Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2608/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 100c, art. 100d
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 35
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 150/23 w sprawie ze skargi P. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 150/23 oddalił w całości skargę P. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania, która wpłynęła do organu w dniu 13 marca 2023 r. cudzoziemiec wskazał, że w dniu 22 lipca 2022 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Następnie w dniu 9 stycznia 2023 r. zainteresowany złożył ponaglenie. Pomimo tego do dnia wniesienia skargi organ nie rozpatrzył ww. wniosku. W związku z tym cudzoziemiec wniósł o zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującym od 29 stycznia 2022 r. art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Z uwagi na datę wniesienia przez cudzoziemca wniosku o pobyt czasowy (22 lipca 2022 r.) w niniejszej sprawie znaczenie miał również art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 103; dalej: "specustawa ukraińska"), która weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. Sąd stwierdził, że regulacja art. 100c i art. 100d tej ustawy stanowi lex specialis do regulacji k.p.a. w zakresie ustalania terminu załatwienia określonych w nim pod względem przedmiotowym i podmiotowym spraw administracyjnych. Wyjaśnił, że z przepisu art. 100c ust. 1 ustawy wynika, że z chwilą jego wejścia w życie (15 kwietnia 2022 r.) do dnia 4 marca 2024 r. nie rozpoczyna się bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z przepisu art. 100c ustawy wynika także i to, że w okresie o którym mowa w ust. 1 (tzn. od 15 kwietnia do 4 marca 2024 r.) nie stosuje się przepisów o bezczynności organów i nie zasądza się od organu sum pieniężnych na rzecz strony za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Sąd zaznaczył przy tym, że niewątpliwie wprowadzenie przez ustawodawcę ww. rozwiązań prawnych jest dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł cudzoziemiec zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa, a w konsekwencji zasady sprawiedliwości społecznej,

b) art. 1 ustawy specustawy ukraińskiej poprzez błędne przyjęcie, że do skarżącego ma zastosowanie ww. ustawa pomimo, że jest on obywatelem Ukrainy, który przybył do Polski w dniu 15 lutego 2022 r. na podstawie wizy "Poland. Business Harbour" w celu wykonywania pracy;

c) art. 100c oraz 100d specustawy ukraińskiej poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda Dolnośląski może nie wszczynać postępowania pobytowego obywateli Ukrainy, a wszczęte postępowania zawiesić, nawet jeśli, tak jak to było w przypadku skarżącego, przybyli do Polski przed wybuchem wojny na terytorium Ukrainy. Skarżący przybył do Polski w celu podjęcia pracy na stanowisku wymagającym wysokich kwalifikacji zawodowych (zgodnie z wydaną wizą);

d) art. 112a ustawy o cudzoziemcach – poprzez przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania. Postępowanie I-instancyjne powinno trwać ustawowo maksymalnie 60 dni, a trwało 395 dni, a więc 6,5 razy dłużej niżeli przewiduje obowiązujące prawo.

2. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 193 w zw. z art. 149 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącego na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego, gdy decyzja została wydana dopiero w dniu 21 sierpnia 2023 r., a więc została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a więc zasady legalizmu, prawdy obiektywnej i zaufania do organu administracji oraz naruszeniem art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35, art. 36, art. 37 k.p.a., czyli zasady szybkości postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do kwestii zasadniczej, stanowiącej oś sporu pomiędzy skarżącym a organem, tj. określenia zakresu podmiotowego stosowania przepisów art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej wskazać należy, że ustawa ta, a dokładniej jej przepis art. 100c ust. 1 doprowadził czasowo do tego, że w okresie od wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Artykuł 100c został dodany do specustawy ukraińskiej nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Przepis końcowy – art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Ponieważ w omawianym przepisie nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r.

Następnie na mocy nowelizacji z 13 stycznia 2023 r. został wprowadzony do specustawy ukraińskiej – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, na okres do 24 sierpnia 2023 r. Kolejną zmianą ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r. Przepis art. 100d specustawy ukraińskiej przedłużył więc w istocie do 24 sierpnia 2023 r., a następnie do 4 marca 2024 r. obowiązywanie określonych w art. 100c zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r.

Umiejscowienie w specustawie ukraińskiej regulacji dotyczącej nierozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów w sprawach wymienionych art. 100c i art. 100d w praktyce budzi spory i wątpliwości – także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, czy przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej mają zastosowanie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy, którzy opuścili terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców.

Sądownictwo, w tym sądownictwo administracyjne niejednokrotnie musiało mierzyć się z wykładnią przepisów prawa, których poprawność legislacyjna była co najmniej dyskusyjna. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał wagę zasady przyzwoitej legislacji, wyprowadzanej z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w przepisie art. 2 Konstytucji RP. Jak wskazał w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r., K 1/05 (OTK-A 2006, nr 2, poz. 18), poprawność legislacyjna to także stanowienie przepisów prawa w sposób logiczny i konsekwentny, z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych oraz z zachowaniem należytych aksjologicznych standardów. Celowość i ewentualna zasadność wprowadzania w życie danych regulacji prawnych nie może być wytłumaczeniem dla tworzenia prawa w sposób chaotyczny i przypadkowy.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "z.t.p.") w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy i podmiotowy. Paragraf 3 ust. 3 z.t.p. stanowi natomiast, że w ustawie nie można zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy niezwiązane albo wykraczające poza zakres przedmiotowy lub podmiotowy tej ustawy. Przywołane przepisy formułują dwie dyrektywy tworzenia prawa. Po pierwsze, ustawodawca musi ustalić, jakie sprawy zamierza uregulować i jakich podmiotów regulacje te będą dotyczyć. Rozstrzygnięcia te powinny zostać uwidocznione w tytule ustawy oraz w jej przepisach ogólnych. Takie działanie umożliwia bowiem obywatelowi odnalezienie ustawy, która reguluje interesujące go zagadnienia, bez wnikliwego analizowania treści innych, przypadkowo napotkanych aktów prawnych. Zgodnie z drugą dyrektywą prawodawca, tworząc ustawę, powinien działać konsekwentnie, poruszając się jedynie w obrębie tych spraw, których zakres sam wyznaczył na wstępie. W ten sposób, gdy początek ustawy dostarcza informacji, czego ona dotyczy, a prawodawca jest konsekwentny, obywatel łatwiej odnajduje interesujące go przepisy. Zakazy zawarte w § 3 ust. 2 i 3 z.t.p. wydają się być naturalną konsekwencją wyznaczenia w ustawie jej zakresów przedmiotowego i podmiotowego. Nie do pomyślenia byłoby, gdyby ustawa regulowała inne sprawy niż te, które określa jako swój przedmiot. Taki stan rzeczy wprowadzałby bowiem obywateli w błąd, co przeczyłoby zasadzie pewności i jasności prawa (M. M. Dębska [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2013, Załącznik § 3).

Analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje jednak, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza literalna brzmienia art. 100c (oraz art. 100d) specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym.

Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest wprawdzie wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d), jednakże Sądowi znana jest z urzędu trudna sytuacja, w szczególności personalna, w urzędach zajmujących się rozpoznawaniem wniosków pobytowych cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną tego stanu rzeczy, który doprowadził też do długotrwałych postępowań był wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw. Zawieszenie zatem terminów miało dać możliwość rozpatrzenia w rozsądnych terminach toczących się spraw.

Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że celem ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rzeczony problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej, a także art. 100d tej ustawy, można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej.

Przede wszystkim w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu" a skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego (w ocenie NSA w tym też znaczeniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że cudzoziemiec jest obywatelem Ukrainy). Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia (odesłania) nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej.

Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały, czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu.

Skarżący kasacyjnie nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że kryterium stosowania przepisu art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej jest określony cel przyjazdu obywatela Ukrainy do Polski, tj. że musiał on być związany z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Stosowanie omawianej regulacji w sprawie dotyczącej wniosku cudzoziemca, a więc także obywatela Ukrainy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie jest bowiem wyłączone także wtedy, gdy deklarowany przez cudzoziemca cel przyjazdu do Polski i ubiegania się o ww. zezwolenie był inny, jak np. w niniejszej sprawie.

W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie.

Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należało uznać, że do skarżącego niebędącego obywatelem Polski, w związku z jego wnioskiem do Wojewody złożonym w dniu 22 lipca 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, miała zastosowanie regulacja zawarta w art. 100c i następnie art. 100d specustawy ukraińskiej.

Zakres podmiotowy nie jest jednak jedynym problemem interpretacyjnym wynikłym na tle stosowania przepisów art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej.

W dalszej kolejności wyjaśnić należy, co oznacza sformułowanie, iż bieg terminów na załatwienie spraw wymienionych w ust. 1 art. 100c i art. 100d nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żadną miarą nie można zaakceptować stanowiska Wojewody wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że w określonym ww. przepisami okresie wstrzymania i zawieszenia biegu terminów administracyjnych w odpowiednich postępowaniach administracyjnych organ nie ma obowiązku podjęcia czynności administracyjnych. Celem "zamrożenia" biegu terminów na załatwienie sprawy z całą pewnością nie było "uprzywilejowane" traktowanie wojewodów i zwolnienie ich z obowiązku prowadzenia spraw. Rozwiązania wprowadzone w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej nie są bowiem tożsame z zawieszeniem postępowania. Dopiero zawieszenie postępowania łączy się z dopuszczalnym prawem niepodejmowaniem przez organ administracji publicznej zwykłych czynności proceduralnych (z wyjątkiem czynności wskazanych w art. 100 § 1 i 3 i art. 102 k.p.a.). Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresach wskazanych w tych przepisach wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem ww. przepisów koreluje zapis zawarty w art. 100c ust. 2 i art. 100d ust. 2 specustawy ukraińskiej, że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i wydawanie orzeczeń bez uszczerbku dla innych zasad postępowania administracyjnego niż zasada szybkości.

Ostatnim zagadnieniem związanym z oceną stosowania przez Sąd Wojewódzki art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej jest kwestia kierunku rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, w których wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy – tak jak w sprawie niniejszej – został złożony po 15 kwietnia 2022 r., a więc w której, zgodnie z art. 100c specustawy ukraińskiej, nie rozpoczął biegu termin załatwienia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że biorąc pod uwagę okoliczność złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w czasie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu termin dla załatwienia takiej sprawy, a przy tym bez względu na narodowość cudzoziemca występującego z takim wnioskiem, wykluczona została możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu przewlekłości organu administracji, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stanowisko to uznać należy za prawidłowe.

W art. 100c ust. 3 specustawy ukraińskiej przyjęto, że w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r.:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Zgodnie z ust. 4 tego artykułu zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Analogiczne rozwiązania zawiera art. 100d ust. 3 i 4 specustawy ukraińskiej – w zakresie dotyczącym dalszego okresu do 24 sierpnia 2023 r., a następnie do 4 marca 2024 r.

Zauważyć należy, że konstrukcja prawna przyjęta w art. 100c ust. 3 i 4 i powtórzona w art. 100d ust. 3 i 4 specustawy ukraińskiej, niewątpliwie jest niejednoznaczna w swej treści, nie jest jednak nowa w polskim systemie prawnym. Niemal identycznie brzmiące rozwiązania zawierała bowiem ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.; dalej: "ustawa covidowa"). Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 ustawy covidowej, który wszedł w życie 31 marca 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 6) postępowaniach administracyjnych – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z art. 15zzs ust. 10, w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy, a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11).

Na gruncie przywołanych wyżej przepisów ustawy covidowej (aktualnie nieobowiązujących już, uchylonych z dniem 16 maja 2020 r.) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmowano, że mając na uwadze art. 15zzs ust. 10 ww. ustawy przy ocenie bezczynności lub przewlekłości postępowania należało wyłączyć z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca do 23 maja 2020 r.). Podobny kierunek wykładni należy przyjąć w odniesieniu do omawianych regulacji specustawy ukraińskiej.

Przedstawiciele doktryny wskazują, że wyłączenie możliwości wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o którym stanowi art. 100c ust. 4 specustawy ukraińskiej (i identycznie art. 100d ust. 4), rozumiane jako pozbawienie strony możliwości wniesienia ponaglenia (art. 37 k.p.a.) oraz skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) – por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, art. 100(c). Ze stanowiskiem powyższym nie sposób się zgodzić, a proponowana wykładnia jest zbyt daleko idąca.

Nie jest dopuszczalne przyjęcie takiej wykładni art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej, która brzmienie ww. przepisów traktowałaby jako przesłankę niedopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, do których ze względu na datę złożenia wniosku w całości zastosowanie znajduje ta regulacja. Zastosowanie takiej wykładni prowadziłoby do rzeczywistego pozbawienia ochrony sądowej osób, których postępowań dotyczą przepisy o nierozpoczęciu lub zawieszeniu biegu terminów na załatwienie sprawy. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., II OSK 2869/21; CBOSA). Tym samym, z uwagi na potrzebę zapewnienia prawa do sądu, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Przyjęte w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej rozwiązanie nie może być również traktowane jako przeszkoda do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy zarzucanej organowi bezczynności lub przewlekłości. Sprawa opieszałości organu w sensie procesowym nadal bowiem istnieje. Sąd nie zostaje pozbawiony przedmiotu kontroli, a ww. przepisy wpływają jedynie na ocenę zasadności skargi.

W obu przypadkach omawiane przepisy stanowią, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, "nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki". Redakcja ust. 4 art. 100c i art. 100d nie zawiera zakazu wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, ale odwołuje się do kwestii podstawy wywodzonych środków prawnych. Skoro ustawodawca w ust. 1 art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowi, że termin na załatwienie określonej kategorii spraw dotyczących cudzoziemców w pewnym okresie nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu, to zakłada, że będzie, to ocenione przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na takich samych zasadach sąd administracyjny przy ocenie, czy zasadny jest zarzut bezczynności lub przewlekłości organu, uwzględnia terminy i okresy nie wliczane do terminów załatwiania sprawy wymienione w art. 35 § 5 k.p.a. i w razie ustalenia, że po odliczeniu ww. terminów lub okresów nie ma bezczynności lub przewlekłości, skargę oddala.

Brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 ww. ustawy. Taka skarga podlega zatem oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okres zawieszenia i nierozpoczęcia w ogóle biegu terminu do załatwienia sprawy wynikający z art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej powinien być jednakowo uwzględniany przez sąd administracyjny przy ustalaniu okresu bezczynności, jak i przy ocenie stanu przewlekłości. Skoro bowiem, zgodnie z art. 100c ust. 1 i identycznie art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, czasowo termin na załatwienie sprawy był (jest) zawieszony lub nie rozpoczął biegu, to do przekroczenia tego terminu nie dochodzi, a więc oczywistym jest brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Podobnie brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, ponieważ zawieszenie, jak i nierozpoczęcie w ogóle biegu terminu ustawowego do załatwienia sprawy pozbawia sąd punktu odniesienia przy ocenie, czy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (w szczególności wobec dopuszczenia przez ustawodawcę "rozciągnięcia" czasu trwania postępowania, do którego dochodzić może wskutek zaprzestania czynności organu lub dokonywania ich z opóźnieniem). Innymi słowy, stronie należy zapewnić możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednakże ewentualne uznanie, że w sprawie, z uwagi na datę złożenia wniosku, znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, powoduje, że skarga nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej jest spójna z brzmieniem przepisów art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 tej ustawy. Brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub zasądzenia od niego sumy pieniężnej na rzecz strony z tytułu przekroczenia terminu czy opieszałości w prowadzonym postępowaniu, gdy konieczną przesłanką do zastosowania tych sankcji jest stwierdzone przekroczenie terminu przez organ czy prowadzenie sprawy dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia.

W związku z powyższym za niezasadne należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 1, art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej.

Nietrafne są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. (a więc jeszcze przed złożeniem przez skarżącą wniosku w jej sprawie), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jak natomiast stanowi art. 112a ust. 2, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określał przywołany wyżej art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Jednocześnie, z uwagi na datę złożenia wniosku (22 lipca 2022 r.), na mocy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej termin załatwienia sprawy przez wojewodę nie rozpoczął biegu do dnia 31 grudnia 2022 r. W istocie termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego w ogóle nie zaczął biec, z uwagi na dodanie do ustawy art. 100d zawierającego w ust. 1 pkt 1 lit. c analogiczne rozwiązanie jak wskazane wyżej. Przepisy te dotyczyły okresu między dniem złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 24 sierpnia 2023 r. (następnie do dnia 4 marca 2024 r.). W dniu wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji (5 września 2023 r.), mimo wydania przez Wojewodę – jak wskazano w skardze kasacyjnej – decyzji w dniu 21 sierpnia 2023 r., termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego nie zaczął swojego biegu, co wyklucza możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu przewlekłości organu administracji. Nie został tym samym naruszony przez Sąd art. 151 p.p.s.a., jak i art. 112a ustawy o cudzoziemcach oraz pozostałe przepisy wskazane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.