Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 479/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Określono, że zaskarżony akt nie może być wykonany
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: §3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 11, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zamojska - Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 sierpnia 2009r., nr 40/2009 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym w dniu 05 listopada 2008r. J. M. (dalej skarżąca) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu o umorzenie "całego zadłużenia wobec ZUS", powołując jako zasadniczą przyczynę usprawiedliwiającą wniosek fakt wydania przez komornika sądowego postanowienia o umorzeniu prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu przedstawiła okoliczności dotyczące sytuacji życiowej i rodzinnej, jakie doprowadziły do powstania zadłużenia z tytułu składek. W szczególności wynikały one z zawarcia niekorzystnej umowy z firmą "[...] S.A.", konieczności spłaty kredytu bankowego zaciągniętego na rozpoczęcie działalności, zapłaty zaległości podatkowych (około 20.000 zł) i bieżących zobowiązań wobec pracowników, konieczności samodzielnego utrzymania córek w wieku 17 i 14 lat, przy braku świadczeń alimentacyjnych od ojca dzieci z uwagi na jego pobyt w zakładzie karnym. Podała, że od 3 lat utrzymuje siebie i córki z pracy za granicą, gdyż z zarobków w kraju nie byłaby w stanie spłacić jakiegokolwiek zadłużenia.

W ramach postępowania dowodowego przeprowadzonego w związku z powyższym wnioskiem ustalono, że skarżąca istotnie przebywa za granicą, że w 2007 r. nie uzyskała dochodu w Polsce a w latach 2005-2006 uzyskała dochody odpowiednio 16.710,21 zł i 21.536,26 zł, że tytułem kosztów utrzymania dzieci pozostających w kraju z babką B. M. przekazuje kwotę około 1.500,00 zł miesięcznie. Z przedłożonego postanowienia komornika Sądu Rejonowego w Głubczycach z dnia 24.10.2008 r. sygn. akt Km 110/07 wynikało, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko skarżącej z wniosku wierzyciela – ZUS Oddział w Opolu Inspektorat w Głubczycach zostało umorzone z uwagi na brak majątku nadającego się do egzekucji. Ustalono również, iż skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem nieruchomości na terenie powiatu głubczyckiego.

W zakresie obejmującym żądanie umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek decyzją nr 15/2009 z dnia 10 kwietnia 2009r. ZUS Oddział w Opolu umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – [dalej jako: k.p.a.] oraz art. 30 ustawy z dnia 13 .10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74 ze zm.) – dalej jako: [u.s.u.s.] na podstawie art. 30 tej ustawy uznając je za bezprzedmiotowe z uwagi wyłączoną przez art. 30 u.s.u.s. możliwość stosowania ulg w przedmiocie składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.

Natomiast decyzją z dnia 10 listopada 2009 r. nr UM/3/2009 ZUS Oddział w Opolu odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 17.069,94 zł, w tym:

-ubezpieczenie społeczne za wyszczególnione w tej decyzji okresy w łącznej kwocie (składki i odsetki) w wysokości 10.812,37 zł,

-ubezpieczenie zdrowotne za określone w decyzji okresy w łącznej kwocie (składki i odsetki) 4.825,21 zł,

-Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie (składki i odsetki) 1.432,36 zł.

Motywując to rozstrzygnięcie organ przytoczył brzmienie przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a to art. 28 ust. 2 u.s.u.s. stanowiący, że należności z tytułu składek mogą być umorzone w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz na ust. 3 tego przepisu wymieniający taksatywnie przypadki, kiedy ta całkowita nieściągalność zachodzi i powołując się na opisany powyżej materiał dowodowy stwierdził, że w sprawie wystąpiła wprawdzie przesłanka całkowitej nieściągalności w postaci umorzenia przez komornika sądowego postępowania egzekucyjnego, jednak istnienie tej przesłanki daje organowi jedynie możliwość, a nie prawny obowiązek umorzenia należności. Organ podkreślił, że mimo umorzenia egzekucji nieściągalność ma charakter czasowy, a nie trwały. Wskazano dodatkowo, że na tym etapie sprawy nie można stwierdzić braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zarazem zdaniem organu w sprawie nie zaistniał żaden z przypadków określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365) – dalej jako: [rozporządzenie] mającym zastosowanie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na to ubezpieczenie, czyli w przypadku skarżącej w odniesieniu do składek wymienionych w sentencji decyzji. Organ wskazał mianowicie, że umorzenie stanowi najdalej idącą ulgę, stosowaną jedynie w ostateczności, a zatem wtedy, gdy sytuacja zobowiązanego nie rokuje uregulowania należności. Nie są tym objęte zwykłe przypadki ryzyka niepowodzeń w działalności gospodarczej, w tym przypadku skutki niekorzystnej umowy zawartej z "[...] SA". Zauważył, że ponieważ umorzenie stanowi instytucję nadzwyczajną, również przesłanki jej zastosowania muszą odznaczać się tą cechą. Dalej wyjaśniono, że w ramach analizy stanu sprawy organ nie ogranicza się jedynie do badania sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego, lecz uwzględnia się możliwości ściągnięcia należności w drodze egzekucji, spłatę zadłużenia w ramach układu ratalnego, możliwość zabezpieczenia hipotecznego oraz okres przedawnienia należności.

Oceniając materiał dowodowy w kontekście przepisów dotyczących możliwości umorzenia należności pomimo braku całkowitej nieściągalności Prezes ZUS stwierdził, że nie występują przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia skutkujące częściowym umorzeniem należności. Jak wskazał organ, w postępowaniu ustalono, ze skarżąca nie poniosła strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego wydarzenia. Postępowanie nie wykazało również, by zachodziła całkowita nieściągalność należności. Zobowiązana nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego występowanie u niej jakiejkolwiek przewlekłej choroby, zebrany materiał dowodowy nie dowiódł, by nie była ona w stanie – ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy – opłacić należności wobec ZUS. Istotne w sprawie było to, że skarżąca podjęła pracę za granicą, a więc osiąga stały miesięczny dochód, nie podjęła też próby zapłaty należności w formie układu ratalnego. Organ podkreślił, że mimo umorzenia postępowania egzekucyjnego nieściągalność ma charakter czasowy, a nie trwały. Nade wszystko zaś skarżąca nie wykazała, by jej zła sytuacja była spowodowana nadzwyczajnymi zdarzeniami, np. klęską żywiołową. Mając zatem na względzie to, że nie stwierdzono trwałej, całkowitej nieściągalności, że zebrane dowody nie potwierdziły, by zapłata należności pozbawiła skarżącą możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych a nadto uwzględniając fakt, że samo umorzenie należności miałoby wpływ na wymiar przyszłych świadczeń wypłacanych przez ZUS, czyli naruszałoby słuszny interes obywatela, organ nie znalazł podstaw do umorzenia wnioskowanych należności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca ponownie zwróciła się o umorzenie należnych składek bądź też - alternatywnie – o umorzenie odsetek i rozłożenie spłaty należności na raty. Wskazując na trudną sytuację własną i rodziny podniosła równocześnie dodatkowe okoliczności, dotyczące jej własnej sytuacji zdrowotnej oraz jej córek. Mianowicie wskazała, że niezależnie od konieczności spłacania długów w Urzędzie Skarbowym, kredytu bankowego, zadłużenia w "[...] SA" i pożyczek prywatnych musi zgromadzić kwotę około 20.000 dolarów USA na operację starszej córki w K., gdyż nie ma możliwości uzyskania kredytu. Przeprowadzenie tego zabiegu jest konieczne, gdyż w związku z wieloletnim uprawianiem przez córkę badmintona, stwierdzono szpotawość kolan i zahamowanie wzrostu. Ponadto ponosi znaczące wydatki na leczenie ortopedyczne, w tym zakup specjalnych wkładek do obuwia (200 jedna para). Młodsza córka pozostaje pod opieką psychologa, a koszty jej utrzymania, w związku z czynnym uprawianiem badmintona (wyjazdy na turnieje, dojazdy na treningi – około 500 zł miesięcznie) również są znaczne. Natomiast sama skarżąca przeszła operację układu żylnego. Ponownie podkreśliła, że w związku z pobytem ojca dzieci w zakładzie karnym zaprzestał on płacenia alimentów i cały ciężar utrzymania rodziny spoczywa na niej.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej i zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu przytaczając regulacje prawne majace zastosowanie w przedmiotowej sprawie (art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. i par. 3 rozporządzenia wskazał, że skarżąca mimo wezwania nie przedłożyła dodatkowych dokumentów potwierdzających jej sytuację rodzinną i zdrowotną przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie stwierdził, że choć w sprawie została stwierdzona jedna z przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.(umorzenie postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego), nie rodziło to po stronie organu obowiązku umorzenia należności. Odwołując się natomiast do przesłanek umorzenia określonych w § 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31.07.2003 r. stwierdził, że żadna z nich w stanie faktycznym sprawy nie została spełniona, skoro nie zostało wykazane, by zapłata należności z tytułu składek pociągnęła zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, a szczególności nie wystąpiły przypadki określone w punktach od 1) do 3) paragrafu 3 tego rozporządzenia. Organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, by skarżąca poniosła starty materialne w wyniku nadzwyczajnych okoliczności, jak również nie wykazało, by zachodziła całkowita nieściągalność należności. Reasumując stwierdzono, że nie ma podstaw do umorzenia wnioskowanej należności, gdyż: nie stwierdzono trwałej, całkowitej nieściągalności, zobowiązana nie wykazała, że opłacenie należności pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zobowiązana kończy spłatę kredytu bankowego, wobec czego może spłacać należności w ramach układu ratalnego, a nade wszystko decyzja o umorzeniu ma charakter uznaniowy.

W skardze na tę decyzję skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji publicznej.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

-naruszenie art. 28 u.s.u.s. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji dowolnej, opartej na przesłance nieznajdującej oparcia w przepisach prawa, a to przesłance trwałej całkowitej nieściągalności,

-naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczności, które miały być udowodnione dokumentami zażądanymi przez organ administracji w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie dawał podstaw do takiego ograniczania środków dowodowych.

Uzasadniając te zarzut pierwszy pełnomocnik wskazał, że organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie skonstruował pozaustawową przesłankę "trwałej całkowitej nieściągalności", podczas gdy ustawodawca w art. 28 u.s.u.s. posłużył się pojęciem "całkowitej nieściągalności". Podkreślił w związku z tym, że tego rodzaju działanie, zwłaszcza przy decyzjach opartych na uznaniu administracyjnym, jest niedopuszczalne i prowadzić musi do stwierdzenia, że decyzję wydano w sposób swobodny, a nie dowolny, albowiem oparta jest na przesłance nieprzewidzianej w ustawie. Tym samym narusza ona art. 7 w związku z art. 8 ust. 2 i Konstytucji i art. 6 k.p.a. Przytaczając przykłady orzeczeń sądów administracyjnych m.in. wyrok z dnia 6.02.2009 r. III SA/Gl 1421/08 LEX nr 484073 wskazał na konieczność szczególnie precyzyjnego motywowania decyzji uznaniowych (art. 107 § 1 k.p.a.), z uwzględnieniem zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Motywując z kolei zarzut drugi, opisany jako zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z zeznań świadków, zarzucił, że przy badaniu przesłanek opisanych w rozporządzeniu MGPiPS z dnia 31.07.2003 r. a zwłaszcza dotyczących sytuacji rodzinnej i zdrowotnej skarżącej i jej rodziny, organ bezpodstawnie zawęził rodzaj środków dowodowych tylko do dokumentów, żądając od strony ich przedłożenia, podczas gdy możliwym było wyjaśnienie tych okoliczności również poprzez przesłuchanie w charakterze świadków siostry i matki skarżącej, których adres był organowi znany. Tutaj również pełnomocnik odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 30.01.2008 r. V SA/Wa 2495/07 LEX nr 451167), wskazującego na konieczność wnikliwego przeanalizowania i rzetelnego omówienia wszystkich zgłaszanych przez stronę twierdzeń i okoliczności.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przytaczając prawne podstawy umorzenia należności z tytułu składek określone w art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31.07.2003 r. wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki całkowitej nieściągalności. Skarżąca pracuje bowiem za granicą, osiąga dochody, a konieczność spłaty innych należności nie wyłącza możliwości spłaty należności z tytułu składek np. w systemie ratalnym. Także organ powołał przykłady orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzające, jego zdaniem, zasadność rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, czyli pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej [p.p.s.a.], zaskarżona decyzja ulec winna uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych kryteriów a nadto mając na uwadze brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd uznał, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewidziano możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub - w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek – również mimo braku całkowitej nieściągalności w przypadkach określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.p.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze,

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa,

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

6. naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zatem wskazany przepis dotyczy jedynie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, co odnosi się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o wskazany przepis zostały określone w § 3 powołanego wyżej rozporządzenia.

W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust.1, ust. 2 i ust. 3a w związku z § 3 rozporządzenia, mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, bowiem ustawodawca w ust.1 art. 28 wyraźnie wskazuje, że należności te "mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład". Takiego samego formułowania ustawodawca użył w art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. Zatem regulując kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 2 art. 28 u.s.u.s. lub wymieniona w § 3 rozporządzenia, nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki prowadzącej do umorzenia uwzględnić wniosek lub odmówić umorzenia należności. Oznacza to, że dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Z kolei sądowej kontroli legalności takiej decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie sposób rozstrzygnięcia będący wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy organ prawidłowo ustalił, że przesłanki umorzenia zostały spełnione, lub że żadna z nich w stanie faktycznym sprawy nie występuje. Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej.

Sąd podkreśla, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sąd tu orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30.01.2008 r. V SA/Wa 2495/07, iż fakultatywny charakter umorzenia nie uzasadnia odstąpienia od prowadzenia postępowania dowodowego oraz braku ustosunkowania się do zarzutów strony. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że w zakresie pierwszej z omawianych tu przesłanek, czyli całkowitej nieściągalności wynikającej z postanowienia komornika sadowego umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak majątku (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.), lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na wewnętrzną sprzeczność ustaleń poczynionych przez organy. Z jednej bowiem strony stwierdzono, że zachodzi jedna z ustawowych przesłanek umorzenia wynikająca z ustalenia, że komornik sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na bezskuteczność egzekucji (str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), z drugiej natomiast (str. 4) – że "postępowanie dowodowe nie wykazało, (...) że w przedmiotowej sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności". Takie niejasne stanowisko organu ma istotne znaczenie dla kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia. Jeśli bowiem organ dochodzi do przekonania i daje temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że żadna z przesłanek umorzenia nie została spełniona, uznanie administracyjne nie ma zastosowania. Tylko bowiem w przypadku ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności organ winien rozważyć – na zasadzie uznania – czy podjąć decyzję pozytywną lub negatywną dla wnioskodawcy, a przeciwnym razie obowiązany jest szczegółowo podać przyczyny uzasadniające – w jego ocenie- niespełnienie żadnej przesłanki. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia, naruszając przez to art. 107 § 3 k.p.a. Prezes ZUS ograniczył się bowiem tylko do stwierdzenia, że choć przesłanka została spełniona, uznaniowy charakter decyzji nie obliguje organu do umorzenia należności. Brak prawidłowego uzasadnienia takiego stanowiska uniemożliwia właściwą kontrolę ze strony sądu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2715/08 i wyrok z dnia 17 września 2009r. sygn. akt V SA/Wa 226/09 - dostępne w Internecie; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1320/01, wybór LEX nr 137809). Jeśli natomiast organ uznał, że żaden z warunków określonych w ust. 3 art. 28 u.s.u.s., a zwłaszcza wskazywane przez skarżącą umorzenie postępowania egzekucyjnego jako przyczyna całkowitej nieściągalności, nie jest spełniony, winien wyczerpująco przedstawić przyczyny, które legły u podstaw takiego ustalenia. W orzecznictwie akcentuje się, że w razie stwierdzenia braku przesłanek prowadzących do umorzenia należności, konieczne jest uzasadnienie takiego stanowiska, z powołaniem się na konkretne dowody. Samo stwierdzenie o braku przesłanki, niepoparte żadnym dowodem, jest niewystarczające (por. wyrok z dnia 12.04.2007 r. V SA/Wa 199/07 LEX nr 334073).

Weryfikacja sposobu przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, iż było ono przeprowadzone wadliwie, co przede wszystkim dotyczy przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Niezależnie zatem od wskazanych jedynie przykładowo w punktach od 1) do 3) okoliczności (na co wskazuje zwrot "w szczególności" ), obowiązkiem organu było

ustalenie, czy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Sąd stwierdza, że w tym zakresie organ orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, gdyż nie zebrał niezbędnych dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej dowodów, nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Jak wyżej wskazano, uznanie administracyjne oznacza wprawdzie swobodę wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Swoboda wyboru uznania administracyjnego została w tym przypadku ograniczona przesłankami wskazanymi w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (por. wyrok z dnia 20.03.2007 r. II GSK 345/06, LEX nr 321267; tutaj odpowiednio: w § 3 ust. 1 rozporządzenia). Zatem uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu, że w sprawie występują przewidziane w omawianym przepisie przesłanki do umorzenia należności (całkowita nieściągalność) (por. wyrok z dnia 21.12.2006 r. III S.A./Wa 3019/06 LEX nr 306949). Oznacza to konieczność dogłębnych ustaleń faktycznych i następnie ich oceny zgodnej z regułami swobodnej oceny dowodów, w aspekcie przyczyn całkowitej nieściągalności wskazywanych przez stronę i wynikających ze stanu sprawy, po to, by następnie dokonać, w ramach swobodnego uznania, wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Zarzut niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego i braku szczegółowego przeanalizowania wszystkich okoliczności i zarzutów podnoszonych przez stronę należy odnieść zwłaszcza do postępowania przed Prezesem ZUS, gdyż skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołała nowe okoliczności dotyczące jej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej, a w szczególności to, że musi gromadzić środki finansowe z przeznaczeniem na pokrycie kosztów operacji córki (20.000 dolarów USA), zarobkując w tym celu za granicą. Wskazała także na zwiększone koszty utrzymania młodszej córki, a także na własną sytuację zdrowotną. W związku z powyższym, organ w piśmie skierowanym do skarżącej pouczył ją, że ciężar udowodnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej spoczywa na zobowiązanym, a nadto, że w ciągu 7 dni "istnieje możliwość uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty nie przedstawione w toku sprawy, potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie" wskazując dodatkowo, że przed wydaniem decyzji zostanie przeprowadzone wyjaśniające dla ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej i majątkowej oraz zweryfikowanie wskazanych okoliczności. Organ miał przy tym wiedzę, że strona przebywa za granicą.

Skarżąca dodatkowych dokumentów nie przedłożyła, a z akt administracyjnych wynika, że również organ żadnych czynności dowodowych w celu zweryfikowania podawanych przez nią okoliczności nie przeprowadził, i mimo to wydał rozstrzygnięcie. Zatem z jednej strony dostrzegał potrzebę zweryfikowania okoliczności wskazywanych przez skarżącą, a z drugiej zaniechał przeprowadzenia w tym kierunku jakichkolwiek dowodów, nie wyjaśniając przyczyny odstąpienia od wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w aspekcie tych nowych okoliczności. Czyni do słusznym zarzut skarżącej o oparciu rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym.

Równocześnie swoje negatywne stanowisko o braku przesłanek określonych w § 3 rozporządzenia organ oparł na twierdzeniu, iż strona nie udowodniła okoliczności wskazywanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie budzi wątpliwości, że z mocy § 3 rozporządzenia MGPiPS ciężar wykazania przesłanek określonych w tym przepisie, a sprecyzowanych przez prawodawcę jedynie przykładowo, spoczywa na zobowiązanym. Wynika to z użytego tu sformułowania "(...) jeżeli zobowiązany wykaże". Jednakże wbrew stanowisku organu przepis ten nie może być interpretowany jako niczym nie ograniczona powinność strony do przedkładania dowodów, które zdaniem organu mogą być uznane za wystarczające. Sposób sformułowania pouczenia strony (w piśmie organu z dnia 29.04.2009 r.) o możliwości uzupełnienia dowodów, a zwłaszcza stopień jego ogólnikowości nie dawał stronie żadnych podstaw do wnioskowania, które konkretnie okoliczności mają być udowodnione i jakimi dokumentami. Narusza to wynikający z art. 7 zdanie drugie k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli jak też wynikającą z art. 10 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Strona działała w sprawie bez fachowego pełnomocnika i jeśli zdaniem organu zachodziła konieczność przedłożenia określonych dowodów, organ winien był to sprecyzować. Co więcej, treść wskazanego pisma organu wprowadzała nawet stronę w błąd co do dalszego toku postępowania, gdyż w sposób wyraźny poinformowano ją, że organ z urzędu będzie weryfikował wskazane przez stronę okoliczności. Jak wyżej wskazano, obowiązek dowodzenia przez stronę określonych faktów, mających znaczenie dla oceny istnienia warunków określonych w § 3 rozporządzenia, nie może mieć charakteru absolutnego, całkowicie zwalniającego organ z obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Należy zatem wskazać, że w sprawie brak jest ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia tych okoliczności, bowiem organ w ogóle nie odniósł się do wskazywanych przez stronę okoliczności dotyczących jej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej, kwitując to stwierdzeniem o braku ich udowodnienia przez stronę. Nie ustalono również, jakie dochody uzyskuje aktualnie skarżąca oraz jakie są jej możliwości płatnicze. Zaświadczenia o dochodach zgromadzone w aktach sprawy dotyczą trzech wcześniejszych lat podatkowych a organ ustalił jedynie to, że na utrzymanie córek przekazuje ona kwotę około 1.500 zł miesięcznie. Na ocenę możliwości płatniczych wpływa nie tylko poziom dochodów, ale także ponoszone koszty utrzymania. Organ nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Nie wiadomo zatem, jaką kwotą skarżąca dysponuje na swoje utrzymanie, a jaką część – zdaniem organu – mogłaby przeznaczyć na spłatę należności, jakie skutki dla niej i dla jej rodziny – w kontekście stanu zdrowia córki wymagającej operacji- wywołałaby zapłata należności. Organ nie wzywał skarżącej do wyjaśnienia tych okoliczności, nie podejmował też próby poczynienia ustaleń z urzędu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczono się do stwierdzenia, że zebrana dokumentacja nie dowiodła, aby zobowiązana nie była w stanie ze względu na sytuację rodziną i stan majątkowy opłacić należności na rzecz ZUS. To twierdzenie należy uznać za gołosłowne, nie zostało ono w żaden sposób uzasadnione, gdyż organ w ogóle nie odniósł do twierdzeń skarżącej dotyczących choroby starszej córki i konieczności akumulacji środków na operację. Jeśli nie dał im wiary, obowiązany był wskazać przyczyny takiego stanowiska.

Wobec powyższego należy zgodzić się z zarzutem pełnomocnika podniesionym w skardze, że w żadnym z mających tu zastosowanie przepisów nie ograniczono zakresu środków dowodowych dla wykazania okoliczności stanowiących podstawę umorzenia, a w szczególności nie jest wymagane, by mogło to nastąpić tylko na podstawie dokumentów. Brak jest takiego ograniczenia zarówno w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i omawianego rozporządzenia, które nie wprowadzają szczególnych unormowań co do rodzaju środków dowodowych. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Katalog środków dowodowych wskazanych w zdaniu drugim tego przepisu ma charakter jedynie przykładowy. Z § 2 tego artykułu wynika, że na wniosek organ może przyjąć od strony oświadczenie co do określonych faktów, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W kontrolowanej sprawie taki wniosek nie został co prawda złożony, jednak strona, która działała bez fachowego pełnomocnika, nie została przez organ pouczona o takiej możliwości.

Sąd równocześnie wskazuje, że Prezes ZUS w ogóle nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądania co do częściowego uwzględnienia wniosku w postaci umorzenia samych odsetek.

Tym samym niezależnie od zarzutów i wniosków skargi należy stwierdzić, ze uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób oczywisty narusza art. 107 § 3 k.p.a.. W uzasadnieniu nie odniesiono się bowiem szczegółowo do wniosków skarżącej, kwitując rozstrzygniecie stwierdzeniem, że nawet w razie stwierdzenia przesłanek nieściągalności organ orzeka o umorzeniu na podstawie własnego uznania. Tego rodzaju rozstrzygnięcie ma zatem charakter dowolny, nie zostało bowiem oparte na należycie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy.

Zasadny jest również zarzut, iż organ odmawiając umorzenia posłużył się pozaustawową przesłanką w postaci stawiania wymogu, aby całkowita nieściągalność miała charakter trwały, co skutkuje naruszeniem prawa materialnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wskazuje bowiem tylko na istnienie "całkowitej nieściągalności", definiując w ust. 3 zakres tego pojęcia poprzez enumeratywne wskazanie przypadków, jakie na użytek omawianego przepisu mogą być uznane za "całkowitą nieściągalność". Konstruowanie dodatkowych przesłanek jest niedopuszczalne. Natomiast organ nie jest krępowany żadnymi formalnymi kryteriami przy ocenie, czy skorzystać z uznania administracyjnego (co aktualizuje się wszak dopiero z chwilą ustalenia, że jedna z przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. została spełniona), czy też nie. Jak jednak wyżej wskazano, uzasadnienie odmowy umorzenia musi być dokładne, wyczerpujące, jasno przedstawiać stanowisko organu odniesione do okoliczności konkretnej sprawy.

W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy nie potwierdził stanowiska zajętego przez organy w obu decyzjach, iż w rozpatrywanej sprawie nie występują przesłanki umorzenia określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wniosek tego rodzaju należy uznać za przedwczesny, gdyż został wysnuty z niepełnego, a przez to niekompletnego materiału dowodowego.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zobowiązany będzie zająć jednoznaczne stanowisko co do tego, czy w sprawie została spełniona jedna z przesłanek całkowitej nieściągalności wskazywana przez stronę w postaci umorzenia przez komornika sądowego postępowania egzekucyjnego z powodu braku majątku. Sprzeczności w stanowisku Prezesa ZUS są tym bardziej oczywiste, jeśli weźmie się pod uwagę treść odpowiedzi na skargę, w której jednoznacznie wskazano na brak owej przesłanki. Tymczasem na str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że zachodzi jedna z przesłanek nieściągalności ze względu na umorzenie postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego. W przypadku podtrzymania owego stanowiska w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ uprawniony będzie do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, jednakże z obowiązkiem szczegółowego uzasadnienia przyczyn rozstrzygnięcia podjętego w ramach owego uznania, odniesionych do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Oznacza to, iż organ powinien wnikliwie rozważyć kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z instytucji umorzenia oraz ewentualne okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania.

Równocześnie mając na względzie także drugą analizowaną przesłankę umorzenia (§ 3 rozporządzenia) Sąd wskazuje, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zajdzie konieczność poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych w celu zweryfikowania okoliczności wskazywanych przez skarżącą, przy wykorzystaniu dopuszczalnych prawem środków dowodowych, zgodnie z art. 75 k.p.a., zarówno zaoferowanych przez stronę, jak też przeprowadzonych z urzędu, bez ograniczania postępowania dowodowego jedynie do dowodów z dokumentów. Sąd wskazuje, że zakres tego postępowania dowodowego wyznaczony jest brzmieniem materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, w tym przypadku, ze względu na okoliczności podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przesłanki jego zastosowania nie ograniczają się wyłącznie do sytuacji z ust. 1 pkt 1) do 3) jako wskazanych przykładowo; zasadniczym warunkiem jest ustalenie, czy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżąca nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Zatem poza przypadkami wskazanymi w tychże punktach mogą to być również inne okoliczności. Wskazane w tym przepisie skutki powinny być w realiach niniejszej sprawy odnoszone zwłaszcza do stanu zdrowia córki skarżącej i należycie wykazanej konieczności przeprowadzenia u niej operacji, możliwości zabiegu w Polsce w ramach świadczeń refundowanych lub też tylko poza granicami kraju, ze wskazaniem na koszty zabiegu z odniesieniem ich do możliwości zarobkowych skarżącej. Dopiero poczynione w tym zakresie ustalenia pozwolą na prawidłową ocenę stanu faktycznego w kontekście wskazanej powyżej przesłanki umorzenia istniejącej niezależnie od przesłanki całkowitej nieściągalności, czemu organ winien dać wyraz w podjętej na nowo decyzji, uzasadnionej zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu ponownego rozstrzygnięcia organ odniesie się również do zgłaszanego przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (alternatywnie) żądania umorzenia chociażby odsetek od należności z tytułu składek.

Mając zatem na względzie omówione powyżej braki w postępowaniu skutkujące oparciem rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym w sposób, który mógł mieś istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając o jej niewykonywaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 tej ustawy.

Ze względu na brak wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Sąd nie orzekał w tym przedmiocie (art. 210 par. 1 p.p.s.a.).