Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3355/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 3 § 1 art 50 § 1 art 58 § 1 pkt 6 art 133 § 1 art 141 § 4 art 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 77 art 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1656/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 lipca 2018 r., nr KKU-28-1/18 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia od Gminy [...] na rzecz [...] kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1656/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 lipca 2018 r., nr KKU-28-1/18 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odmówiła przywrócenia terminu do wniesienia odwołania [...] od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 19 grudnia 2017 r. nr GN-IV.7532.226.2017.HC, stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie 1700/20300 części w prawie własności nieruchomości Skarbu Państwa, w obrębie PGR [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 2,03 ha, uregulowanej w KW nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Skarżący zaś nie uczestniczył jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 19 grudnia 2017r., co oznacza, że nie jest zainteresowanym w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, w postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu 19 grudnia 2017r. przez Wojewodę Łódzkiego decyzji komunalizacyjnej jako strony postępowania brały udział dwie strony: Starosta [...] reprezentujący Skarb Państwa oraz Gmina [...], którym decyzja została dręczona odpowiednio w dniach 28 grudnia 2017 r. i 30 grudnia 2017 r., co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 13 stycznia 2018r. i po tym dniu decyzja stała się ostateczna, bowiem żadna ze stron postępowania jej nie zaskarżyła. Tymczasem wniosek skarżącego z dnia 24 stycznia 2018 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem wpłynął do organu I instancji w dniu 25 stycznia 2018 r., a więc w czasie gdy decyzja komunalizacyjna z dnia 19 grudnia 2017r. była już decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej należało zatem uznać za odpowiadające prawu.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wywiedli Gmina [...] i [...].

Gmina [...] w swojej skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła:

- art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na rozpoznaniu skargi [...], podczas gdy powinna ona podlegać odrzuceniu, gdyż nie miał on legitymacji do jej wniesienia.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

[...] w swojej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w szczególności:

I. art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1 p.p.s.a. art. 184 Konstytucji RP przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające w szczególności na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów i argumentów skarżącego opisanych w uzasadnieniu skargi, niewyrażenie swojego poglądu przez Sąd w stosunku do wszystkich zarzucanych naruszeń organu, co szczegółowo opisano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej,

2. art. 141 § 4 ppsa związku z art. 133 § 1 ppsa poprzez nie wzięcie pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz nie wy rażenie swojego poglądu przez Sąd w stosunku do wszystkich zarzucanych naruszeń organowi, który wydał wadliwą decyzję tj. zarzutów określonych w pkt I.2, I.3, I.4, I.5, II.1, II.2. II.3, II.4 sentencji skargi do WSA, co opisano od pkt II do pkt VII uzasadnienia skargi kasacyjnej,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, art. 151 ppsa poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania takich jak:

1) art. 58 § 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek uznania, iż [...] nie jest zainteresowanym w przywróceniu terminu do wniesienia odwołania,

2) art. 28 kpa na skutek jego niewłaściwego zastosowania w sprawie, co doprowadziło do nieuznania [...] - właściciela przedmiotowej nieruchomości - za stronę postępowania komunalizacyjnego w sytuacji, gdy postępowanie to dotyczyło jego interesu prawnego tj. prawa własności nieruchomości komunalizowanej decyzją z 19.12.2017 r.,

3) art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej,

4) umyślne i celowe prowadzenie postępowania bez udziału stron tj. [...] i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi, czym naruszono art. 28 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 10 kpa, art. 79 kpa, art. 81 kpa w zw. z art. 21 i art, 64 Konstytucji,

5) art. 7, art 77, art. 80 kpa, art. 75 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne, nienależytą ocenę zebranego materiału dowodowego, pominięcie większości dowodów zebranych przez organ w toku postępowania, jak również załączonych do pism pełnomocnika [...] z dnia 3 lipca 2017 r., 21 lipca 2017 r" 24 lipca 2017r,, 27 lipca 2017 r., 1 sierpnia 2017 r., 11 września 2017 i z 4 grudnia 2017 r.,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu Instancji naruszyły niżej wymienione przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 21 i art. 64 Konstytucji na skutek wydania decyzji i postanowienia, które pozbawiają [...] prawa własności (wywłaszczają go) bez jakiegokolwiek odszkodowania, na skutek wydania decyzji, która narusza prawo własności [...] oraz na skutek pominięcia obecnego właściciela nieruchomości udziału w postępowaniu, w którym pozbawiono [...] prawa własności bez jakiegokolwiek odszkodowania,

2) art. 78 Konstytucji na skutek pozbawienia [...] do zaskarżenia decyzji organu I instancji, które to prawo gwarantuje mu przepis art. 78 Konstytucji RP,

3) art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie [...] prawa do wniesienia skutecznego środka odwoławczego od decyzji z dnia 19.12.2017 r., która narusza prawo własności [...] określone w art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności,

4) art. 17 zd. 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności na skutek naruszenia przez organy państwa prawa własności [...] i pozbawienia go własności bez jakiegokolwiek odszkodowania na skutek decyzji z dnia 19.12.2017 r.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Gminy [...] wniósł [...] dochodząc jej oddalenia i zasądzenia na rzecz [...] kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skarg kasacyjnych (środków odwoławczych).

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie – każdej – z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna [...] od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładu ilustrującego wzmiankowane wyżej usterki w/w środka odwoławczego można przywołać m. in. niestaranność polegającą na wskazaniu tylko ogólnie na naruszenie art. 77 k.p.a. (s. 2 skargi kasacyjnej), zupełnie pomijając okoliczność, że ten artykuł obejmuje 4 różnej treści jurydycznej paragrafy (§).

Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie jest to, czy Sąd wojewódzki zasadnie oddalił skargę [...] (dalej skarżący) na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 lipca 2018 r., nr KKU-28-1/18 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o który wnioskował skarżący. Wokół powyższego skupiają się zarzuty skarg kasacyjnych.

Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. ( art. 58 § 2 k.p.a.).

W postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu 19 grudnia 2017r. przez Wojewodę Łódzkiego decyzji komunalizacyjnej jako strony postępowania brały udział tylko dwie strony: Starosta [...] reprezentujący Skarb Państwa oraz Gmina [...], którym decyzja została dręczona odpowiednio w dniach 28 grudnia 2017r. i 30 grudnia 2017r., co wynika z akt sprawy.

W związku z powyższym termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 13 stycznia 2018r. i po tym dniu decyzja Wojewody Łódzkiego stała się ostateczna, bowiem żadna ze stron postępowania jej nie zaskarżyła. Wniosek skarżącego [...] z dnia 24 stycznia 2018r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem wpłynął do organu I instancji w dniu 25 stycznia 2018r., a więc w czasie gdy decyzja komunalizacyjna z dnia 19 grudnia 2017r. była już – ostateczną – decyzją administracyjną. Powyższe okoliczności są niesporne w rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w pełni aprobowanym przez Sąd odwoławczy, osobie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08, z dnia 5 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1067/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin do wniesienia odwołania nie mógł zostać przywrócony zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., a sprawa rozpatrzona, gdyż warunkiem zastosowania przepisów o przywróceniu terminu jest, by dana osoba uchybiła terminowi. Tymczasem podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu takiemu terminowi nie mógł uchybić, gdyż decyzja nie została mu doręczona, a zatem nie rozpoczął się bieg terminu, o przywrócenie którego podmiot taki mógłby wnioskować.

Nadmienić należy, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Dodatkowo sam fakt złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta tym wnioskiem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. Przyjęcie bowiem innej interpretacji powodowałoby, że w każdym czasie, w tym po 5 czy 10 latach od doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu, decyzja administracyjna, która uznawana była za ostateczną, a więc mogła być podstawą dalszych czynności prawnych i faktycznych, mogłaby być w wyniku postępowania odwoławczego uchylona. Taka możliwość nie zasługuje na akceptację z uwagi na potrzebę ochrony pewności prawa (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1067/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego zasadnie ustalił Sąd wojewódzki, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji komunalizacyjnej Wojewody Łódzkiego z dnia 19 grudnia 2017r. należy uznać za odpowiadające prawu (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1490/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym nieusprawiedliwione jest stanowisko (zarzut kasacyjny) Gminy [...] zarzucające wyrokowi WSA naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. art. 58 § 1pkt 6 p.p.s.a. bowiem [...] był uprawniony do wniesienia skargi do Sądu I instancji i zasadnie ten Sąd rozpoznał wniesioną skargę (zob. art. 3 § 2 pkt p.p.s.a. Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 460; A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 48–50).

Nieuprawnione są sformułowane w skardze kasacyjnej przez [...] zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i innych norm p.p.s.a. jak i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. wraz z przywoływanymi w związku z nimi przepisami k.p.a., Konstytucji RP oraz pozostałymi przepisami prawa. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego lakoniczne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. Sąd kasacyjny podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20, 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2671/16,19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2336/16, 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16, 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 702/15, 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. odpowiednio wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 4 września 2014 r. sygn. akt II CSK 478/13, z 4 września 2014r. sygn. akt I PK 25/14, 7 listopada 2019 r. sygn. akt I CSK 433/18, 11 marca 2020r. sygn. akt I CSK 573/18 oraz postanowienie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt III CSK 4/18).

Należy przypomnieć w związku z sformułowanym zarzutem ulokowanym w środku odwoławczym, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zatem art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej. Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Po pierwsze, Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 § i § 2 p.u.s.a. Po drugie, nie doszło do naruszenia norm prawa, w tym przepisów k.p.a. powiązanych w treści zarzutu z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 691/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl oraz przywoływane tam orzecznictwo).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny – co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie – przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (postanowienia), która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 579/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl oraz przywoływane tam orzecznictwo). Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższy zarzut za chybiony.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Przywoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności przepisy k.p.a. zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących nieprzywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, co znajduje pełne potwierdzenie w zaskarżonym wyroku Sądu wojewódzkiego.

Jednocześnie mając na względzie formalny charakter uprzednio kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia Krajowej Komisji Odwoławczej w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostają zarzuty kasacyjne [...] dotyczące decyzji komunalizacyjnej z dnia 19 grudnia 2017r. w związku zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargi kasacyjne oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając o kosztach stosownie do art. 207 pkt 2 p.p.s.a. wziął pod uwagę, że obydwie skargi kasacyjne zostały oddalone jaki i to, iż wobec zasadniczo tożsamego stanu prawnego i analogicznych stanów faktycznych w tych sprawach ustosunkowanie się przez pełnomocnika [...] do zarzutów kasacyjnych nie wymagało dodatkowego nakładu pracy (zob. wyroki NSA: z dnia 20 grudnia 2006 r. I FSK 854/05, z dnia 21 lutego 2012 r. II GSK 51/11, z dnia 30 marca 2017 r. II GSK 2196/15, z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 1394/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 967–973).