Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1349/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1 art. 138 § 2 art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 98 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.),, Protokolant st. sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 31 marca 2023 r. nr DO-IV.7612.85.2022.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej J. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 marca 2023 r., znak: DO-IV.7612.85.2022.AD, Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), po rozpatrzeniu wniosku J. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] (znak: [...]), uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], ustalającą odszkodowanie w wysokości 565.862,00 zł za nieruchomość położoną w [...], w dzielnicy [...], ozn. jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...], o łącznej pow. 2225 m2 (powstałą w wyniku podziału działki nr [...]), wydzieloną pod drogę publiczną - ul. [...], która przeszła z mocy prawa na własność gminy [...], oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] (znak: [...]) Burmistrz Gminy [...], na wniosek J. M., zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka [...] z obrębu [...], objętej KW nr [...], w ten sposób, iż wydzielił z niej m. in. działki nr [...] (o pow. 1032 m2) oraz [...] (o pow. 1193 m2) przeznaczone pod drogę gminną - ul. [...].

Pismem z dnia 22 września 2017 r. J. M. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], dzielnicy [...], ozn. jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...], o łącznej pow. 2225m2, powstałą w wyniku podziału działki nr [...], wydzieloną pod drogę publiczną - ul. [...], która przeszła z mocy prawa na własność ówczesnej Gminy [...] (obecnie: gmina [...]).

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Starosta [...] ustalił, na rzecz J. M., odszkodowanie w wysokości 565.862,00 zł za działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] , położone w W., dzielnicy [...], o łącznej pow. 2225 m2, powstałe w wyniku podziału działki nr [...], wydzielone pod drogę gminną - ul. Z [...], które przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...].

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji.

W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że decyzja Starosty została wydana przedwcześnie, gdyż w przedmiotowej sprawie występuje zagadnienie wstępne w postaci wniosku Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 01.01.1999 r., nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...] , stanowiącej działki nr [...] i [...] z obrębu [...] , złożonego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DZ. U. z 1998 r. poz. 872,z późn. zm.). Zdaniem organu wojewódzkiego konieczne jest ustalenie w jakim trybie ww. nieruchomości zostały przejęte na własność [...] . Jak wskazał Wojewoda [...] w przypadku przejęcia ww. nieruchomości na mocy art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., odszkodowanie za ww. nieruchomości powinno (ewentualnie) zostać ustalone na podstawie art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Tym samym brak jest obecnie możliwości orzeczenia o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. skoro powyższa kwestia nie została rozstrzygnięta.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. J. M. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 2020 r.

Zdaniem wnioskodawczyni przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem wnioskodawczyni w przedmiotowej sprawie nie można było mówić o naruszeniu przez Starostę [...] przepisów postępowania, ponieważ złożenie ww. wniosku z dnia 30 lipca 2020 r. nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2020 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 marca 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Organ wskazał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 2020 r. został złożony przez podmiot legitymowany. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego na skutek jej doręczenia stronom. Tym samym przedmiotowe rozstrzygnięcie może stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa.

Kontrolowana decyzja z dnia [...] października 2020 r., została wydana po rozpatrzeniu odwołań [...] oraz J. M. od ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. decyzja z dnia [...] lipca 2020 r. została doręczona gminie [...] w dniu 20 lipca 2020 r. natomiast Pan T. A. - pełnomocnik J. M. odebrał ww. decyzję w dniu 22 lipca 2020 r. Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. [...] złożyło odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. Natomiast pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r. J. M. również złożyła odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2020 r.

Tym samym nie można stwierdzić, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] października 2020 r. została wydana bez podstawy prawnej, albowiem organ odwoławczy był zobligowany do rozpoznania prawidłowo wniesionych odwołań od decyzji z dnia [...] lipca 2020 r.

Rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność (zob. M. Wierzbowski,

A. Wiktorowska "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., II OSK 2573/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 1337/11). Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.

Organ podkreślił, że decyzja z dnia [...] października 2020 r. została ona wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zatem w świetle zgodności z ww. przepisem, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należy oceniać kwestionowaną decyzję.

Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny możliwość wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. występuje w przypadku:

- nieprzeprowadzenia w ogóle przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego (brak ten nie może zostać sanowany w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy)

- naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania w takim stopniu, że spowodowało to niewyjaśnienie sprawy w całości lub w znacznej części (np. nieprzeprowadzenie rozprawy w sytuacji gdy była ona obligatoryjna, nieustalenie wszystkich stron postępowania, czy też naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów).

- w toku postępowania przed organem drugiej instancji doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, powodującej konieczność ponownej oceny całokształtu okoliczności sprawy przez organ pierwszej instancji (por. Komentarz do art. 138 k.p.a. [w] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, [red.] R. Hauser, M. Wierzbowski, 2021, Legalis).

Jak wskazano wcześniej za przyczynę uchylenia ww. decyzji Starosty [...] Wojewoda [...] uznał konieczność ustalenia przez organ I instancji podstawy przejścia ww. nieruchomości na rzecz gminy [...] (ewentualnie Gminy [...] w przypadku uznania, że skutek prawno-rzeczowy zaistniał w dniu 01.01.1999 r.).

Minister podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących wydania decyzji odszkodowawczej za nieruchomość przejętą na podstawie ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162) jednoznacznie wynika, że organ ustala podmiot na rzecz którego nastąpi ustalenie odszkodowania na podstawie treści ostatecznej decyzji stanowiącej podstawę przejęcia nieruchomości. Ww. konkluzja wynika z faktu, iż decyzja ostateczna korzysta zgodnie z art. 16 k.p.a. z atrybutu trwałości i domniemania zgodności z prawem. Domniemania tego w zakresie ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości nie można obalić jedynie zaprzeczając istnieniu w obrocie prawnym ujawnionego w księdze wieczystej tytułu prawnego do nieruchomości. Konieczne jest przedłożenie decyzji deklaratoryjnej wydanej na podstawie ww. art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r., I OSK 951/15).

Tym samym mając na uwadze, iż nieruchomość, z której wydzielone zostały działki [...] i [...] , stanowiła w dniu wydania decyzji podziałowej własność J. M. (zgodnie z treścią KW nr [...]) oraz fakt, iż podstawę ich odłączenia do KW nr [...] stanowiła ww. decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], strona kwestionująca tytuł prawny skarżącej do przedmiotowej nieruchomości, a więc również jej uprawnienie do otrzymania odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., powinna przedłożyć decyzję deklaratoryjną wydaną na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a także powinna skutecznie podważyć legalność decyzji o podziale nieruchomości, gdyż z decyzji tej wynika osoba właściciela. Decyzja ta powoduje pośrednio skutek prawno-rzeczowy (gdyż w szczególności potwierdza ona, iż konkretne działki zostały wydzielone pod drogę publiczną). Jej pozostawanie w obrocie prawnym uniemożliwia zatem uznanie, że działki nr [...] i [...] nie zostały wydzielone pod drogę publiczną na wniosek właściciela nieruchomości.

Organ nadzoru ma świadomość, iż decyzja wydana na podstawie ww. art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter deklaratoryjny i potwierdza skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa z dniem 01.01.1999 r. Jednakże w przypadku, gdy w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja administracyjna potwierdzająca zaistnienie skutku prawno-rzeczowego po dniu 01.01.1999 r., polegającego na nabyciu przez gminę prawa własności nieruchomości, do obalenia domniemania prawidłowości takiej decyzji (art. 16 ust. 1 k.p.a.) niezbędne jest uzyskanie ww. decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ust. 3, a w dalszej kolejności wyeliminowanie decyzji podziałowej (w zakresie, w jakim wynika z jej treści skutek w postaci przejścia nieruchomości wydzielonych pod drogi na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) w drodze postępowania nadzwyczajnego.

Wobec powyższego Minister uznał, że ocena Wojewody [...] zawarta w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2020 r., dotycząca naruszenia, przez Starostę [...], przepisów postępowania, polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej na której ww. nieruchomość przeszła na rzecz gminy, była co najmniej przedwczesna.

Organ nadzoru wskazał jednak, że ww. decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. była obarczona inną wadą uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w "porozumieniu" (ugodzie, umowie) z dnia 16 maja 2002 r. nr [...] J. M. zrzekła się odszkodowania za nieruchomość, która została przejęta pod drogę gminną (ul. [...]), która przeszła z mocy prawa na rzecz gminy [...] (obecnie: gmina [...]). Następnie pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. J. M. złożyła do [...] oświadczenie o odstąpieniu od ww. porozumienia z dnia 16 maja 2002 r. Starosta [...] w ww. decyzji dokonał oceny, iż z uwagi na nie dotrzymanie warunków porozumienia przez każdą ze stron nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania na drodze cywilnej. Tym samym organ ten uznał skuteczność oświadczenia o odstąpieniu od porozumienia, złożonego w celu zniweczenia skutków prawnych ww. porozumienia.

Minister podkreślił, że w aktualnym orzecznictwie sądowo-administracyjnym nie budzi wątpliwości, że podważenie porozumienia {ugody, umowy) w zakresie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną jest możliwe, ale wyłącznie przed sądem powszechnym, przy zastosowaniu instytucji prawnych właściwych prawu cywilnemu (por. wyrok NSA z dnia 30.11.2021 r. sygn. akt I OSK 792/21). Wobec powyższego, mając na uwadze, że ocena skutków prawnych oświadczeń stron (w tym skutków oświadczenia o odstąpieniu od umowy) jest kwestią cywilną, i może być oceniona jedynie przez sąd cywilny, to tym samym niedopuszczalne jest dokonanie takiej oceny przez organ administracji.

Tym samym uchylenie ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji było uzasadnione z tego względu, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - tj. art. 19 k.p.a. w zw. z art 20 k.p.a. w zw. z art. 1 k.p.c. w zw. z art 98 ust. 3 u.g.n., przejawiającego się dokonaniem oceny skutków prawnych czynności cywilnoprawnej, która to ocena leży wyłącznie w gestii sądów powszechnych.

Jednocześnie należy podkreślić, że ww. ocena stanowiła kluczową okoliczność w sprawie, gdyż dotyczyła fundamentalnej kwestii, jaką jest istnienie uprawnienia skarżącej do otrzymania odszkodowania za przejętą nieruchomość. Tym samym brak było możliwości przeprowadzenia przez organ wojewódzki uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 678/08). Organ wojewódzki zasadnie zatem uchylił decyzję Starosty [...] oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, lecz jedynie błędnie uzasadnił swoją decyzję.

Wobec powyższego, w ocenie Ministra, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nie narusza rażąco prawa. Jednocześnie, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samym rozstrzygnięciu (sentencji) decyzji. Nie będzie zatem co do zasady uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji jej błędne uzasadnienie, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1137/18).

Organ wskazał ponadto, iż kontrolowana decyzja ma charakter kasatoryjny, a więc nie kończy merytorycznie sprawy. Nie można uznać, iż skutki tej decyzji są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie, gdyż organ pierwszej instancji, w dalszym ciągu (pomimo otrzymania decyzji organu odwoławczego zawierającej błędne uzasadnienie) mógł wydać decyzję odpowiadającą prawu. Jedyną konsekwencją tego orzeczenia jest więc konieczność powtórzenia postępowania przed organem I instancji, co owszem wpływa na długość rozpatrywania sprawy, ale nie wywołuje bezpośrednio żadnych konsekwencji czy skutków, które byłyby nie do zaakceptowania w państwie prawa. Jednocześnie tego rodzaju orzeczenie może wpłynąć pozytywnie na prowadzone postępowanie i jego wynik, realizując zasadę prawdy obiektywnej (i wynikającego z niej nakazu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą), jak i zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 2052/17). Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Organ stwierdził ponadto, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nie jest obarczona innymi wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1,3,4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 138 § 2 k.p.a., polegającym na uchyleniu decyzji Starosty [...] w sytuacji kiedy to decyzja Starosty [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 31 marca 2023 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Rozwoju i Technologii oraz o zasądzenie od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] października 2020 r. Wojewoda [...] wskazał przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowiący, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem z argumentacji zawartej w uzasadnieniu wynika, że Wojewoda [...] jako jedyny powód uchylenia decyzji wskazał wszczęcie przez Wojewodę [...] w dniu 31 lipca 2020 r. postępowania o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie nieruchomości stanowiącej działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...] z obrębu [...] na mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powyższe oznacza, że przesłanka stanowiąca uchylenie decyzji Starosty [...] (niezależnie od tego czy przesłanka ta jest zasadna, czy też nie) zaistniała już po wydaniu decyzji przez Starostę [...]. Decyzja została wydana przez Starostę [...] w dniu [...] lipca 2020 r. a postępowanie przed Wojewodą [...] stanowiące przesłankę do uchylenia decyzji Starosty [...] zostało wszczęte 16 dni po tym fakcie oraz w chwili gdy akta sprawy prowadzonej przez Starostę [...] wraz z odwołaniami stron znajdowały się w posiadaniu Wojewody [...]. Oczywiste jest zatem że Starosta [...] nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem Wojewoda [...] nie mógł uchylić decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Czyniąc to Wojewoda [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2020 r.

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 31 marca 2023 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. W uzasadnieniu Minister Rozwoju i Technologii wskazał, że wprawdzie wada, która była przyczyną i podstawą uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] nie istniała, lecz według Ministra decyzja Starosty [...] zawierała inną wadę, która uzasadniała zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Minister podniósł fakt odstąpienia przez J. M. na zasadzie art. 4921 i art. 492 § 1 k.c. od porozumienia zawartego z Gminą [...], w którym to J. M. zrzekała się roszczenia o odszkodowanie. Według Ministra Rozwoju i Technologii ocena skutków prawnych oświadczeń stron (w tym skutków oświadczenia o odstąpieniu od umowy) jest sprawą cywilną i może być oceniana jedynie przez sąd cywilny, a tym samym niedopuszczalnym jest dokonanie takiej oceny przez organy administracji. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że skutki prawne odstąpienia uregulowanego w art. 4921 i art. 492 § 1 Kodeksu cywilnego nie muszą być oceniane przez sąd cywilny, gdyż skutki te określają stosowne przepisy prawa. Przyjmując nieprawidłowe myślenie Ministra Rozwoju i Technologii, można byłoby wskazać, że skoro ocena skutków prawnych oświadczeń stron jest sprawą cywilną i może być oceniana jedynie przez sąd cywilny, a tym samym niedopuszczalnym jest dokonanie takiej oceny przez organy administracji, to oznacza, że niedopuszczalne jest przyjmowanie przez organy administracji porozumień zawieranych pomiędzy gminą a właścicielem, gdyż takie porozumienia to nic innego jak oświadczenia stron, a przecież ocena skutków prawnych takich oświadczeń może być oceniona tylko przez sąd cywilny. Zatem przyjęcie takiego nieprawidłowego myślenia powoduje, że nie ma mowy o jakiejkolwiek umowie (porozumieniu) do czasu oceny powyższego (potwierdzenia faktu zawarcia) przez sąd cywilny. Stronnicze byłoby bowiem myślenie, że oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia nie wymagają oceny sądu cywilnego, ale oświadczenia woli o odstąpieniu od takiego zrzeczenia już wymagają oceny sądu cywilnego. Oczywiste jest zatem, że decyzja Ministra Rozwoju i Technologii nie odpowiada prawu, co oznacza, iż przedmiotowa - jako wadliwa - winna być uchylona.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli organu nadzoru była decyzja kasacyjna Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], ustalającą na rzecz J. M. odszkodowanie za nieruchomość położoną w W., w dzielnicy [...], ozn. jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...], o łącznej pow. 2225 m2 wydzieloną pod drogę publiczną, która przeszła z mocy prawa na własność gminy [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że decyzja Starosty [...] została wydana przedwcześnie, gdyż w przedmiotowej sprawie występuje zagadnienie wstępne w postaci wniosku Prezydenta [...] z dnia 30 lipca 2020 r. o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie, z mocy prawa przez gminę, z dniem 01.01.1999 r., nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], stanowiącej działki nr [...] i [...] z obrębu [...], złożonego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. poz. 872,z późn. zm.). Zdaniem organu wojewódzkiego, konieczne jest ustalenie, w jakim trybie ww. nieruchomości zostały przejęte na własność [...], gdyż w przypadku przejęcia ww. nieruchomości na mocy art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., odszkodowanie za ww. nieruchomości powinno (ewentualnie) zostać ustalone na podstawie art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Tym samym brak jest obecnie możliwości orzeczenia o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. skoro powyższa kwestia nie została rozstrzygnięta.

W ocenie Sądu, wprawdzie przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzja o charakterze procesowym, lecz została ona wydana z naruszeniem przez Wojewodę [...] ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej u.g.n.). Starosta [...], wydając decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. ustalającą na rzecz J. M. odszkodowanie za nieruchomości (działki nr [...] i [...]) zajęte pod drogę publiczną, oparł swoje ustalenia w zakresie podmiotów, którym przysługiwało prawo własności tych nieruchomości na treści decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] o podziale nieruchomości, z której wynika, że działki nr [...] i [...], wydzielone z działki nr [...] z obrębu [...], stanowiły w dniu wydania decyzji podziałowej własność J. M. (zgodnie z treścią KW nr [...], obecnie nr [...]) i - jako działki przeznaczone pod drogę gminną ul. [...]– przeszły na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Słusznie Minister stwierdził, że decyzja podziałowa powoduje pośrednio skutek prawno-rzeczowy (gdyż w szczególności potwierdza ona, iż konkretne działki zostały wydzielone pod drogę publiczną), a jej pozostawanie w obrocie prawnym uniemożliwia uznanie, że działki nr [...] i [...] nie stanowiły własności J. M., lecz Gminy [...]. Sąd podziela stanowisko Ministra, że gmina - [...], kwestionująca tytuł prawny skarżącej do przedmiotowej nieruchomości, a więc również jej uprawnienie do otrzymania odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., powinna skutecznie podważyć legalność ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości z dnia [...] lipca 2000 r. i przedłożyć decyzję deklaratoryjną wydaną na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stwierdzającą, że dana nieruchomość w dniu 1 stycznia 1999 r. była własnością gminy. Odwołujące się od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Miasto [...] ani nie przedłożyło decyzji deklaratoryjnej Wojewody wydanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ani nie przedłożyło dowodów świadczących o wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] lipca 2000 r. Wniosek [...] do Wojewody [...] o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. został złożony dopiero 31 lipca 2020 r., a więc po wydaniu decyzji odszkodowawczej przez Starostę [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Wydając decyzję kasacyjną z dnia 22 października 2020 r., Wojewoda [...] naruszył więc art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., pomijając znaczenie i skutki prawne w tej sprawie decyzji podziałowej. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (art. 98 ust. 3 u.g.n.).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tej sprawie organ odwoławczy nie wskazał na naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, lecz na okoliczność, która powstała już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, tj. wystąpienie z wnioskiem przez [...] do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ponadto konieczny - w ocenie organu odwoławczego - do wyjaśnienia zakres sprawy (czy działki skarżącej były własnością gminy od dnia 1 stycznia 1999 r.) nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie z uwagi na treść ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] lipca 2000 r. Wobec powyższego Minister słusznie uznał, że ocena Wojewody [...] zawarta w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2020 r. dotycząca naruszenia przez Starostę [...] przepisów postępowania polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej, na której wskazane nieruchomości przeszły na rzecz gminy była nieprawidłowa.

W ocenie Sądu, Minister Rozwoju i Technologii dokonał jednak błędnej oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. pod kątem kwalifikowanej wady prawnej wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu decyzja ta narusza w sposób oczywisty art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Nie można również uznać, że skutek wywołany tą decyzją w postaci dalszego kontunuowania postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość skarżącej nie ma charakteru negatywnego, gdyż skarżąca od 2020 r. nie uzyskała odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Należy również mieć na uwadze, że – zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. - przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ I instancji ma więc obowiązek zastosowania się do wytycznych organu II instancji zawartych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Starosta [...], kierując się wytycznymi organu odwoławczego, zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewodą [...] na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Podkreślenia ponadto wymaga, że rozpatrując wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzoru dokonuje kontroli tej decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych w takim kształcie, w jakim decyzja ta została wydana, zarówno w zakresie rozstrzygnięcia, jak i jej uzasadnienia. Nie jest dopuszczalne uzupełnianie uzasadnienia kontrolowanej decyzji przez organ nadzoru i poszukiwanie innych podstaw do jej wydania niż wskazane w tym uzasadnieniu. Kompetencje organu nadzoru w tej sprawie wyznaczają przepisy art. 156-158 k.p.a., a nie przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Minister wskazał na inną przesłankę uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. niż wskazana w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., tj. kwestię odstąpienia przez skarżącą od porozumienia zawartego z Gminą [...], w którym to J. M. zrzekła się roszczenia o odszkodowanie jest nieprawidłowe. Organ nadzoru nie może uzupełniać uzasadnienia decyzji, którą kontroluje w trybie stwierdzenia nieważności.

W konsekwencji Sąd uznał za zasadny zarzut skargi naruszenia przez Ministra Rozwoju i Technologii art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., Minister rozważy uwzględnienie tego wniosku w świetle wytycznych Sądu przedstawionych w uzasadnieniu wyroku. Wprawdzie przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja o charakterze procesowym, lecz jest ona konsekwencją naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego i – w ocenie Sądu - w okolicznościach tej sprawy jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego skarżącej przez radcę prawnego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.