Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 5/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 146 i art. 50
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 4 - § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
article: art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 722/10 w sprawie ze skargi O.K.S.M. Sp.z.o.o. w O. na zarządzenie Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od O.K.S.M. Sp.z.o.o. w O. na rzecz Starosty O. kwotę 287 (dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 722/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi O.K.S.M. Sp. z o.o. w O.na zarządzenie Starosty O. z dnia [...] 22 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu uchylił zaskarżone zarządzenie, zasądził od Starosty O. na rzecz O.K.S.M. Sp. z o.o. w O. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz orzekł, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Starosta O. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydanym na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w związku ze złym stanem nawierzchni zagrażającym użytkownikom dróg powiatowych [...] Z. – Sz. i [...] B. – T. – M. – S., na których zaobserwowano wzmożony ruch pojazdów wysokotonażowych, wprowadził ograniczenie tonażu do 18 ton oznakowane znakiem pionowym B-18 na drodze nr [...] Z. – Sz. na odcinku od m. Z. – do m. R. oraz na drodze powiatowej [...] B. – T. – M. – S. na odcinku od m. B. (za skrzyżowaniem z drogami gminnymi) do m. M. (do skrzyżowania z ulica J.).

Zmianę wprowadzono na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w O., w celu ograniczenia degradacji konstrukcji nośnej drogi.

O.K.S.M. Spółka z o.o. w O., pismem z dnia 7 maja 2010 r., wezwała Starostę O. w trybie art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wprowadzeniu przedmiotowych ograniczeń tonażu na drogach nr [...]i nr [...]. Zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa i nie uwzględnia skutków wprowadzonych zmian w postaci utrudnienia prowadzenie działalności gospodarczej w zakładzie górniczym w Ż.R..

Starosta O. w piśmie z dnia 8 czerwca 2010 r. uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wezwania. Stwierdził, że Spółka nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego. Ponadto wyjaśnił, że organ może wprowadzać ograniczenia tonażu pojazdów w celu ochrony drogi przed zniszczeniem.

Powyższe zarządzenie stało się przedmiotem skargi O.K.S.M. Spółka z o.o. w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Skarżąca spółka wywiodła, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością należącą do zadań administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i na podstawie art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 tej ustawy podlega kontroli sądowej, a dopuszczalność orzekania przez sądy administracyjne w tej sprawie wynika z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.).

Strona skarżąca zarzuciła, że art. 10 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, powołany jako podstawa prawna zaskarżonego zarządzenia, jest przepisem ogólnym, o charakterze kompetencyjnym, określającym organ zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych, a zatem nie stanowi podstawy materialnoprawnej do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu.

W ocenie Spółki Starosta O. wprowadzając sporną zmianę naruszył także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729). Schemat stałej organizacji ruchu nie został przygotowany przez uprawnionego projektanta, nie zawiera opisu technicznego obejmującego charakterystykę drogi i ruchu na drodze oraz brak jest opinii komendanta powiatowego Policji, natomiast plan sytuacyjny nie został sporządzony we właściwej skali i nie zawiera parametrów geometrii drogi oraz nie wskazuje podmiotu, który wystąpił do Starosty z wnioskiem o wprowadzenie ograniczeń w ruchu. Uniemożliwia to ocenę, czy w tej sprawie wymagana była opinia zarządu drogi.

Ponadto skarżąca podniosła, że wbrew § 8 ust. 7 powołanego rozporządzenia, w zarządzeniu nie określono terminu wprowadzenia zmienionej organizacji ruchu. Zdaniem skarżącej, brak zawiadomienia o terminie wprowadzenia organizacji ruchu sugeruje, że właściwy komendant powiatowy Policji nie otrzymał zawiadomienia, co skutkuje utratą ważności zatwierdzonej organizacji ruchu w oparciu o § 12 ust. 1 tego rozporządzenia. Zdaniem skarżącej ustalenie złego stanu nawierzchni, zagrażającego użytkownikom dróg powiatowych, w związku z zaobserwowanym wzmożonym ruchem pojazdów wysokotonażowych, nie zostało poparte przeprowadzeniem jakichkolwiek badań, a ich brak uniemożliwia ocenę racjonalności wprowadzonego ograniczenia.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami po przedmiotowych drogach powiatowych nr [...] i nr [...], mogą poruszać się pojazdy o ciężarze całkowitym do 40 ton. Wprowadzona organizacja ruchu dyskryminuje uczestników ruchu drogowego przewożących towary samochodami ciężarowymi o ciężarze całkowitym powyżej 18 ton do 40 ton. Omawiana zmiana organizacji ruchu pozbawia de facto ww. drogi charakteru dróg powiatowych.

Skarżąca wskazała, że niniejsza zmiana organizacji ruchu na przedmiotowych odcinkach dróg powiatowych, narusza jej interes prawny, gdyż uniemożliwia prowadzenie racjonalnej ekonomicznie działalności gospodarczej. Narusza art. 32 Konstytucji RP i jest przejawem dyskryminacji. Ponadto narusza ona zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 20 Konstytucji RP, gdyż podstawą ograniczeń w wykonywaniu działalności gospodarczej mogą być tylko racjonalne względy i uzasadnione ograniczenie. Niedopuszczalne jest zatem podejmowanie przez organ samorządu terytorialnego takich czynności, które skutkują wyparciem z rynku określonych podmiotów gospodarczych. Wolność w podejmowaniu, wykonywaniu i zakończeniu działalności gospodarczej dla każdego i na równych prawach wynika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), a wprowadzone przez Starostę O. ograniczenie w ruchu pojazdów stanowi nieuzasadnioną ingerencję w to prawo. Skarżąca wyjaśniła, że wywóz kruszywa z kopalni w kierunku E. musi odbywać się znacznie dłuższą trasą, co zwiększa koszty transportu i czyni jej działalność mniej konkurencyjną. Ponadto podniosła, że § 8 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych wbrew twierdzeniom organu, nie może mieć w tej sprawie zastosowania.

Starosta O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazując na treść art. 87 ust. 1 ustawy powiatowej podał, że okoliczności i zarzuty podnoszone przez skarżącą świadczą o posiadaniu przez nią interesu faktycznego, a nie interesu prawnego w tej sprawie. Nie wskazała ona bowiem przepisów prawa materialnego, z których można by wywieść jej interes prawny.

Wyjaśnił, że wprowadzanie zmian w organizacji ruchu było uzasadnione potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochroną nawierzchni drogi przed jej dalszą degradacją. Podkreślił, że wprawdzie wprowadzenie ograniczenia w ruchu pojazdów może powodować utrudnienia dla wszystkich korzystających z ww. dróg powiatowych, to jednak nie wyklucza ono poruszania się nimi. Wskazał, że w jego ocenie organizacja ruchu nie narusza prawa skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej, tj. wydobywania i sprzedaży kruszywa i nie zakazuje korzystania z dróg powiatowych nr [...] i nr [...] wszystkim jej pojazdom, lecz pojazdom o tonażu ponad 18 ton. Ponadto zauważył, że wprowadzona zmiana dopuszcza możliwość uzyskiwania jednorazowej zgody na przejazd pojazdem o wyższym tonażu.

Starosta O. podkreślił, że należący do skarżącej zakład w Żabim Rogu nie jest usytuowany przy ww. drogach powiatowych. W jego ocenie art. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 6 ust. 1 o swobodzie działalności gospodarczej, nie mają zastosowania w sprawie zatwierdzania organizacji ruchu drogowego. Ponadto stwierdził, że w sprawie zachowane zostały wymogi formalne przewidziane dla zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego poprzedzającego czynność materialno-techniczną związaną z ustawieniem znaku drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez starostę stanowi czynność prawną, o której mowa w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym, która może być zaskarżona do sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. VI SA/Wa 109/06 LEX 243069, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. OPS 4/03, ONSA 2004/1/8, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Ke 565/07, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 117/08).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że działania w zakresie zarządzania ruchem na drogach publicznych należą do zadań administracji publicznej, realizowanych na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego (art. 10 ust. 3-6 Prawa o ruchu drogowym). Mają one na celu zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, przy efektywnym wykorzystaniu dróg publicznych i zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnych. Wobec tego, czynność polegająca na zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu, jest czynnością w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym, podejmowaną przez starostę. Wprawdzie art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie zalicza starosty do organów powiatu, którymi zgodnie z tym przepisem są rada powiatu i zarząd powiatu, lecz w innych przepisach tej ustawy (m.in. art. 34 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, art. 35 ust. 2 i 3, art. 38 ust. 1) starosta wyposażony został w uprawnienia organu powiatu.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro zaskarżenie czynności starosty dotyczącej zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu jest dopuszczalne, a wymogi formalne skargi zostały spełnione, należało zbadać istnienie po stronie skarżącej legitymacji procesowej.

Odnosząc się do kwestii legitymowania się przez stronę skarżącą interesem prawnym w rozumieniu art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym wskazał, że pojęcie "interes prawny", którym posługuje się m.in. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a także w art. 28 K.p.a. i art. 50 § 1 P.p.s.a. odnosi do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu, wynikających z norm prawa przedmiotowego a skarżonym aktem (por. W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 712). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przepis prawa stanowiący podstawę konkretnych uprawnień podmiotu skarżącego. Przy czym wskazał na możliwość wywiedzenia interesu prawnego z korporacyjnego charakteru gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. II SA/Gd 1328/02, ZNSA nr 1/2005, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. III SA/Kr 925/04). Podkreślił, że legitymacja procesowa z art. 88 i art. 87 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym wymaga wskazania przepisu prawa materialnego, który kształtuje sytuacje prawna skarżącego, ale także wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na jej interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przez interes prawny należy rozumieć interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki (por. W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA nr 3/2009, str. 36–40). Przy czym, nie każdy przepis może dawać jednostce ochronę jej interesów i nie każdy może legitymować do złożenia skargi, a zatem w indywidualnej sprawie odpowiedzi można udzielić wyłącznie na podstawie zindywidualizowanej analizy przepisów mających zastosowanie w sprawie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji badając interes prawny skarżącej należy brać pod uwagę art. 45 Konstytucji RP, gwarantujący każdemu prawo do niezawisłego sądu dla ochrony swoich interesów oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Wobec tego, wątpliwości powstające co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, powinny być interpretowane na rzecz ochrony praw podmiotów występujących w obrocie prawnym i tym samym na rzecz prawa do sądu. W konsekwencji uznał, iż strona skarżąca posiada interes prawny do wniesienia skargi na ww. zarządzenie Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Sąd pierwszej instancji podał, że Spółka prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wydobyciu i sprzedaży kruszywa naturalnego w Zakładzie Górniczym w Ż.R. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych pism skarżącej wynika, że ograniczenia tonażu pojazdów wprowadzone zostały także na drodze wojewódzkiej nr [...] (na odcinku M.y – M.) i nr [...] (na odcinku P. – M.). Wprawdzie powołany Zakład Górniczy skarżącej, nie leży bezpośrednio przy odcinkach dróg powiatowych objętych zaskarżonym zarządzeniem, to jednak odległość ta jest niewielka, a ponieważ prowadzona działalność polega nie tylko na wydobyciu kruszywa, ale także jego sprzedaży to wiąże się z koniecznością dowożenia kruszywa do odbiorców. Oznacza to, że przejazd przez sporne odcinki dróg powiatowych jest niezbędny i celowy. Wprowadzony zakaz wjazdu na te drogi pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 18 ton realnie wpływa na zakres prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Może ona bowiem wywozić kruszywo znacznie dłuższą trasą lub pojazdami o dopuszczalnym niższym tonażu. W ocenie Sądu pierwszej instancji powoduje to wzrost kosztów wydobycia kruszywa, zmniejszając konkurencyjność tego produktu i wpływając tym samym na wykonywanie działalności gospodarczej. Z tych względów uznał, że interes prawny skarżącej wynika z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy te gwarantują swobodne prowadzenie działalności gospodarczej, mogą być źródłem interesu prawnego i stanowić podstawę do domagania się kontroli prawidłowości zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu, w sytuacji, gdy wprowadzone ograniczenie ma wpływ na sytuację prawną podmiotu, np. przez to, że uniemożliwia mu racjonalne i na równych prawach wykonywanie działalności gospodarczej. Przy czym podkreślił, że krąg adresatów zarządzenia Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie będzie tożsamy z kręgiem podmiotów legitymowanych do zaskarżenia wprowadzenia tym zarządzeniem zmiany organizacji ruchu.

Przechodząc do oceny legalności kwestionowanego zarządzenia Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jego podstawę materialnoprawną stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729).

Z akt administracyjnych wynika, że procedurę zmiany organizacji ruchu zainicjowała notatka służbowa Kierownika Obwodu Drogowego nr 2 Zarządu Dróg Powiatowych w O. z dnia [...] kwietnia 2010 r., w której stwierdzono, że na drogach powiatowych nr [...] Z. – Sz.(droga wojewódzka nr [...]) i nr [...] B. – T. – M. – S. nastąpiło zwiększenie ruchu pojazdów ciężarowych, co może doprowadzić do zniszczenia nawierzchni tych dróg. Następnie, Komisja do spraw organizacji i bezpieczeństwa ruchu drogowego na terenie powiatu w dniu 15 kwietnia 2010 r. zaopiniowała pozytywnie powyższy wniosek, a Starosta O. w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał zarządzenie nr [...] (uznane przez Sąd pierwszej instancji za czynność prawną), którym w konsekwencji wprowadził na tych drogach ograniczenie tonażu do 18 ton.

W aktach sprawy znajduje się "Schemat stałej organizacji ruchu w ciągu dróg powiatowych nr [...] Z. – Sz., i nr [...] B. – T. – M. – S.", bez daty jego sporządzenia (kilka stron tego dokumentu datowanych jest na dzień 30 kwietnia 2010 r.). Zawiera on charakterystykę dróg powiatowych nr [...] i termin wprowadzenia przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. oznakowania (do dnia 19 maja 2010 r.) oraz mapy, na których zaznaczono umieszczenie znaków drogowych i opis fragmentów dróg. W dokumencie tym podano, że nawierzchnia przedmiotowych dróg jest w złym stanie technicznym. Wskazano, że z obserwacji i informacji telefonicznych wynika, że w ciągu tych dróg występuje duże natężenie ruchu pojazdów wysokotonażowych. Droga posiada kategorię ruchu KR2 i nie jest przystosowana do "tak intensywnego ruchu pojazdów wysokotonażowych". Z uwagi na zły stan nawierzchni, w celu ochrony przed dalszą degradacją, należy ograniczyć "ruch ciężki", poprzez wprowadzenie znaków pionowych B–18 – "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie ponad 18 ton". Jednocześnie zaznaczono, że pod znakiem zostanie umieszczona tabliczka "nie dotyczy autobusów, służb komunalnych i zaopatrzenia mieszkańców". Dodano też, że zniszczona nawierzchnia dróg stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa jej użytkowników.

Sąd pierwszej instancji podał, że stosownie do treści § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia podstawą do zmiany organizacji ruchu na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem, zaś zgodnie z ust. 3 § 4 tego rozporządzenia projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia zarząd drogi, organ zarządzający ruchem, inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1–6 lub osoba realizująca zamówienie tych jednostek.

Zgodnie z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia projekt organizacji ruchu powinien zawierać:

1) plan orientacyjny w skali od 1:10.000 do 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy;

2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1.000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2.000 lub szkic bez skali) zawierający:

a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu,

b) parametry geometrii drogi;

3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi – w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną;

4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji – w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementy mające wpływ na ruch drogowy;

5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym – opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót;

6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu – w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze;

7) nazwisko i podpis projektanta.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przyjmując, iż ww. "Schemat stałej organizacji ruchu..." stanowi projekt organizacji ruchu, o którym mowa w cytowanym przepisie, to zarzut naruszenia § 5 ust. 1 tego rozporządzenia jest zasadny. Schemat ten nie zawiera bowiem charakterystyki ruchu na przedmiotowych drogach, gdyż w aktach sprawy nie ma w tym zakresie żadnego dowodu, a za taką charakterystykę nie można uznać stwierdzenia opartego na poczynionych przez nieznany podmiot obserwacjach i informacjach telefonicznych. Nie ustalono zatem w odniesieniu do jakich wartości natężenia ruchu samochodów ciężarowych i w jakim okresie czasu nastąpiło "tak intensywne" zwiększenie ruchu tych pojazdów. Z opracowania tego nie wynika, także jak należy rozumieć użyte tam pojęcia "pojazdy wysokotonażowe" i "ruch ciężki", a treść "Schematu..." i innych dokumentów nie pozwala na ustalenie stanu nawierzchni przedmiotowych odcinków dróg.

Odwołując się do treści § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazał, że projekt organizacji ruchu należy przedstawić w taki sposób, aby możliwa była jego weryfikacja, zaś jego treść powinna logicznie uzasadniać wprowadzenie określonej organizacji ruchu i wskazywać na efektywność proponowanej organizacji ruchu, szczególnie, gdy dotyczy ona zmiany dotychczasowej organizacji ruchu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z przedstawionej dokumentacji nie wynika, że rzeczywiście istniała konieczność wyeliminowania na przedmiotowych odcinkach dróg, ruchu pojazdów ciężarowych o rzeczywistej masie ponad 18 ton.

Sąd pierwszej instancji za zasadny uznał również zarzut naruszenia § 5 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia, gdyż z treści "Schematu..." nie wynika, kto go sporządził, na stronie tytułowej znajduje się tylko pieczęć i podpis Starosty O.

Ponadto zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogi powiatowej powinna być dołączona opinia właściwego komendanta powiatowego Policji, zaś w aktach sprawy nie ma takiej opinii. Przy czym stwierdził, że pismo z dnia 20 kwietnia 2010 r. informujące o wprowadzonych zmianach m.in. Komendanta Powiatowego Policji w O. i Komisariat Policji w M., nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z § 7 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższe rozważania i zdecyduje o zasadności wprowadzenia zaproponowanej zmiany organizacji ruchu, zachowując tryb postępowania przewidziany dla takich spraw w § 4 – § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729).

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 146 i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o na art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Starosta O. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 87 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 45, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegający na ich błędnej wykładni i przyjęciu, iż skarżąca może wywodzić swój interes prawny z potrzeby nieskrępowanego dążenia do maksymalizacji dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 w zw. z art. 50 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że w sprawie zaistniały przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, choć w sprawie należało wydać orzeczenie o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 tej ustawy, wobec braku legitymacji skargowej wiążącej się z brakiem interesu prawnego skarżącej, o jakim mowa w art. 87 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie przed sądami obu instancji według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że interes prawny, którym mowa w art. 87 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargą. Musi być to bezpośredni, konkretny i realny interes prawny strony, kształtowany aktem stosowania prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 205/09).

Tymczasem Sąd pierwszej instancji przyjął możliwość wywiedzenia istnienia interesu prawnego z kryterium "odległości". W ocenie autora skargi kasacyjnej akceptacja tego poglądu prowadziłaby do błędnego wniosku, że skoro Spółka prowadzi działalność na terenie całego kraju to przysługiwałby jej interes prawny i przymiot strony w odniesieniu do każdej sprawy dotyczącej dróg na terenie kraju i wystarczyłoby jedynie abstrakcyjne wykazanie, że jeśli gdziekolwiek istnieją ograniczenia tonażu to sytuacja taka godzi w jej interes prawny i uprawnienia i może ona domagać się uchylenia bądź zmiany organizacji ruchu.

Zdaniem Starosty O. okoliczności i zarzuty podnoszone w skardze mogą świadczyć o istnieniu interesu faktycznego skarżącej. Wprowadzone ograniczenia w ruchu pojazdów – ograniczenia tonażu do 18 ton mogą powodować utrudnienia, czy ograniczenia dla wszystkich korzystających z ww. odcinków dróg powiatowych, jednakże nie wykluczają poruszania się nimi. Zaskarżone zarządzenie Starosty O. nie narusza zatem prawa Spółki do prowadzenia działalności gospodarczej (wydobycia i sprzedaży kruszywa) i nie zakazuje przejazdu drogą powiatową [...] jej pojazdom, lecz jedynie pojazdom o tonażu ponad 18 ton, które to ograniczenie dotyczy każdego użytkownika drogi. Ponadto, wprowadzone ograniczenia nie są związane bezpośrednio z miejscem prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę, której pojazdy korzystają z ciągu wielu dróg publicznych różnych kategorii.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest załatwieniem sprawy dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie, nie można zatem przyjąć, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest sprawą indywidualną załatwianą w drodze decyzji w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Jest ona czynnością organizacyjno-techniczną związaną z zarządzaniem ruchem.

Podkreślił, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym na podstawie art. 87 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym skarżący musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, które to naruszenie umożliwia dopiero merytoryczne rozpoznanie skargi. Tymczasem Spółka nie wykazała naruszenia prawa materialnego, z którego wywodziłaby skutecznie istnienie własnego interesu prawnego.

Starosta O. wyjaśnił, że wprowadzona zmiana w organizacji ruchu związana była z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochroną nawierzchni ww. dróg powiatowych przed ich dalszą degradacją. Stwierdził, że Spółka, która prowadząca działalności gospodarczą na terenie kraju 14 kopalni (zakładów górniczych) musi uwzględniać zasady organizacji ruchu na drogach. W tym kontekście nie sposób zatem przyjąć, że zmiana organizacji ruchu będąca przedmiotem tej sprawy istotnie wpłynie na jej działalność.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Zakład Górniczy w Ż.R. należący do Spółki nie jest usytuowany ani przy drodze powiatowej [...] ani przy drodze powiatowej Nr [...], lecz przy drodze gminnej nr [...], która łączy się z drogą wojewódzką [...], która stwarza możliwości transportu kruszywa pojazdami o tonażu ponad 18 ton. Sporne odcinki dróg powiatowych stanowią zatem wyłącznie jedną z kilku alternatywnych dróg do transportu kruszywa. Ponadto zauważył, iż sprzedaż kruszywa nie jest warunkowana możliwością wykonywania transportu pojazdami o maksymalnym tonażu. Podmioty posiadające licencje i zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, muszą w ramach prowadzonej działalności usługowej planować i wykonywać transport zgodnie z ustalonymi zasadami wynikającymi z organizacji ruchu drogowego. W tej sytuacji chęć wykonywania usług transportowych z jak największym zyskiem nie może skutecznie kreować organizacji ruchu, albowiem podważałoby to istotę uprawnień organu zarządzającego ruchem.

O.K.S.M. Spółka z o.o. w O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podały, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił możliwość wywiedzenia przez nią interesu prawnego z "potrzeby zapewnienia sobie niczym nieskrępowanego dążenia do maksymalizacji dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej".

Z kolei odnosząc się do kwestii jej interesu prawnego, autor odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe wywiedzenie jej interesu prawnego z jednego, konkretnego przepisu. Wymaga ono złożonej wykładni z odwołaniem do przepisów Konstytucji RP oraz przepisów prawa materialnego. Stwierdził, że zaskarżone zarządzenie narusza art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 cyt. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez godzenie w ustawową zasadę wolności w podejmowaniu, wykonywaniu i zakończeniu działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach oraz uchybienie obowiązkowi wspierania przez organy administracji publicznej rozwoju przedsiębiorczości. Poza tym, źródła jej interesu prawnego należy także poszukiwać w art. 4 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 1 i art. 6a cyt. ustawy o drogach publicznych. Przepisy ostatnio powołanej ustawy zapewniają każdemu prawo do korzystania z drogi powiatowej, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W związku z powyższym stwierdziły, że wprowadzona zaskarżonym zarządzeniem zmiana organizacji ruchu narusza ich prawo do korzystania z drogi publicznej oraz w istotny sposób wpływa na wykonywanie działalności gospodarczej na terenie Zakładu Górniczego Żabi Róg, gdyż jej nie ogranicza się ona tylko do wydobywania kruszywa, ale obejmuje również jego sprzedaż. Transport sprzedanego kruszywa musi odbywać się po drogach publicznych, w tym po drogach powiatowych numer [...] Z. – Sz. i numer [...] B. – T. – M. – S. W ocenie Spółki nie miałaby ona podstaw do kwestionowania ww. zarządzenia, gdyby zmiana organizacji ruchu nastąpiła zgodnie z prawem, a w tej sprawie naruszono przepisy cyt. ustawy o drogach publicznych oraz cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, ale również jej konstytucyjne prawa. Mogą one być jednak ograniczone jedynie w przypadku działania zgodnego z prawem. Dochodzenie ochrony prawnej przed niezawisłym sądem gwarantuje art. 45 Konstytucji RP orz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została wprawdzie oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., to jednak w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 45, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i uznał, że O.K.S.M. Spółka z o.o. w O. posiadają interes prawny do zaskarżenia zarządzenia Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia własnego projektu zmian organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] Z.– Sz. na odcinku od Z. do R. oraz na drodze powiatowej nr [...] B. – T. – M. – S. na odcinku od B. (za skrzyżowaniem z drogami gminnymi) do M. (do skrzyżowania z ulicą J.) ustawiając znak drogowy B-18 (tj. ograniczenie tonażu do 18 ton).

Stosownie do treści art. 87 ust. 1 cyt. ustawy samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei, zgodnie z art. 88 ust. 1 tej ustawy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wyżej wymienione zarządzenie Starosty O. w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu stanowiło czynność prawną, o której mowa w art. 88 ust. 1w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Tymczasem analiza art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym prowadzi do wniosku, że ustawodawca uzależnił możliwość skutecznego wniesienia przez podmiot skargi na uchwałę podjętą przez organ powiatu albo czynność prawną tego organu od wykazania interesu prawnego wynikającego z zmiany prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę oraz faktu jego naruszenia. Zaskarżeniu w trybie art. 87 ust. 1 (zw. z art. 88 ust. 1) cyt. ustawy o samorządzie powiatowym podlega zatem tylko taka uchwała (lub czynność prawna), która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Jest to bardzo istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a., który stanowi, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Składający skargę musi zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny, polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną czynnością prawną, a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Zauważyć należy, iż o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. O skuteczności skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia przez organ powiatu konkretnego przepisu prawa, wpływające negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny (por. wyroki NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). Nie można zatem art. 87 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, czy zasad prawa. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywny interes prawny, przesądzają konkretne przepisy prawa. Mogą to być przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych. Wyjaśnić należy, że przepis prawa ustanawia interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym.

Przypomnieć należy, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 oraz z dnia 17 kwietnia 2007 r. I OSK 798/06. Jak wyżej wskazano przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia.

W rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem była skarga na zarządzenie starosty o wprowadzeniu ograniczenia tonażu do 18 ton oznakowane znakiem pionowym B-18 na określonych drogach powiatowych obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zatem rozważenie, czy wyżej wymienione zarządzenie bezpośrednio i znacznie naruszyło wynikający z przepisów prawa materialnego interes prawny lub uprawnienie O.K.S.M. Sp. z o.o. w O.

Sąd pierwszej instancji uznał, że przepisem prawa, z którego wynika interes prawny Spółki jest art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że podejmowanie, wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Normę wynikającą z tego przepisu Sąd pierwszej instancji powiązał z art. 20, art. 22, art. 77 ust. 2 i art. 45 Konstytucji RP.

Wyjaśnić należy, że zadaniem Konstytucji jest nie tylko określenie ustroju politycznego państwa, ale także sprecyzowanie zasad, na jakich opiera się ustrój gospodarczy; określają go art. 20 i art. 21 stanowiące fundament tego ustroju (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002, wyd. IV). Sformułowana w art. 20 Konstytucji KP zasada wolności działalności gospodarczej obejmuje zespół norm konstytucyjnych, wyznaczając władzom publicznym, zwłaszcza ustawodawcy, zakaz arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych przy tworzeniu prawa (J. Ciapała, Konstytucyjna zasada wolności działalności gospodarczej. Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny, 2001/4/15). Z kolei art. 22 Konstytucji stanowi uzupełnienie art. 20, określa dopuszczalność ograniczenia swobody działalności gospodarczej. Natomiast art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej rozwija konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej. W piśmiennictwie prawniczym zwraca się uwagę, że dokonuje się tego w dwóch sferach. Odnośnie wykonywania działalności gospodarczej chodzi o swobodę prawnej organizacji działalności (wybór formy organizacyjno-prawnej, system kierowania i organizacji wewnętrznej przedsiębiorstwa, zmiany strukturalne i zrzeszanie się przedsiębiorstw) i samodzielność w jej wykonywaniu (podejmowanie decyzji na własny rachunek i odpowiedzialność w sferze działalności eksploatacyjnej i inwestycyjnej przedsiębiorstwa oraz jego finansów). Druga sfera obejmuje swobodę działalności gospodarczej jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek nienaruszalności swobody działania beneficjentów tego prawa (C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 42–44). Utożsamia się też swobodę działalności gospodarczej z wolnością gospodarczą, łączoną z innymi wolnościami człowieka i jego prawem do własności, przedsiębiorczości, wyboru zajęcia, wolnej konkurencji (M. Zdyb, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Zakamycze 2000, komentarz do art. 5).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zawarte w art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odesłanie do innych przepisów określających warunki podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, potwierdza jego ustrojowy charakter (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2007 r. II GSK 114/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą musi się zatem liczyć z faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które wynikają z innych przepisów prawa np. przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest więc przepisem prawa, mogącym stanowić podstawę do skutecznego wywodzenia interesu prawnego przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą, w przypadku ograniczenia wynikającego z innych przepisów prawa. Przy czym dotyczy to przede wszystkim tej sytuacji, w której ograniczenia te nie odnoszą się tylko do podmiotów korzystających z prawa do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, ale mają znacznie szerszy krąg adresatów (np. wszyscy użytkownicy danej drogi). W rozpoznawanej sprawie ograniczenie w jednakowy sposób dotyczy nie tylko Spółki prowadzącej działalność gospodarczą, ale również wszystkich innych użytkowników ww. dróg powiatowych.

Jako nietrafne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji wywodzące interes prawny Spółki z art. 45 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy gwarantują stronie prawo do sądu oraz prawo dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Nie mogły być one bowiem podstawą wywodzenia interesu prawnego w tej sprawie. Brak zatem podstaw do stwierdzenia, że zarządzenie w przedmiocie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu mogło naruszać prawo do sądu i prawo do dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Uszło bowiem uwadze Sądu pierwszej instancji, że czym innym jestem prawo do dochodzenia wolności lub praw i związane z tym prawo do sądu, które zostało w tej sprawie zrealizowane na skutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a czym innym jest skuteczność takiego żądania, tj. zasadność skargi.

Na etapie odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik O.K.S.M. Sp. z o.o. w O. wskazał, że jej interes prawny w tej sprawie wynika z art. 1 i art. 6a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 10, poz. 115). W związku z powyższym wyjaśnić należy, że wywodzenie na tym etapie postępowania kasacyjnego interesu prawnego jak i także jego naruszenia, z przepisu, którego strona skarżąca nie podnosiła zarówno na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i przed Sądem pierwszej instancji było nieskuteczne. W związku z powyższym jedynie ubocznie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Oznacza to, że korzystanie z dróg publicznych nie jest prawem nieograniczonym. Wręcz przeciwnie z prawa tego można korzystać na zasadach równości i może ono podlegać ograniczeniom wynikającym z innych przepisów. np. przepisów cyt. ustawy o ruchu drogowym oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. A zatem, jeżeli przepis ustawy nakłada na użytkowników dróg obowiązek korzystania z nich, zgodnie z jej przeznaczeniem, ograniczeniami i wyjątkami określonymi w innych przepisach, to skorzystanie przez organ zarządzający ruchem z kompetencji w zakresie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu nie może być traktowane jako naruszenie prawa do korzystania z dróg publicznych.

Natomiast jako niezrozumiałe ocenić należy wywodzenie przez Spółkę interesu prawnego z art. 6a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten nie dotyczy bowiem ani praw, ani obowiązków użytkowników dróg publicznych. Określa on ustrój dróg powiatowych, funkcje oraz sposób zaliczenia dróg publicznych to tej kategorii. Przepis ten nie mógł zatem mieć w tej sprawie zastosowania. Podobnie ocenić należy powołany przez Spółkę art. 4 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż przepis ten określa zadania publiczne o charakterze ponadgminnym wykonywane przez powiat jako jednostkę samorządu terytorialnego. Przepis ten nie stanowi zatem praw i obowiązków po stronie jednostki.

Podkreślić również należy, iż na skarżącej Spółce spoczywał obowiązek wykazania się naruszeniem indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. O powodzeniu skargi przesądzało bowiem wykazanie naruszenia przez Starostę O. konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego negatywnie na sytuację prawną Spółki. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wprowadzona przez Starostę O. zatwierdzona organizacja ruchu nie ogranicza działalności gospodarczej Spółki na jej nieruchomości (wydobycia i sprzedaży kruszywa, nie zakazuje pojazdom Spółki przejazdu drogą powiatową nr [...], a jedynie pojazdom o tonażu ponad 18 ton, przy czym ograniczenie to dotyczy każdego użytkownika drogi. Przede wszystkim jednak Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że zakład w Ż.R. nie jest usytuowany przy drogach powiatowych, których dotyczy ograniczenie. Jest on bowiem usytuowany przy drodze gminnej nr [...], która łączy się z drogą wyższej kategorii nr [...] – drogą wojewódzką, która pozwala na wykorzystanie transportu pojazdami o tonażu ponad 18 ton. W konsekwencji oznacza to, że odcinki dróg powiatowych nr [...] i nr [...] stanowią jedną z alternatyw wykorzystania transportu drogowego przez Spółkę.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 45, 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W konsekwencji trafność zarzutu naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego skutkowała uznaniem zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, że kwestia zakwalifikowania zarządzenia starosty zatwierdzającego organizację ruchu na drodze powiatowej na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729) do określonego rodzaju zaskarżalnych aktów spośród wymienionych w art. 3 P.p.s.a., a w szczególności w jego § 2 pkt 4 – 6 i § 3, budzi kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r. I OSK 736/10).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.