Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 59/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. Ż., B. V.-G., B. G., D. O., H. L., M. H., M. H., P. H., M. S.-G., T. N., W. N., W. H., Z. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 listopada 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.54.2023.DL w przedmiocie zwrotu udziału w prawie własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 31 stycznia 2023 r., nr GN.6821.2.2018.MC, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących T. Ż., B. V.-G., B. G., D. O., H. L., M. H., M. H., P. H., M. S.-G., T. N., W. N., W. H., Z. S. kwotę 1160 (jeden tysiąc sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A.A.-B.B. (dalej: Skarżący), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 14 listopada 2023 r., w przedmiocie zwrotu udziału w prawie własności nieruchomości.

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 7 września 1950 r., wydanym na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa – Przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, na cele użyteczności publicznej m.in. część parceli nr [...] o pow. 17 000 m2, należącej do spadkobierców A. V. Orzeczenie to zostało wydane po rozpoznaniu wniosku Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku z 29 kwietnia 1949 r., w którym wskazano, że celem wywłaszczenia są nieruchomości zajęte przez okupanta na cele budowy osiedla dla pracowników przemysłu wojennego.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzeczeniem z 30 września 1952 r. orzekło o ustaleniu odszkodowania m.in. na rzecz spadkobierców zmarłego A. V. na sumę 15.085,80 zł za część parceli o pow. 17 000 m2, a Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania m.in. A. V., decyzją z 15 stycznia 1954 r. uchyliła orzeczenie z 30 września 1952 r. i ustaliła odszkodowanie m.in. za nieruchomość o powierzchni 17 000 m2 w wysokości 7 582,90 zł.

Wnioskiem z 12 lutego 2018 r. Pani B. G. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 3754 m2 obr. [...] oraz nr [...] o pow. 18 949 m2 obr. [...]. Pismem z 20 marca 2018 r. pełnomocnik wnioskodawczyni M. Ż., wniosła o zwrot przedmiotowego gruntu także w imieniu B.B.-W.W. Do wniosku przedłożono dokumenty poświadczające uprawnienia do ubiegania się o zwrot nieruchomości.

Z wyciągu z wykazu zmian gruntowych z 10 czerwca 1998 r. wynika, że działka nr [...] podzielona została na działki nr: [...]-[...]. Następnie, działki nr: [...]-[...] po połączeniu z innymi działkami utworzyły działki nr: [...] i [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr: [...] i [...]. Druga z tych działek podzielona została na działki nr: [...] i [...]. W następstwie komunalizacji przejęte przez Skarb Państwa działki nr [...] oraz nr [...] stały się własnością Gminy Miasta R.

W toku prowadzonego postępowania, na podstawie decyzji Starosty W. z 28 maja 2018 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej - rozbudowa dróg gminnych w ramach inwestycji pn. "Rozbudowa ulicy [...]", działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...] o pow. 0,0499 ha oraz nr [...] o pow. 0,3255 ha.

Pismem z 7 września 2018 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał wniosek o zwrot działki dawniej oznaczonej jako [...], a obecnie [...] w części, która nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi oraz wycofał wniosek o zwrot działki nr [...]. W konsekwencji, decyzją z 10 października 2018 r. Starosta W. orzekł o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 18 949 m2 obr. [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Decyzją z 23 października 2019 r. Starosta W.:

Zatwierdził podział nieruchomości położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,3239 ha obr. [...], dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą nr KW [...], na działki nr: [...] o pow. 0,1730 ha, nr [...] o pow. 0,1438 ha, nr [...] o pow. 0,0071 ha - zgodnie z projektem podziału, stanowiącym załącznik nr 1 do tej decyzji;

Orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,1438 ha obr. [...], stanowiącej własność Gminy R., zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...], na rzecz:

a) H. J. L., w udziale 1/16;

b) Z.A. S., w udziale 1/16;

c) W. J. H., w udziale 1/16;

d) B. M.V., w udziale 1/16;

e) M. J. S., w udziale 1/12;

f) M. A. H., w udziale 16/144;

g) M. K. H., w udziale 4/144;

h) P. A. H., w udziale 4/144;

i) T. B. Ż., w udziale 1/20;

j) B. Ł. G., w udziale 1/20;

k) D. M. O., w udziale 1/20;

l) T. M. N., w udziale 1/20;

m) W. A. N., w udziale 1/20.

Ustalił łączną kwotę podlegającą zwrotowi w wysokości 415,22 zł, na którą składa się wartość (3/4 udziału) zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania na kwotę, którą osoby wymienione w pkt 2 decyzji zobowiązane są wpłacić jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;

Orzekł o zabezpieczeniu wierzytelności, o której mowa w pkt 3, poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej w łącznej wartości 830,44 zł na udziale w prawie własności w nieruchomości, określonym w pkt 2, w dwukrotnej wysokości kwoty wskazanej w pkt 3, na rzecz Gminy Miejskiej R.

Uzasadniając wydaną decyzję Starosta wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że cel dla jakiego Skarb Państwa nabył przedmiotową działkę, nie został zrealizowany na części nieruchomości, co potwierdza wizja przeprowadzona w terenie w 23 marca 2018 r., w trakcie której stwierdzono, że dawna działka nr [...] stanowi teren wokół budynków mieszkalnych posadowionych na działkach wydzielonych po ich obrysie oraz zabudowana jest pergolą śmieciową, częściowo ogrodzona (wydzielona zieleń przydomowa), a częściowo zakrzewiona i porośnięta trawą z posadowionym garażem. W konsekwencji Starosta uznał, że zachodzą przesłanki do uznania części działki obecnie oznaczonej jako działka nr [...], na której znajdują się wydzielenia zieleni przydomowej, garaże oraz prowizoryczne altany, za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Następnie, odnosząc się do zakwestionowanej przez wnioskodawców, a zatwierdzonej decyzją koncepcji podziału nieruchomości organ wyjaśnił, że realizacja osiedla mieszkaniowego wymaga budowy różnorakiej infrastruktury technicznej. Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla - osiedle takie obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w związku z czym za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny czy instalacja gazowa i sanitarna. Tym samym, budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia.

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku dowodu na okoliczność wypłacenia odszkodowania spadkobiercom A.V., podniesionym w piśmie pełnomocnika wnioskodawców z 23 maja 2018 r., Starosta stwierdził, że jest on nietrafiony, gdyż organy administracji publicznej nie mają obowiązku dowiedzenia, że ustalone w decyzji odszkodowanie zostało poprzedniemu właścicielowi rzeczywiście wypłacone. Organ przywołał przy tym art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości nieruchomości. Odszkodowanie podlega waloryzacji w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych. Organ przypomniał, że na podstawie decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 15 stycznia 1954 r. na rzecz spadkobierców A. V. zostało ustalone odszkodowanie za nieruchomość o powierzchni 17 000 m2 w wysokości 7582,90 zł. Jak wynika z opinii szacunkowej z 4 maja 1952 r., dotyczącej oszacowania m.in. nieruchomości o powierzchni 17.000 m2, odszkodowanie dotyczyło samego gruntu. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego kwota zwaloryzowanego odszkodowania ogranicza się tylko do sumy wartości za grunt o powierzchni 1438 m2. Wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania obliczono w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1953 - 2018) i miesięczne (odnośnie roku 2019) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego a stosowne wyliczenia przedstawiono w załączniku nr 2 do decyzji. Kwota odszkodowania po waloryzacji wyniosła 553,63 zł i nie przekracza 50% aktualnej wartości projektowanej działki [...] ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 9 lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Z uwagi na fakt, iż zwrot przedmiotowej nieruchomości następuje w 3/4 udziału we współwłasności wartość zwaloryzowanego odszkodowania, jakie winien wpłacić wnioskodawca określono odpowiednio na kwotę 415,22 zł za grunt.

Wojewoda Pomorski decyzją z 8 czerwca 2020 r. uchylił w całości decyzję Starosty W. z 23 października 2019 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego od powyższej decyzji Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 10 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 557/20, uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z 8 czerwca 2020 r. wskazując, że Wojewoda nie wykazał, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Pomorski decyzją z 30 listopada 2020 uchylił decyzję Starosty W. z 23 października 2019 r. w całości i orzekł o odmowie zwrotu udziału wynoszącego 3/4 w prawie własności nieruchomości położonej w R., stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [...], w granicach projektowanej działki nr [...], zaznaczonej na załączniku graficznym do decyzji. Uzasadniając wydaną decyzję, organ odwoławczy wskazał, że zakres przedmiotowy postępowania odwoławczego wyznaczył Starosta, bowiem zaskarżona decyzja zatwierdziła podział działki nr [...] na działki nr: [...]-[...], ale dotyczyła tylko działki nr [...], co do której orzeczono zwrot. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że na pozostałej części został zrealizowany cel wywłaszczenia, dlatego nie podlega ona zwrotowi, ale nie zamieścił już tego w sentencji. Powołując się na orzecznictwo organ zauważył, że rozstrzygnięcia decyzji nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Wobec czego, przedmiotem postępowania odwoławczego jest jedynie część działki nr [...], tj. projektowana działka nr [...] o pow. 0,1438 ha.

Następnie Wojewoda przypomniał, że z treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 7 września 1950 r. wynika, że wywłaszczenie części parceli nr [...] (obecnie jej część stanowi projektowana działka nr [...]), wchodzącej w skład terenu obejmującego również inne nieruchomości, nastąpiło na cele użyteczności publicznej. Ze szkicu sytuacyjnego Osiedla [...], sporządzonego w dniu 23 sierpnia 1950 r., który swoim zakresem obejmuje obecną działkę nr [...] wynika, że na parceli tej znajdowały się dwa budynki, o nr [...] i [...], a pozostała część była niezabudowana. Ponadto, w piśmie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku z 29 kwietnia 1949 r. stanowiącym wniosek o wywłaszczenie wskazano, że część parceli nr [...] niezbędna jest na cele budowy osiedla dla pracowników przemysłu wojennego oraz że wymienione parcele są zabudowane i znajduje się na nich 18 budynków mieszkalnych. Wyjaśniono też, że w związku z pismem Ministerstwa Komunikacji z 7 czerwca 1947 r., wymienione wyżej budynki zostały zgodnie z decyzją Ministerstwa Administracji Publicznej z 20 czerwca 1947 r. wyłączone spod administracji Zarządu Gminnego w R. i przekazane dla potrzeb D.O.K.P. Gdańsk, a wynikłe wskutek działań wojennych uszkodzenia wahające się w granicach od 30% do 85% zostały usunięte kosztem P.K.P. Protokołem zdawczo – odbiorczym nr 44 z 15 września 1947 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Gdańsku przekazał w zarząd Ministerstwa Komunikacji na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku m.in. budynki robotnicze pobudowane przez okupanta, położone na parceli nr [...]. W protokole tym opisano skalę zniszczeń tych budynków na skutek działań wojennych, a w § 5 wskazano, że Ministerstwo Komunikacji zobowiązało się do nieusuwania przez P.K.P. lokatorów zamieszkałych w budynkach przejmowanych przez D.O.K.P., a dopiero po opuszczeniu mieszkania przez lokatora dotychczasowego, mieszkanie pozostaje do wyłącznej dyspozycji Dyrekcji Kolejowej.

W protokole w rozprawy wywłaszczeniowej z 16 sierpnia 1950 r. wskazano, że na parcelach znajdują się budynki mieszkalne w łącznej ilości 18, wybudowane przez okupanta w okresie wojny 1939 – 1945. Po zakończeniu działań wojennych wywłaszczone nieruchomości wraz z budynkami przeszły we władanie D.O.K.P. w Gdańsku i zostały doprowadzone do stanu używalności kosztem P.K.P. Ponadto, jak wynika z tego protokołu, A. V., jako przedstawiciel spadkobierców A. V., cofnął złożony wcześniej sprzeciw, co do wywłaszczenia prosząc o pozostawienie mu części parceli [...], zaś co do reszty wywłaszczonej parceli o odszkodowanie po cenach rynkowych na równi z pozostałymi właścicielami wywłaszczonych parceli. W związku z tym przedstawiciel D.O.K.P. w Gdańsku ograniczył wniosek o wywłaszczenie parceli [...] o ogólnej powierzchni 21287 m2, w tym sensie, że przyszła granica własności P.K.P. przebiegnie równolegle do ściany szczytowej budynku mieszkalnego nr [...] w odległości 4 metrów. W orzeczeniu szacunkowym, sporządzonym w dniu 4 maja 1952 r. wskazano, że grunty wywłaszczone położone są na terenie osiedla. W piśmie z 11 lipca 1956 r., skierowanym do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wskazano, że na nieruchomości wywłaszczonej równocześnie (tym samym orzeczeniem) z parcelą nr [...], okupant pobudował domy mieszkalne dla pracowników kolejowych. W piśmie z 15 maja 1956 r. L. B. (właścicielka sąsiedniej nieruchomości) wskazała, że w pobliżu budynków mieszkalnych lokatorzy urządzili ogródki działkowe. Z protokołu z wizji w terenie z 23 czerwca 1999 r. wynika, że działka [...] zabudowana jest dwoma budynkami wielomieszkaniowymi: przy ulicy M. [...] i M.[...]. Za budynkami mieszkalnymi są ogródki, szopki, kontenery na śmieci, przed domami ogródki kwiatowe, drzewa i krzewy, a przy narożniku M. i K. kawałek ogródka mieszkańców. Z kolei, w protokole oględzin nieruchomości z 23 marca 2018 r. wskazano, że wewnątrz działki nr [...] wydzielone są trzy działki: dwie zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz zabudowana pergolą śmieciową. Teren działki jest płaski, częściowo porośnięty trawą. Na części działki znajdują się ogrodzenia (wydzielenia zieleni przydomowej) – zawarte umowy dzierżawy. Na części działki zlokalizowane są blaszane i prowizoryczne altany. W protokole rozprawy z 2 sierpnia 2018 r. zawarto oświadczenie dzierżawców części działki nr [...], tj. G.S. i Z. S., że terenem gospodarują od około 2002 r. na cele ogródka przydomowego na podstawie umowy dzierżawy, a mieszkają przy ul. K. od 1981 r. i z tego co pamiętają teren ten wówczas był zagospodarowany jako ogródki przydomowe. Ponadto, na stronie [...] są ogólnie dostępne zdjęcia archiwalne ww. nieruchomości i ze zdjęć z 1968 r. i 1997 r. wynika, że projektowana działka nr [...] stanowi teren zielony pomiędzy blokami mieszkalnymi i ulicami.

Z powyższego w ocenie Wojewody wynika, że część parceli nr [...] wchodziła w skład większego terenu, na którym przed wywłaszczeniem (w okresie wojny) zostało wybudowanych kilkanaście budynków mieszkalnych. Obszar ten został przekazany Ministerstwu Komunikacji na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku, a budynki zostały wyremontowane przez P.K.P. Obszar ten stanowił i w dalszym ciągu stanowi osiedle mieszkaniowe. Na części dawnej parceli [...] (obecnie projektowanej działki nr [...]) nie było zaplanowanych budynków. Zgodnie ze szkicem sytuacyjnym miała to być przestrzeń niezabudowana. Na podstawie zgromadzonych dokumentów nie można jednak jednoznacznie ustalić, co miało na niej być, czy np. zieleń, czy ogródki przydomowe itp. Jednakże, jak wskazano powyżej, znajdowała się na niej trawa, drzewa, krzewy, ogródki przydomowe, jak również kontenery na śmieci/pergola śmieciowa, a w ostatnich latach garaże. Wojewoda uznał, że użytkowanie tego terenu w celach ogrodniczych przez jego mieszkańców czy usytuowanie na nim zieleni lub garaży, również mieści się w pojęciu "osiedla mieszkaniowego" zwłaszcza, że takie dokładnie przeznaczenie tego terenu zostało przewidziane w dokumentach archiwalnych. Ponadto teren ten służy mieszkańcom osiedla.

W ocenie Wojewody, użytkowanie projektowanej działki nr [...] przez mieszkańców osiedla jako ogródków przydomowych (których istnienie od 1981 r. potwierdzili Państwo S.) czy posadowienie na niej garaży (których nie było w dniu 23 czerwca 1999 r., co wynika z protokołu z wizji w terenie, a które są widoczne na zdjęciach pobranych z Google Earth z 2008 r. - jeden garaż, a z 2010 r. kilka garaży), jak również pozostawienie bądź urządzenie zieleni, mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest osiedle mieszkaniowe. W konsekwencji, Wojewoda uznał, że na projektowanej działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, a więc nie powinna ona podlegać zwrotowi.

W związku z powyższym, Wojewoda uznał za bezcelowe odnoszenie się do zarzutów zawartych w odwołaniu wnioskodawców dotyczących zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania czy ustanowienia hipoteki. Jednocześnie, Wojewoda podkreślił, że z uwagi na okoliczność, iż przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty była jedynie część wywłaszczonej nieruchomości w zakresie projektowanej działki nr [...] o pow. 0,1438 ha, jak również z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 557/20, nie może wypowiedzieć się, co do pozostałej części ww. nieruchomości w zakresie projektowanej działki nr [...]. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem jedynie część wywłaszczonej działki nr [...] w granicach projektowanej działki nr [...] o pow. 0,1438 ha.

Ponadto, Wojewoda zaaprobował uznanie przez organ pierwszej instancji za strony niniejszego postępowania dzierżawców nieruchomości, jednakże organ odwoławczy odstąpił od ustalania, kto jest dzierżawcą na dzień wydania decyzji podkreślając, że orzekł o odmowie zwrotu, co nie wpływa na interes prawny ewentualnych dzierżawców. Pomimo że niektóre z umów dzierżawy przestały obowiązywać Wojewoda uznał, że skoro dzierżawcy otrzymali decyzję Starosty z 23 października 2019 r. to zasadnym jest również, aby otrzymali rozstrzygnięcie Wojewody.

Dodatkowo, organ odwoławczy zauważył, że w związku z tym, że odwołania złożyły wszystkie strony w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 139 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 czerwca 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 78/21 uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z 30 listopada 2020 r oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z 23 października 2019 r.

Zdaniem Sądu, analiza stanowiącego podstawę prawną wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem z 7 września 1950 r. dekretu, wskazuje że akt ten należy zaliczyć do kategorii ustaw "wywłaszczeniowych", co w konsekwencji zobowiązuje organy rozpatrujące żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do stosowania bezpośrednio przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. W ocenie Sądu, odjęcie prawa własności nieruchomości przewidziane przedmiotowym dekretem odpowiada definicji wywłaszczenia z art. 112 u.g.n. Odjęcie prawa własności, o którym mowa w dekrecie, stanowi wywłaszczenie w rozumieniu art. 136 u.g.n. W konsekwencji do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu stosuje się wprost przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Sąd powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2009 r., wydany w sprawie SK 43/07, wskazał, że w wyroku tym zawarto tezę, iż z brzmienia przepisów dekretu wynika jednoznacznie, że akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Z jednej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu, nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Trybunału wykładnia przepisów u.g.n. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie wyklucza stosowania art. 136 tej ustawy do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny.

W konsekwencji obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było przede wszystkim ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem, a następnie stwierdzenie, czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności powinno być zatem w pierwszym rzędzie precyzyjne odtworzenie celu wywłaszczenia. Następnie, konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym, w jakim ona się znajduje powinno nastąpić dokonanie rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany. W ocenie Sądu, dokonana zaś przez orzekające w sprawie organy ocena celu wywłaszczenia działki nr [...] (w części niezabudowanej budynkami mieszkalnymi) budzi wątpliwości co do jej prawidłowości, albowiem jest niekompletna.

Orzekający w niniejszej sprawie Starosta W. uznał, że celem wywłaszczenia części działki nr [...] była budowa osiedla dla pracowników przemysłu wojennego a zrealizowanie na nowoprojektowanej działce [...] pergoli śmieciowej, wydzielonej zieleni przydomowej, częściowo zakrzewionej i porośniętej trawą z garażem – nie mieści się w tym celu. Orzekający w niniejszej sprawie Wojewoda Pomorski również uznał, że celem wywłaszczenia działki nr [..] była budowa osiedla dla pracowników przemysłu wojennego, następnie przejętego przez PKP dla swoich pracowników, jednakże, w jego ocenie, zrealizowanie na projektowanej działce [..] trawy, drzew, krzewów, ogródków przydomowych, kontenerów na śmieci, pergoli śmieciowej, garaży - mieści się w tym celu wywłaszczenia.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niewątpliwy można stwierdzić, że w trybie przepisów dekretu przejęto od poprzednika prawnego Skarżących działkę nr [...], której częścią aktualnie pozostaje działka nr [...], na cele użyteczności publicznej na rzecz Skarbu Państwa – Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Z dokumentacji poprzedzającej wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego, w tym z wniosku PKP o wywłaszczenie wynika, że przedmiotem wywłaszczenia były nieruchomości zajęte w czasie okupacji na cele budowy osiedla dla pracowników przemysłu wojennego. Protokół przekazania działki nr [...] na rzecz Ministerstwa na potrzeby PKP sporządzony w dniu 15 września 1947 r. zaświadcza wyłącznie o przedmiocie przekazania w postaci budynków mieszkalnych.

O ile z ujawnionych dokumentów, w tym z funkcjonującego w obrocie, niezakwestionowanego orzeczenia o wywłaszczeniu, można wywieść wniosek, że celem wywłaszczenia działki nr [...] określonym jako "użyteczność publiczna" było w istocie osiedle mieszkaniowe dla pracowników, o tyle nie sposób stwierdzić, co było celem wywłaszczenia na niezabudowanej budynkami mieszkalnymi części wskazanej działki, porośniętej trawą, drzewami, krzewami, na której urządzono ogródki przydomowe, zlokalizowano kontenery na śmieci i garaże, której poszczególne części są przedmiotem dzierżaw. Okoliczności, czy wskazane zagospodarowanie stanowiło zaplanowaną część infrastruktury osiedla mieszkaniowego dla pracowników przemysłu wojennego, a potem pracowników PKP, tak jak to ocenił Wojewoda Pomorski, czy też nie miało takiego charakteru, tak jak to ocenił Starosta W., nie potwierdza zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, a w konsekwencji podjęte rozstrzygnięcia są przedwczesne. Dokonując oceny należało uwzględnić specyfikę dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. stanowiącego podstawę prawną wywłaszczenia części parceli nr [...] na cel użyteczności publicznej. Sąd wyjaśnił, że wynika z niego przede wszystkim, że przedmiotem wywłaszczenia mogły być wyłącznie nieruchomości już zagospodarowane na ściśle określone cele. Cele te wskazane w art. 2 pkt 1 lit. a-e dekretu zostały określone przy użyciu pojęć konkretnych i w zasadzie ich treść i zakres nie nasuwa wątpliwości. Z tytułu dekretu wynika, że wszystkie one są przez dekret traktowane jako cele użyteczności publicznej. To jednak w art. 2 pkt 1 lit. f wskazano, że chodzi tu o zajęcie nieruchomości "na cele użyteczności publicznej", przy czym nie użyto określenia "na inne cele użyteczności publicznej" mimo, że wszystkie cele określone pod literami a-e są przez dekret traktowane jako cele użyteczności publicznej. Taka redakcja przepisu nie pozwala na przyjęcie, że dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit. a-d jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publiczne, obejmuje nimi wszystko to, co za taki cel mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a-e. Słowo "publiczny" oznacza dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, ogólny, powszechny. W pojęciu użyteczności publicznej mieści się wszystko to, co jest dostępne dla całego społeczeństwa, jak i jej członków. Należy zatem przyjąć, że cele użyteczności publicznej określone w art. 2 pkt 1 lit. f muszą być interpretowane wąsko, ścieśniająco (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., I OSK 218/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponieważ, powołany art. 2 pkt 1 dekretu odrębnie stanowi o wywłaszczeniu na cele użyteczności publicznej (pkt f) i odrębnie stanowi o wywłaszczeniu pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze (pkt d), brak jest podstaw do uznania, aby wywłaszczenie na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. na cele użyteczności publicznej mogło obejmować również swym zakresem realizację zieleni urządzonej w formie zieleńców i parków. W tej sytuacji wykonanie obsadzeń trawą, drzewami czy krzewami musiałoby być związane z realizacją celu w postaci osiedla mieszkaniowego.

Ponadto, analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla oceny, czy nieruchomość została zajęta na cele użyteczności publicznej, miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r., zaś późniejszy stan prawny i faktyczny nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu może mieć znaczenie jedynie dla ustalenia, czy nieruchomość ta w dniu 16 kwietnia 1948 r. "znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych".

Z materiału dowodowego niniejszej sprawy nie wynika zaś, aby w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod zieleń urządzoną, ogródki przydomowe, kontenery na śmieci i garaże. Żaden z materiałów dowodowych nie wskazuje przy tym na wolę PKP takiego zagospodarowania nieruchomości po dacie wywłaszczenia. Na urządzenie ogródków działkowych, szopki, kontenera na śmieci, ogródków kwiatowych, drzew i krzewów wskazują bowiem dopiero: pismo L. B. z 15 maja 1956 r., protokół z wizji w terenie z 23 czerwca 1999 r. oraz protokół oględzin nieruchomości z 23 marca 2018 r. Żaden z przeprowadzonych dowodów nie potwierdza, aby działka nr [...], w części niezabudowanej budynkami mieszkalnymi, była w okresie w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., zajęta pod infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Nie zgromadzono również materiału dowodowego, który potwierdzałby plany PKP odnośnie przejętej działki w części niezabudowanej. Dokumentacja potwierdza wyłącznie plany remontowe związane z przejętymi budynkami mieszkalnymi dotkniętymi zniszczeniami wojennymi.

W dacie wywłaszczenia, zgodnie z ustawą z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1949 r., nr 18, poz. 117), pracowniczy ogród działkowy był niewątpliwie urządzeniem użyteczności publicznej podlegającym obowiązkowi urządzenia w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogródków (art. 4). Jednakże, zgodnie z art. 4 i art. 7 tej ustawy to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały być przewidziane na ten cel odpowiednie obszary, a w braku prawomocnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszary pod ogrody działkowe wyznaczać miał zarząd miejski na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej, a zarząd gminy – na podstawie uchwały powiatowej rady narodowej. W aktach sprawy, brak jest dowodów na podjęcie i przeprowadzenie jakichkolwiek zorganizowanych działań w kierunku urządzenia na niezabudowanej części działki wywłaszczonej pracowniczych ogródków działkowych. Z pisma L. B. z 15 maja 1956 r. wynika przy tym, że "lokatorzy bloków mieszkalnych urządzili sobie ogródki działkowe" na nieruchomości, z której została wywłaszczona i do której nie ma dostępu. Wobec tego wyjaśnienia wymagała kwestia planów PKP zagospodarowania tej części nieruchomości, która nie była zabudowana budynkami mieszkalnymi, ustalenia, czy powstanie ogródków działkowych oraz elementów zieleni objęte było sprecyzowaną koncepcją Przedsiębiorstwa i następowało na określonych zasadach i podstawach oraz w związku z osiedlem mieszkaniowym dla pracowników, czy też stanowiło wyraz samowoli mieszkańców osiedla. Informacje pochodzące z powołanych przez Burmistrza R. w piśmie z 30 maja 2018 r. pozycji książkowych mogą stanowić dowód historycznego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, ale o charakterze pośrednim, wymagającym zindywidualizowania i oceny w całokształcie innych dowodów, w tym tych, o których wspomniano w tym piśmie, ale których brak w aktach sprawy, tj. dokumentacji z zasobów Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie, Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Sąd stwierdził, że na zajęcie części parceli nr [...] w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. pod budynki mieszkalne w ramach osiedla mieszkaniowego wskazuje pismo Ministerstwa Komunikacji z dnia 7 czerwca 1947 r., zgodnie z którym wymienione budynki zostały zgodnie z decyzją Ministerstwa Administracji Publicznej z 20 czerwca 1947 r. wyłączone spod administracji Zarządu Gminnego w R. i przekazane dla potrzeb D.O.K.P. Gdańsk. Następnie, z protokołu zdawczo – odbiorczego nr 44 z dnia 15 września 1947 r. wynika, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Gdańsku przekazał w zarząd Ministerstwa Komunikacji na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku m.in. budynki robotnicze pobudowane przez okupanta, położone na parceli nr [...]. Zgodnie ze szkicem sytuacyjnym osiedla kolejowego w Z., sporządzonym w dniu 23 sierpnia 1950 r., który swoim zakresem obejmuje obecną działkę nr [...], na parceli tej znajdowały się dwa budynki nr [...] i [...] a pozostała część była niezabudowana. W protokole z rozprawy wywłaszczeniowej z 16 sierpnia 1950 r. wskazano, że na parcelach znajdują się budynki mieszkalne w łącznej ilości 18, wybudowane przez okupanta w okresie wojny 1939 – 1945. Po zakończeniu działań wojennych wywłaszczone nieruchomości wraz z budynkami przeszły we władanie D.O.K.P. w Gdańsku i zostały doprowadzone do stanu używalności kosztem P.K.P. We wniosku z 29 kwietnia 1949 r. stanowiącym wniosek o wywłaszczenie wskazano, że część parceli nr [...] jest zabudowana, znajdują się na nich budynki mieszkalne w łącznej ilości 18. W piśmie z 11 lipca 1956 r. skierowanym do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wskazało, że na nieruchomości wywłaszczonej równocześnie (tym samym orzeczeniem) z parcelą nr [...], okupant pobudował domy mieszkalne dla pracowników kolejowych.

Z uwagi na powyższe, na podstawie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie sposób stwierdzić, czy istniejące na terenie nowo projektowanej działki [...]: trawa, drzewa, krzewy, ogródki przydomowe, kontenery na śmieci, garaże i ogródki działkowe, stanowiły zaplanowaną część infrastruktury osiedla mieszkaniowego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena celu wywłaszczenia obecnie projektowanej działki nr [...] nie znajduje odzwierciedlenia w całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym została przeprowadzona z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 § 1 K.p.a. a przede wszystkim art. 80 K.p.a., które to naruszenie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 136 u.g.n.

Ponadto, dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena dotyczy tylko fragmentu objętej wnioskiem o zwrot działki nr [...]. Złożony przez wnioskodawców wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył nieruchomości położonej w R., stanowiącej dawniej działkę nr [...], a obecnie działkę nr [...], w części, która nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi. Z kolei, orzekające w sprawie organy przedmiotem swojego rozstrzygnięcia uczyniły jedynie część tego terenu – tj. nowoprojektowaną działkę nr [...], nie analizując celu wywłaszczenia i jego realizacji na pozostałym terenie objętym wnioskiem – tj. do nowoprojektowanych działek nr [...] i [...] i nie rozstrzygając adekwatnie do poczynionych ustaleń.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji pierwszej instancji przede wszystkim przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do celu wywłaszczenia i jego realizacji w odniesieniu do całego żądania zgłoszonego przez wnioskodawców we wniosku, a więc tej części działki nr [...], która nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi. Przy tym organ zadba o zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkich stron postępowania, w tym aktualnych dzierżawców części wskazanej nieruchomości.

Starosta W. po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z 31 stycznia 2023 r., orzekł o:

Zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,3239 ha obr. [...], dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą nr KW [...], na działki: nr [...] o pow. 0,1730 ha, nr [...] o pow. 0,1438 ha i nr [...] o pow. 0,0071 ha;

Zwrocie nieruchomości położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,1438 ha obr. [...], stanowiącej własność Gminy R., zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...], na rzecz:

a) H. J. L., w udziale 1/16;

b) Z.A. S., w udziale 1/16;

c) W. J. H., w udziale 1/16;

d) B. M.V., w udziale 1/16;

e) M. J. S.,w udziale 1/12;

f) M. A. H., w udziale 16/144;

g) M. K. H., w udziale 4/144;

h) P. A. H., w udziale 4/144;

i) T. B. Ż., w udziale 1/20;

j) B. Ł. G., w udziale 1/20;

k) D.M.O., w udziale 1/20;

l) T.M. N., w udziale 1/20;

m) W. A. N., I.w udziale 1/20.

3. Odmowie zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,1730 ha oraz nr [...] o pow. 0,0071 ha obr. [...], stanowiącej własność Gminy R., zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...];

4. Ustaleniu łącznej kwoty podlegającej zwrotowi w wysokości 517,16 zł, na którą składa się wartość (3/4 udziału) zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania na kwotę, którą osoby wymienione w punkcie 2 decyzji zobowiązane są wpłacić jednorazowo;

5. Zabezpieczeniu wierzytelności, o której mowa z punkcie 3, poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej w łącznej wartości 1.034,32 zł na udziale w prawie własności w nieruchomości, określonym w punkcie 2, w dwukrotnej wysokości kwoty wskazanej w punkcie 3, na rzecz Gminy Miejskiej R.

6. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. działka nr [...] zajęta była pod zieleń urządzoną, ogródki przydomowe, kontenery na śmieci i garaże. Na urządzenie ogródków działkowych, szopki, kontenera na śmieci, ogródków kwiatowych, drzew i krzewów wskazują bowiem dopiero pismo L.B. z 15 maja 1956 r., protokół z wizji w terenie z 23 czerwca 1999 r. oraz protokół oględzin nieruchomości z 23 marca 2018 r.

7. Na zajęcie części parceli nr [...] w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. pod budynki mieszkalne w ramach osiedla mieszkaniowego wskazuje pismo Ministerstwa Komunikacji z dnia 7 czerwca 1947 r., zgodnie z którym wymienione budynki zostały zgodnie z decyzją Ministerstwa Administracji Publicznej z 20 czerwca 1947 r. wyłączone spod administracji Zarządu Gminnego w R. i przekazane dla potrzeb D.O.K.P. Gdańsk. Następnie, z protokołu zdawczo - odbiorczego nr 44 z dnia 15 września 1947 r. wynika, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny przekazał w zarząd Ministerstwa Komunikacji na potrzeby Dyrekcji Okręgowej m.in. budynki robotnicze pobudowane przez okupanta, położone na parceli nr [...]. Zgodnie ze szkicem sytuacyjnym osiedla kolejowego sporządzonym 23 sierpnia 1950 r., który swoim zakresem obejmuje obecną działkę nr [...], na parceli tej znajdowały się dwa budynki nr [...] i [...], a pozostała część była niezabudowana. W protokole z rozprawy wywłaszczeniowej z 16 sierpnia 1950 r. wskazano, że na parcelach znajdują się budynki mieszkalne w łącznej ilości 18, wybudowane przez okupanta w okresie wojny 1939 - 1945. Po zakończeniu działań wojennych wywłaszczone nieruchomości wraz z budynkami przeszły we władanie D.O.K.P. w Gdańsku i zostały doprowadzone do stanu używalności kosztem PKP. We wniosku z 29 kwietnia 1949 r. stanowiącym wniosek o wywłaszczenie wskazano, że część parceli nr [..] jest zabudowana, znajdują się na nich budynki mieszkalne w łącznej ilości 18. W piśmie z 11 lipca 1956 r. skierowanym do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wskazało, że na nieruchomości wywłaszczonej równocześnie (tym samym orzeczeniem) z parcelą nr [...], okupant pobudował domy mieszkalne dla pracowników kolejowych.

8. Organ wskazał też, że w Archiwum Państwowym w Gdańsku Oddział w Gdyni odnalazł dokumenty dotyczące kosztorysu budowy osiedla [...]. Z dokumentacji pochodzącej z 1942 i 1943 r. wynika, że m.in. na terenie parceli nr [...] przewidywano budowę mieszkań w sześciu budynkach wraz z uzbrojeniem całego obszaru oraz drogę. Z mapy z projektowanymi budynkami z 15 stycznia 1942 r. wynika, że na obecnej działce nr [...] zaprojektowano 4 budynki mieszkalne, z czego dwa zostały zrealizowane wraz z infrastrukturą towarzyszącą (nowoprojektowana działka nr [...]) oraz drogą (w pasie której znajduje się nowoprojektowana działka nr [...]). Potwierdza to zdaniem organu, że obecnie niezabudowana część działki nr [...] (nowoprojektowana działka nr [...]) porośnięta trawą, drzewami, na której urządzono ogródki przydomowe oraz garaże, także była przeznaczona podczas okupacji na cele budowy osiedla, który to cel nie został zrealizowany. W konsekwencji uznano, że cel, dla jakiego Skarb Państwa nabył działkę obecnie oznaczoną jako nr [...] nie został zrealizowany na części nieruchomości. Można stwierdzić, że istniejące na terenie nowoprojektowanej działce nr [...]: trawa, drzewa, krzewy, ogródki przydomowe, kontenery na śmieci, garaże i ogródki działkowe, nie stanowiły zaplanowanej części infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a więc na części działki nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i można ją uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzec o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców.

9. Ponadto w związku z wygaśnięciem umów dzierżawy zawartych pomiędzy Gminą Miejską R. a J.S., A. P., B. P., L. N. oraz J. K., Starosta W. uznał, że nie ma podstaw prawnych, aby osoby te były stronami postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części nieruchomości.

10. Starosta powołując się na art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił też, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca ustalone (a nie wypłacone) w decyzji odszkodowanie. Wypłacenie i odebranie odszkodowania nie są przedmiotem niniejszego postępowania.

11. Na podstawie decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 15 stycznia 1954 r. na rzecz spadkobierców A. V. zostało ustalone odszkodowanie za nieruchomość o powierzchni 17000 m2 w wysokości 7.582,90 zł. Odszkodowanie to dotyczyło samego gruntu. Kwota zwaloryzowanego odszkodowania ogranicza się tylko do sumy wartości za grunt o powierzchni 1438 m2. Wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania obliczono w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1953 - 2022) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Stosowne wyliczenia zostały przedstawione w załączniku nr 2 decyzji. Kwota odszkodowania po waloryzacji wyniosła 689,54 zł i nie przekracza 50% aktualnej wartości projektowanej działki [...] ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 14 listopada 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. P.

12. Z uwagi na fakt, iż zwrot przedmiotowej nieruchomości następuje w 3/4 udziału we współwłasności wartość zwaloryzowanego odszkodowania, jakie winien wpłacić wnioskodawca określono odpowiednio na kwotę 517,16 zł.

13. Postanowieniem z 23 lutego 2023 r. Starosta W. sprostował decyzję z 31 stycznia 2023 r. w następujący sposób:

1. w pkt 2 orzeczenia ww. decyzji zamiast: "O zwrocie nieruchomości położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,1438 ha obr. [...], stanowiącej własność Gminy R., zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...] winno być: "O zwrocie 3/4 udziału w nieruchomości położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,1438 ha obr. [...], stanowiącej własność Gminy R., zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...]";

2. w pkt 3 decyzji zamiast: "O odmowie zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..] o pow. 0,1730 ha oraz nr [..] o pow. 0,0071 ha obr. [...], stanowiącej własność Gminy R., zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...]." natomiast winno być: "O odmowie zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,1730 ha oraz nr [...] o pow. 0,0071 ha obr. [...] oraz 1/4 udziału w nieruchomości położonej w R. oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,1730 ha oraz nr [...] o pow. 0,0071 ha obr. [...], stanowiącej własność Gminy R., zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...]."

14. Wojewoda Pomorski decyzją z 14 listopada 2023 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o:

1. Odmowie zwrotu udziału wynoszącego 3/4 w prawie własności nieruchomości położonej w R., obręb [...], stanowiącej działkę nr [...];

2. Umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji w zakresie odmowy zwrotu udziału wynoszącego 1/4 (który nie przysługuje wnioskodawcom) w prawie własności wywłaszczonej działki nr [...], w zakresie projektowanych działek nr [...] i nr [...].

3. Wojewoda podkreślił, że wniosek Pani B. G. z 12 lutego 2018 r. dotyczył zwrotu całej nieruchomości, natomiast pozostali wnioskodawcy w piśmie z 20 marca 2018 r. wskazali, iż żądają zwrotu tej nieruchomości "według przysługującego mu udziału spadkowego". Starosta najpierw pismem z 22 lutego 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w zakresie udziału wynoszącego 1/20, przysługującego B. G., a następnie, pismem z 23 kwietnia 2018 r., zawiadomił o rozszerzeniu zakresu postępowania o udziały przysługujące pozostałym spadkobiercom. Niezrozumiałe jest zatem zdaniem Wojewody, dlaczego w pkt 3 zaskarżonej decyzji odmówił zwrotu całej nieruchomości - w zakresie projektowanych działek nr [...] i [...], a nie udziału wynoszącego 3/4 w ich prawie własności. Wnioskodawcy ci mają interes prawny w żądaniu jedynie udziałów w prawie własności działki nr [...], zgodnie z postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku i aktami poświadczenia dziedziczenia. Organ pierwszej instancji powinien był umorzyć postępowanie w zakresie zwrotu udziału wynoszącego 1/4 w prawie własności działki nr [...], skoro wniosek B. G. taką miał treść. Starosta w zaskarżonej decyzji zawarł jedynie rozstrzygnięcie w zakresie udziału wynoszącego 1/4 w prawie własności projektowanych działek nr: [...] [...], wyznaczając w ten sposób zakres postępowania odwoławczego. W konsekwencji konieczne było zdaniem Wojewody m.in. umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w zakresie odmowy zwrotu udziału wynoszącego 1/4 (który nie przysługuje wnioskodawcom) w prawie własności wywłaszczonej działki nr [...] w zakresie projektowanych działek nr [...] i [...].

4. Wojewoda przywołał następnie wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 78/21, w którym stwierdzono, że dla oceny, czy nieruchomość została zajęta na cele użyteczności publicznej, miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., zaś późniejszy stan prawny i faktyczny nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu może mieć znaczenie jedynie dla ustalenia, czy nieruchomość ta w dniu 16 kwietnia 1948 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Sąd wskazał przy tym, że przywołany dekret miał na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych już w czasie wojny na określony cel użyteczności publicznej, a wciąż znajdujących się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Uprzednie zrealizowanie określonego w dekrecie celu było zatem warunkiem koniecznym do przejęcia własności nieruchomości. Stąd też, w tym przypadku orzeczenie wywłaszczeniowe było wydawane, gdy określony cel użyteczności publicznej został już zrealizowany.

5. W tym kontekście Wojewoda wyjaśnił, że istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określenie celu, na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie czy cel ten udało się zrealizować, przy czym niniejsza sprawa jest wyjątkowa z tego powodu, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej potwierdzało, iż cel został już zrealizowany - był to warunek konieczny do jej wydania. Z treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 7 września 1950 r. wynika, że wywłaszczenie części parceli nr [...] (obecnie jej część stanowi działka nr [...]), wchodzącej w skład terenu obejmującego również inne nieruchomości, nastąpiło na cele użyteczności publicznej, celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego dla pracowników. Wojewoda na podstawie zebranych w sprawie dokumentów wyjaśnił, że na mocy postanowienia Sądu Grodzkiego w W. z 1 marca 1946 r. nr l.Opp. 862/45 zostało przywrócone spadkobiercom A. V. posiadanie nieruchomości położonej w Z., z wyłączeniem parceli nr [...]. Postanowienie nie zawiera uzasadnienia, jednak art. 6 dekretu stanowił, iż "nie może być przywrócone posiadanie majątku opuszczonego, którego wywłaszczenie jest dopuszczalne na zasadzie art. 1".

6. Organ ustalił też, że w trakcie postępowania wywłaszczeniowego była badana kwestia granic terenu faktycznie zajętego przez osiedle i na skutek sprzeciwu jednego ze współwłaścicieli działki nr [...], wywłaszczona powierzchnia uległa zmniejszeniu (z 2.1287 ha na 1.7 ha). Na skutek tego sprzeciw został cofnięty. Ze szkicu sytuacyjnego Osiedla [...] wynika, że granica tego osiedla została ustanowiona na wschodniej granicy obecnej działki nr [..] (czerwona linia), która została uznana, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jako teren zajęty przez okupanta w okresie wojny, stanowiący część tego osiedla. Granica tego osiedla została przesunięta na wschód. Część parceli nr [...] wchodziła w skład większego terenu, na którym przed wywłaszczeniem (w okresie wojny) zostało wybudowanych kilkanaście budynków mieszkalnych. Obszar ten został przekazany Ministerstwu Komunikacji na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku, a budynki zostały wyremontowane przez P.K.P. Stanowił i w dalszym ciągu stanowi on osiedle mieszkaniowe. Na części dawnej parceli [...] (obecnie projektowanej działki nr [...]) nie było zaplanowanych budynków - zgodnie ze szkicem sytuacyjnym miała to być przestrzeń niezabudowana. Zdaniem Wojewody użytkowanie tego terenu w celach ogrodniczych przez jego mieszkańców czy usytuowanie na nim zieleni mieści się w pojęciu "osiedla mieszkaniowego" zwłaszcza, że takie przeznaczenie tego terenu zostało przewidziane m.in. dokumentach archiwalnych, służyło i służy mieszkańcom tego osiedla.

7. Mimo że, jak przyznał organ, nie odnaleziono dokładnych planów zagospodarowania tego terenu, jeśli nawet była na nim zaplanowana jedynie zieleń w postaci trawników, którą zastąpiły ogródki stworzone przez mieszkańców osiedla, które dalej były terenami zielonymi, to należy uznać, iż doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia. W pierwotnych planach okupanta była budowa kolejnych budynków osiedla, w tym na dawnej parceli nr [...], budynki te jednak nie powstały - nie wiadomo, czy w zakresie obecnej działki nr [...] (na której na planie przewidziane były w sumie 3 budynki, a wybudowano tylko 2, na skutek zmiany tych planów, czy zaprzestania budowy na skutek zakończenia wojny. Nie zmienia to jednak faktu, iż w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego ustalono, jakie były rzeczywiste granice tego osiedla, ponieważ wywłaszczenie następowało post factum (wnioskodawca wywłaszczenia na skutek sprzeciwu byłego współwłaściciela ograniczył powierzchnię wywłaszczanej parceli nr [...] m.in. o teren, na którym według planu okupanta miał powstać 4 budynek). Ponadto, w tak nieodległym czasie od okresu 1939-1945, organowi administracji, który prowadził postępowanie wywłaszczeniowe, zdecydowanie łatwiej było poczynić ustalenia w tym zakresie, niż obecnie po prawie 80 lat.

8. Odnosząc się do wskazanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 30 czerwca 2021 r. ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych Wojewoda oświadczył, że została ona wydana 4 lata po wojnie. Skoro dla oceny czy nieruchomość została zajęta na cele użyteczności publicznej, miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od dnia 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., to ustawa ta nie ma zastosowania do oceny realizacji celu wywłaszczenia.

9. Niezagospodarowanie przestrzeni tego terenu w 100 procentach inwestycją - budynkami, infrastrukturą, urządzeniami itd. - zwłaszcza, że plany nie przewidywały zabudowy na większości obszaru przedmiotowej działki, co z punktu widzenia prawa budowlanego czy faktycznego procesu realizacji inwestycji jest niemożliwe do spełnienia, nie wyklucza realizacji celu wywłaszczenia poprzez korzystnie z terenu na cele związane z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego, w tym terenów zielonych czy ogródków przydomowych dla pracowników. Ponadto dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne, jaki podmiot zrealizował cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale to czy cel ten faktycznie został zrealizowany".

10. Reasumując, w opinii Wojewody Pomorskiego, na projektowanej działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, a więc nie powinna ona podlegać zwrotowi. W związku z tym za bezcelowe uznano odnoszenie się do zarzutów zawartych w odwołaniu wnioskodawców z 8 marca 2023 r., dotyczących projektu podziału działki nr [...], zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania czy ustanowienia hipoteki. Za nieuzasadniony uznano także wniosek zawarty w odwołaniu z 8 marca 2023 r. o przeprowadzenie określonych w nim czynności dowodowych.

11. Wojewoda wyjaśnił, że w związku z tym, że odwołania złożyły wszystkie strony, nie miał zastosowania art. 139 K.p.a., nie ma on bowiem zastosowania w przypadku wniesienia odwołania przez strony o spornych interesach.

12. Reasumując stwierdzono, że ponieważ niemożliwy jest zwrot nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, co potwierdza przede wszystkim orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 7 września 1950 r. nr A.O.I.5/24/50 i dokumenty archiwalne obrazujące przebieg postępowania wywłaszczeniowego, zdjęcie lotnicze z 1947 r. oraz plany okupanta, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, a z uwagi na zebranie materiału dowodowego, pozwalającego na wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie, organ II instancji orzekł co do istoty sprawy.

14. Skarżący we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z 14 listopada 2023 r. w części, tj. w zakresie pkt. 1 w całości i w części pkt. 2, w jakiej umorzył postępowanie w zakresie projektowanej działki [...], aktualnie części działki [...] o pow. 0,3239 ha położonej w R., KW nr [..], w odległości powyżej 4 m od budynków określonych nr [...] i [...], wnieśli o jej uchylenie w tym zakresie, zarzucając organowi naruszenie:

1. Prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. Błędną wykładnię art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z 30 czerwca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 78/21 odnośnie braku wzięcia pod uwagę stanu prawnego i faktycznego z lat 1939-45 i orzeczenie o odmowie zwrotu części nieruchomości mimo braku dowodów na zorganizowany charakter zieleni,

2. Błędną wykładnię przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia z art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.,

3. Błędną wykładnię przepisu art. 137 § 2 u.g.n. przez uznanie, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, co stanowi kolejny przykład niezastosowania się przez Wojewodę Pomorskiego do treści wyroku WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 78/21,

4. Błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 i 2 dekretu Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, poprzez przyjęcie, że uprzednie zrealizowanie określonego w dekrecie celu było warunkiem koniecznym do przejęcia własności nieruchomości na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy z wykładni językowej tego przepisu wynika, że nieruchomość w okresie 1939-1945 miała być jedynie zajęta na cele wywłaszczenia i w momencie wydania decyzji miała być we władaniu organów państwowych.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. Art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Starosty W. i orzeczenie o odmowie zwrotu udziału wynoszącego 3/4 w prawie własności nieruchomości położonej w R., stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [...], w granicach projektowanej działki nr [...], zaznaczonej na załączniku graficznym, co stanowi zaledwie część rozstrzygnięcia co do przedmiotu sprawy, gdyż nie rozstrzygnięto w zakresie części projektowanej działki [...] w odległości większej niż 4 m od budynków nr [...] i [..] - co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. Błędne określenie przedmiotu umorzenia postępowania w pkt 2 zaskarżonej decyzji przez zbyt szeroki zakres umorzenia, który uniemożliwiłby w przyszłości żądanie zwrotu przez Skarżących części nieruchomości zgodnie z przepisami § 12 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przy jednoczesnym całkowitym braku w wydanej decyzji rozstrzygnięcia odwołania wnioskodawców od decyzji Starosty W. z 31 stycznia 2023 r. nr GN.6821.2.2018.MC, które dotyczyło nieprawidłowo wytyczonej projektowanej działki [...] i [...],

3. Art. 77 § 1 K.p.a. przez błędną ocenę dowodów w postaci zdjęcia lotniczego R. z roku 1947 r., na którym zdaniem Wojewody Pomorskiego widać zagospodarowane ogródki, a faktycznie zdjęcie jest niewyraźne i nic na nim nie widać dokładnie, a na pewno zdjęcie to nie jest dowodem na zorganizowany charakter zieleni, lecz ewentualnej samowoli okolicznych mieszkańców,

4. Art. 78 § 1 K.p.a. przez brak odniesienia się do dowodów załączonych przez Skarżących w odwołaniu od decyzji, tj. koncepcji planu podziału nieruchomości działki [...] w R. sporządzonej przez uprawnionego geodetę, gdzie granicę podziału wytyczono inaczej, niż w decyzji Starosty W., tj. zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w odległości 4 m od budynków zamiast 15 m od budynków mieszkalnych,

5. Art. 80 K.p.a. przez błędne uznanie, że niewyraźne zdjęcie lotnicze R. z roku 1947 r. świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia,

6. Art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. art. 21 Konstytucji przez brak poszanowania dla ochrony własności przez Wojewodę Pomorskiego i zasady, że wywłaszczenie może być dokonane tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem przez uprzywilejowanie pozycji Gminy Miasta R. i pominięcie interesów spadkobierców właściciela A. V.

3. Zarzucono też, że załącznik graficzny do decyzji w postaci mapy z projektem podziału nieruchomości nie został sporządzony w skali 1:500, ale został jeszcze bardziej zmniejszony, co widać przy porównaniu z planem podziału sporządzonym przez Starostę W., co stanowi o jej nieprawidłowości.

4. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda Pomorski wydał decyzję dotyczącą odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w udziale 3/4 w zakresie tylko projektowanej działki nr [...], a nie rozstrzygnął w żadnej mierze, co ze zwrotem części projektowanej działki [...] i błędnie umorzył postępowanie dotyczące projektowanej działki [...] pomijając, że jej część w odległości od 4 m od budynków [[...] i [...], również jest przedmiotem wniosku Skarżących.

5. Co do projektowanej działki [...], to Wojewoda Pomorski błędnie przyjął, że należy w tym zakresie umorzyć postępowanie, gdyż błędnie zrozumiał, że wnioskodawcy nie żądali jej zwrotu w żadnej części, a choćby z treści ich odwołania, w którym wskazali swój plan podziału z opinią geodety M. K. widać, że część projektowanej działki [...] również jest objęta ich żądaniem. Zatem w decyzji z 14 listopada 2023 r. nie orzeczono o całości roszczeń i błędnie zrozumiano ich zakres.

6. Wnioskodawcy wskazywali już od postępowania przed organem administracji pierwszego stopnia, że zakres ich żądania dotyczy projektu podziału działki [...] i nigdy nie wskazywali, że rezygnują z części projektowanej działki [...]. Wskazywali również, że przyszły podział musi być zgodny z przepisem art. § 12 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i powinien przebiegać w odległości 4 m od budynków [...] i [...], a przebiega od w odległości 15 m od budynków mieszkalnych, co stanowi znaczne naruszenie uprawnień Skarżących i brak poszanowania dla ich prawa własności.

7. Zdaniem Skarżących w sprawie zastosowanie mają przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. 1949 nr 65, poz. 527), a w zakresie nieuregulowanym Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (pisownia oryginalna) wydane na podstawie art. 44 ust. 6 Konstytucji i ustawy z dnia 15 marca 1934 r. o upoważnieniu Prezydenta Rzeczypospolitej do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy (Dz. U. R. P. Nr. 28, poz. 221) i Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (pisownia oryginalna) na podstawie art. 44 ust. 6 Konstytucji i ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o upoważnieniu Prezydenta Rzeczypospolitej do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy (Dz. U. R. P. Nr. 78, poz. 443).

8. Przepis art. 1 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. stanowił, że "wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem, w przypadkach - w których przepis prawa przewiduje możność -wywłaszczenia". Mając przy tym na uwadze datę wydania i ogłoszenia tego rozporządzenia, pamiętać należy, że podstawę ówczesnego polskiego prawa wywłaszczeniowego stanowił art. 99 Konstytucji RP z 17 marca 1921 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 267 ze zm.) dopuszczający wyłącznie "w wypadkach - ustawą przewidzianych -zniesienie lub ograniczenie własności ze względów wyższej użyteczności za odszkodowaniem". Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. silnie utożsamiało wywłaszczenie nie tylko z "wypowiedzianą przez ustawę dopuszczalnością wywłaszczenia dla danej kategorii wypadków", ale również "ze stwierdzeniem rzeczywistego wymogu (potrzeby) wywłaszczenia w danym indywidualnym wypadku" (M. Zimmermann, Polskie prawo wywłaszczeniowe, Lwów 1939, s.28 - 29). Skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1670/09, w którym stwierdzono, że nie można podzielić poglądu, że wywłaszczenie w oparciu o przepisy dekretu Rady Ministrów z dn. 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 odnosiło się tylko do nieruchomości, na których doszło już - uprzednio - do realizacji celu "użyteczności publicznej". Należy bowiem rozróżnić "zajęcie nieruchomości na określone cele" od "wykorzystywania na te cele" i "zrealizowania określonego celu". Zdaniem Sądu kontrola legalności decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r. musi być przeprowadzana w sposób uwzględniający argumentację zaprezentowaną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt SK 43/07.

9. Skarżący podkreślili, że nieruchomość została zajęta przez okupanta niemieckiego na cele mieszkaniowe pracowników niemieckiego przemysłu wojennego i była prowadzona na niej budowa osiedla mieszkaniowego w latach 1941-43, nie ma dowodów na to, że na spornym fragmencie będącym przedmiotem sprawy okupant niemiecki planował zrobić zieleńce czy ogródki dla mieszkańców, które miały być częścią szeroko rozumianej infrastruktury osiedla mieszkaniowego. W okresie tym na części nieruchomości - będącej przedmiotem niniejszej sprawy - nie zrealizowano celu mieszkaniowego i ta część ziemi stanowiła rezerwę gruntową pod przyszłe budynki, a z żadnego dowodu nie wynika, że na spornej nieruchomości miał powstać zieleniec dla mieszkańców, ale wręcz przeciwnie, wskazywano w przetłumaczonych pismach, że w przyszłości należy zwiększyć liczbę budynków mieszkaniowych. Po wojnie polska władza nie podjęła żadnych działań celem rozbudowy osiedla przejętego od Niemców ani nie zorganizowała dla mieszkańców żadnego zieleńca czy parku - natomiast okres po 9 maja 1945 r. nie powinien być brany pod uwagę przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie Skarżących w wyroku z 30 czerwca 2021 r. WSA w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 78/21 nie sformułował oceny, że uprzednie zrealizowanie określonego w dekrecie celu było warunkiem koniecznym do przejęcia własności nieruchomości. Sąd natomiast nakazał Staroście W. wnikliwe zebranie i przeanalizowanie materiału dowodowego, co ten uczynił.

10. Podsumowując wskazano, że Skarżącym przysługuje zwrot części wywłaszczonej nieruchomości z działki [...] zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy czym interes właścicieli powinien mieć pierwszeństwo przed interesem Gminy Miasta R. i przy wytyczaniu granic należy brać pod uwagę przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie zgodnie z § 12 ust. 1 pkt. 1 granicę można wyznaczyć w odległości 4 m od najbliższego budynku mieszkalnego. Zatem Starosta W. przesunął projektowaną granicę nieruchomości aż o 11 m na korzyść Gminy R., a na niekorzyść Skarżących, co stanowi nieuprawnione odjęcie prawa własności. Wojewoda Pomorski umarzając w pkt 2 postępowanie co do projektowanej działki nr [...] chciał również uniemożliwić w przyszłości dochodzenie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w pełnym zakresie, dlatego pkt 2 decyzji również powinien zostać uchylony, gdyż narusza słuszny interes stron powstępowania.

15. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że sentencja decyzji Wojewody Pomorskiego obejmuje swoim zakresem całą działkę nr [...] (której dotyczył projektowany podział na działki nr: [...]-[...]), w zakresie udziałów przysługującym wnioskodawcom, wynoszącym łącznie 3/4 w prawie własności tej nieruchomości. Podkreślono też, że decyzja organu II instancji nie orzekła o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu projektowanej działki nr [...], a jedynie udziału wynoszącego 1/4, który nie przysługuje wnioskodawcom, co wyraźnie zaznaczono w sentencji. Orzeczenie o udziale wynoszącym 3/4, który przysługuje wnioskodawcom, zawarte jest w rozstrzygnięciu pkt 1 o odmowie zwrotu udziału wnoszącego 3/4 w prawie własności działki nr [...] (obejmującej swym obszarem projektowaną działkę nr [...]). W związku z tym niezrozumiały jest zarzut skargi, iż Wojewoda Pomorski "nie rozstrzygnął w żadnej mierze, co ze zwrotem części projektowane działki nr [...]".

1. Zaznaczono, że Wojewoda Pomorski wydał swą decyzję rozpoznając dwa odwołania, w tym Skarżących, co wynika z jej treści, a ich rozpoznanie doprowadziło do wniosku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany już przez okupanta, co potwierdzają dokumenty postępowania wywłaszczeniowego. Faktem jest, że nie odnaleziono dokładnych planów zagospodarowania tego terenu, jednak jeśli nawet na tym obszarze była zaplanowana jedynie zieleń w postaci trawników, którą zastąpiły ogródki stworzone przez mieszkańców osiedla, które dalej były terenami zielonymi, to najeży uznać, iż doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia.

2. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnej oceny dowodów w postaci zdjęcia lotniczego R. z roku 1947, nie można się zdaniem Wojewody zgodzić ze stwierdzeniem, że jest ono "niewyraźne i nic na nim nie widać dokładnie", ponieważ widać na nim wyraźnie, iż teren obecnej działki nr [...] na zachód od budynków nr [...] i [...] był zagospodarowany podobnie jak inne tereny pomiędzy zabudowaniami tego osiedla - małe, wydzielone obszary, prawdopodobnie ogródki (na zdjęciu tereny pomiędzy zabudowaniami wyglądają na zagospodarowane tereny w przeciwieństwie do terenów okalających to osiedle). Tak rozległe zagospodarowanie terenu osiedla, w tym przedmiotowej działki, nie mogło powstać w krótkim czasie. Kolejne zdjęcie z 1967 r., pobrane ze strony [...] już wyraźniej wskazuje, iż na terenie przy zewnętrznych granicach osiedla, przy zabudowaniach, w tym na działce nr [...], istniały w dalszym ciągu ogródki. Natomiast w środkowej części osiedla zostały one zlikwidowane - pozostały tam tereny zielone, bez wydzielonych obszarów.

2. Sąd zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 153 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935- dalej jako P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (wyr. NSA z 8 stycznia 2020 r., I OSK 403/19, wyr. NSA z 19 października 2007 r., II FSK 1128/06). Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Związanie sądu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyr. NSA z 18 maja 2016 r., I OSK 2003/14, wyr. NSA z 4 czerwca 2009 r., I OSK 426/08). Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (por. wyr. NSA z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 896/19, wyr. NSA z 6 maja 2015 r., II OSK 2440/13, wyr. NSA z 1 kwietnia 2014 r., I GSK 1233/12; wyr. NSA z 6 kwietnia 2006 r., I GSK 2395/05). Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023).

2. Wobec powyższego kontrola zaskarżonej decyzji odbywa się w pierwszej kolejności pod kątem zastosowania się organów administracji do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 78/21.

3. W tym kontekście, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że ocena Wojewody, jakoby Sąd uprzednio rozpoznający sprawę przesądził, że z samego faktu wydania orzeczenia z 7 września 1950 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jest oczywiście błędna. Sąd bowiem wskazał, jedynie na przesłanki wywłaszczenia i ich interpretację, w kontekście ustaleń stanu faktycznego sprawy, które nie były przez organy należycie poczynione. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Sąd nie dokonuje oceny prawidłowości wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Funkcjonujące w obrocie prawnym orzeczenie wywłaszczeniowe spowodowało skutki prawne w postaci odjęcia prawa własności poprzednikowi prawnemu Skarżących. Dokument ten, poza potwierdzeniem faktu wywłaszczenia, może być także pomocny przy ustaleniu celu wywłaszczenia, co z kolei jest ustaleniem niezbędnym do zbadania przesłanki jego niezrealizowania albo zbędności nieruchomości do jego realizacji. Gdyby tak jak przyjmuje Wojewoda, orzeczenie o wywłaszczeniu przesądzało o zrealizowaniu celu wywłaszczenia do 9 maja 1945 r., to prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nakazanego przez Sąd byłoby bezcelowe. Umknęło uwadze Wojewody, że przyjęcie domniemania faktycznego zrealizowania celu wywłaszczenia na podstawie orzeczenia z 1950 r., wymagałoby istnienia stosownej normy prawnej. W przeciwnym razie można by dojść do wniosku, że każde ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji jest prawidłowe (zarówno w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych) z samego tylko powodu jego wydania.Oczywiście nie jest to prawdą, ponieważ w obrocie prawnym funkcjonują (choć nie powinny) także wadliwie wydane orzeczenia administracyjne. Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje ocena prawidłowości wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Nie można przy tym było z góry wykluczyć, że wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło pomimo niezrealizowania do 9 maja 1945 r. celu, na jaki nieruchomość została zajęta, nawet gdyby z uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeniowego wynikało inaczej. Stan faktyczny znajduje swoje odzwierciedlenie w istniejącym stanie rzeczy, a nie w ocenie istniejącego stanu rzeczy. Tej oceny dokonuje organ administracji w każdym prowadzonym postępowaniu administracyjnym, chyba że przepis szczególny nakazuje uznać określone fakty za udowodnione.

4. Powyższe twierdzenia wynikają z uzasadnienia Sądu uprzednio rozpoznającego sprawę. Sąd powołał się na orzecznictwo, w tym Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, że dekret wywłaszczeniowy przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele. Nie można wykluczyć sytuacji, w której nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu, nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej.

5. Sąd uprzednio rozpoznający sprawę uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na odkodowanie celu wywłaszczenia i stanu jego realizacji, w świetle powojennego stanu zagospodarowania spornej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku wskazano wprost, że obowiązkiem organów jest ustalenie na jaki cel sporna nieruchomość zajęta została przed końcem wojny i czy cel ten został zrealizowany. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, iż w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku, nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. W świetle powyższego obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było przede wszystkim ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem, a następnie stwierdzenia czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności powinno być zatem w pierwszym rzędzie precyzyjne odtworzenie celu wywłaszczenia. Następnie, konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym, w jakim ona się znajduje, należy dokonać rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany.

6. Powyższe wprost przeczy stanowisku Wojewody, jakoby zrealizowanie celu wynika wprost z orzeczenia wywłaszczeniowego. Stanowisko to jest sprzeczne z wiążącym stanowiskiem Sądu, z którego wynika, że zasadność zwrotu spornej nieruchomości należy oceniać przez pryzmat zrealizowania celu wywłaszczenia, bez względu na to, kiedy cel zrealizowano.

7. W związku z powyższym, zauważyć należy także pewną niekonsekwencję stanowiska Wojewody, polegającą na ocenie materiału dowodowego celem ustalenia celu i faktu wywłaszczenia. Okoliczność ta stoi w sprzeczności z twierdzeniem o przesądzającym charakterze dekretu wywłaszczeniowego. Niemniej dokonana przez organ drugiej instancji ocena materiału dowodowego, uwzględniająca dowody pozyskane przez Starostę w trakcie ponownie prowadzonego postępowania, narusza zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a. Wskazania, co do rozumienia dyrektywy z art. 80 K.p.a. zostały wyrażone wprost w uzasadnieniu wyroku Sądu uprzednio rozpoznającego sprawę i nie ma potrzeby ich powtarzania. Dodać jedynie należy, że rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023).

8. O ile należy zgodzić się organami obu instancji, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości był budowa osiedla mieszkaniowego przeznaczonego dla pracowników przemysłu wojennego, to nie sposób podzielić oceny dokonanej przez Wojewodę, że cel ten został zrealizowany.

9. Po pierwsze, Starosta prawidłowo zauważył, że z dokumentacji odnalezionej w Archiwum Państwowym w Gdańsku wynika, że na obecnej działce nr [...] zaprojektowano cztery budynki mieszkalne natomiast wybudowano dwa. Stan ten utrzymuje się do dziś. Oznacza to, że na obszarze objętym decyzją Starosty miały powstać budynki kolejne mieszkalne. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, brak jest dowodów wskazujących, że projekt osiedla przewidywał stworzenie urządzonych trenów zielonych na obszarze obejmującym sporną nieruchomość. Choć w kosztorysie znajduje się ułożenie kamieni granicznych na terenach zielonych, to nie sposób uznać, aby miało się to odbywać na spornym terenie. W spisie kosztów planowanego osiedla brak jest takich pozycji jak trawa, drzewa, krzewy, ogródki przydomowe. Przeciwnie, pozyskane dokumenty archiwalne wskazują, że na nieruchomości miały powstać jeszcze dwa budynki mieszkalne, co wskazywało na zamiar rozbudowy osiedla przez Niemców, czego nie zdążyli uczynić. Informacja historyczna zamieszczona na stronie internetowej rumia.eu wskazuje, że projektowane osiedle miało być znacznie większe, co pozwala sądzić, że zabudowa spornej działki nie została zakończona z powodu zakończenia wojny, a nie woli okupanta. Wnioski wyciągnięte przez Wojewodę z pozyskanych dokumentów, naruszają swobodną ocenę dowodów, ponieważ są sprzeczne z informacjami w tych dokumentach zawartymi. Oceny celu i stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie potwierdzają także zdjęcia lotnicze. Rację ma bowiem Starosta, że nie są one na tyle wyraźne, aby być przydatnym dowodem w sprawie. Fotografie te nie potwierdzają urządzenia przez okupanta ogródków przydomowych na terenie wybudowanego osiedla.

10. Zatem powyższe dowody w połączeniu z dowodami ocenionymi przez Sąd uprzednio rozpoznający sprawę wskazują, że sporna nieruchomość została wywłaszczona na cele budowy osiedla mieszkaniowego. Wedle planów okupanta, miały na niej powstać jeszcze dwa budynki, których ostatecznie nie wybudowano (Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazuje na jeden budynek, a pomimo tego konsekwentnie przyjmuje przeznaczenie terenu na zieleń osiedlową). Okupant nie zagospodarował również nieruchomości w inny sposób, mogący stanowić element osiedla mieszkaniowego. Z planowanych kosztów inwestycji (ani innych zgromadzonych dokumentów) nie wynika, aby w ramach osiedla planowano ogródki działkowe, szopki, kontenery na śmieci, ogródki kwiatowe, drzewa czy krzewy.

11. Słusznie wskazał Starosta, że ze szkicu sytuacyjnego osiedla z 1950 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość była w tym czasie nadal niezabudowana oraz niezagospodarowana w inny sposób, mieszczący się w celu wywłaszczenia.

12. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, aby D.O.K.P. zagospodarowała sporny teren zgodnie z celem wywłaszczenia. Aktualna jest zatem ocena uprzednio wyrażona przez Sąd, że żaden z materiałów dowodowych nie wskazuje na wolę PKP zagospodarowania nieruchomości na urządzenie ogródków działkowych, szopki, kontenera na śmieci, ogródków kwiatowych, drzew i krzewów. Na takie zagospodarowanie terenu wskazują bowiem dopiero: pismo L. B. z 15 maja 1956 r., protokół z wizji w terenie z 23 czerwca 1999 r. oraz protokół oględzin nieruchomości z 23 marca 2018 r. Dokumentacja potwierdza wyłącznie plany remontowe PKP związane z przejętymi budynkami mieszkalnymi dotkniętymi zniszczeniami wojennymi. Ewentualna samowola mieszkańców w urządzeniu ogródków przydomowych nie może być utożsamiana z realizacją celu wywłaszczenia, w sytuacji gdy cel ten nie obejmował tego rodzaju zagospodarowania terenu. Wojewoda sam przyznał, że prawdą jest, że nie odnaleziono dokładnych planów zagospodarowania tego terenu, błędnie przy tym uznając, że zmiana trawników na ogródki przydomowe stanowi modyfikację celu wywłaszczenia. Jak wyżej wskazano, z mapy dołączonej do wniosku o dotację finansową wynika, że na spornym terenie miały powstać jeszcze dwa budynki mieszkalne. Inwestycja niemiecka nie została ukończona ani przez okupantów, ani przez PKP, czy samorząd. Ewidentnie rozległe plany Niemców rozbudowy osiedla przerwano na etapie wybudowania dwóch z czterech planowanych budynków znajdujących się na obecnej działce [...], co świadczy o tym że na pozostałym terenie, celu zajęcia nieruchomości nie zdążono zrealizować. Po wojnie, także P.K.P. ograniczyło się jedynie do remontu istniejącej zabudowy, nie kontynuując budowy ani zagospodarowania planowanego osiedla. Stan niedokończonej w czasie wojny inwestycji de facto istnieje do dziś. Nie sposób zatem uznać, aby doszło do realizacji planowanego celu wywłaszczenia, ani tym bardziej modyfikacji tego celu, z wyjątkiem dwóch budynków znajdujących się na działce [...].

13. Sąd uprzednio rozpoznający sprawę uznał, że co prawda, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp.; osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1537/09, wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1324/06), to jednak realizację takiej infrastruktury trzeba jednoznacznie wykazać i potwierdzić. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców. Wszak ta szeroko rozumiana infrastruktura winna być przynajmniej w minimalny sposób uporządkowana, winno to nastąpić w ramach pewnej widocznej koncepcji Niewątpliwie, budowa osiedla mieszkaniowego jest z reguły procesem długotrwałym, wieloetapowym, ale musi istnieć łączność pomiędzy wszystkim jego elementami, zarówno czasowa jak i funkcjonalna. W przedmiotowej sprawie realizacji infrastruktury osiedlowej na niezbudowanej części działki [...] nie wykazano i nie potwierdzono.

14. Stanowisko Wojewody uznać należało zatem za sprzeczne z wyrażoną powyżej przez Sąd oceną. Opiera się bowiem na spekulacjach, jest wewnętrznie sprzeczne, a także nie znajduje potwierdzenia ani w zebranym materiale dowodowym, ani w wyrażonej przez Sąd uprzednio rozpoznający sprawę, ocenie prawnej.

15. Reasumując, poprawnym było przyjęcie przez organy obu instancji, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego. Prawidłowym było także ustalenie dokonane przez Starostę, że cel ten nie został na obszarze objętym pkt 2 spornej decyzji zrealizowany. Jednocześnie jako sprzeczne z materiałem dowodowym oraz prawną oceną Sądu orzekającego uprzednio w sprawie, uznać należy przeciwne do Starosty stanowisko Wojewody. Uzupełnione postępowania dowodowe w połączeniu z uprzednio zebranymi dowodami wskazuje, że na spornej części nieruchomości miały powstać jeszcze dwa budynki mieszkalne. Jednocześnie brak jest dowodów na to, aby w ramach planowanego osiedla, na spornym gruncie przewidywano drzewa, krzewy, ogródki przydomowe, kontenery na śmieci, garaże i ogródki działkowe. Sąd rozpoznający uprzednio sprawę podkreślił, że w orzecznictwie podkreśla się, że utworzenie terenów zielonych na obszarze osiedla mieszkaniowego może stanowić o realizacji celu publicznego (wywłaszczenia lub innych form nabycia, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) o tyle, o ile stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r., I OSK 789/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Próba wywodzenia, że wyrazem realizacji celu publicznego budowy osiedla mieszkaniowego jest każdy teren porośnięty trawą znajdujący się w okolicy osiedla, niezależnie od tego, co się na tym terenie znajduje, byłaby sprzeczna z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony własności.

16. Sąd ten również nakazał organom administracji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do celu wywłaszczenia i jego realizacji w odniesieniu do całego żądania zgłoszonego przez wnioskodawców we wniosku a więc, tej części działki nr [...], która nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi. Tej dyrektywy Sądu nie zrealizował ani Wojewoda ani Starosta. Niezmiennie dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena podstaw zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dotyczy wciąż tylko fragmentu objętej wnioskiem o zwrot działki nr [...], pomimo że Starosta w osnowie decyzji odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [...] oraz [...]. Złożony przez Skarżących wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył nieruchomości położonej w R., stanowiącej dawniej działkę nr [...], a obecnie działkę nr [...], w części, która nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi. Brak jest w niniejszej sprawie ustaleń i wyjaśnień dotyczących zrealizowania celu wywłaszczenia na pozostałej niezabudowanej części działki [...]. Ogólne stwierdzenia organów na temat infrastruktury osiedla niczego w istocie nie wyjaśniają. Starosta w żadnym miejscu wydanej decyzji nie uzasadnił, dlaczego projektowana działka [...] nie obejmuje całej niezbudowanej części działki [...]. Jest to szczególnie istotne, że na rozprawie administracyjnej w dniu 17 lipca 2019 r. pełnomocnik Skarżących przedłożył mapę dodatkowo obrazującą zakres żądania. Obowiązkiem Starosty było nie tylko orzec o całości żądania wnioskodawców, ale także uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., umożliwiając Skarżącym ewentualną polemikę z ustaleniami faktycznymi lub oceną prawną. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję pominął tę kwestię. Brak uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w zakresie całości żądania w powiązaniu z brakiem ustaleń faktycznych odnoszących się do tej części rozstrzygnięcia Starosty, skutkuje uniemożliwieniem kontroli prawidłowości takiego orzeczenia, stanowiąc naruszenia art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

17. W tym miejscu zauważyć należy, że niezrozumiały sposób sprostowania przez Starostę pkt 3 decyzji. Otóż w jego wyniku odmówił on zwrotu nieruchomości obejmującej projektowane działki [...] i [...] i jednocześnie odmówił zwrotu ¼ udziału prawa własności w tych działkach. Sprostowanie z 23 lutego 2023 r. nie zawiera wyjaśnienia uzasadnienia tej zmiany. Uznać należy je wewnętrznie sprzeczne, ponieważ odnosi się jednocześnie do całości projektowanych działek oraz udziałów w prawie ich własności. Nie wiadomo zatem, co jest przedmiotem odmowy zwrotu. Odmówiono bowiem zwrotu całej nieruchomości oraz jednocześnie odmówiono zwrotu udziału ¼ w jej prawie własności. Dokonane przez Starostę sprostowanie decyzji w zakresie przedmiotu rozstrzygania, z pewnością nie mieści się w zakresie sprostowania oczywistych omyłek, gdyż ingeruje w treść rozstrzygnięcia. Jednakże, jako że Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, nie było konieczności eliminacji błędnego postanowienia z obrotu prawnego. Eliminacja sprostowanej decyzji, eliminuje jednocześnie skutki dokonanego sprostowania. Niezależnie od tego, w ocenie Sądu niezrozumiałe jest rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewoda odmówił zwrotu udziału ¾ w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Organ umorzył jednocześnie postępowanie przed organem pierwszej instancji w zakresie odmowy zwrotu udziału ¼ w prawie własności wywłaszczonej działki nr [...], w zakresie projektowanych działek [...] i [...]. Organ motywując rozstrzygnięcie wskazał, że niezrozumiałym jest, dlaczego Starosta odmówił w całości zwrotu nieruchomości w zakresie projektowanych działek [...] i [...], skoro wnioskodawcom przysługują jedynie udziały w łącznej wysokości ¾ prawa własności nieruchomości. W ocenie Wojewody rozstrzyganie w zakresie ¼ udziału było bezprzedmiotowe.

18. Rozstrzygnięcie Wojewody uznać należy za nieczytelne zarówno w kontekście treści żądania Skarżących, jak i treści decyzji Starosty. Wojewoda wskazał, że Skarżący domagali się łącznie ¾ udziału w niezabudowanej części działki [...], a jedynie Skarżąca B. G. domagała się zwrotu całości nieruchomości, czyli ponad przysługujący jej w wyniku spadkobrania udział. W takiej sytuacji, organ odwoławczy merytorycznie rozpoznając sprawę, powinien dokonać oceny przedmiotu rozstrzygnięcia także w kontekście wielkości wynikającego ze spadkobrania udziału w nieruchomości. Po pierwsze, zarówno powierzchnia nieruchomości, jaki i wielkość udziałów są elementem postępowania administracyjnego w sprawie, w ramach którego organ powinien dokonać należytych ustaleń w tej mierze, a następnie rozstrzygnąć merytorycznie o zwrocie bądź odmowie zwrotu przysługujących Skarżącym udziałów w całości nieruchomości. Przy czym z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że tylko B. G. domagała się zwrotu całości nieruchomości. Po drugie, Wojewoda odmawiając zwrotu ¾ udziału we własności działki [...], wyszedł poza żądanie Skarżących. Domagali się oni bowiem jedynie zwrotu przedmiotowej działki w części niezabudowanej, natomiast taki kształt rozstrzygnięcia obejmuje także zabudowę budynkami mieszkalnymi. Po trzecie, skoro Wojewoda uchylił decyzję Starosty w całości, a następnie odmówił zwrotu ¾ udziału w działce [...], to w konsekwencji nie mógł w swoim rozstrzygnięciu odnieść się do projektowanego przez Starostę podziału działki [...], ponieważ wyeliminował ten projekt z obrotu prawnego, a nadto odmowa zwrotu udziałów w prawie własności nieruchomości nie wymaga jej podziału. Niezrozumiałe rozstrzygnięcie Wojewody powoduje brak możliwości oceny zgodności z prawem tej decyzji skoro nie jest możliwe stwierdzenie o czym w istocie orzekł organ drugiej instancji. Powtórzyć należy, że przedmiotem postępowania była działka [...] w części niezabudowanej, a nie działka [...] w całości, ani jedynie w części odpowiadającej projektowanym przez Starostę działkom [...] i [...]. Ten sposób rozstrzygnięcia Wojewody prowadzi ponadto do zmiany przedmiotu orzekania w stosunku do orzeczenia Starosty. Ta już tylko okoliczność jest powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec wskazanych powyżej uchybień organów obu instancji, na obecnym etapie postępowania niecelowym było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż kwestie w nich podnoszone będą ponownie rozstrzygane w ponownie prowadzonym postępowaniu.

19. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W.. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta zgodnie z wymogiem art. 153 P.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także nadal aktualną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z 30 czerwca 2021 r., wydanego w sprawie II SA/Gd 78/21. W pierwszej kolejności, organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, co do realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do całego zakresu żądania zgłoszonego przez wnioskodawców we wniosku, a więc tej części działki nr [...], która nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi. a następnie stosownie do poczynionych ustaleń rozstrzygnie o całości wniosku Skarżących, precyzyjnie uzasadniając motywy orzeczenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 1160 zł, na którą oprócz wpisu sądowego do skargi w wysokości 200 zł, składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 960 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), przy czym Sąd uznał że rodzaj i zawiłość sprawy uzasadnia przyznanie wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej określonej rozporządzeniem.