Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 4/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 i art. 39a
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant specjalista Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 31 października 2018 r. nr 9001-00000013840/18 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kamiennej Górze z dnia 31 sierpnia 2018 r. nr PRŚ/2/2018; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz skarżącej kwotę 1500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARIMR, organ odwoławczy) uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. (dalej: Kierownik ARiMR, organ I instancji z 31 sierpnia 2018 r. nr PRŚ/2/2018 określającą B. B.(dalej: strona, skarżąca) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego i ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tego tytułu w wysokości 66318,44 zł.

W zaskarżonej decyzji przyjęto następujący stan faktyczny.

Skarżąca 15 marca 2012 r. rozpoczęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013, w wariantach: 4.7 - Półnaturalne łąki świeże, 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, 4.4 - Łąki trzęślicowe i selernicowe, 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000, 5.7 - Półnaturalne łąki świeże - NATURA 2000, 5.6 - Półnaturalne łąki wilgotne - NATURA 2000. Za 2012 r. organ I instancji decyzją z dnia 22 stycznia 2013 r. nr 0007-2013-000222, przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 5863730 zł. Decyzja została doręczona w dniu 23 stycznia 2013 r., a środki finansowe przekazano na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentowi w dniu 8 lutego 2013 r.

Po złożeniu przez stronę wniosku kontynuacyjnego na 2013 r., organ I instancji, mając na uwadze wyniki kontroli w gospodarstwie skarżącej, jaka miała miejsce w dniach 16-30 grudnia 2013r., przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał 24 kwietnia 2014 r. decyzję nr 0007-2014-000587, ma mocy której przyznał Stronie płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości w łącznej wysokości 39057,25 zł. Decyzja została doręczona w dniu 6 maja 2014 r., a środki finansowe przekazano na rachunek bankowy w dniu 14 maja 2014 r. Na skutek wniesionego odwołania powyższa decyzja została uchylona, a organ kolejną decyzją – z 17 grudnia 2014 r., nr 0007-2015-001840, przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w kwocie 41266,64 zł. Decyzja została doręczona w dniu 31.12.2014 r., a w dniu 15.01.2015 r. zaskarżona do organu odwoławczego. Kwota płatności wynikająca z różnicy pomiędzy decyzją nr 0007-2014-001840 z dnia 17.12.2014 r., a decyzją nr 0007-2014-000587 z dnia 24.04.2014 r. została przekazana na rachunek bankowy 08 stycznia 2015. Po uchyleniu przez Dyrektora ARiMR również tej decyzji, organ I instancji decyzją z 8 czerwca 2015 r., nr 0007-2015-001632, przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w kwocie 47635,16 zł. Przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 10 czerwca 2015 r. i nie została zaskarżona, natomiast kwotę płatności wynikającą z różnicy pomiędzy decyzją nr 0007-2015-0001632 z dnia 8 czerwca 2015 r., a decyzją nr 0007-2014-001840 z dnia 17.12.2014 r. przekazano na rachunek bankowy w dniu 24 czerwca 2015 r.

W wyniku rozpoznania wniosku strony o przyznanie płatności na 2014 r. oraz uwzględniając wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniach 15 października -13 listopada 2014 r., organ I instancji 12 czerwca 2015 r. wydał decyzję nr 0007-2015-001647, na mocy której przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 54658,40 zł. Powyższa decyzja została doręczona w dniu 13 czerwca 2015 r. i nie została zaskarżona do organu odwoławczego. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy w dniu 30 czerwca 2015 r.

W dniu 4 sierpnia 2015 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych stronie na mocy decyzji z dnia 22 stycznia 2013 r., (za rok 2012) oraz decyzji z dnia 08 czerwca 2015 r. (za rok 2013), które zakończyło się wydaniem 24 września 2015 r. decyzji Nr PRŚ/3/2015, ustalającej stronie na podstawie § 38 i § 39 rozporządzenia rolno środowiskowego w związku z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2022 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 z późn. zm.) kwotę nienależnie pobranych za te okresy płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 8124.42 zł. Organ stwierdził, że strona nie dotrzymała na części powierzchni podjętego z dniem 15 marca 2012 r., zobowiązania rołnośrodowiskowego w ramach poszczególnych wariantów i ustalono w związku z tym na nowo powierzchnie realizacji zobowiązania dla tych wariantów: 4.1 – [...]ha; 4.4 – [...] ha; 4.7 – [...] ha; 5.1 – [...]ha oraz 5.7 – [...] ha. Dodatkowo w trakcie przeprowadzonej w dniu 28 grudnia 2013 r. kontroli na miejscu gospodarstwie strony stwierdzono, iż nie przestrzega wymogów w ramach deklarowanych wariantów, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), określonych w załączniku nr 3 do w/w rozporządzenia. Decyzja została odebrana przez stronę w dniu 28 września 2015 r. i nie wniesiono od niej odwołania.

Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym z wniosku strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, decyzją z 22 czerwca 2016 r. nr 0007-2016-001797 organ I instancji przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 55011,20 zł. Decyzja została doręczona 24 czerwca 2016 r., a środki finansowe przekazano na rachunek bankowy 30 czerwca 2016 r.

W wyniku rozpoznania wniosku kontynuacyjnego strony na 2016 r. organ I instancji decyzją z 20 czerwca 2017 r., nr 0007-2017-001807 przyznał skarżącej płatności rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 34454,08 zł. Decyzja ta została uchylona w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, a w ponownie wydanej decyzji z 6 grudnia 2017 r. nr 0007-2017-002458 organ I instancji przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na 2016r. w łącznej wysokości 34501,12 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniach 13-14.03.2017 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono przedeklarowanie powierzchni na zgłoszonych działkach do płatności. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisał na jakich działkach rolnych stwierdzono powyższą nieprawidłowość. Dodatkowo na zmniejszenie płatności miała wpływ nieprawidłowość polegająca na niezachowaniu przez rolnika trwałych użytków zielonych (TUZ) występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej. Na działkach rolnych: [...];[...];[...];[...] oraz [...] stwierdzono bowiem zaoranie TUZ oraz potwierdzono w raporcie z czynności kontrolnych, że wykonana wiosną 2017 r. orka zmieniła ich sposób użytkowania. Ponadto kontrolujący byli świadkami orki na działce rolnej [...], która miała miejsce w dniu 14.03.2017 r. Zgodnie z informacjami zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych trwały użytek zielony deklarowany na działce rolnej [...] również uległ zniszczeniu. Organ wskazał w tej sytuacji na treść § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskową przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Mając na uwadze powyższe organ pomniejszył kwotę przysługujących płatności w ramach wszystkich deklarowanych do płatności wariantów dodatkowo o 20%.

Decyzję doręczono stronie w dniu 7 grudnia 2017 r., a różnicę przyznanych kwot pomiędzy decyzjami z dnia 20 czerwca 2017 r. i z dnia 6 grudnia 2017 r. przekazano na rachunek bankowy w dniu 29 grudnia 2017 r. Dyrektor ARiMR na skutek rozpoznania wniesionego od niej odwołania decyzją z 2 marca 2018 r. nr 9001-2018-000169 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który skargę oddalił wyrokiem z 17 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 221/18. Od wyroku tego skarżąca wniosła kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pismem z 2 lipca 2018 r. nr [...] organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, przyznanych jej na mocy decyzji: nr 0007-2016-001797 z dnia 22.06.2016 r. (za 2015 r.); nr 0007-2015-001647 z dnia 12.06.2015 r. (za 2014 r.); nr 0007- 2015-001632 z dnia 08.06.2015 r. (za 2013 r.); nr 0007-2013-000222 z dnia 22.01.2013r (za 2012 r.), a w dniu 31 sierpnia 2018 r. organ I instancji wydał decyzję nr PRŚ/2/2018 o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 66318,45 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1856 ze zm.), zgodnie z którym pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Jako podstawę zwrotu kwot wypłaconych w latach ubiegłych organ wskazał przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L181 z 30.06.2014 r. str. 48) – dalej: rozporządzenie 640/2014.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Dyrektor ARiMR skarżoną obecnie decyzją z 31 października 2018 r., nr 9001-00000013840/18 uchylił rozstrzygnięcie organu i instancji i orzekł o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2012 -2015 w wysokości 66318,45 zł.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie znajdzie rozporządzenie rolnośrodowiskowe w brzmieniu sprzed 15 marca 2014 r. , gdyż zgodnie z treścią §3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2014 r., poz. 324). Przywołał następnie warunki przyznania płatności rolno środowiskowej, zawarte w § 2, § 3, § 4 i § 39rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz przepis § 38 ust. 6 tego rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolno środowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Zauważył jednocześnie, że w dniu 29 czerwca 2018 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1261), które w § 1 pkt 5, po § 39 dodało § 39a. Przepis ten na podstawie § 3 w/w nowelizacji znajdował zastosowanie do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2018 r. – a więc także w rozpoznawanej sprawie.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie strony kontroli na miejscu w dniach 13-14.03.2017 r. stwierdzono, że strona zmniejszyła powierzchnię użytków zielonych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, dokonując zniszczenia (zaorania) trwałych użytków zielonych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym – co znalazło odzwierciedlenie w decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia z dnia 06 grudnia 2017 r., nr 0007-2017-002458 w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2016, utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Dyrektora ARiMR z 2 marca 2018 r. Mając na uwadze tę decyzję, należało stwierdzić, że strona nie dotrzymała podjętego zobowiązania do areału wynikającego z decyzji Kierownika BP ARiMR z 24 września 2015 r. nr PRŚ/3/2015 (ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności za 2012 i 213 r.) oraz zmniejszyła powierzchnię użytków zielonych przez ich zaoranie.

Organ wskazał, że naruszenie wymogu określonego w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolno środowiskowego (zachowania trwałych użytków zielonych w gospodarstwie i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej), skutkowało nałożeniem na stronę sankcji wynoszącej 20% przysługujących płatności (§ 38 ust. 6). Zgodnie natomiast z § 39 rozporządzenia rolno środowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem (ust. 2 pkt 2). Ponadto wskazał na art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia 640/2014, zgodnie z którym odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich lub, w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach (ust. 2). Przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację (ust. 4).

W niniejszej sprawie na podstawie decyzji 6 grudnia 2017 r., utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z 2 marca 2018 r., z uwagi na nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdzone podczas kontroli w gospodarstwie strony przeprowadzonej w dniach 13-14 marca 2017 beneficjentka otrzymała płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości (o 20% przysługujących płatności) oraz nie dotrzymała podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariantach: 4.1 na pow. [...] ha; 4.7 na pow. [...] ha; 5.7 na pow. [...] ha.

Mając na uwadze treść § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego organ w niniejszej sprawie określił dotkliwość, zasięg oraz trwałość na poziomie 20% zmniejszenia przysługujących płatności. Podkreślił, że stosownie do art. 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 38 ust. 1, 2, 4-10 oraz 13 stosuje się odpowiednio (...).

Dalej organ wskazał, że nie zachodziły w rozpoznawanej sprawie przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu pomocy z uwagi na wystąpienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, o których mowa w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2006.368.15 ze zm). Stwierdził również, że na przeszkodzie dochodzeniu kwot nienależnie pobranych płatności nie stoi upływ okresu przedawnienia. Wskazał w tym zakresie na art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95, zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, przy czym w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. W omawianej sprawie za datę, w której strona dopuściła się nieprawidłowości należalo uznać datę przeprowadzenia kontroli na miejscu (w dniach 13-14 marca 2017), w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości wymienione w niniejszej decyzji, oraz datę złożenia wniosku za rok 2016 (14.06.2016 r.), który zawierał nieprawidłowości, co do wnioskowanej powierzchni uprawnionej do otrzymania płatności. Końcowo Dyrektor ARiMR zauważył, że nie zachodziły w sprawie warunki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie z art. 28a ustawy PROW 2007-2013.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do tutejszego Sądu strona wniosła o jej uchylenie zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przytoczenie przepisów prawa bez wyraźnego wyjaśnienia ich wpływu na sposób załatwienia sprawy i powiązania z ustalonymi w sprawie okolicznościami faktycznymi, przez co decyzja jest niezrozumiała i nie pogłębia zaufania do organów państwa;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 07 czerwca 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1261), poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie znajdował zastosowania;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 39 rozporządzenia rolno środowiskowego, zarówno w ust. 1 jak i 2, poprzez nierozróżnienie, które nieprawidłowości w postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych płatności organ kwalifikuje z jakiego punktu.

Skarżąca zarzuciła, że Dyrektor ARiMR wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie sprostał wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., jakoże nie wyjaśnił stronie podstawy faktycznej oraz prawnej, ograniczając się do zrelacjonowania przebiegu postępowania i przytoczenia ogólnie treści kilku przepisów, nie wskazując konkretnie na treść mającą zastosowanie w danej konkretnej sprawie. Ponadto podniosła, że obliczenia rachunkowe nie przekonują i nie dają możliwości weryfikacji. Nie wiadomo bowiem dlaczego przyjęto sztywne współczynniki 20% zmniejszenia płatności i dlaczego zastosowano do zwrotu płatności, o którym mowa w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zmniejszenie płatności w danym roku dokonane na podstawie § 38 tego rozporządzenia. Strona również podnosi, iż organ nieprawidłowo powołał się na przepis § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nadany wskazanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r., bowiem postępowanie dotyczące zwrotu pomocy finansowej rozpoczęło się co najmniej w momencie kontroli gospodarstwa strony tj. w roku 2017, a zatem dużo wcześniej niż weszło w życie rozporządzenie zmieniające, a najpóźniej w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. Skarżąca wskazuje, że przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który był w krajowym porządku prawnym podstawą do nałożenia sankcji pakietowej, nie mógł być podstawą zmniejszenia płatności za lata poprzednie.

Odpowiadając na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 4/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 221/18, wydanym w sprawie ze skargi strony na decyzję Dyrektora ARiMR z 2 marca 2018r. nr 9001-2018-000169, dotyczącą przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. Wyrokiem z 16 listopada 2022 r. sygn. akt I GSK 3322/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu 12 kwietnia 2023 r. wyrokiem o sygn. akt III SA/Wr 23/23 WSA we Wrocławiu uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok jest prawomocny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej podniesione.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie dotyczyła zasadności cofnięcia skarżącej wsparcia wypłaconego w latach 2012-2015 tytułem płatności rolnośrodowiskowych w sytuacji, gdy strona w 2016 r. nie dochowała warunków realizacji zobowiązania poprzez zaoranie trwałych użytków zielonych i niedotrzymała powierzchni objętych zobowiązaniem ustalonych decyzją o zwrocie płatności za rok 2012 i 2013.

Poza podniesionymi w skardze zarzutami natury procesowej, odnoszącymi się przede wszystkim do uzasadnienia decyzji – braku dostatecznego wyjaśnienia stronie zarówno podstawy prawnej decyzji, jak i sposobu obliczenia sankcji oraz niespójności uzasadnienia, strona zarzuciła przede wszystkim, że §39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu płatności oraz że przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który był w krajowym porządku prawnym podstawą do nałożenia sankcji pakietowej, nie mógł być podstawą zmniejszenia płatności za lata poprzednie.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z treścią § 2 ust.1 pkt.3 i 4 rozporządzenia rolno środowiskowego (w wersji, jak trafnie wskazał organ, obowiązującej przed 15 marca 2014 r. i mającej zastosowanie ro zobowiązania podjętego w 2012r.) płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

2) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi , oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, zwanym dalej "obszarem zatwierdzonym", i zwierzęta ras lokalnych, do których została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa, a w przypadku: 1) o którym mowa w art. 18 ust. 6 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014, działki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów objęte obszarem zatwierdzonym; 2) gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 zostało podjęte przed dniem 15 marca 2011 r., zwierzęta ras lokalnych, do których została przyznana płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r.

W § 6 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zaznaczono przy tym, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany.

W świetle powyższych przepisów, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim, co oznacza, ze producent (beneficjent programu) jest obowiązany zachować warunki tego zobowiązania w każdym roku jego realizacji, gdyż wykonanie zobowiązania jest oceniane całościowo, w perspektywie pięcioletniej. Stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności na ten rok lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny. Zasada ta została wprost wyrażona w art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, w myśl którego w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację.

Konsekwencje niedotrzymania poszczególnych warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego zostały przez krajowego ustawodawcę określone w §38-39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. I tak, w odniesieniu do naruszenia polegającego na niezachowaniu trwałych użytków zielonych (TUZ), reguluje je §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Przepis ten określa zatem wyraźnie wysokość sankcji nakładanej na beneficjenta w roku, w którym stwierdzono, że wymagana powierzchnia TUZ nie została w gospodarstwie zachowana. Regulacja powyższa była w niniejszej sprawie podstawą pomniejszenia skarżącej płatności na 2016 r., co ustalono w decyzji Dyrektora ARiMR z 2 marca 2018 r., w której organy na podstawie przeprowadzonej w marcu 2017 r. kontroli potwierdziły zaoranie przez skarżącą trwałych użytków zielonych.

Podstawę natomiast do ustalenia skarżonej obecnie decyzji kwot nienależnie pobranych przez skarżącą płatności za lata poprzednie i żądania ich zwrotu stanowił §39 rozporządzenia rolno środowiskowego, w którym określono konsekwencje nierealizowania całego zobowiązania rolno środowiskowego, w tym zmniejszenia powierzchni realizacji tego zobowiązania oraz §39a, w myśl którego w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu stosuje się (z zastrzeżeniami wynikającymi z dalszej części § 39a) odpowiednio § 38 ust. 1, 2, 4-10 oraz 13. Podkreślić należy, że przepis § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie stanowi przy tym samoistnej podstawy prawnej do stwierdzenia nienależnie pobranych płatności w związku z niedopełnieniem wymogów realizacji zobowiązania, ale jest konkretyzacją podstawy wynikającej z art. 35 ust. 2 - ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 640/2014. Zatem wykładając § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy przyjąć, że do wyliczenia zwrotów płatności za lata poprzednie ma odpowiednie zastosowanie § 38 tego rozporządzenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 599/20). Na tej podstawie organ, mając na uwadze treść § 38 ust. 6 (treść którego była już w dacie wejście w życie § 39a przeniesiona do ust.8), ustalając kwoty nienależnie pobranych płatności za poszczególne lata określił w rozpoznawanej sprawie dotkliwość, zasięg oraz trwałość niezgodności na poziomie 20%. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi zauważyć zarazem należy – co wyjaśnił również organ w zaskarżonej decyzji – że § 39a został wprowadzony do porządku prawnego a mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 1261) – dalej rozporządzenie zmieniające. Zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2018 r. stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Oznacza to, że zastosowanie § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego uzależnione jest od daty wszczęcia postępowania. Wbrew jednak przekonaniu skarżącej "wszczęcie postępowania" w rozumieniu tego przepisu musi być rozumiane ściśle i oznacza wszczęcie postępowania w znaczeniu formalnym. Należy je więc odnosić nie do momentu przeprowadzenia kontroli, w wyniku której ujawniono nieprawidłowości w realizacji zobowiązania, ale do wszczęcia konkretnych postępowań w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych płatności. W rozpoznawanej sprawie miało to miejsce 2 lipca 2018 r. (zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania). Jak przy tym wskazał NSA w wyroku z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 212/21, a który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje, w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem wprowadzającym § 39a nieaktualny stał się pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu przed zmianą (bez § 39a), z którego wynika, że sankcje, o których mowa w § 38 tego rozporządzenia dotyczą płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowości, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach. Tym samym §39a rozporządzenia rolno środowiskowego co do zasady, w sytuacji stwierdzenia rozpoznawanej sprawie naruszenia polegającego na niezachowaniu przez skarżącą powierzchni TUZ w ostatnim roku realizacji zobowiązania, mógł stanowić podstawę ustalenia kwot płatności za poprzednie lata pobranych nienależnie i podlegających zwrotowi, do wyliczenia których należało stosować odpowiednio § 38 ust. 1, 2, 4-10 oraz 13.

W rozpoznawanej sprawie dla oceny prawidłowości zastosowania tego przepisu, a w konsekwencji - zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, zasadnicze znaczenie miał jednakże fakt uchylenia prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 23/23 decyzji Dyrektora ARiMR z 2 marca 2018 r. w przedmiocie przyznania skarżącej płatności rolno środowiskowej za 2016 r. Decyzja ta, co wielokrotnie podkreślał organ w skarżonej obecnie decyzji, stanowiła podstawę do wszczęcia postępowania i orzeczenia o kwotach nienależnie pobranych przez stronę płatności za lata 2012 -2015, bowiem dotyczyła ona nieprawidłowości zaistniałych w ostatnim roku realizacji przez skarżącą zobowiązania (2016 r.) i zawierała ustalenia co do faktu niedotrzymania przez stronę podjętego w 2012 r. zobowiązania co do areału oraz zmniejszenia powierzchni TUZ. Została ona wydana na skutek ustaleń kontroli, jaka miała miejsce w gospodarstwie skarżącej w dniach 13-14 marca 2017 r. i to właśnie w postępowaniu dotyczącym 2016 r. organ prowadził postępowanie wyjaśniające oraz obszerną polemikę ze stroną co do zmniejszenia powierzchni TUZ i naruszenia warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego. Okoliczności powyższe nie były przedmiotem badania i oceny organu w niniejszej sprawie. Obowiązek zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich w przypadku nierealizowania przez beneficjenta wieloletniego zobowiązania, jakim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, ma natomiast charakter następczy w stosunku do stwierdzenia dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości w danym roku. W niniejszej sprawie przesłanki faktyczne zastosowania sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego były badane i zostały ustalone w przywoływanej obecnie przez organ decyzji z 2 marca 2018 r. – która, łącznie z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z 6 grudnia 2017 r. została prawomocnym wyrokiem wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie brak zatem obecnie podstaw do uznania, że doszło do powoływanych przez organ nieprawidłowości w realizacji przez skarżącą zobowiązania rolnośrodowiskowego, skutkujących koniecznością zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze. W tych zaś okolicznościach nie można uznać, że organ prawidłowo zastosował powołane przepisy § 38, § 39 i § 39a rozporządzenia rolno środowiskowego.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200.