Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SAB/Wa 71/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 139, art, 121 par. 1 art. 125
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1 i 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz, Sędziowie sędzia WSA Ewa Izabela Fiedorowicz (sprawozdawca), asesor WSA Konrad Aromiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. B.S. na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na P. za marzec 2013 r. 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do wydania decyzji; 2. stwierdza bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w zakresie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na P. za marzec 2013 r.; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz T.B.S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. B. – S. (dalej: strona lub skarżąca) jest bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister RPiPS) w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu wydanej [...] grudnia 2015 r. znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Zarządu P. z . października 2014 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na P. za marzec 2013 r.

Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynikało, co następuje:

Prezes Zarząd P. decyzją z [...] października 2014 r. w określił stronie wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na P. za marzec 2013 r. z tytułu wpłat na P. za marzec 2013 r. w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych i nieterminowym przekazaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych.

Strona wniosła, z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie od tej decyzji.

Minister RPiPS decyzją z [...] grudnia 2015 r. znak [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezesa Zarządu P. z 10 października 2014 r.

Od powyższej decyzji strona nie wniosła skargi.

Następnie skarżąca pismem datowanym na 24 maja 2019 r., nadanym w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego 30 maja 2019 r., na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 z późn. zm.; dalej: Ordynacja podatkowa), wystąpiła do Ministra RPiPS o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Zarządu P. wraz z decyzją Ministra RPiPS, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Strona 24 września 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra RPiPS w związku z nierozpatrzeniem wniosku z 30 maja 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra RPiPS wydanej [...] grudnia 2015 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Zarządu P. z [...] października 2014 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na P. za marzec 2013 r.

Skarżąca, opierając skargę o art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, 53 § 2b, 54 § 1 oraz art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1302, dalej p.p.s.a.), wniosła o:

1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie miesiąca,

2. przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;

3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych.

Strona zarzuciła, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra RPiPS oraz decyzji Prezesa Zarządu P., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, złożyła 30 maja 2019 r. i do dnia sporządzenia niniejszej skargi Minister RPiPS w żaden sposób nie odniósł się do żądań zawartych w tym wniosku, nie wszczął postępowania. Tym samym organ nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym w art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej i to zarówno w terminie podstawowym (miesięcznym), jaki i dwumiesięcznym przewidzianym dla spraw szczególnie skomplikowanych, co więcej nie wszczął nawet postępowania.

Skarżąca zaznaczyła też, że podejmowała już wcześniej próby wzruszenia kontestowanych decyzji organu poprzez dwa pisma skierowane do organu pierwszej instancji zmierzające do zweryfikowania jego błędnego stanowiska, tj. pisma z 7 października 2017 r. oraz 20 lutego 2019 r. mające spowodować uchylenie decyzji, jednakże nie zostały one rozpatrzone zgodnie z wnioskiem strony.

Obecnie, z uwagi na bierność organu, strona nie ma możliwości podejmowania skutecznej ochrony swoich praw opierających się na przepisach dotyczących wzruszenia ostatecznej decyzji wydanej przez organy administracji publicznej w celu ewentualnego późniejszego poddania ich kontroli sądowej, a co przekłada się na znacznych rozmiarów stratę finansową skarżącej.

Skarżąca wskazała też, że w niniejszej sprawie nie zostało wystosowane ponaglenie do organu w trybie art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, z uwagi na brak organu podatkowego wyższego stopnia w stosunku do organu, którego bezczynność stanowi przedmiot niniejszej skargi. Przepis art. 13 Ordynacji podatkowej traktuje o organach odwoławczych, nie zaś o organach wyższego stopnia, co uzasadnia brak możliwości skierowania ponaglenia z uwagi na brak organu, który byłby adresatem.

W odpowiedzi na skargę Minister RPiPS wniósł o jej oddalenie. Podał, że w związku z wnioskiem strony, który wpłynął 31 maja 2019 r, organ pismem z 17 czerwca 2019 r. wezwał organ pierwszej instancji do nadesłania akt sprawy, których wniosek dotyczył. W odpowiedzi, Prezes Zarządu P. pismem z 26 czerwca 2019 r. uzupełnił materiał dowodowy.

Minister RPiPS opisał przebieg postępowania w sprawie, wskazał, że Prezes Zarządu P. postanowieniem z [...] lipca 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania strony z tytułu wpłat na P. w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem i nieterminowym przekazaniem środków Z. za marzec 2013 r. Postępowanie to zostało ostatecznie zakończone decyzją Ministra RPiPS z [...] grudnia 2015 r. znak: [...], na które strona nie złożyła skargi do WSA w Warszawie. Przekazany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy był obszerny, a konieczność jego wnikliwej analizy, wymagał znacznego czasu. W sprawie pismem z 3 października 2019 r. strona została poinformowana o wyznaczeniu siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie, które to pismo odebrała 7 października 2019 r. Następnie Minister RPiPS decyzją z [...] października 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] raz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu P. z [...] października 2O14 r.

W ocenie Ministra RPiPS, organ nie dopuścił się bezczynności. Organ wyjaśnił, że sprawy rozpatrywane przez Wydział Postępowań Administracyjnych Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej charakteryzuje wysoki stopień skomplikowania. Zakres zagadnień, które rozpatrują pracownicy tutejszego Wydziału obejmuje 25 różnych postępowań, rozstrzyganych w oparciu o 4 kodeksy oraz kilkadziesiąt innych aktów normatywnych zarówno krajowych jak i wspólnotowych. Z uwagi na powyższe, osoba rozpatrująca odwołanie musiała szczególnie wnikliwie przeanalizować zgromadzone w sprawie dokumenty. Brak odpowiedniego rozważenia wszystkich aspektów sprawy mógłby bowiem skutkować albo uszczerbkiem finansowym strony (w przypadku negatywnego dla niej rozstrzygnięcia) albo też uszczerbkiem budżetu P..

Minister RPiPS wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z art. 248 § 1 Ordynacji podatkowej, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. W niniejszej sprawie żądaniem tym był wniosek skarżącej, dlatego brak było podstaw aby informować stronę o wszczęciu postępowania, które sama zainicjowała.

Ponadto, zdaniem Ministra RPiPS, zgodnie z art. 141 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, przed wniesieniem skargi w sprawie bezczynności, strona powinna skorzystać z instytucji ponaglenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, ze skarga na bezczynność organu była dopuszczalna.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Takie ponaglenie nie jest jednak konieczne w sytuacji, gdy skarga dotyczy bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) organu wyższego stopnia, a takim jest, między innymi, Minister RPiPS. W przypadku uchybienia terminów do rozpatrzenia wniosków przez Ministra RPiPS w sprawach należności publicznoprawnych, środek prawny w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 141 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, nie przysługuje, bowiem w przypadku tego organu, nie można wskazać organu wyższego stopnia, do którego można skierować ponaglenie. Zgodnie z tym przepisem, na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 Ordynacji podatkowej, stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia.

Tym samym środek ten nie mógł być wykorzystany w przypadku złożenia skargi na bezczynność Ministra RPiPS w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 1262/11 i wyrok z 27 września 2005 r., sygn. akt FSK 2142/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 maja 2010 r., sygn. akt III SAB/Wa 41/09; powyższe orzeczenia jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia krajowych sądów administracyjnych publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).

Rację ma zatem strona, że w niniejszej sprawie, brak było możliwości skierowania ponaglenia do organu w trybie art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, z uwagi na brak organu, który byłby adresatem tegoż ponaglenia, a to z uwagi na brak organu (podatkowego) wyższego stopnia w stosunku do organu, którego bezczynność stanowi przedmiot niniejszej skargi (tak też Leonard Etel, Komentarz do art. 141 Ordynacji podatkowej, Lex 2019 r.).

Natomiast istota sporu sprowadza się do oceny, czy Minister RPiPS dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji powyższego organu wydanej [...] grudnia 2015 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Zarządu P. z 10 października 2014 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na P. za marzec 2013 r.

Podstawę skargi w tym zakresie stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Podkreślić należy, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, określona w art. 149 § 1 p.p.s.a., ma na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia lub załatwienia sprawy w innej formie. W wypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 a) p.p.s.a., sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W myśl zaś art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Niemniej należy zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania to dwie odmienne sytuacje w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do zarzutów bezczynności organu wyjaśnić także należy, że ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa, na czym polega "bezczynność organu", stanowiąca obok "przewlekłego prowadzenia postępowania" przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wobec braku legalnej definicji tych pojęć ich wykładnia dokonywana jest w orzecznictwie sądowym oraz literaturze prawniczej. Przyjmuje się więc, że z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak też m. in. wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/2010 i wyrok WSA w Lublinie z 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/2011). Bezczynność nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania", przez które należy rozumieć sytuację działania organu administracji publicznej w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok NSA z 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13).

Poglądy wyrażone w powołanych orzeczeniach, sąd orzekający w sprawie podziela w całości.

Zatem rozpoznając skargę na bezczynność sąd kontroluje, analizując okoliczności faktyczne sprawy, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania, czyli czy zrealizował swoje obowiązki, wynikające z przepisów prawa. Nie ocenia natomiast podejmowanych czynności merytorycznie.

Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Problem oceny, czy skarga na bezczynność jest zasadna, sprowadza się do udzielenia odpowiedzi twierdzącej na dwa pytania, po pierwsze, czy organ miał prawny obowiązek dokonania czynności i – po drugie - czy obowiązku tego nie wykonał w terminie.

Wydanie przez organ aktu po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie zwalnia sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności oraz czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., obowiązkiem sądu w przypadku skarg na przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynność jest ustalenie – w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego – czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności oraz czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, wyczerpywało przesłankę przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej, załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Przepisy Ordynacji podatkowej, znajdują w sprawie odpowiednie zastosowanie poprzez art. 49 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej ustawa o rehabilitacji), który dodatkowo wyjaśnia, że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu P..

Z ustalonego w sprawie bezspornego stanu faktycznego wynikało, że wniosek o stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji Ministra RPiPS oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, strona wniosła do Ministra RPiPS 30 maja 2019 r., co oznaczało że postępowanie zostało wszczęte na żądanie samej strony.

Bezspornym w sprawie było także to, że Minister RPiPS nie załatwił sprawy w powyżej wskazanym terminie. Postępowanie wszczęte wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zostało zakończone wydaniem dopiero [...] października 2019 r. decyzji Ministra RPiPS, odmawiającej stwierdzenia nieważności powyższych decyzji i to po wniesieniu skargi bezczynność tego organu przez stronę.

W ocenie sądu rozpatrzenie wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji nie wymagało aż blisko 5 miesięcy. Organ w odpowiedzi na skargę podniósł, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był obszerny, niemniej nie wyjaśnił tego stwierdzenia i nie wskazał jakie dowody wymagały analizy aż 5 miesięcy. Wniosek strony o stwierdzenie nieważności także nie był obszerny, liczył zaledwie 3 strony i zawierał załączniki w postaci trzech jednostronicowych pisma organy pierwszej instancji (i.1-8 akt administracyjnych). Przez 5 miesięcy procedowania nad wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności, Minister RPiPS wezwał jedynie organ pierwszej instancji do nadesłania akt sprawy, których dotyczył wniosek, a następnie dopiero pismem z 3 października 2019 r. - a zatem bezpośrednio po wpłynięciu skargi strony na bezczynność, wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów, przy czym organ ten nie przeprowadził w sprawie żadnych nowych dowodów.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny tej sprawy, uznać należało , że Minister RPiPS był bezczynny. Powtórzyć należy, że nie ma przy tej ocenie znaczenia z jakich powodów nie została wydana decyzja, w szczególności czy spowodowane one zostały zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie.

Przepis art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, natomiast przepis art. 125 tej ustawy zobowiązuje organy, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W sprawie należało stwierdzić, że nakazów zawartych w przepisach art. 139, art. 121 § 1 oraz art. 125 Ordynacji podatkowej, Minister RPiPS nie dochował. W tych okolicznościach należało uznać, że organ naruszył w sprawie powyższe przepisy Ordynacji podatkowej. Naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd stwierdził bezczynność Ministra RPiPS, o czym orzeczono jak w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Pokreślić należy, że rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (postanowienie NSA z 23 września 1986 r, sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986 r., nr 2, poz. 50 i OSPiKA 1988 r., nr 4, poz. 87; także uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08).

Z uwagi na to, że postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności zostało zakończone decyzją powyższego organu z [...] października 2019 r., bezpośrednio po wniesieniu skargi, w sprawie należało umorzyć postępowanie sądowe w zakresie żądania strony do zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku w terminie miesiąca, o czym rozstrzygnięto na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, jak w pkt 1 wyroku.

Wobec stwierdzenia bezczynności organu, sąd był zobowiązany, stosownie do przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że każda bezczynność organu jest naruszeniem prawa, jednakże nie każda bezczynność organu stanowi rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a) p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14).

Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a) p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań można stwierdzić, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w oczywisty sposób (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).

Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 32/14).

Zatem, dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe, typowe naruszenie. Rażące naruszenie w postaci przekroczenia terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne, jednak rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie zauważyć należy, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności wpłynął 30 maja 2019 r., Minister RPiPS zwrócił się 17 czerwca 2019 r. do organu pierwszej instancji o przedstawienie akt sprawy, których wniosek dotyczył, organ pierwszej instancji odpowiedział na powyższe wezwanie 26 czerwca 2019 r. Sąd miał na uwadze, że kolejne miesiące, tj. lipiec i sierpień to czas urlopowy. W tym okresie sprawy załatwiane są wolniej właśnie z uwagi na urlopy pracowników. Ponadto sąd uwzględnił wyjaśnienia Ministra RPiPS, który wskazał, że sprawy rozpatrywane przez Wydział Postępowań Administracyjnych Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej charakteryzuje wysoki stopień skomplikowania. Zakres zagadnień, które rozpatrują pracownicy tutejszego Wydziału obejmuje 25 różnych postępowań, rozstrzyganych w oparciu o kilkadziesiąt innych aktów normatywnych, zarówno krajowych jak i wspólnotowych. Faktem jest, ze we wrześniu 2019 r. organ nie podejmował nadal żadnych czynności w sprawie, niemniej już 3 października 2019 r. wezwał stronę do wypowiedzenia się w sprawie, a następnie po upływie tego terminu, 23 października 2019 r. sprawę rozpatrzył, wydając decyzję w przedmiocie żądania strony.

O ile zatem obiektywnie oceniając prawidłowość zastosowania przepisów w sprawie przez Ministra RPiPS, organ ten pozostawał w bezczynności, o tyle, zdaniem sądu pierwszej instancji, nie można temu organowi przypisać tego, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ załatwił sprawę w terminie 5 miesięcy.

Z tych względów w sprawie brak było podstaw aby stwierdzić, że bezczynność organu miała przymiot rażącego naruszenia prawa.

Z powyższych względów jednocześnie w sprawie nie było podstaw aby na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub - jak się tego domagała strona - sumy pieniężnej.

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę na bezczynność, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Funkcją powyższego przepisu jest niewątpliwie zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu, ponadto ma on kompensować, doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności organu w wykonaniu wyroku.

Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu (tak WSA z 24 września 2019 r. III SAB/Wr 437/19). W orzecznictwie podkreśla się także, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu (np. WSA w Poznaniu z 18 września 2019 r. IV SAB/Po 179/19).

Sąd uznał, że sankcja prawna, tj. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej nie powinna być w niniejszej sprawie zastosowana. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma wprawdzie charakter kompensacyjny, ale nie podważa to stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, czyli zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Ocena czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu sądu, który ma w tym zakresie do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające na celu dyscyplinowanie organu. W ocenie sądu, środek w postaci przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu, a ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na podjęcie przez organ wymaganych prawem działań.

W zakresie powyższego żądania przyznania sumy pieniężnej sąd uwzględnił całokształt okoliczności niniejszej sprawy. W sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a przyznanie sumy pieniężnej nie byłoby adekwatne do popełnionego naruszenia i jego charakteru. W tym stanie rzeczy, uwzględniając nie tylko wagę naruszenia (jego charakter) i czas jego trwania, zdaniem sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej (jakiejkolwiek) było nieuzasadnione.

Ponadto wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej i to w wysokości 5 000 zł nie został umotywowany. Podkreślić należy, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym powinno się nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu (WSA w Gliwicach w wyroku z 16 września 2019 r. III SAB/Gl 220/19.

W sprawie sąd nie stwierdził wystąpienia krzywdy po stronie skarżącej z powodu braku decyzji Ministra RPiPS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu wydanej [...] grudnia 2015 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Zarządu P. z [...] października 2014 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na P. za marzec 2013 r., tym bardziej że ostatecznie Minister RPiPS odmówił stwierdzenia nieważności decyzji powyższych organów obu instancji.

Dlatego skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu o czym orzeczono jak w pkt 4 wyroku.

W niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność organu w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015, 1800), stosownie do wyniku sprawy, uznając że zasadniczo skarga uwzględniona wobec stwierdzenia bezczynności organu. Koszty postępowania w sprawoe obejmowały wpis sądowy 100 zł i koszty zastępstwa prawnego 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł.