Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1049/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 par. 1 i 2  art. 74 par. 2 art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. sp. j. z siedzibą w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. znak KOC/7885/Ar/21 w przedmiocie udostępnienia odpisu decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy postanowieniem z dnia 17 listopada 2021 r. nr 51/2021/cp, na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 49b § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817), art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372) oraz § 17 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. sp. z o. o. sp. k. odmówił udostępnienia odpisu decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie boiska wielofunkcyjnego z budynkiem sanitarno-szatniowym na dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] dzielnicy [...] m. st. Warszawy (adres inwestycji: ul. [...]).

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przytoczył art. 49b § 1 k.p.a. i stwierdził, że z jego treści wynika, że odpis decyzji udostępnia się stronie postępowania.

Po przytoczeniu art. 28 k.p.a. podał, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym wiąże się z istnieniem przepisu prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu, gdy w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która dotyczy praw i obowiązków tego podmiotu.

Po przytoczeniu art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") organ I instancji wskazał, że nie każdy kto uzyskał informację o podjętych czynnościach w danej sprawie może stać się stroną postępowania. W niniejszym postępowaniu wnioskodawca nie został uznany za stronę postępowania.

Zgodnie z aktualną treścią księgi wieczystej prowadzonej dla działki inwestycyjnej nr ewid. [...] z obrębu [...], nieruchomość jest własnością Miasta [...] i brak jest na niej użytkowania wieczystego. Wnioskodawca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej z nieruchomości sąsiadującej i nie przysługuje mu ograniczone prawo rzeczowe.

Ponadto w odniesieniu do historycznego stanu prawnego powyższej nieruchomości wskazano, że decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 11 maja 2011 r. został zatwierdzony projekt podziału ówczesnej dz. ewid. nr [...] z obrębu [...], na dz. ewid. nr [...], [...] i [...] Zbycie dz. ewid. nr [...] nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 64/GK/DW/2012 z 2 lutego 2012 r., na której opierał się akt notarialny z [...] marca 2012 r. rep. A nr [...], stanowiący umowę o oddanie na rzecz wnioskodawcy gruntu w użytkowanie wieczyste i umowy o ustanowienie służebności przejścia i przejazdu do drogi publicznej – ul. [...] na dz. ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...], na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego działek nr ewid. [...] i [...] oraz na dz. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego działki nr ewid. [...].

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości w. decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta z 2 lutego 2012 r. Decyzja Komisji jest ostateczna i wykonalna z mocy prawa z dniem jej wydania tj. z dniem 13 kwietnia 2021 r. W konsekwencji upadły również postanowienia ww. aktu notarialnego, w tym ustanowienie służebności.

Organ przytoczył art. 40 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., wydanych z naruszeniem prawa oraz art. 247 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

Podsumowując, Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy stwierdził, że wnioskodawca nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], a zatem nie posiada przymiotu strony i uprawnień z tym związanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 28 lutego 2023 r., znak KOC/7885/Ar/21, po rozpoznaniu zażalenia R. sp. z o. o. sp. j. (dawniej R. sp. z o. o. sp. k.), na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 17 listopada 2021 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy wskazał, że legitymacja prawna do udziału w postępowaniu administracyjnym – do bycia stroną tego postępowania, o jakiej mowa w art. 28 k.p.a. wypływa z prawa materialnego. Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której oparty jest interes prawny. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiści istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

W zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego, którego przedmiot – w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dotyczył inwestycji celu publicznego polegającej na budowie boiska wielofunkcyjnego z budynkiem sanitarno-szatniowym na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, przepisy ww. ustawy nie zawierając szczególnej regulacji, odsyłają do ogólnych norm postępowania administracyjnego.

Stroną w postępowaniu o ustalenie inwestycji celu publicznego jest przede wszystkim wnioskodawca. Ponadto stroną jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości. W orzecznictwie dopuszczono możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Po przytoczeniu art. 49b § 1 k.p.a., organ zażaleniowy stwierdził, że w niniejszej sprawie za strony postępowania należy uznać wnioskodawcę, podmiot będący właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich. Spółka R. sp. z o. o. sp. k. nie jest żadnym z tych podmiotów. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości inwestycyjnej wynika, że działka nr ew. [...] jest własnością Miasta [...].

Organ przypominał, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości nr [...] z obrębu [...] na mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 11 maja 2011 r. Działka nr [...] z obrębu [...] została zbyta na podstawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 lutego 2012 r. nr 64/GK/DW/2012. Na podstawie decyzji z dnia 12 lutego 2012 r. została zawarta umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i umowa o ustanowieniu służebności gruntowych (akt notarialny z dnia [...] marca 2012 r. rep. A nr [...]). Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości w. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 lutego 2012 r. Decyzja ta jest ostateczna i wykonalna z mocy prawa z dniem jej wydania.

Zatem w wyniku decyzji Komisji upadły ustalenia wynikające z aktu notarialnego z dnia 15 marca 2012 r. Ponadto decyzja ta stanowi podstawę wykreślenia wpisu w księdze wieczystej dokonanego na podstawie uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o której mowa w art. 29 ust. 3, lub zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, lub na podstawie aktu notarialnego sporządzonego z uwzględnieniem uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej albo dokonanych po tym wpisie wpisów użytkowania wieczystego lub własności nieruchomości, oraz stanowi podstawę wpisania jako właściciela odpowiednio m. [...] albo Skarbu Państwa.

Spółka nie jest właścicielem, współwłaścicielem, użytkownikiem bądź współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której planowana jest inwestycja ani też nieruchomości sąsiedniej. Zatem nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.

R. sp. z o. sp. j z siedzibą w Z.(tj. następca prawny R. sp. z. o. o. sp. k.) w skardze do WSA w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zarzuciła:

a) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 124 § 2 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie, że w dniu 25 stycznia 2023 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zapadł wyrok w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1393/21, na podstawie którego decyzja Komisji ds. reprywatyzacji nieruchomości w. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] została uchylona, a tym samym zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. nie wywołuje skutków prawnych,

b) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., wydanych z naruszeniem prawa w zw. z art. 152 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że decyzja Komisji spowodowała utratę przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego działki nr [...],

c) naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 365 § 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego poprzez błędne uznanie, że nieprawomocny wpis i wzmianka w księdze wieczystej wiążą organ administracji i pozbawiają skarżącą prawa użytkowania wieczystego działki nr [...],

d) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienia odmawiającego udostępnienia odpisu decyzji, które jest obarczone wadami w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga była bezzasadna.

Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić, ale wyłącznie stronie, przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2 art. 73 k.p.a.). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.)

Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednak, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1374/98; z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1023/98; z dnia 5 września 2001 r., II SAB/GD 127/00, Palestra 2002/9-10/202).

Innymi słowy, obowiązkiem organu administracji jest wydanie postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. o odmowie udostępnienia akt także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania. W postępowaniu toczącym się w niniejszej sprawie, dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, skarżąca nie była stroną postępowania. Z uwagi na treść art. 73 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przymiot strony należy rozpatrywać w kontekście hipotezy art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo zaniechania lub ograniczenia czynności organu.

Dla oceny interesu prawnego skarżącej znaczenie miała decyzja Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości w. z [...] kwietnia 2021 r. stwierdzająca nieważności decyzji z 2 lutego 2012 r. o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania działki nr [...]. Decyzja Komisji jest ostateczna i wykonalna z mocy prawa z dniem jej wydania tj. z dniem 13 kwietnia 2021 r.

Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., wydanych z naruszeniem prawa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 795) decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 lub 3a oraz ust. 3, stanowi podstawę wykreślenia w księdze wieczystej wpisu dokonanego na podstawie uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej, decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o której mowa w art. 29 ust. 3, lub zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, lub na podstawie aktu notarialnego sporządzonego z uwzględnieniem uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej albo dokonanych po tym wpisie wpisów użytkowania wieczystego lub własności nieruchomości, oraz stanowi podstawę wpisania jako właściciela odpowiednio m. [...] albo Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 247 ustawy Kodeks cywilny ograniczone prawo rzeczowe wygasa, jeżeli przejdzie na właściciela rzeczy obciążonej albo jeżeli ten, komu prawo takie przysługuje, nabędzie własność rzeczy obciążonej.

Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla dz. nr [...] (na dzień 30 maja 2022 r.) wynikało, że jedynym właścicielem nieruchomości jest m. [...] (brak użytkownika wieczystego).

Zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione i Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.