Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 344/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1 art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1 art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1 ust. 2 art. 7 ust. 1 pkt 1 pkt 2 art. 15 ust. 2 pkt 6 pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 4 pkt 2 art. 38 ust. 1 art. 43
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych C., J., Z. w Gminie L. oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rady Gminy Lutomiersk z dnia 17 maja 2010r. uchwałę Nr XLIX /348/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Czołczyn, Jerwonice i Zofiówka w Gminie Lutomiersk w części tekstowej i graficznej w zakresie odnoszącym się do zapisu § 13 pkt 12 litera c) ustalającej zmianę obsługi komunikacyjnej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 01 KDL, działki nr [...] w C. zarzucając:

1. naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 64 konstytucji przez przekroczenie nadmierne i nieusprawiedliwione warunkami uprawnień planistycznych Rady Gminy wynikających z art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wprowadzając zakaz nadbudowy w nowo uchwalonej strefie nieprzekraczalnej linii zabudowy o zbyt dużej szerokości nieuzasadnionej potrzebami ani bieżącymi ani przyszłymi potrzebami ruchu drogowego i brakiem konieczności poszerzenia drogi i stref ochronnych;

2. przekroczenie uprawnień przez podjęcie uchwały poszerzającej drogę powiatową w Czołczynie, naruszając wyłączną rzeczową kompetencję Rady Powiatu

w Pabianicach, przez to naruszenie art. 6 a) ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.);

3. naruszenie art. 15 ust 2 pkt. 6 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez naruszenie władztwa planistycznego wyznaczając za szeroką 15m nieprzekraczalną linię zabudowy, nie w terenie niezabudowanym dla przyszłych budynków, a w poprzek istniejących już budynków uniemożliwiając ich nadbudowę i rozbudowę poziomą;

4. nie podanie radnym rzeczywistych skutków finansowych dokonywanych (przewidywanych) zamierzeń określając je na kwotę 284.375 zł. dla 3 wsi, gdy wykup części kilkudziesięciu działek i ich ogrodzeń w Czołczynie znacznie przekroczy tę kwotę, a zarazem aktualne i przyszłe możliwości finansowe Gminy w Lutomiersku, a lokowanych w majątku Powiatu,

5. nie złożenie w terminie 7 dni dokumentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od dnia podjęcia uchwały w dniu 17 maja 2010 r. Wojewodzie Łódzkiemu;

6. nie ujęcie w załączniku nr 5 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kwot na wykup terenu pod poszerzenie drogi powiatowej i likwidowanych ogrodzeń po obu stronach drogi oraz kosztu poszerzenia jezdni o 1 m, jeżeli to Gmina w Lutomiersku miałaby sama dokonywać przebudowy drogi samodzielnie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 13 pkt. 12 lit. c ) spornej uchwały ewentualnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem w/w zakresie. Nadto o stwierdzenie nieważności z prawem i uchylenie wyrysu graficznego nowej linii rozgraniczającej drogi powiatowej 01 KDL obsługującej teren 3 MN w Czołczynie, ustalonej załącznikiem nr l do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w C. i działek leżących po tej samej stronie drogi powiatowej, ewentualnie stwierdzenie niezgodności z prawem w/w zakresie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, iż tryb zawiadomienia zainteresowanych o założeniach planu zagospodarowania przestrzennego, gdy zainteresowani właściciele nie otrzymują do rąk własnych zawiadomienia o toczących się pracach uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, powoduje, że zainteresowani dowiadują się o niekorzystnych zmianach po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś stwierdzając, że ich prawa zostały naruszone mają prawo żądać unieważnienia takiej uchwały lub oświadczenia o jej niezgodności z prawem na podstawie art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym. Na planie-mapie w skali 1:1000 widać wyraźnie, że poszerzanie drogi powiatowej 01KDL wymaga wykupu części działek zajętych przez nowo projektowany przebieg drogi i pokrycia kosztów odtworzenia kilkuset metrów ogrodzeń działek od strony jezdni po obu jej stronach, ale na realizację wykupu nie przewidziano w Gminie własnych pieniędzy, ani nie uzyskano zapewnienia ich otrzymania ze Starostwa Powiatowego w Pabianicach. Stąd realizacja planu w zakresie poszerzania drogi w Czołczynie nie jest realna przez kilkadziesiąt lat. W ocenie skarżącego wysokość planowanych wydatków 284.375 zł na wszystkie drogi gminne nowe i poszerzane oraz na nie ujęte powiatowe w załączniku nr 5 do planu i sytuacja finansowa Gminy w Lutomiersku wskazuje, iż nieprawdopodobnym jest poszerzanie drogi powiatowe i wykup działek z funduszy Gminy.

Nadto zdaniem skarżącego skala uniemożliwienia nadbudowy lub rozbudowy istniejących budynków we wsi Czołczyn, dotyczy co drugiego budynku, a to świadczy o niesprawdzeniu sytuacji w terenie, a także o nieuwzględnieniu potrzeb mieszkańców Czołczyna. Organ nie wziął zdaniem skarżącego pod uwagę rzeczywistych kosztów społecznych i finansowych wynikających z wyznaczenia nowej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Skarżący zarzucił ponadto, iż § 19 uchwały jest napisany nieprawidłowo ponieważ nie zawiera orzeczenia (czasownika) i nie wiadomo czy coś ustala czy nie, choć jego zdaniem jeżeli przyjąć, że ustala warunki techniczne dróg, w tym i drogi 01 KDL jako istniejącej lokalnej drogi powiatowej, to droga ma mieć minimum 12 metrów szerokości w liniach rozgraniczających, zaś na rysunku planu ma aż 32 metry w sytuacji gdy obecna droga asfaltowa ma szerokość 6 metrów a po obu jej stronach są pobocza szerokości 4 metry i 3,40 metra. Po stronie jezdni, gdzie stoi dom strony na działce nr [...] jest chodnik z płyt betonowych szerokości 1,70 metra. Obecna szerokość drogi 01 KDL wynosząca od 13,40 do 14 metrów jest wystarczająca dla niewielkiego obecnego ruchu. Wyrysowana droga z poboczami i chodnikiem ma mieć 15 metrów szerokości. Takie metrowe poszerzenie nie usprawiedliwia przesunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy po 8 metrów z każdej strony drogi w sytuacji istniejącej już zabudowy, bowiem art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że dla drogi powiatowej a nawet wojewódzkiej, obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w terenie zabudowanym w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W przypadku skarżącego ten wymóg jest zachowany. Jednak ten wymóg obowiązuje w procesie sytuowania nowego obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej, a nie odwrotnie w razie sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym, czy przeznaczania terenu pod drogę w planie miejscowym. Dlatego wyznaczenie 15 m strefy zabudowy i to od pasa drogi, a nie krawędzi drogi w terenie zabudowanym jest nadużyciem uprawnień i nadmierną ingerencję w prawa własności działek. Odległość od krawędzi jezdni wyniosłaby ponad 19 m. Podejmujący taką decyzje powinien przeanalizować jaką szerokość pasa ochronnego drogi jest niezbędna i jaka narusza już uprawnienia właścicieli w sposób nadmierny. Zwłaszcza, że wymóg 8 m obowiązuje jedynie dla nowo stawianych budynków, a dla starych wymóg ten spełniała nawet linia granicy pasa drogowego.

Skarżący zarzucił także, iż taką ocenę i wydanie uchwały powinna przeprowadzać i podejmować Rada Powiatu w Pabianicach, a nie Rada Gminy w Lutomiersku. Dlatego wyrysowanie przez podległy Starostwu Urząd Gminy w Lutomiersku poszerzonej drogi powiatowej stanowiło przekroczenie kompetencji przez Radę Gminy w Lutomiersku. Dodatkowo podniósł, iż wyrysowana nowa granica drogi zmusza właścicieli, w tym i skarżącego do rozebrania istniejącego ogrodzenia i przesunięcia o 1 do 3 metrów, czyli praktycznie do postawienia nowego, ze względu na wpuszczone w ziemię fundamenty betonowe ogrodzenia.

Nadto w ocenie skarżącego nie został zachowany 7 dniowy termin do przedłożenia uchwały Wojewodzie Łódzkiemu.

Rada Gminy Lutomiersk w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi.

W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach której to ustawy sporządzono i uchwalono przedmiotowy plan. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W ocenie organu, w doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którymi ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie ze wskazaną ustawą kształtuje sposób wykonywania prawa własności, a jego uchwalenie jest efektem realizacji władztwa planistycznego przysługującego Radzie Gminy (art. 4 ustawy). Ponadto według art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Prawidłowe gospodarowanie przestrzenią w miastach i gminach należy zatem do podstawowych zadań władz lokalnych. Plan miejscowy dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Czołczyn, Jerwonice Zofiówka w Gminie Lutomiersk został sporządzony z zachowaniem wymogów proceduralnych określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura planu została przeprowadzona zgodnie z art. 17 w/w ustawy. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Czołczyn, Jerwonice i Zofiówka w Gminie Lutomiersk sporządzony został w następstwie podjęcia uchwały Nr XXI/136/08 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 marca 2008r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnych Czołczyn, Jerwonice i Zofiówka w Gminie Lutomiersk oraz uchwały zmieniającej Nr XLIV/309/10 z dnia 28 stycznia 2010r. Plan ustala jako wiodącą na obszarze objętym planem funkcję mieszkaniową jednorodzinną i rekreacji indywidualnej. Ustala również tereny rolnicze, lasów, do zalesienia, łąk, zabudowy zagrodowej, wód powierzchniowych. Zasadniczym elementem struktury funkcjonalno-przestrzennej terenu jest układ komunikacyjny. Zaproponowany w planie system komunikacji jest spójnym i całościowym rozwiązaniem. Plan ustala sposoby zabudowy i zagospodarowania terenu, zasady kształtowania zabudowy oraz ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto plan ustala także zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Istotnym zadaniem planu jest zapewnienie warunków dla ochrony terenów i obiektów dziedzictwa kulturowego. Przyjęte rozwiązania projektowe zapewnią możliwość sukcesywnego zagospodarowywania terenów zgodnego z wymogami ładu przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego dotyczącego "trybu zawiadomienia zainteresowanych o założeniach planu zagospodarowania przestrzennego", Organ wyjaśnił, iż obowiązujące przepisy umożliwiają społeczeństwu partycypację w planowaniu przestrzennym. Regulację w tym zakresie zawiera cyt. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą procedurę sporządzania planu miejscowego przeprowadził Wójt Gminy Lutomiersk. Pierwszą fazą, w której skarżący mógł wziąć czynny udział w tymże procesie, był etap zbierania wniosków do uchwały Rady Gminy Lutomiersk Nr XXI/136/08 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 marca 2008r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnych Czołczyn, Jerwonice i Zofiówka w Gminie Lutomiersk. Wówczas Wójt zobowiązany był do poinformowania społeczeństwa o przystąpieniu do w/w uchwały. Informowanie to odbyło się poprzez ogłoszenie prasowe w Dzienniku Łódzkim zamieszczone w dniu 1 kwietnia 2008r., obwieszczenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy Lutomiersk oraz w sposób zwyczajowo przyjęty czyli w sołectwach na tablicy ogłoszeń. Termin składania wniosków nie mógł być krótszy niż 21 dni. Kolejną fazą, umożliwiającą skarżącemu przedstawienie swoich racji, był moment wyłożenia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres 21 dni. Ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu miejscowego poprzedzał termin rozpoczęcia wyłożenia o co najmniej 7 dni. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko po uzyskaniu w dniu 29 lutego 2009r. pozytywnej opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno Architektonicznej był dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu - pierwszy raz w dniach od dnia 25 listopada 2009r. do dnia 23 grudnia 2009r. oraz drugi raz od dnia 10 marca 2010r. do dnia 8 kwietnia 2010r. W obu przypadkach (w dniach 15 grudnia 2009r. oraz 30 marca 2010r., zostały zorganizowane publiczne dyskusje nad rozwiązaniami przyjętymi w planie podczas których można było zgłaszać ewentualne zastrzeżenia. Ponadto po każdym wyłożeniu wyznaczony był ustawowy termin na składnie uwag dotyczących projektu niniejszego dokumentu planistycznego. Informacje o możliwości udziału społeczeństwa w niniejszym etapie procedury uchwalania planu Wójt Gminy Lutomiersk zawarł w ogłoszeniach prasowych zamieszczonych w Dzienniku Łódzkim, w Biuletynie Informacji publicznej Urzędu Gminy Lutomiersk oraz w obwieszczeniach na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy Lutomiersk, a także we właściwych sołectwach na tablicy ogłoszeń. Organ podkreślił, iż w ramach prowadzonej procedury tj. sporządzania planu P. P. po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miał prawo do wniesienia wniosków, a następnie uwag dotyczących projektu planu. Skarżący nie złożył uwag do wyłożonego projektu planu. Zatem w ramach prowadzonej procedury sporządzania planu Wójt nie miał obowiązku indywidualnego informowania każdego zainteresowanego o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia i wnoszenia wniosków, a następnie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i składania uwag dotyczących projektu planu. Toteż nieuzasadniony jest zarzut skarżącego dotyczący "trybu zawiadomienia zainteresowanych o założeniach planu zagospodarowania przestrzennego".

Nieusprawiedliwiony jest także zdaniem organu zarzut "że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu drogi powiatowej w Czołczynie nie była z nikim konsultowana" albowiem w toku prowadzonej procedury planistycznej tj. uzgodnień i opinii do Urzędu Gminy Lutomiersk wpłynęły 2 pisma: pismo z dnia 23 kwietnia 2009r., znak: [...] Starosty Pabianickiego z informacją, że powiadomiono zainteresowane wydziały, określając termin składania uwag na dzień 22 kwietnia 2009r. oraz pismo z dnia 23 kwietnia 2009r., znak: [...] ze Starostwa Powiatowego w Pabianicach, z Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa z uwagami. Jednak żaden z powiadomionych wydziałów oprócz w/w, nie wniósł uwag do przedmiotowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem, zdaniem organu, powyższe stwierdzenie skarżącego nie może stanowić podstawy do naruszenia prawa.

Odnosząc się zaś do zarzutu poszerzenia drogi powiatowej w miejscowości Czołczyn oznaczonej symbolem 01 KDL organ wskazał, iż w ramach opracowania planu nie wprowadzono żadnego poszerzenia tejże drogi przy działce skarżącego, co wynika z podkładu mapowego na podstawie którego sporządzono niniejszy plan, jak również z samego rysunku planu. Ponadto błędnie skarżący podnosi, że na rysunku planu droga oznaczona symbolem 01 KDL ma aż 32 m., bowiem zgodnie z § 19 planu dla poszczególnych dróg, oznaczonych na rysunku planu, określono warunki funkcjonalno - techniczne. Dla drogi publicznej lokalnej powiatowej oznaczonej symbolem 01 KDL szerokość w liniach rozgraniczających ustalono min. 12,0 m. W rozpatrywanym stanie faktycznym Organ planistyczny sporządzając plan związany był również z przepisami prawa budowlanego, w tym również regulacjami ustalającymi techniczne normy obiektów budowlanych. Do takich regulacji należy także rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz, 430 ze zm.). W świetle § 3 pkt. 3 w/w rozporządzenia przez linie rozgraniczające drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone m. in. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją drogi. Szerokość drogi w liniach rozgraniczających może być różna w terenie zabudowy i poza terenem zabudowy i może być w wyjątkowych wypadkach zmniejszona (§ 7 i § 8 rozporządzenia). Regulacja ta w ocenie organu oznacza, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających może być określona przedziałem "od" - "do", bowiem w przypadku różnej szerokości nie jest możliwe jednoznaczne powiązanie tekstu planu z rysunkiem. Rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały (art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Rysunek planu obowiązuje zatem w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Zapis § 19 skarżonej uchwały określa dla poszczególnych dróg, oznaczonych na rysunku planu, warunki funkcjonalno - techniczne oraz nawiązuje do rysunku planu. W tej sytuacji nie mogły również odnieść zamierzonego skutku te argumenty skarżącego, które odnoszą się do braku celowości rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie.

Dalej organ wyjaśnił, że w myśl art. 43 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych wynika, że obiekty budowlane przy drogach powiatowych w terenie zabudowanym powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m co znajduje swoje odzwierciedlenie w planie, albowiem do kompetencji organu planistycznego należy ustalanie w planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy. Przepis art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Linia zabudowy jest to odległość w jakiej od granicy działki lub drogi można zbudować budynek. Nieprzekraczalna linia zabudowy oznacza, że budynki nie mogą być usytuowane poza tą linią. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza zatem usytuowanie ściany zewnętrznej budynku (lica budynku w określony sposób. Lico budynku to elewacja frontowa wraz z wszystkimi elementami. Zatem w opinii organu nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącego o naruszeniu art. 15 ust 2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez naruszenie władztwa planistycznego poprzez wyznaczenie za szerokiej 15 m nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zgodnie bowiem z zapisami miejscowego planu tj. § 6 pkt. 11 istnieje możliwość przebudowy i remontu istniejących obiektów budowlanych, znajdujących się pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi. Przebudowa i remont istniejącego budynku dotyczy części zlokalizowanej pomiędzy linią rozgraniczającą drogi a linią nieprzekraczalną zabudowy. Wprowadzenie w zaskarżonej uchwale w/w zapisu w treści § 6 pkt. 11 jest kwestią zachowania ciągłości i elastyczności struktur przestrzennych. Dlatego też w § 6 pkt. 11 uchwały nie wprowadzono możliwości "nadbudowy" budynków. Kształtowanie ładu w przestrzeni opiera się na harmonijnym uporządkowaniu rzeczywistości. Istotą ładu przestrzennego jest bowiem harmonijna całość oraz uporządkowane relacje wielu uwarunkowań i wymagań, uwzględniające także wymogi kompozycyjne i estetyczne. W konsekwencji udzielenie pozwolenia na nadbudowę możliwe będzie, jeżeli usytuowanie planowanego obiektu budowlanego nie będzie naruszało zarówno nieprzekraczalnej linii zabudowy, jak i norm techniczno - budowlanych ustalających minimalne odległości od drogi publicznej. W niniejszej Gmina samodzielnie nie zdecydowała o przebiegu drogi powiatowej bowiem droga oznaczona w planie symbolem 01 KDL była już drogą istniejącą.

W ocenie organu za nietrafny należy także uznać zarzut skarżącego dotyczący "nie podania radnym rzeczywistych skutków finansowych dokonywanych (przewidywanych) zamierzeń określając je na kwotę 284,375 zł dla 3 wsi, gdy wykup części kilkudziesięciu działek znacznie przekroczy tą kwotę, a zarazem aktualne i przyszłe możliwości finansowe Gminy a lokowanych w majątku Powiatu". Wyjaśniono, że załącznik nr 5 do uchwały dotyczący rozstrzygnięcia o sposobie realizacji, zapisanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Czołczyn, Jerwonice i Zofiówka w Gminie Lutomiersk dotyczy inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, ujętej w planie, które należą do zadań własnych gminy i zostały oszacowane w prognozie skutków finansowych uchwalenia niniejszego planu, a nie do zadań własnych powiatu. Podkreślono, że proces realizacji ustaleń planu jest procesem wieloletnim o nieokreślonym horyzoncie czasowym, szeroko uwarunkowanym, zatem zarówno wydatki jak również wpływy do budżetu mogą rozkładać się na przestrzeni wielu lat. Nadto inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej, ujęte w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Czołczyn, Jerwonice i Zofiówka w Gminie Lutomiersk, należące do zadań własnych gminy, zostały oszacowane w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i obejmują: wydzielenie i wykup terenu pod nowe drogi gminne, bądź poszerzenie istniejących; budowę nawierzchni jezdni, chodników na drogach gminnych; uzbrojenie terenu w sieć wodociągową, gazową, kanalizację deszczową i sanitarną, sieć oświetlenia ulicznego. Dalej organ wyjaśnił, że środki finansowe na te cele będą pochodzić ze środków własnych gminy ustalanych w poszczególnych budżetach na dany rok oraz z funduszy pomocowych Unii Europejskiej. Omawiane nakłady inwestycyjne równoważone będą w części poprzez wzrost wpływów do budżetu w wyniku realizacji planu. Dochodem gminy, który może zostać wykorzystany na realizację w/w inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, będzie więc również tzw. "renta planistyczna", płacona na rzecz gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem w/w planu miejscowego oraz zwiększony podatek od nieruchomości i od czynności cywilnoprawnych. Dodatkowo podniesiono, iż finansowanie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy jest uzależnione od zdolności finansowej gminy i będzie określone w wieloletnich planach inwestycyjnych, stanowiących załączniki do uchwał budżetowych w kolejnych okresach czasowych. Zasady finansowania w/w inwestycji odbywać się będą zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, poprzez wydatki inwestycyjne z budżetu gminy zgodnie z uchwałami budżetowymi. Zatem aspekt ekonomiczny przy opracowaniu planu miejscowego został przeanalizowany co znajduje swoje potwierdzenie w prognozie skutków finansowych sporządzonej na potrzeby opracowania planu.

Kończąc organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie nie naruszono procedury sporządzenia i uchwalenia planu. Plan został sporządzony z zachowaniem wymogów proceduralnych określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za bezzasadny należy uznać zarzut Skarżącego odnoszący się do "nie złożenia w terminie 7 dni dokumentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od dnia podjęcia uchwały w dniu 17 maja 2010r. Wojewodzie Łódzkiemu". Dokumentacja formalno - prawna dotycząca uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Czołczyn, Jerwonice i Zofiówka w Gminie Lutomiersk do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego, Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli została przekazana w dniu 26 maja 2010r. po uprzednim zawiadomieniu tego Organu pismem znak: [...] z dnia 21 maja 2010r. Wobec faktu, iż Wojewoda posiada kompetencje do pełnienia nadzoru nad tworzonymi przez gminę dokumentami planistycznymi, Wójt Gminy Lutomiersk przekazał temu organowi dokumentację planistyczną dotyczą uchwały Rady Gminy Lutomiersk uchwałą Nr XLIX/348/2010 z dnia 17 maja 2010r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Czołczyn, Jerwonice i Zofiówka w Gminie Lutomiersk. Przedmiotowy plan badany był przez Wojewodę pod względem zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Wskazano, że organ nadzoru nie dopatrzył się naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego ani też istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego w/w uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 198, poz. 1609 dnia 7 lipca 2010r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), w skrócie u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Niewątpliwie skarżący, legitymując się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącej interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania mu prawa własności działki nr [...], zlokalizowanej na terenie oznaczonym 3 MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), w obrębie C., to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały odnoszący się do wskazanej działki gruntu. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IVSA/Wa 884/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przechodząc zatem do uzyskania odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia jego prawa własności wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wziąć pod uwagę, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych, a prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ).

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych).

Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec tego w procesie planistycznym właściciele nieruchomości mogą swoją wolę uzewnętrzniać na wiele sposobów, poprzez składanie wniosków o zmianę studium lub miejscowych planów w różnym czasie, przed przystąpieniem gminy do ich sporządzenia i po ich uchwaleniu, nawet z propozycją poniesienia kosztów z tym związanych, na etapie prac planistycznych mogą zgłaszać uwagi i wnioski, uczestniczyć w dyskusji publicznej. Strony mają także prawo do zaskarżenia studium w sytuacji, gdy uchwalony plan jest zgodny z postanowieniami Studium i bez jego zmiany nie można zmienić postanowień planu, nie ma przy tym znaczenia okoliczność kiedy uzyskali prawo własności określonej działki.

W realiach niniejszej sprawy skarżący w dniu 11 stycznia 2012r. wezwał Redę Gminy Lutomiersk do usunięcia naruszenia prawa, zaś uchwałą z dnia 5 marca 2012r. Rada Gminy Lutomiersk uznała owo wezwanie za niezasadne. Przedmiotową skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. P. wniósł w dniu 9 marca 2012r. mając jednakże na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60) należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie.

Jak wyżej wspomniano, uprawnienie dla skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo strony skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na nią nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na niej ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naruszenie interesu prawnego zaś otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje jednak wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011 r., 6 wyd. s. 31.) Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Tytułem wyjaśnienia należy wskazać, że Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 695/11, stwierdził nieważność § 21 pkt 9 a) spornej uchwały z dnia 17 maja 2010r. nr XLIX/348/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Czołczyn, Jerwonice, Zofiówka w Gminie Lutomiersk, w części ustalającej obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 ML drogą oznaczoną na rysunku planu symbolem 01 KDP. Skoro zaś w/w prawomocnym wyrokiem WSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, to tym samym orzekał merytorycznie w przedmiocie kwestionowanej uchwały, a zatem dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony z naruszeniem przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji dokonania przez sąd administracyjny kontroli w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 695/11 procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów Sąd stwierdził, że elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania planu i właściwość organów) nie zostały naruszone i w tym zakresie odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Powyższe musi skutkować stwierdzeniem, iż dochowano procedury uchwalania planu.

Nadto mając na uwadze zarzuty skargi należy wyjaśnić, iż jak słusznie zauważył skarżący stosownie do treści art. 90. ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, jednakże termin ów należy traktować instrukcyjny. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 22 listopada 1990r., w sprawie o sygn. akt SA/Gd 965/90 (ONSA 1990, nr 4, poz. 11) przekroczenie przez wójta lub burmistrza terminu przedłożenia wojewodzie uchwały rady (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych co do samej uchwały, jak i co do możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę.

Należy przypomnieć, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych, m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. W tym miejscu zgodzić się trzeba z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, iż aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Wobec tego warto przywołać w tym zakresie tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995r., w sprawie o sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12). Trybunał stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1053/10,. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe rozumienie zasady proporcjonalności ukierunkowało ocenę zaskarżonych przepisów uchwały dotyczących lokalizacji drogi lokalnej - powiatowej 01 KDL i ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Zarzuty skargi wiążą się bezpośrednio z zamiarem wykonania przez skarżącego przebudowy, remontu budynku znajdującego się na jego nieruchomości, pomiędzy ustaloną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogę. Tenże remont, przebudowę budynku zdaniem strony uniemożliwia ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy, której przebieg wiąże się z lokalizacją drogi 01 KDL, zatem skarżący kwestionuje zarówno zapisy dotyczące owej drogi jak i samego ustalenia linii zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wytyczenia wskazanej drogi stwierdzić należy, iż godnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587 – dalej rozporządzenie) ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych i określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Z treści tegoż rozporządzenia wynika także, iż trasy dróg publicznych mogą być wyznaczane w obszarze planu miejscowego kolorem białym i symbolem KD. Jeżeli więc, wiążące organy planistyczne rozporządzenie określa zasady wyznaczania dróg wewnętrznych, to nie można czynić zarzutu tym organom, że z tej możliwości korzystają. Okoliczność zaś, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności. Dodatkowo wskazać należy na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) które w § 7 ust. 1 w odniesieniu do jednojezdniowych dróg powiatowych (gminnych) klasy "L" przewidują najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających 12 metrów.

W takim wypadku przyjęcie przez organ rozwiązania wynikającego z § 7 ust. 1 rozporządzenia nie może skutkować skutecznym zarzutem naruszenia prawa. Zatem skoro odnośnie spornej drogi 01 KDL, zapisano w treści § 19 zaskarżonej uchwały, że jest to droga istniejąca, mająca mieć szerokość w liniach rozgraniczających min 12 metrów, to nie można zarzucić organowi naruszenia prawa przy wyznaczaniu warunków funkcjonalno – technicznych dla owej drogi, tym bardziej, że jest to istniejąca droga lokalna, będąca w zarządzie powiatu. Normatywy wynikające z § 7 ust. 1 rozporządzenia są bowiem normatywami minimalnymi dla tego typu inwestycji drogowych, a linie rozgraniczające, o których mowa w rozporządzeniu dotyczą pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), a zgodnie z art. 38 ust. 1 tej ustawy istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Wyznaczenie prawidłowych, zgodnych z przepisami regulującymi zasady budowy dróg publicznych, linii rozgraniczających przyszłą inwestycję drogową, zabezpiecza przy tym wyznaczony pas drogowy przed nowym trwałym zainwestowaniem ze strony właścicieli nieruchomości sąsiadujących z tym pasem. Przypomnieć należy, iż budowa dróg jest jednym z zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.), a potrzeba podejmowania tego rodzaju działań wynika nie tylko w celu umożliwienia lub udogodnienia dojazdu do dróg publicznych dla właścicieli nieruchomości przyległych, ale przede wszystkim w celu zapewnienia bezpieczeństwa organizacji przyszłego ruchu drogowego oraz możliwości lokalizacji niezbędnych elementów infrastruktury drogowej i komunalnej.

Dodatkowo należy wyjaśnić, iż dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy o drogach publicznych ustalający wymagania w zakresie odległości w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi niewątpliwie element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 ustawy w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. W treści wskazanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, jednakże przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż plan miejscowy winien zawierać obligatoryjnie tylko te ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 ustawy jeżeli w terenie objętym planem powstają okoliczności faktycznie uzasadniające takie ustalenia (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2004, s. 154).

Odnosząc się zatem do zarzutu dotyczącego nieuzasadnionego, zdaniem skarżącego, ustanowienia nieprzekraczalnej linii zabudowy powodującego, jego zadaniem, ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości, nie może być rozpatrywane jako naruszenie istoty prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności, na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie, co w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie ma miejsca. Ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie oznacza, iż skarżący nie może zabudować nieruchomości w sposób zgodny z wyznaczoną linią. Wskazać należy, iż ustalenie linii zabudowy stanowi realizację postanowienia art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Postanowienia zawarte w szczególności w treści § 2 pkt 4, § 6 pkt 10 i pkt 11, § 13 pkt 7 a) kwestionowanej uchwały, odnoszące się do linii zabudowy stanowią właśnie realizacje wskazanej normy. Niewątpliwie też, ograniczenia w nich zawarte są zgodne z prawem i mają umocowanie ustawowe - art. 6 u.p.z.p.

Posiadane przez Gminę władztwo planistyczne, polegające na kierowaniu się interesem publicznym, wyważaniem interesów publicznych z interesami prywatnymi, przy uwzględnieniu aspektu racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania własności, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie zostało więc nadużyte. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie przekroczono również granic upoważnienia ustawowego i nie dopuszczono się naruszenia prawa. Należy tu dodać, że żaden właściciel nieruchomości, planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę lub inwestycję nie ma pewnej gwarancji niezmienności otoczenia, co skutkowałoby zapewnieniem mu trwałego zachowania wartości handlowej czy atrakcyjności posiadanego terenu, istotnym natomiast jest, aby jakiekolwiek ograniczenia prawa własności, następowały w granicach prawa.

Odnosząc się natomiast do samej możliwości rozbudowy przebudowy istniejącego na działce skarżącego budynku wyjaśnić należy, iż skoro działka skarżącego przylega do drogi to koniecznym było ustalenie linii zabudowy stosownie do treści art.. 15 ust. 2 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po za tym stosownie do treści § 1 pkt 4) uchwały przez nieprzekraczalną linię zabudowy – należy rozumieć wyznaczone na rysunku planu linie, przed które nie może być wysunięte lico zewnętrznej nadziemnej ściany wznoszonego budynku z dopuszczeniem zgodnego z obowiązującymi przepisami wysunięcia przed nie na głębokość do 1,5 m gzymsów, balkonów, loggii, wykuszy, zadaszeń nad wejściami, pochylni i schodów zewnętrznych.

Nadto kwestionowany plan miejscowy w § 6 pkt 10 i 11 ustala (jako zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego), nieprzekraczalne linie zabudowy dla nowych i istniejących budynków w zakresie ich budowy, przebudowy, nadbudowy, rozbudowy, jednocześnie wskazując na możliwość przebudowy i remontu istniejących obiektów budowlanych, znajdujących się pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi.

Z owych zapisów wynika, że wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy dotyczy budynków wznoszonych czyli przyszłych (§ 1 pkt 4). Wprawdzie zapis § 6 pkt 10 ustala nieprzekraczalną linie zabudowy dla nowych i istniejących budynków w zakresie ich budowy przebudowy nadbudowy rozbudowy, jednakże jedynie w zakresie w jakim powstawała by zabudowa nowa w stosunku do zabudowy już istniejącej. Wobec tego istniejące budynki można rozbudowywać nadbudowywać i przebudowywać, nie przekraczając ustalonej linii zabudowy.

Natomiast regulacja zawarta w § 6 pkt 11, przewiduje możliwość przebudowy i remontu istniejących obiektów budowlanych (w tym budynków), jeśli znajdują się między ustaloną linią zabudowy, a linią rozgraniczającą drogi. Wobec tego zgodnie z zapisami skarżonego miejscowego planu istnieje możliwość przebudowy i remontu istniejących obiektów budowlanych, znajdujących się pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi

Zatem wbrew twierdzeniu skarżącego istnieje możliwość przebudowy i remontu istniejącego na jego działce budynku (pomiędzy ustaloną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogę 01 KDL), jednakże przebudowa musi ograniczać się do istniejącego budynku i obejmować jedynie roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji art. 3 pkt 7 a) - Prawa budowlanego, podobnie jak remont który swym zakresem obejmuje wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8 ), nie istnieje jednak możliwość budowy, czyli wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowy, rozbudowy, nadbudowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) budynku znajdującego się między ustaloną linią zabudowy, a linią rozgraniczającą drogę.

Odnośnie wnioskowanej możliwości ewentualnej przyszłej nadbudowy budynku skarżącego i jego rozbudowy poziomej to wyjaśnić należy, że zapisem § 6 pkt 11 uchwały nie została wprowadzona możliwość rozbudowy i nadbudowy obiektów budowlanych pomiędzy ustaloną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi. Taka forma tegoż zapisu ma na celu zachowanie istniejące już zabudowy pomiędzy ustaloną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi i wynika z konieczności ustalenia (m.in. na terenie obejmującym działkę skarżącego) nieprzekraczalnej linii zabudowy ze względu na lokalizację dróg (w tym wypadku drogi 01 KDL). W konsekwencji w realiach niniejszej sprawy udzielenie pozwolenia na budowę, nadbudowę, rozbudowę możliwe jest tylko w stosunku do planowanego obiektu budowlanego, którego lokalizacja nie będzie naruszała zarówno nieprzekraczalnej linii zabudowy, jak i norm techniczno - budowlanych ustalających minimalne odległości od drogi publicznej. Postulowane przez skarżącego zezwolenie na nadbudowę i rozbudowę poziomą budynków znajdujących się pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi byłoby dzianiem nielogicznym i pozbawionym konsekwencji. Zezwalałoby bowiem na zwiększenie rozmiarów zabudowy już istniejącej poza nieprzekraczalną liną zabudowy, w sytuacji gdy celem owej linii jest ustalenie minimalnej (nieprzekraczalnej) odległości nowej zabudowy od granicy pasa drogowego. Nieprzekraczalna linia zabudowy oznacza bowiem zakaz zbliżenia budynku do drogi, czyli określa maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, w tej sytuacji zezwolenie na rozbudowę poziomą, czy nadbudowę budynku zlokalizowanego poza nieprzekraczalną linia zabudowy niweczyłoby sens ustalania owej nieprzekraczalnej linii zabudowy, bowiem prowadziłoby do powiększenia rozmiarów zabudowy zlokalizowanej za ową linią.

Także kwestie finansowe związane z realizacją postanowień spornego planu, szczególnie w sytuacji gdy podniesione w skardze zarzuty nie odniosły zamierzonego skutku, nie mogą mieć wpływu na wyrokowanie w niniejszej sprawie, bowiem proces jego realizacji przebiegał będzie przez wiele lat i uwarunkowany będzie poprzez wydatki i wpływy do budżetu gminy.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

m.o.