Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 288/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 31c
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1021/22 w sprawie ze skargi P.R. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 marca 2022 r., nr DP-420/1564/2021/ask w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1021/22 po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.R. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 18 marca 2022 r., nr DP-420/1564/2021/ask w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 29 września 2021 r., nr 88/2021 na podstawie art. 31c ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, oraz art. 104 i 189d k.p.a., Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za utrudnianie organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzenia kontroli w okresie od 19 kwietnia do 27 sierpnia 2021 r.

Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i od przedmiotowej decyzji wniosła odwołanie. Decyzją z 18 marca 2022 r. (nr jak wyżej), GIOŚ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję WIOŚ.

Zaskarżając w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. decyzję GIOŚ, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżący nie kwestionuje popełnienia zarzucanego mu czynu. Sam Skarżący przyznaje w skardze, że już w odwołaniu wskazał, że nie kwestionuje uchybienia nałożonych na niego obowiązków, w zakresie dostarczenia wymaganych dokumentów. Skarżący wskazuje jednak, że organ odwoławczy pominął okoliczności, mogące doprowadzić do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu rację ma organ, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Sąd zwrócił uwagę, że w trakcie trwania czynności kontrolnych inspektorzy WIOŚ, zażądali od kontrolowanego podstawowych dokumentów mających związek z problematyką kontroli. Skarżący do dnia zakończenia czynności kontrolnych, nawet w trakcie niniejszego postępowania administracyjnego w pierwszej instancji nie przedstawił wymaganych ww. wezwaniami dokumentów. Strona nie odbierała kierowanej do niego w tym czasie korespondencji. W ocenie organu niepodejmowanie korespondencji zawierającej wezwanie do złożenia dokumentów było zamierzone, celowe i ukierunkowane na uniknięcie odpowiedzialności administracyjnej.

Według Sądu, w świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy organ prawidłowo stwierdził, że waga naruszenia prawa - zakazu utrudniania przeprowadzenia kontroli - nie była znikoma. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący niewątpliwie wiedział, jeszcze przed wystosowaniem do niego pisemnych wezwań, o ciążących na nim obowiązkach, jako podmiotu kontrolowanego, bowiem w dniu 19 kwietnia 2021 r. własnoręcznym podpisem potwierdził zapoznanie się z treścią pouczenia i odebranie jednego egzemplarza upoważnienia do kontroli nr 101/2021 z 16 kwietnia 2021 r.

W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez adw., na podstawie art. 173 w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 189f § 1 pkt 1, § 2 pkt 1 oraz § 3 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu przez nieprawidłowe zaaprobowanie przez Sąd I instancji argumentacji GIOŚ wskazującej, że w niniejszej sprawie nie istnieją przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania wyroku "Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1021/22", oddalającego skargę na decyzję GIOŚ z 18 marca 2022 r., utrzymując tym samym w mocy decyzję nakładającą na skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000,00 zł, podczas gdy w ustalonym przez organ stanie faktycznym występowały przesłanki wskazane w dyspozycji ww. przepisu, tj. znikoma waga naruszenia, zaprzestanie naruszenia prawa oraz usunięcie naruszenia prawa przez skarżącego, gdyż nieodebranie korespondencji, w której zawarto wezwanie do dostarczenia wymaganych dokumentów pozostawało niezawinione, ponieważ skarżący przebywał wówczas na zwolnieniu lekarskim, ostatecznie dostarczył on dokumenty wymagane do wszechstronnego przeprowadzenia kontroli oraz wyraził wolę dalszej ścisłej współpracy z organem ochrony środowiska, ustanawiając w tym zakresie pełnomocnika, dlatego też zaskarżony wyrok winien podlegać uchyleniu i przekazaniu Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.: polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i drugiej instancji dopuściły się naruszenia przepisu art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez niewszechstronną oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji powyższych ustaleń faktycznych jako podstawy do wydania zaskarżonego wyroku, wskutek czego stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 189f k.p.a., podczas gdy rzetelna ocena całokształtu materiału dowodowego w sprawie przemawia za ustaleniem, iż waga naruszenia była znikoma, skarżący zaprzestał naruszenia prawa oraz usunął skutki tego naruszenia, czyniąc zasadnym zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, dlatego koniecznym pozostaje uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, przez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji, mimo iż zaskarżona decyzja naruszała art. 189f § 1 pkt 1, § 2 pkt 1 oraz § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy ustalony przez organ stan faktyczny wskazywał na istnienie przesłanek do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wobec czego zaskarżony wyrok winien podlegać uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przed Sądem I instancji.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o: 1) uchylenie, na podstawie 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) rozpoznanie, na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a., skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIOŚ, reprezentowany przez adw., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej strony skarżącej, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a., podobnie jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały powołane przepisy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4793/21, z 8 marca 2022 r., sygn. akt 1993/21, czy z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21).

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez niewszechstronną oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji powyższych ustaleń faktycznych jako podstawy do wydania zaskarżonego wyroku, wskutek czego stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 189f k.p.a., podczas gdy rzetelna ocena całokształtu materiału dowodowego w sprawie przemawia za ustaleniem, iż waga naruszenia była znikoma, skarżący zaprzestał naruszenia prawa oraz usunął skutki tego naruszenia, czyniąc zasadnym zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, dlatego koniecznym pozostaje uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Zatem strona powinna przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu.

Wskazać także należy, że zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, a więc wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają, bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. Ocena dowodów jest czynnością myślową i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia. Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, organ orzekający ocenia wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym.

Powyższe oznacza, że ocena materiału dowodowego dokonana przez orzekające w sprawie organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.

Następujące ustalenia dotyczącego tego, że: kontrola pozaplanowa obejmowała przestrzeganie przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska i została przeprowadzona zgodnie z upoważnieniem nr 101/2021 z 16 kwietnia 2021 r. (upoważnienie zawierające pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego, w tym o treści art. 31c ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 dalej: i.o.ś.), zostało podpisane przez kontrolowanego); w trakcie trwania czynności kontrolnych inspektorzy WIOŚ zażądali od kontrolowanego dokumentów mających związek z problematyką kontroli; kontrolowany nie przedstawił ww. dokumentacji; w trakcie rozmowy telefonicznej poinformował inspektorów WIOŚ, że bez pisemnego wezwania nie przedstawi żadnych dokumentów (powyższe znajduje potwierdzenie w protokole kontroli nr SLU 123/2021) zostały poczynione zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego. Natomiast skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego skutecznego kontrdowodu na ww. okoliczności.

W piśmie z 25 maja 2021 r., WIOŚ, na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 i.o.ś., wezwał stronę do udzielenia informacji niezbędnych do prowadzenia sprawy, poprzez przedłożenie w formie oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem: faktur za sprzedaż drobiu w 2020 r., książki przychodów i rozchodów stada za 2020 r., dokumentów handlowych na odbiór sztuk padłych w 2020 r., umowy na odbiór nawozów naturalnych wraz z aneksami wskazującymi dawkę azotu. Ponadto poinformował, że strona winna przesłać dokumenty w terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia niniejszego wezwania. Wezwanie zawierało pouczenie o treści art. 31c i.o.ś. W dniu 12 czerwca 2021 r. przedmiotowe pismo zostało doręczone w trybie określonym w art. 44 k.p.a. Strona w wyznaczonym terminie nie przesłała kontrolującemu żadnej dokumentacji, która mogłaby być, zostało poczynione zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego.

Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie w wyznaczonym terminie nie przesłał kontrolującemu żadnej dokumentacji, która mogłaby być uznana za odpowiedź na wezwanie. W związku z powyższym pismem z 17 czerwca 2021 r., WIOŚ, na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 i.o.ś., ponownie wezwał stronę do udzielenia informacji niezbędnych do prowadzenia sprawy, poprzez przedłożenie ww. dokumentacji. W dniu 6 lipca 2021 r. wezwanie zostało doręczone w trybie określonym w art. 44 k.p.a. Również i tym razem skarżący kasacyjnie nie przesłał kontrolującemu żadnej dokumentacji, która mogłaby być uznana za odpowiedź na wezwanie. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści protokołu kontroli nr SLU 123/2021 i załącznikach stanowiących jego integralną cześć. W dniu 27 sierpnia 2021 r. strona podpisała przedmiotowy protokół. Jak wynika z akt sprawy strona przed jego podpisaniem nie wniosła umotywowanych zastrzeżeń i uwag. Z powyższego jednoznacznie wynika, że organy oparły swe rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał, który na etapie postępowania kontrolnego oraz administracyjnego nie był kwestionowany przez stronę.

W tych okolicznościach nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego kasacyjnie dotyczącym dowolnej oceny materiału dowodowego. Zarzut taki nie może sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz powinien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy.

Skarżący kasacyjnie nie podjął zasadnej próby podważenia wyżej opisanych okoliczności, ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w skardze kasacyjnej.

Wobec powyższego uznać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawy związaną z zarzutem skarżącego kasacyjnie dotyczącym naruszenia: art. 189f § 1 pkt 1, § 2 pkt 1 oraz § 3 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu poprzez nieprawidłowe zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji argumentacji GIOŚ wskazującej, że w niniejszej sprawie nie istnieją przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma.

W pierwszej kolejności należało uwzględnić wagę dobra chronionego normą sankcjonowaną, czyli środowiska jako dobra wspólnego. Działania orzekających organów, poprzedzające wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej były realizowane w interesie publicznym dotyczącym ochrony środowiska. Pojęcie interesu publicznego związane jest z prawem publicznym (określanym jako prawo interesu publicznego), a przede wszystkim z prawem administracyjnym i konstytucyjnym. Pojęcie interesu publicznego jest określane jako klauzula generalna, pozwalająca organom administracji na pewien zakres swobody w działaniu. Treść kategorii interesu społecznego jest zróżnicowana zarówno w procesie stanowienia, jak i stosowania prawa, jest zmienna, zależna m.in. od przedmiotu regulacji prawnej i od jej celu. W orzecznictwie TK i sądów administracyjnych pojęcie interesu publicznego występuje w różnych kontekstach i znaczeniach, często jest utożsamiane z pojęciem dobra wspólnego. Z orzeczeń tych nie da się wyprowadzić jednego znaczenia pojęcia interesu publicznego, podkreśla się natomiast, że jest ono zmienne w czasie, zależne od różnych uwarunkowań i stanowi cel działania administracji publicznej, a zarazem swoistą dyrektywę interpretacyjną. Pojęcie interesu publicznego bywa utożsamiane z pojęciem dobra wspólnego. W tak rozumianym pojęciu dobra wspólnego mieści się węższa kategoria interesu publicznego, w którego ramach formułowane bywają jeszcze inne węższe kategorie tego interesu (np. ważny interes państwa). W innym ujęciu różne kategorie interesu publicznego tworzą pewien system wartości, które mogą być realizowane w ramach szerszego pojęcia – dobra wspólnego (zob. szerzej: Z. Duniewska, Cel publiczny, interes publiczny i dobro wspólne, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2019, s. 85-88).

W przypadku kontroli pozaplanowej, interwencyjnej wszczętej w związku z zawiadomieniem WIOŚ zobowiązany był podjąć działania w celu wyeliminowania zagrożenia. Wobec powyższego na skarżącym kasacyjnie ciążył obowiązek współdziałania z organem Inspekcji Ochrony Środowiska w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego, w tym przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska. Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie własnoręcznym podpisem oświadczył, iż zapoznał się z treścią pouczenia i odebrał jeden egzemplarz upoważnienia nr 101/2021 z 16 kwietnia 2021 r., zatem posiadał wiedzę na temat obowiązków wynikających z przepisów dotyczących kontroli, uprawnień inspektorów do żądania określonych informacji, dokumentów i wyjaśnień, a przede wszystkim sankcji grożącej za niezastosowanie się do wymagań kontrolującego. O znikomości naruszenia prawa nie może świadczyć fakt, że strona po zakończeniu kontroli, a także postępowania administracyjnego przez organ I instancji przedłożyła dopiero organowi II instancji wymaganą dokumentację wraz z odwołaniem. Okoliczność ta nie uzasadnia odstąpienia od nałożenia kary.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie fakt przesłania dokumentów po zakończeniu kontroli jak i postępowania przed organem I instancji nie uzasadnia odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Fakt przesłania dokumentów po zakończeniu kontroli jak i postępowania przed organem pierwszej instancji nie uzasadnia odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nawet w przypadku, gdyby kontrolowany usunął naruszenie, przez udostępnienie w kolejnych kontrolach organowi Inspekcji Ochrony Środowiska wymaganej dokumentacji, nie usunęłoby to skutku w postaci utrudnienia kontroli, którą przeprowadził organ i podczas której utrudniono organowi sprawdzenie czy podmiot korzystający ze środowiska przestrzega przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić należy, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest prawomocnej decyzji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, aby strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Strona nie przedłożyła w tym aspekcie jakichkolwiek dokumentów oraz informacji, w związku z tym GIOŚ oraz Sąd I instancji nie mieli podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte w ww. artykule. W niniejszej sprawie nie wystąpiły także okoliczności określone w art. 189f § 2 k.p.a. dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

W celu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa, co może nastąpić w ramach postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (zob. wyrok NSA z 10.05.2023 r., I OSK 957/22, LEX nr 3600056). Zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a. zostało pozostawione uznaniu organu i nie wynika z akt sprawy, aby zostało w niej wydane postanowienie, o jakim mowa w tym przepisie. Na postanowienie to nie przysługuje przy tym zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego, nie przysługuje zatem także skarga na bezczynność w przypadku zaniechania wydania. Z tego powodu zarzuty pod adresem braku zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. nie mogą doprowadzić do wniosku, że jakiekolwiek uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

GIOŚ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Na marginesie wskazał, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie mogą godzić się z sytuacjami, w których podmioty poprzez udaremnianie działań kontrolnych uniemożliwiają bądź utrudniają realizację ich zadań ustawowych. Nieudostępnienie wymaganych dokumentów doprowadziło do zakłócenia przebiegu kontroli w stopniu uniemożliwiającym osiągniecie jej celu w znacznej części, zatem nie można uznać, że nałożona na stronę administracyjna kara pieniężna jest nadmiernie surowa i niewspółmierna do charakteru popełnionego czynu. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie orzeczono najniższy możliwy wymiar administracyjnej kary pieniężnej z art. 31c u.i.o.ś. za uniemożliwianie lub utrudnianie organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzenia kontroli.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego.

W niniejszej sprawie odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie pozwalało na spełnienie jej celów, w tym w szczególności celu prewencyjnego. W sytuacji takiej należało uznać, że nawet spełnienie przesłanek materialnych nie mogło stanowić wystarczającej okoliczności umożliwiającej odstąpienie od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 3 k.p.a.

Zgodzić należało się z Sądem I instancji, że rację ma organ, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W trafnej ocenie Sądu I instancji, w sprawie brak było także podstaw do zastosowania regulacji art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienia celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie jest spełniony w przypadku utrudniania przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie. Wymierzenie kary ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem. Nieprzekazanie żądanych dokumentów przez kontrolowanego pomimo otrzymania stosownych pouczeń (wraz z grożącymi konsekwencjami) świadczy o nierespektowaniu przez skarżącego obowiązującej normy prawnej, nakazującej udostępnianie dokumentów i informacji na żądanie inspektorów WIOŚ, a stosowanie tej normy, bądź nie, nie może być uzależniane od woli skarżącego, jako kontrolowanego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Za przesłankę odstąpienia od pełnego zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje nakład pracy pełnomocnika organu, oraz tożsamość dwóch spraw, w których sporządzono odpowiedź na skargę kasacyjną.