Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2552/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 pat. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 320/14 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa w K. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 marca 2015r., sygn. akt II SA/Lu 320/14, oddalił skargę [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa w K., dalej zamiennie skarżąca, na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody L.

Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji podał, iż zaskarżoną decyzją Wojewoda L. – po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (ark. mapy ewid. [...]), położonej w Z. przy ul. [...] – uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W jej uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że kontrolowana w postępowaniu odwoławczym decyzja pierwszoinstancyjna zapadła na skutek rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia [...] maja 2014 r., którym Spółka ta zwróciła się w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) – dalej: u.g.n., o ograniczenie sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowej w K., poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na długości ok. 90 mb w linii prostej od zachodniej do wschodniej granicy działki, poprzez istniejącą studzienkę o rzędnych [...] w odległości ok. 1,2 mb od północnej granicy działki, z zastosowaniem rury PCV o średnicy zewnętrznej 200 mm na głębokości ok. 2 m, ze spadkiem ok. 2% w kierunku wschodniej granicy tej działki. Oceniając powyższy wniosek organ I instancji ustalił, że z warunków przyłączenia do kanalizacji miejskiej, wydanych dla wnioskodawcy w dniu [...] listopada 2010 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez [...] Sp. z o.o. w Z. wynika, iż przedmiotowa inwestycja dotyczy wybudowania przyłącza do kanalizacji sanitarnej, co nie spełnia warunku uznania jej za cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n. Ponadto organ I instancji stwierdził, że stosunki między sąsiadami, w przypadku braku porozumienia, powinno się rozwiązywać na gruncie prawa cywilnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił jej naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. (błędnie określając tę jednostkę przepisu jako "art. 124 par. 1") w związku z art. 6 pkt 3 u.g.n., poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na wyrażeniu bezzasadnego poglądu prawnego, iż instytucja wskazana w art. 124 powyższej ustawy, dotyczy wyłącznie wybudowania na nieruchomości urządzeń stanowiących własność przedsiębiorstwa przesyłowego, a celem publicznym w rozumieniu ustawy nie jest budowa przyłącza służącego odprowadzaniu ścieków. Zdaniem [...] Sp. z o.o. brak jest podstaw do podmiotowego ograniczania realizacji celu publicznego w zakresie budowy przyłącza kanalizacyjnego, które będzie służyło większej liczbie podmiotów. W związku z powyższym strona odwołująca wniosła o uchylenie tej decyzji i orzeczenie zgodnie z jej wnioskiem, ewentualnie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uwzględniając odwołanie Wojewoda L. uznał, że organ I instancji przede wszystkim nie wyjaśnił, co jest przedmiotem niniejszego postępowania. Spółka [...] w swym wniosku wskazała, że podjęte przez nią czynności "wykazały możliwość jej poprowadzenia na odcinku wskazanym na załączonym projekcie mapy sytuacyjnej kolorem czerwonym w oparciu o warunki techniczne przyłączenia do istniejącej sieci wydane przez [...] Sp. z o.o. w Z. w dniu 2010.11. [...]". W powołanym piśmie [...] Sp. z o.o. w Z., określającym warunki przyłączenia do miejskich urządzeń kanalizacji sanitarnej obiektu produkcyjno-usługowo-handlowego przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...], podano natomiast alternatywnie kilka wariantów odprowadzania ścieków. W ocenie organu odwoławczego z powyższych warunków nie wynika, aby wnioskująca Spółka w celu wykonania przyłącza kanalizacyjnego do swojej nieruchomości miała wybudować odcinek sieci kanalizacji sanitarnej. Ponadto z wniosku wynika, że budowa sieci ma się odbywać poprzez istniejąca studzienkę o rzędnych [...] – niewymienioną w piśmie [...] Sp. z o.o. w Z. z dnia [...] listopada 2010 r. Podanie tych rzędnych wskazuje natomiast, że na obszarze planowanej budowy sieci kanalizacji sanitarnej taka sieć już istnieje. Nie ustalono jednak czyją stanowi własność. Wojewoda zauważył także, że przedstawiony we wniosku przebieg sieci kanalizacji sanitarnej na długości około 90 mb nie odpowiada żadnemu z wymienionych wyżej wariantów odprowadzania ścieków. Wytknął także, iż do wniosku nie dołączono mapy z wrysowanym obszarem niezbędnym dla realizacji inwestycji. Wnioskująca Spółka nie uzasadniła też, dlaczego nie podłączy swojej nieruchomości według któregoś z proponowanych wariantów, wskazanych przez [...] Sp. z o.o. w Z. w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda podkreślił, że to wnioskodawca ma wykazać, iż jego inwestycja jest inwestycją celu publicznego, która mieści się w kategorii celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n. Ponadto zwrócił uwagę, że inwestor zamiennie używa pojęć "przyłącze kanalizacyjne" i "sieć kanalizacyjna". Z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) wynika natomiast, że budowa sieci wodociągowych i kanalizacyjnych jest obowiązkiem jednostki samorządowej, który powinien być finansowany z budżetu gminnego. Osoba ubiegająca się o przyłączenie swojej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej na podstawie art. 15 ust. 2 wskazanej ustawy obowiązana jest zatem jedynie do zapewnienia na własny koszt budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia. Oznacza to, że sfinansowanie budowy sieci kanalizacyjnej do granic nieruchomości odbiorcy lub do położonej na niej studzienki obciąża przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne. Z tych wszystkich względów Wojewoda uznał, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy i jego ocena nie spełniają wymogów stawianych przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W tej sytuacji nie jest możliwe, aby organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę co do istoty, bo nie wiadomo, na czym ma polegać przyłączenie nieruchomości wnioskodawcy do sieci kanalizacyjnej.

Skargę na opisaną wyżej decyzję ostateczną Wojewody L. złożyła [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w K. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania – zarzuciła temu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez zaniechanie czynności umożliwiających stronie skarżącej wypowiedzenie się co do materiałów zgromadzonych w sprawie,

2) naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, pomimo braku przesłanek dla zastosowania przywołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a wobec braku warunkującej wywłaszczenie przesłanki celu publicznego kwestie podniesione przez organ odwoławczy nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że Wojewoda L. nie zakreślił stronie skarżącej terminu do wypowiedzenia się w sprawie, ani też nie powiadomił jej o treści odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. Organ ten ograniczył się jedynie do doręczenia stronie skarżącej wydanej przez siebie decyzji. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. skarżąca podniosła, że niezależnie od oceny, czy wniosek [...] Sp. z o.o. był w kwestionowanym przez organ odwoławczy zakresie zredagowany prawidłowo, czy też nie, kwestie te mogłyby być istotnymi jedynie wówczas, gdyby w sprawie zachodziła kluczowa przesłanka warunkująca możliwość wywłaszczenia. Wszelkie rozważania co do szczegółowego zakresu wniosku stają się natomiast zbędne, jeżeli zamierzenie nie stanowi inwestycji celu publicznego. Klasyfikacja zamierzonego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego jest bowiem warunkiem dopuszczalności stosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. Prezydent Miasta Z. prawidłowo zatem przyjął, że skoro zamierzenie wnioskodawcy nie stanowi celu publicznego, to wykluczonym jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, prawidłowo koncentrując swe rozważania na tej podstawowej kwestii. Skoro zaś organ odwoławczy twierdzi, że to wnioskodawca powinien wykazać cel publiczny uzasadniający jego wniosek, to obiektywny brak takiego celu i wynikające stąd zaniechanie jego wykazania przez wnioskodawcę nie mogą w żadnym razie świadczyć o wadliwości decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za niezasadną. Podstawę prawną żądania wnioskodawcy stanowił przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z treści powołanej regulacji wynika zatem, że udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzja organu I instancji o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia [...] maja 2013 r. poprzedzona została bezskutecznymi rokowaniami ze stroną skarżącą, jako użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji trafne jest stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2013 r. nie została poprzedzona rzetelnymi ustaleniami w zakresie zachowania pierwszego z opisanych wyżej warunków zastosowania normy art. 124 ust. 1 u.g.n., a przez to – wbrew twierdzeniu strony skarżącej – nie zostało należycie wykazane, że sporna inwestycja – jak przyjął to organ I instancji – nie spełnia warunków uznania jej za cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n. Sąd meriti w pełni podzielił przy tym przekonanie Wojewody, że wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego we wskazanym zakresie w istocie wynikała z braku ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, jakiego rodzaju inwestycja jest przedmiotem wniosku inwestora, to jest czy stanowi ona budowę sieci kanalizacji sanitarnej, czy jedynie przyłącze do takiej sieci. Wniosek ten zamiennie bowiem posługiwał się oboma tymi pojęciami w odniesieniu do projektowanego przedsięwzięcia. Jednoznaczne ustalenie charakteru przedmiotowej inwestycji miało natomiast zasadnicze znaczenie dla oceny, czy stanowi ona cel publiczny, a tym samym, czy dla jej realizacji możliwe jest zastosowanie dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n. Z powołanego wyżej art. 6 pkt 3 u.g.n. wynika, iż celem publicznym jest budowa jedynie takich urządzeń służących do oczyszczania i odprowadzania ścieków, które mają charakter "publiczny" i służą "ludności", a więc nie tylko pojedynczym podmiotom. Sąd I instancji podzielił ocenę wyrażoną przez organ odwoławczy, że organ I instancji przed wydaniem w niniejszej sprawie decyzji powinien był wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania jego wniosku celem jednoznacznego określenia charakteru projektowanej inwestycji. Tymczasem organ I instancji jedynie lakonicznie stwierdził w swej decyzji, że sporne przedsięwzięcie "nie zaspokaja potrzeb społeczności lokalnej", jednak stanowiska tego nie poparł żadnymi konkretnymi ustaleniami, podczas gdy pozostaje ono w sprzeczności z wyjaśnieniami inwestora, który w toku postępowania podkreślał, że inwestycja ta będzie służyła "większej liczbie podmiotów". Brak jednoznacznych ustaleń w powyższym zakresie świadczy o tym, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a orzeczona nią odmowa była co najmniej przedwczesna. Skoro zaś ustalenie rzeczywistego charakteru (przeznaczenia) projektowanej inwestycji miało decydujący wpływ na ocenę możliwości zakwalifikowania jej jako inwestycji celu publicznego, co z kolei miało zasadnicze znaczenie dla ewentualnego uwzględniania wniosku inwestora, już choćby z tego powodu należało uznać, że zakres sprawy, jakiego nie wyjaśnił Prezydent Miasta Z., miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji zachodziły zatem wszelkie podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia na jego podstawie wadliwej decyzji organu I instancji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Sąd meriti podkreślił, że również pozostałe uchybienia organu I instancji wytknięte w zaskarżonej decyzji, zostały prawidłowo dostrzeżone. Spółka [...] istotnie bowiem nie wykazała braku możliwości podłączenia działek nr [...] i [...] do miejskich urządzeń kanalizacji sanitarnej w ramach jednego z wariantów przedstawionych w piśmie [...] Sp. z o.o. w Z. z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...] (k. 72 akt administracyjnych), które nie wymagałyby ograniczenia skarżącej sposobu korzystania z pozostającej w jej użytkowaniu wieczystym działki nr [...]. Słusznie także zauważył Wojewoda, że do wniosku nie załączono mapy w wyrysowanym obszarem niezbędnym dla realizacji inwestycji, zaś dokument ten jest konieczny dla precyzyjnego określenia zakresu ograniczenia prawa własności, co jest z kolei niezbędnym elementem decyzji ograniczającej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. sposób korzystania z nieruchomości. Dlatego Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi oraz wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja Wojewody L. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania nakładających obowiązek podjęcia czynności umożliwiających stronie skarżącej wypowiedzenie się co do materiałów zgromadzonych w sprawie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja Wojewody L. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania wobec uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, pomimo braku przesłanek dla wydania decyzji kasatoryjnej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej gdyby strona skarżąca po zapoznaniu się z materiałem dowodowym powzięła wiedzę o wątpliwościach organu odwoławczego, to przedłożyłaby organowi swoje pisemne stanowisko w tej sprawie, które odpowiadałoby stanowisku podnoszonemu na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, opisanemu szerzej w uzasadnieniu kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej. Stanowisko strony skarżącej mogłoby zadecydować o odmiennym rozstrzygnięciu sprawy, w szczególności że stwierdzone przez organ odwoławczy rzekome uchybienia uchylonej decyzji sprowadzały się do spraw według strony skarżącej marginalnych, związanych głównie z nomenklaturą używaną przez uczestnika. Ponadto strona skarżąca złożyłaby wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na której uczestnik mógłby sprecyzować treść swego żądania oraz przedmiot zamierzenia. Rozprawa taka powinna być przeprowadzona przez organ odwoławczy, który powziął wątpliwości odnośnie przedmiotu żądania strony, gdyż niewątpliwie zapewniłoby to przyspieszenie postępowania oraz mogłoby przyczynić się do uzgodnienia stanowisk stron. W skardze kasacyjnej wskazano również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, podobnie jak Wojewoda L., nazbyt dużą wagę przykłada do nomenklatury przyjętej w opisie zamierzenia inwestycyjnego przez uczestnika, przy jednoczesnym pominięciu nader klarownego celu tegoż zamierzenia. Działania [...] sp. z o.o. zmierzają do przyłączenia własnego budynku w Z. przy ulicy [...], zlokalizowanego na działce nr [...], do miejskich urządzeń kanalizacji sanitarnej, przy wykorzystaniu do tegoż celu nieruchomości skarżącej. Organ I instancji słusznie stwierdził, że przedsięwzięcie to nie zaspokaja potrzeb społeczności lokalnej, co zbędnymi czyniło dalej idące ustalenia. Niewykazanie celu publicznego uzasadniało odmowę uwzględnienia wniosku, toteż wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasującej takiej treści decyzję, w opinii skarżącej narusza art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja ta winna więc być uchylona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną w tej sprawie oparto wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Okazała się ona nietrafna. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim dowieść, iż mógł on mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda autor skargi kasacyjnej posłużył się tym zwrotem, jednakże w żaden sposób tego istotnego wpływu nie wykazał. W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, podzielany także przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1994/14; z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 747/14; z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10; z dnia 12 października 2010r., sygn. akt II OSK 1279/09, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie rzeczywiście Wojewoda L. uchybił wynikającemu z art. 10 § 1 K.p.a. obowiązkowi zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków, nie kierując takiego zawiadomienia do strony skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Powyższe naruszenie prawa nie skutkuje jednak koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie prowadził bowiem postępowania dowodowego, zatem dysponował takim samym materiałem, jak organ I instancji. W takiej sytuacji efekty tego uchybienia muszą być oceniane łagodniej. Jednak przede wszystkim skarżąca nie wykazała, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. To zaś - jak wyżej wskazano, wyklucza możliwość uznania, iż doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za chybiony uznać należy również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że z powodu braku umożliwiania stronie skarżącej przez organ odwoławczy wypowiedzenia się co do materiałów zgromadzonych w sprawie, nie mogła ona złożyć wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy rozprawa administracyjna odbyła się w dniu [...] sierpnia 2013r., gdy sprawa była na etapie rozpoznawania przez organ I instancji, czyli Prezydenta Miasta Z. Natomiast w postępowaniu przed Wojewodą L., który uchylił decyzję organu I instancji z uwagi na oczywiste uchybienia w sferze ustaleń faktycznych poczynionych przez ten organ, przeprowadzenie kolejnej rozprawy administracyjnej nie byłoby potrzebne. Z przepisu art. 89 § 1 K.p.a., wynika bowiem, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy zachodzi w sytuacji, kiedy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. W tej sprawie przesłanki te nie zachodziły, bo zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia i uzupełnienia był zbyt szeroki. Poza tym z art. 89 K.p.a. nie wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy w każdym wypadku złożenia przez stronę wniosku w tym przedmiocie.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wskazać należy, że w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe i nie można uznać, aby przekroczył on kompetencje wynikające z postanowień tego przepisu. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja objęta odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy wykazał, iż w sprawie zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ I instancji przeprowadził postępowania wyjaśniające z naruszeniem przepisów postępowania. Należy uznać za prawidłowe twierdzenia Sądu I instancji, iż wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego w istocie wynikała z braku ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, jakiego rodzaju inwestycja jest przedmiotem wniosku inwestora: czy stanowi ona budowę sieci kanalizacji sanitarnej, czy jedynie przyłącze do takiej sieci. Brak poczynienia ustaleń w tym zakresie nie mógł być uzupełniony w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Nadanie właściwego kierunku nastąpiłoby bowiem dopiero przed organem odwoławczym, który zresztą musiałby obszernie uzupełnić materiał dowodowy. Nie ma powodu dla sanowania sytuacji, w której organ I instancji wydaje decyzje w sprawie o niedostatecznie wyjaśnionym żądaniu strony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku