Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 591/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 § 1, art. 9
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1129
law: Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Gd 1592/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w S. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 18 czerwca 2019 r. nr 11/2019 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w G. na rzecz Zarządu Województwa Pomorskiego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 1592/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę P. Sp. z o.o. w S. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z 18 czerwca 2019 r. w przedmiocie zwrotu środków przyznanych z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013.

W dniu 9 września 2009 r. Gdański Uniwersytet Medyczny jako partner wiodący oraz P. sp. z o.o. w S. i Gmina Miasto Gdynia – Gdyńskie Centrum Innowacji jako partnerzy zawarły z Województwem Pomorskim reprezentowanym przez Agencję Rozwoju Pomorza umowę o dofinansowanie projektu pn. "Wzmocnienie współpracy środowiska naukowego GUMed z podmiotami gospodarczymi o charakterze regionalnym i ponadregionalnym oraz rozwój przedsiębiorczości akademickiej GUMed" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013.

We wniosku o dofinansowanie projektu, będącym załącznikiem do umowy o dofinasowanie, beneficjent zawarł oświadczenie, że nie musi stosować ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. 2023, poz. 1605, dalej: p.z.p.) i przekazał opinię prawną stwierdzającą brak konieczności stosowania przez niego trybu postępowania zgodnego z tą ustawą, co potwierdził przesyłając kolejną opinię prawną z 4 sierpnia 2009 r. na etapie składania wniosku o płatność okresową.

W trakcie realizacji projektu beneficjent dokonywał zamówień, których przedmiotem były: zakup sprzętu komputerowego wraz z oprogramowaniem; zakupy materiałów biurowych; wynagrodzenia; usługi cateringowe.

Decyzją z 13 grudnia 2016 r. Zarząd Województwa zobowiązał beneficjenta do zwrotu środków w wysokości 72 614,86 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dofinansowania przez IZ RPO WP.

Decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r. Zarząd Województwa Pomorskiego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzeniu sprawy, uchylił ww. decyzję i zobowiązał skarżącą do zwrotu środków przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu w wysokości 14 721,82 zł.

Organ ustalił, że zamawiający nie zastosował przepisów ustawy p.z.p., do których stosowania był – jego zdaniem – zobowiązany na mocy art. 3 ust. 1 pkt. 3 tej ustawy w stosunku do zamówień, których wartość przekracza wyrażoną w złotych równowartości kwoty 14 000 euro (w przeliczeniu na złotówki według wówczas obowiązujących kursów: w latach 2010-2012 – 3,839 zł – 53.746 zł i w latach 2012-2014 – 4.0196 zł - 56274,4 zł), a tym samym nie dopełnił obowiązku zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu w BZP i na stronie internetowej. Niniejsze stanowi w opinii organu naruszenie zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców.

Wskazane naruszenia bezsprzecznie mogły mieć wpływ na wybór najkorzystniejszej oferty, co z kolei mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Ograniczenie konkurencji zawsze może mieć potencjalny wpływ na budżet, ponieważ zasadnie można założyć, że dopuszczenie do postępowania większej ilości oferentów mogłoby spowodować złożenie oferty tańszej.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, niestosowanie przepisów ustawy p.z.p. poprzez niedopełnienie obowiązku zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych dla zamówień, które nie były objęte Dyrektywą 2004/17/WE, winno skutkować zastosowaniem korekty finansowej w wysokości 25% (a nie 100%, jak przyjął organ I instancji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na powyższą decyzję.

Wskazał, że spór w niniejszej spawie dotyczy ustalenia, czy konkretne wydatki w ramach realizacji projektu na podstawie ww. umowy na dofinasowanie (wraz z aneksami), uznać należy za kwalifikowane czy też nie i czy w związku z tym dofinansowanie podlega zwrotowi. Zdaniem Zarządu Województwa Pomorskiego czyli Instytucji Zarządzającej, skarżąca w kwalifikowaniu tych wydatków dopuściła się nieprawidłowości, bowiem sfinansowanie wymienionych we wstępnej części uzasadnienia zamówień nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy p.z.p., natomiast skarżąca jest odmiennego zdania, twierdząc, że nie była obowiązana do stosowania przepisów ustawy p.z.p.

W tak zarysowanym sporze Sąd przyznał rację organowi.

W sprawie jest bezsporne, że skarżąca realizując przedmiotowe zamówienia nie stosowała przepisów ustawy p.z.p.

Z ustaleń organu wynika, że wspólnikami skarżącej spółki są: Skarb Państwa – 225 225 udziałów, Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. – 90 000 udziałów, Województwo Pomorskie – 16 000 udziałów, Gmina Miasta Gdańsk – 12 714 udziałów, Województwo Kujawsko-Pomorskie – 11 000 udziałów, Gmina Miasta Tczew – 7378 udziałów, Gmina Miasta Stargard – 7000 udziałów, Gmina Miasta Kwidzyn – 3532udziałów, Gmina Miasta Malbork – 1320 udziałów, Gmina Chojnice – 857 udziałów, Gmina Człuchów – 517 udziałów, Miasto i Gmina Sztum – 413 udziałów.

Jednocześnie skarżącej powierzono, jako zarządzającemu P. udzielanie w imieniu ministra właściwego do spraw gospodarki zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy. Skarżąca nie działa zatem w naturalnych warunkach konkurencyjnych, gdyż tylko jej przysługują szczególne kompetencje ustawowe, sytuujące ją poprzez wydawanie takich zezwoleń w pozycji monopolistycznej wobec podmiotów prawa prywatnego w obszarze P. Realizując ustawowe zadania, podmioty zarządzające strefami wpływają na sytuacje prywatnych inwestorów, co z kolei wpływa na uzyskiwany przez te podmioty dochód. Trudno zatem mówić, że skarżąca jest obarczona normalnym ryzykiem gospodarczym.

Ponadto skarżąca jest zależna od swoich instytucjonalnych akcjonariuszy, tym bardziej, że podmioty te łączą wzajemne umowy i sieć funkcjonalnych powiązań i oddziaływań. Dodatkowo skarżąca wykorzystuje przy swojej działalności środki finansowe pochodzenia publicznego, czyli środki pomocowe UE. Środki te mają pochodzenie publiczne także pomimo zachowania trybu przetargowego w celu wyłonienia podmiotu do obsługi tych środków.

Nie można także, jak trafnie podnosi organ odwoławczy, pominąć przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1604), w którym ustawodawca nakazał wręcz podmiotom zarządzającym specjalnymi strefami ekonomicznymi prowadzenie działań zmierzających do rozwoju działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy zgodnie z przepisami prawa, czyli także zgodnie z p.z.p. i zasadą konkurencyjności.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, należy przychylić się do stanowiska organu, że prowadzona przez skarżącą działalność mieści się w pojęciu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jakkolwiek nie stanowi działalności użyteczności publicznej, ponieważ (co wynika z przytoczonych przepisów) zarządzaniem i realizowaniem celów stref zajmują się spółki zarządzające, które ustanowione są w celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym. Co za tym idzie, mają obowiązek udzielać zamówień zgodnie z prawem zamówień publicznych.

W ocenie Sądu organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy p.z.p. i właściwie zastosował ten przepis w realiach rozpoznawanej sprawy.

Zasadnie organ uznał, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 210, str. 25 z późn. zm.), przez którą rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Do stwierdzenia nieprawidłowości konieczne jest wystąpienie łącznie trzech podstawowych elementów tej definicji: naruszenie prawa, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje choćby potencjalną szkodę finansową w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. W przedmiotowej sprawie skarżąca poniosła wydatki z naruszeniem przepisów ustawy p.z.p., do stosowania których była zobligowana, narażając budżet UE na straty. Zgodnie z przytoczoną definicją szkoda nie musi być rzeczywista, wystarczy tylko potencjalna. Nie istnieje konieczność wykazywania wystąpienia szkody, aby domagać się zwrotu dofinansowania w związku z naruszeniem przez beneficjenta przepisów prawa, umowy oraz Wytycznych obowiązujących w ramach Programu. Wskazane naruszenia, jak trafnie zauważa organ bezsprzecznie mogły mieć wpływ na wybór najkorzystniejszej oferty. Dopuszczenie do postępowania większej ilości oferentów mogłoby bowiem spowodować złożenie oferty tańszej.

Stwierdzenie nieprawidłowości, bez względu na przyczyny ich powstania obligowało organ do nałożenia korekt finansowych. Stąd bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy pozostaje podnoszona w skardze niejasność przepisów, rozbieżność stanowisk organów oraz instytucji co do obowiązku stosowania przez podmioty zarządzające specjalnymi strefami ekonomicznymi przepisów p.z.p.

Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie także żadnych uchybień związanych ze stosowaniem powołanych w skardze przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), które mogłyby mieć istotny wpływ na jej wynik, gdyż organy zebrały niezbędny materiał dowodowy i właściwe go oceniły, a uzasadnienie decyzji, odnosi się do zarzutów skarżącej formułowanych w toku postępowania. Sąd nie uwzględnił również zarzutu przedawnienia obowiązku zwrotu dofinansowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasadzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 3 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych przez stronę zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz lakoniczne uzasadnienie zarzutów naruszenia Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowo-administracyjnej, jako że podniesione w skardze zarzuty niewątpliwie miały znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 3 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi w granicach skargi, polegające na braku rozpoznania zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, brak wszechstronnego rozpatrzenia zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy uwzględnienie skargi było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organ administracyjny przepisów postępowania, gdyż postępowanie prowadzone było w sposób dyskredytujący zaufanie uczestników postępowania do organów państwa i podważający obowiązek czuwania przez organy nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w konsekwencji skutkowały oddalenie przez WSA skargi.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, tj. zasady zaufania jednostki do państwa i tym samym przyjęcie, że PSSE zobowiązana była do zastosowania przepisów ustawy p.z.p. w czasie realizowania zamówień w 2009 r., podczas gdy:

a) w czasie realizowania zamówień (2009 r.) oraz w czasie składania wniosków o płatności Zarząd Województwa Pomorskiego uznawał stanowisko PSSE sp. z o.o., iż nie jest ona podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy p.z.p., a dopiero w dniu 22.03.2010 r. zwrócił się do Biura Radców Prawnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego o wydanie opinii w sprawie podlegania przez PSSE sp. z o.o. ustawie Prawo zamówień publicznych. Analiza ww. biura wykazała, iż PSSE sp. z o.o. zobowiązana jest do stosowania ustawy p.z.p. Jednakże po przedstawieniu stanowiska Ministra Gospodarki, iż PSSE sp. z o.o. nie jest podmiotem zobowiązanym do stosowania prawa zamówień publicznych oraz po podtrzymaniu tego stanowiska przez Urząd Skarbowy w Gdańsku, Instytucja Zarządzająca uznała, iż PSSE sp. z o.o. nie jest podmiotem podlegającym p.z.p. i w piśmie skierowanym do ARP wyraziła zgodę na dalsze procedowanie projektów w zakresie wniosków o płatność,

b) do czasu wystąpienia przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej Komisji Europejskiej pismem z dnia 11 października 2013 r. Instytucja Zarządzająca RPO WP, mimo istnienia od kwietnia 2010 r. rozbieżności w zakresie podlegania przez PSSE sp. z o.o. ustawie prawo zamówień publicznych, refundowała projekt oraz wypłacała spółce środki finansowe,

c) skarżąca pozyskała oraz przekazała Instytucji Zarządzającej stanowisko Ministra Gospodarki, który potwierdził po raz kolejny, iż status specjalnych stref ekonomicznych w Polsce nie zobowiązuje ich do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych (pismo z dnia 8 października 2012 r.),

- tym samym PSSE sp. z o.o. nie powinna być obciążana negatywnymi konsekwencjami prawnymi w sytuacji, gdy organ władzy publicznej (odpowiedzialny za funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych) nieustannie i konsekwentnie podtrzymywał stanowisko, iż skarżąca nie jest podmiotem zobowiązanym do stosowania p.z.p., również stanowisko takie prezentował Urząd Skarbowy w Gdańsku, jak również takie stanowisko prezentowała sama Instytucja Zarządzająca RPO WP.

2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że PSSE sp. z o.o. jest podmiotem, o którym mowa w zaskarżonym przepisie, gdyż:

- strona prowadzi działalność ukierunkowaną na zaspakajanie potrzeb o charakterze powszechnym, za czym przemawia okoliczność, iż tylko skarżąca może udzielać na terenie Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej zezwoleń na prowadzenie działalność i gospodarczej,

- jest zależna od swoich instytucjonalnych akcjonariuszy,

- podczas swojej działalności skarżąca wykorzystuje środki pomocowe UE, podczas gdy w momencie powstania skarżącej jej celem nie było zaspakajanie potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, strona działa w warunkach konkurencji i uzyskuje zlecenia w wyniku uczestnictwa w konkurencyjnych postępowaniach, celem działalności spółki jest zysk, który następnie przypada wspólnikom proporcjonalnie do posiadanych udziałów (par. 8 ust. 5 umowy), a wszystkie przedsięwzięcia podejmowane przez spółkę z założenia mają być rentowne, strona ponosi samodzielnie ryzyko związane ze swoją działalnością, działalność strony nie jest finansowana ze środków mających publiczne pochodzenie, a jedynie wykorzystuje środki finansowe z UE przy realizacji projektów.

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze. zm.; dalej: u.f.p.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że środki przeznaczone na realizację programu były wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2, gdyż przy wyborze wykonawców PSSE sp. z o.o. nie była zobowiązana do stosowania prawa zamówień publicznych, jak również zastosowała procedurę gwarantującą konkurencyjność i przejrzystość postępowania, a które to okoliczności zostały wykazane zgodnie z § 12 ust. 8-10 umowy o dofinansowanie projektu,

4) art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, iż zarzucane PSSE sp. z o.o. naruszenie przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu,

5) art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, co w konsekwencji skutkowało:

a) określeniem kwoty środków podlegających zwrotowi mimo niewystąpienia szkody w budżecie ogólnym zarówno w znaczeniu potencjalnym, jak i realnym oraz określenie kwoty środków przypadających zwrotowi w wysokości wynikającej z "Taryfikatora", podczas gdy w niniejszej sprawie zasadnym byłoby ewentualne zastosowanie metody dyferencyjnej, która pozwoliłaby na wykazanie, iż w związku z zarzucanymi stronie naruszeniami budżet UE nie odniósł żadnej szkody, gdyż PSSE sp. z o.o. przeprowadziła procedurę gwarantującą konkurencyjność i przejrzystość postępowania, a wydatkowane środki były zasadne oraz celowe,

b) określeniem kwoty środków podlegających zwrotów na podstawie "Taryfikatora" w sytuacji, gdy istniały okoliczności, które uzasadniały miarkowanie korekty, takie jak niejasność przepisów, rozbieżność stanowisk organów oraz instytucji co do obowiązku stosowania przez specjalne strefy ekonomiczne p.z.p., brak winy PSSE sp. z o.o., przeprowadzenie przez PSSE sp. z o.o. procedury gwarantującej konkurencyjność i przejrzystość postępowania, celowość oraz zasadność wydatkowanych środków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieuzasadnione. Z tego powodu skarga kasacyjna, w myśl art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczone do oceny zarzutów.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem sformalizowanym, wymagającym profesjonalnego sporządzenia, czego wyrazem jest przymus adwokacko-radcowski. Wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawy tego środka odwoławczego mają charakter rozłączny w tym znaczeniu, że należy odrębnie skonstruować zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i regulacji materialnoprawnej, jeżeli skarżący zamierza oprzeć skargę kasacyjną na obu podstawach. A zatem dążąc do podważenia oceny sąd pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych przyjętych przez organy za podstawę wydanej decyzji należy wskazać te przepisy prawa procesowego, których naruszenia dopuściły się organy administracji, a których to naruszeń nie dostrzegł wojewódzki sąd administracyjny. Nie będzie zatem a priori skuteczna skarga kasacyjna w tej części, w której opiera się na twierdzeniach o wystąpieniu wad postępowania, nieprawidłowych ustaleniach faktycznych, w której brakuje adekwatnych zarzutów natury procesowej.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Skarżąca podnosi wprawdzie szereg zarzutów zaliczonych w środku odwoławczym do kategorii procesowych, jednak przepisy postępowania, których naruszenia strona upatruje nie w pełni korespondują z twierdzeniami skargi kasacyjnej. Skarżąca akcentuje bowiem wady w dokonanej przez Sąd pierwszej instancji ocenie rezultatu przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Wskazuje bowiem na charakter działalności spółki zarządzającej specjalną strefą ekonomiczną, sposób pozyskiwania i wydatkowania środków przez tę spółkę. Kwestionuje tym samym poprawność poczynionych przez organ ustaleń, która nie została podważona przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem wśród zarzutów skargi kasacyjnej brak jest przepisów postępowania, które regulują czynności postępowania administracyjnego. Odwołanie się do przepisów art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. jest w tym zakresie niewystarczające, bo przepisy te normują kilka zasad, którymi powinny kierować się organy administracji w toku prowadzonych postępowań, to jest zasadę zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych.

W skardze kasacyjnej nie podano, której spośród tych zasad zarzucane naruszenie miałoby dotyczyć, ani też nie wyjaśniono na czym miałoby ono polegać. Strona ograniczyła się do wskazania, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wszechstronnie do opartych na tych przepisach k.p.a. zarzutów skargi. Tym samym zarzut ten zmierzał w istocie do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jednakże nie podniosła zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis zawiera obowiązujące reguły w tym zakresie. Podobnie ocenić należy skierowane wobec prawidłowości motywów zaskarżonego wyroku zarzuty niewystarczającej oceny podniesionego naruszenia art. 2 Konstytucji.

Niezasadność zarzutów naruszenia art. 151 i art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z materii objętej nimi regulacji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że pierwszy z tych przepisów określa formułę prawną orzeczenia oddalającego skargę. Samoistne jego naruszenie nie jest możliwe, bo jego zastosowanie stanowi konsekwencję oceny sądu administracyjnego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wobec tego nie doprowadzi do podważenia zaskarżonego wyroku podniesienie wyizolowanego naruszenia tego przepisu, a jedynie z tymi przepisami postępowania administracyjnego, których uchybień błędnie nie dostrzec miałby Sąd pierwszej instancji. Jak już wyjaśniono, wystąpienia takich naruszeń nie wykazano.

Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a normuje zasadę orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny w granicach sprawy, niezależnie od zarzutów skargi. Oparte na naruszeniu tego przepisu zarzuty koncentrują się jednak wokół motywów zaskarżonego orzeczenia, nie zaś wywiązania się z obowiązku sądu administracyjnego rozpoznania sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 3 p.p.s.a., to nie może on stanowić dostatecznej podstawy spod kontroli instancyjnej, dlatego że sformułowano go w sposób nieprecyzyjny. Artykuł 3 p.p.s.a. składa się z wielu mniejszych jednostek redakcyjnych i nie wiadomo, której z nich uchybienia upatruje autor skargi kasacyjnej. Formalizm skargi kasacyjnej nie pozwala na doprecyzowanie środka odwoławczego przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy zauważyć, że i w tym zakresie ich konstrukcja jest w istotnej części nieprawidłowa. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji jest nieprecyzyjny, dlatego że strona skarżąca nie wskazała, którą z przewidzianej przez art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postaci naruszenia podnosi. Można zakładać, że zdaniem skarżącej doszło w tej sprawie do naruszenia zasady zaufania jednostki do państwa na skutek przyjęcia przez właściwe organy określonej wykładni przepisów prawa materialnego, sprzecznej z tą, którą prezentowały inne organy władzy publicznej. Stanowisko to wiązać należy z zarzutem wadliwej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. Skarżąca podnosząc zarzut błędnej wykładni nie wskazała, jakie znaczenie należało nadać pojęciom, zwrotom użytym przez ustawodawcę w przepisie prawa materialnego, którego wadę wykładni zarzuciła. Należy podkreślić, że błędu wykładni nie można utożsamiać z nieprawidłowym zastosowaniem przepisu, tymczasem w skardze kasacyjnej wskazano, że wada wykładni polegać ma na "przyjęciu, że PSSE sp. z o. o. jest podmiotem, o którym mowa w zaskarżonym przepisie". W dalszej części strona argumentuje, jakie elementy stanu faktycznego mają świadczyć o zasadności sformułowanej tezy. Jak już zasygnalizowano, stan faktyczny tej sprawy pozostał niepodważony. Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje zatem związany ustaleniami organu, uznanymi przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe.

Niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega to, że w tej sprawie skarżąca odwołała się do oficjalnie prezentowanego stanowiska Ministra Gospodarki oraz to, że przez pewien czas niestosowanie przez nią przepisów p.z.p. nie było przez właściwe organy kwestionowane. Niemniej jednak stan ten nie zwalniał skarżącej z przestrzegania prawa i powoływanie się na zasadę zaufania jednostki do organu jest niewystarczające dla uzyskania oczekiwanej ochrony przed konsekwencjami takiego naruszenia. Wyjaśnić bowiem należy, że w tej sprawie skarżąca nie uzyskała wiążącego stanowiska właściwego organu, lecz jedynie ocenę prawną organu władzy publicznej, którego wypowiedzi nie można traktować jako wiążącej w konkretnej sprawie.

Dysponując środkami publicznymi należy czynić to z wymaganą starannością. W razie niepewności co do wykładni przepisów prawa można korzystać z instytucji prawnych przewidzianych do usuwania tego rodzaju niejasności. W stanie prawnym obowiązującym tak podczas realizacji zamówień, jak i składania wniosku o płatność obowiązywał art. 10 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095), który stanowił o uprawnieniu każdego przedsiębiorcy uzyskania interpretacji co do sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej (innej niż podatek) przez właściwy organ administracji publicznej. W okresie obowiązywania tego przepisu w nauce podkreślano, że omawiana możliwość dotyczyć ma każdej sprawy "dotyczącej wszelkich obciążeń publicznoprawnych, do jakich jest on obowiązany." (zob. C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, wyd. VII, LexisNexis 2013, komentarz do art. 10, teza 3). Ochronną funkcję stanowiska wyrażonego w interpretacji gwarantował wówczas art. 10 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Z akt tej sprawy nie wynika, by skarżąca zwracała się z wnioskiem o udzielenie interpretacji do właściwego w sprawie organu. Tylko w takim przypadku realizowałaby się funkcja ochronna interpretacji. W konsekwencji nie można skutecznie powoływać się na pogląd prawny wyrażony przez Ministra Gospodarki czy nawet organy podatkowe.

Niepodważenie stanu faktycznego tej sprawy czyni także niezasadnym zarzuty wadliwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i art. 184 u.f.p. Wprawdzie skarżąca zadeklarowała, że zarzuca błąd w wykładni tych przepisów, to jednak treść zarzutu temu przeczy, skoro wskazuje na "przyjęcie, że środki na realizację programu były wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur (...).". Z tego samego powodu nieuzasadniony pozostaje zarzut naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w ramach którego podniesiono błąd w stwierdzeniu, że przypisane skarżącej naruszenie stanowi "nieprawidłowość", o której mowa w tym przepisie. Ta sama argumentacja towarzyszy oddaleniu ostatniego zarzutu – naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p., bo wprawdzie strona ponownie sygnalizuje wadliwą wykładnię, ale w rzeczywistości kwestionuje określenie kwoty środków do zwrotu mimo – jej zdaniem – braku szkody oraz wystąpienia okoliczności uzasadniających miarkowanie korekty.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.