Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1455/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 142/08 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z/s w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 28 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając skargę [...] Spółki z o.o. w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] sierpnia 2007 r., a także stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2007 r.

Z uzasadnienia wyrok Sądu pierwszej instancji wynika następujący istotny stan sprawy.

Wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] - [...] w Nowej Hucie przy ulicach [...] i [...] wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem w piwnicy, układem komunikacyjnym oraz infrastrukturą techniczną złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Krakowie. W trakcie postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa ten sam organ administracji wydał na podstawie art. 106 k.p.a. w dniu [...] kwietnia 2007 r. postanowienie, którym uzgodnił planowaną inwestycję w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z [...] lipca 2007 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Jako podstawę prawną decyzji organ administracji wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wskazał, iż uzyskano wymagane uzgodnienia oraz opinie oraz że spełnione zostały wszystkie przesłanki niezbędne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] Spółka z o.o. w Krakowie w Krakowie. W odwołaniu zarzucono, że decyzja nie spełnia wymogów związanych z ochroną interesów osób trzecich, wyrażających się między innymi w konieczności zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Wskazano, że obecnie istnieje już znaczne obciążenie ul. [...] oraz ul. [...], a przyjęcie kolejnych użytkowników przy nie zmienionych zasadach obsługi komunikacyjnej (jak zakłada uzgodnienie w tym zakresie) spowoduje niewydolność tych ulic oraz paraliż drogowy w analizowanym obszarze. Wskazano, że co prawda postanowienie uzgadniające inwestycję w tym zakresie było przedmiotem badania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, jednakże organ ten utrzymał je w mocy uznając, iż jego kontrola sprowadza się do zbadania, czy uzgodnienia dokonał właściwy organ i czy zawiera ono wszystkie niezbędne elementy. Ponadto zarzucono, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił zagadnienia związanego z przyjęciem odpowiednich rozwiązań komunikacyjnych, co – jak stwierdzono - narusza art. 7 i art. 77 k.p.a.

W odwołaniu zarzucono też, że Prezydent Miasta Krakowa nie wskazał, jakie okoliczności, wynikające z przeprowadzonej analizy, przemawiają za ustaleniem linii zabudowy i innych parametrów inwestycji. Stwierdzono, że załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji nie obejmuje całości obszaru analizowanego, co uniemożliwia zbadanie motywów, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji oraz że uzasadnienie rozstrzygnięcia nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ drugiej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdzając następnie, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w razie łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ustalenie tych warunków odbywa się z udziałem osoby, będącej architektem lub urbanistą, która przygotowuje projekt decyzji. Przygotowanie musi być oparte na analizie architektoniczno-urbanistycznej, sporządzonej według zasad wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu.

Wskazał też, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest wolność w zagospodarowaniu terenu, a w myśl art. 56 w zw. z art. 64 tej ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, wprowadzający zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania tereny sąsiedniego. Bezwzględnym warunkiem jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W ocenie Kolegium planowana zabudowa spełnia wymagania ładu przestrzennego, a także powyższy warunek. Nadto, postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzono w sposób prawidłowy, a decyzja jest zgodna z przepisami.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie powoduje zmian w sferze praw rzeczowych i nie ogranicza cudzych praw do nieruchomości. Takie ograniczenie może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia prac budowlanych, stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju, określając warunki, jakie musi ona spełniać. Kwestia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich będzie natomiast badana na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W odniesieniu do zarzutu braku dostatecznej obsługi komunikacyjnej, organ odwoławczy wskazał na ostateczność postanowienia w tym przedmiocie.

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie w skardze do sądu administracyjnego zarzuciła naruszenie art. 15 k.p.a. przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, art. 7 i art. 77 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uchylenie się od analizy zarzutów odwołania, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W skardze podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczyło się do przedstawienia uregulowań prawnych, dotyczących zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, nie odnosząc się do zarzutów odwołania i nie rozpoznając sprawy co do jej istoty, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie dokonał, jak zarzucono, również oceny materiału dowodowego, uznając bezpodstawnie, że nie ma takiej potrzeby, skoro decyzja pierwszej instancji jest wynikiem pracy profesjonalisty. Skarżąca Spółka zarzuciła także, iż uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 k.p.a., a dopuszczając się uchybień proceduralnych, organy administracji publicznej naruszyły również ogólne zasady postępowania, o jakich mowa w art. 6-8 i art. 11 k.p.a.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności zauważył, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy została oparta między innymi na postanowieniu tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2007 r., dotyczącym uzgodnienia planowanej inwestycji w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego i wydane w trybie art. 106 k.p.a. W związku z tym Sąd ten, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2007 r. w sprawie II OSK 739/06, wskazał, że art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Dalej stwierdził, że instytucja uzgodnienia treści decyzji w formie odrębnego postanowienia nie ma zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowisk) właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Uzasadniając taką tezę odwołał się m.in. do wykładni literalnej art. 106 § 1 k.p.a. Rozważył też, że organizacyjne wyodrębnienie w strukturze jednostek gminnych prowadzi do sytuacji, kiedy faktycznie sprawę uzgodnienia rozstrzyga inna komórka niż sprawę główną oraz że jednostki te mogą różnić się stopniem i zakresem wyspecjalizowania swoich pracowników, dochodząc do wniosku, że przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie brak podstawy prawnej dla dokonania uzgodnienia w postaci postanowienia, nie przekreśla możliwości udziału w postępowaniu osób wyspecjalizowanych. Wskazał, że możliwe jest wewnętrzne współdziałanie jednostek pomocniczych organu administracji publicznej (wydziałów, zarządów itd.), nie mające charakteru rozstrzygnięć procesowych. W świetle tych rozważań oba postanowienia zapadłe w przedmiocie uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego i będące podstawą do ustalenia warunków zabudowy Sąd pierwszej instancji ocenił jako zapadłe w układzie procesowym, nie odpowiadającym hipotezie art. 106 § 1 k.p.a., a zatem wydane bez podstawy prawnej. W konsekwencji, stosując art. 126 k.p.a., uznał, że należało stwierdzić nieważność tych postanowień.

Następnie Sąd pierwszej instancji rozważył konsekwencje wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć w przedmiocie uzgodnienia i stwierdził, że powoduje to, iż tak zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa dotknięte są istotnymi brakami w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro niezbędne elementy rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy nie mogą w wypadku tożsamości organów zostać uzgodnione w trybie art. 106 § 1 k.p.a., to zarówno orzeczenie o warunkach obsługi komunikacyjnej, jak i jego uzasadnienie, czyniące zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a więc wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, musi znaleźć się w samej decyzji, ustalającej warunki zabudowy.

Z tego względu konieczne było, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie dostrzegło wskazanych wyżej naruszeń prawa.

Jeżeli chodzi o decyzję organu drugiej instancji, to w ocenie Sądu pierwszej instancji zasadne okazały się zarzuty podniesione w skardze. W tym zakresie Sąd ten stwierdził, że zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten znajduje rozwinięcie w przytoczonym już art. 107 § 3 k.p.a., znajdującym na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym, tym bardziej, iż postępowanie administracyjne cechuje się pełną dwuinstancyjnością (art. 15, art. 138 k.p.a.), oznaczającą kompetencję do rozpatrzenia sprawy ponownie, w całości, oraz do jej rozstrzygnięcia co do istoty. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że z dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a. wynika ciążący na organie obowiązek nie tylko zebrania, ale i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dalej wywiódł, że z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie decyzji, w tym organu odwoławczego, nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. W sytuacji, gdy przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Przenosząc te wywody na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie spełniło tak rozumianych wymogów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem tego Sądu zasadnie podnosi strona skarżąca, iż część motywacyjna rozstrzygnięcia koncentruje się wyłącznie na omówieniu prawnych aspektów ustalenia warunków zabudowy. Przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze czyni to in abstracto, nie wiążąc swoich rozważań z realiami konkretnej sprawy, a co więcej uzasadnienie to sprawia wrażenie bądź to niezbyt udanej kompilacji rozważań prawnych, zawartych w innych decyzjach, wskutek czego niektóre motywy przedstawiane są dwukrotnie w różnych jego częściach, bądź nawet wykorzystania uzasadnienia zupełnie innej decyzji, jak w przypadku fragmentu, odnoszącego się do nie występującej w niniejszej sprawie kwestii samowoli budowlanej. Sąd pierwszej instancji zauważył, że uzasadnienie takie z równym skutkiem mogłoby zostać zamieszczone w każdej decyzji, dotyczącej instancyjnej kontroli warunków zabudowy, ale akceptacja takiego stanu byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby w odwołaniu strona nie przedstawiła swoich zarzutów i własnego stanowiska. W sytuacji zaś, kiedy skarżąca spółka w środku zaskarżenia podniosła konkretne zastrzeżenia co do prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanej w nim decyzji, rzeczą organu drugiej instancji było odnieść się merytorycznie do tak wyartykułowanego odwołania. Bez takiego odniesienia rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom prawa procesowego w sposób, mogący rzutować na jego treść.

Sąd pierwszej instancji sformułował też wskazania co do dalszego postępowania, stwierdzając, że ponownie wydana decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji tożsamości organu, właściwego do jej wydania z zarządcą drogi nie może być w tym zakresie oparta na odrębnym postanowieniu uzgadniającym, lecz musi we własnej treści rozstrzygać i uzasadniać wymogi, wynikające z przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego. W razie zaś poddania ponownie wydanej decyzji kontroli instancyjnej, organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę ponownie co do jej istoty, a w szczególności ocenić samodzielnie cały materiał dowodowy, zwłaszcza w zakresie, związanym z zarzutami odwołania. Sąd podkreślił przy tym, że jako dowód oceniona musi być również analiza architektoniczno-urbanistyczna, dla której ustawodawca określił co prawda szczególne wymogi, jeżeli chodzi o tryb jej sporządzenia, jednakże nie wyłączył jej spod zasady swobodnej oceny dowodów, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Zdaniem tego Sądu jeżeli strona postępowania podnosi konkretne zastrzeżenia i zarzuty pod adresem analizy, niedopuszczalne jest poprzestanie na stwierdzeniu, że analizę przygotował profesjonalista. Sporządzenie jej przez podmiot uprawniony warunkuje w ogóle przyjęcie jej za podstawę ustalania kryteriów zabudowy, ale jednocześnie rodzi obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego.

Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", jako jej podstawy przytoczono naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na przyjęciu, że nie ma podstaw do wydania uzgodnienia w drodze postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Zarządem Dróg i Komunikacji w Krakowie oraz naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, iż istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności postanowień incydentalnych, art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jedynie częściowe podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i art. 113 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez zamknięcie rozprawy pomimo tego, iż sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dysponował odpowiednimi dokumentami lub też zeznaniami świadków, które pozwoliłyby ustalić relacje organizacyjne pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Zarządem Dróg i Komunikacji w Krakowie.

W oparciu o te podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając skargę kasacyjną wywiedziono, że naruszenie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegało na stwierdzeniu nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2007 r., mimo że były one prawomocne w tym sensie, że po wyczerpaniu toku instancji nie wniesiono od nich skargi do sądu administracyjnego.

Podniesiono też, że niezasadnie przyjęto, iż art. 106 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania, skoro obowiązek uzgodnienia wynikał wprost z przepisu prawa i obowiązek ten został zrealizowany przez organ prowadzący postępowanie. Wywiedziono przy tym, że istnienie elementu podległości pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Zarządem Dróg i Komunikacji w Krakowie nie oznacza, iż nie ma obowiązku współdziałania pomiędzy tymi organami w trybie art. 106 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną żaden przepis nie wyłącza obowiązku uzgodnienia pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Zarządem Dróg i Komunikacji, zaś art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zredagowany w taki sposób, że jego interpretacja w zakresie trybu uzgodnienia może budzić duże problemy. Dalej wskazano, że organy administracji kierując się zasadami legalizmu, pogłębiania zaufania do obywateli oraz czynnego udziału stron w postępowaniu dokonały uzgodnienia w formie, która w pełni zapewniała realizację wszelkich uprawnień procesowych stronom i uczestnikom postępowania. Zauważono też, że nawet jeżeliby przyjąć, iż uzgodnienia zapadły w niewłaściwej formie, to organy administracji publicznej rozstrzygające sprawę, zrobiły więcej, niż wynikało to z przepisów prawa, gdyż dokonały uzgodnień w formie postanowienia, na które przysługiwało zażalenie, przez co strony postępowania otrzymały więcej uprawnień niżby otrzymały, gdyby uzgodnienie to nie było dokonywane w trybie art. 106 k.p.a.

Zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego wydanie postanowień w niewłaściwym trybie spowodowało, iż decyzja nie zawierała obligatoryjnych elementów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. Zarzucono przy tym, że Sąd ten nie podał, którego z elementów brakuje. Fakt ten oceniono, jako naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uzasadniając zarzut, że Sąd pierwszej instancji jedynie częściowo podał i uzasadnił podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano, iż nie wyjaśniono w jakiej formie - jeśli nie w formie postanowienia - ma nastąpić uzgodnienie.

Zarzut naruszenia art. 113 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniono tym, że ustalenie zakresu relacji pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Dyrektorem Zarządu Dróg i Komunikacji pozwoliłoby w sposób właściwy określić stan faktyczny i prawny sprawy, w szczególności w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność ww. postanowień jedynie w oparciu o to, iż nie było podstawy ich wydania, bowiem wydawał je ten sam organ. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną należało w związku z tym przeprowadzić dowodu z przesłuchania przedstawicieli obu tych podmiotów.

[...] Spółka z o.o. w Krakowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wywiedziono, że w rozpoznawanej sprawie nie można było dokonać uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi, gdyż ten sam organ administracji był właściwy do wydania decyzji oraz do dokonania uzgodnienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 113 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano, że istotne elementy dotyczące pozycji zarządcy drogi wynikają z ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i przytoczone podstawy.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna.

Zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 k.p.a. nie jest zasadny. Ostatnio powołany przepis reguluje współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji, przy czym reguluje on współdziałanie różnych organów. Jest to w tym przepisie wyrażone wprost, gdyż stanowi się w nim o uzależnieniu w przepisie szczególnym wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Tryb wskazany w art. 106 k.p.a. nie ma zatem zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, niebędącej innym organem administracji publicznej.

W związku z tym należy zwrócić uwagę, że organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda (art. 60 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcami dróg są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, takie jak Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (drogi krajowe), zarząd województwa (drogi wojewódzkie), zarząd powiatu (drogi powiatowe), wójt, burmistrz, prezydent miasta (drogi gminne). Zarządcą autostrady może też być spółka, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie o eksploatację autostrady (art. 19 ust. 3 powołanej ustawy). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 powołanej ustawy).

Zatem, skoro z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi, to może powstać sytuacja (i taka właśnie powstała w rozpoznawanej sprawie), że prezydent miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji. W takiej sytuacji, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, nie powstaje obowiązek uzgodnienia.

Warto zwrócić uwagę, że taki sposób wykładni przepisów prawa można ocenić jako ugruntowany, gdyż poza orzeczeniem wskazanym przez Sąd pierwszej instancji, przyjmuje się go także w innych orzeczeniach, w tym publikowanych w zbiorze urzędowym (wyrok WSA w Gdańsku z 8 listopada 2006 r. w sprawie II SA/Gd 719/05, opublikowany w ONSAiWSA nr 3 z 2008 r., poz. 48, na który trafnie powołano się w odpowiedzi na skargę kasacyjną).

Wyjaśniając przyjętą wykładnię należy zwrócić uwagę na zależności pomiędzy zarządcą drogi a zarządem drogi, co jest konieczne z uwagi na zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 113 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powołanej ustawy o drogach publicznych wynika, że zarządca drogi, gdy jest nim zarząd województwa, zarząd powiatu, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (art. 21 ust. 1 powołanej ustawy). Ponadto zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 21 ust. 1a powołanej ustawy). Z powyższego wynika, że zarząd drogi nie jest organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjna powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Ponadto z powołanych przepisów wynika, że jeżeli decyzje lub postanowienia są podpisywane przez pracownika zarządu drogi, w tym jego kierownika, to też są to decyzje i postanowienia zarządcy drogi, gdyż pracownicy ci, wydając decyzje lub postanowienia działają w imieniu zarządcy, a nie własnym, jako odrębne od zarządcy organy administracji. Działanie tych osób w imieniu organu opiera się na tak zwanym upoważnieniu (pełnomocnictwie) administracyjnym. Powołane przepisy w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy opisują zależności pomiędzy zarządcą drogi a zarządem drogi i jego pracownikami, w tym kierownikiem tej jednostki organizacyjnej. Kwestia ta nie wymagała zatem żadnego dalszego badania i już chociażby z tego powodu zarzut naruszenia art. 113 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadny, co nie wyłącza obowiązku wskazania, że przeprowadzeniu postulowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną dowodu z przesłuchania przedstawicieli Miasta Krakowa i Zarządu Dróg sprzeciwiałyby się obowiązujące w postępowaniu przed sądem administracyjnym ograniczenia dowodowe, wynikające z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Trafnie zatem, bez naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie było podstaw do wydania w rozpoznawanej sprawie postanowienia z [...] kwietnia 2007 r. w konsekwencji czego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2007 r., którym to postanowienie utrzymano w mocy, ocenić należy, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W zaistniałej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie zastosował art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wyeliminowania wskazanych postanowień. Oceniając zastosowanie powołanego przepisu należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że postanowienie uzgadniające nie jest w rozumieniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi aktem podjętym w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne (tak w wyroku z 20 czerwca 2007 r. w sprawie II OSK 922/06). Jednakże w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę poglądu tego nie można generalizować. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę w tej sprawie zostały spełnione warunki zastosowania art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zatem, po pierwsze skoro przyjęto (trafnie, jak już wskazano), że w okolicznościach sprawy, których istota sprowadza się do tego, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, nie stosuje się art. 106 k.p.a., to kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. Zatem w sytuacji, w której z uwagi na tożsamość organów nie stosuje się art. 106 k.p.a., zagadnienia rozłożone w normalnej sytuacji na organ wydający decyzję i organ uzgadniający, są skoncentrowane w zakresie kompetencji jednego organu. Jeżeli zatem zagadnienia konieczne do oceny w celu wydania decyzji administracyjnej skoncentrowane są w kompetencji tego samego organu, to można mówić o jednej sprawie, zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Prowadzi to do wniosku, że wydane bez podstawy prawnej postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, w istocie zostały wydane w sprawie warunków zabudowy, co pozwala objąć je rozstrzygnięciem w sprawie ze skargi na tę decyzję o warunkach zabudowy, gdyż zostały, jak chce tego powołany przepis, podjęte w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Po drugie objęcie rozstrzygnięciem także postanowień wydanych w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż uchylenie jedynie decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby powoływanie się w dalszym postępowaniu na związanie wadliwym, co prawda, lecz ciągle funkcjonującym w obrocie prawnym postanowieniem.

Nie jest zatem zasadny również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Istotne jest, że niedopuszczalne w okolicznościach sprawy uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że wydając decyzję o warunkach zabudowy pomija się kwestie, które zostały uzgodnione. Uzasadnieniem dla takiego pominięcia jest powołanie się na związanie stanowiskiem organu współdziałającego, którego w istocie w okolicznościach sprawy nie ma, gdyż jest to ten sam organ, który wydaje decyzję o warunkach zabudowy.

Na marginesie jedynie należy wskazać, że w skardze kasacyjnej, koncentrując się na kwestii związanej z uzgodnieniem decyzji o warunkach zabudowy, pominięto inną istotną kwestię, mianowicie fakt, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, w szczególności nie oceniły właściwie analizy urbanistycznej. Sąd pierwszej instancji również z tego powodu uwzględnił skargę, a więc brak polemiki w skardze kasacyjnej w tym zakresie z jego orzeczeniem przesądza o oddaleniu skargi kasacyjnej. Można jedynie wskazać, że wyznaczając w decyzji o warunkach zabudowy (w rzeczywistości w załączniku do tej decyzji, co również należy ocenić, jako naruszenie prawa) parametry zabudowy, takie jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi odwołano się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), które pozwalają na ustalenie tych parametrów w sposób odbiegający od metody wskazanej w tym rozporządzeniu (§§ 4 ust. 4, 6 ust. 2 i 7 ust. 4), jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analizy urbanistycznej), nie wyjaśniono w jaki sposób przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy parametry przeprowadzona analiza uzasadnia. W ten sposób przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy parametry zabudowy odbiegają od parametrów występujących w sąsiedztwie planowanej inwestycji i nie jest znany powód tego stanu rzeczy. Takie postępowanie nie spełnia wymogów stawianych postępowaniu w sprawie ustalaniu warunków zabudowy w sytuacji, kiedy brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji z tego powodu również było prawidłowe.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.