Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 697/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art 48  , art 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 3 pkt 1  , art 22 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. M. na czynność Wójta Gminy P. z dnia 28 sierpnia 2013 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej domu mieszkalnego oraz zabudowań gospodarczych zlokalizowanego pod adresem M. C. [...] dz. ewid. nr [...], obr[...] M. do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz S. M. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Wójta Gminy P. z dnia 28 sierpnia 2013 r. polegającą na włączeniu kart adresowych domu mieszkalnego oraz zabudowań gospodarczych zlokalizowanych pod adresem [...], dz. ewid. nr [...], obr. [...] M. C. do gminnej ewidencji zabytków. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie:

1/ art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez:

a/ bezpodstawne i dowolne uznanie domu mieszkalnego oznaczonego nr [...] w M. C. (dz. ewid. nr [...] obr. [...] M. C.) oraz zabudowań gospodarczych oznaczonych jako stajnia nr [...] w M. C. (dz. ewid. nr [...] obr. [...] M. C.) za zabytki w sytuacji, gdy nie posiadają one cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy;

b/ włączenie karty adresowej przedmiotowych obiektów do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających czy budynek ten spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie istotnych okoliczności sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku

2/ § 17 pkt. 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak zawarcia w kartach adresowych zabytków informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku; które to uchybienia w konsekwencji doprowadziły do naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającego na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego poprzez objęcie budynków ochroną konserwatorską wynikającą z włączenia ich kart adresowych zabytku nieruchomego do GEZ bez zapewnienia skarżącemu gwarancji prawa do ochrony i obrony przysługującego mu prawa własności przed dokonaniem takiego ograniczenia. Skarżący podkreślił, że wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa dnia 10 kwietnia 2024 r. Uczynił to w odpowiedzi na pismo organu z dnia 25 marca 2024 roku, z którego po raz pierwszy dowiedział się, że w marcu 2011 r. sporządzone zostały karty adresowe. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości - dz. ewid. nr [...] obr[...] M. C., zabudowanej budynkami - mieszkalnym, oznaczonym nr [...] - oraz gospodarczym. Dla opisanych wyżej obiektów w marcu 2011 roku sporządzono dwie karty adresowe, których autor nie został w nich oznaczony. Przedmiotowe karty adresowe zostały włączone do GEZ zarządzeniem nr 35/2013 Organu z dnia 28 sierpnia 2013 roku w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków Gminy P.. Karty adresowe przedmiotowych obiektów zostały zaktualizowane w maju 2020 roku. Zaktualizowane zostało także przywołane wyżej zarządzenie - zarządzeniami organu nr 36/2013 z dnia 28 sierpnia 2013 roku w sprawie zmian w gminnej ewidencji zabytków Gminy P., nr 03/2016 z dnia 8 stycznia 2016 roku w sprawie zmian w gminnej ewidencji zabytków Gminy P., nr 39/2017 z dnia 13 września 2017 roku w sprawie zmian w gminnej ewidencji zabytków Gminy P. i nr 63/2020 z dnia 1 grudnia 2020 roku w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Gminy P.. W każdym razie, do uznania wymienionych obiektów za zabytkowe i w konsekwencji ujęcia ich w Gez doszło w dniu 28 sierpnia 2013 roku. Co istotne, tak w treści kart adresowych jak i przywołanych wyżej zarządzeń nie wskazano podstawy prawnej włączenia tych kart do GEZ. Brak też informacji co do ewentualnego uprzedniego objęcia obiektów wpisem do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Zważywszy literalne brzmienie art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 ustawy: wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy; (...) w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w ocenie skarżącego, w stanie faktycznym to właśnie ten przepis stanowił podstawę dokonania skarżonych czynności, których rezultatem było uznanie nieruchomości stanowiących własność skarżącego za zabytkowe oraz objęcie ich reżimem prawnym wynikającym z wpisu do GEZ, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia przysługującego mu prawa własności. Objęcie budynków ochroną konserwatorską oznacza bowiem władcze wkroczenie w zespół uprawnień właściciela, kolidując z podstawowymi atrybutami prawa własności. Zaskarżone czynności obarczone są szeregiem wad wynikających z naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a to w szczególności art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z § 17 pkt 8 i 9 rozporządzenia. W ocenie strony skarżącej przedmiotowe budynki nie posiadają cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy, a nadto - co ważniejsze - organ nie wyjaśnił i nie udokumentował w odpowiedni sposób cech zabytkowych budynków, które uzasadniałyby objęcie ich ochroną konserwatorską. W tym kontekście wypada zwrócić uwagę na jednolicie już prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, aby dany budynek uznać za zabytek musi on charakteryzować się szczególnymi, ponad przeciętnymi wartościami artystycznymi, historycznymi lub naukowymi. Nie stanowi samoistnych wartości zabytkowych, przemawiających za koniecznością wpisu do rejestru zabytków lub uznaniem za zabytek, data powstania budynku i jego oryginalność czy też wyjątkowość. W analizowanej sprawie, w dokumentacji zgromadzonej przez Wójta Gminy P. brak jakichkolwiek dokumentów lub informacji uzasadniających objęcie wyżej wymienionych nieruchomości ochroną konserwatorską z uwagi na zakwalifikowanie ich jako zabytkowych w znaczeniu przepisów ustawy. W szczególności informacji tych nie dostarczają karty adresowe budynków opracowane w 2011 roku, które oprócz jednego zdjęcia i przybliżonej daty powstania nie zawierają żadnych innych danych, pozwalających na kontrolę instancyjną poczynionych przez organ ustaleń, a tym samym zbadania legalności działania organu w kontekście jego zgodności z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Warto przy tym zwrócić uwagę, że datę powstania obiektów oznaczono w treści kart adresowych na 1908 rok - po którym postawiono znak zapytania - podczas gdy sosręb usytuowany wewnątrz budynku mieszkalnego jednoznacznie wskazuje na rok 1964. Przedmiotowa okoliczność świadczy o tym, że przed podjęciem skarżonych czynności organ w zasadzie nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych, które miałyby fundamentalne znaczenie dla oceny wartości zabytkowych obiektów, zaś te ustalenia, które znalazły swoje odzwierciedlenie w treści opracowanych kart adresowych były najprawdopodobniej błędne i nieprawdziwe. Co więcej, w treści kart brak jakichkolwiek informacji w rubryce historia, opis i wartości (§17 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia), które to informacje powinny być traktowane priorytetowo, gdyż ich celem jest wykazanie, jakie cechy budynku zidentyfikowane przez organ konserwatorski świadczą o tym, że stanowi on zabytek w myśl ustawowej definicji, którego zachowanie leży w interesie społecznym. Analogicznie w przedmiotowej karcie adresowej brak jest także odpowiednich informacji w rubryce stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji (§ 17 ust. 1 pkt. 9 rozporządzenia). Wskazane braki skutecznie uniemożliwiają poznanie i ocenę motywów działania organu, ale także polemikę z dokonanymi przez organ ustaleniami co do zabytkowego charakteru budynków. Znamiennym jest, iż te same uchybienia zostały powielone przez organ w kolejnych kartach adresowych opracowanych w 2020 roku. W tym kontekście na szczególną aprobatę zasługuje jednolicie już prezentowany w orzecznictwie pogląd, którego to przedstawiciele podkreślają, iż brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialno - prawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi z art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że budynki, których dotyczy skarga zostały ujęte w zarządzeniu nr 35/2013 Wójta Gminy P. z dnia 28 sierpnia 2013r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków Gminy P. pod pozycją [...]. Wcześniej w marcu 2011 r. zostały sporządzone karty obiektów. Dom datowano na 1908 r., określono jako drewniany, zestawiono zdjęcie bieżące ze zdjęciem starym, podobnie sprawa dotyczy stajni pod nr [...] i studni. W obowiązującym na ten czas stanie prawnym przepisy prawa nie przewidywały konieczności indywidualnego informowania właścicieli o dokonanym wpisie do GEZ. Zgodnie z brzmieniem art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami: "wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa", natomiast zgodnie z art. 22 ust.4 wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte; inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zabytek, którego dotyczy niniejsza skarga, był ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, z której jakby automatycznie został przeniesiony do GEZ prowadzonej przez Wójta Gminy P.. W lipcu 2019 r. Gmina P. rozpoczęła prace aktualizacyjne nad obecnie obowiązującym zbiorem obiektów zabytkowych. Natomiast 19 października 2019 r. weszły w życie nowe zasady funkcjonowania gminnej ewidencji zabytków (Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zmieniające rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem). Pomimo poczynionych już wcześniej uzgodnień z Konserwatorem Zabytków, ze względu na zmiany prawne, zdecydowano o konieczności wysłania zawiadomień do właścicieli obiektów i przeprowadzenia aktualizacji zbioru zgodnie z nowymi wytycznymi. Ze względu również na zmianę wzoru karty adresowej zabytku, konieczne było wystosowanie korespondencji do wszystkich właścicieli obiektów ujętych w GEZ, a nie tylko do tych, którzy ewentualnie są nowo włączani lub wyłączani ze zbioru. Skarżący jako właściciel zabudowań M. C. [...] pismem z dnia 10.06.2020 r. został zawiadomiony o: zamiarze sporządzenia nowej karty adresowej obiektu ujętego w GEZ - dom nr [...], zamiarze sporządzenia nowej karty adresowej obiektu ujętego w GEZ - stajnia nr [...], zamiarze wyłączenia karty adresowej obiektu: studnia nr [...], M. C. [...]. Stosowne informacje zamieszczane były również w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy P.. Po otrzymaniu powyższych zawiadomień skarżący w dniu 30.09.2024 r. zwrócił się do Wójta Gminy P. z prośbą o wyłączenie z GEZ zabudowań M. C. [...]. Wójt przychylając się do wniosku zwrócił się do Konserwatora Zabytków w K. Delegatura w N. T. z pismem o ponowne uzgodnienie zmian w GEZ i zaopiniowanie możliwości wykreślenia ze zbioru m.in. obiektów dom i stajnia. W listopadzie 2020 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 06.11.2020 r. ostatecznie uzgodnił zmiany w aktualizowanej GEZ Gminy P. odmawiając wyłączenia przedmiotowych obiektów z GEZ. Następnie Gminna Ewidencja Zabytków Gminy P. została przyjęta zarządzeniem nr 63/2020 Wójta Gminy P. z dnia 1 grudnia 2020 r. Ze względu na brak bezpośrednich wytycznych w zakresie sporządzania kart ewidencyjnych zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków organ posiłkował się w ich sporządzaniu instrukcją Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 2011 r. w zakresie opracowywania kart ewidencyjnych zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków, która informuje, iż "rubryki, co do których autor nie uzyskał danych, należy pozostawić nie wypełnione (bez przekreśleń)". Ponadto Wójt Gminy P. kierował się przede wszystkim również jednostkowymi uzgodnieniami z Konserwatorem Zabytków Delegatura w N. T., który m.in. pismem z dnia 08.04.2020 r. zaakceptował wygląd kart ewidencyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niemniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności czynności materialno-technicznej, jaką było włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego – domu mieszkalnego zlokalizowanego pod adresem [...], do gminnej ewidencji zabytków. Organ wnosi odrzucenie skargi, z uwagi na przekroczenie terminu do jej w niesienia, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi. Przedmiotowy obiekt spełnia bowiem wszelkie kryteria, by uznać go za obiekt zabytkowy. W ocenie sądu czynność została podjęta wadliwie a skarżący nie przekroczył terminu do złożenia skargi.

W kwestii zachowania (przekroczenia) terminu do złożenia skargi, wskazać należy, zgodnie z art. 52 § 3. P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Organ wnosząc o odrzucanie skargi, z uwagi na brak terminowego wezwania do usunięcia naruszania prawa powołuje się na fakt, że skarżący pismem z dnia 10 czerwca 2020 r. został zawiadomiony o zamiarze sporządzenia nowej karty adresowej obiektu ujętego w GEZ - dom nr [...], zamiarze sporządzenia nowej karty adresowej obiektu ujętego w GEZ - stajnia nr [...]. W ocenie sądu zarzut ten jest bezpodstawny. Z pisma tego nie wynika, aby w dniu 28 sierpnia 2013 r. Wójt Gminy P. powiadomił skarżącego, o włączeniu kart adresowych domu mieszkalnego oraz zabudowań gospodarczych zlokalizowanych pod adresem M. C. [...] dz. ewid. nr [...], obr[...] M. C. do gminnej ewidencji zabytków. W piśmie tym mowa jedynie o założeniu nowej karty adresowej dla tych budynku. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2024 II SA/Kr 403/24, w którym podniesiono, że "z ogólnej wiedzy skarżącego o skutkach określonej czynności nie można wywodzić, że skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu konkretnej czynności, która jest przedmiotem skargi. Stanowisko takie jest uzasadnione tym bardziej, że w przedmiocie włączenia przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków od 2011 r. podejmowane były różne czynności, także mające charakter aktualizacyjny. To, która czynność wywołała skutek w postaci włączenia budynku do ewidencji zabytków, nie było ani oczywiste, ani jednoznaczne. W tej sytuacji, uznając, że zarówno termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i termin wniesienia skargi zostały zachowane, Sąd stwierdził, że nie ma przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy".

Co zaś do merytorycznej zasadności skargi, wskazać należy, że przepis art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm.(dalej; ustawa) pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661). Akt ten w § 17 wskazuje, jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru gminnego oraz określa jej wzór. Fakt, że przepis § 17 w stanie obowiązującym na dzień 14 lutego 2011 r. nie zawierał wymogu, by karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera rubrykę - historia, opis i wartości (według stanu aktualnie obowiązującego taka rubryka jest obligatoryjna) nie przesądza, że brak jakiejkolwiek informacji w aktach sprawy, świadczący o zabytkowych charakterze obiektu, który do ewidencji gminnej został przyjęty jest prawnie obojętnym.

Włączenie karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 ustawy). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza które to obowiązki określone są w przepisach n. art. 5 ustawy. Obowiązki te związane są ogólnie mówiąc z opieką nad zabytkiem i obowiązkami informacyjnym. Obowiązki związane z włączeniem danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków wynikają także z innych przepisów. Dla przykładu są to obowiązki związane z uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Dla właściciela lub posiadacza danego obiektu, kwestia wpisania tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków ma doniosłe, prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, jakich nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być zatem pobieżne czy obarczone rażącymi brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Czynność wpisania karty obiektu do gminnej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności podejmowanych przez ten organ czynności, z przepisami administracyjnego prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji. Materiał dowodowy zgromadzony w takiej sprawie powinien okoliczności te wyjaśnić tj. wykazać, że obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków spełniał kryteria by uznać go za zabytkowy. Brak takiego materiału czyni okoliczność tą nieweryfikowalną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16) z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w wyroku z dnia 3 października 2019 r. II SA/Bk 569/19).

W niniejszej sprawie skarżący zarzucają, iż czynność dokonana przez organ tj. włączenie karty adresowej przedmiotowego budynku domu mieszkalnego zlokalizowanego pod adresem M. C. [...] do gminnej ewidencji zabytków dokonana została bez należytego ustalenia, czy faktycznie obiekt ten nosi cechy, które uprawniają organ uznania go za obiekt zabytkowy. W ocenie sądu zarzut ten jest zasadny.

Organ powinien wykazać, że obiekt, którego kartę adresową włącza do gminnej ewidencji zabytków, charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, czego jednak organ poniechał. W ocenie sądu, dane zawarte w kartach ewidencyjnych i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy nie wykazują, że przedmiotowy obiekt ma zabytkowy charakter, czego nie może zastąpić opis cech świadczących o jego zabytkowym charakterze, zawarty w odpowiedzi na skargę. Sąd administracyjny bada sprawę i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. art. 106 § 1, 133 § 1 P.p.s.a) a nie na podstawie opisów przedstawionych w pismach procesowych.

Co do zarzutów skargi, sąd ma świadomość, że w orzecznictwie kwestia, czy skardze podlegać może czynność materialno-techniczna (włączenie karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków) czy zarządzenie o tym włączeniu, występują rozbieżności, także co do trybu skarżenia tego typu aktów i terminów w jakich skargi można wnosić (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w dnia 14 września 2012 II OSK 1950/12), tym niemniej aktualne orzecznictwo skłania się do przyjęcia poglądu, że w przypadku włączenia danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków skardze podlega czynność materialno-techniczna a nie zarządzenie i tak skarga została zakwalifikowana. Jak bowiem mowa wyżej, czynność wpisania karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2023 r. II OSK 1771/22, Postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r. II OSK 753/20, z dnia 13 kwietnia 2021 r. II OSK 423/21.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.