Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 5/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26c ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 100
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t. j.)
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Beata Sobocha-Holc sędzia NSA Piotr Piszczek sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2323/22 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w Ś. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 11 lipca 2022 r. nr DRP.WPAIV.411.258.2022.BC L.dz.39295.24R4332J0 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji o wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2023r., sygn. akt V SA/Wa 2323/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") i uchylił postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej też: "Prezes", "organ") z 11 lipca 2022r., nr DRP.WPAIV.411.258.2022.BC, Ldz. 39295.24R4332J0 i poprzedzające je postanowienie z 3 czerwca 2022r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji o wysokości miesięcznego dofinansowania, orzekając o kosztach postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:

1) art. 26c ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 100 z późn. zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji", poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne uznanie, iż termin określony w tym przepisie jest terminem procesowym i podlega przywróceniu, podczas gdy termin określony w tym przepisie jest terminem prawa materialnego, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia;

2) art. 26c ust. 1 oraz 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji, w związku z § 4. ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 23 grudnia 2020r. (Dz. U. z 2021r., poz. 1) w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne przyjęcie analogii, iż termin do złożenia wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) jest terminem procesowym, tym samym termin do złożenia wniosku o ustalenie wysokości miesięcznego dofinansowania również będzie terminem procesowym, podczas gdy termin do złożenia wniosku Wn-D jest terminem prawa materialnego, który podlega przywróceniu wyjątkowo i jedynie dlatego, że taką możliwość przewiduje akt prawny tj. Rozporządzenie w sprawie miesięcznego dofinansowania.

II. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) oparcie orzeczenia na ustaleniach stanu faktycznego korzystnych tylko i wyłącznie dla skarżącej bez precyzyjnego umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie. Sąd powinien dokładnie i precyzyjnie wykazać błędy organu w rozumowaniu lub w dokonanej ocenie, trudno natomiast uznać, że cel ten został osiągnięty w sytuacji, gdy Sąd podważa ustalenia organu, sporządzając uzasadnienie wyroku niezawierające wszystkich ustawowo wymaganych elementów i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatom, dlaczego Sąd uznał, że termin określony w art. 26c ust.4 ustawy o rehabilitacji jest terminem procesowym i podlega przywróceniu,

b) wadliwe uzasadnienie orzeczenia, a zwłaszcza braku prawidłowego uzasadnienia jego podstawy faktycznej i prawnej ograniczające się jedynie do lakonicznego, ogólnikowego i niepełnego przytoczenia przepisu 26c ust.4 ustawy o rehabilitacji, bez podjęcia próby wytłumaczenia stronie podstaw rozstrzygnięcia, co nie pozwala rozeznać się w motywach rozstrzygnięcia Sądu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz w zw. z art. 58 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i błędnym uznaniu, że zaistniały podstawy do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie wysokości miesięcznego dofinansowania i niniejsze postępowanie powinno zostać rozstrzygnięte na podstawie art. 58 k.p.a., podczas gdy w przypadku złożenia wniosku przez pracodawcę po upływie 14 dniowego terminu określonego w art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji, organ w świetle obowiązujących przepisów w sposób prawidłowy poczynił te ustalenia i prawidłowo wydał postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., uznając iż postępowanie administracyjne o ustalenie wysokości miesięcznego dofinansowania nie może być podjęte z innych uzasadnionych przyczyn, do których należy zaliczyć przedawnienie materialnoprawne, a zatem upływ terminu, po upływie którego pracodawca nie może już domagać się prawa do złożenia wniosku o ustalenie wysokości miesięcznego dofinansowania.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Na wstępie zaznaczyć należy, że sprawa dotycząca analogicznego problemu prawnego była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2024r., sygn. akt I GSK 1706/22 - dostępne w internecie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd prawny w nim wyrażony, co uzasadnia posługiwanie się w niezbędnym zakresie przedstawioną tam argumentacją.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W zakresie postawionych w niej zarzutów, jak i ich uzasadnienia stwierdzić należy, że zarzuty te dotyczą wyłącznie przepisów postępowania. Ocena ta zresztą determinuje rozstrzygnięcie sporu w tej sprawie.

Wbrew bowiem stanowisku organu, nie powinno budzić wątpliwości to, że termin na złożenie przez pracodawcę wniosku o wydanie decyzji ma charakter procesowy, a w konsekwencji przepis art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji zaliczyć należy do przepisów proceduralnych. Przesądza o tym to, że normuje on sekwencję czynności w postępowaniu oraz termin na podjęcie jednej z nich.

Postępowanie zmierzające do uzyskania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych ma charakter złożony; jego charakterystyka wymyka się tradycyjnemu rozumieniu postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego jako układu czynności procesowych, zmierzających do wydania decyzji administracyjnej, opisanych przez przepisy k.p.a.

Z poglądem zakładającym, że do jego wszczęcia dochodzi dopiero w momencie złożenia wniosku o wydanie przez organ decyzji, o której mowa w art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji, nie można się zgodzić. Wniosek ten nie jest bowiem składany w oderwaniu od wcześniej podejmowanych przez organ i stronę czynności; stanowi w istocie ich konsekwencję. Poprzedzające wniosek czynności nie są też dokonywane w "proceduralnej próżni", ale składają się na postępowanie administracyjne, inicjowane wskazanym w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dany miesiąc. Tak uruchomione postępowanie może zakończyć się na etapie podjętej na podstawie art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji czynności wypłaty kwoty zgodnej z wnioskiem. Może ono być jednak kontynuowane, jeżeli kwota wnioskowana i kwota wypłacona się różnią. Wówczas aktualizuje się obowiązek organu poinformowania pracodawcy o sposobie ustalenia wypłaconej kwoty, a pracodawcy przysługuje prawo do żądania wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Wniosek o wydanie decyzji stanowi zatem tylko jedną z następujących po sobie czynności procesowych, nie zaś samoistny akt woli pracodawcy wszczęcia nowego postępowania. To już się toczy i podjęte w nim czynności wywołały określone skutki prawne.

Z tego powodu dokonana przez Sąd I instancji kwalifikacja prawna terminu na wystąpienie przez pracodawcę o wydanie decyzji jest co do zasady prawidłowa, choć ocena że ów termin dotyczy wszczęcia postępowania jest błędna. Wobec tego trafnie uznano, że omawiany termin może podlegać przywróceniu, przy czym należy w tym zakresie rozpoznawać wniosek o przywrócenie terminu na dokonanie czynności w toku postępowania, nie zaś na jego wszczęcie. W konsekwencji w przypadku uchybienia tego terminu nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bo to zostało uruchomione już wcześniej. Dodać warto, że stanowisko to jest spójne z poglądami przytoczonymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Termin na dokonanie czynności w postępowaniu jest terminem procesowym i może podlegać przywróceniu.

Z tych przyczyn zarzut wadliwej wykładni art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji jest nieuzasadniony. Oceny tej nie zmienia treść unormowania rozporządzenia w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednostki redakcyjnej tego aktu, która miałaby zostać naruszona przez Sąd I instancji. Rygoryzm skargi kasacyjnej stoi na przeszkodzie rozpoznaniu nieprecyzyjnego zarzutu tego środka odwoławczego. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że przewidziana w § 4 ust. 4 tego rozporządzenia możliwość przywrócenia terminu na złożenie wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania nie pozostaje w kolizji z zaprezentowanym powyżej rezultatem wykładni przepisu ustawy o rehabilitacji.

Niezasadność zarzutu art. 6 k.p.a. wynika z tego, że organ nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji tego przepisu. Z kolei zarzut naruszenia art. 58 k.p.a. jest również nieprecyzyjny, bo nie wskazano którego z paragrafów dotyczy. Artykuł 58 k.p.a. składa się z trzech paragrafów i nie wiadomo, który z nich zdaniem organu został przez Sąd I instancji naruszony.

Uzasadnienie wyroku jest czytelne i zawiera wszystkie przewidziane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Częściowo błędny pogląd w nim wyrażony nie uchyla poprawności formalnej motywów ani nie wpływa na trafność argumentacji w pozostałym zakresie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jak rozumie analizowane w sprawie przepisy i dlaczego wyraził pogląd o procesowym charakterze terminu z art. 26c ust. 4 o rehabilitacji. Dlatego zarzut skierowany przeciwko prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku także nie jest uzasadniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.