Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 337/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 i 6, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 pkt 8 i ust. 1a pkt 2 lit. a i c oraz ust. 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 26, art. 32
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 41, art. 72
journal: Dz.U. 1980 nr 3 poz 6
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
article: art. 1 pkt 24, art. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 133 poz 885
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 06 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. (dalej jako "Wójt") decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z 22 listopada 2016 r. (zwaną dalej "Decyzją WZ"), po rozpatrzeniu wniosku A. i A. małżonków G. (zwanych dalej łącznie "Inwestorami"), ustalił warunki zabudowy na budowę budynku rekreacji indywidualnej działce nr [...], obręb M., gmina S..

W dniu 17 listopada 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie "SKO") wpłynął wniosek J. W. (zwanego dalej "Wnioskodawcą" lub "Skarżącym"), datowany na 14 listopada 2022 r., o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W uzasadnieniu Wnioskodawca wskazał, że działka nr [...] bezpośrednio graniczy z brzegiem jeziora, ponadto znajduje się na obszarze G. , O. i S. , a zatem teren ten podlega szczególnej ochronie prawnej w zakresie ochrony przyrody. Zarzucił, że Decyzja WZ "narusza przede wszystkim ustawę o ochronie przyrody, w szczególności art. 24 pkt 1 ppkt 8 i pkt 1a ppkt 2a i 2c, co jest ewidentnie rażącym naruszeniem prawa". Zdaniem Wnioskodawcy decyzja ta koliduje również z innymi aktami prawnymi niższego rzędu z zakresu ochrony przyrody. Umiejscowienie na brzegu jeziora budynku mieszkalnego, na obszarze chronionym, tworzy niebezpieczny precedens prawny, dlatego ww. decyzja winna zostać uchylona. Dalej Wnioskodawca - nawiązując do zawartego w uzasadnieniu Decyzji WZ stwierdzenia, że działka nr [...] ma dostęp do drogi gminnej poprzez służebność przejazdu przez działkę nr [...] i nr [...] - zaznaczył, że istotnym jest tutaj fakt, iż działka nr [...] należy do rodziców A. G.; w rzeczywistości przez tę działkę nie ma możliwości przejazdu, z uwagi na sposób jej zagospodarowania; jest to fikcja mająca pomóc w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto działka nr [...] służy jako droga dojazdowa do istniejącej zabudowy domków rekreacyjnych, jej współwłaścicielami są wszyscy właściciele tych domków i nie wydali oni zgody na służebność przejazdu dla działki nr [...]. W tym stanie rzeczy oczywistym jest - zdaniem Wnioskodawcy - że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej gminnej, a zatem nie można było wydać ww. decyzji.

Decyzją z 06 kwietnia 2023 r. nr [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej Decyzji WZ, konstatując w uzasadnieniu, że wniosek o to nie znalazł skutecznego oparcia w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. SKO zaznaczyło, że organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jako że Wnioskodawca odwołał się w swoim podaniu do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - zgodnie z którym do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść w przypadku, gdy organ administracji publicznej uzna, że została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - SKO podkreśliło, że nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową.

Następnie SKO przeanalizowało treść Decyzji WZ oraz przebieg postępowania poprzedzającego jej wydanie, przez pryzmat wymogów wynikających z odnośnych przepisów prawa - na czele z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 768, z późn. zm.; w skrócie: "u.p.z.p.") oraz aktów wykonawczych do niej - nie dopatrując się żadnych istotnych uchybień w tej mierze, w tym co do wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wymogu zgodności decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") z przepisami odrębnymi. Odnośnie do tej ostatniej kwestii organ wyjaśnił w szczególności, że:

- do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. należą m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw, jak też przepisy prawa obowiązujące na danym terenie. Do takich przepisów odrębnych należą także uchwały podjęte na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm.; w skrócie "u.o.p."). Zgodność planowanej inwestycji z unormowaniami tego rodzaju aktów prawa miejscowego determinuje ocenę możliwości ustalenia dla niej warunków zabudowy;

- do wydania kwestionowanej Decyzji WZ doszło w roku 2016, skutkiem czego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z jej art. 6 ust. 1 pkt 4, formami ochrony przyrody są m.in. obszary chronionego krajobrazu;

- ze sporządzonej na potrzeby sprawy analizy wynika, że planowana inwestycja znajduje się na terenach objętych formami przyrody: "O. ", "S. " oraz "G. ";

- SKO ustaliło z urzędu, że do utworzenia G. doszło na mocy uchwały z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w sprawie uchwalenia obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa k. i zasad korzystania z tych obszarów (Dz. Urz. Woj. K. Nr [...], poz. [...]). Jednakże, jak wywiodło dalej SKO, na skutek późniejszych, szczegółowo przedstawionych przez ten organ zmian ustawodawczych, w obecnym stanie prawnym zakazy ustanowione na mocy ww. uchwały już nie obowiązują. W konsekwencji nie sposób uznać, by inwestycja projektowana na działce nr [...] miała naruszać ustanowione zakazy, a przez to naruszać przepisy odrębne (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.);

- już z redakcji przywołanego we wniosku przepisu "art. 24 pkt 1 ppkt 8 u.o.p." wynika, że na obszarze chronionego krajobrazu zakaz określony w ww. przepisie może, ale nie musi być wprowadzony - nie jest to więc zakaz o charakterze obligatoryjnym;

- zdaniem SKO z akt sprawy nie wynika, by omawiany tu teren ochrony przyrody był strefą ochrony krajobrazu, zidentyfikowaną w ramach audytu krajobrazowego - o których mowa we wskazanym przez Wnioskodawcę "art. 24 pkt 1a ppkt 2a u.o.p" w związku z art. 23a ust. 1 pkt 1 u.o.p.;

- także zakaz określony w przepisie "art. 24 ust. 1a ppkt 2c u.o.p.", do którego odwołuje się Wnioskodawca, z wyżej przedstawionych przyczyn nie znajduje zastosowania w omawianej sprawie;

- podobnie Decyzja WZ nie może w sposób rażący naruszać przepisów "art. 24 ust. 1 ppkt 3 i 5 u.o.p.", dodatkowo powołanych przez Wnioskodawcę w piśmie z 04 kwietnia 2023 r.;

- zdaniem SKO trudno również przyjąć, by doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na okoliczność, że działka nr [...] znajduje się na terenie obszarów [...]. Mając zwłaszcza na względzie fakt, że przedmiotem sprawy jest budowa budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 70m2, trudno uznać, by tego rodzaju inwestycja miała doprowadzić do znaczącego pogorszenia warunków w obrębie obszaru [...], zwłaszcza że tego rodzaju zabudowa funkcjonuje już w najbliższym sąsiedztwie przedsięwzięcia;

- odnosząc się do argumentu Wnioskodawcy, że usytuowanie na brzegu jeziora budynku mieszkalnego na obszarze chronionym tworzy niebezpieczny precedens prawny, SKO zauważyło, że projektowane zamierzenie obejmuje nie budynek mieszkalny, a budynek rekreacji indywidualnej. W dostępnym dokumencie analizy można wyczytać, że w jego sąsiedztwie znajduje się osiedle domów rekreacji indywidualnej. Wyznaczona przez autora analizy (urbanistę) nieprzekraczalna linia zabudowy sięga ok. 200 m od południowej granicy tej działki, stąd też planowana zabudowa nie zostanie umiejscowiona w bezpośredniej bliskości brzegu jeziora;

- podsumowując ten fragment rozważań, SKO stwierdziło, że nie dopatrzyło się takich naruszeń prawa w zakresie przepisów odrębnych, które nosiłyby cechy rażącego zaprzeczenia ówcześnie obowiązującym regulacjom, a w konsekwencji nie stwierdziło podstaw do stwierdzenia nieważności Decyzji WZ w ww. zakresie.

Odnosząc się z kolei do również poruszonej we wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ kwestii dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, SKO wyjaśniło, że:

- w weryfikowanej decyzji zapisano, iż wjazd na działkę inwestycyjną odbywać się będzie z drogi publicznej gminnej poprzez służebność przejazdu przez działki nr [...] i [...];

- rację ma Wnioskodawca, gdy zwraca uwagę na niejasności związane z ustanowieniem służebności przejazdu na ww. działkach do działki inwestycyjnej. Akta sprawy nie zawierają bowiem żadnego dokumentu, który potwierdzałby ustanowienie tego rodzaju uprawnienia na rzecz Inwestorów;

- praktyce stosowania przepisów pozostawiona została kwestia dotycząca tego, czy przez "dostęp do drogi publicznej" – zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - rozumieć należy dostęp wyłącznie faktyczny (tj. rzeczywistą możliwość skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną), czy też winien to być również dostęp zagwarantowany prawnie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzec można rozbieżne oceny dotyczące tego zagadnienia. Z jednej strony przyjmuje się, że dostęp do drogi publicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., oznacza prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną - a więc, że nie jest wystarczający faktyczny dostęp do drogi publicznej. Z drugiej jednak strony uznaje się, że wymóg dostępu do drogi publicznej na etapie orzekania w sprawie decyzji w.z. dotyczy wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną. SKO wskazało, że wiodącym w orzecznictwie jest pogląd przedstawiony jako drugi;

- wobec powyższego SKO oceniło, że nie może stanowić o naruszeniu prawa takie ustalenie w spornym rozstrzygnięciu, zgodnie z którym dojazd do drogi publicznej zostanie zagwarantowany poprzez inne działki (niż inwestycyjna) za pomocą służebności przejazdu, bez zgromadzenia materiału dowodowego na jego poparcie. Nawet jednak gdyby opowiedzieć się za pierwszym z przywołanych poglądów, to i tak na tej podstawie nie mogłoby dojść do stwierdzenia nieważności Decyzji WZ. Powstały bowiem spór w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do sposobu rozumienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dowodzi, że redakcja tego przepisu nie jest jednoznaczna i tworzy pole do różnych interpretacji.

Niezależnie od powyższego, SKO dopatrzyło się określonych braków przy sporządzaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też braków w dokumencie wyników analizy załączonym do Decyzji WZ, jednakże - jak stwierdził organ w podsumowaniu swych rozważań na ten temat - wskazane uchybienia mogły stanowić podstawę do uchylenia ww. decyzji w zwykłym trybie odwoławczym, nie mogą jednak prowadzić do zastosowania środka najdalej idącego, jakim jest stwierdzenie jej nieważności.

W konkluzji SKO uznało, że żadna z opisanych okoliczności nie wskazuje, by do wydania Decyzji WZ miało dojść na skutek rażącego naruszenia prawa. Ostatecznie - jak zaznaczył organ - Wnioskodawca otrzymał ww. decyzję jako strona postępowania, jednak nie zadecydował o jej wzruszeniu w zwykłym trybie odwoławczym. Zespół orzekający SKO nie dostrzegł też, by należało stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji w oparciu o pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, J. W. - zarzuciwszy błąd w ustaleniach faktycznych służących jako podstawa wydanego rozstrzygnięcia - wniósł o "uchylenie skarżonej decyzji oraz [...] decyzji organu I instancji". W uzasadnieniu skargi jej autor w pierwszej kolejności wytknął, że rozpatrując przedmiotowy wniosek, SKO nie wydało postanowienia o wszczęciu postępowania. W ocenie Skarżącego wydaje się oczywistym, że bez formalnego wszczęcia postępowania w sprawie wszelkie późniejsze czynności organu są bezpodstawne, co powinno skutkować uznaniem ich za nieważne.

Następnie Skarżący odniósł się do tych fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które - jak stwierdził - "dotyczą istoty sprawy", a mianowicie do następujących kwestii:

- czy działka nr [...], na którą została wydana Decyzja WZ, leży na obszarze prawnie chronionym, na którym obowiązują zakazy zabudowy na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Skarżący zauważył, że zarówno Wójt, SKO, jak i RDOŚ w P. prezentują stanowisko, zgodnie z którym zakazy zabudowy na przedmiotowym terenie nie obowiązują, gdyż zostały uchylone ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21). Skarżący przyznał, że tego nie kwestionuje, podkreślił jednak, że "art. 26a pkt 1 ppkt 1" tej ustawy stanowi: "W parku krajobrazowym oraz na obszarze chronionego kraj obrazu zabrania się lokalizowania nowych obiektów i instalowania nowych urządzeń, inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwałe naruszyć walory kraj obrazowe, lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Ustawodawca wprowadzając ten przepis, uchylił jednocześnie poprzednie regulacje prawne z ubiegłego wieku dotyczące tych zagadnień. W tym stanie rzeczy, zdaniem Skarżącego, uznać należy, że zarówno stanowisko Wójta, jak i SKO kwestionujące zakaz zabudowy na ww. działce jest błędne;

- kwestia dostępu działki nr [...] do drogi publicznej.

Skarżący jako całkowicie błędne ocenił stanowisko SKO (zgodne ze stanowiskiem Wójta), że ww. działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez służebność przejazdu przez działki nr [...] i [...] oraz że na etapie decyzji w.z. organ I instancji nie rozstrzyga o dostępności danej działki do drogi publicznej, gdyż te zagadnienia są weryfikowane na dalszym etapie inwestycji. W tym zakresie Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2017 r. o sygn. akt II OSK 478/20, z którego - według Skarżącego - wynika, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji w.z. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. rozumieć należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny. Jest oczywistym, że u.p.z.p. jednoznacznie stanowi, że na etapie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy należy wykazać, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Tego, zdaniem Skarżącego, Wójt nie wykazał. Skarżący podkreślił, że nie ma ustanowionej służebności przejazdu przez działkę nr [...], natomiast sposób i stan zagospodarowania działki nr [...] uniemożliwia fizyczne wykonanie służebności przejazdu - na dowód czego, jak zastrzegł, "zostanie przedstawiona dokumentacja fotograficzna ilustrująca stan zagospodarowania działki nr [...], jak i wygląd działki nr [...], na którą została wydana kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy".

Na zakończenie skargi jej autor podkreślił, że kwestionowana Decyzja WZ wydana została dla działki usytuowanej przy samym brzegu jeziora. Działka ta leży na obszarze prawnie chronionym, nie posiada dostępu do drogi publicznej. Parametry budynku - 70 m zabudowy + użytkowe poddasze, czyli razem około 140 m - wskazują, że jest to budynek o charakterze mieszkalnym. Zgoda na szambo, wobec braku fizycznego dojazdu do tej działki, może powodować w przyszłości nielegalne zrzuty ścieków do jeziora. Decyzja ta została sporządzona przez mgra inż. arch. A. K., na wniosek i zgodnie z życzeniem Inwestorów, podpisana następnie przez Wójta. Nie jest wiadomym, czy osoba ta pełni jakąkolwiek funkcję we władzach Gminy S.. "Obowiązujące przepisy prawa stanowią, że tzw. władztwo planistyczne leży w gestii jednostek samorządu terytorialnego a konkretnie gmin. Władztwo to jednak nie powinno być nadużywane dla załatwiania spraw swoich znajomych z daleko idącym naruszeniem prawa, co niestety w tym przypadku miało miejsce."

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi organ podniósł, że:

- przepisy art. 61 § 1, 3 i 4 k.p.a. nie wskazują, by organ administracji publicznej miał wydać postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wszczynanej na żądanie strony;

- przepis art. 26a pkt 1 ppkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. nie obowiązywał w dniu wydawania weryfikowanej decyzji;

- względem pozostałych zarzutów skargi tut. Kolegium omówiło opisane w nich zagadnienia w uzasadnieniu swojej decyzji.

Pismem procesowym z 21 czerwca 2023 r., zatytułowanym "Odpowiedź na skargę", Inwestorzy wnieśli o oddalenie skargi w całości, argumentując, że – po pierwsze - ich zdaniem nie zachodzą żadne przesłanki, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności Decyzji WZ, a po drugie - działka ma nie tylko faktyczny dostęp do drogi publicznej, ale również uregulowany prawnie, w formie aktu notarialnego, którego kopia została załączona do pisma. Ponadto podzielili stanowisko SKO, że przywołane regulacje art. 61 § 1, 3 i 4 u.p.z.p. nie wskazują, by organ miał wydać postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego.

W piśmie procesowym z 26 czerwca 2023 r. Skarżący podtrzymał swoje zarzuty i wniósł o "uchylenie skarżonych decyzji". Ponadto podniósł, co następuje:

- SKO w trakcie prowadzonych czynności nie przeprowadziło rzetelnej analizy kwestionowanej Decyzji WZ oraz sposobu jej procedowania, ani nie zweryfikowało informacji zawartych w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Cała obszerna narracja SKO przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę sprowadza się do uznania, że nie istnieją (nie obowiązują) żadne zakazy zabudowy dla terenu, na którym leży działka nr [...], oraz że działka ta posiada dostęp do drogi publicznej. Zatem, w uznaniu SKO, przy wydaniu Decyzji WZ przez Wójta nie zostały naruszone przepisy prawa w stopniu mniej lub bardziej rażącym;

- w rzeczywistości, jak wynika z dokumentów sprawy, autorem całej treści Decyzji WZ jest osoba o nazwisku A. K., która - według wiedzy Skarżącego - nie pełniła żadnej funkcji w strukturach Gminy S., nie była też formalnym pełnomocnikiem Inwestorów. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują zaś możliwości prowadzenia postępowań administracyjnych przez osoby postronne;

- w treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu autorstwa ww. osoby zawarto szereg kłamstw: w pkt 6 - w rzeczywistości działka nr [...] nie graniczy z drogami wewnętrznymi; w pkt 8 - budynki rekreacji letniskowej w sąsiedztwie powstały w latach 70-tych ubiegłego wieku, stanowiły ośrodek wypoczynkowy dla pracowników dwóch zakładów pracy, podłączone są do systemu kanalizacji, usytuowane ponad 20 m wyżej niż działka nr [...], wysokość tych budynków wynosi ok. 4 m, a powierzchnia zabudowy 35 m, są to małe parterowe domki konstrukcji drewnianej; pkt 9 - w rzeczywistości działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej;

- w ocenie Skarżącego bezsprzecznym jest, że A.. K. świadomie przygotował ww. analizę z szeregiem fałszywych danych, ażeby samej Decyzji WZ nadać pozory legalności. W zaistniałej sytuacji, wobec postawy SKO, Skarżący - jak stwierdził - zwrócił się do RDOŚ w P. o informację, czy faktycznie projekt decyzji podlegał wcześniejszym uzgodnieniom. Trwa wyjaśnianie tej kwestii;

- zdaniem Skarżącego autor ww. analizy świadomie i celowo sfałszował szereg istotnych dokumentów stanowiących podstawę wydania decyzji. Jest to naruszenie przepisów prawa karnego. Sama zaś decyzja jest swego rodzaju poświadczeniem nieprawdy;

- końcowo Skarżący ocenie Sądu pozostawił, czy Decyzja WZ wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (oraz czy w sprawie tej powinna być zawiadomiona prokuratura).

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 07 czerwca 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 12 czerwca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w zaskarżonej decyzji SKO słusznie uznano, że decyzja Wójta Gminy S. nr [...] o warunkach zabudowy z 22 listopada 2016 r. znak: [...] ("Decyzja WZ") nie jest dotknięta wadą nieważności.

Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu - zainicjowanej skargą wniesioną przez J. W. w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., tj. bez uprzedniego zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - jest w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze z 06 kwietnia 2023 r. ([...]) odmawiająca stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, wobec nieziszczenia się, zdaniem ww. organu, żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W myśl tego przepisu: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa."

Należy podkreślić, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w cytowanym przepisie, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie mogą być też rozpatrywane w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w tej sprawie (tj. w postępowaniu nieważnościowym).

W szczególności dotyczy to tego rodzaju podstaw, jak te wynikające z podniesionych przez Skarżącego w piśmie procesowym z 26 czerwca 2023 r. zarzutów wydania Decyzji WZ: bez wymaganego uzgodnienia innego organu administracji (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P.; dalej jako "RDOŚ"), na podstawie nieprawdziwych danych ("szeregu kłamstw") lub fałszywych dowodów ("sfałszowanej" analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu), czy wręcz w wyniku przestępstwa ("swoistego" poświadczenia nieprawdy).

Wypada od razu zauważyć, że tego rodzaju podstawy mogłyby ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej Decyzją WZ - oczywiście po spełnieniu pozostałych ustawowych warunków wznowienia - a to w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 lub 6 k.p.a., w myśl których: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; [...] 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu [...]".

Oba wskazane wyżej rodzaje (tryby) postępowań nadzwyczajnych - tj. postępowanie nieważnościowe oraz postępowanie wznowieniowe - nie są względem siebie konkurencyjne, co oznacza, że mają one na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji (wyszczególnionych w, odpowiednio, art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.) i nie mogą być stosowane zamiennie. W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji. Stąd nie ulega wątpliwości, że "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji" (por. wyrok NSA z 14.08.2001 r., I SA 343/01, LEX nr 55741; por. też wyroki NSA: z 03.07.2008 r., I OSK 120/08; z 03.02.2017 r., II OSK 2496/15; z 15.11.2019 r., II OSK 3304/17; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Już z tych względów, przywołane wyżej zarzuty z pisma procesowego Skarżącego z 26 czerwca 2023 r. nie mogły odnieść zamierzonego skutku w kontrolowanej sprawie, która wszak dotyczy stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, a nie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją.

Inaczej niż w ww. piśmie procesowym, Skarżący w swym wniosku z 14 listopada 2022 r. o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ wyraźnie powołał się na podstawę prawną oraz okoliczności mogące potencjalnie uzasadniać wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zarzucił w nim bowiem, że Decyzja WZ została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie, w ocenie Skarżącego, miało polegać na ustaleniu tą decyzją warunków zabudowy dla planowanej inwestycji:

i) wbrew zakazom zabudowy obowiązującym na obszarze obejmującym teren inwestycji (działkę nr ewid. [...], obręb M., gmina S.) na podstawie przepisów o ochronie przyrody - a więc niezgodnie z "przepisami odrębnymi" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 768, z późn. zm.; w skrócie: "u.p.z.p.");

ii) bez spełnienia przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymogu posiadania przez inwestowaną działkę "dostępu do drogi publicznej".

Jeszcze w skardze jej autor podkreślał wagę tylko tych dwóch kwestii, wskazując wyłącznie na nie jako na te, "które dotyczą istoty sprawy", zaś pozostałe kwestie rozważane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO uznając za niewarte "szczegółowej polemiki".

Dopiero w swym piśmie procesowym z 26 czerwca 2023 r. Skarżący wysunął dalsze zarzuty mające, jego zdaniem, świadczyć o wydaniu Decyzji WZ niezgodnie z prawem, a dotyczące przede wszystkim:

iii) wadliwości sporządzonej na potrzeby tej decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym fałszywości informacji w niej zawartych.

Odnosząc się kolejno do wymienionych kwestii, należy stwierdzić, co następuje.

Ad (i) Kwestia zgodności Decyzji WZ z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony przyrody.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej kontroli legalności (zgodności z prawem) tej decyzji dokonuje się zasadniczo według stanu prawnego, jaki obowiązywał w dniu jej wydania.

Skarżący w swym wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ wytknął, że "decyzja ta narusza przede wszystkim ustawę o ochronie przyrody, w szczególności art. 24 pkt 1 ppkt 8 i pkt 1a ppkt 2a i 2c, co jest ewidentnie rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta koliduje również z innymi aktami prawnymi niższego rzędu z zakresu ochrony przyrody".

Skoro Decyzja WZ została wydana w dniu 22 listopada 2016 r., to właściwe dla oceny jej legalności są ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm.; w skrócie "u.o.p."). Pisząc zaś o przepisach "art. 24 pkt 1 ppkt 8 i pkt 1a ppkt 2a i 2c" Skarżący - a w ślad za nim także SKO - mieli najpewniej na myśli przepisy art. 24 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 1a pkt 2 lit. a i lit. c u.o.p. (stosując właściwą terminologię jednostek systematyzacyjnych tekstu prawnego, wynikającą z obowiązujących Zasad techniki prawodawczej).

W myśl przywołanego art. 24 ust. 1 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania Decyzji WZ): "Na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy:

1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;

2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych;

4) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych;

6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka;

7) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych;

8) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne

- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;

9) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego."

Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1a u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania Decyzji WZ): "Na obszarze chronionego krajobrazu, dla terenów:

1) objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i położonych w strefach, o których mowa w art. 23a ust. 1 pkt 1, wprowadza się zakazy:

a) lokalizowania nowych obiektów budowlanych,

b) zalesiania;

2) nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położonych w strefach, o których mowa w art. 23a ust. 1 pkt 1, wprowadza się zakazy:

a) lokalizowania nowych obiektów budowlanych,

b) lokalizowania nowych obiektów budowlanych odbiegających od lokalnej formy architektonicznej,

c) lokalizowania nowych obiektów budowlanych o wysokości przekraczającej 2 kondygnacje lub 7 m,

d) zalesiania."

Już z brzmienia cytowanego art. 24 ust. 1 u.o.p. wynika, że wyszczególnione w nich zakazy nie obowiązują na konkretnym obszarze chronionego krajobrazu (w skrócie "o.ch.k.") z mocy prawa (tj. z mocy ustawy o ochronie przyrody), lecz wymagają dopiero "wprowadzenia". Owego wprowadzenia dokonuje się w uchwale (ewentualnie innym właściwym akcie) o wyznaczeniu danego o.ch.k. - o czym stanowi art. 23 ust. 1 u.o.p., w myśl którego w takiej uchwale określa się m.in. "zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony".

Stąd wniosek, że naruszyć przepis art. 24 ust. 1 u.o.p. może jedynie organ podejmujący uchwałę o wyznaczeniu konkretnego o.ch.k. (np. przez wprowadzenie do takiej uchwały zakazu niewymienionego w art. 24 ust. 1 u.o.p., albo ewidentnie nieodpowiadającego potrzebom ochrony danego o.ch.k.), a nie organ wydający decyzję w.z. Ten ostatni organ przy ustalaniu warunków zabudowy nie jest bowiem związany katalogiem potencjalnych zakazów zawartym w ww. przepisie ustawy, lecz konkretnymi zakazami określonymi w uchwale dotyczącej danego o.ch.k.

Już z tych względów zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. Decyzją WZ, podniesiony we wniosku o stwierdzenie jej nieważności, należało uznać za chybiony.

Chybiony okazał się również zawarty w ww. wniosku zarzut naruszenia art. 24 ust. 1a pkt 2 lit. a i lit. c u.o.p.

Jak bowiem zasadnie stwierdziło SKO, z akt sprawy nie wynika, by przedmiotowy teren objęty był wzmiankowaną w art. 24 ust. 1a u.o.p. strefą, o której mowa w art. 23a ust. 1 pkt 1 u.o.p., tj. strefą ochrony krajobrazu zidentyfikowaną w ramach audytu krajobrazowego.

Skutku zamierzonego przez Skarżącego nie mógł także odnieść, podniesiony dopiero w skardze, zarzut naruszenia "art. 26a pkt 1 ppkt 1 tej ustawy".

Skarżący nie doprecyzował, o jaką konkretnie ustawę w tym przypadku chodzi. Wnioskując jednak z przytoczonej w skardze treści ww. przepisu, można stwierdzić, że analizowany zarzut dotyczył naruszenia art. 26a ust. 1 pkt 1 poprzednio obowiązującej (do 30 kwietnia 2004 r.) ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99 poz. 1079; w skrócie "u.o.p.1991"), i to w brzmieniu, jakie przepis ten miał w okresie od 02 lutego 2001 r. do 31 września 2001 r.

Skoro zatem ww. przepis nie obowiązywał już w dacie wydawania Decyzji WZ (na co zwróciło uwagę także SKO w odpowiedzi na skargę), to nie mógł zostać naruszony postanowieniami tej decyzji.

Jeszcze bardziej ogólnikowo Skarżący sformułował w swym wniosku zarzut wytykający, że Decyzja WZ "koliduje również z innymi aktami prawnymi niższego rzędu z zakresu ochrony przyrody" - nie wymieniając żadnego z takich aktów.

Jest jednak poza sporem, iż taki charakter ma uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 29 [...] r. w sprawie ustalenia obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa k. i zasad korzystania z tych obszarów (Dz. Urz. Woj. K. Nr [...], poz. [...]; dalej jako "Uchwała nr [...]"), mocą której został ustalony m.in. G. (dalej w skrócie "G. ") - obejmujący, jak podano w uzasadnieniu Decyzji WZ, także teren inwestycji - w granicach opisanych w pkt II załącznika do Uchwały nr [...], z jednoczesnym wprowadzeniem na tym obszarze zakazów i nakazów stanowiących zasady jego zagospodarowania (por. § 2 Uchwały nr [...]), określone w załączniku nr [...] do ww. uchwały. Zasady te (zakazy i nakazy) zostały następnie zmienione (a ściślej: uzupełnione) rozporządzeniem Wojewody K. z dnia 23 lipca 1998 r. zmieniającym Uchwałę nr [...] (Dz. Urz. Woj. K. Nr [...], poz. [...]; dalej jako "Rozporządzenie nr [...]").

Późniejszy byt prawny Uchwały nr [...] został przeanalizowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez SKO, które posiłkując się stanowiskiem RDOŚ, a także zbieżnym z nim stanowiskiem Wójta, doszło do przekonania, że w obecnym stanie prawnym G. wciąż funkcjonuje, jednak dotyczące go zakazy ustanowione na mocy Uchwały nr [...] już nie obowiązują.

Sąd w niniejszym składzie stanowisko to podziela.

Jedynie tytułem rozwinięcia i uzupełnienia argumentacji ww. organów w tym zakresie, należy zauważyć, że:

- jak wynika z części wstępnej Uchwały nr [...], została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego wywiedzionego m.in. z art. 41 i art. 72 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3 poz. 6, z późn. zm.; w skrócie "u.o.k.ś."). W myśl pierwszego z wymienionych przepisów: "Rada narodowa stopnia wojewódzkiego może wprowadzić zakazy lub nakazy konieczne do zapewnienia ochrony terenów posiadających walory wypoczynkowe i krajobrazowe przed ich niszczeniem bądź utratą tych walorów". Z kolei zgodnie z art. 72 u.o.k.ś.: "Przy wprowadzaniu, przewidzianej przepisami o ochronie środowiska, ochrony zasobów przyrody żywej, niektórych tworów przyrody lub obszarów o cennych walorach krajobrazowych, określa się zasady korzystania z nich oraz niezbędne zakazy i nakazy dostosowane do przedmiotu ochrony i jej zakresu, umożliwiające zachowanie chronionych wartości przyrodniczych lub krajobrazowych";

- z dniem 01 stycznia 1998 r. przywołany przepis art. 41 u.o.k.ś. został uchylony ("skreślony") przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 133 poz. 885; w skrócie "zm.u.o.k.ś.1997"), z tym że w przepisach przejściowych tej nowelizacji postanowiono, że wydane na podstawie art. 41 u.o.k.ś. akty prawne zawierające zakazy lub nakazy konieczne do zapewnienia ochrony terenów posiadających walory wypoczynkowe i krajobrazowe przed ich niszczeniem bądź utratą tych walorów zachowują moc przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji (art. 3 ust. 1 zm.u.o.k.ś.1997), tj. od 01 stycznia 1998 r.

Jednocześnie w art. 3 ust. 2 zm.u.o.k.ś.1997 nałożono na wojewodów obowiązek dostosowania w tym okresie ww. aktów prawnych do wymagań ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.;

- w wykonaniu dyspozycji przywołanego art. 3 ust. 2 zm.u.o.k.ś.1997 Wojewoda K. (dalej jako "Wojewoda") wydał Rozporządzenie nr [...], zmieniające Uchwałę Nr [...] m.in. w zakresie zasad zagospodarowania o.ch.k. przez dodanie określonych w § 1 pkt 2 ww. rozporządzenia zakazów zabudowy.

W podstawie prawnej tego rozporządzenia wskazano także dwa przepisy u.o.p.1991, a mianowicie art. 26 (który ówcześnie stanowił, że: "Obszar chronionego krajobrazu obejmuje wyróżniające się krajobrazowo tereny o różnych typach ekosystemów. Zagospodarowanie tych systemów powinno zapewnić stan względnej równowagi ekologicznej systemów przyrodniczych") oraz art. 32 (który ówcześnie stanowił, że: "Wprowadzenie form ochrony przyrody, o których mowa w art. 26 i 28-31, następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa nazwę obszaru lub obiektu, jego położenie, w miarę potrzeb otulinę oraz ograniczenia, zakazy i nakazy przewidziane w art. 37 ust.1");

- wykonanie przez Wojewodę dyspozycji art. 3 ust. 2 zm.u.o.k.ś.1997 w odniesieniu do aktu o utworzeniu G. , pozwala na uznanie, że akt ten, na skutek ww. zmian, zyskał status aktu wykonawczego do ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.

Uprawnia też do wniosku, że przedstawione wyżej zmiany prawodawcze, przeprowadzone w latach 1997-1998, nie doprowadziły do likwidacji G. .

Nie skutkowały też zniesieniem wprowadzonych na tym obszarze zakazów i nakazów.

Taki skutek odniosła dopiero, przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3 poz. 21; w skrócie "zm.u.o.p.1991 z 7.12.2000 r."), która weszła w życie z dniem 02 lutego 2021 r.;

- w tym miejscu należy wyjaśnić, że zarówno pod rządem ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., jak i na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. akt prawny (tu: rozporządzenie wojewody) w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu (odpowiednio: inny akt prawa miejscowego ustanawiający taką formę ochrony przyrody, np. uchwała) nie miał i nie ma jednorodnego charakteru. W części obejmującej określone zakazy wprowadzane na terenie danego o.ch.k., takie rozporządzenie (odpowiednio: inny tego rodzaju akt) ma charakter rozporządzenia "klasycznego", tj. aktu zawierającego normy generalne i abstrakcyjne. Natomiast w zakresie, w jakim kreuje ono określoną formę ochrony przyrody, przybiera postać rozporządzenia będącego swoistym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy. W tej kategorii rozporządzeń mieszczą się takie, które coś kreują, znoszą, przekazują (np. ustanawiają jakiś znak, wzór, powołują albo znoszą określoną instytucję), a więc poprzez które dokonuje się swoistych aktów rozumianych jako czynności (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 6.2. we Wprowadzeniu do Działu V ZTP).

Rozróżnienie tych dwóch typów rozporządzeń – choć nie jest jeszcze powszechnie przyjęte w nauce prawa i orzecznictwie – to jednak, jak się wskazuje w literaturze przedmiotu, ma bardzo doniosłe konsekwencje praktyczne. W odróżnieniu bowiem od rozporządzeń "klasycznych", które "oddziałują" przez cały okres swego obowiązywania, rozporządzenia należące do drugiej kategorii wywierają skutek "jednorazowo", tylko w momencie ich wejścia w życie – dokonując wówczas jakiejś zmiany w świecie (np. coś powołując, coś znosząc) – i z tą chwilą, mówiąc potocznie, ulegają "skonsumowaniu" (por. S. Wronkowska [w:] op.cit.). Natomiast powołane takim rozporządzeniem instytucje (tudzież ustanowione wzory, znaki itp.) funkcjonują nadal.

W świetle tych uwag staje się jasne, dlaczego w art. 23 ust. 2 u.o.p. ustawodawca wyodrębnił osobną kategorię aktów (uprzednio: rozporządzeń, obecnie: uchwał), którymi dokonuje się likwidacji obszaru chronionego krajobrazu – dla osiągnięcia takiego skutku nie wystarczy bowiem samo uchylenie aktu, którym ów obszar erygowano, gdyż wykreowana w ten sposób forma ochrony przyrody zaczęła niejako "żyć własnym życiem" (tj. w oderwaniu od bytu "macierzystego" rozporządzenia) i dla jej zniesienia niezbędny jest formalny akt likwidacji (por. wyrok WSA z 22.09.2011 r., IV SA/Po 720/11, CBOSA);

- odnosząc powyższe uwagi do zmian ustawodawczych wprowadzonych ww. nowelizacją (zm.u.o.p.1991 z 7.12.2000 r.), należy wskazać, że zgodnie z zawartym w tej nowelizacji przepisem przejściowym art. 11, przepisy wykonawcze wydane na podstawie u.o.p.1991 zachowały moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym przez zm.u.o.p.1991 z 7.12.2000 r., w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie - tj. nie dłużej niż do 02 sierpnia 2001 r.

W konsekwencji z tym dniem utraciły moc przepisy Uchwały nr [...] oraz zmieniającego ją Rozporządzenia nr [...] w ich części "klasycznej", tj. w zakresie, w jakim wprowadzały m.in. na terenie G. określone zasady zagospodarowania (zakazy i nakazy).

Wskazany przepis art. 11 zm.u.o.p.1991 z 7.12.2000 r. pozostał natomiast bez wpływu na dalsze trwanie (w sensie prawnym) tego [...], co zresztą potwierdza treść przepisu art. 7 zm.u.o.p.1991 z 7.12.2000 r., w myśl którego "Parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy".

Dla zupełności wywodu wypada jeszcze dodać, że zgodnie z art. 153 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 u.o.p., utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie tej ustawy - a więc m.in. G. - stały się formami ochrony przyrody w rozumieniu obecnej u.o.p.;

- wszystko to prowadzi do wniosku o trafności stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w obecnym stanie prawnym G. wciąż funkcjonuje, jednak dotyczące go zakazy wprowadzone na mocy Uchwały nr [...] - uzupełnione, dodajmy, Rozporządzeniem nr [...] - już nie obowiązują.

W konsekwencji, wbrew stanowisku Skarżącego, brak jest podstaw do twierdzenia, że Decyzja WZ, dopuszczając lokalizację przedmiotowej inwestycji na terenie G. , rażąco narusza prawo.

W taki sam sposób należy ocenić fakt dopuszczenia Decyzją WZ lokalizacji przedmiotowej inwestycji na terenie pozostałych wymienionych w tej decyzji form ochrony przyrody - obszarów [...] - tj. na terenie "O. " oraz "S. ".

Sąd podziela bowiem stanowisko SKO, wraz z obszerną argumentacją na jego poparcie przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji, o braku podstaw do kwestionowania prawidłowości zawartego w Decyzji WZ stwierdzenia – czyniącego zadość wymogowi z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 353; w skrócie "u.u.i.ś.") - że "brak jest przesłanek by w/w przedsięwzięcie mogło znacząco oddziaływać na obszar [...]".

Wszystko to prowadzi do wniosku o trafności stanowiska SKO, że Decyzja WZ nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w tym - wbrew zarzutom Skarżącego - przepisów statuujących "szczególną ochronę prawną w zakresie ochrony przyrody".

Ad (ii) Kwestia zapewnienia inwestowanej działce nr [...] dostępu do drogi publicznej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, SKO trafnie zauważyło, że ustanowiony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymóg, aby teren, dla którego ustala się warunki zabudowy, "miał dostęp do drogi publicznej", w orzecznictwie sądowym nie jest interpretowany jednolicie. Występuje mianowicie rozbieżność stanowisk co do tego, czy na tym etapie procesu inwestycyjnego bada się tylko faktyczną możliwość dostępu do drogi publicznej, czy wymagany jest już dostęp zagwarantowany prawnie. W konsekwencji opowiedzenie się przez organ administracji przy wydawaniu konkretnej decyzji w.z. za jednym albo drugim poglądem orzeczniczym - a w szczególności ograniczenie się do zbadania wyłącznie faktycznego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej - nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia ww. przepisu, co też słusznie zaakcentowało SKO w motywach swej decyzji.

Z treści Decyzji WZ wynika, że Wójt poddał badaniu oba aspekty dostępu inwestowanej działki nr [...] do drogi publicznej, tj. zarówno faktyczny, jak i prawny, skoro w pkt 6 ppkt 5 Decyzji WZ stwierdził: "wjazd na działkę - z drogi publicznej gminnej poprzez służebność przejazdu przez dz. nr [...] i [...]".

Skarżący kwestionuje te ustalenia, wywodząc we wniosku oraz w skardze, że choć dostęp przez działkę nr [...] jest możliwy faktycznie, gdyż działka ta stanowi drogę wewnętrzną, to nie został on zagwarantowany prawnie ("nie ma ustanowionej służebności przejazdu przez działkę nr [...]"). Odwrotnie zaś w przypadku dostępu przez działkę nr [...] - zdaniem Skarżącego, choć teoretycznie co do tej działki byłoby możliwe pozyskanie przez Inwestorów stosownego tytułu prawnego (ustanowienie służebności), gdyż ww. działka stanowi własność rodziców Inwestorki, to jednak "sposób i stan zagospodarowania działki nr [...] uniemożliwia fizyczne wykonanie służebności przejazdu" (na dowód czego, notabene, Skarżący zapowiedział przedstawienie dokumentacji fotograficznej, czego do dnia wyrokowania nie uczynił).

Powyższe, zdaniem Skarżącego, dowodzi, że także w tym aspekcie Decyzja WZ została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu również to stanowisko Skarżącego nie jest zasadne.

Po pierwsze, jak to już wyżej wyjaśniono, SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wywiodło, że nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu decyzji w.z. jeżeli tylko będzie zapewniony faktyczny dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. W konsekwencji słuszny jest i ten pogląd ww. organu, że nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa takie ustalenie w spornym rozstrzygnięciu (decyzji w.z.), zgodnie z którym dojazd do drogi publicznej zostanie zagwarantowany poprzez inne działki, niż inwestycyjna, za pomocą służebności przejazdu, bez zgromadzenia materiału dowodowego na poparcie tego ustalenia.

Po drugie, dla oceny prawidłowości Decyzji WZ przez pryzmat przesłanek nieważnościowych istotne znaczenie ma tylko taki stan prawny i stan faktyczny, jaki istniał w dacie jej wydawania.

Zatem, wbrew argumentacji skargi, dla wyniku oceny pod tym kątem Decyzji WZ nie ma znaczenia obecny sposób zagospodarowania działek, przez które zgodnie z treścią tej decyzji, przedmiotowa inwestycja miałaby mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej (przynajmniej faktyczny), a więc w szczególności - obecny stan zagospodarowania działki nr [...].

Natomiast z załączonej do Decyzji WZ kopii mapy zasadniczej wynika, że ustanowienie takiego, przynajmniej faktycznego, dostępu przez działkę nr [...] było ówcześnie możliwe.

Dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że załączonymi do pisma procesowego z 21 czerwca 2023 r. kopiami dokumentów (aktu notarialnego z 2014 r. oraz zawiadomienia o wpisie do księgi wieczystej) Inwestorzy co najmniej uprawdopodobnili, że już w momencie wydawania Decyzji WZ dysponowali tytułem prawnym umożliwiającym dostęp do drogi publicznej (gminnej) przez działkę drogową nr [...].

Ad (iii) Kwestia wadliwości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. analizy urbanistyczno-architektonicznej).

Wbrew zarzutom sformułowanym przez Skarżącego w piśmie procesowym z 26 czerwca 2023 r., w ocenie Sądu, SKO przeprowadziło rzetelne analizę (badanie) kwestionowanej Decyzji WZ oraz sposobu jej procedowania, w tym rzetelnie i szczegółowo zweryfikowało prawidłowość, sporządzonej przed wydaniem tej decyzji, analizy urbanistyczno-architektonicznej. Co więcej, SKO dopatrzyło się określonych braków tej analizy i sformułowanych na jej podstawie wyników. Jednakże dostrzeżone braki - jak trafnie skonstatowało SKO - nie dawały dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że Decyzja WZ została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wypada w tym miejscu nadmienić - w ślad za rozważaniami zawartymi m.in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2022 r. o sygn. akt II OSK 1105/19 (CBOSA) - że kwestia wadliwości sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, w aspekcie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, była już przedmiotem ocen i analiz tego sądu. I tak, w wyroku z 27 października 2011 r. o sygn. akt II OSK 1698/10 (CBOSA) NSA zasadnie wskazał, że wady analizy nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji. Jedynie tylko całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować jako rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego - jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników - można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (por. też wyrok NSA z 18.05.2017 r., II OSK 2071/15, CBOSA). Orzecznictwo sądowe wskazuje przy tym, iż nawet załączenie do decyzji w.z. niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16.03.2012 r., II OSK 2559/12, CBOSA). Także błędne wyznaczenie obszaru analizowanego nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w.z. (por. wyrok NSA z 20.05.2021 r., II OSK 2380/18, CBOSA).

Co więcej w orzecznictwie NSA spotyka się pogląd jeszcze dalej idący, zgodnie z którym nawet brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w.z., gdy jednocześnie nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 18.11.2011 r., II OSK 1637/10; z 07.03.2018 r., II OSK 1305/16; z 15.09.2022 r., II OSK 2388/19; z 28.03.2023 r., II OSK 846/20; dostępne w CBOSA).

Podsumowując ten fragment rozważań, należy stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. (por. wyroki NSA: z 12.05.2022 r., II OSK 1105/19; z 28.03.2023 r., II OSK 846/20; dostępne w CBOSA).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w odniesieniu do kwestionowanej Decyzji WZ, co zostało przekonująco wykazane przez SKO w motywach zaskarżonej decyzji.

Jako pozbawione istotnego znaczenia, w kontekście żądania stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, jawią się zaś dywagacje Skarżącego dotyczące osoby, która sporządziła ww. analizę (mgra inż. arch. A. K.), a w szczególności zgłaszane przez Skarżącego wątpliwości co do tego, "kto zaangażował tę osobę i na jakiej podstawie prawnej osoba ta wykonywała wszystkie czynności wraz z przygotowaniem treści samej decyzji".

Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.: "Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej." W praktyce ta sama osoba sporządza zwykle także analizę, która poprzedza opracowanie projektu decyzji.

Zdaniem Sądu brak jest jakichkolwiek przesłanek do twierdzenia, że mgr inż. arch. A. K., będący - jak wynika z akt sprawy - członkiem [...], nie spełniał wymagań określonych w cytowanym art. 60 ust. 4 u.p.z.p. To zaś, w ramach jakiego stosunku prawnego doszło do powierzenia jemu przez Wójta sporządzenia spornej analizy oraz projektu Decyzji WZ (czy np. w ramach umowy o pracę, czy może na podstawie cywilnoprawnej umowy o dzieło albo zlecenia), pozbawione jest w tej sprawie relewancji prawnej.

W tym stanie rzeczy wypada zgodzić się z SKO, że wbrew zarzutom i twierdzeniom Skarżącego, brak podstaw do uznania, że Decyzja WZ została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi także zasadność stanowiska SKO o braku podstaw do stwierdzenia nieważności Decyzji WZ w oparciu o którąkolwiek z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił.