Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2017/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit. a, c, art. 54 ust. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 868/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 lutego 2019 r. nr KOC/2460/Ar/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 868/19 uwzględnił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej określanej jako wspólnota) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 lutego 2019 r., nr KOC/2460/Ar/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz zasądził od organu na rzecz wspólnoty zwrot kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Po rozpoznaniu wniosku A. F. (dalej zwanej inwestorką) Zarząd [...] decyzją z dnia 28 kwietnia 2016 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 21 października 2016 r., znak KOC/3466/Ar/16 uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wspólnota wniosła następnie skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 132/17 oddalił ją, podzielając pogląd organu odwoławczego, że wadliwie została sporządzona analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy (wyrok ten uprawomocnił się).

Na skutek powtórnego rozpoznania sprawy Zarząd [...] decyzją z dnia 30 października 2017 r., nr 29/2017 ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Inwestorka oraz wspólnota wnieśli odwołanie od tej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 18 stycznia 2018 r., nr KOC/6997/Ar/17 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/18, wydanym po rozpoznaniu sprzeciwu wspólnoty.

Kolejną, powołaną na wstępie decyzją z dnia 5 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia 30 października 2017 r.

Wspólnota wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2019 r. na wstępie wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się uzasadnione.

Według Sądu bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), jak również te dotyczące niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami studium i projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie są to przepisy prawa miejscowego. Dodatkowo studium nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej zwanej u.p.z.p.). Nie mogły również odnieść skutku zarzuty dotyczące niedostatecznego nasłonecznienia pomieszczeń w sąsiednich budynkach, gdyż zachowanie warunków techniczno-budowlanych zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.; dalej rozporządzenie z 2002 r.) nie uwzględnia się, co do zasady, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Kwestie te badane są na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

Sąd podkreślając związany charakter decyzji o warunkach zabudowy zgodził się natomiast z podniesioną w skardze argumentacją, że Kolegium naruszyło m.in. art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy u.p.z.p. i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; określanego rozporządzeniem z 2003 r.) z uwagi na nieokreślenie w załączniku graficznym nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji obowiązującej linii zabudowy. Jak stwierdził, w załączniku tym linia zabudowy nie została określona, a wyłącznie granice terenu objętego wnioskiem. Oznacza to sprzeczność części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy z jej częścią graficzną. Brak obowiązujących linii zabudowy jest istotną wadą decyzji o warunkach zabudowy, która samodzielnie już przesądza o konieczności jej uchylenia. Określenie obowiązującej linii zabudowy, służące przede wszystkim zapewnieniu lokalizacji nowej zabudowy w tej samej linii wzdłuż frontu działki co zabudowa sąsiednia stanowi bowiem jeden z najważniejszych parametrów urbanistycznych, determinujących realizację zasady zapewnienia ładu przestrzennego. Rozwijając ten wątek Sąd stwierdził, że Kolegium nie mogło zmienić decyzji organu pierwszej instancji w ten sposób, że za linie zabudowy uznane byłyby linie zabudowy zawarte w części graficznej załącznika nr 2 do decyzji (wynik analizy), jak postulował to Zarząd Dzielnicy. Powołując § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. wyjaśnił, że część tekstowa i część graficzna decyzji o warunkach zabudowy (stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji) winna w sposób całościowy i samodzielny określać wszystkie parametry urbanistyczne i architektoniczne, w tym linię zabudowy. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy załącznik graficzny do wyniku analizy zawiera dwie nieprzekraczalne linie zabudowy, w tym jedną oznaczoną jako "optymalna", naniesioną na mapę w kolorze niebieskim. Zdaniem Sądu, niezależnie od tego, że przepisy prawa nie przewidują "optymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy", trudno jednoznacznie ustalić, o którą linię zabudowy chodziło Zarządowi Dzielnicy w piśmie przekazującym odwołania.

Sąd uznał także za trafny zarzut, że brak było podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku zrealizowania 10 ogólnodostępnych miejsc parkingowych oraz odtworzenia ogólnodostępnych ciągów pieszo-jezdnych. W jego ocenie obowiązujące przepisy nie upoważniają organu do nałożenia na inwestora tego rodzaju obowiązków w decyzji o warunkach zabudowy.

Podobnie ocenił zarzuty dotyczące odrębnego uregulowania w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] dla kondygnacji podziemnej garażu. Uznał bowiem, że wskaźnik ten (§ 4 rozporządzenia z 2003 r.) odnosi się wyłącznie do kondygnacji nadziemnych i tylko te kondygnacje rzutują na kwestie zachowania ładu przestrzennego. Zaakcentował, że Zarząd Dzielnicy poglądu tego nie kwestionował, ale wprowadził odrębny parametr na wypadek, gdy garaż "nie będzie całkowicie usytuowany poniżej poziomu terenu". W takim jednak przypadku, w ocenie Sądu, nie można już mówić o kondygnacji podziemnej i powierzchnię takiego garażu należy zaliczyć do kondygnacji nadziemnej.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd stwierdził, że organ nienależycie wyjaśnił przyjęcie szerokości elewacji frontowej na 12 - 18 m. W sytuacji, w której nie jest możliwe przyjęcie wartości średnich (jak w niniejszej sprawie, gdzie wartość ta wynosi ok. 29 m, zaś szerokość frontu działki [...] to ok. 24,8 m), mając na uwadze minimalne odległości, jakie winny być zachowane od granicy działek sąsiednich, analiza winna w sposób wnikliwy wyjaśniać, dlaczego przyjęto akurat taką, a nie inną wartość. Zastrzeżenie Sądu budził również zbyt duży zakres tolerancji (6 m). Argumentował, że uzasadnienie analizy w tej części winno mieć na uwadze zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz ochrony uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz wyważać wartości określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym potrzebę ochrony środowiska. W analizie w sposób nieprzekonujący wyjaśniono natomiast, dlaczego szerokość elewacji frontowej nie powinna nawiązywać do szerokości pierwszoplanowych elewacji sąsiednich budynków określonych na ok. 12 m. Tymczasem z punktu widzenia ładu przestrzennego to właśnie ta "pierwszoplanowa" część elewacji budynków jest najistotniejsza.

Ponadto Sąd za wadliwe uznał stanowisko, zgodnie z którym organ ustalający warunki zabudowy nie jest związany parametrami urbanistycznymi i architektonicznymi wskazanymi we wniosku. Zauważył, że zasadniczym elementem spornym była wysokość planowanej zabudowy. Inwestorka pierwotnie oczekiwała ustalenia tego parametru na 30,5 m, zaś przed wydaniem decyzji Zarządu Dzielnicy zmodyfikowała wniosek w tej części domagając się przyjęcia wartości 28,5 m. W decyzji przyjęto natomiast 18 m, czyli wartość nawiązującą do średniej podanej w analizie. W ocenie Sądu, w tej sytuacji mielibyśmy do czynienia z widoczną i oczywistą sprzecznością między wnioskiem i decyzją o warunkach zabudowy. Jednocześnie zauważył, że w aktach organu pierwszej instancji znajduje się pismo inwestorki z dnia 8 maja 2018 r. adresowane do Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...], w którym po raz kolejny modyfikuje wniosek, przy czym wyraża zgodę na wysokość budynku 19,8 m. Z akt sprawy nie wynika z kolei, czy pismo to było znane Kolegium, gdyż do tego pisma się nie odniosło, a w aktach brak jest informacji o jego przekazaniu organowi drugiej instancji. Zalecił zatem, aby Kolegium rozpoznając sprawę ponownie miało na uwadze również to pismo inwestorki i wyznaczyło jej odpowiedni termin na przedstawienie ostatecznej wersji wniosku, w tym zwłaszcza w odniesieniu do parametrów, które dotychczas wywoływały spory między stronami oraz zostały inaczej określone w decyzji organu pierwszej instancji.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o kosztach postępowania orzekając stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Od przytoczonego wyżej wyroku z dnia 30 października 2019 r. skargę kasacyjną wniosła [...] sp. z o.o. sp. k. (dalej zwana spółką), reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut nieważności postępowania, a także określone jako ewentualne zarzuty zarówno procesowe, jak i materialnoprawne.

Ten pierwszy odniesiono do art. 33 § 1 w związku z art. 69 P.p.s.a, poprzez zaniechanie zawiadomienia spółki o toczącym się postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, co uniemożliwiło jej czynny udział w postępowaniu i pozbawiło możliwości obrony swoich praw oraz doprowadziło do zaistnienia przesłanki nieważności postępowania wskazanej w 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Decyzją Zarządu [...] z dnia 16 lipca 2019 r., nr 15/2019 (znak UD-V-WAB.6730.16.2019.ENA) przeniesiono na spółkę decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W razie nieuwzględnienia tego zarzutu pełnomocnik spółki podniósł następnie zarzuty naruszenia przepisów nie precyzując, które z nich mają charakter procesowy, a które materialnoprawny:

1. art. 54 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i ustalenie, że organ w decyzji o warunkach zabudowy nie był uprawniony do nałożenia obowiązku dotyczącego wykonania określonej liczby miejsc parkingowych;

2. art. 52 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora w zakresie parametrów urbanistycznych i architektonicznych wskazanych we wniosku;

3. art. 54 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 rozporządzenia z 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ w decyzji o warunkach zabudowy nie był uprawniony do odrębnego uregulowania wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] dla kondygnacji podziemnej garażu;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (nie wskazano aktu prawnego) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że doszło do istotnego naruszenia art. 54 ust. 2 pkt lit. a (winno być art. 54 pkt 2 lit. a) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 6 rozporządzenia z 2003 r. polegającego na uznaniu, że organ w sposób niewłaściwy ustalił szerokość elewacji frontowej przyjmując ją na poziomie od 12 do 18 m, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu decyzji omówił przesłanki określenia szerokości elewacji frontowej, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

5. § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy należy ww. przepis brać pod uwagę w sytuacji, gdy na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie ma on zastosowania, a dopiero w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ponownie nie wskazano aktu prawnego) poprzez uchylenie decyzji Kolegium i uznanie, że doszło do istotnego naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 9 rozporządzenia z 2003 r. polegającego na nieokreśleniu w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy, podczas gdy linie te zostały określone, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne - w razie uznania, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania - pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, jak również zasądzenie na rzecz spółki kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Ponadto pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji z dnia 16 lipca 2019 r. przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy na rzecz spółki na okoliczność posiadania przez skarżącego kasacyjnie legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej. Podkreślił, że przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie, a ma jedynie na celu wykazanie posiadania prawa do bycia stroną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął każdy z podniesionych zarzutów.

Odpowiadając na skargę kasacyjną wspólnota wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od spółki na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła także Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] wnosząc o jej oddalenie i wskazując, że wyrok jest prawidłowy. Domagała się również zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w ostatecznym wyniku odpowiada prawu.

Nie jest uzasadniony najdalej idący zarzut, podnoszący nieważność postępowania z przyczyny określonej w art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że taki stan rzeczy występuje wówczas, gdy strona nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części w następstwie uchybień procesowych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 936/17, LEX nr 2522358 i 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3079/17, LEX nr 2543564). Strona musi być bowiem pozbawiona tego udziału (możliwości obrony swych praw), co oznacza, że nie uczestniczyła w postępowaniu z powodu nieprawidłowości, a w szczególności zaniechań sądu, które ostatecznie doprowadziły do utraty możności skorzystania przez stronę z przysługujących jej uprawnień procesowych. Niewątpliwie zatem skoro w myśl art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a. strona postępowania sądowego ma nie tylko nie brać udziału w postępowaniu w sposób niezawiniony, ale być tego udziału pozbawiona, to zastosowanie tego przepisu wymaga dodatkowo stwierdzenia, że sąd administracyjny w jakimś stopniu przyczynił się do tego położenia procesowego strony i wywołał je choćby pośrednio i bez naruszenia przepisów prawa mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1403/19, LEX nr 2743104).

W tym znaczeniu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, spółka nie została pozbawiona możliwości obrony swych praw w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Decyzja o przeniesieniu na spółkę decyzji o warunkach zabudowy została wydana w dniu 16 lipca 2019 r., a więc już w toku postępowania sądowego, po przekazaniu przez organ skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. Sąd do chwili wyrokowania nie miał wiedzy o przeniesieniu na spółkę decyzji o warunkach zabudowy. Żadna ze stron, w szczególności dotychczasowy inwestor A. F., nie powiadomiła sądu o tym fakcie, a inwestor została skutecznie zawiadomiona o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 30 października 2019 r. Niezależnie od tego należy mieć na względzie, że w uzasadnieniu decyzji o przeniesieniu na spółkę decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie wskazano, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy terenu została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Co więcej, wskazano nawet brak podstawy prawnej do zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy do czasu zakończenia postępowania sądowego. Spółka mając więc wiedzę o toczącym się postępowaniu sądowym, które dotyczyło jej interesu prawnego, przez okres ponad trzech miesięcy nie przedsięwzięła żadnych czynności umożliwiających jej udział w postępowaniu, w konsekwencji realizacji uprawnień procesowych. Istniała wszak możliwość zgłoszenia w trybie art. 33 § 3 P.p.s.a. udziału w postępowaniu, a następnie zapoznania się z aktami sprawy, w tym skargą, odpowiedzią na skargę, stanowiskami pozostałych stron, postanowieniami sądów obu instancji w kwestii zarządzenia tymczasowego, wreszcie złożenia pisma procesowego prezentującego własne stanowisko.

Powyższe uwagi uzasadniają stwierdzenie, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji nie było dotknięte nieważnością, co tym samym umożliwia odniesienie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na to, że decyzja ustalająca warunki zabudowy w załączniku nr 1 nie określa obowiązującej linii zabudowy, a ta wadliwość "samodzielnie już przesądza o konieczności jej uchylenia", ściślej decyzji organu odwoławczego. Z poglądem tym należy się zgodzić. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy jest jednym z podstawowych warunków (parametrów) kształtowania zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.). Linia taka, stanowiąca przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, winna zostać w sposób wyraźny oznaczona w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część graficzną i tekstową (§ 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.). W rozpoznawanej sprawie wbrew zapisowi zawartemu w decyzji nr 29/2017 z dnia 30 października 2017 r. jej załącznik graficzny nr 1 nie określa obowiązującej linii zabudowy, a jedynie "granice terenu działki ew. nr [...] objętej wnioskiem o wydanie decyzji", oznaczonej literami ABCD. Dostrzegł to organ pierwszej instancji (vide pismo z dnia 24 listopada 2017 r.), tyle tylko, że nie zauważył tej wadliwości organ odwoławczy. W wynikach analizy wymagań dla nowej zabudowy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji w części opisowej w pkt 2.1 znalazły się ustalenia dotyczące linii zabudowy, również w części graficznej tego załącznika określono linie zabudowy, aczkolwiek - co także stwierdził Sąd pierwszej instancji - nie jest to jedna, lecz dwie linie, a jedna z nich jest "nieprzekraczalną, w celu umożliwienia optymalnego usytuowania projektowanej bryły budynku". Określenie w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy jako wyznacznika przyszłej zabudowy winno być jednoznaczne, sposób wyznaczenia linii zabudowy nie może nasuwać jakichkolwiek wątpliwości w zakresie przyjętego wskaźnika (parametru) na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Co do zasady zgodzić się zaś należy z Sądem pierwszej instancji, że niezależnie od określenia obowiązującej linii zabudowy w wynikach analizy - części tekstowej i graficznej, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, linia zabudowy winna zostać wyznaczona jako obowiązująca w załączniku graficznym nr 1 do decyzji.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut błędnego przyjęcia, że sąd jest związany i to bezwzględnie parametrami urbanistycznymi i architektonicznymi wskazanymi we wniosku i tym samym obrazy art. 52 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji tak jednoznacznego poglądu nie wyraził. Stwierdzenie na s. 17 uzasadnienia wyroku o związaniu sądu parametrami podanymi przez inwestora we wniosku zostało użyte w kontekście obowiązującej zasady, że charakterystykę i podstawowe wskaźniki przyszłej zabudowy wyznacza inwestor, a organ nie może samodzielnie modyfikować wniosku. Słuszne jest stanowisko Sądu, że pomiędzy wnioskiem inwestora, a decyzją ustalająca warunki zabudowy nie może istnieć widoczna i oczywista sprzeczność (s. 18 uzasadnienia wyroku). W toku postępowania wniosek może być przez inwestora zmieniany, modyfikowany, przede wszystkim po zapoznaniu się z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Inwestor we wniosku nie jest nawet w stanie przewidzieć wyników takiej analizy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, Sąd wskazał na dokonane przez inwestora zmiany wniosku, w tym także odnoszące się do określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W piśmie z dnia 8 maja 2018 r., złożonym na etapie ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, inwestor ostatecznie wyraził zgodę na określenie tej wysokości na poziomie 19,8 m, a rzeczą organu odwoławczego była ocena, czy ustalenie w decyzji organu pierwszej instancji tej wysokości w sposób nieco odmienny (do 18 m) mieści się w granicach żądania wniosku.

Wbrew postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że brak było podstaw do określenia w decyzji oddzielnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dla kondygnacji podziemnej garażu. Na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy pojęcie "kondygnacja podziemna" należy wykładać zgodnie z jego słownikowym znaczeniem jako znajdujący się, przebiegający pod powierzchnią ziemi, wykonany pod ziemią. Wskaźnik, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., odnosi się do powierzchni nadziemnej, określenie go także dla kondygnacji podziemnej na poziomie do maksymalnie 64 % "ze względu na konieczność zapewnienia miejsc parkingowych na działce własnej inwestora" nie ma uzasadnienia. Odwoływanie się przez pełnomocnika spółki do racji, jakimi w tej materii należy się kierować na wypadek "wystawania" garażu powyżej poziomu terenu, przedstawionymi w piśmie pracownika Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu [...] z dnia 24 listopada 2017 r., nie podważa stanowiska sądu orzekające w tej sprawie.

Za całkowicie chybiony przyjdzie uznać zarzut naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Przepisy techniczno - budowlane, w tym regulujące kwestię zachowania odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, co do zasady nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Taki pogląd pełnomocnika spółki jest zbieżny z tym zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek w części odnoszącej się do nasłonecznienia pomieszczeń (§ 13 rozporządzenia z 2002 r.), z przytoczeniem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (s. 13 uzasadnienia wyroku). Powołanie się przez Sąd pierwszej instancji, zupełnie zbędnie, na nowelizację § 12 rozporządzenia z 2002 r., dokonaną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 2285), miało jedynie na celu odniesienie się do zarzutu skargi, uznanego zresztą za przedwczesny, odnośnie dopuszczenia usytuowania nowej zabudowy w tzw. ostrej granicy. Nie zostało to wyrażone wprost, ale z całokształtu rozważań Sądu wynika, że tym zakresie nawiązano do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/16, zgodnie z którą, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. (ONSAiWSA 2017, z. 4, poz. 58). Wbrew jednak odmiennemu poglądowi pełnomocnika spółki Sąd pierwszej instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stwierdził, że objęty podstawą kasacyjną przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. organ winien zastosować w prowadzonym postępowaniu.

Dwa ostatnie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się trafne.

Nie można podzielić jednoznacznego stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest dopuszczalne określenie minimalnej ilości miejsc parkingowych. Należy stwierdzić, że istotą takiej decyzji nie jest precyzyjne określenie w niej ilości miejsc parkingowych i sposobu ich urządzenia, następuje to bowiem na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast za dopuszczalne należy uznać określenie w decyzji o warunkach zabudowy jedynie minimalnej ilości miejsc parkingowych, nie narusza to art. 54 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Tak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 449/16, LEX nr 2414410, a pogląd ten Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. także dalsze wyroki np. z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 128/13, LEX nr 1779317, z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 934/21, LEX nr 3352232). Zwrócić przy tym należy uwagę, że przepis § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 67 ust. 3 u.p.z.p., przewiduje możliwość ustalenia w decyzji "wymaganej" ilości i miejsc parkingowych.

Trafny okazał się również zarzut idący w kierunku wykazania, że nie narusza art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. określenie w decyzji wskaźnika w postaci szerokości elewacji frontowej na poziomie od 12 do 18 m. Z wyników analizy wymagań dla nowej zabudowy wynika jednoznacznie, jakimi kryteriami kierował się organ określając w oparciu o § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. w taki sposób wielkość wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Odstąpienie od ustalenia tego wskaźnika na podstawie średniej szerokości elewacji na działkach w obszarze analizowanym ma swoje uzasadnienie, już chociażby z uwagi na szerokość frontu działki inwestycyjnej i duże zróżnicowanie szerokości frontu innych działek. Uwzględniając zaś szerokość działki inwestycyjnej, projektowaną szerokość budynku (17,95 m) i szerokość budynków w bezpośredniej bliskości istniały powody do określenia wskaźnika w sposób określony w decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza to ładu przestrzennego na tym terenie i dlatego nie przekracza dopuszczalnego "zakresu tolerancji".

Uznanie zasadności dwóch ostatnich zarzutów nie prowadzi jednak do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jak rozważono, z innych powodów istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, zatem wiążąca ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania uwzględniać będą dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tych dwóch obszarach korektę stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a., a o kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika procesowego skarżącej Wspólnoty, rozstrzygnął stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Z braku podstawy prawnej nie można było uwzględnić wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] o zasądzenie od spółki zwrotu takich kosztów.