Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1102/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1-6, art. 7
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 50, art. 59 ust. 6,7,9
journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "H." Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 40/19 w sprawie ze skargi "H." Sp. z o.o. w P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 października 2018 r. nr 993400/81/255/2018-WNK w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "H." Sp. z o.o. w Poznaniu na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 19 listopada 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 40/19 oddalił skargę H. w P.

(dalej jako: płatnik składek, strona, skarżąca, spółka) na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: organ II instancji, Prezes ZUS) z 22 października 2018 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W toku kontroli ZUS w spółce, organ wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów poleceń wyjazdów służbowych za lata 2015-2017 pracowników spółki.

Postanowieniem Dyrektora II Oddziału ZUS w Poznaniu z 21 września 2018 r. czynności kontrolne zostały kontynuowane od dnia jego doręczenia, tj. od 1 października 2018 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia spółki Prezes ZUS postanowieniem z 22 października 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie wykazało nieprawidłowości dotyczących naruszenia przepisów wskazanych w zażaleniu. Zdaniem Prezesa ZUS analiza akt sprawy wykazała, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia, że zachodzą jakiekolwiek wątpliwości co do bezstronności w zakresie wykonywanych czynności kontrolnych oraz doszło do rażącego naruszenia prawa.

Sąd I instancji oddalił skargę na powyższe postanowienie. WSA ocenił,

że Inspektor kontroli ZUS w zakresie żądania przedłożenia dokumentów działał

na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że wykonywane czynności kontrolne z udziałem płatnika składek, w sytuacji

gdy w sprawie została wskazana osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek, są skuteczne.

WSA podkreślił, że płatnik składek był wielokrotnie wzywany do przedłożenia tych samych dokumentów. Od obowiązku ich przedłożenia wielokrotnie się uchylał. Inspektor kontroli ZUS, kierując pismo do osoby upoważnionej do reprezentowania płatnika składek wskazywał jakie dokumenty należy przedłożyć, stąd zarzut, iż nie wskazano ich w sposób precyzyjny nie może zyskać akceptacji. WSA stwierdził, że działania płatnika nie sprzyjały przeprowadzeniu kontroli. W trakcie wykonywania czynności kontrolnych płatnik składek żądał pokwitowania przedłożonych dokumentów oraz ich zabezpieczenia

w zaplombowanym pomieszczeniu. Ponadto żądał dokonywania pokwitowania przez inspektora przekazanej dokumentacji, czy też sporządzania na tę okoliczność notatek. Zdaniem Sądu I instancji takie żądania nie miały uzasadnienia prawnego.

WSA ocenił, że nie występowały przesłanki ustawowe do wyłączenia Inspektora kontroli, związane z brakiem bezstronności oraz z uwagi na rażące naruszenie prawa w trakcie wykonywanych czynności kontrolnych. Sąd I instancji stwierdził, że te zarzuty były gołosłowne i pozbawione podstaw.

Sąd I instancji nie uznał zasadności zarzutów strony dotyczących wykonywania czynności kontrolnych, pomimo tego, że powinny być wstrzymane do czasu rozpatrzenia zażalenia przez Prezesa ZUS, ponieważ Inspektor kontroli wzywał w pismach jedynie do dostarczenia dokumentacji, o którą zabiegał już wcześniej.

Sąd I instancji nie zaaprobował również zarzutu dt. nieprzeprowadzenia wnioskowanych dowodów. WSA podkreślił, że kontrola nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricto, a tylko w takim postępowaniu można zgłaszać wnioski dowodowe.

Powyższe rozstrzygnięcie zakwestionowała skarżąca w skardze kasacyjnej. Spółka wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie innych przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 75 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.) poprzez niedopuszczenie dowodu z zeznań świadków będących obecnych przy wykonywaniu czynności kontrolnych przez Inspektora Kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu wyjaśnienia kwestii wykonywanych przez pracownika Inspektora czynności z pominięciem pełnomocnika kontrolowanej spółki,

2) art. 7 ustawy k.p.a. poprzez niepodejmowania czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zaistniałego w sprawie pomimo wnioskowania o to przez stronę postępowania administracyjnego,

3) art. 8 § 1 ustawy k.p.a. poprzez działanie organu nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd nie wskazał na podstawie jakich dowodów uznał twierdzenia organu za zasadne i dlaczego odmówił wiarygodności samych wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą w zakresie przesłuchania zawnioskowanych w trakcie postępowania świadków

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w którym Sąd nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że " płatnik składek był wielokrotnie wzywany do przedłożenia tych samych dokumentów. Od obowiązku ich przedłożenia wielokrotnie się uchylał" oraz "Z analizy akt sprawy wynika, że działania/zaniechania płatnika nie sprzyjały przeprowadzeniu kontroli" podobnie w zakresie w jakim uznał "płatnik składek nie współdziałał z inspektorem kontroli w trakcie wykonywanych czynności kontrolnych, lecz utrudniał przeprowadzenie kontroli".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

(art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób, w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawodawca zatem jako istotne elementy skargi kasacyjnej wskazuje zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne zostały określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wynika z niego, że podstawa kasacyjna to naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów o postępowaniu, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inaczej rzecz ujmując, podstawa kasacyjna oznacza naruszenie prawa, nie zaś sam przepis prawa. W podstawie kasacyjnej musi występować więc naruszenie tego prawa. Zatem w zarzucie kasacyjnym (podstawie kasacyjnej) należy podać postać tego naruszenia (czy jest to błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie) oraz sposób naruszenia tego prawa, gdyż, jak to już wcześniej zauważono, przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów.

Takie rozumienie podstaw kasacyjnych prezentowane jest zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w komentarzach do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W orzecznictwie stwierdza się, że skoro art. 174 p.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest prawidłowe ustalenie, jakiego charakteru normy prawne zaskarża i w jaki sposób (zgodnie z art. 174 p.p.s.a.) doszło do ich naruszenia. Okoliczność jest ta o tyle istotna, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona składająca skargę kasacyjną musi jednocześnie wskazać, w jaki sposób uchybienie tym przepisom mogło wpłynąć istotnie na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tylko wykazanie, że gdyby do naruszenia nie doszło, zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie, skutkuje uwzględnieniem środka odwoławczego opartego na tej podstawie kasacyjnej. Warto także wskazać, że przepisu ustawy p.p.s.a., nie przewidują jako podstawy kasacyjnej zarzutu "rażącego naruszenia przepisów proceduralnych". Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany, ale wręcz nawet nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 2348/11, LEX nr 984581). Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1875/17, LEX nr 2469862). Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji – jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 ). Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega na zastosowaniu normy prawnej nieodpowiedniej do danego stanu faktycznego. W ramach tej podstawy kasacyjnej należy wyjaśnić dlaczego przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 233/04, LEX nr 1089160).

W komentarzach wskazuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny - art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 176 p.p.s.a., teza 7, opublikowano: LEX/el. 2021). W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji wymienionego w art. 173 § 1 p.p.s.a.: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. np. wyroki NSA: z 10.07.2007 r., II FSK 886/06, CBOSA; z 26.11.2014 r., I OSK766/13, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie - wyrok NSA z 22.05.2014 r., II FSK 1461/12, LEX nr 1479141 (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 174 p.p.s.a., teza 8, opublikowano: LEX/el. 2021).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II FSK 274/18).

Analizując stan sprawy wskazać należy, że oś sporu pomiędzy stroną a organem II instancji wyznacza kwestia udziału ustanowionego przez spółkę pełnomocnika – w postępowaniu kontrolnym – o którym mowa w rozdziale piątym ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. 2024 r., poz. 236, dalej jako: p.p.).

Spółka stoi na stanowisku, że ustanowiony pełnomocnik powinien uczestniczyć w postępowaniu kontrolnym i bez jego udziału prowadzenie tego postępowania naruszało prawo. Organy i Sąd I instancji twierdzą zaś, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, a przepisy p.p. przewidują możliwość prowadzenia postępowania kontrolnego z udziałem członka zarządu spółki, uczestnictwo pełnomocnika w czynnościach kontrolnych nie jest nieodzowne. W zakresie zaś kierowanych pism do strony, wszystkie te dokumenty były przesyłane pełnomocnikowi.

NSA akceptując pogląd wyrażony przez WSA zwraca uwagę na regulacje postępowania kontrolnego ujęte w p.p., które przewidują swoiste uregulowania, odmienne od zasad ogólnych zawartych w k.p.a. Warto podkreślić, że stanowisko to znajduję potwierdzenie w orzecznictwie NSA. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GPS 3/13, dostępne w CBOSA) postępowanie w zakresie sprawowania kontroli działalności gospodarczej, nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy p.p. czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. W myśl zaś art. 50 ust. 5 tej ustawy w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej albo niewykonania przez przedsiębiorcę obowiązku, o którym mowa w ust. 3, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika przedsiębiorcy lub osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. Natomiast z art. 59 ust. 16 ww. wynika, że do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a.

Dodać do tego należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że zgodnie z art. 1 pkt 1-6 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje:

1. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco;

2. postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;

3. postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;

4. postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń;

5. nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu;

6. tryb europejskiej współpracy administracyjnej.

Z przywołanych przepisów wynika zatem, że postępowanie kontrolne nie wchodzi w zakres przedmiotowy k.p.a. Potwierdza to treść art. 50 ust. 16 p.p., który przewiduje odesłanie do k.p.a., ale jedynie w zakresie postępowania, o których mowa w art. 59 ust. 6,7 i 9 i to w zakresie nieuregulowanym w ustawie Prawo przedsiębiorców. Z treści wskazanych ustępów wynika, że dotyczy to postępowań odnoszących się do zabezpieczenia dowodów, rozpatrzenia sprzeciwu oraz rozpoznania zażalenia na postanowienie, w którym rozpoznano sprzeciw. Zatem, jak wynika z tych przywołanych regulacji, przepisów k.p.a. nie stosuje się do przedmiotowego postępowania kontrolnego.

Jak wskazano wyżej, czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej (art. 50 ust. 1 ww. ustawy). Natomiast w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika przedsiębiorcy lub osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2023 r., poz.1610), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. Zauważyć zatem należy,

że ustawodawca przewidział w przypadku kontroli przedsiębiorcy możliwość prowadzenia jej w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej.

Jeśli te osoby są nieobecne czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika przedsiębiorcy lub osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.

Z powyższego wynika, że w przedsiębiorstwie może nie być przedsiębiorcy, jak i jego wyznaczonego pełnomocnika, a kontrola i tak może być przeprowadzona. Ich nieobecność nie uniemożliwia przeprowadzenia czynności kontrolnych. Taka możliwość zachodzi bez względu na charakter tej nieobecności, czy jest ona usprawiedliwiona, czy też nie. Także w przypadku choroby i zwolnienia lekarskiego przedsiębiorcy lub jego pełnomocnika kontrola może być przeprowadzona.

Warto zwrócić uwagę, że obecność kontrolowanego lub osoby upoważnionej przez kontrolowanego pozwala sprawniej przeprowadzić czynności kontrolne, co ma wpływ na czas prowadzenia kontroli, a tym samym również na prowadzenie działalności przez danego przedsiębiorcę. Jako że kontrolowana jest działalność przedsiębiorcy, powinien on być żywo zainteresowany jej przebiegiem i możliwością wpływu na jej przebieg. Kontrolowany może wówczas na bieżąco odpowiadać na pytania kontrolowanego, wyjaśniać okoliczności wskazane w dokumentacji czy dostarczać konkretną dokumentację wymaganą przez organ kontrolujący. Zasada ta umożliwia również kontrolowanemu obserwację sposobu przeprowadzenia kontroli, co może zwiększyć jej obiektywizm i rzetelność. Tak więc i z istoty kontroli wynika, że podczas wykonywania tych czynności powinien być obecny przedsiębiorca.

Należy skonstatować, że w obrębie art. 50 p.p. ukształtował się pogląd doktryny oraz stosowne orzecznictwo wskazujące, że choroba i zwolnienie lekarskie upoważnionej osoby nie zwalniają przedsiębiorcy z obowiązku poddania się kontroli. Ma on obowiązek takiego zorganizowania pracy firmy, aby kontrola mogła się odbyć w określonym terminie, bądź też wykazać, że stan zdrowia osoby upoważnionej rzeczywiście uniemożliwia nie tylko jej obecność w siedzibie przedsiębiorstwa w dniu kontroli, ale także możliwość zawiadomienia o tym fakcie organu (por. Prawo przedsiębiorców. Komentarz pod red. A. Pietrzak, Warszawa 2019 r., LEX).

Trudno zatem zgodzić się z twierdzeniem o naruszeniu przepisów w związku z wykonywaniem czynności kontrolnych wobec członka zarządu, bez udziału w nich pełnomocnika. W związku z powyższym nie można zgodzić się z zarzutem dotyczącym braku przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność pominięcia pełnomocnika podczas czynności kontrolnych. Wymaga bowiem podkreślenia, że wnioskowanie przez skarżącą, aby w trakcie kontroli przeprowadzić konkretny dowód jest bezpodstawne, z uwagi na to, że kontrola jak już zaznaczono – nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricto – w trakcie, którego strona może zgłaszać wnioski o przeprowadzenie dowodu, ponadto przepisy na podstawie których prowadzona jest kontrola, nie umożliwiają tego płatnikowi składek.

W konsekwencji także zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. w zakresie zarzutu braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 k.p.a. - zasady budzenia przez organy zaufania do uczestników postępowania, należało uznać w okolicznościach sprawy za nieusprawiedliwione.

NSA podkreśla również wadliwą konstrukcję zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a., zastosowaną w przedmiotowej skardze kasacyjnej. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną winien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jego ocenie uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3498/17). Skonstatować zatem należy że przepisy k.p.a. nie normują postępowania sądowoadministracyjnego, zatem nie mogły zostać naruszone przez WSA.

W ocenie NSA również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie znalazł potwierdzenia.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

Nie jest to przepis, który uwzględniony w zarzucie kasacyjnym pozwalałby na kwestionowanie ustaleń faktycznych, czy ocen Sądu I instancji, jak i organów. Odnosi się to, do kwestionowania oceny przyczyn odmowy przesłuchania zawnioskowanych świadków. Również do ustaleń faktycznych organów zaakceptowanych przez Sad I instancji w zakresie wielokrotnego wzywania płatnika składek do przedłożenia dokumentów, jak i oceny, że zaniechania płatnika nie sprzyjały przeprowadzeniu kontroli, a także odnoszące się do braku współdziałania płatnika z organami.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.