Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1909/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5185/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 7 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5185/21 oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 7 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła [...] – dalej: spółka lub skarżąca kasacyjnie - zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi spółki w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa. w zw. z art. 84 §1 KPA w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021, poz. 573, dalej: Ustawa o rehabilitacji) tj. nieuwzględnieniem wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego oraz pobieżnym odniesieniem się do dowodów z dokumentów przedstawionych przez Spółkę a dotyczącymi transakcji nabycia przez skarżącą spółkę w 2018 roku zorganizowanej części przedsiębiorstwa; przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nie dokonano jego wnikliwej i wszechstronnej oceny, a tym samym nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt. 18 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (dalej: rozporządzenie nr 651/2014) przez błędną jego wykładnię i błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy w stosunku do skarżącej Spółki nie nastąpiła za okres, którego dotyczył wniosek o pomoc publiczną utrata przez Spółkę ponad połowy subskrybowanego kapitału zakładowego Spółki w efekcie zakumulowanych strat, a w efekcie oddalenie skargi skarżącej Spółki.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Względnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W każdym z przypadków spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Omawiany przepis (art. 193 zd. 2 p.p.s.a.) ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec oddalenia skargi kasacyjnej spółki, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty związane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Z uwagi na ścisły związek w rozpatrywanej sprawie zarzutów naruszenia przepisów procesowych z naruszeniem prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpatrzyć je łącznie.

Przede wszystkim nietrafny jest zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014 oraz jego błędnego zastosowania w sytuacji, gdy względem spółki nie nastąpiła za okres, którego dotyczy wniosek utarta ponad połowy subskrybowanego kapitału zakładowego w efekcie zakumulowanych start. Zarzut ten w istocie sprowadza się do kwestionowania możliwości zastosowania w sprawie art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014. Stanowisko to jest nieuprawnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji wyraźnie stanowi, że środki funduszu przyznawane pracodawcy na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014. Przepis art. 48a ustawy o rehabilitacji w kolejnej jednostce redakcyjnej – to jest w ust. 3 pkt 1 – odsyłając w zakresie rozumienia pojęcia "znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej" odsyła, więc nie do jakichś bliżej nieokreślonych, ale tych właśnie wymienionych w art. 48a ust. 2 regulacji, które definiują pojęcie przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie składania wniosku o dofinansowanie, obowiązywało rozporządzenie nr 651/214 definiujące pojęcie "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji". Przepis definiujący to pojęcie – art. 2 pkt 18 – miał zastosowanie w tej sprawie. Wynika to wprost z powołanych w decyzjach obu instancji przepisów prawnych, jak i wywodów odnoszących się do ich subsumcji.

Rozporządzenie nr 651/2014 w art. 2 pkt 18 określa kryteria trudnej sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy. Zgodnie z tym przepisem "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, oznacza przedsiębiorstwo, w którym ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego.

Prezes PFRON bada, czy przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej według danych na dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy. Skoro, bowiem pomoc publiczna w formie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych wiąże się z zatrudnieniem pracownika w określonym miesiącu, to prawo do tej pomocy jest nabywane z ostatnim dniem okresu sprawozdawczego, a pomoc jest udzielana, jeżeli od tej daty jest możliwe ustalenie, czy zostały spełnione warunki do wystąpienia o wypłatę pomocy. Potwierdza to treść art. 33 rozporządzenia nr 651/2014. W myśl art. 33 ust. 1 tego rozporządzenia pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 TFUE i wyłączona z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 TFUE., jeżeli spełnione są warunki ustanowione w niniejszym artykule i w rozdziale 1. W ust. 2 art. 33 ww. rozporządzenia wskazano, że za koszty kwalifikowalne uznaje się koszty płacy w danym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego. Natomiast zgodnie z art. 33m ust. 5 rozporządzenia nr 651/2014 intensywność pomocy nie przekracza 75% kosztów kwalifikowalnych. Zatem pomoc dotyczy pokrycia wskazanej części kosztów kwalifikowanych, jako kosztów płacy, poniesionych w konkretnym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego przy spełnieniu w tym okresie warunków prawem przewidzianych. Tak też stanowi przepis art. 2 pkt 28 rozporządzenia nr 651/2014 wskazując w definicjach, że "data przyznania pomocy" oznacza dzień, w którym beneficjent nabył prawo otrzymania pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku prawidłowo zaakceptował ustalenia organu, że dokumentacja finansowa spółki sporządzona na dzień złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania wprost wskazuje na zaistnienie opisanej w art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia nr 651/2014 przesłanki trudnej sytuacji przedsiębiorstwa spółki. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organ dokonał oceny sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy opierając się na przedstawionej przez stronę dokumentacji finansowej, uwzględniającej faktyczną sytuację ekonomiczną spółki na dzień 31.08.2020 r. i 30.09.2020 r. Dokumentacja ta została poddana należytej analizie i ocenie. Wykazała ona, że zarówno na dzień 31.08.2020 r. jak i 30.09.2020 r. ponad połowa subskrybowanego kapitału ekonomicznego spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Oznacza to, że na dzień wystąpienia z wnioskiem Wn-D za sierpień 2020 r. strona spełniła przesłankę "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" określoną w art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

Reasumując, Sąd I instancji – akceptując stanowisko organów – wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie naruszył art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014 przez błędną wykładnię. Zaakceptowanie zaś przez Sąd I instancji stanowiska organów, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 2 pkt 18 lit. c) cyt. rozporządzenia–zgodnie, z którym "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji", gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym podstępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli - jest kwestią faktu i stosowania tego przepisu. Podważenie ustaleń faktycznych sprawy wymaga zaś sformułowania stosownych zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzuty uchybienia procedurze dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa. w zw. z art. 84 §1 KPA w zw. z art. 45 ust. 3a Ustawy o rehabilitacji i to – jak wynika ze sformułowania zarzutu oraz jego uzasadnienia – przez przyjęcie, że organ nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej kasacyjnie odnośnie jej sytuacji finansowej.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organ ocenił sytuację ekonomiczną strony na podstawie przedłożonego przez nią bilansu i rachunków zysków i strat. W oparciu o ww. dokument ustalił, że skarżąca jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudniej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014. W postępowaniu odwoławczym strona zawnioskowała przeprowadzenie dowodów z dowodu z opinii biegłego oraz dokumentów przedstawionych przez spółkę a dotyczących transakcji nabycia przez skarżącą w 2018 r., zorganizowanej części przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił przyczyny, dla których nie uwzględnił ww. wniosku, nie ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że sytuacja ekonomiczna strony musi być potwierdzona dokumentem sporządzonym zgodnie z przepisami o rachunkowości, ale również odnosząc się do zarzutu pominięcia wartości środków trwałych przez stwierdzenie, że przy ocenie sytuacji ekonomicznej strony uwzględniono aktywa ogólne (aktywa trwałe oraz obrotowe), jak i do kwestii amortyzacji. Nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodów z przyczyn wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie oznacza jednak, jak usiłuje to wykazać skarżąca, że doszło do naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 kpa.

Nadto – co z punktu widzenia związania NSA podstawami skargi kasacyjnej istotne - stawiając zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji dla wykazania, że nieuwzględnienie dowodów z dowodu z opinii biegłego oraz dokumentów przedstawionych przez spółkę a dotyczących transakcji nabycia przez skarżącą w 2018 r., zorganizowanej części przedsiębiorstwa miało wpływ i to istotny na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Niewątpliwie w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, są przy tym zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.) i żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Zarzut naruszenia wskazanych przepisów nie może być jednak uznany za zasadny, w sytuacji, gdy – jak już wskazano – sytuację ekonomiczną oceniono w oparciu o przedstawione przez samego wnioskodawcę informacje odnośnie tej sytuacji a zawarte w sprawozdaniach finansowych oraz bilansach i rachunkach zysków i strat, sporządzane zgodnie z przepisami o rachunkowości – zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie.

W świetle przedstawionych dokumentów WSA miał zaś podstawy, by uznać ustalenia organów za prawidłowe i wystarczające do przyjęcia, że zaistniały wynikające z art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014 przeszkody do przyznania skarżącej pomocy.

Odnosząc się do oceny ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie na podstawie dokumentów przedstawionych przez stronę należy podnieść, że spółka w istocie nie wskazała na błędy organów w tej ocenie i wadliwość wyciągniętych z treści tych dokumentów wniosków pozwalających na uznanie zaistnienia trudnej sytuacji skarżącej, o jakiej mowa w art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014.

W świetle dotychczasowych rozważań, nie można skutecznie zarzucić WSA, że zaakceptował wadliwe ustalenia faktyczne. Przypomnieć wypada, że z przedstawionego przez stronę bilansu i rachunku zysków i strat na dzień 30 września 2020 r. wynika, że kapitał podstawowy spółki wynosił 6 000 000 zł, łączne straty spółki wynosiły 5 067 518,64 zł (straty z lat ubiegłych w wysokości 5 595 834,15 zł oraz zysk za okres od 1.01.2020 r. do 30.09.2020 r. w wysokości 528 315,51 zł). W związku z kapitałami rezerwowym i zapasowym w łącznej wysokości 1 376 473,80 zł ujemna skumulowana kwota wyniosła 3 691 044,84 zł i stanowiła 61,52% wartości subskrybowanego kapitału zakładowego spółki. Oznacza to, że na dzień 30 września 2020 r. ponad połowa subskrybowanego kapitału zakładowego spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat, co stanowi o trudnej sytuacji w rozumieniu ww. art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2014.

Trafnie również WSA zwrócił uwagę, że rozliczenie przejęcia przez spółkę zorganizowanej części przedsiębiorstwa w 2018 r. mogłoby być wykazane nie, jako "zysk/strata z lat ubiegłych", ale jako "kapitał rezerwowy z połączenia" ujęty w pozycji kapitałów własnych spółki, jednakże "dla każdego ze sposobów prezentacji różnica pomiędzy wartością zapłaconej ceny i przejętych wraz z ZCP aktywów netto (aktywa – zobowiązania) miałaby jednakowy ujemny wpływ na poziom kapitałów własnych 2018 r. w kwocie (6.977.022,15) złotych, a po korekcie rozpoznanej w 2019 roku w kwocie (5.595.834,15)złotych. Nabycie zorganizowanej części przedsiębiorstwa w ocenie Funduszu jest jednym ze zdarzeń gospodarczych, które nastąpiło w 2018 r. i wpłynęło na poziom kapitałów własnych spółki, powodując tym samym negatywny wynik analizy finansowej za rok 2019.

W tych okolicznościach stwierdzenie, że zaistniały wynikające z art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014 przeszkody do przyznania skarżącej pomocy w istocie skutecznie podważane nie jest.

Z tych wszystkich względów Sądowi I instancji skutecznie nie może być postawiony zarzut niedostrzeżenia naruszenia w postępowaniu administracyjnym wskazanych przepisów kpa - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.