Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 990/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15(4)
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 3 par1, art. 145 par 1 , art. 134 par 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 b ust. 1, art. 9c ust. 1, art. 9x ust. 1 pkt 1, art 6, art. 10, art. 9n ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej : k.p.a.) oraz art. 9c ust. 1, art. 9x ust. 1 pkt 1, art. 9zf, ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. Sp. z o.o. z siedzibą w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji B. M. sygn. [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w okresie od stycznia 2018 r. do grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił ustalenia co do stanu faktycznego oraz dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, nałożył karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł na R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (strona, Spółka, przedsiębiorca), za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w okresie od stycznia 2018 r. do grudnia 2018 r.

Z ustaleń organu I instancji wynikało, iż w powyższym okresie spółka dokonywała odbioru odpadów komunalnych z terenu Sklepu B. nr [...] znajdującego się przy ul. [...] bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, na co wskazuje materiał dowodowy w postaci faktur, umowy z dnia [...] marca 2014 r. (zawartej pomiędzy Spółką, a J. S.A.) i oświadczenia Spółki z dnia [...] maja 2019 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Spółki skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a art. 8 art. 11, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:

- uznaniu, że odwołująca Spółka odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy i Miasta M. , podczas gdy odwołująca jest jedynie pośrednikiem, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797),

- w konsekwencji uznaniu, że Spółka powinna uzyskać wpis do rejestru działalności regulowanej na podstawie art. 9c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 dalej: "u.c.p.g."),

- niezastosowanie przez organ I instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść odwołującej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy,

b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu odwołującej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie,

c) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającym się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności braku konsekwencji organu I instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w lit. a powyżej.

d) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 189d pkt 1,2 i 5 w zw. z art. 189f §1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na odwołującą.

e) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że odwołująca nie jest pośrednikiem w obrocie odpadami, podczas gdy odwołująca występuje jako pośrednik.

f) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9c oraz 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez uznanie, że odwołująca powinna posiadać wpis do rejestru działalności regulowanej, jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i nałożenie za jego brak administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy odwołująca nie ma obowiązku posiadać takiego wpisu, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne.

g) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., poprzez uznanie, że określa on strony umowy, którą właściciel nieruchomości jest zobowiązany zawrzeć na podstawie tego przepisu.

W konkluzji pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wraz z wyraźnymi wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu odwołania powyższe zarzuty zostały rozwinięte przez pełnomocnika Spółki.

Kolegium rozpatrując odwołanie wyjaśniło, iż w myśl art. 9b ust. 1 u.c.p.g., działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu - obecnie obowiązującej ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), a do 30 kwietnia 2018 r. w rozumieniu obowiązującej wcześniej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie też z art. 9c ust. 1 w zw. z art. 9b ust. 2 u.c.p.g. podlega wpisowi do rejestru działalności regulowanej. Przepis art. 9c ust. 1 u.c.p.g. wprost stanowi o tym, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której przedsiębiorca zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Powyższe oznacza, że uzyskanie wpisu do rejestru, prowadzonego zgodnie z art. 9b ust. 2 u.c.p.g. przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, jest warunkiem koniecznym i jednocześnie niezbędnym do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na danym terenie.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca posłużył się pojęciem "przedsiębiorca odbierający odpady" w stosunku do podmiotu, który nie mógł jeszcze legalnie podjąć faktycznie takiej działalności. Skoro wyrażenie to występuje wielokrotnie w ustawie, należy mu nadać jednolite znaczenie. Zwrot ten nie odnosi się zatem jedynie do czynności faktycznej (odbierania odpadów), ale także oznaczonego rodzaju działalności, którą dany podmiot prowadzi lub zamierza prowadzić.

Natomiast konsekwencje prawne prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru uregulowane zostały w art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Na tej podstawie przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. - podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru.

Przepis art. 9zc u.c.p.g., stanowi, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 24 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu, które to przepisy nie dotyczą przedmiotowej kary administracyjnej. W pozostałym zaś zakresie, zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odsyłają do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie. Z tego względu uznaje się, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów ordynacji podatkowej instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania. Stanowisko zostało poparte przywołanym orzecznictwem sądów administracyjnych.

W realiach badanej sprawy Kolegium zwróciło uwagę, iż jest kwestią niesporną, że odwołująca spółka nie była i nie jest wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta M. a w szczególności w okresie od stycznia 2018 do grudnia 2018 r. Kwestią sporną jest, czy Burmistrz M. dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normę wynikającą z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Spółka kwestionuje bowiem możliwość nałożenia na podstawie tego przepisu na nią kary, ponieważ nie była podmiotem faktycznie odbierającym odpady, a jedynie pośrednikiem.

W tym zakresie wyjaśniono, że Spółka w spornym okresie miała zawartą umowę na odbiór odpadów (ze sklepu B. nr [...] mieszczącego się w M. przy ul. [...]) z J. S.A. Świadczą o tym, zgromadzone przez organ pierwszej instancji dowody w postaci umowy w zakresie gospodarowania odpadami z dnia [...] marca 2014 r., oświadczenia Spółki z dnia [...] maja 2019 r. oraz faktury VAT - wystawione w okresie od stycznia do grudnia 2018 r. Odwołująca się spółka nie poddawała w wątpliwość tych dowodów. Strona twierdziła natomiast, iż zleciła odbieranie odpadów z przedmiotowej nieruchomości J. S.A., dla R. P. Sp. z.o.o., co w jej przeświadczeniu zwalniało ją z obowiązku uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej, bowiem wpis taki winien posiadać (i posiada w przedmiotowej sprawie) podmiot, który faktycznie odbierał odpady.

W ocenie Kolegium zapatrywanie odwołującej się na interpretację przepisów art. 9c ust. 1 w zw. z art. 9b ust. 2 u.c.p.g. jest jednak błędne. Należało się bowiem przychylić do stanowiska prezentowanego przez Burmistrza M. . W niniejszej sprawie nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że Spółka bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej dokonywała odbioru odpadów komunalnych w rozumieniu przepisów u.c.p.g. Jak wyjaśnił też organ odwoławczy należy odróżnić działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od działalności zbierania odpadów. Niewątpliwie są to dwie odrębne procedury, uregulowane w różnych aktach prawnych. Odbiór odpadów nie został zdefiniowany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Na podstawie regulacji tej ustawy należy jednak przyjąć, że zasadniczo dotyczy odpadów komunalnych i polega na umożliwieniu właścicielom nieruchomości pozbycia się ich poprzez zabranie z miejsc gromadzenia. Zbieranie odpadów jest procedurą regulowaną przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.). Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 34 tej ustawy, przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (tj. tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów). Kolegium nadmieniło również, że zbieranie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia na gruncie przepisów ustawy o odpadach (art. 41 ust. 1 ustawy), natomiast odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wymaga uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej. Uwzględniając powyższe rozróżnienie procedur dotyczących postępowania z odpadami, zdaniem Kolegium, realizowane przez Spółkę czynności odbierania odpadów, skoro dotyczyły również wywozu odpadów komunalnych, stanowiły odbiór odpadów w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wobec powyższego wszelkie zarzuty w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy o odpadach są pozbawione podstaw, także i z tego względu, iż przepisy ustawy o odpadach, stosuje się wyłącznie w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, a nadto wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w u.c.p.g.

Co do twierdzenia, że przez zawarcie przez R. Sp. z o.o. umowy w zakresie gospodarowania odpadami z podwykonawcą (R. Sp. z o.o.) mającym wpis do działalności regulowanej, to właśnie podwykonawca stał się faktycznym odbiorcą odpadów, uznano je za bezzasadne. Jak bowiem wyjaśniono, z załączonych do akt faktur za okres styczeń - grudzień 2018r. wynika, że ich wystawcą w stosunku do J. S.A. była skarżąca spółka, a nie R. Sp. z o.o. Na gruncie ustawy u.c.p.g. niedopuszczalne jest za pomocą umów cywilnoprawnych obejście obowiązującego reżimu prawnego w przedmiocie działalności regulowanej, jaką jest odbiór odpadów komunalnych. Zauważono też, że zawarcie umowy o podwykonawstwo jest stosunkiem służebnym w stosunku do umowy podstawowej, zawartej pomiędzy zleceniodawcą a wykonawcą. Zgodnie z art. art.734 § 1 w zw. z art. 750 kodeksu cywilnego cechą najważniejszą umowy jest to, że zleceniobiorca działa w imieniu zleceniodawcy bądź w imieniu własnym, zawsze na rzecz zleceniodawcy.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. W sprawach kar za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru, nie ma zastosowania art. 9zc u.c.p.g. W sprawach tych nie ma także w ogóle zastosowania Dział IV A k.p.a.

Jak przyjęło Kolegium, nawet jeżeli by dopuścić pogląd, że Dział IV A k.p.a., ma zastosowanie w niniejszej sprawie, to przepis ten nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy. Spółka prowadziła działalność w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych na terenie Gminy i Miasta M. , bez wpisu do rejestru i to już od stycznia 2017 r. Gdyby nawet uzyskała wpis do rzeczonego rejestru teraz, to czynność ta nie sanuje deliktów już popełnionych odrębnie za każdy (kolejny) miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. W takiej sytuacji nie można twierdzić, że nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt I k.p.a. Wreszcie, gdyby nawet przyjąć zapatrywanie spółki, iż rzeczona instytucja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania strony, należy ocenić negatywnie

Kolegium zaznaczyło, iż do nakładania kar administracyjnych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne bez wpisu do rejestru stosuje się przepisy rozdziału III Ordynacji podatkowej (Zobowiązania podatkowe), ale również zastosowanie znajdują ogólne przepisy k.p.a. dotyczące wydawania decyzji i postanowień oraz przepisy rozdziału IV k.p.a. dotyczące kar administracyjnych, chyba że dane zagadnienie dotyczące kar jest uregulowane w u.c.p.g. Dział III O.p. nie reguluje ogólnych zasad postępowania w sprawie wydawania decyzji nakładających kary na przedsiębiorców, nie zawiera również przepisów dotyczących możliwości stosowania ulg. Zasad stosowania ulg nie zawiera również u.c.p.g. Zasada jest więc następująca: jeżeli u.c.p.g. reguluje dane zagadnienie, to k.p.a. nie ma zastosowania. Tak więc skoro w u.c.p.g. uregulowano wprost, dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (art. 9 zc u.c.p.g.) nie będzie miał zastosowania k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania, Kolegium nie stwierdziło, aby w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Burmistrz M. ustalił prawidłowo wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wnikliwie też ocenił dowody zgromadzone w sprawie - stosownie do art. 80 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji wskazał prawidłowe podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wyjaśnił także kwestię przedawnienia do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary. Nadmieniono, że stosownie do art. 68 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Należy zatem przyjąć, że jest to termin przedawnienia wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast na podstawie art. 70 § 1 O.p. zobowiązanie do zapłaty administracyjnej kary pieniężnej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności kary. Przepis ten określa zatem termin przedawnienia egzekwowania administracyjnej kary pieniężnej. W ustalonym stanie faktycznym, jeżeli kara jest naliczana za każdy miesiąc odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości bez wymaganego wpisu do rejestru, to przedawnienie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za te delikty, biorąc pod uwagę czas jego popełnienia (każdy miesiąc w 2018) winno nastąpić z dniem 31 grudnia 2021 r. Decydujące znaczenie ma w tym zakresie wydanie i doręczenie decyzji przez organ I instancji do dnia 31 grudnia 2021 r. co niewątpliwe nastąpiło.

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Spółka reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej:

a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:

- uznaniu, że Skarżąca odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy i Miasta M. , podczas gdy Skarżąca jest jedynie pośrednikiem, w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

- w konsekwencji uznaniu, że Skarżąca powinna uzyskać wpis do rejestru działalności regulowanej na podstawie art. 9c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- niezastosowaniu przez organ I oraz organ II instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a. w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy.

b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu Skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie,

c) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 §1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji Organu I instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w lit. a powyżej,

d) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f §1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na Skarżącą,

e) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 20 u.o., poprzez uznanie, że Skarżąca nie jest pośrednikiem w obrocie odpadami, podczas gdy Skarżąca występuje jako pośrednik,

f) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9c oraz 9x ust. 1 u.c.p.g., poprzez uznanie, że Skarżąca powinna posiadać wpis do rejestru działalności regulowanej, jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i nałożenie za jego brak administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy Skarżąca nie ma obowiązku posiadać takiego wpisu, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Jednocześnie pełnomocnik Skarżącej wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie deklarując, że stawi się na niej w celu przedstawienia stanowiska w pełni i wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości ze strony składu orzekającego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi Spółka powtórzyła argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu oraz obszernie przedstawiła swoją argumentację.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego, w piśmie z [...] grudnia 2021 r., Spółka podniosła dodatkowo, iż w dniu [...] listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak [...] uchyliło decyzję B. M. z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł za zbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w okresie od stycznia 2019 r. do grudnia 2019 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Spółki powyższe jest dla niniejszego postępowania kluczowe z uwagi na fakt, że powyższe postępowanie dotyczyło tożsamego stanu faktycznego obejmującego inny okres działalności Skarżącej. Jak wywiedziono dalej wobec powyższego zaskarżona decyzja z [...] lipca 2021 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł za zbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w okresie od stycznia 2018 r. do grudnia 2018 r. winna zostać również uchylona. Podkreślono, iż w sprawie orzekał ten sam organ II instancji, a różnicą w stanie faktycznym pomiędzy powyższymi postępowaniami jest jedynie okres, za który kara została wymierzona.

Przedstawiono także stanowisko Spółki mające wykazać, że skarżąca działała jedynie w roli pośrednika i nie była faktycznym posiadaczem odpadów. Odpowiedzialność za odpady spoczywała zatem na R. Sp. z o.o. W ocenie Spółki usługa odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych realizowana była na mocy umowy zawartej pomiędzy R. a R. Sp. z o.o. R. we wskazanej relacji pełniła rolę podmiotu pośredniczącego pomiędzy właścicielami nieruchomości a podmiotem świadczącym usługę odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. Gdyby powyższa interpretacja była inna, to wówczas można by dojść do wniosku, że R. Sp. z o.o. nie ma obowiązku posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej, ani też przekazywania odpowiedniej dokumentacji na rzecz Wójta Gminy M. posiadając status podmiotu odbierającego odpady komunalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja o nałożeniu na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Okoliczność braku przedmiotowego wpisu przez Spółkę jest w niniejszej sprawie bezsporna. Osią sporu jest natomiast kwestia, czy skarżąca, w okolicznościach tej sprawy była podmiotem odbierającym odpady, czy – jak twierdzi – była tylko pośrednikiem zlecającym odbiór innemu przedsiębiorcy, który wymagany wpis posiadał, zaś Spółka – w takiej sytuacji – nie była zobowiązana do posiadania przedmiotowego wpisu i co za tym idzie nie naruszyła prawa

Działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 9b ust.1 u.c.p.g.), obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9c ust.1 u.c.p.g.).

Zgodnie natomiast z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez posiadania wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g., podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę nałożonej na Spółkę kary. Przesłankami jego zastosowania jest z jednej strony odbiór odpadów przez przedsiębiorcę bez wymaganego wpisu do rejestru, z drugiej - komunalny charakter odpadów, co też jest w tej sprawie okolicznością niesporną. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma, kwestia, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy istnieją podstawy do przyjęcia, iż skarżąca Spółka prowadziła w okresie styczeń – grudzień 2018 r. działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych.

Przepis art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., na podstawie którego organ I instancji nałożył na skarżącą przedmiotową karę w sposób jednoznaczny i precyzyjny określa wysokość kary w przypadku stwierdzenia dokonywania odbioru odpadów komunalnych przy braku wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej (RDR). Z jego treści wynika, że w każdym przypadku braku wymaganego wpisu przedsiębiorca zobowiązany jest do zapłaty kary w wysokości ściśle określonej ww. przepisem.

Wskazać trzeba również, że przytoczone wyżej regulacje prawne mają charakter bezwzględnie obowiązujących, co sprawia, że w przypadku zaistnienia wskazanych w nich przesłanek (okoliczności faktycznych) organy nie mają swobody co do możliwości odstąpienia od orzeczenia przedmiotowej kary.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej Spółki, że organy dokonały błędnej wykładni art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., uznając, że jest ona podmiotem odbierającym odpady, wyjaśnić należy, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2, przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi (art. 6 ust.1 pkt 2 u.c.p.g.). Dodać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 2 u.c.p.g. –"Kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 – podlega karze grzywny".

Jak wykazało postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji, właściciel nieruchomości pytany o dowody na okoliczność pozbywania się odpadów komunalnych (w tym wypadku dotyczyło to sklepu B. nr [...] przy ul. [...] w M.), przedstawił faktury wystawione mu przez skarżącą Spółkę oraz umowę ogólną zawartą przez tę Spółkę z właścicielem sieci sklepów tj. spółką J. .

W ocenie Sądu, wynikający z tych dokumentów fakt występowania wobec właścicieli przedmiotowej nieruchomości skarżącej Spółki, jako odbiorcy ich odpadów komunalnych powoduje, że należy ją uznać za odbiorcę odpadów komunalnych w rozumieniu art. 9x ust. 1 u.p.c.g. działającego bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Oceny tej nie zmienia przywoływana przez skarżącą Spółkę okoliczność, iż faktycznie odbioru odpadów dokonywał podmiot legitymujący się takim wpisem do rejestru.

Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż pojęcie odbiorcy odpadów komunalnych odnosi się nie tylko do podmiotu, który takiego odbioru fizycznie dokonuje, lecz także do podmiotu, który prowadząc tego typu działalność (odbiór odpadów komunalnych) deklaruje odbiór odpadów komunalnych na terenie danej gminy. Wynika to m.in. z treści art. 9c ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości." Obowiązek wpisu do rejestru działalności regulowanej ciąży zatem także na podmiocie, który jeszcze nie wykonuje określonych czynności faktycznych, ale zamierza takie czynności wykonywać, zawierając stosowne umowy. Wobec tego należy uznać, że posługując się zwrotem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ustawodawca ma na myśli nie tylko oznaczenie czynności faktycznej (odbieranie odpadów komunalnych) przez przedsiębiorcę, ale także oznaczenie rodzaju działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych) – por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1541/13, wyroki WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. II SA/Sz 1302/17 oraz z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 385/18.

Przejawem prowadzenia tego typu działalności jest zatem nie tylko fizyczny odbiór odpadów, lecz także zawarcie umów w tym zakresie, popartych nadto wystawieniem faktur za tego typu usługę.

Za takim rozumieniem art. 9n ust. 1 u.c.p.g., tzn. że obowiązkiem sprawozdawczym jest obciążony nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, ale także podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalne od właścicieli nieruchomości (chociażby np. z przyczyn ekonomicznych takiej działalności faktycznie nie wykonywał) – przemawia również wykładnia celowościowa. Należy bowiem zauważyć, że obowiązek sprawozdawczy ciążący na ww. przedsiębiorcach nie tylko umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wywiązania się ze swojego obowiązku sprawozdawczego (art. 9q u.c.p.g.), ale także pozwala na realizację przyjętej przez ustawodawcę zasady wykreślania z rejestru działalności regulowanej tych przedsiębiorców, w stosunku do których stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem (art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.).

Odnosząc się dalej do zarzutu skargi, że organy dokonały błędnej wykładni art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., uznając, że skarżąca Spółka była podmiotem odbierającym odpady dodać należy, iż wykładnia prawa to operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu, lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawnych, na zbiór norm postępowania równoznaczny, jako całość z danym zbiorem przepisów. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest sam przepis prawa, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych.

Z przepisów tych wynika, iż odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości może prowadzić jedynie przedsiębiorca wpisany w gminie od odpowiedniego rejestru działalności regulowanej (art. 9c ust. 1 u.c.p.g.).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku, między innymi, przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami tej ustawy i przepisami odrębnymi.

Właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.p.c.g., są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2, przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi (art. 6 ust.1 pkt 2 u.c.p.g.). Trafnie też dostrzegł organ odwoławczy, że zgodnie z art. 10 ust. 2 u.c.p.g. –"Kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1- podlega karze grzywny".

Jak wykazało postępowanie dowodowe, przeprowadzone przez organ I instancji, właściciel nieruchomości pytany o dowody na okoliczność pozbywania się odpadów komunalnych przedstawił umowę zawartą ze skarżącą Spółką. Przedstawił też wystawione przez Spółkę faktury za te czynności. Faktury te dotyczyły wprost odbioru odpadów komunalnych, a ich adresatem w tym wypadku była spółka J. – właściciel sklepu "B. ".

Podstaw uznania skarżącej za pośrednika nie daje przy tym ani treść wieloletniej umowy zawarta przez skarżącą Spółkę z właścicielem sklepów "B. ", w której zobowiązała się ona do gospodarowania odpadami powstającymi w punktach handlowych zamawiającego, ani też umowa zawarta przez skarżącą ze spółką R. z [...] kwietnia 2016 r. Jakkolwiek z przedłożonego w toku postępowania sądowego aneksu do umowy z [...] września 2018 r. wynika, że skarżąca Spółka i J. S.A. wprowadziły do "umowy w zakresie gospodarowania odpadami" możliwość posługiwania się przez wykonawcę podwykonawcą, to jednak nie sposób nie dostrzegać, iż w dalszym ciągu to R. Sp. z o.o. pozostała podmiotem wykonującym powyższą umowę, który wystawiał faktury za "wywóz odpadów" i na którym ciążyły inne obowiązki wynikające z umowy.

Okoliczności te jednoznacznie przemawiają za uznaniem Skarżącej jako podmiotu dokonującego odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy M. bez wymaganego wpisu do rejestru tego typu działalności gospodarczej, która ma charakter regulowany.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami niedopuszczalne jest, by dany podmiot, wobec właścicieli nieruchomości występował jako odbiorca odpadów komunalnych, a wobec Burmistrza M. , odpowiedzialnego za czystość i porządek na terenie gminy i prowadzącego nadzór w tym zakresie, był podmiotem nie odbierającym odpadów komunalnych, a jedynie pośrednikiem.

Zawarcie przez skarżącą Spółkę umowy o świadczenie usług odbioru odpadów z podwykonawcą (R. ) nie ma zatem znaczenia dla uznania odpowiedzialności skarżącej wynikającej z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Organy administracji publicznej nie są powołane przy tym do wyjaśniania treści zawartej umowy, a nadto ustawa o czystości i porządku w gminach nie przewiduje możliwości zawierania tego rodzaju umów. Nie wskazuje również, iż w razie ich zawarcia podmiot odbierający odpady nie musi uzyskiwać wpisu do rejestru.

Sąd całkowicie podziela także wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko SKO co do braku możliwości zastosowania wobec Skarżącej - art. 189f k.p.a. Wynikająca z ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie odpowiedzialność podmiotu za naruszenie przepisów tej ustawy, w sytuacji spełnienia się przesłanek faktycznych do wymierzenia tej kary obliguje właściwy organ do wymierzenia kary, której wysokość jest ściśle określona w przepisach tej ustawy. Uznaniowość organu w tym zakresie jest w tej sytuacji wykluczona.

Co do przywołanej w toku postępowania sądowego decyzji Kolegium z [...] listopada 2021 r. na mocy, której uchylono decyzję Burmistrza [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych w okresie od stycznia 2019 r. do grudnia 2019 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, należy dostrzec, iż wbrew twierdzeniom spółki stan faktyczny opisany w dołączonej do pisma decyzji nie był analogiczny z rozpatrywanym w niniejszej sprawie. Otóż z przedłożonej przez pełnomocnika skarżącej Spółki decyzji wynika, iż w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego tj. w aktach sprawy brak było faktur wystawionych przez J. M. P. S.A., a organ ograniczył się tylko do zgromadzenia faktur pomiędzy skarżącą Spółką a R. S. P. Sp. z o.o. Stąd Kolegium uznało za niezbędne uzupełnienie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji.

W niniejszej sprawie takich uchybień nie stwierdzono, w aktach administracyjnych są stosowne faktury jasno wskazujące na wzajemne relacje i obowiązki poszczególnych podmiotów, stąd wskazywane rozstrzygnięcie nie pozostaje w istotnym związku z badaną aktualnie sprawą. W żadnej mierze nie daje też podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium która w świetle jej uzasadnienia jawi się jako prawidłowa.

W tej sytuacji uznać należało, iż organy orzekające w niniejszej sprawie zebrały materiał dowodowy w stopniu wystarczającym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowo go oceniły i wydały decyzje zgodne z prawem. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Przywoływane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).