Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1431/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 pkt 2 lit a)
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Anna Apollo Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1226/18 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia oraz rozłożenia na raty należności z tytułu pobranych dochodów budżetowych podlegających zwrotowi do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Ministra Finansów kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1226/18 oddalił skargę Powiatu S. (dalej "skarżący") na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia oraz rozłożenia na raty należności z tytułu podlegających zwrotowi do budżetu państwa pobranych dochodów budżetowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzjami z [...] maja 2013 r. Wojewoda zobowiązał skarżącego do zwrotu nieprzekazanych, pobranych dochodów budżetowych, uzyskanych z tytułu opłat eksploatacyjnych w latach 2010-2011 w łącznej wysokości 3.479.449,73 zł wraz z odsetkami. Minister Finansów decyzjami z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcia Wojewody. Wyrokami z 23 lipca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 621/14 oraz V SA/Wa 620/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Powiatu na decyzje Ministra Finansów, a skargi kasacyjne zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 17 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2868/14 i II GSK 44/15.

Pismem z 13 września 2016 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Lubuskiego z wnioskiem o całkowite umorzenie należności, bądź rozłożenie na raty należności głównej przy jednoczesnym umorzeniu odsetek. Rozpoznając niniejszy wniosek, Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2016 r. odmówił umorzenia należności głównej, odmówił umorzenia odsetek oraz odmówił rozłożenia na raty należności głównej, stwierdzając naliczenie odsetek do dnia złożenia wniosku w kwocie 1.973.068,49 zł. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, organ odwoławczy decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2016.

Rozpoznając skargę na decyzję z [...] maja 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1280/17, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju i Finansów.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania drugoinstancyjnego, Minister, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku z 29 listopada 2017 r. zwrócił się o przekazanie dodatkowych informacji oraz wyjaśnień w sprawie do dłużnika, Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze, Wojewody Lubuskiego, a także do Departamentów: Finansów Samorządu Terytorialnego, Finansowania Sfery Gospodarczej oraz Gwarancji i Poręczeń Ministerstwa Finansów. Po zbadaniu całości zebranego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wniosek skarżącego nie spełnia żadnej z przesłanek uzasadniających udzielenie ulgi w postaci całkowitego umorzenia należności oraz rozłożenia istniejącego zadłużenia na raty. Organ wskazał, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, posiada jednak środki na spłatę zadłużenia, gdyż spłata należności objętych wnioskiem przewidziana została ze środków ujętych w budżecie Powiatu na 2018 r. Skarżący dysponuje więc środkami na spłatę całości zadłużenia, bez uszczerbku dla płynności finansowej, a także bez uszczerbku dla obowiązku wykonywania zadań służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców powiatu. W ocenie Ministra spłata istniejącego zadłużenia nie przyczyni się do zaprzestania działalności lub funkcjonowania jednostki w jakiejkolwiek sferze publicznej. Brak zatem podstaw dla uznania, że w sprawie występuje ważny interes zobowiązanego, natomiast umorzenie objętych wnioskiem należności Skarbu Państwa naruszałoby interes publiczny. Ustało również, że istnieje realna szansa na poprawę sytuacji finansowej dłużnika, poprzez realizację zaleceń organu nadzorczego, polegających na obniżeniu kosztów funkcjonowania jednostki, wystąpieniu o pożyczkę z budżetu państwa, uchwaleniu programu restrukturyzacyjnego. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki ważnego interesu dłużnika oraz interesu publicznego, które uzasadniałyby udzielenie wnioskowanych ulg w spłacie należności.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, który wyrokiem z 19 marca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1226/18 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że w I kolejności zobowiązany jest sprawdzić, czy organy orzekające w sprawie wykonały wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2017 r. W oparciu o zebrany materiał dowodowy uznał, że organ rozpoznający sprawę wypełnił dyspozycje zawarte we wskazanym wyroku. W sprawie przeprowadzone zostało wszechstronne postępowanie dowodowe, Minister wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, poddał szczegółowej analizie strukturę i wartość długu jednostki samorządu terytorialnego, oraz tworzących go najistotniejszych zobowiązań, wyników budżetowych, kwestię spełniania wskaźników budżetowych określonych w art. 242 i 243 u.f.p., dochodów i wydatków. Sąd I instancji uznał, że organ rozpatrzył wszystkie kwestie istotne dla sprawy oraz wyczerpująco wyjaśnił przesłanki uzasadniające udzielenie ulgi w postaci umorzenia należności oraz w postaci rozłożenia należności na raty. Na podstawie wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ocenił aktualny stan majątkowy oraz poddał szczegółowej analizie strukturę i wartość długu jednostki samorządu terytorialnego oraz tworzących go najistotniejszych zobowiązań, wyników budżetowych, kwestię spełniania wskaźników budżetowych określonych w art. 242 i 243 u.f.p., dochodów i wydatków. Ocenę tę przeprowadzono odnośnie roku bieżącego oraz wielkości prognozowane na przyszłość.

Sąd I instancji podzielił ocenę organu odwoławczego zgodnie z którą w niniejszej sprawie, brak podstaw do uznania spełnienia którejkolwiek z przesłanek dopuszczających całkowite umorzenie bądź rozłożenie zobowiązania jednostki na raty. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo ustalił, że niezastosowanie względem jednostki wnioskowanych ulg nie paraliżuje funkcjonowania skarżącego w jakiejkolwiek sferze publicznej oraz nie czyni niemożliwym zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej lub wypełnianie przez skarżącego zadań własnych i zleconych. W związku z tym brak podstaw do stwierdzenia naruszenia powołanych przez skarżącego przepisów, skoro dysponuje on majątkiem i środkami na swoją działalność, a obowiązek zapłaty należności objętych wnioskiem wynika wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy uzasadnił również podstawę prawną i faktyczną swojego rozstrzygnięcia, wskazał fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł. Ostatecznie ustalony stan faktyczny umożliwił wyprowadzenie odpowiednich w sprawie wniosków, że skarżący nie spełnił żadnej z przesłanek uzasadniających udzielenie ulg o które wystąpił.

Następnie skarżący zaskarżył w całości powyższy wyrok Sądu I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 i 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1870 z późn zm.), dalej "u.f.p.", poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niedokonanie właściwej subsumpcji w wyniku przyjęcia przez Sąd I instancji, iż po stronie skarżącego nie zachodzi ważny interes zobowiązanego, implikujący możliwość zastosowania ulgi podatkowej wnioskowanej przez skarżącego, podczas gdy zarówno aktualna, jak i występująca - w dacie orzekania - sytuacja majątkowa skarżącego, zaświadcza o niemożności zaspokojenia przez powiat (bez istotnego uszczerbku dla tegoż podmiotu, jak i całej społeczności lokalnej) egzekwowanej należności pieniężnej, co tym samym sprowadza się do stwierdzenia, iż skarżący jest w obiektywnie trudnej sytuacji majątkowej, a zastosowanie wnioskowanej przez niego ulgi jest zasadne, jak i społecznie pożądane;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit a) i b) u.f.p., poprzez jego niezastosowanie w wyniku przyjęcia, iż skarżący może wywiązać się ze swoich zobowiązań (przy podjęciu pewnych ograniczeń) w perspektywie najbliższych lat, podczas gdy dokładna analiza materiału dowodowego wskazuje na aspekt odmienny, który implikowałby przyznaniem ulg podatkowej na rzecz skarżącego kasacyjnie;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit a) i b) u.f.p., poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy Sąd I instancji powinien wziąć pod rozwagę względy społeczne i gospodarcze skarżącego kasacyjnie, przy czym bez głębszej analizy oparł się tylko i wyłącznie na ustaleniach organu odwoławczego, który zaznaczył że skarżący jest w stanie (w pełni) realizować przypisane zadania publiczne;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit a) i b) u.f.p., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie, iż organ nie wydał decyzji zwierającej elementy dowolności (samowolności), podczas gdy ostateczna decyzja organu nie została oparta na swobodnej ocenie dowodów, będącej właściwą podstawą do należytej i wyczerpującej oceny stanu faktycznego w sprawie zaistniałego;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit a) u.f.p., poprzez ich niezastosowanie, w wyniku przyjęcia, iż udzielenie ulgi w zapłacie należności nastąpiłoby kosztem budżetu państwa, który również realizuje zadania publiczne, co pozwala na stwierdzenie, że interes publiczny nie występował jedynie po stronie skarżącego, podczas gdy skarżony przepis nie zakłada gradacji zasobu publicznego, nakładając obowiązek wyważenia ważnego interesu skarżącego oraz interesu publicznego, który niewątpliwie po stronie skarżącego zaistniał, albowiem możliwości płatnicze nie pozwalają na sfinansowanie jego zobowiązań ze szkodą dla społeczności lokalnej (realizacji zadań publicznych);

6) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez ogólnikowe odniesienie się do podniesionych przez skarżącego zarzutów, co dowodzi, że kontrola działań organów administracji - dokonana przez Sąd I instancji - nie była przeprowadzona w sposób właściwy, a nadto uniemożliwia dokonania właściwej kontroli zaskarżonego wyroku przez Sąd II instancji;

7) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niepodzielenie stanowiska skarżącego kasacyjnie w zakresie niezawiadomienia skarżącego o zebraniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z tymże materiałem, wypowiedzenia się i składania wniosków co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w trybie art. 10 k.p.a.), do czego organ odwoławczy był zobowiązany;

8) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w wz. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niepodzielenie stanowiska skarżącego kasacyjnie o niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jak również niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez niezawiadomienie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

9) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niepodzielenie stanowiska skarżącego kasacyjnie o nienależytym uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń oraz brak wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom - przedłożonym przez skarżącego -organ odwoławczy odmówił wiarygodności i mocy dowodowej bądź je pominął, co uniemożliwia zrozumienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również czyni niemożliwym dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

10) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niepodzielenie stanowiska skarżącego dotyczącego nieprzeanalizowania przesłanki ważnego interesu publicznego (rozumianego jako interes jednostki samorządu terytorialnego), względów społecznych i gospodarczych, a w szczególności realnych możliwości płatniczych skarżącego, na podstawie których zastosowanie - wnioskowanej przez skarżącego - ulgi byłoby możliwie, a tym samym zabezpieczyłoby interes wierzyciela oraz pozwoliłoby skarżącemu kasacyjnie na należyte funkcjonowanie, poprzez wypełnianie zadań własnych dla dobra społeczności lokalnej, czemu organ odwoławczy uchybił w ramach przyjętej przez siebie dowolności, a nie swobody w zakresie analizy materiał dowodowego w sprawie zgromadzonego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i popierając podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie odnotowano. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w I kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

W punktach od 6 do 10 skargi kasacyjnej powołano, jako naruszone przez Sąd I instancji przepisy postępowania. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny, gdy wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa może mieć nie jakikolwiek, ale istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Chodzi tu o wykazanie, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa, a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania kasator podnosząc liczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie próbuje nawet wykazać, jaki wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sądu I instancji miałoby przeprowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazywanych uchybień. Z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w skardze na decyzję w zakresie ustalenia stanu faktycznego wskazywały na uchybienia w postępowaniu organów, ale były ogólnikowe, nie wykazując, jaki mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Tak więc Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodujących potrzebę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., dokonał więc kontroli działalności organów administracji, stosując przewidziane prawem środki określone w ustawie, to jest oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Analizując zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy odnieść się do wskazanego przez kasatora naruszenia przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjną, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2021r., sygn. akt I OSK 398/21, tamże). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że regulacja ta nie mogła zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2021r., sygn. akt I OSK 691/21, tamże). Ponadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2022r., sygn. akt III OSK 5028/21, tamże). Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Należy bowiem podkreślić na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do oddalenia skargi.

Za nietrafny należy uznać również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd I instancji słusznie wskazał, że organ pismem z 15 marca 2018 r. przesłał skarżącej zawiadomienie o prawach przysługujących jej w toku postępowania. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone i odebrane przez pełnomocnika strony 28 marca 2018 r. Strona miała zatem zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania oraz możliwość wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Kasator stawiając ten zarzut poprzestał jedynie na wskazaniu tego naruszenia i nie przedstawił żadnych istotnych dla sprawy okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który wskazał, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu kasatora w zakresie ogólnikowego odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionych przez niego w skardze zarzutów, stoi na stanowisku, zgodnie z którym przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; tamże). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. I GSK 1821/14, z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17, tamże). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie częściowo zmierza uzasadnienie omawianych zarzutów w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Finansów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawia argumentację Sądu I instancji w sposób pozwalający na Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na kontrolę prawidłowości tego wyroku w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera ocenę wypełnienia wytycznych, ocenę działań i rozstrzygnięcia Ministra Finansów, a także szczegółowe odniesienie się do poszczególnych zarzutów wobec decyzji Ministra Finansów. Zawiera wyjaśnienie podstaw prawnych, w tym swoistości decyzji uznaniowej w przedmiocie ulgi w spłacie publicznoprawnej niepodatkowej należności budżetu państwa. Wbrew twierdzeniom kasatora nie stanowi ogólnikowego odniesienia się do podniesionych przez skarżącego zarzutów. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że organy orzekające w sprawie wykonały prawidłowo wskazania zawarte w wyroku WSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1280/17, a analiza przeprowadzona przez Ministra Finansów, prawidłowo zaakceptowana przez Sąd I instancji potwierdziła, iż sytuacja skarżącego jest trudna. Okoliczności sprawy wskazały przy tym, że sytuacja ta związana jest ze sposobem prowadzenia gospodarki finansowej przez skarżącego. Jest również bezsporne, że należności, których umorzenia bądź rozłożenia na raty domagała się skarżąca, zostały nałożone zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz potwierdzone orzeczeniami sądowymi. Trzeba również wskazać na ocenę Ministra Finansów zaakceptowaną przez Sąd I instancji, która wskazuje, że istnieje realna szansa poprawy sytuacji finansowej skarżącego. Zostało przeprowadzone wszechstronne postępowanie dowodowe, a twierdzenia oparte zostały m.in. na orzeczeniach Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze, informacjach od Departamentów Finansów Samorządu Terytorialnego czy Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu S. na lata 2018-2026.

Rozpoznając skargę kasacyjną w aspekcie zarzucanych przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że stawiane przez kasatora zarzuty są bezpodstawne, a rozstrzygnięcie wydane przez Sąd I instancji w pełni odpowiada wymogom ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p., właściwy organ może na wniosek zobowiązanego należność budżetową o charakterze publicznoprawnym:

1. umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym (litera a);

2. umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego (litera b).

Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, używając zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia wniosku. W przypadku wniosków o umorzenie, w trybie art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. będą to: umorzenie w całości lub w części bądź też odmowa umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Skoro zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, oznacza to, że nawet w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia należności organ nie musi uwzględnić wniosku o umorzenie, a orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie przesłanek umorzeniowych, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń, to wobec braku skuteczności podnoszonego zarzutu naruszenia procedury, nie można uznać, że wybór ten nosi znamiona dowolności. Ponadto przesłanki umorzenia (a więc ważny interes podatnika i interes publiczny) należy oceniać nie tylko w kontekście sytuacji majątkowej podatnika, lecz także z uwzględnieniem związku zachodzącego pomiędzy obniżeniem zdolności płatniczej, a zajściem wypadków powodujących i uzasadniających niemożność zapłaty. W stanie sprawy nie budziło wątpliwości, że przesłanki ważnego interesu dłużnika i interesu publicznego zostały prawidłowo rozważone przez organ, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji.

Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że organy orzekające w sprawie wykonały prawidłowo wskazania zawarte w wyroku WSA z 29 listopada 2017 r. a analiza przeprowadzona przez Ministra Finansów, prawidłowo zaakceptowana przez Sąd I instancji potwierdziła, iż sytuacja skarżącego jest trudna. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.f.p., jak również prawidłowe rozpatrzenie przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, przesłanki interesu publicznego oraz przesłanki uzasadnionych względów społecznych i gospodarczych. Zostały one w niniejszej sprawie poddane szczegółowej analizie i uzasadnieniu, w wyniku której Minister Finansów uznał a Sąd I instancji trafnie zaakceptował, iż po stronie skarżącego nie zachodzi ważny interes zobowiązanego, implikujący możliwość zastosowania wnioskowanej ulgi. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który za organem podkreślił, że udzielenie ulgi w zapłacie należności nastąpiłoby kosztem innego zasobu publicznego, tj. budżetu państwa, który również realizuje zadania publiczne. Nie można zatem twierdzić, że interes publiczny występował jedynie po stronie jednostki samorządu terytorialnego. Jak słusznie Sąd I instancji podkreślił, możliwości płatnicze pozwalają na sfinansowanie jego zobowiązań, jakkolwiek wymaga to podjęcia działań restrukturyzacyjnych, a przeprowadzona przez organ odwoławczy ocena zebranych w postępowaniu dowodów dokonana została w granicach swobodnej oceny dochodów. Sytuacja finansowa skarżącego wskazała, że dysponuje on środkami na spłatę zadłużenia w całości, bez uszczerbku dla płynności finansowej, a także bez uszczerbku dla obowiązku wykonywania zadań służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców powiatu. Spłata istniejącego zadłużenia nie przyczyni się również do zaprzestania działalności lub funkcjonowania jednostki. Jest również bezsporne, że należności, których umorzenia bądź rozłożenia na raty domagał się skarżący, zostały nałożone zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz potwierdzone orzeczeniami sądowymi.

Trzeba również wskazać na ocenę Ministra Finansów zaakceptowaną przez Sąd I instancji, według której istnieje realna szansa poprawy sytuacji finansowej skarżącego. Zostało przeprowadzone wszechstronne postępowanie dowodowe, a twierdzenia oparte zostały m.in. na orzeczeniach Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze, informacjach od Departamentów Finansów Samorządu Terytorialnego czy Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu S. na lata 2018-2026, nakazy zapłaty Sądu Okręgowego w Gorzowie Wlkp. z 5 maja 2017 r., sygn. INc 28/17 oraz z 13.09.2017 r., sygn. INc 87/17, nakazujące pozwanemu Wojewodzie zapłatę na rzecz Powiatu kwot: 1.489.604,27 zł i 9.396.797,92 zł wraz z odsetkami. Podkreślono, że organ ocenił aktualny stan majątkowy skarżącego, jego strukturę i wartość długu jednostki samorządu terytorialnego oraz tworzących go najistotniejszych zobowiązań, wyników budżetowych, kwestię spełniania wskaźników budżetowych określonych w art. 242 i 243 u.f.p., dochodów i wydatków. Podstawę ustaleń stanowiły przede wszystkim dokumenty pochodzące od skarżącego. Przeprowadzona ocena uwzględniała dane historyczne, bieżące, jak również wielkości prognozowane na przyszłość. Jak podkreślił to Sąd I instancji, analiza ta charakteryzowała się kompleksowością i rzetelnością.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, który uwzględniając wszelkie dowody zebrane w sprawie i wynikające z nich okoliczności dotyczące sytuacji finansowej skarżącego i jego możliwości płatnicze, przeanalizował wszystkie kryteria wskazane w stosowanym art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.f.p. Sąd prawidłowo rozstrzygnął, że organ nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności wskazanych w skardze kasacyjnej art. 7, art. 77 k.p.a., nakazujący podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 80 k.p.a., który nakazuje mu ocenić, czy okoliczność istotna dla wyniku sprawy została udowodniona. Zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów nie zostały przez kasatora wykazane.

Biorąc to wszytko pod uwagę należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego postawione w skardze kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).