Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2063/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1) lit a) - c)
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 94a ust. 1 i 2, art. 129b ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1830
law: Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3268/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 15 marca 2021 r. nr POD.61.7. 2020.NP.2 w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 maja 2022 r. (sygn. akt VI SA/Wa 3268/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę P. Sp. z o.o. w G. (dalej zwanej "skarżącą" lub "Spółką") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego "GIF") z 15 marca 2021 r. (nr POD.61.7.2020.NP.2) w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej, nakazania zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy oraz nałożenia kary pieniężnej.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z 13 listopada 2019 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej zwany "WIF") zawiadomił Spółki o wszczęciu postępowania, dotyczącego naruszenia art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne w zakresie umieszczenia w izbie ekspedycyjnej ww. apteki standu oraz kosza z wywieszkami "SUPER CENA", kosza z wywieszką "super cena, super okazja", standu z produktami PHYTO – moc roślin dla twoich włosów, broszur: [...], [...]. Jednocześnie WIF poinformował stronę o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, w tym prawie wglądu do akt sprawy, sporządzaniu z nich notatek, kopii lub odpisów.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego WIF 20 sierpnia 2020 r. wydał decyzję, którą: 1) stwierdził naruszenie zakazu reklamy aptek zawartego w art. 94a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944 z późn. zm.; dalej zwanej "u.p.f.") przez Spółkę przez prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] zlokalizowanej w G. przy ul. [...] i jej działalności, poprzez umieszczenie w izbie ekspedycyjnej standu oraz kosza z wywieszkami "SUPER CENA", kosza z wywieszką "super cena, super okazja", standu z produktami PHYTO – moc roślin dla twoich włosów, broszur: [...], [...]; cenówki Tydzień z Marką, oznaczenia produkt z folderu. Certyfikat [...]; 2) nakazał zaprzestania prowadzenia reklamy ww. apteki ogólnodostępnej przez Spółkę tj. umieszczania w izbie ekspedycyjnej standu oraz kosza z wywieszkami "SUPER CENA", kosza z wywieszką "super cena, super okazja", standu z produktami PHYTO – moc roślin dla twoich włosów, broszur: [...], [...], cenówki Tydzień z Marką, oznaczenia produkt z folderu. Certyfikat [...]; 3) nałożył się na Spółkę karę pieniężną w wysokości 45 000 zł z tytułu naruszenia zakazu, o jakim mowa w art. 94a ust. 1 u.p.f., w zakresie opisanym w pkt 1 decyzji; 4) na podstawie art. 94a ust. 4 u.p.f., nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie

GIF utrzymał w mocy decyzję z 20 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu podzielił stanowisko WIF co do przyjęcia, że strona w przedmiotowej sprawie prowadziła niedozwoloną reklamę apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w G., poprzez ww. działania. Wskazał, że powyższe okoliczności potwierdza m.in. dokumentacja fotograficzna zawarta w aktach przedmiotowej sprawy.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję GIF.

WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f., poprzez jego błędną, rozszerzającą, wykładnię, zgodnie z którą każda informacja mająca jakikolwiek związek z działalnością apteki lub podmiotu prowadzącego aptekę, a niebędąca informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, stanowi reklamę i jest niedozwolona. W ocenie WSA, organy inspekcji farmaceutycznej trafnie wywiodły, że umieszczenie w izbie ekspedycyjnej przedmiotowej apteki standu oraz kosza z wywieszkami "SUPER CENA" oraz kosza z wywieszką "super cena, super okazja" oraz broszur, stanowiło naruszenie zakazu reklamy apteki oraz jej działalności, o którym mowa w przepisie art. 94a ust. 1 u.p.f. Działanie takie, zdaniem Sądu, ma na celu zachęcenie klientów do zakupu wyszczególnionych towarów, gdyż zmierza do wywołania u odbiorców zainteresowania tym konkretnym produktem, z uwagi na zaoferowanie go w promocyjnej, obniżonej cenie. Finalnie jego zadaniem jest więc doprowadzenie do wzrostu sprzedaży, zatem stanowi ono jedno z narzędzi promocji konsumenckiej stosowanej w sprzedaży.

Zdaniem WSA, nieuprawniony był także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 94a ust. 1 u.p.f., w związku z art. 4 ustawy z 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1830; dalej zwaną "u.i.c.t.u.") i w zw. z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. poz. 2121; dalej zwanego "rozporządzeniem Ministra z 9 grudnia 2015 r."). Sąd uznał, że nie ma znaczenia, czy reklama dokonywana jest wewnątrz czy na zewnątrz apteki bowiem art. 94a u.p.f. nie wyznacza granic miejscowych reklamy a zatem działalność reklamowa apteki może przejawiać się tak we wnętrzu lokalu aptecznego, jak i poza nim. WSA wskazał także, że w myśl § 7 pkt 4 ww. rozporządzenia wymogu uwidaczniania cen jednostkowych nie stosuje się do produktów leczniczych w rozumieniu art. 2 pkt 32 u.p.f. Nie ma zatem racji skarżąca, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wywodząc konieczność uwidaczniana promocyjnej ceny produktów leczniczych wraz z przyczyną jej obniżenia, z obawy przed sankcjami wynikającymi z ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Sąd uznał również, że GIF trafnie wskazał, że ceny oferowanych produktów nie były uwidaczniane zgodnie z wymogami ustawy i rozporządzenia, gdyż cenę uwidacznia się w miejscu ogólnodostępnym i dobrze widocznym dla konsumentów, na danym towarze, bezpośrednio przy towarze lub w bliskości towaru, którego dotyczy.

Zdaniem WSA, niezasadny był również zarzutu dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., poprzez wydanie decyzji nakazującej stronie zaprzestania prowadzenia reklamy poprzez umieszczenie w izbie ekspedycyjnej cenówki Tydzień z Marką; oznaczenia produkt z folderu: Certyfikatu [...], podczas gdy postępowanie nie było prowadzone w ww. przedmiocie. Sąd zauważył, że WIF, pismem z 2 marca 2020 r., zawiadomił skarżącą o uzupełnieniu przedmiotowego postępowania o "Cenówki Tydzień z Marką, Oznaczenia produktu z folderu, Certyfikat [...]" oraz poinformował skarżącą o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, w tym prawie do wglądu akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów – skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień, aby móc ustosunkować się do ww. okoliczności.

Sąd nie dopatrzył również naruszenia art. 129b ust. 1 u.p.f. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej. WSA uznał, że ustalając wysokość kary administracyjnej, GIF uwzględnił stosowne kryteria, wskazane przez ustawodawcę w przepisie art. 129b ust. 2 u.p.f.

Nieuprawniony był zdaniem WSA także zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej zwanej "k.p.a.") – poprzez zaniechanie, zarówno przez organ I, jak i II instancji, podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez zaniechanie ustalenia rzeczywistego czasookresu przypisanej skarżącej działalności. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pismo z 10 marca 2020 r., w którym Spółka oświadczyła, iż nie posiada informacji dotyczących okresu eksponowania koszy, standów oraz broszur. Podkreślenia wymaga, że pełnomocnik Spółki kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia okresu prowadzenia niedozwolonych działań reklamowych, ograniczył się jedynie do wskazania, że organy nie sprecyzowały okresu trwania naruszeń, nie dostarczając jednocześnie żadnych nowych dowodów umożliwiających ustalenie korzystniejszego dla strony okresu ich trwania.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GIF o utrzymaniu w mocy decyzji WIF i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W oparciu o art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparła na:

1. podstawie kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. – poprzez zaniechanie zarówno przez organ I jak i II instancji, podjęcia wszelkich czynności dowodowych niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez zaniechanie prawidłowego ustalenia czasookresu przypisanej skarżącej działalności, co doprowadziło do wydania decyzji opartej na materiale niepełnym, który nie dowodzi prowadzenia przez ww. aptekę ogólnodostępną działalności o charakterze reklamowym;

2. podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f., poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię, zgodnie z którą każda informacja mająca jakikolwiek związek z działalnością apteki lub podmiotu prowadzącego aptekę, a niebędąca informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, stanowi reklamę i jest niedozwolona, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, za reklamę należy uznać tylko takie działanie, które ma na celu, wyłącznie lub przede wszystkim, zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług — co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 129b ust. 1 u.p.f. przez niewłaściwe zastosowanie;

3. podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f. w związku z art. 4 u.i.c.t.u. i w zw. z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra z 9 grudnia 2015 r. poprzez przyjęcie, że umieszczone w aptece informacje o treści " super cena" i "cenówka". zawierające informację o produktach leczniczych i ich cenach stanowi niedozwolona reklamę apteki, podczas gdy wskazywane powyżej działania nie mają charakteru reklamowego, a jedynie stanowią wykonanie prawnie nałożonego obowiązku informowania o cenach oferowanych produktów;

4. podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 129b u.p.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej, co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości rażąco zawyżonej w stosunku do charakteru przypisywanego działania.

W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie Spółka, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie ich nie stwierdzono, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).

Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. NSA w pierwszej kolejności oceni zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co pozwoli następnie skontrolować proces subsumcji przyjętego w sprawie stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca upatruje naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie zaniechania ustalenia rzeczywistego czasokresu przypisywanego naruszenia oraz w zakresie nieprawidłowego ustalenia uprzedniej karalności skarżącej.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.) – por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2401/19.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanego przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy prawidłowo ustaliły okres prowadzenia przez Spółkę działalności o charakterze reklamowym pomiędzy 16 października 2019 r. i datą wydania decyzji przez organ I instancji. Początkową datę określono zgodnie z datą wykonania fotografii materiałów reklamowych i pobranej broszury "[...], [...]" przez WIF – skarżąca w skardze kasacyjnej właściwie nie kwestionuje tej daty. Natomiast nie wskazano daty końcowej, ponieważ Spółka do dnia wydania decyzji nie poinformowała o usunięciu materiałów reklamowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obecne stanowisko skarżącej jest niezasadne. O wszczęciu postępowania zawiadomiono Spółkę pismem z 13 listopada 2019 r. W odpowiedzi skarżąca nie wskazała, że zaprzestano reklamy, lecz w piśmie z 10 marca 2020r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że Spółka nie posiada informacji dotyczących okresu eksponowania koszy, stendów oraz broszur, ponadto nie posiada informacji w zakresie ilości broszur dostarczonych do apteki. Skarżąca nie wypowiedziała się również co do zebranych dowodów i materiałów, w szczególności nie wskazała innej daty zakończenia tej działalności reklamowej, pomimo prawidłowego pouczenia przez WIF w zawiadomieniu z 26 maja 2020 r. o zamiarze zakończenia postępowania administracyjnego. Nie zaoferowała też żadnych dowodów, z których by wynikało, że zaprzestanie reklamy nastąpiło w innym terminie. Nie ulega wątpliwości, że to na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko. W tej sytuacji organy trafnie oceniły zachowanie strony, która nie poinformowała ani organu I, ani organu II instancji o zaprzestaniu prowadzenia zarzucanej reklamy, jako kontynuowanie tej działalności.

Przyjmując zatem, że kontrola sądowoadministracyjna nie doprowadziła do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania skutkujących ewentualnym wzruszeniem zaskarżonej decyzji, a kontrola kasacyjna nie wykazała, aby stanowisko Sądu pierwszej instancji było wadliwe, należy uznać, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest miarodajny dla zastosowania w sprawie odpowiednich przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f., przez błędną wykładnię. Przepis ten stanowi, że zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego (ust. 1) oraz, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie działalności reklamowej aptek, punktów aptecznych i placówek obrotu pozaaptecznego (ust. 2).

W przywołanym przepisie ustawodawca wyraźnie odróżnia "reklamę" od "informacji". Uprawnione jest zatem twierdzenie, że każda reklama jest jednocześnie informacją, ale nie każda informacja jest reklamą. Informacja ma stanowić prosty i obojętny w swej treści oraz formie przekaz, który jest pozbawiony cech oddziaływania mającego nakłaniać do dokonania zakupu i z tego punktu widzenia jest neutralny, albowiem ma dostarczać (wyłącznie) dane o towarze, czy też usłudze. Natomiast reklama zawiera element perswazji, a więc element ukierunkowany na realizację określonego celu, a mianowicie wywołania zachęty do nabycia towaru lub usługi. O jego istnieniu można i należy wnioskować na podstawie treści przekazu, jego języka oraz formy, wykorzystywanego nośnika, a także co jest nie mniej istotne, kontekstu danego przekazu (por. wyroki NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1343/18 oraz z 22 września 2022 r., sygn. akt II GSK 627/19).

Wykładnia treści art. 94a ust. 1 u.p.f., tj. ustanowionego w tym przepisie zakazu prowadzenia reklamy, nie może pomijać celu, dla którego przepis ten został wprowadzony. Celem tym jest ochrona zdrowia publicznego. Cel ten może doznać uszczerbku nie tylko wskutek braku dostatecznego dostępu do leków, ale również wtedy, gdy dostęp do leków jest zbyt łatwy, prowadzący w rezultacie do ich nadużywania. Do tego prowadzi niewątpliwie reklama zarówno leków, jak i aptek, czyli miejsc, w których leki są oferowane do sprzedaży. Leki nie są bowiem zwykłym towarem rynkowym, dlatego obrót nimi musi być reglamentowany przez państwo. Podmioty prowadzące apteki nie mogą zatem cieszyć się pełną wolnością gospodarczą. Od ich bowiem postaw zależy w znacznej mierze sytuacja na rynku farmaceutyków. Ingerencja w tę wolność jest więc uzasadniona chronionym w ten sposób dobrem prawnym (por. wyrok NSA z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 1232/18). Od podmiotu prowadzącego aptekę, będącego profesjonalnym uczestnikiem obrotu, wymagana jest wiedza na temat zasad regulujących ten rodzaj działalności, a więc również na temat zakazu prowadzenia reklamy aptek. Podmiot taki zobligowany jest do przestrzegania prawa i dochowania dbałości, by nie naruszyć swym działaniem zakazu reklamy, ustanowionego jako bariera dla zachęcania do nadmiernej konsumpcji leków w art. 94a ust. 1 u.p.f. Ze wskazanych przyczyn, podmiot ten realizując przysługujące mu uprawnienia i obowiązki, powinien działać w taki sposób, by nie ucierpiały wartości, dla których ustanowiono zakaz prowadzenia reklamy. Zadaniem organów nadzoru farmaceutycznego jest natomiast identyfikowanie i eliminowanie przypadków naruszenia zakazu reklamy aptek i ich działalności w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Wobec braku możliwości wyznaczenia wyraźnej i uniwersalnej linii demarkacyjnej pozwalającej na odróżnienie działania w granicach prawa, od działalności reklamowej objętej zakazem, kwalifikacja określonych działań pod kątem naruszenia zakazu reklamy apteki i jej działalności wymaga zindywidualizowanej oceny w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 917/20).

W stanie faktycznym sprawy nie mamy do czynienia z informacją o lokalizacji i godzinach pracy apteki, tylko z reklamą apteki polegającą na wystawieniu w aptece ogólnodostępnej o nazwie [...] standu oraz kosza z wywieszkami "SUPER CENA", kosza z wywieszką "super cena, super okazja", standu z produktami PHYTO – moc roślin dla twoich włosów, broszur: [...], [...], "cenówki Tydzień z Marką", oznaczenia produkt z folderu, Certyfikat [...]. Trafnie więc organy oraz Sąd pierwszej instancji przyjęły, że działanie to wyczerpuje przesłanki niedozwolonej reklamy. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 24 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 66/20), nie ma znaczenia, czy reklama dokonywana jest wewnątrz czy na zewnątrz apteki, bowiem działalność reklamowa może przejawiać się tak we wnętrzu lokalu aptecznego, jak i poza nim. W art. 94a ust. 1 u.p.f. (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r.) ustawodawca wprowadził całkowity zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, co oznacza, że nie ma już znaczenia, czy reklama jest skierowana do publicznej wiadomości. Ponadto podkreślenia wymaga, że wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, lecz są nim również faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Wypowiedź jest więc reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru. Wobec natomiast braku możliwości wyznaczenia wyraźnej i uniwersalnej linii demarkacyjnej pozwalającej na odróżnienie działania w granicach prawa od działalności reklamowej objętej zakazem, kwalifikacja określonych działań pod kątem naruszenia zakazu reklamy apteki i jej działalności wymaga zindywidualizowanej oceny w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Reklamą są zatem wszelkie formy przekazu, w tym także takie, które nie zawierając w sobie elementów ocennych ani zachęcających do zakupu, mogą jednak zostać przyjęte przez ich odbiorców jako zachęta do kupna. Wystawienie zaś m.in. standu czy koszy z informacjami o przecenionych produktach aptecznych ewidentnie zachęcało konsumentów do ich nabycia. Z tej perspektywy działanie skarżącej Spółki nie może być inaczej ocenione jako właśnie zachęta do zakupu towarów z jej apteki, a to zaś determinuje ocenę celu jaki jej przyświecał. Od podmiotu prowadzącego aptekę, będącego profesjonalnym uczestnikiem obrotu, wymagana jest wiedza na temat zasad regulujących ten rodzaj działalności, a więc również temat zakazu prowadzenia reklamy apteki (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 1629/22). Zasadnie więc w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wszelkie promocje, w tym cenowe i rabatowe, są reklamą towaru i firmy, która ich dokonuje (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3102/17 oraz wyrok NSA z 4 marca 2021 r. sygn. II GSK 33/21 oraz powołane w nim orzecznictwo). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest też zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Nie można podzielić wyjaśnień skarżącej, że wskazane w zarzucie jej działanie mieści się w dozwolonym informowaniu konsumentów o obniżce cen i jej przyczynie. Stanowisko, że "umieszczenie w aptece informacje o treści »super cena« i »cenówka« zawierające informację o produktach leczniczych i ich cenach stanowi niedozwoloną reklamę apteki, podczas gdy wskazywane powyżej działania nie mają charakteru reklamowego, a jedynie stanowią wykonanie prawnie nałożonego obowiązku informowania o cenach oferowanych produktów", jest całkowicie nietrafne. Skarżąca kasacyjnie Spółka wywodzi je z art. 4 ust. 1 u.i.c.t.u., zgodnie z którym w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru lub usługi w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen oraz z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra z 9 grudnia 2015 r., zgodnie z którymi w cenniku uwidacznia się ceny towarów przeznaczonych do sprzedaży detalicznej umieszczonych w miejscu niedostępnym lub niewidocznym dla konsumentów (ust. 1) oraz, że cenniki wywiesza się, wykłada lub udostępnia w inny sposób w miejscu sprzedaży towarów (ust. 2).

Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 24 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 66/20), przedmiotowe przepisy kreują obowiązki przedsiębiorców, w tym przedsiębiorców aptecznych, w zakresie udostępniania konsumentom informacji o cenach produktów leczniczych. Sposób realizacji tego obowiązku, co prawda pozostawiony został przez ustawodawcę do uznania przedsiębiorcy farmaceutycznego, nie oznacza to jednak dowolności w zakresie, w jakim mogłoby to naruszać zakaz reklamy aptek i ich działalności wyrażony w art. 94a u.p.f. Mogłoby to bowiem prowadzić w praktyce do obejścia tego zakazu (obejścia prawa), dlatego też przepisy obu ustaw należy uznać za komplementarne.

Jako niezasadny należy również uznać zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, w którym skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 129b ust. 2 u.p.f., zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do tego zrzutu wskazała na naruszenie art. 129b ust. 1 u.p.f. Ponadto podkreślenia wymaga, że naruszenie tego przepisu (przepisów) skarżąca wiąże m.in. z niewłaściwym ich zastosowaniem związanym z nieprawidłowo ustalonym okresem prowadzonej kwestionowanej działalności.

Z uzasadnienia powyższego zarzutu wynika więc, że skarżąca kasacyjnie Spółka zmierza do podważenia prawidłowości zastosowania wymienionych przepisów, czemu jednocześnie towarzyszy próba wykazania, że okoliczności stanu faktycznego sprawy były inne niż te, które Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania. W związku z tym zaś, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy, omawiany zarzut w tym zakresie uznać należało za nieusprawiedliwiony. Skoro więc skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie, obecnie nie ma możliwości powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie bądź niezastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 1 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2505/18).

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.