Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 669/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2025-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), Protokolant: Starszy Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. W. i I. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2024 r. nr 729/2024 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 3 lipca 2024 r. (nr 729/2024), w wyniku rozpatrzenia odwołania R. W. oraz I. W. (dalej: skarżący), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) z dnia 30 kwietnia 2024 r. (nr 899/2024) nakazującą skarżącym, będącym właścicielami lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy al. [...] we W., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokalu, tj. funkcji handlowej, poprzez zaprzestanie prowadzenia w lokalu działalności usługowo-sportowej klubu fitness (siłowni0klubu sportów walki) wraz z usunięciem wyposażenia, urządzeń i osprzętu dla tej działalności oraz jej wizualnych oznaczeń.

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Na skutek skargi na prowadzenie uciążliwej działalności związanej z prowadzeniem klubu fitness w lokalu nr [...] przy al. [...] we W., PINB przeprowadziła w dniu 21 lipca 2023 r. kontrolę w sprawie sposobu użytkowania ww. lokalu. W toku czynności kontrolnych ustalono, że przy Al. [...] we W. znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny o czterech kondygnacjach nadziemnych. W lokalu nr [...] przedmiotowego budynku, który jest lokalem niemieszkalnym, na drugiej kondygnacji prowadzona była działalność pod nazwą S., tj. działalność fitness. Przedmiotowy lokal składał się z dwuczęściowego przedsionka, dwóch sal przeznaczonych do ćwiczeń fizycznych i dwóch łazienek z prysznicem. Lokal posiadał wyposażenie wskazujące na prowadzenie działalności fitness (drabinki przy ścianach, lustra, materace rozłożone na podłogach w salach ćwiczeń, dwa worki bokserskie). Dojście do lokali mieszkalnych na tej samej kondygnacji wydzielone jest osobnymi drzwiami. Lokal posiada też odrębną klatkę schodową. Podczas kontroli, współwłaściciel lokalu – R. W. oświadczył, że przedmiotowy lokal został zakupiony przez niego w 2018 r. Pierwotnie w lokalu prowadzona była siłownia, zaś około 5-8 miesięcy temu profil działalności zamienił na sporty walki. Przyrządy do ćwiczeń siłowych w większości zostały usunięte. Działalność prowadzona jest w lokalu od poniedziałku do piątku do godziny 22, a w soboty do godziny 15. Często lokal zamykany jest przed podanymi godzinami, w zależności od ilości klientów. Przed zakupem lokalu przez skarżących prowadzona była w nim stołówka oraz lokal handlowy. Z powyższych czynności został sporządzony protokół kontroli nr [...] oraz dokumentacja fotograficzna.

Pismem z dnia 8 września 2023 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] przy Al. [...] we W. z lokalu handlowego na klub fitness bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Następnie, postanowieniem z dnia 24 października 2023 r. (nr 2056/2023) organ pierwszej instancji wstrzymał użytkowanie lokalu użytkowego nr [...] przy Al. [...] we W., w którym dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania z lokalu handlowego na klub fitness oraz nałożył na właścicieli lokalu obowiązek przedstawienia, w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia powyższego postanowienia, dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: p.b.).

W toku postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, że lokal nr [...] użytkowany jest jako sala do ćwiczeń fizycznych - sala fitness (świadczy o tym wyposażenie lokalu, baner reklamowy umieszczony w oknie lokalu, informacje reklamowe umieszczone w Internecie oraz oświadczenie właściciela). Ponadto ustalono, że właściciele przedmiotowego lokalu, nie dokonali zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu jego użytkowania na siłownię/lokal fitness, jak również nie uzyskali pozwolenia na budowę, które obejmowałoby powyższą zmianę. Brak jest budowlanych akt archiwalnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości (informacja uzyskana z Urzędu Miejskiego W. Wydziału Architektury i Zabytków). Wobec powyższego, przy ustalaniu ostatniej, legalnej funkcji lokalu użytkowego nr [...], organ oparł swoje ustalenia o treść wpisów zawartych w dziale I-O prowadzonej dla przedmiotowego lokalu księgi wieczystej nr [...] (stan na dzień 23 października 2023 r.). Zgodnie z treścią księgi wieczystej, przeznaczenie lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy Al. [...] we W., to "lokal niemieszkalny", według komentarza do migracji jest to: "opis i mapa: lokal handlowy w budynku wielofunkcyjnym; sposób korzystania: samodzielny lokal użytkowy", zaś powierzchnia użytkowa lokalu wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych wynosi [...] m2. Tym samym, jako ostatnią, legalną funkcję przedmiotowego lokalu użytkowego, organ pierwszej instancji uznał funkcję handlową.

W dniu 26 stycznia 2024 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę lokalu nr [...] w budynku przy Al. [...] we W., z której sporządzono protokół nr [...] oraz dokumentację fotograficzną. W toku czynności kontrolnych ustalono, że wyposażenie lokalu zasadniczo nie zmieniło się od czasu przeprowadzenia kontroli w dniu 21 lipca 2023 r., w lokalu znajdują się urządzenia do ćwiczeń - głownie sportów walki, do ścian przymocowane są drabinki drewniane, na podłodze znajdują się materace gimnastyczne - co wskazuje na ciągłe użytkowanie lokalu, jako klubu fitness, pomimo obowiązków nałożonych w drodze postanowienia z dnia 24 października 2023 r. o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego. Jednocześnie, w przeprowadzonej przez osoby kontrolujące rozmowie telefonicznej, z osobą przedstawiającą się jako najemca przedmiotowego, uzyskano informacje, że w lokalu nadal prowadzona jest działalność fitness.

W związku z niewykonaniem w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego w postanowieniu o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego, tj. nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych, jak również niewykonania obowiązku wstrzymania użytkowania lokalu, PINB, decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r. (nr 899/2024), działając na podstawie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 p.b., nakazał skarżącym przywrócenie poprzedniego użytkowania ww. lokalu, tj. funkcji handlowej, poprzez zaprzestanie prowadzenia w lokalu działalności usługowo-sportowej klubu fitness (siłowni/klubu sportów walki) wraz z usunięciem wyposażenia, urządzeń i osprzętu dla tej działalności oraz jej oznaczeń.

W jej uzasadnieniu organ pierwszej instancji, opisując przebieg dotychczasowego postępowania, wskazał, że zmiana sposobu użytkowania ww. lokalu doprowadziła do zmiany warunków zdrowotnych z uwagi na możliwość występowania nadmiernego hałasu i drgań. Biorąc z kolei pod uwagę, że w lokalu urządzono salę do ćwiczeń fizycznych, zmieniły się również obciążenia wynikające ze sposobu użytkowania obiektu – ich wielkość oraz układ. PINB podkreślił także, że zmiana sposobu użytkowania z lokalu handlowego na salę ćwiczeń fizycznych nie odbyła się bez wpływu na warunki higieniczno-sanitarne w tej części budynku. Inne są bowiem wymagania stawiane lokalom, w którym uprawia się sport, prowadzi wcieczenia fizyczne, niż te przewidziane w lokalach o funkcjach handlowych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji PINB, organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją z dnia 3 lipca 2024 r. (nr 729/2024), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia DWINB wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, niewątpliwie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy Al. [...] we W., wobec podjęcia w lokalu działalności sportowej, fitness - zmieniły się bowiem warunki zdrowotne w przedmiotowym lokalu nr [...], co również powoduje oddziaływanie na cały budynek przy Al. [...] we W. oraz zmieniły się wielkość i układ obciążeń, a także warunki higieniczno-sanitarne w lokalu. Organ odwoławczy podkreślił zmianę warunków zdrowotnych, wynikających z możliwości występowania nadmiernego poziomu hałasu i drgań oraz wskazał, że zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy Al. [...] we W. nastąpiła samowolnie, gdyż właściciel powyższego lokalu nie dokonał zgłoszenia zamiaru przedmiotowej zmiany przed jej dokonaniem.

DWINB, wskazując na przepis art. 71a p.b., wyjaśnił, że jedynie w przypadku zaprzestania użytkowania lokalu, przedłożenia wszystkich wymaganych dokumentów i ich pozytywnej weryfikacji, a następnie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, wznowienie obecnej działalności byłoby możliwe. Brak zaś przedłożenia w terminie wymaganych dokumentów przekreślił możliwość skorzystania z procedury legalizacyjnej i determinował konieczność przywrócenia poprzedniego legalnego sposobu użytkowania lokalu nr [...] przy Al. [...] we W.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, w ocenie DWINB, bezsprzecznie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu o funkcji handlowej przy Al. [...] we W., na klub fitness, w którym prowadzona jest działalność usługowo-sportowa. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że przedmiotowy lokal jest lokalem o funkcji handlowej, o czym świadczy wpis w księdze wieczyste [...], w której wskazano, że jest to lokal handlowy w bud, wielofunkcyjnym ze sposobem korzystania jako samodzielny lokal użytkowy. Z powodu braku akt archiwalnych przedmiotowej nieruchomości, przy ustalaniu ostatniej legalnej jego funkcji organ stopnia powiatowego oparł się na wpisach zawartych w dziale I-O prowadzonej dla lokalu księgi wieczystej. Wskazał przy tym DWINB, że zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 1984 z późn. zm., dalej: u.k.w.h.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1), natomiast domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1).

W skardze do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zarzucili decyzji DWINB:

1) naruszenie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 w ze. z art. 71 ust. 1 pkt 3 p.b. polegające na błędnej interpretacji przepisów w przedmiocie ustalenia, że prowadzenie klubu sportu walki w spornym lokalu stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdy tymczasem prowadzenie tego rodzaju działalności gospodarczej mieści się w sposobie użytkowania lokalu ujawnionym w księdze wieczystej urządzonej dla spornego lokalu;

2) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego;

3) art. 84 § 1 k.p.a. polegające na niezwróceniu się do biegłego o wydanie opinii w sytuacji, gdy do oceny sytuacji faktycznej wymagano wiadomości specjalnych.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 134 p.p.s.a rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.).

Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia orzeczenia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem jest nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] znajdującego się w budynku przy Al. [...] we W., organy obu instancji stanęły na stanowisku, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy Al. [...] we W. wobec podjęcia w lokalu o funkcji handlowej działalności usługowo-sportowa. Zdaniem skarżących, do wzmiankowanej przez organy zmiany nie doszło, ponieważ przedmiotowy lokal nadal wykorzystywany jest zgodnie z jego przeznaczeniem wynikającym z wpisów w księdze wieczystej, tj. jako samodzielny lokal użytkowy.

Zdaniem Sądu, wobec istotnych braków w materiale dowodowym, wnioski organów nadzoru budowlanego obu instancji okazały się przedwczesne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 71a ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Analiza treści powyższego przepisu wskazuje, że ustawodawca nie zdefiniował ściśle pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sytuacje przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w art. 71 ust. 1 p.b. w sposób niewyczerpujący, na co wyraźnie wskazuje użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Oznacza to że wymienione w tym przepisie działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo. Co za tym idzie, mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wskazane w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., w sposób niewyczerpujący, sytuacje przesądzające o zmianie sposobu użytkowania wskazują, iż nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2957/18 21 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Celem reglamentacji Prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami. Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa - z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 964/15). Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 530/14). W konsekwencji ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas, gdy mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Nie musi to być podjęcie takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia zagrożeń m.in. w zakresie dziedzin wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2141/16).

Zastosowany w niniejszej sprawie przepis art. 71a p.b. reguluje natomiast sytuacje, w których zmiana sposobu użytkowania dokonana zostaje bez zgłoszenia właściwemu organowi, czyli tzw. samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W pierwszej kolejności, w razie ustalenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Następnie, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W razie zaś niewykonania w terminie obowiązku o którym mowa w ust. 1 art. 71a, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4).

Z przywołanych przepisów wynika zatem, że prowadząc postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części w pierwszej kolejności organ zobowiązany jest ustalić, czy w ogóle doszło do zmiany sposobu użytkowania oraz czy miała ona charakter samowolny. W tym celu musi wykazać ostatni dopuszczalny i legalny sposób użytkowania, a następnie porównać go z aktualnym sposobem wykorzystywania. Określenie sposobu prawnie wiążącego użytkowania obiektu lub jego części stanowi kluczowy punkt wyjścia do porównania go następnie z faktycznym (rzeczywistym) wykorzystywaniem obiektu budowlanego lub jego części.

Już w tym tylko zakresie Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający dla przyjęcia wiążącej w tym zakresie oceny co do ostatniego dopuszczalnego i legalnego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. W szczególności za przedwczesne uznać należało powołanie się przez organy obu instancji na wpisy w księdze wieczystej lokalu jako okoliczności determinującej przyjęte w rozstrzygnięciach administracyjnych wnioski.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać – co do zasady – w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanym w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 306/06; 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 920/20; 19 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1596/21). Zatem zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy odnieść do legalnego stanu dotychczasowego użytkowania.

Jeżeli zatem organy przyjęły, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany użytkowania bez wykonania robót budowlanych, to konieczne było ustalenie rodzaju prowadzonej w nim działalności. Oparcie się w tym względzie jedynie na treści wpisów umieszczonych w księdze wieczystej lokalu nie było wystraczające dla ustalenia ostatniego legalnego sposobu użytkowania nie tylko ze względu na inne przeznaczenie tego dokumentu, ale także na rodzaj dokumentów, będących podstawą ujawnienia w księdze wieczystej informacji o funkcji i przeznaczeniu spornego lokalu.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że choć w przywołanej księdze wieczystej opisano przedmiotowy lokal jako niemieszkalny, zaś według komentarza do migracji stanowi on lokal handlowy w budynku wielofunkcyjnym ze sposobem korzystania jako samodzielny lokal użytkowy, jednakże okoliczność ta nie wywołuje –wbrew stanowisku organów obu instancji – skutków prawnych w niniejszym postępowaniu. Treść wskazanych wpisów nie korzysta bowiem z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym wyrażonym w art. 3 u.k.w.h.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dział I księgi wieczystej służy do oznaczenia nieruchomości, a zatem do ujawnienia danych faktycznych identyfikujących nieruchomość zgodnie z dokumentami urzędowymi, a nie do ujawnienia praw do niej przysługujących. Danymi zawartymi w tym dziale są także informacje dotyczące budynków posadowionych na tej nieruchomości. Z tego względu wpisy w dziale I-O księgi wieczystej nie są objęte ani domniemaniem prawdziwości wpisów w księdze wieczystej (art. 3 u.k.w.h.), ani rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 u.k.w.h.). Wpis w dziale I nie odzwierciedla bowiem stanu prawnego nieruchomości, a jedynie jej faktyczny opis wynikający z dokumentów urzędowych będących podstawą wpisu (por. wyrok z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1432/20). Także w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono stanowisko, że "Stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej jest wyłącznie treść wpisów obejmujących prawa. Tymczasem oznaczenie nieruchomości odzwierciedla jedynie treść dokumentów w tym względzie, przede wszystkim z zakresu ewidencji gruntów, nie tworzy natomiast stanu prawnego nieruchomości. Wyjątek dotyczy wpisu nieruchomości nie będącej w całości albo w części własnością osoby ujętej w dziale II księgi wieczystej. Wadliwość dotyczy wówczas prawa własności, a nie obszaru czy przeznaczenia gruntu" (por. postanowienie z dnia 10 stycznia 2002 r., sygn. akt II CKN 677/99, LEX nr 53134).

Podkreślić należy, że Sąd co do zasady nie podważa waloru dowodowego wpisów ujawnionych w księdze wieczystej, lecz wskazuje, iż nie jest to dowód wystraczający dla ustalenia ostatniego legalnego sposobu użytkowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że celem ksiąg wieczystych nie jest ewidencjonowanie stanu faktycznego nieruchomości (por. T. Czech [w:] Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz. Tom I. Księgi wieczyste, wyd. II, LEX/el. 2024, art. 26).

Zarówno ewidencja gruntów, jak i księga wieczysta, obejmują swoją treścią dane o nieruchomościach, jak i dane o ich właścicielach. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm., dalej: p.g.i.k.), ewidencja obejmuje informacje dotyczące lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 p.g.i.k., dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę do oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych. Z regulacją tą koreluje przepis art. 25 ust. 1 pkt 1 u.k.w.h., zgodnie z którym w księdze wieczystej dział pierwszy obejmuje oznaczenie nieruchomości i wpisy praw związanych z jej w własnością. Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 1 u.k.w.h. podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości, przez który należy rozumieć ewidencję gruntów i budynków do czasu przekształcenia tej ewidencji w kataster nieruchomości (zob. art. 25 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o przenoszeniu treści księgi wieczystej do struktury księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym, Dz. U. Nr 42, poz. 363 z późn. zm.). Jak wynika z kolei z § 20 pkt 4 lit. e rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1583 z późn. zm.), oznaczenie funkcji użytkowej lokalu, zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków, następuje w polu 1.4.4.5 działu I-O "Oznaczenie nieruchomości" księgi wieczystej.

Lokal, będący przedmiotem postępowania, został oznaczony w księdze wieczystej jako niemieszkalny, co powinno odpowiadać jego funkcji użytkowej wynikającej z ewidencji gruntów i budynków. Szczegółowy jego opis, z którego organy wywodzą ostatni legalny sposób jego użytkowania, znajduje się natomiast w polu 1.9.0.1 - Komentarz do migracji, który zgodnie z § 7 ust. 1 cytowanego rozporządzenia w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym obejmuje wpisy lub części wpisów, ujawnione w księdze wieczystej w toku migracji, które zawierają treść nieobjętą strukturą księgi wieczystej, a także projekty wpisów przeniesione z dotychczasowej księgi wieczystej.

Jeśli już zatem organy wywodzą z powyższych treści, które – co należy raz jeszcze podkreślić – nie korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym wyrażonym w art. 3 u.k.w.h., istotne skutki prawne dla postępowania, winny to uczynić w oparciu o materiał źródłowy, na podstawie którego wpisów tych dokonano.

Ponadto, biorąc pod uwagę, że niezbędne dla określenia ostatniego legalnego sposób użytkowania przedmiotowego lokalu użytkowego było odwołanie się w szczególności do decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub innej decyzji, które w sposób prawny sankcjonowałaby określony stan obiektu i sposób jego użytkowania, organ pierwszej instancji podjął co prawda w toku postępowania czynności zmierzające do ustalenia, czy dla przedmiotowego lokalu wydawane były decyzje o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, kierując stosowne zapytanie do organu architektoniczno–budowlanego. Z informacji zwrotnej wynika, że dla przedmiotowego lokalu "nie wpłynęło zgłoszenie lub wniosek dotyczący przebudowy oraz nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dotycząca ww. lokalu". Prezydent W. wyjaśniła także, że "nie wpłynęło zgłoszenie o zmianę sposobu użytkowania ww. lokalu". Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę zakres udzielonej informacji, organ pierwszej instancji winien skierować prowadzone przez siebie postępowanie dowodowe także na dokumentację budowlaną samego budynku, z którego lokal ten został wyodrębniony. Organ powinien zatem ustalić, jaki był prawnie określony sposób użytkowania budynku przed wyodrębnieniem samodzielnych lokali i czy w związku z tą czynnością mogło dojść do zmiany użytkowania – a jeżeli tak, czy odbyło się to w sposób legalny.

W świetle przywołanego wyżej poglądu, celowym byłoby zbadanie w oparciu o jakie dokumenty potwierdzona została samodzielność lokali wyodrębnionych z budynku. W tym względzie powinny być zbadane wszystkie możliwe źródła dowodowe (np. archiwum, dokumenty posiadane przez strony, dokumenty w księgach wieczystych i inne). Niezależnie od powyższego przedmiotem zainteresowania organu powinna być także dokumentacja związana z wybudowaniem budynku, w którym wyodrębniono lokale (decyzja o pozwoleniu na budowę i ewentualnie o pozwoleniu na jego użytkowanie).

Przedstawione uwagi wskazują, że organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w szerszym zakresie. Sąd jedynie przykładowo wskazał kierunki poszukiwania, gdyż konkretne ich ustalenie należy do organu. Dopiero bowiem po prawidłowym ustaleniu ostatniego prawnie dopuszczonego sposobu użytkowania lokalu lub wcześniej – części budynku obejmującej ten lokal, organ będzie mógł dokonać zestawienia pierwotnego i obecnego jego użytkowania, a następnie w sytuacji stwierdzenia, że nie są one zbieżne, ustalić, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

Należy mieć także na uwadze, że dla uznania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu nie wystarcza samo ustalenie, że rodzaje prowadzonej w tym lokalu działalności się zmieniały. Przepisu art. 71 ust 1 pkt 2 p.b. nie można bowiem wykładać w taki sposób, że każda zmiana działalności gospodarczej prowadzonej w lokalu użytkowym powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Z treści tego przepisu wynika, że chodzi tu o działalność, która wymaga spełnienia innych lub dodatkowych warunków określonych przepisami prawa niż działalność dotychczas prowadzona w lokalu. Dla uznania, że doszło do zamiany sposobu użytkowania lokalu wystarczające jest ustalenie, że nowy charakter prowadzonej w nim działalności wymaga sprawdzenia spełnienia w lokalu warunków zastrzeżonych prawem dla tego typu działalności np. przeciwpożarowych, higieniczno-sanitarnych, pracy. Stanowisko organów co do tego, że na skutek rozpoczęcia w przedmiotowym lokalu działalności sportowej (usługowej) doszło do zmiany użytkowania, można byłoby uznać za słuszne, gdyby wykazane zostało, iż przedmiotowy lokal do czasu wprowadzenia tej zmiany nie był wykorzystywany do innego rodzaju działalności usługowej, której profil wymagałby spełnienia określonych warunków.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że organy nie zgromadziły materiału dowodowego pozwalającego na ocenę, czy prowadzenie w przedmiotowym lokalu użytkowym działalności sportowej (usługowej) spowodowało zmianę sposobu użytkowania, o jakim mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 p.b.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w szczególności przez brak należytego wyjaśniania stanu faktycznego i oparcia rozstrzygnięcia o niekompletny materiał dowodowy. Takimi samymi uchybieniami dotknięta jest także decyzja organu pierwszej instancji, która w całości została przez DWINB zaakceptowana. Wskazane powyżej uchybienia proceduralne mają charakter istotny i mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie obu aktów z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. w związku z art. 135 p.p.s.a). Sąd nie dostrzegł natomiast potrzeby eliminowania z obrotu prawnego postanowienia o wstrzymaniu użytkowania. Jeżeli bowiem w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ustali brak podstaw do orzekania, to ma możliwość zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie dowodowe uwzględniając wskazane wyżej okoliczności i ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O należnych skarżącym kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się suma wpisu od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz 17 zł uiszczonych tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.