Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2974/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 149 § 1 I 2, ART. 154 § 6, ART. 133 § 1, ART. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 247/15 w sprawie ze skargi Z.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 247/15, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w punkcie 1 umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość stanowiącą działki ew. nr [..] i nr [..] z obrębu [..] w W.; w punkcie 2 stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy prowadził postępowanie przewlekle; w punkcie 3 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 4 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 700 (siedemset) zł; w punkcie 5 zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze skierowanej do tego Sądu Z.W. zarzucił przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Uzasadniając skargę, opisano przebieg sprawy, podnosząc, że:

1) w dniu 19 lutego 2003 r. został złożony wniosek do Urzędu Miasta Warszawy o przyznanie odszkodowania;

2) w dniu 5 maja 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy wezwał zainteresowane strony do udziału w rozprawie administracyjnej, dotyczącej postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne; dnia [..] czerwca 2013 r. odbyła się rozprawa, w wyniku której wszelkie okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione oraz ustalono kwotę odszkodowania; następnie strony zapoznały się z aktami sprawy, organ nie wyznaczył natomiast terminu na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania;

3) w dniu 15 maja 2014 r. skarżący skierował do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, zaś ten - postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2014 r. wyznaczył termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia postanowienia;

4) pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. organ poinformował skarżącego, że nie miał możliwości załatwienia sprawy w terminie, wyznaczonym przez Wojewodę Mazowieckiego i wskazał, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 31 grudnia 2015 r.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w określonym terminie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Opisano również przebieg sprawy wskazując, że:

1) Wojewoda Mazowiecki ostateczną decyzją z dnia [..] września 2010 r. stwierdził nabycie przez Gminę W.-B. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [..], stanowiącej działki ew. nr [..] i [..]; przedmiotowy grunt - zajęty pod drogę - stanowił 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych;

2) Urząd m.st. Warszawy pismem z dnia 11 lipca 2011 r. poinformował, że działki ew. nr [..] i [..] są jedynie projektowanymi, wykazanymi w opracowaniu geodezyjnym, przyjętym do państwowego rejestru zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nr [..]), natomiast nie figurują w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne; jednocześnie, działki projektowane ([..] i [..]) odpowiadają częściom obecnych, o nr [..] i [..];

3) na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformowano stronę postępowania (pismem z dnia 27 stycznia 2015 r.), że wniosek o przyznanie odszkodowania za wskazane nieruchomość zostanie rozpatrzony do dnia 31 grudnia 2015 r.;

4) w przedmiotowej sprawie został przygotowany projekt decyzji administracyjnej, który obecnie podlega procedurze kontroli wewnętrznej; organ dołoży wszelkich starań, aby zakończyć przedmiotowe postępowanie w możliwie najkrótszym terminie; podejmuje on kroki w celu pozyskania dodatkowych środków finansowych na wypłaty odszkodowań za nieruchomości wydzielone lub zajęte pod drogi publiczne; w ostatnim czasie nastąpiło znaczne spiętrzenie podobnych spraw, co spowodowało, że wydanie wszystkich przygotowanych decyzji w krótkim czasie nie było możliwe.

Strona wniosła o rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym w treści skargi, zaś organ administracji, po zapoznaniu z jej treścią, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, w myśl art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zam.).

Pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. organ administracji wyjaśnił, że wniosek skarżącego został załatwiony przez wydanie decyzji z dnia [..] maja 2015 r., oraz załączył jej kopię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: analogicznie, co do bezczynności - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Nie może mieć więc w sprawie znaczenia, sformułowana przez organ w odpowiedzi na skargę, argumentacja o dużym wpływie spraw, czy podejmowanych działaniach w celu pozyskania dodatkowych środków na wypłaty odszkodowań.

Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia - zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa, w myśl art. 37 k.p.a. W rozpoznawanym przypadku czyniło zadość temu wymaganiu zażalenie do Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 maja 2014 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 k.p.a. w związku z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi.

Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że jak wskazuje organ administracji, decyzja warunkująca możliwość wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod drogi, jest datowana na dzień [..] września 2010 r. Nie może mieć więc znaczenia okoliczność, że wniosek został złożony już w 2003 roku, bowiem o przewlekłości postępowania można mówić dopiero po dacie, gdy żądane orzeczenie w istocie mogło być wydane, a więc – w danym przypadku - po dniu, gdy decyzja z 2010 r. stała się ostateczna.

Jak przyznano w skardze, do dnia 19 czerwca 2013 r. były podejmowane przez organ administracji pewne czynności (w tym przeprowadzenie rozprawy). Jednak - jak wynika z akt sprawy – bezsprzecznie - w szczególności od dnia, gdy Wojewoda Mazowiecki uwzględnił zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie - żadne działania nie były kontynuowane. Organ wyznaczył jedynie nowy, odległy termin załatwienia sprawy i poinformował o braku możliwości jej zakończenia w czasie wskazanym przez organ odwoławczy. Tego rodzaju czynności należy w ocenie Sądu pierwszej instancji uznać za pozorne - niezmierzające do rozpatrzenia sprawy, w terminach zakreślonych przez k.p.a., co czyni zasadnym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania.

Pomimo wydania postanowienia z dnia [..] sierpnia 2014 r., którym zobowiązano organ do załatwienia sprawy w terminie do dnia 21 października 2014 r. (dwa miesiące od otrzymania postanowienia), organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę, przez wydanie decyzji, dopiero w dniu [..] maja 2015 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak przyjęto w judykaturze, załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie przewlekłości postępowania przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie, lecz umarza postępowanie w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy, wobec niezałatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w ocenie Sądu pierwszej instancji skargę należało uznać za zasadną.

Kwalifikując przewlekłość prowadzenia postępowania jako mającą charakter rażący, Sąd miał na uwadze, że sprawa nie została załatwiona pomimo uwzględnienia przez organ odwoławczy zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

W ocenie Sądu - wobec rażącego charakteru naruszenia prawa - zasadne było - z urzędu - wymierzenie organowi grzywny za okres od dnia, gdy był on zobowiązany załatwić sprawę zgodnie postanowieniem Wojewody z dnia [..] sierpnia 2014 r., do czasu wydania orzeczenia w sprawie. Zdaniem Sądu, adekwatną grzywną jest w danym przypadku kwota 700 złotych – poprzez przyjęcie sankcji 100 zł za każdy miesiąc.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punktach 1-4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 5 sentencji na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 247/15 wywiódł Prezydent m.st. Warszawy zaskarżając ten wyrok w zakresie punktu 3 i 4 i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny;

- art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez wydanie wyroku kwalifikującego przewlekłość prowadzenia postępowania jako mającą charakter rażący, pomimo że została wydana w sprawie decyzja administracyjna i sprawa przed wydaniem wyroku została załatwiona, zaś opóźnienie w załatwieniu sprawy wynikło z przyczyn niezależnych od organu.

Organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zdaniem skarżącego kasacyjnie pomimo istotnie niezałatwienia sprawy przez organ w terminie określonym w art. 35 k.p.a., nie można kwalifikować przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy, jako mającej charakter rażący. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. organ poinformował stronę postępowania, że wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy B., oznaczoną jako działki ew. nr [..] z obrębu [..] i nr [..] z obrębu [..], zajętą pod drogę publiczną ul. [..], zostanie rozpatrzony do dnia 31 grudnia 2015 r. Organ wskazał w piśmie, że został już przygotowany projekt decyzji niemniej jednak jej wydanie uwarunkowane jest od zarezerwowania w budżecie m.st. Warszawy niezbędnych środków finansowych, celem zapewnienia wykonalności danego rozstrzygnięcia. Organ wskazał dodatkowo, że ze względu na liczbę kierowanych do Prezydenta m.st. Warszawy roszczeń w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nastąpiło spiętrzenie spraw będących przedmiotem rozpoznania.

Wskazano, że jak podnosi się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Jednakże celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

W przedmiotowej sprawie niewydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji w terminach o których mowa w art. 35 i 36 k.p.a. było uwarunkowane brakiem środków finansowych w budżecie m.st. Warszawy na wypłatę odszkodowań, z uwagi na dużą liczbę toczących się postępowań sądowych. Wydanie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie za nieruchomość musi być bowiem poprzedzone zabezpieczeniem w budżecie odpowiednich środków finansowych na wypłatę tego odszkodowania. Brak tych środków, skutkujący niemożnością wydania decyzji, w ocenie skarżącego kasacyjnie był przyczyną opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył również przepis art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wprowadzenie do zakresu zastosowania tego przepisu przesłanki w nim nie określonej, tj. taryfikatora - grzywny w kwocie 100 zł za każdy miesiąc. Tymczasem art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa jedynie górną granicę dopuszczalnej wysokości grzywny, co oznacza, że Sąd może orzec grzywnę w niższej wysokości. Przy jej ustaleniu winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpoznaniem skargi organ obowiązek wypełnił. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję w dniu [..] maja 2015 r. a więc przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaś przyczyny opóźnienia w wydaniu decyzji leżały z przyczyn niezależnych od organu, tj. z powodu braku wystarczających środków na wypłatę odszkodowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wymierzenie organowi w tej sytuacji grzywny nawet w wysokości 700 zł ani polepszy ani sytuacji strony, gdyż grzywna stanowi dochód budżetu państwa, ani nie wypłynie pozytywnie na sytuację budżetu m.st. Warszawy, powodując jego uszczuplenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji w wymierzeniu organowi grzywny przy przyjęciu taryfikatora nieznanego ustawie. Zgodnie z przytoczonymi przepisami w ich brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa" (art. 149 § 1), "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6" (art. 149 § 2), "Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów" (art. 154 § 6).

Sformułowany w powyższy sposób zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł być uznany za uzasadniony. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w realiach rozpoznawanej sprawy przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uzasadniało wymierzenie organowi grzywny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Nie stanowi takiego powiązania powołanie przepisu art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. przepisu, do którego odsyła art. 149 § 2 cyt. ustawy. Należy bowiem podkreślić, że niewłaściwe, tj. naruszające treść art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określenie i uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny można rozważać dopiero jako konsekwencję zastosowania art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawiającego się w przyjęciu podstawy do nałożenia grzywny w danym stanie faktycznym. Innymi słowy ewentualne naruszenie art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w realiach rozpoznawanej sprawy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uzasadniało wymierzenie organowi grzywny, nie jest następstwem naruszenia art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego maksymalną wysokość grzywny, a nie podstawę jej wymierzenia.

Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

Strona skarżąca kasacyjnie w treści podniesionego zarzutu nie powiązała ponadto art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, zasadne było rozważenie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z treścią wskazywanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Również jednak tak zidentyfikowany zarzut naruszenia prawa nie mógł być uznany za uzasadniony. Skarżący kasacyjnie nie dostrzegł bowiem, że przepisy art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. składają się z kilku jednostek redakcyjnych mających odrębne przedmioty regulacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 Prawa przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem przepisy art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. składają się z kilku jednostek redakcyjnych mających odrębne przedmioty regulacji, a skarżący kasacyjnie nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej tych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszona. Nawet przy przyjęciu, że skarżący zarzuca naruszenie art. 35 § 5 k.p.a. wskazując, że brak środków finansowych skutkujący niemożnością wydania decyzji był "przyczyną opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a." nie było podstaw do uwzględnienia tego zarzutu w stosunku do objętych skargą kasacyjną punktów 3 i 4 zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje bowiem ustaleń Sądu w zakresie, w którym przyjęto, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a które to ustalenia Sąd pierwszej instancji powołał uzasadniając stwierdzenie przewlekłości postępowania, tj. uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 zaskarżonego wyroku. Jako podstawę zakwalifikowania przewlekłości prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji wymierzenia grzywny, Sąd pierwszej instancji przyjął ustalenie, że sprawa nie została załatwiona pomimo uwzględnienia przez organ odwoławczy zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a zatem w kwalifikacji tej Sąd pierwszej instancji nie odwoływał się do treści przepisu art. 35 ust. 5 k.p.a., a zatem nie mógł go naruszyć zaskarżonym wyrokiem w zakresie jego punktu 3 i 4.

Wreszcie zarzut naruszenia art. 35 ust. 5 k.p.a. skarżący kasacyjnie w sposób wyraźny podnosi w związku z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym naruszenia tych przepisów upatruje w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako rażąco naruszającej prawo, pomimo że została wydana w sprawie decyzja administracyjna i sprawa przed wydaniem wyroku została załatwiona.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można też skutecznie kwestionować dokonanych przez Sąd ocen dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do faktu wydania w dniu [..] maja 2015 r. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [..] ustalającej odszkodowanie w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego z dnia 19 lutego 2003 r. i oceniając ten fakt w kontekście przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji poprzez odniesie się do faktu wydania w dniu [..] maja 2015 r. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [..] dołączonej do akt sprawy, nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego skarżący kasacyjnie upatruje we wprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji do zakresu zastosowania tego przepisu przesłanki w nim nie określonej, tj. taryfikatora - grzywny w kwocie 100 zł za każdy miesiąc. Wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że adekwatną grzywną w rozpatrywanej sprawie jest kwota 700 złotych przy przyjęciu sankcji 100 zł za każdy miesiąc nie oznacza naruszenia art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro grzywna w wymierzonej wysokości mieści się w granicach określonych w tym przepisie, a mogłoby być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Zarzutu takiego w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.