Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1337/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 142 § 2, art. 173 § 2, art. 177 § 1, art. 180
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 2, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 7, art. 189a § 1 i § 2 pkt 2, art. 189f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych S. W. i A. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 222/20 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 listopada 2019 r. nr O.KR.Z-11.4341.6.4.2019.GN.6 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. odrzuca skargę kasacyjną A. Ż.; 2. ze skargi kasacyjnej S. W. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz S. W. 3799 (trzy tysiące siedemset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 222/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę S. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 listopada 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 4 października 2018 r. podczas rutynowego objazdu dróg wykonanego przez pracownika organu stwierdzono, że w pasie drogowym autostrady A4 w miejscowości K. umieszczono bez zezwolenia reklamę jednostronną niepodświetloną o treści "[...]". Wobec powyższego ustalenia, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zlecił wykonanie geodezyjnej kontroli usytuowania w pasie drogowym ww. reklamy. Na podstawie treści sporządzonego operatu technicznego z dnia 19 października 2018 r. ustalono, że powierzchnia reklamy znajdująca się w pasie drogowym wynosiła 15 m2. Szerokość całego nośnika wynosiła 6 metrów, natomiast 1 metr znajdował się poza linią rozgraniczającą pas drogowy, tj. nad nieruchomością sąsiednią o numerze [...]. Czas zajęcia pasa drogowego od dnia 4 października 2018 r. do dnia 9 listopada 2018 r. stwierdzono na podstawie codziennych wpisów w dzienniku objazdu drogi krajowej, do którego dołączona została dokumentacja fotograficzna. Usunięcie reklamy z pasa drogowego autostrady nastąpiło w dniu 10 listopada 2018 r., co zostało potwierdzone notatką służbową pracownika organu z dnia 12 listopada 2018 r.

Pismem z dnia 22 października 2018 r. organ zawiadomił B. G. (właściciela działki nr [...], na której częściowo znajdowała się reklama) o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z zajęciem pasa drogowego oraz

o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Następnie w dniu 5 listopada 2018 r. przeprowadzono wizję w terenie przy udziale właściciel działki, który oświadczył, że wydzierżawił teren pod reklamę innym osobom.

Pismem z dnia 30 listopada 2018 r. organ wezwał właściciela nieruchomości do przedłożenia kopii umowy dzierżawy działki pod reklamę. W odpowiedzi na wezwanie, przedstawiono aneks do umowy, podpisany przez skarżącego i uczestnika postępowania – A. Ż. jako najemców. Wobec niedołączenia umowy, organ ponowił skierowane do właściciela działki wezwanie o nadesłanie umowy dzierżawy/najmu działki pod reklamę. Wezwanie pozostało jednak bez odpowiedzi. Decyzją z dnia 22 marca 2019 r. GDDKiA umorzył postępowanie wobec właściciela działki uznając, że reklama będąca przedmiotem postępowania stanowi własność skarżącego S. W. i uczestnika postępowania A. Ż.

Pismem z dnia 24 czerwca 2019 r. organ zawiadomił S. W.

i A. Ż. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z zajęciem pasa drogowego poprzez ustawienie reklamy oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. W toku postępowania skarżący i uczestnik przedłożyli "umowę najmu terenu" z dnia [...] lutego 2006 r.

Decyzją z dnia 15 listopada 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na skarżącego oraz uczestnika postępowania karę pieniężną w wysokości 22.200 zł za zajęcie pasa drogowego autostrady A4, w miejscowości K., poprzez ustawienie reklamy jednostronnej niepodświetlonej o treści "[...]" o powierzchni znajdującej się w pasie drogowym - 15 m2 w okresie od 4 października do 9 listopada 2018 r. włącznie, tj. 37 dni, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. W. oraz A. Ż.

W odpowiedzi na skargę strony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 222/20, odrzucił skargę A. Ż., uznając ją za wniesioną z uchybieniem terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2020 r. oddalił skargę S. W.

Sąd I instancji stwierdził, że GDDKiA nie naruszył przepisów prawa procesowego ani przepisów prawa materialnego w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ prawidłowo uznał, że umieszczenie reklamy nastąpiło w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, co stanowi delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320; powoływanej dalej jako: u.d.p.). WSA wyjaśnił, że skarżący nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi - GDDKiA na zajęcie pasa autostrady. Strona wraz z uczestnikiem postępowania jest przedsiębiorcą zajmującym się profesjonalnie [...]. Tym samym od skarżącego, jako profesjonalisty [...], należy oczekiwać znajomości regulacji prawnych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, a w szczególności dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym.

Zdaniem WSA, na umieszczenie przez skarżącego i uczestnika reklamy w pasie drogowym wskazuje m.in. sporządzony przez uprawnionego geodetę operat techniczny, zawierający uproszczone wypisy z rejestru gruntów oraz jednostkowe mapy sytuacyjne z wyrysowanym położeniem reklamy. Na podstawie tych dokumentów w ocenie Sądu I instancji ustalono umiejscowienie reklamy w części 5 metrów, jeżeli chodzi o jej szerokość, na działce nr [...] - stanowiącej pas drogowy. Jedynie 1 metr szerokości reklamy znajdował się na działce nr [...] będącej własnością B. G. – i za tą część reklamy kara nie została naliczona. Za niezasadne WSA uznał powoływanie się przez skarżącego na zapisy umowy zawartej pomiędzy właścicielem działki a skarżącym i uczestnikiem, bowiem umowa ta nie ma żadnego znaczenia w sytuacji, gdy posadowienie nośnika reklamowego nastąpiło na działce drogowej nr [...], a więc w pasie drogowym.

Sąd I instancji wskazał, że nie sposób dopatrzeć się naruszeń co do szybkości i sprawności postępowania organu. Odnosząc się do braku próby kontaktu przez GDDKiA w celu powiadomienia, iż reklama znajdowała się w pasie drogowym, WSA przedstawił sekwencję zdarzeń, z której wynikało, że postępowanie wobec skarżącego i uczestnika zostało wszczęte 25 czerwca 2019 r., po uprzednim umorzeniu postępowania wobec właściciela sąsiadującej z pasem drogowym działki nr [...], w toku którego organ powziął wiadomość, że reklama została umieszczona przez skarżącego oraz uczestnika postępowania. WSA zwrócił także uwagę, że w dniu 12 listopada 2018 r. kontrola dróżnika wykazała przesunięcie reklamy poza pas drogowy. W ocenie Sądu, skarżący z uczestnikiem musieli powziąć wiadomość o naruszeniu pasa drogowego po wizji lokalnej, skoro reklama została z niego usunięta.

Sąd I instancji stwierdził, że organ zrealizował obowiązki wynikające z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) i wobec niezasadności zarzutów oraz niestwierdzenia uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. W. oraz A. Ż., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez błędne zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. w sytuacji, gdy brak było do tego podstaw ze względu na niedopuszczalność stosowania bezwzględnych kar pieniężnych, które mają charakter oczywiście nieadekwatny, nieracjonalny i niewspółmiernie dolegliwy, a przez to naruszają zasadę proporcjonalności sankcji do deliktu administracyjnego i stąd brak było podstaw do wymierzenia skarżącemu oraz A. Ż., jako wspólnikom spółki cywilnej, administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 22.200 zł.

2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., a skutkiem tego było naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 7, 8, 9, 10, 28, 77, 80 i 107 § 3, 189d i 189f k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a uchybienie to miało istotny wpływ na końcowy wynik postępowania, gdyż skutkowało oddaleniem skargi S. W. na decyzję, w której GDDKiA wymierzyło skarżącemu oraz A. Ż. jako wspólnikom spółki cywilnej administracyjną karę pieniężną.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna A. Ż. podlegała odrzuceniu.

Zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona po doręczeniu jej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony (art. 142 § 2 p.p.s.a.), odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek. Ma to zapewnić porządek procesowy. Skoro A. Ż. nie wniósł o sporządzenie uzasadnienia do wyroku wydanego przez Sąd I instancji, to nie mógł wnieść skutecznie skargi kasacyjnej. Ustawa stanowi, że skargę kasacyjną może wnieść strona po doręczeniu jej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Oznacza to, że strona, która nie wystąpiła z wnioskiem o uzasadnienie wyroku, nie może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej nawet w sytuacji, gdy orzeczenie to zostało uzasadnione na wniosek innej strony w tym postępowaniu i jej doręczone.

Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku wystąpił skarżący S. W. w imieniu własnym (vide: karta akt sądowych nr 59), któremu odpis orzeczenia wraz z uzasadnieniem został następnie doręczony. Skarżący A. Ż. nie występował zaś z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 180 w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Z kolei skarga kasacyjna S. W. ma usprawiedliwione podstawy, przy czym nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uznanie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez błędne zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w sytuacji, gdy brak było do tego podstaw ze względu na niedopuszczalność stosowania bezwzględnych kar pieniężnych, które mają charakter oczywiście nieadekwatny, nieracjonalny i niewspółmiernie dolegliwy, a przez to naruszają zasadę proporcjonalności sankcji do deliktu administracyjnego. Z treści samego zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej należy wnioskować, iż naruszenia zasady proporcjonalności kasator upatruje w zbyt dolegliwej wysokości kary. W tej kwestii należy zważyć, że istotą zasady proporcjonalności jest, aby środki zastosowane przez prawodawcę były w stanie doprowadzić do zamierzonych celów, były niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane, a ich efekty pozostawały w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Odnosząc się do powyższej kwestii przytoczyć przede wszystkim należy art. 40 ust. 12 u.d.p. Zgodnie z jego treścią, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej w ust. 4-6. Z treści powyższego przepisu wynika dla organu obowiązek wydania decyzji administracyjnej w związku z zaistnieniem określonego w nim zdarzenia, a mianowicie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Jest to tzw. decyzja związana, w przypadku której organ, co wynika z istoty tej decyzji, jest pozbawiony swobody co do możliwości wydania rozstrzygnięcia, jak i określenia w sposób dowolny wysokości kary pieniężnej. Związanie organu dyspozycją art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego w tym przepisie stanu faktycznego, czyli zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Zasada ta musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych - jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego - w procesie stosowania prawa (por. Magdalena Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Zofii Duniewskiej, Agnieszki Rabiega-Przyłęckiej i Małgorzaty Stahl, 2019, s. 112-127). Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące kary pieniężnej za umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, spełniają wskazane wyżej przesłanki proporcjonalności. Należy mieć na względzie, że to na zarządcy drogi spoczywa obowiązek utrzymania i kontroli nie tylko jezdni, ale także pozostałych elementów drogi. Zarządca drogi jest odpowiedzialny za stan dróg, z czym wiąże się zapewnienie bezpieczeństwa na drogach.

Kara pieniężna musi być wielokrotnie wyższa od opłat za zezwolenie, aby nie opłacało się ponosić ryzyka nieprzestrzegania prawa. Kara ta musi być też na tyle dolegliwa, aby prewencyjnie zapobiec umieszczania w pasie drogowym reklam, poza kontrolą zarządcy drogi, w sposób który mógłby naruszyć bezpieczeństwo na drogach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka regulacja dotycząca kar pieniężnych jest niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym jest związana. Tym interesem publicznym jest niewątpliwie porządek publiczny związany ze stanem i bezpieczeństwem dróg publicznych. Dla zapewnienia tych celów wprowadzone zostały sankcje administracyjne, które - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2004 r. w sprawie sygn. akt SK 21/03 (OTK-A nr 6 z 2004 r., poz. 56) - aby były skuteczne, muszą być dolegliwe, współmierne w stosunku do charakteru naruszenia prawa i nieuchronne. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., które były podstawą prawną zaskarżonej decyzji, nie są sprzeczne z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka.

Należy jednak podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego i sądowego wielokrotnie i konsekwentnie podkreślał, iż z uwagi na treść umowy najmu terenu z dnia [...] lutego 2006 r. (wraz z późniejszymi aneksami), jaką zawarł z właścicielem działki – B. G., był przekonany, iż reklama znajduje się na gruncie, którego właścicielem jest B. G. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowano, iż użytkował reklamę bez przeszkód przez wiele lat (od 2006 r. do października 2018 r.), a dopiero w wyniku postępowania rozgraniczeniowego, które w terenie zostało przeprowadzone 26 września 2018 r., okazało się, że reklama skarżącego kasacyjnie oraz A. Ż. znajduje się na działce należącej do Skarbu Państwa.

Kwestii tej organ w ogóle nie rozważał, a w związku z funkcją oraz celami regulacji prawnej zawartej w Dziale IVa k.p.a. "Kary administracyjne", a także wobec treści art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. w zestawieniu z ustawą o drogach publicznych, która nie normuje instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi znajduje zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. (zob. wyroki NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 274/20; 23 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 133/20; 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 703/20; 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2461/21; 19 października 2021 r. sygn. akt II GSK 587/21; 19 maja 2020 r. sygn. akt II GSK 24/20).

Podkreślenia wymaga, że z uwagi na treści art. 189f § 1 i 2 k.p.a. oraz określonych przesłanek stosowania instytucji, o której w nim mowa, nie sposób jest twierdzić, że skarżący w ogóle nie wskazywał na zaktualizowanie się tych przesłanek w rozpatrywanej sprawie. Mimo, iż wywody skarżącego były w pewnym zakresie nieporadne, to organ powinien przeprowadzić ich gruntowną analizę w oparciu o art. 7 i art. 189f k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z treścią tego przepisu odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej następuje, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. A. Cebera, J. G. Firlus (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f).

W tym zakresie stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony prawidłowo z powodu niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zobowiązane są zatem w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, mając na celu dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie takiego działania po stronie organu nie było.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody i oceni ponownie - mając na uwadze okoliczności sprawy związane z podnoszonym przez stronę postępowaniem rozgraniczeniowym oraz innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie – kwestię możliwości odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary w oparciu o przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Zasadność powyższego zarzutu przesądza o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji.

Kierując się przedstawionymi względami Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego 3799 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (333 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika, który nie prowadził sprawy w I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (2700 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł) oraz równowartość wpisu od skargi (666 zł).