Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 569/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Go 814/19 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 czerwca 2019 r. nr BP.500.90.2019.1091.GR4.4235 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Go 814/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. spółki z o.o. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 czerwca 2019 r., nr BP.500.90.2019.1091.GR4.4235, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej R. spółki z o.o. w Z. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił organ zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, a także zasądzenie od spółki na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2069 ze zm., dalej – "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasady postępowania, albowiem nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy i w sposób niedostateczny uzasadnił swoje stanowisko, co w konsekwencji uniemożliwiło sądową kontrolę decyzji, podczas gdy postępowanie organów administracji było prawidłowe, organ zgromadził i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz w sposób wyczerpujący wyjaśnił przesłanki rozstrzygnięcia, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

– poprzez pominięcie przez Sąd I instancji istotnej części materiału dowodowego, tj. płyty CD zawierającej cyfrowe zapisy z tachografu cyfrowego oraz kart kierowców i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że materiał dowodowy jest niepełny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do czasu pracy kierowców stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – o braku zgodności prawem zaskarżonej decyzji należało wnioskować na tej podstawie, że w zakresie odnoszącym się do przypisanego stronie naruszenia polegającego na nieterminowym pobieraniu danych z karty pięciu kierowców, organ administracji w niedostatecznym stopniu ustalił oraz wyjaśnił faktyczne podstawy wydania tej decyzji, przez co narusza ona przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Wyrok ten odpowiada bowiem prawu zwłaszcza, gdy w uzasadnieniu tej oceny – o czym mowa dalej – odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. (por. w tej mierze np. wyrok i NSA z: 14 października 2020 r., sygn. akt II GSK 428/18; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08).

Z zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że zgodność z prawem zaskarżonego skarżący kasacyjnie organ podważa z pozycji stanowiska o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów art. 133 §1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które miałoby polegać na niezasadnym podważeniu prawidłowości oraz zupełności ustaleń faktycznych stanowiących podstawę przypisania stronie naruszenia nieterminowego pobierania danych z karty pięciu kierowców oraz prawidłowości wyjaśnienia faktycznej podstawy wydania zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, a to wobec pominięcia "[...] istotnej części materiału dowodowego, tj. płyty CD zawierającej cyfrowe zapisy z tachografu cyfrowego oraz kart kierowców [...]".

Zarzut naruszenia wymienionych przepisów prawa nie może jednak – w tym również wobec jego konstrukcji oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji – odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ.

Jeżeli bowiem, art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97 oraz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; zob. również wyroki NSA z dnia: 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2294/14; 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17), zaś zarzut jego naruszenie wymaga wykazania, że wojewódzki sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18), to wobec braku wykazania przez skarżący kasacyjnie organ zaistnienia chociażby jednej w przywołanych sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnych (zob. s, 7 skargi kasacyjnej), zarzut naruszenia przywołanego przepisu prawa należy uznać za nieusprawiedliwiony, albowiem nie został on uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a.

Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 p.p.s.a. – na gruncie którego ustawodawca ustanawia adresowany do sądu administracyjnego obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy – wymaga natomiast wyjaśnienia, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika – podobnie jak w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. – aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji – lub sytuacji rodzajowo im podobnej – w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, i których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić.

Należy również podkreślić – co nie jest bez znaczenia – że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

Jakkolwiek przy tym, co trzeba podnieść w kontekście zarzucanego pominięcia "[...] istotnej części materiału dowodowego, tj. płyty CD zawierającej cyfrowe zapisy z tachografu cyfrowego oraz kart kierowców [...]", naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega na pominięciu istotnej części akt sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09), to jednak brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wskazanego nośnika informacji (danych) nie doprowadził jednak – co należy podkreślić – do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09), a w konsekwencji do naruszenia przywołanego przepisu prawa, a ponadto do naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w tym zwłaszcza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji zasadnie podważył bowiem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzając, że w zakresie odnoszącym się do przypisanego stronie naruszenia polegającego na nieterminowym pobieraniu danych z karty pięciu kierowców, decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., albowiem organ administracji w niedostatecznym stopniu wyjaśnił faktyczne podstawy jej podjęcia.

Odwołując się w tej mierze do znaczenia funkcji uzasadnienia decyzji administracyjnej, a mianowicie funkcji opisowej, funkcji perswazyjnej (wynikającej również z art. 11 i art. 8 k.p.a.), a także – jeżeli nie przede wszystkim – do funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia, w odniesieniu do uzasadnienia fatycznego zaskarżonej decyzji we wskazanym powyżej zakresie należy stwierdzić, że istotnie nie czyni ono zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., a to z następujących powodów.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zaskarżoną decyzją – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – organ wyższego stopnia uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na stronę, w miejsce pierwotnie orzeczonej kary pieniężnej w wysokości 7.700 zł, karę pieniężną w kwocie 7.650 zł, co stanowiło konsekwencję oceny odnośnie do braku podstaw przypisania stronie naruszenia stanowiącego delikt określony pod lp. 5.1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, albowiem sprzeciwiało się temu świadectwo pracy kierowcy, z którego czasem pracy miałoby się wiązać to naruszenie (s. 6 – 7 uzasadnienia kontrolowanej decyzji).

Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie mniej jasno i wyraźnie wynika przy tym, że również w odniesieniu do przypisanego stronie naruszenia polegającego na nieterminowym pobieraniu danych z karty pięciu kierowców (lp. 6.3.17. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – które skutkowało karą 2.500 zł (500 zł za każdego kierowcę) – Główny Inspektor Transportu Drogowego podważył prawidłowość działania Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Stwierdził mianowicie, że wbrew stanowisku organu I instancji, który w odniesieniu do jednego z kierowców (R. L.) przyjął, że w relacji do ostatniego wczytania danych cyfrowych (30 czerwca 2018 r.) ilość zarejestrowanej działalności (do dnia 4 sierpnia 2018 r.) wynosi 33 dni, należało jednak przyjąć, że "[...] w przypadku stwierdzenia powyższego naruszenia dotyczącego nie dochowania obowiązku terminowego wczytywania danych z karty kierowcy [...] do naruszenia nie doszło. [...] analiza danych cyfrowych wykazała, że w okresie od 29.09.2018 r. do dnia 02.11.2018 r. ilość dnia zarejestrowanej działalności wynosi 23 dni." (s. 14 uzasadnienia kontrolowane decyzji). Stwierdzając, że do "[...] powyższego naruszenia nie doszło" – i nie odwołując się w tej mierze do jakichkolwiek innych jeszcze aspektów sprawy odnoszących się do czasu pracy tego kierowcy w relacji do obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, bo nic takiego nie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – organ odwoławczy, powołując się na analizę danych cyfrowych oraz metodologię ich oceny, jednocześnie stwierdził w rekapitulacji, że "[...] zasadne jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości 2 500 złotych [...]." (s. 14 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Z przywołanego stanowiska organu administracji wynika, że w analizowanym zakresie uzasadnienie kontrolowanej decyzji w relacji do zawartego w niej rozstrzygnięcia nie wyjaśnia, ani faktycznych podstaw jej podjęcia, ani też nie wyjaśnia jej motywów w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle znaczenia konsekwencji wynikających z funkcji uzasadnienia, w tym zwłaszcza funkcji kontroli prawidłowości jego podjęcia (zob. w tej mierze również argumentację zawartą na s. 4 skargi kasacyjnej, która potwierdza zasadność wniosku odnośnie do braku jednoznaczności, jasności i precyzji stanowiska organu administracji w omawiany zakresie, potęgują wrażenie braku jego spójności).

Wobec stwierdzenia, że do "[...] powyższego naruszenia nie doszło", w tym również w kontekście wskazywanych dat i okresów oraz przyjęcia, że "[...] zasadne jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości 2 500 złotych [...].", motywy działania organu administracji publicznej w omawianym zakresie, a mianowicie przypisania stronie naruszenia polegającego na nieterminowym pobieraniu danych z karty pięciu kierowców, a co za tym idzie faktycznych podstaw jej wydania w tymże zakresie i nałożenia za to naruszenie kary pieniężnej w wysokości 2.500 zł, nie są jasne, a przez to nie są w ogóle zrozumiałe.

Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zaś w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia i zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie. Wszelkie zaś niejasności w tym względzie stanowią podstawę istnienia uzasadnionych wątpliwości, zarówno po stronie adresata decyzji ostatecznej, jak i kontrolującego jej legalność sądu administracyjnego, a w tym kontekście nie mniej istotne jest to, że nie mogą być one – gdy chodzi rysujące się na ich tle deficyty argumentacyjne – konwalidowane na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, co uznać należy za oczywiste w świetle znaczenia funkcji uzasadnienia decyzji administracyjnej. W tym zwłaszcza funkcji kontroli trafności jej podjęcia.

Jakkolwiek więc Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na omawiany aspekt sprawy, to jednak nie sposób jest nie podzielić trafności jego stanowiska – w tym, przy uwzględnieniu znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine – w zakresie, w jakim podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem "[...] nie wynika z niego dlaczego przyjęto naruszenie powołanych wyżej przepisów o pobieraniu danych z karty kierowców. Ustalenia w powyższym zakresie przedstawione w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala natomiast na pełną weryfikację poprawności obliczenia nałożonej kary w zakresie naruszenia obowiązku wczytywania danych z kart kierowców. Tak skonstruowane uzasadnienie powoduje bowiem, iż decyzja w istocie nie poddaje się kontroli." (s. 21 – 22 uzasadnienia kontrowanego wyroku).

Wadliwość działania organu administracji w omawianym zakresie prowadzi do wniosku, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów nie mogło być ono ocenione inaczej, jak tylko jako – jak zasadnie przyjął Sąd I instancji – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (zob. również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94 oraz wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81).

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiany w niej zarzut nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.