Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 533/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 190, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 935
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu - t.j.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 28 października 2019 r. nr BP.501.1144.2019.0949.KA12.9160 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 kwietnia 2024 r., sygn. II GSK 99/21, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 23/20, w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 28 października 2019 r., nr BP.501.1144.2019.0949.KA12.9160 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wyrokiem z 2 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 23/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi A. P. (strona, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (organ odwoławczy, GITD) z 28 października 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od GITD na rzecz skarżącej kwotę 4017 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 12 kwietnia 2019 r. w M. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego (ITD) zatrzymali do kontroli samochód osobowy, którym kierował J. A. (kierowca). W toku kontroli stwierdzono, że kierowca wykonywał odpłatnie przewóz okazjonalny osób w imieniu i na rzecz skarżącej (poprzednio: A. J.), przewożąc trzech pasażerów z Lotniska [...] w K. do K.. Pasażerowie zamówili usługę przewozu za pośrednictwem aplikacji Uber. Za wykonanie usługi została pobrana opłata w wysokości 186,42 zł z karty płatniczej zgłoszonej do ww. aplikacji. W toku kontroli drogowej kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Protokół kontroli został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń. W związku z powyższym,[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ I instancji, WITD) stwierdził w toku wszczętego postępowania, że skarżąca wykonywała – za pośrednictwem zatrudnionego na podstawie umowy zlecenia kierowcy – transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika lub bez wymaganej licencji oraz przewóz okazjonalny samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego (kontrolowany pojazd był przystosowany do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą), określonego w art. 18 ust. 4b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.). Strona w piśmie z 10 czerwca 2019 r. wyjaśniła, że kontrolowany kierowca nie był jej pracownikiem, a jako pracodawcę wskazała inny podmiot: S s.c.

Decyzją z 12 czerwca 2019 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 1 (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji) i lp. 2.11 (wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.) załącznika nr 3 do u.t.d. – wymierzył skarżącej kary w wysokości 12.000 zł i 8.000 zł, , przy czym na podstawie art. 92a ust. 3 u.t.d. karę łączną ograniczono do kwoty 12.000 zł.

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 października 2019 r. GITD, po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że w dniu kontroli drogowej kierowca w imieniu strony wykonywał odpłatny przewóz osób (trzech pasażerów) z Lotniska [...] w K. do K., ul. [...]. Usługę przewozu zamówił jeden z pasażerów przy pomocy zainstalowanej w telefonie aplikacji Uber. Przed rozpoczęciem przewozu pasażer otrzymał informację o wysokości opłaty za wykonanie zamówionej usługi oraz numer rejestracyjny pojazdu i imię kierowcy (opłata 230,72 zł, Skoda nr rej. [...]). Opisane okoliczności organ ustalił m. in. na podstawie zeznań złożonych w charakterze świadka przez P. C., a razem z nim podróżowali M. B. i U. U.. Przed rozpoczęciem wykonania zamówionej usługi nie zawarł żadnej umowy ani pisemnej ani ustnej, w której zostałyby ustalone warunki wykonania zamówionej usługi. Za przewóz do miejsca kontroli została pobrana opłata w wysokości 186,42 zł. Okoliczności te potwierdził M. B., który także został przesłuchany w charakterze świadka. Znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna potwierdza wykonanie usługi przewozu z lotniska w K. do miejsca zatrzymania pojazdu do kontroli drogowej i uiszczenie opłaty za wykonanie usługi na tej trasie. Kierujący pojazdem, przesłuchany w charakterze świadka, potwierdził okoliczności zamówienia usługi przewozu i jej wykonania, wyjaśnił, że usługę wykonał w imieniu strony, ponieważ jest u niej zatrudniony na podstawie umowy zlecenia, a na pytanie od kogo otrzymuje wynagrodzenie, w odpowiedzi wskazał skarżącą. Wyjaśnił, że płatność jest dokonywana za pośrednictwem aplikacji Uber, a rozliczenia są tygodniowe. Usługi przewozu zamawiane przy pomocy aplikacji Uber wykonuje od ponad roku. Kierujący zeznał ponadto, że opłaty za paliwo są dokonywane w imieniu skarżącej, a faktura za paliwo jest wystawiana według danych wskazanych na kartce od pracodawcy, tj. na imię i nazwisko strony, nazwę i adres siedziby jej przedsiębiorstwa wraz z numer NIP [...]. Dane znajdujące się na kartce okazanej przez kierującego są takie same jak dane działalności strony wpisane w rejestrze Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Użytkownikiem samochodu osobowego, którym kierujący wykonał skontrolowany przewóz, jest skarżąca, co potwierdza pismo I Sp. z o.o. o w W. z 10 maja 2019 r.

W ocenie organu, z powyższego jednoznacznie wynika, że usługa przewozu z dnia kontroli była odpłatną usługą transportową wykonaną przez kierującego w imieniu strony, ponadto była to jedna z wielu usług wykonanych przez ponad rok przed dniem kontroli. Dlatego do wykonania tych usług strona powinna posiadać stosowną licencję. Obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 utd, nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej (wyrok NSA z 20.01.2009 r. II GSK 670/08, wszystkie powołane:orzeczeniansa.gov.pl). W dniu kontroli skarżąca nie posiadała uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób.

Podczas przeprowadzonej kontroli kierujący nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. Naczelnik Wydziału Komunikacji i Drogownictwa Urzędu Miejskiego w D. w piśmie z 29 maja 2019 r. wskazał, że strona nie posiadała licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym ani pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w ocenie organu odwoławczego, jednoznacznie wskazuje, że strona wykonywała zarobkowo przewóz drogowy osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 utd. Dlatego organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przewóz z dnia kontroli jako wykonywany bez licencji skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł stosownie do art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 utd oraz lp. 1.1 załącznika ID" 3 do tej ustawy.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego skontrolowany przewóz drogowy nie spełniał także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Mianowicie kontrolowany pojazd był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co jednoznacznie potwierdza protokół kontroli i rejestr CEPiK. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a utd przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Co więcej przewóz wykonywany w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 utd, gdyż warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały ustalone w formie umowy pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa (protokół kontroli, zeznania pasażerów i kierującego, pismo I Sp. z o.o., wydruk z CEPiK i dokumentacja fotograficzna).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca

reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzje domagając się jej uchylenia decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 28, art. 75, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że jest ona stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a, podczas gdy z załączonych dokumentów wynika, że przewóz objęty kontrola był realizowany przez E sp. z o.o. w C. i ten podmiot powinien być stroną postępowania.

Pełnomocnik skarżącej, w trybie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów tj.: umowy o współpracy z 27 września 2018r. zawartej przez skarżącą z E sp. z o.o., faktury VAT wystawionej skarżącej przez E sp. z o.o. z 4 kwietnia 2019r. i z 12 kwietnia 2019r., umowy na usługi transportowe zawartej z przez E sp. z o.o. a pasażerem przewożonym 12 kwietnia 2019r., na okoliczność, że to E Sp. z o.o. winna być stroną niniejszego postępowania, ponadto przedłożył odpis skróconego aktu małżeństwa skarżacej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała prezentowane w sprawie stanowisko, a nadto podkreśliła, że na żadnym etapie postepowania organy nie zweryfikowały je twierdzeń. Skarżąca wynajmowała jedynie pojazd E sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując zawartą w zaskarżonej decyzji argumentację i nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. W uzasadnieniu podkreślono, że organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami w zakresie i rozmiarze niezbędnym do podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ww. wyrokiem z 2 września 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd Wojewódzki stwierdził, że już w dacie kontroli organy wiedziały, że podmiot: E sp. z o.o. dysponuje licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, nie podjęły natomiast żadnych czynności w celu wyjaśnienia tej okoliczności, a w aktach sprawy nie znajduje się żadne wyjaśnienie "kto, z jakich przyczyn i dlaczego nadesłał ten skan dokumentu". Ponadto, WSA wskazał, że w zakresie prawidłowego ustalenia strony postępowania organy poprzestały jedynie na zeznaniach kierującego pojazdem, co doprowadziło do naruszenia art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżony organ ponownie badając sprawę powinien rozważyć możliwość przesłuchania strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostałyby niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd Wojewódzki wskazał również, że uprzednio "organ winien rozważyć możliwość potwierdzenia zeznań kierującego pojazdem już chociażby poprzez ustalenie jego faktycznego pracodawcy lub zleceniodawcy, a niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy będzie także odniesienie się do przedłożonych przez stronę dokumentów, w tym umowy o współpracy z E sp. z o.o. z 27 września 2018 r., faktury na wynajem samochodu wystawionej przez skarżącą na rzecz E sp. z o.o. z 17 kwietnia 2019r., faktury za usługi transportowe z 12 kwietnia 2019 r. wystawioną przez E sp. z o.o. na rzecz osoby zamawiającej przewóz wraz z umową na usługi transportowe". Sąd wskazał końcowo, że zgodnie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. powyższe ustalenia winny znaleźć stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), organ odwoławczy zaskarżył to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ nie ustalił właściwie strony postępowania, podczas gdy ustalenia organu w zakresie wykonawcy przewozu drogowego oparte były o dowód z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka przeprowadzony podczas kontroli drogowej oraz dowód z dokumentu w postaci pisma I sp. z o.o. z 10 maja 2019 r., "a których to dowodów wiarygodność nie została podważona przez skarżącą, która na etapie postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu, ograniczając się jedynie do złożenia wyjaśnień, których treść nie została przez nią udowodniona ani uprawdopodobniona, a które dodatkowo przeczą wersji przedstawionej na etapie skargi na decyzję";

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieusprawiedliwione przyjęcie, że "dla ustalenia, kto był wykonawcą kontrolowanego przewozu, znaczenie mają dokumenty załączone przez skarżącą do skargi na decyzję, podczas gdy nie jest konieczne przeprowadzenie z nich dowodów w postępowaniu administracyjnym, albowiem umowa o współpracy skarżącej z E sp. z o.o. nie zawiera podpisu obu stron umowy, a więc nie stanowi dowodu na to, że skarżąca współpracowała z E sp. z o.o. przy realizacji przewozów osób, nadto faktury za wynajem samochodów z E sp. z o.o. i faktura za usługi transportowe nie przesądzają o tym, że E sp. z o.o. była wykonawcą przewozu z dnia kontroli";

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że dla oceny, kto był wykonawcą kontrolowanego przewozu, znaczenie mają dokumenty załączone przez skarżącą do skargi na decyzję, podczas gdy na etapie postępowania administracyjnego skarżąca podniosła jedynie niepoparty dowodami argument, że na dzień kontroli kierowca nie był jej pracownikiem, lecz pracownikiem S s.c., i nie wskazywała żadnych argumentów dotyczących współpracy z E sp. z o.o. w zakresie przewozów osób, a zatem przedłożenie dokumentów dopiero na etapie skargi na decyzję należy uznać za mające na celu wyłącznie przedłużenie postępowania i doprowadzenie do przedawnienia karalności, a nie dążenie do osiągnięcia prawdy obiektywnej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ winien był ustalić charakter współpracy skarżącej z E sp. z o.o. w toku postępowania administracyjnego z uwagi na dostarczenie podczas kontroli kopii licencji nr 5 na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym udzielonej E sp. z o.o., podczas gdy kopia licencji nie stanowi dokumentu, a skarżąca nie podniosła argumentu dotyczącego współpracy z E sp. z o.o. na żadnym etapie postępowania administracyjnego, mimo prawidłowego wezwania jej przez organ I instancji do przedłożenia dowodów i wyjaśnień na okoliczność stwierdzonych naruszeń oraz do wskazania okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 92c u.t.d.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprzeprowadzeniu przez Sąd I instancji z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych przez skarżącą do skargi, mimo że było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W związku z powyższym organ odwoławczy wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej stwierdził, że jest zasadna, bowiem na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim kontrolowany Sąd Wojewódzki uchylił się od dokonania w granicach przysługujących mu kompetencji kontrolno-rozpoznawczych bezpośredniej i pełnej weryfikacji legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji (w tym w odniesieniu do poprzedzającego ją postępowania dowodowego i wyjaśniającego) w świetle materiału procesowego wynikającego z akt administracyjnych oraz dokumentów włączonych do akt sądowych jako załączniki do zawartego w skardze wniosku strony skarżącej o dopuszczenie dowodów uzupełniających, przedwcześnie tym samym wzruszając orzeczenie skarżonego organu, pomimo iż ocena legalnościowa powyższych dokumentów – do których kontrolowany Sąd jedynie opisowo i pośrednio odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – była niezbędna do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem działań lub zaniechań organu odwoławczego w zakresie ustalania podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, a uchybienie to co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej.

NSA stwierdził, że Sąd Wojewódzki uznając, że skarżony organ naruszył przepisy art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ograniczył się w istocie do ogólnej konstatacji, że w toku postępowania administracyjnego należało dodatkowo z urzędu poddać weryfikacji twierdzenia strony skarżącej, pomimo iż strona ta działając najpierw samodzielnie, a następnie będąc reprezentowana co najmniej od dnia 10 lipca 2019 r. przez zawodowego pełnomocnika procesowego nie wykazała inicjatywy dowodowej, poza złożeniem oświadczenia z 11 czerwca 2019 r. w zakresie odpowiedzialności za sporny przewóz drogowy innego podmiotu (E sp. z o.o.), wskazanego w kopii licencji z dnia 12 czerwca 2013 r. na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, oraz w zakresie podmiotu zatrudniającego na podstawie umowy zlecenia kierowcę (miał nim być według skarżącej podmiot: "S s.c."), który wykonywał sporne czynności przewozowe.

NSA nie podzielił wyrażonej przez Sąd oceny, że kontrolowane organy powinny były z urzędu podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia, kto i z jakich przyczyn "nadesłał" skan ww. licencji, w sytuacji gdy z treści zeznań kierowcy wykonującego przewóz jednoznacznie wynikało, że podmiotem zlecającym przewóz była skarżąca, która – zgodnie z pismem I Sp. z o.o. z dnia 10 maja 2019 r. – w dniu wykonania przewozu była leasingobiorcą (użytkownikiem) spornego pojazdu. Pozbawione bliższego wyjaśnienia oceny i wnioski Sądu Wojewódzkiego na tle materiału procesowego zgromadzonego w aktach administracyjnych znalazły odzwierciedlenie w sformułowanym końcowo zaleceniu, aby uzupełnić ten materiał przez przesłuchanie skarżącej jako strony (art. 86 k.p.a.) oraz rozważyć możliwość "potwierdzenia zeznań kierującego pojazdem" przez "ustalenie jego faktycznego pracodawcy lub zleceniodawcy". Powyższe zalecenie należy ocenić nie tylko jako kontrfaktyczne i niespójne z treścią materiału dowodowego zgromadzonego przez kontrolowane organy, lecz przede wszystkim jako przekraczające granice weryfikacyjnego stosowania wzorców kontrolnych przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy administracyjnej.

NSA dalej stwierdził, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w swej istocie nieprzekonujące, niedostateczne i wadliwe materialnie oceny Sądu Wojewódzkiego były konsekwencją formalnie nieujawnionego i pośredniego odniesienia się poza ramami proceduralnymi i materialnymi art. 106 § 3 p.p.s.a. – do treści dokumentów załączonych do skargi przez pełnomocnika skarżącej i objętych zakresem wniosku o przeprowadzenie z nich dowodu uzupełniającego, bez procesowego rozpoznania samego wniosku oraz co najistotniejsze bez wyrażenia uzasadnionej oceny w zakresie przesłanek dotyczących konieczności lub potrzeby jego uwzględnienia w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do legalności ustalenia stanu faktycznego sprawy na drodze administracyjnej.

Takie podejście sądu administracyjnego w zakresie stosowania przepisów art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe, skoro poszerzenie materiału procesowego będącego podstawą oceny legalności przedmiotu zaskarżenia odbyło się w drodze wyjątku od zasady orzekania na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) – nie tylko poza trybem dopuszczenia dowodów uzupełniających, lecz przede wszystkim z naruszeniem obowiązku dokonania oceny treści i formy faktycznie włączonych do akt sądowych dokumentów w świetle kryterium ich możliwego wpływu na pozytywną albo negatywną weryfikację legalności zaskarżonego aktu. Tym samym również obowiązek pełnej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia w granicach sprawy, której dotyczy skarga, oraz niezależnie od granic samej skargi, nie może być uznany za zrealizowany w stopniu dostatecznym w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem.

NSA dodatkowo wyjaśnił, że jakkolwiek w orzecznictwie Naczelnego Sądu przeważa stanowisko, że zastosowana w art. 106 § 3 p.p.s.a. formuła normatywna "może" wyraża nie tylko kompetencję, lecz także konstrukcję uznania procesowego, a zatem – co do zasady – nieprzeprowadzenie przez sąd dowodu z dokumentu nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego "mające" (jak podnosi się w kolejnych orzeczeniach) samodzielnie – co wymaga podkreślenia – "istotny wpływ na wynik sprawy" (zob. np. wyroki NSA: z 30 września 2009 r., I OSK 160/09; z 21 września 2010 r., I GSK 243/10; z 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; z 25 września 2012 r., II OSK 840/11; z 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15; z 22 czerwca 2021 r., II OSK 2754/18; z 17 października 2023 r., III OSK 2829/21), to jednak w określonych stanach faktycznych pominięcie oceny określonych dowodów uzupełniających z dokumentów, pomimo ich rozstrzygającego znaczenia dla wyjaśnienia istotnych i podnoszonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego wątpliwości co do legalności albo nielegalności zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji, może stanowić podstawę do uznania, że sąd administracyjny naruszył przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. w stopniu, który co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w dalszej kolejności prowadzi najczęściej do związkowego naruszenia innych przepisów stanowiących część normy odniesienia (np. art. 134 p.p.s.a.) lub normy dopełnienia (np. art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c albo w zw. z art. 151 p.p.s.a.). W takich wypadkach przewidziana w tym przepisie formuła normatywna ("sąd może") wyraża już nie tylko kompetencję procesową, lecz także instrumentalnie z nią związany obowiązek czynienia z niej użytku.

NSA stwierdził, że Sąd Wojewódzki nie tylko mógł i powinien był – przed dokonaniem końcowej weryfikacji legalności procesowej zaskarżonej decyzji – poddać ocenie wniosek strony skarżącej o dopuszczenie dowodów, których treść wskazuje, że okoliczności w nich stwierdzone mają istotne znaczenie dla orzekania o legalności przedmiotu zaskarżenia, lecz przede wszystkim powinien był – wobec konieczności wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem ustalenia stanu faktycznego – dokonać ich bezpośredniej kwalifikacji w świetle stanu akt sprawy administracyjnej, oraz stwierdzić, czy i w jakim zakresie ich ujawnienie dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego może mieć istotny wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, w tym na możliwość przypisania skarżonemu organowi naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., skoro w toku całego postępowania administracyjnego strona skarżąca, a także jej zawodowy pełnomocnik ustanowiony na etapie postępowania odwoławczego, nie wykazali żadnej aktywności procesowej w zakresie formułowania stosownych wniosków dowodowych, które umożliwiłyby kontrolowanym organom podjęcie czynności zmierzających do poszerzenia bazy dowodowej ustaleń faktycznych w sprawie.

Nieznajdujące należytego i racjonalnego uzasadnienia bierność lub zaniechania strony postępowania w zakresie aktywnej postawy procesowej, mającej na celu zebranie i rozpatrzenie dowodów znanych tej stronie, lecz nieznanych organom, mają niewątpliwie wpływ na ocenę legalności proceduralnej przeprowadzonego postępowania dowodowego, a ewentualne nowe w sensie procesowym dowody, które istniały w dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie były znane organowi, który wydał tę decyzję, mogą podlegać rozpatrzeniu albo przez sąd administracyjny w celu ustalenia zaistnienia wady wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., i ewentualnego uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., albo przez organ właściwy w sprawach wznowienia, orzekający w trybie nadzwyczajnym, jeżeli w ocenie sądu dowody uzupełniające z dokumentów nie są wystarczające do stwierdzenia wady wznowienia, a jednocześnie nie zachodzą przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Oceny prawne w tym zakresie, po dokonaniu formalnej ewaluacji przedłożonych dokumentów w świetle przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., należą jednak do sądu administracyjnego pierwszej instancji, który powinien z powyższego obowiązku wywiązać się należycie i w sposób umożliwiający ewentualną dalszą kontrolę instancyjną.

Z powyższych względów NSA uchylił wyrok tut. Sądu z 2 września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, wspomnianym wyżej wyrokiem NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 99/21, wydanym na skutek skargi organu odwoławczego od wyroku WSA w Gliwicach z 2 września 2020 r., sygn. III SA/Gl 23/20.

Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie NSA wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Istota sporu w niniejszej sprawie, sprowadza się do ustalenia, czy organ zasadnie wymierzył skarżącej karę pieniężną z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywania przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego.

Decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, który był w ocenie Sądu wystarczający dla wydania zaskarżonej decyzji.

Podkreślenia wymaga, na co zwrócił uwagę NSA, bierna postawa i zaniechania strony postępowania w zakresie aktywnej postawy procesowej, mającej na celu zebranie i rozpatrzenie dowodów znanych tej stronie, lecz nieznanych organom. Skarżąca nie wykazała w postępowaniu administracyjnym żadnej inicjatywy dowodowej, dla podważenia ustaleń organu, również profesjonalny pełnomocnik skarżącej, przystępując do sprawy w postępowaniu odwoławczym ograniczył się jedynie do oświadczenia, że podtrzymuje odwołanie skarżącej. Nie można zatem organowi zarzucić, że dopuścił się zaniechań w zakresie ustalenia podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji.

Organy nie były zobowiązane do szukania, uzupełniania i przeprowadzania z urzędu dowodów na korzyść skarżącej, w sytuacji jej całkowicie biernej postawy w sprawie. NSA nie podzielił wyrażonej przez Sąd oceny, że kontrolowane organy powinny były z urzędu podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia, kto i z jakich przyczyn "nadesłał" skan licencji, w sytuacji gdy z treści zeznań kierowcy wykonującego przewóz jednoznacznie wynikało, że podmiotem zlecającym przewóz była skarżąca, która – zgodnie z pismem I Sp. z o.o. z dnia 10 maja 2019 r. w dniu wykonania przewozu była leasingobiorcą (użytkownikiem) spornego pojazdu.

Skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania wobec stwierdzonych naruszeń w dniu 17 kwietnia 2019 r. Jednocześnie organ zakreślił skarżącej 7-dniowy termin do przesłania dowodów dla wykazania, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, informując, że brak złożenia dowodów spowoduje wydanie decyzji w oparciu o zgromadzony przez organ materiał dowodowy. To zawiadomienie nie wywołało żadnej reakcji skarżącej.

W oczekiwaniu na ustalenie danych użytkownika pojazdu organ przedłużył postępowanie. Dopiero w dniu 11 czerwca 2019 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że kierowca pojazdu nie był pracownikiem jej firmy tylko był zatrudniony w firmie S s.c., która powinna być stroną w sprawie. Z kolei, w skardze podnosi, że stroną postępowania powinna być firma E Sp. z o.o.

Tymczasem z protokołu kontroli pojazdu i dowodów przeprowadzonych przez organ, których w postępowaniu przed organami nie podważyła, jasno wynika, że to skarżąca wykonywała przewóz bez licencji pojazdem nie spełniającym ustawowych wymogów. Kierowca wyraźnie wskazał, że pracuje na zlecenie skarżącej, która jest przedsiębiorcą transportowym, z nikim innym nie zawierał umowy na otrzymywanie zleceń w ramach aplikacji Uber. Pojazd tankuje na dane, które dostał od szefowej, tj. firmę skarżącej A w D., wskazał dokładny adres i NIP tej firmy. Organ ustalił, że użytkownikiem pojazdu jest skarżąca. Poza sporem jest, że skarżąca nie miała wymaganej przepisami licencji, a pojazd nie spełniał ustawowych wymogów do przewozów okazjonalnych osób.

W tym stanie rzeczy organ I instancji prawidłowo decyzją z dnia 12 czerwca 2019 r. doręczoną skarżącej 19 czerwca 2019 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 12 000,00 zł.

W odwołaniu od tej decyzji, skarżąca podtrzymała oświadczenie z 11 czerwca 2019 r., podnosząc, że kierowca był zatrudniony w innej wskazanej firmie. Zdaniem Sądu nie stoi to jednak na przeszkodzie do wykonywania zleceń skarżącej w ramach aplikacji UBER.

W dniu 15 lipca 2019 r. do sprawy zgłosił się profesjonalny pełnomocnik strony oświadczając, że popiera odwołanie złożone przez skarżącą. Pismami z dnia 8 sierpnia 2019 r. i 26 września 2019 r. pełnomocnik skarżącej został powiadomiony o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie i możliwości złożenia ponaglenia. Pełnomocnik skarżącej nie uzupełnił odwołania przez złożenie wniosków dowodowych.

Zaskarżona decyzja została wydana 28 października 2019 r. i doręczona pełnomocnikowi 6 listopada 2019 r. Organ odwoławczy działał z poszanowaniem zasad postępowania oraz przepisów prawa materialnego.,

W skardze, z 4 grudnia 2019 r., pełnomocnik złożył wnioski dowodowe, podnosząc w uzasadnieniu skargi, że to nie skarżąca, ale inny podmiot wykonywał przewóz objęty kontrolą.

Kierując się wskazaniem NSA co do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak formalnego rozpoznania tergo wniosku, Sąd na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2024 r. oddalił zgłoszone w skardze wnioski dowodowe z dokumentów. Sąd uznał, że opieszałość strony skarżącej, która dopiero w skardze wykazuje inicjatywę dowodową, nie znajduje żadnego usprawiedliwienia, na tym etapie postępowania wnioski są spóźnione i nie podlegają ocenie Sądu, który nie wyręcza organu w dokonywaniu ustaleń faktycznych, zwłaszcza co do ustalenia strony postępowania i zarazem adresata decyzji. W ocenie Sądu ustalenie stanu faktycznego odbyło się z poszanowaniem reguł postępowania. Strona nie została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, przeciwnie mogła i powinna zapoznać się z aktami sprawy i zawartym w nich materiałem oraz przedstawić wnioski dowodowe dla wykazania swoich racji. Obowiązkiem organu jest z jednej strony dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, ale z drugiej strony organ kieruje się zasadą szybkości postępowania.

Zatem, postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2024 r., Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe strony skarżącej. Sąd uznał, nie odnosząc się do ich skuteczności, że zmierzają one do zmiany dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. W niniejszym postępowaniu, nie jest rzeczą Sądu ocena przesłanek wznowieniowych czy też nieważnościowych mających zastosowanie wyłącznie w trybach nadzwyczajnych. Zaskarżona decyzja zawiera ustalenia faktyczne oparte na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, którego skarżąca nie poważyła, a który był wystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu brak jest istotnych wątpliwości w sprawie uzasadniających przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów dołączonych do skargi.

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że nie zachodzą w sprawie przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

-----------------------

15