Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1328/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji A od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 798/24 w przedmiocie odrzucenia skargi i zwrotu uiszczonego wpisu od skargi w sprawie ze skargi Fundacji A na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 798/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Fundacji A na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia

[...] stycznia 2024 r. w przedmiocie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 26 lutego 2024 r., Fundacja A (dalej: "skarżąca") wniosła do WSA w Warszawie skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "organ", "Prezydent") z [...] stycznia 2024 r., nr [...] w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie działalności wspomagającej rozwój wspólnot lokalnych w Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy w latach 2024-2026 pod nazwą [...] - prowadzenie podzielni i jadłodzielni w latach 2024-2026 w lokalu przy ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 p.p.s.a., który zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z jego treści wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, "k.p.a."), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.)

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na przywołane wyżej zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z [...] stycznia 2024 r. w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie działalności wspomagającej rozwój wspólnot lokalnych w Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy w latach 2024-2026 (...).

Sąd I instancji wskazał, że mając na uwadze ww. przepis art. 3 § 2 p.p.s.a., zawierający szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych a także art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a. - należy stwierdzić, że skarga Fundacji A jest niedopuszczalna albowiem nie mieści się w zakresie przedmiotowym powołanych wyżej przepisów.

Sąd zwrócił uwagę na to, że realizacja danego zadania publicznego odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Konkurs ofert, ogłoszony w oparciu o przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Przekazanie im przez organ administracji publicznej - w drodze umowy - zadań publicznych wiąże się ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Tym samym konkurs ofert nie służy "przyznaniu wsparcia", lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11, LEX Nr 1151678).

WSA podkreślił również, że otwarty konkurs ofert ogłoszony przez Zarząd Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą nr 7566/2023 z 22 listopada 2023 r. mający wyłonić organizacje pozarządowe na realizację zadań publicznych w zakresie działalności wspomagającej rozwój wspólnot lokalnych, nie ma charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Tym bardziej więc zarządzenie Prezydenta z [...] stycznia 2024 r., stanowiące informację o wyniku tego konkursu, nie stanowi ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także nie będąc poddane kontroli sądu administracyjnego mocą przepisu szczególnego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Z powyższych względów, zdaniem Sądu I instancji, sprawa nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Fundacja zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie zaskarżonego Zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez odrzucenie skargi na Zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy Nr [...], które w nietransparentny i arbitralny sposób dokonało wyboru oferty na wykonanie zadania publicznego w zakresie działalności wspomagającej rozwój wspólnot lokalnych w Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy w latach 2024-2026 pod nazwą [...];

2) art. 146 §1 w zw. z art. 134 §1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2003 r., Nr 96. poz. 874, dalej jako "ustawa o działalności pożytku publicznego" lub w skrócie: "u.d.p.p.w.") przez niezastosowanie art. 146 §1 p.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonego aktu wydanego w toku procedury konkursowej niedokonującej transparentnej i przejrzystej oceny złożonych ofert, a w konsekwencji odmowę rozstrzygnięcia sprawy co do jej merytorycznego zakresu z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia dokonywanej przez sąd kontroli działalności administracji publicznej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) błędnej wykładni art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 i 4 u.d.p.p.w. poprzez uznanie, iż rozstrzygnięcie konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej i jako takie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, nie będąc sprawą sądowoadministracyjną;

2) art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 7 grudnia 2000 r. oraz art. 18 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z 6 września 2001 r. poprzez ich niezastosowanie i niesporządzenie takiego uzasadnienia zaskarżonego aktu, które pozwalałoby na ocenę zasadności decyzji podejmowanych przez komisję konkursową;

3) zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 11 ust. 4 u.d.p.p.w. przez dokonanie rozstrzygnięcia konkursu w sposób dyskryminacyjny dla Skarżącej, co w konsekwencji skutkowało odmową przyznania dotacji i wsparcia realizacji zadania publicznego przez Skarżącą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi kasacyjnej Fundacji A jest postanowienie Sądu pierwszej instancji z dnia 29 maja 2024 r. o odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargi ww. Fundacji na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] stycznia 2024 r., nr [...] w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie działalności wspomagającej rozwój wspólnot lokalnych w Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy w latach 2024-2026 pod nazwą [...] - prowadzenie podzielni i jadłodzielni w latach 2024-2026 w lokalu przy ul. [...].

W ocenie Sądu pierwszej instancji sprawa nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Według Sądu pierwszej instancji, otwarty konkurs ofert ogłoszony przez Zarząd Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą nr 7566/2023 z 22 listopada 2023 r. mający wyłonić organizacje pozarządowe na realizację zadań publicznych w zakresie działalności wspomagającej rozwój wspólnot lokalnych, nie ma charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Tym bardziej, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarządzenie Prezydenta z [...] stycznia 2024 r., stanowiące informację o wyniku tego konkursu, nie stanowi ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także nie będąc poddane kontroli sądu administracyjnego mocą przepisu szczególnego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Formułując powyższe stanowisko WSA odwołał się do argumentacji zawartej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 2022/11.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowy ponieważ nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt SK 12/20).

Trybunał Konstytucyjny w tym judykacie orzekł w punkcie 1, że "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. (...).

Rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (a z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy), stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem.

TK zauważył, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert. W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu.

Z przedstawionego względu zarzuty skargi kasacyjnej, których istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie, należy uznać za zasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Wniosek skarżącej Fundacji o zasądzenie kosztów postępowania jest natomiast nieuzasadniony, bo przepisy o kosztach postępowania w art. 203 i 204 p.p.s.a. nie przewidują podstaw orzeczenia w tym przedmiocie w postanowieniu wydanym na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego.