Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 361/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Sprawy jakości, certyfikacja, dozór
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 10 lit. b, art. 30b
journal: Dz.U. 2018 poz 2164
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 12/20 w sprawie ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Warszawie z dnia 24 października 2019 r. nr KO.8230.27.1.2019 w przedmiocie zaleceń pokontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S.A. w P. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Warszawie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 12/20 oddalił skargę P. S.A. w P. (dalej: spółka, skarżąca) na zalecenia pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Warszawie (dalej: Inspektor) z 24 października 2019 r. dotyczące nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli jakości handlowej produktów przemysłu cukrowniczego, przeprowadzonej w dniach 9–20 września 2019 r. w Z.

WSA wskazał, że przeprowadzona kontrola partii produktu pn. "[...]" Cukier brązowy wykazała następujące nieprawidłowości: brak podania na opakowaniu warunków przechowywania cukru, użycie w nazwie opisowej określenia "cukier brązowy", podczas gdy przedmiotowy produkt jest produktem złożonym składającym się z cukru i karmelu.

Mając na uwadze, że powyższe nieprawidłowości stanowią naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a i d, art. 9 ust. 1 lit. g oraz art. 25 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 (...) (Dz. Urz. UE L 304 z 22 listopada 2011 r.; dalej: rozporządzenie nr 1169/2011), pismem z 24 października 2019 r. organ wydał zaskarżone zalecenia pokontrolne. Działając na podstawie art. 30b ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2164 ze zm.; dalej: ustawa o jakości handlowej) wezwał spółkę do usunięcia nieprawidłowości w terminie 30 dni od daty otrzymania zaleceń, poprzez podanie na opakowaniu produktu warunków przechowywania cukru i stosowanie nazwy produktu adekwatnej do cukru wprowadzanego do obrotu.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem spółka wniosła skargę do WSA domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.).

W ocenie sądu ustalone w toku kontroli nieprawidłowości uzasadniały wydanie przez organ zaleceń pokontrolnych będących przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 8 w związku z art. 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 28 stycznia 2002 r. (WE) nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego (dalej: rozporządzeniem nr 178/2002), prawo żywnościowe ma na celu zapobieganie oszukańczym lub podstępnym praktykom, fałszowaniu żywności oraz wszelkim praktykom mogącym wprowadzić konsumenta w błąd, w tym właśnie poprzez zapobieganie działaniom oraz praktykom takiego znakowania produktów, które może wprowadzać ich w błąd. Dlatego też podawanie na opakowaniach mylących czy niepełnych informacji, może wprowadzić klienta w błąd co do ich składu, właściwości czy zasad przechowywania, a ochrona konsumenta, który ma prawo do rzetelnej informacji o produkcie przeznaczonym do spożycia oraz gwarancji co do jego składu i właściwości nakazuje, by dostrzeżone uchybienia zostały wyeliminowane w terminie jak najkrótszym od ich stwierdzenia.

W ocenie sądu, organ zasadnie stwierdził, że na opakowaniu kontrolowanego cukru nie podano warunków jego przechowywania. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1169/2011 obowiązkowe jest podanie wszelkich specjalnych warunków przechowywania lub warunków użycia. Informację dotyczącą warunków przechowywania należy obowiązkowo podać, gdy środek spożywczy wymaga szczególnych warunków przechowywania lub warunków użycia (art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011). Zdaniem sądu, wbrew twierdzeniu skarżącej, w przypadku cukru podanie informacji o warunkach, w jakich należy przechowywać produkt, jest istotne dla zachowania jego właściwej jakości handlowej, zwłaszcza poinformowanie, że konieczne jest przechowywanie w suchym i chłodnym miejscu. Zalecenia organu w tym zakresie były uzasadnione i nie mogą zostać uznane za arbitralne, nie naruszają również art. 9 ust. 1 lit. g w zw. z art. 25 rozporządzenia nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności.

Zdaniem sądu pierwszej instancji zasadne było także stanowisko organu dotyczące nieprawidłowości polegającej na użyciu w nazwie opisowej określenia "cukier brązowy", podczas gdy kontrolowany produkt składa się z cukru i karmelizowanego syropu uzyskiwanego poprzez ogrzewanie cukru. Cukier uzyskany w ten sposób charakteryzuje się posmakiem karmelu i posiada brązowe kryształy, pomimo że jest cukrem rafinowanym. W przypadku cukru niepoddanego procesowi rafinacji brązowy kolor kryształów pochodzi od melasy, która nie jest usuwana, tak jak w przypadku cukru białego (rafinowanego). Pominięcie etapu oczyszczania sprawia, że ten rodzaj cukru nie jest czystą sacharozą, zawiera bowiem żelazo, wapń, magnez czy potas. WSA podzielił stanowisko organu, że użycie w nazwie wyrobu wyłącznie określenia "brązowy" sugeruje konsumentowi cukier nierafinowany. Sformułowanie "brązowy" nie jest neutralnym określeniem niepowiązanym w żaden sposób z produktem, a elementem opisu tego środka spożywczego. Taki sposób oznakowania cukru będzie bardziej korzystny marketingowo, gdyż będzie sugerował znajdujący się na rynku cukier nierafinowany (cukier posiadający brązowe kryształy).

WSA wskazał, że nazwa produktu, w przeciwieństwie do wykazu składników, jest pierwszą informacją, która trafia do świadomości konsumenta podczas procesu decyzyjnego. A zatem podanie nazwy niezgodnej z przepisami dotyczącymi jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych stanowi zafałszowanie, o którym mowa w art. 3 pkt 10 lit. b ustawy o jakości handlowej, gdyż zastosowanie dla cukru rafinowanego z dodatkiem karmelu oznaczenia sugerującego cukier nierafinowany w istotny sposób narusza interesy konsumentów finalnych. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność występowania na rynku innych podobnych artykułów. Istotą kontroli jest bowiem sprawdzenie i dokonanie oceny konkretnego produktu wprowadzonego do obrotu przez dany podmiot.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez:

a) dokonanie nieprawidłowej kontroli działalności organu oraz nieuchylenie przez sąd pierwszej instancji zaskarżonych przez spółkę zaleceń pokontrolnych, pomimo zaistnienia ku temu przesłanek, w szczególności z uwagi na fakt, że organ:

- zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- zaniechał rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności przedstawionych przez skarżącą przykładów opakowań produktów cukrowych o barwie brązowej, w tym "cukru brązowego",

- nie uwzględnił i nie ocenił mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wyjaśnień technologiczno-produkcyjnych z zakresu cukrownictwa i pojęcia rafinacji,

co doprowadziło do szeregu błędów w ustaleniach faktycznych, opisanych szczegółowo w pkt i-iii wstępu do uzasadnienia oraz szczegółowym uzasadnieniu podstaw kasacyjnych. Naruszenie sądu pierwszej instancji polegało na pominięciu dowodu przedstawionego przez skarżącą, jakim są przykłady znakowania innych produktów dostępnych na rynku nazwą "cukier brązowy", a także na pominięciu wyjaśnień o charakterze technologiczno-produkcyjnym, związanym z wyjaśnieniem charakteru i celu procesu rafinacji cukru, co doprowadziło do nierzetelnego ustalenia znaczenia oraz rozumienia przez konsumentów nazwy produktu, nieustalenia różnic między poszczególnymi produktami cukrowymi o barwie brązowej, jak również do nieustalenia ukształtowanej i powszechnej praktyki rynkowej w zakresie dychotomii nazewnictwa innych produktów cukrowych o barwie brązowej, które organ i WSA błędnie i w sposób sprzeczny z zasadami technologii produktu cukru oraz praktyki rynkowej uznali za dające się utożsamiać z "cukrem brązowym", tj. cukru trzcinowego i nierafinowanego. Ponadto powyższe doprowadziło do istotnego dla sprawy błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na przyjęciu, że cukier nierafinowany jest produktem lepszej jakości, niż cukry rafinowane, w tym o barwie brązowej, a także błędnego z punktu widzenia cukrownictwa przyjęcia, że barwa brązowa zarezerwowana jest dla cukru nierafinowanego. W konsekwencji naruszenie doprowadziło do przekroczenia zasady swobodnej oceny pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, a całokształt tych naruszeń do arbitralnego przyjęcia za słuszne w istocie nieprawdziwych, niepotwierdzonych tez (stwierdzających, że w przedmiotowym przypadku nazwa "cukier brązowy" wprowadza konsumentów w błąd, w szczególności dlatego, iż może sugerować, że pod tym produktem konsument znajdzie produkt wyższej jakości – cukier nierafinowany, ewentualnie trzcinowy). Powyższe zaniechania, które nie zostały usunięte w postępowaniu przed WSA należy uznać za naruszenie, które z pewnością mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe zastosowanie ww. przepisów postępowania powinno polegać na pogłębionej analizie przedstawionych w toku postępowania dowodów (szczególnie w postaci przykładów innych opakowań cukrów o barwie brązowej) i wyjaśnień technologiczno-produkcyjnych, co w konsekwencji powinno doprowadzić sąd pierwszej instancji do wniosku, że:

i. nazwa "cukier brązowy" jest nazwą powszechnie stosowaną na rynku przez producentów dla określenia cukru o lekko karmelowym posmaku. Nazwa ta istotnie odnosi się w swoim brzmieniu do jego barwy, ale praktyka rynkowa i fakt nazywania pozostałych cukrów o barwie brązowej innymi nazwami (pkt ii) i iii) poniżej), odwołującymi się do innych cech tych produktów, spowodowała, że konsument pod pojęciem "cukru brązowego" spodziewać się będzie – niezależnie od tego, którego producenta "cukier brązowy" kupi – cukru o karmelowym posmaku;

ii. cukier nierafinowany nie jest produktem wyższej jakości, aniżeli cukier rafinowany, gdyż rafinacja jest procesem oczyszczania cukru, a cukier nierafinowany jest w istocie produktem niższej jakości, jeśli jakość oceniać z punktu widzenia zasad stosowanych przez organ i sąd;

iii. kolor brązowy nie jest zarezerwowany wyłącznie dla cukrów nierafinowanych; cukier nierafinowany może mieć wybarwienie od jasnobrązowego do ciemnobrunatnego, a kolor brązowy, którego nie zawdzięcza dodatkowi karmelu, będzie miał także cukier rafinowany, na przykład trzcinowy;

iv. inne dostępne na rynku rodzaje cukrów o barwie brązowej nazywane są w sposób podkreślający ich inne cechy charakterystyczne; nazwa "cukier trzcinowy" jest powszechnie stosowana w przypadku, gdy cechą charakterystyczną tego cukru o barwie brązowej jest surowiec użyty do produkcji (trzcina cukrowa), a nazwa "cukier nierafinowany" w przypadku, gdy cechą charakterystyczną tego cukru o barwie brązowej jest niepoddanie rafinacji, przy czym fakt nierafinowania jest pojęciem tak wysoko specjalistycznym, że dla potrzeb konsumentów cecha ta musi zostać w sposób bezpośredni wyartykułowana i co praktyka rynkowa powszechnie czyni; ponadto cukier nierafinowany nie jest produktem wyższej jakości, gdyż rafinacja jest procesem oczyszczania cukru, a fakt nierafinowania oznacza, że w efekcie cukier jest produktem "niższym" – w rozumieniu organu i WSA – jakościowo od cukru rafinowanego;

v. wbrew twierdzeniom organu, na ukształtowanym i dobrze znanym konsumentom rynku asortymentu cukrowego, funkcjonują więc trzy różne rodzaje cukru o barwie brązowej, które mają pewne utarte już i stosowane powszechnie nazewnictwo; "cukier trzcinowy" dla cukrów o barwie brązowej wyprodukowanych z trzciny cukrowej, "cukier nierafinowany" dla cukrów niepoddanych rafinacji i "cukier brązowy" dla cukrów o barwie brązowej, o posmaku karmelowym, a konsumenci przyzwyczajeni do tej dychotomii wiedzą, jaki produkt znajdą pod którą nazwą;

vi. przeciętny konsument jest osobą należycie (dobrze, właściwie) poinformowaną, uważną (ostrożną) i racjonalną (rozsądnie spostrzegawczą), wykazującą odpowiedni stopień krytycyzmu wobec działań, których jest adresatem, wie, jakiego konkretnie rodzaju asortymentu cukrowego o jakich cechach charakterystycznych szuka, a jeśli nawet nie wszystkie rodzaju produktów cukrowych są mu znane, w celu wyboru produktu najbardziej dopasowanego do jego potrzeb (spośród opisanych w pkt iv-v zapozna się z dodatkowymi informacjami na opakowaniach, przynajmniej z łatwo dostępnymi opisami produktów;

vii. z uwagi na wieloletnie ukształtowanie rynku asortymentu cukrowego cukrów o barwie brązowej w sposób opisany w pkt. i-v powyżej, zastosowana nazwa nie wprowadza konsumentów w błąd i w sposób zgodny z przepisami prawa materialnego określa nazwę produktu,

które to ustalenia winny być przyjęte jako wynikające z materiału dowodowego okoliczności faktyczne, właściwe jako podstawa rozstrzygnięcia, a czego z uwagi na błędy proceduralne nie uczyniono;

b) zaniechanie dokładnego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego poprzez pominięcie w uzasadnieniu kwestii obecności dodatkowych, wyraźnych oznaczeń i informacji umieszczonych na opakowaniu kwestionowanego środka spożywczego, w szczególności zamieszczenia w oznakowaniu informacji o stosowaniu przy produkcji tego cukru karmelu, jak również pominięciu w ocenie powszechnie znanego faktu, iż konsumenci w roku 2020 są osobami zwracającymi uwagę na tego rodzaju dodatkowe informacje umieszczane na opakowaniach, także w celu odnalezienia pośród rożnego rodzaju asortymentu cukrowego, cukru posiadającego poszukiwane przez nich cechy, np. posmak karmelowy, wyprodukowanie z trzciny cukrowej czy nierafinowanie. To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem – w połączeniu z naruszeniami opisami w lit. a) powyżej – w konsekwencji doprowadziło do mylnego uznania przez sąd pierwszej instancji, że oznakowanie środka spożywczego wprowadza konsumentów w błąd. a produkt spełnia przesłanki do zakwalifikowania go jako zafałszowany;

c) zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji faktu całkowitego pominięcia przez organ przytaczanych przez producenta oświadczeń i argumentacji odnoszącej się do faktu, że warunki przechowywania produktu nie są warunkami szczególnymi, jak również niedokonanie ich merytorycznej oceny. To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do mylnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że do niniejszej sprawy zastosowanie będzie miał art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011, podczas gdy warunki przechowywania, wymienione w dokumentach jakościowych, na które powołuje się WSA, nie mają charakteru szczególnego, a są to standardowe warunki panujące w gospodarstwach domowych;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zalecenia pokontrolne organu sformułowane zostały w sposób arbitralny i błędny, nie wyjaśniający w sposób prawidłowy, dlaczego i na jakiej podstawie organ przyjął, iż nazwa "cukier brązowy" wprowadza konsumenta w błąd. sugerując że dotyczy ona cukru nierafinowanego, który konsumenci rzekomo kojarzą z cukrem o barwie brązowej, jak również że cukier nierafinowany jest produktem wyższej jakości, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wyjaśnień skarżącej, w tym dotyczących technologii produkcji cukru oraz istotny i celu procesu rafinacji wynika, że te lakoniczne założenia są sprzeczne ze stanem wiedzy technicznej i okolicznościami faktycznymi, przede wszystkim z udowodnionym faktem, że cukier nierafinowany nie jest cukrem wyższej jakości od cukru rafinowanego, konsumenci nie kojarzą cukrów o barwie brązowej wyłącznie z cukrem nierafinowanym, nierafinowanie jest pojęciem wysokospecjalistycznym i znanym wyłącznie części konsumentów, a powszechna praktyka rynkowa ukształtowała świadomość konsumencką w ten sposób, że pod nazwą "cukier brązowy" szukają oni cukru o posmaku karmelowym, co spowodowało w konsekwencji, że zalecenia te i zasady, którymi kierował się organ przy ich wydawaniu, mają charakter arbitralny, nielogiczny i sprzeczny z wiedzą technologiczną z zakresu produkcji cukru, sformułowane zostały w sposób lakoniczny, a więc nie pozwalają na ich prawidłowe wykonanie przez producenta, gdyż są po prostu niezrozumiałe – nawet jeśli przyjąć, że nazwa "cukier brązowy" może wprowadzać w błąd, co skarżąca w dalszym ciągu kwestionuje – a taki sposób postępowania organu nie zasługuje na ochronę prawną i godzi w pewność obrotu rynkowego, stanowiąc jednocześnie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 ust. 1 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 2 ust. 2 lit. p rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nazwa "cukier brązowy" użyta w odniesieniu do zakwestionowanych produktów nie jest adekwatna i wprowadza konsumenta w błąd z uwagi na sugerowanie, iż jest to cukier nierafinowany lub cukier trzcinowy, podczas gdy nazwa ta jest właściwa dla przedmiotowego produktu, opisuje jego cechy, oddaje rzeczywisty charakter i jest powszechnie stosowana przez rożnych producentów cukru dla oznaczenia cukru o barwie brązowej i lekko karmelowym posmaku, który zawdzięcza dodatkowi karmelu (por. opis zarzutu naruszenia prawa procesowego – pkt 1a zarzutów powyżej, a w szczególności wnioski z niego płynące, określone w lit i-iii). Praktyka rynkowa, w tym wypadku powszechnego stosowania zakwestionowanej nazwy dla produktów składających się z cukru i karmelu, winna być elementem wykładni podczas ustalania przez sąd, czy dana nazwa produktu w istocie może wprowadzać przeciętnego konsumenta w błąd, którego to elementu podczas wykładni przepisów nie uczyniono w sposób prawidłowy, pomijając, że świadomość konsumentów co do tożsamości produktów nie kształtuje się w próżni, a jest wypadkową wielu czynników, m.in. stałej i powtarzalnej praktyki producentów w odniesieniu do danego rodzaju produktów. Ponadto, w toku wykładni wymienionych powyżej przepisów sąd nieprawidłowo nie dokonał wykładni modelu świadomości przeciętnego konsumenta, w odniesieniu do możliwości wprowadzenia go w błąd daną nazwą produktu, w sposób zgodny z ukształtowaną linią orzeczniczą, która mówi, że "przeciętny konsument jest osobą należycie (dobrze, właściwie) poinformowaną, uważną (ostrożną) i racjonalną (rozsądnie spostrzegawczą), wykazującą odpowiedni stopień krytycyzmu wobec działań, których jest adresatem", co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że dodatkowe informacje, nawet czytelne, umieszczane na opakowaniach, w niniejszej sprawie w sposób wielokrotnie podkreślający dodatek karmelu, nie mają znaczenia dla przeciętnego konsumenta, gdyż nie zwraca on na nie uwagi, ponieważ z założenia kieruje się wyłącznie nazwą produktu.

b) art. 25 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowania polegające na przyjęciu, że w oznakowaniu przedmiotowych produktów konieczne jest zamieszczenie opisu warunków przechowywania, podczas gdy obowiązek taki występuje jedynie w przypadku wystąpienia szczególnych warunków przechowywania, co nie ma miejsca w odniesieniu do zakwestionowanych produktów. W rozpatrywanej sprawie warunki przechowywania należy uznać za standardowe, typowe dla danej kategorii żywności i w związku z tym nie ma konieczności podawania tych informacji w oznakowaniu cukru i stosowania ww. przepisów prawa;

c) art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu w niniejszej sprawie i uznanie, że przedmiotowy środek spożywczy stanowi produkt zafałszowany, podczas gdy nie występują okoliczności uzasadniające takie stanowisko. Produkt ten spełnia wszystkie wymagania z zakresie jakości handlowej i niewłaściwe jest uznanie, że jego skład i oznakowanie są niezgodne z przepisami dotyczącymi jakości handlowej albo zostały wprowadzone w nim zmiany mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości (co stanowi przesłanki uznania, że produkt jest zafałszowany). Dodatkowo, sąd nie wykazał, aby w sprawie doszło do istotnego naruszenia interesów konsumentów, co jest przesłanką niezbędną dla zastosowania ww. przepisu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inspektor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności dokonuje oceny podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że zarzuty materialne mogą być rozpoznane dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został on skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej spółki zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niezasadność tych zarzutów ma dwojakie podstawy. Po pierwsze zarzuty te są formalnie wadliwe. W przypadku pierwszego z nich, gdyby założyć, że w ogóle podstawa zarzutu jest właściwa, wadą taką jest oparcie zarzutu na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w sytuacji, gdy przepis ten odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Natomiast w odniesieniu do obu zarzutów, wadą formalną jest łączenie zarzutów z naruszeniem przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które w ich treści zostały jednoznacznie wskazane Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że przedmiotem skargi są zalecenia pokontrolne, które stosownie do treści art. 30b ustawy o jakości handlowej wydawane są w postępowaniu kontrolnym i są konsekwencją sporządzenia protokołu kontroli. Przepisy ustawy o jakości handlowej w zakresie postępowania kontrolnego są samoistną i zarazem swoistą procedurą, a zalecenia pokontrolne są aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro tak, to do takiego aktu nie mają zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, skoro ustawa nie wskazuje by na tej podstawie prawnej były podejmowane zaskarżone zalecenia. Skutkiem takiego stanu rzeczy musi być wniosek, że organ inspekcji nie naruszył przepisów określonych w zarzutach, bowiem nie można naruszyć norm prawnych, które nie miały w sprawie zastosowania. Możliwość zaskarżenia zaleceń pokontrolnych sama przez się nie implikuje stosowania ustawy Kodeks postępowania administracyjnego do takich aktów.

Zdaniem NSA niezasadne są również zarzuty materialne rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Podobnie jak w przypadku zarzutów procesowych główny powód ich nietrafności ma charakter formalny. Sąd drugiej instancji podkreśla, że zarzuty te nie wskazują przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji. Brak ten dotyczy zarówno sformułowanego w petitum zarzutu, jak i jego uzasadnienia. Zatem z treści skargi kasacyjnej nie wynika, że spółka stawia zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a., bo przecież ten przepis jest właściwym wzorcem kontroli aktu innego niż wydawany w postępowaniu jurysdykcyjnym. W tym miejscu przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Jej skuteczność zależy od spełnienia przez stronę wymogów określonych w przepisach prawa. Przede wszystkim z jej treści mają wynikać zarzuty stawiane wyrokowi, co wprost zostało określone w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie ograniczają zakres kontroli kasacyjnej wyroku, bowiem kontrola w takich przypadkach może być prowadzona tylko w zakresie, który sąd drugiej instancji może ustalić jednoznacznie na podstawie treści uzasadnienia tej skargi (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).

Stosując taką dyrektywę dla oceny rozpoznawanej skargi kasacyjnej przyjąć należy, że spółka dopatruje się wadliwości zaskarżonego wyroku w tym, że sąd pierwszej instancji oddalił jej skargę na zalecenia pokontrolne w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw, bo produkt "cukier brązowy" objęty postępowaniem kontrolnym był produktem spełniającym wymogi jakości produktów spożywczych określone w przepisach prawa.

Odnosząc się do tak określonego problemu prawnego w ramach prowadzonego postępowania stwierdzić należy, że materia objęta zarzutami kasacyjnymi nie odnosi się do przedmiotu postępowania, a więc nie może być wiązana z zaleceniami pokontrolnymi.

Sąd drugiej instancji zauważa, że przedmiotem postępowania, które toczy się w rozpoznawanej sprawie ze skargi kasacyjnej spółki są zalecenia pokontrolne. Zatem w takim postępowaniu kontroli sądowej może podlegać treść zaleceń, a nie merytoryczna strona sprawy administracyjnej, która stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o jakości handlowej może być rozstrzygana w decyzji. Innymi słowy, kontrola zaleceń pokontrolnych może sprowadzić się tylko do oceny tego, czy organ w takich zaleceniach nakazał działania, które jest obowiązany ustalić w sposób i formie przewidzianej prawem. Oznacza to, że zalecenia pokontrolne nie mogą konkurencyjnie odnosić się do materii, która ma być rozstrzygana w prawem określonej formie. W rozpoznawanej sprawie spółka nie zauważa tej specyfiki, a więc wadliwie podnosi w zarzucie materialnym naruszenie przepisów, które mogą być podstawą wydania decyzji i nie wyjaśnia w jakim charakterze te przepisy były stosowane jako podstawa zaleceń pokontrolnych. Niezależnie od tego strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji, tym samym wadliwie konstruuje zarzut materialny. To jest dodatkowy argument na rzecz uznania tego zarzutu za niezasadny.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).