Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2531/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 11i ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 28 art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1084/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 maja 2022 r. nr 110/SPEC/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1084/22 oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 maja 2022 r. nr 110/SPEC/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 135 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ prowadzący postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, tj. Starosta L., oparł się na postanowieniu Prezydenta Miasta L. nr 48/21 dnia 26 lipca 2021 r. odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z powodu rzekomego braku konieczności uzyskania takiej decyzji, podczas gdy w tym samym czasie i przez ten sam organ prowadzone było (jednocześnie) postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej samej inwestycji, wszczęte wcześniej,

- co doprowadziło do błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy stroną postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej są również te podmioty, które są stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, a takie postępowanie w odniesieniu do niniejszej inwestycji się toczy,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej "specustawa drogowa" poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że M. S. nie jest stroną postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, co doprowadziło jednocześnie do utrzymania w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i o rozpoznanie skargi albo uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; na podstawie art. 135 p.p.s.a., o uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta L. nr 48/21 z dnia 26 lipca 2021 r., jako postanowienia dotkniętego wadą nieważności, a ponadto zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy.

Przede wszystkim wskazać należy, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, art. 135, LexisNexis 2011, wyd. V, Lex). W niniejszej sprawie zapadł wyrok oddalający skargę, zatem zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny.

Ponadto, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, argumentacja dotycząca merytorycznej wadliwości wydanej decyzji Starosty L. z dnia 10 grudnia 2021 r. nr 2127/21, tj. decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, pozostawała poza granicami sprawy niniejszej, gdyż przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie prawidłowość dokonanej przez organ odwoławczy oceny dotyczącej braku posiadania przez skarżącego przymiotu strony postępowania, a w konsekwencji zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735), dalej "k.p.a."

Dodatkowo należy zauważyć, że użyte w art. 135 p.p.s.a. określenie "w granicach sprawy" dotyczy sprawy administracyjnej w ujęciu materialnym. Na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Postanowienie Prezydenta Miasta L. nr 48/21 dnia 26 lipca 2021 r. wydane zostało w sprawie z zakresu ochrony środowiska, nie można zatem uznać, aby zostało wydane "w granicach" sprawy, której dotyczy niniejsza skarga na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie ulega wątpliwości, że sprawy te nie są tożsame.

Sąd I instancji nie był zatem uprawniony do objęcia kontrolą w niniejszej sprawie postanowienia Prezydenta Miasta L. nr 48/21 dnia 26 lipca 2021 r.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej.

Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176) nie regulują wprost, komu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z kolei na mocy art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w postępowaniu tym wyłączono wyraźnie stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W takiej sytuacji nie może ulegać wątpliwości, że w sprawach prowadzonych w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych procedury administracyjnej (art. 11c specustawy drogowej), czyli w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast pośrednio z przepisów specustawy drogowej normujących zawiadamianie o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3) można wywieść, że poza właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, status stron przysługuje podmiotom mającym inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji oraz podmiotom, dla których ustala się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji wskazanych w tej decyzji obowiązków (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c i e-h specustawy drogowej). Należy ponadto zauważyć, że wobec wyłączenia stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przy określaniu stron postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie znajduje zastosowania art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, co należy rozumieć przez obszar oddziaływania obiektu. Zaliczenie określonego podmiotu do kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wymaga natomiast ustalenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu, a tą decyzją, stosownie do art. 28 k.p.a.

Przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał swojego indywidualnego interesu prawnego opartego na konkretnie wskazanej normie prawa materialnego uprawniającej do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Skarżący swój interes prawny do kwestionowania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wywodził z własności działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w L. Działka ta nie jest objęta decyzją Starosty L. z dnia 10 grudnia 2021 r., ani nie sąsiaduje bezpośrednio ze sporną inwestycją. Ponadto, jak wynika z dołączonej do pisma skarżącego z dnia 11 kwietnia 2022 r. mapy, sporządzonej – jak wskazuje skarżący - na potrzeby postępowania środowiskowego, tylko niewielki fragment działki skarżącego (wąski pas terenu), znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że krąg podmiotów w postępowaniu środowiskowym jest, z uwagi na charakter tego postępowania, znacznie szerszy niż krąg pomiotów uczestniczącym w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej. Nawet zatem zaliczenie skarżącego do kręgu stron postępowania w sprawie środowiskowej nie oznacza automatycznie, że przysługuje mu status strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Dodać przy tym należy, że jak wynika z projektu budowlanego, obszar oddziaływania inwestycji będzie obejmował posesje graniczące z inwestycją (s. 66 projektu budowlanego), a jak już wyżej wskazano, działka skarżącego z inwestycją nie graniczy.

Stwierdzić należy, że argumentacja skarżącego nie świadczy o legitymowaniu się przez niego interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do wniesienia odwołania od decyzji Starosty L. z dnia 10 grudnia 2021 r. nr 2127/21 zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Brak jest bowiem związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a ww. decyzją.

Nie można uznać, aby subiektywne odczucie skarżącego dotyczące zagrożenia przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu czy drgań stanowiło źródło jego interesu prawnego, zwłaszcza, że argumentacja w tym zakresie związana jest z inną inwestycją drogową zrealizowaną w L. Należy zauważyć, że już samo położenie działki skarżącego względem inwestycji wyklucza uznanie, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżącego. Z tego powodu, powołane przez skarżącego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 11 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2, § 323 ust. 1, § 325 i 326 nie mogą być uznane za źródło interesu prawnego skarżącego.

Z okoliczności stanu faktycznego sprawy niewątpliwie wynika, że planowana inwestycja nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Podnoszone przez skarżącego argumenty, że realizacja planowanej inwestycji negatywnie wpłynie na jego nieruchomość nie zostały poparte przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Nie stanowi źródła interesu prawnego kwalifikującego skarżącego jako strony w postępowaniu administracyjnym subiektywne przekonanie, że realizacja inwestycji drogowej spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego na skutek ponadnormatywnego hałasu i drgań, zwłaszcza, że przekonanie to skarżący opiera na skutkach realizacji innej inwestycji drogowej w tej samej miejscowości.

Oczywiste jest wprawdzie, że budowa drogi oraz jej późniejsze użytkowanie, tj. ruch drogowy i związane z tym niedogodności, z konieczności będą miały pewien wpływ na otaczający teren. Nie oznacza to jednak jeszcze, że właściciele czy użytkownicy wieczyści wszystkich okolicznych nieruchomości posiadają każdorazowo interes prawny w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji drogowej. Trzeba zauważyć, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter specjalny. Jej celem miało być, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z tego też powodu w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej uzasadniona jest ścisła wykładnia rozumienia pojęcia interesu prawnego wskazanego w przepisie art. 28 k.p.a.

Wskazać również należy, że zagadnienie występowania ewentualnej konieczności, czy też jej brak, uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozostaje poza przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej, który stanowi umorzenie postępowania odwoławczego z powodu braku interesu prawnego wnoszącego odwołanie.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).