Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 357/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 1lit.a i b, art. 11, art. 31a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 824
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 145 par. 1pkt 1 lit. a i c,  art. 146 par. 1,  art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi D. S. na zarządzenie pokontrolne Z. W. I. O. Ś. w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, II. zasądza od Inspektor Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego D. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Ochrony Środowiska (Inspektor Wojewódzki), zarządzeniem pokontrolnym z [...] stycznia 2023 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 824). skierowanym do D. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą B. D. S. nakazał: "Przestrzegać przepisu art. 389 pkt 2 w związku z art. 34 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625, z późn. zm.) przy wprowadzaniu do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych pochodzących z parowej myjni samochodowej zlokalizowanej na działce nr [...], obręb K.."

W uzasadnieniu powyższego zarządzenia wyjaśniono, iż na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S. w dniach od [...] września 2022 r. do [...] stycznia 2023 r., stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Kontrola wykazała, że w związku z eksploatacją myjni, powstają ścieki przemysłowe, zawierające resztki środków chemicznych oraz substancje ropopochodne. Ścieki z myjni samochodowej wraz ze ściekami bytowymi, odprowadzane są do zbiornika bezodpływowego, a następnie wywożone wozem asenizacyjnym na oczyszczalnię ścieków w K..

Inspektor Wojewódzki wskazał, że analiza przedłożonych kart charakterystyki produktów używanych do czyszczenia i mycia pojazdów wykazała, że jeden z preparatów o nazwie ALU Strong, zawiera w składzie m.in. kwas fluorowodorowy i kwas fosforowy. Z uwagi na właściwości chemiczne powyższych kwasów oraz sposób zastosowania preparatu, stwierdzono, że ścieki odprowadzane z myjni mogą zawierać fluorki i związki fosforu. Ponadto oględziny zbiornika bezodpływowego, do którego odprowadzane są ścieki z myjni, wykazały obecność filmu charakterystycznego dla substancji ropopochodnych. W toku oględzin stwierdzono też, że instalacja odprowadzająca ścieki przemysłowe z myjni samochodowej nie została wyposażona w separator substancji ropopochodnych.

Wyjaśniono, że zgodnie z poczynionymi w toku kontroli ustaleniami, ścieki przemysłowe odprowadzane z myjni samochodowej w K. zawierają substancje szkodliwe dla środowiska wodnego (m.in. związki fosforu, fluorki i węglowodory ropopochodne) wymienione w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 389 pkt 2, w związku z art. 34 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Tymczasem w wyniku kontroli stwierdzono, że kontrolowany podmiot nie posiada wymaganego uregulowania formalnoprawnego.

Pismem z [...] marca 2023 r. pełnomocnik kontrolowanego wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na powyższe zarządzenie pokontrolne zarzucając skarżonemu zarządzeniu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na treść wydanego zarządzenia, tj.:

a) art. 34 pkt 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Skarżący wprowadza do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 w/w ustawy, tj. korzysta z wód w sposób szczególny, w sytuacji gdy Organ w ramach prowadzonych czynności kontrolnych nie wykonał żadnych badań pozwalających na stwierdzenie, że substancje takie faktycznie znajdują się w odprowadzanych przez Skarżącego ściekach;

b) art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że Skarżący winien legitymować się pozwoleniem wodnoprawnym w sytuacji, gdy nie korzysta on z wód w sposób, dla którego takie pozwolenie jest wymagane;

2. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska polegające na wydaniu przez Organ zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu podstawy, a prowadzone przez niego postępowanie winno zostać umorzone.

Wskazując na powyższe, pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i umorzenie postępowania prowadzonego przez Organ. Wniósł także o wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. o nadesłanie akt sprawy nr [...], a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze znajdujących się w nich dokumentów, w tym w szczególności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, na okoliczność tego, że przeprowadzone przez ten organ czynności wykazały, że D. S. wykorzystuje w prowadzonej działalności jedynie takie akcesoria i narzędzia do czyszczenia samochodów, które nie wymagają użycia wody, a w dzierżawionym przez niego obiekcie nie ma urządzeń typowych dla tradycyjnych myjni wodnych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego wyjaśnił, iż nie zgadza się z wydanym przez organ zarządzeniem pokontrolnym. W przekonaniu Skarżącego ustalenia organu pozostają dowolne. Wynika to z faktu, iż w ramach przeprowadzonych w dzierżawionym przez skarżącego obiekcie czynności kontrolnych nie wykonano żadnych badań, które potwierdzałyby skład oprowadzanych z niego ścieków. Z tej też przyczyny skarżący kwestionuje poczynione przez organ wyłącznie na podstawie oględzin ustalenia co do tego, że w odprowadzanych przez niego ściekach znajdują się substancje ropopochodne.

Oświadczono także, iż Skarżący przestrzega obowiązujących przepisów prawa i nie podejmuje w ramach prowadzonej działalności gospodarczej żadnych działań, ani nie używa żadnych środków, które mogłyby stanowić zagrożenie dla środowiska. Celem wykluczenia jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie zrezygnował on także całkowicie z korzystania ze wskazanego w treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia preparatu w postaci ALU Strong, o czym poinformowano organ pismem z dnia [...] lutego 2023 r.

Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem, jakoby odprowadzał ścieki zawierające substancje szkodliwe dla środowiska wodnego, a tym samym, by korzystał z wód w sposób szczególny, uzasadniający konieczność legitymowania się przez niego pozwoleniem wodnoprawnym.

Nadto oświadczono, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prowadził z udziałem właściciela dzierżawionej przez niego nieruchomości postępowanie dotyczące samowolni budowlanej (zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia). Czynności kontrole, jakie na początku lutego 2023 r. zostały przeprowadzone we wskazanej sprawie przez pracowników organu nadzoru budowalnego potwierdziły, że w dzierżawionej przez niego nieruchomości znajdują się akcesoria i narzędzia do czyszczenia samochodów bez użycia wody. Organ nie miał żadnych wątpliwości co do tego, że we wskazanym obiekcie nie ma żadnych urządzeń, które wykorzystuje się przy tradycyjnych myjniach wodnych i nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości w prowadzonej przez skarżącego działalności.

W odpowiedzi na powyższą skargę, Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż w związku ze stwierdzonym naruszeniem na kontrolowanego przedsiębiorcę nałożono sankcję przewidzianą w przepisach prawa oraz zostało wydane zarządzenie pokontrolne. Podkreślono, iż z protokół z kontroli został podpisany przez kontrolowanego bez wnoszenia uwag i zastrzeżeń odnośnie poczynionych w toku kontroli ustaleń i zapisów.

Wyjaśniono dalej, że z ustaleń kontroli wynika, że ścieki z myjni samochodowej w K. spełniają definicję ścieków przemysłowych. Ponadto odprowadzane są do zbiornika bezodpływowego użytkowanego przez kontrolowanego, gdzie mieszają się ze ściekami bytowymi. W toku czynności kontrolnych ustalono, że przedmiotowy zbiornik bezodpływowy posiada objętość 170 m3, a zgromadzone w nim ścieki wywożone są wozem asenizacyjnym "na oczyszczalnię ścieków w K.". Kontrolowany przedsiębiorca przedłożył przykładową fakturę za usługę wywozu nieczystości płynnych. Nadto okazał karty charakterystyki produktów używanych do czyszczenia pojazdów w myjni. Z analizy tych kart charakterystyki produktów wynika, że jeden z preparatów o nazwie ALU Strong zawiera w składzie mieszaniny m.in. kwas fluorowodorowy i kwas fosforowy. Produkt ten przeznaczony jest do mycia powierzchni aluminiowych. Na podstawie informacji widniejących na ulotce zamieszczonej na stronie internetowej producenta preparatu ustalono sposób jego użycia w tym okoliczność, iż po jego spłukaniu wymaganym silnym strumieniem wody bieżącej, na myjni powstają ścieki zawierające fluorki i związki fosforu. Ponadto oględziny zbiornika bezodpływowego wykazały, że na powierzchni ścieków utrzymywał się film charakterystyczny dla substancji ropopochodnych a instalacja odprowadzająca ścieki z myjni samochodowej nie została wyposażona w separator substancji ropopochodnych.

Odnosząc się do zarzutu niewykonania przez organ badań laboratoryjnych ścieków z przedmiotowej myjni, organ powołał się na zasadę przezorności obowiązującej w zakresie regulacji dotyczących ochrony środowiska (art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu UE oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Kierując się tą zasadą wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków należy traktować tak, jak pewność ich wystąpienia, w tym należy przepisy prawa interpretować na korzyść środowiska, jeżeli istnieją racjonalne wątpliwości co do ryzyka negatywnego wpływu, a nie można wiarygodnie uzasadnić braku negatywnego wpływu. O ile możliwe jest wyeliminowanie substancji zawierających fluorki i związki fosforu poprzez zmianę użytkowanych preparatów czyszczących na myjni, to obecność substancji ropopochodnych jest ściśle związana z procesem czyszczenia pojazdów silnikowych. Tym bardziej, że zademonstrowany podczas oględzin sposób czyszczenia samochodu osobowego wykazał, że w wyniku skroplenia pary powstają ścieki, które gromadzone są na macie, a następnie wprowadzane są do zbiornika bezodpływowego.

W konkluzji swojego stanowiska organ podkreślił, iż "bezspornym" jest wymóg posiadania pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącego eksploatującego parową myjnię samochodową w K., bowiem zostały spełnione 3 przesłanki do zastosowania art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne:

1. Ścieki mają charakter przemysłowy,

2. Ścieki zawierają substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska,

3. Zewnętrzne urządzenia kanalizacyjne stanowią własność innego podmiotu niż wytwórcy ścieków.

Odnosząc się do kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wskazywanej w skardze podniesiono, iż kontrola została przeprowadzona na początku lutego 2023 r., tj. po zakończeniu interwencyjnej kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. i wydaniu Zarządzenia pokontrolnego. Wskazano, że rezygnacja z używania na myjni preparatu ALU Strong nastąpiła w wyniku działań pokontrolnych, co wynika z pisma Skarżącego z [...] lutego 2023 r. Niemniej rezygnacja z używania preparatu ALU Strong powoduje ograniczenie odprowadzania wraz ze ściekami przemysłowymi substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego w zakresie fluorków i związków fosforu, to nie eliminuje obecności związków ropopochodnych, które nieodzownie znajdują się w składzie ścieków przemysłowych powstających w procesach czyszczenia pojazdów.

Końcowo organ oświadczył, że zawarte w protokole kontroli ustalenia oraz wiążące się z nimi naruszenie koresponduje z pkt 1 Zarządzenia pokontrolnego z [...] stycznia 2023 r. oraz z odnoszącym się do niego uzasadnieniem. Ustalenia wskazane w uzasadnieniu Zarządzenia oraz w protokole pokontrolnym są jednoznacznie i klarownie, w sposób niebudzący wątpliwości ujęte. Wskazują one na zaistnienie naruszeń prawa. Zarządzenie pokontrolne zawiera również stosowne pouczenie o przysługującej jednostce kontrolowanej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wszystkie wymogi prawa w zakresie wydanego Zarządzenia pokontrolnego zostały więc spełnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej "p.p.s.a.").

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie chociaż z innych względów niż wskazane jej treści.

Kontrolowane zarządzenie pokontrolne wydane zostało na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 824) - zwanej dalej u.i.o.ś.

W myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 lit a i b u.i.o.ś. do zadań Inspekcji m.in. należy: kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zakresie: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska. Zadania kontrolne inspekcji w tym zakresie realizowane są zgodnie z zasadami określonymi w Rozdziale 3 u.i.o.ś. zatytułowanym "Wykonywanie zadań kontrolnych przez Inspekcję Ochrony Środowiska".

Przepis art. 11 u.i.o.ś. stanowi, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3).

Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1. wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej:

2. wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3. wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Jak wynika z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Natomiast, przepis art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. stanowi, że osoba, która:

1) w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień;

2) niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem,

3) korzystając z danych z Ekoinfonetu lub je przetwarzając nie podaje w wytwarzanych informacjach, że dane te pochodzą z Ekoinfonetu,

podlega karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

Zarządzenie pokontrolne jest więc władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93).

Aktualnie w orzecznictwie nie budzi też wątpliwości, że skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określony obowiązek, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09).

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego zarządzenia na wstępie wskazać należy, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom.

Na marginesie należy zauważyć, że do tego typu aktów nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie treść zarządzenia pokontrolnego powinna być sformułowana konkretnie a tym samym precyzyjnie wskazywać, jakie obowiązki nakładane są na zobowiązanego (por. np. Wyrok WSA w Gdańsku z 23 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 380/22, z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 532/21, WSA w Poznaniu sygn. akt. II SA/Po 822/18). Skoro bowiem sankcji przewidzianej w art. 31a ust. 1 podlega osoba, która między innymi "nie poinformuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych" adresat zarządzenia powinien w oparciu zalecenia zawarte w takim akcie powinien móc ustalić jednoznacznie jakie działania ma wykonać i w jakim czasie o tychże działaniach powiadomić organ ochrony środowiska.

W ocenie Sądu kontrolowane w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne, w sentencji zobowiązujące do: "niezwłocznego przestrzegania przepisu art. 389 pkt 2 w związku z art. 34 pkt 3 Prawo wodne" nie wskazuje należycie jakie działania ma podjąć zobowiązany podmiot oraz w jakim czasie powiadomić o nich organ ochrony środowiska. Treść podlegającego ocenie zarządzenia sprowadza się do "przypomnienia" czy też pouczenia adresata o obowiązkach ciążących na nim z mocy obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne. A okoliczność, iż z uzasadnienia zarządzenia kontrolnego można wyinterpretować, że organ prawdopodobnie zmierzał do nałożenia na kontrolowanego obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - oraz ewentualnie do wyeliminowania substancji zawierających fluorki i związki fosforu np. poprzez zmianę użytkowanych preparatów czyszczących w myjni, względnie także ewentualnej instalacji separatora substancji ropopochodnych - nie sanuje opisanej powyżej wadliwości zalecenia.

Sformułowanie zarządzenia pokontrolnego w badanym kształcie tj. bez wskazania konkretnych, należycie opisanych i weryfikowalnych czynności, które kontrolowany ma obowiązek podjąć a dalej powiadomić po tym organ w wyznaczonym terminie przesądza o wadliwości skarżonego aktu. W szczególności, jeśli organ zmierzał do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, instalacji separatora substancji ropopochodnych lub eliminacji poszczególnych preparatów stosowanych w procesie czyszczenia pojazdów, winien był jednoznacznie wskazać na oczekiwane działania, których podjęcia doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Powinien też jednoznacznie wskazać termin, w którym zobowiązany podmiot ma poinformować organ o podjętych działaniach czego wskazanie "niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia" nie spełnia.

Warto dostrzec, iż w badanej sprawie bezsporna a mająca miejsce już po kontroli rezygnacja przez Skarżącego z używania preparatu zawierającego kwas fluorowodorowy oraz kwas fosforowy wymuszają dalszą interpretację nałożonego zobowiązania, czy w takim przypadku kontrolowany doprowadził do stanu "przestrzegania" wymienionych w zarządzeniu przepisów ustawy Prawo wodne czy też powinien podejmować jeszcze inne działania, w tym w szczególności ewentualnie wystąpić o pozwolenie wodnoprawne. Podobnie zarządzenie pokontrolne nie daje odpowiedzi czy zainstalowanie przez Skarżącego separatora substancji ropopochodnych będzie skutkowało brakiem potrzeby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Natomiast w zakresie zarzutów skargi należy dostrzec, iż koncentrują się one na kwestionowaniu wyników kontroli. Tymczasem w badanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż w protokole z kontroli organ ochrony środowiska stwierdził nieprawidłowość w postaci "Wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego". Jak wskazano w przedmiotowym protokole, powyższe oceniono jako stanowiące naruszenie 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 3 ustawy Prawo wodne (pkt 2 lp. 1 protokołu). Nie jest przy tym sporne, iż do powyższego protokołu kontrolowany w przewidziany prawem sposób nie wniósł zastrzeżeń, mimo stosowego pouczenia.

W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, że był uprawniony do wydania stosownego zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przy czym, co należy podkreślić, zgodnie z powyższym przepisem zarządzenie pokontrolne wydaje się "na podstawie ustaleń kontroli". Zarządzenie pokontrolne powinno zatem stanowić konsekwencję stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest bowiem po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por np. wyrok NSA z 23 września 2021 r. sygn. akt. III OSK 1239/21).

Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy u.i.o.ś., a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Nie jest rolą organu ochrony środowiska wydającego zarządzenie pokontrolne ustalać stan faktyczny w sposób niezależny od ustaleń zawartych w protokole kontroli, odrywając się od tychże ustaleń, mimo że zostały one w prawem przewidzianej formie zaakceptowane przez stronę (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt. III OSK 1803/21).

Co do twierdzeń skargi dotyczących ustaleń organów nadzoru budowlanego w zakresie weryfikacji czy w wykorzystywanej przez Skarżącego nieruchomości doszło do samowoli budowalnej (zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia) nie sposób nie dostrzegać, iż powyższe postępowanie dotyczyło innego przedmiotu. Oczekiwane przez pełnomocnika potwierdzenie, że we wskazanym obiekcie nie ma żadnych urządzeń, które wykorzystuje się przy tradycyjnych myjniach wodnych w żadnym zakresie nie podważa ustaleń organu ochrony środowiska poczynionych na podstawie oględzin, że w myjni znajdują się urządzenia i zbiorniki, w których gromadzone są ścieki z procesu czyszczenia pojazdów, między innymi urządzenie do zbierania ścieków z maty, zbiornik typu "mauser" znajdujący się przy bramie wjazdowej do sektora części parowej. W toku kontroli stwierdzono też, że myjnia została wyposażona w mobilną myjkę parową, której użycie wymaga wody, celem wytworzenia pary, nadto przy bramie wjazdowej zlokalizowany jest wpust liniowy podłączony do studzienki na podjeździe do hali myjni, w której w trakcie czynności kontrolnych stwierdzono pieniące się ścieki. Trudno wreszcie nie dostrzegać, iż z poczynionych protokolarnie ustaleń wynikało, iż zarówno ścieki z maty, na której zbierały się skropliny wraz usuwanymi z pojazdów mechanicznych zanieczyszczeniami, ostatecznie trafiały do zbiornika bezodpływowego, w którym mieszały się ze ściekami bytowymi i w owej zmieszanej formie były dalej wywożone wozem asenizacyjnym do oczyszczalni ścieków. Stąd w sprawie nie jest istotne czy w wykorzystywanym przez Skarżącego obiekcie są urządzenia, które "wykorzystuje się przy tradycyjnych myjniach wodnych" oraz to czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz to czy skropliny zawierające substancje usunięte z pojazdów mechanicznych trafiały ostatecznie do zbiornika bezodpływowego.

W ocenie Sądu, skoro Skarżący potwierdził korzystanie w ramach prowadzonej działalności z preparatu zawierającego kwas fluorowodorowy oraz kwas fosforowy a także opisał proces czyszczenia pojazdu, w którym zanieczyszczenia usunięte z pojazdu trafiały najpierw na matę a ostatecznie do zbiornika bezodpływowego, na którym tworzył się film charakterystyczny dla substancji ropopochodnych. Brak jest tym samym podstaw do kwestionowania ustaleń kontroli, iż zarówno substancje pochodzące z preparatu do czyszczenia felg jak i o charakterze ropopochodnym osiadające na pojazdach mechanicznych w czasie ich eksploatacji, ostatecznie trafiały do zbiornika bezodpływowego a dalej do oczyszczalni ścieków. Jeśli Skarżący zamierzał zakwestionować powyższe, winien był to uczynić w ramach ustaleń poczynionych w protokole z kontroli np. domagając się stosownych badań laboratoryjnych.

Mając wreszcie na względzie opisany wyżej charakter zarządzenia pokontrolnego nie sposób uznać też za uzasadnione żądania skargi dotyczącego umorzenia postępowania prowadzonego przez organ. Po pierwsze stwierdzenie w toku kontroli nieprawidłowości daje organowi prawo wydania zarządzenia pokontrolnego. Po wtóre do zarządzeń pokontrolnych nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jak wskazano powyżej akt ten jest wydawany w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań. Efektem stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości jest możliwość podjęcia jednego z działań wymienionych w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. i organ kontrolujący w ramach swoich kompetencji decyduje o zastosowaniu właściwego środka.

Organ stwierdziwszy istnienie podstaw wydania zarządzenia pokontrolnego winien mieć względzie, iż treść takiego aktu powinna być sformułowana konkretnie i precyzyjnie. Z jego treści powinno wynikać jednoznacznie, jakie obowiązki powinien wykonać kontrolowany i dalej w jakim terminie ma o nich poinformować organ ochrony środowiska, tak aby miał on pewność podjęte działanie umożliwi mu uniknięcie sankcji przewidzianych w art. 31a u.i.o.ś.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnianie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił kontrolowane zarządzenie pokontrolne. Jednocześnie, działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl