Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 943/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3 i 6
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: art. 64 a- e, art. 151a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu B.K. i M.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 maja 2023 r. nr SKO.OG/41.12/57/2023/10099 w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr [...], Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 7 ust. 1 i 1a w związku z art. 6 ust. 2 pkt 10 oraz art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1580 ze zm. – dalej u.o.z.), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Opieki nad Zwierzętami "[...]", odmówił czasowego odebrania zwierząt właścicielom: B. K. oraz M. K. (dalej: wnoszący sprzeciw), w tym: psa, papugi; umorzył postępowanie względem kota oraz 8 sztuk ryb akwariowych z powodu śmierci zwierząt; nakazał Stowarzyszeniu jw. zwrócenie zwierząt wskazanemu w decyzji podmiotowi oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania wszczętego wnioskiem Stowarzyszenia "[...]" z dnia 12 sierpnia 2019 r. w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt jw. Organ wskazał także, że Sąd Rejonowy w S. w dniu [...] r. wydał wyrok o sygn. akt [...], którym warunkowo umorzył postępowanie karne przeciwko wnoszącym sprzeciw o czyn polegający na znęcaniu się na zwierzętami i ustalił okres próby na 2 lata. Jednocześnie Sąd orzekł wobec ww. zakaz posiadania wszelkich zwierząt na okres 2 lat. Powyższy wyrok Sądu Rejonowego w S. został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie Opieki nad Zwierzętami "[...]", zarzucając niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i naruszenie przepisów u.o.z. Decyzja została zaskarżona w zakresie punktów 1, 3 oraz 4. Stowarzyszenie podniosło, że nie posiada możliwości przekazania zwierząt, a orzeczenie takiego środka nie bierze pod uwagę dobrostanu zwierząt, które zżyły się z osobami, u których przebywają od 4 lat.

W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z dnia 8 maja 2023 r., nr SKO.OG/41.12/57/2023/10099, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W motywach uzasadnienia Kolegium wskazało m. in., że nadzwyczajne, natychmiastowe (czasowe) pozbawienie właściciela zwierzęcia jego praw ma charakter wyjątkowy, a co za tym idzie wydanie decyzji następczej o odebraniu zwierzęcia w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. wymaga wnikliwej oceny, w tym uzyskania jednoznacznych ocen, że życie lub zdrowie zwierzęcia było zagrożone.

W szczególności duże znaczenie ma dokładny opis warunków przechowywania zwierzęcia przed jego odebraniem oraz fachowa ocena jego stanu zdrowia. Zdaniem Kolegium organ I instancji wziął pod uwagę jedynie tę okoliczność, że obecnie (od stycznia 2023 r.) w obrocie prawnym znajduje się prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w S., którym warunkowo umorzono (z okresem próby wynoszącym 2 lata) postępowanie karne wobec wnoszących sprzeciw o czyn polegający na znęcaniu się nad zwierzętami. Organ I instancji nie uwzględnił jednak, że postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o art. 7 ust. 3 u.o.z. jest odrębne wobec postępowania karnego. Wydając decyzję w sprawie czasowego odebrania zwierzęcia organ administracji nie bada, czy doszło do popełnienia przestępstwa znęcania się na tym zwierzęciem (które może być popełnione tylko umyślnie, z zamiarem bezpośrednim), a jedyne skupia się na badaniu, czy w chwili przejęcia zwierzęcia przez podmiot uprawniony (np. organizację społeczną zajmującą się ochroną praw zwierząt) miało miejsce jego traktowanie w sposób określony w art. 6 ust. 2 u.o.z. i czy zachodził przypadek niecierpiący zwłoki, a dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela zagrażało jego życiu lub zdrowiu. Organ I instancji zobowiązany był przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji następczej o czasowym odebraniu w 2019 r. zwierząt, tj. znacznie przed tym, jak warunkowo umorzono na okres próby postępowanie karne.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciwie B. K. i M. K. wnieśli o uchylenie ww. decyzji Kolegium w zakresie odnoszącym się do pkt. 1, 3 oraz 4 decyzji organu I instancji oraz utrzymanie w mocy pkt. 2 decyzji organu I instancji.

Wnoszący sprzeciw zarzucili zaskarżonej decyzji błędne przyjęcie, że organ I instancji, orzekając o odmowie czasowego odebrania psa i papugi i nakazując zwrot tych zwierząt, zaniechał przeprowadzenia własnych ustaleń oraz błędne uznanie, że celowe jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji. Podnieśli, że sprawowana przez nich opieka nad zwierzętami była właściwa, a sąd karny wyrokował w odniesieniu do stanu zwierząt i warunków ich utrzymania, jakie miały miejsce w dacie dokonania ich odbioru. Tak więc ustalenia w sprawie karnej, poczynione w dacie odebrania zwierząt, powinny być brane pod uwagę przez organ I instancji. Dodatkowo wnoszący sprzeciw oświadczyli, że z opinii biegłego wynika, iż zwierzęta były "tylko troszkę zaniedbane". Przypadek ww. zwierząt nie stanowił przypadku "niecierpiącego zwłoki". Zwierzęta powinny zostać zwrócone zgodnie z życzeniem skarżących.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną.

Sprzeciw nie jest zasadny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".

Ma zatem rację organ II instancji, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane jest koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności.

W świetle art. 7 ust. 3 u.o.z. w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia.

Odebrane zwierzę podlega zwrotowi, jeżeli sąd nie orzeknie w trybie art. 35 ust. 3 przepadku zwierzęcia, a także jeżeli postępowanie karne w tej sprawie zostanie umorzone (art. 7 ust. 6 u.o.z.).

Ma rację SKO, że natychmiastowe pozbawienie właściciela jego zwierzęcia ma charakter wyjątkowy, Wydanie decyzji następczej o odebraniu zwierzęcia w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. wymaga wnikliwej oceny, ta jednak powinna zostać dokonana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Organ I instancji wziął pod uwagę prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w S., którym warunkowo umorzono (z okresem próby wynoszącym 2 lata) postępowanie karne wobec wnoszących sprzeciw o czyn polegający na znęcaniu się nad zwierzętami.

Przede wszystkim zauważyć należy, że czym innym jest "umorzenie" postępowania karnego w trybie art. 17 §1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1375 z późn. zm.), np. z uwagi na brak czynu zabronionego, a czym innym "warunkowe umorzenie" postępowania karnego na okres próby. To ostatnie rozstrzygnięcie regulowane jest przez art. 66 §1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 z późn. zm.). Zgodnie tym przepisem "Sąd może warunkowo umorzyć postępowanie karne, jeżeli wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości, a postawa sprawcy niekaranego za przestępstwo umyślne, jego właściwości i warunki osobiste oraz dotychczasowy sposób życia uzasadniają przypuszczenie, że pomimo umorzenia postępowania będzie przestrzegał porządku prawnego, w szczególności nie popełni przestępstwa." Zatem warunkowe umorzenie postępowania oznacza nie tylko stwierdzenie zaistnienia czynu karalnego, ale i winy.

Organ I instancji nie uwzględnił zatem, że postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o art. 7 ust. 3 u.o.z. ma charakter odrębny wobec postępowania karnego. Wydając decyzję w sprawie czasowego odebrania zwierzęcia organ administracji nie bada, czy doszło do popełnienia przestępstwa znęcania się nad tym zwierzęciem, a jedyne skupia się na ustaleniu, czy w chwili przejęcia zwierzęcia przez podmiot uprawniony (np. organizację społeczną) miało miejsce jego traktowanie w sposób określony w art. 6 ust. 2 u.o.z. i czy zachodził przypadek niecierpiący zwłoki, a dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela zagraża jego życiu lub zdrowiu. Organ I instancji zobowiązany był przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji następczej o czasowym odebraniu w 2019 r. zwierząt, tj. znacznie przed datą, kiedy warunkowo umorzono na okres próby postępowanie karne.

Sąd w niniejszym postępowaniu wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa.

Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu.

Postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a. (co dotyczy postępowania wynikającego z zakresu odwołania i zakresu decyzji organu II instancji).

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.