Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 16/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 61
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy Kosakowo w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. J. (dalej: wnioskodawca, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Wójta Gminy K. postępowania w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 29 listopada 2021 r. skierowanym do Wójta Gminy K., zatytułowanym "zawiadomienie i wniosek", A. J. wniósł o cyt. "wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie szkodliwego działania na szkodę gminy i wsi przez B. R., poprzez wyrzucanie nieczystości, piasku, soli, pochodzących ze sprzątania ulic S. na terenie administracyjnym tejże wsi".

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r. Wójt Gminy K. działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735), dalej "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania. Powołując art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ wskazał, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (brak interesu prawnego lub obowiązku).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 listopada 2022 r. uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium, wydanie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. było przedwczesne, organ powinien bowiem w pierwszej kolejności wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania jego żądania zawartego w piśmie z dnia 29 listopada 2021 r., z którego to pisma nie wynika, czy dotyczy ono ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i czy w ogóle dotyczy sprawy administracyjnej, czy może pismo wnioskodawcy należy traktować jako skargę na działania B. R. jako osoby prywatnej z roszczeniem cywilnym ewentualnie skargę uregulowaną w art. 227 k.p.a. wniesioną na osobę pełniącą obowiązki sołtysa S.

Pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. organ I instancji powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 29 listopada 2021 r. o doprecyzowanie wniesionego żądania w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Pismem z dnia 27 grudnia 2022 r. A. J. udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, nie sprecyzował w nim jednak swojego żądania, wniósł natomiast m.in. o "przeprowadzenie rozprawy administracyjnej (...) konfrontacji z sołtys, jej synem i mężczyzną wysypującym śmieci z oczyszczenia dróg na polecenie sołtys w okolicach mojej nieruchomości".

Pismem z dnia 7 stycznia 2023 r. A. J. złożył ponaglenie "w związku z bezczynnością i przewlekłością postępowania administracyjnego w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w kwestii szkodliwego działania na szkodę wsi S. i Gminy oraz w związku z decyzją SKO Gd/394/22 z 10.11.2022".

Pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. Wójt Gminy K. ponownie wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 29 listopada 2021 r. poprzez sprecyzowanie treści żądania w szczególności poprzez wskazanie czy jest to skarga na Panią B. R. jako Sołtysa wsi S., czy jest to skarga na Panią B. R. jako osobę prywatną, czy jest to żądanie w trybie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieuzupełnienie braków we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

Pismem z dnia 5 lutego 2023 r. A. J. udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, wskazując, że nie wie czy jego pismo stanowi skargę na B. R. jako sołtysa czy jako osobę prywatną oraz że organ sam to powinien ocenić po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Zdaniem skarżącego, rolą organu jest ocena złożonego żądania we właściwym trybie.

We wniesionej w dniu 6 lutego 2023 r. skardze na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy K. postępowania skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 73.229,60 zł (tj. 10-krotności średniego wynagrodzenia z grudnia 2022 r. według GUS) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty 36.649,80 zł (tj. 5-krotności średniego wynagrodzenia z grudnia 2022 r. według GUS).

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Wójt Gminy K. jest tendencyjny, nieobiektywny i nie radzi sobie z problemami, które sam stworzył. Dodatkowym elementem jest fakt, że sprawa ta dotyczy osoby, która jest radną gminy w obozie Wójta i sołtysem wsi S. Tworzy się więc zależność i konflikt interesów. Dalej skarżący wskazał, że postępowanie trwa od listopada 2021 r. oraz że czynności w jego toku podejmowane były bez niezbędnej koncentracji. Długość postępowania nie jest uzasadniona ani charakterem sprawy, ani stopniem jej skomplikowania. Wiele czynności zostało podjętych z opóźnieniem bądź w sposób świadczący o nienależytym przygotowaniu. Sprawa dotyczy szkodliwego działania na szkodę gminy i wsi przez B. R. poprzez wyrzucanie nieczystości, piasku, soli, pochodzących ze sprzątania ulic S. na terenie administracyjnym tejże wsi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie pozostawał bezczynny, a jedynie zgodnie z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 10 listopada 2022 r. oczekiwał na doprecyzowanie żądania przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 k.p.a., bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).

W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu.

Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Szczególnie istotny w tej sprawie jest również art. 35 § 5 k.p.a., w myśl którego do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Pismem z dnia 29 listopada 2021 r. skierowanym do Wójta Gminy K., zatytułowanym "zawiadomienie i wniosek", A. J. wniósł o cyt. "wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie szkodliwego działania na szkodę gminy i wsi przez B. R., poprzez wyrzucanie nieczystości, piasku, soli, pochodzących ze sprzątania ulic S. na terenie administracyjnym tejże wsi".

W myśl art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten należy interpretować w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., podanie zawierające żądanie odpowiada warunkom formalnym i procesowym, a organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie.

Co istotne, organ administracji, w myśl art. 104 § 1 k.p.a., załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej), ale jedynie "w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych" (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna, przez którą w doktrynie postępowania administracyjnego rozumie się m.in. "fakty i zdarzenia tworzące stan faktyczny sprawy oraz prawa i obowiązki, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego mogą lub powinny być przyznane lub nałożone na osobę – adresata decyzji administracyjnej." (E. Bojanowski, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1999, str. 15). Sprawa administracyjna jest zatem efektem istnienia stosunku administracyjnoprawnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98).

Jak wynika z powyższego, podanie powinno m.in. zawierać określenie żądania w sposób pozwalający na stwierdzenie, jakiej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej żądanie dotyczy, co przekłada się również na ocenę, czy wnoszone jest przez osobę będącą stroną i czy organ do którego wniesiono podanie jest właściwy w sprawie.

Wniesione przez skarżącego pismem z dnia 29 listopada 2021 r. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego "w sprawie szkodliwego działania na szkodę gminy i wsi przez B. R. poprzez wyrzucanie nieczystości, piasku, soli, pochodzących ze sprzątania ulic S. na terenie administracyjnym tejże wsi" wymogom tym nie odpowiada. Żądanie to nie daje się bowiem powiązać z żadnym z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2022 r., poz. 2519), który mógłby stanowić podstawę do merytorycznego rozpatrzenia tak sformułowanego wniosku skarżącego jako jego indywidualnej sprawy w rozumieniu podanym wyżej. Wynikający z przepisów powyższej ustawy obowiązek Gmin zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej żadnych uprawnień do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego wobec osoby, która według skarżącego zanieczyszcza gminę.

W orzecznictwie wskazuje się, że jeśli z pisma jednoznacznie nie wynika, czy stanowi ono podanie złożone w indywidualnej sprawie administracyjnej, czy skargę w trybie skargowo-wnioskowym, należy przyjąć, że chodzi o podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2022 r. II OSK 654/21). Oczekiwanie, że organ samodzielnie dokona kwalifikacji prawnej żądania zawartego w podaniu jest uzasadnione, jeżeli żądanie to pozwala na ustalenie normy prawnej, jaka ma podlegać konkretyzacji w toku postępowania, co w tej sprawie nie miało miejsca. Wbrew zatem stanowisku skarżącego, w tych okolicznościach nie można oczekiwać od organu, że samodzielnie dokona kwalifikacji prawnej złożonego żądania. Jakkolwiek ustalenie rzeczywistej treści żądania, jeżeli budzi ono wątpliwości, należy do organu administracji publicznej, który postępuje w tym zakresie zgodnie z art. 9 k.p.a., niemniej jednak organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku niezgodnie z jego treścią bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu.

Zgodnie z zaleceniami Kolegium organ I instancji podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia rzeczywistej treści żądania złożonego przez skarżącego, dwukrotnie wzywając go do sprecyzowania tego żądania. Skarżący jednak nie podjął współpracy z organem i odmówił sprecyzowania treści swojego żądania stojąc na błędnym stanowisku, że organ powinien samodzielnie dokonać doprecyzowania tego żądania i załatwić sprawę. W konsekwencji jednak sprawie tej nie można było nadać dalszego biegu, organ bowiem nie był w stanie określić, czy i jakiej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej żądanie dotyczy, czy wnoszone jest przez osobę będącą stroną i czy organ jest właściwy w sprawie.

Nie można więc uznać, że w dacie wniesienia skargi (6 lutego 2023 r.) Wójt Gminy K. pozostawał w bezczynności w załatwieniu podania skarżącego z dnia 29 listopada 2021 r. ani też że prowadził postępowanie przewlekle. Dopiero wniesienie podania niedotkniętego brakami formalnymi i pozwalającego na identyfikację normy prawnej upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie skutkuje rozpoczęciem biegu terminu do załatwienia sprawy. Niemożność zidentyfikowania takiej normy na skutek braku sprecyzowania żądania przez składającego podanie w sposób pozwalający na nadanie sprawie biegu stanowi opóźnienie powstałe z winy strony, a co najmniej z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 35 § 5 k.p.a., w związku z czym nie wlicza się do wynikających z art. 35 § 1-3 k.p.a. terminów rozpatrzenia sprawy. Organ bowiem nie jest w stanie rozstrzygnąć w sprawie podania, którego żądanie zostało sformułowane w sposób niepozwalający na ustalenie, że dotyczy ono indywidualnej sprawy administracyjnej wnoszącego podanie. Sąd dostrzega przy tym, że niektóre z czynności organu mogły być podejmowane w krótszych odstępach czasowych, niemniej jednak w sytuacji, gdy na dzień wniesienia skargi skarżący nadal nie sformułował żądania w sposób pozwalający na nadanie sprawie dalszego biegu, wręcz odmawiając wykonania wezwania, to właśnie działanie strony, a nie organu, jest zasadniczą przyczyną, dla której postępowanie trwa od listopada 2021 r. W okolicznościach tej sprawy, w której organ podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia treści złożonego żądania, które wobec baku odpowiedzi skarżącego okazały się bezskuteczne, nie można organowi zarzucić naruszenia ani art. 35 § 1 i 3, ani art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).