Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 47/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 61 § 1, § 3, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 8b
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: § 137, § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant referent Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XLVII/312/2010 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XLVII/312/2010 z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) ustaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2010 r. Nr 65, pod poz. 900 i weszła w życie z dniem 22 lipca 2010 r.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy, w części obejmującej § 3 pkt 2, 5, 12, 15, 16, § 4 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7, § 5 pkt 1-4, 6-10, § 9 ust. 5, § 10 ust. 1, 3-4. § 12 ust. 2, § 13 ust. 1-5, § 14 ust. 6- 7, §§ 16-18, § 19 ust. 1-2, § 21 ust. 1 pkt 2 in fine, ust. 2-3, § 22, §§ 24-25.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

I. obrazę art. 7 Konstytucji RP art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) poprzez powtórzenie definicji ustawowych:

1. w § 3 pkt 5 uchwały zapisu zawartego w art. 2 pkt 1 ust 1 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t. j. Dz. U. z 2012.391) w zakresie definiowania nieczystości ciekłych,

2. w § 3 pkt 12 uchwały zapisu zawartego w art. 3 pkt 2 ust 8b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (t. j. Dz. U. z 2010 Nr 185, poz. 1243) w zakresie definiowania odpadów zielonych,

3. w § 3 pkt 15 uchwały zapisu zawartego w art. 2 pkt 1 ust 5 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2012 poz. 391) w zakresie definiowania zbiorników bezodpływowych,

4. § 3 pkt 16 uchwały zapisu zawartego w art. 2 pkt 1 ust 4 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2012.391) w zakresie definiowania właścicieli nieruchomości.

II. przekroczenie uprawnienia wynikającego z dyspozycji art. 4 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez uregulowanie zagadnień innych niż enumeratywnie wymienionych w upoważnieniu wynikającym z ustawy:

1. w §§ 3, 9 pkt 5, 17 w zakresie odwołania się do zapisów Gminnego Planu Gospodarki Odpadami

2. w § 4 pkt 1, 3 i 4 poprzez nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości będących powtórzeniem obowiązków wynikających z przepisów art. 5 pkt 1 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

3. w § 4 pkt 4 poprzez nałożenie obowiązku usuwania niezwłocznie błota, śniegu i lodu, zaś innych zanieczyszczeń nie rzadziej niż raz w tygodniu,

4. w § 4 pkt 5 poprzez nałożenie obowiązku usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości,

5. w § 4 pkt 6 poprzez nałożenie obowiązku usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp., umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa,

6. w § 4 pkt 7 poprzez nałożenie obowiązku usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków,

7. w § 5 pkt 1 poprzez ustalenie, że zabrania się spalania odpadów niebezpiecznych na powierzchni ziemi oraz instalacjach grzewczych budynków,

8. w § 5 pkt 2 poprzez ustalenie, że zabrania się niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, trawników oraz zieleńców, urządzeń oraz wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej,

9. § 5 pkt 3 poprzez ustalenie, że zabrania się umieszczania afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń itp. w miejscach do tego nie przeznaczonych,

10. § 5 pkt 4 poprzez ustalenie, że zabrania się malowania np. graffiti poza wyznaczonymi do tego celu ścianami,

11. § 5 pkt 6 poprzez ustalenie, że zabrania się zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt,

12. § 5 pkt 7 poprzez ustalenie, że zabrania się indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych,

13. § 5 pkt 8 poprzez ustalenie, że zabrania się wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi,

14. § 5 pkt 9 poprzez ustalenie, że zabrania się indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości,

15. § 5 pkt 10 poprzez ustalenie, że zabrania się wykorzystywania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, pojazdów, itp.,

16. w § 9 ust. 5 poprzez nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości dostosowania wielkości zbiornika bezodpływowego, przyjmując wskaźniki wytwarza ścieków określonych w GPGO (Gminny Plan Gospodarowania Odpadami), podczas gdy gminne plany gospodarowania odpadami zostały niesione ustawą z dnia 1 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r. Nr 152, poz. 897),

17. w § 10 ust. 1 poprzez zobowiązanie prowadzących handlową działalność gospodarczą do ustawiania w miejscach publicznych przed sklepami itp. pojemników przeznaczonych na selektywną zbiórkę odpadów,

18. w § 10 ust. 3 poprzez zobowiązanie przedsiębiorców użytkujących tereny komunikacji publicznej do obowiązkowego zamocowania na stałe koszy ulicznych na drogach publicznych,

19. w § 10 ust. 4 poprzez zobowiązanie organizatorów imprez masowych do obowiązkowego wyposażenia w pojemnik o poj. 120 l na 20 osób uczestniczących oraz do wyposażenia w szalety w przeliczeniu jeden szalet na 100 osób, a nadto do zawarcia umowy z podmiotami uprawnionymi do dostarczania pojemników i szaletów oraz ich opróżniania i uprzątnięcia,

20. w § 12 ust. 2 poprzez zakazanie spalania w pojemnikach i koszach na odpady jakichkolwiek odpadów,

21. w § 13 ust. 1-5 poprzez nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości będących powtórzeniem obowiązków wynikających z przepisów art. 6 pkt 1 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

22. w § 14 ust. 6-7 poprzez zobowiązanie właścicieli punktów handlowych oraz organizatorów imprez masowych do usuwania odpadów i opróżniania przenośnych toalet oraz do ich usuwania, niezwłocznie po zakończeniu imprezy,

23. w §§ 16 i 17 Rozdziału 6 w zakresie ustalenia maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów oraz ilości odpadów wyselekcjonowanych, do których osiągnięcia zobowiązane są podmioty uprawnione,

24. w § 18 Rozdziału 7 w zakresie ustalania zniżek w opłatach ponoszonych przez właścicieli nieruchomości z tytułu zakupu usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych,

w § 19 ust. 1-2 w zakresie wskazania miejsc gromadzenia odpadów,

26. w § 21 ust. 1 pkt 2 in fine poprzez zobowiązanie właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe do niedopuszczenia do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe,

27. w § 21 ust. 2 poprzez zobowiązanie hodowców zwierząt domowych do spełnienia wymogów ustanowionych dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy,

28. w § 21 ust. 3 poprzez nałożenie obowiązku wynikającego z ust. 2 na hodowców zwierząt nieudomowionych, utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych,

29. w § 22 poprzez wskazanie, iż w sprawie zasad postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy ma zastosowanie odrębna uchwała Rady Miejskiej,

30. w § 24 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji,

31. w § 25 poprzez ustalenie, że koszty deratyzacji ponoszą właściciele nieruchomości.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz nie wniósł zastrzeżeń co do zasadności skargi. Wyjaśnił jedynie, że częsta praktyka w działalności uchwałodawczej rad gmin jest powtarzanie w uchwałach jako aktach prawnych niższego rzędu zapisów zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu – ustawach. Z formalnego punktu widzenia takie zachowanie jest naruszeniem zasad techniki prawodawczej, jednak przesłanką takiego działania jest chęć zapewnienia adresatom możliwości zapoznania się z całokształtem zasad regulujących dany zakres spraw bez konieczności odwoływania się do innych przepisów zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu. Wskazane w skardze błędy są spowodowane faktem, że Rada Miejska podejmując uchwały kieruje się zasada użyteczności i pełnej regulacji danej kwestii. Wymienione przez Prokuratora naruszenia są po części wynikiem powtórzenia zapisów ustawowych oraz próba ich doprecyzowania poprzez wskazanie minimalnej częstotliwości wykonania danego obowiązku. Ponadto uchwalając nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (uchwała z dnia [...] stycznia 2013 r. nr XLVII/312/2010, którą uchylono zaskarżoną uchwałę) Rada uwzględniła w trakcie procesu legislacyjnego stanowisko zaprezentowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna co do części podniesionych zarzutów, jednakże z uwagi na liczbę zawartych w uchwale uregulowań w sposób istotny naruszających przepisy prawa powszechnie obowiązującego Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej w skrócie p.p.s.a.) Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.

Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego jest uchwała Nr XLVII/312/2010 Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. Zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby, która znajdzie się w okolicznościach pozwalających na zastosowanie wynikających z niej norm prawnych. Bezspornym jest przy tym, iż zaskarżona uchwała nie miała jednorazowego zastosowania, lecz mogła znaleźć zastosowanie w nieograniczonej liczbie przypadków.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia uchwały), dalej w skrócie u.c.p.g. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei w myśl art. 4 ust. 2 uchwały regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń,

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego,

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów,

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami,

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku,

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach,

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W wyniku analizy zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty skargi potwierdziły się w części dotyczącej: § 3 pkt 2, 5, 12, 15, 16, § 4 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7, § 5 pkt 1-4, 6-10, § 9 ust. 5, § 10 ust. 1, 3-4. § 12 ust. 2, § 13 ust. 1-5, § 14 ust. 6- 7, §§ 16-18, § 19 ust. 1-2, § 21 ust. 1 pkt 2 in fine, ust. 2-3, § 22, §§ 24-25, tj. w zakresie objętym skargą.

Część z zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów uchwały stanowi powielenie regulacji ustawowych. Treść § 3 pkt 5 uchwały pokrywa się z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 z u.c.p.g. zawierającego definicję nieczystości ciekłych; treść § 3 pkt 12 uchwały pokrywa się z treścią art. art. 3 ust. 2 pkt 8b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), zawierającego definicję odpadów zielonych; treść § 3 pkt 15 uchwały stanowi powielenie treści art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., zawierającego definicję zbiorników bezodpływowych; § 3 pkt 16 uchwały stanowi powielenie treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zawierającego definicję właścicieli nieruchomości; treść § 4 pkt 1 uchwały zawiera powielenie treści art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.; treść § 4 pkt 3 uchwały zawiera powielenie treści art. 5 ust. 1 pkt 2 uchwały, treść § 4 pkt 4 uchwały zawiera powielenie treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.; natomiast w § 13 uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązki wynikające z art. 6 ust. 1 u.c.p.g.

Powtórzenie w treści zaskarżonej uchwały szeregu definicji ustawowych stanowi naruszenie przepisu § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10).

Stosownie do treści § 137 "Zasad techniki prawodawczej" – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych.

Ponadto delegacja ustawowa zawarta w art. 4 u.c.p.g. nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach definicji określonych pojęć (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, publ. LEX Nr 296945).

Dodatkowo należy w pełni podzielić wyrażony w skardze pogląd Prokuratora, że szereg przepisów uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określającej materię, która powinna zostać uregulowana w uchwale. Sytuacja ta miała miejsce w odniesieniu do § 4 pkt 5-7, § 5 pkt 1-4 oraz pkt 6-10, § 10 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, § 12 ust. 2, § 14 ust. 6 i 7, § 16, § 17, § 18, § 19, § 21 ust. 1 pkt 2 (w odniesieniu do obowiązku niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe), § 21 ust. 2, § 22 (poprzez wskazanie, że w sprawie zasad postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy zastosowanie znajduje odrębna uchwała), § 24 oraz § 25 zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z § 24 uchwały właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania raz na dwa lata w okresie 1 kwiecień do 30 czerwiec danego roku deratyzacji na terenie nieruchomości. Z kolei w myśl § 25 uchwały koszty deratyzacji ponoszą właściciele nieruchomości. Uregulowania te wykraczają poza upoważnienie ustawowe, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Natomiast Gminne Plany Gospodarki Odpadami, o których mowa w § 9 ust. 5 uchwały, zostały zniesione ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897).

Liczba stwierdzonych w treści zaskarżonej uchwały naruszeń przepisów prawa powszechnie obowiązującego okazała się na tyle znaczna, a zaskarżony akt prawa miejscowego do tego stopnia wadliwy, że regulacje naruszające przepisy prawa powszechnie obowiązującego wyczerpują zasadniczą część treści zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Uzasadnionym zatem zdaniem Sądu było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W rezultacie więc stwierdzeniem nieważności zostały objęte wszystkie jej przepisy.

Odnosząc się do faktu, że z uwagi na treść art. 22 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (z których wynika, iż zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2013 r.) nie zachodziła potrzeba stwierdzania jego nieważności, należy zwrócić uwagę, iż zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl. Przywołane poglądy odnoszą się wprawdzie do sytuacji, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała zostaje uchylona późniejszą uchwałą organu, który ją wydał, jednak można je odnieść również do sytuacji, gdy zaskarżony akt traci moc obowiązującą na skutek przepisu ustawy. Jest to spowodowane tym, iż w obydwu tych przypadkach zaskarżony akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r. (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134), dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiadał obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).