Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 450/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga H. H. (zwanej dalej "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 24 maja 2024 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy G. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 16 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,55 MW na części działki nr ew. [...] w Z. , gm. G.. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej powołane orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.

Dnia 19 stycznia 2024 r. do Urzędu Gminy G. wpłynął wniosek H. sp. z o.o. z siedzibą w L. (zwanej dalej "Spółką" lub "inwestorem") o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Działka, na której ma stanąć inwestycja jest przeznaczenia rolniczego. Instalacja fotowoltaiczna wymaga jedynie dostępu do energii elektrycznej. Inwestycja ma obejmować moduły fotowoltaiczne oraz kontenerową stację transformatorową.

Pismem z dnia 12 lutego 2024 r. Wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wśród zawiadomionych stron była skarżąca. Tego samego dnia Wójt zwrócił się do Starosty [...], Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (zwanego dalej "Dyrektorem ZZ"), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. (zwanego dalej "PPIS"), Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (zwanego dalej "RDOŚ") oraz do Zarządu Dróg Powiatowych w K. (zwanego dalej "ZDP") z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2024 r., nr [...], PPIS uzgodnił projektowaną inwestycję z zastrzeżeniami. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2024 r., nr [...], Dyrektor ZZ uzgodnił projektowaną inwestycję.

Swoje uwagi w sprawie wniosły strony postępowania, w tym skarżąca. Skarżąca podniosła, że już raz odmówiono ustalenia warunków zabudowy. I tym razem powinno tak być.

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2024 r., nr [...], Wójt ustalił warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Wójt podniósł, że w myśl art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), wymóg dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej nie jest badany, gdy planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii. W zakresie ochrony środowiska została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 29 września 2023 r. W odniesieniu do poprzedniej decyzji, inwestor zawęził obszar planowanej inwestycji. W poprzedniej sprawie decyzja miała być wydana dla całej działki, ale na skutek odmowy jej wydania, inwestor wskazał część działki. Wyłączono bowiem grunty leśne spod zagospodarowania.

Milczącą zgodę wyrazili Starosta [...], RDOŚ, ZDP. Pozostałe organy uzgadniające zajęły stanowisko na piśmie.

Wójt stwierdził, że powoływanie się na ustalenia studium gminy nie jest żadną determinantą dla warunków zabudowy. Teren nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem zagospodarowania działki inwestycyjnej. W tej sprawie, inwestycja musi spełniać wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Wójt wychodzi z założenia, że inwestycja może być zrealizowana dla części działki inwestycyjnej.

Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli: skarżąca, Ł. M., K. W., B. W., N. W. oraz P. H.. We wszystkich odwołaniach podnosi się, że Wójt nie dokonał analizy akustycznej, ochrony środowiska, w tym przyrodniczego, nie uwzględniono oddziaływania inwestycji na otoczenie, a także tego, że zachodzi sprzeczność inwestycji ze studium gminy G.. Odwołujący uważają, że błędnie ustalono obszar oddziaływania inwestycji, mogło dojść do pominięcia niektórych osób jako stron postępowania, nie zastanowiono się nad ochroną interesów osób trzecich i wreszcie nie objęto ochroną obszarów chronionego krajobrazu.

Decyzją z dnia 24 maja 2024 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że planowana przez Spółkę inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii. To oznacza, w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p., że nie bada się w tym przypadku dostępu do drogi publicznej, ani zasad dobrego sąsiedztwa. Nie bada się gabarytów zabudowy, ani oddziaływania inwestycji. Pozostałe wymagania, zdaniem SKO, zostały spełnione, w tym uzbrojenie. Jak wskazuje inwestor we wniosku inicjującym postępowanie, inwestycja będzie czerpać z instalacji pozyskującej energię ze źródeł odnawialnych. Z orzecznictwa wynika, że co prawda istnieje obowiązek zapewnienia uzbrojenia z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., ale przepisy prawnoenergetyczne, z którymi należy zapewnić zgodność (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) przewidują, że w tych przypadkach obowiązek zapewnienia przyłączenia instalacji do sieci następuje po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Nie można zatem, zdaniem Kolegium, czynić zarzutu inwestorowi, że nie przedłożył informacji od operatora sieci energetycznej o zapewnieniu wykonania przyłącza.

SKO zwróciło uwagę, że tym razem wniosek inwestora dotyczy mniejszego obszaru – części działki a nie całości jak ostatnio. Wynika to z tego względu, że w poprzednim postępowaniu, kiedy odmówiono ustalenia warunków zabudowy, organy uzgadniające negatywnie wyraziły się o planowanej wówczas inwestycji z uwagi na sprzeczność jej z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym razem inwestor zawęził obszar usadowienia instalacji z pominięciem obszaru przeznaczonego na zalesienie. Organ II instancji uważa, że teraz inwestycja odpowiada prawu.

SKO odniosło się do odwołań i stwierdziło, że większość podnoszonych w nich kwestii dotyczą zagadnień środowiskowych, które były przedmiotem oceny w osobnym postępowaniu, kiedy Wójt uznał brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Kwestia hałasu, oddziaływania nie jest przedmiotem refleksji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wszelkie nieprawidłowości co do kwestii środowiskowych mogły być kwestionowane w postępowaniu odwoławczym, którego ostatecznie nie było.

Kolegium zaznaczyło, że decyzja organu I instancji spełnia wymagania formalne. Zawiera ona część tekstową oraz graficzną. Część graficzna została sporządzona na kopii mapy pochodzącej z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Powracając do analizy art. 61 ust. 3 u.p.z.p., SKO uznało, że ustawodawca nie różnicuje pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii w kontekście mikroinstalacji albo małej instalacji. Chodzi o wszystkie obiekty tego typu bez zróżnicowania na tym polu. Odwoływanie się do studium jest w tym miejscu zbędne, gdyż o ile o decyzji o warunkach zabudowy i studium jest mowa w jednej ustawie, to nie ma żadnych przesłanek systemowych, aby odnosić akt stosowania prawa do aktu stanowienia prawa, będącego w zasadzie źródłem prawa wewnętrznego. Nie mam tutaj żadnej konotacji.

Dalej SKO przeszło do problematyki wyznaczenie części działki pod realizację inwestycji. SKO powołało szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, iż jest to dopuszczalna praktyka, gdy można jasno wyróżnić części działki, których status jest przedmiotem ochrony przez różne przepisy. W niniejszej sprawie inwestor dysponuje działką z terenami przeznaczonymi pod zalesienie. Przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych objęły ochroną takie tereny, stąd inwestor mógł wskazać część działki. Poza tym, z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika, że obszar analizowany wyznacza się dla terenu, a nie działki ewidencyjnej. To rozróżnienie sprawia, że można wyprowadzić z tego wniosek o możliwości zawężenia inwestycji do fragmentu działki.

Skarżąca, działając samodzielnie, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Skarżąca stwierdziła, że inwestycja powinna obejmować całą działkę, a nie jej część. W decyzji nie ma mowy o ochronie interesów osób trzecich, nie zbadano zasad dobrego sąsiedztwa, nie powinno lokować się takiej inwestycji na terenie obszaru chronionego krajobrazu, nie ustalono obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko, ani kręgu stron postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że chociaż w ewidencji gruntów widnieją tereny leśne, to na działce inwestora nie ma drzew, stąd działka powinna być w całości objęta zamierzeniem inwestycyjnym. Organ II instancji w ogóle nie zbadał kwestii dobrego sąsiedztwa, ani ochrony interesów osób trzecich. Oznaczenie, że inwestycja nie ma zacieniać innych działek jest zbyt ogólnym stwierdzeniem.

Skarżąca uważa, że o ile panele fotowoltaiczne są instalacją odnawialnego źródła energii, ale konstrukcje, na których będą osadzone już nie. Zbyt daleko ingerują one w krajobraz dlatego organ II instancji powinien wziąć pod uwagę zasady dobrego sąsiedztwa. Działka leży ponadto na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i nie powinno dochodzić do ulokowania takiej inwestycji. Niszczy to walory krajobrazowe.

Naprzeciwko planowanej inwestycji, po drugiej stronie drogi publicznej są zabudowania, których właściciele nie stali się stronami postępowania. Pominięto ich.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". W skardze zaznaczono, że skarżąca wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Uczestnicy postępowania, ani SKO nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 8 listopada 2024 r., Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 11 grudnia 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Sądowa kontrola obejmuje swoją kognicją m.in. decyzje administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, choćby nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Wójta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,55 MW na części działki nr ew. [...] w Z., gm. G.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p. Inwestor zamierzył realizację farmy fotowoltaicznej na części działki. Skarżący podnoszą, że niedopuszczalne jest posadowienie jakiejkolwiek zabudowy na części działki, tj. że przepisy u.p.z.p. wymagają, aby nowa zabudowa była ustalana w kontekście całej powierzchni działki. Ponadto, z uwagi na zamiar posadowienia farmy fotowoltaicznej w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych, skarżąca kwestionuje brak uwzględnienia wymagań środowiskowych (obecność [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu), dobrego sąsiedztwa i krajobrazu. SKO odrzuca wszystkie argumenty, twierdząc, że doszło do zmian w przepisach prawa, gdzie obszar analizowany, o którym mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. dotyczy terenu, a nie działki, stąd można zawęzić obszar lokowania zabudowy. Kwestie prawnośrodowiskowe były przedmiotem osobnego postępowania, w którym te zagadnienia zostały już rozpoznane. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie dotyczy tych zagadnień. Sąd co do zasady podziela argumentację skarżących co do konieczności posadowienia nowej inwestycji na całej działce, jednakże to nie przesądza o tym, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Warto rozpocząć od refleksji nad przedmiotem niniejszego postępowania. Inwestor zamierza zrealizować instalacje, które składają się na farmę fotowoltaiczną. Są to moduły fotowoltaiczne, inwertery, stacja lub stacje transformatorowe, ogrodzenie, bramy wjazdowe oraz monitoring. Z uwagi na przeważający udział modułów fotowoltaicznych w ramach tej inwestycji, należy ją zakwalifikować jako instalację odnawialnych źródeł energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Definicja takiej instalacji została przedstawiona w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1361 z późn. zm., zwanej dalej "u.o.z.e."). Zgodnie z powołanym przepisem instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń, stanowiących całość techniczno-użytkową służącą do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego, a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej, magazyn biogazu lub instalacja magazynowa w rozumieniu art. 3 pkt 10a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 266 z późn. zm., zwanej dalej "p.e.") wykorzystywana do magazynowania biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego. Instalacja, jaką inwestor zamierza zrealizować ma na celu produkcję energii elektrycznej za pośrednictwem zjawiska fotoelektu z zasobów energii promieniowania słonecznego (zob. art. 2 pkt 22 u.o.z.e.). Zaplanowana inwestycja jest więc instalacją odnawialnego źródła energii, a w związku z tym inwestycja ta korzysta w całości ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 805/23). W konsekwencji tak sformułowanego wniosku, nie zmienia charakteru przedmiotowej inwestycji to, że konstrukcje wsporcze nie mają cech iście związanych z produkcją energii. Na instalację odnawialnych źródeł energii należy spoglądać całościowo.

Żaden z organów administracji publicznej (rozpoznawczy oraz odwoławczy) nie miał obowiązku analizować spełnienia przez inwestycję wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p., a więc tzw. dobrego sąsiedztwa, położenia na terenie zabudowy uzupełniającej oraz dostępu do drogi publicznej. Rolą organów było zbadanie spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Takie badanie zostało przeprowadzone i zrobiono to prawidłowo.

Z uwagi na fakt, iż w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. mowa jest o konieczności zapewnienia zgodności inwestycji z przepisami szczególnymi, a także mając na uwadze, że inwestor zamierza zrealizować instalację fotowoltaiczną, zapewnienie dostępu do mediów – tu: energii elektrycznej – jest wymogiem, który spełnia się po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 7 ust. 8d pkt 1 p.e. (zob. szerzej wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 661/23). Również i w tym przypadku nie było obowiązku zapewnienia dostępu do energii elektrycznej. Inwestor zrobi to już po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej, w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mowa jest o tym, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z map dołączonych do akt administracyjnych wynika, że działka, na której ma być posadowiona farma fotowoltaiczna składa się z terenów o rolnym przeznaczeniu, natomiast w północno-zachodniej części działki, znajduje się teren przeznaczony pod zalesienie. Nie ma najmniejszego znaczenia to, że obecnie nie ma tam zadrzewień, ponieważ ochroną prawną objęte są grunty leśne. Las podlega ochronie na podstawie innych przepisów, również ustawowych. Na uwagę zasługuje fakt, że na działce inwestycyjnej znajdują się grunty leśne, które wymagają uzyskania zgody Marszałka Województwa [...] na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne (zob. szerzej art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82]). Planowana inwestycja zagraża zatem gruntowi leśnemu, który podlegałyby ochronie prawnej. Zasadne jest zatem wyłącznie tego gruntu spod możliwości zabudowy.

Skarżąca wywodzi jeden ze swoich zarzutów polegający na tym, że inwestor, składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wskazał, iż inwestycja ma zostać zrealizowana na części działki ewidencyjnej, a błędem organów obydwóch instancji było przystanie na to. Sąd podziela zasadniczo argumentację skarżącej, jednakże to nie ma wpływu na ocenę trafności zaskarżonej decyzji, gdyż w tej sprawie zachodzi istotny wyjątek. Trzeba mieć na uwadze bowiem to, że z dniem 3 stycznia 2022 r. przepisy u.p.z.p. zostały istotnie znowelizowane. Dotyczy to również tego, iż dotąd przepisy prawa mówiły o obszarze analizowanym wokół działki, a teraz, w myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p., mówi się o obszarze wokół terenu, co miałoby wskazywać, że jest to przesłanka do wydzielania terenu, który może być mniejszy od działki ewidencyjnej. Tym samym, miałoby to świadczyć o możliwości ustanawiania warunków zabudowy dla części działki. Nie sposób zgodzić się z taką argumentacją.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że mimo nowelizacji u.p.z.p. z dnia 3 stycznia 2022 r., pogląd orzecznictwa nie może ulec zmianie z uwagi na zmiany terminologii w prawodawstwie. Sąd Kasacyjny zaznacza, że wyznaczenie obszaru analizowanego, gdzie determinantą jego wielkości jest front działki, obliguje do uznania, iż to działka ewidencyjna jest podstawową "jednostką" z uwagi na uregulowania kartograficzne. Granice działki to granice prawne, stąd przedmiotem spraw z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego są zamierzenia inwestycyjne lokowane na działkach ewidencyjnych, a nie na terenie rozumianym węziej. Teren może być rozumiana jako jedna lub kilka działek, aby nie dochodziło do nieuzasadnionych podziałów wbrew ewidencji gruntów. Ten pogląd jest konsekwentnie prezentowany w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1787/23). Co do zasady więc nowa zabudowa powinna być wyznaczona dla całości działki ewidencyjnej. Istnieją od tego jednak odstępstwa, które wynikają z odrębnych uregulowań, a jeden z tych wyjątków zachodzi na gruncie niniejszej sprawy.

Mając na uwadze to, że w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. żaden z organów nie miał obowiązku przeprowadzenia badania dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, co jest niewątpliwe, należy stwierdzić, że farmy fotowoltaiczne korzystają ze zwolnień, które ograniczałyby ich lokowanie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w sytuacji, gdy działka ewidencyjna jest poddana reżimowi przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych chociażby w części, można ulokować nową zabudowę na pozostałej części działki z wyłączeniem powierzchni terenów, w niniejszej sprawie leśnych, w celu zachowania zgodności z przepisami odrębnymi (wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 786/20). Skoro zatem takiego obowiązku nie ma w sytuacji, gdy przeprowadzenie analizy dobrego sąsiedztwa jest konieczne względem działki częściowo wolnej od reżimu ochrony gruntów rolnych i leśnych, to tym bardziej nie może być, gdy farma fotowoltaiczna korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł tym samym, co Sąd w składzie orzekającym aprobuje z całą mocą, że z uwagi na odstąpienie od konieczności badania dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, a więc w sytuacji działania na rzecz promocji produkcji energii ze źródeł odnawialnych, dopuszczalne jest ulokowanie farmy fotowoltaicznej na części działki. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Tym samym oczywistą rzeczą jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. W związku z tym zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 upzp jest usprawiedliwiony." (wyrok NSA z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1360/23, niepublikowany [w dniu sporządzenia niniejszego uzasadnienia]). Tego rodzaju inwestycje, jak farma fotowoltaiczna, mają zaś wyjątkowy i priorytetowy charakter, o czym świadczą szczególne regulacje związane z ich realizacją. Potwierdza to chociażby wspomniane już w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogu zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych (por. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 lutego 2023 r. II SA/Gd 679/22). Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U.UE L z 2018 r. Nr 328, poz. 82). Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu (wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21). Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej, jak również uzasadniają ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1542/23). Tym samym niezasadny okazał się zarzut skargi związany z wyznaczeniem części działki ewidencyjnej pod farmę fotowoltaiczną. Nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ w sprawach, w których inwestor planuje posadowienie inwestycji z kategorii odnawialnych źródeł energii, dopuszczalne jest przyjęcie do analizy tylko fragment działki ewidencyjnej, co należy oczywiście traktować jako wyjątek od zasady, że nowa zabudowa może być ulokowana na całej działce ewidencyjnej. Odrzucić natomiast należy argumentację SKO, że przez teren można traktować część działki, ale to pozostaje już poza dyskusją, ponieważ nie zmienia to trafności podjętego rozstrzygnięcia.

Skarżąca zarzuca SKO, że w zaskarżonej decyzji nie ma mowy o ochronie interesów osób trzecich. Godzi się zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do gruntu, na którym ma stanąć planowana inwestycja. Co więcej, decyzja ta nie rodzi prawa do rozpoczęcia robót budowlanych. Jak stanowi art. 63 ust. 2 u.p.z.p.: "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji". Kwestie prawnobudowlane, a więc np. dotyczące odległości ulokowania farmy fotowoltaicznej od granic działki, będzie dopiero przedmiotem osobnego postępowania, prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a nie przez Wójta, czy SKO. Zagadnienia związane z ochroną środowiska były już przedmiotem rozważań w decyzji Wójta z dnia 29 września 2023 r. o numerze [...] Decyzja ta ostała się w obrocie prawnym, a więc korzysta z domniemania zgodności z prawem, co wynika z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. Nie można zatem podważać żadnych ustaleń, jakie poczyniono w decyzji ostatecznej. Wydanie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie naruszyło zatem żadnych praw, ani nie nałożyło na skarżącą, ani nikogo z kręgu strony postępowania obowiązków publicznoprawnych. Nie jest tak, że skarżąca nie będzie mogła zrealizować na swojej działce żadnego zamierzenia budowlanego.

Kwestia dobrego sąsiedztwa, tak jak zresztą dostępu do drogi publicznej nie podlega badaniu przez żaden z organów, co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Tego faktu nie zmienia okoliczność taka, iż w skład planowanej inwestycji wchodzą elementy niezwiązane z odnawialną energią, tj. np. konstrukcje wsporcze. Tak jak Sąd wskazał powyżej, na instalację odnawialnego źródła energii należy spoglądać całościowo, a nie wybiórczo. Świadczy o tym chociażby definicja takiej instalacji, która została zawarta w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Ustawodawca bowiem traktuje o zespole urządzeń służących do wytwarzania energii. Bez konstrukcji wsporczej, panele fotowoltaiczne nie będą działały prawidłowo, gdyż nie będzie zapewniony im np. właściwy kąt nachylenia do padających promieni słonecznych. Tym samym, taką instalacją jest całokształt elementów składających się na nią. Jak zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach: "Skoro żaden z organów nie kwestionuje tego, że planowane do realizacji farmy fotowoltaiczne są instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, to zasadnym jest stwierdzenie, że brak jest podstaw dla przeprowadzania w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Inwestycja ta nie musi bowiem w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. spełniać zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, jak również teren, na którym ma być realizowana, nie musi posiadać dostępu do drogi publicznej." (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 517/23).

Obecność [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu nie przeszkadza w realizacji zamierzonej inwestycji. Przepis art. 24 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.) wprowadza zakazy, jakie obowiązują na terenie obszaru chronionego krajobrazu. W tych przepisach nie ma mowy o zakazie budowy obiektów, w tym instalacji odnawialnych źródeł energii szczególnie, że taka instalacja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, co zresztą potwierdził Wójt w swojej decyzji z 2023 r. Skoro ustawodawca nie zabrania pobudowania na terenie obszaru chronionego krajobrazu, to nie można czynić przeszkód inwestorowi na tym polu.

W kwestii kręgu strony postępowania administracyjnego, na gruncie przepisów u.p.z.p. obowiązuje zasada ogólna, iż stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ten, kto ma w tym interes prawny. Interes ten jest natomiast wyznaczany na podstawie art. 28 k.p.a. Godzi się podnieść, za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że: "W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości objętej obszarem analizowanym nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 616/23). Stronami postępowania w niniejszej sprawie został, co oczywiste, inwestor, a także każdy sąsiad, który wykazuje punkt styczności z działką inwestycyjną. Podmioty, które mają swoje działki dalej, nawet niedaleko, mogą uzyskać przymiot strony postępowania, jeżeli przeprowadza się analizę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy, w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p., takiej analizy nie przeprowadza się. Z tego względu, krąg stron postępowania, który obejmuje inwestora oraz bezpośrednich sąsiadów, należy uznać za prawidłowo wyznaczony.

Kończąc, planowana inwestycja spełnia także ostatni wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Z uwagi na spełnienie zatem wszystkich wymaganych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., inwestycja może zostać zrealizowana.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych przesłanek, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.