Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 74/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Oborniki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 listopada 2023 r., nr NP-III.4131.1.572.2023.7 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 listopada 2023 r. nr NP-III.4131.1.572.2023.7 działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 dalej u.s.g.) stwierdził nieważność § 1 pkt 5- 9, 11-12, § 3, § 4 oraz § 5 w zakresie "5 i" uchwały nr LXXII/869/23 Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 25 października 2023 r. w sprawie powierzenia Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji [...] Sp. z o.o. (dalej też jako PWIK) obowiązkowego zadania własnego Gminy Oborniki oraz upoważnienia Zarządu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] Sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (dalej: jako "uchwała").

Motywując swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że powyższa uchwała została podjęta na podstawie: art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679 dalej u.g.k.) oraz art. 39 ust. 4 u.s.g. Uchwała została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 30 października 2023 r.

Wojewoda stwierdził, że zgodnie z § 1 pkt 5-9, 11-12 uchwały Rada Miejska w Obornikach postanowiła powierzyć Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji [...] Sp. z o.o. wykonywanie określonych zadań w zakresie utrzymania czystości i porządku, tj. sporządzenia i przekazania właściwym organom sprawozdania, o którym mowa wart. 3 ust. 5 ustawy - tj. zadania, o którym mowa w art. 3 ust. 5 i ust. 6 u.c.p.g (pkt 5), nadzoru nad realizacją obowiązku właścicieli nieruchomości przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych -tj. zadania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g (pkt 6), nadzoru nad realizacją obowiązku właścicieli nieruchomości gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków -tj. zadania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g (pkt 7), nadzoru nad realizacją obowiązku wykonawców robót budowlanych, gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków -tj. zadania, o którym mowa w art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g (pkt 8), nadzoru nad realizacją obowiązku właścicieli nieruchomości pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi -tj. zadania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g (pkt 9), przygotowania planu kontroli, o którym mowa w art. 6 ust. 5aa u.c.p.g (pkt 11), przeprowadzania kontroli umów i dowodów uiszczania opłat za usługi, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, w zakresie określonym w art. 6 ust. 5a ustawy, zgodnie z planem kontroli, o którym mowa w art. 6 ust. 5aa u.c.p.g (pkt 12).

Wojewoda podkreślił, że na podstawie art. 3 ust. 5 i 6 u.c.p.g. sporządzenie i przekazanie właściwym organom sprawozdań, o którym mowa w art. 3 ust. 5 u.c.p.g. wskazanych w § 1 pkt 5 uchwały należy do kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 6 u.c.p.g., nadzór nad realizacją obowiązków wskazanych w § 1 pkt 6-9 uchwały sprawuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Organ zwrócił uwagę, że jak stanowi art. 6 ust. 5a u.c.p.g., "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta kontroluje: 1) posiadanie umów, o których mowa w ust. 1; 2) zgodność postanowień umów, o których mowa w ust. 1 pkt 2, z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz ze sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1; 3) dowody uiszczania opłat za usługi, o których mowa w ust. 1, lub inny sposób udokumentowania wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b". Zgodnie z art. 6 ust. 5aa u.c.p.g., "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany prowadzić kontrolę, o której mowa w ust. 5a, co najmniej raz na dwa lata zgodnie z planem kontroli, określającym co najmniej wykaz podmiotów podlegających kontroli w okresie kontrolowanym". Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 5 u.c.p.g., "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza sprawozdanie dotyczące gospodarowania nieczystościami ciekłymi za poprzedni rok kalendarzowy (...)". Powyższe kompetencje wójta, burmistrza, prezydenta miasta dotyczące przygotowania planu kontroli, przeprowadzania kontroli zostały powierzona na podstawie § 1 pkt 11-12 uchwały Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji [...] Sp. z o.o.

Zdaniem organu nadzoru wszystkie cytowane regulacje prawne wskazują, że na mocy szczególnych przepisów rangi ustawowej wójtowie (burmistrzowie i prezydenci miast) zyskali kompetencję wyłączną do realizacji ściśle określonych zadań ustawowych. Wobec powyższego w ocenie organu nadzoru nie było podstaw prawnych, aby w akcie niższego rzędu jakim jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego, przekazać określone zadania ustawowe podmiotowi innemu niż wskazanemu jednoznacznie w akcie rangi ustawowej.

Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu i form prowadzenia gospodarki komunalnej. W rozpatrywanej sprawie właśnie przepisy szczególne ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulują, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miasta) wykonują określone zadania ustawowe, a swoboda wyboru sposobu i form prowadzenia gospodarki komunalnej jest w tym zakresie ograniczona ustawowo. W ocenie organu nadzoru rada gminy mogła przekazać w uchwale określone zadania ustawowe w ramach prowadzonej gospodarki komunalnej, ale tylko wówczas, gdy nie były one zastrzeżone dla wskazanego ustawowo organu, tj. organu wykonawczego gminy.

Zdaniem organu nadzoru w rozpatrywanej uchwale z przekroczeniem ustawowej kompetencji przyznanej Radzie Miejskiej w Obornikach powierzono spółce komunalnej zadania określone w § 1 pkt 5-9, 11-12 uchwały, wobec czego stwierdzono ich nieważność.

Następnie wskazano, że jak stanowi art. 39 ust. 4 u.s.g."Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1". Z kolei zgodnie z §3 pkt 1-3 uchwały Rada Miejska w Obornikach postanowiła upoważnić Zarząd Spółki do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w następującym zakresie: wydawania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych -tj. sprawy, o której mowa w art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 6 ustawy (pkt 1), wydawania decyzji ustalającej obowiązek uiszczania opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków, ich wysokości, terminu uiszczania oraz sposobu i terminu udostępniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków w celu ich opróżnienia - tj. sprawy, o której mowa w art. 6 ust. 7 ustawy (pkt 2), w zakresie, o którym mowa w pkt 1 i 2, sprawowania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy, o której mowa w art. 9u ust. 1 ustawy, w tym również upoważnienia do wykonywania funkcji kontrolnych funkcjonariuszy Straży Miejskiej w Obornikach, o którym mowa w art. 379 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 i 2687 oraz z 2023 r. poz. 877, 1506, 1688, 1719, 1762, 1890, 1963 i 2029) w zw. z art. 9u ust. 2 ustawy (pkt 3)

Natomiast w § 4 uchwały Rada Miejska w Obornikach doprecyzowała na czym dokładnie polega udzielone upoważnienie, tj. "obejmuje umocowanie do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach wymienionych w § 3, w tym do wydawania przewidzianych przywołanymi w § 3 przepisami prawa decyzji administracyjnych oraz wszelkich postanowień i zaświadczeń w toku prowadzonych postępowań" .

W ocenie organu nadzoru regulacja § 3 uchwały i pozostający z nią w bezpośrednim związku § 4, zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Organ stwierdził, że norma zawarta w art. 39 ust. 4 u.s.g. ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jeżeli przepisy szczególne określają organ właściwy do wydania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń to wówczas nie ma zastosowania regulacja ogólna zawarta w powołanym przepisie. Taka sytuacja ma miejsce w przypadkach przekazanych upoważnień do załatwienia spraw podmiotowi trzeciemu na mocy § 3 uchwały. Zapisy art. 5 ust. 7 u.c.p.g., art. 6 ust. 7 u.c.p.g., czy też art. 9u ust. 1 u.c.p.g. stanowią wprost o szczególnych kompetencjach ustawowych wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego do wydawania określonych decyzji i sprawowania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów u.c.p.g. Wyłącza to tym samym możliwość określoną w art. 39 ust. 4 u.s.g. do przekazania kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej podmiotowi trzeciemu.

Odnosząc się do kwestionowanego § 3 pkt 3 uchwały Wojewoda uznał, że zgodnie z art. 9u u.c.p.g. "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy" (ust. 1); "Do kontroli, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.)" (ust. 2). Z kolei art. 9v u.c.p.g. stanowi, że: "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może wystąpić z wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta Policji o pomoc, jeżeli jest to niezbędne do przeprowadzenia czynności kontrolnych" (ust. 1); "Na wniosek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwy miejscowo komendant Policji jest obowiązany do zapewnienia kontrolującym pomocy Policji w toku wykonywania czynności kontrolnych" (ust. 2).

Reasumując Wojewoda stwierdził, że zgodnie z wolą ustawodawcy w przypadku gminy tylko i wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta) samodzielnie lub przy pomocy podległych pracowników może prowadzić kontrolę przestrzegania przepisów ustawy o porządku i czystości w gminach. Przekazanie kompetencji do przeprowadzenia czynności kontrolnych uchwałą rady gminy spółce komunalnej następuje zatem bez upoważnienia ustawowego i z naruszeniem wskazanych powyżej regulacji prawnych.

Organ nadzoru wskazał, że stwierdzenia nieważności § 1 pkt 5 uchwały pociąga za sobą konieczność wyeliminowania w § 5 uchwały zwrotu: "5 i".

Gmina Oborniki (dalej jako skarżąca, strona lub Gmina) reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 listopada 2023 r. nr NP-III.4131.1.572.2023.7 Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że uchwała w unieważnionym przez Organ zakresie jest sprzeczna z prawem, co miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na stwierdzenie przez Organ nieważności uchwały we wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym zakresie;

2. art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 u.g.k. w zw. u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miejska w Obornikach nie była uprawniona do powierzenia Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji [...] Sp. z o.o. określonych w § 1 pkt 5-9 i 11-12 oraz uchwały obowiązkowych zadań własnych Gminy Oborniki;

3. art. 39 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miejska w Obornikach nie była uprawniona do upoważnienia Zarządu PWiK do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie określonym w § 3 uchwały.

Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Odnosząc się do wyeliminowania przez organ nadzoru § 1 pkt 5-9 i 11-12 uchwały skarżąca wskazała, że sformułowanie "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej" należy zdaniem skarżącej odnieść nie do przypisania określonego zadania danemu podmiotowi (jak wskazuje Wojewoda), lecz do możliwości wyboru sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Zdaniem Gminy przepis ten nie wprowadza wyłączenia w odniesieniu do tego, które zadania można powierzyć w drodze tego przepisu innemu podmiotowi, a które nie, lecz wskazuje, że przepisy szczególne mogą w odniesieniu do określonych działań przypisywać innemu aniżeli organ stanowiący JST organowi uprawnienie do "wyboru sposobu i prowadzenia form gospodarki komunalnej". Wobec tego w przypadku zadań określonych w § 1 pkt 5-9 i 11-12 oraz § 3 uchwały dopuszczalne było powierzenie wskazanych zadań na rzecz PWIK. W ocenie skarżącej stanowisko Wojewody jest nazbyt rygorystyczne, a ponadto oparte na orzecznictwie nieprzystającym do sprawy.

Skarżąca stwierdziła, że uznanie zarzutu Wojewody Wielkopolskiego odnoszącego się do § 1 pkt 5-9 i 11-12 uchwały za nieuzasadnionego i wadliwego powoduje konieczność analogicznego uznania zarzutu odnoszącego się do § 5 Uchwały w zakresie "5 i".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i wskazał, że niewątpliwie doszło do naruszenia przez Radę Miejską w Obornikach regulacji prawnych art. 3 ust. 5 i ust. 6 u.c.p.g., art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g, art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g., art. 5 ust. 2 wzw. z art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g, w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., art. 6 ust. 5aa u.c.p.g., ponieważ na podstawie ww. przepisów rangi ustawowej wójtowie (burmistrzowie i prezydenci miast) zyskali kompetencję wyłączną do realizacji ściśle określonych zadań ustawowych. Wobec powyższego w ocenie organu nadzoru nie było podstaw prawnych, aby w akcie niższego rzędu jakim jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego, przekazać określone zadania ustawowe podmiotowi innemu niż wskazanemu jednoznacznie w akcie rangi ustawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej "p.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie dokonując oceny legalności sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 listopada 2023 r. nr NP-III.4131.1.572.2023.7 stwierdzające nieważność § 1 pkt 5- 9, 11-12, § 3, § 4 oraz § 5 w zakresie "5 i" uchwały nr LXXII/869/23 Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 25 października 2023 r. w sprawie powierzenia Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w O. sp. z o.o. obowiązkowego zadania własnego Gminy Oborniki oraz upoważnienia Zarządu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] Sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiotem sporu pomiędzy Wojewodą a Gminą Oborniki jest kwestia powierzenia PWIK [...] obowiązkowego zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oborniki w zakresie: sporządzenia i przekazania właściwym organom sprawozdania, o którym mowa wart. 3 ust. 5 u.c.p.g.; nadzoru nad realizacją obowiązku właścicieli nieruchomości przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; nadzoru nad realizacją obowiązku właścicieli nieruchomości gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków; nadzoru nad realizacją obowiązku wykonawców robót budowlanych, gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków; nadzoru nad realizacją obowiązku właścicieli nieruchomości pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi; przygotowania planu kontroli, o którym mowa w art. 6 ust. 5aa u.c.p.g; przeprowadzania kontroli umów i dowodów uiszczania opłat za usługi, o których mowa w art. 6 u.c.p.g; upoważnienia Zarządu Spółki do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (wydawania decyzji administracyjnych) i prowadzenia postępowań administracyjnych i związanych z tym czynności kontrolnych.

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego potwierdziła, że zasadnie Wojewoda uznał, iż uchwała Rady Gminy Oborniki w sposób istotny narusza prawo.

Należy wskazać, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, tworzoną przez jej mieszkańców tzw. wspólnotę samorządową. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.g gmina posiada osobowość prawną, czyli może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania. Przy czym działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Jak stanowi art. 166 ust. 1 Konstytucji, zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Odpowiednikiem normy konstytucyjnej jest art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., które stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Ustawa, zobowiązując do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, nakłada na gminę obowiązek urzeczywistnienia tych zapotrzebowań społecznych lokalnej wspólnoty, które mieszczą się w zakresie działania gminy, są potrzebami powszechnymi lub dominującymi i służą realizacji ogólnych, wspólnych kategorii interesów prawnych tej społeczności. W tym znaczeniu stają się one potrzebami o charakterze publicznym. Zaspokajanie ich oznacza, że są one urzeczywistnione w sposób realny, a nie tylko potencjalny. W tym ujęciu owo zaspokajanie jako realizacja określonych potrzeb publicznych (społecznych) społeczności lokalnej jest działaniem stałym i systematycznym (por. P. Dobosz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 7, dost. LEX).

Stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Dalej art. 9 ust. 2 u.s.g. stanowi, że gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3).

Powyższe przepisy odsyłają do ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (w skrócie u.g.k.), która określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 u.g.k. gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W myśl art. 9 ust. 1 u.g.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.).

Niewątpliwie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. zezwala jednostkom samorządu terytorialnego na wybór sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Swoboda wyboru nie jest jednak nieograniczona. Istotne jest w tym zakresie to, czy ustawodawca określił, w jaki sposób i przez jaki podmiot zadanie własne gminy ma być realizowane. Wkroczenie przez organ nadzoru w dokonanie wyboru formy działania jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania przez nią zadania publicznego może odbywać się zatem tylko wtedy, gdy ustawodawca zastrzega daną formę organizacyjną do wykonywania konkretnego zadania (np. jednostka budżetowa pod nazwą szkoły do wykonywania zadania oświatowego). Tam natomiast, gdzie ustawodawca nie zastrzega żadnej formy organizacyjnej, organ stanowiący ma swobodę takiego wyboru. Organ nadzoru nie może oceniać pod względem celowości lub gospodarności wyboru danej formy wykonywania zadania publicznego przez jednostkę samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z z dnia 5 października 2022 r. sygn. III OSK 5788/21, CBOSA).

Dodać trzeba, że zgodnie z art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 11 lutego 2015 r. (sygn. akt IV SA/Gl 489/14 712, dost. CBOSA) art. 39 ust. 4 u.s.g. jest przepisem szczególnym do innych ustaw, w tym do przepisów proceduralnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, czy ordynacji podatkowej. Rada gminy może na tej podstawie elastycznie i szeroko scedować przekazać kompetencje do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej podmiotom zewnętrznym. Podkreślenia wymaga, że regulacja zawarta w art. 39 ust. 4 u.s.g. ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jeżeli przepisy te określają organ właściwy do wydania decyzji administracyjnych, to wtedy nie ma zastosowania regulacja ogólna zawarta w powołanym przepisie.

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 26 listopada 2013 sygn. akt II OSK 2283/13, iż co do zasady nie ma przeszkód aby rada gminy uchwałą przekazała spółce prawa handlowego zadania własne w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jednocześnie zastrzec należy, że nie mogą być to zadania, które ustawodawca powierzył już konkretnie wskazanemu podmiotowi. W rozpoznawanej sprawie słusznie w ocenie Sądu Wojewoda stwierdził, iż przekazane na mocy § 1 pkt 5- 9, 11-12, § 3, § 4 oraz § 5 w zakresie "5 i" uchwały Rady Gminy Oborniki zadania zostały już z góry "przypisane" do kompetencji wójta/ burmistrza/ prezydenta miasta przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym więc zakresie swoboda organu stanowiącego gminy została wyłączona. Sporne zadania własne dotyczyły m.in. obowiązków sprawozdawczych, nadzorczych, kontrolnych jak i rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. Są to więc na tyle istotne zadania, że powierzane zostały organowi wykonawczemu gminy, który z kolei ponosi odpowiedzialność za ich wykonanie. Jak stanowi przywołany wcześniej art. 2 ust. 1 u.s.g. to gmina ponosi odpowiedzialność za wykonanie zadań publicznych. Powierzenie tego zdania spółce prawa handlowego prowadziłoby z kolei do rozmycia tej odpowiedzialności, skoro spółka ta funkcjonuje w oparciu o przepisy prawa prywatnego (cywilnego, handlowego). Zwrócić należy uwagę, że żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność takiej spółki, funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych. Gmina może wpływać na losy założonej spółki i kierunki jej rozwoju tylko jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. III SA/GL 876/23, CBOSA).

Nie można tracić z pola widzenia tego, że wykonywanie zadań własnych gminy ma w ostatecznym rozrachunku służyć jej mieszkańcom- lokalnej społeczności. Gmina wykonuje je w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb, a nie w celu ekonomicznym, zarobkowym. Z kolei spółka prawa handlowego będąca przedsiębiorcą zasadniczo jest podmiotem, którego byt uzależniony jest od ekonomicznej opłacalności. Dotyczy to również spółki, której większościowym, a nawet jedynym udziałowcem będzie podmiot publiczny (np. gmina). W sytuacji, w której spółka zakończyłaby swój byt powstałby ważki problem związany z egzekwowaniem powierzonych jej do wykonywania zadań publicznych. Stąd też za uzasadnione należy uznać to, że ustawodawca pozostawił niektóre zadania własne w wyłącznej kompetencji organów gminnych m.in. w zakresie nadzoru, kontroli czy rozstrzygania spraw w drodze decyzji. Jest to związane z wspomnianą wyżej odpowiedzialnością organów gminy za wykonywanie zadań publicznych, w tym odpowiedzialność piastunów tych organów i funkcjonariuszy publicznych.

Reasumując Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że adresatem obowiązków, które Rada Gminy zamierzała powierzyć spółce był już wskazany przez ustawodawcę organ wykonawczy gminy. Skarżąca nie mogła w drodze uchwały w § 1 pkt 5- 9, 11-12, § 3, § 4 oraz § 5 w zakresie "5 i" przenieść kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na spółkę PWIK sp. z o.o. [...]. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach miały w tym zakresie pierwszeństwo nad podjętą przez gminę uchwałą. Stanowisko organu nadzoru w tym względzie zostało w rozstrzygnięciu nadzorczym należycie i w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnione. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym wykazał na czym polega uchybienie po stronie organu w zakresie przekazania ww. zadań własnych gminy spółce PWIK [...]. Przy tym Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia wszystkie wymagania określone prawem, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. W świetle słusznej argumentacji Wojewody podnoszone w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.