Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1961/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 pkt 4, art. 71a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 3 ust. 1 pkt 20
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1456/20 w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 18 września 2020 r., nr SKO.4103.103.2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1456/20, oddalił skargę O. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 18 września 2020 r., nr SKO.4103.103.2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy P. z 22 lipca 2020 r., znak GOŚ.6724.1.1.2020.AJ o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], obręb P., gm. P. i nr ewid. [...], obręb K., gm. P. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie zmiany sposobu użytkowania części budynku dotychczas użytkowanej jako garaż, a planowanej do użytkowania jako budynek przemysłowy z przeznaczeniem do usytuowania w nim linii technologicznej produkcji emulsji asfaltowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła O. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisu art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez niewykonanie wszystkich czynności koniecznych do prawidłowego rozpoznania sprawy oraz nierozpoznanie wniosku skarżącego, zawartego w zażaleniu z 1 sierpnia 2020 r., gdzie skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu materiałów służących do budowy dróg, np. z Politechniki Krakowskiej – Katedry Dróg, Kolei i Inżynierii Ruchu, na okoliczność ustalenia czy emulsja asfaltowa spełnia przesłanki znaczącego oddziaływania na środowisko;

2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez brak zebrania kompleksowego materiału dowodowego w sprawie oraz wybiórcze rozpatrzenie materiału zebranego, prowadzące do błędnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności błędne zdefiniowanie emulsji asfaltowej jako masy bitumicznej oraz błędne wskazanie, iż masa asfaltowa należy do grupy bitumów, co dalej implikuje skutki przez uzasadnienie, iż bitum jako masa bitumiczna znacząco (niekorzystnie) wpływa na środowisko, gdy tymczasem emulsja asfaltowa nie jest masą bitumiczną; oraz zignorowanie ustaleń WIOŚ – Delegatura w Częstochowie z kontroli w dniach 28 marca 2019 r. – 17 kwietnia 2019 r. w zakładzie E. sp. z o.o. eksploatującego instalację do produkcji emulsji asfaltowej, zlokalizowanej na ww. działce;

co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego merytorycznie orzeczenia, oddalającego skargę.

Wobec przytoczonych zarzutów, uznano iż wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżanego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 7 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zarzuty skargi kasacyjnej są obciążone poważnymi wadami konstrukcyjnymi.

Wbrew przytoczonym wyżej przepisom art. 174 p.p.s.a., w sformułowanych podstawach kasacyjnych zabrakło wskazania, które konkretnie z podniesionych zarzutów dotyczą naruszenia prawa materialnego, a które odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania. Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego wymogu w tym zakresie, a trzeba pamiętać, że przedstawienie podstaw kasacyjnych, w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest obligatoryjne, zaś same podstawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., nie oznacza to jednak, by Naczelny Sąd Administracyjny dysponował umocowaniem do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów. Oparcie zarzutów skargi kasacyjnej na bezpośrednim naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. (które przecież nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym) bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., oznacza że zarzuty te zostały błędnie sformułowane, i już z tego względu nie zasługują na uwzględnienie.

Niezależnie od wskazanych niedostatków formalnych, jakimi cechują się zarzuty sformułowane z rozpoznawanej skardze kasacyjnej, należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczenia nie bez powodu jest określane mianem postępowania uproszczonego. W postępowaniu tym nie orzeka się bowiem o uprawnieniach bądź obowiązkach strony tego postępowania. Zasadniczo "rozstrzygnięciem" w tym postępowaniu jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, albo odmowa takiego potwierdzenia. Co prawda w zaświadczeniu, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), organ nie tyle potwierdza istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, ile stwierdza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego bądź decyzji o warunkach zabudowy, dokonując w tym zakresie odpowiednich analiz i ocen (por. wyrok NSA z 16.11.2012 r., II OSK 1277/11, LEX nr 1291886), nie zmienia to jednak faktu, że podstawą takiego stwierdzenia (zgodności bądź niezgodności) są dane, którymi dysponuje organ właściwy do wydawania tego rodzaju zaświadczeń.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko aprobowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, z którego wynika, że celem postępowania wyjaśniającego w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych, zaś możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie podstawy do wystawienia zaświadczenia. (por. m.in. wyroki NSA z: 14.02.2020 r., I OSK 1698/18, LEX nr 3022403; 22.10.2021 r., I OSK 594/21, LEX nr 3274180; 23.03.2022 r., I OSK 1258/21, LEX nr 3337973 oraz 18.05.2022 r., III OSK 1262/21, LEX nr 3347608).

Postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie sprowadzało się w swej istocie do ustalenia prawnego reżimu wynikającego z obowiązującego planu miejscowego na terenie, na którym jest posadowiony obiekt należący do skarżącej oraz ustalenia, czy realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest możliwa w świetle uwarunkowań wynikających z postanowień planu miejscowego. Zgormadzony przez organ materiał – zdaniem Sądu I instancji – okazał się wystraczający do dokonania odpowiednich ustaleń w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 6-7) szczegółowo wyjaśniono zakres pojęciowy instalacji do produkcji mas bitumicznych w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć znacząco wpływających na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), potwierdzając tym samym trafność oceny przyjętej przez organy administracji publicznej dokonanej w granicach postępowania wyjaśniającego właściwego dla spraw o wydanie zaświadczenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.