Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 537/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art. 151, art. 3 § 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 13 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 110 § 1 i 2
journal: Dz.U. 1991 nr 22 poz 91
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie.
article: art. 36 ust.2-4
journal: Dz.U. 2022 poz 1728
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
article: art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 612/22 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. J. na rzecz Prezydenta Miasta L. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 612/22 oddalił skargę J.J. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J.J. (dalej: "skarżący") wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 r. (ponowionego w dniu [...] lipca 2022 r.), złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), wniósł o udostępnienie: aktualnie obowiązującej umowy najmu lokalu w budynku Urzędu Miasta L. przy ulicy [...] pod restaurację "[...] - tj. Aktu Notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 25.09.2018 r. (umowa dot. lokalu), Aktu Notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 16.12.2021 r. (umowa dot. części Atrium)".

Organ w piśmie z dnia 8 lipca 2022 r. odpowiadając na wniosek wskazał, iż "aktualnie obowiązujące umowy najmu to: Akt Notarialny Rep. A Nr [...] z dnia 25.09.2018 r. (umowa dot. lokalu), Akt Notarialny Rep. A Nr [...] z dnia 16.12.2021 r. (umowa dot. części Atrium)".

W związku z nieudostępnieniem treści żądanych umów, skarżący zwrócił się e-mailem z dnia [...] lipca 2022 r. o przekazanie treści (skanów, odwzorowań cyfrowych) dokumentów wymienionych w piśmie z dnia 8 lipca 2022 r., tj. aktualnie obowiązujących umów najmu: Aktu Notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 25.09.2018 r. (umowa dot. lokalu), Aktu Notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 16.12:2021 r. (umowa dot. części Atrium).

Organ w odpowiedzi, pismem z dnia 22 lipca 2022 r. wskazał, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, ponieważ akt notarialny jest chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Wyjaśnił, że akt notarialny w swej treści może zawierać informację publiczną, która podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści aktu notarialnego nie może być rozumiane jako przekazanie kopii, odpisu czy skanu tego aktu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 242/19)".

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o jej oddalenie, uznając za bezzasadny zarzut bezczynności. Wskazał, że pismem z dnia 22 lipca 2022 r. udzielił skarżącemu szczegółowych wyjaśnień na temat powodów nieprzesłania skanów dwóch aktów notarialnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta L. jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Sąd I instancji podkreślił, że należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie skarżący, składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, domagał się udostępnienia aktów notarialnych w postaci skanów, odwzorowań cyfrowych. Bez wątpienia zatem wniosek dotyczył udostępnienia kopii dokumentu – oryginału bądź wypisu aktu notarialnego. Organ, rozpoznając wniosek w tak ustalonym stanie faktycznym, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, udzielając skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek pismem z dnia 22 lipca 2022 r.

W ocenie Sądu bez wątpienia akt notarialny może zawierać informację publiczną, jak zresztą ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie odmawiając tym samym stronie skarżącej prawa do uzyskania informacji publicznej zawartej w akcie notarialnym. Niemniej jednak właściwie organ przyjął, że przeciwko udostępnieniu aktów notarialnych w ramach dostępu do informacji publicznej świadczą przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1799 z późn. zm., zwana dalej: "Prawo o notariacie"). Ograniczenie dostępu do aktów notarialnych wynika także z treści ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2022 r., poz. 1728 z późn. zm., zwana dalej: "u.k.w.h.") oraz z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 z późn. zm., zwana dalej: "Prawo geodezyjne i kartograficzne"). Przeciwko udostępnianiu postaci dokumentu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa przepisów wskazanych wyżej ustaw.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ograniczenie dostępu do dokumentu jakim jest akt notarialny nie wyłącza dostępu do treści tego dokumentu w zakresie, w jakim treść ta ma charakter informacji publicznej. W konsekwencji nie ma podstaw do zaakceptowania stanowiska skarżącego, że organ dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przyjmując, że postać dokumentu aktu notarialnego (w tym jego kopia, skan) nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Podstawą prawną, chroniącą akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem, jest wskazany już wyżej art. 110 § 1 i § 2 ustawy Prawo o notariacie, który stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego.

W ocenie Sądu w rozstrzyganej sprawie nie ma wątpliwości, że przedmiotowy wniosek został sformułowany jednoznacznie poprzez żądanie udostępnienia kopii aktu notarialnego, to nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że w sytuacji gdy nie było możliwie udostępnienie skanu aktów notarialnych, to organ powinien np. przepisać treść aktu notarialnego ręcznie lub maszynowo do odrębnego pisma i w ten sposób udzielić żądanej informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J.J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") - przez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które jest wewnętrznie sprzeczne:

2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. - przez oddalenie skargi pomimo nieudostępnienia przez organ wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej pomimo upływu ustawowego terminu;

3) prawa materialnego, a to: art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż sformułowanie "utrwalona i podpisana w dowolnej formie" z jakichś przyczyn nie dotyczy formy notarialnej;

4) prawa materialnego, a to: 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie, art. 361 ust. 2-4 u.k.w.h. i art. 24 ust. 5 Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - przez niewłaściwą kontrolę administracji publicznej polegającą na niewłaściwym zastosowania prawa materialnego, polegającym na niezasadnym przyjęciu, iż przywołane przepisy stanowią o odrębnych zasadach i trybie dostępu do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze jako rażącego naruszenia prawa, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy. Jednocześnie złożył wniosek o rozpoznanie sprawy poza kolejnością, a to na zasadzie art. 21 pkt 2 u.d.i.p. w związku z art. 193 p.p.s.a.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta L. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu pierwszego stwierdzić należy, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew treści zarzutu nie zachodzi sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Otóż zdanie: "Organ w odpowiedzi, pismem z dnia 22 lipca 2022 r. wskazał, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej, ponieważ akt notarialny jest chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p." – stanowi fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawarty w jego części sprawozdawczej, a nie obejmującej rozważania Sądu I instancji. W drugiej części uzasadnienia (po słowach "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:") konsekwentnie Sąd I instancji przyjmował, że "bez wątpienia akt notarialny może zawierać informację publiczną, jak zresztą ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie odmawiając tym samym stronie skarżącej prawa do uzyskania informacji publicznej zawartej w akcie notarialnym. Niemniej jednak właściwie organ przyjął, że przeciwko udostępnieniu aktów notarialnych w ramach dostępu do informacji publicznej świadczą przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1799). Ograniczenie dostępu do aktów notarialnych wynika także z treści ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1728) oraz z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 z późn. zm.)". Zasadnie także WSA w Warszawie uznał, że "ograniczenie dostępu do dokumentu jakim jest akt notarialny nie wyłącza dostępu do treści tego dokumentu w zakresie, w jakim treść ta ma charakter informacji publicznej. W konsekwencji nie ma podstaw do zaakceptowania stanowiska skarżącego, że organ dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przyjmując, że postać dokumentu aktu notarialnego (w tym jego kopia, skan) nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p." Zatem o ile sama treść informacji publicznej zawarta w akcie notarialnym może podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p., to już postać dokumentu, w którym jest ona zamieszczona, tj. odpis, skan aktu notarialnego może być udostępniona wyłącznie w odrębnym trybie. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji "postać dokumentu aktu notarialnego jest zatem chroniona w systemie prawa w sposób komplementarny, co oznacza, że nie może być on ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p."

Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż jak to podniesiono wyżej dostęp do postaci dokumentu - aktu notarialnego następuje w innym trybie niż ustawa o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości, iż J.J wnosił o udostępnienie "Aktu Notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 25.09.2018 r. (umowa dot. lokalu), Aktu Notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 16.12.2021 r. (umowa dot. części Atrium)", a nie o udostępnienie informacji publicznej zawartej w tych aktach notarialnych. Tym samym przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej była nie tylko treść, ale i postać (forma) dokumentu ją zawierającego. Skład orzekający NSA w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż wypisy, kopie, odpisy, skany itp. aktów notarialnych wydaje się w odmiennym trybie, tj. poza regulacją zawartą w u.d.i.p. Zatem w niniejszej sprawie nie miały zastosowania art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (obowiązek udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku) i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (obowiązek udzielenia informacji publicznej, która nie została udostępniona w BIP na wniosek).

Wreszcie nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia prawa materialnego, a to: 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie, art. 361 ust. 2-4 u.k.w.h. i art. 24 ust. 5 Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Podstawą prawną, chroniącą akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem, jest art. 110 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, który stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Stanowisko to potwierdzone zostało wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 1373/14; z dnia 24 maja 2018 r., I OSK 2699/17, sygn. akt: I OSK 2700/17, wyrok z dnia 5 marca 2019 r. I OSK 794/17). Nadto dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie – Prawo o notariacie, ale również w ustawie o księgach wieczystych i hipotece oraz ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Akta ksiąg wieczystych przechowywanych w sądzie może przeglądać, w obecności pracownika sądu, osoba mająca interes prawny oraz notariusz (art. 361 ust. 2 ustawy), przy czym nie wydaje się dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych, jeżeli dokumenty te stanowią podstawę wpisu, a odpisy dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych wydaje się na żądanie osób mających interes prawny lub na żądanie sądu, prokuratora, notariusza, organu administracji rządowej albo jednostki samorządu terytorialnego (art. 361 ust. 3 i 4 ustawy). Z kolei art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. Postać dokumentu aktu notarialnego jest zatem chroniona w systemie prawa w sposób komplementarny, co oznacza, że nie może być on ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. III OSK 1999/21.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.