Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2560/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej P. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 182/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej P. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r., nr KOC/4780/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 182/21, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej P. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r., nr KOC/4780/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 21 sierpnia 2020 r., znak nr 09/T/2020, Zarząd Dzielnicy [...] po rozpoznaniu wniosku P.B. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu biurowo-usługowego z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. T. [...] w dzielnicy [...] w W.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne") przez brak możliwości weryfikacji powierzchni biologicznie czynnej na podstawie wyników analizy zagospodarowania obszaru, wyznaczenie granic obszaru w odległości mniejszej niż trzykrotność frontu działki, a także w nieregularnym kształcie bez podania uzasadnienia w decyzji lub analizie oraz w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki co pozwoliło na wydanie decyzji dla inwestycji o funkcji usługowej oraz zawyżenie wskaźnika zabudowy. Ponadto nie wskazano w analizie wysokości zabudowy w obszarze analizowanym, wadliwie dopuszczono możliwość usytuowania dodatkowego wjazdu na teren inwestycji z wewnętrznej drogi osiedlowej, podczas gdy wjazd ten nie stanowi prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej, sporządzono załącznik do decyzji w oparciu o nieaktualną mapę zasadniczą, nieprawidłowo ustalono szerokość elewacji frontowej, brak wyznaczenia linii zabudowy, podczas gdy w ocenie skarżącej linię tę wyznacza się nawet w przypadku, kiedy inwestycja nie przylega do drogi publicznej. Błędnie także, zdaniem skarżącej, dopuszczono inwestycję w ostrej granicy działki przez co naruszono przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także brak możliwości oceny, czy inwestycja przewiduje wystarczającą ilość miejsc parkingowych.

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 107 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez pominięcie przez SKO okoliczności, że decyzja Prezydenta nie została opatrzona podpisem pracownika, podczas gdy okoliczność ta powoduje, że decyzja Prezydenta jest tak naprawdę tylko projektem decyzji;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1589, dalej: "rozporządzenie nomenklaturowe") przez uznanie przez SKO, że Prezydent nie musiał podawać szczegółowych danych umożliwiających weryfikację udziału powierzchni biologicznie czynnej na podstawie wyników analizy zagospodarowania obszaru, ani w ogóle ustalać udziału powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy zarówno ustalenie tego udziału jak i podanie szczegółowych danych umożliwiających jego weryfikację jest w decyzji wz niezbędne;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1-4 rozporządzenia planistycznego przez pominięcie przez SKO, że w tabeli na str. 2 analizy brak wskazania wysokości zabudowy w obszarze analizowanym;

4. § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego przez uznanie przez SKO, że Prezydent w decyzji:

a. prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego na załączniku graficznym w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy taka odległość jest niezgodna z prawem,

b. prawidłowo wyznaczył obszar analizowany o nieregularnym kształcie zamiast koncentrycznie dookoła działki, chociaż nie podał w tym zakresie żadnego uzasadnienia, ani w decyzji, ani w analizie;

5. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez dopuszczenie możliwość usytuowania dodatkowego wjazdu na teren inwestycji z wewnętrznej drogi osiedlowej, podczas gdy wjazd ten nie stanowi prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej;

6. § 5 ust. 1 i 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego przez uznanie przez SKO za prawidłowe, że w załączniku graficznym do decyzji Prezydenta granice obszaru analizowanego przyjęto z przekroczeniem odległości minimalnej, co umożliwiło bezprawne wydanie decyzji dla inwestycji o funkcji usługowej oraz zawyżenie wskaźnika zabudowy;

7. § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego przez uznanie przez SKO za prawidłowe, że w decyzji Prezydenta nie ustalono szerokości elewacji frontowej, podczas gdy było to konieczne i niezbędne;

8. § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego przez uznanie przez SKO za prawidłowe, że w decyzji Prezydenta nie wyznaczono linii zabudowy, podczas gdy linię tą wyznacza się nawet w przypadku, gdy inwestycja nie przylega do drogi publicznej;

9. § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, dalej: "rozporządzenie techniczne") przez dopuszczenie realizacji inwestycji w ostrej granicy działki, podczas gdy nie spełnia ona przesłanek wskazanych w § 12 ust. 2 i 3 warunków technicznych;

10. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.z.p. przez niesłuszne przyjęcie przez SKO, że w treści decyzji Prezydenta nie było potrzeby wskazywania ilości miejsc postojowych, podczas gdy taki brak uniemożliwia ocenę, czy inwestycja przewiduje wystarczającą ilość miejsc postojowych.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlegała oddaleniu.

Sąd odnosząc się do zarzutu braku podpisu pod decyzją organu I instancji wskazał, że wprawdzie podpis osoby uprawnionej znajduje się dopiero pod pouczeniem zawartym w decyzji, to jednak nie zmienia to faktu, że tak podpisane pismo ma charakter decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organy obu instancji w sposób prawidłowy i wnikliwy przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowody i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia.

Również granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z zasadami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego.

Skarżąca zarzuca, że wyznaczony obszar analizowany ma nieregularny kształt (powinien mieć kształt koncentryczny) co sprawia, że jego granice nie tylko w jednym miejscu są mniejsze niż 108 m (co stanowi trzykrotność frontu działki), ale w niektórych miejscach przekraczają tę wartość i wynoszą od 110 do 150 m. Według Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów, to jednak są to minimalne granice obszaru i dopuszczalne jest wyznaczenie innych granic przez organ. W takim przypadku organ powinien kierować się zasadą dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu oraz powinien uwzględniać wyrażony w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. aspekt ładu przestrzennego. Wbrew zarzutom, określenie w rozporządzeniu minimalnej wielkości obszaru analizowanego, nie uniemożliwia wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Nie jest również konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego w formie okręgu. Działki objęte obszarem analizowanym są zabudowane także budynkami usługowymi (stacja paliw, sklep, usługi z zakresu motoryzacji). Jest więc to teren pozwalający na budowę dalszych obiektów o takim przeznaczeniu.

Według Sądu chybiony okazał się także zarzut skargi wskazujący, że konieczne w decyzji o warunkach zabudowy jest podanie szczegółowych danych umożliwiających weryfikację udziału powierzchni biologicznie czynnej. Wprawdzie w § 2 pkt 3 rozporządzenia nomenklaturowego wskazano między innymi, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się przez określenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, to jednak z przepisu tego nie można wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach o warunkach zabudowy władczych rozstrzygnięć w odniesieniu do tego parametru.

Sąd wskazał, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. stanowiącego, iż minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, stosowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczenia i nazewnictwo, mając w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1. Z treści powyższego upoważnienia ustawowego wynika, że minister ma określić jedynie nazewnictwo stosowane w decyzjach mając na uwadze wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie jest natomiast upoważniony do wprowadzania nowych wymogów niewynikających wprost z wskazanych wyżej przepisów. Również w upoważnieniu ustawowym do wydania rozporządzenia planistycznego brak jest wymogu wyznaczania wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Stąd też w rozporządzeniu planistycznym nie ma regulacji dotyczących sposobu ustalania tego parametru. Także w art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. nie wskazano, że wielkość powierzchni biologicznie czynnej stanowić ma element wskaźnika w postaci wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Z tego też względu ustalenie przez organ I instancji udziału powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 25% bez wskazania szczególnych kryteriów jego ustalenia nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Jako niezasadny – zdaniem Sądu – należało ocenić zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia planistycznego, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z analizy urbanistycznej wynika, że parametr ten wyznaczony został prawidłowo. W analizie jest uzasadnienie na określenie tego parametru na poziomie 40 m. W tym zakresie scharakteryzowano szerokość elewacji frontowych w sąsiedniej zabudowie. I tak dla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych wynosi od ok. 21 m (budynki przy ul. M. [...] i [...] oraz J. [...]) do ok. 70 m (budynki przy ul. J. [...] i [...]), zaś obiektów usługowych od ok. 10 m (pawilon przy ul. B. [...]) do ok. 18 m (sklep przy ul. R. [...]). Natomiast szerokość zabytkowej wili znajdującej się na działce inwestycyjnej wynosi ok. 16 m. Ze względu na dużą rozpiętość danych organ odstąpił od wyliczenia średniej arytmetycznej uznając słusznie zdaniem Sądu, że będzie to niemiarodajne w przypadku tak dużego zróżnicowania zabudowy.

Zdaniem Sądu ustalenia te nie budzą zastrzeżeń biorąc pod uwagę, że § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego dopuszcza wyznaczenie innej niż średnia w obszarze szerokości elewacji frontowej. Powyższy parametr ustalony w oparciu o wskazany przepis nie wpłynie negatywnie na istniejący ład przestrzenny i nie zakłóci harmonii urbanistycznej tego terenu, a ustalone parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia przez organ I instancji od wyznaczenia linii zabudowy Sąd wyjaśnił, że planowana zabudowa ze względu na jej posadowienie wewnątrz kwartału, nie zmieni ukształtowanej linii zabudowy względem drogi publicznej – ul. B. Stwierdził przy tym, że ustalenie linii zabudowy powinno być zasadą, co oznacza, że jej niewyznaczenie stanowi naruszenie prawa, ale w opisanym wyżej stanie faktycznym brak jej wyznaczenia nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy dlatego, że nawet jej wyznaczenie nie zmieniłoby treści pozostałych ustalonych warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu, dopuszczenie przez organ możliwości usytuowania dodatkowego wjazdu na teren inwestycji z wewnętrznej drogi osiedlowej – ul. J., od strony działki nr [...] po ustaleniu z właścicielami nieruchomości, nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem jak zaznaczył organ I instancji w przypadku braku uzyskania tegoż dostępu konieczne będzie przeprojektowanie obsługi komunikacyjnej, co będzie podlegało kontroli na etapie postępowania o pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu nie ma również racji skarżąca wskazując, że niemożliwe jest ustalenie, czy inwestycja stanowi kontynuację wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W zaskarżonej decyzji organ odniósł się do tej kwestii wskazując na s. 6, że wysokość budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym jest zróżnicowana (pkt 2.4 analizy). Teren inwestycji jest otoczony zabudową mieszkaniową wielorodzinną o wysokości ok. 25 – 40 m (VIII – XIII kondygnacji). W obszarze analizy znajduje się także zabudowa wielorodzinna o wysokości ok. 9 – 16 m (III – V kondygnacji). Uzupełnienie tej zabudowy stanowią jednokondygnacyjne budynki i pawilony usługowe oraz budowle związane z infrastrukturą techniczną osiedla. Średnia wysokość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 5 kondygnacji (ok. 16 m). Zabytkowy budynek znajdujący się na działce będącej terenem inwestycji posiada dwie kondygnacje. Organ wyjaśnił, że planowana zabudowa nie może go zdominować dlatego też uznano, że powinien być to budynek parterowy o wysokości 4 m (+/-) 0,5 m.

Według Sądu niezasadne były też zarzuty skarżącej odnoszące się do nieuwzględnienie przez organ przepisów § 12 rozporządzenia technicznego dotyczących usytuowania spornej inwestycji na działce. Kwestie te, podobnie jak te związane z liczbą miejsc postojowych, nie są bowiem badane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa P. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi, zgodnie z art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia nomenklaturowego przez brak uchylenia decyzji SKO, pomimo tego, że SKO błędnie przyjął, iż Prezydent nie musiał podawać szczegółowych danych umożliwiających weryfikację udziału powierzchni biologicznie czynnej (dalej: "PBC") na podstawie Wyników Analizy Zagospodarowania Obszaru (dalej: "Analiza") ani w ogóle ustalać udziału PBC, podczas zarówno ustalenie udziału PBC, jak i podanie szczegółowych danych umożliwiających weryfikację PBC jest w decyzji wz niezbędne;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1-4 rozporządzenia planistycznego przez brak uchylenia decyzji SKO, pomimo tego, iż SKO pominęło, że w tabeli na str. 2 Analizy brak wskazania wysokości zabudowy w obszarze analizowanym;

3. § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego przez brak uchylenia decyzji SKO, pomimo tego, iż SKO uznało, że Prezydent w decyzji:

a. prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego na załączniku graficznym w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy taka odległość jest niezgodna z prawem,

b. prawidłowo wyznaczył obszar analizowany o nieregularnym kształcie zamiast koncentrycznie dookoła działki, chociaż nie podał w tym zakresie żadnego uzasadnienia ani w decyzji ani w Analizie;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.:

a. przez brak uchylenia decyzji SKO, pomimo, iż SKO dopuściło możliwość usytuowania dodatkowego wjazdu na teren inwestycji z wewnętrznej drogi osiedlowej, podczas gdy wjazd ten nie stanowi prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej,

b. przez brak uchylenia decyzji SKO, pomimo iż inwestor twierdzi, że nie posiada faktycznego, realnego dostępu do drogi publicznej z działki objętej inwestycji, co wyklucza wydanie na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego przez brak uchylenia decyzji SKO, pomimo tego, iż SKO uznało za prawidłowe, że w załączniku graficznym do decyzji Prezydenta granice obszaru analizowanego przyjęto z przekroczeniem odległości minimalnej, co umożliwiło bezprawne wydanie decyzji dla inwestycji o funkcji usługowej oraz zawyżenie wskaźnika zabudowy;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego przez brak uchylenia decyzji SKO, pomimo tego, iż SKO uznało za prawidłowe, że w decyzji Prezydenta nie ustalono szerokości elewacji frontowej, podczas gdy było to konieczne i niezbędne;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego przez brak uchylenia decyzji SKO, pomimo tego, iż SKO uznało za prawidłowe, że w decyzji Prezydenta nie wyznaczono linii zabudowy, podczas gdy linię tą wyznacza się nawet w przypadku, gdy przedmiotowa inwestycja nie przylega do drogi publicznej;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia technicznego przez brak uchylenia decyzji SKO, pomimo tego, iż SKO dopuściło realizację przedmiotowej inwestycji w ostrej granicy działki, podczas gdy inwestycja nie spełnia przesłanek wskazanych w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia technicznego;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.z.p. przez niesłuszne przyjęcie przez SKO, że w treści decyzji Prezydenta nie było potrzeby wskazywania ilości miejsc postojowych, podczas gdy taki brak uniemożliwia ocenę, czy inwestycja przewiduje wystarczającą ilość miejsc postojowych.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono:

I. w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 i 185 1 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości;

II. w oparciu o art. 203 § 1 p.p.s.a. – o orzeczenie od SKO na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

III. w oparciu o art. 106 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. – o przeprowadzenie dowodu z pisma pełnomocnika inwestora z 10 września 2021 r., na okoliczność braku posiadania przez działkę, na której ma znajdować się inwestycja faktycznego, realnego dostępu do drogi publicznej. Przeprowadzenie ww. dowodu:

– nie było wcześniej możliwe (ww. pismo zostało sporządzone dopiero 10 września 2021 r., a więc już po wydaniu wyroku przez WSA),

– dotyczy okoliczności, które nie były wcześniej znane skarżącej (ww. pismo zostało doręczone skarżącej dopiero 15 września 2021 r.),

– jest niezbędne do wykazania, że Prezydent oraz SKO nie powinny byli wydać decyzji o warunkach zabudowy z racji braku spełnienia przez działkę objętą inwestycją wymogu faktycznego, realnego dostępu do drogi publicznej,

– nie spowoduje żadnego (a tym bardziej nadmiernego) przedłużenia postępowania w sprawie;

IV. o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zarzuty skargi kasacyjnej są obciążone wadami konstrukcyjnymi. Otóż, jak wskazano powyżej, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wbrew dyspozycji wynikającej z tego przepisu w podniesionych zarzutach naruszenia prawa materialnego zabrakło wskazania, czy naruszenie przepisów wymienionych w tychże zarzutach wynikało z błędnej ich wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania.

Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego wymogu w tym zakresie, a trzeba pamiętać, że przedstawienie podstaw kasacyjnych, w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest obligatoryjne, zaś same podstawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., nie oznacza to jednak umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie, konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi, nie może domyślać się intencji skarżących kasacyjnie i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269).

Odnosząc się zaś do podniesionych zarzutów, należało uznać, że Sąd I instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił brak prawnych podstaw obligujących do ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in.: wyroki NSA z 12.03.2015 r., II OSK 2043/13, LEX nr 1675966; 4.04.2019 r., II OSK 1764/18, LEX nr 2656144 oraz z 25.01.2024 r., II OSK 1410/21, LEX nr 3702703) i jest również podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1-4 rozporządzenia planistycznego. Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, że Kolegium dokonało oceny prawidłowości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wprawdzie we wskazanej przez skarżącą kasacyjnie tabeli wysokość zabudowy nie została określona w metrach, lecz przy użyciu liczby kondygnacji, to jednak w dalszej części załączonych do decyzji o warunkach zabudowy wyników analizy znajdują się ustalenia dotyczące tego parametru ze wskazaniem wysokości poszczególnych rodzajów zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego (s. 5 wyników analizy).

Niezasadnym okazał się też zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, z którego wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten należy odczytywać w kontekście treści § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, z którego wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Zatem obszar ten powinien być wyznaczony dookoła działki, z każdej jej strony, co oznacza że wyznaczona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Stąd granica obszaru analizowanego powinna być wytyczona w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki (wyrok NSA z 23.11.2022 r., II OSK 2785/19, LEX nr 3451818). Powyższe stanowisko było wielokrotnie wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 28.08.2008 r., II OSK 1533/07, LEX nr 488467; 15.01.2010 r., II OSK 987/09, LEX nr 559695.; 4.04.2019 r., II OSK 1764/18, LEX nr 2656144; 1.12.2020 r., II OSK 1580/18, LEX nr 3115133; 28.06.2022 r., II OSK 2719/19, LEX nr 3392390).

Mając powyższe na względzie należało się zgodzić ze skarżącą kasacyjnie, że wytyczone granice obszaru analizowanego nie przyjęły kształtu okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, albowiem z załącznika graficznego do decyzji wynika, że odległość od granicy działki oznaczonej odcinkiem A-B do granicy obszaru analizowanego jest mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ na brakującym do trzykrotności szerokości frontu działki fragmencie znajduje się teren KD (teren dróg publicznych).

Natomiast za dopuszczalne należy uznać wyznaczenie obszaru analizowanego w wymiarze większym niż minimalny, jeżeli nie doprowadzi ono do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa (por. m.in. wyroki NSA z: 23.11.2016 r., II OSK 3346/14, LEX nr 2260905; 21.06.2017 r., II OSK 2650/15, LEX nr 2446511; 13.12.2017 r., II OSK 779/17, LEX nr 2427484 oraz 5.08.2021 r., II OSK 237/20, LEX nr 3224040). Istnienie tego rodzaju zagrożenia nie zostało zaś choćby uprawdopodobnione.

Stąd również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, w której uznano za prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego z przekroczeniem odległości minimalnej, okazał się nieskuteczny.

Wypada też zaznaczyć, że § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego nie wprowadza obowiązku wyznaczenia granicy obszaru analizowanego wyłącznie w postaci okręgu (por. wyrok NSA z 10.03.2015 r., II OSK 1934/13, LEX nr 1666091).

Także kolejny zarzut, tym razem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nie mógł zostać uwzględniony.

Po pierwsze, w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępną wewnętrzną drogę osiedlową na podstawie służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez działki nr 155 i 89, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy.

Po drugie, oceniając spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej z terenu inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy, nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany ten dostęp. Kwestia ta podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 5.04.2022 r., II OSK 2569/21, LEX nr 3338611 oraz z 20.07.2022 r., II OSK 2294/19, LEX nr 3413330). Dokonując więc wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy (por. wyrok NSA z 16.11.2022 r., II OSK 1808/21, LEX nr 3503339). Jeżeli więc inwestor wskazuje teren, który będzie miał dostęp do drogi publicznej przez inne działki, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tych działek (por. wyrok NSA z 29.01.2021 r., II OSK 438/20, LEX nr 3416280).

W związku z powyższym wniosek skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z pisma inwestora na okoliczność braku posiadania dostępu do drogi publicznej z terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy okazał się zbędny do wyjaśnienia niniejszej sprawy.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, w której uznano za prawidłowe, że w decyzji Prezydenta nie ustalono szerokości elewacji frontowej. Otóż w decyzji kontrolowanej przez Kolegium ustalono szerokość elewacji frontowej na ok. 41 m (s. 1), której wymiar znajduje uzasadnienie w treści wyników analizy (s.4-5) załączonych do tej decyzji.

Natomiast należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że brak wyznaczenia linii zabudowy stanowi naruszenie prawa, przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym brak jej wyznaczenia nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ponieważ planowane zamierzenie inwestycyjne polega na realizacji kolejnej zabudowy na działce już zagospodarowanej, zaś jej posadowienie wewnątrz kwartału, nie zmieni ukształtowanej linii zabudowy względem drogi publicznej – ul. B. Poza tym wyznaczenie linii nowej zabudowy nie zmieniłoby treści pozostałych ustalonych warunków zabudowy.

Z kolei nie można było uznać za zasadny zarzutu naruszenia w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia technicznego, albowiem ustalenia warunków zabudowy nie dookreślają lokalizacji inwestycji w takim stopniu szczegółowości, jaki został określony w tych przepisach rozporządzenia technicznego. Kwestie ostatecznego usytuowania planowanej zabudowy staną się przedmiotem oceny i rozstrzygnięć na kolejnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, a mianowicie na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

Również dopiero na tym kolejnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego będzie brana pod uwagę kwestia liczby miejsc postojowych, którą należy zapewnić w związku z zamiarem realizacji planowanej inwestycji. Z tych też względów także ostatni z podniesionych zarzutów, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.z.p. okazał się nieskuteczny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.