Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 119/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 11a ust. 1, 2 i 5.
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz–Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupcy na uchwałę Rady Miejskiej w Pyzdrach z dnia 25 lutego 2022 r. nr XXVIII/144/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Słupcy pismem z dnia 24 stycznia 2023 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Pyzdrach nr XXVIII/l44/2022 z dnia 25 lutego 2022 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. przepisów art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 572) polegające na braku określenia w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznej kwoty 44.000 zł na realizację programu, bez jej konkretyzacji z rozbiciem na każdy z celów programu, za wyjątkiem wskazania kwoty 1.600 zł na zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim i pozostawienie w tym zakresie organowi wykonawczemu gminy swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, co stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej.

W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXVIII/144/2022 Rady Miejskiej w Pyzdrach z dnia 25 lutego 2022 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w części tj. zapisów § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że Rada Miejska w Pyzdrach działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku (t.j. Dz.U. z 2021 roku, poz. 1372 ze zm.) oraz z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 638 ze zm.) podjęła w dniu 25 lutego 2022 roku uchwałę Nr XXVIII/144/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Zdaniem Skarżącego analiza powyższego aktu prawa miejscowego pozwala na stwierdzenie, że w istotny sposób narusza on regulacje rangi ustawowej zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt.

W dalszej kolejności Prokurator odniósł się do naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt i wskazał, że w § 33 pkt 1-4 programu Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu w roku 2022, jednak wnikliwa lektura treści tego przepisu prowadzi zdaniem Prokuratora do wniosku, że kwestia ustalenia wysokości środków finansowych związanych z realizacją programu oraz sposobu wydatkowania tych środków nie została przez Radę uregulowana w sposób wyczerpujący.

Prokurator wskazał, że Rada Miejska w Pyzdrach wskazała, że na realizację programu zaplanowano kwotę 44.000 zł, w zakresie dotyczącym zwierząt przeznaczono na: zadania realizowane przez Schronisko w ramach Programu - 32.000 zł, zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim - 1.600 zł, zakup karmy i innych artykułów - 1.400 zł, inne usługi (opieka weterynaryjna, wyłapywanie bezdomnych zwierząt, opłata za gotowość, odbiór i utylizacja padłych zwierząt - 9.000 zł.

Należy zauważyć zdaniem Skarżącego, że w zasadzie jedynie wyodrębnienie z łącznej kwoty 44.000 zł kwoty na zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim w wysokości 1.600 zł spełnia wymogi zawarte w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Natomiast wyodrębnienie pozostałych kwot i zadań z nimi związanych nie spełnia tego wymogu. Z ogólnego wskazania, że kwota 32.000 zł przeznaczona jest na zadania realizowane przez schronisko w ramach programu, kwota 1.400 zł przeznaczona jest na zakup karmy i innych artykułów, natomiast kwota 9.000 zł na inne usługi: opiekę weterynaryjną, wyłapywanie bezdomnych zwierząt, opłatę za gotowość, odbiór i utylizację padłych zwierząt w rzeczywistości nie da się stwierdzić jakie kwoty przeznaczono na konkretne zadania programu, co stoi zdaniem Prokuratora w sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt albowiem nie określono w sposób należyty sposobów wydatkowania wskazanych w uchwale środków finansowych.

Końcowo Skarżący wskazał, że pominięcie w zaskarżonej uchwale określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na sfinansowanie poszczególnych celów zawartych w uchwalonym programie stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji programu co winno skutkować stwierdzeniem nieważności § 10 załącznika do uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pyzdrach wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że pominięcie, wskazania wysokości środków na niektóre programowe cele nie jest przekroczeniem delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy regulacyjnej. Czym innym bowiem jest przekroczenie granic delegacji ustawowej a czym innym obarczone brakiem ustawowego przytoczenia określeń zakresu regulacji stanowienie prawa miejscowego.

Zdaniem organu wskazane w § 10 zaskarżonego programu cele nie są dokładnym skopiowaniem zapisów ustawy jednakże bez wątpienia stanowią one zapisy związane z celem programu jakim jest ochrona zwierząt. Z uwagi na powyższe Rada Miejska w Pyzdrach wniosła o uznanie wad zapisów uchwały za nieistotne naruszenie prawa.

Zdaniem Rady konstrukcja budżetu gmin nie wymaga planowania wydatków na każdy cel programu, środki planowane na realizacje programu są w budżecie ujęte w jednej zbiorczej, ogólnej kwocie co było z pewnością przesłanką do ujmowania w uprzednio konstruowanych uchwałach jedynie zbiorczej kwoty wydatków na realizacje "całego programu." Ta powszechnie stosowana w ubiegłych latach konstrukcja zapisu kwoty wydatków w jednej ogólnej sumie została zakwestionowana przez organy nadzoru dopiero w wyniku interpretacji wskazanej przez orzecznictwo sądów administracyjnych, które uznało zapis dotyczący sposobu wydatkowania tych środków za obligujący do wskazania wysokości środków na każdy punkt programu. Ustawodawca w zapisie art. 11a ust 5 powiązał wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celu (nie celów) programu co pozwalało na uznanie, że wystarczającym wypełnieniem delegacji ustawowej jest wskazanie kwoty środków przeznaczonych na realizacje celu programu - ochrony zwierząt.

Zdaniem organu unieważnienie zapisu uchwały, które nie może być w żaden sposób sanowane z uwagi na jej zakończony roczny okres obowiązywania, narazi Gminę Pyzdry na zarzut wydatkowania środków bez podstawy zawartej w uchwale.

Rada, odnosząc się do zarzutu, iż brak zapisu wysokości środków finansowych przyporządkowany ustawowemu wyliczeniu katalogu celów programu prowadzić może do uznania, że program staje się fikcją wskazała, że rygorystyczne przestrzeganie wskazanych dla poszczególnych działań wysokości środków finansowych doprowadzi do konieczności realizacji programu w zgodzie z jego zapisami i to mimo, że w przebiegu realizacji programu należałoby zmienić wielkość środków finansowych przypisanych poszczególnym działaniom.

Rada Miejska w Pyzdrach podniosła również, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych Burmistrz Pyzdr może dokonywać zmian w planie wydatków ujętych w poszczególnych paragrafach planu finansowego. Wydatki o jakich mowa w art. 11 a ust. 2 ujmowane są w planie i sprawozdawczości budżetowej w paragrafach i zmiany tych wielkości dokonywane są zarządzeniem burmistrza i nie wymagają dokonywania korekt zapisami uchwał organu stanowiącego. Skoro wykonywanie budżetu gminy w poszczególnych paragrafach ustawa o finansach publicznych przekazuje do kompetencji burmistrza to wyłączenie tej możliwości w stosunku do środków finansowych przewidzianych na poszczególne zadania programu nie wydaje się wynikać z zapisów ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Pyzdrach nr XXVIII/l44/2022 z dnia 25 lutego 2022 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej "Program", "Uchwała").

Skargę na przedmiotową Uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Słupcy na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a., który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora. Skargę w przedmiotowej sprawie prokurator mógł wnieść z każdym czasie (art. 53 § 3 P.p.s.a.), zatem skarga jest dopuszczalna.

Nie było przedmiotem sporu, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Rada Miejska w Pyzdrach uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1372, w treści obowiązującej na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g."). Jako podstawę prawną wskazano powyższy przepis oraz przepis art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej: "u.o.z."). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 7 marca 2022 r. pod pozycją 1769.

Rada Miejska w Pyzdrach w Uchwale nr XXVIII/144/2022 z dnia 25 lutego 2022 r. w § 10 załącznika do Uchwały, stanowiącym Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy i miasta Pyzdry, postanowiła, że na realizację programu zaplanowano kwotę 44.000 zł. - w zakresie dotyczącym zwierząt przeznaczono na:

- zadania realizowane przez schronisko w ramach programu – 32.000 zł,

- zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim – 1.600 zł,

- zakup karmy i innych artykułów – 1.400 zł,

- inne usługi (opieka weterynaryjna, wyłapywanie bezdomnych zwierząt, opłata za gotowość, odbiór i utylizacja padłych zwierząt) – 9.000 zł.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).

Natomiast zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Jak już wcześniej wskazano zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 7 marca 2022 r. oraz zgodnie z jej § 3 – weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Jednocześnie z treści Uchwały (jej tytułu) jasno wynika, że jej postanowienia miały obowiązywać tylko "w 2022 roku", czyli do 31 grudnia 2022 r. (co odpowiada dyspozycji art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którą program uchwala się "corocznie"). Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt (tu: Uchwała) został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że Uchwała z dniem 31 grudnia 2022 r. bezpowrotnie wygasła i od 1 stycznia 2023 r. już nie obowiązuje.

"Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek wygaśnięcia Uchwały w związku z upływem czasu, na jaki została podjęta) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast. (por. rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia WSA w Poznaniu w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 758/22 – prawomocne (podobnie) post. WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2022 r. IV SA/Po 819/22 – prawomocne oraz w postanowieniu WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 806/22 – prawomocne (dostępnych w CBOISA).

Od tej zasady zachodzą jednak wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. uchwały TK o sygn. akt W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie – uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

Sąd, w składzie rozpoznającym sprawę doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie zachodzi taki właśnie wyjątek, albowiem postanowienia § 10 Załącznika do Uchwały odnoszą się do kwestii finansowych i mogą wywoływać skutki prawne i być przedmiotem roszczeń zarówno obecnie, jak i w przyszłości. Dlatego sprawa mogła być rozpoznana merytorycznie.

Przechodząc dalej zaznaczyć należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu - sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (zob. wyroki NSA z: dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 57/22, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, CBOSA).

Odnosząc jednak powyższe rozważania dotyczące nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego do zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały, mając również na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 427/22 (CBOSA), Sąd uznał, że skarga Prokuratora nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku wskazywał, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań.

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie wprawdzie Rada wskazała na realizację zadań ogólną kwotę 44.000 zł, ale następnie określiła w czterech punktach wysokość środków i sposób finansowania poszczególnych zadań i kilku zadań łącznie. Rada wskazała zatem wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposób wydatkowania tych środków.

Rada w § 1 ust. 2 Załącznika do Uchwały określiła priorytetowe zadania programu zgodnie z delegacją ustawową wynikającą z przepisu art. 11a ust. 2 u.o.z. Następnie w § 2 ust. 1 Załącznika do Uchwały Rada określiła zadania realizowane w ramach Programu przez Schronisko i na realizacją Programu w tym zakresie określiła wysokość wydatkowanych środków w kwocie 32.000 zł (§ 10 ust. 1 tiret pierwsze Załącznika). W § 3 i § 9 ust. 2 Programu Rada określiła sposób opieki nad kotami wolno żyjącymi i finansowanie tego zadania zostało określone w ramach zadań wykonywanych przez Schronisko oraz zakup karmy i innych artykułów, czy opiekę weterynaryjną (§ 10 ust. 1 tiret pierwsze, trzecie, czwarte Programu). Finansowanie odławiania i wyłapywania bezdomnych zwierząt zostało wskazane

w § 10 ust. 1 tiret czwarte Programu, tak samo jak zadanie polegające na zapewnieniu opieki weterynaryjnej oraz odbioru zwierząt padłych w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 9 Załącznika do Uchwały). W § 8 Programu Rada określiła sposób realizacji zadania odnoszącego się do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich i wydatkowanie środków na ten cel w postanowieniu § 10 ust. 1 tiret drugie Uchwały w kwocie 1.600 zł.

Słusznie wskazuje także pełnomocnik Burmistrza, że zwrócić należy uwagę na art. 257 i art. 258 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305), zgodnie z którymi Burmistrz może dokonywać zmian w planie wydatków ujętych w poszczególnych paragrafach planu finansowego, bez konieczności dokonywania korekt zapisami uchwał organu stanowiącego. Skoro więc ustawowo przyznano kompetencję do takiego działania Burmistrzowi, to nie ma konieczności konkretnego określenia kwot na realizację poszczególnych punktów programu w Uchwale. Kwoty te i tak będą podlegały modyfikacji przez organ wykonawczy w razie zaistnienia potrzeby zmiany wysokości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne zadania.

Dodatkowo również istotna jest "powykonawcza" forma rozliczania środków przeznaczonych na realizację zadań przez poszczególne podmioty, z którymi Gmina zawiera (zawarła) stosowne umowy. Unieważnienie postanowienia Uchwały, który nie może być w żaden sposób sanowany z uwagi na zakończony roczny okres obowiązywania Uchwały, narazi Gminę Pyzdry na zarzut wydatkowania środków bez podstawy zawartej w Uchwale.

Wprawdzie przyjęcie rozwiązania polegającego na określeniu przez Radę Miejską kwot do realizacji kilku działań Programu łącznie doprowadziło do sytuacji w której nie wyszczególniono konkretnych środków finansowych na realizację poszczególnych zadań z pkt 1-8 art. 11a ust. 2 u.o.z., ale w ocenie Sądu działania takiego nie można uznać za istotnie naruszające prawo, a tym samym nie mogło ono stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności § 10 Załącznika do Uchwały. Mając na uwadze powyższe rozważania, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, zatem Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, albowiem Prokurator w treści skargi zgłosił wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.).