5 oraz art. 10 ust. 1-3b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie warunkuje sposobu zagospodarowania nieruchomości w razie braku planu miejscowego. Mimo to, w razie braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to właśnie ustalenia studium – zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - mają być wyznacznikiem przeznaczenia nieruchomości dla jej wyceny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1003/22, źródło CBOSA).

Słusznie Sąd wojewódzki przyjął, że przy tak ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy ustalenie wysokości odszkodowania powinno nastąpić w oparciu o art. 36 ust. 4 rozporządzenia. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszania prawa materialnego.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie przez Sąd Wojewódzki powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd ten nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Analiza przepisów prawa materialnego przedstawiona powyżej wskazuje, iż zasadnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).