Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1739/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1117/13 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Miasta K. z dnia [...]sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz T. Sp. z o.o. w K. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1117/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej, jako: "TBS") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., Burmistrz Miasta K., na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej, jako: "u.g.n."), art. 123 k.p.a. po rozparzeniu wniosku TBS postanowił negatywnie zaopiniować projekt podziału nieruchomości położonej w K. na Osiedlu [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 1941 m², jako niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. [...] w K., zatwierdzonym uchwałą nr XI/107/07 Rady Miejskiej Kościana z dnia 13 sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2007 r., poz. 3217 - dalej jako: "plan miejscowy").

W uzasadnieniu organ, odwołując się do art. 93 ust. 1 u.g.n. podniósł, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się w jednostce bilansowej 5MN. Jak wynika z części graficznej planu miejscowego dla jednostki powyższej dopuszczono możliwość scalania lub podziału nieruchomości przy zachowaniu frontu działki od 20 do 35 m, oraz powierzchni działek od 900 do 3000 m². Podkreślono, że choć na części graficznej planu miejscowego, działka mająca zostać podzielona znajduje się na terenie oznaczonym jako KDW (a więc jako ulice wewnętrzne), to jednak oznaczenie KDW stanowi jedynie część jednostki bilansowej 5MN. Wobec powyższego obowiązkiem organu było zbadanie zgodności proponowanego podziału w oparciu o zapisy dla jednostki 5MN. Stanowisko powyższe potwierdziło również oświadczenie P. N. – urbanisty biorącego udział w opracowywaniu przedmiotowego planu miejscowego, który wyjaśnił, że linie przerywane KDW stanowią jedynie informacyjne wskazanie na rysunku planu. Jest to o tyle istotne, że oznaczenie KDW nie występuje w części tekstowej planu. Mając powyższe na względzie uznano, że proponowany podział jest niezgodny z obowiązującym planem miejscowym.

Na powyższe postanowienie TBS wniosło zażalenie.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I Instancji. W uzasadnieniu wskazano, że działka, której podziału domaga się Spółka znajduje się w miejscowym planie w jednostce bilansowej 5MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tej samej jednostce, jak wynika z części graficznej planu znajduje się też ograniczona przerywanymi liniami strefa ulicy wewnętrznej KDW. Z analizy planu wynika, iż nie stanowi ona odrębnej jednostki bilansowej, stąd należy dla niej stosować również ustalenia planu dotyczące jednostki bilansowej 5MN, w której niewątpliwie się znajduje. Tymczasem w planie miejscowym dla jednostki bilansowej 5MN w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w § 14 pkt 10.3 i 10.4 obowiązuje szerokość frontu działki od 20 do 35m, a powierzchnia działek powinna wynosić od 900 do 3000 m². Przedłożony przez spółkę projekt podziału nie jest zatem zgodny z ustaleniami miejscowego planu, w jego wyniku powstałyby bowiem działki nie spełniające przewidzianych, w planie miejscowym, parametrów. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ wskazał, że nietrafny jest zarzut, iż strefa KDW stanowi szczególną część planu i należy do niej stosować inne wymogi niż dla strefy 5MN. Plan miejscowy nie zakłada bowiem dla strefy KDW odrębnych regulacji. W ocenie Kolegium pomimo, że strefa drogi wewnętrznej została wydzielona i oznaczona symbolem KDW uznać należy, że nadal znajduje się ona w jednostce bilansowej 5MN i winno się do niej stosować zapisy planu obowiązujące dla tej jednostki.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przedmiotem oceny organu opiniującego projekt podziału jest zarówno zgodność proponowanego podziału z funkcją terenu określoną w planie miejscowym (przeznaczeniem) jak i ustalenie, czy wydzielone na skutek podziału działki gruntu mogą być zagospodarowane zgodnie z planem (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.).

W tej sprawie Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że proponowany przez skarżącego projekt podziału nieruchomości nie jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. [...] w K.

Sąd I instancji wyjaśnił, że działka, której podziału chciał dokonać skarżący znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym pod jednostką bilansową 5MN. Dla jednostki tej przewidziano zasady podziału i scalania nieruchomości, zgodnie z którymi działki wydzielone w ramach podziału winny mieć powierzchnię od 900 do 3000 m², a szerokość ich frontu mieścić się w przedziale od 20 do 35 m (§ 14 ust 10 pkt 3 i ust. 10 pkt 4 planu miejscowego). Zaproponowany przez skarżącego projekt podziału narusza powyższe wymagania, gdyż dwie z działek, mających zostać wydzielone nie spełniają warunków dotyczących ich powierzchni (po podziale uzyskałyby one powierzchnię 1204 m², 121 m² oraz 716 m²). Oznacza to konieczność wydania negatywnego zaopiniowania projektu podziału.

Dalej wskazano, że w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego skarżący konsekwentnie podawali, że przedmiotowa działka nie leży na terenie jednostki bilansowej 5MN, lecz na terenie jednostki KDW, a więc na terenie przeznaczonym pod drogi wewnętrzne. Skarżący w szczególności odwoływali się do części graficznej planu miejscowego, gdzie istotnie, w ramach jednostki 5MN, oznaczona została jednostka KDW. Zgodnie z legendą zamieszczoną do planu jednostka ta stanowi strefę lokalizacji ulicy wewnętrznej, przy czym została ona oddzielona od jednostki 5MN linią przerywaną, która stanowi orientacyjną linię podziału wewnętrznego. W ocenie Sądu analiza załącznika graficznego do planu miejscowego, w powiązaniu z treścią ustaleń zawartych w rozdziale 6 § 14 ust. 6 pkt 2, zawartych w części tekstowej planu, nie pozwala jednak na przyjęcie, jak czyni to skarżący, aby należąca do niego działka leżała na terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej, jako: "u.p.z.p."), w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Równocześnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), sprecyzowano, że w przypadku dróg wewnętrznych tereny oznaczone jako KDW powinny być określone w części graficznej planu miejscowego kolorem jasnoszarym. Tymczasem na części graficznej planu miejscowego w tej sprawie teren KDW został oznaczony kolorem terenem jasnobrązowym (jednolitym kolorem przyjętym dla jednostki bilansowej 5MN). Jest to o tyle istotne, że w przypadku części graficznej planów miejscowych obowiązkiem organów jest takie barwne oznaczenie graficzne na projekcie rysunku planu, które zapewni w sposób przejrzysty czytelności rysunku planu miejscowego (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). A więc już sam brak oznaczenia jednostki KDW w kolorze jasnoszarym w części graficznej planu miejscowego, nie pozwala na przyjęcie, jak czyni to skarżący, aby jednostka powyższa została istotnie wyodrębniona w ramach jednostki 5MN. Niemożliwym staje się bowiem jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z jego częścią tekstową, która obejmuje jedynie jednostkę bilansową 5MN, dla której w części tekstowej planu, określono, iż w zakresie obsługi komunikacyjnej obowiązuje strefa wjazdu określająca odcinek, na którym istnieje możliwość wyłączenia komunikacyjnego ulicy 1KD-L, co nie jest tożsame z wydzieleniem tej ulicy wewnętrznej.

Ponadto, plan miejscowy nie zakłada w części tekstowej dla strefy KDW odrębnych regulacji, co nie pozwala na przyjęcie, aby jednostka powyższa została w nim wyodrębniona. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, część graficzna planu, jako załącznik do uchwały o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) stanowi jedynie "uszczegółowienie" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem zarówno części tekstowej jak i graficznej tekstu. Wynika to z faktu, że plan jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że do jego wykładni należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Tym samym zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwentnie, w przypadku przeznaczenia określonej nieruchomości pod drogi (w tym drogi wewnętrzne) plan w części tekstowej musi określać parametry drogi i w tym zakresie niewystarczające jest samo odesłanie do rysunku planu. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Nadto rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. W przedmiotowej sprawie analiza części tekstowej planu miejscowego wskazuje, że nie wyodrębniono w niej jednostki bilansowej KDW, co powoduje, że niemożliwe jest zrekonstruowanie wymogów, jakie spełniać ma droga wewnętrzna. Konsekwentnie część tekstowa planu miejscowego nie zawiera wzorca umożliwiającego dokonanie oceny, czy planowany podział nieruchomości jest do pogodzenia z wymogami dotyczącymi dróg wewnętrznych. W tej sytuacji organy zasadnie, zdaniem Sądu I instancji, odniosły się jedynie do wymogów scalania i podziału nieruchomości określonych dla jednostki bilansowej 5MN.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że niewątpliwie sposób oznaczenia części graficznej planu miejscowego, a w szczególności wyodrębnienie w ramach jednostki 5MN jednostki KDW (jako orientacyjnej strefy lokalizacji ulicy wewnętrznej), nieopisanej następnie w części tekstowej planu, może powodować powstanie wątpliwości, co do zgodności planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr XI/107/07 Rady Miejskiej Kościana z dnia 13 sierpnia 2007 r. z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia ta nie mogła jednak być przedmiotem kontroli Sądu w ramach zawisłej sprawy dotyczącej zaopiniowania projektu podziału nieruchomości.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się TBS, reprezentowana przez pełnomocnika i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.) - zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., prowadzące do nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Poznaniu poglądu wyrażonego przez Kolegium, iż projektowany przez skarżącą plan podziału jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to głównie z uwagi na brak zapisów w części tekstowej planu odnoszących się do strefy KDW (drogi wewnętrznej) i jej umiejscowienie jedynie w części graficznej. Zdaniem skarżącej analiza części tekstowej i graficznej (mającej moc wiążącą jako integralna część planu) wskazuje, iż na terenie, na którym położona jest nieruchomość skarżącej możliwe jest wydzielenie działek pod drogę wewnętrzną, co jest nie tylko zgodne z celem przeznaczenia terenu w ramach planowania przestrzennego, ale także sposobem racjonalnego wykorzystywania terenów określonych w planie miejscowym;

2. przepisów postępowania tj.:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych i art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. przejawiające się tym, że WSA w Poznaniu w wyniku niewłaściwej kontroli orzeczenia Kolegium nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że przyjęcie przez organ bezzasadności wniesionego przez skarżącą odwołania (a to wobec przyjętego przez ten organ niesłusznego stanowiska o niezgodności projektu podziału nieruchomości skarżącej z planem miejscowym) było nieuprawnione;

b. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych i art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11. art. 15. art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 134 i art. 138 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w Poznaniu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że organ ten nie dokonał ustaleń niezbędnych dla merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie całokształtu jej okoliczności i dowodów, nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu i nie zbadał sprawy ponownie pomimo, że taki obowiązek nałożył na niego ustawodawca.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla ustalenia, czy projektowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego należy dokonać całościowej analizy planu, tj. zarówno jej części tekstowej jak i graficznej. Oznacza to, że znaczenia części graficznej nie można pominąć czy też jej umniejszać, szczególnie gdy łączna analiza zapisów części tekstowej i graficznej pozwala na spójne określenie przeznaczenia i możliwości zagospodarowania terenu. Takiej analizy Sąd I instancji, zdaniem skarżącej, nie dokonał, stwierdzając w uproszczeniu, że skoro w części tekstowej nie ma wyznaczenia jednostki bilansowej KDW, a część oznaczona na rysunku symbolem KDW ma kolor właściwy dla terenu o przeznaczeniu mieszkaniowym, to wydzielenie działki pod drogę wewnętrzną, pomimo takiej możliwości przewidzianej w części graficznej jest niedopuszczalne i niezgodne z zapisami planu. Zdaniem skarżącej zestawienie obu ww. części planu pozwala na przyjęcie stanowiska, iż umiejscowione w części graficznej linie rozgraniczające, jak i symbole (w tym symbol KDW) są obowiązującymi ustaleniami planu (§ 7 pkt 2 i 3). Podział zaś nieruchomości możliwy jest w sposób zgodny z wyznaczonymi na rysunku liniami rozgraniczającymi (§ 12 pkt 1). Potwierdzeniem dopuszczalności wydzielenia drogi wewnętrznej jest wyraźny zapis w części tekstowej planu w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu 5MN, pozwalający na umiejscowienie na tym terenie strefy wjazdu określającej odcinek, na którym istnieje możliwość włączenia komunikacyjnego ulicy wewnętrznej do terenu 1KD-L (§ 11 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 6 pkt 2).

Dalej podniesiono, że ustawodawca dopuszcza możliwość sporządzenia projektu rysunku planu miejscowego w jednobarwnej technice graficznej. Wówczas - jeśli rysunek wyjaśnia wystarczająco ustalenia projektu planu miejscowego - stosowanie barwnych oznaczeń nie jest wymagane (§ 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zdaniem skarżącej oznacza to, że kwestie oznaczenia terenów kolorami nie ma podstawowego znaczenia, prymat ma rysunek w zestawieniu z ustaleniami planu miejscowego.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła także uwagę na okoliczność, że teren oznaczony symbolem 5MN przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową. Biorąc zatem pod uwagę cele planowania przestrzennego oraz racjonalną możliwość zagospodarowania terenu mieszkaniowego nie można uznać, że umiejscowienie drogi wewnętrznej temu celowi nie służy. Dopuszczalność wydzielenia drogi wewnętrznej jako umożliwiającej dostęp do drogi publicznej została przewidziana przez ustawodawcę w art. 93 ust. 3 u.g.n.

Końcowo skarżąca kasacyjnie wskazała argumentację odnośnie do zarzutów natury procesowej, podkreślając, że gdyby Sąd I instancji dostrzegł te naruszenia to uchyliłby zaskarżone postanowienie.

W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazała, że TBS wniosła o zatwierdzenie dwóch projektów podziału, dwóch działek: [...] i [...]. Projekty te miały na celu wydzielenie dwóch nowych działek, przeznaczonych pod drogę osiedlową, umożliwiającą połączenie drogi publicznej 2KD-D z drogą publiczną 1KD-L poprzez strefę lokalizacji ulicy wewnętrznej KD-W. Teren, na którym znajdują się działki objęty jest tym samym planem miejscowym. W obu przypadkach organ I instancji zaopiniował projekty negatywnie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy te postanowienia. W obu przypadkach TBS wniosła skargi do WSA w Poznaniu. Jednakże WSA w Poznaniu wydał dwa różne wyroki. W sprawie dotyczącej działki [...] Sąd wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. II SA/Po 1117/13 oddalił skargę, natomiast w sprawie dotyczącej działki [...] WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. IV SA/Po 888/13, uchylił zaskarżone postanowienie, wobec czego ponowne postępowanie administracyjne zakończyło się pozytywnym zaopiniowaniem projektu podziału. Stanowisko przedstawione w wyroku z 13 marca 2014 r. dowodzi słuszności twierdzeń strony skarżącej w tym postępowaniu. Zasadne jest zatem, zdaniem skarżącej kasacyjnie, uznanie, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w jej ramach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sąd I instancji, jak i orzekające w sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej.

Otóż zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Stosownie do art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5).

Z powyższego uregulowania wynika, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości istnieje obowiązek wyrażenia opinii o zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy wyłącznie tych kwestii.

W rozpoznawanej sprawie zarówno organy, jak i Sąd I instancji uznały, że strefa ulicy wewnętrznej KDW bezsprzecznie stanowi część jednostki bilansowej 5MN, na terenie której w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości obowiązuje przepis planu dopuszczający działki o powierzchni od 900 do 3000 m². Tym samym proponowany przez skarżącego projekt podziału narusza powyższe wymagania, gdyż dwie z działek, mających zostać wydzielone nie spełniają warunków dotyczących ich powierzchni, gdyż po podziale uzyskałyby one powierzchnię 1204 m², 121 m² oraz 716 m².

W ocenie Sądu Odwoławczego takie stanowisko jest niezasadne. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy odczytywać biorąc pod uwagę zarówno część graficzną jak i opisową uchwały. I tak, działka podlegająca zaopiniowaniu o nr [...] znajduje się na terenie 5MN, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie uzupełniające: zieleń urządzona, obiektu infrastruktury technicznej (§ 14 ust. 1 planu). W zakresie obsługi komunikacyjnej na tym terenie obowiązuje strefa wjazdu określająca odcinek, na którym istnieje możliwość włączenia komunikacyjnego ulicy wewnętrznej do terenu ulicy 1KD-L (§ 14 ust. 6 pkt 2 planu). Jednocześnie na rysunku planu przewidziano strefę lokalizacji ulicy wewnętrznej KDW oznaczoną liniami przerwanymi. Jedna z projektowanych działek (po podziale o pow. 121 m²) ma znajdować się właśnie na tym terenie oznaczonym na rysunku planu KDW. Co prawda strefa ta oznaczona jest na rysunku planu tym samym kolorem co jednostka bilansowa 5 MN, jednakże okoliczność ta nie może mieć decydującego znaczenia. Strefa lokalizacji ulicy wewnętrznej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie musi mieć innego oznaczenia barwnego. W istocie, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewiduje kolor jasnoszary dla oznaczenia na projekcie rysunku planu terenów dróg wewnętrznych, ale jednocześnie z § 9 ust. 5 tego rozporządzenia wynika, że w przypadku, gdy projekt rysunku planu miejscowego sporządzony w jednobarwnej technice wyjaśnia wystarczająco ustalenia projektu planu miejscowego, stosowanie barwnych oznaczeń nie jest wymagane. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

W myśl § 3 uchwały nr XI/107/07 Rady Miejskiej Kościana z dnia 13 sierpnia 2007 r., integralną częścią planu jest rysunek planu w skali 1:2000 stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. Łączna analiza części tekstowej uchwały oraz załącznika graficznego (rysunku planu) pozwala stwierdzić, że zapisy w omawianym zakresie są spójne. Należy podkreślić, że badając zgodność projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego dokonuje się w istocie wykładni tego planu - przepisów aktu prawa miejscowego. Przy wykładni zapisów planu miejscowego należy stosować takie same reguły wykładni jak w innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego. Należy zatem skorzystać ze wszystkich reguł wykładni (gramatycznej, celowościowej, systemowej i innych).

Plan miejscowy (część tekstowa) przewiduje w tym rejonie strefę wjazdu (odcinek), na teren z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (5 MN), na którym istnieje możliwość włączenia komunikacyjnego ulicy wewnętrznej do ulicy 1KD-L, a rysunek planu wyraźnie umiejscawia strefę lokalizacji ulicy wewnętrznej. Trudno nie zauważyć, że intencją organu uchwałodawczego było umożliwienie połączenia drogi 2KD-D z drogą 1KD-L poprzez ulicę wewnętrzną KDW i tym samym stworzenie dogodnego dojazdu dla mieszkańców jednostki bilansowej 5 MN. Niezależnie od tego w dotychczasowej funkcji pozostaje obecna działka nr [...] w całej jej długości - jako droga, w tym działka po podziale o pow. 716 m².

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić jednocześnie należy, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego powołanych w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia w ramach zasad wyznaczonych treścią przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne w zakresie reguł, jakimi rządzi się to postępowanie, z tym, że doszedł do błędnej - jak wyżej wykazano - konkluzji, uznając, że projektowany przez skarżącą podział nieruchomości jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z tych wszystkich względów należało uchylić zaskarżony wyrok oraz postanowienia obu instancji. Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wytyczne zawarte w niniejszym wyroku.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.