Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 484/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 25, art. 9, art. 11 ust. 1 i ust. 3, art. 12 ust. 1, art. 43, art. 43 ust. 1 pkt 1, art. 43 ust. 2 pkt 1, art. 44, art. 44 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 17
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
article: art. 31 ust. 1 i ust. 4, art. 32 ust. 1.
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska asesor WSA Anna Janowska Protokolant starszy referent Weronika Ćwiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na czynność Wójta Gminy w przedmiocie aktualizacji wysokości kwoty dotacji oświatowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie "[...]" (dalej jako: strona, skarżący, Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Olsztynie skargę na dokonaną w czerwcu 2020 r. czynność Wójta Gminy [...] (dalej jako: Wójt, organ)

polegającą na aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej (dalej jako "PKDO").

Z przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan sprawy:

Pismem z 2 lipca 2020 r. strona zwróciła się do organu w trybie dostępu do informacji publicznej, o przedstawienie szczegółowych wyliczeń dotyczących sposobu ustalenia aktualizacji wysokości PKDO dla przedszkoli na terenie Gminy [...] (dalej jako Gmina) w czerwcu 2020 r. W odpowiedzi organ przesłał drogą elektroniczną wyliczenie z 24 czerwca 2020 r. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] (dalej jako ZSP) [karty nr 14 (w kopercie) i 15 akt sądowych].

Nie zgadzając się z ustaleniem aktualizacji wysokości omawianej kwoty dotacji w czerwcu 2020 r. strona w skardze do WSA w Olsztynie wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności aktualizacji wysokości kwoty dotacji, zobowiązanie organu do jej dokonania zgodnie z przepisami prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw. Zarzuciła naruszenie art. 43 ust. 1 pkt 1, art. 43 ust. 2 pkt 1, art. 44 ust. 1 pkt 1 w powiązaniu z art. 9, art. 12 i z art. 21 ust. 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 17), dalej jako u.f.z.o., poprzez:

1. niezgodne z prawem ustalenie liczby dzieci uczęszczających do Przedszkola Samorządowego (dalej jako PS) w [...], co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie zaktualizowanej w czerwcu 2020 r. wysokości podstawowej kwoty dotacji;

2. nieprawidłowe wyliczenie metrażu zajmowanego przez PS w [...] w stosunku do Szkoły Podstawowej w [...], które to placówki oświatowe wchodzą w skład ZSP, co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie zaktualizowanej w czerwcu 2020 r. wysokości podstawowej kwoty dotacji;

3. niezgodne z prawem zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w czerwcu 2020 r. wynikające z:

3.1. błędnego sposobu wyliczenia wydatków zaplanowanych na:

a) prowadzenie stołówki z ZSP w zakresie części przypadającej na PS w [...],

b) prowadzenie obsługi księgowej PS w [...],

3.2. nieuwzględnienia:

a) stosownej proporcji zaplanowanych kosztów wynagrodzenia pracownika, który w Urzędzie Gminy nalicza wysokość wypłat pracownikom PS w [...],

b) wydatków zaplanowanych na wynagrodzenie sprzątaczek,

c) wydatków zaplanowanych na pokrycie kosztów dowozu i odwozu dzieci do PS w [...],

d) wydatków zaplanowanych na pokrycie kosztów wody i odprowadzania ścieków w PS w [...].

W uzasadnieniu w odniesieniu do zarzutu podniesionego w pkt 1 petitum skargi wskazano, że organ bezprawnie zawyżył liczbę dzieci uczęszczających do PS w [...]. Dzieląc koszty przez zawyżoną liczbę dzieci dokonał w konsekwencji bezprawnego zaniżenia zaktualizowanej wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy. Wskazano, że do 31 sierpnia 2019 r. PS w [...] prowadziło jeden oddział dla dzieci w wieku 3-5 lat. Natomiast oddział rocznego przygotowania przedszkolnego (tzw. "zerówka") wchodził w skład struktury szkoły podstawowej jako oddział przedszkolny. Dokonując aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w czerwcu 2020 r. organ podtrzymał stanowisko, że z dniem 1 września 2019 r. zlikwidowany został oddział przedszkolny przy szkole podstawowej, a dzieci zostały przeniesione do przedszkola mimo, że statut tej placówki w dniu 1 września 2019 r. nie przewidywał możliwości prowadzenia oddziału rocznego przygotowania przedszkolnego.

Ponadto Wójt nie dopełnił obowiązku zgłoszenia Straży Pożarnej faktu włączenia dotychczasowego oddziału przedszkolnego funkcjonującego w ramach szkoły podstawowej do przedszkola, co wynika z pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z 28 lutego 2020 r. Zmiana nie może być skuteczna, gdyż została dokonana z naruszeniem rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 25 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań ochrony przeciwpożarowej, jakie musi spełniać lokal, w którym są prowadzone oddział przedszkolny lub oddziały przedszkolne zorganizowane w szkole podstawowej albo jest prowadzone przedszkole utworzone w wyniku przekształcenia oddziału przedszkolnego lub oddziałów przedszkolnych zorganizowanych w szkole podstawowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1531).

W kwestii zarzutu nr 2 podniesiono, że dokonując aktualizacji "kosztów wspólnych" (np. media, dyrekcja, pracownicy obsługi i administracji), organ posłużył się nieprawidłowymi danymi dotyczącymi metrażu obiektu ZSP i zastosował przeliczenie, które w sposób nieuprawniony zaniżyło wysokość zaktualizowanej kwoty dotacji dla przedszkoli. Dokonano podziału kosztów pomimo, że wyliczenia te zostały uznane w wyroku z 25 czerwca 2020 r., I SA/Ol 536/19, za dokonane z naruszeniem prawa.

Z informacji udzielonej przez organ w piśmie z 18 listopada 2019 r. wynika, że powierzchnia budynku zajmowanego przez ZSP wynosi [...] m², z czego [...] m² zajmuje przedszkole. Zaś z informacji uzyskanej od dyrektora ZSP wynika, że przedszkole zajmuje wydzieloną powierzchnię [...] m², jednak korzysta dodatkowo z szeregu pomieszczeń wspólnie ze szkołą podstawową, co przy wyliczeniu stosownej proporcji udziału PS w [...] nie zostało uwzględnione. Ponadto z przedstawionego zestawienia wynika, że łączna kubatura budynku wynosi [...] m², a nie tak jak zostało przyjęte przy dokonywaniu czynności aktualizacji – [...] m².

W ocenie strony dla prawidłowego zaktualizowania wysokości podstawowej kwoty dotacji należy przyjąć rzeczywiste dane dotyczące metrażu całego budynku, pomieszczeń użytkowanych wyłącznie przez przedszkole, ale również należy przyjąć właściwą metodologię rozdziału metrażu pomieszczeń, które użytkowane są zarówno przez przedszkole, jak i szkołę podstawową. Ponad wszelką wątpliwość zastosowane przez organ wyliczenia przy dokonywaniu aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy są niezgodne z prawem i skutkują zaniżeniem jej wysokości.

Omawiając zarzut z pkt 3.1.a) wskazano, że dzieląc zaplanowane wydatki na prowadzenie stołówki w ZSP na liczbę 98 uczniów szkoły podstawowej (także tych, którzy z niej nie korzystają) i przedszkola, organ dokonał bezprawnego zaniżenia kosztu przypadającego na przedszkole. Na potrzeby ustalenia stosownej proporcji wskazanych kosztów przy zaktualizowaniu wysokości podstawowej kwoty dotacji, organ powinien uśrednić liczbę dzieci korzystających ze stołówki w konkretnym przedziale czasowym. Jest to proste działanie matematyczne, danymi co do liczby osób korzystających każdego dnia ze stołówki organ dysponuje "od ręki" na podstawie prowadzonej przez siebie dokumentacji.

Podkreślono w tym punkcie, że gdyby ze stołówki korzystali wszyscy uczniowie szkoły podstawowej, to liczba przygotowywanych i wydawanych obiadów zwiększyłaby się niemal dwukrotnie, a to automatycznie wpłynęłoby na zwiększenie ponoszonych kosztów: zatrudnienia dodatkowego personelu, zakupu dodatkowego wyposażenia, zwiększyłoby koszt energii elektrycznej, zużywanej wody itp.

W odniesieniu do zarzutu z pkt 3.1.b) strona skarżąca wskazała, że przekazując metodologię wyliczenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w czerwcu 2020 r. organ nie wyjaśnił w jaki sposób obliczył kwotę na zapewnienie obsługi księgowej. Ponad wszelką wątpliwość jest to jednak kwota zaniżona.

Do 31 grudnia 2019 r. organ twierdził, że księgowaniem wydatków placówek oświatowych w Urzędzie Gminy zajmuje się wyłącznie jedna osoba i stosowną proporcję wyłącznie jej wynagrodzenia wliczał do ustalanej i aktualizowanej kwoty podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Jednak zastosowany sposób wyliczenia kosztów spowodował zmniejszenie kosztu. Należy domniemywać, że jest on analogiczny jak przy ustalaniu wysokości dotacji na rok 2020.

W ocenie strony skarżącej zaplanowane wydatki na wynagrodzenie pracownika naliczającego wysokość wypłat pracownikom przedszkola, nie zostały wliczone przy dokonywaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w czerwcu 2020 r. w jakiejkolwiek proporcji. Powyższe przyczynia się do bezprawnego zaniżenia wartości dotacji, co stanowi naruszenie zgłoszone w pkt 3.2.a) zarzutów skargi.

Co do zarzutu w pkt 3.2.b) skargi podniesiono, że dla prawidłowego zaktualizowania wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy należało wyliczyć zakres pracy sprzątaczek na rzecz PS w [...] i uwzględnić proporcjonalną część w stosunku do całości otrzymywanego wynagrodzenia przy dokonywaniu czynności aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Organ nie wliczył stosownej proporcji w tym zakresie.

W zakresie zarzutu w pkt 3.2.c) strona skarżąca podniosła, że na podstawie analizy przepisów prawa i doktryny bez wątpienia koszty dowozu dzieci do przedszkola i następnie po zakończeniu zajęć z powrotem do domu należy zakwalifikować do wydatków bieżących związanych z prowadzeniem tego typu placówki i powinny być one uwzględnione do ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

Ponadto pominięcie przy aktualizowaniu wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli środków zaplanowanych na pokrycie kosztów zużytej wody oraz odprowadzania ścieków stanowi naruszenie wymienione w ostatnim z podnoszonych zarzutów petitum skargi (pkt 3.2.d).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zarzuty skargi o rzekomym nieuwzględnieniu pewnych elementów przy dokonywaniu przedmiotowej aktualizacji uznał za bezzasadne. Podał, że zarzuty w istocie zmierzają do kwestionowania czynności ustalenia podstawowej kwoty dotacji w 2020 r., która to czynność miała miejsce w styczniu 2020 r. Tożsame zarzuty Stowarzyszenie podnosiło już w skardze rozpoznanej przez tut. Sąd w sprawie I SA/Ol 195/20. Są one w całości bezzasadne, gdyż ich rozpoznanie doprowadziłoby do ponownego rozpoznania kwestii prawidłowości ustalenia podstawowej kwoty dotacji za 2020 r., która to okoliczność jest już rozpatrywana przez tut. Sąd.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ poinformował, że podstawę aktualizacji stanowiły przepisy art. 43, 44 i 46 u.f.z.o., w szczególności art. 44 ust. 1 pkt 1. Aktualizacja dotyczy wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, oraz statystycznej liczby dzieci w czerwcu 2020 r.

Wskazał, że przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji na 2020 r. prawidłowo przyjęto liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę, od 1 września 2019 r. w strukturze sieci szkół nie widnieje oddział przedszkolny. Dzieci w wieku 3-5 lat, jak i dzieci 6-letnie, realizują wychowanie przedszkolne w przedszkolu wchodzącym w skład ZSP. Powyższe ma również odzwierciedlenie w danych z Systemu Informacji Oświatowej (dalej: "SIO") na dzień 30 września 2019 r.

Organ wyjaśnił ponadto, że do wyliczenia kosztów wspólnych posłużył się metrażem budynku szkoły oraz metrażem wydzielonych w tym budynku pomieszczeń zajmowanych przez przedszkole. Powierzchnia użytkowa całego budynku ZSP wynosi [...] m², co jest zgodne z księgą obiektu budowlanego. Organ zlecił dodatkowo zewnętrznej firmie wykonanie pomiarów powierzchni użytkowej ZSP w [...] w celu weryfikacji zapisów z księgi obiektu. Metraż powierzchni zajmowanej przez przedszkole wynosi razem [...] m². Do metrażu przedszkola wliczona została wielkość pomieszczeń specjalnie w tym celu wydzielonych, z których korzystają w ciągu dnia wyłącznie dzieci uczęszczające do przedszkola w tym: sale do zajęć, szatnia, korytarz i sanitariaty. Przebywanie w tych pomieszczeniach zapewnia dzieciom bezpieczeństwo i komfort nauki. Przyjęcie rozdziału metrażu pomieszczeń użytkowanych przez wychowanków przedszkola i uczniów szkoły, zostało przeprowadzone w sposób logiczny i zgodny z ich wykorzystaniem.

Organ wskazał też, że przy wyliczeniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na 2020 r. dokonał rozdzielenia kosztów funkcjonowania stołówki, z której korzystają zarówno uczniowie szkoły podstawowej, jak i przedszkola. Wydatki na stołówkę zostały zaplanowane i podzielone na wszystkich uczniów oraz podopiecznych ZSP, gdyż najbardziej sprawiedliwym i logicznym wydaje się wyliczenie, które umożliwia każdemu dziecku zapisanie się w dowolnym miesiącu na obiady w stołówce. Ilość dzieci korzystająca ze stołówki może się natomiast zmieniać w każdym miesiącu.

W odniesieniu do wydatków zaplanowanych na prowadzenie obsługi księgowej organ podał, że ustalił jakie stanowiska i w jakim wymiarze czasu pracy będą się zajmowały obsługą finansową szkół w 2020 r. Następnie, w oparciu o ich wynagrodzenia, zostały zaplanowane koszty prowadzenia obsługi księgowej na 2020 r. Zaplanowane wynagrodzenia przedstawia tabela stanowiąca załączniki nr 5 do Aktualizacji PKDO dla przedszkola – czerwiec 2020 r.

Wliczono ponadto kwotę na zaplanowane wynagrodzenie pracownika, który nalicza wysokość wypłat pracownikom PS w [...], w wysokości 0,25 etatu (dział płac) przy dokonywaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w czerwcu 2020 r. Powyższe pokazuje tabela Aktualizacja PKDO dla przedszkola – czerwiec 2020 r. wraz z załącznikiem nr 5 do tejże aktualizacji. Planowane wynagrodzenie pracownika na tym stanowisku było już zaplanowane przy ustalaniu PKDO w styczniu 2020 r. Zarzut skarżącego organ uznał za całkowicie niezasadny i wprowadzający w błąd. Podobnie przy dokonywaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w czerwcu 2020 r., jak i we wcześniejszych wyliczeniach podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, została wliczona kwota zaplanowana na pokrycie zużycia wody oraz odprowadzania ścieków, co jest wykazane w tabeli Aktualizacja PKDO dla przedszkola – czerwiec 2020 r., gdzie widoczne są plany na koszty mediów – w rozdziale budżetowym 80101, § 4260 (energia, woda, ścieki).

Przy wyliczaniu aktualizacji dotacji przedszkola nie uwzględniono kosztów dowozu i odwozu dzieci, gdyż nie stanowią one wydatków bieżących, o których mowa w art. 9 u.f.z.o. Obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym do przedszkola, oddziału przedszkolnego lub innej formy wychowania przedszkolnego, które wchodzą do sieci przedszkolnej, oraz dzieci objętych obowiązkiem szkolnym jest zadaniem własnym Gminy. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że funkcjonujące na terenie gminy publiczne szkoły i przedszkola przyjęły na siebie obowiązek dowozu dzieci do przedszkoli.

WSA w Olsztynie postanowieniem z 28 października 2020 r., I SA/Ol 484/20 zawiesił postępowanie w sprawie. Następnie postanowieniem z 14 lutego 2023 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe wobec wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 7 grudnia 2022 r., I GSK 1578/20. Wskazanym wyrokiem NSA uchylił wyrok WSA w Olsztynie z 16 lipca 2020 r., I SA/Ol 195/20, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sprawa dotyczyła skargi Stowarzyszenia na czynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020 r. oraz czynności przekazania dotacji oświatowej za styczeń 2020 r.

Pismem z 1 sierpnia 2023 r. strona wniosła o dołączenie do akt sprawy skargi, odpowiedzi na skargę, protokołu z rozprawy i wyroku WSA w Olsztynie z akt sprawy II SA/Ol 336/23. Wskazano, że wyrokiem z 29 czerwca 2023 r. WSA w Olsztynie uwzględnił skargę strony i stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...]. Ponadto strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z pisma skierowanego do Dyrektora ZSP z 3 czerwca 2020 r. wraz z odpowiedzią z 19 czerwca 2020 r. oraz pisma skierowanego do Wójta z 1 czerwca 2020 r. wraz z odpowiedzią z 15 lipca 2020 r. i dokumentem pn. "Pomiar powierzchni budynku Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]".

Przy piśmie z 22 sierpnia 2023 r. strona skarżąca nadesłała kopię wyroku WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2023 r., II SA/Ol 183/23, w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę wraz z uzasadnieniem i skargą kasacyjną strony od tego wyroku. Ponadto nadesłano kopię wyroku WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2023 r., II SA/Ol 336/23, wraz z uzasadnieniem.

W dniu 21 września 2023 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika organu, przy którym przedłożono kopię odpowiedzi organu na skargę kasacyjną w sprawie II SA/Ol 183/23 oraz kopię skargi kasacyjnej organu złożonej w sprawie II SA/Ol 336/23.

Na rozprawie 8 listopada 2023 r. Sąd dopuścił dowód zgodnie z wnioskiem dowodowym skarżącego, dotyczący ustalenia powierzchni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Istota sporu w sprawie dotyczy prawidłowości aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej (PKDO) dla przedszkoli na terenie Gminy w czerwcu 2020 r. Pierwszoplanowe znaczenie dla oceny zarzutów odnoszących się do przyjętych ustaleń faktycznych oraz błędnego zastosowania przepisów materialnych ma wykładnia przepisów prawa materialnego, które wyznaczają zasady aktualizacji PKDO.

Dla oceny ustaleń faktycznych co do sposobu obliczenia wysokości dotacji dla szkół i przedszkoli w przypadku dokonywania aktualizacji kwoty rocznej, podstawowe znaczenie mają przepisy u.f.z.o., które zawierają zasady aktualizacji wysokości PKDO. Artykuł 43 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. stanowi, że kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji, w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1. PKDO zgodnie z art. 44 u.f.z.o. podlega aktualizacji, co do zasady, dwukrotnie w ciągu roku budżetowego. Pierwsza aktualizacja jest dokonywana w miesiącu następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej (miesiąc pierwszej aktualizacji). Z kolei druga aktualizacja jest dokonywana w październiku. W szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe są również aktualizacje w dowolnym miesiącu roku budżetowego. Przy czym rokiem budżetowym w tej sprawie jest rok 2020.

Jak już wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, aktualizacja stanowi aktualizację, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 1 w powiązaniu z art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. W 2020 r. miesiąc pierwszej aktualizacji wypada w czerwcu. Data ta jest zależna od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej (art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o.), co nastąpiło 1 kwietnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 571). Z tego też względu nastąpiła aktualizacja podstawowej kwoty dotacji (dla przedszkoli oraz oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej) oraz statystycznej liczby dzieci w czerwcu 2020 r. Uwzględniono plan budżetu według stanu na dzień 31 maj 2020 r. Zmiana podstawowej kwoty dotacji (w tym przypadku jej wzrost) wynika ze zmiany planu budżetowego np. w rozdziale budżetowym 80148 – stołówka. Zwiększył się również plan na wynagrodzenia dyrektora, sekretarki, palacza, księgowości. Został uwzględniony plan na wynagrodzenie nauczyciela religii. Te elementy aktualizacji (poza księgowością) nie stały się jednak przyczyną wniesienia skargi w niniejszej sprawie, co zauważył organ w odpowiedzi na skargę. Poprzednie dane do wyliczeń pochodziły z planu budżetu konstruowanego w listopadzie 2019 r.

Ustalając podstawy prawne aktualizacji wysokości PKDO w czerwcu 2020 r. i zastosowaną metodologię, Sąd miał na uwadze wpływ regulacji prawnych w zakresie uzyskania omawianej dotacji. W związku z powyższym wskazania wymaga, że kwotę dotacji dla przedszkoli, zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o., ustala się w następujących etapach:

1) ustala się kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli (z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących);

2) ustaloną w etapie pierwszym kwotę pomniejsza się o wymienione w kolejnych pkt art. 12 ust. 1 u.f.z.o. kwoty;

3) uzyskaną różnicę dzieli się przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 7 grudnia 2022 r., I GSK 1578/20, istotne jest to, że przepisy u.f.z.o. w odniesieniu do kwot, które stanowią podstawę obliczania podstawowej kwoty dotacji, posługują się określeniami: "zaplanowane na rok budżetowy" (kwota wydatków bieżących na prowadzenie przedszkoli przez gminę – in primodium art. 12 ust. 1), "zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy" (kwoty wskazane w art. 12 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 7), "przewidziane na rok budżetowy" (kwoty wskazane w art. 12 ust. 1 pkt 3, 5 i 6). Oznacza to, że podstawą odniesienia przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji jest plan finansowy w postaci budżetu gminy. Potwierdza to również treść art. 9 u.f.z.o., która odsyłając do rozumienia wydatków bieżących (ich kategorii) ustalonego w ustawie o finansach publicznych, wskazuje jednocześnie, że chodzi odpowiednio o zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego (dalej: "j.s.t.") lub poniesione w roku budżetowym z budżetu j.s.t.

Skoro rozpoznawana sprawa dotyczy aktualizacji wysokości PKDO w czerwcu 2020 r. – po ustaleniu podstawowej kwoty dotacji na rok budżetowy 2020, to przy ustalaniu tej kwoty bierze się pod uwagę kwoty zaplanowane w budżecie gminy (lub w jego projekcie – na zasadzie art. 240 ust. 1 u.f.p.). Aktualizacja wysokości PKDO w czerwcu 2020 r. następuje z uwzględnieniem zasad ustalenia podstawowej kwoty dotacji na rok 2020. Należy mieć przy tym na uwadze, że konstrukcja budżetu j.s.t., tj. wchodzącego w jego skład planów, oparta jest zgodnie z u.f.p. zarówno na kategoryzacji dochodów oraz wydatków, jak i ich przedmiotowej klasyfikacji budżetowej, nie przewidując klasyfikowania podmiotowego. Natomiast u.f.z.o. posługuje się wyłącznie pojęciem wydatków bieżących, wskazując jednocześnie kategorię podmiotu, dla którego określone wydatki są ustalane. To zaś prowadzi do konstatacji, że dla celów obliczania podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli konieczne jest uwzględnienie bieżących wydatków budżetowych zaplanowanych w budżecie j.s.t. w poszczególnych, stosownie oznaczonych podziałkach klasyfikacji budżetowej, ale wyłącznie w tej ich części (wysokości), które mają być przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Przepisy nie wskazują przy tym sposobu (metodologii) obliczania podstawy wydatków bieżących w sytuacji, gdy dany limit wydatkowy (zawarty w określonej podziałce klasyfikacji budżetowej) dotyczy nie tylko wydatków bieżących przewidzianych na prowadzenie gminnych przedszkoli.

Skoro zatem przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących oraz nie ustanawiają obowiązku organu określenia tejże metodologii, to oznacza, że organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń, stosując powszechnie akceptowane reguły podziału (np. stosując zasadę proporcji) planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne. Przy czym obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno, jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach.

Zaznaczenia ponadto wymaga, że ideą procesu wyliczenia podstawowej kwoty dotacji i jej aktualizacji jest ustalenie dokładnej kwoty przysługującej danemu podmiotowi w konkretnym dotowanym roku. Jednocześnie należy mieć na względzie, że podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami u.f.z.o., a ewentualne różnice kwot dotacji wynikające z tej aktualizacji podlegają wyrównaniu od początku dotowanego roku w kolejnych przekazywanych częściach dotacji (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 8 maja 2018 r., I SA/Gd 266/18, WSA w Gliwicach z 10 sierpnia 2022 r., III SA/Gl 142/22).

W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe reguły, organ wykonawczy dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej aktualizacji wysokości PKDO w czerwcu 2020 r. Na uwzględnienie nie zasługiwały tym samym zarzuty strony skarżącej jako nieznajdujące umocowania w świetle powołanej wyżej wykładni przepisów u.f.z.o. oraz dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych.

Sąd ma na uwadze, że skarga i podniesione w niej zarzuty, są kontynuacją przyjętego przez stronę stanowiska w zakresie kwestionowania czynności ustalenia PKDO na rok budżetowy 2020. Strona nie zgadza się w związku z tym także z aktualizacjami wysokości PKDO. Powoduje to, że skargi w obu sprawach: czynności ustalenia PKDO na 2020 r. i aktualizacji wysokości PKDO w czerwcu 2020 r. – są ze sobą powiązane. Wobec wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 7 grudnia 2022 r., I GSK 1578/20, uchylającego wyrok WSA w Olsztynie z 16 lipca 2020 r., I SA/Ol 195/20, i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, WSA w Olsztynie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wyrokiem z 8 listopada 2023 r., I SA/Ol 70/23 oddalił skargę na czynność Wójta w przedmiocie ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020 r. oraz czynności przekazania dotacji oświatowej za styczeń 2020 r.

Szereg zarzutów skarg ma odniesienie do obu rozpoznawanych spraw o sygn. akt I SA/Ol 70/23 i niniejszą. Sprawa aktualizacji wysokości PKDO jest bowiem ściśle powiązana z ustaloną wysokością PKDO. Podkreślenia wymaga, że w świetle wykładni prawa przedstawionej w wyroku NSA z 7 grudnia 2022 r., I GSK 1578/20, w kwestii ustalenia statystycznej liczby dzieci w przedszkolach należało odwołać się do brzmienia przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 u.f.z.o. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o statystycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, należy przez to rozumieć liczbę odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych wprowadzonych przez jednostkę j.s.t. placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach lub placówkach, ustaloną na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. Zgodnie zaś z ust. 3 ww. przepisu statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizację, o której mowa w ust. 2, ustala się w zaokrągleniu do wartości setnych. Zatem w świetle powołanych unormowań jest to liczba odpowiednio określonych dzieci ustalona na podstawie danych z Systemu Informacji Oświatowej (SIO) według stanu na dzień 30 września roku bazowego, w zaokrągleniu do wartości setnych. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 25 u.f.z.o. rokiem bazowym jest rok poprzedzający rok budżetowy, czyli w rozpoznawanej sprawie jest to rok 2019.

Z powyższego zatem wynika, że dla ustalenia statystycznej liczby dzieci w przedszkolu istotna była liczba dzieci wprowadzonych przez Gminę placówkach wychowania przedszkolnego ustalona na podstawie SIO na dzień 30 września 2019 r. Liczba dzieci wskazana w systemie SIO nie budziła w niniejszej sprawie wątpliwości. Strona zgłosiła zaś zastrzeżenia co do przyjęcia do tej liczby dzieci z oddziału tzw. "zerowego", który – w jej ocenie – nie został prawidłowo wyłączony ze struktury administracyjnej szkoły podstawowej i tym samym nie został też włączony do struktury przedszkola samorządowego. W uzasadnieniu tego stanowiska strona odwołała się do nieprawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 336/23, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [...] z 27 czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...]. W odniesieniu jednak do tego stanowiska strony skarżącej zauważenia wymaga, że przepis art. 11 ust. 1 u.f.z.o. odnosi statystyczną liczbę dzieci w przedszkolach do prowadzonych przez j.s.t. placówek wychowania przedszkolnego. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.) wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Stosownie do ust. 4 powołanego przepisu dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego.

Zatem z powyższych przepisów Prawa oświatowego jednoznacznie wynika, że oddział przedszkolny w szkole podstawowej jest jedną z form realizacji wychowania przedszkolnego. Niezależnie zatem od tego do jakiej struktury administracyjnej (szkoła podstawowa czy też przedszkole) oddział przedszkolny zostanie przypisany, jest w nim realizowane wychowanie przedszkolne, a to uzasadnia ujęcie w SIO dzieci z tzw. oddziału zerowego w wprowadzonych przez j.s.t. placówkach wychowania przedszkolnego.

Ponadto zgodnie z art. 32 ust. 1 Prawa oświatowego rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z tym zauważenia w sprawie wymaga, że w obrocie prawnym nadal funkcjonuje uchwała Rady Gminy [...] z 29 sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę. Na mocy § 2 pkt 1 tej uchwały sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych Gminy tworzy min. PS w [...]. Jak wskazał NSA w ww. wyroku z 7 grudnia 2022 r., I GSK 1578/20, uchwała ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, ma charakter deklaratoryjny, a zatem stwierdza ona zaistniały stan, niezależnie od tego, czy została zachowana przewidziana określona przepisami procedura likwidacji (względnie utworzenia) placówki, a nie określa stanu (sieci placówek) na przyszłość. Zatem przedmiotowa uchwała niebędąca aktem prawa miejscowego, skoro nie została wycofana z obrotu prawnego, stwierdzała stan na dzień jej podjęcia, tj. na dzień 29 sierpnia 2019 r.

Powyższe potwierdza ponadto brzmienie art. 9 u.f.z.o., zgodnie z którym ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na prowadzenie przez j.s.t. odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez j.s.t., w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie j.s.t. lub poniesione w roku budżetowym z budżetu j.s.t., bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2. Jak bowiem wynika z tego przepisu, wyodrębnia on wydatki bieżące na prowadzenie przez j.s.t. szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny od wydatków na prowadzenie szkół danego typu i umiejscawia tę kategorię wydatków wśród wydatków na różne formy wychowania przedszkolnego.

W związku z powyższym, z uwagi na brzmienie przepisów art. 9, art. 11 ust. 1 i ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 31 ust. 1 i ust. 4 Prawa oświatowego, bez znaczenia pozostaje argumentacja strony skarżącej z pisma procesowego z 1 sierpnia 2023 r., odwołująca się do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w przedmiocie utworzenia ZSP. Okoliczność, czy utworzenie ZSP nastąpiło zgodnie z wymogami określonymi w ustawie – Prawo oświatowe, pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, w której istotne znaczenie ma to czy aktualizując wysokość PKDO prawidłowo ustalono kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez Gminę przedszkoli.

Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053 ze zm.), wydatki budżetowe szkół podstawowych powinny być klasyfikowane w rozdziale budżetowym 80101, a przedszkoli w rozdziale 80104. Natomiast w odniesieniu do oddziałów zerowych w szkołach podstawowych wydatki budżetowe powinny być klasyfikowane w rozdziale budżetowym 80103. Skoro zatem z planu wydatków budżetowych dla ZSP w [...] na 2020 r. wynika, że nie występuje w nim rozdział budżetowy 80103 – oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, to jest to kolejna okoliczność, która potwierdza, że wydatki te zostały przyporządkowane do formy wychowania przedszkolnego ujętej w rozdziale budżetowym 80104 – Przedszkola.

W powiązaniu z powyższym Sąd stwierdził, że podniesiona w ramach omawianego zarzutu (z pkt 1 petitum skargi) kwestia niewypełnienia obowiązku zgłoszenia Straży Pożarnej faktu włączenia dotychczasowego oddziału przedszkolnego funkcjonującego w ramach szkoły podstawowej do przedszkola – jest poza zakresem rozważań w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi jest czynność Wójta polegająca na aktualizacji wysokości PKDO. Ewentualne wady przy włączeniu oddziału przedszkolnego nie wpływają na rozpoznawaną obecnie sprawę. Nie ma podstaw do uznania, że aktualizacja wysokości PKDO nie może być skuteczna z powodu podnoszonego w skardze.

W kwestii kolejnego zarzutu skargi dotyczącego przyjęcia do obliczenia nieprawidłowych danych co do powierzchni pomieszczeń zajętych w ZSP na rzecz szkoły podstawowej oraz na rzecz przedszkola, wskazania wymaga, że zgodnie z ww. wyrokiem NSA z 7 grudnia 2022 r., I GSK 1578/20, kopia księgi obiektu budowlanego, w oparciu o którą przyjęto powierzchnię szkoły podstawowej [...] m², stanowiła dokument prywatny pochodzący od organu. Dokonując ustalenia powierzchni zajmowanej przez przedszkole samorządowe, organ odwołał się do notatki służbowej z 13 września 2019 r. sporządzonej przez pracownika organu, z której wynikało, że powierzchnia przedszkola funkcjonującego w budynku ZSP od 13 września 2019 r. wynosi [...] m² (sale lekcyjne, szatnia, korytarz i sanitariaty) (k. 18, plik 1 i 2 dokumentacji organu). Przedstawione przez stronę przeciwdowody obejmowały natomiast wykaz pomieszczeń o łącznej powierzchni [...] m² (k. 76, t. I akt sądowych), w tym pomieszczenia zajmowane przez szkołę podstawową ([...] m²) oraz przez przedszkole ([...] m²), przy czym wskazano, że przedszkole korzysta dodatkowo z szeregu pomieszczeń wspólnie ze szkołą (gabinet dyrektora, gabinet pielęgniarki, sala gimnastyczna, kuchnia, pomieszczenia kuchenne, stołówka, świetlica, pomieszczenia personelu, pokój nauczycielski). Ponadto w toku postępowania sądowego strona przedłożyła pismo Wójta Gminy z 15 lipca 2020 r. wraz kserokopiami map poszczególnych pomieszczeń ZSP w [...], z których wynika, że wyliczona 1 lipca 2020 r. powierzchnia użytkowa całego budynku ZSP wynosi [...] m², zaś pomieszczenia zajęte przez przedszkole mają powierzchnię [...] m² (k. 238-244, t. II akt sądowych).

W ocenie Sądu, zgromadzone w powyższym zakresie dowody nie pozostawiają wątpliwości co do prawidłowości przyjętej przez organ metodologii w zakresie uwzględnienia powierzchni użytkowej całego budynku ZSP w [...] na podstawie książki obiektu budowlanego, potwierdzonej następnie niezależnym dowodem w postaci wykonania pomiarów 1 lipca 2020 r. Strona nie przedstawiła zaś przekonywujących kontrargumentów w tym zakresie. Zdaniem Sądu, prawidłowo ustalono również powierzchnię przedszkola samorządowego w oparciu o informację uzyskaną od Dyrektora ZSP w [...], którą to czynność udokumentowano w aktach sprawy notatką służbową. Sąd nie dopatrzył się przy tym nieprawidłowości w związku z przeprowadzonymi w lipcu 2020 r. pomiarami powierzchni zajętej przez przedszkole, z których wynikała niewielka różnica w wysokości [...] m² w odniesieniu do powierzchni podanej w notatce służbowej z 13 września 2019 r. Zaznaczenia bowiem wymaga, że powierzchnia zajmowana przez przedszkole mogła ulec zmianie w ciągu roku budżetowego, zaś odpowiednie zmiany w tym zakresie zostały uwzględnione w aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oświatowej. Na uwzględnienie nie mogły też zasługiwać zarzuty dotyczące pominięcia szeregu pomieszczeń użytkowanych wspólnie przez uczniów szkoły podstawowej oraz dzieci uczęszczające do przedszkola samorządowego. Przedstawione przez organ wykonawczy pomiary powierzchni zajmowanej na cele przedszkola nie budzą wątpliwości, zaś zasadność uwzględnienia powierzchni zajętej wyłącznie na rzecz przedszkola wiąże się ze specyfiką wychowania przedszkolnego i koniecznością zapewnienia tej grupie dzieci odrębnej organizacji w sytuacji umiejscowienia przedszkola i szkoły podstawowej w jednym obiekcie budowlanym.

Sąd nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego błędnego wyliczenia proporcji wydatków zaplanowanych na prowadzenie stołówki w ZSP w części przypadającej na przedszkole. Wskazania w tym zakresie wymaga, że organ uwzględnił proporcję uczniów szkoły podstawowej oraz dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Metodologia ta była trafna, w sytuacji gdy ze stołówki korzystają zarówno uczniowie szkoły podstawowej, jak i dzieci uczęszczające przedszkola samorządowego. Nie kwestionowano tego, że liczba uczniów szkoły podstawowej korzystających ze stołówki jest zmienna w ciągu roku szkolnego, niemniej uwzględniono, że każdemu uczniowi szkoły podstawowej przysługuje uprawnienie do korzystania ze stołówki. W odniesieniu do argumentu skargi, że liczba uczniów korzystających ze stołówki jest zmienna, wskazania wymaga, że tak samo zmienna może być liczba dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, jednak na potrzeby zarówno ustalenia wysokości PKDO, jak i jej aktualizacji, należy posługiwać się pewnymi danymi uśrednionymi, które ewentualnie mogą być korygowane w ciągu roku budżetowego.

Organ wskazał też, że przy wyliczeniu zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w 2020 r. dokonał rozdzielenia kosztów funkcjonowania stołówki, z której korzystają zarówno uczniowie szkoły podstawowej, jak i przedszkola. Dokonując wyliczenia proporcji wydatków związanych z funkcjonowaniem stołówki organ przyjął, że dla przedszkola stanowić ona będzie część całości zaplanowanych kosztów na prowadzenie stołówki przy uwzględnieniu proporcji ilości wszystkich uczniów/wychowanków uczęszczających do ww. placówki oświatowej, i wyliczył stosowną wielkość stosując się do wykładni cytowanego już wyżej art. 11 ust. 1 u.f.z.o. Sąd nie dopatrzył się tu nieprawidłowości uznając argumentację organu, że wydatki na stołówkę zostały zaplanowane i podzielone na wszystkich uczniów oraz podopiecznych ZSP, gdyż najbardziej sprawiedliwym i logicznym wydaje się wyliczenie, które umożliwia każdemu dziecku zapisanie się w dowolnym miesiącu na obiady w stołówce. Ilość dzieci korzystająca ze stołówki może się natomiast zmieniać w każdym miesiącu.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut pominięcia kosztów dowozu i odwozu dzieci do przedszkola/domu. Również w tym zakresie należało podzielić stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, że obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci jest zadaniem własnym Gminy, nie zaś przedszkola samorządowego. W sytuacji gdy przedszkole nie przejęło w statucie obowiązku realizacji takiego obowiązku, to nie można mówić, by wydatki w tym zakresie stanowiły wydatki przedszkola, a nie gminy.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu strony skarżącej w zakresie wydatków zaplanowanych na prowadzenie obsługi księgowej. Organ podał, że ustalił jakie stanowiska i w jakim wymiarze czasu pracy będą się zajmowały obsługą finansową szkół w 2020 r. Następnie, w oparciu o ich wynagrodzenia, zostały zaplanowane koszty prowadzenia obsługi księgowej na 2020 r. Zaplanowane wynagrodzenia przedstawia tabela stanowiąca załączniki nr 5 do Aktualizacji PKDO dla przedszkola – czerwiec 2020 r. Zasadnie organ odwołał się do art. 12 ust. 1 u.f.z.o., którego treść Sąd już wyżej przytoczył. Są to wydatki zaplanowane, a nie rzeczywiście ponoszone. Nie narusza prawa przyjęcie przez organ w ramach aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej, że zaplanowane na 2020 r. koszty obsługi księgowej zostały ustalone w oparciu o wysokość wynagrodzeń z okresu styczeń-maj 2020 r. i mogły być następnie skorygowane w trakcie przeprowadzania aktualizacji w październiku 2020 r., dokonywanej na podstawie art. 43 i 44 u.f.z.o.

Nie było również podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi co do zaplanowanych wydatków na wynagrodzenie pracownika naliczającego wysokość wypłat pracownikom przedszkola. Wliczono w tym zakresie kwotę na zaplanowane wynagrodzenie pracownika, który nalicza wysokość wypłat pracownikom PS w [...], w wysokości 0,25 etatu (dział płac) przy dokonywaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w czerwcu 2020 r. zgodnie z tabelą: "Aktualizacja PKDO dla przedszkola – czerwiec 2020 r.", wraz z załącznikiem nr 5 do odpowiedzi na skargę (k. 120-121, t. I akt sądowych). Planowane wynagrodzenie pracownika na tym stanowisku było już zaplanowane przy ustalaniu PKDO w styczniu 2020 r.

Podobnie przy dokonywaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w czerwcu 2020 r. jak i we wcześniejszych wyliczeniach podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli została wliczona kwota zaplanowana na pokrycie zużycia wody oraz odprowadzania ścieków, co jest wykazane w tabeli Aktualizacja PKDO dla przedszkola – czerwiec 2020 r., gdzie widoczne są plany na koszty mediów – w rozdziale budżetowym 80101, § 4260 (energia, woda, ścieki). Zarzuty skarżącego są w tym zakresie niezasadne.

Z kolei przy wyliczaniu aktualizacji dotacji przedszkola nie uwzględniono kosztów dowozu i odwozu dzieci, gdyż nie stanowią one wydatków bieżących, o których mowa w art. 9 u.f.z.o. Obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym do przedszkola, oddziału przedszkolnego lub innej formy wychowania przedszkolnego, które wchodzą do sieci przedszkolnej, oraz dzieci objętych obowiązkiem szkolnym jest zadaniem własnym Gminy. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że funkcjonujące na terenie gminy publiczne szkoły i przedszkola przyjęły na siebie obowiązek dowozu dzieci do przedszkoli.

Ponadto nie ma podstaw aby uznać, jak tego chce autor skargi, że dla prawidłowego zaktualizowania wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy należało wyliczyć zakres pracy sprzątaczek na rzecz PS w [...] i uwzględnić proporcjonalną część w stosunku do całości otrzymywanego wynagrodzenia przy dokonywaniu czynności aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Ten zarzut znajduje odpowiedź w ramach przedstawionego już wyżej stanowiska organu co do aktualizacji "kosztów wspólnych" (np. media, dyrekcja, pracownicy obsługi i administracji). Organ do wyliczenia szeregu kosztów wspólnych posłużył się metrażem budynku szkoły oraz metrażem wydzielonych w tym budynku pomieszczeń zajmowanych przez przedszkole. Są to pomieszczenia, które mają być utrzymywane w czystości, a ich powierzchnia nie uległa zmianie. Sąd uznał już wyżej prawidłowość przyjętej przez organ metodologii w zakresie uwzględnienia powierzchni użytkowej całego budynku ZSP w [...]. Na tle całokształtu argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę, oraz przedłożonego przez obie strony materiału dowodowego Sąd uznał, że nie może powodować negatywnych konsekwencji okoliczność nieustosunkowania się w odpowiedzi na skargę wprost do zarzutu skargi w tym zakresie.

Podsumowując, zdaniem Sądu nie było podstaw do zakwestionowania stanowiska organu w przedstawionym wyżej zakresie. Uwzględniono wszystkie wydatki zaplanowane na prowadzenie przedszkola samorządowego, zaś strona skarżąca nie podważyła skutecznie, że organ administracji nie uwzględnił poprawnie ww. wydatków, oraz że jego wyliczenia są obarczone błędem. Wyliczenie zaktualizowanej kwoty dotacji jest w ocenie Sądu prawidłowe, zgodne z danymi wynikającymi z akt sprawy oraz ustawowo określonym sposobem jej wyliczenia.

Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę nie dopatrzył się też innych naruszeń, które miałyby wpływ na dokonanie zaskarżonej czynności.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.