Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1108/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 603/21 w sprawie ze skargi T.K. i M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2021 r., nr SKO.41/1645/LI/2021 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T.K. i M.K. solidarnie na rzecz S.N. kwotę: 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 603/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.K. i M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2021 r., nr SKO.41/1645/LI/2021 w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 10 marca 2021 r, nr 198/21, znak: AB-LA-II.6730.1.181.2020 (pkt I) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz T.K. i M.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku S.N., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą kompleksowa Obsługa Inwestycji Budowlanych S.N. (dalej jako: "wnioskodawca"), decyzją nr 198/21 wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta Lublin w dniu 10 marca 2021 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z urządzeniami budowlanymi (w tym drogi, śmietniki, schody terenowe, mury oporowe) na nieruchomości złożonej z działek nr ewid. [...], [...] położonej przy ul. [...] w L.

W wyniku wniesionych odwołań przez T.K. oraz M.K. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, które decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w otoczeniu terenu inwestycji zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne (wolnostojące i w układzie szeregowym), a w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki - budynki mieszkalne wielorodzinne i budynek usługowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji zauważył, że planowana zabudowa powstanie w sąsiedztwie realizowanego osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, pomiędzy ulicami: [...] i [...], przy czym komunikacja przewidziana została od ulicy [...] i nie spowoduje zwiększenia ruchu na ulicy [...]. Co więcej, z uwagi na obowiązującą linię nowej zabudowy, nowopowstałe budynki nie będą również przylegały bezpośrednio do ulicy [...]. Jednocześnie, wyjaśnił, że teren inwestycji znajduje się w granicach miasta L., natomiast, stosownie do regulacji art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów rozdziału 2 ("Ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne") nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Podsumowując organ drugiej instancji stwierdził, że wnioskowana zabudowa nie godzi w istniejący stan rzeczy i znajduje analogię funkcjonalną w zagospodarowaniu obszaru analizowanego.

T.K. oraz M.K. zaskarżyli powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.

Sąd wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja była dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy koniecznym jest zachowanie, wyrażonej w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, zwanej także zasadą kontynuacji zabudowy. Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest utrzymanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a jej istotą jest dostosowanie nowopowstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu. W konsekwencji dla zachowania ładu przestrzennego konieczne jest uwzględnienie przy wprowadzaniu nowej zabudowy cech dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd wskazał, że wymóg taki statuowano w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie Sądu zabudowa już istniejąca na danym terenie, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to zabudowa już wykonana, a nie zabudowa dopiero planowana, czy też zabudowa będąca w trakcie realizacji, co wynika z reguł wykładni językowej i celowościowej przepisów.

Po pierwsze zdaniem Sądu wynika to z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie cech i funkcji wymienionych w tym przepisie. W taki sam sposób kwestię tę ujmują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej: "rozporządzenie"), na podstawie którego należy ustalać wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. § 2 pkt 2, § 4 ust. 1, a także § 6, 7 i 8 rozporządzenia. Stąd zdaniem Sądu znaczenie tego rodzaju wyrażeń i zwrotów użytych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu jest jasne i jednoznaczne. Wynika z niego, że w przepisach tych chodzi o zabudowę już istniejącą, a więc zrealizowaną (wykonaną).

W konsekwencji jak wskazał Sąd wojewódzki, że ład przestrzenny istniejący na analizowanym terenie kształtuje zabudowa już zrealizowana, a nie zabudowa dopiero planowana do realizacji. Zabudowa planowana do realizacji, czy to na etapie planowania samego przedsięwzięcia, czy też na etapie jego realizacji, ma charakter hipotetyczny, albowiem nie jest pewne, czy zabudowa taka w ogóle powstanie.

Sąd wojewódzki wskazał, że jeżeli chodzi o funkcje zabudowy istniejącej na tym terenie to na obszarze analizowanym, oprócz pojedynczych budynków usługowego i handlowego, znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna pełni analogiczne funkcje w tym znaczeniu, że obie są formami zabudowy mieszkaniowej. Cechy tych zabudów takie jak gabaryty i parametry zabudowy, forma architektoniczna oraz intensywność wykorzystania terenu oraz sam sposób użytkowania obiektu, różnią się jednak na tyle od siebie, że pomiędzy obiema tymi formami zabudowy mieszkaniowej, nie można postawić znaku tożsamości. W konsekwencji nie można też przyjąć, że istnienie na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej sprawia, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd wojewódzki wyjaśnił również, że na obszarze analizowanym znajduje się wprawdzie zabudowa w postaci zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jednakże zabudowa ta jest dopiero w realizacji. Jak zaś wskazano już wyżej w ocenie Sądu pod pojęciem zabudowy już istniejącej na danym terenie, o której mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć wyłącznie zabudowę już wykonaną, a nie zabudowę dopiero planowaną, czy też zabudowę będąca dopiero w trakcie realizacji. W konsekwencji też zabudowy wykonywanej na działkach nr [...] - [...] nie można było traktować jako spełniającej wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wyraził także stanowisko dalej idące, że nawet fakt realizacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach [...] - [...] nie ma w ogóle żadnego znaczenia dla oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z tej podstawowej przyczyny, że są to budynki dostępne z projektowanej ulicy [...], a więc nie z tej samej drogi, co budynki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, które dostępne są z projektowanej ulicy [...].

Sąd wojewódzki zwrócił przy tym uwagę na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z którego wynika warunek, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy opisanych w przepisie. W niniejszym stanie faktycznym wnioskodawca zaprojektował dostęp do drogi publicznej drogami wewnętrznymi do zrealizowanego już odcinka ulicy [...] i dalej do ulicy [...]. Wskazał przy tym, że dostępności terenu z określonej drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie można utożsamiać z zaprojektowanym przez inwestora dostępem do drogi publicznej. W szczególności zaś nie powinno się tak oceniać powyższych kwestii w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, dostęp do drogi publicznej został zapewniony przez wnioskodawcę przy wykorzystaniu dróg wewnętrznych. W ocenie Sądu lokalizacja przedmiotowej Inwestycji jasno wskazuje, że jest ona usytuowana przy projektowanej ulicy [...], a nie przy projektowanej ulicy [...], co potwierdza określenie inwestycji jako położonej przy ulicy [...] w L., a także wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy jedynie od tej ulicy.

Dlatego w ocenie Sądu choć teren inwestycji graniczy z działkami nr [...] - [...], na których realizowany jest zespół siedmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, to jednak w sytuacji, gdy teren inwestycji nie jest położony w pasie zabudowy wzdłuż ulicy [...], uznać należy, że objęta wnioskiem inwestycja będzie tworzyć całość urbanistyczną z zabudową usytuowaną wzdłuż projektowanej ulicy [...], a nie z zabudową istniejącą i powstającą przy projektowanej ulicy [...]. Stąd objęta wnioskiem inwestycja dostępna jest z projektowanej ulicy [...], a nie z projektowanej ulicy [...], a w konsekwencji istnienia nieruchomości sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, o której mowa w art, 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., poszukiwać należało wśród zabudowy zlokalizowanej przy projektowanej ulicy [...], a nie przy projektowanej ulicy [...]. A jak wynika z analizy organ pierwszej instancji przy ulicy [...] nie występuje w ogóle zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ani już wykonana, ani zabudowa w fazie planowania lub realizacji.

Stąd Sąd wojewódzki wskazał, że brak istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy projektowanej ulicy [...] sprawia, że niespełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czego błędnie nie dostrzegły organy obu instancji wydając pozytywną decyzję o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W konsekwencji doszło do naruszenia prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji.

Na marginesie Sąd wskazał, że organy w sposób nieprawidłowy ustaliły także poszczególne parametry charakteryzujące planowaną inwestycję takie jak wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W sprawie nastąpiło odstąpienie od zasady wyznaczanie wartości na podstawie średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, co nie zostało należycie uzasadnione, w tym w szczególności za takie uzasadnienie nie mógł być poczytywany fakt występowania na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Dlatego sam fakt wystąpienia na danym terenie zabudowy wielorodzinnej, zwłaszcza, gdy ma ono charakter pewnej enklawy, otoczonej zabudową jednorodzinną, nie powinien prowadzić do automatycznego przyjmowania dla takiej zabudowy średniego wskaźnika cechującego istniejącą zabudowę wielorodzinną, z całkowitym pominięciem wskaźników charakteryzujących zabudowę jednorodzinną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S.N. zaskarżając wskazany wyrok w całości zarzucając:

1) naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA") przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") - poprzez błędne ustalenie, że na terenie działek sąsiednich budowa mieszkaniowa wielorodzinna nie była zakończona i nie wyjaśnienie, dlaczego za podstawę orzekania Sąd przyjął taki stan faktyczny,

b) art. 145 § 1 lit. a) i lit. e) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") - przez niedokonanie przez Sąd wnikliwej oceny akt postępowania administracyjnego oraz uchylenie decyzji administracyjnych pomimo braku wad postępowania administracyjnego;

2) naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. - przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- sąsiednia działka zabudowana w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że budowa na działce sąsiedniej powinna być ukończona,

- zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

b) art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i w zw. z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. - przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dostępność z tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest czymś innym od dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p..

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów procesowych wg norm przepisanych.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu w postaci potwierdzenia nr 1-102/19 z 9 marca 2021 r. - na okoliczność, że w dniu wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 10 marca 2021 r. na działkach sąsiednich istniała zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.K. zgodził się z wyrokiem i argumentacją Sądu oraz wniósł o obciążenie kosztami sądowymi skarżącego kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagą natury ogólnej dotyczącej samego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Treść art. 61 u.p.z.p. wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji. Zasada ta wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki NSA z dnia: 22 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 777/20, 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1944/12, z 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1109/19). Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza zatem nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2022, sygn. akt II OSK 525/19, 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19, 8 grudnia 2020 sygn. akt II OSK 2636/18).

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania funkcji mieszkaniowej istniejących obiektów zabudowy jednorodzinnej i planowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcja wnioskowanych budynków, wbrew stanowisku Sądu I instancji, stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Tak bowiem zabudowa wielorodzinna jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej. Wykładnia art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego i kwalifikacja danego budynku mieszkalnego jako jednorodzinnego, czy też wielorodzinnego nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10). Oznacza to, że zasady tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego) (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 519/21, LEX nr 3241475). Stąd też dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie może wykluczać automatycznie możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1777/20, LEX nr 3062626).

Odnosząc się z kolei do kwestii pojęcia "działki sąsiedniej" nie należy go ograniczać do działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być rozumiane względnie szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki, która tworzy z terenem inwestycji pewną urbanistyczną całość w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju zgodnie z art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 602/21, LEX nr 3515501). Błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych na przykład po jednej stronie drogi publicznej. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być bezpośrednio położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja, wystarczy, że jest z nią skomunikowana (por. także wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3145/17 oraz wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn.. akt II OSK 3393/18, LEX nr 2799523).

W rozpoznawanej sprawie projektowana inwestycja jest skomunikowana, czyli posiada dostęp do drogi publicznej przez ul. [...] do ul. [...]. Natomiast to, że teren inwestycji z drugiej strony przylega do ul. [...] nie oznacza, że ma dostęp do tej drogi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i tylko działki zabudowane przy tej właśnie drodze powinny stanowić punkt odniesienia dla planowanego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji. Dokonując wykładni pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" należy przyjąć szerokie jego rozumienie, uwzględniając przy tym definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W tej sytuacji zasadnie organy przyjęły, że sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Należy również zwrócić uwagę, że z map znajdujących się w aktach administracyjnych jednoznacznie wynika, że teren inwestycji stanowi kontynuację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na sąsiednich działkach.

Odnosząc się z kolei do kwestii zabudowy sąsiedniej działki stwierdzić należy, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Natomiast zbyt daleko idące należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że zabudowa istniejąca to tylko zabudowa, która została już oddana do użytku. Trafne jest zatem stanowisko zgodnie, z którym co do zasady stan surowy zamknięty budynku uznać należy za spełniający wymóg zabudowy istniejącej, w sytuacji gdy została zrealizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie można bowiem nie zauważyć, że działki sąsiednie są zabudowane budynkami wielorodzinnymi i były również zabudowane w chwili wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy, co potwierdza PINB dla miasta Lublin przyjmując w dniu 9 marca 2001 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy i nie wnosząc sprzeciwu.

W tej sytuacji chybione są również twierdzenia Sądu I instancji, że wobec uwzględnienia przy ustalaniu wskaźników zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej, nieprawidłowo ustalono również parametry projektowanej inwestycji. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy wielorodzinnej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. Trudno bowiem wymagać aby budynek wielorodzinny był zgodny ze wskaźnikami zabudowy wynikającymi z zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10). Oznacza to, że zasady tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego) (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 519/21, LEX nr 3241475). Przyjęte w zaskarżonej decyzji wskaźniki zabudowy wynikają z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej i znajdują w niej pełne uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie należy ponadto stwierdzić, że skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę na ww. decyzję Kolegium w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wypełnienie kluczowej dla dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy - zasady kontynuacji. W przedmiotowej sprawie obszar został wyznaczony zgodnie z parametrami wynikającymi wprost z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a ustalenie wszystkich parametrów planowanej zabudowy zostało prawidłowo uzasadnione. Reasumując, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem tak przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.