Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 731/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49e pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A.M i A. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2023 r. nr WOP.7721.49.2023.EL w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. M. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 lipca 2023 r., nr WOP.7721.49.2023.EL, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z 20 lutego 2023 r., nr PNB.7141.6.8.2022, w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim w dniu 17 lutego 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwukondygnacyjnego budynku letniskowego o wymiarach 5,04 m x 6,97 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 4,13 m x 2,0 m, usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...], położonej przy ul. G. [...] w Stegnie, stanowiącej własność A. i A. M., oznaczonego nr 4 na szkicu stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji.

W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przeprowadzone przez pracowników organu I instancji w dniu 25 stycznia 2022 r. czynności kontrolne dotyczące stanu zabudowy działek nr [...] i [...], organ I instancji ustalił, że na terenie działki nr [...], wzdłuż granicy południowej, usytuowane są trzy budynki letniskowe oznaczone nr 4, 3, 2 na szkicu do protokołu (i tak oznaczone przez właściciela nieruchomości), budynek letniskowy oznaczony nr 1 oraz wiata w północnej części działki oznaczona nr 6 na szkicu do protokołu. Budynek nr 4, jak oświadczył A. M., został wybudowany w listopadzie 2021 r. na podstawie przyjętego przez Starostę Nowodworskiego zgłoszenia dokonanego 4 listopada 2020 r., dotyczącego budowy dwóch budynków gospodarczych o wymiarach 4,0 m x 8,70 m, dach dwuspadowy 35 stopni, jedna kondygnacja.

Organ I instancji w trakcie kontroli ustalił, że przedmiotowy budynek ma wymiary 5,04 m x 6,97 m, wysokość 5,30 m, jest konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym (kalenica równoległa do granicy południowej działki), krytym dachówką, o kącie nachylenia 40o. Pełni on funkcję budynku letniskowego, w okresie letnich wakacji ma być wynajmowany turystom. Wewnątrz budynku znajdują się: na parterze łazienka, pokój z aneksem kuchennym a na piętrze pomieszczenie sypialne. Budynek usytuowany jest w odległości 4,96 m od granicy południowej działki oraz w odległości 17,0 m od granicy zachodniej działki.

Organ stwierdził, że zbudowany budynek nie odpowiada przedmiotowi zgłoszenia z dnia 4 listopada 2020 r., przyjętego przez Starostę Nowodworskiego, ani pod względem wymiarów i kąta nachylenia dachu, ani pod względem liczby kondygnacji i funkcji. Biorąc pod uwagę, że powstał budynek dwukondygnacyjny o funkcji letniskowej, a zgłoszenie zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych do 35 m2 zostało dokonane przez inwestora w celu ominięcia przepisów prawa, organ I instancji uznał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z rozdziałem 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), który określa zasady i tryb postępowania w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy.

W konsekwencji, postanowieniem z 11 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim wstrzymał A. i A. M. budowę dwukondygnacyjnego budynku letniskowego o wymiarach 5,04 m x 6,97m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 4,13m x 2,0m (oznaczonego nr 4 na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z 25 stycznia 2022 r.), jednocześnie informując strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.

W dniu 16 marca 2022 r. skarżący złożyli wniosek o legalizację obiektu budowlanego. Biorąc pod uwagę dyspozycję art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego, a także fakt, że roboty budowlane zostały już zakończone, postanowieniem z 17 marca 2022 r. organ I instancji nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia określonych w sentencji postanowienia dokumentów legalizacyjnych, w terminie do dnia 31 lipca 2022 r.

Termin wykonania tego obowiązku, na wniosek inwestorów, został dwukrotnie przedłużony, ostatecznie do dnia 31 stycznia 2023 r.

Kolejny wniosek inwestorów o przedłużenie terminu wykonania obowiązku wpłynął do organu 1 lutego 2023 r. We wniosku inwestorzy wskazali, że przedmiotowy budynek nie jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym zwrócili się z prośbą do Wójta Gminy o możliwość dokonania zmian w obecnym planie, która to prośba spotkała się ze zrozumieniem. Wójt Gminy poinformował, że w trakcie roku 2023 zostaną podjęte działania w zakresie zmiany planu zagospodarowania w zakresie wymaganym dla legalizacji.

Pismem z dnia 1 lutego 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim poinformował skarżących, że nie widzi podstaw do kolejnego przedłużenia terminu określonego w postanowieniu z dnia 17 marca 2022 r. i zawiadomił skarżących o możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Poinformował również, że w związku z niezłożeniem przez skarżących dokumentów, o których mowa w art. 48b ust. 2, organ zobowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce przedmiotowego budynku, na podstawie art. 49e pkt 3 p.b.

W związku z niezłożeniem przez skarżących dokumentów legalizacyjnych, wymienionych w postanowieniu z dnia 17 marca 2022 r., decyzją z 20 lutego 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim, działając na podstawie art. 49a ust. 3 p.b., nakazał A. i A. M., właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej przy ul. G. [...] w Stegnie, w gminie Stegna, rozbiórkę dwukondygnacyjnego budynku letniskowego o wymiarach o wymiarach 5,04 m x 6,97 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 4,13 m x 2,0 m (oznaczonego nr 4 na szkicu stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji), usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...].

Na skutek wniesionego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z 3 lipca 2023 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenia poczynione przez organ I instancji obligowały do wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z rozdziałem 5a ustawy Prawo budowlane, który określa zasady i tryb postępowania w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Zasadą prawa budowlanego, wyrażoną w art. 28 § 1 Prawa budowlanego jest bowiem, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady wprowadzają przepisy art. 29 - 31 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, przepis ten dotyczy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestor nie legitymuje się ani zgłoszeniem ani pozwoleniem na budowę, co uzasadnia prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Realizacja przedmiotowego budynku wymagała bowiem uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę. Jak wskazano, w rozpoznawanej sprawie słusznie organ I instancji uznał, mając na uwadze zrealizowany budynek letniskowy, że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście prawa odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, stąd też prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie naprawczą wynikającą z dyspozycji art. 51 Prawa budowlanego.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że inwestorzy złożyli wniosek o legalizację przedmiotowego dwukondygnacyjnego budynku letniskowego, jednakże nie przedłożyli dokumentów legalizacyjnych określonych w sentencji postanowienia z 17 marca 2022 r. Dlatego podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie należy uznać za uzasadnione.

Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii złożenia wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyjaśnił, że powyższy fakt nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Jak wskazano, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu legalizacyjnym podstawę oceny zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. z daty przeprowadzenia postępowania naprawczego. Co prawda jak wynika z przedłożonych dokumentów jest procedowana zmiana planu. Niemniej w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego oraz aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego procedowana zmiana planu nie może stanowić podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, czy też wstrzymać postępowania w trybie nadzoru budowlanego na etapie wydania decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Skarżący we wniesionej skardze zarzucili decyzji organu odwoławczego:

1. błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie tego przepisu w sprawie i prowadzenie postępowania administracyjnego w tym trybie pomimo iż winien mieć zastosowanie w sprawie ewentualnie tryb z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ skarżący jako inwestorzy legitymowali się zgłoszeniem budowy;

2. błędną wykładnię prawa materialnego, tj. przepisu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie pomimo iż nie ustalono, aby rozbudowa budynku doprowadziła do powstania pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi;

3. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego i art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż na nieruchomości powstał obiekt budowlany nieodpowiadający parametrom zawartym w tych przepisach, co w konsekwencji obligowało skarżących jako inwestorów do uzyskania pozwolenia na budowę;

4. obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewszechstronną ocenę materiału dowodowego, oparcie się przez organ II instancji o ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ I instancji bez własnych ustaleń faktycznych;

5. obrazę przepisu postępowania, tj. art. 7b k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie bez uwzględnienia słusznego interesu strony;

6. obrazę przepisu postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a poprzez niezastosowanie tego przepisu i niezawieszenie postępowania, pomimo iż organ II instancji posiadał wiedzę o tym, iż toczy się postępowanie w Gminie Stegna o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co może mieć wpływ na decyzję w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący wnieśli także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na fakty wskazane w treści uzasadnienia skargi.

Skarżący wskazali, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w listopadzie 2021r. na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 4 listopada 2020 r. Nie można więc zgodzić się ze stwierdzeniem organu II instancji, iż inwestorzy nie legitymowali się ani zgłoszeniem, ani pozwoleniem na budowę. Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W konsekwencji obie decyzje zostały podjęte w nieprawidłowym trybie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie powinno toczyć się ewentualnie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego.

Skarżący podnieśli także, iż organ II instancji błędnie ustalił, że na nieruchomości powstał budynek składający się z dwóch kondygnacji. Jak wynika bowiem z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniem przynależnym na pobyt ludzi. W konsekwencji, aby można było zakwalifikować powstałe poddasze jako kondygnację, nie może ono pełnić jedynie funkcji użytkowej, lecz powinno posiadać odpowiednią przestrzeń na pobyt ludzi. Tymczasem organ II instancji nie ustalił, czy poddasze użytkowe zawiera przestrzeń potrzebną na pobyt ludzi. W konsekwencji dokonaną rozbudowę należy traktować w kategorii zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego.

Ponadto wskazując na treść art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora, skarżący zauważyli, że jeżeli przyjąć, iż na nieruchomości powstał tzw. domek letniskowy, to jego powstanie nie wymagało pozwolenia na budowę.

Ponadto skarżący wyjaśnili, że uchwałą nr LI/444/2023 z dnia 23 marca 2023 r. Rada Gminy Stegna przystąpiła do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Stegna II, działek nr [...] i [...], obręb Stegna. W zaistniałej sytuacji po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posadowiony przez skarżących obiekt budowlany będzie zgodny z miejscowym planem. W konsekwencji w sprawie organy winny zastosować art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. i zawiesić prowadzone postępowanie. Niezastosowanie tego przepisu w sprawie może zaś doprowadzić do nieodwracalnych skutków, które polegać będą na rozbiórce budynku, pomimo iż jego parametry i charakterystyka okażą się zgodne z nowym planem.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie

w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, w trakcie którego zgromadziły kompletny materiał dowodowy dający podstawę do właściwego zastosowania przepisów prawa budowlanego.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 lipca 2023 r. nr WOP.7721.49.2023.EL, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z 20 lutego 2023 r. nr PNB.7141.6.8.2022, nakazującą skarżącym rozbiórkę dwukondygnacyjnego budynku letniskowego o wymiarach 5,04 m x 6,97 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 4,13 m x 2,00 m, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 4, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej przy ul. G. [...] w Stegnie.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie orzekające organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie w dniu 19 września 2020 r. przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), zgodnie z której art. 25 do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jak wynika z akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim wszczął postępowanie w niniejszej sprawie w dniu 17 lutego 2022 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji.

Na skutek wprowadzonych powyższą nowelizacją zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest dwuetapowe i rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną, nakładając w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia (art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego).

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że naruszenie Prawa budowlanego powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ustalenia czy dla przeprowadzenia danych robót budowlanych konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z 4 listopada 2020 r. skarżący A. M. zgłosił do Starosty Nowodworskiego zamiar wybudowania dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, na terenie działki nr [...], do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Podczas przeprowadzonej w dniu 25 stycznia 2022 r. kontroli ustalono zaś, że pomimo zgłoszonego zamiaru budowy budynków gospodarczych, skarżący wybudowali w listopadzie 2021 na działce nr [...] m.in. stanowiący przedmiot niniejszego postępowania dwukondygnacyjny budynek letniskowy wraz z zadaszonym tarasem oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 4.

Takie działanie inwestorów niewątpliwie nosi znamiona samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie uregulowanie zawarte w art. 48 Prawa budowlanego. Powyższej oceny nie mogła zmienić podnoszona przez skarżących okoliczność dokonania zgłoszenia. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w listopadzie 2020 r. budowa m.in. wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 (wskazana na formularzu zgłoszenia z 4 listopada 2020 r.) nie wymagała pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Należy jednak podkreślić, że skuteczne dokonanie zgłoszenia powoduje, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z treścią zgłoszenia. W niniejszej sprawie niewątpliwie zgłoszenie było prawidłowe, nie można więc zarzucić organowi niedopatrzenia w jego przyjęciu bez sprzeciwu. Jednak, jak wskazano wcześniej, inwestorzy wybudowali obiekt budowlany o innej funkcji i parametrach, aniżeli opisany w zgłoszeniu, na którego realizację zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Wybudowanego domku letniskowego nie można było bowiem zakwalifikować jako podlegającego zgłoszeniu na podstawie obowiązującego wówczas art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, odnoszącego się do wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Po pierwsze, wskazany przepis dotyczył budynków parterowych, zaś będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym, co pomimo zarzutów skarżących, organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Należy wskazać, że w świetle definicji zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Z dołączonych do protokołu kontroli zdjęć wynika, że budynek posiada umeblowane poddasze z oknem, będące pomieszczeniem sypialnym, co jednoznacznie wskazuje, że jest ono przeznaczone na pobyt ludzi. Po drugie, powierzchnia zrealizowanego budynku, wliczając dobudowany taras, przekracza 35 m2, bowiem wynosi 43,38 m2.

Nie ulega zatem wątpliwości, że dla przeprowadzenia dokonanych przez skarżących w listopadzie 2021 r. robót budowlanych konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że zrealizowanej inwestycji nie sposób zakwalifikować jako podlegającej zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 14 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego.

Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 29 ust. 1 pkt 1a wszedł w życie już po zakończeniu budowy i z tego chociażby powodu regulacje te nie mogły mieć zastosowania w sprawie, bowiem jak już wcześniej wskazano ustalenia czy dla przeprowadzenia danych robót budowlanych konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego zgłoszeniu podlega budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Przywołany przepis nie mógł mieć zatem zastosowania w sprawie również z tego powodu, że wybudowany przez skarżących obiekt nie służył zaspokojeniu ich własnych potrzeb mieszkaniowych. Z kolei art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego odnosi się do m.in. wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Taki budynek był przedmiotem dokonanego zgłoszenia, ale nie został zbudowany, bowiem zamiast niego powstał budynek o funkcji nie gospodarczej, a letniskowej, w dodatku dwukondygnacyjny.

Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, że na budowę stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania budynku wymagane było w dacie jego realizacji pozwolenie na budowę. Zgłoszenie budowy parterowego budynku gospodarczego zamiast wystąpienie o pozwolenie na budowę dwukondygnacyjnego budynku rekreacyjnego wraz z tarasem o powierzchni przekraczającej 35 m2 stanowiło w ocenie Sądu próbę obejścia przepisów prawa o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, którą skarżący z rozmysłem podjęli.

W sytuacji zaś, gdy w sposób jednoznaczny ustalono, że zrealizowano roboty budowlane inne niż w dokonanym zgłoszeniu, które wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, uzasadnione było zastosowanie przez organy nadzoru art. 48 Prawa budowlanego. Zasadność wdrożenia procedury przewidzianej w tym przepisie nie budzi wątpliwości Sądu. Wbrew stanowisku skarżących, okoliczności sprawy nie pozwalały na zastosowanie trybu naprawczego, przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Nie są bowiem niewielkimi odstępstwami takie odstępstwa, w wyniku których powstaje zupełnie inny obiekt budowlany – pod względem funkcji i gabarytów - którego legalne wybudowanie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Prowadząc postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, organ I instancji poprzedził wydanie decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki ww. obiektu postępowaniem legalizacyjnym. Jak wynika bowiem z akt sprawy, postanowieniem z 11 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim wstrzymał skarżącym budowę dwukondygnacyjnego budynku letniskowego, oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu. Wobec złożenia przez skarżących w dniu 16 marca 2022 r. wniosku o legalizację, postanowieniem z 17 marca 2022 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (zaświadczenia Wójta o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek doręczenia wynika z przepisów odrębnych ustaw). Organ jednocześnie wyznaczył inwestorom termin do 31 lipca 2022 r. na zgromadzenie wskazanych dokumentów, pouczając o konsekwencjach ich nieprzedłożenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim, przychylając się do złożonych przez skarżących w tym zakresie wniosków, dwukrotnie wydłużył termin na przedłożenie wymaganych dokumentów, najpierw do 30 listopada 2022 r., a następnie do 31 stycznia 2023 r. W ocenie Sądu, okres ten (łącznie ponad 10 miesięcy), w zupełności pozwalał na zgromadzenie wymaganych dokumentów.

Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy nie przedłożyli w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. Tym samym legalizacja obiektu nie mogła być skuteczna, a wydane w tej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego nakazujące rozbiórkę obiektu należy uznać za prawidłowe.

Wbrew stanowisku skarżących nie mają znaczenia przyczyny, dla których nie zostały przez nich przedłożone dokumenty celem legalizacji. Inwestor, który wykonał dany obiekt w warunkach samowoli budowlanej, musi sam podjąć starania celem jego zalegalizowania. Jeżeli nie jest w stanie dostarczyć dokumentów pozwalających na legalizację, to do legalizacji nie dochodzi. Przepis art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego wyraźnie zaś wskazuje, że w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Niewątpliwie rozbiórka obiektu jest daleko idącą sankcją, ale jest ona uzasadniona wybudowaniem obiektu w warunkach samowoli budowlanej i brakiem dostarczenia przez inwestora dokumentów do zalegalizowania takiego obiektu. Sytuacja, w której inwestor nie wypełnia nałożonego na niego obowiązku dostarczenia wskazanych przez organ nadzoru budowlanego dokumentów, uniemożliwia zalegalizowanie obiektu.

W niniejszej sprawie zasadniczą przeszkodą uniemożliwiającą inwestorom dokonanie legalizacji samowoli budowlanej była niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która na dzień wydania zaskarżonej decyzji niewątpliwie istniała. Podnoszona przez skarżących okoliczność, iż stosowną uchwałą Rada Gminy Stegna przystąpiła do sporządzenia zmiany obowiązującego planu miejscowego, nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Należy bowiem podkreślić, że przy ocenie możliwości legalizacji znaczenie ma plan miejscowy opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego, nie zaś projekt, bądź założenia jego uchwalenia. W orzecznictwie nie budzi także wątpliwości, że podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ramach postępowania legalizacyjnego popełnionej samowoli budowlanej, organ administracji dokonuje oceny sprawy (dopuszczalności legalizacji) przez pryzmat obowiązujących w chwili załatwiania sprawy przepisów, w tym prawa miejscowego. Jeśli w momencie orzekania przez organ nadzoru budowlanego obowiązują przepisy określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące punkt odniesienia dla oceny zgodności z prawem (w tym zalegalizowania) zrealizowanego przedsięwzięcia budowlanego, to brak jest podstaw do uznawania, że istnieje prawna relacja (związek) między procedowaną zmianą planu, a postępowaniem legalizacyjnym, nakazująca zawiesić prowadzone postępowanie do czasu zakończenia prac nad zmianą aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2018 r., II OSK 427/18; z 30 grudnia 2015 r., II OSK 1037/14; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11; z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11, z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2374/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest zatem związku – w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. między wszczęciem procedury zmiany planu miejscowego, a rozpatrzeniem sprawy legalizacji samowoli budowlanej.

W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zarówno w warstwie merytorycznej, jak i formalnej spełnia stawiane orzeczeniom administracyjnym wymagania. W szczególności uzasadnienia decyzji organów obu instancji w sposób jasny, rzeczowy i spójny wyjaśniają przesłanki, jakimi kierowały się organy przy ich wydawaniu. W opinii Sądu podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.