Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3933/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2475/18 w sprawie ze skargi S.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2475/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia z [...] czerwca 2018 r., nr [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek S.C. i M.S. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2014 r., nr [...], znak: [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) utrzymał mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r.

W uzasadnieniu GINB wyjaśnił, że wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny z przysługującego im prawa własności do lokali mieszkalnych nr [...] (w przypadku S.C.) i 5 (w przypadku M.S.), znajdujących się odpowiednio na trzeciej i drugiej kondygnacji budynku wielorodzinnego, położonego w W. przy ul. R., na działce ewidencyjnej nr [...]. GINB wskazał, że właściciele poszczególnych lokali znajdujących się w budynku położonym w W. przy ul. R., na działce ewidencyjnej nr [...], tworzą wspólnotę mieszkaniową, która obejmuje więcej niż siedem lokali. Zatem mając na uwadze treść art. 18 ust. 1 i 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r., poz. 716; u.w.l.) podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd. Prawa do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Warunkiem uznania podmiotu uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego.

GINB uznał, że usytuowanie względem siebie elementów projektowanej inwestycji oraz lokali nr 5 i 7 przesądza, że lokale należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2475/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.C. na ww. decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, że skarżący nie wykazał żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na jego nieruchomość lokalową - położoną na 3 kondygnacji budynku wielorodzinnego przy ul. R. w W., na działce o nr ew. [...]. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę interes prawny strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z tym wnoszący o stwierdzenie nieważności takiej decyzji powinni, w celu wykazania swej legitymacji procesowej, przedstawić wszelkie fakty/okoliczności mające wskazywać na oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomości, a organy budowlane powinny taki materiał dowodowy rozpatrzeć i na jego podstawie ocenić, czy rzeczywiście nieruchomości sąsiednie znajdują się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. Sąd zaznaczył przy tym, że w postępowaniach mających związek z nieruchomością wspólną, legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Członek wspólnoty mieszkaniowej może brać udział w postępowaniu, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa wpływającym na jego sytuację prawną. To też oznacza, że dla uznania za stronę postępowania nie wystarczy samo powołanie się na fakt bycia współwłaścicielem części wspólnych budynku objętych oddziaływaniem takiej inwestycji. Argument tego rodzaju (jak wskazuje się zgodnie w orzecznictwie) mógłby bowiem podnieść każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, co przesądza o wspólnym jego charakterze dla wszystkich członków wspólnoty, a nie indywidualnym i własnym konkretnego członka wspólnoty.

Sąd I instancji zaznaczył, że w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta udział brała Wspólnota Mieszkaniowa A, a obszarem oddziaływania inwestycji objęto działkę o nr ew. [...], na której znajduje się budynek wskazanej Wspólnoty. W ocenie Sądu I instancji nieruchomość lokalowa należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Usytuowanie względem siebie projektowanej inwestycji i lokalu skarżącego nie sprawia, że lokal ten znajduje się w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Z projektu budowlanego wynika, że sporna myjnia została zaprojektowana na działce o nr ew. [...] w odległości 13,94 m od granicy działki nr ew. [...] oraz w odległości ok. 17,5 m od elewacji południowej budynku usytuowanego na ww. nieruchomości, w którym znajduje się lokal skarżącego, usytuowany od strony inwestycji.

Okoliczności podnoszone przez skarżącego nie stanowią o istnieniu jego indywidualnego interesu prawnego. Okoliczność, że nieruchomość, na której posadowiony jest budynek, w którym znajduje się lokal należący do skarżącego, objęta jest obszarem oddziaływania inwestycji, wskazuje jedynie na to, że interes prawny w sprawie ma Wspólnota Mieszkaniowa A.

W skardze kasacyjnej S.C. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 i art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) oraz w zw. z art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż objęcie obszarem oddziaływania obiektu budowlanego będącego budynkiem mieszkalnym nie oznacza objęcia tym obszarem usytuowanych w tym budynku lokali;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 6, art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 u.w.l. poprzez niewłaściwe zastosowanie płynących z tych przepisów norm, iż w sprawach z zakresu prawa budowlanego dotyczących nieruchomości wspólnej legitymację do reprezentowania interesu wspólnego ma wspólnota, a właściciel lokalu nie może powoływać się tylko na fakt bycia współwłaścicielem części wspólnych budynku;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez niezastosowanie do oceny interesu prawnego skarżącego powoływanych wyżej norm;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo, iż w zaskarżonej decyzji nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy;

5. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że objęcie obszarem oddziaływania obiektu nie oznacza automatycznego objęcia tym obszarem usytuowanych w tym budynku lokali. Przedmiotem prawa własności lokalu mieszkalnego jest samodzielny lokal mieszkalny, wydzielony w obrębie budynku, a zatem stanowiący jego integralną część. W konsekwencji brak podstaw, by pojęciem "terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego" objąć budynek mieszkalny, a wyłączyć z niego znajdujące się w tym budynku lokale.

W niniejszej sprawie granice, w których inwestorzy na podstawie art. 140 i 144 kodeksu cywilnego mogli skorzystać ze swojego prawa własności, w sposób obiektywny wyznaczył miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...]. Wykluczył on lokalizację na ich nieruchomości funkcji mogących powodować stałe lub okresowe uciążliwości, w tym obiektów magazynowych, hurtowni, składów, stacji paliw, obiektów produkcyjnych. Oznacza to, że skarżący miał prawo domagać się ochrony przed takimi działaniami inwestorów

Niepełne ustalenia faktyczne poczynione w GINB, ocenione jako prawidłowe przez Sąd I instancji, uniemożliwiły trafną ocenę kwestii zróżnicowania uciążliwości wytwarzanych przez myjnię względem lokalu skarżącego i względem wszystkich pozostałych lokali w budynku. W szczególności spowodowały, że poza zainteresowaniem Sądu znalazła się okoliczność, iż myjnia nie wywołuje uciążliwości w korzystaniu z 5 lokali wchodzących w skład Wspólnoty, a w konsekwencji skarżący znajduje się w sytuacji odmiennej niż większość członków Wspólnoty. Uciążliwości wywołane przez myjnię wybudowaną wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodują,że narażony jest w największym stopniu skarżący, w mniejszym właściciele dwóch pozostałych lokali usytuowanych od strony myjni, a w stopniu minimalnym lub wręcz żadnym pozostali członkowie Wspólnoty.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nie jest dostatecznie jasne, czy decydującą przyczyną oddalenia skargi była ocena, iż nieruchomość lokalowa skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania myjni, czy też przyjęcie, że nieruchomość ta wprawdzie znajduje się w obszarze oddziaływania myjni, ale interesem prawnym do kwestionowania pozwolenia na budowę dysponuje w tym przypadku Wspólnota Mieszkaniowa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.M. i H.S. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Bezspornym w sprawie pozostaje, że przy określeniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonego zarówno w trybie zwykłym jak i w trybie nadzwyczajnym, którym jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, decydujące znaczenie ma, jak już wyżej wskazano, przepis art. 28 ust. 2 p.b. Z przepisu tego wynika, że stronami w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 p.b. wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę:

– po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości;

– po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu.

Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że w postępowaniu w sprawach z zakresu Prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Stosownie do art. 6 u.w.l. ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeśli liczba lokali jest większa niż siedem, wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokali (art. 20 ust. 1 u.w.l.), który ma uprawnienie do jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Zatem w sprawach tego rodzaju interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest zatem przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona. Nie oznacza jednak, co słusznie wskazał sąd I instancji, że członek wspólnoty mieszkaniowej nie może samodzielnie występować jako strona postępowania. Może to jednak nastąpić wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa wpływającym na sytuację prawną tej strony, a uwzględniający szczególną regulację zawartą w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, czy jak w niniejszej sprawie, w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, członek wspólnoty mieszkaniowej musi wykazać zatem, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu. W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest bowiem odniesienie się do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań. Dla uznania za stronę tego postępowania nie wystarczy zatem powołanie się na sam fakt bycia współwłaścicielem części wspólnych budynku objętych oddziaływaniem takiej inwestycji. Argument tego rodzaju mógłby bowiem podnieść każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, co przesądza o wspólnym jego charakterze dla wszystkich członków wspólnoty, a nie indywidualnym, własnym konkretnego członka wspólnoty. Interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty. W konsekwencji też w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali, jest wspólnota mieszkaniowa (por. wyroki NSA z dnia 20 sierpnia 2018 ., II OSK 2449/18; z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 671/15; z dnia 22 kwietnia 2015, II OSK 2266/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji trafnie uznał, że stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2014 r., nr [...], znak: powinna być Wspólnota Mieszkaniowa A, reprezentująca ogół właścicieli nieruchomości lokalowych znajdujących się w budynku zlokalizowanym na działce nr ew. [...], objętej obszarem oddziaływania inwestycji.

Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez GINB i ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. GINB oceniając indywidualny interes prawny skarżącego kasacyjnie ustalił, że sporna myjnia została zaprojektowana na działce o nr ew. [...] w odległości 13,94 m od granicy działki nr ew. [...] oraz w odległości ok. 17,5 m od elewacji południowej budynku usytuowanego na ww. nieruchomości, w którym znajduje się lokal skarżącego kasacyjnie, usytuowany od strony inwestycji. W odniesieniu do nieruchomości lokalowej skarżącego kasacyjnie organ dokonał oceny załączonej do projektu budowlanego "Analizy nasłonecznienia projektowanej osłony z banerów wzdłuż działki nr ewid. [...] z obrębu [...] i jej oddziaływania na budynek sąsiedni", a także "Analiza akustyczna oddziaływania inwestycji - samoobsługowa myjnia bezdotykowa czterostanowiskowa". Nie sposób zatem podzielić argumentację skarżącego kasacyjnie, jakoby Sąd I instancji wadliwie zaakceptował stan faktyczny ustalony przez GINB. W niezbędnym zakresie organ dokonał bowiem ustaleń faktycznych pozwalających mu na ocenę, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje indywidualny interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2014 r., nr [...]. Niezasadny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 28 ust. 2 p.b. w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami uznając, że skarżący kasacyjnie nie posiada indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowm, a interes ten przysługuje tylko Wspólnocie Mieszkaniowej A. Powoływane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności takiej jak m.in. sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie mogły przemawiać za uznaniem, iż przysługiwał mu odrębny od Wspólnoty Mieszkaniowej, interes prawny. Argument tego rodzaju mógłby bowiem podnieść każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, co przesądza o wspólnym jego charakterze dla wszystkich członków wspólnoty, a nie indywidualnym, własnym konkretnego członka wspólnoty. Interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty. W konsekwencji też w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali, jest wspólnota mieszkaniowa.

W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika bowiem, że Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, że okoliczności podnoszone przez skarżącego kasacyjnie nakazują przyjąć, iż nie wykazał on interesu prawnego pozwalającego na skuteczne zainicjowanie postępowania nieważnościowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.