Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 42/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Muzeum Narodowego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 91/22 w sprawie ze skargi Fundacji W. z siedzibą w L. na bezczynność Dyrektora Muzeum Narodowego w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Muzeum Narodowego w L. na rzecz Fundacji W. z siedzibą w L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji W. z siedzibą w L. (dalej także jako: Fundacja) na bezczynność Dyrektora Muzeum Narodowego w L. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I wyroku z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 91/22 zobowiązał organ do załatwienia wniosku Fundacji z dnia 10 maja 2022 r. (z godz. 13:41), w terminie czternastu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III oddalił skargę w pozostałej części, a w punkcie IV zasądził od organu na rzecz Fundacji kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Fundacja pismem z dnia 10 maja 2022 r. zwróciła się do organu o udostępnienie rejestru (wykazu, listy, ewidencji) umów, zarządzeń, pełnomocnictw i upoważnień, skarg i wniosków oraz kontroli będących w posiadaniu organu, podkreślając, że w jej ocenie ww. informacje stanowią informację publiczną. Ponadto Fundacja zażądała udostępnienia informacji na jakiej podstawie prowadzono ww. rejestry, a także na jakiej podstawie przestano je prowadzić, gdzie się podziały owe dane, jakie aktualnie prowadzone są rejestry, ewidencje i archiwa oraz wniosła o podanie informacji o sposobie i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, a także o odpowiedzi na pytania czy zarządzenia nie są prowadzone w formie ogólnodostępnego dla pracowników repozytorium oraz czy jest prowadzony rejestr umów o powierzenie przetwarzania danych osobowych oraz w jaki sposób ewidencjonowane są umowy, zarządzenia, pełnomocnictwa i upoważnienia, wnioski, kontrole. Dodatkowo, Fundacja zwróciła się o udostępnienie instrukcji kancelaryjnej, regulaminu organizacyjnego i polityki rachunkowości.

W piśmie z dnia 24 maja 2022 r. organ udzielił Fundacji odpowiedzi na powyższy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując jednocześnie, że jest to kolejny wniosek Fundacji złożony do organu, a na dwa pierwsze wnioski (z dnia 28 marca 2022 r. oraz z dnia 6 kwietnia 2022 r.) udzielono już odpowiedzi, zaś w odniesieniu do pozostałych wniosków, tj. dwóch wniosków z dnia 10 maja 2022 r. oraz wniosku z dnia 11 maja 2022 r. i 23 maja 2022 r. organ poinformował, że nie mogą zostać one uwzględnione z uwagi na nadużywanie przez Fundację prawa do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, a w doktrynie, jak i orzecznictwie prezentowany jest pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, z którą mamy do czynienia kiedy podejmowane są prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Organ podkreślił, że takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu.

Organ, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14, z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16, wskazał, że nadużycie prawa definiuje się jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów. Następnie organ dodał, że w kontekście nadużycia prawa do informacji należy wskazać trzy główne motywy działania wnioskodawcy kwalifikujące jego zachowanie jako nadużycie prawa do informacji, tj. działanie mające na celu zakłócenie funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, działanie mające na celu pozyskanie informacji dla celów gospodarczych, zawodowych oraz związanych z prowadzeniem własnych spraw indywidualnych i wreszcie działanie mające na celu szykanowanie osób pełniących funkcje publiczne.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy organ wskazał, że z treści złożonych przez Fundację wniosków wynika, że zakres żądanych przez nią informacji odnosi się niemal do całości funkcjonowania Muzeum Narodowego w L. (dalej także jako: Muzeum) i nie dotyczy żadnej konkretnej informacji publicznej ani tematu, który zweryfikować chce wnioskodawca. Co więcej, organ zauważył, że Fundacja we wniosku z dnia 10 maja 2022 r. nie wskazuje na żadne ramy czasowe w zakresie żądanych informacji, co oznacza, że jej żądanie odnosi się właściwie co do całości działalności Muzeum.

W związku z powyższym organ uznał, że ilość oraz szeroki zakres żądanej informacji prowadzą do oceny, iż przygotowanie i udostępnienie żądanych informacji prowadzić będzie do zakłócenia funkcjonowania Muzeum. Zdaniem organu żądanie udzielenia informacji w zakresie niemal wszystkich obszarów działalności instytucji bezsprzecznie stanowi nadużycie prawa do informacji, o czym świadczy ilość złożonych wniosków oraz zakres żądanych informacji, a na podstawie złożonych przez Fundację wniosków w ocenie organu można uznać, że celem jej działania jest spowodowanie organizacyjnych dolegliwości w organie oraz zaspokojenie prywatnych animozji.

W piśmie z dnia 31 lipca 2022 r. Fundacja wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Muzeum Narodowego w L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznanie od organu na rzecz Fundacji sumy pieniężnej w wysokości 150 złotych na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie od organu na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, tj. informacja o sprawach publicznych, w tym zwłaszcza informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów (w tym informacje o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych) oraz treść dokumentów urzędowych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podczas gdy przedmiot wniosku obejmował bezpośrednio informacje o prowadzonych rejestrach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych oraz dokumentów urzędowych (instrukcji kancelaryjnej, regulaminu organizacyjnego i polityki rachunkowości);

- art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepisy te gwarantują prawo do informacji publicznej oraz określają przesłanki jego ograniczania, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanką do ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie jest nadużycie prawa do informacji publicznej przez Fundację, choć ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza przesłanki nadużycia prawa, zaś od osoby korzystającej z prawa do informacji publicznej nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a na dodatek okoliczności sprawy wskazują w sposób jasny, że Fundacja nie tylko nie nadużyła przysługującego jej prawa, ale nadto korzystała z niego w sposób prawnie dozwolony i realizujący interes publiczny.

W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że w jej ocenie nie ulega wątpliwości, że żądane przez nią we wniosku z dnia 10 maja 2022 r. informacje są – stosownie do art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP – informacjami o działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne (Muzeum Narodowego w L.) oraz są informacjami o sprawach publicznych (zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zdaniem Fundacji są to ponadto informacje o zasadniczym znaczeniu dla funkcjonowania każdego podmiotu publicznego, a ponadto możliwości sprawowania kontroli społecznej przez społeczeństwo obywatelskie, w tym przez organizacje pozarządowe wykonujące funkcję kontrolną. Co więcej, Fundacja podkreśliła, że wskazane informacje są wprost ujęte w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informację publiczną podlegającą udostępnieniu stanowią w szczególności informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, w tym m.in. informacje o "prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych". Z kolei informacje w zakresie instrukcji kancelaryjnej, regulaminu organizacyjnego i polityki rachunkowości są dokumentami urzędowymi, wymienionymi expressis verbis w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Fundacja podniosła także, że całkowicie bezzasadne jest stanowisko organu jakoby Fundacja nadużywała prawa do informacji publicznej, ponieważ złożyła ona jedynie dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej, a pozostałe wnioski są konsekwencją lekceważącego realizowania obowiązków informacyjnych przez organ polegającego na udzielaniu zdawkowych odpowiedzi, nieodnoszących się do meritum żądana informacyjnego, stanowiących jedynie pozorną realizację obowiązków informacyjnych. Fundacja podkreśliła, że korzysta z przysługującego jej prawa w sposób zgodny z prawem, a także z celem i istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej, co jest pożądane z punktu widzenia interesu publicznego.

Fundacja nie zgodziła się z organem, że zakres żądanych informacji odnosi się niemal do całości funkcjonowania Muzeum Narodowego w L. i nie dotyczy żadnej konkretnej informacji publicznej ani tematu, który Fundacja chce zweryfikować, bowiem każdy ze złożonych wniosków w sposób skonkretyzowany odnosi się do określonych informacji publicznych, obejmujących konkretne aspekty działalności Muzeum. Fundacja nie podzieliła także argumentu jakoby ilość oraz szeroki zakres żądanej informacji miał prowadzić do oceny, iż przygotowanie i udostępnienie żądanych informacji mógłby zakłócić funkcjonowanie Muzeum, gdyż udostępnienie informacji o prowadzonych rejestrach nie dość, że stanowi udostępnienie informacji wskazanych wprost w katalogu z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jest tak zasadniczą informacją dla funkcjonowania podmiotu publicznego, że jej udostępnienie nie powinno wiązać się z żadną (tym bardziej nadzwyczajną) trudnością dla podmiotu publicznego.

Fundacja wskazała także, że przebieg korespondencji z organem jasno wskazuje, że Fundacja, korzystając z prawa do informacji publicznej, wykonuje funkcję kontrolną, a ponadto prowadzi gazetę [...], a zatem wykorzystuje prawo do informacji publicznej na potrzeby kontroli działalności władz publicznych, co z kolei jest zgodne z celem i funkcją prawa do informacji publicznej, a także jest pożądane w demokratycznym państwie prawa. W ocenie Fundacji przedmiot składanych przez nią wniosków jasno wskazuje, że są one motywowane troską o dobro publiczne, chęcią zdobycia wiedzy o funkcjonowaniu podmiotu publicznego i sprawowaniu społecznej kontroli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 24 maja 2022 r. w zakresie stwierdzenia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej przez Fundację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w punkcie I wyroku z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 91/22 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Fundacji z dnia 10 maja 2022 r. (z godz. 13:41), w terminie czternastu dnia od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III oddalił skargę w pozostałej części, a w punkcie IV zasądził od organu na rzecz Fundacji kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że informacje żądane przez Fundację mają charakter informacji publicznej, a organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, co zresztą nie jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Przesądzenie powyższych kwestii powoduje zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, iż w sprawie organ zobowiązany był do załatwienia przedmiotowego wniosku strony w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do stanowiska organu, że informacja objęta wnioskiem Fundacji z dnia 10 maja 2022 r. (z godz. 13:41), nie może zostać udzielona z uwagi na nadużywanie przez Fundację prawa do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że choć podziela wyrażany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej i nie kwestionuje możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa do informacji przez wnioskodawcę, to w ocenie Sądu I instancji okoliczności rozpatrywanej sprawy stoją na przeszkodzie przyjęciu, że wnioskiem z dnia 10 maja 2022 r. (z godz. 13:41) Fundacja nadużyła prawa do informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zauważył, że Fundacja we wniosku z dnia 10 maja 2022 r. zawarła proste i zrozumiałe w treści żądania dotyczące informacji o rejestrach umów, zarządzeń, pełnomocnictw i upoważnień, skarg i wniosków oraz rejestru kontroli, a ponadto instrukcji kancelaryjnej, regulaminu organizacyjnego i polityki rachunkowości, a bezspornym jest, że wszystkie żądane przez Fundacje informacje są wymienione w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, w ocenie Sądu I instancji wniosek ten w znacznej części był konsekwencją udzielenia przez organ wymijającej odpowiedzi na wcześniej złożone wnioski.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić, że Fundacja nadużyła prawa do informacji publicznej poprzez ilość składanych wniosków, skoro było to konsekwencją wcześniejszego działania organu. W ocenie Sądu I instancji nie można również zgodzić się z organem, że wniosek dotyczył niemal całości funkcjonowania organu i nie odnosił się do żadnej konkretnej informacji, bowiem nawet gdyby początkowo przyjąć brak precyzji przedmiotowego wniosku, to rzeczą organu było wezwać wnioskodawcę do jego sprecyzowania i skonkretyzowania o jakie umowy, zarządzenia, skargi i wnioski mu chodzi. Organ takiego działania nie podjął, co wskazywałoby na jego wolę niezałatwienia wniosku. Sama natomiast obszerność wniosku o udzielenie informacji publicznej nie czyni go ogólnikowym. Co więcej, Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że organ nawet nie dokonał oceny charakteru żądanej informacji (prosta lub przetworzona), a limine przyjmując nadużycie prawa. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że organ nie odniósł się w żaden sposób do treści pisma Fundacji z dnia 24 maja 2022 r., które w swej treści zawierało szereg wskazówek dotyczących w istocie przedmiotu jej żądania.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do uznania, że powoływane przez organ okoliczności stanowiły o nadużyciu prawa przez Fundację, a więc wniosek z dnia 10 maja 2022 r. (z godz. 13:41) o udostępnienie informacji publicznej nie stanowił przejawu nadużycia prawa, co oznacza, że organ winien go rozpatrzyć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie i oddalenie skargi Fundacji, a także o zasądzenie na rzecz organu skarżącego kasacyjnie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że postępowanie strony - Fundacji - stanowiło realizację prawa dostępu do informacji publicznej, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, że postępowanie Fundacji spełnia wszelkie warunki do uznania jej wniosku za nadużycie prawa do informacji, a skoro tak to żądana informacja nie musiała zostać udostępniona;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądanie podstaw prowadzonych rejestrów ma charakter informacji publicznej, podczas gdy żądanie podstawy prowadzenia rejestrów jest w istocie żądaniem informacji o obowiązującym prawie; nie stanowi więc informacji publicznej i nie znajdują do niego zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ miał obowiązek wezwać Fundację do sprecyzowania i skonkretyzowania o jakie umowy, zarządzenia, skargi i wnioski mu chodzi, a co za tym idzie, że wniosek Fundacji był skutecznie złożony, precyzyjny i spełniał wymogi ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy z przedmiotowego przepisu wynika, że składany wniosek wprawdzie nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, ale powinien być on na tyle precyzyjnie sformułowany, aby możliwe było określenie przedmiotu i zakresu żądania. Organ jest bowiem związany treścią wniosku i nie może żądać, aby autor dokonywał jego sprecyzowania lub uzupełnienia;

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie istotnej części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w takim zakresie w jakim odnosiła się ona do pozostałych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, tj. wniosku z dnia 28 marca 2022 r., wniosku z dnia 6 kwietnia 2022 r., wniosku z dnia 10 maja 2022 r., wniosku z dnia 11 maja 2022 r. oraz wniosku z dnia 23 maja 2022 r. składanych przez Fundację, a co za tym idzie na zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku;

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez uznanie, że u podstaw nieuwzględnienia wniosku z dnia 10 maja 2022 r. leżała wyłącznie ocena wniosku będącego przedmiotem niniejszego postępowania (wniosku z dnia 10 maja 2022 r., godz.13:41), podczas gdy powodem nieuwzględnienia wniosku było składanie wielu seryjnych, nieprecyzyjnych wniosków składanych w krótkim czasie, powodujących istotne zakłócenie funkcjonowania Muzeum Narodowego w L., a co za tym idzie na zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku;

6) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji organu dotyczącej oceny żądanej informacji, tj. podstawy prowadzenia rejestrów, która w istocie jest żądaniem informacji o obowiązującym prawie, nie stanowi więc informacji publicznej i nie znajdują do niej zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie na zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku;

7) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji organu dotyczącej podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w takim zakresie, w jakim składne przez Fundację wnioski dotyczyły okresu, kiedy Muzeum Narodowe w L. jeszcze nie funkcjonowało, a co za tym idzie na zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku;

8) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do oceny stanu faktycznego w zakresie, w jakim wniosek będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowił wyłącznie ponowienie lub doprecyzowanie wniosków z dnia 28 marca 2022 r. i z dnia 6 kwietnia 2022 r., a co za tym idzie zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że zaskarżony wyrok w sposób istotny narusza art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że postępowanie Fundacji stanowiło realizację prawa dostępu do informacji publicznej, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności z ilości, zakresu i treści oraz seryjności złożonych wniosków jednoznacznie wynikało, że postępowanie Fundacji spełnia wszelkie warunki do uznania jej wniosku za nadużycie prawa do informacji, a skoro tak to żądana informacja nie musiała zostać udostępniona. Organ skarżący kasacyjnie powtórzył, że z treści składanych przez Fundację wniosków wynika, że zakres żądanych informacji odnosi się niemal do całości funkcjonowania Muzeum, nie odnosząc się jednocześnie do żadnej konkretnej informacji publicznej, ani tematu, który zweryfikować chce Fundacja, o czym świadczy nieograniczony zakres żądanej informacji. Ponadto, organ skarżący kasacyjnie podniósł, że we wniosku z dnia 10 maja 2022 r. Fundacja nie wskazała na żadne ramy czasowe w zakresie żądanych informacji, co oznacza, że żądanie informacji publicznej właściwie co do całości działalności Muzeum. W związku z powyższym, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie ilość, seryjność oraz szeroki, niesprecyzowany jednoznacznie, zakres żądanej informacji prowadzą do oceny, iż przygotowanie i udostępnienie żądanych informacji prowadzić będzie do zakłócenia funkcjonowania Muzeum i ma na celu sprawienie dolegliwości adresatowi wniosku. Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył, że o ile wnioskodawca nie ma obowiązku wykazania celu i motywów swojego działania, o tyle z treści przesyłanych wniosków istnieje możliwość oceny zachowania wnioskującego w kontekście korzystania z prawa do informacji publicznej zgodnie z jego celem i funkcją, zaś w okolicznościach niniejszej sprawy składanie wniosków mających na celu pozyskanie informacji o wszelkich umowach, zarządzeniach, pełnomocnictwach i upoważnieniach a także skargach, wnioskach i kontrolach budzi poważne wątpliwości, czy ich składanie było podyktowane troską o dobro publiczne.

Następnie organ skarżący kasacyjnie podniósł, że za całkowicie niezrozumiałe oraz sprzeczne z art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznać należy stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do obowiązku wezwania Fundacji do sprecyzowania i skonkretyzowania o jakie umowy, zarządzenia, skargi i wnioski mu chodzi. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że z przedmiotowych przepisów wynika, że składany wniosek wprawdzie nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, ale powinien być on na tyle precyzyjnie sformułowany, aby możliwe było określenie przedmiotu i zakresu żądania. Organ jest bowiem związany treścią wniosku i nie może żądać, aby autor dokonywał jego sprecyzowania lub uzupełnienia. Natomiast wniosek Fundacji w ocenie organu skarżącego kasacyjnie jest nieprecyzyjny i uniemożliwia jego prawidłową realizację, bowiem czytając literalnie złożony wniosek nie można stwierdzić czy wnioskujący żąda, np. udostępnienia umów zlecenia, umów zawartych w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, czy wreszcie np. umów o pracę. Nie można także jednoznacznie stwierdzić, o które zarządzenia, pełnomocnictwa czy upoważnienia pyta Fundacja, zaś brak wskazania konkretnych informacji, czy chociażby ram czasowych żądanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej uniemożliwia dokonanie podstawowej oceny czy wnioskodawca żąda informacji, która ma charakter informacji publicznej i czy jej udostępnienie nie jest ograniczone, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a wobec tego, że wniosek nie mógł być przez organ konwalidowany, nie mógł być więc zdaniem organu skarżącego kasacyjnie zrealizowany.

Ponadto, organ skarżący kasacyjnie podniósł, że całkowicie niezrozumiałe jest pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pozostałych wniosków złożonych przez Fundację i podjęcie rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o wniosek z dnia 10 maja 2022 r., godz. 13:41, czym Sąd I instancji w ocenie organu skarżącego kasacyjnie uchybił obowiązkowi pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku, co doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia i braku stwierdzenia nadużywania prawa do informacji publicznej przez Fundację.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu jako nieznajdującej uzasadnionych podstaw i zasądzenie od organu skarżącego kasacyjnie na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych, oświadczając jednocześnie, że zrzeka się rozpatrzenia sprawy na rozprawie. Fundacja podniosła, że samo wykorzystanie klauzuli nadużycia prawa przez organ skarżący kasacyjnie budzi zasadnicze wątpliwości, bowiem polski system prawny nie obejmuje normy prawnej, która regulowałaby klauzulę nadużycia prawa w odniesieniu do prawa do informacji publicznej. Niemniej jednak, Fundacja wskazała, że nawet jeżeli sądy administracyjne odnoszą się do kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej, to wskazują, że nadużycie prawa można rozpatrywać jedynie w jednoznacznych, rażących przypadkach, zaś sama konstrukcja nadużycia może być stosowana jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a do potencjalnego "nadużycia" w ocenie Fundacji nie doszło w realiach niniejszej sprawy. Fundacja wskazała, że celem jej działań jest uzyskanie informacji publicznej, co wiąże się z celami samej Fundacji, zaś organ nie jest uprawniony – w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – do dokonywania ocen co do przyświecającego wnioskodawcy celowi, w szczególności, że nie dysponuje wiedzą co do intencji wnioskodawcy, ani sposobami, aby intencje tę poznać. Fundacja zaznaczyła, że złożyła do organu jedynie kilka wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a zatem nie można przyjąć, że mogłoby to negatywnie wpłynąć w jakikolwiek sposób na działanie Fundacji, a złożenie jedynie kilku wniosków na pewno nie stanowi też jakkolwiek rozumianej "seryjności". Ponadto, Fundacja podkreśliła, że złożyła do organu wnioski o konkretnej treści, precyzyjnie wskazującej żądaną informację, a zarazem w jej ocenie złożone wnioski nie budziły wątpliwości co do tego, że mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Fundacji zajęte przez organ skarżący kasacyjnie stanowisko jawi się wyłącznie jako element strategii procesowej nakierowanej na nieudostępnienie informacji publicznej, a co najmniej na znaczne odłożenie w czasie realizacji obowiązku informacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., którego organ skarżący kasacyjnie upatruje w pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie istotnej części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w takim zakresie, w jakim odnosiła się ona do pozostałych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, tj. wniosku z dnia 28 marca 2022 r., z dnia 6 kwietnia 2022 r., z dnia 10 maja 2022 r., z dnia 11 maja 2022 r. oraz z dnia 23 maja 2022 r. składanych przez Fundację, a co za tym idzie na zaniechaniu – w ocenie organu skarżącego kasacyjnie – pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych wyroku.

Odnosząc się do przywołanego w ramach omawianego zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)" wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, a z treści omawianego zarzutu wynika, że intencją organu skarżącego kasacyjnie było właśnie wytknięcie Sądowi I instancji dokonanie błędnej oceny zawartych w aktach sprawy dokumentów, tj. wniosków Fundacji z dnia 28 marca 2022 r., z dnia 6 kwietnia 2022 r., z dnia 10 maja 2022 r., z dnia 11 maja 2022 r. oraz wniosku z dnia 23 maja 2022 r. dotyczących dostępu do informacji publicznej, wskutek której to oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej przez Fundację. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może jednak służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym wniosek Fundacji z dnia 10 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w przedmiocie rozpoznania którego zarzucana jest organowi bezczynność w niniejszej sprawie, jak i pozostałe wnioski kierowane przez Fundację do organu, w tym częstotliwość ich składania, jak i ich treść, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny podnoszona w ramach skargi kasacyjnej nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

W ramach kolejnych czterech zarzutów organ skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez: 1) "przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez uznanie, że u podstaw nieuwzględnienia wniosku z dnia 10 maja 2022 r. leżała wyłącznie ocena wniosku będącego przedmiotem niniejszego postępowania (wniosku z dnia 10 maja 2022 r., godz.13:41), podczas gdy powodem nieuwzględnienia wniosku było składanie wielu seryjnych, nieprecyzyjnych wniosków składanych w krótkim czasie, powodujących istotne zakłócenie funkcjonowania Muzeum Narodowego w L., a co za tym idzie na zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku"; 2) "brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji organu dotyczącej oceny żądanej informacji tj. podstawy prowadzenia rejestrów, która w istocie jest żądaniem informacji o obowiązującym prawie, nie stanowi więc informacji publicznej i nie znajdują do niej zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie na zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku"; 3) "brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji organu dotyczącej podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w takim zakresie, w jakim składne przez Fundację wnioski dotyczyły okresu, kiedy Muzeum Narodowe w L. jeszcze nie funkcjonowało, a co za tym idzie na zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku"; 4) "brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do oceny stanu faktycznego w zakresie, w jakim wniosek będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowił wyłącznie ponowienie lub doprecyzowanie wniosków z dnia 28 marca 2022 r. i z dnia 6 kwietnia 2022 r., a co za tym idzie zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku".

Konstrukcja wszystkich zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. umożliwia ich łączne rozpoznanie, a ich treść prowadzi do wniosku, że nie mogły one odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy.

Na wstępie podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a to właśnie próbowano uczynić na podstawie omawianych zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie których organ skarżący kasacyjnie wprost wskazuje, m.in. że zarzuca Sądowi I instancji "przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym", czy "zaniechanie pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku". Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na bezczynność zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dlatego omawiane zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły odnieść skutku w sytuacji, gdy na ich podstawie organ skarżący kasacyjnie próbuje kwestionować prawidłowość ocen i ustaleń w zakresie przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanu faktycznego sprawy, czy też prawidłowość wykładni pojęcia informacja publiczna. Odnosząc się do treści zarzutów dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do omówienia zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych przez organ skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie należy przypomnieć na wstępie, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postępowanie Fundacji stanowiło realizację prawa dostępu do informacji publicznej, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, że postępowanie Fundacji spełnia wszelkie warunki do uznania jej wniosku za nadużycie prawa do informacji, a skoro tak to żądana informacja nie musiała zostać udostępniona.

O nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując niewłaściwego zastosowania przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w błędnej ocenie działań Fundacji i niezakwalifikowaniu ich jako przejaw nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Organ skarżący kasacyjnie próbuje zatem za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego, stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny.

Organ skarżący kasacyjnie nieskutecznie także próbuje zarzucić Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., którego upatruje w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że żądanie podstaw prowadzonych rejestrów ma charakter informacji publicznej, podczas gdy żądanie podstawy prowadzenia rejestrów jest w ocenie organu skarżącego kasacyjnie żądaniem informacji o obowiązującym prawie, a więc nie stanowi informacji publicznej i nie znajdują wobec niej zastosowania przepisy u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (strona 6) wyjaśniono, że "złożony wniosek w zakresie, w jakim dotyczy podstawy prowadzenia rejestrów jest w istocie żądaniem informacji o obowiązującym prawie".

W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu sformułowanego jako zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przypomnieć, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej zakodowanej w przepisach prawa. Chcąc skutecznie zarzucić błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. przepisu stanowiącego, że "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie" należy wykazać błąd Sądu I instancji w przyjętym rozumieniu m.in. pojęcia informacji o sprawach publicznych. Tymczasem przytoczona wyżej treść omawianego zarzutu w zestawieniu ze wskazanym w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w którym określono przedmiot publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prowadzi do wniosku, że organ skarżący kasacyjnie w istocie ponownie próbuje za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 maja 2022 r. Naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. organ skarżący kasacyjnie upatruje bowiem w nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że "żądanie podstaw prowadzonych rejestrów ma charakter informacji publicznej". Organ skarżący kasacyjnie kwestionuje tym samym, także w ramach tego zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię wskazanego w nim art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ustalenia odnoszące się do zakwalifikowania żądanych konkretnych informacji jako podlegających udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, a jak już wskazywano zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych jest niedopuszczalne. Dlatego również ten zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny.

Również na podstawie zarzutu błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. organ skarżący kasacyjnie ponownie kwestionuje ustalenia faktyczne upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 maja 2022 r. jako precyzyjnego na tyle, że możliwe było określenie przedmiotu i zakresu żądania Fundacji oraz uznaniu przez Sąd I instancji, że organ był zobowiązany do ewentualnego wezwania Fundacji do doprecyzowania złożonego wniosku. W związku z tym aktualne pozostają rozważania poczynione w ramach omówienia dwóch pierwszych zarzutów naruszenia prawa materialnego, które prowadzą do oceny przedmiotowego zarzutu jako nieskutecznego z uwagi na ponowną próbę zastąpienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni wskazanych w zarzucie przepisów i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy.

Ponadto, na tle zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, jak sugeruje to treść skargi kasacyjnej, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy choć organ powoływał się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej przez Fundację, to do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe.

Należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.