Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 301/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 4, art. 72 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg J. I. i J. N. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 30 stycznia 2009 r. nr XXIII/301/2009 w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta Sopotu 1. stwierdza nieważność paragrafu 1 ustęp 2 zaskarżonej uchwały; 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Rady Miasta Sopotu na rzecz skarżącego J. I. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Rady Miasta Sopotu na rzecz skarżącego J. N. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. I. i J. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Sopotu nr XXIII/301/2009 z dnia 30 stycznia 2009 r. w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta skarżąc ją w całości.

Zaskarżona uchwała, wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z art. 72 ust. 3 pkt 5 i art. 73 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), w § 1 pkt 1 podwyższyła do 8% ceny nieruchomości stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych zabudowanych garażami wolnostojącymi, szeregowymi oraz usytuowanymi w budynkach mieszkalnych. W § 1 pkt 2 podwyższono do 15% ceny nieruchomości stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych pod lokalami użytkowymi z wyłączeniem pracowni artystycznych. Realizację uchwały powierzono Prezydentowi Miasta.

W dniu 29 lutego 2016 r. skarżący, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą. Wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 2 marca 2016 r. Odpowiedź organu odmawiająca uwzględnienia wezwania została doręczona skarżącym w dniu 27 kwietnia 2016 r.

W skardze zarzucono, że zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa materialnego w postaci:

1. art. 76 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na podwyższeniu stawki procentowej opłaty rocznej tj. z 3% do wysokości 15%, w sposób dowolny, rażąco przewyższający najwyższą, ustawowo przewidzianą stawkę procentową opłaty rocznej (3%);

2. art. 76 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 72 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu podwyższonej stawki procentowej opłaty rocznej względem kategorii nieruchomości ustalonej bez związku z celem, na jaki nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste, lecz w odniesieniu do sposobu ich zagospodarowania;

3. art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady poprawnej legislacji, będącej integralną częścią zasady praworządności, zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych wskutek ustalenia podwyższonej stawki procentowej opłaty rocznej nie względem wszystkich, lecz jedynie niektórych nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Z uzasadnienia skargi wynika, że wnioskodawcy pozostają użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] oraz właścicielami lokali, stanowiących odrębne nieruchomości, położonych w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości. Prawo użytkowania wieczystego przysługujące wnioskodawcom ujawniono w księdze wieczystej w dniu 5 czerwca 2014 r. Według skarżących przy uwzględnieniu treści art. 76 ust. 1 zd. 2 u.g.n. zaskarżona uchwała wprost narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem kształtuje wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, których są użytkownikami wieczystymi, na poziomie 15% ceny nieruchomości.

Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała rady została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Skarżący wskazali, że w art. 72 ust. 3 u.g.n. mowa jest o tym, że wysokość stawki procentowej uzależniona jest od celu, na jaki oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Natomiast zaskarżona uchwała nie odwołuje się do celu, na jaki oddano nieruchomości objęte podwyższoną stawką procentową, lecz odnosi się do rodzaju zabudowy nieruchomości tj. zabudowy budynkiem, w którym znajdują się Iokale użytkowe. Z tego względu uchwała rady pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 76 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n.

Ponadto według skarżących organ, działając na podstawie art. 76 ust. 1 u.g.n., nie jest uprawniony do podwyższenia stawki procentowej w wysokości 3% w sposób dowolny tj. bez ograniczeń w zakresie wysokości tej stawki, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Z uwagi na to, że przepis art. 76 ust. 1 u.g.n. nie wprowadza górnej granicy dla podwyższenia stawki opłaty rocznej konieczne jest uwzględnienie "funkcji przypisanej opłacie rocznej przez ustawodawcę i rozpatrzenie dopuszczalności odstępstw od rozwiązań ustawowych na tle całokształtu przepisów o użytkowaniu wieczystym, cenie gruntu i opłatach. Orzecznictwo stoi bowiem na stanowisku, że dopuszczalne wyjątkowo na podstawie uchwały rady gminy podwyższenie opłaty powinno być odpowiednio umiarkowane i w sposób rażący nie może odbiegać od najwyższego poziomu opłaty jaki określa ustawa.

W realiach niniejszej sprawy podniesienie wysokości stawki procentowej nastąpiło aż 5-krotnie względem stawki 3% właściwej dla nieruchomości, której użytkownikami wieczystymi pozostają skarżący, a przy tym najwyższej przewidzianej ustawą. Wskazano, że stawka 15% jest właściwa dla pierwszej opłaty rocznej, która zgodnie z art. 72 ust. 2 u.g.n. kształtuje się na poziomie 15-25%. Oznacza to, że faktycznie każdego roku kalendarzowego - zgodnie z tą uchwałą - skarżący zobowiązani są do uiszczania opłaty rocznej w wysokości właściwej dla obciążeń, które powstają po stronie użytkownika wieczystego przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Przy czym pierwsza opłata roczna uiszczana jest jednorazowo, zaś opłaty, do których odnosi się uchwała, uiszczane są co roku.

Skarżący podkreślili, że opłata roczna stanowi ekwiwalent jaki uzyskuje właściciel nieruchomości oddając ją do używania użytkownikowi wieczystemu. Opłata roczna obliczana jest jako procent wartości nieruchomości. W konsekwencji, biorąc pod uwagę czas trwania tego prawa (minimum 49 lat) i sposób obliczania wysokości opłaty rocznej - wysokość opłaty rocznej (w tym wysokość stawki procentowej) nie może być ustalana na poziomie, który prowadziłby do tego, że faktycznie w okresie trwania użytkowania wieczystego, użytkownik wieczysty w ciągu kilku zaledwie lat uiściłby całość ceny, jaką zapłaciłby nabywając prawo własności takiej nieruchomości. Uwzględniając najwyższą stawkę procentową przewidzianą w art. 72 ust. 3 u.g.n., zapłata całej ceny nastąpiłaby po upływie przeszło 30 lat. Natomiast biorąc pod uwagę treść uchwały rady miasta zapłata całej ceny nastąpiłaby po zaledwie 6 latach. Natomiast w okresie trwania prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącym (99 lat), przy zastosowaniu kwestionowanej stawki procentowej, gmina miejska uzyskałaby 14-krotność wartości nieruchomości (w zakresie udziałów przysługujących skarżącym) w okresie trwania użytkowania wieczystego.

Według skarżących z tego powodu, że wysokość opłaty rocznej ustalana jest na podstawie wartości nieruchomości, podwyższenie stawki procentowej nie może następować w oderwaniu do realiów rynku nieruchomości (ich wartości). Rada powinna była wziąć pod uwagę stabilizację cen na rynku nieruchomości oraz fakt, że przedmiotowa uchwała uchylała poprzednią uchwałę nr [...] z dnia 19 lutego 1998 r. w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, która również przewidywała 15% stawkę.

Dla skarżących ma też znaczenia okoliczność, że użytkownicy wieczyści nie dysponują uprawnieniem pozwalającym na doprowadzenie w trybie tzw. postępowania aktualizacyjnego (art. 78-81 u.g.n.) do zmiany wysokości stawki procentowej opłaty rocznej. Byłoby to możliwe wyłącznie w przypadku zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, co zasadniczo nie jest możliwe. Zmiana wysokości podwyższonej stawki procentowej może więc nastąpić wyłącznie w drodze wydania przez organ aktu prawa miejscowego zmieniającego obowiązującą uchwałę rady miasta. Oznacza to, że uchwała w przedmiocie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej kształtuje sytuację prawną użytkowników wieczystych w dłuższym okresie.

Skarżący podkreśli również, że w obecnych warunkach prawnych nie mogą również skorzystać z dobrodziejstwa przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego gruntów, albowiem nieruchomości skarżących mają charakter użytkowy. Użytkownicy wieczyści przedmiotowych nieruchomości są uprawnieni jedynie do ubiegania się o sprzedaż prawa własności nieruchomości przez właściciela na podstawie art. 32 ust. 1 u.g.n. tj. w drodze czynności cywilnoprawnej. W tym jednak wypadku użytkownikowi wieczystemu nie przysługuje roszczenie o przeniesienie prawa własności - dokonanie takiej czynności wymaga zgodnej woli obu stron. Skarżący podjęli próbę zakupu udziałów w prawie użytkowania wieczystego, ale miasto, nie mając w tym interesu ekonomicznego, gdy stawka procentowa opłaty rocznej wynosi 15%, nie było zainteresowane transakcją sprzedaży.

W konsekwencji skarżący są pozbawieni jakichkolwiek środków ochrony prawnej przed działaniami organu tj. podwyższaniem stawki procentowej opłaty rocznej, a przez to samej opłaty rocznej, w sposób całkowicie dowolny, w tym wielokrotnie przekraczający najwyższą ze stawek przewidzianych ustawą. W ocenie skarżących, w świetle powyższych uwag, podwyższenie opłaty rocznej nastąpiło dowolnie, bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, jak również bez uwzględniania całokształtu regulacji dotyczących opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego przewidzianych ustawą o gospodarce nieruchomościami, a także zmian sytuacji na rynku nieruchomości. Stąd też przyjęta wysokość stawki procentowej prowadzi do ustalenia opłaty rocznej w sposób rażąco wygórowany, nieadekwatny do najwyższego poziomu przewidzianego ustawą, a przez to narusza wymienione na wstępie przepisy prawa.

Ponadto skarżący zarzucili niezgodne z prawem różnicowanie stawki procentowej opłaty rocznej ze względu na właściwości użytkowników wieczystych i stan zagospodarowania nieruchomości. Przepis art. 76 ust. 1 u.g.n. nie pozwala organowi na ustalenie wysokości stawki procentowej inaczej, aniżeli względem wszystkich nieruchomości, które objęte są dyspozycją art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. Tymczasem zgodnie z zaskarżoną uchwałą podwyższenie stawki opłaty rocznej odnosi się jedynie do nieruchomości pod lokalami użytkowymi - z wyłączeniem pracowni artystycznych. W punkcie 1 uchwały wprowadzono zaś podwyższoną stawkę opłaty rocznej (niemniej w innej wysokości niż w odniesieniu do nieruchomości, których mowa zdaniu poprzednim) w odniesieniu do nieruchomości gruntowych zabudowanych garażami wolnostojącymi, szeregowymi oraz usytuowanymi w budynkach mieszkalnych, a więc będących również co do zasady lokalami użytkowymi. W konsekwencji treść uchwały odnosi się wyłącznie do oznaczonej kategorii nieruchomości, pozostawiając poza jej regulacją wszystkie inne nieruchomości (spełniające kryteria i korzystające ze stawki 3%, wynikające z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n.).

Skarżący zwrócili uwagę, że uchwała nie posiada uzasadnienia, w związku z czym brak jest możliwości ustalenia ratio legis wprowadzonej do obrotu uchwały. Niemniej jednak według skarżących zakwestionowane regulacje naruszają konstytucyjną zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji RP bezzasadnie różnicując użytkowników wieczystych nieruchomości objętych dyspozycją art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. Nie istnieje żadna cecha istotna, która miałaby przemawiać za różnym kształtowaniem obowiązków użytkowników wieczystych tych nieruchomości.

Zdaniem skarżących rada miasta całkowicie dowolnie i arbitralnie zróżnicowała sytuację prawną użytkowników wieczystych nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n., co stanowi działanie sprzeczne z prawem, również w odniesieniu do punktu 1 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę rada miasta reprezentowana przez prezydenta miasta wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania przed sądem administracyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący J. I. i J. N. są właścicielami lokali użytkowych zlokalizowanych w S. przy ul. [...] nr [...] i nr [...] oraz współużytkownikami wieczystymi w udziałach po 24/100 niewydzielonych części działki nr [...]. Osoby te nabyły przedmiotowe nieruchomości na rynku wtórnym - w 2004 i 2007 r. J. I., a w 2011 r. J. N. Pierwotnie lokale te zostały wyodrębnione z nieruchomości i zbyte na rzecz najemców przez gminę miejską w 1997 roku (lokal [...]) i w 1999 roku (lokal [..]). Opłata roczna została ustalona w wysokości 15% wartości nieruchomości gruntowej na podstawie uchwały rady miasta nr [...] z dnia 4 listopada 1993 r. (lokal użytkowy nr [...] sprzedany najemcy w dniu 30 grudnia 1997 r.) oraz na podstawie uchwały nr [...] z dnia 19 lutego 1998 r. (lokal użytkowy nr [...] sprzedany najemcy w dniu 4 stycznia 1999 r.). Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 25 maja 2004 r. dotychczasowy właściciel lokalu nr [...] zbył go na rzecz małżonków I. Z treści w/w aktu notarialnego wynika, że z własnością lokalu związane jest prawo użytkowania wieczystego nieruchomości a z dniem zawarcia umowy przeszły na nabywców wszelkie ciężary i korzyści użytkownika wieczystego gruntu, a w szczególności obowiązek uiszczania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu począwszy od bieżącego roku. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 1 grudnia 2011 r. J. N. nabył swój lokal wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości. W cytowanych pierwotnych umowach, w protokołach uzgodnień je poprzedzających, jak również w umowach na rynku wtórnym zawarte były informacje dotyczące czasu trwania użytkowania wieczystego, stawki procentowej i opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Pomimo, że lokale te były przedmiotem wielokrotnego obrotu wtórnego, prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przysługujące skarżącym zostało ujawnione w księdze wieczystej gruntowej w dniu 5 czerwca 2014 r.

Na mocy przepisów art. 238 ustawy z dnia 23 maja 1964 r. Kodeks cywilny użytkownik wieczysty wnosi przez cały okres trwania swojego prawa opłaty roczne, w terminie do 31 marca każdego roku, z góry za dany rok, a opłata roczna za użytkowanie wieczyste gruntu wiąże każdego kolejnego nabywcę tego prawa. Opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67 u.g.n. Wysokość stawek procentowych opłat rocznych jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, a gdy cel nie został określony w umowie, stosownie do sposobu korzystania z nieruchomości.

Według organu zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów u.g.n. oraz Konstytucji R. P. jest niezasadny. Orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt Il SA/Wr 1459/97).

Ponadto zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r., samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy. Zaskarżona uchwała, ani też poprzedzające ją uchwały tej samej treści (zawierające tą samą wysokość stawki procentowej) nie były nigdy zakwestionowane przez organ nadzoru, a ostatnia z nich pozostaje nadal w obrocie prawnym.

Podkreślono, że ustawa nie określa limitu podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej. Decyzję o ustaleniu konkretnej stawki procentowej pozostawiono wojewodzie oraz organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, przy czym doktryna wskazuje na elementy, które mogą mieć decydujące znaczenie dla wysokości podwyższonej stawki procentowej, np. na atrakcyjność nieruchomości, w tym m.in. położenie, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uzbrojenie w infrastrukturę techniczną oraz rynek nieruchomości.

Wobec tego zarzut podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z 3% do 15%, w sposób dowolny, rażąco przewyższający najwyższą ustawowo przewidzianą stawkę procentową opłaty rocznej (3%) jest nieuzasadniony. Skoro brak jest ustawowego limitu podwyższenia w/w stawki procentowej, trudno zgodzić się ze skarżącymi, że stawka określona jest "dowolnie" czy też "rażąco" przekracza podstawową stawkę 3%. Jedyną ustawową przesłanką wskazaną w w/w przepisie jest bowiem to, aby podwyższenie nastąpiło przed oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, co niewątpliwie w niniejszej sprawie miało miejsce. Podwyższenie stawki ustawowej może wywołać skutki jedynie na przyszłość, tzn. może dotyczyć wyłącznie nieruchomości, które będą dopiero oddane w użytkowanie wieczyste, po dacie wprowadzenia podwyżki.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia naruszenie prawa materialnego t.j. art. 76 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 72 ust. 3 u.g.n. wskazał organ na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2009 r. (sygn. akt II CSK 268/08, LEX nr 488959) według którego ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej uzależnionej od celu oddania nieruchomości w użytkowanie jest wiążące na przyszłość. Oznacza to, że wiąże ona do momentu ustalenia innej stawki, z uwagi na zmianę celu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste (zob. wyrok SN z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I CSK 451/10, LEX nr 798236). Zgodnie z art. 221 ust. 3 u.g.n., w razie konieczności określenia stawki procentowej, przyjmuje się cel, który wynika ze sposobu korzystania z nieruchomości. O stawce nie decyduje więc przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tylko cel wskazany w umowie, a w braku jego wskazania - faktyczne jego wykorzystanie.

Organ wyjaśnił, że kwestionowana uchwała ma charakter generalny, nie rozstrzyga indywidulanych interesów, dlatego też zarzut nierównego traktowania nie jest zasadny.

W odniesieniu do zarzutu podwyższenia stawki opłaty rocznej względem kategorii nieruchomości ustalonej bez względu na cel oddania w użytkowanie organ wyjaśnił, że jest on niezasadny. Skarżący wykorzystują nieruchomość do prowadzenia działalności gospodarczej. Nie uległ zmianie ani ten cel ani faktyczne wykorzystanie nieruchomości.

Nie podzielono również zastrzeżeń co do konstytucyjności przyjętych zapisów uchwały. Podwyższenie stawki opłaty rocznej w stosunku do nieruchomości zabudowanych lokalami użytkowymi było uzasadnione, bowiem wykorzystywane są one do prowadzenia działalności gospodarczej, a więc do generowania zysku przez ich użytkowników. Ta cecha wyróżnia powyższe nieruchomości od innych oddawanych w użytkowanie wieczyste (choćby powoływanych przez skarżących garaży). Ingerencja w samodzielność samorządu terytorialnego poprzez unieważnienie zaskarżonej uchwały byłoby ograniczeniem swobody samorządu tym bardziej, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane aby Rada Miasta przekroczyła zakres swobody regulacyjnej w sposób tak drastyczny, aby można było uwzględnić zarzut stawiany przez skarżących naruszenia przepisów konstytucyjnych.

W piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2016 r. skarżący powtórzyli zarzuty skargi i uzupełnili argumentację przemawiającą za sprzecznością zaskarżonej uchwały z prawem podkreślając naruszenie konstytucyjnego zakazu nadmiernej ingerencji i zasady równości wobec prawa. Oświadczyli, że brak wyraźnego wskazania w treści art. 76 ust. 1 u.s.g. górnej granicy dopuszczalnego podwyższenia wysokości stawki nie oznacza, że uprawniony organ może dokonywać podwyższeń w sposób dowolny. Zarzucili nadto naruszenie przepisu art. 76 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 72 ust. 3 u.g.n. polegające na przyjęciu, że ustalenie podwyższonej stawki procentowej opłaty rocznej względem kategorii nieruchomości ustalonej może nastąpić bez związku z celem, na jakie nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste, lecz w odniesieniu do sposobu ich zagospodarowania.

W piśmie procesowym z dnia 26 września 2016 r. prezydent miasta zarzucił brak po stronie skarżącej interesu prawnego do kwestionowania zaskarżonej uchwały z tego powodu, że nabycie przez nich prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w sposób wtórny w 2004 r., 2007 i w 2011 r. Opłata roczna ustalona została natomiast w 2009 r., co oznacza, że nie można jej stosować do użytkowania istniejącego przed datą podwyższenia stawki procentowej. Podkreślono ponownie brak ustawowego limitu podwyższania stawki procentowej opłaty i prawidłowości skategoryzowania nieruchomości w uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w zakresie wynikającym z § 1 ust. 2 uchwały.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805).

Zasadnicze i pierwszorzędne znaczenie dla zakresu rozpoznania niniejszej skargi ma weryfikacja interesu prawnego skarżących, którego naruszenie otwiera dopiero drogę do kontroli legalności kwestionowanej uchwały. Stanowiący normatywny wzorzec oceny legitymacji skargowej skarżących w niniejszej sprawie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, według którego art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania przez stronę skarżącą, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych dla niego następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, natomiast podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12; z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2550/10; z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 817/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga wniesiona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem - jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny - charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4).

Oceniając wedle powyższych kryteriów postanowienia kwestionowanej uchwały i ich wpływ na uprawnienia i obowiązki skarżących jako użytkowników wieczystych nieruchomości sąd doszedł do wniosku, że nie są oni legitymowani do kwestionowania przed sądem postanowień określających stawkę opłaty rocznej od użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych zabudowanych garażami wolnostojącymi, szeregowymi oraz usytuowanymi w budynkach mieszkalnych, ujętych w § 1 ust. 1 uchwały.

Niespornie obaj skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w S. przy ul. [...] [...] i [...] zabudowanych budynkiem z wyodrębnionymi lokalami użytkowymi, których skarżący są właścicielami. Są również współużytkownikami części działki nr [...]. Nie wynika z akt sprawy, ażeby skarżący mieli tytuł prawny do nieruchomości gruntowych zabudowanych garażami, co zresztą przyznał ich pełnomocnik procesowy na rozprawie w dniu 28 września 2016 r., wskazując jedynie na interes publiczny w zaskarżeniu tego postanowienia uchwały. Z tych przyczyn określona w uchwale stawka opłaty rocznej od tego rodzaju gruntów nie wywiera wpływu na sytuację prawną skarżących, wobec czego brak podstaw do twierdzenia o posiadaniu interesu prawnego, a w konsekwencji o jego naruszeniu postanowieniem § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja z ustalonymi w § 1 ust. 2 uchwały opłatami rocznymi z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych lokalami użytkowymi. Skarżący byli w dniu podejmowania kwestionowanej uchwały, oraz są nadal, użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych budynkiem, w którym wyodrębnione są lokale użytkowe służące prowadzeniu działalności gospodarczej. Prawo własności tych lokali jest związane z użytkowanymi nieruchomościami i z tego tytułu zobowiązani są do ponoszenia rocznych opłat za użytkowanie wieczyste. Bezpośrednio dotyczy ich zatem podwyższona stawka opłaty rocznej w wysokości 15% ceny nieruchomości, która determinuje obciążenia roczne z tytułu użytkowania wieczystego i tym samym kształtuje sytuację prawną. Nie ma wątpliwości, że jeden z istotnych elementów stosunku prawnorzeczowego użytkowania wieczystego w postaci opłaty rocznej ma wpływ na kształt tego stosunku oraz na obowiązki użytkowników wieczystych. Tym samym, w ocenie sądu, postanowienia zaskarżonej uchwały w zakresie stawki opłaty rocznej od nieruchomości gruntowych pod lokalami użytkowymi, z wyłączeniem pracowni artystycznych, naruszają interesy prawne skarżących, uprawniając ich do zainicjowania kontroli legalności przedmiotowej uchwały w tym zakresie przed sądem administracyjnym. Również z punktu widzenia dyspozycji art. 76 ust. 1 zdanie drugie u.g.n., określającego czasowe ramy dopuszczalności podwyższenia stawki procentowej, nie można mieć wątpliwości, że ustalenie stawki w kwestionowanej uchwale mogło dotyczyć skarżących, co w odpowiedzi na skargę przyznał również prezydent miasta, tym bardziej, że zaskarżona uchwała uchylała poprzednią uchwałę nr [...] z dnia 19 lutego 1998 r.

Przechodząc zatem do kontroli legalności uchwały we wskazanej części w pierwszej kolejności przywołać należy przepis art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (odnoszącym się do indywidualnych interpretacji podatkowych oraz opinii zabezpieczających). Tym samym rozważania czynione przez organ co do nieprawidłowości zarzutów sformułowanych w skardze i piśmie procesowym ją uzupełniającym nie mają wpływu na zakres rozpoznania niniejszej sprawy.

Następnie tytułem wstępu przywołać należy definicję art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą grunty stanowiące własność Skarbu Państwa a położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, i osobom prawnym.

Na podstawie art. 238 Kodeksu cywilnego wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Przepisy szczegółowe dotyczące opłat z tytułu użytkowania wieczystego zamieszczone są w art. 67-81 w rozdziale 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej: u.g.n. Przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący jako przepisy iuris cogentis. Opłaty roczne są świadczeniami okresowymi. Użytkownik wieczysty jest obowiązany uiszczać opłaty roczne od chwili konstytutywnego wpisu tego prawa w księdze wieczystej. Przepis art. 71 ust. 4 u.g.n. stanowi, że za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Pierwsza opłata za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu podlega zapłacie jednorazowo, nie później niż do dnia zawarcia umowy o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste (ust. 2). W myśl art. 71 ust. 4 u.g.n. opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok.

Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego stanowi swoisty ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego, z wyłączeniem innych osób, z gruntu Skarbu Państwa lub samorządowego, w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego, a przede wszystkim przez umowę o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Opłata ta nie może z pewnością prowadzić do zwrotu właścicielowi jej równowartości w postaci opłat z tytułu użytkowania, albowiem w zamian użytkownik uzyskuje wyłącznie prawo do korzystania z nieruchomości, w tym rozporządzania i pobierania pożytków, a nie prawo własności. Użytkowanie, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, jest prawem czasowo określonym, do którego ochrony stosuje się co prawa przepisy dotyczące ochrony własności, ale nadal jest to ograniczone prawo rzeczowe na cudzej własności. Nie znajduje zatem prawnego i ekonomicznego uzasadnienia takie ukształtowanie wysokości stawek opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, które doprowadzi do rzeczywistego zwrotu równowartości rynkowej nieruchomości na rzecz właściciela nawet po niepełnym okresie jej użytkowania.

Wysokość opłat za użytkowanie wieczyste określa art. 72 u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67. Stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej (ust. 2). Zgodnie zaś z ust. 3 powołanego artykułu wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, i wynosi:

1) za nieruchomości gruntowe oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej - 0,3% ceny;

2) za nieruchomości gruntowe pod budowę obiektów sakralnych wraz z budynkami towarzyszącymi, plebanii w parafiach diecezjalnych i zakonnych, archiwów i muzeów diecezjalnych, seminariów duchownych, domów zakonnych oraz siedzib naczelnych władz kościołów i związków wyznaniowych - 0,3% ceny;

3) za nieruchomości gruntowe na działalność charytatywną oraz na niezarobkową działalność: opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, wychowawczą, naukową lub badawczo-rozwojową - 0,3% ceny;

3a) za nieruchomości gruntowe oddane na cele rolne - 1% ceny;

4) za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz działalność sportową - 1% ceny;

4a) za nieruchomości gruntowe na działalność turystyczną - 2% ceny;

5) za pozostałe nieruchomości gruntowe - 3% ceny.

Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca uzależnił wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. W odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 1 – 4a u.g.n. użytkownikom wieczystym zagwarantowane zostały stałe stawki procentowe opłat. Z kolei w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n., czyli do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie na inne cele niż wskazane w ust. 3 pkt 1 – 4a, przewidziano możliwość podwyższenia rocznej stawki procentowej.

Przepis art. 76 ust. 1 u.g.n. stanowi, że stawka procentowa opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5, może być podwyższona zarządzeniem wojewody w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub uchwałą odpowiedniej rady lub sejmiku w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Podwyższenie stawki procentowej może nastąpić tylko przed oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.

Oznacza to, że u.g.n. nie wprowadza żadnej bariery przy podwyższaniu stawki procentowej opłaty rocznej. Podobnie było pod rządem poprzedniej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 16, poz. 95). Możliwość podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej nie oznacza ani konieczności podwyższenia, ani możliwości nieograniczonego podwyższenia. Należy tu przywołać pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uzasadnieniu uchwały z 9 sierpnia 1993 r. (sygn. akt III CZP 102/93, LexPolonica nr 300668, OSNCP z 1994 r., nr 3, poz. 56). Stwierdzono tam m.in., że "Możliwość podwyższania tego wskaźnika, przewidziana dla wojewody i rady gminy, nie oznacza pełnej swobody i dowolności w tym zakresie, skoro równolegle z podwyżkami przewidziano w ustawie obniżki opłaty (dzisiaj - bonifikat). Konieczne jest tu zachowanie pewnej symetrii (...)". Pogląd ten zachował aktualność również w stanie prawnym obowiązującym w dniu podejmowania kwestionowanej uchwały. Aktualność zachowuje także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 21 lutego 1992 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 96/92, zgodnie z którym podwyższenie opłaty rocznej w sposób dowolny trzeba uznać za naruszenie prawa. Sąd wyjaśnił bowiem, na gruncie obowiązującego wówczas art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidującego również możliwość podwyższenia stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, że pomimo braku zakreślenia w ustawie górnej granicy dla podwyższenia opłaty rocznej w drodze uchwały rady gminy, to jednak przy wykładni tego przepisu nie można poprzestawać na uwzględnieniu jedynie jego literalnego brzmienia, lecz trzeba mieć na uwadze funkcję przypisywaną opłacie rocznej przez ustawodawcę i rozpatrywać dopuszczalność odstępstw od rozwiązań ustawowych na tle całokształtu przepisów o użytkowaniu wieczystym, cenie gruntu i opłatach.

Na gruncie u.g.n. w brzmieniu stanowiącym podstawę działań uchwałodawczych radzie gminy umożliwiono podwyższenie stawki procentowej opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe określone w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n., nieokreślając górnej granicy podwyższonej stawki. Jednocześnie wysokość pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego określono w granicach od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej.

Takie ukształtowanie zasad ustalania wysokości pierwszej opłaty oraz opłat rocznych za użytkowanie wieczyste prowadzi do wniosku, że założeniem ustawodawcy, konsekwentnym zarówno w poprzednio obowiązującej ustawie z 1985 r., jak i w obecnie obowiązującej u.g.n., było, ażeby pierwsza opłata była wyższa niż każda następna. Z tym założeniem natomiast nie da się pogodzić takiej interpretacji przepisu art. 76 ust. 1 u.g.n. upoważniającego do podwyższenia opłat, która prowadziłaby do ustalenia stawek opłaty rocznej w wysokości równej bądź wyższej nawet od dolnej granicy pierwszej opłaty. Tym samym działanie rady jako sprzeczne z art. 76 ust. 1 u.g.n. należało uznać za nieważne.

Podkreślić należy, że pomimo braku określenia w art. 76 ust. 1 u.g.n. górnej granicy podwyższenia stawek opłaty rocznej dla wskazanych tam nieruchomości, do grupy której należą również nieruchomości użytkowane przez skarżących, to jednak przy podwyższaniu tych stawek z pola widzenia nie można stracić istoty użytkowania wieczystego i celu opłat uiszczanych w związku z użytkowaniem gruntów objętych tym prawem, które winny być determinantami wysokości podwyższonej stawki. Celem wnoszenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest zapewnienie właścicielowi godziwego wynagrodzenia za korzystanie z jego własności, a nie zapłata całej ceny nieruchomości w stosunkowo krótkim czasie.

Zastosowanie opłaty rocznej w wysokości 15% ceny gruntu doprowadziłoby do pokrycia aktualnej rynkowej ceny tej nieruchomości w czasie znacznej krótszym niż okres, na który zazwyczaj ustanawia się prawo użytkowania wieczystego, tj. 99 lat, bądź nawet okres, na który skarżącym oddano nieruchomość do użytkowania, tj. 49 lat. Dopuszczalne wyjątkowo odejście od maksymalnej stawki ustawowej przewidzianej w art. 71 ust. 3 pkt 5 u.g.n. wynoszącej w niniejszej sprawie 3% ceny nieruchomości, w kierunku przeciwnym, tj. podwyższenia opłaty, powinno być odpowiednio umiarkowane i szczegółowo uzasadnione w uchwale, ażeby nie narazić się na zarzut dowolności, która powoduje, że opłata taka będzie sprzeczna z przepisami określającymi zasady odpłatności za użytkowanie wieczyste. Intepretując bowiem kompetencje rady gminy do podwyższania stawki opłaty rocznej za użytkowanie nie można poprzestać wyłącznie na wynikach wykładni językowej przepisu art. 76 ust. 1 u.g.n., która prowadziłaby do całkowitej dowolności działań gminy, ale wesprzeć należy się wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, uwzględniającej istotę instytucji prawnorzeczowej użytkowania wieczystego oraz celu opłat za użytkowanie, które mają być rekompensatą dla właściciela za oddanie nieruchomości do używania innemu podmiotowi.

Taka interpretacja nie sprzeciwia się konstytucyjnie ukształtowanej i sądowo chronionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która jednak jest ograniczona przepisami obowiązującego prawa, w granicach których organy tych jednostek winny procedować kształtując swoją politykę w zakresie gospodarowania nieruchomościami w stosunku do członków wspólnoty samorządowej.

Odnosząc się do przyjętego przez uchwałodawcę w § 1 uchwały sposobu identyfikowania nieruchomości gruntowych pod kątem różnicowania stawek opłat za ich użytkowanie należy stwierdzić, że odbiega on od zasady określonej w art. 72 ust. 3 u.g.n. Ustawodawca przewidział bowiem zróżnicowanie wysokości stawek opłat rocznych od użytkowania w zależności od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana.

W art. 72 ust. 3 pkt 1-4a u.g.n. przewidziano stawki stałe dla nieruchomości oddanych w użytkowanie m.in. na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej - 0,3% ceny, za nieruchomości gruntowe pod budowę obiektów sakralnych wraz z budynkami towarzyszącymi, plebanii w parafiach diecezjalnych i zakonnych, archiwów i muzeów diecezjalnych, seminariów duchownych, domów zakonnych oraz siedzib naczelnych władz kościołów i związków wyznaniowych - 0,3% ceny, za nieruchomości gruntowe na działalność charytatywną oraz na niezarobkową działalność: opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, wychowawczą, naukową lub badawczo-rozwojową - 0,3% ceny, za nieruchomości gruntowe oddane na cele rolne - 1% ceny, za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz działalność sportową - 1% ceny, za nieruchomości gruntowe na działalność turystyczną - 2% ceny. W pkt 5 natomiast przewidziano stawkę w wysokości 3% ceny za pozostałe nieruchomości gruntowe, oddane na inne cele niż wskazane w pkt 1 – 4a. Zatem stawka określona w pkt 5 również nie jest oderwana od celu oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uchwały rady gminy podwyższającej stawkę opłat za nieruchomości, od których przysługuje stawka podstawowa 3%.

Tymczasem uchwałodawca w zaskarżonej uchwale poprzestał na skategoryzowaniu dwóch rodzajów nieruchomości: zabudowanych garażami oraz nieruchomości gruntowych pod lokalami użytkowymi, całkowicie abstrahując od umownego celu, na który nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Taka redakcja uchwały rady gminy podjętej w ramach kompetencji określonej w art. 76 ust. 1 u.g.n. pozostaje w sprzeczności z tym przepisem w związku z dyspozycją art. 72 ust. 3 u.g.n.

Wysokość stawki procentowej opłaty za użytkowanie winna być uzależniona w pierwszej kolejności od celu, na który ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpiło. Wobec tego posłużenie się pojęciem lokali użytkowych tej wskazówki interpretacyjnej nie realizuje, gdyż w zakresie tego pojęcia mogą się mieścić różne cele użytkowe, które ze względu na politykę gminną w zakresie zagospodarowania przestrzeni publicznej oraz przewidywanych dochodów budżetowych mogą być odmiennie oceniane. Gmina może bowiem w atrakcyjnych punktach miasta preferować określone rodzaje celów publicznych, a stawki opłaty za użytkowanie wieczyste mogą stanowić narzędzie do kształtowania takiej polityki gminnej, w dozwolonych jednak przez prawo granicach. Ustalenie, że podwyższenie stawki opłaty rocznej może nastąpić względem kategorii nieruchomości nie powiązanych z celem, na jaki zostały oddane w użytkowanie wieczyste, prowadzi do objęcia postanowieniami skarżonej uchwały również nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 1-4a u.g.n. Zaskarżona uchwała operuje bowiem kategorią nieruchomości pod lokalami użytkowymi, co ze względu na szerokie rozumienie tego pojęcia pozwala na włączenie w jej zakres nieruchomości wskazanych w art. 72 ust. 3 pkt 1-4a u.g.n., wobec których ustawodawca nie przewidział możliwości podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej w trybie art. 76 ust. 1 u.g.n. Nie ma bowiem wątpliwości, że lokal użytkowy może być wykorzystywany również na cele działalności sportowej czy turystycznej. Oznacza to, że rada miasta podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła przyznane jej w art. 76 ust. 1 u.g.n. uprawnienia.

Zdaniem sądu prowadzi to do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa, gdyż z pominięciem uzależnienia wysokości stawki opłaty od celu, na który grunty przekazano w użytkowanie oraz bez jakiegokolwiek uzasadnienia wysokości stawki za użytkowanie gruntów pod lokalami użytkowymi, określono ją w wysokości 15% ceny nieruchomości, czyli na poziomie dolnej granicy przewidzianej dla stawki pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Nie zrelatywizowano wysokości stawki do warunków panujących na rynku nieruchomości, ani do przyjętej koncepcji miejskiej polityki zagospodarowania terenów dostępnych publicznie w mieście S. Wszystko to prowadzi do wniosku, że ustalenie stawek na poziomie znacznie przekraczającym ekwiwalent za korzystanie z nieruchomości przeznaczonej na cele użytkowe nastąpiło dowolnie, z naruszeniem art. 76 ust. 1 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 uchwały. W pozostałym zakresie, obejmującym § 1 ust. 1 uchwały, sąd skargę odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., albowiem w odniesieniu do stawek opłat za użytkowanie gruntów pod garażami interes prawny skarżących nie doznał naruszenia, skoro nie posiadają tytułu prawnego do żadnej z nieruchomości z tak określonej kategorii.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżących co do niekonstytucyjności kwestionowanych postanowień uchwały, w tym co do naruszenia zasady równości wobec prawa oraz zakazu nadmiernej ingerencji. Gmina ma kompetencje do samodzielnego i władczego kształtowania swojej polityki w zakresie zadań własnych określonych w art. 7 ust. 1 u.s.g., do których należy również gospodarowanie nieruchomościami gminnymi. Zaakceptować zatem należy uprawnienie gminy do wyznaczania kierunków rozwoju i zagospodarowania przestrzeni miejskich oraz kształtowania ich charakteru w określonych kierunkach. W granicach obowiązującego prawa gmina może, bez narażania się na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, określone rodzaje działalności gospodarczej uznać za preferowane ustalając adekwatnie niższą stawkę opłat za użytkowanie nieruchomości niż w stosunku do innego rodzaju działalności, która np. w ścisłym centrum miasta nie byłaby pożądana ze względów prestiżowych.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Rady Miasta na rzecz każdego ze skarżących odrębnie kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł, składa się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone zgodnie z treścią § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015, poz.1804) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.