Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2145/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 341/22 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 8 lutego 2022 r. nr SKO.4111.3124.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 28 lipca 2022 r. II SA/Sz 341/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 8 lutego 2022 r. nr SKO.4111.3124.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Koszalina z 6 grudnia 2021 nr 5618/2021/SR 20-21.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 8 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania T. W. (dalej: Skarżący), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Koszalina z 6 grudnia 2021 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem.

Motywując odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia Kolegium wskazało, że organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie pobieraniem przez wnioskodawcę renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, pozostawaniem ojca wnioskodawcy w związku małżeńskim oraz powstaniem u niego niepełnosprawności dopiero po ukończeniu 69 roku życia.

Rozpatrując powyższe odwołanie Kolegium wskazało na stan prawny który zaistniał po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Na mocy powyższego wyroku orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, w następstwie powyższego art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie. Tym samym, organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe), mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Należy zatem uwzględniać niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej. Stanowisko Kolegium w powyższym zakresie zostało dodatkowo poparte przywołanym w decyzji orzecznictwem sądów administracyjnych.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że wiek, w jakim ustalono ojcu wnioskodawcy znaczny stopień niepełnosprawności, jak też pozostawanie przezeń w związku małżeńskim, w sytuacji przedłożenia zaświadczenia lekarskiego o złym stanie zdrowia małżonki oraz wniosków z przeprowadzonych wywiadów środowiskowym, pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak takiego prawa wynika bowiem z tego, że wnioskodawca ma ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Jak przyjął dalej organ odwoławczy owa niezdolność powstała w tożsamym okresie co ojca (2019 r.) i istniała na dzień złożenia wniosku oraz wydania zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło w tym zakresie, że całkowita niezdolność do pracy została stwierdzona na podstawie znajdującego się w aktach Orzeczenia Lekarza ZUS z 27 maja 2019 r., gdzie ustalono, że istnieje "nadal", do 31 grudnia 2021 r.

W ocenie organu odwoławczego z art 17 ust. 5 u.ś.r. wynika, że wnioskodawca mógłby skutecznie ubiegać się o przyznanie wnioskowanego świadczenia tylko w jednym przypadku, a mianowicie wówczas, gdyby nie miał ustalonego prawa do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W obecnej sytuacji wnioskodawca nie spełnia zatem wymogów wynikających z tego unormowania do tego, aby otrzymać wnioskowane świadczenie.

Pismem z 10 marca 2022 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

We wspomnianym na wstępie wyroku z 28 lipca 2022 r. II SA/Sz 341/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał zasadność skargi.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego zapadła 8 lutego 2022 r., natomiast ze znajdującego się w aktach Orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS wynika, że całkowita niezdolność do pracy u Skarżącego została określona do 31 grudnia 2021 r. Stąd nie sposób uznać, aby Kolegium ponownie rozpatrując sprawę należycie wyjaśniło, czy Skarżący jest uprawniony do tego rodzaju świadczenia. Przy czym, jak wynika z treści uzasadnienia, właśnie fakt pobierania przez Skarżącego renty miał kluczowe znacznie dla treści zapadłej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził wprawdzie w tym zakresie, że wnioskodawca "nie wskazuje czy otrzymuje świadczenia rentowe na dalszy okres", niemniej jednak to na organie administracji, stosownie do art. 7 k.p.a., ciążył obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zatem to rolą organu było wyjaśnienie czy Skarżący w dalszym ciągu pobiera rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, a brak takich działań jawi się jako naruszenie zasad postępowania dowodowego, mogący mieć wpływ na wynik postępowania. Nie jest bowiem wykluczone, że faktycznie w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy Skarżący nie był już uprawniony do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a także nie było u Skarżącego ograniczeń w możliwym zatrudnieniu, wynikających z całkowitej niezdolności do podejmowania pracy.

Natomiast w zakresie opisanego przez organ odwoławczy braku związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym ojcem Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ powinien był weryfikować nie tylko okoliczności, w jakich doszło do rezygnacji z pracy zarobkowej przez wnioskodawcę w 2019 r., ale także to, czy w późniejszym okresie Skarżący nie był zmuszony do rezygnacji z pracy zarobkowej wobec zakresu opieki jakiej wymagał jego niepełnosprawny ojciec. Rezygnacja z konkretnej pracy w związku z własnym leczeniem nie oznacza, że w późniejszym okresie Skarżący nie zabiegał o podjęcie innej pracy albo nie poszukiwał jej, wobec niemożności pogodzenia pracy zarobkowej z zakresem obowiązków niezbędnych w ramach opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że nie została należycie wyjaśniona przez organy okoliczność, że niepełnosprawny ojciec Skarżącego pozostaje w związku małżeńskim. Wprawdzie z kopii dokumentu znajdującego na k. 3 akt administracyjnych można odczytać, iż małżonka Skarżącego powinna prowadzić oszczędny tryb życia i ma zakaz dźwigania, niemniej jednak brak czytelności powyższego zaświadczenia, w tym w zakresie daty jego wydania oraz osoby podpisującej nie daje możliwości uznania go w stanie znajdującym się w aktach za wystarczający dla możliwości oceny sprawowania opieki przez żonę niepełnosprawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienie skargi strony na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) wspomnianej ustawy znajduje zastosowanie do sytuacji Skarżącego w ten sposób, że nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy osoba wymagająca opieki T. W. pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienie skargi strony na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji Skarżącego w ten sposób, że nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Nadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.:

- art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, iż prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych, prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, że nielegitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego przez inną osobę wnioskująca na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. (w tym przypadku syna osoby wymagającej opieki), niezależnie od faktu ewentualnego złego stanu zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki, ale niepotwierdzonego stosownym orzeczeniem, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Koszalina z 6 grudnia 2021 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. pod zarzutem naruszenia przez Kolegium art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r., w sytuacji kiedy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych, w tym dyrektyw wykładni prokonstytucyjnej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, że ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Koszalina z 6 grudnia 2021 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. pod zarzutem naruszenia przez Kolegium art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r., w sytuacji kiedy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

- art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, że w realiach rozpoznawanej sprawy spełniła się przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przez Skarżącego opieki nad ojcem, podczas gdy Skarżący miał ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, zaś świadczenie rentowe jest ustalane i wypłacane w związku z brakiem możliwości kontynuowania aktywności zawodowej ze względu na stan zdrowia Skarżącego, zatem nie można uznać, że w realiach niniejszej sprawy nastąpił związek pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem w celu opieki nad osobą najbliższą tej opieki wymagającą.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty wniesiono o:

- uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony,

- ewentualnie w przypadku nie przychylenia się do powyższego, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

- zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Kolegium zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Uzasadniając swoje stanowisko organ zwrócił przede wszystkim uwagę na to, że pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z oświadczenia T. W. z 9 listopada 2021 r., zawartego na karcie 35v akt adm., bezspornie wynika, że współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą uznał m. in., że brak czytelności zaświadczenia znajdującego się w aktach (k. 3), w tym w zakresie daty jego wydania oraz osoby podpisującej nie daje możliwości uznania go za wystarczające dla możliwości oceny sprawowania opieki przez żonę niepełnosprawnego. Dopuścił zatem możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego osoby wymagającej opieki, w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uzależniając to prawo od oceny stanu zdrowia współmałżonka i jego zdolności do sprawowania opieki.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny 14 listopada 2022 r. podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (I OPS 2/22), w której m.in. stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, że akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek.

W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter, w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki, wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne jest wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane - zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie zaś takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Należy w tym miejscu wskazać, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. Tym samym, alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający skargę kasacyjną skład orzekający, jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 p.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. W rozpatrywanym przypadku procedura taka nie została zainicjowana.

W świetle zaś przywołanej uchwały NSA, w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, nawet takiej, która faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Nie są natomiast usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że zarzuty powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) stanowią powielenie zarzutów materialnych, a fakt poprzedzenia ich art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. niczego w tym przedmiocie nie zmienia. Ponadto ten ostatni przepis pozwala Sądowi I instancji na uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. to był on co najmniej przedwczesny, gdyż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wyraził poglądu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, lecz zauważył, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego zapadła 8 lutego 2022 r., natomiast ze znajdującego się w aktach Orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS wynika, że całkowita niezdolność do pracy u skarżącego została określona do 31 grudnia 2021 r. Stąd nie sposób uznać, aby Kolegium ponownie rozpatrując sprawę należycie wyjaśniło, czy skarżący jest uprawniony do tego rodzaju świadczenia. Przy czym, jak wynika z treści uzasadnienia, właśnie fakt pobierania przez skarżącego renty miał kluczowe znacznie dla treści zapadłej decyzji.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. W punkcie drugim natomiast orzekł o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postepowania kasacyjnego na rzecz organu uznając, że sytuacja życiowa skarżącego wyczerpuje przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.