Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 297/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 865/19 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2019 r. nr SKO.Dr./4122/30/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia z pasa drogowego kiosku handlowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 23 czerwca 2015 r. nr SKO.Dr/41322/269/2015 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 27 kwietnia 2015 r. nr 1/DP/H/KC/15/ZIKiT/R na mocy której nakazano skarżącej, właścicielowi kiosku handlowego – [...], zlokalizowanej w pasie drogowym R. w K., natychmiastowe usunięcie kiosku celem umożliwienia wykonania przebudowy R., w szczególności wykonania nawierzchni wraz z podbudową w miejscu obecnego posadowienia kiosku handlowego.

Wyrokiem z 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 999/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem oddalił skargę na powyższą decyzję.

Wyrokiem z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4250/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną H. M. na wskazany wyrok WSA.

II.

Następnie decyzją z 6 czerwca 2019 r. nr SKO.Dr/4122/30/2019, wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 36 w zw. z art.40 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 - dalej jako udp), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z 23 czerwca 2015 r. nr SKO.Dr/41322/269/2015 nakazującej H. M. - właścicielce kiosku handlowego w pasie drogowym R. w K., natychmiastowe usunięcie kiosku handlowego celem umożliwienia wykonania przebudowy r., w szczególności wykonania nawierzchni wraz z podbudową w miejscu obecnego posadowienia kiosku handlowego.

III.

Wyrokiem z 5 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 865/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. M. na ww. decyzję SKO.

Zdaniem WSA nie ma wątpliwości, że skarżąca po raz drugi kwestionuje prawidłowość decyzji SKO z 23 czerwca 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nakazującą natychmiastowe usunięcie kiosku handlowego celem umożliwienia wykonania przebudowy R., w szczególności wykonania nawierzchni wraz z podbudową w miejscu obecnego posadowienia kiosku handlowego.

Powyższa decyzja jest ostateczna i prawomocna.

W uzasadnieniu wyroku z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4250/16 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przedmiotem sprawy administracyjnej był nakaz usunięcia kiosku wydany na podstawie art. 36 udp. Wskazał, że zaskarżona do WSA decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja zakreśliły granice sprawy administracyjnej rozpoznawanej w tym postępowaniu. Sąd administracyjny nie mógł więc w tym postępowaniu uczynić przedmiotem kontroli innych spraw administracyjnych, w szczególności - wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej oczekiwaniu strony - nie mógł dokonać kontroli legalności całego procesu rewitalizacji R. Uznał również, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dodatkowe okoliczności nie objęte treścią art. 36 udp nie mają w sprawie rozstrzygającego znaczenia, a odnosząc się do podnoszonych przez stronę okoliczności braku uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu R., zasadnie uznał, iż pozostają poza granicami sprawy wytyczonymi art. 36 udp. Ponieważ strona została zobowiązana do usunięcia kiosku zlokalizowanego w pasie drogowym ustalanie stanu faktycznego sprzed posadowienia tego kiosku było w sprawie bezprzedmiotowe.

Jak dalej wskazał NSA, w granicach rozpoznanej sprawy nie ma również znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, że [...] była obiektem budowlanym, a nie kioskiem. Wobec jednak powołania się na tę okoliczność w uzupełnieniu skargi kasacyjnej zauważono, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę stanowi o rozbudowie kiosku handlowego ([...]), a legalność zrealizowania inwestycji nie była kwestionowana. Również złożony przez stronę wniosek o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego dotyczy lokalizacji "kiosków - obiektów budowlanych niezwiązanych trwale z gruntem". Z przedstawionych przyczyn za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. NSA podkreślił, że zamierzenie budowlane polegające na rozbudowie kiosku handlowego ([...]) zostało zrealizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 18 lipca 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, a legalność i prawidłowość zrealizowania inwestycji nie była kwestionowana. Przy czym istotna jest legalność realizacji inwestycji - rozbudowy kiosku, a nie jak podnosi skarżąca kasacyjnie, legalność rewitalizacji R. W związku z powyższym NSA za prawidłowe uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym brak jest podstaw do przyjęcia, że sprawa dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego, w której orzekać powinien organ nadzoru budowlanego. Wobec spełnienia przesłanek wydania przez zarządcę drogi decyzji na podstawie art. 36 udp, zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu NSA uznał za nieuzasadniony. NSA zauważył, że zarzut niewłaściwego zastosowania art. 36 nie może być uzasadniany ewentualnymi naruszeniami przepisów prawa przy wykonywaniu decyzji, ponieważ zarzuty takie wykraczają poza granice rozpoznanej sprawy administracyjnej. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 38 udp poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie przepisów ustawy o drogach publicznych, czyli 1 października 1985 r. określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym lub w wyniku zgodnego z prawem działania obiekt został tym pasem objęty. Żadna z wymienionych sytuacji w sprawie nie miała miejsca.

WSA w Krakowie, badając wniosek i decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności wcześniejszego rozstrzygnięcia wskazał, że zarzuty w tej sprawie sformułowane są zbliżone do tych podnoszonych w postępowaniu administracyjnym zwykłym, a następnie sądowoadministracyjnym.

Odwołując się do wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa WSA wskazał, że SKO nie było zwolnione z weryfikacji dopuszczalności uruchomienia postępowania o stwierdzenie nieważności swojej własnej decyzji z 23 czerwca 2015 r., zwłaszcza pod kątem istnienia przeszkody przedmiotowej.

Wynik negatywny tych czynności procesowych powinien doprowadzić jednak do wydania postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W kontekście powyższego można - jak wskazuje WSA - zastanawiać się, czy w sytuacji, gdy skarżąca, posiadająca przecież interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, podała we wniosku podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, właściwą reakcją SKO była odmowa stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 23 czerwca 2015 r. i to wówczas, gdy sam organ stwierdza w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, że sąd administracyjny uprzednio co do meritum 19 kwietnia 2016 r. skargę oddalił.

WSA podkreślił w kontekście powyższego, że jest mu znane stanowisko zaprezentowane w uchwale siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, które nie zostało zaaprobowane przez doktrynę bezkrytycznie, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., czy też rozstrzygnięciem o odmowie wszczęcia postępowania (wydanym na podstawie obowiązującego wówczas art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia, a więc rozważenia, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.

WSA uważa, że niedopuszczalne było wszczęcie przez właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy na tę decyzję została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego i skarga ta została oddalona, w sytuacji powtórzenia w zasadzie zarzutów wobec organów we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Mając na względzie tezę wskazanej uchwały, dominującego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu o niedopuszczalności uruchomienia w takiej sytuacji postępowania nadzwyczajnego, a przede wszystkim fakt, że wydanie w niniejszej sprawie administracyjnej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji - a więc również negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia, podobnie jak postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, bo tamującego doprowadzenie do skutecznego rozpoznania wniosku skarżącej - doprowadziło w rezultacie do nieuwzględnienia żądania skarżącej zawartego w jej wniosku, WSA uznał, iż niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a zamiast tego odmówienie stwierdzenia nieważności mocą kontrolowanej decyzji, nie stanowiło takiego naruszenia prawa, które pociągałoby konieczność uchylenia kwestionowanej skargą decyzji.

Wobec powyższych okoliczności WSA zdecydował o oddaleniu skargi.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H. M. kwestionując go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej jako SKO) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4, 7 ust. 2, 36, 39 ust. 3 oraz 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) polegającego na odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z dnia 23 czerwca 2015 r. nr SKO.Dr41322/269/2015 i utrzymanej w mocy poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 kwietnia 2015 r. nr l/DP/H/KC/15/ZIKiT, pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został oparty na przesłankach, które nie były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, a tym samym w sprawie nie zaistniały przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. i 171 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że materialna prawomocność wyroków sądów administracyjnych, w zakresie w jakim wyklucza wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji administracyjnej, rozciąga się także na przesłanki i okoliczności, podniesione we wniosku H. M. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 czerwca 2015 r. nr SKO.Dr41322/269/2015 i utrzymanej w mocy poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 kwietnia 2015 r. nr l/DP/H/KC/15/ZIKiT, które nie były materialnym przedmiotem rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, oraz co do których uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądów administracyjnych o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowodował, że znalazły się one poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi na podstawie własnych ustaleń sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy i zebranym materiale dowodowym, a mianowicie wobec braku w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów, pism, wniosków, czy oświadczeń świadczących o tym, że sądy administracyjne rozważały z urzędu w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. okoliczność, czy zgodnie z treścią § 27 i § 28 uchwały nr XC/1323/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S.", a także § 1 ust. 2 uchwały 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r., lub przepisów ustawy o drogach publicznych, budynek kiosku H. M. posadowiony był w pasie drogowym, czy też na p. i poza tym pasem;

z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, w sytuacji nieuwzględnienia wszystkich powyższych zarzutów strona zarzuciła również naruszenie:

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. i 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie, polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyjaśniając przesłanki z art. 174 § 2 p.p.s.a. (istotny wpływ na wynik sprawy) wskazano, że naruszenie przepisów procedury wskazanych w pkt 1 i 2 skutkowało tym, że WSA nie uwzględnił skargi, gdyż kwestia czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został oparty na przesłankach, które były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i objęte są prawomocnością materialną stanowiła jedyną przesłankę oddalenia wniosku. Gdyby zatem Sąd nie naruszył powyższych przepisów przeszedłby do analizy zarzutów merytorycznych zawartych w skardze, a zatem ostatecznie mogłoby zapaść inne orzeczenie. W przypadku zarzutu wskazanego w pkt 3 prawidłowa i całościowa analiza akt sprawy pod kątem rozważań sądów administracyjnych dotyczących kwestii posadowienia budynku kiosku H. M. w (lub poza) pasie drogowym, doprowadziłaby do wniosku, że nie była ona przedmiotem rozważań i nie znalazła się w zakresie kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej. W konsekwencji również i w tym przypadku. Sąd mógłby przejść do analizy zarzutów merytorycznych i wydać odmienne orzeczenie. W przypadku ewentualnego zarzutu z pkt 4 prawidłowe zastosowanie wskazanych tam przepisów musiałoby skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania, a nie wydaniem orzeczenia merytorycznego. Wpływ na treść orzeczenia jest zatem oczywisty.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna w okolicznościach niniejszej sprawy jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Analiza przedstawionego do rozstrzygnięcia środka odwoławczego wskazuje, że istota twierdzeń strony sprowadza się do dwóch zasadniczych zagadnień.

Po pierwsze, skarżąca kasacyjnie uważa, że jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, a także wcześniejsze orzeczenia sądowe wydane w sprawie zakończonej decyzją objętą obecnie wnioskiem strony, zawiera wskazania i okoliczności, które nie były analizowane przez wcześniej orzekające sądy (WSA i NSA), zatem powinno nastąpić merytoryczne zbadanie sprawy (rozpatrzenie w pełnym zakresie wniosku o unieważnienie decyzji), które nie miało jednak miejsca. W tym kontekście, rozwijając swoje twierdzenia, strona powołuje się na okoliczność, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został oparty na przesłankach, które nie były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, a tym samym w sprawie nie zaistniały w ogóle przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego. Nadto, prawomocność wyroku WSA i NSA nie rozciąga się na przesłanki i okoliczności podniesione we wniosku, gdyż sądy te nie miały w ogóle wiedzy o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy (przesłankach nieważności). Nadto błąd WSA polega na poczynieniu własnych ustaleń, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy i zebranym materiale dowodowym, a mianowicie wobec braku w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów, pism, wniosków, czy oświadczeń świadczących o tym, że sądy administracyjne które wcześniej orzekały nie rozważały z urzędu w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. okoliczności, czy sporny teren posadowienia kiosku jest pasem drogowym tak w rozumieniu planu miejscowego jak i uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z [...], WSA w zaskarżonym wyroku uznaje te okoliczności za niemające znaczenia.

Po drugie, strona wskazuje, że nawet gdyby przyjąć wadliwość jej wcześniejszych twierdzeń, to SKO i tak powinno było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych, zamiast prowadzić postępowanie i wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności swojego wcześniejszego rozstrzygnięcia.

VI.

Odnosząc się do zarzutów strony w punkcie wyjścia dalszych rozważań należy umiejscowić przywołaną wcześniej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 zgodnie z którą "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a."

Wskazana uchwała przecięła istniejące poprzednio wątpliwości powstające na tle kwestii związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na decyzję, w następczym postępowaniu dotyczącym późniejszej kontroli tejże decyzji w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności. W istocie więc uchwała przeciwdziała wadliwej praktyce organów, przejawiającej się w niejako automatycznym, negatywnym już we wstępnej fazie, rozstrzyganiu wszelkich wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, poddanych wcześniej prawomocnej kontroli sądu administracyjnego, który nie podzielił argumentów przedstawionej mu skargi.

Jakkolwiek żadnego większego znaczenia nie ma wskazywane przez WSA niejednoznaczne przyjęcie owej uchwały w nauce prawa, to jednak nie można nie dostrzegać zarazem tego, że uchwała ta nie zmieniła domniemania i zasady, że w tych sprawach, w których decyzja była już oceniana przez sąd administracyjny, inicjowanie procedury nadzwyczajnej stwierdzenia nieważności, zależy przede wszystkim od zakresu orzekania sądu, które miało już miejsce i może podlegać weryfikacji.

Wyjaśniając zatem i w koniecznym zakresie upraszczając powyższe wywody należy wskazać, że uchwała dopuszcza formalne rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania nieważnościowego (odmowa wszczęcia) w sytuacji, gdy już z okoliczności sprawy, zwłaszcza z analizy wydanego wyroku wynika, że "wada nieważności", a ściślej określona kwestia, z której aktualnie strona wywodzi skutki nieważności decyzji, została zbadana i oceniona przez sąd administracyjny. Nie zmienia tego poglądu uchylenie przez ustawodawcę art. 157 § 3 k.p.a., bowiem uchwała zachowuje swoją aktualność także w obecnym stanie prawnym, w którym odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje w drodze postanowienia - art. 61a § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wyjaśnić z czym w istocie należy wiązać to, co strona w skardze kasacyjnej uznaje za nowe okoliczności i podstawy wskazujące na nigdy nie badane skutki nieważności decyzji, podkreślając zwłaszcza, że owe zagadnienia nie zostały nigdy zbadane i ocenione przez wcześniej orzekające sądy administracyjne.

Strona uważa, niezależnie od różnie prezentowanego spojrzenia na zagadnienie nieważności decyzji SKO z 23 czerwca 2015 r., że istotą jej twierdzeń są kompletnie inne podstawy nieważności tego aktu, które wynikają z zupełnie nowych, bo uprzednio nieznanych sądom administracyjnym okoliczności, dotyczących przede wszystkim różnego ujmowania pasa drogowego w obowiązującym lecz nie analizowanym poprzednio planie miejscowym, czy uchwale Rady Narodowej Miasta K. z [...] roku.

Należy jednak wskazać, że oceny możliwości ponownego zbadania sprawy w omawianym trybie nadzwyczajnym, którą wcześniej oceniły sądy administracyjne, należy dokonać przez pryzmat przede wszystkim przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie zaś w istocie nowych dowodów czy nowych okoliczności, mających świadczyć o potrzebie odmiennej oceny kluczowych elementów poprzednio ocenionej sprawy.

W art. 156 § 1 k.p.a. sformułowano zamknięty katalog przyczyn nieważności, wśród których znajdują się m.in. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1) czy też wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (2).

Rzecz w tej sprawie jest jednak w tym, że okoliczności na które powołuje się strona dotyczą zagadnienia, czy w sprawie należało przyjąć, że teren R. w K., na którym znajdował się kiosk skarżącej kasacyjnie, był pasem drogowym, czy też nim nie był.

Pomijając przy tym wyjątkowo ocenne ze swej istoty twierdzenia skarżącej, co do tego, czy ów teren jest pasem drogowym, wskazać trzeba, że w żadnym z wcześniejszych orzeczeń kwestia pasa drogowego obszaru, na którym zlokalizowany był kiosk strony, nie była w ogóle sporna, zaś sądy przyjmowały wprost, że teren ten stanowi pas drogowy. Inaczej mówiąc, sądy przyjęły jako niekwestionowane i to też zbadały, że pas drogowy obejmuje teren placu ze zlokalizowanym na nim kioskiem skarżącej.

Należy przypomnieć więc, że w wyroku WSA wydanym pod sygn. akt III SA/Kr 999/15 wskazano, że "Jak wynika z akt sprawy na podstawie zezwoleń na czasowe zajmowanie pasa drogowego H. M. zajmowała określoną część R. (pasa drogowego) poprzez lokalizację w tym miejscu kiosku stanowiącego [...]."

(...)

"Należy bowiem zwrócić uwagę, że skarżąca w dacie wydawania decyzji zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji zajmowała pas drogowy bez zezwolenia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zajmowała określoną część R. (pasa drogowego) poprzez lokalizację w tym miejscu kiosku stanowiącego [...]. Ostateczną decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 września 2014 r., nr 1069/G/DP/H/KC/14/ZIKiT, zezwolono stronie na czasowe zajęcie pasa drogowego – R. w okresie od dnia 1 sierpnia 2014 r. do dnia 10 września 2014 r. i kolejnego zezwolenia nie wydano. Okoliczności tej nie kwestionuje również sama skarżąca, wyjaśniając w skardze, że "tymczasowy brak wydania decyzji przez zarządcę związany jest z prowadzonymi pracami remontowymi".

Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym pod sygn. akt II GSK 4250/16 wskazano, że:

"Jak wynika z zaakceptowanego przez Sąd I instancji i niepodważonego skutecznie w skardze kasacyjnej stanu faktycznego skarżąca zajmowała pas drogowy - określoną część R., poprzez lokalizację w tym miejscu kiosku stanowiącego [...]. Od dnia 11 września 2014 r. zajmowała ww. pas drogowy bez zezwolenia, bowiem decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 września 2014 r. uprawniała ją do zajmowania pasa drogowego do dnia 10 września 2014 r. Wobec powyższego WSA prawidłowo uznał, że spełniona została pierwsza z przesłanek wydania przez zarządcę drogi decyzji na podstawie art. 36 u.d.p."

Zarówno zatem w warstwie ocenianych przepisów, które stosowały organy, jak również w warstwie ustaleń faktycznych, przyjmowano i oceniono to, że w sprawie mamy przede wszystkim do czynienia z pasem drogowym.

Na podkreślenie zasługuje, że z przytoczonej uchwały można i należy wywieść twierdzenie, że wcześniejszy wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną nie zawsze automatycznie będzie stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu. Niemniej jednak, na co już zwrócono uwagę, sytuacje tego rodzaju powinny mieć charakter wyjątkowy. Żądanie stwierdzenia nieważności powinno zatem wynikać ze względów obiektywnych, motywowanych brakiem wiedzy sądu co do którejkolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś brakiem wiedzy co do okoliczności sprawy, mogących podlegać odmiennej ocenie, niż wprost przyjęta przez wcześniej rozstrzygający sąd administracyjny. Tym samym owe okoliczności, istotne dla wyniku sprawy to takie, które nie były znane sądowi, jednakże wskazują wprost na istnienie wady kwalifikowanej, o której sąd nie mógł wiedzieć, jak np. odkrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2572/14).

Z istoty twierdzeń skarżącej wynika natomiast, że na podstawie nowych przemyśleń własnych (co do zasad udostępniania jej w przeszłości terenu R. tj. na podstawie umowy dzierżawy, a następnie decyzji o zajęciu pasa drogowego), jak i nie analizowanych wcześniej okoliczności lub dowodów dotyczących: planu miejscowego, uchwały Rady Narodowej czy zakresu działania organu wydającego decyzję o usunięciu kiosku z pasa drogowego, przyjmuje ona, że bez wątpienia ziściły się podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z 23 czerwca 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Jeszcze raz należy podkreślić, że kwestia zarówno zajęcia pasa drogowego - części R., jak i właściwość organu została oceniona przez WSA, a następnie przez NSA. Podkreślenia wymaga, że byłą to immanentna cecha przeprowadzonej kontroli sądowej (sprawa dotyczyła usunięcia kiosku z pasa drogowego).

To, na co zwraca uwagę strona skarżąca jako przemawiające jej zdaniem za stwierdzeniem nieważności decyzji, to co najwyżej nowe okoliczności lub nowe dowody, nieznane wcześniej organom w trakcie pierwotnego orzekania, które teoretycznie mogłyby być analizowane, jednakże w ramach postępowania wznowieniowego.

Nie można natomiast tracić z pola widzenia zakazu łączenie i mieszania przesłanek nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z nadzwyczajnym trybem stwierdzenia nieważności decyzji.

Zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone nr 1-3, jakkolwiek w sposób szczegółowy przedstawiające pewien sposób spojrzenia na kwestię pasa drogowego, uznać należało za nieuzasadnione, gdyż zagadnienie to, podobnie jak organ wydający decyzję nakazującą usunięcie kiosku z granic pasa drogowego, podlegało ocenie sądów administracyjnych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nr 4, w którym z ostrożności procesowej strona zarzuca błędne formalnie rozstrzygnięcie (tj. odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, zamiast odmowy wszczęcia postępowania w drodze postanowienia), wyjaśnić trzeba, że jakkolwiek SKO rzeczywiście wadliwie nie wydało postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, orzekając decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności swojej wcześniejszej decyzji, to jednak uchybienie w tym zakresie, dostrzeżone przez WSA, nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie prawa procesowego daje podstawę do wyeliminowania danego orzeczenia z obrotu prawnego.

Należy przypomnieć, że stosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone tylko do oczywistych przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, zatem takich, które wprost - bez koniecznej interpretacji stanu faktycznego lub prawnego - prowadzą do wniosku, że postępowanie nie może być wszczęte, bo żądanie nie pochodzi od strony albo z innych przyczyn nie może być załatwione w takim postępowaniu (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1312/19).

Niemniej jednak jako oczywiste należy również traktować stanowisko, że wskazana wyżej uchwała znajduje zastosowanie także w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (w razie np. niejasności przesłanek lub potrzeby ich głębszej analizy), w następstwie którego organ czyni ustalenia, że w wyniku orzeczenia oddalającego skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym zachodzi jednak przeszkoda przedmiotowa do dalszego procedowania. W takim przypadku organ powinien umorzyć wszczęte postępowanie na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.

To więc, że SKO wadliwie rozstrzyga tę sprawę, w istocie stwarzając pozory wdania się w spór co do przesłanek nieważności, w sytuacji, gdy czym innym jest bezprzedmiotowość postępowania, a czym innym bezzasadność zgłoszonego żądania, nie zmienia faktu, że wydane rozstrzygnięcie, jakkolwiek dotknięte wadą, może pozostać w obrocie prawnym, z konsekwencjami i zastrzeżeniami wynikającymi z niniejszego wyroku oraz zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie, które nie zamykają przez to drogi do wszczęcia postępowania nieważnościowego, w razie ziszczenia się rzeczywistych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.