Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2910/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę


UZASADNIENIE

R. G. złożył skargę na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2021r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r, [...] SG R. G. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z żądaniem wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611).

W dniu [...] stycznia 2021 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał zaświadczenie potwierdzające pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w latach: 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020.

Jednocześnie w dniu [...] stycznia 2021 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał postanowienie nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w powołanym przepisie za lata 2007 - 2011 i za rok 2021.

W wyniku złożonego przez skarżącego zażalenia na powyższe postanowienie. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownej analizy akt sprawy Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu [...] kwietnia 2021 r. wydał [...] SG R. G. zaświadczenie potwierdzające pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w okresie od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] października 2020 r.

Ponadto Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w powołanym przepisie za okres od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] października 2012 r. oraz od dnia [...] października 2020 r. do dnia [...] lutego 2021 r.

[...] SG R. G. w dniu 6 maja 2021 r. złożył zażalenie na przedmiotowe postanowienie w placówce operatora pocztowego, z zachowaniem przewidzianego prawem terminu.

W złożonym środku odwoławczym ww. na podstawie art. 219. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 k.p.a. zarzucił przedmiotowemu postanowieniu błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania wnioskodawcy zaświadczenia potwierdzającego, że w okresach od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] października 2012 r. oraz [...] października 2020 r. do dnia [...] lutego 2021 r. nabył uprawnienia i kwalifikacje [...] oraz brał udział w ramach obowiązków służbowych w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do działań określonych przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, tj. opisanych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Ponadto [...] SG R. G. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, wydanie w dwóch egzemplarzach zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym [...] w okresach od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] października 2012 r. i od dnia [...] października 2020 r. do dnia [...] lutego 2021 r. oraz o przesłanie po jednym egzemplarzu tych zaświadczeń adres wnioskodawcy. W uzasadnieniu złożonego zażalenia skarżący wskazał, że ww. okresach spełnił określone prawem przesłanki do wydania żądanego zaświadczenia.

Organ wskazał, iż tryb prowadzenia postępowania w zakresie ustalania prawa do emerytury policyjnej, określony został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. poz. 2373 ze zm.). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. W § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazano, że przedmiotowe zaświadczenie wydaje właściwy organ Straży Granicznej na żądanie funkcjonariusza.

Natomiast w myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym [...].

W niniejszej sprawie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówił [...] SG R. G. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy w okresie od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] października 2012 r. oraz w okresie od dnia [...] października 2020 r. do dnia [...] lutego 2021 r.

W myśl przywołanego przepisu emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym [...], jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:

a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział [...] Policji "[...]" lub samodzielny pododdział [...] Policji, jednostkę lub komórkę [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje [...],

b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z okresami wskazanymi przez organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zastosowanie mają uregulowania obowiązujące w okresach, których dotyczyć ma zaświadczenie. Powołane powyżej brzmienie przepisu weszło w życie w dniu 7 czerwca 2019 r. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 czerwca2016r. (sygn. akt II SA/Wa 577/16 pub. CBOSA) cyt.: "(...) jeśli zaświadczenie ma potwierdzić konkretne fakty, to należy odnosić je do przepisów prawa obowiązujących w czasie, w którym one wystąpiły (...) ".

W związku z powyższym do stanu faktycznego niniejszej sprawy zastosowanie będzie miał ww. przepis w brzmieniu wskazanym powyżej oraz w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia [...] listopada 2012 r. cyt.: "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym [...], jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:

a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie [...], do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę [...] Policji lub przez Straż Graniczną,

b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.

W kontekście powyższego przepisu organ wskazał, że kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień do wykonywania działań [...] zostały uregulowane w decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania [...] i neutralizacji urządzeń [...] oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań [...] oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74). W myśl przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania [...], nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami [...].

Organ odwoławczy podkreślił, iż warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu [...] jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie [...] (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 781/14 publ. LEX nr 1618134). Powyższe potwierdza również "stanowisko Zarządu Granicznego KGSG dotyczące podstaw podwyższania emerytur funkcjonariuszom SG wykonującym zadania [...]" zawarte w piśmie nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., zgodnie z którym zespoły [...] zajmują się rozpoznaniem i neutralizacją zagrożeń [...], przede wszystkim w komunikacji międzynarodowej, prowadzą działania [...] ukierunkowane na rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom [...] i w związku z powyższym uprawnienia [...] Straży Granicznej są tożsame z uprawnieniami [...].

W wyniku przeprowadzonych czynności ujawniono, że [...] SG R. G. ukończył szkolenie z rozpoznania [...] w dniu [...] lipca 2009 r. Jednak dopiero w dniu [...] kwietnia 2012 r. funkcjonariusz ukończył szkolenie specjalistyczne z zakresu działań [...] i nabył uprawnienia do wykonywania czynności w tym zakresie, a tym samym spełnił przesłankę określoną w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 czerwca 2019 r. Natomiast przesłanka określona w § 2 pkt 2 lit. b powołanego rozporządzenia została spełniona przez skarżącego po raz pierwszy w dniu [...] października 2012 r. poprzez udział w szkoleniu [...], co wynika z dokumentacji przesłanej przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] jako załącznik do pisma z dnia [...] stycznia 2021 r., tj. z wykazu dokumentów z przeprowadzonych szkoleń oraz działań [...] w latach: 2011, 2012, 2013, 2017, 2018, 2019 i 2020, w których brał udział [...] SG R. G.

W związku z powyższym organ odwoławczy przyjął stanowisko, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej słusznie odmówił skarżącemu wydania żądanego zaświadczenia za okres od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] października 2012 r., wobec niespełnienia w tym okresie przez [...] SG R. G. łącznie przesłanek określonych w §2 pkt 2 lit. a i b przywołanego rozporządzenia w brzmieniu wówczas obowiązującym.

W odniesieniu zaś do okresu od dnia [...] października 2020 r. do [...] lutego 2021r. stwierdzić należy, że zastosowanie ma § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy w obecnie obowiązującym brzmieniu. W tym okresie [...] SG R. G. nie brał w tym czasie udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. Zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w sprawie ostatnie działanie [...], w którym brał udział skarżący, miało miejsce w dniu [...] października 2020 r.

Wobec powyższego organ odwoławczy przyjął, że ww. okresie [...] SG R. G. nie spełniał przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy.

R. G. złożył skargę na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2021r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Skarżący zarzucał:

1/ Naruszenie postanowień art. 15 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.), (zwana dalej: ustawą o zep.) - poprzez odmowę wydania wnioskodawcy zaświadczenia o pełnieniu służby - pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym [...], w okresie:

a/ od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] października 2012 r. oraz

b/ od dnia [...] października 2020 r. do dnia [...] lutego 2021 r.,

2/ Naruszenie postanowień § 2 ust. 1 pkt 2) litera a) i b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1611), (zwane dalej: rozporządzenie RM z dnia 4 maja 2005 r. – 2020 r.) - poprzez odmowę wydania wnioskodawcy zaświadczenia o pełnieniu służby – pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym [...], w okresie:

a/ od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] października 2012 r. oraz

b/ od dnia [...] października 2020 r. do dnia [...] lutego 2021 r.,

3/ Naruszenie postanowień art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), (zwana dalej: k.p.a.) przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

4/ Naruszenie postanowień art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie sprawy dostatecznie wnikliwie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego tj. pobieżną i wybiorczą, a tym samym dowolną ocenę dowodów,

5/ Naruszenie postanowień art. 217 § 2 pkt 1 i 2; art. 218 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania o wydanie zaświadczenia, o żądanej treści, a także zaniechanie przed wydaniem zaświadczenia, obowiązku przeprowadzenia, w koniecznym zakresie, postępowania wyjaśniającego, w ktorym to postępowaniu istniał obowiązek zapoznania się z teczką akt osobowych wnioskodawcy, a także obowiązek zapoznania się z dokumentacją - statystyki, będącą w elektronicznych zasobach archiwalnych Placówki Straży Granicznej w [...], dokumentującą służbę pełnioną przez funkcjonariuszy Grupy Kontroli [...] w Komunikacji Międzynarodowej Placówki Straży Granicznej w [...]. Postępowania wyjaśniającego, przed wydaniem wnioskodawcy zaświadczenia o pełnieniu służby - pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym [...], w okresie:

a/ od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] października 2012 r. oraz

b/ od dnia [...] października 2020 r. do dnia [...] lutego 2021 r.,

6/ Naruszenie postanowień § 14 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno- Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018r. poz. 2373 ze zm.), (zwane dalej: rozporządzenie Ministra SWiA z dnia 7 grudnia 2018 r.), poprzez wadliwe przeprowadzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie o wydawanie zaświadczenia.

Ww. rozporządzenie stanowi m.in., że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury sporządzane jest na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnieni służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy (Straży Granicznej) oraz że przedmiotowe zaświadczenie wydaje właściwy organ Straży Granicznej na żądanie funkcjonariusza.

Skarżący podnosił, iż w teczce akt osobowych wnioskodawcy - funkcjonariusza, pełniącego służbę w Placówce Straży Granicznej w [...], w okresie od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] lutego 2021 r. znajdują się szczegółowe zakresy obowiązków służbowych wnioskodawcy - funkcjonariusza, [...], sporządzone przez Komendanta PSG w [...].

W okresie od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] lutego 2021 r. do szczegółowego zakresu obowiązków wnioskodawcy funkcjonariusza pełniący służbę w Placówce Straży Granicznej w [...], należały m.in.: znajomość obowiązujących zarządzeń i poleceń regulujących zasady prowadzenia kontroli [...], bieżące zapoznawanie się z sytuacją w przejściu granicznym i wytycznymi do pełnienia służby oraz znajomość zasięgu terytorialnego przejścia granicznego przewidzianego do przeszukania w przypadku zagrożenia [...], znajomość zadań wykonywanych na poszczególnych stanowiskach kontroli [...], umiejętność obsługiwania sprzętu i urządzeń technicznych wykorzystywanych do kontroli [...], bezpieczeństwa i [...] oraz właściwe użytkowanie przydzielonego sprzętu technicznego i specjalistycznego, sprawne i skuteczne dokonywanie kontroli bezpieczeństwa, kontroli [...] i [...] na poszczególnych stanowiskach kontroli, przestrzeganie środków ostrożności i przepisów bezpieczeństwa w czasie wykonywania kontroli [...] i bezpieczeństwa oraz przestrzeganie zasad bezpiecznego obchodzenia się z bronią służbową w trakcie pełnienia służby i prowadzenia działań związanych z zagrożeniem [...], utrzymywanie porządku na stanowisku kontroli [...], utrzymywanie w stałej sprawności przyjętego i posiadanego sprzętu technicznego, znajomość zasad postępowania w przypadku ogłoszenia alarmu granicznego, alarmu bojowego - [...] oraz alarmu ppoż.

Skarżący wskazywał, iż podstawę wydania zaświadczenia o pełnieniu służby, pełnionej w warunkach opisanych w postanowieniach § 2 ust. 1 pkt 2) litera a) i b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w okresie pełnienia służby przez wnioskodawcę, tj. w okresie od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] lutego 2021 r. stanowią między innymi: książki służby Grupy Kontroli [...] w Komunikacji Międzynarodowej Placówki Straży Granicznej w [...], książki stałych zadań do służby oraz spisu punktów orientacyjnych GK[...]KM PSG w [...], miesięczne plany doskonalenia zawodowego funkcjonariuszy PSG w [...], konspekty do prowadzenia zajęć z funkcjonariuszami PSG w [...], karty statystyki prowadzenia działań [...] (uwzględniające, działania [...]) funkcjonariuszy PSG w [...], notatki urzędowe i służbowe sporządzane przez funkcjonariuszy PSG w [...] oraz inne dokumenty dotyczące pracy (służby) i szkolenia.

Skarżący wskazuje, iż z punktu widzenia wykładni celowościowej, jako uprawniona jawi się konkluzja, że zwiększenie wymiaru emerytury policyjnej wiąże się nierozerwanie z udziałem w określonych działaniach bojowych przy zwalczaniu [...] przez funkcjonariusza, który posiada odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje, do udziału w takich działaniach, a poprzez użycie sformułowania "w tym także" nastąpiło zrównanie z nimi uprawnień i kwalifikacji [...].

Odnosząc się z kolei do ratio legis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (Dz.U. Nr 86, poz. 734 oraz Dz.U. z 2012 r. poz. 1205) podnosi, iż należy wziąć pod uwagę to, że stanowi ono podstawę do przyznania takim funkcjonariuszom swoistej rekompensaty za zwiększone zagrożenie zdrowia i życia związane z udziałem w akcjach bojowych oraz zwiększone zaangażowanie tych funkcjonariuszy, w związku ze specjalnym szkoleniem w celu nabycia szczególnych umiejętności oraz kwalifikacji i uprawnień. Wnioskodawca wskazuje na to, że Komendant [...] OSG w [...] oraz Komendant Główny Straży Granicznej w [...], w swoich rozstrzygnięciach w sposób nieuprawniony przyjmują, że przywilej (uprawnienie) opisany w przepisie; § 2 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie (...) (Dz.U. Nr 86, poz. 734 oraz Dz.U. z 2012 r. poz. 1205) przysługuje funkcjonariuszowi dopiero "od momentu spełnienia obydwu przesłanek łącznie". Przedstawiając przedmiotową materię należy natomiast odnieść się do całości przepisów dotyczących przedmiotowej regulacji. Wskazując na powyższe należy przyjąć, że funkcjonariusze, którzy biorą udział w działaniach bojowych, a nie posiadają jeszcze w tym czasie odpowiednich uprawnień i kwalifikacji [...] oraz którzy podczas tych działań narażają swoje zdrowie i życie, posiadają także uprawnienia podwyższenie z tego tytułu emerytury.

Komendant Główny Straży Granicznej wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga rozpoznawana według powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4).

Artykuł 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym kodeks nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania praw adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85).

Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania takie mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. Wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie dotyczy, jest sporny albo odmienny od wskazywanego przez wnioskodawcę. Zatem organ administracji wydając zaświadczenie może opierać się jedynie na posiadanych przez siebie dokumentach, albowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Dlatego wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt. II SA/Go 384/08);

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.01.2016r., I OSK 1795/14 wskazał, że: "(...) skoro zaświadczenie ma potwierdzać konkretne fakty, to należy odnosić je do przepisów prawa istniejących w czasie, w którym one wystąpiły, zwłaszcza gdy dotyczy to faktów zamykających się w pewnym okresie. (...). Zatem wychodząc z analizy aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2005 r. należało zbadać jego zakres czasowego obowiązywania, a skoro w obrębie istotnym dla sprawy istnieją trzy akty prawne regulujące to zagadnienie, przy czym inne obowiązywały w czasie objętym żądaniem, a inne obecnie, to trzeba w pierwszej kolejności ustalić, czy i jakie przepisy kolizyjne pozwolą na rozgraniczenie czasowego ich oddziaływania. Normy określające wpływ nowego aktu prawnego na stosunki przeszłe, powstałe pod działaniem poprzednio obowiązującego prawa, na stosunki przyszłe - nowe, oraz sprawy będące w toku w dniu wejścia w życie aktu, nazywa się w doktrynie i w judykaturze prawem intertemporalnym (międzyczasowym). Zawierają one regulacje służące rozdzieleniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (tak M. Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Ich rolą generalnie jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (p. § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie, w tym Trybunału Konstytucyjnego, uznaje się, iż przy wprowadzaniu w życie nowych regulacji normodawca ma do wyboru jedną z trzech możliwości. Po pierwsze, opierając się na zasadzie bezpośredniego działania prawa, może postanowić, że od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Po drugie może zadecydować o tzw. przedłużeniu obowiązywania dawnego prawa, tzn. przyjąć, że do czasu wygaśnięcia stosunków prawnych zawiązanych w czasie obowiązywania zmienionego prawa i trwających nadal, będą miały zastosowanie normy prawne, które wówczas obowiązywały. Po trzecie może przyjąć, iż przez pewien przez niego określony czas, obowiązywać będą w dziedzinie spraw normowanych przez dawne i nowe prawo, szczególne postanowienia nazywane postanowieniami prawa przejściowego (patrz S. Wronkowska, M. Zieliński "Komentarz do zasad techniki prawodawczej" Wydawnictwo sejmowe 2004, s. 84 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 1995 r., sygn. akt K 6/95 (OTK z 1995 r., nr 3, poz. 19). Zatem to normodawca wprowadzając nowe przepisy decyduje się na wybór jednej z przedstawionych powyżej możliwości. (...)."

Powyższe stanowisko podziela WSA w Warszawie w niniejszym składzie. Organy słusznie zatem przyjęły, iż do stanu faktycznego niniejszej sprawy zastosowanie będzie miał m.in. przepisy w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia [...] listopada 2012 r. cyt.: "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym [...], jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:

a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie [...], do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę [...] Policji lub przez Straż Graniczną,

b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Natomiast kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień do wykonywania działań [...] zostały uregulowane w decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania [...] i neutralizacji urządzeń [...] oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań [...] oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74). W myśl przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania [...], nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami [...]. Zatem warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu [...] jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie [...].

Natomiast, [...] SG R. G. ukończył szkolenie z rozpoznania [...] w dniu [...] lipca 2009 r. Jednak dopiero w dniu [...] kwietnia 2012 r. funkcjonariusz ukończył szkolenie specjalistyczne z zakresu działań [...] i nabył uprawnienia do wykonywania czynności w tym zakresie, a tym samym spełnił przesłankę określoną w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 czerwca 2019 r. Natomiast przesłanka określona w § 2 pkt 2 lit. b powołanego rozporządzenia została spełniona przez skarżącego po raz pierwszy w dniu [...] października 2012 r. poprzez udział w szkoleniu [...][...], co wynika z dokumentacji przesłanej przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] jako załącznik do pisma z dnia [...] stycznia 2021 r., tj. z wykazu dokumentów z przeprowadzonych szkoleń oraz działań [...] w latach: 2011, 2012, 2013, 2017, 2018, 2019 i 2020, w których brał udział [...][...] SG R. G.

W ocenie skarżącego należało przyjąć, że funkcjonariusze, którzy biorą udział w działaniach bojowych, a nie posiadają jeszcze w tym czasie odpowiednich uprawnień i kwalifikacji [...] oraz którzy podczas tych działań narażają swoje zdrowie i życie, posiadają także uprawnienia podwyższenie z tego tytułu emerytury.

Powyższe stanowisko nie jest słuszne na tle realiów niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 tego artykułu, organ administracji publicznej wydaje, na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie, zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie ma więc potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Natomiast stan prawny w spornym okresie jest taki, iż bez uzyskania odpowiedniego przeszkolenia (kwalifikacji) organ nie miał możliwości wydać spornego zaświadczenia (za okres objęty sporem). Obowiązujące wówczas akty prawne nie stawiały bowiem znaku równości pomiędzy uczestniczeniem w określonych działaniach funkcjonariusza nie posiadającego specjalistycznego szkolenia, z działaniami funkcjonariusza posiadającego ukończone szkolenie [...] (a to skarżący ukończył w dniu [...] kwietnia 2012r.).

Kolejnym sporny okresem jest okres od [...] października 2020r. do [...] lutego 2021r. W odniesieniu do powyższego zastosowanie ma § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy w obecnie obowiązującym brzmieniu. Organ nie dysponował dokumentami potwierdzającymi, iż w tym okresie [...] SG R. G. brał w tym czasie udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. Zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w sprawie ostatnie działanie [...], w którym brał udział skarżący, miało miejsce w dniu [...] października 2020 r. Organy słusznie zatem przyjęły, że ww. okresie [...] SG R. G. nie spełniał przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy.

Treść postanowień organu I i II instancji wskazują, iż zbadano cała dostępną dokumentację dotyczącą przedmiotowej sprawy. Ocena materiału dowodowego odnieść się mogła jedynie do dokumentów, które miały charakter sformalizowany. Tego bowiem wymaga tryb postępowania oparty na dyspozycji art. art. 217 k.p.a. i nast. (postępowanie w przedmiocie wydania wniosku). Należy zważyć, iż organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie to ma jednak charakter pomocniczy, uproszczony i proceduralnie odformalizowany (gabinetowy) i nie podlega rygorom postępowania dowodowego określonym w art. 7, art. 75 i nast. k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2021r., I OSK 268/21). Postępowanie to nie może polegać na dokonywaniu przez organ jakichkolwiek ocen, a tym bardziej ocen prawnych, ocena taka jest bowiem elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu. Organ nie może także dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, z wyjątkiem ustaleń w zakresie dysponowania lub nie danymi, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Organ nie może więc w postępowaniu tym kwestionować zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach, ewidencjach i rejestrach. Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia.

Należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że zakres postępowania dowodowego określony w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie istniejących wątpliwości. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 października 2000 r., sygn. akt V SA 760/00, dostępny w CBOSA). Powyższe stanowisko co do charakteru zaświadczenia i uproszczonego postępowania wyjaśniającego pozostaje nadal aktualne i jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 813/16, z dnia 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1403/17 oraz z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 602/17; wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 844/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 838/17 i wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Ke 44/17, dostępne w CBOSA).

Nie można zatem uznać za zasadny zarzut skarżącego nieprzeprowadzenia wszelkich możliwych czynności, skutkujących wydaniem wnioskowanego zaświadczenia. Okoliczności przedstawione przez organy w uzasadnieniu kwestionowanych postanowień zostały ustalone na podstawie posiadanych przez organy dokumentów spełniających właściwe wymogi formalne. Organ nie może bowiem dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia, jak również nie powinien rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a w konsekwencji odmowa wydania zaświadczenia za okres objęty sporem jest zasadna.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.