Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 483/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 174, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 72/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 3 listopada 2020 r., nr DLI-IV.7615.265.2020.MP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania D. sp. z o.o. z siedzibą w R. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 72/21, oddalił skargę Gminy Miasta R. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 3 listopada 2020 r., nr DLI-IV.7615.265.2020.MP,

w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina Miasto R., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez odejście od stanowiska wyrażonego przez NSA w uchwale siedmiu sędziów z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, wskazującej, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe naruszenie zdaniem kasatora mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie był uprawniony do samodzielnego zaprezentowania innego stanowiska, niż w ww. uchwale z 5 lipca 1999 r.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 134 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż zakończenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez podmiot, którego interes prawny wymaga zbadania, w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w przypadku braku tego interesu, nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa,

2. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) – dalej zwanej "specustawą", art. 132 ust. 1a, 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) – dalej zwanej "u.g.n", poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, iż postanowienie o niedopuszczalności odwołania podmiotu zobowiązanego w decyzji do wypłaty ustalonego odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość, w sytuacji gdy zamiast tego postanowienia powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego i które na dodatek zostaje wydane kilka miesięcy po złożeniu odwołania, nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa i wypływającej z tego zasady zaufania podmiotu prawa do państwa.

3. art. 16 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 28 k.p.a., art. 12 ust. 5 specustawy, art. 132 ust. 5 u.g.n. poprzez uznanie, iż "Gmina Miasto R. nie miała legitymacji do bycia stroną niniejszego postępowania odszkodowawczego (jako nabywca nieruchomości i płatnik odszkodowania) z tego powodu, że organ tej Gminy (Prezydent Miasta R.) działał w sprawie odszkodowawczej jako organ administracji publicznej wydający decyzję co do istoty sprawy (...)".

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Odpowiedź na ww. skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o w R. reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie [...] Sp. z o.o w R. zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez odejście od stanowiska wyrażonego przez NSA w uchwale siedmiu sędziów z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (punkt I petitum skargi kasacyjnej), należy wskazać, że zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna zawarta w uchwałach NSA podjętych przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie wiąże w sprawie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jakkolwiek w orzecznictwie wskazuje się, że ze względu na autorytet uchwał powiększonych składów Sądu te z uchwał podjętych przez dawny NSA (sprzed wprowadzenia dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego), które odnoszą się do w dalszym ciągu obowiązującego stanu prawnego, nadal zachowują swoją aktualność i można je wykorzystywać w procesie wykładni prawa, a w konsekwencji mogą i powinny stanowić dla poszczególnych składów orzekających wskazówkę interpretacyjną norm administracyjnego prawa materialnego i procesowego, to odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w takiej uchwale nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 269 § 1 p.p.s.a. Powyższy zarzut nie może zatem zostać uznany za zasadny.

Przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).

Uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w rozpoznawanej sprawie nie spełnia w znacznym stopniu powyższych wymagań. Kasator koncentruje się na analizie orzecznictwa, przez co w istocie nie wiadomo, w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przepisów prawa wskazanych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej. To powoduje, że zarzuty te nie poddają się merytorycznej kontroli.

Na marginesie należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej wskazując na rozbieżności w orzecznictwie co do sposobu wykładni przepisów prawa dotyczących formy rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy o tym, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, potwierdza stanowisko organu administracji, zaakceptowane przez Sąd I instancji, co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody Podkarpackiego z 26 stycznia 2015 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołań. Fakt podjęcia uchwały przez skład siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, świadczy o wątpliwościach co do legitymacji powiatu w tego rodzaju sprawach. Tak więc, skoro przepisy dotyczące omawianego zagadnienia budziły wątpliwości, to nie można przyjmować, że Wojewoda Podkarpacki wydając postanowienie z 26 stycznia 2015 r. rażąco naruszył prawo. Warunkiem koniecznym stwierdzenia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest bowiem ustalenie, że został naruszony przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. Odnotować należy w tym miejscu, że pogląd Sądu I instancji, jak zresztą zauważa to kasator, opiera się o uchwałę 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, która jest ogólnie wiążąca z mocy art. 269 p.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł zatem orzec w sposób naruszający stanowisko wyrażone w tej uchwale. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, że stanowisko takie może być uznane za dyskryminujące jednostki samorządu terytorialnego wobec Skarbu Państwa, w związku z czym powinno ono być odrzucone, nie mogło w tym stanie rzeczy odnieść pożądanego skutku.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259).

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił też wniosek o zwrot kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1156/18).