Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 942/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 czerwca 2023 r., znak WS-VI.7534.3.35.2023.AB w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z dnia 8 lutego 2023 r. nr GN.III.JM.72211-134/08 działając na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w [...] gm. Z., (w granicach części parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...]), na rzecz G. K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 12 grudnia 1951 r. na rzecz Skarbu Państwa, oraz zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 18 września 1951 r. następnie sprostowanym postanowieniem Naczelnika Gminy Z., z dnia 11 listopada 1977 r. nr GKM 11/60/47/74, została wywłaszczona parcela l. kat. [...] o pow. 2 ha 47 a 2 m2 pół. w b. gm. kat. W. z przeznaczeniem na cele budowy osiedla mieszkaniowego w gm. W. . Z porównania mapy katastralnej b. gm. kat. [...], z mapą ewidencyjną obr. [...], gm. Z., z dnia 25 kwietnia 2012 r., sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania przez Przedsiębiorstwo Usług Inżynieryjno - Budowlanych A. wynika, że wnioskowana do zwrotu działka nr [...], stanowi część wywłaszczonej parceli 1. kat. [...]. Dokonane w sprawie ustalenia bez wątpienia dowodzą, że pierwsze dwie przesłanki z art. 136 ugn zostały spełnione, bowiem wnioskodawczyni jest spadkobiercą byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, której wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dla stwierdzenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona należało wprowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w świetle art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że parcela l. kat. [...] o pow. 2 ha 47 a 2 m2 poł. w b. gm. kat. W. , została wywłaszczona z przeznaczeniem na cele budowy osiedla mieszkaniowego w gm.. . Pismem z dnia 5 grudnia 2011 r. organ zwrócił się do Urzędu Gminy Z., z prośbą o udzielenie informacji na temat przeznaczenia parceli l. kat. [...] w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie jej wywłaszczenia tj. 12 grudnia 1951 r. W odpowiedzi na ww. pismo uzyskano informację, iż w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy Z., brak jest dokumentów na podstawie, których można stwierdzić przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego wg. stanu na dzień wywłaszczenia. Według wiedzy tamtejszego urzędu, nie obowiązywał wtedy żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie, którego można określić przeznaczenie ww. nieruchomości to plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Z. zatwierdzony uchwałą nr 25/93 Rady Gminy z dnia 24 czerwca 1993 r. W rzeczonym planie obszar ten przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową. W przedmiotowej sprawie, podjęte zostały próby odszukania archiwalnej dokumentacji związanej z budową osiedla mieszkaniowego w W. W ich wyniku, Archiwum Wojsk Lądowych w Warszawie, pismem z dnia 14.01.2009 r. poinformowało, że w swoim zasobie archiwalnym, nie posiada dokumentacji technicznej, ani też kosztorysowej dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Archiwum Wojsk Lądowych w Krakowie, pismem z dnia 27.01.2009 r., poinformowało również, iż w swoich zasobach, nie posiada dokumentacji dotyczącej osiedla wojskowego w W. Zdaniem organu prowadzącego niniejsze postępowanie, należy uwzględnić okres budowy ww. osiedla, które powstawało w latach 50 - tych ubiegłego wieku. Był to okres rywalizacji bloków militarnych i w tym okresie wszelkie sprawy dotyczące wojska, objęte były ścisłą tajemnicą. Być może dlatego, nie zachowała się dokumentacja dotycząca budowy ww. osiedla. W trakcie oględzin, ustalono położenie objętej roszczeniem o zwrot nieruchomości, tj. działki nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. W. . Punkty wyznaczające granice przedmiotowej nieruchomości, są niewidoczne. Granica północna i zachodnia, biegną wzdłuż krawężnika drogi osiedlowej. Granica południowa przebiega wzdłuż ogrodzenia działki sąsiedniej nr [...]. Granica wschodnia-przebiega wzdłuż krawężnika drogi osiedlowej, przy bloku nr [...], a dalej w części południowej, stanowi przedłużenie krawężnika i dochodzi do ogrodzenia działki nr [...]. Wzdłuż granicy zachodniej rośnie 5 drzew. Wzdłuż granicy północnej, znajduje się chodnik o szerokości 2 płyt betonowych ograniczony krawężnikiem. W narożniku północno - wschodnim, znajduje się fragment drogi osiedlowej z kostki granitowej, ograniczonej krawężnikiem. W części północnej znajduje się lampa oświetleniowa i dwa hydranty, trzepak z terenem wyłożonym płytkami betonowymi. Od strony południowo -wschodniej, znajdują się dwie studzienki kanalizacyjne. Teren jest częściowo ogrodzony, siatką metalową na słupkach, w bliskiej odległości od granicy zachodniej, północnej i częściowo wschodniej. Na tym terenie, znajdują się 2 ławki, rosną 3 duże drzewa, kilka niskich krzewów i drzewek ozdobnych. Od strony północno - wschodniej, znajduje się klomb ozdobny z kwiatami i krzewami. Teren w przeważającej części porośnięty jest koszona trawą. Od strony północno - wschodniej znajduje się szafa elektryczna. Natomiast, jak wynika z opisu przeprowadzonej w dniu 20.09.2000 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości, na południowym krańcu przedmiotowej działki, znajduje się zjeżdżalnia dla dzieci i huśtawki. Jak wynika z informacji Urzędu Gminy Z. zasiedlanie przez mieszkańców budynków: nr [...], nr [...], nr[...] nr [...], nr [...] i nr [...], na osiedlu w W. , osiedle [...], rozpoczęło się od połowy grudnia 1952 r. i w tym okresie pierwsze osoby były meldowane w tych budynkach.

Z zeznań świadków wynika, że w połowie lat 50 - tych, na osiedlu istniało oświetlenie na słupach, doprowadzona była woda. Była także wykonana z kostki granitowej droga oraz chodniki. Był także sklep spożywczy oraz trawniki osiedlowe. Przy bloku nr [...] znajdował się przystanek MPK dla całego osiedla. Koło bloku nr [...], od strony ulicy głównej znajdowały się huśtawki. Było także kilka piaskownic zlokalizowanych koło bloków. Istniały ogródki użytkowane przez mieszkańców. Z zeznań świadków wynika, iż do roku 1961 na osiedlu prowadzono prace związane z jego zagospodarowaniem, co wiązało się z powstaniem dróg wewnątrzosiedlowych, chodników, oświetlenia na słupach, instalacji wodno -kanalizacyjnej. Wszystkie bloki były otynkowane z zewnątrz. Pomiędzy blokami były piaskownice (jedna dla dwóch bloków). Jak więc z powyższych zeznań wynika, na wywłaszczonym terenie, powstało zorganizowane osiedle mieszkaniowe wraz z niezbędną do jego funkcjonowania infrastrukturą. Ponadto w niniejszej sprawie, jako dowód wykorzystano również zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu pozyskane z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie, pochodzące z lat: 1970, 1974, 1975, 1993,2012,2021 i 2022. Na zdjęciu z 1970 r. działka nr [...], stanowi teren zielony porośnięty trawą. Podobny sposób zagospodarowania ww. nieruchomości przedstawiają fotografie z lat: 1974 i 1975. Natomiast na zdjęciach pochodzących z roku: 1993, 2012, 2021 i 2022, teren przedmiotowej działki stanowi zieleniec osiedlowy, porośnięty trawą oraz drzewami rosnącymi na obrzeżach. W tym stanie rzeczy należy uznać, że zawnioskowana do. zwrotu nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] poł. w obr. W., gm. Z., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...] b. gm. [...], została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Odwołanie od tej decyzji złożyła G. K. zarzucając miedzy innymi naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej działki nr [...] w sytuacji, kiedy zrealizowane były przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a to poprzez: całkowite pominięcie przez organ I instancji tej okoliczności, że z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 12 grudnia 1951 r. oraz zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 18 września 1951 r. nie wynika, iż celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego, lecz orzeczenie to ogólnie stwierdza, że wywłaszczenie następuje na cel "budownictwa", a zatem brak wskazania nawet przybliżonego celu wywłaszczenia wobec tak lakonicznego stwierdzenia celu wywłaszczenia absolutnie nie pozwała na zrekonstruowanie tego, co było jego dokładnym celem, tym bardziej, że celem tym dopiero w rozumieniu Starosty miała być budowa osiedla mieszkaniowego, natomiast późniejsze sprostowanie w/w orzeczenia, tj. dokonane postanowieniem Naczelnika Gminy Z. z dnia 11 listopada 1977 roku, a zatem już po upływie terminów przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez co nie może ono zostać ono uznane za sprecyzowanie celu wywłaszczenia dające podstawę do przyjęcia, że cel ten został zrealizowany, gdyż sprecyzowanie to miało miejsce blisko trzydzieści lat po dacie wywłaszczenia i nie było oparte na żadnych podstawach faktycznych; a w konsekwencji brak zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tj. w sytuacji kiedy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 13 czerwca 2023 r. nr WS-VI.7534.3.35.2023.AB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem sądów administracyjnych: "na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane (...) proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej" (wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13; identycznie w wyrokach NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1454/14; WSA w Krakowie z 9 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 298/16, oraz NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1928/16). Nie może budzić wątpliwości w niniejszej sprawie iż cel wywłaszczenia zdefiniowany w postaci budowy osiedla mieszkaniowego także spełnia kryteria budownictwa państwowego. Oceniając zebrany materiał dowodowy oraz wskazując na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4.02.1999 r. IV SA 467/97, wyrok NSA z dnia 20.01.1999 r. IV SA 2033/96), zgodnie z którym celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury w postaci obiektów handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia, które są niezbędne dla mieszkańców znajdujących się obok bloków, Starosta uznał, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako działka [...] poł. w obr. [...], gm. Z., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. [...] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Po przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy pozytywnie ocenia postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji w zakresie określenia, sprecyzowania i ustalenia faktów związanych z realizacją celu wywłaszczenia, uznając, że zebrany materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze zakres czynności podjętych przez organ I instancji w celu zgromadzenia materiału dowodowego, Wojewoda Małopolski nie zgadza się z zawartym w odwołaniu stwierdzeniem, że: organ nie dokonał w sposób należyty zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, jak również nie podziela poglądu Skarżącej, że analiza wykorzystania nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczeniowym była nieprawidłowa. W opinii organu odwoławczego, analizy dokumentacji dokonanej przez organ I instancji nie można uznać za wadliwą, zaś poczynione na jej podstawie ustalenie o wykorzystaniu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, polegającym na budowie osiedla mieszkaniowego jest w pełni uzasadnione. Zdaniem organu odwoławczego, kluczowe znaczenie dla prawidłowej oceny przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie ma usytuowanie przedmiotowej działki oraz jej zagospodarowanie. Z powołanego porównania mapy katastralnej z mapą ewidencyjną parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] w skali 1:1000, sporządzonego przez geodetę uprawnionego w dniu 25 kwietnia 2012 r. wynika, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania działka [...] usytuowana jest w granicach wywłaszczonej parceli, w centralnej części osiedla: w bezpośrednim sąsiedztwie bloku nr [...] od strony wschodniej, w bezpośrednim sąsiedztwie budynku nr l, zlokalizowanym na sąsiedniej działce nr [...] od strony południowej, w bezpośrednim sąsiedztwie stacji transformatorowej nr [...] typ , zlokalizowanej sąsiedniej działce [...] od strony zachodniej, wzdłuż granicy północnej zamknięta jest chodnikiem z płyt betonowych, ograniczonym krawężnikiem. W tym miejscu wskazać należy, że nie znajduje uzasadnienia porównanie działki [...], położonej w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] do działek nr [...], nr [...] i [...], o zwrocie których orzekł Starosta Krakowskiego decyzjami z 28 marca 2013 r., bowiem z dokumentacji geodezyjnej dołączonej do akt sprawy wynika, iż w przeciwieństwie do stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania działki nr [...], która usytuowana jest wewnątrz osiedla (w jego centralnej części) i która stanowi część jego infrastruktury, ww. działki, zwrócone przez Starostę Krakowskiego działki położone są poza osiedlem. W chwili obecnej działka [...] zagospodarowana jest jako wewnątrzosiedlowy zieleniec - stanowi teren zielony porośnięty trawą, nasadzony roślinami ozdobnymi, krzewami i drzewami, znajdują się m. in. ławeczki i lampa oświetleniowa. O wykorzystywaniu działki nr [...] jako terenu zielonego o charakterze rekreacyjnym świadczy nie tylko jego obecne zagospodarowanie, a potwierdzają je także kwestionowane przez stronę skarżącą zdjęcia lotnicze oraz ustalenia wzmiankowanej wyżej rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości z września 2000 r. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że na działce zlokalizowane są elementy infrastruktury osiedlowej w postaci: szafy elektrycznej, hydrantów, studzienek kanalizacyjnych. Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości pod zieleń osiedlową mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, nie może być bowiem rozumiany wyłącznie jako wywłaszczenie terenów przeznaczonych do zabudowy, ponieważ realizacja tak określonego celu wywłaszczenia obejmuje także realizację infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania takich bloków w ramach osiedla mieszkaniowego, w tym również terenów zielonych, czy rekreacyjnych wykorzystywanych przez mieszkańców osiedla. Skoro zatem osiedle mieszkaniowe powstało, to zagospodarowanie terenu pomiędzy budynkami jako trawnik czy miejsce porośnięte drzewami nie stoi w sprzeczności z realizacją celu wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego teren zielony na działce [...] wchodzi w zorganizowaną całość tworzącą funkcjonalnie osiedle mieszkaniowe i w pełni uzasadnia orzeczenie organu I instancji o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości ze względu na jej wykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła G. K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 8 lutego 2023 roku podczas gdy organ II instancji powinien był zastosować art. 138 § 2 K.p.a., a tym samym uchylić decyzję Starosty i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania ze względu na liczne naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 3 ugn, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn,) jak i przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.), a także niewyjaśnienie przez ten organ zakresu sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia;

2/ art. 136 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p./a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i w zasadzie zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę Małopolskiego jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie podczas, gdy sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana merytorycznie i rozstrzygnięta, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy; zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy; rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, ale też ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej; organ odwoławczy ma prawo (i obowiązek) przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, jeśli postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie; brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.;

3/ art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a. poprzez brak zgromadzenia i wyczerpującego zbadania dowodów w niniejszej sprawie, polegający w szczególności na niezbadaniu w sposób wyczerpujący stanu faktycznego podczas gdy w literaturze i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że organ zobowiązany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia nie tylko, czy w konkretnym przypadku rzeczywiście doszło do realizacji celu wywłaszczenia, ale też w pierwszej kolejności, czy cel wywłaszczenia jest określony w taki sposób, że możliwym jest w stopniu nie budzącym wątpliwości ustalenie, co miało stanowić realizację tego celu oraz, czy został on zrealizowany albowiem organ I instancji w zakresie oceny terminowej realizacji budowy osiedla oparł się na orzeczeniu w przedmiocie wywłaszczenia, które nie precyzowało jakiego rodzaju budownictwo ma zostać zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości, kiedy w rzeczywistości cel taki musi być precyzyjnie i w sposób nie budzący wątpliwości określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym, a przy tym musi on zostać określony przed wszczęciem jego realizacji oraz w terminach przewidzianych przez art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a powyższa bezzasadna konstatacja została bezrefleksyjnie powtórzona przez organ II instancji; a ponadto działka obecnie oznaczona numerem [...] położona jest w granicach wywłaszczonej parceli l.kat[...] b. gm. kat. [...] i nie została w żadnym stopniu zabudowana ani zagospodarowana na cele wskazane w decyzji o wywłaszczeniu, co prowadzić musi do konkluzji o jej zbędności na ceł wywłaszczenia (podobnie orzekł Starosta Krakowski w odniesieniu do działek o numerach [...],[...] oraz [...], decyzjami z dnia 28 marca 2013 roku w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącej tych działek, jak również wbrew twierdzeniom organu II Instancji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby działka numer [...] była zagospodarowana w sposób przesądzający o tym, że była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, lecz przeciwnie z akt sprawy wynika wprost, że działka ta stanowi teren zielony, niezabudowany i niezagospodarowany w sposób intencjonalny do realizacji potrzeb mieszkańców osiedla, a w konsekwencji więc nie służyła ona celowi wywłaszczenia i nie istnieją przeszkody do jej zwrotu, co zostało przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pominięte przez Wojewodę Małopolskiego;

4/ art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pomięciem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego sprawa została rozstrzygnięta z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, między innymi poprzez wadliwą analizę i ocenę materiału dowodowego dokonaną zarówno przez organ I instancji jak i przez organ II instancji wskutek czego bezzasadnie została utrzymana w mocy błędna decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącej, pomimo braku określenia w orzeczeniu o wywłaszczeniu konkretnego celu, na jaki wywłaszczenie to następuje;

5/ art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez niesłuszne i bezrefleksyjnie utrzymanie przez Wojewodę Małopolskiego w mocy bezzasadnej odmowy zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, co potwierdzone zostało decyzjami Starosty Krakowskiego z dnia 28 marca 2013 r., a zatem nieruchomość powinna zostać zwrócona skarżącej; niesłuszne i bezrefleksyjnie utrzymanie przez Wojewodę Małopolskiego w mocy bezzasadnej odmowy zwrotu nieruchomości należącej do skarżącej podczas gdy, Starosta Krakowski w żadnym zakresie nie zbadał wskazanych w art. 136 ust. 3 ugn przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

6/ art. 137 ust. 1 ugn w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 104 K.p.a. poprzez bezrefleksyjne i bezzasadne utrzymanie przez organ II instancji w mocy bezzasadnej decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej działki nr [...], w sytuacji, kiedy zrealizowane były przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a to poprzez całkowite pominięcie przez organ II instancji tej okoliczności, że z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 12 grudnia 1951 roku nie wynika, iż celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego, lecz orzeczenie to ogólnie stwierdza, że wywłaszczenie jest "z przeznaczeniem na cele budownictwa", a zatem w zakresie oznaczenia celu wywłaszczenia jest lakoniczne przez co nie wskazuje, że tym celem ma być budowa osiedla mieszkaniowego, natomiast późniejsze jego sprostowanie, tj. postanowieniem Naczelnika Gminy Z. z dnia 11 listopada 1977 roku, a zatem już po upływie terminów przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może zostać uznane za sprecyzowanie celu wywłaszczenia dające podstawę do przyjęcia, że ceł ten został zrealizowany, gdyż sprecyzowanie to miało miejsce blisko trzydzieści lat po dacie wywłaszczenia, czego organ II instancji nie zweryfikował, a w konsekwencji brak zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tj. w sytuacji kiedy nieruchomość stała się zbędna na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w tej sytuacji jedyna ewentualna przyczynę, dla której zwrot nie mógłby nastąpić, stanowiłoby trwałe rozporządzenie nieruchomością na rzecz osób trzecich, którą to przesłankę organ I instancji powinien był również zbadać w toku prowadzonego postępowania, a którego to przedmiotowego naruszenia organ II instancji odpowiednio nie zweryfikował;

7/ art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich błędną, rozszerzającą wykładnię przez organy administracji publicznej.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocena legalności decyzji o odmowie zwrotu udziału w nieruchomości. W ocenie organów administracji, na działce będącej przedmiotem żądania jej zwrotu, cel wywłaszczenia - budowa osiedla W. został zrealizowany, a zatem nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa.

Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm. (dalej; u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust 1 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z kolei art. 216 ust 2 pkt 2 przesądza, iż przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);

Przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie zwrotu nieruchomość wywłaszczonej w oparciu o przepisy w/w aktu tj. dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Żądanie zwrotu tej nieruchomości zostało złożone przez osoby uprawnione – spadkobierców byłego właściciela. Organy przeprowadziły zatem prawidłowo postępowanie zmierzające wykazania czy żądanie to (zwrotu nieruchomości) jest zasadne tj. do ustalenia czy cel wywłaszczenia został (nie został) zrealizowany.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa dotyczy przejęcia własności nieruchomości (wywłaszczenia) jakie dokonało się w latach 50-tych ubiegłego wieku, wywłaszczenia które dokonane było w zupełnie innym porządku prawnym, niż porządek aktualnie obowiązujący. Obecnie wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przeszłości wywłaszczenie (przejęcie na własność) było często aktem zbiorowym - skierowanym do wielu podmiotów a cel, na jaki wywłaszczenia (odjęcia własności) dokonywano, określany był przeważnie w bardzo ogólnikowy sposób. Jak stanowi w art. 216 ust 1 u.g.n. - przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie aktów prawnych wymienionych w tym przepisie.

Odpowiedzenie stosowanie przepisu dopuszcza pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym przepisem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2013 r. II SA/Ke 119/13). Jak mowa wyżej, w przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Nie można w ocenie sądu, do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia czy realizacja celu wywłaszczenia. Interpretacja pojęcia "cel wywłaszczenia" musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu, w planach realizacyjnych czy planach generalnych, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane. Podobnie należy podchodzić do kwestii realizacji celu wywłaszczenia. Gdy cel wywłaszczenia nie był precyzyjnie określony, nie można też precyzyjnie ustalić, co w ramach tego celu miało być zrealizowane. Istotnym jest ustalenie, że w następstwie wywłaszczenia, w którym cel określony był szeroko lub nieprecyzyjnie, wykonano roboty, których skutki z tym celem można powiązać funkcjonalnie tj. ustalić, że efekt wykonanych prac dotyczących zagospodarowania danego terenu pozostaje w związku z celem na jaki ten teren wywłaszczono.

W ocenie sądu, jeżeli ustalono, iż celem wywłaszczenia miało być za budowa jak w niniejszej sprawie osiedla mieszkaniowego, organ nie musiał ustalać czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu – jak mowa wyżej ówczesne uregulowania prawne takich wymogów nie przewidywały. Dla wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarczyło ustalenie, że wywłaszczony teren został zagospodarowany, jako fragment miejskiej infrastruktury tj. czy to pod zabudowę, czy pod infrastrukturę techniczną czy pod też tereny zielone. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. I OSK 2600/14 w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (podobnie w wyrokach NSA z dnia z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14, 30 sierpnia 2017 I OSK 2999/15 oraz z dnia 30 stycznia 2018 r. I OSK 670/16)). Poglądy wyżej przytoczonych orzeczeniach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela..

Mając na względzie fakt, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w okresie, kiedy przepisy nie wymagały od organów administracji uszczegółowienia celu, na jaki dana nieruchomość była wywłaszczana lub przejmowana ustalenie, że nieruchomość wywłaszczona była na cel budowy osiedla W. oznacza, iż celem wywłaszczenia było zainwestowanie różnego rodzaju, na które to zainwestowanie składa się miejska zabudowa mieszkaniowa, usługowa ale też urządzenia infrastruktury towarzyszącej takiej zabudowie jak np. szkoły, obiekty sportowe, drogi, chodniki, parkingi czy w końcu tereny zielone i infrastruktura techniczna. Stwierdzenie, że takie zainwestowania zostało zrealizowane pozwala organowi uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ nie musiał ustalać, co konkretnie na danym obszarze miało powstać, bo jak mowa wyżej, w dacie wywłaszczenia takie wymogi tj. uszczegółowienie rodzaju zainwestowania na danej, wywłaszczanej działce, nie obowiązywały. Często dokonanie takiego ustalenia jest wręcz niemożliwe, bo w dacie dokonania wywłaszczenia takiego uszczegółowienia - co konkretnie ma powstać na wywłaszczonej działce, nie poczyniono.

W niniejszej sprawie organy jednakże ustaliły, że celem wywłaszczenia miała być zabudowa (budownictwo). Sąd podziela pogląd wyrażony w skardze, że cel wywłaszczenia nie mógł być sprecyzowany później - w decyzji wydanej w roku 1977 a dotyczącej sprostowania oczywistej omyłki. Tym niemniej okoliczność ta jest bez istotnego znaczenia prawnego. Wywłaszczenie nieruchomości na cele budowlane oraz fakt, że teren wywłaszczony stanowi fragment osiedla W. które to osiedle po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej było na tym obszarze realizowane świadczy, że nieruchomość ta została wywłaszczona właśnie pod budowę osiedla W. . Jakiekolwiek zatem zagospodarowanie tego terenu, które można powiązać z funkcją osiedlową (budowa domów wielorodzinnych, obiektów użyteczności publicznej, sieci dróg, terenów zielonych czy infrastruktury technicznej, które także są naturalnymi fragmentami osiedla mieszkaniowego) to realizacja celu wywłaszczenia.

Jak wynika z dokumentacji fotograficznej (zdjęcia lotnicze) teren jakiego zwrotu domaga się skarżąca to obszar położony pośrodku zabudowy wielomieszkaniowej rodzaj skweru zlokalizowanego wewnątrz zabudowy mieszkaniowej, przez który przebiega infrastruktura osiedlowa. Także przesłuchani świadkowie potwierdzili, że obszar ten tj. kilka działek którego fragment obejmuje także działka będącą przedmiotem niniejszego postępowania, od roku 1961 był zagospodarowany pod drogi wewnątrzosiedlowe, chodniki, oświetlenia na słupach, instalacje wodno-kanalizacyjnej. Pomiędzy blokami, były posadowione piaskownice i huśtawki. Dokonywano w tym obszarze także nasadzeń drzew. W ocenie sądu rodzaj zagospodarowania terenu, którego fragment stanowi przedmiot niniejszego postępowania świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. Był to, i jest także aktualnie, fragment osiedlowej zieleni oraz infrastruktury towarzyszącej zabudowie wielomieszkaniowej. Podkreślić należy przy tym, że w latach 60 -tych, 70-tych, 80- tych a nawet 90-tych sposób zagospodarowania miejskich terenów zielonych odbiegał od aktualnych standardów, i nie w oparciu o aktualne standardy należy kwestie tę oceniać. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że teren zieleni nawet bez specjalnego urządzenia, pozostawiony wewnątrz kwartału zabudowy wielomieszkaniowej spełniał cele, jakie były wymagane by uznać ten teren za zieleń osiedlową. Oczywiście jeżeli dany teren pozostawał by z dala od zabudowy i nie był z nią funkcjonalnie związany, można by upatrywać się braku realizacji celu wywłaszczenia. Sytuacja taka jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie. Przedmiotowy teren to rodzaj skweru wewnątrz zabudowy mieszkaniowej a zatem pozostawienie nawet go bez specjalnego zainwestowania nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w analogicznych sprawach w wyrokach z dnia 15 marca 2023 r. II SA/Kr 62/23 oraz z dnia 28 lipca 2023 II SA/Kr 711/23.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.a.a. orzekł jak w sentencji.