Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1185/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda~Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 2 i 3, art. 128 ust.1 i art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 1 i 2
journal: Dz.U. 1962 nr 34 poz 158
law: Ustawa z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne.
article: art. 1 i art. 6 ust. 4
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 230
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne.
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 20 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D., P. L. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 520/19 w sprawie ze skargi H. D., P. L. i M. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 maja 2019 r., nr SN-III.7534.20.2019.8 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Po 520/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H.D., P.Ł. i M.Ł. (dalej także: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej także: "organ", "wojewoda") z 6 maja 2019 r., nr SN-III.7534.20.2019.8 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie W., obręb (...) oznaczoną na arkuszu mapy 3, działka ewidencyjna nr (...) o pow. 16,4000 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr (...) prowadzonej przez VI Wydział Książ Wieczystych Sądu Rejonowego w Lesznie, stanowiącą aktualnie własność Skarbu Państwa-Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w Poznaniu.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wniosek skarżących o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie wskazanej nieruchomości wpłynął do Starosty Leszczyńskiego (dalej: "organ I instancji", "starosta") 19 grudnia 2017 r. Decyzją z 28 grudnia 2018 r. nr GN.V.683.53.2017 organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku.

Starosta zauważył, że istotną przesłankę wydania decyzji orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości, jest konieczność istnienia aktu administracyjnego w postaci stosownej decyzji, która była podstawą odjęcia prawa własności. Pojęcie wywłaszczenia reguluje art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej: "ugn"), zgodnie z którym wywłaszczenie następuje w drodze decyzji. W ocenie organu I instancji materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że odjęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 230 ze zm., dalej: "ustawa z 1974 r.") i miało charakter generalny a nie indywidualny, co nie mieści się w pojęciu wywłaszczenia.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z 6 maja 2019 r., nr SN-III.7534.20.2019.8 Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda podniósł, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn uzależnia możliwość ustalenia odszkodowania od łącznego spełnienia dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze ustalenia wymaga, że nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Po drugie natomiast obowiązujące przepisy muszą przewidywać ustalenie odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania. W ocenie wojewody w realiach rozpoznawanej sprawy prawo własności niewątpliwie zostało odjęte, brak jednak przepisu który przewidywałby ustalenie odszkodowania. Tym samym, dokonana na podstawie art. 1 i art. 6 ust. 4 ustawy z 1974 r. nacjonalizacja wód stanowiących uprzednio własność prywatną, jakkolwiek stanowiła pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania i może być kwalifikowana jako wywłaszczenie sensu largo, to jednak nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 ugn, rodzące obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Przy piśmie z 7 czerwca 2019 r. H.D., P.Ł. i M.Ł. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję, zarzucając Wojewodzie Wielkopolskiemu naruszenie art. 112 ust. 2, art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że brak jest podstaw na gruncie obowiązującego porządku prawnego do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 1 i art. 6 ustawy z 1974 r. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę dnia 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 26, poz. 175, dalej: "EKPCz"), z preambułą Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2016 C 202, str. 3:89, dalej: "Karta Praw UE"), art. 17 pkt 1 Karty Praw UE, art. 20 Karty Praw UE oraz art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz Preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że brak jest podstaw na gruncie obowiązującego porządku prawnego do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 1 i art. 6 ustawy z 1974 r.

Wyrokiem z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Po 520/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do tego, czy przepisy art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn mogą stanowić samoistną podstawę do wydania przez starostę decyzji o ustaleniu odszkodowania za przejętą z mocy prawa, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 1962 r., nr 34, poz. 158 ze zm., dalej: "ustawa z 1962 r.") oraz art. 1 i art. 6 ust. 4 ustawy z 1974 r. - nieruchomość pokrytą wodami płynącymi. W ocenie Sądu Wojewódzkiego rozstrzygnięcia wymaga, czy w świetle art. 2, art. 7, 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art., 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, jak też art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., z preambułą Karty Praw UE, art. 17 pkt 1 Karty Praw UE, art. 20 Karty Praw UE, słusznie organy administracji przyjęły, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn nie stanowi podstawy do przyznania odszkodowania za nieruchomości.

W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że Poza sporem pozostaje, że na podstawie art. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 1962 r. zniesiona została prywatna własność wód, poza wyjątkami w tej ustawie wskazanymi. Nacjonalizacyjny charakter tej regulacji polegał na tym, że z chwilą wejścia ustawy w życie niektóre dotychczasowe wody prywatne stały się z mocy prawa własnością Państwa. W zakresie przejścia własności wód płynących na rzecz Państwa ustawa z 1962 r. była aktem "jednorazowym", bo jej zastosowanie polegało na rewizji stosunków własnościowych w zakresie wód, jakie istniały w momencie jej wydania. Każda kolejna ustawa regulując kwestie stosunków wodnych utrzymywała, co do zasady, publiczny charakter wód płynących, tak również ustawa z 1974 r. w art. 1 stanowiła, że wody stanowią własność Państwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Dalej Sąd Wojewódzki podał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn przewiduje możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W ocenie Sądu I instancji nie ma przeszkód, aby przepis ten zastosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie przepisów ugn. Nie znaczy to jednak, że może on zostać zastosowany do każdego przypadku pozbawienia własności bez odszkodowania. Przepisy art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn nie statuują bowiem ogólnej podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej za wszelkiego typu przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, gdyż przewidują taką odpowiedzialność jedynie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn jest zaś obowiązywanie przepisu przewidującego ustalenie odszkodowania. Za taki przepis nie może być uznany art. 128 ust. 1 ugn w odniesieniu do pozbawienia prawa własności na podstawie powołanych przepisów ustawy z 1962 r. i z 1974 r. Przepis art. 128 ust. 1 ugn przewiduje bowiem ustalenie odszkodowania wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z definicją wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 ugn wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa w drodze decyzji, tymczasem prawo własności wód płynących i gruntów pokrytych tymi wodami przeszło na Skarb Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z 1962 r. i nie było uzależnione od jakichkolwiek aktów stosowania prawa. Innymi słowy, nacjonalizacja przeprowadzona na podstawie ww. przepisów spowodowała z mocy prawa skutek w postaci pozbawienia prawa własności nieruchomości, jednak nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 ugn, rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na przywołaną wyżej definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 ugn. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wyżej zaprezentowana wykładnia jest utrwalona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności na gruncie spraw dotyczących odszkodowania za grunty znacjonalizowane na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który również nie przewidywał odszkodowania za znacjonalizowane nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi oraz stanowiska skarżących dotyczących konieczności szerszego rozumienia terminu "wywłaszczenie" z uwzględnieniem przepisów rangi konstytucyjnej, Sąd I instancji zauważył, że przepisy konstytucyjne nie zawsze zawierają normy nadające się do bezpośredniego stosowania przewidzianego w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a także w piśmiennictwie, w odniesieniu do art. 21 ust. 2 Konstytucji konsekwentnie prezentowany jest pogląd, iż poza konstytucyjnym pojęciem "wywłaszczenia" pozostaje nacjonalizacja, rozumiana jako przymusowe odjęcie własności na dużą skalę, obejmujące całe dziedziny gospodarki.

Co do konieczności uwzględnienia art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do EKPCz, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK 341/15, w którym wskazano na wyrok Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 2 marca 2005 r. w sprawie von Maitzan i inni przeciwko Niemcom ([GC], nos. 71916/01, 71917/01 and 10260/02, §§ 74, 77, 78 and 112, ECHR 2005-V). W orzeczeniu tym Trybunał wskazał, że pozbawienie praw do nieruchomości w trybie nacjonalizacji było aktem jednorazowym i nie kreuje ciągłej sytuacji pozbawienia mienia (tak też Malhous przeciwko Czeskiej Republice (dec.) [GC], no. 33071/96, ECHR 2000-XII). Tym samym w ocenie Sądu I instancji, skoro przejęcie wód płynących nastąpiło w 1962 r. bez odszkodowania, to w dacie ratyfikacji Pierwszego Protokołu przez Polskę, tj. 10 października 1994 r., nie istniało jakiekolwiek prawo do przejętego mienia, czy ekspektatywa jego restytucji. Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał, że artykułu 1 Protokołu nr 1 nie można interpretować w sposób oznaczający ograniczenie swobody państw w określaniu, które mienie przejęte przed ratyfikacją Konwencji podlega zwrotowi, na jakich warunkach i którym kategoriom byłych właścicieli. (Wyrok: Jantner przeciwko Słowacji no. 39050/97, § 34, 4 marca 2003).

Pismem z 5 lutego 2020 r. H.D., P.Ł. i M.Ł. złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 112 ust. 2, art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nacjonalizacja przeprowadzona na podstawie przepisów ustawy z 1962 r. i z 1974 r. nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 ugn, rodzące obowiązek odszkodowania oraz że art. 128 ust. 1 ugn nie jest przepisem przewidującym ustalenie odszkodowania w odniesieniu do pozbawienia prawa własności na podstawie przepisów ustawy z 1962 r. i z 1974 r.;

2. art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do EKPCz, z preambułą Karty Praw UE art. 17 pkt 1 Karty Praw UE, art. 20 Karty Praw UE oraz art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. l i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie że art. 128 ust. 1 ugn nie jest przepisem przewidującym ustalenie odszkodowania w odniesieniu do pozbawienia prawa własności na podstawie przepisów ustawy z 1962 r. i z 1974 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o wydanie orzeczenia reformatoryjnego i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sprawy sprowadza się do tego, czy nieruchomość przejęta przez Państwo na podstawie art. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 1962 r. oraz art. 6 ust. 4 w zw. z art. 1 ustawy z 1974 r. może zostać uznana za nieruchomość wywłaszczoną, w rozumieniu art. 128 ust. 1 ugn i w konsekwencji czy za taką nieruchomość należy ustalić odszkodowanie, na podstawie art. 128 ust 1 w zw. z art. 129 ust 5 pkt 3 ugn. Do tego bowiem sprowadzają się wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, zarówno oparte na przepisach ugn jak i Konstytucji RP oraz aktów międzynarodowych.

Poza sporem jest, że zarówno ustawa z 1962 r. jak i ustawa z 1974 r. miała charakter nacjonalizacyjny w tym znaczeniu, że z chwilą jej wejścia w życie niektóre dotychczasowe wody prywatne stały się z mocy prawa własnością Państwa (por. uchwała Sądu Najwyższego z 8 listopada 1971 r., III CZP 28/71). Głównym celem nacjonalizacji wód w 1962 r. - jak wynika z ówczesnej judykatury i doktryny - było uporządkowanie i nacjonalizacja wszystkich stosunków wodnych i dokończenie procesu publicyzacji wód płynących. Sprawa ta została uznana za ostatecznie rozwiązaną przez ww. ustawę, gdyż ustawodawca nie wrócił już do niej w żadnej z kolejnych ustaw, z wyjątkiem art. 131 ust. 1 ustawy z 1974 r., stanowiącego, że osobom, które były właścicielami wód płynących przejętych z dniem 12 grudnia 1962 r. na własność Państwa i korzystały z nich do celów rybackich, naczelnik powiatu może przyznać prawo dożywotniego, nieodpłatnego korzystania z tych wód do celów rybackich (por. uchwała Sądu Najwyższego z 7 października 2009 r., sygn. akt III CZP 69/09). W zakresie przejścia własności wód płynących na rzecz Państwa ustawa z 1962 r. była aktem "jednorazowym", bo jej zastosowanie polegało na rewizji stosunków własnościowych w zakresie wód, jakie istniały w momencie jej. wydania.

Legalna definicja wywłaszczenia zawarta jest w art. 112 ust. 2 ugn, zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ust. 3 powyższego przepisu wiąże ponadto instytucję wywłaszczenia z realizacją celu publicznego. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nieruchomość została przejęta z mocy samego prawa, w drodze aktu generalnego, a nie indywidualnego. Ponadto przejęcie to nie miało żadnego związku z realizacją celu publicznego. Rezultat wykładni językowej prowadzi zatem do jednoznacznego rezultatu, zgodnie z którym przejęcie nieruchomości na podstawie art. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 1962 r. jak również art. 6 ust. 4 w zw. z art. 1 ustawy z 1974 r. nie miało charakteru wywłaszczenia. Skarżący kasacyjnie trafnie zwrócili uwagę na fakt, że wykładnia art. 112 ust. 2 ugn powinna uwzględniać normy o charakterze konstytucyjnym. Niewątpliwie pojęcie wywłaszczenia na gruncie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jest pojęciem znacznie szerszym, niż treść nadana temu pojęciu w art. 112 ust. 2 i 3 ugn. Z charakteru Konstytucji RP wynika bowiem podstawowa zasada autonomiczności użytych w niej pojęć, w tym także pojęcia "wywłaszczenia". Prawidłowo również wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że proces interpretacji pojęć konstytucyjnych powinien przebiegać w taki sposób, że to przepisy konstytucyjne narzucają sposób i kierunek wykładni innych aktów normatywnych, a nie odwrotnie (zob. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 663-664). Nadal jednak, również na gruncie Konstytucji RP, nie jest dopuszczalne utożsamianie każdej formy przejęcia nieruchomości z wywłaszczeniem. Zupełne zatarcie granic pomiędzy wywłaszczeniem a nacjonalizacją oznaczałoby w istocie znaczące rozszerzenie zakresu dopuszczalnej ingerencji władzy publicznej w prawo własności. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przyjmując zaprezentowane powyżej rozumowanie należałoby uznać, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczalne jest przejęcie na rzecz Państwa nie tylko indywidualnie oznaczonej nieruchomości w drodze aktu o charakterze indywidualnym, ale także dowolnie dużej liczby nieruchomości nieoznaczonych indywidualnie (w tym całych gałęzi gospodarki), w drodze jednostronnego aktu władzy publicznej o charakterze władczym. Rezultat wskazanej wykładni prowadzi do daleko idącego obniżenia standardu konstytucyjnej ochrony własności, co w świetle przepisów Konstytucji RP przewidujących taką ochronę (art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3) oraz konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) budzi bardzo poważne wątpliwości.

W wyroku z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt K 61/07 Trybunał Konstytucyjny rozważając pojęcie wywłaszczenia wskazał, że instytucja ta stanowi "wyjątkową, szczególną formę ingerencji w sferę własności, dopuszczalną w wypadkach gdy w grę wchodzi cel publiczny. Łączy się ono z ograniczeniem lub odjęciem w całości prawa własności w drodze aktu indywidualnego, dotyczącego konkretnej nieruchomości, na rzecz konkretnego podmiotu. Polega ono na nabyciu przez Państwo własności nieruchomości lub innego prawa do nieruchomości, będącej własnością podmiotu niepaństwowego, w drodze ściśle sformalizowanego postępowania administracyjnego, połączonego z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu odszkodowania (...)". Powyższy pogląd Trybunał Konstytucyjny rozwinął następnie w wyroku z 23 września 2014 r., sygn. akt SK 7/13, w którym stwierdził, że: "Konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia obejmuje stany spełniające łącznie następujące warunki:

• wywłaszczenie jest szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną jedynie gdy w grę wchodzi cel publiczny, którego nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych;

• wywłaszczenie następuje zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi własność lub inne prawo majątkowe;

• wywłaszczenie następuje aktem indywidualnym, obejmującym konkretną nieruchomość, na rzecz konkretnego podmiotu, w postępowaniu administracyjnym;

• wywłaszczenie następuje na rzecz podmiotu publicznego wbrew woli właściciela prywatnego i polega na ograniczeniu bądź odjęciu w całości prawa własności lub innego prawa majątkowego;

• cel (interes) publiczny należy rozumieć wyłącznie jako dobro ogółu, czyli całego narodu lub społeczności regionalnej, a wywłaszczenie następuje w interesie uwłaszczanego podmiotu publicznego (bezpośrednio) oraz w interesie całego narodu lub społeczności regionalnej (pośrednio);

• wywłaszczenie połączone jest z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu słusznego odszkodowania, określonego przez przepisy wywłaszczeniowe".

W świetle powyższej charakterystyki, również konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia należy wiązać z przejęciem konkretnie oznaczonej nieruchomości w drodze aktu o charakterze indywidualnym, podjętym w postępowaniu administracyjnym i dla realizacji celu publicznego. W doktrynie prezentowany jest wprawdzie pogląd, zgodnie z którym Konstytucja nie ogranicza wywłaszczenia do pozbawienia prawa majątkowego aktem indywidualnym, przez co zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczalne jest również wywłaszczenie w drodze aktu o charakterze generalnym. Jednak również wówczas podkreśla się różnicę między wywłaszczeniem a nacjonalizacją, rozumianą jako przymusowe odjęcie własności na dużą skalę, wskazując jednocześnie, że ta druga pozostaje poza konstytucyjnym pojęciem "wywłaszczenia" (por. P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 21, L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Warszawa 2016, art. 21). Nawet zatem przyjęcie, że wykładnia art. 112 ust. 2 ugn z uwzględnieniem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszcza uznanie za "wywłaszczenie" również przejęcia przez Państwo nieruchomości w drodze aktu o charakterze generalnym, nadal nie może prowadzić do wniosku, że tak rozumianemu "wywłaszczeniu" odpowiada nacjonalizacja dokonana na podstawie ustaw z 1962 r. i 1974 r.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wywłaszczenia. W konsekwencji uznać należy, że art. 128 ust. 1 ugn nie może być podstawą do ustalenia odszkodowania w sprawie, gdyż przepis ten przewiduje obowiązek ustalenia odszkodowania wyłącznie w przypadku wywłaszczenia nieruchomości. Pogląd o niedopuszczalności wywodzenia prawa do odszkodowania z art. 128 ust. 1 ugn w przypadku nieruchomości objętych aktami o charakterze nacjonalizacyjnym jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2635/14, 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2192/15, 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2857/15, 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3938/18, 26 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1321/20 i z 18 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2234/16). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę pogląd ten podziela.

W takiej sytuacji zastosowania nie znajduje również art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Wskazany przepis stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie Omawiany przepis ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny, przez co nie może być samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania w przypadku o którym mowa powyżej musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych. Tego rodzaju podstawa prawna do ustalenia odszkodowania za nieruchomości znacjonalizowane na podstawie ustaw z 1962 r. i 1974 r. nie istnieje. Powyższe ustawy nie przewidywały żadnego odszkodowania za przejęte na ich podstawie nieruchomości, zaś jak wskazano już powyżej, podstawy takiej nie może również stanowić art. 128 ust. 1 ugn.

W tym stanie rzeczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest prawidłowy, albowiem obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości na podstawie wskazanych ustaw. Skoro zatem wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej opierały się na tezie, że odszkodowanie takie należało ustalić, co jak wykazał Naczelny Sąd Administracyjny nie mogło znaleźć uzasadnienia, to nie było podstaw do uznania, że naruszone zostały przepisy wskazane w skardze kasacyjnej. Wobec dokonanej wykładni systemowej, uwzględniającej przepisy Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny za bezprzedmiotowe uznał szczegółowe odnoszenie się do wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa międzynarodowego. Przepisy tego rodzaju nie stanowią samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania, mogą jedynie stanowić swoisty wzorzec legalizmu. W świetle art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP wzorzec ustalony w ten sposób zawsze będzie jednak stał hierarchicznie niżej, niż wzorzec ustalony na podstawie Konstytucji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.