Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2590/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Asesor WSA - Dorota Brzozowska (spr.), Protokolant - specjalista Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2023 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr KWT.70.49.2022 w przedmiocie odmowy skrócenia terminu obowiązywania taryfy oraz odmowy zatwierdzenia nowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 7 czerwca 2022 r.; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz W. sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezesem PGW, organ odwoławczy) z dnia 29 sierpnia 2022 r. o numerze KWT.70.49.2022 w przedmiocie odmowy skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy i zatwierdzenia nowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 4 marca 2022 r. W. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: Spółka, Wnioskodawca, Przedsiębiorstwo, Skarżąca) przedłożyła Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ regulacyjny, regulator, organ I instancji, Dyrektor RZGW) wniosek o skrócenie okresu obowiązywania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (zatwierdzonej decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak GD.RZT.70.317.68.2021/D.JM) wraz z wnioskiem o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie miasta Braniewa na okres 3 lat. W uzasadnieniu Wnioskodawca wyjaśnił, że zmiana warunków ekonomicznych wynika ze znacznego wzrostu kosztów energii elektrycznej.

Pismem z dnia 17 marca 2022 r., znak GD.RZT.70.8.68.2022/ZW.JM organ regulacyjny zawiadomił Spółkę oraz Burmistrza Miasta B. o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Jednocześnie organ regulacyjny wezwał Wnioskodawcę do przedłożenia wyjaśnień, informacji i dokumentów dotyczących m.in.: rodzaju kanalizacji, rozliczania kosztów odprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz ścieków dowożonych, sprzedaży hurtowej, amortyzacji, wykonanej i planowanej działalności inwestycyjnej, kalkulacji kosztów wynagrodzeń, optymalizacji kosztów ze względu na ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Organ regulacyjny wystąpił do Burmistrza Miasta B. o złożenie informacji dotyczących opróżniania zbiorników bezodpływowych. Żądane informacje wpłynęły do organu w dniu 31 marca 2022 r. od Burmistrza Miasta B., natomiast od Spółki - 5 kwietnia 2022 r. wraz ze zmienionym projektem taryfy i uzasadnienia.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r., znak GD.RZT.70.8.68.2022/ZZ.DW, organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego. Jednocześnie, realizując obowiązek określony w art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.), organ wskazał zależne od strony przesłanki, w jego opinii niespełnione, które mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Jako przesłanki te organ podał m.in: błędy w kalkulacji ilości sprzedanej wody i odprowadzonych ścieków dla niektórych grup taryfowych, błędy w wyłączeniu usług hurtowych i wód opadowych/przypadkowych, niejasności dot. amortyzacji, błędy dot. kalkulacji kosztów wynagrodzeń i energii elektrycznej.

Do wskazanych przesłanek Spółka odniosła się w wyjaśnieniach z dnia 15 kwietnia 2022 r. W związku z treścią przedłożonych wyjaśnień, w dniu 11 maja 2022 r. organ regulacyjny wystąpił do Spółki z kolejnym wezwaniem, na które odpowiedź wpłynęła w dniu 1 czerwca 2022 r.

Dyrektor RZGW decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r., znak GD.RZT.70.8.68.2022/D.DW odmówił skrócenia terminu obowiązywania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie miasta B. zatwierdzonej decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak GD.RZT.70.317.68.2021/D.JM oraz zatwierdzenia nowej taryfy na okres 3 lat, przedłożonej wnioskiem z dnia 4 marca 2022 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że udokumentowane zostały przesłanki do skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Jednocześnie jednak - pomimo składanych wyjaśnień i uzupełnień, nowy wniosek taryfowy nie pozwala na przeprowadzenie analizy wymaganej przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028; dalej: uzzwoś) z uwagi na niepełne i niespójne dane - m.in. w zakresie kalkulacji liczby odbiorców, ilości sprzedanej wody i odebranych ścieków, wyłączenia hurtu, kosztów amortyzacji, kosztów energii elektrycznej.

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r. Prezes PGW – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółki z dnia 23 lipca 2022 r., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora RZGW z dnia 7 czerwca 2022 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że jego rozstrzygnięcie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Zdaniem Prezesa PGW, procedowanie wniosku składanego w trybie przewidzianym w art. 24j ust. 1 uzzwoś winno mieć charakter etapowy. W pierwszym etapie należy zbadać, czy okoliczności przedstawione przez przedsiębiorstwo we wniosku stanowią przypadek uzasadniający skrócenie dotychczasowej taryfy, zaś pozytywna ocena tych okoliczności stanowi warunek niezbędny i konieczny do oceny, analizy i weryfikacji nowego wniosku taryfowego, tj. podjęcia czynności, o których mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś, bowiem bez tej pozytywnej oceny wstępnej nowy wniosek taryfowy nie może zostać zatwierdzony, bez względu na to, czy wynik jego oceny i analizy będzie pozytywny czy negatywny. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, co do obiektywnego charakteru zmian cen energii elektrycznej, które mogą zostać uznane za uzasadniony przypadek z art. 24j ust. 1 uzzwoś, co w konsekwencji pozwalało rozpatrzeć wniosek na podstawie art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 uzzwoś.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jedynie na poziomie deklaratywnym Spółka ustaliła niezbędne przychody w sposób określony w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwoś, tj. na podstawie kosztów poniesionych w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, zgodnie z uzasadnieniem wniosku taryfowego. W świetle § 2 pkt 5 rozporządzenia taryfowego okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy definiuje jako 36 kolejnych miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy. Wnioskodawca natomiast wskazał, że ustalił niezbędne przychody co do zasady w oparciu o wartości bazowe ostatniego 12-miesięcznego okresu składającego się na okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowych taryf, albowiem przyjęcie ostatnich 12 miesięcy jako bazy kosztowej jest tym bardziej uzasadnione, ponieważ stanowi odzwierciedlenie rzeczywiście poniesionych kosztów w okresie najbardziej zbliżonym gospodarczo oraz ekonomicznie do okresu obowiązywania taryfy.

Zdaniem Prezesa PGW, tak przygotowany wniosek jest oczywiście niezgodny z uzzwoś i rozporządzeniem taryfowym. Zauważył, że żaden przepis nie wymaga bezrefleksyjnego wyliczania kosztów na podstawie średniej z trzech okresów 12-miesięcznych (powiększonej, lub nie, o określony wskaźnik) - w wydłużeniu przez prawodawcę okresu obrachunkowego do 36 miesięcy chodzi bowiem o uzyskanie bardziej reprezentatywnego obrazu kształtowania się kosztów oraz właściwe uwzględnienie zmienności czasowej, w szczególności z uwagi na koszty występujące rzadziej niż co roku (nie w każdym okresie 12-miesięcznym).

Prezes PGW uznał następnie, iż z uwagi na brak wewnętrznej spójności wniosku de facto uniemożliwia przeprowadzenie analizy wymaganej przepisami uzzwoś, tj. art. 24c ust. 1 pkt 2 uzzwoś.

Wątpliwości organu odwoławczego wzbudza sposób wyłączania hurtu z podstawy planowania taryf. Spółka wykazała w uzasadnieniu wniosku taryfowego (str. 21) opłata abonamentowa obejmuje wszystkie przewidziane przepisami elementy, tj. koszty gotowości świadczenia usług, odczytu wodomierza oraz rozliczenia. W ocenie Prezesa PGW, błędem jest jednak podejście Spółki, iż dokonując alokacji kosztów zaczyna ona od wyłączenia kosztów alokowanych do opłat abonamentowych, a w dalszej kolejności rozdziela pozostałe koszty na działalność taryfową i hurtową. Z tak przedstawionej metodyki wynika, że w części abonamentu związanej z gotowością świadczenia usług uwzględniane są koszty związane zarówno z działalnością taryfową, jak i hurtową. Sytuacja taka wyczerpuje definicję subsydiowania skrośnego (§ 2 pkt 7 rozporządzenia taryfowego), do eliminowania którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane (§ 3 rozporządzenia taryfowego). Organ odwoławczy zauważył, iż omawiając strukturę opłaty abonamentowej w usłudze odprowadzania ścieków Spółka na str. 41 uzasadnienia wykazała, że w zakresie kosztów gotowości alokowanych do abonamentu ujęła amortyzację, podatek od nieruchomości oraz koszty oczyszczania ścieków w obcej oczyszczalni, a tymczasem z tabeli C nie wynika, aby w ogóle ponosiła tego rodzaju koszty, zaś w wyjaśnieniach z dnia 1 kwietnia 2022 r. (pkt 51) Spółka wskazuje jednoznacznie, że nie odprowadza ścieków w sposób hurtowy do innych podmiotów, a cały strumień odprowadza i oczyszcza we własnej oczyszczalni. Wskazane niejasności i niespójności zafałszowują faktyczny obraz kalkulacji taryfowych - w efekcie zdaniem organu odwoławczego uniemożliwiają przeprowadzenie analizy wymaganej przepisami uzzwoś (art. 24c ust. 1 pkt 2).

Organ odwoławczy końcowo wskazał, iż biorąc pod uwagę skale projektowanych podwyżek cen usług (w 1. roku obowiązywania nowej taryfy wzrost ceny wody o ponad 20%, ścieków o ponad 25%) koszty podatków i opłat niezależnych od przedsiębiorstwa stanowią (wg tabeli C) ponad 8% niezbędnych przychodów w zaopatrzeniu w wodę i ponad 10 % - w odprowadzaniu ścieków, a zatem każdy przypadek zmniejszenia tych obciążeń mógłby potencjalnie przełożyć się na zmniejszenie wzrostu cen usług. Tym samym w jego ocenie organ regulacyjny przedwcześnie uznał kwestię podatków i opłat niezależnych od przedsiębiorstwa za wyczerpująco wyjaśnioną (pkt 35 pisma z 1 kwietnia 2022 r.). Z przedłożonych deklaracji wynika jednoznacznie, że budowle i ich części obciążone są stawką podatku od nieruchomości w wysokości 2%. Zauważy, iż nie do pominięcia w tym kontekście jest rola gminy B., która w znacznej mierze determinuje wysokość stawek taryfy i jest odpowiedzialna za koszty, jakie ponoszą mieszkańcy gminy B. jako odbiorcy usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków - choćby poprzez ustalenie wysokości podatków. Przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2022 poz. 1452) określają jedynie maksymalną wysokość stawek, których rada gminy nie może przekroczyć, nie zaś obligatoryjne do zastosowania stawki.

Prezes PGW podkreślił, iż wyjaśnienia składane przez Wnioskodawcę w niniejszym postępowaniu nie okazały się wystarczające by móc wydać decyzję zgodną z jego żądaniem - w szczególności Wnioskodawca nie przedłożył wewnętrznie spójnego wniosku umożliwiającego realizację obowiązku jego analizy przez organ regulacyjny, a pewne uchybienia organu regulacyjnego nie miały wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż braki samego wniosku uniemożliwiały jego zatwierdzenie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa PGW z dnia 29 sierpnia 2022 r. Spółka wniosła o jej uchylenie w całości, jak również uchylenie decyzji I instancji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnie z przepisami prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1. art. 24j ust. 1 uzzwoś polegające na odmowie skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy i zatwierdzenia nowej taryfy mimo istnienia uzasadnionych i obiektywnych przesłanek, w szczególności wynikających z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych w postaci zmiany wysokości kosztów energii elektrycznej,

2. art. 24c ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 24c ust. 3 w zw. z art. 24j ust. 1 uzzwoś polegające na uznaniu, że organ regulacyjny pozbawiony jest możliwości przeprowadzenia oceny i analizy wniosku taryfowego, z uwagi na rozbieżności pomiędzy wartościami niezbędnych przychodów wskazanymi w tabelach D i F oraz tabeli G, podczas gdy rozbieżności te wbrew twierdzeniom organu nie występują wcale (w zakresie kosztów usług wodnych i opłat za korzystanie ze środowiska) albo są naturalnym skutkiem operacji matematycznych (wyliczeń oraz procesu zaokrąglania wartości) wynikających z metodyki narzucanej przez poszczególne tabele (wytyczne pod tabelami oraz systematykę tabel),

3. § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2022 r., poz. 1074 dalej: rozporządzenie taryfowe) polegające na błędnym uznaniu, iż Spółka zaplanowała niezbędne przychody na podstawie kosztów poniesionych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy w sposób niezgodny z rozporządzeniem taryfowym, podczas gdy Skarżąca zrobiła to w sposób prawidłowy,

4. § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia taryfowego poprzez pozbawione oparcia w materiale dowodowym uznanie, że Spółka nie opracowała taryf w sposób zapewniający eliminację subsydiowania skrośnego tj, pokrywania kosztów dotyczących działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przychodami pochodzącymi z działalności z zakresu usług hurtowych,

5. § 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia taryfowego poprzez pozbawione oparcia w materiale dowodowym uznanie, że Spółka nie opracowała taryf w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat i oparciu rozstrzygnięcia na aspektach pozaprawnych, nieznajdujących oparcia w przepisie prawa oraz irrelewantnych z punktu widzenia oceny wniosku taryfowego Spółki, w tym uprawnienia rady gminy do obniżenia podatku od nieruchomości,

6. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 27c ust. 1 uzzwoś poprzez brak wszechstronnego i należytego rozważenia całokształtu materiału dowodowego zebranego w aktach postępowania i dokonanie dowolnej, subiektywnej oraz wybiorczej jego oceny, przejawiającej się w szczególności w okoliczności:

- całkowitym pominięciem w sprawie wyjaśnień potwierdzających, że rozbieżności pomiędzy wartościami wskazanymi w tabelach D i F oraz tabeli G występują zawsze w sposób niezależny od przedsiębiorstwa oraz, że są naturalnym skutkiem operacji matematycznych (wyliczeń oraz procesu zaokrąglania wartości) wynikających z metodyki narzucanej przez poszczególne tabele (wytyczne pod tabelami oraz systematykę tabel);

- całkowitym pominięciem w sprawie dowodów w zakresie dokumentów, informacji i wyjaśnień potwierdzających, że Spółka przedłożyła pełne dane w zakresie wyłączenia kosztów działalności hurtowej (w tym amortyzacji oraz podatków i opłat niezależnych od przedsiębiorstwa) z kosztów alokowanych do opłaty abonamentowej i bezpodstawnym przyjęciem, że metodyka przyjęta przez Spółkę wskazuje, że w części abonamentu związanej z gotowością świadczenia usług uwzględniane są koszty związane zarówno z działalnością taryfową jak i hurtową;

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ II instancji uchylił się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia znajdującego się w sprawie materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego, w tym pominął przedstawione przez Skarżącą wyjaśnienia, informacje i dowody,

7. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego mogącego doprowadzić od wyjaśnienia

ewentualnych wątpliwości po stronie organu II instancji (choć w świetle uzasadnienia

decyzji istniały ku temu wysoce uzasadnione powody) i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdy uznał materiał dowodowy zebrany w toku postępowania za budzący wątpliwości, w tym w szczególności w zakresie kosztów związanych z działalnością hurtową czy nieścisłości pomiędzy wartościami prezentowanymi w tabelach, a uzupełniające postępowanie dowodowe nie wykraczałoby poza zakres tej normy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ II instancji uchylił się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparł zaskarżoną decyzję na wątpliwościach, które mogły zostać łatwo usunięte poprzez uzupełniające postępowanie dowodowe,

8. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez niezawarcie przez organ w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniających wymogi określone prawem, w tym niewyjaśnienie podstaw prawnych decyzji, pominięcie kompleksowego i wyczerpującego uzasadnienia podstaw odmowy skrócenia taryfy i zatwierdzenia nowej taryfy, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz ewentualnych przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Rozwijając zarzuty w obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że Skarżąca w toku postępowania udowodniła, że doszło do zmiany ekonomicznych warunków świadczenia przez nią usług. Pomimo tego Prezes PGW uznał, że wniosek o skrócenie czasu obowiązywania taryfy i zatwierdzenie nowej nie zasługuje na uwzględnienie, o czym przesądziły względy poza merytoryczne. Ponadto organ pominął wyjaśnienia, informacje i dowody przedkładane przez Spółkę, co doprowadziło do niczym niepopartych twierdzeń, które przyczyniły się do odmowy skrócenia dotychczasowej taryfy i zatwierdzenia nowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 295 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na rozprawie dnia 12 maja 2023 r. pełnomocnik Skarżącej podniósł, iż organ regulacyjny decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r., znak GD RZT.70.110.68.2022/D.DW w wyniku kolejnego wniosku Spółki, skrócił dotychczasową taryfę zatwierdzoną decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr GD.RZT.70.317.68.2021.D.JM i zatwierdził nową taryfę, która obowiązuje od dnia 3 maja 2023 r. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik organu wniósł o umorzenie niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowe. Wniosek ten nie mógł został uwzględniony przez Sąd, albowiem Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, a rzeczona taryfowa wówczas obowiązywała.

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak również ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W myśl art. 27 c ust. 1 ustawy dokonując oceny zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, że zgodnie z art. 27c ust. 1 uzzwoś. do postępowania przed organem regulacyjnym mają zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że organ taki ma prawo do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., oraz jest zobowiązany w oparciu o art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 27b ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że w celu wykonywania zadań określonych w ustawie organ regulacyjny może wzywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odbiorcę usług lub gminę, w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, do przekazywania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania tych zadań.

Zgodnie z art. 24j ust. 1 ustawy w uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy może złożyć do organu regulacyjnego wniosek o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy. Przepisy art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 stosuje się odpowiednio. W ust. 2 wskazano, że w decyzji zatwierdzającej taryfę orzeka się o skróceniu czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Językowa wykładnia przywołanego przepisu prowadzi do przyjęcia, że podstawą uwzględniania wniosku o skrócenie obowiązywania dotychczasowej taryfy jest "uzasadniony przypadek", za który ustawodawca uznaje w szczególności udokumentowane zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia. Niesporne jest, iż w toku postępowania organy obu instancji uznały przedstawione przez Spółkę zmiany cen energii elektrycznej, jako uzasadniony przypadek.

W myśl art. 24b ust. 1 uzzwoś, taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2.

Wzór wniosku taryfowego został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków wydanego na podstawie art. 23 ust. 1, art. 25 i art. 27 ust. 2 uzzwoś.

W przedmiotowej sprawie Strona pismem z dnia 4 marca 2022 r. wniosła o skrócenie i zatwierdzenie nowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie miasta B. na okres trzech lat.

Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków taryfa jest zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Taryfa ustalana jest na okres 3 lat (art. 20 ust. 1 uzzwoś), a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług (ust. 2).

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 3 uzzwoś ceny i stawki określone w taryfie są zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z kolei przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, uwzględniając w szczególności:

1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy;

2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia;

3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (ust. 4).

Taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne przedkłada projekt taryfy do zatwierdzenia, w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy; do wniosku dołącza się projekt taryfy oraz jego uzasadnienia (art. 24 b ust. 1-4 uzzwoś). Wedle art. 24c ust. 1 uzzwoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku:

1) ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie, pod względem zgodności z:

a) przepisami uzzwoś,

b) przepisami ustawy Prawo wodne, oraz

2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwoś, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Po dokonaniu oceny projektu taryfy (oraz jej uzasadnienia) organ regulacyjny wydaje jedną z decyzji określonych w art. 24c ust. 2 lub 3 uzzwoś, tj.: zatwierdza taryfę - w przypadku pozytywnego wyniku przeprowadzonej przez organ oceny, odmawia zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnianie wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawny - w przypadku negatywnego wyniku przeprowadzonej analizy.

Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że celem uregulowanej w nich instytucji zatwierdzania przez organ regulacyjny taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (jak i skrócenia i zatwierdzenia nowej taryfy) jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców tych usług przed nieuzasadnionym podnoszeniem cen przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny dokonuje kontroli przestawionego mu do zatwierdzenia projektu taryfy oraz jego uzasadnienia w dwóch aspektach: 1) spełnienia przez te dokumenty formalnych wymogów ustawowych, 2) istnienia uzasadnienia ekonomicznego dla wysokości cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy. Uzasadnienie ekonomiczne cen i stawek opłat organ regulacyjny bada w pod kątem niezbędności ich podnoszenia ze względu na przedstawione we wniosku warunki ekonomiczne wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, a celem tego działania organu jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Organ w ramach postępowania z wniosku o zatwierdzenie taryfy nie ma natomiast obowiązku badania z urzędu, czy zawarte w projekcie taryfy ceny i stawki opłat w rzeczywistości zapewniają pokrycie niezbędnych kosztów działalności gospodarczej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. To przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, wnoszące o zatwierdzenie ustalonej przez nie taryfy, ma interes prawny w wykazaniu niezbędnych przychodów, na podstawie których określa taryfę stosownie do art. 20 ust. 2 uzzwoś, uwzględniając koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 uzzwoś. Natomiast rolą organu regulacyjnego w świetle brzmienia art. 24c ust. 1 pkt 2 uzzwoś jest jedynie weryfikacja wykazanych przez wnioskodawcę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w zakresie ich wpływu na ceny i stawki opłat zawarte w projekcie taryfy. Organ regulacyjny nie ma też kompetencji do samodzielnej zmiany projektu taryfy przedstawionej przez stronę – jeżeli wynik badania wniosku o zatwierdzenie taryfy, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 uzzwoś), natomiast jeżeli wynik ten jest negatywny organ wydaje decyzję odmowną, w której nakłada obowiązek przedłożenia w określonym terminie poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia (art. 24c ust. 3 ustawy uzzwoś). Przepisy uzzwoś przewidują obowiązek brania przez organ pod uwagę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej oraz zapewnienia pokrycia uzasadnionych kosztów przedsiębiorstwa, tylko w przypadku określenia przez organ regulacyjny tymczasowej taryfy, uregulowanej w art. 24c ust. 4 i 5 uzzwoś, kiedy organ ustala taką taryfę działając z urzędu.

We wniosku o skrócenie i zatwierdzenie nowej taryfy Strona, jak i w toku postępowania, przedstawiła szczegółowe uzasadnienie, wyjaśnienia do skrócenia okresu obowiązywania starej taryfy oraz projekt nowej taryfy wraz z uzasadnieniem.

Główną przesłanką determinującą organ do wydania decyzji niezgodnej z żądaniem Wnioskodawcy był fakt, iż Spółka przedstawiła niespójny wniosek taryfowy. Organ I instancji wskazał, iż podstawą odmowy skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy jest brak pełnych i spójnych danych między innymi w zakresie kalkulacji liczby odbiorców, ilości sprzedawanej wody i odbieranych ścieków, wyłączeniu hurtu. Prezes PGW w swojej decyzji wskazał, iż Spółka przygotowała wniosek niezgodny z uzzwoś i rozporządzeniem taryfowym, nie wskazując dokładnych jednostek redakcyjnych ww. aktów prawnych i dokładnie opisanych niezgodności, wskazując tylko, iż Wnioskodawca ustalił niezbędne przychody co do zasady w oparciu o wartości bazowe ostatniego 12-miesięcznego okresu składającego się na okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowych taryf, a nie 36 kolejnych miesięcy obrachunkowych, jak to wynika z definicji § 2 pkt 5 rozporządzenia taryfowego. Ponadto w jego ocenie brak wewnętrznej spójności wniosku nie dawało podstaw do jego analizy zgodnie z art. 24c ust. 1 pkt 2 uzzwoś, ale z treści uzasadnienia decyzji Strona ani Sąd nie dowie się o jakich niespójnościach, z czego wynikających i ich wadze wypowiada się organ. Organ II instancji zauważył, iż spółka konstruując opłatę abonamentową wyczerpuje definicję subsydiowania skrośnego, jednakże w swoim wywodzie nie ustosunkował się do argumentacji i składanych wniosków przez Stronę w tym zakresie. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż podatki od nieruchomości wpływają na wzrostu kosztów cen usług Spółki. Przy czym zgodzić się należy ze Skarżącą, że nie ma ona wpływu na wysokość ustalanej przez Radę Miasta B. wysokości podatków ją obciążających. Zatem nie może być to uznane za przyczynę nieuzasadnionego wzrostu cen.

Organ odwoławczy stwierdził również, iż uchybienia organu I Instancji nie mają wpływu na wynik sprawy, albowiem braki wniosku taryfowego uniemożliwiały jego zatwierdzenie, niewyjaśniając o jakie dokładnie braki, czy strona była wzywana do ich uzupełnienia, czy ich nie uzupełniła, a czy ewentualne uzupełnienia nie mogą być wzięte pod uwagę i z jakiej przyczyny. Słusznie Spółka wskazał, iż Prezes PGW mógł w tym zakresie skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 136 § 1 k.p.a., ale brak jest rozważań organu odwoławczego w tym zakresie.

Brak merytorycznego odniesienia się do wskazanych wyżej kwestii powoduje, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. W uzasadnieniu decyzji obu organów brak wskazania przyczyn w oparciu o zebrany materiał dowodowy dlaczego nie zostały uwzględnione przedstawione przez Skarżącą wyliczenia. Odmawiając uwzględnienia wniosku organy były zobowiązane do odniesienia się do argumentów podnoszonych przez Skarżącą.

Sąd zwraca uwagę, że wprowadzenie administracyjnej kontroli prawidłowości kalkulacji cen i stawek opłat za usługi wodociągowe i kanalizacyjne służy zapewnieniu dostępu do tych usług, jak również odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług. Zapewnieniu powszechnej dostępności tych usług służy utrzymanie cen na akceptowalnym społecznie poziomie natomiast zapewnieniu odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług służy nakaz uwzględnienia w niezbędnych przychodach przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i przygotowanych przez nie taryfach wszelkich celowych kosztów działalności.

Organ regulacyjny jest zatem zobowiązany do weryfikacji, czy w świetle wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz o skrócenie okresu obowiązywania taryfy, przedłożonych załączników oraz wyjaśnień przedsiębiorstwa i jego dokumentacji księgowej taryfa została sporządzona zgodnie z prawem, a planowane koszty działalności są celowe. W uzasadnieniu decyzji organ powinien w sposób jednoznaczny dać wyraz temu, że czynności te zostały przeprowadzone.

W ocenie Sądu organy pominęły szereg wyżej wskazanych okoliczności, istotnych dla sprawy. Prowadzone postepowanie nie zostało ukierunkowane na kluczowe okoliczności wymagające wyjaśnienia, a przez to nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego

Tymczasem wskazane okoliczności mogą mieć zasadniczy wpływ na ustalenie taryfy dla zbiorowego odprowadzenia ścieków.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, których odzwierciedleniem winna być treść uzasadnienia decyzji. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W okolicznościach niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powyższych wymagań nie spełniają. Należy podkreślić w tym miejscu, że orzeczenie winno być rzetelne i oparte na kompletnym materiale dowodowym oraz zawierać jasną sumbsumpcję; nie może ograniczać się do lakonicznych stwierdzeń, lecz winno zawierać wszechstronne wyjaśnienie wątpliwości i uzasadnienie przekonujące, dostępne i zrozumiałe dla stron

i innych organów, czy sądów, zgodnie z naczelną zasadą procesową zaufania do organów z art. 8 k.p.a. Poza tym z art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także wyjaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu.

Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty stron podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii przez organ nierozważonych.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1 sentencji).

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Zasadzona kwota obejmuje zwrot kosztów opłaty uiszczonej od skargi (200 zł), wynagrodzenia reprezentującego stronę radcy prawnego (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).