Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 538/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 3,  art. 34  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Asesor WSA Dominik Dymitruk, Protokolant, referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. L. na czynność Burmistrza Polkowic z dnia 15 lipca 2021 r. w przedmiocie przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji oświatowej za lipiec 2021 r. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Gminy Polkowice na rzecz Z. L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. L., będącego organem prowadzącym Przedszkole "P’. w P. (dalej jako: skarżący, strona), jest czynność Burmistrza Polkowic (dalej jako: organ) z dnia 15 lipca 2021 r. (nr OK.4431.1.2021) w przedmiocie przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji oświatowej za lipiec 2021 r.

Wskazaną czynnością organ ustalił stronie wysokość należnej za miesiąc lipiec 2021 r. części dotacji oświatowej w kwocie 80 599,97 zł, przyjmując do wyliczeń [...] wychowanków, w tym [...] dzieci z wagą P63, tj. posiadających orzeczenie o niepełnosprawności, oraz [...] dzieci z wagą P65, tj. objętych zajęciami wczesnego wspomagania rozwoju. Po analizie przedłożonej miesięcznej informacji o licznie uczniów w prowadzonej placówce oświatowej w lipcu 2021 r., w której wykazano [...] wychowanków, w tym [...] z wagą P68, [...] dzieci z wagą P63 oraz [...] dzieci z wagą P65, a także przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ pomniejszył należną stronie za wskazany miesiąc część dotacji o kwotę stanowiącą równowartość dotacji przypadającej na [...] uczniów, w stosunku do których organ stwierdził, że nie uczęszczały do placówki prowadzonej przez skarżącego w danym okresie. Jednocześnie organ dokonał pomniejszenia należnej części dotacji oświatowej o kwotę 34 336,37 zł stanowiącą nadpłaconą część dotacji za okres II-VI 2021 r. w stosunku do uczniów, którzy nie uczęszczali do placówki oświatowej w powyższym okresie.

W skardze na wskazaną czynność Burmistrza Polkowic skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 17 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 34. ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie przez Burmistrza Polkowic na rzecz skarżącego dotacji za miesiąc lipiec 2021 roku w prawidłowej wysokości, dokonując w sposób nieuprawniony ustalenia wysokości dotacji należnej przy przyjęciu innej wartości, niż rzeczywista liczba uczniów przedszkola tj. przy przyjęciu [...] uczniów przedszkola, podczas gdy w lipcu 2021 roku do przedszkola uczęszczało [...] wychowanków, a dotacja winna zostać ustalona w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów;

2) art. 17 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 34. ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie przez Burmistrza Polkowic na rzecz skarżącego dotacji za miesiąc lipiec 2021 roku w prawidłowej wysokości, dokonując w sposób nieuprawniony pomniejszenia dotacji o rzekome rozliczenie nadpłaconej dotacji w miesiącach wcześniejszych, podczas gdy ustalając i przyznając dotację Burmistrz Polkowic był zobowiązany do przyjęcia rzeczywistej liczby uczniów oraz -odpowiedniej stawki dotacji i nie był uprawniony do dokonywania jakiegokolwiek pomniejszenia dotacji za miesiące poprzednie, albowiem ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przewiduje jedynie tryb rozliczenia nadpłaconej lub niedopłaconej dotacji w myśl art. 43 ust. 5 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a więc wyłącznie po dokonaniu aktualizacji stawki dotacji, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło;

3) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez podjęcie przez Burmistrza Polkowic czynności bez istnienia ku temu podstawy prawnej, polegającej na niczym nieuzasadnionym i bezprawnym pomniejszeniu dotacji za lipiec 2021 roku o kwotę 34 336,37 zł, która została ustalona przez Burmistrza Polkowic całkowicie dowolnie, a wobec strony nie zapadła żadna decyzja o zwrocie jakiejkolwiek części dotacji;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej skarżącym dotacji, a mianowicie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu skarżącego, poprzez niewypłacenie skarżącemu dotacji za miesiąc lipiec 2021 roku w pełnej i prawidłowej wysokości, podczas gdy przepisy prawa nakazują wypłatę dotacji w 12 częściach w wysokości wynikającej wprost z przepisów prawa tj. w wysokości stanowiącej iloczyn odpowiedniej stawki dotacji oraz liczby wychowanków w danym przedszkolu, co w sposób oczywisty narusza interes majątkowy skarżącego.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Burmistrza Polkowic, polegającej na nieprzyznaniu i niewypłaceniu dotacji dla skarżącego za miesiąc lipiec 2021 roku; uznanie uprawnienia skarżącego do przyznania i wypłaty dotacji za miesiąc lipiec 2021 roku w prawidłowej wysokości, tj. w łącznej kwocie 96 933,64 zł oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów niezbędnych do celowej dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa przez adwokata w toku postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ ustalił wysokość dotacji należnej stronie w oderwaniu od dyspozycji art. 17 ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, albowiem rzeczywistą liczbę uczniów w przedszkolu, która wynosi [...], obniżył do [...], a ponadto dokonał nieuzasadnionego pomniejszenia dotacji o całkowicie hipotetyczną kwotę, nie dysponując żadnym tytułem stwierdzającym, iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości (tj. decyzją administracyjną). Zdaniem skarżącego takiego działanie ocenić należy jako naruszające zasadę praworządności. Strona wskazała również, że organ nie wyjaśnił w sposób należyty, z jakich względów dokonał pomniejszenia należnej kwoty dotacji, uwzględniając jedynie [...] uczniów prowadzonej przez skarżącego placówki oświatowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący w dniu 5 lipca 2021 r. złożył organowi dotującemu informację miesięczną o aktualnej liczbie uczniów uczęszczających w lipcu 2021 r. do przedszkola "P’’. w P., w której wykazał ogólną liczbę uczniów w tym przedszkolu w ilości [...], załączając wykaz wychowanków placówki. Organ dodał, że zwrócił szczególną uwagę na wskazanych w informacji uczniów zamieszkujących w oddalonej od P. o [...] km L. Na podstawie oświadczeń rodziców ustalił, że [...] dzieci wskazanych w przedłożonej przez skarżącego informacji w lipcu 2021 r. i w poprzedzających miesiącach (luty-maj 2021 r.) uczęszczało wyłącznie do Przedszkola P. w L. W efekcie organ dokonał na rzecz skarżącego wypłaty dotacji za lipiec 2021 r., przyjmując, że w lipcu 2021 r. do przedszkola "[...]" uczęszczało [...] uczniów, a nie [...] jak wskazał skarżący. Odnośnie pomniejszenia wysokości części dotacji należnej za lipiec 2021 r. o nienależnie pobraną w okresie luty-czerwiec 2021 r. dotację na [...] uczniów, organ wskazał, że zasada roczności dotacji nie stoi na przeszkodzie rozliczaniu na bieżąco wypłacanej comiesięcznie jej części. Organ wskazał ponadto, że pismem z dnia 7 maja 2021 r. złożył w Prokuraturze Rejonowej w Lubienie zawiadomienie o możliwości popełnienia przez skarżącego przestępstwa z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 297 § 1 k.k. i wniósł o przeprowadzenie dowodów z dołączonych dokumentów.

W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2021 r. skarżący podtrzymał podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów dotyczących ustalania, wypłaty i przyznawania dotacji oświatowych. Podkreślił, że Burmistrz Polkowic nie wydał decyzji administracyjnej w tym zakresie.

W piśmie z dnia 28 stycznia 2022 r. organ na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o:

1. wezwanie Prokuratury Rejonowej w Lubinie do przedłożenia akt dochodzenia prowadzonego pod sygn. PR 5 Ds.172.2021

2. następnie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w ww. aktach, w szczególności protokołów zeznań świadków na okoliczność ustalenia placówki, do której faktycznie uczęszczały w spornym okresie dzieci zamieszkałe na terenie Miasta L., a które wykazywane były przez skarżącego jako uczniowie Przedszkola "P’’. w P., a w konsekwencji na okoliczność wykazywania przez skarżącego w informacji miesięcznej w ww. zakresie zawyżonej liczby dzieci i prawidłowej wysokości przyznanej skarżącemu miesięcznej części dotacji;

3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci:

- informacji mailowej z Urzędu Miasta Legnicy z 10 stycznia 2021 r.,

- informacji miesięcznej o aktualnej liczbie uczniów za miesiąc styczeń 2022 r.,

- zestawienia liczby dzieci w Niepublicznym Przedszkolu "P’. w P. na okoliczność ustalenia placówki, do której faktycznie uczęszczały w spornym okresie dzieci zamieszkałe na terenie Miasta L., a które wykazywane były przez skarżącego jako uczniowie Przedszkola "P’’. w P., a w konsekwencji na okoliczność wykazania zawyżonej liczby dzieci i prawidłowej wysokości przyznanej skarżącemu miesięcznej części dotacji.

W piśmie z dnia 18 marca 2022 r. organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w Lubinie II Wydział Karny z 10 marca 2022 r. sygn. akt [...] na okoliczność ustalenia placówki, do której faktycznie uczęszczały w spornym okresie dzieci zamieszkałe na terenie Miasta L., a które wykazywane były przez skarżącego jako uczniowie przedszkola "P’’. w P., a w konsekwencji na okoliczność wykazywania przez skarżącego w informacji miesięcznej w ww. wskazanym zakresie zawyżonej liczby dzieci i prawidłowej wysokości przyznanej skarżącemu miesięcznej części dotacji.

W piśmie z dnia 29 sierpnia 2022 r. organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

1. zawiadomienia Prokuratury Rejonowej w Lubinie z 30 czerwca 2022 r. w sprawie o sygn. akt [...] o przesłaniu aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w Lubinie przeciwko dyrektorowi Przedszkola "P’’. w P.;

2. postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Lubienie z 27 czerwca 2022 r. w sprawie o sygn. akt [...] o zabezpieczeniu majątkowym na mieniu podejrzanego Z. L.;

3. postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Lubienie z 30 czerwca 2022 r. w sprawie o sygn. akt [...] o zabezpieczeniu majątkowym na mieniu podejrzanej – dyrektora Przedszkola "P’’. w P.;

4. postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Lubinie z 29 czerwca 2022 r. w sprawie o sygn. akt [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej

na okoliczność wykazywania przez skarżącego w spornym okresie dzieci faktycznie uczęszczających do Niepublicznego Przedszkola P. w L., jako uczniów Przedszkola "P’’. w P., a w konsekwencji na okoliczność wykazywania przez skarżącego w informacji miesięcznej w ww. wskazanym zakresie zawyżonej liczby dzieci i prawidłowej wysokości przyznanej skarżącemu miesięcznej części dotacji.

W piśmie z 30 marca 2023 r. organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

1. aktu oskarżenia z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt [...] wniesionego przez Prokuraturę Rejonową w Legnicy do Sądu Rejonowego w Legnicy;

2. protokołów przesłuchań świadków w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego w ww. wskazanej sprawie, tj. rodziców i opiekunów prawnych dzieci zamieszkałych na obszarze Gminy L., a wykazywanych w kwestionowanych przez organ informacjach miesięcznych

na okoliczność ustalenia placówki, do której faktycznie uczęszczały w spornym okresie dzieci zamieszkałe na terenie Miasta L., a które wykazywane były przez skarżącego, jako uczniowie Przedszkola "P’’. w P., a w konsekwencji na okoliczność wykazywania przez skarżącego w informacji miesięcznej w ww. wskazanym zakresie zawyżonej liczby dzieci i prawidłowej wysokości przyznanej skarżącemu miesięcznej części dotacji.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o przeprowadzenie dowodu z zażalenia na postanowienie Sądu Rejonowego w Legnicy z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt II K 1116/22 w przedmiocie umorzenia postępowania. Pełnomocnik skarżącego wniosła o pominięcie wszystkich wniosków dowodowych.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego podniosła także naruszenie przez organ art. 49 u.f.z.o., który wprowadza zakaz egzekucji z kwoty dotacji. Zwróciła również uwagę na dowolne ustalenia organu poczynione bez przeprowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej zgodnie z ustawą o finansach publicznych. Podkreśliła, że zachowanie organu nie zapewniała gwarancji procesowych i stanowiło działanie bez konkretnego trybu postępowania, albowiem w pierwszej kolejności organ winien przeprowadzić kontrolę placówki oświatowej, a następnie wezwać ewentualnie stronę do zwrotu części dotacji.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. Sąd dopuścił wnioski dowodowe organu zawarte w odpowiedzi na skargę oraz późniejszych pismach procesowych z wyłączaniem wniosków dowodowych dotyczących postępowań karnych, które Sąd oddalił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., uznając, że nie były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Zaczerpnięte z postępowania karnego dowody (w szczególności zeznania świadków-rodziców dzieci zgłaszanych do dotacji oświatowej) stanowiły potwierdzenie materiału dowodowego już zgromadzonego w toku czynności podejmowanych przez organ w celu weryfikacji miesięcznej informacji o licznie uczniów, a zatem dopuszczenie tych dowodów okazało się zbędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, określanej dalej jako "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Sąd, poddając kontroli zaskarżoną czynność organu, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

W pierwszej jednak kolejności należało rozważyć kwestię dopuszczalności drogi sądowej w przedmiotowej sprawie, zważywszy w szczególności na prezentowane w tym względzie stanowisko organu.

Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 z późn. zm., dalej jako "u.f.z.o.") czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W judykaturze istniał spór dotyczący charakteru prawnego dotacji przyznawanych niepublicznych placówkom oświatowym, co rzutowało na ocenę możliwości kontroli sądowoadministracyjnej czynności polegającej na wypłacie dotacji, czy też w zakresie możliwości orzekania w tym zakresie przez sądy powszechne z powództw wytaczanych o wypłatę dotacji. Do 31 grudnia 2017 r. zasady finansowania szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego były uregulowane w przepisach ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Podczas jej obowiązywania spory o dotacje oświatowe podlegały rozpoznawaniu przez sądy powszechne i dominowało stanowisko, zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym (por.: orzeczenia Sądu Najwyższego z 14 lipca 2017 r. II CSK 773/16 LEX nr 2417586, z 11 maja 2018 r. II CSK 477/17, z 3 stycznia 2007 r. IV CSK 312/06 LEX nr 2486821, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2004 r. w sprawie OW 53/04 LEX nr 174021, a także dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA": postanowienia o sygn. akt II GPS 7/08, II GSK 98/10, I GSK 453/19 i wyrok I GSK 629/20).

Omawiane zagadnienie było przedmiotem szczegółowej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku o sygn. akt I GSK 1713/20 (dostępny w CBOSA), w którym wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (tak też w licznych orzeczeniach: np. wyrok o sygn. akt I GSK 650/21, I GSK 427/21 oraz I GSK 1168/21).

Z utrwalonego poglądu judykatury wynika zatem, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych (który to pogląd był wyrażany we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego), a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji. Aktualny stan prawny (art. 47 u.f.z.o.) nie pozostawia zatem wątpliwości, że czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości, w tym po aktualizacji, lub przekazania dotacji oświatowej, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne. Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakresie działań organu z tym związanych wchodzi ustalenie jej wysokości i przekazanie dotacji (z uzasadnienia postanowienia o sygn. akt I GSK 1414/20 dostępny w CBOSA). Przepis art. 47 u.f.z.o. nie stanowi, że czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych, a zatem nie można doszukiwać się braku wymienienia czynności z art. 35 u.f.z.o. w art. 47 u.f.z.o. jako podstawy do wyłączenia kognicji sądów administracyjnych (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 1713/20).

Po przesądzeniu kwestii kognicji sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że udzielanie dotacji oświatowej, oraz wszelkie jej aktualizacje, nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 17 ust. 3 i art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skoro ustalenia organu w kwestii prawidłowej wysokości dotacji oświatowej wypłacanej w poszczególnych miesiącach nie są dokonywane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, brak jest więc podstaw do nałożenia na organ obowiązku przeprowadzenia w tym wypadku postępowania w całości zgodnego z wymaganiami k.p.a. Sąd podkreśla zatem, że zwieńczeniem ciągu intelektualnych działań organu dotującego w zakresie ustalenia wysokości należnej części dotacji oświatowej nie jest decyzja administracyjna, lecz czynność z zakresu administracji publicznej (art. 47 u.f.z.o.).

Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 452/19, LEX nr 2644367).

Przechodząc do meritum wskazać należy, że skarżący kwestionował czynność organu polegającą na ustaleniu części dotacji za lipiec 2021 r., zarzucając naruszenie art. 17 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia prawidłowości wyliczenia przez organ wysokości wypłaconej dotacji.

Jak stanowi art. 17 ust. 3 u.f.z.o. niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa m.in. w art. 17 u.f.z.o., są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy.

Przepis art. 34 ust. 2 u.f.z.o. przewiduje z kolei, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz art. 31 ust. 1, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe.

Dokonując kontroli czynności dokonanej przez organ, Sąd stwierdził, że miesięczna stawka dotacji za lipiec 2021 r. została ustalona na podstawie udzielonej przez skarżącego informacji o faktycznej liczbie uczniów według stanu na 1 lipca 2021 r. po jej weryfikacji w toku przeprowadzonego przez organ czynności wyjaśniających. W ich rezultacie organ dokonał ustalenia, a następnie wypłaty części dotacji oświatowej w wysokości różnicy między liczbą uczniów wykazanych w informacji, a faktyczną liczbą uczniów w tym miesiącu. Zdaniem Sądu, takie działanie organu mieściło się w granicach jego uprawnień jako podmiotu dotującego.

Przyznane niepublicznym placówkom oświatowym dotacje – jak już Sąd wyjaśnił w oparciu o cytowany art. 34 ust. 1 u.f.z.o. – są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Zastrzeżony przez ustawodawcę sposób wypłaty dotacji nie jest więc przypadkowy. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13 (LEX nr 1572603), w którym Sąd ten stwierdził, że przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Zasadą jest bowiem, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów.

Analiza orzecznictwa sądowoadministarcyjnego, formułowanego zarówno na gruncie aktualnie obowiązującej u.f.z.o., jak i uprzednio obowiązującej w zakresie dotacji ustawy o systemie oświaty, pozwala sformułować wniosek, w myśl którego podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia i powinna odpowiadać faktycznej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 3097/18, LEX nr 3499086). Zatem pozbawienie organu tej możliwości byłoby sprzeczne z celem dotacji i formą wypłaty w miesięcznych ratach.

Dotacja oświatowa ma charakter roczny, co nie oznacza obowiązku jej rocznego rozliczania. Obowiązek rocznego rozliczania dotacji nie wynika z przepisów prawa, a udzielający dotacji ma obowiązek kontrolować na bieżąco wypłacaną comiesięcznie dotację w oparciu o otrzymywaną przez beneficjenta informację o rzeczywistej liczbie uczniów. Przekazywana dla potrzeb dotacji comiesięczna informacja o rzeczywistej liczbie uczniów nie może obejmować osób, które ze względu na niespełnienie określonych przepisami warunków nie są lub nie były nigdy uczniami danej placówki.

Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia. Odnosi się to do faktycznego stanu osób przyjętych i kontynuujących naukę w danym przedszkolu. Dotacja może być więc przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania w odniesieniu do dziecka będącego uczniem (przedszkolakiem, wychowankiem). Przymiot taki nie przysługuje dziecku, które nie uczęszcza do szkoły (przedszkola, ośrodka).

Zdaniem Sądu, wszelkie powołane przez skarżącego twierdzenia o braku podstaw prawnych do zakwestionowanego skargą co do samej zasady działania organu, doprowadziłyby do wypaczenia zasady, w myśl której wysokość dotacji winna być ustalana w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów ujętych w ewidencji placówki w danym miesiącu.

W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji - przewidziana wprost w art. 36 ust. 1 u.f.z.o. - musi skutkować możliwością jej rozliczenia, stąd uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego (art. 38 ust. 1 u.f.z.o.) do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz ustalania terminów i sposobu wykorzystania dotacji. Ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa określa cele na jakie przeznaczone mogą być dotacje (art. 35 ust. 1 u.f.z.o.), to zasadne jest ustanawianie mechanizmów pozwalających - w razie różnicy między zadeklarowanym a rzeczywistym stanem osobowym oraz w razie stwierdzenia nieuzasadnionych wydatków - na takie rozliczanie dotacji, by kolejna rata była odpowiednio powiększona lub pomniejszona (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, z 23 października 2017 r., sygn. akt II GSK 40/16, z 16 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 883/18).

Analiza obowiązującej w badanym okresie uchwały nr XIV/152/19 Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 25 września 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych dla nie samorządowych placówek wychowania przedszkolnego oraz szkół podstawowych publicznych i niepublicznych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2019 r. poz. 5696) prowadzi do wniosku, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ustanowił mechanizmu bieżącej kontroli dotacji, którego konsekwencją zastosowania mogłoby być pomniejszenie części dotacji w razie stwierdzenia różnicy między zadeklarowanym a rzeczywistym stanem osobowym w placówce oświatowej. Okoliczności ta nie może jednak – w ocenie Sądu – wykluczyć takiej możliwości, tym bardziej, że wypłata części dotacji jest finalnym rezultatem ustalenia jej wysokości dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji prawnych, do stosowania których uprawniony jest organ dotujący. W tej sytuacji pomniejszenie części wypłacanej dotacji oświatowej, choć nie następuje w rezultacie przeprowadzonej kontroli czy innych czynność organu dotującego podjętych na podstawie uchwały podjętej w wykonaniu delegacji zawartej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., ma swoje podstawy w przepisach tej ustawy, które nakazują wypłatę dotacji wyłącznie względem osób, które spełniają określone przepisami warunki pozwalające na przydanie im statusu ucznia (art. 34 ust. 2 u.f.z.o.).

Sąd dostrzegł również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono zmianę kwoty dotacji w przypadku zmiany liczby uczniów w formie aktualizacji kwoty dotacji, choć zawisłej sprawy nie oceniła w tym trybie zważywszy na granice wyznaczone przez zaskarżoną czynność. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 120/19 (LEX nr 2715254), fakt uczęszczania na zajęcia przez mniejszą ilość uczniów niż nominalna jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o., warunkującym korektę kwoty dotacji, w granicach przewidzianych w art. 43 ust. 5 tego samego aktu prawnego. Sąd podkreślił także, że z punktu widzenia interesu finansów publicznych korzystniejsze jest bieżące korygowanie wielkości udzielanych dotacji w trakcie trwania roku budżetowego, niż wypłacanie ich w kwocie ustalonej na poszczególne miesiące roku, a następnie wydawanie decyzji o zwrocie dotacji wypłaconych zawyżonej wysokości.

Sąd w niniejszym składzie podziela powyższe zapatrywania, w szczególności odnoszące się do konieczności ważenia interesu finansów publicznych z interesem podmiotu dotowanego, uznając, że na organie dotującym ciąży szczególna powinność dbałość o środki, którymi gospodaruje, a które są następnie przekazywane w formie dotacji. Uzasadnieniem dla podjętych przez organ czynności zmierzających do weryfikacji kwoty wypłacanej części dotacji oświatowej były więc także opisane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.) zasady gospodarowania środkami publicznymi, jak również art. 8 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 289 z późn. zm.). Przekazanie kolejnej raty dotacji przez organ, mimo stwierdzenia, że rzeczywista liczba uczniów jest mniejsza od liczby deklarowanej, stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych i wiązałoby się z odpowiedzialnością, m.in. karną, karną skarbową oraz odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. System odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest bowiem tak skonstruowany, że znamiona niektórych czynów nie dotyczą samego faktu dokonania wydatku, ale mają z nimi ścisły związek, polegający na penalizacji naruszenia zasad warunkujących prawidłowe dokonanie wydatku lub tryb przekazania środków.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd wskazuje, że analiza akt administracyjnych oraz stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, w której organ wykazała szczegółowo sposób wyliczenia należnej dotacji, potwierdziła co do zasady prawidłowość zaskarżonej czynność. Uzasadnione było bowiem naliczenie wysokości dotacji za lipiec 2021 r. wyłącznie na dzieci uczęszczające do prowadzonego przez skarżącego na terenie P. przedszkola. Organ dotujący przeprowadził w tym zakresie stosowne czynności wyjaśniające, potwierdzające, że część dzieci wykazanych w informacji miesięcznej nie uczęszczała do placówki w P., a innej placówki skarżącego, która miała swoją siedzibę w L. Fakt ten potwierdzili rodzice (opiekunowie) tychże dzieci, wskazując, że nigdy oni nie uczęszczali do przedszkola w P. Nie mogli być więc uznani za uczniów tej placówki, na których skarżący mógłby otrzymać dotację. W rezultacie Sąd uznał, że zebrany na tę okoliczność materiał dowodowy był wystarczający do weryfikacji należnej części dotacji oświatowej.

Należy ponadto podkreślić, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia wysokości dotacji oświatowej, a jedynie do skontrolowania, czy ustalenie jej wysokości i wypłata określonej kwoty nie nastąpiła z naruszeniem prawa.

W złożonej skardze skarżący, poza przytoczeniem przepisów prawa, które naruszyć miał organ dotujący, powołał się wyłącznie na bezpodstawne pomniejszenie wysokość dotacji przez nieuwzględnienie liczby uczniów podanej w informacji miesięcznej. Skarżący nie polemizuje z ustaleniami faktycznymi organu, sprowadzając swoją argumentację jedynie do próby wykazania braku trybu pozwalającego na bieżącą weryfikację kwoty wypłacanej dotacji. Natomiast organ wyjaśnił w toku postępowania, z odniesieniem się do właściwych przepisów prawa, w jaki sposób wyliczył należną dotację za lipiec 2021 r., którą następnie przekazał stronie na jej rachunek bankowy. Stanowisko to nie zostało podważone przez skarżącego. Wobec tego sąd nie znajduje podstaw do uznania, że powyższa wypłata nastąpiła z naruszeniem prawa. Prezentując powyższe stanowisko co do specyfiki skargi na czynność organu dotującego, Sąd w całości podzielił rozważania zawarte w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 marca 2021 r., sygn. I SA/Bk 53/21 (orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń CBOSA).

Także Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I GSK 701/21 (CBOSA), wyjaśnił, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej jest specyficznym postępowaniem, w którym dopiero na etapie sądowym organ ma możliwość przedstawienia sposobu wyliczenia wypłacanej dotacji. Sama czynność wypłaty dokonuje się bowiem na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów i jest czynnością natury technicznej w postaci wypłaty dotacji.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że sformułowane przez skarżącego zarzuty naruszenia przez organ dotujący art. 17 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 1 i 3 u.f.z.o., jak również art. 7 Konstytucji RP, nie były uzasadnione. Także sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione, a to przede wszystkim z uwagi na brak zastosowania k.p.a. w niniejszej sprawie.

Powyższe jednak nie przesądziło o uznaniu za zgodną z prawem zaskarżonej czynności Burmistrza Polkowic, bo choć co do zasady działanie organu, polegające na weryfikacji liczby uczniów, Sąd uznał za prawidłowe, to jednak stanowiące element tej czynność pomniejszenie należnej części dotacji oświatowej o nadpłaconą część dotacji za okres II-VI 2021 r. w stosunku do uczniów, którzy nie uczęszczali do placówki oświatowej w tym okresie, nie mogło odbyć się w tym samym trybie.

Podkreślić należy, że organ dokonał swoistego potrącenia, choć instytucja ta ma charakter cywilny i nie może być analogicznie przeniesiona na grunt prawa administracyjnego. W związku z powyższym przekazana za poprzednie miesiące 2021 r. dotacja nie może zostać potrącona z dotacji wypłacanej za miesiące kolejne tego samego roku budżetowego.

Dla potrzeb tej sprawy należy wskazać, że rozliczenie dotacji już wypłacanej nie może być dokonane w drodze zwykłego potrącenia, a do tego sprowadza się czynność organu. Dotacja ma bowiem charakter publicznoprawny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 697/21, LEX nr 3290746).

Jedyną możliwością w sytuacji, gdy kwota dotacji została wypłacona w wysokości wyższej niż wynikało to z rzeczywistej liczby uczniów w danym miesiącu, jest żądanie jej zwrotu jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Z uwagi zatem na ustalenie, że kwota dotacji została wypłacona w wysokości wyższej niż wynikało to z rzeczywistej liczby uczniów, organ nie miał innej możliwości jak tylko wydać decyzję zobowiązującą stronę do zwrotu ustalonej kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Sąd wskazuje, że podobne stanowisko w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że wypłata zaniżonej kwoty dotacji nie miała oparcia w regulacji wskazanej w art. 34 ust. 3 u.f.z.o. (w niniejszej sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania w drodze analogii, albowiem dotyczy innego rodzaju placówek oświatowych), jak i aktualizacji kwoty dotacji mającej swoje podstawy w art. 43 u.f.z.o. (por. wyrok z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 801/22, LEX nr 3500948).

Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że strona skarżąca wykazała, że w miesiącu lipcu 2021 r. organ wypłacił jej dotację w zaniżonej kwocie w związku z pomniejszeniem należnej dotacji o kwotę nadpłaconej dotacji za miesiące poprzednie, choć nie był do tego uprawniony.

Uznając zasadność skargi, sąd administracyjny stwierdził bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.).

Z uwagi na to, że ustalenie kwoty dotacji odbywa się na podstawie przedłożonych dokumentów i wymaga określonych operacji rachunkowych, wobec braku w materialne dowodowym wystarczających źródeł informacji, a także wobec konieczności uwzględnienia aktualizacji kwoty dotacji, Sąd nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia wynikającego z art. 146 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że uznanie w wyroku uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa pozostawione jest uznaniu Sądu.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 697 zł, w tym kwotę 200 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).