Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1027/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 157.
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 października 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej "k.p.a.", art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 6, ust. 12, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.),zwanej dalej "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 12 maja 2022 r., nr [...], w sprawie ustalenia od E. C. i M. C. opłaty jednorazowej10620 złotych (proporcjonalnie do posiadanych udziałów po [...] złotych) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w K., oznaczonej ewidencyjnie w obrębie ewidencyjnym nr [...] działką ewidencyjną nr [...], o powierzchni 0,1044 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w K. Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzona była (w dacie zbycia) księga wieczysta nr [...], w kwocie spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J.-C." w Koszalinie - uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 24 maja 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Zacho. z dnia 10 lipca 2018 r., poz. [...]) oraz sprzedażą tej nieruchomości w dniu 16 października 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z dnia 12 maja 2022 r. Prezydent Miasta K. (organ pierwszej instancji), po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, ustalił wobec E. C. i M. C. jednorazową opłatę w wysokości 10620 zł, rozdzielając zobowiązanie z tytułu tej opłaty na współwłaścicieli stosownie do ich udziałów w zbytej nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości położonej w K., oznaczonej ewidencyjnie w obrębie ewidencyjnym nr [...] działką ewidencyjną nr [...], o powierzchni 0,1044 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w K. Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzona była (w dacie zbycia) księga wieczysta nr [...] była spowodowana uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J.-C." w Koszalinie - uchwała nr XLV/623/2018 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 24 maja 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Zach, z dnia 10 lipca 2018 r., poz. 3286) oraz jej sprzedażą w dniu 16 października 2019 r.

Opłata w wysokości 10 620 zł została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 17 listopada 2021 r., który wykazał wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J.-C." w Koszalinie - uchwała nr XLV/623/2018 Rady Miejskiej w K. z dnia 24 maja 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Zach, z dnia 10 lipca 2018 r., poz. 3286) o kwotę 35400 zł oraz z uwzględnieniem 30% stawki wzrostu wartości nieruchomości, określonej w § 20 ust. 6 ww. uchwały.

M. C. wniósł z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że decyzja ta została wydana na podstawie nierzetelnie sporządzonego operatu szacunkowego. Wyjaśnił, że na kilka lat przed podjęciem decyzji o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania, w rejonie ulicy [...] istniał obrót nieruchomościami formalnie rolniczymi z przeznaczeniem na cele budowlane. Nie było ani jednego przypadku zbycia działki za tak niską cenę, jaką przyjął rzeczoznawca stosując metodę porównywania parami. Kilka lat temu odwołujący wraz z grupą zainteresowanych właścicieli nieruchomości wybudowali na własny koszt sieć wodociągową w ulicy [...] następnie na własny koszt odwołujący wybudował sieć wodociągową do ww. działki biegnącą w drodze wewnętrznej, którą na własny koszt utwardził. W ocenie odwołującego to wydane przez niego pieniądze podniosły wartość przedmiotowej działki i w efekcie podniosły wysokość opłaty planistycznej. Odwołujący miał możliwość sprzedania działek nabywcy, który zamierzał wybudować bliźniacze budynki mieszkalne z płaskim dachem przeznaczone na sprzedaż, za cenę wyższą niż uzyskał za działki przy późniejszej sprzedaży. Brak planu umożliwiał wybudowanie takich domów bowiem plan wyklucza takie inwestycje, czyli wartość działek w praktyce się obniżyła. Z tego względu nie można, w ocenie odwołującego, ocenić opinii rzeczoznawcy jako wiarygodnej, gdyż uchwalenie planu zagospodarowania nie spowodowało realnego wzrostu wartości nieruchomości w rejonie ulicy [...]

Kolegium przystępując do rozpatrzenia sprawy przytoczyło treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wskazując, że przepis ten stanowi podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ww. ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Użyte w tym przepisie sformułowanie: " Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła...", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości należy zatem brać pod uwagę tylko takie okoliczności, które wpływają na ten wzrost i mają z nim bezpośredni związek. Wartość nieruchomości, a co za tym idzie jej ewentualny wzrost po uchwaleniu planu miejscowego albo jego zmianie, jest ustalana przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1898 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), zwanego dalej "rozporządzenie".

Wskazać należy, iż w myśl przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie zaś oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosownie zaś do art. 37 ust. 12 tej ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasady wyceny nieruchomości uregulowane zostały w przepisach działu IV u.g.n. w rozdziale 1, a w art. 175 tej ustawy ustawodawca odesłał także do zasad wyceny określonych w standardach zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Określając wartość rynkową nieruchomości uwzględnia się jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Do wyceny przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany oraz przyjmuje się ceny z dnia zbycia nieruchomości. Dzień zbycia nieruchomości ma decydujące znaczenie, bowiem musi to nastąpić przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu.

Dla zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest zatem zaistnienie trzech zdarzeń: 1. uchwalenie (lub zmiana) planu; 2. wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia (zmiany) planu; 3. zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu (lub jego zmiany) przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. W związku z tym przepisem w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania opłaty - renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości: według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów. Dopiero ustalenie tych wartości będzie pozwalało na prawidłowe zastosowanie do obliczania wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zasady określonej w art. 37 ust. 1 albo w art. 87 ust. 3a u.p.z.p.

Za bezsporne w rozpoznawanej sprawie Kolegium uznało, że na terenie, na którym usytuowana jest działka gruntu [...] obowiązywał uprzednio miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr IV/14/84 Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia 19 grudnia 1984 r., zmieniony późniejszymi uchwałami, natomiast w 2018 r. nastąpiło uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nowy plan wszedł w życie w dniu 25 lipca 2018 r., tj. po upływie 14 dni od daty ogłoszenia uchwały nr XLV/623/2018 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 24 maja 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Zacho. z dnia 10 lipca 2018 r., poz. 3286), a zbycie nieruchomości nastąpiło w dniu 16 października 2019 r. za cenę 81500 zł, na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...], czyli po dacie wejścia w życie nowego planu i przed upływem 5 lat od tej daty. Niesporne jest również, że teren działki według "nowego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą (26F.MN.03).

Z akt sprawy wynika, przedmiotowa nieruchomość w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Gminną Radę Narodową w B. uchwałą nr IY/14/84 z dnia 19 grudnia 1984 r. (zmienianą i aktualizowaną) znajdowała się na terenie elementarnym oznaczonym symbolem R - tereny upraw polowych. Po utracie mocy obowiązującej tego planu z końcem 2003 r. oraz do czasu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc w okresie tzw. luki planistycznej, nieruchomość ta znajdowała się na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków symbolem RIVa - grunty orne. Ponieważ w odniesieniu do omawianej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, faktyczny sposób wykorzystania tej nieruchomości w okresie luki pomiędzy planami wynikał z opisu użytków w ewidencji.

Pojęcie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości nie jest zdefiniowane w u.p.z.p., stąd przyjąć należy za utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych, w tym NSA, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości ustalić należy na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, przy czym należy przez to rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania bądź wykorzystywania.

Pomimo zatem okoliczności opisanej w odwołaniu, że na kilka lat przed podjęciem decyzji o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania, w rejonie ulicy [...] istniał obrót nieruchomościami formalnie rolniczymi z przeznaczeniem na cele budowlane, nie ma prawnej możliwości by uznać, że okoliczność ta może przesądzać o rzeczywistym statusie omawianej nieruchomości przed uchwaleniem planu, co miałoby wpłynąć na ocenę czy nastąpiła zmiana jej przeznaczenia na skutek uchwalenia nowego planu. O tym jaki działka gruntu oznaczona ewidencyjnie nr [...] miała status przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądzać może jedynie poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego w okresie jego obowiązywania, natomiast po utracie przez niego mocy, faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, wynikający z opisu użytków.

Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J.-C." w Koszalinie, działka nr [...] znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym symbolem 26f.MN.03, oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Dla tego terenu w planie ustalono stawkę procentową stanowiącą podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wysokości 30%, o czym stanowi § 20 pkt 6 uchwały z dnia 24 maja 2018 r.

Sporządzony w sprawie operat szacunkowy, uwzględniający treść art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. jest równa wartości określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości po utracie mocy obowiązującej tego planu. W sprawie zatem znajduje zastosowanie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w związku z czym wzrost wartości działki nr [...] stanowi różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J. - C." w Koszalinie, a wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Niesprzecznie funkcja terenu obowiązująca po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do funkcji terenu wynikającej z faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego na podstawie zapisów w ewidencji gruntów i budynków przed uchwaleniem planu uległa zmianie w ten sposób, że nowy plan umożliwia na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Należy zatem stwierdzić, że zmiana przeznaczenia terenu, jaka w tym przypadku nastąpiła, miała niewątpliwie pozytywny wpływ na wartość nieruchomości, tj. spowodowała wzrost tej wartości. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że każdy wzrost wartości nieruchomości, choćby nieznacznie tylko podnoszący jej dotychczasową wartość (przekładającą się na atrakcyjność i cenę) skutkuje, w przypadku jej zbycia, wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej.

W ocenie Kolegium, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości omawianej nieruchomości, co potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 17 listopada 2021 r., gdyż zmieniło się przeznaczenie terenu działki, co wpłynęło na jej atrakcyjność i niewątpliwie również ułatwiło jej sprzedaż, która nastąpiła za cenę, co należy podkreślić, znacznie wyższą od wartości działki oszacowanej w operacie.

Wzrost wartości nieruchomości na skutek zmiany przeznaczenia terenu w związku z uchwaleniem planu powoduje konieczność ustalenia opłaty planistycznej. Ewentualny natomiast wzrost wartości działki związany z działaniami odwołującego polegającymi na budowie sieci wodociągowej i utwardzeniu drogi nie powoduje, że jej wartość, na skutek zmiany przeznaczenia terenu nie wzrasta, albo że winna być obniżona o koszty dokonanych ulepszeń. Ustawodawca nie przewidział aby wpływ na ustalenie wysokości opłaty planistycznej miała wartość ulepszeń dokonanych przez właściciela nieruchomości, ani też nie pozwala na pomniejszenie opłaty o poniesione koszty ulepszeń. Wzrost wartości nieruchomości dla celów opłaty planistycznej może być ustalony wyłącznie w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony przez osobę uprawnioną i w sposób ściśle określony przepisami prawa. Jeżeli operat szacunkowy spełnia wymogi ustawowe może być podstawą przyjęcia kwot z niego wynikających i ustalenia opłaty.

W wyniku analizy akt sprawy zgromadzonych przez organ pierwszej instancji Kolegium uznało, że fakt wzrostu wartości nieruchomości na skutek wprowadzenia planu został udowodniony w sposób prawidłowy w operacie z dnia 17 listopada 2021 r., sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego i brak jest podstaw by kwestionować ten operat. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak i przepisy zawarte w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność. Granice badania operatu zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły. Do czynności ściśle specjalistycznych, wymagających wiedzy fachowej rzeczoznawcy majątkowego zaliczyć można dobór nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwe wychwycenie cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwe ustalenie współczynników korygujących, które to czynności nie podlegają weryfikacji organu procesowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 725/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1541/21). Wynik dopuszczalnej oceny operatu, jak każdego innego dowodu, winien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Organ pierwszej instancji dokonał w prowadzonym postępowaniu oceny operatu szacunkowego w granicach swoich kompetencji wynikających z k.p.a. i stwierdził w zaskarżonej decyzji, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie. Prawidłowo w operacie zastosowano przepisy u.g.n., operat ponadto spełnia wymogi wynikające z § 55, § 56 i § 57 rozporządzenia.

Zestawiając powyższe wymogi z operatem stanowiącym podstawę ustalenia opłaty planistycznej w przedmiotowej sprawie wskazać należy, że został on wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego - osobę posiadającą uprawnienia nr [...], zawiera podpis, datę i pieczęć tej osoby. W operacie wskazano wszystkie wymagane rozporządzeniem elementy, w tym m.in. daty istotne dla sporządzenia operatu, przedmiot, zakres i cel wyceny, podstawy sporządzenia operatu - formalne i materialno - prawne, materiały źródłowe, opis i określenie stanu nieruchomości, jej przeznaczenie w poprzednio obowiązującym planie miejscowym oraz przeznaczenie po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu, a także faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości w okresie luki planistycznej. Rzeczoznawca przedstawił zastosowany sposób wyceny, wskazał wybór podejścia, metody i techniki szacowania. Określił trend czasowy oraz cechy rynkowe wpływające na poziom cen nieruchomości na rynku lokalnym oraz określił wagi cech rynkowych analizując rynek nieruchomości podobnych w określonych stanach planistycznych. Stosując podejście porównawcze - metodę porównywania parami ustalił wartość nieruchomości dla trzech stanów planistycznych: według poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania jako teren upraw polowych (30300 zł), według faktycznego wykorzystania nieruchomości w okresie luki planistycznej jako grunty orne (30300 zł) oraz według aktualnego planu jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (65700 zł). W operacie przedstawiony jest tok obliczeń, wynik końcowy wraz wnioskami i uzasadnieniem. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do zakwestionowania tego operatu jako wiarygodnego dowodu w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ustalenia na jego podstawie opłaty planistycznej. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwa jedynie do granic wiedzy specjalistycznej posiadanej przez rzeczoznawcę, a operat w zakresie tej wiedzy stanowi opinię biegłego, o której mowa w art. 84 k.p.a. Ocena prawidłowości operatu w zakresie, np. doboru nieruchomości do porównań, co zdaje się kwestionować odwołujący, należy zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jeżeli odwołujący miał zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu, mógł skorzystać z możliwości, jaką daje powołany przepis. Akta sprawy wskazują na taki zamiar odwołującego, który nie został jednak przez niego zrealizowany. Wobec nieprzedstawienia przez odwołującego adekwatnego dowodu dla operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia opłaty planistycznej w przedmiotowej sprawie, jakim może być tylko opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, operat ten należy uznać za prawidłowy, wiążący i wiarygodny.

Określając wartość nieruchomości przed wejściem w życie planu, tj. według przeznaczenia wynikającego z planu zatwierdzonego uchwałą nr IV/14/84 Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia 19 grudnia 1984 r., a także według faktycznego wykorzystania nieruchomości po utracie mocy przez powyższy plan rzeczoznawca ustalił jej wartość na kwotę 30 300 zł. Po dniu wejścia w życie planu zatwierdzonego uchwałą nr XLV/623/2018 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 24 maja 2018 r., wynikająca z operatu oszacowana wartość nieruchomości wyniosła 65 700 zł. Różnica pomiędzy ostatnią wskazaną wartością, a wartością przed wejściem w życie planu według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości to 35 400 zł, natomiast 30% od tej wartości stanowi kwotę opłaty w wysokości 10 620 zł.

Ponieważ nieruchomość będąca przedmiotem wyceny stanowiła przedmiot współwłasności dwóch osób opłatę planistyczną należało rozdzielić na poszczególnych współwłaścicieli stosownie do ich udziałów, a więc po 1/2, co stanowi kwotę w wysokości po 5 300 zł.

Oceniając operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie według reguł oceny dowodów na podstawie k.p.a. Kolegium stwierdziło, że zawiera on wymagane prawem elementy, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, nie zawiera niejasności, braków, które musiałyby być sprostowane lub uzupełnione, a wnioski w nim zawarte są prawidłowe. Jest logiczny, kompletny, zrozumiały i wiarygodny. Operat zatem w sposób uzasadniony stał się podstawą do ustalenia przez organ pierwszej instancji opłaty planistycznej. Opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy jest podstawowym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej.

Analizując odwołanie i akta niniejszej sprawy organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa w zakresie wyceny wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę oraz w zakresie ustalenia przez organ pierwszej instancji jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Powyższą decyzję E. C. i M. C. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji zarzucali naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego w kontekście wyjaśnień skarżących oraz zaniechania gromadzenia materiału dowodowego znajdującego się w zasobach organu I instancji (aktów notarialnych) na okoliczność ustalenia wzrostu wartości nieruchomości bądź jego braku w obrębie ewidencyjnym [...] w okresie sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie dowodu z operatu szacunkowego, pomimo że:

a) biegły sporządził operat z naruszeniem art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez dokonanie wyceny przy wykorzystaniu podejścia porównawczego bez spełnienia warunku polegającego na umożliwieniu odbiorcom operatu weryfikacji nieruchomości wykorzystanych w celach porównawczych względem nieruchomości skarżących, wskutek czego nie ma możliwości stwierdzenia czy wybrane nieruchomości można sklasyfikować jako nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt. 16 u.g.n.;

b) operat został sporządzony z pominięciem istotnej okoliczności związanej z nieuwzględnieniem trwałego trendu na rynku nieruchomości w obrębie ewidencyjnym [...], w którym leży nieruchomość skarżących, gdzie w sposób stały od co najmniej czterech lat przed rozpoczęciem prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (tj. od 2010 r.) ceny gruntów rolnych osiągały wartość działek budowlanych, podczas gdy w obrębie ewidencyjnym [...], z którego przyjęto nieruchomości do metody porównawczej, aż do dziś ceny nieruchomości rolnych nie zbliżyły się do cen nieruchomości przeznaczonych na cele budowlane (str.26-31 operatu), co stanowi naruszenie § 2 ust. 1;

c) biegły sporządził operat z naruszeniem art. 155 ust. 2 u.g.n. oraz § 56 ust. 4 rozporządzenia, poprzez niedołączenie do operatu istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu, w szczególności: wyrysów z ewidencji gruntów, w tym dla działek przyjętych do porównania; odpisów lub wyników badania ksiąg wieczystych nieruchomości przyjętych do porównania,

2. przepisów prawa materialnego - art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u. p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości nieruchomości.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

1. aktu notarialnego z 7 lipca 2010 r. - w celu stwierdzenia wartości nieruchomości położnej w bezpośredniej bliskości nieruchomości skarżących, przy tej samej ulicy, daty i warunków transakcji.

2. aktu notarialnego z 31 sierpnia 2010 r. - w celu stwierdzenia wartości nieruchomości położnej w bezpośredniej bliskości nieruchomości skarżących, przy tej samej ulicy, daty i warunków transakcji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją ponieważ w procesie ustalania wartości nieruchomości, prowadzonym zarówno przez rzeczoznawcę jak i organ I instancji doszło do naruszenia przepisów prawa, które powinny zostać dostrzeżone przez Kolegium i jednoznacznie ocenione w ostatecznej decyzji.

Skarżący wyjaśnili, z jakiego powodu dołączyli do skargi akty notarialne z roku 2010 r., które w ich ocenie wpływać powinny na osąd w kwestii sposobu działania organu administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z treści aktu notarialnego z dnia 7 lipca 2010 r. wynika, że prawo własności nieruchomości położonej w pobliżu nieruchomości skarżących, przy tej samej ulicy, w tym samym obrębie ewidencyjnym zostało zbyte za kwotę 97 tysięcy złotych. Była to działka o powierzchni 0,1 ha co oznacza, że 1 m2 kosztował w tym rejonie już 4 lata przed rozpoczęciem prac nad miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego i 8 lat przed jego uchwaleniem 97 zł. Rzeczywiście działka jest oznaczona jako Bp czyli tereny zurbanizowane, niezabudowane przeznaczone pod zabudowę, jednak ten fakt świadczy jednoznacznie, iż w rejonie działki skarżących, za którą zostali obciążeni opłatą planistyczną, od lat celem nabywania działek rolniczych było w istocie przeznaczanie ich pod zabudowę a nie wykorzystanie zgodnie z ich przeznaczeniem. Druga z działek o powierzchni także 0,1 ha została sprzedana za 113 tysięcy złotych, co pozwoliło uzyskać 113 zł za m2. W kwestii wysokości cen działek w obrębie 0053, mimo wniosków i zastrzeżeń podnoszonych w pismach przez skarżących, organy I i II instancji nie prowadziły żadnych ustaleń, chociaż miały taki obowiązek wynikający choćby z przepisów art.7 i 77 kpa. Na możliwość nieograniczonego dostępu do aktów notarialnych w związku ze sporządzaniem operatu zwracał uwagę również rzeczoznawca (np. na str. 19 i 25 operatu), dlatego w ocenie skarżących, w celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, na którymś z etapów postępowania organy zobligowane były do ustosunkowania się do twierdzeń skarżących poprzez ustalenie wartości działek rolnych w bezpośrednim otoczeniu ich działki sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżących, gdyby dochowano należytej staranności przy gromadzeniu dokumentacji w sposób zaproponowany przez skarżących, z pewnością Kolegium uniknęłoby formułowania nieprawdziwych twierdzeń o miejscowym planie zagospodarowania jako jedynej przyczynie wpływającej na wysokie ceny sprzedaży gruntów rolnych (str. 5 i 6 uzasadnienia). Nieruchomości tego rodzaju w obrębie ewidencyjnym [...] osiągały swoją cenę głownie ze względu na atrakcyjną lokalizację, a przede wszystkim bliskość jeziora. Świadomość osób, które kupowały działki w pobliżu tej należącej do skarżących nie obejmowała z pewnością chęci prowadzenia działalności rolniczej, ponieważ od lat tereny te mają charakter zurbanizowany i nie sposób nawet porównywać ich z działkami w obrębie 0054, które w dalszym ciągu mają charakter praktycznie wyłącznie agrarny. Z tych względów dla osoby posiadającej choćby nieznaczną wiedzę na temat nieruchomości na tym obszarze ich porównywanie w zgodzie z zasadami określonymi w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zasadne. Zarówno bowiem położenie, sposób korzystania jak i inne cechy wpływające na ich wartość wypadają znacznie korzystniej w obrębie, w którym znajdowała się nieruchomość skarżących. Nie dziwi więc, że rzeczoznawca na stronie 22 i 28 poprzestaje jedynie na twierdzeniu, że nieruchomości z obu obrębów są podobne o cechach przeciętnych, ponieważ jakakolwiek ich bliższa analiza w kontekście przywołanego przepisu ujawniłaby bardzo znaczące różnice, które decydują o cenie nieruchomości. Dziwi natomiast bierność organu I i II instancji, który nie domaga się ujawnienia bliższej charakterystyki działek z obu obrębów, chociaż powinien dostrzec ten istotny brak. Skarżący przytoczyli poglądy orzecznictwa, przytaczając wyrok WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2009 r., II S.A./01701/09 (LEX nr 55143).

Uzasadniając kolejny zarzut skarżący powołali się na przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia, który nakłada na rzeczoznawcę obowiązek analizowania rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwania cen oraz warunków transakcji. Jednym z elementów tych prac z całą pewnością powinno się stać przeanalizowanie cen działek rolnych przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...], a nie tylko odwoływanie się do tych położonych w obrębie ewidencyjnym [...] na stronie 22 i 28 operatu. Z łatwością bowiem rzeczoznawca mógł skorzystać z bogatych zasobów aktów notarialnych w Urzędzie Miasta i Starostwie Powiatowym w K. celem ustalenia wartości rynkowej nieruchomości położonych w bezpośredniej bliskości działki skarżących. Przeprowadzana w ten sposób analiza potwierdziłaby co prawda wniosek ze str. 21 i 22 dotyczący braku wpływu czasu na ceny w ostatnich latach, z tą ogromną różnicą jednak, że w dalszej części operatu, ceny działek rolnych za m2 byłaby znacznie wyższe w okresie sprzed uchwalenia miejscowego planu. Zwrócili uwagę na nieprawdziwe twierdzenie rzeczoznawcy w piśmie z 10 lutego 2022 r. (ostatnie dwa punkty str. 1), w którym uznał on, że wzrost wartości działek w obrębie 0053 przed uchwaleniem miejscowego planu, uniemożliwia ich wykorzystanie w operatach szacunkowych, dlatego przyjął on do analiz działki z obszaru 0054, gdzie nie toczyły się prace planistyczne. Sformułowanie to stoi w sprzeczności w treścią aktów notarialnych załączonych do skargi, ale także z wiedzą skarżących, którzy informowali organ I i II instancji o znacznie wyższych cenach sprzedaży pobliskich nieruchomości już w 2010 r.. W tym zakresie jednak nie były prowadzone żadne prace np. na podstawie aktów notarialnych, które mógł otrzymać rzeczoznawca. Mógł on w operacie a także w wyjaśnieniach z 10 lutego 2022 r. zaprezentować czy rzeczywiście w okresie 2010 -2018 nastąpiła jakakolwiek zwyżka cen nieruchomości rolnych w obrębie ewidencyjnym [...] Nie uczynił tego jednak poprzestając jedynie na swoim wniosku we wspomnianym piśmie o zwyżce cen związanych z pracami planistycznymi w obrębie [...] Brak przeprowadzenia analiz w tym zakresie, a więc wybiórcze przestawienie swoich prac, stanowi o poważnej wadzie operatu, która nie została jednak dostrzeżona przez organ II instancji.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia § 56 ust. 4 rozporządzenia i nie dochowania przez rzeczoznawcę obowiązków nałożonych na niego w tym przepisie oraz , załączeniu jedynie do operatu aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości skarżących oraz kopię swojego ubezpieczenia. Takie zaniechanie z jego strony skutkuje brakiem możliwości oceny czy zastosował się on np. do wymogów przewidzianych dla metody porównania parami, którą wybrał do określenia wartości rynkowej nieruchomości. Zakłada ona przecież, że porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Próżno jednak szukać w operacie jakichkolwiek danych dotyczących nieruchomości porównywanych z tą należącą do skarżących w celu ich identyfikacji, co pozwoliłoby prześledzić zasadność uznania ich za nieruchomości podobne, cechujące się takimi samymi lub zbliżonymi walorami do działki skarżących.

W ocenie skarżących kluczową kwestią jest zrozumienie, że to nie w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu cen w okolicy nieruchomości należącej wcześniej do skarżących, leżących w obrębie ewidencyjnym [...] Gdyby rzeczoznawca majątkowy przeanalizował ceny działek rolnych i o innym przeznaczeniu dla tego obszaru, dostrzegłby stabilny trend cenowy utrzymujący się od 2010 r.. Słuszny jest więc wniosek rzeczoznawcy majątkowego o braku wpływu upływu czasu na wysokość cen w tym rejonie. Niestety z niezrozumiałych względów efekty takie jego zdaniem dotyczą tylko działek w obrębie 0054. Odnośnie działek w obrębie [...] nie zaprezentował jednak żadnych ustaleń i wiarygodnych wyliczeń sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, szczególnie, że w piśmie z 10 lutego 2022 r., uznał on, że jedynym powodem nieuwzględnienia działek z obrębu 0053 był wzrost ich cen. Jeśli sformułował on taką ocenę zasadnym działaniem z jego strony byłoby udowodnienie tej okoliczności w oparciu o uzyskaną dokumentację z urzędów publicznych. W ślad za wnioskami zawartymi w operacie szacunkowym, organ II instancji kategorycznie uznał na str. 6, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i był to czynnik, który ułatwił sprzedaż.

W realiach przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że nie ma żadnego dowodu, który choćby uprawdopodabnia zwyżkę cen nieruchomości rolnych w obrębie ewidencyjnym [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy z informacją o pracach w tym zakresie przed 2018 r.. Dowody, które przecież mogłyby się pojawić, w oparciu o akty notarialne czy inne dokumenty będące w posiadaniu urzędów, zastąpiła jedynie ocena rzeczoznawcy np. w piśmie z 10 lutego 2022 r.. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji wyrażonym na str. 7 uzasadnienia, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Gdyby rzeczywiście tak się stało, skarżący nie byliby w stanie wskazać naruszonych przez rzeczoznawcę obowiązków wynikających z przepisów dotyczących sporządzania operatów szacunkowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Wniesiona skarga okazała się niezasadna.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości, przy czym stawkę opłaty określa rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki: po pierwsze - w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości, po drugie - zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że działka skarżących ( dz.nr [...]) położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J.-C." w Koszalinie - uchwała nr XLV/623/2018 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 24 maja 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Zach, z dnia 10 lipca 2018 r., poz. 3286), została zbyta 16 października 2019 r. czyli przed upływem 5 lat od uchwalenia planu.

Zdaniem Sądu, analiza zaskarżonej decyzji oraz załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy wskazuje, że organy dokonały prawidłowej oceny zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy. Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została określona prawidłowo zarówno co do wysokości, jak i zastosowanej podstawy prawnej.

W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala się na dzień sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu, zgodnie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając operat szacunkowy organ zobowiązany był ustalić, czy z uchwaleniem planu związany był wzrost wartości konkretnej nieruchomości.

W ocenie skarżących, rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy z naruszeniem art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia albowiem dokonał wyceny przy wykorzystaniu podejścia porównawczego bez spełnienia warunku polegającego na umożliwieniu skarżącym weryfikacji nieruchomości wykorzystanych w celach porównawczych względem nieruchomości skarżących, co skutkowało brakiem możliwości ustalenia czy wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

Kolejny zarzut dotyczył pominięcia przez rzeczoznawcę trwałego trendu, zdaniem skarżących, dotyczącego gruntów położonych w obrębie [...] w tym nieruchomości skarżących, odnoszącego się do wzrostu cen działek jeszcze przed uchwaleniem planu w przeciwieństwie do nieruchomości położonych w przyjętym przez rzeczoznawcę do porównania obrębie [...] Nadto rzeczoznawca nie załączył do operatu istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu. Kolejny zarzut skarżących dotyczył błędnego przyjęcia przez organy, ze w przedmiotowej sprawie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości.

Podniesione przez skarżących zarzuty są niezasadne.

Istota sporu, zdaniem Sądu, dotyczy kwestii materialnoprawnych związanych w wykładnią przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. a więc pojęciem nieruchomości podobnych, które rzeczoznawca wybrał w celu ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu.

Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności - przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości, z definicji tej wynika również, że katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna jak również wielkość powierzchni nieruchomości. Natomiast żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji) na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Jednym słowem nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści powoływanego art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości sporządzenia przez biegłego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w pierwszej kolejności wskazać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię rzeczoznawcy wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Kryterium wiadomości specjalnych stanowi wskazówkę przy zastosowaniu art. 157 u.g.n.

Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r., (sygn. akt I OSK 1087/09), że ocena operatu szacunkowego przez organ nie jest możliwa w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, z zakresu wyceny nieruchomości. Ewentualne wadliwości tego opracowania, których sprawdzenie wymaga jedynie znajomości przepisów prawa, lub ich wykładni, bez konieczności posiadania wiedzy specjalnej – powinny zostać ocenione przez organ (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1686/11).

Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który wybierając podejście porównawcze zobowiązany jest zamieścić w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego i takie uzasadnienie zostało zawarte. Pod tym względem operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń Sądu. Wątpliwości skarżących co do operatu rzeczoznawca wyjaśnił w piśmie z dnia 10 lutego 2022 r.

Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Operat szacunkowy sporządzony w tej sprawie pod względem formalnym jest kompletny.

Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Wprawdzie tego rodzaju operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego lub sądu, lecz ze względu na to, że jest to dokument sporządzony przez biegłego, zakres jego merytorycznej oceny jest ograniczony poprzez treść art. 154 ust. 1 u.g.n.

Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, tak jak tego oczekują skarżący, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. W powyższej kwestii Sąd nie ma zastrzeżeń.

W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, iż ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest więc możliwa do granic wiedzy specjalistycznej jaką posiada organ w zakresie metodologii szacowania nieruchomości. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11 oraz z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2855/19, z dnia 26 kwietnia 2022 r. I OSK 1541/21)). Ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest tylko biegły. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2022 r. I OSK 1541/21 wskazał, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W piśmie z dnia 7 marca 2022 r. skarżący M. C. po zapoznaniu się z operatem szacunkowym sporządzonym do sprawy zapowiedział skorzystanie z uprawnienia wynikającego z art. 157 u.g.n.

Zgodnie z powołanym przepisem ocena prawidłowości operatu należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych.

Skarżący z powyższego uprawnienia, pomimo zapowiedzi, nie skorzystał i nie poddał go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Podkreślić również należy, że nie można oczekiwać wystąpienia do tej organizacji na podstawie art. 157 u.g.n. od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości, organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego. Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie - w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji - zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020, I OSK 557/19).

Podsumowując, w ocenie Sądu ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia.

Organy oparły swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego R. B. oraz jego dodatkowych wyjaśnieniach.

Jednocześnie wskazać należy, że chociaż skarżący kwestionują prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego i polemizują z ustaleniami poczynionymi przez rzeczoznawcę majątkowego, to jednak nie przedstawili żadnego dokumentu, który mógłby podważyć operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w tej sprawie.

Wbrew twierdzeniom skarżących istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości położonych w jego obszarze. Plan jako akt prawa miejscowego ze względu na zawarte w nim unormowania daje właścicielom nieruchomości położonych w jego granicach gwarancje co do sposobu zagospodarowania działek. Przekłada się to niewątpliwie na wzrost ich wartości.

Nie jest rzeczą Sądu analizowanie transakcji dotyczących sprzedaży nieruchomości przed uchwaleniem planu, albowiem w kwestii wartości nieruchomości wypowiedział się biegły w operacie szacunkowym, natomiast sąd administracyjny co do zasady nie przeprowadza postępowania dowodowego. Wyjątek od tej zasady określa art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", który w tej sprawie nie ma zastosowania. Ocena załączonych aktów notarialnych oznaczałaby wnikanie w merytoryczną treść operatu szacunkowego, do które to ustalenia dotyczą zakresu wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego.

Zarówno organowi pierwszej jak i drugiej instancji nie można zarzucić naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo i odpowiadało regułom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy podjęły bowiem wszelkie niezbędne czynności zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Przejawem prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego były decyzje, które zawierały wszystkie niezbędne elementy, w tym uzasadnienie sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl