Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1679/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 9 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1514/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 czerwca 2020 r. nr DZS.WPA-ZOD.4241.30.2020.1.IS w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1514/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 czerwca 2020 r., znak: DZS.WPA-ZOD.4241.30.2020.1.IS, w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2020 r. A. K. wystąpił do GDDKiA Oddział w Warszawie o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 62 do nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], położonej w S. Zaplanowany zjazd miałby na celu obsługę komunikacyjną zabudowy mieszkaniowej, która była pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Skarżący podkreślił, że budowa zjazdu polegałaby na obniżeniu krawężnika drogi i przebudowie istniejącego chodnika.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 7 lutego 2020 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej: "u.d.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 62 do nieruchomości położonej w S. i stanowiącej działkę nr ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że negatywna opinia o wydaniu zezwolenia wynikała z kilku istotnych uwarunkowań. Mianowicie, zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr 34 z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr 62 została zaliczona do dróg głównych (droga klasy G), a przyporządkowanie drogi do tej klasy oznacza, że musi ona posiadać odpowiednie parametry techniczne i użytkowe, również w zakresie zjazdów, co zostało szczegółowo uregulowane w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Organ wskazał, że zgodnie z ww. przepisem, stosowanie na drodze klasy G zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, a mianowicie tylko wówczas, gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub gdy nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi nieruchomości.

Następnie organ wyjaśnił, że działka o nr ewid. [...] mogła mieć zapewniony dostęp do sieci dróg publicznych poprzez drogę niższej kategorii, tj. drogę gminną (działka nr ewid. [...]) za pośrednictwem działki nr ewid. [...] lub [...], a taki dostęp można było zapewnić poprzez zawarcie porozumienia z właścicielami wymienionych działek, bądź poprzez ustanowienie na działce nr ewid. [...] służebności gruntowej (droga konieczna). Organ dodał również, że w przypadku podziału nieruchomości obsługa komunikacyjna działek wtórnych powinna być zapewniona wyłącznie poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej skomunikowanej bezpośrednio z istniejącą drogą publiczną i dzięki takiemu rozwiązaniu nie doszłoby do naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r. znak: DZS.WPA-ZOD-4241.30.2020.1.IS Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 7 lutego 2020 r.

Wyjaśnił, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynikało, że Burmistrz Sokołowa Podlaskiego decyzją nr MK6831.23.2011 z dnia 10 sierpnia 2011 r. zatwierdził podział działki nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...], [...] i [...], natomiast przed podziałem działka nr [...] od strony północnej przylegała do drogi krajowej nr ewid. 62, a od strony wschodniej do drogi gminnej (ul. P. - działka nr ewid. [...].) łączącej się z DK nr 62. Z tego – zdaniem organu – wynikało, że obsługa komunikacyjna działki nr ewid. [...] powinna być zapewniona poprzez drogę gminną – ul. P., a następnie poprzez teren działki nr ewid. [...] do nieruchomości skarżącego.

Organ podkreślił także, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr 62 występowało duże natężenie ruchu drogowego, a każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Dodatkowo organ podniósł, że proponowane miejsce lokalizacji zjazdu wskazane przez stronę na załączonej mapie zasadniczej znajdowało się w bliskiej odległości przejazdu kolejowego, tj. w odległości kilku metrów od szlabanu kolejowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie jest ona niezgodna z prawem.

Sąd I instancji uznał, że organ zasadnie odmówił udzielenia zgody na urządzenie zjazdu z drogi krajowej nr 62 na działkę nr ewid. [...] w miejscowości S.

Odnosząc się do przesłanki bezpieczeństwa ruchu drogowego Sąd podniósł, że odcinek drogi krajowej nr 62 Węgrów – Sokołów Podlaski, do którego przylega działka skarżącego, był obciążony znaczącym ruchem drogowym, co wynikało z pomiarów ruchu drogowego wykonanych w całym kraju w 2015 r. Z zebranych danych wynikało, że z przedmiotowego odcinka drogi korzystało średnio 5.261 pojazdów na dobę, co w ocenie Sądu I instancji oznaczało, że częstotliwość ruchu była znaczna i odcinek drogi badany w rozpatrywanej sprawie wymagał szczególnej troski o bezpieczeństwo ruchu.

Zdaniem Sądu I instancji o niezasadności lokalizacji zjazdu w proponowanym przez skarżącego miejscu przemawiała także treść przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami na terenie zabudowy powinny być nie mniejsze niż 500 m, oraz na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas.

Kluczowe znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego miała również zdaniem Sądu I instancji szczegółowa lokalizacji działki skarżącego, tj. proponowany zjazd indywidualny zlokalizowany miał być w odległości kliku-kilkunastu metrów od przejazdu kolejowego chronionego poprzez zamykane szlabany. Nawet jeśli w takim miejscu obowiązywało ograniczenie prędkości związane ze skrzyżowaniem z dwutorową linia kolejową, to w ocenie Sądu lokalizacja zjazdu tuż za przejazdem kolejowym zwiększałaby zagrożenie dla ruchu drogowego, co dotyczy zarówno pojazdów zjeżdżających z pasa torów kolejowych, jak i ewentualnie pojazdów, które z ul. W. (DK nr 62) miałyby skręcać w lewo na działkę skarżącego (nr ewid. [...]).

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu również w zakresie odnoszącym się do możliwości zapewnienia dostępu działki nr ewid. [...] do drogi publicznej, tj. drogi gminnej (ul. P., działka nr ewid. [...]) za pośrednictwem działki nr ewid. [...] lub działki nr ewid. [...]. Sąd uznał, że sposobem zapewnienia przez skarżącego dostępu do drogi publicznej byłoby albo porozumienie z właścicielami działek sąsiednich, albo ustanowienie służebności gruntowej w postępowaniu sądowym.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił A. K., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że prawa i obowiązki skarżącego mogą być kształtowane w oparciu o przepisy zarządzenia nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 marca 2020 r., który to dokument nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do błędnego przyjęcia, że w oparciu o dokument ten można rozstrzygać o prawach lub obowiązkach jednostek,

2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (t.j. z dnia 23 grudnia 2015 r., Dz. U. z 2016 r., poz. 124) poprzez błędne zastosowanie omawianych przepisów w realiach niniejszej sprawy pomimo braku podstaw do jego zastosowania,

Nadto zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) poprzez nieuznanie za naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; niepodjęcie przez organ prowadzący postępowanie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez nieustalenie, jaki będzie rzeczywisty wpływ wyrażenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawcy na bezpieczeństwo ruchu drogowego w miejscu zjazdu oraz oparcie się na badaniu ruchu drogowego z 2015 r. przy rozpoznawaniu wniosku, który dotyczył sytuacji w roku 2020, przy czym nie wiadomo, w jakiej lokalizacji dokładnie przeprowadzone było omawiane badanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której jest mowa w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

W odpowiedzi na zarzuty skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby wobec istoty spornej w sprawie kwestii rozpoznać je łącznie, w punkcie wyjścia trzeba przede wszystkim podnieść – albowiem nie jest to bez znaczenia – że działka o nr ewid. [...], w odniesieniu do której strona wystąpiła o wyrażenie zgody na zlokalizowanie (i następnie budowę) zjazdu indywidualnego z drogi publicznej – tj. drogi krajowej nr 62 – powstała w wyniku dokonanego w 2011 r. podziału działki o nr ewid. [...] (należącej do rodziców strony), która przylegając do wymienionej drogi publicznej, od strony wschodniej przylegała (i przylega po podziale, jako działka o nr ewid. [...]) do drogi niższej kategorii, a mianowicie do drogi gminnej (ul. P.), mając za jej pośrednictwem dostęp do sieci dróg publicznych (wymienionej drogi krajowej), co znajduje swoje potwierdzenie w dowodach stanowiących podstawę przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, a mianowicie w dokumentacji fotograficznej (k. 24 – 29 akt administracyjnych) – utrwalającej również natężenie ruchu pojazdów na odcinku drogi krajowej nr 62, na którym miałby być zlokalizowany zjazd – oraz kopii mapy zasadniczej, które obrazują lokalizację wymienionych działek oraz wzajemne położenie wskazanych dróg.

Z powyższego wynika, że kwestia dostępu działki o nr ewid. [...] do drogi publicznej ujawniła się wraz ze zmianami własnościowymi i dokonaniem podziału działki o nr ewid. [...], nie zaś w związku z przebudową drogi krajowej nr 64.

Co więcej, z dokumentacji fotograficznej (k. 29 akt administracyjny) oraz kopii mapy zasadniczej wynika również, że w relacji do proponowanej przez stronę i uwidocznionej na kopii mapy zasadniczej lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na działkę nr ewid. [...], zjazd ten zostałby usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie – bo w odległości kilkunastu metrów – od szlabanu strzeżonego przejazdu kolejowego.

Uwzględniając powyższe, w odpowiedzi na zarzuty adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie orzeczenia oraz wobec ustalenia prawnych konsekwencji stwierdzonych w sprawie faktów – a więc innymi słowy, wobec prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego – trzeba podkreślić, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń (albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień), wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów.

W tej zaś mierze przypomnienia wymaga, że z art. 29 ust. ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie wynika odpowiednio, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, a ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowi natomiast, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach: droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Z punktu widzenia treści oraz funkcji przepisów art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 4 przywołanego rozporządzenia, które stanowiły podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia – co siłą rzeczy prowadzi do wniosku o braku zasadności zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), albowiem przedmiotem rozpatrywanej sprawy nie była kwestia odnosząca się klasyfikacji drogi krajowej, lecz udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z tejże drogi, co czyni również niezasadnym odwoływanie się przez stronę do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2301/09 zwłaszcza, że jego prawidłowość została podważona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 808/10 – nie ma podstaw, aby twierdzić, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne (przyjęte następnie za podstawę wyrokowania) nie były wystarczające dla przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki wydania decyzji o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Zwłaszcza, gdy podkreślić, że w świetle przywołanych przepisów prawa, zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym stanowi podstawowe kryterium wyrażenia zgody na lokalizację i budowę zjazdu (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1276/22), co prowadzi do wniosku, że zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym sprzeciwia się wyrażeniu tej zgody (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1717/22). Jak się bowiem podkreśla, zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym stanowiąc podstawowe kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych siłą rzeczy wpływa na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa – w tym między innymi z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie – które, co nie mniej istotne, nie gwarantują jednak właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 808/10).

Jeżeli w tym też kontekście podkreślić, że ruchowi drogowemu ze swej istoty towarzyszy złożone i wysokie ryzyko, to wobec adresowanego do organu administracji publicznej obowiązku uwzględniania przesłanki zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, za uzasadniony należało uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie nie można było pomijać tego istotnego elementu jej stanu faktycznego, a mianowicie – co obrazuje dokumentacja fotograficzna (k. 29 akt administracyjny) oraz kopia mapy zasadniczej – że w relacji do proponowanej lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na działkę nr ewid. [...], zjazd ten zostałby usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie – bo w odległości kilkunastu metrów – od szlabanu strzeżonego przejazdu kolejowego, co – jak trafnie podniósł również Sąd I instancji (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – niezależnie od obowiązującego ograniczenia prędkości powodowałoby zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym. I to zarówno w odniesieniu do ruchu pojazdów zjeżdżających ze strzeżonego przejazdu kolejowego na ul. W., w tym pojazdów skręcających po jego przejechaniu w prawo na działkę nr ewid. [...] – co z całą pewnością utrudniałoby w miarę szybkie i bezpieczne pokonanie tego przejazdu przez pojazdy znajdujące się za pojazdem skręcającym w prawo na wymienioną działkę – jak i w odniesieniu do ruchu pojazdów przemieszczających się ul. W. w kierunku przejazdu kolejowego, w tym z zamiarem skręcenia w lewo na wskazaną działkę – i rzecz jasna po uprzednim ustąpieniu pierwszeństwa pojazdom jadącym od strony przeciwnej, a mianowicie pojazdom, które już przejechały przez przejazd kolejowy – co istotnie utrudniałoby pokonanie odcinka drogi krajowej nr 62 na wskazanym dystansie – tj. od planowanej lokalizacji zjazdu do przejazdu kolejowego – uniemożliwiając w miarę szybkie i bezpieczne jego przejechanie oraz stwarzając realne ryzyko zwiększenia natężenia ruchu na tym odcinku drogi krajowej poprzez nagromadzenie dużej liczby pojazdów. Mianowicie pojazdów oczekujących nie dość, że na przejechanie strzeżonego przejazdu kolejowego w sytuacji opuszczenia szlabanu, to również – jak wynika z powyższego – pojazdów dłużej oczekujących na zjazd z tego przejazdu, w szczególności zaś dłużej oczekujących na wjazd na ten przejazd. Nietrudne do wyobrażenia konsekwencje proponowanej przez stronę lokalizacji zjazdu z drogi krajowej na działkę nr ewid. [...] z całą pewnością nie sprzyjałyby więc zapewnieniu wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na wskazanym odcinku drogi krajowej.

Jeżeli ponadto – co nie mniej istotne – droga krajowa nr 62 jest drogą klasy G – a mianowicie drogą główną – to według § 9 ust. 1 pkt 4 przywołanego rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, warunkiem stosowania zjazdów na takiej drodze jest ograniczenie ich liczby i częstości przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Ponownie podkreślając, że kwestia dostępu działki o nr ewid. [...] do drogi publicznej ujawniła się wraz ze zmianami własnościowymi i dokonaniem podziału działki o nr ewid. [...] nie zaś w związku z przebudową drogi krajowej nr 64, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że wobec potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i płynności w ruchu drogowym na drodze krajowej, jest celowe i zasadne, aby dojazd do nowo wydzielonej działki odbywał się w oparciu o istniejący dojazd do działki pierwotnej (przed podziałem). Zwłaszcza, że podział działki pierwotnej na nowo wydzielone działki bez rozwiązania problemu dojazdu do drogi krajowej nie rodzi jednak obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, albowiem miałoby to negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a droga krajowa tracąc swoją podstawową funkcję stawałaby się w dużej mierze drogą lokalną (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4108/18 oraz wyrok NSA z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3510/01), co siłą rzeczy prowadzi i do tego wniosku, że czyniąc użytek z przyznanych mu kompetencji organ administracji jest również zobowiązany rozważyć, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19).

W tym tez kontekście ponownie wymaga przypomnienia – co nie jest w rozpatrywanej sprawie sporne – że działka o nr ewid. [...], w odniesieniu do której strona wystąpiła o wyrażenie zgody na zlokalizowanie (i następnie budowę) zjazdu indywidualnego na drogę publiczną powstała w wyniku podziału działki o nr ewid. [...], która przylegając do wymienionej drogi publicznej, od strony wschodniej przylegała (i przylega po podziale, jako działka o nr ewid. [...]) do drogi niższej kategorii (ul. P.) mając za jej pośrednictwem dostęp do sieci dróg publicznych.

W korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że nie jest wadliwe stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że treść oraz funkcje art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie sprzeciwiały się temu, aby w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy udzielić stronie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 62 do działki nr [...], albowiem – w tym wobec braku podstaw do jakiegokolwiek antycypowania ewentualnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej, czy też formułowania ocen odnośnie do stopnia uciążliwości jej ustanowienia dla nieruchomości obciążonych – jej obsługa komunikacyjna i zapewnienie dostępu do drogi publicznej może i powinno nastąpić poprzez drogę gminną (ul. P.) i następnie przez działkę nr ewid. [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w relacji do charakteru decyzji podejmowanej na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zasadności tego wniosku w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jeżeli w tej mierze podkreślić, że z uzasadnienia decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji wynika, że eksponując znaczenie argumentu bezpieczeństwa ruchu drogowego, który sprzeciwiał się usytuowaniu zjazdu w miejscu proponowanym przez stronę, organ administracji uwzględniał tym samym interes społeczny, który wobec potrzeby zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego pozostał w ścisłym funkcjonalnym związku z prawnie chronioną wartością ochrony zdrowia i życia ludzkiego, która z całą pewnością byłaby narażona na istotny uszczerbek w sytuacji braku zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie kwestionując przy tym, że prawo własności – podobnie, jak zdrowie i życie ludzkie – jest również prawnie chronioną wartością, trzeba jednak stwierdzić, że przepisy prawa nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę, a co więcej, że istoty prawa własności w rozumieniu wynikającym z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej nie narusza odmowa udzielenia stronie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 62 do działki nr [...], albowiem jej obsługa komunikacyjna może nastąpić poprzez drogę gminną (ul. P.) i następnie przez działkę nr ewid. [...].

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.