Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1099/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 61 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 366/21 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 366/21 oddalił skargę R. S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. R. S. (dalej: "skarżący") wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków z uzasadnieniami, wydanych w roku 2017, zarejestrowanych repetytorium "C", pod symbolem 325.

Decyzją Prezes Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...] odmówił udostępnienia R. S. informacji obejmującej kopie wszystkich wyroków z uzasadnieniami, wydanych w roku 2017, zarejestrowanych repertorium "C", pod symbolem 325.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Prezes Sądu Okręgowego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiot i zakres informacji żądanej przez stronę wymaga zaangażowania znacznych sił i środków po stronie organu, jako że ich zgromadzenie musiałoby skutkować podjęciem żmudnych i czasochłonnych obowiązków (w tym przede wszystkim kwerendy archiwalnej) przez pracowników Sądu Rejonowego dla [...] w [...] (na podstawie danych z systemu komputerowego ustalono bowiem, że wniosek dotyczy 56-ciu spraw, które obejmują łącznie około 840 stron tekstu wymagającego uprzedniej anonimizacji). To zaś zakłóciłoby normalny tok funkcjonowania Sądu Rejonowego i utrudniłoby wykonywanie podstawowych zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wskazano przy tym, że w aktualnej sytuacji dodatkowym utrudnieniem była pandemia koronawirusa i związane z tym ograniczenia sanitarne dotyczące funkcjonowania sądów.

Wobec tych okoliczności organ drugiej instancji wskazał, że przedmiotem żądania jest niewątpliwie informacja przetworzona, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). Powołany przepis ma natomiast na celu przeciwdziałanie kierowaniu wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu są skupione nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej.

W tej sytuacji organ drugiej instancji ocenił jako trafne wezwanie organu pierwszej instancji, który zobowiązał skarżącego do podania szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji tego rodzaju. Do wezwania tego skarżący nie ustosunkował się jednak w żaden sposób, wobec czego nie zostało wykazane, by na rzecz pozytywnego rozpoznania wniosku przemawiał interes publiczny. Ta ostatnia kategoria powinna być natomiast odnoszona w zasadzie wyłącznie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych.

Na powyższą decyzję R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wystąpił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę R. S. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że spór między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy objęta żądaniem wniosku skarżącego informacja publiczna w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, jakie zostały wydane w 2017 r., w sprawach zarejestrowanych w repertorium "C" pod podanym we wniosku skarżącego symbolem (325), jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p., a w dalszej konsekwencji, czy w sprawie zasadnie zastosowano normę z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązując wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wnioskowaną przez skarżącego informację do kategorii informacji przetworzonych. Jakkolwiek samo udostępnienie odpisu wyroku, nawet jeśli miałoby się wiązać z dokonaniem jego anonimizacji, stanowi zasadniczo udostępnienie informacji prostej (bowiem nie polega na wytworzeniu nowej jakościowo informacji, a jedynie udostępnieniu informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu organu) to jednak tego rodzaju sytuacja ulega zmianie w chwili, gdy wniosek dotyczy pewnego zbioru informacji prostych, który to zbiór należy utworzyć wedle kryteriów wskazanych we wniosku. Takie działanie wymaga już pewnego wysiłku ze strony organu udostępniającego informację, w celu ich wyszukania, zebrania i opracowania. Dokonanie takiej analizy i podjęcie wielu czynności w celu wykonania wniosku o udostępnienie szeregu informacji prostych, stanowi już udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy nie ulega wątpliwości, że zobowiązany organ nie dysponuje informacją w postaci żądanej przez skarżącego, a dla jej przygotowania niezbędne byłoby zaabsorbowanie personelu administracyjnego Sądu w celu wyodrębnienia wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami z 2017 r., zarejestrowanych w repertorium "C" pod żądanym przez skarżącego symbolem 325. Organ nie ma możliwości automatycznego wygenerowania wydruków żądanych orzeczeń, co oznacza, że realizacja wniosku skarżącego sprowadzałaby się do przygotowania nowego zbioru, nieistniejącego w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej.

Sąd I instancji podkreślił, że zakres wniosku skarżącego, obejmującego cały rok, wymagałby oddelegowania określonej liczby pracowników celem przeglądnięcia zasobu, a następnie wiązałby się nie tylko ze sporządzeniem skanów tudzież kserokopii, lecz z uprzednią koniecznością ponadstandardowej, bo wymagającej uważnej lektury uzasadnień wyroków, anonimizacji tych dokumentów. Z ustaleń organu pierwszej instancji poczynionych na podstawie wygenerowanego z systemu zestawienia orzeczeń z repertorium "C" pod symbolem 325 wynika, że w sprawie udostępnieniu podlegałoby 56 orzeczeń. Jak zaznaczył Prezes Sądu Rejonowego dla [...], wstępna analiza tych orzeczeń wskazuje, że jedno orzeczenie zawiera średnio około 15 stron. Łącznie byłoby więc do przygotowania (zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia kserokopii lub skanów) około 840 stron.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał żadnych wątpliwości, że wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Tym samym organ prawidłowo wezwał skarżącego do wykazania po myśli art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że udzielenie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ był więc nie tylko uprawniony, lecz i zobowiązany do wezwania skarżącego - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu zbioru żądanych wyroków wraz z uzasadnieniami. Skarżący nie wykazał istnienia tej przesłanki ani we wniosku, ani w następstwie wezwania organu. Z tego powodu decyzja o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji podjęta na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. była zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu w całości, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię, a w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie, tj.

• art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja publiczna we wniosku dotyczącego przesłania kopii wszystkich wyroków z uzasadnieniami wydanych w roku 2017 zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 325 jest informacją publiczną przetworzoną, do której dostęp jest możliwy jedynie po wykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy żądane przez skarżącego informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznej prostej, co doprowadziło do uznania, że organy zasadnie wydały decyzję o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej;

• art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez bezprawne dozwolenie na ograniczanie skarżącemu dostępu do informacji publicznej poprzez zastosowanie pozanormatywnej (pozakonstytucyjnej i pozaustawowej) kategorii "nadużycie prawa do informacji", co stanowiło legitymizacje dla działania organu;

2) naruszenie przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

• art. 151 w zw. art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że żądana przez skarżącego informacja publiczna nie miała charakteru informacji publicznej przetworzonej, co powinno doprowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę w całości.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości oraz rozpoznanie przedmiotowej skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych i oświadczył, że nie została ona opłacona w całości ani w części.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113), gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Na wstępie wskazać należy, że w zrzutach skargi kasacyjnej został wskazany art. 151 bez określenia o jaki akt normatywny chodzi. Można się jedynie domyślać (gdyż nie wynika to nawet z treści uzasadnienia), że pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie chodziło o art. 151 p.p.s.a. stanowiący podstawę wyrokowania Sądu I instancji. Przyjmując, że chodzi o zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., to jest on niezasadny, gdyż przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby zastosowanie innej podstawy wyrokowania. W niniejszej sprawie WSA we Wrocławiu uznał, że skarga jest niezasadna i dlatego prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "[k]ażda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Przykładowy katalog informacji kwalifikujących się jako informacja publiczna został zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W świetle art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie i podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, przyjąć także należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się również, że informacje publiczne muszą dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań (tak m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka -Ostrowska, Komentarz do art. 1, [w] I. Kamińska, M Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III LEX/el; wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., I OSK 238/19).

Z tego względu należy uznać, że informacje publiczne to informacje już istniejące w chwili ich udzielania, a nie niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenia podejmowania przez podmiot zobowiązany określonych działań (por wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. II SAB 70/02). Informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych. Sam wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może prowadzić do wytworzenia przez zobowiązany podmiot żądanej informacji, a jedynie może dotyczyć przetworzenia już istniejących i będących w posiadaniu organu informacji źródłowych (informacji prostych). Tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, podobnie jak i o informacjach, których organ nie posiada należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej. Podkreślić należy, że ani organy, ani Sąd I instancji nie kwestionowały, że informacje, których żądał skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. dotyczą informacji publicznych. I tak też stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym samym zarzut naruszenia przez WSA we Wrocławiu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest oczywiście bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej – czyli, innymi słowy, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) – obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Cytowana regulacja dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to go nie zdefiniował ani nawet bliżej nie określił. A termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle nie występuje.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 1526/16 "informacja prosta" może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (zob. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (zob. wyrok NSA z 05.12.2013 r., I OSK 1857/13, CBOSA). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

W kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 915/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23.09.2009 r., II SA/Wa 978/09, CBOSA; podobnie wyroki NSA: z 30.10.2008 r., I OSK 951/08; z 27.06.2013 r., I OSK 529/13 – CBOSA). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 05.03.2013 r., I OSK 3097/12, CBOSA). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 05.09.2013 r., I OSK 865/13, CBOSA). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością;

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

W judykaturze wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym – tracącym, jak się wydaje, już na aktualności – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19.03.2013 r., I OSK 2875/12, CBOSA), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK 1292/12, CBOSA). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Z kolei drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie – obecnie już raczej dominujący – wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06.10.2011 r., I OSK 1199/11, CBOSA; podobnie wyrok NSA z 17.05.2012 r., I OSK 416/12, CBOSA). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 25.04.2012 r., I OSK 202/12; z 05.03.2015 r., I OSK 863/14; z 04.08.2015 r., I OSK 1645/14; z 25.11.2016 r., I OSK 1513/15; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16; z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16 – CBOSA).

W przedmiotowej sprawie zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji podzieliły drugi z wyżej zreferowanych poglądów. Ponadto podzieliły i to stanowisko judykatury, zgodnie z którym przy ocenie zaistnienia przesłanek do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na przedmiot i zakres żądanych informacji należy brać pod uwagę także m.in. ilość i częstotliwość wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę oraz jego postawę, mogącą wskazywać na nadużycie prawa do informacji publicznej, a także wpływ składanych przez tego wnioskodawcę licznych wniosków na normalną pracę sądu, powołanego do rozstrzygania spraw o różnym charakterze (zob. np. wyrok WSA z 28.10.2020 r., II SA/Łd 493/20, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wnioskowane przez skarżącego informacje do kategorii informacji przetworzonych. Również Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, gdyż wniosek dotyczący poszczególnych informacji prostych lub ich zbiorów wymaga pewnego wysiłku ze strony organu udostępniającego informację, w celu ich wyszukania, zebrania i opracowania, co pozwala go kwalifikować jako informację przetworzoną. Jak wskazano powyżej, dokonanie takiej analizy i podjęcie szeregu czynności w celu wykonania wniosków o udostępnienie szeregu informacji prostych stanowi już patrząc całościowo – udostępnienie informacji przetworzonej (por. wyrok WSA z 13.10.2020 r., IV SA/Po 462/20, CBOSA).

Zauważyć należy, że to podmiot zobowiązany, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi dokonać kwalifikacji z chwilą otrzymania wniosku, że zawiera on żądanie dotyczące informacji przetworzonej. W konsekwencji podmiot zobowiązany powinien wówczas wezwać wnioskodawcę do wykazania "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w żądaniu uzyskania przez niego informacji przetworzonej, a po przedstawieniu stosownej argumentacji przez wnioskodawcę zobowiązany jest do jej oceny i ewentualnie do wykazania braku istnienia tej przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Jeżeli wnioskodawca żądający udostępnienia informacji przetworzonej, po wezwaniu nie wykaże istnienia szczególnej istotności interesu publicznego lub kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na takie wezwanie, podmiot obowiązany powinien wydać w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję odmawiającą udzielenia informacji, a w jej uzasadnieniu wykazać, że żądana informacja jest "informacją przetworzoną" oraz brak "szczególnego interesu publicznego". Zatem to do zobowiązanego organu należy szczegółowe uzasadnienie braku istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia, czy to ze względu na brak odpowiedzi na wezwanie, czy też ze względu na jej niewykazanie przez wnioskodawcę w podanej przez niego argumentacji. Podmiot zobowiązany nie ma podstaw i nie powinien samodzielnie poszukiwać oraz badać przesłanek przemawiających za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego po stronie wnioskodawcy, jeżeli ten ich nie wskazuje. Natomiast powinien ocenić i ustosunkować się do tych przesłanek, które wnioskodawca podaje jako uzasadniające istnienie "szczególnej istotności dla interesu publicznego". W takim przypadku w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej organ musi wykazać, że żądana informacja jest informacją przetworzoną a okoliczności wskazane przez wnioskodawcę nie uzasadniają istnienia "szczególnej istotności dla interesu publicznego".

W przedmiotowej sprawie należy uznać, że wniosek R. S. z dnia [...] grudnia 2020 roku został w terminie prawidłowo załatwiony poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej.

Należy również stwierdzić, że Prezes Sądu Rejonowego dla [...] w [...] słusznie wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie mu wnioskowanych informacji – jak tego wymaga art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p. Zarazem jest poza sporem, że skarżący istnienia takiej przesłanki nie wykazał. W rezultacie Prezes Sądu Rejonowego dla [...] w [...], jako organ I instancji, zasadnie odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, a Prezes Sądu Okręgowego w [...], występując w roli organu odwoławczego, prawidłowo tę odmowną decyzję utrzymał w mocy.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu stosowny wniosek w tym przedmiocie.