Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 643/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 17 czerwca 2024 r. nr SKO.4122.2922.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. wydał na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376; dalej "u.d.p."), § 4 pkt 6 uchwały nr XLIX/631/06 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta Kołobrzeg na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2021 r. poz. 2409), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej "K.p.a.") w dniu 27 września 2021 r. decyzję nr GKL.7230.7.7.2020.I, w której wymierzył B. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej "skarżąca", "spółka") karę pieniężną w wysokości 311.895 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasów drogowych kategorii gminnej - ulicy [...] (dz. nr [...], obr[...]), [...] (dz. nr [...], obr[...]) oraz [...] (dz. Nr [...], obr[...] w K. przez umieszczenie obiektów budowlanych kotew gruntowych o łącznej pow. 87 m˛ w okresie od dnia 5 października 2020 r. do dnia 31 maja 2021 r.

W dniu 28 grudnia 2021 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynął wniosek spółki z dnia 23 grudnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 27 września

2021 r., który za pismem z 31 grudnia 2021 r. został przekazany Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Koszalinie jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy.

We wniosku spółka wskazała na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dodatkowo spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 107 § 3 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wydało w dniu 2 czerwca

2022 r. decyzję nr SKO.4122.60.2022, w której odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 września 2021 r.

Kolegium, działając jako organ I instancji przedstawiło stan faktyczny w sprawie oraz przytoczył treść art. 156 § 1 K.p.a. Organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wskazał, że przyczyny nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego wskazane w powołanym art. 156 § 1 K.p.a. stanowią wady zaliczane co do zasady do materialnoprawnych, bowiem odnoszą się one do elementów stosunku prawnego nawiązywanego z mocy tego aktu, w odróżnieniu od podstaw wznowienia postępowania administracyjnego objętych przepisem art. 145

§ 1 K.p.a., umożliwiających eliminowanie poprzez ten tryb wad o charakterze formalnoprawnym. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie podkreśla się jednocześnie, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Naruszenie reguł dowodowych wyrażonych w art. 7, art. 77 czy art. 80 K.p.a. nie może, co do zasady, stanowić wystarczającej, samodzielnej podstawy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., chyba że zostanie wykazane, iż końcowy rezultat uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swoją treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

Organ podał, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. obejmuje natomiast przypadki wadliwości decyzji polegające na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej jednostki, która w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej, nie ma zatem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organ wskazał, że krąg stron postępowania w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie został jednoznacznie wskazany i dookreślony w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., nie wynika również z art. 40 ust. 1 u.d.p.

Organ podał, że pas drogowy, którego pojęcie zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 1 u.d.p., z założenia pełni wyłącznie funkcje związane z posadowioną w nim drogą,

w skład której wchodzą również chodniki (art. 4 pkt 6 u.d.p.) i bezpieczeństwem ruchu drogowego, zaś ewentualne wykorzystanie go w innym celu, może dokonywać się, ze względu na wynikający z art. 39 ust. 1 u.d.p. generalny zakaz, wyjątkowo i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy dróg. Zezwolenie zarządcy drogi pozwala na lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami drogi lub ruchu drogowego i wydawane może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Z art. 39 ust. 3 i ust. 3a pkt 3 u.p.d. wynika jednoznacznie, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 3 - zezwolenie na lokalizowanie obiektu lub urządzenia - adresowane jest do inwestora, bo to jego jest zobowiązany pouczyć organ

o konieczności wypełnienia warunków określonych w ust. 3a pkt 1 - 3, w tym m.in. warunku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu. Według organu, o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektów czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a takimi są z pewnością kotwy gruntowe, może wystąpić jedynie inwestor, którym jest spółka. Również tylko spółka może zająć pas drogowy w takiej formie (umieszczając obiekt/urządzenie) bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji odpowiadać administracyjnie za dokonany delikt zajęcia. Inwestor jest w tym przypadku również właścicielem obiektu oraz nieruchomości, na której realizuje proces inwestycyjny, a zatem może i powinien być uznany za stronę w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ ustalił, że w okresie zajęcia pasa drogowego umowa z generalnym wykonawcą, wskazanym przez stronę jako podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy, tj. S. spółka z o.o., została rozwiązana z dniem 1 marca 2020 r. Zatem wskazany wykonawca nie dysponował terenem inwestycji w okresie ustalonego przez organ zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, tj. od dnia 5 października 2020 r. do dnia 31 maja 2021 r. Zajęcie pasa drogowego nie było czynnością jednorazową, a stan naruszenia polegający na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia istniał w okresie wskazanym w decyzji o wymierzeniu kary i miał bezpośredni związek z prowadzoną inwestycją. Według organu, to inwestor, jako właściciel kotew gruntowych uprawniony był do uzyskania zezwolenia na ich umieszczenie w pasie drogowym, zatem ponosi on odpowiedzialność za ich umieszczenie bez zezwolenia, nawet jeśli to nie on faktycznie je w pasie umieścił, lecz zostały umieszczone na jego rzecz na podstawie zawartej umowy cywilnej przez generalnego wykonawcę. Umowa cywilna nie znosi odpowiedzialności administracyjnej o charakterze zobiektywizowanym za określony delikt administracyjny. W zakresie odpowiedzialności podmiotowej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzez umieszczenie w nim urządzeń na rzecz inwestora uprawnionego, zdaniem organu, nie ma wątpliwości, że ten właśnie podmiot — inwestor, ma legitymację bierną w sprawie wszczętej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.p.d.

W ocenie Kolegium, nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.p.d., jak również naruszenia art. 189b K.p.a. Decyzja wymierzająca karę została skierowana do podmiotu, który był, a co najmniej mógł być uznany za stronę postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zajęcie, którego fakt, czas, miejsce i powierzchnię organ wykazał, odbyło się w ścisłym związku z realizowaną inwestycją. Kolegium uznało za niezasadny również argument o naruszeniu przepisów postępowania, związany z zarzutami naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego. Strona była informowana o czynnościach organu na każdym etapie postępowania, a także miała możliwość brania w nim czynnego udziału, z czego korzystała. W ocenię Kolegium, organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób umożliwiający podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia, natomiast kluczowy do załatwienia sprawy w drodze decyzji fakt zajęcia pasa drogowego, a także powierzchnię zajęcia, ustalił na podstawie przedłożonej przez stronę dokumentacji technicznej, a także pomiarów geodezyjnych i map, na których geodeta uprawniony, m.in. naniósł trzpienie kotew budowlanych z podaniem odległości głowicy trzpienia kotwy od granicy pasa drogowego ulic [...], [...] i [...]

w K.. W ten sposób zostały ustalone linie graniczne pasa drogowego oraz stwierdzona kolizja z nimi umieszczonych w pasie drogowym kotew gruntowych jako tymczasowych elementów obiektu budowlanego wchodzących w granice pasa. Decyzja o wymierzeniu kary zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1

i 3 K.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne oraz prawne, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a.). Wbrew zarzutom strony decyzję wydała osoba uprawniona do jej wydania w imieniu organu - Prezydenta Miasta K..

Z zarządzenia wewnętrznego nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 24 lipca 2019 r. w sprawie upoważnienia Zastępcy Prezydenta Miasta K. ds. Gospodarczych wynika, że Zastępca Prezydenta E. P. jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz Gminy Miasta K., w tym w szczególności ma prawo do występowania w imieniu Gminy we wszelkich postępowaniach sądowych

i administracyjnych oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw w tych postępowaniach. (§ 1 pkt 2 zarządzenia).

Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie.

Kolegium wydało w dniu 13 stycznia 2023 r. decyzję, w której utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 2 czerwca 2022 r., podzielając wszystkie argumenty w niej zawarte.

Spółka złożyła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

WSA w Szczecinie wydał w dniu 29 czerwca 2023 r. wyrok o sygn. akt II SA/Sz 246/23, w którym uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Koszalinie z dnia 13 stycznia 2023 r.

Zdaniem WSA, zarzut oparty na art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, a organ administracji przedstawił prawidłowe stanowisko w powyższym zakresie i zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na powyższej podstawie. W ocenie WSA, z akt sprawy wynikało jednoznacznie, że spółka została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, brała udział w jego toku a także została jej doręczona decyzja kończąca postępowanie i wymierzająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Zostało też przez skarżącą dowiedzione, że na mocy umowy o roboty budowalne z 15 sierpnia 2019 r. jako inwestor powierzyła - generalnemu wykonawcy - S. Sp. z o.o., wykonywanie robót budowlanych. Do zakresu prac określonych powyższą umowa należało w szczególności ich wykonanie zgodnie z projektem budowanym i wykonawczym, specyfikacją techniczną oraz pozwoleniem na budowę (§ 3 umowy), przy czym inwestor miał prawo do zmiany powyższego zakresu w drodze zlecenia robót dodatkowych lub zamiennych (§4 umowy). Inwestor ustanowił też w umowie inspektora nadzoru prowadzącego kompleksowy nadzór inwestorski (§ 6 umowy). Umowa powyższa została wypowiedziana przez inwestora i ulegała rozwiązaniu z dniem 1 marca 2020 r. Kotwy usunięto natomiast w dniu 31 maja 2021 r., a ich likwidacja została zrealizowana przez inny, działający na zlecenie spółki, podmiot niż S. Sp. z o.o.

Według WSA, w świetle zgromadzonych dokumentów (k. 40 – 43) nie ulegało też wątpliwości, iż wykonanie kotew było ściśle związane z budową garażu podziemnego w budynku "B. " jako elementu tymczasowego, przy czym spółka potwierdziła też w piśmie z 31 sierpnia 2020 r., iż przedmiotowe kotwy były elementami tymczasowymi realizowanej przez nią inwestycji. Deklarowała też, że zostaną one całkowicie zdemontowane, zgodnie z przyjętą technologią realizacji (k.45).

Nie było sporne, iż ani spółka ani żaden wykonujący na podstawie zawartych umów roboty budowalne podmiot, nie występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektów czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (tj. kotew).

Zdaniem WSA, podniesiona przez spółkę okoliczność, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, iż stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o jakim jest mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 - 4 u.d.p. może być również wykonawca robót budowlanych, któremu inwestor zlecił ich wykonanie, nie daje podstaw do zakwestionowania stanowiska organów administracji i stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z powyższej przyczyny. Według WSA, nie można było pominąć, że skarżąca jako inwestor była również właścicielem obiektu oraz nieruchomości, na której realizowano proces inwestycyjny z którym ściśle związane było posadowienie w pasie drogowym kotew. Co więcej ostatecznie ich likwidacja była następstwem decyzji spółki i nastąpiła dopiero po zakończeniu odpowiedniego etapu procesu budowlanego. Przy czym, co należało podkreślić, kotwy były posadowione w gruncie i służyły podtrzymywaniu stateczności ściany szczelinowej na czas wykonywania wykopu także po zmianie generalnego wykonawcy. WSA wskazał, że fakt, iż inny podmiot działający zgodnie z umową

i projektem budowalnym sporządzonym na zlecenie skarżącej, wykonał ww. kotwy nie spowodował zniesienia odpowiedzialności spółki za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i uprawniał organ do nałożenia na skarżącą stosownej kary. Niewątpliwie spółka miała realny i wymierny interes w zajęciu pasa drogowego oraz mogła wystąpić o uzyskanie stosownego zezwolenia w związku z realizacją prac.

W ocenie WSA, nietrafne okazało się natomiast stanowisko Kolegium w zakresie umocowania Zastępcy Prezydenta Miasta K. do wydawania objętej wnioskiem decyzji jako wynikające z zarządzenia wewnętrznego nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 24 lipca 2019 r. w sprawie upoważnienia Zastępcy Prezydenta Miasta K. ds. Gospodarczych. WSA wskazał, że skoro stanowiące podstawę wydania zarządzenia wewnętrznego nr [...] - art. 268a K.p.a., jak i stanowiący jego odpowiednik art. 143 Ordynacji podatkowej, regulują możliwość "upoważnienia pracownika" do "załatwiania spraw w imieniu organy w ustalonym zakresie,

a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń", brak było należytych podstaw do przyjmowania, iż skoro Zastępca Prezydenta została upoważniona wyraźnie jedynie do "wydawania i podpisywania

w imieniu Prezydenta Miasta K. decyzji i postanowień dotyczących ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym oraz decyzji i postanowień w sprawie ulg podatkowych" w oparciu wskazane przez Kolegium ogólne zapisy zarządzenia mogła również wydawać także inne decyzje i postanowienia, w tym w szczególności decyzje wydawane na podstawie ustawy o drogach publicznych. Stąd przedstawiona przez Kolegium interpretacja przywołanych w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji ustającej karę za zajęcie pasa drogowego przepisów zarządzenia wewnętrznego nr [...] jawi się jako nieprawidłowa.

WSA podkreślił, że Kolegium dokonując oceny zakresu upoważnienia Zastępcy Prezydenta Miasta K. skupiło na zapisach przywołanego powyżej zarządzenia nr [...] natomiast pominęło całkowicie okoliczność, iż w odpowiedzi na pismo Prezesa Kolegium z 27 czerwca 2022 r., organ wydający kwestionowaną wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję, w piśmie z 4 lipca 2022 r. GKL.7230.7.7.2020.I wskazywał, iż w okresie, w którym wydana została skarżona decyzja, poza zarządzeniem wewnętrznym Prezydenta [...] nr [...] z dnia 24 lipca 2019 r., obowiązywało również zarządzenie [...] z dnia 31 grudnia 2019 r. w sprawie upoważnienia Zastępcy Prezydenta ds. Gospodarczych. Do powyższego pisma dołączono przy tym kopię zarządzenia nr [...]. Do takiego dowodu Kolegium orzekając w sprawie nie odniosło się jednak w żaden sposób. Nie poczyniło też żadnych ustaleń co do obowiązywania powyższego zarządzenia oraz skutków braku jego przywołania w podstawie prawnej decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Stąd poczynione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalenia organu były wadliwe.

WSA podał, że w prawidłowo prowadzonym postępowaniu organ winien był po pozyskaniu potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii zarządzenia nr [...]

i ustaleniu dat jego obowiązywania, zawiadomić stronę o uzupełnieniu postępowania dowodowego, a dalej po umożliwieniu stronie czynnego udziału w toku postępowania (art. 10 K.p.a.), winien był dokonać wnikliwej oceny, czy przy wydaniu kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. zaistniała kwalifikowana wada opisana art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Przy czym ocenie powinien podlegać nie tylko zakres wynikającego z zarządzenia nr [...] upoważnienia, ale i skutki braku przywołania powyższego aktu w podstawie prawnej kwestionowanej wnioskiem decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium wydało w dniu 17 czerwca 2024 r. decyzję nr SKO.4122.2922.2023, w której utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 2 czerwca 2022 r.

Organ przedstawił stan faktyczny w sprawie i przytoczył treść art. 156 § 1 K.p.a., art. 156 § 2 K.p.a. i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Organ wskazał, że WSA w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 246/23 zaaprobował ocenę Kolegium o braku podstaw do wyeliminowania decyzji z dnia 27 września

2021 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Sprawa w tej kwestii została prawomocnie rozstrzygnięta. Organ przytoczył w tym zakresie motywy rozstrzygnięcia zawarte w wyroku WSA.

Odnośnie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., Kolegium w dniu 21 maja 2024 r. wystąpiło do Prezydenta Miasta K. o przedłożenie uwierzytelnionej kopii (podpisanego) zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta K. (dot. Zastępcy Prezydenta E. P.) oraz wskazanie jego dat obowiązywania. W dniu 28 maja 2024 r. do Kolegium wpłynęło pismo Prezydenta Miasta K. z dnia 22 maja 2024 r., z którym nadesłano uwierzytelnioną kopię zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta K.. Natomiast w dniu 29 maja 2024 r. Prezydent Miasta K. wskazał, iż ww. zarządzenie obowiązuje od dnia 31 grudnia 2019 r. do chwili obecnej. Kolegium w dniu 31 maja 2024 r. zawiadomiło w trybie art. 10 K.p.a. strony

o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz o możliwości zapoznania się

z materiałem dowodowym sprawy i zajęcia stanowiska w sprawie. Strony nie skorzystały ze swojego uprawnienia i nie przedstawiły żadnych nowych żądań, czy twierdzeń.

Kolegium podało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania w imieniu organu dotknięta jest wadą nieważności, przy czym taką wadę decyzji kwalifikuje się jako naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub rażące naruszenie prawa bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przeważający jest przy tym pogląd, że sam brak powołania się w decyzji na upoważnienie nie pociąga za sobą nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie rzeczywiście istniało, co wymaga zbadania przez organ administracji. Nadto

w orzecznictwie przyjmuje się, że brak powołania się na upoważnienie do podpisania decyzji nie uzasadnia uchylenia decyzji, gdyż tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Organ wskazał, że zarówno z art. 107 § 1 K.p.a., jak i z art. 268a K.p.a. nie wynika wprost obowiązek zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu. Zamieszczenie takiej klauzuli ma znaczenie informacyjne. Jej brak nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, ani tym bardziej do ustalenia naruszenia przepisów o właściwości, lecz jedynie zmusza sąd kontrolujący decyzję administracyjną (czy też organy administracji publicznej wyższej instancji) do ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu. Z przedłożonego organowi uwierzytelnionego zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2019 r. wynikało, iż piastun organu - Prezydenta Miasta K. - A. M., upoważniła E. P. - Zastępcę Prezydenta Miasta K. - do załatwiania w jej imieniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, włącznie z prawem wydawania decyzji administracyjnych (§ 1). Z § 2 zarządzenia wynika, iż upoważnienie obejmuje wszystkie sprawy pozostające we właściwości Prezydenta Miasta K., jako organu administracji publicznej. Upoważnienie z § 1 udzielono na czas nieokreślony (§ 3), a z informacji przedstawionej przez Prezydent Miasta K. wynika, iż obowiązuje ono od 31 grudnia 2019 r. do chwili obecnej.

Kolegium podało, że organ administracji może upoważniać swoich pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 268a K.p.a. - organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem.

W sprawie dotyczącej wymierzenia spółce przedmiotowej kary pieniężnej skorzystano z możliwości przewidzianej w art. 268a K.p.a. poprzez podpisanie ww. decyzji przez upoważnionego pracownika organu - Zastępcę Prezydenta Miasta K. - E. P.. Organ wskazał, że z treści upoważnienia wprost wynika, że E. P. została przez piastuna organu upoważniona do załatwiania w jej imieniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, włącznie z prawem wydawania decyzji administracyjnych, nadto upoważnienie obejmuje wszystkie sprawy pozostające we właściwości Prezydenta Miasta K., jako organu administracji publicznej. Na mocy art. 40 ust. 12 u.p.d. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji) to zarządca drogi, tj. Prezydent Miasta K. był właściwy do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej - kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Była to sprawa pozostająca we właściwości Prezydenta Miasta K., jako organu administracji publicznej. Ponadto na dzień wydania decyzji - E. P. była upoważniona do podpisania decyzji. W zarządzeniu nr [...] - Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2019 r., brak było jakichkolwiek wyłączeń, w tym do podpisywania decyzji w sprawach kar za zajęcie pasa drogowego. A zatem E. P. posiadała upoważnienie do podpisania decyzji z dnia 27 września 2021 r. Okoliczność niewskazania zarządzenia nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta K. w dniu 31 grudnia 2019 r. w podstawie prawnej kwestionowanej wnioskiem decyzji, według organu, nie stanowiło wady z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. i nie miało to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie. Samego niepowołania się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy jednak utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie, według Kolegium, nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji.

Organ stwierdził, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., i na które powołuje się strona, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje

w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne

z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, a oczywistość ta ujawnia się na skutek prostego zestawienia decyzji z treścią przepisu. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Naruszenie reguł dowodowych wyrażonych w art. 7, art. 77 czy art. 80 K.p.a. nie może, co do zasady, stanowić wystarczającej, samodzielnej podstawy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., chyba że zostanie wykazane, iż końcowy rezultat uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swoją treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Naruszenie zatem prawa

w zakresie postępowania dowodowego i wyjaśniającego nie stanowi zasadniczo rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a., gdyż podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Kolegium nie znalazło zatem podstaw do uwzględnienia wniosku spółki i uznało zarzuty strony za chybione.

Spółka złożyła skargę na ww. decyzję i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 2 czerwca 2022 r. i stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła organowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej "u.p.b."), w zw. z § 4 pkt 6 uchwały Rady Miasta K. nr XLIX/631/06 z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta K. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (dalej "Uchwała"), poprzez niedostrzeżenie przez SKO

w Koszalinie, że w niniejszej sprawie doszło do błędnego uznania przez organ I instancji, że kotwy gruntowe stanowią obiekt budowlany, podczas gdy są one jedynie elementem obiektu budowlanego zapewniającym możliwość prawidłowego funkcjonowania inwestycji realizowanej przez spółkę, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia kary administracyjnej za lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, podczas gdy kotwy gruntowe nie mogą być tak klasyfikowane, a zatem podstawa normatywna wymierzenia kary pieniężnej w decyzji organu I Instancji była nieprawidłowa, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 K.p.a., przez niedostrzeżenie przez SKO w Koszalinie, że zajecie pasa drogowego przez spółkę miało charakter naruszenia o charakterze znikomym, ponieważ było nieszkodliwe dla innych użytkowników dróg publicznych, nie powodowało niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego oraz w rzeczywistości miało dużo mniejszy obszar niż wskazany w decyzji organu I Instancji ze względu na niekorzystną treść przepisu art. 40 ust. 10 u.d.p., nakazującego traktować każde zajęcie poniżej 1 m˛ jako zajęcie 1 m˛ pasa drogowego, a w takiej sytuacji wymierzenie kary pieniężnej na podstawie decyzji organu I Instancji stanowi o rażącym naruszeniu prawa;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., poprzez brak podjęcia przez SKO w Koszalinie wszystkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w pełnym jej zakresie, a w szczególności w zakresie prawidłowej kwalifikacji kotew gruntowych, podczas gdy organ administracji publicznej na każdym etapie sprawy zobligowany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do właściwego ustalenia wszelkich kluczowych jej okoliczności;

- art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez brak podjęcia przez SKO w Koszalinie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

- art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.p.d., poprzez ich niezastosowanie przez SKO w Koszalinie, a w konsekwencji błędną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji organu I Instancji, podczas gdy decyzja organu I Instancji została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, ponieważ zajmującym pasy drogowe dróg w zakresie objętym decyzją organu I instancji nie była skarżąca, wobec powyższego postępowanie nie dotyczyło jej interesu prawnego ani obowiązku, które mogłyby skutkować uznaniem skarżącej za stronę postępowania i adresata decyzji organu I instancji, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w oparciu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zakresie ustalenia właściwego podmiotu zajmującego pas drogowy w sposób określony decyzją organu I instancji, co skutkowało niewłaściwym ustaleniem, że zajmującym te pasy drogowe pozostawała spółka.

Zarzuty zostały uszczegółowione w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:

Spór w sprawie dotyczy prawidłowości decyzji wydanej w trybie stwierdzenia nieważności.

Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 K.p.a.).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych i z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Co istotne, postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniających stwierdzenie nieważności.

Rolą sądu administracyjnego w prowadzonym wskutek skargi strony, postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zbadanie, czy odmowa stwierdzenia nieważności była uzasadniona i zgodna z prawem. Sąd nie może natomiast oceniać decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono. Nie ma więc obowiązku (ani podstaw) do badania legalności decyzji ostatecznej, bowiem wówczas wykroczyłby poza granice sprawy, poza zakres naruszeń prawa zakreślony wnioskiem skarżącego

o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II FSK 714/11).

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 września 2021 r., oparty był o przesłanki

z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Należy również wskazać, że w wyroku WSA w Szczecie z dnia 29 czerwca 2023 r.

o sygn. akt II SA/Sz 246/23 kwestia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. została prawomocnie rozstrzygnięta. WSA podzielił pogląd organu administracyjnego, że

w sprawie nie zaistniała przesłanka z ww. przepisu, bowiem decyzja z dnia 27 września 2021 r. została skierowana prawidłowo do skarżącej, która była stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Stanowisko WSA zostało przytoczone w uzasadnieniu powyżej.

WSA uchylił decyzję organu administracyjnego z dnia 13 stycznia 2023 r.

z powodu braku dostatecznego wyjaśnienia czy zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. związana z właściwym umocowaniem osoby, która podpisała decyzję

o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z uwagi na powyższy przepis zarówno organ administracji, jak i Sąd orzekający

w sprawie związani byli dokonana oceną prawną przez WSA w Szczecinie, zawartą

w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 246/23.

Ponadto zdaniem Sądu, organ administracji zgodnie ze wskazaniami WSA

w Szczecinie przeprowadził ponowne postępowanie administracyjne w zakresie wyjaśnienia kompetencji osoby, która podpisała decyzję o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej.

W ocenie Sądu, organ administracyjny w sposób właściwy przeprowadził analizę zapisów zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta K. i ustalił, że Zastępca Prezydenta Miasta K. - E. P. była osobą upoważnioną do podpisania decyzji o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej. Tym samym nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wskazać należy, że w skardze pojawiły się zarzuty, które nie były objęte wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Skarżąca nie podnosiła ich też w toku postepowania administracyjnego. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 pkt 1 u.p.b. w zw. z § 4 pkt 6 uchwały Rady Miasta K. nr XLIX/631/06 oraz art. 189f § 1 ust. 1 K.p.a. przez organ administracyjny, który wymierzył skarżącej karę nie mogły zatem odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Ponadto jak już wyżej stwierdzono, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może prowadzić do ponownej jej kontroli merytorycznej.

Zdaniem Sądu, organ administracyjny nie naruszył również przepisów prawa procesowego. Zaskarżona decyzja posiada uzasadnienie faktyczne i prawne. Skarżąca miała zapewnioną możliwość udziału w toczący się postępowaniu. Okoliczność, że skarżąca nie akceptuje decyzji wydanej przez organ nie świadczy

o naruszeniu przez ten organ przepisów postępowania.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.