Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 462/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 8 pkt 3, art. 8 ust. 8 pkt 1 lt. b, art. 8 ust. 9
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6, 7, 77 § 1, 80, 10 § 1, 24 § 3, 84 § 2, 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1296/20 w sprawie ze skargi [...], [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 lutego 2020 r. nr DO7.7613.387.2019.RR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1296/20 w ten sposób, że w miejsce błędnie określonego nazwiska "[...]" wpisuje prawidłowo brzmiące nazwisko "[...]", II. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1296/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 lutego 2020 r. nr DO7.7613.387.2019.RR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 24 lutego 2020 r. nr DO7.7613.387.2019.RR Minister Rozwoju (dalej też Minister, decyzja Ministra z 2020 r., decyzja Ministra) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 20 lutego 2017 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 31 października 1974 r. (dalej też decyzja Prezydenta z 1974 r., decyzja Prezydenta, decyzja Prezydenta Białegostoku), w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczone działki położone w Białymstoku przy Szosie Północno-Obwodowej, oznaczoną na dzień przejęcia jako działka gruntu nr [...] o pow. 0,1530 ha (dalej też działka, nieruchomość), stanowiąca własność [...] (dalej też Właściciel). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że stosownie do § 1 pkt 3 zarządzenia nr 2/73 z dnia 17 grudnia 1973 r. przy ustalaniu odszkodowania przyjęto stawkę właściwą dla gruntów położonych w strefie peryferyjnej miasta Białegostoku tj. 14,40 zł za 1 m2 gruntu. Wskazując na wiążące zalecenia sądu wynikające z wyroku z dnia 15 marca 2018 r. organ odwoławczy wezwał organ wojewódzki do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty wskazujące jednoznacznie, w jakiej strefie Miasta Białystok znajdowała się przedmiotowa nieruchomość. Wojewoda 12 lipca 2019 r. przedstawił organowi opinię dwóch geodetów – [...] oraz prywatną opinię sporządzoną w dniu 6 lutego 2019 r. przez [...]. Geodeta [...] sporządził w dniu 26 czerwca 2019 r., w oparciu o uchwałę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 13 maja 1966 r., mapę przeglądową obrazującą podział miasta Białystok na strefy. Jednocześnie geodeta naniósł na tę mapę przybliżone lokalizacje Fabryki [...] "[...] " w Białymstoku, Zakładów [...] "[...] " oraz Białostockich Zakładów [...] w Białymstoku. Ponadto w innym postępowaniu prowadzonym przed Ministrem Rozwoju w opinii z dnia 7 grudnia 2018 r. geodeta [...] wypowiedziała się w kwestii podziału miasta Białystok na strefy w oparciu o zapisy uchwały z dnia 13 maja 1966 r., którą to opinię Minister również dołączył do niniejszej sprawy. Zdaniem organu odwoławczego opinie te nie mogły jednak przesądzić o tym, iż w dacie orzekania o odszkodowaniu, przejęta nieruchomość nie była położona w strefie peryferyjnej. Jakiekolwiek wątpliwości co do ustalenie strefy w jakiej położona była nieruchomość nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa w przedmiotowej sprawie. Tym samym zdaniem Ministra nie doszło do naruszenie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. W ocenie Ministra aktualny brak możliwości odtworzenia podziału miasta Białystok na strefy w oparciu o uchwałę Nr 37/367/66 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 13 maja 1966 r., którego przyczyną jest użycie w opisie granicy strefy nieistniejącej ulicy [...], nie może stanowić podstawy do twierdzenia, iż organ orzekający w sprawie odszkodowania nie dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej nieruchomości do właściwej strefy miasta Białystok, szczególnie w sytuacji, gdy od wywłaszczenia nieruchomości upłynęło ponad 40 lat. Odnosząc się do zarzutu skarżących w kwestii utraty ważności uchwały Nr 37/367/66 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 13 maja 1966 r. - wskazał, iż ocena legalności uchwały nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu nadzorczym. W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego należało stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 31 października 1974 r., nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani żadną inną wadą powodującą nieważność kontrolowanej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...], [...] i [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, że Minister był związany ocenami prawnymi i wytycznymi wynikającymi z wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2916/17, zapadłym w rozpoznawanej sprawie zarówno w odniesieniu do rozumienia przepisów prawa materialnego, jak i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. W wyżej przywołanym wyroku Sąd przesądził dwie kwestie: brak biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej nie może zostać uznany za rażąco naruszający art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. oraz w pełni zaakceptował stanowisko organu, że w niniejszym postępowaniu organ nie był władny badać legalności uchwały Nr 37/367/66, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 13 maja 1966 r. Zdaniem sądu, brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym organ prawidłowo ustalił, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Znamienne jest także to, że [...] nawet nie kwestionował przedmiotowej decyzji odszkodowawczej z dnia 31 października 1974 r., gdyż nie składał od niej odwołania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia wyroku sprzecznie z niniejszym przepisem- uniemożliwiające dokonanie rzeczywistej instancyjnej kontroli i wywiedzenie zarzutów w niniejszym środku zaskarżenia z uwagi na lakoniczność przedstawionej przez sąd argumentacji, brak stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, uniemożliwienie prześledzenie toku rozumowania sądu, w tym niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, nie wskazanie podstaw prawnych mających zastosowanie w sprawie z uwzględnieniem właściwych jednostek redakcyjnych co wskazuje na zaniechanie przez Sąd gruntownej analizy akt sprawy i niewyjaśnienie wątpliwości występujących na etapie postępowania administracyjnego wskazywanych w zarzutach skargi, co miało wpływ na wynik sprawy;

2. art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2018r, w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2916/17 sąd "poczynił ustalenia faktyczne, którymi przy wydawaniu wyroku w niniejszej sprawie był związany oraz ustalił oceny prawne", podczas gdy podstawą do wydania wyroku kasatoryjnego były naruszenia przepisów prawa procesowego, które wskazywały na brak ustaleń własnych organów zarówno w odniesieniu do stanu faktycznego jak również do stanu prawnego, zatem Sąd I instancji w wyroku z dnia 22.02.2021r. w sposób nieuprawniony poczynił ustalenia odmienne od treści przytaczanego orzeczenia, co doprowadziło do zaniechania poczynienia istotnych ustaleń w niniejszej sprawie.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Minister Rozwoju dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego- mimo istnienia obowiązku organu polegającego na zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło złożenie wniosku o wyłączenie biegłego [...] od udziału w niniejszym postępowaniu z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo popełnienia czynu karalnego polegającego na sfałszowaniu treści opinii i poświadczeniu nieprawdy przez biegłego, przy jednoczesnej bezczynności Ministra, który z urzędu winien wyłączyć biegłego od udziału w niniejszym postępowaniu z uwagi na uprawdopodobnienie przez stronę postępowania braku bezstronności biegłego, co było wiadome Ministrowi (vide: Zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa), a uchybienie to winno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem wprost oddziaływało na wydane rozstrzygnięcie, gdyż zostało wydane na podstawie błędnie przeprowadzonego dowodu w postaci opinii geodety [...] oraz częściowo opierającą się na niej opinię geodezyjną pani A. [...];

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ I i II instancji naruszył normy zawarte w art. 6 w zw. z art 7 w zw. z art. 77§ 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dowód w postaci opinii geodezyjnej [...] z dnia 26.06. 2019, który to dowód został dopuszczony w warunkach braku bezstronności biegłego i skutkował błędną oceną przez organ II instancji prawidłowości orzeczenia w zakresie wysokości odszkodowania przyznanego za działkę gruntu o nr [...] na podstawie przepisów uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Białymstoku nr 37/367/66 ze zm. w brzmieniu zmienionym w sposób nieuprawniony na etapie postępowania nadzwyczajnego w drodze sprostowań dokonanych przez biegłego P. [...], podczas gdy z literalnej treści przepisów tego aktu nie wynikał podział miasta Białegostoku na strefy, a tym samym kwalifikację wywłaszczonej działki do strefy peryferyjnej, ponadto biegły dokonując sprostowań wyżej wymienionej uchwały rażąco naruszył przepisy prawa dotyczące legalności działania władz dopuszczając się sprostowań aktu kierownictwa wewnętrznego do czego nie był uprawniony, sporządzona przezeń opinia zawierała błędy merytoryczne i nie uwzględniała stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, okoliczności te przy przeprowadzeniu przez sąd prawidłowej kontroli co do legalności doprowadziłyby do uchylenia decyzji Ministra;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Minister Rozwoju dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24§3 k.p.a. w zw. z art. 84§2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżących zapoznania się z kompletnym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, pomimo istnienia obowiązku organu polegającego na zapewnieniu stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, co uniemożliwiło stronie zapoznania się z nowymi dowodami- opinią pracownika organu [...] z dnia 09.08.2019 oraz złożenie wniosku o wyłączenie pracownika organu z uwagi na brak jego bezstronności, podniesienia zarzutów merytorycznych i formalnych do treści przedłożonej przez nią opinii geodezyjnych, złożenia wniosku o przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłych w celu rozstrzygnięcia istniejących wątpliwości co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, na których organ II Instancji oparł swe rozstrzygnięcie;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Minister Rozwoju dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie przy wydawaniu decyzji wzajemnie sprzecznych i niepełnych opinii P. [...] oraz A. [...] w ten sposób, iż wbrew regułom dowodzenia błędne, nielogiczne opinie wzajemnie uzupełnia tworząc nieznany procedurze dowód "kombinowany", podczas gdy przy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, Minister powinien ocenić poszczególne dowody osobno z uwzględnieniem kryteriów szczegółowości, kompletności, prawidłowości i uznając, iż spełniają te wymogi mógłby je konfrontować ze sobą i ustalić ich przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy;

7. art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez błędne niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie wniosku dowodowego [...] zawartego w piśmie z dnia 16 lutego 2021r., na okoliczność uprawdopodobnienia braku bezstronności biegłego [...], który sporządził opinię z dnia 26 czerwca 2019 r., która jak wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Rozwoju z dnia 24 lutego 2020 r. stanowiła kluczowy dowód, w oparciu o który Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 31 października 1974 r. oraz nieprzeprowadzenie dowodu z załączonego do pisma zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa na okoliczność dodatkowego uprawdopodobnienia braku bezstronności biegłego [...],

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 8ust. 8 pkt 3 w zw. z art. 8ust.9 Ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., zwanej ustawą wywłaszczeniową) w związku z Zarządzeniem Prezydenta Miasta Białegostoku nr 2/73 z dnia 17 grudnia 1973r. w związku z przepisami Uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 15 maja 1966 w sprawie podziału miasta Białegostoku na strefy dla celów kredytów dla spółdzielni mieszkaniowych Nr 37/367/66 z dnia 13 maja 1966r zmieniona uchwałą Nr 75/861/67 z dnia 19 maja 1967r. poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do błędnego zastosowania w niniejszej sprawie Uchwały PMRN, która utraciła moc a ponadto jej zakres przedmiotowy i personalny wskazuje, iż wydana została w celu ustalenia stawek dla kredytów mieszkaniowych a nie stawki dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie;

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 8ust. 8 pkt 3 w zw. z art. 8ust.9 Ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej ustawa wywłaszczeniowa) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż stawka za m2 wywłaszczanego gruntu mogła być ustalona przez biegłego, czy też znajdowała w granicach uznania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło to do błędnego niezastosowania § 1 pkt 1) lit. a - Zarządzenia Prezydenta Miasta Białegostoku nr 2/73 z dnia 17 grudnia 1973r. (opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej), który określał stawkę w kwocie 18 zł 1m2 wywłaszczanego gruntu dla strefy centralnej i śródmiejskiej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna.

W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy – co znaczące – dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022r. sygn. akt II OSK 1149/19, 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, 19 stycznia 2024r. sygn. akt. I OSK 1828/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282).

Jednocześnie judykatura uwypukla, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918).

Skupiając uwagę na zarzutach kasacyjnych, a zwłaszcza na kluczowym zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawnymi w środku odwoławczym, u ich źródeł znajduje się niewątpliwie – jak podkreśla orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17; z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2746/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por.: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473).

Podkreślić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156–158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją (por.: W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 260–268).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenia prawa, jak uwypukla piśmiennictwo, to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia, oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (zob. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 895; por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Zielona Góra 1997, s. 100–106; J. Jendrośka, Ogólne postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wroclaw 2005, s. 108–111).

W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić ponadto należy, że w sytuacji gdy sprawa dotyczy kwestii wywłaszczeniowych czy odszkodowawczych – jak w niniejszej sprawie – zaistniałych kilkadziesiąt lat temu, a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie w demokratycznym państwie prawnym standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie działań organów administracji publicznej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania przedmiotowych decyzji administracyjnych, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy (por. wyroki NSA z dnia: 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13; 26 listopada 2021 r. sygn. I OSK 789/21; 3 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2068/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).

Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego, który oddalił skargę i tym samym uznał za prawidłową decyzję Ministra Rozwoju w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Białegostoku z 1974r.

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego "nieważnościowego" postepowania administracyjnego.

Przede wszystkim, pomimo, że skarga kasacyjna skierowana jest wobec wyroku, to w środku odwoławczym nie wskazano na naruszenie przez Sąd wojewódzki w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego jakichkolwiek norm (przepisów) sądowej ustawy procesowej – p.p.s.a., o czym będzie jeszcze mowa niżej.

Podnoszony niejednokrotnie w skardze kasacyjnej, w obrębie naruszenia przepisów postępowania mających mieć wpływ na wynik sprawy, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie jest precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sądowych nie wynika umocowanie do stawiania w ramach niniejszego środka odwoławczego zarzutów kasacyjnych (zaskarżania) w imieniu Marka Leszkowicza (zarzut nr 7, s. 4) wyrokowi Sądu wojewódzkiego, a jednocześnie taki zarzut w okolicznościach sprawy byłby nieuprawniony (por. wyroki NSA z dnia: 23 lutego 2022 r. sygn. III OSK 820/21; 23 października 2024 r. II FSK 911/24, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego ulokowane w środku odwoławczym podnoszą wobec wyroku Sądu wojewódzkiego – błędną wykładnię – wskazywanych konkretnie norm (przepisów) prawa na gruncie zrealizowanego postępowania nieważnościowego. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, w pełni akcentowanego przez Skład orzekający, dotyczącego stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.: oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór – co istotne dla niniejszej sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny – o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy – proste – zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2021r., sygn. akt II OSK 1708/18 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 1036–1037). Tym samym obydwa zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą być uznane za zasadne, gdyż zarzut błędnej wykładani prawa nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto należy zauważyć, że zarzut nr 1 naruszenia prawa materialnego (s. 5) nie wskazuje konkretnie naruszonych przepisów (norm) przywoływanego tam zarządzenia i uchwały, tj.: zarządzenia Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 17 grudnia 1973r. w związku z przepisami uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 15 maja 1966 w sprawie podziału miasta Białegostoku na strefy dla celów kredytów dla spółdzielni mieszkaniowych Nr 37/367/66 z dnia 13 maja 1966r zmieniona uchwałą Nr 75/861/67 z dnia 19 maja 1967r. Powyższe dotyczy również przywoływanego już wyżej przez Sąd odwoławczy zarzutu nr 4 (s. 3), gdzie w ramach przepisów postępowania również nie wskazuje się w myśl koniecznych wymogów p.p.s.a. na konkretnie naruszone przepisy (normy) uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Białymstoku Nr 37/367/66. Tak zbudowane zarzuty są niezgodnie z wymogami p.p.s.a. przewidzianymi dla skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są dodatkowymi niewątpliwymi mankamentami środka odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji.

Jak wiadomo, niniejsza sprawa rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny była już – uprzednio – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2916/17 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 10 sierpnia 2017 r. w części w jakiej utrzymała ona w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 20 lutego 2017 r. Wbrew stanowisku środka odwoławczego nie został naruszony przez zaskarżony wyrok art. 153 p.p.s.a. (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 786–791). Słusznie przyjęto w zaskarżonym orzeczeniu, że do rozpoznania pozostają te zarzuty skarżących, które kwestionują prawidłowość ustalenia położenia wywłaszczanej nieruchomości, od którego to położenia (strefa peryferyjna lub śródmiejska) zależy wysokość ustalonego odszkodowania.

Rozpoznając zarzuty środka kasacyjnego trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt. I OSK 196/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Należy zatem stwierdzić, że uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania lub zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, że środek odwoławczy niezasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem wymogów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sąd wojewódzkiego co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia.

Nie budzi wątpliwości, że zarzuty naruszenia norm (przepisów) prawa wskazywane w zarzutach nr 3 i nr 5 są nieuprawnione. Zauważyć trzeba, że strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym, w tym przed wydaniem ostatecznej decyzji przez Ministra, czego wyrazem jest w szczególności skierowane do organu II instancji przez stronę skarżącą pismo z dnia 1 października 2019 r. ("Pismo wraz z wnioskami dowodowymi"), czy m. in. udział w rozprawie w dniu 23 sierpnia 2019 r. (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2024r. sygn. akt. I OSK 310/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Artykułowane również w środku odwoławczym prawdopodobieństwo popełnienia czynu karalnego przez biegłego [...] w związku z przygotowaną według strony skarżącej fałszywą opinią dla potrzeb postępowania nieważnościowego, nie znajduje potwierdzenia w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. W odpowiedzi na zapytanie Ministra z dnia 8 listopada 2019 r. w powyższym zakresie, w rezultacie uprzedniego zawiadomienia z dnia 5 listopada 2019 r. złożonego organowi przez [...] (strony), wpłynęła odpowiedź (pismo) Prokuratury Rejonowej Białystok–Południe z dnia 22 listopada 2019r. nr Ds. 3985.2019 z jakiej wynika, że zostało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa wobec braku danych dostatecznie uzasadniających popełnienie czynu z art. 233 § 4 Kodeksu karnego. Wbrew stanowisku środka odwoławczego w okolicznościach sprawy brak było podstaw do wyłączenia biegłego. Tym samym za bezzasadne należy uznać zarzuty nr 3 i nr 5.

Powyższe z kolei nie pozwala uznać za usprawiedliwiony zarzut nr 4, który usiłuje podważyć wskazywaną tam opinię geodezyjną jako dowód dopuszczony w warunkach bezstronności biegłego i jednocześnie, wbrew wymogami p.p.s.a., nie przedstawia konkretnie naruszonych przepisów uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Białymstoku Nr 37/367/66.

W realiach sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.). A. [...] nie kwestionował tej decyzji, gdyż nie składał od niej odwołania. Nie wnosił również o stwierdzenie jej nieważności. W okolicznościach sprawy kluczowym zagadnieniem spornym było to, czy w kwestionowanej decyzji odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z przepisami tej ustawy. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji 1974r. jako rażące naruszenie prawa wskazywali zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania stawki odszkodowania w wysokości 14,40 zł za m2, zamiast prawidłowej według skarżących stawki 18 zł za m2 właściwej dla położenia wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej.

W myśl utrwalonego orzecznictwa należy przyjąć, skoro w aktach sprawy nie zachował się żaden dokument wykazujący, że cena za 1 m2 powinna być inna niż zastosowana w decyzji Prezydenta, to brak jest podstaw do podważenia w tej kwestii ustaleń dokonanych przez organy także w rezultacie – dodatkowo – przeprowadzonego w ramach nadzwyczajnego (nieważnościowego) postępowania dowodowego, a zaakceptowanych następnie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (zob. wyrok z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por.: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 164–167).

Nie można zatem – wbrew stanowisku środka zaskarżania – zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku zwłaszcza z m. in. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że organy w niniejszej sprawie przeprowadziły niewłaściwie postępowanie dowodowe. Brak dokumentu nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Odmienny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, skoro każdy brak dokumentu w sprawie uznawany był za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 1415/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestia ustalenia położenia przedmiotowej działki – czy była położona w strefie peryferyjnej czy też śródmiejskiej – byłaby elementem istotnym elementem stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej w trybie zwykłym. Tymczasem rozpoznawana przez organ sprawa toczyła się w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym, co nie uprawniało Ministra do podejmowania czynności dowodowych mających na celu ustalenie, jakie było położenie przedmiotowej działki w czasie wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Białegostoku. Z pewnością ewentualne uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego w zakresie zakwalifikowania wywłaszczanej nieruchomości do odpowiedniej strefy nie mogłyby być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa – naruszenie oczywiste i bezsporne.

Ponadto, jak trafnie akcentuje zaskarżony wyrok, z akt sprawy wynika, co wyżej podkreślano, że organ nadzoru przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe. Do akt dołączono opinię sporządzoną przez geodetę uprawnionego [...] z dnia 26 czerwca 2019r., z której wynika, że wszystkie nieruchomości wywłaszczone m.in. pod budowę Białostockich Zakładów [...] w Białymstoku położone były w strefie peryferyjnej miasta Białystok. Z kolei z opinii prywatnej sporządzonej przez geodetę [...] na zlecenie [...], wynika brak możliwości wyznaczenia przebiegu granicy strefy śródmiejskiej ze względu na użycie w opisie granicy w uchwale z 13 maja 1966 r. nieistniejącej nazwy ulicy. Również w opinii [...] z dnia 7 grudnia 2018 r. sporządzonej w innej sprawie, stwierdzono, że na podstawie ww. uchwały nie można ustalić jednoznacznie przebiegu wymienionych tam ulic, które stanowiły o przyporządkowaniu nieruchomości do określonej strefy. Zatem żaden z ww. dowodów przeprowadzonych w postępowaniu nadzwyczajnym nie wykluczył położenie spornej nieruchomości w strefie peryferyjnej, a tym samym nie wskazał w sposób bezsporny na wadliwość ustalonego odszkodowania w decyzji z 1974 r. Co wymaga dodatkowego podkreślenia, nie wykluczył położenia spornej nieruchomości w strefie peryferyjnej także w prywatnej opinii (sporządzonej na wniosek [...]) geodeta [...], który uznał, że ze względu na użycie w opisie granicy nieistniejącej nazwy ulicy, nie ma możliwości zakwalifikowania nieruchomości czy to do strefy śródmiejskiej czy tez peryferyjnej. Także zdaniem Sądu odwoławczego, brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, co miało miejsce w realiach niniejszej sprawy.

W odniesieniu do wielokrotnie podnoszonego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z m. in. z art. 6, 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. oraz innymi konkretnymi normami (przepisami) prawa przywoływanymi w środku odwoławczym należy wskazać, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że nieważnościowe postępowanie administracyjne dotyczące kwestionowanej decyzji Prezydenta Białegostoku zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane.

Wbrew częściowo niewłaściwie skonstruowanym zarzutom kasacyjnym, wskazującym na naruszenie art. 7, 77 § 1 k. p. a. i kolejnych norm (przepisów) powoływanych w środku odwoławczym – w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, zasadnie się przyjmuje, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, 30 marca 2023 r. sygn. akt. III FSK 4657/21, 3 lipca 2024 r. sygn. akt. I OSK 503/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a tym samym Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.