Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 150/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 25 października 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu w pasie drogowym drogi publicznej postanawia: wskazać Zarząd Województwa Łódzkiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 25 października 2023 r. Zarząd Województwa Łódzkiego (dalej zwany: ZWŁ), na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej: p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy ZWŁ a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym: GDDKiA), w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu w pasie drogowym drogi publicznej, w oparciu o art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645; dalej zwanej: u.d.p.).

W uzasadnieniu wniosku zaznaczono, że pismem z dnia 25 sierpnia 2023 r. w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej zwanej: k.p.a.), GDDKiA przekazał do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi jako do organu właściwego wniosek G. P. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej Nr 91 na działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położone w obrębie [...] Z.

Jak wskazano w treści zawiadomienia GDDKiA O/Łódź, planowany zjazd ma być usytuowany w granicach działki drogowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...], obręb [...] Z., w pasie drogowym drogi krajowej Nr 91, na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą ekspresową S8 w Rzgowie (węzeł Rzgów) a węzłem Emilia na autostradzie A2.

W uzasadnieniu zaznaczono ponadto, że ze stanowiska GDDKiA, wyrażonego w piśmie przekazującym sprawę do załatwienia przez Zarząd Województwa Łódzkiego wynika, iż z dniem 14 lipca 2023 r., tj. z dniem dopuszczenia do ruchu odcinka B drogi ekspresowej S 14, zrealizowanego w ramach zadania pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B — Odcinek Il węzeł "Łódź Teofilów" (bez węzła) — DK 91 w m. Słowik, odcinek drogi publicznej którego dotyczy wniosek stał się z mocy samego prawa odcinkiem drogi wojewódzkiej, stosownie do regulacji art. 10 ust. 5 u.d.p.

W ocenie ZWŁ, działka objęta wnioskiem o numerze ewidencyjnym [...] położona w obrębie [...] Z., położona jest w pasie drogi będącej bezspornie drogą publiczną, a do dnia 14 lipca 2023 r., bezspornie drogą krajową Nr 91.

Zgodnie z art. 29 u.d.p. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej zjazdu jest właściwy zarządca drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.p. zarządcami dróg poza granicami miast na prawach powiatu, są dla dróg krajowych — Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, natomiast dla dróg wojewódzkich zarząd województwa (w odniesieniu do dróg wojewódzkich położonych w województwie łódzkim - Zarząd Województwa Łódzkiego).

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym pismem przekazującym sprawę do rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Łódzkiego , w ocenie GDDKiA na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p., odcinek drogi krajowej Nr 91 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą ekspresową S8 w Rzgowie (węzeł Rzgów) a węzłem Emilia na autostradzie A2, został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S 14, a tym samym utracił kategorię drogi krajowej i został zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

W ocenie Zarządu Województwa Łódzkiego skutkiem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 jest zastąpienie odcinka drogi krajowej Nr 91 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu a węzłem Emilia na autostradzie A2, a tym samym utrata kategorii drogi krajowej przez ten odcinek drogi. Skutkiem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 nie jest natomiast zastąpienie drogi krajowej Nr 91 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą S8 (węzeł Rzgów) a skrzyżowaniem z Dk 71 w Zgierzu, którego to odcinka dotyczy wniosek o lokalizację zjazdu.

W ocenie Zarządu Województwa Łódzkiego skutkiem oddania do użytkownika drogi S14 jest utrata kategorii drogi krajowej przez odcinek DK 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z DK 91 w Zgierzu oraz utrata kategorii drogi krajowej przez odcinek DK 91 pomiędzy skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu a węzłem Emilia na autostradzie A2, w stosunku do których to odcinek dróg wybudowana droga S14 ma przebieg bliski i równoległy.

W odniesieniu do odcinka DK 71 pomiędzy skrzyżowaniem z DK 91 w Rzgowie a węzłem Pabianice Północ, oraz odcinka DK 71 pomiędzy skrzyżowaniem z DK 91 w Zgierzu a skrzyżowaniem z DK 14 w Strykowie, jak też w odniesieniu do odcinka Dk 91 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą S8 (węzłem Rzgów) a skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu, w ocenie Zarządu Województwa Łódzkiego nie nastąpiło zastąpienie, o którym mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p., a co za tym idzie te odcinki dróg nie utraciły kategorii drogi krajowej.

Skutkiem rozbieżnych stanowisk zarządcy dróg wojewódzkich i zarządcy dróg krajowych był szereg postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygających spór kompetencyjny pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, który zaistniał po oddaniu w 2022 r., do użytkowania pierwszego odcinka drogi ekspresowej S14. (vide postanowienia NSA: o sygn. akt Il GW 50/22 z dnia 8 lutego 2023 r.; Il GW 60/22 z dnia 28 marca 2023 r.; Il GW 61/22 z dnia 28 marca 2023 r.; Il GW 64/22 z dnia 28 marca 2023 r.; Il GW 65/22 z dnia 29 marca 2023 r.; Il GW 6/23 z dnia 18 kwietnia 2023 r.; Il GW 7/23 z dnia 18 kwietnia 2023 r.; Il GW 99/22 z dnia 18 kwietnia 2023 r.; II GW 76/22 z dnia 20 kwietnia 2023 r.; II GW 104/22 z dnia 25 kwietnia 2023 r.; II GW 75/22 z dnia 10 maja 2023 r.; II GW 77/22 z dnia 10 maja 2023 r.; II GW 98/22 z dnia 10 maja 2023 r.; Il GW 1/23 z dnia 11 maja 2023 r.; Il GW 26/23 z dnia 14 września 2023 r.; Il GW 18/23 z dnia 19 września 2023 r.; Il GW 23/23 z dnia 19 września 2023 r.; Il GW 25/23 z dnia 19 września 2023 r.).

Konsekwentnie NSA wskazał, że odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w Rzgowie a węzłem Pabianice Północ nie utracił kategorii drogi krajowej, skutkiem czego właściwym zarządcą drogi jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, będąc jednocześnie organem właściwym do rozpatrzenia wniosków których dotyczył spór.

W ocenie ZWŁ, spór, którego istota sprowadza się do oceny czy odcinek drogi krajowej Nr 91 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą ekspresową S8 (węzeł Rzgów), a skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu utracił kategorie drogi krajowej, stanowi ciąg sporu wynikającego z odmiennej oceny zarządców dróg co do skutków prawnych oddania do użytkowania drogi ekspresowej S14.

Dla uzasadnienia stanowiska Zarządu Województwa Łódzkiego o braku utraty kategorii drogi krajowej przez odcinek objęty sporem kompetencyjnym należy również odwołać się do przywołanego wcześniej uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (sejm IV kadencji, druk sejmowy Nr 1993). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy, celem jej wprowadzenia było dążenie, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg. Przy czym w ocenie Zarządu Województwa Łódzkiego za mieszczącą się w zakresie regulacji ustawowej należy uznać sytuację gdy jeden nowo wybudowany dłuższy odcinek drogi zastępuje krótsze odcinki dwóch lub więcej dróg, w przypadku jeśli te następują po sobie tworząc jeden ciąg drogowy równoległy i alternatywny względem drogi nowo wybudowanej do użytkowania (w takiej sytuacji na każdym odcinku jednej nowej drogi, droga będzie zastępowała jeden odcinek drogi istniejącej). Ustawodawca nie przewidywał natomiast aby skutkiem wybudowania nowego odcinka drogi miała być utrata kategorii przez kilka odcinków przebiegających względem siebie równolegle.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, GDDKiA wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego i wskazanie ZWŁ, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku.

W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowisko Zarządu Województwa Łódzkiego nie jest zasadne, z uwagi na treść art. 10 ust. 5 i art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. oraz w związku z tym, że droga S14 została oddana do użytkowania, co wynika z zaświadczeń Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 6 lipca 2023 r., znak: WIK.7710.125.2023.PG oraz znak: WIK.7710.126.2023.PG, potwierdzających brak sprzeciwu organu nadzoru budowalnego co do zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. odcinka drogi oraz dopuszczeniem do ruchu ww. drogi, na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Emilia, w dniu 14 lipca 2023 r.

Ponadto Generalny Dyrektor wskazał, że zaświadczeniem z dnia 23 czerwca 2022 r., znak: WIK.7710.509.2022.PG, Łódzki WINB potwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu do użytkowania odcinka drogi od węzła Aleksandrów Łódzki (poprzednio Łódź Teofilów) do węzła Łódź Lublinek, a ten odcinek drogi został dopuszczony do ruchu w dniu 25 czerwca 2022 r.

W związku z powołanymi dokumentami i dopuszczeniem do ruchu ww. odcinków drogi ekspresowej, odcinek drogi publicznej, którego dotyczy wniosek inwestora stał się z mocy samego prawa, z dniem 14 lipca 2023 r. odcinkiem drogi wojewódzkiej, na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p., a zarządcą tego odcinka drogi zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. jest Zarząd Województwa Łódzkiego.

Generalny Dyrektor podkreślił, że w obecnym stanie prawnym (i faktycznym), tj. od dnia 14 lipca 2023 r., droga ekspresowa S14, począwszy od jej włączenia do drogi ekspresowej S8 (w obszarze węzła Róża, na terenie gminy Dobroń) do jej włączenia do autostrady A2 (w rejonie węzła Emilia, na terenie gminy Zgierz), zastąpiła dotychczasową drogę krajową Nr 91, na odcinku od skrzyżowania z nowym odcinkiem drogi krajowej Nr 91 w rejonie węzła Emilia do węzła Rzgów na drodze ekspresowej S8 i pełni w obecnym stanie funkcję obwodnicy aglomeracji łódzkiej. Oddanie do użytkowania, w dniu 14 lipca 2023 r., ostatniego odcinka drogi ekspresowej S14, (tj. odcinka stanowiącego inwestycję pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B – Odcinek II węzeł Łódź Teofilów (bez węzła) – DK91 w m Słowik", obejmującą odcinek B drogi ekspresowej S14, od km 2+466 do km 16+343) pozwoliło na domknięcie ringu składającego się z autostrad i dróg ekspresowych (A1/A2/S8/S14) wokół aglomeracji łódzkiej, a jednocześnie zakończenie realizacji Zachodniej Obwodnicy miasta Łodzi.

W załączeniu do wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dołączył m.in. kopie ww. zaświadczeń potwierdzających oddanie do użytkowania stosownych odcinków drogi S14.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej Nr 91 na działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położone w obrębie [...] Z. w pasie drogowym dotychczasowej drogi krajowej Nr 91. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (zarządu województwa), a organów administracji rządowej (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg krajowych) określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. A zatem aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do argumentacji obu organów administracyjnych będących w negatywnym sporze kompetencyjnym należy stwierdzić, że, po pierwsze, mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną na tle zgłaszania wniosków w przedmiocie zjazdu z drogi w trybie art. 29 u.d.p. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. organem właściwym do rozpatrywania tego typu wniosków jest właściwy zarządca drogi. Po drugie, każdy ze wskazanych organów uznaje się niewłaściwym w sprawie.

W tych warunkach zachodzą zatem podstawy do rozpoznania sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy wskazać, że to z jaką konkretnie sprawą mamy do czynienia, powinno wynikać z ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie determinują rodzaj postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów.

W okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z wnioskiem, który dotyczy w istocie oceny, czy dotychczasowy odcinek DK91 (od węzła Emilia do węzła Rzgów) przebiegający przez aglomerację łódzką, w tym przez miasto Z. (m.in. przez działki: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położone w obrębie [...] Z.), został zastąpiony innym odcinkiem drogi, ale w zakresie hipotezy jaką zawiera art. 10 ust. 5 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem "odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej".

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż w postanowieniu z dnia 13 lutego 2023 r., sygn. akt II OW 28/23 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w podobnym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego postanowienia NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i z tego względu uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanego powyżej rozstrzygnięcia.

Przedstawione przez Generalnego Dyrektora ww. zaświadczenia Łódzkiego WINB potwierdzają, że zostały oddane do użytkowania dwa brakujące odcinki drogi S14, co spowodowało nie tylko możliwość funkcjonowania S14 na całej długości odcinka od węzła Emilia (na A2) do węzła Róża (na S8), ale co ważniejsze domknięcie ringu nowych dróg autostradowych i ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej. Oznacza to, że odcinek drogi DK91 na odcinku od węzła Emilia do węzła Rzgów został zastąpiony układem dróg ekspresowych S14 i S8 jako elementu składającego się na układ autostrad i dróg ekspresowych (A1/A2/S8/S14) wokół aglomeracji łódzkiej. W świetle tych ustaleń jako niezasadne należało uznać argumenty podniesione przez Zarząd Województwa Łódzkiego. W świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, a więc treści art. 10 ust. 5 u.d.p., Zarząd Województwa Łódzkiego nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że aktualnie dotychczasowa DK91 w zakresie działki [...], obręb [...] Z., stanowi odcinek drogi krajowej. Ponadto w świetle ww. zaświadczeń Łódzkiego WINB nie znajduje potwierdzenia stanowisko Zarządu Województwa Łódzkiego jakoby odciek drogi krajowej Nr 91 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 71 w Zgierzu, a węzłem Rzgów na drodze ekspresowej S8, nie został zastąpiony nowym oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej. Wręcz przeciwnie istnieją przesłanki, na które skutecznie powołuje się Generalny Dyrektor, że stosownie do art. 10 ust. 5 u.d.p. dotychczasowa DK91 w zakresie działki [...], obręb [...] Z. została pozbawiona dotychczasowej kategorii i zaliczona została z mocy prawa do kategorii dróg wojewódzkich.

W tych warunkach stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zarządcą ww. odcinka drogi jest Zarząd Województwa Łódzkiego. To zaś oznacza, że w świetle art. 29 ust. 1 u.d.p. organem właściwym do wydania zezwolenia jest aktualny zarządca drogi, tj. Zarząd Województwa Łódzkiego, a zatem to ten organ jest właściwy do rozpoznania złożonego przez inwestora wniosku.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.