Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 590/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. M.G. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej "Prezes UOKiK" lub "organ"). Skarżący wskazał, że jego skarga jest wyrazem sprzeciwu wobec postawy UOKiK. Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie bezczynności i/lub przewlekłego prowadzenia sprawy przez Prezesa UOKiK;

2) zobowiązanie Prezesa UOKiK do udzielenia mu odpowiedzi na pytania, które zadał w swoich pismach, szczególnie w piśmie z [...] sierpnia 2023 r.;

3) nałożenie na Prezesa UOKiK najwyższej dopuszczalnej przez prawo grzywny;

4) o ile jest to dozwolone przez prawo, aby ta grzywna została przyznana na jego rzecz.

5) zasądzenie zwrotu kosztów sądowych na jego rzecz.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] lipca 2023 r. skierował pismo do Prezesa UOKiK, w którym prosił o wyjaśnienie dlaczego UOKiK toleruje to, że Muzeum Narodowe w [...], zgodnie z jego regulaminem, pobiera 100 zł za jedno zdjęcie, podczas gdy UOKiK nie tolerował tego, że Biblioteka Narodowa nadużywała swojej pozycji oferując ceny nadmiernie wygórowane o ileś groszy i z tego powodu została ukarana grzywną. Skarżący wskazał, że oczywiście rozumie, że między obydwiema sprawami nie ma pełnej analogii. Zdaniem skarżącego faktem jest to, że UOKiK nie reaguje na nadużycie Muzeum Narodowego w [...], choć od dawna ma o tym wiedzę, pomimo, że jest to nadużycie na znacznie większą kwotę jednostkową niż nadużycie Biblioteki Narodowej.

Skarżący podał, że Prezes UOKiK udzielił mu odpowiedzi [...] lipca 2023 r., jednak nie odpowiedział na jego pytania i nie wyjaśnił dlaczego toleruje nadużycia monopolisty jakim jest Muzeum Narodowe w [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że [...] grudnia 2021 r. skarżący wniósł skargę na 9 instytucji kultury w tym Muzeum Narodowe w [...]. Skarżący kwestionował ceny usług reprograficznych oferowanych przez te podmioty, wskazując, że podmioty te nadużywają swojej pozycji dominującej ustalając wygórowane ceny przedmiotowych usług.

W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2022 r. Prezes UOKiK wyjaśnił skarżącemu, że ustawowe kompetencje Prezesa UOKiK związane z przeciwdziałaniem praktykom ograniczającym konkurencję nie czynią z niego organu do spraw regulowania cen. Prezes UOKiK ma możliwość ingerowania w poziom stosowanych przez przedsiębiorców (oraz jednostki budżetowe) cen jedynie w sytuacji, gdy ich wysokość jest wynikiem praktyk ograniczających konkurencję. Organ antymonopolowy nie może wpływać na politykę cenową przedsiębiorców tak długo, jak długo nie wypełnia ona znamion deliktu antymonopolowego określonego przepisami ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. W przeciwnym wypadku, takie działanie Prezesa UOKiK mogłoby być uznane za nieuzasadnioną ingerencję w zagwarantowaną konstytucyjnie swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, która obejmuje swobodę przedsiębiorcy do kształtowania cen swoich usług.

Dalej organ podał, że dnia [...] sierpnia 2022 r. Rzecznik Praw Obywatelskich,

w związku z wnioskiem skarżącego o interwencję w sprawie cen za usługi reprograficzne pobierane przez biblioteki, zwrócił się do Dyrektora Delegatury Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w [...] z prośbą o przekazanie informacji o sposobie załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. organ poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich, o podjętych czynnościach oraz wskazał, że ich wyniki nie będą publikowane. Wyjaśnił również, iż działania podejmowane są w celu wyjaśnienia zasad funkcjonowania rynku, którego dotyczy otrzymane zawiadomienie/sygnał oraz oceny potencjalnych możliwości naruszenia na tym rynku odpowiednich przepisów.

W dniu [...] lipca 2023 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie informacji oraz przekazanie dokumentacji na temat:

1. Biblioteki Narodowej i jej spraw związanych z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: UOKIK),

2. Biblioteki Uniwersytetu [...] w [...] i jej spraw związanych z UOKiKiem,

3. innych bibliotek i ich spraw związanych z podejrzeniem stosowania nadmiernie wygórowanych cen i/lub wykorzystywania pozycji uprzywilejowanej.

Pismem datowanym na dzień [...] lipca 2023 r. skarżący otrzymał odpowiedź,

w której poproszono, aby doprecyzował swój wniosek, oraz wskazano że decyzje, którymi jest zainteresowany są zamieszczone na stronie internetowej UOKiK.

Organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2023 r. skarżący złożył kolejny wniosek

o udzielenie informacji, w którym poprosił o wyjaśnienie dlaczego Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów interweniował w przypadku Biblioteki Narodowej (decyzja [...]) i Biblioteki Głównej Uniwersytetu [...] w [...] (decyzja [...]), podczas gdy nie zdecydował się interweniować na skutek skargi na instytucje kultury z dnia [...] grudnia 2021 r.

Prezes UOKiK wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lipca 2023 r. udzielił odpowiedź skarżącemu wskazując, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może być prośba o zajęcie stanowiska w danej sprawie, wyjaśnienie przepisów, polemika z działaniami organu lub dokonanymi ustaleniami. Organ wskazał również, iż charakteru informacji publicznej nie mają też wnioski w sprawie indywidualnej, takie jak żądanie wyjaśnień czy określanie przyczyn podjęcia przez organ działań w danej sprawie.

Następnie organ wskazał, że wskazane w skardze pismo z dnia [...] sierpnia 2023 r. zatytułowane "Ponaglenie" jest zaadresowane do Prezesa Rady Ministrów, a jedynie wniesione za pośrednictwem Prezesa UOKiK. Pisma takiego nie sposób uznać za zawiadomienie dotyczące stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów ani nawet za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Rolą Prezesa UOKIK było przekazanie "Ponaglenia" do organu nadrzędnego, nie zaś udzielenia merytorycznej odpowiedzi na pytania w nim zawarte. Nawet gdyby pismo skierowane było do Prezesa UOKiK to jego treść nie wskazuje, na to by stanowiło ono wniosek

o dostęp do informacji publicznej, a zatem organ nie miałby obowiązku udzielania merytorycznej odpowiedzi. Prezes UOKiK nie udziela bowiem porad prawnych, czy też nie dokonuje interpretacji przepisów w odpowiedzi na skierowane do niego indywidualne wnioski.

Ponadto organ wyjaśnił, że stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów Prezes UOKiK wszczyna postępowania

z urzędu, nie zaś na wniosek. Zgodnie z art. 100 tej ustawy każdy może zgłosić Prezesowi UOKiK na piśmie zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Stosownie natomiast do art. 86 ust. 4 cytowanej ustawy w zw. z art. 100 ust. 3, Prezes UOKiK zobowiązany jest do przekazania zgłaszającemu zawiadomienie informacji na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. W ocenie organu informacja o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia nie stanowi aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niedokonanie takiej czynności nie uprawnia zatem do wniesienia skargi na bezczynność.

Na wezwanie Sądu pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. skarżący sprecyzował skargę i wskazał, że jej przedmiotem jest bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. Skarżący podniósł, że w odpowiedzi na ten wniosek organ udzielił mu niepełnych i nieadekwatnych informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie

w sprawach skarg na bezczynność organów.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana

w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,

w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nie ulega wątpliwości, że Prezes UOKiK jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1

i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6.

W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,

a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący we wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. domagał się wyjaśnienia dlaczego Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów interweniował w przypadku Biblioteki Narodowej (decyzja [...]) i Biblioteki Głównej [...] w [...] (decyzja [...]), podczas gdy nie zdecydował się interweniować na skutek jego skargi na instytucje kultury z dnia [...] grudnia 2021 r.

W ocenie Sądu informacje, których udostępnienia żądał skarżący nie stanowią informacji publicznej.

Wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III OSK 6044/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie treść i charakter żądanej przez skarżącego informacji wskazuje, że nie dotyczy ona informacji publicznej. Pytania dlaczego podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, zachował się tak, a nie inaczej, dlaczego podjął taką, a nie inną decyzję, czy zdaniem organu w danym przypadku postąpił on właściwe, czy nie powinien zastosować określonych rozwiązań, nie jest pytaniem o fakty, lecz wnioskiem o dokonanie oceny, wykładnię prawa, podanie przyczyny, pytaniem o stany przyszłe, niepewne. Pytanie skarżącego nie wyczerpuje pojęcia informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się ona odnosić do sfery faktów, czyli do już istniejącego stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej, a nie do sfery przypuszczeń, bądź podejrzeń podmiotu domagającego się udostępnienia informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowo zatem organ poinformował skarżącego pismem z dnia [...] lipca

2023 r., że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej.

Skarga jest więc niezasadna albowiem organ nie pozostaje w bezczynności.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.