Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2090/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 557/21 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia 13 września 2021 r. nr GK-ONG.7221.33.2021.BM w przedmiocie odmowy aktualizacji archiwalnych informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 557/21, oddalił w całości skargę A.F. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia 13 września 2021 r. nr GK-ONG.7221.33.2021.BM w przedmiocie odmowy aktualizacji archiwalnych informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem Sądu I Instancji niedopuszczalna byłaby sytuacja sprostowania wpisu dokonanego w 2002 r., bez uprzedniego wyeliminowania decyzji Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia 30 sierpnia 2001 r. stanowiącej jego podstawę. Co więcej, również sama skarga skierowana jest w istocie przeciwko tej decyzji oraz decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 1 lipca 1996 r. (dotyczącej rozszerzenia granic parku [...]), wskazując na uchybienia przy ich podejmowaniu. Jednakże postępowanie prowadzone na podstawie art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm. dalej p.g.k.) nie może być podstawą do rozstrzygania o wadliwości ostatecznej decyzji administracyjnej. Słusznie również, w ocenie Sądu organy uznały, że nie może za sprostowaniem danych w ewidencji przemawiać także fakt, że drzewostan na przedmiotowej nieruchomości jest drzewostanem starym, rosnącym w tym miejscu od co najmniej 20 lat.

Skargę kasacyjną złożył A. F. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w tym:

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przy braku rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, całkowitym braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, całkowitym braku wskazania dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których całkowicie pominięto i zlekceważono wszystkie dowody, które przedłożył skarżący;

- naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez, zaniechanie kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z treścią zarzutów podniesionych w skardze;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez, zaniechanie kontroli zaskarżonej decyzji w granicach sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2, ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i uznanie, że na podstawie tych przepisów wpis w ewidencji gruntów i budynków terenów należących do skarżącego jako Bz (rekreacyjno-wypoczynkowe) jest prawidłowy i brak podstaw do aktualizacji tego wpisu na Ls (las);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez, nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie ustalenia stanu faktycznego dotyczącego bezpodstawnego i bezprawnego dokonania w 2002 r. przekwalifikowania terenów należących do skarżącego z Ls na Bz, zweryfikowania czy zmiana ta została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami itp.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zwłaszcza w sytuacji, w której Sąd zdaje się całkowicie nie rozumieć, że zmiana klasyfikacji z Ls na Bz nie jest li tylko zmianą kosmetyczną, a wiąże się ona z drastyczną zmianą dla skarżącego, po pierwsze w wymiarze podatku, który zamiast ok 2.000 zł za las zmienił się na ok. 200.000,00 zł za park (rekreacja i wypoczynek), po drugie natomiast - park to teren zieleni z roślinnością wysoką i niską, urządzony i konserwowany z przeznaczeniem na cele wypoczynkowe ludności, z wytyczonymi ścieżkami, wyposażony w drogi, aleje spacerowe, ławki, place zabaw itp. usytuowany w mieście i pełniący funkcje rekreacyjne, las natomiast to grunt leśny z rosnącymi na nim drzewostanami, las stanowi wysoko zorganizowany zespół, w którym wzajemnie współdziałają: gleba leśna, rośliny, zwierzęta i klimat, jest to zespół wymagający dla swego rozwoju dużych powierzchni i wytwarzający swoiste, wewnętrzne środowisko życiowe, w lesie gospodaruje głównie przyroda, a człowiek ogranicza swą ingerencję wyłącznie do pozyskania użytku, nie zmieniając swą działalnością składu gatunkowego i naturalnej biocenozy, las naturalny (taki, jak u skarżącego) regeneruje się w drodze naturalnego odnowienia i sukcesji ekologicznej, rzucającą się w oczy cecha zespołów leśnych jest ich wielowarstwowość. gdzie poszczególne warstwy wzajemnie się warunkują, a ich występowanie jest wynikiem wielowiekowych przystosowań ekologicznych i biosocjalnych. Zasady prowadzenia gospodarki parkowej są dokładnie odwrotne od zasad prowadzenia gospodarki leśnej, przykładowo w lesie koniecznym jest wycinanie starszych drzew, aby tzw. "młodzież miała warunki do prawidłowego wzrostu", w parku natomiast usuwa się "młodzież", a zostawia się stare drzewa, w związku z powyższym - wbrew temu, co twierdzi WSA we Wrocławiu - zmiany zapisu w ewidencji gruntów i budynków z lasu na park absolutnie nie wolno traktować tylko jako zmiany kosmetycznej, nieuprawnione jest również twierdzenie, że "zmiana ta oznacza wyłącznie zmianę rodzaju użytkowania terenu";

- art. 151 p.p.s.a. - poprzez, nieuwzględnienie skargi mimo istnienia ku temu przesłanek, a które to naruszenia, doprowadziły do zaakceptowania przez WSA czynności organów administracji polegających na odmowie dokonania aktualizacji wpisu w ewidencji gruntów i budynków i skorygowania tym samym wadliwego wpisu, w sytuacji, w której sam Sąd w niniejszej sprawie przyznaje, że nikt nie kwestionuje, że stan drzewostanu jest nienaruszony od wielu lat oraz w sytuacji, w której w sprawie I SA/Wr 705/19 ten sam Sąd w 2020 r. stwierdził, że jest oczywistym i logicznym, że na danym terenie nieprzerwanie od co najmniej 10 lat jest las;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady prawdy obiektywnej w związku z zaniechaniem podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organu, WSA we Wrocławiu doprowadził bowiem do kuriozalnej sytuacji, w której Sąd zaprzecza własnemu orzeczeniu, wydanemu w sprawie z 2020 r., która dotyczyła tego samego skarżącego (I SA/Wr 705/19);

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady pewności prawa i rozstrzygnięcie sprawy z jej rażącym naruszeniem, wbrew ugruntowanej linii orzecznictwa, w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że "Organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy a równocześnie kontynuować tę praktykę winnych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli natomiast istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych uzasadnionych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy". Tymczasem w niniejszej sprawie WSA we Wrocławiu po pierwsze orzekło odmiennie niż w innych sprawach o tożsamym stanie faktycznym;

- naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a, poprzez niezastosowanie zasady pewności prawa i rozstrzygnięcie sprawy z jej rażącym naruszeniem, polegające na przyznaniu skarżącemu racji co do faktu, że "Rozstrzygnięcie organu winno zawierać wskazanie motywów jego podjęcia, nie tylko podstawę prawną.", że "Organ winien odnieść się do dowodów przedstawionych przez stronę, jak też dokładnie i szczegółowo, w sposób zrozumiały i klarowny wskazać dowody na jakich oparł swoje rozstrzygnięcie, starać się przekonać stronę do słuszności podjętego orzeczenia" oraz stwierdzeniu, że "Tego w kontrolowanej decyzji zabrakło", a jednocześnie stwierdzeniu, że uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy ten sam Sąd - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 marca 2017 r. (również dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów) stwierdził, że "jeśli decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, to w istotny sposób narusza ponadto prawo materialne, skoro nie poddaje się ocenom materialnoprawnym( por. Wyroki I CKN 261/97 i V CSK151/15);

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonym wyroku jakim dowodom i dlaczego Sąd nie dał wiary, a jakie argumenty uznał on za decydujące o tym, aby skargę w całości oddalić;

- naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2020 r. w sprawie, w której stroną był A. F. nie może być podstawą do sprostowania wpisu w niniejszym postępowaniu, a to z uwagi na fakt, że »wyrok został wydany w sprawie wymiaru podatku, zatem zupełnie inne było clue rozstrzygnięcia i jego cel (...)" oraz przyjęciu, że "wyrok ten sam w sobie nie mógłby nadal w żadnym wypadku stanowić podstawy do sprostowania wpisu albowiem - znowu - mógłby co najwyżej być jednym z dokumentów i dowodów przy podważaniu wpisu dokonanego w 2002 r.", podczas gdy po pierwsze dokonanie błędnego wpisu w ewidencji, którego aktualizacji domaga się skarżący - skutkowało naliczeniem dla A. F. podatku od nieruchomości będącej wyłącznie na papierze terenem rekreacyjno-wypoczynkowym - Bz w wysokości ok. 200.000,00 zł (dwieście tysięcy złotych) rocznie, zamiast prawidłowo naliczonego podatku od nieruchomości będącej lasem - Ls w wysokości ok. 2.000 zł (dwa tysiące złotych) rocznie, po drugie - wyrok WSA we Wrocławiu wprost jest właśnie takim dokumentem, który podważa wpis dokonany w 2002 r. w ewidencji gruntów i budynków,

2) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym:

- art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2, ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie sprostowania wpisu w ewidencji gruntów i budynków, pomimo tego, że w dacie jego dokonania wpis ten był dotknięty poważną wadą i oczywiście nie odpowiadał stanowi faktycznemu, co potwierdzają przedłożone przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem z dnia 26.04.2021 r. załączniki oraz sama treść zaskarżanej decyzji Prezydenta Miasta Jeleniej Góry, który przyznał, że "Dopiero na przełomie 2016/2017 roku przeprowadzono gleboznawczą klasyfikacje gruntów całego obszaru działki nr 1", co oznacza, że w 2001-2002 r. takiej klasyfikacji gruntów nie przeprowadzono, a mimo to wydano decyzję i zmieniono wpis w ewidencji dotyczący klasy gruntów wnioskodawcy, co dla niego skutkowało poważnymi konsekwencjami finansowymi w postaci obciążania go nieprawidłowo, rażąco zawyżonym podatkiem gruntowym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono, że skarżący zrzeka się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy wspomniane związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje w istocie niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny, czy działające w sprawie organy podatkowe. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Jak trafnie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2017 r., o sygn. akt II OSK 2702/16 (to i przywołane poniżej orzeczenia publik. w CBOSA), zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego zawartych w dwóch aktach prawnych tj. p.p.s.a. (zarzut dotyczy naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a., 145 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a.) oraz k.p.a. (art. 7, art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 8 §1 i 2 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Jednak nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób odpowiadający wskazanym wyżej wymogom.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu tj. naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 §1 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r. II OSK 63/18).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika, że Sąd oddalając skargę wziął pod uwagę najistotniejsze- jego zdaniem- elementy stanu faktycznego m.in. to, że: 1) wpis Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia 30 sierpnia 2001 r. dotyczący zmiany rodzaju użytków z Ls na Bz dokonany został po rozpoznaniu wniosku ówczesnego właściciela nieruchomości; 2) ustalił wpływ wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wr 705/19 na badaną sprawę; 3) ocenił sposób argumentacji zaskarżonej decyzji; 4) odniósł się do twierdzeń skarżącego odnośnie wieku drzewostanu znajdującego się na przedmiotowej działce. W swoim uzasadnieniu Sąd Wojewódzki zawarł także wypowiedź co do istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Zasadność merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może więc sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji tylko z tego powodu, że Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę jaki wpływ ma kwestionowany wpisu na wysokość zobowiązania podatkowego. W tej sytuacji nie można mówić, że zarzut naruszenia tego przepisu jest zasadny.

Przechodząc natomiast do kwestii oceny naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. to zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że dostrzega wadliwą ogólnikowość i lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ale uznał, że wady te o charakterze procesowym nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Pomimo bowiem, słusznie wytkniętej, pewnej ogólnikowości i lakoniczności uzasadniania zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Stanowisko to podziela Sąd Naczelny. Aby bowiem naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli treść rozstrzygnięcia. A taka sytuacja w badanej sprawie nie miała miejsca. Zatem również ten zarzut należy uznać za bezzasadny.

Skarżący kasacyjnie nie wykazał też, w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. Dodatkowo należy wyjaśnić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15; 28 grudnia 2021 r.) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09; 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z kolei z art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zauważyć zatem wypada, że wskazane przepisy mają charakter ustrojowy, w sposób najbardziej ogólny i generalny określają zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Ten przepis nie został zatem naruszony.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. są natomiast przepisami wynikowymi. W badanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdziwszy naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, skargę oddalił. Swoim ustaleniom dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Do naruszenia tych przepisów mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. również należy uznać za bezzasadny. W ramach tego zarzutu skarżący wskazuje na wadliwość ustalenia stanu faktycznego dotyczącego bezpodstawnego i bezprawnego dokonania w 2002 r. przekwalifikowania terenów należących do skarżącego z Ls na Bz i brak zweryfikowania czy zmiana ta została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnośnie tego zarzutu należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w określonym trybie, dotyczącym aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W pojęciu aktualizacji mieści się również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, przy czym chodzi o wpisy, które w świetle złożonych dokumentów geodezyjnych lub innych materiałów dowodowych, mają charakter oczywistych omyłek. Deklaratoryjny charakter wpisu oznacza, że nie kształtuje on nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. W ramach tego postępowania nie jest natomiast możliwe – jak zdaje się tego oczekiwać skarżący – "anulowanie" wcześniejszego wpisu dotyczącego zmiany przeznaczenia gruntu, dokonanego na wniosek uprawnionego podmiotu oraz na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, która to decyzja znajduje się nadal w obrocie prawnym. Ta okoliczność miała w przedmiotowej sprawie najistotniejsze znaczenie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Organ ewidencyjny, prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie aktualizacji ewidencji, nie jest władny do samodzielnej oceny prawidłowości dokumentów stanowiących podstawę wpisu do ewidencji. Działanie takie prowadziłoby bowiem do naruszenia przepisów wskazujących organy i sądy właściwe do wznowienia postępowania administracyjnego czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że w przypadku, gdy nie zostały uprzednio przeprowadzone postępowania, których wyniki dałyby podstawy do zmiany wpisów dokonanych w ewidencji, a wnioskodawca nie przedstawił wraz z wnioskiem o aktualizację dokumentów wymienionych w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego, brak jest podstaw do dokonania aktualizacji wpisów. Tym samym nie wystarczy aktualnie samo kwestionowanie prawidłowości czy kompletności dokumentów stanowiących w przeszłości podstawę wpisu, wskazując jedynie na sposób zagospodarowania przedmiotowej działki oraz z powołaniem się na stanowisko sądu zawarte w wyroku wydanym ramach kontroli decyzji podatkowej. Z powyższych powodów ten zarzut skargi kasacyjnej również nie zasługuje na uwzględnienie.

Konstrukcja skargi kasacyjnej, jak i analiza jej uzasadnienia wskazują, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji w ramach części zarzutów naruszenia przepisów postępowania także wyłącznie naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a tak skonstruowane zarzuty nie mogły odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę stosował przepisy procedury sądowoadministracyjnej, a rozstrzygnięcie zostało oparte na podstawie wyrażonej w przepisie art. 151 p.p.s.a. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. mogłaby być oceniania jedynie w przypadku zarzucenia Sądowi I instancji błędnego zastosowania przepisów ustawy p.p.s.a. Wymogów tych część zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie spełnia, co czyniło je nieskutecznymi w niniejszej sprawie.

Reasumując tę część rozważań, należy uznać wskazane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego za niezasadne.

Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 i art. 24 ust. 2b ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie sprostowania wpisu w ewidencji gruntów i budynków, pomimo że w dacie jego dokonywania wpis ten był dotknięty poważna wadą i oczywiście nie odpowiadał stanowi faktycznemu. W pierwszej kolejności należy wskazać na błąd konstrukcyjny popełniony przy formułowaniu tego zarzutu. Otóż autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich "wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", zamiast wskazać w sposób kategoryczny, które z wskazanych w tym zarzucie przepisów zostały – zdaniem skarżącego kasacyjnie – naruszone przez ich błędną wykładnię, a które przez ich niewłaściwe zastosowanie, bądź też które z nich zostały naruszone na oba sposoby. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w granicach skargi kasacyjnej nie może domyślać się podstaw skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 2.03.2023 r., II OSK 1620/22).

Niezależnie jednak od tej wadliwości konstrukcyjnej należy wskazać, że powołany art. 24 ust. 2a p.g.k. stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: pkt 1 z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: w lit. a do lit. d wskazano w jakich przypadkach, zaś pkt 2 stanowi, że aktualizacja może nastąpić na wniosek wskazanych podmiotów. Z kolei powołany art. 24 ust. 2b stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: pkt 1 w drodze czynności materialnotechnicznej w przypadkach wskazanych w lit. a do lit. d, a w pkt 2 na podstawie decyzji administracyjnej. Tym samym powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 24 ust. 2a, wraz z ust. 2b określa do kogo może należeć inicjatywa w sprawie aktualizacji, tj. z urzędu lub na wniosek oraz tryb w jakim może być przeprowadzona aktualizacja, tj. w drodze czynności materialno-technicznej, lub w drodze decyzji administracyjnej, odmowa aktualizacji następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte na wniosek strony (czyli na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2), prowadzone było w trybie postępowania administracyjnego (art. 24 ust. 2b pkt 2) a zakończyło się wydaniem decyzji o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2c). Tym samym zarówno wszczęcie postępowania, jego prowadzenie i forma prawna jego zakończenia zgodna jest z wskazanymi ustawowymi zasadami. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a, ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest zupełnie nieuprawniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna z zarzutami jakie zostały w niej sformułowane nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.