Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 952/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,  art. 151, art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 57a, art. 204
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. I. S., T. S., M. K. i G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 373/20 w sprawie ze skargi Z. I. S., T. S., M. K. i G. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 26 lutego 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.191.2017.MB w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Z. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 373/20 oddalił skargę Z.S., T.S., M.K., G.K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 26 lutego 2020 r. Nr NSP-VIII.7581.1.191.2017.MB w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Z.S., T.S., M.K., G.K., zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

(1) w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

(a) naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami [UGN] w zw. z art. 216 ust. 1 UGN oraz w zw. z art. 3 ust. 2 oraz art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Ustawa Wywłaszczeniowa z 1958 roku] poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w dacie (24 maja 2007 roku) złożenia przez Skarżących wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości - stanowiącej obecnie działkę oznaczoną nr [...], położoną w G. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] [Działka nr [...]] - zrealizowany został ogólny cel wywłaszczenia w postaci "budowy osiedla mieszkaniowego", określony w zawartej w trybie art. 6 w zw. z art. 3 ust. 2 Ustawy Wywłaszczeniowej z 1958 roku umowie sprzedaży nieruchomości z dnia 16 listopada 1977 roku, repertorium A/b nr 16907/77, [Umowa Sprzedaży], gdyż wybudowany na terenie Działki nr [...] - w miejsce zaplanowanych obiektów przedszkola i żłobka w ustaleniach realizacyjnych osiedla mieszkaniowego, objętych decyzją z dnia 22 kwietnia 1975 roku o numerze GP-III-440-412/75/J (k. 1060 akt sprawy administracyjnej) oraz w planie realizacyjnym tego osiedla objętego decyzją z dnia 1 września 1976 roku (numer GT-I1I-8331-390-76/R oraz decyzją z dnia 29 czerwca 1978 roku (numer GT- 111-8332-137-78/J) (dalej zwane łącznie: "Decyzjami Realizacyjnymi") - tymczasowy parking strzeżony wraz z istniejącą w dacie wywłaszczenia skarpą porośnięta zielenią stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego [...] jednostka "D", mieszący się w celu ogólnym wywłaszczenia w postaci budowy tego osiedla, również jako dopuszczalna modyfikacja celów szczegółowych (opisanych w zatwierdzonych ww. Decyzjami Realizacyjnymi ustaleniach i planach realizacyjnych osiedla budowy przedszkola i żłobka na terenie obecnej Działki nr [...]), a w konsekwencji - że Skarżący nie są uprawnieni do żądania zwrotu wywłaszczonej Działki nr [...] jako zbędnej na cel wywłaszczenia, w sytuacji gdy:

i) ustalenie realizacji celu wywłaszczenia w zakresie przeznaczenia terenu Działki nr [...], w tym dopuszczalnej modyfikacji tego celu, powinno odwoływać się do celu szczegółowego, ustalonego na etapie poprzedzającym zawarcie Umowy Sprzedaży, a następnie potwierdzonego po jej zawarciu w ramach ustaleń i planów realizacyjnych zatwierdzonych Decyzjami Realizacyjnymi, którym była realizacja budowy przedszkola i żłobka na terenie obecnej Działki nr [...]. W konsekwencji za realizację celu szczegółowego (nawet zmodyfikowanego) nie może być uznana budowa prywatnego, tymczasowego parkingu wykonana przez dzierżawcę terenu;

ii) Gmina Miasta [...], beneficjent wywłaszczenia Działki nr [...] jako następca prawny Skarbu Państwa, już w dacie zawarcia pierwszej umowy dzierżawy Działki nr [...] (1993 rok) z uczestnikiem (dzierżawcą) Z.M., a także w dacie późniejszej realizacji prywatnego tymczasowego parkingu przez ww. dzierżawcę, wprost i jednoznacznie wskazywał, że nie uznawała budowli parkingu za realizację zaplanowanego celu publicznego (zmodyfikowanego przez Gminę Miasta [...] poprzez jego ograniczenie wyłącznie do budowy przedszkola), wskazując zarówno w treści zawieranych umów dzierżawy (z 1993 roku, z 2006 roku), jak i w pismach Miasta [...] (znajdujące się w aktach sprawy: pismo Wydziału Rozwoju Miasta Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 26 marca 1993 roku, nr RMU-7330/318/93/HB oraz pismo Wydziału Rozwoju Miasta Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 10 marca 1994 roku, nr RK-7330/218/94/HB), a także w decyzji lokalizacyjnej dla tymczasowego parkingu (decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 4 października 1993 roku), że cel publiczny (zmodyfikowany, gdyż ograniczony o budowę żłobka) w postaci budowy przedszkola dopiero zostanie zrealizowany przez Gminę [...], gdy Gmina pozyska odpowiednie środki, a więc celu tego nie może realizować prywatny tymczasowy parking;

w konsekwencji powyższego WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku nie mógł uznać (wbrew jednoznacznie wyrażonemu stanowisku beneficjenta wywłaszczonego terenu) tymczasowego i prywatnego parkingu strzeżonego za realizację zmodyfikowanego celu szczegółowego wywłaszczenia jako mieszczącego się w celu ogólnym określonym w Umowie Sprzedaży, a w konsekwencji pozbawić Skarżących prawa do zwrotu wywłaszczonej Działki [...], na której do dziś nie został zrealizowany rzeczywiście planowany przez Gminę Miasta [...] zmodyfikowany cel wywłaszczenia, którym była budowa przedszkola;

(b) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 UGN w zw. z art. 216 ust. 1 UGN poprzez ich niezastosowania i uznanie, że w chwili złożenia przez Skarżących wniosku o zwrot wywłaszczonej Działki nr [...] (24 maja 2007 rok) został już zrealizowany na tej nieruchomości cel wywłaszczenia poprzez wybudowanie przez prywatnego inwestora tymczasowego parkingu strzeżonego, a w konsekwencji że nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy budowla prywatnego parkingu tymczasowego nie stanowiła realizacji publicznego celu wywłaszczenia, który po dzień dzisiejszy nie został zrealizowany na Działce nr [...], albowiem nie zostało zbudowane na jej terenie przedszkole, zaś od wywłaszczenia minęło już 10 lat, co nakazywało uznać Działkę nr [...] za zbędną na cel wywłaszczenia;

(c) naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszenie zasad Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej po zmianach z 1976 roku (art. 5 pkt 4, art. 12 ust. 1, art.15 pkt 3, art. 16 i art. 17) w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 Ustawy Wywłaszczeniowej z 1958 roku poprzez błędne przyjęcie, że na gruncie wskazanych zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady ochrony własności i podstaw prawnych dopuszczalności wywłaszczenia, budowa tymczasowego, prywatnego parkingu na Działce [...], na potrzeby działalności gospodarczej dzierżawcy, może być uznana za realizację publicznego celu wywłaszczenia wynikającego z Umowy Sprzedaży, uzasadniającego niezbędność wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej składnik - w dacie wywłaszczenia - gospodarstwa rolnego i podlegającej szczególnej ochronie w Konstytucji PRL jako nieruchomość rolna (ziemia chłopska), przy jednoczesnym uwzględnieniu faktycznego ograniczenia praw jednostki i ochrony prywatnej własności w stosunku do tzw. władzy ludowej przed nieuniknionym wywłaszczeniem w związku z istniejącymi od 1975 roku konkretnymi planami budowy osiedla na wywłaszczonej nieruchomości, co w konsekwencji nie uprawniało - jak przyjął WSA w Gdańsku - do bezkrytycznego traktowania Umowy Sprzedaży jako zawartej w warunkach pełnej swobody kontraktowej sprzedających, posiadających pełna swobodę w podjęciu decyzji o sprzedaży nieruchomości i sprecyzowaniu w Umowie Sprzedaży celu wywłaszczenia.

(2) w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a:

a) naruszenie art, 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 UGN w zw. z art. 216 ust. 1 UGN oraz w zw. z art. 3 ust. 2 oraz art. 6 Ustawy Wywłaszczeniowej z 1958 roku, poprzez nieuchylenie przez WSA w Gdańsku zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 26 lutego 2020 roku, znak sprawy: NSP- YIII.7581.1.191.2017.MB, [Decyzja Utrzymująca Wojewody], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 27 lipca 2017 roku, znak sprawy: MGO.72211- 152/07.KD/PNO, o odmowie zwrotu wywłaszczonej Działki nr [...] [Decyzja Odmowna], w sytuacji gdy Decyzja Utrzymująca Wojewody, jak i utrzymana nią Decyzja Odmowna, naruszały art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 UGN w zw. z art. 216 ust. 1 UGN, gdyż na Działce nr [...], pomimo upływu 10 lat od daty wywłaszczenia, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, w tym zmodyfikowany cel wywłaszczenia w postaci budowy wyłącznie przedszkola, zaś celu wywłaszczenia (co potwierdzała też sama Gmina [...] jako beneficjent wywłaszczenia) nie realizuje budowa tymczasowego, prywatnego parkingu przez dzierżawcę, co nakazywało uznać Działkę nr [...] za zbędną na cel wywłaszczenia i podlegającą zwrotowi (art. 136 ust. 3 UGN w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 UGN), a w konsekwencji - WSA w Gdańsku błędnie uznał w Wyroku, podzielając pogląd Wojewody Pomorskiego, że Decyzja Odmowna nie narusza prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej Decyzją Utrzymującą Wojewody, gdyż utrzymana nią w mocy Decyzja Odmowna powinna zostać zmieniona poprzez orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej Działki nr [...] na rzecz Skarżących, ponieważ nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia;

b) naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego Wyroku, a w przekonaniu Skarżących pominięcie w toku rozumowania Sadu I Instancji, że:

i) na terenie wywłaszczonej nieruchomości - co potwierdzają ustalenia i plany realizacyjne załączone do Decyzji Realizacyjnych - przynajmniej od 22 kwietnia 1975 roku, tj. ponad 30 miesięcy przed podpisaniem Umowy Sprzedaży, planowane było wybudowanie przedszkola i żłobka, co doprowadziło do niewłaściwego, zbyt ogólnego, określenia w Wyroku celu, jakiemu służyło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości;

ii) w aktach sprawy nie znajduje się jakikolwiek dokument, z którego wynikałoby, że Gmina Miasta [...] przed złożeniem wniosków o zwrot, dokonała jakiejkolwiek innej modyfikacji celu wywłaszczenia, aniżeli zastąpienie planu budowy przedszkola i żłobka, planem budowy wyłącznie przedszkola z placem zabaw - Sąd oparł swoje orzeczenie na prawie beneficjenta wywłaszczenia do dokonania modyfikacji celu szczegółowego, przy czym nigdzie nie wykazał, czy i kiedy taka modyfikacja nastąpiła;

iii) Gmina Miasta [...] nigdy nie poinformowała osób wywłaszczonych lub ich spadkobierców (Skarżących) o rzekomej modyfikacji/zmianie celu wywłaszczenia, polegającej na rezygnacji z budowy przedszkola i zastąpienie go prywatnym parkingiem, co było jej obowiązkiem, zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyby taka modyfikacja nastąpiła już po tym, gdy Gmina oświadczała, że wciąż docelowo zamierza zrealizować cel pierwotny wywłaszczenia - WSA stwierdził, że taka modyfikacja nastąpiła i oparł na tej nieistniejącej okoliczności swoje orzeczenie;

iv) pominięcie stanowiska Gminy [...], jako beneficjenta wywłaszczenia, wyrażonego w treści znajdujących się w aktach sprawy: umów dzierżawy (z 1993 roku, z 2006 roku), pism Miasta [...] (pismo Wydziału Rozwoju Miasta Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 26 marca 1993 roku, nr RMU-7330/318/93/HB oraz pismo Wydziału Rozwoju Miasta Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 10 marca 1994 roku, nr RK-7330/218/94/HB), a także w decyzji lokalizacyjnej dla tymczasowego parkingu (decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 4 października 1993 roku), że budowla tymczasowa prywatnego parkingu na Działce nr [...] nie stanowiła realizacji celu wywłaszczenia, którym jest budowa przedszkola, ergo WSA przyjął takie stanowisko niejako sam z siebie;

a w konsekwencji nieuchylenie przez WSA w Gdańsku zaskarżonej Decyzji Utrzymującej Wojewody, w związku z błędnym uznaniem przez WSA w Gdańsku, iż budowla tymczasowego, prywatnego parkingu strzeżonego służyła realizacji celu wywłaszczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej Decyzją Utrzymującą Wojewody;

c) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 par. 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. ze wskazanymi powyżej pod lit. a i b naruszeniami przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Wyrokiem WSA i nieprawidłowym skontrolowaniu Decyzji Utrzymującej Wojewody, w sytuacji, gdy skarga podlegała uwzględnieniu w całości, gdyż Decyzja Utrzymująca Wojewody, jak i poprzedzająca ją Decyzja Odmowna, naruszała przepisy prawa materialnego (w sposób opisany w pkt 1 lit. a-c zarzutów skargi kasacyjnej) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (w sposób opisany w pkt 2 lit. b zarzutów skargi kasacyjnej).

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości oraz uchylenie w całości Decyzji Utrzymującej Wojewody, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego Wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego od Wojewody Pomorskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z.M. wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a nadto dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w postaci: protokołu nr [...] z przyjęcia interwencji, noty księgowej Gminy M. [...] z dnia 08.04.202lr., dowodu zapłaty wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości z dnia 06.05.202lr., petycji użytkowników parkingu z dnia 24.03.2019r., pisma Kierownika BOM z dnia 15.05.2019r. - wszystkich na okoliczność: prowadzenia do dnia dzisiejszego przez Uczestnika na spornej nieruchomości strzeżonego parkingu samochodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że sformułowany w pkt. 2.a. skargi kasacyjnej zarzut stanowi de facto powtórzenie zarzutu sformułowanego w pkt. 1.a. skargi kasacyjnej (zarzut naruszenia prawa materialnego), z tym, że jako zarzut naruszenia przepisów postępowania został powiązany z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który stanowi podstawę uwzględnienia skargi z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego. Sam przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowi przepis wynikowy. Zastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Taka sytuacja nie miała miejsca w badanej sprawie, bowiem Sąd pierwszej instancji oceniając, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy, skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Tak więc podniesiony w pkt.2.a. skargi kasacyjnej zarzut nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu.

Niezasadnie również Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazanych, w ocenie skarżących znaczących dla rozstrzygnięcia sprawy, zagadnień (pkt 2.b skargi kasacyjnej). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu trzeba zaakcentować, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd Wojewódzki przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tymczasem, akcentowany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej na poparcie podniesionego zarzutu - w istocie - brak akceptacji dla wydanego rozstrzygnięcia, w tym zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa. Odnosząc się kwestii wskazanych na poparcie zarzutu zawartego w pkt 2.b. (ppkt i-iv) skargi kasacyjnej trzeba zauważyć, że modyfikacji celu wywłaszczenia nie można utożsamiać z jego doprecyzowaniem. Modyfikacja to pewnego rodzaju zmiana celu wywłaszczenia, jego doprecyzowanie to opisanie tego celu w sposób bardziej konkretny. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że jak wynika z aktu notarialnego z 16 listopada 1977 r., Rep. A/b nr 16907/77 nabycie nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nastąpiło, gdyż jest ona "potrzebna (...) Skarbowi Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego". Skarżący kasacyjnie wskazują, że sporny teren pierwotnie miał zostać przeznaczony pod budowę przedszkola i żłobka. Zgodzić się należy, że w załączniku decyzji z 22 kwietnia 1975 r. o udzieleniu informacji o terenach do wykorzystania na cele osiedla mieszkaniowego "[...]" jednostek "C" i "D" wskazano pod symbolem III.1.6.Uop-pow. 0,5 ha - przedszkole na 120 miejsc, możliwość łączenia ze żłobkiem III.1.5. Nie ma jednak również wątpliwości, że w opinii sanitarnej z 6 marca 1978 r. zakwestionowano projekt wspólnego obiektu przedszkola i żłobka. Nie ma również wątpliwości, że w 1978 r. w planie realizacyjnym ogólnym zagospodarowania osiedla [...] w [...] jednostka D, przewidziano realizację parkingów i miejsc postojowych. Jak wynika z notatki służbowej uprawnionego geodety z 14 marca 2017 r. z uwagi na brak punktów dostosowania na archiwalnych mapach "[...] Jednostka D Podział na zadania" oraz "szkicu koncepcyjnego zamiennego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu" nie jest możliwe wpasowanie tych opracowań w aktualną mapę zasadniczą, co spowodowało, że nie jest możliwe ustalenie w oparciu o który plan realizacyjny powstało osiedle mieszkaniowe, a w konsekwencji uszczegółowienie w sposób jednoznaczny celu wywłaszczenia. Zarówno w umowie aktu notarialnego, jak i w decyzji z dnia 1 września 1976 r. mowa o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji jednostki "C" i "D" osiedla mieszkaniowego na terenie położonym w [...] [...] przy ul. [...]. Również skierowana do W. i Z.S. oferta z 26 października 1977 r. dotyczyła kupna działki pod realizację osiedla mieszkaniowego. Natomiast w oparciu o dostępne materiały, nie jest możliwe jednoznaczne uszczegółowienie celu wywłaszczenia. Zgodzić się w tej sytuacji trzeba z Sądem pierwszej instancji, że wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację, bowiem tak określony cel wywłaszczenia, może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Dlatego też nawet pewne modyfikacje - w ramach tak określonego celu - wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. Jakkolwiek zatem zgodzić się można ze skargą kasacyjną, że - co do zasady - realizacja zamierzenia odmiennego od tego dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie uzasadnia zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to jednak zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że taka sytuacja ma w niniejszej sprawie. Cel wywłaszczenia został określony bardzo ogólnie - jako budowa osiedla mieszkaniowego. Wziąwszy pod uwagę zachowany materiał dowodowy, realizacja dowolnego zamierzenia inwestycyjnego, wkomponowującego się w ten cel, stanowi realizację tego celu. W akcie notarialnym cel wywłaszczenia określono na tyle dokładnie, że nie ma wątpliwości, że sporny teren został wywłaszczony pod budowę konkretnego osiedla, a zarazem na tyle ogólnie, że możliwe stało się zlokalizowanie na tym terenie dowolnej infrastruktury będącej komponentem tego osiedla.

Niesłusznie w tej sytuacji skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy wskazać, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej. Do tego w istocie sprowadza się wywód skargi kasacyjnej, w której zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, ze rozpatrując skargę nie skoncentrował swojej uwagi na istotnych, w ocenie skarżących kasacyjnie, aspektach badanej sprawy.

Oczekiwanego rezultatu przynieść nie mógł też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. "w zw. ze wskazanymi pod lit. a i b naruszeniami przepisów art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a." (pkt 2.c. skargi kasacyjnej). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Nie ma sporu co do tego, że w badanej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddano decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Do naruszenia wskazanych przepisów mogłoby zatem dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w przepisie art. 151 p.p.s.a. składa się natomiast z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "... Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Niesłusznie zatem skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w niniejszej sprawie.

Zważywszy na powyższe oczekiwanego rezultatu nie mogły przynieść również zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt 1.a-c skargi kasacyjnej.

Niepodważone pozostają, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia organów, co do tego, że w sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Podkreślić trzeba, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia. W badanej sprawie poczyniono ustalenia, które wskazują że teren wywłaszczony pod budowę osiedla mieszkaniowego jest wykorzystywany zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe czy też budownictwo mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany zarówno w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, jak również innych obiektów związanych immanentnie z potrzebami mieszkańców, czy też szerzej z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego. Dotyczy to wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Taki stan rzeczy potwierdzają ustalenia poczynione w niniejszej sprawie i nie zostały on w toku postępowania skutecznie podważone. W konsekwencji, zarzuty zawarte w pkt. 2a i 2b skargi kasacyjnej, jako zbudowane na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Zasadności tych zarzutów upatruje się de facto w odmiennej od przyjętej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki ocenie materiału dowodowego. Jakkolwiek, w pkt 2.b skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. powiązano m.in. z zarzutem naruszenia art. 80 k.p.a. to zauważyć trzeba, że skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Nietrafnie również skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszenie zasad Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej po zmianach z 1976 roku (art. 5 pkt 4, art. 12 ust. 1, art.15 pkt 3, art. 16 i art. 17) w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 Ustawy Wywłaszczeniowej z 1958 r. (pkt 2.c skargi kasacyjnej). Przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej nie stanowi decyzja o wywłaszczeniu, ale decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zważywszy na przedmiot tego postępowania, całkowicie nieadekwatna jest argumentacja dotycząca bezkrytycznego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że umowa sprzedaży spornej nieruchomości została zawarta w warunkach pełnej swobody. Gdyby bowiem przyjąć taki tok rozumowania, nie byłoby uzasadnienia dla prowadzenia postępowania zwrotowego, a jednak złożony wniosek podlegał merytorycznej ocenie.

Odnosząc się do zgłoszonego w piśmie procesowym z dnia 10 maja 2021 r. wniosku dowodowego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku tym dokumenty załączone do skargi kasacyjnej, stały się materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu (pkt 1).

Brak było podstawy prawnej do uwzględniania wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2). W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, strona która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego.