Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 646/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, 2 i 6, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 4, art. 72
journal: Dz.U. 2022 poz 1441
law: Ustawa z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E Ltd. na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej E Ltd. kwotę 4817 zł (cztery tysiące osiemset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.) oraz art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 65 ust. 1 i 4 oraz art. 67 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (Dz. U. z 2022 r. poz. 1441, dalej jako "ustawa PNR"), komendant Oddziału Straży Granicznej nałożył na E Ltd. administracyjną karę pieniężną w łącznej kwocie 40 000 zł, tzn. za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR w wysokości 20 000 zł administracyjną karę pieniężną za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR w wysokości 20 000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że dniu [...] maja 2022 r., o godz. 16:31 czasu polskiego, z planowaną datą [...] maja 2022 r. i godziną przylotu o godz. 15:10 czasu polskiego, przewoźnik lotniczy E Ltd., wykonywał lot nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...]. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy PNR "Dane PNR są przekazywane przez przewoźników lotniczych do JIP w następujących terminach: 1) od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR oraz 2) niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład. Organ zaznaczył, że zgodnie z informacją z dnia [...] lutego 2023 r. (notatka urzędowa Nr [...]) przekazaną przez Krajową Jednostkę do Spraw Informacji o Pasażerach (dalej: JIP) na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy PNR: "W przypadku gdy w wyniku weryfikacji zostaną stwierdzone naruszenia w zakresie niedopełnienia przez przewoźników lotniczych obowiązku przekazywania danych PNR, JIP zawiadamia o nich Komendanta Głównego Straży Granicznej'', przewoźnik lotniczy E Ltd., nie zastosował się do powyższych przepisów i nie przekazał w wymaganym terminie niezbędnych danych PNR zarówno przed odlotem od 48 do 24 godzin oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej. Dalej Komendant podkreślił, że art. 2 pkt 1 ustawy PNR definiuje dane PNR jako dane dotyczące przelotu pasażera, w tym dane osobowe, które są przetwarzane w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej przez przewoźników lotniczych w celu dokonania rezerwacji lub realizacji lotu w ramach przewozu lotniczego, podlegające przekazaniu przez przewoźnika lotniczego do JIP. JIP dokonał analizy danych zgromadzonych w Krajowym Systemie Informatycznym PNR i zestawień zrealizowanych operacji lotniczych dotyczących startów i lądowań statków powietrznych realizujących loty międzynarodowe, pozyskanych od Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (dalej: PAŻP) oraz portów lotniczych i na tej podstawie stwierdził, że w/w lot PNR miał miejsce, a obowiązki przekazania danych PNR nie zostały spełnione. Źródłem dowodowym i podstawą zawiadomienia Komendanta Głównego Straży Granicznej o popełnieniu przez przewoźnika lotniczego naruszenia, są dane przekazane do JIP przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej oraz polskie porty lotnicze. Następnie organ podał, iż w dniu [...] marca 2023 r. wystosował zapytanie do Portu Lotniczego [...]. W odpowiedzi wskazano, że Port Lotniczy [...] otrzymał informacje o planowanym czasie przylotu i odlotu, miejsca startu i lądowania oraz ilości pasażerów dnia [...] maja 2022 r. o godz. 15:33 czasu lokalnego, tzn. na 47 godzin i 37 minut przed planowanym przylotem. Jednocześnie port lotniczy wskazał, że lista pasażerska została przesłana przez przewoźnika w dniu [...] maja 2022 r. o godz. 18:09. Zdaniem organu należy zatem przyjąć, że przewoźnik lotniczy posiadał dane PNR w przedziale czasowym od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR. Jednocześnie w dniu [...] marca 2023 r. Komendant Oddziału Straży Granicznej wystosował do Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Straży Granicznej zapytanie czy w przedmiotowym locie wystąpiły przesłanki wykluczające możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 69 pkt. 1 i 2 ustawy PNR. Z pisma z dnia [...] kwietnia 2023 r. wynika, że nie wystąpiły ww. przesłanki wykluczające możliwość nałożenia kary pieniężnej. Następnie w celu wyjaśnienia kwestii technicznych przekazywania danych PNR skierowano zapytanie w dniu [...] marca 2023 r. do Dyrektora Zarządu Operacyjno-Śledczego Komendy Głównej Straży Granicznej, Krajowej Jednostki ds. Informacji o Pasażerach czy w przedmiotowym locie wystąpiły przesłanki wykluczające możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 69 pkt. 3 ustawy PNR. W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2023 r. wynika, że w okresie od dnia [...] maja 2022 r. do [...] maja 2022 r. nie stwierdzono wpływu informacji na temat ewentualnej awarii powstałej po stronie przewoźnika lotniczego. Ponadto przewoźnik lotniczy E Ltd. od dnia [...] 2 Sygn. akt II SA/Go 646/23 września 2022 r. posiada dostęp do "Portalu Przewoźnika Lotniczego" oraz że w dniu [...] września 2022 r. po raz pierwszy przekazał dane PNR do JIP. Równocześnie w dniu [...] marca 2023 r. skierowano pismo do Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej z prośbą o udzielenie informacji w jakim terminie oraz jakie dane zostały przesłane do PAŹP. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. PAŻP poinformowała, że dnia [...] maja 2022 r. o godz. 08:56 UTC (10:56 czasu polskiego), organom służb ruchu lotniczego został przedstawiony plan lotu na lot nierozkładowy lotnictwa komunikacyjnego, w którym przewoźnik zadeklarował realizację operacji lotniczej statkiem powietrznym [...] oraz przewidywany czas startu samolotu z lotniska [...] o godz. 11:00 UTC (13:00 LMT PL). Kolejno organ, w celu wyczerpania wszystkich możliwych źródeł dowodowych, wezwał Dyrektora Zarządu Operacyjno-Śledczego Komendy Głównej Straży Granicznej do przekazania informacji: - kiedy po raz pierwszy przewoźnik lotniczy E Ltd. podjął próbę przyłączeniem się do "Portalu Przewoźnika Lotniczego"? - czy i kiedy przewoźnik lotniczy E Ltd. podjął próbę przekazania danych PNR do JIP przed planowanym lotem na dzień [...] maja 2022 r. o godz. 15:10 czasu polskiego? - czy i kiedy przewoźnik lotniczy E Ltd., zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy PNR, złożył pisemny wniosek do Komendanta Głównego Straży Granicznej w celu uzgodnienia rodzaju kiedy po raz pierwszy przewoźnik lotniczy podjął próbę przyłączenia do portalu Przewoźnika Lotniczego. Z odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2023 r. wynika, że nie stwierdzono wpływu w okresie od dnia [...] maja 2022 r. do dnia [...] maja 2022 r. informacji na temat ewentualnej awarii powstałej po stronie ww. przewoźnika lotniczego, o której mowa w art. 69 pkt 3 ustawy PNR. Ponadto przewoźnik E Ltd. od dnia [...] września 2022 r. posiada dostęp do Portalu Przewoźnika Lotniczego oraz że w dniu [...] września 2022 r. po raz pierwszy przekazał dane PNR do JIP. Jednocześnie Dyrektor Zarządu Operacyjno-Śledczego Komendy Głównej Straży Granicznej wskazał, że przewoźnik lotniczy E Ltd. nie złożył pisemnego wniosku do Komendanta Głównego Straży Granicznej zgodnie z art. 8 ust. PNR. Dalej organ podał, że strona w piśmie z dnia [...] maja 2023 r. wskazała, że E Ltd. jest małym przewoźnikiem lotniczym, wykonującym 3-4 loty do Polski w 3 Sygn. akt II SA/Go 646/23 ciągu roku, tym samym nie dysponuje rozbudowaną infrastrukturą techniczną, umożliwiającą obsługę protokołów i formatów danych. W tym miejscu organ zwrócił uwagę na treść art. 8 ust. 4 ustawy PNR, zgodnie z którym przewoźnik lotniczy wykonujący nieregularny przewóz lotniczy pasażerów i niedysponujący infrastrukturą, która umożliwiałby obsługę protokołów i formatów danych określonych w przepisach wykonawczych, zobowiązany jest, po uprzednim pisemnym uzgodnieniu z Komendantem Głównym Straży Granicznej rodzaju stosowanych środków komunikacji elektronicznej, przekazać dane PNR do JIP za jej pomocą. Tym samym nie zwalnia to przewoźnika lotniczego z obowiązku przekazywania danych PNR do JIP, a jedynie dopuszcza inną formę przekazywania przedmiotowych danych. Strona złożyła wniosek o umorzenie niniejszego postępowania argumentując brakiem dostępu do Portalu Przewoźnika Lotniczego. Jednocześnie oświadczyła, że dopiero w dniu [...] września 2022 r. uzyskała od Straży Granicznej dostęp do przedmiotowego systemu. W piśmie z dnia [...] maja 2023 r. strona udokumentowała, że podjęła próbę włączenia się do systemu Portal Przewoźnika Lotniczego. Organ wskazał, że strona zawnioskowała o dołączenie do przedmiotowego systemu dopiero w dniu [...] września 2022 r. Powyższe ma odzwierciedlenie również w informacji zawartej w piśmie z Zarządu Operacyjno-Śledczego Komendy Głównej Straży Granicznej JIP, z którego wynika, że od dnia [...] września 2022 r. przewoźnik lotniczy E Ltd. posiada dostęp do "Portalu Przewoźnika Lotniczego" oraz że w dniu [...] września 2022 r. po raz pierwszy przesłał dane PNR do JIP. Jednocześnie Krajowa Jednostka ds. Informacji o Pasażerach w piśmie z dnia [...] maja 2023 r. wskazała, że nie stwierdzono wpływu w okresie od dnia [...] maja 2022 r. do dnia [...] maja 2022 r. informacji na temat ewentualnej awarii powstałej po stronie ww. przewoźnika lotniczego, o której jest mowa w art. 69 pkt 3 ustawy PNR oraz przewoźnik lotniczy E Ltd. nie złożył pisemnego wniosku do Komendanta Głównego Straży Granicznej zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy PNR. Organ podniósł, że przekazanie danych PNR do Portu Lotniczego [...] nie zastępuje obowiązku przekazania przedmiotowych danych do JIP. Z korespondencji e-mail dostarczonej przez stronę prowadzonej z W.Z. - przedstawicielką JIP, wynika, że w okresie od [...] maja 2022 r. – [...] lipca 2022 r. E Ltd. nie przekazywało komunikatów PNR dotyczących lotów zorganizowanych do i z Polski. Zdaniem Komendanta, w toku prowadzonego postępowania zebrano materiał dowodowy wskazujący, iż lot nr [...] z portu [...] do portu lotniczego 4 Sygn. akt II SA/Go 646/23 [...], wykonany przez przewoźnika lotniczego E Ltd. w dniu [...] maja 2022 r. był lotem PNR zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ustawy PNR tj. lot statku powietrznego wykonującego przewóz lotniczy pasażerów, podczas którego następuje przekroczenie granicy państwowej, a start albo lądowanie statku powietrznego następuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego przewoźnik lotniczy posiadając dane PNR przed planowanym rozpoczęciem przedmiotowego lotu, posiadał je również po zakończeniu odprawy biletowo - bagażowej i wejściu pasażera na pokład statku powietrznego, kiedy nie może już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład. Ponadto zgodnie z art. 29 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym podpisanym w Chicago z dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 r. poz. 212 z późn. zm.), która została ratyfikowana przez kraj Przewoźnika Lotniczego, każdy statek powietrzny Umawiającego się Państwa używany do żeglugi międzynarodowej powinien mieć na pokładzie stosowne dokumenty, odpowiadające warunkom przepisanym w niniejszej konwencji, w tym między innymi listę imienną pasażerów z podaniem miejsca wejścia na pokład i miejsca przeznaczenia, jeżeli przewozi pasażerów. Tym samym przewoźnik lotniczy, nie przekazując danych PNR w ustawowym terminie, nie dopełnił obowiązku wynikającego z obu przesłanek art. 6 ust. 1 ustawy PNR. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy PNR przewoźnik lotniczy, który nie przekazuje danych PNR do JIP w terminie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 20 000 zł za każdy lot PNR, w którym takie naruszenie nastąpiło. Natomiast zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy PNR administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 64, nakłada się za niedopełnienie obowiązku przekazania danych PNR dla każdego z terminów określonych w art. 6 ust. 1. W przypadku wystąpienia więcej niż jednego z naruszeń, o których mowa w art. 64 ust. 1 lub 2, podczas jednego lotu PNR, administracyjne kary pieniężne z tytułu tych naruszeń sumuje się. Suma administracyjnych kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 z tytułu jednego lotu PNR nie może przekroczyć wysokości 40 000 zł. Przewoźnik E Ltd. nie przedstawił organowi prowadzącemu postępowanie informacji lub dokumentacji, które zwolniłyby go z odpowiedzialności podlegania w tym przypadku administracyjnej karze pieniężnej, zgodnie z art. 69 ustawy PNR tj. wystąpienia działania siły wyższej, awarii KSI PNR lub awarii powstałej po stronie przewoźnika lotniczego, niezawinionej przez tego przewoźnika. W związku z powyższym organ I instancji uznał za zasadne nałożenie na E Ltd. administracyjnej kary pieniężnej: - w wysokości 20 000 zł za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR oraz - w wysokości 20 000 zł za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR, w łącznej wysokości 40 000 zł (słownie: czterdzieści tysięcy złotych).

E Ltd. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] Komendant Oddziału Straży Granicznej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ: a) odnośnie nałożenia na przewoźnika lotniczego kary pieniężnej z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR, tj. od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR, wskazał, że swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie oparł m.in. na informacji uzyskanej od Prezesa Portu Lotniczego [...]. W dniu [...] marca 2023 r. wystosował zapytanie do Portu Lotniczego [...] i uzyskał odpowiedź, że Port Lotniczy [...] otrzymał informacje o planowanym czasie przylotu i odlotu, miejsca startu i lądowania oraz ilości pasażerów [...] maja 2022 r. o godz. 15:33 czasu lokalnego, tzn. na 47 godzin i 37 minut przed planowanym przylotem. Jednocześnie port lotniczy [...] wskazał, że lista pasażerska została przesłana przez przewoźnika w dniu [...] maja 2022 r. o godz. 18:09. Zatem należy przyjąć, że przewoźnik lotniczy posiadał dane PNR w przedziale czasowym od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR. b) w zakresie nałożenia kary pieniężnej z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR, tj. niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład organ oparł się na notatce urzędowej sporządzonej przez Krajową Jednostkę do spraw Informacji o Pasażerach, z której wynika, że dane PNR dotyczące lotu [...] nie zostały przekazane w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR. c) ponadto zgodnie z artykułem 29 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym podpisanym w Chicago z dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 r. poz. 212 z późn. zm.), która została ratyfikowana przez kraj Przewoźnika Lotniczego, każdy statek powietrzny Umawiającego się Państwa używany do żeglugi międzynarodowej powinien mieć na pokładzie stosowne dokumenty, odpowiadające warunkom przepisanym w niniejszej konwencji, w tym między innymi listę imienną pasażerów z podaniem miejsca wejścia na pokład i miejsca przeznaczenia, jeżeli przewozi pasażerów. Tym samym przewoźnik lotniczy, nie przekazując danych PNR w ustawowym terminie, nie dopełnił obowiązku wynikającego z obu przesłanek art. 6 ust. 1 ustawy PNR. Analizując ww. korespondencję ustalono że przewoźnik lotniczy E Ltd. posiadał dane PNR przed planowanym rozpoczęciem przedmiotowego lotu, posiadał je również po zakończeniu odprawy biletowo - bagażowej i wejściu pasażera na pokład statku powietrznego, kiedy nie może już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład. Tym samym przewoźnik lotniczy, nie przekazując danych PNR w ustawowym terminie, nie dopełnił obowiązku wynikającego z obu przesłanek art. 6 ust. 1 ustawy PNR. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że lot faktycznie się odbył, a na pokładzie statku powietrznego znajdowało się 2 pasażerów. Wobec powyższego organ stwierdził, że istniał po stronie przewoźnika lotniczego obowiązek przekazania danych PNR do JIP. Stąd też uznał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego zaszła przesłanka określona w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR. Zaznaczył też, że nie przedstawiono mu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodatkowych informacji lub dokumentów, które zwalniałyby stronę z odpowiedzialności podlegania w tym przypadku administracyjnej karze pieniężnej, tj. wystąpienia, zgodnie z art. 69 ustawy PNR działania siły wyższej, awarii systemu KSI PNR lub awarii powstałej po stronie przewoźnika lotniczego, niezawinionej przez tego przewoźnika, pod warunkiem poinformowania o niej JIP przed upływem terminu przekazania danych PNR. Organ nie znalazł przesłanek do zastosowania powyższego przepisu.

W skardze do Sądu na decyzję wydaną w II instancji E Ltd., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny upływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności niewyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych i na jakiej podstawie organ oparł się wydając zaskarżoną decyzję, lakoniczne odniesienie się do faktów mających istotne znaczenie dla sprawy mając do czynienia z podmiotem pochodzącym spoza RP, jak również niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji wraz z podstawą prawną wysokości nałożonej kary pieniężnej oraz przyczyną dla której organ dokonuje wskazanej interpretacji przepisów; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na rozpatrzeniu materiału dowodowego w stopniu niewystarczającym, nie wyjaśniającym dokładnie stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak uwzględnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w odniesieniu do okoliczności przemawiąjących za tym, że skarżący nie naruszył swoim postępowaniem obowiązków nałożonych na niego przepisami dotyczącymi przetwarzania danych dotyczących przelotu pasażera, Spółka dostarczyła dane PNR niezwłocznie po uzyskaniu od Straży Granicznej dostępu do Portalu Przewoźnika Lotniczego, a ponadto przewoźnik do czasu udostępnienia dostępu w zgłaszaniu tych danych posiłkował się usługami wyspecjalizowanych podmiotów trzecich;

3) art. 81a § 1 w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 z późn. zm.), przez nieuwzględnienie występujących w sprawie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na korzyść strony - przedsiębiorcy, gdy zebrany przez organ materiał dowodowy nie pozwala stanowczo ustalić, że skarżący dopuścił się naruszenia z własnej winy oraz brak uznania, że przekazane dane do zarządzającego lotniskiem - agenta handlingowego, nie wyczerpują obowiązków ciążących na Spółce z tytułu regulacji wynikających ustawy PNR oraz brak uwzględnienia faktu, że skarżącemu nie został umożliwiony dostęp do Portalu w odpowiednim czasie, a po udostępnieniu, Spółka dostarczyła dane niezwłocznie po ich uzyskaniu;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 189d k.p.a., przez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnej oceny tego materiału i uznania przez organ, że udowodniono naruszenie jakiego miała dopuścić się Spółka, a także błędnej oceny okoliczności przeważających za tak wysokim wymiarem kary administracyjnej, wyrażające się zwłaszcza przez brak ustalenia, że zachodzą przesłanki do uwzględnienia stopnia przyczynienia się strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa, jak również działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, które miały wpływ odpowiednie miarkowanie wysokości kary ze względu na małą wagę ewentualnego naruszenia; zachodzą przesłanki odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej wskazane w art. 65 i 69 ustawy PNR, a także naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy;

II. Niewłaściwą oceną co do zastosowania przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 69 ustawy PNR, poprzez brak podjęcia próby ustalenia zachodzących przesłanek o niepodleganiu przez skarżącego karze administracyjnej i nieuwzględnienie okoliczności niezależnych od Spółki, tj. uzyskanie od Straży Granicznej dostępu do Portalu Przewoźnika Lotniczego dopiero po wykonaniu Lotu;

2) art. 8 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy PNR, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Spółka była zobowiązana do przekazania danych pasażera w związku z wykonywaniem lotu [...] maja 2022 r., gdzie Spółka nie miała dostępu do Portalu; 3) art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy PNR, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie że okoliczności sprawy stanowią przesłanki dla nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego.

Mając na uwadze powyższe naruszenia prawa pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawnie przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z art. 200 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że Spółka jest małym przewoźnikiem lotniczym [...], wykonującym nieregularny przewóz lotniczy. Spółka realizuje wyłącznie pojedyncze przewozy czarterowe, z których zdecydowana większość służy przewozowi właścicieli Spółki. W ciągu jednego roku Spółka wykonuje przeciętnie 2-3 loty do Polski. W skład floty Spółki wchodzą 3 samoloty czarterowe posiadające 8 miejsc pasażerskich. W ocenie Spółki Komendant Straży Granicznej wydał decyzję z naruszeniem zasady zaufania, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyjaśnienia Spółki co do braku dostępu do Portalu Przewoźnika Lotniczego, jak również zupełne pominięcie faktu, że Strona po uzyskaniu dostępu niezwłocznie dostarczyła dane PNR do JIP. Organ nie odniósł się ponadto do faktu, iż Spółka w związku z niewielkim zakresem działalności nie dysponuje rozbudowaną infrastrukturą techniczną, w szczególności umożliwiającą obsługę protokołów i formatów danych wykorzystywanych do przekazywania danych PNR do JIP. Ponadto Spółka wyjaśniła, iż realizując lot przekazała posiadane informacje do Portu Lotniczego S.A., świadczącego obsługę naziemną przewoźników lotniczych w Porcie Lotniczym [...], zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1235 z późn. zm.) (dalej: "ustawa Prawo lotnicze") jako agent handlingowy. Fakt przekazywania danych o locie agentowi handlingowemu jest powszechną i akceptowaną praktyką w działalności przewoźników lotniczych, o czym świadczy orzecznictwo WSA, tj. wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2022 r., VI SA/Wa 495/22, Wyrok WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2021 r., VI SA/Wa 1036/21, w których treści stwierdzono, że jest to “wypracowana procedura działania". Na potwierdzenie powyższych twierdzeń, Spółka wskazała, iż przedstawiła organowi wyciąg z prowadzonej korespondencji mailowej z dnia [...] września 2022 r. pomiędzy Spółką, a W.Z. oraz M.W. ze Straży Granicznej, w której Spółka przedstawiła wyjaśnienia dotyczące procedury przekazywania danych PNR. W przedstawionej korespondencji mailowej pomiędzy Spółką a Strażą Graniczną Spółka została poinformowana wprost przez Straż Graniczną o dopuszczalności przekazywania danych PNR przez agenta handlingowego. Dalej strona skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, przedstawiła obszerne wyjaśnienia oraz udokumentowała fakt udostępnienia przez Straż Graniczną dostępu do Portalu dopiero w dniu [...] września 2022 r. Tym samym wcześniej, w terminie wskazanym w ustawie PNR, nie miała możliwości dokonania odpowiedniego zgłoszenia danych dotyczących lotu. Istotne, zdaniem Spółki, jest również to, że Spółka w ustawowym terminie przekazała dane dotyczące lotu do agenta handlingowego. Nie bez wpływu na stopień winy Spółki pozostaje podnoszony już wielokrotnie fakt przekazania wymaganych informacji o pasażerach do agenta handlingowego. Pełne informacje dotyczące listy pasażerskiej lotu przekazała agentowi handlingowemu przyjmując, iż zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą dopełnia tym samym ustawowego obowiązku zgłoszenia, ponadto nigdy wcześniej, ani nigdy później, tj. po powzięciu informacji o braku dostępu do Portalu, nie zaniechała dokonania zgłoszeń.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1441 – dalej ustawa PNR). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący jako przewoźnik lotniczy, [...] maja 2022 r., wykonywał przelot nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...]. Lot był lotem PNR w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy PNR.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy PNN, dane PNR są to dane dotyczące przelotu pasażera, w tym dane osobowe, które są przetwarzane w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej przez przewoźników lotniczych w celu dokonania rezerwacji lub realizacji lotu w ramach przewozu lotniczego, podlegające przekazaniu przez przewoźnika lotniczego do JIP (pkt 1). JIP jest to Krajowa Jednostka do spraw Informacji o Pasażerach (pkt 2). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 6 ustawy PNR, lot PNR jest to lot statku powietrznego wykonującego przewóz lotniczy pasażerów, podczas którego następuje przekroczenie granicy państwowej, a start albo lądowanie statku powietrznego następuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy PNR, przewoźnik lotniczy, który organizuje lot PNR, przekazuje do JIP dane PNR dotyczące pasażerów tego lotu, spośród kategorii danych PNR, które gromadzi w trakcie prowadzonej przez siebie działalności w celu dokonania rezerwacji lub realizacji przewozu lotniczego. Jak natomiast wynika z art. 6 ust. 1 ustawy PNR, dane PNR są przekazywane przez przewoźników lotniczych do JIP w następujących terminach:

1) od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR oraz

2) niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR, przewoźnik lotniczy, który nie przekazuje danych PNR do JIP w terminie, o którym mowa w art. 6 ust. 1, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 20 000 zł za każdy lot PNR, w którym takie naruszenie nastąpiło. Zgodnie natomiast z art. 65 ust. 1 i ust. 4 ustawy PNR, administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 64, nakłada się za niedopełnienie obowiązku przekazania danych PNR dla każdego z terminów określonych w art. 6 ust. 1 (ust. 1). W przypadku wystąpienia więcej niż jednego z naruszeń, o których mowa w art. 64 ust. 1 lub 2, podczas jednego lotu PNR, administracyjne kary pieniężne z tytułu tych naruszeń sumuje się. Suma administracyjnych kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 z tytułu jednego lotu PNR nie może przekroczyć wysokości 40 000 zł (ust. 4).

Z art. 1 ust. 3a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1080) wynika, że zadania Krajowej Jednostki do spraw Informacji o Pasażerach - JIP, realizuje Straż Graniczna. Należy zatem podzielić stanowisko organu, że przekazanie przez skarżącą spółkę informacji o pasażerach (dane PNR) uczestniczących w locie zgodnie z wypracowaną procedurą działania przy wykonywanych lotach poprzez zgłoszenie do agenta handlingowego lotniska [...], nie stanowi wywiązania się przez Przewoźnika z obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy PNR, w terminach określonych w art. 6 ust. 1 ustawy PNR (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2021 r., VI SA/Wa 1036/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2022 r., VI SA/Wa 496/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W niniejszej sprawie organ nie wziął jednak pod uwagę okoliczności, o których będzie mowa poniżej. Wskazać trzeba, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy PNR, które wprowadzają do krajowego porządku prawnego przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania (DZ. U.UE.L.2016.119.132 - dalej dyrektywa 2016/681). Celem ww. aktu unijnego było, między innymi, zapewnienie bezpieczeństwa ogólnego, ochrona życia i bezpieczeństwa osób oraz stworzenie ram prawnych służących ochronie danych PNR w związku z ich przetwarzaniem przez właściwe organy (punkt 5 preambuły dyrektywy 2016/681). Prawodawca unijny wskazał przy tym, że przetwarzanie danych osobowych powinno być proporcjonalne do szczególnych celów dotyczących bezpieczeństwa, którym służy niniejsza dyrektywa (punkt 11 preambuły). Podkreślił również, że uwzględniając w pełni zasady przedstawione w najnowszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), dotyczącym przedmiotowej kwestii, przy stosowaniu niniejszej dyrektywy, należy zapewnić pełne poszanowanie praw podstawowych, prawa do prywatności i zasady proporcjonalności, a także faktyczną zgodność z celami, jakimi są konieczność i proporcjonalność, w celu realizacji interesu publicznego uznanego przez Unię oraz potrzeby zapewnienia ochrony praw i wolności innych osób w walce z przestępstwami terrorystycznymi i poważną przestępczością (punkt 22 preambuły). W artykule 14 dyrektywy 2016/681 wskazano, że: "Państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji za naruszenie przepisów przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy i podejmują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich egzekwowania. W szczególności państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji, w tym kar finansowych, w stosunku do przewoźników, którzy nie przekazują danych zgodnie z art. 8, lub nie przekazują ich w wymaganym formacie. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające". Rzeczypospolita Polska powiadomiła Komisję o stosowaniu niniejszej dyrektywy do lotów wewnątrzunijnych. Zgodnie z artykułem 3 dyrektywy 2016/681 "lot pozaunijny" oznacza regularny lub nieregularny lot, obsługiwany przez przewoźnika, odbywający się z państwa trzeciego, z zaplanowanym lądowaniem na terytorium państwa członkowskiego albo odbywający się z terytorium państwa członkowskiego, z zaplanowanym lądowaniem w państwie trzecim, w tym – w obu przypadkach – loty z postojami na terytorium państw członkowskich lub państw trzecich. Z kolei "lot wewnątrzunijny" oznacza regularny lub nieregularny lot, obsługiwany przez przewoźnika, odbywający się z terytorium państwa członkowskiego, z zaplanowanym lądowaniem na terytorium co najmniej jednego innego państwa członkowskiego, bez postojów na terytorium państwa trzeciego.

Przepisy prawa krajowego mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie stanowią zatem bezpośrednie urzeczywistnienie wiążących Polskę jako państwo członkowskie Unii Europejskiej regulacji prawnych. Jednocześnie stanowią uzupełnienie przepisów implementowanych do krajowego porządku prawnego Dyrektywą Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz.U.UE.L.2004.261.24), która reguluje przekazywanie przez przewoźników lotniczych właściwym organom krajowym danych pasażera przekazanych przed podróżą, zwanych dalej: "danymi API", w celu poprawy kontroli granicznej i zwalczania nielegalnej imigracji.

Zgodnie z artykułem 288 TFUE (dawny art. 249 TWE) dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy

i środków. Oznacza to, że Państwa Członkowskie mają obowiązek wdrożyć regulacje zawarte w dyrektywach przez stanowienie prawa krajowego zgodnego z dyrektywami

i realizującego cele wynikające z dyrektyw. W przypadku nieprawidłowego wdrożenia dyrektywy organy krajowe (sądy, ale także organy administracji publicznej) powinny dokonać takiej wykładni przepisów prawa krajowego, aby przepisy te nie były sprzeczne z uregulowaniami dyrektywy, a jeżeli nie jest to możliwe, powinny pominąć przepisy krajowe sprzeczne z dyrektywą i zastosować przepisy dyrektywy. Za sprawą doniosłej prawnie aktywności TSUE wyinterpretowano bowiem jedną z najważniejszych norm kolizyjnych, zwaną zasadą pierwszeństwa lub supremacji prawa unijnego względem prawa krajowego, uznając ją jednocześnie za jeden z głównych filarów funkcjonowania Unii Europejskiej. W judykaturze, jak również w piśmiennictwie, podnosi się, że z zasady pierwszeństwa wynika, że unijny porządek prawny powinien mieć zagwarantowaną pełną skuteczność w porządkach prawnych państw członkowskich (por. wyrok NSA z 20 września 2013 r., I FSK 1370/12; S. Biernat, Zasady pierwszeństwa prawa unijnego po traktacie z Lizbony, "Gdańskie Studia Prawnicze" 2011, t. XXV, s. 48; A. Wróbel, Sądy administracyjne jako sądy Unii Europejskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 477). Na uwagę zasługuje w tym względzie stanowisko ETS zapoczątkowane wyrokiem z 22 czerwca 1989 r. wydanym w sprawie C-103/88 Fratelli Constanzo SpA przeciwko Comune di Milano, w którym Trybunał zrównał obowiązki sądów i organów administracji państw członkowskich w zakresie zapewnienia efektywności prawa wspólnotowego. Uznał on mianowicie, że na tych ostatnich w takim samym stopniu jak na organach wymiaru sprawiedliwości spoczywa obowiązek stosowania prawa wspólnotowego,

a jednocześnie obowiązek powstrzymywania się od stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych (zob. szerzej A. Sołtys, Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawej unijnym jako instrument zapewniania efektywności prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2015; B. Wojeciechowski, M. Zirk-Sadowski, Znaczenie prawa europejskiego w kształtowaniu krajowego systemu podatkowego [w:] S. Bogucki, W. Stachurski, R. Wiatrowski, K. Winiarski, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Podatek od czynności cywilnoprawnych a VAT, Warszawa 2016, s. 25 i n.). P

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że sprawujący w Polsce wymiar sprawiedliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując legalność działania Komendanta Oddziału Straży Granicznej w sprawach skarg na decyzje administracyjne, w których zastosowanie mają wiążące regulacje prawa unijnego, zobligowany jest do rozstrzygania o skutkach obowiązywania abstrakcyjnej i generalnej normy prawnej wobec określonego działania lub zaniechania indywidualnie oznaczonego adresata z uwzględnieniem zarówno "tradycyjnych" norm prawa krajowego, jak też źródeł pierwotnego i pochodnego prawa unijnego, w tym honorowania zasady bezpośredniej skuteczności, zasady efektywności oraz zasady pierwszeństwa. W orzecznictwie stwierdza się, że organy administracji, jak również sądy, zobowiązane są do przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i do odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I GSK 305/15, CBOSA). Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego zobowiązuje sąd krajowy do stosowania prawa wspólnotowego i do odstąpienia od stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2012 r., I FSK 1162/12; z 14 października 2014 r. II GSK 1426/13). Wyroki ETS ustalające wykładnię przepisów prawa wspólnotowego są skuteczne ex tunc, a zatem sądy krajowe są obowiązane stosować te przepisy w znaczeniu ustalonym przez ETS także do stosunków prawnych powstałych przed ogłoszeniem orzeczenia wstępnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2010 r. I SA/Po 1006/09, wyrok NSA z 14 października 2014 r. II GSK 1426/13 oraz wyrok ETS z 13 maja 1981 r. w sprawie 66/80, International Chemical Corporation v. Amministrazione delle Finanse dello Stato, ECR 1981/4/01191)".

Zdaniem Sądu istotne znaczenie dla oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji posiada wyrok TSUE z dnia 21 czerwca 2022 r., Ligue des droits humains, C-817/19, EU:C:2022:491. W orzeczeniu tym TSUE stwierdził, że art. 6 dyrektywy 2016/681 w świetle art. 7, 8 i art. 52 ust. 1 KPP należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które dopuszcza przetwarzanie zgromadzonych zgodnie z tą dyrektywą danych dotyczących przelotu pasażera (PNR) do celów innych niż wyraźnie określone w jej art. 1 ust. 2 (por. pkt 3 sentencji).

Ponadto TSUE stwierdził, że Prawo Unii, w szczególności art. 2 dyrektywy 2016/681, w świetle art. 3 ust. 2 TUE, art. 67 ust. 2 TFUE i art. 45 KPP należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie:

- ustawodawstwu krajowemu, które przewiduje, w braku rzeczywistego i aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia terrorystycznego, wobec którego stoi dane państwo członkowskie, system przekazywania, przez przewoźników lotniczych i operatorów turystycznych oraz przetwarzania – przez właściwe organy – danych PNR wszystkich lotów wewnątrzunijnych i przewozów dokonywanych innymi środkami w obrębie Unii, z lub do tego państwa członkowskiego, lub też tranzytu przez jego terytorium, do celów walki z terroryzmem i poważną przestępczością. W takiej sytuacji stosowanie systemu ustanowionego przez dyrektywę 2016/681 musi być ograniczone do przekazywania i przetwarzania danych PNR lotów lub innych operacji przewozu odnoszących się w szczególności do określonych połączeń lub planów podróży czy też określonych lotnisk, stacji kolejowych lub portów morskich, w stosunku do których istnieją wskazania mogące uzasadnić takie zastosowanie. Do zainteresowanego państwa członkowskiego należy wyselekcjonowanie lotów wewnątrzunijnych lub operacji przewozu innymi środkami wewnątrz Unii, w odniesieniu do których istnieją takie wskazania, i regularne dokonywanie przeglądu takiego stosowania w zależności od ewolucji przesłanek, które uzasadniły ich wyselekcjonowanie, tak aby zapewnić, by stosowanie tego systemu do tych lotów lub innych operacji przewozu było zawsze ograniczone do tego, co ściśle niezbędne, i

- ustawodawstwu krajowemu, które przewiduje taki system przekazywania i przetwarzania wspomnianych danych do celów ulepszenia kontroli na granicach i zwalczania nielegalnej imigracji (por. pkt 7 sentencji).

TSUE stwierdził również, że Prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie temu, aby sąd krajowy ograniczył w czasie skutki dokonywanego przez niego stwierdzenia niezgodności z prawem, na mocy prawa krajowego, ustawodawstwa krajowego nakładającego na przewoźników lotniczych, kolejowych i lądowych oraz operatorów podróży obowiązek przekazywania danych PNR i przewidującego przetwarzanie i zatrzymywanie tych danych niezgodne z przepisami dyrektywy 2016/681 w świetle art. 3 ust. 2 TUE, art. 67 ust. 2 TUE, art. 7, 8, 45 i art. 52 ust. 1 KPP. Dopuszczalność dowodów uzyskanych w ten sposób podlega, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich, prawu krajowemu, z zastrzeżeniem poszanowania między innymi zasad równoważności i skuteczności (por. pkt 8 sentencji).

Tym samym orzeczenie TSUE z 21 czerwca 2022 r. w sprawie C-817/19, zdaniem Sądu, ma wpływ na interpretację regulacji krajowych, stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, od daty wejścia ich w życie. Komendant Oddziału Straży Granicznej wskazał, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji było niewykonanie przez skarżącą spółkę obowiązków wynikających z ustawy PNR, tj. za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Komendant przyjął w sposób zautomatyzowany, że nieprzekazanie danych PNR przez przewoźnika do JIP, tj. danych osobowych wszystkich pasażerów korzystających z ww. usług transportu lotniczego, bez rozróżnienia lotów wewnątrzunijnych/pozaunijnych, stanowi podstawę do wymierzenia stronie skarżącej sankcji administracyjnej. W ocenie Sądu narusza to wykładnię dokonaną przez TSUE w ww. wyroku wydanym w sprawie C-817/19., co zostało już wskazane w orzecznictwie (zob. wyroki WSA w Warszawie z: 6 grudnia 2023 r., VI SA/Wa 3853/23, 11 października 2023 r. VI SA/Wa 3610/23, 14 września 2023 r., VI SA/Wa 3937/23, 14 września 2023 r., VI SA/Wa 3610/23, CBOSA). TSUE wyjaśnił bowiem, że stosowanie systemu ustanowionego dyrektywą PNR powinno być ograniczone do przestępstw terrorystycznych i do wyłącznie poważnych form przestępczości mających obiektywny związek, co najmniej pośredni, z przewozem lotniczym pasażerów albo dopuszczają możliwość, że dane te mogłyby, w konkretnym przypadku, skutecznie przyczynić się do zwalczania tak powiązanych przestępstw terrorystycznych. TSUE znaczył, że dyrektywę 2004/82/WE należy intepretować w ten sposób, że nie ma ona zastosowania do lotów regularnych lub nieregularnych, obsługiwanych przez przewoźnika, odbywających się z terytorium państwa członkowskiego, z zaplanowanym lądowaniem na terytorium co najmniej jednego państwa członkowskiego, bez postojów na terytorium państwa trzeciego (lotów wewnątrzunijnych). Ewentualne rozszerzenie stosowania dyrektywy PNR na całość lub część lotów wewnątrzunijnych, o którym może zdecydować państwo członkowskie, korzystając z możliwości przewidzianej w tej dyrektywie, musi być natomiast ograniczone do tego, co jest ściśle niezbędne. TSUE wskazał, że to do danego państwa członkowskiego należy wybór lotów wewnątrzunijnych lub przewozów odbywających się za pomocą innych środków transportu wewnątrz Unii, dla których takie przesłanki istnieją, oraz dokonywanie regularnego przeglądu takiego stosowania w zależności od zmiany warunków, które uzasadniają ich wybór, celem zapewnienia, że stosowanie przedmiotowego systemu do takich lotów lub takich innych przewozów jest cały czas ograniczone do tego, co ściśle konieczne i uregulowaniu krajowemu przewidującemu zastosowanie wspomnianego systemu przekazywania i przetwarzania danych do celów ulepszenia kontroli na granicach i zwalczania nielegalnej migracji. W tym celu takie rozszerzenie musi móc podlegać skutecznej kontroli dokonywanej przez sąd lub niezależny organ administracyjny, którego decyzje mają moc wiążącą.

W tym względzie Trybunał uściślił również, że:

- w jedynej sytuacji, gdy takie państwo członkowskie stwierdzi istnienie wystarczająco konkretnych okoliczności, aby uznać, że stoi w obliczu rzeczywistego i aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia terrorystycznego, zastosowanie omawianej dyrektywy do wszystkich lotów wewnątrzunijnych z lub do tego państwa członkowskiego, przez okres ograniczony do tego, co ściśle niezbędne, ale odnawialny, nie może przekraczać granic tego, co ściśle niezbędne;

- w braku takiego zagrożenia terrorystycznego stosowanie tej dyrektywy nie może obejmować wszystkich lotów wewnątrzunijnych, lecz powinno być ograniczone do lotów wewnątrzunijnych dotyczących w szczególności określonych tras lotniczych lub schematów podróży albo określonych portów lotniczych, w odniesieniu do których istnieją, w ocenie danego państwa członkowskiego, przesłanki uzasadniające takie zastosowanie. Ściśle konieczny charakter takiego zastosowania do lotów wewnątrzunijnych wyselekcjonowanych w ten sposób powinien podlegać regularnemu przeglądowi, stosownie do ewolucji przesłanek, które uzasadniły taką selekcję.

Z uzasadnienia wyroku w sprawie C-817/19 wynika, że stosowanie systemu ustanowionego dyrektywą PNR powinno być ograniczone tylko dla rzeczywistego i aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia terrorystycznego. W takiej sytuacji stosowanie systemu ustanowionego na mocy dyrektywy PNR musi być ograniczone do przekazywania i przetwarzania danych PNR dotyczących lotów lub przewozów odnoszących się w szczególności do określonych tras lub schematów podróży lub do określonych portów lotniczych, stacji kolejowych lub portów morskich, co do których istnieją przesłanki uzasadniające takie zastosowanie. Zwłaszcza że TSUE podkreślił, że sąd odpowiedzialny za kontrolę legalności decyzji podjętej przez właściwe organy oraz, z wyjątkiem przypadków zagrożenia bezpieczeństwa państwa, osoba zainteresowana, muszą mieć możliwość zapoznania się ze wszystkimi motywami i dowodami, na podstawie których taka decyzja została podjęta, w tym z ustalonymi wcześniej kryteriami oceny oraz działaniem programów stosujących te kryteria.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w związku z naruszeniem dotyczącym lotu wewnątrzunijnego. W uzasadnieniu decyzji Komendant Oddziału Straży Granicznej nie wskazał istnienia konkretnych okoliczności, które przedstawiałyby ww. przewóz lotniczy w kontekście rzeczywistego i aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia terrorystycznego. TSUE wskazał natomiast, że w przypadku braku rzeczywistego i aktualnego lub możliwego do przewidzenia zagrożenia terrorystycznego, z którym zmaga się dane państwo członkowskie, niezróżnicowanie zastosowania systemu wprowadzonego dyrektywą 2016/681 nie tylko do lotów pozaunijnych, ale także do wszystkich lotów wewnątrzunijnych nie może być uznane za ograniczone do tego, co ściśle konieczne. W takiej sytuacji zastosowanie systemu wprowadzonego ww. dyrektywą do niektórych lotów wewnątrzunijnych powinno być ograniczone do przekazywania i przetwarzania danych PNR dotyczących lotów związanych w szczególności z niektórymi trasami lotniczymi lub planami podróży, lub niektórymi lotniskami, w odniesieniu do których istnieją przesłanki mogące uzasadniać takie zastosowanie.

Jak już wyżej wskazywano zasada pierwszeństwa prawa UE adresowana jest także do organów administracji, to również one powinny weryfikować zgodność prawa krajowego z prawem unijnym (D.Miąsik, System Prawa Unii Europejskiej, Tom 2, Zasady i prawa podstawowe, Warszawa 2022 s. 136). Podkreślić przy tym należy, że wyrok TSUE z 21 czerwca 2022 r. w sprawie C-817/19 zapadł przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a zatem organ powinien uwzględniać także okoliczności i rozważania prawne wskazane w tym wyroku. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie uzasadnił swojej decyzji w sposób odpowiadający wymogom określonym w ww. przepisie. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma bowiem podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., na mocy której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował

się przy załatwieniu sprawy.

Nadto w niniejszej sprawie organ nie rozważył, czy wymierzone stronie skarżącej kary pieniężne nie naruszają zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W przypadku administracyjnych kar pieniężnych szczególnie niepokojące jest określanie ich przez prawodawcę w sposób bezwzględnie oznaczony, a więc tak jak w niniejszej sprawie. Ograniczenie w ten sposób władzy dyskrecjonalnej organów wymierzających administracyjne kary pieniężne oznacza bowiem w praktyce ograniczenie możliwości wymierzenia kary pozostającej w odpowiedniej proporcji do okoliczności zaistniałego przypadku, a w szczególności wagi popełnionego czynu. Zasada proporcjonalności przewidziana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa, a więc musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego

w procesie stosowania prawa (por. M. Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, w: Z. Duniewska, A. Rabiega-Przyłęcka i M. Stahl (red.), Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, Warszawa 2019, s. 112-127). Zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nakazuje aby: 1) środki zastosowane przez prawodawcę były w stanie doprowadzić do zamierzonych celów; 2) były niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane; 3) ich efekty muszą pozostawać w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela (por. wyroki TK: z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, LEX nr 33151; z 2 czerwca 1999 r., K 34/98, OTK 1999/5 poz. 94). Zasada ta jest również wywodzona z art. 2 Konstytucji stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. L. Garlicki, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 31, t. 2). Zasada proporcjonalności wymaga więc każdorazowego rozważenia, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia. \W tym kontekście należy zwrócić uwagę na okoliczności podnoszone w skardze takie jak fakt realizacji przez spółkę pojedynczych przewozów czarterowych, z których zdecydowana większość służy przewozowi właścicieli spółki, czy przekazanie posiadanych danych PNR w tym o pasażerach lotu (dwie osoby) do Portu Lotniczego [...]. Organ winien mieć na względzie, czy wobec spółki zostały wymierzone już kary administracyjne za tego typu naruszenia, czy było to jednorazowe naruszenie przepisów ustawy PNR.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę, Komendant Straży Granicznej uwzględni powyższą argumentację i w szczególności zważy na przywołaną przez Sąd wykładnię sformułowaną przez TSUE w wyroku C-817/19. W przypadku stwierdzenia podstawy do nałożenia na przewoźnika lotniczego kary pieniężnej za nieprzekazanie danych PNR organ, w uzasadnieniu decyzji, wskaże konkretne okoliczności, przemawiające za tym, że dany lot wewnątrzunijny należy rozpatrywać w kontekście rzeczywistego i aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia terrorystycznego, tak aby umożliwić stronie podjęcie polemiki ze stanowiskiem organu, a Sądowi ocenę tego stanowiska (zob. wyroki WSA w Warszawie z: 6 grudnia 2023 r., VI SA/Wa 3853/23, 11 października 2023 r. VI SA/Wa 3610/23, 14 września 2023 r., VI SA/Wa 3937/23, 14 września 2023 r., VI SA/Wa 3610/23, CBOSA).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną kwotę objętych zwrotem kosztów postępowania składają się zatem wpis od skargi (1.200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (3.600 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).