Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 529/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Zwrócono nadpłaconą opłatę kancelaryjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 82
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 156 par. 1, art. 159 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 80 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 72
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: par. 3 ust. 1 pkt 54 lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1, art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr SKO.40.3954.2023.oś w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2023 r., nr SKO.40.1518.2023.oś, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej A. N. kwotę 217,50 (dwieście siedemnaście 50/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zwraca skarżącej 1 (jeden) złoty, tytułem nadpłaconej opłaty kancelaryjnej.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, organ] z 30 kwietnia 2024 r., nr SKO.40.3954.2023.oś, wydana wskutek wniosku A. N. [dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymująca w mocy decyzję SKO z 31 października 2023 r., SKO.40.1518.2023.oś, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. [dalej: Wójt] z 30 sierpnia 2022 r., nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Farma fotowoltaiczna [...]".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 30 sierpnia 2022 r., nr [...], wydaną na wniosek L. sp. z o.o. w W. [dalej: inwestor], Wójt: 1) stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Farma fotowoltaiczna [...]", 2) określił, na rzecz inwestora, warunki i wymagania dotyczące planowanego przedsięwzięcia w zakresie szczegółowo opisanym w rozstrzygnięciu decyzji. W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił między innymi, że – zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – obszar planowanej inwestycji znajduje się na terenach upraw polowych i ogrodniczych. Inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm.). Na inwestycję składają się systemy fotowoltaiczne, pozwalające na wytwarzanie energii elektrycznej przy pomocy ogniw fotowoltaicznych o łącznej mocy do 135 MW. Powierzchnia przeznaczona pod przedsięwzięcie wyniesie około 140 ha. Od decyzji Wójta nie wniesiono odwołania, skutkiem czego uzyskała ona walor decyzji ostatecznej.

Strona zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji z 30 sierpnia 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pn. "Farma fotowoltaiczna [...]", wskazując na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], to jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie wnioskodawczyni decyzja Wójta została wydana wbrew zasadom wynikającym z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.) [dalej: ustawa środowiskowa] oraz § 8 ust. 10 uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. (Dz.Urz.Woj.Op. z [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.) [dalej: MPZP], a także rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112) [dalej: rozporządzenie]. Budowa farmy fotowoltaicznej planowana jest bowiem na terenach objętych w MPZP zakazem zabudowy z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej i urządzeń służących gospodarowaniu wodą w rolnictwie. Ponadto farma fotowoltaiczna będzie zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, dla której w MPZP ustalono 3 klasę standardu akustycznego.

Decyzją z 31 października 2023 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 30 sierpnia 2022 r., argumentując, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 kpa. Strona, nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z 30 kwietnia 2024 r. SKO utrzymało w mocy własną decyzję z 31 października 2023 r. W uzasadnieniu wyjaśniło, że istotą problemu w niniejszej sprawie jest to, czy planowana elektrownia stanowi obiekt infrastruktury technicznej (jak twierdzi Wójt), czy też nie (jak twierdzi wnioskodawczyni), a tym samym, czy jej budowa byłaby zgodna z MPZP (takie jest stanowisko Wójta), czy też nie (takie jest stanowisko strony). Organ stanął na stanowisku, że pojęcie infrastruktury technicznej jest niejednoznaczne i było w orzeczeniach sądów administracyjnych różnie interpretowane, zatem w sprawie nie zaistniało oczywiste naruszenie prawa. Natomiast zagadnienie hałasu wytwarzanego przez planowane urządzenia było przedmiotem analizy Wójta, który ustalił, że ogniwa fotowoltaiczne oraz infrastruktura towarzysząca w trakcie eksploatacji nie będą źródłem ponadnormatywnej emisji hałasu, a wyrażona przez stronę odmienna ocena przeprowadzonych przez organ dowodów nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Organ nie stwierdził również zaistnienia w sprawie innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Strona samodzielnie sporządziła i wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, formułując zarzuty:

1. Naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 8 pkt 10 MPZP w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ wydanie decyzji środowiskowej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego narusza prawo, przy czym w sytuacji, gdy naruszenie to dotyczy postanowień planu o charakterze zasadniczym (podstawowym), naruszenie takie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

2. Naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z § 2 rozporządzenia w związku z § 18 ust.2 MPZP, polegającego na przyjęciu, że przedsięwzięcie dotyczące budowy farmy fotowoltaicznej jest zgodne z planem miejscowym, przy jednoczesnym bezzasadnym przyjęciu, iż zostanie zachowana klasa 2 standardów akustycznych dla zabudowy mieszkaniowej położonej w odległości mniejszej niż 50 m od planowanej farmy fotowoltaicznej, co nie ma pokrycia w zgromadzonym materiale dowodowym.

3. Naruszenia art. 72 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.) [dalej: poś] w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, polegającego na przyjęciu, że możliwa jest lokalizacja i realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo braku uwzględnienia realizacji takich obiektów w opracowaniu prognozy oddziaływania ustaleń planu miejscowego na środowisko przygotowanej wraz z projektem MPZP.

4. Naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) [dalej: upzp] w związku z punktem 4 ujednoliconego tekstu "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L." [dalej: Studium], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 16 grudnia 2021 r. w sprawie zmiany Studium, polegającego na przyjęciu, że Studium jako dokument niemający waloru aktu prawa miejscowego nie ma znaczenia w tej sprawie, przy jednoczesnym przyjęciu, że nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa. Studium zgodnie z przywołanymi przepisami jest aktem wiążącym gminę przy sporządzaniu zapisów planu miejscowego, a plan miejscowy jest uchwalany po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

5. Naruszenia zasad postępowania dowodowego, wskutek jego nieprzeprowadzenia:

a) w celu zweryfikowania faktycznej odległości między farmą fotowoltaiczną a najbliższą zabudową jednorodzinną i terenami przeznaczonymi pod taką zabudowę. Podane w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia [dalej: KIP] nieprawdziwe odległości zostały przyjęte w uzgodnieniach z Wodami Polskimi, RDOŚ i PPIS w B., co należy ocenić, iż organy te zostały wprowadzone w błąd, a opinie tych organów należy uznać za nieważne;

b) w celu zweryfikowania zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zapewnienia dopuszczalnych poziomów hałasu dla najbliższej zabudowy jednorodzinnej i terenów przeznaczonych pod taką zabudowę;

c) ponadto, w zakresie Studium, organ w szczególności nie przeprowadził dowodu z tego dokumentu, jak też nie uwzględnił w swoich rozważaniach jego treści i nie dostrzegł, że minimalnym obowiązkiem organu było dokonanie ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta i weryfikacja tego materiału pod kątem właściwie zinterpretowanych norm prawnych i okoliczności sprawy.

6. Naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 kpa i art. 107 § 3 kpa, polegającego na sporządzeniu uzasadnienia decyzji SKO bez wyjaśnienia szeregu okoliczności i zrzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wskazała bowiem okoliczności, które świadczą o niezgodności zamierzenia z ustaleniami MPZP. W szczególności zgromadzony materiał dowodowy nie został zweryfikowany pod kątem faktycznej odległości istniejącej zabudowy i terenów przeznaczonych pod budownictwo od farmy fotowoltaicznej oraz zapewnienia dopuszczalnych poziomów hałasu dla tej zabudowy. Brak weryfikacji tych okoliczności uniemożliwiał stwierdzenie zgodności decyzji Wójta z ustaleniami MPZP (w tym z § 18 ust. 2). SKO lakonicznie odniosło się w uzasadnieniu decyzji do podniesionego zarzutu zapewnienia dopuszczalnych poziomów hałasu dla mieszkaniowej. Nie wyjaśniono okoliczności faktycznych w zakresie odległości zabudowy mieszkaniowej od farmy fotowoltaicznej i faktycznego jej wpływu na środowisko.

7. Naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 kpa i art. 107 § 3 kpa, polegającego na sporządzeniu uzasadnienia decyzji Wójta bez wyjaśnienia okoliczności ustalenia zgodności zamierzenia z MPZP, w tym także w zakresie walorów krajobrazowych. Wójt w uzasadnieniu swojej decyzji jedynie lakonicznie stwierdził, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stwierdził, że niewielka wysokość paneli fotowoltaicznych oraz otoczenie miejsca lokalizacji farmy przez tereny mało urozmaicone pod względem krajobrazowym sprawią, że przedsięwzięcie nie będzie miało istotnego wpływu na walory krajobrazowe gminy L., co w sposób oczywisty jest niezgodne ze stanem faktycznym i budzi zastrzeżenia do prowadzenia postępowania z zastosowaniem zasady prawdy obiektywnej.

8. Naruszenia art. 108 § 2 kpa, polegającego na naruszeniu zasad prowadzenia postępowania, poprzez brak pouczenia stron o możliwości złożenia zażalenia na wydane postanowienie w obwieszczeniu z 31 sierpnia 2022 r. o wydaniu postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Farma fotowoltaiczna [...]".

Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie poprzedzającej ją decyzji SKO, stwierdzenie nieważności decyzji Wójta i umorzenie postępowania administracyjnego,

2) zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych,

3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, to jest mapy z usytuowaniem istniejącej zabudowy w odległości mniejszej niż 50 m wskazane w KIP i uzasadnieniu decyzji Wójta, na okoliczność niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i uchybienia postępowaniu dowodowemu zarówno przez organ I jak i II instancji.

W uzasadnieniu skarżąca odniosła się między innymi do pojęcia infrastruktury technicznej, akcentując, że zabudowa taka nie zmienia sposobu użytkowania terenu i umożliwia jego rolnicze użytkowanie, podczas gdy farma fotowoltaiczna uniemożliwi rolnicze użytkowanie terenu. Teren pełnić będzie funkcję produkcyjną wykorzystywaną w celach komercyjnych. W kontekście sprawy i ustaleń funkcji terenu oznaczonego w MPZP symbolem RP nie można posuwać się do interpretacji, która nie uwzględnia intencji celowościowej uchwałodawcy. Sposób użytkowania terenu został jasno i wyraźnie określony, a dodatkowo został podkreślony zakazem zabudowy. Jest to teren upraw rolnych (uprawy polowe i ogrodnicze) z zakazem zabudowy. Zakaz ten został określony precyzyjnie, to znaczy w sposób zawężający pole interpretacji, tak aby jego interpretacja nie wprowadzała domniemań i wykładni rozszerzającej, jaką przeprowadziło SKO. Nie można zgodzić się z SKO, iż plan przewiduje otwarty katalog infrastruktury technicznej. Katalog wyłączeń jest zamknięty i dotyczy tylko obiektów: infrastruktury technicznej i urządzeń służących gospodarowaniu wodą w rolnictwie – czyli obiektów umożliwiających rolnicze wykorzystanie terenu. Jakiekolwiek interpretacje, które są niezgodne z celem funkcjonalnym użytkowania terenu, są nadużyciem i podstawą rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. W tym przypadku rażące naruszenie prawa, poprzez przyjęcie interpretacji zmieniającej sposób użytkowania terenu wyznaczony w MPZP, jest oczywiste i niepodlegające jakimkolwiek wątpliwościom, jest zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Decyzja Wójta została też wydana z naruszeniem dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla terenów zabudowy jednorodzinnej określonych w załączniku rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Przede wszystkim dane zawarte w KIP nie określają jednoznacznie odległości terenów zabudowy mieszkaniowej chronionej akustycznie od planowanego zamierzenia budowlanego, co wprowadziło w błąd organy oceniające wpływ zamierzenia na środowisko. W KIP nie wzięto też pod uwagę działek niezabudowanych, które w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową chronioną akustycznie. Na działkach tych zgodnie z prawem wolności zabudowy nieruchomości mogą powstać budynki mieszkalne. Ponadto zgodnie z KIP poziom hałasu mierzony jest na wysokości 4 m, czyli w przestrzeni, w której raczej nie przebywa człowiek. W związku z powyższym, uzgodnienia z Wodami Polskimi, RDOŚ i PPIS w B. są nie ważne, gdyż zostały przeprowadzone dla innych parametrów niż rzeczywiste. Ponadto Studium nie przewiduje rozmieszczenia urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a upzp. Realizacji takich urządzeń nie uwzględniono też w opracowaniu prognozy oddziaływania ustaleń planu miejscowego na środowisko przygotowanym wraz z projektem MPZP, co także świadczy o braku możliwości lokalizacji takich urządzeń.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując analizę stanu sprawy zawartą w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W piśmie procesowym z 12 sierpnia 2024 r. strona sygnalizowała brak rozpatrzenia przez SKO jej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta, jednak nie sformułowała w tym zakresie odrębnej skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W piśmie procesowym z 14 października 2024 skarżąca rozbudowała dotychczasowe motywy skargi oraz wniosła o dopuszczenie dowodu z uchwał Rady Gminy L. wprowadzających zmiany w Studium.

Na rozprawie przed Sądem strona podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, a więc weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.

Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd, z zastosowaniem powyższych kryteriów, kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2088/23, wyjaśnił, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 156-158 kpa, a więc w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej, podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednak odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, natomiast w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa, to jest od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat albo decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter zawężający.

Wobec powyższego instytucję stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kpa. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ, rozpatrując odwołanie, ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy ziściła się przesłanka określona w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego na podstawie jednego z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa.

Rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Rażące naruszenie prawa to naruszenie kwalifikowane, w uproszczeniu – o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu.

W sytuacji złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, badane jest tylko wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a nie dokonywane ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, która została już rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Nawet jeśli powstały inne uchybienia, niż te wynikające z art. 156 § 1 kpa, to nie mogą być one uwzględnione w tym postępowaniu i prowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia.

Sąd, wskazując na powyższą wykładnię prawa, uznaje ją za własną i stwierdza, że wyznacza ona kierunek rozpoznania niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu organ trafnie stwierdził, że podstawowe znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy elektrownia słoneczna stanowi obiekt infrastruktury technicznej i czy jej usytuowanie na terenach oznaczonych symbolem RP (tereny upraw polowych i ogrodniczych) jest zgodne z MPZP. Postanowienia planu miejscowego mają w sprawie istotne znaczenie, ponieważ – zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej – decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia może być wydana po stwierdzeniu przez właściwy organ zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Przedsięwzięciem, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, jest zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko, polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, analizowane przedsięwzięcie polega na budowie farmy fotowoltaicznej, służącej do produkcji energii elektrycznej z energii słonecznej za pomocą ogniw fotowoltaicznych o mocy maksymalnej 135 MW, zajmującej obszar około 140 ha, na gruntach klas: IV, V, VI oznaczonych w MPZP jako tereny upraw polowych i ogrodniczych (RP). Okres użytkowania farmy fotowoltaicznej ma wynosić co najmniej 25 lat. Wójt prawidłowo stwierdził w wydanej decyzji, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia, zakwalifikowanym jako zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha.

W § 7 ust. 1 pkt 11 MPZP organ planistyczny wskazał, że ustala się przeznaczenie terenów: tereny upraw polowych i ogrodniczych – RP. Ilekroć w planie jest mowa o przeznaczeniu: uprawy polowe i ogrodnicze – należy przez to rozumieć tereny rolne z zakazem zabudowy (za wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej, urządzeń służących gospodarowaniu wodą w rolnictwie) oraz ochroną istniejących zadrzewień; dopuszcza się zalesienia na terenach wyznaczonych granicą rolno-leśną; przeznaczenie istniejące adoptowane: istniejące obiekty związane z działalnością rolniczą oraz produkcją leśną, istniejące maszty dla urządzeń telefonii komórkowej (§ 8 pkt 10 MPZP).

Na terenie objętym MPZP, o ile przepisy działu II nie stanowią inaczej, dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej oraz sieci podziemnych infrastruktury tj.: wodociągów, sieci elektrycznych średnich i niskich napięć, gazowych średniego i niskiego ciśnienia, ciepłowniczych, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i innych (§ 10 MPZP). W odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem "RP" dział II. MPZP "Ustalenia dla terenów" nie przewiduje postanowień odrębnych.

W § 22 MPZP (dotyczącym zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej) organ planistyczny w odniesieniu do infrastruktury technicznej wyszczególnił: ulice; wodociągi; sieci elektryczne; w zakresie ogrzewania: sieci cieplne, indywidualne niskoemisyjne źródła ciepła o sprawności min 70%, odnawialne źródła energii; w zakresie ścieków sanitarnych: sieci kanalizacji sanitarnej, zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe, przydomowe oczyszczalnie ścieków; sieci kanalizacji deszczowej; linie telekomunikacyjne i elektroenergetyczne.

Również w Studium, w jego treści z dnia wydania decyzji przez Wójta, zasadniczo brak jest odwołań do odnawialnych źródeł energii, z jednym jednak wyjątkiem. W treści ujednoliconego tekstu Studium stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 16 grudnia 2021 r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L." wskazano bowiem, że "17. Granice obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kw, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Nie wyznacza się ze względu na brak ich występowania". Akt planistyczny nie przewidywał więc budowy na terenie Gminy elektrowni słonecznej. Natomiast w punkcie 3.1 "Zasady ochrony środowiska" organ planistyczny postanowił, że główne działania w zakresie gospodarki przestrzennej sprzyjające ochronie środowiska to: [...] ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza z procesów energetycznego spalania paliw z palenisk domowych, poprzez właściwą termoizolację budynków oraz zastosowanie ekologicznych systemów ogrzewania o niskiej emisji spalin, z wykorzystaniem alternatywnych źródeł energii takich jak: energia pochodząca z biomasy, energia słoneczna, pompy cieplne itp.

Warto też zauważyć, że MPZP, w części istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w dniu wydania decyzji przez Wójta, miał treść wynikającą z uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy postanowienia MPZP nie zostały zmienione, mimo że Rada dokonywała później zmian planu miejscowego. Pozwala to przyjąć, że Rada Gminy, podejmując powyższą uchwałę, zobowiązana była uwzględnić przepisy upzp obowiązujące 24 kwietnia 2008 r. W podanym dniu przepisy upzp nie zawierały regulacji odnoszących się wprost do odnawialnych źródeł energii. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługiwała się pojęciem infrastruktury technicznej, lecz ewidentnie czyniła to w szczególności w kontekście: a) wyposażenia działki budowlanej w urządzenia infrastruktury technicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12), b) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami (art. 10 ust. 1 pkt 13), c) kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 10 ust. 2 pkt 5), d) zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10), e) realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy (art. 20 ust. 1). Przepisy odnoszące się do odnawialnych źródeł energii zostały wprowadzone do upzp wskutek późniejszych nowelizacji tej ustawy.

Jak wynika z powyższego, na terenach upraw polowych i ogrodniczych obowiązuje zakaz zabudowy, a na zasadzie wyjątku dopuszczono jedynie budowę obiektów infrastruktury technicznej i urządzeń służących gospodarowaniu wodą w rolnictwie. Katalog obiektów infrastruktury technicznej w MPZP jest otwarty, przy czym gminne akty planistyczne do obiektów takich zaliczają również instalacje wykorzystujące odnawialne źródła energii służące ogrzewaniu budynków, co miało na celu ograniczenie emisji do powietrza zanieczyszczeń związanych ze spalaniem paliw w celu wytworzenia energii cieplnej. Z całą więc pewnością zarówno przepisy upzp, jak i wykonujące je przepisy MPZP z roku 2008, a także Studium, pod pojęciem infrastruktury technicznej nie postrzegały elektrowni słonecznej. Podkreślić też należy, że Rada Gminy L., pomimo wprowadzanych ustawami ułatwień w zakresie realizacji inwestycji związanych z wykorzystaniem odnawialnych źródeł energii nie zmieniała w tym kierunku ani Studium, ani MPZP. Zatem interpretacja planu miejscowego, dokonana w roku 2022 przez Wójta wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a polegająca na stwierdzeniu, że infrastruktura techniczna w gminie, w rozumieniu MPZP, to także farma fotowoltaiczna o powierzchni około 140 ha, nie znajduje żadnego oparcia w aktach planistycznych. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że istotna w sprawie decyzja Wójta została wydana z oczywistym naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, ponieważ planowana inwestycja jest wprost sprzeczna z postanowieniami MPZP dotyczącymi zakazu zabudowy na gruntach oznaczonych symbolem RP. Ewentualna realizacja inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej skutkowałaby wieloletnią zabudową powierzchni gruntów i faktycznym wyłączeniem ich z produkcji rolnej na prawdopodobnie kilkadziesiąt lat, czemu sprzeciwiają się postanowienia MPZP. Konstatacja ta jest ponadto zbieżna z zasadą ochrony gruntów rolnych, polegającą na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 82), a także ze wskazanym w decyzji Wójta § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który stwierdza, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi jest rodzajem zabudowy przemysłowej.

Słusznie przy tym podniosła skarżąca, że dopiero w uchwale Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L." przewidziano obszary, na których dopuszcza się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 1000 kW wraz z ich strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz użytkowaniu terenu z wyłączeniem farm wiatrowych oznaczonych symbolem PEF. Zdaniem Sądu zmiana Studium w roku 2024 jawnie potwierdza prawidłowość powyższej analizy, z której wynika, że organ planistyczny nie przewidział ani w Studium, ani w MPZP, budowy elektrowni słonecznej i aktualnie przystąpił do modyfikacji aktów wyznaczających szczegółowe zasady zagospodarowania przestrzennego w Gminie w celu umożliwienia realizacji istotnego w sprawie przedsięwzięcia.

W takim stanie sprawy Sąd, stwierdzając oczywistą sprzeczność decyzji Wójta z postanowieniami MPZP, wyjaśnia, że w toku ponownego rozpoznania wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej SKO powinno ustalić, czy w sprawie ziściły się kumulatywnie wszystkie trzy przesłanki decydujące o nieważności decyzji, to jest oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołała decyzja. Dopiero potwierdzenie istnienia tych trzech przesłanek będzie musiało skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd zauważa, że na podstawie akt sprawy nie sposób jest ocenić, w szczególności czy i jakie działania podjął inwestor dysponujący ostateczną decyzją Wójta warunkującą kolejne etapy procesu inwestycyjnego, a w dalszej konsekwencji procesu budowlanego (art. 72 ustawy środowiskowej). Nie więc nie jest jasne, jakie skutki już wywołała decyzja. Organ powinien też ocenić, czy decyzja Wójta została wydana z naruszeniem ustawowej zasady ochrony gruntów rolnych oraz, czy ewentualne zrealizowanie inwestycji stałoby jawnej w sprzeczności z innymi postanowieniami MPZP lub innymi zasadami planowania przestrzennego, niż te, na które wskazała skarżąca, albo regułami dotyczącymi ochrony krajobrazu.

Sąd wyjaśnia, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz ustalenie, czy decyzja ostateczna jest obarczona wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 kpa. Z tego powodu akcentowane przez skarżącą zagadnienia, dotyczące braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzenia przez SKO wystarczającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia zgłaszanych przez wnioskodawczynię kwestii, nie mogą stanowić podstawy skutecznego zarzutu przeciwko zaskarżonej decyzji organu nadzoru. Argumentacja strony zwarta w skardze do Sądu powinna być podniesiona w odwołaniu od decyzji Wójta, czego strona jednak nie uczyniła. Zdaniem Sądu powyższa ocena nie zwalnia jednak SKO z obowiązku zweryfikowania, czy decyzja Wójta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, czyli podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia norm ustanowionych w celu ochrony przed hałasem SKO wypowiedziało się w zaskarżonej decyzji, nie znajdując w tym zakresie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Podważenie ustaleń faktycznych Wójta wymagałoby przeprowadzenia ponownie postępowania dowodowego, co w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogło być zrealizowane. Jak już Sąd wyjaśnił wyżej, SKO było zobowiązane w takim postępowaniu do ustalenia, czy spełnione są przesłanki z art. 156 § 1 kpa, a nie do ponownego pełnego rozpatrzenia sprawy, tak jak miałoby to miejsce w postępowaniu odwoławczym.

Dalej Sąd wyjaśnia, że zagadnienia związane z nadaniem decyzji Wójta rygoru natychmiastowej wykonalności znajdują się poza zakresem przedmiotowym sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji i nie tworzą podstawy do sformułowania skutecznego zarzutu przeciwko decyzji SKO wydanej w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego.

W kwestii sygnalizowanego przez skarżącą braku rozpatrzenia jej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta na etapie postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności, Sąd wyjaśnia, że skarżąca, pomimo wezwania, nie sprecyzowała, że celem jej działania było wniesienie odrębnej skargi na bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego postępowania. Zatem podnoszona przez stronę okoliczność została uznana przez Sąd za element zarzutów skargi. Ponieważ przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji, to w sprawie tej nie podlega ocenie niedziałanie lub nieefektywne działanie organu w postępowaniu prowadzonym na wniosek strony. Na marginesie powyższego Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 159 § 1 kpa organ wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W sprawie jest jasne, że SKO nie dostrzegało takiego prawdopodobieństwa, co wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji z 31 października 2023 r.

Sąd wyjaśnia, że dokumenty wskazywane przez stronę we wnioskach dowodowych zostały uznane za elementy wspierające argumentację skargi, a w tym również wydruk ze strony internetowej "Geoportal". W stanie sprawy zbędne było dopuszczenie dowodu z aktu planistycznego w postaci Studium, ponieważ jego treść jest publicznie dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej i Sąd wziął ją pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy niezależnie od wniosków skarżącej w tym zakresie.

Sąd ustalił, że obie decyzje SKO są wadliwe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie i wadliwość ta wynika z przyczyn opisanych wyżej. Z tego powodu w sprawie znalazł zastosowanie art. 135 ppsa. Wobec faktu, że organ nie wyjaśnił wystarczająco, czy decyzja Wójta jest obarczona wadą, której ujawnienie musiałoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności, Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz opłatę kancelaryjną w kwocie 17,50 zł. Nadpłacona opłata kancelaryjna w kwocie 1 zł podlega zwrotowi z urzędu na rzecz skarżącej ze środków Sądu na podstawie art. 225 ppsa.