Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2849/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 5 ust 1 w związku z art 11 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1414/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1414/17 oddalił skargę Gminy [...] na decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] , stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie [...] , gmina [...], działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha. W ocenie organu sporna działka należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w związku z czym stała się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwej gminy – Gminy [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191 ze zm., dalej ustawa komunalizacyjna) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia

2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Z tych względów organ w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy mienie w dacie 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa, a następnie, po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie, czy należało ono w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ powinien ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki negatywne wskazane w art. 11-12 ustawy komunalizacyjnej.

Organ odwoławczy wskazał, iż ze zgromadzonych dokumentów w sprawie, tj. wypisu z rejestru gruntów, zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., pism Starosty [...] z dnia 27 listopada 2015 r. i z dnia 30 listopada 2015 r. wynika, że sporna działka na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - we władaniu Rejonu Dróg Publicznych w [...] (użytek - droga). Obecnie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę [...] jako właściciel jest wpisany Skarb Państwa, natomiast jako władający Starosta [...] . Rejestry te były prowadzone w formie analogowej do 1992 r. W rejestrach tych znajdują się ręcznie dokonane skreślenia w rubryce "władający", bez określenia numeru zmiany, na podstawie której dokonano nowych wpisów. Brak jest też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających słuszność dokonanych zmian (decyzji, protokołów lub innych dokumentów). Wojewoda zaś w swojej decyzji wywiódł, że zapisy w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [...] były niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Prawidłowy zapis powinien brzmieć: Skarb Państwa – we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, tj. Gminy [...].

Następnie Komisja wyjaśniła, że użyte w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komiunalizacyjnej sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., nr 22, poz. 99 ze zm.). Stosownie zaś do treści wskazanego przepisu dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd; 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi; 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Oznacza to, że jedynie istniejący po stronie Rejonu Dróg Publicznych w [...] tytuł prawny świadczyłby, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji.

Burmistrz [...] w odwołaniu od zaskarżonej decyzji z wskazał, że przedmiotowa działka, zgodnie z zapisem ewidencji gruntów i budynków na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] .

W sprawie bezsporne jest natomiast, że ani Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] , ani Rejon Dróg Publicznych w [...] nie dysponowały tytułem prawnym do działki. Tym samym uprawnienia władcze w stosunku do tej nieruchomości przysługiwały terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, że sporna działka w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] i Rejonowi Dróg Publicznych w [...] nie przysługiwał w tej dacie tytuł prawny do tej nieruchomości oparty na stosownej decyzji lub umowie. Oznacza to zaś, że sporna nieruchomość należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy. Komisja nie dopatrzyła się również wystąpienia negatywnych przesłanek komunalizacji, o których mowa w art. 11-12 ustawy komunalizacyjnej.

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 138 k.p.a. Ponadto zarzuciła naruszenie interesu prawnego Gminy [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), oddalił wniesioną skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w sprawie nie jest kwestionowane, że sporna nieruchomość stanowiła drogę wewnętrzną, która nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji nie można zatem mówić o powstaniu prawa zarządu do tej nieruchomości po stronie Rejonu Dróg Publicznych w [...] z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.).

W sprawie nie udowodniono również, aby Rejon Dróg Publicznych w [...] dysponował w dacie 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Sąd stwierdził, że prawidłowo wskazał organ odwoławczy, o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W myśl powołanego przepisu, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Wobec powyższego, za nieruchomość "nie należącą" do terenowego organu administracji można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. stosownej decyzji lub umowy. Stanowił o tym jednoznacznie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami, jak już zaznaczono wyżej, nie legitymował się Rejon Dróg Publicznych w [...] . Brak tytułu prawnego Rejonu Dróg Publicznych w [...] w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że rację ma organ odwoławczy formułując ocenę, że w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, oparty na kwestionowaniu "należenia" spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, uznać należy za bezzasadny.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza, że organy prowadzące postępowanie komunalizacyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Sąd podkreślił przy tym, że wobec treści art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia władcze gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (publ. OTK 1992, nr 2, poz. 37), w której Trybunał wskazał, iż pojęcie normatywne "należące do" użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia interesu prawnego Gminy [...], którego skarżąca upatruje w nierespektowaniu przez organ okoliczności, iż gmina nie uznaje się za właściciela spornej nieruchomości, o czym organ miał wiedzę od 25 lat. Podniósł, iż sprzeciw skarżącej wobec rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej, które nie są zgodne z oczekiwaniami Gminy, nie może mieć w niniejszej sprawie znaczenia. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność "należenia" spornej nieruchomości, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Jak wyjaśniono powyżej, stan faktyczny i prawny spornej nieruchomości powoduje, że mieści się ona w kryterium określonym art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji, wobec nieprzekazania do dnia [...] grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] własności nieruchomości, na podstawie art. 17a w związku z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż decyzje organów obu instancji były prawidłowe w zakresie, w jakim stwierdzały, iż Gmina [...] nabyła z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...] , gm. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha;

2. przepisów postępowania, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż naruszała ona przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, tj. w szczególności nieustalenie, czy nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a co za tym idzie naruszała również przepisy prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej oraz stwierdzenie, iż Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, które to mienie zakwalifikowano jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo iż nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę [...];

3. interesu prawnego Gminy [...] poprzez stwierdzenie, że nieruchomość jest własnością Gminy po ponad 25 latach od wejścia w życie (27 maja 1990 r.) ustawy komunalizacyjnej, co powoduje, że Gmina odpowiada wstecz za utrzymanie nieruchomości oraz wszelakie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce, mimo iż organ pierwszej instancji miał wiedzę o tym, iż Gmina [...] nie uznaje się za właściciela nieruchomości w związku z faktem niezgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia 31 grudnia 2005 r., co stanowi nadużycie prawa.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] ., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreślono, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 27 maja 1990 r. - na mocy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 132 ze zm.) - istniał utworzony tym dekretem Państwowy Fundusz Ziemi. W skład Państwowego Funduszu Ziemi wchodziły z mocy samego prawa państwowe nieruchomości rolne (w tym zabudowane) nie tylko pochodzące z reformy rolnej, ale także uzyskiwane przez Skarb Państwa z innych tytułów. Grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, nawet przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie związane z gospodarką rolną lub leśną mogły przejść z tego Funduszu do zasobu gruntów państwowych dopiero na podstawie decyzji właściwego terenowego organu administracji państwowej (art. 92 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 w brzmieniu wówczas obowiązującym). W sprawie analogicznej (ze skargi Gminy [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. (sygn. akt: I SA/Wa 1490/17) uwzględnił skargę Gminy [...] i uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, iż zachodzi przesłanka negatywna, tj. w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie, iż nieruchomość, której dotyczyły decyzje, należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a więc nie podlegała komunalizacji. W niniejszej sprawie w aktach sprawy powinno znajdować się analogiczne zaświadczenie, a w przypadku jego braku organy obu instancji powinny zbadać, w oparciu o ewidencje, rejestry, zapisy w księgach wieczystych i zgromadzone dokumenty, czy komunalizowana nieruchomość nie należała do Państwowego Funduszu Ziemi lub nie zaistniały okoliczności upoważniające do ustalenia, że powinny należeć do Państwowego Funduszu Ziemi na podstawie obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów. Pomijając te ustalenia organy naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie Gmina podniosła, że organy obu instancji nie ustaliły również co stanowiło podstawę wpisania jako zarządcy nieruchomości Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] .

Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. W sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, toteż rozpoznane zostaną łącznie. Skarżąca kasacyjnie próbuje bowiem podważyć dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji komunalizacyjnej w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie [...] , gmina [...], działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha.

Podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji komunalizacyjnej stanowił wskazany w skardze kasacyjnej (jako naruszony) przepis prawa materialnego - art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z hipotezą tego przepisu, "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Z tego artykułu wynika, że organ orzekający w sprawie komunalizacji powinien badać, czy na dzień wejścia w życie cyt. ustawy zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, ale także, czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust.1 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 11 ust.1 cyt. ustawy "Składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnych, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art.14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art.15".

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie powołuje się na przesłankę określoną w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej, wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na regulacje prawne dotyczące gruntów Państwowego Funduszu Ziemi oraz na brak ustaleń organu, czy sporna nieruchomość należała do tego Funduszu.

Aby odnieść się do powyższych twierdzeń skarżącej Gminy należy uprzednio dokonać analizy uregulowań prawnych dotyczących Państwowego Funduszu Ziemi. Fundusz ten został utworzony na mocy art. 3 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.). Państwowy Fundusz Ziemi nie miał osobowości prawnej, funkcjonując w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa. Fundusz ten został utworzony w celu zrealizowania przebudowy ustroju rolnego, a zarządzanie nim ustawodawca powierzył Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych. Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 107, poz. 464) wspomniany art. 3 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowił zasadniczą podstawę prawną funkcjonowania Państwowego Funduszu Ziemi. Dopiero bowiem w przepisach przejściowych ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz.99), w art. 91 i art. 92, zamieszczone zostały bardziej szczegółowe regulacje, dotyczące Państwowego Funduszu Ziemi.

Stosownie do art. 91 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 grudnia 1990 r. grunty państwowe, położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej i nieoddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, weszły w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Przepis ten dotyczył zatem gruntów, niebędących uprzednio gruntami PFZ ale, co jest istotne, gruntów położonych na obszarze miast. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sporna nieruchomość położona jest w obrębie ewidencyjnym Radachowo, który - zgodnie z informacją zawartą wypisie z rejestru gruntów - stanowi teren wiejski. Dlatego w przedmiotowej sprawie art. 91 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma zastosowania.

Natomiast art. 92 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał, że grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezwiązane z gospodarką rolną lub leśną, przechodziły (na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej) do zasobów gruntów państwowych, o których mowa w art. 2 cyt. ustawy. Jak wynika z dyspozycji tego przepisu, odmiennie aniżeli w sytuacji opisanej w art. 91 wymienionej ustawy, dotyczy on gruntów położonych na obszarze gminy, należących do Państwowego Funduszu Ziemi i w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych na cele niezwiązane z gospodarką rolną.

W przedmiotowej sprawie Gmina [...] nie powołała się na konkretny plan zagospodarowania przestrzennego, a przecież uchwalanie planów należy do Gminy, zaś wiedzę w zakresie przez siebie stanowionego prawa miejscowego taka jednostka powinna posiadać. Tymczasem Gmina nie twierdzi, że przedmiotowy grunt należał do Państwowego Funduszu Ziemi, lecz jedynie wskazuje, że okoliczność ta nie została ustalona. Twierdzenia Gminy mogłyby jednak odnieść oczekiwany skutek procesowy tylko wówczas, gdyby zostały poparte powołaniem się na konkretny plan miejscowy, obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r., i to z określeniem istotnych dla sprawy jednostek redakcyjnych tego prawa miejscowego. Takie działanie Gminy byłoby uzasadnieniem stawianych zarzutów.

Skoro jednak Gmina, będąc co do zasady właściwa do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, nie powołała się na żaden określony plan, to twierdzenie, że określone grunty mogły należeć do Państwowego Funduszu Ziemi, było jedynie gołosłowne i nie mogło odnieść pożądanego przez nią skutku. Tym bardziej, że twierdzenia Gminy w tym zakresie nie znajdują poparcia w aktach administracyjnych sprawy.

Ponadto, jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła drogę wewnętrzną, a zatem z natury rzeczy nie mogła być wówczas sklasyfikowana, jako nieruchomość rolna w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych (Dz. U. z 1983 r., nr 19, poz. 86 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowa działka w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiła własność Skarbu Państwa. Gmina [...], kwestionując prawidłowość rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez brak ustalenia, czy sporna nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, uzasadnia swoje stanowisko treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1490/17. W wyroku tym Sąd uwzględnił skargę Gminy i uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że zachodzi przesłanka negatywna do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności, gdyż w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie, z którego treści wynika, że nieruchomość której dotyczyły decyzje, należała do Państwowego Funduszu Ziemi. W tym miejscu wyjaśnić należy, że choć wyrok powyższy wydany został w odniesieniu do nieruchomości również położonej na terenie Gminy [...], ale stanowiącej inną działkę ewidencyjną, posiadającą odrębną dokumentację i położoną w innym obrębie ewidencyjnym.

W aktach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, wskazujących na to, aby działka nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] należała do Państwowego Funduszu Ziemi. Okoliczność ta nie była również wcześniej podnoszona przez skarżącą, która dopiero w skardze kasacyjnej poddała w wątpliwość kwestię rozpatrzenia całości materiału dowodowego w tym zakresie. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych map ewidencyjnych wynika co prawda, że sporna nieruchomość otoczona jest gruntami rolnymi i leśnymi; nie oznacza to jednak, że należała ona Państwowego Funduszu Ziemi. Również zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nie zawiera takiej informacji.

W skardze kasacyjnej wskazano także na brak poczynienia w toku postępowania administracyjnego ustaleń dotyczących podstawy wpisania Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], jako zarządcy nieruchomości. W tej kwestii skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prezentuje stanowisko, że art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie określa żadnych dokumentów, jako podstawy udowodnienia prawa zarządu.

Zagadnienia tego dotyczą dwie uchwały podjęte w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 (publ. ONSAiWSA 2017, nr 4, poz.59) i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17 (publ. ONSAiWSA 2018, nr 3, poz. 42). W obu wymienionych uchwałach, dotyczących wprawdzie przedsiębiorstwa PKP, przyjęto, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.). W uzasadnieniu obu uchwał wyjaśniono ponadto, że z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. wynika, że państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Jak natomiast wynika z ustaleń poczynionych przez organ administracji w niniejszej sprawie, przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę wewnętrzną, niezaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie można mówić o powstaniu prawa zarządu do spornej nieruchomości po stronie Rejonu Dróg Publicznych w [...] i to z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r.).

W toku postępowania nie udowodniono również, aby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] lub Rejon Dróg Publicznych w [...] dysponowały 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co przecież wykluczałoby możliwość jej komunalizacji.

Jak słusznie podniosła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, a za nią Sąd I instancji, kluczowe znaczenie w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości miała okoliczność "należenia" spornej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Jak prawidłowo przyjął w swych rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - i na co wskazuje zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy - działka nr [...] z obrębu [...] spełnia kryteria, określone w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie bowiem z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu powyższego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91, pub. OTK 1992/2/37). Jak zaś podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można było uznać jedynie taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej.

Podkreślić trzeba, że ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z treści art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy uznaje się, że taka nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie niniejszej nie wykazano, aby sporna nieruchomość należała do innego podmiotu, niż terenowy organ administracji publicznej.

Reasumując, skoro z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, sporna nieruchomość należała do innego podmiotu, aniżeli do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to brak było przeszkód do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Również zarzut naruszenia interesu prawnego nie zasługiwał na uznanie. Zarzut ten nie został poparty wskazaniem konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony. W tym zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że sprzeciw gminy wobec rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej nie ma znaczenia dla oceny zgodności wydanych w sprawie rozstrzygnięć z przepisami prawa. Podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest decyzją deklaratoryjną, a więc taką, która jedynie potwierdza nabycie prawa własności Skarbu Państwa, a nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego następuje się ex lege - z dniem 27 maja 1990 r. Brak uznawania się za właściciela (brak animus) oraz niezgłoszenie przedmiotowej działki w spisie inwentaryzacyjnym, nie zmienia natomiast sytuacji prawnej zaistniałej mocą ustawy.

Nie sposób też pominąć, że Gmina [...] nie przedłożyła żadnych dokumentów i nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na poparcie swych twierdzeń. Przypomnieć należy, że mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uległa zmianie treść art. 7 k.p.a. Przed nowelizacją komentowany przepis nie wskazywał wprost, że podejmowanie czynności dowodowych w toku postępowania następuje także na wniosek stron, nakładając obowiązek w tym zakresie jedynie na organ działający z urzędu. Zarówno jednak w doktrynie, jak i w orzecznictwie powstałym na gruncie poprzedniego brzmienia cyt. przepisu wskazywano, że co prawda organ obowiązany jest z urzędu stwierdzić, jakie dowody są niezbędne w danej sprawie oraz także z urzędu dowody te przeprowadzić, jednak nałożony mocą art. 7 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego nie powoduje, iż strona postępowania zwolniona jest od współudziału w realizacji tego obowiązku. Przepis w nowym brzmieniu przyznaje inicjatywę w postępowaniu dowodowym także stronom. W niniejszym postępowaniu administracyjnym Gmina [...] takiej inicjatywy w żadnej mierze nie wykazała.

Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] uznając, że decyzje organów obu instancji wydane w niniejszej sprawie pozostają w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.