Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1731/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej~Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2b, art. 30 ust. 8, art. 30 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 67a
journal: Dz.U. 2020 poz 1325
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2454/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. I SA/Wa 2454/20 uchylił decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnych świadczeń rodzinnych.

Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. z 2019, poz. 2325 - p.p.s.a., tj.:

- art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych,Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.- zwanej dalej "u.ś.r.", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, wbrew wykładni językowej tego przepisu, że dopuszcza on umorzenie wyłącznie kwoty odsetek od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a nie łącznie kwoty odsetek i należności głównej;

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 u.ś.r.;

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.- zwanej dalej "k.p.a.", poprzez bezpodstawne uznanie, że organ odwoławczy nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. nie zbadał, czy w sprawie skarżącej zachodziły szczególnie ważne okoliczności uzasadniające umorzenie należności (tj. wyłącznie odsetek), podczas gdy przy zastosowaniu prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. albo ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W samodzielnie sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Niesłusznie skarga kasacyjna stawia Sądowi Wojewódzkiemu zarzut wadliwej wykładni art. 30 ust. 9 u.ś.r.

Przede wszystkim nieprawidłowo skarżący kasacyjnie przyjmuje jakoby poprzestanie na samych tylko wynikach wykładni językowej było prawidłowe.

W badanym przypadku nie sposób nie uwzględnić, że sprawie umorzenia ustawowych odsetek ustawodawca dał wyraz w związku z wątpliwościami jakie rodziło w praktyce stosowanie przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r. Nie jest zatem tak, jak podnosi się w skardze kasacyjnej "że wykładnia językowa art. 30 ust. 9 u.ś.r. nie budzi wątpliwości". Na wątpliwości te sam skarżący kasacyjnie wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakkolwiek na ich podstawie wyciąga nieuzasadnione wnioski. Jak pokazuje niniejsza sprawa wykładnia językowa art. 30 ust. 9 u.ś.r. budziła i nadal budzi wątpliwości. Zmiana do art. 30 ust. 9 u.ś.r została dokonana z dniem 6 lipca 2007 r. na mocy ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U.07.109.747). W ust. 9 art. 30 u.ś.r. wyraźnie ustawodawca wskazał, że kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych organ właściwy może umorzyć łącznie z ustawowymi odsetkami.

W stanie prawnym znajdującym zastosowanie w badanej sprawie przepis art. 30 ust. 9 u.ś.r stanowił, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części (...). Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżąca zwróciła - w pełnej kwocie - świadczenie nienależnie pobrane. W tej sprawie jedynym zobowiązaniem pozostającym do zwrotu pozostają ustawowe odsetki.

Trafnie w tej sytuacji wskazał Sąd Wojewódzki, że literalne brzmienie przepisu nie daje podstaw do wykluczenia a priori możliwości umorzenia samych tylko odsetek. Posłużenie się przez ustawodawcę terminem "łącznie z" można interpretować na dwa sposoby. Tak jak czyni to skarżący kasacyjnie, tj. że umorzenie odsetek możliwe jest jedynie w łączności z jednoczesnym umorzeniem nienależnie pobranego świadczenia. Odmiennie określenie to interpretuje Sąd Wojewódzki, przyjmując, że w sytuacji gdy nienależnie pobrane świadczenie zostało już zwrócone, zgodne z wolą ustawodawcy jest umorzenie samych tylko ustawowych odsetek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowy jest ten drugi sposób interpretacji art. 30 ust. 9 u.ś.r. Wniosek taki uzasadnia właśnie przywołana w skardze kasacyjnej historyczna wykładnia tego przepisu. Przed opisaną powyżej nowelizacją, spór rodziła bowiem kwestia zasadnicza, a mianowicie czy w ogóle prawnie dopuszczalne jest umarzanie odsetek. Ustawodawca w celu usunięcia tej konkretnej wątpliwości zadecydował o "uzupełnieniu" brzmienia art. 30 ust. 9 u.ś.r. poprzez zamieszczenie w nim sformułowania "łącznie z odsetkami". Jeżeli zatem, jak w badanym przypadku skarżąca zwróciła całą kwotę nienależnie pobranego świadczenia, to nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu, jakoby okoliczność ta miała stanowić przeszkodę do rozpoznania jej wniosku w zakresie umorzenia samych tylko odsetek.

Przechodząc do celów wszystkich ulg, o których mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., w tym również umorzenia należności wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że chodzi tu przede wszystkim o przypadki, w których zachodzi duże prawdopodobieństwo, że egzekucja nienależnie pobranego świadczenia może spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności przez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2016 r., I OSK 377/15, wyrok z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 941/19). Z natury rzeczy, zastosowanie ulgi w sprawie zwrotu świadczenia, które zostało wypłacone nienależnie ze środków publicznych, może dotyczyć wyłącznie sytuacji, w których bezwzględna egzekucja nienależnie pobranego świadczenia byłaby nie do pogodzenia z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych, do których należy m.in. wspieranie tych rodzin, które dla w realizacji swoich funkcji takiego wsparcia potrzebują. Postępowanie o przyznanie ulgi z art. 30 ust. 9 u.ś.r. prowadzone jest na wniosek. Zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że skoro można wnioskować o umorzenie całości lub nawet części kwoty wypłaconych świadczeń wraz z odsetkami, to tym bardziej dopuszczalne jest umorzenie samych odsetek osobie która zwróciła całe nienależnie pobrane świadczenie (wniosek a maiori ad minus). Należy mieć na uwadze, że instytucje prawne są powoływane do życia dla realizacji konkretnych celów. Skoro w badanym przypadku skarżąca była w stanie spłacić kwotę świadczenia nienależnie pobranego, a podnosi że jej rodzina dla realizacji swoich funkcji potrzebuje wsparcia w postaci ulgi w zakresie spłaty odsetek naliczonych od nienależnie pobranego świadczenia, to brak jest racjonalnego uzasadnienia dla odrzucenia a priori możliwości rozpatrzenia tak sformułowanego wniosku. Wykładnia celowościowa pozwala zatem przyjąć, że skoro ustawodawca zezwala na umorzenie całości należności łącznie z odsetkami, to tym bardziej dopuszczalne jest umorzenie samych odsetek ciążących na zobowiązanym po zwrocie przez niego nienależnie pobranego świadczenia.

Zważywszy na fakt, że Autor skargi kasacyjnej uzasadnienia swojego stanowiska upatruje w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020, poz. 1325), nie sposób nie zauważyć, że powoływana w skardze Ordynacja podatkowa literalnie przewiduje możliwość umorzenia samych odsetek za zwłokę (art. 67a). Nie sposób również nie dostrzec, że w przypadku nienależnego pobrania świadczeń rodzinnych zwrotowi podlega nienależnie pobrane świadczenie łącznie z odsetkami (art. 30 ust. 8 u.ś.r.). A zatem zwrotowi podlegają dwa komponenty, tj. nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu art. 30 ust. 2 u.ś.r. oraz ustawowe odsetki (art. 30 ust. 2b u.ś.r.). Tak też trzeba rozumieć uregulowanie zawarte w art. 30 ust. 9 u.ś.r., tzn. jako skierowane do każdego z komponentów zobowiązania podlegającego zwrotowi. Zgodzić się trzeba, że w art. 30 ust. 9 u.ś.r. ustawodawca, odmiennie niż w Ordynacji podatkowej, nie zawarł przepisów regulujących w sposób szczegółowy kwestię odsetek od świadczenia nienależnie pobranego. Jest to o tyle zrozumiałe, że co do zasady potrzeba udzielenia ulgi dotyczy zarówno świadczenia nienależnie pobranego jak i ustawowych odsetek. Niemniej jednak, w badanej sprawie zaistniała szczególna sytuacja, bowiem skarżąca zwróciła świadczenie nienależnie pobrane, w konsekwencji czego jej wniosek może dotyczyć już tylko i wyłącznie odsetek. I w takim kształcie powinna zostać rozpoznana jego zasadność.

W konsekwencji bezzasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prawidłowo, bowiem ten Sąd przyjął, że w związku z błędną wykładnią art. 30 ust. 9 u.ś.r. doszło do naruszenia tych przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uwzględnienie skargi.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.