Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 589/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 219 w zw z  art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa uzytkowani wieczystego w prawo własności
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 stycznia 2023 r. nr 73/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia 14 października 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Międzyzakładowej [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Międzyzakładowej [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca," "Spółdzielnia"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") z 30 stycznia 2023 r., nr 73/2023 utrzymujące mocy postanowienie Starosty [...] z 14 października 2022 r., nr 60/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Postanowienie Wojewody zostało wydane w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Ww. postanowieniem z 14 października 2022 r. Starosta [...] na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: :k.p.a.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U z. z 2022 r., poz. 1495, dalej: "ustawa o przekształceniu"), odmówił Międzyzakładowej [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] w IV Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że nie zachodzą ustawowe przesłanki określone w art. 1 ustawy o przekształceniu. Wyjaśnił, że grunt stanowi drogę wewnętrzną na osiedlu mieszkaniowym "[...]" w [...], a w katalogu nieruchomości podlegających przekształceniu i ujętych w art. 1 ustawy o przekształceniu, nie figurują działki drogowe niezależnie jakiej kategorii są to drogi. Przedmiotowa działka stanowi odrębną działkę oraz nieruchomość od działek i nieruchomości, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne. Organ I instancji wskazał na możliwość przekształcenia gruntów, na których usytuowane są urządzenia budowlane, nie mniej jednak urządzenia te - zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy przekształceniu - muszą być usytuowane wraz z budynkami mieszkalnymi na tej samej nieruchomości.

Międzyzakładowa [...] Spółdzielnia "[...]", w ustawowym terminie, wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Powołanym na wstępie postanowieniem z 30 stycznia 2023 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z 14 października 2022 r.

Wojewoda wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe uległo przekształceniu w prawo własności tych gruntów (art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu). Ustawa ta pod pojęciem "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" rozumie nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu). Przepisy tej ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy o przekształceniu).

Dalej stwierdził, że z punktu widzenia sporu powstałego w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma wskazanie zakresu przedmiotowego ustawy o przekształceniu. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że na gruncie przepisów ustawy o przekształceniu pojęcie "nieruchomości" jest rozumiane w znaczeniu wieczystoksięgowym, to znaczy, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność następuje w odniesieniu do konkretnej nieruchomości uregulowanej w odrębnej księdze wieczystej, z uwagi na wypełnienie przesłanki jej zabudowy i wykorzystywania w sposób określony w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy o przekształceniu (wyroki: I OSK 236/2021 i I OSK 237/2021).

Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu statuuje mechanizm przekształcenia użytkowania wieczystego we własność z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 2019 r., określając precyzyjnie przesłanki przekształcenia, a jednocześnie nie przewidując postępowania dla ich weryfikacji. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania skarżącej z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania skarżącej (wyrok NSA II OSK 2820/14). Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Charakter postępowania w sprawie zaświadczeń koreluje z wieczystoksięgowym definiowaniem nieruchomości i umożliwia, wyłącznie w oparciu o informacje wynikające z rejestrów, ewidencji i innych urzędowych baz danych, dokonanie weryfikacji wypełnienia przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy o przekształceniu, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Wyłącza to konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia i charakteru funkcjonalnych powiązań, zarówno pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami bądź ich częściami (wyrok NSA I OSK 402/2021).

Wojewoda podniósł, że bezspornym jest charakter przedmiotowej nieruchomości, to jest to, że działka nr [...] położona w [...] przy ul. [...] nie jest zabudowana budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu. Przesądza to o niespełnieniu warunku, od którego uzależnione jest przekształcenie z mocy samego prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości we własność. Jednocześnie wskazany powyżej sposób rozumienia pojęcia "nieruchomość" uniemożliwia na gruncie ustawy o przekształceniu uwzględnienie związków funkcjonalnych istniejących pomiędzy odrębnymi nieruchomościami.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółdzielnia, wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa proceduralnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez:

a) niewyjaśnienie w sposób wyczerpujących stanu faktycznego w niniejszej sprawie na podstawie dostępnego materiału dowodowego oraz na podstawie informacji znanych Organom z urzędu, w tym bez dogłębnego sprawdzenia i rozważenia stanu prawnego i faktycznego w zakresie zagospodarowania i wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości w sposób pozostający w ścisłym związku z obsługą budynków mieszkalnych i tylko w celu obsługi tych budynków mieszkalnych w tym w szczególności na dzień 1 stycznia 2019 roku, tj. dzień, w którym z mocy prawa nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wskazanych w ustawie z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: ustawa przewłaszczeniowa); niedokonanie wyczerpującej oceny statusu nieruchomości, której dotyczył wniosek skarżącej, w sposób funkcjonalny i ograniczenie się do przyjęcia wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości na dzień wydania zaskarżonego Postanowienia (bez uwzględnienie zmiany zapisów w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych dokonanej po wejściu w życie ustawy przekształceniowej) z całkowitym pominięciem jej ujęcia funkcjonalnego - drogi jako części nieruchomości objętej zabudową mieszkaniową umożliwiającej korzystanie z zabudowy mieszkaniowej i przeznaczonej wyłącznie dla tego celu, a więc pełniącej wobec nieruchomości objętej zabudową mieszkaniową rolę służebną, co skutkowało przyjęciem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki warunkujące przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co w konsekwencji skutkowało odmową wydania wnioskowanego przez skarżącą zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki ew. nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] w prawo własności;

b) nieuwzględnienie faktu, że skarżąca doprowadziła do wydzielenia z księgi wieczystej nr [...] obejmującej działkę nr [...] - działki nr [...] zabudowanej zabudową mieszkaniową nie z własnej woli ani inicjatywy, ale w związku ze stanowiskiem zajętym przez Starostę [...] w piśmie z dnia 10 października 2019 roku (pismo w załączeniu), ponieważ bez wydzielenia działki obejmującej zabudowę mieszkaniową (dz. ew. [...]) z księgi wieczystej nr [...] obejmującej również dz. ew. [...] do odrębnej księgi wieczystej skarżąca nie uzyskałaby od Starosty [...] zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej zabudową mieszkaniową (dz. ew. [...]); w konsekwencji, wskutek zajętego przez Starostę [...] stanowiska skarżąca złożyła w dniu 24 lutego 2021 roku wniosek o wyłączenie działki objętej zabudową mieszkaniową (dz. ew. [...]) z księgi wieczystej [...] pozostawiając w niej przedmiotową nieruchomość (działkę drogową), po czym Starosta [...] wskazał, że na gruncie ustawy przekształceniowej obowiązuje ujęcie wieczystoksięgowe rozumienie nieruchomości i odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu dz. ew. [...] - skarżąca wskazuje, że wcześniej działka z zabudową mieszkaniową ([...]) i przedmiotowa działka ([...]), przez którą przebiega droga stanowiły jedną nieruchomość w rozumieniu wieczystoksięgowym, co uległo zmianie w związku ze stanowiskiem Starosty [...], ale na dzień 1 stycznia 2019 r. obydwie działki stanowiły jedną nieruchomość dla której prowadzona była przez Sąd Rejonowy w [...] jedna księga wieczysta nr [...];

c) nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wnoszącej zażalenie Spółdzielni przy wydawaniu zaskarżonych postanowień w sposób podważający zaufanie do Administracji w sytuacji, w której skarżąca została powiadomiona przez Starostę [...] pismem z dnia 10 października 2019 roku (pismo w załączeniu) o konieczności wydzielenia z księgi wieczystej nr [...] obejmującej m.in. działkę ewidencyjną nr [...], przez którą przebiega droga działki z zabudową mieszkaniową - działki ewidencyjnej nr [...], a następnie ten sam Organ odmówił skarżącej wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] w prawo własności z uwagi na fakt, że działka ta nie jest zabudowana zabudową mieszkaniową i w księdze wieczystej prowadzonej dla niej nie ma działki objętej zabudową mieszkaniową - z całkowitym pominięciem faktu, że do wydzielenia działki nr [...] objętej zabudową mieszkaniową z wspólnej księgi wieczystej nr [...] doszło na skutek stanowiska Starosty [...], który następnie odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki ewidencyjnej [...] powołując się na brak w księdze wieczystej nieruchomości objętej zabudową mieszkaniową;

d) wydanie Postanowień bez przeprowadzenia dogłębnego postępowania czy przynajmniej postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy działka ewidencyjna [...] spełnia przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i nieuwzględnienie jej więzi funkcjonalnej z działką objętą zabudową mieszkaniową, z którą uprzednio stanowiły jedną nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym a zmiana wpisu w księdze wieczystej została dokonana z przyczyn wskazanych w pkt 3) i miała miejsce już po wejściu w życie ustawy;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo naruszenia Postanowieniem Nr 60/2022 wydanym przez Organ I instancji art. 218 i art. 219 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: ustawa) i utrzymanie przez Wojewodę Mazowieckiego Postanowieniem nr 73/2023 w mocy Postanowienia Starosty [...] Nr 60/2022 odmawiającego w sposób nieuzasadniony wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do działki położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], wskutek niezasadnego przyjęcia, że w odniesieniu do działki ew. nr [...] położonej w [...] w obrębie [...] nie zachodzą przesłanki warunkujące przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a co skutkowało odmową wydania zaświadczenia wnioskowanego przez skarżącą;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo naruszenia Postanowieniem Nr 60/2022 wydanym przez Organ I instancji art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej poprzez dokonanie jego nieprawidłowej, zawężającej wykładni i nieuzasadnione przyjęcie, że "[w] katalogu nieruchomości podlegających przekształceniu i ujętych w art. 1 ustawy nie figurują działki drogowe, niezależnie jakiej kategorii, są to drogi" i utrzymanie w mocy zaskarżonego Postanowienia Organu I instancji przez Wojewodę Mazowieckiego Postanowieniem Nr 73/2023, podczas gdy:

– w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy wskazano, że "[przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: [...] 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych", a droga wewnętrzna jest w rozumieniu art. 3 pkt 1 obiektem budowlanym jako obiekt wzniesiony wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość jej użytkowania zgodnie z jej przeznaczeniem, wzniesioną z użyciem wyrobów budowlanych,

– nieprawidłowej wykładni pojęcia nieruchomości poprzez nieuzasadnione ograniczenie rozumienia nieruchomości do jej rozumienia wieczystoksięgowego bez uwzględnienia - wbrew hipotezie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy - aspektu funkcjonalności, co skutkowało przyjęciem, że działka, której dotyczył wniosek stanowi odrębną działkę i odrębną nieruchomość od działek i nieruchomości, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne, a w konsekwencji skutkowało niezasadnym przyjęciem, że w odniesieniu do działki ew. nr [...] położonej w [...] w obrębie [...], [...] nie zachodzą przesłanki warunkujące przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności,

– nieuzasadnione przyjęcie wykładni pojęcia nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym w sytuacji, w której ustawa o przekształceniu nie zawiera definicji pojęcia nieruchomości i nie odsyła w tym zakresie do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a sposób sformułowania art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej wskazuje na konieczność odwołania się do wykładni funkcjonalnej,

– niedokonanie wykładni funkcjonalnej przepisu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej i nieuwzględnienie wskazanej w przepisie więzi funkcjonalnej pomiędzy okolicznymi zabudowaniami mieszkalnymi a drogą wewnętrzną, której dotyczy złożony przez skarżącą wniosek, które łącznie tworzą całość funkcjonalnie-użytkową;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo naruszenia Postanowieniem Nr 60/2022 wydanym przez Organ I Instancji art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie i nieuwzględnienie przez Organ I Instancji faktów znanych temu organowi z urzędu oraz wpisów w księdze wieczystej nr [...] i odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia poprzez ograniczenie się przy badaniu sprawy do oparcia się o informacje wynikające z rejestrów, ewidencji i innych urzędowych baz danych i wskazanie, że wyłącza to konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia i charakteru funkcjonalnych powiązań zarówno pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami bądź ich częściami; skarżąca wskazuje, że nawet gdyby przyjąć brak obowiązku prowadzenia pełnego postępowania dowodowego Organy powinny były przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie, a nie jedynie ograniczać się do sprawdzenia informacji zawartych w publicznych rejestrach i to nie w pełni skoro w dokonanych ustaleniach nie wzięły w ogóle pod uwagę ujawnionego w publicznych rejestrach i księgach wieczystych stanu prawnego na dzień 1 stycznia 2019 r. Skarżąca wskazuje, że z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej wynika obowiązek badania konkretnych sytuacji faktycznych (na dzień 1 stycznia 2019 r.), ponieważ w przepisie wskazano, że przez grunt zabudowany na cele mieszkaniowe należy również rozumieć nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jedno lub wielorodzinnymi wraz z: "budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych", co jest niemożliwe do stwierdzenia na podstawie jedynie zbadania księgi wieczystej i ustalenia na jej podstawie, którą nieruchomość obejmuje. W wyroku wydanym w dniu 12 maja 2022 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1738/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego, które poprzedza wydanie zaświadczenia, nie wyłącza jednak konieczności badania we wskazanych wyżej ramach dowodowych, ewentualnego istnienia i charakteru funkcjonalnych powiązań, zarówno pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami bądź ich częściami".

II. Naruszenie prawa materialnego, tj:

1) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...] nie przekształciła się w prawo własności tych gruntów i w konsekwencji wydania przez Starostę [...] Postanowienia Nr 60/2022 oraz utrzymanie w mocy Postanowienia Organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu przez Wojewodę Mazowieckiego Postanowieniem Nr 73/2023, podczas gdy w dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej działka ew. nr [...] z obrębu [...] dla której Sąd Rejonowy w [...] obecnie prowadzi księgę wieczystą [...] była objęta jedną księgą wieczystą wraz z działką ewidencyjną [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym, który jest obsługiwany funkcjonalnie przez drogę osiedlową znajdującą się na działce [...], a wydzielenie działki [...] do odrębnej księgi wieczystej nastąpiło na żądanie Starosty [...] po wejściu w życie ustawy przekształceniowej a zatem na dzień wejścia w życie ustawy przekształceniowej, tj. na dzień 1 stycznia 2019 roku działka [...] była objęta jedną księgą z działką ew. nr [...] na której istnieje (i istniała) zabudowa mieszkaniowa i na ten dzień winna być dokonana ocena czy działka [...] spełnia wymogi art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej, która to okoliczność całkowicie został pominięta zarówno przez Starostę [...] jak i przez Wojewodę Mazowieckiego, pomimo, iż obydwa organy posiadały tę wiedzę z urzędu a okoliczność ta była ujawniona w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...];

2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej poprzez:

– dokonanie jego nieprawidłowej wykładni i przyjęcie rozumienia wieczystoksięgowego nieruchomości - choć nie wynika to z żadnego z przepisów ustawy na co wielokrotnie zwracana była uwaga w orzecznictwie Sądów Administracyjnych przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 608/21, z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 200/21; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 249/20;

– nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy w [...]prowadzi księgę wieczystą [...] umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych należących do Spółdzielni, które nie mają dostępu do drogi publicznej, a dostęp mają jedynie przez ww. działkę na której znajduje się niepubliczna droga wewnętrzna osiedla "[...]" (osiedle zamknięte), bez której to drogi nie byłaby możliwa komunikacja wewnętrzna na osiedlu ani dostęp do drogi publicznej a dodatkowo pod tą drogą znajduje się infrastruktura obejmująca: kanalizację sanitarną, kanalizację deszczową, telefony, instalacje elektryczną, instalację gazową i sieć wodną, zbiorniki wody deszczowej retencyjne i do celów p. poż. wody deszczowej obsługująca znajdujące się na "[...]" budynki mieszkalne, bez których funkcjonowanie budynków mieszkalnych posadowionych na osiedlu nie byłoby niemożliwe,

– przyjęcie, że z punktu widzenia art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy przekształceniowej nie ma znaczenia, czy odrębna nieruchomość służy do obsługi innej nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi i istnienie takiej zależności nie stanowi wypełnienia przez nieruchomość niezabudowaną budynkami mieszkalnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy o przekształceniu, przesłanek dla przekształcenia w trybie ustawy o przekształceniu, podczas gdy z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o przekształceniu wynika, że ustawodawca przyjął podejście funkcjonalne w ustawie o przekształceniu, ponieważ przyjął rozumienie gruntu zabudowanego również jako zabudowanego budynkami jedno - lub wielorodzinnymi "wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych." Skarżąca wskazuje, że droga spełnia wymogi obiektu budowlanego zawarte w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a kategoria obiektów budowlanych została przez ustawodawcę uwzględniona w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy przekształceniowej.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów, oraz dołączyła kopie: 1) pisma Starostwa Powiatowego w [...] Wydział Geodezji z 10 października 2019 r., znak WGG.6825.1.47.2019.KG; 2) zgodę Starosty [...] z 12 lutego 2021 r. na odłączenie z księgi wieczystej nr [...] działki o numerze [...] z obrębu [...], znak WGN.6825.7,2021.SZ; 3) wniosek o wpis w księdze wieczystej z wnioskiem o odłącznie z księgi wieczystej nr [...] działki ew. nr [...] i założenie dla niej nowej księgi wieczystej, 4) wypis z rejestru gruntów z 3 lutego 2021 r. r. wraz z wyrysem z map ewidencyjnej, znak WGG.6621.2.726.2021; 5) plan osiedla z zaznaczeniem dz. ew. [...] i działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi obsługiwanymi przez drogę znajdującą się na działce ewidencyjnej [...].

Skarżąca wskazała, że powyższe dokumenty świadczą, iż na dzień 1 stycznia 2019 roku, tj. na dzień wejścia w życie ustawy przekształceniowej działka nr [...] z obrębu [...], której dotyczy niniejsze postępowanie stanowiła jedną nieruchomość wieczystoksięgową z działką nr [...] (zabudowaną budynkiem mieszkalnym), co do której Starosta [...]stwierdził, że podlegała ona przekształceniu z mocy prawa, (obydwie działki były objęte księgą wieczystą nr [...]), a do rozdzielenia działek doszło z inicjatywy Starosty [...] w związku z poinformowaniem skarżącej przez Starostę [...], że w celu dokonania skutecznego wpisu do księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] należało odłączyć i założyć odrębną księgę wieczystą dla działki o nr ew. [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei według ust. 2 tego artykułu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Według zaś art. 1a ustawy przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Powyższe oznacza, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności dotyczy gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe.

Organ odwoławczy wskazał, że na gruncie przepisów ustawy o przekształceniu - w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący pojęcia "nieruchomości", które rozumiane jest w znaczeniu wieczystoksięgowym. Oznacza to, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność następuje w odniesieniu do konkretnej nieruchomości (uregulowanej w odrębnej księdze wieczystej) z uwagi na wypełnienie przesłanki jej zabudowy i wykorzystywania w sposób określony w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy o przekształceniu. Wskazał więc, że skoro działka nr [...] posiada urządzoną księgę wieczystą nr [...], nie jest zabudowana budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu to – w jego ocenie - nie zostały spełnione przesłanki od których uzależnione jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku Wojewody, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii tego, czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie - nie jest jednolite. W wyrokach z 25 stycznia 2023 r., I OSK 3270/19; z 19 maja 2021 r., I OSK 200/21, LEX nr 3206217 oraz I OSK 227/21, LEX nr 3211996; z 19 października 2021 r., I OSK 557/21, LEX nr 3267783; z 12 maja 2022 r., I OSK 1738/21, LEX nr 3354225, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji, na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną. W orzecznictwie przyjmuje się także, że posadowienie na działkach np. parkingów, sieci przesyłowych, tj. infrastruktury umożliwiającej prawidłowe i normalne korzystanie z lokali mieszkalnych pozwala na uznanie, że działki stanowią nieruchomość w rozumieniu funkcjonalnym, a zatem nieruchomość podlegającą ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1949/22).

Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela powyższe stanowisko (zaprezentowane także przez Spółdzielnię w skardze), mając na uwadze, że celem ww. ustawy jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności.

Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], jako sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości - działki nr [...] - wskazano BA tereny przemysłowe. Z kolei, w wypisie z rejestru gruntów oznaczono działkę jako zurbanizowane tereny niezabudowane/w trakcie zabudowy, Bp. Natomiast, mapy znajdujące się w aktach, w tym projekt zagospodarowania terenu wskazują, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną. Skarżąca w zażaleniu podniosła, że działka stanowi niepubliczną drogę dojazdową (wewnętrzną) "[...]" przez którą budynki mieszkalne znajdujące się na osiedlu [...]nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] mają jedyny dostęp do drogi publicznej. Dodatkowo pod drogą znajduje się infrastruktura techniczna bez której funkcjonowanie budynków mieszkalnych na osiedlu nie byłoby możliwe, tj. obejmująca: kanalizację sanitarną, kanalizację deszczową, instalację elektryczną, instalację gazową i sieć wodną, zbiorniki wody deszczowej retencyjne i do celów p. poż. wody deszczowej obsługujące znajdujące się na "[...]" budynki mieszkalne oraz instalację telekomunikacyjną, bez których funkcjonowanie budynków mieszkalnych posadowionych na osiedlu nie byłoby możliwe.

Skarżąca do zażalenia przedłożyła projekt zagospodarowania terenu zespołu budynków mieszkalnych "[...]". Wojewoda, w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów zażalenia, jak również do złożonego dokumentu pomimo, iż organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Organy nie wypowiedziały się czy zabudowane działki pozostają w użytkowaniu wieczystym użytkownika wieczystego działki nr [...].

Wprawdzie postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest ograniczone, jednakże zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Tego w tej sprawie zabrakło.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, stanowisko organów jest przedwczesne.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z powodów wyżej omówionych.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu jeśli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie kończące postępowanie.