Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1820/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 3 pkt 9 w zw. z art. 12 ust. 2, art. 8 ust. 1 pkt 5 i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 147 a
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: arty. 141 par. 4, art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Małgorzata Miron (spr.) del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2407/14 w sprawie ze skargi Z. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec zmiany klasyfikacji odpadów I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Z. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2407/14 oddalił skargę Z. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec zmiany klasyfikacji odpadów.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z. R., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] w Z., zwrócił się do Marszałka Województwa Wielkopolskiego w wnioskiem w sprawie zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych o kodzie 06 01 06* na odpady inne niż niebezpieczne o kodzie 06 01 99, zmagazynowanych na terenie wyrobiska gliny przy ul. [...] w miejscowości C. oraz przy ul. [...] w G. Do powyższego wniosku dołączył sprawozdania z badań przeprowadzonych przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. W pobranych próbkach odpadów zbadano stężenie substancji m. in. fluorków oraz glinu, krzemu, magnezu, sodu, wapnia oraz wykonano pomiar pH.

W toku postępowania Marszałek Województwa Wielkopolskiego zwrócił się do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o udostępnienie wyników i analiz badań próbek odpadów o kodzie 06 01 06* lub o przeprowadzenie kontroli [...] i przeprowadzenie badań laboratoryjnych próbek odpadów. W dniu 20 grudnia 2013 r. zostały pobrane próbki odpadów na terenie wyrobiska gliny w miejscowości C., natomiast z terenu wyrobiska w G. brak było możliwości pobrania próbek z uwagi na nieudostępnienie terenu.

Marszałek Województwa Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] wyraził sprzeciw wobec zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych o kodzie 06 01 06* - inne kwasy (ługi pokrystalizacyjne z produkcji fluorku glinu) na odpady inne niż niebezpieczne o kodzie 06 01 99 - inne niewymienione odpady, zmagazynowanych na terenie wyrobiska gliny przy ul. [...] w miejscowośći C. oraz przy ul. [...] w G.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wyniki analiz odpadów przedstawione i zinterpretowane przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wskazują, że odpad może mieć właściwości drażniące ze względu na zawartości glinu i fluoru, o czym świadczą określone wartości pH. Podobne wartości pH odpadu uzyskano podczas przeprowadzonej kontroli przedsiębiorcy w dniu 27 sierpnia 2010 r. Stabilne pH wyciągu wodnego magazynowanych odpadów wskazuje na to, że mimo upływu lat w dalszym ciągu z odpadów wypłukują się substancje zakwaszające wyciąg wodny. Łatwość wymywania fluorków z odpadu została potwierdzona również analizami odcieków z hałdy, wykonywanymi podczas kontroli przeprowadzonej w 2012 r. Wyniki analiz wskazują również, że odpad ten jest wysoce niestabilny (bardzo wysokie wartości substancji rozpuszczonych w wyciągu wodnym), z którego stałe związki (głównie glinu i fluoru) są stosunkowo łatwo wymywane do środowiska. W ocenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska inna niż chemiczna stabilizacja odpadu nie daje gwarancji, że w dalszym ciągu z odpadu nie będą uwalniać się do środowiska związki wymywane, w tym zakwaszające wyciąg wodny (fluorki).

Organ podkreślił, że przytoczone w piśmie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wyniki kontroli przeprowadzonej w 2012 r. na terenie przy ul. [...] w G. wraz z poborem i przeprowadzeniem badań laboratoryjnych próbek odpadów wykazały m.in., że analiza wyciągu wodnego odpadów o kodzie 06 01 06* wykazała ich dużą podatność na wymywanie zawartych w nich zanieczyszczeń oraz że zmierzona wartość pH odcieku z odpadów o kodzie 06 01 06* wyniosła 2,8, co kwalifikuje powyższe odpady zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaję się, że odpady nie są niebezpieczne - jako odpady o właściwościach drażniących.

Ponadto Marszałek zaznaczył, że organ dysponuje opinią wydaną przez biegłych z zakresu ochrony środowiska z dnia 30 czerwca 2013 r. dotyczącą wpływu odpadów składowanych w G. i w miejscowości C., zgromadzoną w toku odrębnego postępowania, która została uznana za dowód w sprawie. Z opinii tej wynika, że:

– składowane odpady stanowią odpady niebezpieczne;

– odpady z procesu produkcji kwasu fosforowego mogą stwarzać zagrożenie dla środowiska, fluorki czyli sole kwasu fluorowodorowego w dużych stężeniach są toksyczne;

– istnieje zagrożenie dla wód podziemnych. Stężenie fluorków w odpadach niebezpiecznych jest przekroczone prawie pięciokrotnie. Podczas odpadów atmosferycznych może nastąpić dodatkowe wymywanie fluorków do gruntu i dalej do wód gruntowanych. Uznaje się, że składowane odpady stwarzają istotne zagrożenie dla wód podziemnych;

– nadmiar fluorków może mieć szkodliwy wpływ na zęby oraz kości, może prowadzić do fluorozy (kruche zęby z białymi przebarwieniami), osteoporozy lub przewapnienia stawów i ścięgien.

Organ pierwszej instancji zaznaczył, że zarówno odpady magazynowane w G., jak i w miejscowości C., zostały wytworzone w [...] S.A. w L. i zakwalifikowane przez ich wytwórcę jako odpady niebezpieczne. Odpady te - mimo znacznego upływu czasu od momentu ich zdeponowania - nadal wykazują właściwości drażniące i niekorzystnie oddziałują na otaczające środowisko, ponieważ z odpadu nadal wypłukują się substancje zakwaszające wyciąg wodny (fluorki). Końcowo organ wskazał, że główną przesłanką wyrażenia sprzeciwu był fakt wykazywania przez odpady klasyfikowane pod kodem 06 01 06* - inne kwasy (ługi pokrystalizacyjne z produkcji fluorku glinu), właściwości drażniących, które to właściwości powodują, że odpady te są nadal niebezpieczne.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. R. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267, obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 8 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późń. zm., obecnie: D. U. z 2016 r., poz. 1987 z późn. m.; dalej: ustawa o odpadach), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonych analiz wynika, iż wnioskowany do zmiany klasyfikacji odpad o kodzie 06 01 06* inne kwasy (ługi pokrystaliczne z produkcji fluorku glinu) nie może zostać przeklasyfikowany na odpad inny niż niebezpieczny o kodzie 06 01 99 (inne niewymienione odpady). Organ podkreślił, że z przedłożonych analiz wynika, że odpad ten jest niestabilny, jego pH waha się od 2,8 do 4,3. Niestabilność tego parametru wynika również z badań przedłożonych przez zgłaszającego. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę właściwości tego odpadu w zakresie parametru granicznego - wartość pH poniżej 3, co wynika z analizy, stanowi o właściwościach drażniących tego odpadu (zgodnie z załącznikiem nr 1, lp.4, do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r.), a zatem przedmiotowy odpad ługów pokrystalicznych jest odpadem niebezpiecznym.

Minister Środowiska podkreślił, że samo zdeponowanie odpadów nie powoduje zmiany ich właściwości. Przeprowadzona przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska analiza wody wskazuje, że źródłem wysokich stężeń fluorków w wodach i odciekach są zdeponowane odpady, świadczy to o postępującym procesie wymywania fluorków z tych odpadów, co potwierdza wysoką niestabilność odpadów.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. R., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § k.p.a. poprzez naruszenie reguły prowadzenia postępowania dowodowego poprzez wprowadzenie do decyzji administracyjnej ustalenia, które nie zostało oparte na zebranym materiale dowodowym, a także art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, bowiem nie przeprowadzono badań próbek odpadów z G. Tym samym organ nie mógł prawidłowo zakwestionować analiz przedstawionych przez stronę. Ponadto wskazał, że niedopuszczalne jest kwestionowanie opinii wyspecjalizowanego podmiotu za pomocą dokumentów, które nie stanowią wyspecjalizowanej opinii. Organ powołał się w toku postępowania dowodowego na inne pozyskane dokumenty (od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska), które nie odnoszą się tylko do odpadów, co dodatkowo wskazuje na niemożność oparcia rozstrzygnięcia na ich podstawie (przedmiotem sprawy jest klasyfikacja odpadów, a nie np. stan rzeki S.). Ponadto skarżący podniósł, że organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie organu konstrukcja art. 9 ust. 3 tej ustawy wyłącza możliwość zastosowania art. 11 ust. 9, z czym nie zgadza się skarżący.

Pismem z dnia 3 listopada 2014 r. skarżący uzupełnił skargę i załączył wyniki badań przedmiotowego odpadu przeprowadzone przez inne placówki naukowo-badawcze: [...] w G., [...] w B. i [...] w K., mające potwierdzać brak podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy odpad posiada cechy i właściwości odpadu niebezpiecznego. Ponadto podniósł, że stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że [...] w K. również posiada akredytację, jest prawdziwe tylko częściowo, bowiem Ośrodek ten posiada akredytację na badanie fluorków tylko w zakresie 0,1-1000 mg/l. Stężenie fluorków w przedmiotowym odpadzie przekracza znacznie wartość 1000 mg/l, co oznacza, że badanie przedmiotowego odpadu nie było akredytowane.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przez organ pierwszej instancji stanowił podstawę do wyrażenia sprzeciwu na wnioskowaną zmianę klasyfikacji odpadów niebezpiecznych oznaczonych kodem 06 01 06* na odpady inne niż niebezpieczne. Za bezsporne uznał, że przedmiotowe odpady powstały podczas produkcji nawozów fosforowych i -jak wskazano w opinii załączonej przez skarżącego do zgłoszenia zmiany klasyfikacji - odpady stanowią ług pokrystalizacyjny z produkcji fluorku glinu, otrzymywanego z produktów odpadowych, głównie kwasu fluorokrzemkowego.

Sąd podzielił stanowisko Ministra Środowiska, że zmiana klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na inne niż niebezpieczne, wskazana w art. 8 ustawy o odpadach, dotyczy wyłącznie takiej sytuacji, w której dany posiadacz odpadów podważa zasady klasyfikacji zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że zmiana klasyfikacji odpadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny może nastąpić, gdy wyniki badań (analiz) danego rodzaju odpadu każdorazowo potwierdzą stabilny, a więc niezmienny (identyczny) charakter tych odpadów. Gwarancją podważenia zasad kwalifikacji zawartych w ww. rozporządzeniu musi być pewność odnosząca się do faktu braku którejkolwiek z cech i parametrów świadczących o tym, że nie mamy do czynienia z odpadem niebezpiecznym. Jakiekolwiek natomiast prawdopodobieństwo zaistnienia chociażby jednej z cech, o których mowa w § 2 ust. 1- 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne (Dz. U. Nr 128, poz. 1347) i przekroczenie parametrów, o których mowa w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, powoduje, że odpad jest odpadem niebezpiecznym. Zdaniem Sądu organ wykazał, że z przeprowadzonych analiz ponad wszelką wątpliwość wynika, że przedmiotowy odpad nie może zostać przeklasyfikowany na odpad inny niż niebezpieczny, gdyż odpad ten jest niestabilny, jego pH waha się od 2,8 do 4,3. Organ podkreślił, że niestabilność tego parametru wynika z badań przedłożonych przez stronę do zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadu. Odnosząc się do opinii sporządzonej przez dr hab. W. U., organ wskazał, że w zakresie pH została ona sporządzona z uśrednionych wartości prób analiz i do wnioskowania przyjęto najbardziej korzystny wariant tego parametru, co nie daje uzasadnionej gwarancji podważenia zasady klasyfikacji badanego odpadu.

W ocenie Sądu organy nie naruszyły przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazał, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego nie naruszył przepisów postępowania, włączając opinię wydaną przez biegłych z zakresu ochrony środowiska z dnia 30 czerwca 2013 r. dotyczącą wpływu odpadów składowanych w G. i w miejscowości C., sporządzoną w toku odrębnego postępowania, jako dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. w niniejszym postępowaniu.

Za nieuprawniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że przyjęta przez ustawodawcę w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672) konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy - jedynie poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw. Sąd uznał, że po pierwsze wspomniany przepis odnosi się do postępowań wszczynanych na wniosek, czyli nie dotyczy wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o odpadach obowiązku posiadacza odpadów do przedłożenia marszałkowi województwa zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne. Po drugie zaś Sąd przyjął, że art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczy spraw przedsiębiorcy z jego wniosku w zakresie regulowanym tą ustawą - tj. co do podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej, a taka sprawą nie jest dokonanie zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. R., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i wprowadzenie do decyzji administracyjnej ustalenia, które nie zostało oparte na zebranym materiale dowodowym;

b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia pozwalającego jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny;

c) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezastosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz naruszenie art. 8 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w odniesieniu do pierwszego zarzutu podniósł, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ oparł rozstrzygnięcie na wynikach badań pobranych próbek, przy czym wskazał, że pobrane zostały próbki odpadów z wyrobiska gliny w C., nie zostały natomiast pobrane próbki odpadów z terenu w G.. Wobec powyższego zarzucono, że decyzja została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i organ nie mógł prawidłowo zakwestionować analiz przedstawionych przez stronę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jeśli ustawodawca w ustawie o odpadach wymaga opinii wyspecjalizowanego podmiotu na temat odpadów, to niedopuszczalne jest kwestionowanie tych ustaleń za pomocą dokumentów pozyskane od innego Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, które nie stanowią wyspecjalizowanej opinii i w dużej części dotyczą pośrednio przedmiotowego zagadnienia. Wskazał też, że [...] w K., na którego wyniki badań powołują się organy, nie posiada pełnej akredytacji w przedmiocie badania fluorków, co Sąd pierwszej instancji pominął rozstrzygając sprawę, podobnie jak i opinie innych instytucji przedłożone do akt sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. i nie wyjaśnił, dlaczego zaniechanie organu w zbieraniu dowodów jest działaniem prawidłowym. Sąd nie wyjaśnił także, dlaczego uznał za prawidłowe dopuszczenie przez organ dowodów pochodzących od niewyspecjalizowanych organów, jak również nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Uzasadniając ostatni z podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie przedsiębiorca składał wniosek związany z prowadzoną działalnością gospodarczą. Jego zdaniem art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej należy interpretować w ten sposób, iż wyłącznie w przypadkach wyraźnie prawem przewidzianych wyłącza się zastosowanie pozytywnej decyzji dorozumianej. Ponadto ustawodawca nie wskazuje, iż wniosek strony, o którym mowa w art. 11 ust. 9 ww. ustawy, ma być złożony dobrowolnie lub obligatoryjnie. W ocenie skarżącego kasacyjnie zasada rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej nie wyklucza zastosowania regulacji z art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2017 r. skarżący kasacyjnie uzupełnił uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej wskazując, że spornym zagadnieniem z przedmiotowym postępowaniu jest ustalenie właściwości chemicznych odpadu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Jako trafny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazujący, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował zaskarżoną decyzję jako wydaną w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Tymczasem słusznie skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że nie doszło do naruszenia ww. przepisów, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach stanowi, że posiadacz odpadów może dokonać zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na inne niż niebezpieczne jeżeli wykaże, że nie posiadają one właściwości odpadów niebezpiecznych określonych w załączniku nr 3 do ustawy. Zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady niebezpieczne nie są niebezpieczne (Dz.U. Nr 128, poz. 1347) warunkiem uznania, że odpady wymienione na liście odpadów niebezpiecznych takich właściwości nie posiadają, jest: brak przekroczenia stężeń składników określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia lub brak przekroczenia parametrów graficznych określonych w załączniku nr 1 oraz brak cech określonych w § 2 ust. 1-6. Ustawodawca w art. 8 omawianej ustawy wskazał także, jakie działania musi podjąć posiadacz odpadów aby uzyskać decyzję w przedmiocie omawianej zmiany kwalifikacji.

I tak ustawodawca wymaga od wnioskodawcy, aby do zgłoszenia zmiany kwalifikacji, które winno spełniać warunki określone w art. 8 ust. 2 ustawy, wystąpił o pobranie próbek i wykonanie ich badań do laboratorium spełniającego warunki określone w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, tj. laboratorium akredytowanego w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2016 r., poz. 655) lub jednostki posiadającej certyfikat w rozumieniu ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U. z 2015 r., poz. 1203). Wyniki tych badań winny być dołączone do wniosku o zmianę kwalifikacji odpadów. Organ administracji (marszałek województwa) sprawdza złożony wniosek (zgłoszenie) i jeśli wyniki badań nie wykazują cech, które uzasadniają kwalifikację odpadów jako niebezpieczne, zatwierdza taką zmianę. A zatem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy złożone przez wnioskodawcę wyniki pomiarów dawały podstawę do zatwierdzenia zmiany kwalifikacji, czy też, jak twierdzi organ administracji, nie pozwalały na powyższe i obligowały organ administracji do wyrażenia sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że wnioskodawca dołączył do zgłoszenia wyniki badań wykonanych przez akredytowane laboratorium. Organ administracji kwestionując ww. wyniki wskazał, iż składowane odpady mają niestabilne pH, albowiem waha się od 2,8 do 4,3, co dodatkowo wskazuje na właściwości drażniące tego odpadu. Zgodnie bowiem z treścią pkt 4 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne, za odpady inne niż niebezpieczne uznaje się m.in. takie, które nie posiadają właściwości drażniących. Te zaś nie występują wówczas, gdy pH wynosi powyżej 3,0 oraz poniżej 11,5.

Nie mają racji organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji, iż przedstawione przez skarżącego wyniki badań w sposób jednoznaczny wskazują, że zmierzone pH przekracza wartość graniczną wskazującą na jego właściwości drażniące. Uszło bowiem uwadze, że z ww. sprawozdania wynika, iż dokonany pomiar dopuszcza niedokładność rzędu +/- 0,5 pH. Powyższe oznacza, że o ile dokonany pomiar 2,8 pH niewątpliwie wskazuje na drażniący charakter odpadu, o tyle przy przyjęciu, że pomiar ten dopuszcza wahania w granicach 0,5 pH, to zwiększając wskazaną wartość o 0,5 pH nie doszłoby do przekroczenia wielkości granicznej. Rzeczą organu byłoby wówczas przeprowadzenie dokładniejszych badań, które jednoznacznie mogłyby ocenić zmierzoną wartość. Wprawdzie badania takie organ administracji - jak wynika z akt sprawy - przeprowadził, jednakże słusznie podniósł skarżący kasacyjnie, że nie mogły one stanowić podstawy dokonanych ustaleń faktycznych i w konsekwencji kwestionowania wartości wskazanych w badaniach złożonych przez posiadacza odpadów. Nie ma bowiem racji organ administracji twierdząc, że obowiązek przeprowadzenia badań przez laboratorium, które spełnia warunki określone w art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska spoczywa, jedynie na wnioskodawcy. Takie twierdzenie stawiałoby organ w uprzywilejowanej w stosunku do wnioskodawcy pozycji co do środków dowodowych a to byłoby sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Podobne stanowisko prezentowane jest również z orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. M.in. w uchwale tego Sądu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 1/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że stosownie do art. 305a ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska jeśli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 ustawy, jest to wystarczająca podstawa stosowania, do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, art. 305a ust. 1 ustawy. Wprawdzie uchwała ta odnosiła się wprost do administracyjnych kar pieniężnych, jednakże jej uzasadnienie wskazuje, że stanowisko w niej zawarte może mieć zastosowanie również w innych sprawach, w których ustawodawca wymaga przeprowadzenia badań przez laboratorium spełniające warunki określone w art. 147a ustawy. Sąd wskazał m.in., że obowiązek prowadzenia pomiarów o kwalifikowanej jakości przez akredytowane laboratorium został nałożony w drodze ustawy, a nie w akcie podustawowym, przy czym kryteria akredytacji ustalił także ustawodawca w ustawie o systemie oceny zgodności. Wykładnia celowościowa i systemowa tych przepisów prawa materialnego nie może więc prowadzić do akceptacji sytuacji prawnej i faktycznej, w której nieakredytowane laboratorium stosowałoby metodyki referencyjne, które nie zostały poddane akredytacji w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dlatego też nie jest właściwe stanowisko, zgodnie z którym mogą być prowadzone prawidłowo pomiary chociaż o niekwalifikowanej jakości oraz biorąc pod uwagę wymagane w tym zakresie metodyki referencyjne - jeżeli dane laboratorium nie posiadało wymaganej ustawowo akredytacji - z uwagi na dyspozycję art. 3 pkt 9 w związku z art. 12 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska - w tym także odnośnie do stosowania innej metodyki referencyjnej, która umożliwi uzyskanie dokładniejszych wyników, czy też udowodnienia pełnej równowartości uzyskiwanych wyników - w odniesieniu do pozostałych metodyk (art. 12 ust. 2).

W konsekwencji rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogły stanowić kontrdowodu wyniki badań przeprowadzonych przez [...] w K., albowiem laboratorium to nie posiadało akredytacji w zakresie wymaganym do badania fluorków o takim stężeniu, jaki występował w odpadach składowanych przez wnioskodawcę. Jak bowiem wynika z Zakresu Akredytacji Laboratorium Badawczego Nr [...] akredytacja ta w zakresie stężenia fluorków została udzielona do stężeń do 1000md/l, a stężenie fluorków przedmiotowych odpadów znacznie te wartości przekracza (k. 31 akt sądowych).

Konkludując, rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że błędnie Sąd pierwszej instancji zaaprobował rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości poczynionych ustaleń. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ administracji nie dość wnikliwie rozważył, czy składowane odpady posiadają cechy, które obligują organ do uznania je za odpady niebezpieczne. Należy przy tym podkreślić, że złożenie stosownego wniosku przez posiadacza odpadów nie zwalnia organu administracji od dokonania oceny merytorycznej wniosku, a zatem jeśli organ poweźmie wątpliwości co do wyników badan złożonych przez wnioskodawcę, może przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na ocenę zasadności wniosku. Nie może jednak ujść uwadze, że skoro ustawodawca nałożył na wnioskodawcę obowiązek udokumentowania jego wniosku badaniami przeprowadzonymi przez akredytowane laboratorium, to zakwestionowanie takiego dowodu może odbyć się jedynie po przeprowadzeniu dowodu z badań laboratoryjnych pochodzących z takiego samego (akredytowanego) laboratorium.

Jako przedwczesną należy uznać ocenę przydatności, a przez to również rzetelności i wiarygodności opinii biegłego dr hab. W. U. (przedłożonej przez wnioskodawcę). O ile bowiem art. 75 § 1 k.p.a. wskazuje, że za dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem a co może przyczynić się do wyjaśnienia oklicznosci sprawy, w tym m.in. opinie biegłego, o tyle ocena, czy opinia taka jest niezbędna i może stanowić dowód w konkretnej sprawie, pozostawiona jest swobodnemu uznaniu organu administracji. Nie można bowiem zapominać, że opinia biegłego jest dowodem, który może być dopuszczony przez organ administracji, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Rzeczą organu, zatrudniającego wyspecjalizowanych pracowników, jest zatem ocena, czy materiał dowodowy wymagać będzie przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii biegłego. Natomiast nie ma racji Sąd wojewódzki twierdząc, że organy administracji nie naruszyły zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. z tego powodu, że włączyły opinię wydaną przez biegłych z zakresu ochrony środowiska z dnia 30 czerwca 2013 r. dotyczącą wpływu odpadów składowanych w G. sporządzoną w odrębnym postępowaniu. O ile bowiem rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają skorzystania z dowodu przeprowadzonego w innym postępowaniu, o tyle opinii tej nie dołączono do akt niniejszej sprawy, a co za tym idzie nie można odnieść się do jej treści. Wprawdzie organ administracji wskazał, że taka opinia została sporządzona w toku postępowania prowadzonego przez prokuraturę rejonową, jednakże w treści uzasadnienia również nie można doszukać się, jaka była jej treść i czy uzasadniałaby zgłoszenie sprzeciwu do zmiany kwalifikacji odpadów.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują natomiast na uwzględnienie.

Nie ma bowiem racji skarżący kasacyjnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji odniósł się do większości zarzutów zawartych w skardze, w tym m.in. do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (str. 8-9 uzasadnienia). Nie można odmówić słuszności skarżącemu kasacyjnie jedynie co do tego, że Sąd wojewódzki nie odniósł się do zarzutu braku należytej akredytacji laboratorium, które przeprowadzało badania próbek odpadów na zlecenie organu administracji, jednakże w świetle wskazanych wyżej okoliczności, przede wszystkim dowodów wskazujących na wadliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ administracji w tym zakresie, ta wada uzasadnienia pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Prawidłowo w tym zakresie Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów administracji, iż ostatni z przywołanych przepisów nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 11 ust. 9 tej ustawy ustanawia klauzulę generalną fikcji pozytywnego rozpoznania wniosku przedsiębiorcy, co polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie została ona pozytywnie załatwiona, to jest zgodnie z wnioskiem. Nie każda jednak sprawa przedsiębiorcy, mimo że pozostaje w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, może być uznana za sprawę wykonywania tej działalności. Omawiany przepis dotyczy zaś spraw przedsiębiorcy z jego wniosku w zakresie uregulowanym w omawianej ustawie, a zatem co do podejmowania wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1936/12, LEX nr 1551411, podobnie wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2662/14; CBOSA: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawa dotycząca przekwalifikowania odpadów z niebezpiecznych na inne niż niebezpieczne z pewnością taką sprawą nie jest. W konsekwencji zatem nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że wobec upływu 30-dniowego terminu od daty złożenia wniosku dotyczącego zmiany kwalifikacji odpadów organ utracił prawo do wydania decyzji zgłaszającej sprzeciw. Takie stanowisko jest dodatkowo nieuzasadnione, gdy weźmie się pod uwagę wykładnię systemową przepisu art. 8 ust. 5 ustawy o odpadach. Treść tego przepisu - inaczej niż wszystkie inne ustawy uprawniające organy administracji do zgłoszenia sprzeciwu - nie określa żadnego terminu do złożenia sprzeciwu. Powyższe wskazuje zatem, że wolą ustawodawcy nie było wprowadzenie materialnoprawnego charakteru tego terminu, po upływie którego organ traci uprawnienia do podejmowania działań w zakresie m.in. ochrony środowiska.

W świetle powyższego ww. zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że istota sprawy została wyjaśniona, co obligowało do rozpoznania skargi. Jak zostało wyżej wskazane zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Rzeczą organów będzie zatem ponowna ocena złożonego przez skarżącego wniosku wraz z dołączonymi wynikami badań m.in. z punktu widzenia ich dokładności i ewentualnie przeprowadzenie dodatkowych dowodów spełniających warunki określone w art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, które pozwolą stwierdzić, czy zaistniały warunki określone w § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne, o ile przepis ten, w świetle art. 250 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U z 2016 r. poz. 1967 ze zm.) będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 tej ustawy.