Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 594/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy Potęgowo z dnia 23 kwietnia 2021 r., nr XXXII/307/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębów Karżnica, Nowa Dąbrowa, Wieliszewo i Malczkówko, w gminie Potęgowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do stanowiących własność skarżącej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] Karżnica, gmina Potęgowo, 2. stwierdza nieważność § 18 i § 40 ust. 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do stanowiącej własność skarżącej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. działki nr [...], obręb [...] Karżnica, gmina Potęgowo, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Rady Gminy Potęgowo na rzecz skarżącej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła skargę na uchwałę nr XXXII/307/2021 Rady Gminy Potęgowo z dnia 23 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębów Karżnica, Nowa Dąbrowa, Wieliszewo i Malczkówko, w gminie Potęgowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 25 maja 2021 r. poz. 1912) żądając stwierdzenia jej nieważności.

Skarżąca spółka zarzuciła uchwale naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 2 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak uwzględnienia prawa własności w czynnościach planistycznych, a w konsekwencji doprowadzenie do uchwalenia w studium rozwiązań w zakresie działalności rolniczej polegającej na wprowadzeniu na działkach nr [...]-[...], obręb K., gmina P. zakazu w taki sposób, że produkcja rolnicza i zwierzęca staje się nie opłacalna, co wskazuje o iluzorycznym dopuszczeniu do wykonywania działalności w zakresie produkcji rolnej, chowu i produkcji zwierzęcej, czy hodowli, zgodnie z przeznaczeniem terenu w planie (tereny rolnicze), jak również ograniczeń w zakresie zabudowy inwentarskiej i budowy biogazowni oraz jakichkolwiek innych obiektów, które to ograniczenia znacząco zwiększyły się w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem wprowadzono całkowity zakaz zabudowy kubaturowej,

2. art. 10 ust. 1 pkt 1, 3, 5 oraz 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie kierunków rozwoju działalności rolniczej na działkach skarżącej w taki sposób, że faktycznie nie istnieje możliwość żadnej rozbudowy oraz zabudowy terenów rolniczych budynkami inwentarskimi, budynkami przeznaczonymi do hodowli, jak również budynkami o charakterze użytkowym (np. biogazownie), która to inwestycja mogłaby być opłacalna dla podmiotu ją realizującego, jak i dla ogółu społeczeństwa, nie stwarzając żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludności i mienia,

3. art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy sporządzaniu planu, że na działkach nr [...]-[...] prowadzona jest działalność rolnicza i produkcyjna oraz pominięcie, że toczą się postępowania administracyjne w przedmiocie inwestycji obejmującej budowę biogazowni przy obiektach rolnych, których to istnienie i funkcjonowanie zapewni wpływy z podatków dla Gminy oraz zapewni dostęp do alternatywnych źródeł energii, a w konsekwencji doprowadzenie do negatywnego wpływu na finanse publiczne,

4. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości i proporcjonalności, a przy tym bezpodstawne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej do jej nieruchomości na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, której teren obejmujący działki nr [...]-[...] objęty został strefą ochrony ekspozycji zabytkowego założenia pałacowo - parkowego w K., a w konsekwencji pomimo przeznaczenia terenu na cele rolnicze nastąpiło pozbawienie skarżącej możliwości dotychczasowego wykorzystania działek zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem, zwłaszcza na cele rolne, prowadzenie swojej działalności gospodarczej, jak również zakaz jakiejkolwiek zabudowy związanej z rolnictwem.

Skarżąca wyjaśniła, że należące do niej działki, objęte przedmiotowym planem, stanowią działki rolne i były przez nią użytkowane w ten sposób na długo przed uchwaleniem planu. W 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...], który zakładał realizację inwestycji obejmującej budowę biogazowni, mającej na celu utylizowanie obornika i gnojowicy bydlęcej, która powstaje w gospodarstwie rolnym należącym do skarżącej. W ocenie skarżącej, przyczyniłoby się to do ograniczenia uciążliwości zapachowych związanych z wywożeniem obornika i gnojowicy na pola, a przy tym zapewniłoby na terenie gminy źródło tzw. "zielonej energii", bowiem biogazownia stanowi odnawialne źródło energii.

Zdaniem skarżącej, Rada Gminy mając świadomość dotychczasowego przeznaczenia i użytkowania działek należących do skarżącej oraz jej zamierzeń inwestycyjnych, w sposób nieracjonalny i nieuzasadniony wprowadziła w planie miejscowym ustalenia zakazujące na działkach skarżącej jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej. Wprowadzona w § 40 ust. 2 uchwały regulacja stanowi zatem przejaw przekroczenia przez organ władztwa planistycznego. W ocenie Spółki, wprowadzenie tak daleko idących ograniczeń w zabudowie nosi znamiona arbitralności i jest skierowane wyłącznie przeciwko działalności skarżącej. Brak jest przy tym obiektywnych podstaw do wprowadzenia na wskazanym terenie takich ograniczeń, które to wręcz uniemożliwiają prowadzenie działalności rolnej, mimo, że tereny nadal pozostają przeznaczone na cele rolne.

Skarżąca wskazała, że w odniesieniu do przedmiotowej uchwały nastąpiło istotne naruszenie zasad jej sporządzania, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości, ewentualnie w odpowiedniej części stosownie do podniesionych przez skarżącą zarzutów.

Spółka wyjaśniła, że należące do niej działki, zgodnie z zaskarżoną uchwałą, zostały oznaczone jako 1.22-R (tereny rolnicze). W części tekstowej planu, dla wskazanego obszaru wprowadzono zakaz zabudowy kubaturowej (§ 40 ust. 2 uchwały). Ponadto, zgodnie z § 40 ust. 3 i 4 uchwały określono, że w granicach terenu 1.22-R ustala się strefę ochrony ekspozycji zabytkowego założenia pałacowo-parkowego w K., w której obowiązują ustalenia zawarte w § 18 uchwały. W granicach terenów 1.22-R, 1.23-R, zgodnie z rysunkiem planu, zlokalizowane są stanowiska archeologiczne, oznaczone na rysunku planu, objęte strefami ograniczonej ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych - WIll, dla których obowiązują ustalenia zawarte w § 19 ust. 2 uchwały.

W ocenie skarżącej, organ nie wziął pod uwagę interesu publicznego oraz indywidualnego interesu Spółki, nie odnosząc się do nich w żaden sposób, a także pomijając konsekwencje uchwalenia planu w obecnym kształcie dla wielu podmiotów, co stanowi istotne uchybienie.

Jednocześnie skarżąca zauważyła, że oprócz ograniczenia prowadzenia działalności rolniczej i hodowlanej, a przy tym całkowitym zakazie jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej, uchwała nie przyczynia się w żadnym stopniu do realizacji polityki energetycznej. Spółka wyjaśniła, że w § 28 ust. 2 pkt 1 zd. 2 uchwały ustalono, że dopuszcza się zaopatrzenie w energię elektryczną ze źródeł odnawialnych. Natomiast, ustalenia, które wprowadzono w poszczególnych ustępach § 40 stoją w sprzeczności z możliwością wprowadzenia odnawialnych źródeł energii. Zdaniem skarżącej, ustalenia zawarte w § 28 ust. 2 pkt 1 oraz § 40 uchwały są ujęte w sposób bardzo lakoniczny, co budzi wiele wątpliwości w zakresie ich realizacji i prawidłowości ich wprowadzenia w treść planu. Organ powinien informacje tego rodzaju zawrzeć w uchwale w sposób jasny oraz wyczerpujący, poprzeć je przy tym odpowiednimi analizami, dowodami oraz podstawami prawnymi, uwzględniając ogólne założenia polityki energetycznej kraju.

Skarżąca zarzuciła, że w uchwale nie zawarto odpowiednich postanowień, które regulowałyby kwestię energii odnawialnej, tzw. "energii zielonej". W tym zakresie skarżąca wyjaśniła, że art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne statuuje zadania własne gminy związane z polityką energetyczną. Co ważne, gmina jest zobowiązana realizować przedmiotowe zadania zgodnie z polityką energetyczną państwa, jak również miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego lub ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Mając to na uwadze, w ocenie Spółki, w zaskarżonej uchwale organ powinien uwzględnić w szerszy sposób możliwość wprowadzenia innych odnawialnych źródeł energii. Przede wszystkim, umożliwić produkcję "zielonej energii", zwłaszcza przez dopuszczenie inwestycji polegających na tworzeniu biogazowni, które to przede wszystkim utylizują odpady rolne, ograniczają nieprzyjemne substancje zapachowe z okolicznych ferm oraz gospodarstw, jak również stanowią jedno z kluczowych źródeł tejże energii. Aktualnie, założenia polityki energetycznej państwa, jak i stanowiska prezentowane przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa oraz Ministerstwa Rolnictwa, Ministerstwa Klimatu oraz Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej kładą nacisk na propagowanie, zachęcanie i ułatwianie inwestycji obejmujących budowę biogazowni na terenach wiejskich. Wobec tego, gmina Potęgowo jako jednostka samorządu terytorialnego winna mieć na uwadze koncepcje i założenia, które przyjmowane i prezentowane są na szczeblu krajowym, a także realizować obowiązki ciążące na niej w ramach zadań własnych, zatem kwestie te powinny być w racjonalny, obiektywny i kompetentny sposób przewidziane i uwzględnione w zaskarżonej uchwale.

W ocenie skarżącej, nieuwzględnienie założeń polityki energetycznej państwa i regulacji ustawy prawo energetyczne, a w konsekwencji ukierunkowane działanie organu na całkowite pozbawienie możliwości realizowania takich inwestycji na obszarze, na którym znajdują się działki stanowiące własność skarżącej prowadzi do wniosku, że jest to przekroczenie władztwa planistycznego, które nosi znamiona dowolności i nadużycia. Brak było bowiem jakichkolwiek obiektywnych podstaw, do tego, aby takie ograniczenia w zaskarżonej uchwale wprowadzić.

Jako kolejne uchybienie skarżąca wskazała brak informacji o tym, jakie podstawy i interesy przemawiały za tym, aby został sporządzony i uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Spółka wyjaśniła, że obowiązkiem organu jest tworzyć co 4 lata analizę aktualności planów zagospodarowania, zaś w odniesieniu do zaskarżonego planu, organ nie przedstawił takiej analizy.

Skarżąca zarzuciła także, że w treści uchwały podjętej przez organ nie znajduje się załącznik obejmujący wydane już decyzje m.in. o warunkach zabudowy, czy też inne pozwolenia związane z inwestycjami. Elementy obligatoryjne uchwały, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinny uwzględniać w pełni rzeczywisty stan faktyczny, zaś w rozpatrywanej sprawie nie został on uwzględniony.

W ocenie skarżącej, Rada Gminy Potęgowo w zaskarżonej uchwale ograniczyła w sposób dowolny prawo własności nieruchomości skarżącej, a także podlegającą konstytucyjnej ochronie (art. 31 i 22 Konstytucji RP) wolność działalności gospodarczej, w szczególności zamiar prowadzenia przez skarżącą określonego rodzaju i wielkości działalność w przedmiocie uprawy i hodowli rolniczej oraz produkcji biogazu rolniczego, które to obie działalności są ze sobą całkowicie powiązane i zależne. Jak wyjaśniła Spółka, niewątpliwie organowi planistycznemu znane były zamiary inwestycyjne skarżącej, które zostały uzewnętrznione i zgłoszone znacznie wcześniej niż podjęta procedura planistyczna, a także były zgłaszane przez skarżącą w toku procedury planistycznej. Zdaniem skarżącej, Rada Gminy Potęgowo nie wykazała ani nie przedstawiła żadnych argumentów wskazujących, że wprowadzenie zakazu całkowitej zabudowy kubaturowej było prawnie zasadne i oparte na racjonalnych oraz obiektywnych przesłankach, a nie wynikało wyłącznie z celowego działania organu skierowanego przeciwko zamierzeniom inwestycyjnym skarżącej, ludzkiej złośliwości czy też rzekomego sprzeciwu społeczności lokalnej. Interes publiczny i konieczność jego przedłożenia nad interes indywidualny związany z prawem własności nieruchomości, wyrażający się w przyjętym w uchwale kwestionowanym zakazie, nie został w sprawie wykazany dostatecznie, merytorycznie i wyczerpująco przez organ planistyczny i nie wynika w zasadzie z dokumentacji planistycznej. Skarżąca podkreśliła, że swoboda planistyczna gminy nie jest nieograniczona i w odniesieniu do prawa własności kończy się tam, gdzie ustalenia planu miejscowego stanowiłyby już tylko dowolną ingerencję w prawo własności.

W piśmie procesowym z 4 lipca 2022 r., stanowiącym uzupełnienie wniesionej skargi, wykazując swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżąca przedłożyła wydruk treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Lęborku - V Wydział Ksiąg Wieczystych dla działek ewidencyjnych nr [...]-[...] położonych w obrębie nr [...], K. w województwie pomorskim, powiecie słupskim, gminie P., z której wynika że ich właścicielem jest skarżąca Spółka.

Skarżąca wyjaśniła ponadto, że w 2019 r. został sporządzony na polecenie Wójta Gminy projekt decyzji o warunkach zabudowy, który w swym założeniu był pozytywny dla skarżącej i ustalał warunki zabudowy dla planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia na działce nr [...]. Zdaniem Spółki, decyzja ta była w pełni obiektywna, bowiem jak wynika z projektu sporządzona została przez osobę posiadającą kwalifikacje zawodowe. Natomiast, w toku dalszego postępowania, Wójt Gminy Potęgowo decyzją z 20 lipca 2020 r. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy, od której skarżąca się odwołała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 23 września 2020 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie Wójt Gminy Potęgowo dopuszczał się przewlekłego prowadzenia postępowania, które w ocenie skarżącej miało miejsce ze względu na fakt podjęcia procedury planistycznej i dążenie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to wprowadził zakaz jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej na działkach stanowiącej własność skarżącej, aby definitywnie i bez jakichkolwiek obiektywnych podstaw faktycznych i prawnych uniemożliwić realizację zamierzonej przez Skarżącą inwestycji.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z 5 sierpnia 2019 r., projektu decyzji o warunkach zabudowy z 2019 r., decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z 20 lipca 2020 r., decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 23 września 2020 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 83/21, wskazując że nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, zaś wskazane dokumenty są niezbędne dla wyjaśnienia i doprecyzowania istotnych wątpliwości, co do prawidłowości działania organu w trakcie procedury związanej z uchwaleniem zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Rady Gminy Potęgowo wniósł o jej oddalenie wskazując, że naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Gmina bowiem jako dysponent władztwa planistycznego, ustala w planie miejscowym zasady zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze, a zatem jest uprawniona do kształtowania tam sposobu wykonywania przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości ich praw poprzez dopuszczenie możliwości realizowania tylko niektórych z potencjalnie możliwych sposobów zagospodarowania nieruchomości. Realizowanie przez gminę powyższych kompetencji będzie w znacznej liczbie przypadków łączyło się z naruszeniem interesu ww. osób, co jest działaniem dopuszczalnym, o ile nie przekracza granic zakreślonych prawem.

Podkreślono, że tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów.

Pełnomocnik organu wskazał, że zarzuty Spółki dotyczące nieuwzględnienia indywidualnego interesu skarżącej są niezrozumiałe, bowiem Spółka w trakcie uchwalania planu nie wniosła żadnych uwag. Planowana zaś przez skarżącą inwestycja wywołała konflikt społeczny i spotkała się z protestami mieszkańców Sołectwa Żochowo oraz wsi Karżnica, Rębowo, Malczkówko w sprawie budowy i powstania biogazowni. Zgłoszono liczne zastrzeżenia i obawy do planowanej inwestycji. Pełnomocnik wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie charakteryzuje się wysokim stopniem negatywnego oddziaływania na środowisko a przysługujące Gminie władztwo planistyczne pozwala na wykluczenie na terenie objętym planem możliwości realizacji inwestycji, które wiążą się z uciążliwością odorową. Biorąc pod uwagę zaistniały konflikt organ, wobec braku podstawowych instrumentów prawnych służących rozwiązaniu konfliktów lokalnych powstających na tle odorowym, podjął działania w celu załatwienia sprawy w drodze zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu, w granicach władztwa planistycznego gminy mieści się zatem zarówno ograniczenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jaki i całkowity zakaz ich realizacji. Ustalenia wynikające zaś z zaskarżonego planu, są wynikiem kompromisu i wyważenia interesów właściciela nieruchomości oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Ponadto, w granicach obszaru objętego planem, w części dotyczącej obrębu K., zlokalizowane są obiekty wpisane do rejestru zabytków, tj. pałac i park w K., wchodzące w skład założenia pałacowo-parkowego (wpis do rej. zabytków województwa pomorskiego, zgodnie z decyzją nr [...] z 1 lipca 1987 r., pod nr rej. [..]). Na terenie tym zlokalizowany jest także zabytkowy zespół folwarczny, ujęty w gminnej ewidencji zabytków, obejmujący budynki ujęte również w ewidencji zabytków. Występują również historyczne cmentarze, budynki o walorach historyczno-kulturowych, starodrzew, w tym aleja grabowa, a także droga brukowa do zachowania. Historyczny charakter miejscowości sprawia zaś, że nowe zagospodarowanie i zainwestowanie terenu podlega ścisłym ograniczeniom, których celem jest ochrona i zachowanie wartości kulturowych miejscowości K. Te ograniczenia to z jednej strony obowiązek dostosowania nowej zabudowy do charakteru i parametrów budynków zabytkowych, a z drugiej ochrona ekspozycji historycznej tkanki. W granicach planu (na załączniku nr 1), wzdłuż drogi oznaczonej symbolem 1.02-KDL, prowadzącej do pałacu, wyznaczone zostały obowiązujące linie zabudowy, a także szpalery drzew, które mają na celu stworzenie otwarcia widokowego na zabytkowy pałac i park. Od strony wschodniej została natomiast wyznaczona strefa ekspozycji zabytkowego założenia pałacowo-parkowego w K. Jej celem jest ochrona widoku z drogi publicznej DK6 poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej. W związku z powyższym na działkach będących przedmiotem skargi nie została dopuszczona zabudowa kubaturowa, jak również lokalizacja biogazowni jako obiektu wpływającego dysharmonijnie na tą przestrzeń. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że w tym przypadku interes publiczny został postawiony nad interesem prywatnym, co ma związek z ochroną dziedzictwa kulturowego. Takie zagospodarowanie terenu jest zgodne z polityką przestrzenną Gminy, wyrażoną w studium.

Pełnomocnik organu wyjaśnił, że przedmiotowe nieruchomości w stanie istniejącym były wykorzystywane jako grunt uprawny. Nie zostały na nich również wydane decyzje administracyjne zezwalające na budowę. W związku z powyższym nie można uznać, że w wyniku uchwalenia planu w sposób nieuzasadniony został naruszony interes prywatny właścicieli gruntu. Na terenach objętych zaskarżonym planem nie jest ponadto prowadzona ani przez skarżącą ani przez inny podmiot jakakolwiek hodowla.

W dniu 22 lipca 2022 r. Wójt Gminy Potęgowo przekazał dokumentację planistyczną dotyczącą zaskarżonej uchwały, pisma dotyczące protestów mieszkańców gminy P. dotyczące budowy biogazowni, a także wypis i wyrys ze studium gminy P. oraz zaskarżonego planu dla działek nr [...]-[...].

W piśmie procesowym z 23 sierpnia 2022 r., skarżąca Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ w odpowiedzi na skargę zarzucając, że organ błędnie zinterpretował art. 31 Konstytucji RP i art. 140 k.c. Zaskarżone postanowienia planu, wbrew twierdzeniom organu, ograniczają prawo skarżącej do jej nieruchomości w sposób nieproporcjonalny, przy braku równowagi pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym. Są one dla skarżącej niekorzystne pod względem ekonomicznym i inwestycyjnym. Prowadzą do ograniczenia istoty prawa własności wynikającej z art. 140 k.c. i wolności wynikającej z art. 64 Konstytucji RP, uniemożliwiając skarżącej prowadzenie jakichkolwiek inwestycji budowlanych związanych z działalnością hodowlaną, rolną czy też powiązanymi z nią odnawialnymi źródłami energii (biogazownie). Ograniczają one także rozwój działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą na działkach, które objęte zostały planem.

W odniesieniu do wyrażonej przez organ obawy, iż planowana przez skarżącą inwestycja będzie znacząco oddziaływać na środowisko wyjaśniono, że aktualnie stosowane rozwiązania techniczne sprawiają, że biogazownie nie generują odoru, a jemu zapobiegają. Niezadowolenie zaś społeczeństwa z zamierzenia inwestycyjnego skarżącej wynika prawdopodobnie z niewiedzy, ugruntowanych pogłosek, że biogazownie generują odór i są szkodliwe. Zdaniem skarżącej, same protesty ze strony mieszkańców nie powinny być podstawą do tego, aby wprowadzić zakaz jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej na działkach skarżącej. Świadczy to o naruszeniu zasady proporcjonalności i faworyzowaniu interesu części właścicieli innych działek kosztem interesów skarżącej. W ocenie Spółki, interes publiczny przemawiał w stanie faktycznym sprawy za tym, aby sformułować i uchwalić takie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które pozwolą na rozwój gminy poprzez zapewnienie dodatkowego źródła opodatkowania, a także źródła generującego energię i ciepło poprzez utylizację produktów pochodzenia zwierzęcego i roślinnego (biogazownie).

Na wezwanie Sądu, w dniu 16 września 2022 r. Wójt Gminy Potęgowo przekazał kompletną dokumentację planistyczną dotyczącą zaskarżonego planu.

Na wezwanie Sądu, w piśmie procesowym z 20 września 2022 r., skarżąca wskazała dokładnie nieruchomości, do których posiada tytuł prawny, objęte kwestionowanymi postanowieniami planu. Spółka wniosła ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z aktualnej dokumentacji fotograficznej założenia pałacowo-parkowego.

Ponadto, odnosząc się do kwestii rzekomego konfliktu społecznego i protestów mieszkańców, o których wspomniał organ w odpowiedzi na skargę, skarżąca wyjaśniła, że sprzeczne interesy były wyrażane jedynie przez właścicieli pałacyku w K., którzy zainicjowali zbieranie podpisów mieszkańców. Rada Gminy całkowicie pominęła fakt, że podpisy rzekomo niezadowolonych osób pochodzą od mieszkańców sąsiednich wiosek, oddalonych od planowanej lokalizacji biogazowni o kilka kilometrów. Skarżąca wyjaśniła, że zorganizowała wyjazd do miejscowości Grzmiąca w powiecie szczecineckim, żeby mieszkańcy K. mogli zapoznać się z działającą tam biogazownią rolniczą. Biogazownia ta wykorzystuje ciepło do ogrzewania budynków mieszkalnych oraz gminnych. Spotkało się to z aprobatą znacznej części mieszkańców K.

Odnosząc się do stanowiska Rady Gminy w zakresie historycznego charakteru miejscowości skarżąca Spółka wskazała, że nie jest ono w pełni aktualne i zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. "Zabytkowy" pałac i park nie przedstawia żadnej wartości historycznej, estetycznej oraz rekreacyjnej, jest on bowiem zdewastowany i zaniedbany. Ogrodzenie oraz bramy wjazdowe do pałacu są zniszczone. W najbliższym otoczeniu pałacu i parku znajdują się zabudowania gospodarskie i inwentarskie. Jeśli chodzi o park, to nie sposób go jako taki kwalifikować. Obszar ten jest zanieczyszczony śmieciami, porośnięty samosiejami i dzikimi roślinami. Nie jest pielęgnowany i utrzymywany w odpowiedni sposób. Nie jest możliwe korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem, jakie miał on dziesiątki lat temu. Rzekoma ochrona historycznego charakteru parku i pałacu jest zatem iluzoryczna.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że historyczny charakter miejscowości sprawia, że biogazownia nie wpisuje się w "historyczną tkankę". Planowana przez Spółkę biogazownia nie byłaby widoczna z miejscowości, ponieważ jej usytuowanie jest za zalesieniem. Stanowisku organu przeczy także w ocenie skarżącej okoliczność, iż wokół miejscowości Karżnica powstają turbiny wiatrowe. Wprowadzony wobec nieruchomości skarżącej zakaz zabudowy kubaturowej oznacza, że także działalność rolnicza Spółki została pozbawiona możliwości rozwoju i rozbudowy. Nie będzie możliwe chociażby wybudowanie silosów zbożowych, magazynów, chlewni czy innych obiektów inwentarskich. Wbrew zaś twierdzeniu organu, Spółka na terenie objętym planem prowadzi działalność rolniczą, która polega na hodowli bydła mięsnego rasy Limousine.

W piśmie procesowym z 21 września 2022 r., pełnomocnik organu w odpowiedzi na pismo procesowe skarżącej z 4 lipca 2022 r. wskazał, iż samo prawo własności aczkolwiek nieodzowne do wywiedzenia interesu prawnego nie jest wystarczającą przesłanką legitymującą do wniesienia skargi na miejscowy plan. Legitymacja skargowa przysługuje bowiem podmiotowi, któremu nie tyko przysługuje interes prawny, ale interes który został naruszony na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały, a naruszenie to powinno mieć charakter bezprawny. Wyjaśniono przy tym, że w zaskarżonej uchwale utrzymano de facto dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, a ustalenia planu pozostają zgodne z ustaleniami studium dla przedmiotowego terenu. Ponadto, treść aktualnie obowiązującego na przedmiotowym terenie planu pozwala na prowadzenie działalności rolniczej. Przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem kompromisu pomiędzy ochroną interesu jednostki a wymogami dobra ogółu. Utrzymano dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, co stanowi wyraz zachowania równowagi pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym. Ponownie wskazano, że wprowadzone w planie ograniczenia zmierzają także do ochrony innych cennych wartości, tj. ochrony dziedzictwa kulturowego - ochrony i zachowania wartości kulturowych miejscowości K.

Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 r. przedstawiciel Spółki wniósł o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych zdjęć przedstawiających aktualny stan objętego ochroną rejestrową zabytkowego zespołu pałacowo – parkowego w K. Pełnomocnik skarżącego sprecyzował zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie oświadczając, że zamyka się on w odniesieniu do działek skarżącego objętych jednostką planistyczną 1.22-R, czyli działek o numerach: [...]-[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie w całokształcie jej zarzutów.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, jednak doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr XXXII/307/2021 Rady Gminy Potęgowo z dnia 23 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębów Karżnica, Nowa Dąbrowa, Wieliszewo i Malczkówko, w gminie Potęgowo, doprowadziła Sąd orzekający do stwierdzenia, że postanowienia planu odnoszące się do działek skarżącego o numerach [...]-[...] położonych w obrębie K., gmina Potęgowo, w sposób istotny naruszają prawo, albowiem pozostają w sprzeczności ze studium oraz są wynikiem nadużycia władztwa planistycznego i nieproporcjonalną oraz naruszającą konstytucyjną zasadę równości ingerencją w prawo własności skarżącej. Z tych samych powodów również postanowienia § 18 i § 40 ust. 3 zaskarżonej uchwały o planie w odniesieniu do działki skarżącej Spółki o nr [...] położonej w obrębie K., gmina Potęgowo, należało uznać za istotnie naruszające zasady sporządzania planu.

W konsekwencji, stwierdzenie nieważności uchwały o planie nastąpiło tylko w tak określonym zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącej Spółce prawa własności do działek nr [...] do [...] objętych jednostką planistyczną o symbolu 1.22-R. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności innych postanowień planu niż § 18 i § 40 ust. 3 w odniesieniu do działki skarżącej nr [...] dlatego w tej części skargę oddalił. Stwierdził bowiem, że istnieją uzasadnione podstawy normatywne do tego, aby na wskazanym obszarze zaakceptować zakaz zabudowy.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559), zwanej dalej u.s.g. który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Badanie dopuszczalności skargi należy więc przeprowadzić w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g., którego treść mająca zastosowanie w sprawie oznacza, że skarga na uchwały organów samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, a takim niewątpliwie jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). W związku z tym skarżący, chcąc skutecznie wywieść skargę na uchwałę gminy, musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Przy czym, już dla stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu konieczne jest wykazanie, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony.

Innymi słowy, strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Natomiast podstawą uwzględnienia skargi nie będzie sytuacja, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 355/11, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co istotne, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka w "granicach" naruszonego interesu prawnego skarżącego, a więc przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżąca wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu może nastąpić tylko w zakresie dotyczącym tych nieruchomości, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Rozważając kwestię legitymacji skargowej skarżącej Spółki Sąd miał na uwadze fakt, że jest ona właścicielem nieruchomości stanowiących działki o numerach ewidencyjnych od [..] do [...] oraz działki nr [...], położonych w K., gmina Potęgowo, objętych jedną księgą wieczystą nr Kw [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Lęborku, Wydział Ksiąg Wieczystych. Z tym że z doprecyzowanego na rozprawie zakresu zaskarżenia planu wynika, że objęto nim wyłącznie postanowienia odnoszące się do działek położonych w planie w jednostce 1.22-R, czyli wyłącznie do działek od nr [...] do nr [...] i adekwatnie do tego przeprowadzono kontrolę legalności zaskarżonej uchwały.

Sytuacja prawna powyższych nieruchomości położonych w strefie 1.22-R uregulowana została w planie przede wszystkim w § 40, który w ust. 1 nadał terenom położonym w tej strefie przeznaczenie rolnicze. W ust. 2 § 40 uchwałodawca gminny sformułował zakaz zabudowy kubaturowej na terenach położonych w tej strefie. W § 3 w granicach terenu 1.22-R ustalono strefę ochrony ekspozycji zabytkowego założenia pałacowo-parkowego w K., w której obowiązują ustalenia zawarte w § 18. W ust. 4 wskazano, że, m.in., w granicach terenów 1.22-R zgodnie z rysunkiem planu, zlokalizowane są stanowiska archeologiczne, oznaczone na rysunku planu, objęte strefami ograniczonej ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych - WIII, dla których obowiązują ustalenia zawarte w § 19 ust. 2. Ustalono stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, w wysokości 0% (ust. 6).

W mającym zastosowanie do wskazanych wyżej działek skarżącej § 18 planu ustalono, w celu ochrony ekspozycji zabytkowego założenia pałacowo-parkowego w K., wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego, w granicach terenu 1.22-R, strefę ochrony ekspozycji, oznaczoną na rysunku planu, obejmującą obszar widoczności zabytkowego założenia, zapewniającą ekspozycję obszaru chronionego z określonych kierunków widokowych wyznaczonych wokół miejscowości. W granicach strefy ochrony ekspozycji ustalono: 1) nakaz ochrony panoramy widokowej z drogi krajowej nr 6, 2) zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy, za wyjątkiem infrastruktury technicznej związanej funkcjonalnie z drogą krajową nr 6.

Z kolei, w § 19 ust. 2 planu wskazano, że w granicach obszaru objętego planem, zgodnie z rysunkiem planu, zlokalizowane są stanowiska archeologiczne: AZP 9-32/39, AZP 9-32/46, AZP 9-32/49, AZP 9-32/50, AZP 9-32/68, AZP 9-32/73, AZP 9-32/82, AZP 9-32/84, AZP 9-32/85, AZP 9-31/71, AZP 9-32/43, AZP 10-32/66, AZP 10-32/107, AZP 10-32/108, AZP 10-32/46, AZP 10-32/101, objęte strefami ograniczonej ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych - WIII, dla których ustala się, że w przypadku planowania prac ziemnych w granicach strefy, obowiązuje wymóg przeprowadzenia archeologicznych badań interwencyjnych o charakterze nadzoru archeologicznego, prowadzonego w trakcie realizacji inwestycji, w zakresie określonym przez właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na podstawie przepisów odrębnych.

Analizując powyższe regulacje odnoszące się do nieruchomości skarżącej prowadzącej działalność rolniczą Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego poprzez ewidentną ingerencję w zakres przysługujących jej uprawnień właścicielskich, spośród których wykluczono możliwość zabudowy kubaturowej i wszelkiej innej zabudowy poza zabudową infrastrukturalną drogi, czyli pozbawiono ją podstawowego atrybutu prawa własności. W ten sposób doszło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej w stosunku do sytuacji przedplanowej w odniesieniu do możliwości rolniczego wykorzystania działek zlokalizowanych w jednostce 1.22-R, których potencjał inwestycyjny zmienił się na niekorzyść skarżącej wskutek całkowitego wykluczenia możliwości lokalizowania na tym terenie wszelkiej zabudowy, w tym zabudowy kubaturowej. Wyjaśnić należy, że w sytuacji braku normatywnej definicji pojęcia zabudowy kubaturowej oraz jego niezdefiniowania w planie odkodowując jego desygnaty należało odwołać się do wypracowanego w tej kwestii w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym pojęcie to odnosi się do wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, dla których można obliczyć objętość. Kubatura oznacza bowiem sześcian i jest miarą pojemności wyrażoną w m3 (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 399/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie ze słownikiem Języka Polskiego PWN kubatura budynku jest rozumiana jako objętość wszystkich kondygnacji nadziemnych i podziemnych oraz kondygnacji przyziemnej budynku. Pośredniego potwierdzenia dla przedstawionego poglądu można poszukiwać w innych aktach normatywnych. Do tego rodzaju terminologii nawiązuje m.in. przepis § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). W przepisie tym mowa jest o "kubaturze brutto budynku" rozumianej jako iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji (...). Niewątpliwie definicja kubatury odnosi się do budynku w rozumieniu Prawa budowlanego (art. 3 pkt 2 ustawy). Obiekt kubaturowy to zatem nic innego jak budynki i inne obiekty budowlane, którym można przypisać parametr objętości (zob. wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2014 r., II SA/Kr 1527/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że zakaz sformułowany w zaskarżonym planie nie obejmuje tylko budynków czy budowli, w tym biogazowni, ale dotyczy wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych, które mogłyby służyć gospodarce rolnej (hodowlanej). W istocie tak sformułowany zakaz wyklucza sytuowanie na gruncie o przeznaczeniu rolniczym nawet budynków czy budowli pomocniczych umożliwiających prowadzenie produkcji rolniczej, a zatem skutkuje ograniczeniem w korzystaniu z gruntów rolnych zgodnie z przeznaczeniem określonym przez samą gminę w przyjętym przez nią planie.

Sytuacja prawna działek skarżącej leżących w strefie 1.22-R uległa zmianie również wskutek objęcia tej jednostki w przeważającej części granicami strefy ochrony ekspozycji zabytkowego założenia pałacowo – parkowego w Karżnicy. Działki skarżącej Spółki nie będąc samodzielnie objęte żadnymi formami ochrony konserwatorskiej, rejestrowej ani ewidencyjnej, jako sąsiadujące z obiektami wpisanymi do rejestru zabytków, tj. pałacem i parkiem w K., wchodzącymi w skład założenia pałacowo-parkowego, wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego decyzją nr [...] z dnia 01.07.1987 r., pod nr rej. [...] (nr dawnego rejestru zabytków [...]), zostały ustanowione strefą ochrony ekspozycji tego założenia z konsekwencjami w postaci obowiązku ochrony panoramy widokowej z drogi krajowej nr 6 i zakazu lokalizacji wszelkiej zabudowy, oprócz infrastruktury drogowej.

Powyższe uzasadnia przyznanie skarżącej legitymacji do wniesienia niniejszej skargi, gdyż istnieje związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, której treść wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżącej.

W tym kontekście trzeba też dostrzec różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.

Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartości (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Uchwalenie planu sprzecznego ze studium stanowi istotne naruszeniem zasad sporządzania planu.

Z tego punktu widzenia, postrzegając kwestię zgodności rozwiązań planistycznych ze studium jako zasadniczą dla legalności uchwały o planie miejscowym, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że postanowienia zaskarżonego planu odnoszące się do wskazanych działek skarżącej są niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Potęgowo, uchwalonym uchwałą nr XXVI/234/2020 Rady Gminy Potęgowo z dnia 30 października 2020 r. Zdaniem Sądu, niezgodność ta w odniesieniu do działek o nr od [...] do nr [...] istnieje zarówno w płaszczyźnie ochrony zabytków, jak i ochrony gruntów rolnych i leśnych, natomiast w odniesieniu do działki nr [...] sprowadza się ona do sprzeczności w obrębie rozwiązań związanych z ochroną zabytków w części dotyczącej wyznaczonej strefy ekspozycji zabytku.

Wyjaśnić należy, że pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Studium jest wyrazem polityki przestrzennej gminy, ujętym kierunkowo, czyli nie "docelowo". Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej (tak wyrok NSA z 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Studium ma być aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium jest bowiem aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2013 r., II SA/Kr 924/13 dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem przede wszystkim od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (tak wyrok NSA z 19 maja 2011 r., II OSK 466/11, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Lektura relewantnego w niniejszej sprawie studium gminy Potęgowo z 2020 r. potwierdza, że już na tym etapie kształtowania polityki przestrzennej gminy uchwałodawca uwzględnił potrzeby ochrony zabytków wskazując obszary i określając zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Obligowały go do tego zarówno przepisy art. 18 i art. 19 ustawy z 3 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.), zwanej dalej u.o.z., jak i dyspozycja art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Z przepisu art. 18 ust. 1 i ust. 2 u.o.z. wynika, że ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się, m.in., przy sporządzaniu i aktualizacji studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności: 1) uwzględnia się krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, 2) określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu, 3) ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami. Natomiast w art. 19 ust. 1 u.o.z. określono, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, 3) parków kulturowych. Co istotne, art. 19 ust. 3 u.o.z.o.z. stanowi, że w studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Ustawodawca w art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nakazał określić w studium obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nakazał w planie miejscowym określić obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Z dyspozycji powyższych przepisów wynika ich imperatywny charakter determinujący obowiązek umieszczenia w treści obu tych dokumentów rozwiązań w zakresie ochrony zabytków. Przy tym wyjaśnić należy, że przepis art. 19 ust. 3 u.o.z. jest instrumentem uprawniającym gminy już na etapie studium do wyznaczania, w razie potrzeby, stref ochrony konserwatorskiej, obejmującej obszary nieobjęte ani rejestrową ani ewidencyjną ochroną zabytków, w tym m.in. obszary stanowiące najbliższe sąsiedztwo zabytków, które ze względu na wymogi ich ochrony, muszą być w sposób właściwy zagospodarowane. Temu służyć mają nakazy i zakazy ustanowione w strefach ochrony konserwatorskiej, w tym w strefie ochrony ekspozycji zabytku.

Obowiązujące w dacie uchwalenia studium rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 118, poz. 1233), w § 4 ust. 1 przewidywało, że projekt studium powinien zawierać część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy (pkt 2) i rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy (pkt 3).

Realizując powyższe wymagania, ze względu na uwarunkowania wynikające z lokalizacji na terenie gminy zabytków rejestrowych i ewidencyjnych w obowiązującym studium gminy Potęgowo w ramach charakterystyki uwarunkowań szczegółowo opisano zabytki rejestrowe, w tym zespół pałacowo – parkowy w K., wraz z ujawnieniem granic terenu podlegającego ochronie konserwatorskiej zgodnie z decyzją o wpisie tego zabytku do rejestru zabytków (s. 296 i 297 studium). Dla tak scharakteryzowanych zabytków określono kierunki ochrony i kształtowania środowiska kulturowego i krajobrazu, w tym sformułowano ustalenia odnoszące się do budynków i zespołów wpisanych do rejestru zabytków (s. 386), wśród których wymieniono ekspozycję w krajobrazie gminy. W pkt 14.4.2.1 studium wskazano jako postulowany do objęcia ochroną w formie planu miejscowego m.in. zespół pałacowo – folwarczny w K., wskazując przy tym sposoby ochrony tego zabytków, m.in. poprzez ochronę kompozycji obiektów i zespołów zabudowy. Natomiast na rysunku studium, przedstawiającym w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., oznaczono odrębnymi oznaczeniami zarówno granice terenów wpisanych do rejestru zabytków, jak i historyczne parki oraz strefy ochrony ekspozycji (graficznie przedstawione w formie zielonych gwiazdek).

Z powyższego wynika, że już na etapie uchwalania studium, adekwatne do potrzeb ochrony konserwatorskiej elementy i formy tej ochrony, zostały w studium przewidziane, czego przykładem jest m.in. oznaczenie strefy ochrony ekspozycji założenia pałacowo – parkowego w miejscowości R. Jednak na rysunku studium zatytułowanym "Kierunki. Cz.2. Zachód", na którym uwidoczniono miejscowość K., pomimo tego, że szczegółowo odzwierciedlono graficznie objęte ochroną rejestrową założenie pałacowo – parkowe oraz zespół pałacowo - folwarczny przewidziany do objęcia ochroną w planie, w ogóle nie oznaczono strefy ochrony ekspozycji tych zabytków. W konsekwencji, wprowadzenie strefy ochrony ekspozycji powyższych zabytków w zaskarżonym planie na działkach skarżącego oznacza, że w tym zakresie powyższe regulacje planu są niezgodne ze studium, co narusza art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wypełniając dyspozycję art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skoro dyspozycja art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. jest kategoryczna i obciąża uchwałodawcę gminnego obowiązkiem określenia w studium obszarów (z ich jednoczesnym odzwierciedleniem graficznym na rysunku) i zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, to brak wyznaczenia takich obszarów w studium skutkuje brakiem możliwości wprowadzenia tego rodzaju regulacji w uchwalanym następnie planie miejscowym. Zwłaszcza w sytuacji, gdy studium w swym całokształcie przewiduje na określonych obszarach tego rodzaju strefy ochrony konserwatorskiej, dając tym samym wyraz rozważenia potrzeb ochrony konserwatorskiej, o których mowa w art. 19 ust. 3 u.o.z., brak takiej strefy w studium na terenie działek skarżącej oznacza, że w ramach koncepcji ochrony zabytków w tym rejonie nie dostrzeżono potrzeby ustanawiania tego rodzaju ochrony na gruntach nieobjętych rejestrowymi bądź ewidencyjnymi formami ochrony zabytków. W takiej sytuacji ustalenia planu w zakresie ochrony konserwatorskiej powinny być zbieżne z koncepcją wyrażoną w studium, czego nie można powiedzieć o regulacjach odnoszących się do działek skarżącej w zakresie objęcia ich strefą ochrony ekspozycji i wynikającego z tego faktu zakazu jakiejkolwiek zabudowy, za wyjątkiem zabudowy infrastrukturalnej związanej z drogą krajową nr 6.

Nadto, wskazać należy, że w pkt 14.2. studium "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów", ppkt 14.2.1. "Tereny wyłączone spod zabudowy", ze względu m.in. na walory środowiska przyrodniczego i kulturowego gminy, w celu m.in. ochrony istniejących walorów środowiska przyrodniczego i kulturowego, ustalono zakaz lokalizacji zabudowy na oznaczonych na Rysunku K-01 02: terenach rolnych o glebach chronionych, terenach obiektów i stanowisk archeologicznego dziedzictwa kulturowego gminy wpisanych do rejestru zabytków województwa pomorskiego, terenach stanowisk archeologicznych nie wpisanych do rejestru zabytków ale posiadających własną formę krajobrazową (grodziska i cmentarzyska kurhanowe), terenach rezerwatu przyrody "Grodzisko Runowo", terenach położonych w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu – według przepisów szczególnych, terenach położonych w strefach ochronnych od linii energetycznych 110kV oraz innych strefach ochronnych linii i urządzeń infrastruktury technicznej położonych lub przebiegających przez obszar gminy – w pasach o minimalnej szerokości wynikającej z przepisów szczególnych.

Metoda regulacji przyjęta w studium wskazuje, że uchwałodawca stworzył zamknięty katalog obszarów oznaczonych na rysunku studium jako wyłączone spod zabudowy, wśród których na próżno szukać terenów objętych strefami ekspozycji zabytków. Wprowadzenie zatem zakazu zabudowy na terenie działek skarżącej, które nie należą do żadnej z kategorii terenów podlegających wyłączeniu zabudowy, za wyjątkiem działki nr [...], jawni się w dwójnasób sprzeczne z postanowieniami studium.

Wskazać przy tym należy, że również z materiałów planistycznych, wśród których zgromadzono obszerne pismo Pomorskiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 kwietnia 2020 r. nie wynika, aby prezentował on stanowisko wyrażające potrzebę objęcia działek skarżącej strefą ochrony ekspozycji zespołu pałacowo – parkowego i folwarcznego. W piśmie tym, będącym w istocie reakcją Konserwatora na informację o przystąpieniu gminy do procedowania zaskarżonego planu, w pierwszej kolejności bardzo rzetelnie i szczegółowo scharakteryzowano zabytki rejestrowe oraz stanowiska archeologiczne występujące licznie na terenie objętym projektem planu oraz sformułowano zasady ochrony stanowisk archeologicznych oraz obiektów wpisanych do wojewódzkiej ewidencji zabytków, które powinny zostać recypowane do planu. Natomiast w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru zabytków Konserwator poprzestał na stwierdzeniu, że ich ochrona realizowana jest w trybie i na zasadach określonych w przepisach u.o.z., nie formułując żadnych specyficznych ustaleń odnośnie potrzeby ustanowienia stref ochrony ekspozycji, w tym chroniących zabytkowe założenie pałacowo – parkowe w K. W tej sytuacji, organ uchwałodawczy winien był kierować się wymogami ochrony przewidzianymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, regulacjami u.o.z. oraz polityką przestrzenną ukształtowaną w obszarze ochrony zabytków w studium. Te wszystkie determinanty in casu nie usprawiedliwiały objęcia działek skarżącej strefą ochrony ekspozycji zabytku, który de facto nie sąsiaduje bezpośrednio z jej nieruchomościami, albowiem od działek skarżącej założenie pałacowo – parkowe oddzielają następujące jednostki planistyczne: 1.26-ZL – lasy, 1.35-ZK – tereny zieleni krajobrazowej oraz 1.43-WS – tereny wód powierzchniowych śródlądowych. W tych okolicznościach, przy braku jakiegokolwiek szczegółowego uzasadnienia ze strony organu odnośnie specyficznych potrzeb ekspozycyjnych zabytku od strony drogi krajowej nr 6, którego widoczność z tej perspektywy utrudnia bądź uniemożliwia las objęty strefą 1.26-ZL, kwestionowane rozwiązania planistyczne uznać należało za nieuzasadnione i stanowiące przejaw nadużycia władztwa planistycznego. Powyższe regulacje planistyczne, nie obejmując strefą ochrony ekspozycji nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z zabytkowym założeniem pałacowo – parkowym, tj. działek położonych w jednostkach 1.26-ZL i 1.35.-ZK, które oddzielają działki skarżącej od zabytku, podważają wiarygodność motywacji gminy czyniąc jej decyzje planistyczne dowolnymi i naruszającymi zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

Zarówno granice stref ochronnych, jak i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny (tak D. Chaciński, Zakres ochrony zabytków nieruchomych na tle wybranych orzeczeń WSA w Warszawie, LEX/el. 2012). Przede wszystkim zaś - jako ingerujące w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (zob. art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) - powinny być one bezwzględnie zgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Dokonując wyboru o objęciu danego terenu ochroną konserwatorską na mocy miejscowego planu, a następnie - co do zakresu ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów terenów, które znalazły się w takiej strefie ochronnej, organ planistyczny powinien kierować się jak najmniejszą uciążliwością nakładanych ograniczeń oraz ich niezbędnością dla osiągnięcia zamierzonego celu w postaci ochrony zabytków. Na powyższe wskazuje już zresztą sama regulacja art. 19 ust. 3 u.o.z., a w szczególności użyte w nim sformułowanie "w miarę potrzeby". O ile zatem ograniczenie prawa własności przez wzgląd na potrzebę ochrony zabytków jest prawnie dopuszczalne (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), o tyle zawsze powinno być ono należycie uzasadnione, z wykazaniem braku innych, mniej uciążliwych dla właścicieli środków realizacji interesu publicznego. W niniejszej sprawie wymogom tym organ uchwałodawczy uchybił.

Z tych powodów wszystkie postanowienia planu odnoszące się do działek od nr [...] do nr [...] oraz postanowienia § 18 i § 40 ust. 3 planu odnoszące się do działki nr [...] w zakresie wyznaczonej na ich terenie strefy ekspozycji zabytku zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Niezgodność zakazu zabudowy ze studium na działkach od nr [...] do nr [...] wynika również z uwarunkowań przewidzianych w studium dla strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w której położone są działki skarżącej przeznaczone do produkcji rolnej (s. 362 i nast.). W pkt 14.1.2. "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej" ustalono w studium przeznaczenie oznaczonych na Rysunku K-01 02 terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej dla produkcji rolnej oraz przewidziano wyłączenie spod lokalizacji nowej zabudowy – w tym także zabudowy rolniczej – oznaczonych na Rysunku K-01 02 (kolorem intensywnie żółtym) terenów gruntów chronionych, tzn. gruntów o najwyższej przydatności dla gospodarki rolnej (gruntów klasy III) i gruntów organicznych. Z rysunku 02 studium wynika, że teren działek skarżącej o nr od [...] do [...] nie zalicza się do terenów gruntów chronionych, na których dopuszczono możliwość wyłączenia zabudowy. Wobec tego z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych nie było potrzeby, a nawet możliwości, wyłączenia zabudowy, w związku z tym są to tereny predystynowane właśnie do inwestycji z zakresu produkcji rolnej.

Trzeba jednak wyjaśnić, że na płaszczyźnie zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej sytuacja działki nr [...] odbiega w zasadniczy sposób od sytuacji działek o nr od [...] do [...], albowiem działka nr [...] w przeważającej części stanowi grunty chronione o najwyższej przydatności dla gospodarki rolnej, co potwierdza oznaczenie tych gruntów na rysunku studium 02. To uzasadnia ustalony w obrębie tej działki zakaz zabudowy kubaturowej, obejmujący również zabudowę rolniczą, co pozostaje w zgodzie ze studium. W konsekwencji, pomimo konieczności wyeliminowania z regulacji odnoszących się do działki [...] zapisów dotyczących ochrony ekspozycji jako sprzecznych ze studium (§ 18 i § 40 ust. 3 planu), pozostałe postanowienia § 40, w tym zakaz zabudowy kubaturowej, nie podlegał wyeliminowaniu z obrotu prawnego, albowiem znajduje swe podstawy normatywne w postanowieniach studium odnoszących się do rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Wobec tego Sąd uznał, że wyłączenie zabudowy ze względów ochrony gruntów rolnych jest uzasadnione nakreśloną w studium wiążącą koncepcją rozwoju gminy. Również ze względu na ochronę stanowisk archeologicznych, zlokalizowanych na terenie działki nr [...], wyłączenie zabudowy w pełni koresponduje z ustaleniami studium.

W przedstawionych wyżej uwarunkowaniach planistycznych, poza tym, że wprowadzony i kontestowany w skardze zakaz zabudowy kubaturowej na gruntach skarżącej, które nie stanowią ani gruntów chronionych z punktu widzenia produkcji rolnej ani obszarów objętych rejestrową bądź ewidencyjną ochroną konserwatorską, za wyjątkiem stanowisk archeologicznych na działce nr [...], co do których ograniczenia w zabudowie są jak najbardziej zgodne ze studium i adekwatne do potrzeb ochrony konserwatorskiej wyartykułowanych przez Konserwatora w piśmie z 20 kwietnia 2020 r., narusza studium w wymiarze wynikającym z potrzeb ochrony zabytków, to stanowi również przejaw nadużycia władztwa planistycznego i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności w stosunku do wartości podlegających ochronie. Wyeliminowania wszelkich form zabudowy, w tym zabudowy dla potrzeb realizacji gospodarki rolnej, na działkach o nr od [...] do [...], nie wymaga ani ochrona gruntów rolnych ani ochrona konserwatorska, ani ochrona przyrody. Gmina nie wykazała, ażeby zastosowana ingerencja w prawo własności była jedynym dopuszczalnym i najmniej uciążliwym dla właściciela rozwiązaniem planistycznym i stanowiła akceptowalny wyraz wyważenia interesów prywatnych z publicznym.

Wynikająca z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ zobowiązany jest zawsze ważyć interes publiczny i interes prywatny, który zmierzać może zarówno do zmiany w zakresie zagospodarowania terenu, jak też do ochrony istniejącego jego stanu zagospodarowania. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17, 14 grudnia 2022 r., II OSK 3946/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek zatem radzie gminy przyznana została kompetencja do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, to wprowadzenie na obszarze gminy określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu jest możliwe pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Przepisy u.p.z.p. nie stanowią przeszkody do posługiwania się przez organ planistyczny odpowiednimi zakazami. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Mieścić się on jednakże powinien w granicach władztwa planistycznego, który to warunek w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony. Rada Gminy nie przedstawiła żadnych racjonalnych powodów uzasadniających wprowadzenie w planie na terenie działek skarżącej o nr od [...] do [...] całkowitego zakazu zabudowy, prowadzącego w istocie do wykluczenia nie tylko zwalczanej budowy biogazowni rolniczej planowanej przez skarżącą, ale również wszelkich innych obiektów nawet pomocniczych związanych z dopuszczoną na tych terenach produkcją rolniczą (np. silosy, wiaty na zboże, pomieszczenia na sprzęt rolniczy itp.). Potrzeba taka nie wynika z postanowień studium, ani z wymogów ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych bądź ochrony przyrody.

Z treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz pism procesowych składanych przez strony w toku postępowania sądowego wynika, że kwestionowane rozwiązania planistyczne, w tym zakaz zabudowy kubaturowej, był reakcją na uzewnętrznione w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zamiary inwestycyjne skarżącej polegające na budowie na działce nr [...] biogazowni rolniczej, wobec której żywo protestowali mieszkańcy K. oraz miejscowości ościennych. Jednak wola Rady Gminy przeciwdziałania konfliktom społecznym powstającym na tle realizacji przedsięwzięcia mogącego negatywnie oddziaływać na środowisko nie uzasadniała rozwiązań tak dalece ingerujących w prawo własności, jak całkowity zakaz zabudowy na działkach będących własnością skarżącej.

Jeżeli w związku z protestami mieszkańców intencją Rady Gminy było ograniczenie konkretnego rodzaju zabudowy, np. budowy biogazowni, które to inwestycje organ planistyczny w ślad za głosami mieszkańców postrzega jako nieodpowiadające uwarunkowaniom lokalnym, a przy tym nadmiernie uciążliwe odorowo, to nic nie stało na przeszkodzie wprowadzeniu w planie tego typu regulacji, która ustalałaby zakaz zabudowy terenu oznaczonego symbolem R poprzez wprowadzenie zakazu lokalizowania na nim obiektów pewnego rodzaju lub obiektów przekraczających określone parametry opisujące, np. wielkość inwentarza, czy też sposób oddziaływania na środowisko. Tym sposobem możliwe jest wprowadzenie na terenie objętym planem miejscowym zakazu prowadzenia określonej działalności (por. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., II OSK 754/19; wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 335/18; wyrok NSA z 6 września 2017 r., II OSK 1156/17, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawach, w których zaskarżony plan miejscowy należy traktować jako reakcję na konkretne, nieobojętne dla interesów mieszkańców plany inwestycyjne właściciela nieruchomości, w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko podzielane przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, zgodnie z którym względy ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców gminy powinny być uważane za podstawę uzasadniającą wprowadzenie daleko idących ograniczeń prawa własności, tym niemniej wprowadzane przez organ planistyczny postanowienia mające na uwadze wskazany cel, skutkujące ustanowieniem na danym terenie całkowitego zakazu zabudowy, powinny spełniać test proporcjonalności, który obejmuje konieczność oceny tychże postanowień m.in. z punktu widzenia ich konieczności oraz przydatności (por. wyrok NSA z 15 września 2022 r., II OSK 3332/19; wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1593/19; wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., II OSK 1565/19). Kwestionowane ustalenia planu nie prowadzą do eliminacji możliwości realizacji inwestycji uciążliwych dla okolicznych mieszkańców, lecz wykluczają możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy, co nie może być traktowane jako środek racjonalny i niezbędny, a przy tym najmniej uciążliwy, służący osiągnięciu wskazanego celu i to właśnie miał na uwadze Sąd jako powód podważenia sposobu skorzystania w kontrolowanej sprawie przez Radę Gminy z władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu, z materiałów planistycznych, w tym z uzasadnienia uchwały o planie oraz z argumentacji przytoczonej w odpowiedzi na skargę wynika, że gmina ustalając zasady zabudowy i zagospodarowania działek skarżącej, w tym wykluczając na ich terenie jakąkolwiek zabudowę (za wyjątkiem działki nr [...]) nie wyważyła prawidłowo interesu publicznego, wyrażającego się w konieczności zabezpieczenia potrzeb wspólnoty gminnej, i interesów prywatnych skarżącej. Uzasadnienie uchwały i dokumentacja planistyczna nie zawiera argumentacji pozwalającej uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym w sposób proporcjonalny i niedyskryminujący ograniczyła własność prywatną. Z uzasadnienia projektu zaskarżonego planu miejscowego oprócz sprawozdawczego przytoczenia przepisów u.p.z.p. nie wynika jakakolwiek szczegółowa argumentacja usprawiedliwiająca kwestionowaną regulację i potwierdzająca prawidłowe wyważenie konkurujących ze sobą interesów: prywatnego i publicznego.

Kwestionowane postanowienia planu stanowią dowód na przekroczenie granic władztwa planistycznego, do którego doszło wskutek naruszenia zasady proporcjonalności i nadmierną ingerencję we własność prywatną ponad niezbędność podyktowaną interesem publicznym, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu. Tym samym, nie wyważono należycie interesów publicznych z interesem prywatnym skarżącej, co doprowadziło do nadmiernego i nieproporcjonalnego naruszenia jej prawa własności. W tym stanie rzeczy skargę należało uznać za zasadną, gdyż spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały określone w art. 28 u.p.z.p. w granicach naruszonego interesu prawnego skarżącej, tj. w odniesieniu do działek od nr [...] do nr [...] oraz § 18 i § 40 ust. 3 planu w odniesieniu do działki nr [...].

Dla kompletności wywodu nie sposób nie odnieść się do zasadniczego motywu leżącego u podstaw sformułowanych zarzutów skargi, a mianowicie celowego i niedopuszczalnego wyeliminowania przez gminę możliwości realizacji planów inwestycyjnych skarżącej polegających na budowie biogazowni rolniczej na działce nr [...]. O ile bowiem ze względów opisanych już wyżej całkowite wykluczenie zabudowy na terenie działek skarżącej o nr od [...] do [...] nie mogło zostać zaakceptowane jako istotnie naruszające zasady uchwalania planu, o tyle również nieakceptowalne byłoby dopuszczenie na tym terenie biogazowni rolniczej jako urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii.

Otóż lektura studium potwierdza, że ze względu na uwarunkowania gminy Potęgowo jej obszar został wskazany jako preferowany do rozwoju instalacji wykorzystujących do produkcji biogazu biomasę odpadową z hodowli (głównie odchody zwierzęce). Zgodnie z obowiązującym w dacie uchwalenia studium art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.

W przedmiotowym studium przewidziano możliwość lokalizacji tego rodzaju urządzeń na terenie całej gminy zgodnie z przepisami szczególnymi. Wskazano jednak, że obowiązuje zamknięcie oddziaływania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW w oznaczonych na Rysunku K-01 02 granicach "stref ochronnych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu", w sposób nie powodujący przekroczenia dopuszczalnych poziomów oddziaływania (uciążliwości) określonych obowiązującymi normami i przepisami prawa.

Powyższe zapisy części tekstowej studium korespondują z rysunkiem studium, na którym odrębnie oznaczono strefy ochronne tego rodzaju urządzeń, wyznaczając tym samym orientacyjną, ale już sprecyzowaną ich lokalizację, co jest zbieżne z wymogami art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu z daty podjęcia uchwały o studium.

Rysunek 02 Kierunki studium obejmujący K. nie ujawnia granic tego rodzaju stref ochronnych, co oznacza, że w tej lokalizacji nie przewidziano możliwości usytuowania biogazowni jako urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii. Z tego wynika, że brak możliwości realizacji tego typu inwestycji w planie na działkach skarżącej nie pozostaje w sprzeczności ze studium i mieści się w zakresie swobody planistycznej gminy co do podejmowania decyzji o przeznaczeniu gruntów pod określone w gminie funkcje. Nie stanowi również wyrazu zaniedbania realizacji zadań własnych gminy w zakresie pozyskiwania energii m.in. z odnawialnych źródeł energii. Takie źródła bowiem przewidziano w planie w innych lokalizacjach, co świadczy, że polityka w tym zakresie jest realizowana.

Kwestia braku uwzględnienia przez Radę Gminy wszczętej przez skarżącą procedury o ustalenie warunków zabudowy dla biogazowni rolniczej nie rzutuje na legalność planu. Z dyspozycji art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika bowiem pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, a wyjątek stanowi tylko sytuacja, w której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2). Wówczas pierwszeństwo ustawodawca przyznał decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając tym samym zasadę praw nabytych, z którą to sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Samo zatem uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie determinuje postanowień planu, który z woli uchwałodawcy gminnego nie musi powielać ustaleń decyzji, a ewentualna sprzeczność decyzji z ustaleniami planu stanowi podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W tym kontekście oddalenie wniosków dowodowych skarżącej o przeprowadzenie dowodów z kopii decyzji, wniosku i projektu decyzji o warunkach zabudowy dla biogazowni nie narusza art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem dokumenty te nie miały żadnego znaczenia dla przeprowadzonej kontroli legalności.

Uwzględniając powyższe oraz kierując się dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd uznał, że dostrzeżone istotne naruszenia zasad sporządzania planu w opisanym wyżej zakresie dają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały tylko w części dotyczącej działek skarżącej od nr [...] do nr [...] oraz § 18 i § 40 ust. 3 planu w odniesieniu do działki nr [...], która powstała z istotnym naruszeniem zasad uchwalania planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku w granicach wyznaczonych naruszonym interesem prawnym skarżącej. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w pkt 3 sentencji oddalił skargę w pozostałej części kwestionującej zgodność z prawem zakazu zabudowy kubaturowej na działce nr [...] uznając ją za bezzasadną w tym zakresie.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił na rozprawie wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć przedłożonych w toku postępowania na okoliczność utraty walorów zabytkowych przez zespół pałacowo – parkowy w K. uznając je za niedopuszczalne. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne w świetle dyspozycji powołanego wyżej przepisu. Poza tym subiektywna ocena wartości zabytkowych obiektów objętych ochroną rejestrową pozostaje bez wpływu na zakres normatywny ich ochrony.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 790 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 300 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł.