Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1054/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189f par. 1 pkt 2, art. 189a par. 2.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 140aa ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c).
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2028/20 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 lipca 2020 r. nr BP.502.18.2020.0155.BD2.3973 w przedmiocie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od H. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3825 (słownie: trzy tysiące osiemset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 grudnia 2020 r., VI SA/Wa 2028/20 uwzględnił skargę H.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 lipca 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 października 2019 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 24 lipca 2019 r. w miejscowości A.-B. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli 7-osiowy pojazd członowy składający się z 3-osiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] i 4-osiowej naczepy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował D.D., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem dwóch dźwigarów suwnicy (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy H.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Przedsiębiorstwo Transportowo - Usługowo – Handlowe [...]. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] dnia 24 lipca 2019 r.

W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnej normy:

- rzeczywista masa całkowita zespołu pojazdów 53,2 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 13,2 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 33 %),

- długość pojazdu członowego 35,77 m (po odjęciu 1 % błędu wynikającego z niedokładności pomiaru i tolerancji przyrządu) - przekroczenie o 19,27 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 116,78 %).

Kierowca podczas kontroli okazał zezwolenie kategorii VI nr [...] na przejazd pojazdu nienormatywnego w terminie od 29 marca 2019 r. do 29 września 2019 r., na przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego, który spełnia wymagania w zakresie wymiarów, masy oraz nacisków osi. określone w pozycji nr 6 tabeli.

Ustalenia tej kontroli stały się podstawą decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 października 2019 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Objętą skargą decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazując na ustalenia wynikające z przeprowadzonej kontroli stwierdził, że kara pieniężna w niniejszym postępowaniu została nałożona w wyniku przejazdu pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII, a podstawą nałożenia kary pieniężnej były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.), a nie ustawy o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140).

Organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Wyjaśnił, iż obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia. Odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403, za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Są to więc sankcje wynikające z odrębnych przepisów.

Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że organy administracji działają na podstawie prawa i w granicach prawa. Oznacza to, że jeśli jakieś zachowanie jest sankcjonowane karą pieniężną na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących i takie zachowanie zostało ujawnione, to organ administracji ma obowiązek wszcząć postępowanie i wymierzyć karę, gdyż w innym przypadku naraziłby się na zarzut naruszenia prawa.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, H.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Skarżący nie podzielił interpretacji inspekcji transportu drogowego, iż należy prowadzić na jedną osobę dwa postępowania administracyjne i nakładać na przedsiębiorcę dwie sankcje na podstawie jednej kontroli. Podczas kontroli stwierdzono jedno uchybienie czyli przekroczenie określonych w przepisach wymiarów pojazdu i na tej podstawie nałożono dwie kary finansowe. Podwójne, czy wielokrotne karanie tej samej osoby za ten sam czyn, jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie obowiązku prawnego. Skoro podczas kontroli drogowej stwierdzono, iż wymiary pojazdu wraz z ładunkiem przekraczają dopuszczalne normy to powinna zostać nałożona jedna kara pieniężna. To, że naruszenia mogą wynikać z różnych źródeł prawa, wcale nie oznacza, że obie sankcje należy stosować jednocześnie. Wykonywanie przewozu drogowego pojazdem przekraczającym określone w przepisach dopuszczalne wymiary jest jednym czynem zabronionym. W dniu kontroli inspektor transportu drogowego zatrzymał jeden zespół pojazdu prowadzony przez jednego kierowcę w imieniu tego jednego przedsiębiorcę prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą. Podczas kontroli wykonano jedno ważenie i na podstawie tego jednego wyniku zostały wszczęte dwa odrębne postępowania administracyjne na jednego przedsiębiorcę.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym organ prawidłowo orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej jak za brak zezwolenia kategorii VII w wysokości 15.000 złotych. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia obowiązujących przepisów.

Jednakże, w ocenie WSA, na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący podwójnego ukarania i braku rozważenia przez organ możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji nie podzielił argumentacji GITD. Uznał ją za błędną, co miało też wpływ na niewłaściwe rozważenie przez organ kwestii zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że przesłanki zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. muszą być spełnione łącznie i konieczne jest ponadto wykazanie, że "uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna". Zatem organ jest obowiązany ocenić, jakie cele spełniają uprzednia kara i aktualna administracyjna kara pieniężna, ustalić, które z wchodzących w rachubę celów kary uprzedniej i administracyjnej kary pieniężnej są tożsame, a także ocenić, czy i w jakim stopniu uprzednio nałożona kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W ocenie WSA, wbrew twierdzeniom organu, nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie występuje tożsamość (identyczność) zachowania będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawie prawo o ruchu drogowym i postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie ustawy o transporcie drogowym. To samo zdarzenie tj. wyniki kontroli pojazdu skarżącego przeprowadzonej w dniu w dniu 24 lipca 2019 r. w miejscowości A.-B. na drodze krajowej nr [...] stanowiło bowiem podstawę faktyczną wydanych decyzji.

WSA zauważył, iż przesłanką zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. jest tożsamość (identyczność) osoby. Chodzi o jedną i tę samą osobę, która jest stroną dwóch postępowań zakończonych nałożeniem kar pieniężnych. W tym przypadku WSA również, wbrew twierdzeniu organu, nie ma wątpliwości, że stroną każdej z wydanych decyzji jest skarżący. Niezależnie bowiem czy nazwiemy go podmiotem wykonującym przejazd czy przewoźnikiem drogowym wykonującym przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego mamy do czynienia z przedsiębiorcą wykonującym zarobkowo transport drogowy. W ocenie Sądu I instancji ratio legis analizowanego przepisu art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. przemawia za koniecznością rozważenia przez organ możliwości zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej jako pierwszej.

Sąd I instancji podkreślił, że brzmienie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. jest kategoryczne i nakazuje organowi administracji publicznej, w drodze decyzji, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestanie na pouczeniu w przypadku spełnienia określonych w nim przesłanek, co wyklucza uznaniowość organu, który ponownie powinien bardzo skrupulatnie i szczegółowo przeanalizować stan sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Główny Inspektor Transportu Drogowego, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu:

1. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. 140 aa ust. 1 w zw. z art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, zwanej dalej: "p.r.d.") oraz w zw. z Ip. 7 lit. c załącznika nr 1 do p.r.d. oraz art. 92 a ust. 1 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn. Dz. U z 2019 r., poz. 2140 ze zm., zwanej dalej: "u.t.d.") w zw. z Ip. 10.2 pkt 4 i Ip. 10.3 pkt 3 załącznika 3 do u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, że wymierzenie kary w drodze odrębnych decyzji wydanych na przepisów ustaw p.r.d. i u.t.d. stanowi podwójne karanie za to samo naruszenie w sytuacji, gdy Ip. 10.2 pkt 4 i Ip. 10.3 pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d. sankcjonuje przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej i długości pojazdu, a art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. sankcjonuje przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII, przy czym konieczność uzyskania tego zezwolenia nie zawsze jest determinowana przekroczeniem dopuszczalnej masy całkowitej, a może wynikać z przekroczenia dopuszczalnej wartości innych parametrów np. nacisku na osie czy szerokości, co w konsekwencji wyklucza przyjęcie, że nałożenie kar na podstawie wskazanych przepisów stanowi podwójne karanie za to samo zachowanie;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 189 f § 1 pkt 2 i art. 189a § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. - Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm, zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 140aa ust. 4 p.r.d. i art. 92b i 92c u.t.d., przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy powinny w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy przepis art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wprost wyłącza stosowanie całego działu IVa k.p.a. w sytuacji uregulowania w odrębnych przepisach przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, zaś przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz przepisy prawa o ruchu drogowym przewidują odrębne regulacje w tym zakresie;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji zawartej w uzasadnieniu decyzji oceny organu, co do braku podstaw zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powołał argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest skuteczna choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny, w niniejszej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c.) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że u podstaw wniosku odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji legła ocena, że nakładając na stronę karę pieniężną za przypisane jej naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii VII, organ administracji publicznej nie uwzględnił, ani też nie rozważył znaczenia konsekwencji wynikających z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. I to w sytuacji, gdy - jak podniósł Sąd I instancji - w związku z kontrolą drogową przeprowadzoną w dniu 24 lipca 2019 r., stanowiącą podstawę wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, wobec strony w związku z tym samym zachowaniem zostało również wszczęte postępowanie w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym zakończone decyzją wydaną na podstawie ustawy o transporcie drogowym.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa bowiem zarzut z pkt 3) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., stawiany w powiązaniu z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu przypomnienia wymaga, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony, czy też skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut z pkt 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut, na gruncie którego skarżący kasacyjnie organ podważa prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia, a w konsekwencji zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art 189a § 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 140aa ust. 4 p.r.d., a także art. 92b i art. 92c u.t.d.

Odpowiadając na ten zarzut stwierdzić trzeba, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., na gruncie którego oraz na warunkach nim określonych została ustanowiona instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jakkolwiek z systematyki wewnętrznej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis prawa usytuowany został w jej Dziale IVa "Administracyjne kary pieniężne", to jednak trzeba stwierdzić, że z tego właśnie powodu wykładnia art. 189f § 1 k.p.a. nie może pomijać potrzeby odwołania się do argumentu z jego wykładni systemowej. Zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów tego działu wymienionej ustawy wyznacza jej art. 189a.

Stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, w § 2 stanowi jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Z przywołanej regulacji, abstrahując od § 3 art. 189a k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu ustawy z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej, jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania. Nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, a mianowicie, aby zakres normowania przepisów odrębnych pokrywał się z zakresem normowania określonym w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

Uwzględniając powyższe trzeba więc stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji odnośnie do potrzeby rozważenia oraz uwzględnienia w rozpatrywanej sprawie znaczenia konsekwencji mających wynikać z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe, podobnie, jak i osadzona na jego gruncie ocena o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem tego przepisu prawa przez jego niezastosowanie.

W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się bowiem określone art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki stosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a.

Z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 140aa ust. 4 p.r.d. wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.

Jeżeli z przywołanego przepisu wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 140aa ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa kp.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to podobnie, jak w odniesieniu do art. 92c u.t.d., albowiem istota zawartej w nim regulacji jest tożsama, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a postępowanie wszczęte podlega umarzeniu.

Stosowanie art. 140aa ust. 4 p.r.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o których mowa w § 2 art. 189 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują to zagadnienie w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny.

Z wszystkich przedstawionych powodów omawiany zarzut kasacyjny należało więc uznać za usprawiedliwiony.

W konsekwencji, za uzasadniony należało więc również uznać zarzut z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego skarżący kasacyjnie organ podważa prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jakim wynika z niego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady ne bis in idem.

Podejścia Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii, a mianowicie braku możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za ujawnione w trakcie kontroli naruszenie na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. oraz odrębnie, za naruszenie na podstawie u.t.d., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest prawidłowe.

W korespondencji do przedstawionego powyżej rozumienia art. 189a § 2 k.p.a., w świetle którego przepis art. 189f k.p.a. nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie, trzeba również podnieść, że jakkolwiek stany faktyczne spraw, w których nałożono na stronę skarżącą kary pieniężne były zbliżone (nie zaś takie same), to jednak przypisane stronie naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw, które znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów opisują jednak w sposób, który powoduje, że w ich świetle naruszenia te – a więc innymi słowy, stanowiące źródło tych naruszeń zachowania, których nie sposób jest przy tym utożsamiać z samą kontrolą drogową, jako zdarzeniem - nie są w sensie ontologicznym, ani też w sensie prawnym jednorodne, o czym trzeba wnioskować również na podstawie przedmiotów regulacji ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym. Przedmiotem regulacji pierwszej z nich są: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego; drugiej zaś, między innymi, zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego.

Odrębne, a co za tym idzie różne zakresy normowania tych ustaw nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek, że ustawy te realizując odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne. Podczas, gdy na gruncie pierwszej z nich, administracyjna kara pieniężna - której wysokość, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd - jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, to na gruncie drugiej z tych ustaw, karze tej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że delikt administracyjny przypisany stronie skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie był tożsamy deliktowi przypisanemu jej na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a co za tym idzie, że nie były to również zachowania tożsame, a więc innymi słowy, że nie było to jedno i to samo zachowanie, z powodu którego stronie zostały przypisane dwa delikty podlegające karze administracyjnej na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz na podstawie ustawy o transporcie drogowym (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt: II GSK 371/21, II GSK 717/21 oraz II GSK 248/21).

Mając na uwadze, że skarga kasacyjnie zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważyła zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, wyrok ten podlegał uchyleniu, co jednocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz istoty spornej w niej kwestii, uzasadniało wniosek o zaktualizowaniu się określonych przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanek rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1lit a) w zw. z § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych(t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).