Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 382/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 § 1 i 2, art. 127a § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 § 1, art. 77 § 3, art. 101 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 97 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 421/18 w sprawie ze skargi J. K.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 421/18 oddalił skargę J. K.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Burmistrza J. z [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w J. obejmującej działkę nr [...] i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J. K.-M. w dniu 6 września 2017 r., działając w imieniu własnym oraz M. K., wniosła do Burmistrza J. o podział nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], o powierzchni 5 148 m2, w celu zniesienia współwłasności, zgodnie ze wstępnym projektem podziału, na dwie działki o powierzchni około 3475 m2 i około 1673 m2, który został przyjęty przez wnioskodawców w akcie notarialnym umowy przedwstępnej działu spadków oraz na załączonej do tego aktu notarialnego mapie zawierającej wstępny projekt podziału. W toku postępowania M. K. poinformował organ, że zamierza osobiście działać w postępowaniu oraz wniósł o uznanie za nieważne czynności pełnomocnika, które będą podejmowane na jego niekorzyść.

Burmistrz J. decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału ww. nieruchomości na działki o powierzchni 3523 m2 i 1625 m2. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone [...] października 2017 r. J. K.-M., w tym jako pełnomocnikowi M. K. J. K.-M. tego samego dnia oświadczyła w imieniu własnym i M. K., że zrzeka się prawa do odwołania.

M. K. w dniu 19 października 2017 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji kwestionując skuteczność czynności zrzeczenia się prawa do odwołania, jako dokonanej przez pełnomocnika z przekroczeniem granic umocowania, wbrew interesom mocodawcy oraz z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uznając dopuszczalność odwołania i zachowanie terminu do jego wniesienia, decyzją z [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...] uchyliło decyzję organu pierwszej I i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

J. K.-M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję kwestionując skuteczność wniesionego przez M. K. odwołania oraz uznanie, że w sprawie brak jest zgodnego wniosku wszystkich współwłaścicieli o podział nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 31/18 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego wskazując, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ponieważ wyjaśnienie tej kwestii mieści się w uprawnieniach organu odwoławczego określonych przepisem art. 136 K.p.a. Sąd uznał decyzję kasatoryjną za niezgodną z prawem i nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto, Sąd wskazał, że zarzuty kwestionujące stanowisko organu odwoławczego o skuteczności wniesionego przez M. K. odwołania, a także skuteczności złożonego przez wnoszącą sprzeciw, również w imieniu M. K., oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie mogły być rozpoznawane w postępowaniu zainicjowanym wniesionym sprzeciwem, wobec jednoznacznego brzmienia art. 64e P.p.s.a. Sąd wskazał, że w razie braku zgodnych stanowisk współwłaścicieli, organ powinien ocenić wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości przez pryzmat art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", i zawartego tam odesłania do art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c." (rozporządzanie rzeczą wspólną przez współwłaścicieli). Jak wskazano w orzeczeniu, w przypadku ustalenia, że brak jest zgodnego wniosku współwłaścicieli nieruchomości o zatwierdzenie projektu podziału, decyzja organu pierwszej instancji podlegać będzie uchyleniu, a postępowanie I instancji umorzeniu.

Ponownie rozpoznając odwołanie, Kolegium uzyskało oświadczenie M. K., że nie wyraża on zgody na proponowany podział działki nr [...] i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Wobec tego, decyzją z [...] kwietnia 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uchyliło decyzję Burmistrza J. z [...] października 2017 r. i umorzyło prowadzone przed tym organem postępowanie w sprawie podziału działki nr [...].

W skardze na decyzję z [...] kwietnia 2018 r. J. K.-M. wskazała, że zgodnie z § 4 ust. 4 przedwstępnej umowy o dział spadków, dokonanej aktem notarialnym z [...] kwietnia 2017 r., Rep. A nr [...] była upoważniona do reprezentowania M. K. przed organami administracji w sprawie dotyczącej geodezyjnego podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] w J., a mocodawca zrzekł się prawa do odwołania pełnomocnictwa oraz zobowiązał się do nieustanawiania innych pełnomocników. W związku z tym, jej zdaniem, nie można uznać, że na skutek pisma M. K. z 2 października 2017 r., w którym zgłosił swój udział w postępowaniu oraz wniósł o doręczanie mu wszystkich pism niezależnie od działającego pełnomocnika, organ I instancji powinien był doręczyć decyzję również M. K., a złożone przez skarżącą oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania od decyzji jest nieskuteczne w odniesieniu do M. K. Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożone przez skarżącą we własnym imieniu, jak i w imieniu M. K., było złożone w terminie i było skuteczne. Wszystkie doręczenia dokonywane w stosunku do uczestnika postępowania na ręce jego pełnomocnika – skarżącej były prawnie skuteczne. W toku postępowania M. K. nie składał pism, z których wynikało, że nie zgadza się na podział, bądź że wypowiedział pełnomocnictwo procesowe skarżącej, czego i tak nie mógł dokonać ze względu na nieodwołalny charakter pełnomocnictwa. Zdaniem skarżącej, wniesione przez M. K. odwołanie nie mogło zainicjować postępowania odwoławczego. Jej zdaniem, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ błędnie uznał, że brak było podstaw do analizy dopuszczalności tego odwołania, ponieważ sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw nie zakwestionował podstaw do działania organu odwoławczego. Sąd w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem, z uwagi na art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), nie badał żadnych innych okoliczności niż wskazane w tym przepisie, w tym dopuszczalności odwołania wniesionego przez M. K. i zrzeczenia się prawa do odwołania przez skarżącą. Kwestia ta pozostawała zatem w gestii organu II instancji, który zaniechał oceny w tym zakresie. Ponadto, skarżąca zwróciła uwagę, że postępowanie przed organem I instancji zostało umorzone, pomimo braku uzyskania stanowiska wszystkich stron w tym zakresie. Organ nie zwrócił się do skarżącej z pytaniem, czy wobec oświadczenia M. K. o braku zgody na podział i wniosku o umorzenie postępowania, wyraża ona zgodę na umorzenie. M. K. nigdy też nie wycofał wniosku o podział nieruchomości, co samo w sobie wykluczało możliwość umorzenia postępowania.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 421/18, stwierdził naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy, ale uznał że nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazał, że na ocenę zaskarżonej decyzji wpływ ma związanie oceną prawną oraz wskazaniami wyrażonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 16 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 31/18. W praktyce oznaczało to obowiązek podjęcia przez organ czynności postępowania wyjaśniającego, co zostało wykonane, ponieważ Kolegium podjęło inicjatywę dowodową i pozyskało od M. K. oświadczenie z 17 kwietnia 2018 r. Natomiast związania oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku z 16 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 31/18 nie można stwierdzić w odniesieniu do oceny skuteczności odwołania. W jednym z ostatnich akapitów uzasadnienia ww. wyroku zostało wskazane wyłącznie, że w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej zarzuty zakresie skuteczności odwołania pozostają poza zakresem kognicji sądowej. Sąd I instancji uznał, że wskazane naruszenia nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika, że Kolegium w kwestii dopuszczalności odwołania podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone wcześniej w decyzji z [...] grudnia 2017 r., a tym samym, wypowiedziało się co do zasadniczej w sprawie kwestii.

Przechodząc do weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że odwołanie M. K. zostało skutecznie wniesione. W ocenie Sądu udzielenie pełnomocnictwa przez stronę postępowania nie oznacza, że ona sama zostaje w ten sposób pozbawiona możliwości samodzielnego działania w zakresie czynności objętych udzielonym pełnomocnictwem. Strona zachowuje prawo osobistego udziału w sprawie obok pełnomocnika i wówczas miarodajne będzie jej stanowisko, a nie pełnomocnika. M. K. w piśmie z 2 października 2017 r., jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, zgłosił swój osobisty udział w postępowaniu dotyczącym podziału działki nr [...]. Zwrócił się do organu z prośbą o powiadamianie go o wszystkich czynnościach w sprawie, o doręczanie mu wszelkich decyzji i postanowień niezależnie od działającego w sprawie pełnomocnika. Co istotne, oświadczył, że zamierza podejmować osobiście wszelkie czynności w ramach postępowania, a w przypadku dokonania przez pełnomocnika czynności w tym postępowaniu, która byłaby sprzeczna z zajętym przez niego stanowiskiem i jego interesami, wniósł o uznanie czynności pełnomocnika za nieważną, jako podjętą na jego niekorzyść. Organ pierwszej instancji w piśmie z 17 października 2017 r., które M. K. odebrał dopiero 19 października 2017 r., wyjaśnił mu procesowe skutki ustanowienia pełnomocnika wskazując, że do momentu odwołania pełnomocnictwa skuteczność prawną mają tylko doręczenia dokonywane pełnomocnikowi. M. K. powyższe pismo odebrał równocześnie z decyzją zatwierdzającą projekt podziału. W ocenie Sądu, treść oświadczenia M. K. z 2 października 2017 r. musiała wpłynąć na ocenę jego uprawnień procesowych i możliwość samodzielnego podejmowania czynności procesowych mających istotny wpływ na jego pozycję procesową. Organ nie mógł zlekceważyć stanowiska strony, wyraźnie świadczącego o woli samodzielnego występowania w postępowaniu administracyjnym.

Sąd wskazał, że w razie wątpliwości, organ I instancji powinien był ustalić, czy oświadczenie to należało potraktować jako odwołanie pełnomocnictwa, czy też jego modyfikację i w jakim zakresie. Tego obowiązku organ nie dopełnił. Jeśli natomiast uznać odpowiedź organu z 17 października 2017 r. jako udzielenie stronie wyjaśnień, to w ustalonych okolicznościach sprawy, strona nie miała możliwości wyjaśnienia swojego stanowiska, które miałoby wpływ na jej sytuację procesową, ponieważ odpowiedź tę M. K. odebrał dopiero 19 października 2017 r., czyli już po wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Wobec tego – zdaniem Sądu - oświadczenie M. K. z 2 października 2017 r. należało potraktować co najmniej jako modyfikację pełnomocnictwa udzielonego skarżącej, polegającą na zarezerwowaniu wyłącznie dla mocodawcy uprawnienia do podejmowania istotnych decyzji procesowych mających wpływ na ukształtowanie jego praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Nie zmieniło to zasady procesowej, zgodnie z którą w razie ustanowienia pełnomocnika, doniosłość prawną mają doręczenia dokonywane pełnomocnikowi, a nie stronie. Tym samym, nie można było pozbawić M. K. uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z tej przyczyny, że dzień wcześniej, wskutek wcześniejszego doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji, złożyła ona oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, również w imieniu drugiego współwłaściciela. M. K. w piśmie z 19 października 2017 r. odwołał oświadczenie skarżącej złożone również w jego imieniu i wniósł odwołanie. Działając w postępowaniu razem ze swoim pełnomocnikiem, M. K. mógł odwołać jego oświadczenie, co skutecznie uczynił i w trakcie otwartego już biegu terminu do wniesienia odwołania – wniósł środek zaskarżenia. Sąd podzielił pogląd, zgodnie z którym pomimo wprowadzenia w art. 127a § 1 K.p.a. możliwości zrzeczenia się odwołania, strona ma prawo zmienić zdanie i wykorzystać swoje prawo podmiotowe do upływu ostatniego dnia terminu do wniesienia odwołania. Ponieważ dopuszczenie zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania godzi w samą istotę publicznego prawa podmiotowego obywatela, wszelkie pojawiające się w toku postępowania wątpliwości, dotyczące sposobu wykonania tego uprawnienia, powinny być rozstrzygane na korzyść strony.

W ocenie Sądu z oświadczenia M. K. złożonego na wezwanie Kolegium w sposób bezsporny wynika, że nie wyraża on zgody na projekt podziału zatwierdzony decyzją Burmistrza, ponieważ jego kształt odbiega od wstępnego projektu podziału uzgodnionego pomiędzy współwłaścicielami w umowie przedwstępnej o dział spadków. Twierdzenia te w pełni potwierdza, wbrew zarzutom skarżącej, treść dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie, to jest treść umowy przedwstępnej oraz projekt podziału zatwierdzony przez organ pierwszej instancji. W wyniku zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], powstać miały dwie działki o powierzchniach różniących się od tych, które współwłaściciele uzgodnili w umowie przedwstępnej. To uwiarygadnia stanowisko M. K. wyrażone w odwołaniu względem podziału, ponieważ nie godzi się on na podział odbiegający kształtem od uzgodnionego w umowie przedwstępnej. W tych warunkach, brak zgody drugiego współwłaściciela na podział nieruchomości wyklucza jego zatwierdzenie przez organ i czyni niedopuszczalnym merytoryczne rozpoznanie wniosku o zatwierdzenie podziału. Sąd zaznaczył przy tym, że oświadczenie z 17 kwietnia 2018 r. złożone przez M. K. mogło stanowić podstawę do podjęcia przez Kolegium zaskarżonego rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem. Zdaniem Sądu, M. K. wycofał swoją zgodę na podział, co jest równoznaczne z wycofaniem wniosku w tym zakresie. Poza tym, Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, treść rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zależała od jej zgody. Konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem wynikała wyłącznie z braku zgody M. K. na dokonanie podziału, czego zmienić nie mogło stanowisko skarżącej. Oznacza to, że wydana decyzja pierwszej instancji nie stała się ani ostateczna, ani prawomocna. W takiej sytuacji odwołanie M. K. było w pełni skuteczne i zainicjowało w niniejszej sprawie administracyjny tok instancji.

Według Sądu, nie bez wpływu na ocenę zakresu udzielonego przez M. K. pełnomocnictwa i działań skarżącej realizowanych w jego imieniu pozostaje okoliczność, że uprawnienie do zrzeczenia się odwołania wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego 1 czerwca 2017 r., podczas, gdy pełnomocnictwa udzielono [...] kwietnia 2017 r., czyli w stanie prawnym, który nie przewidywał takiej możliwości. Wynika z tego, że udzielając pełnomocnictwa M. K. nie mógł upoważnić skarżącej do tego rodzaju czynności procesowej, co dodatkowo potwierdza dopuszczalność i skuteczność odwołania wniesionego osobiście przez M. K.

Sąd uznał, że skoro w sposób niewątpliwy ustalono, że M. K. nie wyraża zgody na podział nieruchomości objęty projektem zatwierdzonym decyzją organu pierwszej instancji. Konsekwencją takiego ustalenia był brak podstaw do rozpoznania wniosku współwłaścicieli o zatwierdzenie projektu podziału w sytuacji, gdy zgodę na taki podział wycofał jeden z dwóch współwłaścicieli.

Sąd za nieskuteczny uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez brak poinformowania skarżącej o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z nim i ustosunkowania się do niego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K.-M. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z:

– art. 138 § 1 pkt 2 i art. 134 K.p.a. w związku z art. 127a § 2 i art. 16 K.p.a., polegające na wadliwej realizacji funkcji kontrolnej i zaaprobowaniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego zastosowanie i art. 134 w związku z art. 127a § 2 i art. 16 § 1 i 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie, a w rezultacie uznaniu przez Sąd za skuteczne odwołania wniesionego przez M. K. od decyzji I instancji, które jako skierowane wobec ostatecznej i prawomocnej decyzji powinno zostać uznane za niedopuszczalne; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego rozpoznania odwołania;

– art. 105 § 1 i § 2 oraz art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., polegające na wadliwej realizacji funkcji kontrolnej i zaaprobowaniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 105 § 1 K.p.a. przez jego zastosowanie (choć nie zostało to wprost wskazane w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, ani w zaskarżonym wyroku) oraz przepisów art. 105 § 2 i art. 10 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie i uznaniu przez Sąd, że wycofanie przez uczestnika M. K. zgody i wniosku o podział nieruchomości dopiero w toku postępowania przed organem II instancji było skuteczne, uzasadniało umorzenie postępowania i nie wymagało zgody wnioskodawczyni, podczas gdy wycofanie zgody i wniosku przez jednego z wnioskodawców na etapie postępowania przed organem II instancji wcale nie powodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn obiektywnych w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., a co najwyżej subiektywnych tylko ze strony M. K. (art. 105 § 2 K.p.a.)., co bezwzględnie wymagało wystąpienia przez organ drugiej instancji do drugiej wnioskodawczyni o ustosunkowanie się do pisma M. K. z 17 kwietnia 2018 r., w tym z zapytaniem czy nie sprzeciwia się umorzeniu postępowania; dopiero brak sprzeciwu drugiej wnioskodawczyni uzasadniałby umorzenie postępowania; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowanie, ponieważ doprowadziło do uznania za prawidłowe uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania pomimo braku istnienia wymaganych ku temu przesłanek;

– art. 127a § 1 i § 2 K.p.a. polegające na wadliwej realizacji funkcji kontrolnej i zaaprobowaniu przez Sąd naruszenia przez organ II instancji ww. przepisu polegające na błędnym uznaniu, że:

– złożone przez skarżącą oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji było nieskuteczne w zakresie dotyczącym M. K.;

– M. K. był uprawniony do odwołania złożonego przez skarżącą oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania, chociaż z dniem złożenia organowi I instancji oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania decyzja stała się ostateczna i prawomocna;

b) art. 153 w związku z art. 64e P.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że organ II instancji oraz Sąd I instancji byli związani oceną materiału dowodowego, co do meritum sprawy (w tym kwestii rzekomego braku zgodnej woli wszystkich współwłaścicieli nieruchomości inicjujących podział) i kierunku rozstrzygnięcia w przypadku ustalenia braku zgodnego wniosku współwłaścicieli, przeprowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 16 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 31/18; Sąd ten zgodnie z zakreślonym w art. 64e P.p.s.a. zakresem kognicji, mógł jedynie zbadać, czy nastąpiły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, natomiast nie mógł zbadać żadnych innych kwestii, w tym właśnie meritum sprawy i oceny kwestii zgodnej woli, czy jej braku po stronie współwłaścicieli nieruchomości; w konsekwencji związanie Sądu I instancji i organu II instancji ponownie rozpatrującego sprawę mogło dotyczyć jedynie tych ocen, które leżały w zakresie kognicji Sądu rozpoznającego sprzeciw, i co do których Sąd ten mógł się wiążąco wypowiedzieć;

c) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a., art. 133 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a., polegające na wadliwej realizacji funkcji kontrolnej oraz:

– dokonaniu przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku oraz dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów, przejawiających się w bezzasadnym przyjęciu, że:

– kształt zatwierdzonego podziału nieruchomości odbiegał od wstępnego projektu podziału uzgodnionego między współwłaścicielami w umowie przedwstępnej o dział spadków, w której współwłaściciele mieli rzekomo uzgodnić, że podział działki nr [...] nastąpi na dwie działki o ściśle określonych powierzchniach: A o powierzchni 0,3475 ha i B o powierzchni 0,1673 ha, podczas gdy w § 4 ust. 2 umowy przedwstępnej współwłaściciele uzgodnili, że podział działki nr [...] nastąpi na dwie działki zgodnie z linią podziału wzdłuż południowej ściany domku letniskowego nr 4, określając powierzchnie działek po podziale w sposób szacunkowy: oznaczonej symbolem A o powierzchni około 0,3475 ha i oznaczonej symbolem B o powierzchni około 0,1673 ha; ten kształt i sposób podziału wzdłuż południowej ściany domku letniskowego nr 4 został w pełni uwzględniony przez organ I instancji najpierw w decyzji zatwierdzającej wstępny projekt podziału, a następnie w decyzji organu I instancji zatwierdzającej podział, czego uczestnik nigdy nie kwestionował; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stwierdzenie rzekomej rozbieżności zatwierdzonego przez organ I instancji podziału nieruchomości w stosunku do umówionego przez współwłaścicieli kształtu podziału nieruchomości miało, zdaniem Sądu, uwiarygadniać stanowisko uczestnika wyrażone w odwołaniu od decyzji i brak jego zgody na zatwierdzony podział;

– pismo M. K. z 2 października 2017 r. wyraźnie świadczy o jego woli samodzielnego występowania w postępowaniu administracyjnym i należy je traktować jako modyfikację pełnomocnictwa udzielonego skarżącej, polegającą na zarezerwowaniu wyłącznie mocodawcy uprawnienia do podejmowania istotnych decyzji procesowych mających wpływ na ukształtowanie jego praw i obowiązków, podczas gdy udzielone skarżącej pełnomocnictwo miało charakter nieodwołalny, a więc i niepodlegający zmianie w jakimkolwiek zakresie; uczestnik w wyżej wymienionym piśmie nie ograniczył i nie zmienił pełnomocnictwa skarżącej, wniósł o doręczanie mu korespondencji niezależnie od działającego w sprawie pełnomocnika, a w całym postępowaniu przed organem I instancji nie podjął jakichkolwiek czynności, które wskazywałyby, aby procedowany i [pic]wcześniej wstępnie zatwierdzony podział działki miał być niezgodny z ustalonym w umowie kształtem i sposobem podziału oraz wolą M. K.;

– M. K. udzielając skarżącej pełnomocnictwa [...] kwietnia 2017 r. nie upoważnił jej do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, które nabył dopiero z dniem 1 czerwca 2017 r., podczas gdy udzielone pełnomocnictwo ma charakter ogólny uprawniający pełnomocnika do podejmowania w imieniu mocodawcy wszystkich czynności procesowych, do których w chwili ich podejmowania uprawniony jest sam mocodawca, nawet jeżeli uprawnienie do ich podjęcia mocodawca nabył po udzieleniu pełnomocnictwa;

– zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd I instancji oceny, czy podział nieruchomości zatwierdzony decyzją organu I instancji jest zgodny z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania oraz § 4 ust. 4 przedwstępnej umowy o dział spadków z [...] kwietnia 2017 r., określającym warunki zgodnego podziału nieruchomości i stanowiącym podstawę do jego złożenia, jak również działań podejmowanych przez strony w toku postępowania przed organem I instancji; w szczególności czy którakolwiek z nich kwestionowała dokonywany podział, jak również czy oświadczenia M. K. zawarte w piśnie z 17 kwietnia 2018 r. i inne – kwestionujące podział nieruchomości – są skuteczne i prawnie dopuszczalne w związku z zobowiązaniami i oświadczeniami M. K. wynikającymi z wcześniej zawartej przedwstępnej umowy o dział spadków z [...] kwietnia 2017 r.;

– niewskazaniu i niewyjaśnieniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji, polegającego na uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w całości, w szczególności czy podstawę tę miał stanowić art. 105 § 1 K.p.a. czy art. 105 § 2 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. i dlaczego, co uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli rozstrzygnięcia Sądu;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 97 ust. 2 u.g.n. polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że w sprawie brak było zgodnego wniosku wszystkich współwłaścicieli o dokonanie podziału nieruchomości, co miało uzasadniać uchylenie decyzji pierwszej instancji i umorzenie postępowania, podczas gdy wniosek o dokonanie podziału nieruchomości został w niniejszej sprawie złożony zgodnie przez wszystkich współwłaścicieli, był podtrzymywany do wydania decyzji organu I instancji, a podział nieruchomości zatwierdzony tą decyzją został dokonany zgodnie z tym wnioskiem i w jego granicach oraz zgodnie z § 4 ust. 4 przedwstępnej umowy o dział spadków z [...] kwietnia 2017 r., stanowiącej podstawę do jego złożenia;

b) art. 61 § 1 i art. 77 § 3 K.c. polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że:

– M. K. składając pismo z 17 kwietnia 2018 r. skutecznie odwołał wcześniejsze oświadczenie skarżącej o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji, podczas gdy odwołanie oświadczenia pełnomocnika może zostać uznane za skuteczne co najwyżej, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej, a w tym wypadku dodatkowo nie pozwalał na to etap postępowania, w którym doszło już do stwierdzenia ostateczności i prawomocności decyzji organu I instancji, i ujawnienia zmian nieruchomości w ewidencji gruntów;

– M. K. skutecznie zmodyfikował pełnomocnictwo udzielone skarżącej, pomimo tego, że nigdy nie doręczył skarżącej stosownego oświadczenia woli;

c) art. 101 § 1 K.c. polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że M. K. był uprawniony do zmodyfikowania i ograniczenia pełnomocnictwa udzielanego skarżącej, chociaż skutecznie zrzekł się wcześniej odwołania tego pełnomocnictwa z przyczyn uzasadnionych treścią wyżej wymienionej umowy przedwstępnej.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 P.p.s.a. przez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji i zobowiązanie organu do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania M. K.; ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Złożono także wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 P.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie uznaje, że organ II instancji oraz Sąd ten byli związani oceną materiału dowodowego, co do meritum sprawy, a w szczególności w kwestii braku zgodnej woli wszystkich współwłaścicieli nieruchomości inicjujących podział, a także kierunku rozstrzygnięcia w przypadku ustalenia braku zgodnego wniosku współwłaścicieli – przeprowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 16 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 31/18, zapadłym w trybie art. 151a § 1 P.p.s.a. Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych (WSA w Gdańsku z 8 maja 2018 r., III SA/Gd 265/18 oraz WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 318/11), wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, a ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W takiej sytuacji organ administracji orzekający w sprawie, jak i sąd badający legalność jego decyzji, będą związani wyrokiem przedmiocie sprzeciwu tylko w takim zakresie, jaki pozwala na ocenę czy zachodziły przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "niejako procesowy" i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może weryfikować czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, ponieważ w ten sposób wkroczyłby w zakres prawa materialnego. Z tego względu, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną należało uznać, że Sąd I instancji stwierdzając w wyroku z 16 lutego 2018 r., że stanowisko współwłaścicieli co do projektowanego podziału działki nie było zgodne, wykroczył poza swoje kompetencje zakreślone w art. 64e P.p.s.a. i w niedopuszczalny sposób odniósł się do meritum sprawy "w kierunku jej przesądzenia". Jednocześnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrażając wiążący pogląd w tej sprawie nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skarżącej zawartych w sprzeciwie od decyzji. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., związanie organu, jak i Sądu rozpoznającego skargę na decyzję tego organu, mogło dotyczyć jedynie tych ocen zawartych w wyroku z 16 lutego 2018 r., które leżały w zakresie jego kognicji i co do których mógł się wiążąco wypowiedzieć.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nieprawidłowo zaaprobował pogląd Kolegium o dopuszczalności odwołania wniesionego przez M. K., ponieważ odwołanie było skierowane wobec ostatecznej i prawomocnej decyzji organu I instancji. Złożenie przez skarżącą w imieniu własnym oraz M. K. oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania odniosło skutki prawne określone w art. 127a § 2 K.p.a. Powinno to skutkować wydaniem przez organ II instancji postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania zgodnie z art. 134 K.p.a.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zakres udzielonego jej pełnomocnictwa i brak uprawnienia do jego odwołania, wypowiedzenia lub zmiany przez M. K. należy w pierwszej kolejności interpretować przy uwzględnieniu przepisów wyżej wymienionej umowy przedwstępnej o dział spadków, określających treść stosunku prawnego stanowiącego podstawę udzielenia tego pełnomocnictwa i przewidywany przez strony cel umowy. Przedmiotowe pełnomocnictwo do reprezentowania M. K. zostało ustanowione w celu zabezpieczenia wykonania przez niego zobowiązania do przeprowadzenia zgodnego podziału nieruchomości w sposób określony w umowie przedwstępnej, wspierania się w dobrej wierze w tym postępowaniu oraz powstrzymania się od wszelkich czynności, które mogłyby ten podział utrudnić, opóźnić lub uniemożliwić. Skarżąca zobowiązana była wykorzystać to pełnomocnictwo, ponieważ M. K. wbrew wyżej opisanemu zobowiązaniu nie podjął wspólnych działań w tym celu, a co więcej podjął czynności, które ten podział miały opóźnić. W niniejszej sprawie najważniejsze znaczenie ma więc fakt, że M. K. uwzględniając powyższą treść stosunku prawnego łączącego strony, cel zawartej umowy i udzielonego skarżącej pełnomocnictwa, skutecznie zrzekł się prawa do odwołania tego pełnomocnictwa zgodnie z art. 101 § 1 K.c. Oczywisty jest wniosek, że w ramach zrzeczenia się prawa do odwołania pełnomocnictwa, M. K. zrzekł się także prawa do zmiany tego pełnomocnictwa. Zrzeczenie się prawa do odwołania pełnomocnictwa zawiera w sobie zrzeczenie się prawa do dokonywania zmian tego pełnomocnictwa, ponieważ zrzeczenie się prawa do odwołania pełnomocnictwa dotyczy pełnomocnictwa o treści i zakresie określonych w momencie złożenia tego oświadczenia, które przez takie zrzeczenie ulegają utrwaleniu na przyszłość. Zatem, każda zmiana treści pełnomocnictwa i zakresu umocowania skutkuje wprost odwołaniem pełnomocnictwa w pierwotnie ustalonej treści, której mocodawca zobowiązał się nie odwoływać (zmieniać). Mocodawca nie może zmieniać w jakimkolwiek zakresie pierwotnej treści i uprawnień pełnomocnika wynikających z takiego nieodwołalnego pełnomocnictwa. Interpretacja dokonana przez Sąd I instancji prowadzi do niedających się zaakceptować i sprzecznych z treścią stosunku wniosków, zgodnie z którymi strona, która zrzekła się prawa odwołania pełnomocnictwa mogłaby doprowadzić do jego odwołania przez złożenie następczego oświadczenia lub oświadczeń o zmianie treści i zakresu umocowania wynikającego z takiego nieodwołalnego pełnomocnictwa. W efekcie takich zmian nie mielibyśmy już do czynienia z pierwotnie udzielonym pełnomocnictwem, a cel udzielenia takiego nieodwołalnego pełnomocnictwa wskutek wprowadzania zmian zostałby zniweczony, na co nie sposób wyrazić zgody. Skoro więc M. K. skutecznie zrzekł się w § 4 ust. 5 ww. umowy przedwstępnej prawa do odwołania, wypowiedzenia lub zmiany udzielonego skarżącej pełnomocnictwa, to w ogóle nie przysługiwało mu takie prawo i to niezależnie od okoliczności lub przyczyn. Uwzględniając tu więc regułę rozumowania "z celu na środki", jeśli dozwolony jest cel w postaci przeprowadzenia podziału działki nr [...] w określony sposób i zawarcia umowy przyrzeczonej o dział spadków, to dozwolone są także prowadzące do tego celu środki. Zrzeczenie się przez skarżącą prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji było więc uzasadnione ze względu na wyraźny przepis § 4 ust. 3 ww. umowy, który nakazywał stronom jak najszybsze dokonanie podziału działki nr [...] i powstrzymanie się od opóźniania tego postępowania, aby możliwe było zawarcie przyrzeczonej umowy o dział spadków w terminie do 31 października 2017 r. Uwzględniając okoliczność, że podział działki został dokonany zgodnie ze sposobem podziału określonym przez strony, to gdyby skarżąca nie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji, decyzja organu I instancji nie stałaby się ostateczna przed dniem 31 października 2017 r. i tym samym nie zostałby zrealizowany przewidywany przez strony cel umowy, to jest zawarcie umowy przyrzeczonej o dział spadków.

Sąd I instancji pominął tu także zasady wynikające z Kodeksu cywilnego w zakresie skuteczności składanych przez mocodawcę oświadczeń woli, w tym oświadczeń o zmianie i odwoływaniu (wypowiadaniu) pełnomocnictwa. Nawet gdyby przyjąć, że M. K. pomimo powyższego zrzeczenia się, miał prawo do odwołania lub zmiany pełnomocnictwa, czemu skarżąca zaprzecza, to dla skuteczności odwołania, wypowiedzenia, cofnięcia lub zmiany pełnomocnictwa niezbędne jest złożenie przez mocodawcę stosownego oświadczenia woli, które zgodnie z art. 61 § 1 K.c. jest skuteczne dopiero z chwilą, gdy doszło do pełnomocnika w taki sposób, że mógł się on zapoznać z treścią takiego oświadczenia woli. W tym wypadku wypowiedzenie lub zmiana pełnomocnictwa wymagała także stwierdzenia pismem (art. 77 § 3 K.c.). M. K. nigdy nie wypowiedział, nie cofnął, nie ograniczył, nie zmienił w jakimkolwiek zakresie pełnomocnictwa udzielonego skarżącej w § 4 ust. 4 ww. umowy przedwstępnej o dział spadków. M. K. nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu, że poinformował skarżącą o wypowiedzeniu lub zmianie powyższego pełnomocnictwa, co zresztą i tak byłoby bezskuteczne, zważywszy na zrzeczenie się przez niego prawa do odwołania pełnomocnictwa.

W związku z powyższym błędny jest pogląd Sądu I instancji, że pismo M. K. z 2 października 2017 r. miało stanowić w sposób wyraźny o wyrażeniu woli samodzielnego działania w sprawie i zmodyfikowaniu zakresu udzielonego skarżącej pełnomocnictwa. Gdyby tak przyjąć, to dlaczego Sąd uznał, że pomimo tego organ zobowiązany był jednak dokonywać doręczeń skarżącej jako pełnomocnikowi? Jaki mógł być cel doręczania jej ze skutkiem prawnym pism, skoro miała nie być upoważniona do działania w imieniu mocodawcy? Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że Sąd I instancji dowolnie przyjął, że pismo z 2 października 2017 r. zawiera takie oświadczenie. W piśmie tym M. K. zażądał jedynie, aby wszelkie decyzje i postanowienia doręczać mu niezależnie od działającego w sprawie pełnomocnika. Tym samym, potwierdził on istnienie umocowania skarżącej w sprawie. Potwierdził, że korespondencja ma być dalej doręczana skarżącej w tej sprawie jako pełnomocnikowi, jak również to, że nadal będzie ona w jego imieniu podejmowała czynności w sprawie. M. K. w piśmie tym wskazał także, że w przypadku dokonania przez pełnomocnika w tym postępowaniu czynności, która byłaby sprzeczna z zajętym przez niego stanowiskiem i jego interesami, wnosi o uznanie jej za nieważną. Nie przedstawił jednak w tym piśmie żadnego swojego stanowiska w sprawie, ani swoich oczekiwań, w tym w szczególności nie zakwestionował w jakimkolwiek zakresie dokonywanego w ramach tego postępowania podziału nieruchomości, złożonego w tej sprawie wniosku ani dotychczasowych czynności. Organ I instancji nie miał więc jakichkolwiek informacji, które pozwoliłyby mu oceniać, czy dokonywane przez skarżącą czynności są dla M. K. korzystne lub nie, a także, aby kwestionował on dokonywany podział. Także wcześniejsze działania M. K., dokonywane osobiście w ramach tego postępowania, a także czynności geodezyjne, wskazywały, że nie kwestionował, ani nie sprzeciwiał się on w jakimkolwiek zakresie procedowanemu podziałowi działki nr [...]. M. K. do czasu wydania decyzji z [...] października 2017 r. nie wyraził swojego stanowiska w sprawie, ani swoich oczekiwań co do podziału nieruchomości, w tym w szczególności nie zakwestionował w jakimkolwiek zakresie dokonywanego w ramach tego postępowania podziału nieruchomości, złożonego tej sprawie wniosku ani innych czynności. M. K. nigdy przed organem I instancji nie wycofał wniosku o dokonanie podziału nieruchomości zgodnie z załączoną do wniosku mapą z projektem podziału działki. Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że podział zatwierdzony decyzją organu I instancji jest zgodny z projektem podziału zaproponowanym przez wnioskodawców, co samo w sobie wyklucza możliwość umorzenia postępowania. Zrzeczenie się przez skarżącą prawa do wniesienia odwołania przez M. K. musiało więc doprowadzić do utraty przez niego prawa do wniesienia odwołania, nawet jeśli decyzja informacyjnie została później wysłana bezpośrednio do niego.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że błędna jest ocena Sądu I instancji co do ustaleń, że kształt zatwierdzonego podziału nieruchomości odbiegał od wstępnego projektu podziału uzgodnionego między współwłaścicielami w umowie przedwstępnej o dział spadków, obejmując podział na dwie działki o ściśle określonych powierzchniach (0,3475 ha oraz 0,1673 ha). Sąd pominął treść § 4 ust. 2 umowy przedwstępnej, w którym współwłaściciele uzgodnili, że podział nastąpi wzdłuż południowej ściany domu letniskowego nr 4 i określili powierzchnie działek w sposób szacunkowy (około 0,3475 ha oraz około 0,1673 ha). Taki kształt i sposób podziału wzdłuż południowej ściany domku letniskowego został w pełni uwzględniony przez organ I instancji najpierw w decyzji zatwierdzającej wstępny projekt podziału, a następnie w decyzji zatwierdzającej podział, czego uczestnik nigdy nie kwestionował. Sąd zaniechał oceny, czy podział nieruchomości zatwierdzony decyzją organu I instancji jest zgodny z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania oraz § 4 ust. 4 przedwstępnej umowy o dział spadków z [...] kwietnia 2017 r., ani nie uwzględnił działań podejmowanych przez strony w toku postępowania przed organem I instancji, w szczególności, czy którakolwiek z nich kwestionowała dokonywany podział. M. K. brał udział w okazaniu granic nowopowstałych działek i mimo to nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Podział nieruchomości nie został też dokonany z wyłączną korzyścią dla skarżącej. Podział fizyczny nieruchomości uwzględnia racje obu stron wyrażone w przedwstępnej umowie o dział spadków, w której strony, na podstawie mapy z projektem podziału zaproponowanej przez M. K., uzgodniły sposób podziału nieruchomości, który został w 100% odzwierciedlony w decyzji organu I instancji. Tego podziału M. K. w żaden sposób, przynajmniej do dnia wydania tej decyzji, nie kwestionował. M. K. nie zaprzeczył także, że podział nieruchomości został dokonany zgodnie z przedłożoną przez niego do umowy przedwstępnej mapą ze wstępnym projektem podziału, co należy uznać za przyznanie tego faktu, niewymagające dowodu.

Odnosząc się do kwestii wycofania przez M. K. zgody i wniosku o podział nieruchomości dopiero w toku postępowania przed organem II instancji, skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd błędnie przyjął, że nie został spełniony warunek zgodnego wniosku wszystkich współwłaścicieli na dokonanie podziału nieruchomości i zasadne było umorzenie postępowania przez organ II instancji. Podkreśliła, że wniosek o podział nieruchomości został złożony zgodnie przez dwóch współwłaścicieli nieruchomości i był zgodnie utrzymywany do wydania decyzji organu pierwszej instancji, która była zgodna z wnioskiem i oczekiwanym sposobem podziału nieruchomości wzdłuż południowej ściany domku nr 4. Organ był zobowiązany rozstrzygnąć wniosek według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji. Dopiero po wniesieniu odwołania, na etapie postępowania przed organem II instancji, jeden z wnioskodawców (M. K.) zmienił zdanie i wycofał wniosek i zgodę na podział. Sąd, a wcześniej organ II instancji, powinni byli takie wycofanie wniosku ocenić zgodnie z art. 105 § 2 K.p.a. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. będzie miał zastosowanie wyłącznie w sytuacji, jeżeli jedyny wnioskodawca cofnie wniosek i wniesie o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, ponieważ wtedy zachodzi obiektywna przeszkoda – brak wniosku – do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi ono zostać umorzone. Jeżeli wnioskodawców jest dwóch, tak jak w niniejszej sprawie, to konieczne było zastosowanie przez Sąd przepisu art. 105 § 2 K.p.a. Postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn obiektywnych w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., a co najwyżej subiektywnych tylko ze strony M. K. Zgodnie więc z art. 105 § 2 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a., organ II instancji zobowiązany był wystąpić do skarżącej o zajęcie stanowiska, czy nie sprzeciwia się ona umorzeniu postępowania, czego nie zrobił. Sąd nie wskazał w uzasadnieniu, jaki przepis miał stanowić podstawę umorzenia postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Zarządzeniem z 22 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Punktem wyjścia przeprowadzanej kontroli musi być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 31/18. Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę związany był bowiem, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a., rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może też jednak dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r. sygn. akt II FSK 2523/12). Związanie oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku powoduje zaś, że ani organ administracyjny, ani też Sąd I instancji, orzekając ponownie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, nie mogły nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu tego Sądu. Istota przepisu art. 153 P.p.s.a. polega na tym, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza też, że Sąd I instancji nie mógł formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany był do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w przypadku stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań co do dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Skarga kasacyjna w zakresie tej materii czyni zarzuty Sądowi I instancji polegające na błędnym uznaniu, że zarówno Sąd, jak i organ administracyjny, są związani oceną materiału dowodowego, co do meritum sprawy, a w szczególności w kwestii braku zgodnej woli wszystkich współwłaścicieli nieruchomości inicjujących podział, a także kierunku rozstrzygnięcia w przypadku ustalenia braku zgodnego wniosku współwłaścicieli – przeprowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 16 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 31/18, zapadłym w trybie art. 151a § 1 P.p.s.a. Tymczasem, jak wywodzi skarżąca kasacyjnie, zakres tej oceny jest szerszy niż zakres oceny dokonywanej w sposób przewidziany w art. 64e P.p.s.a., który pozwala wyłącznie na ocenę, czy zachodziły przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z tego względu, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną należało uznać, że Sąd I instancji stwierdzając w wyroku z 16 lutego 2018 r., że stanowisko współwłaścicieli co do projektowanego podziału działki nie było zgodne, wykroczył poza swoje kompetencje zakreślone w art. 64e P.p.s.a. i w niedopuszczalny sposób odniósł się do meritum sprawy "w kierunku jej przesądzenia". Jednocześnie, WSA wyrażając wiążący pogląd w tej sprawie nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skarżącej zawartych w sprzeciwie od decyzji. Jak dalej wskazała skarżąca kasacyjnie, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., związanie organu, jak i Sądu rozpoznającego skargę na decyzję tego organu, mogło dotyczyć jedynie tych ocen zawartych w wyroku z 16 lutego 2018 r., które leżały w zakresie jego kognicji i co do których mógł się wiążąco wypowiedzieć.

Sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 153 w związku z art. 64e P.p.s.a. i przywołane na jego poparcie uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje zatem, że jest on skierowany w istocie przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 31/18. Tymczasem z akt sprawy wynika, że ani strona skarżąca kasacyjnie ani uczestnik postępowania nie kwestionowali tego wyroku i stał się on prawomocny. Oznacza to, co należy raz jeszcze podkreślić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze związaniem oceną prawną wyrażoną w wyroku z 16 lutego 2018 r., a dotyczy to Sądu w każdym składzie i bez względu na to, w jakim trybie Sąd orzeka. Wątpliwość prawna, objęta oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie, nie może być ponownie przedmiotem wyjaśniania w tej samej sprawie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod red. T. Wosia - wyd. LexisNexis Warszawa 2005 r. s. 475). Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej (por. J.P. Tarno w komentarzu: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 220). Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 401/05). Zakres związania o jakim mowa we wskazanym przepisie był przedmiotem wykładni w orzecznictwie, zgodnie z którą, zwrot – "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, zarówno sąd, jak i organ obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, o ile orzeczenie nie zostanie uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa (por. wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2). Jeśli strona z takiego środka nie skorzysta i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji, wówczas kwestie prawne przesądzone w takim orzeczeniu nie mogą być badane przez Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji rozpoznawania skargi kasacyjnej na kolejny wyrok sądu dotyczący tej samej sprawy. Za takim rozumieniem skutków prawomocności orzeczenia przemawia nie tylko brzmienie art. 170 P.p.s.a., ale także względy wykładni systemowej związane z unormowaniem wynikającym z art. 153 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 P.p.s.a., lecz również i wskazanych w art. 170 P.p.s.a. Niezgodne z zasadami porządku prawnego, obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, byłoby podważanie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku przy okazji rozpatrywania skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2006 r., I FSK 505/05). Tym samym zarzut naruszenia art. 153 w związku z art. 64e P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok NSA z 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 527/97). Przypomnieć więc należy, że w wyroku z 16 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 31/18 Sąd uznał, że stanowisko współwłaścicieli działki nr [...] co do jej projektowanego podziału w przedstawionych okolicznościach sprawy nie było zgodne, w szczególności w zakresie proponowanego przez strony we wniosku przebiegu granicy nowo wydzielanych działek, a w konsekwencji również planowanej ich wielkości. Określona w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wielkość działek powstałych po podziale, stanowi zasadniczy element dokonywanego podziału. W konsekwencji w sytuacji, gdy jeden za współwłaścicieli działki objętej wnioskiem o zatwierdzenie podziału kwestionuje powierzchnię działki powstałej po podziale, a w szczególności pomniejszenie – w stosunku do treści wniosku - powierzchni działki, która po zniesieniu współwłasności miałaby przypaść jemu, nie sposób traktować jego stanowiska inaczej, jak oświadczenie o braku zgody na taki podział nieruchomości. Sąd dalej w tym wyroku wskazał, że dla oceny tej kwestii ma znaczenie także okoliczność, że w świetle treści wniosku, a w szczególności dołączonego do niego aktu notarialnego umowy przedwstępnej o dział spadków zawartej przez J. K.-M. i M. K., nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] przewidziano do podziału zgodnie z linią podziału wzdłuż południowej ściany domku letniskowego nr 4. Wskazana w treści aktu notarialnego powierzchnia działek po dziale spadków nieruchomości nie odpowiada przy tym powierzchni nieruchomości powstałych zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt podziału. Z odwołania natomiast wynika, że M. K. w toku postępowania powziął informację, że na skutek podziału geodezyjnego przedmiotowej działki J. K.-M. otrzymałaby nieuzasadniony postanowieniami aktu notarialnego przyrost powierzchni o około 50 metrów. Zdaniem M. K. zaakceptowanie takiego sposobu podziału nieruchomości nastąpiłoby z jego ewidentnym pokrzywdzeniem. Sąd uznał zatem, że jasne jest w tej sytuacji stanowisko jednego ze współwłaścicieli, który nie zgadza się z projektem podziału nieruchomości w wersji wynikającej z decyzji organu pierwszej instancji, która różni się od wersji objętej wstępnym projektem podziału załączonym do zgodnego wniosku stron inicjującego postępowanie. Formułując zaś w tym wyroku zalecenia co do dalszego postępowania Sąd podkreślił, że skoro Kolegium przyjęło pogląd o skuteczności odwołania wniesionego przez M. K., to powinno było dokonać analizy oświadczeń zawartych w odwołaniu, a w razie wątpliwości co do ich treści wezwać go do sprecyzowania stanowiska co do sposobu zatwierdzenia projektu podziału dokonanego mocą decyzji organu I instancji. W przypadku braku zgodności stanowisk współwłaścicieli w tym względzie, organ powinien ocenić wniosek przez pryzmat wynikającego z art. 97 ust. 2 u.g.n. odesłania do art. 199 K.c. Wyjaśnienie powyższej kwestii, którego zakres nie przekracza granic uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 136 § 1 K.p.a., pozwoli na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W przypadku ustalenia, że brak jest zgodnego wniosku współwłaścicieli nieruchomości o zatwierdzenie projektu podziału, decyzja organu I instancji podlegać będzie uchyleniu, a postępowania I instancji umorzeniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni przedstawioną ocenę prawną, a w szczególności w sposób jednoznaczny ustali, jaki jest wnioskowany przez strony podział, tj., czy spełniona jest przesłanka z art. 97 ust. 2 u.g.n. Stosownie do wyników tych ustaleń organ podejmie dalsze właściwe kroki procesowe co do prowadzonego postępowania podziałowego.

Wobec tak sformułowanej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że uznał za prawidłowe postępowanie Kolegium, które podjęło inicjatywę dowodową i uzyskało od M. K. oświadczenie z 17 kwietnia 2018 r., w którym potwierdził on, że nie wyraża zgody na podział działki w sposób przewidziany w zatwierdzonym projekcie i wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości.

Okoliczności, które były objęte zakresem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, określone w wyroku z 16 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 31/18, stanowią przedmiot kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 233 § 1 K.p.c w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzuca bowiem dokonanie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, przejawiającą się w bezzasadnym przyjęciu, że kształt zatwierdzonego podziału nieruchomości odbiegał od wstępnego projektu podziału uzgodnionego między współwłaścicielami w umowie przedwstępnej o dział spadków, co miało uwiarygadniać stanowisko uczestnika wyrażone w odwołaniu od decyzji i brak jego zgody na zatwierdzony podział, a także że pismo M. K. z 2 października 2017 r. wyraźnie świadczy o jego woli samodzielnego występowania w postępowaniu administracyjnym i należy je traktować jako modyfikację pełnomocnictwa udzielonego skarżącej. Z powodów wskazanych powyżej, tzn. związania z mocy art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zarzut ten nie mógł być zasadny.

Jeśli chodzi o pozostałe okoliczności, które zostały powołane na poparcie powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. zaniechanie przez Sąd I instancji dokonania oceny czy podział nieruchomości zatwierdzony decyzją organu I instancji jest zgodny z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania i przepisem § 4 ust. 4 przedwstępnej umowy o dział spadku z [...] kwietnia 2017 r., a także niewskazanie i niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to należy zauważyć, że dotyczą one okoliczności, które zostały przywołane również na poparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 2, art. 134, art. 127a § 2 i art. 16 § 1 i 3 K.p.a., a także art. 105 § 1 i 2, art. 10 § 1 i art. 140 K.p.a. Analiza argumentacji powołanej w uzasadnieniu do powyższych zarzutów (pkt 1 lit. a i lit. c skargi kasacyjnej) wskazuje zaś, że skarżąca kasacyjnie za ich pomocą usiłuje zwalczyć poczynione przez organ administracyjny i zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenia dotyczące skuteczności odwołania wniesionego przez M. K., ostateczności i prawomocności decyzji Burmistrza J. z [...] października 2017 r. nr [...], wycofania przez M. K. zgody na podział nieruchomości i konieczności uzyskania stanowiska wnioskodawczyni co do tej okoliczności, a także skuteczności zrzeczenia się przez skarżącą kasacyjnie prawa do wniesienia odwołania w imieniu M. K. Okoliczności wskazywane przez autora skargi kasacyjnej dotyczą zatem ustaleń stanu faktycznego.

Wskazać więc należy, że stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. Jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował ustalenia organu administracyjnego w zakresie wskazanych powyżej okoliczności, to powinna była zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i art. 77 § 1 (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) i 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt. 5 P.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., czy art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. powiązanych z art. 138 § 1 pkt 2, art. 134, art. 127a § 2, art. 16 § 1 i 3, art. 105 § 1 i 2, art. 10 i art. 140 K.p.a.

Przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. reguluje kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd I instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., wskazać należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Kolejno naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Natomiast pominięcie, podczas ustalania okoliczności sprawy, niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 ani art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), i zarzut ten powinien być postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a., stosownym przez Sąd I instancji. I wreszcie niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Wobec powyższego nie można uznać, że Sąd I instancji powinien był zastosować w sprawie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się zatem niezasadne. Tym samym nie zostały zakwestionowane skutecznie ustalenia organu administracyjnego, zaakceptowane przez Sąd I instancji co do tego, że M. K. w piśmie z 2 października 2017 r., jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, zgłosił swój osobisty udział w postępowaniu dotyczącym podziału działki nr [...]; zwrócił się do organu z prośbą o powiadamianie go o wszystkich czynnościach w sprawie, o doręczanie mu wszelkich decyzji i postanowień niezależnie od działającego w sprawie jego pełnomocnika; oświadczył, że zamierza podejmować osobiście wszelkie czynności w ramach niniejszego postępowania, a w przypadku dokonania przez pełnomocnika czynności w tym postępowaniu, która byłaby sprzeczna z zajętym przez niego stanowiskiem i jego interesami, wniósł o uznanie czynności pełnomocnika za nieważną jako podjętą na jego niekorzyść. Kolejno w pismach z 19 października 2017 r. wniósł o wydanie decyzji w sprawie podziału działki nr [...], z powodu – jak wskazał - na działanie pełnomocnika sprzeczne z zajętym przez niego stanowiskiem i jego interesem, a także zakwestionował złożone w jego imieniu oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania i wypowiedział udzielone skarżącej kasacyjnie pełnomocnictwo do reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym z uwagi na przekroczenie jego zakresu i działanie na jego niekorzyść. W oświadczeniu z 17 kwietnia 2018 r. M. K. potwierdził natomiast, że nie wyraża zgody na podział działki w sposób przewidziany w zatwierdzonym projekcie, wniósł w konsekwencji o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości.

Wobec powyższego, skoro podział nieruchomości stanowiącej współwłasność, dokonywany w trybie art. 97 ust. 2 u.g.n., wymaga zgodnego współdziałania wszystkich współwłaścicieli, to trudno jest zarzucić Sądowi I instancji, że zgodził się z organem administracyjnym, że ten nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznawania wniosku o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Trafnie też Sąd I instancji wskazał, że zgodna wola współwłaścicieli na dokonanie podziału musi istnieć przez cały tok postępowania administracyjnego, każdy z współwłaścicieli uprawniony jest do zmiany swojego stanowiska w dowolnym momencie tego postępowania, a organy zobligowane są adekwatnie procesowo do takiej zmiany zareagować. Raz wyrażona zgoda może zostać cofnięta i żaden ze współwłaścicieli w tym uprawnieniu nie może być ograniczony. Może go ewentualnie obciążać odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu naruszenia ustaleń umownych, która jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy podziału nieruchomości przez organy administracji ani przez sąd administracyjny.

Z tych powodów zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 97 ust. 2 u.g.n. nie mógł być także zasadny, niezależnie od wadliwości jego sformułowania. Zarzucając bowiem naruszenie art. 97. ust. 2 u.g.n. strona w uzasadnieniu wskazała, że Sąd I instancji błędnie zaaprobował ustalenia, że w sprawie nie ma zgodnego wniosku wszystkich współwłaścicieli o dokonanie podziału nieruchomości w oparciu o ocenę pełnomocnictwa zawartego w § 4 ust. 4 przedwstępnej umowy o dział spadków z [...] kwietnia 2017 r. Można więc założyć, że zamiarem strony było wskazanie niewłaściwego zastosowania jako formy naruszenia tego przepisu, bowiem strona powołuje się na elementy stanu faktycznego, w jej ocenie błędnie przyjęte przez organ i zaaprobowane przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstrukcja skargi kasacyjnej prowadzi w konsekwencji do braku możliwości uwzględnienia tego zarzutu, bowiem jego uwzględnienie w realiach niniejszej sprawy wymagałoby skutecznego zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie można bowiem w sposób skuteczny stawiać zarzutu błędnego zastosowania normy prawa materialnego, gdy ze skargi kasacyjnej wynika, że na jej tle kwestionowane są zasadniczo ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez jednoczesnego określenia norm postępowania, które zostały naruszone przez Sąd w procesie kontroli legalności decyzji. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11).

Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 § 1 i art. 77 § 3 K.c. oraz art. 101 § 1 K.c. przez niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Przy czym nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w powyższych zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to w realiach niniejszej sprawy – nawet gdyby w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutów istniała podstawa do przejścia do analizy zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji zobligowany byłby wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Tak jak już to było wskazane, ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, czego w skardze kasacyjnej skutecznie nie uczyniono. Nie mogłyby tym samym w realiach niniejszej sprawy osiągnąć skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania (czy niezastosowania) prawa materialnego, w świetle bowiem przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, a niepodważonej przez stronę skarżącą kasacyjnie (zarzutu błędnej wykładni tych przepisów nie podniesiono w skardze kasacyjnej), odniesionej do przyjętego w sprawie stanu faktycznego, stanowisko Sądu jest prawidłowe. Trafnie Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nie mógł zlekceważyć stanowiska strony wyraźnie świadczącego o jego woli samodzielnego występowania w postępowaniu administracyjnym pomimo brzmienia pełnomocnictwa zawartego w § 4 ust. 4 umowy przedwstępnej działu spadku z [...] kwietnia 2017 r. w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], mocą którego M. K. udzielił skarżącej upoważnienie do reprezentowania mocodawcy przed organami administracji rządowej i samorządowej, urzędami oraz wszystkimi osobami, we wszystkich sprawach związanych z dokonaniem podziału geodezyjnego nieruchomości położonej w J. stanowiącej działkę nr [...]. Równocześnie M. K. zrzekł się prawa do odwołania wskazanego pełnomocnictwa. Skarżącą upoważniono do dokonywania wszelkich czynności związanych z przedmiotem udzielonego pełnomocnictwa. Zaznaczono przy tym, że udzielenie pełnomocnictwa nie zwalnia M. K. z obowiązku współdziałania oraz wykonywania zobowiązań wynikających z umowy. Do umowy załączono projekt podziału uzgodniony pomiędzy współwłaścicielami, przewidujący podział działki nr [...] na dwie działki: A o powierzchni 0,3475 ha i B o powierzchni 0,1673 ha.

Sąd I instancji dokonując oceny ww. pełnomocnictwa wskazał, że udzielenie pełnomocnictwa przez stronę postępowania nie oznacza, aby została ona w ten sposób pozbawiona możliwości samodzielnego działania w zakresie czynności objętych udzielonym pełnomocnictwem. Można przyjąć, że czynność strony będzie eliminowała czynność pełnomocnika, o ile jest to dopuszczalne i możliwe w danym stadium postępowania. Strona zachowuje prawo osobistego udziału w sprawie obok pełnomocnika i wówczas miarodajne będzie jej stanowisko a nie pełnomocnika Również na gruncie doktryny prawa cywilnego fakt udzielenia nieodwołanego pełnomocnictwa na podstawie art. 101 § 1 K.c., nie pozbawia mocodawcy możliwości osobistego dokonania czynności objętej pełnomocnictwem.

Stanowisko Sądu I instancji znajduje wsparcie w doktrynie, choćby w powołanych przez Sąd opracowaniach - A. Matan, Zakres uprawnień pełnomocnika w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Casus 2002 r., nr 25, s. 15, czy H. Knysiak – Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el.), ale także w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. Karpiuk Mirosław, Krzykowski Przemysław, Skóra Agnieszka (do art. 1-60. Tom I, SIP LEX), w którym wskazano, że ustanowienie pełnomocnika nie ogranicza samodzielnego działania strony w postępowaniu. W przypadku, gdy działania będą podejmowane równocześnie przez pełnomocnika i osobiście przez stronę, organ powinien uwzględniać stanowisko strony, ponieważ jej wola ma charakter decydujący. Czynność procesowa strony może uprzedzać, bądź zmienić czy jedynie korygować działania pełnomocnika. Podobnie kwestię tę ujmują Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III (publ. LEX 2010), wskazując, że udzielenie pełnomocnictwa przez stronę postępowania nie oznacza, że ona sama została w ten sposób pozbawiona możliwości samodzielnego działania w zakresie czynności objętych udzielonym pełnomocnictwem (por. wyr. SA w Katowicach z 6 listopada 1991 r., I Acr 230/91, OSA 1992, z. 4, poz. 39, tyczący co prawda pełnomocnika prawa materialnego, ale aktualny również w odniesieniu do pełnomocnictwa procesowego). Czynność strony będzie eliminowała czynność pełnomocnika, o ile jest to dopuszczalne i możliwe w danym stadium postępowania (jeśli czynność procesowa strony jest "wcześniejsza" niż czynność pełnomocnika, lub też stają oni razem, to pierwszeństwo trzeba przypisać czynności strony. Jeśli zaś czynność strony jest późniejsza, to powstaje problem jej odwoływalności. Jeżeli odwołanie czynności jest możliwe, to skuteczna będzie czynność strony. Jeśli nie, to skutki należy przypisać działaniu podjętemu przez pełnomocnika). Strona zachowuje prawo osobistego udziału w sprawie obok pełnomocnika i wówczas miarodajne będzie jej stanowisko, nie pełnomocnika (W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu..., s. 60). Mocodawca stawający jednocześnie z pełnomocnikiem może niezwłocznie prostować lub odwoływać oświadczenia pełnomocnika (por. art. 93 K.p.c.). Prostowanie i odwoływanie dotyczy wszystkich czynności pełnomocnika, a więc zarówno oświadczeń faktycznych, jak i prawnych (J. Gudowski (w:) Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego..., s. 176). Na gruncie procedury cywilnej odwoływanie oświadczeń pełnomocnika traktowane jest restryktywnie i w ramach jedynie art. 93 K.p.c., który stanowi wyjątek od ogólnej reguły w przedmiocie zakresu pełnomocnictwa procesowego, wyrażonej w art. 91 K.p.c. (P. Baranowski, Glosa do uchwały SN z dnia 26 kwietnia 1995 r., III CZP 43/95, OSP 1996, z. 5, poz. 85, t. I). W postępowaniu administracyjnym, ze względu na brak normy stanowiącej odpowiednik art. 91 K.p.c., nie znajdujemy podstaw do przyjęcia tego rodzaju tezy.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują kwestii odwołania pełnomocnictwa i z tego względu należy do niej stosować przepisy prawa cywilnego. Zgodnie zaś z art. 101 § 1 K.c. pełnomocnictwo może być w każdym czasie odwołane, chyba że mocodawca zrzekł się odwołania pełnomocnictwa z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Wymaga jednocześnie podkreślenia, że udzielenie nieodwołalnego pełnomocnictwa ze swej istoty nie pozbawia mocodawcy możliwości dokonania czynności samodzielnie, nie uszczupla więc jego uprawnień (M. Balwicka-Szczyrba [w:] M. Glicz, A. Sylwestrzak, M. Balwicka-Szczyrba, Komentarz do niektórych przepisów ustawy - Kodeks cywilny [w:] Pełnomocnictwo. Komentarz, Warszawa 2020, art. 101). Przepisy Kodeksu cywilnego nie regulują formy odwołania pełnomocnictwa. Z tego względu należy stwierdzić, że odwołanie pełnomocnictwa jest czynnością prawną jednostronną, dla której nie zastrzeżono żadnej szczególnej formy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 maja 2001 r., sygn. akt IV CKN 354/00, LEX nr 52538). Należy zatem uznać, że do tej czynności będzie miał zastosowanie przepis art. 60 K.c. stanowiący, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Wypowiedzenie pełnomocnictwa jest skuteczne z chwilą zawiadomienia o tym organu administracji publicznej (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2022). Oznaczało to, że prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że organ nie mógł nie wziąć pod uwagę stanowiska strony świadczącego o woli samodzielnego podejmowania istotnych decyzji procesowych mających wpływ na kształtowanie jego praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.