Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 822/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 414/19 w sprawie ze skargi Z. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r. nr 2220/18 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku złożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 414/19 oddalił skargę Z. D. (dalej jako skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako MWINB) z dnia 12 grudnia 2018 r. nr 2220/18 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku złożenia dokumentów.

Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.

W dniu 23 maja 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako PINB, organ I instancji) wpłynął wniosek L. T. o "zbadanie legalności pawilonu na działce nr [...] położonej w [...], usytuowanego najbliżej ulicy [...]".

Następnie PINB w dniu 17 czerwca 2014 r. przeprowadził oględziny z udziałem zainteresowanych stron. Stwierdził, że na działce nr [...] funkcjonuje budynek małej gastronomii o wymiarach: 3,75 m x 5,45 m i wysokości 3,45 m. Działka jest w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w [...], natomiast budynek jest własnością skarżącego, który posiada prawo dysponowania gruntem o powierzchni 21,3 m² na podstawie umowy najmu od lipca 2004 r., czyli od daty zakupu pawilonu od M. Z., poprzedniego właściciela tego obiektu. Działka nr [...] znajduje się w sąsiedztwie z działką nr [...], stanowiącą własność E. i L. T. PINB ustalił, że poprzedni właściciel obiektu w obecnym miejscu lokalizacji uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego małej gastronomii o wymiarach: 3,60 m x 3,60 m i wysokości 3,15 m, wydaną przez Starostę Powiatu [...] w dniu 18 października 2002 r., nr 539/2002.

W związku ze zwiększeniem długości, szerokości i wysokości obiektu oraz powierzchni zabudowy, PINB decyzją z dnia 4 września 2014 r. nr 133/2014 na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.; dalej jako ustawa) nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego budynku małej gastronomii, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do projektu budowlanego pierwotnego, z wykazaniem ewentualnych niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną oraz rozwiązań naprawczych - w terminie do 30 listopada 2014 r., traktując istniejący obiekt o większych wymiarach jako wykonany w wyniku istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

W wyniku odwołania złożonego przez L. T., MWINB decyzją z dnia 24 października 2014 r., nr 1778/2014 uchylił zaskarżoną decyzję PINB.

Organ odwoławczy uznał ustalenia PINB za przedwczesne, bez dokładnych ustaleń, czy budynek małej gastronomii powstał z istotnymi odstępstwami od zapisów zawartych w decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 18 października 2002 r. o pozwoleniu na budowę, czy też skarżący w 2012 r. rozebrał ten budynek i wybudował od podstaw budynek o innych parametrach, bez decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2981/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego, uznając za prawidłowe ustalenia organu odwoławczego. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II OSK 180/16 oddalił jego skargę kasacyjną.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z dnia 8 maja 2018 r. nr 65/2018 na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku małej gastronomii, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji ustalił, że w toku postępowania zmienił się stan faktyczny i z uprzedniej działki nr [...] została wydzielona nowa działka nr [...] o szerokości około 4 m, na której obecnie jest zlokalizowany przedmiotowy budynek. Powołując się na art. 48 ust. 2 ustawy organ I instancji uznał, że w tak ustalonym stanie faktycznym nie istnieje możliwość legalizacji przedmiotowego budynku. W ocenie organu istnieją wątpliwości co do charakteru działki nr [...] jako działki budowlanej oraz rodzaju zabudowy (jednorodzinna, zagrodowa).

Na skutek odwołania skarżącego MWINB decyzją z dnia 19 lipca 2018 r., nr 1019/18 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał za przedwczesne stanowisko PINB o braku przesłanek do legalizacji przedmiotowego obiektu małej gastronomii. Wskazał, że ustalenia faktyczne w sprawie są wystarczające do zastosowania art. 48 ustawy, a w sytuacji braku na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynym właściwym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw jest decyzja o warunkach zabudowy. Wskazał, że organ I instancji nie powinien opierać swojego rozstrzygnięcia na przypuszczeniach i domniemaniach, tylko zobowiązać skarżącego do złożenia decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z powyższym PINB postanowieniem z dnia 22 października 2018 r., nr 57/2018 na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy - wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku handlowego - małej gastronomii o wymiarach: 3,75 m x 5,45 m na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...] (poprzednio nr ew. działki [...], a wcześniej nr [...]) w pobliżu granicy z działką nr ew. [...]; nakazał zabezpieczyć wykonane roboty w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz nałożył na skarżącego obowiązek złożenia w terminie do 15 lutego 2019 r. następujących dokumentów:

- decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej istniejącego budynku handlowego - małej gastronomii o wymiarach: 3,75 m x 5,45 m na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...] w pobliżu granicy z działką nr [...];

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego obiektu z opiniami, pozwoleniami, uzgodnieniami wraz z zaświadczeniem projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, z określonym w nim terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu; projekt musi być sprawdzony pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym, należy umożliwić skarżącemu legalizację budynku, zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy. PINB pouczył inwestora, że po pozytywnym wykonaniu przedmiotowego postanowienia, w tym uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ponieważ teren, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), konieczne będzie uiszczenie ustalonej w dalszym postępowaniu opłaty legalizacyjnej lub w przypadku niewykonania postanowienia nałożony zostanie obowiązek rozbiórki obiektu.

W wyniku złożenia zażalenia przez skarżącego, MWINB postanowieniem z dnia 12 grudnia 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu MWINB wskazał, że ustawodawca zobowiązał organy nadzoru budowlanego do zbadania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak, to właściwy organ jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych warunków do legalizacji samowoli, organ może orzec rozbiórkę.

Zdaniem organu II instancji sentencja postanowienia organu I instancji w pełni odpowiada dyspozycji przepisu art. 48 ustawy. Wydanie zaskarżonego postanowienia ma na celu umożliwienie skarżącemu zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa, jeżeli skarżący wypełni powyższy obowiązek.

Odnosząc się do argumentów zażalenia MWINB wskazał, że skarżący nie wyjaśnił, dlaczego wykonanie przedmiotowych obowiązków w wyznaczonym terminie nie jest możliwe. Zdaniem organu odwoławczego termin wyznaczony skarżącemu na przedłożenie wymagającej dokumentacji jest wystarczający na wywiązanie się z nałożonych obowiązków. Ponadto skarżący może wnosić o jego wydłużenie, o ile nie będzie możliwe skompletowanie dokumentacji w wyznaczonym terminie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący.

MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie dał podstawę do oceny, że na wzniesienie przedmiotowego obiektu małej gastronomii wymagane było pozwolenie na budowę.

Zdaniem Sądu, wprawdzie skarżący na obiekt zakupiony w lipcu 2004 r. posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę Powiatowego w Garwolinie z dnia 18 października 2002 r., obejmującą budynek o wymiarach: 3,60 m x 3,60 m, jednak oględziny na gruncie w dniu 17 czerwca 2014 r. wykazały, że faktycznie przedmiotowy obiekt posiada wymiary: 3,75 m x 5,45 m. Sąd stwierdził, że organ I instancji po przesłuchaniu świadków oraz analizie dokumentacji ustalił, że właściwym trybem do prowadzenia przedmiotowego postępowania jest art. 48 ustawy, ponieważ skarżący w 2012 r. rozebrał kupiony budynek i wybudował od nowa obiekt o większych parametrach, bez wymaganego prawem pozwolenia. Nie budziło wątpliwości Sądu, że skarżący w toku postępowania przyznał, że pawilon musiał zostać naprawiony poprzez wymianę ścian, co wpłynęło na zwiększenie jego wymiarów. Tym samym potwierdził, że w wyniku podjętych przez niego czynności powstał obiekt o wymiarach innych niż wskazane w pozwoleniu na budowę.

Zatem Sąd uznał, że aktualnie przedmiotowy obiekt małej gastronomii jest nowym obiektem budowlanym, nieistniejącym uprzednio w tym kształcie. Sąd podzielił ocenę organów, że większy obiekt nawet częściowo w tym samym miejscu, to jest nowy obiekt budowlany.

Dalej Sąd stwierdził, że w świetle art. 48 ust. 2 ustawy zasadą jest, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę poprzedzony jest oceną możliwości jego legalizacji, po wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych i ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Istotne jest przy tym, zdaniem Sądu, że dowodzenie okoliczności wymienionych w art. 48 ust. 2 ustawy obciąża skarżącego, a legalizacja samowoli budowlanej jest jego uprawnieniem, a nie obowiązkiem.

W ocenie Sądu sentencja postanowienia PINB odpowiada dyspozycji art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy.

Sąd nie podzielił zarzutów zawartych w skardze, że zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia prawnego i nie wskazuje, z czego wynika nałożony obowiązek. Zdaniem Sądu PINB w swoim uzasadnieniu wskazał na art. 48 ust. 2 ustawy, natomiast organ odwoławczy sprecyzował podstawę prawną wydanego postanowienia, wskazując na art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje podstawę faktyczną i prawną jego wydania, oparte jest na ocenie dowodów zebranych w sprawie w kierunku badania prawidłowości trybu legalizacji, jak również jest sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. i – w ocenie Sądu – realizuje zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., wyjaśniając przesłanki zastosowania art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy oraz skutki niewykonania nałożonych obowiązków.

W ocenie Sądu zakreślony stronie termin do ich wykonania tj. – do 15 lutego 2019 r. - jest terminem instrukcyjnym (a nie terminem prawa materialnego), możliwym do przedłużenia lub zawieszenia, stosownie do uznania organu nadzoru budowlanego i subiektywne przekonanie skarżącego o niemożliwości wykonania nałożonych obowiązków w tym terminie, wbrew zarzutom skargi, nie stanowi o pozbawieniu strony możliwości legalizacji obiektu i nakazaniu jego rozbiórki. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że skarżący może wnosić o przedłużenie zakreślonego terminu w sytuacji, kiedy nie będzie miał możliwości skompletowania wymaganej dokumentacji w wyznaczonym czasie. Zobowiązanego inwestora nie można obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych obowiązków, jeżeli przyczyny tego były niezależne od niego.

W tym kontekście Sąd stwierdził, że PINB w zaskarżonym postanowieniu wyznaczył skarżącemu prawie 4-miesięczny termin na wykonanie nałożonych obowiązków, a skarżący zarówno na etapie zażalenia jak również skargi do Sądu nie podał żadnych powodów niemożliwości ich wykonania w wyznaczonym terminie. Tym samym, zdaniem Sądu, subiektywna ocena strony wyznaczenia przez organy nadzoru budowlanego zbyt krótkiego terminu na wykonanie nałożonych na niego obowiązków nie jest podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a oraz art. 151 u.p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organu stanowiło naruszenie art. 7b i 11 k.p.a.

Zarzucił też naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia, które nakłada na inwestora nierealny termin na przedstawienie dokumentów o których mowa w ust. 2 niniejszego przepisu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych i o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zarzut kasacyjny zarówno naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7b i art. 11 k.p.a.) jak i naruszenia prawa materialnego (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) dotyczą wyznaczenia przez organ zbyt krótkiego terminu do zgromadzenia wskazanych w postanowieniu dokumentów.

Ze stanowiskiem skargi kasacyjnej nie sposób się zgodzić, zwłaszcza, że organ nadzoru budowlanego wyznaczył skarżącemu blisko czteromiesięczny termin, który w ocenie NSA był wystarczający zarówno na sporządzenie projektu budowlanego, jaki i uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Rację przy tym ma Sąd wojewódzki, że termin o jakim mowa w art. 48 ust. 3 ustawy jest terminem urzędowym, a co za tym idzie zakreślenie jego ram czasowych zależy od uznania administracyjnego. Termin ten może być zarówno wydłużony jak i skrócony przez organ na żądanie strony. Słusznie też Sąd wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie termin ten był realny do spełnienia, a skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, które uniemożliwiałyby wykonanie nałożonych postanowieniem obowiązków. Nie można również pominąć faktu, że skarżący nie występował o jego wydłużenie, jak również nie wskazał aby w ogóle podjął jakiekolwiek starania o pozyskanie dokumentów wymienionych w postanowieniu. W sprawie należy stanowczo stwierdzić, że skarżący miał wystarczająco dużo czasu na zgromadzenie dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, mimo to do dnia wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie podjął nawet próby ich pozyskania, kwestionując natomiast od początku termin wyznaczony na pozyskanie wskazanych w postanowieniu dokumentów.

Należy pamiętać, że legalizacja samowoli budowlanej jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. To skarżący nie przedkładając żądanych dokumentów wykazuje na brak zainteresowania zalegalizowaniem przedmiotowej samowoli.

Termin z art. 48 ust. 3 ustawy (wedle przepisów obowiązujących na datę wydania zaskarżonych w niniejszej sprawie postanowień) organ nadzoru budowlanego określa wedle uznania i następuje to w postanowieniu wydanym w toku postępowania legalizacyjnego. Termin ten ma więc charakter procesowy (instrukcyjny) (zob. A. Gliniecki (w:) A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, wyd. el., kom. do art. 48, punkt 22.). Ustawodawca nie zdecydował się zatem na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Niekiedy, w uzasadnionych przypadkach można ubiegać się o jego przedłużenie (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 348/10, Lex 1071270). Skoro termin wyznaczony na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy ma charakter procesowy oraz istnieje możliwość jego swobodnej zmiany jeżeli będą zachodzić ku temu uzasadnione okoliczności, to w zakresie uznania organu nadzoru budowlanego pozostaje ocena czy tego rodzaju uzasadnione okoliczność zachodzą. Przy dokonywaniu tej oceny organ winien kierować się w pierwszym rzędzie zakresem nałożonych obowiązków, ale nie może pomijać interesów stron postępowania, jak i jego dotychczasowego przebiegu (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 890/22, LEX nr 3382463).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.