Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 785/21 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie z dnia 9 marca 2021 r. nr RZ-OSE.5112.1.2021.2 w przedmiocie zapewnienia na stanowiskach pracy właściwej temperatury oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 785/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie z 9 marca 2021 r. w przedmiocie zapewnienia na stanowiskach pracy właściwej temperatury, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że decyzją z 5 lutego 2021 r. Inspektor Pracy zobowiązał Spółkę do zapewnienia na stanowiskach pracy stałej, zlokalizowanych w magazynie w C., właściwej temperatury pracy, nie niższej niż 14° C. Termin wykonania decyzji określił na 5 marca 2021 r. Następnie, w wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną na wstępie decyzją Okręgowy Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1251, dalej jako: u.P.I.P.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu jej wykonania i w tym zakresie orzekł o nowym terminie wykonania do dnia 30 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z wymaganiami przepisu § 30 rozporządzenia MPiPS z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, w pomieszczeniach pracy należy zapewnić temperaturę odpowiednią do rodzaju wykonywanej pracy nie niższą niż 14°C, chyba że względy technologiczne na to nie pozwalają. Ustalono, że rodzaj prowadzonej w poszczególnych pomieszczeniach hali magazynowej działalności (magazynowanie i dystrybucja mebli) nie powoduje wystąpienia względów technologicznych do utrzymywania w pomieszczeniach niższej temperatury. Spełniona zatem została określona w art. 11 pkt 2 u.P.I.P. przesłanka nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, gdyż naruszenie dotyczyło przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Mając jednak na uwadze, że termin realizacji decyzji nakazowej upłynął w trakcie postępowania odwoławczego, organ II instancji uchylił decyzję I instancji w części określającej termin jej wykonania i w tym zakresie orzekł co do istoty, ustalając nowy termin wykonania decyzji.

W skardze do WSA Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając powyższą decyzję WSA podniósł, że w jego ocenie nie budzą zastrzeżeń ustalone w sprawie okoliczności stanu faktycznego, odnoszące się do spełnienia warunków zastosowania § 30 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (z wyłączeniem zaistnienia przesłanki "względów technologicznych") i co do zasady nie zakwestionował potrzeby nałożenia na Spółkę opisanego w decyzji obowiązku. Natomiast WSA uznał zasadność skargi odnośnie do braku rozważenia i ewentualnego uwzględnienia przez organy okoliczności związanych z możliwością wykonania nakazu we wskazanym terminie. Podniesiono, że jedynym jej argumentem który mógł być odniesiony do określonego w decyzji terminu realizacji obowiązku było stwierdzenie, że obecny poziom techniki umożliwia również inne, niewskazane w odwołaniu rozwiązania zapewniające odpowiednie warunki pracy i magazynowania (te inne rozwiązania to podjęte działania organizacyjne, utworzenie stref pracy ciepłej i nowy budynek zapewniający odpowiedni komfort cieplny, które nie mogą jednak stanowić prawnie dopuszczalnej i akceptowalnej alternatywny dla wymogu zapewnienia w pomieszczeniach pracy odpowiedniej do rodzaju wykonywanej pracy temperatury). Wskazano, że stwierdzenie takie jest bardzo lakoniczne i nie czyni zadość wymogom sporządzenia uzasadnienia, o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a., a także uchybia obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasadzie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadzie przekonywania. Wskazano, że określony przez organ termin wykonania nakazu powinien być adekwatny do związanych z tym nakazem obowiązków i wynikać z obiektywnej oceny zaistniałej sytuacji. Podniesiono w związku z tym, że organ w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego wyznaczył taki, a nie inny termin wykonania nakazu oraz że jego dochowanie będzie przez Spółkę możliwe. Ponadto nie uwzględnił i nie rozważył takich okoliczności, jak kończący się w okresie wydawania zaskarżonej decyzji okres zimowy (będący przyczyną niskich temperatur w obiekcie objętym nakazem wykonania prac) oraz stosunkowo znaczna powierzchnia obiektu magazynowego (ponad 8 tys. m2), co wiąże się nie tylko z określonymi nakładami finansowymi, ale i czasem potrzebnym do wykonania prac. Pominął także potencjalne znaczenie, jakie dla możliwości terminowej realizacji nałożonego obowiązku może mieć ogłoszony na terytorium Polski stan epidemii. Ponadto WSA zauważył, że Spółka w odwołaniu wniosła o uchylenie nakazu (decyzji) Inspektora Pracy (domyślnie "w całości"). Formalnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w oparciu o który organ ten uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej terminu wykonania wynikającego z niej nakazu i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, ustalając nowy termin jego wykonania. W ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcie to narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., gdyż wydając decyzję kasatoryjno – reformatoryjną organ odwoławczy orzekł wyłącznie w zakresie terminu wykonania obowiązku, nie rozstrzygając przy tym w pozostałym zakresie. Skoro zaś w odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie nakazu organu I instancji w całości, to organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem, a więc wydać nowe rozstrzygnięcie tak co do uchylonej części decyzji organu I instancji, jak i odnośnie do pozostałej części niepodlegającej uchyleniu. Powyższej oceny zdaniem WSA nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego de facto wynika, że organ ten podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji (uznając je za prawidłowe), a zmiana terminu wykonania nakazu wynikała jedynie z jego upływu przed zakończeniem postępowania odwoławczego. Wskazano, że zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji, gdyż wyłącznie do niej odnosiły się uwagi Sądu, a ponadto organ odwoławczy ma możliwość usunięcia nieprawidłowości w zakresie określenia terminu wykonania nakazanych prac w ramach kompetencji przysługujących mu na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Okręgowy Inspektor Pracy w Rzeszowie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oraz błędne uznanie, że wskazana w decyzji organu II instancji podstawa prawna nie może być stosowana jako odrębna norma prawna pomimo, iż przepis art. 138 § 1 k.p.a. w sposób enumeratywny wskazuje na możliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego (pkt 1-3), a nadto posługuje się alternatywą rozłączną "albo" pomiędzy pkt 1 i 2, wobec czego uchylenie decyzji organu II instancji było niezasadne, gdyż sentencja decyzji organu odwoławczego nie zawierała wady, a w szczególności brak było podstaw do uznania, że decyzje tą wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu II instancji i zobowiązanie organu do uzupełnienia materiału dowodowego pomimo, że organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i nie wymaga postępowania wyjaśniającego, czy uzupełniającego dla rozstrzygnięcia zobowiązań ciążących na pracodawcy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji organu II instancji nie czyni zadość wymogom sporządzenia uzasadnienia, a tym samym narusza zasadę uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadę przekonywania co doprowadziło do uchylenia decyzji organu II instancji, pomimo że organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 1 u.P.I.P. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga winna podlegać oddaleniu, gdyż stan faktyczny i prawny sprawy nie budził wątpliwości i spełniał wymogi prawa dające podstawę do wydania decyzji, a sformułowanie zawarte w decyzji organu II instancji czyni zadość przepisom postępowania administracyjnego i przewidzianej dla organu kompetencji ustawowej, tj. decyzyjnemu nakazaniu usunięcia stwierdzonego uchybienia w ustalonym terminie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uprawdopodobnienia w uzasadnieniu wyroku, że wskazane przez sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto niewskazanie, w jakim zakresie organ odwoławczy winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zrzekając się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. ustawodawca w sposób enumeratywny wskazuje na możliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Pkt 2 oprócz alternatywy rozłącznej "albo" zawiera także koniunkcję "i". Zatem osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości albo w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty, czyli orzeka w zakresie uchylenia (w całości albo w części). Organ II instancji prawidłowo zatem zastosował normę prawną będącą podstawą decyzji albowiem uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i w tej części orzekł co do istoty wyznaczając stronie nowy termin realizacji decyzji nakazowej. Odnosząc się kwestii terminu realizacji obowiązku podniesiono, że stwierdzając naruszenie przepisów bhp organy inspekcji pracy nie mają luzu decyzyjnego, ale są zobligowane do nakazania pracodawcy usunięcia stwierdzonego uchybienia poprzez dostosowanie stanu rzeczy w dziedzinie bhp do wymagań nałożonych przepisami o ochronie pracy. Nie jest również rolą organu wskazywanie pracodawcy konkretnych rozwiązań, jak wykonać decyzję. Ustalając termin wykonania decyzji organ bierze pod uwagę okoliczności danej sprawy, stopień naruszenia i wpływ naruszenia na uprawnienia pracowników. Podkreślono, że wykonywanie pracy w niskiej temperaturze stwarza niebezpieczeństwo zagrażające życiu lub zdrowiu pracowników, dlatego decyzja organu I instancji została wydana 5 lutego 2021 r., w trakcie kontroli zakładu pracy. Decyzji tej nie został jednak nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż organ uwzględnił czas niezbędny na podjęcie działań przez pracodawcę oraz specyfikę hali, wyznaczając termin jej wykonania do 5 marca 2021 r. Z kolei organ II instancji, uznając decyzję organu I instancji za zasadną, musiał wziąć pod uwagę, że termin wyznaczony przez organ I instancji upłynął w trakcie postępowania odwoławczego i z tego powodu zasadnym było ustalenie przez organ odwoławczy nowego terminu. Organ odwoławczy miał także na względzie już podjęte przez pracodawcę działania (np. te dotyczące utworzenia stref pracy ciepłej) oraz uwzględnił czas potrzebny pracodawcy na podjęcie kolejnych działań w celu zapewnienia właściwej temperatury w pomieszczeniu pracy, uznając, że obecny poziom techniki pozwala na wdrożenie szybkich rozwiązań w celu zapewnienia właściwej temperatury (np. kurtyny powietrzne, nagrzewnice powietrzne, promienniki). Podkreślono, że co do zasady decyzje, które stwarzają zagrożenie dla zdrowia pracowników powinny być realizowane w jak najkrótszym czasie. Ponadto wyznaczenie dłuższego okresu na realizację decyzji pozbawione byłoby sensu z uwagi na zmianę pory roku (termin wykonania do 30 kwietnia 2021 r.), skutkującą samoistnym podniesieniem temperatury na zewnątrz budynków, a tym samym wewnątrz pomieszczeń pracy. W efekcie, na skutek zaskarżonego wyroku, organy PIP nie mają możliwości sprawdzenia realizacji zaskarżonej decyzji w obecnym sezonie zimowym. W ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok powoduje także utratę zaufania do wymiaru sprawiedliwości, gdyż poprzez uchylenie decyzji, która ma oparcie w przepisach prawa i ustalonym stanie faktycznym, a także wobec braku naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, sąd de facto czasowo legalizuje stan rzeczy, w którym pracodawca naraża zdrowie pracowników wykonujących pracę w nieodpowiedniej temperaturze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w błędnym uznaniu, że wskazana w decyzji organu II instancji podstawa prawna nie może być stosowana jako odrębna norma prawna, pomimo że przepis art. 138 § 1 k.p.a. w sposób enumeratywny wskazuje na możliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a nadto posługuje się alternatywą rozłączną "albo" pomiędzy pkt 1 i 2.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 138 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany jedynie przy zastosowaniu wykładni językowej. Interpretacja tego przepisu musi uwzględniać także cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, którym jest wypowiedzenie się organu co do całości istoty sprawy. Należy bowiem podkreślić, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a nie ogranicza się wyłącznie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto organ II instancji powinien wydać decyzję zgodną z zakresem odwołania. Skoro zaś odwołanie dotyczy całej decyzji, to także decyzja organu odwoławczego musi rozstrzygać o całości sprawy. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla decyzję I instancji w części i w tym zakresie wydaje nowe rozstrzygnięcie, to konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej - nieuchylonej części decyzji. Przy czym nie jest możliwe zastąpienie rozstrzygnięcia uzasadnieniem decyzji, ani też wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Rozstrzygnięcie powinno być bowiem sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Co więcej brak orzeczenia w osnowie decyzji o pozostałej części odwołania, a zawarcie wywodów w tym zakresie wyłącznie w uzasadnieniu może wręcz stanowić o niespójności między sentencją z uzasadnieniem. Takie stanowisko było wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1886/96, wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 607/10, wyrok NSA z 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 19/11, wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2341/11, wyrok NSA z 14 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2040/13, wyrok NSA z 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1482/14 wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 910/15, wyrok NSA z 2 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 873/18, wyrok NSA z 20 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1670/20, wyrok NSA z 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1086/20). Także w piśmiennictwie wskazuje się, że przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX). Wprawdzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane jest także stanowisko odmienne, prezentowane w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części, nie jest obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części (zakresie) utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy, ale skład orzekający w przedmiotowej sprawie z powyższych względów stanowiska tego nie podziela. W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W konsekwencji nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem zostały spełnione przesłanki określone w art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to brak było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do uzupełnienia materiału dowodowego podczas, gdy materiał ten był kompletny oraz przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom sporządzenia uzasadnienia. Zarzuty te sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska WSA odnośnie do ustalonego przez organ odwoławczy terminu wykonania nałożonych w skarżonej decyzji obowiązków.

Należy zauważyć, że w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Podkreślić przy tym należy, że tylko na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może dokonać sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji nie może być zatem uzupełnione w żadnym piśmie procesowym, jakim jest np. odpowiedź na skargę, czy skarga kasacyjna. Uzasadnienie decyzji powinno być przy tym skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie jest zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy, gdyż wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane.

Mając na względzie powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do zakwestionowania stanowiska WSA, że uzasadnienie organu odwoławczego odnośnie do ustalonego terminu wykonania obowiązków określonych w decyzji jest lakoniczne, skoro sprowadza się do stwierdzenia, że musi być on zmieniony z uwagi na upływ terminu określonego w decyzji I instancji w trakcie postępowania odwoławczego oraz, że obecny poziom techniki umożliwia również inne, niewskazane w odwołaniu rozwiązania. WSA wskazał przy tym dokładnie, jakie okoliczności nie zostały przez organ odwoławczy wyjaśnione w kontekście możliwości realizacji przez zobowiązanego nałożonych obowiązków w terminie wyznaczonym przez organ. W tym kontekście niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a., gdyż WSA podał, jakie okoliczności wymagają dodatkowego wyjaśnienia (m.in. dotyczące możliwości terminowej realizacji nałożonego obowiązku w warunkach wówczas obowiązujących ograniczeń covidowych), słusznie przy tym uznając, że wystarczające w tym zakresie jest uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy. Natomiast argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zdaje się z jednej strony uzupełniać uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co jest niedopuszczalne i już chociażby z tego względu podniesiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Z drugiej strony argumentacja strony skarżącej kasacyjnie zmierza de facto do podważenia przyjętej przez WSA wykładni pojęcia "ustalony termin", użytego w art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Jednakże w skardze kasacyjnej nie zostały sformułowane zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna jest zaś specyficznym środkiem zaskarżenia wyroków sądu administracyjnego I instancji, o czym świadczy przede wszystkim związanie podstawami skargi kasacyjnej. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Skoro zatem autor skargi kasacyjnej nie wskazał na zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i nie wykazał, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa lub stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, a także nie podał, jak w jego w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełnić w tym zakresie skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli kasacyjnej ma obowiązek odniesienia się tylko do tych zarzutów, które zostały przytoczone w podstawach kasacyjnych.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnieść należy, że ustawodawca określił w powołanym przepisie niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępna w Internecie). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym co do zasady - dopiero lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia może być naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt. OSK 2166/16 i z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1317/21). Natomiast za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1480/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie i zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym zarzutu skarżącego kasacyjnie, że WSA nie wskazał, w jakim zakresie organ odwoławczy winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające, gdyż w treści uzasadnienia wyroku dokładnie podano, jakie okoliczności dotyczące ustalenia daty realizacji nałożonych obowiązków organ winien uwzględnić. Natomiast to, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska zajętego przez wojewódzki sąd administracyjny nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05).

W konsekwencji nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które to przepisy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zostały naruszone w ten sposób, że skarga nie została oddalona, pomimo że stan faktyczny i prawny sprawy nie budził wątpliwości, a sformułowanie zawarte w decyzji organu II instancji czyniło zadość przepisom postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyżej podanych względów WSA prawidłowo uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego podniesione w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.