Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2063/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 182 § 2, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1669/22 w sprawie ze skargi O. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 22 sierpnia 2022r. nr SKO-NP-4115-351/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia 6 czerwca 2022 r. nr OPS.5222-9/22; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz O. G. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji"), wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r. o sygn. akt III SA/Kr 1669/22 oddalił skargę O.G. (dalej: "Strona", Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 22 sierpnia 2022 r., znak SKO-NP-4115-351/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy J. decyzją z 6 czerwca 2022 r. (znak: OPS.5222-9/22) odmówił O.G. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.S. W ocenie organu nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ust.1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Strona w poprzednich latach była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna, co wskazuje, że nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Ponadto zauważono, że Skarżąca ma siódemkę rodzeństwa, a w rodzinach wielopokoleniowych istnienie możliwość podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad starszymi rodzicami, tak aby nikt nie musiał rezygnować z aktywności zawodowej. Organ nie dostrzegł obiektywnych okoliczności pozwalających na anulowanie obowiązku alimentacyjnego. Zwrócił uwagę na możliwość pozyskania usług opiekuńczych dla niepełnosprawnej oraz finansowej partycypacji rodzeństwa Skarżącej w sprawowaniu opieki.

Po rozpoznaniu odwołania Strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączy (dalej: "SKO" lub "Kolegium"), decyzją z 22 sierpnia 2022 r. o nr SKO-NP-4115-351/22 utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójt Gminy J.

W ocenie organu odwoławczego, sprawowana przez Skarżącą opieka nie wyczerpuje zakresu opieki wymaganej dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, która ma być trwała. Ponadto pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony wnioskującej, a sprawowaniem opieki nad matką nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy, ponieważ Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania niniejszej opieki albowiem - jak wynika z akt sprawy - wnioskodawczyni od roku 2015 r. jest osobą bezrobotną, natomiast opiekę nad matką świadczy od 2017 r.. Z kolei u matki Skarżącej orzeczono, iż ze względu na stan zdrowia wymaga ona pomocy i opieki jako osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji od września 2019 r. Tym samym, wg Kolegium Odwoławczego, brak podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez Skarżącą, nie nastąpił z uwagi na konieczność zapewniania opieki matce. Brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Zauważono również, że prócz skarżącej jest jeszcze siedem osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji względem osoby wymagającej opieki. Zdaniem Kolegium, po stronie osób zobowiązanych do alimentacji w stosunku do niepełnosprawnej nie ma żadnych obiektywnych przeszkód, które świadczyłyby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości, czy poza granicami kraju nie należą do kategorii przyczyn, o wskazanym wyżej charakterze. Zdaniem Kolegium, przyznanie Skarżącej świadczenia de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach niepełnosprawnej. Stąd też, jeżeli dzieci niepełnosprawnej z subiektywnych względów nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką (realizować obowiązku alimentacyjnego w w/w sposób), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich, zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację przez niego z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane były przez pozostałe dzieci (w ramach obowiązku alimentacyjnego), zobowiązane w takim samym stopniu do alimentacji względem matki.

W uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku oddalającego skargę O.G. Sąd I instancji zauważył, że w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.), ale także - stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu natomiast kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Przedmiotowe świadczenie nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki.

W ocenie WSA, trafnie wywiodło Kolegium, iż w przedmiotowej sprawie nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki na matką. Ocena bowiem, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga również ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i przesądzenie tego, czy po stronie tych osób występują obiektywne okoliczności pozwalające zwolnić je z ciążącego względem niepełnosprawnego rodzica obowiązku alimentacyjnego. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że oprócz Skarżącej, zobowiązanymi do alimentacji niepełnosprawnej, jest jeszcze siedmioro rodzeństwa Skarżącej, co do których, w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie stwierdzono, nie tylko tego, aby zachodziły po ich stronie obiektywne przesłanki wykluczające możliwość wsparcia Skarżącej w świadczonej opiece (np. w formie osobistych starań lub w formie finansowej) ale również dowiedziono i ustalono, że część z tych osób aktywnie realizuje czynności opiekuńcze względem matki (tj. siostry skarżącej K. i H.). To, czy w konkretnej sprawie osoba żądająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (opiekun niepełnosprawnego) nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub jest zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia (art. 17 ust. 1 ustawy) winno być ustalane - w oparciu o całokształt sytuacji danego przypadku. W ocenie Sądu, uwzględnienie wyżej powołanej okoliczności (istnienia po stronie osób zobowiązanych do alimentacji obiektywnych okoliczności wykluczających możliwość sprawowania pieczy/troski nad niepełnosprawnym rodzicem), jako jednego z elementów badania normatywnie określonego związku przyczynowego – jest nieodzowne z uwagi na treść materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) oraz z uwagi na kontekst konstytucyjny i systemowy tego przepisu, brany pod uwagę przy jego wykładni.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na subsydiarny charakter pomocy społecznej do której zalicza świadczenia rodzinne. Zaznaczono, że instytucje pomocy społecznej mają zastosowanie wówczas, gdy jednostka nie jest w stanie pokonać trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ponadto pomoc państwa , o której mowa w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP winna być skierowana względem tych jedynie rodzin, których sytuacja materialna i społeczna "jest trudna". W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zastosowanie winny znaleźć także inne przepisy. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. odsyła do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: "k.r.o.") wskazując, że zakresem podmiotowym świadczenia pielęgnacyjnego objęte mogą być tylko te osoby, na których zgodnie z przepisami wskazanego Kodeksu, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem tych, o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższego odesłania także wynika, że znaczenie prawne dla ocen przyjmowanych na potrzeby spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (związku przyczynowego), ma niewątpliwie kwestia istnienia obowiązku alimentacyjnego obciążającego inne niż wnioskodawca osoby. Zdaniem WSA zaniechanie badania akcentowanych wyżej kwestii, odnoszących się do oceny istnienia obiektywnych przeszkód w wykonywaniu obowiązku alimentacyjnego obciążającego najbliższych członków rodziny osoby niepełnosprawnej (współpartycypacji w opiece) skutkowałoby tym, że bezwzględnie obowiązujące przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego pozostałyby zupełnie nieskuteczne, skoro to decyzją członków rodziny osoby niepełnosprawnej byłoby określane to, kto z tej rodziny ma wykonać ciążący na wszystkich dzieciach obowiązek alimentacyjny względem potrzebującego, i na czyj koszt (Państwa – wszystkich obywateli), realizacja tegoż obowiązku winna się odbywać. Sąd ten zauważył, że żaden przepis u.ś.r. nie uchyla, ani też nie wyłącza obowiązywania cytowanych wyżej przepisów k.r.o.

Ocena, czy po stronie innych niż wnioskujący o świadczenie - osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnego, istnieją lub nie, obiektywne przesłanki we współpartycypowaniu w opiece sprawowanej nad uprawnionym - wg Sądu - stanowi element oceny istnienia związku przyczynowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.. Ustalenie bowiem powyższej okoliczności, pozwala na stwierdzenie, czy istotnie wnioskodawca ubiegający się o to świadczenie, musi zupełnie zrezygnować z aktywności zawodowej, aby zapewnić opiekę niepełnosprawnemu. Odmienne stanowisko co do analizowanej kwestii, nie uwzględnia akcentowanej wyżej zasady subsydiarności oraz nie pozostaje w zgodzie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami określającymi obowiązek alimentacyjny, w tym jego formę (postać) względem osoby niepełnosprawnej (art. 135 § 2 k.r.o.), jak też pomija treść przepisów Konstytucji RP, nakazujących kierunkować pomoc Państwa do rodzin, których sytuacja materialna i społeczna "jest trudna" (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP ).

WSA zauważył ,że Skarżąca ma siedmioro rodzeństwa, które to osoby są zobowiązane do alimentacji niepełnosprawnej matki, w równym, co Skarżąca, stopniu. Zarazem z przeprowadzonych w toku postępowania dowodów wynika jednoznacznie, iż po stronie rodzeństwa Skarżącej nie występowały żadne obiektywne okoliczności, stanowiące przeszkody w możliwości wywiązywania się z obowiązku zapewnienia niepełnosprawnej opieki, co przejawiać by się mogło w osobistych ich staraniach lub poprzez przeznaczenie potrzebnych na ten cel środków finansowych. Przeciwnie, z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż opieka nad matką jest w istocie realizowania przez 3 osoby. W toku postępowania ustalono bowiem, że poza Skarżącą, która opiekę ma realizować od 7 do 16, a następnie także po południu do wieczora, opiekę tę sprawuje również mieszkająca z niepełnosprawną córka K., która czynności opiekuńcze ma wykonywać od 16.00 oraz w nocy, przy wieczornym wsparciu udzielanym przez Skarżącą. Pomoc matce udzielana przez siostrę Skarżącej K., jest całkowicie zrozumiała, skoro osoba ta mieszka z matką w jednym domu. Nie jest natomiast jasny, ani nie wynika z akt cel, dla którego Skarżąca, ma jeszcze dodatkowo wracać do matki wieczorem, skoro ta, pozostawać ma już przecież pod opieką córki K. Nadto, z akt sprawy wynika, że "w razie potrzeby" tak Skarżąca, jak i jej siostra K., mogą jeszcze liczyć na realną pomoc w opiece nad matką udzielaną przez ich siostrę H., która nie jest osobą aktywną zawodowo. Z powyższego wynika, że opieka nad matką jest w rzeczywistości współdzielona między co najmniej wskazane wyżej osoby, a zatem nie jest to opieka wyłączna, realizowana jedynie przez Skarżącą. Nadto, odnośnie pozostałych dzieci niepełnosprawnej zobowiązanych względem niej alimentacyjnie, dostrzec trzeba, że większość z tych osób zamieszkuje w tej samej miejscowości, co ich matka. Mają oni więc także rzeczywistą (realną) możliwość wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku troski względem matki, tym bardziej jeśli się dostrzeże, iż po stronie żadnej z tych osób nie zostało w sprawie stwierdzone, że mogą występować obiektywne przesłanki wykluczające sprawowanie przez nie opieki. Sąd podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż nawet wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki, posiadanie własnej rodziny, czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości, nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem.

Końcowo należy wskazano, iż Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, co do tego, iż fakt, że Skarżąca była bezrobotna w latach 2015-2021 r. mógł mieć decydujący wpływ na ustalenie, że pasywność zawodowa Skarżącej nie nastąpiła z powodu opieki nad matką. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym Skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia. Nie można było z góry wykluczyć tego, że aktualnie (tj. w dacie składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne) brak podejmowania przez Skarżącą pracy zarobkowej (zatrudnienia), mógł być spowodowany właśnie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

O.G. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia;

1. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż pomoc siostry Skarżącej świadczona w opiece nad matką wieczorami po powrocie siostry z pracy skutkować powinna uznaniem, iż sprawowana przez Skarżącą opieka nie odpowiada standardom opieki w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzasadniającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;

1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż Skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie swojej niepełnosprawnej matce w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z w/w przepisu ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

1. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego.

II. naruszenie prawa procesowego, tj:

1. art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - zwanej dalej: "p.p.s.a.") poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;

2. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

W konsekwencji Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. , oświadczyła iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że zakres sprawowanej przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną uniemożliwiał i nadal uniemożliwia jej podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Zaznaczono, że przy ocenie związku przyczynowego między rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia przez Skarżącą brać należy pod uwagę moment złożenia wniosku, a więc obecną sytuację, nie zaś sytuację przeszłą, gdy do rezygnacji z zatrudnienia dojść mogło z innych przyczyn niż sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną.

W odniesieniu do wskazania Sądu I instancji, dotyczącego konieczności ustalenia, że pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu co strona, są niezdolne do sprawowania bądź finansowania opieki zgodnie z ciążącym na nich obowiązkiem alimentacyjnym, Skarżąca zauważyła, iż okoliczność ta pozostaje bez wpływu na przedmiotową sprawę. Brak jest w ustawie o świadczeniach rodzinnych podstawy do uznania, iż stronie należne będzie świadczenie pielęgnacyjne jedynie w sytuacji, w której pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu będą obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki. Z przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika, iż ustawodawca owszem ustanowił kolejność osób, które mają możliwość uzyskania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego oraz określił okoliczności umożliwiające wykluczenie ich z tej kolejności (śmierć, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozbawienie praw rodzicielskich etc.), co umożliwia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym w dalszej kolejności, jednak w żadnym z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określił żadnych "zasad kolizyjnych" między uprawnionymi w tym samym stopniu. Zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu są na równi uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i każde z nich może, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, prawo do tego świadczenia uzyskać. Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnej zobowiązane są go realizować w częściach w jakich umożliwiają im to ich możliwości zarobkowe i majątkowe, jednak w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest przepisu uzależniającego przyznanie prawa jednemu z krewnych osoby niepełnosprawnej od obiektywnego braku możliwości spełnienia obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie w tym samym stopniu. Ustawa określa krąg osób uprawnionych do świadczenia jako osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, jednak nie wskazuje, że w przypadku, gdy żyje kilka osób zobowiązanych w równym stopniu to konieczne jest wykazanie, że wszystkie pozostałe poza wnioskodawcą są obiektywnie niezdolne do zrealizowania ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Brak jest zatem podstaw do uznania, że konieczne jest wykluczenie możliwości sprawowania opieki przez inne osoby zobowiązane alimentacyjnie w tym samym stopniu wobec osoby niepełnosprawnej, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednej z tych osób.

Zaznaczono też, że żadna z norm wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ustanawia obowiązku wykazania "wyczerpania" innych form pomocy ani tym bardziej nie ustanawia zasady subsydiarności pomocy państwa w opiece nad osobami niepełnosprawnymi. Jeśli wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednocześnie nie spełniając żadnej z przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. to świadczenie pielęgnacyjne należy mu przyznać bez względu na to czy ma rodzeństwo, które mogłoby w opiece pomóc, czy jego gmina oferuje usługi opiekuńcze lub inne formy pomocy, czy też stać by go było na opłacenie sprawowania opieki przez inną osobę , z innych niż praca zarobkowa źródeł dochodu. Okoliczności te z punktu widzenia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mają znaczenia i pozostają bez wpływu na prawo Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, że nie jest rolą organów administracji ani sądów administracyjnych decydowanie za osoby zobowiązane do alimentacji, która z nich opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny będzie sprawować i które z nich wystąpi z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wspólne sprawowanie opieki, zdaniem Skarżącej nie powinno negatywnie wpływać na ocenę spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika w żaden sposób, aby opieka sprawowana nad opiekunem musiała być sprawowana przez jedną osobę przez całą dobę. Skarżąca zajmuje się matką przez cały dzień umożliwiając swojej siostrze podjęcie zatrudnienia, a następnie (czego wydaje się nie zauważać Sąd I instancji, mimo że wprost ta okoliczność wskazana została przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji) pomaga siostrze ułożyć matkę do snu. Zauważono, że Organ odwoławczy i Sąd I instancji wydają się nie brać pod uwagę z jak poważnie chorą osobą do czynienia ma Skarżąca - niepełnosprawna matka Skarżącej nie mówi, choruje na chorobę Parkinsona, ma guza mózgu, ma problemy z przełykaniem, wymaga karmienia posiłkami w postaci płynnej, nie porusza się samodzielnie, wymaga pomocy osób drugich, najczęściej przewożona jest na wózku inwalidzkim. Wprost stwierdzono, iż niepełnosprawna wymaga opieki przez całą dobę, a więc biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego nie sposób uznać, aby jedna osoba była w stanie sprawować taką opiekę nieustannie bez wytchnienia, bez prawa do odpoczynku. Organ odwoławczy i sąd I instancji wydają się tych okoliczności w ogóle nie dostrzegać, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne mimo posiadania przez nią siedmiorga rodzeństwa zobowiązanego do alimentacji względem niepełnosprawnej matki.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych (w brzmieniu aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z akt sprawy wynika, że matka Skarżącej (rocznik 1946) legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w N. z 2 września 2019 r., w którym stwierdzono, że jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Również jej mąż E.S. legitymuje się orzeczeniem z 14 grudnia 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji ( od dnia 12 listopada 2020 r. )

Matka Skarżącej jest osobą niepełnosprawną cierpi na cukrzycę, parkinsonizm, otępienie starcze, ma zdiagnozowany guz w mózgu. Ma problemy z przełykaniem jedzenia i wymaga j karmienia, jest pieluchowana, nie komunikuje się za pomocą mowy. Nie jest też zdolna do czynności samoobsługowych. Porusza się z trudnością, w asyście innych osób lub za pomocą wózka inwalidzkiego, który prowadzi inna osoba. Skarżąca zapewnia opiekę matce ( a także niepełnosprawnemu ojcu) od 7.00-16.00, a następnie od 17 do 20. W tym czasie pomaga matce wstać z łóżka, przeprowadza ją do toalety, myje, ubiera, przygotowuje posiłki, karmi, podaje lekarstwa i insulinę 4 x dziennie. Jest także w stałym kontakcie z lekarzem rodzinnym, załatwia recepty. Co 10-15 minut przeprowadza matkę po domu, dba o higienę. Pomaga siostrze K. (która jest aktywna zawodowo) w położeniu matki do snu, po czym wraca do siebie do domu. Co drugi weekend, Skarżąca śpi u matki i wówczas sprawuje także opiekę nocną.

W sprawie nie jest kwestionowane, iż ze względu na ciężki i poważny stan zdrowia matka Skarżącej wymaga pomocy i opieki, a opiekę tą zapewnia jej Skarżąca. Sąd I instancji zauważył jednak, że Strona nie sprawuje tej opieki samodzielnie, lecz z siostrą K. i przy doraźnej pomocy kolejnej siostry H., a ponadto posiada jeszcze pięcioro innego rodzeństwa obciążonego, w równym stopniu co ona, obowiązkiem alimentacyjnym względem matki, w stosunku do którego nie ma obiektywnych przeszkód uniemożliwiających mu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. W konsekwencji brak jest możliwości przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Z takim stanowiskiem Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, nie sposób się zgodzić.

Po pierwsze zauważyć należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r. , w sytuacji gdy nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Przesłanka konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby nad osobą niepełnosprawną wynika wyraźnie z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast przesłanka występowania związku przyczynowo – skutkowego wymaga w danym przypadku ustalenia, czy zakres, rodzaj, częstotliwość i czasochłonność czynności opiekuńczych sprawowanych przez osobę wykonującą opiekę nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu rzeczywiście uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Wskazać też trzeba, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", to jednak, aby można było mówić o opiece, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje.

Natomiast przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudniania celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 566/23). Nie każda bowiem rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi dotyczyć i być związana z osobą wymagającą opieki i jej potrzebami.

Jednocześnie ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał, aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. m.in. wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r. o sygn. akt I OSK 1448/23 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres świadczonej przez Skarżąca opieki nad matką nie daje sposobności do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym zakresie. Bez wątpienia Skarżąca wykonuje czynności opiekuńcze nad matką codziennie i regularnie w takim wymiarze, który pozostaje adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Opieka nad matką zajmuje jej około 10-11 godzin dziennie. Ponadto w co drugi weekend sprawuje opiekę nad matka również w nocy. Odnosząc się do uwag Sądu I instancji dotyczących współdzielenia sprawowanej opieki wraz z siostrą na stałe zamieszkującą z niepełnosprawną matką ( i niepełnosprawnym ojcem) zauważyć należ, że przepis art. 17 u.ś.r. nie warunkuje uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności sprawowania opieki całkowicie w sposób samodzielny, bez prawa do skorzystania ze wsparcia innych osób. Nawet bowiem w przypadku konieczności przebywania z podopiecznym nieprzerwanie całą dobę, bez możliwości nawet chwilowego pozostawienia tej osoby samotnie z powodu braku jej samodzielności wynikającego z niepełnosprawności, doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że nie jest możliwe wykonywanie tej opieki bez pomocy innych osób, choćby z uwagi na potrzebę zaspokojenia własnych, podstawowych potrzeb życiowych opiekuna ( por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. o sygn. akt I OSK 733/21). Ponadto wykonywane niektórych czynności opiekuńczych może wymagać współdziałania kilku osób (np. przemieszczanie, mycie dorosłej osoby niepełnosprawnej).

Po drugie wskazać trzeba, iż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).

Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, zatem aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz Skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki.

Odnosząc się do argumentacji przytoczonej przez Sąd I instancji, a dotyczącej konieczności przeprowadzenia wykładni systemowej art. 17 ust. 1 u.ś.r. i uwzględnienia norm konstytucyjnych, przywołać należy stanowisko i argumentację wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2024 r. o sygn. akt I OSK 1594/23, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że brak jest podstaw, aby na wykładnię przepisów u.ś.r. miały oddziaływać przesłanki dotyczące uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej określone w ustawie o pomocy społecznej. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera bowiem żadnych odesłań w tym zakresie. Z kolei w zakresie warunków, zasad i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i nie ma podstaw przyjmowanie - jak to uczynił Sąd I instancji - że przepisy u.ś.r. powinny być wykładane z uwzględnieniem przepisów ustawy o pomocy społecznej i określonych w niej przesłanek odnoszących się do celów i zasad pomocy społecznej. Świadczenia rodzinne stanowią, obok świadczeń z pomocy społecznej, element systemu zabezpieczenia społecznego, ale w żadnym wypadku nie stanowią elementu systemu pomocy społecznej, czego zdaje się nie rozróżniać Sąd I instancji. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych "celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych (...)". Tym samym zasady określone w ustawie o pomocy społecznej, w tym też określona w art. 2 tej ustawy, na którą powołuje się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego nie znajdują żadnego zastosowania. Podkreślenia wymaga, iż warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłącznie spełnienie przesłanek pozytywnych określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego, pomoc jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m. in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych). Podkreślić należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. takiego wymogu nie ustanawia, natomiast wyraźnie określa podmiotowe i przedmiotowe oraz pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to zatem wymóg pozaustawowy i jako niedopuszczalne uznać należy wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy władzy publicznej, a więc sądy i organy administracji publicznej, działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.

Dalej zauważyć, że o obowiązkach Państwa do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony stanowią art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, jednakże nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22). W licznych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż rodzina, której członek został dotknięty niepełnosprawnością i wymaga opieki ze strony innego członka rodziny, zmuszonego z tego powodu do rezygnacji z zatrudnienia, potrzebuje szczególnej pomocy ze strony państwa (wyroki z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt SK 62/08, 8 lipca 2014 r., sygn. akt P 33/13 i 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17). Ustawodawca w u.ś.r. określił zasady i warunki m. in. przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych (art. 17). Przepis ten określa przesłanki zarówno pozytywne i negatywne, jak i podmiotowe i przedmiotowe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, żadne inne przesłanki niż określone w art. 17 u.ś.r. nie mogą być brane pod uwagę przez organy administracji publicznej przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji ani z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani z art. 17 u.ś.r. nie wynika, aby wymagane i konieczne było ustalanie przez organy administracji publicznej sytuacji rodziny osoby wymagającej opieki, w tym ustalanie możliwości uzyskania przez taką osobę świadczeń alimentacyjnych od osób ustawowo zobowiązanych do ich ponoszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Sądu I instancji, że z zawartego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. odesłania do k.r.o. wynika, że znaczenie prawne dla ocen przyjmowanych na potrzeby spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (związku przyczynowego), ma niewątpliwie kwestia istnienia obowiązku alimentacyjnego obciążającego inne niż wnioskodawca osoby. Nie można się również zgodzić z tym, że skoro w samej u.ś.r. powołane zagadnienie nie zostało uregulowane, to usprawiedliwione jest odwołanie się do regulacji k.r.o.

Odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o.. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a u.ś.r. zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak – wbrew stanowisku Sądu I instancji - jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22).

Skoro odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter i nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania, to nie można do postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stosować powołanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 129 § 2, art. 135 § 1 i 2, art. 140 § 1 k.r.o.

Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów k.r.o. wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym i w oparciu o przepisy k.r.o. dokonano podziału osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i dalszym stopniu zobowiązanych do alimentacji, jak też uwzględnił pierwszeństwo alimentacyjne małżonków względem siebie.

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż w niniejszej sprawie bez żadnych wątpliwości występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. Brak podejmowania przez Skarżącą zatrudnienia wywołany jest bez wątpienia koniecznością sprawowania opieki nad matką, a zakres i charakter tej opieki uniemożliwia podjęcie przez Skarżącą aktywności zawodowej. Zatem całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o niewystępowaniu związku przyczynowo – skutkowego miedzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r. uznać należy za zasadny.

Zasadny okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., albowiem słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że zaskarżona decyzja została wydana wbrew przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy wydano wadliwe rozstrzygnięcie o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, bowiem Sąd I instancji nie wzruszył zaskarżonego aktu. Zatem nie mógł stosować wymienionego przepisu. Dlatego zarzut naruszenia tego przepisu postępowania nie mógł być skuteczny.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ administracji uwzględni powyżej przedstawioną ocenę prawną, w kontekście okoliczności niepodejmowania przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku WSA w Krakowie, iż kwestia wcześniejszej aktywności zawodowej Skarżącej jest o tyle nieistotna, że na datę złożenia wniosku – z uwagi na zły stan zdrowia matki i zakres aktualnie wykonywanych czynności opiekuńczych – nawet gdyby Skarżąca miała potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia, wykluczałaby to sprawowana opieka. Badanie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. odbywać się winno na datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z kompletnymi dokumentami. Walidacja spełnienia określonych w ww. normie warunków dotyczyć ma bowiem stanu aktualnego i oceny, czy w dacie złożenia wniosku, strona miała realną możliwość pogodzenia aktywności zawodowej z zakresem i czasem, koniecznym dla prawidłowego, zgodnego z potrzebami i uwzględniającego godność osoby niepełnosprawnej, sprawowaniem opieki. Podkreślić w tym miejscu należy, że ww. norma nie wymaga, by strona zrezygnowała z pracy zarobkowej, a wystarczającym jest, by nie miała realnej możliwości jej podjęcia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną ( por. wyroki NSA z 09 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 1384/23 oraz z 29 maja 2024 r., o sygn. akt I OSK 1661/23)

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.