Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2795/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 158 par. 3,  art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2022 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z 28 października 2022 r. znak DN.gn.625.244.2021 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej jako "Wojewoda") z 22 października 2021 r. znak WS-III.7515.2.52.2020.MK umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (dalej jako Prezydium") z [...] października 1956 r. znak [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydium orzeczeniem z [...] października 1956 r. orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów o pow. 933 ha, położonych we wsi [...], pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz nie znajdujących się we faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie lub niewiadomych z miejsca pobytu. Orzeczenie wydano na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318), zmienionego dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 404) oraz na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339).

Z. T. (dalej jako "skarżąca") wnioskiem z 9 grudnia 2020 r. wystąpiła do Wojewody o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium z [...] października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości należącej do G. K. (pkt 28 część b orzeczenia).

Wojewoda decyzją z 22 października 2021 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w zw. z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", umorzył z dniem 16 września 2021 r. postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Podniosła, że nie był on uprawniony do wydania decyzji o umorzeniu z mocy prawa toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 5 października 1956 r., gdyż art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodny z art. 2 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP". Skarżąca dodała, że ustawa zmieniająca budzi wątpliwości co do prawidłowości jej uchwalenia i zgodności z prawem.

Minister decyzją z 28 października 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody i wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, zaś zgodnie z jej art. 2 ust. 2 postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno jednak znaleźć odzwierciedlenie w decyzji administracyjnej. Przemawiają za tym wzgląd na pewność obrotu prawnego (władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji jednoznacznie przesądza o losie i wyniku postępowania) oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu (poprzez kontrolę zajścia przesłanek umorzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym). Wojewoda nie poczynił wprawdzie żadnych rozważań dotyczących zasadności umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, jednak analiza materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej należy do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa zmieniająca. W orzeczeniu Prezydium z 5 października 1956 r. czytamy, że miało ono zostać ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie. Taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywały przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 37, poz. 271) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U. Nr 45, poz. 416). Minister zauważył, że z uwagi na znaczny upływ czasu nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego opublikowanie orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Choć jednak nie udało się odnaleźć dokumentów potwierdzających w sposób bezpośredni, że ogłoszenie to nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, to okoliczność ta nie pozwala na zanegowanie faktu ogłoszenia orzeczenia z 5 października 1956 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bowiem (w sposób pośredni), że orzeczenie to musiało zostać doręczone (ogłoszone). Otóż Prezydium wydało w dniu [...] listopada 1960 r. orzeczenie znak: [...], mocą którego uchyliło orzeczenie z [...] października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilkunastu właścicieli, którzy byli przesiedleni na Ziemie Zachodnie, jednak powrócili do wsi [...] i objęli przed dniem 5 kwietnia 1958 r. wcześniej użytkowane grunty. Z tego wynika, że orzeczenie z [...] października 1956 r. musiało zostać ogłoszone, ponieważ art. 100 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36 poz. 341 ze zm.), który stanowił podstawę prawną orzeczenia z [...] listopada 1960 r., przewidywał możliwość uchylania jedynie decyzji prawomocnych, tj. takich, które zostały doręczone/ogłoszone i nie zostały zaskarżone w trybie odwoławczym oraz do sądu administracyjnego (por. art. 73 ww. rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r.). Osoby, które powróciły do wsi [...] wiedziały ponadto, że nie są już właścicielami posiadanych gruntów i podejmowały działania, aby grunty te odzyskać - potwierdzają to wydawane do początku kwietnia 1958 r. decyzje tymczasowe, na podstawie których osoby te objęły w posiadanie częściowo własne grunty i zagrody, częściowo zaś grunty PFZ, które nie stanowiły ich własności (por. informacje zawarte w orzeczeniu z 10 listopada 1960 r.). Okoliczności te wskazują, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia z 5 października 1956 r. musiało nastąpić przed zakończeniem wydawania decyzji tymczasowych (o których mowa powyżej), a więc przed 5 kwietnia 1958 r. Co więcej, orzeczenie z [...] października 1956 r. zostało wykonane. Z wydruku księgi wieczystej nr [...] wynika, że Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel gruntów przejętych na postawie orzeczenia z [...] października 1956 r. znak: [...]. Wpis ten został dokonany w dniu 14 sierpnia 1965 r. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie zostało ogłoszone, gdyż do Sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a wiec skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. Skoro więc orzeczenie z [...] października 1956 r. zostało ogłoszone, zaś wniosek z 9 grudnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności części tego orzeczenia (który wpłynął do Wojewody w dniu 16 grudnia 2020 r.) nie doprowadził do zakończenia postępowania przed 16 września 2021 r., to ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium (w zaskarżonej części) na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Z tego powodu postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Minister zauważył, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją RP.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w sprawie, bowiem jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej;

2. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia z 5 października 1956 r. upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej.

W obszernym uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 K.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone.

Jak wynika z uzasadnienia do ww. ustawy zmieniającej, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją RP. Z wyroku tego wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, mając na względzie rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110).

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału Konstytucyjnego, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. 16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Norma ta jest jasna i nie wymaga wykładni innej niż gramatyczna.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać: zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i § 2 K.c.); przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.); przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i § 2 K.c.). Również w postępowaniu karnym ustawodawca przewiduje ustanie karalności przestępstwa (art. 101 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny Dz.U. z 2022 r. poz. 1138 ze zm.)). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

Skarżąca powołała się w skardze na naruszenie przez organ, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, zasady demokratycznego państwa prawa, zasady pewności prawa i zaufania obywateli do organów państwa, zasadę ochrony interesów strony w toku postępowania ochrony własności, konieczności jednakowego traktowania obywateli przez władze publiczne. Wskazała też na naruszenie art. 77 Konstytucji RP, tj. prawa do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej.

Zauważyć jednak należy, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, by ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5; z 29 września 2008 r. sygn. akt SK 52/05, OTK-A 2008/7/125; z 28 września 2006 r. sygn. akt K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć, czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej zmiany a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 maja 2007 r. sygn. akt K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57; z 2 października 2006 r. sygn. akt SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej regulacja, ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z cytowanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K 46/13. Doprowadziła ona do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Na gruncie ww. regulacji, stanowiącej obecnie przedmiot sporu pomiędzy organem a skarżącą, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku o sygn. akt 46/13 potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od daty wydania tego wyroku, tj. od 12 maja 2015 r. istniało duże prawdopodobieństwo ustawowego ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych.

Tymczasem jak wynika z akt sprawy, a czego nie kwestionuje sama skarżąca, orzeczeniem administracyjnym z [...] października 1956 r. Prezydium orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych we wsi [...]. Z kolei wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do organu w dniu 16 grudnia 2020 r. Wniosek został zatem złożony po ponad 64 latach od daty wydania tego orzeczenia i po około 62 latach od jego ogłoszenia. Tym samym wszczęcie oraz dalsze prowadzenie postępowania w świetle art. 158 § 3 K.p.a. jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne.

Odnosząc się do przywołanej wyżej kwestii ogłoszenia orzeczenia Prezydium, Sąd podziela stanowisko Ministra, że materiał dowodowy wskazuje, że ogłoszenie to faktycznie miało miejsce. Orzeczenie miało zostać ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie na podstawie obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany.

Choć brak jest w aktach dokumentu potwierdzającego opublikowanie orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to jednak zgromadzony materiał dowodowy wskazuje pośrednio, że orzeczenie to zostało we wskazanym trybie ogłoszone i stało się ostateczne. Prezydium wydało bowiem w dniu [...] listopada 1960 r. orzeczenie, mocą którego własne orzeczenie z [...] października 1956 r. uchyliło w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilkunastu właścicieli, którzy byli przesiedleni na Ziemie Zachodnie, a powrócili na teren wsi [...] i objęli przed 5 kwietnia 1958 r. wcześniej użytkowane grunty. Zgodnie bowiem z art. 100 obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, który stanowił podstawę prawną orzeczenia z [...] listopada 1960 r., możliwe było uchylanie jedynie decyzji prawomocnych - a więc takich, które zostały doręczone/ogłoszone i nie zostały zaskarżone. Okoliczności te wskazują, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia z 5 października 1956 r. musiało nastąpić przed zakończeniem wydawania decyzji tymczasowych (wydawanych od 5 kwietnia 1958 r.), a więc przed 5 kwietnia 1958 r.

Jak słusznie wskazał organ, o tym, że orzeczenie Prezydium z [...] października 1956 r. zostało wykonane wskazuje także wydruk księgi wieczystej nr [...], z którego wynika, że Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel gruntów przejętych na postawie orzeczenia z [...][...] października 1956 r. Wpis ten został dokonany w dniu 14 sierpnia 1965 r., a wpisowi takiemu podlegały tylko orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. W tej sytuacji nie sposób zarzucić organom naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia z 5 października 1956 r. upłynęło już ponad 30 lat.

Organ zasadnie zatem uznał, że skoro kwestionowane przez skarżącą orzeczenie Prezydium zostało ogłoszone, zaś wniosek z 16 grudnia 2020 r. (data wpływu do Wojewody) o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia nie doprowadził do zakończenia postępowania przed 16 września 2021 r., to oznacza, że ziściły się przesłanki do umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa (na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej). Co najmniej od daty wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 46/13 każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów. Twierdzenie obecnie, że skarżąca nie miała prawa przypuszczać że w trakcie postępowania nastąpi zmiana przepisów prawa nie da się więc obronić.

Odnosząc się do powoływanej przez skarżącą zasady lex retro non agit zauważyć należy, że również na gruncie procedury administracyjnej doznaje ona pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 15 września 1998 r. sygn. akt K 10/98, OTK 1998/5/64 i z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt SK 34/08, OTK-A 2009/11/165). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507).

Na koniec wskazać należy, że ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. akt 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy zmieniającej w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (dotyczący przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a K.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie tego trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której skarżąca w skardze wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś pozostałe strony, po doręczeniu im odpisu skargi nie sprzeciwiły się temu wnioskowi.