Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 246/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 129
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15zzzzzn2
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 205
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 43/22 w sprawie ze skargi S. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., o sygn. akt I SA/Kr 43/22, po rozpoznaniu skargi S. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2020 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w której zaskarżył orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 15zzzzzn2 ustęp 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych [t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329] (dalej jako "ustawa COVID-19"), poprzez uznanie, że powinien on zostać zastosowany również do spraw, w których decyzja w sprawie została wydana przed dniem 16 grudnia 2020 r., tj. przed dniem wejścia w życie powołanego przepisu;

2. art. 9 kpa, poprzez przyjęcie, że organ był zobowiązany poinformować stronę o skutkach procesowych złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem terminu i możliwości złożenia wniosku o jego przywrócenie, podczas gdy w dacie złożenie wniosku przez Pana S. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz rozpatrywania sprawy przez organ nie obowiązywał przepis, który nakładałby taki obowiązek na organ;

3. art. 153 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania z uwzględnieniem stosowania art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, poprzez uznanie, że w sprawie winien zostać zastosowany art. 15zzzzzn2 ustawy COVlD-19, który w dacie wydania decyzji w sprawie nie obowiązywał, a co więcej organ rentowy nie miał podstaw do przewidywania" w dacie wydawania decyzji, że przepis taki zostanie wprowadzony, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy skarga winna zostać oddalona.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Nadto organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

S. F. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy przypomnieć, że badając legalność zaskarżonego aktu Sąd działa w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez ten akt. W analizowanym przypadku sprawą tą była kwestia procesowa, tj. kwestia terminowości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2020 r. o odmowie zwolnienia strony z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r.

Kontrolując zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd nie bada kwestii merytorycznej prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia zawartego w ww. decyzji z [...] sierpnia 2020 r. Sąd nie może także nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, a kontrola sądowa tego rodzaju postanowień obejmuje jedynie zbadanie, czy wydanie postanowienia poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem gdyż narusza art. 9 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu I instancji organ winien był poinformować stronę o skutkach procesowych złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy określonego w art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 83 u.s.u.s. z uchybieniem 14 - dniowego terminu (co jest bezsporne) i możliwości złożenia wniosku o jego przywrócenie. Sąd stwierdził jednocześnie, że pomimo, iż przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy o Covid -19 nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji tzn. w dniu 30 września 2020 r., gdyż zaczął obowiązywać od 16 grudnia 2020 r. niemniej jednak, zdaniem WSA, regulacja ta wyznacza kierunek, który powinien być uwzględniany przy rozstrzyganiu spraw dotyczących zwolnień przewidzianych ustawą o COVID-19. Sąd wskazał, że stan epidemii został ogłoszony od 20 marca 2020 r. i w dacie składania przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz rozpatrywania sprawy przez organ nadal obowiązywał.

Z kolei organ, nie godząc się z uchyleniem zaskarżonej decyzji stwierdził, że ustawodawca nie zadbał o przepis przejściowy w przypadku art. 15 zzzzzn2 ustawy o Covid -19 a więc powinien on być stosowany jedynie do spraw zainicjowanych po dniu wejścia w życie tego przepisu to jest po dniu 16 grudnia 2020 r. Ponadto, odwołując się do wyroku NSA z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt I GSK 434/21 organ podniósł, że skoro termin określony w art. 31 zg ust. 3 ustawy o COVID-19 jest terminem o charakterze materialnym należało również uwzględnić, że tego rodzaju terminy mogą być przywrócone przepisem ustawy, a przez organy administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Tymczasem w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, przepisy ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, nie przewidywały możliwości przywrócenia terminu, wynikającego z art. 31 zq. Dopiero obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. przepis art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 uwzględnił sytuację, w której strona uchybiła terminowi przewidzianemu przepisami prawa administracyjnego (art. 15 zzzzzn2 dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. zmieniającej m.in. ustawę z dniem 16 grudnia 2020 r. – Dz.U.2020,2255).

Odnosząc się do tak zarysowanego sporu w pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela stanowisko zawarte w wielu wyrokach tego Sądu odnoszące się do celu regulacji zawartych w przepisach szeroko rzecz ujmując ustawy o COVID -19 , w tym w art. 15zzzzzn2 tejże, mianowicie ochrony obywateli RP przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. (przykładowo wyroki NSA sygn. akt: I GSK 487/21, I GSK 499/21, I GSK 498/21, I GSK 482/22, II GSK 907/22, II OSK 70/22; II FSK 1370/21 – wszystkie wymienione orzeczenia są dostępne w Bazie orzeczeń CBOiS).

W powyższym kontekście mieści się także przytoczony powyżej pogląd Sądu pierwszej instancji zawarty na stronie 5 zaskarżonego wyroku. Nie ulega przy tym wątpliwości, że celem wprowadzanych regulacji było przede wszystkim zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminów przewidzianych prawem administracyjnym. Uwzględniając powyższe zaaprobować należy stanowisko WSA, który zwrócił uwagę na cele ustawodawcy realizowane poprzez uchwalenie ustawy COVID-19, jak również na wyjątkową sytuację spowodowaną pandemią COVID-19. Prawdą jest, że przepis art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 nie obowiązywał w dacie podejmowania przez organ zaskarżonej decyzji, co oznacza, że organ nie mógł naruszyć tego przepisu. Tym niemniej skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok z 7 października 2021 r., sygn. akt I GSK 498/21), że należy dopuścić założenie, iż terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii mogą zostać przywrócone w trybie tego przepisu. Z taką natomiast sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, co zasadnie zaakcentował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Wykładnia tego przepisu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że dotyczy on również możliwości przywrócenia terminu do dokonania czynności o charakterze materialnoprawnym. Dalej należy wskazać, że zakres obowiązywania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 9 k.p.a., należy oceniać według specyfiki rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów praw materialnego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo - art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy systemowej, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zq ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Co prawda zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a.

W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W postępowaniu tym zastosowanie mają również art. 7 i art. 9 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, LEX nr 3119215). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18, LEX nr 2677975). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, LEX nr 293175). Jeśli się zważy na treść przepisu art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 oraz intencje ustawodawcy, który wprowadził do porządku prawnego tak bardzo korzystną z punktu widzenia interesów stron – regulację prawną, to nie może budzić wątpliwości, że ma on zastosowanie również do postępowań dotyczących zwolnień przewidzianych w art. 31zo ust. 3 ustawy COVID-19, która to regulacja jest jednym z elementów reakcji ustawodawczej na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania (tak NSA w wyroku z 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt I GSK 482/22).

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.