Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 230/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 126 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i 3,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art.145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: referent stażysta Adrian Piechota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi V. S.A. na decyzję Wojewody z dnia 16 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 15 września 2022 r., V. .. (dalej: Spółka, skarżąca), wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości oraz potwierdzającej zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości położonych w P., przy ul. [...] stanowiących własność B. K. i I. K. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej oraz H. M. i A. S., w celu zapobieżenia powstania znacznej szkody w związku z awarią ciepłociągu.

Decyzją z 14 października 2022 r., Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] udzielił Spółce zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w P., w celu usunięcia awarii ciepłociągu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść przepisów art. 126 ust. 1, 2 i 3, art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 - w skrócie: "u.g.n.") oraz na upoważnienie z 28 kwietnia 2022 r., nr [...] i [...], do wydawania przez Dyrektora Zarządu i Zastępcę Dyrektora do spraw Orzecznictwa Administracyjnego decyzji w tym przedmiocie w imieniu Prezydenta Miasta [...]

Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wyjaśnił, że zgodnie z oświadczeniem Spółki awaria ciepłociągu wywołała konieczność natychmiastowego działania w celu jej usunięcia i uniknięcia powstania jej negatywnych skutków.

W dniu 27 września 2022 r. podjęto próbę oględzin nieruchomości przy ul. [...] w celu przeprowadzenia wizji nieruchomości. Wobec braku możliwości wejścia na teren nie udało się ustalić stanu faktycznego na nieruchomościach.

Organ I instancji wyjaśnił, że zaistniały przesłanki określone w art. 126 ust. 1 u.g.n.

Od powyższej decyzji I. K. i B. K. wnieśli odwołanie, podnosząc, że Spółka trzykrotnie przeprowadzała naprawę na ich działce i nigdy nie doprowadzała jej do stanu pierwotnego.

Decyzją z 16 stycznia 2023 r., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Wyjaśniając przesłanki art. 126 ust. 1 u.g.n., wskazano, że pojęcie "siły wyższej" odnosi się do zdarzenia zewnętrznego w stosunku do powołującego się na nią podmiotu, którego to zdarzenia nie dało się przewidzieć ani mu zapobiec nawet przy dołożeniu najwyższego stopnia staranności. W odniesieniu do drugiej przesłanki - "nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody" zauważono, że nie można wydać decyzji, jeżeli zajęcie nieruchomości jest związane z pracami, które były już zaplanowane (przewidywane) lub jeśli istnieje zagrożenie powstania znacznej szkody, ale dopiero w dalszej perspektywie. Organ wskazał, że z przepisów regulujących zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości wynika, że są to sytuacje o charakterze szczególnym ze względu na znaczenie prawa własności podlegającego ochronie konstytucyjnej.

Wskazano, że zasadnie organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia Spółce na czasowe zajęcie nieruchomości. Organ podkreślił, że rolą przedsiębiorcy przesyłowego jest między innymi zapewnienie bezpieczeństwa, a także dbanie o bezpieczeństwo i przeciwdziałanie zagrożeniom dla zdrowia i życia ludzkiego. Zdaniem organu wystąpiła nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody.

Stwierdzono, że mimo wystąpienia przesłanek z art. 126 ust. 1 u.g.n., organ odwoławczy zobowiązany jest orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."), tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie I instancji w całości z uwagi na zmianę stanu faktycznego. Organ wskazał, że z pisma Spółki z dnia 13 grudnia 2022 r. wynika, że prace na przedmiotowej nieruchomości zostały wykonane przez Spółkę, jednak nadal trwają prace ziemne mające na celu zasypanie śmieci, jednak te prace zostaną zakończone w terminie wynikającym z decyzji organu I instancji. W związku z czym pomiędzy decyzją organu I instancji zezwalającą na czasowe zajęcie, a dniem wydania niniejszej decyzji przez organ odwoławczy nastąpiła zmiana stanu faktycznego.

Wskazano, że jeżeli zmiana stanu faktycznego nastąpiła na etapie rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym, to organ II instancji zobowiązany jest przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnić taką zmianę stanu faktycznego, która zmieniła sytuację prawną stron postępowania. W takim wypadku nie zachodzi jednak bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która wymagałyby umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli nie doszło do skutecznego cofnięcia odwołania czy uznania, że odwołanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną postępowania, to brak jest podstaw do uznania postępowania odwoławczego za bezprzedmiotowe. Natomiast w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego, to wówczas stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy w postępowaniu odwoławczym uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą stanu faktycznego, która zmieniła sytuację prawną stron postępowania, a zmiana ta ma decydujący wpływ na treść tej decyzji. Jeżeli intencją organu lI instancji jest umorzenie całości postępowania, powinno się zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez którego zastosowanie odniesiony zostałby odwrotny skutek, tj. pozostawienie w mocy decyzji organu I instancji.

W skardze z 20 lutego 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik skarżącej, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie,

- art. 126 ust. 1 u.g.n., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji pomimo stwierdzenia przesłanek opisanych ww. przepisie.

W argumentacji skargi skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem, aby postępowanie o udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości zmierzające do ustalenia, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 126 § 1 u.g.n., stało się bezprzedmiotowe wyłącznie z tej przyczyny, że prace objęte zezwoleniem zostały wykonane. Dostęp do nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] był niezbędny dla usunięcia awarii sieci cieplnej przez skarżącą, a współwłaściciele ww. nieruchomości B. K. i I. K. nie wycofali odwołania od złożonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie jest zasadność stanowiska organu odwoławczego co do podstaw zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Wobec sformułowania przez skarżących zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16).

Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Skoro przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania, to w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a.

Według art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się także, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., II OSK 818/20, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I GSK 2078/19.

Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., VII SA/Wa 2771/19).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że istnieją przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na bezsporny fakt, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji nastąpiła zmiana stanu faktycznego polegająca na wykonaniu prac (robót), których dotyczyła decyzja udzielająca zgody na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości.

Organ II instancji uzasadniając swoje stanowisko powołał się m.in. na wyrok WSA w Poznaniu z 30 kwietnia 2021 r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Po 707/20. W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, fragment zacytowanego w zaskarżonej decyzji uzasadnienia tego orzeczenia, nie wspiera decyzji organu o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził m.in., że - "[...] jeżeli zmiana stanu faktycznego nastąpiła na etapie rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym, to organ II instancji zobowiązany jest przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnić taką zmianę stanu faktycznego, która zmieniła sytuację prawną stron postępowania. W takim wypadku nie zachodzi jednak bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która wymagałyby umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli nie dochodzi w sprawie do skutecznego cofnięcia odwołania czy też uznania, że odwołanie wniesione zostało przez osobę, której nie przysługiwał w sprawie przymiot strony postępowania (a której to okoliczności organ wcześniej nie zweryfikował), to brak jest podstaw do uznania, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe...".

Nie powinno budzić wątpliwości, że w tej sprawie wskazane wyżej okoliczności nie zachodziły, nie cofnięto bowiem odwołania, ani nie stwierdzono, aby skarżącym nie przysługiwał przymiot stron postępowania.

Dla organu odwoławczego istotną okazała się dalsza wypowiedź tut. Sądu zawarta w uzasadnieniu cytowanego orzeczenia, zgodnie z którą - "[...] w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego, to wówczas stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy w postępowaniu odwoławczym uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji.".

Organ II instancji uznał zatem, że w niniejszej sprawie wystąpił brak podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy "w ogóle". Z taką oceną nie sposób się zgodzić.

Zagadnienie wpływu zmiany stanu faktycznego w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, polegające na wykonaniu prac, było już przedmiotem analizy w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 25 maja 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2873/17, NSA badał zasadność umorzenia tego rodzaju postępowania administracyjnego przez organ

I instancji, w sytuacji wykonania prac związanych z usunięciem awarii gazociągu, jeszcze przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie.

W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA stwierdził m.in., że wydanie w takich okolicznościach decyzji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. narusza nie tylko szereg przepisów procedury administracyjnej (art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.), ale przede wszystkim godzi w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. NSA przypomniał, że przepis ów dopuszcza możliwość zastosowania instytucji wywłaszczenia (a taką bez wątpienia jest regulacja zawarta w art. 126 u.g.n., chociażby ze względu na jej systemowe usytuowanie) tylko na cele publiczne oraz za słusznym odszkodowaniem. O ile nie ma wątpliwości, że zarówno potrzeba reakcji na wystąpienie siły wyższej, jak i zapobieżenia powstaniu znacznej szkody może być uznane za cel publiczny, o tyle umorzenie postępowania administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy pozbawia właściciela nieruchomości możliwości uzyskania odszkodowania, co w sposób oczywisty i bezpośredni narusza przywołany przepis Konstytucji. Ponadto NSA podkreślił, że stosownie do treści art. 126 ust. 3 u.g.n. po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości, podmiot który zajął nieruchomość, jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego. Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Przywołany przepis jest systemowo oraz funkcjonalnie powiązany z regulacją ust. 1 art. 126 u.g.n., na mocy której wydawana jest decyzja "legalizująca" zajęcie nieruchomości. Wobec braku takiej decyzji ewentualne spory mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej, co wszakże stoi w opozycji do celu, dla którego przepis ów został wprowadzony.

W kontekście zastosowanego przez organy art. 105 § 1 k.p.a., NSA zwrócił uwagę, że umorzenie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Tego rodzaju rozstrzygnięcie co od zasady może zapaść wówczas, gdy przestanie istnieć lub ulegnie zmianie uniemożliwiającej dalsze prowadzenie postępowania którykolwiek z elementów materialnoprawnego stosunku administracyjnego (podmiot, przedmiot bądź też podstawa normatywna). NSA uznał, że w realiach tamtej sprawy brak było takiej zmiany, co oznacza, że umorzenie postępowania świadczy o niezrozumieniu tej instytucji przez organy i oparciu się o błędną wykładnię obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni pogląd ten podziela. W ocenie Sądu umorzenie postępowania w tej sprawie było przedwczesne, a organ odwoławczy winien wydać w sprawie decyzję merytoryczną, odnosząc się do zarzutów odwołania. Co prawda organ odwoławczy wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do prawidłowości zastosowanych przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, lecz stanowisko to nie może być w tej sprawie wiążące, skoro ostatecznie organ umorzył całe postępowanie administracyjne, co powoduje usunięcie z obrotu decyzji organu I instancji.

Sąd podnosi, że zgoda właścicieli nieruchomości I. K. i B. K. na przeprowadzenie prac związanych z usunięciem awarii na przedmiotowej nieruchomości, wyrażona po złożeniu odwołania, które nie zostało cofnięte, nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania.

W takiej sytuacji procesowej Sąd uznał, że odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Rozpoznając sprawę ponownie w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną co do braku podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a"), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.