Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1720/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 348/21 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 4 lutego 2021 r. nr SKO.1553/20 w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 348/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji), w sprawie ze skargi M. G. (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 4 lutego 2021 r. nr SKO. 1553/20 w przedmiocie zasiłku stałego w punkcie 1 uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji. Natomiast w punkcie 2 oddalił skargę w pozostałej części.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 22 października 2020 r. Prezydent Miasta Zamość (dalej: Prezydent) przyznał Skarżącemu zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej w jej punkcie 1 (pierwszym) na okresy od dnia 26 września 2020 r. do 30 września 2020 r. w kwocie 15,21 zł; w punkcie 3 (trzecim) od dnia 1 października 2020 r. do 31 października 2020 r. w kwocie 30,00 zł; w punkcie 5 (piątym) od dnia 1 listopada 2020 r. bezterminowo w kwocie 645,00 zł miesięcznie. Za cały ten okres Skarżący został objęty ubezpieczeniem zdrowotnym (punkt 2, 4 i 6 decyzji). W punkcie 7 decyzji Prezydent nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wyjaśnił, że Skarżący kwalifikuje się do otrzymania zasiłku stałego zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: "u.p.s.") od dnia 26 września 2020 r. bezterminowo z powodu zaliczenia do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 2 kwietnia 2019 r. nr PZON.7110. 369.2019 Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], zmienionego orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 31 stycznia 2020 r., nr WZO.9531.1.772.2019. Wysokość zasiłku stałego za okres od 26 września 2020 r. do 30 września 2020 r. stanowi różnicę między kwotą w wysokości 701,00 zł, a kwotą w wysokości 609,72 zł i wynosi 91,28 zł. Na podstawie art.106 ust.3 ustawy wyliczono kwotę zasiłku stałego za okres od 26 września 2020 do 30 września 2020 tj. 5 dni września objętych świadczeniem i wynosi ona 15,21 zł. W październiku 2020 r. następuje zmiana dochodu przekraczająca 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, co wpływa na wysokość zasiłku stałego (art.106 ust.3a ustawy). Od 1 października 2020 do 31 października 2020 wysokość zasiłku stałego stanowi różnicę między kwotą w wysokości 701,00 zł, a kwotą w wysokości 685,62 zł. Od 1 listopada 2020 r. następuje kolejna zmiana dochodu przekraczająca 10% kryterium dochodowego osoby samotnie określonego w art. 8 ust. 1 pkt. 1 u.p.s. i wynoszącego 701,00 zł, co wpływa na wysokość zasiłku stałego od 1 listopada 2002 r. (art.106 ust.3a u.p.s.). Od 1 listopada 2020 r. wysokość zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej stanowi różnicę między kwotą w wysokości 701,00 zł, a kwotą wysokości: 0,00 zł. Ponadto Prezydent stwierdził, że przy wypłacie zasiłku stałego za Skarżącego będzie opłacana składka na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 9% naliczanych od kwoty odpowiadającej wysokości przyznanego zasiłku - do dnia utraty uprawnień do jego pobierania.

Odwołanie od rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 i 3 powyższej decyzji do Kolegium wniósł Skarżący.

Decyzją z 4 lutego 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W jej uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że do dnia 26 września 2020 r. Skarżący posiadał status bezrobotnego z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Podaniem z 27 września zwrócił się o pomoc finansową - zasiłek stały. Po przeprowadzeniu postępowania ustalono, że zarówno w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, jak i w miesiącu, w którym wniosek został złożony, pobierał on zasiłek dla bezrobotnych. Ostatni zasiłek za okres od 1 do 26 września 2020 r. - jak wynika z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z 14 października 2020 r. - został mu wypłacony 9 października 2020 r. Stąd też, wobec utraty statusu osoby bezrobotnej, strona mogła ubiegać się o przyznanie zasiłku stałego, jednakże organ mógł jej przyznać taki zasiłek jedynie jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej (701,00 zł) a jej dochodem. Zarówno w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku stałego jak i w miesiącu złożenia wniosku Skarżący osiągnął dochód w wysokości 609,72 zł. Zatem różnica wyniosła 91,28 zł. Zasiłek przysługiwał jednak tylko przez 5 dni września 2020 r., zatem jego wysokość wyniosła 15,21 zł. W miesiącu październiku 2020 r. Skarżący osiągnął dochód w wysokości 685,62 zł. Różnica między tym dochodem a kryterium dochodowym wyniosła 25,38 zł. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł (art. 37 ust. 3 u.p.s.) zatem za październik 2020 r. przyznano zasiłek w tej wysokości. W listopadzie 2020 r. zmianie ponownie uległa sytuacja dochodowa strony. W tym miesiącu Skarżący utracił dochód w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Zatem dopiero od 1 listopada 2020 r. przysługuje mu zasiłek w pełnej wysokości. Organ zaznaczył, że we wrześniu i październiku 2020 r. organ nie mógł zastosować art. 106 ust. 3 u.p.s., co zarzuca Skarżący, skoro w tych okresach posiadał on dochód w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Wbrew twierdzeniom Skarżącego z dniem 26 września 2020 r. utracił on status bezrobotnego, a nie dochód z tego tytułu. Jak wynika z powołanego wyżej zaświadczenia z 14 października 2020 r. zasiłek dla bezrobotnych za sierpień 2020 r. został stronie wypłacony 8 września 2020 r. a za wrzesień 2020 r. w dniu 9 października 2020 r. Z powyższych względów Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany czy uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie wniósł Skarżący.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 348/21 - Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uchylił punkt I zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku) i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a. poprzez zawarcie w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o uchyleniu punktu I decyzji Kolegium oraz oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, podczas gdy decyzja Kolegium nie posiada jednostek redakcyjnych (punktów) i ogranicza się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, a tym samym wydanie orzeczenia nie odnoszącego się do zaskarżonej skargą decyzji, skutkującego niewykonalnością wyroku Sądu;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a. poprzez niezgodność między sentencją wyroku a treścią uzasadnienia, polegającą na tym, że sentencja wyroku stanowi o uchyleniu punktu I zaskarżonej decyzji Kolegium, która nie ma jednostek redakcyjnych, a tym samym nie może odnosić się do decyzji organu II instancji, zaś uzasadnienie zawiera zalecenia dotyczące działania organu odwoławczego, co w konsekwencji skutkuje tym, że uzasadnienie wyroku obejmuje rozstrzygnięcia, których nie ma w sentencji wyroku;

3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony i ustalony przez organy administracyjne w sposób wystarczający dla wydania decyzji, podczas gdy organy w ocenie skarżącego w sposób niedostateczny ustaliły stan faktyczny w sprawie, dokonując błędnych ustaleń w zakresie utracenia dochodu przez Skarżącego.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, oświadczając, iż nie zostały one zapłacone w całości ani w części. Jednocześnie Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Skarga kasacyjna, odwołująca się w swoich podstawach do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w istocie wskazuje na jedno uchybienie Sądu I instancji, polegające na zawarciu w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o uchyleniu punktu I decyzji Kolegium oraz oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, podczas gdy decyzja Kolegium nie posiada jednostek redakcyjnych (punktów) i ogranicza się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W kontekście powyższego uchybienia Sądu I instancji jest trafnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a. Zatem istnieje wątpliwość co do precyzyjnego ustalenia treści rozstrzygnięcia mogącego skutkować niewykonalnością orzeczenia sądowego.

Art. 138 p.p.s.a. wymaga na tyle precyzyjnego oznaczenia aktu lub czynności organu administracji publicznej których dotyczy wyrok, by nie istniały żadne wątpliwości co do tego, jaki akt jest przedmiotem zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2666/13, źródło CBOSA). Jakkolwiek w uzasadnieniu wyroku zawarte zostały wywody wskazujące, że intencją Sądu I instancji było oddalenie skargi, jednakże w razie rozbieżności między sentencją wyroku, a jego uzasadnieniem o zakresie rozstrzygnięcia decyduje sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie, które powinno odpowiadać treści rozstrzygnięcia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 105/08, źródło CBOSA).

Zauważyć trzeba, że nie jest dopuszczalne uzupełnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji fragmentami uzasadnienia (por. Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 363).

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11, źródło CBOSA). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11, źródło CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie realizuje powyższego wymagania zwłaszcza, że w uzasadnieniu powielany jest błąd z sentencji orzeczenia.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz okoliczności niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., i art. 77 k.p.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Przytoczone wyżej okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien będzie uwzględnić wskazania wyżej przedstawione.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 p.p.s.a. i art. 258-261 p.p.s.a.