Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 410/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 3, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 marca 2023 r. nr SKO.4103.16.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 lutego 2023 roku, nr DPr-BZK- II.1431.23.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 21 marca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 7 lutego 2023 r., którą odmówiono J.J. udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu Kolegium przypomniało, że 7 października 2022 r. J.J. wniósł o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie:

- kopii umów o pracę zawartych z zatrudnionymi w Urzędzie Miasta Łodzi radcami

prawnymi i/lub innych umów, na podstawie których świadczona jest praca na rzecz

Urzędu Miasta Łodzi obsługa prawna;

- kopii umów o pracę zawartych z zastępcami prezydenta, skarbnikiem, sekretarzem,

kierownikami i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Łodzi;

- informacji o wysokości poszczególnych kwot wypłaconych w ostatnim rozliczonym

miesiącu (ze wskazaniem jaki to miesiąc) zatrudnionym w Urzędzie Miasta Łodzi:

radcom prawnym, Prezydentowi, zastępcom prezydenta, skarbnikowi, sekretarzowi oraz kierownikom i zastępcom kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Łodzi.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 7 lutego 2023 r. orzekł o odmowie udzielenia informacji publicznej w powyższym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy ww. decyzję wyjaśniło, że sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania przez Kolegium, które decyzją z 6 grudnia 2022 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 4 listopada 2022 r. o odmowie udzielenia J.J. informacji publicznej i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia. Kolegium, uchylając ww. decyzję wskazało, iż Prezydent Miasta Łodzi odmówił udzielenia wnioskowanej informacji, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie tym, iż informacja ta stanowi informację przetworzoną, lecz organ ten po pierwsze w żaden sposób nie wykazał, iż w jego ocenie wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną; a po drugie organ, nawet uznając, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną nie umożliwił wnioskodawcy w zakreślonym terminie - w sposób prawem przewidziany wykazania, iż uzyskanie żądanej przez niego informacji, we wnioskowanym zakresie, jest istotne dla interesu publicznego.

Prezydent Miasta Łodzi ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę i wydając zaskarżoną decyzję po pierwsze wskazał, iż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r., poz. 902 – u.d.i.p), w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazując, że ilość dokumentacji, potrzebna do jej udostępnienia jest tak duża, że w istocie nakład pracy wykracza poza wymagany do udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej. Organ wyjaśnił, że zatrudnionych jest ok. 2000 osób, z czego 175 osób objętych żądaniem wnioskodawcy (w tym 40 osób z ponad 20 - letnim stażem pracy w Urzędzie Miasta Łodzi). Złożony wniosek w zakresie żądania kopii umów o pracę obejmuje "wszelkie dokumenty związane z nawiązaniem i trwaniem stosunku pracy". W konsekwencji jest to dokumentacja części B akt osobowych każdego pracownika, prowadzona w formie papierowej tj. dokumenty dotyczące nawiązania stosunku pracy oraz przebiegu zatrudnienia, która w przypadku tylko jednego pracownika obejmuje średnio około 50-100 stron różnych dokumentów, nie wliczając w to regulaminów organizacyjnych, regulaminów pracy, czy regulaminów wynagradzania, które zmieniały się w toku trwania zatrudnienia. Dokumenty związane ze stosunkiem pracy pracownika z ok. 30-łetnim stażem pracy w Urzędzie Miasta Łodzi obejmują średnio ok. 100 dokumentów znajdujących się w aktach osobowych pracownika. Każda kopia umowy o pracę, aneksu do umowy, dokumentu o przyznaniu np. dodatkowych świadczeń pracowniczych, wymaga szczegółowej analizy każdej pozycji pod kątem danych prawnie chronionych, wyjęcia z akt osobowych, skserowania, następnie anonimizacji, wpięcia chronologicznie do akt osobowych wyjętych dokumentów, uporządkowania i zeskanowania, a w konsekwencji stworzenia nowego opracowania. W ocenie organu odpowiedź na zapytanie wymagałaby przygotowania szacunkowo od 6.000 do około 10.000 stron dokumentów oraz ok. 700 h pracy wyznaczonych do tego pracowników. Łączny koszt przygotowania wnioskowanego opracowania organ szacuje na kwotę 24.000 zł.

W ocenie Kolegium, wobec przedstawionej przez organ pierwszej instancji argumentacji wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną. W konsekwencji w sprawie zastosowanie będzie miał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a co za tym idzie uzyskanie informacji przetworzonej musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Następnie Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji umożliwił wnioskodawcy wykazanie, iż uzyskanie żądanej przez niego informacji, we wnioskowanym zakresie, jest istotne dla interesu publicznego, jednak wnioskodawca nie odpowiedział na skierowane w tym zakresie pismo organu.

Skargę na powyższą decyzję do tutejszego sądu wniósł J.J., zarzucając jej naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2, w zw. z art. 61 ust. 3, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona;

- art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego;

- art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, w szczególności w odniesieniu do pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

- art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne i nieprzekonujące wyjaśnienie przesłanek, na których oparł się organ wydając skarżone rozstrzygnięcie, w szczególności w odniesieniu do pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

- art. 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pozwalający na ustalenie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie odpowiedniego odwoławczego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia, czy żądana informacja rzeczywiście stanowi informację przetworzoną oraz poprzez związaną z tym niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego i dowolność w ustaleniach faktycznych (w szczególności w odniesieniu do pkt 3 wniosku);

- art. 107 § 3, w zw. z § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez niewskazanie przekonujących i niebudzących wątpliwości przesłanek, na podstawie których organ uznał żądaną informację za informację przetworzoną, a także jakichkolwiek przesłanek przemawiających za uznanie za informację przetworzoną informacji żądanej w pkt 3 wniosku;

- art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę instancyjną decyzji organu pierwszej instancji bez rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżona decyzja całkowicie ignoruje i w pełni aprobuje przemilczenie przez organ pierwszej instancji żądania zawartego w pkt 3 wniosku, tj.: informacji o wysokości poszczególnych kwot wypłaconych w ostatnim rozliczonym miesiącu (ze wskazaniem jaki to miesiąc) zatrudnionym w Urzędzie Miasta Łodzi: radcom prawnym, Prezydentowi, zastępcom prezydenta, skarbnikowi, sekretarzowi oraz kierownikom i zastępcom kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Łodzi. Dodał, że organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia ww. informacji z powołaniem się na przetworzony charakter informacji, nie wykazując jednak z czego wynikać ma ten przetworzony charakter akurat tej informacji. Organ odwoławczy zaś ani nie konwalidował tego w decyzji odwoławczej, ani nie uznał tego za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji przemilczały więc całkowicie kwestię przetworzonego charakteru tej informacji. W żaden sposób nie wykazano jakich czynności musiałby dokonać organ, aby zrealizować wniosek w tym zakresie. W żaden sposób nie wykazano, aby ta informacja była informacją przetworzoną. Z treści decyzji wynika tylko, że zapytanie dotyczy 175 osób, ale nie wiadomo jak przekłada się to na możliwości udostępnienia tych informacji w "prosty" sposób. W związku z powyższym niewątpliwie w tym zakresie organy dopuściły się dowolności w ustaleniach faktycznych i w konsekwencji ustaleniach prawnych oraz rozstrzygnięcia opartego na z góry założonej tezie. Poza tym organ pierwszej instancji dysponujący wielkim, urzędem, dysponuje programem kadrowo-płacowym, który umożliwiłby wygenerowanie w prosty sposób żądanych danych. Zdaniem skarżącego z decyzji nie sposób dowiedzieć się w jaki sposób organ musiałby przygotowywać żądane informacje, gdyż jej uzasadnienie odnosi się tylko i wyłącznie do informacji będących przedmiotem pkt 1 i 2 wniosku. Zdaniem skarżącego nie ma podstaw do kwalifikowania wszystkich informacji żądanych we wniosku "całościowo" jak to uczyniły organy. Nie ma podstaw prawnych uznania, że wszystkie żądane we wniosku informacje są informacją przetworzoną, albo wszystkie nie są informacją przetworzoną. Informacja o wynagrodzeniach wypłacanych przez organ jest informacją o działalności organu władzy publicznej oraz informacją o wydatkowaniu środków publicznych, zatem organ powinien być przygotowany na jej proaktywne publikowanie albo udostępnianie na wniosek. Niezależnie od powyższego organy powinny dostrzec, że udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wysokości wypłaconych kwot związanych z wynagrodzeniami pracowników Urzędu Miasta Łodzi, takich jak radcowie prawni, Prezydent, zastępcy prezydenta, skarbnik, sekretarz oraz kierownicy i zastępcy kierowników komórek organizacyjnych, jest istotne z punktu widzenia jawności życia publicznego z kilku powodów. Są to transparentność działań instytucji publicznych, przejrzystość działań instytucji publicznych. Jawność kwot wypłacanych z publicznych środków finansowych na wynagrodzenia pracowników samorządowych pozwala na monitorowanie i kontrolowanie sposobu wydawania publicznych środków finansowych oraz zapobieganie ewentualnym nadużyciom czy nieprawidłowościom. Odpowiedzialność władz publicznych, bowiem ujawnienie wysokości wypłaconych kwot w ostatnio rozliczonym miesiącu, pozwala na sprawowanie kontroli społecznej i sprawdzenie, czy władze publiczne zarządzają publicznymi środkami finansowymi w sposób rzetelny i zgodny z przepisami prawa. Transparentność w tym zakresie stawia urzędników przed odpowiedzialnością za sposób wydawania publicznych środków finansowych i pozwala na rzetelne ocenianie ich działań przez społeczeństwo. Dzięki takiej transparentności obywatele mają możliwość monitorowania wydatków publicznych i oceny działań władz publicznych, co jest ważne dla funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa opartego na zasadach rządów prawa. było udostępnienie informacji tzw. prostej. Żądana informacja istniała w chwili złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku. Realizacja wniosku w tym zakresie nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz), których podjęcie w celu stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej. Z powyższych przyczyn skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji nią utrzymanej w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt 3 wniosku z 7 października 2022 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa w tym zakresie przez organy obu instancji administracyjnych jest całkowicie nieuzasadniona, gdyż, w ogóle nie odniesiono się do tego, czy ta informacja jest informacją przetworzoną. Odnośnie zaś pkt 1 i 2 wniosku skarżący wskazał, że domagał się udostępnienia "kopii umów o pracę zawartych z zatrudnionymi w Urzędzie Miasta Łodzi radcami prawnymi i/lub innych umów, na podstawie których świadczona jest na rzecz Urzędu Miasta Łodzi obsługa prawna: oraz "kopii umów zawartych z zastępcami prezydenta, skarbnikiem, sekretarzem, kierownikami i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Łodzi. Organy stanęły na stanowisku, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że ilość dokumentacji jest tak duża, że w istocie nakład pracy wykracza poza wymagany do udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej. Skarżący przyznał, że organ pierwszej instancji podjął próbę wykazania, że żądanie w tym zakresie stanowi informację przetworzoną, co może prowadzić do uznania za udowodnionego przetworzonego charakteru tej informacji, chociaż podawane przez organ wartości budzą uzasadnione wątpliwości, na co skarżący wskazywał w odwołaniu od decyzji. Organ odwoławczy jednak w żaden sposób nie odniósł się do tych uargumentowanych zastrzeżeń skarżącego, co już uznać należy za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, gdyż obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie całokształtu sprawy, jednak z uwzględnieniem zarzutów odwołania, do których należy się odnieść. Zaskarżona decyzja Kolegium cytuje obszerny fragment uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nie przedstawiając własnej oceny zgromadzonego materiału oraz ustaleń organu pierwszej instancji. Skarżona decyzja nie zawiera zatem argumentacji świadczącej o prawidłowości kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do meritum rozważań organ stwierdził tylko: "ilość dokumentacji jest tak duża, że w istocie nakład pracy wykracza poza wymagany do udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej", oraz że SKO "stwierdza, iż wobec przedstawionej przez organ I instancji argumentacji - wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną" naruszając tym art. 107 § 3 k.p.a. i zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Organy nie rozważyły w żaden sposób udostępnienia żądanej w pkt. 1 i 2 wniosku informacji choćby w części, być może Organ pierwszej instancji dysponuje chociaż częścią dokumentów w przygotowanej do udostępnienia formie elektronicznej. Można było udostępnić chociaż umowy z zewnętrznymi podmiotami świadczącymi obsługę prawną, gdyż w tym przypadku nie trzeba przeprowadzać żadnej kwerendy akt osobowych. W każdym razie nie jest prawidłowe traktowanie przez organy informacji w niniejszej sprawie (suma informacji prostych, istniejących, a nie nowa nieistniejąca informacja) z góry jako przetworzoną, gdyż narusza to zasadę proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko strony skarżącej i organu, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Mając powyższe na uwadze sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen), odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi się odnosić do sfery faktów.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p.. Prezydent Miasta Łodzi, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), odnoszącej się do zadań publicznych, a objęte wnioskiem informacje posiadają walor informacji publicznej.

Zasadnicze zarzuty skargi zmierzają do zakwestionowania przyjętej przez organy oceny, że żądane dane, mają charter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a zatem ich uzyskanie wymaga uprzedniego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Regulacja ta stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Przywołane przepisy dają podstawę do wyróżnienia dwóch kategorii informacji publicznej: wyraźnie wzmiankowanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. "informacji przetworzonej" oraz konstruowanej niejako w opozycji do niej, "informacji prostej". Tylko udostępnienie informacji publicznej należącej do pierwszej z wymienionych kategorii zostało uwarunkowane przez ustawodawcę dodatkowym kryterium - wykazania istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu. Natomiast dostęp do informacji prostej pozostaje nieskrępowany w tym sensie, że podlega ogólnej regule z cytowanego wyżej art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to pojęcia tego nie zdefiniował, zaś termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle się nie występuje.

W ślad za rozważaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16, że "informacja prosta" może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (zob. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada. Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią jej pewną "obróbkę", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy. Natomiast na pojęcie "informacji przetworzonej" składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny czy interpretacji danego zjawiska. Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa. Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji.

W ustawie użyto dwóch pojęć odnoszących się do modyfikacji udostępnianej informacji: "przetworzenia" informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1) i "przekształcenia" (art. 15), przy czym nie zawarto definicji ww. terminów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie drugiej kwestii, a mianowicie czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych dokonano podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji (pozbawienie danych wrażliwych, podlegających ochronie, np. danych osobowych), bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych, polegających np. na zliczeniu decyzji, nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast w przypadku informacji przetworzonej można mieć do czynienia z sytuacją, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.

Problem pojawia się, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Przyjmuje się więc, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przetworzenia informacji nie można utożsamiać wyłącznie z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia, np. zsumowaniu, zredagowaniu. Jeżeli więc udostępnienie informacji prostych wymagałoby analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, to działania takie, z uwagi na wymagany nakład pracy, czasochłonność i w związku z tym zakłócenie normalnego toku pracy podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, może stanowić podstawę do przyjęcia, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Jednakże, w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych, czy ich. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. W tej sytuacji należy wykluczyć, by wymagały one dokonania przez organ odpowiednich operacji myślowych - analiz, obliczeń, zestawień czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. Dopiero ewentualnie ich skala może powodować, iż informacja publiczna byłaby kwalifikowana jako przetworzona. Przyjmuje się zatem, że informacja przetworzona wiąże się z przygotowaniem szerokiego zakresu (przedmiotowego, podmiotowego, czasowego) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów. Ponadto pomimo, iż anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (por. M. Jaśkowska, "Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje", Kwartalnik Prawa Publicznego z 2012 r., nr 3, s. 72). Należy jednak podkreślić, że wykazanie, że proces anonimizacji żądanych informacji prowadzi do ich przetworzenia, nie może ograniczać się do ogólnej formuły z powołaniem się na konieczność usunięcia "danych osobowych" nawet z większej ilości dokumentów. Uznanie, że takie uzasadnienie może potwierdzać przetworzenie informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania niektórych danych, byłoby właściwie nieweryfikowalne i mogłoby stanowić podstawę do żądania wykazania przez wnioskującego szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w każdym przypadku. Wykazanie przetworzenia informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania części składających się na nią danych, wymaga podania zakresu niezbędnych dla tego procesu czynności, i wykazanie, że zakłócają one normalne funkcjonowanie podmiotu, który ma te informacje udostępnić. Chodzi więc o podanie takich danych jak: czas niezbędny do przeprowadzenia anonimizacji, liczbę pracowników zaangażowanych w proces anonimizacji w relacji do dostępnych zasobów, kadrowych, ewentualną konieczność skorzystania ze specjalistycznego sprzętu, który nie pozostaje w dyspozycji udostępniającego, konkretnej ilości dokumentów podlegających analizie i anonimizacji, konieczność pozyskania dokumentów ze zbiorów znajdujących w różnych komórkach organizacyjnych, administrowanych przez różnych pracowników oraz każdą inną okoliczność, potwierdzającą wymóg ponadstandardowego zaangażowania w przygotowanie wnioskowanych do udostępnienia informacji.

W niniejszej sprawie skarżący domagał się wydania informacji publicznej obejmującej swym zakresem trzy grupy danych:

- kopii umów o pracę zawartych z zatrudnionymi w Urzędzie Miasta Łodzi radcami prawnymi i/lub innych umów, na podstawie których świadczona jest praca na rzecz Urzędu Miasta Łodzi obsługa prawna;

- kopii umów o pracę zawartych z zastępcami prezydenta, skarbnikiem, sekretarzem,

kierownikami i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Łodzi;

- informacji o wysokości poszczególnych kwot wypłaconych w ostatnim rozliczonym miesiącu (ze wskazaniem jaki to miesiąc) zatrudnionym w Urzędzie Miasta Łodzi: radcom prawnym, Prezydentowi, zastępcom prezydenta, skarbnikowi, sekretarzowi oraz kierownikom i zastępcom kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Łodzi.

Odmawiając udzielenia informacji organ wskazał, że "w Urzędzie Miasta Łodzi zatrudnionych jest ok. 2000 osób, z czego 175 osób objętych żądaniem wnioskodawcy (w tym 40 osób z ponad 20-letnim stażem pracy w Urzędzie Miasta Łodzi). Złożony wniosek w zakresie żądania kopii umów o pracę obejmuje "wszelkie dokumenty związane z nawiązaniem i trwaniem stosunku pracy". W konsekwencji jest to dokumentacja części B akt osobowych każdego pracownika, prowadzona w formie papierowej tj. dokumenty dotyczące nawiązania stosunku pracy oraz przebiegu zatrudnienia, która w przypadku tylko jednego pracownika obejmuje średnio około 50-100 stron różnych dokumentów, nie wliczając w to regulaminów organizacyjnych, regulaminów pracy, czy regulaminów wynagradzania, które zmieniały się w toku trwania zatrudnienia. Dokumenty związane ze stosunkiem pracy pracownika z ok. 30-łetnim stażem pracy w Urzędzie Miasta Łodzi obejmują średnio ok. 100 dokumentów znajdujących się w aktach osobowych pracownika. Każda kopia umowy o pracę, aneksu do umowy, dokumentu o przyznaniu np. dodatkowych świadczeń pracowniczych, wymaga szczegółowej analizy każdej pozycji pod kątem danych prawnie chronionych, wyjęcia z akt osobowych, skserowania, następnie anonimizacji, wpięcia chronologicznie do akt osobowych wyjętych dokumentów, uporządkowania i zeskanowania, a w konsekwencji stworzenia nowego opracowania. Podsumowując powyższe, w ocenie organu odpowiedź na zapytanie wymagałaby przygotowania szacunkowo od 6.000 do około 10.000 stron dokumentów oraz ok. 700 h pracy wyznaczonych do tego pracowników. Łączny koszt przygotowania wnioskowanego opracowania organ szacuje na kwotę 24.000 zł ".

Zdaniem sądu zgodzić się należy ze skarżącym, że organ nie miał podstaw by wskazane we wniosku trzy grupy informacji traktować jako jedną informację przetworzoną. W ocenie sądu wskazane wyżej wyjaśnienia organu nie uzasadniają odmowy udzielenia żądanej przez skarżącego informacji wskazanych w punktach 1 i 3 wniosku, a odnoszących się kolejno tylko do radców prawnych i/lub innych umów, na podstawie których świadczona jest na rzecz Urzędu Miasta obsługa prawna, oraz do informacji o wysokości poszczególnych kwot wypłaconych w ostatnim rozliczonym miesiącu zatrudnionym w Urzędzie Miasta Łodzi: radcom prawnym, Prezydentowi, zastępcom prezydenta, skarbnikowi, sekretarzowi oraz kierownikom i zastępcom kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Łodzi.

Mając na względzie treść uzasadnień decyzji organów obu instancji sąd uznał, że nie wykazano w nich by zakres informacji objętych punktami 1 i 3 wniosku dotyczył informacji przetworzonej. Obejmował on albo wąski krąg osób zapewniających obsługę prawna urzędu (pkt 1) albo okres tylko jednego miesiąca w którym wypłacono wynagrodzenie zatrudnionym w Urzędzie Miasta Łodzi: radcom prawnym, Prezydentowi, zastępcom prezydenta, skarbnikowi, sekretarzowi oraz kierownikom i zastępcom kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Łodzi. Zawarte w uzasadnieniu decyzji przyczyny odmowy udzielenia żądanej informacji ww. zakresie, w ocenie sądu nie są wystarczające aby przyjąć, że informacje te mają charakter informacji przetworzonej. Odnoszą się one bowiem do wszystkich informacji żądanych we wniosku, zaś w ich ogólnikowej treści trudno odnaleźć powody dla których organy przyjęły, że informacje zwarte w punktach 1 i 3 są informacjami przetworzonymi.

W ocenie sądu sięgnięcie przez organ do zbiorów dokumentacji zawierających informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich umów żądanych przez skarżącego w punktach 1 i 3, a następnie poddanie ich procesowi anonimizacji i skatalogowania, nie skutkuje przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną. Zwłaszcza, że obejmują one stosunkowo niewielki zakres danych. Nie są to zatem czynności na tyle skomplikowane, że w ich efekcie mogłoby dojść do powstania całkowicie nowej informacji publicznej. W szczególności zaś nie można uznać, że taki skutek będzie miało pozbawienie udostępnianych dokumentów danych osobowych, czyli anonimizacja. Czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu, stąd informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji. Tym samym organy nie wykazały, że informacja zawarta w punktach 1 i 3 wniosku ma charakter informacji przetworzonej.

W ocenie sądu także wyjaśnienia organów, co do powodów odmowy udostepnienia informacji wskazanej w punkcie 2 wniosku, odnoszącej się do kopii umów o pracę zawartych z zastępcami prezydenta, skarbnikiem, sekretarzem, kierownikami i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Łodzi, rozumianych, jak wskazał wnioskodawca jako wszelkie dokumenty związane z nawiązaniem i trwaniem stosunku pracy, nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, że także w tym przypadku mamy do czynienia z informacją przetworzoną.

Ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy też jest informacją prostą należy zawsze do organu, który nie może poprzestać na odwołaniu się do tez zawartych w orzecznictwie, definiujących pojęcie informacji przetworzonej lub podaniu w uzasadnieniu decyzji ogólnikowych danych. W ocenie sądu wyjaśnienia organów nie stanowią wystarczającego uzasadnienia dla zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej.

W każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi więc o podanie nie jakiegokolwiek zbioru informacji, ale takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

W niniejszej sprawie organ a priori założył, że wniosek w punkcie drugim dotyczy części B akt osobowych każdego pracownika, i opierając na tym założeniu zawarł w uzasadnieniu decyzji argumentację, co do odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym także ilości dokumentów, czasu i szacowanych kosztów udzielenia wnioskowanej informacji.

W ocenie sądu takiego założenia nie można wprost wyprowadzić z treści wniosku skarżącego. Punkt drugi wniosku zasadniczo dotyczył kopii umów o pracę zawartych z wymienionym w nim osobami. Dopiero w uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, że są wszelkie dokumenty związane z nawiązaniem i trwaniem stosunku pracy. Nie można zatem założyć, tak jak to uczyniły organy, że wniosek ten faktycznie dotyczył części B akt osobowych pracowników wskazanych we wniosku.

Organ powinien pamiętać o tym, że w razie wątpliwości co do przedmiotu, zakresu, spójności, czy zdublowania żądań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ma możliwość wezwania wnioskodawcy do ich wyjaśnienia. Jeżeli zatem organ miał wątpliwości, co do zakresu żądanych informacji, wobec szerokiego ich spektrum, a zarazem nie do końca precyzyjnego sformułowania wniosku, powinien był wezwać wnioskodawcę do wyjaśnień w tym przedmiocie. Specyfika postępowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej sprawia, że przewidywany przez organ sposób załatwienia sprawy determinuje nie tylko sposób rozstrzygnięcia, ale i stosowanie przepisów procesowych. Z uwagi na treść art. 16 ust. 1 u.d.i.p., który przewiduje formę decyzji administracyjnej wyłącznie w przypadku decyzji odmawiającej udostępnienia informacji albo umorzenia postępowania, tylko w tych dwóch sytuacjach zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W pozostałych przypadkach załatwienie wniosku sprowadza się do formy czynności materialno-technicznej (pisma zawierającego żądane informacje lub wskazującego, że żądanie nie podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy). Oczywiste jest zatem, że w tych przypadkach nie mają zastosowania przepisy k.p.a., w tym procedura wezwania do usunięcia braków formalnych podania (art. 64 § 2 k.p.a.). Czy innym jest jednak usunięcie braków formalnych, które uniemożliwiają nadanie podaniu dalszego biegu i przejście do merytorycznego rozpoznania żądania, a czym innym ustalenie z wnioskodawcą, jaki jest rzeczywisty zakres i istota wniosku o udostępnienie informacji, jeśli są co do tego wątpliwości. Z uwagi na powszechnie przyjęte i potwierdzone w orzecznictwie sądowym daleko idące odformalizowanie czynności związanych z udostępnieniem informacji publicznej, wezwanie wnioskodawcy do wyjaśnienia wątpliwości organu, co do zakresu żądania nie ma nic wspólnego z procedurą usuwania braków formalnych podania w trybie k.p.a. i związanymi z tym rygorami procesowymi. Oczywistym jest, że prawidłowa realizacja obowiązku udostępnienia informacji publicznej wymaga jednoznacznego ustalenia zakresu żądania. W konsekwencji, zdaniem sądu w niniejszej sprawie organy przedwcześnie przyjęły, że punkt drugi wniosku obejmuje swym zakresem część B akt osobowych pracowników, skoro nie wynika to wprost ze złożonego w niniejszej sprawie wniosku.

Poza tym podane przez organ w uzasadnieniu decyzji ogólnikowe liczby nie pozwalają w istocie na zbadania jakiej ilości dokumentów wymaga przygotowanie spornych danych, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona.

Samo ogólnikowe powołanie się na to, że organ oszacował liczbę dokumentów, które wymagałyby zbadania w związku z realizacją wniosku, bez wskazania w szczególności konkretnej liczby dokumentów wymagających analizy, ilości pracowników, którzy musieliby zostać zaangażowanie w wykonanie tej dodatkowej pracy, czasu, który musieliby poświęcić w tym celu i wpływu powyższego na realizację bieżącej działalności, są niewystarczające dla oceny, że rzeczywiście zakres żądanych informacji wymagał przetworzenia. Organ wskazał, że jedynie 40 osób z grupy objętej wnioskiem ma ponad 20 letni staż pracy, po czym wyjaśnił, że w przypadku pracownika z 30 letnim stażem pracy jest średnio ok. 100. dokumentów dotyczące nawiązania stosunku pracy oraz przebiegu zatrudnienia. W przypadku tylko jednego pracownika obejmują średnio około 50-100 dokumentów, a przygotowanie informacji wymagałaby przygotowania szacunkowo od 6.000 do około 10.000 stron dokumentów oraz ok. 700 h pracy wyznaczonych do tego pracowników. Tak niespójne i nieprecyzyjne dane nie pozwalają na ich weryfikację. Nie wiadomo czy odnoszą się one do pracowników z 30 letnim stażem, 20 letnim stażem (tych jest jedynie 40) czy do ogółu pracowników objętych wnioskiem. W związku z tym wyliczona średnia poziomie 50–100 dokumentów na pracownika, a konsekwencji liczba od 6 000 – do 10 000 stron jest nieprecyzyjna i nie pozwala w istocie na weryfikację podanych danych. Organy nie wskazały przy tym jaka liczba pracowników w relacji do dostępnych zasobów, kadrowych byłaby zaangażowana w przygotowanie informacji, jak długi byłby okres jej przygotowywania oraz jaki wpływ jej przygotowanie miałoby na realizację bieżącej działalności organu. Poza tym, w ocenie sądu wskazane przez organu dane nie mogą stanowić podstawy odnowy żądania zawartego we wniosku, skoro jak już wskazano nie ustalono w niniejszej sprawie czego w istocie punkt 2 przedmiotowego wniosku dotyczy. Z tego powodu dane zawarte w uzasadnieniu decyzji organów nie mogą jednoznacznie stanowić o tym, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony.

W konsekwencji, zdaniem sądu, dokonując oceny wydanych decyzji pozostaje stwierdzić, że w tej sprawie organy co najmniej odmówiły udostępnienia żądanych informacji z uwagi na niewykazanie przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Naruszyły tym samym art. 3 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wykazały uzasadnionych podstaw do wydania decyzji odmownie załatwiającej żądanie skarżącego w uzasadnieniach decyzji. Uchylenie ww. decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu pierwszej instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

is