Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2349/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: naruszenie art. 15 ust 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: oraz art 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 2 pkt 19 u.p.z.p., art 10 w ust. 2 w pkt 8 u.p.z.p. , art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: przepis art. 2 pkt 19 u.p.z.p. definiuje pojęcie normatywne "powierzchni sprzedaży" na użytek ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). To zaś oznacza, iż w każdym przypadku, w którym rozważana i ustalana jest powierzchnia sprzedaży określonych obiektów budowlanych - tak w przypadku  w przypadku samodzielnych obiektów handlowych jak i dopuszczenia możliwości sytuowania części handlowych w obiektach mieszkalnych - powierzchnia sprzedaży winna być rozumiana zgodnie z art. 2 pkt 19 u.p.z.p.

TEZY

przepis art. 2 pkt 19 u.p.z.p. definiuje pojęcie normatywne "powierzchni sprzedaży" na użytek ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). To zaś oznacza, iż w każdym przypadku, w którym rozważana i ustalana jest powierzchnia sprzedaży określonych obiektów budowlanych - tak w przypadku  w przypadku samodzielnych obiektów handlowych jak i dopuszczenia możliwości sytuowania części handlowych w obiektach mieszkalnych - powierzchnia sprzedaży winna być rozumiana zgodnie z art. 2 pkt 19 u.p.z.p.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 143/11 w sprawie ze skargi Ł. B. na uchwałę Rady Miejskiej R. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 143/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Ł. B. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Uchwałą z dnia [...] września 2000 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), Rada Miasta R. zadecydowała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w jednostce strukturalnej P. – S. w R. Obszar objęty opracowaniem określono w § 2 pkt 1 i 2. Granice opracowania miejscowego planu zagospodarowania objętego tą uchwałą zostały zmienione uchwałą Rady Miasta z dnia [...] maja 2006 nr [...], podjętą na podstawie art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Po zawiadomieniu o przystąpieniu do sporządzenia planu i prawie składania wniosków Ł. B. zwróciła się o przeznaczenie działek nr [...] pod budowę stacji paliw płynnych, pawilonu handlowo-usługowego o pow. 1950 m2 i powierzchni sprzedażowej do 2000 m2.

Po sporządzeniu materiałów planistycznych, prognozy skutków finansowych, po uzyskaniu opinii i uzgodnień, zawiadomiono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 28 września 2005 r. do 27 października 2005 r. oraz o prawie składania uwag i dyskusji publicznej.

Ł. B. w odniesieniu do działek stanowiących jej własność, położonych w projekcie planu w jednostce F 5MW, zawnioskowała o umożliwienie realizacji na jej działkach usług komercyjnych, realizacji obiektów handlowych i usługowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, stacji paliw, parkingów, usług gastronomii typu McDonald`s, usług komercyjnych o pow. sprzedaży powyżej 1000 m2 na jednej kondygnacji, usług hotelarskich. Uwagi Ł. B. zostały uwzględnione częściowo, poprzez dopuszczenie usług, w tym gastronomiczno-hotelarskich i handlu do 400 m2 powierzchni sprzedaży oraz parkingów, w ramach 50 % terenu od strony ulicy G., zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R.

W wyniku wprowadzonych zmian do projektu planu, Prezydent Miasta zawiadomił o ponownym wyłożeniu projektu planu po dokonanych zmianach na okres od 28 lutego 2006 r. do 28 marca 2006 r., prawie zgłaszania uwag i dyskusji publicznej. W toku tego wyłożenia Ł. B. nie wniosła uwag do wyłożonego projektu, wniosło je natomiast kilka innych osób.

Uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Rada Miasta R. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obszar w jednostce strukturalnej P. – S. w R. W załączniku nr 2 do uchwały rozstrzygnięto o zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., a w załączniku nr 3 zawarto rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, w tym uwag wniesionych przez Ł. B. Podano, że uwagi zostały uwzględnione częściowo, w zakresie zgodnym ze Studium, poprzez dopuszczenie usług oraz handlu o pow. do 400m2 powierzchni sprzedaży i parkingów, w ramach 50 % terenu od strony ulicy G.

Rada Miasta, wezwana przez Ł. B. do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 16 grudnia 2010 r., doręczonym skarżącej 23 grudnia 2010 r., odmówiła żądaniu.

Ł. B. w dniu 24 stycznia 2011r. ( za pośrednictwem poczty) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w jednostce strukturalnej P. – S. w R.

Zaskarżeniem objęto przepisy § 9 ust. 15 i § 15 ust. 11 uchwały, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżąca zarzuciła, że zakwestionowane przepisy uchwały naruszają jej interes prawny poprzez ograniczenie wykonywania przez nią prawa własności należących do niej nieruchomości i wniosła o stwierdzenie nieważności tych przepisów uchwały w zakresie, w jakim przewidują ograniczenie powierzchni sprzedaży do 400 m2. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonych przy ul. [...] w R., na terenie objętym zaskarżonym planem. Przepisy § 9 ust. 15 i § 15 ust. 11 uchwały przewidują dla tego terenu ograniczenie powierzchni sprzedaży obiektów handlowych do 400 m2. Postanowienie takie narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie ograniczeń w zakresie, w jakim rada nie posiada kompetencji. Zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 4 ustawy, rada określa w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zmianę w tym zakresie wprowadzała ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880), w której wprowadzono limit 400 m2, ale wyrokiem TK z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. K 46/07 (Dz. U. z 2008 r., Nr 123, poz. 803) w tym zakresie została ona uznana za niezgodną z Konstytucją. W tym stanie rzeczy, gmina ma kompetencje do ustalania obszarów dla lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2, limit 400 m2 nie jest ustawowo dopuszczalny. Nadto art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje uprawnienie rady do określenia w planie zakazu zagospodarowania terenu obiektami o określonej powierzchni lub kubaturze, nie daje natomiast podstaw do limitowania powierzchni sprzedaży, handlowej lub produkcyjnej w danym obiekcie. W niedozwolony zatem sposób wprowadzono ograniczenie w zagospodarowaniu działek skarżącej, które w sposób negatywny wpływa na wartość działek i utrudnia ich korzystną sprzedaż. To ma znaczenie dla skarżącej ze względu na prowadzone wobec niej postępowanie egzekucyjne. Ograniczenie powierzchni sprzedaży zniechęca potencjalnych nabywców terenu. Wskazano, że Wojewoda Śląski zarządzeniem nadzorczym z dnia 11 czerwca 2006 r. uznał za sprzeczne z prawem analogiczne ograniczenie wprowadzone w planie miejscowym dla dzielnicy Śródmieście w R.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ zarzucił, że skarżąca nie posiada legitymacji do złożenia skargi, gdyż nie wykazała, aby uchwała naruszała jej indywidualny interes prawny. Skarżąca powołała się na fakt naruszenia jej interesu faktycznego. Z ostrożności procesowej wskazano dodatkowo, że w razie uznania przez Sąd legitymacji skargowej, skarga winna zostać oddalona ze względu na brak zarzucanych naruszeń i zgodność uchwały z prawem. Plan miejscowy dla przedmiotowego terenu został uchwalony po stwierdzeniu jego zgodności ze Studium. W dacie uchwalania planu obowiązywało Studium przyjęte uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]. W Studium tym przewidziano hierarchiczny układ ośrodków handlowo – usługowych na poziomie lokalnym, w ramach którego mogą być lokalizowane obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 400 m2. Nieruchomości przy ul. [...] znajdują się w rejonie takiego ośrodka handlowo-usługowego. Ustalenia planu są zatem konsekwencją przyjętej w Studium polityki kształtowania układu ośrodków handlowych. Po przedstawieniu uchwały Wojewodzie, została ona opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 28 sierpnia 2006 r., nr 103, poz. 2898. Wskazano, że powołane w skardze stanowisko Wojewody stoi w sprzeczności z wyrokiem NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 909/07, w którym Sąd uznał za dopuszczalne i zgodne z ustawą wprowadzenie parametru powierzchni sprzedaży jako czynnika kształtującego zagospodarowanie terenu, zgodnie z polityką przestrzenną gminy. Wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 wskaźniki i parametry mają charakter katalogu przykładowego, nie zamkniętego. Organ podniósł także, iż ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu obiektów wielkopowierzchniowych nie miała zastosowania w toku uchwalania planu i jej powoływanie nie jest zasadne.

Na wezwanie Sądu pełnomocnik Rady przedłożyła wyrys i wypis z zaskarżonego planu miejscowego dla działek stanowiących własność skarżącej, które dokumentują, że działki te zlokalizowane są w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem F 5MW, a działka nr [...] dodatkowo, w 3,4% terenu działki, w jednostce F2KDG – tereny dróg publicznych klasy główna.

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej potwierdził, że mimo postępowania egzekucyjnego, działki nadal stanowią własność skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Ł. B. jako niezasadną. W pierwszej kolejności Sąd nie podzielił stanowiska organu, że skarżąca pozbawiona jest w sprawie legitymacji skargowej, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego, a jedynie faktyczny. Sąd podniósł, iż plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jako akt prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenu oraz dopuszczalny sposób jego zagospodarowania i zabudowy. Plan wywiera wpływ na możliwość korzystania przez właściciela z jego rzeczy, co uzasadnia przyjęcie, że narusza jego interes prawny rozumiany jako sfera uprawnień i obowiązków wyznaczanych przepisami obowiązującego prawa i otwiera drogę do merytorycznego zbadania zaskarżonego aktu. Sąd zaznaczył, że takie wkroczenie w sferę uprawnień właściciela może być zarówno zgodne z prawem, jak i prawo naruszać, tak więc uznanie, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa, wyznaczona w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie oznacza automatycznie merytorycznej zasadności skargi. Weryfikując legalność zaskarżonej uchwały Sąd ograniczył się do zbadania zgodności z prawem ingerencji w sferę uprawnień skarżącej, w zakresie jej interesu prawnego. Przeprowadzone w tym zakresie badanie nie potwierdziło, aby zaskarżone postanowienia planu naruszały przepisy powszechnie obowiązującego prawa i wprowadzały dla skarżącej jako właścicielki niedopuszczalne ograniczenia. Sąd podał, że wszystkie działki skarżącej położone są w jednostce o symbolu F 5MW (lokalizacja części działki nr [...] w jednostce F2KDG nie ma znaczenia dla sprawy, a zapisy dotyczące tej jednostki nie były w skardze kwestionowane). Poza zakresem kontroli Sądu znalazły się postanowienia dotyczące jednostki F 4MW, gdyż nie odnoszą się do działek skarżącej i z tego powodu nie mogą naruszać jej interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że przedmiotem skargi są dwa przepisy planu. Przepis § 9 ust. 15 uchwały znajduje się w rozdziale 3 określającym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i zawiera ogólne regulacje odnoszące się do całego obszaru objętego planem. Zgodnie z tym przepisem, na całym terenie objętym przedmiotowym planem miejscowym zakazuje się lokalizacji nowych obiektów handlowych o powierzchni powyżej 200 m2, poza wyznaczonymi strefami centrów handlowych, za wyjątkiem dopuszczeń określonych w pkt 1 i 2. Dopuszczenia z pkt 1 odnoszą się do terenów oznaczonych symbolami F2U, F3U, F4U, F7U i F8U, położonych przy drogach wylotowych z miasta. Dopuszczenia z pkt 2 dotyczą jednostki F4MW, zezwalając na lokalizację usług handlu o pow. sprzedaży do 400 m2, mogących istnieć samodzielnie w ramach 50% terenu od strony ulicy G. Żadne ze wskazanych dopuszczeń nie odnosi się zatem do działek skarżącej, nie może wobec tego naruszać jej interesu prawnego. Nie dotyczy także skarżącej przewidziane w § 9 ust. 15 uchwały ogólne ograniczenie o zakazie lokalizacji nowych obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 200 m2, albowiem modyfikuje je regulacja § 15 ust. 11 uchwały, dotycząca jednostki F5MW. Z tych powodów zarzuty skargi odnoszące się do § 9 ust. 15 i żądanie stwierdzenia w tym zakresie jej nieważności nie znajdują uzasadnienia, albowiem w tym zakresie nie oddziałują one na uprawnienia skarżącej jako właściciela.

Drugi przepis zakwestionowany w skardze - § 15 uchwały wprowadza regulację dla terenów oznaczonych symbolami od F4MW do F11MW. Jako podstawowe przeznaczenie tych terenów plan przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Przeznaczenie uzupełniające to nieuciążliwa działalność usługowa lub rzemieślnicza zgodna z warunkami określonymi w § 15 ust. 8 (działalność prowadzona jako towarzysząca podstawowej funkcji mieszkaniowej, wyłącznie na zasadzie wykorzystania części parteru budynku mieszkalnego, z wyłączeniem terenu działki i zlokalizowanych na niej zabudowań gospodarczych).

W stosunku do terenu oznaczonego symbolem F5MW w § 15 ust. 11 uchwały, plan dopuszcza natomiast usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 400 m2, które mogą zaistnieć samodzielnie w ramach 50 % terenu od strony ulicy G. Postanowienia w zaskarżonym § 15 ust. 11 uchwały wprowadzają zatem dodatkowe odstępstwo od podstawowej funkcji terenu, jakim jest zabudowa wielorodzinna i uzupełniająca ją nieuciążliwa działalność usługowa i rzemieślnicza realizowana wyłącznie na parterach budynków mieszkalnych. Podnoszą także limit powierzchni obiektów handlowych określony dla całego obszaru objętego planem z 200 m2 powierzchni sprzedaży (§ 9 ust. 15 planu) do 400 m2 tej powierzchni. Sąd stwierdził, iż skarżąca nie kwestionuje podstawowego przeznaczenia wprowadzonego dla terenu, na którym leżą jej działki (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), a więc ta kwestia nie wymagała weryfikacji. Mając przy tym na względzie istniejące zagospodarowanie tych terenów oraz terenów sąsiednich jak również miejski charakter gminy, Sąd uznał, iż nie ma podstaw do podważania uprawnienia rady do takiego określenia przeznaczenia terenu, który już jest w dużym zakresie zagospodarowany w sposób odpowiadający postanowieniom planu. Jak wynika z wypisów z ewidencji gruntów oraz wypisu z planu z dnia 27 czerwca 2011 r., złożonego na żądanie sądu przez radę, działki skarżącej nr [...] są zabudowane kamienicami o numerach porządkowych G. [...] i G.[...]. Skarżąca w istocie nie kwestionuje także wprowadzonego dla jednostki F5MW dopuszczenia realizacji funkcji handlowej, samodzielnie realizowanej, domaga się natomiast stwierdzenia nieważności wyłącznie w zakresie, w jakim dopuszczone jest limitowanie powierzchni sprzedaży w takich obiektach.

Sąd, przytaczając treść art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wskazał, iż nie jest możliwe przez sąd administracyjny weryfikowanie i zmienianie merytorycznych rozwiązań przyjętych w planie. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały w części nie oznacza bowiem sytuacji, w której dopuszczalne jest uchylenie przez sąd fragmentów określonej jednostki tekstu prawa miejscowego, z pozostawieniem zmienionej pod względem merytorycznym regulacji prawnej. Uznając np. za niezgodne z prawem wprowadzone w planie określonego rodzaju ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, sąd uprawniony jest do stwierdzenia nieważności takich ograniczeń, co nie może jednak prowadzić do pozostawienia fragmentów tekstu, stanowiących samodzielną regulację. W odniesieniu do wprowadzonych dopuszczeń, czyli wyjątków od podstawowego sposobu zagospodarowania terenu, w razie stwierdzenia niezgodności z prawem wprowadzonego dopuszczenia, choćby ze względu na jeden z warunków, sąd nie może stwierdzić nieważności w zakresie wprowadzonego warunku, a pozostawić regulację w mocy w pozostałym zakresie. Taka praktyka byłaby równoznaczna z tworzeniem tekstu planu przez sąd administracyjny, nie zaś przez uprawniony do tego organ. A więc w razie stwierdzenia że przewidziane w § 15 ust. 11 planu dopuszczenie ograniczenia powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych, nie było zgodne z prawem, sąd winien usunąć z obrotu prawnego przepis § 15 ust. 11 uchwały, nie zaś zmieniać treść tego przepisu, poprzez stwierdzenie nieważności tylko w zakresie wprowadzonego limitu powierzchni sprzedaży. Sąd zwrócił uwagę, że usunięcie z obrotu prawnego § 15 ust. 11 uchwały pozbawiałoby skarżącą możliwości dodatkowego sposobu zagospodarowania działek.

Sąd wskazał, iż nieważność uchwały w całości lub części powodują: naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu sporządzania oraz naruszenie właściwości organów - art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasady sporządzanie planu dotyczą sfery merytorycznej, związanej z zawartością aktu planistycznego, zawartych w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu jego zawartość określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 a wprowadzane ustalenia określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca, zarzucając nieuprawnione posłużenie się w planie współczynnikiem powierzchni sprzedaży powołała się na przesłankę naruszenia zasad sporządzania planu; zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy. Przepis art. 15 ust. 3 określa fakultatywne, wprowadzane w zależności od potrzeb, postanowienia planu, przewidując w pkt 4, że w planie wyznacza się granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 przewiduje konieczność uwzględnienia w Studium obszarów przeznaczonych pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchniach sprzedaży przekraczających pewne limity. Sąd przyznał, że w wyniku orzeczenia TK kwestia wysokości tych limitów jest wątpliwa, albowiem wielkość 2000 m2 została zmieniona ustawą z dnia 11 maja 2007 r. na 400 m2, jednocześnie jednak zauważył, że zmiana ta utraciła moc obowiązującą w wyniku orzeczenia TK z dnia 8 lipca 2008 r. W ocenie Sądu okoliczności te nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż kontrolowana uchwała została podjęta w roku 2006, a więc przed zmianami art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kontrola legalności uchwały w zakresie zachowania zasad sporządzania planu może dotyczyć tylko zasad wiążących prawodawcę lokalnego w dacie podejmowania uchwały. W chwili podejmowania uchwały obowiązywał przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji i przewidywał uwzględnienie w Studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Konsekwencją wyznaczenia takich obszarów w Studium był obowiązek określenia w planie granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Skoro sporna kwestia nie dotyczy wyznaczenia w planie terenów pod obiekty handlowe o takiej powierzchni sprzedaży, to uchwała nie mogła naruszyć art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy, gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut podjęcia uchwały z naruszeniem zasad określonych w art. 15 ust. 2 ustawy, w szczególności pkt 6 tego przepisu. Skarżąca zarzuciła, że Rada bez umocowania w ustawie, wprowadziła w planie miejscowym ograniczenie, które nie ma zawiązku z określaniem sposobu zagospodarowania terenu. Sąd podkreślił, iż w planie miejscowym właściwy do jego uchwalenia podmiot, w dacie podejmowania kontrolowanej uchwały, był zobowiązany do określenia przeznaczenia terenów, zasad kształtowania ładu przestrzennego, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Sposób określania w planie wskazanych rozstrzygnięć określa rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Sąd stwierdził, że jakkolwiek ustawa przewiduje określenie w planie gabarytów obiektów, to ani w przepisach ustawy, ani w rozporządzeniu wykonawczym nie zostały narzucone rozwiązania, za pomocą których dopuszczalne jest określenie gabarytów obiektów. A zatem ustawa obligując do określenia w planie reguł ładu przestrzennego poprzez wyznaczenie w szczególności gabarytów obiektów oraz ograniczeń w zabudowie, nie podaje w jednoznaczny sposób jak owe gabaryty winny być wyznaczone, za pomocą jakich wielkości. Wskaźnik powierzchni sprzedaży jest wskaźnikiem zdefiniowanym w ustawie w art. 2 pkt 19 i nie jest wyznaczany dowolnie. W ocenie Sądu jest to wielkość wpływająca na sposób zagospodarowania terenu, stopień obciążeń, generująca określone skutki dla wykorzystania terenu. Z tego powodu nie można przyjąć, że parametr powierzchni sprzedaży, w odniesieniu do obiektów handlowych, nie jest ustawowym wskaźnikiem kształtowania zabudowy. W połączeniu z takimi wskaźnikami jak wysokość zabudowy czy stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki, prowadzi on do elastycznego ale dość precyzyjnego zdeterminowania rozmiarów zabudowy. W obiekcie handlowym powierzchnia sprzedaży w zasadniczy sposób określa gabaryty obiektu i może być uznana za ustawowy wskaźnik dla wyznaczenia parametrów dopuszczalnej zabudowy, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Posłużenie się zatem tym wskaźnikiem w kwestionowanym § 15 ust. 11 zaskarżonej uchwały nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Ł. B., reprezentowana przez adw. A. B., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w granicach wskazanych art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717) poprzez przyjęcie, że zaskarżone przepisy uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] nie naruszają dyspozycji wyżej wymienionego przepisu oraz w granicach wskazanych art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że niniejszy przepis nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności przepisów uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] wskazanych w skardze z dnia 24 stycznia 2011 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie w niej określonym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) i wskazano, iż wymienione w tym przepisie kompetencje w przedmiocie ustalenia w planie kryteriów dla terenu objętego planem zostały w zasadzie powtórzone i częściowo dookreślone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1587). Przepis § 4 pkt 6 tego rozporządzenia przewiduje, iż ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Strona zaznaczyła, że wyżej wymienione kompetencje gmina może wykonywać wyłącznie w granicach określonych przepisami prawa, w tym również określającymi treść i zakres uprawnień wynikających z prawa własności oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej zastosowany przez Radę Miasta R. w uchwale nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. - m. in. we wskazanych w skardze przepisach - wskaźnik w postaci wielkości powierzchni sprzedaży stanowi zbyt daleko idącą ingerencję w prawnie chronioną zasadę wolności gospodarczej i w rzeczywistości w sposób pośredni zmierza do reglamentacji działalności gospodarczej na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, zamiast służyć kształtowaniu ładu przestrzennego.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż wskaźnik powierzchni sprzedaży jest wskaźnikiem zdefiniowanym w art. 2 pkt 19 ustawy. Zdaniem skarżącej wskaźnik zdefiniowany w ustawie w art. 2 pkt 19 ustawy jest zdefiniowany na potrzeby innego przepisu zawartego w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się w szczególności obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Przepis ten został uznany za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. (sygn. akt K 46/07, Dz. U. 2008 r., Nr 123, poz. 803). Ł. B. podkreśliła, iż wyżej wymieniony wskaźnik nie pojawia się wprost w przepisach regulujących zawartość planu zagospodarowania przestrzennego oraz metody jej ustalania. Z tego powodu istotna była wnikliwa ocena dopuszczalności zastosowania przedmiotowego wskaźnika w zaskarżonych, która wykazałaby jego sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa i wykroczenie w tym zakresie poza przysługujące Radzie Miasta uznanie administracyjne, a w szczególności ograniczenie zasady wolności gospodarczej oraz nadmierną ingerencję w uprawnienia właścicielskie.

Strona nie zgodziła się również z twierdzeniem Sądu, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności § 9 ust. 15 i § 15 ust. 11 uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w żądanym przez skarżącą zakresie. Podkreśliła, że zgodnie z art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzenie nieważności może odnosić się do zaskarżonej uchwały (do uchwały wraz z załącznikiem, który stanowi integralną część uchwały), do części uchwały (czyli do konkretnych jej postanowień lub innych, wyodrębnionych jednostek redakcyjnych) lub do części samego załącznika. W przekonaniu strony przepis ten nie wyklucza stwierdzenia nieważności przepisu lub innej części uchwały, jedynie w takim zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z przepisami prawa. W związku z tym skarżąca zgodziła się też z twierdzeniem Sądu, iż wniosek jej stanowi roszczenie do Rady Miasta R. o uwzględnienie jej preferencji co do przeznaczenia terenu w planie, w sytuacji gdy kwestionuje ona zgodność z prawem zastosowanego w planie zagospodarowania przestrzennego wskaźnika powierzchni sprzedaży.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta R., reprezentowana przez radcę prawnego M. T. – P., wniosła o oddalenie jej w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zdaniem organu autor skargi kasacyjnej dokonał wadliwej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo wnikliwej i przekonującej analizy tej normy prawnej w kontekście zgromadzonego materiału w niniejszej sprawie. Podniesiono nadto, iż organ wyraził stanowisko zbieżne ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, w szczególności w piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2011 r., które w pełni podtrzymuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze podkreślić należy, iż w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., nie wskazał w jakiej formie naruszenia tych przepisów dopuścił się – zdaniem strony – Sąd pierwszej instancji.

Z uwagi na sposób sformułowania powyższych zarzutów podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego – podobnie jak i przepisów postępowania - może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. A zatem w odniesieniu do prawa materialnego należy wskazać, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa. Natomiast w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe zarzuty nie zostały skonstruowane prawidłowo. W istocie uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku i sposobu przeprowadzenia kontroli legalności uchwały. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, iż Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia powyższych przepisów tak przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie.

Przypomnieć należy, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa.

Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przyznaje kompetencję do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dalej: "m.p.z.p." - ( wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta ). Ustępy 2 i 3 dotyczą uszczegółowienia treści m.p.z.p. A mianowicie, ustęp 2 art. 15 określa obligatoryjne elementy treści m.p.z.p. (obowiązkowe ustalenia planu ), zaś ustęp 3 art. 15 przewiduje, jakie elementy można określić w planie miejscowym (w zależności od potrzeb – fakultatywne ustalenia planu).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.- w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.

Obowiązek ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy oznacza konieczność określenia w m.p.z.p. - m.in. - jaka cześć nieruchomości położonych na danym terenie może zostać zabudowana, a jaka część winna pozostać czynna biologicznie, jakiego rodzaju dopuszczalne jest na tym terenie budownictwo ( np. zabudowa jednorodzinna, usługowa ), a także jakie parametry winny spełniać obiekty dopuszczone do realizacji na tym obszarze. Te parametry to m.in. dopuszczalna wysokość obiektów budowlanych, maksymalna kubatura obiektów budowlanych, możliwość usytuowania w obiektach mieszkalnych części gospodarczych, w tym o charakterze usługowym oraz określenie procentowe tej części. W przypadku zaś samodzielnych obiektów handlowych ( usługowych ) parametry i gabaryty takich obiektów można określić przez ustalenie dopuszczalnej wysokości i powierzchni całego obiektu jak i powierzchni sprzedaży, o jakiej mowa w art. 2 pkt 19 u.p.z.p.

Jak stanowi przepis art. 2 pkt 19 u.p.z.p. przez "powierzchnię sprzedaży" należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.).

Błędne jest stanowisko skarżącej, iż wskaźnik, o którym mowa w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. został zdefiniowany na potrzeby innego przepisu niż art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a mianowicie na potrzeby art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Okoliczność, iż art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "powierzchni sprzedaży" nie oznacza, iż ustawodawca wprowadził tą definicję normatywną wyłącznie na potrzeby tegoż przepisu.

Podkreślić bowiem należy, iż przepis art. 2 pkt 19 u.p.z.p. definiuje pojęcie normatywne "powierzchni sprzedaży" na użytek ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). To zaś oznacza, iż w każdym przypadku, w którym rozważana i ustalana jest powierzchnia sprzedaży określonych obiektów budowlanych - tak w przypadku w przypadku samodzielnych obiektów handlowych jak i dopuszczenia możliwości sytuowania części handlowych w obiektach mieszkalnych - powierzchnia sprzedaży winna być rozumiana zgodnie z art. 2 pkt 19 u.p.z.p.

Z powyższych względów postanowienia zawarte w ustępie 11 paragrafu 15 "Ustalenia dotyczące terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w jednostce strukturalnej P. – S. w R. oraz w ustepie 15 paragrafu 9 "Zasady kształtowania ładu przestrzennego" dopuszczające na określonym terenie usługi handlu "o powierzchni sprzedażowej nie większej niż 400m2, które mogą zaistnieć samodzielnie w ramach 50 % terenu od strony ul. G." nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Do rady gminy należy określenie reguł zabudowy terenu, nie wyłączając stopnia zainwestowania terenu i intensywności zabudowy, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i zasady władztwa planistycznego.

Rada Miasta R., wprowadzając do m.p.z.p. powyższe postanowienia nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.

Planowanie przestrzenne wiąże się z nader istotnymi zagadnieniami, a dotyczą one nie tylko wykonywania przez gminę władztwa planistycznego i samodzielności gminy, ale i ochrony prawa własności, prawa do zagospodarowania terenu wynikającym z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości jak też wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Z tego m.in. względu wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Rozmieszczenie obiektów handlowych wpływa na sposób zagospodarowania terenu, a jeżeli tak to decydowanie o ich rozmieszczeniu i wielkości powierzchni całkowitej obiektów budowlanych, w tym obiektów handlowych i powierzchni sprzedaży mieści się w uprawnieniach planistycznych gminy. Okoliczność, iż powierzchnia sprzedaży nie została wyraźnie przywołana w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie oznacza, iż nie należy do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w tym przepisie. Przepis ten nie zawiera bowiem zamkniętego katalogu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskaźniki i parametry ( gabaryty, wskaźniki intensywności zabudowy ) zostały podane przykładowo.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji ocenił wprowadzone przez organ ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i prawidłowo ustalił, że organ wprowadził na terenie będącym przedmiotem skargi ograniczenia, które mają umocowanie w przepisach ustawy. Należy podkreślić, że nie każda czynność organu gminy podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby przekreślenie istoty władztwa, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów.) (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 909/07, LEX 460519).

Rada Miasta R. prawidłowo skorzystała z uprawnień planistycznych przewidzianych m.in. w art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Powołując się na ustawowe uprawnienia, Rada Miasta Racibórz, wykluczyła w § 15 ust. 11 i § 9 ust, 15 m.p.z.p., na obszarze wskazanym w tych przepisach prawa miejscowego, obiekty handlowe o powierzchni sprzedażowej powyżej 400 m2, uzasadniając to celami polityki przestrzennej. Trafnie też Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż podstawowym przeznaczeniem terenu, na którym położone są działki stanowiące własność Ł. B., jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Po drugie, zakwestionowane przez skarżącą przepisy m.p.z.p. podnoszą dla danego terenu dopuszczalny limit powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych określony dla całego terenu objętego planem z 200 m2 do 400 m2. Ograniczenie nie narusza także zasady równości, gdyż zostało wprowadzone na całym terenie oznaczonym symbolami F 4 MW i F 5 MW i obciąża w równym stopniu także innych właścicieli działek. Organ miał na względzie zarówno ład przestrzenny oraz dotychczasowe zagospodarowanie terenu jak i możliwość optymalnego wykorzystania działek leżących na terenie oznaczonym tymi symbolami, a więc i chronione konstytucyjnie prawo własności.

Z powyższych względów nie można podzielić twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wprowadzone ograniczenia stanowią przekroczenie uprawnień planistycznych gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Tym samym Sąd pierwszej instancji przy sprawowaniu kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie dopuścił się naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji uznał, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają znaczenia okoliczności związane ze zmianą przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., K. 46/2007 ( Dz. U. 2008 r. Nr 123, poz. 803).

Powyższym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. 2007 r. Nr 127 poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK ZU 2008/6A poz. 104, www.trybunal.gov.pl.). Podkreślić należy, iż procedura planistyczna w niniejszej sprawie przeprowadzona została przed wejściem w życie wskazanej wyżej ustawy, tj. przed dniem 18 września 2007 r. Także Uchwała z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Rady Miasta R. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w jednostce strukturalnej P. – S. w R. podjęta została przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. 2007 r. Nr 127 poz. 880). Ustawa ta nie mogła być więc stosowana w procedurze planistycznej zakończonej podjęciem zakwestionowanej uchwały.

Z powyższych względów Rada Miasta R. nie mogła dopuścić się naruszenia przepisów ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. 2007 r. Nr 127 poz. 880), a także przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w brzmieniu nadanym przez art. 12 tej ustawy ( w art. 10 w ust. 2 w pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrazy "powyżej 2000 m2" ustawa ta zastąpiła wyrazami "powyżej 400 m2".). Nadmienić też należy, iż w orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się odnośnie powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W toku procedury planistycznej i w dacie podjęcia przez Radę Miasta R. kwestionowanej Uchwały z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w jednostce strukturalnej P. – S. w R. obowiązywał przepis art. 10 w ust. 2 w pkt 8 u.p.z.p. w brzmieniu: "W studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym (...) obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2powyżej 400 m2 (...).

W niniejszej sprawie nie przewidziano sytuowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a zatem organ nie stosował przepisu art. 10 w ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Z tych też względów Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. określa formy wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na podstawie tego przepisu polega na stwierdzeniu nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała lub akt zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności może odnosić się do zaskarżonej uchwały (do uchwały wraz z załącznikiem, który stanowi integralną część uchwały), do części uchwały ( czyli do konkretnych jej postanowień lub innych, wyodrębnionych jednostek redakcyjnych) lub do części samego załącznika ( por. wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II OSK 909/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przez skarżącą postanowień planu miejscowego – tak w całości jak i w części.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.