Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1697/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 145 par 1 pkt. 1 lit. c ppsa,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk ( spr. ) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 741/11 w sprawie ze skargi K. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonów handlowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. C. i M. C. solidarnie na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. kwotę 600 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 741/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi K.C. i M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonów handlowych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...].

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] Burmistrz Ząbkowic Śląskich powołując się na przepis art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), dalej też jako u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie pawilonów handlowych [...] i [...] z placami wystawienniczymi, stacją paliw, z myjnią samochodową parkingami, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz układem komunikacyjnym w tym komunikacją wewnętrzną i włączeniem do dróg zewnętrznych na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], Obręb [...], Miasto Z. Ś. oraz działek o numerach ewidencyjnych gruntu [...],[...],[...], Obręb [...], Miasto Z. Ś.".

Zastrzeżenia do powyższej ostatecznej decyzji wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ząbkowicach Śląskich. W ocenie Prokuratora Prokuratury Rejonowej zaskarżona decyzja organu I instancji podjęta została z rażącym naruszeniem przepisu art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności poprzez przyjęcie, że postępowanie nie podlega obligatoryjnemu zawieszeniu do czasu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art.107 § 3 k.p.a. i poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji jej wszystkich istotnych elementów w tym kryteriów jakimi kierował się organ przy wyznaczaniu obszaru analizowanego oraz § 3 i § 9 ust.1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez sporządzenie analizy tylko w formie graficznej, załączeniu do decyzji mapy w skali 1:2000 oraz załączeniu do decyzji stanowiącego jej integralną część nieczytelnego graficznego projektu zagospodarowania terenu.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011r. SKO zawiadomiło strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] listopada 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 186 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3 poz. 36). Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja Burmistrza Ząbkowic Śląskich w sprawie ustalenia warunków zabudowy - została podjęta z naruszeniem prawa, które nie miało jednak charakteru rażącego naruszeniem prawa.

Zdaniem Kolegium z powołanego przez Prokuratora przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie wynika, by dla terenów tam wymienionych obowiązkowe było sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze skutkami wynikającymi w stosunku do osób trzecich. Niewątpliwie normy zawarte w tych przepisach wywołują taki obowiązek wyłącznie w stosunku do organów gminy, w przypadku uchwalenia studium, w którym uwzględniono obszary, dla których sporządzenie planu jest obowiązkowe na podstawie przepisów odrębnych, rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m² oraz przestrzeni publicznej. Powyższe oznacza – zdaniem Kolegium, że organ I instancji nie podjął w/w decyzji r. z rażącym naruszeniem przepisu art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zauważyło przy tym, że w tej kwestii stanowisko wielokrotnie zajmowała judykatura, która nie wypracowała w tej mierze, jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z dnia 11 marca 2008r., sygn. akt II OSK 87/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1429/09). Również taka sytuacji powoduje, że nie można w ocenie Kolegium uznać za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji takiej wykładni przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze (wyrok NSA z 6 lutego 2006r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP z 2007 r. Nr 9, poz. 100).

Na skutek rozpoznania wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ząbkowicach Śląskich oraz K. C., M. C., M. B., J.B., H. G., J. M.-W., J. W. i B.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2011r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr SKO [...] utrzymało w mocy swą decyzję, wskazując, że Kolegium prawidłowo oceniło, że naruszenia prawa w przedmiotowej decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich nie dawały podstaw do przyjęcia, że doszło do kwalifikowanego, czyli rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem SKO w szczególności nie doszło do naruszenia art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie braku podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza, że orzecznictwo w tej mierze jest niejednoznaczne. Zdaniem Kolegium pozostałe wskazywane przez Prokuratora uchybienia również nie miały, charakteru rażącego naruszenia prawa i nie uprawniały do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wskazało też, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyraźne wskazanie jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Z kolei suma drobnych naruszeń prawa, nie powoduje, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Kolegium taka sytuacja wystąpiła w niniejszym przypadku.

Skargę na powyższą decyzję wniosła K. C. i M. C. zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a to: art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt. 8 i ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt.1-5, art. 60 ust. 4, art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt.1, art. 8 ust. 3, art.2 pkt.1 oraz art.1 ust. 2 pkt.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego; a także § 3 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy; art. 145 § 1 pkt. 6, art. 109 § 1, art. 107 § 3, art. 106 § 5, art. 125 § 1, art.77, art.10, art.6 i 7 k.p.a. Skarżący stwierdzili, że samorządowe kolegium odwoławcze nie rozpatrzyło wnikliwie przepisów obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja SKO w Wałbrzychu oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 1 lipca 2011r., naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co powoduje, że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Sąd wskazał na wstępie, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Sąd wojewódzki stwierdził, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy art. 6, art. 7, art. 77 i 107 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy dla obszaru objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to tyle, że w przypadku stwierdzenia, iż wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązany jest zawiesić postępowanie (Sad przywołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2007r., sygn.akt II S.A./Po 362/07, LEX nr 468034).Okoliczność ta jest o tyle istotna, bo w myśl art.62 ust.2 u.p.z.p., jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zatem prawidłowe ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma pierwszoplanowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (Sąd przywołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009r., sygn. akt II S.A./Wr 203/09 – nie publikowany, treść /w:/ orzeczenia.nsa. gov.pl/. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² oraz obszary przestrzeni publicznej. Z dniem 18 września 2007r. przepisem art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz.880) wprowadzono w cyt. wyżej art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zmianę polegającą na zastąpieniu wyrazów "powyżej 2000 m²" wyrazami "powyżej 400 m²". Jednakże przedmiotowa zmiana, wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008r., sygn. akt K 46/07 (Dz. U. Nr 123, poz. 803 z 11 lipca 2008r.), orzekającego, że ustawa z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz.880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP - przestała obowiązywać z dniem 11 lipca 2008r. Oznacza to, że w dniu [...] listopada 2010r., czyli w dniu wydania przez Burmistrza Ząbkowic Śląskich decyzji ustalającej warunki zabudowy, przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obejmował treść normatywną w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej przepisami ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Istotny jest przy tym także przepis art. 10 ust. 3 u.p.z.p, zgodnie z którym obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Z kolei przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb między innymi granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. W świetle powyższego, Sąd Wojewódzki w pełni podzielił poglądy wyrażone tak w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie, iż wykładnia systemowa przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000m² można lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną na podstawie art. 59 u.p.z.p. (Sąd przywołał wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1699/06, Lex nr 451667, wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 87/07, Lex nr 465654; i komentarz Z. Niewiadomskiego "Ustawa o planowanie i zagospodarowaniu przestrzennym", Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, s.103). Zdaniem Sądu pierwszej instancji wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pogląd ten jest podzielany również w orzecznictwie sądowym zapadłym po dniu 8 lipca 2008r., a więc po wydaniu w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (Sąd przywołał wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 864/08 , wyrok NSA z dnia 26 października 2010r., sygn. akt II OSK 1659/09 - nie publik., treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, według tego Sądu, że gdy zostanie złożony wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m², to postępowanie z takiego wniosku powinno być stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy, zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako, że brak jest podstaw do ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji dla takiej inwestycji, a której lokalizacja musi wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Sąd przywołał wyrok NSA z dnia 13 października 2009r., sygn. akt II OSK 1558/09 - nie publik., treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok NSA z dnia 26 października 2011r., sygn. akt II OSK 1531/10, LEX nr 1084643). Dlatego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można się zgodzić ze stwierdzeniem Kolegium, że "z art. 10 ust. 2 pkt.8 i ust.3 nie wynika, iż dla terenów tam wymienionych obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze skutkami wynikającym w stosunku do osób trzecich, co oznacza, że organ pierwszej instancji nie podjął decyzji z rażącym naruszeniem przepisu art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt. 8 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym...". Sąd Wojewódzki odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym do wyroku z dnia 26 października 2010r, sygn. akt II OSK 1659/09, gdzie NSA oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2009r., sygn. akt II S.A./Łd 224/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (...) - stwierdził, że, "Treść przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 u.p.z.p., ustalana w ramach interpretacji łącznej, jednoznacznie bowiem wskazuje, iż brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie przewiduje obszarów lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, nie umożliwia ustalenia warunków zabudowy dla takiego obiektu w postaci wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na gruncie art. 61 ust. 1 u.p.z.p". Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zdaniem Sadu pierwszej instancji jest kontynuacją linii orzeczniczej w tym przedmiocie, a świadczy o tym teza wyroku NSA z dnia 11 marca 2008r., sygn. akt OSK 87/07, zgodnie z którą, cyt.: "Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. ustala jako zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" /publ.LEX nr 465654/. Również w wyroku z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1531/10, /LEX nr 1084643/ Naczelny Sąd Administracyjny podzielił powyższy pogląd.

Sąd Wojewódzki kontynuując swoje wywody wskazał, że rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu powinno mieć na względzie tak ustalenia wynikające z niniejszego wyroku, jak i treść wniosku wraz z załączoną dokumentacją określającą parametry - charakterystykę zamierzonej inwestycji, jak i przełożenie tych danych do wydanej przez Burmistrza Ząbkowic Śląskich decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy. W przypadku przedmiotowej inwestycji, objętej wnioskiem inwestora z dnia [...] kwietnia 2010r., podstawowe znaczenie ma określenie powierzchni sprzedaży planowanego przedsięwzięcia. Definicja "powierzchni sprzedaży" zamieszczona zaś jest w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. zgodnie z którą pod pojęciem tym rozumieć należy: tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Lektura akt sprawy (str. 5 pisma Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] maja 2011r.), jak i twierdzenia skarżących zawarte w skardze wskazywałaby, iż w ustaleniach Studium Miasta i Gminy Ząbkowice Śląskie określono obszary z przeznaczeniem pod lokalizację obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że ustawodawca w przepisie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. odnosi się do obszaru objętego wnioskiem inwestora, co oznacza, że inwestowanie na terenach wymagających sporządzenia planu może nastąpić tylko na podstawie ustaleń planu. Sąd wskazał za autorem Komentarza - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Z. Niewiadomski, Wyd. C. H. Beck, W-wa 2005, s. 510), że niedopełnienie w takiej sytuacji obowiązku zawieszenia postępowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego obszaru stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła, działająca za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika [...] sp. z o.o.( będąca inwestorem) zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717 ze zm.), w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² może nastąpić jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, przewidującego przeznaczenie terenu na ten cel, zwłaszcza w sytuacji, w której studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewiduje lokowanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2; oraz art. 62 ust. 2 u.p.z.p. związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że złożenie wniosku w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000m² powoduje konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. nieuwzględnienie słusznego interesu wnioskodawcy - [...] sp. z o.o. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zważywszy, że uzyskał on pozwolenie na budowę określające powierzchnię sprzedaży w zakresie nieprzekraczającym powierzchni 2000m2; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży przekraczającej powierzchnię 2000m² stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu, zwłaszcza w sytuacji, w której w kwestii decydującej brak jest jednolitego orzecznictwa sądów; oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w związku z tym brak oddalenia skargi.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie w razie stwierdzenia przez NSA, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. C. i M. C. wnieśli o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty podniesione w skardze i podzielając stanowisko sadu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Burmistrz Ząbkowic Śląskich powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² na działkach gruntu dla których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem pierwszoplanowe znaczenie dla oceny czy rozstrzygnięcie to było prawidłowe jest ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. czy obowiązek ten wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt. 8 i ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obydwu kontrolowanych decyzjach uznało, że z uwagi na rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do interpretacji wskazanych przepisów w kwestii obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanych w tych przepisach terenów, wydanie przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Sąd pierwszej instancji który przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych z których wynika jednoznaczna (w ocenie tego Sądu) interpretacja przepisów art. 10 ust. 2 pkt. 8 i ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., które ustalają zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść art. 10 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p. stanowi, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² oraz obszary przestrzeni publicznej. Natomiast art. 15 ust. 3 pkt. 4 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji nie można pominąć faktu, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3 poz. 36).

W konsekwencji Sąd Wojewódzki powinien mieć na względzie wyżej przytoczone przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji a szczególnie to, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r. (sygn. akt IV SA 716/86), że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z 29 czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA 86/92, publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym Sąd wyraził pogląd iż: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156. § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa", patrz też np. wyrok NSA z 6 lutego 2006r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP z 2007 r. Nr 9, poz. 100, oraz M. Jaśkowska , A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego System Informacji Prawnej Lex 2012.

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

O ile obecnie można już mówić o pewnej dominacji jednego poglądu (prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji) nad drugim, który to prezentował Burmistrz wydając decyzję o warunkach zabudowy będącą przedmiotem niniejszej sprawy, to nie ulega wątpliwości, że na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem sprawy tj. na [...] listopada 2010r. interpretacja art. 10 ust. 2 pkt. 8 i ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. w kwestii tego czy wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była niejednolita, na co wskazuje przytoczone wyżej orzecznictwo zarówno przez SKO jak i Sąd pierwszej instancji i zbędnym jest jego tu ponowne przytaczanie.

Zasadnie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uznało, iż skoro rozumienie przepisu art. 10 ust. 2 pkt. 8 i ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszeniu tego przepisu, a - co za tym idzie - naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto jak już wyżej wskazano przy kwalifikowaniu naruszenia prawa jako rażącego – należy brać pod uwagę także racje ekonomiczne i gospodarcze skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W sprawie niewątpliwym jest, że inwestor na podstawie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy uzyskał pozwolenie na budowę obiektu handlowego w zakresie powierzchni sprzedaży o wielkości nie przekraczającej 2000m². Oznacza to, że gdyby wniosek inwestora o wydanie warunków zabudowy dotyczył obiektu handlowego o powierzchni do 2000m² na który to faktycznie otrzymał pozwolenie na budowę, to kwestia interpretacji art. 10 ust. 2 pkt. 8 i ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. nie miałaby znaczenia dla prawidłowości wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Inaczej mówiąc skoro obiekt handlowy na który inwestor otrzymał pozwolenie na budowę, nawet przy przyjęciu niekorzystnej dla niego interpretacji art. 10 ust. 2 pkt. 8 i ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. nie wymagał aby teren na którym ma zostać wybudowany był przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, to nie można uznać że powstały skutki gospodarcze, ekonomiczne lub społeczne uchybienia burmistrza przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy będącej przedmiotem niniejszej sprawy niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządnego państwa. Okoliczność ta wskazuje także na konieczność zastosowania uregulowania zawartego w art. 7 k.p.a. z którego to wynika, że w toku postępowania organy administracji mają na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. A skoro interes inwestora nie koliduje z interesem społecznym to również ta okoliczność przemawia za zbędnością eliminacji przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego.

Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. co skutkować musiało koniecznością jego uchylenia. W kontekście kontroli Sądu prowadzonej w stosunku do postępowania o stwierdzenie nieważności przepis ten należy traktować jako materialnoprawny, co uprawniało Sąd kasacyjny także do rozpoznania skargi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze, jak już wskazano wyżej, nadzwyczajny charakter kontrolowanego postępowania administracyjnego, o czym zdaje się zapomnieli skarżący, także pozostałe zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. W tym względzie należy podzielić w całości stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zarzucanych uchybień Burmistrza Ząbkowic Śląskich nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2010r.

Słusznie Kolegium za nietrafny uznało zarzut dotyczący ustaleń ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Przedsięwzięcie jest inwestycją wykazaną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). W związku z tym stosownie do postanowień ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) przeprowadzono postępowanie w tym zakresie, a decyzja z dnia [...] czerwca 2010r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla rzeczonego przedsięwzięcia została włączona do akt sprawy (karta nr 143). Na tej podstawie w decyzji o warunkach zabudowy ustalono warunki dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Natomiast wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich określono w pkt 7 decyzji m.in. ochronę przed hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniem powietrza i wody.

Uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzić jednak trzeba, iż niepełne uzasadnienie nie jest wadą kwalifikowaną uprawniającą do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei w § 9 ust. 2 tegoż rozporządzenia przyjęto, że wyniki analizy, o której mowa w § 3, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, sporządza się na kopii mapy, w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania kopii (§ 9 ust. 2). Przedstawionych wymagań analiza, na podstawie której sporządzono projekt kwestionowanej decyzji organu I instancji nie spełnia. Organ ten błędnie wyznaczył obszar analizowany przez pominięcie działek zabudowanych budownictwem mieszkaniowym jednorodzinnym, jednakże w ocenie Sądu kasacyjnego, pominięte działki nie podlegałyby analizie i nie wpłynęłyby na wynik sprawy. Również wykonanie map w skali nieprzewidzianej przepisem prawa, oraz załączenie do decyzji niewymaganego przepisami prawa graficznego projektu zagospodarowania przestrzennego, wykonanego w nieczytelnej technice nie stanowi o rażącym naruszeniu wskazanych przepisów.

Nie można się zgodzić ze stwierdzeniem skarżących, iż decyzję wraz z uzasadnieniem, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, sporządza osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Rzeczone osoby nie mogą być traktowane jako organy właściwe do podejmowania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż takimi organami są podmioty wskazane w art. 60 ustawy. Postępowanie w sprawie prowadzi zawsze organ właściwy i do niego należy ostateczny kształt decyzji i ocena zebranego materiału w tym analizy funkcji i cech zabudowy oraz uzasadnienie podjętej decyzji. Natomiast do obowiązków uprawnionego urbanisty lub architekta należy sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy oraz projektu decyzji zawierającego elementy określone w art. 54 wraz z załącznikami. Tak też było w badanym przypadku. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] lipca 2010r. (karta 206) zlecono osobie, uprawnionej wykonanie analizy oraz sporządzenie projektu decyzji. Uprawniony urbanista wykonał analizę wraz z załącznikami oraz uczestniczył w przygotowaniu projektu decyzji (karta 235), która podlegała uzgodnieniu stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji nie do zaakceptowania jest zarzut, że dokumenty planistyczne przygotowywała osoba, której nie znane są uprawnienia i kompetencje urbanistyczne.

W badanym przypadku organ pierwszej instancji wydał decyzję w postępowaniu wszczętym na wniosek pełnomocnika, który pełnomocnictwa nie załączył do akt. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007r. sygn. akt I OSK 1433/06 wskazał, że podjęcie postępowania administracyjnego i zakończenie decyzją administracyjną pomimo braku pełnomocnictwa, wymaga rozważenia z uwzględnieniem okoliczności potwierdzenia przez stronę czynności procesowej dokonanej przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Podzielając powyższy pogląd należy uznać, ze potwierdzenie przez stronę czynności procesowej nienależycie umocowanego pełnomocnika nie daje podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. W niniejszym przypadku strona - [...] sp. z o.o. z P. brała udział w postępowaniu (karta nr 212), nie złożyła odwołania od wydanej decyzji, przez co potwierdziła czynność procesową żądania wszczęcia postępowania w rzeczonej sprawie.

Z przepisu art. 28 k.p.a. wynika, ze stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zatem stroną postępowania administracyjnego może być tylko taki podmiot, którego interes prawny lub obowiązek opiera się na przepisach prawa materialnego. W takim ujęciu pojęcia strony, uczestnikami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje oraz właściciele i użytkownicy wieczyści terenów bezpośrednio sąsiadujących z terenami, na których będzie realizowana inwestycja oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na które oddziałuje zamierzenie. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że organ pierwszej instancji poprawnie ustalił krąg stron postępowania, uznając, że zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać bezpośrednio tylko na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem zainwestowania. Pozostałe nieruchomości uwidocznione na mapie ewidencyjnej oddalone są zbyt daleko, aby uciążliwości (hałas, drgania, zanieczyszczenie powietrza) mogły na nie oddziaływać, tym bardziej, że wszelkie uciążliwości, które mogą oddziaływać na te nieruchomości będą pochodzić z oddzielających je dróg publicznych - drogi wojewódzkiej i drogi gminnej).

W związku z powyższym słusznie Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi okoliczność rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bowiem jak to już stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 1732/07, tylko skrajnie wąskie (restrykcyjne) wyznaczenie przez organ administracyjny stron postępowania w sprawie warunków zabudowy jest rażąco sprzeczne z art. 61 w związku z art. 54 pkt 2 lit. "d" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z art. 28 k.p.a., a taka okoliczność w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Nie można tez podzielić zarzutu, że niepowiadomienie stron o wpłynięciu do organu stanowiska zajętego przez Dolnośląską Służbę Dróg i Kolei we Wrocławiu, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ząbkowicach Śląskich i Starosty Ząbkowickiego stanowiło rażące naruszenie prawa. Kolegium podkreśliło, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było powiadomienie stron postępowania o wystąpieniu do właściwego organu z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a., co też uczyniono pismem z dnia 24 września 2010 r. (karta nr 250 akt adm.). Należy podzielić pogląd wyrażony wyroku NSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 1016/08, gdzie wskazano, że na organie administracji prowadzącym postępowanie główne ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowanie odrębnym od postępowania głównego i na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Niedoręczenie stronom, przez organy prowadzące postępowanie uzgodnieniowe postanowień uzgodnieniowych oznacza wyczerpanie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym nie stanowiło to rażącego naruszenia prawa, a uzasadnia to jedynie wznowienie postępowania w sprawie, bowiem podstawy wznowienia postępowania nie mogą być podstawami stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 29 grudnia 1986r. II S.A.1035/86, ONSA 1986, nr 2, poz. 72).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżących w pierwszej instancji na rzecz kasatora orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.