Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 441/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 764/23 o wstrzymaniu wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr SKO.OŚ.405.276.2022 w sprawie ze skarg I. L. i A. L. oraz A. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr SKO.OŚ.405.276.2022 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających wystąpieniu szkód na nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] i nakazało skarżącym wykonanie na ich nieruchomościach urządzeń zapobiegających wystąpieniu szkód na nieruchomości stanowiącej działkę sąsiadującą z działkami skarżących.

I. L. i A. L. oraz A. M. i Z. M., odrębnie zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Ich sprawy, prowadzone uprzednio odrębnie, połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Obie skargi zawierały wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że wykonanie decyzji będzie wymagało prac ziemnych i zagospodarowania terenu.

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł uczestnik postępowania D. B.

Postanowieniem z dnia 14 maja 2024 r. (sygn. III OZ 198/24) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. W uzasadnieniu wskazał, że przedwcześnie przyjęto, że skarżący uprawdopodobnili przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. To wnioskodawca ma uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu wywoła wobec niego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu I instancji było lakoniczne i sprowadzało się w istocie do stwierdzenia, że skarżący złożyli kosztorysy wykonania prac objętych zaskarżoną decyzją i są to koszty wysokie oraz niemożliwe do odzyskania. Nie uzasadniono, że koszty te będą niemożliwe do odzyskania, pomijając możliwe do zastosowania w tego rodzaju sytuacjach instrumenty prawne na gruncie prawa cywilnego lub przepisów regulujących odpowiedzialność organów administracji publicznej. Tutejszy Sąd został zobowiązany do dokonania ponownej oceny wniosków skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uwzględniając ewentualnie w swojej ocenie stanowisko prezentowane przez uczestnika postępowania.

Pismem z dnia 15 lipca 2024 r. skarżący I. L. oraz A. L. uzupełnili swój wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Swoje stanowisko w sprawie wyraził także pismem z dnia 30 lipca 2024 r. uczestnik postępowania – M. G.

Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 764/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr SKO.OŚ.405.276.2022 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających wystąpieniu szkód na nieruchomości. Postanowienie zostało wydane na skutek wniosku zawartego w skardze skarżących I. L. i A. L., a także w skardze skarżących A. M. i Z. M.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że uwzględniając argumentację zaprezentowaną w postanowieniu NSA z dnia 14 maja 2024 r. (sygn. akt III OZ 198/24) Sąd ponownie uznał, że zasadnym jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy spełni się jedna z dwóch przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użycie spójnika "lub" - w logice prawniczej określanego jako "funktor alternatywy nierozłącznej" - oznacza zarówno wybór jednej z dwóch możliwości, jak i jednoczesny wybór obu możliwości. Słowo "lub" należy w tym przypadku rozumieć jako odpowiednik "co najmniej jedno z dwojga". Dalej, wystarczy zatem, żeby spełniła się co najmniej jedna z dwóch przesłanek określonych w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaznaczył, że rzeczywiście – jak słusznie podkreślał uczestnik w zażaleniu oraz NSA w postanowieniu z dnia 14 maja 2024 roku - niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie zostało należycie udokumentowane. Sąd podziela stanowisko NSA co do tego, że koszty objęte złożonymi kosztorysami nie zostały w żaden sposób odniesione do sytuacji finansowej skarżących. W piśmie z dnia 15 lipca 2024 r., stanowiącym uzupełnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący argumentowali, że wykonanie decyzji SKO będzie stanowiło wyrządzenie znacznej szkody w ich majątku niezależnie od tego, czy ich stan majątkowy pozwala im obecnie na poniesienie takiego ciężaru.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie dopiero przedłożenie przez skarżących dokumentacji obrazującej ich sytuację majątkową pozwoliłoby na dokonanie oceny w zakresie spełnienia się przesłanki wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Mając na uwadze, że skarżący tego nie dokonali. Sąd przyjął, że przesłanka ta nie została spełniona.

Natomiast odmiennej oceny dokonano jednak w zakresie spełnienia drugiej z przesłanek warunkujących możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji SKO – niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu pierwszej instancji rację mają skarżący, że wykonanie obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją wiązać może się z niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przeprowadzenie wyżej opisanych prac doprowadzi do zmiany zagospodarowania terenu, w tym zniszczenia ogrodów znajdujących się na nieruchomościach skarżących. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964; postanowienia NSA: z dnia 17 kwietnia 2009 r., I GSK 220/09, LEX nr 575348, i z dnia 8 maja 2014 r., II OZ 420/14, LEX nr 1467722). O takich właśnie skutkach – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – można mówić w niniejszej sprawie.

Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł, reprezentowany przez profesjonalnego (zawodowego) pełnomocnika w osobie radcy prawnego, uczestnik postępowania D. B. zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., polegającym na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na zażalenie uczestnika postępowania skarżący I. L. i A. L., reprezentowani przez profesjonalnego (zawodowego) pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli o oddalenie zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, tym samym podlegało oddaleniu.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935: dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że na stronie skarżącej spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka, określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jest to wyjątek od zasady, zgodnie z którą wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Działanie sądu na wniosek powoduje, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzależnione od uzyskania dostatecznej wiedzy o okolicznościach uzasadniających taką konieczność. Uzasadnienie wniosku powinno wskazywać takie okoliczności, które pozwolą na uznanie przez Sąd, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt I OZ 333/24, Legalis).

Dalej, Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. gdy stwierdzono, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać należy, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt III FZ 234/24, Legalis). Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarcza przy tym samo powołanie się na treść obowiązujących przepisów, a uzasadnienie wniosku powinno wskazywać konkretne okoliczności rozpoznawanej sprawy świadczące o spełnieniu przesłanek przyznania ochrony tymczasowej (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt I OZ 204/24, Legalis; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 481/24, Legalis).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że argumentacja skarżących przedstawiona w zarówno przed, jak i po wydaniu zaskarżonego postanowienia jest przekonująca. Sąd pierwszej instancji prawidłowo doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie druga z przesłanek warunkujących możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, tj. niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, została spełniona (zrealizowana), tym samym rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr SKO.OŚ.405.276.2022, w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających wystąpieniu szkód na nieruchomości jest zasadne.

Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania.

Jak wskazano, zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu ma spełnienie przez wnioskodawcę obowiązku uprawdopodobnienia wystąpienia ww. przesłanek. Musi on przedstawić okoliczności świadczące o tym, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd może doprowadzić do takiej zmiany w jego osobistej sytuacji, że będzie narażony na znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt II OZ 337/24, CBOSA).

Na uwagę zasługuje argumentacja, że realizacja planowanej inwestycji w granicy z nieruchomością skarżących może doprowadzić do sytuacji braku możliwości korzystania ze swoich nieruchomości w dotychczasowy sposób, zaś wykonanie przedmiotowych urządzeń może doprowadzić do istotnej zmiany stosunków wodno-gruntowych na terenach sąsiadujących z nieruchomościami skarżących. Przeprowadzenie opisanych prac doprowadzi do zmiany zagospodarowania terenu, w tym zniszczenia ogrodów znajdujących się na nieruchomościach skarżących. Skarżący należycie wykazali okoliczności i przedstawili szereg konkretnych zdarzeń, które wpływają na realność wystąpienia niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zażalenie uczestnika postępowania nie mogło przynieść zamierzonego skutku prawnego, jakim miało być uchylenie zaskarżonego orzeczenia, uznając że podniesiony zarzut naruszenia przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., polegającym na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu jest chybiony i bezzasadny. Jednocześnie nadmienić należy, że z treści uzasadnienia zażalenia w żaden sposób nie wynika na czym polega niewłaściwie zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a., co więcej, sama treść uzasadnienia jest nacechowana bardziej na bliżej nieokreśloną polemikę z prawidłowym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu niż merytoryczną próbę przedstawienia stanowiska (wywodu prawnego) w sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 p.p.s.a.). Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym.