Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1810/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 545/19 w sprawie ze skargi G. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2018 r. nr 2328/18 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 545/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 31 grudnia 2018 r. nr 2328/18. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB, po rozpatrzeniu zażaleń G. W. oraz O. J., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego (zwanego dalej: PINB) z 18 listopada 2018 r., nr 286/18 ustalające M. i O. J. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł z tytułu rozbudowy i nadbudowy, bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. (...) we wsi Ż., gm. [...].

W skardze kasacyjnej G. W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że w sprawie istotne było ustalenie, czy pozostawienie budynku na działce nr ewid. [...] pozostaje w zgodzie dotyczącą tej działki decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Dopiero dokonanie wszechstronnej i prawidłowej analizy decyzji Burmistrza Błonia nr 197/R-G/2016 z dnia 22 września 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy mogłoby wykluczyć wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej. Tę okoliczność jednak organy w niniejszej sprawie całkowicie pominęły, nie poczyniły ustaleń związanych z tym, czy przedmiotowy obiekt mógł zostać zlokalizowany w miejscu zaprojektowanym w stosunku do nieruchomości sąsiednich, biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Ustalenia te mają natomiast charakter kluczowy dla oceny prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia. Powyższe oznacza więc, że orzekający w sprawie organ w sposób dowolny rozstrzygnął daną kwestię, nie wyważył należycie interesów stron postępowania. Stanowisko organu, które nie znalazło uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej, a także poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zebranych w postępowaniu. Niedąjące się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony skarżącej, organ nie uwzględnił również zarzutów skarżącej odnośnie braku możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego budynku i obowiązku jego rozbiórki lub przebudowy, stosownie do wydanej decyzji Burmistrza Błonia nr 197/R-G/2016 z dnia 22 września 2016 r. ustalającej właściwą linię zabudowy oraz obowiązek odsunięcia się od granicy działki z uwagi na to, że szerokość działki nr ewid. [...] wynosi 26 m, więc więcej niż 16 m a powierzchnia działki jest na tyle duża tj. 5228 m², że właściciel działki nr ewid. [...], który dokonał samowoli mógł posadowić budynek w innym miejscu, a nie w granicy z działką nr ewid. [...].

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Organ błędnie utrzymał wadliwą decyzję organu I instancji, podczas gdy organ powinien zastosować art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., tj. uchylić postanowienie wydane w I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ nie odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie określił, że rozbudowa i nadbudowa budynku stanowi prowadzenie prac budowlanych już na istniejącej dawnej samowoli budowalnej, która powstała jeszcze przed 2003 r. Błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwego postanowienia organu.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 15 k.p.a. w sytuacji, gdy organ II instancji nie rozpoznał istoty sprawy, a ograniczył się jedynie do analizy argumentów zawartych w postanowieniu organu I instancji;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. w sytuacji, gdy organ nie rozważył wszystkich istotnych aspektów niniejszej sprawy.

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie mimo, że rozbudowywany i nadbudowywany budynek na działce nr ewid. [...] był wcześniej samowolą budowlaną o wielkości ok 40 m² i był użytkowany przed 2003 r., a taki stan rzeczy został zakwalifikowany przez obie instancje jako zakończenie budowy. Organy nie zgromadziły takich dowodów, które w sposób jednoznaczny świadczyłyby o fakcie wybudowania budynku mieszkalnego dopiero po 2003 r. Powyższe oznacza, że orzekający w sprawie organ w sposób dowolny rozstrzygnął daną kwestię, nie wyważył należycie interesów stron postępowania;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 84 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne w zakresie projektowanego i rzeczywistego stanu zabudowy na działce nr ewid. [...] wykraczający poza granice działki, które organ sam wskazuje w uzasadnieniu postanowienia, twierdząc przy tym, że to skarżąca powinna przedstawić opracowanie sporządzone przez osoby posiadające specjalne uprawnienia jako kontrdowód;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 85 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nie przeprowadzeniu oględzin po wznowieniu zawieszonego postępowania w 2018 r.;

9. art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu, dlaczego podzielił on stanowisko organu w zakresie uznania prawidłowości przesłanek do wydania postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej mimo wskazania przez skarżącą wadliwości postępowania organów obu instancji.

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r., poz. 1186 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności uzasadniające fakt, że samowola budowlana powstała poprzez rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku począwszy od roku 2003, w sytuacji gdy podstawę rozstrzygnięcia sprawy powinny stanowić również przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, z uwagi na to, że przed 2003 r. istniejący budynek również stanowił samowolę budowlaną, a organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do tej kwestii.

11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w pierwszej kolejności organ powinien zbadać czy postępowanie legalizacyjne może być skutecznie prowadzone z uwagi na niespełnienie przesłanek zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności decyzją ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz dokumentacją przedstawioną przez inwestorów, gdzie w projekcie budowlanym str. 10 w pkt. 4 opisu zagospodarowania działki wskazano, że lokalizacja nie jest zgodna w zakresie odległości od granicy zachodniej czyli działki o nr ewid. [...], która została wydzielona po wybudowaniu budynku w jego pierwotnym kształcie;

12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 p.b. w zw. z art. 61 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 poz. 1945 ze zm.; zwanej dalej u.p.z.p.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 164 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w projekcie zagospodarowania działki została wyrysowana nieistniejąca linia zabudowy od strony zachodniej oraz projekt budowlany został wykonany na nieaktualnej mapie z dnia 17 listopada 2015 r., co jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

13. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 2, 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r. poz. 1422 ze zm.; zwanego dalej: r.w.t.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że sam fakt niezgodności projektu budowlanego z decyzją ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i niezgodności z istniejącą linią zabudowy oraz usytuowania obiektu zbyt blisko sąsiedniej działki (ściana budynku sąsiadująca w granicy z zachodnią działką sąsiednią nr ewid. [...] z wbudowanym oknem oraz fakt, że okap dachu wystaje poza lico budynku o ok. 30 cm nie uniemożliwiał wdrożenie postępowania legalizacji samowoli budowalnej, mimo, że szerokość działki nr ewid. [...] wynosi 26 m, więc więcej niż 16 m a powierzchnia działki jest na tyle duża tj. 5228 m², a powierzchnia użytkowa budynku wynosi 123,84 m², że właściciel działki nr ewid. 283/3, który dokonał samowoli mógł posadowić budynek w innym miejscu, a nie w granicy z działką nr ewid. [...].

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Niezasadne okazały się te z zarzutów, w których skarżąca kasacyjnie stara się wykazać, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organy nadzoru budowlanego prowadzące niniejszą spraw, błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy. Mając na uwadze istotę omawianych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, iż zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, iż organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Nie oznacza to jednak nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy nadzoru budowlanego w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] został rozbudowany i nadbudowany po dniu 14 marca 2003 r. poprzez nadbudowę strychu na cele mieszkalne, wykonanie okien dachowych oraz okna w elewacji zachodniej, zadaszonego tarasu o wymiarach 5,25 m x 3,30 m oraz rozbudowę o ganek wejściowy o wymiarach ok. 4,25 m x 2,0 m. Budynek ten usytuowany jest w odległości ok. 0,3 - 0,5 m od ogrodzenia betonowego prefabrykowanego ustawionego na działce nr ewid. [...] (od strony zachodniej). Działka przylegająca bezpośrednio od strony zachodniej jest wewnętrzną drogą dojazdową szer. 6,0 m. W budynku mieszkalnym w elewacji zachodniej na poddaszu jest okno do pokoju sypialnego. Z akt sprawy wynika też, że inwestorzy przedłożyli dokumentację określoną w postanowieniu z 3 lipca 2015 r. oraz uzupełnili ją w związku z postanowieniem z dnia 16 marca 2018 r. Skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji, iż ten błędnie ocenił, że w organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zasadniczo ograniczyli się do stwierdzenia, że zakres postępowania organów nadzoru budowlanego powinien być szerszy, bowiem budynek nie tylko został nielegalnie rozbudowany i nadbudowany, lecz stanowił też samowolę budowlaną przed wykonaniem tych robót budowlanych. Okoliczności podnoszone przez skarżących kasacyjnie nie znajdują jednak potwierdzenia w materiale utrwalonym w aktach postępowania. Sami także nie przedstawili jakichkolwiek dowodów na poparcie swojej argumentacji. Jako niezasadne zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał te z zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą błędnej oceny stanu faktycznego sprawy.

Są I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz okoliczności faktyczne sprawy, które przemawiały za wydaniem postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną. To, że Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżących kasacyjnie, nie może czynić zarzutu naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnionym, bowiem w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wyjaśnić trzeba, że z art. 49 ust. 1 p.b. stanowiącego materialnoprawną podstawę poddanego kontroli Sądu I instancji postanowienia wynika, że organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt. 1), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 2), wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (pkt 3) oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Zaznaczyć trzeba, iż wydzielenie kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej z postępowania legalizacyjnego wynika z przyjętego przez ustawodawcę założenia, że wniesienie przez inwestora stosownej opłaty z tytułu dokonanej samowoli budowlanej nie powinno być następstwem zatwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego projektu budowlanego, ale przesłanką wstępną niezbędną do wydania w przyszłości takiej decyzji. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej warunkuje możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej, znajdującego swój wyraz w treści wydanego postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 p.b., pozostają wyłącznie te kwestie, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. Zatem zastrzeżenia względem możliwości legalizacji robót budowlanych mogą być zgłoszone i merytorycznie rozstrzygnięte dopiero na tym etapie postępowania, na którym każdy z przywołanych rodzajów oceny może być przez organ nadzoru budowlanego w świetle regulacji przyjętej w ustawie Prawo budowlane wiążąco sformułowany. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego uznaje, że wszystkie wymagania umożliwiające zatwierdzenie projektu budowlanego inwestor spełnia, czego wyrazem jest wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną - wykazanie niezgodności tego ustalenia z przepisami obowiązującego prawa jest możliwe dopiero w drodze wniesienia przez stronę odwołania od decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b. Na etapie poprzedzającym wydanie tejże decyzji, tj. w postępowaniu wszczętym złożonym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną. Zgodność realizowanej bez pozwolenia na budowę inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi znajduje swój formalny wyraz w decyzjach kończących postępowanie legalizacyjne, przez co z wyjątkiem znanych organowi oczywistych i nieusuwalnych przeszkód prawnych uniemożliwiających mu wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, organ ten w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie może rozstrzygać o kwestiach, które wykraczają poza etap, na jakim sprawa się obecnie znajduje (wyroki NSA z 19 stycznia 2017 r., II OSK 1089/15 oraz z 18 czerwca 2020 r. II OSK 3621/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też na tym etapie postępowania podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące zgodności projektu budowlane z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi nie mogły okazać się skuteczne. Jako niezasadne zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 2, 3, 5, 6 i 7 r.w.t.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 i 3 p.b. Poddane kontroli Sądu I instancji postanowienie dotyczyło ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej i zostało wydane na podstawie art. 49 p.b. Wskazywane przez skarżących kasacyjnie przepisy odwołują się do innego etapu postępowania legalizacyjnego - wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, a nie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wydając poddane kontroli Sądu I instancji postanowienie organy nie mogły zatem naruszyć art. 48 ust. 1-3 p.b. Podobnie w przypadku zarzutu naruszenia art. 61 u.p.z.p. Przepis ten określa przesłanki pozwalające na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodność z prawem tej decyzji nie podlegała kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.