Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1213/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwów V. sp. z o.o. w B. , M. P. i Z. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. P. i Z. P. kwotę 614 (sześćset czternaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej V. sp. z o.o. w B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. nakazuje zwrócić ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2023 r., nr [...] po rozpatrzeniu sprawy z odwołań M. R. oraz V. sp. z o.o. w B. od decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] maja 2023 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej powoływana jako upzp) - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Wójt Gminy I. ustalił na rzecz M. i Z. P. warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 30 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli M. R. oraz V. sp. z o.o. w B. Skarżący M. R. podniósł, że decyzja nie jest spójna z załącznikiem Nr 1 - Część graficzna oraz ze stanem faktycznym, ponieważ określono w niej, że zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu (powinno być rurociąg). Z kolei na mapie znajduje się rurociąg przebiegający przez grunty państwa P.

V. sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 upzp poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa inwestycja stanowi wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, gdy z samej treści decyzji wynika, że przedmiotowa inwestycja stanowi nie tylko ww. zespół, ale również magazyn energii, co spowodowało bezpodstawne zastosowanie art. 61 ust. 3 ustawy i doprowadziło do:

- nieprzeprowadzenia analizy, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z funkcją i zasadą dobrosąsiedztwa na analizowanym obszarze,

- nieokreślenia, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej;

2. art. 61 ust. 5a upzp poprzez niewyznaczenie wokół terenu inwestycji na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego;

3. art. 107 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakami decyzji w postaci zaniechania indywidualnego oznaczenia stron postępowania, co skutkuje niemożnością oceny, czy strony zostały ustalone prawidłowo, względnie naruszenie art. 28 kpa poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania i pominięcie właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze planowanej inwestycji, co skutkowało niedopuszczeniem ich do udziału w sprawie i naruszenie art. 9 kpa;

4. art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie skutkujące tym, że wydanie decyzji dla planowanej inwestycji stanowi naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju i zachowania równowagi przyrodniczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., rozpoznając odwołania, wskazało, że wniosek inwestora dotyczy "Budowy farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (...)". Przewidywana powierzchnia, która zostanie zajęta przez farmę fotowoltaiczną wraz z elementami towarzyszącymi, wyniesie ok. [...] ha. Łączna moc paneli do 30 MW.

Do wniosku załączono decyzję Wójta Gminy I. z [...].12.2021 r., znak: [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (...)".

Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1093 ze zm.), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy:

1) wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji;

2) wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1;

3) przyjmujące zgłoszenia, o których mowa w art. 72 ust. 1a.

Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, jest to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Badanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest podstawowym obowiązkiem organów administracji wydających decyzję lokalizacyjną (zob. wyrok NSA w sprawie II OSK 2278/17). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wyników analizy nie wynika, aby organ pierwszej instancji takiego badania dokonał. Badanie winno obejmować przede wszystkim porównanie parametrów i lokalizację inwestycji. Natomiast organ nie jest uprawniony do badania i interpretowania przesłanek środowiskowych warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Niedopuszczalna jest również ponowna analiza karty informacyjnej przedsięwzięcia sporządzonej na potrzeby postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, czy też materiału zgromadzonego w tym postępowaniu (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1737/11, LEX nr 1361602). Następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 powołanej ustawy jest pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organ ten nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej.

Powyższe jest istotne zwłaszcza w kontekście analizy treści "Charakterystyki przedsięwzięcia" stanowiącej załącznik do ww. decyzji środowiskowej. Z dokumentu tego nie wynika, aby inwestor planował budowę magazynu energii umieszczonego w kontenerze (do 5 szt.). Z kolei we wniosku o wydanie warunków zabudowy w załączniku "Dane dotyczące obiektu budowlanego niebędącego budynkiem" dokładnie określono parametry tego obiektu, co powtórzone zostało w zaskarżonej decyzji. Zatem, mając na uwadze bezwzględny obowiązek wynikający z art. 86 ustawy środowiskowej, organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu zobligowany będzie do wyjaśnienia tej rozbieżności. Badanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z decyzją środowiskową musi objąć przede wszystkim porównanie nie tylko lokalizacji planowanej inwestycji, ale również jej parametrów. Pomocna może być tu definicja instalacji odnawialnego źródła energii zawarta w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Skoro inwestor planuje również budowę magazynu energii elektrycznej, to jego parametry powinny być zgodne z parametrami ustalonymi na etapie wydawania decyzji środowiskowej. Wpierw jednak organ ustali, czy budowa magazynów objęta była w ogóle decyzją środowiskową.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 kpa, Kolegium wyjaśniło, że w przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 28 kpa. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1094/18). W aktach niniejszej sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów działek, których właściciele ujęci zostali przez organ pierwszej instancji w wykazie stron postępowania. Ponadto w aktach sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów, których właściciele nie zostali uznani przez organ za strony postępowania, chociaż działki te graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. Zatem kwestia kręgu stron postępowania pozostaje otwarta i wymaga wyjaśnienia. Obowiązku tego nie można przerzucać wyłącznie na organ odwoławczy, zwłaszcza w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych wywodów organu w tym zakresie.

Reasumując, Kolegium wskazało, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy I. winien zbadać zgodność decyzji o warunkach zabudowy z decyzją środowiskową wydaną dla planowanej inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, szczególnie w zakresie jej parametrów. Następnie organ, biorąc pod uwagę obszar oddziaływania inwestycji, ustali strony postępowania i da temu wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia tak, aby możliwa była jego ewentualna kontrola przez organ odwoławczy. W razie potrzeby organ wystąpi ponownie do właściwych organów współdziałających o wymagane ustawą opinie i uzgodnienia.

Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło jak w sentencji.

Sprzeciw od ww. decyzji złożyli Z. P. i M. P. (dalej określani jako Skarżący), zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W związku wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, główną przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji miał być brak dokonania przez ten organ analizy zgodności zamierzeń z postanowieniami decyzji Wójta Gminy I. z [...].12.2021 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Z powyższą konkluzją nie sposób się zgodzić. W decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wskazano bowiem - w ramach parametrów, cechów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, że w projekcie inwestycji należy uwzględnić wymogi określone w ww. decyzji Wójta Gminy I. o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto decyzja ta wskazana została w części decyzji organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy w części dotyczącej warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi (pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy).

W efekcie organ pierwszej instancji niezaprzeczalnie uwzględnił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że również ten sam organ wydał uprzednio ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stąd jej treść oraz zakres była doskonale znana organowi. Chybione są zatem uwagi organu drugiej instancji, że "nie wynika, aby inwestor planował budowę magazynu energii w kontenerze", podczas gdy magazyn ten był ujęty w założeniu przedsięwzięcia, na który inwestor uzyskał decyzję środowiskową, tj. "budowę farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastruktura towarzyszącą".

Nawet gdyby w istocie decyzja organu pierwszej instancji zawierała braki wskazane w zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, to organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 kpa, bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 kpa, w szczególności przez zapoznanie się z aktami postępowania dotyczącego wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia lub wzywając strony lub inne organy do przedłożenia niezbędnych dokumentów. Tymczasem organ drugiej instancji wydał decyzję kasatoryjną, która w realiach niniejszej sprawy powoduje zbędne przedłużenie trwania postępowania administracyjnego, co stałoby w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 12 § 1 kpa.

Sprzeciw od ww. decyzji złożyła również V. sp. z o.o. w B. (dalej określana jako Skarżąca), zarzucając jej naruszenie:

1. art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu;

2. art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez zaniechanie umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości mimo stwierdzenia przez organ, że krąg podmiotów uznanych za strony w pierwszej instancji nie został dostatecznie ustalony, co istotnie ograniczyło ich prawo do czynnego udziału w postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że, jak słusznie wskazał organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Organ zauważył, że działki, których właściciele nie zostali uznani za strony postępowania graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, zatem kwestia ustalenia kręgu stron postępowania pozostaje otwarta i wymaga wyjaśnienia. Jednak zdaniem Skarżącej nie jest to możliwe w drodze uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Właściciele działek graniczących z terenem inwestycji powinni zostać uznani za strony postępowania, albowiem spełniają zasadę dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Tym samym, mając na względzie uprawnienie stron postępowania do czynnego udziału w postępowaniu - wprost wynikającego z art. 10 § 1 kpa - organ pozbawił strony możliwości udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań. Na obecnym etapie zaawansowania sprawy nie jest możliwe przekazanie sprawy organowi I instancji w celu ponownego rozpoznania, albowiem udział wszystkich prawidłowo ustalonych stron postępowania powinien być zapewniony przez organ I instancji od samego początku postępowania. Gdyby przyjąć, że organ I instancji miałby prowadzić sprawę ponownie w ramach tego samego postępowania, to nie jest on w stanie zapewnić wszystkich nowoustalonym stronom udziału w całym ciągu czynności podejmowanych w ramach sprawy. Jedynym racjonalnym sposobem na zapewnienie wszystkim stronom równego i pełnego dostępu do sprawy oraz umożliwienia im wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów oraz zgłaszania własnych żądań jest umorzenie toczącego się postępowania administracyjnego po uprzednim uchyleniu decyzji wydanych w toku sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej powoływana jako ppsa), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64b § 1 ppsa, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl bowiem art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie zaś - jak w przypadku skarg - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Na tym etapie została wyłączona możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 kpa. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 ppsa). Zatem przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej) na gruncie uwarunkowań prawnych zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 kpa (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 471/21 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: CBOSA).

Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Trzeba przy tym zaznaczyć, że stronami w tym postępowaniu jest jedynie wnoszący sprzeciw i organ (art. 64b § 3 ppsa), zatem dokonanie kontroli decyzji organu odwoławczego w zakresie stosowania prawa materialnego bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia innych niż wnoszący sprzeciw obywateli.

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 kpa, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy powinien również uwzględnić art. 136 § 1 kpa dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2b kpa.

Z art. 138 § 2 kpa wynika zatem, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, jednak trzeba przyjąć, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego - decyzja kasacyjna - jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por.m.in. wyroki NSA w sprawach II OSK 584/21; I OSK 590/21; III OSK 2319/21).

Kolejne nowelizacje kpa i wprowadzenie instytucji sprzeciwu bezsprzecznie też wskazują, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy drugiej instancji. Zmiana treści art. 136 kpa dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ pierwszej instancji reguł postępowania dowodowego nie powinien prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu powołanej nowelizacji kpa, i co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna, zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest tylko w przypadkach wyjątkowych, tj. takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 1279/17 i WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 654/17).

Podkreślić zatem należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny i merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego.

Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem, Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem, czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły - ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak ustalony zakres kontroli pozwolił na przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 kpa.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, SKO nakazało organowi pierwszej instancji zbadanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z decyzją środowiskową wydaną dla planowanej inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, szczególnie w zakresie jej parametrów. W tym zakresie stwierdzić trzeba, że niewątpliwie, w świetle treści art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zbadanie, konieczne było zbadanie, czy decyzja organu pierwszej instancji była zgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Nic jednak nie stało na przeszkodzie, mając na uwadze wcześniejsze rozważania, aby Kolegium dokonało tej oceny we własnym zakresie.

Ponadto SKO nakazało organowi I instancji prawidłowe ustalenie stron postępowania. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z cyt. wcześniej art. 138 § 2 zd. 1 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie nie obejmuje to zatem kwestii prawidłowości ustalenia stron postępowania. Ewentualne nieprawidłowe ustalenie stron postępowania nie powoduje skutku w postaci potencjalnego wpływu tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia. Natomiast nieprawidłowe ustalenie stron postępowania powodujące, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), nie może jednak powodować uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

W tym kontekście wskazać należy, że nie był zasadny zarzut zawarty w sprzeciwie Skarżącej spółki, w szczególności brak jest podstaw do umorzenia postępowania w przypadku nieprawidłowego ustalenia przez organ stron postępowania. W szczególności nie dochodzi w takiej sytuacji do bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 oraz. art. 225 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi