Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1006/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r. ([....] ) na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 c, 11 f, 11 g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, po. 1194) Starosta K. udzielił zezwolenia na realizację drogi poprzez zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości oraz zatwierdzenie projektu budowlanego inwestycji drogowej polegającej na budowie przedłużenia ulic [....] i [....] - droga publiczna 601690K do DW 774 w Z. od km 0=000,00 do km 0=825,82 w zakresie drogi gminnej klasy D zlokalizowanej na działkach [....] [....] [....] (po podziale stanowiąca działkę nr [....][....] ), [....] (po podziale stanowiąca działkę nr [....][....] obr. [....] , jedn. ewid. [....] , [....] (po podziale stanowiąca działkę nr [....] , [....] [....] , obr [....] , jedn. ewid. [....] , [....] (po podziale stanowiąca działkę nr [....][....][....] ), [....] (po podziale stanowiąca działkę nr [....] [....] ), [....] (po podziale stanowiąca działkę [....][....] ), [....] (po podziale stanowiąca działkę nr [....] [....] ), [....] (po podziale stanowiąca działkę nr [....] [....] ) , [....] (po podziale stanowiąca działkę nr [....] [....] ), obr [....] , jedn. ewid. Z. W decyzji szczegółowo opisano pozostały zakres inwestycji. Decyzja stała się ostateczna z dniem 18 stycznia 2013 r.

Decyzją z dnia 18 grudnia 2015 r. ([....] ) na podstawie art. 12 ust. 4 a, 4 f i 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 125 ust.5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1 a, 2 i 5, art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Starosta K. orzekł:

- o ustaleniu odszkodowania na rzecz: P.P. w wysokości 155 708,00 zł) za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,11 ha, obr. S. jedn. ewid. Z. , objęta księgą wieczystą [....] , przejętą z mocy prawa na własność Gminy Z. , zgodnie z decyzją nr [....] Starosty K. z dnia 14 grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa przedłużenia ulic [....] i [....] - droga publiczna [....] do [....] w Z. od km 0+000,00 do km 0+825,82 w zakresie drogi gminnej klasy D;

- o wypłacie ustalonego odszkodowania w całości na rzecz: P.P.

Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Wójta Gminy Z. działającego w imieniu gminy Z. , jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Starosta K. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

Decyzja Starosty K. z dnia 14 grudnia 2012 r. stała się ostateczna w dniu 18 stycznia 2013 r. i z tym dniem, zgodnie z art. 12 ust. 4 ww. ustawy, przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa na własność Gminy Z. na potrzeby realizacji powyższej inwestycji.

Z treści księgi wieczystej wynika, że na dzień 18 stycznia 2013 r. jako właściciel dz. nr [....] ujawniony był P.P. s. [....] , dział IV tej księgi wieczystej był wolny od wpisów. Natomiast w dziale III księgi wieczystej [....] wpisane było ograniczone prawo rzeczowe: "nieodpłatna, dożywotnia służebność mieszkania na całym parterze budynku mieszkalnego "[....] nr [....] " na rzecz S.P. oraz [....] . Przedmiotowy wpis nie dotyczy niniejszego postępowania. Aktualnie działka nr [....] o pow. 0,11 ha, obr. [....] , jedn. ewid. Z. objęta jest księgą wieczystą [....] i stanowi własność Gminy Z.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w szczególności art. 12 ust. 4f i ust. 5.

Z kolei w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: "wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania". Stosownie zaś do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109 z późn. zm.). Sposób postępowania przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne określa § 36 ust. 1 ustawy.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy J.W. w dniu 21 sierpnia 2015 r. sporządził operat szacunkowy, w którym ustalił wartość rynkową prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 0,11 ha, obr. [....] jedn. ewid. Z. , której teren w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonym Uchwałą Nr XIII/168/12 Rady Gminy Z. z dnia 15 czerwca 2012 r. Zgodnie z ustaleniami powyższego planu przedmiotowa działka w części południowo - wschodniej przylega do drogi i ujęta jest (pow. ok. 0,0080 ha) w terenach tras komunikacyjnych (KDG), w zdecydowanej części (0,1020 ha) ujęta jest w terenach zieleni nieurządzonej (21Z). Działka nr [....] położona jest w zachodniej części S. , przy granicy z B. i Z. , pomiędzy ulicą [....] , a ulicą S.K. , w odległości ok. 12 km w kierunku północno - zachodnim od centrum K. W otoczeniu nieruchomości znajdują się: park krajobrazowy "[....] ", rzeka R. oraz tereny zabudowane. Przedmiotowa nieruchomość położona jest przy drodze wojewódzkiej nr [....]. Działka ma kształt regularny, zbliżony do prostokąta, jej teren jest w przybliżeniu płaski. Na dzień 14 grudnia 2012 r. działka była wolna od składników budowlanych podlegających wycenie. Na wycenianej działce znajdowały się składniki roślinne: drzewa liściaste: jesion - 4 szt. i olcha -1 szt.

Przeznaczenie nieruchomości wynikające z ustaleń planu w 92,7% nie jest tożsame z celem na jaki działka została przeznaczona zgodnie z decyzją Starosty K. z dnia 14 grudnia 2012 r. Mając na uwadze powyższe na potrzeby określenia wartości przedmiotowej działki, rzeczoznawca dokonał zarówno analizy kształtowania się cen transakcyjnych niezabudowanych nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu "pod drogi", jak i o przeznaczeniu mieszanym - po części "pod zieleń" (rolnym) i "pod drogi" oraz o przeznaczeniu "pod zieleń" (rolnym).

Z operatu wynika, że istotne znaczenie dla ceny gruntów o przeznaczeniu mieszanym ma udział przeznaczenia w powierzchni działki (str. 8); w niniejszym przypadku przy udziale przeznaczenia poniżej 10% wpływ na cenę jest nieistotny. Natomiast przy proporcjach bardziej zrównoważonych istotny jest udział poszczególnych przeznaczeń o zróżnicowanych cennościach.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności biegły dokonał analizy nieruchomości drogowych - nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy decyzjach o lokalizacji celu publicznego oraz nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu ich użytkowania. Analizą objęto okres od sierpnia 2013 r. do lipca 2015 r. Jako rynek lokalny przyjęto gminę Z. Do przeprowadzenia wyceny rzeczoznawca majątkowy wybrał 6 transakcji nieruchomościami o cechach najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Ceny transakcyjne nieruchomości podobnych wahały się w przedziale od 92,58 zl/m2 - 172,96 zł/m. W analizowanym okresie ceny wahały się nieznacznie, jednak uśredniony trend ich zmian w skali badanego okresu oscylował wokół zera. W związku z tym rzeczoznawca nie dokonał korekty cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu.

Następnie analizie poddano niezabudowane nieruchomości gruntowe spełniające podstawowe kryteria podobieństwa do nieruchomości wycenianej, przeznaczone pod szeroko rozumianą zieleń (ochronną, nieurządzoną, ogrodową, publiczną itp.). Analizowano okres dwóch lat wstecz od daty wyceny, tj. od sierpnia 2013 r. do lipca 2015 r. Jako obszar rynku przyjęto pierwotnie gminę Z. Ustalono, że liczba transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości spełniających żądane kryteria położonych na terenie gminy Z, zawartych w badanym okresie jest za mała do przeprowadzenia rzetelnej i wiarygodnej analizy - wśród zarejestrowanych transakcji tylko dwie dotyczą nieruchomości mogącej zostać uznaną za podobną do wycenianej. W związku z powyższym w myśl zapisów § 26 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dokonano rozszerzenia terytorialnego zakresu analiz poprzez włączenie do nich obszaru gmin sąsiednich: [....][....][....] .Poziom średnich cen gruntów typowo pod zieleń uzyskiwanych w ostatnich latach na terenie badanych gmin - tj. 10-25 zł/m2 (zgodnie z raportem "[....] Rynek Nieruchomości 2012" opracowanym przez wydział Rozwoju Miasta Urzędu Miasta K. , co potwierdzają własne analizy) jak i własne, wieloletnie doświadczenie w wycenie nieruchomości na terenie powiatu [....] i rynków sąsiednich, pozwalają stwierdzić, że pod względem cenności grunty o przeznaczeniu pod zieleń w przypadku zbliżonych lokalizacji nie przewyższają gruntów typowo drogowych, a bardzo często odznaczają się wyraźnie niższym poziomem cen.

W myśl zasady wynikającej z art. 134 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wycena nieruchomości przeprowadzona została przy przyjęciu jej przeznaczenia wynikającego z ustaleń decyzji Starosty K. nr z dnia 14 grudnia 2012 r., czyli według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, w oparciu o nieruchomości podobne o przeznaczeniu typowo drogowym. Do bezpośrednich porównań rzeczoznawca wybrał 3 transakcje nieruchomościami o cechach najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Taki dobór odpowiada technice określenia wartości nieruchomości metodą porównania parami, co wynika z § 4 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, iż przy metodzie porównania parami do porównań przyjmuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, dokonując korekty cen pod kątem różnic pomiędzy nimi wynikających z odmienności cech ich wag. Dla analizowanego segmentu rynku biegły ustalił następujące cechy, które mają wpływ na wartość rynkową nieruchomości, tj. lokalizacja, atrakcyjność drogi, otoczenie, topografia oraz przyporządkował parametry, które zostały zestawione w tabeli na stronach lii 12 sporządzanego operatu szacunkowego. Cechom tym rzeczoznawca majątkowy przypisał procentowe wagi, które wynoszą: lokalizacja - 40%, otoczenie - 30%, topografia - 15% oraz atrakcyjność drogi - 15%.

W sporządzonym w dniu 6 października 2015 r. operacie szacunkowym dobór cech korygujących i wagi tych cech oraz skala ich ocen nie nasuwają zastrzeżeń, a 1 m² przedmiotowego gruntu został określony na kwotę 129,77 zł (słownie złotych: sto dwadzieścia dziewięć 77/100).

Wartość składników roślinnych (drzew) została oszacowana w podejściu kosztowym metodą odtworzeniową. Przedmiotowe drzewa nie znajdują się na wykazie pomników przyrody, ale ich cenność jako elementu otuliny parku krajobrazowego jest większa od wartości zawartego w nich materiału drzewnego. Wobec powyższego biegły oszacował wartość składników roślinnych z wykorzystaniem "metody wyceny wartości drzew na terenach zurbanizowanych" Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa - Warszawa 2009 r. Wartość składników roślinnych została oszacowana na kwotę 12 961,00 zł (słownie złotych: dwanaście tysięcy dziewięćset sześćdziesiąt jeden 00/100).

Wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 0,11 ha, obr. S. jedn. ewid. Z. , została określona na kwotę 142 747,00 zł (słownie złotych: sto czterdzieści dwa tysiące siedemset czterdzieści siedem 00/100), natomiast wartość składników roślinnych została określona na kwotę 12 961,00 zł (słownie złotych: dwanaście tysięcy dziewięćset sześćdziesiąt jeden 00/100), według stanu na dzień wydania decyzji Starosty K. z dnia 14 grudnia 2012 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy Z. , zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 7, 77 w zw. z art. 84 §1 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwej opinii biegłego, którą sporządzono z naruszeniem prawa oraz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 5 ustaw z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – poprzez ustalenie odszkodowania w sposób sprzeczny z tymi przepisami, bez wiedzy o wartości rynkowej nieruchomości na dzień, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2016 r. ([....] ) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1007 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

Organ odwoławczy powtórzył ustalenia i oceny organu I instancji i podał, co następuje:

Zgodnie z art. 12 ust. 4 f specustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 tego aktu, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli natomiast na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 ww ustawy lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 18 ust. 1a).

Zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Wbrew twierdzeniom strony odwołującej się, za w pełni uzasadnione należało uznać uwzględnienie przez biegłego tzw. "zasady korzyści" ujętej w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i dokonanie wyceny z uwzględnieniem transakcji nieruchomościami drogowymi.

Przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie miał zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ w wyniku dokonanej analizy biegły znalazł nieruchomości drogowe. Tylko bowiem w przypadku braku na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nabywanych pod drogi przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych z ewentualnym rozważeniem zwiększenia wartości na podstawie § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Rzeczoznawca majątkowy stosując metodę porównywania parami dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Dokonując wyboru transakcji porównawczych biegły bez wątpienia uwzględnił dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§4 ust. 3).

Wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt l SA/Wa 835/11). Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny, w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co w niniejszym przypadku na podstawie przedstawionych powyżej informacji nie budzi wątpliwości organu odwoławczego.

Rzeczoznawca majątkowy dokonał również właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Z powyższego wynika, że zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie zasługują na uwzględnienie. Bezzasadny jest wie zarzut dotyczący uwzględnienia działki nr [....] m /1 wśród nieruchomości podobnych, bowiem działka ta została wydzielona z działki nr [....] pod poszerzenie drogi gminnej. Działka ta ze względu na przeznaczenie jest więc jednoznacznie podobna do przedmiotu wyceny.

Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 7 i 77 w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez nienależytą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, wydanie rozstrzygnięcia i ustalenie wysokości należnego odszkodowania w oparciu o wadliwie sporządzoną opinię biegłego;

- art. 7 i art. 77 w związku z art. 75 § 1 kpa poprzez pominięcie dowodu z dokumentu prywatnego w postaci operatu szacunkowego, datowanego na dzień 10 kwietnia 2014 r., sporządzonego przez mgr inż. B.M. w sprawie wyceny wartości rynkowe nieruchomości do ustalenia wysokości odszkodowania;

- art. 18 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - wskutek przyjęcia i ustalenia wysokości odszkodowania, bez odniesienia się do wskaźników wartości rynkowej rzeczonej nieruchomości na dzień, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania;

- 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędne dokonanie wyceny z uwzględnieniem transakcji nieruchomościami drogowymi, podczas gdy w przedmiotowej sprawie za prawidłową należało uznać wycenę w oparciu o poziom średnich cen transakcyjnych dokonywanych na nieruchomościach o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny zieleni nieurządzonej, a zatem jako nieruchomości analogicznych względem przedmiotu wyceny.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Strona skarżąca podała, że zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez B.M. , wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę 23 291,00 zł., podczas gdy zgodnie z operatem sporządzonym przez J.W. stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia, kwota ta została oznaczona na 155,708,00 zł. Wedle skarżącej to operat szacunkowy autorstwa biegłej B.M. pozwala na rzeczywiste odzwierciedlenie wartości nieruchomości z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również poziomu średnich cen transakcyjny, dokonywanych na nieruchomościach o analogicznym przeznaczeniu, względnie przedmiotu, który tej wycenie podlega. W decyzjach obu instancji nie wyjaśniono przy tym, dlaczego temu dowodowi odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, czym naruszono przepis art. 107 §3 kpa.

Skarżąca podniosła nadto, że w treści operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji nie ma dowodu na okoliczność ustalenia wartości rynkowej nieruchomości na dzień, w którym następuje ustalenie wysokości takiego odszkodowania. W konsekwencji naruszono przepis art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Dodała skarżąca, że w niniejszej sprawie w obowiązującym planie miejscowym, jedynie powierzchnia ok. 0,008 ha przedmiotowej nieruchomości przylegała do drogi i tylko w takim zakresie jest ona ujęta w terenach tras komunikacyjnych, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pozostałej części ujęta jest w terenach zielni nieurządzonej.

W związku z powyższym nie można zgodzić się z twierdzeniem organów administracji, że w skutek wywłaszczenia w odniesieniu od całej nieruchomości dochodzi do zwiększenia jej całkowitej wartości w takim stopniu, aby zamiast stawki przewidzianej i przyjętej przez biegłego dla terenów zieleni nieurządzonej (9,58 zł/m²) dla wyceny nieruchomości przyjąć stawkę wynikającą z ustalonego poziomu średnich cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (140,58 zł/m²). Opisana sytuacja nie mieści się więc w dyspozycji art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez co nie można mówić o rzeczywistym zwiększeniu wartości nieruchomości, a w konsekwencji określenia wysokości odszkodowania według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Dla potrzeb niniejszego postępowania, w kontekście określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosowanie powinien mieć przepis §36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy czym wysokość odszkodowania powinna odzwierciedlać rzeczywistą wartość nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 18 października 2016 r. (data prezentaty sądu), uczestnik postępowania P.P. , podzielił argumentacje Wojewody [....] i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Wynik tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny, a to oznacza konieczność uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 12 ust 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2015.2031), do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (ugn), z zastrzeżeniem art. 18. Stosownie zaś do przepisu art. 18 ust. 1 wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod budowę drogi ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Tak więc ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn), a podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi – co do zasady – wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1ugn).

W sprawie została sporządzona opinia szacunkowa. Rzeczoznawca, stosownie do przepisu art. 154 ugn, dokonał wyboru podejścia oraz metody wyceny nieruchomości przewidzianych ustawą i rozporządzeniem. Zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami (art. 152, 153 ugn, § 4 rozporządzenia). Tej opinii przede wszystkim i jej oceny dotyczą zarzuty skargi.

W toku postępowania administracyjnego Gmina przedłożyła operat sporządzony na jej zlecenia przez innego rzeczoznawcę. W tej opinii wartość nieruchomości oszacowano na kwotę wielokrotnie mniejszą. Z porównania treści obu operatów wynika, że zasadniczą przyczyną rozbieżności pomiędzy ustalonymi wartościami jest przyjęcie przez każdego z rzeczoznawców innego przeznaczenia nieruchomości. W opinii, na podstawie której wydano decyzję, rzeczoznawca zastosował "prawo korzyści" o którym mowa w art. 134 ust. 4 ugn i w konsekwencji przyjął "drogowe" przeznaczenie nieruchomości, w opinii zaś sporządzonej na zlecenie Gminy rzeczoznawca przyjął przeznaczenie nieruchomości zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc w większości zieleń nieurządzoną. Zastosowanie "prawa korzyści" z art. 134 ust. 4 ugn uwarunkowane jest wzrostem wartości nieruchomości przy przyjęciu jej przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia. Jest oczywiste, że dla ustalenia, czy taki wzrost ma miejsce, konieczne są wiadomości specjalne, kwestia jednak ustalenia odszkodowania zgodnie z tą "zwiększoną wartością" – to kwestia prawidłowego zastosowania prawa materialnego. Organ I instancji, odwołując się do operatu szacunkowego i powtarzając niemal całą jego treść, kwestii tej nie poddał w zasadzie samodzielnej analizie. Zacytował jedynie treść przepisów art. 134 ugn i § 36 rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że § 36 ust. 3 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. nie miał zastosowania, ponieważ "biegły znalazł nieruchomości drogowe". Nie wyjaśnił jednak organ, dlaczego fakt ten miał uzasadniać zastosowanie prawa korzyści z art. 134 ust. 4 ugn.

§ 36 dotyczy określania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, niewątpliwie więc ma znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. To ostatnie sformułowanie odwołujące się do treści art. 154 ustawy regulującego kolejność i sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości, nie jest pozbawione znaczenia. Skoro wartość nieruchomości ma być ustalana z uwzględnieniem jej przeznaczenia – w pierwszej kolejności – zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uwzględnienie "ustaleń decyzji" jest wykluczone, to nie można wartości tej ustalać z uwzględnieniem przeznaczenia określonego tą decyzją. W tym samym przepisie § 36 znajdują zapisy (ust. 3) szczegółowo i szczególnie regulujące sposób ustalania ostatecznej wartości nieruchomości w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Wówczas wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę przyjąć należy, że możliwość powiększenia do 50 % wynikającej z szacunku wartości nieruchomości, sama w sobie stanowi rodzaj "przywileju". Nie można zaś uznać za prawidłową i zgodną z prawem sytuację, w której były właściciel nieruchomości miałby korzystać z obu przywilejów łącznie. Do takiego zaś rezultatu prowadziłby pogląd, że przepis § 36 rozporządzenia i art. 134 ust. 4 ugn należy stosować łącznie. Regulacje te wszak wzajemnie się wykluczają.

Nie odpowiada obowiązującemu prawu wyrażony przez organ odwoławczy pogląd, jakoby § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego miał zastosowanie tylko w przypadku braku na rynku lokalnym i regionalnym transakcji dotyczących nieruchomości "drogowych". Obecnie obowiązujące przepisy warunku takiego nie zastrzegają. Istotą zmiany zapisów § 36, która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r., było odstąpienie od (powszechnie stosowanego) szacowania nieruchomości przejmowanych pod drogi na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych i wprowadzenie zasady szacowania według danych z rynku nieruchomości właściwego dla nieruchomości przejmowanej. Obecnie to właśnie ust. 3 § 36 rozporządzenia ustala sposób szacowania i ustalania odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi. Przepisie ten nie przewiduje w ogóle możliwości szacowania nieruchomości na podstawie danych dotyczących nieruchomości drogowych. Do takich danych natomiast odsyła ust. 4 § 36, który jednak dotyczy nieruchomości przeznaczonych na dzień wydania decyzji ("wywłaszczeniowej") pod drogi.

Ostatecznie stwierdzić należy, że organy ustalając wysokość odszkodowania, przyjęły wadliwie kryterium "prawa korzyści", bez uwzględnienia przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Tymczasem to właśnie ten przepis, jako szczególny, w rozpoznawanej sprawie winien mieć zastosowanie.

Opisane naruszenie prawa materialnego miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, a to przesądza o konieczności uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ppsa, decyzji organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.