Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1986/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 270
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania  wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów
article: art. 78 ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 oraz art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2253/21 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr KOX/1207/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2253/21 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 kwietnia 2020 r. nr KOX 1207/Po/19.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy 3 grudnia 2018 r. wypowiedział Spółdzielni [...] w Warszawie (powoływanej dalej również jako "Spółdzielnia") wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], stanowiącego działki nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] i zaproponował nową wysokość opłaty rocznej od 1 stycznia 2019 r.

W dniu 11 stycznia 2019 r. Spółdzielnia złożyła wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z 14 kwietnia 2020 r. nr KOX 1207/Po/19, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni, umorzyło postępowanie w sprawie. Jak wskazało Kolegium, z art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", wynika, że postępowanie aktualizacyjne – jako wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia ustawy zmieniającej, to jest do 13 lutego 2019 r., podlega umorzeniu.

Miasto st. Warszawa wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 kwietnia 2020 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tej skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. Kolegium poinformowało, że Sąd Rejonowy dla Warszawy-Woli nieprawomocnym postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. sygn. akt [...]r. odrzucił pozew Miasta st. Warszawy.

Spółdzielnia wniosła o oddalenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi, a w konsekwencji o odrzucenie skargi. Ewentualnie, wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostawił wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę za dopuszczalną wobec odrzucenia (prawomocnym postanowieniem) pozwu Spółdzielni przez sąd powszechny.

Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy.

Sąd I instancji uznał, że przedmiotem sporu w sprawie jest wykładnia i stosowanie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Zdaniem Sądu I instancji, kwestią bezsporną jest, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. Wniosek w tej sprawie został złożony przez Spółdzielnię 11 stycznia 2019 r. (po dokonanym jej pismem z 3 grudnia 2018 r. wypowiedzeniu), o którym mowa w art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.".

Zatem, w ocenie Sądu I instancji, spełniła się przesłanka z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, dotycząca wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po dniu 5 października 2018 r. W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej).

Jak wskazał Sąd I instancji, z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne 13 lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody, ani do wydania przez SKO orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.).

Zdaniem Sądu I instancji, z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej wynika jednoznacznie, że Kolegium miało obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r.

Natomiast, w ocenie Sądu, przesłanka wskazująca na niedoręczenie wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty ma znaczenie, ale tylko w kwestii ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wiecznego.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, co skutkowało umorzeniem przez Kolegium przedmiotowego postępowania. Wbrew zarzutowi skargi nie doszło więc do naruszenia art. 4 ust. 2 cyt. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że umorzeniu podlegają zarówno postępowania wszczęte po 5 października 2018 r., w przypadku gdy wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., jak również postępowania wszczęte po 5 października 2018 r., w przypadku gdy wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r.;

b. art. 78 ust. 2 i ust. 4 u.g.n. w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej przez jego niezastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w przypadku złożenia wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po 5 października 2018 r. a przed 1 stycznia 2019 r., w stosunku do wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości, postępowanie podlega umorzeniu, a użytkowników wieczystych obowiązuje wysokość opłaty z wypowiedzenia, bez merytorycznej oceny prawidłowości ustalenia wysokości tej opłaty;

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że umorzeniu podlegają zarówno postępowania wszczęte po 5 października 2018 r., w przypadku gdy wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., jak również postępowania wszczęte po 5 października 2018 r., w przypadku gdy wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r.;

b. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej przez oddalenie skargi, pomimo że zasługiwała ona na uwzględnienie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego "postanowienia" (powinno być "wyroku" – przyp. NSA) w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, wbrew ich jednoznacznemu brzmieniu. Z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy nie wynika, że umorzeniu podlegają również te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r., tak jak to miało w niniejszej sprawie.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z cytowanego wyżej przepisu nie wynika również, że w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym danej nieruchomości gruntowej przed 1 stycznia 2019 r., to strony związane są nową wysokością opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonej w wypowiedzeniu. Takie stanowisko zajął jednak Sąd I instancji. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji jest jednak sprzeczna zarówno z przepisem art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, jak i z art. 78 ust. 2 i ust. 4 u.g.n. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., nie zwalnia z obowiązku wnoszenia opłat rocznych w dotychczasowej wysokości.

Uzasadniając naruszenie przepisów K.p.a., wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że zarówno SKO w Warszawie, jak Sąd I instancji nie podjęły próby ustalenia, to jest przeprowadzenia postępowania dowodowego i oceny, czy w sprawie po 5 października 2018 r. doszło do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w zakresie przedmiotowej nieruchomości w stosunku do wszystkich jej współużytkowników wieczystych i jego (ich) wypowiedzenia przed 1 stycznia 2019 r.

Miasto Stołeczne Warszawa, jako właściciel tej nieruchomości, złożyło skuteczne oświadczenia o wypowiedzeniu wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim użytkownikom wieczystym tej nieruchomości. Zatem, brak było podstaw do oddalenia skargi i uznania, że doszło do umorzenia postępowania w sprawie.

Spółdzielnia [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej odrzucenie z powodu "nieusuwalnego błędu", to jest nieprawidłowego wskazania zaskarżonego orzeczenia jako postanowienia a nie wyroku. Ewentualnie, Spółdzielnia wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Nie złożono wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi kasacyjnej, Spółdzielnia podkreśliła, że wykładnia dokonana przez Sąd I instancji nie budzi żadnych wątpliwości i jest zgodna z linią orzeczniczą. Postępowanie wszczęte niewątpliwie po 5 października 2018 r., na skutek złożenia przez Spółdzielnię wniosku do SKO, nie zakończyło się do 13 lutego 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżące kasacyjnie Miasto Stołeczne Warszawa zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Na uwzględnienie zasługują zarzuty kasacyjne dotyczące błędnej wykładni przepisów prawa normujących umorzenie postępowania aktualizacyjnego.

Przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, a jedynie dopuszczalność rozstrzygnięcia tego sporu ze względu na materialnoprawną regulację zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., a następczo do ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw taki służy jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Również w uchwale siedmiu sędziów z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OPS 2/18 (dostępnej w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w toku postępowania przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, na skutek odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., dochodzi do wydania rozstrzygnięć związanych z prowadzonym postępowaniem, które co do zasady nie mogą podlegać kontroli sądu powszechnego, dla którego zastrzeżona jest kognicja jedynie w kwestii cywilnej, związanej ze sporem o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste.

Pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się zatem do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów K.p.a., wskazanych w art. 79 ust. 7 u.g.n. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter prawny i przepisy P.p.s.a.

Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej nie jest orzeczeniem w sprawie określonej w art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez organ terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Decyzja ta, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów K.p.a. w ramach administracyjnego etapu postępowania, jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., dlatego służy na nią skarga do sądu administracyjnego.

Należy ponadto wskazać, że w wyniku sprzeciwu sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 3 u.g.n., z chwilą wniesienia sprzeciwu powołane orzeczenie traci moc. Sąd powszechny, w razie bezzasadności umorzenia postępowania przez kolegium, nie mógłby zatem doprowadzić do uchylenia tego orzeczenia i w konsekwencji sprawa nie mogłaby powrócić na etap postępowania przed kolegium. W efekcie, gdyby przyjąć, że od orzeczenia o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, to w sytuacji uznania przez sąd, że nie zachodzą przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania, ani przesłanki do umorzenia, o których mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nastąpiłoby z pominięciem administracyjnego etapu postępowania. Tymczasem model przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest dwuetapowy, sprawa podlega bowiem merytorycznemu rozpoznaniu na dwóch etapach przez różne organy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1495), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa", z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Pojęcie "obowiązywałaby" użyte w cytowanym przepisie oznacza w istocie opłatę z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości należnej od 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia z tym dniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skoro od 1 stycznia 2019 r. nie istnieje już prawo, za które opłata była pobierana, to przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z tym dniem spowodowało bezprzedmiotowość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wobec nieruchomości objętych przekształceniem prawa na podstawie powołanej ustawy przekształceniowej. Wskazane sformułowanie "obowiązywałaby" oznacza zatem, że wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która byłaby opłatą należną z dniem 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Omawiane pojęcie należy więc odnieść do hipotetycznej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, należnej począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. Chodzi zatem o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należnej w tym dniu do uiszczenia z uwzględnieniem tych norm prawnych, które kształtują wysokość opłaty należnej, np. w wyniku skutecznie dokonanej aktualizacji (por. art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej), a nie tylko o opłatę formalnie obowiązującą na 1 stycznia 2019 r. bez uwzględnienia ewentualnej aktualizacji.

W tym kontekście art. 4 ustawy zmieniającej nie pozostawia żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z treści cytowanego przepisu wynika, że opłata za przekształcenie jest równa wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji, jeżeli aktualizacja ta została wszczęta nawet po 5 października 2018 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej, ale nie zostały jednak skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości. Oznacza to, że aktualizacja ta nie została skutecznie wszczęta wobec wszystkich zobowiązanych użytkowników wieczystych danej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., tj. przed dniem zaistnienia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy samego prawa. Skuteczność wszczęcia procedury aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wobec wszystkich zobowiązanych, która to opłata ma obowiązywać w zaktualizowanej wysokości od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano takiej aktualizacji, zależy bowiem od skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed 1 stycznia tego roku, w którym ma obowiązywać opłata roczna w wysokości zaktualizowanej, co wynika z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz z art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej.

Z omawianego art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika zatem, że w sprawach, w których nie doszło do skutecznego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim zobowiązanym, wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji, ze względu na bezprzedmiotowość tej aktualizacji po 1 stycznia 2019 r.

Z tego względu, w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy ustawodawca wskazał, że: "Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się.", aby w ten sposób, tj. umorzeniem, zakończyć te wszystkie postępowania aktualizacyjne, i tylko te, które stały się bezprzedmiotowe ze względu na art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Skoro za podstawę do ustalenia opłaty za przekształcenie należy w takiej sytuacji przyjąć wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed jej aktualizacją i sama opłata za użytkowanie wieczyste po aktualizacji nie byłaby już należna ze względu na odpadnięcie podstawy do jej uiszczenia, tj. wygaśnięcie użytkowania wieczystego wskutek jego przekształcenia w prawo własności, to nawet przy podjętej po 5 października 2018 r. aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale nieskutecznym jej wszczęciu przed 1 stycznia 2019 r. wobec wszystkich zobowiązanych (tj. nieskutecznym wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości), opłata roczna w zaktualizowanej wysokości nie miałaby już żadnego znaczenia.

Omawiany art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie dotyczy zatem postępowań aktualizacyjnych, w których właściwy organ, reprezentujący publicznego właściciela nieruchomości, skutecznie wszczął postępowanie aktualizacyjne przed 1 stycznia 2019 r. przez doręczenie wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W takim wypadku nie stosuje się normy wynikającej z art. 4 ust. 1 tej ustawy o ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości równej opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste przed aktualizacją. Wysokość opłaty za przekształcenie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej, jest wtedy równa wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r., a więc w wysokości uwzględniającej aktualizację, zgodnie z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n.

Umorzenie postępowania aktualizacyjnego, które zostało skutecznie wszczęte przed 1 stycznia 2019 r., przez doręczenie przed tym dniem stosownego wypowiedzenia wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym, doprowadziłoby do sytuacji, w której nie byłoby możliwe ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie ze względu na brak normy prawnej w tym zakresie, skoro norma wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej znajduje zastosowanie tylko w sytuacji opisanej w tym przepisie. Umorzenie postępowania aktualizacyjnego w sytuacji nieobjętej treścią art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej doprowadziłoby także do faktycznego wywłaszczenia podmiotów publicznoprawnych z uzyskania dochodów z tytułu opłaty za przekształcenie, w wysokości wynikającej z treści przepisów art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w związku z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz w związku z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej a contrario.

W związku z powyższym, umorzeniu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, podlega tylko takie postępowanie aktualizacyjne, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, zostało wszczęte po 5 października 2018 r., ale przed 1 stycznia 2019 r. nie zostało skutecznie doręczone wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym danej nieruchomości.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, przede wszystkim należy zauważyć, że powtórzona została niemal dokładnie ta sama argumentacja, która została wskazana w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego art. 4 ustawy zmieniającej. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest prawidłowa zważywszy na treść art.174 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 3) w odniesieniu do tego zarzutu procesowego znalazło się stwierdzenie, że w niniejszej sprawie wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. I jak dalej wskazało skarżące kasacyjnie Miasto, ani organ ani Sąd I instancji nie podjęły próby ustalenia tej przesłanki.

Zarzut tak sformułowany nie może jednak odnieść zamierzonego skutku. Kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego, zarówno przez organ administracyjny, jak i Sąd I instancji, został wytyczony jako konsekwencja przyjętego przez nich rozumienia prawa materialnego. Skoro Sąd I instancji zaaprobował błędną wykładnię art. 4 ustawy zmieniającej, dokonaną przez organ, a polegającą na przyjęciu, że umorzeniu podlegają zarówno postępowania wszczęte po 5 października 2018 r., w przypadku gdy wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., jak również postępowania wszczęte po 5 października 2018 r., w przypadku gdy wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., ale nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r., to za nie mające znaczenia w sprawie Sąd uznał okoliczności związane ze skutecznym doręczeniem wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. Tym samym za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do zarzutów skargi, które kwestionują w takim zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawidłową ich ocenę, tj. nieuwzględnienie skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. Dopiero Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ponownie prowadzonym postępowaniu, uwzględniając prawidłową wykładnię art. 4 ustawy zmieniającej, poczyni ustalenia istotne z punktu widzenia przesłanek tej normy prawnej. Przy czym na uwadze należy mieć zasadę, że w postępowaniu tym, zgodnie z art. 78 ust. 3 zdanie drugie u.g.n., ciężar dowodu, że istnieją przesłanki aktualizacji opłaty rocznej spoczywa na właściwym organie.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, w pkt 2 sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na kwotę zasądzonych kosztów sądowych składa się kwota 200 zł stanowiąca wpis od skargi, kwota 100 zł stanowiąca opłatę kancelaryjną od wniosku o uzasadnienie, kwota 100 zł stanowiąca wpis od skargi kasacyjnej i kwota 360 zł stanowiąca wynagrodzenie dla pełnomocnika za zastępstwo procesowe.