Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 271/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] "M." Spółki z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 734/19 w sprawie ze skargi [...] "M." Spółki z o.o. w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz [...] "M." Spółki z o.o. w Z. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Z. (Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.(Kolegium) z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Pismem z [...] lutego 2019 r. Skarżąca wniosła o przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów przechowywanych na prowadzonym prze nią parkingu osobno w odniesieniu do każdego z pojazdów objętych jej pismem z [...] września 2010 r. Skarżąca wniosła o przyznanie wydatków koniecznych i wynagrodzenia za dozór pojazdów do [...] października 2015 r., a w przypadku pojazdów odebranych z parkingu przed tym dniem – do dnia odbioru pojazdu.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Starosta Z. (Starosta) przyznał na rzecz Skarżącej kwotę 12.579,15 zł tytułem wynagrodzenia za dozór pojazdu PZL Ś. o numerze ramy [...], na która kwotę składały się kwoty: 5.166,00 zł za okres od [...] września 2006 r. do [...] grudnia 2008 r.; 5.332,65 zł za okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] grudnia 2011 r. oraz 2.080,50 zł za okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] października 2015 r. (pkt I). Jednocześnie Starosta odmówił przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz należności z tytułu usługi holowania pojazdu (pkt II i III).

Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je:

1. w zakresie rozstrzygnięcia z punktu I ponad przyznaną kwotę 12 579,15 zł tytułem wynagrodzenia, tj.: ponad kwotę 5.166,00 zł za okres od [...] września 2006 r. do [...] grudnia 2008 r.ponad kwotę 5.332,65 zł za okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] grudnia 2011 r.ponad kwotę 2.080,50 zł za okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] października 2015 r.

2. w zakresie rozstrzygnięcia z punktu II zaskarżonego postanowienia w całości;

3. w zakresie rozstrzygnięcia z punktu III zaskarżonego postanowienia w całości.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu podkreśliło, że art. 102 § 2 u.p.e.a. przewiduje dwa rodzaje należności, jakich może żądać dozorca w związku z wykonywaniem dozoru, tj. wynagrodzenie za dozór i zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. W zakresie żądania zwrotu koniecznych wydatków poniesionych w związku ze sprawowanym dozorem na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru, albowiem to dozorca ma najpełniejszą wiedzę w tym zakresie. Jednocześnie organ zaznaczył, że w przypadku niewykazania przez dozorcę poniesionych wydatków koniecznych związanych z dozorem, nieprzedstawienia dokumentów, innych dowodów wskazujących wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywanym dozorem nad przedmiotowym pojazdem, teoretycznie obowiązek ten przechodzi na organ, jednak ustalenie przez organ rzeczywistych koniecznych wydatków związanych z dozorem bez czynnego udziału dozorcy i udostępnienia określonych danych, informacji, dokumentów w praktyce nie jest możliwe. W takich okolicznościach pozostaje organowi ustalenie, jak kształtowały się ceny abonamentowe za przechowywanie pojazdów na innych parkingach strzeżonych funkcjonujących na danym rynku lokalnym, czy też uzyskanie informacji od innych organów, które orzekały w przedmiocie ustalenia zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w okresie objętym przedmiotowym postępowaniem.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że organ administracji prowadząc na żądanie dozorcy postępowanie na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. mające na celu ustalenie należności z tytułu wynagrodzenia za dozór i należności z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem powinien ustalić te należności oddzielenie, w tych przypadkach gdy dozorca wykaże poniesione konieczne koszty dozoru związane z danym pojazdem, wskaże sposób ich obliczenia, a także uzasadni wysokość należnego wynagrodzenia. Jeżeli zaś dozorca żąda zarówno wynagrodzenia z tytułu dozoru, jak i zwrotu koniecznych wydatków z tytułu dozoru, lecz mimo wezwania organu nie przedstawia stosownych dokumentów wskazujących, czy też pozwalających na ustalenie wysokości dochodzonych należności, a ustalenia te musi samodzielnie poczynić organ, wówczas możliwe jest ustalenie jednej łącznej kwoty, obejmującej obie należności.

Zdaniem organu rozpatrującego zażalenie zatem wobec jednoznacznego brzmienia art. 102 § 2 u.p.e.a., to na stronie ciąży obowiązek jednoznacznego sformułowania roszczenia, jak i jego udokumentowania i nie sposób oczekiwać od organu prowadzenia z urzędu, czy też na wniosek strony postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia przez organ zamiast strony jakie koszty dozorca poniósł, co w szczególności dotyczy postulowanego przez stronę przeprowadzenia przez organ z urzędu dowodu z opinii biegłego. Skoro dozorca domaga się przyznania mu zwrotu kosztów dozoru, to wyłącznie na nim ciąży obowiązek wykazania zarówno wysokości tych kosztów jak i wykazania, iż koszty te miały charakter konieczny. Kolegium zaznaczyło, że rola organu rozpatrującego wniosek (żądanie) ogranicza się jedynie do jego zweryfikowania, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy przechowawca wykazał wysokość poniesionych kosztów oraz czy wnioskowane przez niego wynagrodzenie za dozór jest adekwatne, a więc czy odpowiada słusznemu wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach.

Kolegium wskazało, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta powinien wezwać Skarżącą do złożenia wyjaśnień, czy żąda zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru; wynagrodzenia za dozór; koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór - pojazdu PZL Ś. o numerze ramy [...]. Jednocześnie Starosta powinien wezwać Skarżącą do wykazania poniesionych koszów dozoru wskazanego pojazdu, sposobu ich obliczenia, a także do uzasadnienia wysokości należnego wynagrodzenia i wykazania, iż koszty te miały charakter konieczny. Zdaniem organu wymogu tego nie spełniają pisma zatytułowane "Faktycznie poniesione koszty dozoru za 1 dobę postoju na parkingu prowadzonym przez ZPK M. Sp. z o.o.", które zawierają nieprecyzyjne sformułowania, takie jak "wynagrodzenia", "koszty ogólnozakładowe", czy "usługi obce". W ocenie organu istotną okolicznością będzie również ustalenie, czy spółka świadczyła usługi tylko na rzecz Powiatu Z.

Organ II instancji zaznaczył poza tym, że wzywając do złożenia wyjaśnień dotyczących pojazdu PZL Ś. o numerze ramy [...] Starosta powinien pouczyć Skarżącą, że brak wskazania przez dozorcę, jakiej konkretnie kwoty się domaga, z jakiego tytułu i dowodów, na których opiera swoje żądanie, może spowodować ustalenie kwoty łącznej w oparciu m. in. o ceny abonamentowe obowiązujące na parkingach strzeżonych obejmujące zarówno konieczne wydatki związane z wykonywanym dozorem, jak i wynagrodzenie za sprawowany dozór.

W końcowej części uzasadnienia organ podniósł, iż ma wątpliwości, czy pełnomocnik strony dopełnił obowiązku dołączenia do akt przedmiotowej sprawy oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. i uiszczenia stosownych opłat skarbowych.

Skarżąca w skardze do Sądu Administracyjnego podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez orzeczenie przez organ II instancji ponad zakres zaskarżenia i tym samym wydanie orzeczenia kasatoryjnego ponad zakres zaskarżenia oraz niesłuszne uchylenie postanowienia organu I instancji w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia wskazał, że w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać osobiście lub przez ustanowionego pełnomocnika o ile charakter czynności nie wymaga jej osobistego działania. W myśl zaś art. 33 § 3 k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Sąd podzielił dominujący w judykaturze pogląd, że zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. obowiązkiem pełnomocnika strony jest dołączenie do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa. (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., II OSK 513/16 12 października 2016 r. II FSK 2336/14 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych oraz być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. 1 k.p.a.). Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Do braków formalnych, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 k.p.a., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika– dołączenie pełnomocnictwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczący wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, odnosi się do braków w zakresie pełnomocnictwa. W konsekwencji nie wezwanie żalącego się do uzupełnienia braku w postaci dostarczenia dokumentu pełnomocnictwa pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a i rozpoznanie zażalenia było niedopuszczalne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także jednolity pogląd co do tego, że niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa stanowi brak formalny pisma, bez uzupełnienia którego sprawie nie można nadać dalszego biegu. Co więcej, akceptowany tak w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie jest pogląd zgodnie z którym prowadzenie postępowania bez wezwania do usunięcia takiego braku lub gdy braki takie nie zostały uzupełnione prowadzi do naruszenia zasady skargowości, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa (zob. Piotr Przybysz – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r. str. 338, wyrok NSA z 15 września 2000 r. sygn. III SA 417/00, LEX nr 472117, wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10, wyrok NSA z 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2774/15; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą pogląd ten podziela.

Sąd wskazał, że organ II instancji jest zobowiązany do rozpoznania zażalenia, jednakże dopiero po uprzednim stwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie oraz przez stronę postępowania administracyjnego lub przez działającego w imieniu strony należycie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Zatem w razie dostrzeżenia braku umocowanie do reprezentowania strony skarżącej przez składającego w jej imieniu zażalenia pełnomocnika do kompetencji organu odwoławczego należał obowiązek wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych złożonego pisma, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Tymczasem w rozstrzyganej sprawie e Kolegium dostrzegając ten brak zażalenia nie wezwało wnoszącego je pełnomocnika do jego uzupełnienia poprzez złożenie pełnomocnictwa upoważniającego go do działania w imieniu Skarżącej. W konsekwencji zażalenie to nie zostało podpisane ani przez stronę ani przez należycie umocowanego pełnomocnika, a zatem nie zostały spełnione ustawowe warunki do rozpoznania tak wniesionego zażalenia. Rozpoznając taki środek odwoławczy dotknięty brakami formalnymi Kolegium podjęło swoje działania de facto z urzędu do czego nie było uprawnione. Powyższe doprowadziło do rażącego naruszenia zasady skargowości wyrażonej w odniesieniu do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym w art. 141 § 1 k.p.a. (odpowiednio w art. 127 § 1 k.p.a w odniesieniu do rozstrzygnięć wydanych w formie decyzji).

W kontrolowanej sprawie Kolegium rozpoznało zażalenie skarżącej spółki, mimo że było ono dotknięte brakiem formalnym, do którego uzupełnienia strona nie została wezwania. Powyższe skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Dostrzeżona wadliwość nie pozwalała sądowi na dokonanie merytorycznej kontroli, zaskarżonego rozstrzygnięcia ani też kontroli postanowienia organu I instancji, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutów skargi.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 46 § 1 p.p.s.a. i 47 § 1 p.p.s.a., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest :

1. art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące niezasadnym stwierdzeniem przez WSA w Łodzi nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o błędną podstawę prawną, w sytuacji, gdy pełnomocnik reprezentujący Skarżącą w postępowaniu administracyjnym legitymował się dokumentem pełnomocnictwa do reprezentowania Skarżącej i nie przekroczył zakresu udzielonego mu umocowania, zaś stwierdzenie nieważności winno było nastąpić wobec wyjścia przy orzekaniu przez organ II instancji poza granice zaskarżenia,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw, z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi od zbadania zgodności z prawem skarżonego rozstrzygnięcia Kolegium w świetie stawianych przez Skarżącą zarzutów rozstrzygnięcia przez organ II instancji odwołania ponad oznaczony przez Skarżącą zakres zaskarżenia,

3. art. 40 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s,a. poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez WSA w Łodzi dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach sądowych skutkujące zaniechaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oceny zakresu umocowanie pełnomocnika Skarżącej przez pryzmat treści pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego co skutkowało błędnym uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, iż SKO w Ł. rozpoznało zażalenie wniesione na rozstrzygnięcie organu I instancji pomimo, że zostało ono podpisane przez pełnomocnika, który nie legitymował się dokumentem pełnomocnictwa udzielonym przez Skarżącą.

Na zasadzie art 106 § 3 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci jej oświadczenia z [...] października 2019 roku na okoliczność umocowania oraz jego zakresu pełnomocnika Skarżącej w toku postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe podstawy, na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchyienie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi, a w konsekwencji zmianę wyroku WSA w Łodzi i stwierdzenie nieważności postanowienia organu II instancji (SKO w Ł.) z dnia [...] sierpnia 2019 roku wobec orzeczenia poza zakres zaskarżenia oraz zasądzenie od strony przeciwnej, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wskazała, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, iż postanowienie Kolegium zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa wobec wyjścia przez organ II instancji poza granice zaskarżenia wyznaczone zażaleniem Skarżącej z [...] lipca 2019 r., zaś WSA w Łodzi w istocie chcąc odwrócić uwagę od istoty problemu wykreował nie znajdującą oparcia w rzeczywistości i nieznajdującą uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy podstawę stwierdzenia nieważności postępowania.

W ocenie Skarżącej Sąd pierwszej instancji uchylił się od oceny rzeczywistych podstaw nieważności zaskarżonego skargą rozstrzygnięcia pomijając, iż w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu i instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania (por. wyrok NSA z dnia 9.05.2014 r. I OSK 2492/12, wyrok NSA z dnia 21.05.2007 r. I OSK 556/06).

W ocenie Skarżącej Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że postanowienie organu I instancji, w części od której Skarżąca nie wniosła zażalenia uzyskuje przymiot ostateczności z upływem terminu do wniesienia zażalenia i staje się co do zasady wykonalne, Ponowne orzeczenie w tym zakresie przez organ lI instancji jak w tej sprawie, należy uznać za działanie z urzędu, które stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28.01.2015 r. II SA/Bd 1411/14).

Skarżąca wskazała, że przy prawidłowym sprawowaniu przez Sąd Wojewódzki obowiązków orzeczniczych, nie powinno ujść jego uwagi, że oświadczeniem z [...] października 2019 roku potwierdziła wszelkie czynności dokonywane w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika działającego w jej Imieniu i na jej rzecz.

Skarżąca wskazała, że stosownie do dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a, Sąd może z urzędu (...) przeprowadzić dowody uzupełniające, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Takie sformułowanie ustawowe oznacza, ze dopuszczenie dowodu z dokumentu, który przyczyni się do szybkiego i pełnego wyjaśnienia sprawy, jest nie tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem Sądu (por. wyrok NSA z dnia 14.05.2007 r. lI OSK 1695/06).

W przedmiotowej sprawie dokument pełnomocnictwa znajdował się w aktach sądowych, zatem obowiązkiem Sądu było dopuszczenie dowodu z tego dokumentu, tym bardziej skoro wątpliwość Sądu dotyczyła umocowania pełnomocnika do reprezentowania Skarżącej, a jej rozstrzygnięcie miało istotne znaczenie dla sprawy. Uchybienie wskazanemu obowiązkowi stanowiło uchybienie procesowe, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancj nie rozważył w ogóie treści będącego w jego dyspozycji dokumentu pełnomocnictwa i nie rozważył jego znaczenia dla oceny czy w postępowaniu administracyjnym pełnomocnik Skarżącej był umocowany, czy działał bez umocowania albo z przekroczeniem umocowania przyjmując a priori, celem uchylenia się od zbadania istoty niniejszej sprawy, brak umocowania pełnomocnika Skarżącej do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca podsumowując wskazała, że podstawy stwierdzenia nieważności przyjęte w skarżonym wyroku są nie tylko nietrafne ale również ze wszech miar błędne i służące w istocie wykreowaniu quasi problemu prawniczego z którym polemikę podjął Sąd. Rolą sądownictwa administracyjnego nie może być procesowe mierzenie się z problemami które samemu się kreuje, iecz eliminowanie z obrotu prawnego wadliwych aktów prawnych w oparciu o rzeczywiste powody takiej wadliwości.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W toku rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z dołączonego do skargi kasacyjnej pisma z [...] października 2019 r. to jest oświadczenia prezesa Zarządu Skarżącej potwierdzającego czynności dokonane przez adw. H. K. w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia w tym wniesienie przez niego zażalenia od postanowienia Starosty z [...] lipca 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Sąd kasacyjny wskazuje na wstępie, że w pełni podziela wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd o konieczności stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego na skutek rozpoznania środka odwoławczego dotkniętego brakiem formalnym, do uzupełnienia którego strona nie została wezwana.

Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że wbrew stanowczym twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, w aktach administracyjnych sprawy nie znajdowało się pełnomocnictwo upoważniające adw. H. K. do działania w imieniu Skarżącej w toku postępowania administracyjnego, w tym do wniesienia w jej imieniu zażalenia od postanowienia Starosty z [...] lipca 2019 r.

Nie ma zatem racji Skarżąca zarzucając Sądowi pierwszej instancji wykreowanie nieistniejącego problemu prawnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przedstawionych Sądowi, adw. H. K. do żadnego z pism składanych w imieniu Skarżącej nie dołączył odpisu pełnomocnictwa. Dokument ten nie został dołączony ani do pisma z [...] lutego 2019 r., ani do pisma z [...] kwietnia 2019 r., ani do zażalenia na postanowienie Starosty. We wszystkich tych pismach pełnomocnik powoływał się na rzekomo znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo. Dokumentu takiego nie było jednak w tychże aktach.

Rację miał zatem Sąd pierwszej instancji wskazując, że w takiej sytuacji obowiązkiem organu było wezwanie pełnomocnika Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych zażalenia, zaś rozpoznanie zażalenia bez wcześniejszego uzupełnienia braków formalnych stanowiło rażące naruszenie prawa.

Rzeczywiście do skargi dołączonego zostało datowane na [...] grudnia 2018 r. pełnomocnictwo udzielone adw. H. K. do reprezentowania Skarżącej we wszystkich postępowaniach administracyjnych lub sądowoadministracyjnych dotyczących lub związanych z pojazdami odpłatnie przechowywanymi na parkingu strzeżonym Skarżącej. Wbrew stanowisku Skarżącej nie było jednak możliwe uznanie, że złożenie na etapie postępowania sądowego pełnomocnictwa obejmującego umocowanie do jej reprezentowana w toku określonego rodzaju postępowań administracyjnych sanowało brak formalny zażalenia i wyłączało możliwość stwierdzenia nieważności postanowienia. Pełnomocnictwo to potwierdzało, że określona osoba jest uprawniona do reprezentowania Skarżącej w określonego rodzaju postępowaniach, jednak złożenie go dopiero na etapie postępowania sądowego nie pozwalało na jednoznaczne ustalenie, że środek odwoławczy w innym postępowaniu prowadzonym przez inny organ wniesiony został przez osobę uprawnioną do działania w imieniu Skarżącej. W konsekwencji, zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Sąd kasacyjny zwraca dodatkowo uwagę, że przywołany przez Skarżącą art. 40 p.p.s.a. dotyczy ustalania zakresu pełnomocnictwa w postępowaniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym. Zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł, na podstawie powołanego przepisu dokonać wskazywanej przez Skarżącą oceny pełnomocnictwa dołączonego do skargi.

Dopiero na etapie skargi kasacyjnej Skarżąca potwierdziła wszystkie czynności dokonane przez jej pełnomocnictwa w toku postępowania administracyjnego w tym jego umocowanie do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty. Zatem dopiero na tym etapie postępowania doszło do potwierdzenia przez Skarżącą czynności dokonanych przez adw. H.K.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę na przepisy kodeksu cywilnego dotyczące działania przez osobę działającą bez umocowania. Zgodnie z art. 104 k.c. jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym imieniu bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu jest nieważna. Jednakże gdy ten, komu zostało złożone oświadczenie woli w cudzym imieniu, zgodził się na działanie bez umocowania, stosuje się odpowiednio przepisy o zawarciu umowy bez umocowania. W przypadku zawarcia umowy bez umocowania, jej ważność uzależniona jest od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta, przy czym druga strona może wyznaczyć osobie, w której imieniu umowa została zawarta, odpowiedni termin do potwierdzenia umowy (art. 103 § 1 i § 2 k.c.).

Potwierdzenie czynności dokonanych przez osobę działającą bez pełnomocnictwa ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki (por. w zakresie możliwości potwierdzenia przez mocodawcę czynności wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1753/09, wyrok WSA w Opolu z 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 238/08, wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. II OSK 1433/06 i z 29 listopada 2013 r. II OSK 1544/12).

W konsekwencji, skoro na etapie wniesienia skargi kasacyjnej Skarżąca potwierdziła czynności dokonane przez adw. H. K. w toku postępowania administracyjnego w tym jego umocowanie do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty, zaś potwierdzenie to ma charakter wsteczny, uznać należy, że nie doszło do sytuacji rozpoznania przez Kolegium środka odwoławczego od postanowienia organu pierwszej instancji pomimo braku stosownego wniosku strony.

W tym zakresie zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej okazał się zasadny. Sąd kasacyjny podkreśla jednak, że uznanie powyższego zarzutu za zasadny nastąpiło wyłącznie w związku z dołączeniem przez Skarżącą oświadczenia obejmującego potwierdzenia czynności dokonanych przez jej pełnomocnika. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić dowodu z pisma z [...] października 2019 r., gdyż pismo to dołączone zostało dopiero do skargi kasacyjnej z [...] grudnia 2019 r.

Skoro oświadczenie potwierdzające czynności dokonane przez pełnomocnika Skarżącej złożone zostało dopiero na etapie skargi kasacyjnej zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Skarżąca stawiając powyższy zarzut jako wzorce kontroli powołała przepisy p.p.s.a. dotyczące elementów jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji (art. 141 § 4 p.p.s.a.), stosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków celem usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia (art. 135 p.p.s.a.), jak również przepisy regulujące kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych).

Z przywołanych przez Skarżącą przepisów postępowania nie wynikają jednak żadne podstawy pozwalające na uznanie za prawidłową tezy postawionej w skardze kasacyjnej, co do zaistnienia innej przyczyny nieważności postanowienia Kolegium niż wskazana przez Sąd pierwszej instancji. Z uwagi na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej, nie jest możliwe odniesienie się do postawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tezy o nieważności postanowienia Kolegium.

Argumentacja dotyczące powyższego naruszenia podnoszona była przez Skarżącą na etapie skargi do Sądu pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, uznał on za jedyną przyczynę nieważności zaskarżonego postanowienia rozpoznanie zażalenia pomimo nie uzupełnienia jego braków formalnych w sposób pozwalający na stwierdzenie, że pochodziło ono od podmiotu upoważnionego do działania w imieniu Skarżącej, czyli inną przyczynę niż wskazana w skardze. Skoro na etapie postępowania kasacyjnego doszło do sanowania powyższego braku, zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji celem rozpoznania skargi.

W konsekwencji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art.. 203 pkt 1 p.p.s.a. (zgodnie z stanowiskiem zawartym w wyrokach NSA z 8 maja 2012 r. II FSK 1925/10 oraz z 16 stycznia 2018 r. I OSK 2156/17).