Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1140/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 par. 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 182 par. 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1021/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 czerwca 2022 r., nr WS-VI.7534.3.17.2022.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1021/22, oddalił skargę M.S. na decyzję Wojewody [...] z 22 czerwca 2022 r., nr WS-VI.7534.3.17.2022.BK, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J. N., M. S. i B. S., działający również jako opiekun prawny H. S., wystąpili do Prezydenta Miasta K. o zwrot wywłaszczonych parcel katastralnych: I. kat. [..] (obj. [...]) i I. kat. [..] (obj. [...]) b. gm. kat. P.

Decyzją z 13 grudnia 2021 r., nr GS-11.6821.46.2020.EW, Prezydent Miasta K., odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 163,2681 ha, obręb [..], jedn. ewid. N. m. K., w granicach parcel katastralnych: I. kat. [..] i I. kat [..]. gm. kat. P., objętej księgą wieczystą [...], na rzecz B. S., H. S., M. S., P. N., K. O. i R. K.

Od powyższej decyzji pismem z 12 stycznia 2022 r. odwołanie złożyła M.S. (dalej skarżąca, skarżąca kasacyjnie).

Decyzją z 22 czerwca 2022 r., nr WS-VI.7534.3.17.2022.BK, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że parcele katastralne I. kat. [..] i I. kat. [..], b. gm. kat. P., zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z 9 maja 1952 r. znak: L.A.A II/44/Plesz/5/52 z przeznaczeniem na cele budowy Kombinatu [..] oraz budowy stopnia wodnego i portu. Jako właścicielka przedmiotowych parcel ujawniona była J.S. z G. Na podstawie porównania mapy katastralnej z mapą ewidencyjną, wykonanego przez geodetę uprawnionego M. K. ustalono, że parcele katastralne: I. kat. [..] i I. kat. [..], b. gm. kat. P., weszły w skład działki nr [..], poł. w obr. [..], jedn. ewid. N. , m. K. Działka nr [..], poł. w obr. [..], jedn. ewid. N., m. K. objęta jest księgą wieczystą Kw nr [..] i stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [..] S.A. Wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu 15 maja 2000 r. na wniosek z 6 października 1999 r.

Wojewoda wyjaśnił, że zwrot nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej - u.g.n.), jest możliwy jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Skarb Państwa lub gmina nie może bowiem odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznano, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Powyższy pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym. Utrata przez podmioty publicznoprawne władania wywłaszczoną nieruchomością po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu takiej nieruchomości, bez konieczności badania jej zbędności na cel wywłaszczenia.

Wojewoda stwierdził, że pomimo tego, iż nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 229 u.g.n., zaistniała negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości (nie zapisana wprost w przepisach art. 136 - 138 u.g.n.), a to okoliczność, że nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej, to nieruchomość taka nie będzie mogła być zwrócona do czasu aż Skarb Państwa lub gmina na powrót nie staną się właścicielem takiej nieruchomości. Z tego niemal samego powodu nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste, chyba że prawo to zostanie rozwiązane. Natomiast organ rozpatrujący sprawę o zwrot nieruchomości nie może podjąć decyzji w tej materii, opierając się jedynie na generalnym stwierdzeniu, że nieruchomość może być zwrócona tylko wtedy, gdy Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością.

Wojewoda stwierdził także, że istnieje zasadnicza przeszkoda, aby część działki nr [..], poł. w obr. [..], jedn. ewid. N., m. K., mogła obecnie zostać zwrócona na rzecz wnioskodawców. W chwili obecnej sporna działka, pozostaje w użytkowaniu wieczystym spółki [..] S.A. Oznacza to, że brak jest podstaw do zwrotu tej nieruchomości. Dopóki nie dojdzie do usunięcia przeszkody w postaci istnienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, to zwrot przedmiotowej nieruchomości nie będzie możliwy.

Na decyzję Wojewody [...] skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1021/22, skargę oddalił, zgadzając się z organami administracji.

Sąd I instancji wskazał, że zwrot nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., jest możliwy jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Przesłanki te muszą zajść jednocześnie, co oznacza, że niespełnienie przynajmniej jednej z nich powoduje, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie możliwy. Sąd zaznaczył także, że w sytuacji, o której mowa w art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot w ogóle nie przysługuje. W sytuacji zaś, gdy nieruchomość nie stanowi już własności Skarbu Państwa lub j.s.t., bądź została oddana w użytkowanie wieczyste podmiotu trzeciego po wejściu w życie u.g.n. (nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub j.s.t.) zachodzą prawne przeszkody zwrotu, chociaż roszczenie przysługuje. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie w dalszych staraniach podmiotów wywłaszczonych o odszkodowanie.

Sąd I instancji podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, stwierdził, że: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". W ocenie Sądu I instancji, kierunek wykładni prawa zawarty tej uchwale pozwala na postawienie tezy, że art. 136 i art. 137 u.g.n. mogą mieć zastosowanie tylko do nieruchomości, które w dniu wydawania decyzji, o której mowa w art. 142 u.g.n., nadal stanowią własność Skarbu Państwa lub j.s.t. bądź znajdują się we władaniu tych podmiotów. Oznacza to, zdaniem Sądu, że ta okoliczność stanowi obligatoryjną, choć nie wyrażoną wprost w normie, wynikającą z wykładni systemowej, przesłankę wydania ewentualnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na zbędność tej nieruchomości wobec celu wywłaszczenia jest instytucją prawa administracyjnego i w założeniu ustawodawcy ma - jeżeli zaistnieją ustawowe przesłanki - samodzielnie przywracać stan poprzedni co do własności z uwagi na niewykorzystanie nieruchomości w sposób zgodny z celem wywłaszczenia.

Sąd I instancji uznał, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości, w sytuacji kiedy nieruchomość nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa (została oddana w użytkowanie wieczyste podmiotu trzeciego, co nie budzi wątpliwości w sprawie), bowiem wydana w takim postępowaniu decyzja o zwrocie nieruchomości byłaby niewykonalna. W ocenie Sądu, wniosek ten jest uprawniony, pomimo że ustawodawca nie zawarł bezpośrednio w ust. 3 art. 136 u.g.n. przesłanki pozostawania spornej nieruchomości we własności Skarbu Państwa lub j.s.t. W konsekwencji zaskarżone decyzje obu instancji są prawidłowe. Decyzja o odmowie zwrotu powinna być tylko i wyłącznie jedynie uargumentowana okolicznością, że sporna nieruchomość nie jest na dzień orzekania we władaniu Skarbu Państwa bądź j.s.t..

Dodatkowym argumentem na rzecz powyższej wykładni jest stanowisko zaprezentowane w uchwale siedmiu sędziów Sadu Najwyższego z 15 września 2015 r., sygn. akt III CZP 107/14 oraz w postanowieniu Sądu Najwyższego z 5 października 2018 r., sygn. akt III CSK 117/18, z których wynika, że także pod rządami obecnie obowiązującej u.g.n. umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości, która miała miejsce po wejściu w życie u.g.n. nie jest nieważna z powodu jej zawarcia z naruszeniem przepisów tej ustawy.

Sąd zaznaczył, że nie podziela tej grupy orzeczeń sądowoadmnistracyjnych, które wyrażają stanowisko przeciwne i wskazują na konieczność badania wszystkich przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nawet jeśli objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa (albo j.s.t.).

Przesłanka negatywna zwrotu wywłaszczonej nieruchomości polegająca na braku władania przez Skarb Państwa tą nieruchomością, jak to ma miejsce w tej sprawie – jest przesłanką usuwalną, wyłącznie czasowo uniemożliwiającą jej zwrot i nie oznacza wygaśnięcia roszczenia wnioskodawców. W okolicznościach sprawy na moment orzekania organów administracji nie było możliwe orzeczenie o zwrocie części spornej działki nr [..], stanowiącej własność Skarbu Państwa, a znajdującej się w użytkowaniu wieczystym spółki [..] S.A.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej – p.p.s.a.) Sądowi I instancji:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 137 w zw. z art. 299 u.g.n., która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 1, 2 i 3 i niezastosowania art. 137 u.g.n., polegającym na błędnym przyjęciu, że z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że sama okoliczność braku władania daną nieruchomością przez Skarb Państwa w momencie orzekania stanowi automatycznie okoliczność wyłączającą badanie innych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., jak i konieczność badania, czy nieruchomość została zbyta przez Skarb Państwa osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n;

b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

- zaniechanie rzetelnego ustosunkowania się przez WSA w Krakowie do wszystkich istotnych zarzutów sformułowanych w skardze na decyzję Wojewody [...] z 22 czerwca 2022 r., co uniemożliwia dokonanie oceny zapadłego wyroku w zakresie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji przy oddaleniu skargi, zwłaszcza, że Sąd poprzestał na ogólnikowym wskazaniu, że nie podziela "tej grupy orzeczeń sądowoadministracyjnych, które wyrażają stanowisko przeciwne", natomiast nie wskazał żadnego argumentu merytorycznego z jakich przyczyn ich nie podziela, ani też nie odniósł się do zarzutów skarżącej, w szczególności zarzutu, że z uchwały NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 nie wynika jakoby zbycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. miało automatycznie wyłączać badanie, czy spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., a wynika z niej przeciwny wniosek, że dopiero w razie stwierdzenia, że spełnione są inne przesłanki zwrotu 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. podstawą odmowy zwrotu może być zbycie nieruchomości, które stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości nie wynikającą z literalnego brzmienia przepisów u.g.n.

- powierzchowne zbadanie sprawy oraz sporządzenie przez WSA w Krakowie wadliwego i niepełnego uzasadnienia wyroku, niezawierającego – poza zrelacjonowaniem dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przywołaniem treści przepisów art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 229 u.g.n. i kilku wyroków sądów administracyjnych - rzetelnych rozważań co do prawa, jak i wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia dokonanego w sprawie, w tym nieuwzględnienia podniesionych zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej, ani niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący przyczyn oddalenia skargi;

c) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, wskutek zaniechania kontroli zgodności z prawem działania Wojewody [...], poprzez oddalenie w całości skargi na decyzję, pomimo rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania i istnienia podstawy do uchylenia wydanej decyzji,

d) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, wskutek zaniechania kontroli zgodności z prawem działania Wojewody [...], poprzez oddalenie w całości skargi na decyzję, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego i istnienia podstawy do uchylenia wydanej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a żadna z pozostałych stron w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc naruszeniu przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W tej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił m. in. art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Stosownie do art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

W sprawie niesporne jest, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot (parcele katastralne: I kat. [..] (obj. [...]) i I kat. [..] (obj. [...]) zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na mocy orzeczenia o wywłaszczeniu wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 9 maja 1952 r., nr L.A.A II/44/Plesz/5/52, z przeznaczeniem na cele budowy Kombinatu [..] oraz budowy stopnia wodnego i portu.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że parcele katastralne: I. kat. [..] i I. kat. [..], b. gm. kat. P., weszły w skład działki nr [..], poł. w obr. [..], jedn. ewid. N., m. K. Na podstawie wykazu zmian działek, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [..] czerwca 1999 r., nr [..], organ ustalił, że działka nr [...] o pow. 190,2273 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 175,6071 ha, nr [...] o pow. 12,5350 ha, nr [...] o pow. 0,1676 ha, nr [...] o pow. 1,4652 ha, nr [..] o pow. 0,4524 ha. Decyzją Prezydenta Miasta K. z 25 listopada 2009 r., nr GD-04-1.74300-4-150/09, zatwierdzono podział działki nr [..] o pow. 175,6071 ha na działki: nr [...] o pow. 0,0146 ha i nr [...] o pow. 175,5925 ha. Natomiast na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian wpisanej do ewidencji zasobu w dniu [...] lipca 2013 r., nr [...], organ ustalił, że działka nr [...] o pow. 175,5925 ha podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0857 ha, nr [...] o pow. 0,0749 ha, nr [...] o pow. 0,2118 ha i nr [...] o pow. 175,2201 ha. Zaś decyzją Prezydenta Miasta K. z 12 czerwca 2017 r., nr 408/2017, zatwierdzono podział działki nr [...] o pow. 175,2201 ha na działki: nr [...] o pow. 10,6004 ha, nr [...] o pow. 0,0844 ha, nr [..] o pow. 1,2672 ha i nr [...] o pow. 163,2681 ha.

Przedmiotowe postępowania dotyczy żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [..], położonej w obrębie [...], jednostki ewidencyjnej N., m. K., w granicach parcel katastralnych: I. kat. [...] i I. kat. [....], b. gm. kat. P. Działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą Kw nr [...] i stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z/s w D. Ostateczną decyzją z 5 sierpnia 1999 r., nr GG.VI.7224/32/99/TT, stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez H. im. [...] w K. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 190,2273 ha, położona w obr. [...], jedn. ewid. N. m. K. Wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu 15 maja 2000 r. na wniosek z 6 października 1999 r.

W ocenie organów orzekających obu instancji taki stan prawny nieruchomości objętej roszczeniem o zwrot uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Podważa to sens badania jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, gdyż do zwrotu nieruchomości i tak dojść nie może. Stanowisko to zostało w pełni zaaprobowane przez Sąd I instancji.

Natomiast w ocenie skarżącej kasacyjnie, organ orzekający o zwrocie nieruchomości powinien dokonać materialnoprawnej oceny wszystkich przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., w tym także przesłankę zbędności na cel wywłaszczenia (w zakresie celu wywłaszczenia, faktu i terminu jego realizacji).

Podkreślenia wymaga, że zagadnienie dotyczące możliwości wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, w sytuacji gdy nie stanowi ona własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zostało rozstrzygnięte uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, w której stwierdzono: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W obecnym stanie prawnym przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie także do zwrotu wywłaszczonego użytkowania wieczystego.". Uchwała ta ma także zastosowania do sytuacji, gdy właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, lecz nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób trzecich.

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Za powyższym stanowiskiem - w ocenie powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego - przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę – następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości.

Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał także, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n., jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości.

Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważył również, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administarcyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I CSK 573/2010 – "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r., sygn. akt V CSK 384/13.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego powoduje, iż brak jest możliwości pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, prowadzi bowiem do utraty przez podmiot publicznoprawny możliwości dysponowania tą nieruchomością. W konsekwencji okoliczność ta wykluczała potrzebę i celowość badania przesłanek zwrotu nieruchomości.

W świetle powyższych rozważań sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mają uzasadnionych podstaw, albowiem prawidłowe jest stanowisko zarówno organów orzekających obu instancji, a także Sądu I instancji, o braku podstaw badania przesłanek zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Niemożności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości czyniła bowiem zbędną potrzebę prowadzenia postępowania administracyjnego odnośnie celu wywłaszczenia i jego realizacji.

Za pozbawione uzasadnionych podstaw należało również uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

Sformułowany w pkt b) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest trafny.

Wyjaśnić bowiem trzeba, iż wedle art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowisko strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd oddalając skargę. Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Sąd wyjaśnił też, które przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w sprawie. Natomiast to, że nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skargi, w tej sprawie nie stanowi okoliczności mającej wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć trzeba, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1054/17). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprostało powyższym wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a., a okoliczność, że uzasadnienie to nie zawierało pogłębionej wykładni (systemowej, celowościowej, funkcjonalnej i językowej przepisów prawa materialnego), nie przekreśla tej oceny.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21).

Jak się podkreśla w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyroki NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 391/17; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2946/16). W tej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jakie uchybienia proceduralne wynikające z materiału dowodowego zebranego w sprawie lub jakie dowody nie zostały uwzględnione przez Sąd I instancji, tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjna nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (np. wyrok NSA z 13 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1914/15).

Nie można uznać za naruszenie art. 3 § 1 w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wyrażenie przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonej wyroku oceny innej od oczekiwanej przez stronę, czy też zawarcie innego niż oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie stanowiska. Brak zaś odniesienia się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi. Z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (np. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca.

Nietrafne okazały się również sformułowane w pkt c) i d) zarzuty skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 1 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Zupełnie niezrozumiałe jest wskazanie jako wzorca kontroli kasacyjnej art. 1 § 1 k.p.a., albowiem art. 1 k.p.a. nie dzieli się na paragrafy, lecz na punkty, a jednocześnie tak z treści samego zarzutu, jak i uzasadnienia, nie sposób domyślić się, która z jednostek redakcyjnych art. 1 k.p.a. została, zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszona przez Sąd I instancji i w jaki sposób.

Zauważyć należy, że powołany w powiązaniu z innymi przepisami przepis art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy i normuje jedynie zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie przepisu art. 1 § 2 powołanej ustawy może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie. Natomiast wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie.

Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi w zarzutach c) i d) skargi kasacyjnej przepisami, albowiem, jak wykazano wyżej, Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym należało uznać, że skarga została słusznie oddalana.

Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok w zaskarżonym zakresie odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.