Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 805/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i d, art. 104b ust. 2, art. 108 ust. 1 pkt 26
journal: Dz.U. 2022 poz 690
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
article: art. 18c ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 22 czerwca 2023 r. nr [...], znak: [...]


UZASADNIENIE

1. Decyzją z 11 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta S. orzekł o uznaniu A. S. (zwany dalej: "Stroną" lub "Skarżącym"), z dniem 2 stycznia 2023 r., za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

2. Decyzją z 31 marca 2023 r., po rozpoznaniu wniosku z 28 lutego 2023 r., Prezydent Miasta S. (zwany dalej: "Organem I instancji") umorzył postępowanie w sprawie przyznania Stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 2 stycznia 2023 r.

3. Wojewoda Zachodniopomorski (zwany dalej: "organem II instancji") decyzją z 19 maja 2023 r. uchylił ww. decyzję Organu I instancji z 31 marca 2023 r. uznając, że postępowanie pierwszej instancji było przeprowadzone niezgodnie z przepisami prawa materialnego i formalnego.

4. Ponownie rozpatrujący sprawę Organ I instancji, decyzją z 22 czerwca 2023 r., nr [...] odmówił przyznania Stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych

od 24 stycznia 2023 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Organ I instancji wskazał, że w dniu 2 stycznia 2023 r. Strona zarejestrowała się jako osoba bezrobotna. Od 15 lipca 1998 r. Strona prowadziła działalność gospodarczą, która została zamknięta z dniem 31 grudnia 2022 r. W dniu 11 stycznia 2023 r. Organ wydał decyzję orzekającą o uznaniu Strony za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania prawa do zasiłku, ponieważ na dzień wydania decyzji Strona nie przedstawiła zaświadczenia ZUS o tym w jakiej kwocie, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. W dniu 24 stycznia 2023 r. do wniosku o rejestrację Strona dołączyła zaświadczenie z ZUS, z którego wynika, iż w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 30 grudnia 2022 r. podstawę wymiaru składki na ubezpieczenia społeczne stanowiła kwota wynosząca mniej niż minimalne wynagrodzenie. W dniu 3 marca 2023 r. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku i ponowne wydanie decyzji w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych.

Argumentując rozstrzygnięcie odmowne, Organ I instancji powołał się na art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2023 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.i.r.p."), z którego wynika, że przyznanie zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest m.in. od tego, czy ubiegającemu się o przedmiotowy zasiłek, podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, za wskazany w przepisie okres, stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

5. Od powyższej decyzji Strona wniosła odwołanie. Wskazała, że z uwagi na trwającą pandemię COVID-19 uzyskiwała niski dochód, który uniemożliwiał opłacanie składek ZUS w pełnej wysokości. Dlatego Strona skorzystała "z możliwości płacenia Małego ZUS-u". Strona podnosiła, że ma długoletni staż pracy i potwierdzenie odprowadzania składek ZUS w pełnym wymiarze. Zdaniem Strony, nie powinna zostać "ukarana" odmową przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nadmieniła, że obecnie znalazła się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej.

6. Decyzją z 18 lipca 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., Wojewoda Zachodniopomorski (zwany dalej: "Organem II instancji") utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z 22 czerwca 2023 r.

Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia Organ II instancji wskazał,

że uwzględniając przedłożone przez stronę dokumenty, okresu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, tj. od 1 lipca 2021 r. do 1 stycznia 2023 r., nie można zaliczyć do okresu warunkującego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Strona przedłożyła bowiem zaświadczenie z ZUS z 19 stycznia 2023 r., z którego wynika, że w ww. okresie podstawę wymiaru składki na ubezpieczenia społeczne stanowiła kwota wynosząca mniej niż minimalne wynagrodzenie. Nie można zatem zaliczyć żadnego dnia do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych.

Organ II instancji argumentował, że osoba bezrobotna, aby nabyć prawo do zasiłku obowiązana jest wykazać spełnianie warunków wymienionych w art. 71

ust. 1 ww. ustawy. W przypadku prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej niezbędne jest, aby podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. W sytuacji niespełnienia ww. przesłanek, organ jest zobligowany do odmowy przyznania prawa do zasiłku. Nie ma zatem możliwości uznaniowego przyznania prawa do zasiłku, w tym także ze względu na trudną sytuację materialną i życiową.

7. A. S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie ze skargą na decyzję Organu II instancji z 18 lipca 2023 r., wnosząc o jej uchylenie w całości.

Wydanej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., poprzez niespójność z art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i doprowadzenie do wykluczenia mikroprzedsiębiorcy - Skarżącego z przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 2 stycznia 2023 r.

Uszczegóławiając w uzasadnieniu skargi ww. zarzut, Skarżący podał, że stan faktyczny opisany w zaskarżonej decyzji jest ogólnie bezsporny. Natomiast uważa,

że przepisu z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. nie rozpatrzono w korelacji z art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z zaświadczeniem z ZUS, zostało potwierdzone, że od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2019 r. składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy były płacone w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Natomiast od 1 stycznia 2020 r. składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy płacone były w ramach programu Państwa skierowanego do mikroprzedsiębiorców o małych dochodach o nazwie "Mały ZUS Plus". W Programie tym zmienił się sposób obliczania składek. Ich wysokość jest uzależniona od dochodu, a nie jak wcześniej od przychodu. Podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne jest połowa średniomiesięcznego dochodu uzyskanego z działalności w poprzednim roku. Państwo promowało ww. ulgę jako pomoc dla mikroprzedsiębiorców i zachwalało ten produkt jako nowoczesne narzędzie w małym biznesie. W Programie tym można było być maksymalnie przez 36 miesięcy w ciągu ostatnich 60 miesięcy prowadzenia firmy. Ulga dotyczyła tylko składek na ubezpieczenia społeczne. Składkę zdrowotną przedsiębiorca opłacał w pełnej wysokości.

Skarżący wyjaśnił, że na przełomie 2020 - 2022 roku, skorzystał z możliwości płacenia składek na ubezpieczenie społeczne "Mały ZUS Plus", w oparciu o dające taką możliwość ww. przepisy prawne ustalone przez Państwo. Sytuacja materialna

i trwająca pandemia COVID - 19 zmusiła Skarżącego do tej decyzji, gdyż w tym czasie uzyskiwał niskie dochody, co uniemożliwiało płacenie składek na ubezpieczenie w pełnej wysokości. Pomimo tej ulgi Skarżący nie był zdolny do prowadzenia czynnej działalności gospodarczej w zmieniającej się niekorzystnie rzeczywistości. Skarżący znalazł się w trudnej sytuacji materialnej i zmuszony został do podjęcia decyzji o zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej w dniu 31 grudnia 2022 r. Konsekwencją było zarejestrowanie się w ewidencji bezrobotnych i wniosek o przyznanie zasiłku.

Dalej Skarżący argumentował, że powołany przez Organ II instancji, art. 71

ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., nie uwzględnia przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie "Małego ZUS-u Plus". W konsekwencji doprowadza to do sytuacji wykluczenia wieloletnich mikroprzedsiębiorców, kończących działalność gospodarczą na skutek pandemii COVID-19, z możliwości uzyskiwania zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący pracował jako mikroprzedsiębiorca od 1998 r. i odprowadzał składki do ZUS w pełnym wymiarze. Jednakże krótki czas odprowadzania niższej wysokości składki na ubezpieczenie społeczne (co czynił zgodnie z prawem, zgodnie z możliwością jaką dało mu Państwo w celu wsparcia małych przedsiębiorców w trudnym czasie COVID-19), wykluczyło Skarżącego z uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozwalały przedsiębiorcom na odprowadzanie niższych składek, natomiast przepisy kolejnej ustawy – u.p.z.i.r.p., w sposób jednoznaczny stosują sankcję i karzą tego samego przedsiębiorcę w ten sposób, że zakazują przyznania uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych.

8. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

9. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej określanej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.), w związku ze spełnieniem przesłanek w nim przewidzianych.

10. Przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu była decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego utrzymująca w mocy decyzję Organu I instancji, którą odmówiono przyznania Skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 24 stycznia 2023 r., ponieważ w okresie poprzedzającym rejestrację bezrobotnego, podstawę wymiaru składki Skarżącego na ubezpieczenie społeczne stanowiła kwota niższa niż minimalne wynagrodzenie za pracę.

11. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 690 ze zm., dalej: "u.p.z.i.r.p."), prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Stosownie do art. 18c ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.), najniższa podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 8 ust. 6 pkt 1, których roczny przychód z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w poprzednim roku kalendarzowym nie przekroczył trzydziestokrotności kwoty minimalnego wynagrodzenia obowiązującego w grudniu poprzedniego roku, uzależniona jest od tego przychodu.

Najniższa podstawa wymiaru składek, o której mowa w ust. 1, nie może przekroczyć 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego w trybie art. 19 ust. 10 na dany rok kalendarzowy i nie może być niższa niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia obowiązującego w styczniu danego roku (art. 18c ust. 2 ww. ustawy).

12. Nie jest sporna w sprawie kwestia uznania Skarżącego przez Organ za osobę bezrobotną od dnia 2 stycznia 2023 r., w związku z zaprzestaniem prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w dniu 31 grudnia 2022 r.

Jak wynika z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., aby przyznać wnioskodawcy prawo do zasiłku dla bezrobotnych konieczne jest posiadanie okresu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy w jej prowadzeniu wynoszącego łącznie, co najmniej 365 dniu w ciągu 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy oraz opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z tytułu jej prowadzenia lub współpracy, z zastrzeżeniem art.104b ust. 2 ustawy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy powinna stanowić kwota, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tymczasem podstawa opłacanych przez Skarżącego składek, w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 30 grudnia 2022 r. była niższa niż minimalne wynagrodzenie.

Osią sporu w sprawie pozostaje więc to czy Skarżącemu przysługuje prawo

do zasiłku dla bezrobotnych, pomimo opłacania przez niego niższych składek ZUS

w ramach programu "Małego ZUS-u Plus", przez okres wymagany ww. przepisem, skoro Skarżący skorzystał z ulgi Państwa w celu wsparcia mikroprzedsiębiorców.

Zdaniem Skarżącego, wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ww. ustawy, nie uwzględnia przepisów ustawy o systemie pracy i ubezpieczeń społecznych co prowadzi do wykluczenia wieloletnich przedsiębiorców, kończących działalność gospodarczą na skutek pandemii COVID-19, z możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie Organu II instancji, przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku nie mogą być brane pod uwagę żadne inne przesłanki niż wynikające z ustawy.

13. W zaistniałym sporze Sąd przyznaje trafność stanowisku skargi, i uznaje

w kontrolowanej sprawie, że fakt odprowadzania przez Skarżącego niższej składki ZUS w wymaganym przepisem okresie, nie może pozbawiać prawa do zasiłku dla bezrobotnych, skoro Skarżący korzystał w tym czasie z ustawowego zwolnienia

z obowiązku opłacania pełnych składek na Fundusz Pracy.

Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez Organy obu instancji

w tej sprawie wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., poprzestająca jedynie na jego literalnym brzmieniu, prowadzi do niesprawiedliwego ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela i ograniczenie to nie jest usprawiedliwione względami bezpieczeństwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności publicznej czy ochroną środowiska (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP). Sytuacja taka jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady budowania zaufania obywateli do państwa, zasadą racjonalności prawodawcy i regułami tzw. przyzwoitej legislacji.

Wskazany przepis interpretowany literalnie narusza zasady wyrażone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP (por. m.in. wyrok NSA z 26 października 2021 r., sygn. akt I OSK 651/21; wyrok WSA w Gdańsku z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 512/11 oraz z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 142/22; wyrok WSA w Łodzi z 1 marca 2012 r., sygn. akt III SA/ Łd 11/12; wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1051/20). W okolicznościach sprawy dostrzegalny jest problem niespójności treściowej w ramach systemu prawa, za który to stan nie powinien ponosić konsekwencji obywatel. Sprzeczność tę należy usunąć w procesie wykładni prawa.

W kontrolowanej sprawie, przy wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., należało zatem uwzględnić brzmienie art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i tym samym zapewnić spójność systemu prawa.

W ocenie Sądu, przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej, wynikający z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Jeśli takiego obowiązku nie ma, czy też jest on częściowo zniesiony z uwagi na przewidziane ulgi w tym obowiązku, przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

14. W omawianej kwestii, aktualność zachowuje stanowisko judykatury, które Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela, prezentowane na tle ww. przepisu, w przypadku osób, wobec których, ze względu na osiągnięty wiek został zniesiony obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy. Odesłanie w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. do art. 104b ust. 2 u.p.z.i.r.p. powoduje, że warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Stanowisko powyższe przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 28 sierpnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 378/22). Jak ponadto zaznaczył NSA, taką samą zasadę przyjęto w orzecznictwie także na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z.i.r.p. (zob. wyroki: NSA z 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2787/14 i z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2569/16). Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie nie ma przy tym znaczenia, czy niespójność zachodzi pomiędzy normami tego samego aktu prawnego, czy też pomiędzy normami znajdującymi się różnych aktach. W obu kolizyjnych przypadkach bowiem należy dokonać takiej interpretacji norm, która z jednej strony będzie uznawać racjonalność prawodawcy (nie do pomyślenia jest aby racjonalny prawodawca jedną ręką przyznawał ulgę, drugą zaś za skorzystanie z niej karał), z drugiej zaś zapewni poszanowanie dla konstytucyjnych zasad, wartości i praw człowieka i obywatela.

15. Wysokość wynagrodzenia ma więc, zdaniem Sądu, znaczenie jedynie w kontekście wysokości składek na Fundusz Pracy, z którego finansowane są zasiłki (zob. art. 108 ust. 1 pkt 26 u.p.z.i.r.p.). Jeśli zatem nie ma obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy lub jak w realiach niniejszej sprawy ustawodawca zwolnił częściowo z tego obowiązku określoną grupę osób, to wysokość osiąganego wynagrodzenia, w kontekście prawa do zasiłku, nie ma znaczenia.

Za taką wykładnią powyższego przepisu przemawiać powinien także cel wprowadzenia programu "Mały ZUS Plus". Zgodnie z intencją ustawodawcy, ulga wynikająca z ww. programu miała na celu dostosowanie wysokości obciążeń ponoszonych przez przedsiębiorców z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne do ich możliwości finansowych. Nadto miała wywołać rozwój przedsiębiorczości, pobudzenie aktywności zawodowej, ograniczenie tzw. szarej strefy oraz poprawę "przeżywalności" przedsiębiorstw (rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu obniżenia składek na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych wykonujących działalność gospodarczą na mniejszą skalę, VIII kadencja, druk sejm. nr 2675, s. 8).

Aktualność zachowuje w badanej sprawie, także stanowisko przedstawione

w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z 19 stycznia 2012 r. (sygn. akt III SA/Gd 512/11), który stwierdził, że nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Zatem na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., nie można zaakceptować rozwiązania, które przyznając zwolnienie z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, równocześnie wprowadza za to sankcję. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. kłóci się z treścią art. 2 Konstytucji RP. Narusza ona również zasadę równości obywateli wobec prawa. Nie ma żadnego aksjologicznego uzasadnienia dla wprowadzenia zróżnicowania skutków zwolnienia w całości bądź części od obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Z poglądem tym zgodził się NSA w wyroku z 14 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 825/17), wskazując na potrzebę wykładni prokonstytucyjnej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. NSA podniósł m.in., że zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. W ust. 2 art. 67 Konstytucji RP ustawodawca określił, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2001 r., K 15/01, OTK 2001/8/252 s. 1280).

Konieczne jest nadawanie takich treści unormowaniom prawnym, aby kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych); równość w prawie wymaga, by przepisy prawne ujmowały prawa i obowiązki jednostki w sposób wolny od dyskryminacji oraz bez wprowadzania nieuzasadnionych przywilejów (M. Masternak-Kubiak (w:) B. Banaszak (red.), A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2002, s. 121). I w tym kontekście zauważyć wypada, że wysokość zasiłku dla bezrobotnych nie jest skorelowana np. z wysokością otrzymywanego uprzednio wynagrodzenia czy osiąganego przychodu (dochodu) i wysokością odprowadzanych składek. W każdym przypadku - gdy zarobki były minimalne i bardzo wysokie (i odprowadzano od nich wysokie składki), utrata pracy powoduje, że bezrobotny otrzyma świadczenie (zasiłek dla bezrobotnych) w tej samej wysokości (wyższa lub niższa wysokość zasiłku – 80% lub 120% może zależeć jedynie od stażu pracy).

16. Podsumowując, przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. należy uznać, iż do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby, wobec których ustawowo został zniesiony (całkowicie lub częściowo) obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy.

W kontrolowanej sprawie Organy I i II instancji, poprzestając na literalnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., nie dostrzegły potrzeby uwzględnienia wyjątku, dotyczącego ustawowego zwolnienia określonej grupy osób z ubezpieczenia społecznego, co ma wpływ na wynik sprawy dotyczącej uprawnienia osoby bezrobotnej do zasiłku na podstawie wskazanego przepisu. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że Skarżący w okresie 2020 - 2022 r., nie był objęty obowiązkiem opłacania pełnych składek na Fundusz Pracy, którą to możliwość dało mu Państwo. Zaistnienie tej okoliczności powoduje, iż do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w ww. przepisie należało zaliczyć okres, w którym Skarżący korzystał z ulgi w opłacaniu składek na Fundusz Pracy.

17. Nie miała natomiast znaczenia dla wyniku sprawy powoływana przez Skarżącego okoliczność opłacania przez niego pełnych składek ZUS, w latach wcześniejszych, skoro ustawa odsyła do okresu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni.

18. W konsekwencji, dokonanej przez Organy błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, które to naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji.

Organ ponownie rozpatrujący sprawę przyznania Skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych, jest związany przedstawioną powyżej oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.), nie może poprzestać tylko na wykładni literalnej przepisu prawa materialnego i winien uwzględnić ulgę w obowiązku odprowadzania przez Skarżącego składek na Fundusz Pracy, co ma znaczenie dla wyniku sprawy.

19. Uwzględniając powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1

lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Organu I instancji.

Wszystkie przywołane w sprawie orzeczenia dostępne są w bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.