Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 571/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 i art. 148 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2024 r. [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz S. Ś. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 5 września 2024 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania S. Ś., od decyzji nr

5-28/2024 z 30 kwietnia 2024 r. znak: [...], którą Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją nr [...] z 17 sierpnia 2023 r. znak:

[...] o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlany i udzieleniu dla A. P. (dalej "Spółka" lub "inwestor") pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (nr [...] i nr [...]) w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w miejscowości P., obręb ewidencyjny 261205_4.0001 P., jednostka ewidencyjna 261205_4 P., wznowione postanowieniem Starosty z

8 listopada 2023 r. - uchylił w całości ww. decyzję Starosty z 30 kwietnia 2024 r.

i orzekł o odmowie uchylenia decyzji Starosty z 17 sierpnia 2023 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, co następuje.

Powyższa decyzja Starosty z 30 kwietnia 2024 r. jest drugim aktem, wydanym w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym przez ten organ w sprawie zakończonej własną, ostateczną ww. decyzją 17 sierpnia 2023 r. Wojewoda decyzją z 18 stycznia 2024 r. znak: [...] uchylił w całości do ponownego rozpatrzenia decyzję nr [...] z 28 listopada 2023 r. Znak: [...] [...], którą Starosta, działając w postępowaniu wznowieniowym odmówił uchylenia własnej decyzji z 17 sierpnia 2023 r.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego z 16 października 2023 r.

o wznowienie postępowania w tej sprawie Starosta ustalił, że:

- tablica informacyjna dotycząca budowy budynków mieszkalnych nr [...] i nr [...] na działce nr [...] w P. została zawieszona 25 października 2024 r., tj. w dniu rozpoczęcia robót budowlanych;

- 12 września 2023 r. wpłynął do Starosty wniosek skarżącego o udostępnienie, w trybie informacji publicznej, m.in. kopii wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z informacją, kiedy stała się ostateczna, dotyczących ww. budowy budynków mieszkalnych. Starosta przesłał skarżącemu żądane dokumenty pismem z 26 września 2023 r. Wnioskując o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej spornych budynków skarżący, jako datę powzięcia informacji o wydanej decyzji wskazał dzień 26 września 2023 r.

- Starosta pismem z 14 sierpnia 2023 r. odpowiedział na zapytanie wniesione przez skarżącego w trybie informacji publicznej, dotyczące budowy ww. budynków mieszkalnych, wskazując, że 11 lipca 2023 r. zostało wszczęte na żądanie Spółki postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch kolejnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych (nr [...] i nr [...]) w zabudowie bliźniaczej.

Wojewoda podkreślił, że na podstawie powyższych ustaleń Starosta ocenił, iż skarżący posiadał wiedzę pozwalającą na sformułowanie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem pozwolenia na budowę dla dwóch kolejnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych przed otrzymaniem w drodze informacji publicznej, decyzji o pozwoleniu na budowę tych budynków, tj. przed 26 września 2023 r. Zdaniem organu, taką wiedzę skarżący posiadał już w dniu otrzymania pisma z 14 sierpnia 2023 r., tj. 16 sierpnia 2023 r., a najpóźniej 12 września 2023 r., ponieważ w tym dniu wpłynął do Starosty wniosek z 11 września 2023 r. o udostępnienie w trybie informacji publicznej dokumentów dotyczących kolejnych budynków, tj. budynków nr [...] i nr [...]. Wnioskujący - zdaniem Starosty - nie dotrzymał terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., gdyż wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu 18 października 2023 r. W tym stanie rzeczy Starosta umorzył postępowanie wznowieniowe, jako bezprzedmiotowe.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Wojewoda, powołał się na treść art. 16 § 1, art. 145 § 1 i art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. i wyjaśnił, że działka inwestora nr [...] graniczy od strony wschodniej z działką nr [...] stanowiącą własność skarżącego. Na działce nr [...] usytuowano: budynek mieszkalny wielorodzinny, w północnej części działki, a na południe od tego budynku - cztery budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej, czyli dwa budynki - bliźniaki; budynki nr [...] i nr [...] - to jest bliźniak I - w zachodniej części działki nr [...]; budynki nr [...] i nr [...] - to jest bliźniak II - we wschodniej części działki nr [...], tj. w części znajdującej się w sąsiedztwie działki skarżącego. Dla budynków nr [...] i nr [...] Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę 17 sierpnia 2023 r. i decyzję w postępowaniu wznowieniowym 28 listopada 2023 r. na wniosek strony z 18 października 2023 r., uchyloną w całości do ponownego rozpatrzenia decyzją Wojewody z 18 stycznia 2024 r. i decyzję w postępowaniu wznowieniowym 30 kwietnia 2024 r., wydaną z uwzględnieniem treści decyzji Wojewody z 18 stycznia 2024 r.

Wojewoda podkreślił, że decyzja z 30 kwietnia 2024 r. jest przedmiotem oceny organu odwoławczego, a w szczególności data, w której skarżący powziął informację o wydaniu dla budynków nr [...] i nr [...] decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, że już we wniosku z 11 września 2023 r. dotyczącym budynków nr [...] i nr [...] skarżący napisał o złożeniu 11 lipca 2023 r. wniosku o pozwolenie na budowę dla kolejnych budynków na działce nr [...].

O wniosku tym i dacie jego złożenia skarżący został poinformowany przez Starostę w piśmie wydanym w trybie informacji publicznej, doręczonym skarżącemu 16 sierpnia 2023 r. Bezspornym jest, że 12 września 2023 r. do Starosty wpłynęły wnioski skarżącego o udostępnienie w trybie informacji publicznej dokumentów dotyczących kolejnych budynków i przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę kolejnych budynków na ww. działce.

Nadto Wojewoda stwierdził, że z treści wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wynika, że w dacie jego złożenia (12 września 2023 r.) skarżący nie wiedział, czy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dwóch kolejnych budynków na ww. działce zakończyło się i czy została wydana decyzja w tej sprawie. Wobec tego Wojewoda uznał, że wskazana przez skarżącego we wniosku z 18 października 2023 r. data, w której powziął on informację o wydanej decyzji, tj. 26 września 2023 r. nie budzi wątpliwości. Wniosek ten został złożony z zachowaniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Wojewoda ocenił zatem, że Starosta niezasadnie umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z 8 listopada 2023 r.

Zdaniem Wojewody, Starosta przedwcześnie przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i zakończył je ww. decyzją z 28 listopada 2023 r.

Działka inwestora leży na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P. - Lipowa" przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z 26 października 2017 r. na terenie oznaczonym symbolem MU.1 na rysunku tego planu. Symbolem MU.1 oznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany przedmiotowej inwestycji są zgodne z ustaleniami mpzp w zakresie funkcji obiektu oraz spełnienia wymogów dotyczących kształtowania ładu przestrzennego oraz warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Z projektu zagospodarowania terenu tej inwestycji, sporządzonego na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, w skali 1:500, opisanej jako mapa do celów projektowych, wykonanej przez geodetę uprawnionego, stanowiącej dokument opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny pozytywnie zweryfikowany, wpisany pod numerem [...] (identyfikator zgłoszenia prac geodezyjnych) 24 lutego 2022 r., do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę, wynika, że budynki mieszkalne zbliźniaczone nr [...] i nr [...] usytuowane zostały w odległościach: 20,93 m od granicy działki sąsiedniej nr [...]; 7,51 - 8,46 m od projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce objętej inwestycją; 4,05 m od granicy działki nr [...] stanowiącej współwłasność wnioskodawcy oraz 8,12 m od budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Wojewoda podtrzymał te ustalenia i powołał się na treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej "rozporządzenie"), dotyczącego sytuowania budynku na działce budowlanej.

Dalej Wojewoda wskazał, że z projektu architektoniczno - budowlanego przedmiotowej inwestycji wynika, iż wysokość spornych budynków, czyli "obiektu przesłaniającego" wynosi 8,44 m ponad poziom terenu, mierząc od poziomu terenu do kalenicy. Przyjmując, że dolna krawędź najniżej położonych okien w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących się w budynku na działce Nr [...], znajduje się na wysokości 0,80 m nad poziomem terenu, wysokość przesłaniania wynosi: 8,44 - 0,80 = 7,64 m - oznacza to, że wysokość przesłaniania jest mniejsza od odległości między budynkami, to jest 7,64 m < 8,12 m (należy wskazać, że jest to odległość między ścianami budynku istniejącego na działce Nr [...] i budynków przesłaniających, odległość między ścianą budynku przesłanianego a kalenicami budynków przesłaniających należy zwiększyć o 4,50 m, wynosi ona 12,62 m). Zatem § 13 rozporządzenia nie został naruszony.

W związku z wyrokami WSA w Kielcach z 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke [...] oraz NSA z 24 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK [...], dotyczącymi decyzji Wojewody 21 grudnia 2022 r., wydanej w sprawie budynku wielorodzinnego istniejącego na działce nr [...], w których sądy obu instancji położyły szczególny nacisk na obowiązek załączenia do projektu zagospodarowania terenu analizy nasłonecznienia i przesłaniania dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, Wojewoda podkreślił, że ustalenia dotyczą okien usytuowanych w południowo-zachodniej, węższej ścianie, założonego na rzucie prostokąta budynku skarżącego. Natomiast budynki nr [...] na działce inwestora nie mają wpływu na przesłanianie i nasłonecznienie okien znajdujących się w pozostałych ścianach budynku na działce nr [...], w szczególności okien usytuowanych w szerszej ścianie południowo - wschodniej, skierowanej w stronę zaplecza działki skarżącego. W ocenie Wojewody, budynki nr [...] ze względu na ich usytuowanie względem budynku na działce skarżącego nie naruszają zatem art. § 13 i § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Wojewoda ustalił nadto, że w projekcie zagospodarowania działki inwestycji uwzględniony został budynek mieszkalny wielorodzinny oraz dwa budynki mieszkalne jednorodzinne zbliźniaczone "według innego opracowania". Powyższe wynika z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji. WSA w Kielcach w wyroku z 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Ke [...] odniósł się do możliwości zaprojektowania na działce inwestora kolejnych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej stwierdzając, że powyższe nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Granice własności działki inwestora oraz jego prawo własności nie zostały zakwestionowane. Inwestycja powstaje na terenie przeznaczonym - na podstawie ustaleń obowiązującego mpzp dla tego rodzaju zabudowy w granicach działki, którą inwestor dysponuje na cele budowlane. Z powyższego wynika, że obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych zbliźniaczonych mieści się w granicach działki inwestora. Skarżącemu, jako właścicielowi sąsiedniej działki nie przysługiwał więc przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę decyzji z 17 sierpnia 2023 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że nie dotyczą one postępowania w sprawie budynków nr [...] i nr [...], lecz dotyczą budynków nr [...] i nr [...], gdyż tylko w przypadku budynków nr [...] i nr [...] można mówić o zdumieniu wywołanym faktem, że dla działki nr [...] zabudowanej już budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dla kolejnych budynków.

Odnosząc się zaś do kwestii powzięcia informacji o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z tablicy informacyjnej budowy, organ stwierdził, że sprawa tablicy została przez Starostę podniesiona i wyjaśniona w ramach wywiązania się z zaleceń Wojewody zawartych w decyzji kasatoryjnej z 18 stycznia 2024 r. Ustalona przez Starostę data ustawienia przedmiotowej tablicy na placu budowy okazała się być bez wpływu na kwestię oceny zachowania terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a., co wynika z decyzji Starosty.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł S. Ś., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez orzeczenie co do istoty w sprawie a w konsekwencji odmowę uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ II instancji winien był uchylić decyzję z 17 sierpnia 2023 r. w całości i odmówić zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę;

2) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak stosownego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności brak szczegółowego i wyczerpującego wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ odmówił uchylenia decyzji Starosty z 17 sierpnia 2023 r.;

3) art. 28 ust. 2 P.b. poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z prawidłowym ustaleniem kręgu stron postępowania, a to właścicieli nieruchomości sąsiednich będących w strefie oddziaływania zgodnie z art. 3 ust 20 P.b.;

4) art. 3 pkt 20 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla ustalenia obszaru oddziaływania istotne jest wyłącznie aby planowana budowla była umiejscowiona w określonej odległości od granicy działki sąsiedniej, podczas gdy sam fakt zachowania odległości przewidzianych przepisami technicznymi nie przesądza o braku oddziaływania obiektu budowlanego poza teren inwestycji, a w konsekwencji nieprawidłowe określenie obszaru oddziaływania w niniejszej sprawie;

5) art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie, że projekt zagospodarowania terenu znajdujący się w aktach sprawy nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, a w szczególności wszystkich istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, co powinno prowadzić do wezwania na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. do usunięcia nieprawidłowości a w razie nieusunięcia nieprawidłowości do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę;

6) art. 33 ust. 1 P.b. poprzez brak uwzględnienia, że wszystkie obecnie realizowane przez inwestora budynki na działce nr [...], jako że są realizowane w tym samym czasie, służą temu samemu celowi i tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy winny być rozpatrywane łącznie jako jedno zamierzenie inwestycyjne, a w konsekwencji rażące naruszenie poprzez wydanie pozwolenia na budowę wedle projektu, który nie dotyczy całego zamierzenia budowlanego oraz wedle projektu zagospodarowania terenu, który nie uwzględnia innych planowanych w tym samym czasie budynków;

7) art. 35 w zw. z art. 4 i art. 5 ust. 1 P.b. przez nieuprawnione przyjęcie, że projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z mpzp i stwierdzenie, iż lokalizacja budynku nie naruszy zasady uzasadnionych interesów osób trzecich w sytuacji, gdy nie jest ona zgodna z przepisami prawa i ograniczy możliwość zabudowy nieruchomości sąsiedniej;

8) art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, co skutkowało dokonaniem niepełnych ustaleń faktycznych, a przez to błędne uznanie, że projekt zagospodarowania oraz projekt budowlany spełnia wszystkie warunki określone w art. 34 ust. 1-3 P.b. i w konsekwencji błędne uznanie o zgodności zamierzenia architektonicznego z przepisami prawa;

9) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności niewzięcie pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy:

a) decyzji Starosty z 27 maja 2022 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie wielorodzinnej, przeniesionej następnie decyzją z 15 lipca 2022 r. na rzecz Spółki, której zakres pokrywa się z zakresem zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę z 17 sierpnia 2023 r. Ostateczną decyzją z 27 maja 2022 r. Starosta na tej samej działce zatwierdził inny projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił dla A. D. i S. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie wielorodzinnej. Stanowi to o niedopuszczalności wydania objętej wnioskiem o wstrzymanie wykonalności decyzji;

b) decyzji Starosty z 3 lipca 2023 r. zatwierdzającej kolejny nieprawidłowy projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielający pozwolenia na budowę dwóch innych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie jednorodzinnej, której zakres pokrywa się z zakresem zatwierdzonym w decyzji z 27 maja 2022 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszanego wielorodzinnego w zabudowie wielorodzinnej;

c) wyroku WSA w Kielcach z 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 94/23, w sprawie istotnym jest bowiem fakt, iż w odniesieniu do postępowania wznowieniowego zainicjowanego przez skarżącego co do ostatecznej decyzji Starosty z 27 maja 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie wielorodzinnej na tej samej działce nr [...] (przeniesionej na Spółkę) zapadły rozstrzygnięcia korzystne dla skarżącego. Wyrokiem powyższym WSA uchylił decyzję odmawiającą uchylenia ww. decyzji w wyniku wznowienia postępowania oraz decyzję organu I instancji. Wytknął inwestorowi uchybienia dotyczące braku prawidłowej analizy zacienienia, NSA wyrokiem z 24 lipca 2024 r. oddalił skargę kasacyjną;

d) zarzutów skarżącego wobec oznaczonej inwestycji, które mają wpływ na ograniczenie zabudowy na działkach sąsiednich. W szczególności wskazano na niezgodności dokumentacji leżącej u podstaw wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z § 13 oraz § 60 rozporządzenia. Projekt zagospodarowania terenu nie zawiera kluczowych dla określenia kręgu stron analiz nasłonecznienia i przesłaniania. Choć odległość do budynków nr [...] i nr [...] do granicy lasu spełnia przepisy to wskazane do realizacji wg odrębnego opracowania budynki nr [...] i nr [...] są zlokalizowane zbyt blisko. Nie ma znaczenia fakt, że będą one realizowane wg odrębnego opracowania, gdyż istotą art. 33 ust. 1 P.b. jest przedstawienie całego zamierzenia budowlanego jako spełniającego wszystkie przepisy techniczno-budowlane. Powyższe wskazuje na wysokie prawdopodobieństwo nieprawidłowego oznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym na nieprawidłowe oznaczenie kręgu stron decyzji poprzez jego zawężenie do samego inwestora;

e) zarzutów skarżącego w kontekście niedozwolonego oddziaływania projektowanej inwestycji na jego nieruchomość,

co skutkowało brakiem uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji Starosty z 17 sierpnia 2023 r.

10) art. 80 k.p.a. przez dokonanie wadliwej, fragmentarycznej i niepełnej oceny materiału dowodowego, a w szczególności oceny projektu zagospodarowania terenu, co skutkowało brakiem wstrzymania wykonania decyzji;

11) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentacje na poparcie stawianych zarzutów, w oparciu o które wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej orzeka o odmowie uchylenia decyzji Starosty z 17 sierpnia 2023 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący wniósł nadto o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii dr inż. arch. J. H. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń - nr upr. [...], na okoliczność wykazania faktu, że: kompletność zatwierdzonej przez Starostę dokumentacji projektowej Projekt budowlany zespołu budynków mieszkalnego jednorodzinnych na cz. działki nr ewid. [...] przy ulicy [...] w P. oraz zawarte w niej rozwiązania architektoniczno-budowlane wskazują na konieczność uwzględnienia jako strony w postępowaniu administracyjnym przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, właściciela działki nr ewid. [...] sąsiadującej z planowaną zabudowa; zawarte w projekcie budowlanym rozwiązania techniczne wymagają ponownej oceny organu; w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie 4 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę oraz wniosek dowodowy z dokumentów.

Sąd postanowił oddalić wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii architekta J. H..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty wydaną w trybie wznowieniowym i orzekająca o odmowie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzieleniu dla A. P. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (nr [...] i nr [...]) w zabudowie bliźniaczej.

Trzeba jednak zauważyć, że powyższa decyzja została wydana na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, którą organ umorzył postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe. Decyzję o umorzeniu postępowania nadzwyczajnego Starosta wydał na skutek uznania, że S. Ś. nie zachował terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., gdyż wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu 18 października 2023 r., a już 16 sierpnia 2023 r. wnioskodawca wiedział o prowadzonym kolejnym postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla dwóch kolejnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych nr [...] i nr [...] na działce nr [...] i znał treść wniosku, który wpłynął w powyższej sprawie. W aktach dostępnych organowi ujawniono bowiem pismo Starosty [...] z 14 sierpnia 2023 r. znak: [...], stanowiące odpowiedź organu na zapytanie wniesione przez S. Ś. w trybie informacji publicznej, dotyczące budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych nr [...] i nr [...] na działce nr [...]. W piśmie tym zawarta jest m. in. informacja, że 11 lipca 2023 r., na wniosek AS Deweloper Sp. z o. o. z siedzibą w P., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch kolejnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych (nr [...] i nr [...]) w zabudowie bliźniaczej na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w miejscowości P.. Zdaniem Starosty, taką wiedzę S. Ś. posiadał już w dniu otrzymania pisma Starosty [...] z 14 sierpnia 2023 r., to jest 16 sierpnia 2023 r., a najpóźniej w dniu 12 września 2023 r., ponieważ w tym dniu wpłynął do Starosty [...] wniosek z 11 września 2023 r. o udostępnienie w trybie informacji publicznej dokumentów dotyczących kolejnych budynków, to jest budynków nr [...] i nr [...]. Na podstawie powyższych ustaleń Starosta [...] ocenił, że S. Ś. posiadał wiedzę pozwalającą na sformułowanie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem pozwolenia na budowę dla dwóch kolejnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych nr [...] i nr [...] na działce nr [...], przed otrzymaniem, w drodze informacji publicznej, decyzji o pozwoleniu na budowę tych budynków, to jest przed dniem 26 września 2023 r.

W odwołaniu od omawianej decyzji Starosty, strona podniosła wyłącznie zarzuty zwalczające stanowisko organu pierwszej instancji, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie.

Z kolei Wojewoda uznał, że Starosta [...] w decyzji z 30 kwietnia 2024r. niedokładnie przywołał treść wniosku S. Ś. z 12 września 2023 r. (data wpływu do organu) o udzielenie informacji publicznej. Zdaniem organu odwoławczego, z treści wniosku wynika, że w dacie składania go S. Ś. nie wiedział, czy postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę dwóch kolejnych budynków na działce nr [...] w P. zakończyło się i czy została wydana decyzja w tej sprawie. Wojewoda stwierdził zatem, że wskazana przez S. Ś. we wniosku z 18 października 2023 r. data, w której powziął on informację o wydanej decyzji, to jest dzień 26 września 2023 r. nie budzi wątpliwości. Wniosek ten, w ocenie organu odwoławczego, został więc złożony z zachowaniem terminu wynikającego z przepisu art. 148 § 2 k.p.a. Organ drugiej instancji ocenił, że Starosta [...] niezasadnie umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z 8 listopada 2023 r. jako bezprzedmiotowe.

W efekcie Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy zgodnie z procedurą dotyczącą wznowienia postępowania.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że z treści wniosku z 12 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez skarżącego nie wynika, aby S. Ś. wiedział wówczas o wydaniu decyzji z 17 sierpnia 2023 r. znak:

[...] o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzieleniu dla A. P. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (nr [...] i nr [...]) w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w miejscowości P.. Wynika z tego wniosku tylko, że wnioskodawca miał wiedzę o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie. To oznacza, że dopiero 26 września 2023 r. skarżący powziął wiedzę o wydaniu decyzji z 17 sierpnia 2023 r., zatem złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego 18 października 2023 r. nastąpiło z zachowaniem terminu. Nie zmienia to jednak oceny, że do wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę doszło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że po przeprowadzeniu postępowania w sprawie zachowania terminu wynikającego z przepisu art. 148 § 2 Kpa, właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy - zgodnie z procedurą dotyczącą wznowienia postępowania. Takie postępowanie przedwcześnie przeprowadził Starosta [...] i zakończył je decyzją z dnia 28 listopada 2023 r.

W efekcie Wojewoda rozpoznał sprawę, rozstrzygając nie tylko kwestię terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ale także istotę sprawy w kontekście przyczyn wznowienia, posiłkując się przepisami prawa budowlanego. Zważył, że inwestycja powstaje na terenie przeznaczonym - na podstawie ustaleń obowiązującego miejscowego planu - dla tego rodzaju zabudowy, w granicach działki, którą inwestor dysponuje na cele budowlane. Z powyższego wynika, że obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych zbliźniaczonych mieści się w granicach działki inwestora. Zatem S. Ś., jako właścicielowi sąsiedniej działki, nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę Staszowskiego decyzji z 17 sierpnia 2023 r.

Powyższe rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewodę uniemożliwiło jednak organowi pierwszej instancji ponowne przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, istota wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności sprowadza się do spoczywającego na organie odwoławczym obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Celem postępowania odwoławczego nie jest więc sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności nie polega bowiem tylko na wydaniu dwóch decyzji w sprawie przez organy obu instancji, ale na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, czyli na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronie umożliwiono udział. Chodzi bowiem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1147/10, Lex nr 1083547, z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, Lex nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, Lex nr 1081834; z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1852/09, Lex nr 1081276).

Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, albowiem Wojewoda pozbawił stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w zakresie przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy we wznowionym postępowaniu. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że meritum sprawy zostało rozstrzygnięte przez organ pierwszej instancji decyzją z 28 listopada 2023 r. nie konwaliduje ujawnionego naruszenia art. 15 k.p.a., albowiem decyzja ta została przez organ drugiej instancji wyeliminowana z obrotu prawnego. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta rozważył wyłącznie kwestię zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z tej racji także odwołanie strony skoncentrowało się na umorzeniu postępowania wznowieniowego z powodu uznania, że termin ten nie został zachowany.

Podsumowując, Wojewoda powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji również została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 105 § 1 k.p.a.) - z uwagi na błędną ocenę okoliczności sprawy i uznanie, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony po terminie (o czym wyjaśniono wyżej), dlatego Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji.

Z uwagi na naruszenie prawa przez organy obu instancji Sąd, na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek dowodowy skarżącego, jako że zawnioskowany dokument nie był przydatny do poczynienia istotnych ustaleń potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy, jak również zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego uznał za przedwczesne.

Mając na uwadze całość powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w punkcie I sentencji wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższą ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania.