Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4915/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części,  w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Op 299/20 w sprawie ze skargi K.J. prezesa zarządu [...] na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie w jakim oddala skargę na pkt 1 zarządzenia pokontrolnego Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia [...] września 2020 r. nr [...], 2. uchyla pkt 1 zarządzenia pokontrolnego Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia [...] września 2020 r. nr [...], 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu na rzecz K.J. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę K.J. prezesa zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: skarżący) na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z [...] września 2020 r. w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że od 27 lipca do 20 sierpnia 2020 r. organ inspekcji ochrony środowiska przeprowadził kontrolę w siedzibie spółki, której skarżący jest prezesem zarządu, w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska w związku z działalnością z wykorzystaniem urządzeń i instalacji w obiekcie przy ul. C. w O. W wyniku kontroli ustalono m.in., że działalność spółki prowadzona we wskazanej lokalizacji, na działce nr [...]/2, polega na czyszczeniu elementów konstrukcji stalowych i budowlanych, co w 90% odbywa się poza siedzibą spółki, a w 10 % w hali. Obróbka metali dokonywana jest metodą strumieniowo-ścierną. W trakcie kontroli zostały przeprowadzone pomiary poziomu hałasu przenikającego do środowiska przy najbliższej zabudowie mieszkaniowej przy ul. [...] 3 związanego z pracą maszyn i urządzeń. Wyniki kontroli zostały utrwalone w protokole z 20 sierpnia 2020 r., który został podpisany przez przedstawiciela kontrolowanej spółki i w którym wskazano naruszenia w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska przed hałasem oraz w zakresie gospodarowania odpadami. Naruszenia polegały na przekroczeniu dopuszczalnych standardów akustycznych, braku prowadzenia ewidencji wytwarzania odpadów oraz braku sporządzenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi.

Zarządzeniem pokontrolnym z [...] września 2020 r. organ zarządził:

1. Bezzwłocznie podjąć działania organizacyjne lub techniczne zmierzające do ograniczenia emisji hałasu na najbliższych terenach podlegających ochronie akustycznej, powodowanego przez instalację i urządzenia na terenie obiektu w [...] przy ul. [...] 1 oraz przedłożyć na adres Inspektoratu wyniki pomiarów poziomu hałasu emitowanego do środowiska po wykonaniu działań potwierdzających dotrzymywanie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112).

2. Prowadzić na bieżąco ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym.

3. Przedkładać na bieżąco właściwemu organowi w ustawowym terminie zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania tych odpadów.

Jako podstawę zarządzenia pokontrolnego organ powołał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995). Organ wyznaczył 30 października 2020 r. jako termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń.

Skarżący wniósł skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne.

Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że spór dotyczy wyłącznie ustaleń co do przekroczenia dopuszczalnych standardów akustycznych i wskazanych w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego działań dotyczących ograniczenia emisji hałasu. Podczas kontroli wykonany został pomiary hałasu przez Centralne Laboratorium Badawcze Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Z załączonego do akt postępowania kontrolnego sprawozdania z pomiar hałasu, a także z protokołu dokumentującego dokonane w tym zakresie czynności wynika, że badanie przeprowadzone w dniu 27 lipca 2020 r., w godzinach 13.00 – 14.00 na terenie zakładu przy ul. [...] 1 w [...] wykazało, że równoważny poziom hałasu pochodzącego z zakładu przenikającego do środowiska, na granicy najbliższej zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] 3 osiągnął wartość 69,5 dB. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dopuszczalne normy dla tego terenu ustalone zostały na poziomie 50 dB (w porze dziennej) i 40 dB (w porze nocnej). Z treści protokołu oraz sprawozdania wynika, że na potrzeby badań ustalenia co do istnienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości ok. 8 m na wschód od kontrolowanego zakładu, dokonane zostały na podstawie informacji uzyskanych od Burmistrza Otmuchowa. W ramach sądowej kontroli zarządzenia pokontrolnego nie jest możliwe weryfikowanie zarzutów co do prawidłowości przeprowadzenia badań przez Centralne Laboratorium Badawcze Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Natomiast w świetle wyników dokonanych badań, pkt 1 kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego został sformułowany prawidłowo. Natomiast powołane przez skarżącego w skardze art. 113 ust. 2 pkt 1, art. 114 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 115 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 – dalej: p.o.ś.), nie stanowiły podstawy prawnej działania organu wobec czego nie mogły zostać naruszone. Wydanie zaskarżonego zarządzenia było wynikiem kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 9 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego stanowiły art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej ustawy. Przepisy art. 114 ust. 2 i ust. 3 p.o.ś. dotyczą z kolei ochrony przed hałasem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a ich adresatem nie są organy inspekcji ochrony środowiska prowadzące postępowanie kontrolne w przedmiecie korzystania ze środowiska. Podobnie, w postępowaniu kontrolnym nie znajduje zastosowania przepis art. 115 p.o.ś. Wskazany przepis nie określa bowiem kompetencji organów inspekcji ochrony środowiska do dokonania wskazanej w nim oceny w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska. Natomiast, na podstawie art. 377 p.o.ś. organy Inspekcji Ochrony Środowiska działające na podstawie przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wykonują zadania w zakresie ochrony środowiska, jeżeli ustawa tak stanowi. Ocena o której stanowi art. 115 p.o.ś. nie dotyczy postępowania kontrolnego prowadzonego w zakresie przestrzegania wymogów ochrony środowiska na podstawie art. 9 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

W świetle ustaleń przyjętych w protokole z badania hałasu oraz w protokole kontroli, teren przy ul. [...] 3 w [...] uznany został za teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc teren, dla którego poziom hałasu został ustalony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. Takie ustalenia przeznaczenia tego terenu przyjęte zostały na podstawie stanowiska wyrażonego w tym przedmiocie przez Burmistrza Otmuchowa. Organ ten w piśmie z 14 lipca 2020 r., skierowanym do organu inspekcji ochrony środowiska, oświadczył, że dla terenu obejmującego teren zakładu spółki oraz obszar przyległy, brak jest planu miejscowego. Wskazał również, że teren działki nr [...]/3, znajdującej się w odległości około 6,38 m od granicy działki nr [...]/2, na której znajduje się zakład spółki, stanowi obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podlegający ochronie akustycznej na podstawie rozporządzenia. Takie też stanowisko prawidłowo przyjął organ wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne. Nie był bowiem właściwy do samodzielnego dokonania wiążącej oceny w tym przedmiocie. W trakcie kontroli skarżący nie przedłożył z kolei dokumentów mogących podważyć dokonane ustalenia, wobec czego brak było podstaw do stwierdzenia, że obowiązki z pkt 1 zarządzenia pokontrolnego zostały sformułowane nieprawidłowo.

Ubocznie Sąd I instancji zauważył, że z pisma Burmistrza Otmuchowa z 9 września 2020 r., skierowanego do skarżącego w odpowiedzi na jego pismo w sprawie poziomu hałasu na terenach produkcyjnych, składów i magazynów wynika, że skarżący nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego zlokalizowanego na działce nr [...]/2 na budynek usługowy. Kwestia oceny legalności zmiany sposobu użytkowania obiektów, w którym prowadzona jest działalność objęta kontrolą, nie jest przedmiotem oceny w tej sprawie, jednak Sąd I instancji podkreślił, że ochronie prawnej nie podlegają działania podejmowane z naruszeniem prawa. Stąd skarżący nie może oczekiwać, że faktyczna działalność prowadzona niezgodnie z prawem będzie stanowiła podstawę ustaleń dopuszczalnego poziomu hałasu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 115 p.o.ś. oraz art. 114 ust. 2 p.o.ś. i art. 113 ust. 2 punkt 1 p.o.ś. polegające na błędnym przyjęciu, że powołane przepisy nie mają zastosowania w tej sprawie. W konsekwencji doprowadziło to do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. treści załącznika (tabela 1, poz. 2 lit. a) do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, przez ich niewłaściwe zastosowanie. Po przeprowadzeniu prawidłowej klasyfikacji terenu (działka nr ewid. [...]/3), na podstawie art. 115 p.o.ś., powinno "dojść się do wniosku", że przeważający charakter terenów sąsiadujących z działką stanowią tereny inne niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art 114 ust. 3 p.o.ś. polegające na niezastosowaniu w okolicznościach tej sprawy, pomimo, że działka nr ewid. [...]/3, na której faktycznie znajduje się zabudowa mieszkaniowa sąsiaduje m.in. z terenami przeznaczonymi do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, co oznacza, że ochrona przed hałasem powinna polegać na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137, dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W konsekwencji doszło do bezzasadnego oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia, podczas gdy zarządzenie pokontrolne zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Skarżący został pozbawiony konstytucyjnego prawa do sądu, wynikającego z art. 45 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.).

Po drugie, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe i niepełne uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku odniesienia się przez Sąd I instancji w sposób merytoryczny do podniesionych przez skarżącego zarzutów w treści skargi, a dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Po trzecie, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i wykroczenie przez Sąd I instancji poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, polegające na dokonaniu oceny legalności zmiany sposobu użytkowania obiektów, podczas gdy kwestia ta jest przedmiotem innej sprawy administracyjnej.

Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej przez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia.

Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy.

Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu, do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17).

Powyższe nie oznacza jednak, że zalecenia wynikające z zarządzenia pokontrolnego mogą być formułowane dowolnie, niejako w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Skoro przedmiotem zarządzenia pokontrolnego może być usunięcie ustalonych naruszeń w działalności danego podmiotu, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska, to Sąd I instancji jest władny ocenić w ramach kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego, czy do tego rodzaju naruszeń rzeczywiście dochodzi. W tej sprawie przedmiotem sporu jest oddziaływanie działalności skarżącego w postaci hałasu. Organ stosował zatem przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, które przewidują ochronę przed takim oddziaływaniem oraz wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (delegacja ustawowa z art. 113 ust. 1 p.o.ś.). Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się w istocie do oceny, czy organ inspekcji ochrony środowiska, był w takiej sytuacji upoważniony do oceny w ramach ustaleń kontroli, rodzaju terenu, dla którego zostały zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu (art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś.). Organ inspekcji ochrony środowiska poprzestał w tym zakresie na informacji Burmistrza Otmuchowa zawartej w piśmie z 14 lipca 2020 r. W ocenie skarżącego, organ inspekcji ochrony środowiska powinien dokonać samodzielnych ustaleń w tym zakresie na podstawie art. 115 p.o.ś. Z kolei w ocenie Sądu I instancji, norma z art. 115 p.o.ś. nie może być w ogóle stosowana przez organ inspekcji ochrony środowiska.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro organ inspekcji ochrony środowiska w zarządzeniu pokontrolnym, zarządza podjąć działania organizacyjne lub techniczne zmierzające do ograniczenia emisji hałasu na najbliższych terenach podlegających ochronie akustycznej oraz przedłożyć wyniki pomiarów poziomu hałasu emitowanego do środowiska po wykonaniu działań potwierdzających dotrzymywanie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku), to tym samym musi wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości, dla jakiego rodzaju terenu mają zostać zachowane dopuszczalne poziomy hałasu oraz jaki teren podlega ochronie akustycznej. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest przeszkód prawnych, żeby oceny w tym zakresie organ dokonał na podstawie art. 115 p.o.ś., zgodnie z którym "w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.". Zgodnie bowiem z art. 377 p.o.ś., organy Inspekcji Ochrony Środowiska działające na podstawie przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wykonują zadania w zakresie ochrony środowiska, jeżeli ustawa tak stanowi. Mając na uwadze art. 376 p.o.ś., uznać należy, że w zakresie regulowanym ustawą Prawo ochrony środowiska, organy inspekcji ochrony środowiska są organami ochrony środowiska (por. K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz do art. 377, wyd. VI, Warszawa 2022, oraz Z. Bukowski [w:] J. Ciechanowicz-McLean, B. Rakoczy, Z. Bukowski, Prawo ochrony środowiska. Komentarz do art. 377, Warszawa 2007). Ustawa Prawo ochrony środowiska wprost wskazuje, które kompetencje należą do organów inspekcji ochrony środowiska, np. w art. 364, art. 365, art. 367 i art. 370 p.o.ś. W takiej sytuacji kompetencja organu inspekcji ochrony środowiska jako organu ochrony środowiska nie budzi wątpliwości. Natomiast art. 115 p.o.ś. posługuje się ogólnym pojęciem "właściwych organów", a zatem odnosi się do każdego organu ochrony środowiska, który z uwagi na rodzaj prowadzonego postępowania, będzie zobowiązany do ustalenia rodzaju terenu podlegającego ochronie akustycznej. Przepis ten został sformułowany inaczej, w sposób bardziej ogólny niż np. norma z art. 115a p.o.ś., która odnosi się do organu ochrony środowiska oraz jest powiązana z normą z art. 378 ust. 1 p.o.ś. określającą właściwość rzeczową organów ochrony środowiska. Natomiast brak tego rodzaju odniesienia oraz jednoznacznej regulacji określającej kompetencję do prowadzenia oceny w zakresie ochrony akustycznej na podstawie art. 115 p.o.ś., oznacza, że nie można wykluczyć, że organem, który dokona tego rodzaju oceny będzie organ inspekcji ochrony środowiska. Przeciwne stanowisko Sądu I instancji jest zatem nieprawidłowe i nie poddaje się nawet kontroli instancyjnej, ponieważ nie zostało szerzej uzasadnione. W tej sprawie ma to istotne znaczenie, ponieważ skarżący po przeprowadzeniu kontroli konsekwentnie kwestionował przyjęte przez organ inspekcji ochrony środowiska normy ochrony przed hałasem (a więc w istocie rodzaj terenu podlegający ochronie akustycznej). Ponadto, organ inspekcji ochrony środowiska poprzestał w tym zakresie wyłącznie na piśmie Burmistrza Otmuchowa, który nie prezentuje konsekwentnego stanowiska w tym zakresie. W piśmie z 3 września 2020 r. wskazuje bowiem, że ochronie akustycznej podlega teren zabudowy wielorodzinnej, a nie jednorodzinnej, jak twierdził we wcześniejszych wyjaśnieniach. Pismo z 3 września 2020 r. zostało oczywiście sporządzone po wydaniu już zarządzenia pokontrolnego i nie mogło mieć znaczenia dla organu inspekcji ochrony środowiska w dacie wydania tego zarządzenia. Mogło natomiast mieć znaczenie dla Sądu I instancji dokonującego kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z punktu widzenia konieczności zastosowania art. 115 p.o.ś. Należy przy tym podkreślić, że w toku kontroli organ inspekcji dokonał jedynie pomiarów poziomu hałasu, natomiast ocena terenu, dla którego powinny zostać zachowane normy akustyczne następuje na etapie wydania zarządzenia pokontrolnego i na podstawie odnośnych przepisów prawa materialnego. W związku z tym kwestia ta podlegała ocenie Sądu I instancji w toku kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zasługiwały na uwzględnienie, a wydane zarządzenie pokontrolne w zakresie pkt 1 podlegało uchylenia jako wydane przedwcześnie, bez prawidłowego odniesienia do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zaznaczyć, że wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w całości, pomimo, że skarżący kwestionuje wyłącznie oddalenie skargi w zakresie, w jakim dotyczy pkt 1 zarządzenia pokontrolnego.

Natomiast pozostałe zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Normy z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. są normami ustrojowymi, a nie normami procesowymi. Nie można zarzutem naruszenia powołanych norm kwestionować oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku, o ile ocena ta mieści się w zakresie kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, co w tej sprawie oczywiście miało miejsce. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołana norma z art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, a zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27.08.2024 r., III FSK 963/23, LEX nr 3772714). Nie stanowiła naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji odmienna niż oczekiwał skarżący ocena pisma Burmistrza Otmuchowa z 14 lipca 2020 r., a w szczególności nie pozbawiało to skarżącego prawa do sądu z art. 45 Konstytucji RP. Błędnie także został sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę (chociaż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni tej argumentacji). Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie było jednak wystarczające i pozwalało na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części, w której Sąd I instancji oddalił skargę na pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. O oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a., uwzględniając, że skarga kasacyjna kwestionowała wyrok Sądu I instancji w całości, ale w części, w której oddalono skargę na pkt 2 i 3 zarządzenia pokontrolnego, skarżący nie sformułował żadnych zarzutów kasacyjnych. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.