Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 639/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 644/19 w sprawie ze skargi W. O. i A. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 lutego 2019 r. nr DO-4-6613-44-MG/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz W. O. i A. K. solidarnie kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 644/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. O. i A. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 11 lutego 2019 r. nr DO-4-6613-44-MG/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekł o: uchyleniu punktu drugiego zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Ministra Rozwoju na rzecz W. O. i A. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, dalej: "r.p.a."), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd nie uwzględnił faktu, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym art. 75 ust. 1 r.p.a. nie miał zastosowania, albowiem na podstawie przepisów dekretu prawodawca wyłączył stosowanie ww. przepisu r.p.a., regulując wymogi stawiane orzeczeniu o wywłaszczeniu nieruchomości w przepisie szczególnym (lex specialis) - art. 21 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 31, dalej: "dekret");

2. art. 21 ust. 2 pkt 1 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), przez błędną wykładnię, sprzeczną z treścią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2.06.2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 113/15, gdyż Sąd błędnie uznał, że nieprecyzyjne określenie przedmiotu wywłaszczenia stanowiło o rażącym naruszeniu art. 21 ust. 2 pkt 1 dekretu chociażby było możliwe ustalenie rzeczywistego przedmiotu wywłaszczenia;

3. art. 26 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 18 ust. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. nr 57, poz. 319, dalej: "dekret Prawo rzeczowe"), przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pismo wskazujące właściciela nieruchomości mogącej stanowić przedmiot wywłaszczenia przesądzało (na podstawie art. 26 ust. 2 dekretu), że nieruchomość stanowiła własność osoby wskazanej w tym piśmie (nie zaś właściciela tabularnego), podczas gdy ww. przepisy art. 26 ust. 1 i 2 dekretu, nie wyłączały domniemania prawidłowości wpisów w księdze wieczystej w zakresie właściciela nieruchomości (art. 18 ust. 1 prawa rzeczowego), jak również przepisów prawa rzeczowego dotyczących przeniesienia prawa własności nieruchomości, lecz miały charakter jedynie procesowy umożliwiając ustalenie w toku postępowania wywłaszczeniowego w sposób uproszczony stron postępowania w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

4. art. 5 ust. 1 dekretu przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że wydanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 16 grudnia 1954 r. obligowało inwestora do wystąpienia z wnioskiem wywłaszczeniowym co do całości obszaru objętego zezwoleniem, podczas gdy w rzeczywistości zezwolenie tylko określało maksymalny obszar ewentualnego wywłaszczenia, który mógł być zawężony stosownie do rzeczywistych potrzeb inwestora;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 113/15 i pominięcie okoliczności, że sporządzona przed wydaniem przez organ decyzji z 11.02.2019 r. opinia geodezyjna z 16.12.2018 r. została sporządzona w skutek wydania ww. wyroku i w celu realizacji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w tym wyroku;

2. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 dekretu, przez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 113/15 i pominięcie faktu, iż Sąd w ww. prawomocnym wyroku ocenił negatywnie decyzję organu z 26 sierpnia 2014 r., w której uznano za przejaw rażącego naruszenia prawa nieprawidłowe określenie przedmiotu wywłaszczenia w orzeczeniu z dnia 28 lutego 1956 r.;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niestaranną analizę i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawia się w:

a) błędnym przyjęciu, że organ nie wyjaśnił okoliczności dotyczącej własności nieruchomości ozn. jako parcela [...] (zapisanej w [...]), podczas gdy w treści decyzji z 11 lutego 2019 r., organ analizując akta sprawy ustalił, że ww. nieruchomość nie stanowiła własności A. S. i szczegółowo uzasadnił swoja ocenę w tym zakresie;

b) błędnej ocenie treści pisma Prezydium Rady Narodowych w [...] z 25 stycznia 1962 r. i forsowaniu tezy, że parcela [...] stanowiła pozahipoteczną własność A. S. pomimo, iż treść notarialnego 01.03.1939 r. rep. Nr [...]), jak i treść akt sprawy nie potwierdza tez formułowanych w tym piśmie;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w szczególności przez:

a) lakoniczne uzasadnienie tezy, iż dowodem mającym kluczowe znaczenie dla ustalenia praw do nieruchomości ozn. jako parcela [...] jest treść pisma Prezydium Rady Narodowych w [...] z 25 stycznia 1962 r., nie zaś treść księgi wieczystej i dokumentu źródłowego, na podstawie którego sporządzono to pismo (aktu notarialnego z 1 marca 1939 r.);

b) chaotycznych, nieskładnych i ogólnikowych wywodach Sądu, dotyczących wykonalności orzeczenia wywłaszczeniowego i ewentualnego rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 r.p.a., w których brak jest wskazania konkretnych dowodów potwierdzających tą niewykonalność, a także sformułowanie w sposób dowolny tezy wskazującej, że sam fakt wykonania orzeczenia wywłaszczeniowego nie stanowi dowodu jego wykonalności, z powołaniem się na nierelewantne orzecznictwo NSA;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. przez:

a) błędne uznanie, iż organ nie wyjaśnił kwestii własności nieruchomości ozn. jako parcela [...] (zapisanej w [...]),

b) błędne uznanie, że organ nadzorczy badał nabycie przez inwestora parceli nr [...] w trybie art. 3 dekretu.

W związku z powyższym Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie (w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Zatem, z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne.

Ponadto tworzenie zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Powołanie szeregu przepisów w zarzutach czyni często wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu.

Ponadto zarzut naruszenia art. 8 dekretu Prawo rzeczowe zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, ale nie ustępy tylko paragrafy. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 8 dekretu Prawo rzeczowe dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Powyższe uwagi można odnieść do art. 6 ust. 1, art. 10, art. 11a, art. 13, art. 9, art. 14, oraz art. 15 u.ś.r.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Za nieuzasadniony należy bowiem uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, tj. w ramach postępowania nieważnościowego, którego celem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej i zakończonej w postępowaniu zwykłym lecz wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna wydana w tym postępowaniu jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze dotyczyło zatem decyzji organu II instancji, która wydana została po wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i praktyka sądowa jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie, albowiem ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania tą oceną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 maja 2007 r., sygn. akt IFSK 857/06; 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, źródło CBOSA). Związanie sądu administracyjnego oceną prawną w warunkach określonych przepisem art. 153 p.p.s.a. oznacza więc, że nie może on ponownie orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem prawnym, lecz jest zobowiązany pogląd ten uwzględnić w pełnym zakresie. W tym - co oczywiste - w zakresie odnoszącym się do zgodności z nim ponownie zaskarżonego działania organu administracji, albowiem w równym i takim samym stopniu - jeżeli nie przede wszystkim - adresatem ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu pierwotnie wydanego prawomocnego wyroku, jest również organ.

Co przy tym nie mniej istotne, związanie oceną prawną traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego powodującej zdezaktualizowanie się (pierwotnie) wyrażonego poglądu prawnego - co może nastąpić również w związku z tzw. derogacją trybunalską - a ponadto, podjęcia w innej sprawie, w trybie art. 269 p.p.s.a., uchwały zawierającej odmienną wykładnię prawa niż wynikająca z wydanego wyroku (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, źródło CBOSA), jak również w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu orzeczenia sądowego.

Jeżeli przy tym - co również należy podkreślić - ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i stanu faktycznego sprawy, to z perspektywy przedstawionych uwag, zarzut naruszenia wymienionego przepisu prawa należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego ma istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy z uwagi treść art. 153 p.p.s.a., tj.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 113/15.

Sąd I instancji w uzasadnieniu w/w wyroku wskazał, że zachodzą niezgodności pomiędzy ustaleniami organu, twierdzeniami wnioskodawców co do powierzchni tych trzech działek. Sąd I instancji wskazał, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ w tej kwestii poczynił jakiekolwiek ustalenia i wyjaśnił powody takiego stanu rzeczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r., stwierdził, iż ostatecznie organ powinien dokonać kontroli legalności pod względem z zgodności prawem obowiązującym w dacie wydania orzeczenia Prezydium WRN z dnia 28 lutego 1956 r. i utrzymującej go w mocy decyzji z dnia 16 sierpnia 1956 r. organu odwoławczego o wywłaszczeniu działki nr [...] o pow. [...] m2. W tym celu niezbędne jest poczynienie ustaleń jakie działki, poza działką nr [...], składały się na wywłaszczoną powierzchnię [...] m2, następnie ustalić jakie działki i o jakiej powierzchni obecnie odpowiadają działce nr [...] i działkom, które powinny być a nie zostały wskazane w orzeczeniu z dnia 28 lutego 1956 r. Dopiero po dokonaniu tego rodzaju ustaleń możliwe jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku prawidłowo uznał, że ustalenia faktyczne, jakie organ nadzoru poczynił są sporne w zakresie ustalenia przedmiotu wywłaszczenia a w konsekwencji także niewłaściwie została dokonana przez organ ocena prawna legalności decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd kasacyjny nie podzielił stanowiska Skarżącego kasacyjnie Ministra, że ponowie rozpoznając sprawę organ wykonał prawidłowo zalecenia Sądu zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 113/15. Nie zastosował się do oceny i wskazań w nim zawartych, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku zwłaszcza z innymi przepisami r.p.a. wskazać należy, że zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2687/21, źródło CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, źródło CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Natomiast do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Natomiast to, że WSA wydał orzeczenie, które nie jest po myśli skarżącego kasacyjnie, nie oznacza, że uzasadnienie orzeczenia nie odpowiada warunkom określonym w 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2775/21, źródło CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także, jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonej decyzji. Wskazał wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując orzeczenie w przedmiotowej sprawie. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo.

Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, źródło CBOSA). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają powody, dla których skarga została uwzględniona. Powyższe czyni chybionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozostałych wskazywanych w środku odwoławczym naruszeń przepisów postępowania.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 56 - 60; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3627/21, źródło CBOSA) Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18, źródło CBOSA).

W konsekwencji także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 (te ostatnie skarga kasacyjna przywołuje w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 133 § 1 p.p.s.a.) nie zostały naruszone.

Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 153 p.p.s.a., przez błędną wykładnię, sprzeczną z treścią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 113/15, gdyż Sąd błędnie uznał, że nieprecyzyjne określenie przedmiotu wywłaszczenia stanowiło o rażącym naruszeniu art. 21 ust. 2 pkt 1 dekretu chociażby było możliwe ustalenie rzeczywistego przedmiotu wywłaszczenia.

Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia przepisów postępowania a przede wszystkim art. 153 p.p.s.a. Natomiast do postawionych w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania odniesiono się już powyżej.

Nie zasadnym okazał się zarzut art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 r.p.a.

Obowiązek właściwego oznaczenie przedmiotu decyzji wywłaszczeniowej wynikał przede wszystkim z art. 21 ust 2 dekretu (przywołany przez Przewodniczącego PKPG w zezwoleniu), zgodnie z którym orzeczenie powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia. Sąd I instancji wskazał przy tym, że organy miały obowiązek w wydawanych decyzjach wyszczególnić, prawidłowo opisać, nieruchomości podlegające wywłaszczeniu, należące do danego właściciela. Konieczność dokładnego wskazania przedmiotu decyzji, wynikała z art. 75 ust. 1 r.p.a. stanowiącym, iż decyzja - obok innych elementów - powinna zawierać osnowę decyzji. Podzielił zasadnie, w tej materii, pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 29 listopada 1999 r. (sygn. NSA 1632/97) w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji oceniać należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, bowiem prowadziło do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło stać się tytułem wykonawczym nakierowanym na odebranie nieruchomości. Jeśli zatem akt ten ostatecznie został wykonany, to stało się tak wyłącznie dlatego, iż wykonywały go ograny Państwa, które nie respektowało nawet własnych skonstruowanych przez siebie przepisów i które było zaprzeczeniem praworządności określonej obecnie jako państwo prawa".

Nie doszło również do naruszenia art. 26 ust. 1 i 2 dekretu. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji już w piśmie skierowanym do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z 25 stycznia 1962 r. wskazano, że w związku z zarzutami A. S. jak i po oględzinach stwierdzono, że budynek stoi nie tylko na działce [...] lecz także na parceli nr [...] wchodzącej w skład nieruchomości [...]. Wskazano także, że jak wynika z kontraktu kupna – sprzedaży z 1 marca 1939 r. nieruchomość [...] została nabyta przez A. S. i stanowiła jego własność poza hipoteczną na podstawie art. 26 dekretu. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na powyższe pismo nakazało sprostować na podstawie art. 105 k.p.a. powołane orzeczenie wywłaszczeniowe oraz o odszkodowaniu z 29 marca 1956 r. poprzez wskazanie właściwej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości [...] o pow. [...] m² a nie [...] m² , a w stosunku do pozostałych nieruchomości [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m² i [...] o pow. [...] m² wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe. W trafnej ocenie Sądu I instancji, zatem już wówczas organ dostrzegł nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym i wady decyzji w zakresie określenia przedmiotu wywłaszczenia.

W przekonaniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy WSA w Warszawie zasadnie ocenił postępowanie prowadzone przez Ministra jako nieprawidłowe, zaś wnioski sformułowane na podstawie wyników tego postępowania jako częściowo niespójne, i nieuprawnione.

Nie doszło również do naruszenia art. 5 ust. 1 dekretu przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że wydanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 16 grudnia 1954 r. obligowało inwestora do wystąpienia z wnioskiem wywłaszczeniowym co do całości obszaru objętego zezwoleniem, podczas gdy w rzeczywistości zezwolenie tylko określało maksymalny obszar ewentualnego wywłaszczenia, który mógł być zawężony stosownie do rzeczywistych potrzeb inwestora. To organ, stosując się do zaleceń i wskazań zawartych w orzeczeniach Sądów I instancji winien określić zakres ewentualnego wywłaszczenia.

Ponadto należy dostrzec, iż właściciel nieruchomości pozostawał obowiązany do ujawnienia swego prawa w księdze wieczystej, to jednak zaniechanie wypełnienia tego obowiązku mogło rodzić wyłącznie skutek ponaglenia opieszałego właściciela będącego osobą fizyczną przez sąd prowadzący księgę wieczystą. Przepis ten nie przewidywał natomiast, jako skutku nieujawnienia prawa w księdze wieczystej, możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego wobec określonego podmiotu tylko dlatego, że pozostawał on ujawnionym w treści takiej księgi i orzekania o prawie lub obowiązku takiegoż podmiotu. W ramach postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości możliwości takiej nie przewidywały przepisy ustawy art. 18 § 1 pr. rz. Domniemanie, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym nie zwalniało organu administracji od obowiązku ustalenia zakresu podmiotowego postępowania o ustalenie odszkodowania i weryfikacji zdolności prawnej stron tegoż postępowania. W konsekwencji zaniechanie takiej weryfikacji lub przeprowadzenie jej w wadliwy sposób nie dawało organowi uprawnienia do rozstrzygania o prawach lub obowiązkach osoby zmarłej, li tylko z tego powodu, że jej prawo nadal pozostawało ujawnione w treści księgi wieczystej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 705/21).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.