Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1804/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 386
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 526/24 w sprawie ze skargi V. sp. z o.o. w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia i osk 2904/23 stycznia 2022 r. nr i osk 2904/23 w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz V. sp. z o.o. w Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 526/24, po rozpoznaniu skargi V. Sp. z o.o. w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości:

1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Żory z dnia [...] października 2021 r. nr [...],

2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w przedmiotowym budynku znajdują się 3 lokale niemieszkalne oraz 4 lokale mieszkalne. Taki stan faktyczny powoduje, że w świetle art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, przedmiotowy budynek należy traktować jako budynek mieszkalny wielorodzinny (ponad połowa lokali stanowi lokale mieszkalne). Nadto zrealizowana przez skarżącą inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr 244/XIX/16 Rady Miasta Żory z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żory – Dz. Urz. Woj. Śl. z 2016 r., poz. 3247 z późn. zm.), zwanym dalej m.p.z.p. Jakkolwiek w aktach sprawy brak jest wypisu z tego planu, jak również dokumentu, który w sposób graficzny wskazywałby na położenie przedmiotowej działki względem obszarów przeznaczenia w planie miejscowym, to jednak przyjąć można za organem odwoławczym (co nie było kwestionowane przez skarżącą), że działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem A43U, gdzie symbol literowy "A" oznacza obszar jednostki strukturalnej – Śródmieście, a symbol "U" jako podstawowe przeznaczenie terenu przewiduje zabudowę usługową oraz usługi i inną działalność szczegółowo opisane w § 6 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. W planie miejscowym dla tej jednostki brak jest zakazu odnośnie zabudowy mieszkaniowej. Co więcej, jak zauważa również organ odwoławczy, zgodnie z § 20 pkt 5 m.p.z.p., na terenie A43U dopuszcza się lokalizację obiektów mieszkalnych. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, nie sposób tym samym zgodzić się z organem odwoławczym, jakoby ten zapis nie obejmował zabudowy wielorodzinnej. Dopuszczenie lokalizacji obiektów mieszkalnych, bez ich specyfikacji lub ograniczeń, musi być interpretowane jako dopuszczenie lokalizacji wszelkiego rodzaju obiektów mieszkalnych, w tym zabudowy wielorodzinnej, wszak i ona jest realizowana w "obiektach mieszkalnych". Błędną jest sugestia Kolegium, jakoby o dopuszczeniu zabudowy wielorodzinnej miało decydować wyłącznie oznaczenie terenu symbolem MW.

Sąd Wojewódzki dostrzegł, że w aktach sprawy znajduje się wydruk z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (k. 56 akt organu I instancji), z którego wynika, że na tej samej działce gruntu położony jest więcej niż jeden budynek stanowiący odrębną nieruchomość. W aktach sprawy znajduje się również wydruk z portalu System Informacji Przestrzennej GEO-INFO (k. 54 akt organu I instancji), z którego wynika, że na przedmiotowej działce mogą znajdować się trzy obiekty budowlane. Kwestia ta zdaniem Sądu, w ogóle nie została przez organy wyjaśniona, a jej należyte wyjaśnienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżając wyrok w całości.

Orzeczeniu zarzucono:

I. Odnośnie do rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 1 sentencji wyroku:

a) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2024 r. poz. 386; zwanej dalej "ustawą przekształceniową") polegające na:

- pominięciu wskazanej w decyzji Prezydenta Miasta Żory z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] sygn. [...] kategorii budynku, tj. kategorii XVII, do której zalicza się budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe,

- nieuprawnionym uznaniu, że o statusie budynku mieszkalnego wielorodzinnego decyduje liczba lokali mieszkalnych w budynku wynosząca co najmniej połowę a przez to nieuprawnione uznanie budynku na nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie V. sp. z o.o. z siedzibą w Z. za budynek mieszkalny wielorodzinny mający spełniać przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu w myśl art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej,

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Żory z dnia [...] października 2021 r. nr [...], gdy nie naruszały one prawa,

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi złożonej przez V. sp. z o.o. z siedzibą w Z.

ewentualnie

2. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, według norm przepisanych;

4. rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny bez przeprowadzania rozprawy.

V. sp. z o.o. z siedzibą w Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania.

Stosownie z kolei do art. 182 § 2 p.p.s.a. NSA rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu procesowego stwierdzić należy, że jest on wadliwy konstrukcyjnie, a przez to procesowo bezskuteczny. Ogranicza się do wskazania jako naruszonego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy), wskazuje on, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy dochodzi do uchylenia zaskarżonego aktu w razie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Unormowanie to daje zatem sądowi administracyjnemu kompetencję do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że naruszenie tego przepisu nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2077/10, 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2397/12 te i niżej przywołane orzeczenia publik. CBOSa ). Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowany i uzasadniony zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania nie mógł stanowić skutecznej podstawy dla podważenia słuszności oceny Sądu I instancji.

W obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Po myśli zaś ust. 2 ww. artykułu, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.p.u.w. (tzw. opóźnione przekształcenie), prawo użytkowania wieczystego przekształca się we własność nie z dniem 1 stycznia 2019 r., tak jak wskazano w art. 1 ust. 1 u.p.u.w., ale "z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania". Przepis ten stanowi, że jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Zasady stosowania instytucji "opóźnionego przekształcenia" są takie same jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych. Różnica zaś sprowadza się wyłącznie do daty przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, którą jest data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania.

Zaznaczyć przy tym należy, że ustawa przekształceniowa jest ustawą szczególną a zatem jej przepisy muszą być wykładane w sposób ścisły i dokładny. Jak wskazano w komentarzu do ustawy, wyznaczony w art. 1 ust. 1-3 jej zakres przedmiotowy nie został przez ustawodawcę opisany w sposób precyzyjny i może rodzić wątpliwości (Łukasz Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023). Ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie posiadają. Ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. Należy jednak zauważyć, że o ile ustawa nie definiuje odrębnie pojęcia domu mieszkalnego jednorodzinnego (art. 1 ust. 2 ppkt 1 ustawy ), o tyle w odniesieniu do domu mieszkalnego wskazuje, że są to budynki mieszkalne, w których liczba lokali mieszkalnych jest równa lub większa od liczby lokali o innym przeznaczeniu ( art. 1 ust. 2 ppkt 2 ustawy). Nie ma przy tym znaczenia powierzchnia budynku, na którym jest realizowany inny cel niż mieszkaniowy, ani też wyodrębnienie lokali w sensie prawnym. Jedynym kryterium przyjętym przez ustawodawcę pozwalającym zakwalifikować dany budynek do kategorii budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jest stosunek liczby lokali mieszkalnych do lokali niemieszkalnych.

Tym samym ustawa przekształceniowa stanowi w stosunku do prawa budowlanego całkowicie odrębną regulację prawną. Skoro zatem pojęcie "domu mieszkalnego wielorodzinnego" zostało w ustawie zdefiniowane w sposób autonomiczny, brak jest podstaw do negowania takiego charakteru budynku wyłącznie na podstawie nadanej mu kategorii budynku, formułowanej na potrzeby określonych procedur lub odrębnych instytucji prawnych. Sięganie do pojęć funkcjonujących w systemie prawa nie jest zatem konieczne, jeżeli dane pojęcie zostało zdefiniowane w akcie prawnym dotyczącym konkretnej instytucji (tu " w ustawie przekształceniowej").

Ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku z kartoteki lokali (k. 35 akt organu l instancji), w przedmiotowym budynku znajdują się 3 lokale niemieszkalne oraz 4 lokale mieszkalne. Słusznie zatem w tych okolicznościach Sąd Wojewódzki wskazał, że taki stan faktyczny powoduje, że w świetle art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, przedmiotowy budynek należy traktować jako budynek mieszkalny wielorodzinny (ponad połowę lokali stanowią lokale mieszkalne).

Z tego powodu postulowany przez stronę skarżącą sposób wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, polegający na tym, że o charakterze budynku decyduje wyłącznie nadana mu kategoria budynku określana przez organy administracji budowalnej, które są wyłącznie kompetentne do określenia kategorii budynków - nie może zyskać akceptacji. W konsekwencji za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.

W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.