Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2468/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, 137, 216
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 4 , 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 576/13 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 576/13, po rozpatrzeniu skargi Z. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Z. C. złożyła wniosek o zwrot działki nr [...] obr. [...] - Z. wraz z zabudowaniami, zbytej aktem notarialnym z dnia [...] maja 1978 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podniosła, że w powyższej umowie nie sprecyzowano, na jaki cel następuje wywłaszczenie. Została ona przymuszona do jej zawarcia z uwagi na fakt, że w okresie poprzedzającym podpisanie umowy odmawiano jej prawa do korzystania z budynku i ograniczono stan posiadania do jednego pomieszczenia. Żaden cel użyteczności publicznej nie został w obrębie tej nieruchomości zrealizowany. Aktualnie nieruchomość ta stała się zbędna podmiotowi, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, gdyż żadna jednostka organizacyjna Skarbu Państwa nie korzysta ani z działki, ani z budynku. W szczególności nie prowadzi się tam żadnej działalności turystyczno-wypoczynkowej, zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem obiektu.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił zwrotu tej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią umową sprzedaży z dnia [...] maja 1978 r. nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cele Urzędu Miasta K. Takie ogólne ujęcie celu nabycia nieruchomości na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U z 2001 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) rodzi konieczność precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. W świetle zgromadzonej dokumentacji dotyczącej ośrodka wczasowego DW "[...]" stwierdzono, że na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] października 1955 r. oraz umowy najmu zawartej z właścicielem budynku, Urząd Miasta K. od drugiej połowy lat 50-tych użytkował budynek, w którym prowadził ośrodek wczasowy "DW [...]" dla pracowników i emerytów terenowych organów administracji państwowej województwa [...]. Umową najmu z dnia [...] stycznia 1971 r. J. i A. C., ówcześni właściciele nieruchomości, wynajęli ją na okres 3 lat Prezydium Rady Narodowej w K. Przedłużenie tej umowy najmu Z. C. uzależniła od uzyskania pozwolenia na budowę domu na własnej parceli, zgłaszając równocześnie gotowość sprzedaży nieruchomości Urzędowi Miasta K. Urząd Miasta K. wystąpił do Urzędu Miejskiego w Z. z wnioskiem o włączenie parcel, na których wnioskodawczyni planowała budowę nowego domu do terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne w planie zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 17 września 1976 r. Urząd Miasta K. wystąpił do Wydziału Gospodarki Terenowej Urzędu Miejskiego w Z. o pozytywne załatwienie wniosku Z. C. w sprawie wydania informacji o terenie dotyczącym działki Nr [...]. Pismem z dnia 19 lutego 1977 r. Prezydent Miasta K. wystąpił do Wojewody [...] o pozytywne załatwienie wniosku Z. C. w sprawie wydania przez Naczelnika Miasta Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w Z. Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ stwierdził, że rzeczywistym celem nabycia przez Skarb Państwa od Z. C. nieruchomości nr [...] było "uregulowanie stanu prawnego nieruchomości i położonego na niej pensjonatu oraz zapewnienie możliwości kontynuowania dotychczas prowadzonej na nieruchomości działalności publicznej." Za takim przyjęciem celu nabycia przemawia fakt, że po nabyciu działki brak jest jakichkolwiek danych świadczących o zmianie charakteru i sposobu jej użytkowania przez Urząd Miasta K. Nieruchomość w dalszym ciągu wykorzystywana była na cele ośrodka wczasowego, a w latach 1983-1988 przeprowadzona została jej gruntowna modernizacja. Organ zaznaczył, że w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka nr [...] wykorzystana została zgodnie z celem wywłaszczenia, polegającym na: "uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości i położonego na niej pensjonatu oraz zapewnieniu możliwości kontynuowania dotychczas prowadzonej na nieruchomości działalności publicznej."

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Z. C. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciła naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy, które polegało na błędnej wykładni tego przepisu i bezzasadnym przyjęciu, że rzeczywistym celem nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości nr [...] było uregulowanie stanu prawnego tej nieruchomości i położonego na niej pensjonatu oraz zapewnienie kontynuowania dotychczas prowadzonej działalności publicznej, w sytuacji, gdy wywłaszczenie zawsze prowadzi do zmiany stanu prawnego nieruchomości i w żadnym razie nie może być utożsamiane z celem wywłaszczenia, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zarzuciła ona również naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na jego niewłaściwej interpretacji poprzez brak skonkretyzowania w uzasadnieniu decyzji celu wywłaszczenia, ustalonego zgodnie z obowiązującym na datę wywłaszczenia stanem prawnym. Odwołująca się zarzuciła również naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i art. 80 kpa.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o zwrot. Celem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] było prowadzenie na niej działalności socjalnej w postaci ośrodka wypoczynkowego. Działka znajdowała się w terenie przeznaczonym pod usługi turystyczno-wypoczynkowe. Potwierdzenie realizacji tak określonego celu wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ustawy znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy przez organ I instancji. Z analizy dokumentacji projektowej sporządzonej w latach 1983-1986 wynika, że w latach 1983-1988 przeprowadzona została gruntowna modernizacja ośrodka wczasowego DW "[...]". Działalność turystyczno-wypoczynkowa na terenie DW "[...]", stanowiąca faktyczną realizację celu wywłaszczenia, istniała już de facto przed zawarciem umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1978 r. Wojewoda uznał, że powyższe ustalenia nie pozwalają na podzielenie poglądu Starosty T. zawartego w decyzji I instancji, że celem wywłaszczenia była regulacja stanu prawnego tej nieruchomości. Celem tym bowiem była realizacja na tej nieruchomości działalności socjalnej w postaci działalności ośrodka wypoczynkowego Domu Wczasowego "[...]".

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Z. C. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnej wykładni tego przepisu i bezzasadnym przyjęciu, że rzeczywistym celem nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] było prowadzenie działalności socjalnej w postaci ośrodka wczasowego, w sytuacji, gdy tego rodzaju działalność "socjalna" w obrębie spornej nieruchomości nie była i nie jest prowadzona, a aktualne jej wydzierżawienie osobie trzeciej w sposób kategoryczny wyklucza, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zarzuciła również naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na jego niewłaściwej interpretacji poprzez brak skonkretyzowania w uzasadnieniu decyzji celu wywłaszczenia, ustalonego zgodnie z obowiązującym na datę wywłaszczenia stanem prawnym. Pozostałe zarzuty dotyczą naruszenia art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że na skutek rażącego naruszenia przepisów postępowania oraz błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a także w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości bezzasadnie uznano, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, jakoby cel wywłaszczenia został skutecznie zrealizowany. Co więcej ustalając tzw. "rzeczywisty" cel wywłaszczenia organ II instancji wprost odwołał się do bliżej niesprecyzowanej "działalności socjalnej" bez wykazania, że działalność związana z zaspokojeniem interesów i potrzeb wąskiej grupy pracowników Urzędu Miasta K. pozwala na zakwalifikowanie jej jako działalności publicznej, w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zdaniem skarżącej fakt, że przez krótki okres czasu budynek zlokalizowany na spornej działce był wykorzystywany jako ośrodek wczasowy dla pracowników terenowych organów administracji państwowej województwa [...], w żadnym razie nie wyczerpuje przesłanki powszechnej i ogólnej dostępności dla całego społeczeństwa. Podkreśliła, że od 1983 do 1998 r. ośrodek ten był nieczynny w związku z prowadzonym remontem, przy czym wykonywanie prac remontowych - o ile realnie nie zmierza do realizacji celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona - samo w sobie nie może przesądzać, że sporna nieruchomość kiedykolwiek była niezbędna do osiągnięcia tego celu, ani tym bardziej, że cel, o którym mowa, został zrealizowany. Co więcej, sporna nieruchomość nigdy nie była objęta żadnym planem gospodarczym, zatwierdzonym przez właściwe organy państwa. Zdaniem skarżącej nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że ośrodek wypoczynkowy dla pracowników zatrudnionych w organach administracji państwowej wyczerpuje przesłankę przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Byłoby tak, gdyby chodziło np. o budowę szpitala, sanatorium czy innej placówki zdrowotnej, albowiem są to placówki ogólnodostępne. Zdaniem strony skarżącej doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż nie można postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie, określić mianem "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. II SA/Kr 486/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu l instancji, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. l OSK 1773/11 uchylił wyrok Sądu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 576/13 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił poprzedni wyrok tutejszego Sądu wydany w tej sprawie z tego względu, że "w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w okolicznościach przedmiotowej sprawy uchylił się od kontroli decyzji administracyjnej, do czego był zobowiązany rozpoznając wniesioną skargę" a także, że "wadliwie sporządzone uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku." W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w swoim wyroku żadnej wiążącej wykładni prawa, która zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) wiązałaby Sąd ponownie rozpoznający sprawę.

Sąd I instancji przywołał treść art. 216, art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że w akcie notarialnym stanowiącym podstawę nabycia nieruchomości zapisano, że nieruchomość zakupiona została "dla Urzędu Miasta K.". Ze względu na tak ogólnie określony cel wywłaszczenia, organy administracyjne przeprowadziły postępowanie dowodowe zmierzające do uszczegółowienia celu wywłaszczenia i ustaliły na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, że celem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] była realizacja na tej nieruchomości działalności socjalnej w postaci działalności ośrodka wypoczynkowego Domu Wczasowego "[...]". W ocenie Sądu postępowanie dowodowe nie budzi zastrzeżeń, zostało przeprowadzone wnikliwie a zebrany materiał dowodowy został poprawnie oceniony. O realizacji celu wywłaszczenia po dacie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w terminach ustawowych określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami świadczą dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Na karcie 187 akt administracyjnych (dokument z grudnia 1983 r.) znajduje się opis stanu istniejącego, w którym napisano: "Obecnie użytkownikiem jest Urząd Miasta w K. Obiekt eksploatowany jest jako dom wczasowy o 30 miejscach noclegowych. (...) Obiekt nie odpowiada obecnie obowiązującym przepisom sanitarnym, BHP i p. pożarowym." Na kartach 379-380 akt administracyjnych znajduje się dokument pod nazwą "Raport w przedmiocie remontu Domu Wczasowego "[...]" w Z.". W dokumencie tym znajduje się następujące sformułowanie: "Terenowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Z. mocą swych decyzji, po szczegółowym przeglądzie sanitarnym w 1979 i 1980 roku - zdyskwalifikowała obiekt pod względem sanitarnym całkowicie (zasadnie). Przez okres 20 lat b. władze miejskie w K. dzierżawiły ten budynek nie inwestując w jego zaplecze. Zakład Działalności Socjalnej Urzędu m. K. użytkował jeszcze obiekt przez lata 1980-1982 na indywidualne wyjazdy wczasowe bez żywienia i czynił równoległe starania o zezwolenie na modernizację i rozbudowę obiektu (...)". Niezależnie od powyższego w aktach sprawy znajdują się liczne dokumenty potwierdzające przygotowywanie (już od 1979 r.) a następnie przeprowadzenie przez Urząd Miasta K. w latach 1983-1988 w stosunku do tego obiektu prac remontowo-budowlanych i adaptacyjnych, służących możliwości kontynuowania prowadzenia w przedmiotowym budynku ośrodka wypoczynkowego.

Wszystkie te okoliczności wskazują, w ocenie Sądu I instancji, że obiekt był użytkowany przez Urząd Miasta K. na cele działalności socjalno-wypoczynkowej, niezwłocznie po zawarciu umowy z 1978 r., a tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem terminów określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od chwili zawarcia aktu notarialnego do około 1982-1983 r. była na nieruchomości prowadzona działalność socjalna w postaci domu wczasowego, natomiast w latach następnych, tj. do około 1988 r. prowadzone były prace remontowe mające na celu doprowadzenie obiektu wypoczynkowego do stanu zgodnego z przepisami. Należy zwrócić uwagę, że obiekt był remontowany przez Urząd Miasta K., a więc podmiot, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło, zaś zakres remontu był zgodny z doprecyzowanym przez organy celem wywłaszczenia. Sąd I instancji podkreślił, że obecny sposób korzystania z nieruchomości nie ma w sprawie znaczenia, gdyż dla ustalenia stanu "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości badaniu podlega tylko sposób wykorzystywania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestie związane z wątpliwościami powstałymi na tym tle były przedmiotem rozważania Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Sądu I instancji okoliczność, czy cel wywłaszczenia, tj. określony jako "dla Urzędu Miasta K.", a po uszczegółowieniu: w celu prowadzenie na tej nieruchomości działalności socjalno-wypoczynkowej, można uznać za cel użyteczności publicznej, może budzić poważne wątpliwości, jednakże w niniejszej sprawie kwestia ta nie podlega badaniu i nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie kontrola pod względem zgodności z prawem decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś badanie zgodności z ówcześnie obowiązującym prawem celu wywłaszczenia określonego w umowie zawartej w formie aktu notarialnego z 1978 r. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest zdaniem Sądu sposobem na dyskwalifikowanie czy kontrolowanie celu wywłaszczenia określonego w umowie przenoszącej własność nieruchomości, nawet jeżeli umowa taka została zawarta w szczególnych okolicznościach, o których mowa w art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. C. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa:

1. materialnego, czyli art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegało na:

- błędnej wykładni tego przepisu i bezzasadnym przyjęciu, że skoro "doprecyzowanym" celem nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w obr. [...] miasta Z. było prowadzenie działalności socjalnej w postaci ośrodka wczasowego dla pracowników Urzędu miasta K., a następnie budynek posadowiony na tej nieruchomości był przez ten Urząd remontowany, to tym samym roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, w sytuacji, gdy tego rodzaju działalność "socjalna" w żadnym wypadku nie mieści się w żadnym z kryteriów, wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. nie stanowi realizacji celu użyteczności publicznej lub celu obrony Państwa, ani tym bardziej wykonania zadań, określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych,

- błędnej wykładni i bezzasadnym zaniechaniu zastosowania dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w konsekwencji czego Sąd I instancji w sposób ewidentnie sprzeczny z obowiązującym stanem prawnym stwierdził, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest sposobem na dyskwalifikowanie czy kontrolowanie celu wywłaszczenia, określonego w umowie zawartej w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w sytuacji, gdy art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje swym zakresem nie tylko formę administracyjną nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale także cywilnoprawną formę umowy, co powoduje, że znajduje tutaj zastosowanie norma zawarta w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a do spełnienia przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 tej ustawy konieczne jest, by faktyczny sposób korzystania z nieruchomości wywłaszczonej służył użyteczności publicznej - vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1109/12,

2. materialnego, czyli art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na niewłaściwej interpretacji tej normy prawnej - poprzez brak skonkretyzowania w uzasadnieniu decyzji celu wywłaszczenia, ustalonego zgodnie z obowiązującym na datę wywłaszczenia stanem prawnym oraz całkowite pominięcie kwestii udostępnienia spornej nieruchomości osobie trzeciej, tj. M. M. w drodze umowy dzierżawy, co wskazuje, że realność ta wraz z infrastrukturą służy komercyjnym interesom indywidualnej osoby fizycznej, które w żadnym razie nie mogą być zakwalifikowane jako interes publiczny czy też interes użyteczności publicznej,

3. procesowego, czyli

- art. 141 ust. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej oraz prawnej zaskarżonego wyroku, w tym zwłaszcza powodów, dla których Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie jest dopuszczalna kontrola zgodności celu wywłaszczenia spornej nieruchomości z obowiązującymi na datę wywłaszczenia przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które to uchybienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia,

- art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na wydaniu orzeczenia z pominięciem wykładni prawa zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013 r., wydanego w sprawie do sygn. akt: I OSK 1773/11, z treści którego wynika, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżącej przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu w Krakowie oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny i wynikający jedynie z braku akceptacji przez skarżącą kasacyjnie treści zapadłego w sprawie orzeczenia i zawartej w uzasadnieniu wydanego wyroku argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wydanego przez Sąd wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, z jakiego powodu wydał konkretny rodzaj orzeczenia (np. dlaczego uchylił zaskarżoną decyzje administracyjną lub dlaczego oddalił złożoną skargę). Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 byłby skuteczny tylko wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę kasacyjną, czyli wówczas, gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Taka sytuacja niewątpliwie jednak nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4, uwzględniając zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonych decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z obszernych rozważań Sądu jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 zawarcie innej oceny legalności zaskarżonych decyzji niż ocena postulowana przez skarżących kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej, bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegający na wydaniu orzeczenia z pominięciem wykładni prawa zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1773/11, z treści którego wynika, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżącej przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak wyjaśnił to Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wydając poprzednie orzeczenie nie przesądził, wbrew błędnemu przekonaniu skarżącej kasacyjnie, że w rozpatrywanej sprawie winien nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny negując jedynie argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartą w uchylonym wyroku, którą uznał za błędną, jednoznacznie przesądził, że jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można bowiem dokonywać takiej wykładni przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3, w wyniku której następuje różnicowanie sytuacji prawnej jednostek, którym wywłaszczono nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej i tych, którzy przenieśli własność nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej będącej następstwem przeznaczenia tej nieruchomości na cele wywłaszczeniowe w związku z realizacją celu publicznego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił w poprzednim orzeczeniu Sądowi I instancji wady w zakresie prawidłowości konstrukcji uzasadnienia (art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), które Sąd ten uznał za uchylenie się Sądu I instancji od kontroli decyzji administracyjnej, do której był zobowiązany, i które w ocenie Sądu II instancji uniemożliwiły mu odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W zaleceniach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie "zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej w sprawie decyzji, a motywy pojętego rozstrzygnięcia winny zostać odzwierciedlone w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu." Te zalecenia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały obecnie w pełni wykonane.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art.137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten bezspornie odnosi się do pojęcia nieruchomości wywłaszczonej rozumianego sensu largo, a zatem dotyczy zarówno nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji administracyjnej, jak i nabytej przez Skarb Państwa między innymi na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.).

Przesłanki zbędności wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości określa art. 137 ust. 1 ustawy. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, zawiera dwie odrębne normy prawne i reguluje odmienne podstawy zwrotu nieruchomości. Za zbędną na cel wywłaszczenia (nabycia) uznaje on nieruchomość: 1) jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1), albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel nie został zrealizowany.

W obu tych normach ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą być spełnione, by można uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do normy zawartej w art.137 ust.1 pkt 1 ustawy są to dwie okoliczności faktyczne: upływ czasu (7 lat) od momentu wywłaszczenia (przejęcia) nieruchomości oraz pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, mimo ważnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Chodzi tu o sytuację, gdy we wskazanym terminie bez względu na przyczynę takich zaniechań, w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy zachodzi zatem w szczególności w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia (przejęcia), bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Jednocześnie podnieść należy, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacja tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (porównaj wyrok NSA z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00 niepublikowany).

Natomiast przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynął 10-letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu (10 lat). Tym samym zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Niewątpliwie rozpoczęciem prac będzie zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury inwestycji, jak również rozpoczęcie realizacji choćby w części samej inwestycji.

W rozpatrywanej sprawie sporna nieruchomość (działka nr [...]) wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami została nabyta na rzecz Skarbu Państwa "dla Urzędu Miasta K." aktem notarialnym z dnia [...] maja 1978 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że ze względu na tak ogólnie określony cel wywłaszczenia organy administracyjne musiały przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do uszczegółowienia celu wywłaszczenia i ustaliły na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, że celem wywłaszczenia była realizacja na przedmiotowej nieruchomości działalności socjalnej w postaci działalności ośrodka wypoczynkowego Domu Wczasowego "[...]". Zasadnie Sąd I instancji uznał, że postępowanie dowodowe nie budzi zastrzeżeń, zostało przeprowadzone wnikliwie a zebrany materiał dowodowy został poprawnie oceniony. O realizacji celu wywłaszczenia po dacie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w terminach ustawowych określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami świadczą dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, na które Sąd I instancji się powołał w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Są to dokumenty z lat 1979-1982 (k-187, 379-380 akt administracyjnych) oraz dokumenty z lat 1983-1988 dotyczące przeprowadzonych przez Urząd Miasta K. prac remontowo-budowlanych i adaptacyjnych służących możliwości kontynuowania prowadzenia w przedmiotowym budynku ośrodka wypoczynkowego. Oznacza to, że od razu po wywłaszczeniu sporna nieruchomość była użytkowany przez Urząd Miasta K., a więc podmiot na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło, na cele działalności socjalnej tegoż Urzędu w postaci prowadzenia ośrodka wypoczynkowego Domu Wczasowego "[...]". Tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem terminów określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zasadnie także Sąd I instancji wyjaśnił, że obecny sposób korzystania z nieruchomości nie ma w sprawie znaczenia, gdyż dla ustalenia stanu "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości badaniu podlega tylko sposób wykorzystywania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika to z faktu, że art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w żaden sposób nie uzależnia możliwości uznania nieruchomości za zbędną od przesłanki jej aktualnego wykorzystania. Oznacza to, że w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji cel wywłaszczenia został prawidłowo skonkretyzowany, a pominięcie w rozpatrywanej sprawie kwestii udostępnienia obecnie spornej nieruchomości osobie trzeciej w drodze umowy dzierżawy nie posiada żadnej doniosłości prawnej w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię i bezzasadne zaniechanie zastosowania dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jak już to było wyjaśniane powyżej niniejsze postępowanie administracyjne toczyło się w trybie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie tej organy w ogóle nie stosowały przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ani zatem organy, ani Sąd I instancji nie mogły naruszyć w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przepisów, których nie stosowały. Z uzasadnienia tego zarzutu zawartego w złożonej skardze kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie chciałaby de facto, aby w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej Sąd dokonał oceny prawidłowości samego wywłaszczenia. Prawidłowo tę kwestę wyjaśnił Sąd I instancji. Zgodnie z jego stanowiskiem w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może być badana prawidłowość samego wywłaszczenia. Dodatkowo jedynie zauważyć przy tym należy, że w rozpatrywanej sprawie przejęcie spornej nieruchomości nastąpiło na podstawie czynności cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Sąd administracyjny nie jest zaś uprawniony do badania prawidłowości zawartych aktów notarialnych, których legalność i prawidłowość może podlegać kontroli jedynie w trybie postępowania cywilnego.

W rozpatrywanej sprawie nie został również naruszony art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zawarty w tym przepisie nakaz stosowania przepisów art. 136-142 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonych (nabytych lub przejętych w rozumieniu powołanego art. 216 ust. 1) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na których został zrealizowany cel wywłaszczenia, przy ocenie, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, stosuje się art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji zrealizowanie celu wywłaszczenia w określonych w tym przepisie terminach nie uprawnia poprzedniego właściciela do skutecznego dochodzenia zwrotu takiej nieruchomości.

Oznacza to, że przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów prawa materialnego okazał się nieusprawiedliwiony.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.