Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 787/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3a, ust. 3c, ust. 3d, ust. 3e
journal: Dz.U. 2022 poz 1692
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
article: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 16 kwietnia 2024 r. nr SKO.4117.463.2023 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 9 stycznia 2023 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 16 kwietnia 2024 r., nr SKO.4117.463.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy K. (dalej "Wójt" lub "Organ pierwszej instancji") z 9 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego.

Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.

Organ pierwszej instancji odmówił przyznania M. O. (dalej "Skarżąca") prawa do dodatku węglowego.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3a, ust. 3c, ust. 3d, ust. 16, art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 z późn. zm.; dalej "u.d.w.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na adres podany we wniosku został już przyznany dodatek węglowy dla innego gospodarstwa domowego tam zamieszkującego. Z ustaleń poczynionych podczas wywiadu środowiskowego wynika, że pod adresem wskazanym we wniosku zamieszkują dwa odrębne gospodarstwa domowe w dwóch lokalach mieszkalnych. Zainstalowane w budynku źródło ciepła, tj. zgłoszony w CEEB kocioł na paliwo stałe (węgiel i paliwa węglopochodne) jest współdzielone. Jednakże nie zostały podjęte kroki formalne w celu wyodrębnienia lokali, a zatem w świetle art. 2 ust. 3e u.d.w. dodatek węglowy nie może zostać przyznany.

W odwołaniu od decyzji Skarżąca podkreśliła, że do wniosku o wypłatę dodatku węglowego załączyła oświadczenie złożone pod odpowiedzialnością karną, że nie była w stanie w terminie do 30 listopada 2022 r. prawnie wyodrębnić lokalu i tym samym ustalić odrębnego adresu. Wynikało to z przyczyn finansowych bowiem Skarżąca musiałaby ponieść koszty architekta w celu inwentaryzacji budynku, koszty notarialne i koszty wpisu do księgi wieczystej. Zaś w wywiadzie środowiskowym zostało potwierdzone, że pod wskazanym we wniosku adresem zamieszkują dwa gospodarstwa domowe w odrębnych lokalach mieszkalnych, których zainstalowane źródło ciepła jest współdzielone.

Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie Wójta w mocy, uznając zarzuty odwołania za bezzasadne. Kolegium stanęło na stanowisku, że zajmowany przez Skarżacą lokal mieszkalny nie spełnia warunków odrębnego lokalu w myśl art. 2 ust. 3d u.d.w. Definicję samodzielnego lokalu zawiera art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048; dalej "u.w.l."). Stwierdzenie wymagań z art. 2 ust. 2 u.w.l. stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zatem ani Organ pierwszej instancji ani Kolegium nie są organami uprawnionymi do urzędowego potwierdzenia, że lokal Skarżącej spełnia warunki z art. 2 ust. 2 ww. ustawy.

Niezależnie od powyższego Kolegium zwróciło uwagę, że w świetle przepisów u.d.w. wnioskujący o dodatek węglowy powinien podjąć sformalizowane działania mające na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla zajmowanego lokalu. W konsekwencji wnioskodawca składający wniosek o wypłatę dodatku węglowego powinien przedstawić dokumentację potwierdzającą podjęcie kroków formalnych prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu lub wykazać, że podjęcie tych kroków z przyczyn obiektywnych i nie budzących wątpliwości było niemożliwe. Odrębność lokalu nie może być zatem rozumiana funkcjonalnie, gdyż nie koreluje to z intencją ustawodawcy i zasadą przyznawania jednego dodatku węglowego na jeden adres. Ponadto w myśl obowiązujących regulacji nie nadaje się odrębnych numerów porządkowych dla poszczególnych kondygnacji budynków.

W skardze na decyzję Kolegium Skarżąca wskazała, że zarówo zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca są błędne i wynikają z nieprawidłowej interpretacji przepisów u.d.w. Zdaniem Skarżącej w przepisach u.d.w. nie ma mowy o obowiązku podjęcia przez wnioskodawcę kroków formalnych w celu ustalenia odrębnego adresu. Ponadto przepisy nie przewidują możliwości nadania odrębnego adresu lokalowi znajdującemu się w budynku.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że są one dotknięte uchybieniami w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W pierwszej kolejności przywołać należy regulacje prawne mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w. w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Stosownie do art. 2 ust. 3b u.d.w. w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Przy czym przez gospodarstwo domowe w myśl art. 2 ust. 2 u.d.w. należy rozumieć osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).

Wyjątki od zasady wynikającej z art. 2 ust. 3a i 3b przewidują obowiązujące od 3 listopada 2022 r. (na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) przepisy art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w.

Przepisów art. 2 ust. 3a i 3b nie stosuje się do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach (art. 2 ust. 3c u.d.w.). W takiej sytuacji gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d u.d.w.). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.).

Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności faktycznych sprawy należy wskazać, że Skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego 16 listopada 2022 r. Wniosek Skarżącej o wypłatę dodatku węglowego został złożony jako kolejny wniosek na ten sam adres miejsca zamieszkania. Dodatek węglowy został przyznany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy dla gospodarstwa domowego mającego taki sam adres zamieszkania jak adres podany we wniosku Skarżącej.

Z kwestionariusza przeprowadzonego 12 grudnia 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że w budynku mieszkalnym znajdującym się po adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy zamieszkują dwa gospodarstwa domowe. Lokal mieszkalny, który zajmuje Skarżąca znajduje się na parterze budynku. Lokal jest w obrębie budynku wydzielony trwałymi ścianami, posiada własną łazienkę i wc oraz kuchnię. Pomieszczenia te są użytkowane wyłącznie przez Skarżącą, która prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wejście główne do budynku jednymi drzwiami jest wspólne dla obu lokali znajdujących się w budynku. Główne źródło ogrzewania stanowi kocioł na paliwo stałe (węgiel i paliwa węglopochodne) i jest współdzielone przez gospodarstwa domowe zamieszkujące w budynku. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej ww. źródło ogrzewania zostało w terminie do 11 sierpnia 2022 r. zgłoszone do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków.

Skarżąca oświadczyła, że z przyczyn finansowych w terminie do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych w budynku znajdującym się pod adresem wskazanym we wniosku.

Organ pierwszej instancji odmówił przyznania dodatku węglowego z uwagi na brak spełnienia warunków z art. 2 ust. 3c u.d.w., tj. brak podjętych kroków formalnych w celu wyodrębnienia lokali mieszkalnych. Zaś Kolegium stanęło na stanowisku, że wprawdzie w budynku zamieszkują dwa gospodarstwa domowe jednakże w ustalonych okolicznościach faktycznych nie można mówić o wyodrębnieniu dwóch lokali w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. Kolegium ani Wójt nie są zaś organami uprawnionymi do urzędowego potwierdzania, że lokal spełnia warunki, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko Wójta, że nie podjęto żadnych kroków formalnych prowadzących do nadania odrębnego adresu dla lokalu Skarżącej.

Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie uznając, że Skarżącej nie przysługuje dodatek węglowy z uwagi na brak prawnego wyodrębnienia lokali dokonały błędnej interpretacji przepisu art. 2 ust. 3d u.d.w. i w konsekwencji nieprawidłowej subsumpcji normy prawnej wynikającej z ww. przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić należy, że w art. 2 ust. 3d u.d.w. jest mowa o "zamieszkiwaniu pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych". Skoro ustawodawca nie posłużył się ani pojęciem samodzielności lokali mieszkalnych ani pojęciem odrębnej własności lokali mieszkalnych to przez odrębność lokali należy rozumieć odrębność w sensie funkcjonalnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23; wyrok WSA w Lublinie z 1 czerwca 2023 r., II SA/Lu 158/23; wyrok WSA w Szczecinie z 22 czerwca 2023 r., II SAB/Sz 45/23 – opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

W ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że lokal, który zajmuje Skarżąca, wydzielony jest trwałymi ścianami w obrębie budynku, składa się z dwóch pokoi oraz pomieszczeń pomocniczych, tj. łazienki, wc i kuchni. Lokal ten stanowi miejsce zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jednoosobowego gospodarstwa domowego Skarżącej. Na piętrze budynku odrębne gospodarstwo domowe prowadzi brat Skarżącej. Korzystanie z lokalu mieszkalnego przez Skarżacą, zgodnie z jego funkcją, nie wymaga korzystania z lokalu jej brata. Zaś korzystanie z pomieszczeń zajmowanych przez gospodartwo domowe brata Skarżącej nie wymaga korzystania z pomieszczeń na parterze zajmowanych przez gospodarstwo domowe Skarżącej. Lokal Skarżącej jest zatem lokalem mieszkalnym odrębnym funkcjonalnie. Konieczność korzystania ze wspólnej klatki schodowej czy wejścia zewnętrznego do domu nie przekreśla istnienia odrębnych gospodarstw w odrębnych lokalach pod tym samym adresem.

Zdaniem Sądu organy obu instancji błędnie zinterpretowały także przepis art. 2 ust. 3c u.d.w. uznając, że brak podjęcia kroków formalnych prowadzących do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach w terminie do 30 listopada 2022 r. skutkuje odmową przyznania Skarżącej dodatku węglowego.

W odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zauważyć należy, że ustawodawca nie wprowadził wymogu podjęcia przez stronę kroków formalnych prowadzących do wyodrębnienia własności lokalu lub ustalenia odrębnego adresu lokalu, a tym samym wymogu udokumentowania przez stronę faktu wszczęcia bądź zakończenia odpowiedniej procedury. Ustawodawca wcale nie uzależnił stwierdzenia wystąpienia tej przesłanki od podjęcia przez osobę ubiegającą się o dodatek węglowy formalnych kroków zmierzających do ustalenia odrębnego adresu, takich jak uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenie wniosku o nadanie numeru porządkowego czy też od potwierdzenia tej okoliczności stosownym dokumentem urzędowym bądź innym skonkretyzowanym dowodem. W szczególności nie sposób zgodzić się, aby wymagane tu było wszczęcie procedury o wydzielenie odrębnego lokalu (por. wyrok NSA z 7 marca 2024 r., I OSK 2701/23, opubl. w CBOSA).

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że spełnienie wskazanej przesłanki może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 11 maja 2023 r., II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23 - opubl. w CBOSA).

Ten sposób wykładni art. 2 ust. 3c u.d.w. potwierdzają także wyniki wykładni celowościowej. Wskazuje się, że kolejne nowelizacje u.d.w. świadczą o tym, że zamiarem ustawodawcy było objęcie wsparciem w formie dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, czemu służyć ma odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2023 r., II SA/Gl 210/23, opubl. w CBOSA). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do dodatku węglowego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.

Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 2 ust. 3c u.d.w. pozostaje też okoliczność, że przepisy art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w. obowiązują od dnia 3 listopada 2022 r., a brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach dotyczy maksymalnie terminu 30 listopada 2022 r. Uwzględniając konieczność przygotowania niezbędnej dokumentacji dla zainicjowania odpowiedniej procedury prowadzącej do ustalenia odrębnego adresu, poważne wątpliwości budzi obowiązek dokonania powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r.

Zauważyć także trzeba, że brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania może wynikać z obiektywnych przyczyn, niezależnych od strony. Wobec tego brak złożenia wniosku o nadanie dodatkowego/nowego numeru porządkowego dla nieruchomości pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego.

Dokonanie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, należy zakwalifikować jako naruszenie wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Doprowadziła ona bowiem do usankcjonowania nałożenia na Skarżącą obowiązku, który nie wynika z przepisów u.d.w. Pozbawione podstaw prawnych pozostaje bowiem uzależnienie przyznania Skarżącej prawa do dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę.

Wskutek dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w. w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej co oznacza, że z urzędu powinny podejmować wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tak by nie przekształciła się w ocenę dowolną, nie dającą się logicznie uzasadnić w świetle całości materiałów zebranych w sprawie. W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem bez przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy jak i przepisów prawa utrzymano w mocy decyzję Organu pierwszej instancji.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy pominęły złożone przez Skarżacą oświadczenie z 14 listopada 2022 r., a jednocześnie zobowiązały Skarżącą do wykazania podjęcia formalnych kroków w celu wyodrębnienia lokali lub nadania numeru dla budynku, co jak wskazano wyżej nie miało umocowania prawnego.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, a rozpoznając wniosek Skarżącej o przyznanie dodatku węglowego uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w., zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych i działająca osobiście, nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).