Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2693/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5, art. 2 pkt 14, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 168/21 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2020 r. nr SKO.415/285/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 168/21, oddalił skargę J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 17 listopada 2020 r., nr SKO.415/285/2020, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z 8 czerwca 2020 r., nr AR.6730.52.10.2019.GR52, ustalającą na rzecz P.I. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: Budowa budynku magazynowego na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w R.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w całości zaakceptował ustalone warunki zabudowy jako zgodne z prawem potwierdzając dostęp działki zainwestowanej do drogi publicznej, prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, realizację zasady dobrego sąsiedztwa i spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Sąd zaakcentował, że kontynuacja funkcji występującej w obszarze analizowanym nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję.

W skardze kasacyjnej J.F., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, mimo braku spełnienia przez inwestora wszystkich przesłanek warunkujących rozstrzygnięcie ustalające warunki zabudowy przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności dotyczących bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz ładu przestrzennego;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, podczas gdy:

a) działka nr [...], wbrew zapewnieniom organów obu instancji oraz Sądu pierwszej instancji, nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, którą najbliżej jest ul. [...]. Sama ewentualna teoretyczna tylko możliwość poprowadzenia takiej drogi poprzez inne działki nie jest wystarczająca (jest niezgodna z przepisami prawa budowlanego);

b) zagwarantowanie prawnego dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1402/13);

c) przedmiotowa analiza urbanistyczna jest niepełna i nie dotyczy całego wymaganego przepisami obszaru, a tym samym jest niezgodna z wymogami przewidzianymi przez art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym, poprzez oddalenie skargi wskutek niewłaściwego zastosowania przepisów i uznania w ślad za orzekającymi w sprawie organami administracyjnymi, że spełniony został warunek w zakresie możliwości posadowienia budynku magazynowego w przedmiotowym obszarze na skutek błędnego i znacznego zawężenia obszaru analizowanego koniecznego do sporządzenia analizy urbanistycznej, podczas gdy:

a) Sąd pierwszej instancji pominął, że na analizowanym obszarze nie występuje taki rodzaj zabudowy - dominującym rodzajem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, charakteryzująca się cechami zagospodarowania terenu znacznie odbiegającymi od planowanej inwestycji;

b) Sąd pierwszej instancji pominął, że w decyzji SKO w Rzeszowie brak jest odniesienia się do faktu, że organ pierwszej instancji wykonując analizę urbanistyczną skupił się jedynie na najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji, tak aby wskazać, że planowana inwestycja jest możliwa i zgodna z obecnym zagospodarowaniem analizowanego terenu;

c) Sąd pierwszej instancji, w ślad za organami obu instancji nie wziął pod uwagę, że rodzaj i gabaryty przedmiotowego budynku odstają od istniejącej już zabudowy, a podstawowym celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że trzeba badać wpływ inwestycji na całe najbliższe otoczenie ujmowane w sensie urbanistycznym, przyjmując zarazem, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze - zasadniczo na całym obszarze analizowanym;

d) Sąd pierwszej instancji w sposób całkowicie błędny i niezgodny z obowiązującymi przepisami arbitralnie stwierdził, że "kontynuacja funkcji" na analizowanym obszarze nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy - takie stwierdzenie jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów i utrwalonego orzecznictwa;

e) podstawowym narzędziem służącym stwierdzeniu, czy w sprawie zachodzi ww. "zasada dobrego sąsiedztwa" oraz pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analiza urbanistyczna;

f) organ nie posiada swobody w wyznaczeniu obszaru analizowanego - z przepisów bowiem wynika, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki budowlanej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przedmiotowej sprawie zachodzi duża wątpliwość czy wymienione powyżej odległości zostały zachowane, czego nie dostrzegł zarówno organ drugiej, jak i pierwszej instancji. Należy stwierdzić, że w sprawie tej Prezydent Miasta Rzeszowa nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany i w jego granicach nieprawidłowo przeprowadził analizę architektoniczno-urbanistyczną, a co powinno zostać zauważone i zweryfikowane przez SKO w Rzeszowie;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, w ślad za SKO w Rzeszowie, że uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego jest wystarczające, podczas gdy inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, a co więcej grunty wchodzące w skład nieruchomość stanowią pastwiska trwałe (PSIII) oraz grunty orne klasy RII czyli tereny rolne, które wyłączone są spod zabudowy (nie nastąpiło ich odrolnienie);

- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie uzasadnionych interesów skarżącego kasacyjnie.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. Nr 137), zwanej dalej p.u.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie; co odpowiada również tym samym zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA w Rzeszowie zastosowane, mimo naruszenia przez SKO przepisów prawa procesowego, jak i materialnego;

- art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stan faktyczny sprawy, ustalony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji istotnego naruszenia przez ten organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

a) SKO błędnie ustaliło, teren planowanej inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, podczas gdy działka takiego dostępu nie posiada;

b) SKO uznało, że analiza urbanistyczna została wykonana w sposób prawidłowy, podczas gdy analizowany teren został mocno ograniczony (był znacznie mniejszy od wymaganego przez przepisy), a organ w przedmiotowej analizie skupił się jedynie na analizie pewnej "podprzestrzeni", tzn. jedynie najbliższego otoczenia planowanej inwestycji tak, aby wskazać na jej zasadność i możliwość posadowienia budynku magazynowego. Co więcej, z przedstawionej analizy organu pierwszej instancji wprost wynika, że na przedmiotowym terenie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a obiekty usługowe, tych gabarytów, co projektowany budynek magazynowy, stanowią absolutne wyjątki, a co nie zostało również właściwie ocenione przez WSA w Rzeszowie i doprowadziło do oddalenia uzasadnionej skargi skarżącego;

c) rodzaj inwestycji dotyczący "budowy budynku magazynowego" jest zgodny z funkcją dotychczasowej zabudowy w granicach obszaru analizowanego oraz pojęcie "kontynuacji funkcji" nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru usług, podczas gdy analiza rodzaju zabudowy w analizowanym terenie wskazuje, iż planowana inwestycja będzie jedyną tego rodzaju w przedmiotowym terenie, a dominującym rodzajem zabudowy jest zabudowa jednorodzinna;

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić Sąd pierwszej instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. (jako wydanej z naruszeniem ww. przepisów k.p.a.), co uprawnia również tym samym do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA w Rzeszowie zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;

- art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie i niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji istotnego naruszenia przez ten organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że uzasadnienie decyzji SKO z dnia 17 listopada 2020 r. zostało sformułowane w sposób niepełny i sprzeczny z zasadami logiki, z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy, mimo że organ ten miał obowiązek rzetelnie i przekonująco wyjaśnić przesłanki, którymi się kierował, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić Sąd pierwszej instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. (jako wydanej z naruszeniem ww. przepisów k.p.a.), co uprawnia również tym samym do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wpływ powyższych naruszeń na wynik sprawy był istotny, gdyż niedostrzeżenie błędów SKO w ww. zakresie świadczy o tym, że ani przed SKO, ani przed WSA przedmiotowe okoliczności nie były badane. Tymczasem ich zauważenie spowodować by musiało uchylenie decyzji SKO, wskutek czego organ ten zostałby zmuszony do ich przeanalizowania, a to z dużym prawdopodobieństwem doprowadziłoby do uchylenia decyzji, zamiast jej błędnego utrzymania w mocy

- art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji istotnego naruszenia przez ten organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

a) SKO błędnie wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa, mimo iż organ miał obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, przeprowadzenia ewentualnie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) i w efekcie wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

b) SKO wydało decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mimo niespełnienia przesłanek jej wydania, pozbawiając w ten sposób skarżących prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, mimo, że z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek dokonywania ustaleń faktycznych przez organy obu instancji;

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić Sąd pierwszej instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. (jako wydanej z naruszeniem ww. przepisów k.p.a.), co uprawnia również tym samym do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano, na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 185 p.p.s.a. i art. 203 p.p.s.a., uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, w każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Skarżący kasacyjnie sformułował zarzuty obejmujące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego dążąc do wykazania, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku magazynowego na działce nr [...] w R. nie była prawidłowa, albowiem doprowadziła do zaakceptowania decyzji wydanej z naruszeniem prawa.

Zarzuty kasacyjne zarówno w płaszczyźnie naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, koncentrują się na kilku zasadniczych kwestiach. Skarżący kasacyjnie konsekwentnie przez cały tok postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego twierdzi, że wadliwie stwierdzono spełnienie przesłanek materialnoprawnych wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, albowiem działka objęta wnioskiem nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji dominującej w obszarze analizowanym, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odmienne w tym zakresie stanowisko zajęte przez organy i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji jest – zdaniem skarżącego – wynikiem niewłaściwie wyznaczonego obszaru analizowanego i wadliwie przeprowadzonej w jego granicach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Według skarżącego kasacyjnie, organy stwierdzając kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opierały się na wynikach analizy uwarunkowań w "podprzestrzeni" występującej w najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, a nie uwzględniły stanu zabudowy i zagospodarowania w całym obszarze analizowanym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadne z zastrzeżeń skarżącego kasacyjnie wobec kontrolowanej decyzji nie potwierdziły się.

Przede wszystkim, nie potwierdziły się zarzuty w zakresie niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który wymaga, aby teren, na którym planowana jest nowa zabudowa, miał dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest zatem zarówno wówczas, gdy działka zainwestowana położona jest bezpośrednio przy drodze publicznej, jak i wtedy, gdy dostęp ten ma charakter pośredni polegający na tym, że do drogi publicznej prowadzi droga wewnętrzna lub służebność drogowa. Zarówno orzekające organy, jak i Sąd pierwszej instancji, podkreśliły w niniejszej sprawie, że dostęp do drogi publicznej musi mieć charakter faktyczny i prawny, zwłaszcza w razie dostępu pośredniego, który na całej długości winien w sposób prawnie nieograniczony i swobodny umożliwiać skomunikowanie z drogą publiczną.

Ujawnione okoliczności przedmiotowej sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że działka nr [...] ma pośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...], poprzez ogólnodostępne, gminne działki o numerach: [...], [...] i [...], pełniące funkcje drogowe, a także poprzez działkę nr [...], będącą własnością inwestora, bezpośrednio przylegającą do działki objętej wnioskiem. W konsekwencji, szlak komunikacyjny prowadzący od granicy działki zainwestowanej do ul. [...] potwierdza nieograniczoną dostępność faktyczną i prawną do drogi publicznej wypełniając przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie poza ogólnikowym kontestowaniem możliwości ukształtowania dostępu do drogi publicznej w sposób pośredni poprzez inne działki, co w sposób oczywisty nie jest trafne, nie wskazał na jakiekolwiek mankamenty tego rodzaju dostępu w niniejszej sprawie, które mogłyby go zdyskwalifikować jako dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

W ten sposób ukształtowany dostęp do drogi publicznej pozwolił również potwierdzić, że wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany, wbrew zastrzeżeniom skarżącego kasacyjnie, zobrazował rzeczywisty stan zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem w taki sposób, że mógł stać się podstawą do przeprowadzenia analizy urbanistycznej i sformułowania na jej podstawie wniosków odnośnie spełnienia przez nową zabudowę wymogów z art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p.

Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia, w brzmieniu aktualnym na datę podejmowania zaskarżonej decyzji, stanowił, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki rozumie część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W rozpoznawanej sprawie wjazd na działkę objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zaplanowano poprzez należącą do tego samego inwestora działkę nr [...], która przylega do działki gminnej nr [...], prowadzącej łącznie z kilkoma kolejnymi działkami gminnymi (nr [...] i [...]) do drogi publicznej – ul. [...]. Z tego wynika, że działka zainwestowana nie ma odcinka, którym przylegałaby do drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę, a w konsekwencji front działki nie powinien stanowić podstawy określenia granic obszaru analizowanego. Wówczas podstawą taką powinien być normatywnie określony parametr minimum 50 metrów. Mając to na uwadze, stwierdzić należało, że wyznaczone w niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego, za którego podstawę – zgodnie z treścią analizy urbanistycznej – przyjęto "3 szerokości frontowe od granicy terenu objętego wnioskiem" (tu: granic działki nr [...]), przy szerokości frontowej działki wynoszącej około 82 m, objęły obszar większy niż wymagane ustawowo minimum.

Wobec tego wątpliwości skarżącego co do nieuprawnionego ograniczenia obszaru analizowanego, który nie dawał tym samym pełnego obrazu zagospodarowania istniejącego w sąsiedztwie działki nr [...], nie potwierdziły się. W okolicznościach sprawy, zarzuty skargi nie zdołały podważyć tego, że wielkość obszaru analizowanego pozwoliła na rzetelną i adekwatną do istniejącego stanu terenu, uwzględniającą różnorodność zabudowy, weryfikację funkcji oraz cech jego zabudowy i zagospodarowania. Zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym mogła więc dostarczyć wzorca urbanistycznego dla planowanej nowej zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że projektowany budynek magazynowy stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Organy i Sąd a quo zasadnie w tym zakresie stwierdziły, że kontynuacja funkcji zabudowy, stanowiąca trzon zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga, aby nowa zabudowa była tożsama z zabudową dominującą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa bowiem powinna wpisywać się w panujący w tym obszarze ład przestrzenny, rozumiany normatywnie jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Dla ustalenia warunków zabudowy w oparciu o wymogi dobrego sąsiedztwa niezbędne jest, aby na terenie sąsiadującym znajdował się co najmniej jeden obiekt, który będzie stanowił wzorzec dla ustalenia kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślić należy, że istota zasady dobrego sąsiedztwa nie polega jednak na tym, aby planowaną zabudowę dostosować do zabudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie, ani na tym, aby dostosować ją do zabudowy dominującej w obszarze analizowanym, ale na tym, aby nadać jej taki kształt architektoniczno – urbanistyczny, który nawiązując do funkcji występujących w obszarze analizowanym uzupełni harmonijnie ukształtowany tam sposób zabudowy i zagospodarowania. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnej), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Nie ma jednak podstaw, aby wymagania dotyczące nowej zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach, co już istniejące.

W przypadku, gdy w obszarze analizowanym współistnieje zabudowa o różnych funkcjach, w tym zabudowa mieszkaniowa, handlowo – magazynowa i usługowa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, czego skarżący kasacyjnie nie podważył, nie ma przeszkód, aby nowa zabudowa funkcjonalnie nawiązywała do któregokolwiek z rodzaju zabudowy, a jej parametry ukształtowane zostały na wzór zabudowy tego samego rodzaju z odstępstwami uzasadnionymi wymogami ładu przestrzennego. W tej sytuacji okoliczność, że wzorca w zakresie kontynuacji funkcji dostarczyła zabudowa występująca w najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem nie świadczy o tym, że warunki zabudowy oparto o ocenę stanu zabudowy istniejącego w tzw. podprzestrzeni. Przeczy temu treść analizy przeprowadzonej w ramach obszaru analizowanego, która potwierdzają, że określone w decyzji cechy nowej zabudowy są rezultatem weryfikacji całokształtu zabudowy istniejącej w tym obszarze.

Odmowa zabudowy ze względu na brak kontynuowania funkcji zabudowy dominującej w obszarze analizowanym sprzeciwiałaby się celowi, jakiemu służyć ma zasada dobrego sąsiedztwa (kontynuacji), a więc dostosowaniu nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, a nie prostemu powielaniu celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim.

Sformułowana w skardze kasacyjnej, w ramach zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., argumentacja podważająca zgodność ustalonych dla nowej inwestycji warunków zabudowy z wymogami ładu przestrzennego terenu sąsiedniego nie została uszczegółowiona konkretnymi zastrzeżeniem odnośnie poszczególnych ustalonych w decyzji wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania, co powoduje, że Sąd kasacyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł poddać stanowiska Sądu a quo w tym zakresie weryfikacji. Pozostając jednak w granicach ogólnie nakreślonego zarzutu kasacyjnego w tym zakresie należy stwierdzić, że ustalone w decyzji parametry zabudowy w dużej mierze oscylują w granicach średnich z obszaru analizowanego z odstępstwami uzasadnionymi przez urbanistę dużą rozbieżnością w obrębie poszczególnych parametrów (wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) oraz uwarunkowaniami działki objętej wnioskiem (działka szeroka i wąska, w kształcie prostokąta). W okolicznościach tej sprawy w obliczu realizacji zasady kontynuacji funkcji dla budynku magazynowego uprawniony urbanista określił parametry nowej zabudowy w granicach zapewniających, z jednej strony swobodę inwestycyjną, a z drugiej również wymogi ładu przestrzennego, dla którego planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo zaakceptowane przez Sąd a quo warunki zabudowy są wynikiem zachowania proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie, ale w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Ustalenie warunków zabudowy, jako alternatywa dla porządku planistycznego, wymaga przede wszystkim, aby nowa zabudowa kontynuowała sposób zabudowy i zagospodarowania istniejący w sąsiedztwie urbanistycznym, mogącym stanowić wzorzec dla nowej zabudowy. Nie ma bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (tu budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ustalenie warunków zabudowy stanowi swoistego rodzaju konsensus urbanistyczny, wypracowany w oparciu o ściśle określone w rozporządzeniu reguły, których prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie nie podważyły zarzuty skargi kasacyjnej.

Za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędne stwierdzenie, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, podczas, gdy działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, a grunty wchodzące w skład nieruchomości stanowią grunty rolne, które są wyłączone spod zabudowy, a nie nastąpiło ich odrolnienie.

Z przyczyn już wyjaśnionych wyżej wynika wyraźnie bezzasadność zarzutu braku dostępu działki zainwestowanej do drogi publicznej.

Co zaś się tyczy gruntów rolnych to wyjaśnić należy, że teren inwestycji położony jest w administracyjnych granicach miasta R., co oznacza, że nie ma potrzeby weryfikacji przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (którego w istocie nie objęto zarzutami skargi kasacyjnej). Zgodnie bowiem z art. 10a z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 82), zwanej dalej u.o.g.r.l., wyłączone jest stosowanie do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast rozdziału 2 tej ustawy regulującego zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w tym zasady uzyskiwania zgody na taką zmianę przeznaczenia. Oznacza to, że na przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne nie jest wymagana zgoda, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, warunek określony w tym przepisie jest zatem spełniony.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 54 pkt 2 lit. d w zw. w art. 64 ust. 2 u.p.z.p. wskazać należy, że wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, w tym skarżącego, zostały określone w zaskarżonej decyzji adekwatnie do etapu inwestycji i charakteru postępowania o warunki zabudowy, poprzez wskazanie, że obiekt budowlany wraz z urządzeniami należy zaprojektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostęp do drogi publicznej, co uznać należało za dostateczne. To powoduje, że zarzuty skarżącego w tym zakresie są niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty procesowe za nieusprawiedliwione. Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 15, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. łącznie odnoszą się do wadliwego oddalenia skargi będącej wynikiem wadliwej kontroli legalności decyzji organu odwoławczego, która podjęta została w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzoną ocenę materiału dowodowego, w toku której nie ustalono i nie oceniono istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych związanych z dostępem działki zainwestowanej do drogi publicznej i jej wymaganym uzbrojeniem oraz realizacją zasady dobrego sąsiedztwa.

Organy obu instancji w stopniu niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśniły, w oparciu o analizę urbanistyczną sporządzoną przez uprawnionego urbanistę, okoliczności faktyczne i prawne istotne dla wydania rozstrzygnięcia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Sąd a quo prawidłowo potwierdził legalność wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji, którego specyfika polega na ponownym kompleksowym stosowaniu prawa administracyjnego a nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy bez naruszenia art. 15 k.p.a., był nie tylko uprawniony, ale przede wszystkim zobowiązany do ponownego całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przekazanej wraz z odwołaniem przez organ pierwszej instancji. W procesie tym organ odwoławczy uwzględnił zarzuty odwołania odnosząc się do nich w sposób jasno odzwierciedlający jego stanowisko w sprawie znajdujące poparcie w materiale aktowym.

Na tle tych ustaleń i ocen, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji i oddalił skargę. Skoro Sąd a quo nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), ani naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), to nie można skutecznie zarzucić wyrokowi oddalającemu skargę naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie to jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej.

Nie potwierdziły się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd a quo przeprowadził kontrolę zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich zgodności z prawem, zgodnie z przyznanymi kompetencjami i podjął rozstrzygniecie przewidziane przez przepisy p.p.s.a.

Skarżący postawił również zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przywołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał podstawę prawną i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Przy tym podkreślić należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem podstawowe wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., a względna skrótowość, nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy rozumianego jako istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia, co przesądza o bezzasadności zarzutu opartego na tej podstawie. Wymagane bowiem jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

W konsekwencji z powodu braku skutecznego podważania w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.