Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 402/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 3 pkt 3 i 4 oraz 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art., 7, 8, 11, 77 par. 1 i 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 548/10 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 548/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi P. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz P. G. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wskazany wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta Powiatu Puławskiego na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 3 i 4 oraz art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – przywoływanej dalej w treści jako "ustawa") oraz § 2 ust. 2 pkt 3 i 5, § 5 ust. 3 pkt 4f Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Kazimierz Dolny zatwierdzonego Uchwałą Nr LI/284/98 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 17 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 14 sierpnia 1998 r., poz. 230), po rozpatrzeniu wniosku P. G. o wydanie pozwolenia na budowę stodoły drewnianej na działce nr [...] położonej w M., w gminie Kazimierz Dolny, zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia następujących nieprawidłowości w dokumentacji:

- braku zgodności projektu budowlanego z § 2 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz § 5 ust. 3 pkt 4f Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Kazimierz Dolny w zakresie lokalizacji projektowanego obiektu na terenach nieprzeznaczonych pod budowę;

- braku określenia warunków posadowienia i zaliczenia obiektu do kategorii geotechnicznej;

- braku oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia z drogą publiczną;

- braku w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wskazania tytułu, z jakiego to prawo wynika;

- braku zaświadczenia projektanta o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień sporządzenia projektu.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak [...] Starosta Powiatu Puławskiego odmówił P. G. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stodoły, z uwagi na to, że inwestor nie usunął w terminie nieprawidłowości w dokumentacji dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie braku zgodności projektu budowlanego z § 2 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz § 5 ust. 3 pkt 4f Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Kazimierz Dolny w przedmiocie lokalizacji projektowanego obiektu na terenach nieprzeznaczonych pod budowę oraz braku oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia z drogą publiczną.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydaną na skutek odwołania P. G., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 35 ust. 1 i 3 ustawy wskazał, iż wbrew twierdzeniom odwołania, decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest zgodna z prawem. P. G. występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę wskazywał na zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w § 5 ust. 3 pkt 4f uchwały Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 17 czerwca 1998 r., umożliwiającymi lokalizację baz, składów i urządzeń związanych z obsługą rolnictwa. Tymczasem, jak wskazał organ, działka objęta inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: RP, RZ, RZL, RL w strefie 27 UROCZYSKO OKALE, który nie jest przeznaczony ani pod zabudowę, ani na lokalizację baz, składów i urządzeń związanych z obsługą rolnictwa.

Stąd też - zdaniem organu II instancji - po ustaleniu powyższych rozbieżności między deklaracją inwestora a zawartością planu, Starosta Puławski wskazał w postanowieniu na potrzebę ich usunięcia. Z analizy akt sprawy i treści odwołania wynika, że zmiany w dokumentacji nie zostały poczynione. Charakter planowanej zabudowy (budynek zaopatrzony jest w kanał spalinowy, planowane jest ogrodzenie i miejsce na odpadki) nie pozwala na traktowanie inwestycji jako zachowującej wskazany w planie sposób użytkowania terenu. Ponadto - jak zauważył organ – P. G. do odwołania dołączył pismo z Urzędu Miasta Kazimierz Dolny z dnia 8 kwietnia 2010 r. informujące, że w ocenie zarządcy drogi istnieje możliwość połączenia działki nr [...] z drogą gruntową – działką nr [...]. W przekonaniu organu, mimo że objęta inwestycją działka nr [...] nie graniczy ze wskazaną drogą gruntową, ani zarządca drogi, ani inwestor nie wskazali trasy komunikacji między działkami nr [...] i [...], nie określili także unormowań prawnych, które regulowałyby kwestię przejazdu po działkach dzielących drogę i działkę inwestora. Wobec tego także ten brak dokumentacji wskazany w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r. nie został przez inwestora usunięty.

Odnosząc się natomiast do zarzutu inwestora, iż Starosta wydał pozwolenia na budowę na działkach o nr [...] i [...]/[...], położonych na tym samym obszarze co jego działka, Wojewoda Lubelski wskazał, iż zabudowa na działkach nr [...] i [...]/[...] nie mieści się w zakresie postępowania objętego zaskarżoną decyzją.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. G., zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, przez bezzasadne uznanie, że skarżący nie wypełnił nałożonego na niego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku doprowadzenia dokumentacji do stanu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., przez zaniechanie zbadania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przez nierównie traktowanie podmiotów ubiegających się o wydanie pozwolenia na budowę, polegające na różnej interpretacji ustaleń miejscowego planu do takich samych stanów faktycznych. Konkludując skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - przywoływanej dalej w treści jako "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), zaś w trybie art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu (pkt 2).

Zdaniem Sądu przeprowadzona przez organ II instancji analiza załączonego do akt sprawy projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji w kontekście jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie dawała wystarczających podstaw do uznania tego projektu za sprzeczny z ustaleniami planu, a co za tym idzie, do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Przede wszystkim organ odwoławczy nie określił jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości, jakim symbolem (symbolami) oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszar, na którym położona jest należąca do skarżącego działka nr [...], mimo akcentowanych wielokrotnie w tej kwestii rozbieżności między treścią projektu budowlanego, a stanowiskiem organu I instancji. W uzasadnieniu spornej decyzji Wojewoda wskazał początkowo, iż "działka objęta inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: RP, RZ, RZL, RL w strefie 27 UROCZYSKO OKALE", zaś już w kolejnym zdaniu podniósł, że "po analizie części rysunkowej i tekstowej planu stwierdzić należy, iż dotyczą jej zapisy dla RP".

W przekonaniu składu orzekającego Wojewoda podnosząc, iż działka skarżącego znajduje się w strefie ochrony warunków siedliskowych lasów (§ 7 ust. 3 pkt 6 planu miejscowego), wprawdzie wskazał, iż w niniejszej sprawie obowiązują ograniczenia przewidziane w planie miejscowym dla tej strefy, jednak nie dokonał analizy tych ograniczeń pod kątem rodzaju planowanej przez skarżącego inwestycji. Przede wszystkim nie wyjaśnił, który z zakazów określonych dla strefy ochrony warunków siedliskowych lasów w § 7 ust. 3 pkt 6 lit. a – d planu miejscowego dotyczy inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Organ nie dokonał również analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z uregulowaniami § 11 pkt 35.1. ppkt 1 – 7 planu miejscowego wprowadzającymi ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek położonych w strefie 27 – Uroczysko Okale, w której położona jest działka skarżącego. W ocenie Sądu, analiza ta stanowi nieodzowny element oceny możliwości lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego P. G. na należącej do niego działce nr [...].

Wreszcie, jak podkreślił Sąd, organ odwoławczy nie ustosunkował się do przytoczonego w odwołaniu stanowiska Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie, wyrażonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. o pozwoleniu na wykonanie robót objętych niniejszym postępowaniem, w której konserwator wskazał, iż "planowana budowa drewnianej stodoły, jako obiektu składowego, związanego z obsługą rolnictwa, wpisuje się w dopuszczone planem funkcje terenu". Pomijając stanowisko konserwatora zabytków, organ odwoławczy dopuścił się – w opinii Sądu - naruszenia wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, a także naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Inwestorowi, który w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, uzyskał dwa sprzeczne stanowiska organów administracji odnośnie możliwości zlokalizowania na terenie objętym planem miejscowym planowanej przez niego inwestycji, a następnie powołał się na tę okoliczność w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy miał obowiązek tę rozbieżność wyjaśnić.

Skład orzekający uznał dodatkowo, że Wojewoda Lubelski powinien ocenić decyzję organu I instancji w świetle zarzucanego naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32), polegającego na udzieleniu innym inwestorom pozwoleń na budowę na działkach położonych na tym samym obszarze, co działka skarżącego. Organ bezzasadnie uchylił się od tego obowiązku, wskazując, iż zabudowa na działkach nr [...] i [...]/[...] nie mieści się w zakresie postępowania objętego zaskarżoną decyzją. W opinii składu orzekającego podniesienie przez inwestora zarzutu nierównego traktowania jego i innych inwestorów na tym samym terenie obligowało organ odwoławczy do uzasadnienia odmowy udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę również pod kątem przesłanek udzielenia tych pozwoleń dla sąsiednich działek. Uchylenie się od tego obowiązku stanowi naruszenie powołanych wyżej zasad przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd za błędne uznał również stanowisko organu odwoławczego, iż brak wskazania przez inwestora bądź zarządcę drogi trasy komunikacji między działkami nr [...] i [...] lub określenia unormowań prawnych, które regulowałyby kwestię przejazdu po działkach dzielących drogę i działkę inwestora jest podstawą odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Taki obowiązek nie wynika bowiem ani z postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r., nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia przedmiotowej działki z droga publiczną, ani bezpośrednio z przepisów prawa. Inwestor żądane oświadczenie przedstawił w postępowaniu odwoławczym, a skoro organ odwoławczy, który ma kompetencje do ponownego rozpatrzenia sprawy, uznał je za niewystarczające, powinien był wezwać inwestora do uzupełnienia oświadczenia, wskazując precyzyjnie, jakie ustalenia powinno ono zawierać. Uznanie przez organ II instancji braków w przedmiotowym oświadczeniu za przesłankę odmowy wydania pozwolenia na budowę było zatem przedwczesne.

W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda Lubelski reprezentowany przez radcę prawnego R. G. zarzucił wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.716 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odmowę udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę nie może uzasadniać brak wskazania przez inwestora bądź zarządcę drogi trasy komunikacji między działką, na której jest planowana inwestycja a drogą publiczną w sytuacji, gdy działka, na której ma być realizowana inwestycja w myśl art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna mieć dostęp do drogi publicznej bezpośrednio lub poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej, zaś skarżący przedkładając oświadczenie zarządcy drogi o istniejącej możliwości dostępu działki do drogi gruntowej, nie wskazując przy tym trasy komunikacji, nie wypełnił postanowienia organu I instancji i zgodnie z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego obligowało to do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 i 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1270 ze zm.), polegające na tym, iż sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 151 p.p.s.a. - nie oddalił skargi i błędnie przyjął, iż Wojewoda Lubelski wydał decyzję z naruszaniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a mianowicie błędnie ustalił, iż:

a) " analiza projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji pod kątem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie dawała wystarczających podstaw do uznania tego projektu za sprzeczny z ustaleniami planu, a co za tym idzie, do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę" w sytuacji, gdy z rysunku planu wynika, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie oznaczonym symbolami "RP,RZ,RZLRL", z tymże z opisu rysunku (legendy) wynika, że działka ta położona w wyznaczonym w terenie "RP, RZ, RZL RL" terenie RP - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej (kolor zielony), a nie znajduje się w przeznaczonych pod zabudowę terenach oznaczonych symbolami MR, MNj w strefie 27 "Uroczysko Okale", ani nie obejmuje jej oznaczenie graficzne przewidziane dla lokalizacji baz, składów, urządzeń związanych z obsługą rolnictwa,

b) "organ odwoławczy nie określił jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości, jakim symbolem (symbolami) oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszar, na którym położona jest należąca do skarżącego działka nr [...], mimo akcentowanych wielokrotnie w tej kwestii rozbieżności między treścią projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, a stanowiskiem organu pierwszej instancji" w sytuacji, gdy organ w decyzji wskazał, że nieruchomość położna jest w strefie 27 "Uroczysko Okale" w terenie oznaczonym symbolami "RP,RZ,RZL,RL", z tym że na podstawie rysunku planu uszczegóławiającego położenie poszczególnych działek wskazał, że działka położona jest w wyznaczonym w tym terenie, terenie RP- tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej (kolor zielony),

c) organ odwoławczy nie ustosunkował się do przytoczonego w odwołaniu stanowiska Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie, wyrażonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., w której konserwator wskazał, że " planowana budowa drewnianej stodoły, jako obiektu składowego, związanego z obsługą rolnictwa, wpisuje się w dopuszczone planem funkcje terenu" w sytuacji, gdy w decyzji wprawdzie nie bezpośrednio, ale poprzez analizę zapisów planu i charakter planowanej zabudowy, Wojewoda Lubelski wskazał, że planowana inwestycja, z uwagi na położenie w terenie "RP" wyznaczonym w terenie "RP,RZ,RZURL" (kolor zielony na rysunku planu), tj. terenie do którego mają zastosowania zapisy planu dotyczące RP - tereny rolniczej produkcji (legenda rysunku panu) i charakter zabudowy (budynek zaopatrzony w kanał spalinowy, ogrodzenie i miejsce na odpadki) oraz z uwagi na ograniczenia dla strefy ochrony warunków siedliskowych lasów (§ 7 ust.6 lit. a planu) - lokalizacja dużych obiektów kubaturowych jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

d) organ odwoławczy nie dokonał analizy planowanej inwestycji w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej zapisy § 11 pkt 35. 1 ppkt 1-7 w sytuacji, gdy nie zachodziła konieczność oceny inwestycji pod kątem tych zapisów z uwagi na położenie i charakter planowanej inwestycji,

e) organ odwoławczy bezzasadnie uchylił się od oceny decyzji organu I instancji pod kątem zarzucanego w odwołaniu naruszenia konstytucyjnej zasady równości polegającej na udzieleniu innym inwestorom pozwoleń na budowę na działkach położonych na tym samym obszarze "wskazując, iż zabudowa na działkach nr [...] i [...]/[...] nie mieści się w zakresie postępowania objętego zaskarżoną decyzją" w sytuacji, gdy udzielenie pozwoleń na sąsiednich nieruchomościach, w tym niezgodnych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie ma wpływu na zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielnie zezwolenia na budowę, jeżeli inwestycja ta jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...]/[...] podlegają ocenie w innym postępowaniu i nie odnoszą się do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

f) organ odwoławczy uznając oświadczenie zarządcy drogi dotyczące trasy komunikacji między działką, na której jest planowana inwestycja, a drogą publiczną za niewystarczające ,,powinien wezwać inwestora do uzupełnienia oświadczenia wskazując precyzyjnie, jakie ustalenia powinno zawierać"- w sytuacji, gdy inwestor postanowieniem Starosty Puławskiego z dnia [...] lutego 2010 r., został zobowiązany do przedłożenia oświadczenia zarządcy drogi o możliwości dostępu do drogi rozumianej jako faktyczny dostęp do drogi publicznej (opis trasy komunikacji), a nie ocenie, że możliwość taka istnieje (bez wskazania trasy komunikacji między działkami).

Wobec tak sformułowanych zarzutów wnoszący kasację organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - przywoływanej dalej w treści jako "p.p.s.a."), wobec braku przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.

Przystępując do analizy i szczegółowego odniesienia się do wskazanych podstaw kasacyjnych, w pierwszej kolejności badaniu poddano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mają wpływ na ustalenie stanu faktycznego w sprawie i jego ocenę.

W szczególności, nie można uznać za uzasadniony, zarzut sformułowany jako naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., uzasadniony niewłaściwie przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji kontrolą legalności, która nie pozwoliła na oddalenie skargi. A to, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, iż Wojewoda Lubelski wydał decyzję z naruszaniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i błędnych ustaleń.

Podkreślić należy, iż art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze li tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. A więc badają, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym; b) dochowania wymaganej prawem procedury; c) respektowania reguł kompetencji.

O naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. można by mówić, gdyby sąd uchylił się od kontroli działalności administracji, bądź zastosował środek niewynikający z ustawy (wyrok NSA z dnia16 maja 2011 r., LEX nr 1098672).

Natomiast Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny odniósł się do przeprowadzonego postępowania administracyjnego i ocenił działanie organów jako naruszające przepisy procedury administracyjnej, konkretnie je wskazując i szczegółowo omawiając przyczyny, które zadecydowały o takim, a nie innym sposobie rozstrzygnięcia sprawy i zastosowanym środku prawnym. Wynik przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonego aktu został określony zgodnie z regulacją zawartą w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania unormowania wynikającego z art. 151 p.p.s.a.

Zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania, aby mógł odnieść zamierzony skutej winien spełniać wymogi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc wskazywać na takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem należy wykazać, że między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r. I OSK 2070/10, LEX nr 785810). Skarga kasacyjna na taki związek nie wskazywała, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może poszukiwać w treści skargi kasacyjnej intencji jej autora, ani z własnej inicjatywy podejmować czynności w celu ustalenia i wskazania innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej błędów sądu administracyjnego pierwszej instancji.

Sąd kasacyjny rozpoznając skargę kasacyjną ogranicza się zatem do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zasada ta nie dotyczy jedynie nie występujących w rozpoznawanej sprawie przypadków nieważności postępowania sądowadministracyjnego. Dlatego oprócz precyzyjnego podania jednostki redakcyjnej przepisu prawnego, którego zarzut dotyczy należy odnieść uzasadnienie do wskazanej podstawy kasacyjnej i wykazać, że gdyby nie wadliwe działanie sądu, w sprawie zapadłoby inne rozstrzygnięcie.

Wykazanie owego związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem, a wynikiem sprawy o tyle było niemożliwe, że Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, iż organy przeprowadziły postępowanie dowodowe z naruszeniem jego podstawowych zasad, określonych w art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., omawiając szczegółowo jego braki i mankamenty oraz wskazując na kroki, jakie należy podjąć w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonywującej treści, w myśl art. 11 k.p.a., wypełniając obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności poddając wnikliwej analizie przedstawiony projekt budowlany w aspekcie spełnienia uwarunkowań prawa miejscowego i właściwie ustalić wynikające z tego prawa przeznaczenie terenu oraz ograniczenia w jego zagospodarowaniu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy), a także możliwości połączenia działki z drogą publiczną, zgodnie z przepisami o drogach publicznych (art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy).

Kontrola działania organów administracji została więc przeprowadzona przez Sąd według kryterium zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym i zachowaniem wymaganej procedury, według kompetencji przewidzianej przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a.

Podkreślić raz jeszcze należy, iż dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wykazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933). Zarzut błędnej oceny Sądu I instancji, co do wypełnienia przez organ warunków z art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., nie został więc sformułowany i uzasadniony zgodnie z wymogami art. 174 pkt 2, a ponadto nie wypełniał wymogów z art. 176 p.p.s.a., co uniemożliwiało merytoryczne odniesienie się do niego.

Sąd Wojewódzki prawidłowo zaś przyjął, iż organ nie rozpatrzył w sposób prawidłowy całego materiału zgromadzonego w sprawie, a tym samym nie miał podstaw do wnioskowania o braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o niemożności połączenia działki z drogą publiczną.

Tym samym, postawiony zarzut, naruszenia prawa materialnego, art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy prawo budowlane w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zostać uwzględniony. Kasator formułując w sposób tak ogólny ten zarzut, w istocie nie wskazuje na czym błąd sądu polegał przy interpretacji objętych tymi przepisami norm i jak winny być one rozumiane. Tymczasem, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona może zarzucić naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwsza z wymienionych form naruszenia polega na przyjęciu przez sąd wadliwego znaczenia przepisu prawa. Stawiając taki zarzut strona winna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu polega na wykazaniu, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy, stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, wskazanemu w zastosowanym przepisie (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, LEX nr 964560). Stawiając więc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię Kasator winien wskazać, jakiej wykładni konkretnej normy dokonał Sąd I instancji i jak w ocenie wnoszącego kasację powinna wyglądać prawidłowa wykładnia. Powyższego warunku zarzut ten nie spełnia.

W tej sprawie Sąd, wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych, nie dokonywał wykładni przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, bowiem go nie stosował. Sąd badając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznał, że analiza projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie dawała podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując na konieczność wyjaśnienia podniesionych w motywach wyroku kwestii. Wykładni prawa materialnego Sąd dokonywałby tylko wówczas, gdyby stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy administracyjne w sposób prawidłowy, a więc w zgodzie z art. 7, art. 11, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.