Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1507/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 130 ust. 2, art. 154 i art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: § 36 ust. 4 i § 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 64a-64e
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 178/23 w sprawie ze sprzeciwu S. A. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 stycznia 2023 r. nr GN-III.7581.415.2022.AG w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 marca 2023 r. II SA/Łd 178/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił sprzeciw S. A. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Łódzkiego z 17 stycznia 2023 r. nr GN-III.7581.415.2022.AG w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na mocy decyzji Starosty Kutnowskiego z 6 grudnia 2021 r. nr 963/2021 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] położona w Kutnie, w obrębie S., stała się własnością Gminy Miasta Kutna.

Decyzją z 4 października 2022 r. nr GN.683.7.2022 (dalej decyzja z 4 października 2022 r.), Starosta Kutnowski (dalej Starosta) na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 176 ze zm.; dalej uzrid lub ustawa z 2003 r.) w zw. z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej ugn) i art. 104 kpa: 1. ustalił odszkodowanie w wysokości 114.500 zł za nieruchomość położoną w mieście Kutno, obrębie ewidencyjnym [...], uregulowaną w księdze wieczystej [...], która przeszła z mocy prawa na własność Miasta Kutno na podstawie decyzji Starosty Kutnowskiego z 6 grudnia 2021 r. nr 963/2021 znak AB.6740.1796.838.2021 zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej - odgałęzienia ul. I. dla uprzednich właścicieli nieruchomości proporcjonalnie do posiadanych udziałów w prawie własności nieruchomości na rzecz: skarżącego w wysokości 85.875 zł - za udział wynoszący 3/4 części we współwłasności nieruchomości; K.S. w wysokości 14.312,50 zł - za udział wynoszący 1/8 części we współwłasności nieruchomości; Z.S. w wysokości 14.312,50 zł - za udział wynoszący 1/8 części we współwłasności nieruchomości; 2. zobowiązał Gminę Miasto Kutno do jednorazowej wpłaty ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz uprzednich właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1037 ha, tj. skarżącego (udział 3/4 części), K.S. (udział 1/8 części) i Z.S. (udział 1/8 części) w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Gmina Miasto Kutno (dalej Gmina), reprezentowana przez Prezydenta Miasta Kutna, odwołaniem zaskarżyła decyzję z 4 października 2022 r. w całości, zarzucając błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przejawiającą się dopuszczeniem operatu szacunkowego z 2 maja 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.J. (dalej biegły), jako dowodu w sprawie. Gmina podniosła, że: przez przyjęcie tego dowodu naruszono art. 18 ust. 1 uzrid przez przyjęcie w procesie wyceny stanu nieruchomości sprzed dokonania podziału, § 36 ust. 4 rozporządzenia [Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.] w sprawie wyceny [nieruchomości i sporządzania operatu - Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej rozporządzenie] pomijając w procesie wyceny transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym i art. 7 kpa, nie wyjaśniając dokładnie stanu faktycznego w sprawie; art. 8 § 2 kpa, odstępując od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; art. 80 kpa, przyznając wiarygodność operatowi szacunkowemu z 2 maja 2022 r. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 17 stycznia 2023 r. znak GN-III.7581.415.2022.AG (dalej decyzja z 17 stycznia 2023 r.), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej kpa), Wojewoda Łódzki (dalej Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję z 4 października 2022 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda, przywołując treść art. 12 ust. 4a, ust. 4f uzrid, wyjaśnił, że decyzją z 6 grudnia 2021 r. nr 963/2021 Starosta Kutnowski udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej – odgałęzienie ul. I. w Kutnie, obręb S. W granicach lokalizacji inwestycji znalazła się działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Wydzielona działka, przeznaczona pod budowę drogi gminnej, stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego. Działka nr [...], wydzielona w wyniku zatwierdzenia ww. decyzją podziału dawnej działki nr [...], uregulowana była w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kutnie V Wydział Ksiąg Wieczystych księdze wieczystej [...]. Zgodnie z zapisami działu II księgi wieczystej, nieruchomość stanowiła współwłasność skarżącego, K.S. i Z.S..

Wojewoda przywołał art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, § 36 ust. 1, ust. 3, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555), art. 130 ust. 2 i art. 156 ugn, stwierdzając, że w celu ustalenia odszkodowania organ I instancji posłużył się operatem szacunkowym sporządzonym 2 maja 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.J., legitymującego się uprawnieniami zawodowymi nr 3824. Wartość nieruchomości biegły określił podejściem porównawczym, metodą porównywania parami.

Wojewoda wyjaśnił, że w procedurze ustalania odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości w trybie ustawy z 2003 r. stosuje się § 36 rozporządzenia, natomiast w operacie szacunkowym biegły nie przywołał treści powołanej regulacji, a przytoczył art. 98 i art. 106 ugn, które nie mają zastosowania w sprawie, gdyż dotyczą odmiennych trybów. Dopiero udzielając wyjaśnień pismem z 29 lipca 2022 r., biegły powołał się na § 36 rozporządzenia, co nie daje pewności, czy na etapie sporządzania wyceny przepis ten został uwzględniony przez biegłego. Co więcej, wprawdzie data, na którą określono stan przedmiotu wyceny została określona prawidłowo, tj. zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia (6 grudnia 2022 r. - data wydania decyzji zrid), to w opinii biegły konsekwentnie wskazuje, że stan ten określał na dzień, w którym "decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna", co podważa wiarygodność opinii jako całości, i poddaje w wątpliwość rzetelność biegłego i zastosowanie właściwych przepisów prawa.

Według stanu z dnia wydania decyzji zrid, obowiązywał plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr XLII/386/21 Rady Miasta Kutno z dnia 2 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Kutnie pomiędzy ul. S.’, torami PKP i granicą miasta Kutna (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2021 r. poz. 4415). Uchwała weszła w życie 8 października 2021 r. Zgodnie z planem, teren działki nr [...] był przeznaczony pod drogę publiczną klasy dojazdowej - symbol 2KD-D. Stosownie do § 36 ust. 1 i 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia, działka winna zostać oszacowana w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, jakie zaistniały na rynku lokalnym, względnie regionalnym, gdy na rynku lokalnym transakcje takie nie wystąpiły. W operacie szacunkowym biegły stwierdził brak na rynku wystarczającej ilości [winno być liczby] transakcji drogowych (3 transakcje), przy czym badany obszar rynku stanowił jedynie rynek lokalny określony nadto granicami miasta Kutna. W świetle § 36 ust. 2 rozporządzenia, biegły winien był poddać badaniu cały rynek lokalny i rynek regionalny. Choć użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Dopiero brak transakcji na tak zakreślonym obszarowo rynku uzasadniałby oszacowanie wartości gruntu w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. Z pisma biegłego z 8 września 2022 r. wynika, że badany był dodatkowo rynek z obszaru "powiatu kutnowskiego i sąsiednich powiatów województwa łódzkiego". Przypuszczać można, że analiza prowadzona była już po sporządzeniu wyceny, skoro pierwotnie rynek był ograniczony obszarowo jedynie do miasta Kutna. Wojewoda stwierdził, że biegły nie przeprowadził analizy regionalnego rynku transakcji nieruchomościami drogowymi.

W operacie szacunkowym nie przedstawiono w ogóle analizy rynku transakcjami drogowymi, co stoi w sprzeczności z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Zawarta w punkcie 6 operatu analiza i charakterystyka rynku lokalnego dotyczy wyłącznie przeznaczenia przemysłowego, magazynowego i składowego. W odwołaniu od decyzji Prezydent Miasta Kutna wskazał na zaistniałe 16 transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie powiatu kutnowskiego (kilka z obszaru miasta Kutna).

Przyjęty przez biegłego okres badania rynku został określony datami: maj 2020 r. - maj 2022 r. Ani przepisy ugn, ani przepisy rozporządzenia nie określają, jaki okres należy poddać badaniu przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Wytyczne w tym zakresie zawarte są w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny. Nota Interpretacyjna "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" podaje w punkcie 3.3., że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Dopuszcza się wykorzystanie cen z innych okresów, co wymaga szczegółowego uzasadnienia. Takim szczególnym uzasadnieniem będzie brak wystarczającej ilości [winno być liczby] transakcji w okresie dwu lat. Biegły pominął rozważenie takiej możliwości.

Zdaniem Wojewody, nie można uznać za wiarygodne wyjaśnień biegłego, jakoby zbyt mała ilość [winno być liczba] odnotowanych na rynku (obejmującym miasto Kutno) transakcji drogowych (3 transakcje) uniemożliwiała oszacowanie wartości działki zgodnie z jej przeznaczeniem, przy jednoczesnym przeprowadzeniu wyceny w oparciu o zaledwie 5 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przemysłowym, jakie zaistniały na tym rynku. Biegły argumentował, że ilość [winno być liczba] 3 transakcji drogowych nie jest wystarczającym zbiorem dla przeprowadzenia prawidłowej analizy rynku i tym samym prawidłowej wyceny nieruchomości. Biegły podał, że jeżeli na około sto transakcji rocznie niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi przypadają w Kutnie jednie pojedyncze przypadki sprzedaży gruntów drogowych, to tak mała ilość [winno być liczba] nie pozwala na miarodajne ustalenia trendu czasowego, zakresu cech rynkowych i poprawek z tytułu różnic w tych cechach. Zdaniem organu, takie uzasadnienie w okolicznościach sprawy musi pozostawać nadal aktualne także przy 5 transakcjach przemysłowych, wśród których grunty stanowiące transakcje nr 4 i 5 o jednakowych, najwyższych cenach, które nadto nie tylko posłużyły do wyliczenia deltyC, ale też zostały przyjęte do porównań, są do siebie bardzo zbliżone. Brak uzasadnienia w operacie dla nieprzyjęcia transakcji nr 1 i 2. Co ważne, w oparciu o ilość [winno być liczbę] zaledwie pięciu transakcji, wśród których były dwie tożsame, biegły ustalił cechy rynkowe, wagi cech i oceny, a także stwierdził trend czasowy na poziomie 0. Wyjaśnienia biegłego w tym zakresie pozostają niewiarygodne, tym bardziej, że Nota Interpretacyjna nie określa, jak w przypadku metody korygowania ceny średniej, z jakiej ilości [winno być liczby] ma składać się zbiór nieruchomości podobnych, a jedynie wskazuje, że do porównań należy przyjąć co najmniej trzy nieruchomości.

Wojewoda stwierdził, że skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. W świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji na obszarowo właściwie przeanalizowanym rynku (rynek lokalny i regionalny) umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

W opinii wartość działki nr [...] biegły oszacował wartość gruntu w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przemysłowym, magazynowym i składowym bez dokonania analizy właściwego obszarowo rynku transakcji nieruchomościami drogowymi. W ocenie biegłego, poszukiwanie transakcji poza rejonem kutnowskim jest nieuzasadnione, gdyż gmina X nie może wypłacać odszkodowania na podstawie cen zapłaconych za nieruchomości przez gminę Y. Stanowisko biegłego narusza § 36 ust. 2 rozporządzenia, w którym [norm]odawca wyraźnie nakazał dokonać analizy zarówno rynku lokalnego (obejmującego obszar powiatu, na którym zlokalizowanych jest wiele gmin), jak i regionalnego oraz art. 175 ust. 1 ugn. Zgodnie ze sztuką szacowania nieruchomości, różnice pomiędzy nieruchomościami przyjętymi do porównań i nieruchomością wycenianą, w tym występujące na rynku lokalnym czy regionalnym różnice transakcji drogowych, koryguje się przez atrybuty nieruchomości i ich właściwą ocenę. Podstawowym kryterium doboru transakcji stanowi przeznaczenie drogowe.

Wojewoda nie zgodził się z poglądem biegłego, by w przypadku działki nr [...] o przeznaczeniu drogowym najistotniejszą jej cechą było pierwotne przeznaczenie (w znaczeniu "produkcyjne"), gdyż to ono determinuje wartość nieruchomości. W § 36 ust. 1 rozporządzenia [norm]odawca wyraźnie wskazał, że przeznaczenie określa się zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji, czyli na podstawie planu miejscowego (względnie decyzji o warunkach zabudowy). Bezspornym jest, że działka posiada przeznaczenie drogowe, a zatem w świetle ust. 4 podlega oszacowaniu w oparciu o transakcje drogowe. Dopiero brak takich transakcji na rynku lokalnym i regionalnym uzasadnia oszacowanie wartości gruntu w oparciu o inne przeznaczenie. Ponadto m.p.z.p. z 2021 r. jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kutno, tj. uchwałą nr XXXVI/358/17 Rady Miasta Kutno z 28 marca 2017 r., w którym już wyrysowana została na działce nr [...] droga dojazdowa do obsługi przyległych terenów przemysłowych. Zgodnie ze studium, teren działki miał mieć zatem przeznaczenie drogowe. Tak samo we wcześniejszym studium z 2015 r. działka miała być przeznaczona pod drogę dojazdową. Po prześledzeniu ustaleń dostępnych dokumentów planistycznych stwierdzić można, że pierwotnym przeznaczeniem gruntu stanowiącego działkę nr [...], do czego odwołuje się biegły w wyjaśnieniach, była rola. Teren ten (użytkowany rolniczo) nie miał przeznaczenia produkcyjnego, gdyż pierwotne przeznaczenie rolne zostało przekształcone w przeznaczenie drogowe.

Wojewoda stwierdził, że Starosta winien włączyć do akt sprawy dokumenty planistyczne potwierdzające zmiany przeznaczenia terenu działki nr [...] celem udokumentowania powyższej tezy i wyeliminowania ewentualnych dalszych nieprawidłowości w procesie wyceny i procesie ustalania odszkodowania. Na podstawie przeanalizowanego dostępnego materiału nie można potwierdzić postulatu biegłego, jakoby sporna działka została wydzielona z gruntów przemysłowych. Przeciwnie, można poczynić założenie, że z gruntu o charakterze rolnym została przekształcona w grunt pod drogę.

Przedmiotem odszkodowawczego postępowania administracyjnego, a zatem i przedmiotem wyceny, jest działka nr [...] o pow. 1037 m2. Brak w przedstawionych okolicznościach uzasadnienia dla oszacowania przedmiotu postępowania według wartości działki nr [...] o pow. 21.010 m2, z której przedmiot wyceny (postępowania) został wydzielony mocą decyzji zrid. Decyzją zrid przejęta została przez podmiot publicznoprawny wyłącznie działka nr [...] o pow. 1037 m2 i za tę działkę należne jest odszkodowanie. Oszacowanie wartości przedmiotu postępowania przy uwzględnieniu cech dla innego, o innych parametrach gruntu (kształt, powierzchnia), nie może być podstawą ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym dotyczącym działki nr [...]. Odszkodowanie nie odpowiadałoby wówczas wartości utraconego prawa własności obejmującego jedynie grunt o pow. 1037 m2, a zatem przy uwzględnieniu jego cech.

Jedną z trzech wyodrębnionych przez biegłego cech rynkowych (obok kształtu i powierzchni) stanowi sąsiedztwo. Cecha ta może uzyskać ocenę wyższą w przypadku, gdy sąsiedztwo stanowią zagospodarowane tereny przemysłowe lub niższą w przypadku niezagospodarowanych terenów przemysłowych i terenów o innym przeznaczeniu. Na podstawie opisu przedmiotu wyceny nie sposób zweryfikować prawidłowości przypisanej oceny wyższej, oznaczającej sąsiedztwo zagospodarowanych terenów przemysłowych. Z opisu wynika, że działka przylega do cieku wodnego Malinka, do terenów o przeznaczeniu drogowym i do terenów o przeznaczeniu przemysłowym, ale wykorzystywanych na cele rolne. Opis przedmiotu wyceny sugeruje konieczność przypisania oceny niższej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, że w przypadku działki gruntu o przeznaczeniu drogowym, jak przedmiotowa działka nr [...], cechami rynkowymi nie są: powierzchnia i kształt.

Zdaniem Wojewody, operat szacunkowy z 2 maja 2022 r., stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa i nie może posłużyć jako podstawa ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Został sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, co powoduje, że nie może stanowić wiarygodnego dowodu, będącego podstawą ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa do przedmiotowej działki. Zachodzi konieczność sporządzenia na nowo opinii o wartości nieruchomości, a następnie dokonanie jej oceny na podstawie art. 80 kpa, co obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości należnego odszkodowania.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł skarżący, zarzucając decyzji z 17 stycznia 2023 r. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że nieprzywołanie przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 rozporządzenia, lecz "dopiero" na etapie wyjaśnień do sporządzonego operatu szacunkowego, nie daje pewności, czy na etapie sporządzania wyceny przepis ten został uwzględniony przez biegłego, podczas gdy wyjaśnienia rzeczoznawcy w sposób jednoznaczny wskazują, że biegły zastosował przywołany przepis rozporządzenia, a dla oceny zastosowania właściwych przepisów regulujących proces wyceny istotnym jest jedynie treść operatu szacunkowego, a nie przywołane w nim podstawy prawne;

2. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 przez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że nieprawidłowe opisanie daty, na którą określono stan wycenianej nieruchomości, przy jednoczesnym prawidłowym określeniu tej daty, podważa wiarygodność wyceny jako całości, poddaje w wątpliwość rzetelność biegłego i zastosowanie właściwych przepisów prawa, podczas gdy całokształt operatu szacunkowego i wyjaśnień biegłego w sposób jednoznaczny wskazują, że nieprawidłowe opisanie daty było jedynie oczywistą omyłką pisarską niemającą jakiegokolwiek wpływu zarówno na podważenie wiarygodności wyceny, jak i na rzetelność biegłego oraz zastosowanie przez wymienionego właściwych przepisów prawa w procesie wyceny;

3. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że z wyjaśnień rzeczoznawcy do sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że analiza rynku regionalnego pod względem występowania na jego obszarze transakcji nieruchomościami drogowymi prowadzona była po sporządzeniu operatu szacunkowego, co równoznaczne jest z nieprzeprowadzeniem przez biegłego analizy regionalnego rynku transakcji nieruchomości drogowych, ograniczając się tylko do analizy rynku lokalnego, podczas gdy z wyjaśnień biegłego do sporządzonego operatu szacunkowego w sposób jednoznaczny wynika, że rynek regionalny został poddany analizie pod względem transakcji drogowych, a nawet gdyby uznać, że taka analiza została przeprowadzona już po sporządzeniu pierwotnego tekstu operatu, wyjaśnienia biegłego w tym zakresie należy uznać za uzupełnienie wyceny, jedynie potwierdzające jej prawidłowość i zgodność z przepisami prawa;

4. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia przez przyjęcie, że użyte w przedmiotowym przepisie rozporządzenia sformułowanie "rynek lokalny" oznacza obszar gminy i powiatu, a "rynek regionalny" oznacza obszar województwa, podczas gdy pojęcia te nie są równoznaczne ścisłemu podziałowi administracyjnemu państwa, a należy je rozumieć jako odnoszące się do kryteriów ekonomicznych;

5. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia przez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że biegły w ogóle nie przedstawił analizy rynku transakcjami drogowymi, podczas gdy z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego do sporządzonego operatu szacunkowego w sposób jednoznaczny wynika, że analiza taka została przeprowadzona;

6. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wkroczenie w zakres wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego polegające na arbitralnym i dowolnym uznaniu, że szczególnym uzasadnieniem dla wykorzystania transakcji nieruchomościami poprzedzającymi okres dwu lat od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, jest brak wystarczającej ilości [winno być liczby] transakcji w tym okresie, podczas gdy ocena możliwości przyjęcia do porównania transakcji z okresu przekraczającego wymieniony termin mieści się w zakresie wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego, w związku z czym organ prowadzący postępowanie nie jest w jakikolwiek sposób uprawniony do kwestionowania braku przyjęcia przez rzeczoznawcę transakcji w wymienionym odstępie czasu;

7. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wkroczenie w zakres wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego polegające na arbitralnym i dowolnym uznaniu za niewiarygodne wyjaśnień biegłego, zgodnie z którymi trzy transakcje drogowe są niewystarczające dla wyceny działki zgodnie z jej przeznaczeniem, przy jednoczesnym przeprowadzeniu wyceny w oparciu o pięć transakcji o przeznaczeniu przemysłowym, jakie zaistniały na obszarze, na którym położona jest wyceniania nieruchomość, podczas gdy ocena wymienionej okoliczności mieści się w zakresie wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego, w związku z czym organ prowadzący postępowanie nie jest w jakikolwiek sposób uprawniony do kwestionowania jej prawidłowości;

8. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wkroczenie w zakres wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego polegające na arbitralnym i dowolnym uznaniu, że ustalenie przez biegłego cech rynkowych, wagi cech oraz ocen, a także stwierdzenie trendu czasowego na poziomie zero jest niewiarygodne, podczas gdy ocena wymienionej okoliczności mieści się w zakresie wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego, w związku z czym organ prowadzący postępowanie nie jest w jakikolwiek sposób uprawniony do kwestionowania jej prawidłowości;

9. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wkroczenie w zakres wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego polegające na arbitralnym i dowolnym uznaniu, że stanowisko biegłego, zgodnie z którym specyfika rynku, na którym znajduje się nieruchomość wyceniana, powoduje, że na rynku regionalnym brak jest wystarczającej ilości [winno być liczby] transakcji porównawczych nieruchomościami drogowymi, narusza § 36 ust. 2 rozporządzenia, podczas gdy ocena wymienionej okoliczności mieści się w zakresie wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego, w związku z czym organ prowadzący postępowanie nie jest w jakikolwiek sposób uprawniony do kwestionowania jej prawidłowości, a nadto - biorąc pod uwagę przywołane w uzasadnieniu niniejszego sprzeciwu orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie rozumienia pojęć "rynek lokalny" i "regionalny", jako odnoszące się nie do ścisłego podziału administracyjnego państwa, lecz do kryteriów ekonomicznych - stanowisko rzeczoznawcy jest w tym zakresie całkowicie uzasadnione;

10. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wkroczenie w zakres wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego polegające na arbitralnym i dowolnym uznaniu, że nieprawidłowe jest stanowisko biegłego, zgodnie z którym przy poszukiwaniu nieruchomości drogowych, mogących służyć jako materiał porównawczy, jako cechę istotną należy traktować pierwotne przeznaczenie planistyczne gruntów, z których wydzielono wywłaszczone działki, podczas gdy ocena wymienionej okoliczności mieści się w zakresie wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego, w związku z czym organ prowadzący postępowanie nie jest w jakikolwiek sposób uprawniony do kwestionowania jej prawidłowości; oczywistym jest, że pierwotne przeznaczenie planistyczne gruntów, z których wydzielono wywłaszczoną nieruchomość, jest kryterium wpływającym na ocenę, czy mające służyć za materiał porównawczy grunty drogowe uznać można za podobne;

11. art. 138 § 2 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. w zw. z § 36 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 4 zd. 1 oraz 2 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nieprawidłowym była wycena wywłaszczonej nieruchomości według wartości nieruchomości, z której wydzielono przedmiot wyceny, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią przywołanych w niniejszym zarzucie przepisów wycena taka jest prawidłowa, a z uwagi na dokonanie wyceny według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, jak również ze względu na konieczność dokonania wyceny według wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono wywłaszczoną nieruchomość, jest ona zgodna z przepisami prawa;

12. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez zaniechanie wezwania rzeczoznawcy majątkowego do złożenia wyjaśnień w zakresie prawidłowości przypisania wycenianej nieruchomości oceny wyższej (w zakresie jednej z cech - "sąsiedztwo"), podczas gdy w przypadku uznania przez organ II instancji, że sporządzony operat szacunkowy winien zawierać analizę w tym zakresie, winien on wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego;

13. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że nieprawidłowym było przypisanie nieruchomościom porównawczym cech rynkowych "powierzchnia" i "kształt", ponieważ cechy te nie wpływają na wartość działek drogowych, podczas gdy biegły nie przyjął do porównania transakcji nieruchomościami drogowymi, lecz transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przemysłowym, w związku z czym przyjęcie wymienionych cech cenotwórczych było całkowicie zasadne.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych (k. 2-22 akt sądowych).

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do punków 7-9 sprzeciwu, organ stwierdził, że w żadnej mierze nie kwestionował ustalenia przez biegłego cech rynkowych, wag i ocen oraz trendu czasowego, gdyż wiąże się to z posiadaniem wiedzy specjalistycznej, a jedynie, obok innych zarzutów względem opinii, nie uznał za wiarygodne dość obszernych wyjaśnień co do braku możliwości dokonania ustaleń w powyższym zakresie w oparciu o wytypowane trzy transakcje drogowe, skoro przy zaledwie pięciu transakcjach nieruchomościami o przeznaczeniu produkcyjnym biegły analogicznych wątpliwości nie posiadał. Oczywiste jest, że biegły nie przeprowadził ani rzetelnej analizy rynku lokalnego transakcji nieruchomościami drogowymi, ani rzetelnej analizy rynku regionalnego, ograniczając się jedynie wybiórczo do poszczególnych obszarów tego rynku i to dopiero w sytuacji konieczności odparcia zarzutów adwersarza osoby wnoszącej sprzeciw (k. 27-28 akt sądowych).

Wyrokiem II SA/Łd 178/23 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na podstawie art. 151a 2 ppsa oddalił sprzeciw.

W ocenie Sądu I instancji, Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył art. 138 § 2 kpa, wobec czego brak było podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 kpa jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego.

W tej sprawie uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji nastąpiło z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W przekonaniu Sądu I instancji, stanowisko organu odwoławczego, że opinia rzeczoznawcy M.J. z 2 maja 2022 r. zawierała nieprawidłowości, a w związku z tym nie mogła stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości i ustalenia na jej podstawie w drodze decyzji odszkodowania za nieruchomość nr [...] o pow. 0,1037 ha, położoną w Kutnie, w obrębie [...], było prawidłowe. Sąd uznał, że charakter stwierdzonych nieprawidłowości operatu szacunkowego niewątpliwie wykluczał jego poprawienie w drodze aneksu lub wyjaśnień rzeczoznawcy. Co istotne, organ odwoławczy, w świetle stwierdzonych wadliwości operatu szacunkowego, doskonale wypunktowanych w motywach kontrolowanej decyzji, nie był uprawniony do samodzielnego zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, gdyż wówczas naruszyłby obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa. Operat szacunkowy rzutuje na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji.

Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w Kutnie, w obrębie S., która z dniem, gdy decyzja Starosty Kutnowskiego z 6 grudnia 2021 r. nr 963/2021 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Kutno, z mocy art. 12 ust. 5 uzrid, należało stosować odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości, m.in., na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte pod inwestycje drogowe określone zostały w rozporządzeniu. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni; 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (§ 56 ust. 1 rozporządzenia).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki NSA z: 5.11.2014 r. I OSK 1395/13; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15; 2.4.2014 r. I OSK 1816/13). Nie budzi przy tym wątpliwości, że zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (wyroki NSA z: 13.2.2013 r. I OSK 1642/11; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15; 5.12.2018 r. I OSK 4132/18). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (wyroki NSA z: 14.6.2018 r. I OSK 1751/16; 10.7.2018 r. I OSK 1583/17; 13.2.2019 r. I OSK 830/17; 19.6.2019 r.: I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17).

Sąd I instancji uznał, że Wojewoda, weryfikując sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy z punktu widzenia przestrzegania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 i 56 rozporządzenia, trafnie ocenił, że dokument ten nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, ponieważ biegły oszacował wartość nieruchomości z pominięciem reguł określonych w § 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 rozporządzenia, nie uwzględniając drogowego przeznaczenia nieruchomości nr [...], wynikającego z obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr XLII/386/21 Rady Miasta Kutno z dnia 2 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Kutnie pomiędzy ul. S.’, torami PKP i granicą miasta Kutna (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2021 r. poz. 4415), który wszedł w życie 8 października 2021 r. i obowiązywał w dacie wydania decyzji z 6 grudnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Według planu miejscowego, działka nr [...] przeznaczona była pod drogę publiczną klasy dojazdowej - symbol 2KD-D. O przeznaczeniu nieruchomości pod inwestycję drogową na gruncie rozpatrywanej sprawy przesądzały regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Drogowy charakter spornej działki wynikał również z unormowań studium z 2015 r., a także ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kutno, zatwierdzonego uchwałą nr XXXVI/358/17 Rady Miasta Kutno z 28 marca 2017 r. Działka nr [...], choć pierwotnie była terenem rolniczym, przeznaczonym w późniejszym okresie na cele drogowe, nigdy nie posiadała przeznaczenia produkcyjnego. W ocenie Sądu I instancji, Wojewoda zasadnie stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty planistyczne potwierdzające zmiany przeznaczenia działki nr [...] celem wyeliminowania ewentualnych dalszych nieprawidłowości w procesie wyceny i ustalania odszkodowania. Wobec drogowego charakteru działki nr [...], wycena rzeczoznawcy winna rozpocząć się od porównania transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym (czyli gminnym i powiatowym), a gdyby dane z rynku lokalnego okazały się niewystarczające należało poszukiwać transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym (wojewódzkim). Tylko brak wystarczających danych o tego typu transakcjach mógłby stanowić przesłankę do dokonania wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W sprawie biegły przeprowadził analizę rynku lokalnego sprzedaży nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu przemysłowym, magazynowym i składowym, co jasno wynika z punktu 6 - Analiza i charakterystyka rynku lokalnego, s. 7-8 operatu, nie dostrzegając zupełnie konieczności przeprowadzenia analizy rynku transakcji nieruchomościami drogowymi, co naruszało § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. W tym segmencie gruntów biegły odnotował w okresie 24 miesięcy poprzedzających wycenę pięć transakcji nieruchomości o takim przeznaczeniu, które przestawił w zbiorze transakcji nieruchomości podobnych. W punkcie 7 rzeczoznawca wyjaśnił rodzaj określanej wartości, zastosowane podejście, metodę i technikę wyceny, przywołując art. 18 uzrid, art. 98 ust. 1-3, art. 106 ust. 1 ugn, które nie miały zastosowania na gruncie rozpatrywanej sprawy i art. 134 ust. 1-4, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 1-3, art. 153 ust. 1 ugn, nie dostrzegając zupełnie kluczowego z punktu widzenia poprawności sporządzonego dokumentu § 36 rozporządzenia, co - biorąc pod uwagę treść całego dokumentu - potwierdzało trafność stanowiska organu odwoławczego, że nie spełnia on podstawowych wymogów określonych przepisami prawa, a w rezultacie nie może posłużyć jako podstawa do ustalenia odszkodowania. Zaledwie w jednym miejscu operatu - na s. 12 – biegły zauważył "A ze względu na z jednej strony brak na rynku wystarczającej ilości [winno być liczby] transakcji na gruntach sprzedawanych pod drogi publiczne i fakt, iż jednostkowe przypadki sprzedaży gruntów drogowych nie były wyższe od cen gruntów usługowych i produkcyjnych. Zdecydowano się na określenie wartości nieruchomości dla przeznaczenia nieruchomości takiego jak grunty, z których jest wydzielana.", a zatem w oparciu o grunty przeznaczone pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca utworzył zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu produkcyjnym, składowym i magazynowym i na tej podstawie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Co istotne, w piśmie z 29 lipca 2022 r. biegły po raz pierwszy zwrócił uwagę na § 36 rozporządzenia, a jego wyjaśnienia, przedstawione także w kolejnych pismach, stanowiące odpowiedź na zarzuty Gminy Miasta Kutno dotyczące, między innymi, występowania 16 transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie powiatu kutnowskiego (z czego aż 11 zostało zawartych od 31 lipca 2020 r., które stanowiły podstawę do dokonania 2 miesiące wcześniej wyceny nieruchomości oddalonej o ok. 1 km od wycenianej nieruchomości), świadczą z dużym stopniem prawdopodobieństwa o tym, że analiza rynku transakcji nieruchomościami drogowymi i to tylko w zakresie ograniczonym do rynku kutnowskiego, została przeprowadzona przez biegłego tuż po sporządzeniu operatu szacunkowego. Nie można było zaakceptować stanowiska biegłego, które jak trafnie ocenił Wojewoda, nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa o nieuzasadnionym poszukiwaniu transakcji poza rejonem kutnowskim, ponieważ gmina X nie może wypłacać odszkodowania na podstawie cen zapłaconych za nieruchomości przez gminę Y.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że data, na którą określono stan przedmiotu wyceny, została określona zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia (data wydania decyzji - 6 grudnia 2022 r., choć winno być - 6 grudnia 2021 r.), to już w treści operatu rzeczoznawca konsekwentnie wskazuje, że stan ten określał na dzień, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, co dodatkowo podważało wiarygodność opinii jako całości.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 12.5.2022 r. I OSK 1692/21, że wielkość i kształt działek przeznaczonych pod inwestycje drogowe nie ma znaczenia dla określenia ich wartości rynkowej. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że skoro według art. 18 ust. 1 uzrid chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości (wyrok NSA z 4.10.2017 r. I OSK 759/17). Jeżeli według art. 18 ust. 1 uzrid wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, to znaczy, że dotyczy to stanu nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie (wyrok NSA z 17.11. 2017 r. I OSK 965/17. Tym samym, rzeczoznawca błędne przyjął powierzchnię działki [...] w wielkości 21.010 m2 (s. 16 operatu), skoro z decyzji podziałowej wynika, że działka ma powierzchnię 1037m2.

Sąd I instancji wskazał, że skoro w procesie wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy w sposób sprzeczny z § 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 rozporządzenia odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, to wykonany przez niego operat nie mógł być uznany za wiarygodny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ugn. W rezultacie, nie mógł on stanowić podstawy wydania decyzji odszkodowawczej. Zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda trafnie zarzucił organowi I instancji wadliwą weryfikację dowodu i naruszenie art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z § 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 rozporządzenia. Dlatego za niezasadne uznał zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa; art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 [kpa] i § 36 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia; art. 138 § 2 [kpa] w zw. z art. 18 uzrid w zw. z § 36 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 4 zd. 1 i 2 [rozporządzenia] i - na podstawie art. 151a § 2 ppsa - oddalił sprzeciw (k. 59, 74-84v. akt sądowych).

Skargę kasacyjną złożył S. A., reprezentowany przez r.pr. A. O., zaskarżając wyrok II SA/Łd 178/23 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 151a § 1 zd. 1 ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2021 poz. 555) przez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w całości, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że użyte w przedmiotowym przepisie rozporządzenia sformułowanie "rynek lokalny" oznacza obszar gminy i powiatu, a "rynek regionalny" oznacza obszar województwa, podczas gdy pojęcia te nie są równoznaczne ścisłemu podziałowi administracyjnemu państwa, a należy je rozumieć jako odnoszące się do kryteriów ekonomicznych;

b. art. 151a § 1 zd. 1 ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że z wyjaśnień rzeczoznawcy do sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że analiza rynku regionalnego pod względem występowania na jego obszarze transakcji nieruchomościami drogowymi prowadzona była po sporządzeniu operatu szacunkowego, podczas gdy z wyjaśnień biegłego do sporządzonego operatu szacunkowego w sposób jednoznaczny wynika, że rynek regionalny został poddany analizie pod względem transakcji drogowych, a nawet gdyby uznać, że taka analiza została przeprowadzona już po sporządzeniu pierwotnego tekstu operatu, wyjaśnienia biegłego w tym zakresie należy uznać za uzupełnienie wyceny, jedynie potwierdzające jej prawidłowość oraz zgodność z przepisami prawa;

c. art. 151a § 1 zd. 1 ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że nieprawidłowe opisanie daty, na którą określono stan wycenianej nieruchomości, przy jednoczesnym prawidłowym określeniu tej daty, podważa wiarygodność wyceny jako całości, podczas gdy całokształt operatu szacunkowego i wyjaśnień biegłego w sposób jednoznaczny wskazują, że nieprawidłowe opisanie daty było jedynie oczywistą omyłką pisarską, niemającą jakiegokolwiek wpływu zarówno na podważenie wiarygodności wyceny, jak i na rzetelność biegłego oraz zastosowanie przez wymienionego właściwych przepisów prawa w procesie wyceny;

d. art. 151a § 1 zd. 1 ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że konieczność wyjaśnienia kwestii istniejących lub mających powstać urządzeń infrastruktury technicznej oraz ewentualnego wpływu tej okoliczności na wartość wycenianej nieruchomości skutkuje koniecznością uchylenia decyzji I instancji, podczas gdy wyjaśnienie tej okoliczności mogło nastąpić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na etapie postępowania przed organem II instancji;

e. art. 151a § 1 zd. 1 ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że w procesie wyceny rzeczoznawca majątkowy odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, podczas gdy z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego do sporządzonego operatu szacunkowego w sposób jednoznaczny wynika, że analiza taka została przeprowadzona.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy (k. 89-99 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 182 § 2a ppsa, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z powyższą regulacją, rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Stosownie do art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać jedynie - z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 183 ppsa - czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).

O kasacyjnym charakterze decyzji odwoławczej nie przesądza powołanie art. 138 § 2 kpa jako jej proceduralnej podstawy prawnej, ale - przede wszystkim -sformułowanie samej osnowy oraz wynikający z uzasadnienia cel z punktu widzenia celu, jakiemu winny służyć decyzje kasacyjne w świetle uregulowań normatywnych (...) nie mają charakteru kasacyjnego decyzje organu odwoławczego wydane bez spełnienia przesłanki z art. 138 § 2 kpa i w innym celu niż wynikający z treści tego przepisu (uzasadnienie wyroku NSA z 16.11.1990 r. SA/Wr 523/90, z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1992/6/123, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 702, uw. 72).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kpa. Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).

Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 874-875 nb 14); winien być interpretowany właściwie.

Organ II instancji ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji art. 136 i art. 138 kpa, dokonanej art. 1 pkt 33 i 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 kpa miało i ma na celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ I instancji, a przez to działanie zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania. Cel ten uwidocznił się jeszcze bardziej na skutek dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18) zmiany art. 138 § 2 kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r. (wyrok z 2.12.2011 r. II OSK 1774/10).

Prawo materialne determinuje, jakie i jak należy zastosować przepisy procesowe. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy Wojewoda prawidłowo ocenił przeprowadzone przez Starostę postępowanie, a w dalszej kolejności, czy organ odwoławczy winien samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 136 kpa), czy też uchylić decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa).

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1037 ha, położonej w mieście Kutno, obrębie ewidencyjnym [...], znajdującej się w linii rozgraniczającej teren inwestycji drogowej, która - na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych - stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Kutno z dniem 7 stycznia 2022 r., pod realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej - odgałęzienia ul. I.

W myśl art. 130 ust. 2 ugn, ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą – zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn – stanowi operat szacunkowy.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod realizację inwestycji drogowej stanowił operat szacunkowy sporządzony 2 maja 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.J.

Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego, jako jedyny, nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 1119-1120, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1106, nb 7).

Trafnie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko Wojewody, że działka nr [...] przeznaczona była pod inwestycję drogową w miejscowym planie, obowiązującym w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Organ II instancji, jak i Sąd I instancji trafnie uznały, że biegły nieprawidłowo dokonał określenia wartości nieruchomości podlegającej wycenie, biorąc za punkty odniesienia nieruchomości przyległe i przeważające na tych nieruchomościach przeznaczenie. Odniesienie się do przeznaczenia gruntów przyległych było przedwczesne, skoro możliwe było - wbrew twierdzeniu biegłego - określenie wartości nieruchomości podlegającej ocenie, porównując ją z innymi cenami transakcyjnymi nieruchomości drogowych na rynku lokalnym (k. 14 akt Wojewody), a w przypadku niewystarczającej ich liczby - na rynku regionalnym.

O ile użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę, to w wyniku procesów wykładni tego przepisu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, który słusznie podzielił Sąd I instancji, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyroki NSA z: 22.5.2012 r. I OSK 701/11; 20.20.2010 r. I OSK 23/10; 8.1.2014 r. I OSK 1460/12). Zgodnie ze zd. 2 ustępu 4 § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r., przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że § 36 ust. 2 rozporządzenia, który naprowadza, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego (wyrok NSA z 8.3.2023 r. I OSK 3254/19). Słusznie skonstatował Sąd I instancji, że dopiero brak dostatecznej liczby transakcji na tak zakreślonym obszarowo rynku uzasadniałby oszacowanie wartości gruntu w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych.

Zarzut skarżącego kasacyjnie, że podział administracyjny kraju nie musi pokrywać się z faktycznym zróżnicowaniem ekonomicznym mogącym rzutować na wartość gruntu ma charakter abstrakcyjny, skoro możliwe było określenie wartości nieruchomości podlegającej opiniowaniu w tej sprawie metodą porównawczą do innych działek o przeznaczeniu drogowym. Wynika to chociażby z pisma Urzędu Miasta Kutno skierowanego do Starosty Kutnowskiego 20 lipca 2022 r., w którym wskazano, że biegły sporządzający operaty szacunkowe dla działek nr: [...], [...] i [...] posługiwał się transakcjami z rynku lokalnego i regionalnego, jednakże przyjął okres analizy od stycznia 2019 r. do lutego 2022 r. (5 transakcji pochodziło z 2019 r., pozostałych 11 z 2020 i 2021 r.), podczas gdy biegły rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie przyjął dwuletni okres od maja 2020 r. do maja 2022 r., stwierdzając niedostateczną liczbę nieruchomości drogowych na rynku lokalnym (k. 55-57v akt Starosty). Potwierdzono to następnie w piśmie Urzędu Miasta Kutno skierowanym do Starosty Kutnowskiego z 18 sierpnia 2022 r. (k. 68-70 akt Starosty). Okoliczność tę zauważył również Starosta, wydając decyzję w I instancji, jednakże uznał, że kwestie te należały do wiadomości specjalnych w zakresie metodologii szacowania nieruchomości, w które organ prowadzący postępowanie administracyjne nie może wkraczać. Ocena Starosty w tym aspekcie nie była prawidłowa, ponieważ nie negując specjalnego charakteru wiadomości w zakresie metodologii szacowania wartości nieruchomości, organ ten, mając informacje o określeniu wartości nieruchomości w analogicznych sprawach, jest uprawniony do wezwania biegłego do sporządzenia operatu tak, by odpowiadał on dyspozycji § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia. Automatyczne przyjęcie operatu przez decydenta, który rezygnuje z jego kontroli pod względem danych możliwych do zweryfikowania metodologicznych, przenosi bowiem ciężar rozstrzygnięcia sprawy w zakresie odszkodowania z organu na biegłego, który ma jedynie dostarczyć organowi bądź Sądowi wiadomości specjalnych odnośnie do wartości nieruchomości. Dane metodologiczne podlegają weryfikacji, ponieważ nie mogą być one dowolne, lecz zostały ściśle określone w § 36 ust. 4 rozporządzenia - w pierwszej kolejności należy porównać nieruchomość drogową podlegającą wycenie do innych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym, a gdy ten okaże się niewystarczający, to na rynku regionalnym. Dopiero gdy i ten rynek okaże się niewystarczający, biegły może szacować wartość nieruchomości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych do gruntu szacowanego (co w niniejszej sprawie było nieuprawnione). Kolejność przyjmowania punktów odniesienia została zatem klarownie określona przez ustawodawcę (rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 159 ugn), nie może być ona dowolna i w tym kontekście operat jest weryfikowalny i jako taki podlega ocenie przez decydenta, który może stwierdzić, czy metodologia przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiada przepisowi prawa.

Za bezzasadny przyjąć należy zarzut skargi kasacyjnej, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę uzupełniającą operat przez odniesienie się do transakcji drogowych na rynku regionalnym, skoro ów rynek sprowadził on jedynie do powiatu kutnowskiego, zamiast całego województwa łódzkiego. Błędne pojęcie rynku determinuje ocenę sformułowanego zarzutu jako nieuzasadnionego.

Uznanie przez biegłego, że poszukiwanie transakcji drogowych w przyjętym dwuletnim okresie analizy poza rejonem kutnowskim było nieuzasadnione ocenić należy jako błędne. Okoliczność ta świadczy o wadliwości operatu, który nie mógł stanowić podstawy do przyznania odpowiedniego odszkodowania na rzecz beneficjentów, które odpowiadałoby prawu. W tym kontekście pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. zarzut dotyczący nieprawidłowego opisania daty, na którą określono stan wycenianej nieruchomości, zarzut odnoszący się do konieczności wyjaśnienia kwestii istniejących lub mających powstać urządzeń infrastruktury technicznej i ewentualnego wpływu tej okoliczności na wartość wycenianej nieruchomości, nie miały znaczenia dla treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nawet gdyby uznać je za zasadne, nie zmieniłyby one prawidłowej oceny Sądu I instancji, a uprzednio Wojewody, że operat szacunkowy z 2 maja 2022 r. dotknięty był istotną wadą, w pełni uzasadniającą zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 2 kpa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że - rozpoznając sprzeciw - sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, niemniej jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA z: 8.8.2018 r. I OSK 2045/18; 11.12.2018 r. I OSK 4191/18, cbosa). W kontrolowanej sprawie wskazane wzorce kontroli w zakresie materialnoprawnym nie wymagały bezpośrednio wykładni, bo nie mogły wpłynąć na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wobec wadliwości operatu nie był on przydatny w sprawie o ustalenie odszkodowania.

Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 kpa. Zasadniczo błędnie sporządzony operat szacunkowy, brak dokumentów planistycznych, wykluczał możliwość uzupełnienia dowodów i materiałów, mimo znowelizowania art. 136 kpa. Starosta uzupełni materiał dowodowy o charakterze planistycznym i rozważy dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości nieruchomości podlegającej wycenie.

Skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżony wyrok i zaskarżona decyzja odpowiadają prawu, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.