Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2735/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 303
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1491/19 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 maja 2019 r. nr 440000/623/123/2019 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od H. S. kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1491/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 maja 2019 r. nr 440000/623/123/2019 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 marca 2019 r.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 19 marca 2019 r., nr 440000/623/431625/2019, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w celu przyznania świadczenia powinny zostać spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 3 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303) zwanej dalej "ustawą" lub "u.r.ś.u.". Z akt sprawy wynika, że skarżąca zaprzestała od [...] lutego 1975 r. wychowywania syna K., ur. [...] czerwca 1969 r., z powodu jego wczesnej śmierci. W sytuacji całkowitej przerwy w sprawowaniu osobistej opieki nad synem doszło do ustania wychowania dziecka w rozumieniu ustawy, co uzasadniało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazaną na wstępie decyzją organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżąca nie spełniła warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. warunku urodzenia i wychowania lub wychowania co najmniej czworo dzieci. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca urodziła czworo dzieci, ale wskutek śmierci jednego z nich nie można uznać, że wychowała czworo dzieci.

H. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uchylił decyzje wydane w obu instancjach. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ błędnie uznał, że skoro dziecko skarżącej zmarło w wieku 5 lat i 8 miesięcy, to doszło do długotrwałego zaprzestania wychowania dziecka. Z przepisów ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym nie wynika, aby proces wychowania musiał być procesem długotrwałym. Władza rodzicielska może w pewnych przypadkach ustać przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletniości. W konsekwencji przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy może być spełniona także wówczas, gdy wychowywanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej przed uzyskaniem pełnoletniości. Określone w art. 2 pkt 9 ustawy działania, składające się na proces wychowania, odnoszą się do dziecka w każdym wieku. Zdaniem Sądu organ powinien brać pod uwagę nie tylko okres wychowania dziecka, lecz jego wpływ na możliwość podjęcia, czy też kontynuowania zatrudniania przez osobę wskazaną w art. 3 ustawy.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." oraz z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 5 pkt 2 oraz art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, co uzasadniało uchylenie obu decyzji administracyjnych.

Skargę kasacyjną złożył Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2, art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. poz. 303), art. 92, art. 95 § 1, art. 96 § 1 k.r.o. przez przyjęcie, iż przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób określony w art. 2 pkt 9 ustawy przez okres przysługującej jej nad nim władzy rodzicielskiej, a zatem śmierć dziecka przed 18-tym rokiem życia nie stanowi wypełnienia przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy dotyczącej długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci oraz, że decydującym dla oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia uzupełniającego nie powinien być sam okres wychowania dziecka (zwłaszcza długotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia czy kontynuowania zatrudnienia.

Ponadto Prezes ZUS zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

2. art. 52, art. 133, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP przez:

- stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej obowiązującej Zakład Ubezpieczeń Społecznych, która miała istotny wpływ na wynik sprawy,

- uznanie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ i zachodzi konieczność zbadania innych okoliczności: czy czwarte macierzyństwo strony w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy,

- stwierdzenie, że organ dopuścił się istotnej obrazy zasady praworządności przewidzianej w art.7 Konstytucji RP,

- nieuwzględnienie całości materiału dowodowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prezes ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że warunek wychowania co najmniej czwórki dzieci jest jednym z kryteriów, jakie musi być spełnione dla przyznania świadczenia uzupełniającego. Przez "wychowanie" rozumie się całość wpływów oddziaływań kształtujących rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością. Fakt użycia w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy czasownika w formie dokonanej (wychowała) oznacza, że proces ten powinien zostać zrealizowany wobec każdego z czwórki dzieci. Ponadto celem ustawy jest zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych (tj. takich, w których wychowało się co najmniej 4 dzieci). Dopiero osobista opieka sprawowana nad czworgiem dzieci może stanowić przeszkodę w zatrudnieniu rodzica. W ocenie pełnomocnika organu akcent w treści ustawy położony jest na wychowanie czworga dzieci, a nie tylko ich urodzenie lub wychowywanie. Dlatego skarżąca nie spełnia wymogu wychowania czwórki dzieci.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazała, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy przesłanką przyznania świadczenie jest albo urodzenie i wychowanie, albo wychowanie co najmniej czworga dzieci. Ten podział wyklucza argumentację organu, ponieważ druga ze wskazanych sytuacji dopuszcza wyłącznie wychowanie dziecka, a więc okres krótszy niż liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletniości przez dziecko.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 19 października 2021 r., poinformowano strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

W odpowiedzi na powyższe, zarówno skarżący kasacyjnie organ jak i skarżąca wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Jako nieuzasadnione ocenić należy zarzuty naruszenia art.133 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd przesłuchał świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, iż organ administracyjny niewłaściwie ustalił, wyjaśnił lub odniósł się do materiału dowodowego nie oznacza, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zresztą w skardze kasacyjnej zarzut ten nie został szerzej uzasadniony - w szczególności przez wykazanie na czym polegało owo naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Fakt, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję nie oznacza, iż uchybił temu przepisowi. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie wniosku H. S. w przedmiocie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego i wydanej w tym zakresie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 maja 2019 r.

Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Za bezskuteczny należy uznać również zarzut naruszenia art. 52 p.p.s.a. Przepis ten składa się z 3 paragrafów, regulujących odmienne stany prawne. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 176 p.p.s.a., należy rozumieć szczegółowe określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i ich uzasadnienie. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd do domyślania się, który przepis prawa, w zakresie wyrażonej w nim normy prawnej, autor skargi kasacyjnej miał na uwadze (postanowienie NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 206/19, LEX nr 2623560, ponadto por. wyrok NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. I OSK 755/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. II OSK 41/14; wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2081/13; wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 614/1; wyrok NSA z 7 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1280/12). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które normy zawarte w art. 52 p.p.s.a. zostały naruszone przez Sąd. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie nawiązano do naruszenia tego artykułu.

Natomiast jako zasadny ocenić należy zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9, art. 3 ust. 5 pkt 2 i art. 4 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. w zw. z art. 92, art. 95 § 1 i art. 96 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie sformułowania "wychowała", czyli przesłanki, która musi być spełniona, aby świadczenie mogło być przyznane. Natomiast bezsporne są okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że wnioskodawczyni ubiegająca się o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego urodziła czworo dzieci, ale jedno z nich syn K. zmarł w wieku 5 lat i 8 miesięcy.

Przed odniesieniem się do zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do regulacji zawartej w art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u., zgodnie z którym organ może odmówić przyznania świadczenia, w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. W kwestii tej wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że ustawodawca nie odwołał się do żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowywania dziecka doprowadził do jego wychowania, nie wskazał np. czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania.

Odnosząc się do powyższej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rację ma Sąd I instancji w tym zakresie, w którym stwierdza, że śmierć dziecka nie może być traktowana jako długotrwałe zaprzestanie wychowywania dziecka. O tym, że przesłanka odmowy przyznania świadczenia wskazana w art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u., nie obejmuje przypadku śmierci dziecka, świadczą przede wszystkim inne rozwiązania zawarte w tej ustawie, a względy systemowe nakazują dokonywać takiej interpretacji, która nie będzie prowadziła do wewnętrznej sprzeczności regulacji ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.r.ś.u., świadczenie może być przyznane ojcu, który wychował co najmniej czworo dzieci, w przypadku śmierci matki dzieci albo porzucenia dzieci przez matkę lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci przez matkę. Gdyby ta ostatnia przesłanka miała obejmować śmierć dziecka, to rodzi się pytanie, w jaki sposób jednocześnie mogłaby uzasadniać przyznanie świadczenia ojcu. Regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.r.ś.u., przewiduje możliwość przyznania świadczenia ojcu, jedynie wówczas, gdy doszło do śmierci matki, porzucenia przez nią dzieci i właśnie długotrwałego zaprzestania przez nią ich wychowywania. W takiej sytuacji osobą wychowującą dzieci może być ojciec, w konsekwencji uprawniony, w przypadku wychowania co najmniej czworga dzieci, do świadczenia przewidzianego ustawą. To rozwiązanie normatywne zawarte w art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. sprzeciwia się interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 2 u.r.ś.u. przyjętej przez Prezesa ZUS i dowodzi jej wadliwości, albowiem prowadzi do wewnętrznej sprzeczności regulacji ustawowej.

Natomiast nie ma racji Sąd I instancji utożsamiając wychowanie ze sprawowaniem władzy rodzicielskiej, w tym stwierdzając w uzasadnieniu, że [j]eżeli wychowanie dziecka, które rozpoczęło się i trwało przez określony czas, choć nie przerodziło się w proces długotrwały, ale obejmowało czas trwania władzy rodzicielskiej i spełniło wymagania stałości, bezpośredniości i ciągłości, należy uznać, że matka wychowała dziecko w rozumieniu, jakie ustawa nadała temu pojęciu. Podczas gdy w przepisie art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u., jest mowa o długotrwałym zaprzestaniu wychowywania dzieci, a nie wykonywania władzy rodzicielskiej.

Natomiast, aby dokonać prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, w którym zawarta jest definicja wychowania, należy zwrócić uwagę na dwie istotne okoliczności. Pierwsza z nich dotyczy charakteru rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego omawianą ustawą, a druga okoliczność dotyczy kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie tego świadczenia, czyli pojęcia matki. Odnosząc się do pierwszej okoliczności podkreślić należy, że świadczenie, unormowane omawianą ustawą, ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. De facto zatem przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie ma charakter socjalny. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle. W przepisie art. 2 pkt 9 u.ś.r.u. przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem ww. definicja ustawowa, przez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie, sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc przez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), to można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w przypadku takiej osoby została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.ś.r.u. Natomiast skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Czytamy zaś w nim, że każdy wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia winien zostać rozpatrzony indywidualnie. Zdaniem składu orzekającego, w czynieniu powyższych ustaleń pomocne mogą być wskazówki zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 (ONSAiWSA 2019 r. nr 5 poz. 72) podjętej w składzie 7 sędziów, uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych. Z treści uzasadnienia zaś projektu analizowanej ustawy wynika, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia, jest to zespół wielu czynników, które kształtują rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy wychowanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko będąc członkiem rodziny uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletniości przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku. Mając jednak na uwadze, wskazany wyżej w projekcie ustawy, sam sposób i cel realizowania procesu wychowania oraz brak w ustawie określenia dotyczącego czasu trwania tego procesu, należy stwierdzić, że o zrealizowaniu procesu wychowania można mówić wówczas, gdy dziecko jest na tyle rozwinięte i ukształtowane, że może w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie.

Niewątpliwie dziecko, które zmarło w wieku 5 lat i 8 miesięcy nie mogło być w tym wieku na tyle rozwinięte, aby mogło w miarę samodzielnie funkcjonować zarówno w bieżącym, codziennym życiu jak i w grupie społecznej, czy społeczeństwie. Jednym słowem proces wychowania dziecka w wieku jednego roku i jednego miesiąca nie został jeszcze zakończony.

Jak wskazano wcześniej, dla dokonania prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 u.ś.r.u., w którym zawarta jest definicja wychowania, należy jeszcze rozważyć drugą okoliczność, jaką jest krąg kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do matki, jednak w ustawie termin ten nie został zdefiniowany, natomiast w art. 2 pkt 1 ustawy zostało zdefiniowane pojęcie dziecka, które w bezpośredni sposób będzie wpływać i kształtować rozumienie terminu matka. Zgodnie z definicją legalną dziecka z art. 2 pkt 1 u.ś.r.u., dzieckiem jest dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej. Tym samym matka, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.u. to nie tylko matka w sensie biologicznym i prawnym, ale również w sensie prawnym (po przysposobieniu), jak również pojęcie matki obejmuje kobiety, które faktycznie (ale nie zawodowo) wychowywały dzieci w ramach rodziny zastępczej, a także kobiety, które wychowywały dzieci współmałżonka. W tym ostatnim przypadku wychowywanie dzieci współmałżonka następowało mimo braku jakiegokolwiek, w sensie prawnym, związku pomiędzy kobietą a dziećmi, a oparte było wyłącznie na związku i relacjach faktycznych. Urodzenie dziecka nie jest zatem ani przesłanką konieczną, ani wystarczającą do nabycia uprawnienia. Decydujące znaczenie i charakter konieczny ma przesłanka wychowania, wychowywać zaś można dzieci własne (przez siebie urodzone) lub urodzone przez inną osobę. Tym samym użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.u. pojęcie matka należy rozumieć w sensie funkcjonalnym, a nie prawnym. W związku z powyższym za nietrafne należy uznać stanowisko utożsamiające wychowanie ze sprawowaniem władzy rodzicielskiej, wychowywać może również osoba, która względem dziecka takiej władzy nie ma. Tak szerokie rozumienie pojęcia matki, wymagało od ustawodawcy określenia czynności, których podejmowanie względem dziecka będzie świadczyć o jego wychowywaniu, do tego celu służy definicja wychowania z art. 2 pkt 9 u.ś.r.u.. Definicja legalna z art. 2 pkt 9 u.ś.r.u. wskazuje desygnaty nazwy "wychowanie" jako zespołu pewnych czynności podejmowanych w toku wychowywania, określając te czynności i ich charakter.

Należy jednak zwrócić uwagę, że czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. Jak wskazano bowiem wcześniej o świadczenie może ubiegać się również matka, która przysposobiła dziecko, stała się rodziną zastępczą, czy też rozpoczęła faktyczną opiekę nad dziećmi współmałżonka, w tych przypadkach początek czynności podejmowanych w toku wychowania może dotyczyć dzieci starszych. Możliwa jest zatem i taka sytuacja w której osoba w chwili przysposobienia, ustanowienia rodziny zastępczej, czy też będąca dzieckiem współmałżonka jest już nastolatkiem, a do uzyskania pełnoletniości pozostał stosunkowo krótki okres. Stąd też dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.u., a konkretnie przesłanki "wychowała" należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych, ale w każdym konkretnym przypadku ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu, czy też z uwagi na wiek dziecka (np. kilkulatek) ten proces nie został zakończony, lub też z uwagi na wiek dziecka (np. nastolatek), w którym matka rozpoczęła dopiero wykonywanie tych czynności nie można przyjąć, że spełniła przesłankę wychowania. Powyższe rozważania, jak również te wcześniejsze dotyczące uzasadnienia rządowego projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wskazują, że wykluczony został jakikolwiek automatyzm w omawianej kwestii ze wskazaniem na konieczność indywidualnego badania każdej sprawy. Mając zatem na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, w której matka urodziła czworo dzieci, jednak jedno z czworga dzieci zmarło w wieku 5 lat i 8 miesięcy to nie można przyjąć, że matka zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.u. urodziła i wychowała co najmniej czworo dzieci, albowiem w stosunku do zmarłego dziecka ten proces wychowania nie został zakończony.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela podobne, aktualnie zdecydowanie dominujące stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 569/20, z 15 września 2021 r. sygn. akt III OSK 2326/21, z 5 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4005/21, z 30 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 5729/21. Tym samym nie podziela odmiennego, tracącego na aktualności stanowiska zajętego przez NSA w wyrokach z 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 848/20, z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 500/20, z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1207/20, z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/20.

Ponadto w skardze kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, że rozpoznając ponownie wniosek Prezes ZUS powinien brać pod uwagę, nie tylko okres wychowywania dziecka (także ten krótkotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia, czy też kontynuowania zatrudnienia przez matkę, a więc, czy czwarte macierzyństwo strony w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy. Zdaniem tego Sądu nie da się bowiem wykluczyć, że urodzenie i krótkotrwałe wychowanie czwartego dziecka wywołało zmiany np. dotyczące bezpośrednio jej stanu fizycznego łub psychicznego, które przeszkodziły dalszemu zatrudnieniu czy też podjęciu zatrudnienia.

W tej kwestii należy się w pełni zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że ustawodawca nie przewidział wymogu badania możliwości powrotu do zatrudnienia. Stąd też błędne jest stanowisko Sądu I instancji, albowiem wprowadza dodatkową, pozaustawową przesłankę nabycia rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jaką jest ustalenie, czy śmierć dziecka miała wpływ na możliwość podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia przez matkę. Taka przesłanka nie wynika zarówno z rozważanej w niniejszej sprawie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.u., zgodnie z którą świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci, jak również nie wynika z pozostałych przesłanek określonych w art. 3 u.ś.r.u.

W konsekwencji zasadne są także zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, ponieważ Sąd I instancji w wyniku błędnej wykładni prawa materialnego niezasadnie zarzucił organowi, że nie uwzględnił całości materiału dowodowego, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ i zachodzi konieczność zbadania innych okoliczności, że organ dopuścił się obrazy zasady praworządności. W rezultacie Sąd pierwszej instancji naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił obydwie zaskarżone decyzje Prezesa ZUS zamiast oddalić skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Dlatego z mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Z przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że skarga jest niezasadna, ponieważ skarżąca nie spełniła przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.u. do uzyskania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, tj. co prawda urodziła czworo dzieci ale wychowała tylko troje. Wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.