Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 340/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36a, art. 22 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200 i art. 205 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 26 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi D. U. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2024 r. [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz D. U. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 26 kwietnia 2024 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania D. U., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 3 stycznia 2024 r. znak: [...]:

- odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. z 15 października 2001 r. znak: [...] o zmianie decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z 20 grudnia 1999 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne i przyłączami: kanalizacyjnym, wodociągowym i energetycznym, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości M., gmina W. - w części dotyczącej usytuowania budynku mieszkalnego z odległości 3,00 m od granicy z działką nr ewid.[...] na odległość 1,50 m;

- odmawiającą stwierdzenia wydania ww. decyzji ostatecznej Wójta Gminy W. - w części dotyczącej usytuowania budynku mieszkalnego z odległości 3,00 m od granicy z działką nr ewid.[...] na odległość 1,50 m, za wydaną z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, co następuje.

Starosta po rozpatrzeniu wniosku J. U. decyzją z 6 czerwca 2022 r. odmówił uchylenia ww. decyzji Wójta Gminy W. z 15 października 2001 r. oraz odmówił stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Wojewoda decyzją z 30 września 2022 r. utrzymał powyższą decyzję Starosty w mocy. Następnie WSA w Kielcach wyrokiem z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 540/22 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta w pierwszej kolejności powinien doprowadzić do rozpoznania wniosku o wyłączeniu organu i pracowników organu, zawartego w odwołaniu skarżącej, a następnie dokonać wnikliwych ustaleń na okoliczność dowiedzenia się przez wnoszącą podanie o wznowienie, o wskazanej przez nią podstawie do wznowienia.

Odpowiadając na wezwanie Starosty pismem z 25 lipca 2023 r. J. U. podniosła, że wspólne zamieszkiwanie z córką - D. U. nie stanowi argumentu potwierdzającego wcześniejsze dowiedzenie się o podstawie wznowienia postępowania. Wnioskująca podtrzymała stanowisko, że o podstawie wznowienia postępowania świadczy treść otrzymanego przez nią postanowienia prokuratorskiego, a informację o tym postępowaniu oraz korespondencję otrzymała w tym samym mailu.

W dniu 27 września 2023 r. do Starosty wpłynęło pismo Prokuratora Rejonowego, z którego wynika, że J. U. nie była przesłuchiwana pod kątem możliwości popełnienia przestępstwa przy wydaniu przez Wójta Gminy W. decyzji z 15 października 2001 r. W dniu 3 listopada 2023 r. do Starosty wpłynęło pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wskazujące, że J. U. nie była przesłuchiwana w toku postępowań prowadzonych przez organ.

Postanowieniem z 30 listopada 2023 r. znak: [...] Starosta [...] odmówił wyłączenia organu od załatwienia niniejszej sprawy. Z kolei decyzją z 3 stycznia 2024 r. zakwestionowaną odwołaniem D. U. Starosta orzekł jak w jej rozstrzygnięciu.

Rozpatrując powyższe odwołanie, Wojewoda podkreślił, że niniejsza sprawa ma na celu rozstrzygnięcie wznowionego postępowania, zainicjowanego wnioskiem dotyczącym decyzji wydanej w wyniku przestępstwa i przedstawił przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, Wojewoda przypominał, że WSA w Kielcach wskazał w wyroku z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 540/22, iż organy administracji zaniechały poczynienia jakichkolwiek ustaleń na temat daty dowiedzenia się przez skarżącą o okolicznościach mających stanowić podstawę wznowienia postępowania. Jak również winny ocenić dokumenty przedstawione przez skarżącą - które jej zdaniem wskazywały na popełnione przestępstwa oraz w dalszej kolejności przesłuchać skarżącą, inwestora i ewentualnie innych świadków.

Wojewoda wskazał, że wobec powyższego Starosta pismem z 19 lipca 2023 r. wezwał J. U. do złożenia wyjaśnień w zakresie określonej przez nią daty, w której dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W tej kwestii J. U. podniosła, że wspólne zamieszkiwanie z córką, nie stanowi argumentu potwierdzającego wcześniejsze dowiedzenie się o podstawie wznowienia postępowania. Podtrzymała tym stanowisko, że o podstawie wznowienia postępowania świadczy treść otrzymanego przez nią postanowienia prokuratorskiego, a informację o tym postępowaniu oraz korespondencję otrzymała w tym samym mailu, tj. 24 lutego 2022 r. Organy obu instancji uznały twierdzenia J. U. za prawdziwe.

Następnie Starosta pismem z 9 sierpnia 2023 r. wystąpił do Prokuratury Rejonowej w J. z prośbą o informację, czy i kiedy J. U. była przesłuchiwana w sprawach związanych z nieruchomością należącą do A. Z., a drugim tożsamym pismem wystąpił o te informację do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Prokurator Rejonowy wskazał, że J. U. była przesłuchiwana w charakterze świadka w toku postępowań nadzorowanych przez Prokuraturę Rejonową w Jędrzejowie10 października 2017 r., 2 stycznia 2019 r., 22 maja 2019 r. oraz 18 października 2022 r. Pismem z 1 września 2023 r. Starosta zwrócił się do Prokuratury o doprecyzowanie odpowiedzi, czy przesłuchania J. U. w charakterze świadka dotyczyły możliwości popełnienia przestępstwa przy wydaniu przez Wójta Gminy W. spornej decyzji. Z treści odpowiedzi Prokuratora z 27 września 2023 r. wynika, że J. U. nie była przesłuchiwana pod kątem możliwości popełnienia przestępstwa przy wydaniu przez Wójta Gminy W. ww. decyzji z 1 października 2001 r. Z kolei 3 listopada 2023 r. wpłynęła odpowiedź Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z informacją, że J. U. nie była przesłuchiwana w toku postępowań prowadzonych przez ten organ.

Jak podkreślił Wojewoda, w tej sprawie J. U. i D. U. mają status stron postępowania, dlatego przesłuchanie ich na okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia mogło nastąpić wyłącznie na podstawie art. 86 k.p.a., bowiem w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej nie ma obowiązku przeprowadzenia w każdej sprawie dowodu z przesłuchania strony. Dopuszczalność stosowania dowodu z przesłuchania strony jest uwarunkowana spełnieniem łącznie dwóch przesłanek: wyczerpania dostępnych środków dowodowych lub ich braku w ogóle oraz niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ocena, czy powyższe przesłanki zostały spełnione, należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Zdaniem Wojewody, w sposób oczywisty brak było podstaw aby przesłuchiwać wnioskodawców na okoliczności, które wyjaśnili uprzednio w przedkładanych w toku postępowania pismach.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że co do zasady niedopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku zrealizowanych robót budowlanych, a przepis art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "P.b." nie może mieć zastosowania w odniesieniu do robót już zrealizowanych. W konsekwencji nie jest więc w ogóle możliwa zmiana decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zrealizowane. Wojewoda podkreślił, że taka sytuacja prowadzi do wydania decyzji z naruszeniem prawa, ale z uwagi na upływ czasu (ponad 20 lat) i znikomą szkodliwość społeczną należy uznać jej trwałość.

Decyzja Wójta Gminy W. z 15 października 2001 r. jest ostateczna

i dotyczy zmiany usytuowania budynku mieszkalnego z odległości 3,0 m na 1,5 m od granicy działki nr ewid.[...]

Powołując się na treść art. 24 § 1 k.p.a. Wojewoda, po przeanalizowaniu zgromadzonych dowodów w sprawie stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek wyłączenia pracowników lub organu. Wniosek skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie przez Starostę, gdyż nie spełniał zapisów k.p.a. Zatem Starosta postanowieniem z 30 listopada 2023 r. odmówił wyłączenia organu od załatwienia niniejszej sprawy.

Odnośnie zarzutów dotyczących kierownika budowy Wojewoda wyjaśnił, że odpowiedzialność kierownika budowy za prowadzenie dziennika budowy stanowi uszczegółowienie obowiązku przewidzianego w art. 22 pkt 2 P.b. Kierownik budowy ponosi odpowiedzialność karną oraz zawodową za nieprawidłowości związane z prowadzeniem dziennika budowy na zasadach określonych w art. 98 ust. 1 P.b.

Końcowo Wojewoda dodał, że kwestie podniesione w uzupełnieniu odwołania (pismo z 29 marca 2024 r.) nie mają wpływu na charakter rozpatrywanej sprawy.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła D. U., zarzucając temu rozstrzygnięciu:

1) niewykonanie zaleceń wyroku WSA w Kielcach z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt

II SA/Ke 540/22 poprzez nie dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie prowadzonej na podstawie art. 145 k.p.a., czym podważono zaufanie do organu władzy publicznej oraz rzetelne dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i nie dokonano subsumpcji prawa co do meritum sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2) uchylenie się od oceny przeprowadzania dowodu z wyjaśnień świadka M. Bieleckiego pod kątem przepisów k.p.a. i gwarancji procesowych stron postępowania do udziału w dowodzie ze świadka, a stanowiących przedmiot zarzutów odwołania, czym podważono zaufanie do organu władzy publicznej;

3) uchylenie się od oceny merytorycznej, czy doszło do popełnienia opisanego we wniosku o wznowienie postępowania przestępstwa w rozumieniu granic orzekania w trybie art. 145 k.p.a. i bezpodstawne uznanie, że przy braku orzeczenia skazującego za przestępstwo nie ma możliwości w trybie art. 145 k.p.a. orzekanie samodzielne co do tej istoty postępowania, czym podważono zaufanie do organu władzy publicznej i mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przedwczesność orzeczenia;

4) naruszenie zasady przekonywania poprzez wskazanie w uzasadnieniu na szereg uregulowań prawnych w oderwaniu do meritum sprawy i nie wyjaśnienie jaki ma to wpływ na zarzuty odwołania oraz przedmiot sprawy, czym podważono zaufanie do organu władzy publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, zaś w przypadku uznania rażącego naruszenia prawa w obu instancjach - uchylenie orzeczenia organu II instancji oraz poprzedzającego je orzeczenia organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła w szczególności, że zarówno decyzja organu I instancji jaki organu II instancji zmierzają do dalszego, uchylonego już wyrokiem stwierdzenia, że brak orzeczenia stwierdzającego wprost popełnienie przestępstwa wyklucza ocenę merytoryczną istoty postępowania wznowieniowego. Zdaniem skarżącej, skutkiem takiego błędnego przyjęcia jest całkowite uchylenie się od rozpoznania istoty dowodowej o czyn z art. 272 k.k. w trybie art. 145 k.p.a. i pozbawienie strony rozpoznania istoty sprawy i odmowę uwzględnienia żądania stwierdzenia wydania ww. decyzji Wójta Gminy W. z 15 października 2001 r., w zakresie zmiany usytuowania budynku mieszkalnego z odległości 3,0 m na odległość 1,5 m od granicy z działką [...] z naruszeniem prawa.

Sumując, skarżąca podniosła, że organy obu instancji uchyliły się od obowiązku zbadania istoty zarzutu o czyn z art. 272 k.k., nierozpoznanie w tym przedmiocie dowodów złożonych we wniosku o wszczęcie postępowania, włączanie do akt dowodów sprzecznych z prawem a mogących mieć wpływ na wynik merytoryczny sprawy a przez to działanie niezgodne z literą prawa i słusznym interesem stron postępowania. Podzielając słuszność stanowiska o obowiązku rozpoznania przez organy, czy doszło do popełnienia czynu w omawianej sprawie i jednoczesne dalsze nierespektowanie ww. wyroku z 31 stycznia 2023 r. w zakresie art. 145 § 3 k.p.a. w części jego konsekwencji dla dalszego toku procesu administracyjnego w trybie tego przepisu, skarżąca ponowiła zarzut przedwczesności wydanego orzeczenia i tym samym podważyła jego konsekwencje procesowe niekorzystne dla żądań skarżącej zawartych we wniosku o stwierdzenie wydania decyzji Wójta Gminy W. z 15 października 2001 r. z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie 4 września 2024 r. nikt się nie stawił, zawiadomienia o terminie rozprawy doręczono prawidłowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie są decyzja Wojewody, a w trybie art. 135 p.p.s.a., także decyzja Starosty, które wydane zostały w warunkach związania wyrokiem sądowym stosownie do art. 153 p.p.s.a., tj. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 31 stycznia 2023r., sygn. akt II SA/Ke 540/22.

Związanie sądu i organu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis).

W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis). Przy tym podkreślić trzeba, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Nadto, zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W niniejszej sprawie sąd ocenił, że organy orzekające w sprawie nie wypełniły zaleceń zawartych w ww. wyroku sądowym.

Jak zauważył sąd w uprzednio wydanym orzeczeniu, w końcowej części odwołania od decyzji organu I instancji z 6 czerwca 2022 r., skarżąca wprost wskazała, że wnosi o wyłączenie Wojewody jako organu oraz wszystkich jego pracowników z rozpoznania tego odwołania ze względu na "zainicjowanie sytuacji wytworzenia i użycie w postępowaniu przed tym organem pod znakiem [...] kwestionowanego z punktu widzenia legalności w myśl art. 75 Kpa oświadczenia M. Bieleckiego z dnia 12.01.2017 r. i tym samym braku obiektywizmu przy ustaleniu jego niesprzeczności z prawem [...]". Sąd wytknął organowi odwoławczemu, że zarówno z akt administracyjnych, jak i z zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda w ogóle nie dostrzegł, że taki wniosek przez skarżącą został złożony. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że ponieważ w niniejszej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek do wyłączenia pracownika lub organu, to nie miał obowiązku jakiegokolwiek działania. Z tych powodów sąd wyjaśnił, że zgłoszenie wniosku o wyłączenie pracownika administracji publicznej od udziału w postępowaniu, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek po stronie właściwych organów administracji do jego rozpoznania. W razie złożenia takiego wniosku wydanie decyzji w sprawie może nastąpić dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu tego wniosku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta, zastrzegając, że wypełnia dyspozycje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 stycznia 2023 r., wezwał skarżącą do udzielenia pisemnej informacji, czy podtrzymuje wniosek zawarty w odwołaniu o wyłączenie pracowników Starostwa Powiatowego w J. i S. J. od rozpoznania przedmiotowej sprawy. Dodatkowo zwrócił się do strony o doprecyzowanie, których pracowników wniosek dotyczy oraz przedłożenia dowodów i wskazania okoliczności mogących być powodem wyłączenia pracowników Starostwa Powiatowego i Starosty [...] z załatwienia sprawy (KI-117). W piśmie wysłanym drogą elektroniczną D. U. odpowiedziała na powyższe wezwanie, że wnosi o rozpoznanie tej kwestii w oparciu o posiadane dotychczas przez organ informacje i akta sprawy.

Sąd zauważa, wobec treści odwołania strony od poprzednio wydanej decyzji przez organ I instancji, w którym zawarty został nierozpoznany wniosek o wyłączenie Wojewody oraz wszystkich jego pracowników, że wątpliwości wzbudza wezwanie strony przez organ I instancji do udzielenia informacji, czy podtrzymuje ona wniosek o wyłączenie Starosty [...] i pracowników Starostwa Powiatowego. Niewykluczone, że wykonując zalecenia sądu, organ I instancji uznał, że wniosek o wyłączenie Wojewody dotyczy także wyłączenia Starosty [...], a wniosek o wyłączenie wszystkich pracowników Wojewody dotyczy pracowników Starostwa Powiatowego w J.. Taka interpretacja wniosku zawartego w odwołaniu budzi zastrzeżenia, ponieważ wniosek ten wprost precyzuje, jakiego organu i których pracowników dotyczy. [...], nawet gdyby przyjąć, że strona w odpowiedzi na wezwanie udzielonej 16 października 2023 r. nie zaprzeczyła, że wniosek o wyłączenie dotyczy również organu I instancji i jego pracowników, to i tak został on wadliwie rozpoznany.

Zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a., w przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia:

1) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 1 - organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę;

2) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 2 - organ wyższego stopnia nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze.

Zatem ustawa nie dopuszcza, aby wniosek o wyłączenie organu rozpoznawał ten sam organ, a z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. To w sposób oczywisty stanowi o naruszeniu prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto wniosek o wyłączenie Wojewody i wszystkich jego pracowników także nie został rozpoznany, choć strona podtrzymała swoje dotychczasowe wnioski w odpowiedzi z 16 października 2023 r. Jak precyzyjne wyjaśnił sąd w ww. wyroku, organ I instancji w pierwszej kolejności powinien doprowadzić do rozpoznania wniosku o wyłączenie organu i pracowników organu zawartego w odwołaniu skarżącej, czyli wniosku o wyłączenie Wojewody i jego pracowników. Wniosek ten nie został dotąd rozpoznany przez uprawnione do tego organy, zgodnie z dyspozycją art. 26 w zw. z art. 24 i art. 25 k.p.a. Wojewoda, ponownie kontrolując merytorycznie sprawę, nie doprowadził do rozpoznania wniosku zawartego w odwołaniu, na które wskazywał sąd, choć skarżąca zgłosiła wątpliwości wprost co do bezstronności tego właśnie organu i jego pracowników. Brak wskazania precyzyjnie we wniosku danych osób, których dotyczy wniosek o wyłączenie pracowników, powinien spowodować wezwanie strony do udzielenia tych informacji, a wobec niewykonania takiego wezwania wniosek należało pozostawić bez rozpoznania w części dotyczącej pracowników. Nie ma jednak wątpliwości, że wniosek o wyłączenie Wojewody należało rozpoznać we właściwym trybie, tym bardziej, że sprawa ponownie trafiła na drogę postępowania odwoławczego. Zatem wobec niewykonania zaleceń sądu obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Kolejnym zaleceniem sądu w sprawie sygn. akt II SA/Ke 540/22 było dokonanie przez organ wnikliwych ustaleń na okoliczność dowiedzenia się przez wnoszącą podanie o wznowienie o wskazanej przez nią podstawie do tego wznowienia. Organy miały obowiązek wyjaśnienia tej kwestii opartego na stosownych dowodach, np. przesłuchaniu J. U. na temat jej wiedzy co do postępowań dotyczących budowy na sąsiedniej działce toczących się przed organami prokuratorskimi i administracyjnymi, w tym w szczególności o postępowaniu zainicjowanym wnioskiem D. U. z 25 września 2020 r. oraz ewentualnie skonfrontowania tych zeznań z innymi dowodami np. zeznaniami skarżącej. Organ powinien również ustalić, czy J. U. była słuchana przez Prokuratora Rejonowego w J. lub czy brała udziału w postępowaniach toczących się przed organami administracyjnymi w sprawach związanych z nieruchomością należącą do A. Z., czy też w postępowaniach, które toczyły się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a jeśli tak, to czy mogła wówczas dowiedzieć się o tym, że decyzja z 15 października 2001 r. mogła została wydana w wyniku przestępstwa. Dopiero po wiarygodnym ustaleniu daty, w której strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, organ winien przedstawić swoje stanowisko co do kwestii zachowania terminu.

Również w powyższej kwestii zabrakło po stronie organu I instancji (co zaaprobował organ odwoławczy) należytej inicjatywy dowodowej. Zwrócenie się do prokuratury i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było niewystarczające. Niewykluczone, że organ przyjął z korzyścią dla J. U., że zachowała ona termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, dlatego odstąpił od poczynienia wnikliwych ustaleń z tym związanych, na których potrzebę wskazał WSA w Kielcach. Takie stanowisko jest korzystne dla J. U., niewykluczone, że także dla D. U., ale z pewnością nie dla strony przeciwnej, oponującej wnioskowi. Pisemna przygotowana dla organu odpowiedź J. U. w kwestii zachowania terminu nie może zastąpić bezpośredniego przesłuchania strony przez organ (pracownika organu), w trakcie którego jest możliwość zadawania pytań dodatkowych, adekwatnych do udzielanych odpowiedzi i spontanicznej wypowiedzi przesłuchiwanego. Takie prowadzenie postępowania wyjaśniającego, jak w niniejszej sprawie przez organ, może powodować utratę zaufania stron do organów władzy publicznej i stanowi o naruszeniu art. 8 k.p.a.

Sąd stwierdził, że organy dopuściły się również naruszenia prawa związanego z ustaleniem, czy zaistniała podstawa wznowienia postępowania. Sąd wskazał, że prokurator Prokuratury Rejonowej w J. prowadził postępowanie o sygnaturze [...] dotyczące wyłudzenia w okresie od dnia 30 sierpnia 2001 roku do dnia 15 października 2001 roku w W. poświadczenia nieprawdy w decyzji administracyjnej wydanej przez Wójta Gminy W. znak [...], co do faktu planowania robót budowlanych, przez podstępne wprowadzenie w błąd funkcjonariusza publicznego tj. Wójta Gminy W. w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o zmianie pozwolenia na budowę, polegające na zatajeniu wykonania w okresie od dnia 6 września 2001 r. robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz istotnie odbiegający od projektu stanowiącego część decyzji Wójta Gminy W. z dnia 20 grudnia 1999 roku nr [...] znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowalnego i wydaniu pozwolenia na budowę dla A. Z., w postaci zmiany usytuowania budynku mieszkalnego z zatwierdzonej w decyzji odległości 3,0 metra od granicy z działką ewidencyjną nr [...] na odległość 1,5 m od tej granicy, a także zmianie usytuowania zbiornika na ścieki z zatwierdzonej w decyzji odległości 3,0 od tej granicy - tj. o przestępstwo z art. 272 kk.

Postanowieniem z 27 sierpnia 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w J. odmówił wszczęcia dochodzenia w wyżej opisanej sprawie wobec stwierdzenia, że nastąpiło przedawnienie karalności.

Z tych przyczyn sąd zalecił, aby organ przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy inwestor A. Z. mógł wyłudzić poświadczenie nieprawdy w decyzji administracyjnej wydanej przez Wójta Gminy W. znak [...] (a więc czy przestępstwo w ogóle zostało popełnione, w jaki sposób i przez kogo), a w dalszej kolejności, czy gdyby te okoliczności nie zaistniały, to doszłoby do wydania decyzji Wójta Gminy W. z 15 października 2001 r. W tym celu organy powinny ocenić dokumenty przedstawione przez skarżącą, które jej zdaniem, wskazywały na popełnienie przestępstwa z art. 272 k.k., a w dalszej kolejności przesłuchać skarżącą, inwestora oraz w razie konieczności także innych świadków. Zaleceń tych organ I instancji nie wykonał, a organ odwoławczy decyzję wydaną z naruszeniem prawa procesowego utrzymał w mocy. Starosta skoncentrował swoje rozważania w uzasadnieniu decyzji na kwestii związanej z datą rozpoczęcia budowy domu na działce nr [...] w Mieronicach, co miało mieć znaczenie dla oceny, czy doszło do popełnienia przestępstwa z art. 233 k.k., w sprawie w której prokurator Prokuratury Okręgowej w K. postanowieniem z 12 października 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie prokuratora Prokuratury Rejonowej w J. z 29 czerwca 2020 r. o umorzeniu śledztwa. Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Ke [...] jednoznacznie wskazał jednak, że powoływanie się przez organy na postanowienie prokuratorskie o umorzeniu śledztwa w powyższej sprawie, nie ma żadnego znaczenia w tym postępowaniu.

Z tych powodów rozważania organu I instancji dotyczące te kwestii w żadnym razie nie świadczą o wykonaniu zaleceń sądu. Wytyczne sądu są jednak dla organów orzekających ponownie w sprawie wiążące. Jeżeli organ II instancji nie zgadzał się z tymi wytycznymi mógł wywieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego jednak nie uczynił.

Mając powyższe na względzie, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi (200 zł.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, kierując się oceną prawną i wskazaniami sądu powyżej wyrażonymi, organ zrealizuje wytyczne w sprawie sformułowane w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ke 540/22, dopilnowując, aby wydana decyzja spełniała wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.