Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 347/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 61a par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1104/21 w sprawie ze skargi M. T. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Radomiu z dnia 20 października 2021 r. nr 310000/71/2021-RED-G-7991616762-SG w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

III FSK 347/23

| | |UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1104/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. T. (dalej jako: skarżący) na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 października 2021 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. z dnia 6 września 2021 r. nr 310000/71/2020-RED-G-7991616762-EŁ i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia doszedł do przekonania, iż postanowienie to, jak również poprzedzające je postanowienie wydane w pierwszej instancji powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zdaniem WSA obu stronom umknęła istotna dla sprawy okoliczność, iż z dniem 30 lipca 2020 r. zmianie uległy przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Zmiany te zostały wprowadzone ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019r., poz. 2070). Zmianie uległy m.in. przepisy art. 26, art. 27, art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427; dalej: "u.p.e.a."). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy w postępowaniu administracyjnym i niektórych innych ustaw, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosować należało przepisy dotychczasowe. Sąd pierwszej instancji zauważył jednocześnie, iż aktualne brzmienie art. 61 u.p.e.a zostało wprowadzone ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz.1553) z dniem 20 lutego 2021 r. W myśl art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy, art. 61 u.p.e.a w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec skarżącego miał zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym. Zdaniem WSA w Warszawie nie uległo zatem wątpliwości, iż z uwagi na doręczenie tytułów wykonawczych wskazanych w zaskarżonym postanowieniu w 2018 i w 2019 r. zastosowanie w sprawie miały przepisy w brzmieniu obowiązującym przed ww. zmianami. Tym samym zgodnie z art. 61 u.p.e.a w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 u.p.e.a. wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, a z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r.) wskazuje się, iż tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ww. tytuły wykonawcze zawierają prawidłowe pouczenie w tym zakresie. Z powyższych przepisów wynika zatem, iż zarzuty egzekucyjne w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym odnośnie do ww. tytułów wykonawczych doręczonych dniu 12 marca 2018 r. powinny zostać zgłoszone do dnia 19 marca 2018 r., odnośnie do tytułów wykonawczych doręczonych w dniu 10 stycznia 2019 r. do dnia 17 stycznia 2019 r., zaś odnośnie do tytułów wykonawczych doręczonych w dniu 22 marca 2019 r. do dnia 29 marca 2019 r. Zarzuty wniesione po upływie tych terminów należało uznać za spóźnione. W tych okolicznościach organ egzekucyjny winien był odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonych zarzutów na podstawie art. 18 u.p.e.a w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Sąd pierwszej instancji z tych względów z uwagi na merytoryczne rozpoznanie sprawy w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, mimo że zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie na podstawie 61a § 1 k.p.a., postanowienia wydane obu instancjach uznał, że wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie. Dodał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić powyższe rozważania i wynikającą z nich ocenę prawną. Wyrok ten w całości dostępny jest na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA).

Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem skargę kasacyjną złożył pełnomocnik skarżącego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), tj. art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i niedokonanie oceny zgodności z prawem wystawienia drugich (wtórnych) tytułów wykonawczych i wszczęcia na ich podstawie kolejnego postępowania egzekucyjnego, podczas gdy: zarzuty skarżącego nie dotyczą tylko samego tytułu wykonawczego, ale również skierowane są przeciwko całemu postępowaniu egzekucyjnemu prowadzonemu na podstawie drugich tytułów wykonawczych i kwestia drugich tytułów wykonawczych, wszczęcia na ich podstawie postępowania egzekucyjnego mieści się w granicach danej sprawy i sąd powinien dokonać oceny zgodności z prawem wystawienia drugich tytułów wykonawczych, w szczególności wówczas, gdy dany zarzut został w skardze podniesiony, a brak takiej oceny stanowi uchybienie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie określenia dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji w oparciu o drugi tytuł wykonawczy i uznania biegu terminu do wniesienia zarzutów od doręczenia drugiego, a nie pierwotnego tytułu wykonawczego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że termin do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej biegnie od dnia doręczenia drugiego tytułu wykonawczego, podczas gdy termin do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej liczy się od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, a nie drugiego tytułu wykonawczego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o przyjęcie do rozpoznania niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Przyczynę uchylenia zaskarżonych postanowień było stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji, że zarzuty zostały wniesione po terminie, zatem ich merytoryczne rozpoznanie nie powinno mieć miejsca, zachodziła zaś przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania. Strona skarżąca kwestionuje to stanowisko poprzez zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 2, który to zarzut - jako najdalej idący - należy ocenić w pierwszej kolejności.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. "przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że termin do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej biegnie od dnia doręczenia drugiego tytułu wykonawczego, podczas gdy termin do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej liczy się od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, a nie drugiego tytułu wykonawczego." Zarzut ten zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Termin do wniesienia zarzutów w stanie prawnym mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia wynosił 7 dni od doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na to, że organ nie był uprawniony do wystawienia nowych tytułów wykonawczych (a powinien opierać na tytułach pierwotnych), dlatego jest zdania, że z chwilą doręczenia zobowiązanemu nowych tytułów wykonawczych nie zaczął biec termin na wniesienie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Skoro nastąpiło doręczenie tytułów wykonawczych (wszystko jedno - nowych czy starych), to od tego momentu biegnie termin na wniesienie zarzutów. Jeśli zdaniem strony skarżącej działanie organu narusza prawo, to ma możliwość wykorzystania przewidzianych w ustawie środków prawnych służących zakwestionowaniu tego działania. Nie może jednak apriorycznie uznawać działania organu na niebyłe z tego powodu, że uważa je za sprzeczne z prawem. Do tego zaś w istocie sprowadza się stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym doręczenie bezprawnie wystawionych nowych tytułów wykonawczych nie powoduje otwarcia terminu na wniesienie zarzutu. Godzi się zarazem zauważyć, że przyjęcie stanowiska strony skarżącej co do tego, że doręczenie pierwotnych (a nie "nowych") tytułów wykonawczych skutkowało rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia zarzutów skutkowałoby - tak czy inaczej - przyjęciem, że zarzuty zostały wniesione (9 sierpnia 2021 r.) po upływie terminu. Skoro bowiem nie został dotrzymany termin liczony od doręczenia nowych tytułów wykonawczych, to tym bardziej przekroczony został termin do wniesienia zarzutów liczony - jak chce tego strona skarżąca - od daty doręczenia pierwotnych tytułów wykonawczych, co miało miejsce znacznie wcześniej. Tak czy inaczej więc, słusznie sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienia stwierdzając, że z uwagi na spóźnione ich wniesienie, nie zachodziła możliwość ich merytorycznego rozpoznania przez organ. Reasumując, zarzut powyższy nie jest zasadny.

W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i niedokonanie oceny zgodności z prawem wystawienia drugich (wtórnych) tytułów wykonawczych i wszczęcia na ich podstawie kolejnego postępowania egzekucyjnego, podczas gdy: zarzuty skarżącego nie dotyczą tylko samego tytułu wykonawczego, ale również skierowane są przeciwko całemu postępowaniu egzekucyjnemu prowadzonemu na podstawie drugich tytułów wykonawczych i kwestia drugich tytułów wykonawczych, wszczęcia na ich podstawie postępowania egzekucyjnego mieści się w granicach danej sprawy i sąd powinien dokonać oceny zgodności z prawem wystawienia drugich tytułów wykonawczych, w szczególności wówczas, gdy dany zarzut został w skardze podniesiony, a brak takiej oceny - zdaniem autora skargi kasacyjnej - stanowi uchybienie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie określenia dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji w oparciu o drugi tytuł wykonawczy i uznania biegu terminu do wniesienia zarzutów od doręczenia drugiego, a nie pierwotnego tytułu wykonawczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest zasadny. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 61 u.p.e.a. w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r.) wskazuje, iż tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Te tytuły wykonawcze zawierają prawidłowe pouczenie w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że odnośnie do tytułów wykonawczych ("nowych") doręczonych w dniu 12 marca 2018 r. powinny zostać zgłoszone do dnia 19 marca 2018r., odnośnie do tytułów wykonawczych doręczonych w dniu 10 stycznia 2019 r. do dnia 17 stycznia 2019 r., zaś odnośnie do tytułów wykonawczych doręczonych w dniu 22 marca 2019 r. do dnia 29 marca 2019 r. Zarzuty wniesione po upływie tych terminów są spóźnione. W rezultacie nie powinno dojść do ich merytorycznego rozpoznania przez organ. To stanowisko sądu pierwszej instancji wyklucza możliwość przyjęcia, że sąd ten powinien merytorycznie ustosunkować się do zagadnienia wystawienia nowych tytułów wykonawczych czy tez zasadności ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zawarte w końcowej części skargi kasacyjnej twierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wynikające z art. 59 § 2 u.p.e.a. przesłanki do prowadzenia wobec Skarżącego ponownej egzekucji, uchyla się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego z tych samych powodów, dla których sąd pierwszej instancji nie miał możliwości merytorycznej analizy stanowiska organu w przedmiocie zgłoszonych zarzutów z racji tego, że były one spóźnione. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sytuacji Skarżącego w kontekście formułowanych przez niego zastrzeżeń dotyczących przedawnienia dochodzonych zobowiązań dotyczą prawomocne wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2022 r., VIII SA/Wa 207/22 oraz VIII SA/Wa 208/22.

Z podanych wyżej powodów, wobec niezasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, skarga ta została oddalona na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Agnieszka Olesińska (spr.) Wojciech Stachurski Dominik Gajewski