Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 7/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 82
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skarg B. S. oraz E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz B. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz E. J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

E. J. oraz B. S. zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...], który po rozpoznaniu wniosku z dnia 29 grudnia 1988 r. złożonego przez J. K., H. J. i B. J., orzekł o odmowie oddania w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul.[...], na rzecz E. J., S. S., P. S., M. S., K. K., B. S. i B. S.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona w W. przy ul.[...] , została objęta działaniem dekretu z dnia 20 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945r. Nr 50 poz. 279),

Zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] sierpnia 1976 r. Nr L. dz. [...], tytuł własności tej nieruchomości zapisany był na imię I i J. małż, J. w równych częściach niepodzielnie na mocy aktu kupna zeznanego w dniu [...] maja 1944 r. za nr kolejnym 6 -tej księgi.

Na mocy art. 1 powołanego wyżej dekretu, grunt ww. nieruchomości przeszedł na własność gminy W., a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa.

Przedmiotowy grunt, wchodzący obecnie w skład działki ewidencyjnej nr[...], z dniem 27 maja 1990 r. przeszedł na własność Dzielnicy Gminy W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją Nr[...]. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 1994 r. Nr 48, poz. 195 z późn. zm.), własność ww. gruntu nabyła następnie Gmina W. Na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002r. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.), ww. grunt stał się własnością Miasta W.

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 1988 r., J. K., H. J. i B. J., wystąpili o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości.

Strony postępowania organ ustalił na podstawie następujących dokumentów:

[...].

Decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2013r. nr [...], orzeczono o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem J. K., H. J. i B. J. z dnia 29 grudnia 1988 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul.[...], wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr[...].

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], uchylono ww. decyzję z dnia [...] września 2013 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. organ podniósł, że "w niniejszej sprawie negatywna ocena (...) przesłanek wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami do uwzględnienia wniosku w żadnym wypadku nie uzasadniała umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 105 § 1 kpa, gdyż w istocie pozbawiła skarżącą prawa do merytorycznej oceny zasadności skierowanego do organu żądania. Nie ma podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, jeżeli strona żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty i to chociażby świadczy o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe (zob. wyroki NSA: z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt IV SA 314/86 - Gazeta Prawna z 1988r. nr 1, s. 44 i z dnia 8 września 1987 r., IV SA 418/87 - ONSA z 1988 r., nr 1, poz. 8). W tym stanie rzeczy skład orzekający zalecił organowi pierwszej instancji ponowne rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a następnie wydanie decyzji orzekającej o jego uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia.

Prezydent W., po ponownym rozpoznaniu wniosku z dnia 29 grudnia 1988 r. złożonego przez J. K., H. J. i B. J., orzekł o odmowie oddania w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul.[...], na rzecz [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w/w nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W decyzji powołano przepis art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym "Poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość oraz przepis art. 241 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, "Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych."

Organ przywołał także art. 214 ust. 5 ustawy o treści: "Przepisu ust. 2 nie stosuje się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie." Przedmiotowy grunt umową z dnia [...] stycznia 1993 r., Rep. Nr A [...], został oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz S. i obecnie znajduje się w użytkowaniu Spółdzielni oraz osób fizycznych.

Organ przyjął, że zgodnie art. 214 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeszkodą do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste, zatem nie istnieje możliwość zastosowania art. 214 ust. 2 ustawy, przewidującego możliwość oddania określonych kategorii nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz ich dawnych właścicieli.

E. J., działająca przez pełnomocnika - r. pr. V. P., złożyła odwołanie od decyzji zarzucenie jej naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 214 ust. 1 i 2 z związku z art. 214 ust. 5 ustawy. Wnioskodawczyni podnosi, że przepis ten odnosi się do takiego oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów, które nastąpiło przed złożeniem wniosku, a w niniejszej sprawie nastąpiło to trzy lata po tym akcie, zatem oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w trakcie postępowania administracyjnego mającego na celu rozstrzygnięcie wniosku byłych właścicieli nie może stanowić podstawy do decyzji odmownej.

Odwołanie złożył również B. S., który podnosił, że "oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobom innym niż jego właściciel, odbyło się bez uzgodnienia i powiadomienia o tym aktualnych spadkobierców".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołania wskazało, że przedmiotowy grunt umową z dnia [...] stycznia 1993 r., Rep. Nr [...], w wykonaniu decyzji Zarządu Dzielnicy M. z dnia [...] stycznia 1984 r., zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r., został oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz S. i obecnie znajduje się w użytkowaniu Spółdzielni oraz osób fizycznych.

Zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami "Sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej."

W myśl zaś art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. Z 2013 r., poz. 707 ze zm.) "Wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu, a w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu - od chwili wszczęcia tego postępowania."

W dacie składania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, to jest dnia 29 grudnia 1988 r. przepis ten stanowił: "Wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od dnia złożenia wniosku o dokonanie wpisu, a w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu - od dnia wszczęcia tego postępowania."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. (I SAAVa 1171/13, LEX nr 1406395) stwierdził: "Przepis art. 27 u.g.n. nie wyłącza stosowania przepisu art. 29 u.k.w.h., który w swej treści stanowi, że wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu, wpis ma charakter konstytutywny, ale działa z mocą ex tunc."

Z powyższego wynika, że w dacie składania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego – [...] grudnia 1988 r. istniała decyzja o ustanowieniu tego prawa na rzecz S.

Decyzja ta istniała w obrocie prawnym i tylko jej wyeliminowanie mogłoby umożliwić ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli nieruchomości.

Przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi: "1.Poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość.

2. Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. (...)

5. Przepisu ust. 2 nie stosuje się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie."

Organ wskazał, że teza powołanego w odwołaniu wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2000 r. (I ACa 634/99) stanowi: "Naruszenie przez czynność prawną uprawnień byłych właścicieli, opartych na art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, powoduje nieważność tej czynności. Byli właściciele są uprawnieni do kwestionowania takiej czynności, jeżeli legitymują się uprawnieniami wymienionymi w art. 89 ust. 2 omawianej ustawy i nie zachodzą przeszkody, o których mowa w ust. 3 i ust. 5 tego przepisu. Konstrukcję art.89 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy przejął art. 214 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741)."

Do rozwiązań art. 89 ust. 2 cytowanej w wyroku nawiązuje art. 214 ust. 1, 2 i 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulujący uprawnienia tych właścicieli lub ich następców prawnych, których prawo do odszkodowania wygasło, a w terminie do 31 grudnia 1988 r. złożyli wniosek o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste.

Unieważnienia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz S. mogli domagać się byli właściciele nieruchomości w wypadku wykazania, że kwestionowana przez nich umowa narusza bezwzględnie obowiązujący przepis prawa i stoi na przeszkodzie realizacji ich usprawiedliwionego roszczenia.

Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim uniemożliwia uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w przepisie art. 214 ustawy mogą być jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje żadne prawo. Oznacza to, że skarżący musieliby doprowadzić do unieważnienia decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim oraz umowy użytkowania wieczystego i dopiero wówczas możliwe byłoby uwzględnienie w tym zakresie ich wniosku.

Organ konkludował, że rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 k.c. jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli zatem organ administracji publicznej działając w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody, w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu, wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego do czasu jego wygaśnięcia - nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art.214 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku. Decyzja bowiem ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, lecz na rzecz innego podmiotu, byłaby z mocy art. 156 § 1 pkt 5 kpa już z chwilą jej wydania nieważna jako niewykonalna.

W świetle powyższego organ stwierdził, że oddanie w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, stanowi przeszkodę do oddania gruntów w użytkowanie wieczyste byłym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym, ponieważ oddać w użytkowanie wieczyste można tylko grunt stanowiący własność gminy, do przysługuje prawo użytkowania wieczystego.

E. J. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. numer [...] z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. numer [...] z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiającą oddania w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul. [...], wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...], doręczoną pełnomocnikowi skarżącej w dniu 23.11.2015 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, art. 12 kpa oraz art. 35 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sprawie niezgodnie z zasadami praworządności i zasadą szybkości oraz wnikliwości, w szczególności poprzez jego prowadzenie ponad 16 lat, pomimo braku do tego jakichkolwiek podstaw, a dodatkowo poprzez prowadzenie postępowania o oddanie przedmiotowej nieruchomości na rzecz innego podmiotu, pomimo że sprawa z wniosku skarżącej o zwrot tej nieruchomości była w toku, a dodatkowo poprzez nieuwzględnianie wniosków strony ubiegającej się o zwrot nieruchomości o zaprzestanie czynności mających na celu oddanie tej nieruchomości, do użytkowania na rzecz podmiotu trzeciego, a w konsekwencji poprzez oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim przed rozpoznaniem wniosku, skutkujące całkowitym pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w trakcie postępowanie, czego skutkiem było wydanie zaskarżonych decyzji;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 8 kpa i 9 kpa oraz 10 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z ustanowioną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron w toku niniejszego postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez naruszenie obowiązku informowania stron o podstawach prowadzenia postępowania prowadzącego do ustanowienia na rzecz podmiotu trzeciego użytkowania wieczystego, o uprawnieniach stron związanych z tym postępowaniem, w szczególności o możliwości podejmowania przez nie czynności prawnych i ich rodzajach, niezapewnienie im czynnego udziału w tym postępowaniu i pozbawienie realnego wpływu na podejmowane decyzje, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji i odmowy uwzględnienia wniosku;

3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 214 ust.1 i 2 w zw. z art. 214 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z przepisu art. 214 ust. 5 ww. ustawy, a to wobec oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich, podczas, gdy przepis ten odnosi się tylko do takiego oddania w wieczyste użytkowanie gruntów, które nastąpiło przed złożeniem wniosku, a w niniejszej sprawie nastąpiło to trzy lata po tym fakcie, albowiem wniosek został złożony w dniu 29 grudnia 1988 roku, zaś ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło pięć lat po tej dacie, tj. w dniu [...] stycznia 1993 roku.

4) przepisów prawa materialnego, tj. art.234 k.c. w zw. z art. 155 k.c. w zw. z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędną ich wykładnię poprzez uznanie, że w dacie składania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, tj. 29 grudnia 1988 r. grunt został już oddany w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, tj. w niniejszej sprawie S. w sytuacji, gdy ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz ww. Spółdzielni w formie aktu notarialnego nastąpiło w dniu [...] stycznia 1993 r., zaś złożenie wniosku o wpis tego prawa do księgi wieczystej nastąpiło w dniu [...] listopada 2007 r., a więc już po złożeniu wniosku przez zainteresowanych.

W oparciu o powyższe skarżąca wnosiła:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2. na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji Prezydenta W. numer [...] z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiające oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr[...];

3. na podstawie art. 200 p.p.s.a. wnosiła o zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odrębną skargę na przedmiotową decyzję złożył również B. S. Wyrażał on niezadowolenie z rozstrzygnięcia zarówno przez organ I jak i II instancji. Wskazywał, że nie przekonują go ani nie wyjaśniają wywody organów w kontekście odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym "Poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość oraz przepis art. 241 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, "Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych."

Natomiast zgodnie z treścią art. 214 ust. 5 ustawy o treści: "Przepisu ust. 2 nie stosuje się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie."

Przedmiotowy grunt umową z dnia [...] stycznia 1993 r., Rep. Nr [...], został oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz S. i obecnie znajduje się w użytkowaniu Spółdzielni oraz osób fizycznych.

Organ przyjął, że zgodnie art. 214 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeszkodą do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste, zatem nie istnieje możliwość zastosowania art. 214 ust. 2 ustawy, przewidującego możliwość oddania określonych kategorii nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz ich dawnych właścicieli.

W ocenie Sądu organ pomimo upływu lat przeprowadził w przedmiotowej sprawie postępowanie w sposób spłycony, nie odnosząc się do wszystkich jej aspektów.

Na wstępie należy wskazać, że w art. 214 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) powtórzono treść artykułu 82 ust. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr22, poz. 99). Na tym tle Sąd Najwyższy podjął w dniu 20 czerwca 1988r. w sprawie III AZP 9/88 uchwałę w składzie 7 sędziów przyjmując, że: Zgłoszenie przez poprzednich właścicieli, na mocy art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99,dalej u.g.g.) wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i o zwrot budynku stanowi podstawę stwierdzenia z mocy art. 162 § 1 kpa wygaśnięcia, wydanej przed dniem 1 sierpnia 1985 r., decyzji o sprzedaży lokalu w tym budynku i oddaniu w użytkowanie wieczyste części tej działki innej osobie.

Sąd Najwyższy podkreślał, że już z chwilą powołania się we wniosku na uprawnienia z art. 89 ust. 2 ustawy do zabudowanej nieruchomości nie może być ona nadal uznawana za grunt państwowy nadający się do oddania w użytkowanie wieczyste z jednoczesną sprzedażą położonych na nim budynków i innych urządzeń. Uprawnienie to bowiem wyprzedza z woli ustawodawcy uprawnienia innych osób niż byli właściciele, jeżeli nie doszło jeszcze do oddania im gruntów w użytkowanie wieczyste (przed datą złożenia wniosku).

Zgodnie z dyspozycją art. 214 ust. 5 przepisu ust. 2 nie stosuje się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie.

Jak wskazuje w komentarzu do art. 214 ust. 5 u.g.n. Anna Błaszczak (publ. LEX Omega) ustawodawca, powielając zapis art. 82 ust. 5 u.g.g., nie wskazał, czy należy odnosić go tylko do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste lub w użytkowanie przed dniem złożenia wniosków o ich zwrot, czy do gruntów, którymi rozporządzono w ten sposób przed dniem wejścia w życie komentowanej ustawy, czy też do gruntów, które są przedmiotem wskazanych praw w terminie rozpatrywania wniosku o zwrot.

W odniesieniu do przypadków nabycia wieczystego użytkowania z mocy prawa, gdzie ustawodawca użył terminu, że nabycie to "nie narusza praw osób trzecich" rozstrzygnięcie kolizji uprawnień wydaje się być przesądzone na rzecz byłych właścicieli, którzy w dniu wejścia w życie przepisów "uwłaszczeniowych" byli już wyposażeni w prawa wynikające z terminowego złożenia wniosków o zwrot nieruchomości. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze w okresie obowiązywania art. 82 u.g.g., w wyroku z 7 lutego 1992 r. (IV SA 1348/91, ONSA 1993, nr 2, poz. 38, Lexis.pl nr 300332). Uzasadnienie tego wyroku, często przytaczane w orzecznictwie, znajduje odniesienie również przy interpretacji skutków unormowania art. 214 ust. 5 u.g.n. Komentatorka wskazuje, że przyczyn pozytywnego faktu, że mimo ułomnej treści unormowania art. 214 ust. 5 jest ona rzadko przedmiotem interpretacji w ramach sporów sądowych, można upatrywać w przepisach prawa miejscowego obowiązujących od lat w W., które zakazują dopuszczania nieruchomości do obrotu na okres dłuższy niż trzy lata m.in. w przypadkach toczących się postępowań administracyjnych dotyczących prawidłowości nabycia nieruchomości przez W. lub o zwrot nieruchomości.

Warto przy tym wspomnieć o wyroku NSA z dnia 7 lutego 1992r., IV SA 1348/91, gdzie wskazuje się, że: Ratio legis formuły "Nie narusza to praw osób trzecich", użytej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), polega na zapewnieniu ochrony także prawom następców prawnych byłych właścicieli działek zabudowanych, którzy w trybie i w terminie wskazanym w art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) złożyli wnioski o przyznanie im prawa wieczystego użytkowania i o zwrot wymienionych w tym przepisie budynków. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że decydujące znaczenie ma również wyjaśnienie, czy następcy prawni byłego właściciela nieruchomości mogą być uznani w rozumieniu art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy za osoby trzecie, których prawa nie mogą być naruszone. Ratio legis tej formuły z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), którego redakcja może nastręczać trudności interpretacyjne, polega na zapewnieniu ochrony także prawom następców prawnych byłych właścicieli działek zabudowanych, którzy w trybie i terminie wskazanym w art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127) złożyli wniosek o przyznanie im prawa wieczystego użytkowania gruntu i o zwrot wymienionych w tym przepisie budynków. W sytuacji bowiem, gdy wnioskodawcy spełnili warunek złożenia wniosku o przyznanie im prawa wieczystego użytkowania gruntu i o zwrot budynku w zakreślonym przez ustawę terminie, to tego rodzaju czynność, jako zmierzająca do zachowania prawa, nie może pozostawać bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Dla właściwej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów istotny jest również wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2000 r. sygn. akt I ACa 634/99, gdzie Sąd wskazał, że: Naruszenie przez czynność prawną uprawnień byłych właścicieli, opartych na art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, powoduje nieważność tej czynności. Byli właściciele są uprawnieni do kwestionowania takiej czynności, jeżeli legitymują się uprawnieniami wymienionymi w art. 89 ust. 2 omawianej ustawy i nie zachodzą przeszkody, o których mowa w ust. 3 i ust. 5 tego przepisu. Konstrukcję art. 89 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy przejął art. 214 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741). W ocenie Sądu Apelacyjnego, uprawnienie wynikające z art. 89 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy ma charakter prawa bezwzględnego. Przyjąć zatem należy, że ww. przepis jest wyjątkiem w stosunku do ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i gmin. Zobowiązuje on właściwy organ do przyznania wieczystego użytkowania i zwrotu budynków osobom uprawnionym, o czym świadczy jego redakcja (zdanie drugie). Oznacza to, że w wypadku zaistnienia po stronie byłych właścicieli ustawowych przesłanek z art. 89 ust. 2 omawianej ustawy, wyłączone jest swobodne uznanie właściciela gruntu co do rozporządzania nim. W takim wypadku przeszkodą do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste byłym właścicielom i zwrotu budynków jest oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste lub użytkowane innym osobom. Według Sądu Apelacyjnego, powyższa przeszkoda dotyczy sytuacji, gdy ustanowienie wieczystego użytkowania lub użytkowania na rzecz innej osoby nastąpiło przed dniem złożenia wniosku przez byłych właścicieli. Przy czym decydujące znaczenie ma data sporządzenia aktu notarialnego a nie decyzji poprzedzającej ten akt, która - w okresie, jakiego dotyczy niniejszy spór - była wymagana. Warunkiem koniecznym uwzględnienia wniosku opartego na art. 82 ust. 2 omawianej ustawy jest ustalenie, że nieruchomość była zabudowana przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., tj. przed dniem 21 listopada 1945 r. Późniejsze rozebranie budynku nie stoi na przeszkodzie realizacji omawianego roszczenia. Sąd Apelacyjny stoi na stanowisku, że naruszenie przez czynność prawną uprawnień byłych właścicieli, opartych na art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, powoduje nieważność tej czynności. Byli właściciele są uprawnieni do kwestionowania takiej czynności, jeżeli legitymują się uprawnieniami wymienionymi w art. 82 ust. 2 omawianej ustawy i nie zachodzą przeszkody, o których mowa w ust. 3 i ust. 5 tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający niniejszą sprawę podziela wskazane wyżej poglądy judykatury i uznaje je za własne. Podzielając pogląd zawarty m.in. w cytowanym orzeczeniu Sądu Apelacyjnego należy przyjąć, za słuszne argumenty skarżącej, która podnosiła iż zgodnie z przepisem art. 234 k.c. w zw. z art. 155 k.c. oraz art. 27 u.g.n. i art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Działo się tak również w okresie gdy do zawarcia aktu notarialnego potrzebne było orzeczenie właściwego organu administracyjnego. Należało zatem przyjąć, że stanowisko organu wskazujące, że decydujące znaczenie ma tu data wydania decyzji o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste S., jest więc w ocenie Sądu błędne, kluczową dla sprawy jest bowiem data zawarcia aktu notarialnego. Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie akty notarialne oddające grunt w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej (S.) zostały zawarte w dniu [...] stycznia 1993 roku czyli, już po złożeniu wniosku z dnia 29 grudnia 1998r. Organ nie powinien zatem do daty rozpoznania przedmiotowego wniosku, złożonego w trybie art. 88 u.g.g. wydawać orzeczeń o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste.

Należy przy tym wskazać, że przedmiotowy grunt umową z dnia [...] stycznia 1993r., Rep Nr [...], w wykonaniu decyzji Zarządu [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1984r. zmienionej decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 1992r. została oddana w użytkowanie wieczyste. Akta administracyjne nie zawierają natomiast decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1984r. ani decyzji Nr [..] z dnia [...] listopada 1992r. Nie wiadomo zatem jaki był dokładny zakres decyzji z dnia [...] stycznia 1984r. oraz czego dotyczyła zmiana ww. decyzji dokonana orzeczeniem z dnia [...] listopada 1992r. Wskazane decyzje stanowią istotny element stanu faktycznego sprawy i o ile jest taka możliwość organ uzupełni materiał dowodowy o ww. decyzje lub ich odpisy.

Poprzez błędne działanie organu, który powinien wstrzymać się od wydania decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste i zawierania umowy notarialnej z dnia [...] stycznia 1993r., powstała sytuacja prawna, której skutki organ przerzucił na wnioskodawców. Przy czym wnioskodawcy swoim działaniem nie doprowadził do takiego stanu faktycznego i prawnego jaki powstał w dacie wydania zaskarżonych decyzji. Przede wszystkim organ dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w postaci art. 214 ust. 5 u.g.n i art. 82 ust. 5 u.g.g. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny wskazuje na złożenie wniosku w trybie wskazanych przepisów przed oddaniem spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste (zawarcie aktu notarialnego). Nastąpiło zatem naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), co skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji. Organ będąc związany wskazaną oceną prawną Sądu winien ponownie przeanalizować sprawę w oparciu o ww. wskazania.

Pomocniczo należy wskazać, że zgodnie z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2000r. I ACa 634/99, naruszenie przez czynność prawna uprawnień byłych właścicieli opartych na art. 82 ust. 2 u.g.g. powoduje nieważność tej czynności. Konstrukcje art. 82 ust. 2 u.g.g. przejął natomiast art. 214 u.g.n. Przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Organ podejmuje takie postępowanie z urzędu m.in. gdy sam podejmie wiadomość o przyczynie nieważności. Komentator art. 214 ust. 5 u.g.n. Ewa Bończak-Kucharczyk (publ. LEX Omega) wskazuje natomiast, że raczej należałoby uznać, że skutkiem powinna być nieskuteczność tych czynności, a zastosowanie tu mieć może art. 59 k.c. (chodzi przy tym przede wszystkim o zbycie nieruchomości).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.