Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1132/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7 i art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 czerwca 2022 r. nr SKO.415/229/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 10 maja 2022 r. nr GP.6730.46.2021.MP; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego M. W. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 30 czerwca 2022 r. nr SKO.415/229/2022, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z [...] maja 2022 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z 8 kwietnia 2021 r. M. A. zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz dziewięciu budynków garażowych w zabudowie szeregowej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i parkingiem dla samochodów osobowych, na działkach nr [...] w [...].

Decyzjami z [...] sierpnia i [...] listopada 2021 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalał warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygnięcia te zostały uchylone wydanymi w postępowaniu odwoławczym decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 15 października 2021 r. nr SKO.415/356/2021 i 28 stycznia 2022 r. nr SKO.415/479/2021.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił na rzecz M. A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz dziewięciu budynków garażowych w zabudowie szeregowej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz parkingiem dla samochodów osobowych, na działkach nr [...] w [...].

Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w poprzednio obowiązującym planie nie był przeznaczony na cele publiczne ponadlokalne lub realizację zadań rządowych czy samorządowych. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. W. (dalej: "skarżący"), zarzucając uwzględnienie wniosku inwestora bez wykazania spełnienia warunków kontynuacji funkcji i cech nowej zabudowy w stosunku do zabudowy już istniejącej oraz zapewnienia komunikacji działek objętych wnioskiem z drogą publiczną. Skarżący zarzucił ponadto wadliwe sporządzenie analizy urbanistycznej oraz wyznaczenie na jej podstawie parametrów nowej zabudowy. W promieniu kilometra od działek objętych wnioskiem brak jest bowiem budynków mieszkalnych wielorodzinnych lub budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Działka nr [...], którą według ustaleń decyzji organu I instancji odbywać ma się dojazd, pozostaje we władaniu Gminy [...] i nie ma uregulowanego stanu prawnego. Ponadto jej szerokość w najwęższym miejscu wynosi około 2 m i nie będzie w stanie zapewnić należytej komunikacji planowanej inwestycji.

Decyzją z 30 czerwca 2022 r. nr SKO.415/229/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] maja 2022 r.

W ocenie Organu odwoławczego, Burmistrz w sposób nie budzący wątpliwości wykazał, że w realiach opisywanej sprawy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium podniosło, że na działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji i dostępnych z tej samej drogi publicznej istnieje zabudowa mieszkaniowa, to w sposób oczywisty spełniony jest wymóg dobrego sąsiedztwa. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, ze wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie brak jest podstaw, aby sporządzoną analizę funkcji i cech zabudowy uznać za naruszającą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji, skarżący zarzucił błędne przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa oraz wymóg dostępu do drogi publicznej. Ponadto zdaniem skarżącego, wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej zostały wyznaczone niezgodnie z przepisami rozporządzenia, bowiem podano je jako wartość maksymalną lub minimalną zamiast podania pewnego przedziału liczbowego. Nie jest również wiadome w jaki sposób wyznaczono parametr wysokości budynku. W ocenie skarżącego, powyższe uchybienia dyskwalifikują sporządzoną analizę oraz stanowią o wadliwości decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne.

W kontekście oceny legalności zaskarżonej decyzji pod kątem ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być przy tym interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.

Wymaga również wskazania, że stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że w przypadku spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p., organ nie ma możliwości wydać decyzji odmownej dla wnioskowanego przedsięwzięcia. O tym zaś, czy powołane warunki zostały spełnione rozstrzyga organ w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, sporządzoną w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie, w postępowaniu przed organem I instancji, sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W ocenie Sądu, obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, co dodatkowo zostało wyjaśnione w pkt II.1 analizy. Niemniej weryfikacja analizy potwierdza zarzut skarżącego odnośnie braku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze analizowanym. Na brak budynków mieszkalnych wielorodzinnych wskazano wprost w analizie (pkt II.2, ppkt 1) – charakterystyka działek sąsiednich). Z załącznika graficznego wynika ponadto, że w obszarze analizowanym nie istnieje również zabudowa szeregowa – zarówno mieszkalna, jak i garażowa. Wszystkie budynku mieszkalne w obszarze analizowanym są obiektami wolnostojącymi, tak samo zresztą budynki garażowe oraz budynki usługowe i produkcyjne. Jedynie na działce nr [...] istnieje wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny, do którego według mapy zasadniczej przylega budynek garażu, jednak okoliczność ta w ocenie Sądu nie ma wpływu na ocenę wyrażonego przez organy stanowiska odnośnie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję. Sąd stwierdza, że opisane wyżej okoliczności nie uprawniały do przyjęcia, że biorąc pod uwagę charakter mieszkaniowy tej części miasta, można przyjąć realizację zabudowy mieszkaniowej o gabarytach nawiązujących do charakteru zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z uwzględnieniem otaczającej zabudowy, tak aby harmonijnie dopasować inwestycję do otaczającego krajobrazu, zgodnie z zasadą zachowania ładu przestrzennego (pkt II.2, ppkt 1) analizy – charakterystyka działek sąsiednich). W szczególności brak jest szczegółowego uzasadnienia dlaczego dopuszczenie realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wymiarach 17 m x 62 m i trzech kondygnacjach (dane wskazane prze inwestora we wniosku) pomiędzy istniejącymi wokół wolnostojącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi – tak w obszarze analizowany, jak i w nieco dalszym sąsiedztwie, na co wskazuje sam załącznik graficzny do wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – stanowić będzie kontynuację funkcji i cech istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że teren objęty wnioskiem inwestora ma dostęp do drogi publicznej m.in. poprzez działkę nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dokonując zatem wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając zaś specyfikę tej instytucji prawnej oraz treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wymaga zatem podkreślenia, że wnioskodawca na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem tych ustaleń, a tym bardziej do nieruchomości przez którą jest możliwy dostęp do drogi publicznej. Na tym etapie kluczowe jest faktyczne istnienie takiej drogi łączącej nieruchomość, na której planowana jest realizacja inwestycji z drogą publiczną. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2022 r. II OSK 2294/19 i z dnia 11 stycznia 2023 r. II OSK 3178; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odrębną kwestią jest natomiast ocena, czy szerokość tak wyznaczonej drogi w rzeczywistości spełnia wymogi komunikacyjne, w tym bezpieczeństwa pożarowego dla wnioskowanej inwestycji. Okoliczność ta mogłaby jednak podlegać ocenie dopiero po stwierdzeniu, że planowane przedsięwzięcie polegające na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego spełnia wymogi kontynuacji funkcji i cech zabudowy.

Sąd stwierdza ponadto, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został w decyzji organu I instancji określony zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do ww. regulacji, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z analizy wynika, że średnia wartość ww. parametru w obszarze analizowanym wyniosła 20%, natomiast minimalna 5%. Jednocześnie w analizie wskazano numery działek oraz wskaźnik intensywności ich zabudowy. W ocenie Sądu powyższe uprawniało do przyjęcia, że dla wnioskowanej inwestycji można przyjąć intensywność wykorzystania terenu w zakresie od minimalnej do średniej występującej w obszarze analizowanym, tj. 5 – 20%. Z kolei parametr minimalnej wielkości powierzchni biologicznej na działce, określony decyzją Burmistrza na minimum 25% (pkt III.2 lit.c) decyzji – ustalenia warunków ochrony środowiska i ludzi), został wyznaczony jako pochodna parametru intensywności zabudowy. Wymaga przy tym podkreślenia, że przepisy rozporządzenia nie normują metodyki wyznaczenia parametru powierzchni biologicznie czynnej. Niemniej mając na uwadze wyznaczony w opisywanej sprawie parametr wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki należy uznać, że wskaźniki te – intensywności zabudowy oraz minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej – nie są ze sobą sprzeczne. Tym samym zarzuty skargi w ww. zakresie okazały się niezasadne.

Pozostałe zarzuty skarżącego związane z wadliwym ustaleniem parametrów nowej zabudowy nie podlegały rozpoznaniu Sądu. Wobec powzięcia wątpliwości co prawnej dopuszczalności zlokalizowania na wnioskowanym terenie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej oraz zabudowy garażowej szeregowej, brak jest podstaw do weryfikacji szczegółowych parametrów charakteryzujących tę zabudowę. Ocena taka jest uprawniona dopiero po stwierdzeniu, że zrealizowanie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej oraz garaży w zabudowie szeregowej na nr [...] w [...], spełnia wymogi stawiane zasadą dobrego sąsiedztwa.

Reasumując Sąd stwierdza, że wadliwe przyjęcie, że w opisywanej sprawie został spełniony warunek kontynuacji funkcji i cech zabudowy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Naruszenie to niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do co najmniej przedwczesnego uwzględnienia wniosku inwestora. To zaś obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organów będzie weryfikacja stanowiska urbanisty odnośnie spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez wnioskowaną inwestycję, względnie dokonanie w tym zakresie dodatkowych ustaleń.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata od złożenia dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).