Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 921/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2021r.sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na Uchwałę Nr XX/235/2020 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 29 września 2020r.. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo - zachodniej części Zedermana oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XX/235/2020 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 29 września 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania południowo zachodniej części Zedermana, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części tj. : w zakresie tekstu planu § 14 pkt. 3 lit. h i lit i. Skarżący zwrócił się również o zasądzenie kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skarżący podał, że w ramach procedury nadzorczej wystąpił do Gminy z uwagami dotyczącymi uchybień w zakresie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu. Rada Miasta i Gminy nie dokonała w całości procedury naprawczej.

Rada Miasta i Gminy Olkusz w przedmiotowym planie w §14 pkt. 3 lit. h i lit. i ustaliła dla zabudowy zagrodowej minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych - 700 m2, "z zastrzeżeniem lit. i gdzie dopuszcza się wydzielenie działek o mniejszej powierzchni niż określona w lit. h, w celu (...)". Ustalenia przedmiotowego planu umożliwiają w terenach zabudowy zagrodowej, posiadających status gruntów rolnych, podział działek na działki o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, co stanowi naruszenie art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) poprzez ustalenia dla terenów zabudowy zagrodowej dotyczące minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych.

W planie miejscowym w § 14 pkt. 3 lit. h i lit. i ustalono dla zabudowy zagrodowej minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych - 700 m2 i o mniejszej powierzchni niż określona w lit. h. Dla terenów 1RM, 2RM, 3RM i 4RM określono przeznaczenie podstawowe jako zabudowa zagrodowa, natomiast zabudowa mieszkaniowa jest przeznaczeniem uzupełniającym. Przy określaniu minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek nie wskazano, że określona powierzchnia tyczy się wyłącznie przeznaczenia uzupełniającego tj. zabudowy mieszkaniowe, a więc logicznym pozostaje, że kwestionowana powierzchnia dotyczy terenu oznaczonego symbolem 1RM, 2RM, 3RM, 4 RM.

Wojewoda Małopolski przytoczył definicję zabudowy zagrodowej z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U z

2019 r., poz. 1065 ze zm. ), a także definicję gruntów rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( t.j. Dz. U z 2017r., poz. 1161 ze zm. ). Ponadto wskazał na załącznik Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 393 ), w zakresie w jakim wskazano, że do gruntów rolnych zalicza się między innymi grunty rolne zabudowane. W konkluzji skarżący stwierdził, że zgodnie z przepisami przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne, a ponadto, nawet po wykonaniu ustaleń planu i zabudowaniu terenu, grunty nadal utrzymują status gruntów rolnych, tyle, że zabudowanych.

Nawiązując do treści art. 93 ust. 2a ww. ustawy skarżący wskazał, że tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można podzielić na działki gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,3 ha (czyli 30 arów), a na działki mniejsze wyłącznie w dwóch przypadkach wymienionych w przepisie. Jeśli nie zachodzi żaden z tych przypadków podział jest niedopuszczalny.

W planie miejscowym w § 2 pkt. 5 i 6 zdefiniowano przeznaczenie podstawowe terenu jako część przeznaczenia terenu, która przeważa na danym terenie oraz przeznaczenie uzupełniające terenu jako część przeznaczenia terenu, która uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu. A więc jasno wskazano, że wyznaczenie terenów zabudowy zagrodowej jest przeznaczeniem podstawowym, które przeważa na danym terenie, a zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługi nieuciążliwe wskazane jako przeznaczenie uzupełniające stanowią uzupełnienie i wzbogacenie przeznaczenia podstawowego, w tym przypadku uzupełnienie i wzbogacenie zabudowy zagrodowej, która stanowi przeznaczenie na cele rolne (§14 przedmiotowego planu), z ustaleń planu jasno wynika, że zabudowa zagrodowa dominuje na wskazanych terenach i jest wiodąca, a zabudowa mieszkaniowa i usługi to swego rodzaju dopełnienie/ uzupełnienie. Skoro zatem zabudowa zagrodowa przeważa na danym terenie i stanowi grunt rolny to określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych w wysokości 700 m2, stanowi naruszenie naruszenia art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt: II SA/Kr 962/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt: II SA/Kr 774/19.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Olkusza wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że skarżący upatruje istnienia zasadności skargi na prawdziwości założenia, że do gruntów rolnych zalicza się tereny zabudowy zagrodowej. Założenie to jest błędne, albowiem w § 3 zaskarżonej uchwały ustalono przeznaczenie terenów i ich symbole, w tym w szczególności wskazano, że RM - tereny zabudowy zagrodowej, a R - tereny rolnicze. Organ wyraźnie więc rozróżnia tereny zabudowy zagrodowej i tereny rolnicze, albowiem ustala odmienne ich przeznaczenie i symbole. Zwrot "tereny zabudowy zagrodowej" i symbol pojawia się w treści uchwały w § 5 pkt 8 lit. c, § 10 pkt 5 lit. a tiret pierwsze i § 14. Taka redakcja ustaleń planu miejscowego nie powoduje naruszenia zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności tej ustawy. Wykładnię prawną w tej kwestii odnaleźć w opracowaniu pn. "Nieruchomości" wyd. C.H. Beck autorstwa Mariana Wolanina cyt. str. 138: "Jeśli zatem ustalenia planu dopuszczają na nieruchomości jakikolwiek inny niż rolny i leśny sposób jej zagospodarowania, to w takim przypadku nieruchomość ta nie może być traktowana jako przeznaczona jedynie na te cele."

Odnosząc się do przytoczonej w skardze definicji legalnej zawartej w § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych organ wskazał, że jest to definicja legalna tylko i wyłącznie na użytek przedmiotu regulacji objętego ww. rozporządzeniem, co wynika z treści § 3. Ponadto ww. rozporządzenie jest wydane na podstawie Prawa budowlanego, a nie na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy nawet ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wreszcie definiuje zabudowę zagrodową nie przez rodzaj gruntów na którym jest ona realizowana, a przez rodzaj budynków tworzących te zabudowę. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarty w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. II SA/Gd 611/16. Przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. za definicję nie może być uznane pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. W rezultacie, pojęcie to jest rozumiane - przy zastosowaniu wykładni językowej - jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Podobne stanowisko przedstawiono w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2017 r. sygn. IV SA/Wa 2513/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r. II OSK 101/15. Ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga nie okazała się być zasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Przypomnieć należy na wstępie, że kwestionowany przepis Planu dedykowany jest terenom 1RM, 2RM, 3RM i 4RM, których podstawowe przeznaczenie to zabudowa zagrodowa, zaś uzupełniające to zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz usługi nieuciążliwe. Kwestionowany § 14 pkt 3 lit. h dotyczy minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, którą określono na 700 m2 ( z zastrzeżeniem przypadków wymienionych pod lit. "i", które przewidują sytuacje, gdy działka może być jeszcze mniejsza). To zaś jest sprzeczne, wedle Wojewody, z przepisem art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 t.j., dalej "u.g.n."), który brzmi: "2a. Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95". Zdaniem Wojewody, w sytuacji zabudowy zagrodowej, stosujemy wyżej wymieniony przepis, biorąc pod uwagę, że zabudowa zagrodowa oznacza przeznaczenie gruntu na cele rolne.

Takie stanowisko znajdujemy w wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 października 2019 r. II SA/Kr 779/19, LEX nr 2735673: "Przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne i - nawet jeśli teren ten zostanie zabudowany - nadal będzie miał status gruntów rolnych". Należy wobec tego pod razu wskazać, że cytowany wyrok został wydany w innych okolicznościach faktycznych i prawnych i że dla tamtych okoliczności przedstawiona interpretacja była słuszna. Jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze specyficznymi okolicznościami, które sąd postara się wyłożyć.

Rozpocząć jednakże należy od pytania, czy zawsze zabudowa zagrodowa identyfikowana jest z gruntami rolnymi. Najpierw wskazać należy, że – wbrew stanowisku Wojewody – "Pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p."( tak wyrok z dnia 21 października 2016 r. II OSK 101/15, LEX nr 2177577). Podobnie kwestię tę przedstawia wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lutego 2016 r. II SA/Gl 919/15, LEX nr 1980505: " W obowiązującym systemie prawnym nie zamieszczono legalnych definicji ani zabudowy zagrodowej ani działki siedliskowej. Za definicję legalną pojęcia zabudowa zagrodowa nie może być uznane wyjaśnienie zawarte w § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby dla tej definicji zamieszczonej w rozporządzeniu przyjąć bezwzględny zakres zastosowania. Skoro w u.p.z.p. nie zdefiniowano zabudowy zagrodowej, to należy to pojęcie rozumieć tak, jak jest ono rozumiane w języku powszechnym, czyli jako zabudowę związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego".

Podobnie sytuacja wygląda na tle art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2021.1326 t.j.) gdzie wskazano, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Jednak tutaj NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. I OSK 141/08 LEX nr 516923 wyjaśnił, że w art. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca przyjął fikcję braku zmiany przeznaczenia gruntu rolnego pod budynkiem mieszkalnym lub innym budynkiem (urządzeniem) służącym wyłącznie produkcji rolniczej, jednak tylko wtedy, gdy wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego. Skoro powyższe rozumienie przewiduje się tylko na potrzeby ustawy, nie ma powodu, aby przyjmować je w planowaniu przestrzennym.

W orzecznictwie zatem podkreśla się, że "Pojęcie zabudowy zagrodowej powinno być rozumiane w sensie potocznym, a zatem jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Przy czym związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej, co oznacza, iż planowania zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa" (tak wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 lipca 2021 r. II SA/Lu 331/21 LEX nr 3224045 ). Z kolei WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 2 marca 2021 r. II SA/Ol 871/20, LEX nr 3150394 wskazał, że "Zabudowa zagrodowa to siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego". Z kolei WSA w Poznaniu wskazał, że "Zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. O zabudowie zagrodowej można zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze" (tak wyrok z dnia 9 lipca 2020 r. II SA/Po 770/19, LEX nr 3037310 ). Najczęściej przyjmuje się, że grunty pod zabudową zagrodową to grunty rolne, czego przykładem jest wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2020 r. II SA/Łd 752/19 LEX nr 2784964: "Zabudowa zagrodowa służy prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkania i pracy rolnika oraz jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo". Jednocześnie w innych wyrokach podkreśla się, że "Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (tak WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. II SA/Łd 554/14, LEX nr 1502547), przy czym możliwe jest, że siedlisko jest oddalone od gruntów rolnych. Albowiem "Nowoczesne gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość gospodarczą, nawet jeżeli wchodzące w jego skład grunty rolne bezpośrednio ze sobą nie sąsiadują i są rozrzucone na znacznym terenie" (tak wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2019 r. II OSK 2293/17, LEX nr 2646054). Wobec tego, mając na uwadze ten ostatni przypadek, może dojść do sytuacji, w której siedlisko rozumiane jako budynki mieszkalne i gospodarcze, pozostaje w oddaleniu od gruntów rolnych. Już na tle takiego przypadku może w konkretnych okolicznościach się zdarzyć, że utożsamianie istniejącej w takiej formie zabudowy zagrodowej z gruntami rolnymi może budzić wątpliwości. Jak to się zaraz okaże w przypadku niniejszej sprawy, sytuacja faktyczna jest jeszcze bardziej skomplikowana.

W podsumowaniu tej części rozważań należy zatem wskazać, że zabudowa zagrodowa najczęściej oznacza siedlisko, zaplecze mieszkalne i gospodarcze gospodarstwa rolnego i najczęściej identyfikuje się wchodzące w jej skład zabudowania jako położone na gruntach rolnych. Może jednak istnieć sytuacja, gdy grunty rolne są oddalone od siedliska i wówczas to, czy zabudowania są położone na gruntach rolnych, nie jest już tak oczywiste.

Idąc dalej podnieść należy, że w wielu wypowiedziach sądów, w szczególności na tle badania planów miejscowych wskazywano, że zabudowa zagrodowa nie może być łączona z zabudową mieszkalną jednorodzinną. Przykładem niech będzie tutaj wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2019 r. II SA/Kr 701/19, LEX nr 2726182: "Wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa, służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo".

Tymczasem w innym stanie faktycznym, mającym pewną specyfikę, WSA w Krakowie wskazywał odnośnie łączenia zabudowy zagrodowej i zabudowy jednorodzinnej: "Jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne"( wyrok z dnia 25 września 2019 r. II SA/Kr 740/19 LEX nr 2730864). Sąd w tym wyroku podkreślał, że ocena zaskarżonego postanowienia uchwały w przedmiocie planu miejscowego oparta jest ściśle na uwarunkowaniach tego konkretnego przypadku. Podobnie wyjątkowe ( w znaczeniu wyjątkowego przypadku) orzeczenie wydał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 maja 2021 r II SA/Kr 388/21, LEX nr 3192377, gdzie wskazał: "Często w terenie podmiejskim - typowo rolnym, osiedlają się (budują domy) ludzie o profesji nierolniczej, których zamiarem jest tylko osiedlenie się na wsi lub obrzeżach miasta i którym wiejska specyfika terenu nie przeszkadza i nie wywołuje konfliktów społecznych czy sąsiedzkich. Obszary te z kolei z czasem wchodzą w granice administracyjne miast. Często więc, gospodarstwa rolne, a więc zabudowa zagrodowa, sąsiadują z zabudową jednorodzinną. Specyfika ta winna zostać zatem uwzględniona także w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W niniejszej sprawie w Planie do terenów zabudowy zagrodowej z takąż funkcją podstawową w terenach 1RM, 2RM, 3RM, 4RM dodano jako przeznaczenie dopuszczalne – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wojewoda w skardze nie kwestionuje tej okoliczności. Trzeba zatem powiedzieć, że jest ona wynikiem określonej sytuacji faktycznej, którą zapewne Wojewoda dostrzega, lecz równocześnie należy zauważyć, że ma to związek z określeniem powierzchni działek do podziału. Albowiem rodzaj budownictwa dopuszczonego w Planie jest pochodną zapisów Studium, które z kolei kreśli kierunki rozwoju Zedermana w oparciu o zaobserwowane trendy. Jak to się dalej okaże, wymieszanie rodzajów budownictwa będące konsekwencją konkretnego kierunku rozwoju wsi, czyni zrozumiałym określenie wielkości działek, jakie ma miejsce w zapisach Planu.

Przed przystąpieniem do scharakteryzowania zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XLV/682/218 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 2.10.2018r., dalej "Studium", publikowana na stronie BIP UMiG w Olkuszu), należy przypomnieć, że "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r. II OSK 2529/14 LEX nr 2106680). Podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 r. II SA/Kr 835/19, LEX nr 2767986 wskazywał, iż "Wymagane nie naruszanie ustaleń studium treścią planu miejscowego, dotyczy kontynuacji zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających doprecyzowaniu w planie miejscowym, co jednak nie oznacza, że plan miejscowy może wprowadzić zmiany w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania. Dopuszczalne jest jedynie doprecyzowanie zasad, ale tylko taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji".

Przypomnienie to było konieczne dla podniesienia konkluzji, iż plan miejscowy nie może być sprzeczny ze studium. Przechodząc zatem do zapisów Studium, wskazać należy, że przed zmianami Studium dokonanymi uchwałą – zmianą nr 22, według zmiany nr 15, południowo - zachodnia część Zedermana, leżąca po obu stronach drogi głównej ( na Planie częściowo 1 KDL), oznaczona była jako MNR – zabudowa zagrodowa i jednorodzinna, natomiast na zewnątrz niej okalał ją pas zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN. Na południu, poniżej istniał pas zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN, którego początek na Planie jest oznaczony jako 1.MR i 2.MR. Natomiast w tamtym czasie teren oznaczony obecnie na planie 1.MN oznaczony był w Studium jako teren rolny. W zapisach Studium wskazywano wówczas, że opisywane tereny leżą w strefie osadniczej II-D "Zederman-Kosmołów" i są to istniejące zespoły osadnicze proponowane do rozwoju ( w tym tereny nowej zabudowy związane z istniejącymi drogami lokalnymi i ciągami infrastruktury technicznej). W strefie tej jako ogólny kierunek zagospodarowania wskazano m.in. utrzymanie istniejącej zabudowy i umożliwienie wykorzystania wolnych terenów pod zabudowę zagrodową, mieszkaniową i usługową. Trzeba zwrócić uwagę, iż w opisywanych ustaleniach Studium wymieszano dokładnie zabudowę jednorodzinną i zagrodową, raz, poprzez ustalenie dla zabudowy zagrodowej także funkcji zabudowy jednorodzinnej, a dwa – poprzez odgrodzenie terenu zabudowy zagrodowej ( wzdłuż osi drogi głównej) od pól - pasem zabudowy jednorodzinnej. Aktualnie wiążąca zmiana Studium nr 22 jedynie pogłębia te tendencje. Studium powiada, że proponowane są nowe tereny rozwojowe osadnictwa, jako kontynuacja istniejącej zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej. Po tej zmianie wzdłuż osi drogi głównej pozostawiono historyczną niejako zabudowę zagrodową (MNR) a naokoło niej - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN, MN3), podobnie pas zabudowy MN przewidziano, jak dotychczas, równolegle do drogi od strony południowej ( tam, gdzie na Planie są początki tego terenu oznaczone 1.MR i 2.MR). Natomiast w Studium zmiana nr 22 obszar dotychczas rolny przeznaczyła pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczając je jako MNp 22.

Mając teraz na uwadze obowiązujący Plan, wskazać trzeba, że teren 3.RM i 4.MR (zabudowa zagrodowa z funkcją zabudowy jednorodzinnej) ustalono w terenie opisanym w Studium jako MNR (zabudowa zagrodowa), i MN oraz MN3 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Tereny zabudowy zagrodowej, także z funkcją zabudowy jednorodzinnej 1.MR, 2.MR umieszczono w terenach ustalonych w Studium jako MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Biorąc pod uwagę zapisy Studium o kierunku rozwoju osadnictwa i powyższe ustalenia, nasuwa się taki oto wniosek, że dla uchwałodawcy nastąpiło już wymieszanie w Studium funkcji zagrodowej i mieszkaniowej, że rozwój strefy osadniczej postępuje nieodwołalnie w tym kierunku. Szczególnie jest to widoczne, jak chodzi o "historyczną" czyli pierwotną zabudowę zagrodową, która w Studium opasana jest pasem zabudowy jednorodzinnej. Jest to przykład wspomnianego wymieszania tych funkcji, zaś innym przykładem jest przewidzenie w Planie dla funkcji zagrodowej także funkcji mieszkaniowej ( co nie dziwi, skoro dla obszarów 1. RM 2. RM 3. RM 4. RM w Studium była przewidziana w całości lub w części zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Taki stan rzeczy jest charakterystyczny dla obszarów wiejskich znajdujących się blisko miast, tak jak w tym wypadku Zederman leży blisko Olkusza (ok. 10 km), mogąc stanowić dla niego zaplecze mieszkaniowe. Podobną myśl wyraził WSA w Krakowie w cytowanym już wyroku z dnia 6 maja 2021 r II SA/Kr 388/21,

Powyższe było konieczne dla zobrazowania, dlaczego zdaniem Sądu mamy tutaj do czynienia z określoną specyfiką wynikającą ze Studium. Nie można zakwestionować określenia przeznaczenia terenów, o których mowa, ponieważ jest to zgodne ze Studium; co najwyżej można rozważać planistycznie, czy prawidłowo ustalono np. dla terenu w Studium oznaczonego jako MNR i MN3 czy MN– jako wiodącą funkcję – zagrodową, a nie mieszkaniową. Jednak, jak już wspomniano, trudno tu zarzucić sprzeczność ze Studium. Skoro tak jest, trzeba inaczej spojrzeć na regulacje planistyczne w zakresie także minimalnej wielkości powierzchni działek do podziału. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na opisywanych terenach mamy do czynienia albo będziemy mieć do czynienia z występującą obok siebie zabudową jednorodzinną i zagrodową. Nie ulega też wątpliwości, że dawne zagrody albo przekształciły się już w domy o funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego, albo też stanowią zagrodę w znaczeniu funkcjonalnym – jako zaplecze mieszkaniowe dla rolnika, gdzie pole orne występuje w większym lub mniejszym, ale oddaleniu. W każdym razie mamy tutaj do czynienia z odseparowaniem siedliska od gruntów rolnych, co przemawia za tym, aby w omawianym wypadku nie łączyć zabudowy zagrodowej (siedliska) z pojęciem gruntu rolnego, do którego odwołuje się art. 93 ust. 2a u.g.n. Wymaga podkreślenia, że jest to wniosek wyciągnięty tylko w okolicznościach niniejszej sprawy, w zastanym stanie faktycznym i prawnym. Minimalna powierzchnia działki dzielonej, czyli 0,07 ha dotyczy wszystkich działek występujących na terenach zabudowy zagrodowej, która, jak to wynika ze Studium, jest w rzeczywistości zabudową zagrodową historyczną (pierwotnie istniejącą) otoczoną przez tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W takim kontekście staje się zrozumiałe, dlaczego uchwałodawca, określając tereny jako zabudowę zagrodową, jednocześnie z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (kładąc tym samym akcenty odwrotnie niż w Studium, gdzie eksponowana jest zabudowa jednorodzinna), równocześnie dopuścił podział działek w sposób opisany w Planie w § 14 pkt 3 lit. h. Ze wszystkiego, co bowiem powiedziano wyżej, wynika, że w opisywanym przypadku pojęcie "zabudowa zagrodowa" nie łączy się z pojęciem gruntu rolnego, a tym samym nie dochodzi do naruszenia art. 93 ust. 2a u.g.n.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.