Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 127/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Kontrolowaną decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania [...]Spółka z o.o. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]nr [...]z dnia [...] stycznia 2010 r., którą organ architektoniczno-budowlany odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową i garażem podziemnym stanowiącego I etap zespołu budynków mieszkalnych z zadania drugiego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obr. [...]przy ul. [...]w [...].

Organ pierwszej instancji rozpatrywał wniosek inwestora o pozwolenie na budowę z dnia 28 sierpnia 2008 r. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2009 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 579/09 uchylającym decyzję Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] lutego 2009 r. oraz utrzymaną przez nią decyzję Prezydenta [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia m.in. poprzez doprowadzenie do zgodności zakresu inwestycji objętego projektem zagospodarowania terenu z zakresem (obszarem) inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy nr [...]z dnia [...] grudnia 2005 r. obejmującym działki nr [...]oraz części działek nr ew. [...]z obrębu [...] (zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz dostarczenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, określonych zgodnie z punktem 2 ( zgodnie z art. 33 ust.2 ptk. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 55 oraz 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)

Wobec tego, że inwestor nie usunął nieprawidłowości w zakreślonym terminie, a ponadto pismem z dnia 29 grudnia 2009 r. stwierdził , że nie zamierza zmienić zakresu wniosku i załączonego projektu zagospodarowania terenu, organ decyzją z dnia 14 stycznia 2010 r. odmówił na podstawie art. 35 ust 3 ustawy Prawo budowlane zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę .

Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie inwestora stwierdził , że normatywy zabudowy ustalone w decyzji z dnia [...]grudnia 2005r. o warunkach zabudowy wiążą organ architektoniczno-budowlany. Decyzja o warunkach dotyczy adaptacji i modernizacji istniejącego stadionu piłkarskiego i lekkoatletycznego, urządzenia trawiastego boiska treningowego oraz urządzenia ogólnodostępnych terenów rekreacji biernej oraz realizacji zespołu zabudowy wielorodzinnej i usługowej wraz z niezbędnym zapleczem parkingowym i technicznym na działkach nr ew. [...]oraz części działek nr ew. [...]obr. [...]. Organ wskazał, że zamierzenie inwestycyjne o odmiennym terenie bądź sposobie jego zagospodarowania wymaga uzyskania nowych warunków zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył inwestor [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (d. [...]Sp. z o.o.) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów:

- art. 34 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż zakres projektu zagospodarowania terenu nie jest zgodny z zakresem inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 grudnia 2005 r. oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych tym przepisem i tym samym naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.);

- art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż skarżący zobowiązany jest załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek, na których nie zamierza wykonywać żadnych prac budowlanych i tym samym naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasady obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.);

- art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) poprzez nieuprawnione zastosowanie dyspozycji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego z powodu nieusunięcia przez skarżącego faktycznie nie istniejącego braku materialno- prawnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę polegającego na niedoprowadzeniu do zgodności zakresu tj. obszaru terenu inwestycji objętego projektem zagospodarowania terenu z zakresem (obszarem) inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2005 r. i tym samym naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa (art.8 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 890/10 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. oraz decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Wojewoda [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2339/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2210/11 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. i decyzję organu I instancji oraz postanowienie Prezydenta [...]z dnia [...] grudnia 2009 r.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku ponownie złożył Wojewoda [...]Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1340/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał m.in., że trafny przede wszystkim okazał się zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez niezasadne uznanie, że decyzje organów I i II instancji nie uwzględniają oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 roku, sygn. akt VII SA/Wa 579/09.

Zgodnie z treścią tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Dodać też trzeba, że użyte w art. 153 p.p.s.a. określenie "orzeczenie" oznacza treść zawartą w uzasadnieniu tego orzeczenia, a nie jego sentencję. Ocena prawna rozstrzygnięcia, i wskazania o których mowa w art. 153 p.p.s.a. zawarte są bowiem w uzasadnieniu wyroku. W odniesieniu do treści tego orzeczenia (sygn. akt VII SA/Wa 579/09) oraz sposobu rozumienia zawartych tam ocen prawnych i faktycznych wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 22339/10 uchylając kolejne wydane w tej sprawie orzeczenie Sądu Wojewódzkiego (sygn. akt VII SA/Wa 890/10). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2011 r., również wiążącego zarówno Sąd Wojewódzki jak i obecnie rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wyrażono następujące oceny.

Ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2009 r., VII SA/Wa 579/09 jest prawomocny to rodzi konsekwencje wynikające z art. 170 i art. 171 p.p.s.a., a więc jeszcze dalej idące niż z art. 153 p.p.s.a. Jednak o wiążącym charakterze powyższego wyroku można mówić tylko w kwestiach, które zostały zawarte w jego sentencji i uzasadnieniu. Sąd w ww. wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. uznał, że w oparciu o art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego "możliwe jest etapowanie procesu budowlanego". Tzn. że możliwe jest wydanie pozwoleń na budowę na poszczególne obiekty budowlane, jeżeli mogą one funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego budowę więcej niż jednego obiektu. W takiej sytuacji żaden z przepisów Prawa budowlanego nie nakłada jednak na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego dla całego zamierzenia inwestycyjnego.

W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, gdyż to może stanowić jakąś gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. Skoro inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę jednego obiektu ("wybranych obiektów lub zespołu obiektów"), jednak musi przedstawić w takim przypadku projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to należy rozumieć, że wydanie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji, stanowi jednocześnie "zatwierdzenie" przedstawionego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, mogło być zrealizowane, inwestor w tym momencie powinien już posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował inne obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy i dla tego taka decyzja została wydana, w przekonaniu, że mają być zrealizowane wszystkie obiekty, a nie tylko niektóre, dowolnie wybrane przez inwestora.

Ponadto NSA wskazał, że podobne stanowisko wyrażono już we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład obecnie orzekający całkowicie je podziela, że przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ architektoniczno budowlany konieczność sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego przed udzieleniem pozwolenia na budowę dotyczącą części inwestycji. Jest to zrozumiałe skoro udzielenie pozwolenia na budowę I etapu musi obejmować racjonalność funkcjonowania całego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 801/04).

Ponadto w odniesieniu do kontestowanego w niniejszej sprawie poglądu co do zakresu jaki winien objąć przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany poprzedzony wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dodać należy, że związanie wynikające z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w zw. z art. 64 tej ustawy oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jest sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 720/11oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 94/11, LEX nr 1219178. 0).

Dalej NSA stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza o ewentualnej dopuszczalności realizacji określonego przedsięwzięcia stanowiącego w sensie urbanistycznym prawną całość, dającą się wprawdzie podzielić, lecz tylko w znaczeniu realizacyjnym. Decyzja taka rozstrzyga o możliwości umieszczenia skonkretyzowanego zamierzenia ustalając jednocześnie szczegółowe warunki odnoszące się do całości tego zamierzenia, w tym do rozwiązań komunikacyjnych, czy infrastrukturalnych. Stąd też konieczność zbadania w procedurze poprzedzającej takie zamierzenie, według reguł określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy wszystkich uwarunkowań odnoszących się do przedsięwzięcia objętego wnioskiem, a także poszukiwania cech podobieństwa tego konkretnego zamierzenia do istniejących elementów zabudowy sąsiedniej, w tym określenia oraz przeprowadzenia szeregu procesów uzgodnieniowych, a nierzadko przeprowadzenia postępowania w zakresie ochrony środowiska odnoszącego się do całego przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Pamiętać też trzeba, że w postępowaniach prowadzonych w tym zakresie, jeśli mowa o przedsięwzięciach powiązanych technologicznie (a do takich należy niewątpliwie zespół zabudowy) kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Reguła ta ma zaś zapobiegać dzieleniu przedsięwzięcia na mniejsze segmenty, w odniesieniu do których mogą być formułowane oceny cząstkowe, niekoniecznie dające obraz wpływu całości zamierzenia na warunki ochrony środowiska.

W przypadku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszących się do określonego znacznego obszaru i skonkretyzowanego przez inwestora zamierzenia, również odnoszącego się do więcej niż jednego obiektu budowlanego, organ budowlany jest nim związany. Związanie to odnosi się do wszystkich warunków i ustaleń decyzji. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby dopuszczenie możliwości swobodnej oceny przez organ architektoniczno-budowlany wybranych przez inwestora elementów, które mógłby objąć wnioskiem, realizując tylko niektóre z warunków zamieszczonych w decyzji o warunkach zabudowy związanych bezpośrednio w wybranym fragmentem zamierzenia, a pomijając inne warunki jako nieobjęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, co przeczyłoby zasadzie wyrażonej w art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy, w odróżnieniu od planu zagospodarowania przestrzennego służy zupełnie innym celom niż budowa wieloelementowych zamierzeń budowlanych i opiera się na zasadzie kontynuacji istniejącej zabudowy. Uzyskanie przez inwestora takiej decyzji, która obejmuje wiele elementów zagospodarowania przestrzeni musi być zatem poddana ściśle regułom ustalonym w przepisach, w tym związaniu organów budowlanych całością uregulowań takiej decyzji, a nie tylko jej wybranych części.

Zasięg projektu zagospodarowania terenu określony w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego winien pokrywać się z granicami terenu objętego wnioskiem, oraz liniami rozgraniczającymi określonymi w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

Konsekwentnie też musi być przestrzegana reguła, iż wystąpienie inwestora o wydanie pozwolenia na budowę jednego z wybranych obiektów objętych taką decyzją musi być powiązany z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania całego terenu objętego liniami rozgraniczającymi określonymi w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, ze względu na treść art. 32 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor jest zobowiązany do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane całą nieruchomością położoną na terenie objętym wnioskiem.

Oznacza to, że inwestor zamierzający realizować zamierzenie budowlane na terenie nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego posiada względną tylko swobodę do sformułowania skutecznego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż organ budowlany jest związany warunkami określonymi w tej decyzji, w tym granicami zamierzenia określonymi na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to zrozumiałe, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja o warunkach zabudowy pozostają ze sobą w ścisłym związku materialnoprawnym, w ramach pozwolenia na budowę można zaś zrealizować tylko to co wcześniej określono w poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy. Wspominany przepis (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego) nie zawiera, z oczywistych względów, takiego ograniczenia dla projektów sporządzanych w odniesieniu do terenów, na których obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego też inwestor nie ma żadnych ograniczeń, w zakresie określenia granic terenu, na którym zabudowę chce zrealizować, organ zaś przed wydaniem pozwolenia zbada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego), a także to czy granicach objętych wnioskiem inwestor legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane. Z tego też powodu nie ma podstaw – w odniesieniu do granic związania organu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy – do przyjmowania, iż inwestor może wystąpić ze skutecznym wnioskiem o pozwolenie na budowę w odniesieniu do innego (mniejszego) terenu niż to określono w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ustawodawca, gdyby takie odstępstwo zamierzał wprowadzić, musiałby dać temu jednoznaczny wyraz. Dlatego też jest uproszczeniem twierdzenie, że inwestor decyduje o zakresie swego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, bez uwzględnienia treści ograniczających go przepisów.

Zasadnie zatem w orzecznictwie podkreśla się, że organ nie może wydać pozwolenia na budowę w odniesieniu do poszczególnych (objętych zamiarem realizacji) obiektów budowlanych, jeżeli nie zostanie przedłożony projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w powiązaniu z terenami sąsiednimi, infrastrukturą oraz zewnętrznym układem komunikacyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1144/09 oraz z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 801/04, LEX nr 706006).

Na zakończenie NSA stwierdził, że mając na względzie to co powiedziano wyżej nie można zaakceptować poglądów wyrażonych w zaskarżonym wyroku, które rozmijają się całkowicie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 2339/10) cytowaną w niniejszym wyroku, którymi Sąd Wojewódzki był związany, ani też nie pozostają w zgodzie z wyłożonymi wyżej zasadami, z tych powodów nie można uznać, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy inwestor uprawniony był do przedstawienia projektu zagospodarowania terenu jedynie działki nr [...] oraz projektu architektoniczno–budowlanego budynku nr 1. Istota zagadnienia tkwi też w tym, że inwestor był zobowiązany do wykazania praw do dysponowania całą nieruchomością objętą projektem zagospodarowania terenu, położonym w granicach objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a nie tylko działki nr [...] był też zobowiązany do wykazania się uzgodnieniami (w tym infrastrukturalnymi) odnoszącymi się do całego terenu objętego granicami zagospodarowania terenu, wezwanie zatem inwestora przez organy do usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie, w części dotyczącej dostosowania obszaru objętego projektem zagospodarowania terenu do obszaru określonego w warunkach zabudowy, było zasadne.

Na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. Prezes skarżącej spółki – inwestora złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania wszystkimi działkami, nie tylko działką nr [...], zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Podniosła, że oświadczenie takie złożyła organowi w dniu 7 września 2010 r.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, przedmiotowa sprawa odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, w tym dwa razy kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ostatnim wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1340/12 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., (sygn. akt VII SA/Wa 2210/11) - uchylając i przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, zawarł ocenę prawną.

W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, w sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 579/09, który, jak podkreślił NSA, rodzi konsekwencje wynikające z art. 170 p.p.s.a., bowiem zgodnie z tym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] stycznia 2010 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową i garażem podziemnym stanowiącego I etap zespołu budynków mieszkalnych z zadania drugiego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obr. [...]przy ul. [...]w [...].

Materialną podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stanowił art. 35 ust 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 (tj. zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa) właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu organ prawidłowo, zobowiązał skarżącego jako inwestora do nadesłania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko dla działki z jednego etapu procesu budowlanego oraz doprowadzenia do zgodności zakresu tj. obszaru terenu inwestycji objętej projektem zagospodarowania terenu z zakresem inwestycji wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy obejmującym działki nr ew. [...]oraz cześć działek nr ew. [...].

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. i powtórzył w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, gdyż to może stanowić jakąś gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. Skoro inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę jednego obiektu ("wybranych obiektów lub zespołu obiektów"), jednak musi przedstawić w takim przypadku projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to należy rozumieć, że wydanie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji, stanowi jednocześnie "zatwierdzenie" przedstawionego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, mogło być zrealizowane, inwestor w tym momencie powinien już posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował inne obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy i dla tego taka decyzja została wydana, w przekonaniu, że mają być zrealizowane wszystkie obiekty, a nie tylko niektóre, dowolnie wybrane przez inwestora.

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r., powyższe rozumienie tego problemu wynika z wykładni art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), aprobując tym samym zasadność wydanego postanowienia z dnia 18 grudnia 2009 r w tej części.

Należy powtórzyć za NSA, że w przypadku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszących się do określonego znacznego obszaru i skonkretyzowanego przez inwestora zamierzenia, również odnoszącego się do więcej niż jednego obiektu budowlanego, organ budowlany jest nim związany. Związanie to odnosi się do wszystkich warunków i ustaleń decyzji. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby dopuszczenie możliwości swobodnej oceny przez organ architektoniczno-budowlany wybranych przez inwestora elementów, które mógłby objąć wnioskiem, realizując tylko niektóre z warunków zamieszczonych w decyzji o warunkach zabudowy związanych bezpośrednio w wybranym fragmentem zamierzenia, a pomijając inne warunki jako nieobjęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, co przeczyłoby zasadzie wyrażonej w art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy, w odróżnieniu od planu zagospodarowania przestrzennego służy zupełnie innym celom niż budowa wieloelementowych zamierzeń budowlanych i opiera się na zasadzie kontynuacji istniejącej zabudowy. Uzyskanie przez inwestora takiej decyzji, która obejmuje wiele elementów zagospodarowania przestrzeni musi być zatem poddana ściśle regułom ustalonym w przepisach, w tym związaniu organów budowlanych całością uregulowań takiej decyzji, a nie tylko jej wybranych części.

Zasięg projektu zagospodarowania terenu określony w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego winien pokrywać się z granicami terenu objętego wnioskiem, oraz liniami rozgraniczającymi określonymi w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Skarżący wprawdzie wystąpił o przedłużenie terminu wykonania postanowienia ale kwestionował zasadność wezwania go do ww. wskazanych uzupełnień uważając, że organ dokonuje błędnej interpretacji przepisów, swoje stanowisko podtrzymał również na rozprawie oświadczając, że zamierza prowadzić inwestycję tylko na działce nr [...].

Organ kwestionowanie nałożonych obowiązków potraktował jako wniosek o zmianę postanowienia i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił jego zmiany uznając przedłużenie terminu za zbędne przedłużanie postępowania, skoro inwestor nie zamierzał wykonać postanowienia w jego zasadniczej części, tj. doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu organ działał wręcz w interesie strony; przedłużenie terminu wykonania postanowienia w tej sytuacji, dawałoby złudne oczekiwanie, że spełnienie pozostałych warunków pozwoli na wydanie decyzji pozytywnej.

Odnosząc się do oświadczenia Prezesa skarżącej spółki o złożeniu organowi, w dniu 7 września 2010 r. oświadczenia o prawie do dysponowania wszystkimi działkami, nie tylko działką nr [...], Sąd zauważa, że jak wynika z prezentaty, oświadczenie to zostało złożone już po zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie, więc nie miało ono już żadnego znaczenia.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy inwestor był zobowiązany do wykazania prawa do dysponowania całą nieruchomością objętą projektem zagospodarowania terenu, położonym w granicach objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a nie tylko działki nr [...], był też zobowiązany do wykazania się uzgodnieniami (w tym infrastrukturalnymi) odnoszącymi się do całego terenu objętego granicami zagospodarowania terenu. Wezwany do usunięcia nieprawidłowości, nie usnął ich, co w świetle art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obligowało organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.