Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1224/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 49 ust. 1a,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 23 ust. 1 i art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.L. i J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 597/20 w sprawie ze skargi T.L. i J.L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 maja 2020 r. nr WOP.7721.72.2020.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 marca 2021 r., II SA/Gd 597/20 oddalił skargę T.L. i J.L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 22 maja 2020 r., nr WOP.7721.72.2020.GD, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 23 marca 2020 r., nr PINB.7141.70.2015.AC, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał skarżącym rozbiórkę wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej z pomieszczeniem gospodarczym o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym niesymetrycznym o wymiarach 7,16 m x 7,07 m (w tym taras zadaszony o wymiarach 5,03 m x 2,01 m i pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 2,04 m x 2,01 m) oraz zbiornika na ścieki sanitarne jako urządzenia budowlanego związanego integralnie z ww. obiektem budowlanym.

T.L. i J.L. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z nieprawidłową oceną materiału dowodowego oraz niepodjęciem działań w celu obiektywnej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego; Sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących oraz nie odniósł się do całości materiału, w tym w szczególności do zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 18 lutego 2016 r. wskazującego na zgodność budowy obiektów rekreacji indywidualnej na działce nr ew. [...] w miejscowości W.;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 2 i art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 49 ust. 1a p.b. poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie, że zachodziły podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy materiał dowodowy i właściwe zastosowanie przepisów materialnych wskazywało na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji;

3) art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo dowodów uzasadniających legalizację obiektów;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 49 ust. 1a p.b. poprzez błędne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego, pomimo uzyskania od skarżącego pełnej wymaganej dokumentacji w sprawie obiektów wykonanych bez pozwolenia na budowę, miał prawo odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydać decyzję nakazującą rozebranie wyżej wymienionych obiektów budowlanych;

2) art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b. poprzez zaniechanie ustalenia, czy posadowienie domku letniskowego na działce nr ew. [...], obręb [...] w czasie jego wybudowania naruszało obowiązujące w tym czasie przepisy, w tym przepisy techniczno-budowlane uniemożliwiające doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem;

3) art. 23 ust. 1 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55), dalej: u.o.p., w zw. z § 5 pkt 8 lit. a uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r. poz. 2942), dalej: u.o.ch.k., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie naruszają zasady proporcjonalności, podczas gdy podjęcie ww. aktu nie zostało poprzedzone zebraniem i przeanalizowaniem przez organ argumentów przemawiających za potrzebą wprowadzenia ochrony, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 u.o.p. dla zachowania walorów przyrodniczych; zagrożenie stanowić mogą lokalizowane obiekty budowlane w sytuacji, gdy zagrożenia takiego nie powodują liczne istniejące już obiekty, naruszając zasadę prawa własności;

4) § 2 ust. 4 rozporządzenia Nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 29, poz. 585), dalej: r.o.ch.k., oraz § 5 pkt 8 lit. a i § 6 u.o.ch.k., a także § 21 ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r. poz. [...]), dalej: m.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym nie występuje przystosowanie istniejących obiektów do nowych wymagań, bez zmiany ich funkcji, tj. zabudowy letniskowej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionych podstawach.

W sprawie objętej kontrolą Sądu I instancji nie ma charakteru spornego ustalenie, że wobec stwierdzenia, iż wybudowany na działce nr ew. [...], obręb [...], parterowy obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej stanowi samowolę budowlaną, ponieważ realizowana w latach 2001-2003 jego budowa powinna zostać poprzedzona uzyskaniem przez skarżących jako inwestorów pozwolenia na budowę, PINB pismem z 20 listopada 2015 r. zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania legalizacyjnego w sprawie legalności ww. obiektu budowlanego, a następnie postanowieniem z 7 grudnia 2015 r., nr PINB.7141.70.2015.AC wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał skarżących do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 p.b. O zastosowaniu w sprawie nakazu rozbiórki opartego o normę art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. przemawiać miało stwierdzenie, że sporny obiekt nie może podlegać legalizacji z uwagi na to, iż działka na której jest zlokalizowany, jest w całości położona w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...], co powoduje, iż w świetle wiążących postanowień m.p.z.p. i u.o.ch.k. nie może być zabudowana. Sąd I instancji wniosek wskazujący na niemożność objęcia spornego obiektu procedurą jego legalizacji zaaprobował i tenże pogląd, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie cechuje się wadliwością, albowiem zamieszczonej w zaskarżonym wyroku ocenie prawnej potwierdzającej prawidłowość działania PWINB w niniejszej sprawie nie można przypisać naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, że jakkolwiek argumentacja skargi kasacyjnej musi być postrzegana jako sprzeciwiająca się przyjętej przez Sąd I instancji ocenie, iż postanowienia m.p.z.p. stanowią przeszkodę do legalizacji spornego obiektu budowlanego, tym niemniej zapatrywaniu temu nie towarzyszyło objęcie zarzutem kasacyjnym tej regulacji m.p.z.p., która wskazany wniosek, zdaniem Sądu I instancji, ma prawnie przesądzać. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji, podzielając stanowisko, jakie w tym zakresie wyraził PWINB, kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy przypisał dyspozycji § 5 pkt 2 m.p.z.p. Przepis ten w ramach określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przyjmuje, że istniejącą w dniu uchwalenia planu zabudowę, zlokalizowaną w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jeziora [...] i jeziora [...], wzniesioną bez prawomocnych pozwoleń lub zgłoszeń - uznaje się za niezgodną z planem. Nie uwzględniając obowiązujących ustaleń planistycznych, którymi zobowiązane były kierować się w sprawie organy nadzoru budowlanego, autor skargi kasacyjnej objął tymczasem swoim zarzutem § 21 ust. 4 m.p.z.p., tj. przepis, którego zakres zastosowania w jakikolwiek uchwytny sposób trudno powiązać ze spornym zagadnieniem. Przepis ten normuje bowiem kwestię podziałów geodezyjnych i scalania działek znajdujących się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem UO/1, UO/2, a więc innym niż teren, na którym położona jest działka inwestycyjna należąca do skarżących (ML/11 – § 18 pkt 1-7 m.p.z.p.).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może stąd we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani w inny sposób ich uściślać albo korygować. Powyższe musi skutkować uznaniem, że w okolicznościach faktycznych sprawy, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, nie można organom nadzoru budowlanego postawić zarzutu błędnego zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., jeżeli obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego poddanego kontroli Sądu I instancji powinien być kwalifikowany jako obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a równocześnie nie można do niego odnosić zastrzeżenia odwołującego się do treści art. 48 ust. 2 p.b. z uwagi na niepodważone w skardze kasacyjnej ustalenie, iż analizowana budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższy warunek nie mógł być przez organ nadzoru budowlanego pominięty, co uniemożliwia skutecznie dowodzenie w niniejszej sprawie, że stosując przepisy kształtujące przebieg postępowania legalizacyjnego, PWINB zobowiązany był rozpatrzeć dokumenty przedłożone przez skarżących w wykonaniu postanowienia PINB z 7 grudnia 2015 r. i na ich podstawie wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany.

Przywołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 49 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 1a p.b., wbrew ocenie skarżących, nie mógł podlegać zastosowaniu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją PWINB. Przepis ten wskazuje, że w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych na organie nadzoru budowlanego ciąży obowiązek sprawdzenia kompletności dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletności projektu budowlanego, a także zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, przy czym w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w opisanym zakresie organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Abstrahując od tego, że odwołania się do treści tejże regulacji prawnej nie uzasadniał w sprawie przebieg postępowania, autor skargi kasacyjnej pominął, iż wskazana w skardze kasacyjnej regulacja (zmieniająca dotychczasowe brzmienie art. 49 p.b.), stosownie do treści art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., a zatem w terminie, gdy kontrolowane przez Sąd postępowanie już nie toczyło się, albowiem zostało zakończone decyzją ostateczną PWINB z 22 maja 2020 r. W stanie prawnym, który miały obowiązek uwzględnić organy nadzoru budowlanego, zaznaczoną kwestię normował art. 49 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 3 p.b.

Niezasadny charakter ma również zarzut przypisujący Sądowi I instancji uchybienie art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b. Ocena ta jest z kolei wynikiem niezwrócenia uwagi przez autora skargi kasacyjnej, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji PWINB przepis ten nie obowiązywał, wobec czego w sytuacji, gdy jego naruszenie miało być skutkiem zaniechania ustalenia przez organ w wydawanej decyzji, czy samowolna budowa obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, nie można przyjąć, by wskazana wadliwość mogła obarczać zaskarżony akt. O ile ww. przepis p.b. mógł mieć na uwadze PINB, wydając postanowienie z 7 grudnia 2015 r., o tyle jego treść normatywna została przez ustawodawcę po nowelizacji art. 48 p.b. z dniem 1 stycznia 2017 r. włączona do ust. 2, czemu towarzyszyło usunięcie podziału tego ustępu na punkty. Obowiązek uwzględnienie tej zmiany stanu prawnego w niniejszej sprawie wynikał z dyspozycji art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), w którym to przepisie ustawodawca zdecydował, że w postępowaniach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy organy powinny stosować przepis art. 48 p.b. w brzmieniu nadanym tą ustawą (w brzmieniu znowelizowanym).

Odrębną kwestią jest nietrafność zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących, ponieważ usuwanie skutków samowoli budowlanej oparte jest na zasadzie, że organ nadzoru budowlanego ocenia możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Nie można kryteriów prawnych tejże oceny odnosić do przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych, istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od prowadzonej na podstawie obowiązujących przepisów p.b. procedury jej likwidacji. Powyższe ma ten skutek, że zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego, podobnie jak zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi musi być odnoszona do stanu rzeczy wynikającego z brzmienia aktualnie obowiązujących w tym zakresie wymagań. To stanowisko interpretacyjne w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z 2 marca 2022 r., II OSK 757/21; wyrok NSA z 14 stycznia 2021 r., II OSK 1720/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1955/19; wyrok NSA z 3 marca 2020 r., II OSK 184/19; wyrok NSA z 9 października 2019 r., II OSK 2805/17; wyrok NSA z 2 października 2019 r., II OSK 2474/18).

Powyższe nakazuje uznać, że niezależnie od wskazywanych w toku postępowania administracyjnego mankamentów dotykających treść zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 18 lutego 2016 r., znak WPPiN.6724.20.1.2016.KK o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy nadzoru budowlanego, będąc zobowiązane do oceny, czy możliwe jest doprowadzenie spornego obiektu pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej do stanu zgodnego z prawem, nie mogły powyższemu dokumentowi nadać prawnej doniosłości, jeżeli jego treść, co niesporne, poddawała analizie ustalenia planu miejscowego, który utracił moc. Wbrew stanowisku skarżących, stwierdzenie przez Sąd I instancji poprawności tego działania PWINB nie może być traktowane jako wadliwość dotykająca podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w tym jako dowód rozstrzygnięcia podjętego przedwcześnie, czy też oparcia go o "materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących".

Oddalenie skargi w tych warunkach nie pozostawało nieuzasadnione, jak wskazują skarżący i nie uchybiało art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. W kontekście zarzutu powołującego ww. przepisy p.p.s.a. jako naruszone przez Sąd I instancji należy zauważyć, że brak jest w sprawie podstaw nakazujących uznać, iż Sąd orzekając w kontrolowanej sprawie, wykroczył poza jej granice, bądź uznał się za związany zarzutami i wnioskami skargi. Niezastosowanie środków przewidzianych ustawą było następstwem niestwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa obciążającego kontrolowane działanie organu administracji, z czym należy się w pełni zgodzić.

Przywołana zasada aktualności, na podstawie której organy nadzoru budowlanego zobowiązane były ukształtować treść rozstrzygnięcia podejmowanego w toku postępowania legalizacyjnego, sprzeciwia się możliwości uznania za element jego podstawy prawnej wskazywanego przez skarżących w złożonej skardze kasacyjnej § 2 ust. 4 r.o.ch.k., uwzględniając, że tenże akt prawa miejscowego nie miał charakteru obowiązującego od 17 czerwca 2010 r. w związku z wejściem w życie uchwały Nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 80, poz. 1455). Materię analizowaną w niniejszym postępowaniu regulują postanowienia u.o.ch.k., do którego to aktu prawnego również odsyłają postanowienia m.p.z.p., przyjmujące w odniesieniu do ustaleń dotyczących ochrony i kształtowania środowiska i krajobrazu oraz ochrony przyrody, że w związku z położeniem obszaru planu w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] [...], określonego przepisami uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego Nr 259/XXIV/16 z 25 lipca 2016 r., charakter obowiązujący należy przypisać wymaganiom wynikającym z powyższego aktu (§ 6 pkt 7 m.p.z.p.).

Paragraf 5 pkt 8 lit. a u.o.ch.k. stanowi, że na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1, wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wykładnię nadaną temu przepisowi przez Sąd I instancji należy uznać za w pełni poprawną. Uwaga skarżących, że powyższemu zakazowi nie podlegają obiekty posadowione przed wejściem w życie uchwały nie ma charakteru spornego, albowiem wniosek taki wynika z jednoznacznej treści przepisu, który odnosi się do budowania "nowych obiektów budowlanych", co oznacza, iż zakaz reguluje stosunki na przyszłość. Powyższą konstatację uzupełnić jednakże należy o zastrzeżenie, że zrealizowana przez skarżących zabudowa stanowi samowolę budowlaną, wobec czego na gruncie ww. regulacji prawnej nie jest możliwe przypisanie jej cechy zabudowy istniejącej (zastanej) w dacie wejścia w życie wskazanego aktu prawa miejscowego, albowiem taka kwalifikacja, co do zasady, powinna być nadana jedynie obiektom budowlanym wykonanym legalnie.

Niezrozumiałe jest objęcie przez skarżących podstawą zarzutu kasacyjnego obok § 5 pkt 8 lit. a u.o.ch.k. również jego § 6, mając na uwadze zakres zastosowania tego przepisu. Wprowadzony nim zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m odnosi się do linii brzegów klifowych oraz pasa technicznego brzegu morskiego i nie pozostaje w jakimkolwiek związku z wymaganiami dotyczącymi Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], wymienionego w tabeli załącznika nr 1 w poz. 24.

Za pozbawiony zasadności uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 23 ust. 1 i art. 23 ust. 2 u.o.p. w zw. z § 5 pkt 8 lit. a u.o.ch.k. Wskazana przez skarżących uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego, stanowiąc akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 ze zm.), dalej: u.s.w., została podjęta na mocy upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2 u.o.p. W myśl tego przepisu, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p., wynikające z potrzeb jego ochrony. Wyrażane przez skarżących przekonanie, że w odniesieniu do analizowanego Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] Sejmik nie poddał właściwej analizie potrzeb posłużenia się zakazem, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a u.o.ch.k., nie może stanowić argumentu mogącego podważyć prawidłowość oceny prawnej zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jeżeli we właściwej procedurze nie doszło do wyeliminowania kwestionowanych przez stronę postanowień aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że właściwy organ stanowiący prawo miejscowe, kierując się potrzebami ochrony przyrody na danym terenie, jest upoważniony do określenia zarówno treści zakazów, jak i obszaru, na którym one obowiązują. W kontekście postawionego Sądowi I instancji zarzutu wypada przypomnieć, że zgłoszone przez stronę zastrzeżenia mogą uzasadniać wniesienie przez skarżących w odrębnym postępowaniu skargi na u.o.ch.k. Model kontroli aktu prawa miejscowego podejmowanego przez sejmik województwa w przypadku zamiaru jego podważenia przez podmiot, który uznaje, że wskutek podjęcia tego aktu jego prawa zostały naruszone, wynika z art. 90 ust. 1 u.s.w.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.