Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 103/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 §  2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 210/21 w sprawie ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Gminy Trawniki z dnia 29 czerwca 2011 r. nr VII/66/2011 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Trawniki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Gminy Trawniki na rzecz Z. S. kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 210/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi Z. S. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Gminy Trawniki z 29 czerwca 2011 r. nr VII/66/2011 (dalej: uchwała, zmiana miejscowego planu, plan) w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy Trawniki (dalej: Rada) uchwaliła 29 czerwca 2011 r. zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Trawniki, przeznaczając m. in. działkę skarżącego pod zalesienie.

W skardze do WSA w Lublinie na powyższą uchwałę skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 16 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie), 2) art. 17 ust. 5 u.p.z.p., 3) art. 9 ust. 4 u.p.z.p., 4) art. 10 ust. 1 u.p.z.p., 5) art. 1 ust. 2 u.p.z.p., 6) art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, 7) art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała w części dotyczącej jego działki nr ew. [...] została uchwalona z nadużyciem władztwa planistycznego, gdyż w nadmierny, nieuzasadniony sposób ogranicza mu prawo do korzystania z nieruchomości poprzez przeznaczenie jej w całości pod zalesienie. Wyjaśniono m. in., że na działce nr [...] znajdują się: budynek mieszkalny, studnia, budynek gospodarczy murowany, budynki gospodarcze drewniane i obiekty małej architektury. Wszystkie obiekty siedliska znajdowały się co najmniej kilka (niektóre kilkadziesiąt) lat przed uchwaleniem zmiany planu i były odpowiednio zaznaczone na dostępnych mapach kartograficznych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Świdniku. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie w odniesieniu do działki nr [...] lub do części obejmującej siedlisko.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że podstawą ujęcia nieruchomości skarżącego w procedurze zmian miejscowego planu była uchwała Rady z 8 grudnia 2005 r. nr XXIX/179/2005 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trawniki" (dalej: Studium). Wyjaśniono, że w Studium działka skarżącego w całości znajduje się na terenie przeznaczonym do zalesienia.

WSA w Lublinie we wskazanym na wstępie wyroku z 23 września 2021 r. stwierdził, że skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wskazano, że sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącego, tj. w odniesieniu do należącej do niego działki nr [...]. Zdaniem sądu wojewódzkiego kluczowe znaczenie ma okoliczność, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada była związana ustaleniami Studium. Następnie, WSA w Lublinie przyjął za prawidłowe stanowisko Rady, że skoro działka nr [...] wraz z istniejącym na niej siedliskiem została w obowiązującym Studium przeznaczona pod zalesienie (RL), to w miejscowym planie nie można było tego przeznaczenia zmienić, a jedynie uszczegółowić zasady zagospodarowania tego przeznaczonego do zalesienia terenu. Sąd I instancji zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że sąsiednie działki nr [...] i nr [...] przeznaczono w planie jedynie częściowo do zalesienia (bez siedlisk). W tej kwestii wyjaśniono, że działka skarżącego została w Studium przeznaczona do zalesienia w całości, łącznie z siedliskiem, natomiast działki nr [...] i nr [...] przeznaczono w Studium do zalesienia jedynie w części nie obejmującej siedlisk. Zatem nie można uznać za tożsamą sytuację prawną skarżącego oraz właścicieli działek nr [...] i nr [...]. Dalej wskazano, że o nadużyciu władztwa planistycznego przez Radę nie świadczy podnoszona przez skarżącego okoliczność, że poprzednio obowiązujący plan, zatwierdzony uchwałą Rady nr XVII/97/99 z 15 grudnia 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 78, poz. 1174 z 2001 r.; dalej: plan z 1999 r.) zezwalał na spornej działce na m.in. lokalizację ferm hodowlanych, rozbudowę i modernizację istniejącego siedliska oraz obiektów o innych funkcjach, przekształcenie istniejącego siedliska na cele zabudowy letniskowej oraz zabudowy mieszkaniowej niskiej, lokalizację szklarni. Takie regulacje obowiązywały zanim uległo zmianie Studium. Obecnie takie funkcje są wykluczone w Studium.

W ocenie sądu I instancji Rada nie mogła w planie dopuścić na działce nr [...] innych sposobów jej zagospodarowania niż wynikające ze Studium, mogła jedynie dopuścić wykonanie działań zachowawczych, uchwalając § 8 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że do czasu zmiany zagospodarowania terenu wyznaczonego w planie obowiązuje utrzymanie obecnego sposobu użytkowania. Zatem, skarżący będzie mógł korzystać z posadowionego na nieruchomości siedliska, w tym dokonywać remontów znajdujących się na nim obiektów w celu utrzymania ich we właściwym stanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. S., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) podniesiono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 147 § 1 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi na uchwałę Rady w przedmiocie zmiany planu obejmującego działkę nr [...] w gm. Trawniki w sytuacji, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, a mianowicie miało miejsce istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością tego aktu, a polegające na naruszeniu przepisów Konstytucji RP, a mianowicie art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 oraz przepisów wydanych na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. tj. § 10 rozporządzenia, a także art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP polegające na odmowie przeprowadzenia przez sąd I instancji kontroli zaskarżonej uchwały, a także poprzedzającego ten akt Studium pod względem kryterium zgodności z prawem, a mianowicie zgodności z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, a także przepisów wydanych na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p., tj. § 10 rozporządzenia oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pomimo takiego zarzutu w sytuacji, gdy oba akty nie są zgodne z przytoczonymi przepisami Konstytucji RP,

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązków kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów, a mianowicie naruszenia art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, tj. w szczególności zasad proporcjonalności, równości wobec prawa oraz sądowej ochrony prawa własności oraz przepisów wydanych na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. - § 10 rozporządzenia, tj. posłużenia się nieaktualną mapą, niezawierającą siedliska na działce nr [...], a także nieustosunkowanie się w uzasadnieniu do tych zarzutów.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, że wiążący charakter ustaleń studium przy uchwalaniu miejscowego planu powoduje, że zgodność miejscowego planu z prawem należy oceniać w aspekcie zgodności z ustaleniami studium podczas, gdy prawidłowa analiza wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że pomimo, iż expressis verbis zgodność z prawem nie została wskazana w tym przepisie, to jednak kryterium to jest podstawowe i zasadnicze, a zatem norma wskazująca na wiążący charakter studium znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy studium oraz plan jednocześnie będzie zgodny z normami powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP,

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zastosowanie i przytoczenie w uzasadnieniu wyroku brzmienia przepisu w wersji obecnie obowiązującej tj. "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części." w sytuacji, gdy w dacie uchwalania zaskarżonego skargą do WSA w Lublinie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trawniki tj. w 2011 r. obowiązywało następujące brzmienie tego przepisu: "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.", co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania przez sąd I instancji w zakresie badania wystąpienia przesłanki naruszeń zasad sporządzania studium i planu miejscowego także przez pryzmat oceny "istotności", co nie znajduje uzasadnienia przy prawidłowym stosowaniu prawa materialnego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, wniesiono o uchylenie w całości wyroku WSA w Lublinie oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności NSA rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Jako usprawiedliwione NSA uznaje zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązków kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów, a mianowicie naruszenia art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, tj. w szczególności zasady proporcjonalności, równości wobec prawa oraz sądowej ochrony prawa własności, a także § 10 rozporządzenia.

Zdaniem NSA sąd wojewódzki wadliwie skontrolował zaskarżoną uchwałę w granicach interesu prawnego skarżącego i naruszenia tego interesu (art. 101 ust. 1 u.s.g.), o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Doszło tym samym do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż pomimo obowiązku rozstrzygania w granicach sprawy, jakim był plan w części działki skarżącego (art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.) i na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) - WSA w Lublinie ograniczył się do jednego zagadnienia materialnego, jakim jest zastosowanie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., pomijając w zupełności konstytucyjne zasady: proporcjonalności, równości wobec prawa oraz sądowej ochrony prawa własności, co było przedmiotem zarzutów skargi.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Z naruszeniem tego przepisu mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie orzeczenia nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ gminy przepisów u.p.z.p. w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Taka sytuacja miała miejsce, gdyż osią rozstrzygnięcia było jedynie odniesienie się do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., bez jednoczesnego zbadania, czy regulacje planu mimo, że są spójne z treścią Studium, nie naruszyły art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP.

Nadmienić przy tym należy, że norma art. 20 ust. 1 u.p.z.p. została zmieniona na mocy art. 1 pkt 6 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871) w ten sposób, że ustalono słabsze związanie treścią studium przy uchwaleniu planu. Zgodnie z przepisem międzyczasowym zawartym w tym akcie (art. 4 ust. 2) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to obowiązek stosowania przy ocenie zaskarżonego planu poprzedniego brzmienia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została podjęta w dniu 20 czerwca 2006 r., zatem przed wejściem w/w nowelizacji u.p.z.p. Poprzednie brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zakładało, że plan uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Niemniej brzmienie tego przepisu nie miało decydującego znaczenia dla wyniku sprawy. Bezspornie bowiem niezależnie od tego, która redakcja przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zostanie zastosowana, przeznaczenie w planie całej działki skarżącego pod zalesienie było spójne ze Studium. Studium bowiem dla zwartego kompleksu gruntów wyznaczyło przeznaczenie pod uprawy leśne, bez uwzględnienia istniejącego stanu zagospodarowania, jeśli chodzi o działkę nr [...]. Obejmuje ona bowiem ponad półtora hektara powierzchni i w części od drogi publicznej zabudowana jest istniejącymi od wielu lat zabudowaniami składającymi się na siedlisko. Stan taki wynika z przedłożonej mapy potwierdzonej przez Starostwo w Świdniku i należy go uznać za wykazany przez stronę.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że sąd wojewódzki rozpoznawał skargę na plan miejscowy, nie zaś studium, co teraz próbuje wykreować skarżący kasacyjnie. Jak wynika z akt sądowych została wniesiona skarga na plan na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i taki zakres sprawy był przedmiotem rozstrzygnięcia wyrokiem w trybie art. 134 § 1 p.p.s.a. Tym samym zarzut, że WSA w Lublinie odmówił kontroli Studium jest zupełnie chybiony. Akt ten nie został bowiem zaskarżony, a jak przyjmuje się w orzecznictwie studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, który może podlegać odrębnej skardze do sądu administracyjnego (np. postanowienie NSA z 20 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 928/24, wyrok NSA z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1973/21, wyrok NSA z 6 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1097/21). W tym kontekście należy przypomnieć, że sądy administracyjne dokonują kontroli uchwał organów samorządu terytorialnego pod kątem ich zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a.). Przy spełnieniu zatem przesłanki wykazania naruszenia interesu prawnego przez skarżącego, dopuszczalne jest wniesienie skargi na studium do sądu administracyjnego. Taka skarga natomiast nie została wniesiona w niniejszej sprawie, stąd zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane na treść Studium nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

W kluczowej kwestii rację ma sąd wojewódzki, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Kontrola jednak planu mimo, że przeznaczenie przyjęte w planie ściśle powiela przeznaczenie przyjęte w Studium tj. pod zalesienie całego obszaru działki, łącznie z zabudowaniami, nie wyłączyło obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego zakazu w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP).

Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie tego rodzaju przeznaczenia, radykalnie wyłączającego rozwój istniejącego siedliska nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego (vide wyrok NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1509/22).

W tym kontekście należy podkreślić, że plan miejscowy ze swej istoty działa na przyszłość. Niemniej jego ustalenia muszą uwzględniać istniejący stan zagospodarowania (na datę uchwalenia planu) – vide np. wyroki NSA: z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1780/16, z 5 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 724/23 i z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1058/21. Gmina podejmując uchwałę nie uwzględniła, że działka w części jest zagospodarowana na cele nieleśne, a przyjęte przeznaczenie pod zalesienie wyłącza możliwość jakichkolwiek działań inwestycyjnych odnoszących się do istniejącego siedliska, które nie będą służyły zachowaniu istniejącej substancji. Słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, że w wypadku innych właścicieli nieruchomości zabudowanych siedliskami, co prawda już na etapie studium, niemniej uwzględniony został stan zagospodarowania i części działek zabudowane siedliskiem zostały wyłączone spod zalesienia. W analogicznej zatem sytuacji faktycznej inne podmioty otrzymały ochronę prawną, tymczasem strona została pozbawiona możliwości podejmowania działań służących rozwojowi siedliska, co naruszyło konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Poza wszystkim przeznaczenie całej działki nr [...] pod zalesienie pozostaje w kolizji z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Władztwo planistyczne nie może zatem stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy muszą uwzględniać w tych czynnościach obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP. Spoczywa na nich obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego, a rozwiązania planistyczne, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, muszą być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (vide np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1266/19).

Zdaniem NSA sąd wojewódzki przedwcześnie, bez prawidłowej analizy konstytucyjnych reguł zreasumował, że zasady uchwalenia planu nie zostały naruszone. Istota sprawy bowiem dotyczy wykazania, że zasady konstytucyjne nie dawały uprawnienia, aby interes publiczny uzasadniał tak dalekie ograniczenie własności prywatnej, jaką było przeznaczenie całej działki pod zalesienie. Innymi słowy ponownie rozpoznając skargę na plan obowiązkiem WSA w Lublinie będzie ustalenie na podstawie dokumentacji geodezyjnej tj. wypisu z ewidencji gruntów, jaka część działki nr [...] jest przeznaczona pod zabudowę i w tych granicach stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu. Pozostała natomiast część działki nr [...] powinna pozostać w dotychczasowym przeznaczeniu. NSA nie dyspono0wął materiałem, aby zastosować art. 188 p.p.s.a. i rozpoznać skargę, gdyż taki dokument nie znajduje się w aktach sądowych.

Bez znaczenia natomiast dla wyniku sprawy pozostaje słusznie wskazane w skardze kasacyjnej zróżnicowanie brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż na datę uchwalenia planu przepis ten nie wymagał do stwierdzenia nieważności uchwały, aby naruszenie zasad miało charakter istotny. Warunkiem zastosowania tego przepisu było stwierdzenie naruszenia m.in. zasad uchwalenia planu, bez wartościowania uchybień. Tym niemniej w powyżej opisanym stanie faktycznym należy stwierdzić, że doszło do naruszenia zasad tworzenia planu, gdyby bowiem uwzględniono normy konstytucyjne, w części siedliska plan nie przeznaczałby gruntów pod zalesienie.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a.