Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 117/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 lit. a-c
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Włocławskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 211/21 w sprawie ze skargi A. Z. na zarządzenie Starosty Włocławskiego z dnia 12 czerwca 2020 r. nr 35/20 w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzania lasu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od A. Z. na rzecz Starosty Włocławskiego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 25 maja 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. na zarządzenie Starosty Włocławskiego z dnia 12 czerwca 2020 r. nr 35/20 w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzania lasu - 1. uchylił zaskarżone zarządzenie; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Starosta Włocławski zarządzeniem z 12 czerwca 2020 r. nr 35/20 zatwierdził uproszczony plan urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa położonych na terenie gminy F.

Skargę na to zarządzenie (akt zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu) wniosła A. Z., właścicielka działki nr [...] w obrębie W., wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu aktowi naruszenie:

1) Art. 22 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1463) poprzez zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu (w skrócie UPUL), mimo że skarżąca (właściciela działki nr [...]) nie została zawiadomiona na piśmie o wyłożeniu projektu UPUL, co uniemożliwiło jej złożenie zastrzeżeń i wniosków w sprawie planu, 2) Art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach, poprzez zatwierdzenie UPUL obejmującego działkę nr [...], mimo że ta działka nie została przeznaczona do produkcji leśnej – co potwierdza chociażby decyzja Wójta Gminy F. z lat 2019 i 2020 w sprawie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego, gdzie 3,73 ha stanowią grunty rolne (podatek rolny), 3) Art. 22 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach, poprzez zatwierdzenie UPUL dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], której powierzchnia wynosi 4,06 ha (z czego 3,73 to grunty rolne) – w sytuacji kiedy sporządzenie uproszczonego planu urządzenia lasu jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku lasu o obszarze co najmniej 10 ha, 4) Art. 7 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) poprzez istotne ograniczenie w wykonywaniu prawa własności skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Starosta Włocławski wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że wszyscy właściciele nieruchomości zamieszkujący na terenie Gminy F. zostali poinformowani o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu indywidulnie oraz informacja ta została wywieszona na tablicach ogłoszeń w każdym sołectwie. Osoby zamieszkałe poza granicami gminy zostały poinformowane telefonicznie lub listownie bez potwierdzenia odbioru korespondencji. Starosta wskazał ponadto, że skarżąca wiedziała, iż grunt stanowiący jej własność posiada użytek Ls i w związku z tym podlega uproszczonemu planowi urządzenia lasu. W tym względzie organ wskazał na wypis i wyrys z ewidencji gruntów. Starosta podniósł, że rozbieżności w powierzchni przeznaczonej do produkcji leśnej na nieruchomości skarżącej zostały zauważone w trakcie prac przy sporządzaniu UPUL. Na nieruchomości skarżącej stwierdzono młodnik sosnowy z sadzenia. Najwcześniejszy zapis fotograficzny potwierdzający jego istnienie pochodzi z 2010 r. (geoportal, Google Earth Pro). Dane te nie są objęte ochroną - skarżąca miała możliwość weryfikacji informacji o swojej nieruchomości. Organ zwrócił uwagę na negatywne konsekwencje uchylenia UPUL dla innych właścicieli lasów na terenie Gminy F. (brak możliwości pozyskiwania drewna, wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych) oraz możliwe szkody środowiskowe ze względu na brak pielęgnacji upraw, możliwe zagrożenie wskutek niemożności usuwania drzew zagrażających bezpieczeństwu. Starosta wskazał, że w UPUL zadania gospodarcze zostały określone przede wszystkim dla użytku Ls o powierzchni 0,33 ha.

Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę, aczkolwiek nie podzielił w pełni stanowiska skarżącej. Za niezasadny uznał zarzut braku powiadomienia jej na piśmie o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu w sytuacji kiedy nie jest kwestionowane, że w sprawie doszło do publicznego wyłożenia projektu UPUL, o czym publicznie informowano. Zdaniem WSA, zasadniczą kwestią w sprawie jest prawidłowość ujęcia w UPUL jako lasu całości działki nr [...] (stanowiącej własność skarżącej) o powierzchni 4,06 ha, a nie jedynie tej jej części, która w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowana jest jako LsIV o powierzchni 0,33 ha. W tym względzie WSA zaznaczył, że wbrew sugestiom Starosty z odpowiedzi na skargę - zatwierdzony UPUL odnosi się do całości, a nie tylko do części działki skarżącej.

Sąd I instancji wskazał, że z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a - c ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. W świetle powyższego decydujące dla określenia czy przedmiotowy grunt (działka nr [...]) miał charakter leśny, było nie tylko ustalenie, czy miał on odpowiednią powierzchnię (kryterium przestrzenne) oraz czy był pokryty roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze), ale także, czy był on przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia). W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie ustaleń co do ostatniej ze wskazanych przesłanek (kryterium przeznaczenia do produkcji leśnej) nie poczyniono, w związku z powyższym na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy na przedmiotowej nieruchomości znajduje się las w rozumieniu ustawy o lasach. Z akt sprawy wynika jedynie, że działka skarżącej jest pokryta w całości roślinnością leśną i grunt pokryty taką roślinnością ma powierzchnię ponad 0,10 ha. Nie wynika natomiast na jakiej podstawie Starosta ustalił, że sporna część gruntów działki skarżącej jest przeznaczona do produkcji leśnej, zwłaszcza w kontekście ustalenia, że sporna część gruntów w ewidencji gruntów i budynków nie została oznaczona jako las. Brak w szczególności jakichkolwiek dowodów na twierdzenie wykonawcy projektu UPUL, że przedmiotowy las to "las z sadzenia wykonanego ok. 2000 – 2002". Nie wiadomo także na jakiej podstawie organ uznał, że istniejące na gruncie skarżącej zadrzewienie ze względu na swój charakter w ogóle nadaje się "do produkcji leśnej". Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że każdy las (w znaczeniu przyrodniczym) automatycznie jest tego rodzaju lasem, który ze względu na swoje cechy może być przeznaczony do produkcji leśnej. W przypadku jeżeli istniałby taki automatyzm – zbędne byłoby wyróżnienie przez ustawodawcę "przeznaczenia do produkcji leśnej" jako odrębnej przesłanki pozwalającej kwalifikować dany las (w znaczeniu przyrodniczym) jako las w znaczeniu ustawy o lasach. Z akt sprawy nie wynika także, aby na spornym obszarze nieruchomości skarżącej w sposób faktyczny prowadziła ona produkcję leśną. Sąd I instancji zauważył, że żaden przepis prawa nie przymusza właściciela gruntu porośniętego roślinnością leśną (a więc lasu w rozumieniu przyrodniczym) do prowadzenia produkcji leśnej. Nie jest zatem wykluczone, aby na danej nieruchomości występował nie las, ale zadrzewienie (por. art. 5 pkt 27 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) odnośnie którego obowiązują przepisy ustawy o ochronie przyrody chroniące drzewa przed wycinką.

W oparciu o powyższe WSA uznał, że organ zatwierdzający uproszczony plan urządzenia lasu nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego dotyczących sporządzania ww. aktu, w szczególności zaś art. 22 ust. 2 ustawy o lasach. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ ustalił, że cały grunt stanowiący nieruchomość skarżącej jest pokryty lasem spełniającym kryterium przeznaczenia do produkcji leśnej. Z tego względu Sąd I instancji uchylił zaskarżone zarządzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "P.p.s.a."). WSA nie dopatrzył się przy tym przesłanek, aby uchylić zaskarżony akt w części, w szczególności ze względu na jego zasięg obszarowy (lasy na terenie całej Gminy F.). Podkreślił, że stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy, które organ przedstawił Sądowi wypełniając wynikający z art. [...] § 2 P.p.s.a. obowiązek przedstawienia akt kompletnych i uporządkowanych – nie wynika, aby zarządzenie nr 35/20 dotyczyło innego uproszczonego planu urządzenia lasu niż przedstawiony Uproszczony Plan Urządzenia Lasu Obręb ewidencyjny W. o powierzchni ogólnej 10,9257 ha. Przedstawione akta nie zawierają żadnych innych dokumentów – uproszczonych planów urządzenia lasu. Ponadto w samym zarządzeniu mowa jest tylko o jednym zatwierdzanym załączniku (a więc należy rozumieć że mowa w nim o jednym uproszczonym planie urządzenia lasu), a nie o wielu załącznikach stanowiących odrębne uproszczone plany urządzenia lasu. Uwzględniając zatem, że grunty skarżącej zajmują 4,06 ha z niecałych 11 ha objętych przedmiotowym UPUL, nie można stwierdzić, aby uchylenie przedmiotowego zarządzenia miało skutek dla całej gminy. W ponownym postępowaniu organ winien wydać rozstrzygnięcie po ustaleniu czy spełniona jest przesłanka "przeznaczenia do produkcji leśnej" w odniesieniu do spornej części działki nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta Włocławski wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu Starosta zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy o lasach, polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki zawarte w art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy o lasach, w szczególności, iż nie ustalono czy działka nr [...] była przeznaczona do prowadzenia produkcji leśnej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że uchylone w całości Zarządzenie Starosty Włocławskiego nr 35/20 z dnia 12 czerwca 2020 r., wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było uchylenie prawidłowego i zgodnego z prawem aktu- Zarządzenia, podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono m.in., że WSA w Bydgoszczy błędnie wskazał, iż przedmiotowe zarządzenie dotyczy tyko części obszaru objętego przedmiotowym UPUL, w sytuacji kiedy § 1 Zarządzenia nr 35/20 Starosty Włocławskiego z dnia 12 czerwca 2020 r. jasno precyzuje, iż: "Zatwierdza się uproszczony plan urządzenia lasu opracowany na okres 01.01.2020-31.12.2029, sporządzony dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, dla lasów położonych na terenie gminy F. o łącznej powierzchni 330,66 ha ". W związku z powyższym należało stwierdzić, że uchylenie przedmiotowego zarządzenia ma skutek dla całej gminy, a nie tylko w stosunku do nieruchomości należących do skarżącej. Organ przesyłając akta sprawy skompletował je w całości odnosząc się do kwestii skargi, a podstawowym dokumentem było Zarządzenie nr 35/20. W ocenie organu, nie było potrzeby wysyłania wszystkich dokumentów objętych przedmiotowym Zarządzeniem, albowiem nikt poza skarżącą nie wnosił zastrzeżeń i na tamtym etapie innych właścicieli nieruchomości, bezpośrednio to nie dotykało.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne.

Autor kasacji słusznie zauważył, że kontrolowany Sąd w sposób nieuzasadniony uznał, iż zarządzenie Starosty o zatwierdzeniu uproszczonego planu urządzenia lasu obejmowało wyłącznie lasy o obszarze 10, 9257 ha położone w obrębieW., na terenie którego położona była działka A. Z. o nr. [...]. W istocie bowiem zarządzenie Starosty odnosiło się uproszczonego planu urządzenia lasu, obejmującego znacznie większy kompleks leśny o łącznej pow. 330,66 ha, położony na terenie gminy F. w obrębie miejscowości B., C., C, C, F., L., Ł., N., O., S., S., W., W., W., W., Z.. Wynika to w sposób niebudzący wątpliwości z treści § 1 kontrolowanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarządzenia Starosty z dnia 12 czerwca 2020 r.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że w takiej sytuacji skutkiem uchylenia przez kontrolowany Sąd ww. zarządzenia było wyeliminowanie z obrotu aktu zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu na całym obszarze 330, 66 ha. Sąd I instancji eliminując cały akt nie mógł ograniczyć rozważań tylko do części jego postanowień, pomijając ocenę pozostałej treści kontrolowanego aktu. W istocie bowiem w kontrolowanym uzasadnieniu Sąd I instancji zawarł jedynie argumenty o naruszeniu art. 3 pkt.1 lit. a-c ustawy o lasach, w odniesieniu do działki skarżącej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylając w takim przypadku cały akt przyjąć należało, że sąd nie wykazał, by wszystkie wyeliminowane wyrokiem postanowienia naruszały art. 3 pkt.1 lit. a-c ustawy o lasach. Tymczasem Sąd administracyjny ma obowiązek wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem całego kontrolowanego aktu i należytego umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie. Oznacza to konieczność przedstawienia całego toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Strona musi zrozumieć racje, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną.

Brak takich rozważań nie pozwala na ocenę, czy sąd rozpoznał istotę sprawy, to jest czy przeanalizował stan faktyczny przez pryzmat wskazanych norm prawa materialnego.

Sąd I instancji przystępując do kontroli zobowiązany jest każdorazowo ustalić zakres zaskarżenia, wynikający ze skargi, w niniejszej sprawie złożonej przez A. Z. W tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne jest oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Skarżący może przedmiotem skargi uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Z tej przyczyny Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania decyzji czy innego aktu w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 134 , wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15, wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15; wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza skargi złożonej przez A. Z. do Sądu I instancji nie pozwalała w sposób niebudzący wątpliwości przyjąć, by objęto nią całe zarządzenie Starosty. Jej autorka wskazała, że zaskarża w całości akt zatwierdzenia przez Starostę Włocławskiego uproszczonego planu urządzenia lasu na okres od 01.01.2020 r. do 31.12.2029 r. (obręb ewidencyjny: N., powierzchnia ogólna:10,9257ha, gmina F., powiat włocławski, województwo kujawsko - pomorskie), działka nr [...]. Zdaniem Sądu Odwoławczego taki zapis powinien wzbudzić w kontrolowanym Sądzie wątpliwości co do tego, czy A. Z. w istocie kwestionowała całe zarządzenie, czy tylko jego część, jeśli zaś część to w jakim fragmencie. Wszelkie wątpliwości co do zakresu zaskarżenia winny skłonić do uzyskania wyjaśnień od A. Z. Na gruncie przepisów ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne brak podstaw by przyjąć, że Sąd może domniemywać, co jest przedmiotem zaskarżenia, gdyż to sama strona decyduje, jaki akt administracyjny i w jakim zakresie chce poddać sądowej kontroli (postanowienie NSA z 13.02.2014 r., II GSK 2272/13, LEX nr 14507[...]).

Sąd I Instancji pominął także konieczne badanie, czy i w jakim zakresie A. Z. posiada uprawnienia do żądania przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej. Żądać wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego może wyłącznie podmiot do tego uprawniony. Badanie istnienia legitymacji skargowej jest obowiązkiem sądu administracyjnego. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi jedynie w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, natomiast brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi. Niewykazanie owego związku skutkuje tym, iż podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia.

Opisane powyżej braki oraz istniejące niejasności co do wyjaśnienia istoty sprawy czyniło koniecznym przyjęcie, że Sąd I instancji co najmniej przedwcześnie orzekł o niezgodności zarządzenia Starosty Włocławskiego z przepisem art. 3 pkt.1 lit. a-c ustawy o lasach. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny zaniechał ustosunkowania się do pozostałej części argumentacji zawartej w kasacji.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi I Instancji do rozpoznania na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.