Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 485/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,  art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3,  art. 48b ust. 2, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 126
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi M. B. i Z. B. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 16 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz skarżących M. B. i Z. B. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., postanowieniem z dnia 27 października 2022 r., nr PINB.5160.23-12.2022.JZ, działając na podstawie art. 48 ust. 1,3, 5 w związku z art. 52 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.b") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.") - po przeprowadzeniu wizji w terenie i rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wybudowania wiaty, stanowiącej zadaszenie miejsc konsumpcyjnych o wymiarach ca 9,70 x 13,8 m, na działce nr [...] przy ul. [...] w m. P. , będącej własnością M. i Z. B. (dalej przywoływani jako: "Strona", "Skarżący"), bez wymaganego pozwolenia na budowę – wstrzymał ww. roboty budowlane.

Jednocześnie Organ I instancji poinformował Stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania.

2. Na ww. postanowienie Strona wniosła zażalenie, w którym podniosła, że od 2018 r. część terenu działki dzierżawiona jest rok rocznie A. O. i J. G. zam. ul. [...] w S. . Wyjaśnili, że dzierżawcy sami w swoim zakresie zabudowali dzierżawiony teren ogrodem gastronomicznym z wiatami, altankami, miejscami konsumpcyjnymi, trampoliną i innymi urządzeniami. Strona jako właściciele działki występowali każdorazowo z wnioskami zgłoszeń budowy obiektów budowlanych do Starostwa Powiatowego w G. i nie brali czynnego udziału w inwestycjach budowlanych na działce nr [...] w P. . Zdaniem Strony, to dzierżawcy, są stroną do której powinny być kierowane wszelkie pisma czy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z G..

Do zażalenia dołączyli decyzję Nr 517/2018 budowy wiaty na pozwolenie, umowy dzierżawy zawarte z A. O. i J. G. oraz zgłoszenia dotyczące budów budynków gospodarczych, wiat, altanek ogrodowych.

3. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, postanowieniem z dnia 16 maja 2024 r., nr WOA.7722.165.2022.ASt, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 48, 48a i 83 ust. 2 u.p.b., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ odwoławczy podał, że w dniu 23 sierpnia 2022 r. Organ I instancji dokonał oględzin obiektów budowlanych posadowionych na działce nr [...] przy ul. [...] w P. , z których sporządził stosowny protokół. Z treści ww. protokołu wynika, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że na terenie ww. nieruchomości stanowiącej własność Skarżących, w głębi nieruchomości za trzema - wybudowanymi w oparciu o pozwolenie na budowę - budynkami handlowymi wykonano zabudowę gastronomiczno-rekreacyjną "[...]". Z. B. oświadczył, że teren działki na którym znajduje się przedmiotowa zabudowa wydzierżawiony jest do końca roku J. G. oraz że część obiektów wchodzących w skład tej zabudowy jako inwestor stawiał on, a część J. G.. Dodatkowo wyjaśnił, że na przestrzeni wielu lat dokonywał wielu zgłoszeń na usadowienie obiektów na tym terenie w Starostwie Powiatowym w G.. W dniu kontroli nie okazano jednak zgłoszeń lub pozwoleń na obecnie istniejące obiekty na tym terenie. Z. B. nie potrafił wskazać w jakich latach poszczególne istniejące obiekty zostały usadowione.

Po przeprowadzeniu oględzin stwierdzono, że w skład ww. zabudowy wchodzą:

1). Obiekt sali konsumpcyjnej o wymiarach ca 4,9 x 12 m usytuowany w południowo-wschodnim narożniku działki przy ścianie istniejącego budynku handlowego. Obiekt nietrwale związany z gruntem ustawiony na utwardzeniu z kostki brukowej betonowej. Konstrukcja z kształtowników metalowych, tylna przegroda ścienna z desek, pozostałe przegrody ścienne wykonane jako rozsuwane przeszklone. Zadaszenie jednospadowe kryte plandeką na mocowaniu mechanicznym umożliwiającym rozsuwanie ( otwieranie dachu). Podest drewniany.

2). Obiekt o funkcji pomieszczenia kasowego wykonany jako wiata o konstrukcji drewnianej z zadaszeniem o wymiarach 2,4 x 2,2 m. Zadaszenie dwuspadowe kryte gontem bitumicznym na deskowaniu wsparte na słupkach z kantówek drewnianych. Obiekt usytuowany przy granicy z drogą wewnętrzną.

3). Obiekt wiaty z miejscami konsumpcyjnymi z zadaszeniem o wymiarach ca 12,8 x 5,6 m. Zadaszenie jednospadowe kryte płytami z poliwęglanu wsparte na słupkach z kantówek drewnianych przytwierdzonych do gruntu. Podest drewniany. Obiekt usytuowanym za tylną ścianą budynku handlowego usytuowanego w południowo-wschodnim narożniku działki.

4). Obiekt wiaty o funkcji bawinka dla dzieci z zadaszeniem o wymiarach ca 6,5x 9,7m. Zadaszenie jednospadowe kryte płytami poliwęglanowymi wsparte na słupkach z kantówek drewnianych przytwierdzonych do gruntu. Podest drewniany. Pod wiatą ustawiona konstrukcja bawinka. Obiekt usytuowany pomiędzy dwoma budynkami handlowymi.

5). Obiekt wiaty o funkcji miejsc konsumpcyjnych z zadaszeniem o wymiarach ca 6,2 x 6,2 m wspartym na słupkach z kantówek drewnianych. Zadaszenie czterospadowe kryte gontem bitumicznym na deskowaniu. Obiekt ustawiony na podmurówce. Obiekt usytuowany w centralnej części nieruchomości.

6). Budynek o funkcji gastronomicznej usytuowany w formie ośmiokąta foremnego o długości boku 2 m konstrukcja drewniana, dach ośmiospadowy kryty gontem bitumicznym na deskowaniu. Przegrody ścienne z desek. Fundamenty w postaci kotwień. Obiekt usytuowany we wschodniej części nieruchomości, naniesiony na mapę zasadniczą.

7). Obiekt estrady o wymiarach 3,5 x 3,5 m. Nietrwale związany z gruntem, podest drewniany. Konstrukcja z kształtowników rurowych stołowych. Obiekt usytuowany pomiędzy budynkami gastronomicznymi.

8). Obiekt zadaszenie miejsc konsumpcyjnych o wymiarach 4 x 8 m + 4 x 4 m wsparte na słupach z kantówek drewnianych. Zadaszenie o konstrukcji drewnianej, wielospadowe, kryte plandeką. Podest drewniany. Obiekt usytuowany między dwoma budynkami gastronomicznymi.

9). Obiekt rozrywkowy o funkcji bawinka dla dzieci z trampolinami. Obiekt o wymiarach ca 10,5 x 5,3m, obiekt nietrwale związany z gruntem. Konstrukcja z kształtowników metalowych. Obiekt usytuowany w północnej części działki.

10). Plac zabaw z urządzeniami zabawowymi (drabinki huśtawki). Konstrukcja urządzeń drewniana nie okazano certyfikatów dopuszczających eksploatację urządzeń w miejscach publicznych. Są to obiekty małej architektury. Urządzenia znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym widoczne uszkodzenia osłon śrub mocujących i wystające śruby mocujące powodujące zagrożenie skaleczenia się.

11). Konstrukcje osłonowe wysokości ca 5,3 m i długości ca 16 m. Konstrukcje z kształtowników metalowych wykonane jako ramownice przestrzenne przytwierdzone do gruntu, oparte na bloczkach betonowych. Na konstrukcji zawieszona plandeka osłonowa. Obiekt pełni funkcję wygrodzenia terenu. Obiekt osławiony między budynkiem handlowym, a północną granica działki.

12). Obiekt wiaty pełniący funkcję zadaszenie miejsc konsumpcyjnych usytuowany przy północnej granicy działki pomiędzy bawinkiem, a budynkiem gastronomicznym. Wymiary zadaszenia ca 9,7 x 13,8 m. Zadaszenie o konstrukcji drewnianej, wielospadowe, kryte plandeką. Zadaszenie wsparte na sześciu słupach z kantówek drewnianych przytwierdzonych do gruntu. Podest drewniany.

13). Budynek gastronomiczny o wymiarach 7 x 8m ( w tym podcień 7 x 3m) i przyległą wiatą o wymiarach 7 x 2m z dobudówką 2x1,5m o funkcji sanitariatu. Konstrukcja drewniana, dach dwuspadowy kryty płytami z poliwęglanu, fundamenty w postaci kwotwień. Obiekt usytuowany w północno-wschodniej części działki (naniesiony na mapę zasadniczą). Przegrody ścienne z desek.

14). Obiekt kontenerowy o wymiarach 5,9 x 2,4 m o funkcji gospodarczej nietrwale związany z gruntem, usytuowany w północno-wschodnim narożniku działki.

15). Wiata o konstrukcji drewnianej z zadaszeniem o wymiarach 7,5x 4,8 m z płyt poliwęglanowych wsparta na słupach z kantówek drewnianych przytwierdzonych do gruntu. Wiata nad obiektem kontenerowym.

16). Konstrukcja osłonowa od strony drogi wewnętrznej (w północnej części działki). Częściowo wchodzi w teren drogi wewnętrznej. Wysokość ca 5,5 m szerokość ca 70 cm długość ca 12 m. Konstrukcja wykonana w formie ramownicy przestrzennej przytwierdzonej do gruntu. Wypełnienie z przeźroczystego tworzywa sztucznego. Konstrukcja z kształtowników metalowych. Obiekt pełni funkcję bariery dźwiękowej. Z. B. oświadczył, że wskazaną barierę dźwiękową wykonał jako inwestor właściciel działki nr [...] latem 2022 r.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że w oparciu o dokonane ustalenia Organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy gastronomiczno-rekreacyjnej prowadzonej pod nazwą "[...]" w miejscowości P. przy ul. [...], na terenie działki o nr [...]. Z uwagi na fakt, że w skład ww. zabudowy gastronomiczno-rekreacyjnej wchodzi 15 obiektów, które zostały wyszczególnione w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 23 sierpnia 2022 r., Organ powiatowy w celu zapewnienia przejrzystości postępowania każdy z ww. obiektów objął odrębnym postępowaniem.

Organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wiata stanowiąca zadaszenie miejsc konsumpcyjnych - obiekt wymieniony w protokole pod nr 12. W trakcie prowadzonego postępowania Organ powiatowy przeanalizował wydane przez Starostę Powiatu G. pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia ww. robót budowlanych przyjęte przez ten organ, dotyczące nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...]) i ustalił, że na budowę tej wiaty nie zostało udzielone pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy podał dalej, że z dokumentów przekazanych przez Organ I instancji w ramach uzupełnienia materiału dowodowego wynika, że w dniu 11 marca 2024 r. PINB w G., w obecności Strony i J. G., przeprowadzono czynności kontrolne na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w P. . Organ stwierdził, że w północnej części działki istnieje obiekt wiaty- zadaszenia miejsc konsumpcyjnych. Obiekt posiada wymiary ca 9,7 x 13,8 m., z zadaszeniem o konstrukcji drewnianej wielospadowym z pokryciem z plandeki, wsparty na słupach z kantówek drewnianych przytwierdzonych do gruntu. Podest drewniany. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Usytuowanie obiektu zostało przedstawione na szkicu sporządzonym na kopii mapy zasadniczej. Skarżący oświadczyli zgodnie, że przedmiotowy obiekt został wybudowany około 2019-2020 r. na początku pandemii związanej z covid-19 przez dzierżawcę, natomiast oni jako właściciele nieruchomości nie występowali o zgody administracyjne na wybudowanie tego obiektu, bowiem miał się tym zajmować dzierżawca we własnym zakresie. J. G. oświadczył, że przedmiotowy obiekt został usytuowany przez niego jako inwestora na początku pandemii związanej z covid-19 bez zgód administracji architektoniczno-budowlanej oraz że w jego ocenie przedmiotowy obiekt nie jest wiatą i nie wymaga zgód organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie J. G. przedmiotowy obiekt to połączone parasole.

Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wiata o konstrukcji drewnianej będąca zadaszeniem miejsc konsumpcyjnych, o wymiarach ca 9,7 x 13,8 m, połączona trwale z gruntem, wybudowana wg oświadczenia J. G. i M. i Z. B. na początku pandemii COVID 19. Zgodnie natomiast z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w czasie wykonania ww. robót budowlanych - tj. do dnia 18.09.2020r. - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które określały wyjątki od tej zasady.

W ocenie Organu II instancji, na wybudowanie wiaty o konstrukcji drewnianej będącej zadaszeniem miejsc konsumpcyjnych, wymagane było pozwolenie na budowę. Z ustaleń organu powiatowego oraz oświadczenia Marii i Z. B. i J. G. wynika, że Organ administracji architektoniczno-budowlanej w G. nie wydawał decyzji o pozwoleniu na budowę w tej sprawie. Z zebranego materiału dowodowego wynika zatem, że ww. zadaszenie miejsc konsumpcyjnych posadowione zostało na działce należącej do M. i Z. B. i z działką tą zostało trwale związane, przy czym roboty budowlane polegające na jego budowie zostały zakończone. Jednocześnie Organ uznał, że zadaszenie stało się własnością Skarżących i zgodnie z ww. art. 52 ustawy Prawo budowlane i dlatego to oni powinni być adresatem orzeczeń administracyjnych podejmowanych w tym postępowaniu.

4. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli Skarżący, zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1). art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 48 Kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na nich obowiązków opisanych w postanowieniu, podczas gdy:

- przepis ten zobowiązuje do nałożenia obowiązków na inwestora, a inwestor został w sprawie wskazany;

- przepis ten - ewentualnie - zobowiązuje do nałożenia obowiązków na właściciela obiektu budowlanego;

- w sprawie nie powstał obiekt budowlany;

- nawet gdyby kwalifikować parasole jako obiekt budowlany to Skarżący nie są jego właścicielami, a to z tej przyczyny, że parasole nie są w ogóle związane z gruntem, a zwłaszcza nie są trwale związane z gruntem, więc nie stanowią rzeczy składowej gruntu. Parasole wykonał dzierżawca na podstawie umowy dzierżawy i stanowią one rzeczy ruchome, który zobowiązany jest zabrać z przedmiotu dzierżawy po jej zakończeniu, o czym właściciel tych parasoli pisał do organu I instancji w piśmie z dnia 27 sierpnia 2022 r., co zdaniem Skarżących oznacza, że reguła wynikająca z art. 48 kodeksu cywilnego nie będzie miała zastosowania, to zaś wyklucza uznanie ich za właścicieli parasoli i w finale czyni zaskarżone postanowienie bezprawnym.

2). art. 6 w zw. z art. 7 oraz art. 8 § 1 oraz art. 11 K.p.a. poprzez całkowite ignorowanie przez organy obu instancji ich argumentów, brak powiadamiania o przyjętej klasyfikacji parasoli, brak poinformowania o konsekwencjach takiej klasyfikacji, brak pouczenia o możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego, brak dopytywania strony o szczegóły mocowania parasoli do gruntu, podczas gdy pomijanie twierdzeń strony pozostaje naruszeniem reguły przekonywania, a pomijanie osoby inwestora jest naruszeniem reguły przekonywania. Zdaniem Skarżących brak rzetelnego informowania o ustaleniach i ocenach organu skutkowało pozbawieniem ich prawa do udziału w postępowaniu, skoro nie mogli złożyć dalszych wniosków dowodowych.

3). art. 75 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania odkrywek w wykonanym podeście celem ustalenia faktu braku trwałego połączenia parasoli z gruntem podczas gdy przeprowadzenie odkrywek pozwoliłoby ustalić organom, że elementy posadowione na terenie działki i nie są trwale związane z gruntem i nie są połączone. Zdaniem Skarżących, z technicznego punktu widzenia stanowią parasole, a nie wiatę.

Ponadto, z technicznego punktu widzenia nietrwale związany z gruntem parasol w ogóle nie poddaje się kwalifikacji przez pryzmat prawa budowlanego. Natomiast z najdalej idącej ostrożności o ile parasol w ogóle powinien być kwalifikowany przez pryzmat zapisów prawa budowlanego o tyle, zdaniem Skarżących powinien być zaliczony do obiektów małej architektury (obiekt architektury ogrodowej).

4). art. 84 § 1 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii rzeczoznawcy technicznego i dokonanie przez organ samodzielnej oceny elementów umieszczonych na działce, podczas gdy identyfikacja elementów zamontowanych przez inwestora oraz właściwe ich zaklasyfikowanie wymagało sięgnięcia po wiedzę specjalistyczną niedostępną organowi administracji łącznie doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego w sprawie, m.in. w zakresie ustalenia, że parasole są trwale związane z gruntem, a następnie do wadliwej kwalifikacji prawnej tego stanu faktycznego i wadliwych ocen, co w finale przyniosło błędne rozstrzygnięcie i nałożenia obowiązków na podmioty niezobowiązane. Skarżący podkreślili, że zaskarżone postanowienie nakazując im usunięcie cudzej własności z ich gruntu, która posadowiona jest leganie pozostaje wadliwym, bo niemożliwym do wykonania. Nie są bowiem właścicielami elementów opisanych w zaskarżonym postanowieniu. Z racji na zawartą umowę dzierżawy nie mają władztwa nad terenem działki, a co za tym idzie nie mogą wejść i wykonać wydanego postanowienia.

Skarżący zarzucili również naruszenie prawa materialnemu, tj.:

- art. 3 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 3 w zw. z pkt 7 i pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie zamontowanych parasoli za wiatę lub obiekt będący zadaszeniem wymagającymi pozwolenia na budowę, podczas gdy:

- parasole wykonane przez inwestora nie mieszczą się w definicjach obiektu budowlanego, budynku czy budowli zawartych w prawie budowlanym;

- parasole wykonane przez inwestora nie stanowią desygnatu nazwy wiata, bowiem nie stanowią jednego obiektu skoro pozostają od siebie zupełnie niezależne konstrukcyjnie i w żaden sposób nie są połączone; nie są połączone z gruntem w sposób wiążący, nie posiadają fundamentów, nie posiadają dachu.

Skarżący zauważyli, że o ile parasole wykonane przez inwestora w ogóle powinny być sklasyfikowane według norm prawa budowlanego, o tyle kwalifikacja ta określać powinna każdy z parasoli odrębnie, jako obiekt małej architektury. Obiekty małej architektury nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, co czyni wydane postanowienie wadliwym.

Mając na uwadze powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym wpisu od skargi.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

6. Skarga okazała się zasadna, bowiem dokonana przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie narusza prawo.

` 7. Przedmiotem skargi jest postanowienie Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (ZWINB), którym Organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (PINB) nakazujące Skarżącym wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową wiaty, stanowiącej zadaszenie miejsc konsumpcyjnych o wymiarach ca 9,7 x 13,8 m, na działce nr [...] przy ul. [...] w m. P. , bez wymaganego pozwolenia na budowę.

8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.b. stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy.

Zauważyć również trzeba, że ustawodawca przewidział realizację budowy w dwóch trybach. Pierwszym, podstawowym trybem, jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, drugim zaś, w sytuacjach ściśle określonych w przepisach u.p.b. - na podstawie zgłoszenia. Z cytowanego zapisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wynika zatem, że regułą jest konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (przed rozpoczęciem robót budowlanych), a wyjątkiem od tej reguły - prowadzenie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia. Forma zgłoszenia jest trybem uproszczonym i może mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w art. 29, 30 ust. 1 i 31 ust. 1 u.p.b..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił natomiast art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. Zgodnie z powyższym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W myśl art. 48a ust. 1 u.p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Przy czym zgodnie z art. 48b ust. 2 u.p.b. w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą:

1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;

2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego.

Natomiast stosownie do art. 49 ust. 2a i 2b u.p.b., w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie.

W niniejszej sprawie kwestia sporna dotyczy prawidłowego ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku nakazanego przez organy nadzoru budowlanego w zaskarżonym postanowieniu oraz kwestii trwałego związania z gruntem spornego obiektu. W ocenie Skarżących z uwagi na zawartą umowę dzierżawy nie mają władztwa nad terenem działki, a tym samym ww. obowiązek winien być skierowany do inwestora. Nadto, wykonane przez inwestora parasole nie związane trwale z gruntem- określone przez organy jako wiata, stanowiąca zadaszenie miejsc postojowych - należało zakwalifikować do kategorii obiektów małej architektury.

Zaznaczenia wymaga, że przepis art. 52 u.p.b. stanowi, że to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa między innymi w art. 48 ustawy.

Przepis art. 52 u.p.b. wskazuje zatem kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji nakazowej. Prawidłowość wyboru adresata takiej decyzji powinna być przy tym oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Przepis art. 52 ustawy należy zatem tak interpretować i stosować, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj. aby nakaz doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem został skierowany do takiego podmiotu, który ma realną możliwość jego wykonania.

9. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego (vide: wyroki NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/18 oraz z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 273/20).

W ocenie Sądu Organy orzekające w sprawie nie poczyniły ustaleń wystarczających do tego aby przyjąć, że to Skarżący powinni być adresatem postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót.

10. Z treści postanowienia Organu I instancji wynika, że skoro w dniu kontroli terenu nieruchomości właściciele tego terenu, tj. Skarżący nie wskazali innego podmiotu, który jest właścicielem wybudowanej bez pozwolenia na budowę zabudowy, tym samym Organ ten uznał, że obowiązek wstrzymania robót budowlanych należy nałożyć na Skarżących. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia J. G. z dnia 27 sierpnia 2022 r. wynika, że to on jest dzierżawcą części terenu działki nr [...] w P. , na której wybudował szereg zabudowań, których jest właścicielem. Jednocześnie z treści protokołu oględzin robót budowlanych z dnia 11 marca 2024 r. wynika, że oględziny ww. nieruchomości odbyły się w obecności J. G., jednak mimo jego obecności – jako dzierżawcy terenu Organ nie poczynił wystarczających ustaleń.

W realiach rozpoznawanej sprawy pod uwagę wziąć należało między innymi to komu służyć miał sporny obiekt i w czyim interesie został on wzniesiony, a przede wszystkim kto finansował prace i składnikiem czyjego majątku miał stać się obiekt po jego wybudowaniu. Te zagadnienia zostały całkowicie pominięte przez Organ odwoławczy. Pominięto również wyjaśnienie, dlaczego Skarżących uczyniono adresatem wstrzymania robót budowlanych w odniesieniu do spornego obiektu. Samo stwierdzenie, że to Skarżący są właścicielami nieruchomości, na której wybudowano sporny obiektu, jest w ocenie Sądu niewystarczające.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 52 ust. 1 u.p.b. umożliwia organom skierowanie obowiązków, w postępowaniu legalizacyjnym, do takiego podmiotu, który w danych okolicznościach może i powinien je ponosić, względnie także można sądzić, że jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy. W przypadku, gdy taką osobą jest inwestor, koniecznym jest ustalenie, czy przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości.

11. W realiach rozpoznawanej sprawy sporną była także kwestia trwałego związania z gruntem spornego obiektu.

W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce. Przy czym dla przyjęcia trwałego związania z gruntem rozstrzygającego znaczenia nie ma to, czy obiekt budowlany posiada fundamenty, czy nie, ponieważ trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie.

Tak więc o tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem, nie decyduje, jak już wskazano metoda i sposób związania z gruntem, ale też to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2989/12 i orzeczenia tam przywołane). Nadto, trwałości związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy też ustalenie, że można go zdemontować. Jest to okoliczność ewentualnie mogąca przesądzać o jego tymczasowości, ale nie o trwałości związania z gruntem (zob. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 511/18).

W tym zakresie stanowisko Organu odwoławczego, a wcześniej Organu I instancji, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Materiał dowodowy zgromadzony w przekazanych aktach administracyjnych, w ocenie Sądu, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Organy prawidłowo przyjęły, że obiekt ten posiada cechę trwałego związania z gruntem. Przedstawione w tym zakresie zarzuty skargi nie są zasadne.

W konsekwencji zgodzić się należy z Organami, że budowa budową wiaty, stanowiącej zadaszenie miejsc konsumpcyjnych o wymiarach ca 9,7 x 13,8 m, połączona trwale z gruntem wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

12. W świetle powyższego wskazać należy, pomimo, że w tej części stanowisko organów zyskało aprobatę Sądu, brak wystarczającego wyjaśnienia kwestii podmiotowych, tj. dotyczących wskazania adresata wstrzymania robót skutkować musiał uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

13. Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że ZWINB w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., w kwestii o poczynienia ustaleń oraz ich zaprezentowania w uzasadnieniu postanowienia, dotyczących strony podmiotowej postępowania, w tym przede wszystkim ustalenia adresata wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie narusza również art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. oraz określoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania.

14. Z podanych powyżej przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania w kwocie 597 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

15. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. Ponownie rozpatrując sprawę Organ administracji przede wszystkim dokona wyczerpujących ustaleń w zakresie ustalenia adresata postanowienia oraz wyczerpująco uzasadni dokonany wybór.

Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl