Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 76/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego T. M. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - powiat grodzki decyzją z dnia 4.02.2015 r., wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tj: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał T.M. rozbiórkę wiaty o konstrukcji drewnianej, wymiarach 3,0 x 7,0 m i wysokości 3,80 m, zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , zrealizowanej bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W uzasadnieniu organ podał, że prowadził postępowanie administracyjne w sprawie przyjęcia do użytkowania zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod. -kan., gazową, c. o., elektryczną, wjazdami i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w K, zlokalizowanego na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] Organ nie wniósł sprzeciwu wobec użytkowania ww. zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 05.09.2014 r. odnośnie przedmiotowej wiaty drewnianej, zlokalizowanej na działce nr [...] przy udziale współwłaściciela ww. nieruchomości, T.M. organ ustalił, że przedmiotowa działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej. W północno-zachodnim narożniku ww. działki znajduje się wiata o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym pokrytym gontem papowym, o wymiarach zewnętrznych około 3,0 m x 7,0 m i wysokości mierzonej od poziomu terenu do poziomu kalenicy dachu wynoszącej około 3,80 m (2,40 m - wysokość słupa drewnianego + 1,40 m wysokość dachu). Wiata powstała częściowo nad wybrukowanym miejscem postojowym, częściowo nad terenem zielonym. T.M. przedłożył zaświadczenie Prezydenta Miasta K. z dnia 03.06.2014 r. znak: [...] o niewniesieniu sprzeciwu, wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty o powierzchni zabudowy 25 m2 na dz. nr [...] . Na podstawie oświadczenia inwestora organ ustalił również, że wybrukowane miejsce postojowe zostało wykonane przez inwestora osiedla domów jednorodzinnych przy ul. [...] w K. M.A. , zgodnie z projektem budowlanym, T.M. podał, że on natomiast jest inwestorem budowy wiaty, która została wykonana w czerwcu 2014 r. (w piśmie z dnia 1.12.2014 r. inwestor sprostował, że w maju 2014 r.) - po skutecznym przyjęciu zgłoszenia przez właściwy organ administracji architektoniczne - budowlanej. W dniu 17.10.2014 r. organ przeprowadził ponowne czynności kontrolne budowy i ustalił, że przedmiotowa wiata zlokalizowana jest w odległości 1,65 m od pasa jezdnego drogi wewnętrznej (działka nr [...] ) oraz w odległości około 1,50 m od istniejącego ogrodzenia działki nr [...] z działką sąsiednią nr [...] .

Organ ustalił, że działka inwestora nr [...] graniczy z działką drogową nr [...] , której właściciel M.A. zmarł. Nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Ustalając strony postępowania organ pominął następców prawnych z uwagi na brak możliwości ich ustalenia. Stwierdził, że powyższe może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, ale nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyjaśnił również, że przedmiotem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dokonanego przez T.M. w dniu 04.04.2014 r. była cyt: "wiata wolnostojąca o powierzchni do 25 m (7,2m dł. x 3,2 m szer. x 2,2 m wys.) demontowalna o lekkiej konstrukcji drewnianej, obiekt niekubaturowy - element aranżacji przyszłego ogrodu - wiata". Z załączonych do ww. zgłoszenia dokumentów, w tym mapy ewidencyjnej (stan na dzień 26.03.2013 r.) wynika, że wiata miała być zlokalizowana w odległości 4 m od działki nr [...] i 1 m od działki nr

[...] . Z załączonego rysunku wiaty, wynika, że słupki drewniane miały mieć wysokość 2 m. W świetle powyższego organ uznał, że obiekt nie został zrealizowany zgodnie ze zgłoszeniem, uznając, że powstał inny obiekt, skoro została zmieniona wysokość przedmiotowej wiaty oraz jej lokalizacja.

Organ I instancji ocenił, że budowa wiaty, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, a tym samym w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, że obiekt budowlany może zostać zalegalizowany, jeżeli spełnione są łącznie dwa podstawowe warunki, o których mowa w art. 49b ust. 2 ww. ustawy Prawo budowlane, tj.: zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w tym z warunkami technicznymi.

Teren objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 23.04.2014r. (Dz. Urz. Województwa [...] ). Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem: Z. 18 - w terenach zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej. Cytując treść § 17 planu organ uznał, że budowa wiaty jest sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto organ wskazał, że wiata jest zlokalizowana na istniejącym przyłączu gazowym do budynku nr [...] przy ul. [...] w K. W ww. budynku nr [...] skrzynka gazowa znajduje się na elewacji bocznej - północnej, wobec powyższego istniejący przyłącz gazowy do ww. budynku jest częścią instalacji gazowej zewnętrznej, będącej własnością gestora mediów. W kontekście powyższego organ przedstawił postanowienia zawarte w § 2 pkt 14, § 10 i § 21 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26.04.2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Ze względu na niezgodność budowy wiaty z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " organ nie mógł zastosować procedury przewidzianej w art. 49b ust. 2 ww. ustawy Prawo budowlane.

T.M., wniósł odwołanie od ww. decyzji, zarzucając naruszenie art. 29 kpa, art. 30 ust. 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, § 10 i § 17 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz sprzeczność orzeczenia z zebranym materiałem dowodowym. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołujący zwrócił uwagę na pominięcie w postępowaniu następców prawnych zmarłego M.A. , wskazując, że w razie braku możliwości wezwania następców prawnych do udziału w postępowaniu organ winien wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku, zawieszając do tego czasu postępowanie. Odwołujący podkreślił, że w dniu 4.04.2014 r. dokonał skutecznego zgłoszenia budowy wiaty, zatem stwierdzone niezgodności co do jej usytuowania i wielkości należy traktować jako odstępstwa od zgłoszenia, a nie traktować jako braku takiego zgłoszenia w ogóle, zwłaszcza, że organ nie wykazał, że odstępstwo miało charakter istotny. Odwołujący przyznał, że zrealizowana wiata ma wyższą wysokość niż ta określona w zgłoszeniu, jednakże przepisy ustawy Prawo budowlane nie precyzują wysokości wiaty, a jedynie powierzchnię zabudowy, która została zachowana. Ponadto zwymiarowania wiaty dokonał pracownik urzędu na mapie ewidencyjnej, która nie służy do ustalania odległości w terenie. Do tego celu potrzebna jest mapa sytuacyjno- wysokościowa do celów projektowych, zatem zarzut zmiany lokalizacji nie zostało udowodniony. Wreszcie, w kontekście unormowań z § 10 m.p.z.p. podkreślił, że z uwagi na aktualne zagospodarowanie działki w najbliższej przyszłości ten teren nie będzie terenem lasów, do którego został zakwalifikowany.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 30.10.2015 r., znak:[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 443), w sprawie zastosowanie znalazły przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji. Przedmiotowy obiekt budowlany należy zakwalifikować jako wiatę, a tym samym jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. Zgodnie z art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające wskazuje, że w dniu 4.04.2014 r. T.M. zgłosił zamiar budowy obiektu określonego w zgłoszeniu jako wiata wolnostojąca o powierzchni do 25 m (7,2 m dł x 3,2 m szer. x 2,2 m wys.), demontowalna, o lekkiej konstrukcji drewnianej, obiekt niekubaturowy, element aranżacji przyszłego ogrodu. Ponadto T.M. wskazał przewidywany termin rozpoczęcia robót na dzień 10.05.2014 r. oraz dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz szkice i wyrys z mapy ewidencji gruntów z naniesioną lokalizacją wiaty. MWINB dokonał pomiaru zgodnie z przyjętą skalą mapy (o której dokładności odwzorowania świadczy odległość pomiędzy tzw. krzyżami siatki), który potwierdził dokonane przez PINB ustalenia, że zgłoszona wiata powinna się znajdować w odległości 4 m od działki drogowej nr [...] oraz 1m od granicy z działką nr [...] .

Organ II instancji wyjaśnił, że przepisy prawa budowlanego w brzmieniu, które ma zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, nie znają pojęcia odstępstwa od zgłoszenia. Pojęcie to dotyczy tylko i wyłącznie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Mając na uwadze definicję z art. 3 pkt 6 p.b. należy wskazać, że w sytuacji, kiedy inwestor wykonuje obiekt w innym miejscu niż zgłoszenie (co ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie), należy mówić o innej budowie. Wobec powyższego, zgłoszenie z dnia 4.04.2014 r. dotyczy de facto innej budowy niż tej objętej zgłoszonym zamiarem wykonania obiektu budowlanego. Inwestor wykonał więc obiekt w warunkach samowoli budowlanej, do której likwidacji służy tryb wskazany w art. 49 b u.p.b., a pierwszej kolejności zbadanie, czy istnieje prawna możliwość legalizacji. Opierając się na uwierzytelnionej kopii mapy - inwentaryzacji powykonawczej budynków z przyłączami sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14.07.2011 r. organ ustalił, że przedmiotowa wiata położona jest na przyłączu gazowym g25PE. Ze względu na wyznaczenie przy nim strefy kontrolowanej nie może podlegać procedurze legalizacyjnej. Niezależnie od powyższego, zgodnie z § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " tereny, których dotychczasowe przeznaczenie zmieniane jest ustaleniami planu, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Jak jednak wynika z brzmienia tego zapisu, dotyczy to tylko kwestii zagospodarowania terenu, a nie obiektów budowlanych wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej. Na takie rozumienie treści m.p.z.p. wskazuje szczegółowy przepis planu dotyczący obszaru na którym wzniesiony jest przedmiotowy obiekt budowlany (Z-18 - tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej), w którym wskazano w § 17 ust. 4 m.p.z.p., że w terenach utrzymuje się istniejącą legalnie zabudowę w obrębie istniejących działek, z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących obiektów, z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 pkt 1. Przesądza to o niezgodności budowy z m.p.z.p.Legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego nie była zatem możliwa.

W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących braku uczestniczenia potencjalnych następców prawnych M.A. organ II instancji podniósł, że w sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 kpa. Z uwagi na zakres robót budowlanych, jakie mają być wykonane tj. rozbiórkę, a także rodzaj obiektu jaki ma zostać rozebrany i jego usytuowanie, obszarem oddziaływania objęta jest wyłącznie nieruchomość na której on się znajduje. W tym stanie rzeczy, przyznawanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym właścicielowi działki nr [...] byłoby nieuzasadnione.

T.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 6 kpa poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, albowiem organy mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a wydanie decyzji o rozbiórce zostało dokonane bezpodstawnie;

- art. 7 i 77 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności wyjaśnienie, czy w ogóle doszło do popełnienia samowoli budowlanej, a jeżeli tak, to czy istnieje możliwość zalegalizowania przedmiotowej wiaty;

- art. 11 kpa poprzez jego pominięcie, polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności przyczyn, dla których odmówił wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego;

- art. 15 kpa poprzez pominięcie zasady dwuinstancyjności postępowania

administracyjnego skutkującej nierozpoznaniem przez organ II instancji sprawy na

nowo, w wyniku czego pominięto w rozważaniach możliwości (powinność)

zakwalifikowania przedmiotowej sprawy jako wykonanie robót budowlanych z

odstępstwami od zgłoszenia, a nie jako samowoli budowlanej;

- art. 28 kpa poprzez błędne ustalenie stron postępowania;

- art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż

przedmiotowa wiata została wykonana w warunkach samowoli budowlanej;

- art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich pominięcie przy

rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wiata została wykonana zgodnie z dokonanym zgłoszeniem (niewielkimi odstępstwami) oraz obowiązującymi w dniu jej budowy przepisami, co oznacza ewentualnie wdrożenie trybu określonego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Nie jest prawdziwe twierdzenie, że wiata miała być usytuowana w odległości 4 m od drogi wewnętrznej, jedyne odstępstwo stanowi jej wysokość. Zdaniem skarżącego w sprawie zaistniały podstawy do wdrożenia procedury legalizacyjnej. W kwestii niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 23.04.2014 r. skarżący podniósł, że zastosowanie winny mieć przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy wiaty, a zatem sprzed wejścia w życie ww. planu miejscowego. Odwołał się przy tym do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 16.12.2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Organy nie dokonały również żadnych czynności pozwalających na dokonanie ustaleń dokładnego przebiegu przyłącza gazowego oraz uzyskania informacji od gazowni, czy przyłącz stwarza problemy natury faktycznej czy prawnej. W przedmiocie przyłącza przy okazji sprawy prowadzonej przez policję z wniosku Z.J. wypowiadał się przedstawiciel Zakładu Gazowniczego nie wskazując na żadne nieprawidłowości. Cytowane przez organy przepisy dotyczyły sieci gazowych, a nie przyłącza § 2 pkt 24 oraz § 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Skarżący zakwestionował również stanowisko organów odnoście udziału w postępowaniu innych stron postępowania, wskazując, że skoro organ II instancji uznał, że właściciele działki [...] nie mają przymiotu strony postępowania to wykluczeni powinni również zostać właściciele działki [...] . Podkreślił, że wiata nie jest budynkiem, stąd nie mają do niej zastosowania przepisy dotyczące zachowania odpowiednich odległości od granicy z działką. Ponadto na osiedlu domków –bliźniaków znajduje się oprócz wiaty skarżącego pięć innych wiat usytuowanych na miejscu postojowym wybrukowanym przez dewelopera, których legalność nie była kwestionowana. Na koniec skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami na budowę wiaty o powierzchni 50 m2 nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga została uwzględniona, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty Sąd podziela.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tj: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

W związku z wejściem w życie już po dacie zgłoszenia kilku nowelizacji prawa budowlanego na wstępie określić należy, która z wersji ustawy winna znaleźć zastosowanie w sprawie. Zgodnie z przepisem art.6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.443) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ postępowanie zostało wszczęte w dniu 13.08.2014 r. w sprawie stosuje się przepisy sprzed tej nowelizacji.

Przepis art.49 b ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu na dzień zgłoszenia i budowy wiaty wskazany w zgłoszeniu miał następujące brzmienie: "organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni" wskazanych w tym przepisie dokumentów. Tak więc w razie ustalenia zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że nie narusza ona przepisów, możliwe jest wszczęcie procedury legalizacyjnej. Ponieważ sformułowanie "wybudowany" odnosi się do "budowy", która oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art.3 pkt 6 p. b.), według literalnego brzmienia przepisu art.49 b p.b. powinien znajdować zastosowanie w przypadku budowy obiektu budowlanego w sytuacjach w nim wskazanych, czyli, gdy dla wykonania określonego obiektu budowlanego było wymagane zgłoszenie, którego nie dokonano albo gdy dla wykonania określonego obiektu budowlanego było wymagane zgłoszenie, którego dokonano, ale organ wniósł sprzeciw, a pomimo tego obiekt wybudowano.

W związku z zarzutami skargi wskazać należy, że drugim trybem legalizacji samowoli budowlanej jest tryb określony przepisami art.50 – 51 prawa budowlanego.

W myśl art.50 ust.1 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Zgodnie z art.51 prawa budowlanego organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, że w związku z innym usytuowaniem "wiaty" aniżeli wskazane w zgłoszeniu, uznać należy, że wybudowany został inny obiekt bez nowego zgłoszenia i dlatego organ zastosował art.49 b prawa budowlanego, nie jest taki oczywisty. Rację przyznać należy organowi odwoławczemu, że przepisy prawa budowlanego w brzmieniu, które ma zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, nie używają pojęcia odstępstwa od zgłoszenia. Instytucja ta dotyczy tylko i wyłącznie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy wykładnia przepisów art.49 b i 50 ust.1 p.b. nie może prowadzić do wniosków przeciwnych, pozwalających na wdrożenie postępowania legalizacyjnego również w przypadku odstępstwa od dokonanego zgłoszenia, mimo, że ustawa wprost takiej instytucji nie przewiduje.

Na wstępie stwierdzić należy, że w niektórych orzeczeniach przyjmuje się, że zgłoszenie robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza możliwość ustalenia, że roboty te wykonywane były w warunkach samowoli nawet wtedy, gdy zostały wykonane przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, pod warunkiem wszakże, że organ, dysponując pełną wiedzą o zgłoszonym zamierzeniu inwestycyjnym nie skorzystał z możliwości wniesienia sprzeciwu (wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie II OSK 1450/04 oraz w wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie II OSK 158/07). Chodzi o taką sytuację, w której jedynym uchybieniem inwestora jest to, że pospieszył się z rozpoczęciem robót budowlanych, które w żadnym wypadku nie spotkałyby się z wniesieniem przez organ sprzeciwu.

Według poglądu przeciwnego (wyrok WSA w Rzeszowie w sprawie SA/Rz 896/01) wykonanie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia, ale przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, równoznaczne jest z wykonaniem robót budowlanych "bez wymaganego zgłoszenia".

W drodze analogii do poglądu NSA (wyrok z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie OSK 108/04 – ONSA nr 1 z 2004 r., poz.26), że zgłoszenie wykonywania robót budowlanych i brak sprzeciwu organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art.48 prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, twierdzić można, że znajduje on również zastosowanie do art.49 b p.b. Można by zatem uznać, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 49b ustawy Prawo budowlane, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów. Okoliczność ta musi jednoznacznie zostać oceniona przez organ, decyduje bowiem o właściwym zastosowaniu trybu w jakim dojdzie do ingerencji organu. Ponadto, skoro w przypadku inwestycji podlegających reglamentacji w drodze pozwolenia na budowę ustawodawca przewidział możliwość ich zaakceptowana w przypadku nieistotnych odstępstw od treści tego pozwolenia, to tym bardziej nie można wykluczyć takiej możliwości w przypadku inwestycji niewymagających aktu administracyjnego. Granica legalnego działania inwestora, który dokonał zgłoszenia będzie zatem wyznaczona przez uregulowania uzasadniające wniesienie sprzeciwu określone w art. 30 ust. 6 i 7 ustawy Prawo budowlane. Odstąpienie od treści zgłoszenia w zakresie nieprzekraczającym tych granic można rozważać w kontekście nieistotnego odstąpienia od treści zgłoszenia, a wówczas nie ziściłaby się przesłanka zastosowania art.49 b p.b. "bez wymaganego zgłoszenia". Przypomnieć zatem należy, że na podstawie art.30 ust. 6 p.b. organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Na podstawie zaś ust.7 tego przepisu organ może wydać decyzję o sprzeciwie, jeżeli realizacja robót może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że w sytuacji potwierdzenia prowadzenia przez inwestora robót budowlanych polegających na budowie innego obiektu budowlanego niż podlegający zgłoszeniu nie znajduje zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zakres zastosowania tego przepisu limituje treść wprowadzonego w art. 50 ust. 1 cyt. ustawy zastrzeżenia dotyczącego "przypadku innego niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1", co oznacza, że dotyczy on tylko tych robót budowlanych, które nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy (wyrok NSA II OSK 1277/14 – baza cbois).

Z kolei w wielokrotnie cytowanym w orzecznictwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 155/11 - baza cbois) wskazano, że prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 powyższej ustawy, polega między innymi na przekroczeniu granic dokonanego zgłoszenia. Jeżeliby więc okazało się, że inwestor na podstawie zgłoszenia dotyczącego budowy altany o powierzchni zabudowy do 25 m² wykonał obiekt większy, ale mieszczący się w zakresie pojęciowym zgłoszonego obiektu, to – zdaniem Sądu – konieczne byłoby rozważenie, czy nie doszło w sprawie właśnie do przekroczenia granic zgłoszenia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Podkreślenia zatem wymaga, że określenie z art.50 ust.1 pkt 3) p.b. "na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1" można odkodować dopiero po wskazaniu brzmienia tego ostatniego przepisu. Stanowi on, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3: 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21; 1a) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 - z zastrzeżeniem art. 29a; 2) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13; 3) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków, b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, 4) budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych.

Skoro zatem przepis art.30 ust.1 zawiera m.in. katalog budów (czyli odnosi się do określonych rodzajów obiektów budowlanych) oraz robót budowlanych, których wykonanie zwolnione jest z uzyskania pozwolenia na budowę, a wymaga jedynie zgłoszenia, oznacza to, że sformułowanie użyte w art.50 ust.1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tj: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.): "wykonywanie robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 49b ust. 1 ustawy" może odnosić się również do obiektów budowlanych oraz , że wyrażenie: "z naruszeniem art.30 ust.1" oznacza ich wykonanie po dokonaniu zgłoszenia, gdy jednakże wymagane było pozwolenie na budowę.

Natomiast wykładni art.50 ust.1 pkt 1 ustawy, w zakresie sformułowania "w przypadkach innych niż określone w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia" należy dokonać po ustaleniu znaczenia pojęcia użytego w przepisie art.49 b p.b.: "wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia". Rozważyć należy, czy określenie to może obejmować budowę obiektu budowlanego z odstępstwem (istotnym, nieistotnym) od dokonanego zgłoszenia, ale nie oznaczającym konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż jak wyżej przedstawiono do takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy art.50 ust.1 pkt 3) w zw.51 prawa budowlanego.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wyrażenie z art.50 ust.1 p.b. "wykonywanie robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 49b ust. 1 ustawy oznacza prowadzenie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, jak również polegających na budowie obiektu budowlanego w sposób, do którego nie znajduje zastosowania określenie użyte w art.49b p.b. "bez wymaganego zgłoszenia", czyli prowadzonych w ogóle bez zgłoszenia, ewentualnie z istotnym odstępstwem od zgłoszenia (uzasadniającym wniesienie sprzeciwu), a także wykonywanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, kiedy jednakże dla ich prowadzenia wymagane jest pozwolenie na budowę.

W przypadku ustalenia przez organ, że wybudowano inny obiekt niż określony w zgłoszeniu (czyli beż wymaganego zgłoszenia) – zastosowanie znajdzie tryb z art.49 b prawa budowlanego.

W razie ustalenia, że wybudowano taki obiekt jak określony w zgłoszeniu, ale z istotnym odstępstwem od zgłoszenia, możliwe będzie prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art.50 ust.1 pkt 1 p.b. i art.51 p.b.

W sytuacji zaś ustalenia, że prowadzono roboty budowlane na podstawie zgłoszenia, gdy tymczasem dla ich wykonania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, postępowanie będzie prowadzone w oparciu o przepis art.50 ust.1 pkt 3 w zw. z art.51 p.b.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako samowoli budowlanej i zastosowanie trybu z art. 49 b ustawy Prawo budowlane było przedwczesne z uwagi na brak istotnych ustaleń pozwalających na dokonanie weryfikacji zamiaru inwestora. Zabrakło także pogłębionej analizy, czy w sprawie doszło do przekroczenia granic zgłoszenia i czy nie należało zastosować trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W razie ustalenia, że dokonanie zgłoszenia miało na celu obejście przepisów (np. uniknięcia sprzeciwu organu w razie budowy wiaty garażowej w odległości 1 m od granicy) zasadne będzie zastosowanie trybu z art. 49 b ustawy Prawo budowlane. W razie natomiast ustalenia, że wykonane roboty przekroczyły jedynie zakres zgłoszenia, a zamiarem inwestora nie było obejście przepisów prawa, przesunięcie lokalizacji wiaty w kierunku drogi wewnętrznej nie narusza przepisów technicznych i niczyich interesów, organ nadzoru budowlanego winien prowadzić postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 i 51 p.b.

W świetle powyższych rozważań uznać należy, że ustalenia dokonane przez organ nie są wystarczające dla dokonania oceny, który ze wskazanych trybów postępowania winien mieć w sprawie zastosowanie. Dlatego też Sąd podzielił zarzut skargi naruszenia przez organy art. 7 i 77 kpa, a uznając, że naruszenie to mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wskazać należy, że organ zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art.75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

Organy obydwu instancji nie ustaliły, jaki obiekt budowlany został wybudowany: wiata będąca elementem aranżacji ogrodu (jak podano w zgłoszeniu), czy też wiata garażowa.

Zauważyć należy, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że organ I instancji dysponował aktami zgłoszeniowymi znak: [...] (k.[...] ). Do akt rozpatrywanej sprawy dołączył jedynie kserokopie 4 stron tych akt. Akta zgłoszeniowe nie były przedłożone organowi II instancji (k. [...] akt organu odwoławczego). Zważywszy, że w dniu 4.04.2014 r. skarżący zgłosił zamiar budowy "wiaty wolnostojącej o powierzchni do 25 m kw. (7, 2 m dł x 3,2 m szer x 2,2 m wys), demontowalnej o lekkiej konstrukcji drewnianej, obiektu niekubaturowego – elementu aranżacji przyszłego ogrodu", a z dołączonych do akt zdjęć oraz pisma sąsiadów (k.[...] – nie ocenionych przez organy) zdaje się wynikać, ze skarżący wybudował wiatę służącą do garażowania dwóch samochodów osobowych, konieczne było zapoznanie się przez organ odwoławczy z całością akt zgłoszeniowych. Nie wiadomo bowiem, czy w aktach tych znajdowały się jeszcze inne dokumenty, których znajomość mogła być pomocna w ustaleniu, jaki rodzaj obiektu został zgłoszony, a jaki obiekt został wykonany. Ma to istotne konsekwencje prawne dla ewentualnego zastosowaniu trybu z art.49 b prawa budowlanego. Akta te mogą również stanowić podstawę ustalenia co do daty budowy obiektu. Organ poprzestał na, sprostowanym zresztą, oświadczeniu inwestora. Nadto w aktach brak jest wniosku państwa J. z dnia 17 lipca 2014 r., o którym mowa w ich piśmie z dnia 4.08.2014 r. Organ nie zebrał również odpowiedniego materiału dowodowego i nie rozważył również, jaki skutek miało ewentualne przyjęcie do użytkowania wybrukowanego miejsca postojowego, usytuowanego na przyłączu gazowym. Organ nie dysponował pełnymi materiałami dotyczącymi tej kwestii. Opierając się na mapie inwentaryzacji powykonawczej organ ustalił, że przedmiotowa wiata położona jest na przyłączu gazowym g25PE, dla którego wyznaczona jest przepisem § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie strefa kontrolowana, uniemożliwiająca budowę obiektów budowlanych, a zatem nie może podlegać procedurze legalizacyjnej. Uznać należy, że i ta ocena dokonana została przedwcześnie. Należało przytoczone przepisy skonfrontować również z § 6 i z § 10 ust.6 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Nadto, jak wynika ze szkicu z k.[...] na przyłączu tym usytuowane już było wybrukowane miejsce postojowe, a słupy wiaty nie są na nim położone.

Ocena pozostałych zarzutów skargi, a to naruszenia art. 28 kpa poprzez błędne ustalenie stron postępowania, art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa wiata została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich pominięcie - ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny, jest przedwczesna. Ponieważ organ ustala krąg stron postępowania na podstawie art.28 kpa, możliwa jest (w zależności od stwierdzonego stanu faktycznego) sytuacja, że właścicielowi działki [...] nie przysługuje przymiot strony, a właścicielom działki [...] przysługuje.

Rzeczą organu będzie zatem uzupełnienie materiału dowodowego, nie wykluczając przesłuchania świadków i stron, i ustalenie czy zamiarem inwestora była budowa wiaty garażowej, a co za tym idzie chęć obejścia przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 tekst jednolity), czy też inwestor dopuścił się jedynie odstępstwa od zgłoszenia, które nie wyczerpuje przesłanki niezbędnej dla zastosowania art.49 b p.b. "bez wymaganego zgłoszenia".

W zależności od tych ustaleń może okazać się konieczne dokonanie oceny, jakie znaczenie prawne może mieć wybudowanie spornego obiektu w okresie, w którym nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego "[...] ". Ma to o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z przepisem art.65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647) unormowana w nim instytucja wygaśnięcia decyzji w razie uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, nie ma zastosowania do sytuacji, gdy po dokonanym zgłoszeniu wchodzi w życie plan, który na danym terenie nie przewiduje wykonania obiektu objętego zgłoszeniem. Nadto, jak wynika z ustępu 2 tego przepisu, nie wydaje się takiej decyzji, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, co powinno mieć znaczenie dla oceny prawnej sytuacji, gdy przy braku sprzeciwu organu od zgłoszenia i wykonaniu robót budowlanych wchodzi w życie plan zagospodarowania przestrzennego, ustalający inne przeznaczenie terenu objętego zgłoszeniem..

Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie l sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art.200 p.p.s.a.