Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 197/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 119 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art 135, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 17 ust. 1, 1a i 1b
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1964
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2024 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2023 r. nr SKO.4114.744.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 7 listopada 2023 roku znak: GOPS.ŚR.523.92.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego R.S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r., znak: SKO.4114.744.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w chwili orzekania przez organ II instancji t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej również jako: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w chwili wydawania zaskarżonej decyzji t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej również jako: "u.ś.r.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 7 listopada 2023 r., znak: GOPS.ŚR.523.92.2023 odmawiającą przyznania R. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matka D. S..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

W dniu 11 października 2023 roku R. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką D. S.. Z załączonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 13 stycznia 2023 r., znak: [...] wynika, iż D. S. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Jednocześnie wskazano, iż nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność ta powstała, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 listopada 2022 r.

Z wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż wnioskodawca z dniem 2 października 2023 r. zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej (P.) natomiast z dniem 3 października 2023 r. wykreślono wpis z rejestru.

W pisemnym oświadczeniu z dnia 3 października 2023 r. R. S. podał, iż nie posiada prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, renty rodzinnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Ponadto nie posiada własnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, osoba w rodzinie nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury na niepełnosprawne dziecko, osoba w rodzinie nie ma ustalonego prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza nią, zaś na osobę wymagającą opieki członek rodziny nie jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż osoba niepełnosprawna jest rozwiedziona, a on sam żonaty, jest synem osoby niepełnosprawnej, nie zamieszkuje wspólnie z osobą, nad którą sprawuję opiekę, ponieważ mieszka ze swoją rodziną, codziennie chodzi do mamy. Jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego, nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy, nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych.

W załączonym do wniosku oświadczeniu R. S. wskazał, iż na sprawowaną przez niego opiekę nad mamą składają się: codzienna pobudka i higiena (kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, mycie protezy, mycie zębów, moczenie nóg, smarowanie kremami przeciw odparzeniom), prowadzenie do toalety i podmywanie oraz wymiana pieluchomajtek kilka razy dziennie, codzienne ćwiczenia fizyczne na rozruszanie stawów oraz mierzenie ciśnienia, a także układanie do snu. Ponadto skarżący kilka razy dziennie przygotowuje i podaje mamie posiłki, 3 razy dziennie mierzy poziom cukru, podaje insulinę oraz leki. Na codzienną opiekę składają się również sprzątanie, pranie i prasowanie. W razie potrzeby skarżący zawozi mamę na wizyty lekarskie, opłaca rachunki, pomaga w załatwianiu spraw urzędowych oraz zabiera na spacery, masuje, oklepuje, czuwa podczas snu.

Z przeprowadzonego w dniu 30 października 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że R. S. na stałe zamieszkuje ze swoją rodziną w miejscowości C., ul. [...] (gmina Z.). D. S. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jej stan zdrowia wymaga pomocy drugiej osoby. Cierpi ona na chorobę nowotworową. Wnioskodawca deklaruje, iż pomaga matce codziennie, nawet dwa razy dziennie. Sprawuje opiekę w formie zakupu żywności, przygotowuje i podaje posiłki, podaje leki, wykonuje w mieszkaniu wszystkie prace, związane z utrzymaniem czystości. Pomaga także we wszelkich czynnościach związanych z higieną osobistą matki: kąpanie, ubieranie, przebieranie pościeli. Wozi ją na wizyty do lekarzy, przystosował zajmowane przez nią mieszkanie do potrzeb osoby niepełnosprawnej. D. S. porusza się o kulach, z domu wychodzi tylko do lekarzy w towarzystwie syna. Potwierdza ona sprawowanie opieki przez syna.

Decyzją z dnia 7 listopada 2023 r., znak: GOPS.ŚR.523.92.2023 Wójt Gminy Z. postanowił nie przyznać R. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad D. S.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w przypadku D. S. nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność, a co za tym idzie nie można założyć, że powstała w okresie, jaki wskazuje art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ podkreślił również, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 38/13 wskazał że, skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Organ podkreślił, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W związku z powyższym, przytoczony wyżej art. 17 ust. 1b u.ś.r., w świetle jednoznacznie wskazanych przez sam Trybunał Konstytucyjny skutków ww. wyroku, niezależnie od zmiennych rozstrzygnięć organów odwoławczych, czy sądów administracyjnych (które są wiążące w danej indywidualnej sprawie, w której zostały wydane), pozostaje obowiązującym przepisem prawa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy a organ realizujący ustawę o świadczeniach rodzinnych zgodnie z art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do dosłownego realizowania art. 17 ust. 1b ww. ustawy jako pozostającego, nadal obowiązującego i aktualnego przepisu prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. S., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do jej uchylenia i zaskarżoną decyzją utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał jednak, iż zastosowana przez organ pierwszej instancji wykładnia przepisów, będących podstawą prawną wydanej decyzji, jest niewłaściwa. W sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego należy bowiem uwzględnić ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, będące wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie orzekł, że art 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust 1 Konstytucji.

Pomimo tego zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż kwestią rzutującą na rozstrzygnięcie jest to, czy wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym - matką i czy zakres sprawowanej opieki uniemożliwia wnioskodawcy podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi czynności sprawowane przez wnioskodawcę nie pozostają w kolizji z zatrudnieniem, bowiem, jak wynika z akt sprawy, D. S. nie wymaga wyręczania w podstawowych czynnościach dnia codziennego - samodzielnie spożywa posiłki, nie wymaga pomocy przy zażywaniu leków. Ma trudności w poruszaniu się - chodzi o kulach. Wnioskodawca wykonuje tylko niewielką część czynności związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną, a aby można było mówić o opiece w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka ta musi być stała i długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Opieka ta nie uniemożliwia wnioskodawcy podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a jest to warunek konieczny do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 u.ś.r. Pomoc przez kilka godzin nie wystarczy. Wiele dzieci chorych rodziców, opiekuje się nimi po swojej pracy i pomaga w bieżących czynnościach życia codziennego. Pomoc w robieniu zakupów, wykonywaniu zabiegów higienicznych (przy kąpieli), w dowożeniu do lekarza nie zajmuje takiej ilości czasu, która uniemożliwiałaby podjęcie zatrudnienia.

Kolegium wskazało również, iż świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako świadczenie dla rodzin, w których są osoby niepełnosprawne - problem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny dotyczy bowiem niemal wszystkich rodzin, których członkami są przedstawiciele różnych pokoleń, w tym osoby starsze czy schorowane. Świadczenie to adresowane jest wyłącznie do tych osób i rodzin, które w związku ze sprawowaną opieką zmuszone są do rezygnacji z dotychczasowej aktywności zawodowej i związanej z tym utraty źródła utrzymania, a zakres świadczonej opieki uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia celem wypełnienia swoich moralnych i prawnych zobowiązań wobec bliskich. Nie każda zatem opieka nad osobą chorą, nawet osobą, co do której wydano orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, czy niezdolności do samodzielnej egzystencji, automatycznie uprawnia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle obowiązujących przepisów, świadczenie takie przyznane może być wyłącznie w przypadku, gdy zakres sprawowanej opieki, czy jej charakter, są tak rozległe czy absorbujące, że niemożliwym jest równoległe kontynuowanie przez opiekuna pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie czynności (wizyty u lekarzy i zakupy), jakie wykonuje wnioskodawca, nie kolidują z zatrudnieniem lub inna pracą zarobkową. W ocenie organu II instancji R. S. może sprawować opiekę nad matką i jednocześnie świadczyć pracę, bowiem zarówno zakres sprawowanej opieki jak i czas poświęcony osobie niepełnosprawnej nie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uznało, iż w niniejszej sprawie nie ma związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przez wnioskodawcę nad niepełnosprawną matką - co jest warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji powyższego wnioskodawcy nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.

Skargę na powyższą decyzję złożył R. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie R. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Skarżący przywołał stanowisko judykatury, zgodnie z którym warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącego matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Z uwagi na powyższe okoliczności, skarżący wniósł jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i konsekwentnie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej również jako: "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Zarówno R. S. w swojej skardze, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w odpowiedzi na skargę wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie wspomnianego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Dlatego też sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2023 r., znak: SKO.4114.744.2023, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 7 listopada 2023 r., znak: GOPS.ŚR.523.92.2023 w sprawie odmowy przyznania R. S. świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są co najmniej przedwczesne.

Tytułem wstępu należy wskazać, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429) – uchylono m.in. art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie jednak z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (a więc ustawie o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd ocenia sprawę według stanu faktycznego i prawnego z chwili wydawania decyzji przez organ II instancji. Zatem późniejsza zmiana przepisów nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 stycznia 2024 r., sygn. III SA/Kr 705/23 dostępny, podobnie jak inne wyroki przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA").

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią zatem przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 21 grudnia 2023 r., a więc w dacie wydania decyzji przez organ II instancji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym wówczas, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl zaś art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wystąpił bowiem o przyznanie prawa do tego świadczenia z uwagi na sprawowanie opieki nad swoją niepełnosprawną matką, która jest osobą rozwiedzioną. Bezsporne jest również to, że D. S. legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z dnia 13 stycznia 2023 roku, znak: [...], zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, iż wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie uznał za błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. dokonaną przez organ pierwszej instancji. Nie uwzględniała ona bowiem skutków wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W następstwie powyższego wyroku przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie. Następuje to w chwili opublikowania orzeczenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Wyrok w sprawie o sygn. K 38/13 wszedł w życie w dniu 24 października 2014 r., zaś Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie skorzystał z tej możliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zatem zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy obowiązane są uwzględnić je, wydając swoje rozstrzygnięcia po wejściu wyroku Trybunału w życie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi słusznie zatem wskazało, iż Wójt Gminy Z. niezasadnie oparł swoją decyzję odmawiającą przyznania R. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką na treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie leży w kwestii spełnienia kluczowej dla uzyskania wnioskowanego świadczenia przesłanki, a więc niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Podkreślić należy, że w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia. Dla dokonania oceny, czy w konkretnym przypadku występuje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki, organ powinien w pierwszej kolejności ustalić w toku postępowania wyjaśniającego rodzaj i ilość faktycznie wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego czynności opiekuńczych nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a następnie rozważyć czy uniemożliwiają one wnioskodawcy podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej (zatrudnienia). Ustalenia w tym zakresie powinny zostać dokonane z poszanowaniem podstawowych reguł procedury administracyjnej, z których wynika przede wszystkim obowiązek działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organ winien zatem w toku postępowania z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jego obowiązkiem jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna zostać dokonana w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.).

Z treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, przy czym opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W judykaturze podkreśla się, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem pracy. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Nie budzi wątpliwości, że intensywność czynności wykonywanych codziennie w związku z opieką nad niepełnosprawnym musi być na tyle duża, że uniemożliwia wykonywanie zajęcia zarobkowego.

O ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo – skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj i ilość czynności, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz konieczność pozostawania w stanie gotowości do zapewnienia opieki i pomocy niepełnosprawnemu podopiecznemu, uniemożliwiają tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20, publ. CBOSA).

W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, aby zebrany materiał dowodowy pozwalał na ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, a więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście możliwości podjęcia pracy. Jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ma to być stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. Wyklucza to sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, co nie oznacza jednak konieczności opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, publ. CBOSA). Sprawowanie opieki obejmuje stan, w którym opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – zarówno udzielając pomocy jak i wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, publ. CBOSA). Stała opieka powinna być rozumiana jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy (wyrok WSA w Gdańsku z 22 listopada 2023 r., II SA/Gd 531/23, publ. CBOSA). Do opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym zaliczyć należy te czynności, które wynikają z całkowitej zależności osoby od otoczenia, przy czym nie ogranicza się ich do podstawowych czynności życia codziennego. Udzielanie pomocy polega na wsparciu w czynnościach samoobsługowych, ale także w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałaniu w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Cały zakres wymienionych czynności składa się na sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przy ocenie możliwości "samodzielnej egzystencji" należy przede wszystkim brać pod uwagę całokształt schorzeń, na które osoba wymagająca opieki cierpi i z uwagi na ich charakter oraz związane z tym potrzeby niepełnosprawnego (leczenie czy rehabilitację) dokonać wszechstronnej oceny jego rzeczywistych możliwości samodzielnego sprostania podstawowym czynnościom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem w środowisku. Sam fakt, że podopieczny jest w stanie wykonywać pewne czynności samodzielnie, spożywać posiłki czy poruszać się, nie może przesądzać, że zakres świadczonej opieki nie wymaga od opiekuna rezygnacji z pracy czy nie usprawiedliwia jej niepodejmowania.

Należy także wskazać, wbrew twierdzeniom Kolegium, że za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą przemawiać wyłącznie czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad osobą chorą, co wynika choćby z konieczności zaspokojenia podstawowych potrzeb własnych opiekuna. Prawdą jest również to, że przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie domu, czy robienie zakupów są czynnościami dnia codziennego. Jednak są to czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osób wymagających opieki. Składają się one na całokształt właściwie sprawowanej opieki. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie również spełniona, jeżeli stosownie do konkretnych okoliczności, w szczególności zakresu niepełnosprawności i wynikających z niego potrzeb osoby niepełnosprawnej, opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę opisaną powyżej wykładnię pojęcia sprawowania opieki, nie sposób uznać, aby organy administracji w niniejszej sprawie ustaliły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala bowiem na stwierdzenie, czy ilość i rodzaj wykonywanych przez skarżącego czynności, związanych z opieką nad mamą, uniemożliwia mu rzeczywiście na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Należy podkreślić, iż skarżący w swoim pisemnym oświadczeniu, załączonym do wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skrupulatnie opisał, jakie czynności opiekuńcze wykonuje. Wbrew przedstawionemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stanowisku, do czynności opiekuńczych, jak wskazano powyżej, mogą zostać zaliczone czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, takie jak sprzątanie, robienie zakupów, czy przygotowywanie posiłków, a także pozostawanie w dyspozycji podopiecznego i gotowość do niesienia mu pomocy. Wszystkie te czynności składają się bowiem na całokształt prawidłowo sprawowanej opieki, gdyż osoba niepełnosprawna nie jest w stanie wykonać ich samodzielnie. Nie sposób zatem zgodzić się z organem odwoławczym, iż czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącego ograniczają się wyłącznie do wizyt lekarskich, wykonywania zabiegów higienicznych (przy kąpieli) i robienia zakupów. Skoro natomiast nawet pewien stopień samodzielności osoby niepełnosprawnej nie wyklucza przyznania opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego, organy administracji winny ustalić rzeczywistą ilość czasu, jaką R. S. poświęca każdego dnia na opiekę nad niepełnosprawną mamą.

Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał jedynie, że opieka sprawowana przez skarżącego nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż pomoc przez kilka godzin dziennie nie wystarczy do uzyskania tego świadczenia. Organy jednak nie ustaliły, jaką część dnia zajmują skarżącemu czynności opiekuńcze. W toku wywiadu środowiskowego wskazano jedynie, że R. S. odwiedza mamę codziennie, czasami nawet 2 razy dziennie. Nie ustalono jednak, w jakich godzinach to następuje, ile czasu skarżący szacunkowo spędza w miejscu zamieszkania podopiecznej, a w związku z tym nie sposób ustalić, czy pozostała po czynnościach opiekuńczych ilość czasu pozwoliłaby skarżącemu na podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Można jedynie przypuszczać, że wpływ na taki tok myślenia organów miała ta okoliczność, iż skarżący i jego mama nie zamieszkują razem, wobec czego organy przyjęły, iż sprawowana opieka nie jest stała i długotrwała. Warunek wspólnego zamieszkiwania i świadczenia opieki przez całą dobę nie wynika jednak z wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 4023/18, publ. CBOSA). Natomiast sam skarżący w wykazie wykonywanych przez siebie czynności opiekuńczych wskazał, że w razie potrzeby podejmuje się również czuwania nad snem swojej mamy. Może to wskazywać, iż pozostaje w gotowości do niesienia pomocy swojej podopiecznej również w nocy, mimo że on i jego mama nie zamieszkują na stałe pod jednym adresem.

Organ drugiej instancji w żaden sposób nie uwzględnił, jak również nie odniósł się do oświadczenia skarżącego, iż ten podejmuje także takie czynności opiekuńcze jak smarowanie kremami przeciw odparzeniom, ćwiczenia fizyczne na rozruszanie stawów, mierzenie ciśnienia, mierzenie poziomu cukru, podanie insuliny, w razie potrzeby masaże i oklepywanie. Treść powyższych oświadczeń pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, iż czynności opiekuńcze ograniczają się wyłącznie do zakupów, wizyt lekarskich i pomocy przy czynnościach higienicznych.

Dlatego też, w ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Wójt Gminy Z. dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powyższe naruszenie zostało wprawdzie skorygowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, jednak organ II instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie ustalono bowiem faktycznego zakresu i intensywności sprawowanej przez skarżącego opieki, przedwcześnie uznając, iż zajmuje ona skarżącemu jedynie kilka godzin każdego dnia. Organ odwoławczy posłużył się przy tym nieprawidłową wykładnią pojęcia "sprawowania opieki", o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., naruszając tym samym prawo materialne, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej dokonanej przez Sąd i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a przede wszystkim jednoznacznie ustalić zakres czynności opiekuńczych, sprawowanych przez skarżącego nad mamą oraz ich wymiar czasowy. Następnie organy prawidłowo zastosują prawo materialne, w tym przytoczoną powyżej wykładnię art. 17 ust.1b u.ś.r. oraz wykładnię pojęcia sprawowania opieki, a w konsekwencji ocenią, czy pomiędzy opieką sprawowaną przez R. S. nad matką oraz rezygnacją z zatrudnienia, lub niepodejmowaniem przez niego pracy zarobkowej istnieje związek przyczynowo – skutkowy.

W punkcie drugim wyroku Sąd postanowił o zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego, czyniąc to na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 480 zł złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).

ds