Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 144/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2023 r., nr SKO 4532.448.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, SKO) zaskarżoną decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r., nr SKO 4532.448.2023, po rozpoznaniu odwołania M. M. (dalej: Strona, Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia (dalej: organ I instancji) z dnia 18 października 2023 r., nr DZSW/SP/009110/2023 odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu 22 czerwca 2023 r. do organu wpłynął wniosek Strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką B. S., legitymującą się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia 25 maja 2023 r., nr WZON.9531.845.2023 zgodnie z którym w/w zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, przy czym orzeczono, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 21 padziernika 2022 r. Symbol powstania niepełnosprawności 05-R.

Wskazaną decyzją z dnia z dnia 18 października 2023 organ I instancji odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390; dalej: u.ś.r.), gdyż według orzeczenia o niepełnoprawności nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki Strony. Następnie prgan I instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (wywiad środowiskowy) wynika, że matka Strony zamieszkuje na B. Mąż matki Strony od dwóch lat przebywa w DPS z uwagi na zaawansowaną demencję. Strona od 3 lat na co dzień opiekuje się swoją matką z uwagi na stan zdrowia, który znacznie ograniczył fizycznie i psychiczniejej matki. Zakres opieki i wsparcia nad rodzicem wpłynął na zmniejszenie etatu w pracy Strony, a w konsekwencji rozwiązania umowy z dniem 1 sierpnia 2023 r. Strona jeździ do matki dwa razy dziennie w godzinach 8.00- 14.00 i 17.00 - 22.00. W godzinach rannych pomaga matce wstać z łóżka, ubrać się i wykonać toaletę. Następnie przygotowuje śniadania, leki (na cały dzień) zdarza się, że karmi matkę. Po śniadaniu wykonuje czynności porządkowe w mieszkaniu. Następnie razem wychodzą z mieszkania, a to na spacer, do sklepu, na badania i wizyty lekarskie. Po powrocie odgrzewa obiad, podczas posiłku towarzyszy matce. Informuje, że wychodzi oraz, o której będzie popołudniu. Przygotowuje na ten czas książkę, włącza telewizor z ulubionym kanałem. Godziny popołudniowe rozpoczyna od uzgodnienia obiadu na drugi dzień, dużo rozmawia z matką i wykonuje czynności higieniczno- pielęgnacyjne (kąpiel), układa matkę do łóżka, wychodzi kiedy zaśnie. Kiedy matka choruje, to Strona opiekuję się nią całodobowo. Stan zdrowia matki Strony pogarsza się coraz częściej, ma problemy ze sprawnością fizyczną. Strona mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dwoma synami. Najmłodszy syn realizuje naukę w liceum. Strona z uwagi na sprawowanie stałej opieki nad matką początkowo ograniczała zatrudnienie do minimum, a na dzień 1 sierpnia 2023 r. rozwiązała umowę o pracę. Od trzech lat (okres pandemi) sprawuje osobistą i bezpośrednią opiekę nad matką, która z uwagi na charakter schorzeń i ograniczenia ruchowe spowodowane stanem zdrowia (porusza się za pomocą chodzika w obrębie swojego mieszkania) wymaga stałej opieki córki, co ma zapewnione zgodnie z oświadczeniem Strony. W rozmowie zapytana o umieszczenie matki w DPS odpowiedziała "mama w tym stanie nie wymaga takiej pomocy".

Organ I instancji stwierdził, że niewątpliwym jest, że matka Strony ze względu na swoją niepełnosprawność wymaga pewnego wsparcia i pomocy innych osób, a Strona wsparcia tego matce udziela. Jednakże zakres opieki sprawowanej przez Stronę nad matką nie wymaga całodobowego i stałego zaangażowania i ma charakter doraźny. W ocenie organu I instancji charakter i zakres czynności podejmowanych przez Stronę z tytułu sprawowania opieki nad matką nie uniemożliwia podjęcia pracy zarobkowej, gdyż osoby pracujące również wykonują takie czynności, wymaga to jedynie odpowiedniej organizacji dnia. Opieka sprawowana w takim zakresie nie jest na tyle intensywna i absorbująca, aby wykluczyć możliwość podjęcia zatrudnienia, choćby na część etatu. Zakres opieki sprawowanej przez Stronę nad matką wskazuje na doraźną pomoc, troszczenie się o osobę niepełnosprawną i jej towarzyszenie, które to czynności wynikają z prawnego i moralnego obowiązku dziecka wobec rodzica. Nie wykluczają jednakże podjęcia przez Stronę zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie Strona w trakcie sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie podejmuje takich czynności, jak wymiana pielucho-majtek, smarowanie kremami i maściami na odparzenia, przewracanie na inny bok i działania przeciwodleżynowe. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż matka Strony nie jest osobą leżącą i nie wymaga tego rodzaju czynności opiekuńczych.

Organ I instancji podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób bkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Organ I instancji wskazał, że nie kwestionuje przy tym osobistego zaangażowania Strony w opiekę nad matką, nie jest to jednak opieka całodobowa o charakterze niezbędnym, wykluczającym jakąkolwiek zawodową aktywność Strony.

Końcowo stwierdził, że spełniona jest również przesłanka zgodnie z którą osoba sprawująca opiekę nie może mieć ustalonego prawa do jakiegokolwiek świadczenia wymienionego w 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i bu.ś.r., ponieważ Strona nie pobiera żadnych świadczeń opiekuńczych, a ponadto zgodnie z zaświadczeniem ZUS z dnia 17 sierpnia 2023 r. Strona nie pobiera żadnych świadczeń emerytalno - rentowych.

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji uznał, że Strona nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz w opieka sprawowana przez Stronę nie jest opieką całodobową o charakterze niezbędnym, wykluczającym jakąkolwiek aktywność zawodową.

SKO zaskarżoną decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r., po rozpoznaniu odwołania Strony, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło, że skoro nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie przepisu, w stosunku do którego - w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - odpadło domniemanie zgodności z Konstytucją, to w niniejszej sprawie oceny spełnienia przez Skarżącą przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Wobec tego za niezasadną uznał organ odwoławczy odmowę przyznania Stronie przez organ I instancji świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a decyzję w tej częci za wadliwą.

SKO wskazało, że wadliwość ta nie uzasadnia jednak wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, gdyż podziela bowiem zapatrywanie organu I instancji, żc przeszkodą przyznania Stronie wnioskowanego świadczenia jest brak związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem go) a sprawowaną opieką nad matką.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do istoty i charakteru opieki nad osobą niepełnosprawną, z którą ustawa łączy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (warunkuje jego nabycie i korzystanie z niego). W tym kontekście, w pierwszej kolejności podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest uwarunkowane wyłącznie koniecznością (potrzebą) zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy osób trzecich. Nie jest to bowiem świadczenie adresowane do osoby niepełnosprawnej, lecz opiekuna tej osoby. Co więcej, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje za każdą opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, lecz za opiekę, która wymusza całkowitą bierność zawodową osoby ją sprawującej, a więc za taką opiekę, której charakter i zakres powoduje, że osoba ją sprawująca nie ma możliwości pozostawać aktywną zarobkowo w okresie jej sprawowania, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Zauważyło, że istnienie ww. związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowania go z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny winno opierać się na ustaleniach faktycznych, a nie wyłącznie na deklaracjach słownych osoby wymagającej opieki i osoby ją sprawującej. Ponadto, przy ocenie istnienia związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia (rezygnacją z niego) a sprawowaniem opieki istotny jest zakres i sposób jej sprawowania, determinowany okolicznościami leżącymi u podstaw niepełnosprawności, jak i sytuacją życiową osoby niepełnosprawnej. Dalej wskazało, że choć ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyjaśnień ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to z jej art. 17 ust. 1 wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała, lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa" wskazują z kolei, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Jednocześnie podkreśliło, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną, uzasadniająca pozostawanie biernym zawodowo, może polegać na pozostawaniu w ciągłej gotowości do świadczenia pomocy i opieki w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Świadczenie to jest bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

W świetle przedstawionego wyżej modelu opieki, której sprawowanie umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak również zebranego w sprawie materiału dowodowego, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że Strona nie spełnia podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Dokonana przez organ ocena charakteru sprawowanej przez Stronę opieki i związku tej opieki z niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia ma oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, jest adekwatna do istoty świadczenia pielęgnacyjnego i co ważne nie została podważona przez Stronę w odwołaniu. W odwołaniu Strona nie wskazała bowiem żadnych okoliczności, które czyniłby ją nieuzasadnioną czy też przedwczesną. SKO wskazało, że uwaga ta ma istotne znaczenie zważywszy na to, że treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, pozwalała Stronie na przywołanie okoliczności, które mogłyby wskazywać na potrzebę odmiennej lub ponownej oceny charakteru sprawowanej przez Stronę opieki. Treść odwołania sugeruje natomiast, że Strona łączy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z samą potrzebą zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki. Tak jednak nie jest. Wobec powyższego, Kolegium wskazało, że choć w żaden sposób nie kwestionuje tego, że matka Strony wymaga pomocy i opieki osób trzecich, jak i tego, że Strona troszczy się o matkę i jej dobre samopoczucie, to jednak stwierdziło, że zakres, charakter i częstotliwość podejmowanych przez Stronę czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych w połączeniu z brakiem wspólnego zamieszkiwania z matką, w tym pobliskiego zamieszkiwania (Strona i matka mieszkają w różnych dzielnicach administracyjnych Wrocławia, w odległości ok. 10 km od siebie), nie uniemożliwia Stronie bycia aktywną zarobkowo, w tym w niepełnym wymiarze czasu pracy i nie przekracza wsparcia, jakiego rodzice powinni oczekiwać od swoich dorosłych dzieci.

Reasumując SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji odmawiająca Stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką nie podlega uchyleniu, czy zmianie.

Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Stronę w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), albowiem zarówno Strona, jak i organ, wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zanim Sąd przejdzie do rozważań nad zasadniczymi motywami zapadłego wyroku, należy zwrócić uwagę na to, że Kolegium prawidłowo odniosło się do nieuprawnionego zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w zakresie, w jakim uzależnia się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym jest niezgodny z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdził, że niezgodnym z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje, tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42).

W konsekwencji należało rozważyć możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia z pominięciem ww. kryterium, lecz przy konieczności zbadania innych przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, i z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazującym na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że matka Skarżącej (osoba wymagająca opieki) pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek w dacie wydania zaskarżonej decyzji legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle art. 17 ust. ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. nie ulega zatem wątpliwości, że Skarżąca, jako zobowiązana do alimentacji względem matki, należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zachodzi związek przyczynowy między sprawowaną przez Skarżącą opieką nad matką, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz, czy zakres wykonywanej przez skarżącą opieki uniemożliwia podjęcie przez nią zatrudnienia.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zatem rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia/ niepodejmowanie zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (zob. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Sprawowanie opieki, w powyższym rozumieniu tegoż pojęcia, nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować aktywności adekwatnych dla swego stanu zdrowia, w szczególności, że nie może mieć "czasu dla siebie". Podejmowanie takich aktywności nie podważa sprawowanej opieki, która winna być odpowiednią do charakteru istniejącej niepełnosprawności, potwierdzonej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Skutki naruszenia sprawności organizmu osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności oznaczają całkowitą zależność osoby od otoczenia. Zakres sprawowanej opieki nad taką osobą oznacza pielęgnację dotyczącą higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem (§ 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (DZ. U. z 2021 r., poz. 857)). Jednocześnie sprawowanie opieki w myśl przepisów ustawy nie musi polegać na opiekowaniu się osobą wyłącznie leżącą. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20, powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, wszystkie cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA).

Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym opiekun wystąpił o przyznanie świadczenia. Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (w niniejszej sprawie 22 czerwca 2023 r.) , a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, opiekun spełniał przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, istotne jest, czy obecnie Skarżąca spełnia, z uwagi na faktyczną opiekę, którą sprawuje nad matką, przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a więc czy aktualnie Skarżąca jest potencjalnie gotowa do pracy i czy rozmiar faktycznie sprawowanej nad matką opieki uniemożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej w jakimkolwiek zakresie. Wnioski w tym zakresie nie mogą zapaść bez szczegółowego rozważenia na tle każdej indywidualnej sprawy tego, jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje dana osoba niepełnosprawna i w jakim stopniu zaabsorbowanie sprawowaniem tej opieki uniemożliwia podjęcie przez opiekuna pracy zarobkowej.

Kluczowym zatem było przesądzenie, czy istniejące uwarunkowania zdrowotne niepełnosprawnej matki były tego rodzaju, że zakres opieki jaki osoba ta wymagała, wykluczał możliwość podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna. Ten natomiast aspekt sprawy wymagał z kolei zbadania skali i charakteru nieodzownej opieki, jaka realizowana jest przez Skarżącą względem jej niepełnosprawnej matki.

W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę, jak też by opiekun musiał mieszkać z osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości leży w tym, aby opieka ta sprawowana była codziennie, a opiekun pozostawał do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Nie należy natomiast rozumieć opieki jako czynności absorbujących opiekuna do tego stopnia, że nie może on jednocześnie wykonywać żadnych innych aktywności życiowych (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Istotne jest przy tym, że oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. Innego zakresu opieki wymaga bowiem np. osoba sprawna ruchowo, lecz niewidoma, a innego osoba widząca, ale stale leżąca (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1637/22). Wobec tego nie można przyjmować, że tylko osoby leżące lub niezdolne do jakiegokolwiek samodzielnego poruszania się czy samoobsługi wymagają opieki ze strony innych osób. Także osoby, które nie są w takim stanie, mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach w celu zapewnienia im egzystencji z zachowaniem względów godności człowieka.

Na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobkową i zawodową jej opiekuna. Zgodnie bowiem z przepisem art. 23 ust. 4aa u.ś.r. jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjn

wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268, ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości.

Tym samym, wywiad środowiskowy jest podstawowym narzędziem w zakresie ustalenia czy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 17 u.ś.r., w szczególności, czy konieczny zakres sprawowanej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, bądź zmusza do rezygnacji z pracy zarobkowej. Z uwagi na powyższe wywiad ten powinien spełniać wszelkie wymogi przewidziane w przepisach prawa.

Jednym z warunków właściwego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest uczestniczenie w nim osoby niepełnosprawnej, w związku z opieką, nad którą wnioskodawca domaga się przyznania świadczenia. Zgodnie bowiem z treścią § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 893) w przypadku przeprowadzania wywiadu w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 107 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy, wywiad przeprowadza się z osobą deklarującą sprawowanie faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie, w miejscu sprawowania tej opieki, w obecności osoby, nad którą jest sprawowana faktyczna opieka. Przepis art. 107 ust. 1a pkt 1, o którym mowa wyżej, to przepis ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w myśl którego rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych u osoby ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Zauważyć bowiem trzeba, że o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń.

W niniejszej sprawie przeprowadzono wywiad środowiskowy, jednakże z treści tego dokumentu wynika, że pracownik socjalny oparł się on na jedynie na wyjaśnieniach Skarżącej, przy czym brak jest jakiejkolwiek wzmianki o obecności podopiecznej w trakcie przeprowadzania wywiadu. Oznacza to, że w trakcie prowadzonego postępowania nie zweryfikowano twierdzeń Skarżącej a ustalenia, co do zakresu faktycznie sprawowanej przez Skarżącą opieki nad matką oparte zostały tylko na jednostronnych oświadczeniach zainteresowanej. Ponadto z przeprowadzonego wywiadu nie wynika, jakie są potrzeby osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń.

Stan taki sprzeczny jest z obowiązkiem wyrażonym w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.), podejmowania przez organy administracji czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście Strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

W niniejszej sprawie nie dość, że nie zweryfikowano twierdzeń Skarżącej poprzez rozmowę z podopieczną – matką (albo wskazaniem przyczyn dla których nie było to możliwe), to pominięto także konieczność ustalenia jakie są potrzeby osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń, a nadto nie dokonano oceny wyjaśnień Skarżącej złożonych w trakcie wywiadu środowiskowego. To obowiązkiem organu jest ustalenie czy zakres sprawowanej opieki powoduje obiektywną niemożność podjęcia zatrudnienia i w tym zakresie należało co najmniej uzyskać informację od podopiecznej, co oczywiście nie wyklucza możliwości zastosowania również innych środków dowodowych – np. przesłuchanie świadków, uzyskania od Strony dokumentacji medycznej matki obrazujących schorzenia matki Skarżącej – pozwalających dokonać oceny czy uwarunkowania zdrowotne osoby niepełnosprawnej wymagają szerokiego zakresu czynności opiekuńczych, w tym stałej pieczy lub ciągłej uważności opiekuna w celu zapewnienia bezpieczeństwa osobie niepełnosprawnej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. SKO posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku, w szczególności uprawnione jest, stosownie do art. 136 § 1 K.p.a., do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie labo zlecenie tego organowi pierwszej instancji.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zobowiązane będzie do uzupełnienia postępowania dowodowego zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z oceny prawnej wyrażonej powyżej, w szczególności koniecznym będzie powtórzenie wywiadu środowiskowego w obecności matki Skarżącej i ewentualne przeprowadzenie innych dowodów w zależności od ustalonych okoliczności sprawy, a następnie do dokonania subsumpcji w pełni zgromadzonego materiału dowodowego z treścią przepisów u.ś.r. w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też w warunkach rozpoznawanej sprawy odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Wskazać też należy na konsekwencje zmiany prawa, jaka nastąpiła po wydaniu kontrolowanych decyzji. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa Skarżącej powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Wskazać należy, że to czy Skarżąca je spełnia należy już do istoty sprawy, która wobec wadliwego zastosowania przepisów, nie została rozstrzygnięta (tak słusznie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., II SA/Go 552/13).

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).