Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 135/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 128 § 1, art. 161 § 1 pkt 3, art. 170
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy Miejsce Piastowe na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2374/21 w przedmiocie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi Gminy Miejsce Piastowe na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. nr DPR.721.1.2019, DPR.721.1.2020, DPR.721.2.2020, DPR.721.3.2020 w sprawie przymusowej restrukturyzacji postanawia: 1. podjąć zawieszone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, 2. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2374/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") umorzył postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone ze skargi Gminy Miejsce Piastowe na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. nr DPR.721.1.2019, DPR.721.1.2020, DPR.721.2.2020, DPR.721.3.2020 w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji.

Sąd I instancji uznał, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż skargę na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. wniosły także inne podmioty i jej kontrola sądowa została przeprowadzona w postępowaniu o sygn. VI SA/Wa 317/20. W ocenie Sądu I instancji, w toku wspomnianego postępowania oceniono legalność zaskarżonej decyzji, a sąd nie dopatrzył się jej wadliwości. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocny wyrok wydany wobec zaskarżonej decyzji jest skuteczny erga omnes. Z tego powodu Sąd uznał, że skoro zaskarżona decyzja została już poddana kontroli legalności, to w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do oceny jej zgodności z prawem, przez co postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Z zażaleniem na powyższe postanowienie wystąpiła Gmina Miejsce Piastowe, zaskarżając to postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wydanie prawomocnego wyroku w sprawie ze skargi innego podmiotu, na tę samą decyzję stanowi o tym, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Odpowiadając na zażalenie Bankowy Fundusz Gwarancyjny wniósł o jego oddalenie.

Postanowieniem z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II GZ 135/23 Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Powodem takiego orzeczenia było wystąpienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (postanowienie z dnia 26 stycznia 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2964/22) do TSUE z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: "1. Czy art. 85 ust. 2 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz.U.UE.L.2014.173.190 ze zm.) w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1) i art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/30 ze zm.) należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wniesienia przez radę nadzorczą podmiotu w restrukturyzacji skargi do krajowego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji, skuteczny środek ochrony prawnej uznaje się za zapewniony także osobom, które w zaskarżeniu tej decyzji upatrują ochrony swojego interesu prawnego, w sytuacji gdy sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a prawomocny wyrok, wydany w wyniku rozpoznania tej skargi jest skuteczny erga omnes i gdy możliwość uzyskania przez te osoby ochrony ich interesu prawnego nie jest uzależniona od odrębnego wniesienia przez nie skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję? 2. Czy art. 85 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE wprowadzający wymóg sprawnej kontroli sądowej oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiące o skutecznej ochronie prawnej, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie zastosowaniu przepisu proceduralnego państwa członkowskiego, który zobowiązuje krajowy sąd administracyjny do łącznego rozpoznania wszystkich skarg, jakie zostały wniesione do tego sądu na decyzję organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w sytuacji gdy zastosowanie tego przepisu wraz z innymi wymogami krajowej procedury sądowoadministracyjnej powoduje, że z uwagi na znaczną ilość takich skarg wydanie wyroku w sprawie może okazać się nadmiernie utrudnione o ile w ogóle możliwe w rozsądnym terminie? 3. Czy art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE należy interpretować w ten sposób, że pozwala on państwu członkowskiemu na niedokonywanie strukturalnego oddzielenia - dla zagwarantowania operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów - funkcji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji od innych funkcji tego organu jako ustawowego gwaranta depozytów bankowych lub kuratora banku (tymczasowego administratora) ustanowionego na podstawie decyzji krajowego organu właściwego dla nadzoru do celów rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i dyrektywy 2013/36/UE? 4. Czy art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE należy interpretować w ten sposób, że w przypadku uchybienia przez państwo członkowskie obowiązkowi ustanowienia odpowiednich uzgodnień strukturalnych dla zagwarantowania operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów pomiędzy funkcjami nadzoru na mocy rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i dyrektywy 2013/36/UE lub innymi funkcjami odpowiedniego organu a funkcjami organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, warunek operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów może być uznany za spełniony, jeśli krajowy sąd administracyjny kontrolujący decyzję w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji uzna, że zastosowane inne rozwiązania organizacyjne i działania faktyczne organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, były wystarczające dla osiągnięcia tego skutku?".

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt C-118/23 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie prejudycjalnym orzekł, że: "1. Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że: stoi on na przeszkodzie stosowaniu krajowego przepisu proceduralnego nakładającego na sąd właściwy do rozpoznania skarg na decyzję krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji o przyjęciu środka w zakresie zarządzania kryzysowego obowiązek połączenia wszystkich wniesionych do niego skarg na tę decyzję, jeżeli stosowanie tego przepisu jest sprzeczne z prawem do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie; 2. Artykuł 85 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/UE oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/879 z dnia 20 maja 2019 r., w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że: w sytuacji gdy do sądu krajowego wniesiono większą liczbę skarg na decyzję krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji o przyjęciu środka w zakresie zarządzania kryzysowego, z których jedna została wniesiona przez organ instytucji objętej procedurą restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, oddalenie tylko tej jednej skargi jako bezzasadnej nie pozwala uznać, że zapewniono przestrzeganie prawa do skutecznego środka prawnego w odniesieniu do każdej innej osoby, której ta decyzja dotyczy i która również wniosła na nią skargę, podnosząc zarzuty, które nie zostały uwzględnione w wydanym wyroku i które w każdym razie nie były przedmiotem kontradyktoryjnej debaty pozwalającej tej osobie na przedstawienie swojej sprawy; 3. Artykuł 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59, zmienionej dyrektywą 2019/879, należy interpretować w ten sposób, że: przepis ten ma zastosowanie, w sytuacji gdy krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pełni również funkcje tymczasowego administratora w rozumieniu art. 29 tej dyrektywy, ze zmianami, lub funkcje gwaranta depozytów w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów, w związku z czym nakłada on obowiązek przyjęcia uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej tego organu i uniknięcia konfliktu interesów w odniesieniu do tych funkcji; 4. Artykuł 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59, zmienionej dyrektywą 2019/879, należy interpretować w ten sposób, że: w sytuacji gdy krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pełni również "funkcje nadzoru" lub "inne funkcje" w rozumieniu tego postanowienia oraz w braku wewnętrznych przepisów na piśmie mających na celu zapewnienie niezależności operacyjnej tego organu i zapobieganie konfliktom interesów między jego funkcjami w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji a innymi funkcjami, przestrzeganie tych wymogów może jednak wynikać z wprowadzenia w tym celu wystarczających środków organizacyjnych i innych środków. Wspomniany przepis nie oznacza jednak ani tego, że decyzje dotyczące funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz te dotyczące innych funkcji wspomnianego organu muszą być podejmowane przez różne jednostki decyzyjne, ani tego, że wewnętrzne działy tego samego organu nie mogą świadczyć usług wsparcia zarówno pracownikom przydzielonym do pełnienia funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, jak i pracownikom przydzielonym do pełnienia innych funkcji, bez uszczerbku dla przepisów dotyczących tajemnicy zawodowej. Jeżeli istnieją przewidziane w tym postanowieniu przepisy wewnętrzne na piśmie, brak ich publikacji nie powoduje automatycznie nieważności decyzji podjętych przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, lecz oznacza w stosownej sytuacji w przypadku odwołania od decyzji tego organu, że do tego organu należy wykazanie, iż przepisy te były przestrzegane, w związku z czym decyzja ta została podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 128 § 1 p.p.s.a. Sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt C-118/23 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej udzielił odpowiedzi na pytania prejudycjalne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z czym ustała ustawowa przyczyna zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy możliwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2374/21.

Zażalenie jest zasadne i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podnieść należy, że z przepisów art. 9, art. 90 i art. 91 Konstytucji RP wynika m. in. nakaz prounijnej wykładni prawa. Zmierza ona do zapewnienia pełnego zakresu stosowania norm prawa unijnego, tym samym zapobiegania pomijania ich w procesie stosowania prawa. Procesy integracji uwieńczone akcesją Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej spowodowały, że system prawny Rzeczypospolitej uzyskał wieloskładnikową (multicentryczną) strukturę. System prawny UE wraz z akcesją stał się również – co trzeba uznać za aksjomat – systemem własnym Rzeczypospolitej, obowiązującym na jej terytorium równolegle z systemem prawa wewnętrznego (krajowego). Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że powstał jeden porządek prawny, tyle że multicentryczny, stanowiący jednolity corpus iuris, jako prawo państwa członkowskiego (E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jego konsekwencje, "Państwo i Prawo" 2005, z. 4, s. 7 – 8; S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a Konstytucja RP i prawo polskie – kilka refleksji, "Państwo i Prawo" 2004, z. 11, s. 21 – 22). Proces integracji europejskiej stworzył poziom spójności funkcjonowania państw, w którym prawo UE stało się dla prawa krajowego reżimem współistniejącym, a relacje obu systemów oparły się o zasadę pierwszeństwa tego pierwszego (M. Muszyński, Pytanie prejudycjalne jako instrument wykładni prawa UE: istota, granice i możliwości kontroli, Prok. i Pr. 2020, nr 7-8).

Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, że wykładnia przepisów prawa krajowego dotyczących przymusowej restrukturyzacji, nie może pozostawać bez wpływu od wykładni przepisów prawa unijnego – tym bardziej, że ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o bankowym funduszu gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji stanowi implementację dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/UE oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/879 z dnia 20 maja 2019 r. Również przepisy o procedurze sądowoadministracyjnej nie mogą podlegać w pełni autonomicznej wykładni, tj. oderwanej od treści prawa unijnego - zwłaszcza, że TSUE w wyroku z dnia 12 grudnia 2024 r. poddał interpretacji art. 47 Karty Praw Podstawowych, z którego wynika prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem.

Powyższe potwierdził TSUE we wspomnianym wyroku z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt C-118/23 uznając, że "(...) stosownie do zasady zgodnej wykładni prawa krajowego sądy krajowe w celu zapewnienia w ramach ich właściwości pełnej skuteczności prawa Unii przy rozpoznawaniu zawisłych przed nimi sporów, stosując prawo krajowe, są zobowiązane w miarę możliwości dokonywać wykładni prawa krajowego w świetle brzmienia i celu danej dyrektywy, aby osiągnąć przewidziany w niej rezultat (...)".

W świetle powyższego zaskarżone postanowienie Sądu I instancji należy poddać kontroli z uwzględnieniem konsekwencji (sposobu wykładni prawa unijnego) wynikających z orzeczenia TSUE z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt C-118/23.

Wnoszący zażalenie nie bez usprawiedliwionych podstaw podnosi zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Podkreślając, że istota regulacji prawnej zawartej w art. 161 § 1 p.p.s.a. odnosi się do umorzenia postępowania na skutek zajścia w toku postępowania sądowoadministracyjnego zdarzeń, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym, "inne przyczyny bezprzedmiotowości", o których mowa w pkt 3 § 1 art. 161 p.p.s.a., rozumiane są – jak się powszechnie przyjmuje – jako przyczyny, które uniemożliwiają osiągnięcie celu postępowania albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna (rzecz jasna, w związku ze zdarzeniami zaistniałymi dopiero w toku postępowania).

W relacji do normatywnej treści tego przepisu prawa – który stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe – podejście Sądu I instancji do jego rozumienia oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie przywołanego przepisu prawa – z punktu widzenia rozstrzygnięcia TSUE - należy uznać za nieprawidłowe i błędne.

Trybunał uznał – w drugim punkcie rozstrzygnięcia - że "(...) oddalenie tylko tej jednej skargi jako bezzasadnej nie pozwala uznać, że zapewniono przestrzeganie prawa do skutecznego środka prawnego w odniesieniu do każdej innej osoby, której ta decyzja dotyczy i która również wniosła na nią skargę (...)". Prawo do skutecznego środka prawnego wynikające z art. 47 Karty Praw Podstawowych – co trzeba podkreślić – stanowi fundamentalną gwarancję ochrony indywidualnych praw podstawowych wynikających z prawa unijnego oraz demokracji konstytucyjnej, a jego naruszenie pośrednio skutkowałoby naruszeniem efektywności pozostałych praw i wolności podstawowych (zob. M. Górski, Prawo do skutecznego środka prawnego w art. 47 Karty Praw Podstawowych UE - znaczenie i deficyty, EPS 2016, nr 8). W świetle tego zarzuty zażalenia oparte na naruszeniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. są zasadne, ponieważ Sąd I instancji umarzając postępowanie uznał, że prawomocne rozstrzygnięcie sprawy ze skargi na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego pozbawiło podstaw (celu) do rozpoznania skargi na tą decyzję złożoną przez inny podmiot, w tym stronę wnoszącą zażalenie (por. punkt 100 uzasadnienia wyroku TSUE z dnia 12 grudnia 2024 r.).

Orzeczenie TSUE z dnia 12 grudnia 2024 r. implikuje podmiotowy – co trzeba w szczególny sposób podkreślić - zakres prawa złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji. W świetle znaczenia konsekwencji punktu drugiego rozstrzygnięcia TSUE trzeba uznać, że Sąd I instancji niezasadnie umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, albowiem wszystkie osoby, których dotyczy decyzja Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, powinny mieć prawo zaskarżenia jej do sądu administracyjnego i do podniesienia własnych zarzutów i wniosków w sprawie. W tym stanie rzeczy postępowanie sądowoadministracyjne przed Sądem I instancji, nawet przy wydaniu prawomocnego wyroku wobec tej samej decyzji, nie utraciło swojego celu, którym jest kontrola decyzji administracyjnej z jednoczesnym zapewnieniem stronie prawa do wysłuchania i przedstawienia swoich zarzutów.

Dodać również należy, że również z uregulowań krajowych, tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, a z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika również dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu, gdyż Konstytucja wprowadza swoiste domniemanie drogi sądowej (zob. np. wyrok TK z dnia 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06).

W związku z powyższym, na podstawie art. 185 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.