Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 128/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Zatrudnienie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.134 par.1, art.145 psr.1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.104 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.88j ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 690
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
article: art.100 ust.1a
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 970/22 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od D. J. na rzecz Ministra Rodziny i Polityki Społecznej kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 970/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. J. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), a także zasądził od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego D. J. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] września 2021 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi – [...] D. J. - wystąpił do Wojewody M. (dalej: "Wojewoda") z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca będącego obywatelem Ukrainy – S. K., na stanowisku monter izolacji budowlanych.

Wojewoda M. decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] odmówił wydania zezwolenia.

Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie.

Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: "Minister") decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 88j ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 690 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o promocji"), zgodnie z którym wojewoda wydaje decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na pracę również w przypadku, gdy dane osoby, której dotyczy wniosek, zostały umieszczone w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody M. z [...] stycznia 2022 r. nr [...].

Organy obu instancji uznały za uzasadnioną odmowę wydania przedmiotowego zezwolenia, powołując się na przesłanki określone w art. 88j ust. 2 pkt 1 ustawy. Wojewoda wydaje bowiem decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę m. in., gdy dane osoby, której dotyczy wniosek, zostały umieszczone w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, a tak stało się w odniesieniu do S. K.. Przyczyną umieszczenia jego danych w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, było skazanie S. K. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w P. II Wydział Karny sygn. akt [...] z dnia [...] lipca 2021 r. za popełnienie przestępstwa z art. 178a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444 z późn. zm.), a więc za prowadzenie pojazdu mechanicznego w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym, znajdując się w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego. S. K. został skazany na karę grzywny w wysokości 180 stawek godzinowych po 20 zł każda oraz zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat.

Uwzględniając fakt, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji dane cudzoziemca, obywatela Ukrainy S. K. figurowały w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, z terminem obowiązywania wpisu do dnia 3 września 2024 r. - Organy obu instancji uznały odmowę za konieczną.

Na powyższą decyzję D. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji organy uczyniły art. 88j ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym wojewoda wydaje decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na pracę również w przypadku, gdy dane osoby, której dotyczy wniosek, zostały umieszczone w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że ob. Ukrainy, pan S. K. popełnił przestępstwo, za które został skazany prawomocnym wyrokiem przez sąd. Wyrokiem Sądu Rejonowego w P. II Wydział Karny, sygn. akt [...] z [...] lipca 2021 r. S. K. został skazany na karę grzywny w wysokości 180 stawek dziennych po 20 zł każda oraz zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych przez okres 3 lat.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie zaś z art. 435 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, zwana dalej: "ustawa o cudzoziemcach"), mówiącym o przesłankach umieszczenia danych cudzoziemca w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, w wykazie tym umieszcza się i przechowuje dane cudzoziemca, jeżeli cudzoziemiec został skazany prawomocnym wyrokiem w Rzeczypospolitej Polskiej - za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe na karę grzywny lub karę pozbawienia wolności lub w innym państwie niż państwo obszaru Schengen - za przestępstwo stanowiące zbrodnię w rozumieniu prawa polskiego, lub w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym państwie obszaru Schengen - za przestępstwo na karę pozbawienia wolności powyżej jednego roku.

W ocenie Sądu I instancji trafnie zatem Minister ocenił, że wydanie odmownej decyzji przez Wojewodę [...] stycznia 2022 r. było uzasadnione zważywszy, że prawidłowo zweryfikowano za pomocą systemów teleinformatycznych informację, iż dane tego Cudzoziemca figurują w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, z terminem obowiązywania wpisu do dnia 3 września 2024 r.

Zdaniem WSA w Warszawie sytuacja uległa jednak zmianie w dacie rozstrzygania tej sprawy przez Ministra. 24 lutego 2022 r. Rosja rozpoczęła działania wojenne na Ukrainie, ten konflikt zbrojny objął w zasadzie całe terytorium Ukrainy i trwa do chwili obecnej. W tym stanie rzeczy, Minister obowiązany był do przeprowadzenia oceny, czy względy humanitarne nie przemawiały za tym, by temu Cudzoziemcowi, którego dane znajdują się w Systemie informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu, zostało udzielone zezwolenie na pobyt czasowy, jak stanowi art. 100 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach. Organ odwoławczy całkowicie zaniechał przeprowadzenia takich ustaleń i ocen, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, mogło bowiem mieć istotny wpływ na wynik sprawy i będzie wymagało poczynienia szczegółowych ustaleń, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a., zwracając uiszczony wpis od skargi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Rodziny i Polityki Społecznej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 88j ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji w zw. z art. 100 ust. 1a ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm.), polegające na przekroczeniu granic sprawy poprzez uznanie, iż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, organ wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody, opartą o ww. przepis ustawy o promocji, stanowiący przesłankę do obligatoryjnej odmowy wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, naruszył zasadę uprzedniego przeprowadzenia oceny względów humanitarnych, które zdaniem Sądu miały przemawiać za udzieleniem zezwolenia na pobyt czasowy na rzecz cudzoziemca, umieszczonego w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, do czego zdaniem Sądu organ był zobligowany na podstawie art. 100 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy przedmiotowa sprawa administracyjna dotyczyła wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, określonego przepisami ustawy o promocji, w ramach której wskazane przez Sąd względy humanitarne nie wpływają na treść jej rozstrzygnięcia, a nie postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia dla cudzoziemca na pobyt stały, określonego przepisami ustawy o cudzoziemcach, stanowiącego zupełnie odrębne postępowanie, wszczynane na wniosek samego zainteresowanego oraz generującego konieczność spełnienia dodatkowych ustawowych przesłanek, w którym organ bierze rzeczone względy humanitarne pod uwagę przy wydawaniu decyzji, a które nie było przedmiotem uchylonej decyzji.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 88j ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji w zw. z art. 100 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach, poprzez ich błędną wykładnię oraz uznanie, iż w przedmiotowej sprawie ww. przepis ustawy o promocji, stanowiący przesłankę do obligatoryjnej odmowy wydania zezwolenia na pracę, w przypadku gdy dane osoby, której dotyczy wniosek, zostały umieszczone w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, nie będzie miał zastosowania z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ oceny względów humanitarnych, które zdaniem Sądu miały przemawiać za udzieleniem zezwolenia na pobyt czasowy, a do czego organ był zobligowany na podstawie art. 100 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy po pierwsze przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczyło udzielenia zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, a po drugie zgodnie z treścią art. 88j ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji, obligatoryjne przesłanki odmowy wydania zezwolenia na pracę wiążą zarówno organ rozpatrujący wniosek o wydanie zezwolenia na pracę w I instancji, jak i organ odwoławczy, a sama przesłanka odmowy udzielenia zezwolenia na pracę ma charakter obowiązkowy, nie pozostawiając organowi swobody sposobu rozstrzygnięcia sprawy, nie opierając się na uznaniu administracyjnym, przez co wydana w przedmiotowej sprawie decyzja nie mogła mieć innego charakteru jak tylko odmowny. Względy humanitarne w tej konkretnie rozpatrywanej sprawie nie wpływają na jej rozstrzygnięcie, albowiem nie zostały one wprowadzone jako kryterium, które organ musi spełnić w ramach postępowania o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca. Wskazane kryterium występuje w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia dla cudzoziemca na pobyt stały, generującego konieczność spełnienia dodatkowych przesłanek, stanowiącego odrębne postępowanie, a nie jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca;

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było zastosowanie odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 88j ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji w zw. z art. 100 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz oddalenie skargi albo ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia organu skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez skarżącego, adekwatnie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ skarżący kasacyjnie zarzucił w pierwszej kolejności naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 104 ust. 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 88j ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 475; powoływanej dalej jako: "ustawa o promocji zatrudnienia") polegające na przekroczeniu granic sprawy przez uznanie, iż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, organ II instancji wydając decyzję naruszył zasadę uprzedniego przeprowadzenia oceny względów humanitarnych, które zdaniem Sądu I instancji miały przemawiać za udzieleniem zezwolenia na pobyt czasowy na rzecz cudzoziemca, umieszczonego w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, do czego zdaniem Sądu I instancji organ był zobligowany na podstawie art. 100 ust. 1a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 769).

Zarzut ten jest uzasadniony. Należy podnieść, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle komentowanego przepisu szczególnego znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23.01.1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999/1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem sprawy administracyjnej była kwestia wydania cudzoziemcowi (skarżącemu) zezwolenia na pracę. Postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z [...] września 2021 r. Analiza wniosku prowadzi do konstatacji, że wniosek ten nie obejmował kwestii wydania zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca. Okoliczność ta nie była zresztą w postępowaniu kwestionowana. Sprawy o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt nie można utożsamiać ze sprawą udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pracę. Nie zachodzi w przypadku tych spraw tożsamość uprawnień, ani tożsamość podstawy faktycznej i prawnej ich przyznania.

Tym samym rację ma skarżący kasacyjnie organ, iż Sąd I instancji wyszedł poza wyznaczone art. 134 § 1 p.p.s.a. granice sprawy, w której została wydana zaskarżona decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej.

Wskazany przez Sąd I instancji art. 100 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach, stanowiący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, iż "W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, cudzoziemcowi można udzielić zezwolenia na pobyt czasowy z uwzględnieniem interesu państwa, które dokonało wpisu do Systemu Informacyjnego Schengen, jeżeli zaistniały poważne przyczyny uzasadniające udzielenie tego zezwolenia, a w szczególności względy humanitarne lub wynikające z zobowiązań międzynarodowych" znajduje zastosowanie w postępowaniu o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, a nie w postępowaniu o wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na pracę prowadzonym w oparciu o regulacje ustawy o promocji zatrudnienia.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie art. 88j ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia w związku z art. 100 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach. Należy podnieść, że ani w postępowaniu przed organami administracji, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie był kwestionowany fakt zaistnienia przesłanki z art. 88j ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z powyższym przepisem wojewoda wydaje decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę również w przypadku gdy dane osoby, której dotyczy wniosek, zostały umieszczone w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a ustawa o promocji zatrudnienia nie przewiduje regulacji analogicznej do art. 100 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach, który to przepis – z wyżej wskazanych przyczyn, w przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania.

Wobec powyższego zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jako przepis wynikowy, określający kompetencje orzecznicze sądu I instancji. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i błędnie skonstatował, iż zaskarżona decyzja była sprzeczna z prawem poprzez naruszenie art. 100 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach, a wobec powyższego błędnie uchylił zaskarżoną decyzję, mimo że nie naruszała ona prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 193 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.