Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1002/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124 par. 1, art. 134, art. 144
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 59 ust. 7, art. 59 ust. 9 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
article: art. 85a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2024 roku sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 września 2023 roku nr 177/2023 znak: WOP.7722.132.2023.DM w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo w sprawie zamiaru przeprowadzenia kontroli dotyczącej legalności użytkowania budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia 22 września 2023 r. nr 177/2023 znak WOP.7722.132.2023.DM Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo w sprawie zamiaru przeprowadzenia kontroli legalności użytkowania budynku. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

1. Jak wynika z akt sprawy na skutek złożonej interwencji dotyczącej użytkowania niezgodnie z przeznaczeniem budynku przy ul. [...] w G., usytuowanego na działce nr [...], stanowiącej współwłasność J. G. i I. G., pismem z dnia 7 sierpnia 2023 r. organ szczebla powiatowego zawiadomił współwłaścicieli nieruchomości o zamiarze przeprowadzenia w dniu 30 sierpnia 2023 r. kontroli legalności budynku znajdującego się na nieruchomości pod kątem produkcji wyrobów medycznych.

2. Pismem z dnia 14 sierpnia 2023 r. A. G. - indywidualny przedsiębiorca prowadzący działalność pod nazwą "A." poinformował organ, że na mocy umowy użyczenia z dnia 1 września 2022 r. budynek znajdujący się na działce nr [...] przy ul. [...] w G. został mu oddany w użyczenie począwszy od dnia 9 września 2022 r. na czas nieokreślony. Wobec tego zawiadomienie z dnia 7 lipca 2023 r. zostało skierowane do osób, które nie mają możliwości okazania pomieszczenia, w którym odbywa się produkcja wyrobów medycznych. Strona wniosła o właściwe zawiadomienie obecnego posiadacza budynku oraz przesłanie kopii wszystkich dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy z wyjątkiem zawiadomień skierowanych do I. i J. G.. Do pisma załączono umowę użyczenia.

3. Następnie pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r. PINB w Radomsku ponowił zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia w dniu 30 sierpnia 2023 r. kontroli legalności budynku przy ul. [...] w G., doręczając je A. G..

4. Pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r. A. G. - indywidualny przedsiębiorca prowadzący działalność pod nazwą "A.", zatytułowanym "Sprzeciw w związku z zamiarem przeprowadzenia kontroli", powołując się na art. 59 ustawy Prawo przedsiębiorców, wniósł sprzeciw wobec zamiaru przeprowadzenia przez PINB w Radomsku w dniu 30 sierpnia 2023 r. kontroli legalności budynku przy ul. [...] w G., pod kątem produkcji wyrobów medycznych. Strona wskazała, że wykonała remont fragmentu budynku, dostosowując pomieszczenia do standardów normy ISO 13485. Tym samym nie nastąpiła zamiana konstrukcji budynku ani jego kubatury, które objęte byłby nadzorem wynikającym z kompetencji organu nadzoru budowlanego. Wskazano też, że w budynku nie jest prowadzony zakład pracy. W budynku tym odbywa się produkcja wyrobów medycznych, nad którymi sprawuje kontrolę Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Procesy produkcyjne przeszyły audyt jednostki certyfikującej. Strona ponowiła prośbę o przesłanie kopii wszystkich kart dokumentów zgromadzonych w sprawie poza zawiadomieniem skierowanym do I. i J. G..

5. W odpowiedzi na powyższe, PINB w Radomsku, pismem z dnia 22 sierpnia 2023 r. poinformował A. G., że podtrzymuje termin i zakres kontroli budynku znajdującego się na działce nr [...], wyznaczonej na dzień 30 sierpnia 2023 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 81 i 81a Prawa budowlanego organy kontrolują obiekty i roboty budowlane. Przedmiotem kontroli organu nie jest prowadzenie działalności gospodarczej przez podmiot kontrolowany.

6. Zażalenie na powyższe pismo złożył A. G. - indywidualny przedsiębiorca prowadzący działalność pod nazwą "A.". Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, wnosząc na podstawie art. 59 ust. 9 pkt 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, o jego uchylenie i odstąpienie od czynności kontrolnych.

7. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 22 września 2023 r. nr 177/2023 znak WOP.7722.132.2023.DM Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako: "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność złożonego zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie precyzuje pojęcia "postanowienie administracyjne", stanowiąc jedynie w art. 104, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji/postanowienia, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Aktami administracyjnymi nazwane będą tylko te akty, które wydawane są w trybie wskazanej ustawy i odpowiadają wymogom co do ich formy, określonym w art. 107 ustawy. W myśl przytoczonego przepisu prawidłowo wydane postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako postanowienia uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu, jako rozstrzygnięcie o cechach postanowienia i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Organ stwierdził, że kwestionowane pismo PINB z dnia 22 sierpnia 2023 r. nie może być uznane za postanowienie w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż nie jest aktem administracyjnym i nie kończy postępowania w sprawie, a jedynie stanowi zwykłe pismo.

Pismo to nie stanowi postanowienia, o którym mowa w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu przedsiębiorcy w sprawie czynności kontrolnych, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych albo kontynuowaniu czynności kontrolnych. Co prawda art. 85a Prawa budowlanego stanowi, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku Prawo przedsiębiorców, jednakże powołana regulacja nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Przepis art. 2 Prawa przedsiębiorców definiuje działalność gospodarczą jako zorganizowaną działalność zarobkową, wykonywaną we własnym imieniu i w sposób ciągły. Równocześnie art. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Zatem przepis art. 85a Prawa budowlanego odnosi się do działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie określonym w art. 1 powołanej ustawy, a nie wszystkich przedsiębiorców prowadzących jakąkolwiek działalność gospodarczą. Organ podkreślił, że skarżący nie jest przedsiębiorcą w branży budowlanej, gdyż nie wykonuje żadnego rodzaju działalności, o której mowa w art. 1 Prawa budowlanego (z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży hurtowej niewyspecjalizowanej - PKD 46.90.Z), a planowana kontrola dotyczyła legalności użytkowania budynku, nie była zaś kontrolą działalności gospodarczej przedsiębiorcy w rozumieniu art. 85a Prawa budowlanego. Tym samym skarżącemu nie przysługiwał, mimo posiadanego statusu przedsiębiorcy, sprzeciw wobec planowanych czynności kontrolnych przez PINB w Radomsku, o którym mowa w art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Kontrola obiektu miała być przeprowadzona w trybie art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego, a nie w trybie ustawy Prawo przedsiębiorców. Z tego względu, pisma PINB w Radomsku z dnia 22 sierpnia 2023 r. nie można kwalifikować jako postanowienia wydanego w wyniku rozpoznania zgłoszonego przez przedsiębiorcę sprzeciwu z art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców, od którego można wnieść środek zaskarżenia. Tymczasem, zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. zażalenie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie na postanowienia administracyjne. Zażalenia jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest postanowieniem administracyjnym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego w toku instancji. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem administracyjnym, a z taką sytuacją mamy bezspornie do czynienia w analizowanej sprawie.

2. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł A. G..

1. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 85a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej: P.b.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego nie prowadzą kontroli przedsiębiorcy z uwzględnieniem ograniczeń kontroli przedsiębiorców w przepisach ustawy Prawo przedsiębiorców.

2. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. Zdaniem strony teza o stosowaniu ograniczeń w kontroli tylko do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w ramach branży budowlanej nie znajduje oparcia w językowym brzmieniu art. 85a P.b. Regulacja ta ma charakter ogólnego odesłania do przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Ustawodawca w jej treści nie wspomina o przedmiocie działalności gospodarczej przedsiębiorców, którzy podlegają kontroli nadzoru budowlanego w ogóle, ani nie wskazuje tegoż przedmiotu jako wyznacznika możliwości zastosowania ograniczeń w kontroli. Tymczasem zasada pierwszeństwa wykładni językowej posiada pierwszorzędne znaczenie w procesie interpretacji przepisu prawa. Funkcją ograniczeń w kontroli przedsiębiorców jest urzeczywistnianie swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Tymczasem praktyka przyjmowana przez organy nadzoru budowlanego i sądy administracyjne, zdaniem strony, prowadzi faktycznie do ograniczenia zakresu tej swobody, gdyż większość przedsiębiorców kontrolowanych przez nadzór budowlany nie korzysta z ograniczeń. Praktyka działania organów nadzoru budowlanego oraz teza utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tego rodzaju sprawach, nie znajduje także oparcia w systemie prawa. Analiza przepisów ustawy prawo przedsiębiorców prowadzi do wniosku, że zawarte są w niej przepisy, w których ustawodawca wskazuje, które kontrole wyłączone są z ograniczeń określonych w przepisach tej ustawy (art. 61 i art. 65 P.p.), które wskazują, które kontrole wyłączone są z zasady "jednej kontroli" i z ogółu ograniczeń dotyczących kontrolowania przedsiębiorców. Żaden z tych przepisów nie wymienia kontroli prowadzonych przez nadzór budowlany. Strona zwróciła uwagę także na przepis art. 81a ust. 3 P.b., który ustanawia odmienne zasady reprezentacji przedsiębiorcy, w toku kontroli dokonywanej przez nadzór budowlany. Przepis ten przewiduje, że w odniesieniu do podmiotów nieposiadających statusu przedsiębiorcy dopuszczalne jest prowadzenie czynności kontrolnych w obecności pełnoletniego świadka - taka możliwość nie występuje natomiast w odniesieniu do przedsiębiorców. Same przepisy ustawy Prawo budowlane nie określają zasad reprezentacji przedsiębiorców w toku kontroli, czynią to natomiast przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców. Zasady reprezentacji przedsiębiorcy w toku czynności kontrolnych regulują przepisy art. 50 P.p. Tym samym przepis art. 81a ust. 3 P.b. ma charakter odesłania wewnątrzsystemowego, jest normatywnym świadectwem konieczności stosowania szczególnego trybu kontrolowania przedsiębiorców, który w opinii strony powinien być stosowany także przez organy nadzoru budowlanego. Strona podkreśliła, że norma prawna wynikająca z tego przepisu miała zagwarantować, że kontrolne kompetencje organów nadzoru budowlanego, wykonywane przez nie w odniesieniu do przedsiębiorców będą podlegały procedowaniu w trybie mniej dla nich dolegliwym. Intencją ustawodawcy było objęcie zakresem zastosowania omawianej regulacji wszystkich przedsiębiorców, bez względu na przedmiot prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.

4. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

3. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Należy zauważyć, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do treści którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi dnia 22 września 2023 r. nr 177/2023 znak WOP.7722.132.2023.DM stwierdzające niedopuszczalność zażalenia A. G. na pismo PINB w Radomsku z dnia 22 sierpnia 2023 r. w sprawie zamiaru przeprowadzenia kontroli dotyczącej legalności użytkowania budynku.

3. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl zaś art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tzn. Rozdziale 11 "Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepis ten ma zastosowanie do postanowień co wynika z art. 126 K.p.a., który stanowi, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Podkreślić należy, że w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 134 k.p.a. organ jest zobowiązany do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Nie można nie zauważyć, że przepis art. 134 K.p.a. nie określa warunków, jakie decydują o dopuszczalności środka odwoławczego. Powszechnie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania, czy też tak jak w niniejszej sprawie zażalenia, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości wniesienia środka odwoławczego. Przesłanka podmiotowa niedopuszczalności odwołania (zażalenia) oznacza złożenie środka odwoławczego przez podmiot nie mający do tego legitymacji. Powyższy przepis obliguje zatem organ m.in. do zbadania wniesionego środka odwoławczego (zażaleniowego) pod kątem jego dopuszczalności przed przystąpieniem merytorycznego rozpoznania sprawy. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie, ponieważ nie wszystkie czynności organu podlegają zaskarżeniu.

4. Nakreślając ramy prawne wydanych w sprawie rozstrzygnięć, należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 z późn. zm.), dalej: Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Stosownie zaś do art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych (pkt 1), kontynuowaniu czynności kontrolnych (pkt 2). Art. 59 ust. 9 zdanie pierwsze Prawa przedsiębiorców stanowi zaś, że na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Ponadto zgodnie z art. 85a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), dalej: Prawo budowlane, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221). Powyższe oznacza stosowanie Rozdziału 5 cyt. wyżej ustawy zatytułowanego Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej.

5. Istota sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo PINB w Radomsku z 22 sierpnia 2023 r. W ocenie organu II instancji, przedmiotowe pismo nie posiada bowiem cech postanowienia oraz nie podlega zaskarżeniu do organu wyższego stopnia. Zdaniem skarżącego zaś, ww. pismo ma charakter postanowienia w rozumieniu art. 59 Prawa przedsiębiorców.

Rozbieżność stanowisk organu oraz skarżącego wynika z odmiennej interpretacji przepisów dotyczących możliwości zastosowania w prowadzonym przez PINB w Radomsku postępowaniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, a mianowicie rozdziału 5 tej ustawy zatytułowanego Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej.

Skarżący stoi bowiem na stanowisku, że jako kontrolowany przedsiębiorca miał prawo wnieść sprzeciw od zamiaru kontroli, o którym mowa w art. 59 ustawy Prawo przedsiębiorców. Wobec tego w związku z zawiadomieniem go (jako użytkownika nieruchomości) o terminie planowanej kontroli wniósł sprzeciw, a wobec podtrzymania przez PINB w Radomsku w piśmie z dnia 22 sierpnia 2023 r., terminu i zakresu przeprowadzenia kontroli, skarżący wniósł na to pismo zażalenie żądając, w oparciu o art. 59 ust. 9 pkt 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, uchylenia zaskarżonego aktu. Organ II instancji stwierdził jednak niedopuszczalność złożonego zażalenia.

6. W ocenie Sądu nie można nie zauważyć, że kwestionowane w zażaleniu pismo PINB w Radomsku z dnia 22 sierpnia 2023 r. zawiera minimum podstawowych wymogów jakie powinno spełniać postanowienie określonych w art. 124 § 1 K.p.a., tzn. oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. np. wyrok NSA z 13.10.2020 r., II OSK 1689/20; wyrok NSA z 27.01.2016 r., sygn. akt I OSK 1438/15; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl), o ile oczywiście przyjąć, że informacja o zamiarze przeprowadzenia kontroli może być uznana za rozstrzygnięcie, co może wywoływać określone wątpliwości. Jednakże spełnienie powyższych wymogów nie przesądza niejako automatycznie, że mamy do czynienia z aktem administracyjnym jakim jest postanowienie.

W ocenie Sądu rację ma organ administracji, że ww. pismo PINB z 22 sierpnia 2023 r. nie mogło stanowić aktu wydanego na podstawie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw poprzez wydanie postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych albo o kontunuowaniu czynności kontrolnych, a to z tej zasadniczej przyczyny, że przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie mają w niniejszej sprawie zastosowania.

Przede wszystkim podkreślić należy, że akta sprawy potwierdzają zdaniem Sądu bezsprzecznie, iż planowana kontrola miała zostać przeprowadzona w oparciu o przepisy art. 81 i art. 81a ustawy Prawo budowlane, co istotne w związku z kontrolą legalności użytkowania budynku na działce nr [...] w G. przy ul. [...]. Kontrola ta nie dotyczyła zatem prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, o której mowa w art. 85a Prawa budowlanego i nie budzi to żadnych wątpliwości.

7. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do art. 85a Prawa budowlanego, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, czyli przepisy dotyczące ograniczenia kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. Jak przyjęto w orzecznictwie NSA, przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że jeśli organy nadzoru budowlanego kontrolują działalność gospodarczą przedsiębiorcy, to są zobowiązane stosować powołane przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców. Również na podstawie tych przepisów kontrolowany przedsiębiorca ma określone prawa. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się przy tym, że przepisów rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców nie stosuje się do wszystkich przedsiębiorców kontrolowanych przez organy nadzoru budowlanego, ale jedynie do przedsiębiorców z branży budowlanej i to tylko wówczas, gdy kontrola ta ma bezpośredni związek z tą działalnością gospodarczą. Nie sposób przyjąć, że każdy przedsiębiorca tylko dlatego, że jest przedsiębiorcą, ma prawo korzystać ze szczególnych uprawnień wynikających z rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, np. wówczas, gdy jest kontrolowany przez organy nadzoru budowlanego w związku z popełnioną samowolą budowlaną (por. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., II OSK 2755/12 oraz II OSK 2756/12). Powyższe poglądy Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i przyjmuje za własne.

8. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie jest przedsiębiorcą w branży budowlanej, gdyż nie wykonuje żadnego rodzaju działalności, o której mowa w art. 1 Prawa budowlanego. Co więcej, z akt sprawy nie wynika, aby kontrola, którą zamierzał przeprowadzić organ nadzoru budowlanego na nieruchomości, na której skarżący prowadzi działalność gospodarczą, była kontrolą działalności gospodarczej przedsiębiorcy w rozumieniu art. 85a Prawa budowlanego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było stwierdzenia czy sposób użytkowania budynku jest legalny.

Z tej też przyczyny art. 85a Prawa budowlanego, a w dalszej kolejności przepisy Prawa przedsiębiorców nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W przedmiotowym postępowaniu organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie we ww. zakresie w stosunku do skarżącego jako osoby fizycznej, ale nie jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia takiej właśnie działalności. Ze względu na powyższe podnoszony przez skarżącego w skardze zarzut naruszenia ww. przepisu nie jest zasadny. Nadto należy zauważyć, że zaakceptowanie toku rozumowania skarżącego skutkowałoby koniecznością przyjęcia, że w każdym przypadku działań kontrolnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w obiektach budowalnych, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, winny mieć zastosowanie przepisy Prawa przedsiębiorców, z czym zgodzić się nie można, nie wynika to bowiem z przepisów Prawa budowlanego.

9. Warto też zaznaczyć, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych została dostrzeżona zbędność art. 85a na gruncie Prawa budowlanego. Nie jest przedmiotem kontroli tych organów prowadzenie działalności gospodarczej przez podmiot kontrolowany. Kontrola obiektu budowlanego, w którym jest prowadzona bądź ma być prowadzona działalność gospodarcza, nie zmienia niczego z punktu widzenia przedmiotu tej kontroli – oceny zgodności z prawem wykonanych obiektów lub robót budowlanych (Wyrok NSA z 15.02.2018 r., II OSK 1815/17; zob. też M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 85(a).

10. Jedynie na marginesie należy podnieść, że powoływane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi przepisy wskazujące na to, które kontrole wyłączone są z ograniczeń określonych w przepisach tej ustawy (art. 61 i art. 65 Prawa przedsiębiorców), dotyczą kontroli prowadzonej działalności gospodarczej danego rodzaju, zatem nie dotyczą prowadzonego postępowania, w ramach którego wydane zostało kwestionowane postanowienie. Ww. okoliczności, podobnie jak podnoszone przez skarżącego kwestie reprezentacji kontrolowanego nie mają więc w niniejszej sprawie znaczenia.

11. Wobec tego organ II instancji prawidłowo uznał, że pisma PINB w Radomsku z dnia 22 sierpnia 2023 r. nie można kwalifikować jako postanowienia wydanego w wyniku rozpoznania zgłoszonego przez przedsiębiorcę sprzeciwu z art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców, od którego przysługuje zażalenie. Stąd też zaskarżone do Sądu postanowienie wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. jest w ocenie Sądu prawidłowe. W sprawie zachodzi bowiem niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych (braku przedmiotu zaskarżenia).

12. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie uchybień ani tych wywiedzionych w skardze, ani też innych - branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

ds