Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 311/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi D. W., J. B., R. B. i M. D. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

D. W., J. i R. B. oraz M. D. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyli w części, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwałę nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] maja 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. Skarżący wskazanej uchwale zarzucili naruszenie:

1) art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. poprzez oparcie ustaleń w przedmiocie kierunków zagospodarowania w ramach zaskarżonej uchwały o wadliwie i arbitralnie określenie "wskaźnik maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę" w bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę, co doprowadziło do niewystarczającego przeznaczenia gruntów położonych w obrębie C.(1) na cele budowlane w tym cele pozwalające choćby na realizację zabudowy zagrodowej o niskiej intensywności na terenach dla których określono kierunki [...].4 R oraz [...].3 R;

2) art. 10 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wyłączenie całej nieruchomości skarżących z możliwości jej zabudowy, podczas gdy na umożliwienie zagospodarowania nieruchomości w formie ekstensywnej zabudowy mieszkalnej na co najmniej części nieruchomości skarżących z poszanowaniem prawa własności nieruchomości wskazują uwarunkowania terenowe oraz brak negatywnego oddziaływania na środowisko takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nadużycie władztwa planistycznego gminy i dowolne, nie umotywowane naruszenie istoty prawa własności w zakresie działek skarżących, ze względu na wyłączenie z zabudowy całej jej powierzchni, bez zachowania zasady proporcjonalności i równości wobec prawa, podczas gdy sąsiadujące bezpośrednio oraz pośrednio z nieruchomościami skarżących nieruchomości o tożsamej charakterystyce środowiskowej i uwarunkowaniach urbanistycznych zostały w ramach studium terenami zarezerwowanymi pod zabudowę mieszkaniową;

4) art. 10 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia istniejącego uzbrojenia terenu na działkach skarżących, umożliwiającego zapewnienie dostępu do mediów postulowanych przez właścicieli nieruchomości w toku uwag składanych do projektu studium ekstensywnej zabudowie mieszkaniowej;

5) art. 23 Konstytucji w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w związku z art. 10 ust. 1 pkt 3 i 8 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej na nieruchomościach stanowiących własność skarżącej M. D. posiadającej wykształcenie rolnicze związane ze statusem rolnika indywidualnego, co w konsekwencji uniemożliwia jej prowadzenie na terenie wsi C.(1) rodzinnego gospodarstwa rolnego będącego podstawą ustroju rolnego państwa;

6) art. 10 ust. 1 pkt 3 i 7 u.p.z.p. poprzez oparcie zaskarżonej zmiany Studium na nieaktualnym opracowaniu ekofizjograficznym dla gminy C.

W rozwinięciu skargi przedstawiono najpierw uwarunkowania faktyczne, wykazujące prawo własności skarżących względem nieruchomości: D. W. jest właścicielem działki nr [...] obręb C.(1), gmina C., położonej na terenie ujętej w studium jako [...].4 R (R - tereny z przewagą użytkowania rolniczego), dla których wprowadza się zakaz zabudowy; J. i R. B. są współwłaścicielami działki nr [...] obręb C.(1), jednocześnie J. B. jest właścicielem działki nr [...]; działka nr [...] położona jest na obszarze [...].4R (tereny z przewagą użytkowania rolniczego), z zakazem zabudowy; działka nr [...] została w znacznej części objęta kierunkiem zagospodarowania R, a jedynie w niewielkiej części, kierunkiem M - zezwalającym na zabudowę mieszkalną; M. D. jest właścicielką działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb C.(1); działki [...], [...], [...], [...],[...], znajdują się na terenie [...].4R, a działki [...], [...] - kierunek ZL, działka nr [...] - [...].3R. Wskazano, że dla działek [...] i [...] nie uchwalono miejscowego planu.

Skarżący podkreślają, że na niemal całym obszarze okalającym teren [...].4R, za wyjątkiem części północno-wschodniej, przyjęto kierunki zagospodarowania dopuszczające zabudowę, w szczególności zabudowę mieszkaniową. Obszary okalające teren [...].4R nie mają cech, które by je istotnie różnicowały od działek skarżących. Nie ma również uzasadnienia, w świetle zasad urbanistyki, ustanowienie enklawy z zakazem zabudowy, a taką postać przyjął w rzeczywistości teren [...].4R pośród nieruchomości, dla których możliwe jest ich wykorzystanie na cele budowlane. Autorzy skargi podkreślają że w toku procedury planistycznej składali uwagi do wyłożonego projektu zmiany, które jednak nie zostały uwzględnione, co także stanowi naruszenie ich interesu prawnego.

Skarżący wskazują, że wokół wyłączonego z zabudowy terenu [...].4R znajduje się sieć dróg pozwalająca na obsłużenie nieruchomości na terenie [...].4R. Niemal wszystkie przestrzenie okalające tereny [...].4R (od zachodu, wschodu, południa) pozostają obecnie silnie zurbanizowane, z przewagą zabudowy niskiej intensywności. Z punktu widzenia zachowania zasady proporcjonalności bardzo istotną rolę odgrywa sposób w jaki od kilkunastu lat postępuje urbanizacja terenów znajdujących się na zachód od terenu [...].4R - zurbanizowane dziś tereny położone na zachód od [...].4R miały pierwotnie identyczny charakter jak obszar [...].4R obecnie sposób zagospodarowania, a mianowicie pozostawały w całości niezabudowane. Tereny położone na zachód od działek skarżących nie miały żadnej charakterystycznej, istotnej cechy która by je odróżniała pod kątem możliwości ich zagospodarowania na cele budowlane. Od 2010 r. tereny te zaczęły być stopniowo zajmowane przez zabudowę jednorodzinną. Biorąc pod uwagę, że uwarunkowania dla terenów położonych na zachód od nieruchomości skarżących były i pozostają takie same, to pokrzywdzenie skarżących przez ustanowienie wobec nich zakazu zabudowy na terenie ich działek stanowi naruszenie zasady proporcjonalności.

W dalszej części skargi pełnomocnik precyzuje okoliczności związane z nieruchomościami poszczególnych skarżących.

Działka nr [...] należąca do D. W. ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, wykształconą infrastrukturę funkcjonalno - przestrzenną dla możliwości ekstensywnej zabudowy. Wyłączenie zabudowy nadmiernie, nieproporcjonalnie ingeruje w prawo własności, krzywdzi właściciela względem okolicznych właścicieli, i wystarczające byłoby ograniczenie intensywności zabudowy. Już wcześniej, w ramach kierunków wyznaczonych studium w wersjach z 2012 r. i 2013 r. działka nr [...] objęta była kierunkiem w postaci zabudowy mieszkaniowej.

Działki nr [...] i [...] należące do J. i R. B. mają dostęp do drogi publicznej. W ocenie skarżących brak podstaw do wyłączenia tych działek spod zabudowy, ponieważ narusza to prawo własności. Zarzucają całkowite i arbitralne wyłączenie z zabudowy działki nr [...]. Wskazują, że działka [...] w niewielkiej, zachodniej części znajduje się na terenie M (mieszkaniowym, i brak jest przyczyn wyłączenia z zabudowy pozostałej części działki.

Analogiczna sytuacja ma miejsce wobec działek [...], [...], [...], [...], [...] należących do M. D. Skarżący podkreślają, że działki nr [...] oraz [...] przed uchwaleniem zaskarżonej nowelizacji, znajdowały się na obszarze objętym kierunkiem M ([...].3M). Nastąpiło zatem w gruncie rzeczy wyłączenie własności w zakresie anulowania możliwości zabudowy działek. Z kolei uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie zmiany studium teren działek nr [...], [...], [...] ujęto w ramach MN – zabudowy mieszkaniowej. Skarżący wskazują, że działki [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowane na [...].4R stanowią enklawę terenu wyłączonego z zabudowy, co stanowi najdalej idące ograniczenie prawa własności. W ich ocenie działki [...] i [...] mają zapewniony dostęp do drogi publicznej z ul. [...], a działki [...], [...] i [...] są skomunikowane biegnącą w ich stronę drogą polną, co przemawia za uznaniem istnienia wystarczającego połączenia drogowego, i świadczy o wystarczającej strukturze funkcjonalno - przestrzennej.

Skarżący wskazują na nieprawidłowości w procesie uchwalania zmiany Studium, w zakresie przyjmowania wniosków i rozpatrywania uwag. Precyzują, że składane uwagi były rozpatrywane negatywnie ze względu na brak położenia nieruchomości w zwanej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, gdy tymczasem dla wykształcenia w pełni takiej struktury wystarczające byłoby połączenie działek skarżących z istniejącą siecią drogową.

W ocenie skarżących, o ile zasadnicze wnioski bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wydają się stać na przeszkodzie przeznaczaniu nowych terenów pod zabudowę, to z jego treści, sporządzonej w sposób ogólnikowy, nie wynika konieczność całkowitego wyłączenia zabudowy na terenach [...].4R i [...].3R. Wskazują na to, że od 2010 r. tereny położone na zachód od [...].4R były zabudowywane budynkami mieszkalnymi, nawet wbrew treści bilansu.

Skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z załącznikami w zakresie, w jakim dotyczy działki nr [...], nr [...], 2) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wraz załącznikami w zakresie, w jakim dotyczy działki nr [...], w części w jakiej ta działka położona jest na terenie [...].4R, 3) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z załącznikami w zakresie, w jakim dotyczy działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z załącznikami w zakresie, w jakim w ramach kierunków zagospodarowania przewidzianych dla terenów oznaczonych symbolem [...].4R wprowadza się zakaz zabudowy, w tym zagrodowej i innej związanej z produkcją rolniczą. Skarżący zwrócili się także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł się o jej oddalenie, polemizując ze skargą w oparciu o sytuację poszczególnych działek. Odnosząc się do działki nr [...] organ wyjaśnił, że w świetle obowiązującego planu miejscowego z dnia 30 maja 2011 r. przedmiotowy teren objęty jest terenem rolniczym oznaczonym 6R, z zakazem lokalizacji budynków. W momencie sporządzania zmiany Studium skarżący nie dysponowali ani nie wykazali prawa do zabudowy, ponieważ dla tej nieruchomości plan miejscowy nie dopuszczał zabudowy. Uchwała w sprawie zmiany studium z 2013 r., w której przedmiotowa nieruchomość została objęta zabudową została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2015 r. (II SA/Wr 452/14). Odnosząc się do działek nr [...] i [...] , organ również przywołuje objęcie ich planem miejscowym z 2011 r. przewidującym przeznaczenie rolnicze z zakazem lokalizacji budynków. Odnosząc się do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], organ analogicznie powołuje miejscowe plany określające teren rolniczy dla tych nieruchomości, z zakazem zabudowy. Dla działek [...], [...], [...] brak miejscowego planu, i nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, tym samym zmiana studium nie wywoła bezpośredniego wpływu na zmiany możliwego sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu w przypadku uchwalenia planu miejscowego w granicach przedmiotowych nieruchomości. Działki te położone są poza obszarem o wykształconej strukturze, stanowią grunty rolne i łąki. Odnosząc się do argumentu skarżących, że działki nr [...],[...] i [...] w świetle brzmienia studium przyjętego uchwałą z [...] czerwca 2007 r. objęte były obszarem M dopuszczającym zabudowę mieszkaniową, organ wskazuje na możliwość weryfikacji swojej polityki przestrzennej, w związku z nowymi uwarunkowaniami przestrzennymi i przepisami, w szczególności obowiązkiem bilansowania, z uwzględnieniem nadpodaży terenów inwestycyjnych i ograniczonych możliwości finansowania przez gminę infrastruktury technicznej.

Organ podkreśla położenie nieruchomości objętych skargą poza obszarami o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, co należy widzieć szczególnie przez pryzmat dostępu do drogi o utwardzonej nawierzchni oraz dostępu do sieci wodociągowej. Organ neguje jakoby teren [...].4R stanowił enklawę pośród terenów zabudowy, ponieważ otoczony jest nie tylko zabudową mieszkaniową, ale także terenem lasu i zieleni.

Działka nr [...] położona jest poza obszarem o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, stanowi łąkę klasy IV, położoną na obszarze otwartej przestrzeni rolniczej, oddaloną od najbliższych zabudowań o ok. 200 m. Analogiczna argumentacja dotyczy działki nr [...] (grunt rolny i łąka, oddalona od zabudowy o ok. 350 m) oraz działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (grunty rolne, łąki, oddalone od zabudowań o min. 400 m, położenie poza obszarem o zwartej strukturze). Działka nr [...] położona jest częściowo na obszarze wykształconej infrastruktury, co wraz ze złożonymi wnioskami i lokalizacją w bliskim sąsiedztwie drogi, spowodowało objęcie jest terenem M.

W piśmie, które wpłynęło do Sądu dnia 8 sierpnia 2024 r. skarżący podtrzymują swoje stanowisko, polemizują z odpowiedzią organu na skargę oraz zwracają się o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, w tym fotografii. Argumentują, że teren [...].4R stanowi enklawę wśród terenów zabudowanych, a jego użytkowanie rolnicze jest uciążliwe dla okolicznych mieszkańców. Wskazują, że istnieje odpowiednia infrastruktura, w tym drogowa, zaś ustalenia organu co do niezakwalifikowania nieruchomości w zakres zwartej struktury funkcjonalno – przestrzennej są mylne. Wskazują też, że w 2014 r. toczyły się prace przygotowawcze nad nadaniem obszarowi [...].4R statusu obszaru pod zabudowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sąd nie uwzględnił skargi.

Skarżący jako podstawę skargi przywołali art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący są właścicielami nieruchomości objętych zaskarżonym studium, i Sąd zgodził się, że w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem ich interesu prawnego. W konsekwencji, na zasadzie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) poddającego kognicji sądu administracyjnego skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd poddał kontroli zgodność z prawem zaskarżonego Studium.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Zaskarżona nowelizacja dotyczy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] czerwca 2007 r. Prace nad nowelizacją zainicjowane zostały na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] czerwca 2007 r.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), dalej u.p.z.p., ustawa, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten nie tylko udziela gminie kompetencji do przyjęcia określonego aktu, ale także zakreśla obszar kompetencyjny, wskazując kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Z regulacji odnoszących się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest to dokument sporządzany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), obejmujący część tekstową i graficzną, w wykonaniu uchwały rady gminy, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednak, jak stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Chociaż studium nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to jego ustalenia będą się pośrednio przekładać na sytuację prawną jednostki. Mianowicie treść planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego, jest związana ustaleniami studium, co oznacza, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Organy zaangażowane w procedury planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc także organy tworzące studium, związane są ogólnymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przejawem tego związania jest art. 1 ust. 3 ustawy stanowiący: ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także i w studium, które jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się, między innymi, prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9).

Oprócz generalnych zasad planowania i zagospodarowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził regulacje odnoszące się wymogów, jakie studium ma spełniać, zarówno biorąc pod uwagę okoliczności otoczenia (uwarunkowania, elementy uwzględnianie przy tworzeniu studium), jak i treść studium (elementy określane w studium). Przepisy u.p.z.p. wskazują, przez art. 10 ust. 1, uwarunkowania jakie należy uwzględnić w studium. W szczególności są to uwarunkowania wynikające z: 1) z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1), 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony (art. 10 ust. 1 pkt 2), 3) diagnozy o której mowa w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przygotowanej na potrzeby strategii rozwoju gminy (art. 10 ust. 1 pkt 2a), 4) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu (pkt 3), 5) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), 6) rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych (pkt 4a), 7) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, oraz zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (pkt 5), 8) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia (pkt 6), 9) potrzeby i możliwości rozwoju gminy uwzględniające analizy, prognozy, możliwości finansowania przez gminę infrastruktury potrzebnej do realizacji zadań własnych, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 1 pkt 7), 10) uwarunkowania wynikające ze stanu prawnego gruntów (art. 10 ust. 1 pkt 8), 11) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (pkt 9), 12) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych (pkt 10), 13) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla (pkt 11), 14) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych (pkt 12), 15) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami (pkt 13), 16) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych (pkt 14), 17) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej (pkt 15).

Z kolei obligatoryjna treść studium jest przedmiotem regulacji art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i zawiera m. in. istotne dla realiów sprawy kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b).

Zdaniem skarżących ustalenia studium przeznaczające ich nieruchomości na użytkowanie rolnicze z zakazem zabudowy naruszają przepisy prawa, w szczególności u.p.z.p., Konstytucji, Kodeksu cywilnego.

Z akt sprawy wynika, że działki objęte skargą w lwiej części położone są na obszarach ukierunkowanych w Studium na tereny rolne ([...].4R: działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 1[...]; [...].3R: działka nr [...]), leśne ([...].2ZL; działki [...], [...]).

Działka nr [...] należąca do J. i R. B. usytuowana jest w centralnej części terenu [...].4R; umiejscawiając działkę względem infrastruktury, to działka nr [...] znajduje się od niej w znacznej odległości. Działki nr [...] i [...], graniczące ze sobą, położone na wschód od działki [...] (działka [...] graniczy z działką [...]) nie sąsiadują z terenami o wykształconej infrastrukturze. Działka [...] należąca do skarżącego D. W. zlokalizowana jest w odległości ok. 200 m od terenów już zainwestowanych oraz przewodów łączących z potrzebną infrastrukturą. Działka [...], należąca do M. D. sąsiaduje z terenami zielonymi, a od ulicy [...], na której znajdują się zabudowania i infrastruktura, oddzielona jest działką nr [...]. Działka nr [...], należąca do skarżącej M. D., graniczy od strony wschodniej z terenem zabudowy mieszkaniowej M (zabudowa przy ul. [...]), a od północnej strony w niewielkiej części graniczy z terenami zielonymi. Działki [...], [...], [...] (należą do M. D.) zlokalizowane są w południowej części obszaru [...].4R, i od terenów zabudowy, od strony południowej, oddzielone są działkami nr [...] i [...]. Działka nr [...] od strony zachodniej graniczy z przeznaczoną pod zabudowę działką nr [...]. Działka nr [...] (należąca do J. B.) w mniejszej, zachodniej części położona jest na terenie przeznaczonym pod zamieszkanie, pozostała jej część lezy na terenie [...].4R. Działki nr [...], [...]. [...] otoczone są terenami ZN, ZL, i w ich pobliżu materiał mapowy nie pokazuje wykształconej infrastruktury.

Odnosząc się do istoty skargi, którą stanowi zarzut niezgodności studium z prawem w odniesieniu do określonych przeznaczeń nieruchomości, należy w pierwszym rzędzie skontrolować spójność zaskarżonego dokumentu z przywołanymi wyżej przepisami prawa. Studium prawidłowe to studium zgodne z powszechnie obowiązującym prawem, to dokument, którego twórca respektował zarówno wskazane zasady ogólne, jak i regulacje szczegółowe, odnoszące się konkretnie do tego dokumentu. Poprawne będzie studium, którego autor uwzględnił uwarunkowania wskazane w art. 10 ust. 1 oraz poprawne studium określa to, co wymienione jest w art. 10 ust. 2 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucają niewystarczające przeznaczenie gruntów położonych w obrębie C.(1) na cele budowlane, dotykające również ich nieruchomości, co przejawia się w wadliwie i arbitralnie określonym wskaźniku maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę, czyli stanowi naruszenie art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.

Przepis art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. stanowi: dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz wyłączone z zabudowy. Przywołane przepisy kreują obowiązek przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę jest jedną z okoliczności, które należy uwzględnić definiując potrzeby i możliwości rozwoju gminy, z kolei potrzeby i możliwości rozwoju gminy są zaliczone do uwarunkowań uwzględnianych obligatoryjnie w studium (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p.).

Jak wskazało orzecznictwo, opracowanie studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 627/20, z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1548/21). Innymi słowy obligatoryjnie określane w studium kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym obszary przeznaczone pod zabudowę muszą uwzględniać bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, zaś bilans sporządza się według zasad wskazanych w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Bilans będzie więc determinował treść studium, w tym oddziaływał na zasób terenów przeznaczonych do zabudowy. Bilans w języku polskim oznacza zestawienie, podsumowanie, stosunek zysków i strat. Sporządzaniu bilansu służyć mają analizy (ekonomiczne, środowiskowe, społeczne), prognozy demograficzne, z uwzględnieniem możliwości finansowych gminy. Trzeba w związku z tym przyjąć, że o kierunkach zagospodarowania, w tym wskazaniu terenów zabudowy organ może rozstrzygać wówczas, gdy zestawi dane uzyskane z analiz, prognoz, i weźmie przy tym pod uwagę swoje możliwości, w tym materialne. Przechodząc na istotny w sprawie aspekt zabudowy mieszkaniowej, jej zakres uzależniony będzie od przeprowadzonych analiz, prognoz, możliwości, zobrazowanych w bilansie. Skarżący wskazują na wadliwość, arbitralność bilansu, ponieważ do tego w istocie rzeczy sprowadza się zarzut celujący w niewystarczający w ich ocenie zakres zabudowy mieszkaniowej. Następnie skarżący precyzują, że "o ile zasadnicze wnioski bilansu wydają się stać na przeszkodzie przeznaczaniu nowych terenów pod zabudowę, o tyle z jego treści - sporządzonej bardzo ogólnikowo - wcale nie wynika, aby konieczne było przyjęcie absolutnego zakazu zabudowy dla terenów [...].4R oraz [...].3R". "Dla innych terenów niż nieruchomości skarżących w obrębach C.(1) i C.(2) wyznaczono nowe przestrzenie z kierunkiem zabudowy mieszkaniowej". Jak wskazano wcześniej, Studium prawidłowe musi być w zgodzie ze sporządzonym bilansem, a ponadto bilans musi być poprawny.

W aktach znajdują się uaktualniane wersje bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę (s. 1600 i nast.). W bilansie znajduje się między innymi zestawienie terenów dla obrębu C.(1), gdzie w funkcji MN, z powierzchni całkowitej blisko [...] widnieje zainwestowanie w parametrze [...]. Dalej napisano, że z [...] ha terenów przeznaczonych pod zabudowę niezainwestowanych pozostaje [...] ha. Wskazano czynniki uzasadniające dlaczego część terenów nie zostanie zabudowana, to znaczy "plany miejscowe nie zostaną skonsumowane w całości" (np. geometria działek, kwestie własnościowe, brak dojazdu, niesprzyjające sąsiedztwo). W kolejnych punktach bilansu scharakteryzowano zapotrzebowanie na nową powierzchnię zabudowy i na tej podstawie sformułowano wnioski, w szczególności o wystarczającej ilości terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Wskazano na brak możliwości i trudności gminy w finansowaniu infrastruktury oraz zalecono ograniczanie zabudowy mieszkaniowej do terenów o wykształconej strukturze funkcjonalnej i przestrzennej. W ocenie Sądu bilans odpowiada jego wyżej określonemu rozumieniu. Odpowiednio odnosi się do sytuacji gminy w zakresie zapotrzebowania na nową zabudowę, oparty jest na konkretnych parametrach i analizach, a konkretne uregulowania w Studium są logicznym, uzasadnionym następstwem bilansu. "Wadliwość i arbitralność", o której mowa w pkt 1 skargi, i dalej (s.14 skargi) zarzucana bilansowi "ogólnikowość" nie są poparte konkretnymi, stwierdzalnymi okolicznościami, i stanowią wyraz niezadowolenia skarżących z przyjętego kierunku polityki przestrzennej, nie zaś sprecyzowany, poparty dowodami argument potwierdzający wadliwość bilansu. Tym bardziej, że skarżący zasadniczo zgadzają się z wnioskami bilansu: "zasadnicze wnioski bilansu wydają się stać na przeszkodzie przeznaczaniu nowych terenów pod zabudowę" (s. 14 skargi). Ich polemika z treścią bilansu, zdaniem Sadu, nie wykazuje jego wadliwości, a jest jedynie wyrazem braku akceptacji dla kierunku polityki przestrzennej i rozstrzygnięć organów na tym tle.

W kolejnym zarzucie skarżący podnoszą, że za dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej na ich nieruchomościach przemawiają uwarunkowania terenowe oraz brak negatywnego oddziaływania na środowisko. Nie dopuszczając takiej zabudowy organ narusza art. 10 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. a także przepisy konstytucyjne i ustawowe chroniące własność.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego. Artykuł 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. brzmi: każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. doszłoby wtedy, gdyby autor studium nie uwzględnił uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska. W ocenie Sądu klasyfikacja przez studium określonego terenu jako rolnego, z zakazem zabudowy nie może być traktowana jako pominięcie uwarunkowań środowiskowych. Materiały sprawy nie przemawiają za nieprzydatnością przedmiotowych nieruchomości do celów rolnych. Skarżący w żaden sposób nie argumentują dlaczego przypisanie ich nieruchomościom funkcji rolnej z zakazem zabudowy ma oznaczać brak uwzględnienia uwarunkowań środowiskowych. Natomiast naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sąd nie dostrzegł, ponieważ stanowi on o zagospodarowaniu terenu zgodnie z miejscowym planem, ewentualnie decyzją o warunkach zabudowy. Skarżący nie kwestionują adekwatnych planów miejscowych, a ustawodawca nie odnosi się w przywołanym przepisie do studium. Sąd nie podzielił również zarzutów godzących w naruszenie prawa własności, ponieważ istota tego prawa nie została naruszona, a właściciele mogą nadal korzystać ze swego prawa zgodnie z jego społeczno – gospodarczym przeznaczeniem.

Według skarżących tereny sąsiadujące z ich nieruchomościami, pomimo tożsamej charakterystyki środowiskowej i urbanistycznej, zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Odmienne potraktowanie ich nieruchomości stanowi nadużycie władztwa planistycznego, godzi w istotę prawa własności, narusza zasadę proporcjonalności i równości wobec prawa (art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z przepisami Konstytucji (art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3) i Kodeksu cywilnego (art. 140).

Artykuł 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nakazuje uwzględniać prawo własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś ust. 3 stanowi, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Powołane przepisy Konstytucji stanowią o warunkach ograniczania praw, w tym własności, proporcjonalności, równości wobec prawa.

Według Sądu zarzut "pokrzywdzenia" skarżących poprzez odmienne, nieusprawiedliwione potraktowanie ich nieruchomości względem nieruchomości sąsiadujących nie jest trafny. Jak wynika z akt sprawy i przedstawionej wyżej charakterystyki poszczególnych działek, jedynie działka nr [...] graniczy z terenem zabudowy M, w znacznie mniejszym stopniu dotyczy to działki nr [...], której części nadano zresztą kierunek mieszkaniowy, oraz działki nr [...]. Pozostałe relewantne w sprawie działki nie graniczą z nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę. Nie ma więc poparcia w uwarunkowaniach faktycznych argument skarżących, że sąsiadujące nieruchomości zostały potraktowane korzystniej. Nie ma także w aktach przesłanek przekonujących, że są to nieruchomości o tożsamej charakterystyce. Sąd wziął pod uwagę również to, że sam fakt graniczenia nieruchomości rolnej z nieruchomością przeznaczoną pod zabudowę nie musi przekładać się na uprawnienie do transformowania nieruchomości, dla ujednolicenia przeznaczeń. W konsekwencji, w tym kontekście zarzuty naruszenia równości oraz proporcjonalności, nadużycia władztwa planistycznego, naruszenia istoty własności, nie są celne. Sąd roztrząsał przy tym potencjalne, nienależyte "ważenie" interesów, zwłaszcza poprzez badanie zgłaszanych wniosków, jednak nie dostrzegł nieprawidłowości w tym zakresie. Mianowicie w wykazie zgłoszonych do projektu uwag widnieje wniosek dotyczący działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (k. 888 w aktach administracyjnych) o ustalenie przeznaczenia z przewagą zabudowy mieszkaniowej, ewentualnie usługowej, ewentualnie zabudowy zagrodowej w ramach terenu rolniczego – nieuwzględniony z powodu położenia poza obszarami o wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, brak dostępu do dróg i podstawowych sieci infrastruktury oraz wymóg zgodności nowelizacji z bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę. Widnieje także wniosek dotyczący działek nr [...], [...] o umożliwienie zabudowy mieszkaniowej, częściowo uwzględniony (wobec fragmentu działki [...]), w pozostałym zakresie oddalony ze względu na lokalizację poza zwartym obszarem funkcjonalno – przestrzennym, brak dostępu do dróg i infrastruktury oraz wymóg zgodności z bilansem (s. 911-912 dokumentacji). Na podstawie takiej dokumentacji Sąd uznał, że uwagi zostały rozpoznane i przeanalizowane, a sposób i wynik tej analizy nie jest wadliwy. Znajduje oparcie w bilansie (o którym była już mowa wcześniej) oraz uwarunkowaniach terenowych (oddalona infrastruktura i zasadniczo brak odpowiednich dróg, a także lokalizacja działek poza zwartą strukturą funkcjonalną dogodną dla budownictwa mieszkaniowego). Sąd uwzględnił przy tym kompetencje gminy w zakresie polityki przestrzennej (sprawy ładu przestrzennego i gospodarki nieruchomościami należą do zadań własnych gminy – art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) wraz z zasadą władztwa planistycznego gminy.

Zdaniem skarżących – co ilustrują w następnym zarzucie - nie uwzględniono uzbrojenia terenu na ich działkach, umożliwiającego dostęp do mediów, w toku uwag składanych w procedurze tworzenia studium, co przekłada się na naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis stanowi: w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Sąd w pierwszym rzędzie analizował uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości.

W świetle dostępnych w aktach materiałów, usytuowanie działki nr [...] na terenie z przewagą użytkowania rolniczego ([...].4R) stanowi kontynuację wcześniejszego kierunku, ze Studium z 2020 r., także wskazującego tereny z przewagą użytkowania rolniczego ([...].3R). Działki nr [...] i [...] według aktualnego studium położone są na terenie z przewagą użytkowania rolniczego ([...].4R), co nie stanowi zmiany względem wcześniejszej wersji Studium, gdzie obydwie działki znajdowały się na terenie o tożsamym kierunku ([...].3R). Odnosząc się do działek nr [...], [...], [...] wedle aktualnego stanu studialnego zlokalizowanych na terenach z przewagą użytkowania rolniczego ([...]) oraz z przewagą lasów oraz fragment terenu z przewagą użytkowania rolniczego ([...], [...]), to w poprzedniej wersji Studium wszystkie te działki zlokalizowane były na terenie [...].2 ZL. Wobec działek nr [...] i [...] również nie nastąpiła w Studium zmiana kierunku, ponieważ obecny kierunek [...].4R (tereny z przewagą użytkowania rolniczego) poprzedzony był we wcześniejszej wersji Studium kierunkiem [...].3R. Natomiast działki nr [...], [...], [...] dla których aktualne Studium wyznacza [...].4R, według wcześniejszego Studium znajdowały się na terenie [...].3M, a więc terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową.

Można więc przyjąć, że wobec części działek organ uwzględnił uwarunkowania wynikającego z dotychczasowego przeznaczenia terenu w ten sposób, że zachował dotychczasowy kierunek. Natomiast wobec części działek uwzględnił uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, modyfikując dotychczasowy kierunek (działki nr [...], [...], [...]). Językowo "uwzględnić" oznacza wziąć pod uwagę, czyli rozważyć, przeanalizować. Uwzględnienie nie musi jednak oznaczać obowiązku zastosowania się do czegoś, w realiach sprawy kontynuacji kierunku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie przedmiotowych zmian musi być jednak poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (zob. wyrok z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2599/21). Zdaniem Sądu takiej analizy i oceny stanu faktycznego w sprawie dokonano, i analiza ta nie wykazuje arbitralności, nielogiczności, naruszenia proporcjonalności, równości wobec prawa, czy innego rodzaju błędów. Oprócz tego Sąd chce podkreślić, że obok przeznaczenia terenu, organ ma obowiązek uwzględnić także dotychczasowe zagospodarowanie i uzbrojenie terenu. W realiach sprawy dotychczasowe zagospodarowanie ani uzbrojenie nie predestynuje działek do funkcji zabudowy mieszkaniowej. Należy w tym miejscu przejść do podniesionego przez skarżących zarzutu w zakresie uzbrojenia terenu. Skarżący, zarzucając nieuwzględnienie istniejącego na ich działkach uzbrojenia terenu, nie wykazują przekonująco i wystarczająco istnienia tego uzbrojenia. W istocie rzeczy ograniczają się do stwierdzenia, że istnieje wystarczający dostęp do sieci drogowej, jak też, że struktura funkcjonalno – przestrzenna jest wystarczająca. Sąd wziął jednak pod uwagę, że takie stwierdzenie wyraża jedynie ocenę skarżących, i nie znajduje poparcia w dokumentacji sprawy. Trudno argumentować o wykształconej strukturze funkcjonalno – przestrzennej czy uzbrojeniu terenu na obszarach już wcześniej w ogóle nie związanych z zabudową mieszkaniową (i niezabudowanych), i predystynowanych na użytkowanie rolne. Ponadto sama bliskość drogi nie wskazuje na istnienie w pełni wykształconej struktury przydatnej dla mieszkalnictwa, ponieważ istotne są również inne, niż drogowe, aspekty uzbrojenia terenu. Warto też wzmiankować, że na terenie działek nr [...] i [...], pomimo nie objęcia ich planem miejscowym, nie realizowano działań w kierunku ich zabudowy, nie wydano wobec nich decyzji o warunkach zabudowy. Co oczywiste, nie było obowiązku działań właścicieli w tym kierunku, niemniej przy ustalaniu kierunków polityki przestrzennej trzeba wziąć pod uwagę także działania prawne w celu zrealizowania zamiarów inwestycyjnych, w tym zmierzających do zabudowy mieszkaniowej. Należy zaznaczyć, że nowelizacja studium stanowi dostosowanie tego dokumentu do aktualnych uwarunkowań, a uwarunkowania te wynikają między innymi z z bieżącego stanu zagospodarowania terenu. W takim szerszym kontekście należy widzieć zwłaszcza sytuację działek nr [...] i [...], [...], nie pomijając wskazanego przez organ, już znacznego w skali gminy przeznaczenia terenów pod zabudowę, możliwości finansowo - organizacyjnych gminy dla adaptacji w tym względzie kolejnych terenów. Zważywszy, że dla części przedmiotowych działek przyjęto miejscowe plany, to z dokumentacji wynika, iż: dla działek [...], [...], [...], częściowo [...] i [...], [...], [...], [...] plan miejscowy określa R – teren rolny z zakazem zabudowy, częściowo [...] i [...] – tereny leśne.

Zarzut naruszenia przepisów, w tym konstytucyjnych, dotyczących gospodarstwa rodzinnego jako podstawy ustroju rolnego państwa przez wprowadzenie zakazu zabudowy jest chybiony, ponieważ legitymowanie się przez jednego ze skarżących wykształceniem rolniczym w żaden sposób nie oddziałuje na procedury związane z przyjęciem Studium, i ustalone kierunki zagospodarowania. Sąd nie podzielił również zarzutu celującego w nieaktualność opracowania ekofizjograficznego, ponieważ sama data sporządzenia takiego dokumentu nie stanowi o jego nieaktualności, a nie wskazano konkretnych, istotnych okoliczności mających przemawiać za nieaktualnością i jej skutkami.

Wskazanym w Studium kierunkom nie należy również przypisywać naruszenia zasady proporcjonalności, skoro organ wyraźnie uwidocznił ważenie różnych interesów, wartości, wraz z przesłankami uzasadniającymi przyjęte zapisy. Organ uwydatnił lokalne uwarunkowania związane z dotychczasowym zagospodarowaniem przestrzeni, przekonująco wyjaśnił ograniczenia i uwarunkowania sprzeciwiające się poszerzaniu obszarów zabudowy, akcentując możliwości finansowe i organizacyjne gminy, i opierając się na stosownym dokumencie (bilans). Część działek nie traci dotychczasowego kierunku, zaś wobec tych, gdzie zmiana następuje, jest ona usprawiedliwiona i uzasadniona, o czym była mowa wyżej. W konsekwencji ingerencja w sferę statusu jednostki pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98). Sąd wziął przy tym pod uwagę kompetencje ustawowe gminy w zakresie realizacji zadania własnego w postaci ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym), kompetencje związane z władztwem planistycznym i realizacją polityki przestrzennej, i ocenił, że realizacja tych kompetencji wymaga pewnego zakresu samodzielności, w imię realizacji interesu ogólnego (publicznego). Dokonanie przez gminę określonych wyborów przeznaczeń w tym zakresie jest konieczne, o ile nie jest dowolne, nieusprawiedliwione, czego jednak w tej sprawie nie można było stwierdzić.

Finalnie Sąd odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu, jakoby teren [...].4R stanowił enklawę wśród sąsiednich terenów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę (s.12). Przede wszystkim należy podkreślić, że zarzuty skarżących leżą w granicach ich interesu prawnego związanego z konkretnymi działkami, a nie całym obszarem [...].4R. Ponadto akta sprawy, w tym mapy pokazują, że trudno mówić o enklawie, czyli obszarze w całości otoczonym obszarem o innym charakterze, skoro od północy i północnego zachodu teren [...].4R graniczy z [...].1 ZP+US (tereny z przewagą zieleni parkowej + tereny z przewagą usług sportu i rekreacji), od strony południowej, południowo - zachodniej i południowo - wschodniej graniczy z terenami o symbolu M, czyli terenami z przewagą zabudowy mieszkaniowej, natomiast od strony północno - wschodniej styka się z rozległym ZL - teren z przewagą lasów i zalesień. W ocenie Sądu nie można więc mówić o enklawie, ale o otoczeniu przedmiotowego terenu obszarami o zróżnicowanym przeznaczeniu, co nie jest sytuacją naruszającą prawo.

Reasumując, i mając na uwadze wnioski dowodowe skarżących oraz materiały przedłożone przez organ, Sąd nie podzielił zarzutów kwestionujących zgodność z prawem (w tym rangi konstytucyjnej i ustawowej) zaskarżonego Studium. Z podanych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.