Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 923/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 432/22 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., IV SA/Wr 432/22 oddalił skargę L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. L. R. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2021/2022 na córkę E. R. i syna A.R. Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy prawa do ww. świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zwrócił uwagę, że w sprawie miał być przeprowadzony wywiad środowiskowy, podczas którego nie zastano strony w miejscu jej zamieszkania. Organ wskazał nadto, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2019.2407 ze zm.), dalej jako "u.p.p.w.d.", organ odmawia przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 tejże ustawy, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy od ww. decyzji, decyzją administracyjną z dnia [...] października 2021 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] ponownie odmówił wnioskodawcy prawa do wspomnianego świadczenia. Organ ten wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1981), w sprawach świadczenia wychowawczego, które nie jest realizowane w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w których wnioski o ustalenie prawa do tych świadczeń zostały złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołując się na art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. wskazał, że świadczenie wychowawcze przysługuje: matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., który stanowi, że w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Z kolei w myśl art. 22 u.p.p.w.d., w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę na dzieckiem. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ I instancji odnotował wydanie, przez Sąd Okręgowy we Wrocławiu XIII Wydział Cywilny postanowienia zabezpieczającego z dnia 21 stycznia 2021 r., XIII RC 1608/20, w sprawie o rozwód rodziców małoletnich dzieci, wydanego na wniosek ich matki – A. W.. Sąd Okręgowy wskazał w nim, że do czasu prawomocnego zakończenia postępowania miejsce zamieszkania małoletnich dzieci będzie przy matce. Organ I instancji przytoczył ustalony w tym postanowieniu także sposób kontaktowania się przez ojca z dziećmi i stwierdził, że taki sposób wykonywania władzy rodzicielskiej nie oznacza sprawowania przez oboje rodziców opieki naprzemiennej nad dziećmi. Wskazał, z przeprowadzonego u A. W. wywiadu środowiskowego wynika, że dzieci mieszkają z matką, która sprawuje nad nimi faktyczną opiekę. Podsumowując organ I instancji stwierdził, że skoro wnioskodawca nie zamieszkuje wspólnie z dziećmi oraz nie zostało wydane przez sąd orzeczenie dotyczące sprawowania opieki naprzemiennej nad dziećmi, stronie nie przysługuje świadczenie wychowawcze. Odwołanie od tej decyzji wniósł L. R., a po rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że nie podważa tego, że oboje rodzice sprawują opiekę nad małoletnimi dziećmi, jednak wskazał, że przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia wychowawczego nie ograniczają się do sprawowania jakiejkolwiek opieki nad dzieckiem. Następnie uznał, że w okolicznościach badanej sprawy nie można przyjąć, że sąd powszechny ustalając w 2021 r. sposób kontaktowania się ojca z dziećmi ustalił opiekę naprzemienną rodziców nad dziećmi. Kolegium wskazało, że świadczenie wychowawcze jest przyznawane (poza sytuacją sądowego ustalenia opieki naprzemiennej) jednemu z rodziców. Z tych względów świadczenie wychowawcze na A. R. i E. R. zostało przyznane ich matce, tj. temu rodzicowi, który jako pierwszy złożył wniosek o świadczenie. Ponadto Kolegium w motywach decyzji odniosło się do omyłkowego pouczenia o zaskarżalności decyzji.

Skargę od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniósł L. R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym akcie.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2022 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu w postaci kopii dwóch decyzji administracyjnych wydanych przez Prezesa Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznających skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na E. R. i A. R., na okres 2022/2023, w wysokości połowy kwoty świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę jako niezasadną przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r. wskazał, że podziela pogląd prawny wskazujący, iż godnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W myśl ust. 2 art. 4 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (pkt 1). Jak stanowi art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Ustawodawca wskazał zarazem w art. 22 zdanie 1 u.p.p.w.d., że w przypadku zbiegu praw rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się. Sąd I instancji wskazał, że w art. 22 u.p.p.w.d. ustawodawca zawarł kryteria wyłonienia osoby uprawnionej do pobierania świadczenia wychowawczego spośród dwóch lub więcej konkurujących ze sobą osób. Z brzmienia art. 22 zdanie pierwsze u.p.p.w.d. wynika, że chodzi o sytuację, gdy to dwie lub więcej osób składają wnioski o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na to samo dziecko lub dzieci, ale faktyczną opiekę nad dzieckiem sprawuje tylko jedna z nich. Druga z norm zawartych art. 22 u.p.p.w.d. dotyczy sytuacji, gdy opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka. A zatem w przypadku, gdy do organu właściwego zostaną skierowane wnioski o przyznanie świadczenia, które pochodzą od osób, o jakich mowa w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., które równocześnie sprawują faktyczną opiekę nad dzieckiem i nie ma żadnych wątpliwości co do faktu sprawowania przez te osoby opieki nad dzieckiem. Bez znaczenia natomiast pozostaje to, w jakich proporcjach odbywa się sprawowanie tej opieki nad dzieckiem, w tym ilość czasu, jaki rodzice poświęcają dzieciom, gdyż może to być zależne od wielu czynników. Wówczas ustawodawca postanowił, że świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. Trzecia z norm prawnych ujętych w art. 22 u.p.p.w.d. dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie wychowawcze występują osoby, z których każda z osobna wskazuje wyłącznie siebie jako osobę sprawującą faktyczną opiekę nad dzieckiem, z wyłączeniem pozostałych. W takiej sytuacji podstawowym i pierwszym zadaniem organu jest ustalenie, czy faktyczna opieka nad dzieckiem jest sprawowana przez oboje wnioskodawców. Jeżeli zaś istnieją w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości, organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w tym także może skorzystać z możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ta norma prawna dotyczy również sytuacji, gdy konkurujący wnioskodawca złoży wniosek już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie innemu wnioskodawcy i pojawi się wątpliwość co do sprawowania opieki nad dzieckiem przez rodzica otrzymującego świadczenie (vide: J.Blicharz, J.Glumińskiej-Pawlic, L.Zacharko, Komentarz do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, LEX/el. 2019, uwagi do art. 22).

Sąd I instancji zauważył także, że w niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 9 czerwca 2021 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2021/2022 na dwoje małoletnich dzieci. Z niespornych ustaleń faktycznych wynikało, że matka dzieci już w dniu [...] lutego 2021 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnie dzieci na ww. okres, że prawo to zostało jej przyznane. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, które obejmowało m.in. rodzinny wywiad środowiskowy ustalono, że małoletnie dzieci zamieszkują z matką. Jednocześnie ustalono, że skarżący nie dysponuje wyrokiem sądowym o opiece naprzemiennej nad małoletnimi dziećmi. Pomiędzy małżonkami toczyło się w 2021 r. postępowanie rozwodowe, a Sąd Okręgowy we Wrocławiu XIII Wydział Cywilny postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., XIII RC 1608/20 wydanym w sprawie rozwodowej na wniosek A. W., udzielił zabezpieczenia na czas trwania tegoż postępowania ustalając, że miejscem zamieszkania małoletnich dzieci jest każdorazowo miejsce zamieszkania ich matki oraz określił sposób kontaktowania się skarżącego z małoletnimi dziećmi.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy skarżący zasadnie domaga się ustalenia na swoją rzecz prawa do połowy świadczenia wychowawczego na małoletnie dzieci, powołując się na przytoczony na art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. i twierdząc, że sprawowana przez małżonków opieka nad małoletnimi dziećmi jest opieką naprzemienną, przy bezspornej okoliczności, że w sprawie nie zostało wydane orzeczenie sądu ustanawiającego opiekę naprzemienną pomiędzy rozwodzącymi się małżonkami.

Udzielając odpowiedzi w powyższej kwestii Sąd I instancji wskazał, że zagadnienie istnienia orzeczenia sądowego ustanawiającego opieką naprzemienną jako warunku ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w sposób wynikający z art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., budziło pewne wątpliwości prawnej natury w praktyce sądów administracyjnych. Jednakże rozpoznając niniejszą sprawę Sąd opowiedział się za poglądem uznającym, iż art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. należy wykładać literalnie w ten sposób, że pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną musi wynikać z orzeczenia sądu. Z wyroku sądowego musi wynikać, że rodzice żyjący w rozłączeniu, w separacji lub będący po rozwodzie sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach. Jednocześnie, Sąd I instancji przychylił się do tej części orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym wyrażono pogląd, że pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną nie jest okolicznością możliwą do ustalenia przez organ administracji prowadzący postępowanie, a w konsekwencji również przez sąd administracyjny. Okoliczność ta powinna wynikać bezpośrednio z orzeczenia sądu powszechnego, jako wyłącznie właściwego do jej ustalenia. Brak jest przy tym jakiegokolwiek uprawnienia po stronie organów administracji publicznej, realizujących zadania w zakresie świadczeń wychowawczych, do badania faktu istnienia opieki naprzemiennej w ramach ustaleń w drodze wywiadu środowiskowego.

Sąd I instancji stwierdził także, że pomiędzy małżonkami toczyło się w 2021 r. postępowanie rozwodowe. Z wydanego w jego toku orzeczenia sądowego nie wynikał fakt ustanowienia opieki naprzemiennej nad małoletnimi dziećmi. W postanowieniu Sądu Okręgowego z dnia 21 stycznia 2021 r. udzielono natomiast zabezpieczenia na czas trwania postępowania rozwodowego ustalając, że miejscem zamieszkania małoletnich dzieci jest każdorazowo miejsce zamieszkania matki, a zatem pobyt dzieci u ojca ma jedynie charakter doraźny.

Sąd I instancji wskazał nadto, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego zgłoszonego w piśmie z dnia [...] października 2022 r. Skarżący nie wskazał bowiem konkretnie jakiej istotnej w sprawie okoliczności faktycznej miałyby one dowodzić. Ponadto Sąd uznał, że bez znaczenia w badanej sprawie pozostaje to, czy skarżący miał przyznane w kolejnym okresie 2022/2023, na te same małoletnie dzieci, prawo do świadczenia wychowawczego w wysokości połowy jego kwoty. Kontrolowane sprawa dotyczy bowiem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres wcześniejszy, tj. 2021/2022. Wniosek dowodowy dotyczył więc okoliczności niemającej w niniejszej sprawie znaczenia prawnego.

L. R. wywiódł od powyższego wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. na podstawie w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 5 ust. 2 u.p.p.w.d. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełnia kryterium do otrzymania świadczenia wychowawczego z uwagi na brak przesłanki wykonywania przez skarżącego opieki naprzemiennej, podczas gdy brak jest ustawowej definicji opieki naprzemiennej, a z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że skarżący faktycznie opiekuje się dziećmi prawie w równym stopniu z matką małoletnich, zaś wskazane w u.p.p.w.d. pojęcie opieki naprzemiennej nie charakteryzuje się symetrycznością;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w rozpoznawanej sprawie brak istnienia wyrażonego wprost rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie ustanowienia opieki naprzemiennej przesądza o niemożliwości uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego, gdyż w postępowaniu brak jest kompetencji organu do samodzielnego ustalania, czy zgodnie z orzeczeniem sądu powszechnego opieka sprawowana nad dzieckiem nosi cechy opieki naprzemiennej, co doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji, gdy przyjęta wykładnia ignoruje wynikającą z przepisów u.p.p.w.d. istotę pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a nadto jest sprzeczna z przepisami art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 33 Konstytucji RP wprowadzającymi naczelne zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w życiu rodzinnym;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. i w zw. z art. 243(2) k.p.c. mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na nie wzięciu pod uwagę dowodów z dokumentów załączonych przez skarżącego w toku postępowania, pomimo że taki obowiązek wynika wprost z powołanych wyżej przepisów;

4. na podstawie w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. i w zw. z art. 243(2) k.p.c., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na przyjęciu błędnego założenia, że wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu można złożyć jedynie na rozprawie, pomimo, że takie rozumienie przepisów stanowiłoby znaczne ograniczenie dla strony skarżącej, nie mające racjonalnego wytłumaczenia w treści powołanych wyżej przepisów.

Na podstawie ww. zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego ustalonego według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczą wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. stanowi, iż świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a tejże ustawy. Powyższe oznacza, iż w odniesieniu do matki i ojca dziecka ww. ustawa jako podstawowy warunek uzyskania świadczenia wychowawczego statuuje wymóg wspólnego zamieszkiwania i pozostawania przez dziecko na ich utrzymaniu. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja opisana w art. 5 ust. 2a tejże ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, iż w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.

Z niekwestionowanych w kasacji okoliczności faktycznych badanej sprawy wynika, iż miejscem zamieszkania małoletnich dzieci skarżącego, do czasu zakończenia postępowania rozwodowego ich rodziców, jest miejsce zamieszkania matki dzieci. Kwestię tę w sposób jednoznaczny rozstrzygnięto w postanowieniu zabezpieczającym Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2021 r., XIII RC 1608/20. Z okoliczności sprawy wynika także, iż w okresie, którego dotyczy kontrolowane postępowania administracyjne skarżący nie zamieszkiwał z dziećmi. Tym samym należało uznać, iż skarżący nie wypełnia warunku wspólnego zamieszkiwania z małoletnimi dziećmi, za zatem nie wypełnia podstawowego warunku przyznania świadczenia wychowanego na gruncie art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. Pozostawanie dzieci na utrzymaniu ojca nie jest okolicznością samodzielnie wystarczająca do przyznania świadczenia wychowawczego. Warunek wspólnego zamieszkiwania i pozostawania przez dzieci na utrzymaniu matki lub ojca musi zostać spełniony jednocześnie, nie wystarczy bowiem jedynie wspólne zamieszkiwanie dziecka z rodzicem albo tylko pozostawanie dziecka na jego utrzymaniu. Powyższe oznacza, iż skarżący nie mógł nabyć prawa do świadczenia wychowawczego w oparciu o zasadę wyrażoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d.

W takiej sytuacji wymagało wyjaśnienia, czy skarżący może ubiegać się o przyznanie świadczenia wychowawczego na podstawie regulacji szczególnej, wynikającej art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Jakkolwiek wprowadzeniu pojęcia opieki naprzemiennej nie towarzyszyło zdefiniowanie tegoż wyrażenia, to aktualnie sądownictwo administracyjne zgodnie wskazuje, że pod tym pojęciem należy uznawać opiekę wykonywaną na podstawie orzeczenia sądu powszechnego wykonywaną przez oboje rodziców w następujących po sobie porównywalnych okresach, zakładającą naprzemienne zamieszkiwanie dziecka u każdego z rodziców (vide: wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., I OSK 4362/18; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., I OSK 1327/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Redakcja powyższego przepisu, w szczególności zwrot "w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców (...)", będąca w tej części powtórzeniem derogowanego art. 2 pkt 16 tejże ustawy, jasno wskazuje na językową istotność dystynkcji wskazującej na konieczność wynikania opieki naprzemiennej z orzeczenia sądu. Wykładnia funkcjonalna powyższej regulacji dostarcza dalszych argumentów przemawiających za ową istotnością (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., I OSK 2997/17; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., I OSK 1807/17; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., I OSK 1674/17; wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., I OSK 778/17; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r., I OSK 947/17; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., I OSK 392/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym, za wystarczające uznaje się także takie orzeczenia sądu powszechnego, które nie odwołują się wprost do terminu prawnego "opieka naprzemienna" ale ich mocą opieka nad dzieckiem została przyznana obojgu rodzicom i miała być wykonywana przez każdego z nich w następujących po sobie porównywalnych okresach (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., I OSK 844/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W okolicznościach badanej sprawy nie jest kwestionowane, iż skarżący nie legitymuje się orzeczeniem sąd o opiece naprzemiennej. Za takie nie może bowiem być uznane rozstrzygnięcie o kontaktach skarżącego z dziećmi zawarte w ww. postanowieniu zabezpieczającym Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2021 r. Należy bowiem zauważyć, iż opieka naprzemienna, jako związana z relacjami między rodzicami i dziećmi pozostaje instytucją prawa rodzinnego, a jej ustanowienie stanowi rozstrzygnięcie o władzy rodzicielskiej. Instytucja opieki (pieczy) naprzemiennej znajduje bowiem oparcie w uprawnieniu sądu rodzinnego i opiekuńczego do rozstrzygania o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej, którą rodzice muszą posiadać, przez ustalenie miejsca pobytu dziecka, nie zaś w uprawnieniu tegoż sądu do rozstrzygnięcia o prawie do kontaktów, które jest kwestią pochodną od miejsca pobytu dziecka. Przy czym pozostawienie obojgu rodzicom pełnej władzy rodzicielskiej nie jest tożsame z powierzeniem im opieki (pieczy) naprzemiennej, a więc pozostawienie nieuszczuplonej władzy rodzicielskiej nie oznacza automatycznie powstania pieczy naprzemiennej (vide: wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., I OSK 4362/18 i przywołane tam poglądy doktryny, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Systematyka ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2019.2086 ze zm.), dalej jako "k.r.o." wskazuje na odrębność takich kwestii jak władza rodzicielska (Oddział 2) i kontakty z dziećmi (Oddział 3). Ustawodawca odróżnia władzę rodzicielską i sprawowaną w jej ramach pieczę nad dzieckiem oraz jego wychowywanie, od kontaktów z dzieckiem. Władza rodzicielska obejmuje obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw. Rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim, a nadto zobowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa, odpowiednio do jego uzdolnień (art. 95 § 1 i art. 96 § 1 k.r.o.). Natomiast kontakty z dzieckiem są niezależne od władzy rodzicielskiej i nie wchodzą w jej zakres (vide: T.Sokołowski, Charakter prawny osobistej styczności rodziców z dzieckiem, KPPr. 2000/2, s. 291). Zgodnie z art. 113 k.r.o., niezależnie od władzy rodzicielskiej rodzice oraz ich dziecko mają prawo i obowiązek utrzymywania ze sobą kontaktów. Kontakty z dzieckiem obejmują w szczególności przebywanie z dzieckiem (odwiedziny, spotkania, zabieranie dziecka poza miejsce jego stałego pobytu) i bezpośrednie porozumiewanie się, utrzymywanie korespondencji, korzystanie z innych środków porozumiewania się na odległość, w tym ze środków komunikacji elektronicznej. Na gruncie powyższych uwag trafnie uznano w dotychczasowym postępowaniu, iż ww. postanowienie zabezpieczające wydane w toku postępowania rozwodowego, orzekające w pkt II. o kontaktach skarżącego z dziećmi, nie wskazuje na ustanowienie opieki (pieczy) naprzemiennej.

Nie można także zgodzić się z autorem kasacji gdy wskazuje, że przyjęta w badanej sprawie wykładnia art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., domagająca się istnienia rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie ustanowienia opieki naprzemiennej, ignoruje wynikającą z przepisów u.p.p.w.d. istotę pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a nadto narusza art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 33 Konstytucji RP. Odnosząc się do tej kwestii należy przede wszystkim pamiętać, że przepis art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. jest regulacją wyjątkową wobec art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., a wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Ponadto domagając się przyznania świadczenia wychowawczego występuje w istocie o pomoc ze środków publicznych. Przyjmuje się natomiast, iż warunki przyznania i realizacji takiej pomocy mogą być przez ustawodawcę ukształtowane w sposób bardziej restrykcyjny niż gdyby nie miała ona charakteru publicznego. Warunki te mogą dotyczyć chociażby konieczności zgody strony na głębszą ingerencję organów w sferę jej prywatności czy też spełnienia dodatkowych warunków już w momencie ubiegania się o pomoc (vide: wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., I OSK 654/16; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., II GSK 3146/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z powyższego punktu widzenia domaganie się od strony przedłożenia orzeczenia sądu powszechnego o opiece naprzemiennej, jako warunku przyznania świadczenia wychowawczego w okolicznościach, o których mowa w art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., nie może być postrzegane jako działanie opresyjne. Ubieganie się o pomoc ze środków publicznych jest prawem strony, a zatem brak jej zgody na warunki przyznania owej pomocy winien prowadzić do świadomej rezygnacji z ubiegania się o tą pomoc.

Przede wszystkim jednak rozstrzyganie o opiece naprzemiennej przez sąd powszechny jest uzasadnione względami prakseologicznymi podyktowanymi dobrem dziecka. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi i uregulowanie kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy k.r.o. Rozstrzyganie tego rodzaju spraw należy zatem, zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c., do właściwości sądów powszechnych, w których strukturze znajdują się sądy rodzinne i opiekuńcze – wyspecjalizowane w regulowaniu relacji pomiędzy rodzicami i dziećmi, uwzględniające przede wszystkim dobro dziecka, jako fundamentalną zasadę wykładni przepisów k.r.o. i Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r. (Dz.U.1991.120.526), stanowiącej, iż nadrzędną kwestią we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, jest najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ww. Konwencji). Przyjmuje się, że dobro dziecka obejmuje z jednej strony całą sferę najważniejszych jego spraw osobistych, takich jak rozwój fizyczny i duchowy, odpowiednie kształcenie i wychowanie oraz przygotowanie do dorosłego życia, a z drugiej ma ono wyraźny wymiar materialny, który polega na konieczności zapewnienia dziecku środków do życia i realizacji celów o charakterze osobistym, a w wypadku gdy ma ono swój majątek, także na dbałości o jego interes majątkowy (vide: postanowienie SN z dnia z dnia 11 lutego 1997 r., II CKN 90/96, Legalis nr 333272). Nie ulega wątpliwości, iż domaganie się przyznania świadczenia wychowawczego odnosi się jedynie do tej sfery, która polega na zapewnieniu dziecku środków do życia i na realizację jego celów. Nie trudno dostrzec, iż realizacja w tej sferze może dla rodziców uzyskać pierwszoplanowe znaczenie kosztem wszechstronnego rozwoju dziecka, budowania przez nie zrównoważonych relacji z rodzicami, odpowiedniego kształcenia i wychowania. Przyjmuje się, że rodzice swoje oczekiwania i uprawnienia wynikające z władzy rodzicielskiej mogą uwzględniać i realizować jedynie w taki sposób i w takim zakresie, który nie prowadzi do kolizji z dobrem dziecka (vide: postanowieniu SN z dnia 12 grudnia 2000 r., V CKN 1751/00, Legalis nr 299530). Dobro dziecka jest zatem podstawową wartością, która wymaga priorytetowego traktowania w stosunku do interesów innych osób, przy czym dobro dziecka ustawodawca stawia także ponad interesem rodziców (art. 95 § 3 k.r.o.). Tym samym rozstrzygnięcie o tym czy sprawowanie naprzemiennej opieki na dzieckiem jest zgodne z dobrem dziecka, winno zostać podjęte przez wyspecjalizowany organ państwa, a zatem przez sąd rodzinny i opiekuńczy. Nieprzypadkowo zatem organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie zostały uprawnione do badania tej kwestii i ustalania w jaki sposób jest sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców.

Sumując powyższe uwagi należy uznać, iż nie doszło w badanej sprawie do naruszenia art. 5 ust. 2 i 2a u.p.p.w.d. Nie można także dopatrzeć się podstaw do uznania sprzeczności pomiędzy argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku a przepisami art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 33 Konstytucji RP. Uznanie, iż ustalenie opieki naprzemiennej winno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie w toku postępowania administracyjnego o przyznanie świadczenia wychowawczego, nie stanowi naruszenia zasad ochrony małżeństwa, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa. Nie jest także dyskryminujące z uwagi na płeć. Należy bowiem zaakcentować, że bez względu na prezentowane stanowisko sytuacja rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu podlegałaby reglamentacji organów państwa. W razie istnienia sprzecznych interesów rodziców, które mogłyby oddziaływać na dobro dziecka, rozstrzygnięcie o opiece naprzemiennej winien podejmować organ państwa wyspecjalizowany w ochronie dobra dziecka, które jest wartością wymagającą priorytetowego traktowania, także ponad interes rodziców. Takie rozwiązanie pozostaje logiczne na gruncie hierarchii wartości chronionych normami konstytucyjnymi.

Nietrafne są także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (vide: K.Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7–8, s. 51; A.Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55). W badanej sprawie skarżący przedłożył Sądowi I instancji dwa dokumenty – decyzje Prezesa ZUS przyznające skarżącemu świadczenie wychowawcze na okres 2022/2023. Decyzje te dotyczą innego okresu niż okres objęty zaskarżoną decyzją. Trafnie zatem Sąd I instancji wskazał, że dokumenty te nie mają znaczenia z punktu widzenia badanej sprawy. Argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa powyższej tezy o nieistotności owych dokumentów z punktu widzenia celów aktualnie prowadzonego postępowania sądowego.

Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi natomiast, iż do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Skoro postępowanie dowodowe przed Sądem I instancji nie było prowadzone, powyższy przepis nie mógł zostać naruszony. Podobnie jak i art. 243 (2) k.p.c., który nie istnieje.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.