Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 207/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 28
journal: Dz.U. 2023 poz 1230
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 13 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sekretarz sądowy Marta Duda, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 lutego 2024 roku nr 253/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

0Sygn. akt III SA/Łd 207/24

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 lutego 2024 r. nr 253/2024, wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 art. 28 ust. 3a, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1230) oraz z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) - Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. Z. umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 122 727,86 zł oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w kwocie 36 956,54 zł.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

J. Z. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie działalności usługowej związanej z zagospodarowaniem terenów zieleni. Wnioskiem z 27 listopada 2023 r. G. Z., matka strony, na podstawie pełnomocnictwa, zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek. Pełnomocnik poinformowała, że zajmowała się płatnościami w firmie, którą strona założyła i jest odpowiedzialna za powstałe zobowiązania. Wyjaśniła, że J. Z. wyjechała z Polski i nie ma żadnego kontaktu, jeśli chodzi o działalność firmy, ułożyła sobie życie za granicą.

Matka G. Z. wskazała, że firma podupadła, nie wywiązywała się ze zobowiązań i została zlikwidowana w lipcu 2015 r., oraz że ona nie ma możliwości uregulowania zobowiązań, ponieważ zachorowała na raka płuc. Pełnomocnik opisała, że choruje od 2018 r., zatem poza emeryturą nie ma możliwości podjęcia dodatkowej pracy. Zaznaczyła, że zobowiązania powstały ponad 5 lat temu i Zakład mógłby zastosować przedawnienie.

Organ wskazał, że pełnomocnik G. Z. przedłożyła "Oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej", gdzie wskazała swoje dane jako osoby wnioskującej i odniosła się do swojej sytuacji rodzinnej i majątkowej. W oświadczeniu nie przedstawiono sytuacji strony, zatem Zakład nie dysponował danymi w zakresie dochodów będących do dyspozycji strony, ponoszonych wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem czy posiadanych zobowiązań finansowych. Brak jest również informacji odnośnie osób wspólnie ze stroną zamieszkujących i gospodarujących.

Organ podniósł, że J. Z. (wnioskodawczyni) nie posiada aktualnego tytułu do ubezpieczenia ujawnionego w bazie danych ZUS od października 2015 r.

ZUS stwierdził, że pełnomocnik strony nie poinformowała o sytuacji zdrowotnej strony i nie przedłożyła dokumentacji dotyczącej stanu zdrowia. Oznajmiła, że choruje na raka płuc od 2018 r. i załączyła własną dokumentację medyczną.

Organ wskazał, że z informacji Zakładu wynika, że na nazwisko skarżącej w Centralnej Ewidencji Pojazdów widnieją zarejestrowane pojazdy: - samochód ciężarowy Fiat Fiorino z 2011 r. o szacowanej wartości 19 300,00 zł, - przyczepa specjalna Teknamotor Skorpion 120 z 2008 r. (informacja o utracie pojazdu).

Według Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych wnioskodawczyni nie figuruje jako właściciel/współwłaściciel nieruchomości.

Mając na względzie podnoszony przez pełnomocnika zarzut przedawnienia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odwołał się do art. 24 u.s.u.s. i wskazał, że należności z tytułu składek figurujące na koncie płatnika są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Na zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności wpłynęło: - za okres 08/2013-10/2013, 12/2013, 01/2014-11/2014 - odebranie upomnienia 19 stycznia 2015 r., - za okres 12/2014-03/2015 (ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne), 12/2014-02/2015 (FP i FGŚP) - odebranie upomnienia 22 maja 2015 r., - za okres 03/2015 (FP i FGŚP), 04/2015-08/2015 - odebranie upomnienia 7 października 2015 r.

Ponadto ZUS wskazał, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony od 30 grudnia 2016 r. w związku z wszczęciem postępowania przed wydaniem decyzji do 22 marca 2017 r., tj. uprawomocnienia się decyzji.

Wobec należności za okres 08/2013-10/2015 wdrożono postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora II Oddziału ZUS w Łodzi w dniu 19 maja 2015 r., którym sukcesywnie obejmowano kolejne należności.

Organ wskazał, że wszystkie przytoczone okoliczności skutkowały zawieszeniem biegu terminu przedawnienia.

ZUS wskazał, że wniosek strony został rozpatrzony w oparciu o wszystkie przepisy prawne mogące mieć zastosowanie w sprawie, tj.: art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. Organ odwołał się do treści art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i wskazał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem należności na podstawie powyższych przesłanek. W stosunku do strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust.3 pkt 2, 4, 4b i 4c, nie zachodzą w stosunku do zadłużenia strony. Z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1. Zobowiązanie strony znacznie przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust.3 pkt 4a również nie ma zastosowania.

Organ wyjaśnił, że strona zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. Obecnie wobec skarżącej jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora II Oddziału ZUS w Łodzi. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Na tej podstawie wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6.

Z tych powodów nie zachodzą wobec skarżącej przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Ponadto ZUS wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ odwołał się do treści § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i wskazał, że na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie znalazł podstaw do umorzenia należności w oparciu o ww. rozporządzenie. W ocenie Zakładu okoliczności w nim wymienione (pkt 1-3) nie zachodzą.

Przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w stosunku do strony nie zachodzi, ponieważ nie prowadzi działalności gospodarczej.

Okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w stosunku do strony również nie zachodzą, ponieważ strona nie udowodniła, że nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny.

Wystąpienie przesłanki dotyczącej sytuacji zdrowotnej uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości osiągania dochodu umożliwiającego spłatę zadłużenia. Zdaniem ZUS wnioskodawczyni nie poinformowała o swojej sytuacji zdrowotnej i nie przedłożyła dokumentacji dotyczącej jej stanu zdrowia. Do akt sprawy nie załączono orzeczenia o trwałej i całkowitej niezdolności do pracy, które wykluczałoby stronę z rynku pracy, jak również innej dokumentacji poświadczającej istnienie przeciwskazań zdrowotnych, które ograniczałyby możliwości zarobkowe wnioskodawczyni. Nie powołano również konieczności sprawowania przez stronę J. Z. opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Nie udowodniono, że strona nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny.

Pełnomocnik strony powołała swoją sytuację zdrowotną, oznajmiła, że choruje na raka płuc od 2018 r. i załączyła własną dokumentację medyczną. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że sytuacja zdrowotna wnioskodawczyni uniemożliwia lub ogranicza pozyskiwanie przez nią dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia wobec ZUS.

ZUS rozważył na podstawie posiadanych informacji możliwość umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację finansową, która w przypadku konieczności opłacenia przez stronę zadłużenia pozbawiałaby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia).

Pełnomocnik strony - matka przedłożyła "Oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej", w którym wskazała swoje dane jako osoby wnioskującej i odniosła się do własnej sytuacji rodzinnej i majątkowej. W oświadczeniu nie poinformowano ani o sytuacji rodzinnej, ani majątkowej wnioskodawczyni, zatem Zakład nie dysponuje danymi w zakresie dochodów będących do dyspozycji strony, ponoszonych wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem czy posiadanych zobowiązań finansowych. Brak jest również informacji odnośnie osób wspólnie zamieszkujących i gospodarujących ze stroną. W związku z tym Zakład nie ma możliwości odniesienia się co do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych strony oraz dokonania rzetelnej oceny sytuacji finansowej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki skutkujące umorzeniem.

Organ podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem ciężar wykazania istotnych okoliczności pozwalających na ocenę zaistnienia którejś z przesłanek z § 3 rozporządzenia spoczywa na osobie, która ubiega się o umorzenie należności z tytułu składek. Brak pełnej informacji na temat źródeł i wysokości osiąganych dochodów, ponoszonych wydatków na utrzymanie oraz sytuacji zdrowotnej wnioskodawczyni uniemożliwia przeprowadzenie rzetelnej analizy i stwierdzenie występowania bądź nie okoliczności określonych w ww. rozporządzeniu.

Pełnomocnik (matka strony) we wniosku poinformowała, że córka wyjechała z Polski i ułożyła sobie życie za granicą. Z ustaleń Zakładu wynika, że strona nie posiada aktualnego tytułu do ubezpieczenia ujawnionego w bazie danych Zakładu od października 2015 r.

W ocenie Zakładu nie udowodniono, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, gdyż skutkowałoby to brakiem możliwości zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych. Nie przedstawiono żadnego dokumentu potwierdzającego wykluczenie z rynku pracy (np. orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy lub pracy w warunkach chronionych). Z uwagi na powyższe podjęcie decyzji o umorzeniu należności byłoby nieuzasadnione.

Odstąpienie od powszechnego obowiązku regulowania należności publicznoprawnych, jakim jest umorzenie należności z tytułu składek, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dłużnik nie będzie miał możliwości spłaty zaległości. Trudna sytuacja materialna, uniemożliwiająca spłatę zobowiązań, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały.

Pełnomocnik poinformowała, że zajmowała się płatnościami w firmie i jest odpowiedzialna za powstałe zobowiązania. Zaznaczyła, że wnioskodawczyni nie miała żadnego kontaktu, jeśli chodzi o działalność firmy. Pełnomocnik wskazała, że firma podupadła, nie wywiązywano się z zobowiązań.

Organ podkreślił, że ryzyko związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, jak i jej negatywne skutki obciążają podmiot prowadzący tę działalność, zarówno w trakcie jej prowadzenia, jak i po jej zakończeniu, a umorzenie zaległości ma charakter wyjątkowy. To płatnik jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganie dochodów czy ponoszenie strat. Koszty z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej są wkalkulowane w tę działalność, gdyż jej prowadzenie zawsze generuje koszty, w tym z tytułu zobowiązań o charakterze publicznoprawnym, wynikających z przepisów prawa.

Organ zaznaczył, że w stosunku do strony obecnie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, które zawiesza bieg terminu przedawnienia należności i wydłuża okres możliwości ich dochodzenia. Postępowanie egzekucyjne w administracji jest prowadzone zgodnie z zasadą poszanowania minimum egzystencji, która stanowi wyraz ochrony osoby zobowiązanej w procesie dochodzenia zaległości.

W skardze J. Z. zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nierozważeniu całokształtu materiału dowodowego, niezebraniu wszystkich dowodów w sprawie i poprzestaniu przy wydaniu decyzji jedynie na pobieżnych analizach, przeprowadzonych zgodnie z góry założoną tezą, że brak jest podstaw do uznania należności za przedawnione, czy umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz odmowy umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, w sytuacji gdy w toku postępowania nie zebrano - w tym w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego potwierdzającego w sposób rzetelny przytaczane przez organ okoliczności, które stanowiły podstawę wydania rozstrzygnięcia, tj.:

- faktu zainicjowania przeciwko J. Z. postępowania egzekucyjnego składek należnych za okres 08.2013-10.2015 w dniu 19 maja 2015 r.;

- faktu doręczenia J. Z. upomnień w dniu 19 stycznia 2015 r., 22 maja 2015 r. oraz 7 października 2015 r.;

- faktu posiadania przez J. Z. tytułu własności do samochodu ciężarowego Fiata Fiorino z 2011 roku oraz przyczepy specjalnej Teknamotor Skorpion 120 z 2008r., które to ustalenia zostały oparte wyłącznie o dokumenty wytworzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz źródła nieustalonego pochodzenia, nieznajdujące swojego odzwierciedlenia w aktach sprawy;

b) art. 12 k.p.a., polegające na przyznaniu prymatu zasadzie szybkości postępowania i wydaniu w nim decyzji, mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego - w szczególności okoliczności dotyczących stanu majątkowego J. Z., która wbrew ustaleniom organu - nie posiada wskazywanego majątku;

II. naruszenie przepisów materialnych:

a) art. 24 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez jego niezastosowanie i błędne ustalenie, że należności z tytułu składek, obciążające odwołującą się nie uległy przedawnieniu, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że doszło do zawieszenia czy przerwania biegu przedawnienia na skutek działań podjętych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych;

b) art. 24 ust 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez jego niewłaściwą interpretację przejawiająca się w uznaniu, że należności z tytułu składek, obciążające odwołującą się nie uległy przedawnieniu z uwagi na zawieszenie biegu przedawnienia na skutek doręczenia jej upomnień, w sytuacji, gdy do faktycznego zawieszenia biegu przedawnienia nie doszło, przez wzgląd na to, że upomnienie nie stanowi w rozumieniu niniejszego przepisu czynności bezpośrednio zmierzającej do egzekwowania należności, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że samo wydanie i doręczenie upomnień stanowi czynność będącą zawiadomieniem dłużnika o podjęciu pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, przez co organ błędnie nie zakwalifikował należności z tytułu składek objętych decyzją za przedawnione;

c) art. 24 ust 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez jego wadliwe zastosowanie przejawiające się w ustaleniu, że termin przedawnienia został zawieszony poprzez zawiadomienie dłużnika o podjęciu pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, w sytuacji gdy z materiału dowodowego nie wynika, by J. Z. została zawiadomiona o podjęciu tychże czynności - w szczególności (z ostrożności z zastrzeżeniem zarzutu II. lit. b) brak jest potwierdzeń odbioru przez nią upomnień w dniu 19 stycznia 2015 r., 22 maja 2015 r. oraz 7 października 2015 r. i dokumentów stwierdzających fakt zainicjowania postępowania egzekucyjnego w dniu 19 maja 2015 roku i zawiadomienia o tym fakcie odwołującą się, co nie pozwala na uznanie, że doszło do zawieszenia biegu przedawnienia w stosunku do wskazywanych składek;

d) art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez jego niezastosowanie przejawiające się w ustaleniu, że majątek należący do J. Z. jest wystarczającym do egzekwowania należności, w sytuacji gdy z materiału dowodowego nie wynika, by J. Z. posiadała jakikolwiek majątek pozwalający na skuteczne egzekwowanie należności z tytułu nieopłaconych składek - ustalenia dotyczące ruchomości posiadanych przez odwołującą się zostały oparte o dokumenty własne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Skarżąca w przypadku uznania zarzutu przedawnienia za zasadny wniosła o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w dniu 2 lutego 2024 r. w całości i umorzenie postępowania; w przypadku nieuznania zarzutu przedawnienia za zasadny - zmianę decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w dniu 2 lutego 2024 r. w całości przez: umorzenie wszelkich należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, a także umorzenie należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek - począwszy od sierpnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że przy zapoznawaniu się z aktami administracyjnymi w siedzibie organu, przed złożeniem skargi do sądu, w aktach brak było dokumentów dotyczących postępowania egzekucyjnego, w tym decyzji z 14 lutego 2017 r. stwierdzającej, że skarżąca jest dłużnikiem ZUS oraz dowodu jej doręczenia. Ponadto pełnomocnik oświadczyła, że matka skarżącej G. Z składając oświadczenie o stanie majątkowym nie miała świadomości, że powinna przedstawić sytuację majątkową i zdrowotną córki, J. Z..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym stosownie do treści art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 2492 dalej p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bądź też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także gdy decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba jeszcze zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż jest on zobowiązany dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu (decyzji), czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 lutego 2024 r. o odmowie umorzenia skarżącej należności z tytułu składek.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. ustalona została zasada, zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność tych składek zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228 i 2320);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

Wskazać przy tym należy, że przedstawione powyżej reżimy prawne umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o których mowa w art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nie są od siebie niezależne i oderwane.

W przepisie art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. uregulowane zostały podstawowe kwestie w zakresie umorzenia należności z tytułu tych składek oraz przypadki ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy kwestii umarzania należności ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Oba reżimy prawne umarzania należności z tytułu tych składek nawiązują jednak do siebie, co wynika z takich sformułowań, jak "z zastrzeżeniem ust. 3a" oraz "(...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Przypadki całkowitej nieściągalności uregulowane zostały wyczerpująco w powołanym wyżej art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z uwagi zatem na użyty w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "pomimo braku ich całkowitej nieściągalności" uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od ich całkowitej nieściągalności dotyczy także ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. W konsekwencji oznacza to zatem, że przy umarzaniu nieopłaconych przez te podmioty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zastosowanie będzie miał wymóg wystąpienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, a w sytuacji ich niewystąpienia sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy podlegać będzie ocenie organu z punktu widzenia przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

Zgodnie z treścią § 3 ww. rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z powołanych regulacji wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, mimo braku ich całkowitej nieściągalności podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, Lex nr 368197, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 584/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym należy, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym także ubezpieczenie zdrowotne, ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy, ocenia czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. lub w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Stwierdzenie, że okoliczności ustalone w sprawie nie odpowiadają żadnej z przesłanek umorzenia zaległości wyklucza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia dla ubezpieczonego. Z kolei drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem ww. należności. Jednak nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Odmawiając w takiej sytuacji umorzenia zaległości organ działa w zakresie przyznanego mu uznania administracyjnego.

W kontekście przesłanek określonych w powołanym wyżej § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia szczególne znaczenie ma wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy. A zatem strona w treści złożonego wniosku o umorzenie należności, a następnie w toku postępowania powinna wskazać takie konkretne okoliczności, które będą przemawiały za zastosowaniem wobec niej instytucji umorzenia. Także i Zakład Ubezpieczeń Społecznych w toku postępowania powinien wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) takich okoliczności, podejmując w tym zakresie, o ile jest to możliwe, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 k.p.a..

Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadami oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego, a więc sąd ocenia czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Wybór tej konsekwencji prawnej, to właśnie drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (zdrowotne) ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w takim przypadku zostały określone w powołanym wyżej rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 tego aktu, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że dokonana w przedmiotowej sprawie ocena organu, co do nieistnienia przesłanek do zastosowania uznania administracyjnego, została dokonana pobieżnie, na skutek braku pogłębionej analizy skutków złożenia przez nieprofesjonalnego pełnomocnika - matkę skarżącej "Oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej", w którym matka skarżącej wskazała swoje dane jako osoby wnioskującej i odniosła się do własnej sytuacji rodzinnej i majątkowej. Na tej podstawie, z pominięciem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i zasady zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 k.p.a., Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że nie dysponuje danymi w zakresie dochodów będących do dyspozycji strony, ponoszonych wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem czy posiadanych zobowiązań finansowych. Ponadto ZUS uznał, że brak jest również informacji odnośnie osób wspólnie zamieszkujących i gospodarujących ze stroną, a zatem Zakład nie ma możliwości odniesienia się co do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych strony oraz dokonania rzetelnej oceny jej sytuacji finansowej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki skutkujące umorzeniem.

Tymczasem obowiązkiem organu było w toku postępowania administracyjnego wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) takich okoliczności, podejmując w tym zakresie, działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od pełnomocnika wnioskodawcy. Przede wszystkim należało wezwać nieprofesjonalnego pełnomocnika skarżącej do złożenia prawidłowego "Oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej", wyjaśniając kogo powinno dotyczyć ww. oświadczenie. Bezrefleksyjne przyjęcie przez ZUS, że w oświadczeniu nie poinformowano organu ani o sytuacji rodzinnej, ani majątkowej wnioskodawczyni, doprowadziło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko doprowadziło organ do błędnego stanowiska. ZUS w ogóle nie ustalił stanu faktycznego sprawy w toku postępowania i następnie nie porównał tego stanu do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie należności, do czego zobowiązany był określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadami oraz regułami logiki. Podkreślić należy, że postępowanie organu w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że brak materiału dowodowego uniemożliwia mu ocenę, czy w procesie oceny dowodów organ nie naruszył reguł logiki i czy zastosował właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

ZUS nie wezwał pełnomocnika skarżącej do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, rodzinnym i zdrowotnym wnioskodawczyni, co doprowadziło do sytuacji, że nie odniósł się do sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącej. Matka skarżącej, reprezentująca ją w postępowaniu administracyjnym, wskazała bowiem swoje dane jako osoby wnioskującej i odniosła się do własnej sytuacji rodzinnej i majątkowej.

Wobec powyższego, za zasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nierozważeniu całokształtu materiału dowodowego, niezebraniu dowodów w sprawie. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 12 k.p.a., polegający na przyznaniu prymatu zasadzie szybkości postępowania i wydaniu w nim decyzji, mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego - w szczególności okoliczności dotyczących stanu majątkowego J. Z..

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, iż wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych wnioskodawcy od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Charakter uznaniowy decyzji wymaga zatem przeprowadzenia analizy sytuacji materialnej zobowiązanego, oczywiście z uwzględnieniem zaspokojenia podstawowych potrzeb.

Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., II GSK 1234/15). Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13 i II GSK 2377/13). Istotną dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuację finansową wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyroki NSA: z 14 maja 2014 r., II GSK 384/12; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w kontekście powyższych rozważań. W ocenie Sądu, argumentacja organu nie zasługuje na aprobatę. Istotne znaczenia dla rozpoznania sprawy ma bowiem faktyczna sytuacja finansowa, zdrowotna skarżącej, która nie został ustalona.

Zdaniem Sądu, na podstawie posiadanego materiału dowodowego organ nie był w stanie stwierdzić, że strona ma możliwość, aby zaspokoić podstawowy poziom potrzeb życiowych. Ocena ZUS ma charakter dowolny.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, że nie można tracić z pola widzenia faktu, że ocena organu nie może być sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W sytuacji zaś, gdy organ nie pouczył nieprofesjonalnego pełnomocnika skarżącej o konsekwencjach związanych z brakiem podania danych dotyczących zobowiązanej, nie można uznać, że prawidłowo zgromadził materiał dowodowy i ocenił go w sposób prawidłowy. Wywiedzione przez ZUS wnioski naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów, czego konsekwencją jest formułowanie nielogicznych wniosków, że w oświadczeniu nie poinformowano organu ani o sytuacji rodzinnej, ani majątkowej wnioskodawczyni.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i nie rozważył wszystkich możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga natomiast by interes społeczny i słuszny interes obywatela zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego. Nie można takiej ocenie przypisać znamion swobodnej oceny dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględniając przedstawione powyżej wywody powinien szczegółowo ustalić stan faktyczny sprawy, tym bardziej, że reprezentująca skarżącą matka nie wskazała, że nie ma z córką kontaktu. Wprawdzie córka wyjechała z Polski, ale skoro udzieliła matce pełnomocnictwa do działania w jej imieniu, to utrzymuje kontakt z rodziną. Matka wskazała wyłącznie na brak kontaktu wnioskodawczyni, jeśli chodzi o działalność firmy.

Jednocześnie wobec stanowiska profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, że przy zapoznawaniu się z aktami administracyjnymi w siedzibie organu, przed złożeniem skargi do sądu, brak było w aktach administracyjnych dokumentów dotyczących postępowania egzekucyjnego, w tym decyzji z 14 lutego 2017 r. stwierdzającej, że skarżąca jest dłużnikiem ZUS oraz dowodu jej doręczenia - organ ponownie dokona oceny podnoszonej przez skarżącą kwestii przedawnienia. Organ uwzględni przy tym stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1210/21 - Wyrok NSA).

Ocena przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna więc znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania, które stanowiła kwota 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 15 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. 2023 r. poz. 1964 ze zm.).

ds