Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2148/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust.1, ust. 2 pkt 1, ust.2b i ust. 8 w zw. z art. 17 ust.5 pkt 1 lit a)
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 222/22 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 1 lutego 2021 r. nr SKO.4114.49.2022 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 222/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznania skargi R.S. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 1 lutego 2022 r. nr SKO.4114.49.2022 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 10 stycznia 2022 r. nr OPS.ŚR.5124.1.7643.2021 (k. 21, 25-34 akt sądowych).

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Łd 222/22 wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej Kolegium lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. P.A., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego:

a. art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z "2022 r. poz. 615" ze zm., dalej uśr), przez błędną wykładnię, bowiem ów przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jaki ustanawia kryteria odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku gdy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury nie narusza zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji;

b. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm. , dalej pusa) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr;

c. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ww. ustawy i przyjęciu, że pobieranie przez skarżącego emerytury nie stanowi kryterium negatywnego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania prawa do emerytury przez skarżącego nie przesądza o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

d. art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez błędną wykładnię bowiem definicja "nienależnie pobranego świadczenia" określona w tych definicjach jest definicją legalną dla potrzeb postępowania o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego co oznacza, że ma charakter autonomiczny, a powoduje, że nie ma podstaw do rozróżniania pojęć "nienależnego świadczenia" i "świadczenia nienależnie pobranego" w sytuacji, gdy spełnione zostają przesłanki określone [w] ww. przepisach;

2. przepisów postępowania:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej ppsa) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;

b. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w szczególności do stanu prawnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; orzeczenie o [zwrocie] koszt[ów] postępowania kasacyjnego; zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 45-50v akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ppsa, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.

Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli wskazał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu Dz.U. z "2022 r. poz. 615 ze zm.", mimo że ów jednolity tekst ustawy o świadczeniach rodzinnych wszedł w życie dnia 16 marca 2022 r. - uwaga NSA), gdy tymczasem w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa o świadczeniach rodzinnych obowiązywała w brzmieniu Dz.U. z 2020 r. poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730; z 2021 r. poz. 1162, 1379, 1481, 1981, 2105 i 2270. Mimo tej niestaranności, zarzut ten nadawał się do rozpoznania.

Zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730; z 2021 r. poz. 1162, 1379, 1481, 1981, 2105 i 2270) przywołanego samoistnie, jak i w zw. z: art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP); art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.); art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Do takiej wykładni nietrafnie ogranicza się skarżący kasacyjnie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr naruszałaby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku 18.6.2020 r. I OSK 254/20 (dalej wyrok I OSK 254/20) wskazano, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9.3.1988 r. U 7/87, a także wyroki z: 6.5.1998 r. K 37/97; 20.10.1998 r. K 7/98; 17.5.1999 r. P 6/98; 4.1.2000 r. K 18/99; 18.12.2000 r. K 10/00; 21.5.2002 r. K 30/01; 28.5.2002 r. P 10/01; 18.3.2014 r. SK 53/12).

Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych podmiotów, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwu przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (wyroki TK z: 23.11.2010 r. K 5/10; 19.4.2011 r. P 41/09; 18.6.2013 r. K 37/12; 5.11.2013 r. K 40/12; 17.6.2014 r. P 6/12). Odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21.10.2015 r. K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Wyrokiem z 26.6.2019 r. SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1257, dalej wyrok SK 2/17), który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W uzasadnieniu wyroku SK 2/17 Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, mimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie, kierując się wyłącznie językową wykładnią przepisu, podniósł, że zaskarżony wyrok oparty jest na "wykładni rozszerzającej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr" (s. 8/9 skargi kasacyjnej).

We współczesnym dorobku doktryny i orzecznictwa Sądu Najwyższego, Sądów powszechnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych przyjmuje się, że podstawą orzekania przez organy (w tym administracji publicznej) stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, (dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa) s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

Współcześnie wskazuje się na istnienie systemu prawa, który prawodawca traktuje jako spójny w aspekcie pionowym i poziomym (M. Zieliński, Wykładnia prawa, s. 262-265, nb 544-547; S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Ars boni et aequi, Poznań 2005, s. 98, 100-111), będący zjawiskiem charakterystycznym dla drugiej połowy XX w., gdy powszechnie przyjęto, że podstawą orzekania są normy prawne, nie zaś przepisy prawa. Współcześnie korzystamy częstokroć z kultury prawnej, tworzonej we wcześniejszych czasach - zwłaszcza z dorobku prawa rzymskiego. W polskiej kulturze prawnej, korzystając z dorobku prawa rzymskiego, powszechnie przyjmuje się, że "Chociażby edykt pretorski był jak najbardziej oczywisty, nie należy zaniedbywać jego interpretacji" (Ulp. Dig. 24,4,1,11), co pozostaje w oczywistej sprzeczności z paremią clara non sunt interpretanda.

W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1960/1/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie do interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa, s. 51-57, nb 88-97).

W piśmiennictwie podkreśla, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 100). Jedną z form wykładni systemowej jest wykładnia dokonywana z uwzględnieniem hierarchii norm prawnych (wykładnia systemowa pionowa), której wyrazem jest wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca dorobek Trybunału Konstytucyjnego (uchwała NSA z 9.12.2013 r. I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014/3/36 – "Bez wątpienia wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego."). Wykładnia prokonstytucyjna jest obowiązkiem zarówno sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), jak i organów administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; uchwała SN z 20.6.2000 r. I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59; wyrok NSA z 26.2. 2009 r. I OSK 533/08, Lex 518238).

Powyższą interpretację wspiera wykładnia prokonstytucyjna art. 21 ust. 1 pkt 131 w zw. z art. 21 ust. 25 updof. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FPS 3/11 (pkt 6.4 i 6.5 uzasadnienia uchwały), odnoszącej się również do ulgi mieszkaniowej, można wskazać, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (postanowienie SN z 26.4.2007 r. I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007/5/18; postanowienie NSA z 9.4.2009 r. II FSK 1885/07; wyroki NSA z: 19.11.2008 r. II FSK 976/08; 2.2.2010 r. II FSK 1319/08; 2.3.2010 r. II FSK 1553/08; oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 [- 293, nb 527-530; tenże - Wykładnia prawa..., Wolters Kluwer 2017, s. 255-257, nb 527-531], L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 83-92). Wąska wykładnia językowa art. 21 ust. 1 pkt 131 updof, ignorująca powyższe konstatacje orzecznictwa i nauki prawa w zakresie metod interpretacji prawa, prowadziłaby do skutków niezgodnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano, że istotą tej zasady jest nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie tej samej kategorii (klasy), przynależnej do tej samej kategorii ze względu na to, że posiadają tę samą cechę istotną (relewantną). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyroki TK z: 12.12.2000 r. SK 9/00, OTK ZU 2000/8/297; 5.11.1997 r. K 22/97, OTK ZU 1997/3-4/41; 18.1.2000 r. K 17/99, OTK ZU 2000/1/4). Wyjątki od tej zasady muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć ich realizacji, muszą być proporcjonalne, tzn. waga interesów, którym ma służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych i muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami lub normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wyrok TK z 18.11.2008 r. P 47/07, OTK-A 2008/9/156 i przywołane tamże inne wyroki Trybunału; punkt 4.3 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 17.2.2020 r. II FPS 4/19, ONSAiWSA 2020/5/60, s. 18-19).

Wykładnia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przyjęta w zaskarżonym wyroku nie narusza zasady równości wobec prawa .

Art. 32 ust. 2 Konstytucji RP jest jako wzorzec kontroli nierelewantny, bowiem w kontrolowanej sprawie nie doszło do dyskryminacji kogokolwiek w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Zarzut naruszenia art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (pkt 1.c petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie.

Posiadane uprawnienie emerytalne z uwagi na art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1, art. 2, art. 18 i art. 69 Konstytucji RP, nie może stawiać stronę w gorszej pozycji względem innych osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, posiadającymi uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Dostrzegł to także ustawodawca, w stosunku do części uprawnionych, uchwalając ustawę z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. z 2021 r. poz. 2314, dalej ustawa o świadczeniu wyrównawczym).

W stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego skarżącemu ostateczną decyzją z 3 marca 2021 r. za okres od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 16 listopada 2021 r. (dnia śmierci podopiecznej - matki skarżącego) obowiązkiem Burmistrza było skorzystanie z narzędzi prawnych, dostępnych w systemie prawa.

We wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności w wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Od pewnego czasu da się zauważyć, że ukształtowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą prawidłowa prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni aprobuje poglądy prawne, zaprezentowane w wyrokach I OSK 1375/19 i I OSK 254/20. Stanowisko to aprobuje także doktryna (B. Chludziński w: red. P. Rączka, Świadczenia Rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 438-440 uw. 4.2, i aprobowane przez Komentatora wyroki WSA: w Olsztynie z 18.8.2020 r. II SA/Ol 395/20, Lex 3044264; wyrok WSA w Gliwicach z 21.8.2020 r. II SA/Gl 463/20, Lex 3048919; wyrok WSA w Gliwicach z 16.10.2020 r. II SA/Gl 576/20, Lex 3066911; wyrok WSA w Białymstoku z 29.10.2020 r. II SA/Bk 646/20, Lex 3076148 - tamże - przypis 141).

W wyroku z 15.12.2020 r. I OSK 1983/20, Lex 3101140 NSA rozstrzygał, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona ma prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie NSA, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z: 10.7.2018 r. I OSK 134/18; 6.4.2017 r. I OSK 2950/15; 20.4.2017 r. I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona m. in. w wyrokach NSA z: 8.1.2020 r. I OSK 2392/19; 30.4.2020 r. I OSK 1546/19; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 18.6.2020 r. I OSK 254/20; 28.6. 2019 r. I OSK 757/19; 11.8.2020 r. I OSK 764/20 - dalej wyrok I OSK 764/20. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie I OSK 1983/20 podzielił te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima vista jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej.

Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego [na ten aspekt zwrócił uwagę L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 65-66, uw. 6, 7]. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Zgodnie z art. 17 ust. 3 uśr, świadczenie pielęgnacyjne wynosi w dacie wydania zaskarżonej decyzji 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r. poz. 1067). [W 2021 r. kwota ta wynosiła 1971,00 zł; obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. - M.P. z 2020 r. poz. 1031a w 2022 r. kwota ta wynosi 2.119,00 zł (M.P. z 2021 r. poz. 1021) - uwaga NSA]. Niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, by uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zasadnie w sprawie I OSK 254/20 zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20 trafnie zauważył, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) i zapowiedzi [czynione przed dniem 24 lutego 2022 r. - początkiem pełnoskalowej wojny Rosji przeciw Ukrainie] daleko idącego rozszerzenia takich programów. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1983/20 opowiedział się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach w sprawach I OSK 254/20, I OSK 2375/19 i I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, zm. poz. 353, 794, 1621, dalej uerFUS bądź ustawa z 1998 r. - w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania prawa do emerytury - zasada tempus regit actum), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 uerFUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 uerFUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerFUS, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerFUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

W orzecznictwie podkreśla się obowiązek udzielenia informacji o całokształcie regulacji materialnoprawnej uprawnień lub obowiązków wynikających z normy prawnej będącej przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji w danej sprawie. W wyroku z 22.10.2021 r. I OSK707/21 NSA przyjął "Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerFUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerFUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wobec tego, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości rezygnacji z emerytury. Organy naruszyły zatem wspomniany powyżej art. 9 kpa." (aprobowany przez (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, nb 1-3 do art. 9). [...] obowiązkiem organu administracji publicznej jest czuwanie "nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Pod względem przedmiotowym, ustanowiony w drugiej normie prawnej obowiązek jest węższy, dotyczy bowiem jedynie informacji prawnej, i to udzielanej dla ochrony przed poniesieniem szkody przez stronę lub innych uczestników postępowania. Wprawdzie obowiązek pod względem przedmiotowym ograniczony jest do informacji prawnej, ale jego realizacja, jak stanowi to expressis verbis art. 9 kpa, nie może ograniczyć się wyłącznie do informacji o przepisie prawa, ale obejmuje udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. "[...] organ nie może ograniczyć się li tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz również musi podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy uczestników postępowania" (J. Borkowski w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. Pr. 1989, s. 67, uw. 1 akapit 2; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1970, s. 56-57, uw. 3). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji RP] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak - op. cit. nb 2 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwa, Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni akceptuje wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr dokonaną w wyroku I OSK 1983/20. Należy pamiętać, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest «częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej» [...] W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi (wyrok TK z 18.11.2014 r. SK 7/11, OTK-A 2014/10/112). Krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne musi odpowiadać konstytucyjnej zasadzie równości, a także zasadzie sprawiedliwości społecznej i szczególnej opiece, jaką ustrojodawca roztacza nad osobami niepełnosprawnymi. Trybunał Konstytucyjny dał wyraz temu kierunkowi interpretacyjnemu w wyroku SK 2/17. Choć wyrok SK 2/17 odnosi się do osób mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to analogiczna norma prawna ma zastosowanie w stosunku do skarżącej, tj. do osoby mającej ustalone prawo do emerytury. Trybunał uznał, że ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie pracy tej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę nałożonego nań konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem ustawy o świadczeniach, zgodnie z jej uzasadnieniem, pozostaje stworzenie efektywnego systemu pomocy rodzinom znajdującym się w ciężkiej sytuacji materialnej, zapewniającego świadczenia rodzinne na poziomie zabezpieczającym egzystencję poszczególnych członków tych rodzin. Z założenia ustawa ta stanowić miała odpowiedź na brak rozwiązania systemowego, zastępowanego doraźnymi regulacjami poszczególnych zagadnień (druk sejmowy nr 1555/IV kadencja). "Szczególna pomoc", o której mówi Konstytucja, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności. Ochrona przewidziana w art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji oznaczać ma wyraźne podwyższenie standardu ochrony i pomocy, który ustrojodawca przyznaje wszystkim rodzicom i rodzinom (art. 18 Konstytucji). Zdaniem Trybunału, wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być tak ukształtowane, by znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. [...] różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, mimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

W doktrynie wskazano, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku SK 2/17 jest trafne, pod warunkiem że osoba uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy zrezygnuje ze świadczenia rentowego (S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia. Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. (I OSK 2392/19), Samorząd Terytorialny 2020/7-8, s. 182).

Współczesny ustawodawca, mając na uwadze starzenie się społeczeństwa i narastający problem braku pracowników na rynku pracy, nie wprowadził zakazu pracy dla emerytów - przeciwnie - zaproponował szereg zachęt i szereg preferencji dla emerytów, pragnących nadal pracować.

Skoro w kontrolowanej sprawie skarżącemu przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ostateczną decyzją z 3 marca 2021 r., gdy skarżący nie nabył jeszcze prawa do emerytury, a prawo to uzyskał od dnia 1 listopada 2021 r., przy czym skarżącemu tę emeryturę wypłacono 21 grudnia 2021 r. (odwołanie skarżącego z 17 stycznia 2022 r.; brak dowodów przeciwnych), a OPS w Aleksandrowie Kujawskim otrzymał informację z 8 grudnia 2021 r. dopiero 17 grudnia 2021 r., zaś matka skarżącego zmarła 16 listopada 2021 r. i aż do jej śmierci skarżący opiekował się matką (bezsporne), to Sąd I instancji dokonał trafnej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi, że nie ma podstaw do rozróżniania pojęć "nienależnego świadczenia" i "świadczenia nienależnie pobranego".

W doktrynie trafnie wskazuje się, że komentowana regulacja [art. 30 ust. 1 i 2 uśr] ma zastosowanie wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, co w doktrynie, jak i orzecznictwie odróżnia się od świadczeń nienależnych. Jak podkreśla B.K. Godlewska-Bujok, "w orzecznictwie spotykany jest pogląd, że należy odróżnić świadczenie nienależne od nienależnie pobranego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że «nienależne świadczenie» jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast «świadczenie nienależnie pobrane» to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak i tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla ustalenia, od kiedy świadczenia rodzinne są pobierane nienależnie, decydujące znaczenie ma chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń i z którą powinien zawiadomić organ o tej okoliczności (art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 25 ust. 1 uśr; wyrok WSA w Warszawie z 26.10.2010 r. VIII SA/Wa 538/2010, Lexis nr 2523063; wyrok WSA w Szczecinie z 13.1.2011 r. II SA/Sz 780/2010, Lexis nr 2510863; wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.1.2011 r. II SA/Bd 1483/2010, Lexis nr 2508371; wyrok WSA w Łodzi z 6.6.2013 r. II SA/Łd 1211/12, cbosa)" (B.K. Godlewska-Bujok, Ustawa o świadczeniach..., art. 30; tak samo A. Kawecka w: red. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach..., s. 443 i n.). Poza wyrokami wskazanymi w cytowanym opracowaniu, ten sam pogląd prezentowany jest również w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z 25.6.2020 r. WSA w Olsztynie stwierdził: "w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym przyjmuje się, że ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność oznacza przy tym formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, nie wystarcza powołanie się na przepis prawa (tak w wyrokach NSA z: 8.3.2013 r. I OSK 1529/12; 27.10.2010 r. I OSK 981/10; 14.12.2009 r. I OSK 826/09)" (Wyrok WSA w Olsztynie z 25.6.2020 r. II SA/Ol 353/20, Lex 3033082; tak też np. WSA w Białymstoku w wyroku z 9.5.2019 r. II SA/Bk 187/19, Lex 2678326). Podobnie WSA w Łodzi w wyroku z 20.2.2020 r. orzekł, że "«świadczenie nienależnie pobrane» to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W orzecznictwie sądowym przyjęto stanowisko, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia" (wyrok WSA w Łodzi z 20.2.2020 r. II SA/Łd 787/19, Lex 2822063; WSA we Wrocławiu w wyroku z 9.01.2020 r. IV SA/Wr 403/19, Lex 2798586; WSA w Gliwicach w wyroku z 26.6.2020 r., II SA/Gl 150/20, Lex 3032352; WSA w Warszawie w wyroku z 26.11.2019 r., VIII SA/Wa 637/19, LEX nr 2865265; wyrok NSA z 19.10.2022 r. I OSK 581/21, Lex 3423232; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2022 r., I SA/Wa 1151/22, Lex 3457267; wyrok WSA w Gliwicach z 22. 2.2023 r. II SA/Gl 1559/22, Lex 3506305 i inne). [...] Nowelizacje art. 30 uśr nie wpłynęły dobrze na spójność regulacji, szczególnie pod względem terminologii, jak i prawidłowej kolejności ustępów zawartych w art. 30 (P. Rączka w: Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, w. II, LEX/el2023, uw. 1, 2 do art. 30).

Z tych przyczyn zarzut 1.d petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd I instancji nie dokonał dowolnej oceny, nieprzystającej do stanu prawnego i zebranych dowodów, nie wykraczając poza granice określone art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, trafnie uznając, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszyła art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy określone art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli instancyjnej; należycie wskazuje na uchybienia mające wpływ na wynik sprawy i zawiera wystarczające wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania (art. 153 ppsa; s. 8 akapit ostatni-s. 9 i 10 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 222/22).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa).