Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2582/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. A. i A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 288/19 w sprawie ze skargi X.X. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 grudnia 2018 r. znak: SKO.PW/4171/188/2018 w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 288/19, wydanym w sprawie ze skargi X.X. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej także jako "organ odwoławczy") z dnia 31 grudnia 2018 r. nr SKO.PW/4171/188/2018 w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Burmistrz Gminy i Miasta [...] decyzją z dnia 25 października 2018 r. nrIOŚ.6331.3.6.18 orzekł o:

1. nakazaniu skarżącej zabezpieczenia terenu swojej działki oznaczonej nr x/2 przy ul. Y. w Z. przed gwałtownym odpływem wód opadowych/roztopowych na działkę sąsiednią oznaczoną nr y/2 przy tej samej ulicy;

2. zabezpieczeniu działki sąsiedniej przed napływem wód opadowych/roztopowych, które powinno być wykonane w sposób trwały, mieszczący się w granicach nieruchomości nr x/2 i obejmować następujący zakres prac:

a) odsunięcie dołu skarpy (wykonanego nasypu ziemnego) od lica ogrodzenia betonowego sąsiadów (A. i B. A.) na szer. min. 1,5m;

b) odsunięcie dołu skarpy od ogrodzenia wykonanego na działce x/2 od strony ulicy Y. na szer. min. 1,5m;

c) obniżenie wykonanego na działce x/2 nasypu ziemnego przy obydwu ogrodzeniach do około 30cm poniżej górnej krawędzi murków ogrodzeniowych;

d) ukształtowanie przestrzeni od murków ogrodzeniowych do podstawy nasypu ze spadkiem, co najmniej 5% w kierunku od ogrodzeń do nasypu;

e) trwałe zamknięcie (zabetonowanie) istniejącego otworu w północnym-wschodnim narożniku ogrodzenia z działką nr y/2;

f) w murku ogrodzeniowym od strony ul. Y. wykonanie 4 otworów o średnicy 50 mm w odstępach, co 3 m na zbliżonych poziomach. Oś otworów powinna być zlokalizowana 20cm pod powierzchnią gruntu z jego kontynuacją w kierunku skarpy przy pomocy sączka poprzecznego ze żwiru, całość zabezpieczona włókniną, g) szczegóły wykonania prac jak na rys. Nr 4 i Nr 5 stanowiącym załącznik do wydanej decyzji.

Powyższe nakazy skarżąca powinna była wykonać nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (prawomocna).

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżoną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skarżąca wywiodła skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji przeprowadzonej w dniu 24 maja 2019 r. skarżąca zakwestionowała, aby ziemia z jej działki spływała z deszczem na posesję uczestnika postępowania - wnioskodawcy. Podniosła, iż 2 dni wcześniej podczas opadów zrobiła zdjęcia posesji wnioskodawcy i jak wynika z tych zdjęć, kostka brukowa przed posesją jest czysta. Przedłożyła zdjęcia, które okazano uczestnikowi i włączono do akt sprawy (k. 48-50). Uczestnik potwierdził, że zdjęcia są aktualne, tym niemniej kostka brukowa jest czysta, ponieważ on sam tę kostkę wyczyścił z napływającej ziemi, a to w związku z tym, że jego córka miała bierzmowanie i spodziewa się gości. Na pytanie Sądu pierwszej instancji uczestnik oświadczył, że nie mył drogi zobrazowanej na zdjęciu nr 1. Skarżąca wyjaśniła, że jej dom jest posadowiony na szczycie wzniesienia. Zdjęcie nr 1 przedstawia spadek drogi w kierunku posesji uczestnika - wnioskodawcy, natomiast zdjęcie nr 2 przedstawia spadek drogi w przeciwną stronę wzniesienia. Skarżąca oświadczyła też, że za jej domem znajduje się pole uprawne, a powyżej jej nieruchomości są działki budowlane, położone wyżej i do zamulania nieruchomości uczestnika może dochodzić na skutek spływu wody z ziemią z tych właśnie nieruchomości. Wskazała, że podjazd posesji uczestnika jest ukształtowany w ten sposób, że jest położony niżej niż droga. Woda nie może odpływać z tej nieruchomości, ale z drogi wpływa na ten podjazd. Uczestnik oświadczył, iż woda z drogi nie spływa na podjazd jego posesji, ponieważ ukształtowana jest w ten sposób, że spadek drogi jest na stronę przeciwną, co też obrazują zdjęcia przedłożone przez skarżącą. Woda spływa na jego posesję nie z drogi, ale z nieruchomości sąsiedniej, należącej do skarżącej. Woda ta spływa wzdłuż ogrodzenia, a następnie kierowana jest na podjazd jego nieruchomości. Nadto na pytanie Sądu pierwszej instancji uczestnik - wnioskodawca oświadczył, iż rurka w ogrodzeniu na zdjęciu nr 3 została wykonana przez niego i drugi wylot ma po drugiej stronie tego ogrodzenia. Miała ona odprowadzać wodę z tej części nieruchomości, ale nie jest to konieczne, gdyż wody tam się nie zbierają i rurka ta praktycznie nie pełni żadnej funkcji, tj. nie odprowadza wody z ogrodzonej części jego nieruchomości, ponieważ woda naturalnie wsiąka w glebę. Rurek zresztą wykonał więcej, ale nie są one potrzebne, gdyż nie odprowadzają wody z jego nieruchomości.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: "k.p.a.", które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd meriti wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 234 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), dalej: "prawo wodne". Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust.1). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3). Wskazano, ze pomimo wejścia w życie nowej ustawy prawo wodne w dniu 1 stycznia 2018 r., zasadnicze poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego sformułowane na tle art. 29 poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., pozostały aktualne. Dotyczy to zwłaszcza zasad postępowania dowodowego w sprawach z zakresu zmiany stosunków wodnych na gruncie. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, że w postępowaniach tego rodzaju co do zasady konieczne jest sporządzenie opinii przez biegłego, zgodnie z art. 84 k.p.a. Poza sporem pozostaje też konieczność dokonania przez organy oceny tak przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego, tak jak każdego innego dowodu, w kontekście pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie ulega też wątpliwości, że nadal pozostają aktualne przesłanki wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W dalszym ciągu decyzja ta musi zostać poprzedzona ustaleniem, że nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, a nadto że zmiana ta wywołuje określone szkody na gruntach sąsiednich. W sprawie przeprowadzona została opinia dotycząca zmiany stosunków wodnych przez mgr inż. X.X., biegłą z listy Wojewody [...] w zakresie postępowania wodnoprawnego nr 127/2000.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie zawsze biegły z zakresu hydrologii jest władny ocenić, czy szkody, na które wskazują wnioskodawcy postępowania są wynikiem zmiany stosunków wodnych na gruncie, czy też spowodowane są innymi okolicznościami. Tak jest np. w przypadku szkód w substancji obiektów budowlanych, gdyż nie zawsze biegły hydrolog musi mieć równocześnie wiadomości specjalne z zakresu budownictwa, zresztą w niniejszej sprawie nie do tego celu biegły został powołany. W sporządzonej w niniejszej sprawie opinii biegła wskazała, że zmiana stosunków wodnych polegała nie tyle na zmianie kierunku spływu wody "tylko ich ilości, którą charakteryzuje parametr natężenia odpływu", a przyczyną tego było zasypanie niecki pomiędzy "szczelnymi" ogrodzeniami wykonanymi w latach 80 – tych, co z kolei doprowadziło do tego, że wody nie są retencjonowane na działce nr x/2 (działce skarżącej). Biegła wskazała też, że naturalny kierunek spływu wody został zmieniony pierwotnie przez budowę tych właśnie ogrodzeń szczelnych, które jak wynika z załączonych do akt fotografii w istocie pełnią funkcję muru oporowego zabezpieczającego przed napływem wody. Jednocześnie biegła podkreśliła, że niezależnie od czynności naprawczych, wody dalej będą spływały w kierunku nieruchomości y/2 tj. w kierunku wjazdu na posesje uczestnika. Inny odpływ wody nie jest możliwy, ze względu na ukształtowanie terenu. W tym kierunku spływają również wody z nieruchomości znajdującej się ponad działką x/2 (skarżącej) na szczycie wzniesienia, nie będące przedmiotem sporu. Jak wynika zatem z opinii i akt sprawy, sytuacja faktyczna nieruchomości skarżącej sprzed wykonania nasypu była taka, że retencjonowała zarówno wody napływające z nieruchomości położnych ponad nią jak i wody zatrzymywane poprzez mur oporowy pomiędzy jej działką, a działką B.A. oraz ogrodzenie na podmurówce od strony drogi gminnej. Wody te naturalnie spływałyby na działkę wnioskodawcy oraz na drogę gminną. Innymi słowy, szczelne ogrodzenia po raz pierwszy zmieniły stosunki wodne w tym terenie, lecz były one w ten sposób ustabilizowane od lat 80 - tych ubiegłego wieku. Biegła wskazała też, że tak utworzona sztuczna retencja nie zabezpieczała w czasie nawalnych deszczów w całości retencji dopływających do obniżenia wód opadowych. Również przed wykonaniem nasypu wody opadowe od strony działki x/2 odpływały przez górę murka, ale w wyniku zaistniałej retencji były to raczej zdarzenia incydentalne (sporadyczne). Obecnie odpływ ten następuje strumieniem proporcjonalnym do natężenia deszczu, punktowo otworem w murze ogrodzeniowym praktycznie przy każdym deszczu. Powierzchnia zlewni, z której spływają wody opadowe w kierunku rogu północno-wschodniego działki x/2 to około 1 ha. Biegła wskazała, że analizując stan z dnia zaskarżenia i z dnia wizji w terenie należy zaznaczyć, że właściciele działki x/2 podjęli kroki w celu zminimalizowania skutków wywołanych wykonaniem nasypu. Odsunęli nasyp ziemny od ogrodzenia na odległość około 0,5m oraz obniżyli nasyp przy ogrodzeniu na szerokości odsunięcia około 0,1-0,2m poniżej górnej krawędzi murków ogrodzeniowych. Pozostawiony został jednak odpływ punktowy otworem w murze ogrodzeniowym. Stwierdziła też, co potwierdzają również znajdujące się w aktach fotografie, że w 90% nasyp ten pokryty został już szatą roślinną i nie ma już efektu wynoszenia cząstek ziemi jak dla nasypu bez darni, oraz że "ograniczono odpływ zanieczyszczonej wody z ziemią z nasypu, gdyż nasyp ten jest już pokryty darnią". Z zestawienia tego twierdzenia biegłej oraz zdjęć przedstawionych na rozprawie przez skarżącą wynika, że zarówno na samym podjeździe uczestnika, jak i na trawniku przed ogrodzeniem oraz na drodze gminnej brak jakichkolwiek widocznych namulisk spowodowanych niesioną wodą. Prowadzi to w ocenie Sądu pierwszej instancji do wniosku, że szkody w postaci nanoszenia na nieruchomość uczestnika, a w szczególności na wjazd, mułu ze świeżo usypanej skarpy są co najmniej wątpliwe. Sąd meriti podkreślił również, że zdjęcia nie są kwestionowane przez uczestnika, a wykonane zostały podczas ulewnych deszczy, które miały miejsce w [...] w maju 2019 r., a były tego rodzaju, że skutkowały lokalnymi podtopieniami i ogólnie zagrożeniem powodzią, co jest z urzędu wiadome Sądowi pierwszej instancji. Nie zostały także w żadne sposób wykazane szkody w postaci uszkodzenia muru oporowego pomiędzy nieruchomościami skarżącej a uczestnika.

Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że: "na wykonanych zdjęciach widoczne są liczne pęknięcia betonowego muru ogrodzeniowego, przy czym trudno określić, czy powstały one już wcześniej, czy w związku z naporem znacznych ilości ziemi przemieszczonej w jego sąsiedztwo przez właścicieli działki sąsiedniej" (s. 4 decyzji) oraz "poruszona przez skarżącego sprawa ewentualnego uszkodzenia muru oporowego jest zdaniem organu prawdopodobna" (s. 7 decyzji). Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonywanie oceny stanu technicznego muru oporowego na podstawie zdjęć, w tym w szczególności dokonywanie w ten sposób oceny przyczyn pęknięć muru, który istnieje od kilkudziesięciu lat i cały czas stanowi zaporę przed napływającą z góry wodą, a w konsekwencji ustalenie, że przyczyną pęknięć jest niedawne nawiezienie ziemi, jest co najmniej nieuprawnione i przedwczesne. Organy nie wyjaśniły także, jak przedstawia się sytuacja stanu wody na nieruchomości uczestnika, a konkretnie jak nieruchomość ta jest odwadniana, czy i jaką funkcję pełnią rurki odwadniające w ogrodzeniu uczestnika, których wylot znajduje się nad podjazdem. Jedna z nich widoczna jest na fotografiach znajdujących się na k. 50 akt sądowych, jednak zgodnie z oświadczeniem uczestnika złożonym na rozprawie, jest ich w ogrodzeniu więcej.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji wskazał, że z opinii biegłej wynika niespornie, że miała miejsce zmiana stosunków wodnych, która polegała nie na zmianie kierunku spływu wody, ale zmianie natężenia tego spływu. Nie udowodniono natomiast wystąpienia szkód na nieruchomości sąsiedniej (uczestnika B.A.). Będzie to podstawowy obowiązek organu w ponownie prowadzonym postępowaniu. Jeżeli wyniki postępowania dowodowego bezspornie doprowadzą do wniosku, że szkody na nieruchomości uczestnika B.A., spowodowane zmianą natężenia odpływu wody z działki skarżącej w istocie mają miejsce, organ będzie obowiązany rozważyć jeszcze jedną okoliczność. Otóż nakładając na skarżącą określone nakazy, polegające na wykonaniu robót częściowo przywracających stan poprzedni, a także wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, organ nie może nakazywać skarżącej wykonywania takich robót czy urządzeń, których zadanie sprowadzać się będzie do tego, że ciężar w tym również finansowy, uregulowania całej sytuacji hydrologicznej obszaru miałaby ponieść skarżąca. Organ będzie obowiązany wziąć pod uwagę to, że gmina nie zapewniła odwodnienia swojej drogi, a w okolicach spornych nieruchomości nie ma rowów melioracyjnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji obecnie nałożone na skarżącą w decyzji obowiązki są zbyt dotkliwe i niewspółmierne do ustalonego stanu faktycznego w całym terenie otaczającym nieruchomości skarżącej i uczestnika. Organ nie może oczekiwać od skarżącej, że jej działka będzie służyła retencjonowaniu wód opadowych z całego wzgórza oraz zabezpieczała przed zalewaniem działkę uczestnika i drogę gminną. Być może wykonanie wyłącznie wielu odpływów w podmurówce ogrodzenia od strony drogi gminnej w miejsce usuwania części nadsypanej działki, będzie wystarczającym sposobem uregulowania zwiększonego natężenia odpływu. Zwłaszcza, że z opinii biegłej wynika, że nawet w poprzednim stanie faktycznym, przy ulewnych deszczach woda przelewała się "przez górę murka", był to zatem także ustabilizowany stan wody na gruncie.

Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie istotnie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną art. 15 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie prowadził postępowania (własnych ustaleń i ocen zgromadzonych dowodów), a jedynie niezwykle zwięźle ograniczył się w uzasadnieniu decyzji do wskazania, że wykonana została w sprawie opinia biegłego, która została prawidłowo skontrolowania przez organ pierwszej instancji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli uczestnicy postępowania B.A. oraz A.A., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że przedłożone przez skarżących kasacyjnie dowody oraz opinia biegłego wskazują na powstanie szkody na nieruchomości nr y/2 należącej do skarżących kasacyjnie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi z naruszeniem przepisów art. 80 k.p.a. w wyniku dokonania na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny ustaleń organu pierwszej instancji, iż nie udowodniono wystąpienia szkód na nieruchomości skarżących kasacyjnie, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika wprost, iż szkody wystąpiły na nieruchomości skarżących kasacyjnie, m.in. poprzez nagromadzenie namulisk po opadach deszczu spowodowanych działaniami skarżącej;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, iż organ nie rozpoznał ponownie sprawy, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności, w sytuacji gdy organ dokonał wnikliwej i pełnej analizy całej sprawy, co wypełnia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.;

4) art. 141 § 4 i art. 135 P.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu, dlaczego podzielił on stanowisko skarżącej w zakresie uznania, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 234 ust. 1 pkt. 1) prawo wodne, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazanego przepisu;

II. przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 234 ust. 1 pkt. 1) prawa wodnego poprzez wskazanie, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż zostało stwierdzone, że skarżąca dokonała zmiany stosunków wodnych, która polegała na natężeniu spływu jak również istnieje bezpośredni związek przyczynowo skutkowy pomiędzy działaniami skarżącej a powstałymi szkodami na nieruchomości należącej do skarżących kasacyjnie.

Ze względu na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie uczestnicy postępowania wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z dnia 12 lutego 2019 r. poprzez jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Ewentualnie, jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej.

Przy piśmie z dnia 29 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie przesłał materiały znajdujące się na nośniku CD (filmy) mające obrazować zniszczenia poczynione na nieruchomości skarżących kasacyjnie w związku z wystąpieniem opadów deszczu w dniach 17 i 21 czerwca 2020 r. oraz nieprawidłowościami po stronie skarżącej. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o dołączenie przedmiotowego pisma wraz z załącznikiem do akt sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się zatem wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 P.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze treść zarzutów podniesionych na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a dotyczących niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji poprzez uznanie, że całokształt zgromadzonego materiału dowodowego nie wskazuje na powstanie szkody na nieruchomości skarżących kasacyjnie, na wstępie należy poczynić kilka podstawowych uwag ogólnych dotyczących art. 234 ust. 1 i ust. 3 uprawa wodnego.

Jak stanowi art. 234 ust. 1 prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.

Zgodnie z art. 234 ust. 3 prawa wodnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Dyspozycją przepisu art. 234 ust. 3 prawa wodnego objęta jest sytuacja, w której doszło do zmian stanu wody na gruncie i zmiany ta wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie. Zwrot normatywny "zmiany te wpływają" wskazuje, że zarówno zmiany jak i ich szkodliwy wpływ powinny realnie wystąpić. Gdyby ustawodawca miał zamiar objąć powyższą regulacją także stany faktyczne, w których doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a nie wystąpiło szkodliwe odziaływanie tej zmiany na grunt sąsiedni (szkoda rzeczywista), to wskazałby to wyraźnie w przepisie, posługując się np. trybem przypuszczającym: "mogą szkodliwie wpływać".

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dla zastosowania art. 234 ust. 3 prawa wodnego niezbędne jest zaistnienie łącznie dwóch przesłanek, to jest zdarzeń wywołanych przez właścicieli gruntu powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające ma wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest także ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na sąsiednim gruncie szkodą. Sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania art. 234 ust. 3 prawa wodnego. Konieczne jest bowiem ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest więc ustalenie związku przyczynowego między działaniem a skutkiem (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5094/21). Zatem zastosowanie art. 234 ust. 3 prawa wodnego możliwe jest dopiero po bezspornym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 390/22). Wymaga to precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego istniejącego przed badaną zmianą, charakteru i sposobu dokonanej zmiany jak i jej szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Nie jest możliwe stwierdzenie takiego wpływu bez uprzedniego, wyraźnego ustalenia, że przed zmianą stan na gruntach sąsiednich był korzystniejszy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że z opinii biegłej wynika bezsprzecznie, iż w wyniku wykonania nasypu na działce nr x/2 miała miejsce zmiana stosunków wodnych polegających na zmianie natężenia spływu wody. Jednakże z opinii tej, ani też ze zgromadzonego materiału dowodowego, w sposób jednoznaczny nie wynika, aby przedmiotowa zmiana (po modyfikacji nasypu) miała negatywny wpływ na sąsiedni grunt skarżących kasacyjnie – działkę nr y/2. Biegła analizując stan z dnia zaskarżenia (2 sierpnia 2018 r.) i z dnia wizji w terenie (3 września 2018 r.) zaznaczyła, że właściciele działki x/2 podjęli kroki w celu zminimalizowania skutków wywołanych wykonaniem nasypu. Odsunęli bowiem nasyp ziemny od ogrodzenia na odległość około 0,5 m oraz obniżyli nasyp przy ogrodzeniu na szerokość odsunięcia około 0,1 m – 0,2 m poniżej górnej krawędzi murków ogrodzeniowych. Pozostawiono odpływ punktowy otworem w murze ogrodzeniowym. Nasyp, na dzień wizji w terenie, w 90 % pokryty został szatą roślinną. Zdaniem biegłej, nie ma już efektu wynoszenia cząstek ziemi na skale jak dla nasypu bez darni. Pokrycie darnią nasypu ograniczyło odpływ zanieczyszczonej wody z ziemią z nasypu. Zestawiając te informacje ze zdjęciami przedłożonymi przez właścicielkę działki nr x/2 w trakcie rozprawy (a które to zdjęcia przedstawiały stan posesji sąsiedniej działki nr y/2 po ulewnych deszczach mających miejsce w [...] w maju 2019 r., a na których nie było widocznych namulisk spowodowanych naniesioną wodą), Sąd pierwszej instancji miał podstawy ku temu, aby uznać, iż szkody w postaci nanoszenia na nieruchomość skarżących kasacyjnie, w szczególności na wjazd, mułu ze świeżo usypanej skarpy są wątpliwe.

Podzielić należy również stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw aby uznać, że zmiany dokonane na działce nr x/2 były przyczyną uszkodzenia muru oporowego oddzielającego nieruchomość skarżącej od nieruchomości skarżących kasacyjnie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, a co zasługuje na pełną aprobatę, dokonywanie oceny stanu technicznego muru oporowego przez organ pierwszej instancji na podstawie zdjęć, w tym oceny przyczyn pęknięć muru, który istnieje od kilkudziesięciu lat i cały czas stanowi zaporę przed napływającą z góry wodą, a w konsekwencji ustalenie, że przyczyną pęknięć jest niedawne nawiezienie ziemi, jest co najmniej nieuprawnione i przedwczesne.

Skoro organy nie dokonały właściwego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, co w konsekwencji uniemożliwiło im prawidłowe zastosowanie art. 234 ust. 3 prawa wodnego, to Sąd pierwszej instancji miał pełne podstawy, aby uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Jak powyżej akcentowano, wydanie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 prawa wodnego, wymaga nie tylko ustalenia, że miała miejsce zmiana stosunków wodnych, ale również że zmiana ta wywołała szkodę na gruncie sąsiednim. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest więc ustalenie związku przyczynowego między działaniem a skutkiem.

Wobec powyższego za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. zostały natomiast naruszone przez organy orzekające, a naruszenie te mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe oczekiwanego przez skarżących kasacyjnie skutku nie mógł odnieść skorelowany z powyższymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazać należy w tym zakresie, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala bowiem na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. trzeba zaznaczyć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażona w treści art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Oceniając pod tym kątem decyzję organu drugiej instancji podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (własnych ustaleń i własnej oceny zgromadzonych dowodów), ograniczając się jedynie do konkluzji, że wykonana w sprawie opinia biegłego została prawidłowo oceniona przez organ pierwszej instancji.

Nie zasługiwał nadto na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Ponadto wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) przepis ten może być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W realiach rozpatrywanej sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. został połączony z nietrafną zdaniem skarżących kasacyjnie oceną i stanowiskiem, jakie zaprezentował Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. Brak zgody strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku nie umożliwia jednakże jej skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód prawny Sądu pierwszej instancji jest w pełni jasny, co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w tym zakresie także niezasadnym.

W identyczny sposób ocenić należy zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 P.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie określonych przepisów postępowania na etapie postępowania odwoławczego jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. W pełni zasadnie zastosował tym samym środek przewidziany w art. 135 P.p.s.a. uznając, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że zawarte w sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem prawidłowego przeprowadzenia przez ten Sąd kontroli wydanych w sprawie decyzji administracyjnych.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.