Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 93/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2157
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 21 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2024 roku sprawy ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 13 grudnia 2023r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wparcia bezpośredniego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 13 grudnia 2023 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. (dalej: Dyrektor WOR ARiMR/organ) po rozpoznaniu odwołania R. G. (skarżący/strona) na decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. (Kierownik BP ARiMR/organ I instancji) z 5 października 2023 r. nr [...] ustalającą stronie obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 w łącznej wys. 1.194,06 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

R. G. 7 czerwca 2021 r. wniósł o przyznanie płatności na rok 2021. Następnie 9 czerwca 2021 r. zmienił wniosek.

Decyzją 3 stycznia 2022 r. Kierownik BP ARiMR w P. przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 w łącznej wys. 77.338,56 zł (jednolitą płatność obszarową [JPO] – 29.218,49 zł, za zazielenienie – 19.609,63 zł, redystrybucyjną – 4.911,32 zł, do bydła – 4.314,89 zł, do krów – 7.987,80zł, zwrot dyscypliny finansowej – 1.296,43 zł). Płatności wypłacono stronie (17.11.2021 r. – zaliczka, 2.02.2022 r. płatność końcowa).

W wyniku odwołania strony Dyrektor WOR ARiMR decyzją z 28 lutego 2022 r. uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wskutek tego Kierownik BP ARiMR w P. decyzją z 27 kwietnia 2022r. przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 w łącznej wys. 65.805,79 zł (JPO – 28.024,40 zł, za zazielenienie – 19.304,21 zł, redystrybucyjną – 4.911,59 zł, do bydła – 4.315,12 zł, do krów – 7.988,23 zł, zwrot dyscypliny finansowej – 1.262,24 zł).

W wyniku odwołania strony Dyrektor WOR ARiMR decyzją z 5 września 2022r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Następnie zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1037/22 oddalił skargę R. G. na tę decyzję.

W tej sytuacji organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych R. G. na rok 2021 r. i następnie wydał ww. decyzję z 5 października 2023 r. ustalając tę kwotę wys. 1.194,06 zł.

R. G. odwołując się od ww. decyzji podniósł, iż opiera się ona na nieprawidłowych i niepełnych ustaleniach faktycznych, bowiem nie uwzględniono, że w sprawie wydano dwie decyzje, nie wyjaśniono na podstawie jakich dokumentów źródłowych organ ów stan faktyczny ustalił i dlaczego wyszły mu różne obliczenia w tych sprawach, a także, czy decyzje oparto na materiale właściwym dla okresu, za który płatność się ubiegano, jak i z czego konkretnie wynika różnica w decyzjach. nie rozważono też, czy za różnice w decyzjach nie ponosi odpowiedzialności organ.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) Dyrektor WOR ARiMR w P. powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia – art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1199 ze zm.), dalej: u.ARiMR. Następnie odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że organ I instancji wyjaśnił, iż kwota do zwrotu wynika z różnicy między kwotą wypłaconą a przyznaną ostateczną decyzją tegoż organu z 27 kwietnia 2022 r. Wskazał, że nie było dwóch spraw, a rozstrzygnięcie było jedno, tj. właśnie ww. decyzja z 27 kwietnia 2022 r., która dotyczy okresu, kiedy to strona ubiegała się o płatności bezpośrednie, czyli na rok 2021. Organ I instancji wyjaśnił również, czy wypłata płatności nie wynikała z winy organu. Podał, że w niniejszej sprawie płatności, wypłacone 17.11.2021 r. (zaliczka) oraz 2.02.2022 r. (płatność końcowa), na podstawie decyzji Kierownika BP ARiMr w P. z 3 stycznia 2022 r. wynikały z pomyłki organu - przyznano JPO w nieprawidłowej wysokości, gdyż na etapie kontroli administracyjnej wniosku błędnie ustalono powierzchnię działek rolnych kwalifikujących się do płatności. Nie można jednak uznać, że błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez stronę. Składając wniosek oświadczyła ona, że znane są jej zasady przyznawania płatności, wyrysowane na materiale graficznym działki rolne są zgodne z faktycznym sposobem ich użytkowania, jak i, że zobowiązuje się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności. Organ I instancji podał też, że płatności przyznawane są na wniosek rolnika, w związku z czym to jego obowiązkiem jest podanie w sposób prawidłowy, zgodnie ze stanem rzeczywistym, wszystkich informacji dotyczących płatności. Strona zatem już na etapie składania wniosku na rok 2021 i przyznania płatności miała możliwość wykrycia błędu, ponieważ wnioskiem objęła większą powierzchnię niż powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo.

Organ II instancji o tyle nie podzielił tego stanowiska, że przyjął, iż wypłata środków nie wynikała z błędu organu, lecz z zawyżonej deklaracji wnioskodawcy. To obowiązkiem wnioskodawcy jest podawanie powierzchni zgodnych ze stanem faktycznym. Zatem organ wypłacając środki bazował na danych przekazanych przez stronę i posiadanych w systemie informatycznym. Dopiero po uchyleniu decyzji organu I instancji skierowano działki do weryfikacji powierzchni użytkowanych rolniczo, a po kontroli działek w terenie i porównaniu z posiadanymi danymi ortofotomapy ustalono prawidłowe powierzchnie użytkowane rolniczo tj. 30 marca 2022 r. Podczas pomiarów obecny był ojciec strony – R. G. i nie wniósł on żadnych uwag. Zarzuty odwołania – zdaniem organu – są więc niezasadne. Organ dodał, że kwestie przyznania płatności i ustalenia powierzchni nie podlegają weryfikacji w postępowaniu o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Organ wyjaśnił, że przyczyną ustalenia nienależnie pobranych płatności jest powstała różnica między wypłatą kwoty za 2021 r. w wys. łącznej 29.218,49 zł a przyznaną w decyzji ostatecznej z 27 kwietnia 2022 r. tj. 28.024,40 zł. W niniejszym postępowaniu organ nie jest uprawniony do kontrolowania zasadności uchylenia decyzji przyznającej pomoc, a jedynie zobligowany jest do ustalenia faktu wynikającego z jej uchylenia, tj. tego, że pomoc taka – w tej sytuacji – jest kwotą pobraną nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Z powodu zatem uchylenia decyzji pierwotnej strona utraciła uprawnienie do uzyskania części tych płatności, w związku z czym środki pieniężne za kampanię 2021 r. przekazane na jej rachunek bankowy w wys. 1194,06 zł zostały pobrane nienależnie.

Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji w zakresie odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 49 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm., dalej: u.p.s.w.b.). Wyjaśnił, że istniała podstawa do odstąpienia od nakazania zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności, których równowartość nie była wyższa niż 100 euro, tj. płatności za zazielenienie w kwocie 305,42 zł i z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej - 34,19 zł. Dlatego na kwotę nienależnie pobranych płatności składa się tylko kwota 1.194,09 zł z tytułu JPO.

Wedle Dyrektora WOR ARiMR organ I instancji prawidłowo przyjął, że na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 obowiązek zwrotu przez rolnika nienależnie pobranej płatności nie zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem nie zostały spełnione łącznie przesłanki dokonania płatności na skutek pomyłki właściwej władzy, a błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Zdaniem organu błąd nie wynikał z winy organu, gdyż prawidłowa powierzchnia i poziom przedeklarowania powierzchni została ustalona dopiero po ich weryfikacji w terenie, czyli po wypłaceniu płatności i wydaniu pierwotnej decyzji (uchylonej przez organ II instancji). Zatem organ I instancji wydając pierwotną decyzję i wypłacając płatności opierał się na posiadanych wówczas danych i deklaracji wnioskodawcy. Pomyłki nie wynikały więc z winy organu, który w dacie wydania decyzji pierwotnej nie posiadał informacji, że przedeklarowanie powierzchni przez stronę jest aż ak duże. Strona mogła zaś ten błąd wykryć, gdyż wykonując zabiegi agrotechniczne musiała zdawać sobie sprawę, że powierzchnia nimi objęta nie pokrywa się powierzchnią deklarowaną we wniosku. ARiMR udostępnia załączniki graficzne wskazując na nich maksymalną powierzchnię jaka może być użytkowana rolniczo, co nie znaczy, że wnioskodawca ma obrysować maksymalną powierzchnię, lecz taką jaka jest faktycznie użytkowana. Strona składając zaś wniosek oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności – zdawała więc sobie sprawę, w jaki sposób należy deklarować powierzchnię działek rolnych.

Organ wyjaśnił też, że nie doszło do przedawnienia należności, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr [...] okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia sięnieprawidłowości.

W skardze R. G. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego niezgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zważywszy, że decyzja dotycząca płatności na rok 2021 została wydana w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane dopiero 30.03.2022 r. (już po akcji wnioskowej na rok 2022), a nie jak powinna w okresie od 31.05 do 31.07 na 2021 r., a poczynione ustalenia pozostają w sprzeczności z pomiarami tych samych pracowników dokonanych w okresie od 7.12.2016 r. do 24.01.2017r.. Powyższe zdaniem skarżącego doprowadziło do błędnego uznania, że działki strony nie były użytkowane rolniczo w 2021r. w sposób uprawniający do otrzymania dopłat: 0,01 ha dla dz. nr [...] ha dla dz. nr [...] ha dla dz. nr [...] ha dla dz. nr [...] ha dla dz. nr [...] ha dla dz. nr [...] ha dla dz. nr [...]. Nadto skarżący zarzucił brak wyjaśnienia dwóch różnych wyników kontroli administracyjnych przeprowadzonych w sprawie – pierwszej, jak wynika z uzasadnienia decyzji, przed 3.01.2022 r. oraz drugiej, jak wynika z decyzji, przed 27 kwietnia 2022 r. skarżący zarzucił tez organowi, że nie odstąpił od dochodzenia należności mimo zaistnienia ku temu przesłanek, a także nieprawidłowe uznanie, że nienależnie pobrane płatności się nie przedawniły. Zdaniem skarżącego organ błędnie nie uwzględnił wszystkich dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę modyfikacji danych referencyjnych MKO i LPIS w zakresie przedmiotowych działek i niewskazanie, która konkretnie powierzchnia wskazana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2021 przez rolnika nie została zakwalifikowana do płatności. Skarżący dodał, że nie otrzymał szkiców, o których mowa w protokole oględzin, brak ich też w aktach sprawy, podczas gdy we wniosku powierzchnie te wyrysował. Stąd nie sposób ustalić, który obszar wykluczono z płatności.

Skarżący zarzucił również organowi naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr [...] co doprowadziło do dwukrotnego ukarania go. Wobec tak wskazanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi Dyrektor WOR ARiMR w P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący powiadomiony o ww. wniosku nie zażądał rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia.

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej P.p.s.a.). Tym samym Sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo - uchyla ją.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd stwierdził, że została ona wydana w sposób prawidłowy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora WOR ARiMR w P. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w P. o ustaleniu R. G. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 w wys.1.194,06 zł.

W toku postępowania i w złożonej skardze strona podniosła przede wszystkim argumenty merytoryczne dotyczące niezasadnego jej zdaniem umniejszenia przyznania wnioskowanych płatności na skutek ponowienia postępowania administracyjnego i wydania przez Kierownika BP ARiMR w P. ostatecznej decyzji z 27 kwietnia 2022 r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji organu stanowił m.in. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2157, dalej: u.ARiMR). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 29 ust. 2 u.ARiMR właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Należy wyjaśnić, że nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. Do płatności nienależnej zalicza się wszelkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika – np. deklaracja we wniosku niezgodna ze stanem faktycznym, brak realizacji obowiązków związanych z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej oraz przestrzeganiem norm i wymogów, czy też zaniechanie realizacji zobowiązania w odniesieniu do płatności w ramach PROW. A więc są to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nienależnej wysokości.

Przedmiotem postępowania administracyjnego toczącego się przed organem jest zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w art. 29 ust.1 u.ARiMR, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.

Podstawę działania w tym trybie organów ARiMR stanowi wyłącznie fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych (współfinansowanych z funduszy krajowych), otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2715/26, wyrok WSA w Szczecinie z 8 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 168/16, czy wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 1 września 2016 r., sygn. akt I SA/Go 419/16, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że jeżeli organ stwierdzi na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, że kwota przyznana beneficjentowi jest kwotą nienależną, to wówczas jest on zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 u.ARiMR. Organ nie jest przy tym uprawniony w postępowaniu tym do kontrolowania zasadności uchylenia decyzji przyznającej pomoc, a jedynie zobligowany jest do ustalenia faktu wynikającego z jej uchylenia, a mianowicie tego, że pomoc taka – w tej sytuacji – jest kwotą pobraną nienależnie lub też w nadmiernej wysokości. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 u.ARiMR, w którym następuje określenie nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. W postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 u.ARiMR organ ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności.

Uwzględniając powyższe i po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że tak w odwołaniu, jak i następnie w skardze zarzuty R. G. w zasadniczej mierze nie odnoszą się do decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, lecz uprzednio wydanych w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 przez organy I i II instancji decyzji z 27 kwietnia 2022 r. i z 5 września 2022 r. Skarżący – jak organy orzekające trafnie wskazały - otrzymał wnioskowane płatności w formie zaliczki w dniu 17 listopada 2021 r. oraz następnie 2 lutego 2022 r. jako płatność końcową po uprzednim wydaniu przez Kierownika BP ARiMR w P. decyzji z 3 stycznia 2022 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 na łączną kwotę 67.338,56 zł. Następnie z powodu ustalenia, w wyniku przeprowadzonych 30 marca 2023 r. czynności kontrolnych, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2021, Kierownik BP ARiMR w P. wydał ww. decyzję z 27 kwietnia 2022 r. przyznającą skarżącemu przedmiotowe płatności w łącznej kwocie 65.805,79 zł. Różnica pomiędzy płatnościami wypłaconymi (67.338,56 zł) a płatnościami przyznanymi mocą ostatecznej decyzji z 27 kwietnia 2022 r. (65.805,79) stanowiły zatem – jak prawidłowo przyjęły to organy na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 u.ARiMR jako pobrane w nadmiernej wysokości.

Podnoszone zatem przez skarżącego okoliczności dotyczące ustalenia zgodnie ze stanem faktycznym powierzchni gruntów uprawnionej do płatności stanowią zatem de facto zarzuty dotyczące innego, odrębnego postępowania, w którym tutejszy Sąd zajął już stanowisko wyrokiem z 23 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1037/22 oddalając skargę R. G. na ww. decyzję Dyrektora WOR ARiMR z 5 września 2022 r. (wyrok nieprawomocny). Ww. decyzja organu II instancji jest ostateczna i podlega wykonaniu.

Organ odwoławczy słusznie zatem uznał, że w niniejszym postępowaniu organ nie weryfikuje po raz kolejny prawidłowości decyzji o przyznaniu płatności, lecz ustala różnicę między kwotą wypłaconą, a kwotą płatności faktycznie należną stronie, która wymaga zwrotu. Tym samym również aktualnie orzekający Sąd nie jest uprawniony do badania prawidłowości ustaleń poczynionych w ww. postępowaniu dotyczącym ustalenia dla skarżącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021, w tym okoliczności w jakich doszło do ustalenia rzeczywiście użytkowanej przez skarżącego rolniczo powierzchni gruntów, poszczególnych działek wymienionych w skardze.

Jednocześnie należy dodać, że ww. decyzja Dyrektora WOR ARiMR z 5 września 2022 r., która dała podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie musi być prawomocna, lecz wystarczy, że uzyskała walor ostateczności. Ewentualnie zaś usunięcie z obrotu prawnego ww. decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. tj. z powodu wydania decyzji w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona.

W kontekście powyższego za niezasadne należy uznać zarzut skargi naruszenia przez organ art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające rzekomo na wydaniu decyzji dotyczącej płatności na rok 2021 w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane dopiero 30.03.2022 r., w sprzeczności z pomiarami pracowników Agencji dokonanymi uprzednio w okresie od 7.12.2016 r. do 24.01.2017r., co doprowadziło do błędnego uznania, że działki strony nie były użytkowane rolniczo w 2021 r. w sposób uprawniający do otrzymania dopłat, tj.: 0,01 ha dla dz. nr [...], 0,50 ha dla dz. nr [...], 0,11 ha dla dz. nr [...], 0,07 ha dla dz. nr [...], 0,32 ha dla dz. nr [...], 0,33 ha dla dz. nr [...], 0,22 ha dla dz. nr [...]. Organy w aktualnie zakończonym postępowaniu kwestii tych nie badały. Sąd zaś nie był uprawniony, by w niniejszym postępowaniu skontrolować decyzję organu z 5 września 2022 r., która dotyczy podnoszonych przez skarżącego zagadnień.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącego dotyczący nieodstąpienia przez organ od dochodzenia należności mimo zaistnienia ku temu przesłanek.

Po pierwsze zważyć należy, iż zgodnie z art. 49 ust. 1 u.p.s.w.b. kierownik biura powiatowego Agencji odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich lub przejściowego wsparcia krajowego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w przypadku określonym w art. 54 ust. 3 lit. a pkt 1 rozporządzenia nr 1306/2013, tj. gdy łączna kwota już dokonanych oraz przewidywanych kosztów odzyskiwania przewyższa kwotę do odzyskania; warunek ten uznaje się za spełniony jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza 100 EUR, nie licząc odsetek.

W niniejszej sprawie organy Agencji odstąpiły na podstawie tychże przepisów od ustalenia obowiązku zwrotu co do płatności nieprzekraczających równowartości 100 euro, bowiem zaskarżoną decyzją nie objęto kwoty 305,42 zł z tytułu płatności za zazielenienie (różnicy pomiędzy płatnością wypłaconą – 19.609,63 zł a ustaloną – 19.304,21), jak i kwoty 34,19 ł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej (różnicy pomiędzy płatnością wypłaconą – 1.296,43 zł a ustaloną – 1.262,24 zł).

Prawidłowo zaś Dyrektor WOR ARiMR nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 i odstąpienia od nakazania zwrotu na podstawie tego przepisu.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. W myśl art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Przepis art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi zaś, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Reasumując, ostatnio powołany przepis określa obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W orzecznictwie wskazuje się, że celem, określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014, wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tą część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik – przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna (por. wyroki NSA z 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2071/18, z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1191/20, publ.: jak wyżej). Podkreśla się także, że możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek – płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2011 r., II GSK 594/10, z 24 kwietnia 2013 r., II GSK 315/13, z 22 września 2023 r., I GSK 1315/22).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy odwoławczy trafnie stwierdził, że nie doszło do pomyłki (niewłaściwego przyjęcia powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności) z winy organu. Prawidłową powierzchnię i poziom przedeklarowania przez skarżącego powierzchni ustalono bowiem dopiero po weryfikacji w terenie, a zatem już po wypłaceniu płatności i wydaniu pierwotnej decyzji z 3 stycznia 2022 r. (uchylonej przez organ odwoławczy decyzją z 28.02.2022 r.). Kierownik BP ARiMr w P. przy wydaniu decyzji z 3 stycznia 2022 r. i wypłacie płatności (zaliczki i płatności końcowej) opierał się na posiadanych ówcześnie danych i deklaracji skarżącego jako wnioskodawcy. Oznacz to, że pomyłka co do powierzchni gruntów nie wynikała z winy organu, który w dacie wydania decyzji pierwotnej nie posiadał informacji, że przedeklarowanie powierzchni przez stronę są w rozmiarach powodujących konieczność ich weryfikacji. Skarżący mógł błędy te samodzielnie wykryć, albowiem przy wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych zdawał sobie sprawę, że powierzchnia zabiegami tymi objęta nie odpowiada powierzchni zadeklarowanej we wniosku o płatności na rok 2021. Rację miał organ wskazując, że Agencja udostępnia załączniki graficzne w postaci ortofotomap, które określają maksymalną dopuszczalną do użytkowania rolniczo powierzchnię. Nie oznacza to jednak, że rolnik ubiegający się o płatności ma we wniosku wyrysować tę właśnie maksymalną powierzchnię. Winien wskazać powierzchnię faktycznie użytkowaną rolniczo w danej kampanii. Co również istotne skarżący wnosząc o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności, a więc miał wiedzę i świadomość, w jaki sposób należy deklarować powierzchnie użytkowanych rolniczo działek rolnych. Na beneficjencie ciążył obowiązek, by zadeklarowane przezeń we wniosku działki kwalifikowały się do płatności i jego działania były zgodne z założeniami i zasadami programów wsparcia. Za rzetelność i wiarygodność danych podanych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada wnioskodawca. Podnoszona zaś przez skarżącego okoliczność powzięcia wątpliwości przez organ po wydaniu pierwotnej decyzji o płatności, a po wypłacie płatności, co do prawidłowości oznaczenia gruntów kwalifikowanych nie stanowią zatem o pomyłce organu. To bowiem strona jako potencjalny beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym na dany rok stanie prawnym i faktycznym w zakresie istnienia lub braku podstaw do dokonania płatności.

Reasumując uznać należy, że właściwym było stanowisko organu II instancji , że wypłata zaliczki na rachunek strony nie wynikała z błędu organu, ale z obowiązujących przepisów. Na dzień wypłaty tych środków organ I instancji nie miał pełnej wiedzy o rzeczywistym stanie gruntów kwalifikowanych do płatności. To bowiem ustalono dopiero mocą decyzji Kierownika BP ARiMR z 27 kwietnia 2022 r.

Sąd podziela również stanowisko organów orzekających, że dochodzona kwota nie podlegała przedawnieniu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Zważywszy, że w niniejszej sprawie dopuszczono się nieprawidłowości w dniu złożenia wniosku tj. 7 czerwca 2021 r. (zadeklarowanie zawyżonych powierzchni kwalifikowanych do płatności) organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, że od tego czasu nie minął okres 4 lat, a więc nie doszło do przedawnienia ustalenia należności.

Sąd za chybiony uznaje również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 co – jak twierdzi skarżący - doprowadziło do dwukrotnego ukarania go. W ocenie Sądu organy orzekające nie mogły w niniejszej sprawie dopuścić się naruszenia powołanego przepisu, bowiem nie znajdował on zastosowania.

Ów przepis określa, że jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział 1, 2, 4 i 5 oraz tytule V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18 niniejszego rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary. Wedle zaś art. 19a ust. 2 ww. rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 jeśli na beneficjenta nie nałożono jeszcze żadnej kary administracyjnej zgodnie z ust. 1 za zawyżenie deklaracji obszaru w odniesieniu do danego systemu pomocy lub środka wsparcia, wówczas karę administracyjną, o której mowa w tym ustępie, zmniejsza się o 50 %, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym nie przekracza 10 % obszaru zatwierdzonego.

Sąd nadmieni jedynie, że i do tego zagadnienia prawnego odniósł się organ I instancji w decyzji z 27 kwietnia 2022 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021. Wyjaśnił, że skoro różnica między powierzchnią deklarowaną (61,89 ha) a powierzchnią stwierdzoną (59,84 ha) wyniosła łącznie 2,05 ha, to jest 3,43%. Zgodnie zatem z art. 19a ust. 2 ww. rozporządzenia nr 640/2014 zastosowano zmniejszenie kary administracyjnej o powierzchnię 1,5375 ha, co daje po przeliczeniu przez stawkę płatności (JPO) kwotę 749,72 zł. W związku z powyższym, po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania powierzchnia zatwierdzona do JPO wyniosła 58,3025 ha.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie ma podstaw, by ustalenia organu wydane we wskazanej decyzji – z uwagi na granice sprawy – kwestionować. Poza tym, jak wyżej wskazano, należało w niniejszej sprawie zbadać, czy organy Agencji na gruncie art. 29 ust. 1 i 2 u.ARiMR prawidłowo ustaliły różnicę między kwotą wypłaconą, a kwotą płatności faktycznie należną stronie, która wymaga zwrotu. To zaś uczyniono prawidłowo, co zostało już omówione.

Reasumując, Sąd uznawszy skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.