Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1051/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i 11, art. 5b ust. 1 i 2, art. 18 ust. 4a i 4b
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 86, art. 107
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 78/20 w sprawie ze skargi B.C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 listopada 2019 r. nr BP.501.1397.2019.0164.KA12.9920 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B.C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 78/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B.C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 15 listopada 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B.C. (dalej "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie na rozprawie. Zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 ppkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 art. 7, art. 77 § 1, art. 107, art. 76 § 1, art. 80 oraz 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a.") poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywał on krajowy transport drogowy osób samochodem osobowym zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b § 1 pkt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.; dalej "u.t.d.");

II naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b § 1 i art. 18 § 2, 3, 4a, 4b i 5 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż "przewóz okazjonalny" (zdefiniowany w art. 4 pkt 11 i 18 § 2, 3, 4a,4b i 5 u.t.d.) stanowi jedną z form krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób (zdefiniowanego w art. 4 pkt 1 i art. 5 b § 1 u.t.d.), co doprowadziło do przyjęcia, iż skarżący – pomimo posiadania stosownej licencji wydanej w oparciu o treść art. 5b § 1 pkt u.t.d. – był nadto zobligowany spełnić wymagania zawarte w art. 18 § 4a i 4b u.t.d., tj. przede wszystkim wykonywać przewóz samochodem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, samochodem zabytkowym albo samochodem osobowym – w tym ostatnim przypadku spełniając jednak przesłanki określone w art. 18 § 4b pkt 2 u.t.d., tj. zawierając z klientem – każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu – umowę w formie pisemnej i to w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością lub częścią nieruchomości, po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz (przed jego rozpoczęciem), opłaconej w formie bezgotówkowej a gotówkowo – wyłącznie w lokalu przedsiębiorcy.

art. 5b ust. 1 pkt 1, art. 18 § 2, 3, 4a) i 4b) i 5 w związku z art. 4 pkt 1 i 11 i art. 87 § 1 i 92a § 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec jednostki – tj. skarżącego, w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne i nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady, obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE. L. z 1998 r. Nr 204, str. 37 ze zm.; dalej "dyrektywa 98/34), oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 "w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych ((Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.; dalej "rozporządzenie RM"), a więc zdaniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – na taki przepis nie można się powoływać (stosować) wobec jednostek,

ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów wskazanych jw. naruszenie art. 5b § 1 pkt 1, art. 18 § 2, 3, 4a) i 4b) i 5 w związku z art. 4 pkt 1 i 11 i art. 87 § 1 i 92a § 1, 2 i 6 u.t.d. oraz l.p. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec skarżącej, podczas gdy ww. przepisy są sprzeczne z przepisami art. 2, 20, 22,31, 32 i 68 Konstytucji RP nakładając – pomimo posiadania przez skarżącą licencji, o której mowa w art. 5b § 1 pkt 1 u.t.d. – wymóg wykonywania przewozu samochodem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, samochodem zabytkowym albo samochodem osobowym – w tym ostatnim przypadku spełniając jednak dodatkowo przesłanki określone w art. 18 § 4b pkt 2 u.t.d. tj. zawierając z klientem – każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu – umowę w formie pisemnej i to w lokalu przedsiębiorcy będącym nieruchomością lub częścią nieruchomości, po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz (przed jego rozpoczęciem), opłaconej w formie bezgotówkowej a gotówkowo – wyłącznie w lokalu przedsiębiorcy,

w sytuacji, gdy nie jest to podyktowane ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji i stanowi eksces legislacyjny sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP nakładający na przedsiębiorcę (ale i korzystającego z jego usług konsumenta) wymóg kompletnie nieproporcjonalny do wartości usługi (wynoszącej przeciętnie kilkanaście, nie więcej niż kilkadziesiąt złotych), dyskryminujący ze względu na ambiwalentne kryterium konstrukcyjnego przeznaczenia pojazdu względnie jego zabytkowości i w zasadzie pozbawiający przedsiębiorcy możliwości świadczenia usług, do których posiada licencję albowiem doświadczenie życiowe wskazuje, iż nikt nie jest skłonny – przed każdorazowym rozpoczęciem przewozu z pkt X do Y udać się najpierw do lokalu przedsiębiorcy, aby zawrzeć z nim umowę w formie pisemnej, gdyż tej formy czynności prawnych nie stosuje się do umów powszechnie zawieranych w codziennym obrocie, a dodatkowo w czasie pandemii Covid 19 jest to wymóg zbędnie narażający zdrowie a może i życie obywateli.

W sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska skarżącej, iż przepisy art. 5b ust. 1, art. 18 § 2, 3, 4a) i 4b) w związku z art. 4 pkt 1 i 11 i art. 87 § 1 i 92a § 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp. 1.12. i l.p. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 oraz § 3 i § 4 rozporządzenia RM wniosła o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do TSUE z wnioskiem o zbadanie, czy przepisy art. 5b § 1 pkt 1, art. 18 § 2, 3, 4a) i 4b) i 5 w związku z art. 4 pkt 1 i 11 i art. 87 par§1 i 92a § 1, 2 i 6 u.t.d. oraz l.p. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej.

Na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wniosła, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 5b § 1 pkt 1, art. 18 § 2, 3, 4a) i 4b) i 5 w związku z art. 4 pkt 1 i 11 i art. 87 § 1 i 92a § 1, 2 i 6 u.t.d. oraz l.p. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. z art. 2, 20, 22, 31, 32 i 68 Konstytucji RP, albowiem w ocenie skarżącego regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, NSA na wstępie zaznaczył, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, NSA uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W skardze kasacyjnej sformułowano bardzo liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d., a także naruszenie art. 2, art. 20, art. 22, art. 31, art. 32 i art. 68 Konstytucji RP, a także dyrektywy 98/34 i rozporządzenia RM. Z tymi zarzutami ściśle powiązano zarzuty procesowe, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107, art. 76 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wskazane zarzuty nie są jednak zasadne.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego i procesowego, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia, że w niniejszej sprawie skarżąca powinna spełniać wymogi z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał zatem również zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 i 11 u.t.d.

Stosownie do art. 4 pkt 1 u.t.d. za krajowy transport drogowy należy rozumieć podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 4 pkt 11 u.t.d. definiuje zaś pojęcie przewozu okazjonalnego, którym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uprawniona jest konstatacja WSA, iż organy obu instancji prawidłowo uznały zatem, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym uzyskania odpowiedniej licencji. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że, zgodnie z tytułem ustawy wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form.

Tym samym zasadnie uznano, że skarżąca wykonywała okazjonalny przewóz osób, mieszczący się w zakresie krajowego transportu drogowego z art. 4 pkt 1 u.t.d. Tym samym skarżąca powinna była wykazać się odpowiednim zezwoleniem.

W konsekwencji skarżąca powinna była wykonywać przewóz zgodnie z zasadami z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d.

Zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Wyjątki od tej zasady przewiduje art. 18 ust. 4b, zgodnie z którym dopuszcza się przewóz okazjonalny pojazdami niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego, tj. pojazdami zabytkowymi oraz samochodami osobowymi w przypadkach określonych w ustawie.

Zdaniem NSA, niewątpliwie pojazd, którym wykonywany był sporny przewóz nie spełniał warunków określonych w art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. W konsekwencji zaś zasadnie nałożono na skarżącą karę pieniężną za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego z art. 18 ust. 4a u.t.d. W sytuacji bowiem gdy pojazd, którym wykonywany był przewóz, nie spełniał wymagań z art. 18 ust. 4a u.t.d., skarżąca powinna była m.in. zawrzeć bezpośrednio z klientem umowę w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa oraz ustalić opłatę ryczałtową za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu, co w sprawie nie miało miejsca.

NSA uznał również za niezasadny zarzut, że art. 5b ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2, 3, 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 1 i 11 oraz art. 87 ust. 1 i art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. i lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec jednostki, w sytuacji gdy stanowiły one przepisy techniczne.

Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że usługą podlegającą ochronie na podstawie dyrektywy 2015/1535, która zastąpiła dyrektywę 98/34, jest każda usługa społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każda usługa normalnie świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Przepisy techniczne unormowane są jako specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Rację miał przy tym WSA, że usługa transportowa nie może być uznana za usługę świadczoną na odległość drogą elektroniczną, a więc przepisy ją określające nie mogły być uznane za przepisy techniczne. W konsekwencji nie podlegały notyfikacji i mogły być w sprawie stosowane.

Dodatkowo należy wskazać, że w związku z tym, że w usługa zamówiona została poprzez aplikację [...], że działalność taka podlegała ocenie TTSUE, który wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C- 434/15 orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Z Tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36; dalej: dyrektywa 2006/123) i dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym; opubl.: Dz.U. UE L 2000, poz.178, s. 1; dalej: dyrektywa 2000/31).

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem strony, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, zwłaszcza że omawiany wyrok TSUE potwierdził prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez skarżącego (usługa transportowa). Skoro bowiem TSUE potraktował firmę [...] jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa) to oczywistym jest, że skarżący jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażerów i pobór opłaty za przejazd, wyliczonej przez aplikację [...]) również wykonywał usługę transportową.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu naruszenia w sprawie przepisów art. 5b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 2, 3, 4a, 4b i 5, art. 87 ust 1 i art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. w związku z lp. 2.11 do tej ustawy z uwagi na ich sprzeczność z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31, art. 32 oraz art. 68 Konstytucji RP poprzez nakładanie wymogu wykonywania przewozu samochodem konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie kierowcą albo zgodnie z wymogami z art. 18 ust. 4b u.t.d.. Zdaniem NSA, ograniczenia przewidziane w omawianych przepisach nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 4 do 5 u.t.d. Zdaniem Sądu, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takich przepisów przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącego przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyroki NSA z : 9 grudnia 2009 r., II GSK 189/09; 25 września 2012 r., II GSK 1125/11; przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Analizując te zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 8, 7, art. 77 § 1, art. 107 , art. 76 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a.

Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego oraz wniosków wynikających z jego analizy. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie naruszył ww. mu przepisów postępowania. Należy podkreślić, iż w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy tez opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym, jak i że nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu. W tym zakresie obowiązuje w k.p.a. tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. stanowi, że właściwy organ prowadzący postępowanie powinien ustalić, lecz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie zaś do art. 86 k.p.a. jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.

Powyższe przepisy nie zostały uchylone w toku prowadzonego postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi też potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. Sąd nie musi też kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją RP.

Ponadto odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, należy zauważyć, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzona na rzecz organu kwota stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował go jedynie w postępowaniu kasacyjnym, za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.