Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4719/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 55 ust. 6 w zw. z art. 180 ust. 1, art. 169 ust 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. – organu prowadzącego Przedszkole Niepubliczne [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 694/20 w sprawie ze skargi M.M. – organu prowadzącego Przedszkole Niepubliczne [...] w S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia wpisu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych I. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 694/20, w ten sposób, że w miejsce słów: "ze skargi Przedszkola Niepublicznego [...] wpisuje słowa: "ze skargi M.M. – organu prowadzącego Przedszkole Niepubliczne [...] w S."; II. oddala skargę kasacyjną; III. zasądza od M.M. – organu prowadzącego Przedszkole Niepubliczne [...] w S. na rzecz Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 694/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M., jako organu prowadzącego Przedszkole Niepubliczne [...] w S. (dalej: "Skarżąca") na decyzję nr [...] Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty (dalej: "Kurator Oświaty" lub "Organ II instancji") z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie wykreślenia wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] marca 2020 r. do Burmistrza S. (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") wpłynął wniosek Kuratora Oświaty o wykreślenie z ewidencji szkół i placówek niepublicznych placówki niepublicznej - Przedszkole Niepubliczne [...] w S. w związku ze stwierdzeniem w trybie nadzoru pedagogicznego, że Przedszkole prowadzi swoją działalność niezgodnie z przepisami ustawy Prawo oświatowe oraz statutem, a ponadto Skarżąca w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do zaleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny i nie realizowała stwierdzonych zaleceń, wynikających z przeprowadzonych kontroli w dniach [...] maja 2016 r., [...] czerwca 2017 r., [...] czerwca 2019 r., [...] września 2019 r. oraz [...] lutego 2020 r. We wniosku wskazano również, że został on poprzedzony wezwaniem Skarżącej do usunięcia uchybień stwierdzonych w protokołach kontroli, ponadto [...] marca 2020 r. odbyła się próba przeprowadzenia kontroli doraźnej w przedszkolu. Wizyta kontrolna nie została zrealizowana ze względu na fakt, że Skarżąca była nieobecna (wizytatorzy zostali poinformowani, iż wymieniona przebywa na zwolnieniu lekarskim) i nie wskazała osoby ją zastępującej.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Burmistrz wykreślił wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, Przedszkola Niepublicznego [...] z siedzibą w S. z dniem 31 maja 2020 r., nadając przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej od powyższej decyzji, Kurator Oświaty decyzją z [...] lipca 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 910 z późn. zm.) - uchylił zaskarżoną decyzję Burmistrza w części określającej termin wykreślenia wpisu placówki i wykreślił wpis Przedszkola Niepublicznego [...] z siedzibą w S. do ewidencji szkół i placówek niepublicznych z [...] października 2011 r. o numerze [...], z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Burmistrza z dniem 31 sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji Kurator Oświaty wskazał na naruszenie przez Burmistrza przepisów art. 169 ust. 4 w zw. z art. 172 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, poprzez wykreślenie wpisu przedszkola z ewidencji szkół i placówek niepublicznych z dniem 31 maja 2020 r., w sytuacji gdy osoba prowadząca szkołę lub placówkę może ją zlikwidować z końcem roku szkolnego, który przypada na dzień 31 sierpnia. Z uwagi na uprawdopodobnienie wadliwości decyzji, Kurator Oświaty wstrzymał rygor natychmiastowej wykonalności.

Kurator Oświaty uznał za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przyjmując, że Burmistrz wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy i wydał decyzję z uwzględnieniem interesu społecznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Podkreślił przy tym, że Skarżąca nie przedstawiła dokumentów, czy też informacji dotyczących wykonania zaleceń organu nadzoru pedagogicznego.

W ocenie Kuratora Oświaty, Burmistrz właściwie przeprowadził procedurę określoną w art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, tj. załączonych do wniosku o wykreślenie wpisu dokumentów z kontroli, zasadnie bowiem uznał, że przedszkole prowadzi swoją działalność niezgodnie z przepisami prawa oświatowego oraz statutem, w szczególności nie realizuje zaleceń dotyczących zapewnienia opieki i bezpieczeństwa przedszkolakom przez nauczycieli wychowania przedszkolnego, zatrudnienia odpowiedniej kadry oraz obowiązku informacyjnego wobec kuratora oświaty o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Kuratora Oświaty z [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu wyroku WSA przytoczył treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, po czym wskazał, że polecenie usunięcia uchybień w trybie art. 180 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe zostało ponownie sformułowane i doręczone Skarżącej przy piśmie z [...] lutego 2020 r. Zobowiązano

w nim Skarżącą do usunięcia następujących uchybień: nieprawidłowości

w prowadzeniu dokumentacji przebiegu pracy dydaktyczno – wychowawczej oraz zajęć z zakresu pomocy psychologiczno – pedagogicznej; niezapewnienie kadry dydaktycznej posiadającej kwalifikacje określonych w przepisach wydanych na podstawie ustawy Karta Nauczyciela; organizowanie zajęć pod nadzorem nieuprawnionych do tego osób oraz niezapewnienie właściwych warunków bezpieczeństwa przedszkolakom; nieprzestrzeganie przepisów art. 13 ust. 6 pkt 1 oraz art. 44 ust. 1 i 2 w zw. z art. 180 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe; nieprzestrzeganie przepisów art. 127 ust. 1 i 3 w zw. z art. 177 ustawy Prawo oświatowe; nie wykonywanie obowiązków wynikających z art. 55 ust. 6 w zw. z art. 180 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe; nieprawidłowości w realizacji zadań w ramach sprawowanego przez dyrektora nadzoru pedagogicznego. Pomimo upływu wyznaczonego terminu Skarżąca nie zawiadomiła (ponownie) organu sprawującego nadzór pedagogiczny o usunięciu wszystkich uchybień, wykonaniu zaleceń pokontrolnych. Skarżąca nie zakwestionowała również w formie zastrzeżeń protokołów kontroli - co oznacza, że w praktyce Burmistrz mógł przyjąć, że ustalenia w zakresie stwierdzonych uchybień były zasadne i był zobligowany do wszczęcia postępowania w przedmiocie wykreślenia przedszkola z ewidencji szkół i placówek niepublicznych i w konsekwencji wydania decyzji o wykreśleniu wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych.

Odnosząc się do zarzutów skargi WSA wyjaśnił, że pierwszym etapem postępowania, niejako wstępnym w stosunku do postępowania w przedmiocie wykreślenia szkoły lub placówki, jest wszczęcie szczególnej procedury przed organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Polega ona na: zgromadzeniu i analizie (zwłaszcza w wyniku kontroli) danych o działalności szkoły lub placówki niepublicznej; wydaniu zaleceń wynikających z czynności nadzoru przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny - ich adresatem jest osoba prowadząca szkołę lub placówkę; powiadomieniu organu ewidencyjnego o stwierdzonych uchybieniach i fakcie niewykonania zaleceń. Postępowanie przed organem sprawującym nadzór pedagogiczny nie może jednak zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, która mogłyby uzasadniać żądanie wykreślenia placówki. Likwidacja placówki niepublicznej w określonych w art. 169 ustawy Prawo oświatowe przypadkach, może nastąpić w drodze decyzji organu prowadzącego ewidencję o wykreśleniu wpisu. Wszczęcie zaś na skutek informacji organów nadzoru pedagogicznego postępowania w przedmiocie wykreślenia placówki z ewidencji, zgodnie z art. 169 ustawy Prawo oświatowe, należy do organów prowadzących ewidencję. Powyższa procedura została w ocenie WSA w niniejszej sprawie zachowana.

Dalej WSA zauważył, że wskazany w skardze § 33 rozporządzenia z 25 sierpnia 2017 r. dotyczący obowiązku kuratorów oświaty opracowania i przedstawienia ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania wyników i wniosków z nadzoru pedagogicznego, nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w zw. z § 2 i § 13 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r., WSA podzielił stanowisko Kuratora Oświaty, że stosownie do treści art. 13 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, niepubliczne przedszkole zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli przedszkoli publicznych. Na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w przedszkolu publicznym można zatrudnić osobę niebędąca nauczycielem, za zgodą kuratora oświaty tylko do prowadzenia zajęć rozwijających zainteresowania w przedszkolu, a nie na stanowisku nauczyciela. Z akt sprawy wynika, że na stanowisku nauczyciela wychowania przedszkolnego od września 2019 r. zatrudniona była studentka kierunku edukacji wczesnoszkolnej i przedszkolnej, nieposiadająca kwalifikacji określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. Dlatego też, nie może budzić wątpliwości, że przedszkolakom nie zapewniono właściwej opieki i bezpieczeństwa przez nauczycieli wychowania przedszkolnego zgodnie z § 2 i § 13 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r.

WSA nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze norm procesowych. Organy działały bowiem na podstawie przepisów prawa, w trakcie postępowania doszło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy, a uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, przejawiające się w tym, iż WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi Skarżącej na decyzję Kuratora Oświaty wydanej z naruszeniem przepisów polegającym na:

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części jedynie przez Organ II instancji, mimo że Organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania takiego typu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, czego dowodzi wskazanie jako postawy wykreślenia wpisu nie jak wskazał Organ I instancji 7 uchybień, a w decyzji Organu II instancji, zapewne na skutek przeprowadzenia dowodu z dokumentów i wyjaśnień wskazanych w piśmie strony z [...] maja - trzech uchybień zasadniczo sprowadzających się do jednego czynu to jest uznania, że opiekę nad dziećmi sprawował pracownik bez wymaganych kwalifikacji;

- art. 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Organ II instancji stanu faktycznego i wydania niewłaściwego rozstrzygnięcia w sprawie;

- art. 138 § 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego skarżonej decyzji oraz brak wskazania faktów, które Organ II instancji uznał za udowodnione, a także niewskazania dowodów, które Organ II instancji uznał, a którym odmówił wiarygodności i przyczyn tej odmowy;

- art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżącej oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów Skarżącej i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom Skarżącej odmówiono wiarygodności; a także poprzez nieuwzględnienie, że przeprowadzenie czynności kontrolnych [...] marca 2020 r., było niemożliwe z okoliczności oczywiście usprawiedliwionych - Skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim - czynności te zatem w ogóle się nie odbyły, a tym samym zaniechania powtórzenia tych czynności w innym terminie, a zatem ustalenie stanu faktycznego w oparciu o niezupełny materiał dowodowy (w zakresie zatrudniania w przedszkolu nauczycieli bez kwalifikacji), co spowodowało, że organ nie potwierdził, czy zalecenia Kuratora Oświaty (w zakresie zatrudniania w przedszkolu nauczycieli bez kwalifikacji) zostały przez nią wykonane. Natomiast w postępowaniu przed Organem I instancji nie dokonano żadnych nowych ustaleń, ponad niepełne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych; jak również poprzez stwierdzenie uchybień w trybie nadzoru, które temu nadzorowi nie podlegają w tym w szczególności uznanie za uchybienie nieprowadzenie przez dyrektora nadzoru pedagogicznego stosownie do treści § 22 rozporządzenia z 25 sierpnia 2017 r. - wobec jasnego wskazania § 33 tego rozporządzenia, z którego wynika, że przepisów § 22-24 i § 34 nie stosuje się do niepublicznych szkół i placówek, co w konsekwencji doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych i niewłaściwego zastosowania art. 169 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe;

2) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku przez WSA w zakresie zarzutów naruszenia § 33 rozporządzenia z 25 sierpnia 2017 r., uzasadnienia nie stosowania ww. przepisu w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów, wskazując w szczególności na nie odniesienie się przez Organ II instancji do zarzutów naruszenia przez Burmistrza przepisów art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 11, art. 80 w zw. z art. 107 § 3, art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., pominięcie wniosków dowodowych złożonych przy piśmie z 11 maja 2020 r., pozbawienie prawa do udziału w postępowaniu przed Organem I instancji. Skarżąca podkreśliła również, że błędnie przypisano wynikom postępowania w trybie nadzoru pedagogicznego charakteru wiążącego dla postępowania w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną, Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podniesiono w niej wyłączenie zarzuty oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zmierzające do wykazania, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała natomiast prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy jest to okoliczność istotna, gdyż przekłada się na brak możliwości podważenia dokonanej przez WSA interpretacji przepisów prawa określających wymagania, jakie powinna spełniać osoba zatrudniona w niepublicznym przedszkolu na stanowisku nauczyciela. Wiążąca pozostaje zatem ocena, że zgodnie z art. 13 ust. 6 pkt 2 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 4 i art. 15 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe oraz § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (Dz. U. 2020 r. poz. 1289) na stanowisku nauczyciela wychowania przedszkolnego w przedszkolu niepublicznym może zostać zatrudniona wyłącznie osoba posiadająca wykształcenie wyższe o stosownym profilu lub osoba, która ukończyła zakład kształcenia nauczycieli o odpowiedniej specjalności. W takim skonfigurowaniu w ramach rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej poza zakresem kontroli pozostaje sformułowana przez WSA ocena, że osoba będąca studentem nie może zostać zatrudniona w niepublicznym przedszkolu na stanowisku nauczyciela.

I. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnotować należy, że uzasadnienie przedmiotowego zarzutu, jakkolwiek bardzo obszerne, to w zasadzie ogranicza się do przytoczenia rozważań komentarzowych o charakterze ogólnym, nieskorelowanym z okolicznościami niniejszej sprawy. Można się jedynie domyślać, że Skarżąca kasacyjnie zarzuca, iż organ II instancji nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego, a oparł się na ustaleniach organu I instancji. Wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wykreślenia niepublicznego przedszkola

z ewidencji szkół i placówek niepublicznych na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe wymaga ustalenia dwóch okoliczności: po pierwsze, że w ramach nadzoru pedagogicznego stwierdzono, iż działalność przedszkola jest niezgodna

z przepisami ustawy Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty, wydanych na ich podstawie rozporządzeń lub statutem; i po drugie, że przedszkole w wyznaczonym terminie nie zastosowało się do polecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 180 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe.

W sprawie nie jest sporne, że w dniu [...] lutego 2020 roku zostało skierowane do Dyrektora Niepublicznego Przedszkola [...] w S. w trybie art. 180 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe polecenie usunięcia w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli doraźnych przeprowadzonych w dniach [...] czerwca 2019 r., [...] września 2019 r. oraz [...] lutego 2020 r. Nie jest kwestionowane, że Dyrektor Przedszkola nie poinformowała organu nadzoru pedagogicznego o realizacji polecenia. Kontrola realizacji polecenia, której próbę przeprowadzenia podjęto w dniu [...] marca 2020 roku nie mogła się odbyć, albowiem Dyrektor Przedszkola była nieobecna z uwagi na zwolnienie lekarskie,

a nie została wyznaczona osoba upoważniona do jej zastępowania.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wykreślenia wpisu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych nie jest uprawniony do prowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego w celu weryfikacji uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych przez organ nadzoru pedagogicznego. Dokumenty z postępowania nadzorczego są dla tego organu wiążące i stanowią podstawę ustaleń w sprawie, o ile nie zostaną skutecznie podważone przez podmiot, do którego się odnoszą – w rozważanych okolicznościach: Niepubliczne Przedszkole [...] w S.

W toku postępowania odwoławczego Skarżąca kasacyjnie przedłożyła pismo z [...] maja 2020 roku, w którym odniosła się do zastrzeżeń sformułowanych

w poleceniu kontrolnym z [...] lutego 2020 roku. Podniosła, że wytknięte w nim uchybienia zostały usunięte. Organ II instancji ocenił stanowisko Skarżącej kasacyjnie (s. 8 uzasadnienia decyzji) i podał, że część wytkniętych uchybień została usunięta, jednakże nie zmienia to ogólnej oceny, że Przedszkole prowadzi działalność niezgodnie z przepisami prawa oświatowego oraz statutu.

Nie można zatem skutecznie zarzucać, że Organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania i nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego w sprawie. W ramach realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania nie można domagać się od organu wyższej instancji, aby powielał czynności dowodowe organu I instancji, jeżeli zgromadzony materiał dowodowy nie budzi zastrzeżeń. Rzeczą organu odwoławczego jest zbadać, czy w sprawie nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego z uwagi na jego niekompletność, bądź dodatkową inicjatywę dowodową stron postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca kasacyjnie na etapie postępowania odwoławczego przedstawiła dodatkowe dowody w sprawie i zostały one przez organ ocenione

i rozważone. Organ stwierdził, iż w jego ocenie nadal nie zostały usunięte uchybienia wytknięte w punktach 2, 3 i 6 polecenia pokontrolnego z [...] lutego 2020 roku:

- nie zapewniono kadry dydaktycznej posiadającej kwalifikacje wymagane przepisami

prawa;

- organizowano zajęcia pod nadzorem osób nieuprawnionych, bez zapewnienia

właściwych warunków przedszkolakom;

- nie realizowano obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 55 ust. 6 w zw.

z art. 180 ust. 1 Prawa oświatowego.

W ramach analizowanego zarzutu Skarżąca kasacyjnie wytyka również naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 9, art. 11 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 75, art. 77, art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu zarzutu nie wyjaśniono na czym polegało naruszenie powołanych przepisów, stąd brak możliwości dokonania jego merytorycznej oceny.

Reasumując, z przywołanych względów zarzut naruszenia art. 15 i art. 136 ust. 1 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.

II. Negatywnej weryfikacji podlegał zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Zgodnie z jego treścią "[o]rgan administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona."

Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że dokumenty z kontroli przeprowadzonych przez organy nadzoru pedagogicznego nie mogą stanowić wyłącznego dowodu w postępowaniu o wykreślenie wpisu w ewidencji szkół

i placówek niepublicznych. Raz jeszcze należy zaakcentować, że protokoły kontroli doraźnych, o których mowa w art. 55 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe w zw.

z art. 180 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe oraz § 16 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. 2020 r. poz. 1551) oraz polecenie pokontrolne, o którym mowa w art. 180 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. – zostały sporządzone przez organy państwowe w przepisanej formie

i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Jako dokumenty urzędowe, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., mogą stanowić dowód w sprawie. Nie wyklucza to – zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. – możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu, względem ich treści. Nie jest jednak rzeczą organu prowadzącego postępowanie

w sprawie wykreślenia wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych, poszukiwanie kontrdowodów wobec dokumentów zgormadzonych w ramach nadzoru pedagogicznego. W tym zakresie inicjatywa dowodowa, stosownie do postanowień art. 7 k.p.a., spoczywa na podmiocie, którego postępowanie to dotyczy. Skarżąca kasacyjnie złożyła pismo z [...] maja 2020 roku, którym wykazała, że część uchybień wytkniętych w ramach nadzoru pedagogicznego została usunięta. Organ prawidłowo więc zastosował się do treści art. 80 k.p.a. formułując ustalenia w sprawie

w oparciu o całość zgromadzonych dowodów w sprawie.

Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być bowiem skutecznie podważona tylko

w przypadku, gdy nie zachowano logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami lub gdy rozumowanie organu, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Skarżąca kasacyjnie takich zależności nie wykazała, a w szczególności nie dowiodła, że przedłożone przez nią pismo z [...] maja 2020 roku wykazuje, iż wszystkie uchybienia wytknięte

w ramach nadzoru pedagogicznego zostały usunięte.

III. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Z treści skargi kasacyjnej nie sposób ustalić, w czym Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia powołanego przepisu. Wywody w tym zakresie mają charakter ogólny, nieskorelowany ze sprawą. Skarżąca zarzuca, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego i pozbawił stronę prawa do udziału

w postępowaniu w I instancji szczególnie, że materiał dowodowy zgłoszony przez stronę a zawarty w piśmie z [...] maja 2020 roku "miał zasadnicze znaczenie dla rozpoznawanej sprawy." Z przywołanej treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywodzić, że Skarżąca kasacyjnie jako uchybienie traktuje przeprowadzenie dowodu z pisma z [...] maja 2020 roku przez organ II instancji. Należy zaznaczyć, że pismo to zostało złożone w postępowaniu odwoławczym, a Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, jakie konkretnie prawa procesowe zostały naruszone, w następstwie rozważenia tego dowodu na tym etapie postępowania – nie wykazuje, jakie dodatkowe czynności zamierzała podjąć przed organem I instancji w związku z pismem z [...] maja 2020 roku, których nie mogła podjąć przed organem II instancji.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2020 roku Skarżąca został poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie. W dniu [...] marca 2020 roku pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami sprawy. Pismem

z dnia [...] marca pełnomocnik skarżącej poinformował Organ I instancji, że z uwagi na stan epidemii COVID zgromadzenie dokumentów w sprawie jest ryzykowne

i może wiązać się z zarażeniem. Pełnomocnik skarżącej nie wskazał na konieczność zakreślenia dodatkowego terminu na zajęcie stanowiska w sprawie, nie podał również oczekiwanego terminu wydania decyzji. Decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 2020 roku, a więc 18 dni po piśmie pełnomocnika Skarżącej. W terminie tym Skarżąca nie wykazywała żadnej aktywności procesowej. Uwzględniając naprowadzone okoliczności, organowi II instancji nie można zarzucić naruszenia

art. 138 § 2 k.p.a.

IV. Skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła należycie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Powołany przepis ustanawia wymogi treściowe uzasadnienia decyzji administracyjnej. Stosownie do jego treści powinno ono zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn,

z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wszystkie wymienione elementy znajdują się w zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuca, że Organ nie wyjaśnił, jakie okoliczności uzasadniały wykreślenie Przedszkola z ewidencji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak trafnie wskazał WSA, wynika jednoznacznie, że do wykreślenia przedszkola z ewidencji doszło w następstwie stwierdzenia, że pomimo skierowania do Skarżącej polecenia pokontrolnego w trybie art. 180 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, działalność przedszkola nadal naruszała przepisy tej ustawy: a) nie zapewniono kadry dydaktycznej posiadającej kwalifikacje wymagane przepisami prawa;

b) organizowano zajęcia pod nadzorem osób nieuprawnionych, bez zapewnienia właściwych warunków przedszkolakom; c) nie realizowano obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 55 ust. 6 w zw. z art. 180 ust. 1 Prawa oświatowego.

V. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji potwierdzającej ustalenia odzwierciedlone w protokołach kontroli. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje jednocześnie, jakie ustalenia kontroli są nieprawidłowe. Jak już wyżej stwierdzono, protokoły kontroli, jako dokumenty urzędowe stanowią dowód tego co zostało w nich stwierdzone, a Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania zdołała podważyć je jedynie w części, pismem z [...] maja 2020 roku. Nie ma racji Skarżąca twierdząc, że Organ nie podał, który nauczyciel nie posiada prawem wymaganych kwalifikacji. Z uzasadnienia decyzji (s. 9) wynika wprost, iż chodzi

o M.J., która będąc studentką została zatrudniona na stanowisku nauczyciela wychowania przedszkolnego, co narusza art. 13 ust. 6 pkt 2 w zw. z

art. 13 ust. 1 pkt 4 i art. 15 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe oraz 9 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. 2019 r. poz. 225) w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (Dz. U. 2020 r. poz. 1289).

Wbrew twierdzeniem Skargi kasacyjnej Skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do usunięcia uchybień wytkniętych w ramach nadzoru pedagogicznego, z czego skorzystała składając pismo z [...] maja 2020 roku. Skarżąca natomiast, nie ani raz nie wniosła zastrzeżeń do protokołów kontroli i nie informowała organu nadzoru pedagogicznego o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych, czym naruszała obowiązek informacyjny ustanowiony na mocy art. 55 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe.

Organ wskazał również, że organizowanie zajęć pod nadzorem osób nieuprawnionych – nieposiadjących wymaganych prawem kompetencji – jest równoznaczne z niezapewnieniem przedszkolakom właściwych warunków bezpieczeństwa w rozumieniu § 2 i § 13 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. 2020 r. poz. 1166).

VI. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje w braku należytego odniesienia się przez WSA do zarzutu nieuwzględnienia przez Organ odwoławczy § 33 rozporządzenia w sprawie nadzoru pedagogicznego. Zgodnie

z jego treścią "[k]uratorzy oświaty opracują i przedstawią ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania, w terminie do dnia 15 października 2017 r., wyniki

i wnioski z nadzoru pedagogicznego sprawowanego w okresie od 1 czerwca do 31 sierpnia poprzedniego roku szkolnego." Zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA stwierdzenie, iż § 33 powołanego rozporządzenia nie miał zastosowania w sprawie jest wystarczające i jednocześnie trafne. Cytowany przepis odnosi się do obowiązków sprawozdawczych organów nadzoru pedagogicznego wobec ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Nie jest to więc przepis, który znajduje zastosowanie w sprawach indywidualnych, dotyczących konkretnego postępowania nadzorczego.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Działając w oparciu o art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował komparycję zaskarżonego wyroku WSA w zakresie oznaczenia strony skarżącej. Ponieważ z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo identyfikował podmiot wnoszący skargę, przedmiotowe uchybienie należy traktować, jako oczywistą omyłkę pisarską.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935).