Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2002/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 723/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] na bezczynność PKP [...] S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 lutego 2017 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. [...] na rzecz PKP [...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 723/21, oddalił skargę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako "skarżąca spółka" albo "skarżąca kasacyjnie") na bezczynność PKP [...] S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej także jako spółka) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 lutego 2017 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca spółka wniosła skargę na bezczynność PKP [...] S.A. w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 lutego 2017r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Wnioskiem z dnia 16 lutego 2017 r., doręczonym do PKP [...] S.A. w dniu 20 lutego 2017 r., skarżąca spółka zwróciła się do spółki o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu ich ponownego wykorzystania, to jest informacji o rozkładzie jazdy taboru kolejowego spółki w wersji elektronicznej, w formacie obsługiwanym przez system [...] lub w formacie obsługującym wymianę danych pomiędzy spółką a PKP [...] S.A., wnosząc jednocześnie o przesłanie wskazanych danych na adres mailowy [...].

W odpowiedzi na wniosek, spółka w dniu 6 marca 2017 r. poinformowała [...], iż w celu uzyskania przedmiotowych informacji należy zwrócić się z wnioskiem do PKP [...] S.A.

Skarżąca spółka w dniu 26 października 2017 r. w czasie rozmowy telefonicznej zwróciła się do spółki z ponownym, ustnym wnioskiem w sprawie dostępu do informacji o rozkładzie jazdy taboru kolejowego, w formacie obsługiwanym przez system [...] lub w formacie obsługującym wymianę danych pomiędzy PKP [...] S.A. a PKP [...] S.A.

W odpowiedzi na ustny wniosek skarżącej spółki PKP [...] S.A. wysłała do skarżącej pismo z dnia 2 listopada 2017 r., w którym wskazano, że przepisy ustawy dnia 25 lutego 2016 r. ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2019 r., poz.1446), dalej: u.p.w.i.s.p., zobowiązujące podmioty wskazane w art. 3 tej ustawy do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego ich wykorzystywania, nie znajdują zastosowania do PKP [...] S.A., a to ze względu na fakt, że spółka nie jest jednostką sektora finansów publicznych, państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, podmiotem prawa publicznego (w rozumieniu prawodawstwa unijnego) ani związkiem tych podmiotów. PKP [...] S.A. poinformowała także skarżącą spółkę, że informacje zawarte w systemach [...] zawierają informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorcy, a także chronione prawami własności intelektualnej. W związku z powyższym, w ocenie spółki, możliwe byłoby jedynie udostępnienie informacji, które nie podlegają ochronie. Udostępnienie możliwe byłoby na podstawie umowy (jak to się dzieje w przypadku podobnych tego typu wniosków), o czym spółka także poinformowała skarżącą spółkę.

W odpowiedzi na powyższe, skarżąca spółka nie zgodziła się z twierdzeniami spółki i podniosła, że PKP [...] S.A. jest, w jej ocenie, podmiotem wskazanym w art. 3 pkt. 3 u.p.w.i.s.p. Dodatkowo skarżąca spółka zanegowała istnienie informacji zawartych w systemie [...] stanowiących tajemnice przedsiębiorcy, a także chronionych prawami własności intelektualnej.

Dnia 1 lutego 2018 r. PKP [...] S.A. zwróciła się do skarżącej spółki z obszernymi wyjaśnieniami dotyczącymi braku możliwości zakwalifikowania PKP [...] S.A. jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ich ponownego wykorzystywania na mocy u.p.w.i.s.p.

[...] Spółka z o.o. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKP [...] S.A. w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z 16 lutego 2017 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Spółka wniosła o zobowiązanie PKP [...] S.A. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji do ponownego wykorzystywania, przyznanie od skarżonego podmiotu na jej rzecz sumy pieniężnej oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów opisanych w skardze i do niej załączonych na okoliczności podane w uzasadnieniu skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę PKP [...] S.A. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 228/18, w punkcie pierwszym - zobowiązał PKP [...] S.A. do rozpoznania wniosku z dnia 16 lutego 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim - stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie czwartym zasądził od PKP [...] S.A. zwrot kosztów postępowania.

Powołując treść art. 3 u.p.w.i.s.p. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że PKP [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego, bowiem PKP [...] jako podmiot, którego 100% udziałowcem jest PKP S.A., którego z kolei 100% udziałowcem jest Skarb Państwa, w świetle powyżej przytoczonego przepisu jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania. Sąd podkreślił, że ponowne wykorzystanie informacji przez użytkownika (w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p.) może obejmować wyłącznie informację publiczną. Ponieważ w orzecznictwie przyjmuje się, iż rozkład jazdy taboru kolejowego określonego przewoźnika jest nośnikiem informacji o charakterze publicznym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że PKP [...] S.A., jako podmiot zobowiązany, miała obowiązek rozpatrzyć wniosek z dnia 16 lutego 2017 r. w terminie 14 dni, który zakreśla art. 22 ust. 1 u.p.w.i.s.p., a jego nierozpatrzenie stanowiło o uznaniu bezczynności. Bezczynność, w ocenie Sądu meriti, nie miała charakteru rażącego, gdyż wynikała wyłącznie z błędnej oceny wniosku. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie na rzecz spółki skarżącej sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła PKP [...] S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 1133/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał, iż istotne było wyjaśnienie, czy podmiot skarżący kasacyjnie był podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, a w konsekwencji czy sposób jego aktywności w rozpatrywaniu wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego można oceniać z perspektywy bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że na podstawie treści tego uzasadnienia nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W istocie bowiem rozważania Sądu pierwszej instancji sprowadzają się w omawianym zakresie do przytoczenia treści przepisów prawa, a więc art. 2, art. 3 (oraz art. 21) u.p.w.i.s.p. oraz lapidarnego stanowiska na stronie 6 i 7 uzasadnienia, zgodnie z którym "Polskie Koleje Państwowe S.A. są jednoosobową spółką Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem. Jak trafnie wskazano w piśmie z dnia 17 stycznia 2018 r. PKP [...] jako podmiot, którego 100% udziałowcem jest PKP S.A., którego z kolei 100% udziałowcem jest Skarb Państwa, w świetle powyżej przytoczonego przepisu jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania". Należy mieć na uwadze, że art. 3 u.p.w.i.s.p. określa w czterech punktach podmioty zobowiązane, przy czym treść punktu trzeciego jest rozbudowana i stanowi, że podmiotami zobowiązanymi są "inne niż określone w pkt 1 osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio albo pośrednio przez inny podmiot: a) finansują je w ponad 50% lub b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego". Tymczasem Sąd pierwszej instancji poprzestał na zacytowaniu treści art. 3 u.p.w.i.s.p. i nie tylko nie przedstawił wykładni tego przepisu, nie wyjaśnił wprost, do której kategorii "podmiotów zobowiązanych", o których mowa w tym przepisie zaliczył PKP [...], lecz również nie wskazał żadnych argumentów odnoszących się do dokonanej przez siebie kwalifikacji z odniesieniem do stanu faktycznego niniejszej sprawy i stanowiska stron postępowania, uniemożliwiając tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Istotne wątpliwości budzi przy tym stanowisko Sądu pierwszej instancji co do przedmiotu postępowania, w którym zapadł zaskarżony wyrok. Konieczne jest uprzednie wyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji, z jakich powodów uznaje stronę skarżącą kasacyjnie za podmiot zobowiązany do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania z odniesieniem się do poszczególnych argumentów strony skarżącej kasacyjnie prezentowanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Warszawie, opisanym na wstępie wyrokiem dnia 20 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 723/21, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.".

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga nie była zasadna. Spółka PKP [...] S.A. nie jest jednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ani inną niż określona w pkt 1 art. 3 ustawy, państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Sąd wskazał, że spółka posiada osobowość prawną, jest przewoźnikiem kolejowym i spółką prawa handlowego. Nie mieści się więc w przytoczonej definicji jednostki sektora finansów publicznych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestią wymagającą szerszej analizy jest zagadnienie, czy PKP [...] S.A. jest inną niż określone w pkt 1 (art. 3 u.p.w.i.s.p.) osobą prawną, utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Rozważania w tym zakresie wymagają sięgnięcia po pojęcie ustawowe "przedsiębiorstwa państwowego". Przedsiębiorstwa państwowe działają od 1981 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1317). Należy zdecydowanie odróżnić je od spółek z udziałem Skarbu Państwa i zwrócić uwagę na ich szczególny charakter wynikający ze specyfiki ustroju PRL. Przedsiębiorstwo państwowe jest jednostką gospodarczo wyodrębnioną ze Skarbu Państwa jedynie w sposób formalny (organizacyjny), pozostając jednocześnie składnikiem majątku Skarbu Państwa. Podkreśla to między innymi fakt, że w razie komercjalizacji takiego przedsiębiorstwa staje się ono jednoosobową spółką Skarbu Państwa (prawo własności pozostaje przy dotychczasowym właścicielu a zmienia się jedynie forma prawna przedsiębiorstwa).

Spółka PKP [...] S.A. nie stanowi przedsiębiorstwa państwowego zgodnie z definicją ustawy z dnia 25 września 1981 r. Jest to spółka prawa handlowego, z udziałami Skarbu Państwa. Udziały te obejmują cały majątek spółki, nie zmienia to jednak systemowej definicji. Spółka jest przewoźnikiem kolejowym specjalizującym się w krajowych i międzynarodowych przewozach dalekobieżnych. Firma powstała w 2001 r. w ramach reformy Przedsiębiorstwa PKP. Polskie Koleje Państwowe S.A. są jednoosobową spółką Skarbu Państwa, który jest jej jedynym akcjonariuszem, a PKP [...] S.A. jest podmiotem, którego 100% udziałowcem jest PKP S.A. Natomiast PKP [...] jako spółka prawa handlowego wypełnia kryteria definicji przedsiębiorcy publicznego. To zaś wyklucza możliwość zakwalifikowania PKP [...] jako podmiot prawa publicznego w myśl u.p.w.i.s.p. (o czym będzie mowa poniżej). Na pytanie, czy spółka jest inną niż określone w pkt 1 (art. 3 u.p.w.i.s.p) osobą prawną, utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Nawet korzystając z definicji zaspakajania potrzeb ludności zawartej w ustawie z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych należy uznać, iż spółka nie powstała w takim celu. O ile bowiem można uznać za działania w celu zaspokajania potrzeb ludności, komunikację miejską, to definicji tej wymykają się już przewozy kolejowe krajowe i zagraniczne. Zapewnienie transportu kolejowego krajowego i międzynarodowego jest działaniem ściśle komercyjnym, nastawionym na uzyskanie określonego efektu ekonomicznego. Położenie systemowe spółki, jako pewnego elementu struktury przewozów kolejowych wynika natomiast z rangi tego typu działalności dla prawidłowego funkcjonowania Państwa. Nie bez znaczenia dla powyższej oceny jest też argumentacja spółki, nawiązująca do definicji i treści zawartej w aktach pierwotnych skutkujących uchwaleniem ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Jak słusznie wskazała spółka tzw. "dyrektywy zamówieniowe" (Dyrektywa Rady 92/50/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. odnosząca się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi, Dyrektywa Rady 93/36/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. koordynująca procedury udzielania zamówień publicznych na dostawy oraz Dyrektywa Rady 93/37/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotycząca koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane), uchylone zostały przez Dyrektywę 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (dalej jako: "Dyrektywa 2004/18/WE") oraz Dyrektywę 2014/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2014 r., koordynującą procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (dalej jako: "Dyrektywa 2014/17/WE"), finalnie zostały zastąpione obecnie obowiązującymi: Dyrektywą 2014/24/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE (dalej jako: "Dyrektywa 2014/24/UE") oraz Dyrektywą 2014/25/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE (dalej jako: "Dyrektywa 2014/25/UE"). Przy tym powiązanie między u.p.w.i.s.p. a prawodawstwem unijnym, także będącym źródłem uchwalenia u.p.w.i.s.p., pozwala na analogiczne przyjęcie, iż podmioty zobowiązane na gruncie art 3 u.p.w.i.s.p. są podmiotami prawa publicznego w rozumieniu dyrektyw zamówieniowych (obowiązujących w momencie uchwalania Dyrektywy 2003/98/WE jak i obecnie obowiązujących). Dla zakwalifikowania zatem PKP [...] S.A. do katalogu podmiotów zobowiązanych na gruncie u.p.w.i.s.p., należy ustalić zatem, czy spółka należy do grupy podmiotów prawa publicznego.

Sąd pierwszej instancji nawiązując do argumentacji spółki podniósł, że kontrolowanie przez państwo danego podmiotu nie jest wystarczające dla uznania go za podmiot prawa publicznego. Osoba prawna, która kieruje się względami właściwymi interesowi prywatnemu i zmierza do celów innych niż interes publiczny poprzez podejmowanie działań konkurencyjnych na rynku, wypracowując zysk i ponosząc straty, nie może być uznana za podmiot prawa publicznego (wskazano wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości: z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie C-223/99, Agora Srl and Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano, and between Excelsior Snc di Pedrotti Bruna & C. and Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milanojbk v oraz z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie C-18/01 Korhonen Oy and Others v Varkauden Taitotalo Oy). W połączonych sprawach Agora i Excelsior Europejski Trybunał Sprawiedliwości nie uznał za podmiot prawa publicznego podmiotu powołanego do organizacji targów, wystaw i konferencji, argumentując, że podmiot ten w swojej działalności kieruje się kryteriami wydajności, skuteczności i efektywności kosztowej oraz ponosi ryzyko gospodarcze związane z prowadzoną działalnością z uwagi na brak mechanizmu kompensowania ewentualnych strat finansowych. W tym samym wyroku Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że nawet jeżeli określony podmiot sam nie prowadzi działalności zmierzającej do osiągania zysku to gdy jest on administrowany zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, efektywności i rentowności, i działa na rynku uwzględniającym reguły konkurencji, nie może być uznany za podmiot prawa publicznego.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż PKP [...] S.A. nie jest podmiotem prawa publicznego, a w konsekwencji podmiotem, o którym mowa w art. 3 u.p.w.i.s.p.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że godnie z art. 22 ust. 1 u.p.w.i.s.p., rozpatrzenie wniosku następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Stosownie natomiast do art. 22 ust. 2 u.p.w.i.s.p. jeżeli wniosek o ponowne wykorzystanie nie może być rozpatrzony w terminie 14 dni, podmiot zobowiązany zawiadamia w tym terminie wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim rozpatrzy wniosek, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W świetle art. 25 ust. 2 u.p.w.i.s.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego stosuje się przepisy P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji pogląd ten znajduje zastosowanie także w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Z uwagi bowiem na to, że ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie zawiera odesłania do stosowania ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w odniesieniu do całego postępowania, to przyjąć należy, że nie ma zastosowania przy wnoszeniu skargi na bezczynność wymóg wniesienia ponaglenia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wnioskiem z dnia 16 lutego 2017 r., doręczonym PKP [...] S.A. w dniu 20 lutego 2017 r. spółka skarżąca zwróciła się do spółki o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu ich ponownego wykorzystania, zgodnie z u.p.w.i.s.p., to jest informacji o rozkładzie jazdy taboru kolejowego spółki w wersji elektronicznej. W odpowiedzi na wniosek spółka w dniu 6 marca 2017 r. poinformowała [...], iż w celu uzyskania przedmiotowych informacji, należy zwrócić się z wnioskiem do PKP [...] S.A. Skarżąca spółka w dniu 26 października 2017 r., w czasie rozmowy telefonicznej, zwróciła się do PKP [...] S.A.z ponownym, ustnym wnioskiem w sprawie dostępu do informacji o rozkładzie jazdy taboru kolejowego. W odpowiedzi na ustny wniosek skarżącej spółki, PKP [...] S.A. wysłała do skarżącej spółki pismo z dnia 2 listopada 2017 r., w którym wskazano, że przepisy u.p.w.i.s.p., zobowiązujące podmioty wskazane w art. 3 tej ustawy, do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego ich wykorzystywania, nie znajdują zastosowania do PKP [...] S.A. Należy zatem zważyć, iż niezalenie od tego, że PKP [...] S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 25 lutego 2016 r., to spółka udzielała spółce skarżącej odpowiedzi bez zbędnej zwłoki. Dokonując oceny tych dwóch przesłanek należy wskazać, iż PKP [...] S.A. nie pozostawała w bezczynności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości. Wydanemu przez Sąd pierwszej instancji wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 3 punkt 3 u.p.w.i.s.p. stosowanego w niniejszej sprawie na podstawie przepisu przejściowego artykułu 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, polegającą na przyjęciu tezy, że "wstęp" przepisu art. 3 punkt 3 u.p.w.i.s.p" obejmujący sformułowanie (cyt.) "inne niż określone w pkt 1 osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego" nie obejmuje PKP [...] S.A., co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 3 punkt 3 u.p.w.i.s.p. do skarżonej spółki spełniającej następujące cechy:

a) na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1371, 2445), dalej: u.p.t.z., PKP [...] S.A. wykonuje przewozy pasażerskie w ramach publicznego transportu zbiorowego zaspokajając potrzeby osób fizycznych o charakterze powszechnym, co wynika wprost z definicji legalnej art. 4 ust. 1 punkt 14 u.p.t.z., a usługa przewozu pasażerskiego nie ma charakteru przemysłowego lub handlowego;

b) PKP [...] S.A. nie działa w warunkach konkurencji, ponieważ przez cały okres toczącego się postępowania wnioskowego i sądowoadministracyjnego PKP [...] S.A. była stroną wieloletnich umów o świadczenie usług publicznego transportu zbiorowego zawartych z organem administracji rządowej (ministrem właściwym ds. transportu) w trybie art. 22 ust. 1 u.p.t.z., co stanowi powierzenie przez organ władzy publicznej zadania publicznego w postaci zorganizowanych przewozów pasażerskich na podstawie tzw. umów o świadczenie usług publicznych (umów PSC; ang. Public Service Contract);

c) PKP [...] S.A. została utworzona przez państwo w drodze komercjalizacji i pozostaje pod nadzorem własnościowym Rady Ministrów sprawowanym nad mieniem państwowym (PKP S.A. posiadające 100% udziałów w PKP [...] S.A.; por. art. 146 ust. 4 pkt 4 Konstytucji RP), co spełnia przesłankę określoną w początkowej części art. 3 punkt 3 u.p.w.i.s.p. (cyt. "podmioty, o których mowa w tym przepisie, oraz podmioty, o których mowa w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio albo pośrednio przez inny podmiot (...))" oraz przesłanki określonej w literach "b", "c" i "d" art. 3 u.p.w.i.s.p. in fine;

II. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 141 § 4 zdanie pierwsze in fine P.p.s.a.) poprzez:

a) zastąpienie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niedokładnym stanowiskiem strony (oceną wyrażaną w skardze kasacyjnej PKP [...] S.A.) dotyczącym tzw. "dyrektyw zamówieniowych" nie mających zastosowania w sprawie oraz wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. strona numer 13 maszynopisu uzasadnionego wyroku; akapit drugi od słów "Jak wskazała Spółka (...)");

b) skopiowaniem i umieszczeniem w całości na stronach 8-14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku tekstu uzasadnienia prawnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r. o sygnaturze II SAB/Wa 658/21 zawartego na stronach od 17. do 22. (zob. maszynopis uzasadnienia wyroku WSA z dnia 15 listopada 2021 r., sygnatura akt II SAB/Wa 658/21, nieprawomocnego, zaskarżonego w odrębnym postępowaniu do NSA), w sytuacji, w której obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było samodzielne przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie kryteriów zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 maja 2001 r. w sprawach C-223/99 oraz C-260/99 Agora Srl, Ente Autonomo Fiera Internazionałe di Milano, Excelsior Snc di Pedrotti Bruna & C. dotyczących prawidłowej interpretacji "potrzeb niemających charakteru przemysłowego ani handlowego" w odniesieniu do zaskarżonej PKP [...] S.A.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości oraz skierowanie sprawy do rozpoznania przed Sądem pierwszej instancji bądź też o wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenie merytoryczno-reformacyjnego zobowiązującego PKP [...] S.A. – jako podmiot w rozumieniu art. 3 punkt 3 u.p.w.i.s.p. – do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego i kosztów zastępstwa radcy prawnego według stawek przepisanych oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szeroko uzasadniono.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PKP [...] S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz PKP [...] S.A. kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania sprawy.

Nadto spółka wniosła dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

- wyciągu ze sprawozdania z funkcjonowania rynku kolejowego w 2016 r., wydawanego corocznie przez Urząd Transportu Kolejowego, tj. strony tytułowej oraz str. 19, 24, 26 sprawozdania - na fakty - udziału PKP [...] w rynku przewoźników kolejowych, występowania konkurencji na rynku przewoźników kolejowych;

- wyciągu ze sprawozdania z funkcjonowania rynku kolejowego w 2017 r., wydawanego corocznie przez Urząd Transportu Kolejowego, to jest strony tytułowej oraz str. 22, 29 sprawozdania - na fakty - udziału PKP [...] w rynku przewoźników kolejowych, występowania konkurencji na rynku przewoźników kolejowych;

- wyciągu ze sprawozdania z funkcjonowania rynku kolejowego w 2018 r., wydawanego corocznie przez Urząd Transportu Kolejowego, to jest strony tytułowej oraz str. 23, 27, 33 sprawozdania - na fakty - udziału PKP [...] w rynku przewoźników kolejowych, występowania konkurencji na rynku przewoźników kolejowych;

- wyciągu ze sprawozdania z funkcjonowania rynku kolejowego w 2020 r., wydawanego corocznie przez Urząd Transportu Kolejowego, to jest strony tytułowej oraz str. 10, 40 sprawozdania - na fakty - udziału PKP [...] w rynku przewoźników kolejowych, występowania konkurencji na rynku przewoźników kolejowych, wypaczenia przez skarżącą kasacyjnie faktów odnoszących się do udziału PKP [...] w rynku;

- wyciągu ze sprawozdania zarządu z działalności "PKP [...]" S.A. za okres od 1.01.2015 do 31.12.2015, to jest strony tytułowej oraz str. 51 sprawozdania - na fakty - wysokości udziału środków publicznych w finansowaniu działalności PKP [...];

- wyciągu ze sprawozdania zarządu z działalności "PKP [...]" S.A. za okres od 1.01.2016 do 31.12.2016, to jest strony tytułowej oraz str. 55 sprawozdania - na fakty - wysokości udziału środków publicznych w finansowaniu działalności PKP [...];

- wyciągu ze sprawozdania zarządu z działalności "PKP [...]" S.A. za okres od 1.01.2017 do 31.12.2017, to jest strony tytułowej oraz str. 62 sprawozdania - na fakty - wysokości udziału środków publicznych w finansowaniu działalności PKP [...];

- wyciągu ze sprawozdania zarządu z działalności "PKP [...]" S.A. za okres od 1.01.2018 do 31.12.2018, to jest strony tytułowej oraz str. 70 sprawozdania - na fakty - wysokości udziału środków publicznych w finansowaniu działalności PKP [...].

W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podtrzymał w całości wnioski oraz twierdzenia co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wyrażone we wniesionej skardze kasacyjnej. Wskazał również, że w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem zachodzi wysokie prawdopodobieństwo ukształtowania składu sądu z naruszeniem art. 183 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ze względu na osobę sędziego WSA T.S.

Uzasadniając powyższe zapatrywanie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podniósł m.in., że w obiegu publicznym znalazły się doniesienia prasowe dotyczące uprawdopodobnionego zaangażowania tego sędziego w niejawny proceder polegający na nękaniu sędziów sądów powszechnych. Ponadto w okresie wskazanej wyżej działalności sędzia ten pełnił funkcję sędziego delegowanego Ministerstwa Sprawiedliwości, a więc funkcję zależną od kompetencji kreacyjnych i władczych Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego. Mając na uwadze postawę tego sędziego nie można racjonalnie zakładać, że sędzia ten posiada bezstronne podejście do zagadnienia dostępności, przejrzystości i jawności informacji posiadanych przez podmioty publicznoprawne lub organy nadzorujące. Zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, powielając nieścisłe stanowisko PKP [...] S.A. co do obowiązującego stanu prawnego sędzia ten (będący sprawozdawcą – odpowiedzialny za przygotowanie pisemnego projektu orzeczenia) chroni przed publicznym dostępem do informacji relację pomiędzy organem na wskroś politycznym (członkiem Rady Ministrów) a majątkiem publicznym ujętym w formę aktywów spółki prawa handlowego (należącej w całości do Skarbu Państwa). Co nadto istotne, pozycja ustrojowa i polityczna Ministra Sprawiedliwości umożliwia mu ingerencję w zasady zarządu mieniem państwowym oraz inicjowanie działań w trybie regulaminu prac Rady Ministrów nad aktami wykonawczymi lub innymi aktami prawnymi dotyczącymi tego zarządu, przewidzianymi w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 973, 1859).

Nadto z odwołaniem się do art. 19 i art. 20 § 1 P.p.s.a. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o wyłączenie od udziału w sprawie sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego R.S.

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wyłączenie wskazanego sędziego.

Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej wnosząc dodatkowo o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji z uwagi na zaistnienie przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 pkt 4 i 5 P.p.s.a. Uzasadniając swoje stanowisko w powyższej kwestii pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał na okoliczności związane z opuszczeniem przez sędziego T.S. terytorium RP i udaniem się na terytorium Białorusi. W ocenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, z uwagi na podejrzenie współpracy ze służbami obcego kraju nie można mówić w odniesieniu do tego sędziego o immanentnej cesze sędziego, jaką jest nieskazitelność charakteru. W związku z tym, w ocenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, zachodzi potencjalna możliwość naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy przez niezależny sąd.

Postanowieniem wydanym na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowód z dokumentów zawnioskowanych przez PKP [...] S.A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii prawdopodobieństwa ukształtowania składu Sądu pierwszej instancji z naruszeniem art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (a nie jak błędnie wskazano w piśmie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie z dnia 28 listopada 2023 r. art. 183 § 4 P.p.s.a.) wskazać należy, że nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma jakichkolwiek podstaw do uznania zasadności twierdzenia, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa, gdyż zaskarżony wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzyosobowym, a zatem zgodnie z art. 120 P.p.s.a.

W sprawie nie wystąpił nadto przypadek wydania orzeczenia z udziałem sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie wnioskował o wyłączenie któregokolwiek z członków składu orzekającego, w tym sędziego sprawozdawcy. Co ważne, w P.p.s.a. ustawodawca zróżnicował podstawy wyłączenia sędziego: w art. 18 P.p.s.a., zamieszczono katalog tych przypadków, w których wyłączenie następuje z mocy prawa (iudex inhabilis), natomiast w art. 19 P.p.s.a. zawarto szerszą klauzulę, nakazującą wyłączenie sędziego w innych przypadkach, w których istnieje okoliczność tego rodzaju, że może wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego (iudex suspectus). Rozróżnienie przypadków iudex inhabilis i iudex suspectus ma istotne znaczenie, nie tylko dlatego, że w pierwszym z przypadków wyłączenie następuje z mocy prawa, a w drugim na wniosek sędziego lub strony, ale również z uwagi na określone następstwa (skutki) naruszenia tych przepisów. W przypadku, gdy ma miejsce którakolwiek podstawa wyłączenia wyliczona w art. 18 § 1 P.p.s.a. wyłączenie zachodzi z mocy prawa, a konsekwencją orzekania przez sędziego, co do którego taka okoliczność zachodzi, jest nieważność postępowania uregulowana w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast następstwa orzekania przez sędziego, co do którego zachodziłaby podstawa wyłączenia z art. 19 P.p.s.a., nie zostały zakwalifikowane jako podstawy nieważności postępowania (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 2627/17). Wyłączenie na podstawie art. 19 P.p.s.a. powinno odwoływać się do w pełni zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy.

W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma nadto wątpliwości, że wskazany przez skarżącą kasacyjnie sędzia był w dacie wydania zaskarżonego wyroku (20 grudnia 2021 r.) osobą uprawnioną do orzekania (nie był bowiem zawieszony w czynnościach służbowych). W sprawie - z uwagi na powyżej wyrażone zapatrywania - nie było nadto podstaw do uznania zaistnienia przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., na którą to powołał się pełnomocnik skarżącej kasacyjnie w trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu 11 czerwca 2024 r. – ocenianej w kontekście naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy przez niezależny sąd. Należy zwrócić uwagę, że prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), obejmuje nie tylko prawo dostępu do sądu ale też prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury zgodnego z wymogami sprawiedliwości i jawności. Zasada sprawiedliwości proceduralnej zostaje zrealizowana, jeżeli każda ze stron ma możność przedstawienia swojego stanowiska w kwestiach spornych, dotyczących zarówno okoliczności faktycznych, jak i ocen prawnych. Taka sytuacja miała bezsprzecznie miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Odniesienie się do powyższych kwestii umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do zarzutów zawartych w petitum wniesionej skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiony środek odwoławczy usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Uznając za zasadne odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni art. 3 pkt 3 u.p.w.i.s.p. podkreślenia wymaga, że w dniu 16 czerwca 2016 r. weszła w życie ustawa z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352), dalej u.p.w.i.s.p., która w zakresie ponownego wykorzystywania informacji zastąpiła regulację zawartą w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Bezpośrednim powodem uchwalenia ustawy było dostosowanie polskiego prawa do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/37/UE z 26 czerwca 2013 r. zmieniającej dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Przed jej uchwaleniem dokonano przeglądu i oceny dotychczasowych przepisów o ponownym wykorzystywaniu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ustawie zostały określone zasady i tryb postępowania przy ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Odnosząc się do w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 u.p.w.i.s.p. podkreślenia wymaga, że w świetle tej regulacji podmiotami zobowiązanymi do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania są inne, niż określone w pkt 1 (to jest jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869) – przyp. Naczelnego Sądu Administracyjnego) osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio albo pośrednio przez inny podmiot:

a) finansują je w ponad 50 % lub

b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub

c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub

d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego.

Zauważyć należy, że w art. 2 pkt 1 dyrektywy 2003/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego zapisano, że "organ sektora publicznego" oznacza państwowe, regionalne lub lokalne władze, podmioty prawa publicznego oraz stowarzyszenia utworzone przez jedną lub kilka takich władz albo jeden lub kilka takich podmiotów prawa publicznego. W art. 2 pkt 1 tej dyrektywy wskazano z kolei, że "podmiot prawa publicznego" oznacza jakikolwiek organ:

a) ustanowiony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, który nie ma charakteru przemysłowego lub handlowego; oraz

b) posiadający osobowość prawną; oraz

c) finansowany w przeważającej części przez państwo, władze regionalne lub lokalne czy też inne podmioty prawa publicznego; lub jeżeli jego zarząd podlega nadzorowi ze strony tych podmiotów; lub jeżeli ponad połowę składu jego organu administracji, zarządu lub nadzoru stanowią osoby mianowane przez państwo, władze regionalne lub lokalne lub inne podmioty prawa publicznego.

Dyrektywa zdefiniowała również "ponowne wykorzystywanie" wskazując, że termin ten oznacza wykorzystywanie przez osoby fizyczne lub prawne dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego, do celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż ich pierwotne przeznaczenie w ramach zadań publicznych, dla których te dokumenty zostały wyprodukowane. Ponownym wykorzystywaniem nie jest wymiana dokumentów między organami sektora publicznego wyłącznie w wykonaniu ich zadań publicznych.

Z kolei z treści motywu nr 10 preambuły do wskazanej wyżej dyrektywy wynika, że definicje "organ sektora publicznego" i "podmiot prawa publicznego" zostały wzięte z dyrektyw (92/50/EWG, 93/36/EWG i 93/37/EWG w sprawie zamówień publicznych oraz dyrektywy 98/4/WE). Przedsiębiorstwa publiczne nie są objęte tymi definicjami.

W dniu 20 czerwca 2019 r. została przyjęta dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1024 w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. W motywach 24 – 26 tej dyrektywy zapisano z kolei, że:

(24) Państwa członkowskie często zlecają świadczenie usług w interesie ogólnym podmiotom spoza sektora publicznego, zachowując jednocześnie wysoki stopień kontroli nad takimi podmiotami. Dyrektywa 2003/98/WE ma natomiast zastosowanie jedynie do dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego, wyłączając tym samym z zakresu jej stosowania przedsiębiorstwa publiczne. Prowadzi to do niskiej dostępności do ponownego wykorzystywania dokumentów produkowanych przy realizacji usług świadczonych w interesie ogólnym w wielu obszarach, w szczególności w sektorach użyteczności publicznej. Taki stan rzeczy w znacznym stopniu zmniejsza również możliwość tworzenia usług transgranicznych opierających się na dokumentach będących w posiadaniu przedsiębiorstw publicznych, które świadczą usługi w interesie ogólnym.

(25) Dyrektywę 2003/98/WE należy zatem zmienić, aby zapewnić możliwość jej stosowania w odniesieniu do ponownego wykorzystywania istniejących dokumentów produkowanych przy realizacji usług świadczonych w interesie ogólnym przez przedsiębiorstwa publiczne prowadzące jeden z rodzajów działalności, o których mowa w art. 8-14 dyrektywy 2014/25/UE, jak również przez przedsiębiorstwa publiczne działające w charakterze podmiotów świadczących usługi publiczne na podstawie art. 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady, przez przedsiębiorstwa publiczne działające w charakterze przewoźników lotniczych wykonujących obowiązki użyteczności publicznej na podstawie art. 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 oraz przez przedsiębiorstwa publiczne działające w charakterze armatorów Wspólnoty wykonujących zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych na podstawie art. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3577/92.

(26) Niniejsza dyrektywa nie wprowadza ogólnego obowiązku zezwalania na ponowne wykorzystywanie dokumentów produkowanych przez przedsiębiorstwa publiczne. Decyzja o tym, czy zezwolić na ponowne wykorzystywanie dokumentów, powinna pozostawać w gestii zainteresowanego przedsiębiorstwa publicznego, o ile niniejsza dyrektywa, prawo unijne lub krajowe nie przewidują inaczej. Dopiero wówczas, gdy przedsiębiorstwo publiczne udostępniło dany dokument do ponownego wykorzystywania, powinno przestrzegać odpowiednich obowiązków określonych w rozdziałach III i IV niniejszej dyrektywy, w szczególności obowiązków dotyczących formatu, pobierania opłat, przejrzystości, licencji, niedyskryminacji i zakazu stosowania uzgodnień dotyczących wyłączności. Przedsiębiorstwa publiczne nie powinny mieć natomiast obowiązku spełniać wymogów określonych w przepisach rozdziału II, takich jak przepisy regulujące rozpatrywanie wniosków. Dopuszczając ponowne wykorzystywanie dokumentów, należy zwrócić szczególną uwagę na szczególnie chronione informacje dotyczące ochrony infrastruktury krytycznej zdefiniowanej w dyrektywie Rady 2008/114/WE oraz usług kluczowych w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1148.

W realiach rozpatrywanej sprawy, zainicjowanej wnioskiem skarżącej kasacyjnie datowanym na dzień 16 lutego 2017 r. oś sporu dotyczy tego, czy PKP [...] S.A. winna być uznana za podmiot zobowiązany do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę wykładnia kluczowej w tej materii regulacji normatywnej, to jest art. 3 pkt 3 u.p.w.i.s.p., powinna uwzględniać wnioski wynikające z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dawniej ETS), w tym odnoszące się do charakteru przemysłowego lub handlowego potrzeb o charakterze powszechnym (ogólnym), do zaspokajania których - w szczególnym celu - dany podmiot został utworzony.

Sięgając zatem do dorobku orzeczniczego TSUE wskazać należy, że potrzeby o charakterze ogólnym (powszechnym) definiowane są w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (zob. w tym zakresie m.in. wyroki z: dnia 15 stycznia 1998 r. w sprawie C-44/96 Mannesmann Anlagenbau Austria AG i Inni przeciwko Strohal Rotationsdruck GmbH; z dnia 10 listopada 1998 r. w sprawie C-360/96 Gemeente Arnhem and Gemeente Rheden przeciwko BFI Holding BV; z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie C-373/00 Adolf Truley GmbH przeciwko Bestattung Wien GmbH; z dnia 16 października 2003 r. w sprawie C-283/00 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Hiszpanii czy też wskazywany przez Sąd pierwszej instancji jak i przez strony postępowania wyrok z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie C-18/01 Arkkitehtuuritoimisto Riitta Korhonen Oy, Arkkitehtitoimisto Pentti Toivanen Oy i Rakennuttajatoimisto Vilho Tervomaa przeciwko Varkauden Taitotalo Oy), jako potrzeby, które z przyczyn związanych z interesem publicznym są zaspokajane w całości lub w przeważającym zakresie przez państwo i których zaspokajanie związane jest ściśle z jego instytucjonalną działalnością, a których realizowanie należy do władzy publicznej albo do podmiotu powołanego przez władzę publiczną i służy społeczeństwu jako całości i dlatego leży w interesie ogólnospołecznym. Państwo lub jednostki samorządu terytorialnego tworząc podmioty prawa publicznego decydują się (z przyczyn związanych z interesem ogólnym) zaspokajać pewne potrzeby same, lub mieć na ten proces decydujący wpływ. Niezależnie od formy organizacyjnoprawnej, za pomocą której zaspokajana jest taka potrzeba, objęte tym pojęciem są wszystkie zadania z istoty swojej uważane za mające charakter publiczny. Tak więc pod tym pojęciem należy rozumieć zasadniczo każdą aktywność, która nie jest wykonywana wyłącznie dla zaspokojenia pojedynczego, prywatnego celu. Bez znaczenia jest natomiast to, czy inne podmioty (prywatne) realizują taką samą działalność. Trybunał w swoim orzecznictwie, wydanym co prawda na gruncie dyrektyw odnoszących się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych (zob. wyroki jak wyżej oraz wyrok z dnia 5 października 2017 r. w sprawie C-567/15 "LitSpecMet" UAB przeciwko "Vilniaus lokomotyvų remonto depas" UAB), wskazuje również, że prawodawca wspólnotowy dokonał rozróżnienia między potrzebami interesu ogólnego nieposiadającymi charakteru przemysłowego lub handlowego a potrzebami interesu ogólnego o charakterze przemysłowym lub handlowym.

Należy zwrócić uwagę, że zastosowanie przez prawodawcę unijnego w treści dyrektywy 2003/98/UE wyrażenia "w szczególnym" świadczy o woli tego prawodawcy aby objąć przepisami wiążącymi dla ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego jedynie te podmioty, które zostały utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie powszechnym (ogólnym), które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego i które prowadzą działalność spełniającą takie potrzeby. Przy czym podkreślenia wymaga, że fakt zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym przez dany podmiot w warunkach konkurencji z innymi podmiotami prywatnymi, nie przesądza o tym, że potrzeby te nie mają charakteru przemysłowego lub handlowego. Według Trybunału dla uznania za podmiot prawa publicznego nie jest istotne i to, czy obok obowiązku zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym podmiot ten ma możliwość prowadzenia innej działalności w warunkach konkurencyjnych jak i to, że zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym stanowi jedynie stosunkowo niewielką część działalności danego podmiotu. Jeżeli w odniesieniu do działalności mającej na celu zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym dany podmiot działa w normalnych warunkach rynkowych, ma na celu wypracowanie zysku i ponosi na własny koszt straty wynikające z prowadzenia określonej działalności, to zdaniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest mało prawdopodobne, by potrzeby, które ma zaspokoić, nie miały charakteru przemysłowego lub handlowego. Co równie istotne, jeśli dany podmiot został pierwotnie ustanowiony w celu zaspokajania potrzeb o charakterze ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego lub handlowego, a następnie podjął działalność komercyjną, to nie zmienia to jego statusu jako podmiotu prawa publicznego, pod warunkiem, że dalej prowadzi działalność, bez względu na jej rozmiar, dla której pierwotnie został ustanowiony. Do kwalifikacji podmiotu jako podmiotu prawa publicznego istotne jest bowiem to, w jakim celu został on powołany. Z drugiej jednak strony Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uważa, że jeśli podmiot nie został powołany w celu spełniania potrzeb ogólnych niemających charakteru handlowego lub przemysłowego, ale po pewnym czasie podjął się faktycznie zaspakajania takich potrzeb i je zaspakaja, to od tego czasu należy go uznać za podmiot prawa publicznego. Tak więc o zakwalifikowaniu danej osoby prawnej jako podmiotu prawa publicznego będzie decydowało szereg odrębnych czynników, a zwłaszcza cel powołania oraz sposób wykonywania przez ten podmiot (na przykład spółkę - jak w rozpatrywanej sprawie) zadań i ich ogólny (powszechny) charakter.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że istota problemu występującego w rozpoznawanej sprawie została poddana analizie w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle uznania danego podmiotu za zobowiązany do stosowania regulacji zawartych w ustawie – Prawo zamówień publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapatrywania wyrażone w judykatach z dnia 11 października 2017 r. (sygn. akt II GSK 2965/15 oraz II GSK 2945/15) stanowią istotną wskazówkę interpretacyjną w zakresie procesu wykładni art. 3 pkt 3 u.p.w.i.s.p.

We wskazanych orzeczeniach zauważono, że punktem wyjścia w odniesieniu do problemu kwalifikacyjnego winno być stanowisko przyjęte przez ETS w wyroku z 10 listopada 1998 r. w sprawie C-360/96, w którym Trybunał przedstawił określone wskazówki w zakresie prawidłowego rozumienia przesłanki dotyczącej nieprzemysłowego i niehandlowego charakteru potrzeb w interesie ogólnym, do których zaspokajania dany podmiot został powołany lub których zaspokajanie zostało mu powierzone. Trybunał, mając na uwadze główny cel unijnych dyrektyw w dziedzinie zamówień publicznych, jakim jest unikanie ryzyka preferowania krajowych wykonawców we wszystkich przypadkach udzielania zamówień przez instytucje i podmioty zamawiające, uznał, że sam fakt występowania konkurencji nie wystarcza do wykluczenia możliwości, że podmiot finansowany lub kontrolowany przez państwo, organy samorządowe lub inne instytucje prawa publicznego może się kierować względami innymi niż ekonomiczne. Tytułem przykładu, taki podmiot może uznać za właściwe ponoszenie strat finansowych, po to by stosować zasady dotyczące polityki zakupowej sformułowane przez podmiot, od którego jest ściśle zależny. W ocenie ETS, ze względu na to, że trudno jest sobie wyobrazić działalność, która w żadnej sytuacji nie mogłaby być prowadzona przez prywatne przedsiębiorstwa, wymaganie by nie istniały prywatne przedsiębiorstwa mogące zaspokajać potrzeby, w celu zaspokajania których dany podmiot został utworzony, sprawiłoby, że termin "instytucja prawa publicznego" byłby pozbawiony znaczenia. Trybunał wydając wskazane orzeczenie stwierdził również, że istnienie znaczącej konkurencji, a w szczególności fakt, że dany podmiot musi stawić czoło konkurencji na rynku, może świadczyć o przemysłowym i handlowym charakterze potrzeb w interesie ogólnym, do których zaspokajania dany podmiot został powołany lub których zaspokajanie zostało mu powierzone.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny podobne stanowisko zajął ETS we wskazywanym przez Sąd pierwszej instancji jak i przez strony postępowania wyroku z dnia 10 maja 2001 r. (sprawy połączone C-223/99 oraz C-260/99 Agorà Srl i Excelsior Snc di Pedrotti Bruna & C. przeciwko Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano i Ciftat Soc. coop. arl), uznając, że nie jest podmiotem prawa publicznego podmiot powołany do organizacji targów, wystaw i konferencji, gdyż podmiot ten w swojej działalności kieruje się kryteriami wydajności, skuteczności i efektywności kosztowej oraz ponosi ryzyko gospodarcze związane z prowadzoną działalnością z uwagi na brak mechanizmu kompensowania ewentualnych strat finansowych. W wyroku z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie C-373/00 Trybunał stwierdził zaś, że istnienie znaczącej konkurencji, chociaż jest okolicznością mającą pewne znaczenie, nie pozwala samo w sobie przyjąć, że nie mamy do czynienia z potrzebami w interesie ogólnym nieposiadającymi charakteru przemysłowego lub handlowego. W celu ustalenia, czy dany podmiot został utworzony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego, należy dokonać oceny wszystkich istotnych okoliczności prawnych i faktycznych, a także okoliczności towarzyszących jego powstaniu i warunków w jakich wykonuje swoje zadania, biorąc w szczególności pod uwagę niezarobkowy cel działalności, fakt nieponoszenia ryzyka związanego z jej prowadzeniem oraz ewentualne finansowanie ze środków publicznych.

Z kolei w wyroku z dnia 16 października 2003 r. w sprawie C-283/00 Trybunał przypomniał, że termin "potrzeby w interesie ogólnym, który nie ma charakteru przemysłowego lub handlowego", jest pojęciem prawa wspólnotowego i powinno podlegać autonomicznej i jednolitej wykładni w całej Wspólnocie, która musi uwzględniać kontekst przepisu, w którym się on pojawia oraz cel przedmiotowych norm. Pojęcie to obejmuje potrzeby, które zostały spełnione w sposób inny niż przez dostawę towarów i usług na rynek, i które z przyczyn związanych z interesem ogólnym, państwo postanawia zapewnić sobie lub na które chce zachować decydujący wpływ. Trybunał uznał przy tym, że przy ustalaniu czy istnieje potrzeba w interesie ogólnym, niemającym charakteru przemysłowego ani handlowego, należy wziąć pod uwagę istotne okoliczności prawne i faktyczne, takie jak te występujące wtedy, gdy zainteresowany podmiot został utworzony, czy warunki, w których podmiot ten prowadzi swoją działalność, w tym między innymi, brak konkurencji na rynku, okoliczność, że jego podstawowym celem nie jest przynoszenie zysków, fakt, że nie ponosi ryzyka związanego z działalnością, a także uwzględniając wszelkie środki publiczne na finansowanie przedmiotowej działalności. W związku z powyższym, jeżeli organ działa w normalnych warunkach rynkowych, ma na celu osiąganie zysków i ponosi straty związane z wykonywaniem działalności, jest mało prawdopodobne, że potrzeby, które zamierza zaspokajać, nie mają charakteru przemysłowego lub handlowego. W wyroku z dnia 5 października 2017 r. w sprawie C-567/15 Trybunał podtrzymał nadto pogląd, że w celu dokonania oceny, czy dany podmiot jest objęty zakresem pojęcia "podmiot prawa publicznego" (w rozumieniu art. 1 ust. 9 akapit drugi lit. a) dyrektywy 2004/18/WE) konieczne jest zbadanie czy podmiot ten zaspokaja potrzeby w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego lub handlowego. Oceny tego charakteru należy dokonać z uwzględnieniem wszystkich istotnych elementów prawnych i faktycznych, takich jak okoliczności towarzyszące powstaniu danego podmiotu i warunki, w jakich prowadzi on działalność mającą na celu zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym, w tym w szczególności brak konkurencji na rynku, brak celu wypracowania zysku, nieponoszenie ryzyka związanego z tą działalnością, a także ewentualne finansowanie danej działalności ze środków publicznych. W omawianym orzeczeniu TSUE odwołał się do wskazywanego wyżej wyroku w sprawie C-283/00 i przyjętego w nim rozumienia charakteru przemysłowego lub handlowego potrzeb zaspokajanych w interesie ogólnym.

We wskazywanym przez Sąd pierwszej instancji jak i przez strony postępowania wyroku z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie C-18/01, która dotyczyła miejskiej spółki prawa handlowego zajmującej się kupnem, sprzedażą i najmem nieruchomości oraz zarządzaniem nimi w celu stworzenia korzystnych warunków prowadzenia działalności gospodarczej (a zatem handlowej i przemysłowej) na terenie gmin będących jej udziałowcami, Trybunał stwierdził, że istnienie znaczącej konkurencji samo w sobie nie pozwala wysnuć wniosku, że nie mamy do czynienia z potrzebami w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego. Podobnie rzecz się ma z tym, że dany podmiot ma na celu zaspokajanie w szczególności potrzeb przedsiębiorstw handlowych. Co istotne Trybunał wskazał wprost, że aby dokonać rzetelnej oceny, czy potrzeby w interesie ogólnym, do których zaspokajania dany podmiot został powołany lub których zaspokajanie zostało mu powierzone, mają nieprzemysłowy i niehandlowy charakter, należy wziąć pod uwagę szereg różnych czynników, w tym warunki, w jakich ten podmiot prowadzi swoją działalność. Zdaniem Trybunału, jeżeli podmiot działa w normalnych warunkach rynkowych, jest nastawiony na osiąganie zysku i ponosi straty w związku z prowadzoną działalnością, jest mało prawdopodobne, że potrzeby, które ma na celu zaspokajać, nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego. W takim przypadku, zastosowanie prawa unijnego w dziedzinie zamówień publicznych nie jest konieczne, ponieważ podmiot nastawiony na osiąganie zysku i samodzielnie ponoszący ryzyko związane z prowadzeniem działalności nie będzie wydatkował swoich środków na warunkach, które nie są ekonomicznie uzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że PKP [...] S.A. jest podmiotem, którego 100 % akcjonariuszem jest PKP S.A. Spełnienie przesłanki określonej w art. 3 pkt 3 u.p.w.i.s.p. pozwala na przyjęcie, że podmioty sektora publicznego mają możliwość wywierania wpływu na spółkę, jednak sama ta okoliczność jest niewystarczająca do ustalenia, że spółka jest podmiotem zobowiązanym. Dla uznania spółki za podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 3 pkt 3 wskazanej wyżej ustawy niezbędne jest także ustalenie, że spółka została utworzona w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego i w dacie złożenia przez skarżącą kasacyjnie wniosku (20 lutego 2017 r.) faktycznie prowadziła działalność mającą na celu zaspokajanie potrzeb o charakterze powszechnym.

W rozpoznawanej sprawie sporne jest spełnienie tej drugiej przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela generalną konstatację Sądu pierwszej instancji, że spółka nie może być uznana za podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.w.i.s.p., obowiązującej do dnia 8 grudnia 2021 r.

Zapatrywanie to uzasadnia analiza treści dokumentów ustrojowych i finansowych spółki jak i sprawozdań z funkcjonowania rynku transportu kolejowego sporządzanych przez Urząd Transportu Kolejowego.

Po pierwsze należy wskazać, że w dacie złożenia przez skarżącą kasacyjnie wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego - 16 lutego 2017 r. (a ten moment ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fundamentalne znaczenie w sprawie) - przedmiotem faktycznej działalności PKP [...] S.A. nie było zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym, niemającym charakteru przemysłowego lub handlowego. Co oczywiste, irrelewantną dla rozstrzygnięcia sporu jest forma prawna spółki akcyjnej. Forma ta nie przesądza też o zarobkowym charakterze prowadzonej przez ten podmiot działalności, gdyż spółka akcyjna może być utworzona w każdym celu dozwolonym przez prawo, a nie tylko w celu prowadzenia działalności zarobkowej. Nawet wówczas, gdy spółka akcyjna podejmie się prowadzenia działalności gospodarczej nie musi to automatycznie oznaczać, że działa ona na zasadach rynkowych, gdyż taka spółka może przeznaczać wypracowane zyski tylko na swój rozwój lub inne, realizowane przez spółkę cele niegospodarcze. Okoliczność, że spółka akcyjna sporządza corocznie sprawozdania finansowe, w których jest m.in. wykazywany wynik finansowy działalności prowadzonej przez spółkę, również nie świadczy o tym, że prowadzi ona działalność gospodarczą na zasadach rynkowych, albowiem obowiązek sporządzania takich dokumentów oraz podejmowania przez akcjonariuszy decyzji co sposobu przeznaczenia wypracowanego przez spółkę akcyjną zysku lub pokrycia straty wynika z obowiązujących w tym zakresie przepisów również wówczas, gdy działalność spółki co do zasady nie jest nakierowana na osiąganie zysku.

Co oczywiste, prowadzenie części działań na zasadach komercyjnych nie może pozbawiać danego podmiotu statusu podmiotu prawa publicznego, skoro obok działalności komercyjnej nadal prowadzi działalność dla której został utworzony. Wskazać jednakże należy, że w realiach rozpatrywanej sprawy spółka deklaruje powiazanie swojej działalności z jej zarobkowym charakterem. Co istotne, przychody stanowiące źródło finansowania działalności spółki były w dacie złożenia przez skarżącą kasacyjnie uzyskiwane w przeważającej mierze z prowadzenia działalności gospodarczej w warunkach wolnej konkurencji, której realia - co też ma znaczenie w tej sprawie - uległy znaczącej zmianie od czasu utworzenia PKP [...] S.A. Przyznać należy rację spółce, że wadliwym jest stanowcze twierdzenie, że spółka nie działa w warunkach konkurencji (wskazano, że nie posiada konkurencji na rynku przewozów międzywojewódzkich), gdyż jest stroną umów o świadczenie usług publicznego transportu zbiorowego zawartych z ministrem właściwym do spraw transportu. W zakresie oceny wskazanej kwestii zasadnym jest bowiem odniesienie się do rynku przewozów pasażerskich w ogólności jak i wskazanie, że PKP [...] S.A. nie jest jedyną stroną umów mających za przedmiot świadczenie usług publicznego transportu zbiorowego.

Co nadto istotne, nie znajduje potwierdzenia w przedłożonej dokumentacji okoliczność, że przychody PKP [...] S.A. w dacie złożenie wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego nie pochodziły wyłącznie z dotacji stanowiących środki publiczne. Należy zwrócić uwagę, że działania spółki są z założenia nastawione na zysk. Zatem to cele handlowe czy przemysłowe przyświecają tej działalności. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika zaś, że spółka ma zapewniony stały mechanizm pokrywania strat z budżetu Państwa. Trudno nadto założyć, że spółka przeznacza wypracowane zyski wyłącznie na cel powszechny. Taka okoliczność determinowałaby ewentualną konstatację o nieprzemysłowym i niehandlowym charakterze jej działalności (to jest innym niż typowo komercyjny). Zasadnym było zatem wskazanie poczynione przez Sąd pierwszej instancji, że kontrolowanie przez państwo danego podmiotu nie jest wystarczające dla uznania go za podmiot prawa publicznego. Osoba prawna, która kieruje się względami właściwymi interesowi prywatnemu i zmierza do celów innych niż interes publiczny poprzez podejmowanie działań konkurencyjnych na rynku, wypracowując zysk i ponosząc straty, nie może być uznana za podmiot utworzony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.w.i.s.p.

Niezależnie od analizy opisanych powyżej dokumentów i ich skorelowania z sytuacją PKP [...] S.A. w dacie złożenia wniosku należy nadto zwrócić uwagę jeszcze i na tę okoliczność, że w obowiązującej od dnia 8 grudnia 2021 r. ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1641 ze zm.) katalog "podmiotów zobowiązanych" określony w jej art. 3 pkt 1 – 5 został rozszerzony w stosunku do katalogu określonego w art. 3 u.p.w.i.s.p. Wskazać należy, że w katalogu podmiotowym uwzględniono m.in. "podmioty świadczące usługi publiczne" poprzez odesłanie do art. 2 lit. d rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70. Wskazać należy, że sposób ustalenia podmiotów zobowiązanych do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, określony w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. ma swoje źródło w dyrektywie nr 2019/1024 w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Zgodnie z motywem 29 tej dyrektywy "definicja «organu sektora publicznego» jest oparta na definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE. Z kolej definicja «podmiotu prawa publicznego» określona w tej dyrektywie oraz definicja «przedsiębiorstwa publicznego» określona w dyrektywie 2014/25/UE powinny mieć zastosowanie do niniejszej dyrektywy".

W reasumpcji poczynionych wyżej rozważań podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie mógł być uznany za zasadny.

Odnosząc się finalnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 zdanie pierwsze in fine P.p.s.a. podkreślenia wymaga, że przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny. W świetle art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji jak i - co istotne z uwagi na warstwę opisową podniesionego zarzutu - źródła tych ocen, w tym ocen skorelowanych bezpośrednio albo pośrednio z zagadnieniami, które stanowią przedmiot sporu i rozważań w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1948/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie formalne i konstrukcyjne warunki prawidłowości. Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkie obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. Przedstawił również tok rozumowania i stojące u jego podstaw przesłanki, co umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie efektywnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.