Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3063/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.13 ust.1, art.16 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 121/23 w sprawie ze skargi L.P. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 121/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.P. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Burmistrza Miasta [...] (dalej jako "organ" albo "Burmistrz") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach:

- stwierdził bezczynność organu (punkt I);

- stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II);

- zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (punkt III);

- zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt IV).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o przesłanie skanu obydwu stron faktury (przód i tył) za odbiór i zagospodarowanie odpadów za miesiąc marzec 2021 r. wynikającej z umowy zawartej pomiędzy Miastem [...] a firmą "N." Sp. z o.o. (umowa nr CRU 194/2019) oraz załączników do tej faktury. Jako podstawę prawną swojego żądania skarżący wskazał art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p." oraz art. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 1914). Złożony wniosek skarżący podpisał jako Redaktor Naczelny Miesięcznika ''P.".

Odpowiedź organu, oznaczona jako zawiadomienie nr GK.1431.1.2022, została udzielona skarżącemu pismem z dnia 13 stycznia 2022 r. Powołując się na nadużycie prawa do informacji publicznej jak i realizację interesu prywatnego ukierunkowanego na pozyskanie dowodów na poczet prowadzonego postępowania sądowego (stanowiącego następstwo rozwiązania ze skarżącym umowy o pracę bez wypowiedzenia) organ odmówił skarżącemu udzielenia żądanej informacji.

Pismem z dnia 16 marca 2023 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.

Wobec powyższego wniósł o:

1) uznanie za publiczną informację w postaci faktury za odbiór i zagospodarowanie odpadów za miesiąc styczeń 2021 r., o którą wnioskował do organu dwukrotnie tj. 29 października 2021 r. oraz 8 grudnia 2021 r.;

2) uznanie za publiczną informację w postaci faktury za odbiór i zagospodarowanie odpadów za miesiąc luty 2021 r., o którą wnioskował do organu 22 grudnia 2021 r.;

3) uznanie za publiczną informację w postaci faktury za odbiór i zagospodarowanie odpadów za miesiąc marzec 2021 r., o którą wnioskował do organu w dniu 3 stycznia 2022 r.;

4) uznanie za publiczną informację w postaci faktury za odbiór i zagospodarowanie odpadów za miesiąc kwiecień 2021 r., o którą wnioskował do organu w dniu 14 stycznia 2022 r.;

5) zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznych, o których mowa w powyższych punktach;

6) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, skarżący wniósł także o uznanie, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskowane informacje niewątpliwie są informacjami publicznymi. Organ odpowiedzialny za ich udostępnienie nie udostępnił ich, powołując się na rzekome złe intencje skarżącego. W ocenie organu jego celem było pozyskanie dokumentów potrzebnych do uzyskania dowodów na potrzeby postępowań sądowych z Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] (dalej jako "ZGKiM") i Miastem [...], tudzież wywołanie uciążliwości u pracowników i reprezentantów gminy. Skarżący zarzucił bezzasadność twierdzeniom organu, że skarżący chce uzyskać ww. informacje publiczne w związku ze sprawą cywilną, w której jest stroną, toczącą się obecnie przed Sądem Okręgowym [...] pod sygn. akt IV Pa 45/22. Nie wykazał jednak związku pomiędzy nieudzieleniem skarżącemu informacji publicznych dotyczących gospodarowania odpadami przez Urząd Miasta [...] a sprawą rozwiązania ze skarżącym umowy o pracę w ZGKiM, który jest odrębnym zakładem pracy. To Urząd Miasta [...] jest organizatorem i płatnikiem systemu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych w [...] i to tam znajdują się wszystkie informacje publiczne z tego zakresu. ZGKiM prowadzi jedynie fizyczną obsługę bardzo wąskiego wycinka systemu gospodarowania odpadami w gminie, w postaci obsługi Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych. ZGKiM nie prowadzi żadnej działalności związanej z administracją, księgowością, rozliczaniem czy nawet ważeniem przywożonych i wywożonych odpadów. Zatem w ZGKiM nie ma żadnej dokumentacji, ani informacji publicznej, bo zajmuje się on niejako "przy okazji" obsługą kontenerów śmieciowych przez robotnika. Posłużyło to organowi jedynie jako pretekst do uniemożliwienia pozyskania informacji publicznej przez skarżącego będącej w zasobach Urzędu Miasta [...].

Skarżący podniósł także, że ZGKiM jest osobnym zakładem pracy, a więc i osobnym zbiorem informacji publicznych. Wnioskowane informacje nie są w jego zasobach. Kierownik ZGKiM nie jest reprezentantem Miasta [...], również to nie podwładni kierownika ZGKiM mieliby dokonać czynności zeskanowania pojedynczych faktur, o które wnioskował do Burmistrza Miasta [...].

Wskazał również, że organ zdawał sobie sprawę z tego, że powstaje materiał prasowy o nieprawidłowościach w gminnym systemie odbioru i zagospodarowania odpadów. Jednak w swojej argumentacji zupełnie pomijał fakt, że we wnioskach o udzielenie informacji publicznej skarżący powołuje nie tylko na ustawę o udzielaniu informacji publicznej, ale również na art. 4 Prawa prasowego i podpisuje się pod nimi jako redaktor naczelny Miesięcznika Lokalnego "P.". Funkcję tę pełni nieprzerwanie od 9 lipca 2002 r., a więc od ponad 20 lat, co jest zapisane w rejestrze czasopism prowadzonym przez Sąd Okręgowy [...] (nr w rejestrze; NsRej 102/21).

Organ w swoich zawiadomieniach o nieuznaniu wnioskowanych informacji za publiczne powoływał się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], nr SKO.IP/41.11/142/2021/14667, w której uznano, że wnioskowana przez skarżącego inna informacja (nie objęta niniejszą skargą) ma charakter informacji przetworzonej i że jako wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego, który przemawiałby za koniecznością udostępnienia tamtej informacji.

Skarżący odnosząc się do zarzutu organu, że znacząco zwiększyła się ilość składanych przez niego wniosków potwierdził faktyczny wzrost ilości wniosków, ale nie można jej przypisać cechy "znaczącej".

Jednocześnie skarżący wskazał, że część opisowa faktur oraz ich załączniki, o skan których wnioskował, zawierają informacje będące istotne dla śledztwa dziennikarskiego i docelowo miały być wydrukowane na łamach gazety. Ujawnianie organowi publicznemu celu, do jakiego śledztwo takie zmierza przed uzyskaniem tych informacji, wypacza sens pracy zarówno redaktora, jak i ustawy o dostępie informacji publicznej.

Termin do udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. po 14 dniach od złożenia każdego z wniosków. Organ jednak wyłączył wnioskowane informacje spod działania ww. ustawy, co czyni niniejszą skargę zasadną i konieczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że nie pozostaje bezczynny. Organ wskazał, że prowadził postępowanie, w efekcie którego doszedł do przekonania, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu, co wyklucza uznanie, że pozostaje w bezczynności. Wskazał, że w obrocie prawnym istnieje prawomocna i ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium [...] z dnia 19 października 2021 r., znak: SKO.IP/41.11/142/2021/14667, która utrzymała w mocy decyzję odmowną organu pierwszej instancji. Decyzja ta nie została zaskarżona przez wnioskodawcę w przepisanym trybie, wobec czego korzysta z zasady trwałości decyzji. Przyjęcie, że informacja nie stanowi informacji przetworzonej wyłącznie dlatego, że wnioskodawca po uzyskaniu decyzji odmownej dzieli ją na kilka odrębnych wniosków złożonych w podobnym czasie, byłoby sprzeczne z ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej i przyjętych w niej rozwiązaniach mających zapobiec nadużywaniu prawa do informacji publicznej. Tym bardziej, jeżeli tak utworzone nowe wnioski wpływają do organu w podobnym okresie, jeden po drugim. Takie działanie nie zmienia charakteru informacji na informację prostą i bez znaczenia są podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące oceny wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej.

Organ podniósł nadto, że skarżący składając wnioski w pkt. 1 - 5 skargi oczekuje uznania za publiczną informację odnośnie faktur za odbiór i zagospodarowanie odpadów oraz zobowiązania organu do udostępnienia ww. informacji publicznych. Organ nie kwestionuje publicznego charakteru faktur, ale ma na względzie uzasadnienie swojej decyzji z 17 września 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W wezwaniu skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego z 3 sierpnia 2021 r. organ wskazał, że żądanie skarżącego dotyczyło informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Dlatego uznać należy, że jego wnioski są bezpodstawne. Według organu istotą sporu nie jest kwestia ustalenia publicznego charakteru informacji w postaci faktur VAT, lecz aspekt wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego. Na potwierdzenie tej tezy organ przywołał prowadzoną ze skarżącym korespondencję z 2021 r. oraz w odwołaniu od decyzji z 17 września 2021 r.

Organ wskazał nadto na intencje skarżącego co do wykorzystania pozyskanych informacji, związane ze wznowieniem wydawania papierowej edycji miesięcznika "P.". Konieczne było uzyskanie materiałów prasowych gwarantujących wydawcy zwrot ponoszonych nakładów, co oznacza, że skarżący składając wniosek kieruje się wyłącznie partykularnym interesem. Takie działanie skarżącego stanowi nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej i ma na celu wyłącznie realizację własnych prywatnych interesów. Potwierdza taki wniosek okoliczność, że skarżący był zatrudniony w ZGKiM przez 22 lata na stanowisku Kierownika i z racji swojego zatrudnienia znał treść informacji o udostępnienie których występuje w trybie informacji publicznej. O nadużyciu prawa przez skarżącego świadczy to, że zaczął składać wnioski po powstaniu konfliktu pomiędzy nim a jednostką nadrzędną (gminą), w szczególności po rozwiązaniu z nim umowy o pracę bez wypowiedzenia oraz wniesieniu przeciwko skarżącemu pozwu o zapłatę odszkodowania za wyrządzoną szkodę w mieniu pracodawcy. Nie ulega wątpliwości, że prawo dostępu do informacji publicznej nie może służyć do pozyskiwania dowodów na potrzeby prowadzonych postępowań sądowych. Przyczyną nadużycia prawa podmiotowego, oprócz uzyskania dowodów na potrzeby postępowań sądowych, jest konflikt pomiędzy reprezentantami gminy (jednostki nadrzędnej) a skarżącym i chęć wywołania dolegliwości u reprezentantów gminy i pracowników Urzędu Miasta w [...]. Organ wskazał także, że jednostka nadrzędna w okresie od 19 października do 18 grudnia 2020 r., na podstawie obowiązujących przepisów prawa, przeprowadziła w ZGKiM audyt wewnętrzny. Sprawozdanie wstępne z przeprowadzenia zadania zapewniającego z dnia 29 grudnia 2020 r. wykazało szereg nieprawidłowości w procedurach obowiązujących w ZGKiM, w szczególności w zakresie Regulaminów Pracy i Wynagradzania Pracowników ZGKiM.

Organ wskazał również, że w ostatnich kilku miesiącach skarżący złożył do Urzędu Miasta [...] łącznie 34 wnioski, w których znajdowało się po kilka żądań. Wszystkie wnioski dotyczyły spraw związanych bezpośrednio lub pośrednio z działalnością ZGKiM. O nadużywaniu prawa do informacji świadczy także zbieżność czasową między rozwiązaniem przez ZGKiM ze skarżącym umowy o pracę a liczbą lawino składanych wniosków. Działanie skarżącego, liczba, częstotliwość, treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, oraz ich konfliktowe podłoże, nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz o zamiarze wywołania dolegliwości u jego adresata i uzyskania dowodów na potrzeby prowadzonych postępowań sądowych. Działanie skarżącego wyczerpuje zatem znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 3 stycznia 2022 r. We wniosku skarżący wskazał, że swoje żądanie udostępnienia informacji opiera na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust 1 u.d.i.p. oraz art. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914 z późn. zm.), dalej jako: "P.p.". Podpisując wniosek skarżący zamieścił informację cyt. "Redaktor naczelny Miesięcznika Lokalnego ,,P.". Zatem w rozpatrywanej sprawie skarżący z jednej strony powołuje się na przepisy u.d.i.p., z drugiej zaś występuje jako przedstawiciel prasy. Wobec tego nie wiadomo, czy skarżący występuje o udostępnienie informacji publicznej jako osoba fizyczna działająca w swoim własnym imieniu, czy też jako dziennikarz reprezentujący prasę. Kwestia ta jest istotna z tego względu, że P.p. przewiduje dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji publicznych. Zgodnie z art. 3a P.p. w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 1 P.p. dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4. Według natomiast art. 4 ust. 1 P.p. przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W przypadku odmowy udzielenia informacji - o czym stanowi art. 4 ust. 3 P.p. - na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Wnosić zatem trzeba, że przytoczony przepis zawiera szerszy zakres podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji, które nie zostały uwzględnione w u.d.i.p. z jednej strony, z drugiej zaś - co należy szczególnie podkreślić - określa inny, odrębny, autonomiczny tryb weryfikacji wywiązywania się z obowiązku udzielenia prasie informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący poza wskazaniem we wniosku że występuje jako Redaktor Naczelny Miesięcznika Lokalnego ,,P." nie udokumentował tego faktu. Z akt sprawy można wywieźć, że organ miał podstawy do przyjęcia, że zapytanie może być kierowane na podstawie ustawy P.p. (wnioskodawca wielokrotnie występował przed organem w charakterze prasy, zatem organ z urzędu wie, że skarżący prowadzi działalność dziennikarską). W ocenie Sądu pierwszej instancji jest to niewystarczające bowiem aby skutecznie powołać się na art. 4 P.p. konieczne jest udokumentowanie, że występuje się jako redaktor naczelny redakcji. Nie zostało to złożone w rozpoznawanej sprawie. Na taką ocenę nie wpływa fakt, że dopiero składając skargę skarżący złożył oświadczenie Stowarzyszenie Praworządność i Rozwój z 15 maja 2023 r. (s. 53 akt sądowych), z którego wynika, że skarżący jest Redaktorem Naczelnym Miesięcznika Lokalnego "P.".

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie u.d.i.p., co wynika z art. 3a P.p. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc, wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy, a stanowisko judykatury w tym zakresie jest już ugruntowane (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lutego 2015 r.; sygn. akt I OSK 1427/15, z dnia 17 lutego 2016 r.; sygn. akt I OSK 1102/15 oraz z dnia 17 marca 2016 r.; sygn. akt I OSK 1088/15). Skoro zatem w sprawie brak jest dokumentu, z którego wynika, że skarżący występował w sprawie jako redaktor naczelny redakcji, to organ przed wydaniem rozstrzygnięcia winien zastosować tryb naprawczy przewidziany w art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz.775), dalej jako "k.p.a.", zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Brak działań organu zmierzających do wyjaśnienia tych wątpliwości powoduje, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku procedowania wyłącznie na podstawie przepisów u.d.i.p. organ powinien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Sąd pierwszej instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2011 r.; sygn. akt I OSK 678/11; z dnia 24 maja 2006 r.; sygn. akt I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r.; sygn. akt I OSK 2603/13; nadto przywołano postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 kwietnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 462/10 oraz z dnia 31 marca 2008 r.; sygn. akt I OSK 262/08 a nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2017 r.; sygn. akt II SAB/Go 170/16). Z akt sprawy wynika, że organ przystąpił do realizacji wniosku w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Zrealizował go w formie pisemnej. Uznając w złożeniu przedmiotowego wniosku nadużycie prawa skarżącego do dostępu do informacji publicznej odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji.

Nie ulegało jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji wątpliwości, że przedmiotem wniosku w rozpatrywanej sprawie jest informacja prosta. Wobec tego, co wynika art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Takie sformułowanie wskazuje, że prawo do informacji publicznej może więc być wykorzystywane przez wszystkie podmioty prawa. Sąd pierwszej instancji podniósł, że przyjęta w ustawie zasada jest odejściem od typowej praktyki polskiego ustawodawstwa, uzależniającej występowanie z roszczeniem tylko w sytuacji legitymowania się interesem prawnym lub faktycznym (przywołano publikację B. Michalak, Udostępnienie radnym informacji przetworzonej, "Nowe Zeszyty Samorządowe" z 2008 r., Nr 6, s.54) Wprowadzenie do u.d.i.p. ust. 2 w art. 2 jest konsekwencją stanowiska ustawodawcy, iż każdy ma prawo do informacji publicznej. Każdy, a zatem nie tylko ten, kto ma w uzyskaniu dostępu do określonej informacji interes prawny lub faktyczny; takie rozwiązanie ograniczałoby bowiem dostęp do informacji publicznej. Intencją ustawodawcy było zatem wzmocnienie charakteru prawa do informacji publicznej jako prawa podmiotowego (przywołano publikację T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2008 r., s. 124). W konsekwencji strona, która wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej nie jest zobligowana do uzasadnienia potrzeby uzyskania tego rodzaju informacji.

Zatem uzasadnianie odmowy skarżącemu udostępnienia informacji publicznej motywując to potencjalnym jej wykorzystaniem i tym samym dokonywanie ustaleń co do istnienia interesu skarżącego w pozyskaniu informacji i jego charakteru stanowiło w ocenie Sądu meriti nieuprawnione działanie organu nie mające oparcia w przepisach u.d.i.p. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce nie tylko wtedy, gdy zostanie naruszony art. 13 u.d.i.p. wyznaczający terminy realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność podmiotu obowiązanego wystąpi także wówczas, gdy w terminie prawem przepisanym nie zrealizuje on wniosku o udostępnienie informacji publicznej w nakazanej formie. Zatem nastąpi wtedy, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), jak też gdy nie informuje, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Do tych przypadków należy dodać także sytuację, w której organ w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 w związku z ust. 2 u.d.i.p. nie komunikuje stronie w żaden sposób jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz tego, co strona powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg, ewentualnie (gdy powziął wątpliwości) nie wzywa strony do określenia rodzaju trybu, w jakim występuje ona o udostępnienie informacji publicznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 stycznia 2021 r. (winno być – 3 stycznia 2022 r. – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania. Zdaniem Sądu meriti nie miał racji organ wywodzący z działania skarżącego jego nadużycie w uzyskaniu informacji publicznej i załatwiający sprawę jego wniosku w formie pisma. Zaznaczono przy tym, że w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 24 sierpnia 2022 r.; sygn. akt II SAB/Bk 60/22). Natomiast jeżeli organ odmawia udostępnienia informacji publicznej to właściwą formą jest decyzja administracyjna, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i wyjaśnienie powodów odmowy w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W reasumpcji poczynionych rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Burmistrz nie udzielając informacji w sposób prawem określony pozostawał w bezczynności i zobowiązał organ do udzielenia informacji w żądanym zakresie, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu.

Sąd pierwszej instancji wskazał jednocześnie, że bezczynność organu nie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 675/12 oraz z dnia 29 listopada 2018 r.; sygn. akt II GSK 1619/18 jak i postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r.; sygn. akt II OSK 468/13). W ocenie Sądu meriti zachowanie organu w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Świadczy o tym także dochowanie terminu oznaczonego w art. 13 u.d.i.p. na udzielenie odpowiedzi na wniosek w sprawie informacji publicznej.

Burmistrz wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości.

Z odwołaniem do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w zakresie w jakim Sąd uznał informację publiczną stanowiącą przedmiot wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2022 r. jako informację prostą, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wniosek skarżącego z dnia 3 stycznia 2022 r. dotyczył informacji przetworzonej, co też doprowadziło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. polegającego na braku pełnej kontroli legalności rozstrzygnięcia sprawy, co też miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w zakresie w jakim zarzut nadużycia prawa do informacji publicznej nie został uwzględniony, które to uchybienie doprowadziło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. polegającego na braku pełnej kontroli legalności rozstrzygnięcia sprawy, co też miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej pomimo, że wniosek skarżącego został złożony w indywidualnej sprawie, w której ma prywatny interes – w ramach instytucji nadużycia prawa do informacji publicznej i z tego względu nie dotyczył w ogóle sprawy mającej walor informacji publicznej.

Z kolei z odwołaniem do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że informacja publiczna, której udostępnienia żąda skarżący we wniosku z dnia 3 stycznia 2022 r. nie jest informacją przetworzoną, a informacją prostą;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji z dnia 3 stycznia 2022 r. związany jest z realizacją interesu publicznego, a zatem jest zgodny z celem u.d.i.p. i przez to nie stanowi nadużycia prawa do informacji, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wniosek został złożony w interesie skarżącego, w sprzeczności z założeniami u.d.i.p. i nie stanowi wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność organu w całości. Skarżący kasacyjnie organ wniósł nadto o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na wezwanie ze strony Sądu pierwszej instancji skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera. Biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie.

Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że istotą wadliwości zaskarżonego wyroku jest błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wniosek skarżącego z dnia z 3 stycznia 2022 r. dotyczy informacji prostej oraz, że wniosek nie stanowi wyrazu nadużycia prawa do informacji publicznej, z pominięciem wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjętego przez ten Sąd stanowiska. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu błędna ocena stanu faktycznego doprowadziła do stwierdzenia bezczynności organu i zobowiązania organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni, pomimo, że organ załatwił wniosek zgodnie z przepisami u.d.i.p. oraz poglądami judykatury. W obecnym stanie sprawy brak jest w ocenie autora skargi kasacyjnej możliwości ustalenia w sposób pewny przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Na wstępie wyjaśnić należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca, określając pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Przyjąć zatem należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami żądań o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 851/10).

Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (zob. wyroki w tej materii Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 maja 2004 r.; sygn. akt OSK 205/04 oraz z dnia 17 marca 2017 r.; sygn. akt I OSK 1416/15).

Co istotne, w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że takie dokumenty jak faktury, rachunki i inne dokumenty, które stanowiły podstawę do wydatkowania środków publicznych, stanowią informację o sprawie publicznej (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2157/11; ponadto zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych; w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r.; sygn. akt II SAB/Wa 62/14; w Opolu z dnia 31 marca 2014 r.; sygn. akt II SA/Op 13/14 oraz w Gliwicach z dnia 29 maja 2012 r.; sygn. akt IV SAB/Gl 63/12).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakres pojęcia informacji publicznej wpisują się więc materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. Na tle powyższego stwierdzić należy, że bezspornym jest, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, stanowią informację publiczną Burmistrz Miasta [...] jako organ władzy publicznej jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia tej informacji w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.

Podnieść również należy, że żądane we wniosku dostępowym informacje nie stanowią obszernego zbioru danych, które wymagałyby przetworzenia. Zaangażowanie wymagane do przygotowania skanu obydwu stron faktury za odbiór i zagospodarowanie odpadów za miesiąc marzec 2021 r. wynikającej z umowy zawartej pomiędzy Miastem [...] a firmą "N." Sp. z o.o. (umowa nr CRU 194/2019) oraz załączników do tej faktury nie stanowi ponadstandardowego wysiłku, który zakłócałby normalne działanie organu. Są to standardowe czynności związane z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem istnieją pełne podstawy do uznania, że nie noszą cech charakterystycznych dla przetworzenia informacji.

Skarżący kasacyjne organ argumentował nadto, że skarżący wykorzystuje prawo do informacji publicznej do prywatnych celów, w tym do postępowań sądowych z udziałem jednostki budżetowej gminy - Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] (ZGKiM).

W tym zakresie wymaga wyjaśnienia, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji, podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu swoiste udręczenie podmiotu rozpatrującego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 799/12; z dnia 7 września 2019 r.; sygn. akt I OSK 2687/17; z dnia 11 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 2851/21 oraz z dnia 26 stycznia 2023 r.; sygn. akt III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2024 r. (sygn. akt III OSK 2604/23) odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować wyłącznie przez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca wprost formę działania adresata wniosku dostępowego właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną, charakterystyczną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wskazana forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Należy mieć bowiem na uwadze, że kategoria nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie jest wyrażona w tekście prawnym (przykładem posługiwania się przez ustawodawcę kategorią "nadużycia prawa" może być treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług; tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 361), zgodnie z którym "W przypadku wystąpienia nadużycia prawa dokonane czynności, o których mowa w ust. 1, wywołują jedynie takie skutki podatkowe, jakie miałyby miejsce w przypadku odtworzenia sytuacji, która istniałaby w braku czynności stanowiących nadużycie prawa"). Tym samym skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku.

Skoro mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, to istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego.

W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie, że dany podmiot w istocie pozoruje realizację wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stosowne znaczenie może mieć zwłaszcza okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy, względnie ogólnodostępnych.

Oczywistą jest w świetle powyżej zaprezentowanych zapatrywań konstatacja, że opisane okoliczności powinny być przez określony organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego - zdaniem tego organu i w realiach zakreślonych treścią wniosku dostępowego - stanowią podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Należy podzielić pogląd, że dostatecznej gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego podmiot żądający udostępnienia określonych informacji o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Forma decyzji czyni nadto realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i - ewentualną - kontrolę sądowoadministracyjną. W związku z powyższym w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować wyłącznie poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 320/22; z dnia 24 marca 2023 r.; sygn. akt III OSK 7440/21; z dnia 29 września 2023 r.; sygn. akt III OSK 5517/21 oraz z dnia 17 października 2023 r.; sygn. akt III OSK 2285/22).

Odnosząc powyższe zapatrywania do realiów niniejszej sprawy podnieść należy, że jeśli organ twierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz kierują nim inne, niezgodne z istotą prawa dostępu do informacji publicznej pobudki, to zachodzą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ obowiązany jest orzec w drodze decyzji administracyjnej. W pełni zasadną była zatem konstatacja poczyniona przez Sąd pierwszej instancji, że organ pozostaje w bezczynności skoro nie podjął działania określonego przepisami u.d.i.p. Stanowczego podkreślenia jednakże wymaga, że sposób ponownego załatwienia wniosku dostępowego jest pozostawiony wyłącznie organowi. Podkreślić należy, że z uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego wynika zakaz zastępowania organu w tym zakresie i klasyfikacji bezczynności organu jako uzasadnionej nadużyciem prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, jeśli organ sam tego uprzednio nie stwierdził.

Podniesione zatem w petitum skargi kasacyjnej zarzuty uznać należy za nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje finalnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że aby skutecznie powołać się na art. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914 ze zm.), dalej jako "P.p." konieczne jest udokumentowanie, że skarżący występuje jako redaktor naczelny redakcji. Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że w sprawie brak jest dokumentu, z którego wynika, że skarżący występował w sprawie jako redaktor naczelny redakcji. A zatem organ przed wydaniem rozstrzygnięcia winien zastosować tryb naprawczy przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał nadto, że brak działań organu zmierzających do wyjaśnienia tych wątpliwości powoduje, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu należy przytoczyć przepis art. 3a P.p., zgodnie z którym w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Oznacza to, że udostępnienie prasie informacji - która ma walor informacji publicznej w rozumieniu wymienionej wyżej ustawy - odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 P.p. Dziennikarz traktowany jest tak samo jak każdy inny obywatel składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast właśnie odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 P.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., ustanawiając autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 P.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni (art. 4 ust. 3 P.p.).

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta [...] nie należy do podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 P.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wniosek złożony przez skarżącego, pomimo niedołączenia dokumentu potwierdzającego fakt działania w charakterze redaktora naczelnego Miesięcznika Lokalnego "P.", wszczął skutecznie postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej i powinien podlegać rozpatrzeniu przez ten podmiot. Co istotne, jak odnotował Sąd pierwszej instancji, skarżący na etapie postępowania sądowoadministracyjnego złożył oświadczenie Stowarzyszenia Praworządność i Rozwój z dnia 15 maja 2023 r., z którego wynika, że jest Redaktorem Naczelnym Miesięcznika Lokalnego "P.".

Podkreślić w tym miejscu należy, że w sytuacji, gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej pochodzi od prasy, dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, decydujące znaczenie ma ocena charakteru adresata wniosku. Gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji mającej charakter informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach tej ustawy (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I OSK 89/13).

Ponadto wymaga wyjaśnienia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Cel wymienionej ustawy oraz regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 przewidująca, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia konstatację, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi a limine jego braku formalnego (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009 r.; sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 30 listopada 2012 r.; sygn. I OSK 1991/12; zob. nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r.; sygn. akt II SAB/Po 76/13). Na tle stosowania regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze. W pierwszym przypadku, jeżeli organ (lub inny podmiot zobowiązany) dysponuje żądaną informacją publiczną i nie zachodzą przeszkody w jej udostępnieniu organ udostępnia informację w formie czynności materialno-technicznej. W takim przypadku nie ma więc podstaw do stosowania przepisów k.p.a. Jak wskazano wyżej, dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy złożenie niesformalizowanego wniosku, który nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda jednakże inaczej, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji uznaje żądaną informację za informację przetworzoną, w związku z czym żąda wykazania, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego albo w sprawie konieczne jest poniesienie kosztów przez wnioskodawcę, względnie by w sprawie chociażby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania. W takiej sytuacji wniesienie wniosku wymaga dopełnienia określonych formalności, a w wypadku złożenia wniosku w imieniu innego podmiotu dołączenia do wniosku dokumentu zawierającego stosowne upoważnienie do działania (pełnomocnictwo). W takim przypadku brak stosownego upoważnienia powinien zostać usunięty w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasygnalizowane powyżej mankamenty uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji pozostają bez wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji poczynionych rozważań stwierdzić należy, że Burmistrz Miasta [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, iż żądane przez skarżącego we wniosku dostępowym informacje mają charakter informacji publicznej, co skutkowało prawidłowym stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji bezczynności organu i zobowiązaniem organu do rozpatrzenia wniosku. Wniosek dostępowy powinien być zatem rozpoznany ponownie albo poprzez udostępnienie żądanych informacji albo poprzez wydanie decyzji o odmowie ich udostepnienia, jeżeli w ocenie organu istnieją podstawy dla takiego rozstrzygnięcia. Jak wskazano powyżej, sposób ponownego załatwienia wniosku pozostaje wyłączną sprawą organu.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.