Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 435/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2, ust. 2b
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
article: art. 3 ust. 1, art. 5, art. 8
journal: Dz.U. 2023 poz 1984
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 7 marca 2024 r., nr WIGiK.7221.2.2024.SMM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na 8 kwietnia 2024 r. W. C. (dalej: strona skarżący, wnioskodawca) złożył do tut. Sądu skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z 7 marca 2024 r., nr WIGiK.7221.2.2024.SMM, (dalej także: OWINGiK), mocą której – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej Kpa, po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Starosty Głubczyckiego z dnia 22 grudnia 2023 r., nr G.6623.21.2023, (dalej także: Starosta) orzekającej o odmowie aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości składającej się z działki nr a położonej w obrębie miasta K., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] – uchylono zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną Starosty w całości i umarzono postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie.

Orzeczenia poprzedził następujący stan prawny i faktyczny. Wnioskiem złożonym w dniu 28 listopada 2023 r. strona zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Głubczycach (dalej także: Starostwo) o przywrócenie w ewidencji gruntów i budynków stanu rzeczywistego gospodarstwa rolnego znajdującego się w K. przy ul. [...], poprzez wszczęcie postępowania aktualizacyjnego przywracającego charakter działek do stanu poprzedniego, tj. rolnego. Analizując dokumenty znajdujące się w Starostwie, mając na uwadze pozostającą w obrocie prawnym decyzję Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia 25 maja 1979 r., nr [...], o wyłączeniu z gleboznawczej klasyfikacji gruntów terenów zainwestowanych oraz położonych na obszarach dużego zainwestowania, stanowiących tereny osiedlowe położone w obrębie miasta K., obejmujące m.in. działkę nr b, w następstwie której dokonano zmiany użytku wprowadzając w miejsce dotychczasowych użytków Br-Rlllb oraz Rlllb, odpowiednio użytki: B i Bp – przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r., nr G.6623.21.2023, Starosta orzekł o odmowie aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości składającej się z działki nr a położonej w obrębie miasta K., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Uzasadniając odmowę organ pierwszoinstancyjny podniósł, że w wyniku podziału działki nr b wprowadzonego do operatu ewidencji gruntów i budynków w 1990 roku, powstała m.in. działka nr a, będąca przedmiotem wnioskowanej sprawy. Użytek w tej działce określony został symbolem B, co znajduje odzwierciedlenie w wykazie zmian gruntowych przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PZGiK) w dniu 23 października 1990 r. pod nr [...]. W uzasadnieniu tym stwierdzono, że w związku z wyżej powołaną decyzją z roku 1979, znajdującą się w obiegu prawnym, nie ma możliwości przywrócenia poprzedniego stanu sposobu użytkowania działki nr a, co stanowi podstawę odmowy dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

W odwołaniu od tej decyzji, nie godząc się z rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym, strona zarzuciła mu naruszenie zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego, a to:

art. 7, 77 Kpa oraz art. 107 Kpa poprzez fakt, że z uzasadnienia nie wynika, że organ ustalił stan faktyczny w sposób rzetelny, albowiem nie przeprowadził żadnego dowodu poza analizą kilku decyzji administracyjnych;

art. 22 ust. 2 art. 20 ust. 2 pkt 1 lit a oraz art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.), zwanej dalej p.g.k. - poprzez przyjęcie, że nie ma możliwości zaktualizowania danych w ewidencji.

W motywach odwołania jego autor podniósł, że organ w skarżonej decyzji powołał się na inne decyzje będące w obrocie prawnym, nie przeprowadził natomiast oględzin, ani nie ustalił stanu faktycznego za pomocą innych dowodów. Zdaniem odwołującego oznacza to, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w wystarczającym stopniu, co w oczywisty sposób ma wpływ na rozstrzygnięcie. Dostrzegł przy tym, że powołał się jedynie na dokumenty, które również wymagają aktualizacji. Następnie, cytując orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, że o możliwości zaliczenia danego gruntu do gruntów rolnych zabudowanych decyduje charakter zabudowy, tj. obecność na gruncie budynków przeznaczonych (a nie wykorzystywanych) do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego albo uprawdopodobnione wybudowanie takich budynków w przyszłości na podstawie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy. Ponadto wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ewidencja jest potwierdzeniem stanu aktualnego, nie tworzy się w ewidencji charakteru nieruchomości. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków – jak dodał – oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Podsumowując podkreślił, że "jeśli istniejące w obrocie prawnym decyzje nie odpowiadają temu, co w rzeczywistości jest, to również należałoby je uchylić. Nie mogą one natomiast bez postępowania wyjaśniającego stanowić jedyne źródło i podstawę do odmowy wydania decyzji zgodnie z żądaniem strony. Charakter prowadzonej działalności na przedmiotowej działce wyraźnie wskazuje, że jej przeznaczenia powinno być rolnicze". Zdaniem strony Starosta nie odniósł się do argumentów zawartych w żądaniu strony.

Organ odwoławczy – przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 7 marca 2024 r., nr WIGiK.7221.2.2024.SMM – uchylił decyzję pierwszoinstancyjną Starosty w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy — po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, zgodnie z przytoczonym wyżej, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach wyjaśnił, że istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia jest ustalenie stron postępowania. Tym samym, jak uznał, w pierwszej kolejności zobowiązany był do ustalenia czy w przedmiotowej sprawie wnioskodawca posiada przymiot strony. Zauważył, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca zwrócił się o przywrócenie charakteru działki do stanu poprzedniego, tj. rolnego, określając przedmiot sprawy jako aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy – opierając się o rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przedstawione w wyroku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. II SA/Po 1024/18 – wyjaśnił, że postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest postępowaniem prowadzonym na podstawie przepisów Kpa z uwzględnieniem przepisów szczególnych zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jeżeli postępowanie w tego rodzaju sprawie ma być wszczęte na wniosek zainteresowanego podmiotu, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest weryfikacja posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego. Zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za utrwalone w orzecznictwie administracyjnym uznaje się stanowisko, zgodnie z którym interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalania praw i obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. I OSK 982/17). Podkreślił również, że należy odróżnić jednoznacznie interes prawny od interesu faktycznego. Interes faktyczny istnieje wówczas, gdy co prawda podmiot zainteresowany jest rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego poprzeć przepisami prawa materialnego. Badając czy wnioskodawca legitymował się interesem prawnym należy odnieść się do przepisów prawa materialnego.

W dalszych motywach prezentując regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust.2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W artykule tym zostali wskazani właściciele nieruchomości, a w przypadku: nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek o aktualizację może złożyć wyłącznie podmiot, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., lub władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Stwierdzenie, że wszczęcia postępowania aktualizacyjnego żąda podmiot, który nie zalicza się do podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 2 a pkt 2 tej ustawy, oznacza, że wnioskodawca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawie organ drugoinstancyjny zauważył, że wpisy w księdze wieczystej nr [...] urządzonej dla przedmiotowej działki nie wskazują odwołującego jako właściciela. Zgodnie ze stanem ujawnionym w tej księdze wieczystej właścicielem działki oznaczonej nr a położonej w K. jest Gmina K. W operacie ewidencji gruntów i budynków - zwanej dalej egib, w jednostce rejestrowej G.911 obejmującej tę działkę, jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa. Przywołując art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1984) wskazał, że jego mocą domniemywa się, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a domniemanie to nie zostało przez obalone (organ nie ustalił przyczyny odmiennego zapisu prawa własności w rejestrze egib). A zatem – jak stwierdził – kwestię własności działki nr a rozstrzyga treść księgi wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości, bowiem księga wieczysta pełni funkcję dowodową, służąc wykazaniu stanu prawnego nieruchomości.

Odnosząc to do pozycji prawnej odwołującego wyjaśnił także organ odwoławczy, że jest on właścicielem budynku mieszkalnego i zabudowań gospodarczych położonych na przedmiotowej działce, których prawo własności ujawnione jest w księdze wieczystej nr [...]. Nabył je w drodze darowizny aktem notarialnym sporządzonym w dniu 21 czerwca 1974 r., a prawo własności jego darczyńcy uzyskali na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. oraz ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz.U. z 1968 r. nr 3, poz.15 ze zm.).

Biorąc to pod uwagę organ drugoinstancyjny uznał, że wnioskodawca nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. Nie jest bowiem ani właścicielem, ani podmiotem, w którego władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajduje się przedmiotowa nieruchomość, o czym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit a p.g.k. Dodał, że zastosowania nie znajdzie również przepis art. 20 ust.2 pkt 1 lit b tej ustawy, albowiem dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta.

Zdaniem organu drugoinstancyjnego wnioskodawcy nie przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji, zgodnie z jego wnioskiem, czyli przeprowadzenia zmiany w działce ewidencyjnej. Argumentując OWINGiK wyjaśnił nadto, że stosownie do treści art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k., nie jest on podmiotem, o którym mowa w art. 20 ust.2 pkt 1, ani też nie włada gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Samoistnym posiadaniem nie jest władanie działką w związku z nabyciem aktem notarialnym prawa własności budynków, na niej położonych, w stosunku, do której przysługuje nieodpłatne jej przeniesienie w myśl art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. z 1989 r., nr 10, poz. 53 ze zm.). Zauważył także OWINGiK, że nabycie to nie następuje z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, ale na podstawie konstytutywnej decyzji organu administracji w postępowaniu wnioskowym. Stanowisko to, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w dalszych motywach, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na potwierdzenie, analogicznie jak strona w odwołaniu, przytoczył stosowne wyroki, np. NSA z 29 czerwca 2023 r., sygn. I OSK 1304/22. Podkreślił także, że o przysługiwaniu takiego prawa świadczy chociażby istnienie wpisu w wykazie zmian gruntowych w oparciu, o który działka nr a wprowadzona została do operatu egib (zmiana [...]), wskazującego jako nowego nabywcę (N.N.) Wnioskodawcę. Jednakże do czasu wydania decyzji w tej sprawie, która miałaby możliwość wywarcia wpływu na treść księgi wieczystej, a w sposób pośredni na możliwość uznania uprawnienia wnioskodawcy do wszczynania postępowania aktualizacyjnego na podstawie ww. przepisów p.g.k., prawo takie mu nie przysługuje. Przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie zmian praw własności bądź innych praw nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów. Odwołującemu nie przysługiwała zatem legitymacja procesowa do inicjowania postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w egib - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1011/19.

Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że norma art.24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. samodzielnie zakreśla krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu takiego postępowania, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nie może ulegać wątpliwości, że zakres podmiotowy takiego postępowania wyznaczony jest w sposób autonomiczny i w okolicznościach niniejszej sprawy - determinowanych istnieniem księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości - winien obejmować właściciela lub samoistnego posiadacza owej nieruchomości. Zatem w jego ocenie art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. stanowi normę lex specialis wobec art. 28 Kpa, wyłączając ten ostatni jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego (tak też NSA w wyrokach z 30 września 2020 r., sygn. I OSK 714/20, z 18 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 1698/19). Podsumowując powyżej podał, że w ostatnim przytoczonych wyroków NSA stwierdził, że wynikający z art. 24 ust. 2a pkt. 2 p.g.k. krąg podmiotów uprawnionych do złożenia żądania jest zamknięty i nie może zostać rozszerzony o inne podmioty powołujące się na posiadanie interesu prawnego.

Na skutek analizy przywołanych wyżej przepisów prawa, odnosząc się do przedstawionych rozważań i okoliczności sprawy OWINGiK stwierdził, iż odwołujący nie legitymuje się - w świetle przepisów prawa materialnego - interesem prawnym, a zatem nie jest możliwe przyznanie mu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Wyjaśnił nadto, że stosownie do dyspozycji art. 61a § 1 Kpa gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną obowiązkiem organu administracji publicznej jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, czego nie uczynił Starosta. Badanie przymiotu strony m.in. wnioskodawcy odbywa się na każdym etapie postępowania, a zatem również w postępowaniu odwoławczym, a w przypadku ustalenia, że podmiot inicjujący postępowanie nie posiada przymiotu strony, organ drugiej instancji zobligowany jest - stosownie do art. 138 § 1 pkt. 2 - uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji (por. aktualna teza WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. VII SA/Wa 306/20).

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle to stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 105 § 1 Kpa, należy w postępowaniu odwoławczym uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji, co uczynił po stwierdzeniu bezprzedmiotowości postępowania (tu bezprzedmiotowość podmiotowa).

Na zakończenie organ drugoinstancyjny przytoczył potwierdzające wyrażone w tym przedmiocie stanowisko wyroki sądów administracyjnych obu instancji, tj. NSA z 18 października 2019 r., sygn. II OSK 2968/17, oraz WSA w Olsztynie z dnia 23 września 2021 r., sygn. II SA/Ol 373/21.

W skardze na powyższą decyzję, analogicznie jak w odwołaniu, strona zarzuciła naruszenie przepisów zarówno prawa procesowego jak i materialnego, a to:

1) art. 145 § 1 Kpa, art. 7, art. 77 Kpa oraz art. 107 Kpa przez fakt, że z uzasadnienia wynika że organ ustalił stan faktyczny w sposób nierzetelny; nie przeprowadził żadnego dowodu poza analizą kilku decyzji;

2) art. 156 § 1 Kpa przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów materialnych art. 22 ust. 2, art. 20 ust. 2 pkt. 1 lit. a oraz art. 24 ust. 2 c ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne - przez przyjęcie, że nie ma możliwości zaktualizowania danych w ewidencji.

Wskazując te zarzuty autor skargi wniósł o wydanie decyzji dotyczącej przywrócenia działce pod zabudowaniami w K. przy ul. [...], charakteru rolnego zgodnie ze stanem rzeczywistym.

Uzasadniając sformułowane w skardze zarzuty i zawarte w niej wnioski autor skargi podniósł, że dziadkowie strony skarżącej przechodząc na emeryturę byli zmuszeni swoją własność, tj. grunty rolne oraz działkę siedliskową przekazać na rzecz Skarbu Państwa (decyzja z dnia 12 listopada 1969 r., nr [...], zał. Nr [...]). W zamian otrzymali 0,75 ha gruntów rolnych (co stanowiło 1,35 ha. przeliczeniowego) do dozgonnego użytkowania (zał. nr [...]). Zabudowania gospodarstwa rolnego oraz dom mieszkalny zostały przekazane wnukowi następcy prawnemu W. C. notarialnym aktem darowizny (akt notarialny z dnia 21 czerwca 1974 r., rep. [...], Ds.Kw.nr [...], zał. nr [...]). W akcie notarialnym darowizny umieszczono klauzulę o dożywotniej służebności wszystkich pomieszczeń w budynkach gospodarczych oraz pomieszczeń budynku mieszkalnego znajdujących się w K. przy ul. [...]. Strona skarżąca wspólnie z dziadkami - Państwem Ż. użytkowała 0,75 ha fizycznego (1,35 ha przeliczeniowego) gruntów należących do Skarbu Państwa oraz 0,25 ha dzierżawy co stanowiło ok. 2 hektary przeliczeniowe. Budynki gospodarstwa rolnego, których strona jest właścicielem od roku 1974 r. oraz działka siedliskowa pod tymi budynkami (b), która do roku 1990 była własnością Skarbu Państwa dla wspólnie zamieszkujących rodzin (Państwa Ż. i Państwa C.) stanowiły niezbędne zaplecze wspólnie prowadzonego gospodarstwa rolnego aż do śmierci E. i F. Ż. tj. do roku 1996.

Zdaniem strony Gmina K. (jej władze) nie będąc właścicielem budynków i gruntu pod tymi budynkami nie miała legitymacji do zmiany kwalifikacji w ewidencji gruntów i budynków co nastąpiło w wyniku decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia 25 maja 1979 r., nr [...].

W ocenie autora skargi decyzja z dnia 25 maja 1979 r. powodowała wyłączenie działki siedliskowej oraz budynków gospodarstwa rolnego z ewidencji gruntów i budynków rolnych i spowodowała wysokie podatki za grunt pod budynkami oraz za budynki gospodarstwa rolnego. W roku 2023 podatek rolny wraz z nieruchomościami działki siedliskowej w K. przy ul. [...] wynosił 5823,00 zł. Tak wysoki podatek rolny powoduje znaczne zubożenie rolnika zajmującego się sadownictwem i ogrodnictwem. Następnie wyjaśnił, że strona - powołując się na art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. nr 10, poz. 53) i art. 104 Kpa – w roku 1989 złożyła wniosek do Naczelnika Miasta i Gminy K. o zwrot działki siedliskowej stanowiącej grunt pod moimi budynkami w K. przy ul. [...].

Podsumowując skarżący wskazał, że "(...) Pomimo licznych ponagleń słownych i pisemnych m.in. w Ministerstwie Rolnictwa, Urzędzie Wojewódzkim w Opolu oraz w Urzędzie Powiatowym w Głubczycach, wymienione organy Państwa Polskiego nie przestrzegają ustanowionego przez siebie prawa a procedura zwrotu działki pod budynkami trwa już 34 lata".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył:

Skarga nie może być uwzględniona, gdyż orzeczenie organu drugiej instancji nie narusza prawa. Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Równocześnie mocą art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zatem bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, CBOSA).

Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia zaznaczenia wymaga, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Odnośnie do rozpoznanej sprawy należy dalej pamiętać, że podstawą wprowadzania wpisów w ewidencji gruntów i budynków są regulacje przytaczanej wielokrotnie powyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.), nadal przywoływanej p.g.k. lub ustawa. W myśl art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 oraz ust. 2b tej ustawy, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek; następuje zaś w drodze czynności materialno – technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast według rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej zwane rozporządzeniem) aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega więc na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Każdorazowa konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) ma być odpowiednio udokumentowana. W ramach pojęcia aktualizacji można dokonywać prostowania jak i usuwania danych błędnych. Może się to odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to udokumentowany aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych – w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Z uwagi na czysto deklaratoryjny charakter urządzeń ewidencyjnych, niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, musi być oczywista, a zatem bezsporna i niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego (tak WSA w Białymstoku w wyroku z 13 października 2015 r., sygn. II SA/Bk 453/15). Dalej trzeba podnieść, że ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem jest jednoznaczne uznanie, iż ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest wyłącznie odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego, choćby był on zgodny z żądaniem wnioskodawcy. Dla porządku należy przypomnieć, albowiem wadliwie uznaje strona zakres dowodzenia organów w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów, że to ustawodawca wyznacza, co organ uznaje za dowody, dające podstawę do aktualizacji ewidencji. Wykluczyć należy dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych wymienionych w § 29 rozporządzenia. Jak wielokrotnie wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2901/14, czy wyroku WSA w Krakowie z 14 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 167/19 - aktualizacji danych dokonuje się na podstawie przedłożonych dokumentów ilustrujących stan odmienny od stanu już uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów. Podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi zatem najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu. W kwestii zarzutów skargi Sąd stwierdza, że sposób prezentacji stanowiska w uzasadnieniu objętej skargą decyzji nie budzi zastrzeżeń i nie potwierdza naruszeń zarzuconych w skardze. Pamiętać należy, że organ ewidencyjny miał obowiązek skupić się na przesłankach umożliwiających rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tak też uczyniono, bez naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Organ II instancji, dokonując analizy dowodów zgromadzonych w sprawie, trafnie wywiódł, że skarżący nie posiada legitymacji strony do inicjowania przedmiotowego postępowania, szczegółowo i obszernie motywując wyrażone w tym przedmiocie stanowisko. Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi swoją argumentację organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 Kpa, którą to ocenę należy zaakceptować. Stan faktyczny sprawy administracyjnej został ustalony zgodnie z kodeksowymi regułami określania prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa). Uwagi te są istotne albowiem organ zasadnie wskazał podmioty uprawnione do wystąpienia o zmianę w ewidencji w trybie administracyjnym. Akcentując, że istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia jest ustalenia stron postępowania. Tym samym ustalenie czy w przedmiotowej sprawie wnioskodawca posiada przymiot strony. Zasadnie przy tym stwierdzając, że zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W artykule tym zostali wskazani właściciele nieruchomości, a w przypadku: nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Wniosek o aktualizację, czego nie można tracić z pola widzenia, może złożyć wyłącznie podmiot, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., lub władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Stwierdzenie, że wszczęcia postępowania aktualizacyjnego żąda podmiot, który nie zalicza się do podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 2 a pkt 2 tej ustawy, oznacza, że wnioskodawca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. Zasadnie organ drugoinstancyjny wskazał, że wpisy w księdze wieczystej nr [...] urządzonej dla przedmiotowej działki nie wskazują skarżącego jako właściciela. Zgodnie ze stanem ujawnionym w tej księdze wieczystej właścicielem działki oznaczonej nr a położonej w K. jest Gmina K. W operacie ewidencji gruntów i budynków - zwanej nadal egib, w jednostce rejestrowej G.911 obejmującej tę działkę, jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa. Zasadnie przy tym organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2023 r. poz. 1984), zwanej dalej także: u.k.w.h., ustawodawca zawarł domniemanie, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z art. 5 u.k.w.h. w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Z kolei w myśl art. 8 u.k.w.h. rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Należy jednak wskazać, że ostrzeżenie przewidziane w art. 8 u.k.w.h. nie powoduje uchylenia domniemania z art. 3 u.k.w.h. Stanowi ono bowiem jedynie wskazówkę, że treść księgi wieczystej może nie obejmować wiarygodnych wiadomości o stanie prawnym nieruchomości. Domniemanie to – co ważne – nie zostało przez organ i stronę obalone, organ nie ustalił przyczyny odmiennego zapisu prawa własności w rejestrze egib, a strona nie dowiodła przeciwnie. A zatem kwestię własności działki nr a rozstrzyga treść księgi wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości, bowiem księga wieczysta pełni funkcję dowodową, służąc wykazaniu stanu prawnego nieruchomości. Konsekwencją tak ustanowionego prawa jest właściwe twierdzenie organu odwoławczego, że skoro w dacie tak kierowania wniosku jak i orzekania strona skarżąca nie była ujawniona w księdze wieczystej jako właścicielka nieruchomości, to - jako że wpis ten korzysta z domniemania, iż prawo, którego dotyczy jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, nie miała ona interesu prawnego do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem.

Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy Taki status quo ewidencji gruntów i budynków istnieje od wielu lat, pomimo zmieniających się wielokrotnie przepisów wykonawczych do ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, z 18 marca 1999 r., sygn. akt II SA 1728/98, z 19 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 862/00). Zasadniczo stan ten nie uległ zmianie również po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052). Zmianie uległa wówczas treść art. 24 ust. 2b P.g.k. pkt h), którego dotychczasowe brzmienie umożliwiało aktualizację ewidencji na skutek wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców.

Z kolei uwzględniając okoliczność, że ewidencja gruntów i budynków jest wyłącznie publicznym rejestrem obejmującym określone dane wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, to tym samym – co ważne – nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Nawet uzasadnione wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącego aktualizacji ewidencji w takim zakresie (zob.: wyrok NSA z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1716/06). Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji dokonuje się m.in. na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych.

Tym samym zasadność roszczeń właścicielskich strony skarżącej nie mogła doczekać się oceny w toku postępowania aktualizacyjnego, a tym samym okoliczności te nie mogły być uznane za dostateczne uzasadnienie dla uznania jej za stronę tego postępowania administracyjnego.

Zatem trafnie uznał organ odwoławczy że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, skoro w jego toku wystąpił brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2579/17. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza sytuację, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszącego się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 836/17).

Reasumując, Sąd działając poza granicami zarzutów i wniosków skargi nie dostrzegł w toku postępowania jakichkolwiek naruszeń przepisów prawa, które mogłyby skutkować uwzględnieniem jej z urzędu na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. Dodać jeszcze wypada, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.