Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1328/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 , art 137 , art 206
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 7  , art 77 par 1 i art 80  , art 87  par 3  w zw z art 11 oraz art 8 , art 138
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 sierpnia 2023 r., znak WS-VI.7534.3.196.2021.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z 28 września 2021 r. nr GN.III.JM.72211-153/06, po rozpatrzeniu wniosku P. G. oraz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, orzekł:

- w pkt 1. o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka: nr [...] o pow. 0,0070 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. na rzecz:

- P. G. s. K. i I. w [...] części,

- Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa w 1/4 części;

- w pkt 2. o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,1710 ha i nr [...] o pow. 0,0168 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], powstałych z podziału działki nr [...] o pow. 0,2360 ha, na rzecz:

- P. G. w 3/4 części,

- Skarbu Państwa w 1/4 części;

- w pkt 3. o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 11 932,26 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie:

a. P. G. - do zwrotu kwoty 8 949,20 zł za udział wynoszący 3/4 części,

b. Skarb Państwa - do zwrotu kwoty 2 983,06 zł za udział wynoszący 1/4 części;

- w pkt 4. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0482 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,2360 ha, na rzecz P. G. i Skarbu Państwa.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej "u.g.n.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że działki: nr [...] i nr [...] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków - Podgórze, z 6 sierpnia 1979 r. na cele budowy osiedla "Bieżanów-Północ", zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy Krakowa z 25 sierpnia 1977 r. Natomiast działka nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 2 marca 1984 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]

Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, Wydział I Cywilny, postanowieniem z 6 marca 2014 r. sygn. [...] udzielił wnioskodawcy - P. G., zezwolenia na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, polegającej na samodzielnym złożeniu także w imieniu Skarbu Państwa jako współuprawnionemu, któremu wspólnie z wnioskodawcą przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, wniosku do Starosty Krakowskiego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działki: nr [...], nr [...] i nr [...].

Sąd Okręgowy w Krakowie Wydział II Cywilny Odwoławczy, postanowieniem z 21 listopada 2014 r. sygn. [...], oddalił apelację uczestnika - Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa.

Pismem z 23 kwietnia 2015 r. wnioskodawca podtrzymał także w imieniu Skarbu Państwa wniosek o zwrot ww. nieruchomości.

Organ I instancji przywołał treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., wskazując, że przesłankami zwrotu nieruchomości są:

- po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot;

- po drugie - objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n.;

- po trzecie - zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 u.g.n., który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie.

Możliwe jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez jednego ze współwłaścicieli, jeżeli wykaże on legitymację procesową do występowania z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Wniosek o zwrot dla jego skuteczności musi zatem poprzeć były współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości bądź jego spadkobiercy.

Dokonane w sprawie ustalenia zdaniem organu I instancji dowodzą, iż pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy są spadkobiercami poprzednich współwłaścicieli, a działki: nr [...] i nr [...] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Dla stwierdzenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona, organ I instancji w wprowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonał oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej "K.p.a.", jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Uwzględniając powyższy przepis organ I instancji dokonał oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia na podstawie następujących dowodów:

- decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 6 sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu nieruchomości na cele budowy osiedla "Bieżanów-Północ", zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy Krakowa z 25 sierpnia 1977 r.,

- decyzji Zarządu Rozbudowy Krakowa z 25 sierpnia 1977 r. zatwierdzającej plan realizacyjny ww. inwestycji,

- planszy Ogólny Plan Zagospodarowania - Plansza Podstawowa Oś. Bieżanów Północ, z 31 grudnia 1976 r.,

- planszy Oś. Bieżanów-Północ - Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu - Bilans Terenu, zatwierdzonej ww. decyzją Zarządu Rozbudowy Miasta Krakowa,

- przeprowadzonych 11 września 2015 r. i 27 września 2017 r. rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami nieruchomości,

- pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie archiwalnych zdjęć lotniczych obszaru nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot z lat: 1975, 1982, 1987 i 1993.

Dalej organ I instancji stwierdził, że z treści ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 6 sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, działki nr [...] i nr [...] niezbędne były Skarbowi Państwa na cele budowy osiedla "Bieżanów-Północ", zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy Krakowa z 25 sierpnia 1977 r. nr APLP-1223/PW/1995/77. Niniejsza decyzja stała się ostateczna z dniem 17 września 1979 r.

Zgodnie z ww. decyzją Zarządu Rozbudowy Krakowa z 25 sierpnia 1977 r., na przedmiotowym terenie powstać miało osiedle mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą w postaci pawilonu handlowo-usługowego, przedszkola i żłobka.

Z analizy planszy Obiekt Oś. Bieżanów Północ, Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu - Bilans Terenu, teren działki nr [...] wchodził w obszar oznaczony symbolem "KWIV" - drogi wewnętrzne, a działka nr [...] objęta była zadaniem III, oznaczonym symbolem UHAZKOp - pawilon handlowo-usługowy. Wzdłuż ciągów komunikacyjnych planowano także budowę oświetlenia ulicznego.

Kolejno organ I instancji wskazał, że powyższe ustalenia dotyczące sposobu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości potwierdza także Plansza Ogólny Plan Zagospodarowania - Plansza Podstawowa Oś. Bieżanów Północ z 31 grudnia 1976 r., na której znajduje się podłużna pieczęć, z której wynika, iż stanowi ona załącznik do decyzji z 28 sierpnia 1977 r.

W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości, przeprowadzonej 11 września 2015 r. stwierdzono, że w odniesieniu do działki nr [...], jej granica południowa znajduje się w bliskiej odległości od ul. [...], równolegle od krawężnika tej ulicy. Granica północna nie jest widoczna w terenie. Granica zachodnia nie jest widoczna w terenie i przebiega równolegle do ogrodzenia sąsiednich bloków. Granica wschodnia przebiega częściowo wzdłuż ogrodzenia działki nr [...]. Na terenie działki znajduje się ciąg komunikacyjny wykonany z kruszejącego betonu, częściowo z asfaltu oraz rozłożonych, zniszczonych kawałków papy. Ww. ciąg komunikacyjny stanowi dojazd do przedszkola oraz sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Teren działki porośnięty jest trawą, drzewami: dąb i orzech. Na działce znajduje się pojedynczy słup betonowy (bez przewodów). Część południowa działki służy jako parking samochodowy. W południowej części działki znajdują się dwa okrągłe włazy do studzienek.

Natomiast odnośnie działki nr [...] - jej granica wschodnia i zachodnia są na przedłużeniu granicy działki nr [...]. Granica południowa i północna nie jest widoczna. Teren działki pokryty jest starymi zniszczonymi płytami chodnikowymi i betonowymi. Działka stanowi fragment ciągu komunikacyjnego do nieruchomości położonych przy ul. [...] oraz do bramki bloku posadowionego na działce nr [...].

W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 27 września 2017 r., geodeta uprawniony okazał granicę działki nr [...] oraz przeprowadził czynności geodezyjne związane z podziałem ww. nieruchomości. Ustalono, iż stan zagospodarowania ww. działki nie zmienił się i jest zgodny z opisem z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości przeprowadzonej 11 września 2015 r.

Z ww. opisu sporządzonego w trakcie rozprawy administracyjnej zdaniem organu I instancji wynika, że część terenu przedmiotowych nieruchomości stanowi ciąg komunikacyjny wykonany z różnych materiałów, w części służący jako parking samochodowy oraz teren porośnięty trawą oraz drzewami.

W przedmiotowej sprawie dodatkowo przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w zakresie ewentualnego posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie pozyskano zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu wykonane w roku: 1975, a więc 4 lata przed wywłaszczeniem nieruchomości, 1982 - 3 lata po wywłaszczeniu nieruchomości, 1987 - 8 lat po wywłaszczeniu nieruchomości i 1993 - 14 lat po wywłaszczeniu nieruchomości.

Zdjęcie z 1975 r. przedstawia teren, na którym znajdują się zabudowania gospodarcze oraz uprawy rolne.

Na zdjęciu z 1982 r. widać, że nastąpiło rozpoczęcie budowy zaplanowanego osiedla mieszkaniowego. Teren działki nr [...] jest rozjeżdżony przez sprzęt budowlany, a na działce nr [...] brak jest śladów realizacji zaplanowanej inwestycji.

Natomiast na zdjęciu z 1987 r. na części działki nr [...] widoczna jest droga biegnąca do budynku przedszkola. Z kolei na zdjęciu z 1993 r. na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot widoczny jest ww. ciąg komunikacyjny prowadzący do przedszkola. Teren nieruchomości częściowo porośnięty jest trawą, a na części działki nr [...] widoczna jest droga o charakterze gruntowym.

Według organu I instancji fotografie te potwierdzają, że na części terenu będącym przedmiotem niniejszego postępowania nie powstała żadna zabudowa związana z realizacją celu wywłaszczenia. Tak więc zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody przedstawione wyżej wskazują, iż na części działki nr [...] i na działce nr [...] od daty wywłaszczenia aż do chwili obecnej nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla "Bieżanów-Północ" w Krakowie i dlatego organ I instancji uznał część nieruchomość oznaczonej jako działka nr [...] oraz działkę nr [...] za zbędne na cel wywłaszczenia i orzekł o ich zwrocie.

Zdaniem organu I instancji aktualny stan zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości wskazuje także na niewykonanie w ich obszarze prac związanych z realizacją zaplanowanej inwestycji. Realizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie ciągów komunikacyjnych prowadzących do pawilonu handlowo-usługowego, oświetlenia ulicznego oraz zieleni urządzonej musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie zaprojektowanej infrastruktury, czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Nie wybudowano także pawilonu handlowo-usługowego, który powstać miał na terenie osiedla. Aktualny stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości wskazuje także na niewykonanie w części jej obszaru prac związanych z realizacją zaplanowanej inwestycji.

Od opisanej na wstępie decyzji Starosty Krakowskiego z 28 września 2021 r. nr GN.III.JM.72211-153/06, odwołania wnieśli Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa oraz P. G..

Gmina w swoim odwołaniu w pierwszej kolejności podniosła zarzut błędnej reprezentacji Skarbu Państwa w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. Wskazała, że art. 23 u.g.n. przyznaje właściwemu staroście (prezydentowi miasta na prawach powiatu) generalną kompetencję do gospodarowania gruntami znajdującymi się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Zgodnie z kolei z art. 21 u.g.n. do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Objęte wnioskiem o zwrot nieruchomości nie wchodzą do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, bowiem stanowią własność Gminy Kraków.

Podstawą nabycia roszczenia o zwrot było postanowienie Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieścia z 25 czerwca 2009 r. sygn. I [...] na podstawie którego spadek po L. S. nabył Skarb Państwa w całości z dobrodziejstwem inwentarza.

Odwołująca się Gmina podkreśliła jednocześnie, że w skład masy spadkowej po zmarłej L. S. nie wchodziło prawo własności nieruchomości (te bowiem zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa jeszcze przed otwarciem spadku), a jedynie roszczenie o zwrotne przeniesienie własności tychże mające oparcie w przepisach Rozdziału 6 Działu III u.g.n. A zatem Skarb Państwa nie nabył nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania, a jedynie wstąpił w prawa i obowiązki spadkodawcy w zakresie przysługującego mu roszczenia restytucyjnego, które zmaterializować może się dopiero w przyszłości. Wobec powyższego zastosowanie muszą znaleźć ogólne zasady dotyczące reprezentacji Skarbu Państwa w odniesieniu do przypadających mu spadków, w tym długów spadkowych.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, wojewoda reprezentuje Skarb Państwa w odniesieniu do spadków przypadających Skarbowi Państwa, w tym długów spadkowych, z zastrzeżeniem kompetencji przyznanych starostom wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej oraz konsulom. Właściwość miejscową z kolei wskazuje art. 35 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, w myśl, którego w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 - określa się ją według miejsca zamieszkania spadkodawcy, a jeżeli jego miejsca zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej nie da się ustalić, według miejsca, w którym znajduje się majątek spadkowy lub jego przeważająca część. Jak wynika z kolei z ww. postanowienia spadkowego (wydawanego zawsze przez sąd spadku tj. sąd ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy) spadkodawczyni zamieszkiwała we Wrocławiu. Ogół przedstawionych powyżej informacji jednoznacznie wskazuje, iż to Wojewoda Dolnośląski jest właściwym reprezentantem Skarbu Państwa w toczącym się postępowaniu o zwrot.

Na marginesie Gmina wskazała również na art. 23 ust. 1e u.g.n., który jednoznacznie wyklucza kompetencję Prezydenta Miasta Krakowa do reprezentowania Skarbu Państwa w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z jego treścią w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Gmina Kraków (miasto na prawach powiatu) jest stroną postępowania prowadzonego przez Starostę Krakowskiego ze względu na przysługujące jej aktualnie prawo własności nieruchomości objętych postępowaniem.

W ocenie odwołującej się na ocenę prawidłowości reprezentacji Skarbu Państwa w niniejszym postępowaniu nie wpływa okoliczność, iż w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie czynność przekraczającej zwykły zarząd - złożenie oświadczenia woli o przyłączeniu się do wniosku o zwrot - uczestniczył Skarb Państwa - reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa. Ponadto, Gmina Miejska Kraków nie zgadza się z ustaleniami dotyczącym zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Jak wynika z analizy planszy Obiekt Os. Bieżanów Północ, Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu - Bilans Terenu, teren działki nr [...] wchodził w obszar oznaczony symbolem "KWIV" - drogi wewnętrzne, a działka nr [...] objęta była zadaniem III, oznaczonym symbolem UHAZKOp - pawilon handlowo-usługowy. Wzdłuż ciągów komunikacyjnych planowano także budowę oświetlenia ulicznego. Bezsprzecznym zatem jest, iż w skład projektowanego osiedla wchodzić miały drogi wewnętrzne i przedszkole.

Jak słusznie ustalił Starosta, obiekty przedszkola wymagały drogi dojazdowej, nie znajduje natomiast uzasadnienia wydzielenie z działki zawierającej główną drogę dojazdową do budynku przedszkola tylko części faktycznie zajętej przez utwardzoną nawierzchnię jezdni. W szczególności nie wyjaśniony został charakter tej drogi dojazdowej np. czy nie stanowi ona drogi pożarowej o wymaganej normami szerokości, dojazdu dla śmieciarek itp., a zatem w jakiej szerokości jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania obiektu. Nie wyjaśniono także zapotrzebowania na miejsca parkingowe, które w oczywisty sposób są wymagane w przypadku dowożenia dzieci w wieku przedszkolnym do placówki. Fakt parkowania samochodów został bowiem potwierdzony podczas oględzin nieruchomości. Ponadto na podstawie wskazanych przez Starostę odpowiedzi użytkowników linii przesyłowych infrastruktury technicznej ustalono, iż na działkach objętych decyzją znajdują się m.in.: sieć kanalizacji sanitarnej o średnicy 300 (dok. pow. 864, PTK 1256-arch.) i odcinek przyłącza kanalizacyjnego do budynków przy [...] a na działce nr [...] i nr [...], znajduje się przyłącze kanalizacji obsługującej budynki przy [...] sieci cieplne o parametrach: 2 x DN 250, 2 x DN 100 oraz komora ciepłownicza, czynna linia kablowa SN 15 kV relacji st. trafo czynna linia kablowa nN 0,4 kV relacji st. trafo 3668 - ZK, czynna linia kablowa nN 0,4 kV relacji ZK nr 4153 - ZK 13031, czynna linia kablowa nN 0,4 kV relacji ZKnr 13031 - ZK 22971, czynna linia kablowa relacji ZK nr 13031 - st. Trafo 33105.

Z kolei P. G., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył decyzję Starosty z 28 września 2021 r. w części (rozstrzygnięcie ujęte w pkt 4 sentencji decyzji), zarzucając jej naruszenie, m.in. art. 136 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., poprzez:

- bezzasadną odmowę zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości, tj. w zakresie działki numer [...], w następstwie uznania, jakoby w odniesieniu do niej został zrealizowany cel wywłaszczenia, podczas gdy niniejsze postępowanie zainicjowane zostało na skutek powzięcia przez Urząd Miasta Krakowa Wydział Skarbu Miasta zamiaru użycia wywłaszczonych nieruchomości na inny cel aniżeli określony w decyzji wywłaszczeniowej, co przesądzało o braku realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach i w związku ze skutecznym złożeniem przez skarżącego wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości winno skutkować wydaniem decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości w całości;

- ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym przyjęciu, jakoby cel wywłaszczenia został zrealizowany na części nieruchomości, tj. w zakresie działki nr [...], podczas gdy:

- na nieruchomości stanowiącej działkę [...] (sprzed podziału) miał zostać wybudowany pawilon handlowo-usługowy, który nigdy nie powstał,

- istniejący na działce [...] (powstałej na skutek podziału działki [...]) ciąg komunikacyjny utworzony z kawałków kruszejącego betonu, fragmentów asfaltu oraz starej papy nie może być uznany za efekt wykonania zamierzonej i zaprojektowanej infrastruktury.

Wojewoda Małopolski decyzją z 17 sierpnia 2022 r. znak WS-VI.7534.3.196.2021.BK, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał m.in., że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, wojewoda reprezentuje Skarb Państwa w odniesieniu do spadków przypadających Skarbowi Państwa, w tym długów spadkowych, z zastrzeżeniem kompetencji przyznanych starostom wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej oraz konsulom.

Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym zgodnie z art. 4 pkt 9b1 u.g.n., przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu.

Natomiast zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 8 u.g.n., starostowie gospodarują zasobem nieruchomości Skarbu Państwa w tym podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości oraz o stwierdzenie nabycia spadku.

Powyższa regulacja u.g.n. wskazuje, że jeśli w skład spadku wchodzi nieruchomość (w szczególności prawo własności, ale również wszelkie roszczenia z tym związane), to reprezentację procesową Skarbu Państwa w sprawach o stwierdzenie nabycia spadku wykonuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Prowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia, że Skarb Państwa jest spadkobiercą w odniesieniu do spadku, w skład którego wchodzi nieruchomość, oznacza w istocie gospodarowanie nieruchomościami. Nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa następuje z mocy samego prawa, a postanowienie o stwierdzenie nabycia spadku ma charakter jedynie potwierdzający zaistnienie tego skutku. W związku z powyższym, pomimo iż w skład masy spadkowej po zmarłej L. S. nie wchodziło stricte prawo własności nieruchomości (te bowiem zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa jeszcze przed otwarciem spadku), to spadek obejmował istotne prawo do nieruchomości, tj. mające umocowanie w Konstytucji RP oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrotne przeniesienie ich własności.

Przy tak zarysowanym stanie faktycznym starosta posiada generalną kompetencję związaną z gospodarowaniem nieruchomościami, co czyni go co do zasady stroną postępowania zwrotowego jako statio fisci Skarbu Państwa. Jednakże na gruncie przedmiotowej Wojewoda zwrócił uwagę na art. 23 ust. 1e u.g.n., który stanowi, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda.

Z uwagi zatem na fakt, że stroną postępowania jest Gmina Kraków (będąca jednocześnie miastem na prawach powiatu), której ustawowym reprezentantem jest Prezydenta Miasta Krakowa, jak również Skarb Państwa, działający co do zasady także przez Prezydenta Miasta Krakowa, Wojewoda stwierdził, że reguły ogólne wynikające z art. 11 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 pkt 8 u.g.n. uległy w przedmiotowym postępowaniu istotnej zmianie i ustawowym reprezentantem Skarbu Państwa stał się od wejścia w życie regulacji art. 23 ust. 1e u.g.n. (tj. od 1 stycznia 2017 r.) wojewoda, który jak wynika z akt sprawy nie brał w nim udziału.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, pominięcie pełnomocnika (analogicznie ustawowego przedstawiciela) w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, wywołuje te same skutki prawne. Zatem w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika, jest prawnie bezskuteczne i stanowi naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że pominięcie przez organ I instancji ustawowego przedstawiciela Skarbu Państwa, na rzecz którego następuje zwrot części nieruchomości wraz z obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jak również któremu odmówiono zwrotu części nieruchomości, stanowiło istotne naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 § 1 i art. 15 K.p.a., bowiem istota dwuinstancyjności postępowania polega na umożliwieniu stornie właściwie reprezentowanej czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Dodatkowo organ II instancji wskazał, że od czasu prawomocności pozyskanego w niniejszej sprawie ww. postanowienia sądu powszechnego o udzieleniu wnioskodawcy, P. G., zezwolenia na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, nastąpiła kolejna, istotna zmiana stanu prawnego, na co nie zwrócił uwagi organ I instancji. Mianowicie, ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., ustawodawca wprowadził do obrotu prawnego przepis art. 136 ust. 3a u.g.n., zgodnie z którym: w przypadku, gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części. Ponadto ww. ustawą nowelizującą dodano art. 136 ust. 3b u.g.n., który stanowi, że w przypadku, gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań. Powyższa nowelizacja przepisów o zwrocie nieruchomości stanowiła realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14, w którym Trybunał stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. - w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców - jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Treść tego orzeczenia Wojewoda odczytuje w ten sposób, że organy nie mają prawa wymagać od wnioskodawcy uzupełnienia wniosku poprzez złożenie oświadczeń przez innych byłych właścicieli lub spadkobierców. Jednocześnie prawidłowa realizacja orzeczenia wymagała od ustawodawcy rozważenia konieczności podjęcia działań legislacyjnych na dwóch komplementarnych płaszczyznach. Po pierwsze, konieczne było przyznanie samodzielnej legitymacji procesowej w postępowaniu zwrotowym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych. Po drugie, należało w postępowaniu zwrotowym zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione.

Istotne jest przy tym, że odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia.

Trybunał swoim wyrokiem stwierdził zatem, że prawo zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma nawet jedna osoba ze wszystkich uprawnionych i w takiej sytuacji zwracany jest udział w wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że co do zasady możliwym jest prowadzenie postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do jej ułamkowej części, jednak udział wszystkich uprawnionych i zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości jest zasadą, od której można odstąpić dopiero po bezskutecznym wyczerpaniu wszelkich możliwych sposobów ustalenia wszystkich osób uprawnionych do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W związku z powyższym, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zalecił Staroście Krakowskiemu zwrócenie się do Skarbu Państwa, reprezentowanego przez wojewodę, z zapytaniem, czy jego intencją jest złożenie (podtrzymanie) wniosku o zwrot ww. nieruchomości, jako że roszczenie o zwrot jest prawem, a nie obowiązkiem uprawnionego podmiotu. W zależności od stanowiska ww. uprawnionego, postępowanie będzie mogło być kontynuowane w całości, względnie częściowo umorzone.

W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego należało uchylić decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien ustalić zakres podmiotowy sprawy celem wydania stosownego wyrzeczenia i dokonania odpowiednich dla niego rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości lub udziału w nieruchomości. W przypadku niezłożenia (niepodtrzymania) wniosku przez wszystkie legitymowane podmioty, organ I instancji powinien uwzględnić obecne brzmienie art. 136 ust. 3 u.g.n., który przewiduje możliwość orzeczenia o zwrocie udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, mając na uwadze zakres żądania osób już uczestniczących w postępowaniu (tj. czy domagają się zwrotu całości nieruchomości na swoją rzecz, czy tylko przysługujących im udziałów w niej). Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie również ustalenie, czy znajdującą się na działce nr [...] i nr [...] sieć kanalizacyjna i przyłącza kanalizacyjne powstały w związku z budową osiedla mieszkaniowego Bieżanów Północ, co wpisywałoby się w cel wywłaszczenia.

P. G. wniósł od powyższej decyzji Wojewody Małopolskiego z 17 sierpnia 2022 r. znak WS-VI.7534.3.196.2021.BK, sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu l instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez Wojewodę;

2) art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji, pomimo że odwołanie w niniejszej sprawie zostało wniesione przez stronę, która nie miała interesu prawnego (tzw. gravamen) do zaskarżenia decyzji organu l instancji w całości;

3) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 13 § 2 K.p.c. - poprzez nieuwzględnienie przez Wojewodę zasady związania organów prawomocnym orzeczeniem sądów powszechnych i przyjęcie – pomimo przedstawienia przez skarżącego prawomocnego postanowienia z 6 marca 2014 r., sygn. [...], którym Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie zezwolił skarżącemu na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, polegającej na samodzielnym złożeniu także w imieniu Skarbu Państwa (jako współuprawnionego) wniosku do organu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta winien zwrócić się do Skarbu Państwa reprezentowanego przez właściwego wojewodę z zapytaniem, czy podtrzymuje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy w świetle ww. postanowienia Skarb Państwa nie może cofnąć wniosku złożonego w jego imieniu przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 10 listopada 2022 r. sygn. II SA/Kr 1139/22 uchylił ww. decyzję Wojewody z 17 sierpnia 2022 r.

W uzasadnieniu ww. wyroku WSA na wstępie wskazał, że konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie WSA, decyzja kasacyjna wydana w niniejszej sprawie, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, gdzie adresatem decyzji zwrotowej był skarżący P. G. oraz Skarb Państwa - jako spadkobierca dziedziczący z ustawy, w stosunku do jednej ze współwłaścicielek wywłaszczonej nieruchomości, która zmarła, jest wadliwa.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej powołuje się wyłącznie na naruszenie przepisów postępowania. Nie wskazuje natomiast jaki to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Podstawową, główną przesłanką uzasadniającą formalne, a nie merytoryczne orzeczenie organu II instancji, jest znaczny zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia tj. sytuacja kiedy braki w ustaleniach stanu faktycznego sprawy są na tyle duże, że uniemożliwiają merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Braki te muszą dotyczyć przy tym kwestii podstawowych, których to kwestii organ I instancji nie wyjaśnił (ustalił), bądź wyjaśnił (ustalił) wadliwie. Dostrzeżone przez organ odwoławczy braki, których wyjaśnienie przez ten organ nie naruszy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (nie dotyczą kwestii podstawowych dla sprawy) powinny być wyjaśnione (ustalone) w postępowaniu odwoławczym.

Sąd stwierdził, że Wojewoda wprawdzie napomyka, iż "Ponadto należy zwrócić uwagę, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie również ustalenie, czy znajdującą się na działce nr [...] i nr [...] sieć kanalizacyjna i przyłącza kanalizacyjne powstały w związku z budową osiedla mieszkaniowego Bieżanów Północ, co wpisywałoby się w cel wywłaszczenia", jednak nie wyjaśnia, czy uznaje, że ustalenia w tym zakresie mogłyby wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Nie wskazuje także na braki ustaleń organu I instancji w tym zakresie, czy też ich wadliwość lub niepełność. Nawet jeżeli uznać, że stanowisko organu jest prawidłowe – stan sprawy wymaga uzupełnienia w tej części, to z pewnością postępowanie dowodowe w tym zakresie nie dotyczy kwestii podstawowych, ale uzupełniających. Organ I instancji dokonał bowiem dość szczegółowego ustalenia stanu zagospodarowania przedmiotowych działek jak i historii tego zagospodarowania. Organ odwoławczy żadnych krytycznych uwag w tym zakresie nie formułuje.

Co do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania przez brak prawidłowej reprezentacji Skarbu Państwa, co naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania (w razie merytorycznego orzeczenia przez organ II instancji) oraz braku powiadomienia, o jakim mowa w art. 136 ust 3a u.g.n., to w ocenie sądu jeżeli nawet uznać, że są to uchybienia, to z całą pewnością z uwagi na charakter tych uchybień rozstrzygnięcie merytoryczne organu II instancji nie naruszyło by zasady dwuinstancyjności.

WSA zauważył, że na dzień wszczęcia postępowania Skarb Państwa był reprezentowany prawidłowo. Przepis art. 23 ust 1 pkt 8 ww. ustawy wszedł bowiem w życie dopiero 1 stycznia 2017 r. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się zaś od 2006 r. Do tego czasu obowiązywał zatem przepis art. 11 ust. 1 u.g.n. Tak więc Skarb Państwa w tym postępowaniu reprezentował Prezydent Miasta Krakowa jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Ponieważ ustawa, która art. 36 ust. 3a wprowadziła, nie zawierała przepisu derogacyjnego, w oparciu o który organy administracji reprezentujący Skarb Państwa w sprawach wszczętych i niezakończonych zachowywały by te kompetencje, faktycznie należało reprezentację Skarbu Państwa zmienić, co się jednak nie stało i w dalszym ciągu Skarb Państwa był w postępowaniu reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa sprawującego jednocześnie funkcję Starosty Krakowskiego.

W ocenie Sądu nie jest to jednak uchybienie mające jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Skarb Państwa był bowiem beneficjentem kontrolowanej decyzji – adresatem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Reprezentację Skarbu Państwa można było na etapie postępowania przed organem II instancji po prostu zmienić przez powiadomienie wojewody właściwego według miejsca zgonu byłej właścicielki – jak wynika to ze złożonego odwołania - Wojewody Dolnośląskiego. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Odnośnie zaś kwestii powiadomienia Skarbu Państwa o toczącym się postępowaniu w trybie, o którym mowa w art. 136 ust. 3a ustawy o gospodarce gruntami, WSA zauważył, że postępowanie toczyło się od 2006 r., przepis ten zaś wszedł w życie 14 maja 2019 r. a został wprowadzony ustawą z dnia 4 kwietnia 2019r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801). Ustawa ta w art. 4 stanowi, iż do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7. Przepis ten miał zatem zastosowanie bezpośrednie od daty uchwalonej zmiany. Jednak ratio legis tej regulacji sprowadza się do zmiany zasady zwrotu nieruchomości i ma funkcję informującą o toczącym się już postępowaniu, wszczętym przez inne uprawnione osoby. Od daty tej nowelizacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie musieli domagać się wszyscy byli współwłaściciele ich spadkobiercy, która to zasada obowiązywała do czasu nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie u.g.n.

W postępowaniach toczących się dotychczas wszyscy byli współwłaściciele wywłaszczonych nieruchomości lub ich spadkobiercy musieli złożyć wniosek w zwrot tej nieruchomości lub go poprzeć. Ich wiedza po toczącym się postępowaniu była więc oczywista a powiadamianie ich przez organ o możliwości domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w nieruchomości byłoby czynnością pustą – wniosek o zwrot nieruchomości został przez nich już złożony. Mimo braku wyraźnej w tym zakresie regulacji wydaje się zatem, że przepis ten nie miał faktycznego zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych. W niniejszym postępowaniu wniosek o zwrot nieruchomości zastąpiło oświadczenie złożone przez P. G. w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa–Podgórza w Krakowie z 6 marca 2014, a utrzymane w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w Krakowie z 21 listopada 20014 r. Skarb Państwa w tym postepowaniu uczestniczył i na tym etapie był właściwie reprezentowany, co przesądza, że miał informację o toczącym się postępowaniu.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski decyzją z 7 sierpnia 2023 r. znak WS-VI.7534.3.196.2021.BK, na podstawie art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania Gminy Kraków (od całości) i P. G. (od pkt. 4) decyzji Starosty z 28 września 2021r.,

uchylił ww. decyzję I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] na rzecz P. G. i Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. i wskazał, że należy mieć również na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, w którym Trybunał orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału - jak wskazuje się w orzecznictwie - jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - w zakresie wskazanych tam terminów - nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio – u.g.n. (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2).

Zarówno art. 136 jak i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Jednakże często zdarzało się tak, iż cel ten jest określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia.

Dalej organ II instancji wskazał na utrwalone już stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym na tle art. 136 ust. 3 u.g.n. wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.

Kolejno organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż niniejsze postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości wszczęte zostało 18 kwietnia 2006 r. na wniosek I. G.. Pismo powyższe zostało złożone w związku z zawiadomieniem ww. osoby przez Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa, dotyczącym zamiaru przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...], na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wnioskodawczyni swym roszczeniem o zwrot objęła m.in. działki: nr [...] o pow. 0,0070 ha i nr [...] o pow. 0,2394 ha.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że działki: nr [...] i nr [...] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 6 sierpnia 1979 r. na cele budowy osiedla "Bieżanów - Północ", zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy Krakowa z 25 sierpnia 1977 r. znak: APLP-1223/PW/1995/77.

Na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej Starosta ustalił, że wywłaszczona działka nr [...] o pow. 0,2427 ha - zgodnie z wykazem zmian gruntowych [...] uległa podziałowi na działki: nr [...] o pow. 0,2394 ha i nr [...] o pow. 0,0033 ha.

W dacie wywłaszczenia współwłaścicielami ww. nieruchomości byli: E. S., I. G. i B. S.. Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego we Wrocławiu, Wydział V Cywilny z 31 sierpnia 1976 r. sygn[...] spadek po E. S. nabyli: I. G. i B. S.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia, Wydział I Cywilny z 9 lipca 1998 r. sygn. I [...] spadek po B. S. nabyły: L. S. i I. G.. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia, Wydział I Cywilny z 25 czerwca 2009 r. sygn. [...] spadek po L. S. nabył Skarb Państwa w całości. Natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia, Wydział I Cywilny z 19 kwietnia 2010 r. sygn. [...] spadek po I. G. nabył jej syn - P. G. w całości, który podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości.

Pismem z 28 maja 2010 r. znak: GS-11.KB.72211-3-22/06 Prezydent Miasta Krakowa poinformował wnioskodawcę, że działając jako reprezentant Skarbu Państwa - w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie Gminy Kraków - nie znalazł podstaw do złożenia oświadczenia woli o przyłączeniu się do wniosku o zwrot, m.in. działek: nr [...] i nr [...].

W dniu 12 października 2012 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył w Sądzie Rejonowym dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, Wydział I Cywilny, wniosek o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną - wydanie zastępczego oświadczenia woli o przyłączeniu się Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, do wniosku o zwrot ww. nieruchomości.

Postanowieniem z 6 marca 2014 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, Wydział I Cywilny udzielił wnioskodawcy, P. G., zezwolenia na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, polegającej na samodzielnym złożeniu także w imieniu Skarbu Państwa jako współuprawnionemu, któremu wspólnie z wnioskodawcą przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, wniosku do Starosty Krakowskiego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej, m. in. działki: nr [...] i nr [...].

Postanowieniem z 21 listopada 2014 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Krakowie Wydział II Cywilny Odwoławczy oddalił apelację uczestnika Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa.

Pismem z 23 kwietnia 2015 r. wnioskodawca podtrzymał także w imieniu Skarbu Państwa wniosek o zwrot ww. nieruchomości.

Następnie organ II instancji zauważył, że niewątpliwie w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy, stosowne dokumenty. Po drugie zaś, w stosunku do ww. nieruchomości znajdą zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., gdyż jej nabycie nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Działki nr [...] i nr [...] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 6 sierpnia 1979 r. na cele budowy osiedla "Bieżanów-Północ", zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy Krakowa z 25 sierpnia 1977 r. znak: [...], zatwierdzającą plan realizacyjny ww. inwestycji, wskazującą, że na przedmiotowym terenie powstać miało osiedle mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą w postaci pawilonu handlowo-usługowego, przedszkola i żłobka.

Dalej Wojewoda powtórzył za organem I instancji wnioski z analizy planszy Obiekt Oś. Bieżanów Północ, Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu - Bilans Terenu oraz planszy Ogólny Plan Zagospodarowania - Plansza Podstawowa Oś. Bieżanów Północ z 31 grudnia 1976 r. oraz ustalenia dokonane w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przeprowadzonymi 11 września 2015 r.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził również postępowanie wyjaśniające w zakresie ewentualnego posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na nieruchomości. W oparciu o treść pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Krakowie z 17 czerwca 2015 r. Starosta Krakowski ustalił, że przez działkę nr [...] przebiega sieć kanalizacji sanitarnej o średnicy 300 i odcinek przyłącza kanalizacyjnego do budynków przy ul. [...] a na działce nr [...] i nr [...] znajduje się przyłącze kanalizacji obsługującej budynki przy ul. [...]

Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w Krakowie pismem z 10 czerwca 2015 r. poinformowało, że na działce nr [...] posadowiona jest infrastruktura ciepłownicza - sieci cieplne o parametrach: 2 x DN 250, 2 x DN 100 oraz komora ciepłownicza nr [...], które dokumentem [...] z 28 grudnia 1994 r. przekazane zostały na majątek MPWiK S.A. Natomiast na działce nr [...]. brak infrastruktury ciepłowniczej.

Zgodnie z pismem T. D. S.A. w Krakowie z 9 czerwca 2015 r. przez nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania przebiegają: czynna linia kablowa SN 15 kV relacji st. trafo 3668-33040, czynna linia kablowa nN 0,4 kV relacji st. trafo 3668 - ZK, czynna linia kablowa nN 0,4 kV relacji ZK nr 4153 - ZK 13031, czynna linia kablowa nN 0,4 kV relacji ZK n r 13031 - ZK 22971, czynna linia kablowa nN 0,4 kV relacji ZK nr 13031 - st. trafo 33105.

Ponadto organ odwoławczy opisał zdjęcia lotnicze pozyskane przez organ I instancji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie z lat: 1975 r., 1982 r., 1987 r. oraz 1993 r.

Oceniając powyższe okoliczności, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji co do zbędności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...] na cel wywłaszczenia.

Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych organ II instancji wskazał, że budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pojęciem ogólnym i obejmuje zarówno budynki mieszkalne, usługowe jak i szkoły, boiska sportowe, place zabaw, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, a także instalacje podziemne (wodociągi, gazociągi, sieć kanalizacyjną itp.) oraz nadziemne (np. linie energetyczne) umożliwiające właściwe korzystanie z takiego założenia urbanistycznego jakim jest osiedle mieszkaniowe.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (przede wszystkim decyzji wywłaszczeniowej przedmiotowego terenu) wynika zdaniem organu odwoławczego, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była budowa kompleksowo zaprojektowanego osiedla mieszkaniowego Bieżanów-Północ, które to osiedle powstało, a które wymagało dla swojego prawidłowego funkcjonowania powstania również infrastruktury i urządzeń służących mieszkańcom. Oczywistym bowiem jest, iż realizacja - zwłaszcza w czasach poprzedniego ustroju - celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, nie powinna być utożsamiana jedynie z budową budynków mieszkalnych bez dodatkowej infrastruktury obejmującej przykładowo ciągi komunikacyjne, zieleń oraz infrastrukturę techniczną.

Powołując się na zalecenia sformułowane przez WSA w Krakowie w wyroku z 10 listopada 2022 r. sygn. II SA/Kr 1139/22, organ II instancji stwierdził, że w związku z nimi pismem z 27 lutego 2023 r. zlecił Staroście Krakowskiemu ustalenie, czy znajdujące się na działce nr [...] i nr [...] sieć kanalizacyjna i przyłącza kanalizacyjne powstały w związku z budową lub na potrzeby osiedla mieszkaniowego Bieżanów-Północ oraz okresu ich powstania.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z pozyskanego pisma spółki Wodociągi Miasta Krakowa, na wnioskowanej do zwrotu działce nr [...] znajduje się sieć kanalizacji sanitarnej o średnicy 300, powstała w związku z inwestycją pn. "Osiedle Bieżanów Północ - zad. 1".

Również ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z 10 czerwca 2015 r. wynika, że na działce nr [...] posadowiona jest infrastruktura ciepłownicza - sieci cieplne o parametrach: 2 x DN 250, 2 x DN 100 oraz komora ciepłownicza nr 1PKXVIII3/DG-5. Powyższe urządzenia stanowiące sieć centralnego ogrzewania osiedla Bieżanów-Północ dokumentem PT 29/94 z 28 grudnia 1994 r. przekazane zostały na majątek MPWiK S.A.

Z powyższego wynika zatem zdaniem organu II instancji, że powstanie infrastruktury technicznej osiedla Bieżanów-Północ stanowiło cel wywłaszczenia i wobec tego faktu, zrealizowanie tych elementów osiedla mieszkaniowego także stanowi realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości.

Zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z celów, dla których dokonano wywłaszczenia. Wybudowaną infrastrukturę techniczną należy bowiem uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (cel publiczny). Jednocześnie budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został określony jako budowa osiedla. Jednym z elementów inwestycji, a tym samym celem wywłaszczenia była budowa infrastruktury technicznej osiedla. Cel ten został zrealizowany.

Nawet jeśli dana nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to, mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tym niemniej w rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia został osiągnięty i nieruchomość nadal jest wykorzystywana zgodnie z nim w części dotyczącej infrastruktury technicznej osiedla.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda zauważył, że przedmiotowe nieruchomości, oznaczone jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...], zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, a mianowicie pod budowę osiedla Bieżanów-Północ, a w jego ramach pod budowę instalacji podziemnych (sieć kanalizacji sanitarnej i sieć ciepłownicza), stanowiąc część kompleksu, jakim jest osiedle mieszkaniowe z infrastrukturą. Tym samym nie można uznać przedmiotowych nieruchomości jako zbędnych na cel wywłaszczenia i orzec o ich zwrocie.

Co prawda infrastruktura techniczna nie znajduje się na całej wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, jednakże w pozostałej części na nieruchomości znajduje się zieleń i ciąg komunikacyjny, stanowiący dojazd do przedszkola, w zakresie którego Starosta prawidłowo odmówił jej zwrotu. Jak słusznie bowiem wskazała odwołująca: "nie znajduje natomiast uzasadnienia wydzielenie z działki zawierającej główną drogę dojazdową do budynku przedszkola tylko części faktycznie zajętej przez utwardzoną nawierzchnię jezdni".

Wszystkie zatem wnioskowane do zwrotu nieruchomości stanowią część kompleksu, jakim jest osiedle mieszkaniowe z infrastrukturą umożliwiającą właściwe korzystanie z takiego założenia urbanistycznego, jakim jest osiedle mieszkaniowe, tworząc funkcjonalną i spójną całość. Inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy, a jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres. Teren zajęty przez osiedla mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą występować na nim również tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że zrealizowana infrastruktura techniczna i ciąg komunikacyjny nie były celem samym w sobie, ale zostały zrealizowane w ramach budowy osiedla mieszkaniowego. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że na cel wywłaszczenia niezbędna była cała przedmiotowa nieruchomość, pomimo faktu, iż same instalacje i ciąg komunikacyjny nie były położone na całej powierzchni ww. działek.

Zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajduje się na obrzeżu osiedla i zagospodarowanie tej części osiedla mieszkaniowego następowało znacznie później niż realizacja całego kompleksu mieszkaniowego, jak również wiązało się z urzeczywistnieniem potrzeb mieszkańców. Zgodnie bowiem z doświadczeniem życiowym, w tym zwłaszcza związanym z topografią poszczególnych dzielnic mieszkaniowych miasta Krakowa, w obszarach znajdujących się na obrzeżach osiedli mieszkaniowych najczęściej nie planowano realizacji zabudowy kubaturowej, lecz infrastrukturę osiedla w postaci sieci uzbrojenia terenu oraz terenów zieleni, w tym izolacyjnej.

Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane jest zapatrywanie, iż ocena, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w przypadku, gdy celem takim była budowa infrastruktury złożonej np. osiedla mieszkaniowego, od szeregu lat jest dokonywana przez pryzmat traktowania osiedla jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanizacyjnego, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu również istnienie tzw. terenów zielonych (rekreacyjnych) należy uznać za niezbędne dla mieszkańców takiego osiedla.

Podsumowując organ II instancji wskazał, że oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy w świetle wyroku TK z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, należy stwierdzić, iż cel wywłaszczenia został na nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zrealizowany, a tym samym nie można orzec o jej zwrocie na rzecz uprawnionych podmiotów. W związku z powyższym zasadnym było uchylenie decyzji I instancji w całości i orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz P. G. i Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego.

Co prawda w pkt. 4 decyzji Starosty orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jednak ze względu na błędną reprezentację Skarbu Państwa w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, należało odmówić zwrotu ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę organ II instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest bowiem postępowaniem wnioskowym, w którym wniosek o zwrot może być złożony albo w wyniku otrzymania zawiadomienia określonego w art. 136 ust. 2 u.g.n., przy złożeniu tego wniosku w terminie określonym w art. 136 ust. 5 u.g.n., albo też w wyniku złożenia wniosku bez takiego zawiadomienia, z własnej inicjatywy osób uprawnionych. Przepis art. 137 u.g.n. stosuje się jednak zarówno w przypadku złożenia wniosku o zwrot wskutek otrzymania zawiadomienia w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n., jak i w przypadku złożenia wniosku o zwrot z inicjatywy osób uprawnionych, bez uprzedniego uzyskania wskazanego zawiadomienia.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że dla oceny zbędności nieruchomości, warunkującej dokonanie zwrotu nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, konieczne jest ustalenie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w aspekcie zgodności z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona.

Jako zrealizowanie celu wywłaszczenia może być uznane ustalenie, że droga faktycznie istnieje (chociaż nie jest utwardzona) i jest potrzebna dla obsługi przylegających do niej nieruchomości powstałych w wyniku zastosowania przepisów ustawy z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z treścią przepisów tej ustawy (art. 6 i art. 7) wystarczające było bowiem, iż w ramach podziału terenów pod budownictwo jednorodzinne i budownictwo zagrodowe przedmiotowa ulica została uwzględniona jako osiedlowa, konieczna jako dojazd do utworzonych w wyniku podziału działek budowlanych.

Zatem w przedmiotowej sprawie istniejący na działce nr [...] ciąg komunikacyjny należy uznać za realizację celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego.

P. G. wniósł na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 7 sierpnia 2023 r. znak WS-VI.7534.3.196.2021.BK, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. - poprzez:

a) brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i ustalenia celu wywłaszczenia spornych nieruchomości, podczas gdy prawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji zgromadzonej dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności na podstawie analizy dokumentów planistycznych, o których mowa w punktach (i)-(iii) niżej, z których jednoznacznie wynika, iż celem wywłaszczenia dla spornych działek nie była ogólnie rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego, albowiem:

(i) z decyzji Zarządu Rozbudowy Krakowa z 25 sierpnia 1977 r., na podstawie której wydana została decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 6 sierpnia 1979 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiących działki nr [...] oraz [...], wynika, iż teren działki [...] powinien był zostać przeznaczony na stworzenie ciągu komunikacyjnego z oświetleniem, zaś na działce [...] (działka [...] powstała po podziale działki [...]) miał dodatkowo powstać pawilon handlowo-usługowy, które nie powstały do dnia dzisiejszego,

(ii) [również] z Planszy "Obiekt Oś. Bieżanów Północ, Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu - Bilans Terenu" wynika, że teren działki [...] wchodził w obszar oznaczony symbolem "KWIV" - drogi wewnętrze, a działka [...], objęta była zadaniem III, oznaczonym symbolem UHAZKOp – pawilon handlowo-usługowy, który do dziś nie powstał,

(iii) powyższe ustalenia objęte punktem (i) oraz (ii) potwierdza także Plansza "Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu - Plansza Podstawowa Oś. B. ", która stanowiła załącznik do decyzji Zarządu Rozbudowy Krakowa (co potwierdził również Starosta w swojej decyzji);

b) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niewyjaśnienie, czy sieć kanalizacji sanitarnej znajdująca się na działce [...] (która następnie została podzielona na działki [...], [...], [...]) powstała w związku z celem wywłaszczenia, którym było wybudowanie pawilonu handlowo-usługowego;

c) brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, co przejawia się w błędnym przyjęciu, jakoby cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej numerem [...] został zrealizowany, podczas gdy - jak wynika z pisma spółki "Wodociągi Miasta Krakowa" z 23 maja 2023 r. - przyłącza zlokalizowane na działce nie powstały w związku z inwestycją "Osiedle [...] - zad. 1";

d) nienależytą i wybiórczą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną z pominięciem okoliczności korzystnych dla skarżącego, a mianowicie że:

(i) dla nieruchomości stanowiącej działkę [...] nigdy nie wydano decyzji lokalizacyjnej dla realizacji przedsięwzięcia innego aniżeli budowa pawilonu handlowo-usługowego, w szczególności nie wydano decyzji lokalizacji dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi dojazdowej do przedszkola, parkingu czy innej infrastruktury,

(ii) zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1982-1993 wskazują, że nieruchomość stanowiąca działkę [...] była wykorzystywana w trakcie budowy osiedla mieszkaniowego jako dojazd na teren budowy, jednakże nigdy nie została w żaden sposób trwale zagospodarowana, a istniejący na niej ciąg nie stanowi nawet utwardzonej drogi służącej jako jedyny szlak komunikacyjny z nowopowstałym osiedlem,

(iii) posadowiony na działce nr [...] (powstałej z podziału działki [...]) ciąg komunikacyjny utworzony został z kawałków kruszejącego betonu oraz zniszczonych kawałków papy, co potwierdza, że pełnił jedynie funkcję tymczasową i pomocniczą przy budowie osiedla jako dojazd na teren budowy, a w żadnym wypadku nie spełnia wymogów do uznania go za drogę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego,

(iv) przedszkole, do którego prowadzi ciąg komunikacyjny istniejący na działce nr [...], posiada osobny, bezpośredni wjazd od ul. [...], gdzie zlokalizowana jest także brama wjazdowa na teren placówki oraz istnieje możliwość parkowania pojazdów mechanicznych, co potwierdza, że ciąg komunikacyjny po działce numer [...] nie jest konieczny do zapewnienia dojazdu do przedszkola;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 oraz art. 8 K.p.a. - poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny, bez odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy oraz precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego Wojewoda odmówił zwrotu działki nr [...], skoro wybudowane na niej przyłącza nie powstały w związku z inwestycją "Osiedle Bieżanów Północ - zad. 1", która zdaniem Wojewody stanowi cel wywłaszczenia spornych nieruchomości;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. - poprzez błędną wykładnię pojęcia "celu wywłaszczenia" dla przedmiotowych nieruchomości, który to cel został przez Wojewodę wywiedziony jedynie z sentencji decyzji wywłaszczeniowej, określającej cel wywłaszczenia w sposób ogólny i nieprecyzyjny jako "budowa osiedla mieszkaniowego", podczas gdy Wojewoda powinien był na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnej odmowy zwrotu przedmiotowych nieruchomości.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg sprawy od 2006 r.

Podniesiono m.in., że organ I instancji jednoznacznie stwierdził w zawiadomieniu z 13 maja 2016 r., iż po trwającym ponad 10 lat postępowaniu wyjaśniającym w zakresie stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zasadny jest zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki [...] i [...], jako że cel wywłaszczenia na tych terenach nie został zrealizowany. Co najistotniejsze, oceny takiej organ dokonał po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości, po analizie decyzji wywłaszczeniowej oraz towarzyszącej jej dokumentacji planistycznej, przyjmując najprawdopodobniej, że celem wywłaszczenia było stworzenie na ww. działkach pawilonu handlowo-usługowego oraz ciągu komunikacyjnego (drogi wewnętrznej) wraz z oświetleniem.

Z kolei zawiadomieniem z 27 sierpnia 2021 r. skarżący został poinformowany, że w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne numer [...] oraz [...] zakończone zostało postępowanie dowodowe, a zgromadzony materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji.

W drugim zawiadomieniu zostało wskazane - odmiennie niż w zawiadomieniu z 13 maja 2016 r., że:

"Przedmiotem zwrotu będą działki: nr [...] o pow. 0,0070 ha oraz nr [...] o pow. 0,1710 ha i nr [...] o pow. 0,0168 ha, poł. w obr. [...] Jedn. ewid. P. m. K. Działki: nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] Jedn. ewid. P.. K., powstały z podziału działki nr [...] w obr[...] jedn. ewid.. m. K. . Natomiast sprawa zwrotu nieruchomości oznaczęnej jako działka nr [...] poł. w obr. [...] Jedn. ewid. P. m. Kraków, będzie przedmiotem odrębnej decyzji."

Z zawiadomienia z 27 sierpnia 2021 r. nie wynikało, dlaczego nieruchomość oznaczona jak działka nr [...] została podzielona na 3 mniejsze działki ani dlaczego nowopowstała działka nr [...] nie podlega zwrotowi. W piśmie tym nie wskazano także o jakie dowody uzupełniono zabrany w sprawie materiał dowodowy w stosunku do stanu z 2018 r. ani tym bardziej dlaczego w 2021 r. wynik postępowania dowodowego prowadzi do zwrotu tylko części nieruchomości.

Ze stanowiskiem Wojewody skarżący nie zgadza się, bowiem ustalając cel wywłaszczenia nieruchomości oparł się on niemal w całości na lakonicznej sentencji decyzji wywłaszczeniowej, która cel wywłaszczenia określała w sposób bardzo ogólny – jako "budowa Osiedla Bieżanów-Północ".

Jednocześnie Wojewoda zignorował dokumenty planistyczne, które legły u podstaw prowadzonego ówcześnie postępowania wywłaszczeniowego, tj.:

- decyzję Zarządu Rozbudowy Krakowa (wraz z Planszą "Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu - Plansza Podstawowa Oś. B. która poprzedzała wydanie Decyzji wywłaszczeniowej

- planszę "Obiekt Oś.. , Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu - Bilans Terenu" z której wynika, że teren działki [...] wchodził w obszar oznaczony symbolem "KWIV" - drogi wewnętrze, a działka [...], objęta była zadaniem III, oznaczonym symbolem UHAZKOp - pawilon handlowo-usługowy.

Zdaniem skarżącego konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia, a w przypadku, gdy treść decyzji wywłaszczeniowej (osnowa i uzasadnienie) nie określają tego celu w sposób jasny i precyzyjny, należy na postawie wszelkich innych środków dowodowych cel ten ustalić. Skarżący stoi na stanowisku, że Wojewoda dokonał błędnej wykładni pojęcia "celu wywłaszczenia" dla nieruchomości, a przez to zaniechał ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia i w sposób niewyczerpujący i wybiórczy rozpatrzył zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy.

Dalej skarżący przedstawił analizę przepisów dotyczących wywłaszczeń i zwrotu nieruchomości począwszy od ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przywołał orzecznictwo i literaturę nakazujące organom w takiej sytuacji próbę precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia.

Według skarżącego skoro "zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy Krakowa, z dnia 25 sierpnia 1977 r. nr APLP-1223/PW/1995/77 zatwierdzającej plan realizacyjny ww. inwestycji, na przedmiotowym terenie powstać miało osiedle mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą w postaci pawilonu handlowo-usługowego, przedszkola i żłobka. Jak wynika z analizy planszy Obiekt Oś.. [...] Ogólny Plan Zagospodarowania terenu – Bilans Terenu, teren działki nr [...] (..), wchodził w obszar oznaczony symbolem "KWIV"- drogi wewnętrzne, a działka nr [...] (...), objęta zadaniem III, oznaczonym symbolem UHAZKOp - pawilon handlowo - usługowy. Wzdłuż ciągów komunikacyjnych planowano także budowę oświetlenia ulicznego", to fakt, że do dnia dzisiejszego na działce [...] nie powstał żaden pawilon handlowo-usługowy świadczy o tym, że rzeczywisty cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Również istniejący na działce nr [...] ciąg komunikacyjny do przedszkola nie może stanowić o realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej, albowiem teren ten - jak wynikało z dwukrotnie przeprowadzonych oględzin - porośnięty jest trawą oraz drzewami. Południowa część działki jest jedynie wykorzystywana jako parking samochodowy. Ponadto na terenie tej nieruchomości istnieje ciąg komunikacyjny wykonany z kruszejącego betonu, częściowo asfaltu oraz rozłożonych, zniszczonych kawałków papy, prowadzący do przedszkola i sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr [...].

Powyższe okoliczności zostały według skarżącego przez Wojewodę zupełnie zignorowane.

Zdaniem skarżącego nie sposób upatrywać realizacji celu wywłaszczenia w tym, że część nieruchomości jest faktycznie wykorzystywana jako parking, a na innej części istnieje quasi ciąg komunikacyjny, stanowiący pozostałość tymczasowego dojazdu do terenu budowy. Wyjeżdżony fragment nieruchomości porośniętej trawą, nieutwardzony i nieoznaczony jako parking, a także wyłożona kruszejącymi kawałkami betonu i starej papy "droga" dojazdowa, po pierwsze z całą pewnością nie są pawilonem handlowo-usługowym, a po drugie - nie stanowią w jakimkolwiek stopniu realizacji celu wywłaszczenia, a to nawet przy przyjęciu ogólnego celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy nie można także przyjąć, by na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] kiedykolwiek planowano posadowienie drogi dojazdowej do przedszkola. Przeciwnie - placówka ta posiada bezpośrednie połączenie z ul. [...]. Wzdłuż ul. [...] przy bramie wjazdowej do przedszkola istnieje również możliwość parkowania.

Takiej oceny zdaniem skarżącego nie powinny zmieniać załączone po 2016 roku do akt sprawy zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1975, 1982, 1987 i 1993. Ze zdjęć tych wynika jedynie tyle, że teren działki był w 1985 roku rozjeżdżony przez sprzęt budowlany zgodnie z obecnym przebiegiem ciągu komunikacyjnego - ówczesny ciąg komunikacyjny po działce nr [...] łączył ul. [...] z terenem, na którym powstawało osiedle. Aktualny ciąg komunikacyjny stanowi więc jedynie fragment ciągu, po którym poruszał się w 1985 roku sprzęt budowlany. Co jednak najistotniejsze, tymczasowe wykorzystywanie wywłaszczonej nieruchomości jako pewnego rodzaju terenu pomocniczego przy budowie osiedla na sąsiadujących nieruchomościach nie uzasadnia twierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany również na tych nieruchomościach.

Realizację celu wywłaszczenia należy bowiem utożsamiać z celowym, zamierzonym działaniem organów lub innych uprawnionych podmiotów realizujących cele wywłaszczenia na danym terenie, a nie z samowolnym używaniem przez okolicznych mieszkańców danego terenu według własnych upodobań. Takim zamierzonym działaniem organów władzy publicznej nie jest z całą pewnością przyzwolenie na parkowanie na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pojazdów mechanicznych, bez jakiegokolwiek wydzielenia tego terenu pod parking tj. wydzielenia placu, jego utwardzenia i oznaczenia jako miejsca parkingowe. Realizacją celu wywłaszczenie nie jest też z pewnością pozostawianie na nieruchomości fragmentów wykorzystywanego przed 30 laty przez ciężki sprzęt budowalny ciągu komunikacyjnego, który aktualnie mieszkańcy dla własnej wygody wykorzystują jako alternatywny dojazd do przedszkola. Gdyby bowiem zamiarem Gminy Kraków było utworzenie na ww. terenie dodatkowej drogi dojazdowej do przedszkola, to zapewne taka droga zostałaby najpierw zaprojektowana, a następnie wykonana zgodnie z wymogami prawa budowlanego. Przejawem zamierzonego działania z całą pewnością nie jest istniejący na działce [...] ciąg łatany kruszejącymi kawałkami betonu i starej papy.

W postępowaniu zwrotowym może okazać się, iż jakkolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany, został zrealizowany inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia. Jednak ten inny cel powinien być zrealizowany przed wszczęciem postępowania zwrotowego, a w jego trakcie tylko wówczas, gdy został przed wszczęciem tego postępowania rozpoczęty, na podstawie ostatecznych orzeczeń pozwalających na realizację.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, iż cel pierwotny - ośrodek handlowo-usługowy - nie został w ogóle zrealizowany. Natomiast jeśli idzie o zieleń, to także nie można uznać tego celu za dokonany, bowiem realizacja tego celu wymagała planowego działania, a nie przypadkowego np. koszenia trawy, co miało miejsce w sprawie. Z obszernego materiału dowodowego wynika, iż jeśli idzie o działkę orzeczoną do zwrotu to, do dnia złożenia wniosku o zwrot, inny cel, mieszczący się w ramach budowy osiedla mieszkaniowego także nie został zrealizowany.

Cel publiczny, na który odjęto nieruchomość, winien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu. Wynika to również z generalnego zakazu rozszerzającej wykładni wszelkich regulacji ekspropriacyjnych. Nie można przyjąć koncepcji prezentowanej przez organ, że wszelkie przedsięwzięcia, które potencjalnie mogą służyć mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, stanowią realizację celu wywłaszczenia.

W kontekście posadowionej na działce [...] oraz [...] infrastruktury przesyłowej skarżący dodatkowo wskazał, że z pisma Wodociągów Miasta Krakowa z dnia 22 maja 2023 r. wyraźnie wynika, że realizacja samych przyłączy znajdujących się na działce [...] nie była związana z inwestycją pn. "Osiedla Bieżanów Północ - zad. 1". Skoro tak, to - nawet przyjmując założenie Wojewody, jakoby celem wywłaszczenia była w ogólnym ujęciu budowa osiedla mieszkaniowego - posadowienie na spornych nieruchomościach elementów infrastruktury przesyłowej nie może świadczyć w żadnym wypadku o realizacji celu wywłaszczenia, skoro ta infrastruktura nie miała związku z budową Osiedla Bieżanów Północ. Również z tego względu odmowa zwrotu działki nr [...] była nieuzasadniona.

Niezależnie od powyższych zarzutów natury proceduralnej, skarżący wskazał, że pierwotnym naruszeniem, które miało wpływ na całe niniejsze postępowanie, jest błędna wykładnia pojęcia "[zbędności] celu wywłaszczenia". W przypadku nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej uzasadnione jest ustalanie sprecyzowanego celu wywłaszczenia, jeśli decyzja wywłaszczeniowa ujmuje cel ogólnikowo, by następnie w oparciu o tak doprecyzowany cel dokonać oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Pogląd przeciwny, na który powołuje się Wojewoda w swojej decyzji, został oparty na wnioskach z uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87, zgodnie z którymi w trakcie realizacji inwestycji dotyczącej budowy osiedla mieszkaniowego możliwa jest modyfikacja zagospodarowania terenu, która nie będzie stanowiła zmiany celu wywłaszczenia jeśli wciąż będzie odpowiadała ogólnemu przeznaczeniu nieruchomości. Jednak stanowisko to Sąd Najwyższy zajął wobec dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który bardzo szeroko - a więc inaczej niż art. 136 ust. 3 UGN - ujmował cel wywłaszczenia (K. Wiktor, R. Wiśniewski, Ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia...).

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż przedmiotowe działki wykorzystywane są przez właścicieli budynków położonych na osiedlu jako teren zielony, a zatem spełniają funkcje typowe dla osiedla mieszkalnego.

Zdaniem Wojewody na całym przedmiotowym terenie odpowiadającym nieruchomości wywłaszczonej zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, a w jego ramach zagospodarowanie terenu pomiędzy budynkami jako trawnik czy miejsce porośnięte drzewami nie stoi w sprzeczności z realizacją celu wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżącego nie są zasadne.

Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego, a to przede wszystkim art. 136 i art. 137 u.g.n.

Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji.

Trzeba przy tym wyjaśnić, że w związku prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 10 listopada 2022 r. sygn. II SA/Kr 1139/22, Sąd w sprawie niniejszej zobowiązany był do wzięcia pod uwagę treść art. 170 P.p.s.a., w myśl którego to przepisu prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega zatem na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. np.: wyroki NSA z 6 września 2016 r. sygn. II FSK 1901/14, z 23 czerwca 2017 r. sygn. I FSK 1474/15, z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14 – powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18).

I tak należy zaznaczyć, że WSA w Krakowie w wyroku z 10 listopada 2022 r. sygn. II SA/Kr 1139/22, mimo charakterystycznej dla sprawy rozpoznawanej na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej konieczności ograniczenia się do badania jedynie kwestii podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., jednoznacznie stwierdził, że z pewnością ewentualne pozostałe do przeprowadzenia w sprawie dodatkowe postępowanie dowodowe nie dotyczy kwestii podstawowych, ale uzupełniających. Organ I instancji dokonał bowiem dość szczegółowego ustalenia stanu zagospodarowania przedmiotowych działek jak i historii tego zagospodarowania.

Dlatego też uzupełnienie w tym niewielkim zakresie materiału dowodowego w sprawie przez organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu należy uznać za prawidłowe (pismo z 27 lutego 2023 r. zlecające Staroście Krakowskiemu ustalenie, czy znajdujące się na działce nr [...] i nr [...] sieć kanalizacyjna i przyłącza kanalizacyjne powstały w związku z budową lub na potrzeby osiedla mieszkaniowego Bieżanów-Północ oraz okresu ich powstania).

Nadmienić trzeba, że w ww. wyroku WSA jednoznacznie rozstrzygnął sporną wcześniej w sprawie kwestię reprezentacji Skarbu Państwa w niniejszym postępowaniu. Organ II instancji trafnie zastosował zalecenia sądu, prawidłowo adresując zaskarżoną decyzję m.in. do Wojewody Dolnośląskiego jako właściwego reprezentanta Skarbu Państwa w toczącym się postępowaniu o zwrot.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich relewantnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Organ precyzyjnie wskazał też, którym dowodom dały wiarę i dlaczego. Ustalenia i rozważania organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji nie uzasadniają usunięcia jej z obrotu prawnego, wobec prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Ustalony w przedmiotowej sprawie przez organ stan faktyczny sprawy obejmuje okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie zweryfikowania przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji organ odwoławczy zastosował w sprawie odpowiednie przepisy prawa i zweryfikował istnienie przesłanek do ww. rozstrzygnięcia. Uwzględnił też we właściwy sposób stanowisko WSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z 10 listopada 2022 r. sygn. II SA/Kr 1139/22.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z kolei art. 216 ust. 1 u.g.n. przesądza, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (...).

Jak wskazał organ odwoławczy, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy na wstępie wskazać, że bezsporne było w sprawie spełnienie dwóch z trzech przesłanek zwrotu, a to wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot oraz objęcie wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części), tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n. Prawidłowe, szczegółowo udokumentowane i uzasadnione są przedstawione w pierwszej części uzasadnienia ustalenia organów w zakresie przekształceń geodezyjnych przedmiotowych działek, a także następstwa prawnego wywłaszczonych właścicieli. Wnioskodawcy są bowiem spadkobiercami poprzednich współwłaścicieli, a działki: nr [...] i nr [...] (z której powstała działka nr [...], którą z kolei podzielono na działki nr [...], [...] i [...]), zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zatem słusznie organy uznały, że z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, a w stosunku do przedmiotowej nieruchomości znajdą zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n.

Nie było sporne, że niniejsze postępowanie w przedmiocie zwrotu zainicjowane zostało wnioskiem I. G. (poprzedniczki prawnej skarżącego) z 18 kwietnia 2006 r., który to wniosek został złożony w związku z zawiadomieniem przez Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z 19 stycznia 2006 r. dotyczącym zamiaru przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...], na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wnioskodawczyni swym roszczeniem o zwrot objęła, m.in. działki: nr [...] o pow. 0,0070 ha i nr [...] o pow. 0,2394 ha.

Nie było przedmiotem sporu, że przez działkę nr [...] przebiega sieć kanalizacji sanitarnej o średnicy 300 i odcinek przyłącza kanalizacyjnego do budynków przy [...] a także posadowiona jest infrastruktura ciepłownicza - sieci cieplne o parametrach: 2 x DN 250, 2 x DN 100 oraz komora ciepłownicza nr 1PKXVIII3/DG-5, które dokumentem PT 29/94 z 28 grudnia 1994 r. przekazane zostały na majątek MPWiK S.A.

Z kolei na działce nr [...] i nr [...] znajduje się przyłącze kanalizacji obsługującej budynki przy ul. [...] oraz [...]

Sporne pomiędzy stronami pozostawało, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a w tym kontekście również sposób określenia tegoż celu. W szczególności skarżący kwestionuje ustalony przez organy cel wywłaszczenia, który już organ I instancji opisał jako "budowa osiedla "Bieżanów-Północ" w Krakowie". Zdaniem skarżącego bowiem, organ II instancji ustalając cel wywłaszczenia nieruchomości oparł się niemal w całości na lakonicznej sentencji decyzji wywłaszczeniowej, która cel wywłaszczenia określała w sposób bardzo ogólny – jako "budowa Osiedla Bieżanów-Północ". Jednocześnie Wojewoda zignorował dokumenty planistyczne, które legły u podstaw prowadzonego ówcześnie postępowania wywłaszczeniowego.

Tymczasem według organu II instancji zrealizowanie infrastruktury sieci miejskich, ciągu dojazdowego do przedszkola oraz terenu zielonego stanowi de facto dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia w ramach ogólnie pojętej infrastruktury osiedlowej.

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego.

Należy zaznaczyć, że organ odwoławczy podjął szereg opisanych w decyzji czynności, które doprowadziły do ustalenia celu wywłaszczenia, w wyniku których doszedł do przedstawionych szczegółowo w uzasadnieniu decyzji ustaleń, słusznie nie aprobując argumentacji skarżącego i organu I instancji. Sąd rozpoznający przedmiotową skargę uznaje stanowisko organu II instancji za prawidłowe i przyjmuje za własne.

Za dopuszczalne należało uznać w realiach niniejszej sprawy ustalenie szczegółowego celu wywłaszczenia na podstawie precyzyjnie opisanych w decyzji dostępnych środków dowodowych.

Wobec tego organ II instancji prawidłowo uznał, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia i orzekł o odmowie jej zwrotu, a rozstrzygnięcie to Sąd w pełni aprobuje.

W szczególności prawidłowo oparto się na:

1) decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 6 sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu nieruchomości na cele budowy osiedla "Bieżanów-Północ", zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy Krakowa z 25 sierpnia 1977 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny ww. inwestycji,

2) ww. decyzji Zarządu Rozbudowy Krakowa z 25 sierpnia 1977 r.,

3) planszy Ogólny Plan Zagospodarowania - Plansza Podstawowa Os. Bieżanów Północ, z 31 grudnia 1976 r.,

4) planszy Os. Bieżanów-Północ - Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu - Bilans Terenu, zatwierdzonej ww. decyzją Zarządu Rozbudowy Miasta Krakowa,

5) przeprowadzonych 11 września 2015 r. i 27 września 2017 r. rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami nieruchomości.

I tak, zgodnie z ww. decyzją Zarządu Rozbudowy Krakowa z 25 sierpnia 1977 r., na przedmiotowym terenie bezspornie powstać miało osiedle mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą w postaci pawilonu handlowo-usługowego, przedszkola i żłobka.

Z kolei z analizy planszy Obiekt Os. Bieżanów Północ, Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu - Bilans Terenu, a także planszy Ogólny Plan Zagospodarowania - Plansza Podstawowa Os. Bieżanów Północ z 31 grudnia 1976r., wynika, iż teren działki nr [...] wchodził w obszar oznaczony symbolem "KWIV" - drogi wewnętrzne, natomiast działka nr [...] objęta była zadaniem III, oznaczonym symbolem UHAZKOp - pawilon handlowo-usługowy. Wzdłuż ciągów komunikacyjnych planowano także budowę oświetlenia ulicznego.

Na podstawie zdjęć lotniczych z lat 1975, 1982, 1987 i 1993 oraz przeprowadzonych w sprawie oględzin 11 września 2015 r. i 27 września 2017 r., trafnie organ II instancji ustalił, że:

- w 1975 r. (przed wywłaszczeniem) na przedmiotowym terenie znajdowały się zabudowania gospodarcze oraz uprawy rolne,

- w 1982 r. (3 lata po wywłaszczeniu nieruchomości) nastąpiło rozpoczęcie budowy zaplanowanego osiedla mieszkaniowego; teren działki nr [...] jest rozjeżdżony przez sprzęt budowlany, a na działce nr [...] brak jest śladów realizacji zaplanowanej inwestycji,

- w 1987 r. na części działki nr [...] widoczna jest droga biegnąca do budynku przedszkola,

- w 1993 r. na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot widoczny jest ww. ciąg komunikacyjny prowadzący do przedszkola; teren nieruchomości częściowo porośnięty jest trawą, a na części działki nr [...] widoczna jest droga o charakterze gruntowym,

- 11 września 2015 r. stwierdzono, że:

- na terenie działki nr [...] znajduje się ciąg komunikacyjny wykonany z kruszejącego betonu, częściowo z asfaltu oraz rozłożonych, zniszczonych kawałków papy, stanowiący dojazd do przedszkola oraz sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym; teren działki porośnięty jest trawą i drzewami: dąb oraz orzech; na działce znajduje się pojedynczy słup betonowy (bez przewodów); część południowa działki służy jako parking samochodowy; w południowej części działki znajdują się dwa okrągłe włazy do studzienek,

- teren działki nr [...] pokryty jest starymi zniszczonymi płytami chodnikowymi i betonowymi; działka stanowi fragment ciągu komunikacyjnego do nieruchomości położonych przy ul. [...] oraz do bramki bloku posadowionego na działce nr [...],

- 27 września 2017 r. geodeta uprawniony okazał granicę działki nr [...] oraz przeprowadził czynności geodezyjne związane z podziałem ww. nieruchomości; stan zagospodarowania działki nie zmienił się i jest zgodny z opisem z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości przeprowadzonej 11 września 2015 r.

Podsumowując, część terenu przedmiotowych nieruchomości stanowi ciąg komunikacyjny wykonany z różnych materiałów, w części służący jako parking samochodowy oraz teren porośnięty trawą oraz drzewami (teren zielony).

Wbrew argumentacji skarżącego, zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1982-1993 wykazują, że nieruchomość stanowiąca działkę [...] była wykorzystywana nie tylko w trakcie budowy osiedla mieszkaniowego jako dojazd na teren budowy, ale też w okresie późniejszym została zagospodarowana jako ciąg komunikacyjny i teren zielony.

Zatem, zdaniem Sądu, ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że celem ogólnym wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 6 sierpnia 1979 r. była budowa osiedla "Bieżanów-Północ" w Krakowie, natomiast jako cel szczegółowy zaplanowano budowę pawilonu handlowo-usługowego, ciągów komunikacyjnych prowadzących do pawilonu handlowo-usługowego, oświetlenia ulicznego oraz zieleń urządzoną.

Wobec powyższego, porównując tak ustalony cel wywłaszczenia z rzeczywiście zrealizowanymi na przedmiotowym terenie inwestycjami (sposób zagospodarowania), zdaniem Sądu, organ II instancji na podstawie zgromadzonych dowodów prawidłowo przyjął, że nieruchomość została zagospodarowana w wymaganych terminach na cel osiedla mieszkaniowego. W konsekwencji cel wywłaszczenia, tj. budowa Osiedla "Bieżanów-Północ" został zrealizowany.

Niezrealizowanie dokładnie na spornych działkach planowanego pawilonu handlowo-usługowego w obszarze przedmiotowej nieruchomości, mającego stanowić część infrastrukturalnej obsługi osiedla, a w zamian za to wykonanie sieci infrastruktury miejskiej (media), terenu komunikacji i terenu zielonego (zieleń osiedlowa), mieści się w dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia.

Sąd wskazuje, że kwestia zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w związku z zamiarem budowy osiedli mieszkaniowych doczekała się bogatego orzecznictwa. Sądy administracyjne konsekwentnie podkreślają, że gdy, tak jak w realiach rozpoznawanej sprawy, ustalono, iż celem wywłaszczenia było przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe sensu largo (budowa osiedla jako funkcjonalnej całości), to nie budzi wątpliwości, że realizacja takiego celu odbywać się będzie nie tylko poprzez budowę poszczególnych budynków mieszkalnych, lecz także poprzez budowę infrastruktury towarzyszącej, w tym m.in. sieci dróg zarówno publicznych, jak i wewnętrznych, chodników, urządzenie alejek, placów i terenów zielonych lub poprzez inne zagospodarowanie, pozostające w ścisłym, funkcjonalnym związku z zabudową mieszkaniową, np. budowę budynków usługowych i stanowiących ich obsługę dróg dojazdowych i parkingów (por. wyroki NSA z 7 września 2007 r. sygn. I OSK 1324/06, z 27 listopada 2014 r., sygn. I OSK 846/13, z 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1519/14).

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, należy zauważyć, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w okresie, kiedy przepisy nie wymagały od organów administracji drobiazgowego uszczegółowienia celu, a do wywłaszczenia dochodziło w ramach systemu prawnego o zupełnie innych standardach, nieporównywalnych z dzisiejszymi. Wobec tego w dacie wywłaszczenia nie obowiązywały wymogi uszczegółowienia jaki konkretnie rodzaj zainwestowania ma mieć miejsce na konkretnej działce. Należy też mieć na względzie, że w przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (podobnie NSA w wyrokach z 21 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1519/14, 30 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2999/15 oraz z 30 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 670/16).

Na kanwie tych trudności, wynikających z historycznych uwarunkowań oraz innych standardów prawnych, w których zapadały decyzje wywłaszczeniowe, NSA wyraził pogląd, że "jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne" (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 3608/18).

W niniejszej sprawie treść zgromadzonych dowodów koresponduje z celem nabycia nieruchomości opisanym w decyzji wywłaszczeniowej, jednoznacznie wskazując na to, że celem wywłaszczenia m.in. przedmiotowych działek była budowa osiedla mieszkaniowego.

Zdaniem Sądu prawidłowo Wojewoda stwierdził, że całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, szczegółowo opisany i oceniony w decyzji II instancji, potwierdza, że przedmiotowe nieruchomości nie są zbędne na cel wywłaszczenia określony ogólnie jako osiedle mieszkaniowe.

Okoliczność, że na części spornych działek planowana była budowa pawilonu handlowo-usługowego, ciągów komunikacyjnych prowadzących do pawilonu handlowo-usługowego, oświetlenie uliczne oraz zieleń urządzona, które w części zrealizowano na innych działkach należących do osiedla, nie zmienia faktu, że skoro sporne działki zapewniają obsługę dojazdową i parkingową oraz pełnią funkcję osiedlowego terenu zielonego, spełniony jest tu cel wywłaszczenia.

Ze zgromadzonej dokumentacji wynika niewątpliwie, że ww. teren zielony nie został po prostu pozostawiony jako niezabudowany, ale już w latach 80-tych i 90-tych traktowany był jako osiedlowa zieleń urządzona, przez teren której dodatkowo mieszkańcy mogą docierać m.in. do przedszkola. Zatem należało uznać, że wszystkie sporne działki zagospodarowano na cele osiedla mieszkaniowego, czyli cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nieruchomości te nie są zbędne na cel wywłaszczenia.

Ponownie podkreślić trzeba, że częściowa zmiana zagospodarowania działki nie stanowi zmiany jakościowej celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, a jedynie jego dopuszczalną modyfikację. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, iż zrealizowana infrastruktura techniczna, ciągi komunikacyjne i teren zielony nie były celem samym w sobie, ale zostały zrealizowane w ramach budowy osiedla mieszkaniowego. Wobec powyższego należało stwierdzić, że na cel wywłaszczenia niezbędna była cała przedmiotowa nieruchomość, pomimo faktu, iż same instalacje i ciąg komunikacyjny nie były położone na całej powierzchni ww. działek.

Jak słusznie wskazał organ II instancji, istotne jest również, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajduje się na obrzeżu osiedla i zagospodarowanie tej części osiedla mieszkaniowego następowało później niż realizacja całego kompleksu mieszkaniowego i wiązało się z urzeczywistnieniem potrzeb mieszkańców. Zgodnie bowiem z doświadczeniem życiowym, w tym zwłaszcza związanym z topografią dzielnic mieszkaniowych Krakowa, w obszarach znajdujących się na obrzeżach osiedli mieszkaniowych najczęściej nie planowano realizacji zabudowy kubaturowej, lecz infrastrukturę osiedla w postaci sieci uzbrojenia terenu oraz terenów zieleni, w tym izolacyjnej.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie zwrotowe jest zebranie materiału dowodowego potwierdzającego lub negującego, występowanie wymienionych w przepisach u.g.n. przesłanek zbędności. Organ ma zadanie zbadanie celu wywłaszczenia, który przede wszystkim wynika z decyzji wywłaszczeniowej, ale ocena celu może następować w oparciu o inne dowody. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, ponieważ daje ona pełniejszą możliwość uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia.

Odnosząc się do przywołanych w skardze orzeczeń, zgodnie z którymi ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n., Sąd wskazuje, że wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 r, sygn. I SA 2622/01 i jemu podobne, stanowiły część linii orzeczniczej, która od wielu lat jest linią mniejszościową i obecnie nie jest przyjmowana przez NSA, w szczególności odnośnie wywłaszczeń mających miejsce przed rokiem 1989. Zdecydowanie dominująca jest obecnie linia orzecznicza, której wyrazem są wyroki NSA przywołane we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia.

Nie ma racji skarżący zarzucając, że usytuowanie na wywłaszczonej nieruchomości prowizorycznego szlaku komunikacyjnego i parkingu zamiast pawilonu handlowo-usługowego świadczy o tym, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jak wskazano powyżej, przy tego typu inwestycjach liczy się nie tylko budowa budynków mieszkalnych i innych zamierzanych inwestycji ściśle określonych w dokumentacji wywłaszczeniowej, ale również zagospodarowanie terenu poprzez budowę typowej infrastruktury osiedlowej w postaci ciągów komunikacyjnych, parkingów, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, czy ciepłowniczych, a także pozostawienie terenów zielonych. Cele te zostały zrealizowane.

Innymi słowy, organ II instancji nie zignorował dokumentów planistycznych, które legły u podstaw prowadzonego ówcześnie postępowania wywłaszczeniowego, ale dokonawszy prawidłowych ustaleń w tym zakresie, słusznie stwierdził zrealizowanie dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia w ramach budowy osiedla mieszkaniowego.

Wbrew przy tym zarzutom skarżącego, brak jest podstaw do uznania, że zieleń osiedlowa nie została wykonana, bowiem realizacja tego celu wymagała planowego działania, a nie przypadkowego np. koszenia trawy, co miało miejsce w sprawie. Wyniki oględzin przeprowadzonych w sprawie oraz materiał zdjęciowy potwierdzają, że sporny teren stanowi osiedlową zieleń urządzoną, choć sposób urządzenia z pewnością można udoskonalić.

Jak słusznie wskazywał organ odwoławczy, przy ustalaniu, czy na wywłaszczonej nieruchomości w związku z planowaną budową osiedla została zrealizowana projektowana na niej inwestycja bądź infrastruktura techniczna osiedla, należy brać pod uwagę, że elementami osiedla mieszkaniowego są nie tylko budynki mieszkalne, ale również cała infrastruktura osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych, urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, czy tereny zieleni osiedlowej.

Skoro w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wykazał, że wywłaszczona nieruchomość została właśnie w ten sposób zagospodarowana, twierdzenie skarżącego o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, jest niezasadne. Wszystkie wnioskowane do zwrotu nieruchomości stanowią część kompleksu, jakim jest osiedle mieszkaniowe z infrastrukturą umożliwiającą właściwe korzystanie z takiego założenia urbanistycznego, jakim jest osiedle mieszkaniowe, tworząc funkcjonalną i spójną całość.

Według dominującej linii orzeczniczej NSA ocena, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w przypadku, gdy celem takim była budowa infrastruktury złożonej np. osiedla mieszkaniowego, od szeregu lat jest dokonywana przez pryzmat traktowania osiedla jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanizacyjnego, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu istnienie zarówno infrastruktury technicznej jak i tzw. terenów zielonych należy uznać za niezbędne dla mieszkańców takiego osiedla.

Odnosząc się do zarzutu skargi błędnego przyjęcia, jakoby cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej numerem [...] został zrealizowany, podczas gdy - jak wynika z pisma spółki "Wodociągi Miasta Krakowa" z 23 maja 2023 r. - przyłącza zlokalizowane na działce nie powstały w związku z inwestycją "Osiedle B. P. - zad. 1"; należy przyznać, że z ww. pisma Kierownika Działu Dokumentacji i Odbiorów Wodociągów Miasta Krakowa z 22 maja 2023 r. (k. 92 akt adm.) rzeczywiście wynika m.in., że odcinki przyłączy kanalizacyjnych przebiegające przez teren działek nr [...] i [...] powstały do późniejszej zabudowy i nie były związane z inwestycją "Osiedle Bieżanów Północ - zad. 1".

Jednak po pierwsze, ww. części sieci kanalizacyjnej obsługują zabudowania należące do szerzej pojmowanego osiedla Bieżanów-Północ (obecnie Nowy Bieżanów – Północ), po drugie - teren działki nr [...] pokryty jest starymi płytami chodnikowymi i betonowymi, bowiem działka stanowi fragment ciągu komunikacyjnego, który służy również mieszkańcom osiedla "Osiedla Bieżanów Północ - zad. 1".

Zatem nie sposób uznać także i działki nr [...] za zbędną na cele wywłaszczenia.

Z kolei odnośnie zarzutu, że posadowiony na działce nr [...] ciąg komunikacyjny utworzony został z kawałków kruszejącego betonu oraz zniszczonych kawałków papy, co potwierdza, że pełnił jedynie funkcję tymczasową i pomocniczą przy budowie osiedla jako dojazd na teren budowy, a w żadnym wypadku nie spełnia wymogów do uznania go za drogę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyjaśnić trzeba, że dla oceny zbędności nieruchomości warunkującej dokonanie zwrotu nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, konieczne jest ustalenie także faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w aspekcie zgodności z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona (por. wyroki WSA: w Krakowie z 2 października 2015 r. sygn. II SA/Kr 872/15, w Łodzi z 5 lutego 2013 r., sygn. II SA/Łd 966/12).

Jako zrealizowanie celu wywłaszczenia może być uznane ustalenie, że droga faktycznie istnieje (chociaż nie jest utwardzona) i jest potrzebna dla obsługi przylegających do niej nieruchomości powstałych w wyniku zastosowania przepisów ustawy z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (por. wyrok NSA z 11 grudnia 1998r., sygn. IV SA 2218/96.

Zatem w przedmiotowej sprawie istniejący na działce nr [...] ciąg komunikacyjny należy uznać za realizację dopuszczalnie zmodyfikowanego celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego.

Należy przyznać, że w pewnym sensie zrozumiałe jest rozczarowanie skarżącego i brak zrozumienia sytuacji, w której najpierw Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa zawiadomieniem z 19 stycznia 2006 r. informuje poprzedniego właściciela (lub jego następcę prawnego) o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...], na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, a po 16 latach okazuje się, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i nieruchomość jako niezbędna na cel wywłaszczenia nie podlega zwrotowi.

Jednak jak słusznie wskazał organ II instancji, zgodnie z orzecznictwem art. 136 ust. 3 u.g.n. wprost warunkuje możliwość zwrotu przesłanką zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n. i nie wyłącza jego stosowania w odniesieniu do wniosków złożonych w wyniku zawiadomienia, o jakim mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n.

Innymi słowy dokonanie zawiadomienia poprzedniego właściciela w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie rozstrzyga jednocześnie, że w odniesieniu do tej nieruchomości wystąpiła przesłanka zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n. Zawiadomienie pochodzi od "właściwego organu", podczas gdy uprawnionym do orzeczenia o zwrocie jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Udzielając informacji o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, organ właściwy zawiadamia o tym zamiarze, jednocześnie informując o możliwości zwrotu. Postępowanie o zwrot nie jest jednak w takim przypadku wszczynane z urzędu, ale wyłącznie na wniosek. Starosta właściwy do orzeczenia zwrotu nie jest związany stanowiskiem organu informującego o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z 2 października 2020 r., sygn. I OSK 724/20).

Z kolei takie zarzuty, jak nieuwzględnienie przez organ faktu posiadania przez przedszkole osobnego, bezpośredniego wjazdu od ul. [...], co zdaniem skarżącego potwierdza, że ciąg komunikacyjny po działce numer [...] nie jest konieczny do zapewnienia dojazdu do przedszkola, a także że dla nieruchomości stanowiącej działkę [...] nigdy nie wydano decyzji lokalizacyjnej dla realizacji przedsięwzięcia innego aniżeli budowa pawilonu handlowo-usługowego, nie mogły odnieść w realiach niniejszej sprawy zamierzonego skutku, jako niewpływające bezpośrednio na jej istotę, to jest efekt zbadania realizacji celu wywłaszczenia. Nie można uznać, by fakt istnienia alternatywnego dojazdu do przedszkola, automatycznie niweczył skutki istnienia ciągu komunikacyjnego do przedszkola na spornym terenie.

W świetle wszystkich powyższych rozważań bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 oraz art. 8 K.p.a. oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.

Wbrew zarzutom skarżącego, organ zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, który nie pozostawia wątpliwości, że sporna nieruchomość została wywłaszczona celu budowy osiedla mieszkaniowego. Zarzuty błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także oceny zgromadzonego materiału z pominięciem interesu skarżącego, należało uznać za chybione.

Skoro zatem wiadomo, że celem wywłaszczenia danej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego, a finalnie znalazły się na niej infrastruktura techniczna, ciągi komunikacyjne i zieleń urządzona – służące mieszkańcom osiedla, polemika z realizacją celu wywłaszczenia nie może przynieść oczekiwanego skutku.

Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z poszanowaniem przepisów prawa procesowego, a to: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. W szczególności w kontrolowanej decyzji zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, odpowiada zatem prawu także uzasadnienie decyzji, sporządzone zgodne z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Zarzuty skargi okazały się niezasadne, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącego nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa.

Sąd nie stwierdził naruszenia żadnego ze wskazanych w skardze przepisów u.g.n., K.p.a. i Konstytucji RP, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.