Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1208/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 155.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 40 ust. 11.
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1126/21 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 8 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z 18 września 2020 r. P. Sp. z o. o. zwróciła się do [...] Zarządu Infrastruktury Drogowej [...] we W. o zmianę ostatecznej decyzji z 25 listopada 2009 r. nr [...], którą działający z upoważnienia Prezydenta Miasta W. - Dyrektor [...] Zarządu Dróg zezwolił spółce P. S.A. w W. na umieszczenie w pasie drogowym ulic [...]1, [...]2, [...]3, [...]4 i [...]5 od dnia 26 listopada 2009 r. na czas nieoznaczony urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci rury fi 40 i rury fi 125 oraz nałożył opłatę roczną za rok 2009 w kwocie 1.970,70 zł i za kolejne lata w kwocie 19.980,70 zł. Spółka wniosła o zmianę decyzji poprzez ograniczenie okresu obowiązywania decyzji do dnia 31 grudnia 2020 r., a następnie także ograniczenie wysokości opłat rocznych w oparciu o regulacje obecnie obowiązujące w odniesieniu do opłat rocznych należnych za lata 2021 i następne przy pozostawieniu bezterminowego charakteru zezwolenia.

II.

Decyzją z 18 maja 2021 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta W. Dyrektor [...] Zarządu Infrastruktury Drogowej [...] we W. - na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 - dalej jako u.d.p.) odmówił zmiany ww. decyzji.

Organ podniósł, że pas drogowy wskazanych ulic jest zajmowany nieustannie przez umieszczone w nich urządzenia infrastruktury technicznej i spółka obowiązana jest do ponoszenia opłat rocznych z tego tytułu. Ustawa nie przewiduje możliwości aktualizacji opłat. Organ stwierdził, że wnioskowane obniżenie opłaty za zajęcie pasa drogowego wymagałoby zmiany treści udzielonego wcześniej zezwolenia w formie decyzji administracyjnej, ku czemu brak jest podstaw, bowiem u.d.p. nie przewiduje takiej możliwości.

Zdaniem organu nie został udowodniony "słuszny interes strony", o którym mowa w art. 155 k.p.a. i który warunkuje możliwość zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. W ocenie organu, interes strony wskazany przez spółkę, polegający na umożliwieniu jej skorzystania z obecnie obowiązujących stawek opłat rocznych, nie spełnia ww. przesłanki. Organ wskazał ponadto, że określenie nowej stawki musiałoby odbyć się w oparciu o odmienny stan prawny, co w warunkach art. 155 k.p.a. byłoby niedopuszczalne oraz że niedopuszczalna jest zmiana decyzji związanych (w których organ nie korzystał z uznania administracyjnego).

III.

Decyzją z 8 lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie.

Wskazało, że przepis regulujący kwestię dostosowania nowych przepisów dotyczących zmniejszenia stawek opłat do opłat ustalonych do 2019 r. regulował art. 40f u.d.p., który jednak utracił moc z dniem 25 października 2019 r. Z przepisów obecnie obowiązujących nie wynika uprawnienie dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących wysokość opłaty. Nowe stawki opłat będą miały zastosowanie do decyzji wydawanych od chwili wejścia w życie uchwały je ustalającej. Organ odwoławczy stwierdził, że o ile brak jest przepisu zakazującego wzruszanie ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty, to zmiana decyzji możliwa jest tylko wobec decyzji uznaniowych i w sprawach o niezmienionym stanie prawnym. Tymczasem wnioskowana zmiana dotyczy wysokości opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, która ustalana jest na podstawie własnej podstawy prawnej, niezależnej od podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia. Obecna zmiana byłaby w oparciu o zmieniony stan prawny, a w tym zakresie decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy. Zmiana stanu prawnego w zakresie wysokości opłat odmiennie ustala obowiązek strony i nie mieści się w granicach danej sprawy jak i w granicach porządku prawnego z daty wydania decyzji ostatecznej. Zamiarem ustawodawcy jest ustalenie jednej stawki opłaty rocznej w poszczególnych latach. Gdyby ustawodawca chciał dokonywać zmian tych stawek to taką regulację wprowadziłby na wniosek lub z urzędu. Organ podkreślił, że to od wnioskodawcy zależy na jak długo wnioskuje o wydanie zezwolenia. Zezwolenie na dłuższy okres może się okazać korzystne dla wnioskodawcy w przypadku zmiany wysokości opłat przez ich podwyższenie. Wnioskodawca może ograniczyć ryzyko terminem na jaki chce uzyskać zezwolenie. Chcąc zachować możliwość ponoszenia opłat według stawek obowiązujących w przyszłości, wnioskodawca mógł ograniczyć termin wnioskowanego zezwolenia. SKO stwierdziło nadto, że o ile nie budzi wątpliwości zaistnienie interesu strony we wnioskowanej zmianie, to jednak, co organ zauważył w kontekście cechy "słuszności" tego interesu, interes strony lub interes społeczny nie może pozostawać w kolizji z przepisami prawa, w tym z zasadą trwałości decyzji administracyjnych. W konkluzji organ stwierdził, że wnioskowana zmiana decyzji nie może być dokonana z uwagi na związany charakter decyzji w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego a także brak tożsamości sprawy w związku ze zmianą przepisów określających stawki takiej opłaty.

IV.

Wyrokiem z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1126/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. oraz orzekł o kosztach postępowania.

W pierwszej kolejności WSA zwrócił uwagę na zmiany podmiotowe, wskazując że obecnie uprawnionym w sprawie jest T. sp. z o.o. w W.

Odwołując się do orzecznictwa Sąd pierwszej instancji wskazał, że w aktualnym stanie prawnym, obowiązującym na dzień rozstrzygania przez organy obu instancji, nie ma podstaw do ograniczenia stosowalności art. 155 k.p.a. wobec decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego w zakresie, w jakim decyzja ta ustala opłatę za to zajęcie.

W czasie wydawania decyzji, o której zmianę ubiega się skarżąca, właściwe w sprawie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego określała uchwała Rady Miasta W. nr [...] z 29 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg dla których zarządcą jest Prezydent Miasta W. (Dz. Urz. Woj. [...]) i wynosiły one odpowiednio 180 zł dla jezdni, 150 zł dla chodników oraz 100 zł dla pasów zieleni ulic powiatowych. Aktualnie stawki opłat określa uchwała Rady Miasta W. nr [...] z 26 sierpnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Prezydent Miasta W. (Dz. Urz. Woj. [...]) ustalając stawkę opłaty za jeden rok zajmowania 1 m² pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej na poziomie 20 zł (bez względu na rodzaj elementu zajętego pasa drogi).

W ocenie WSA, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową i to bez względu na to, że rozstrzygnięcie to w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie ma charakter związany (z przepisów wynika konieczność jego zawarcia w decyzji wraz z rozstrzygnięciem co do zezwolenia, treść jest zaś w tym zakresie determinowana przepisami prawa miejscowego). Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Z konstrukcji przywołanych przepisów, w tym przede wszystkim art. 40 ust. 11 u.d.p. wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie może być samodzielnym przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz stanowi obligatoryjny, a zarazem integralny element zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samo określenie wysokości opłaty jest elementem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i jako wtórne do rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, której wydanie mieści się w ramach uznania administracyjnego. Przy założeniu zatem, że art. 155 k.p.a. można stosować jedynie wobec decyzji uznaniowych, możliwa jest zmiana w tym trybie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, również w tym zakresie, w jakim dotyczy opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Ponadto, w ramach zmiany decyzji nie dochodzi do zmiany w zakresie istnienia obowiązku uiszczenia opłaty lecz wyłącznie jej wysokości. W orzecznictwie i doktrynie podano w wątpliwość, by zakres stosowania art. 155 k.p.a. oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać wyłącznie do decyzji uznaniowych (vide wyrok NSA o sygn. II GSK 2094/21 i wskazane tam piśmiennictwo). Niezależnie od tego, czy ograniczenie takie uzna się za zasadne, czy też nie, charakter prawny decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i ustalającej z tego tytułu opłatę (jak przesądzono - uznaniowy) dezaktualizuje wskazany problem i powoduje, że zbędne są głębsze rozważania na ten temat.

Odnosząc się do zarzutów organu, że pierwotna decyzja została wydana według przepisów aktualnie już nieobowiązujących, a ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów, w ocenie WSA takie kategoryczne stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest uprawnione. Ponownie odwołując się do orzecznictwa WSA wskazał, że nie można tezy, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym, przyjmować mechanicznie w każdej sprawie o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Za daleko idące jest stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa, polegająca przykładowo na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie uległy zmianie zasady uzyskiwania zezwolenia i fakt istnienia obowiązku wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasadę odpłatności za nie i to nawet nie w zakresie sposobu wyliczenia należności, ale jedynie w zakresie określonej kwotowo stawki (wartości czynnika w rachunku mnożenia). Nie ma przy tym znaczenia, że opłata za zajęcie oparta jest o inną podstawę prawną niż rozstrzygnięcie co do samego zezwolenia, różnicowanie to jest bezzasadne z uwagi na podkreśloną wcześniej integralność obu elementów budujących rozstrzygnięcie z art. 40 u.d.p. Istotą tego rozstrzygnięcia jest umożliwienie stronie dokonanie legalnego zajęcia pasa drogowego drogi publicznej, opłata za to zajęcie jest ekwiwalentem za to zajęcie, a zmiana jej wysokości nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną.

Za prawidłowością prezentowanego stanowiska przemawia także wieloletni okres obowiązywania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, gdzie tak sztywno zdefiniowana tożsamość stanu prawnego (związana chociażby z wysokością opłaty za zajęcie pasa drogowego), abstrahująca od jego rzeczywistej zmiany w obszarze uprawnień i obowiązków strony, w istocie wykluczałaby możliwość zastosowania trybu zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. i to wobec decyzji uznaniowej. Przywołana we wcześniejszym akapicie zmiana regulacji aktu prawa miejscowego determinującej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego nie miała takiego charakteru, by wpłynęła na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. W rozpatrywanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia, czy też innego rodzaju zakłócenia tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, które miałoby się sprzeciwiać wnioskowanej zmianie decyzji przy zastosowaniu trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Odnosząc się do stanowiska organu, jakoby w sprawie przeszkodą do zmiany decyzji był brak zaistnienia przesłanki słusznego interesu strony lub interesu społecznego, WSA stwierdził, że obowiązkiem organu było wyjaśnienie ich treści w rozpatrywanym przypadku i udowodnienie, że interes społeczny przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że interes strony ubiegającej się o korzystną dla siebie zmianę decyzji ostatecznej nie przewyższa interesu społecznego definiowanego w kontekście trwałości decyzji administracyjnych, a nadto nie może sanować sprzeczności z przepisami prawa. Druga z przywołanych okoliczności nie miała w sprawie miejsca, albowiem WSA nie dopatrzył się konfliktu pomiędzy interesem strony a jakimkolwiek przepisem prawa. Tym bardziej, w obliczu wyeliminowania w 2019 r. z obrotu prawnego art. 40f u.d.p. umożliwiającego dokonywanie zmian decyzji ostatecznych w zakresie wysokości opłat z urzędu, możliwość takiej zmiany (na wniosek) wywodzić należy z art. 155 k.p.a., a nie doszukiwać się w tym przepisie przeszkody ku temu.

Zasada trwałości decyzji, o ile fundamentalna dla polskiej procedury administracyjnej, doznaje jednak ograniczeń, w tym poprzez umożliwienie zmiany decyzji ostatecznej. Sprzeczne z zamysłem ustawodawcy byłoby zatem, gdyby brak możliwości skorzystania z nadzwyczajnych instrumentów wzruszenia decyzji ostatecznych dał się usprawiedliwić tylko ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, przy jednoczesnym braku zważenia po stronie wnioskodawcy "słuszności" jego interesu w ramach konkretnie rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy dostrzegając argumentację skarżącej w tym zakresie, poprzestał na stwierdzeniu, że uprawnieniem organu jest zgoda lub jej brak na zmianę decyzji i to uprawnienie nie podlega weryfikacji sądu. Tymczasem kontroli sądowej podlega właśnie to, jaki proces myślowy doprowadził organ do uznania w danym przypadku nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, a to ze względu na konieczność oceny, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego w tym zakresie. W każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Takich wyjaśnień w niniejszej sprawie zabrakło, toteż w tym zakresie decyzja okazała się dowolna. W rozpoznawanej sprawie skarżąca przywołała szereg argumentów (rozwój sieci telekomunikacyjnej, korzyści fiskalne gminy, usunięcie stanu dyskryminacji podmiotu gospodarczego z uwagi na obarczenie go wyższymi opłatami w stosunku do innych podmiotów). Pozostały one bez merytorycznej odpowiedzi, uzasadnienie wyższości interesu społecznego nad interesem strony uzasadnione zostało zaś w ogólnikami, zresztą chybionymi.

Zdaniem WSA zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 155 k.p.a. oraz przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 155 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 155 k.p.a. i w konsekwencji nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Zasadne okazały się nadto zarzuty naruszenia przepisów konstytucyjnych, w tym przede wszystkim art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem wyeliminowanie możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 155 k.p.a. doprowadziło do zróżnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczenia urządzeń w pasie drogowym w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Odmowa ustalenia stawek w oparciu o aktualne obowiązujące przepisy doprowadziła do naruszenia prawa materialnego w postaci wskazanych w skardze art. 40 ust. 3, 6 i 8 u.d.p., poprzez ich niezastosowanie.

W wytycznych wskazano, że rozpoznając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym (od 18 stycznia 2022 r.), w ustawie o drogach publicznych znalazł się art. 40 ust. 6d, dodany przez art. 3 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 32).

V.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. kwestionując go w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 40 ust 3, 6 i 8 u.d.p., poprzez przyjęcie, że:

▪ zmiana prawa polegająca na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą ustawą, podczas gdy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest warunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego co w sprawie nie występuje, a ponadto nie można uznać, że zmiana prawa jest nieistotna,

▪ przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zmiana stanu prawnego nie stanowiła przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, uznanie, że art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie do zmiany decyzji w części związanej dotyczącej opłaty za zajęcie pasa przy jednoczesnym braku objęcia wnioskiem o zmianę w części dotyczącej zezwolenia na zajecie pasa oraz przyjęcie, że w sprawie należy przyznać prymat słusznemu interesowi strony, a nie interesowi publicznemu istotniejszemu, co w okolicznościach niniejszej spraw w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., przez:

▪ niewłaściwe ustalenie, że zmiana prawa jakim jest uchwała w sprawie stawek za zajecie pasa drogowego nie stanowi zmiany stanu faktycznego ani prawnego w stosunku do decyzji której dotyczy zmiana,

▪ błędne ustalenie sądu, że Kolegium nie rozważyło i nie wyjaśniło słuszności interesu strony i nie udowodniło, że interes społeczny przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z żądaniem strony, przy jednoczesnym uznaniu, że sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd przy tym nie wyjaśnił jaki sposób i jakim dowodem organ miałby udowodnić ten interes społeczny w okolicznościach, gdy brak było zarzutów co do okoliczności faktycznych ich zupełności w zakresie niezbędnym do oceny sprawy. Ani skarżący w skardze do WSA ani sąd w wyroku nie wykazał, że w procesie podejmowania decyzji w tym zakresie zaniechano konkretnych ustaleń faktycznych, które na taką decyzję ocenę sprawy mają wpływ, lecz kwestionuje jedynie ocenę tego stanu.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych zaleceń co do dalszego postępowania. Sąd w zasadzie nie wskazał jakie dodatkowe czynności dla wyjaśnienia sprawy organ miałby poczynić skoro podane przez stronę okoliczności określające jej interes prawny nie były kwestionowane.

SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania.

W obu przypadkach strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Merytoryczne rozważania w niniejszej sprawie należy poprzedzić przypomnieniem, że zagadnienie możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (co do ustalonej w niej wysokości należnej z tego tytułu opłaty), było już przedmiotem gruntownej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. wyroki z 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 180/21, II GSK 55/21, II GSK 179/21, II GSK 185/21, II GSK 377/21; z 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1588/21, II GSK 1596/21.

Podzielając poglądy prawne wyrażone w powołanych judykatach (np. wyrok z 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 180/21) i uwzględniając występujące w nich odmienności faktyczne należy przypomnieć, że z art. 155 k.p.a. wynikają następujące przesłanki stosowania tego przepisu tj. (1) ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, (2) wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji, (3) brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać oraz (4) istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji.

Ocenę problemu zmiany decyzji o zajęciu pasa drogowego w części należnej opłaty należy poprzedzić swego rodzaju systemowym spojrzeniem na ów problem, przez pryzmat którego należy widzieć zarówno regulację art. 155 k.p.a. jak i decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, określającą również opłatę z tego tytułu.

Wychodząc zatem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, która ze swej istoty zarówno stabilizuje obrót i porządek prawny, a także zapewnia bezpieczeństwo, pewność i zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, w tym także ochronę praw nabytych, wspomnieć należy, że zasada ta nie ma charakteru bezgranicznego i nienaruszalnego. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji skutkuje wnioskiem, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z jej niezmiennością w czasie, lecz polega na ograniczeniu możliwości jej wzruszania wyłącznie do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisem dopuszczającym naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych jest niewątpliwie art. 155 k.p.a., przewidujący "odwołalność" decyzji ostatecznej. Inaczej mówiąc przepis ten przewiduje wzruszenie decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

W powołanym wyżej jako swego rodzaju wzorzec wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z normatywnej treści art. 155 k.p.a. nie wynika - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i co może stanowić asumpt do dalszych dyskusji - aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać (i to stanowczo) wyłącznie do decyzji uznaniowych (vide A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 15, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021; J. Chmielewski, Glosa do wyroku NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 4224/17, OSP z 2020 r. z. 3 poz. 26). Kwestia możliwości zmiany decyzji uznaniowej czy również decyzji związanej nie ma jednak - jak trafnie zwrócił uwagę WSA - większego znaczenia w niniejszej sprawie, w której na plan pierwszy wysunąć należy przede wszystkim dopuszczalność zmiany decyzji ostatecznej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego co do kwestii ustalonej w niej opłaty i to przez pryzmat tego jej elementu należy oceniać możliwość potencjalnej zmiany.

Niewątpliwie zawarte w decyzji zarządcy drogi rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, nosi cechy związania, to jednocześnie - jak wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. - stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Uwzględniając relację pomiędzy zakresem stosowania art. 155 k.p.a., a istotą prowadzonego na jego podstawie postępowania, koncentrującego się na ustaleniu, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, doniosłe znaczenie ma to, że głównym i miarodajnym kryterium weryfikacji decyzji ostatecznej, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc niewątpliwie klauzule generalne, przy ocenie których dominuje ocena słusznościowa.

Zdaniem NSA rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma niewątpliwie charakter uzupełniający i pozostaje w swoiście służebnej roli względem głównego orzeczenia organu, zezwalającego na zajęcie pasa drogowego. Rozstrzygnięcie o opłacie za korzystanie z pasa drogowego nie może zatem istnieć bez uprzedniego zezwolenia na jego zajęcie, stanowiąc konieczne jego dopełnienie. To ostatecznie suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie wniosku o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej, nie tracąc w ten sposób charakteru decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego (por. wyroki NSA z 27 lipca 2021 r. sygn. II GSK 181-184/21).

Zmianie decyzji o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zakresie ustalonej w niej opłaty z tego tytułu nie sprzeciwia się również jedynie pozorny brak tożsamości stanu faktycznego lub stanu prawnego, w ramach którego decyzja ta została wydana w relacji do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

NSA ponownie wskazuje, że istota nadzwyczajnego postępowania z art. 155 k.p.a. wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej, determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Mając to na względzie podkreślić trzeba, że chodzi tu o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i prawnego wymienionych postępowań, widzianej - w sytuacji zmiany stanu prawnego - jako zachowanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność (swoiste odwzorowanie 1:1 danego zagadnienia w nowej ustawie). Nowa regulacja prawna, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest tym samym przeszkodą dla zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (por. powołane już wyroki NSA z 27 lipca 2021 r., czy wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r. sygn. II GSK 281/08; a także Z. Kmieciak art. 155, t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, lex 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2254/14, OSP z 2018 r. z. 9 poz. 96).

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia, czy chociażby innego zakłócenia tożsamości stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań. Trudno zatem uważać, aby wskazywane kwestie miały się sprzeciwiać zmianie decyzji z 25 listopada 2009 r.

Zmiana stanu prawnego sprawy, ściślej obniżenie wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, nie zmienia tego, że nadal zostaje zachowany szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako terenu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia. Po zmianie prawa nadal zatem zachowuje swoją aktualność zasada, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w formie decyzji o uznaniowym charakterze, jak również, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata, ustalana przez zarządcę drogi wedle określonego wzoru, z przewidzianymi przez prawo zmiennymi (stawka, powierzchnia zajęcia pasa drogowego, okres). W dalszym ciągu wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco-zobowiązujący, albowiem z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Zmiana stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w ogóle nie zmienia zatem materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa i nie powoduje zerwania tożsamości stosunku prawnego ukształtowanego pierwotnie zmienianą decyzją. Jego ramy są nadal w pełni zachowane. W dalszym bowiem ciągu chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną wyrażającą zgodę na zajęcie pasa drogowego. Zmiana prawa co do należnej stawki jest natomiast zmianą nieistotną, która nie podważa istoty całej instytucji.

Należy także zwrócić uwagę na aspekt konstytucyjny i celowościowy tego rodzaju sprawy. Wyeliminowanie bowiem możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także chronionych nimi wartości. Takie stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego różnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W tym samym czasie, za jednolity teren, który został zajęty, obowiązywałyby dwie różne opłaty, których wysokość kształtowałaby data wydania decyzji.

Nadto, organ wskazuje na możliwość ograniczenia (w istocie wygaszenia prawa z decyzji z 2009 roku) i wystąpienia o ponowną zgodę na zajęcie pasa drogowego, która zostałaby wydana z uwzględnieniem już nowych przepisów. W istocie propozycja ta, a ściślej jej efekt, ma jedynie pozornie ugruntować przekonanie o istniejącej zmianie stanu faktycznego i prawnego, uniemożliwiających zastosowanie art. 155 k.p.a. W rzeczywistości ten sam efekt osiągnięty zostaje poprzez zastosowanie trybu zmiany decyzji z art. 155 k.p.a., bez ryzyka i długotrwałości procedur wskazywanych przez organ, co ma znaczenie w kontekście postulatu skuteczności prawa.

Z punktu widzenia wspomnianej wyżej nierówności podmiotów, zastosowanie art. 155 k.p.a. pozwala zatem przywrócić stan równowagi i doprowadzić do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji RP.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że zmiana decyzji w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego nie jest dopuszczalna z racji braku ziszczenia się przesłanek z art. 155 k.p.a., sprowadzających się głównie do związanego charakteru decyzji wydanej uprzednio w tym zakresie, a także w braku tożsamości sprawy (tak prawnej jak i faktycznej) w związku ze zmianą przepisów określających stawki takiej opłaty.

W kontekście powyższego niezasadne są przywołane wyżej zarzuty nr 1 i 2 skargi kasacyjnej, ocenione, z racji swojej komplementarności, łącznie.

Zmiana prawa polegająca na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, z całą pewnością nie stoi na przeszkodzie zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana prawa mająca miejsce w niniejszej sprawie nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą ustawą, a WSA nie poczynił w tym względzie żadnych błędnych ustaleń. SKO w istocie rzeczy domaga się, aby tożsamość sprawy rozumieć jako jej bezwzględną identyczność, czego Sąd nie podziela. Wbrew skardze kasacyjnej również zmiana prawa ma nieistotny charakter, obniża bowiem należną opłatę nie ingerując na żadnym etapie w istotę procedur i cel zajęcia pasa drogowego.

Skarżąca Spółka z całą pewnością żądała również zmiany decyzji w zakresie należnej od niej opłaty, do czego miała prawo i co było motywem jej działań.

Niezasadne są także zarzuty (materialny i procesowy) wskazujące na błędne ustalenie przez WSA, jakoby SKO nie rozważyło i nie wyjaśniło słuszności interesu strony i nie udowodniło, że interes społeczny przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z żądaniem strony, w sytuacji gdy WSA nie widzi naruszeń art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz polegające na przyjęciu, że w sprawie należało przyznać prymat słusznemu interesowi strony, a nie interesowi publicznemu.

W związku z tymi zarzutami należy przytoczyć końcowy fragment decyzji SKO, w którym organ wyraźnie wskazuje, że:

"Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że okoliczności wskazujące na uzasadnienie interesu strony lub interesu społecznego zostały w sprawie skonkretyzowane i nie budzą wątpliwości. Pozostaje, więc kwestia ich oceny czy interes ten występuje i jest słuszny w zakresie interesu strony oraz czy za zmianą przemawia interes społeczny. W ocenie Kolegium interes strony czy społeczny nie może pozostawać w kolizji z przepisami prawa, a tak by było gdyby doszło do zmiany decyzji związanej na podstawie przepisów, które w dacie wydania tej decyzji nie istniały. Nadto w interesie społecznym jest również zachowanie trwałości decyzji administracyjnych, jako istotny element systemu prawnego. Tryby nadzwyczajne nie mogą, bowiem służyć do weryfikacji każdych decyzji, które mogą być mniej korzystne dla stron po zmianie przepisów prawa, gdyż prowadziłoby to do niestabilności w tym zakresie, a to nie leży w interesie społecznym, jako ogółu. Takie kwestie leżą w gestii ustawodawcy, który może je uregulować w sposób pozwalający na uwzględnienie zachodzących zamian fatycznych czy prawnych. Nawet jednakże gdyby przyjąć, iż taki interes społeczny zachodzi z uwagi na założenia rozwoju sieci, co jest kwestią ocenną, to uprawnieniem organu jest wyrazić zgodę lub nie na taką zmianę i to uprawnienie nie podlega weryfikacji sądowej. Z takiego uprawnienia organ skorzystał, a skarżący nie wykazał, że w procesie podejmowania decyzji w tym zakresie zaniechano konkretnych ustaleń faktycznych, które na taką decyzję mają pływ, lecz kwestionuje ocenę tego stanu."

Odnośnie do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w żadnym razie nie można przyjąć, aby organ rozważył w sposób należyty wzajemną relację pomiędzy interesem strony a interesem społecznym, do czego jest zobowiązany przede wszystkim na mocy art. 155 k.p.a. Ponadto organ w sposób oczywiście wadliwy twierdzi, że jego wyłącznym uprawnieniem jest wyrazić zgodę lub nie na zmianę decyzji i nie podlega ona weryfikacji sądowej. Jest to o tyle błędne, gdyż wypracowywane przez lata w orzecznictwie zasady kontroli decyzji uznaniowych wprost wskazują, że rozstrzygnięcie tego rodzaju podlega ocenie z punktu widzenia procesu dochodzenia przez organ do wyniku końcowego. Jakkolwiek więc sąd nie kontroluje słuszności bądź celowości wydania decyzji uznaniowej (pozytywnej czy negatywnej), to jednak z całą pewnością nie jest tak, że owa uznaniowość decyzji pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą sądową, z czego organ swoiście się wycofał w skardze kasacyjne, nie kontynuując wątku poruszonego w decyzji. Podkreślenia wymaga, że sposób w jaki organ dokonuje oceny sprawy korzystając z uznania administracyjnego podlega ocenie sądu. Tak więc ocenie tej podlega to, czy organ słusznie przeprowadził ocenę (wartościowanie), czy interes społeczny w postaci rozwoju sieci telekomunikacyjnej uzasadnia zmianę decyzji.

Ocena stanowiska organu, który jakkolwiek może dopuszczać istnienie interesu skarżącej spółki, który jest w sprawie niewątpliwy i opisany w wyroku WSA, nie spełnia jednak wymogu na tyle konkretnej oceny, zwłaszcza w zestawieniu porównawczym (interes strony a interes społeczny). Wypowiedź SKO jest w tym względzie lakoniczna, zwłaszcza co do kwestii prymatu interesu społecznego i podnoszonej słuszności interesu strony. Bazuje na przekonaniu, że interes strony i społeczny nie mogą pozostawać w kolizji z przepisami prawa, co ma miejsce w tej sprawie. Nie ma jednak w tej sprawie gruntownego rozważenia i porównania, dlaczego przy niewątpliwym interesie strony, opisanym również w zaskarżonym wyroku (patrz wytyczne), interes społeczny w istocie rzeczy sprzeciwia się zmianie decyzji i obniżeniu opłaty.

Kwestia sposobu dowodzenia istnienia interesu społecznego obciąża organ, zaś stronę jedynie w zakresie wynikającym z zasady koniecznego współdziałania z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy. W rzeczywistości jedynym wyraźnym przejawem istnienia interesu społecznego (przemawiającym za odmową zmiany decyzji w zakresie opłaty) jest kwestia utrzymania status quo w przedmiocie wpływów zasilających budżet właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego.

Należy jednak podkreślić, że organ powinien widzieć również i to, że interes społeczny nie może być utożsamiany jedynie z dochodami samorządowymi, redystrybuowanymi następnie na rzecz społeczności lokalnej. W ramach interesu społecznego mogą się bowiem mieścić również takie okoliczności, które jakkolwiek dotyczą głównie interesu danej strony, to jednak mogą również rzutować na interes społeczny. Tego rodzaju kwestią, wymagającą rozważenia, jest wskazywane przez Spółkę obniżenie kosztów jej działania, które przekłada się na koszty świadczonych usług powszechnych, z których korzystają wszyscy i co również może mieścić się w zakresie nie tylko interesu strony ale i interesu społecznego (łatwiejsza i tańsza dostępność usług telekomunikacyjnych).

Nie można w związku z tym przyjąć, aby WSA popełnił błąd wytykając nie dość konkretne rozważenie interesu strony i interesu społecznego.

Niezasadny jest także zarzut wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak jednoznacznych zaleceń co do dalszego postępowania. W ocenie SKO Sąd pierwszej instancji w zasadzie nie wskazał jakie dodatkowe czynności dla wyjaśnienia sprawy organ miałby poczynić skoro podane przez stronę okoliczności określające jej interes prawny (ściślej interes strony - przyp. NSA) nie były kwestionowane.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, tak aby nie budziło ono wątpliwości co do gruntowności dokonanej analizy sprawy przez WSA. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego wprost jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty przez WSA, dokonano również jego oceny, formułując rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Inną sprawą jest siła przekonywania użytych argumentów, co jednak nie może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Możliwe jest przy tym zbiorcze (problemowe) odniesienie się do zarzutów skargi zamiast ich osobnego, niejako "krok po kroku" omawiania. Kwestią wiodącą jest aby wywód Sądu pierwszej instancji wskazywał dlaczego w sprawie doszło do takiego rozstrzygnięcia jak orzeczone w wyroku.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności zaś na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie można podzielić twierdzenia, że WSA nie zawarł wytycznych w sprawie. Zarówno w zakresie kwestii interesu strony jak i uwzględnienia stanu prawnego wywód WSA w końcowej części uzasadnienia jest jasny i precyzyjny. Dotyczy to także zagadnienia zmiany prawa obowiązującej od 18 stycznia 2022 r.

Reasumując dotychczasowe rozważania dodać wypada, że żaden z aktów prawnych powszechnie obowiązujących nie przewiduje regulacji, która zakazywałaby wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalonej opłaty.

Dodatkowo na uwagę zasługuje okoliczność, że w poprzednim stanie prawnym prawodawca nie różnicował wysokości opłat, w zależności od rodzaju obiektów i urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, tak jak obecnie. Skoro więc sensem regulacji intertemporalnych jest często pozostawienie norm prawa dawnego jako obowiązujących w systemie prawa mimo wejścia w życie nowych przepisów - wbrew zasadzie lex posterior derogat legi priori - to brak uregulowań intertemporalnych w tym zakresie należy odczytywać jako sytuację, w której ustawodawca w sposób mniej lub bardziej dorozumiany opowiada się za stosowaniem nowych przepisów.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.