Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 861/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 pkt 1 lit. ai c, art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 298/22 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 14 lutego 2022 r. nr SKO 4103/33/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok wraz z zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją Burmistrza S. z 15 grudnia 2021 r. nr 548.3.2021, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz S.K. kwotę 720,- (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA" lub " Sąd I instancji") wyrokiem z 28 grudnia 2022 r. o sygn. akt IV SA/Wr 298/22, oddalił skargę S.K. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 14 lutego 2022 r. nr SKO 4103/33/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 15 grudnia 2021r. nr 548.3.2021 działający z upoważnienia Burmistrza S., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej: organ I instancji), odmówił przyznania S.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A.B. z tym uzasadnieniem, że nie została spełniona przesłanka przyznania tego świadczenia określona w art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm.; dalej: u.ś.r.), bowiem niepełnosprawność w stopniu znacznym A.B. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 14 lutego 2022 r., nr SKO 4103/33/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium zauważyło, że nie można odmówić stronie przyznania świadczenia z tego powodu, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, a w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej, po ukończeniu 25 roku życia, albowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisu art. 17 ust. 1b pkt 2 u.ś.r. Uwzględniając powyższe, nie można odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność matki Strony, skoro bez wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje moment powstania niepełnosprawności.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż Skarżący jako zstępny osoby wymagającej opieki, jest osobą o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Natomiast - w ocenie Kolegium - na wszystkich synach matki strony tj.: Stronie, M.K. i W.K. ciąży jednocześnie obowiązek alimentacyjny wobec matki, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Kolegium uznało, że fakt znacznego stopnia niepełnosprawności matki Strony nie budzi wątpliwości. Jednak przesłanka z art. 17 u.ś.r. dotycząca nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, zdaniem Kolegium, nie została spełniona. Opieka nad rodzicem w wyniku choroby bądź wieku starczego jest rzeczą naturalną i obowiązkiem dziecka w stosunku do rodzica, jednak nie wystarcza to jeszcze, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Kolegium, niepodejmowanie zatrudnienia przez Stronę nie ma istotnego związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Opieka uzasadniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter osobisty, trwały i ciągły, jej przedmiotem powinno być całodobowe zaspokojenie potrzeb życiowych osoby niepełnosprawnej. Nie chodzi bowiem o czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, zapewnieniem leków i opieki lekarskiej. Obowiązki tego typu można pogodzić z pracą zawodową, co nie znaczy, że jest to zawsze proste. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Z akt sprawy wynika, że Strona sprawuje nad matką opiekę polegającą na pomocy w czynnościach życia codziennego. Dba o porządek, robi zakupy, przygotowuje posiłki, podaje leki, realizuje recepty, pomaga w czynnościach higienicznych, umawia wizyty lekarskie w miejscu zamieszkania. Kolegium uznało, że ta opieka nie jest i nie musi być świadczona przez Skarżącego ciągle w sposób nieprzerwany, wyłączający możliwość podjęcia zatrudnienia w takim wymiarze i zakresie, który umożliwi Skarżącemu codzienne wykonywanie niezbędnych czynności opiekuńczych wobec matki. Rozmiar sprawowanej opieki nie uniemożliwia Skarżącemu podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Realizacja tego obowiązku może również przybrać formę nie tylko świadczeń osobistych czy sprawowania opieki, ale też może mieć wymiar finansowy, tj. sfinansowania osoby, która w miejsce zobowiązanego krewnego (syna) i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego, będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Skoro obaj bracia strony są osobami aktywnymi zawodowo, ale nie mogą opiekować się matką, to przecież w ramach realizacji obowiązku alimentacyjnego wobec matki, mogą część osiąganych dochodów przeznaczyć na sfinansowanie opieki sprawowanej przez mieszkającego z matką brata.

S.K. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. Według Skarżącego nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez niego matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach) , to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku, WSA zauważył, iż konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Niewątpliwie określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w noc. Dla rozstrzygnięcia zatem sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie, czy rodzaj lub ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegająca się o świadczenie uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą.

Sąd I instancji zauważył, że matka Skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 marca 2020r. Z kolei okoliczności związane ze sprawowaną opieką i jej zakresem były weryfikowane przez pracownika socjalnego w toku przeprowadzonego w dniu 15 listopada 2021 r. wywiadu środowiskowego. WSA podzielił stanowisko Kolegium, iż większość czynności związanych z opieką nie jest niecierpiących zwłoki, są to zwykłe czynności dnia codziennego, mogą być wykonane przed lub po pracy. W każdym bądź razie stan zdrowia A.B. nie wymaga od Skarżącego stałej dyspozycyjności.

Zauważono, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dorosłego dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Natomiast w sytuacji, gdy wymagająca opieki matka Skarżącego nie jest osobą leżącą, wymagającą czynności pielęgnacyjnych, jest osobą samodzielnie spożywającą posiłki, załatwiającą potrzeby fizjologiczne, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką jest co najmniej zachwiany albo nie istnieje.

W ocenie Sądu I instancji Kolegium słusznie uznało, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, bowiem zakres jego obowiązków opiekuńczych nie wyklucza możliwości podejmowania przez niego pracy zarobkowej. Opieki nad niepełnosprawną matką Skarżący nie wykonuje bowiem całodobowo przez 7 dni w tygodniu. Jak wynika z wywiadu środowiskowego, wskazany przez Skarżącego czas i zakres świadczenia przez niego osobistej opieki nad matką, nawet z uwzględnieniem ograniczonej samodzielnej mobilności matki Strony, nie przekreśla bowiem - przy właściwym podziale obowiązków z obojgiem braci lub ich wsparcia finansowego na opiekę nad matką - możliwości podjęcia przez Skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zważywszy, że większość obowiązków wykonywanych przez Stronę ( np. przygotowanie posiłków , sprzątanie , pranie) związana jest z typowymi czynnościami wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym i te obowiązki mogą być wykonane przed lub po powrocie z pracy.

Zauważono, że w stanie gotowości do zapewnienia rodzicowi w podeszłym wieku, wymagającemu opieki ze względu na stan zdrowia , pozostaje każde dorosłe dziecko, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Opieka sprawowana nad matką przez Skarżącego, nie jest na tyle absorbująca, że obiektywnie - w kontekście jego sytuacji osobistej ( a więc wieku i stanu zdrowia Strony ) oraz rodzinnej ( trzech synów zobowiązanych do alimentacji i wsparcia faktycznego lub finansowego matki skarżącego) - uniemożliwia mu jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach definicji art. 3 pkt 21 u.ś.r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.K. zaskarżając go w całości i podnosząc zarzut naruszenia:

1. prawa materialnego, tj: art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki nie uniemożliwia podjęcia przez Skarżącego zatrudnienia, co było skutkiem niedostatecznie dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego w sprawie;

2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj: art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: "p.p.s.a.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzją naruszała art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, objawiające się niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego w sprawie w zakresie stanu zdrowia niepełnosprawnej i zakresu wymaganej przez nią opieki, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno było skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj.:

a. Opinii o stanie funkcjonowania z dnia 07 października 2019 r.,

a. Zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia z dnia 31 marca 2021 r.,

b. Zaświadczenia o stanie zdrowia z dnia 25 kwietnia 2022 r.,

a. Zaświadczenia o stanie zdrowia z dnia 12 grudnia 2022 r.

Na wykazanie okoliczności poważnego stanu zdrowia niepełnosprawnej skutkującej koniecznością sprawowania stałej opieki przez Skarżącego i brakiem możliwości podjęcia przez niego jakiegokolwiek zatrudnienia.

1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.;

2. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a.;

3. Zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno organom administracji jak i sądom, w odróżnieniu od osób specjalizujących się w zakresie medycyny, brak jest wiadomości specjalnych umożliwiających stwierdzenie, wprost sprzecznie z wydanym wobec danej osoby orzeczeniem o niepełnosprawności, że nie wymaga ona na tyle szerokiego zakresu opieki, że opiekun mógłby podjąć zatrudnienie. Według Skarżącego w przedmiotowej sprawie organ I instancji niedostatecznie dokładnie i sprzecznie z istniejącą dokumentacją medyczną wydaną przez właściwe do tego podmioty, jednostronnie orzekł w ramach wywiadu środowiskowego, iż zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką nie uniemożliwia podjęcia przez Skarżącego zatrudnienia przy odpowiedniej koordynacji czy wsparciu finansowym ze strony rodzeństwa. Okoliczność konieczności sprawowania stałej opieki i znaczny zakres niesamodzielności niepełnosprawnej wykazuje załączona do skargi dokumentacja medyczna. Z zaświadczeń tych wynika nie tylko fakt, iż niepełnosprawna wymaga stałej opieki osób drugich, ale również to, że z biegiem czasu stan jej zdrowia coraz bardziej się pogarsza. Niepełnosprawna nie jest w stanie samodzielnie chodzić, wstać z łóżka (co stwierdza zaświadczenie z dnia 07 października 2019, a co zostało bezpodstawnie zakwestionowane przez Sąd I instancji poprzez stwierdzenie, iż niepełnosprawna nie jest osobą leżącą, która samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne. Według Skarżącego niezrozumiałym jest w jaki sposób osoba o znacznie ograniczonej możliwości poruszania się, która wymaga pomocy w tak podstawowych czynnościach jak poruszanie się po mieszkaniu czy wstanie z łóżka, miałaby być w stanie potrzeby fizjologiczne samodzielnie załatwiać. Zaznaczono, że poza licznymi schorzeniami ograniczającymi zakres ruchomości niepełnosprawnej choruje ona również na osteoporozę z patologicznym złamaniem, zatem wymaga ona stałej asekuracji przy poruszaniu się, gdyż każdy upadek mógłby skutkować poważnym złamaniem i ostatecznym unieruchomieniem niepełnosprawnej. Konieczne jest wykonywanie ćwiczeń, których niepełnosprawna sama wykonać nie jest w stanie, a które są niezbędne dla utrzymania pozostałej szczątkowej zdolności niepełnosprawnej do poruszania się. Z obu zaświadczeń lekarskich wydanych w 2022 roku wynika, że rokowania są złe i nie zwiastują poprawy stanu zdrowia niepełnosprawnej. Dodatkowo z zaświadczenia z dnia 31 marca 2021 wynika, iż niepełnosprawna jest trwale, całkowicie niezdolna do odbycia podróży celem stawienia się na posiedzeniu zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Choć wywiad środowiskowy jest głównym dowodem przy orzekaniu w sprawach świadczeń rodzinnych, to nie może być on uznawany za źródło niezaprzeczalnej prawdy, w szczególności jeżeli stoi on w sprzeczności z orzeczeniem o niepełnosprawności oraz dokumentacją medyczną, z której wprost wynika zaawansowany, nierokujący poprawy stan zdrowia osoby niepełnosprawnej skutkujący koniecznością sprawowania nad nią stałej opieki, której udzielenie konieczne jest do zapewnienia spełnienia podstawowych potrzeb życiowych w normalnym funkcjonowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż Strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarżący w skardze kasacyjnej sformułował wniosek o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów. Odnosząc się do tych wniosków dowodowych wyjaśnić trzeba, że zgodnie z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Jakkolwiek w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady, jest kontrola ustaleń wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie zastępowanie tego sądu. Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych dopiero na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa przez wojewódzki sąd administracyjny z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z przywołanego powyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 10 maja 2023 r. o sygn. akt I OSK 1344/22 oraz z dnia 7 grudnia 2023 r. o sygn. akt I OSK 2035/22 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Trzeba też zaznaczyć, iż zgodnie z art. 1 p.p.s.a. rolą sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest kontrola działalności organów administracji, tj. ocena prawidłowości ich postępowania w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wyklucza to zatem co do zasady możliwość uwzględnienia okoliczności czy dowodów powstałych po dacie wydania kontrolowanego aktu lub czynności. Tymczasem część dowodów powołanych przez Skarżącego dotyczyła stanów, które zaistniały już po wydaniu zaskarżonej decyzji, i opierała się na dokumentach późniejszych od kwestionowanej decyzji Kolegium.

Brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze kasacyjnej.

Niemniej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne.

W rozpoznawanej sprawie po za sporem pozostaje, iż matka Skarżącego A.B. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 15 kwietnia 2021 r. ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie budzi też wątpliwości, iż opiekę nad niepełnosprawną matką sprawuje Skarżący. Spór dotyczy natomiast oceny występowania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącego, a potrzebą sprawowania stałej opieki nad chorą matką. Strona zarzuca błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji wyprowadzenie błędnych wniosków, iż taki związek przyczynowo-skutkowy nie występuje.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa zatem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest więc przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i w związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach.

W rozpoznawalnej sprawie Kolegium oraz Sąd I instancji uznały, iż zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki nad A.B. sprawdza się do pomocy w czynnościach życia codziennego - dbaniu o porządek, robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, podawaniu leków, realizacji recept, pomocy w czynnościach higienicznych, umawianiu wizyt lekarskich w miejscu zamieszkania. Nie są to czynności niecierpiące zwłoki i mogą być wykonane przed lub po pracy. Uznano, iż stan zdrowia niepełnosprawnej nie wymaga od Skarżącego stałej dyspozycyjności.

Trzeba jednak zauważyć, iż zarówno w załączonym do akt sprawy oświadczeniu z 15 listopada 2021 r. jak też w odwołaniu z 4 stycznia 2022 r. Skarżący podnosił, iż jego matka ma problemy z poruszaniem się, wymaga pomocy z wszystkimi czynnościami higienicznymi i sanitarnymi, w tym przy przemieszczaniu się do toalety. Również w protokole z przeprowadzonego w dniu 15 grudnia 2021 r. wywiadu środowiskowego wskazano (Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie wskazał datę 15 listopada 2021 r.), iż Skarżący pomaga matce w toalecie, do której musi być podprowadzana, tak samo jak do kuchni. Z powyższego wynika, iż matka Strony, mimo iż nie jest osobą leżącą to nie jest w stanie samodzielnie się przemieszczać m.in. w celu skorzystania z toalety. Oznacza to, iż wymaga ona stałej obecności osoby mogącej pomóc jej przy załatwieniu podstawowych czynności fizjologicznych i będącej gotową nieść natychmiastową pomoc w przypadku upadku podczas przemieszczania się. Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez Skarżącego wobec matki w znacznej mierze odpowiada codziennym czynnościom wykonywanym w każdej rodzinie. Zakres czynności jakie Strona wykonuje w związku z opieką nad matką oraz konieczność pozostawania w stałej gotowości do niesienia jej pomocy przy poruszaniu się w obrębie mieszkania w celu załatwienia chociażby podstawowych potrzeb fizjologicznych, w istotny sposób ogranicza czasowo możliwość podjęcia przez niego pracy. Schorowana, starsza osoba (rok urodzenia: 1949) mająca znaczne problemy z poruszaniem się ( symbol przyczyny stwierdzonego znacznego stopnia niepełnosprawności to 05-R - upośledzenie narządu ruchu), niewątpliwie potrzebuje ciągłej opieki i gotowości do świadczenia takiej opieki w zasadzie przez całą dobę. Niezasadnie zatem uznano, iż czynności wykonywane przez Skarżącego mieszczą się w ramach zwykłej, rodzinnej pomocy i nie wymagają rezygnacji z podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. W konsekwencji, można to uznać za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Można zatem uznać, że opieka Skarżącego sprawowana nad matką nosi cechy opieki stałej i długotrwałej.

Zauważyć też trzeba, iż przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyraźnie określa przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest podstaw do wprowadzania przez organy lub sąd administracyjny dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania tego świadczenia, takich jak posiadanie przez wnioskodawcę rodzeństwa zobowiązanego alimentacyjnie wobec niepełnosprawnego rodzica. Jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem Skarżący, jako syn osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niego należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem. Ani organ, ani Sąd, nie są upoważnieni, by decydować w tych kwestiach za stronę (por. wyrok NSA z 09 sierpnia 2023 r. o sygn. akt I OSK 1661/22).

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji niewłaściwie ocenił wydane w sprawie decyzje poprzez przyjęcie, że nie zachodziły wymienione w art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przesłanki dla uwzględnienia wniosku Skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji nie dostrzegł, iż decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art 7 k.p.a. - organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, pominął część okoliczności istotnych do właściwej oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Wobec powyższych wywodów i okoliczności niniejszej sprawy, należało uchylić zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art.188 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.

Rolą Burmistrz S. będzie ponowne rozpoznanie wniosku S.K. przy uwzględnieniu oceny prawnej dotyczącej prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Trzeba przy tym zaznaczyć, iż po za sporem pozostaje prawidłowość oceny prawnej wyrażonej w decyzji Kolegium z 14 lutego 2022 r. dotyczącej zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny ( wyrok z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13) iż przepis ten zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. Z 2023 r poz. 1964) oraz art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. Z 2023 r. poz. 1964).