Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2263/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 13 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt II SA/GI 90/23 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 listopada 2022 r. nr 010070/680/10028158/2022 w przedmiocie świadczenia "Dobry Start" 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz S. H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 maja 2023 r. oddalił skargę S. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 listopada 2022 r. nr 010070/680/10028158/2022 w przedmiocie świadczenia "Dobry Start".

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 12 października 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin, działając na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2021 r., poz. 1092 – dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku S. H. (dalej: strona, skarżąca), odmówił jej prawa do ww. świadczenia na dziecko. W uzasadnieniu podano m. in., że na podstawie danych z rejestru Straży Granicznej ustalone zostało, że strona wyjechała z Polski na okres powyżej 1 miesiąca. Prawo do świadczenia przysługuje obywatelom Ukrainy lub ich małżonkom, przebywającym w Polsce, których pobyt na terytorium Polski jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 z późn. zm. – dalej: u.p.o.u.). Zgodnie z art. 11 u.p.o.u. wyjazd obywatela Ukrainy albo jego małżonka z terytorium Polski na okres powyżej 1 miesiąca pozbawia go prawa do legalnego pobytu w Polsce, które uzyskał na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do uzyskania świadczenia.

Strona wniosła odwołanie do Prezesa ZUS wskazując, że wraz z dzieckiem przekroczyła granicę tylko na 1 dzień.

Decyzją z 21 listopada 2022 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej - k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję z 12 października 2022 r. W uzasadnieniu podano m. in., że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ strona nie spełnia warunku legalności pobytu w Polsce na podstawie art. 2 ust. 1 u.p.o.u. Na podstawie rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej ustalono, że strona utraciła legalny pobyt w Polsce w związku z wyjazdem na Ukrainę w dniu 20 maja 2022 r. Osobom, które utraciły status "UKR", w wyniku wyjazdu z Polski, status ten może zostać ponownie nadany po ponownym przybyciu do Polski z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W celu ponownego uzyskania statusu należy zgłosić się do organu gminy nie później niż w ciągu 90 dni od dnia wjazdu na terytorium Polski.

Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 26 ust. 1 pkt 3 u.p.o.u. obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje m. in. prawo do świadczenia "dobry start", jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjazd obywatela Ukrainy z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 1 miesiąca (w obecnym brzmieniu przepisu "30 dni") pozbawia go uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 (art. 11 ust. 2 u.p.o.u.). Komendant Główny Straży Granicznej prowadzi w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz którzy złożyli wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 (art. 3 ust. 3 u.p.o.u.).

WSA stwierdził, że sąd administracyjny, ani Prezes ZUS, nie są właściwi do prowadzenia postępowań w zakresie legalności pobytu na terytorium RP oraz prawidłowości przyjmowanego statusu cudzoziemca. Temu służą odrębne procedury. W niniejszym postępowaniu nie jest również możliwe ewentualne korygowanie wpisów w rejestrach dotyczących cudzoziemców. Skarga opiera się na kwestionowaniu działań innych organów i ich ustaleń w zakresie legalności pobytu skarżącej w konkretnych datach. Weryfikowanie tego rodzaju działań bądź zaniechań ww. organów w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe, wykracza bowiem poza granice sprawy. Sąd administracyjny kontroluje decyzję według stanu faktycznego i prawnego z dnia jej wydania. Przywołana zasada pozostaje w ścisłym związku z zasadą legalizmu, nakazującą organom administracji działanie w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). To oznacza także konieczność przestrzegania przepisów o właściwości organów administracyjnych. Sąd I instancji podał, że decyzja Prezesa ZUS została wydana 21 listopada 2022 r. W skardze tymczasem stwierdza się wprost, że odpowiedni status został Skarżącej przywrócony dopiero z datą 16 grudnia 2022 r. Kontrolowana decyzja odpowiadała zatem prawu.

Odnosząc się do wniosku ze skargi o dopuszczenie dodatkowych dowodów Sąd I instancji wskazał, że nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła S. H. zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie art. 26 ust. 1 u.p.o.u. poprzez przyjęcie, że dane zawarte w rejestrze prowadzonym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej na podstawie art. 3 ust. 3 u.p.o.u. są wiążące dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy ustalaniu prawa obywatela Ukrainy od otrzymania wskazanych w ustawie świadczeń, a organ nie może czynić w tym zakresie własnych ustaleń na podstawie innych źródeł dowodowych,

2. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy prawidłowo przeprowadzona analiza akt postępowania administracyjnego winna prowadzić do uznania, że organ zaniechał zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego i na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonania oceny czy skarżąca utraciła uprawnienie do pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie art. 2 ust. 1 u.p.o.u., tj. zaniechał wezwania skarżącej do złożenia wyjaśnień, oraz zwrócenia się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o wskazanie dat w jakich skarżąca przekraczała granicę Rzeczpospolitej Polski.

3. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy prawidłowo przeprowadzona analiza akt postępowania administracyjnego winna prowadzić do uznania, że organ nie dokonał wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego i pominął przy dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego sprawy przedstawioną przez skarżącą kserokopie paszportu, potwierdzającą, iż opuściła terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na okres krótszy niż 24h, a zatem nie utraciła uprawnienia do przebywania na terytorium Rzeczpospolitej Polski na podstawie art. 2 ust. 1 u.p.o.u.

4. naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie złożonych w skardze wniosków dowodowych, podczas gdy Sąd na wniosek, strony winien przeprowadzić dowód, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,

5. naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie złożonego w piśmie z 26 kwietnia 2023 r. wniosku dowodowego o dopuszczenia dowodu z zaświadczenia z rejestru PESEL.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów znajdujących się w aktach sprawy: 1. powiadomienia o nadaniu numeru PESEL z 16 grudnia 2022 r.; 2. wiadomości mailowe z 6 grudnia 2022 r.; 3. wiadomości mailowej z 6 grudnia 2022 r.; 4. powiadomienia o nadaniu numeru PESEL z 23 marca 2022 r.; 5. powiadomienia o nadaniu numeru PESEL z 23 marca 2022 r.; 6. paszportu skarżącej; 7. paszportu małoletniej córki skarżącej; 8. zaświadczenia z rejestru PESEL wydanego 21 kwietnia 2023 r.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca wyjeżdżając z Polski 20 maja 2022 r. utraciła status UKR, który uprawnia do przyznania świadczenia "dobry start." Organ wyjaśnił jednocześnie, że w celu uzyskania ponownie statusu UKR skarżąca powinna zgłosić się do organu nie później niż w ciągu 90 dni od dnia ponownego wjazdu na terytorium Polski. Skoro tego nie uczyniła to bez znaczenia są daty wjazdu i wyjazdu z Polski wskazane w zaświadczeniu z 21 kwietnia 2023 r.

27 sierpnia 2024 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo zatytułowane "Uzupełnienie odpowiedzi na skargę kasacyjną". Poinformował w nim, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie wskazał, że zaskarżona decyzja z 21 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy świadczenia "dobry start" na rok szkolny 2022/2023 została uchylona decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 11 września 2023 r., świadczenie w wysokości 300 zł zostało przyznane, nastąpiło to po aktualizacji rejestru Straży Granicznej. Do pisma wniesionego 27 sierpnia 2024 r. dołączono opisaną decyzję z 11 września 2023 r. W decyzji tej wyjaśniono, że ponowny odczyt danych z rejestru Straży Granicznej wykazał, że ostatnia modyfikacja danych wyjazdowych nastąpiła 25 sierpnia 2023 roku. W jej wyniku wjazd z 20 maja 2022 r. został oznaczony jako związany z działaniami wojennymi. Z tej przyczyny pobyt skarżącej kasacyjnie wraz z córką w Polsce od 2 marca 2022 r. do 4 marca 2024 r. uznano za legalny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Kontrolą sądowoadministracyjną objęta była decyzja odmawiająca przyznania świadczenia "dobry start". Zasady otrzymywania tego świadczenia uregulowane zostały w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: u.p.o.u.), a także w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry Start" (dalej: rozporządzenie).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.o.u., obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny w oparciu o art. 2 ust. 1, wskutek wniosku złożonego w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nadaje się numer PESEL, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2021, poz. 510 ze zm.). Przepis art. 8 pkt 24a lit. d ustawy o ewidencji ludności stanowi zaś, że w rejestrze PESEL i rejestrach mieszkańców gromadzony jest status cudzoziemca oznaczony jako UKR - w przypadku osoby, której nadano numer PESEL na podstawie art. 4 u.p.o.u.

Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.o.u., jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny w okresie 18 miesięcy, licząc od 24 lutego 2022 r. Uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 (tj. legalnego pobytu) pozbawia obywatela Ukrainy wyjazd z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 1 miesiąca (art. 11 ust. 2 u.p.o.u.). Rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz którzy złożyli wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 prowadzi Komendant Główny Straży Granicznej w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej (art.3 ust. 3 u.p.o.u.).

W świetle art. 26 ust. 1 pkt 3 u.p.o.u., obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczenia "dobry start", o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 187a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447), jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 26 ust. 3a cyt. ustawy, Komendant Główny Straży Granicznej udostępnia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 2-4, oraz dofinansowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, oraz, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, organowi właściwemu w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brzmienie powyższego przepisu nie pozwala przyjąć, że badając zasadność żądania organ zmuszony był ograniczyć postępowanie dowodowe wyłącznie do sprawdzenia danych z rejestru.

Przyznanie świadczenia "dobry start" uzależniono w tym przepisie od legalności pobytu, a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze.

Oznacza to, wbrew stanowisku Kontrolowanego Sądu, że organ nie mógł pominąć dowodów jakimi dysponował, a które wskazywały odmiennie niż zapisy Straży Granicznej, że wyjazd obywatela Ukrainy z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie przekraczał 1 miesiąca.

Skarżąca kasacyjnie w pismach składanych w trakcie postępowania administracyjnego konsekwentnie podkreślała, że Polskę opuściła tylko na jeden dzień, dostarczyła m.in. kserokopie paszportu z adnotacjami co do daty wjazdu i wyjazdu w maju 2022 r.

Prezes ZUS ograniczając postępowanie dowodowe do dokumentów z rejestrów, a w konsekwencji odmawiając prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie legalności pobytu dopuścił się naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zaniechał bowiem wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i to w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z tej przyczyny uznać należało, że Sąd I instancji aprobując stanowisko organu naruszył ww. przepis, co czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nastąpiło bowiem w warunkach z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną i w konsekwencji ustalić rzeczywisty status prawny wnioskodawczyni aby sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi, do otrzymania prawa do świadczenia "dobry start".

Uprzednio jednak Sąd I instancji odniesienie się do przedłożonej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w dniu 27 sierpnia 2024 r. decyzji Prezesa ZUS z 11 września 2023 r. w aspekcie jej wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Wbrew stanowisku autora kasacji, Sąd I instancji nie naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.