Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 20/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6232 Miary i wagi
Hasła tematyczne: Normalizacja
Skarżony organ: Prezes Głównego Urzędu Miar
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 73 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9, art. 64 ust. 1 i 2, art. 70
journal: Dz.U. 2017 poz 1398
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia WSA (del.) Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1398/19 w sprawie ze skargi Ł. R. na postanowienie Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za badanie metrologiczne wagi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 września 2019 r., VI SA/Wa 1398/19, oddalił skargę Ł.R. na postanowienie Prezesa Głównego Urzędu Miar z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za badanie metrologiczne wagi. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Prezes Głównego Urzędu Miar, na skutek zażalenia Ł.R. prowadzącego działalność gospodarczą [...] w N., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar we Wrocławiu z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty związanej z badaniem metrologicznym wagi nieautomatycznej. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257. ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.

W wyniku kontroli dwóch wag, przeprowadzonej przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar we Wrocławiu w dniu 17 kwietnia 2018 r. ustalono, że jedna z oddanych do użytku przez Ł.R. wag - nieautomatyczna waga Rinstrum, model RS20ST, nr fabryczny [...], typ wskaźnika R320, nr fabryczny wskaźnika [...], zainstalowana w B. w [B] Spółka jawna [...] - nie spełnia wymagań określonych w tabeli nr 3 załącznika nr 1 oraz obliczonych zgodnie z § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r., poz. 23). Ustalono, że błędy wskazań kontrolowanej wagi przekraczały dopuszczalne błędy graniczne, a ponadto że waga po maksymalnym obciążeniu powiększonym o wartość równą i większą od wartości dziewięciu działek legalizacyjnych nadal utrzymuje się w trybie ważenia i pokazuje wynik, wbrew § 13 ust. 3 rozporządzenia.

W oparciu o te ustalenia organ I instancji, ww. postanowieniem z [...] marca 2019 r., działając na podstawie art. 74 ust. 1, 2, 3 i art. 63 ust. 3 ustawy z 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2017 r., poz. 1398 ze zm., dalej jako ustawa o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku) obciążył Ł.R. opłatą w kwocie 4519 złotych za badanie metrologiczne wagi poddanej kontroli. Na tę kwotę złożyła się kwota 4519,10 złotych tytułem udokumentowanego fakturą kosztu najmu wzorców masy 25t wraz z transportem i obsługą, koszt badania wagi według cennika ustalonego w drodze zarządzenia nr 9/2016 dyrektora Okręgowego Urzędu Miar we Wrocławiu z 23 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia opłat za czynności związane z oceną zgodności wag nieautomatycznych i przyrządów pomiarowych oraz koszt transportu dwóch kompletów wzorców masy w zakresie od 500 g do 10 kg do miejsca wykonywania czynności kontrolnych oraz transportu powrotnego na trasie Okręgowy Urząd Miar we Wrocławiu – B. w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów i stawki za jeden kilometr, na podstawie § 12 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 14 czerwca 2013 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. poz. 808). Organ wyjaśnił, że druga z kontrolowanych wag nie wykazała nieprawidłowości, wobec tego od kwoty wskazanej na fakturze za najem odjęto koszt wynajęcia 5 t wzorców a koszt obsługi wzorców, którym obciążono stronę, stanowił połowę całkowitego kosztu wskazanego na fakturze.

Dyrektor Głównego Urzędu Miar ww. postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazał, że obowiązujący w chwili przeprowadzenia kontroli art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) dopuszczał przeprowadzenie kontroli bez zawiadomienia o tym strony, której następnie zapewniono pełen dostęp do postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że przedmiotem kontroli było tylko sprawdzenie tego, czy waga spełnia wymagania stawiane przez przepisy prawa, a w każdym przypadku odpowiedzialność za uchybienia w tym zakresie ponosi producent lub inny podmiot wprowadzający wyrób do obrotu. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości koszty badania wagi ponoszą te właśnie podmioty. Odpowiedzialności tej nie można przenieść na użytkownika wagi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 25 września 2019 r. WSA w Warszawie oddalił skargę Ł.R. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kompetencje kontrolne dyrektora okręgowego urzędu miar w zakresie spełniania przez wag nieautomatycznych wymagań określonych w przepisach prawa wynikają z art. 20 ust. 1a ustawy z 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2019 r., poz. 541) w związku z art. 58 ust. 2 pkt 9 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, a reguły prowadzenia takiej kontroli ustanowione zostały w przepisach art. 64 – 75 Oddziału 2 "Kontrola w systemie nadzoru rynku" ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku.

Dalej Sąd I instancji napisał, że powierzone przez przepisy prawa organom administracji publicznej postępowanie kontrolne stanowi zespół czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego w sferze regulowanej przepisami prawa publicznego. Czynności te, choć ułożone przez prawo i dokonywane sekwencyjnie, nie stanowią jednak postępowania administracyjnego, bowiem nie są nakierowane na skonstruowanie normy indywidualno-konkretnej. Sensem postępowania kontrolnego nie jest realizacja pośredniego działania prawa w rezultacie ustalenia wiążących konsekwencji prawnych ustalonych faktów na podstawie stosowanej normy prawnej.

WSA ocenił, że już z tego powodu zarzuty skargi skoncentrowane wokół twierdzenia wadliwej wykładni bądź zastosowania przepisów K.p.a. podczas czynności kontrolnych nie mogły spowodować podważenia wydanych w sprawie postanowień. Zdaniem Sądu I instancji w szczególności argumentacja opierająca się na wywiedzionej z treści art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. tezie, iż skarżący powinien mieć zapewnioną możliwość udziału w czynnościach kontrolnych nie jest trafna, bowiem przywołany przepis statuuje prawa strony postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte po zakończeniu kontroli i w postępowaniu administracyjnym prawo partycypacji strony było realizowane. WSA wskazał, że skarżącemu w toku kontroli nie przysługiwał status kontrolowanego bowiem kontrola obejmowała przedsiębiorcę, co wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych upoważnień oraz protokołu kontroli z 17 kwietnia 2018 r. Działalność gospodarcza skarżącego nie stanowiła przedmiotu tej kontroli, natomiast kontrolowane były dostarczone przez niego kontrolowanej spółce wyroby w postaci wag nieautomatycznych. Zdaniem Sądu I instancji uwaga ta prowadzi do konkluzji o niezasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 i art. 70 ust. 1 – 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku. Normy procesowe, odnoszące się do czynności kontroli, wynikające z tych przepisów, nie determinowały bowiem sytuacji prawnej skarżącego.

Dalej Sąd I instancji ocenił, że trudno skutecznie zarzucić organom naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku. W tej sprawie postępowanie nie toczyło się bowiem w sprawie ustalenia ewentualnej niezgodności wyrobu z wymaganiami, o którym mowa w art. 76 i nast. tej ustawy, lecz w przedmiocie ustalenia opłat związanych z badaniami wyrobu, o których mowa w art. 74 ust. 1 – 6 tejże ustawy. WSA zaznaczył, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, choć organy nie ustrzegły się uchybień prawa materialnego. WSA wskazał, że w chwili prowadzenia kontroli wag nie obowiązywało już wskazywane w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r., poz. 23). Aktem prawnym, który regulował problematykę wymagań dla wag nieautomatycznych było rozporządzenie Ministra Rozwoju z 2 czerwca 2016 r. w sprawie wymagań dla wag nieautomatycznych (Dz. U poz. 802). Istotne, zdaniem WSA, dla oceny prawidłowości funkcjonowania kontrolowanej wagi czynności wskazane w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, a także dopuszczalne błędy zawarte w tabeli nr 3 mają identyczną treść, jak przepisy nieobowiązującego już aktu prawnego i załącznika. Z tego powodu WSA przyjął, że naruszenie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Kryteria oceny funkcjonowania wagi były bowiem niezmienne, a więc prawidłowe.

Zdaniem Sądu I instancji ustalenie przez kontrolujących uchybień w funkcjonowaniu wagi uprawniało do obciążenia skarżącego opłatami związanymi z przeprowadzonymi badaniami, jako podmiotu który w świetle art. 74 ust. 1 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku oddał wagę do użytku. W ocenie WSA nie ma podstaw do przyjęcia, że badanie zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do zanieczyszczenia wagi. Z protokołu kontroli nie wynika, żeby takie zanieczyszczenia w chwili kontroli występowały, jednak o tym, że tego rodzaju niebezpieczeństwo występowało, może świadczyć dokument pochodzący od samego skarżącego (pismo z 28 stycznia 2019 r.). WSA ocenił jednak, że ustalenia w nim zawarte nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi, bowiem przemawiają one tylko na niekorzyść skarżącego, z uwagi na następujące argumenty. Skarżący w świetle art. 4 pkt 8 i 10 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku jest dystrybutorem i instalatorem spornej wagi bowiem udostępnił ten produkt na rynku, w ramach działalności handlowej i dokonał jego instalacji. Co więcej, jego podpis widnieje pod deklaracją zgodności z 19 stycznia 2016 r. Skarżący występował także w roli upoważnionego przedstawiciela producenta. Ciążą zatem na nim liczne obowiązki, w tym m.in. wynikający z art. 13 pkt 13 i art. 17 pkt 4 i 5 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, nieudostępnienia na rynku wyrobu, co do którego istnieją uzasadnione wątpliwości w zakresie spełniania wymagań i zapewnienia niezwłocznie podjęcia działań w celu doprowadzenia do zgodności wyrobu, jego wycofania z obrotu lub odzyskania, w przypadku zaistnienia uzasadnionego podejrzenia, że wyrób jest niezgodny z wymaganiami. WSA wskazał, że jeżeli skarżący w styczniu 2019 r. wykrył pewne nieprawidłowości w działaniu wagi, obowiązany był podjąć interwencję zmierzającą do ich wyeliminowania. Nieuczynienie zadość tej powinności mogło doprowadzić do pogorszenia stanu funkcjonowania kontrolowanej wagi, co ostatecznie znalazło wyraz w protokole kontroli. WSA nie zgodził się ze skarżącym, że organy naruszyły domniemanie prawidłowości funkcjonowania certyfikowanego urządzenia, uregulowanego obecnie w art. 9 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (nie zaś w przywołanym w skardze § 4 nieobowiązującego rozporządzenia). Uregulowane w przepisach prawa procedury kontrolne mają na celu weryfikację aktualności wystawionych certyfikatów, zapewniając tym samym bezpieczeństwo obrotu pod względem stosowanych jednostek miar. Udokumentowane protokołem, przekraczające dopuszczalne prawem błędy w funkcjonowaniu wagi świadczą o tym, że produkt ten nie spełnia wymagań stawianych tego typu urządzeniom.

WSA podsumował, że podstawa odpowiedzialności skarżącego w tej sprawie została ustalona prawidłowo i zasadnie został on obciążony opłatami z tytułu badania. Opłaty te znajdują umocowanie w przepisach prawa, a ich wysokość nie przekracza określonej w art. 74 ust. 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku wartości, to jest uzasadnionych kosztów. WSA wskazał, że z motywów zaskarżonego postanowienia wynika, że do przeprowadzenia badania konieczne było użycie wzorców, a zatem koszt ich wynajęcia i transportu zaliczyć należy do niezbędnych. Zasadnie także dokonano proporcjonalnego obniżenia tych kosztów, wziąwszy pod uwagę że druga z kontrolowanych wag nie wykazała nieprawidłowości. Prawidłowo także obliczono koszt badania wagi zgodnie z cennikiem organu, ustalonym zgodnie z art. 25 pkt 2 ustawy - Prawo o miarach, dokonując proporcjonalnego obniżenia tej wartości. W tej ostatniej kwestii WSA zwrócił uwagę, że wprawdzie podstawę do ustalenia opłaty stanowił cennik zawarty w zarządzeniu organu, jednakże kwoty w nim wskazane mają charakter należności cywilnoprawnych, stosowanych w obrocie z podmiotami zewnętrznymi. Skoro w tej sprawie niezbędne było przeprowadzenie badania wagi, zasadnie organ ustalił koszt tej czynności posiłkując się takim cennikiem. W ten sposób tylko zapewniono stronie równe traktowanie względem innych przedsiębiorców, komercyjnie korzystających z usług badania świadczonych przez organ. Zakres kosztów, którymi obciąża się przedsiębiorcę na podstawie art. 74 ust. 1 i 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, został wskazany w postaci pojęcia niedookreślonego – "uzasadnionych kosztów poniesionych". W ocenie Sądu I instancji do kosztów tych zaliczyć należy także opłatę za wykonane badanie, a skoro tak, to zasadnie organ postąpił korzystając w tym zakresie z cennika obowiązującego w relacji z funkcjonującymi na rynku podmiotami, w tym - przedsiębiorcami.

Na opisane rozstrzygnięcie skargę kasacyjną wniósł Ł.R., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz opłaty za udzielenie pełnomocnictwa, ewentualnie o wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a., w tym w zakresie kosztów postępowania zgodnie z opisanym powyżej żądaniem. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania posiadające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 70 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe uznanie, iż skarżący nie posiadał prawa uczestnictwa w prowadzonych czynnościach kontrolnych, a przepisy K.p.a. nie posiadają w tym zakresie zastosowania, podczas gdy prowadzone przez organ postępowanie kontrolne i jego wynik bezpośrednio przełożyło się na obowiązki skarżącego w postaci obciążenia go kosztami czynności, o których nawet nie był poinformowany;

2. art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (p.p.s.a.) pomimo że zebrany przez organ administracji materiał dowodowy nie pozwalał na obalenie domniemania prawnego spełnienia przez wagę wymagań metrologicznych. Podobnie WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się jedynie do wskazanej w skardze podstawy prawnej, nie uzasadniając dlaczego i w jakim zakresie miałoby dojść do obalenia przez organ domniemania prawnego;

3. art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (p.p.s.a.), wskutek czego WSA błędnie usankcjonował wadliwą kwalifikację przez organ wagi jako niespełniającej wymogów, co zostało w toku postępowania administracyjnego zanegowane przez skarżącego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazane uchybienia Sądu orzekającego w sprawie doprowadziły w konsekwencji do wadliwego zastosowania w ramach podstawy rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku kontrolę przeprowadza się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Przepis ten, jak i pozostałe rozdziału 7, oddziału 2 tej ustawy nie wspominają aby czynności kontrolne odbywały się bez udziału np. producenta (dystrybutora, instalatora), a jedynie wprowadzają obowiązek obecności kontrolowanego. Zdaniem skarżącego, brak sprecyzowania, w przepisach ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, udziału producenta w czynnościach kontrolnych, uzasadnia sięgnięcie do przepisów K.p.a., normujących udział strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.). Gdyby ustawodawca działając racjonalnie zmierzał do wyeliminowania udziału producenta w czynnościach skutkujących nałożeniem na producenta sankcji finansowych, wówczas określiłby to wprost, jak chociażby w art. 79 ust. 1 tej ustawy, który z przyczyn opisanych w zaskarżonym wyroku nie posiada zastosowania.

Dalej skarżący kasacyjnie wskazał, że organ do czynności kontrolnych zaangażował podmiot trzeci, nie realizując czynności kontrolnych samodzielnie. Bez wątpienia podmiot trzeci stanowi swoistą konkurencję w branży realizowanej przez skarżącego, wobec czego trudno jest obiektywnie traktować czynności kontrolne prowadzone przez organ oraz ich wynik, tym bardziej poprzez pryzmat dążenia do pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.).

Następnie skarżący kasacyjnie napisał, że zupełnie czymś innym jest zapewnienie spełniania przez urządzenie wymagań, co zostało przez skarżącego - producenta spełnione, a co potwierdza choćby świadectwo legalizacji wagi, od ewentualnego wadliwego działania, wynikającego z niewłaściwej eksploatacji. Oczywistym jest, że producent wyrobu, przenosząc własność rzeczy na kupującego, nie posiada możliwości narzucenia kupującemu sposobu eksploatacji produktu (np. w zakresie zanieczyszczeń), co może jedynie wpływać na warunki gwarancji. W tym też zakresie koniecznym był udział skarżącego w czynnościach kontrolnych aby umożliwić wykazanie poprawności działania samego urządzenia z punktu widzenia spełniania wymagań. Możliwym powodem błędnych pomiarów było zanieczyszczenie wagi pod konstrukcją. Taka okoliczność, z jednej strony jest przewidziana w instrukcji obsługi, z drugiej zaś strony zanieczyszczenia powstałe w wyniku użytkowania wagi na określonym terenie nie mogą stanowić uznania, że sam wyrób nie spełnia wymagań.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Przystępując do oceny pierwszego zarzutu wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej tj. w zakresie naruszenia przepisów postępowania posiadających istotny wpływ na wynik sprawy – tj. naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 70 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli judykacyjnej w zakresie objętym powyższym zarzutem. Podkreślić należy, że WSA w uzasadnieniu wyroku (k. 38 v. akt sądowych) w sposób prawidłowy dokonał analizy zarówno postępowania kontrolnego oraz postępowania administracyjnego, wzajemnej relacji tych postępowań, jednoznacznie wskazując na normatywną odrębność tych procedur i stwierdzając, że przepisy prawa rozróżniają także zakres podmiotowy tj. krąg podmiotów kontrolowanych w obszarze oceny zgodności i nadzoru rynku oraz adresatów rozstrzygnięć w przedmiocie opłat związanych z badaniami.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że etap kontroli i podejmowane w jej trakcie czynności w postaci badania nie odbywają się w ramach postępowania administracyjnego. Dopiero dokonane w trakcie kontroli ustalenia stanowią podstawę do zainicjowania postępowania administracyjnego. Protokół kontroli, sprawozdanie i protokół z badań wyrobu stanowią wówczas dowody w sprawie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2018 r., VI SA/Wa 734/18).

Odnosząc się do zarzutu braku uczestnictwa w czynnościach kontrolnych Ł.R. należy wskazać, że problematyka kontroli została unormowana kompleksowo w Oddziale 2 Rozdziału 7 ustawy o systemach zgodności i nadzoru rynku. Prawodawca wskazał zarówno przedmiot kontroli; zakres podmiotów kontrolowanych, jak również uczestników postępowania kontrolnego. Na podstawie art. 64 ust. 1 ww. ustawy organy nadzoru rynku prowadzą (a) kontrole spełniania przez wyroby wymagań, (b) kontrole w zakresie stwarzania przez wyroby zagrożenia oraz (c) kontrole w zakresie niezgodności formalnych. Jednoznacznie został także określony zakres podmiotów kontrolowanych. Organy nadzoru rynku przeprowadzają kontrolę u podmiotów gospodarczych oraz przedsiębiorców będących użytkownikami wyrobów (określanych w ustawie "kontrolowanymi" - art. 64 ust. 2 ustawy). Ten sposób regulacji normatywnej ma na celu kontrolę m.in. w zakresie spełniania przez wyroby wymagań. W niniejszej sprawie wyrobami kontrolowanymi były dwie wagi nieautomatyczne, elektroniczne, a podmiotem kontrolowanym w zakresie kontroli w systemie nadzoru rynku był podmiot, który w ramach prowadzonej działalności gospodarczej używał powyższych wyrobów. Zgodnie z powyższą regulacją prawną podmiotem kontrolowanym był użytkownik wyrobu - [B] spółka jawna [...] z siedzibą w B. W art. 70 ust. 1 ustawy unormowany został także przebieg kontroli. Zgodnie z tym przepisem kontrolę przeprowadza się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Kontrolowany lub osoba przez niego upoważniona są obowiązani umożliwić organowi nadzoru rynku przeprowadzenie kontroli, w szczególności dokonanie czynności kontrolnych, o których mowa w art. 69 ust. 1-3 (art. 70 ust. 2 ustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadny jest 1 zarzut (rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), także w zakresie wskazującym, że brak doprecyzowania w ustawie o systemach zgodności i nadzoru rynku udziału producenta (lub jego przedstawiciela) w czynnościach kontrolnych uzasadnia możliwość zastosowania w postępowaniu kontrolnym przepisów k.p.a., normujących udział strony w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 10 k.p.a. (k. 48 akt sądowych). Prawa uczestnictwa w kontroli, jak wynika z powyżej przedstawionej regulacji prawnej, nie posiadał skarżący kasacyjnie, a to z powodu szczegółowego określenia kręgu podmiotów uczestniczących w kontroli prowadzonej na podstawie art. 64 ustawy.

Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, po dokonaniu analizy akt administracyjnych, wskazuje, że także na etapie postępowania kontrolnego, a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie opłaty za badanie metrologiczne wagi dwukrotnie tj. pismami z 7 maja 2018 r. oraz z 18 lipca 2018 r. skarżący kasacyjnie był informowany o przeprowadzonej kontroli, sporządzeniu protokołu kontroli oraz o stwierdzonych nieprawidłowościach. Ponadto Ł.R. był wzywany do przedłożenia, wskazanych w powyższych pismach, dowodów i informacji. Pierwsze pismo organu tj. z 7 maja 2018 r. zawierało rygor wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia do obrotu lub oddania do użytku wyrobów niezgodnych z wymogami. Ł.R. nie złożył odpowiedzi na powyższe pismo. W związku z powyższym zaniechaniem organ pismem z 18 lipca 2018 r. ponowił ww. zobowiązanie wskazując, w przypadku ponownego braku reakcji ze strony skarżącego kasacyjnie, na możliwość nałożenia kary pieniężnej w wysokości do 10000 zł.

Po zakończeniu czynności kontrolnych Dyrektor Okręgowego Urzędu Miar we Wrocławiu pismem z dnia 16 stycznia 2019 r. zawiadomił Ł.R. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie ustalenia opłaty związanej z badaniami wagi nieautomatycznej, elektronicznej. Zawiadomienie to zawierało informację o treści w art. 73 § 1 K.p.a. Powyższe zawiadomienie Ł.R. odebrał osobiście 23 stycznia 2019 r. Jako strona tego postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wyników kontroli, skarżący mógł aktywnie w nim uczestniczyć. Organ przeprowadził postępowanie administracyjne z poszanowaniem zasad wskazanych m.in. art. 10 k.p.a., umożliwiając aktywny udział w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia opłaty związanej z badaniami wyrobu. Przykładem zapewnienia przez organ aktywnego uczestnictwa strony w postępowaniu administracyjnym jest m.in. pismo organu I instancji z dnia 31 stycznia 2019 r. (odebranego osobiście przez skarżącego kasacyjnie 7 lutego 2019 r.) wskazujące na możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych przez organ dowodów. Jednakże i na to pismo brak było jakiejkolwiek reakcji ze strony Ł.R.. Dopiero w zażaleniu z 14 marca 2019 r. skarżący kasacyjnie wskazał, że jego zdaniem kontrolujący nie zapoznali się instrukcją obsługi wagi. Ponadto do zażalenia załączono protokół odbioru z 28 stycznia 2019 r. ze stwierdzeniem, że waga sprawna.

Przystępując do oceny drugiego zarzutu wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej tj. w zakresie naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że także i ten zarzut jest bezzasadny.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje w tym zarzucie prawidłowość oceny dokonanej w wyniku kontroli judykacyjnej przez WSA, a dotyczącej uznania przez organ, że kontrolowany wyrób tj. nieautomatyczna waga Rinstrum, model RS20ST, nr fabryczny [...], typ wskaźnika R320, nr fabryczny wskaźnika [...], zainstalowana w B. w [B] Spółka jawna [...] - nie spełnia wymagań określonych w przepisach prawa. Ł.R. w zarzucie tym wskazał, że zebrany przez organ administracji publicznej materiał dowodowy nie pozwalał na obalenie domniemania prawnego spełnienia przez wagę wymagań metrologicznych.

Skarżący wskazał także w skardze kasacyjnej na pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omówienia przez WSA zasadności podstaw obalenia domniemania prawnego unormowanego w art. 9 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku przez organ administracji publicznej. Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dlatego też w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że zarzut jest nieprawidłowo skonstruowany.

Dokonując analizy drugiego zarzutu kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 9 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku przyjmuje domniemanie zgodności wyrobu z wymaganiami. Zgodnie z treścią tego przepisu domniemywa się, że wyrób, na którym umieszczono oznakowanie CE, a w przypadku przyrządów pomiarowych także dodatkowe oznakowanie metrologiczne, i dla którego sporządzono dokumentację potwierdzającą spełnienie wymagań, jest zgodny z wymaganiami określonymi w obowiązujących przepisach. Art. 9 ustawy wprowadza więc domniemanie, stanowiące dyrektywę wnioskowania, wskazującą, że jeżeli określony wyrób zawiera określone oznakowanie i dokumentację to jest zgodny z wymaganiami określonymi w obowiązujących przepisach. Jednakże jest to domniemanie, które można obalić na podstawie przedstawienia dowodów przeciwnych.

W aktach sprawy administracyjnej znajduje się dokument wskazujący, że producent - [...] zatwierdził certyfikat UE dla wagi Rinstrum, model RS20ST, nr seryjny - [...], wskazujący, że powyższa waga została wykonana zgodnie z wymaganiami Dyrektyw 2009/12, 2006/95, 2004/108. Wyniki postępowania kontrolnego, które stanowiły element materiału dowodowego w niniejszej sprawie obaliły jednak to domniemanie. Natomiast skarżący kasacyjnie nie przedstawił jakichkolwiek dowodów świadczących o prawidłowości twierdzeń przez niego stawianych. Dokonane zostały przez organ czynności, opisane poniżej, także w części dotyczącej analizy zarzutu trzeciego skargi kasacyjnej. Materiał dowodowy w postaci protokołu kontroli świadczył o nienależytym działaniu jednej wagi. W czynnościach kontrolnych brał udział wspólnik spółki jawnej [B] – R.P. Nie wniosła ona jakichkolwiek zastrzeżeń do protokołu kontroli. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne, które stanowiło przedmiot kontroli judykacyjnej dokonywanej przez WSA dotyczyło wyłącznie, jak to prawidłowo wskazał Sąd I instancji, ustalenia opłaty związanej z badaniem metrologicznym wagi nieautomatycznej, a nie było to postępowanie prowadzone w przedmiocie ustalenia ewentualnej niezgodności wyrobu z wymaganiami, o których mowa w art. 76 i następnych ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że także trzeci zarzut wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jest bezzasadny. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 K.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (p.p.s.a.), wskutek czego WSA błędnie usankcjonował wadliwą kwalifikację przez organ wagi jako niespełniającej wymogów, co zostało w toku postępowania administracyjnego zanegowane przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarżący kasacyjnie skutecznie nie zakwestionował oceny działalności organu dokonanej przez WSA w aspekcie zasad proceduralnych oraz dowodowych. Badanie wagi oparte zostało na wzorcach masy; wszystkie wzorce użyte do przeprowadzenia badania posiadały świadectwo wzorcowania; trzy osoby dokonujące kontroli tej wagi - inspektorzy organu – Okręgowego Urzędu Miar we Wrocławiu, posiadają uprawnienia w zakresie czynności kontrolnych. Powyższe okoliczności wskazują, że badanie zostało przeprowadzone prawidłowo i wyniki tych czynności mogą stanowić materiał dowodowy w toku postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu badania metrologicznego wagi. Twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazujące na możliwe przyczyny błędów pomiarów wagi w wyniku jej zanieczyszczenia są - po pierwsze – hipotetycznym twierdzeniem strony skarżącej, a po drugie - czynności kontrolne wagi dokonane zostały w dniu 17 kwietnia 2018 r., natomiast protokół w sprawie odbioru wyników pracy wagi sporządzony został 28 stycznia 2019 r., a więc w późniejszym okresie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie zarówno w trakcie postępowania kontrolnego, jak i administracyjnego nie doprowadził - poprzez brak przejawiania inicjatywy dowodowej - do przedłożenia środków dowodowych, których skutkiem byłoby zaniechanie przez właściwy organ nałożenia opłaty w wysokości 4519 zł z tytułu badania metrologicznego wagi, w wyniku którego stwierdzono, że waga ta nie spełnia wymagań.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.