Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 198/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i stwierdzono nieważność decyzji I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 284, art. 285 oraz art. 276 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 282 i art. 293 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz stwierdza nieważność poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 2 lipca 2009 r.; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] kwotę 23 129 zł (dwadzieścia trzy tysiące sto dwadzieścia dziewięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia 2 lipca 2009 r., znak [...], na podstawie art. 288 w zw. z art. 284, art. 285 oraz art. 276 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 282 i art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 póz. 150 z późn. zm.), a także na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 czerwca 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U z 2007 r. Nr 106, poz. 723) oraz art. 21 § 3, art. 53 § 1, § 3 i § 4, art. 55 i art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60) w zw. z art. 104 k.p.a. orzekł : w pkt 1. - o wymierzeniu Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. opłaty podwyższonej w wysokości 1592929,00 zł. za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowisku odpadów w P. za l. półrocze 2008 r., stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu ; w pkt 2 – o obowiązku tego podmiotu wpłaty powyższej kwoty oraz należnych odsetek na wskazane konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]; w pkt 3 –że rozliczenie załączone do niniejszej decyzji stanowi integralną jej część.

W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 285 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Artykuł 286 ust. 1 w związku z art. 285 ust. 2 tejże ustawy stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska w terminie do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający między innymi informacje i dane o posiadanych odpadach, wykorzystywane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat. Zgodnie z art. 276 ust. 1 ustawy, podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Wysokość tej opłaty określa art. 293 ustawy Prawo ochrony środowiska, który w ust. 1 przewiduje, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. W myśl art. 288 ust. 1 ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat - marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska; jeżeli podmiot zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia – marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Stosownie do art. 288 ust. 2 ustawy marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat, a także innych danych technicznych i technologicznych.

W dalszych wywodach uzasadnienia decyzji Marszałek Województwa [...] ustalił, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. jest podmiotem obowiązanym do ustalenia we własnym zakresie i wniesienia w ustawowym terminie opłat za korzystanie ze środowiska między innymi z tytułu składowania odpadów na składowisku odpadów w P.. Marszałek Województwa [...] w dniu 2 października 2007 r. decyzją znak [...] wymierzył Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów bez wymaganego pozwolenia – tj. instrukcji eksploatacji składowiska - za I. półrocze 2006 r., stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak [...] z dnia 29 maja 2008 r., zaś wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 699/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na wyżej wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W trakcie postępowania wyjaśniającego w powyższej sprawie Marszałek Województwa [...] ustalił, że decyzją z dnia 25 kwietnia 2003 r., wydaną przez Starostę [...] na podstawie art. 3 ustawy o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach została dla Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. zatwierdzona instrukcja eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych w P.. Decyzja ta obowiązywała do dnia 31 grudnia 2005 r. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. w I. półroczu 2006 r. nie posiadał decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji wyżej wymienionego składowiska. Ponadto Marszałek Województwa [...] był informowany zarówno przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie o toczących się postępowaniach w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w P.. W tym zakresie znany jest Marszałkowi Województwa wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1076/07 w przedmiocie odmowy wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w P., a tym samym fakt nieposiadania przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. do dnia wydania niniejszej decyzji zatwierdzonej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów w P..

W dniu 3 marca 2009 r. Marszałek Województwa [...] pismem z daty 26 lutego 2009 r. znak [...] zawiadomił Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowisku odpadów w P. w I. półroczu 2008 r. , jak również wezwał do podania w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma ilości dób i masy składowania odpadów na składowisku w P. w tym okresie. W dniu 17 marca 2009 r. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. przedłożył żądane dane.

W dniu 26 marca 2009 r. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 23 marca 2009 r. znak [...] pouczył stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania wniosków i uwag w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

W odpowiedzi na powyższe, w dniu 6 kwietnia 2009 r. wpłynęło pismo Burmistrza Gminy [...], zawierające wnioski i uwagi do przedmiotowego postępowania. W piśmie tym Gmina podnosi, że w sprawie wymierzenia opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowisku w P. przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. prowadzone były dwa postępowania. Pierwsze z nich prowadzone przez Starostę [...] dotyczyło kwestii zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów w P.. Drugie prowadzone przez Marszałka Województwa [...] dotyczyło wymierzenia opłaty podwyższonej z tytułu składowania odpadów na składowisku w P. za l. półrocze 2006 r. Strona podaje, że Starosta [...] w 2006 r. zakwestionował ważność instrukcji eksploatacji składowiska odpadów w P.. W związku z tym Zakład pomimo, iż był przekonany o ważności posiadanej instrukcji złożył w dniu 26 października 2006 r. wniosek o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów w P.. Starosta [...] decyzją z dnia 30 kwietnia 2007 r. odmówił zatwierdzenia wyżej wymienionej instrukcji. Decyzja Starosty została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W wyniku skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały uchylone przez Sąd. Odnośnie postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] strona podnosi, że w sprawie prawidłowości wymierzenia opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowisku w P. bez wymaganego pozwolenia (instrukcji eksploatacji składowiska) za I. półrocze 2006 r. od dnia 26 września 2006 r. toczyło się postępowanie administracyjne, które zakończyło się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Ponieważ do tego momentu Zakład był przekonany, że te opłaty są nienależne nie składał wniosków o odroczenie terminu płatności podwyższonych opłat. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w powyższej sprawie, Zarząd Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. dokonał zapłaty opłaty podwyższonej naliczonej za l. półrocze 2006 r. wraz z odsetkami. Równocześnie z trwającym postępowaniem w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów w P. Gmina S. przygotowywała się do jego likwidacji . W tym celu złożyła do Starosty [...] wniosek w sprawie zamknięcia składowiska. Starosta decyzją znak [...] z dnia 4 marca 2008 r. postanowił o zamknięciu składowiska odpadów w P.. Wyżej wymieniona decyzja o zamknięciu składowiska "zastępuje instrukcję eksploatacji składowiska", co zostało potwierdzone przez Starostę [...] w decyzji z dnia 23 kwietnia 2008 r., znak [...], którą Starosta umorzył postępowanie trwające od 2006 r. o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów w P. z uwagi na jego bezprzedmiotowość w kontekście zamknięcia składowiska. Zdaniem Gminy, powyższa decyzja o zamknięciu składowiska odpadów zastępuje instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, a skoro tak, to pod względem formalnym naliczanie opłat podwyższonych jest bezprzedmiotowe. Ponadto, wniosek o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów w P. został złożony 26 października 2006 r., a Starosta decyzję o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska wydał w dniu 23 kwietnia 2008 r., dlatego też naliczanie opłat podwyższonych winno być zaniechane od daty wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska. Dalej Burmistrz podnosi, że sytuacja składowiska odpadów w P. zmieniła się w I. półroczu 2008 r., tj. w momencie wydania zgody na zaniknięcie tegoż składowiska decyzją, która zastępuje instrukcję eksploatacji składowiska oraz zawiera określenie technicznego sposobu zamknięcia składowiska", stąd w momencie uprawomocnienia się tej decyzji ustała przyczyna ponoszenia opłat podwyższonych.

Do dnia wydania niniejszej decyzji Gmina [...] lub Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. nie zgłosili innych wniosków czy uwag dotyczących rozpatrywanej sprawy.

Uwzględniając powyższe Marszałek Województwa [...] uznał, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. w l. półroczu 2008 r. składował odpady na składowisku w P. bez wymaganej przepisami prawa (art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach), zatwierdzonej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. Okoliczność powyższa ustalona została w ramach postępowania w sprawie [...] w przedmiocie wymierzenia opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowisku w P. bez wymaganego pozwolenia za l. półrocze 2006 r. Urząd zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. o przekazanie wyjaśnień związanych z decyzją nr [...] z dnia 7 września 2006 r., w szczególności o wyjaśnienie, czy Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. posiada obowiązującą instrukcję eksploatacji dla składowiska odpadów w P., bądź czy toczy się postępowanie w sprawie wydania takiej decyzji. W związku z wyżej wskazanym pismem Starostwo Powiatu [...] poinformowało, że termin ważności decyzji zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w P. minął dnia 31 grudnia 2005 r. Ponadto, Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. złożył wniosek dotyczący zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w P., który jest w trakcie rozpatrywania. Natomiast zapis pkt 8 decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia 7 września 2006 r. miał na celu zabezpieczenie właściwego, maksymalnie bezpiecznego korzystania ze środowiska, które to warunki zawierała już nieważna decyzja. Starostwo Powiatu [...] wskazało również, że z obowiązujących przepisów dotyczących instrukcji eksploatacji składowisk odpadów komunalnych wynika, iż istniej ą podstawy do odmowy wydania takiego zatwierdzenia. Jak wynika z późniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1076/07 w przedmiocie odmowy wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w P. taka instrukcja nie została zatwierdzona. Nie można podzielić stanowiska, że decyzja Starosty [...] z dnia 4 marca 2008 r. w sprawie zamknięcia składowiska odpadów w P. wicach zastąpiła decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska i w momencie uprawomocnienia się powyższej decyzji ustała przyczyna ponoszenia opłat podwyższonych. Jak wynika z pkt III tej decyzji Starosta [...] jako datę zaprzestania przyjmowania odpadów na składowisko w P. wskazał dzień 31 grudnia 2009 r. Zgodnie z powyższym oraz oświadczeniem strony składowisko to było użytkowane w I. półroczu 2008 r. i ma być użytkowane do 31 grudnia 2009 r. W decyzji tej określony został w szczególności harmonogram działań związanych z zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów w P. (pkt IV ). Nie mówi ona nic w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska, a w punkcie IX stanowi, że nie zwalnia z uzyskania innych stosownych decyzji lub zezwoleń wynikających z obowiązujących przepisów prawa.

Jak wcześniej zostało wskazane, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 o odpadach, użytkowanie składowiska odpadów wymaga zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. Opłata za korzystanie ze środowiska, o której mowa w przepisie art. 272 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska., jest jednym z finansowo-prawnych środków ochrony środowiska obok wymienionych w pkt 2) i 3) tego przepisu administracyjnych kar pieniężnych oraz podatków i danin publicznych służących celom ochrony środowiska. Opłata ta w myśl art. 273 ust. 1 ustawy ponoszona jest między innymi za składowanie odpadów (pkt 4 przepisu), przy czym zgodnie z treścią art. 3 pkt 12 ustawy przez odpady rozumie się odpady w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. nr 39, póz. 251 i Nr 88, poz. 587). Z powyższego wynika, że składowanie odpadów jest korzystaniem ze środowiska, z którym związany jest obowiązek ponoszenia opłaty, o której mowa w art. 273 ustawy i której wysokość, krąg podmiotów obowiązanych do jej ponoszenia oraz zasady wnoszenia określają dalsze przepisy ustawy zamieszczone w jej dziale II tytułu V. Podstawę prawną wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 1 ustawy. Artykuł 276 reguluje sytuację, w której zachodzi konieczność posiadania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, ale korzystający ze środowiska zezwolenia takiego nie posiada. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że ustawodawca nałożył na podmioty korzystające ze środowiska różnego rodzaju obowiązku finansowe, w zależności od sytuacji, w jakiej dany podmiot ze środowiska korzysta i sposobu korzystania z niego. Artykuł 272 pkt 1 przewiduje obowiązek ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska zgodnie z prawem, administracyjne kary pieniężne (art. 272 pkt 2) wymierzane są w przypadku naruszenia warunków zawartych w pozwoleniu na korzystanie ze środowiska, natomiast za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub decyzji (art. 276 ust. 1) podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłatę podwyższoną. Z przedstawionego wyżej stanu prawnego, w szczególności art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 1 ustawy wynika, że ową "inną decyzją", o której mowa w art. 276 ust. 1, w przypadku działalności prowadzonej przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. jest decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, o której mowa w przepisie art. 53 ustawy o odpadach. Korzystanie ze środowiska polegające w niniejszej sprawie na składowaniu odpadów bez uzyskania takiej decyzji skutkuje zaistnieniem ustawowej przesłanki poniesienia przez podmiot korzystający ze środowiska opłaty podwyższonej. Ustawodawca nie przewidział od powyższej regulacji żadnych wyjątków, zatem brak jest jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia przez stronę opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Nie ulega wątpliwości, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. prowadził działalność polegającą na korzystaniu ze środowiska - składowaniu odpadów (za co uiścił opłatę za korzystanie ze środowiska w kwocie 37 425,00 zł., oraz że nie posiadał decyzji, o której mowa w art. 53 ustawy o odpadach, tj. zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w P..

Marszałek Województwa [...] powołał dalej poglądy orzecznictwa i doktryny, zgodnie z którymi brak jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Powyższe wynika zarówno z gramatycznej wykładni art. 296 ust. 1 i art. 292 ustawy, jak i z zasady praworządności, przy czym obowiązek ponoszenia opłaty podwyższonej nie jest uzależniony od przyczyn nieposiadania przez podmiot korzystający ze środowiska takiego pozwolenia. Nie uprawnia także organu właściwego i zobowiązanego do ustalania opłat podwyższonych od odstąpienia od ustalenia tych opłat ze względu na czynności i akty wydane przez inny organ. Identyczne stanowisko przyjąć należy przy interpretacji art. 276 ust. 1 w związku z art. 293 ust. 1 ustawy. Skoro przepisy ustawy nie przewidują żadnej możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów oznacza to, że ustawodawca ich nie wprowadził i nie mogą one być wyinterpretowane. Tylko uzyskanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów pozwala podmiotowi prowadzącemu działalność w tym zakresie na uiszczanie opłat, o których mowa w art. 273 ust. 1 ustawy, tj. należnych za korzystanie ze środowiska. W przeciwnym wypadku organ wskazany w art. 288 ustawy obowiązek wymierzenia opłaty podwyższonej.

Do ustalenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w P. za I. półrocze 2008 r. dla Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. zostały wykorzystane zgodnie z art. 288 ust. 2 pkt. 1 ustawy dane złożone przez stronę w dniu 17 marca 2009 r. Ilość i rodzaj odpadów oraz ilość dób ich składowania na składowisku w P. w l. półroczu 2008 r. została szczegółowo zestawiona w załączniku do decyzji na podstawie danych zawartych w sprawozdaniach za powyższy okres i stanowi jej integralną część.

Mając na uwadze powyższe, należna opłata stanowiąca różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów za I. półrocze 2008 r. dla Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. wynosi 1592 929,00 zł. Ponieważ strona nie uiściła kwoty w pełni pokrywającej należną opłatę za zaległość będzie uważana kwota w 1 592 929,00 zł. Przedmiotowa kwota w związku z brakiem zapłaty stała się zaległością podatkową. Od zaległości podatkowej podmiot zobowiązany jest naliczyć samodzielnie odsetki zgodnie z art. 53 ustawy Ordynacja podatkowa. Odsetki naliczane są od pierwszego roboczego dnia następującego po dniu upływu terminu płatności do dnia wpłaty należności głównej. Termin płatności półrocznych opłat za korzystanie ze środowiska upływa z końcem miesiąca następującego po upływie każdego półrocza.

Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. wniósł w terminie odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z 2 lipca 2009 r., znak [...] zarzucając organowi pierwszej instancji jej wydanie z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 285 w związku z art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150 z późn. zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 7 w związku art. 77 w związku art. 107 k.p.a., poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Skarżący domagał się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu powyższego podnosił, że w przedmiotowej decyzji zostało podkreślone, iż z treści art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika obowiązek posiadania pozwolenia lub innej decyzji sankcjonującej możliwość korzystania ze środowiska, którego nieprzestrzeganie powoduje konieczność ponoszenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Dodatkowo z treści art. 293 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika obowiązek uzyskania zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów przez właściwy organ. Te obowiązki były znane stronie skarżącej i czyniła wszystko, aby do naruszenia przepisów nie doszło.

Ponadto, ustalona w przedmiotowej decyzji opłata podwyższona została bezzasadnie naliczona, co wiąże się to z następującymi okolicznościami.

Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. wystąpił w dniu 26 października 2006 r. do Starosty [...] z wnioskiem o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w P., który został rozpatrzony odmownie (decyzja Starosty [...] z dnia 30 kwietnia 2007 r., sygn. [...]). W wyniku wniesienia odwołania decyzja organu l instancji została utrzymana w mocy (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. [...]). Natomiast wskutek wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obydwie decyzje zostały uchylone wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt. II SA/Kr 1076/07. W toku trwania postępowania przed Sądem Administracyjnym Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. złożył w dniu 13 grudnia 2007 r. wniosek zgodny z treścią art. 54 ust. 3 ustawy o odpadach, w przedmiocie wyrażenia zgody na zamknięcie składowiska w P., który został pozytywnie rozpatrzony w decyzji z dnia 4 marca 2008 r., sygn. [...]. W decyzji tej Starosta określił zasady oraz warunki zamknięcia składowiska. Między innymi szczegółowo określił techniczny sposób zamknięcia składowiska oraz harmonogram działań związanych z procesem zamknięcia i rekultywacji, wskazał na konieczność "uzupełnienia warstwy odpadów w południowej części składowiska celem ukształtowania jego zbocza w nawiązaniu do morfologii terenu", "usunięcie odpadów wielkogabarytowych z terenu składowiska", "wyrównanie i ukształtowanie korony składowiska", "wykonanie drenażu wód odpadowych i odcieków składowiskowych", "rekultywacji biologicznej", "zazielenienie powierzchni składowiska". Ponadto określił warunki sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem. Z uwagi na powyższe należy uznać, że od dnia wydania przedmiotowej decyzji mamy do czynienia z procesem zamykania składowiska, nie zaś ze składowaniem odpadów, w przypadku gdy następowało uzupełnienie składowiska odpadami określonymi w tej decyzji, a zatem nie jest koniecznym posiadanie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów komunalnych, co stanowiło bezpośrednią przyczynę naliczenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Takie rozumowanie znajduje również potwierdzenie w decyzji Starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w P. albowiem stało się ono bezprzedmiotowe w związku z wydaniem decyzji o zamknięciu składowiska. W uzasadnieniu decyzji Starosta podkreślił, że "w związku z tak szczegółowymi wymogami wyznaczającymi sposób funkcjonowania składowiska (...) organ postanowił umorzyć postępowanie, (..) gdyż stało się one bezprzedmiotowe". Inne rozumienie stanu faktycznego oraz wydanych przez organy rozstrzygnięć prowadziłoby do konkluzji, że Starosta [...] wydając decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie instrukcji popełnił błąd, czym wywoła szkodę.

Skarżący podkreślał, że dostosował sposób funkcjonowania składowiska do warunków wynikających z decyzji Starosty [...] z dnia 4 marca 2008 r. o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów komunalnych, w związku z czym należy nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji jaką stanowi opłata podwyższona skoro decyzja z dnia 4 marca 2008 r. niejako zwalnia z obowiązku posiadania zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska.

Zarzucał nadto, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie, a co za tym idzie decyzja z dnia 2 lipca 2009 r. została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, na co zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt. II SA/Kr 699/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wskazał na liczne błędy i uchybienia w prowadzonych postępowaniach związanych z niniejszą sprawą.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 17 listopada 2009 r., znak [...], na podstawie art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazało, że zgodnie z art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.-Prawo ochrony środowiska, podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Instytucja opłat podwyższonych znajduje zastosowanie, kiedy zachodzi konieczność posiadania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, ale korzystający ze środowiska go nie posiada. Pozwolenie na korzystanie ze środowiska jest decyzją administracyjną wydawaną w ramach ogólnego postępowania administracyjnego, dlatego zgodnie z art. 130 § 1 oraz art. 16 § 1 k.p.a. wykonaniu może podlegać wyłącznie decyzja mająca charakter ostateczny. Decyzje nieposiadające tego waloru i niezaopatrzone w rygor natychmiastowej wykonalności nie mogą być wykonywane. Przenosząc te uwagi na pozwolenie na korzystanie ze środowiska jego adresat będzie mógł przystąpić do korzystania ze środowiska wyłącznie w przypadku posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na korzystanie ze środowiska. Pozwolenie na korzystanie ze środowiska może być uzależnione od konieczności jednoczesnego uzyskania innych zezwoleń, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. I tak podmiot składujący odpady obowiązany jest posiadać między innymi ostateczną decyzję zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Zgodnie bowiem z art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, co do zasady, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że Starosta [...] w decyzji z dnia 25 kwietnia 2003 r., znak [...] zatwierdził instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w P., wskazując jednocześnie okres obowiązywania tej decyzji do dnia 31 grudnia 2005 r. Powyższe oznacza, że począwszy od dnia 1 stycznia 2006 r. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. składował odpady na składowisku w P. pomimo nieposiadania ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji tego składowiska odpadów. Jak przyznano w załączonych do akt sprawy pismach tego podmiotu, Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. nie posiadał bowiem innej poza wskazaną wyżej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w P.. Składowanie odpadów na składowisku w P. w pierwszym półroczu 2008 r. następowało pomimo braku decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji tego składowiska, co oznacza naruszenie art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Kolegium nie przychyliło się bowiem do poglądu skarżącego, że od dnia wydania decyzji Starosty [...] z dnia 4 marca 2008 r., znak [...] o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów komunalnych w P. zlokalizowanego na działce nr "1" oraz określeniu technicznego sposobu zamknięcia tego składowiska składowanie odpadów na tym składowisku może odbywać się pomimo braku decyzji zatwierdzającej instrukcję jego eksploatacji. W powołanej wyżej decyzji wskazano bowiem datę zaprzestania przyjmowania odpadów na składowisko w P. jako dzień 31 grudnia 2009 r., przy czym nie zawiera ona wszystkich elementów, które winny znaleźć się w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w P.. W związku z powyższym organ pierwszej instancji zasadnie naliczył opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowisku odpadów w P. za pierwsze półrocze 2008 r. dla Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. w wysokości 1.592.929,00 zł., stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikająca z wykazu. Kolegium nie dostrzegło również błędów w obliczeniu wysokości przedmiotowej opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 listopada 2009 r., znak [...] Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. zarzucał naruszeniem przepisów postępowania - a to art.107§1 k.p.a. w zw. z art.156 §1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nadto podtrzymał wszystkie wcześniej podniesione w toku postępowania administracyjnego zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 288 w zw. z art. 276 ust.1, w zw. z art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w wyniku czego organ pierwszej instancji naliczył opłatę podwyższoną w błędnej wysokości, jak również odnoszące się do naruszenie przepisów postępowania - tj. postanowień art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, względnie w przypadku nie uznania wystąpienia rażącego naruszenia prawa – uchylenia obu decyzji.

W uzasadnieniu skargi podnosił, że nie miał świadomości ciążącego skarżącym obowiązku wynikającego z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ponoszenia podwyższonych opłat, bowiem w decyzji wydanej w dniu 7 września 2006 r. Starosta [...] rozszerzając zakres wcześniejszej decyzji z dnia 29 kwietnia 2004 r. zezwalającej na unieszkodliwianie odpadów innych niż niebezpieczne postanowił, iż będą one składowane zgodnie z instrukcją eksploatacji składowiska w P. zatwierdzoną decyzją Starosty [...] z dnia 25 kwietnia 2003 r., mimo że wówczas decyzja z dnia 25 kwietnia 2003 r. na skutek upływu terminu . Uzasadnionym zatem było uznanie, że decyzja z dnia 7 września 2006 r. była co najmniej zatwierdzeniem instrukcji w stosunku do poszerzonego zakresu odpadów innych niż niebezpieczne o kodach w niej wskazanych . Na taką możliwą interpretację powyższej decyzji zwraca uwagę zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia 29 maja 2008 r., jak również fakt, iż nim została wydana przez Marszałka Województwa [...] kwestionowana decyzja zwracał się on z pismem o udzielenie informacji w tym przedmiocie. Jak zauważyło Kolegium, wątpliwości zostały jednoznacznie wyjaśnione dopiero poprzez wydanie decyzji Starosty [...] z dnia 30 kwietnia 2007 r. Co więcej, dopiero w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny ostatecznie rozstrzygnął kwestię "przedłużenia" obowiązywania decyzji z dnia 25 kwietnia 2003 r. zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska w P.. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. dokonywał wpłat w terminach, natomiast nie miał ówcześnie świadomości co do konieczności ponoszenia opłat w wysokości podwyższonej, co wiąże się z faktem, iż w decyzji z dnia 7 września 2006 r. Starosta [...] jako organ właściwy wydał zarówno zgodę na składowanie odpadów oraz zatwierdził instrukcje eksploatacji, a skoro brak przepisów które zakazywałyby możliwości wydania decyzji takich łącznie, jak również z uwagi na orzecznictwo sądów, które wielokrotnie podkreśla, iż nawet jeżeli brak podstawy prawnej albo podstawa zawarta w decyzji nie wskazuje jednoznacznie o czym orzeka, to jeżeli decyzję taką wydaje organ właściwy w sprawie oraz zawarte są w niej elementy istotne tejże decyzji, to należy uznać, że dotyczy ona tego co zostało w niej wskazane bez względu na brak podstawy prawnej w postaci przywołania odpowiedniego artykułu ustawy. Decyzja o zatwierdzeniu instrukcji, do której nawiązał w decyzji z dnia 7 września 2006 r. Starosta [...] utraciła moc w dniu 31 grudnia 2005 r. W związku z powyższym powstaje pytanie o znaczenie i zakres odesłania w pkt 8 decyzji z dnia 7 września 2006 r. do decyzji, która poprzez utratę mocy obowiązującej nie wywołuje skutków. Zdaniem Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. w tej decyzji organ wydał decyzję zmieniająca poprzez wskazanie grupy odpadów innych niż niebezpieczne, i w odniesieniu do tejże grupy odpadów w swoisty sposób zatwierdził na nowo instrukcję składowania, na którą to instrukcję wskazuje wprost w pkt. 8. W związku z powyższym, nawet jeżeli w stosunku do pierwotnej grupy odpadów przedmiotowa instrukcja przestała obowiązywać, to do grupy wskazanej w decyzji z dnia 7 września 2006 r., o którą został rozszerzony katalog, należy uznać iż na nowo została zatwierdzona instrukcja. Ten aspekt nie był rozpatrywany przez organy orzekające w sprawie, ograniczono się bowiem jedynie do kwestii przedłużenia instrukcji. Stąd też wydaje się, że organ orzekający w pierwszej instancji mógł naliczyć podwyższoną opłatę w stosunku do innych odpadów aniżeli objętych decyzją z dnia 7 września 2006 r. A skoro organ nie dokonał powyższego rozróżnienia i jako podstawę do naliczenia opłaty podwyższonej przyjął łączną masę odpadów bez względu na to, w którym katalogu się znajdowywały - w decyzji z dnia 29 kwietnia 2004 r., czy też decyzji z dnia 7 września 2006 r. - takie podejście jest błędne , postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie, a decyzja wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i prawny sprawy. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. nie miał możliwości wyartykułowania powyższych zastrzeżeń co do wysokości wyliczeń przed dniem wydania decyzji albowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został mu doręczony dopiero po dacie zapoznania się z częścią materiału w niniejszej sprawie. Skarżący przed wydaniem decyzji nie został natomiast ponownie powiadomiony celem zapoznawania się z całością zgromadzonego materiału .

Skarżący wskazywał dalej, że nieuzasadnionym wydaje się podnoszony przez organ fakt braku decyzji zatwierdzającej instrukcję po dacie 26 października 2006 r., w której to dacie Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. wystąpił o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję. Najpierw organ odmawiał zatwierdzenia instrukcji, a następnie umorzył postępowanie w związku z decyzją o zamknięciu składowiska. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazywał na błędy i uchybienia w dotychczasowo prowadzonych postępowaniach w niniejszej sprawie, w szczególności niewydanie przez Starostę [...] decyzji w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji, która winna zostać wydana niezwłocznie, a nie została wydana wcale z winy organu. W związku z tym wydaje się, że do dnia 26 października 2006 r. mogły być pobierane opłaty w wysokości podwyższonej w stosunku do katalogu odpadów zawartego w decyzji z dnia 29 kwietnia 2004 r., natomiast po tej dacie już nie. W stosunku zaś do katalogu zawartego w decyzji z dnia 7 września 2006 r. - jak zostało to wykazane powyżej - nie powinny być pobierane opłaty w wysokości podwyższonej. Nadto niedopuszczalne w świetle zasad wyrażonych w K.p.a. było zastosowanie przez Starostę [...] konstrukcji, w której wyjaśnia on zakres swojej decyzji i czyni to w sposób całkowicie odbiegający od literalnej treści sentencji, czym podważa zaufanie do swoich wcześniejszych decyzji.

Skarżący uznawał za kluczowe w przedmiotowej sprawie, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. [...] została wydana z naruszeniem art.107 ust.1 k.p.a., który wskazuje jako jeden z obligatoryjnych składników decyzji administracyjnej podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego momentu w myśl art.110 k.p.a. organ administracyjny jest związany wydaną przez siebie decyzją. Przedmiot decyzji administracyjnej wynika z jej osnowy i uzasadnienia. W związku z tym należy wskazać , że decyzja organu pierwszej instancji w osnowie - pkt III . - jasno, precyzyjnie i jednoznacznie stanowi, że - "Rozliczenie załączone do niniejszej decyzji stanowią jej integralną część". Załącznik numer 1 stanowiący integralną część decyzji, będący "Ewidencją Opłatową Rodzajów i Ilości Odpadów umieszczonych na składowisku", zawierający szczegółowe rozliczenie nie został podpisany przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że załącznik musi zawierać przynajmniej dokładne oznaczenie decyzji, a przede wszystkim właściwy podpis, gdyż załącznika tego nie można traktować inaczej jak decyzji. Skoro więc załącznik ten nie zawiera podpisu, to nie może być traktowany jako decyzja. Wedle ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, załączniki będące integralną częścią decyzji której dotyczą muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji, który stanowi warunek sine qua non jej ważności. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników decyzja taka jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że dostępny w aktach administracyjnych załącznik do decyzji organ pierwszej instancji został podpisany przez podmiot uprawniony.

Na rozprawie dania 30 września 20010r. strona skarżąca przedłożyła do akt sądowych w celach dowodowych doręczony jej egzemplarz decyzji Marszałka Województwa [...] dnia z 2 lipca 2009 r., znak [...], w którym załącznik nie został opatrzony jakimkolwiek podpisem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przestawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną.

Podstawę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji stanowiły w niej powołane przepisy art. 288 w zw. z art. 284, art. 285 oraz art. 276 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 282 i art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 póz. 150 z późn. zm.), jak również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 czerwca 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U z 2007 r. Nr 106, poz. 723) oraz art. 21 § 3, art. 53 § 1, § 3 i § 4, art. 55 i art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60) w zw. z art. 104 k.p.a.

Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, przy czym decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Artykuł 107 § 2 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.

Decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 2 lipca 2009 r., znak [...] narusza wyżej wskazane przepisy proceduralne. Z orzeczenia zawartego w pkt 3 osnowy wynika, że integralną częścią decyzji jest załączone do niej rozliczenie. Powyższe potwierdza także końcowy fragment uzasadnienia, w którym podano, że ilość i rodzaj odpadów oraz ilość dób ich składowania na składowisku w P. w l. półroczu 2008 r. została szczegółowo zestawiona w załączniku do decyzji na podstawie danych zawartych w sprawozdaniach za powyższy okres i stanowi jej integralną część. Z uzasadnienia wynika nadto, że okoliczności dane podane w tym zestawieniu mają bezpośredni, ścisły związane z wysokością ustalonej opłaty. Jak wskazano uprzednio, obowiązek umieszczenia w decyzji elementów dodatkowych rozstrzygnięcia sprawy – w tym załączników - może wynikać z przepisów odrębnych, do których odsyła art. 107 § 2 k.p.a. Przykład takiej regulacji stanowi np. art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. ) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 tej ustawy. Przepisy stasowanej przez organ pierwszej instancji w sprawie niniejszej ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz z nimi związane nie przewidują jednakże powinności lub możliwości wprowadzania dodatkowych składników w postaci załącznika stanowiącego integralną część decyzji.

Nadto, elementy zawarte w przedmiotowym załączniku stanowią z uwagi na treść istotny dla wydanego rozstrzygnięcia fragment uzasadnienie decyzji. Tak wydana decyzja nie weszła jednak do obrotu prawnego w całości, w wersji doręczonej Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. jest niekompletna albowiem załącznik do decyzji nie został podpisany przez podmiot wydając ten akt administracyjny. W opisanym przypadku z uwagi na jednoznaczne i niebudzące wątpliwości brzmienie przepisów, które nie przewidują niestandardowych elementów decyzji w postaci załączników, oraz statuują bezwzględny obowiązek jej podpisania, jak również z uwagi na skutki jakie wiążą się z niekompletnością doręczonego stronie aktu administracyjnego wskazane wady należy uznać za istotne i stanowiące rażące naruszenie prawa ( por. wyroki NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt II GSK 508/07, zam. zb. LEX nr 516791 oraz z dnia 19 stycznia 2007 r., stgn akt II OSK 200/06, zam. zb. LEX nr 327707, a także wyroki wsa w Krakowie z dat: 28 maja 2008r., sygn. akt II SA/Kr 245/08, 19 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1820/08 i 19 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1821/08 ). Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowi jedną z podstaw nieważności przewidzianych w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji jeżeli ustali, że jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Wskazanych wyżej uchybień nie dostrzegł organ drugiej instancji, przy czym odnośnie wady dotyczącej braku podpisu na załączniku do decyzji organu pierwszej instancji kwestia ta została podniesiona przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. dopiero w skardze. Powyższe pozostaje jednakże bez wpływu dla negatywnej oceny legalności zaskarżonej decyzji, która jako utrzymująca w mocy akt administracyjny wydany z rażącym naruszeniem prawa zamiast jego uchylenia winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W postępowaniu sądowo administracyjnym, w pierwszej kolejności przeprowadzona jest kontrola aktów administracyjnych z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną , ale i niedopuszczalną ( tak Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarze, T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, WP LexisNexis; W-wa 2005, str. 461). Z tych przyczyn poza rozważaniami pozostają pozostałe zarzuty skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę treść art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. oraz podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sodowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, zgodnie z art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a