Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2399/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 171 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 66 par 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 464 par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1251/22 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 17 maja 2022 r. nr DOM1.1125.39.2022.EDE w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1251/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 17 maja 2022 r. nr DOM1.1125.39.2022.EDE w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W sprawie przyjęto następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła pozew o ustalenie, że jej stosunek służbowy jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Bydgoszczy trwał od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 1 listopada 2020 r. Ponadto wniosła o przywrócenie terminu do złożenia pozwu.

Sąd Rejonowy w Toruniu postanowieniem z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt IV P 122/21 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (dalej: "Dyrektor IAS") W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że roszczenie strony nie konstytuuje sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. Roszczenie o ustalenie stosunku służby czy o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach jest bowiem sprawą o ochronę stosunku służbowego oraz istotnych jego elementów, która podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym oraz kontroli sądów administracyjnych. Sąd powołał się w tym zakresie na orzecznictwo Sądu Najwyższego.

Dyrektor IAS w Bydgoszczy stwierdził, iż złożony pozew należy zakwalifikować jako odwołanie od propozycji pracy, zatem pismem z dnia 17 lutego 2022 r. przekazał odwołanie do Szefa KAS. Szef KAS pismem z 6 marca 2022 r. zwrócił organowi I instancji, zgodnie z właściwością, pozew oraz akta sprawy, wskazując, że Sąd Rejonowy w Toruniu uznał, iż właściwym w sprawie do jej załatwienia jest Dyrektor IAS w Bydgoszczy.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr 0401-IPK-2.111.32.2022 Dyrektor IAS w Bydgoszczy, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, że stosunek służbowy skarżącej trwał od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 1 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że służbę w Służbie Celnej strona pełniła od dnia 2 lipca 2007 r. do dnia 28 lutego 2017 r., zaś od 1 marca 2017 r. w związku z wejściem w życie w dniu 1 marca 2017 r. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 poz. 422, ze zm.), dalej: "ustawa o KAS" oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z poz. 1948, ze zm.), dalej: przepisy wprowadzające ustawę o KAS" lub "p.w. KAS", stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Dyrektor IAS w Bydgoszczy pismem z 15 maja 2017 r. złożył stronie propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, w której wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. W dniu 18 maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji. Tym samym, jak wynika z art. 171 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stosunek służby z dniem wskazanym w propozycji przekształcił się w stosunek pracy, ze skutkiem od dnia 1 czerwca 2017 r.

Następnie pismem z 21 października 2020 r. nr 0401-IZK2.111.664.2020.17 Dyrektor IAS w Bydgoszczy przedstawił skarżącej propozycję przeniesienia do pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Skarżąca 27 października 2020 r. przyjęła ww. propozycję i ponownie została mianowana do służby.

Organ I instancji powołał się na pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2778/18 oraz w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, wskazując, że w jego ocenie brak było podstaw prawnych jak i faktycznych do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia, iż stosunek służbowy skarżącej trwał od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 1 listopada 2020 r. Organ wyjaśnił, że analiza przepisów ustawy o KAS, ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS oraz orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że w sprawach, w których nastąpiło przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące Krajowej Administracji Skarbowej, tryb administracyjny nie ma zastosowania.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z 17 maja 2022 r. Szef KAS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając w całości stanowisko organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy o KAS wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Jednocześnie podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca w ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Tym samym użyty w art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia.

Zdaniem Szefa KAS nie oznacza to, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Przy czym ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/ funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasał - co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS).

Według Szefa KAS ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego i jest następstwem złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS). Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Z kolei trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Zdaniem Szefa KAS organy Krajowej Administracji Skarbowej otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Ustawodawca przyznał bowiem organom Krajowej Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno-Skarbowej. Przy czym odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS). W ocenie Szefa KAS przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) - wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2).

Zdaniem Szefa KAS skoro skarżąca na mocy w oświadczenia z dnia 18 maja 2017 r. przyjęła propozycję zatrudnienia złożoną jej w piśmie z dnia 15 maja 2017 r., to jej stosunek służby został przekształcony w stosunek pracy. W konsekwencji nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia istnienia stosunku służbowego skarżącej w okresie od 1 marca 2017 r. do 1 listopada 2020 r. We wskazanym okresie skarżąca, na mocy przyjętej propozycji zatrudnienia, pozostawała bowiem w stosunku pracy, do którego przepisy k.p.a. nie mają zastosowania.

Organ II instancji wskazał również, że orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. ma znaczenie formalno-prawne (procesowe) i nie może ono wskazywać (wiązać organu, któremu przekazano sprawę) sposobu dalszego procedowania w sprawie przez organ, któremu przekazano sprawę.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że prawidłowe jest stanowisko organów, iż w odniesieniu do żądania skarżącej ustalenia istnienia stosunku służby (trwania nieprzerwanie w określonym czasie stosunku służby) spełniona została przesłanka wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn", uniemożliwiających prowadzenie postępowania administracyjnego, którą jest brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej w tego rodzaju sprawie.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 165 ust. 3, art. 170 ust. 2 oraz 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS wyjaśnił, że dotychczasowe rozbieżności w interpretacji tych przepisów przez sądy administracyjne zostały usunięte w związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 1 lipca 2019 r. uchwały w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt I OPS 1/19. Sąd I instancji podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanej uchwale, zgodnie z którym "domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Jednocześnie, stanowczo przy tym zaznaczyć należy, że pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Jednakże z całą mocą należy podkreślić, że taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny."

W konsekwencji, zdaniem WSA w Warszawie, organ prawidłowo przyjął, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania przez Dyrektora IAS decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia istnienia stosunku służbowego skarżącej, w tym w związku z przyjętą propozycją pracy. Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia i przekształcenie z dniem określonym w propozycji, dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy, nie wiąże się z obowiązkiem organu administracji wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służby (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn.. akt I OSK 2778/18). Tak jak nie ma – w tym przypadku – podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służby, tak też nie ma podstawy materialnoprawnej do wydania przez organ administracji publicznej decyzji o trwaniu (ustaleniu istnienia) stosunku służby skarżącej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

art. 151 p.p.s.a., przez jego zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organy art. 61a § 1 k.p.a., polegającego na stwierdzeniu braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym, jako innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w rozumieniu tego przepisu, czemu jednak sprzeciwia się brak jednolitego orzecznictwa sądów rozstrzygającego o nieistnieniu obowiązku wydania decyzji w przypadku przyjęcia przez dotychczasowego funkcjonariusza propozycji pracy i wydanie przez Sąd Rejonowy w Toruniu prawomocnego postanowienia stwierdzającego swoją niewłaściwość i przekazującego sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, które to postanowienie nie tylko związało organy co do dalszego prowadzenia sprawy zgłoszonej przez skarżącą w pozwie w postępowaniu administracyjnym, ale także ukształtowało podstawę prawną do jej rozpatrzenia w tym postępowaniu z mocy art. 66 § 4 k.p.a.;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy;

art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, do czego WSA w Warszawie był zobowiązany na podstawie art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym pozbawienie skarżącej prawa do sądu;

2. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), polegającą na mylnym założeniu, że złożenie propozycji zatrudnienia, a nie pełnienia służby, nie jest przejawem władczego i jednostronnego działania w indywidualnej sprawie administracyjnej wymagającego wydania decyzji administracyjnej, co sprzeczne jest z wykładnią systemową tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy, a w szczególności art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS oraz zasadą rozstrzygania o ustaniu stosunków służby tych na drodze administracyjnej, a także wykładnią prokonstytucyjną, pozwalającą na zachowanie gwarancji konstytucyjnych i praw przewidzianych w art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 60 Konstytucji RP, z której wynika, że przyjęcie propozycji pracy przez dotychczasowego funkcjonariusza powoduje wygaśnięcie stosunku służby tożsamego z wygaśnięciem stosunku służby w rozumieniu art. 170 ust. przepisów wprowadzających ustawę o KAS nakazującego traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego za zwolnienie ze służby.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekała się również rozprawy w oparciu o przepis art. 176 § 2 p.p.s.a. Ponadto, na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o przedstawienie zagadnienia prawnego rozstrzygniętego uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 do ponownego rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, Szef KAS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).W analizowanej sprawie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego stanowią konsekwencję zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinować będzie ocenę zarzutów procesowych.

W pierwszej zatem kolejności poddać ocenie należało najdalej idący zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, do czego WSA w Warszawie był zobowiązany na podstawie art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym pozbawienie skarżącej prawa do sądu. Co prawda zarzut ten błędnie zakwalifikowano jako zarzut oparty na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wada ta jednak nie uniemożliwia jego merytorycznego rozpatrzenia. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że samo błędne zakwalifikowanie zarzutu jako procesowego, czy materialnoprawnego nie uniemożliwia jego merytorycznego rozpatrzenia, jeśli poza tym zarzut ten spełnia wymogi przewidziane w p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. II GSK 1003/16, dostępny w CBOSA).

Analizę tego zarzutu rozpocząć należy od przypomnienia, iż ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1271) skreślono dział V Kodeksu postępowania administracyjnego "Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi" (art. 4 pkt 7) i jednocześnie do Kodeksu postępowania administracyjnego dodano art. 66 § 4, a do Kodeksu postępowania cywilnego dodano przepis art. 1991 . Przepisy te, łącznie z przepisem art. 58 § 4 p.p.s.a., są przeszkodą dla orzeczenia o braku swojej właściwości przez organ lub sąd, w przypadku uprzedniego uznania jego właściwości przez inny organ lub sąd, do którego złożono pismo zawierające żądanie rozstrzygnięcia sprawy. Wprowadzenie, z dniem 1 stycznia 2004 r., nowych regulacji kompetencyjnych, nastąpiło w warunkach obowiązywania, od dnia 17 października 1997 r., przepisu art. 45 ust.1 Konstytucji RP, formułującego prawo do sądu, rozumianego także jako prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (por. Adam Zieliński "Prawo do sądu a struktura sądownictwa", Państwo i Prawo 2003/4/s.20; uzasadnienie uchwały TK z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, OTK 1995/1/19; uzasadnienie wyroku TK z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01, OTK-A 2002/2/14). Istotą tego aspektu prawa do sądu jest wykluczenie sytuacji, w której obywatel mający sprawę, której rozpatrzenia domaga się od organów państwa, zostałby postawiony w sytuacji, w której żaden z tych organów, powołując się na przepisy kompetencyjne, nie przyjąłby jego sprawy do merytorycznego rozpoznania (por. Tadeusz Ereciński [w:] T. Erecinski, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Część druga. Postępowanie zabezpieczające. Tom 1, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 500).

Wskazać nadto należy, iż niedopuszczalność drogi sądowej dla zgłoszonego roszczenia w normalnym toku postępowania powoduje odrzucenie pozwu (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.), jeśli jest pierwotna, lub umorzenie postępowania (art. 355 § 1 k.p.c.), jeśli jest następcza. Sąd nie może jednak odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe (art. 1991 k.p.c.). W sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art. 464 § 1 k.p.c., odrzucenie pozwu (odwołanie) nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ (Tadeusz Wiśniewski (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom. II. Artykuły 367–505(39), opublikowano: WKP 2021, komentarz do art. 464, teza 1). Postanowienie w przedmiocie przekazania sprawy właściwemu organowi wydane na podstawie art. 464 k.p.c. kończy postępowanie, a w związku z tym należy doń stosować odpowiednio przepisy dotyczące odrzucenia pozwu (Andrzej Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz do wybranych przepisów nowelizacji 2019, opublikowano: LEX/el. 2019, komentarz do art. 464).

W niniejszej sprawie Sąd Rejonowy w Toruniu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych prawomocnym postanowieniem z dnia 22 stycznia 2022 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV P 122/21, po rozpoznaniu sprawy z powództwa skarżącej przeciwko Skarbowi Państwa – Izbie Administracji Skarbowej w Bydgoszczy o ustalenie istnienia stosunku służby, przywrócenie do służby i odszkodowanie na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. przekazał sprawę o ustalenie stosunku służby i przywrócenie do służby do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, stwierdzając, że roszczenie o ustalenie stosunku służby czy o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach jest sprawą o ochronę stosunku służbowego oraz istotnych jego elementów, która podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym oraz kontroli sądów administracyjnych. W postanowieniu tym Sąd Rejonowy powołał się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II PSKP 6/21.

Zwrócić jednakże należy w tym miejscu uwagę, iż na tle aktualnej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego nie budzi już wątpliwości dopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawach przywrócenia do służby funkcjonariuszy przyjmujących w trybie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS propozycję zatrudnienia na nowych warunkach (umowy o pracę). W tym zakresie Sąd Najwyższy wielokrotnie stanął na stanowisku, iż taki funkcjonariusz zachowuje możliwość domagania się przywrócenia do służby. Nie można bowiem, jak podkreślono, w drodze zabiegów semantycznych pozostawić funkcjonariuszy Służby Celnej bez jakiegokolwiek uprawnienia służącego weryfikacji mechanizmu wprowadzonego przez ustawodawcę, a zmierzającego do "konwersji stosunku służbowego w stosunek pracy", skoro prawo do sądu uznaje się za jedno z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt III PSKP 19/22). W konsekwencji prawo do wymiaru sprawiedliwości zajmuje tak ważne miejsce, że jakakolwiek interpretacja zawężająca w tym zakresie nie odpowiadałaby ani celowi, ani charakterowi ustroju Rzeczypospolitej Polskiej (zob. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 czerwca 1995 r., K 4/94, OTK 1995 Nr 1, poz. 16; z dnia 13 marca 1996 r., K 11/95, 12 OTK 1996 Nr 2, poz. 9). Zachowanie właściwego dostępu do sądu utrwala pożądany wzorzec gwarancyjny, zapobiegając jednocześnie dewaluacji tego prawa, przez pozostawienie określonego rozstrzygnięcia poza zakresem kontroli sądowej lub gwarantującego tylko formalne (pozorne) postępowanie sądowe (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt III PSKP 19/22 i przywołane tam judykaty).

Jak trafnie podkreślił Sąd Najwyższy w przywołanym powyżej wyroku, funkcjonariusz miał niewątpliwie wpływ tylko na powstanie nowego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę (wskutek przyjęcia proponowanych warunków pracy i płacy). Nie miał zaś wpływu na dalsze trwanie stosunku służbowego. Stosunek ten bowiem albo wygasał, gdy odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia pracowniczego, albo "nie istniał dalej", gdy funkcjonariusz przyjął propozycję pracowniczego zatrudnienia. Mechanizm ten, oparty na selektywnej formule, pozostaje w opozycji do ugruntowanego poglądu, zgodnie z którym stosunek służbowy funkcjonariusza cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Stąd zagadnienie jest doniosłe nie tylko z teoretycznego, ale przede wszystkim z praktycznego punktu widzenia. Dotyczy ono bowiem pracowników służby publicznej, których trwałość stosunku służby jest jedną z istotnych gwarancji realizacji zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, która zawarta jest w preambule Konstytucji RP (zob. M.J. Zieliński: Ustawowe wygaszanie stosunku służby [w:] 14 Między ideowością a pragmatyzmem - tworzenie, wykładnia i stosowanie prawa. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Gersdorf, red. nauk. K. Rączka, B. Godlewska-Bujok, E. Maniewska, W. Ostaszewski, M. Raczkowski, A. Ziętek-Capiga, Wolters Kluwer 2022, s. 788).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy, podkreślić należy, iż sprawa o ustalenie stosunku służbowego i przywrócenie do służby funkcjonariuszki, wobec której zastosowano mechanizm "konwersji stosunku służbowego w stosunek pracy" jest sprawą cywilną podlegającą kognicji sądów powszechnych, jak to wynika zarówno z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której to uchwale NSA stwierdził, że jeżeli w wyniku przyjęcia złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym, jak i z licznych orzeczeń Sądu Najwyższego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt III PSKP 19/22 i przywołane tam judykaty). Przekazanie takiej sprawy do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy wskutek przywołanego postanowienia Sądu Rejonowego w Toruniu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 stycznia 2022 r. jest źródłem sporu powstałego w niniejszej sprawie, którego rozwiązanie każe stawić pytanie o dopuszczalność załatwienia sprawy przekazanej, będącej niewątpliwie sprawą cywilną, na drodze administracyjnoprawnej.

Analizę przedstawionego problemu rozpocząć należy od przypomnienia, iż na tle uregulowania zawartego w art. 66 § 4 k.p.a. podkreśla się, iż rozwiązanie przyjęte w tym przepisie i w art. 1991 k.p.c. powinno służyć załatwianiu spraw, co do których istnieją poważne wątpliwości w zakresie dopuszczalności drogi postępowania cywilnego albo administracyjnego. Jednakże w przypadku gdyby organ administracji albo sąd powszechny uchylił się od załatwienia sprawy, która w sposób oczywisty należy do jego właściwości, w grę powinno wchodzić uruchomienie środków prawnych przysługujących jednostce w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym oraz cywilnym w celu obalenia podjętego z naruszeniem kognicji rozstrzygnięcia. Automatyczne sięganie po alternatywną drogę postępowania, wprawdzie dostępną, ale obarczoną ryzykiem niskiej efektywności wydaje się, jak zaznaczają komentatorzy, nieuzasadnione. Aktualnie katalog dostępnych instytucji prawnych w tym zakresie jest szeroki, od środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, poprzez sądową kontrolę administracji, tryby nadzwyczajne w postępowaniu administracyjnym, w tym – uruchamiane na skutek prokuratorskiego sprzeciwu aż po skargę o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia. Z kolei w postępowaniu cywilnym stanowisko sądu zawarte w postanowieniu o odrzuceniu pozwu może zostać zakwestionowane w apelacji, a następnie w skardze kasacyjnej do Sądu Najwyższego, skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia czy wreszcie nowej instytucji – skardze nadzwyczajnej do SN (por. Zbigniew Kmieciak, Joanna Wegner, Maciej Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opublikowano: WKP 2023, komentarz do art. 66, teza 5). Uwagi te odnieść należy do postanowienia o przekazaniu wydanego w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art. 464 § 1 k.p.c. Z punktu widzenia celu procesu cywilnego (którym jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia) i sposobu jego zakończenia jest to bowiem postanowienie równoważne postanowieniu o odrzuceniu pozwu, kończącemu postępowanie w sprawie bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny do postanowień sądu w przedmiocie przekazania sprawy innemu organowi na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. (z powodu niedopuszczalności drogi sądowej) powinny być odpowiednio stosowane przepisy dotyczące postanowień w przedmiocie odrzucenie pozwu (por. uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II PZP 4/05, opublikowano: OSNP 2005/23/367, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II PK 222/18, LEX nr 3229695).

Co istotne, wydanie postanowienia na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. musi być poprzedzone niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem, że droga sądowa przed sądem powszechnym jest rzeczywiście niedopuszczalna (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II PK 222/18, LEX nr 3229695). W przeciwnym razie związanie organów administracji błędnym stanowiskiem sądu powszechnego o braku drogi postępowania cywilnego dla rozstrzygnięcia o żądaniu zgłoszonym przez ubiegającego się o udzielenie mu ochrony prawnej i przyjęcie, że w takich przypadkach organ ten powinien rozstrzygnąć decyzją o zgłoszonym mu żądaniu, może prowadzić do naruszenia art. 7 Konstytucji (por. Marta Romańska (w:) Hanna Knysiak - Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WKP 2023, komentarz do art. 66, teza 10). Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że do konstrukcyjnych elementów konstytucyjnego prawa do sądu zalicza się prawo jednostki do załatwienia jej sprawy przez właściwy sąd (zob. Z. Kmieciak, Spory o właściwość a prawo jednostki do sądu, Glosa 2003, nr 9 s. 4). Z kolei zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze uznaje się, że pojęcie sądu właściwego w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP ma charakter autonomiczny i oznacza wymóg takiego ukształtowania procedury sądowej, która jest adekwatna do charakteru materii rozstrzyganej przez sąd. Przykładowo, sąd rozpoznający sprawy w oparciu o Kodeks postępowania cywilnego nie będzie sądem właściwym w sprawach karnych. Reguły kształtujące postępowanie takiego sądu nie gwarantują bowiem prawa do obrony i domniemania niewinności (por. Piotr Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WKP 2023, komentarz do art. 45). W świetle powyższych uwag nie budzi wątpliwości, że to sąd powszechny rozpoznający sprawy w oparciu o Kodeks postępowania cywilnego, a więc w oparciu o procedurę sądową, która jest adekwatna do charakteru materii objętej przedmiotowym żądaniem pozwu, będzie sądem spełniającym konstytucyjne wymogi z art. 45 § 1 Konstytucji RP.

Podzielając powyższe poglądy doktryny prawniczej i orzecznictwa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, tzw. alternatywny tryb rozpoznania sprawy, tj. tryb rozpoznania sprawy przez organ państwa (sąd lub organ administracji publicznej) niemający co do zasady kompetencji do załatwienia określonej sprawy, a uzyskujący ją wyjątkowo w oparciu o wskazane wyżej normy leżące u podstaw przekazania sprawy innemu organowi państwa (sądowi lub organowi administracji publicznej), może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy orzeczenie, którego skutkiem jest konieczność rozpoznania sprawy przez organ (sąd lub organ administracji publicznej) niewłaściwy, nie podlega już jakiejkolwiek weryfikacji przewidzianej w systemie prawa, w tym weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, zwłaszcza w sytuacji dostrzegalnej wadliwości tego rodzaju orzeczenia. Dopiero bowiem w takiej sytuacji gwarancyjny charakter konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy przez sąd lub organ właściwy daje podstawę do zaakceptowania absolutnie wyjątkowej realizacji tego prawa przez sąd lub organ co do zasady niewłaściwy. Do czasu, w której unormowania prawne nie wykluczają możliwości doprowadzenia do rozpoznania sprawy przez sąd lub organ właściwy, brak podstaw do rozpoznania tej sprawy przez sąd lub organ co do zasady niewłaściwy.

Mając na względzie powyższe, uznać należy w realiach niniejszej sprawy, za prawidłowy pogląd Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżone postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 17 maja 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia istnienia w określonym czasie (od 1 marca 2017 r. do 1 listopada 2020 r.) stosunku służbowego skarżącej jest zgodne z obowiązującym prawem. W przekazanej organowi sprawie wystąpiła bowiem przesłanka odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w postaci zaistnienia "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w przepisach materialnego prawa administracyjnego brak jest normy kompetencyjnej upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Wskazana w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. druga - poza brakiem przymiotu strony u osoby żądającej wszczęcia postępowania - przesłanka odmowy wszczęcia postępowania - "z innych uzasadnionych powodów postępowanie nie może być wszczęte" - dotyczy sytuacji, w których sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji) - por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 297, a także Chróścielewski W., Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., opublikowano: ZNSA 2011/4/9-25. Aktualny pozostaje też pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, że jeżeli w wyniku przyjęcia złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym, wskazujący na cywilnoprawny charakter roszczeń związanych z takim przekształceniem stosunku służbowego. Podniesiony zarzut naruszenia zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym założeniu, że złożenie propozycji zatrudnienia, a nie pełnienia służby nie jest przejawem władczego i jednostronnego działania w indywidualnej sprawie administracyjnej i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego wobec funkcjonariuszy, którzy przyjęli propozycję pracy, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane zostało bowiem w przedmiocie ustalenia pozostawania przez skarżącą w określonym czasie w stosunku służbowym, tak zresztą jak to zostało sprecyzowane w żądaniach pozwu, a nie w przedmiocie zwolnienia ze służby czy wygaśnięcia stosunku służbowego.

Nie jest także oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, iż przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Nadto wymieniony przepis nie może samodzielnie tworzyć podstawy zaskarżenia, ponieważ odwołuje się on do naruszenia prawa, które skarżący powinien wskazać. Dopiero bowiem wykazanie faktu naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego daje sądowi podstawę do uwzględnienia skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji czy postanowienia (por. wyrok NSA wyroku NSA, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, z 6 czerwca 2014 r. II FSK 1420/12, z dnia 12 maja 2011 r. I OSK 1025/10, z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 931/08).

NSA nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego rozstrzygniętego uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 do ponownego rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, gdyż wskazana uchwała dotyczyła kwestii istnienia obowiązku właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego, przedmiotem zaś niniejszej sprawy jest dopuszczalność orzekania na drodze administracyjnoprawnej w sprawie ustalenia istnienia stosunku służbowego.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że wskazane powyżej zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a wobec tego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, NSA, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.