Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 14/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia sprawy oznaczonej numerem [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. P. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 13 grudnia 2023 r. (data nadania pocztowego pisma procesowego sporządzonego w dniu 11 grudnia 2023 r.) D. P. (dalej również: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego r.pr. G. W., wniosła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również: Kolegium; organ nadzorczy; organ) skargę na bezczynność Kolegium w rozpoznaniu żądania (podania) strony z dnia 4 sierpnia 2018 r. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 11 maja 2017 r. nr [...] zmieniającej decyzję własną z dnia 27 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy - po wydaniu wyroku uchylającego sygn. akt II OSK 2302/20 z dnia 22 czerwca 2023 r.

W skardze wniesiono o: 1) wydanie stosownego orzeczenia przez Kolegium bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.; 2) uwzględnienie skargi na bezczynność Kolegium przez Sąd i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu) w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Kolegium w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); 3) stwierdzenie, że Kolegium dopuściło się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.); 4) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie – bezczynność Kolegium – miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), gdyż sprawa jest bardzo dobrze znana organowi (sprawa trwa już ponad 5 lat - od 7 sierpnia 2018 r.), skarżąca musi znosić uciążliwości związane z hodowlą bydła i trzody chlewnej prowadzonej w budynkach inwentarskich wybudowanych niezgodnie z prawem; 5) przyznanie od Kolegium na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.) lub innej, uznanej przez Sąd za właściwą; 6) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 597 zł (wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł [1 x stawka minimalna], kosztów sądowych - wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej w wysokości 17 zł). Pełnomocnik stwierdził następujące naruszenia prawa: art. 35 § 1 k.p.a., "a nawet art. 35 § 3 [...] i 12" k.p.a. polegające na bezczynności.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że po wydaniu [przez NSA] wyroku uchylającego o sygn. akt II OSK 2302/20 z dnia 22 czerwca 2023 r. w obrocie prawnym pozostało zawiadomienie Kolegium z dnia 14 września 2018 r. o wszczęciu postępowania. Upłynęło ponad 5 miesięcy, a organ nie tylko nie załatwił sprawy (nie wydał jakiegokolwiek orzeczenia), ale nie wykonał jakiejkolwiek czynności. Zdaniem strony, Kolegium, mając na uwadze przepis art. 9 k.p.a., powinno poinformować stronę o tym, kiedy otrzymało wyrok NSA, aby strona mogła dokonać oceny tego, od kiedy organ pozostaje w bezczynności (art. 14a k.p.a.), a "nawet tego nie zrobiło".

Co do żądania przyznanie sumy pieniężnej, która stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej, pełnomocnik podniósł, że skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Pełnomocnik zauważył, że skarżąca zmuszona jest znosić bierność organu w załatwieniu sprawy i korzystać odpłatnie z usług pełnomocnika nie tylko w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale także w postępowaniu administracyjnym, jak również znosić uciążliwości związane z hodowlą bydła i trzody chlewnej prowadzonej w budynkach inwentarskich wybudowanych niezgodnie z prawem. Poza tym podniósł, że sprawa jest bardzo dobrze znana organowi ("sprawa trwa już ponad 5 lat", od 7 sierpnia 2018 r. - data wpływu żądania do Kolegium).

Pełnomocnik wskazał również na to, że skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 4 grudnia 2023 r. (wpływ do Kolegium w dniu 5 grudnia 2023 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odpowiadając na skargę, wniosło o umorzenie postępowania, przedstawiając następujące wyjaśnienie.

W dniu 27 marca 2017 r. Burmistrz K. (dalej również: Burmistrz) ustalił na rzecz K. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku [...], na działce nr [...], położonej w S. , przy ul. [...] [decyzja nr [...]]. Natomiast w dniu 11 maja 2017 r. Burmistrz wydał decyzję [nr [...]] zmieniającą wyżej wskazaną decyzję o warunkach zabudowy.

D. P. w piśmie z dnia 4 sierpnia 2018 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 maja 2017 r., wskazując, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Kolegium decyzją z dnia 23 września 2019 r. umorzyło postępowanie wszczęte z wniosku strony, jako wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie. Następnie Kolegium decyzją z dnia 12 listopada 2019 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia spawy na wniosek D. P., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 23 września 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Sąd wyrokiem z dnia 18 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1109/19 oddalił skargę D. P. na decyzję Kolegium z dnia 12 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny – w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej D. P. – wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2302/20 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu oraz decyzję Kolegium z dnia 12 listopada 2019 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia 23 września 2019 r. nr [...]

Kolegium wyjaśniło również, że zastosowało się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2302/20 i wystąpiło do inwestora oraz właścicieli sąsiedniej nieruchomości nr [...] - E. i J. O. celem uzupełnienia materiału dowodowego o dane dotyczące liczby inwentarza w budynkach znajdujących się na działce nr [...]. Z uwagi na to, że nie wpłynęła jeszcze odpowiedź w tej sprawie Kolegium nie wydało rozstrzygnięcia, przy czym w dniu 11 stycznia 2024 r. w rozmowie telefonicznej uzyskano informację, że odpowiedź jest w przygotowaniu i zostanie dostarczona w tym tygodniu. Kolegium zaznaczyło, że po otrzymaniu niezbędnych informacji wyda decyzję w sprawie.

W dniu 18 września 2023 r. (data prezentaty na piśmie przewodnim NSA z dnia 13 września 2023 r.) do organu wpłynął odpis wyroku z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2302/20 jest nie data doręczenia Kolegium odpisu tego, co miało miejsce w dniu 18 września 2023 r. Natomiast akta administracyjne [wspólne do sprawy o sygn. akt IV SA/Po 1108/19 dotyczącej skargi D. P. na decyzję Kolegium z dnia 12 listopada 2019 r. nr [...]] zostały zwrócone organowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 12 października 2023 r. [data prezentaty na piśmie przewodnim WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 1109/19].

Sprawie nadano nowe oznaczenie [...], pod którym zarejestrowano również wpływ w dniu 5 grudnia 2023 r. ponaglenia w przedmiotowej sprawie (pismo strony z dnia 4 grudnia 2023 r.) i podjęto dalsze czynności w sprawie (pismo Kolegium z dnia 2 stycznia 2024 r. skierowane do właścicieli działki nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów) na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Kontrola przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Według art. 37 § 1 stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie zaś z art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przy tym, jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania (art. 37 § 3a zd. pierwsze k.p.a.). Natomiast przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Sąd miał na uwadze, że skargę w niniejszej sprawie wniesiono zarzucając organowi stan zwłoki określny jako "bezczynność", którą to skargę poprzedzono ponagleniem. Zdaniem Sądu, strona wnosząca ponaglenie, jeżeli czyni to po upływie wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. zasadniczego terminu na załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (co do zasady wynoszącego jeden miesiąc) – nawet jeżeli sąd administracyjny następnie oceni, że termin załatwienia sprawy był dłuższy niż jeden miesiąc – spełnia warunek z art. 53 § 2b p.p.s.a., o ile w dniu wniesienia skargi upłynął już termin na załatwienie sprawy. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w dniu 13 grudnia 2023 r., a zatem po upływie maksymalnego terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., stąd też była dopuszczalna.

W takiej sytuacji obowiązkiem Sądu było merytoryczne rozpoznanie skargi i ocena, czy Kolegium dopuściło się bezczynności w załatwieniu sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w postępowaniu wszczętym na wniosek strony skarżącej z dnia 4 sierpnia 2018 r. W niniejszym postępowaniu istotne było zatem rozstrzygnięcie, czy zarzucana w skardze bezczynność Kolegium rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący, przy czym zasadnicze znacznie ma moment, od którego należy liczyć organowi termin do załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie początkową datą wyznaczającą Kolegium – jako organu nadzorczego prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 11 maja 2017 r. nr [...] zmieniającej decyzję z dnia 27 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy – po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2302/20 termin załatwienia sprawy jest nie data doręczenia Kolegium odpisu tego orzeczenia, co miało miejsce w dniu 18 września 2023 r. (data prezentaty na piśmie przewodnim NSA z dnia 13 września 2023 r.), lecz data zwrotu akt administracyjnych [wspólnych do sprawy o sygn. akt IV SA/Po 1108/19 dotyczącej skargi D. P. na decyzję Kolegium z dnia 12 listopada 2019 r. nr [...]], co miało miejsce w dniu 12 października 2023 r. Data ta wynika z prezentaty umieszczonej na piśmie przewodnim WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 1109/19.

Powyższe ustalenie znajduje swoje pełne oparcie w treści art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodne z którym co do zasady termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt [z wyjątkiem dotyczącym sytuacji, w której akta administracyjne sprawy są prowadzone w postaci elektronicznej] przez sąd administracyjny (por. wyroki NSA z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II FSK 2239/14 i 15 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1269/15 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 146/20 - wyroki dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wspomniano, w dniu 12 października 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały zwrócone akta administracyjne przedmiotowej sprawy (wcześniej w dniu 18 września 2023 r. został doręczony odpis wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2023 r.), wobec tego z tym dniem rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, jednak pomimo upływu dwóch miesięcy – tj. maksymalnego terminu, który dotyczy załatwiania spraw szczególnie skomplikowanych – organ nie załatwił sprawy z wniosku skarżącej z dnia 4 sierpnia 2018 r. o stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 11 maja 2017 r. nr [...] zmieniającej decyzję własną z dnia 27 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Sąd finalnie uznał, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w kontekście całokształtu okoliczności sprawy jest skomplikowana, bowiem w świetle wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2301/20, przywołanego w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2302/20, wymaga w pierwszej kolejności ustalenia maksymalnych wartości DJP budynków inwentarskich na działkach nr [...] i [...] pozwoli na ocenę, czy działka skarżącej jest narażona na łączne oddziaływanie tych obiektów, a dalej czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu głównym (dotyczącym nieważności warunków zabudowy). Postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji zmieniającej pozostaje bowiem w materialnym związku z postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dopiero to pozwoli na merytoryczne rozstrzygnięcie, czy kwestionowana decyzja jest obarczona wadą nieważności.

Sąd zauważa, że bezczynność oznacza niezałatwienie sprawy w terminie, co potwierdza definicja legalna wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., jak wynika z przywołanego przepisu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Analiza akt sprawy wskazuje, że tak rozumiana bezczynność miała miejsce, gdyż organ nie dochował terminów określonych w art. 35 k.p.a., a w szczególności nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. W tym też czasie, po zwrocie akt sprawy przez sąd administracyjny, Kolegium nie zawiadomiło stron o ponownym prowadzeniu postępowania nieważnościowego i terminie załatwienia sprawy (dłuższego niż jeden miesiąc), co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 (w zw. z art. 61 § 4) k.p.a., ani też nie dokonało zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 § 1 i 2 k.p.a., informującego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie, wskazującym tego przyczyny, jak i nowy termin załatwienia sprawy (z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia). Oznacza to, że organ popadł w stan zawinionej zwłoki w załatwieniu sprawy (bezczynność). Przy tym, obowiązek zawiadomienia o ponownym prowadzeniu postępowania powinien być wywodzony z art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., a nie ze wskazanych przez pełnomocnika strony przepisów art. 9 i art. 14a k.p.a. Niemniej jednak należy odnotować, że po wpłynięciu od organu ponaglenia w przedmiotowej sprawie (co nastąpiło w dniu 5 grudnia 2023 r.) Kolegium w dniu 2 stycznia 2024 r. podjęło czynności służące rozpatrzeniu sprawy celem uzupełnienia materiału dowodowego o dane dotyczące liczby inwentarza w budynkach znajdujących się na działce nr [...], celem ustalenia łącznej wartości DJP w budynkach inwentarskich na działkach nr [...] i [...] w S. .

W wyniku rozpoznania przedmiotowej skargi, Sąd stwierdził zatem, że była ona zasadna w dniu jej wniesienia, a zatem dopuszczalna, zaś do chwili orzekania przez Sąd stan bezczynności nie ustał, gdyż Sąd do dnia wyrokowania w sprawie nie otrzymał w tym względzie informacji przeciwnych od żadnej ze stron postępowania.

Dlatego też, ponieważ bezczynność Kolegium nie ustała po wniesieniu skargi, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy oznaczonej nowym numerem [...] w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd orzekł w tym przedmiocie w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd wyjaśnia, że wyznaczony termin jest realny, bowiem koresponduje z maksymalnymi terminami określonymi w art. 35 § 3 k.p.a. (w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a.) i pozwala na załatwienie sprawy bez popadnięcia przez organ w stan dalszej zwłoki.

W konsekwencji, Sąd w pkt 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego, należało rozstrzygnąć, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a.

W powyższym zakresie, mając na uwadze termin na załatwienie sprawy (liczony od dnia zwrotu akt sprawy przez sąd administracyjny, co miało miejcie 12 października 2023 r.), który upłynął z dniem 12 grudnia 2023 r., należało zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ nadzorczy uchybiło dwumiesięcznemu terminowi wynikającemu z art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia sprawy. Na dzień wyrokowania była to zwłoka wynosząca niespełna 3 miesiące (liczona od 12 grudnia 2023 r.). Tego rodzaju uchybienie zdecydowanie nie może być klasyfikowane jako rażące.

Podkreślić należy, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, trzeba uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Zagadnienie charakteru bezczynności należy ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (patrz np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3043/18, dostępny jw.).

Sąd w ramach swojego uznania stwierdził, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Mając zatem na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy, należało uznać, że bezczynność organu, jakkolwiek miała miejsce, to nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że w związku z przypisaną organowi bezczynnością w załatwieniu sprawy, która nie nosiła znamion rażącego naruszania prawa, uznał, że z tych samych przyczyn brak jest podstaw do zastosowania środków prawnych w postaci zasądzenia sumy pieniężnej (tu: na żądanie strony) lub grzywny (tu: z urzędu) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., co jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu. Podkreślić należy, że nawet w przypadku stwierdzenia, iż bezczynność organu miała postać kwalifikowaną – co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie – ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, lecz jedynie pozostawił to uznaniu sądu. Oceny zasadności przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej sąd powinien w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości dokonywać każdorazowo z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności badanej sprawy. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia, tj. zwalczenia stanu zawinionej zwłoki (bezczynności lub przewlekłości) organu oraz jego zdyscyplinowania (por. np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1163/16, dostępny jw.).

Mając na uwadze cel, któremu służy przyznane sądowi administracyjnemu uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania tego rodzaju dodatkowego środka prawnego.

W szczególności nieskuteczna argumentacyjnie była próba motywowania podstawy do zasądzenia sumy pieniężnej długim okresem (według strony "sprawa trwa już ponad 5 lat") znoszenia uciążliwości związanych z hodowla bydła i trzody chlewnej prowadzonej w budynkach inwentarskich wybudowanych niezgodnie z prawem. Po pierwsze, znoszenie uciążliwości wynikających z faktu prowadzenia określonej działalności hodowlanej w budynkach do tego przeznaczonych nie ma bezpośredniego związku z długością trwania nadzwyczajnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy czy też decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy, która co do zasady bezpośrednio nie stanowi podstawy do zmiany sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu w sytuacjach, w których zmiana ta obejmuje budowę (rozbudowę, przebudowę) lub zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Po drugie, o tym, czy fakt użytkowania danego obiektu lub prowadzenia określonej działalności w obiekcie budowlanym był legalny, tj. ma oparcie w przepisach obowiązującego prawa czy też nie, może dopiero przesądzić ostateczne (względnie prawomocne - jeżeli zostanie poddane kontroli sądowoadministracyjnej) rozstrzygnięcie administracyjne dotyczące tego aktu administracyjnego (zgody budowlanej), który bezpośrednio uprawniał jego adresata do realizacji, a następnie przystąpienia do użytkowania obiektu; względnie, jeżeli realizacja obiektu budowlanego lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nastąpiła bez odpowiedniej zgody budowlanej - rozstrzygnięcie wydane w odpowiednim postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym). Po trzecie, ewentualne żądanie sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia mogło być odnoszone jedynie do okresu zwłoki w załatwieniu sprawy w instancji odwoławczej po wydaniu wyroku w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sama strona skarżąca wskazała przy tym na ponad 5-miesięczny okres zwłoki w załatwieniu sprawy, jednoznacznie wiążąc to z datą wydania wyroku przez NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 2302/20, tj. 22 czerwca 2023 r. Nie ma zatem podstaw do wywodzenia w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej, że chodzi tu o zadośćuczynienie za ponad 5-letni okres znoszenia faktu prowadzenia hodowli w obiektach inwentarskich wybudowanych niezgodnie z prawem. Niniejsze postępowanie nie służy bowiem weryfikowaniu – i zgodnie z uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 i 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 (dostępnymi jw.) nie mogłoby służyć (skarga na bezczynność byłaby w tym zakresie niedopuszczalna i podlegałaby odrzuceniu) – postępowania organu za okres poprzedzający zakończenie sprawy administracyjnej rozstrzygnięciem ostatecznym, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego - i to dopiero na etapie postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Po czwarte, próba wiązania domniemanej krzywdy wywołanej kilkumiesięczną zwłoką organu w załatwieniu sprawy z koniecznością odpłatnego korzystania z usług pełnomocnika jest z gruntu chybiona. W polskim systemie prawnym strona co do zasady nie ma obowiązku występowania przed organem administracji za pośrednictwem zawodowego pełnomocnika procesowego (w ogólnym postępowaniu administracyjnym). Co więcej, również nie ma takiego obowiązku przed sądem administracyjnym, który zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt prawy, jak również rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Nadto zgodnie z art. 6 k.p.a. sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Nie ma zatem podstaw, by za pomocą środka prawnego z art. 149 § 2 p.p.s.a. w istocie obciążać organ kosztami związanymi z korzystaniem w postępowaniu administracyjnym z usług zawodowego pełnomocnika. Miałoby to zresztą wtedy skutek odszkodowawczy, a przcież – jak zauważył pełnomocnik strony – przyznanie sumy pieniężnej nie ma takiego charakteru (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2177/17, dostępny jw.).

Z tych wszystkich powodów Sąd w pkt 4 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej. Natomiast z urzędu Sąd nie znalazł podstaw do zdyscyplinowania organu poprzez zastosowanie środka w postaci grzywny. Zdaniem Sądu, w aktualnym stanie sprawy brak jest podstaw do uznania, że Kolegium nie załatwi sprawy w wyznaczonym terminie i konieczne jest tego rodzaju zmotywowanie organu do działania w sprawie - tym bardziej, że organ podjął już pewne czynności w sprawie służące jej rozstrzygnięciu. Poza tym, wymierzenie grzywny jest wyłącznie wtedy możliwe i uzasadnione, gdy sąd stwierdzi wystąpienie najwyższego stopnia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. mającego cechy rażącego naruszenia prawa, co nie miało miejsca w sprawie (patrz: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2166/14, dostępny jw.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej łącznie 597 zł. Sąd wziął pod uwagę żądanie strony, wynik sprawy, wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz koszty związane z zastępstwem procesowym. Na te ostatnie koszty składały się z kolei kwota 480 zł ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.