Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 840/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2023 r. sprawy ze skargi X. s.c. M. E. & D. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 1 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy [...], decyzją z 4 kwietnia 2022 r. nr [...] ustalił jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł którą zobowiązani są uiścić M. E. i D. E. prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej X. s.c. M. E. & D. E., w związku ze wzrostem wartości, na skutek uchwalenia uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 25 czerwca 2020 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parku przemysłowego w N. , nieruchomości położonej w miejscowości N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer: [...], zapisanej w dniu sprzedaży w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych. Jednocześnie określono, iż opłatę należy uiścić na wskazany rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia, gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu wyjaśniono, iż w dniu 17 listopada 2021 r. do Urzędu Miasta i Gminy [...] wpłynął wypis aktu notarialnego Repertorium A numer [...] "umowa sprzedaży", sporządzony [...] listopada 2021 r. przez notariusza M. B. na podstawie, którego Pani M. E. i Pan D.E. prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej X. s.c. M. E. & D. E. sprzedali działkę położoną w miejscowości N., oznaczoną w ewidencji gruntów numerem: [...], o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w G. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą KW nr [...] Działka ta w dacie zawarcia aktu notarialnego objęta była ustaleniami obowiązującego "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parku przemysłowego w N.", uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 25 czerwca 2020 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] poz. [...] z dnia 14 lipca 2020 r.), w którym przeznaczona została na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej, oznaczone w tekście i na rysunku planu symbolem [...]

Dalej wyjaśniono, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W celu ustalenia potencjalnego wzrostu wartości omawianej nieruchomości powołano rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy dotyczący określenia wartości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty planistycznej. W złożonym operacie szacunkowym został oszacowany wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, który stanowi różnicę pomiędzy jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem tego planu. W omawianej sprawie w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrost wartości dla działki numer: [...] wyniósł: [...] zł. Wskazano, iż w przywołanym na wstępie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w odniesieniu do ustaleń wcześniej obowiązującego planu miejscowego dla tego obszaru) zmniejszono minimalne powierzchnie działek możliwych do wydzielenia, a także ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy działki (czego nie było w starym planie miejscowym). Powyższa zmiana uwarunkowań urbanistycznych pozwala potencjalnemu inwestorowi przeprowadzić bardziej korzystny podział gruntu, jak również zwiększy rentowność ewentualnych inwestycji podejmowanych na analizowanym obszarze, co wpływa dodatnio na wartość rynkową nieruchomości, wywołuje pozytywne skutki finansowe dla jej właściciela.

Zdaniem organu, przedłożony operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania -zawiera wymagane przepisami elementy, jest logiczny, a wartości i wyliczenia matematyczne nie zawierają błędów. Jednocześnie operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości podobnych występujących w granicach powiatu p. . Nadto rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do stanowiska i zarzutów strony dotyczących sporządzonego w sprawie operatu.

Na zakończenie wyjaśniono, że Rada Miasta i Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parku przemysłowego w N., ustaliła stawkę procentową stanowiącą podstawę do naliczenia jednorazowej opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na 30%. Zatem jednorazowa opłata planistyczna dla przedmiotowej działki wynosi: [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli X. s.c. M. E. & D. E. podnosząc, iż wskutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Nadto biegły dokonał istotnego błędu w sporządzonym operacie majątkowym w zakresie opisu nieruchomości przyjętej do porównania z wycenianą nieruchomością.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z 1 września 2022 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika, nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, zbycie tej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu.

Organ zaakcentował, iż wykładnia ww. art. 36 ust. 4 na poziomie gramatycznym wskazuje, że wzrost wartości nie jest związany wyłącznie z dokonaną w planie zmianą przeznaczenia nieruchomości, np. z gruntów rolnych na przewidziane pod zabudowę mieszkaniową. Może to być jakakolwiek zmiana w planie, również taka jak w rozpatrywanym przypadku. Warunkiem koniecznym jest natomiast to, aby zmiana powodowała wzrost wartości nieruchomości, co musi zostać wykazane za pomocą operatu szacunkowego .

Dalej Kolegium omówiło charakter opinii sporządzanej przez rzeczoznawcę majątkowego oraz zakres badania i oceny tego dowodu przez organy administracji. Omówiono metodę i technikę szacowania nieruchomości zastosowane przez rzeczoznawcę w przedmiotowej sprawie. Zwrócono też uwagę, iż strona nie przedstawiła własnej wyceny – przeciwdowodu – a tym samym organy nie były zobligowane do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Bez stosownego przeciwdowodu, nie jest możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych. Zwrócono przy tym uwagę, iż nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne, a nie takie same, czyli posiadające te same cechy, co przedmiot wyceny. Podobieństwo nieruchomości jest rzeczą względną. Ocena czy nieruchomości są podobne, czy też nie, zależy od rodzaju i położenia nieruchomości oraz od liczby transakcji na rynku, stanu popytu i podaży, a więc od wielu czynników warunkujących wycenę. Ocena ta (podobnie jak wybór metody wyceny) należy do rzeczoznawcy majątkowego. Nawet podobne nieruchomości zazwyczaj różnią się od siebie, a procedura szacowania ma za zadanie określenie wartości nieruchomości w drodze korekty średniej (przeciętnej) ceny nieruchomości podobnych. Wyboru szczegółowej metodologii (właściwego podejścia, metody i techniki szacowania) wyceny nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy i do jego kompetencji należy określenie rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania oraz dobór poszczególnych nieruchomości porównawczych. To, na ile dana próbka porównawcza na danym rodzaju rynku była miarodajna jako podobna do nieruchomości szacowanych, pozostaje w sferze jego wiadomości specjalnych i stanowi warsztat zawodowy rzeczoznawcy majątkowego, którego nie posiada strona i organ administracji. Zdaniem Kolegium przedłożony operat spełnia wymagania formalne, zawiera konieczne, wymienione przez ten organ, elementy. Organ odwoławczy nie dopatrzył się w tym opracowaniu braku rzetelności i należytej staranności w działaniach rzeczoznawcy. Posiada ono wartość dowodową. W ocenie Kolegium operat w sposób dostateczny wyjaśnia, że w wyniku zmiany planu dopuszczającą zmniejszenie minimalnych wskaźników powierzchniowych dzielenia nieruchomości nastąpił wzrost wartości.

W skardze X. s.c. M.E. & D.E. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powyższej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci:

- Art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości;

- Art. 107 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędne zastosowanie;

- §4 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 Nr 207, poz. 2109).

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w postaci przesłuchania strony, co doprowadziło do błędnego uznania, iż strona nie posiada uprawnień do kwestionowania opinii rzeczoznawcy;

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącegych o przeprowadzenie przez organ dowodu z wyliczeń strony, jak również niezwrócenie się do rzeczoznawcy o informacje, co do błędnego opisu nieruchomości, o którym mowa była w odwołaniu;

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § l w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ dowodu z opinii biegłego na okoliczności wymagających wiadomości specjalnych, mając na uwadze zarzuty strony;

- art. 7 w zw. z art. 89 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy pomimo iż zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłego;

- art., 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, strona nie posiada uprawnień do kwestionowania operatu szacunkowego, podczas gdy wnikliwe przeprowadzenie postępowania, w szczególności przesłuchanie strony, doprowadziłoby do ustalenia, iż posiada ona wiadomości specjalne w zakresie wyceny nieruchomości; w sprawie chodzi o opłatę adiacencką, albowiem organ używa tego określenia naprzemiennie z pojęciem "opłata planistyczna", które to określenia nie są tożsame; art. 10 § 1 w zw. z art. 73 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na treść art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaznaczono, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w skutek zmiany planu miejscowego nie uległo zmianie (przeznaczenie na działalność produkcyjną, składową i magazynową oraz usługową). Tylko zmiana przeznaczenia nieruchomości wskutek uchwalenia/ zmiany planu miejscowego daje podstawę do badania czy doszło do wzrostu jej wartości i ustalania opłaty planistycznej. Podstawą wyliczeń rzeczoznawcy nie powinny być jakiekolwiek inne okoliczności, w tym wynikające z innych zmian dokonanych w planie, a dotyczących na przykład wysokości zabudowy, czy też możliwości podziałowych działek. Zmiana szczegółowych parametrów zabudowy nie ma bowiem związku ze zmianą przeznaczenia terenu. Wprowadzenie do nowego planu możliwości podziału działki na działki o pow. do 2.500 m2 w stosunku do zapisu w poprzednim planie dopuszczającym podział działki na działki nie mniejsze niż 1 ha (10.000 m2), nie ma nic wspólnego ze zmianą przeznaczenia działki i możliwości naliczenia przez gminę opłaty planistycznej.

Skarżący nie zgadzają się również z poglądem, iż zapis nowego planu dotyczącego możliwości zabudowy 80% działki przy obowiązku utrzymania minimum 10% powierzchni biologicznie czynnych także jest korzystniejszy. "Stary" plan nie zawiera ograniczenia powierzchni zabudowy, zawiera natomiast ten sam obowiązek 10% utrzymania powierzchni biologicznie czynnej, a zatem wg "starego" planu można było zabudować nawet 90% działki, co daje "stratę" w wysokości 10 %.

Biegły dodatkowo popełnił błąd w opisie nieruchomości, którą przyjął do porównań opisując ją jako znajdującą się na obrzeżach strefy AG i kwalifikując stan otoczenia jako mniej korzystny w stosunku do nieruchomości strony (średnio korzystny), która znajduje się przy tej samej ulicy. Obie działki - [...] i wzięta do porównań - [...], znajdują się przy ulicy [...], w odległości 100 m od siebie. Oddziela je jedynie działka [...], która znajduje się pomiędzy dwoma porównywanymi działkami, a zatem stan otoczenia działki porównywanej ([...]) jest identyczny jak działki [...]. Obie działki mają zabudowę jedynie z jednej strony, a z trzech stron są pola uprawne. Przyjęcie dla działki [...] takiego samego parametru jak dla [...] (średnio korzystne), daje różnicę wzrostu wartości nieruchomości strony o [...] zł.

Zarzucono też, iż w uzasadnieniu decyzji SKO pojawiły się liczne nieścisłości – używanie pojęcia "opłata adiacencka", czy wzrost wartości nieruchomości "przed i po podziale" budzące wątpliwości co do przedmiotu postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy

Odpowiadając na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymują stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazano, że błędne użycie zwrotów "opłata adiacencka" i "przed i po podziale" nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm). - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." - uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z 4 kwietnia 2022 r.( [...]) o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977) – zwanej dalej "u.p.z.p." - zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. stanowi przy tym, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Ponadto stosownie do art. 37 ust 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Z powyższych przepisów wynika, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie ww. przepisów wymaga zaistnienia kumulatywnie następujących przesłanek:

1) doszło do zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego,

2) zbyto nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu,

3) wzrosła wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą,

4) w planie zagospodarowania przestrzennego określono stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie po za sporem pozostaje, iż doszło do uchwalenia uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 25 czerwca 2020 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parku przemysłowego w N., który ustala się stawkę służącą naliczeniu jednorazowych opłat, o jakich mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wysokości 30%. Nie jest też sporne, iż w dniu 3 listopada 2021 r. M.E. i D.E. prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej X. s.c. M. E. & D. E. zbyli nieruchomość objęta postanowieniami tego planu (działka numer: [...], zapisana w dniu sprzedaży w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych).

Zdaniem skarżących, wskutek uchwalenia ww. planu miejscowego, nie doszło jednak do zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, co stanowi konieczny warunek ustalenia opłaty, o której mowa w 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd nie podziela tego zarzutu. Zgodzić się trzeba, że w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmieniło się przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w wąskim, dosłownym rozumieniu. Teren ten nadal może być wykorzystywany pod zabudowę produkcyjną, składów i magazynów oraz zabudowę usługową. Zmienił się natomiast sposób zagospodarowania tej działki – wskazano dopuszczalny maksymalny procent zabudowy powierzchni działki oraz zmieniono minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek z 10.000 m2 ( 1 ha) na 2.500 m2.

Przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego jest wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą planu – art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten nie ogranicza dopuszczalności ustalenia opłaty tylko do zmiany przeznaczenia nieruchomości. W przypadku uchwalenia/zmiany planu modyfikacji może ulec bowiem nie samo przeznaczenie nieruchomości, ale poszczególne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wartość nieruchomości według jej statusu planistycznego (urbanistycznego) kształtowana jest przez dużo więcej elementów aniżeli tylko samo przeznaczenie. W przypadku gruntów przeznaczonych pod zabudowę kluczowe znaczenie dla wartości, ma analiza chłonności inwestycyjnej gruntów. Zmiana takich parametrów planistycznych jak nieprzekraczalne linie zabudowy, wysokość budynków, liczba kondygnacji budynków, intensywność zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, ilość miejsc parkingowych, zasady podziału nieruchomości może wpłynąć na wzrost wartości nieruchomości (por. wyroki NSA z 17 października 2019 r. o sygn. akt II OSK 2500/18 oraz z 24 marca 2022 r. o sygn. akt II OSK 947/21 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje uwzględniać przeznaczenia terenu przy ustalaniu wzrostu/obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia/ zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej, jak wskazano wyżej, przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości nie można pomijać innych uwarunkowań dla danego obszaru, które zostały wprowadzone lub zmienione, a które realnie wpływają na zmianę wartości danej nieruchomości. Ograniczenie się do ścisłego pojmowania "przeznaczenia" nieruchomości stałoby w sprzeczności z ratio legis opłaty ustalonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie został wykazany wzrost wartości w zawiązku z określeniem maksymalnej powierzchni zabudowy działki oraz zmianę minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek. Zatem podnoszona w skardze okoliczność, że przeznaczenie nieruchomości w ogóle się nie zmieniło nie ma znaczenia dla dopuszczalności ustalenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi też operat szacunkowy z 11 stycznia 2022 r. sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy, dotyczący określenia wartości przedmiotowej nieruchomości w celu ustalenia opłaty planistycznej.

W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm) - dalej w skrócie "u.g.n." - rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych - art. 154 ust. 1 u.g.n.

Organ administracji publicznej bada sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, oraz ocenia jego kompletność, logiczność i zupełność, jak i aktualność. Granice badania operatu zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły. W tym bowiem zakresie organy nie są władne ingerować w wybory rzeczoznawcy.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. np. wyroki z NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2012/06, LEX nr 437627 z dnia 13 marca 2008 r., sygn. I OSK 374/07, LEX nr 454007, z dnia 28 marca 2017 r., sygn. II OSK 1973/15, LEX nr 2293519). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest zatem dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i z 24 marca 2022 r. II OSK 947/21).

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (patrz wyrok NSA z 06 grudnia 2022 r. o sygn. I OSK 2028/19) .

Merytoryczna weryfikacja operatów szacunkowych możliwa jest jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na zasadach określonych w art. 157 ust. 1 u.g.n.

Reasumując ten fragment rozważań - zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.

Sąd podziela stanowisko organów, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy pod względem formalnym i mógł stanowić podstawę ustalenia kwestionowanej przez skarżących opłaty planistycznej. W operacie wykazano, iż zmiana warunków zagospodarowania działki [...], wprowadzonych nowo uchwalonym planem miejscowym, spowodowała wzrost jej wartości. W wnioskach końcowych operatu (strona [...]) , biegły wyjaśnił także, jaki sposób wprowadzone w planie warunki wpływają na rentowność ewentualnych inwestycji podejmowanych na analizowanym obszarze, a tym samym wpływają dodatnio na wartość rynkową gruntu. Biegły w piśmie z dnia 25 lutego 2022 r. odniósł się również do podniesionych w toku postępowania zastrzeżeń i uwag do sporządzonego operatu.

Odnosząc się do zarzut dotyczącego odmiennej oceny wagi atrybutu "stan otoczenia" dla wycenianej nieruchomości, oraz nieruchomości podobnej przyjętej do porównania (działka nr [...]), zaważyć trzeba, iż biegły na stronach [...] oraz [...] operatu wyjaśnił na jakiej podstawie ustalił wagę tego atrybutu (stan otocznia) dla wskazanej wyżej działki oraz działki wycenianej. Biegły podał przy tym, iż nieruchomość przyjęta do porównania ( według skarżących działka o nr [...]) znajduje się na skraju strefy aktywizacji gospodarczej w sąsiedztwie główne gruntów niezabudowanych użytkowanych rolniczo, a tymczasem wyceniana nieruchomość znajduje się w sąsiedztwie zabudowy produkcyjno-magazynowej oraz gruntów przeznaczonych na aktywizacje gospodarczą. Biegły wyjaśnił zatem przyczyny dla których zróżnicował wskazany wyżej atrybut, natomiast ocena prawidłowości takiego różnicowania stanowi w ocenie Sądu wiedzę specjalną, którą dysponuje biegły rzeczoznawca. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości (por. ponowie wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. o sygn. akt I OSK 2028/19).

W orzecznictwie podkreśla się, iż aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n.. Skarżący nie przedstawili kontrooperatu, ani nie wnieśli o kontrolę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Ugruntowane jest przy tym stanowisko sądów administracyjnych, że o ocenę unormowaną w art.157 § 1 u.g.n. może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych (np. wyroki NSA z 19 października 2021 r. o sygn. I OSK 578/21, z 08 listopada 2021 r. o sygn. I OSK 633/21, z 10 sierpnia 2021 r. o sygn. I OSK 494/21).

W świetle powyższego podzielić należy stanowisko organów, iż operat z dnia 11 stycznia 2022 r. sporządzony został prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555). Prawidłowo przedstawiony został sposób dokonania wyceny. Biegły dokonał wyceny nieruchomości przy zastosowaniu metody porównywania parami , co dokładnie opisał w swoim operacie.

Sąd przyjmuje też jako logiczne wyjaśnienia biegłego zawarte w jego piśmie z 25 lutego 2022 r. dotyczące wpływu na wartość przedmiotowej nieruchomości określenia w przyjętym planie miejscowym wskaźnika dotyczącego maksymalnej powierzchni zabudowy. Biegły wyjaśnił, iż nieprawdą jest, że wskaźnik ten uległ pogorszeniu. Wcześniejszy plan nie określał tego wskaźnika, a przewidywał jedynie minimalny procent pow. biologicznie czynnej ( 10 %), co jednak nie pozwala na przyjęcie, iż dopuszczane było zabudowanie działki w 90%. Biegły wskazał, iż przy zabudowaniu nieruchomości w 90% powierzchni ( tj. nawet 9 tyś m2) zabrakłoby miejsca dla koniecznej infrastruktury towarzyszącej (dojazdy, miejsca postojowe i składowe). Z kolei wprowadzenie wskaźnika 80% powierzchni zabudowy przy jednoczesnej możliwości wydzielania mniejszych działek umożliwia zintensyfikowanie poziomu zabudowy i poprawia opłacalność inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, iż strona skarżąca nie wnosiła o przesłuchanie jej w toku postępowania administracyjnego, jak też o przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zauważyć też trzeba, iż z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, co uzasadniałoby przesłuchania strony postępowania. Głównym dowodem w sprawie był bowiem operat szacunkowy. Z podobnych przyczyn chybiony jest zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Dysponując opinią biegłego, która w sposób jednoznaczny potwierdzała wzrost wartości nieruchomości, nie przeprowadzenie przez organ I instancji jak też organ odwoławczy rozprawy nie stanowi naruszenia art. 89 § 1 k.p.a. Organy uznały bowiem, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, pozwala na wydanie rozstrzygnięcia i nie wymaga czynienia dodatkowych ustaleń.

Chybiony jest też zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, mając na uwadze zarzuty strony. Organ I instancji przed wydaniem decyzji wezwała autora operatu szacunkowego z 11 stycznia 2022 r. do odniesienia się do uwag i zarzutów podnoszonych przez strony do sporządzonego operatu. Z kolei w odwołaniu, strona skarżąca powtórzyła większość z podnoszonych wcześniej zarzutów, do których nawiązał już biegły. Strona uchyliła się przy tym od przedłożenia kontroperatu lub zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia kwestionowanego operatu. Brak więc było podstaw do domagania się przeprowadzenia kolejnego dowodu z opinii biegłego.

Strona nie wyjaśniła nadto w jaki sposób organ odwoławczy naruszył przepis art. 10 § 1 w zw. z art. 73 K.p.a. Zauważyć należy, iż Kolegium swoje rozstrzygniecie oparło na tym samym materiale dowodowym, co organ I instancji, a strona skarżąca miała możliwość zapoznać się z tym materiałem, co też uczyniła, przed wydaniem decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący nie wskazali natomiast jakie czynności zamierzali dokonać przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów błędnego zastosowania przez SKO w uzasadnieniu decyzji pojęć "opłata adiacencka" oraz zwroty "przed i po podziale" wyjaśnić trzeba, iż uchybienie to stanowiło błąd redakcyjny, który został skorygowany przez SKO postanowieniem z 3 listopada 2022 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej i nie miał wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Końcowo zauważyć należy, iż do skargi nie załączono dokumentów na które się w niej powołano, stąd też Sąd zaniechał dokonania rozważań dotyczących możliwości przeprowadzenia z nich dowodu na okoliczność posiadania przez M. E. uprawnień specjalistycznych w zakresie wyceniania nieruchomości .

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.