Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3195/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3, art. 29  ust. 1 pkt 10, art. 29 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i J. K. następców prawnych L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1340/19 w sprawie ze skargi L. J. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2019 r. nr 677/2019 w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1340/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L. J. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 9 września 2019 r., nr 677/2019, którym na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego, zwanego dalej "PINB", w W. nr 82/2019 z dnia 27 czerwca 2019 r. (o nałożeniu na inwestora – L. J. w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), zwanej dalej "P.b.", obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. stosownych dokumentów związanych z samowolną budową parkingu w obrębie działek nr [...], [...], [...] w W.) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd wskazał, że ustalenia faktyczne organu I instancji, podzielone przez organ II instancji, a związane z tym, że mamy w sprawie do czynienia z placem postojowym – parkingiem na więcej niż 10 samochodów, są poprawne i wynikają z materiału dowodowego zebranego w sprawie. W dniu 9 września 2017 r. i 20 września 2017 r. organ przeprowadził kontrole, co zaowocowało materiałem zdjęciowym i opisem tekstowym. Jak wynika z tego materiału, obszar jest częściowo ogrodzony i stanowi czworobok o wymiarach 25 x 24,5 x 17,90 x 27,70 m. Obszar ten jest utwardzony warstwą żwiru tworzącą nawierzchnię o różnej grubości związanej z konfiguracją terenu, od 0 do 40 cm, trwałą. Ponadto ze zdjęć wynika, że plac postojowy reklamuje się jako parking niestrzeżony płatny, oraz że w dniu 9 września 2017 r. parkowało tam ponad 10 samochodów. Mamy więc do czynienia z obiektem budowlanym będącym miejscem postojowym dla więcej niż 10 samochodów, na który jest wymagane pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Jak wynika z tego przepisu, różnicowanie obiektu nie wymagającego pozwolenia na budowę od obiektu, który takiego pozwolenia wymaga, polega na ilości miejsc postojowych, a więc de facto na wielkości obiektu – placu. Prawidłowo zatem, przy ujawnionej wielkości placu mieszczącego miejsca postojowe powyżej 10, przyjęto, że przedsięwzięcie wymagało pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednak to zwolnienie nie dotyczy sytuacji urządzenia na utwardzonym gruncie parkingu dla ponad 10 samochodów. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 937/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 1138/16). W niniejszym przypadku powstał utwardzony teren pełniący funkcję parkingu dla pojazdów powyżej 10 miejsc postojowych, co niewątpliwie wymagało pozwolenia na budowę, jako że nie kwalifikowało się do utwardzenia terenu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. W ocenie Sądu, WINB prawidłowo podniósł, że rozstrzygnięcie organu I instancji dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 48 ust. 2 P.b., z którego wynika wprost, że obligatoryjne jest wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji prowadzenia postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej. Sąd podzielił pogląd, zgodnie z którym wstrzymanie robót budowlanych, gdy nie są prowadzone, przez organ można również rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych w pewnym momencie po wszczęciu postępowania. Nie ma bowiem nigdy pewności, czy – gdyby organ nie wstrzymał robót budowlanych – inwestor nie zacząłby ich prowadzić, nie mając formalnego zakazu. W świetle obecnej regulacji art. 48 ust. 2 P.b. w takiej sytuacji organ byłby bezsilny, gdyby wcześniej wydał postanowienie na podstawie wymienionego przepisu, którym nie wstrzymał prowadzenia robót budowlanych, uznając, że budowa została zakończona. Wydaje się więc, że nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 P.b. ustawodawca nie zastrzegł tak, jak w art. 49b ust. 2 P.b., że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Sąd przyjął, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie, stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania (Gliniecki Andrzej, Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, wyd. s. 669). Reasumując, w ocenie Sądu, organ II instancji, w kontrolowanej sprawie, prawidłowo wydał postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, powołując się przy tym na argumentację, którą Sąd w pełni podzielił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył L. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 29 ust. 1 pkt 10 oraz ust. 2 pkt 5 P.b. wskutek dokonania błędnej interpretacji polegającej na zaakceptowaniu niewłaściwego zastosowania przez organ administracyjny tych przepisów do stanu faktycznego ujawnionego w toku postępowania, a polegającego na dokonaniu przez skarżącego utwardzenia terenu, a nie budowy parkingu, przy czym naruszenie tych przepisów poprzedzone zostało szeregiem błędów proceduralnych jakich Sąd dopuścił się podzielając decyzję organu I instancji i oddalając odwołanie skarżącego;

- §§ 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) przez niewyjaśnienie czy dokonane przez inwestora utwardzenie terenu i zagospodarowanie go potraktowane przez organ i instancji, a także przez WSA jako budowa parkingu, odpowiada wymogom zawartym w tym rozporządzeniu, a tym samym czy faktycznie spełnia funkcję parkingu.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 133, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 86 i art. 107 K.p.a. wskutek pominięcia i nieodniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w skardze do WSA, to jest: • zarzutu dokonania wizji lokalnej w dniu 14 czerwca 2019 r. i sporządzenia w jej trakcie protokołu kontrolnego nr 293/2019 bez udziału skarżącego i bez umożliwienia mu zajęcia stanowiska, • zarzutu wydania decyzji bez uzyskania stanowiska skarżącego i w oparciu o kontrolę przeprowadzoną bez jego udziału i bez odebrania od skarżącego jakichkolwiek wyjaśnień odnośnie znajdujących się na tym terenie w czasie kontroli samochodów, • zarzutu wydania orzeczenia przy nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i mimo braku przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków i zeznań skarżącego, • zarzutu braku umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się odnośnie przeprowadzonej w dniu 14 czerwca 2019 r. kontroli;

- art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu podniesionego w skardze do WSA, a polegającego na pominięciu przez organ I instancji dokumentacji zgromadzonej przez skarżącego, na podstawie której uzyskał on pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu i na tej podstawie wykonał i utwardził plac, wykonał dwa tzw. gabiony, utwardził teren; a tym samym wydanie wyroku bez skrupulatnego przeanalizowania materiału dowodowego i powielenie błędnych ustaleń organu I instancji wydanych w oparciu o kontrole przeprowadzone bez udziału skarżącego i bez zasięgnięcia jego zdania w tym zakresie;

- art. 151, art. 133 § 1 i art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a. wskutek podzielenia stanowiska organów administracji w zakresie konieczności uchylenia decyzji na niekorzyść skarżącego z powodu jej wydania wskutek rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy nie rozpoznał Sąd zarzutów zmierzających do wykazania, że skarżący nie dopuścił się tzw. samowoli budowlanej, która skutkowałaby koniecznością wstrzymywania robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania – K. R. wniosła o jej oddalenie.

Na etapie postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym dotychczasowy pełnomocnik skarżącego poinformował, że skarżący zmarł, a zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia jego następczyniami prawnymi są dotychczasowe uczestniczki postępowania – M. J. i J. K., które udzieliły pełnomocnictwa dotychczasowemu pełnomocnikowi skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Na wstępie należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej ani jej argumentacja nie kwestionują bezpośrednio legalności wydania przez WINB zaskarżonego postanowienia kasatoryjnego. Przypomnijmy, że zaskarżone postanowienie WINB zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na okoliczność, że postanowienie organu I instancji wbrew treści art. 48 ust. 2 P.b. nie zawierało rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji prowadzenia postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej. Takie zaś rozstrzygnięcie organu odwoławczego oznacza, że przedmiotowa sprawa wraca do organu I instancji i będzie musiała zostać ponownie rozpatrzona przez ten organ. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą okoliczności jakie towarzyszyły ustaleniom organów nadzoru budowlanego w zakresie tego co jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Za ich pomocą strona skarżąca także nie podważyła oceny co do tych ustaleń, a mianowicie, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest parking na ponad 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie jest to tylko utwardzenie terenu, lecz ustalono, że wykonano tam drogi dojazdowe, dwa place do parkowania wydzielone krawężnikami, konstrukcje oporowe oddzielające poziomy placów do parkowania, ogrodzenie terenu, oznakowanie wewnętrzne. Uzyskany materiał dowodowy w wyniku przeprowadzonych kontroli i pozyskanych zdjęć jednoznacznie potwierdza, że mamy do czynienia z ww. inwestycją, której realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jednak została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, co też obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. W tym bowiem zakresie Sąd I instancji prawidłowo powołał się na treść art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., wskazując, że ww. zakres przedmiotowej inwestycji nie mieści się w hipotezie tych przepisów, co oznacza, że na jej realizację potrzebne było pozwolenie na budowę. Dla sformułowania tej oceny nie mają znaczenia akcentowane w skardze kasacyjnej plany inwestora, lecz to w jakim ostatecznie kształcie powstała przedmiotowa inwestycja – parking, który umożliwia parkowanie ponad 10 samochodów osobowych (potwierdziła to ilość znajdujących się tam samochodów podczas przeprowadzonej przez organ kontroli, jak też jednoznaczne oznakowanie tego miejsca jako parkingu). Jeżeli strona skarżąca nie była obecna podczas kontroli, to okoliczność ta nie zmienia faktu, że korzystając ze swoich praw procesowych mogła zapoznać się z aktami sprawy i na tej podstawie odnieść się do dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego sprawy. A zatem brak udziału strony w kontroli i brak uzyskania przez organ stanowiska strony podczas kontroli nie stanowi istotnej wady postępowania, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy. Brak jest zatem podstaw do skutecznego twierdzenia, że w sprawie organy popełniły szereg błędów proceduralnych. Natomiast to czy przedmiotowy parking spełnia warunki techniczne, o jakich mowa w §§ 18-21 ww. rozporządzenia w pierwszej kolejności wymaga wdrożenia procedury legalizacyjnej celem uzyskania projektu budowlanego. W tym zakresie organ wyjaśnił stronie skarżącej, że na aktualnym etapie postepowania nie można wykluczyć legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a, kierując się słusznym interesem obywateli, możliwość doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem powinna wynikać z oceny dokonanej przez osobę uprawnioną. Z tego stanowiska organu wynika, że dopiero wtedy ostatecznie możliwa będzie ocena, czy przedmiotowy parking w projektowanym kształcie nadaje się do legalizacji. Co prawda, zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b. wymagane jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, czy samowola budowlana nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli w niniejszej sprawie strona skarżąca twierdzi inaczej, to najpóźniej w skardze kasacyjnej powinna to wykazać, tj. że przedmiotowy parking nie nadaje się do legalizacji bo nie jest możliwe doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, a więc że wymagana jest jego rozbiórka, a nie wdrożenie postępowania legalizacyjnego bądź że nie jest zainteresowana legalizacją. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkowa, lecz stanowi uprawnienie, z którego może skorzystać inwestor lub właściciel nieruchomości.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. oraz §§ 18-21 ww. rozporządzenia nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 133, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 86 i art. 107 K.p.a.; art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.; art. 151, art. 133 § 1 i art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a. – należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Za ich pomocą nie wykazano aby w sprawie wadliwie zebrano materiał dowodowy lub błędnie oceniono co jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Nie wykazano, co najistotniejsze, że strona skarżąca nie dopuściła się tzw. samowoli budowlanej, która skutkowałaby koniecznością wstrzymywania robót budowlanych.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.