Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7054/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 262, art. 263 § 2, art. 264 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 96/21 w sprawie ze skargi M. S. na akt Prezydenta Miasta D. G. z dnia 11 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za czynności kuratorskie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 96/21, po rozpoznaniu skargi M. S. na akt Prezydenta Miasta D. G. z dnia 11 grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie wynagrodzenia za czynności kuratorskie – uchylił zaskarżony akt.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji adwokat M. S., postanowieniem Sądu Rejonowego w B.-B. z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt [...], został ustanowiony kuratorem dla nieobecnego M. K. celem jego reprezentowania w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. G. - dalej: "organ" w sprawie ponoszenia opłaty za pobyt małoletniego D. K. w pieczy zastępczej.

Skarżący, pismem z dnia 25 września 2020 r. zwrócił się do organu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 536) – dalej: "rozporządzenie", w wysokości 40 % stawki minimalnej za czynności adwokackie określonej w przepisach wykonawczych do ustawy Prawo o adwokaturze oraz wniósł o zwrot uzasadnionych wydatków w łącznej wysokości 17,17 zł poniesionych na koszty korespondencji.

W odpowiedzi z dnia 26 października 2020 r., organ działający z upoważnienia Prezydenta Miasta D. G. postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia i zwrotu poniesionych wydatków z tytułu pełnienia przez skarżącego funkcji kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. – dalej: "SKO", uwzględniając zażalenie skarżącego, postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r., nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło stan sprawy oraz zwróciło uwagę organowi, że powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego w trybie czynności materialno-technicznej, od której będzie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego.

Zaskarżonym aktem z dnia 11 grudnia 2020 r., nr [...], organ poinformował skarżącego, że nie znajduje podstaw prawnych do przyznania wynagrodzenia i pouczył o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucił naruszenie § 1 ust. 1 i ust. 2 i § 2 rozporządzenia i wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta D. G. – Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżonym pismem z dnia 11 grudnia 2020 r. skarżącemu odmówił przyznania wynagrodzenia Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Z akt sprawy, wynika, że uprzednio odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia ten sam organ działający z upoważnienia Prezydenta Miasta D. G., któremu SKO doręczyło wydane postanowienie. Przedłożone wraz ze skargą akta administracyjne są jednak niekompletne i nie pozwalają stwierdzić, czy i jakie upoważnienie Prezydent Miasta D. G. udzielił Dyrektorowi MOPS do zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie. Nie wiadomo, czy Dyrektor MOPS dysponuje pełnomocnictwem ogólnym bądź szczególnym w tej sprawie. Wątpliwości nie usuwa przedłożone wraz z odpowiedzią na skargę zarządzenie Prezydenta Miasta D. G. z dnia 21 maja 2018 r. udzielające pełnomocnictwa Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do występowania w sprawach dotyczących tej jednostki w postępowaniach sądowych, w tym przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu meriti ta kwestia ma kluczowe znaczenie w sprawie, bowiem dotyczy ustalenia, czy zaskarżony akt, został wydany przez właściwy organ. Ponadto brak w przedłożonych aktach administracyjnych wniosku z dnia 6 listopada 2020 r., powołanego w zaskarżonym akcie z dnia 11 grudnia 2020 r.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w zakresie sposobu określania wysokości wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej, nieznanej z miejsca pobytu, podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 278/12 (LEX nr 1264757), z uwzględnieniem zmian przepisów, które miały miejsce po jego wydaniu. NSA uznał, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego. Nadto Sąd meriti wskazał, że w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia oraz przepisy określające wynagrodzenie adwokackie w innej sprawie tj. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z póżn. zm.) w wysokości 480,00 złotych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta D. G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszego instancji, zarzucił naruszenie przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) – dalej: "P.u.s.a.", art. 146 § 1 i art. 151 P.p.s.a., polegające na błędnej interpretacji przepisu art. 262, art. 263 § 2 i 264 § 1 K.p.a. i przyjęcie, że przyznanie wynagrodzenia dla kuratora strony może mieć miejsce po wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego zgodnie z normami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że prawidłowa wykładnia art. 264 § 1 w zw. z art. 262 i 263 § 2 K.p.a. powinna prowadzić do wniosku, że brak zgłoszenia przez kuratora wniosku o przyznanie wynagrodzenia przed wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie, w której pełni on funkcje, skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do uzyskania wynagrodzenia. W konsekwencji w niniejszej sprawie organ prawidłowo odmówił przyznania wynagrodzenia kuratorowi, a co za tym idzie, zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego nie odpowiada prawu.

Pismem z dnia 21 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się w jego imieniu przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 2 P.u.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonego aktu zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej wykładni art. 264 § 1 w zw. z art. 262 i 263 § 2 K.p.a. Niewątpliwie kuratorowi ustanowionemu dla strony postępowania administracyjnego przysługuje z tytułu pełnionej przez niego funkcji wynagrodzenie. Wynika to zarówno z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, LEX nr 1529036), jak również z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88 (OSNC z 1990 r. nr 1, poz. 11). Zgodnie z powołaną uchwałą wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. następuje na podstawie art. 184 Kodeku rodzinnego i opiekuńczego - dalej: "K.r.i.o.", zaś wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego. W uchwale tej stwierdzono również, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 K.r.i.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, a jest kuratorem w danym postępowaniu. O charakterze kuratora decyduje cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna. Zatem wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego, ze względu na jej charakter jest ściśle związane z konkretnym postępowaniem administracyjnym.

Ustalenie wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym dla nieznanej z miejsca pobytu osoby następuje w formie aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powoływanego wyżej wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2748/12 wskazał, że podstawy prawnej w tym przypadku nie może stanowić przepis art. 264 § 1 K.p.a., który służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do należności przysługującej jakiekolwiek osobie od organu administracji publicznej. Ponadto, na co również zwrócił uwagę Sąd, relacja pomiędzy organem, a kuratorem nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ma ona charakter uboczny. Sprawa wynagrodzenia kuratora uwidacznia się bowiem po jego zakończeniu, w którym kurator został ustanowiony. Przepisy K.p.a. nie przewidują przy tym terminu prekluzyjnego do złożenia wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi. Uznać zatem należy, że przyznanie wynagrodzenia kuratorowi, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 K.p.a., stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Istnieje bowiem związek pomiędzy przepisem prawa, który określa uprawnienia lub obowiązki, powszechnie obowiązujący, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku, nie wymagającego konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej ani postanowienia oraz jest on skierowany do konkretnego, indywidualnego podmiotu, którego akt ten dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 488/20, LEX nr 3110547).

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.