Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 349/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.147 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 10 ust. 2 i ust. 4, art. 4 ust. 1, art. 12 ust. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 10a
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2023 r., Nr LXXVI/1313/23 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej § 5 pkt 20 karty terenu nr 020 w odniesieniu do działek nr ewid. a i b, obręb G., położonych w O., 2) zasądza od Gminy Opole na rzecz A. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu [dalej: Sąd, WSA] przez A. B. [dalej: skarżący, strona], reprezentowanego przez radcę prawnego M. S., jest uchwała Nr LXXVI/1313/23 Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice VIII" w Opolu, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 2023 r. pod pozycją 2621 [dalej: plan miejscowy].

Strona wniosła skargę na powyższą uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) [dalej: usg], w zakresie, w jakim plan miejscowy dotyczy należącej do skarżącego nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr a oraz nr b, obręb G., w O. Zaskarżonej uchwale strona zarzuciła:

1) naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) [dalej: upzp], poprzez przyjęcie w zaskarżonej uchwale ustaleń niezgodnych z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola (zawartego w uchwale Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia [...]) [dalej: studium], polegające na przeznaczeniu nieruchomości skarżącego, składającej się z działek ewidencyjnych nr a oraz nr b, w zaskarżonym planie miejscowym w całości jako teren rolnictwa z zakazem zabudowy oraz teren zieleni naturalnej - symbol i nr terenu 1RN-ZN, podczas gdy powyższa nieruchomość Skarżącego została ujęta w studium w całości jako strefa mieszkaniowa 20.1.M z przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną;

2) naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. Konstytucji RP, poprzez przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego, polegające na arbitralnej, nieuzasadnionej, nieracjonalnej oraz nieproporcjonalnej do osiągnięcia zamierzonego celu ingerencji w sferę prawa własności skarżącego, w zakresie, w jakim nieruchomość skarżącego składająca się z działek ewidencyjnych nr a oraz nr b w zaskarżonej uchwale w całości objęta została zakazem zabudowy;

3) naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 4 upzp zw. z art. 24 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) [dalej: kpa], art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko projektu planu przez C. D., będącą pracownikiem organu bezpośrednio zainteresowanym w sprawie, jako mieszkaniec obszaru objętego analizą;

4) naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 12 upzp, poprzez brak indywidualnego rozpoznania wniesionych uwag, dotyczących projektu planu;

5) naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp, poprzez brak indywidualnego rozpoznania przez Radę Miasta Opola uwag zgłoszonych do planu;

6) art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych UE z dnia 14 grudnia 2007 roku w zw. z art. 8 Europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej, poprzez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko projektu planu przez C. D., będącą pracownikiem organu bezpośrednio zainteresowanym w sprawie, jako mieszkaniec obszaru objętego analizą.

W konsekwencji powyższego strona wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim dotyczy działek ewidencyjnych nr a oraz b, obręb G., w O.;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wywodziła między innymi, jak następuje. Skarżący jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr a oraz b, obręb [...] G., w O., dla której Sąd Rejonowy w O. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr: [...]. Opisana nieruchomość jest w całości położona w obszarze objętym postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego. Ustalenia zaskarżonego planu kształtują i jednocześnie ograniczają przysługujące skarżącemu prawo własności, albowiem wprowadzają dla nieruchomości skarżącego zakaz zabudowy, Zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego, któremu w takich okolicznościach przysługuje legitymacja do zainicjowania sądowej kontroli uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice VIII" w Opolu. Dla obszaru objętego zakresem zaskarżonej uchwały obowiązuje studium. Cały obszar stanowiących własność skarżącego działek ewidencyjnych nr a oraz b został ujęty w studium, jako strefa mieszkaniowa oznaczona symbolem 20.1.M. Postanowienia studium w strefie 20.1.M nie przewidywały – w przeznaczeniu podstawowym, ani też uzupełniającym - przeznaczenia tego terenu na rolnictwo oraz zieleń naturalną. Postanowienia studium nie przewidywały też dla tej strefy zakazu zabudowy. Jednakże w zaskarżonym planie obszar powyższych działek został przeznaczony na teren rolnictwa oraz zieleni naturalnej, z wyłączeniem możliwości zabudowy mieszkaniowej. W tym przypadku zachodzi sprzeczność między zapisami studium, a zapisami planu miejscowego. Studium wskazuje, iż mieszkalnictwo jest jedną z podstawowych funkcji miasta, którą nadal należy rozwijać w O., z uwagi na niekorzystne zjawisko opuszczania miasta przez ludzi i osiedlania się w gminach ościennych. Jako nowe obszary zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej wprost wskazano G. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 upzp). Prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 upzp). Plan miejscowy jest uchwalany przez radę gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 upzp). Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest nienaruszalność ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez ustalenia planu miejscowego, zarówno w odniesieniu do całego obszaru objętego planem, jak i jego poszczególnych terenów oraz przewidzianych dla nich ustaleń w zakresie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. O istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 upzp, warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 upzp) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Omawiane naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały oraz było istotne. Uchwalenie planu miejscowego zgodnie z zapisami studium musiałoby prowadzić do przeznaczenia nieruchomości skarżącego na zabudowę mieszkaniową. Podjęcie przez organ zaskarżonej uchwały, w sprzeczności z zapisami wiążącego studium, stanowi istotne naruszenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 upzp, a tym samym powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zakresie, w jakim dotyczy działek ewidencyjnych nr a oraz b. Pozostałe zarzuty skargi również zostały uzasadnione. Do zagadnień w nich zawartych Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia wyroku. Ponadto, przed wyznaczonym terminem rozprawy, pełnomocnik skarżącego wniósł pismo polemiczne z 21 grudnia 2023 r. odnoszące się do odpowiedzi na skargę.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola [dalej: organ] wniósł o oddalenie skargi w całości ze względu na brak zasadności jej zarzutów w świetle powołanych w niej przepisów prawa, a także o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podniósł m.in., że działki nr a oraz b, obręb G., w odniesieniu do których złożono skargę na plan miejscowy, obecnie stanowią grunty orne, nadal użytkowane na cele rolnicze, co do których prowadzone było postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami na parterze, budową dróg wewnętrznych, budową sieci kanalizacji, sieci wodociągowej, sieci gazowej i sieci energetycznej wraz ze stacją transformatorową. W czasie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Uchwałę inicjującą sporządzenie planu miejscowego podjęto ze względu na fakt, iż teren w rejonie ulic [...], [...] w O., [...] w gminie T. i obwodnicy [...] O., w ogóle nie był objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i należało wprowadzić jednoznaczne przeznaczenia terenu oraz zasady jego zagospodarowania. Ustalenie przeznaczeń terenu było tu niezbędne, ponieważ obszar ten był sukcesywnie przekształcany z użytkowania rolnego na budowlany i zabudowywany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, które z założenia nie kierują się rozwojem przestrzennym opartym o zasady ładu przestrzennego. Biorąc pod uwagę, iż decyzje dla wybranych, pojedynczych działek ewidencyjnych, wydawane są na wniosek inwestora, dotyczą kilkudziesięciu budynków oraz to, że decyzje te nie są kompleksowymi opracowaniami uwzględniającym szereg zagadnień, które mają wpływ na dalsze funkcjonowanie całego osiedla mieszkaniowego, a także środowiska, opracowanie planu było tu niezbędne. Teren ten charakteryzuje się niekorzystnymi uwarunkowaniami dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Bliskie sąsiedztwo obwodnicy [...] miasta i narażenie na hałas, przebiegająca infrastruktura techniczna przesyłowa i zagrożenie promieniowaniem od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, wybuchem od gazociągu wysokiego ciśnienia, a także średnio lub mało korzystne warunki ekofizjograficzne oraz przebiegający korytarz ekologiczny rzeki [...], istotnie ograniczają rozwój zabudowy na tym terenie. Z opracowania ekofizjograficznego podstawowego wynika, że głównym problemem fizjograficznym obszaru są wahania zwierciadła wód gruntowych uzależnione od warunków atmosferycznych oraz wodostanów rzek, przeważająca część to tereny obniżeń dolinnych, które powinny być wyłączone z trwałego zainwestowania, w szczególności związanego ze stałym pobytem ludzi. Nawet na części o nieco korzystniejszych warunkach fizjograficznych występują płytkie sączenia wód. Stąd też w opracowaniu ekofizjograficznym wskazano, że tereny te można wykorzystywać na cele rozwoju funkcji sportowej, o wyższym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej i z wykluczeniem obiektów wielkokubaturowych. Opracowania ekofizjograficznego i wielu jego zaleceń nie uwzględnia się w decyzjach o warunkach zabudowy, ponieważ do ich wydania stosuje uproszczoną procedurę w porównaniu z procedurą planistyczną miejscowego planu zagospodarowania. Uwzględnienie wskazań zawartych w opracowaniu ekofizjograficznym jest zaś bezwzględnie wymagane w planach miejscowych, co przekłada się na racjonalną, zrównoważoną i odpowiedzialną gospodarkę przestrzenną. Organ od początku prowadzenia prac nad planem, tj. nad uchwałą inicjującą i analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu jasno precyzował cel opracowania dokumentu i cel ten konsekwentnie był realizowany. Do planu złożono wnioski i uwagi dotyczące przeznaczenia wielu nieruchomości objętych planem na cele budownictwa mieszkaniowego (jednorodzinnego, wielorodzinnego) lub usług. Jednak na każdym etapie procedowania planu prezentowano jednoznaczne stanowisko o konieczności ograniczenia rozwoju zabudowy na tym terenie, tj. podczas projektowania zagospodarowania terenu, rozstrzygania wniosków do planu, dyskusji publicznej, w której uczestniczyła strona, podczas rozstrzygania uwag do planu, a następnie przed Radą Miasta Opola podczas uchwalania planu. Organ nie zgodził się z zarzutem skargi zapisanym pod poz. 1, ponieważ ustalenia studium zagospodarowania przestrzennego Opola były wiążące przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice VIII" w Opolu (art. 9 ust. 4 upzp), a uchwalony plan nie uchybia żadnemu z ustaleń studium i wypełnia jego zapisy. Prezydent Opola sporządził projekt planu zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Plan miejscowy uchwaliła Rada Miasta Opola po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (art. 20 ust. 1 upzp ). Wyszczególnione wymogi ustawowe zostały w pełni zastosowane. W odpowiedzi na skargę organ odniósł się również do pozostałych zarzutów skargi, co będzie przedmiotem analizy Sądu w dalszej części uzasadnienia.

Na rozprawie przed WSA stawili się: skarżący osobiście wraz z pełnomocnikiem oraz upoważnionym przez pełnomocnika aplikantem radcowskim, a także dwaj pełnomocnicy organu. Pełnomocnik organu złożył do akt pismo PGW Wody Polskie skierowane do Prezydenta Miasta Opola z 12 grudnia 2023 r. oraz pismo Komendanta Miejskiego PSP w Opolu z dnia 9 listopada 2023 r. Pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że podtrzymuje wnosi i wywodzi jak w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2023 r. Akcentował, że w sprawie nie doszło do prawidłowego rozpoznania wniesionych uwag, których rozpoznanie en bloc jest niezgodne z przepisami. Podniósł, że uchwalona zmiana do planu miejscowego jest sprzeczna z postanowieniami studium. Pełnomocnik organu podtrzymał swoje stanowisko procesowe wyrażone w odpowiedzi na skargę. Zauważył, że studium jest aktem ogólnym odnoszącym się do przeznaczenia określonych stref do zagospodarowania, których uszczegółowienie następuje dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Akcentował, że racjonalne gospodarowanie przestrzenią wymagało od organu dokonania analizy dotyczącej obszarów, w których występują podtopienia i zalania. Dodatkowo, przeznaczenie dodatkowych powierzchni pod tereny budownictwa wymaga uwzględnienia również warunków związanych z możliwością wystąpienia podstopień i zalań. Pełnomocnik strony skarżącej w odniesieniu do doręczonych mu rozprawie pism wyjaśnił, że w jego ocenie przyczyną zalewania i podtapiania ulic wymienionych w piśmie PSP jest wadliwie wykonana droga. Zaś co do pisma Wód Polskich wskazał, że pochodzi ono z daty po podjęciu zaskarżonej uchwały i tym samym nie stanowiło podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ww. ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Według art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. W przypadku ustalenia przez sąd administracyjny, na skutek złożonej skargi, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 ppsa polega na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność aktu wywiera skutki ex tunc, a zatem z mocą wsteczną od dnia jego wydania. To, czy sąd administracyjny stwierdzi nieważność zaskarżonego aktu, czy też ograniczy się wyłącznie do stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa, jest uzależnione od ustalenia rzeczywistej wagi stwierdzonego naruszenia. Konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. A contrario nieistotne naruszenie prawa ogranicza treść sentencji wyroku do stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa. Ponadto sąd ogranicza się do stwierdzenia w wyroku kończącym postępowanie, że dany akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności decyzji.

Unormowanie art. 147 § 1 ppsa nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Przywołany przepis nie stanowi samoistnej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. W tym zakresie wad mogących być przesłanką stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego lub ustrojowego.

Zgodnie z art. 101 § 1 usg, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z art. 101 ust. 1 usg. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91). Zatem skargę w oparciu o ww. przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie może wykazać podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym planem miejscowym.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący jest właścicielem działek ewidencyjnych nr a oraz nr b, obręb G., w O., stanowiących grunty orne klasy V i VI. Według art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.), w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (...). W tych samych granicach właściciel może rozporządzać rzeczą. Wskutek uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego nastąpiło ograniczenie uprawnień właścicielskich strony, polegające na wprowadzeniu zakazu zabudowy gruntów. Skarżącemu przysługuje zatem legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Opola. Jednak posiadanie tej legitymacji - samo w sobie - nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Ocena tego dokonywana jest przez pryzmat tak określonego interesu prawnego oraz przez pryzmat podniesionych zarzutów, jako subiektywnie wyznaczonego zakresu naruszenia interesu prawnego skarżącego, a więc - z uwagi na szczególnie wyznaczony rodzaj legitymacji skargowej - także granic badania sprawy przez Sąd.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności planu miejscowego, wykazała, że akt ten w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działki nr a oraz nr b, obręb G., w O., został wydany z naruszeniem prawa. Sąd administracyjny dokonał kontroli przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 upzp. W myśl tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 9 ust. 4 upzp, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (art. 15 ust. 1 upzp). Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (art. 20 ust. 1 upzp).

Cytowana wyżej ustawa została znowelizowana z dniem 24 września 2023 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688). Jednak zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Podobnie, na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy zmieniającej, dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Stąd w sprawie należy stosować "przepisy dotychczasowe".

Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, wśród szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 upzp, także prawo własności. Artykuł 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 437/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego.

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli legalności wykonywania władztwa planistycznego przez gminę. Ze względu na właściwość rzeczową tego sądu, sprawowana kontrola nie obejmuje celowości ustaleń planistycznych. Stąd - władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokonuje oceny tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, oraz czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyroki NSA z 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 217/19, z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2986/15).

W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00 (OTK 2001, Nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., obecnie uchylona), przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Kompetencje w zakresie stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mogą jednak być wykorzystywane w sposób dowolny, ponieważ organy gminy pozostają związane normami konstytucyjnymi, a w szczególności normami wyrażonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oznacza to, że plan zagospodarowania przestrzennego może ustanawiać tylko takie ograniczenia prawa własności, które są zgodne z Konstytucją RP. W świetle art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie uchylona), przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy rozważyć m.in. skutki budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów. Ujemna ocena w tym zakresie nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki ustanowienia ograniczeń w budowie takich obiektów. Wymienione czynniki muszą zostać uwzględnione w taki sposób, aby ograniczenia prawa własności wprowadzone w tych planach mieściły się w ramach wyznaczonych przez art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 konstytucji.

Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 upzp, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego - nie stanowi jego nadużycia (WSA w Białymstoku w wyroku z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 769/17, także NSA w wyrokach z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17 i z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 925/16).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwala rada gminy (art. 12 ust. 1 upzp). Jest ono formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Sporządzenie i uchwalenie studium jest obowiązkowe. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie tylko jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz także zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego (kierunki). Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim przez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę (gdzie się zamierza sporządzić plany miejscowe), wstępną lokalizację infrastruktury technicznej, obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obszarów chronionych i innych, wymienionych w art. 10 ust. 2 upzp. Istotną funkcją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest koordynacja ustaleń planów miejscowych. Studium obejmuje cały obszar gminy i zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy, jako całości. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszarów części gminy, ale przy ich sporządzaniu obowiązuje zasada zgodności planu ze studium. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się strukturę przestrzenną gminy, dokonuje kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy oraz wstępnej lokalizacji przestrzeni publicznych i infrastruktury publicznej (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy stanowi dokument o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jednakże jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy wydawania decyzji administracyjnym, a także nie przesądzają o ostatecznej możliwości zagospodarowania określonych nieruchomości. Studium jest wyłącznie aktem polityki przestrzennej gminy i nie przesądza o przeznaczeniu określonych działek terenu na określony cel. O przeznaczeniu działek gmina decyduje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i chociaż stosownie do art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to jednak związanie planu miejscowego ustaleniami studium nie jest bezwzględne i w zależności od szczegółowości studium może być silniejsze lub słabsze. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z 26 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1753/19).

Przystępując do rozważań szczegółowych Sąd w pierwszej kolejności ustalił istotne dla sprawy treści zawarte w studium. W studium zapisano m.in., że nie odnosi się ono do pojedynczych działek czy budynków, lecz do jednostek urbanistycznych, w których występują poszczególne strefy. Granice stref mogą zostać skorygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przy nawiązywaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego lub jeśli będzie to wynikało ze szczegółowej analizy potrzeb i uwarunkowań na innym poziome opracowania. Ustalenia dla każdej jednostki urbanistycznej zawarte są w osobnej tabeli, w której zawarto wskazania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dla czytelności procedury badania spójności planów z ustaleniami studium, przyjęto za wiążące zapisy umieszczone w opisach poszczególnych jednostek urbanistycznych w Rozdziale 1 Kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uznaje się, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń studium wtedy, gdy:

- wypełniają kierunki zagospodarowania przestrzennego,

- wypełniają lub rozszerzają zakazy,

- wypełniają lub rozszerzają nakazy.

Granice opracowywanych planów miejscowych nie muszą pokrywać się z granicami jednostek urbanistycznych ani stref. Plany mogą być położone zarówno w obrębie jednej, jak i kilku stref. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, zakazy i nakazy muszą być wypełnione, o ile dotyczą przedmiotowego terenu. Istnieje możliwość rozszerzania zapisów pod warunkiem wypełniania pozostałych ustaleń. Można wprowadzać funkcje uzupełniające, niekolidujące z funkcją podstawową, niezmieniające charakteru zagospodarowania, warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. W planach miejscowych można wprowadzać nowe zakazy, nakazy. Wprowadzenie dodatkowych zakazów i nakazów nie powoduje naruszenia zapisów studium.

Rolnictwo nie jest dominującą funkcją Opola, ale rolnicza przestrzeń produkcyjna zajmuje znaczną jego powierzchnię. W niektórych dzielnicach Opola rolnictwo odgrywa jednak nadal ważną rolę. Dzielnice, w których funkcjonuje rolnictwo to: G.1, B., W., G., S., M., Ś. Utrzymanie funkcji rolniczych jest istotne nie tylko ze względu na tradycje, ale ważne również w systemie przyrodniczym miasta. Tereny rolne stanowią część terenów otwartych i powinny pozostać utrzymane, jako tereny niezainwestowane, z dużym udziałem łąk i zadrzewień śródpolnych, zapewniając w ten sposób trwałość procesów przyrodniczych na obszarze zainwestowania miejskiego oraz odpowiednie warunki klimatyczne i system przewietrzania miasta.

Tereny wyłączone spod nowej zabudowy znajdują się przede wszystkim w strefie zieleni i wód powierzchniowych, ponieważ celem nadrzędnym jest tu tworzenie systemu przyrodniczego miasta. W związku z tym obszary wpływające na poprawę klimatu miejskiego, wody powierzchniowe, obszary objęte różnymi formami ochrony przyrody objęte są zakazem zabudowy. W strefie tej znajdują się tereny o niekorzystnych dla budownictwa warunkach fizjograficznych, w dużej mierze zagrożone wystąpieniem powodzi, czy podtopieniami. Stąd też tereny wyłączone spod zabudowy obejmują:

- wody powierzchniowe (płynące, stojące),

- obszary szczególnego zagrożenia powodzią,

- obszary objęte lub predestynowane do objęcia różnymi formami ochrony przyrody (użytki ekologiczne, obszary chronionego krajobrazu, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe),

- tereny tworzące system zieleni miejskiej (lasy, parki, zieleńce, cmentarze),

- tereny infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym rezerwy pod rozbudowę sieci,

- tereny obszarów górniczych.

Należy również uwzględnić, że w Opolu występują tereny, które nie są całkowicie wyłączone spod zabudowy, ale mają istotne ograniczenia w zabudowie wynikające z przepisów prawa, co związane jest z możliwymi uciążliwościami dla zdrowia i bezpieczeństwa człowieka. Chodzi tu o takie tereny, na których występują:

- przekroczenia norm hałasu (drogowego, kolejowego, przemysłowego),

- promieniowanie elektromagnetyczne wzdłuż linii elektroenergetycznych wysokiego i najwyższego napięcia,

- strefy ograniczonego użytkowania wzdłuż gazociągów wysokiego ciśnienia,

- strefy sanitarne (50-150 m od cmentarzy).

Biorąc pod uwagę, że wody, lasy, użytki zielone i użytki rolne objęte są zakazem zabudowy lub ograniczeniami w zabudowie, nie określa się dla nich parametrów i wskaźników urbanistycznych.

Tereny przeznaczone pod zabudowę, stanowią obszary zurbanizowane (istniejące i projektowane), tj. wskazane pod mieszkalnictwo, usługi, przemysł, infrastrukturę, dla których wyznacza się ogólne kierunki rozwoju, zagospodarowania i użytkowania terenów. Mieszkalnictwo jest jedną z podstawowych funkcji miasta, którą nadal należy rozwijać w Opolu, z uwagi na niekorzystne zjawisko opuszczania miasta przez ludzi i osiedlanie się w gminach ościennych. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowane są w strefach mieszkaniowych. Są to przede wszystkim tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Poza tym proponuje się nowe obszary, które obejmują: G., N. i S.1.

Istotnym ustaleniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczenie terenów. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie określa przeznaczeń terenu. Zawiera natomiast ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, poprzez wskazany dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także wytyczne do ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zasadnym wydaje się powiązanie kategorii przeznaczenia terenów z innymi przepisami prawa, które odnoszą się do użytków gruntowych, klasyfikacji obiektów budowlanych. Należy zaznaczyć przy tym, iż na poszczególnych terenach mogą być lokalizowane także inne obiekty budowlane towarzyszące obiektom funkcji podstawowej. W tabeli 31 "Przeznaczenia terenu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego" wskazano, że przeznaczenie terenów identyfikowane jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN)" dopuszczalne jest na gruntach sklasyfikowanych jako "tereny mieszkaniowe (B)".

Dla jednostki urbanistycznej nr 20 "Gosławice" w studium zapisano:

1) kierunki przekształceń: strefa mieszkaniowa 20.1.M, strefa usługowa 20.2.U, 20.3.U, 20.4.U, strefa aktywności gospodarczych 20.5.P, strefa zieleni i wód powierzchniowych 20.6.Z, 20.7.Z, 20.8.Z;

2) postulowane parametry i wskaźniki urbanistyczne: w strefie mieszkaniowej określone dla funkcji: mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej; w strefie usługowej określone dla funkcji: usługowej; w strefie aktywności gospodarczych określone dla funkcji: przemysłowej, usługowej;

3) obowiązujące zakazy:

a) lokalizacja zabudowy mieszkaniowej w pasie 150 m od obwodnicy [...],

b) lokalizacja zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi w strefach bezpieczeństwa od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia,

c) lokalizacja zabudowy w strefach bezpieczeństwa od gazociągu wysokiego ciśnienia,

d) lokalizacja zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii przemysłowych,

e) lokalizacja przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego w strefie mieszkaniowej;

3) obowiązujące nakazy:

a) zachowanie rezerwy terenu pod budowę trasy [...], trasy [...], trasy [...] oraz uwzględnienie uciążliwości dróg poprzez wprowadzanie środków ochrony czynnej,

b) zachowanie lądowiska dla śmigłowców sanitarnych na terenie [...],

c) wyznaczenie pola lądowań awaryjnych na terenie [...],

d) ochrona korytarzy ekologicznych wzdłuż cieków naturalnych,

e) ochrona konserwatorska (obszary i obiekty wpisane do rejestru, strefa B, stanowiska archeologiczne).

Podsumowując, studium dla jednostki urbanistycznej "Gosławice" przewidywało z jednej strony konieczność utrzymania rolniczego charakteru tego obszaru, a równocześnie proponowało ten obszar, jako lokalizację zabudowy mieszkaniowej. W ramach "Gosławic" wyznaczono strefę mieszkaniową 20.1.M, obejmującą również działki należące do skarżącego, co wynika z części graficznej studium. Strefa ta podlegała w szczególności zakazom wymienionym wyżej. Co istotne, ustalenie przeznaczenia gruntu "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN)" dopuszczalne jest wg studium na gruntach sklasyfikowanych jako "tereny mieszkaniowe (B)". Przypomnieć w tym miejscu warto, że strona jest właścicielem użytków rolnych. Dodatkowo należy zauważyć, że na mocy art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.), przepisów rozdziału 2. tej ustawy "Ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Oznacza to, że użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast są z mocy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami "odrolnionymi" (wyrok WSA w Białymstoku z 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 537/17).

Natomiast w planie miejscowym, w § 5 pkt. 20. uchwały, "Karta terenu nr 020", dotycząca terenu, na którym znajdują się działki skarżącego, ustanawia: 1) symbol i nr terenu: 1RN-ZN; (...) 3) przeznaczenie terenu: a) podstawowe: teren rolnictwa z zakazem zabudowy, teren zieleni naturalnej, b) uzupełniające: teren wód powierzchniowych śródlądowych, teren komunikacji pieszo-rowerowej, uzbrojenie terenu; (...) 14) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu: a) zakaz lokalizacji zabudowy, b) ze względu na położenie w obszarze zagrożenia powodziowego, będącego wynikiem modelowania hydraulicznego dla scenariusza uszkodzenia zapory zb. Turawa, obowiązuje stosowanie rozwiązań techniczno-konstrukcyjnych, minimalizujących skutki powodzi, c) w odległości do 35 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia po obu jej stronach obowiązują przepisy odrębne, d) w odległości do 11 m od osi napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia po obu jej stronach obowiązują przepisy odrębne, e) w odległości do 7 m od osi napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia po obu jej stronach obowiązują przepisy odrębne.

Jak z tego wynika, zarówno studium, jak i plan miejscowy, dla istotnego w sprawie terenu przewidywały różne ograniczenia związane m.in. z przebiegiem linii przesyłowych, czy obwodnicy [...] O. Studium i plan miejscowy zakładają też np. ochronę korytarza ekologicznego wzdłuż rzeki [...]. Nowym natomiast rozwiązaniem, które znalazło się w planie miejscowym, jest zakaz zabudowy związany z funkcją "teren rolnictwa", który w treści studium dotyczącej "Gosławic" nie został wyrażony. Wskazówki do takiego postanowienia planu można odnaleźć w studium, są to jednak sformułowania ogólne dotyczące ochrony terenów rolniczych. Konkretne zapisy w studium zawiera natomiast tabela "Przeznaczenia terenu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego", wskazująca, że ustalenie przeznaczenia gruntu "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN)" dopuszczalne jest wg studium na gruntach sklasyfikowanych jako "tereny mieszkaniowe (B)". Rzecz jednak w tym, że w studium dla jednostki urbanistycznej "Gosławice" przewidziano cztery strefy: strefa mieszkaniowa 20.1.M, strefa usługowa 20.2.U, 20.3.U, 20.4.U, strefa aktywności gospodarczych 20.5.P, strefa zieleni i wód powierzchniowych 20.6.Z, 20.7.Z, 20.8.Z. Dopiero w planie miejscowym zapisano: przeznaczenie terenu: a) podstawowe: teren rolnictwa z zakazem zabudowy, teren zieleni naturalnej, b) uzupełniające: teren wód powierzchniowych śródlądowych, teren komunikacji pieszo-rowerowej, uzbrojenie terenu. Jak z tego wynika, studium nie przewidywało utrzymania rolniczego charakteru istotnego w sprawie terenu i wprowadzenia zakazu zabudowy, lecz wprost oznaczało istotny w sprawie teren, jako potencjalnie inwestycyjny, co również można umotywować, cytowanymi wyżej, ogólnymi założeniami studium w zakresie rozwoju mieszkalnictwa.

Podsumowując, w kwestii zakazu zabudowy, zapisanego w planie miejscowym, Sąd stwierdził, że jest to "nowy" zakaz, który nie stanowi wypełnienia lub rozszerzenia zakazu zawartego w studium, przy czym studium dopuszcza możliwość wprowadzenia nowych zakazów w planach miejscowych. Wprowadzony zaskarżonym planem miejscowym zakaz zabudowy stanowi jednak, w ocenie Sądu, nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności skarżącego, który posiada grunty, na których potencjalnie mógłby rozpocząć inwestycję mieszkaniową. Istnienie na tym terenie niekorzystnych warunków dotyczących wysokiego poziomu wód gruntowych, czy problemów związanych z utrzymywaniem się na powierzchni ziemi wód opadowych i ich odprowadzaniem, nie stanowi podstawy do wywołania stanu niezgodności planu miejscowego ze studium, a w szczególności do wprowadzania zakazu zabudowy, którego nie przewidziano w studium. Doprowadzenie działek gruntu do stanu, w którym będzie realnie możliwa ich zabudowa, bez narażenia na zalanie i bez naruszenia stosunków wodnych, to obowiązek właściciela, a "prewencyjne" działanie organu planistycznego, polegające na zakazie zabudowy stanowi zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności. Wskazane w planie miejscowym ryzyko uszkodzenia zapory zbiornika wodnego "Turawa" oczywiście istnieje. Jednak, potencjalnie możliwe, przerwanie obwałowań sztucznego zbiornika wodnego, skutkowałoby katastrofalną powodzią obejmującą tereny położone wokół zbiornika - znacznie większe od powierzchni terenu objętej planem miejscowym. Jest powszechnie wiadome, że tereny wokół zbiornika są zabudowane, w tym również budynkami nowo wzniesionymi. Nowa zabudowa mieszkaniowa istnieje również w okolicy działek, których właścicielem jest skarżący. Argument o zagrożeniu powodziowym, będącym wynikiem modelowania hydraulicznego dla scenariusza uszkodzenia zapory zb. Turawa, jest elementem nowym, niewspomnianym w studium w części dotyczącej jednostki urbanistycznej "Gosławice". Po za tym, sprawia wrażenie "dopasowanego" w celu uzasadnienia zakazu zabudowy na terenie, na którym poprzednio zabudowę dopuszczano (wydawano decyzje o warunkach zabudowy). Dalej, studium przewidywało wśród kierunków przekształceń strefy zieleni i wód powierzchniowych, lecz wyznaczenie tych stref wprost było powiązane ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie, zwłaszcza ulokowaniem gruntów w pobliżu rzeki [...] oraz obwodnicy [...] O. Wprowadzenie w planie miejscowym, na istotnym w sprawie terenie, przeznaczenia gruntów "tereny rolnictwa", nie znajduje - zdaniem Sądu - oparcia w zapisach studium. Jak już wcześniej wspomniano, studium postrzega "Gosławice", w kierunkach przekształceń, jako tereny mieszkaniowe, usługowe, aktywności gospodarczych, z zastrzeżeniem strefy zieleni i wód powierzchniowych, co wskazuje na to, że w studium założono zanikanie funkcji rolniczej "Gosławic". Zatem, w ocenie Sądu, zarzut pierwszy i drugi skargi były uzasadnione oraz zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w toku procedury planistycznej właściwe organy nie działają na podstawie przepisów kpa, nie załatwiają bowiem indywidualnej sprawy administracyjnej, zatem nie mogły ich naruszyć również podczas prac nad zaskarżonym planem miejscowym. Z tych samych powodów w sprawie nieistotne są (nota bene niewiążące) postanowienia Europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej. Żaden też przepis nie zabrania tego, by prognozę oddziaływania na środowisko sporządził pracownik Urzędu Miasta. Wymagane jest natomiast by spełniał on wymagania wynikające z art. 74a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.), o czym zapewnia pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Taki też stan zaistniał w niniejszej sprawie. Skarżący nie podniósł merytorycznych zarzutów przeciwko treści prognozy sporządzonej przez C. D. Argumentacja skarżącego sprowadza się do przedstawienia tezy, że autorka prognozy miała interes faktyczny, polegający na zachowaniu istniejącego krajobrazu wokół jej miejsca zamieszkania, we wprowadzeniu omówionego wyżej zakazu zabudowy. Twierdzenia skarżącego, odnoszące się do poczucia estetyki autorki prognozy, są nieweryfikowalne przez Sąd.

W kwestii rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego (art. 18 upzp) Sąd stwierdził, że zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 sierpnia 2023 r. w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice VIII" w Opolu zawiera załącznik określający wykaz uwag zgłoszonych na podstawie art. 17 pkt 11 upzp, gdzie do każdej uwagi organ się odniósł odrębnie. Również załącznik nr 3 do uchwały nr LXXVI/1313/23 Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice VIII" w Opolu, zawierający rozstrzygnięcie Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice VIII" w Opolu, wymienia uwagi wniesione, lecz nieuwzględnione, oraz zawiera (oszczędne w słowach) uzasadnienie sposobu rozpatrzenia tych uwag.

Nadmienić należy, że opublikowanie przez Prezydenta, w Bazie Aktów Własnych Urzędu Miasta Opola, zarządzenia w sprawie rozpatrzenia uwag wraz z załącznikiem jest przejawem dobrej praktyki, ale nie jest obowiązkiem organu. Dokument ten mógłby zostać opublikowany przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, albo nawet podlegać okazaniu dopiero na żądanie obywatela. Zatem dzień opublikowania załącznika do zarządzenia w Bazie Aktów Własnych Urzędu pozostaje w sprawie nieistotny, nie świadczy bowiem w żaden sposób o tym, kiedy uwagi zostały rozpatrzone.

Natomiast, co do uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego, wyjaśnić należy, że problem stanowi nie dość precyzyjne brzmienie art. 20 ust. 1 upzp, które należy wykładać przy użyciu metody funkcjonalnej i systemowej. Zastosowanie tych metod prowadzi do uznania, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, która jest przegłosowywana razem z ostateczną wersją planu (wyrok NSA z 22 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 774/20). Z art. 20 ust. 1 upzp nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto - stosownie do art. 17 pkt 14 upzp - organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić nawet w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3484/19). W analizowanej sprawie uchwała dotycząca uwag stanowi załącznik do planu miejscowego i - jak już wspomniano - wymienia wniesione uwagi, lecz nieuwzględnione uwagi oraz zawiera uzasadnienie. W ocenie Sądu, uwagi wniesione do projektu planu miejscowego oraz uwagi poddane pod głosowanie Rady Miasta zostały rozpatrzone indywidualnie i w sposób spełniający kryteria ustawowe.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 ppsa, jak w sentencji wyroku.