Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 449/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 12
journal: Dz.U. 2017 poz 220
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o. o. [...] Sp. k. i P. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego P. W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r. (znak: [...]) Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") – "po zapoznaniu się" z odwołaniami: [...] Sp. k. oraz P. W. od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2016 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego budowę elektrowni wiatrowej [...]. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") umorzył postępowanie odwoławcze.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołana wyżej decyzja z [...] listopada 2016 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej została wydana przez Starostę [...] (zwanego też dalej "Starostą" lub "organem I instancji") na wniosek spółki [...] (zwanej też dalej "Inwestorem") złożony dnia [...] lipca 2016 r.

Od decyzji tej odwołania wnieśli [...] (zwana też dalej "Spółką") oraz P. W..

Umarzając postępowanie odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z [...] marca 2017 r., Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący: Spółka oraz P. W. nie zostali uznani za strony postępowania w omawianej sprawie, jednak została im doręczona skarżona decyzja o pozwoleniu na budowę. Skarżący złożyli odwołania w ustawowym terminie. Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie, czy odwołującym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej w skrócie "pr.bud."). Wojewoda wskazał, że aby uznać właściciela nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponadto należy rozróżnić dwa pojęcia: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje według kryterium geograficznego – z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja – lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy projektowanego obiektu budowlanego (funkcja, forma, konstrukcja i inne), jego przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu. Zdaniem Wojewody nie do zaakceptowania jest jednak twierdzenie, że obszar oddziaływania budynku to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się np. do oddziaływania akustycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud.

Na tym tle Wojewoda ocenił, że kluczowym w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy sporny obiekt budowlany (elektrownia wiatrowa) będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących w sposób ograniczający jej zagospodarowanie, co oznacza konieczność wykazania, że przez oddziaływanie obiektu naruszone zostały konkretne normy prawne, które stanowią źródło ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżących. Zdaniem tego organu II instancji w toku postępowania administracyjnego udokumentowano, że skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości budynkowej (elektrowni wiatrowej) wzniesionej na działkach nr ewid. [...]), natomiast skarżący P. W. jest użytkownikiem wieczystym działek nr ewid. [...] na których częściowo zlokalizowana jest elektrownia wiatrowa skarżącej Spółki. Wskazane działki ewidencyjne położone są w sąsiedztwie działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym – na północny wschód od tej działki – i znajdują się w zasięgu oddziaływania akustycznego projektowanej elektrowni, o natężeniu 45 dB. Działki te objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zatwierdzonego uchwałą [...] (zwanego też dalej "Planem miejscowym") – oznaczonymi w części graficznej tego planu symbolami "1EW" oraz "EF" (tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz tereny lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych). Zgodnie z § 7 ust. 6 Planu miejscowego – który określa, jakie tereny wskazane w tym planie podlegają ochronie akustycznej – ochronie takiej nie podlegają tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych (1EW) ani tereny pod lokalizację elektrowni fotowoltaicznych (EF). Wobec tego, zdaniem organu II instancji, w niniejszym przypadku nie znajdują zastosowania uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112).

Odnosząc się do twierdzeń skarżących, że przysługuje im przymiot strony postępowania ze względu na negatywne oddziaływanie planowanej budowy elektrowni wiatrowej w miejscu zatwierdzonym w projekcie budowlanym, z uwagi na bliskość istniejącej już elektrowni wiatrowej – które to oddziaływanie może spowodować katastrofę budowlaną lub zagrożenie statyczne dla istniejącej elektrowni wiatrowej – Wojewoda uznał je z za bezpodstawne. Na terenie objętym inwestycją obowiązuje Plan miejscowy, w którym zostały ustalone lokalizacje elektrowni wiatrowej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej podczas wydawania pozwolenia na budowę związany jest w sposób bezpośredni obowiązującym m.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 pr.bud. do podstawowych obowiązków projektanta należy m.in. opracowanie projektu w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Biorąc po uwagę powyższe nie można – zdaniem Wojewody – przyjąć, że działki wskazywane przez skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Powstanie inwestycji w kształcie zaproponowanym przez Inwestora nie będzie oddziaływać na nieruchomości odwołujących w sposób ograniczający ich zagospodarowanie. W tym zakresie nie doszło do naruszenia konkretnych norm prawnych, na podstawie których skarżący mogą wywodzić swój interes prawny. Posiadają oni jedynie interes faktyczny, który jednak nie daje im przymiotu strony postepowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia, w myśl art. 28 ust. 2 pr.bud.

W konkluzji Wojewoda wyjaśnił, że w razie, gdy organ odwoławczy ustali, iż jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, która rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie i wyklucza możliwość przystąpienia do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Skargi na opisaną decyzję Wojewody wnieśli, odrębnymi pismami, [...] k. oraz P. W. – reprezentowani przez tego samego pełnomocnika, r. L. – domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na rzecz skarżących [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych.

Spółka w swej skardze (zarejestrowanej w tut. Sądzie pod sygn. akt IV SA/Po 449/17) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie norm prawa materialnego, a to:

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia mimo braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wyrażające się w:

(a) braku uznania Spółki za stronę niniejszego postępowania w sytuacji, kiedy jest ona właścicielem nieruchomości budynkowej (elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą), wzniesionej na działce gruntu o numerach ewidencyjnych: [...] tj. nieruchomości znajdujących się w obszarze bezpośredniego oddziaływania planowanego obiektu budowlanego,

(b) braku właściwego ustalenia rzeczywistego oddziaływania planowanego przez Inwestora zamierzenia budowlanego na tereny sąsiednich nieruchomości i w związku z tym braku właściwego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania,

(c) braku zbadania i ustosunkowania się przez organ II instancji do przedłożonej w aktach sprawy opinii mgra inż. R. M. oraz dokumentu firmy [...], wskazujących negatywny wpływ planowanego zamierzenia budowlanego na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności istniejący na nich sposób zagospodarowania, i tym samym negatywny wpływ na prawo własności budowli Spółki,

- art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. polegające na jego niewłaściwym niezastosowaniu i niewłaściwej interpretacji, i:

(a) nieuwzględnieniu negatywnego wpływu planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie, tj. elektrownie wiatrowe, co może spowodować katastrofę budowlaną, i tym samym naruszenie prawa własności Spółki;

(b) błędnym przyjęciu, iż zagrożenie katastrofą budowlaną (i/lub negatywny wpływ na ich funkcjonowanie poprzez turbulencje) budowli znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zamierzenia budowlanego, nie znajduje się w dyspozycji zawartej w art. 3 pkt 20 pr.bud. definicji "obszaru oddziaływania obiektu",

- art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d pr.bud. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że planowane przez Inwestora przedsięwzięcie budowlane nie będzie powodować negatywnego wpływu na nieruchomości budynkowe Spółki, zaś w rzeczywistości planowane zamierzenie budowlane zagraża bezpieczeństwu użytkowania i dostępności obiektów skarżącej i wpływa negatywnie na istniejący sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich,

- art. 73 ust. 1 pr.bud. poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie istnienia zagrożenia katastrofą budowlaną obiektów skarżącej,

- art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 k.c. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że normy prawa cywilnego nie mogą stanowić przepisów powodujących ograniczenie czy tez utrudnienie w zakresie zagospodarowania nieruchomości budynkowej skarżącej, w sytuacji kiedy realizacja inwestycji powodować będzie zagrożenie funkcjonowania elektrowni wiatrowej Spółki.

Analogiczne zarzuty podniósł w swej skardze (zarejestrowanej w tut. Sądzie pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 450/17) P. W., z tym że o ile Spółka wywodziła swój interes prawny z twierdzenia o byciu właścicielem nieruchomości budynkowej w postaci elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą, wzniesionej na ww. działkach ewidencyjnych, o tyle P. W. źródeł swego interesu prawnego upatrywał w byciu użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej o numerach ewidencyjnych: [...], na których to także wzniesiono elektrownię wiatrową należącą do Spółki.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 04 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 449/17, tut. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Po 449/17 i IV SA/Po 450/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalsze ich prowadzenie pod sygn. akt IV SA/Po 449/17.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu o wykazanie interesu prawnego skarżących, reprezentujący ich pełnomocnik w piśmie procesowym datowanym na [...] sierpnia 2017 r. stwierdził, że z załączonych do tego pisma dokumentów wynika, iż:

- skarżąca Spółka była inwestorem, wybudowała i jest właścicielem obiektów budowlanych, posadowionych na terenie działek gruntu nr ewid.: [...] Budowle te zostały wzniesione na ww. gruntach dla przemijającego użytku(na czas eksploatacji elektrowni wiatrowej) i nie mogą być uznane za części składowe gruntu (art. 47 § 3 k.c.), lecz stanowią odrębne przedmioty własności, zgodnie z art. 46 § 1 k.c.;

- w dniu wydania zaskarżonej decyzji skarżący P. W. był użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze bezpośredniego oddziaływania planowanego obiektu budowlanego (tj. użytkownikiem wieczystym działek gruntu nr ewid.: [...]

W piśmie procesowym z [...] września 2017 r. uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. ("Inwestor"), reprezentowany przez r.pr. [...], wniósł o oddalenie skarg w całości, wskazując, że przywołane w skargach przepisy, których naruszenia miałby dopuścić się Wojewoda, nie mogą stanowić podstawy prawnej dla uznania skarżących za strony kontrolowanego postępowania. Niezależnie od tego, zdaniem Inwestora, Spółka nie może uchodzić za właściciela, użytkownika wieczystego ani zarządcę "nieruchomości" (budynkowej) znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud., gdyż nawet jeśliby uznać, że – jak twierdzi Spółka – elektrownie wiatrowe i związana z nimi infrastruktura wzniesione zostały na gruntach "dla przemijającego użytku", to należałoby je w takim wypadku zakwalifikować jako rzeczy ruchome. W przypadku elektrowni wiatrowych nie mamy bowiem do czynienia z budynkiem, lecz z kompleksem urządzeń infrastruktury technicznej, które nie mogą stanowić odrębnej nieruchomości budynkowej. Niezależnie od tego Inwestor zauważył, że właścicielem nieruchomości budynkowej stanowiącej odrębną własność, zlokalizowanej na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, nie może być ten, kto nie jest użytkownikiem wieczystym gruntu.

Na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. pełnomocnik skarżących oraz pełnomocnik ww. uczestnika postępowania podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody – umarzającej postępowanie odwoławcze w przedmiocie pozwolenia na budowę – Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że prowadzone przez Wojewodę postępowanie odwoławcze zakończone zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r., z uwagi na zawarte w niej rozstrzygnięcie – umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.; w skrócie: "k.p.a.") wobec stwierdzenia, że odwołania zostały wniesione przez podmioty do tego nielegitymowane, bo nieposiadające przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji – ograniczało się jedynie do badania kwestii posiadania przez skarżących interesu prawnego legitymującego do udziału w ww. postępowaniu. W konsekwencji do tego tylko zagadnienia ogranicza się także kontrola sprawowana przez Sąd w niniejszej sprawie, która żadną miarą nie może obejmować oceny prawidłowości samej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, od której zostały wywiedzione ww. odwołania.

Zgodnie z regułą wysłowioną w art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ta ogólna reguła doznaje istotnego ograniczenia, wynikającego z art. 28 ust. 2 pr.bud., zgodnie z którym stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepisu tego nie stosuje się jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – o czym stanowi expressis verbis art. 28 ust. 4 pr.bud. Należy podkreślić, że omawiane wyłączenie stosowania art. 28 ust. 2 pr.bud. dotyczy tylko – jak z powyższego wynika – "postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa", a nie każdej "inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa". Wymagającym udziału społeczeństwa jest zaś tylko takie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w ramach którego (a nie wcześniej, w odrębnym postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań) przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w skrócie: "OOŚ") – zob. art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 lub art. 88 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie taka sytuacja nie zachodziła, a sam fakt, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji była przeprowadzana OOŚ na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego – w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 28 ust. 4 pr.bud., i w rezultacie do wyłączenia stosowania art. 28 ust. 2 pr.bud.

Wracając do analizy tego ostatniego przepisu należy wskazać, że pod użytym w tym przepisie pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu" należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu" (art. 3 pkt 20 pr.bud.). W konsekwencji stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nie wszystkich nieruchomości sąsiednich, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, lecz tylko takich, w odniesieniu do których oddziaływanie to przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mających swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji (obiektu) danego rodzaju.

Jak z powyższego wynika, ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę łączy się nierozerwalnie z ustaleniem "obszaru oddziaływania inwestycji" w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że przy wyznaczeniu tego obszaru należy uwzględnić funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Organ powinien więc każdorazowo ustalić przepisy odrębne, które przewidują w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Podstawę do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa – tylko wówczas bowiem mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego w świetle art. 28 ust. 2 pr.bud. Ograniczenia, które nie są wynikiem obowiązywania przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny (por. wyroki NSA: z 04.07.2013 r., II OSK 583/12; z 09.10.2007 r., II OSK 1321/06 –Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda co najmniej przedwcześnie uznał, że [...] Sp. k. oraz P. W. – którzy wnieśli odwołania od decyzji Starosty z [...] listopada 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego budowę siłowni wiatrowej EW8 na działkach [...] (zwanej też dalej "Decyzją PnB") – nie mają interesu prawnego, który legitymowałby ich do udziału w postępowaniu w sprawie tego pozwolenia na budowę. Organ II instancji nie wyjaśnił bowiem ani nie rozważył należycie następujących kwestii.

1. Zgodnie z dodanym od 28 czerwca 2015 r. przepisem art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) informację o obszarze oddziaływania powinien zawierać już projekt budowlany. Określenie tego obszaru, to jeden z podstawowych obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c pr.bud.).

1. W kontrolowanej sprawie projektant zawarł w przedkładanym do zatwierdzenia projekcie budowlanym "Informację o obszarze oddziaływania obiektu" (pkt 16), w której wyszczególnił numery ewidencyjne działek, jakie ów obszar obejmuje ([...] – a także wyjaśnił (acz raczej dość ogólnikowo) podstawy wyznaczenia tego obszaru. Wskazał mianowicie, że obszar oddziaływania inwestycji opracowano na podstawie analizy akustycznej i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) oraz następujących przepisów i decyzji administracyjnych: decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawa z dnia 23 lipca 2001 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, ustawa z dnia 16 kwietnia 2003 r. o ochronie przyrody, ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

2. Określenie obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowalnym nie zwalnia organów orzekających od weryfikacji prawidłowości ustaleń projektanta w tym zakresie (por. wyrok WSA z 05.04.2017 r., II SA/Gd 119/17, CBOSA). Definitywne wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy bowiem każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który nie jest związany stanowiskiem projektanta (por. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 10 do art. 34). W każdym przypadku organ winien jednak, na ogólnych zasadach, swoje stanowisko uzasadnić (art. 107 § 3 k.p.a.). Szczególnie dotyczy to sytuacji, gdy zamierza on odbiec od ustaleń projektanta i we własnym zakresie odmiennie określić obszar oddziaływania projektowanego obiektu.

3. W kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji wskazanym wymogom nie sprostały:

- organ I instancji – gdyż po prostu "przepisał" określenie obszaru oddziaływania obiektu z projektu budowlanego do uzasadnienia swej decyzji. Zastrzegając, że "taki obszar wskazał projektant", zarazem uchylił się od poczynienia własnych ustaleń, a przynajmniej wyrażenia własnych ocen w tym zakresie. W szczególności jednoznacznie prawidłowości ustaleń projektanta nie zanegował (co w połączeniu z faktem, że następnie doręczył swą decyzje także Spółce oraz P. W. rodzi pytanie, na jakiej dokładnie podstawie Wojewoda przyjął, iż nie zostali oni uznani przez Starostę za strony postępowania w omawianej sprawie). Jedynie odnosząc się do opracowania "Zasięg oddziaływania akustycznego", Starosta stwierdził, że "normy hałasu nie stanowią ograniczenia w zagospodarowaniu działek znajdujących się w zasięgu wymienionych izofon";

- organ II instancji – gdyż całkowicie "zignorował" ustalenia projektu budowlanego w tym zakresie (nawet o nich nie wspomniał w uzasadnieniu swej decyzji). A własne rozważania, podobnie jak wcześniej Starosta, ograniczył wyłącznie do kwestii oddziaływania akustycznego.

Wobec tego nie sposób przyjąć, iżby zagadnienie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji zostało należycie wyjaśnione przez organy. Skoro, jak wynika z cytowanego wyżej fragmentu projektu budowlanego, analiza akustyczna była tylko jednym z elementów wziętych pod uwagę przez projektanta przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu, to organy weryfikując zasięg tego obszaru – a już zwłaszcza Wojewoda odmawiający skarżącym legitymacji procesowej z powołaniem się na to, że posiadane przez nich nieruchomości nie leżą w tym obszarze – nie mogły się ograniczyć wyłącznie do kwestii oddziaływań akustycznych, bez uprzedniego wyjaśnienia, jakie to jeszcze inne ograniczenia w zagospodarowaniu (wynikające z przywołanych w projekcie: decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy Prawo wodne, ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko) miał na względzie projektant przy określaniu obszaru odziaływania obiektu w projekcie budowlanym; obszaru, który – co wypada podkreślić – w projekcie obejmował także działki, z którymi skarżący wiązali swój interes prawny w przedmiotowej sprawie.

4. Już z tych względów – wobec istotnego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. – zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Tym bardziej, że kwestia innych jeszcze, poza samym wpływem akustycznym, oddziaływań projektowanej inwestycji uwzględnionych w projekcie budowlanym – jako dotychczas w ogóle niewyjaśniona i nierozważona przez organy – wymyka się kontroli sądowej na obecnym etapie postępowania.

2. W kontekście, stwierdzonych bezspornie w kontrolowanej sprawie, oddziaływań akustycznych projektowanej inwestycji na działki sąsiednie, należy stwierdzić, że uwagi organów uszła ta istotna okoliczność, iż relewantne na gruncie art. 3 pkt 20 pr.bud. "ograniczenia w zagospodarowaniu terenu" mogą dotyczyć nie tylko aktualnego sposobu zagospodarowania tego terenu, ale także jego zmiany (por.: Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 25; W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 22 do art. 3). Innymi słowy, badając ewentualne odziaływanie projektowanego obiektu na działki sąsiednie należy uwzględniać nie tylko ograniczenia dotyczące aktualnego sposobu zagospodarowania, ale także możliwości jego racjonalnej zmiany w przyszłości.

1. W tym kontekście za niewystarczającą należy więc uznać analizę organów obu instancji odwołującą się wyłącznie do stwierdzenia braku wystąpienia ograniczeń w odniesieniu do sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości skarżących (tj. działek istotnych z punktu widzenia badania ich interesu w sprawie) przewidzianego w aktualnie obowiązującym Planie miejscowym, gdyż taka analiza niezasadnie pomija potencjalną możliwość zmiany aktualnego zagospodarowania oraz związanych z tym ewentualnych ograniczeń.

2. Z tej perspektywy nie bez znaczenia jest fakt stwierdzonego bezsprzecznie oddziaływania akustycznego projektowanej inwestycji na nieruchomość skarżących (izofona 45 dB). Wprawdzie oddziaływanie to, jak stwierdziły organy, nie koliduje z obecnie przewidzianym w Planie miejscowym sposobem zagospodarowania terenu – pod lokalizację elektrowni wiatrowych (1EW) oraz pod lokalizację elektrowni fotowoltaicznych (EF) – ale już np. uniemożliwia, jak najbardziej racjonalny, powrót (po demontażu z nieruchomości skarżących obiektów elektrowni wiatrowych – których okres eksploatacji jest wszak ograniczony) do w pełni rolniczego wykorzystania tego terenu, i wzniesienia na nim np. zabudowy zagrodowej. Godzi się przy tym zauważyć, że nawet jeśli aktualny Plan miejscowy wprost takiego "powrotu" nie przewiduje, to przecież nie sposób racjonalnie wykluczyć możliwości jego zmiany w przyszłości. Jednocześnie jest jasne, że inkryminowane oddziaływanie akustyczne projektowanego obiektu może dopuszczalność (możliwość) takiej zmiany ograniczyć (bądź nawet całkowicie zablokować). Takiego ograniczenia zaś – w ocenie Sądu – również nie sposób pominąć na gruncie art. 28 ust 2 pr.bud.

3. Organy obu instancji (a zwłaszcza Wojewoda) niezasadnie pominęły także zgłaszane przez skarżących (i poparte złożonymi przez nich do akt organu II inst.: "Orzeczeniem technicznym" autorstwa mgra inż. R. M. oraz "Analizą obciążeń mechanicznych" autorstwa [...] istnienie wysokiego prawdopodobieństwo wystąpienia fizycznego, negatywnego oddziaływania (poprzez turbulencje) planowanej inwestycji (oznaczonej jako EW 8) – o ile dojdzie do jej realizacji w zaprojektowanej lokalizacji i kształcie – na istniejące obiekty elektrowni wiatrowej należącej do Spółki (oznaczonej jako EW1 Stefanowo ).

1. Przede wszystkim wypada zauważyć, że możliwości wystąpienia takiego oddziaływania zdaje się nie wykluczać kategorycznie nawet sam Inwestor, skoro w przedłożonym przez niego opracowaniu autorstwa M. L., odnoszącym się do ww. "Orzeczenia technicznego" czytamy, że "[...] projektant konstrukcji elektrowni oznaczonej w opracowaniu jako EW1 Stefanowo nie wykazał się należytą przezornością w trakcie przyjmowania obciążeń do obliczeń sił działających na konstrukcję. [...] Inwestor i projektant mieli świadomość, że w sąsiedztwie ich własnej inwestycji powstanie inna elektrownia wiatrowa, której maksymalne parametry określone zostały w MPZP. Zignorowanie na etapie obliczeń statycznych jej wpływu na przygotowywaną inwestycję jest błędem, który spółka [...] próbuje zniwelować poprzez uniemożliwienie realizacji elektrowni wiatrowej [...]

Od razu należy zastrzec, że z perspektywy uzasadnianego tu rozstrzygnięcia nieistotne są rozważania, czy i ewentualnie kto zawinił, że może dojść do ww. oddziaływania projektowanej elektrowni EW1 na istniejącą EW8, ani czy w związku z tym istnieją obiektywne przesłanki do sprzeciwiania się realizacji elektrowni wiatrowej EW8, i czy słusznie sprzeciw ten zgłasza akurat Spółka. Tych kwestii Sąd nie jest władny na tym etapie podstępowania wiążąco rozstrzygać, ani nawet rozważać. Dla niniejszego rozstrzygnięcia istotne znaczenie ma jedynie okoliczność, że ww. oddziaływanie może rzeczywiście w praktyce wystąpić, gdyż, jak dotychczas, możliwość jego wystąpienia nie została przez organy jednoznacznie wykluczona.

2. Należy jeszcze wyjaśnić, że pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 pr.bud. Wszak już w definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu", w aktualnie (od 28 czerwca 2015 r.) obowiązującym brzmieniu – zgodnie z którym jest to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu" – wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu" terenu (o czym dobitnie świadczy zastosowanie wtrącenia ze zwrotem "w tym"). To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy". Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych – zob. art. 7 ust. 1 pr.bud.), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne (por. wyroki NSA: z 28.03.2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 12; z 11.05.2010 r., II OSK 774/09, CBOSA; z 26.01.2012 r., II OSK 1398/10, CBOSA; z 15.02.2013 r., II OSK 1994/11, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tak pojmowanego obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji (por. wyrok NSA z 17.03.2011 r., II OSK 520/10, CBOSA). Przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyroki NSA: z 08.06.2011 r., II OSK 1296/10; z 28.03.2007 r., II OSK 208/06; z 26.06.2012 r., II OSK 1613/11; z 17.04.2014 r., II OSK 1899/13 – CBOSA).

3. W tym kontekście zyskuje na znaczeniu argumentacja skarżących, wskazująca na możliwy, negatywny wpływ projektowanej inwestycji na jakość substancji budowlanej na działkach sąsiednich (z wieszczeniem katastrofy budowlanej włącznie) – a to wobec obowiązków nałożonych na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w art. 61 pr.bud. W myśl tego przepisu ww. podmioty są obowiązane (1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7"); (2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uprawnionym jawi się twierdzenie, że zadośćuczynienie ww. obowiązkom – w kontekście spodziewanego oddziaływania projektowanej elektrowni EW8 na istniejącą w sąsiedztwie elektrownię Spółki (EW1) – może pociągać za sobą np. konieczność wzmocnienia lub przebudowy istniejących obiektów elektrowni EW1, wyłączenia ich z eksploatacji, a w skrajnym przypadku nawet rozbiórki. To z kolei może być poczytywane za swoistą formę ograniczenia swobody zagospodarowania terenu, na którym istniejąca elektrownia EW1 jest posadowiona, relewantną na gruncie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud. – właśnie w związku z przywołanym art. 61 pr.bud., jako swoistym źródłem ograniczeń w zagospodarowaniu, stwarzającym legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

4. Wojewoda nie zbadał również, czy ewentualna legitymacja procesowa skarżących nie ma źródła w przepisach ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961; dalej w skrócie: "u.i.e.w.").

W ocenie Sądu przepisów tej ustawy nie można pomijać przy analizie "przepisów odrębnych" mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie, do których odsyła art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud., i to także w postępowaniach w przedmiocie pozwolenia na budowę objętych – tak jak postępowanie tu kontrolowane (wszczęte, jak wynika z zaskarżonej decyzji, w dniu 08 lipca 2016 r.) – zakresem przepisu przejściowego art. 13 ust. 3 u.i.e.w., czyli postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. do 16 lipca 2016 r. (a to z powodów, o których niżej). Ponieważ zagadnienie to nie było w ogóle rozważane przez organ II instancji, należy ograniczyć się do zasygnalizowania poniższych kwestii.

1. W pierwszej kolejności godzi się zauważyć, że okoliczność, iż przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą współwyznaczać obszar oddziaływania obiektu (elektrowni wiatrowej) w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. jest bezsporna. Została zresztą dostrzeżona już przez samych autorów uzasadnienia projektu tej ustawy (zob. druk nr 315 Sejmu VIII kadencji). Bez wątpienia jest to stanowisko trafne. Przepisy omawianej ustawy określają bowiem m.in. odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa – od elektrowni wiatrowej (zob. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w.). Odległość ta – co w analizowanym przypadku jest szczególnie istotne (zwłaszcza wobec, sygnalizowanej już wyżej, potencjalnej możliwości zmiany przewidzianego obecnie w Planie miejscowym sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących i powrotu do w pełni rolniczego ich wykorzystania) – odnosi się nie tylko do elektrowni już istniejących, ale także planowanych, przy czym wystarczy, jeśli w obowiązującym na danym obszarze miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") zostanie wyznaczony teren, którego sposób zagospodarowania określony w tym planie dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej (zob. art. 5 ust. 1 pkt 5 u.i.e.w.).

Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jest bowiem poza sporem, że przedmiotowa inwestycja jest lokalizowana na terenie objętym m.p.z.p. – zatwierdzonym uchwałą [...] – w którym zostały wyznaczone m.in. poszczególne tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych. Wobec tego w stosunku do właścicieli nieruchomości położonych w odległości określonej w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.i.e.w. od linii rozgraniczającej te tereny, już z chwilą wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) ich nieruchomości.

2. W ocenie Sądu, z tych względów nie sposób pomijać przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych, nawet jeśli dane postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy – skoro już z tym dniem mogą zaktualizować się wynikające z tej ustawy ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości.

3. Wbrew pozorom powyższy pogląd nie stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 13 ust. 3 u.i.e.w., który stanowi, że: "Postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych". Godzi się bowiem zauważyć, że – wbrew literalnemu brzmieniu cytowanego przepisu – nie może chodzić w tym przypadku o wszystkie "przepisy dotychczasowe". Przy takiej interpretacji należałoby bowiem sporządzić swoiste "zdjęcie" całego systemu prawa według stanu na dzień wejścia życie ww. ustawy i w toczących się w tym dniu postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę nie uwzględniać już żadnych przepisów ustanowionych albo zmienionych jakimikolwiek ustawami, które weszły w życie po tym dniu. Absurdalność takiej interpretacji wydaje się aż nadto widoczna. Trzeba zatem znaleźć rozsądne kryterium ograniczające katalog "przepisów dotychczasowych", o jakich mowa w art. 13 ust. 3 u.i.e.w. W ocenie Sądu, w analizowanym przepisie chodzi wyłącznie o te przepisy, które dotychczas normowały materię uregulowaną następnie w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, czyli które określały – jak wynika z art. 1 ust. 1 tej ustawy – "warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej".

W związku z tym godzi się zauważyć, że analizowana ustawa nie reguluje kwestii ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Zagadnienia te były, i po wejściu w życie ww. ustawy są nadal, regulowane w ustawie Prawo budowlane (por. też odesłanie z art. 8 u.i.e.w.) – zasadniczo w jej art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. – które to przepisy odsyłają każdorazowo do aktualnie obowiązujących przepisów odrębnych, wprowadzających związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu w otoczeniu tego obiektu. W odniesieniu do obiektów stanowiących elektrownie wiatrowe takimi "przepisami odrębnymi" w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. są niewątpliwie – począwszy od 16 lipca 2016 r. (zob. art. 18 u.i.e.w.) – przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zasady tej nie uchyla ani nie zmienia art. 13 ust. 3 u.i.e.w., gdyż przepis ten, jak to już wyżej wskazano, w ogóle nie dotyczy kwestii ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych.

Zaprezentowana wyżej wykładnia art. 13 ust. 3 u.i.e.w. jest niezbędna dla zapewnienia należnych procesowych gwarancji ochrony słusznych interesów właścicieli nieruchomości położonych w otoczeniu planowanej inwestycji z zakresu elektrowni wiatrowych. Jednocześnie nie narusza ona słusznych interesów inwestorów, dla ochrony których ww. przepis został niewątpliwie ustanowiony. W sprawie takiej, jak niniejsza, zakończenie postępowania na podstawie dotychczasowych przepisów (czyli z pominięciem "merytorycznych" wymagań wynikających z art. 1–art. 7 u.i.e.w.), ale z ewentualnym udziałem skarżących, w żaden sposób nie stoi bowiem w sprzeczności z ochroną będących w toku interesów Inwestora. W takim przypadku skarżący zyskują bowiem jedynie możliwość wyrażania i obrony swojego stanowiska w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji, która w związku z wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, może wywołać skutek w postaci ograniczeń w możliwości zagospodarowania (zabudowy) należących do nich nieruchomości.

5. Dotychczas poczynione uwagi dotyczyły zasadniczo konieczności wyjaśnienia tego, czy nieruchomości (działki), z którymi każdy ze skarżących wiąże swój interes prawny mający legitymować go do udziału w postępowaniu w sprawie Decyzji PnB, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (projektowanej inwestycji - elektrowni wiatrowej).

Zasadnie jednak wskazuje Inwestor, że sama ta okoliczność nie przesądza jeszcze ewentualnej legitymacji Spółki, która – w odróżnieniu od P. W., będącego, co bezsporne, użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości – powinna jeszcze zasadniczo wykazać, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, lub zarządcą nieruchomości zlokalizowanej w obszarze oddziaływania.

W ocenie Sądu kwestia ta wymaga jeszcze dalszych wyjaśnień, które Wojewoda także będzie zobligowany poczynić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem poniższych uwag.

1. Trafnie zarzuca Inwestor, że teza Spółki, iż jako właściciel infrastruktury elektrowni wiatrowej, posadowionej na gruncie w użytkowaniu wieczystym P. W., jest właścicielem "nieruchomości budynkowej", jawi się jako wysoce wątpliwa. I to nawet nie z tego powodu, że "inne urządzenia trwale z gruntem związane", o jakich mowa w art. 48 k.c., nie mogą być uznane za budynek (lub jego część) w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. – bo akurat taką ewentualność niektórzy przedstawiciele doktryny dopuszczają – ale że co do zasady nie może być właścicielem odrębnej nieruchomości budynkowej zlokalizowanej na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste podmiot niebędący użytkownikiem wieczystym tego gruntu.

2. W ocenie Sądu, cały czas nie jest jednak wykluczona możliwość uznania Spółki za jeden z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 pr.bud. – mianowicie za "zarządcę nieruchomości", na których posadowiono należące do Spółki obiekty elektrowni wiatrowej. Tym bardziej, że pojęcie "zarządcy nieruchomości" nie zostało w Prawie budowlanym zdefiniowane, a jego kontury nie rysują się ostro.

W jednym ze swych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny uznał np. że w pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe – prawo użytkowania nieruchomości na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (zob. wyrok NSA z 15.11.2007 r., II OSK 1510/06, CBOSA). Z drugiej strony, jako trafne co do zasady, należy podzielić także stanowisko, w myśl którego najemca, dzierżawca lub inny podmiot wykazujący się prawem obligacyjnym do części nieruchomości nie jest podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów prawa budowlanego, gdyż posiada on jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Może zatem domagać się respektowania jego praw cywilnych, chronionych na gruncie regulacji cywilnoprawnych dotyczących zobowiązań, od właściciela nieruchomości, a nie od organów administracji publicznej. Dla tych organów stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wniosków o wszczęcie postępowań administracyjnych w przedmiocie wydania pozwolenia budowlanego i trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, powinien być jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze – jak to wynika z treści art. 28 ust. 2 pr.bud. – nie zaś najemca czy dzierżawca (por. wyroki WSA: z 20.07.2006 r., VII SA/Wa 321/06; z 07.04.2011 r., II SA/Po 123/11 – CBOSA).

W świetle powyższych uwag nie powinno ulegać wątpliwości, że przesądzenie, czy Spółce przysługuje status zarządcy zajmowanych nieruchomości, wymaga uprzedniego ustalenia rodzaju (rodzajów) tytułu prawnego przysługującego Spółce do tych nieruchomości (z dotychczas zebranego w tej sprawie materiału wynika, że mogą tu wchodzić w grę przynajmniej dzierżawa oraz służebność przesyłu), a także szczegółowe wyjaśnienie zakresu i treści tych praw – czego dotychczas organy nie uczyniły, a co będą zobligowane uzupełnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

3. W ramach analizy legitymacji procesowej Spółki w kontrolowanej sprawie nie powinno uchodzić uwagi organu także i to, że Spółka, jako podmiot eksploatujący elektrownię wiatrową, może wypełniać definicję "przedsiębiorstwa energetycznego" w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220, z późn. zm.) – pod którym to pojęciem rozumie się "podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie: (a) wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi albo (b) przesyłania dwutlenku węgla.

Jest to spostrzeżenie o tyle istotne, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego coraz powszechniej akcentuje się szczególny status oraz związaną z tym potrzebę i zasadność szerszego ujmowania legitymacji skargowej tej kategorii podmiotów w postępowaniach w sprawach budowlanych. W szczególności zwraca się uwagę na zasadność zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kręgu podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, które to podmioty należy z kolei postrzegać jako szczególną kategorię podmiotów wykonujących swoje zadania ustawowe niezależnie od prawa do nieruchomości, przez które przebiegają ich urządzenia przesyłowe, i których interes prawny lub obowiązek wynika wprost z przepisów ustaw (por.: postanowienie NSA z 17.07.2015 r., II OZ 667/15; wyrok NSA z 13.01.2017 r., II OSK 1005/15; wyrok NSA z 16.05.2017 r., II OSK 2331/15 – CBOSA). W konsekwencji przyjmuje się, że właściciel sieci elektroenergetycznej przebiegającej przez nieruchomość (grunt), na której zaprojektowano określone zamierzenie budowlane, może w okolicznościach konkretnej sprawy żądać stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla właściciela gruntu, z uwagi swój interes prawny w wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego (art. 28 k.p.a.). Ma to miejsce szczególnie wtedy, gdy planowany do realizacji obiekt budowlany, z uwagi na znaczne zbliżenie z tą siecią, wprowadza ograniczenia w poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania "uzasadnionych interesów" właściciela sieci w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. (zob. wyroki NSA: z 15.01.2015 r., II OSK 1446/13, ONSAiWSA 2016, nr 1, poz. 7; z 16.05.2017 r., II OSK 2331/15, CBOSA).

Powyższy pogląd zyskuje dodatkowe oparcie w konstatacji, że jeżeli urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., należące do podmiotu wykonującego zadania z zakresu użyteczności publicznej znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 pr.bud.), podmiot ten powinien być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż budowa projektowanego obiektu budowlanego może zagrażać funkcjonowaniu tych urządzeń. Konstatacja ta jest zgodna z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud., zapewniającym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Z punktu widzenia ochrony interesu prawnego inwestora, usytuowanie obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, w zbyt bliskiej odległości od urządzeń przesyłowych, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., narusza przepisy art. 5 ust. 1 pr.bud. (zob. wyrok NSA z 13.01.2017 r., II OSK 1005/15, CBOSA).

Uwagi zawarte w tym punkcie prowadzą do wniosku o potrzebie wyjaśnienia przez organ II instancji statusu Spółki na tle przepisów ustawy Prawo energetyczne, i w efekcie ustalenia, czy ze statusem tym wiążą się określone obowiązki lub zadania publiczne, których wypełnianie mogłoby uzasadniać "przypisanie" Spółce legitymacji strony przedmiotowego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 i 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe wskazania i oceny prawne, i przed wydaniem rozstrzygnięcia uzupełni postępowanie wyjaśniające w brakującym (poruczonym wyżej) zakresie.