Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2391/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 12,  art. 30 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 188,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c),  art. 135, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1517/19 w sprawie ze skargi P. [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2019 r., znak: DON.7101.80.2019.WEJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 21 stycznia 2019 r., nr 34/2019, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1517/19, oddalił skargę P. [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2019 r., znak: DON.7101.80.2019.WEJ, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) postanowieniem z dnia 21 stycznia 2019 r., nr 34/2019, znak: WIB.771.5.1.2019.GK, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu sprawy zgodności z prawem robót budowlanych polegających na budowie peronu na przystanku kolejowym [...] przy linii kolejowej nr [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obręb [...], stanowiącej kolejowy teren zamknięty, przy linii kolejowej nr [...], wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora PKP [...] S.A. (Spółka) obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz przedłożenia, w terminie do 15 kwietnia 2019 r.: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła Spółka.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.: 1) uchylił ww. postanowienie WINB w części dotyczącej: - punktu 1 i w tej części nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia zaświadczenia organu właściwego do spraw zagospodarowania przestrzennego o zgodności budowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu na którym znajduje się działka ewid. nr [...], bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej; - terminu przedłożenia wymaganych dokumentów, to jest do 15 kwietnia 2019 r. i w tej części wyznaczył nowy termin do 1 lipca 2019 r.; 2) w pozostałej części utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.

GINB podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr.bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 48 ww. ustawy opisuje konsekwencje budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia (samowola budowlana). Od reguły tej ustawodawca wprowadził odstępstwo w postaci możliwości przeprowadzenia, przy spełnieniu określonych warunków, postępowania legalizującego, w wyniku którego organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo, jeżeli budowa została już zakończona, decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, o ile budowa jest zgodna z przepisami planistycznymi i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego jest zobowiązany wszcząć postępowanie legalizacyjne i wydać postanowienie nakazujące wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, jeżeli budowa nie jest jeszcze zakończona; ustalające wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz zobowiązujące do przedłożenia określonych dokumentów.

GINB wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczy legalizacji robót budowlanych realizowanych na przystanku osobowym [...], zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], obręb [...], przy linii kolejowej nr [...], stanowiącej obszar kolejowy (art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - Dz.U. z 2019 r. poz. 710 ze zm., zwana dalej: "u.t.k."), teren zamknięty (art. 2 pkt 9 w zw. z art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), przy linii kolejowej nr [...] [...] (art. 4 pkt 2 u.t.k.).

Na okoliczność modernizacji linii kolejowej nr [...] [...] (art. 4 pkt 43 u.t.k.), w tym robót budowlanych realizowanych na przystanku osobowym [...], w tym przedmiotowego peronu, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obręb [...], inwestor przedstawił: Koncepcję programowo-przestrzenną, tytuł projektu: "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] [...] realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] [...]", sporządzoną w kwietniu 2018 r. przez Biuro Projektów [...] sp.k., autorstwa inż. M. "S." [winno być S. - dopisek NSA] (uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności kolejowej nr [...]), sprawdzający: mgr inż. M. P. (uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności kolejowej nr [...]), tom opracowania: "perony z zagospodarowaniem". Jak wynika z części zatytułowanej "Opis stanu istniejącego" i "Opis stanu projektowanego": "P.O. [...], km [...]: Na przystanku osobowym [...] do obsługi podróżnych służy jeden peron jednokrawędziowy, przy którym zlokalizowany jest nieczynny budynek stacyjny. Nawierzchnia peronu wykonana jest z płyt chodnikowych w dobrym stanie technicznym. Remontu zaś wymaga sama krawędź peronowa, na której zaobserwowano wyraźne deformacje i wykruszenia. Na peronie zlokalizowane są nowe wiaty przystankowe, ławki, kosze na śmieci oraz gablota z informacją dla podróżnych. Brakuje tylko takich obiektów małej architektury służących obsłudze pasażerów jak stojaki rowerowe. Peron nie wymaga aktualnych wymagań dotyczących obsługi osób niepełnosprawnych. Mała Architektura niezgodna z obecnymi standardami". Przewiduje się "Przebudowę istniejących peronów" m.in. na przystanku osobowego [...] oraz "Rozbiórkę istniejącej wiaty na peronie i wybudowanie nowoprojektowanej". Ponadto przedłożono projekt budowlano-wykonawczy, tytuł projektu: "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...]", sporządzona w czerwcu 2018 roku przez Biuro Projektów [...] sp.k., autorstwa mgr inż. M. S. [winno być S. - dopisek NSA] (uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności kolejowej nr [...]), sprawdzający: mgr inż. J. Ż. (uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych nr [...]), tom opracowania: "perony z zagospodarowaniem". Projekt ww. zawiera informacje jak w Koncepcji programowo - przestrzennej.

GINB podał, że WINB ustalił, że roboty budowlane na ww. przystanku osobowym, były prowadzone w oparciu o ww. dokumentację projektową. Na podstawie ww. projektów organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane wykonywane na ww. przystanku osobowym (w tym dotyczące przedmiotowego peronu) są realizowane w ramach modernizacji linii kolejowej nr [...] (art. 4 pkt 43 u.t.k.). Linia nr [...] jest linią jednotorową, niezelektryfikowaną, drugorzędną. Na odcinku od km [...] do km [...] - znaczenia państwowego. Inwestycja polega na wykonaniu wszelkich prac prowadzących do osiągnięcia zadowalających parametrów technicznych pod kątem regionalnego ruchu pasażerskiego i towarowego, tj. parametrów pierwotnych, jak również podwyższeniu parametrów techniczno-eksploatacyjnych dotyczących poszczególnych branż (faktycznie polega na dostosowaniu drogi kolejowej (art. 4 pkt 1 a u.t.k.) do obecnie obowiązującej typizacji infrastruktury kolejowej (art. 4 pkt 1 u.t.k.). W ramach inwestycji wykonane zostaną prace polegające w szczególności na: wymianie nawierzchni torowej, dostosowaniu podtorza, przebudowie peronów i budowie nowych, rozbiórce wybranych obiektów kubaturowych, remontach i przebudowie wiaduktów, mostów i przepustów, naprawach i wymianach elementów elektroenergetycznych, częściowym odtworzeniu systemu odwodnienia. Na przedmiotowym odcinku linii nr [...] zlokalizowane są 2 stacje oraz 9 przystanków osobowych (PO). Stacje zlokalizowane są w miejscowościach [...] oraz [...]. W ramach przedsięwzięcia przewidywana jest realizacja peronów jednokrawędziowych wraz z dojściami, w tym 4 perony w nowej lokalizacji, tj. stacja [...] - nowy przystanek, PO [...] - nowy przystanek, PO [...] - nowy peron, PO [...] - nowy przystanek. Dalej, GINB wskazał, że inwestor podaniem w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z dnia 28 marca 2018 r., na podstawie art. 29 i 30 Pr.bud., zgłosił zamiar wykonania: "Przebudowy linii kolejowej nr [...] w ramach zadania "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...]"" m.in. w zakresie "2) Przebudowy systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej na stacjach i przystankach osobowych (...)". Powyższe zgłoszenie zostało wycofane pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. GINB podkreślił, że skarżąca w zażaleniu wskazała, że w ww. zgłoszeniu nie ujęła peronów z zagospodarowaniem "ponieważ Organ przekazał jednoznaczną informację, iż nie przyjmie zgłoszenia dla peronów i wskazał w tym zakresie, iż skarżąca ma złożyć wniosek o pozwolenie na budowę, do czego skarżąca się zastosowała". Następnie, podał, że inwestor podaniem w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z dnia 27 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 29 i 30 Pr.bud., ponownie zgłosił zamiar wykonania: "Przebudowy linii kolejowej nr [...] w ramach zadania "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...]"" w następujących branżach: 1. Branży torowej (...), 2. Obiektów inżynieryjnych (...), 3. Obiektów kubaturowych (...), 4. Systemu urządzeń sterowania ruchem kolejowym (...), 5. Systemu urządzeń i sieci teletechnicznych (...), 6. Systemu urządzeń i sieci elektroenergetycznych (...)". W zgłoszeniu wskazano, że: "W wyniku wykonanych robót budowlanych nie nastąpi zmiana parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego - linii kolejowej nr [...], o których mowa w art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego". Wojewoda Opolski pismem z dnia 7 maja 2018 r., znak: IN.I.7843.4.12.2018.SBW, wydał zaświadczenie o nie wnoszeniu sprzeciwu.

Zdaniem GINB, bezspornym jest, że ww. zgłoszenie nie obejmuje robót budowlanych realizowanych na przystanku osobowym [...], dotyczących przedmiotowego peronu. Inwestor nie przedstawił ostatecznego pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia na wykonywanie robót budowlanych dotyczących przystanku osobowego [...], w tym przedmiotowego peronu. Organ odwoławczy zauważył, że przedstawiciele WINB 12 grudnia 2018 r. przeprowadzili kontrolę doraźną dotyczącą peronu osobowego nr 1 na przystanku osobowym [...] - kategoria obiektu IV. Podczas kontroli organu wojewódzkiego stwierdzono, że uprzednio istniał na przystanku osobowym [...] na działkach nr ewid. [...] peron jednokrawędziowy o nawierzchni z płyt chodnikowych o następujących parametrach: długość 210,0 m, szerokość 4,19 m, wysokość krawędzi peronu 30 cm. Peron ten został rozebrany, a w miejsce peronu nr 1 wybudowano nowy krótszy peron o następujących parametrach: długość 85,0 m, szerokość 4,0 m, wysokość 55 cm. Roboty budowlane związane z rozbiórką starego peronu i budową nowego zostały rozpoczęte na początku sierpnia 2018 r. Na peronie ustawiono nowe latarnie. Wyposażenie peronu stanowią: 2 tablice z nazwą stacji, zamontowane na stałe 2 ławki peronowe wolnostojące, stalowa wiata peronowa prefabrykowana ze ścianami przeźroczystymi, pod którą znajdują się w części siedziska z desek w stelażu stalowym i poręczami oraz miejscem na wózki inwalidzkie służącym też jako miejsca odpoczynku na stojąco, gabloty informacyjne, stalowe kosze na śmieci zamontowane na stałe. Roboty budowlane dotyczące przystanku osobowego [...] (w tym peronu) są realizowane w starej lokalizacji. W ocenie GINB, z powyższego wynika, że roboty budowlane polegały na wybudowaniu w miejscu istniejącego peronu nowego typu peronu o określonych powtarzalnych parametrach technicznych i eksploatacyjnych (pkt 14 art. 4 u.t.k.). Roboty takie zostały zdefiniowane w § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz.U. nr 151, poz. 987 ze zm.) - odbudowa budowli kolejowej, rozumie się przez to wykonanie nowej budowli kolejowej w miejsce niesprawnej (w rozumieniu obecnych wymogów dotyczących typizacji infrastruktury kolejowej) lub nieczynnej budowli kolejowej. Ustawa o transporcie kolejowym w art. 4 definiuje pojęcia: - linia kolejowa to wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów (pkt 2); - droga kolejowa to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot (pkt 1a). Jednym z elementów linii kolejowej - drogi szynowej jest peron (pkt 6 załącznika u.t.k.). W § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie zdefiniowano pojęcie budowli kolejowej, gdzie w przykładowym spisie, ujęto m.in. perony. Dodatkowo w ww. rozporządzeniu warunki techniczne budowy peronów zostały ujęte w § 98 działu VI Kolejowe budowle towarzyszące, rozdziale 1 Obiekty do obsługi podróżnych. Wobec powyższego peronów nie można zaliczyć do urządzeń kolejowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr.bud. Roboty budowlane realizowane w ramach modernizacji linii kolejowej nr [...], zgodnie z ustawą Prawo budowlane obejmują szereg obiektów budowlanych różnych kategorii, o których mowa w załączniku do ustawy: - IV - elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy; - XXV - drogi i kolejowe drogi szynowe; -XXVIII - drogowe i kolejowe obiekty mostowe, jak: mosty, estakady, kładki, przejścia podziemne, wiadukty, przepusty, tunele. GINB stwierdził, że odbudowa budowli kolejowej - peronu, tj. obiektu budowlanego kategorii IV (roboty budowlane dotyczące budowli kolejowej, które to nie zostały ujęte w art. 29 Pr.bud.), mogła zostać rozpoczęta dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Fakt ten potwierdziła strona skarżąca wskazując w zażaleniu, że w zgłoszeniu nie ujęto peronów "ponieważ Organ przekazał jednoznaczną informację, iż nie przyjmie zgłoszenia dla peronów i wskazał w tym zakresie, iż skarżąca ma złożyć wniosek o pozwolenie na budowę, do czego skarżąca się zastosowała".

GINB, odpowiadając na zarzuty zawarte w zażaleniu oraz piśmie z dnia 11 marca 2019 r. stanowiącym uzupełnienie zażalenia, stwierdził, że zasadnicza argumentacja zażalenia dotyczy kwalifikowania wykonanych robót budowlanych. Podkreślił, że bezspornym jest, że peron jest elementem linii kolejowej (drogi kolejowej). Fakt ten nie wyklucza, że różne kategorie obiektów budowlanych będących elementem linii kolejowej, zgodnie z regulacjami ustawy Prawo budowlane, wymagają różnych procedur pozwalających na rozpoczęcie robót budowlanych. W ocenie organu II instancji jest również oczywiste, że rozebranie starego peronu i wykonanie nowego o zupełnie innych parametrach stanowi budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GINB z dnia 25 kwietnia 2019 r. wniosła Spółka, zarzucając naruszenie: 1) art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roboty powinny być realizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszenia; 2) art. 50 i 51 Pr.bud., poprzez jego niezastosowanie, pomimo że prowadzone roboty wymagały zgłoszenia; 3) art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr.bud., poprzez jego niezastosowanie do peronów, które stanowią integralną część linii kolejowej i mają w stosunku do tej linii charakter służebny, zapewniają realną możliwość korzystania z linii kolejowej przez pasażerów; 4) art. 4 wraz z załącznikiem nr 1 do ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie, poprzez nieprawidłowe zastosowanie; 5) załącznika nr 1 do Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że skoro zarówno linia kolejowa jak i perony mieszczą się w tej samej kategorii IV, to należy zastosować do nich ten sam reżim prawny; 6) art. 55 Pr.bud., poprzez jego niezastosowanie, pomimo subsydiarności przepisu w stosunku do art. 28 Pr.bud.; 7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 11 i art. 15 k.p.a., poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w zażaleniu, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności; 8) art. 7a k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania rozstrzygnięcia na korzyść strony; 9) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w szczególności poprzez odstąpienie od stosowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko GINB, że roboty budowlane polegały na wybudowaniu w miejscu istniejącego peronu nowego typu peronu o określonych powtarzalnych parametrach technicznych i eksploatacyjnych (pkt 14 art. 4 u.t.k.). Roboty takie zostały zdefiniowane w § 3 pkt 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem, przez odbudowę budowli kolejowej, rozumie się wykonanie nowej budowli kolejowej w miejsce niesprawnej lub nieczynnej budowli kolejowej. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z remontem budowli kolejowej (§ 3 pkt 11 ww. rozporządzenia), ponieważ nastąpiła zmiana parametrów peronu dotycząca jego długości, szerokości i wysokości (zamiast 0,30 m jest 0,55 m). Rozebranie starego peronu i wykonanie nowego peronu o zupełnie innych parametrach stanowi budowę. Sąd podzielił również stanowisko organu II instancji, że odbudowa budowli kolejowej - peronu, tj. obiektu budowlanego kategorii IV (roboty budowlane dotyczące budowli kolejowej, które to nie zostały ujęte w art. 29 Pr.bud.), mogła zostać rozpoczęta dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Sąd zauważył, że inwestor nie przedstawił ostatecznego pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia na wykonywanie robót budowlanych dotyczących ww. przystanku osobowego, w tym przedmiotowego peronu. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Sąd wskazał, że w pełni podziela ustalenia i argumentację GINB, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym postanowieniu.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że roboty powinny być realizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszenia, Sąd stwierdził, że zarzut ten nie jest zasadny. Zdaniem strony skarżącej przebudowę linii wraz z peronami należało realizować na podstawie zgłoszenia (w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr.bud.), a nie pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Sąd podzielił stanowisko organów wyrażone w zaskarżonych postanowieniach, że peron nie jest urządzeniem kolejowym, a zatem nie został wymieniony w art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr.bud.

Sąd nie zakwestionował tego, że przedmiotowa inwestycja - budowa peronu jest elementem infrastruktury kolejowej. Stwierdził, że peron jest budowlą kolejową (§ 3 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie), a także jest jednym z elementów infrastruktury kolejowej (art. 4 pkt 1 w zw. z pkt 6 załącznika nr 1 do u.t.k.) i drogi kolejowej (art. 4 pkt 1a) w zw. z pkt 6 załącznika do u.t.k.). W ocenie Sądu, peron jest budowlą kolejową i nie można go zakwalifikować jako urządzenia związanego z obsługą przewozów osób i rzeczy, o którym mowa w § 4 pkt 2) a) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie. Ponadto, nawet zakwalifikowanie peronu do kolejowej budowli towarzyszącej nie pozwala na zaliczenie peronu do urządzeń związanych z obsługą przewozów osób i rzeczy, lecz należy uznać, że peron jest budowlą kolejową.

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, że w niniejszej sprawie organy powinny zastosować linię orzeczniczą w zakresie przebudowy dróg i zjazdów z dróg publicznych i w konsekwencji przyjąć, że skoro peron jest elementem inwestycji liniowej i przebudowa drogi kolejowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz dokonania zgłoszenia robót budowlanych, to również na przebudowę peronu wymagany jest ten sam tryb, Sąd stwierdził, że powyższy pogląd jest niezasadny. Podzielił natomiast stanowisko GINB, zawarte w odpowiedzi na skargę, że pojęcie drogi utożsamiane jest z drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., zwana dalej: "u.d.p."). Wskazuje na to m.in. rozróżnienie w art. 3 pkt 3a u.p.b. drogi i linii kolejowej oraz powiązanie w art. 3 pkt 7a przebudowy drogi z granicami pasa drogowego. Podstawowym elementem drogi kolejowej jest tor kolejowy (art. 4 pkt 1a u.t.k.). Jeżeli użyte w art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr.bud. pojęcie drogi miałoby obejmować również drogę kolejową (art. 4 pkt 1a) u.t.k.), to przeczyłoby to domniemaniu racjonalności ustawodawcy w zakresie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na przebudowę torów. Skoro ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr.bud. użył sformułowania "przebudowa dróg, torów i urządzeń kolejowych", to wykładnia prowadząca do uznania, że zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest przebudowa drogi kolejowej czyniłaby zbędnym pozostałą część przepisu, obejmującą zwrot "tory kolejowe".

Wobec powyższego nie jest również zasadny zarzut zawarty w skardze dotyczący naruszenia art. 50 i art. 51 Pr.bud., poprzez jego niezastosowanie. Strona skarżąca realizując roboty budowlane polegających na budowie peronu na przystanku kolejowym dopuściła się samowoli budowlanej, bowiem nie legitymowała się decyzją udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Ponadto, strona skarżąca nie dokonała również skutecznego zgłoszenia ww. robót.

Sąd nie stwierdził naruszenia art. 55 Pr.bud., ponieważ przepis ten dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego i nie miał w sprawie zastosowania, ani naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 11 i art. 15 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1) art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roboty powinny być realizowane na podstawie decyzji pozwolenie na budowę, a nie zgłoszenie;

2) art. 50 i 51 Pr.bud., poprzez jego niezastosowanie, pomimo że prowadzone roboty wymagały zgłoszenia;

3) art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr.bud., poprzez błędną wykładnię i jego niezastosowanie do peronów, które stanowią integralną część linii kolejowej i mają w stosunku do tej linii charakter służebny, zapewniają realną możliwość korzystania z linii kolejowej przez pasażerów;

4) art. 4 wraz z załącznikiem nr 1 do u.t.k. w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie, poprzez nieprawidłowe zastosowanie;

5) załącznika nr 1 do Pr.bud., poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie, że skoro zarówno linia kolejowa, jak i perony mieszczą się w tej samej kategorii IV, to należy zastosować ten sam reżim prawny;

6) § 3 pkt 12 rozporządzenia z dnia 10 września 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;

7) art. 55 Pr.bud., poprzez jego niezastosowanie, pomimo subsydiarności przepisu w stosunku do art. 28 Pr.bud.;

8) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

9) art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3, art. 11 i 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się przez organ do zarzutów zawartych w zażaleniu oraz Sąd w uzasadnieniu wyroku, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności;

10) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w szczególności poprzez odstąpienie od stosowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma kwestia wykładni art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr.bud. (w brzmieniu tego przepisu na czas realizacji inwestycji). Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Wykonanie tych robót stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. wymagało dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Przez przebudowę dróg, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr.bud., należy rozmieć nie tylko przebudowę dróg, o których mowa w u.d.p., ale również dróg kolejowych, o których mowa w art. 4 pkt 1a u.t.k. Jak wynika z tego ostatniego przepisu droga kolejowa, to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w punktach 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot. W przywołanym załączniku do u.t.k. wśród elementów drogi kolejowej wymieniono perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego (pkt 6 załącznika nr 1).

Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy stwierdzić należy, że perony są częścią drogi kolejowej. Droga kolejowa funkcjonuje w pojęciu prawa budowlanego jako obiekt liniowy (linia kolejowa będąca drogą kolejową - zob. art. 4 pkt 2 i 1a u.t.k.) i zarazem budowla, a nie samodzielne perony (art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 3a Pr.bud.).

Potwierdzeniem prawidłowości powyższej wykładni, a jednocześnie racjonalności ustawodawcy, jest ujęcie w załączniku nr 1 do Pr.bud., w ramach kategorii IV, peronów jako elementu dróg kolejowych (Kategoria IV - elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy). W konsekwencji przebudowę peronu uznać należy za przebudowę części drogi kolejowej, a więc składowej części większej całości i jej rozpoczęcie wymagało dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nie zaś pozwolenia na budowę. Skoro ustawodawca posługuje się w Prawie budowlanym określeniem "droga publiczna" oraz "droga kolejowa", to brak jest podstaw do przyjęcia, że pod pojęciem "drogi" należy rozumieć jedynie drogi publiczne. Powyższe oznacza zatem, że w sytuacji rozpoczęcia przebudowy bez dokonania zgłoszenia, organy nadzoru budowlanego powinny wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.), nie zaś postępowanie legalizacyjne (art. 48 ust. 1, 2 i 3 Pr.bud.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana wyżej wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr.bud. nie prowadzi do tego, że część przepisu byłaby zbędna. Nie można zgodzić się z poglądem, że w przypadku przyjęcia, że peron jest częścią drogi kolejowej zbędna byłaby ta część analizowanej regulacji, w której wymienione zostały "tory", gdyż "tory są także częścią drogi kolejowej, co wynika wprost z definicji drogi kolejowej". Zauważyć jednak należy, że "tory", to nie tylko tory kolejowe, ale również tory tramwajowe. Tory tramwajowe mogą być usytuowane w pasie drogowym, ale również mogą być zlokalizowane poza pasem drogowym. Przebudowa "torów", o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr.bud. odnosiła się zatem do przypadku przebudowy torów usytuowanych poza pasem drogowym.

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca wyróżnił już wprost "tory kolejowe" oraz "tory tramwajowe" - art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682).

Zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr.bud. w brzmieniu tego przepisu z czasu realizacji inwestycji - sam w sobie był już wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dokonywanie zatem oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stało się bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.