Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1771/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 355/19 w sprawie ze skarg D. D. na postanowienia Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] marca 2019 r.: - nr [...], - nr [,,,], - nr [,,,] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem o przyznanie płatności rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 355/19 oddalił skargi D. D. na trzy postanowienia Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem o przyznanie płatności rolnych.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonych postanowień, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) naruszenie § 27 ust. 1 i 2 oraz § 30 ust. 1, 2 i 8 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: Rozporządzenie) poprzez:

- zakres niniejszych przepisów, a w szczególności w nich wskazanego terminu na złożenie tzw. wniosku transferowego jest przesłanką ustalenia podmiotowości strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z [...] maja 2018 r. w sprawie znak: [...];

- uznanie, że przedłożony w dniu [...] marca 2018 r. przez J. P. akt zgonu pierwotnego wnioskodawcy J. D. nie stanowił przesłanki wykazującej dotrzymanie siedmiomiesięcznego terminu na wstąpienie spadkobierców do toczącego się postępowania w miejscu zmarłego wnioskodawcy;

- zastosowanie powyższych przepisów prawa materialnego do postępowania dotyczącego płatności za rok 2017;

b) naruszenie art. 7 ust. l i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczenia" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez:

- zakres niniejszych przepisów, a w szczególności w nich wskazanego terminu na złożenie tzw. wniosku transferowego jest przesłanką ustalenia podmiotowości strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie znak: [...],

- uznanie, że przedłożony w dniu [...] marca 2018 r. przez J. P. akt zgonu pierwotnego wnioskodawcy J. D. nie stanowił przesłanki wykazującej dotrzymanie siedmiomiesięcznego terminu na wstąpienie spadkobierców do toczącego się postępowania w miejscu zmarłego wnioskodawcy;

c) naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: ustawa o wsparciu bezpośrednim), poprzez uznanie, że przedłożony w dniu [...] marca 2018 r. przez J. P. akt zgonu pierwotnego wnioskodawcy J. D. nie stanowił przesłanki wykazującej dotrzymanie siedmiomiesięcznego terminu na wstąpienie spadkobierców do toczącego się postępowania w miejscu zmarłego wnioskodawcy oraz uznanie, iż zakres niniejszych przepisów, a w szczególności w nich wskazanego terminu na złożenie tzw. Wniosku transferowego jest przesłanką ustalenia podmiotowości strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z [...] maja 2018 r. w sprawie znak: [...];

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: PrSądAdm) oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. art. 145 l ust. 1 lit. a, b i c w zw. z art. 134 e) 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skarg skarżącej w drodze utrzymania w mocy treścią przedmiotowego wyroku w mocy postanowień Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego w Rzeszowie ARiMR w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie uwzględnieniu trzech skarg Skarżącej, połączonych przez WSA do wspólnego rozpoznania, poprzez równoczesne utrzymanie w mocy wadliwych postanowienia Organu I instancji;

b) art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a, b i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 kpa - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi w drodze utrzymania w mocy treścią przedmiotowego wyroku w mocy postanowień Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego w Rzeszowie ARiMR w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie uwzględnieniu trzech skarg Skarżącej, poprzez dokonanie w drodze błędnej wykładni, skutkującej nieprzyznaniem przez Sąd I instancji statusu strony Skarżącej, podczas gdy Skarżąca jako spadkobierczyni nieruchomości objętych pierwotnymi wnioskami złożonymi przez zmarłego J. D. posiada interes prawny dotyczący niniejszego postępowania, w związku z prowadzonymi również postępowaniami o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z [...] maja 2018 r.;

c) art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a, b i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 kpa - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi w drodze utrzymania w mocy treścią przedmiotowego wyroku w mocy postanowień Dyrektora Podkarpackiego OR ARiMR, a w konsekwencji nie uwzględnieniu trzech skarg Skarżącej, w drodze odmowy wszczęcia postępowań w zakresie wniosków Skarżącej o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z [...] maja 2018 r. w sprawie wniosków o przyznanie pierwotnych płatności złożonych przez pierwotnego Wnioskodawcę J. D., podczas gdy wnioski o wznowienie niniejszych postępowań został złożony przez uprawnioną stronę oraz są uzasadniony z pozostałych przyczyn, jak również w drodze formułowania przez Organy obu instancji wniosków i ocen dotyczących meritum żądania zawartego w przedmiotowych wnioskach Skarżącej;

d) art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a, b i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 61 § 1 kpa - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi w drodze utrzymania w mocy treścią przedmiotowego wyroku postanowień Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego w Rzeszowie ARiMR w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie uwzględnieniu trzech skarg Skarżącej, poprzez ich niezastosowanie w drodze utrzymania w mocy postanowień o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie wniosków o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzyjni Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z [...] maja 2018 r. w sprawie wniosków pierwotnego wnioskodawcy J. D., podczas gdy żądanie wszczęcia obecnych postępowań w zakresie wznowienia zostało złożone przez osobę będącą stroną oraz jest uzasadnione z uwagi na brak udziału Skarżącej w charakterze strony w postępowaniach zakończonych wydaniem decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z [...] maja 2018 r., oraz w drodze uznania przez Sąd I instancji, iż Skarżąca nie posiada statusu strony w niniejszym postępowaniu podczas gdy Skarżąca jako spadkobierczyni nieruchomości objętych pierwotnymi wnioskami w zakresie przedmiotowych płatności złożonymi przez zmarłego J. D. posiada interes prawny dotyczący niniejszego postępowania, w związku z prowadzonymi również postępowaniami o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z [...] maja 2018 r.;

e) art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. art. 145 §1 ust. 1 lit. a, b i c w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi w drodze utrzymania w mocy treścią przedmiotowego wyroku postanowień Dyrektora Podkarpackiego OR ARiMR w przedmiocie odmowy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie uwzględnieniu trzech skarg Skarżącej, poprzez pominięcie przez Sąd I instancji wznowienia okoliczności braku udzielenia przez Organy obu instancji stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, poprzez nie poinformowanie spadkobierców pierwotnego wnioskodawcy J. D. o wydaniu przedmiotowych decyzji z [...] maja 2018 r., co stanowi kolejną przesłankę do prowadzenia postępowania w zakresie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z [...] maja 2018 r. oraz w zakresie wniosków o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o umorzeniu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z [...] maja 2018 r.;

f) obrazę przepisu art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a, b i c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 109 § l kpa - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi w drodze utrzymania w mocy treścią przedmiotowego wyroku postanowień Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego w Rzeszowie ARiMR, a w konsekwencji nie uwzględnieniu trzech skarg Skarżącej, poprzez pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności braku doręczenia spadkobiercom pierwotnego wnioskodawcy J. D. decyzji z [...] maja 2018 r., co stanowi kolejną przesłankę prowadzenia postępowania w zakresie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] maja 2018 r.;

g) art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a, b i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi w drodze utrzymania w mocy treścią przedmiotowego wyroku postanowień, a w konsekwencji nie uwzględnieniu trzech skarg Skarżącej, poprzez zaniechane zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek w drodze zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli;

h) art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. art. 145 § l ust. 1 lit. a, b i c w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 80 kpa - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi w drodze utrzymania w mocy treścią przedmiotowego wyroku postanowień Dyrektora Podkarpackiego OR ARiMR, a w konsekwencji nie uwzględnieniu trzech skarg Skarżącej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów poprzez uznanie, że spadkobierczyni zmarłego J. D. w osobie Skarżącej nie posiada statusu strony w myśl przepisu art. 28 kpa podczas gdy D. D. jako spadkobierczyni po zmarłym pierwotnym Wnioskodawcy, nabyła własność nieruchomości objętych pierwotnymi wnioskami złożonymi przez zmarłego J. D., z uwagi na powyższe Skarżąca posiada interes prawny dotyczący niniejszego postępowania, w związku z prowadzonymi również postępowaniami o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z [...] maja 2018 r. oraz w sprawach o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o umorzeniu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z [...] maja 2018 r.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika natomiast z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Z istoty kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA wynika ponadto, że rozpoznanie przez NSA sprawy ogranicza się do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wykluczając ponowne rozpoznanie sprawy w całości – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

Na wstępie należy przypomnieć, że zaskarżonym wyrokiem WSA w Rzeszowie oddalił skargi D. D. na trzy postanowienia Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie o odmowie wznowienia postępowań administracyjnych w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami organu I instancji o umorzeniu postępowań administracyjnych wszczętych wnioskami J. D. z dnia [...] maja 2017 r. o przyznanie:

1) płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2017;

2) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017;

3) płatności dla obszarów z ograniczenia naturalnymi lub innymi ograniczeniami na rok 2017.

Jak wynika z akt, na rachunek bankowy wnioskodawcy zostały przekazane w dniu [...] listopada 2017 r. stosowne płatności zaliczkowe. Z kolei w dniu [...] marca 2018 r. do organu I instancji został złożony odpis skrócony aktu zgonu wnioskodawcy, z treści którego wynika, że J. D. zmarł w dniu [...] września 2017 r.

Organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowania wszczęte wzmiankowanymi wnioskami rolnika, a to ze względu na fakt, iż w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku nie wpłynął do organu wniosek transferowy na podstawie którego spadkobierca rolnika wstępuje na jego miejsce do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności.

Wznowienia postępowań w sprawach zakończonych ww. decyzjami o umorzeniu domagała się żona J. D. będąca, co jest niesporne, z mocy ustawy jego spadkobierczynią wespół z dwiema córkami (po 1/3 udziału każda z nich). Zaskarżonymi do Sądu pierwszej instancji postanowieniami organ odmówił wznowienia postępowań uznając, że wnioskodawczyni D. D. nie ma statusu strony w postępowaniach prowadzonych odnośnie poszczególnych płatności, gdyż spadkobierczynie nie złożyły do organu stosownych dokumentów w zakresie wstąpienia na miejsce spadkodawcy, tj. J. D. do toczących się postępowań z jego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę stwierdził, że organ prawidłowo oparł się na podmiotowej przesłance odmowy wznowienia postępowania uznając, iż wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami o umorzeniu postępowania a to ze względu na nie wstąpienie D. D. do toczących się postępowań administracyjnych prowadzonych z wniosku jej zmarłego męża.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej wskazujące na to, że nie było podstaw do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki warunkujące zaistnienie podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (na ten przepis powołano się we wnioskach o wznowienie), a tym samym istniały przesłanki warunkujące zastosowanie regulacji wskazanej w art. 149 § 3 k.p.a.

Niewątpliwie wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Wśród tych wad wymienia się brak udziału strony w tym postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Przed wznowieniem postępowania organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych mogących stanowić przeszkodę we wznowieniu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że odmowa wznowienia postępowania następuje wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym.

W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie wskazuje się, że w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W razie wątpliwości w tym zakresie należy, co do zasady, wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (por. m.in. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 804; wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10). Takich jednak wątpliwości na gruncie tej sprawy słusznie nie powzięto.

Wprawdzie przepis art. 149 § 3 k.p.a. nie określa wprost przesłanek odmowy wznowienia postępowania, lecz przesłanki te są częściowo zbieżne z przesłankami ogólnymi odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przewidzianymi w art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Prawidłowo wskazał organ, że odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych następuje w przypadku, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego.

Jak już powiedziano, z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie tej sprawy.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z definicją strony, zawartą art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania, lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeżeli zatem osoba fizyczna chce dołączyć do postępowania i działać jako strona, to obowiązkiem jej jest wykazanie posiadania interesu prawnego.

W tej sprawie podmiotem, który wyraził chęć udziału w postępowaniu jako strona jest spadkobierczyni zmarłej strony.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne przypomnieć, że w prawie administracyjnym nie występuje generalna zasada następstwa prawnego w odniesieniu do praw i obowiązków regulowanych normami tego prawa. Oznacza to, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym nie podlegają następstwu prawnemu, w tym np. dziedziczeniu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Przejście tych praw i obowiązków na następców prawnych, którzy są jednocześnie następcami prawnymi, w tym dziedziczącymi spadkobiercami w rozumieniu prawa cywilnego mogą przewidywać wyłącznie przepisy szczególne z zakresu szeroko rozumianego prawa administracyjnego.

W tej sprawie takimi przepisami są: przepis art. 25 ust. 1 ustawy PROW z dnia 7 marca 2007 r. oraz § 30 ust. 8 rozporządzenia PRŚ. Zgodnie z tym pierwszym przepisem w sprawach dotyczących przyznania pomocy w razie śmierci wnioskodawcy, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia wnioskodawcy lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa wnioskodawcy w toku postępowania, następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. Natomiast zgodnie z drugim przepisem jeżeli śmierć rolnika nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, jego spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku.

Ponadto art. 27 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1312), który stanowi, że w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tych płatności, płatności bezpośrednie przysługują jego spadkobiercy, jeżeli m.in. spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku.

A także art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 627) (zgodnie z ww. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., w sprawach dotyczących przyznania pomocy w razie śmierci wnioskodawcy, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia wnioskodawcy lub innego zdarzenia prawnego w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa wnioskodawcy w toku postpowania, następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. Ponadto zgodnie z art. 43 ust. 2 tejże ustawy w razie śmierci beneficjenta, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia beneficjenta lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa beneficjenta, po przyznaniu pomocy, następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części pomoc może być przyznana, na jego wniosek, jeżeli:

1) spełnia on warunki przyznania pomocy;

2) nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego przyznano pomoc;

3) zostaną przez niego przejęte zobowiązania związane z przyznaną pomocą;

4) środki finansowe z tytułu pomocy nie zostały w całości wypłacone) oraz § 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 364 ze zm.) w myśl, którego w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje jego spadkobiercy, jeżeli m.in. spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku.

Wyżej wymienione regulacje zawierają materialnoprawną konstrukcję następstwa prawnego oraz procesową konstrukcję wstąpienia spadkobiercy będącego jednocześnie następcą prawnym do postępowania wszczętego na wniosek zmarłej strony. Prawo do wszystkich wymienionych płatności jest prawem o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym decyzją administracyjną, nie może być więc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Prawo do płatności rolnośrodowiskowej, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności dla obszarów z ograniczenia naturalnymi lub innymi ograniczeniami jest ściśle związane z działalnością rolniczą, służy realizacji określonych celów dotyczących gospodarstwa rolnego, stąd też przeniesienie tego prawa na inny podmiot możliwe jest tylko w tych przypadkach, w których przepisy dotyczące tych płatności przewidują taką możliwość.

Wskazane wyżej przepisy ponad wszelką wątpliwość regulują uprawnienie spadkobiercy, a nie jego obowiązek. Powyższe oznacza, że nieskorzystanie z tego prawa poprzez złożenie stosownego wniosku w normatywnie zakreślonym terminie materialnoprawnym, czyli w przeciągu 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku powoduje wygaśnięcie tego prawa.

W tym miejscu należy udzielić odpowiedzi na pytane, czy skarżącej kasacyjnie przysługiwał w tej sprawie interes prawny. Interes prawny to interes danej osoby wynikający z nałożonego obowiązku prawnego lub udzielonego prawa (także wynikającego z ustawy), którego wykazanie stanowi podstawową przesłankę umożliwiającą żądanie czynności od organu lub udziału w postępowaniu. Swoją podstawę zawsze musi znajdować w przepisach prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej.

Zastrzec należy, że interes prawny zawsze musi wynikać z normy prawa materialnego. W konsekwencji to prawodawca kształtuje konstrukcję interesu prawnego.

Analiza postanowień wymienionych wyżej przepisów dotyczących poszczególnych płatności prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie, jako spadkobierca, mogła zasadnie wywodzić swój interes prawny z ww. regulacji. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że uprawnienie wynikające z tych przepisów jest ograniczone w czasie. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że interes prawny wynikający z wymienionych regulacji może mieć charakter epizodyczny. Jeżeli bowiem spadkobierca nie złoży wniosku transferowego w określonym przez prawo terminie nie staje się on następcą prawnym i w konsekwencji nie wstępuje do toczącego się postępowania. W takim przypadku z upływem ostatniego dnia tego terminu traci jednocześnie interes prawny. Powyższe prowadzi do wniosku że spadkobierca, który w terminie nie złożył wniosku i nie stał się następcą prawnym, nie ma interesu prawnego i nie może skutecznie kwestionować decyzji wydanej w postępowaniu już po upływie terminu określonego w tych przepisach - mianowicie po upływie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Po tym terminie, z wymienionych wyżej przepisów dotyczących poszczególnych płatności nie można już wywodzić interesu prawnego spadkobiercy, który - co należy podkreślić - nie jest następcą prawnym w zakresie tych płatności.

Mając powyższe na uwadze nie są zasadne zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego w których strona podnosi, że zakres przepisów regulujących poszczególne płatności, a w szczególności wskazanego w nich terminu na złożenie wniosku transferowego, nie jest przesłanką ustalenia podmiotowości strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym wniosków skarżącej kasacyjnie o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami o umorzeniu postępowań prowadzonych z wniosku J. D.

Za nietrafny należy uznać także zarzut, iż złożony przez J. P. do organu akt zgonu rolnika wnioskującego o płatność stanowił przesłankę wykazującą dotrzymanie siedmiomiesięcznego terminu na wstąpienie spadkobierców do toczącego się postępowania. W tym zakresie trzeba zaakcentować, że w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla wymienionej osoby tj. J. P. do działania czy to w imieniu J. D. czy to w imieniu skarżącej kasacyjnie lub którejkolwiek z pozostałych spadkobierczyń. W treści zaskarżonych postanowień organ jasno stwierdził, że J. P. nie działał w tej sprawie, jako pełnomocnik strony a skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że było inaczej. Natomiast powzięcie przez organ wiarygodnej (pewnej) wiadomości o śmierci rolnika ubiegającego się o płatność nie stanowiło dla organu podstawy do podjęcia z urzędu działań mających na celu ustalenie kręgu spadkobierców, czy – jak sugeruje skarżąca kasacyjnie – potraktowanie tego dokumentu (odpisu aktu zgonu) za "wniosek transferowy".

Jak już wyżej powiedziano, postępowania w zakresie poszczególnych płatności charakteryzują się odrębnościami w odniesieniu do zasad ogólnych obowiązujących w kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. nakazującej organom administracji podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W efekcie na organach ciąży ograniczony obowiązek sprowadzający się do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Tym samym zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli nie mogą być uznane za trafne. W tej sprawie, wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, organ prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy a zarzut dokonania dowolnej a nie swobodnej jego oceny nie znajduje potwierdzenia. Zatem pogląd Sądu I instancji akceptujący powyższe działanie organu musi być uznany za zasadny. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Argumenty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu akceptującego pogląd organu o braku po stronie wnioskodawczyni statusu strony w postępowaniu wznowieniowym.

Wobec tego, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zostało uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe, omawiane zarzuty kasacyjne nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Biorąc to wszystko pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.