Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 310/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. i M. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania M. K. i A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB w P.", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2020 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie odcinka sieci gazowej, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] października 2015 r. do siedziby organu powiatowego wpłynął wniosek A. K. i M. K. (dalej: "inwestorzy") dotyczący nakazu rozbiórki sieci uzbrojenia terenu (gaz, woda i kanalizacja sanitarna) wybudowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości H., gm. K.. Na wezwanie organu inwestorzy przedłożyli akt notarialny Repertorium A Nr [...] sporządzony [...] lipca 2015 r., z którego wynika, że są oni właścicielami powyższych działek. Następnie upoważniony przedstawiciel [...] Spółki [...]Sp. z o.o. wyjaśnił, że gazociągi przebiegające przez działki nr ew. [...] i [...] są gazociągami istniejącymi. Nie można stwierdzić daty ich budowy. W wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego PINB w P. decyzją z [...] lipca 2016 r, Nr [...], odmówił rozbiórki sieci uzbrojenia terenu. Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania [...]WINB decyzją z [...] września 2016 r., Nr [...], uchylił powyższe rozstrzygnięcie.

W związku z decyzją organu II instancji PINB w . ponownie zaczął gromadzić materiał dowodowy. Równocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 34/17, stwierdził bezczynność PINB w P. w zakresie rozpatrzenia podania inwestorów. Postanowieniem z [...] maja 2018 r., Nr [...], organ powiatowy nakazał P. Sp. z o.o. przedstawienie podwykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej oraz inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej przedmiotowej sieci gazowej. W odpowiedzi przedłożono: szkic powykonawczy, mapę sytuacyjno-wysokościową, protokoły z odbioru technicznego robót gazociągowych. Z uwagi na brak informacji z Urzędu Miasta i Gminy K.w sprawie przepisów planistycznych obowiązujących w dacie budowy omawianej sieci, P. Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w W. przesłała obecnie obowiązujący wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2008 roku. Ponadto wskazano, że stan techniczny sieci gazowej oraz jej zdolność do pracy poddawane są stałej ocenie. W konsekwencji PINB w P. decyzją z [...] października 2018 r., Nr [...], nakazał całkowitą rozbiórkę odcinka sieci gazowej przebiegającej przez działki nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości H., gm. K. Po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym [...]WINB decyzją z [...] marca 2019 r., Nr [...], ponownie uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy zwrócił się do administratora sieci o przedłożenia wymaganych dokumentów. Organ powiatowy w dniu [...] września 2019 r. wystosował upomnienie wzywające P. Sp. z o.o. do wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia Nr [...], a następnie nałożył na Spółkę obowiązek wpłacenia zaliczki w wysokości 10 000 złotych na poczet wykonania wymaganej dokumentacji. Ostatecznie w dniu [...] lipca 2020 r. przedłożono wymagane i uzupełnione dokumenty. Jednocześnie w dniu [...] sierpnia 2020 r. do organu powiatowego wpłynęło zaświadczenie z [...] lipca 2020 r. o zgodności gazociągu z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie budowy gazociągu oraz obecnie. Inwestor w dniu [...] października 2020 r. przedłożył opinię techniczną w sprawie wpływu sieci uzbrojenia technicznego przebiegających przez teren działki na możliwość jej zagospodarowania, z której wynika, że lokalizacja sieci na działce o nr ew. [...], uniemożliwia zamierzoną przez inwestora realizację tworzącego harmonijną całość zespołu trzech budynków.

Po zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie PINB w P. decyzją z [...] listopada 2020 r. udzielił P. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie odcinka sieci gazowej przebiegającej przez działki nr ew. [...] i [...] , położonych w miejscowości H., gm. K. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli inwestorzy domagając się jego uchylenia i zarzucając organowi wydanie decyzji uniemożliwiającej swobodne zagospodarowanie nieruchomości inwestorów. Po jego przeanalizowaniu [...]MWINB decyzją z [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w P.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na gruncie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.), podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Konstrukcja ta stanowi zwieńczenie postępowania w ramach samowoli budowlanej sprzed 1 stycznia 1995 r. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego wydając pozwolenie na użytkowanie musiał wykluczyć przesłanki określone w art. 37 omawianej ustawy. Organ odwoławczy podkreślił również, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Ponadto przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy [...]WINB wskazał, że zgodnie z przepisami planistycznymi zatwierdzonymi Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy K. działki o nr ew. [...] i [...] znajdywały się na terenie oznaczonym symbolem A 56R - tereny upraw polowych i sadowniczo-ogrodniczych na bardzo dobrych glebach podlegających bezwzględnej ochronie, bez prawa budowy nowych siedlisk. Z zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 2020 r. wynika zaś, że sporny odcinek sieci gazowej był zgodny z przepisami planistycznymi, które obowiązywały od 1985 roku - w zakresie obsługi inżynieryjnej w zakresie zaopatrzenia w gaz plan opierał na gazyfikacji przewodowej. Co więcej, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] września 2008 r. działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu[...], gm. K., znajdują się na terenie nieuciążliwych usług, obiektów użyteczności publicznej oraz terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (oznaczenie - 2.U/MN/RM).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności [...]WINB podniósł, że przedmiotowa inwestycja nie jest usytuowana na terenie nieprzeznaczonym pod tego typu zabudowę, stąd też wykluczona została przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Co więcej, zarówno przepisy planistyczne obowiązujące w dacie budowy spornej sieci gazowej, jak i obecnie obowiązujące nie wykluczają możliwości budowy sieci gazowej na tym obszarze.

Biorąc pod uwagę drugą przesłankę wskazaną w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która nakłada na organ nadzoru budowlanego nakazujący rozbiórkę, obowiązek wykazania, że dalsze akceptowanie samowolnie posadowionego budynku mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi oraz groźbę dla mienia. W przedmiotowej sprawie z inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej spornej sieci gazowej wskazano, że w trakcie użytkowania gazociągu oddziaływanie na środowisko może mieć miejsce jedynie sytuacji wystąpienia awarii. Na czas eksploatacji gazociągu wyznaczana jest strefa kontrolowana, w której nie należy wznosić, m. in. obiektów budowlanych i sadzić drzew oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Uznano jednocześnie, że w czasie codziennej eksploatacji oddziaływanie gazociągu na środowisko sprowadza się do ograniczeń wynikających ze strefy kontrolowanej i nie wykracza poza tę strefę. Gazociągi DN 100 i DN 80 średniego ciśnienia przebiegające przez działki nr [...][...] w miejscowości H. przypisane są do II kategorii bezpieczeństwa użytkowania. Ponadto z pisma P. Sp. z o.o. z [...] lipca 2018 r. wynika, że przedsiębiorstwo gazownicze zapewnia właściwą obsługę, eksploatację oraz utrzymanie sprawności technicznej sieci gazowej, gwarantującej bezpieczeństwo otoczenia i środowiska. Z tego względu w omawianej sprawie nie występuje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, jak również niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

Organ odwoławczy ustalił również, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 20/20, który zapadł w sprawie skargi A. K. na bezczynność PINB w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku o nakazanie rozbiórki sieci uzbrojenia terenu w zakresie sieci gazowej, Sąd zwrócił uwagę na wadliwość przyjętego założenia co do kwestii własności nieruchomości nr ew. [...]. Sąd podkreślił, że w myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu z 1974 roku) w ramach przesłanki powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia należy zbadać wpływ wybudowanej bez pozwolenia na budowę sieci gazowej na możliwość korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej jego własność, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 140 k.c.). W ocenie Sądu koniecznym jest ustalenie jaka część nieruchomości wyłączona została, na skutek zrealizowanej samowoli budowlanej, spod możliwości zabudowy i w zależności od tych ustaleń ocenić, czy z tego powodu nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie jej warunków użytkowych.

Odnosząc się w tym kontekście do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących uniemożliwienia zabudowy nieruchomości inwestorów w postaci budowy trzech budynków, [...]WINB wskazał, że z opinii technicznej przedstawionej przez inwestora wynika, że sporna sieć gazowa niskiego ciśnienia DN80 przebiega przez środek działki, równolegle do dłuższego boku. Sieć gazowa (DN 150) przebiega także po działce w odległości około 2,5 m wzdłuż jej południowo-wschodniej granicy. Autor opinii wskazał, że projektowana powierzchnia działki została ograniczona i podzielona na 4 enklawy o powierzchni ok. 337 m2, 315 m2, 146 m2 oraz 90 m2. Ustalono, że co prawda przebieg sieci gazowej, która zlokalizowana jest na środku działki o nr ew. [...] w pewien sposób ogranicza posadowienie obiektu budowlanego, jednakże możliwa jest zabudowa tej działki z pewnymi ograniczeniami. W ocenie organu występujące pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, o których mowa powyżej nie jest niedopuszczalne. [...]WINB podkreślił również, że istotna jest okoliczność, że sporny odcinek gazociągu istnieje od niemal 30 lat, zaś inwestorzy jako nabywcy nieruchomości w 2015 roku powinni mieć świadomość istnienia infrastruktury technicznej przebiegającej przez działki, które zamierzali nabyć, pod kątem ewentualnej przyszłej zabudowy.

Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności organ odwoławczy uznał, że w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego, a także braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40 tej ustawy, zasadnym było wydanie - w trybie art. 42 – decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty sformułowane w odwołaniu dotyczące nieposiadania przez P. Sp. z o.o. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, [...]WINB wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie legalizacji samowoli budowlanej zrealizowanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. organy nadzoru budowlanego nie badają kwestii naruszenia prawa własności. Przepisy art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego (w brzmieniu ustawy z 1974 roku) nie uzależniają wydania rozstrzygnięć od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiada takiego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu, decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z Prawa budowlanego. Jeżeli zaś brak jest takich przesłanek, organ administracji powinien zalegalizować budowę.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. K. i A.K., domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu skarżący podważyli ustalenia organów nadzoru budowlanego. Podnieśli, że organy obu instancji w sposób dowolny zmieniły treść ich wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Podkreślili również, że w toku postępowania P. Sp. z o.o. nie składała żadnego wniosku o legalizację spornego gazociągu. Postępowanie to nie zostało również wszczęte z urzędu, stąd - w ocenie skarżących – brak jest jakichkolwiek podstaw do legalizacji inwestycji. Skarżący sformułowali również zarzut niestosowania się organów nadzoru budowlanego do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanych w sprawie.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] listopada 2020r., udzielającą P. . z o.o., pozwolenia na użytkowanie odcinka sieci gazowej przebiegającej przez działki o nr ew. [...] i [...] w miejscowości H. gm. K.

Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczyło samowolnie wybudowanej sieci gazowej o przekroju 100 St. oraz 80 st., zlokalizowanej na działkach skarżącego o nr ew. [...][...] Inwestycja została zrealizowana w latach 1990-1992 przez Społeczny Komitet Gazyfikacji, bez pozwolenia na budowę.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania legalizacyjnego, albowiem – co ostatecznie nie było sporne w sprawie – przedmiotową sieć gazową wybudowano w warunkach samowoli budowlanej w okresie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm. Doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem wymagało wykorzystania przepisów tej ustawy stosując art. 103 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1202 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane z 1994 r.").

Zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przez pojęcie przepisów dotychczasowych należy rozumieć: art. 37, art. 38, art. 39, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., która to ustawa – zgodnie z art. 107 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., z dniem 31 grudnia 1994r. utraciła moc, z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r.

Wymienione przepisy Prawa budowlanego z 1974r.stosuje się – zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. – niezależnie od tego, czy samowola budowlana powstała przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, czy też w czasie obowiązywania tej ustawy (zob. Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WK 2016 i powołane tam: wyrok NSA w Gdańsku z dnia 20 września 2000 r., II SA/Gd 1597/98, Lex nr 654926; wyrok NSA w Katowicach z dnia 13 lutego 2002 r., II SA/Ka 1231/00, Lex nr 655200; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 138/06, Lex nr 507206).

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji administracyjnych stanowiły więc przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a w szczególności art. 37 i 42 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., działając na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego, udzielił pozwolenia na użytkowanie odcinka sieci gazowej przebiegającej przez działki nr ew. [...] i [...] położone w miejscowości H. gm. K. Organ drugiej instancji, zaakceptował ustalenia faktycznie i ocenę prawną dokonaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.

Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki w razie samowoli budowlanej, lecz pozwalały na legalizację samowolnie wzniesionych obiektów, o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W pierwszej kolejności wymagało więc rozważenia przez organy nadzoru budowlanego to, czy nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 Prawa budowlanego.

W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd , wbrew stanowisku skarżącego, podziela ocenę organów obu instancji, że przedmiotowa inwestycja nie jest usytuowana na terenie nieprzeznaczonym pod tego typu zabudowę, co wyklucza konieczność zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przywołane przez organy przepisy planistyczne obowiązujące w dacie budowy spornej sieci gazowej, a przede wszystkim obecnie obowiązujące nie wykluczają możliwości budowy sieci gazowej na tym obszarze.

Zgodnie z przepisami zawartymi w Uchwale Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy K., działki o nr ew. [...] i [...] położone były na terenie oznaczonym symbolem A 56R - tereny upraw polowych i sadowniczo-ogrodniczych na bardzo dobrych glebach podlegających bezwzględnej ochronie, bez prawa budowy nowych siedlisk. Z zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 2020 r. wynika zaś, że sporny odcinek sieci gazowej był zgodny z przepisami planistycznymi, które obowiązywały od 1985 roku - w zakresie obsługi inżynieryjnej co do zaopatrzenia w gaz plan opierał na gazyfikacji przewodowej. Wbrew zarzutom skargi plan nie zawierał zakazu posadowienie sieci gazowej na tym terenie.

Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] września 2008 r. działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], gm. K., znajdują się na terenie nieuciążliwych usług, obiektów użyteczności publicznej oraz terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (oznaczenie - 2.U/MN/RM). Lokalizacja sieci została przewidziana w liniach rozgraniczających ulic i dróg, z dopuszczeniem wyjątkowo ich lokalizacji na innych obszarach.

Kluczowe zatem znaczenie dla oceny kontrolowanej przez Sąd zaskarżonej decyzji miało ustalenie, czy organy nadzoru budowlanego przeprowadziły niezbędne postępowanie wyjaśniające pozwalające stwierdzić czy w sprawie wystąpiła przesłanka o jakiej mowa w art.37 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Dla zastosowania ww. przepisu niezbędne jest więc wykazanie, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki: 1) naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy; 2) powstanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym dla uznania wystąpienia drugiej przesłanki wystarczy stwierdzenie jednego z ww. stanów. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był pogląd, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., powinien być stosowany wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 1989 r., sygn. IV SA 83/89, ONSA 1989, z.1, nr 38; z 4 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 1978/10 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, aby można było w pełni stwierdzić brak przesłanek przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające pozwalające ocenić, że samowolnie wybudowana sieć gazowa przebiegająca przez nieruchomości skarżącego nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo nie stanowi niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a zarazem czy takie ewentualne zagrożenie można zalegalizować poprzez nakazanie określonych zmian i przeróbek w samowolnie zrealizowanym obiekcie.

Gazociągi DN 100 i DN 80 średniego ciśnienia przebiegające przez działki nr [...] i [...] w miejscowości H. przypisane są do II kategorii bezpieczeństwa użytkowania, zaś przedsiębiorstwo gazownicze zapewnia właściwą obsługę, eksploatację oraz utrzymanie sprawności technicznej sieci gazowej, gwarantującej bezpieczeństwo otoczenia i środowiska.

Osią sporu w sprawie pozostaje więc rozumienie pojęcia "niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia" oraz tego, czy ustalenia faktyczne poczynione przez organy nadzoru budowlanego były wystarczające do przyjęcia, że ów warunek normatywny wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie został w sprawie spełniony.

W tej sytuacji w szczególności należało zbadać wpływ wybudowanej bez pozwolenia na budowę sieci gazowej na możliwość korzystania przez skarżącego z nieruchomości stanowiącej jego własność, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 140 Kc). Konieczne było zatem ustalenie, jaka część nieruchomości skarżącego wyłączona została, na skutek zrealizowanej samowoli budowlanej, spod możliwości zabudowy i w zależności od tych ustaleń ocenić, czy z tego powodu nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych nieruchomości skarżącego. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego była kompleksowa ocena zaistnienia w tej sprawie przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

W judykaturze kwalifikowany charakter niekorzystnej zmiany warunków użytkowych rozumiany jest jako pogorszenie znaczne, istotne, w stopniu nie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1318/15; z 23 października 2013 r., sygn. II OSK 1185/12).

Jak wynika z akt administracyjnych M. i A. K. deklarowali zamiar zabudowy swoich nieruchomości realizacją tworzącego harmonijną całość zespołu trzech budynków. Przedstawiona przez skarżącego opinia techniczna w sprawie wpływu sieci uzbrojenia technicznego przebiegającego przez teren działki na możliwość jej zagospodarowania sporządzona przez mgr inż. bud.ląd. A. J. W. z września 2020r., na którą powołują się także organy, wykazała, że sporna sieć gazowa niskiego ciśnienia DN80 przebiega przez środek działki nr ew. [...], równolegle do dłuższego boku. Sieć gazowa (DN 150) przebiega także po działce w odległości około 2,5 m wzdłuż jej południowo-wschodniej granicy. Autor opinii wskazał, że projektowana powierzchnia działki została ograniczona i podzielona na 4 enklawy o powierzchni ok. 337 m2, 315 m2, 146 m2 oraz 90 m2.

Wbrew jednak stanowisku organów , ocena zawarta w opinii jest jednoznaczna i wskazuje, że " powstałe ograniczenia uniemożliwiają zamierzoną przez inwestora realizację tworzącego harmonijną całość zespołu trzech budynków i omawiane sieci powinny być bezwzględnie usunięte z działki".

Powierzchnia działki nr ew. [...] wynosi 2000 m2, zaś powstałe na skutek przebiegu sieci gazowej, enklawy , które można zagospodarować ( choć nie oznacza to zabudowy) wynoszą 888 m2, co stanowi 45% powierzchni działki. Inaczej mówiąc na skutek samowolnej realizacji sieci gazowej, 55% działki nr ew. [...] zostało wyłączone z użytkowania, co w ocenie Sądu stanowi o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych nieruchomości skarżącego, o którym mowa w art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r.

W orzecznictwie wskazuje się , że wyrażenie ustawowe "niedopuszczalne pogorszenie" należy do kategorii zwrotów ogólnych (niedookreślonych), których konkretyzacja wymaga oceny wielu elementów dotyczących naruszyciela, przedmiotu naruszenia (intensywności owego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia), a także pokrzywdzonego naruszeniem otoczenia.

Powyższe stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 37 ust 1 pkt 2 , czyni niedopuszczalnym zastosowanie w sprawie art. 42 ust 3 Prawa budowlanego z 1974r., wobec samowolnie wybudowanej sieci gazowej o przekroju 100 St. oraz 80 St., zlokalizowanej na działkach skarżącego o nr ew. [...] i [...].

Należy także wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliło się stanowisko, w świetle którego społeczne komitety budowy ( w sprawie niniejszej – Społeczny Komitet Gazyfikacji) są podmiotami nieposiadającymi osobowości prawnej, gdyż stosownie do art. 28 i art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.). Społeczne Komitety Budowy nie odpowiadają kryteriom określonym w art. 29 k.p.a., nie posiadają bowiem osobowości prawnej, nie są też państwową lub samorządową jednostką organizacyjną i organizacją społeczną. W konsekwencji, prawo do skutecznego ubiegania się o pozwolenie na budowę przypisane jest do wszystkich osób fizycznych wchodzących w skład powołanego przez nie Społecznego Komitetu. Również tylko te osoby, nie zaś Komitet Społeczny, mogą wykazywać swoje prawo do dysponowania terenem na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2001 r., IV SA 1419/97).

Odnosząc się do kwestii konieczności badania w niniejszym postępowaniu prawa inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane, należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym brak jest jednolitego stanowiska w tej kwestii.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1989 r. (sygn. IV SA 1181/88, LexPolonica nr 299403), zgodnie z którym rozpoczęcie budowy na takiej nieruchomości (w stosunku do której inwestor nie posiadał prawa własności, ani żadnego innego tytułu prawnego upoważniającego go do dysponowania działką na cele budowlane) należy uznać za samowolne jej zajęcie, powodujące również skutki określone w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, obligujących organy administracji państwowej do zastosowania art. 37 tego prawa.

Własność należy bowiem do wartości szczególnie chronionych prawem, tak w przepisach Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (art. 21 ust. 1 i 2), w przepisach prawa cywilnego, jak i w przepisach prawa budowlanego i to pod rządem wszystkich ustaw, w tym również ustawy z 1974 r. Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane chronią bowiem prawo własności, dopuszczając możliwość zabudowy określonej nieruchomości jedynie w przypadku wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ww. ustawy, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (D. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.) stanowił zaś, iż do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję.

Z przytoczonych regulacji wynika, iż ustawodawca nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Sądu, badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania zasady ochrony własności wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym.

Ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. sprowadza się do uniemożliwienia sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy samowoli w sytuacji lepszej, niż sytuacja inwestora działającego zgodnie z przepisami prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 759/96, LEX nr 43338). Zaniechanie badania przez organy tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu rozbiórkowym prowadziłoby do wydania decyzji, której legalność - w istotnej kwestii zgodności z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony własności, nie byłaby przez organ administracji oceniana. Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA W Gliwicach z dnia 9 lipca 2017r. syg.II SA/Wa 188/17 , gdzie wprost wskazano, że inną ważną przyczyną wg. art. 37 ust.2 Prawa budowlanego z 1974r. uzasadniającą wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce jest także m.in. naruszenie samowolną budową podstawowego, chronionego konstytucyjnie prawa własności.

Zdaniem Sądu na gruncie przepisów tej ustawy nie jest dopuszczalne zalegalizowanie samowoli budowlanej i dopuszczenie do użytkowania obiektu budowlanego (poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie jej art. 42), który powstał z naruszeniem cudzej własności. Niewątpliwie bowiem nie byłoby możliwe udzielenie pozwolenia na jego budowę, bez zgody osoby będącej w świetle przepisów prawa właścicielem nieruchomości, na której obiekt taki miał być zrealizowany. Taka legalizacja niewątpliwie naruszałaby uzasadnione interesy osób trzecich, w takim wypadku właściciela nieruchomości. Analogiczne stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Gl 1261/08 (Lex nr 562139). Legalizacja samowoli ma natomiast za zadanie doprowadzić inwestycję do takiego stanu, w jakim byłoby możliwe udzielenie pozwolenia na jej powstanie (przy uwzględnieniu zróżnicowanego stanu prawnego).

W wyroku z dnia 17 marca 1998r., sygn. akt IV SA 759/96 (Lex nr 43338) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane z 1974r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Taka samowolna realizacja obiektu budowlanego z naruszeniem prawa własności nieruchomości może poza tym spowodować niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia poprzez niezgodne z prawem ograniczenie możliwości swobodnego, zgodnego z prawem jej zagospodarowania nieruchomości przez właściciela, co stanowi przesłankę orzeczenia o nakazie rozbiórki określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy.

Za całkowicie nieuzasadnione uznaje Sąd także stanowisko organów, z którego wynika, że M. i A. K. mogli i powinni byli przed przystąpieniem do zakupu przedmiotowych działek , przeprowadzić bliżej nie określone postępowanie wyjaśniające, które pozwoliłoby im uzyskać wiedzę o istnieniu przedmiotowej sieci gazowej przebiegającej przez środek działki nr [...]. Z aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2015r. Rep.A Nr [...] wynika, że sprzedający W. i G. małżonkowie P. oświadczyli, że działki gruntu oznaczone nr [...] i [...] są wolne od obciążeń i praw osób trzecich. Jednocześnie P. sp. z o.o. nie przedstawiła żadnego dokumentu sankcjonującego legalne korzystanie z tejże sieci np. służebności przesyłu ustanowionej na przedmiotowej działce.

Pozostaje w sprzeczności z poczuciem praworządności obciążanie właściciela nieruchomości brakiem dochowania aktów staranności przy zakupie nieruchomości w sytuacji nieujawnienia samowolnej inwestycji na tej nieruchomości w jakichkolwiek dokumentach niezbędnych do zawarcia aktu notarialnego i niewidocznej na gruncie.

Tym bardziej, że jak wskazuje skarżący, sprzedający również o fakcie wybudowania sieci nie wiedzieli, a przed sprzedażą okazali mapę podziału działek na której sieć gazowa nie została zaznaczona.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu.

W tym stanie rzeczy, uznając, że organy naruszyły art. 42 ust 3 w zw. z art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019r., poz. 2325).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.