Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1358/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ist. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 565/15 w sprawie ze skargi A.M. i G.M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 565/15 oddalił skargę A.M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.P. z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 4 listopada 2013 r. G. S-M. i A.M, dokonali w Starostwie Powiatowym w B.P., skutecznie przyjętego zgłoszenia, na wykonanie remontu (utwardzenia) drogi wewnętrznej i drogi koniecznej na nieruchomości o nr geod. [...]i [...], położonej w B.P. przy ul. K., polegającego na wykonaniu podbudowy z tłucznia kamiennego, grubość warstwy 10-15 cm oraz nawierzchni żwirowej, grubość warstwy 10 cm.

W dniu 6 sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu) inwestorzy dokonali kolejnego skutecznie przyjętego zgłoszenia, tym razem na wykonanie remontu istniejącej drogi wewnętrznej i drogi koniecznej na nieruchomości nr geod. [...] i [...],[...]i [...] położonej w B.P. przy ul. K. polegającego na:

- ustawieniu krawężników w istniejącym pasie drogowym drogi wewnętrznej;

- wykonaniu nawierzchni betonowej jezdni o grubości 8 cm na istniejącej podbudowie z kruszywa naturalnego stabilizowanego mechanicznie o szerokości 4 m w istniejącym pasie drogowym drogi wewnętrznej;

- wykonaniu chodnika betonowego o szerokości 1,3 m w istniejącym pasie drogi wewnętrznej oraz zabezpieczeniu chodnika poprzez ustawienie płotka zabezpieczającego ruch na drodze wewnętrznej i na chodniku z rurek metalowych o wysokości do ok. 0,4 m;

- wykonaniu remontu wjazdu z drogi publicznej (ul. K. nr geod. [...]) oraz wykonaniu obniżenia chodnika - wjazd bramowy.

W dniu 17 października 2014 r. inspektorzy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.P. przeprowadzili kontrolę na nieruchomości o nr geod. [...],[...],[...]oraz [...]i stwierdzili, że na działkach nr [...]i [...]należących do Gminy Miejskiej B.P., w odległości ok. 4,50 m od ogrodzenia z działką nr [...] wykonano wykop o głębokości ok. 0,30 m i długości 12,00 m. Obecny w czasie kontroli A.M. okazał zgłoszenie z dnia 6 sierpnia 2014 r. na wykonanie remontu istniejącej drogi wewnętrznej i drogi koniecznej oraz decyzję Burmistrza Miasta B.P. z dnia [...]r., zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego wraz z chodnikiem w pasie drogowym ul. K. do obsługi komunikacyjnej działek o nr geod. [...],[...],[...]i [...].

Następnie w dniu 29 października 2014 r. dokonano drugiej kontroli i stwierdzono, że na działkach [...]i [...]prowadzone są roboty budowlane polegające na nawożeniu terenu części ww. działek żwirem oraz ustawianiu dwóch rzędów krawężników betonowych od działki nr [...]i [...]w kierunku ul. K.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.P. wydał w dniu [...]r. postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zobowiązujące inwestorów do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia na działkach oznaczonych nr. geod. [...]i [...]. Organ administracji prowadzone roboty budowlane zakwalifikował jako przebudowę istniejącej drogi (art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) wskazując, że wymagają zgłoszenia. Inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali. Dokonane przez nich w dniu 6 sierpnia 2014 r. zgłoszenie nie dotyczy ww. działek.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w dniu [...]r., utrzymał kwestionowane rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu podał, że w treści zgłoszenia z dnia 6 sierpnia 2014 r. działki nr [...]i [...]nie występują. Działek tych także nie dotyczy oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, stanowiące załącznik do zgłoszenia. Organ administracji podał, że faktycznie inwestorzy pokryli część działek [...]i [...]żwirem oraz rozpoczęli układanie krawężników. Wykonanie nawierzchni żwirowej było zawarte w zgłoszeniu z dnia 4 listopada 2013 r. Wówczas także Gmina Miejska Miasta w B.P. wyraziła zgodę na dysponowanie gruntem w celu wykonania tych prac. Jednakże nie było tam mowy o krawężnikach. Na podstawie zgłoszenia z dnia 6 sierpnia 2014 r. inwestorzy uzyskali prawo do wykonywania robót budowlanych (m.in. krawężników) na działkach o nr geod. [...],[...],[...]i [...], a nie na działkach [...] i [...]. Organ odwoławczy wskazał, że roboty są wykonywane bez obowiązującego zgłoszenia, a co za tym idzie zasadnie zostało wszczęte postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczył przy tym, że działki nr o nr geod. [...],[...],[...]i [...] stanowią własność inwestorów, natomiast działki [...] i [...] oraz [...] są własnością Gminy Miejskiej B.P.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z wielu pism Gminy, inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania działkami [...] i [...]na cele budowlane. Postępowanie sądowe wszczęte skargą A.M. na powyższe postanowienie, zostało umorzone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 108/15, z uwagi na cofnięcie skargi.

W dalszej kolejności powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu [...] r. wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane decyzję nr [...]zobowiązującą inwestorów do doprowadzenia obiektu budowlanego drogi wewnętrznej i drogi koniecznej na działkach ozn. nr geod. [...] i [...] do stanu poprzedniego, poprzez demontaż betonowych krawężników oraz zasypanie, zagęszczenie i wyrównanie gruntu w obrębie wykopów pod krawężniki. W uzasadnieniu podał, że w odpowiedzi na pismo organu nadzoru budowlanego z dnia 4 listopada 2014 r., Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej, Handlu i Rolnictwa w Urzędzie Miasta B.P., w piśmie z dnia 6 listopada 2014 r. poinformował, że nie udzielono inwestorom zgody na dysponowanie przedmiotowymi działkami w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Wobec faktu, że Gmina Miejska B.P. nie udzieliła inwestorom prawa do dysponowania ww. działkami na cele budowlane w ocenie organu nie jest możliwa legalizacja wykonanych robót.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.M., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało przyjęciem, iż inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania działkami o nr geod. [...] i [...] na cele budowlane, co było bezpośrednią przyczyną wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oraz wydania skarżonej decyzji - podczas gdy inwestor dysponował zgodą właściciela tych działek - Burmistrza Miasta B.P. z dnia 26 maja 2014 r. na wykonanie przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Z niezrozumiałych względów zgoda ta nie znalazła się w aktach postępowania administracyjnego, czym organ administracji publicznej poderwał zaufanie obywatela do jego działań, naruszając tym samym zasady procedury administracyjnej wynikające z art. 7 i 8 k.p.a.;

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się pełnomocnikowi odwołującego co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Od momentu doręczenia pełnomocnikowi odwołującego pisma z dnia 17 grudnia 2014 r. wysłanego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (data odebrania 23 grudnia 2014 r.) do momentu wydania decyzji upłynęło zaledwie 7 dni, co biorąc pod uwagę czas obiegu korespondencji wskazuje, że skarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez możliwości skutecznej polemiki z zebranymi w sprawie dowodami ze strony pełnomocnika inwestora. Zdaniem skarżącego nabiera to szczególnego znaczenia w kontekście faktu, że pełnomocnik odwołującego po otrzymaniu zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. w odpowiedzi sformułował istotny wniosek dowodowy, który nie znalazł odzwierciedlenia w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia;

- art. 83 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przejawiające się w wydaniu skarżonej decyzji pomimo faktu, iż w sytuacji, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej miałby jakiekolwiek wątpliwości co do kompletności zgłoszenia i przedkładanych razem z nim dokumentów, okoliczności faktycznych czy też treści załączonej do zgłoszenia dokumentacji technicznej, to musiałby wyjaśnić to poprzez zwrócenie się do zgłaszającego na podstawie art. 30 ust. 2 zdanie trzecie ustawy o uzupełnienie zgłoszenia. Brak postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia lub decyzji o sprzeciwie nie może być bowiem sanowany na obecnym etapie inwestycji i to przez organy nadzoru budowlanego, do których kompetencji nie należy ocena zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych.

Wskazując na powyższe naruszenia odwołujący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i dopuszczenie uzupełniającego dowodu z treści pisma Gminy z dnia 26 maja 2014 r., na okoliczność posiadanej przez inwestorów zgody na realizację zamierzenia budowlanego zgłoszonego do realizacji w dniu 6 sierpnia 2014 r.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazując, że inwestorzy dokonali w dniu 6 sierpnia 2014 r. zgłoszenia - na wykonanie remontu istniejącej drogi wewnętrznej i drogi koniecznej na nieruchomości - nr geod. [...],[...],[...]i [...]. W treści zgłoszenia nie występowały działki nr geod. [...] i [...]. Działek tych nie dotyczyło także oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością. Faktycznie natomiast rozpoczęto układanie krawężników na działkach [...] i [...], należących do Gminy B.P.. Organ administracji uznał, że roboty są wykonywane bez obowiązującego zgłoszenia i wszczęto postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji prawidłowo wstrzymano roboty budowlane, a następnie z uwagi na brak prawa do dysponowania ww. działkami na cele budowlane, wydano kwestionowaną decyzję. Organ odwoławczy podał, że Gmina wielokrotnie informowała w swoich pismach o braku zgody na dysponowanie przedmiotowymi działkami. W związku, zaś z brakiem takiej zgody organ nadzoru budowlanego nie może zalegalizować robót budowlanych wykonywanych na nieruchomościach, na których inwestor nie posiada prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Burmistrza Miasta B.P. z dnia [...] r., zezwalająca na lokalizację zjazdu z ul. K. zawiera zgodę na dysponowanie jedynie częścią działki nr [...]. Zarówno w aktach organu I instancji, jak i PWINB znajdują się pisma Burmistrza, które wskazują, że zgody na dysponowanie działkami nr [...]i [...]na cele budowlane (w celu wykonania przedmiotowych robót) nie udzielono. Odnosząc się do kwestii braku zapewnienia możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się odnośnie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie podano, że PINB miał zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania decyzji do dnia [...]r. Organ odwoławczy, na etapie rozpatrywania odwołania od zaskarżonej decyzji, umożliwił stronom zapoznanie się ze wszystkimi aktami w sprawie i wypowiadanie się na ich temat, z czego strony nie skorzystały.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku G.M. i A.M. zarzucając naruszenie:

- art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przejawiające się w ustaleniu, że uniemożliwienie inwestorowi przez organ I instancji końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy "usprawiedliwione" było obowiązkiem wydania decyzji do dnia [...]r., a więc w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - podczas gdy takie działania organu nadzoru budowlanego (polegające na wydaniu decyzji pomimo niezachowania innego, przewidzianego dla strony, terminu - 7- dni na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań) nie może odbywać się kosztem uprawnień inwestora, które gwarantują mu zasady postępowania administracyjnego. Zaznaczyli, iż inwestor oraz jego pełnomocnik wyrażali chęć wzięcia udziału w zaplanowanych przez organ czynnościach, w tym zgłoszenia istotnych dowodów;

- art. 77 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zdaniem skarżących, organ II instancji bezrefleksyjnie powielił ustalenia organu I instancji, zgodnie z którymi inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działkami o nr geod. [...]i [...]na cele budowlane, podczas gdy z pisma przedłożonego przez pełnomocnika inwestora znajdującego się do akt sprawy (pismo z dnia 26 maja 2014 r.) wynika, iż Gmina zezwoliła inwestorom na dysponowanie tymi działkami na potrzeby przebudowy dojazdu do ich działek, w tym na wykonanie krawężników. Co ważne, inwestor dysponował tą zgodą przed dokonaniem zgłoszenia robót do realizacji, dlatego na załączniku graficznym do zgłoszenia wyrysowana jest droga biegnąca przez działki należące do miasta nr [...]i [...], a oświadczenie o prawie do dysponowanie gruntem dotyczy jedynie działek, których właścicielem jest inwestor nr geod. [...],[...],[...]i [...]. Działaniem takim organ odwoławczy poderwał zaufanie obywatela do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także nie sprostał podstawowej zasadzie wynikającej z przepisów prawa, a więc działania na podstawie obowiązujących norm prawnych (art. 6 k.p.a.),

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 565/15 na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę G.M. i A.M..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zobowiązująca inwestorów do doprowadzenia obiektu budowlanego - drogi wewnętrznej i drogi koniecznej na działkach ozn. nr geod. [...]i [...], położonych w B.P. przy ul. K., do stanu poprzedniego, poprzez demontaż betonowych krawężników oraz zasypanie, zagęszczenie i wyrównanie gruntu w obrębie wykopów pod krawężniki.

Sąd wskazał, że bezspornym w sprawie pozostaje fakt wykonania przez inwestorów prac budowlanych polegających na nawożeniu terenu części ww. działek żwirem oraz ustawianiu dwóch rzędów krawężników betonowych od działki nr [...] i [...] w kierunku ul. K. Wykonane prace stanowią przebudowę drogi, które na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 12 powyższej ustawy podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Inwestorzy dokonali dwóch skutecznych zgłoszeń. Pierwszego zgłoszenia dokonali w dniu 4 listopada 2013 r. Dotyczyło ono wykonania remontu (utwardzenia) drogi wewnętrznej i drogi koniecznej na nieruchomości o nr geod. [...] i [...], polegającego na wykonaniu podbudowy z tłucznia kamiennego, grubość warstwy 10-15 cm oraz nawierzchni żwirowej, grubość warstwy 10 cm. Drugie zgłoszenie dokonane w dniu 6 sierpnia 2014 r. dotyczyło wykonania remontu istniejącej drogi wewnętrznej i drogi koniecznej na nieruchomości nr geod. nr geod. [...],[...],[...]i [...], polegającego między innymi na ustawieniu krawężników. W ocenie Sądu słusznie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że roboty budowlane polegające na układaniu krawężników na działkach nr geod. [...] i [...], wykonywane były bez zgłoszenia. W treści zgłoszenia z dnia 6 sierpnia 2014 r. działki nr geod. [...]i [...]nie występują. Natomiast zgłoszenie z dnia 4 listopada 2013 r., dotyczące tych działek, nie obejmuje robót budowlanych polegających na układaniu krawężników.

Sąd powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że prowadzenie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie wiąże się z pewnym ryzykiem, albowiem ich prowadzenie w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przepis ten przewiduje ingerencję organów nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy, polegających na prowadzeniu robot w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (np. wyrok WSA w Gliwicach z 14 października 2011 r., II SA/Gl 107/11, wyrok WSA w Łodzi w z 15 stycznia 2015 r., II SA/Ł 684/14). Sąd stwierdził, że błędne jest stanowisko pełnomocnika skarżącego wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do oceny zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Podkreślił jednocześnie, iż celem postępowania opartego na art. 51 ustawy jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Roboty budowlane polegające na układaniu krawężników na działkach nr geod. nr geod. [...] i [...] prowadzone były bez wymaganego zgłoszenia - art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie wydały postanowienie zobowiązujące inwestorów do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Wydanie takiego postanowienia pociąga za sobą określone następstwa prawne, które zostały wskazane w art. 51 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tą regulacją przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego nakazały doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że przyczyny wydania rozstrzygnięcia nakazującego doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego są różne. Rozstrzygając sprawę w tym trybie organ musi stwierdzić, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Organy nadzoru w sprawie niniejszej stwierdziły, że powodem braku możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodności z prawem jest brak posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania przedmiotowymi działkami na cele budowlane.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu budowy albo robót budowlanych ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, lecz wprowadza obowiązek przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy). Podobny obowiązek wprowadzony został w procedurze legalizacyjnej określonej w art. 48 i art. 49b ustawy, natomiast uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 ustawy. W kwestii tej wypowiedział się NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), stwierdzając, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (m. in. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1997/12) podkreśla się, że NSA odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie uchwały II OPS 2/10, NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 ustawy, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Konieczność badania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej wynika z art. 4 ustawy, formułującego tzw. "prawo do zabudowy". Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. "Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy oznacza zatem w ocenie Sądu nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd podzielił wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 5 marca 2014 r., II SA/Rz 1366/13, pogląd, że odmienna wykładnia przepisów art. 50 - 51 ustawy i przyjęcie, że nie obligują one do badania czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno - budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej niż wykonujący identyczne roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

W rozpatrywanej sprawie roboty budowlane były wykonywane na działkach stanowiących drogę i wewnętrzną i drogę konieczną, których właścicielem jest Gmina Miejska B.P.. Sąd wyjaśnił, że posiadanie przez inwestora prawa przechodu i przejazdu przez działki nie uprawnia go do dysponowania tymi działkami na inne cele niż przechód lub przejazd przez nie, w tym na cele budowlane (np. wyrok NSA z 8 maja 2014 r., II OSK 2939/12). W takim wypadku potrzebna jest zgoda właściciela gruntu uprawniająca inwestora do dysponowania działkami na cele budowlane. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Gmina na temat prawa do dysponowania przez inwestora wskazanymi działkami na cele budowlane wypowiedziała się w piśmie z dnia 2 października 2013 r. (a więc przed dokonaniem pierwszego zgłoszenia), w którym wyraziła zgodę na utwardzenie drogi wewnętrznej działka nr [...]i drogi koniecznej - działka nr [...]oraz w piśmie z dnia 6 listopada 2014 r., stanowiącym odpowiedź na zapytanie organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie, w którym podano, że nie udzielono zgody do dysponowania przedmiotowymi działkami na cele budowlane. W ocenie Sądu brak tej zgody przesądził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo nakazały doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wymieniając konkretne czynności, które wcześniej wykonane przez skarżącego ten stan zmieniły, a obecnie mają ten stan przywrócić.

Stanowiska organów w tym zakresie nie podważa zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 77, art. 6 i 8 k.p.a. Do odwołania od decyzji organu I instancji dołączone zostało pismo Gminy z dnia 26 maja 2014 r., z którego zdaniem pełnomocnika skarżącego, wynika zgoda Gminy na dysponowanie tymi działkami przez inwestorów, w tym na wykonanie krawężników na tych działkach. Sąd wskazał, że istotnie z treści tego pisma wynika zgoda na dysponowanie częścią pasa drogowego drogi wewnętrznej i drogi koniecznej, ale nie w celu budowanym. Zgoda ta została wydana na czas budowy zjazdu zapewniającego obsługę komunikacyjną działek o nr geod. [...],[...],[...]i [...].

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawdą jest, iż organy administracyjne nie mogą uchylić się od obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak to w interesie strony, podnoszącej zarzut naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, albowiem Sąd każdy przypadek bada indywidualnie. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu administracyjnego, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący zgłaszając ten zarzut podniósł, że chciał sformułować istotny wniosek dowodowy, który nie znalazł odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji. Wniosek miał dotyczyć pisma Gminy z dnia 26 maja 2014 r. Sąd wskazał, że istotnie od momentu doręczenia pełnomocnikowi odwołującego pisma z dnia 17 grudnia 2014 r. wysłanego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (data odebrania 23 grudnia 2014 r.) do momentu wydania decyzji (decyzja został wydana w dniu [...]r.) upłynęło zaledwie 7 dni, co biorąc pod uwagę czas obiegu korespondencji wskazuje, że decyzja została wydana przedwcześnie. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy uchybienie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W dniu 22 grudnia 2014 r. w powiatowym inspektoracie nadzoru budowlanego stawił się skarżący wraz ze swoim pełnomocnikiem w celu zapoznania się z aktami sprawy (dowód: notatka urzędowa k. 44 akt administracyjnych). Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, zarówno skarżący jak i jego pełnomocnik nie skorzystali z uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismo dnia 26 maja 2014 r. zostało dołączone do odwołania. Organ odwoławczy z kolei umożliwił stronom zapoznanie się ze wszystkimi aktami w sprawie i wypowiedzenie się na ich temat. Z czego i tym razem skarżący i jego pełnomocnik nie skorzystali.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, A.M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1/ naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na treść orzeczenia, w tym art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a) poprzez brak dokonania przez Sąd pełnej, wyczerpującej i wnikliwej kontroli działalności administracji publicznej zarówno pod kątem oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, jak również odnośnie dochowania wymaganej prawem procedury, przejawiające się w:

a) ustaleniu, za organami obydwu instancji, że roboty budowlane wykonywane przez inwestora polegające na układaniu krawężników na działkach [...]i [...] wykonywane były bez zgłoszenia - podczas gdy Sądowi I instancji umknęło - że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, do prawnie skutecznego zgłoszenia z dnia 6 sierpnia 2014 r. dołączona została mapka określająca granicę zgłoszonej do realizacji inwestycji, która obejmowała również działki o nr geod. [...] i [...],

b) naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną interpretację występującego w nim zwrotu "doprowadzenie do zgodności z prawem" przejawiającą się w ustaleniu, iż organy administracji słusznie nie zastosowały procedury w nim opisanej ze względu na brak możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, gdyż brak było po stronie inwestorów prawa do dysponowania działkami nr [...]i [...]na cele budowlane - podczas gdy z dokumentu przedłożonego Sądowi na rozprawie, tj. pisma Gminy B.P. z dnia 26 maja 2014 r. - wynika zgoda Gminy na dysponowanie tymi działkami przez inwestorów na cele budowlane, a nawet oceniając ten dokument inaczej, organ I instancji winien w trakcie przeprowadzania procedury naprawczej wezwać inwestora do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - i jedynie w przypadku nie wywiązania się przez niego z nałożonego obowiązku - zastosować procedurę wynikającą z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane,

c) naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu stawianemu organom w oparciu o ten przepis i wadliwe przyjęcie, że brak złożenia pisma Gminy B.P. z dnia 26 maja 2014 r. przed wydaniem decyzji przez organ I instancji świadczy o celowym działaniu skarżącego i jego pełnomocnika - podczas gdy ustalenie takie nie znajduje żadnego oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, nacechowane jest subiektywnością, gdyż zarówno inwestor, jak i jego pełnomocnik weszli w posiadanie tego dokumentu w terminie późniejszym - natomiast organ I instancji (czego nie neguje Sąd) dopuścił się w sprawie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego nie można ograniczać praw strony wynikających z zasad postępowania administracyjnego przepisem w skład tych zasad niewchodzącym (art. 51 ust. 1 ustawy prawo budowlane).

2/ naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowity brak odniesienia się w treści uzasadnienia do kwestii związanej z oceną prawną zgłoszenia inwestorów z dnia 6 sierpnia 2014 r. pod kątem niezgodności treści zgłoszenia z mapką do niego załączoną (na której inwestor umieścił działki o nr geod. [...]i [...]) oraz całkowitego braku wyjaśnienia tej okoliczności pod kątem możliwych działań inwestora oraz rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o:

1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania,

2/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego uzasadniając zarzut opisany w pkt 1 wskazał, że Sąd całkowicie pominął kwestię prawidłowej interpretacji prawnie skutecznego zgłoszenia dokonanego przez inwestorów w dniu 6 sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu). Rzeczywiście zgłoszenie to nie wymieniało w swej treści działek o nr geod. [...]i [...], jednakże z mapki załączonej do niego wynikało w sposób jednoznaczny, iż realizacja ma być wykonywana również na tych działkach. W uzasadnieniu Sądu I instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do omawianej kwestii, w tym rozważenia czy zgłoszenie rzeczywiście nie obejmowało działek o nr [...]i [...]skoro zostały one objęte mapką oraz oświadczeniem o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Brakuje przekonującego wywodu Sądu odnośnie czy organy administracji architektoniczno - budowlanej winny opierać swoją ocenę zgłoszenia wyłącznie na treści pisma, czy też analizować je szerzej, biorąc pod uwagę także dokumenty do niego załączone.

Zdaniem skarżącego nie można czynić zasadnie zarzutu inwestorowi, że podjął roboty budowlane na działkach o nr geod. [...]i [...]gdyż pozostawał on w usprawiedliwionej nieświadomości, iż jego zgłoszenie (co do którego nie wniesiono sprzeciwu) pozwala na realizowanie inwestycji w taki sposób, w jaki wynikało to z opisu i mapki załączonej do zgłoszenia. Zdaniem skarżącego, nie można zgodzić się z ustaleniem Sądu, jakoby inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomościami gminnymi na cele budowlane. Świadczyć może o tym przede wszystkim dokument w postaci pisma Gminy B.P. z dnia 26 maja 2014 r. Wynika z niego w sposób zrozumiały, że zgoda gminy na przebudowę drogi obejmuje także działki o nr [...]i [...]. Stawianie przez Sąd zarzutu, że zgoda ta nie została wydana w celach budowlanych jest zbyt daleko idące i nie znajdujące odzwierciedlenia w treści tego pisma.

Jednakże przyjmując nawet, iż inwestor zgody na dysponowanie tymi działkami rzeczywiście nie posiadał, to wszczęcie procedury naprawczej opisanej w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane powinno mieć przede wszystkim na celu zobowiązanie inwestora do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy). Skarżący nie zgodził się z konstatacją Sądu, że powodem braku możliwości zastosowania powyższego przepisu był brak posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania działkami na cele budowlane, gdyż ustalając taką okoliczność organ nadzoru budowlanego nie jest automatycznie zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oznacza bowiem nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy nadzoru budowlanego przeprowadzając postępowanie naprawcze winny przede wszystkim wezwać inwestora do wykazania prawa do dysponowania działkami o nr [...]i [...]na cele budowlane, a dopiero po bezskutecznym upływie terminu do uczynienia zadość temu obowiązkowi, wydać decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Całkowicie niezrozumiałym dla skarżącego jest także zarzut stawiany zarówno inwestorowi jak i jego pełnomocnikowi, iż celowo dążyli oni do przedłużania postępowania, co miało mieć wyraz w przedłożeniu pisma z Gminy B.P. z dnia 26 maja 2014 r. dopiero po zakończeniu postępowania w I instancji. Od momentu doręczenia pełnomocnikowi A.M. pisma z dn. 17 grudnia 2014 r. wysłanego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (data odebrania 23.12.2014 r.) do momentu wydania decyzji upłynęło zaledwie 7 dni, co biorąc pod uwagę czas obiegu korespondencji wskazuje, iż decyzja została wydana przedwcześnie, bez możliwości skutecznej polemiki z zebranymi w sprawie dowodami ze strony pełnomocnika inwestora. Pełnomocnik skarżącego po otrzymaniu zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. w odpowiedzi sformułował wniosek, który nie znalazł odzwierciedlenia w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia. Nie można więc mówić o żadnej celowości działania ze strony pełnomocnika.

W ocenie skarżącego organ I instancji postanowił o przedwczesnym wydaniu decyzji ponieważ termin do wydania decyzji naprawczej dla organu nadzoru budowlanego jest zawity i wynosi 2 miesiące od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 1 prawa budowlanego) i organ I instancji robił wszystko, aby tego terminu dochować, a takie działanie naruszyło jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, zasadę wysłuchania stron przejawiającą się w zapewnieniu, m.in. umożliwienia wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Rozpoznawana skarga kasacyjna A.M. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do najdalej postawionego zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten może stać się podstawą uchylenia wyroku jedynie wówczas, jeżeli sąd uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę kasacyjną. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie ma wyjaśnić powody wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania sądu, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA: z dnia 11 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 1551/16, z dnia 28 lipca 2016 r. o sygn. akt I GSK 639/15, z dnia 9 marca 2016 r. o sygn. akt II GSK 301/16, z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11). Podkreślenia wymaga, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez sąd swego stanowiska jawi się zawsze wówczas, gdy sąd podziela ocenę prawną dokonaną przez organ, nie zgadzając się z argumentami strony skarżącej. Konieczne jest w takiej sytuacji odniesienie się do wszystkich argumentów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. Sąd I instancji prawidłowo rozprawił się ze wszystkim zarzutami skargi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania: art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłoby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (który to zarzut podniesiony został w skardze kasacyjnej) lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby Sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. stanowi, że kontrola, którą sprawują sądy administracyjne nad działaniami administracji publicznej dokonuje się pod względem zgodności z prawem. Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. W sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z zasadami k.p.a. oraz przepisami ustawy Prawo budowlane.

Wyjaśnić należy, że decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego organ wydaje m.in. wówczas, gdy wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych. Przyczyny wydania orzeczenia nakazującego zaniechanie dalszych robót budowlanych czy rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego są różne. Orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Podjęcie przez organ I instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane było konsekwencją stwierdzenia, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem ponieważ inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania działkami nr ewid. [...]i [...]na cele budowlane. Nie ma prawnych możliwości do podjęcia i przeprowadzenia działań naprawczych, które w efekcie doprowadzić mogłyby do przywrócenia stanu zgodności z prawem przeprowadzonych robót budowlanych polegających na ułożeniu krawężników na działkach nr ewid. [...]i [...].

Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać, co potwierdza treść uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22) oraz liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wskazana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślić należy, z uzasadnienia uchwały wynika jednoznacznie, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale tej wskazano, że po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane organ winien skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy interpretacji pisma podpisanego przez pełniącego funkcję Burmistrza Miasta B.P. z dnia 26 maja 2014 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący z powyższego pisma błędnie wywodzi, że posiadał prawo do dysponowania nieruchomościami gminnymi na cele budowlane. Podkreślić należy, że przeczy temu treść pisma - "(...) w odpowiedzi na pismo dotyczące dysponowania nieruchomością na czas przebudowy części drogi wewnętrznej o nr [...]oraz części drogi koniecznej o nr geodezyjnym [...], informuję, że wyrażamy zgodę na dysponowanie częścią pasa drogowego drogi wewnętrznej i drogi koniecznej na czas budowy". Z powyższego wynika, że skarżący mógł dysponować nieruchomościami gminnymi jedynie na czas budowy drogi do obsługi komunikacyjnej działek [...],[...],[...]oraz [...]. Potwierdzeniem powyższego jest pismo z dnia 6 listopada 2014 r. uzyskane w traktacie prowadzonego postępowania administracyjnego, w którym Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej, Handlu i Rolnictwa w Urzędzie Miasta B.P. poinformował, że nie udzielono inwestorom zgody na dysponowanie przedmiotowymi działkami w rozumieniu przepisów prawa budowlanego".

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja wskazująca, że choć zgłoszenie z dnia 6 sierpnia 2014 r. nie zawiera działek o nr [...]i [...], to jednak z załącznika graficznego wynika, że zgłoszenie obejmuje wskazane działki. Skarżący z powyższego wywodzi, że dokonał skutecznego zgłoszenia. Podkreślić jednak należy, że załącznik do zgłoszenia z dnia 6 sierpnia 2014 r. stanowi również oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością. Dotyczy ono jednak tylko i wyłącznie działek wskazanych we wniosku. Działki nr [...]i [...]nie są wskazane w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością. Ostatecznie przyjąć należy, że zgłoszenie nie obejmowało działek o nr [...]i [...].

Natomiast rację ma skarżący kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustrzegł się błędu, który jednak nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia, albowiem nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zarzut stawiany zarówno inwestorowi, jak i jego pełnomocnikowi, że celowo dążyli oni do przedłużania postępowania. Ostatecznie jednak prawidłowo Sąd orzekł, że nie został naruszony art. 10 k.p.a. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym dokonano oceny pisma podpisanego przez pełniącego funkcję Burmistrza Miasta B.P. z dnia 26 maja 2014 r.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.