Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 328/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 827/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 827/16 uchylił zaskarżone przez Prokuratora Okręgowego w S. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty C. z dnia [...] października 2015 r., nr [...].

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Starosta C., działając na podstawie art. 102 § 2 i art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.; dalej jako u.p.e.a.) oraz § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 46, poz. 237 ze zm.) w związku z art. 130a ust. 5f, ust. 10, ust. 10f i ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), art. 10, art. 11 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz., 1018), przyznał dozorcy – M.G. kwotę 10329,35 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem w okresie od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] lipca 2013 r.

M.G. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, kwestionując wysokość wyliczonej kwoty.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i przyznało M.G. kwotę 15450,08 zł, tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem. Kolegium wskazało na nieprawidłowe wyliczenie wynagrodzenia. Organ podał, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w związku z tym uznał, że zaistniała podstawa prawna, aby oprzeć rozstrzygnięcie na przepisie art. 836 k.c. Zauważył przy tym, że ani przepis art. 836 k.c., ani żaden inny przepis obowiązującego prawa, w tym również przywoływany przez Starostę art. 856 § 1 k.p.c., nie uprawniał organu I instancji do wyliczenia wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem, w sposób całkowicie dowolny.

Organ stwierdził, że w obecnym stanie prawnym ustalenie wynagrodzenia należnego przedsiębiorcy za dozór sprawowany nad pojazdem możliwe było przy uwzględnieniu dyspozycji art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz art. 836 k.c. Przepis art. 102 § 2 stanowi, że organ egzekucyjny przyznaje dozorcy jedynie zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, nie określa natomiast sposobu w jaki wydatki te oraz wynagrodzenie winny zostać określone bądź wyliczone. Wobec powyższego zasadnym jest odwołanie się do dyspozycji art. 836 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że jeśli wynagrodzenie należne przechowawcy nie zostało określone w umowie, wówczas przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte.

Kolegium zauważyło, iż w niniejszej sprawie pojazd był przechowywany od [...] sierpnia 2008 r. od [...] lipca 2013 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez przedsiębiorcę. Wobec tego, że okres przechowywania pojazdu przekraczał termin 3 miesięcy określony w umowie nr [...] zawartej w dniu [...] sierpnia 2011 r. pomiędzy powiatem [...] a przedsiębiorcą, wyliczenia wynagrodzenia należnego za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem nie można było dokonać wyłącznie z uwzględnieniem stawki dobowej wynikającej z wyżej wskazanej umowy. W okresie między 2011 r. a 2013 r. Powiat C. związany był trzema umowami z dwoma różnymi przedsiębiorcami świadczącymi te same usługi. Z umów tych wynikają wartości stawek dobowych za usługę dozoru sprawowaną nad pojazdem – samochodem osobowym o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, które są stawkami rynkowymi obowiązującymi w danym czasie na obszarze Powiatu C. Ponieważ dozór nad przedmiotowym pojazdem sprawowany był również w okresie wcześniejszym, to jest przed okresem, dla którego znane są organowi I i II instancji stawki dobowe za dozór sprawowany nad samochodem, w ocenie Kolegium wynagrodzenie za cały okres dozoru winno zostać określone z uwzględnieniem średniej wartości wszystkich znanych stawek dobowych obowiązujących na danym rynku w okresie dozoru sprawowanego nad przedmiotowym pojazdem. Kolegium wskazało, iż wyliczając średnią dobową stawkę za dozór nad pojazdem, Starosta C. winien był wziąć pod uwagę tylko i wyłącznie stawki odnoszące się do dozoru sprawowanego nad tą ruchomością. Ponadto dla wyliczenia średniej stawki dobowej winny zostać wzięte pod uwagę wszystkie znane mu stawki z poszczególnych lat, w których sprawowany był dozór nad pojazdem i w oparciu o te stawki organ winien był dokonać stosownego uśrednienia i wyliczenia należnego dozorcy wynagrodzenia. Oznacza to, że dla wyliczenia średniej dobowej stawki za dozór sprawowany nad pojazdem, należy przyjąć tu stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 oraz 2013 wynoszące odpowiednio: 14,76 zł, 6,00 zł i 4,92 zł. Po zsumowaniu tych trzech stawek otrzymujemy wartość 25,68 zł, która podzielona przez 3 (2011, 2012, 2013), daje średnią 8,56 zł. W ocenie Kolegium przyjęcie średniej dobowej stawki z poszczególnych lat, w których dozór nad przedmiotowym pojazdem był sprawowany uzasadnia fakt, iż stosując tę wartość organ nie dokonuje ani nieuzasadnionego zawyżenia stawki dobowej (przyjmując za podstawę wyliczenia jedynie wartość 14,76 zł), ani nieuzasadnionego jej zaniżenia (przyjmując za podstawę wyliczenia jedynie wartość 4,92 zł), co w konsekwencji rodziłoby wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności przeprowadzonego wyliczenia. Wyliczona kwota jest niema 1,5 - krotnie wyższa, niż wyliczona przez Starostę C. w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2015 r., niemniej wskazać należy, iż przeprowadzając swoje wyliczenie na poziomie 10329,35 zł organ I instancji dokonał nieuzasadnionego obniżenia średnich stawek dobowych za dozór.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Prokurator Okręgowy w S. , zarzucając, że rozstrzygnięcie zapadło pomimo nieustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienia organów obu instancji, uznając, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie SKO w S. z dnia [...] października 2015 r. uchylające w całości postanowienie Starosty C. z dnia [...] października 2015 r. i przyznające dozorcy M.G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], kwotę 15450,08 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad samochodem osobowym marki [...] o numerze rej. [...], usuniętym z drogi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i przechowywanym na parkingu strzeżonym prowadzonym przez tego przedsiębiorcę w okresie od [...] sierpnia 2008 r. do [...] lipca 2013 r. Wobec nieodebrania pojazdu przez właściciela, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie sygn. akt [...] wydanym na wniosek Starosty C. z dnia [...] grudnia 2013 r., Sąd Rejonowy w C. orzekł przepadek wskazanego pojazdu na rzecz Powiatu C. W konsekwencji M.G. wystąpił w dniu [...] kwietnia 2014 r. z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór i przechowywanie tego pojazdu.

Następnie Sąd wskazał, iż w jego ocenie organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 102 § 2 u.p.e.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Przepis ten przewiduje dwa odrębne rodzaje należności przysługujące dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Pierwszy ze wskazanych rodzajów należności winien być utożsamiany z rzeczywistymi wydatkami poniesionymi przez dozorcę w związku z wykonywaniem dozoru konkretnego pojazdu. Wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą odnosić się do danego dozorcy i przedmiotu objętego dozorem. Z zawartego w art. 102 § 2 u.p.e.a. sformułowania "na żądanie dozorcy" wynika, że dozorca powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu i musi przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero wtedy, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu koniecznych wydatków nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń ich dotyczących, konieczne jest ustalenie ich przez organ z urzędu w drodze możliwych do przeprowadzenia dowodów. Dowody te winny odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność.

Sąd zauważył, że w art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określono kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego dotyczące umowy przechowania. Zgodnie z art. 836 k.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wykonująca dozór pojazdów usuniętych z drogi nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Jednostkę tę wiąże bowiem z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Nie obowiązują więc unormowania umowne lub taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. Podkreślił przy tym, że nie jest taryfą w rozumieniu powołanych przepisów uchwała rady powiatu wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż nie dotyczy ona stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego. Dodał również, iż NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 131/09, wyraził pogląd, że wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 k.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej w umowie albo taryfie. Odpowiednie zastosowanie można w ocenie NSA odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 k.c. w zakresie, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach.

W ocenie Sądu wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie i w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Na gruncie stosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności. Ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ powinien wziąć pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi. Posłużenie się przy obliczaniu wysokości wynagrodzenia za dozór stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi. Sąd wskazał też, iż przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 130a ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, dokonanej z dniem 21 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018) stanowił, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za usunięcie pojazdu z drogi w przypadkach określonych w ustawie oraz parkowanie tego pojazdu ustala rada powiatu. Powołany przepis nie wskazywał sposobu ustalenia stawek opłat, w szczególności zaś nie zobowiązywał rady powiatu do uwzględniania przy ustalaniu stawek tych okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia dozorcy na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wskazanej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10.

Sąd zauważył, że w stosunkach umownych przechowawca zobowiązany jest do należytego przechowania rzeczy (art. 842 k.c.). W sferze stosunków administracyjnoprawnych analogiczny wniosek należy wyprowadzić z brzmienia ab initio art. 102 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Bezsprzecznie wydłużony okres przechowania nie sprzyja zachowaniu wartości rzeczy, ponieważ czynnik czasu oddziałuje na jej techniczne zużycie, nadto, jak podniesiono wyżej, wywiera wpływ na rozmiar poniesionych na dozór dodatkowych nakładów, które w tej sytuacji nie mogą być uznane za "konieczne" w rozumieniu normy § 2 art. 102, zaś do elementów wyznaczających wynagrodzenie dozorcy, które trzeba wziąć pod uwagę, bezsprzecznie należeć powinno rozważenie, czy dozorca dopełnił wszelkich istotnych wymogów formalnoprawnych związanych ze sprawowaniem dozoru i mających wpływ na jego przebieg oraz wykonanie. Trzeba nadto przyjąć, że nałożone na dozorcę normami prawa publicznego obowiązki formalnoprawne mieszczą się w "wymaganych staraniach przy strzeżeniu rzeczy", które – według judykatury - stanowią jeden z czynników uwzględnianych przy ustalaniu należności z art. 102 § 2 u.p.e.a. Za czas niewłaściwego sprawowania dozoru wskutek uchybienia prawem określonych obowiązków przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd zauważył, że z uzasadnień wydanych postanowień nie wynika jaką kwotę przyznano dozorcy tytułem zwrotu koniecznych wydatków, a jaką tytułem wynagrodzenia za sprawowany dozór. W wydanych postanowieniach wskazano bowiem kwoty łączne obejmujące obydwie kategorie należności, o których stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a. W ocenie Sądu dokonane przez organy swoiste "zsumowanie" tych należności jest w świetle art. 102 § 2 u.p.e.a. nieuprawnione i rzutuje na transparentność dokonywanych ustaleń zwłaszcza w odniesieniu do zwrotu koniecznych wydatków. Zapatrywania tego nie zmienia podjęta przez organ I instancji próba uzasadnienia, że przyjęta do wyliczeń stawka pokrywać ma poniesione przez przedsiębiorcę koszty związane z należytą realizacją usługi zapewniając jednocześnie dochód. Sąd podkreślił, że organ orzekający w kwestii zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór nie powinien niejako z założenia utożsamiać wskazanych należności. W realiach danej sprawy może się bowiem okazać, że określona kategoria należności w ogóle nie przysługuje. Ponadto zabieg ten pozostaje w sprzeczności z art. 102 § 2 u.p.e.a., który wyraźnie wskazane należności różnicuje.

Sąd wskazał, że to na przechowawcy występującym do organu o zwrot wydatków (i wynagrodzenie za dozór) ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru. Dowodzenie tych kwestii należy do dozorcy, albowiem ma on najpełniejszą wiedzę w tym zakresie. Tym samym to dozorca winien przedstawić dowody na wysokość poniesionych wydatków. W przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nie ciężaru ustalenia tych należności we własnym, ograniczonym zakresie (na przykład w oparciu o prowadzone przez organ ewidencje), ale z konsekwencjami ewentualnych niekorzystnych dla strony wyliczeń. Jeżeli dozorca nie wykaże, jakie poniósł wydatki lub nie wskaże sposobu ich wyliczenia, poza naprowadzeniem na stawki z uchwał rady powiatu, to stosowne, możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia winien poczynić organ, który jednak nie jest związany żadnymi regułami poza zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu element określony w art. 102 § 2 u.p.e.a., to jest należność obejmująca wysokość poniesionych wydatków winna odpowiadać rzeczywistym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór mienia przechowywanego na parkingu. Przy założeniu, że dozorcy przysługiwać winien zasadniczo wyłącznie zwrot wydatków związanych bezpośrednio z zabezpieczeniem dozorowanej ruchomości przed zniszczeniem uwzględniać w tej materii należy okoliczności towarzyszące przechowaniu, w tym miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu.

Sąd zauważył, że w aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o ponoszeniu przez dozorcę określonych wydatków i ich kalkulacji uwzględniającej chociażby wyposażenie prowadzonego parkingu. Dozorca, mimo wezwania organu z dnia [...] września 2015 r., nie przedstawił zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących. Zdaniem Sądu w tym przypadku organ nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru, jeżeli sam zainteresowany zignorował wezwanie organu w tym zakresie. Czasami byłoby to dla organu zwyczajnie niewykonalne. W takim przypadku strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla niej rezultatów. Jeżeli zatem dozorca nie przedstawia zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących, a możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia w kwestii zwrotu koniecznych wydatków winien poczynić organ, zasadnym jest oparcie ustaleń w tym zakresie na wysokości stawek opłat miesięcznych (abonamentowych) przyjętych przez podmioty prowadzące parkingi strzeżone. Stawki te z założenia uwzględniają bowiem kwotę wydatków, jakie ponosi przedsiębiorca, będący przechowawcą. Taka kalkulacja zwrotu koniecznych wydatków uwzględnia ponadto długi czas przechowywania pojazdu. Z związku z tym jest dość miarodajna dla ustalenia rzeczywistych wydatków w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za wadliwe również działania organów mające w swym założeniu ustalenie stawek wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu według "przyjętych w stosunkach danego rodzaju". W tym zakresie zasadnym jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ I instancji dokonując ustaleń w tej materii uznał, że stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 i 2013 - 2014 najlepiej obrazują wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, panujących na danym terenie, pomiędzy zbliżonymi podmiotami z tytułu przechowywania podobnych pojazdów. Dokonując wyliczenia organ I instancji przypisał poszczególnym stawkom odpowiednią wagę w zależności od długości okresu ich obowiązywania, a tym samym, czasu kształtowania przez nie wysokości wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach. Zatem stawce obowiązującej od [...] sierpnia 2011 r. do [...] stycznia 2012 r. przypisano wagę "4" z uwagi na jej obowiązywanie w ciągu czterech miesięcy. Stawce obowiązującej w okresie [...] – [...] stycznia 2012 r. przypisano wagę "12" z racji obowiązywania w ciągu dwunastu miesięcy. Z kolei stawce obowiązującej od [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. przypisano wagę 24 z racji jej obowiązywania w okresie dwudziestu czterech miesięcy. Dokonując obliczenia organ otrzymał średnią ważoną w wysokości 6,23 zł. Wyliczona średnia określa, zdaniem organu I instancji, wysokość przeciętnego wynagrodzenia dobowego przyjętego w stosunkach z przedsiębiorcami zajmującymi się dozorowaniem pojazdów usuniętych z drogi w trybie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Z kolei organ odwoławczy, negując wyliczenie wartości średniej dobowej stawki za dozór nad pojazdem na podstawie średniej ważonej, uznał, że do wyliczenia średniej dobowej stawki za dozór należy przyjąć stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 i 2013 wynoszące odpowiednio 14,76 zł, 6,00 zł i 4,92 zł.

Sąd przyznał rację stronie skarżącej, iż dla potrzeb niniejszego postępowania niewystarczające jest jedynie dalece wybiórcze posłużenie się stawkami umownymi (jak to uczynił organ pierwszej instancji), czy też posłużenie się wyłącznie stawkami wynikającymi wprost z umowy [...] zawartej w dniu [...] sierpnia 2011 r. pomiędzy Powiatem C., a M.G. oraz stawkami wynikającymi z dwóch umów tego samego rodzaju zawartych w dniu [...] grudnia 2011 r. i [...] grudnia 2012 r. stosowanych przez innego przedsiębiorcę - bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju (jak to uczyniło Kolegium). Ustalając wysokość wynagrodzenia za dozór należnego M.G. pojazdu, organy winny wziąć również pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty, w tym te prowadzące parkingi poza terenem Powiatu C. Dla organów miarodajnymi mogły być podmioty prowadzące działalność na terenie powiatów ościennych, o zbliżonej do powiatu C. strukturze przedsiębiorców. Organy winny były przy tym dokonać porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na stricte lokalnym i ościennym terenie – miasta, powiatu - przy tego rodzaju usługach (tj. rozeznania co do występujących u innych przechowawców wynagrodzeń oraz metod ich ustalania) i dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika – ustalić wynagrodzenie w sprawie. Niewystarczające dla poczynienia koniecznych ustaleń jest bowiem jedynie ogólne odwoływanie się do stawek stosowanych przez przedsiębiorców z terenu powiatu C. i to wyłącznie w latach 2011 – 2013, a zatem z okresu, który jest znacznie krótszy od okresu sprawowania dozoru.

Sąd zaakcentował przy tym, że celem ustalenia stawek opłat za dozór, organ może posiłkować się danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, ale koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres (z reguły przekraczający miesiąc) nie mogą być ustalone przy zastosowaniu stawek dobowych, te bowiem są dla klienta z reguły wyższe niż abonamentów okresowych. Nie można więc odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi, w tym parkingi strzeżone, do opłat za dozorowanie pojazdów. Inna jest bowiem podstawa przechowywania oraz inny zakres odpowiedzialności. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. Tym samym, skoro pojazd jest dozorowany przez dłuższy okres (jak w niniejszej sprawie) zasadnym jest oparcie ustaleń na stawkach opłat miesięcznych, abonamentowych. Taka kalkulacja opłat uwzględnia bowiem długi czas przechowywania pojazdu. Z związku z tym jest także bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistego, godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Przy czym należy mieć na uwadze, że orzekając w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków organy zobligowane były do objęcia swoimi rozstrzygnięciami okresu od [...] sierpnia 2008 r. do [...] lipca 2013 r. włącznie. W realiach rozpatrywanej sprawy organy nie prowadziły ustaleń odnoszących się do wskazanych okresów odrębnie, a bazując na stawkach z lat 2011 – 2013 przyjęły niejako automatycznie, że stawki te mogą być jedynym wzorcem do ustalenia należności za okres wcześniejszy.

Mając na względzie fakt dozorowania pojazdu przez dłuższy okres Sąd wskazał, że organy winny były przyjąć jeden wspólny sposób ustalania powyższych należności dla całego okresu, z uwzględnieniem oczywistego zróżnicowania przyjętych do ustaleń stawek opłat (w tym abonamentowych) obowiązujących w różnych okresach. Organy - wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania - nie miały przy tym podstaw, aby uwzględniać stawki wynagrodzenia za dozór ustalone uchwałą rady powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Stawki ustalane tą uchwałą mają charakter sankcyjny i dotyczą opłat uiszczanych przez osoby uprawnione do odbioru pojazdu skierowanego na parking, za jego usunięcie i parkowanie w przypadkach, o których mowa w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast podstawę prawną zwrotu koniecznych wydatków oraz przyznania wynagrodzenia dozorcy (na jego wniosek) stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a., który to przepis pozostawia jednocześnie w gestii organów kwestię ustalenia wysokości tego wynagrodzenia.

Wobec powyższego Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy uchybiły normie art. 102 § 2 u.p.e.a., przez błędne zastosowanie reguł z art. 836 k.c. mających w sprawie odpowiednie zastosowanie. W zakreślonych normami prawa materialnego granicach sprawy organy nie dokonały należytego ustalenia stanu faktycznego, co z kolei skutkowało uchybieniem normom procesowym wyrażonym w artykułach 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne nie gromadząc niezbędnego materiału dowodowego, przekraczając przy tym swobodną jego ocenę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według wykazu, który zostanie przedstawiony na rozprawie, a w przypadku nie przedstawienia wykazu, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sytuacji gdy strona nie wskaże wydatków koniecznych związanych z dozorem, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, wydatki takie powinien ustalić organ prowadzący postępowanie na co zresztą wskazuje również uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zgodzić się przy tym należy z WSA w Gdańsku, iż w takiej sytuacji manewry dowodowe organu administracji są w sposób oczywisty ograniczone i sprowadzają się w zasadzie do uzyskania informacji o stawkach stosowanych przez podobne podmioty w porównywalnych warunkach. Liczenie przy tym, jak oczekuje tego WSA w Gdańsku, iż w taki sposób uda się wyróżnić obydwie kategorie o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. jest w sposób oczywisty iluzoryczne i sprzeczne z doświadczeniem życiowym. Po pierwsze nikłe jest prawdopodobieństwo, iż podmiot prowadzący parking prowadzi odrębnie kalkulację wydatków koniecznych oraz wynagrodzenia za przechowywanie konkretnego pojazdu, a ponadto nawet gdyby tak było, że przekaże on takie informacje organowi który się do niego zwróci. Po drugie trudno znaleźć podstawę prawną do takiego żądania, a przed wszystkim kto i w jaki sposób miałby taką informację zweryfikować. O ile możliwe jest ewentualnie zweryfikowanie informacji jakie obowiązywały stawki łączne, o tyle zweryfikowanie informacji z podziałem tej stawki na wydatki konieczne i wynagrodzenie jest praktycznie niemożliwe, a oparcie się na takiej nie dającej się zweryfikować informacji w sposób oczywisty naruszałoby art. 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna stworzona została jako sformalizowany środek prawny, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z tym zarzutami. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zasadniczo zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, natomiast w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej w zasadzie wyznaczają zakres kontroli wykonywanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej musi korespondować z sformułowanymi zarzutami, czyli je rozwinąć i uzasadnić.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia wskazał w uzasadnieniu wyroku cały szereg naruszeń przepisów prawa, które popełniły organy administracji. Sąd I instancji wskazał zarówno na naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, uzasadniając w wyroku na czym polegało naruszenie przepisów postępowania, a na czym naruszenie przepisów prawa materialnego, spośród tych ostatnich wskazując szczególnie na art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 836 Kodeksu cywilnego. Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej opartym o art.174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowanym jako naruszenie przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że organ administracji w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, nie gromadząc niezbędnego materiału dowodowego, przekraczając przy tym swobodną jego ocenę. Skarga nie zawiera natomiast żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odwołuje się przede wszystkim do art.102 § 2 u.p.e.a, a więc przepisu materialnoprawnego, który nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Skarżący kwestionuje stanowisko prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące wykładni tego przepisu, zgodnie z którą skoro wskazany przepis przewiduje dwa odrębne rodzaje należności jakie przysługują dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór, to oznacza to zdaniem Sądu, że wskazanie łącznej kwoty tych należności jest w świetle art. 102 § 2 u.p.e.a nieuprawnione. Skarżący kasacyjnie podnosi, że o ile możliwe jest zweryfikowanie informacji jakie obowiązywały stawki łączne, o tyle zweryfikowanie informacji z podziałem tej stawki na wydatki konieczne i wynagrodzenie jest praktycznie niemożliwe.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej i uzasadnienia tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, należy bowiem zgodzić się co do zasady ze stanowiskiem Sądu I instancji szczegółowo przedstawionym w uzasadnieniu wyroku, iż organy nie ustaliły prawidłowo okoliczności stanu faktycznego w niniejszej sprawie, naruszając tym samym wskazane przepisy postępowania dotyczące zebrania i oceny materiału dowodowego. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę na błędy jakie popełniły organy administracji, jak również prawidłowo wskazał jakie czynności powinny zostać podjęte, jakie informacje zebrane, aby prawidłowo ustalić okoliczności faktyczne sprawy.

Należy jeszcze zwrócić uwagę na wykładnię art. 102 § 2 u.p.e.a., mimo że przepis ten nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej, to jednak mając na uwadze, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nawiązuje do jednego z aspektów wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd I instancji, zasadnym będzie odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tej wykładni. Jest bezsporne, że art. 102 § 2 u.p.e.a przewiduje dwa rodzaje należności jakich może żądać dozorca w związku z wykonywaniem dozoru tj. wynagrodzenie za dozór i zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, bezsporny jest również zróżnicowany cel, charakter tych należności. Równocześnie należy zwrócić uwagę, że należności te mogą być przyznane wyłącznie na żądanie dozorcy, stąd też możliwa jest sytuacja w której dozorca wystąpi z żądaniem przyznania obu tych należności bądź też jednej z nich. W przypadku zaś, gdy żądanie dotyczy obu należności, to niewątpliwie optymalnym rozwiązaniem jest sytuacja, w której oddzielnie zostaje ustalona należność z tytułu wynagrodzenia za dozór i należność z tytułu zwrotu koniecznych wydatków. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić z stwierdzeniem Sądu I instancji, iż łączne ustalenie obu tych należności w ogóle nie jest możliwe. Kwestią decydującą jest bowiem jednoznaczne rozstrzygnięcie przez organ zarówno w samej treści postanowienia jak i w uzasadnieniu tego postanowienia, czy ustalona kwota obejmuje oba rodzaje należności, czy też jedną z nich. Rację ma Sąd I instancji podnosząc, że art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące umowy przechowania, a konkretnie art. 836 k.c. To odpowiednie zastosowanie art. 836 k.c. w sytuacji, gdy z żądaniem wynagrodzenia występuje jednostka wykonująca dozór pojazdów usuniętych z drogi, a więc gdy dozorującego wiąże z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny, można odnieść tylko w tym zakresie, w którym przepis ten stanowi o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego przez innych przechowawców na danym terenie, a ustalając to wynagrodzenie niewątpliwie zasadnym jest oparcie ustaleń na stawkach obowiązujących w dłuższym okresie np. miesięcznych, gdyż taka kalkulacja opłat jest bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistego, adekwatnego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że orzekając w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków, które obejmowały okres od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] lipca 2013 r. nie można ustaleń tych poczynić na stawkach, które obowiązywały w latach 2011-2013 i zastosować je do wcześniejszego okresu. Odnośnie zaś żądania zwrotu koniecznych wydatków poniesionych w związku ze sprawowanym dozorem, to niewątpliwie na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru, albowiem to dozorca ma najpełniejszą wiedzę w tym zakresie. Zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, a więc kwota ta jest uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy i pojazdu. Co więcej, wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji uwzględniającego m.in. wyposażenie posiadanego parkingu. W przypadku zaś nie wykazania przez dozorcę poniesionych wydatków koniecznych związanych z dozorem, nie przedstawienia dokumentów, innych dowodów wskazujących wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywanym dozorem nad przedmiotowym pojazdem, to teoretycznie obowiązek ten przechodzi na organ, jednak ustalenie przez organ rzeczywistych koniecznych wydatków związanych z dozorem, bez czynnego udziału dozorcy i udostępnienia określonych danych, informacji, dokumentów w praktyce nie jest możliwe. W takich okolicznościach pozostaje organowi ustalenie jak kształtowały się ceny abonamentowe za przechowywanie pojazdów na innych parkingach strzeżonych funkcjonujących na danym rynku lokalnym, czy też uzyskanie informacji od innych organów, które orzekały w przedmiocie ustalenia zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w okresie objętym przedmiotowym postępowaniem. Jest bowiem rzeczą bezsporną, że ceny abonamentowe obowiązujące na parkingach strzeżonych pobierane przez prowadzącego parking obejmują zarówno konieczne wydatki związane z wykonywanym dozorem jak i wynagrodzenie za sprawowany dozór. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji prowadząc na żądanie dozorcy postępowanie na podstawie art.102 § 2 u.p.e.a. mające na celu ustalenie należności z tytułu wynagrodzenia za dozór i należności z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem powinien ustalić te należności oddzielenie, w tych przypadkach gdy dozorca wykaże poniesione konieczne koszty dozoru związane z danym pojazdem, wskaże sposób ich obliczenia, a także uzasadni wysokość należnego wynagrodzenia. Jeżeli zaś dozorca żąda zarówno wynagrodzenia z tytułu dozoru jak zwrotu koniecznych wydatków z tytułu dozoru, lecz mimo wezwania organu nie przedstawia stosownych dokumentów wskazujących, czy też pozwalających na ustalenie wysokości dochodzonych należności, a ustalenia te musi samodzielnie poczynić organ, wówczas możliwe jest ustalenie jednej łącznej kwoty, obejmującej obie należności. W takich okolicznościach istotne jest, aby z zarówno z treści postanowienia jak i uzasadnienia postanowienia jednoznacznie wynikało, czy przyznana kwota obejmuje obie należności, czy też jedną z nich.

Tak więc zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie jest zasadny, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny podziela w części stanowisko skarżącego zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczące wykładni art. 102 § 2 u.p.e.a. dopuszczającej ustalenie jednej kwoty z tytułu obu należności. Wskazany przepis w sensie materialnoprawnym przewiduje dwa rodzaje należności, których może żądać dozorca w związku ze sprawowanym dozorem, natomiast przepis ten nie wyklucza możliwości łącznego ustalenia kwoty obejmującej obie te należności. W szczególności w sytuacji, gdy występujący z żądaniem dozorca nie przedstawia dowodów i nie udziela informacji co do wydatków koniecznych poniesionych w związku z dozorem, to wówczas możliwe jest ustalenie jednej łącznej kwoty, obejmującej obie należności. W takich okolicznościach istotne jest, aby z treści postanowienia i uzasadnienia postanowienia jednoznacznie wynikało, czy przyznana kwota obejmuje obie należności, czy też jedną z nich, jak również w jaki sposób ustalano wysokość przyznanej należności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną albowiem nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.