Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 301/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1314
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 7 września 2022 r. nr SKO.435.6.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. M. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 7 września 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z 25 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Słupska umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [..] w S., objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że nie istnieje przedmiot tego postępowania, tj. prawo użytkowania wieczystego, gdyż skarżąca nie wniosła o jego przedłużenie.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 7 września 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium, powołując art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wskazało, że warunkiem skutecznego ubiegania się o przekształcenie użytkowania wieczystego jest posiadanie statusu użytkownika wieczystego w dniu 13 października 2005 r. Jednakże w ocenie Kolegium, wnioskodawca powinien być użytkownikiem wieczystym także w chwili złożenia wniosku o przekształcenie, oraz w chwili wydania przez ten organ decyzji w sprawie przekształcenia. Nie jest bowiem możliwe przekształcenie prawa, które już nie istnieje. Przekształcić można tylko prawo istniejące w dacie jego przekształcania. Jeśli więc prawo użytkowania wieczystego wygasło na skutek upływu okresu, na jaki zostało ustanowione, to brak jest jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających procedowanie organom, z uwagi na brak przedmiotu postępowania administracyjnego (nieistnienie prawa użytkowania wieczystego).

Kolegium uwzględniło, że ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów sporządzonej 5 maja 2021 r. dla nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] położonej przy ul. [..] w S., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] wynika, że działka ta znajdowała się w użytkowaniu wieczystym odwołującej do 28 maja 2008 r. Informacja taka wynika również z księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości nr [...] (dział l-SP - spis praw związanych z własnością). Nie budzi zatem wątpliwości Kolegium, że w dniu złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej przy ul. [..] w S., tj. 14 kwietnia 2022 r. - prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości odwołującej nie przysługiwało. Nie mogło tym samym ulegać jakimkolwiek przekształceniom na jej rzecz.

W konsekwencji postępowanie w sprawie przekształcenia nieistniejącego już prawa użytkowania wieczystego było bezprzedmiotowe. W takim przypadku, organ prowadzący postępowanie powinien umorzyć postępowanie. Tym samym Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzekło jak w sentencji.

W skardze na ww. decyzję podniesiono zarzut:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez nieuwzględnienie przesłanki odnoszącej się do skarżącej, która na dzień 13 października 2005 r. była użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynku mieszkalnego oraz budynków towarzyszących,

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim organ nie rozpatrzył i nie zebrał całego materiału dowodowego w sprawie, pominięcie faktu, że w okresie od 2008 do 2015 r. toczyło się postępowanie sądowe dotyczące ww. nieruchomości i dalszego istnienia użytkowania wieczystego oraz tego, że skarżąca w grudniu 2014 r. opłaciła opłatę z tytułu użytkowania wieczystego,

- art. 105 § 1 k.p.a. polegające na błędnym i niewłaściwym przyjęciu, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe,

- art. 7 k.p.a. polegające na zaniechaniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy a w szczególności sprawy uiszczenia opłaty za użytkowanie wieczyste przez skarżącą,

- art. 61 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego z urzędu ze względu na szczególnie ważny interes strony, mając na względzie stan faktyczny i prawny sprawy, powinno to było nastąpić w okresie lat 2005/2014.

Mając na uwadze powyższe wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, a także o dopuszczenie dowodu z faktury Nr [...] z 30 grudnia 2014 r. na okoliczność uiszczenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego działki gruntu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że żaden przepis ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie wskazuje przesłanki, aby prawo użytkowania wieczystego istniało na dzień złożenia wniosku, co powinno skutkować decyzją dla skarżącej pozytywną.

Nadto organy obu instancji pominęły okoliczności faktyczne i prawne związane ze sprawami sądowymi, które miały miejsce w latach od 2008 do 2015. Do dnia uchylenia przez Sąd Najwyższy prawomocnego orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, co nastąpiło w 2015 r. skarżąca zapłaciła w grudniu 2014 r. opłatę z tytułu użytkowania wieczystego, co potwierdza faktura nr [...] z 30 grudnia 2014 r. Ma to, w ocenie skarżącej, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a zostało nieuwzględnione i pominięte.

Zdaniem skarżącej organ błędnie stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że na dzień wydania decyzji prawo użytkowania wieczystego wygasło, nie dokonując analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy w okresie lat 2008/2015 jak i w powiązaniu z tym, że na dzień 13 października 2005 r. prawo użytkowania wieczystego istniało, umożliwiając przekształcenie tego prawa w prawo własności. Niezależnie od tego organ powinien był w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z 2005 r. na podstawie art. 61 § 2 k.p.a. wszcząć postępowanie z urzędu ze względu na szczególnie ważny interes strony, czyli skarżącej. Szczególnie ważny interes polega przy tym na uregulowaniu stanu prawnego gruntu, na którym znajduje się budynek mieszkalny, w którym zamieszkują skarżąca wraz córką i jej dziećmi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia organów administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowi art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W rozumieniu wskazanego powyżej przepisu sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczego - w formie decyzji administracyjnej działania organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 21 lutego 2006r. I OSK 967/05, LEX 201507). Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (tak: w wyroku NSA z 23 stycznia 2006r. II SA 42801, LEX 137801). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem (por. wyrok NSA z 25 stycznia 1990r. II SA 1240/89 ONSA 1990, nr 1 poz. 16).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przewidzianej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest prawo użytkowania wieczystego. Prawo to jest przedmiotem władczych działań organu administracji publicznej podejmowanych w formie decyzji administracyjnych. Decyzja administracyjna przekształca (zmienia) to prawo na prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz.1314), osoby fizyczne (także następcy prawni tych osób - ust. 3 ustawy), będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie z art. 3 ust. 2 prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej.

Z przepisu art. 1 i 3 ust. 2 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Są nimi:

1) posiadanie w dniu 13 października 2005 r. prawa wieczystego użytkowania nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych

2) złożenie wniosku przez podmiot uprawniony, będący beneficjentem prawa użytkowania wieczystego,

3) pod warunkiem, że w tym okresie, tj. pomiędzy 13 października 2005 r. a datą wydania decyzji, umowa wieczystego użytkowania nie wygasła, albo nie została rozwiązana.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości jest prawo użytkowania wieczystego określonych przez ustawodawcę kategorii nieruchomości. Jeżeli zatem nie ma prawa użytkowania wieczystego, o którym w drodze decyzji można orzec, to nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, czyli postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. Decyzja ta, zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 2 ww. ustawy, stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. W świetle powyższego przepisu dopiero decyzja administracyjna przekształca prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Do przekształcenia takiego nie dochodzi zatem z mocy prawa (ex lege), gdyż jego źródłem jest decyzja organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 14 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 982/09, czy wyrok WSA w Gdańsku z 26 marca 2009r., sygn. akt II SA/Gd 841/08, wyrok WSA w Opolu z 15 września 2010 r. sygn. akt II SA/Op 469/10). Decyzja ta ma charakter konstytutywny, co oznacza, że dopiero w momencie, gdy stanie się ona ostateczna następuje przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Z tą chwilą dochodzi zatem do przekształcenia stosunku prawnorzeczowego - prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzyjny tryb załatwiania sprawy powoduje, że w prowadzonym postępowaniu zastosowanie znajdują normy procesowego zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, a decyzja o przekształceniu prawa ma charakter decyzji związanej, gdyż w razie zaistnienia ustawowych przesłanek organ jest zobowiązany orzec o przekształceniu.

Skoro zatem przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu stanowiło przekształcenie prawa wieczystego użytkowania to prawo to musiało istnieć nie tylko w dacie złożenia wniosku o jego przekształcenie w prawo własności, lecz także w momencie wydawania decyzji o przekształceniu tego prawa. Jeśli bowiem prawo użytkowania wieczystego wygasło lub doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego to brak jest jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających procedowanie organom, a to z uwagi na brak przedmiotu postępowania administracyjnego (nieistnienie prawa użytkowania wieczystego), co skutkuje bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, skarżąca zwróciła się wnioskiem z 14 kwietnia 2022 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości działki nr [...], położonej w S. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w Słupsku VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę nr [...]. Jak wynika przy tym z akt postępowania administracyjnego, właścicielem działki jest Gmina Miejska Słupsk. Nadto od 1968 roku działka pozostawała w wieczystym użytkowaniu rodziców skarżącej, a następnie od 1999 roku do 28 maja 2008 r. - użytkownikiem wieczystym działki była skarżąca. Powyższe znajduje przy tym odzwierciedlenie w wyroku Sądu Najwyższego z 31 marca 2016 r., sygn. akt IV CSK 322/15, wydanym w sprawie z powództwa J.M. przeciwko Miastu Słupsk, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt V ACa 656/14, którym Sąd w punkcie 1 wyroku, uchylił zaskarżony wyrok oraz wyrok Sądu Okręgowego w Słupsku z 22 maja 2014 r. I 138/13 i oddalił powództwo skarżącej.

Powyższe orzeczenie ukształtowało zatem stan faktyczny i prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...] w S. przy ul. [...] wygasło przed dniem złożenia (14 kwietnia 2022 r.) przez skarżącą wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności. Bez wpływu na powyższe pozostaje załączona do skargi faktura z 30 grudnia 2014 r., której przedmiotem jest opłata za użytkowanie wieczyste działek, wystawiona przez Miasto Słupsk przed wydaniem wyroku Sądu Najwyższego z 31 marca 2016 r., sygn. akt IV CSK 322/15.

Zatem skoro przedmiot, w odniesieniu do którego postępowanie zostało wszczęte przestał istnieć, to jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem było, jak to uczyniono w niniejszej sprawie, umorzenie postępowania.

Niezasadne są zarzuty skargi jakoby organy bezpodstawnie skoncentrowały uwagę na dacie wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, pomijając inne okoliczności sprawy. Otóż termin wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego był istotny z tego względu, gdyż to on przesądził o treści rozstrzygnięcia. Inne natomiast poruszone w skardze kwestie nie miały znaczenia w sprawie. Podobnie, bezzasadne jest oczekiwanie skarżącej, by wszczęcie postępowania przekształceniowego nastąpiło z urzędu, gdyż ustawa w tym zakresie przesądza, że postępowanie takie może być wszczęte wyłącznie na wniosek.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.