Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1393/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17b
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 727/20 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr KO.441.175.2020 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 lutego 2021 r. o sygn. akt II SA/Łd 727/20 oddalił skargę E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 11 sierpnia 2020 r., nr KO.441.175.2020, w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1 oraz art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, iż skarżącej można przypisać status rolnika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a z ostrożności procesowej również nieprawidłowym uznaniu, iż skarżąca nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, a tym samym nie spełnia kryterium do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy skarżąca nie prowadzi działalności rolniczej w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników,

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., przez ich niezastosowanie, przejawiające się bezzasadnym oddaleniem skargi oraz nieuchyleniem w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 11 sierpnia 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy G. z 1 lipca 2020 r., pomimo zaniechania przez powyższe organy administracji publicznej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przez to pominięcia istotnej w sprawie okoliczności, iż skarżąca zaniechała prowadzenia gospodarstwa rolnego,

3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co spowodowało zaniechanie podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony, polegających w szczególności na:

a) nieprawidłowym uznaniu, iż skarżąca spełnia definicję rolnika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w sytuacji gdy nie posiada gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów tejże ustawy (art. 6 pkt 4), tj. gospodarstwa rolnego w którym prowadzona jest działalność rolnicza rozumiana jako działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej (art. 6 pkt 3),

z ostrożności procesowej także:

b) nieprawidłowym uznaniu, iż skarżąca nie zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej, w sytuacji gdy w jej gospodarstwie rolnym nie jest prowadzona żadna działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej (art. 6 pkt 3),

c) nieprawidłowym uznaniu, iż fakt pobierania z ARiMR podstawowych dopłat obszarowych oraz zwrotu podatku akcyzowego pozwala wprost na przyjęcie, iż osoba otrzymująca te świadczenia jest rolnikiem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2020 r., poz. 174), a także iż nie zaprzestała ona prowadzenia działalności rolniczej,

d) niewskazaniu z jakich przyczyn organ administracji odmówił wiarygodności dowodom w postaci pisemnych oświadczeń skarżącej oraz jej męża złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej, w sytuacji gdy są one ze sobą spójne, jasne i wyczerpujące;

4) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespełniającego wymagań ustawowych, w tym poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Poczynienie powyższych uwag na temat konstrukcji skargi kasacyjnej było konieczne, ponieważ oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia powyższych wymagań.

Wady skargi kasacyjnej nie zwalniają Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpatrzenia zawartych w niej zarzutów, jakkolwiek niedostatki skargi kasacyjnej zmniejszają jej skuteczność jako instrumentu kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności przedstawia argumentację mającą na celu wykazanie, że skarżącą nieprawidłowo uznano za rolnika oraz że niezasadnie uznano, że skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne. Następnie wskazuje, że organ w żaden sposób nie odniósł się do przyczyn odmowy przyznania wiarygodności dowodom w postaci pisemnych oświadczeń skarżącej, jak również jej męża (składanych pod rygorem odpowiedzialności karnej). Jeżeli zachodziły jakiekolwiek wątpliwości, to zdaniem kasatora należało przeprowadzić dodatkowe dowody, jak chociażby wywiad środowiskowy lub wizję lokalną, które z pewnością najlepiej odzwierciedliłyby stan faktyczny. Kasator wskazuje również, że skarżąca nie osiąga żadnych dochodów z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego, ponieważ pobierane z ARiMR podstawowe dopłaty obszarowe oraz zwrot podatku akcyzowego w całości konsumują koszty incydentalnych prac polowych polegających wyłącznie na przeoraniu ziemi.

Kasator uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań ustawowych, w tym poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi. Stwierdził, że w uzasadnieniu WSA w Łodzi wskazał jedynie, iż zarzuty strony skarżącej należy uznać za chybione, z uwagi na to że stanowisko pełnomocnika jest niezgodne z treścią wydanych w sprawie decyzji. Jest to bardzo ogólnikowe stwierdzenie i nie niesie ze sobą żadnej merytorycznej treści.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Sformułowany w ocenianej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest trafny, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowisko strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd oddalając skargę. Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Sąd obszernie wyjaśnił, które przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organ prawidłowo odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stojąc na stanowisku, że E. B. nie spełnia przesłanek określonych w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1 tej ustawy, ponieważ pomimo złożonego 15 maja 2020 r. oświadczenia nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w tym gospodarstwie. Jak wskazał Sąd I instancji, skarżąca w latach 2019-2020 pobierała jednolite płatności obszarowe, płatności redystrybucyjne, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Ostatni wniosek o płatność skarżąca złożyła w 2020 r. Ponadto skarżąca jest producentem rolnym w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 2188 ze zm.), posiadającym gospodarstwo rolne o powierzchni 4,92 ha i z tego względu przysługuje jej zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego oznaczonego kodem CN 2710 19 43 do 2710 19 48, kodem CN 2710 20 11 do CN 2710 20 19 oraz kodem CN 3826 00, wykorzystywanego do produkcji rolnej. W 2019 r. E. B. wykorzystała cały przysługujący jej limit, natomiast w 2020 r. w okresie do 20 maja 2020 r. z tytułu zwrotu podatku otrzymała 295,55 zł. W świetle powyższych ustaleń organu bezspornym jest, że oświadczenie skarżącej, jakoby zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie jest wiarygodne.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie ponadto podziela stanowisko judykatury, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15).

Tak więc nie ma podstaw, aby twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś z tego powodu, że jak podnosi to skarga kasacyjna, nie odniesiono się w nim do wszystkich zarzutów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, aby uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia posiadało wady, czy też wskazywane przez stronę skarżącą deficyty, co nawet przy odmiennej ocenie nie mogłoby stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok ten odpowiada prawu (por. art. 184 in fine p.p.s.a.). Ponadto, z punktu widzenia oceny trafności i skuteczności zarzutów adresowanych wobec uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie można tracić z pola widzenia i tego, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 17 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (ust. 1b).

Zgodnie natomiast z art. 17b u.ś.r. dodanym ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567 z późn. zm.) i obowiązującym od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 15 maja 2014 r. - w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 (a więc i o świadczenie pielęgnacyjne) ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (ust. 1). Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2).

Przepisy te mają charakter związany, co oznacza, że o ile zostaną spełnione przesłanki w nich wskazane organ ma obowiązek przyznać świadczenie, natomiast w razie niespełnienia którejkolwiek z nich, organ świadczenia przyznać nie może.

Odnosząc się do zarzutu, że skarżącej nieprawidłowo przypisano status rolnika, należy stwierdzić, że jak wskazano w części historycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, E. B. w oświadczeniu, złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (część III wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) wskazała, iż jest rolnikiem lub małżonkiem albo domownikiem rolnika i zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od 15 maja 2014 r.

Skoro zatem skarżąca we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiotowej sprawie oświadczyła, że jest rolnikiem lub małżonkiem albo domownikiem rolnika, to nie ma podstaw do zarzucania organowi naruszenia prawa, że naruszył art. 17b u.ś.r. przyjmując, że skarżąca jest rolnikiem.

Stanowisko kasatora, że skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, opiera się na założeniu, że skoro skarżąca nie uprawia gruntów rolnych ani nie hoduje zwierząt, a jedynie dokonuje dwukrotnie w ciągu roku przeorania gruntów rolnych, aby ziemia nie leżała ugorem, a ponadto pobiera dopłaty bezpośrednie podstawowe z ARiMR oraz utrzymuje zwrot podatku akcyzowego przysługującego producentowi rolnemu, to nie może ona zostać uznana za rolnika prowadzącego działalność rolniczą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie może być uznane za prawidłowe.

Pod pojęciem gospodarstwa rolnego na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca rozumie gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym (art. 3 pkt 6 u.ś.r.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 333) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej.

Powyższa definicja gospodarstwa rolnego ma jedynie charakter formalny, związany wyłącznie z powierzchnią gruntów i ich zaklasyfikowaniem w stosownej ewidencji gruntów i budynków.

Pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" nie zostało dotychczas prawnie zdefiniowane, co zmusza sądy do wyjaśnienia tego pojęcia. Tak więc pojęcie to było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w wielu orzeczeniach zapadłych na gruncie przepisów z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników (uchwała z 18 lipca 1986 r., III UZP 29/86 oraz wyroki z 22 kwietnia 1987 r. II URN 50/87, z 23 listopada 1987 r., II URN 65/87, z 16 lipca 1987 r., II URN 118/87, z 3 lipca 1987 r., II URN 132/87, z 11 maja 1987 r., II URN 63/87). Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż prowadzi gospodarstwo rolne ten, kto władając nim w sensie prawnym - jak właściciel, użytkownik, posiadacz samoistny lub zależny - wykonuje czynności natury funkcjonalnej, niezbędne dla racjonalnej gospodarki w konkretnym gospodarstwie rolnym. Współuczestniczy zaś z małżonkiem w prowadzeniu gospodarstwa ten małżonek, który w sposób istotny przyczynia się do funkcjonowania tego gospodarstwa, przy czym nie ma znaczenia prawnego, czy gospodarstwo wchodzi do wspólności ustawowej, czy też stanowi odrębny majątek drugiego z małżonków. Z uwagi na różnorodną specyfikę gospodarstw rolnych zakres i rodzaj wykonywanych czynności może być różny, jednakże w każdym przypadku chodzi o takie czynności, bez których funkcja gospodarstwa nie mogłaby być zrealizowana. Dlatego decydujące znaczenie ma całokształt okoliczności występujących w konkretnej sprawie.

Pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" było również przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych na gruncie art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Wskazano, że zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., nie polega tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa, w tym zaprzestanie składania wniosków o dopłaty unijne. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga poza tym przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego (wyrok WSA w Kielcach z 19 lipca 2023 r., II SA/Ke 351/23; wyrok WSA w Kielcach z 14 czerwca 2023 r., II SA/Ke 302/23).

Z przedstawionych powyżej poglądów wynika, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie może być utożsamiane z działalnością wytwórczą w rolnictwie i sprowadzone do wytwarzania szeroko rozumianych produktów rolnych oraz ich zbywania. Przez prowadzenie gospodarstwa rolnego należy rozumieć zarówno prowadzenie na gruntach rolnych działalności wytwórczej w rolnictwie i uzyskiwanie z tego tytułu przychodów, jak i posiadanie stosownych środków produkcji to umożliwiających. Należy również przyjąć, że prowadzenie gospodarstwa rolnego obejmuje zarówno czynności faktyczne, jak i czynności prawne dokonywane w związku z podejmowaniem decyzji dotyczących prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie.

Mając na uwadze poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach należy stwierdzić, że powiązanie terminów "gospodarstwo rolne" oraz "działalność" sprawia, że pierwszoplanowe znaczenie ma atrybut funkcjonalny. Z kolei termin "zaprzestanie" sugeruje potrzebę poszukiwania takich zachowań rolnika, które wykluczają możność przyjęcia, że prowadzi on gospodarstwo rolne.

Wprawdzie pojęcie prowadzenia gospodarstwa rolnego jest rozumiane w różny sposób na gruncie poszczególnych regulacji prawnych, to niewątpliwie cechą wspólną definicji tego pojęcia jest pogląd, że samo manifestowanie praw własnościowych do gospodarstwa rolnego nie może być traktowane jako równoznaczne z jego prowadzeniem.

Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy dokonać oceny, czy występowanie skarżącej o dopłaty obszarowe i pobieranie tych dopłat, które służą do przeorania ziemi, żeby ziemia nie leżała ugorem, jak również występowanie o zwrot podatku akcyzowego za zakupione paliwo wykorzystywane do prac polowych, nie wykraczają poza ramy manifestowania praw własnościowych do gospodarstwa rolnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działania, jak wskazane powyżej działania skarżącej, nie mieszczą się w ramach manifestowania praw własnościowych do gospodarstwa rolnego, ale zawierają się w pojęciu prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Sąd I instancji trafnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, że okoliczność uzyskiwania dopłat obszarowych na podstawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", niewątpliwie świadczy o prowadzeniu działalności rolniczej, skoro warunkiem uzyskania ww. dopłat jest prowadzenie działalności rolniczej, która w myśl art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013 oznacza:

- produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;

- utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub

- prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

Niewątpliwie działania, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, wykraczają poza ramy manifestowania praw własnościowych do gospodarstwa rolnego. Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że skarżąca dokonywała przeorania ziemi, żeby ziemia nie leżała ugorem. Działania te mieszczą się w ramach działań, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013.

Wskazać również należy, że już sam tytuł ustawy, na podstawie której skarżąca uzyskiwała zwrot podatku akcyzowego za zakupione paliwo, świadczy o prowadzeniu przez nią gospodarstwa rolnego. Jest to bowiem ustawa z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 2188; dalej jako "ustawa o zwrocie akcyzy"). Przepis art. 1 tej ustawy stanowi, że ustawa określa zasady oraz tryb zwrotu podatku akcyzowego, zwanego dalej "zwrotem podatku", zawartego w cenie oleju napędowego oznaczonego kodem CN 2710 19 43 do 2710 19 48, kodem CN 2710 20 11 do CN 2710 20 19 oraz kodem CN 3826 00, wykorzystywanego do produkcji rolnej, zwanego dalej "olejem napędowym". Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy zwrot podatku przysługuje producentowi rolnemu. Kwotę zwrotu podatku ustala się jako iloczyn ilości oleju napędowego zakupionego przez producenta rolnego, wynikającej z faktur VAT, i stawki zwrotu podatku na 1 litr oleju napędowego, obowiązującej w dniu złożenia wniosku o zwrot podatku, w ramach rocznego limitu ustalonego w sposób określony w ust. 2 (art. 4 ust. 1 ustawy o zwrocie akcyzy). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 ustawy o zwrocie akcyzy przy ustalaniu limitu, o którym mowa w ust. 2, nie uwzględnia się:

1) gruntów gospodarstw rolnych, na których zaprzestano produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku rolnym;

2) gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza w rozumieniu przepisów o podatku rolnym.

Skoro skarżąca uzyskiwała zwrot podatku akcyzowego za zakupione paliwo, to spełniała ww. warunki uzyskania zwrotu, w tym warunek dotyczący prowadzenia produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku rolnym.

W świetle powyższych ustaleń Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa uznając za prawidłowe stanowisko organów orzekających w sprawie, iż skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., ponieważ nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634).