Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 270/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Przyznano od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną
Oddalono skargę w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 210 ust. 1, art. 223
journal: Dz.U. 2024 poz 769
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
article: art. 1, art. 100c, art. 100d
journal: Dz.U. 2024 poz 167
law: Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
article: art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 37, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 149 § 1, § 1a, § 2, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do załatwienia wniosku A. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego A. K. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący A. K. w dniu 9 września 2024 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2b oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a." , skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 12 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej jako: "k.p.a." oraz 223 w zw. z art. 210 ustawy z dnia

Skarżący wniósł o: stwierdzenie bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 28.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w dniu 16 maja 2023 r. Zgodnie z wezwaniem z dnia 7 czerwca 2023 r. dopełnił obowiązku osobistego stawiennictwa i w dniu 22 czerwca 2023 r. złożył odciski linii papilarnych. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymał decyzji. Brak wydania decyzji uniemożliwia skarżącemu podjęcie życiowych decyzji takich jak np. zakup mieszkania i jest źródłem ciągłego stresu. Termin na wydanie decyzji został ponad dwukrotnie przekroczony. Organ nie dopełnił obowiązku przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie z uwagi na treść art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt c, ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 167 ze zm.) – dalej jako "ustawa pomocowa", a w przypadku uznania przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności organ wniósł o uznanie, iż do bezczynności nie doszło z rażącym naruszeniem prawa, niewymierzanie organowi grzywny oraz niezasądzanie wnioskowanej sumy pieniężnej.

Pełnomocnik przedstawił czynności, jakie zostały podjęte przez organ w sprawie od momentu złożenia wniosku przez skarżącego. Wojewoda wyjaśnił, że postępowanie o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 16 maja 2023 r., a więc w okresie zawieszenia i spoczywania biegu terminów na załatwienie sprawy. Ponadto, zawieszenie biegu terminów trwa nadal i będzie trwało do 31 września 2025 r. Organ przytoczył również stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 2362/23, z którego wynika, że zawieszenie biegu terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium RP dotyczy spraw wszystkich cudzoziemców.

Organ wyjaśnił nadto, że przyczyną oczekiwania cudzoziemca na rozstrzygnięcie jest wpływająca w latach 2020-2024 liczba wniosków znacznie przekraczająca organizacyjne możliwości organu. nadto skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie podniesionych argumentów w kwestii dochodzonej przez niego sumy pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Skarżący spełnił powyższy wymóg, gdyż poprzedził skargę ponagleniem z dnia 1 sierpnia 2024 r. złożonym do właściwego organu, ponawiając nadto ponaglenie w dniu 28 sierpnia 2024 r. Tym samym przesłanka do wniesienia skargi w niniejszej sprawie została spełniona.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Wojewodzie Pomorskiemu bezczynność w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Przedmiotem skargi na bezczynność jest zatem brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ma na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu.

Dla oceny zasadności skargi kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, w jakim terminie Wojewoda powinien wydać decyzje w sprawie oraz czy termin ten został przez niego dochowany. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane lub dokonane.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. W myśl zaś art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Kwestie dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce, w tym pobytu rezydenta długoterminowego UE, określa ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.) – dalej: "u.c.". W dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91 dalej ustawa zmieniająca, nowelizacja). Do tego dnia ustawa o cudzoziemcach określała odmiennie terminy załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, albowiem przewidywała termin 3 miesięcy na zakończenie postępowania. W myśl zaś art. 223 u.c. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210. Zgodnie natomiast z art. 210 ust. 1 u.c. w nowym brzmieniu decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Tym samym, wobec treści art. 223 u.c., od dnia 29 stycznia 2022 r. termin wydania decyzji zezwalającej cudzoziemcowi na pobyt rezydenta długoterminowego UE reguluje zacytowany przepis szczególny (art. 35 § 4 k.p.a.).

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu zmiany ustawy, zawartym w druku nr 1681 Sejmu RP IX kadencji, "Ustanowienie 6-miesięcznego terminu na załatwienie sprawy udzielenia jednego z tych zezwoleń, dłuższego dwukrotnie, od obecnego terminu 3-miesięcznego, w ocenie projektodawcy pozostaje w zgodzie z art. 7 ust. 2 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, którą wdrażają przepisy rozdziału 2 działu VI ustawy o cudzoziemcach, i ma swoje uzasadnienie w stopniu skomplikowania tych spraw."

Sąd miał również na względzie, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w tym również przepisy art. 100c i art. 100d , określają szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta została zmieniona z dniem 15 lutego 2022 r. przez ustawę z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), która to ustawa stanowiła kolejną regulacje prawną ingerującą w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP. Mocą ww. ustawy zmieniającej dodano przepis art. 100c w następującym brzmieniu:

"1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

Następnie rozwiązania zawarte w art. 100c ustawy o pomocy zostały rozszerzone na kolejny okres tj. do 24 sierpnia 2023 r., zgodnie z dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., art. 100d ustawy o pomocy (por. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów był kilkukrotnie przedłużany i obecnie został przedłużony do 30 września 2025 r. (zob. ustawa z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 854), obejmując w konsekwencji łącznie okres ponad trzech lat, licząc od dnia wejścia w życie art. 100c ustawy o pomocy (tj. od 15 kwietnia 2022 r.).

Zgodnie z treścią art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy (w aktualnym brzmieniu) w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Zgodnie z art. 100d ust. 2-4 ustawy o pomocy czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (ust. 2). W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (ust. 4).

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie jest obywatelem Ukrainy, lecz Rosji i nie przybył do Polski w związku z zaistniałym na Ukrainie konfliktem zbrojnym. Okoliczności te nie były kwestionowane.

W ocenie Sądu, ustawowe wyłączenie możliwości wywiedzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) powinno skutkować, co do zasady, odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Jednak analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzą, zdaniem Sądu, do wniosku, że norma art. 100c i 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców, w tym obywateli Ukrainy, niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na teren Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 3/24, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA", adres internetowy http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy określonego w niej kręgu osób. Przedmiotem regulacji tej ustawy są kwestie wyszczególnione w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, w myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim, ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.

Ustawa pomocowa ma zatem ściśle określony krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do niej zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie to jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

Podkreślić przy tym należy, że w ustawie zmieniającej w art. od 1 do 21 wprowadzono zmiany do szeregu różnych ustaw, w tym w art. 17 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził zmiany do ustawy o cudzoziemcach. Gdyby wolą ustawodawcy była zmiana ustawy o cudzoziemcach w sposób przewidziany w art. 100c ustawy pomocowej, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy pomocowej, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została ustawą zmieniającą dokonana w sposób przewidziany w art. 1 pkt 44 ustawy zmieniającej, który zmienił ustawę pomocową przez dodanie art. 100c, brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej tego przepisu na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, zamierzając objąć tą zmianą wszystkie postępowania w sprawach cudzoziemców ustawodawca wprowadziłby zmianę do ustawy o cudzoziemcach, którą zmieniał przecież tym samym aktem prawnym, a nie do ustawy pomocowej (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 401/22, z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 887/22, z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 3139/21, z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 218/22, CBOSA). Analogiczne uwagi należy poczynić w tym zakresie do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy pomocowej. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 185) również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach, w tym zarówno w ustawie pomocowej, jak i odrębnie w ustawie o cudzoziemcach.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy pomocowej, zgodnie z którymi w okresie zawieszenia biegu terminów "organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" oraz "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" nie można interpretować i stosować z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. w sprawie IV SAB/Po 86/22). Ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), trudno jest znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń. Wprowadzenie takich norm oznaczałoby, że wnioskodawca zostałby pozbawiony narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż zgodnie z wprowadzoną regulacją terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Jak wskazano w doktrynie, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie omawianej regulacji. Rozwiązanie takie uznać należy za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (Klaus Witold Antoni (red.), Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa WPK 2022, System Informacji Prawnej LEX).

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.

W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji.

Art. 2 Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Art. 7 Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Art. 31 ust. 3 Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Art. 37

1. Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji.

2. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa.

Art. 45 ust. 1 Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Art. 77 ust. 2 Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku trafnie zidentyfikował przyczynę wprowadzenia regulacji art. 100c i 100d omawianej ustawy jako trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów.

W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności organów administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ustawy o pomocy sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie.

Wprawdzie NSA w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" oraz wyłączenie "wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" determinuje w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co w ocenie Sądu obecnie orzekającego czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Gdyby jednak przyjąć, że takie czasowe ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem WSA w Gdańsku pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie możliwa jest jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 ustawy o pomocy przepisy art. 100c i 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali, jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających z ustawy pomocowej, nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu właściwych organów.

Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach innych państw i obywatelach Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą agresji, którzy nie korzystają z ułatwień wynikających ze ustawy o pomocy. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień wynikające z zastosowania do nich przepisów tejże ustawy nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych.

Z odpowiedzi na skargę wynika, że już przed agresją rosyjską na Ukrainę, bo już od 2020 r., w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski.

Odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ustawy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności organów i przewlekłości w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do RP cudzoziemców, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych. Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodne z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może prowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro prostym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz stopniowo przedłużane pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania.

Interpretacja art. 100c i 100d ustawy o pomocy odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę.

Należy wreszcie wspomnieć, że wskazanie w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy wśród postępowań, których regulacja ta dotyczy, postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie może być poczytywane za argument na rzecz uznania, że pojęcie cudzoziemca ma w tej ustawie szerokie znaczenie (oparte na definicji z ustawy o cudzoziemcach). W tym zakresie należy wskazać, że w art. 195 ust. 4, jak i w art. 212 ust. 3 u.c. zawarto regulację określającą zasady uznawania pobytu na terytorium RP za nieprzerwany, która to regulacja dopuszcza określone przerwy w tym pobycie. W odniesieniu do cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE art. 212 ust. 3 u.c. stanowi, że pobyt cudzoziemca stanowiący podstawę do udzielenia mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE uznaje się za nieprzerwany, jeżeli żadna z przerw w nim: 1) nie była dłuższa niż 6 miesięcy i wszystkie przerwy nie przekroczyły łącznie 10 miesięcy w 5-letnim okresie, o którym mowa w art. 211 ust. 1 - w przypadku pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) nie była dłuższa niż 12 miesięcy i wszystkie przerwy nie przekroczyły łącznie 18 miesięcy w okresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 - w przypadku pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej cudzoziemca posiadającego zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Możliwa jest zatem sytuacja przybycia do Polski w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. obywatela Ukrainy, który spełniał przesłanki wymagane dla uzyskania takiego zezwolenia, gdyż już wcześniej przebywał w Polsce przez wystarczającą liczbę lat, a opuścił ją na dopuszczalny ustawowo czas jeszcze przed dniem 24 lutego 2022 r. Wówczas postępowanie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej podporządkowane będzie reżimowi określonemu w art. 100c i 100d specustawy i wbrew stanowisku NSA zawartemu w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 nie będzie mogło zostać uznane za bezprzedmiotowe.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania Sąd, nie podzielając interpretacji organu, uznał, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, jako nieznajdujące zastosowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, nie uzasadniały oddalenia skargi.

Wniosek skarżącego został złożony po dniu wejścia w życie przepisów ww. ustawy nowelizującej przepisy ustawy o cudzoziemcach wydłużających termin załatwienia sprawy. W dniu 16 maja 2023 r. obowiązywał przepis art. 210 u.c., który, wobec treści art. 223 ust. 1 u.c., określał termin 6 miesięcy na zakończenie postępowania.

Jak wynikało z akt administracyjnych sprawy wniosek został złożony przez skarżącego osobiście w dniu 16 maja 2023 r. W dniu 22 czerwca 2023 r. (wezwany pismem organu z dnia 7 czerwca 2023 r.) skarżący złożył odciski linii papilarnych, po czym w dniu 26 czerwca 2023 r. organ wystąpił do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, zaś w dniu 28 czerwca 2023 r. zwrócił się również z wnioskiem do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku o udzielenie informacji granicznej w celu weryfikacji przesłanki z art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

W dniu 3 lipca 2023 r. organ otrzymał stosowną informację graniczną od Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku.

W dniach 22 stycznia 2024 r., 16 lutego 2024 r. skarżący składał dodatkowe dokumenty w celu zaktualizowania materiału dowodowego sprawy, zaś w dniu 1 sierpnia 2024 r. wpłynęło ponaglenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie.

Postępowanie organu cechowała bezczynność, skoro termin 6 miesięcy na wydanie decyzji upłynął bezskutecznie, nawet przy uwzględnieniu konieczności oczekiwania na odpowiedź od organów, do których Wojewoda Pomorski zwrócił się w trybie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c. o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP nie stanowią zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dla ustalenia z udziałem innych organów administracji istotnych okoliczności faktycznych sprawy wydłużony został bowiem termin zakończenia przedmiotowego postępowania do 6 miesięcy.

Dodać należy, że przepis art. 210 u.c. nie wyłącza zastosowania ogólnych regulacji kodeksowych, w tym wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania, jak również wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązku organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, mającej w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie powiązanym z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2 k.p.a.). Niezmienione pozostały zasady, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. W świetle art. 203 ust. 2a u.c. (znajdujący zastosowanie w przedmiotowej sprawie na mocy art. 223 u.c.) to na organie spoczywa obowiązek wezwania skarżącego do ewentualnego uzupełnienia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia.

W świetle poczynionych wyżej uwag oraz realiów przedmiotowej sprawy Sąd uznał za zasadny zarzut bezczynności Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Podkreślić należy, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt wydania lub brak wydania decyzji przez organ. W przypadku braku wydania decyzji Sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy. W dacie rozpoznawania sprawy przez tutejszy Sąd organ pozostawał nadal w bezczynności, ponieważ nie wydał decyzji załatwiającej wniosek skarżącego. Z akt sprawy nie wynika, aby do dnia rozpoznania skargi nastąpiło wydanie aktu kończącego postępowanie administracyjne, skoro do dnia wyrokowania organ nie poinformował Sądu o zakończeniu sprawy. Sąd uznał przy tym, że organ pozostaje w błędnym przekonaniu, że znaczna liczba spraw dotyczących cudzoziemców rozstrzyganych przez organ zwalnia go od rozpatrzenia sprawy w terminie określonym przepisami prawa. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Orzekając w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na względzie, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego.

Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, a przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne. W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14).

W ocenie Sądu, w świetle powyższego, należy uznać, że w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności, które uzasadniały stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, albowiem chociaż organ pierwsze czynności w sprawie, zmierzające do rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku, podjął bezpośrednio po złożeniu wniosku osobiście przez skarżącego, to termin na wydanie decyzji już ustawowo wydłużony do 6 miesięcy, mimo tego został ponad dwukrotnie przekroczony.

Z akt nie wynika przy tym, aby organ wystosował do skarżącego na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, naruszając tym samym wskazany przepis. Organ nadto, mimo otrzymania w dniu 1 sierpnia 2024 r. ponaglenia złożonego przez skarżącego, nie przekazał wniesionego ponaglenia do organu wyższego stopnia, jak również nie podjął żadnych dalszych czynności w sprawie ani nie wydał decyzji kończącej postępowanie.

Nie stanowią, zdaniem Sądu, usprawiedliwienia dla braku procedowania, podnoszone przez organu tłumaczenia, że liczba wniosków o zezwolenie na pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, zaś obsada kadrowa niewystarczająca Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Z tych względów, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i bierną (po podjęciu w pewnym zakresie czynności w początkowej fazie postępowania) postawę organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania, Sąd – na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Sądowi pozostawiono również ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej.

Wobec żądania i uzasadnienia skargi Sąd miał na względzie, że uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i przyznanie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód ewentualnie poniesionych przez stronę. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21 oraz we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 505/20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnym było przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej choć nie we wnioskowanej przez niego wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3094/19 (publ. CBOSA) wyjaśnił, że: "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją."

Skarżący nie podał przekonujących okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez niego uszczerbku, straty czy krzywdy, które są wynikiem bezczynności organu, a które wymagałyby zrekompensowania przez przyznanie sumy w kwocie 28.000 zł. Oczekiwanie jednak przez skarżącego przez czas przekraczający dwukrotnie ustawowy, a wyznaczony na 6 miesięcy, termin załatwienia sprawy winno, jako krzywda wynikająca z opieszałego działania administracji publicznej, znaleźć swą stosowną rekompensatę w przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, która jednocześnie pozwoli na zdyscyplinowanie organu administracji publicznej w celu zmiany dotychczasowego sposobu procedowania, jaki wynikał z analizy akt administracyjnych sprawy. Taką odpowiednią rekompensatę stanowi, zdaniem Sądu, suma pieniężna w wysokości 1000 zł. Żądaną w skardze kwotę 28.000 zł sumy pieniężnej Sąd uznał z kolei za wygórowaną, biorąc pod uwagę w szczególności, że rodzina skarżącego ma zapewniony stały dochód pozwalający na jej utrzymanie, jak również ma zapewnione miejsce zamieszkania na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Oczekiwanie na wydanie decyzji nie rodzi zatem po stronie skarżącego szczególnie negatywnych skutków w jego codziennym życiu, a przynajmniej w tym zakresie nie przytoczył on w skardze konkretnych okoliczności, które w konsekwencji uzasadniałyby żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wyższej niż 1000 zł. Kwota ta będzie natomiast adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, w szczególności opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego.

Na marginesie jedynie należy wyjaśnić, że w świetle art. 1a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2278) cudzoziemiec może nabywać nieruchomości po uzyskaniu zezwolenia wydawanego w drodze decyzji administracyjnej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W celu uzyskania zezwolenia należy m.in. wykazać okoliczności potwierdzające więzi cudzoziemca z Rzecząpospolitą Polską, do których ustawa zalicza w szczególności posiadanie zezwolenia na pobyt czasowy, które to zezwolenie skarżący uzyskał (decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 5 maja 2022 r., nr SO-XII.6151.4490.2021.AB, k. 37 akt administracyjnych).

Wobec powyższych uwag Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w punkcie trzecim sentencji wyroku orzekł o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, zaś w oparciu o art. 151 p.p.s.a skargę – w punkcie czwartym sentencji wyroku – w pozostałym zakresie oddalił.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu przez organ kosztów postępowania sądowego (pkt IV wyroku), obejmujących wynagrodzenie adwokata (480 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) i kwotę wpisu od skargi (100 zł) znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).