Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 433/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 48 ust. 1 - ust. 5, art. 49 ust. 1, ust. 2 i  ust. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 2 kwietnia 2024 r., znak: ZOA - XVII.7721.8.2022 w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. M. (dalej jako "strona", "skarżący", "inwestor") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia

2024 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika następujący stan faktyczny i prawny:

Upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (dalej również jako "PINB") przeprowadzili w dniu 7 stycznia 2021 r. kontrolę na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. gen. J. w L. W toku kontroli ustalono, że na w/w nieruchomości, od strony działki nr ewid. [...], wykonano dwa mury oporowe (przedzielone schodami z krawężników drogowych): jeden o długości około 20,39 m, wysokości około 1,41 m (pomiar przy utwardzeniu) oraz drugi mur o długości około 11,10 m oraz wysokości 0,80 m. Oba mury wykonane zostały z bloczków betonowych o grubości 0,25 m. Mury wykończone zostały daszkiem z obrzeża chodnikowego. Schody łączące obie części muru wykonane zostały z 7 sztuk krawężników drogowych. Ponadto, bezpośrednio przy ogrodzeniu działki, pomiędzy ogrodzeniem a murem oporowym, wykonano z betonowych płytek chodnikowych utwardzenie o wymiarach 2,15 m x 4,52 m. Obecny w trakcie kontroli inwestor nie przedstawił dokumentacji formalno - prawnej przedmiotowych murów oporowych.

Postanowieniem z dnia 2 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego (obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 471), organ I instancji wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego - konstrukcji oporowej (murów oporowych połączonych schodami terenowymi), realizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nakazał przedłożenie następujących dokumentów:

1) zaświadczenia Prezydenta Miasta Lublin o zgodności wskazanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanego obiektu budowlanego - konstrukcji oporowej - murów oporowych połączonych schodami terenowymi (zgodnie z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, o których mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu;

3) oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością, na której znajduje się wskazana powyżej budowa, na cele budowlane.

W dniu 31 sierpnia 2021 r. inwestor złożył w siedzibie organu I instancji cztery egzemplarze projektu budowlanego pn. "Budowa murów oporowych połączonych schodami terenowymi".

Postanowieniem z dnia 22 września 2021 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w/w nowelizacji), organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych braków i nieprawidłowości.

W dniu 31 marca 2022 r. do organu I instancji została przez inwestora przedłożona decyzja Prezydenta Miasta Lublin nr 66/22 z dnia 15 lutego 2022 r., o ustaleniu warunków zabudowy oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. przedłożono w siedzibie organu I instancji cztery egzemplarze projektu budowlanego.

Wobec powyższych ustaleń, PINB miasta Lublin postanowieniem z dnia 2 maja 2022 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 2a i ust. 2b Prawa budowlanego, ustalił dla inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł za samowolne wykonanie konstrukcji oporowej (murów oporowych połączonych schodami terenowymi) na działce nr ewid. [...] przy ul. gen. J. w L., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu wniosku inwestora PINB miasta Lublin postanowieniem z dnia 11 lipca 2022 r., wydanym na podstawie art. 143 k.p.a., odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z dnia 2 maja 2022 r. ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "LWINB") postanowieniem z dnia 22 lipca 2022 r., uchylił w/w postanowienie PINB miasta Lublin z dnia 2 maja 2022 r., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedłożony przez inwestora projekt nie spełnia warunków wskazanych w art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem projekt w zakresie architektury i konstrukcji nie został sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w tych specjalnościach. Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynikało, aby PINB miasta Lublin przeprowadził czynności, do których był zobowiązany na mocy art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w/w nowelizacji) tj. nie zbadał zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W ocenie organu odwoławczego błędnie wskazał organ I instancji w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 49 ust. 2a i 2b Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie w/w nowelizacji), podczas gdy powinien był zastosować art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.). LWINB podkreślił również, że błędne jest stanowisko skarżącego zawarte w zażaleniu, zgodnie z którym obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi w rzeczywistości trzy oddzielne obiekty, w tym m.in. ogrodzenie. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wyraźnie bowiem wskazuje, że sporna budowla ma na celu zabezpieczenie gruntu przed osuwaniem się, stanowi więc mur oporowy.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin postanowieniem z dnia 19 września 2022 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie w/w nowelizacji) nałożył na inwestora budowy polegającej na wykonaniu przedmiotowych murów oporowych połączonych schodami terenowymi, obowiązek usunięcia stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym nieprawidłowości.

Pismem z dnia 30 grudnia 2022 r. oraz 30 marca 2023 r. inwestor zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o przedłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w postanowieniu z dnia 19 września 2022 r., znak: PNB.IO.IL5160.17.2021.

W dniu 3 lipca 2023 r. do siedziby organu I instancji doręczono 3 egzemplarze uzupełnionego i poprawionego projektu pn. "Budowa murów oporowych połączonych schodami terenowymi".

W wyniku przeprowadzonych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin postanowieniem z dnia 9 stycznia 2024 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie w/w nowelizacji) ustalił dla inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł za samowolne wykonanie konstrukcji oporowej (murów oporowych połączonych schodami terenowymi) na działce nr ewid. [...] przy ul. gen. J. w L., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Organ I instancji wskazał że wysokość opłaty legalizacyjnej ustalił na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane, zaliczając przedmiotowy obiekt budowlany do kategorii VIII - inne budowle, która stanowi iloczyn stawki opłaty s = 500 zł, określonej w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego, współczynnika kategorii obiektu k = 5,0 i współczynnika wielkości obiektu w = 1,0 określonych w załączniku do Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 ust. 2 podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu - stąd opłata legalizacyjna wynosi 500 x 5,0 x 1,0 x 50 = 125 000 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia PINB stwierdził, że dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokumentacji projektowej, co pozwoliło na ustalenie, że przedstawiona dokumentacja budowlana jest poprawna oraz kompletna, a przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przedstawioną decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr 66/22 z dnia 15 lutego 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Organ I instancji wskazał, że wody opadowe z powierzchni objętej inwestycją nie będą kierowane na działki sąsiednie, a zostaną zagospodarowane na terenie działki inwestora. W inwestycji przewidziano bowiem powierzchnie chłonne pomiędzy murami (warstwa ziemi urodzajnej) oraz w pasie wysypanym warstwą tłucznia bezpośrednio przy ogrodzeniu działki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin postanowieniem z dnia 28 lutego 2024 r., wydanym na podstawie art. 143 k.p.a., odmówił wstrzymania wykonania w/w postanowienia PINB miasta Lublin z dnia 9 stycznia 2024 r.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia 9 stycznia 2024 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał treść art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w/w nowelizacji – dalej w skrócie "P.b" oraz wyjaśnił, że zastosowanie wskazanego przepisu jest kolejnym etapem w toku procedury legalizacyjnej, wszczętej i prowadzonej na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. W art. 49 ustawy została bowiem uregulowana dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej.

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., traktowane jest jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

LWINB stwierdził, że wobec stwierdzenia prawnej możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego PINB miasta Lublin, z poszanowaniem art. 49 ust. 1 i 2 P.b. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Wskazał, że stosownie do treści art. 49 ust. 2 P.b., do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59f ust. 1 zaś stanowi, że kara to iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego i współczynnik wielkości obiektu budowlanego określone są w załączniku do ustawy i w niniejszej sprawie wynoszą odpowiednio: 5,0 (k) - kategoria VIII (inne budowle) i 1,0 (w) - współczynnik wielkości obiektu, zaś wysokość stawki opłaty (s) zgodnie z art. 59f ust. 2 wynosi 500 zł. Zatem wysokość opłaty legalizacyjnej, za samowolną budowę przedmiotowej konstrukcji oporowej tj. murów oporowych połączonych schodami terenowymi wynosi: 500 x 5,0 x 1,0 x 50 = 125 000 zł (słownie: sto dwadzieścia pięć tysięcy złotych).

Organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo naliczył wysokość opłaty legalizacyjnej nałożonej na inwestora za samowolną budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Podkreślił, że powyższe informacje organ I instancji zawarł bezpośrednio pod sentencją zaskarżonego rozstrzygnięcia, szczegółowo wyjaśniając zarówno podstawę prawną zastosowaną przy ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej jak i sposób jej obliczenia. Stwierdził, że organ I instancji wskazał również termin, w jakim należy uiścić opłatę oraz pouczył o skutkach określonych w art. 49 ust. 3 ustawy, w razie nieuiszczenia opłaty w siedmiodniowym terminie od dnia doręczenia postanowienia. Zgodnie z tym przepisem, organ po stwierdzeniu, że opłata nie została w terminie dokonana, wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.

Następnie organ odwoławczy wskazał na treść art. 3 pkt 3 P.b., który wskazuje, że konstrukcje oporowe objęte są definicją budowli. Podał, że w sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi, w ramach których wykonano dwie części muru, schody terenowe łączące ten mur oraz utwardzenie terenu. Skarżący w zażaleniu podnosi, że względem utwardzenia terenu przepisy Prawa budowlanego nie wymagają uzyskania pozwolenia budowlanego czy też dokonania zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno - budowlanym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest utwardzenie terenu jako takie. Owszem, jest ono objęte projektem budowlanym, jako całość wykonanych robót budowlanych na działce nr ewid. [...], łącznie z obiema częściami muru oporowego połączonego schodami terenowymi, ale na żadnym etapie prowadzonego postępowania, w tym na etapie oceny legalności wykonanych robót budowlanych czy też ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej organy nadzoru budowlanego nie uwzględniały utwardzenia terenu. Podkreślono, że w sentencji zaskarżonego postanowienia PINB miasta Lublin z dnia 9 stycznia 2024 r., wskazano, że nawiązując do "prowadzonego postępowania legalizacyjnego w sprawie dotyczącej budowy konstrukcji oporowej (murów oporowych połączonych schodami terenowymi), że ustala opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł. Tym samym, w sposób bezpośredni PINB miasta Lublin wskazał przedmiot prowadzonego postępowania, tj. konstrukcję oporowa, na która składa sięprzedmiotowy mur oporowy (dwie jego części połączony schodami terenowymi stanowiący całość.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, posadowiony jest na działce nr ewid. [...], która położona jest na stromym terenie, znacznie powyżej działki nr ewid. [...] (pismo A. D. z dnia 18 marca 2020 r. - k. 3 akt I instancji oraz dokumentacja fotograficzna załączona do tego pisma - k. 1-2 akt I instancji). Powyższe potwierdza również dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu kontroli z dnia 7 stycznia 2021 r. (zdjęcia nr 1, 21 - k. 15 i 17 akt I instancji). Zdaniem LWINB funkcję jaką pełni ten obiekt stanowi on konstrukcję oporową gdyż zabezpiecza położony na zboczu teren przez osuwaniem się ziemi. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że stanowi on wyłącznie grządki pod pomidory, gdyż konstrukcja muru uwzględniająca zastosowanie chociażby żelbetowej ławy fundamentowej ze zbrojeniem (rys. A-2 do projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...] - k. 27 egz. nr 1), a więc stanowiąca o jej stabilnym związaniu z gruntem, nie świadczy o zastosowaniu rozwiązań konstrukcyjnych mających na celu jedynie wydzieleniu przestrzeni pod uprawę roślin. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na żadnym etapie prowadzonego postępowania inwestor takiej argumentacji nie podnosił. Brak jest o niej wzmianki w protokole kontroli z dnia 7 stycznia 2021 r. czy też w kierowanej do organów nadzoru budowlanego korespondencji. Z § 1 Umowy o wykonanie dokumentacji projektowej nr 01/P/2021 r. zawartej w dniu 26 kwietnia 2021 r. pomiędzy A. M. a A. K. A. P. wynika, iż przedmiotem tej umowy było wykonanie dokumentacji projektowej budowy murka oporowego na działce nr ewid. [...] w L. (k. 56-57 akt I instancji). W związku z powyższym zdaniem LWINB przedmiotowy obiekt budowlany uznać należy za konstrukcję oporową - mur oporowy połączony schodami terenowymi - budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego zakwalifikowanym do kategorii VIII obiektów budowlanych.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że przedmiotowa konstrukcja oporowa nie jest trwale związana z gruntem LWINB wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przy ocenie trwałego związania obiektu z gruntem istotne jest to aby obiekt ten opierał się naturalnym siłom przyrody. Tym samym, cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.

W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo PINB zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany tj. dwie części muru połączony schodami terenowymi stanowiący całość jako konstrukcję oporową w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., a więc stanowiącego budowlę. Tym samym, prawidłowo naliczył opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł.

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 59f ust. 4 P.b. poprzez jego niezastosowanie w przypadku gdy przedmiotowa inwestycja składa się z trzech części o różnym przeznaczeniu i kategorii (tj. ułożonych pustaków wydzielających część uprawną, schodów oraz utwardzenia terenu),

- art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy część obiektu stanowiącego przedmiot postępowania należy uznać za utwardzenie terenu, do którego nie jest potrzebne pozwolenie na budowę,

- art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy część obiektu stanowiącego przedmiot postępowania należy uznać za ogrodzenie, do którego nie jest potrzebne pozwolenie na budowę,

II. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do wydania przedmiotowego postanowienia oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych - błędnego ustalenia, że obiekt stanowi jedną spójną całość gdy w rzeczywistości są to trzy różne obiekty, błędnego, ustalenia kategorii przedmiotowego obiektu oraz błędnego ustalenia, że całość obiektu jest trwale związana z gruntem podczas gdy tylko taras jest trwale związany z gruntem, zaś konstrukcja uznana za mur oporowy stanowi jedynie ustawione na sobie prefabrykaty wypełnione ziemią a schody terenowe to jedynie położone na sobie krawężniki, które w żaden sposób nie są ze sobą ani z gruntem związane, jak również błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie polegającą na zobowiązaniu Inwestora do wykonania projektu "muru oporowego" a następnie powoływanie się na wykonane zobowiązanie jako dowód przeznaczenia budynku.

- art. 124 §1 k.p.a. poprzez niewskazanie w postanowieniu podstawy prawnej obliczenia opłaty legalizacyjnej, niewskazanie jakim rodzajem obiektu budowlanego jest przedmiotowa konstrukcja według ustaleń organu I instancji, określenia podstawy ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, nieokreślenia dokładnie których części dotyczy opłata legalizacyjna,

- art. 140 k.p.a. w zw. z 107 §3 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia przyczyn dla których organ II instancji uznał ustalenia poczynione przez organ I instancji za prawidłowe jak również zaniechał dokładnego odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez inwestora.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że od początku przedmiotowego postępowania organ I instancji traktuje wzniesiony obiekt jako całość związaną funkcjonalnie i technologicznie i nadaje obiektowi nazwę "muru oporowego", klasyfikując go tym samym w kategorii obiektów, dla których przewidziany jest wysoki współczynnik kategorii obiektów oraz dla których przepisy przewidują konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, że organ na żadnym etapie postępowania (ani w treści uzasadnienia) nie wskazuje, że przedmiotowe "mury oporowe" to faktycznie ułożone na sobie bloczki betonowe, które nie są związane z gruntem. Analogicznie z gruntem nie są związane "schody terenowe", które są jedynie ułożonymi na sobie krawężnikami drogowymi. Jedynym zaś obiektem trwale związanym z gruntem jest utwardzenie gruntu z betonowych płyt chodnikowych. Brak związania z gruntem jest kluczowym faktem w ustalaniu z jakim obiektem faktycznie mamy do czynienia. Faktów tych organ nie ustalił, bądź nie uwzględnił ich w treści postanowienia. Podkreślono, że to organy nadzoru nałożyły na Inwestora obowiązek przedstawienia projektu "muru oporowego", co następnie organy odczytywały jako materiał dowodowy wskazujący na przeznaczenie obiektu.

Skarżący wskazał, że bez wątpienia ustalone przez organ I instancji utwardzenie terenu nie wymaga pozwolenia na budowę, jak również (zgodnie z art. 30 P.b.) nie wymaga również zgłoszenia. Zdaniem strony w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której obiekty niezwiązane z gruntem oraz wzniesione legalnie zostały potraktowane jako jedna całość i zakwalifikowane jako mur oporowy. Tym samym z legalnie utwardzonego gruntu, oraz położonych na sobie bloczków betonowych i krawężników w przekonaniu organu I instancji powstał obiekt wymagający pozwolenia na budowę, przy którym wymierzona opłata legalizacyjna wynosi 125000 zł. Podkreślono, że intencją inwestora było stworzenie grządek na pomidory i zamiast umieszczać je w donicach ustawił bloczki betonowe nasypując pomiędzy nie ziemię. Od początku prowadzonego postępowania intencja oraz etapy powstawania obiektu były znane organowi nadzoru budowlanego. W ocenie skarżącego w postanowieniu brak jest uzasadnienia umieszczenia obiektów będących przedmiotem niniejszego postępowania w kategorii VIII nie zostało w żaden sposób uzasadnione, zatem z postanowienia nie wynika dlaczego zakwalifikowane zostały one w ten a nie inny sposób. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika również jakie obiekty objęte są postanowieniem ustalającym wysokość opłaty legalizacyjnej. W związku z czym organ I instancji powinien wskazać, czego dotyczy opłata legalizacyjna a jaka część zbudowana została zgodnie z przepisami oraz na jakiej podstawie organ zaklasyfikował obiekt budowlany w kategorii VIII. Powyższe ustalenia powinny znaleźć się w uzasadnieniu postanowienia w związku z czym jest ono wadliwe, gdyż nie pozwala na zweryfikowanie ustaleń organu, jak również nie pozwala na określenie jakich obiektów budowlanych dotyczy.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin określające inwestorowi wysokość opłaty legalizacyjnej.

W pierwszej kolejności zasadnym jest wskazać, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która inaczej usystematyzowała niektóre zagadnienia związane z procesem budowlanym. Przy czym zgodnie z art. 25 tej noweli, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym sprzed wskazanej nowelizacji.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Z samowolą budowlaną w rozumieniu powyższego przepisu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Z kolei postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Co do zasady, bez prawidłowej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem samowoli organy nie mogą prawidłowo określić zasady ustalania i wysokości opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest przesłanką skutecznego zakończenia legalizacji.

W pierwszej kolejności organy orzekające w sprawie zobowiązane były zatem ocenić, czy w okolicznościach sprawy mamy rzeczywiście do czynienia z budowlą stanowiącą mur oporowy i czy na jej wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę.

Stosownie do treści art. 3 pkt 3 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowli – należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. konstrukcje oporowe. Prawo budowalne nie zawiera definicji muru oporowego (konstrukcji oporowej). W literaturze wskazuje się, że mur oporowy to ściana pionowa lub nachylona, umacniająca uskok terenu, podcięcie stoku lub stanowiąca zewnętrzną obudowę tarasu ziemnego, przenosząca parcie ziemi (naziom) lub obiektów (np. drogi), które znajdują się powyżej niej (P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013 r., s. 282). W orzecznictwie z kolei wskazuje się, że przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć należy samodzielną budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 stycznia 2024 r., II SA/Gd 465/23 i tam powołane: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 53/15, wyrok WSA w Łodzi z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 758/17, wyrok WSA w Krakowie z 7 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1407/16). Funkcją jaką pełnią konstrukcje oporowe jest podtrzymywanie nasypu ziemnego, którego poziom jest wyższy (często znacznie) od poziomu terenu chronionego murem (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt. II OSK 1766/18). Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Podobne stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2014 r. II OSK 2840/13, wskazując, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja, jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia Prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt w odmienny sposób, próbując mu przypisać inną funkcję niż ta rzeczywiście pełniona (jak w niniejszej sprawie stworzenie grządek na pomidory).

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w składzie orzekającym podziela ustalenia organów, że sporna konstrukcja stanowi mur oporowy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sporny obiekt został posadowiony na działce nr ewid. [...], która położona jest na stromym terenie, znacznie powyżej działki nr ewid. [...]. Obiekt ten stanowi konstrukcję oporową gdyż zabezpiecza położony na zboczu teren przez osuwaniem się ziemi. Powyższe potwierdza także znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Zwrócić należy uwagę, że takiej kwalifikacji spornego obiektu nie sprzeciwiał się w toku postępowania legalizacyjnego sam skarżący. Złożony w toku tego postępowania projekt budowlany potwierdza, że dotyczy on muru oporowego na działce nr ewid.1[...] w L., którego inwestorem był skarżący. Równeiż wydana decyzja o ustalenie warunków zabudowy z dnia 15 lutego 2022 r. dotyczyła budowy murów oporowych ze schodami terenowymi. Organy orzekające w sprawie prawidłowo zakwalifikowały legalizowany obiekt jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. i ustaliły, że przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie wzniesienia tego muru nie zwalniały inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia skutkuje natomiast wdrożeniem postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b..) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 P.b.).

Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 P.b.).

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 P.b.).

W związku z powyższym i brakiem pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie PINB prawidłowo podjął postępowanie na podstawie przepisów określonych w art. 48 P.b. i w dniu 2 marca 2021 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wraz z określeniem wymagań i dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. Dodatkowo PINB postanowieniem z dnia 19 września 2022 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym nieprawidłowości. Po otrzymaniu od skarżącego kompletu dokumentów PINB zasadnie wydał zaskarżone postanowienie z dnia 9 stycznia 2024 r. ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 i ust. 4 P.b., przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, organ nadzoru budowlanego bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 49 ust. 2 P.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 59f ust. 1 P.b. stanowi, że kara stanowi iloczyn stawki opłaty s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego w). Stawka opłaty s) wynosi 500 zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3).

Zgodnie z tym załącznikiem współczynnik obiektów kategorii VIII – inne budynki k) wynosi 5,0, a współczynnik wielkości takich obiektów w) 1,0.

W niniejszej sprawie skoro zdaniem organów obu instancji przedmiotowy mur oporowy okazał się zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublin nr 66/22 z dnia 15 lutego 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy na budowę murów oporowych ze schodami terenowymi, projekt budowlany okazał się kompletny oraz został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia (art. 49 ust. 1-3 P.b.) to prawidłowo organ przystąpił do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w drodze postanowienia, będącego przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Wyjaśnić należy, że sposób ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej został tak skonstruowany, że jej wysokość nie zależy od uznania organu nadzoru budowlanego ani od wartości obiektu, jego stanu technicznego czy też okoliczności, w jakich został zbudowany. Podkreślić należy, że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Mają więc niekiedy miejsce takie przypadki, że można mieć poważne wątpliwości, czy wysokość opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nie przewyższa wartości materialnej legalizowanego obiektu budowlanego, ale jest to kwestia do rozważenia ewentualnie przez stronę (inwestora, właściciela), czy uiścić opłatę i dokończyć proces legalizacyjny obiektu powstałego w warunkach samowoli budowlanej, czy też dokonać jego rozbiórki. Podkreślić także należy, że opłata legalizacyjna nie jest karą, gdyż postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza inwestorowi możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego) obiektu budowlanego, z której ma on prawo, a nie obowiązek, skorzystać. Opłata legalizacyjna jest wprawdzie obowiązkowym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a jej uiszczenie jest podstawą do legalizacji obiektu, lecz opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej, przewidzianej w art. 48 ust. 1 P.b. (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 25 marca 2021 r., II SA/Bk 23/21, lex 3167815).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazać należy, że stanowią one powtórzenie zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Wbrew stanowisku skarżącego organy prawidłowo wyliczyły wysokość opłaty legalizacyjnej szczegółowo wyjaśniając zarówno podstawę prawną zastosowaną przy ustalaniu tej wysokości, jak i sposób jej wyliczenia.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo również zakwalifikowały sporny obiekt budowlany, który bez wątpienia stanowi mur oporowy składający się z dwóch części przedzielonych schodami terenowymi. Wbrew twierdzeniom skarżącego utwardzenie terenu, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę nie było przedmiotem postępowania i nie było uwzględniane przy ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Jak wynika jednoznacznie z akt sprawy przedmiotem postępowania była konstrukcja oporowa, na która składa się mur oporowy (dwie jego części) połączony schodami terenowymi stanowiący całość. Również na aprobatę Sądu zasługuje argumentacja LWINB dotycząca odpowiedzi na zarzut dotyczący trwałego związania spornej konstrukcji oporowej z gruntem. Jak słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji o trwałym związaniu z gruntem świadczą rozwiązania konstrukcyjne, o których wspomniano powyżej tj. uwidoczniona na rysunku A-2 do projektu zagospodarowania działki żelbetowa ława fundamentowa ze zbrojeniem (zob. k. 27 egz. nr 1 projektu zagospodarowania działki).

Reasumując stwierdzić należy, że w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie może budzić wątpliwości kwalifikacja zrealizowanej inwestycji jako muru oporowego. Twierdzenia zmierzające do wykluczenia tego rodzaju funkcji pozostają w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wobec tego nie będzie uzasadniony zarzut nieprawidłowego ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zarówno PINB jak też LWINB w uzasadnieniach wydanych postanowień omówiły to zagadnienie. Jednocześnie, w ocenie Sądu, sposób obliczania przedmiotowej opłaty legalizacyjnej nie budzi zastrzeżeń, gdyż jest ona wymierzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszeń przepisów prawa materialnego zarzucanych w skardze, a także art. 49 ust. 1 i ust. 2 P.b, czy przepisów prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podkreślić należy, że w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., mającym na mocy art. 124 k.p.a., odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.