Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1974/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51, art. 54, art. 55, art. 59
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 614/19 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 17 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 614/19, oddalił skargę K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 7 stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Kłodzki decyzją z 9 września 2008 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. G. pozwolenia na przebudowę istniejących wyciągów narciarskich, na wyciąg krzesełkowy typu "[...]" w [...], na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] ([...]) obręb [...] -I etap. Następnie decyzją z 14 października 2008 r.. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. G. pozwolenia na przebudowę istniejących wyciągów narciarskich, na wyciąg krzesełkowy typu "[...]" w [...], na działkach nr ew. [...], [...] ([...]) obręb [...] - II etap. Po przeprowadzeniu kontroli zakończonej budowy, decyzją z 27 stycznia 2009 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku udzielił K. G. pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji.

Decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 27 października 2011 r. Nr [...], utrzymaną w mocy decyzją GINB z 12 czerwca 2012 r., znak: [...], stwierdzono nieważność decyzji Starosty Kłodzkiego z 9 września 2008 r. Nr [...]. Wyrokiem z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1839/12, WSA w Warszawie prawomocnie oddalił skargę inwestora na decyzję GINB.

Decyzją z 27 października 2011 r. Nr [...], Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność decyzji Starosty Kłodzkiego z 14 października 2008 r. Nr [...]. GINB decyzją z 12 czerwca 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Kłodzkiego, a WSA w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1840/12, prawomocnie oddalił skargę inwestora na decyzję GINB. Wyeliminowane wyrokami sygn. akt VII SA/Wa 1839/12 i sygn. akt VII SA/Wa 1840/12, z obrotu prawnego decyzje o pozwoleniu na budowę, stanowiły podstawę dla wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku decyzji z dnia 27 stycznia 2009 r. nr [...], o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie rzeczonej inwestycji.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB), decyzją z 18 października 2018 r. Nr [...], stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu w związku ze sprzeciwem Prokuratora Regionalnego w Poznaniu, nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z 27 stycznia 2009 r., Nr [...], udzielającej K. G. pozwolenia na użytkowanie wyciągu narciarskiego krzesełkowego czteroosobowego typu "[...]" oraz budynków stacji dolnej i górnej, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ([...]) w miejscowości [...], gmina [...]. W ocenie DWINB skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż brak w obrocie prawnym poprzedzającej decyzji musiałby w konsekwencji prowadzić do negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz przeprowadzenia przez nadzór budowlany stosownego postępowania naprawczego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 7 stycznia 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - według stanu na dzień wydania decyzji organu stopnia podstawowego), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Nie można wydać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli takiego pozwolenia inwestor nie uzyskał. Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy. GINB zaznaczył, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest nierozerwalnie związana z decyzją o pozwoleniu na budowę. Obie te decyzje składają się na rożne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę. GINB zwrócił uwagę, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu odwoławczego stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną, tj. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, skutkuje stwierdzeniem nieważności również decyzji zależnej. Podsumowując GINB stwierdził, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, który nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi rażące naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś skutki analizowanego uchybienia są poważne, gdyż doszło do realizacji inwestycji bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargą K. G. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a.; art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.", podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyduje spełnienie łącznie 3 przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczno-gospodarcze, jakie decyzja ta wywołuje. W ocenie Sądu te trzy przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził, że sprawa niniejsza w zakresie trybu jaki jest właściwy do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z dnia 27 stycznia 2009 r., nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie, została prawidłowo oceniona przez organ i zakwalifikowana do wyeliminowania jej z obrotu w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności postepowania. Ponadto Sąd stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w relacji do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Sens istnienia pozwolenia na użytkowanie obiektu jest w wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę kwestia czy wybudowany obiekt w dalszym ciągu może być użytkowany winna być rozstrzygnięta w postępowaniu naprawczym. Sąd wskazał, że w wyroku o sygn. akt II OSK 85/13, z dnia 10 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku stwierdzenia jej nieważności może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podobnie w wyroku z 12 sierpnia 2015 r. VII SA/Wa 292/15, wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Sąd podniósł, że podstawą materialno-prawną decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym był art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i art. 59 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy. A zatem, zdaniem Sądu, podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, niewątpliwie stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd podkreślił, że art. 55 i 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane są jasne w swej treści i mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Są to przepisy o charakterze związanym, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w podejmowaniu decyzji w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w sytuacji spełnienia wymienionych w tych przepisach przesłanek. Z tych względów zdaniem Sądu wskazywane naruszenie prawa ma charakter rażący.

Sąd stwierdził, że oceniając charakter skutków społeczno-gospodarczych w niniejszej sprawie nie można zapominać, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (bez względu na przyczyny) powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, a to powoduje, że fatycznie pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa (skoro stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na jego budowę), a bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy. Taka sytuacja jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja (zależna), nie stanowi podstawy z art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania w stosunku do decyzji zależnej, lecz stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki prawne z mocą ex tunc, a uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania – ex nunc. Zatem jeśli decyzja zależna była oparta na decyzji, której w wyniku stwierdzenia nieważności skutki prawne zostały zniesione od dnia jej wydania, to także decyzja zależna wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ administracji nie był właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie zostało wszczęte z urzędu, a tym samym organ widział celowość i konieczność zastosowania uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zdaniem Sądu słusznie organ uznał, iż istniał bezpośredni związek pomiędzy decyzjami o pozwoleniu na budowę a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie mogło pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji z 27 stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - decyzji dotyczącej tej samej inwestycji. Sąd podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję nieważną z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed jej wydaniem. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż brak w obrocie prawnym poprzedzającej decyzji musiałby w konsekwencji prowadzić do negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz przeprowadzenia przez nadzór budowlany stosownego postępowania naprawczego. Jeśli więc została stwierdzona nieważność decyzji zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę - co ma w cenie Sądu miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd zaznaczył, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi jego kolejny etap. Jeśli więc została stwierdzona nieważność decyzji zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę - co również ma miejsce w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji zasadnym było zdaniem Sądu ustalenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z dnia 27 stycznia 2009 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., Sąd wyjaśnił, że faktycznie organ odwoławczy nie zawiadomił strony o zakończeniu postępowania przed tym organem, niemniej GINB nie przeprowadził żadnych nowych dowodów w sprawie. Ponadto skarżący nie wykazał, że powyższe uchybienie organu miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Z kolei zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. postawiony w pkt 2) skargi stanowi zdaniem Sądu polemikę z przeprowadzonym przez organy postępowaniem w sposób prawidłowy.

Skargą kasacyjną K. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi strony pomimo, że wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie w oparciu o decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, która została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, skutkować powinno wznowieniem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., z uwagi na uchybienie o charakterze procesowym i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi strony pomimo, że organ administracji publicznej dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób swobodny, sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego uznając, że decyzja, której stwierdzono nieważność, niesie ze sobą niedopuszczalne w praworządnym państwie skutki społeczne i gospodarcze oraz stwarza realne niebezpieczeństwo dla najważniejszych wartości takich jak życie, zdrowie ludzkie i mienie, podczas gdy tego rodzaju wnioski nie zostały poparte materiałem dowodowym, zaś analiza organu pomija szereg podnoszonych przez stronę aspektów, będąc tym samym analizą niepełną;

3) przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w stopniu rażącym narusza prawo, podczas gdy nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, w szczególności nie przemawiają za tym racje ekonomiczne i społeczne, jakie przedmiotowa decyzja wywołała;

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji ze względu na zastosowanie niewłaściwego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z dnia 27 stycznia 2009 r. nr [...] co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz kosztu 17,00 zł tytułem uiszczonej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztu 17,00 zł tytułem uiszczonej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz kosztu 17,00 zł tytułem uiszczonej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.

W motywach skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co nastepuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Orzekając na tej podstawie Sąd odwoławczy uznał, iż przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego pozostają w realiach tej sprawy nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji PINB w Kłodzku z 27 stycznia 2009 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie wyciągu narciarskiego krzesełkowego czteroosobowego typu "[...]" oraz budynków stacji dolnej i górnej wybudowanych na dz. [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...] [...] obręb [...]. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ww. decyzja, jak trafnie przyjęto w kwestionowanym wyroku, wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem w tej sytuacji Sąd właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie było więc uzasadnionych podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. bowiem w sprawie nie ujawniono naruszeń prawa materialnego jak i procesowego wskazanych w skardze kasacyjnej, które pozwalałoby na zastosowanie ww. normy.

Zdaniem Sądu odwoławczego, wbrew stanowisku skarżącego, stan faktyczny sprawy został należycie ustalony przez organy, wyczerpująco zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy i prawidłowo go oceniono, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i zasadami prawnymi wyrażonymi w art. 7 (zasadą prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zasadą swobodnej oceny dowodów). Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że "organ administracji publicznej dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób swobodny, sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego". W sprawie tej nie jest sporne, iż Starosta Kłodzki decyzją z 9 września 2008 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. G. pozwolenia na przebudowę istniejących wyciągów narciarskich na wyciąg krzesełkowy typu "[...]" w [...], na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] ([...]) obręb [...] -I etap. Z kolei decyzją z 14 października 2008 r. Nr [...] ten sam organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. G. pozwolenia na przebudowę istniejących wyciągów narciarskich na wyciąg krzesełkowy typu "[...]" w [...], na działkach nr ew. 1, [...] ([...]) obręb [...] - II etap. W wyniku dokonania kontroli zakończonej budowy, decyzją z 27 stycznia 2009 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku udzielił K. G. pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji.

Następnie w ramach postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji, z obrotu prawnego wyeliminowano obie wyżej wskazane decyzje Starosty Kłodzkiego z 9 września 2008 r. oraz z 14 października 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Ostateczna decyzja GINB z 12 czerwca 2012 r., znak: [...], stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Kłodzkiego z 9 września 2008 r. Nr [...], stała się również prawomocną wobec oddalenia skargi inwestora na decyzję GINB przez WSA w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 1839/12. Natomiast ostateczna decyzja GINB z 12 czerwca 2012 r., znak: [...], stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Kłodzkiego z 14 października 2008 r. Nr [...], stała się również prawomocną wobec oddalenia skargi inwestora na decyzję GINB przez WSA w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 1840/12.

Słusznie zaznaczono w tej sprawie, że wyeliminowane wyrokami VII SA/Wa 1839/12 i VII SA/Wa 1840/12 z obrotu prawnego decyzje o pozwoleniu na budowę, stanowiły podstawę dla wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku decyzji z dnia 27 stycznia 2009 r. nr [...], o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie rzeczonej inwestycji. W związku ze stwierdzeniem nieważności pozwoleń na przebudowę istniejącego wyciągu narciarskiego w [...], Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wszczął postępowanie z urzędu (w związku ze sprzeciwem Prokuratora Regionalnego w Poznaniu) w sprawie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z 27 stycznia 2009 r., nr [...], udzielającej skarżącemu pozwolenia na użytkowanie wyciągu narciarskiego krzesełkowego oraz budynków stacji dolnej i górnej, wybudowanych w [...] na dz. [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] [...] obręb [...] i w konsekwencji decyzją z 18 października 2018 r. stwierdził jej nieważność, co zostało zaaprobowane w zaskarżonej decyzji GINB z 7 stycznia 2019 r.

Nie jest zatem sporne, że obie decyzje w sprawie pozwolenia na przebudowę istniejących wyciągów narciarskich na wyciąg krzesełkowy zostały prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności. Takie stwierdzenie wskazuje, że decyzje te były obarczone kwalifikowaną (ciężką) wadliwością, która występowała już od dnia jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną). Należy pamiętać, że istotą udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zależna od pozwolenia na budowę, nie jest to w żadnym wypadku decyzja uznaniowa.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzut nr 1 w petitum kasacji). Zdaniem skarżącego wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w oparciu o decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, która została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, skutkować powinno wznowieniem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stanowisko to jest całkowicie chybione i nie zasługuje na uwzględnienie.

Z dyspozycji z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Z treści ww. normy jak i art. 54 omawianej ustawy wynika, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może być wydana wyłącznie po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 wskazanej ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy, potwierdzając tym samym jej zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Zatem słusznie wskazano w motywach kwestionowanego wyroku, iż prawidłowy jest wyłącznie ten kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obie decyzje pozostają ze sobą w ścisłym związku ponieważ zostały wydane w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Z tego względu w doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pogląd powyższy jest trafny. W przypadku bowiem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, nie można mówić o zgodności pozwolenia na użytkowanie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, skoro stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc.

Zakończenie procesu budowlanego niektórych inwestycji związane jest z koniecznością uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego obiektu. W praktyce występują niekiedy sytuacje, gdy po zrealizowaniu inwestycji i uzyskaniu wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie, dochodzi do wyeliminowania z obrotu prawnego (poprzez stwierdzenie nieważności) decyzji stanowiącej podstawę rozpoczęcia robót budowlanych – tj. pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji powstaje pytanie o wpływ utraty bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę na (późniejszą) decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Aktualna praktyka oceniania takich spraw ukształtowana została w dużej mierze przez uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. Zgodnie z tezą tej uchwały: "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Przyjmuje się bowiem, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę, a przez to dzielić będzie jej los prawny. Będzie zatem podlegać stwierdzeniu nieważności w przypadku tożsamego orzeczenia wydanego względem pozwolenia na budowę.

W okolicznościach tej sprawy, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko prezentowane w powołanej wyżej uchwale składu 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy podkreślić, iż pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie NSA. Powołać się w tym względnie należy na wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., II OSK 644/15, gdzie podniesiono, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana w oparciu o pozwolenie na budowę, którego nieważność stwierdzono, jest także dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobnie przyjęto w wyrokach NSA z 13 maja 2014 r., II OSK 1113/14, czy z 7 marca 2023 r., II OSK 712/20

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w relacji do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, iż sens istnienia pozwolenia na użytkowanie obiektu jest wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, kwestia, czy wybudowany obiekt może w dalszym ciągu być użytkowany, winna być rozstrzygnięta w postępowaniu naprawczym.

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji zaistniałej w realiach tej sprawy, gdy decyzje udzielające pozwolenie na budowę okazały się ostatecznie nieważne po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie, decyzja ta o pozwoleniu na użytkowanie może być wzruszona w sposób przewidziany w uchwale składu 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12.

W tej sprawie słusznie po stwierdzeniu nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, zastosowano konstrukcję prawną stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa a nie zaś jak wskazuje skarżący tryb wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wobec tego nie ma obaw, że w obrocie pozostanie wadliwa decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie, wydana w oparciu o dotkniętą wadą kwalifikowaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Tym samym zasadnie zastosowano w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie było uzasadnionych przesłanek, co wyżej wykazano, do zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 ustawy Prawo budowlane – podobnie w wyroku NSA z 6 lipca 2017 r. II OSK 2766/15. Niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkowałoby niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania naprawczego. Stąd też ostateczne i prawomocne wyeliminowanie w tej sprawie decyzji PINB w Kłodzku z 27 stycznia 2009 r. nr [...] w trybie postępowania nieważnościowego, pozwoli na wdrożenie tegoż postępowania naprawczego wobec spornego obiektu.

Zatem słusznie zauważył WSA w Warszawie w motywach zaskarżonego wyroku, iż "brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania (naprawczego), a to powoduje, że faktycznie pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa, a bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan". Taki stan jest niewątpliwie nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Stąd również i racje społeczne, ekonomiczne przemawiają za stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w realiach tej sprawy. Odmienne stanowisko skarżącego w powyższym zakresie stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym wyrokiem Sądu pierwszej instancji.

Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Wszystkie te trzy elementy niezbędne do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Kłodzku z 27 stycznia 2009 r. nr [...] w sposób oczywisty zostały ujawnione i wykazane w realiach tej sprawy, stąd zasadność podjętego rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu odwoławczego, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości.

Zatem żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony, tym samym wniesiona skarga kasacyjna oparta na takich zarzutach nie mogła doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.