Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1191/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: § 77
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1150/22 w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1150/22 oddalił skargę P. M. (dalej skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] stycznia 2022 r. nr [...] przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (sklep wielobranżowy) wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]¸[...]¸[...], położonych przy drodze krajowej nr [...] (ul. [...]) w miejscowości [...].

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że przewidziany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji jest niezgodny z przepisami, bowiem nieruchomość, na której inwestycja ma być zrealizowana, posiada połączenie z drogą krajową nr [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego, podczas gdy właściwym do obsługi komunikacyjnej budynku usługowego byłby wyłącznie zjazd publiczny. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie, w kontekście zarzutów skargi, ma kwestia charakteru istniejącego zjazdu z drogi publicznej do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Zdaniem skarżącego spełnia on wszystkie parametry zjazdu publicznego i został wykonany przez zarządcę drogi podczas przebudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...]. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko GDDKiA, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że istniejący zjazd jest zjazdem publicznym. W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby skarżący uzyskał decyzję o zezwoleniu zarządcy drogi na lokalizację zjazdu publicznego, czy na przebudowę zjazdu indywidualnego.

2 Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) w zw. art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp) poprzez zaakceptowanie przez Sąd braku uzgodnienia przez organ projektu decyzji o warunkach zabudowy, mimo zachodzenia ku temu wszystkich przesłanek, ew. brak wskazania warunków uzgodnienia, które umożliwiłyby skarżącemu doprowadzenie do ich realizacji i pozytywnego uzgodnienia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej udp) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji poprzez zaakceptowanie przez Sąd braku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej postępowaniem Burmistrza R., nr [...], mimo możliwości bezpiecznego włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą inwestycją;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 7, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez zaakceptowanie przez Sąd braku zgromadzenia przez organy obu instancji wyczerpującego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienia istniejącego zjazdu publicznego w miejscu inwestycji, przydania nadmiernego znaczenia rodzajowi zjazdu oraz braku konkretnego odniesienia się do bezpieczeństwa ruchu drogowego jako przesłanki uzgodnienia w odwołaniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. w zw. z art. 8 § 1 Kpa poprzez pominięcie przez Sąd, że sam spór o rodzaj zjazdu nie ma znaczenia kluczowego, nadto że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej oraz możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikłą z powstania inwestycji objętej decyzją WZ przy zachowaniu bezpieczeństwa, a w końcu, że publiczny zjazd istnieje i został wykonany przez GDDKiA - zarządcę drogi krajowej [...] oraz spełnia wszystkie wymagania techniczno-prawne;

c) art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska w odniesieniu do wszystkich zarzutów skargi i lakoniczne uzasadnienie bez odniesienia się do podniesionych w skardze argumentów.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. Przepisy upzp stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten wynika natomiast z zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami udp. Jak wynika z art. 19 ust. 1 udp, do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 udp. A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 udp. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z: 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2985/20, 5 października 2021 r. sygn. akt II OSK 262/21, 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2102/20).

3.4. Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, kluczowe znaczenie ma kwestia charakteru istniejącego zjazdu z drogi publicznej do działek skarżącego, na których planuje realizację budynku usługowego (sklep wielobranżowy) wraz z infrastrukturą. Przy tym droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), zatem właściwym do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości i planowanej na jej terenie inwestycji (budynek usługowy - sklep wielobranżowy) byłby wyłącznie zjazd publiczny. Skarżący podnosi, że pominięto charakter istniejącego zjazdu i nie wyjaśniono, czy spełnia on warunki zjazdu publicznego w rozumieniu ówcześnie obowiązującego § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.). W tym zakresie wskazać należy, że zjazd publiczny w świetle ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia nie mógł powstać w sposób dorozumiany, czy poprzez faktyczne działania właściciela czy wykonawcy drogi. Nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie stan techniczny zjazdu i to, czy jest on dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony. To zarządca drogi określa charakter zjazdu. Okoliczność, że istniejący zjazd indywidualny ma pewne parametry odpowiadające parametrom technicznym, jakie powinien mieć zjazd publiczny, nie oznacza, że automatycznie jest zjazdem publicznym, ponieważ w myśl § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 ww. rozporządzenia charakter zjazdu (publiczny czy indywidualny) określa zarządca drogi, kierując się przeznaczeniem zjazdu (§ 77 rozporządzenia). Brak spełnienia warunków technicznych zjazdu spowoduje bowiem, że korzystanie ze zjazdu może mieć istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, co stanowi uzasadnioną podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Nie można także skutecznie zarzucać organowi braku wskazania warunków, jakie powinny być spełnione, aby uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W postanowieniu GDDKiA wydanym w I instancji wprost wskazano, że niedopuszczalne jest urządzenie zjazdu publicznego w planowanym miejscu z uwagi na oddziaływanie skrzyżowania z drogą powiatową nr [...]. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela tak wykładnię art. 35 ust. 3 udp dokonaną przez Sąd I instancji, jak i ocenę zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp poprzez zaakceptowanie przez Sąd braku uzgodnienia przez organ projektu decyzji o warunkach zabudowy.

3.5. W związku z powyższym nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 § 1 Kpa poprzez pominięcie przez Sąd, że sam spór o rodzaj zjazdu nie ma znaczenia kluczowego. Kwestia ta ma bowiem, jak wyjaśniono wyżej, rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie.

3.6. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazać należy, że nie sposób w przedmiotowej sprawie mówić o błędnym oddaleniu skargi, pomimo iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Wbrew argumentacji skarżącego, aktualny stan zjazdu nie został ustalony w sposób dowolny, lecz w oparciu o aktualne zdjęcia zjazdu oraz raport z Banku Danych Drogowych (rejestr zjazdów). Charakter istniejącego zjazdu (indywidualnego) potwierdza również Projekt docelowej organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...] w skali 1:1000, rys. 2.202 (w aktach sprawy), opracowany przez jednostkę projektową T. sp. z o.o. sp.k. Zarządca drogi krajowej nr [...] nie dysponuje też żadną dokumentacją potwierdzającą słowa inwestora o tym, że w czasie robót związanych z przebudową skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] przedmiotowy zjazd został przebudowany do parametrów zjazdu publicznego. Także inwestor nie przedłożył żadnej dokumentacji na potwierdzenie swoich stwierdzeń. Dodatkowo wskazać należy, że GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem, który w zakresie swych kompetencji ma wiedzę na temat nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych. Ocena zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu należy więc do organu i stanowi jeden z elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, co jasno wynika z przepisów aktu wykonawczego do ustawy o drogach publicznych. Dlatego też w żadnym razie nie można podzielić stanowiska skarżącego o dowolnej ocenie zgormadzonych dowodów. Ocena ta mieści się bowiem w ramach granic uznania administracyjnego. Powyższy zarzut naruszenia prawa procesowego jest zatem niezasadny.

3.7. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do podniesionych przez skarżącego zarzutów i bez odniesienia się do podniesionych w skardze argumentów. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd I instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Podnoszona przez skarżącego okoliczność dotycząca faktycznego charakteru istniejącego zjazdu jest irrelewantna dla oceny możliwości realizacji nowej zabudowy usługowej i nie mogła oznaczać nakazu pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji.

3.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne, a Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa nie znajdując podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c Ppsa.

3.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.