Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 207/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: SKO.1751/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 czerwca 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. oraz od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 6 czerwca 2021 r. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz J. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 26 czerwca 2020 r. J. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką C. W.

Wójt Gminy Batorz decyzją z 20 lipca 2020 r. odmówił przyznania świadczenia. Następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z 21 listopada 2020 r. ponownie odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z 30 czerwca 2021 r. znak: SKO.1751/20, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało J. W. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną C. W. na okres:

- od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. w wysokości 1 830 zł,

- od 7 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. w wysokości 1 576,80 zł,

- od 1 lipca 2021 r. na czas nieokreślony w wysokości 1 971 zł miesięcznie.

Kolegium ustaliło, że stosownie do orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z 7 grudnia 1993 r., matka skarżącej – C. W. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów, co odpowiada orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Kolegium stwierdziło jednak istnienie innych, niż wskazane przez organ I instancji, przeszkód prawnych uniemożliwiających przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Mianowicie do 6 czerwca 2021 r., z wyłączeniem okresu od dnia 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r., zachodził zbieg świadczeń, gdyż w okresach od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. oraz od 1 grudnia 2020 r. do 6 czerwca 2021 r. włącznie, skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co wykluczało przyznanie jej za te okresy świadczenia pielęgnacyjnego. Zbieg świadczeń ustał z dniem doręczenia skarżącej ostatecznej decyzji uchylającej specjalny zasiłek opiekuńczy, tj. 7 czerwca 2021 r. i to od tej daty przysługuje skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało więc skarżącej świadczenie pielęgnacyjne za okresy, w których nie zachodził zbieg świadczeń to jest za listopad 2020 r. (od 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.) oraz od 7 czerwca 2021 r. na czas nieokreślony, stosownie do orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jej matki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. W. domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 czerwca 2020 r., zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 650/21 uchylił decyzję SKO w Zamościu w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd uznał, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego oświadczając już w dniu złożenia wniosku, a następnie jeszcze dwukrotnie (29 października 2020 r. i 14 kwietnia 2021 r.), że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oświadczenia były znane organowi. Przez złożenie tych oświadczeń odpadła negatywna przesłanka - zbieg świadczeń, do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Na wniosek skarżącej z 25 października 2019 r., organ przyznał jej decyzją z 19 listopada 2019 r. specjalny zasiłek opiekuńczy na okres zasiłkowy czyli od 1 listopada 2019 r. do 30 października 2020 r. W toku pobierania tego zasiłku skarżąca złożyła 26 czerwca 2020 r. wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego oświadczając jednocześnie o rezygnacji z zasiłku. Następnie, skarżąca złożyła 28 października 2020 r. wniosek o uchylenie decyzji przyznającej jej taki zasiłek oświadczając o rezygnacji z tego zasiłku na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 24 listopada 2020 r. postępowanie zostało umorzone z uwagi na to, że decyzja przyznająca zasiłek została w całości wykonana (w październiku 2020 r. wypłacono skarżącej zasiłek ostatni raz).

Sąd I instancji wskazał, że w efekcie tych rozstrzygnięć skarżąca pozostała bez żadnej pomocy, pomimo tego, że wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożyła już w czerwcu 2020 r. W związku z tym, 29 grudnia 2020 r. samodzielnie złożyła wniosek o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku organu, w okolicznościach sprawy, złożenie tego wniosku nie oznaczało, że skarżąca na tym etapie wybiera (świadomie, dobrowolnie) ten zasiłek, a jednocześnie rezygnuje ze świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca złożyła ten wniosek samodzielnie w sytuacji, gdy na skutek błędnej pierwotnej decyzji z 20 lipca 2020 r. (organ wadliwie uznał, że osoba wymagająca opieki nie spełnia kryterium wieku), nie zostało jej przyznane to świadczenie, zaś decyzja przyznająca jej zasiłek została wykonana w całości (okres zasiłkowy już minął). Skarżąca mogła oczekiwać pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku o świadczenie pielęgnacyjne (na skutek decyzji kasatoryjnej Kolegium z 21 listopada 2020 r.), ale nie zmienia to faktu, że wciąż było to niepewne, natomiast wcześniej pobierała specjalny zasiłek - miała więc niemal pewność, że obecnie ten zasiłek ponownie uzyska, co szybciej zapewni jej środki finansowe niezbędne do życia.

Jak wskazał Sąd I instancji, skarżąca domagając się 29 grudnia 2020 r. zasiłku opiekuńczego nie zrezygnowała z żądania przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też w istocie uznał organ, który choć uwzględnił jej wniosek i decyzją z 21 stycznia 2021 r. przyznał jej zasiłek, to jednocześnie prowadził ponownie (na skutek decyzji kasatoryjnej wydanej przez Kolegium) postępowanie w sprawie jej wniosku z 26 czerwca 2020 r. o świadczenie pielęgnacyjne. W toku tego postępowania o świadczenie pielęgnacyjne, skarżąca ponownie złożyła 14 kwietnia 2021 r. oświadczenie o rezygnacji z przyznanego jej 21 stycznia 2021 r. zasiłku. Decyzją z 15 kwietnia 2021 r. organ uchylił więc tę decyzję na podstawie art. 155 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją 31 maja 2021 r. utrzymało ją w mocy. Decyzja została doręczona skarżącej 7 czerwca 2021 r. Organ odwoławczy uznał, że dopiero z tym dniem dokonała wyboru dlatego zaskarżoną decyzją przyznał jej od tego dnia świadczenie pielęgnacyjne.

Zdaniem Sądu I instancji decyzja w zakresie daty przyznania świadczenia jest błędna. Sąd ten podkreślił, że skarżąca złożyła oświadczenie o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego już 26 czerwca 2020 r., a następnie konsekwentnie to stanowisko podtrzymywała.

Organ wydając decyzję odmowną z 20 lipca 2020 r. nie kwestionował, że skarżąca wyboru nie dokonała. Organ wydał decyzję odmowną błędnie przyjmując, że nie zachodzi przesłanka wieku. Gdyby organ nie wydał decyzji odmownej stwierdzając brak przesłanek pozytywnych do przyznania świadczenia, to ewentualne wątpliwości co do dokonanego przez skarżącą wyboru świadczenia powinien był usunąć, wzywając skarżącą do złożenia wniosku o uchylenie decyzji z 19 listopada 2019 r. (o przyznaniu zasiłku), albo przez wszczęcie z urzędu postępowania w celu uchylenia tej decyzji (traktując oświadczenie z 26 czerwca 2020 r. jako oświadczenie podwójne - rezygnacja z zasiłku i wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego).

Okolicznością, która uniemożliwiła skarżącej podjęcie czynności zmierzających do wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek opiekuńczy było to, że organ jednoznacznie ocenił, że nie spełnia ona przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca pomimo tego, że spełniała od początku przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, na skutek wadliwej oceny organu I instancji, pozostawała w listopadzie 2020 r. bez pomocy organu.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności sprawy wskazują więc, że choć skarżąca wniosła o zasiłek w grudniu 2020 r., to jednocześnie nie zrezygnowała z żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też, Sąd I instancji uznał, że przyjęcie przez SKO, że świadczenie to należy się skarżącej dopiero od dnia doręczenia jej decyzji uchylającej w trybie art. 155 K.p.a. zasiłku, tj. od 7 czerwca 2021 r., jest błędne.

Dopiero z chwilą ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej inne, wcześniejsze świadczenie, co ma miejsce z chwilą doręczenia stronie decyzji eliminującej (uchylającej) to świadczenie, wniosek o świadczenie pielęgnacyjne staje się kompletny w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.ś.r. i w konsekwencji od tej daty (kolejne) świadczenie może być przyznawane. W ocenie Sądu I instancji, zasada ta w konkretnych okolicznościach może jednak doznawać wyjątków, w szczególności, gdy dokumenty (decyzja uchylająca zasiłek) zostaną przedstawione organowi (wydane) ze znacznym opóźnieniem z przyczyn niezależnych od strony.

Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 26 czerwca 2020 r. wraz z oświadczeniem o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ nie miał wątpliwości, że skarżąca wybrała świadczenie pielęgnacyjne. Ostateczna decyzja uchylająca decyzję przyznającą jej zasiłek opiekuńczy została wydana dopiero 31 maja 2021 r. i doręczona skarżącej 7 czerwca 2021 r. Jednak, zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na to, że nastąpiło to niemal rok po złożeniu wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, a tak duże opóźnienie wynikało z przyczyn leżących po stronie organów, okoliczność ta nie może być powodem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od tej daty.

W związku z tym w niniejszej sprawie Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, która powinna być ustalona od pierwszego dnia miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest;

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprawa o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest podzielna i można z niej wyodrębnić część w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia, i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ II instancji mógłby wydać decyzję jedynie w tej części, podczas gdy w przypadku, gdy skarżąca podważa decyzję organu I instancji w całości, orzeczenie w tym przedmiocie jest jednorodne i brak jest podstaw do wydania decyzji częściowej oraz rozstrzygania oddzielnie, to znaczy wyłącznie w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia;

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji mylne przyjęcie, że skarżącej mogło zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2020 r., pomimo tego, że w okresach od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. oraz od 1 grudnia 2020 r. do 6 czerwca 2021 r. włącznie, strona miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który pobierała, co wyklucza przyznanie za te okresy świadczenia pielęgnacyjnego;

3. art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istniały podstawy do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2020 r., pomimo tego że w tym okresie funkcjonowały decyzje administracyjne przyznające skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i skarżąca to świadczenie pobierała, a tym samym występowała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2020 r., i w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył wskazany przepis, całkowite pominięcie przez Sąd I instancji, że warunkiem przyznania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest złożenie prawidłowo wypełnionych dokumentów (w tym decyzji uchylającej wcześniej przyznany zasiłek opiekuńczy), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a także błędne przyjęcie, że zasada ta w konkretnych okolicznościach może doznawać wyjątków;

4. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku, to jest od 1 czerwca 2020 r., pomimo że dopiero od 7 stycznia 2021 r., to jest od daty doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji dotyczącej uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, ustąpiła negatywna przesłanka umożliwiająca pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku;

5. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostaje wyeliminowany przez złożenie oświadczeń o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy zbieg świadczeń ustaje dopiero przez wejście do obrotu decyzji uchylającej decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza wskazanych przepisów prawa materialnego;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2 k.p.a. przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co jest niedopuszczalne z uwagi na brak możliwości wyodrębnienia tej części decyzji do odrębnego rozstrzygnięcia, a także bez uwzględnienia rodzaju rozstrzygnięć organu drugiej instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie prawnie dopuszczalne byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a najbardziej zasadne byłoby oddalenie skargi w całości;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przede wszystkim w kwestii uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co uniemożliwia poznanie motywów Sądu I instancji w tym zakresie, a także przez zawarcie w uzasadnieniu niewykonalnych wskazań co do dalszego postępowania, z zaznaczeniem, że ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze miałoby nastąpić w uchylonej części;

3. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak należytego sprecyzowania przez Sąd I instancji wytycznych co do sposobu wykonania wyroku i jedynie ogólne wskazanie, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać ustalone od pierwszego dnia miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; w szczególności brak wskazania, jakie czynności miałyby podjąć organy w celu przyznania świadczenia od podanej daty, a także jakie przepisy miałyby zastosować, skoro ustawy nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej (w przedmiotowej sprawie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) z mocą wsteczną, a także brak wskazania, czy ww. świadczenie miałoby zostać przyznane za cały okres począwszy od 1 czerwca 2020 r.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. z uwagi na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona w całości, gdyż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej (w przedmiotowej sprawie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) z mocą wsteczną;

5. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez nieuzasadnione, a wiążące dla organu, wskazania dotyczące zastosowania się do oceny prawnej Sądu I instancji i przyjęcie, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o ustalenie prawa do ww. świadczenia, podczas gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej z mocą wsteczną;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z at. 80 k.p.a. przez przekroczenie przez Sąd I instancji granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oceny dowolnej, polegającej na błędnym uznaniu, że ostateczna decyzja uchylająca decyzję przyznającą zasiłek opiekuńczy została wydana dopiero 31 maja 2021 r. i doręczona skarżącej 7 czerwca 2021 r., z przyczyn leżących po stronie organów, i uznanie, że skarżąca podjęła wystarczające czynności zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, podczas gdy (co zostało pominięte przez Sąd I instancji):

1. składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca oświadczyła, że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (nie było to więc oświadczenie jednoznaczne);

2. skarżąca, zdając sobie sprawę z tego, że posiadanie ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, złożyła wniosek o jego przyznanie na kolejny okres zasiłkowy, pomimo prowadzonego postępowania zainicjowanego jej wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;

3. skarżąca dopiero 14 kwietnia 2021 r. złożyła oświadczenie, że rezygnuje z przyznanego jej na podstawie decyzji z 21 stycznia 2021 r. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednakże pełnomocnik J. W. złożył odwołanie od decyzji uchylającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, kwestionując wydanie jej bez tzw. "mocy wstecznej"; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z 31 maja 2021 r. utrzymało w mocy tę decyzję, która stała się ostateczna i wywołała skutek prawny z chwilą jej doręczenia pełnomocnikowi strony, to jest z dniem 7 czerwca 2021 r.

co świadczy o tym, że organ odwoławczy wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, uwzględniając obowiązujące przepisy prawa oraz oświadczenia skarżącej, a wydanie rozstrzygnięcia, niemal rok po złożeniu wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, nie wynikało z przyczyn leżących po stronie organów.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 562/22 uchylił wyrok WSA w Lublinie z 30 listopada 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Zdanie NSA słusznie skarżące kasacyjnie Kolegium zarzuciło, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego merytoryczną kontrolę przez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku z pominięciem szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przede wszystkim w kwestii uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zasadne są też argumenty dotyczące braku wskazania w treści uzasadnienia wyroku wytycznych dla organu co do dalszego toku postępowania.

NSA wskazał, że organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjne. Sentencja decyzji odwoławczej została sformułowana w ten sposób, że zawiera rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygniecie o przyznaniu J. W. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną C. W. To ostatnie rozstrzygnięcie przewiduje trzy okresy, na które świadczenie pielęgnacyjne przysługuje:

- od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. w wysokości 1 830 zł,

- od 7 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. w wysokości 1 576,80 zł,

- od 1 lipca 2021 r. na czas nieokreślony w wysokości 1 971 zł miesięcznie.

Wobec takiego brzmienia decyzji organu odwoławczego sformułowanie w tenorze wyroku rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji "w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego", musi budzić uzasadnione wątpliwości co do zamiaru Sądu I instancji. Wprawdzie Sąd I instancji wskazał, że data początkowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być ustalona od pierwszego dnia miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a równocześnie z innej części uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjmuje, że datą tą jest dzień 26 czerwca 2020 r.; w konsekwencji, pozwala to przypuszczać, że intencją Sądu I instancji było pozytywne rozpoznanie wniosku skarżącej (także poza okresami, w których świadczenie pielęgnacyjne zostało już przyznane) nie tylko od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r., ale również od 1 grudnia 2020 r. do 6 czerwca 2021 r. Jest to jednak wyłącznie przypuszczenie i równie dobrze rozstrzygnięcie Sądu I instancji o uchyleniu zaskarżonej decyzji "w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego" może być odczytywane jako nakaz pozytywnego rozpoznanie wniosku skarżącej tylko w tym pierwszym okresie. Przyjęty przez Sąd I instancji sposób sformułowania rozstrzygnięcia w wyroku zmusza więc organ skarżący kasacyjnie i Naczelny Sąd Administracyjny do snucia przypuszczeń co do zakresu rozstrzygnięcia, co trafnie wypunktował autor skargi kasacyjnej. Zabrakło zatem w zaskarżonym wyroku precyzyjnego rozstrzygnięcia co do zakresu uchylenia decyzji organu II instancji oraz wypowiedzi Sądu I instancji co do sposobu realizacji tego rozstrzygnięcia.

Ponadto NSA uznał, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zabrakło wytycznych co do sposobu wykonania wyroku, gdyż jedynie ogólne wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać ustalone od pierwszego dnia miesiąca. W rezultacie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy świadczenie powinno być przyznane za cały okres począwszy od 1 czerwca 2020 r., jakie czynności mają podjąć organy w celu przyznania świadczenia od podanej daty, a także jakie przepisy miałyby zastosować, przy uwzględnieniu tego, że ustawa nie przewiduje możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.259, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Rozpatrując skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 30 czerwca 2021 r. WSA w Lublinie związane jest stanowiskiem i wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 562/22. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyrok NSA z 10.02.2023 r., I OSK 643/22, LEX nr 3505185.). W realiach przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego oraz prawnego, dlatego też ocena prawna oraz wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanym powyżej wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r. pozostają wiążące dla sądu orzekającego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego skutkującym koniecznością jej uchylenia. Organ odwoławczy wydając w sprawie decyzję merytoryczno-reformacyjną naruszył art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r.

SKO w Zamościu zaskarżoną decyzją przyznało świadczenie pielęgnacyjne J. W. w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką C.W. na okres:

- od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. w wysokości 1 830 zł,

- od 7 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. w wysokości 1 576,80 zł,

- od 1 lipca 2021 r. na czas nieokreślony w wysokości 1 971 zł miesięcznie.

Pomimo złożenia w dniu 26 czerwca 2020 r. przez stronę wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego organ wbrew regulacji zawartej w art. 27 ust. 5 w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie przyznał świadczenia od miesiąca złożenia wniosku, ale wyłącznie w okresach, w których strona nie pobierała specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należy natomiast podkreślić, że strona we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zawarła jednoznaczne oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, które z uwagi na błędne działania organów administracji nie zostało wzięte pod uwagę. Przyznając świadczenie w dniu 30 czerwca 2021 r. SKO w Zamościu nieprawidłowo uznało, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za miesiące, w których (wbrew woli strony) wypłacono jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Wypłacanie specjalnego zasiłku opiekuńczego związane było z nieuprawnionym działaniem organów wbrew stanowisku J. W., która zrezygnowała z tego świadczenia, na rzecz korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego.

W zaskarżonej decyzji, na co wskazał w wyroku NSA, obok pozytywnego dla strony orzeczenia o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na wskazane powyżej okresy znajduje się również ułomnie sformułowane rozstrzygnięcie w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. oraz od 1 grudnia 2020 r. do 6 czerwca 2021 r. Należy również zauważyć, że pełnomocnik skarżącej zaskarżył decyzję organu odwoławczego w części w jakiej nie przyznano J. W. świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powołanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego należało więc uchylić orzeczenie SKO w Zamościu w zakresie, w którym organ nie przyznał J. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z pobieraniem specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Konieczne jest podkreślenie, że zaskarżona decyzja w zakresie daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest błędna, gdyż skarżąca złożyła oświadczenie o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego już 26 czerwca 2020 r., a następnie konsekwentnie to stanowisko podtrzymywała. Okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wobec nie przyznawania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie oznaczało, że skarżąca na tym etapie wybiera (świadomie, dobrowolnie) ten zasiłek, a jednocześnie rezygnuje ze świadczenia pielęgnacyjnego. Właściwym jest bowiem przyjęcie, że J. W. od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, czerwca 2020 r., podtrzymywała wolę wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego, a więc świadczenia pielęgnacyjnego. Nie przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku nastąpiło natomiast z winy organów administracji, a w szczególności błędu organu I instancji co do prawidłowej interpretacji przepisów ustawy o świadczenia rodzinnych. Błędem organu nie można obarczać strony, która w przypadku niepobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego byłaby przez wiele miesięcy pozbawiona jakiegokolwiek wsparcia socjalnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Taka sytuacja musi być negatywnie oceniana w świetle podstawowego celu świadczenia pielęgnacyjnego jakim jest finansowe wsparcia najbliższych członków rodziny, którzy rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w związku z opieką nad osobami niepełnosprawnymi.

Jak wskazał NSA w swym orzeczeniu z 31 stycznia 2023 r. wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia (in casu specjalnego zasiłku opiekuńczego) przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. W przypadku zrzeczenia się przez stronę z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne strona w okresie oczekiwania na rozpatrzenie jej wniosku zostałaby także pozbawiona środków utrzymania, nie mając gwarancji co do uzyskania nowego świadczenia. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, LEX nr 2531523)

W realiach przedmiotowej sprawy organy faktycznie uniemożliwiły skarżącej skorzystania z przysługującego jej prawa do wyboru przez nią świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia korzystniejszego.

Za wyrokiem NSA, który wiąże Sąd orzekający w niniejszej sprawie, należy wyjaśnić, że przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Przepis ten nie powinien być bowiem interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, LEX nr 2531523). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z wniosku skarżącej z 26 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że skarżąca podała, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niej bardziej korzystne, została przez nią wyrażona w sposób wystarczający we wniosku. Jest to zatem równoznaczne ze zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.

Na obecnym etapie sprawy, w sytuacji zrealizowania decyzji przyznających skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, realizacja orzeczenia Sądu, w świetle prawidłowej wykładni powołanych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinna polegać na przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. oraz za okres od 1 grudnia 2020 r. do dnia 6 czerwca 2021 r. Dla zapobieżenia kumulacji wypłaconych świadczeń organ wykonujący tę decyzję powinien wypłacić świadczenie pielęgnacyjne potrącając (na podstawie czynności materialno-technicznej) z pełnej jego kwoty wypłacony już specjalny zasiłek opiekuńczy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielany przez skład orzekający, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (zob.: wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r. sygn. II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Po 158/19 i WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r. sygn. IV SA/Wr 360/19, wyrok WSA w Szczecinie z 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1058/19, wszystkie wyroki dostępne w CBOSA).

W świetle powyższego skarga okazała się zasadna, dlatego uchylono decyzję organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.). Zwrot kosztów objął wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł).