Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2576/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 8, art. 13, art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 2, ust. 5 pkt 1, 2, 5 i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Paulina Gromulska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Op 428/19 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 28 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Op 428/19, po rozpoznaniu skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 28 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i zasądził od Gminy P. na rzecz Wojewody Opolskiego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, iż kontrola legalności zaskarżonej uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 28 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zwanej dalej Regulaminem potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji, które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1152) zwanej dalej w skrócie u.z.z.w., jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust 5 pkt 5 u.z.z.w. i wynikającego z niego obowiązku określenia minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zawarte w § 4 ust. 2 Regulaminu określenie "w zakresie dostarczania wody jakość powinna być zgodna z przepisami wydanymi na podstawie art. 13 ustawy". W Regulaminie nie wskazano bowiem szczegółowych parametrów jakościowych wody. Określenie w przepisach odrębnych – wykonawczych do u.z.z.w. - podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi, nie przesądza o parametrach jakościowych w konkretnym przypadku. Pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Przedmiotowy regulamin nie określił zaś żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług", w zakresie jakości dostarczanej wody.

Słusznie organ nadzoru zarzucił także, iż w § 10 ust. 1 lit. d i lit. e Regulaminu Rada Miejska w sposób nieuprawniony nałożyła na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń oraz schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym. W przepisach art. 6 ust. 5 i ust. 6 pkt 1-7 u.z.z.w. brak jest regulacji dotyczących obowiązku załączania do wniosku ww. oświadczenia, choć sam obowiązek informowania o ww. kwestii osób korzystających z lokali przez właściciela lub zarządcę wynika wprost z art. 6 ust. 6a u.z.z.w. Żaden z przepisów art. 6 u.z.z.w. nie zawiera także obowiązku dołączania do wniosku o zawarcie ww. umowy schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, żądanie spełnienia poza ustawowych warunków należy uznać za działanie nieuprawnione.

Ponadto wadliwie w § 10 ust. 1 Regulaminu wskazano, że umowa jest zawierana na czas określony lub nieokreślony, bowiem kwestia ta jest zagadnieniem cywilnoprawnym i powinna być regulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcami, nie zaś w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Także zapis § 11 ust. 7 Regulaminu narusza art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zaprzestać odbioru ścieków jedynie w przypadkach wskazanych enumeratywnie właśnie w tym przepisie. Tymczasem organ stanowiący gminy rozszerzył w katalog tych okoliczności o sytuację, w której wskutek śmierci dotychczasowego odbiorcy nieruchomość pozostaje niezamieszkała i zaistnieje ryzyko uszkodzenia, rozmrożenia przyłącza, a nowa umowa nią zostanie zawarta. Zawarty w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. katalog sytuacji, w których przedsiębiorca może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne ma charakter zamknięty. Rada Miejska nie może w związku z tym w sposób dowolny rozszerzać tegoż katalogu w Regulaminie.

§ 16 ust. 3 Regulaminu stanowi zaś przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. W Regulaminie postanowiono bowiem, że w przypadku kradzieży wodomierza, zerwania plomb, zawinionej przez Odbiorcę niesprawności lub uszkodzenia wodomierza, Odbiorca zobowiązany będzie uiścić koszty z tego tytułu ustalone w cenniku Przedsiębiorstwa. Kwestia dotycząca rozwiązań na wypadek niedotrzymania umów należy jednak do materii samej umowy i zbędne jest formułowanie w tym zakresie dodatkowych postanowień w formie regulaminowej (art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w.). W przypadku prawidłowej konstrukcji umowy, kwestionowany zapis Regulaminu byłby zbyteczny, a w przypadku braku odpowiedniej regulacji umownej, ze względu na treść art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. i tak nie mógłby stanowić podstawy ewentualnych roszczeń z tytułu opisanego w tym przepisie przypadku nienależytego wykonania umowy.

Zasadnie zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zakwestionowano w skardze prawidłowość § 20 ust. 3 Regulaminu, który stanowi, że do wniosku o zapewnienie dostawy wody lub odbioru ścieków, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna dołączyć oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości. Rada Miejska dopuściła się tutaj niedozwolonego zawężenia kręgu potencjalnych odbiorców, jedynie do osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości. Ten zapis sprawia, że sam Regulamin staje się wewnętrznie sprzeczny. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 5 Regulaminu do wniosku o zawarcie umowy należy dołączyć oświadczenie o posiadanym tytule prawnym do nieruchomości lub oświadczenie o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nie można dopuścić do sytuacji, w której dana osoba będzie mogła złożyć kompletny wniosek o zawarcie umowy, natomiast nie będzie mogła tego uczynić w stosunku do wniosku o zapewnienie dostawy wody lub odbioru ścieków.

Nie znajduje uzasadnienia prawnego § 25 ust. 1 Regulaminu, warunkujący wykonanie przyłącza od uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Przedsiębiorstwo - dostawca usług - nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 u.z.z.w.

W § 26 ust. 2 Regulaminu organ stanowiący Gminy uregulował dodatkowy, niewynikający z ustawy, obowiązek dołączenia dokumentacji budowlanej, dowodu przeprowadzenia badań wody oraz protokołów i innej dokumentacji powykonawczej, w sposób istotny narusza art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

Nieprawidłowy jest również zapis § 30 Regulaminu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo określa wzory zgłoszenia odbioru oraz protokołu odbioru. Rada Miejska tym zapisem jednak dokonała nieuprawnionego scedowania obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. do określenia sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Taka regulacja stanowi istotne naruszenie prawa. Ustawa wyraźnie wskazuje na organ stanowiący gminy jako jedyny uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie.

Nadto Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała zawiera powtórzenia regulacji ustawowych lub ich modyfikacje, które należy uznać za niedopuszczalne. Taka sytuacja wystąpiła w § 3 Regulaminu (stanowiącym powtórzenie art. 3 ust. 1 u.z.z.w.) oraz w § 5 Regulaminu (stanowiącym powtórzenie art. 6 ust. 1 u.z.z.w.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., poprzez uwzględnienie skargi oraz nieuprawnione zastosowanie przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., skutkujące błędnym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. i wynikającego z niego obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie określenia minimalnego poziomu jakości wody, zawarte w § 4 ust. 2 Regulaminu odesłanie w tym zakresie do przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2294) zwanego dalej rozporządzeniem. W rezultacie Sąd pierwszej instancji, pomimo zawartego w treści Regulaminu odesłania do przepisów ww. rozporządzenia w zakresie minimalnego poziomu jakości wody, doszedł do błędnego wniosku, iż skarżąca kasacyjnie nie wypełniła delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., podczas gdy art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. odnosi się do warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i nie wynika z niego obowiązek określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., poprzez uwzględnienie skargi oraz błędną wykładnię przepisu art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., polegającą na niewłaściwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. i wynikającego z niego obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie określenia minimalnego poziomu jakości wody, zawarte w § 4 ust. 2 Regulaminu odesłanie w tym zakresie do przepisów rozporządzenia. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji, pomimo zawartego w treści Regulaminu odesłania do przepisów ww. rozporządzenia w zakresie minimalnego poziomu jakości wody, doszedł do błędnego wniosku, iż strona skarżąca kasacyjnie nie wypełniła delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., co stanowi istotne naruszenie prawa, a w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego stwierdzenia, że uchwała musi zostać wyeliminowana z porządku prawnego w całości;

3) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 6 i w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., poprzez uwzględnienie skargi oraz błędną wykładnię przepisu art. 6 ust. 6 u.z.z.w., skutkującą uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że nieuprawnionym jest nakładanie na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 6 ust. 6 w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. powinna prowadzić do wniosku, zgodnie z którym konieczność dołączenia ww. oświadczenia oraz schematu jest naturalną konsekwencją nałożonych przez ustawodawcę obowiązków, których prawidłowe wykonanie może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy istnieje możliwość potwierdzenia poinformowania osób korzystających z lokalu o zasadach rozliczeń oraz dokonania prawidłowych odczytów na podstawie załączonego schematu instalacji wodociągowej;

4) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., poprzez uwzględnienie skargi oraz błędną wykładnię przepisu art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w § 10 ust. 1 Regulaminu wadliwie wskazano, że umowa jest zawierana na czas określony lub nieokreślony, bowiem kwestia ta jest zagadnieniem cywilnoprawnym i powinna być regulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcami, nie zaś w Regulaminie. Natomiast, mając na uwadze § 10 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym: Umowy zawierane są na czas określony lub nieokreślony, nie sposób uznać, iż umowa między przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą może być zawarta na inny okres czasu niż określony bądź nieokreślony. Jest to zatem sformułowanie rozłączne i wyczerpujące, nie pozbawia ono stron umowy swobody określenia czasu, na jaki wiążą się stosunkiem obligacyjnym;

5) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., poprzez uwzględnienie skargi oraz nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że określenie w § 11 ust. 7 Regulaminu możliwości odcięcia dostawy wody lub zaprzestania odbioru ścieków w związku ze śmiercią odbiorcy stanowi rozszerzenie katalogu zawartego w przepisie art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Natomiast, § 11 ust. 7 Regulaminu należy rozpatrywać jako zupełnie odrębną podstawę do podjęcia działań, kierując się przesłankami bezpieczeństwa, a nie, jak to ma miejsce w art. 8 u.z.z.w., ukaraniem konkretnego podmiotu;

6) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., poprzez uwzględnienie skargi oraz błędną wykładnią, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że zawarty w § 16 ust. 3 Regulaminu, obowiązek uiszczania kosztów ustalonych w cenniku przedsiębiorstwa w przypadku kradzieży wodomierza, uszkodzenia wodomierza, zerwania plomb lub innej zawinionej przez odbiorcę niesprawności wodomierza lub urządzenia pomiarowego, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., w sytuacji gdy § 16 ust. 3 Regulaminu nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, lecz wypełnienie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 19 u.z.z.w., na podstawie którego regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług;

7) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., poprzez uwzględnienie skargi oraz błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że zapis § 20 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym do wniosku o zapewnienie dostawy wody lub odbiór ścieków (w związku z przyłączeniem Odbiorcy do sieci) należy dołączyć oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości, pomijając jednak w treści wskazanej regulacji oświadczenie o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, stanowi niedozwolone zawężenie kręgu potencjalnych odbiorców do osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości, w sytuacji gdy z dokonanej wykładni logicznej, uwzględniającej całą treść Regulaminu, nie sposób znaleźć uzasadnienia działania organu stanowiącego, który w jednej jednostce redakcyjnej Regulaminu wskazuje dodatkowo na oświadczenie o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a w drugiej jednostce celowo takowe oświadczenie pomija, aby zawęzić krąg potencjalnych odbiorców;

8) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., poprzez uwzględnienie skargi oraz błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że określenie w treści § 25 ust. 1 Regulaminu upoważnienia przedsiębiorstwa kanalizacyjnego do uzgadniania dokumentacji technicznej stanowi istotne naruszenie prawa;

9) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 9 i 14 oraz 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) w związku z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., poprzez uwzględnienie skargi oraz błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że zawarte w § 26 ust. 2 Regulaminu zobowiązanie osoby, która z własnych środków wybudowała urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, do posiadania dokumentacji powykonawczej, stanowi istotne naruszenie prawa, w sytuacji gdy wskazanie w § 26 Regulaminu na konieczność posiadania dokumentacji powykonawczej nie stwarza po stronie inwestora urządzeń dodatkowych obowiązków, jako że wynikają one z regulacji Prawa budowlanego, a w powołanej jednostce Regulaminu nastąpiło jedynie sprecyzowanie, jakie dokładnie dokumenty (m.in. atesty, certyfikaty, badania bakteriologiczne), wymagane będą biorąc pod uwagę specyfikę urządzeń wodno-kanalizacyjnych oraz konieczność zapewnienia sprawnego i niczym niezakłóconego działania całej sieci, do której przyłączone zostaną nabyte przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne urządzenia;

10) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w., poprzez uwzględnienie skargi oraz błędną wykładnię przepisu art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w., polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że zawarte w § 30 Regulaminu zobowiązanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do opracowania wzoru zgłoszenia oraz protokołu odbioru stanowi istotne naruszenie prawa, podczas gdy w rzeczywistości Rada Miejska w P. wypełniła wynikający z przepisu art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. obowiązek określenia sposobu dokonywania odbioru wykonanego przyłącza, zaś zobowiązanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do opracowania wzoru zgłoszenia oraz protokołu odbioru stanowi de facto kwestię techniczną mającą znaczenie praktyczne, a nie będzie określeniem sposobu odbioru przyłącza;

11) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez uwzględnienie skargi oraz błędne przyjęcie, skutkujące uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że zawarte w § 3 i 5 Regulaminu postanowienia stanowią powtórzenia odpowiednio art. 3 ust. 1 u.z.z.w. oraz art. 6 ust. 1 u.z.z.w. w sytuacji gdy § 149 Zasad techniki prawodawczej odnosi się do zakazu formułowania definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, zaś w § 3 i 5 Regulaminu nie zostały zamieszczone żadne definicje;

12) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Regulamin pozbawiony przepisu § 4 ust. 2, § 10 ust. 1 lit. d i lit. e, § 10 ust. 1, § 11 ust. 7, § 16 ust. 3, § 20 ust. 3, § 25 ust. 1, § 26 ust. 2, § 30 nie jest Regulaminem zgodnym z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nie jedynie w części, tj. stwierdzenie nieważności tylko tych zapisów uchwały, których uchwalenie, w ocenie Sądu, nastąpiło niezgodnie z przepisami.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości lub w części, ewentualnie o uchylenie w całości lub w części zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W tej sprawie żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisów w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W skardze kasacyjnej zawarto szereg zarzutów naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji nie precyzując, czy naruszenie to dotyczyło przepisów postępowania, czy też prawa materialnego. Jest to pewna wadliwość samej skargi kasacyjnej, która nie powinna mieć miejsca w przypadku jej sporządzania przez profesjonalnego pełnomocnika. Tym niemniej wadliwość ta w okolicznościach tej sprawy nie stanowi podstawy do odrzucenia samej skargi kasacyjnej, ponieważ zawarte w tej skardze zarzuty mogą być poprzez uwzględnienie także argumentacji zawartej w uzasadnieniu tej skargi przypisane bądź to do naruszeń prawa materialnego, bądź też przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a zgodnie z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Taką delegacj ustawową upoważniającą do wydania ww. regulaminu jest art. 19 u.z.z.w. Powyższy przepis nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż w nim wymienione ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, ponieważ oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja art. 19 u.z.z.w. ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Określając zakres zagadnień mający być objętymi takim regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności regulaminu w całości bądź w części (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5233/21; 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 761/20).

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że określenie minimalnej jakości wody zostało zawarte w § 4 ust. 2 Regulaminu, który odsyła w zakresie jakości wody do przepisów odrębnego rozporządzenia, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2294).

Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego przepisy takiego regulaminu powinny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5233/21; 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 536/20; 14 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3279/21). Trafnie w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że § 4 ust. 2 Regulaminu nie określa minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody.

Wprawdzie minimalny poziom jakości wody został określony przez przepisy wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, zgodnie z którym przepisy tego rozporządzenia wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie to, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest wskazanie w ramach stosownej uchwały określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może wprowadzić - lub nie - zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych.

W związku z tym nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby wystarczające było odwołanie się do samej treści ww. rozporządzenia zamiast wskazania jakości wody w Regulaminie. Obowiązku wskazania minimalnego poziomu świadczonych usług w zakresie jakości wody nie wypełnia odesłanie do treści innych aktów prawnych (por. tak też NSA w wyrokach z: 7 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4244/21; 14 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3279/21).

Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. jest niezasadny.

Zasadny jest natomiast zarzut błędnej wykładni przez Sąd pierwszej art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. polegającej na uznaniu, że narusza ten przepis treść § 4 ust. 2 Regulaminu w zakresie, w jakim przepis ten nie określa minimalnego poziomu jakości wody.

Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a nie minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody, a w tym także jakość wody. Tym niemniej błędne wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że § 4 ust. 2 Regulaminu nie jest zgodny z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. nie stanowi w tej sprawie istotnego naruszenia prawa, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu także trafnie podniósł, że § 4 ust. 2 Regulaminu narusza obowiązek wynikający z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. podania m.in. jakości wody.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. w związku z art. 6 ust. 6 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że nieuprawnionym jest nakładanie w § 10 ust. 6 lit. d i lit. e Regulaminu na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie konieczność dołączenia ww. oświadczenia oraz schematu jest naturalną konsekwencją nałożonych przez ustawodawcę obowiązków, których prawidłowe wykonanie może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy istnieje możliwość potwierdzenia poinformowania osób korzystających z lokalu o zasadach rozliczeń oraz dokonania prawidłowych odczytów na podstawie załączonego schematu instalacji wodociągowej.

Problematyka dopuszczalności nałożenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 761/20 wprost stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż norma kompetencyjna zawarta w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. przyznaje radzie gminy prawo do nałożenia obowiązku przedstawienia ww. dokumentów. Nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wskazuje zaś, że umowa taka może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda, lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tym samym przedstawione regulacje wprost wskazują, że ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy (tak też WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z 30 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1272/20).

Wskazanie w Regulaminie na powinność złożenia dodatkowych dokumentów oznacza, że rada gminy ustanowiła dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie, warunki zawarcia umowy. Wymogi te stwarzają dodatkowe ograniczenia i obowiązki dla odbiorców usług i wprowadzają w związku z tym nieprzewidziane przez ustawę utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków - co jest niedopuszczalne i istotnie narusza prawo. Tym samym, jak trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, za wykraczające poza zakres umocowania ustawowego organu gminy do stanowienia prawa miejscowego należy uznać te regulacje Regulaminu, w myśl których osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci powinna dołączyć do wniosku oświadczenie wnioskodawcy o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania różnic i o obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat oraz schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w budynku (§ 10 ust. 6 lit. d i lit. e Regulaminu).

Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w. oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z przytoczonych przepisów wynika istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione, a rada gminy nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona.

Ponadto jak wprost wynika z art. 6 ust. 6a u.z.z.w., właściciel lub zarządca budynku jest obowiązany do poinformowania osób korzystających z lokali o zasadach rozliczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 3 i 4 tej ustawy oraz o obowiązku regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rozliczenie. Tym samym obowiązek poinformowania osób korzystających z lokalu o zasadach rozliczeń obciąża z mocy ustawy właściciela lub zarządcę budynku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. polegającą na przyjęciu, że w § 10 ust. 1 Regulaminu wadliwie wskazuje okres czasu, na jaki może być zawarta umowa (tj. na czas określony lub nieokreślony).

Trafnie w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że kwestia czasu, na jaki ma być zawierana umowa jest zagadnieniem cywilnoprawnym i powinna być regulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą, a nie w Regulaminie.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2-8 u.z.z.w. ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. okresu obowiązywania umowy winny być uregulowane w umowie o oświadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podziela pogląd, że ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a takie kwestie jak np. długość jej obowiązywania powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie. Treść umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyroki NSA z: 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 761/20; 4 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 546/21; 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1943/18).

Nie jest zasadny kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 8 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że określenie w § 11 ust. 7 Regulaminu możliwości odcięcia dostawy wody lub zaprzestania odbioru ścieków w związku ze śmiercią odbiorcy stanowi rozszerzenie katalogu zawartego w przepisie art. 8 ust. 1 u.z.z.w.

Zawarta w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. delegacja ustawowa do podjęcia uchwały w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie daje radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2068/20).

W regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności. Tym samym skoro art. 8 ust. 1 u.z.z.w. zawiera enumeratywnie wskazany katalog czterech przesłanek umożliwiających przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego, to poszerzanie tego katalogu jest niedopuszczalne niezależnie od tego, jakimi przesłankami kierowała się Rada Miejska w P. określając w § 11 ust. 7 Regulaminu dodatkową przesłankę odcięcia dostawy wody i zaprzestania odbioru ścieków.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 5 u.z.z.w. polegającą na uznaniu, że określenie w § 25 ust. 1 Regulaminu upoważnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do uzgadniania dokumentacji technicznej stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodnie z powołanym § 25 ust. 1 Regulaminu osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna uzgodnić dokumentację techniczną z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym celem zapewnienia jej zgodności z warunkami przyłączenia wydanymi przez to przedsiębiorstwo. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne miało jedynie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.) oraz warunków technicznych określających możliwość dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.) i nie mogło posiadać dodatkowych uprawnień do pozytywnego uzgadniania innej dokumentacji technicznej (tak też NSA w wyroku z 10 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 2179/21).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 3 pkt 9 i pkt 14 oraz art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. polegającej na uznaniu, że zawarte w § 26 ust. 2 Regulaminu zobowiązanie osoby, która z własnych środków wybudowała urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, do posiadania dokumentacji powykonawczej, stanowi istotne naruszenie prawa, mimo że obowiązek posiadana takiej dokumentacji wynika z przepisów Prawa budowlanego.

Art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego definiuje pojęcie "urządzeń budowlanych" i w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wprowadził ani odrębnej definicji tych urządzeń, ani nawet nie odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do art. 3 pkt 9 ww. ustawy. Także strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. O tym zaś, że przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne są zaliczane do urządzeń budowlanych przesądza art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Także art. 3 pkt 14 ww. ustawy definiuje pojęcie dokumentacji powykonawczej, zgodnie z którą jest to dokumentacja budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że dokumentacja powykonawcza sporządzona na potrzeby wybudowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych jest taką "dokumentacją powykonawczą".

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że nakładanie dodatkowego obowiązku musi wynikać z właściwej podstawy prawnej, a takiej nie może zawierać regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Obowiązek przechowywania dokumentacji powykonawczej (a w istocie dokumentacji obiektu budowlanego) wynika z art. 63 Prawa budowlanego i obejmuje okres istnienia tego obiektu. Tym samym powtórzenie w § 26 ust. 2 Regulaminu obowiązku wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (Prawa budowlanego) stanowi naruszenie prawa, ponieważ nie znajduje żadnego uzasadnienia powtórzenie już istniejącej regulacji ustawowej w akcie hierarchicznie znacząco niższym, jakim jest akt prawa miejscowego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 19 ust. 5 u.z.z.w. polegającą na uznaniu, że zawarty w § 16 ust. 3 Regulaminu obowiązek uiszczania kosztów ustalonych w cenniku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w przypadku kradzieży wodomierza, uszkodzenia wodomierza, zerwania plomb lub innej zawinionej przez odbiorcę niesprawności wodomierza lub urządzenia pomiarowego, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

Trafnie w tym zakresie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, że kwestia ponoszenia odpowiedzialności, a w tym uiszczenia kosztów wodomierza, uszkodzenia wodomierza, zerwania plomb lub innej zawinionej przez odbiorcę niesprawności wodomierza lub urządzenia pomiarowego stanowi zakres regulacji umownej, a nie w akcie prawa miejscowego. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. treść umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług może obejmować odpowiedzialność stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Nakładanie obowiązku ponoszenia kosztów w akcie prawa miejscowego wymaga wyraźnej podstawy prawnej, a takiej brakuje w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że delegacja ustawowa wynikająca z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. ma charakter minimalny, a tym samym dopuszczalnym jest uregulowanie w akcie prawa miejscowego także i tych kwestii, które wprost nie wynikają z żadnego z punktów art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

Jak już zostało to wskazane w uzasadnieniu tego wyroku, zakres delegacji ustawowej do uregulowania na podstaw art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalne jakiekolwiek domniemanie w tym zakresie i to nawet wówczas, gdyby owo poszerzenie regulacji obejmowałoby dodatkowe prawa bądź obowiązki stron.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 20 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym do wniosku o zapewnienie dostawy wody lub odbiór ścieków należy dołączyć oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości, pomijając w treści wskazanej regulacji oświadczenie o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, stanowi niedozwolone zawężenie kręgu potencjalnych odbiorców do osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości.

Jak wskazuje na to strona skarżąca kasacyjnie, treść § 20 ust. 3 Regulaminu zawiera błąd redakcyjny, ponieważ Rada Miejska w P. nie zamierzała ograniczać kręgu potencjalnych odbiorców. Wykładnia logiczna § 10 ust. 5 i § 20 § 3 Regulaminu powinna potwierdzić, jak argumentuje się w skardze kasacyjnej, że w istocie Rada Miejska zamierzała objąć obowiązkiem wskazanym w § 20 ust. 3 ww. aktu także potencjalnych odbiorców korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

W stanie prawnym objętym tą sprawą z wnioskiem o zapewnienie dostaw wody lub odbioru ścieków mogła wystąpić zarówno osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, jak i osoba korzystająca z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Brak objęcia § 20 ust. 3 Regulaminu także osób korzystających z nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym stanowił naruszenie prawa. Natomiast dociekanie przyczyn takiej regulacji nie ma w tej sprawie znaczenia. Takiej regulacji nie można uznać za "błąd redakcyjny", ponieważ przepis ten zawiera wyraźne ograniczenie potencjalnych odbiorców w stosunku do tych, którzy mogliby zawrzeć umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. polegającej na uznaniu, że zawarte w § 30 Regulaminu zobowiązanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do opracowania wzoru zgłoszenia oraz protokołu odbioru stanowi istotne naruszenie prawa. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że opracowanie ww. wzoru oraz protokołu stanowi określenie sposobu dokonywania odbioru wykonanego przyłącza i stanowi de facto kwestię techniczną mającą znaczenie praktyczne.

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. to rada gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Nie może tej kompetencji przekazać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjnemu. Jak wynika z treści rozdziału VII Regulaminu zatytułowanego "Sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza", w rozdziale tym Rada Miejska w P. wskazała, na czym polega odbiór wykonanego przyłącza. W § 28-29 i 31 Regulaminu zawarta została regulacja sposobu odbioru wykonanego przyłącza przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a w tym także treść zgłoszenia odbioru i protokołu odbioru (§ 31 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu). Tym samym zawarcie w § 30 Regulaminu dodatkowego upoważnienia dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do sporządzenia wzoru zgłoszenia odbioru i wzoru protokołu odbioru nie tylko stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w., który to przepis nie dopuszcza, aby rada gminy w jakimkolwiek zakresie upoważniała przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do określenia sposobu odbioru wykonanego przyłącza, ale także treść owego wzorca zgłoszenia odbioru i protokołu odbioru w sposób wyczerpujący została uregulowana w § 31 tego Regulaminu. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że § 30 Regulaminu dotknięty jest istotnym naruszeniem prawa, ponieważ zawiera niedopuszczalne upoważnienie dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do ustalenia w pewnym zakresie sposobu odbioru wykonanego przyłącza. Nie ma też podstaw, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, aby uznać, że § 30 Regulaminu zawiera jedynie kwestie techniczne. Kwestią "techniczną" nie jest przyznanie kompetencji do określenia wiążącego odbiorców wzoru określonych dokumentów.

Zasadnym jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 149 Zasad techniki prawodawczej poprzez błędne przyjęcie, że zawarte w § 3 i § 5 Regulaminu postanowienia stanowią powtórzenia odpowiednio art. 3 ust. 1 u.z.z.w. oraz art. 6 ust. 1 u.z.z.w. w sytuacji, gdy § 149 Zasad techniki prawodawczej odnosi się do zakazu formułowania definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, zaś w § 3 i 5 Regulaminu nie zostały zamieszczone żadne definicje.

Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że ani w § 3 Regulaminu, zawierającego wskazanie na charakter zadania publicznego obejmującego zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, ani też w § 5 Regulaminu zgodnie z którym dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków, nie zostały zawarte definicje pojęć prawnych. Zgodnie zaś z § 149 ww. Zasad, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Tym niemniej błędne powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na naruszenie § 149 Zasad techniki prawodawczej nie stanowi istotnej wadliwości w tej sprawie, ponieważ zarówno treść § 3 Regulaminu, jak i § 5 Regulaminu stanowi powtórzenie przepisów ustawowych. Treść § 5 Regulaminu stanowi w pełni powtórzenie normy prawnej zawartej w art. 6 ust. 1 u.z.z.w., natomiast § 3 Regulaminu zawiera regulację objętą art. 3 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Stosownie zaś do treści § 143 w związku z § 118 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca w skardze kasacyjnej naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Regulamin pozbawiony § 4 ust. 2, § 10 ust. 1 lit. d i lit. e, § 10 ust. 1, § 11 ust. 7, § 16 ust. 3, § 20 ust. 3, § 25 ust. 1, § 26 ust. 2, § 30 nie jest regulaminem zgodnym z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. a tym samym należało stwierdzić jego nieważność w całości, mimo że prawidłowe zastosowanie tego przepisu pozwala na stwierdzenie tego Regulaminu jedynie w części.

Także i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres istotnych naruszeń prawa stwierdzonych prawidłowo w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, jakimi dotknięta jest zaskarżona uchwała, uprawniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. jej nieważności w całości.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 P.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części lub w całości rozważał, czy wystarczającym byłoby unieważnienie zaskarżonej uchwały jedynie w części. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjął, że w przypadku jedynie częściowego wyeliminowania wadliwych przepisów tej uchwały, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe jej regulacje będą tylko częściowo realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego.

Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie wykazała, że uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Eliminacja bowiem z zaskarżonej uchwały wymienionych wyżej przepisów, jak również brak obligatoryjnych elementów Regulaminu skutkuje tym, że przedmiotowy Regulamin nie spełnia wymogów wynikających z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. (por. wyroki NSA z: 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1379/21; 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15). W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby przepisów prawa zaskarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności przedmiotowej uchwały przede wszystkim przesądzała ilość i charakter stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji wad, których wyeliminowanie spowodowałoby, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka miała miejsce.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy P. zasądzić na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).