Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 289/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 32 ust. 1, art. 66 ust. 2, art. 190 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr FWO.330-20.2021 w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 8 listopada 2021 r., nr Ks.1241.7.2021.Adm.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga wniesiona przez A. A. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (dalej: organ odwoławczy lub KWP w Opolu) z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr FWO.330-20.2021.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 19 października 2021 r. strona wystąpiła do Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: organ pierwszej instancji, KPP w [...] ) o ponowne wyliczenie i wypłatę części należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za 12 dni z roku 2007 oraz 35 dni z roku 2008 i z roku 2009 w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2009 r., z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. We wniosku skarżący podniósł, że po zwolnieniu wypłacono mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop, który ustalono na podstawie art. 115a ustawy o Policji. Tymczasem wskazanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. przepis art. 115a ustawy o Policji stanowiący o zastosowaniu mnożnika 1/30 został uznany za niezgodny z Konstytucją RP.

Pismem z dnia 22 października 2021 r. KPP w [...] zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie decyzją z dnia 8 listopada 2021 r., nr Ks.1241.7.2021.Adm, działając na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o Policji, oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), zwanej dalej ustawą zmieniającą, odmówił ponownego naliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, wyrównania jego wysokości i wypłaty dodatkowej należności za niewykorzystane urlopy. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał, że strona podała, iż w związku z przejściem na emeryturę został jej wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie m.in. ustawy o Policji (Dz. U. Nr 100, poz. 1084). Stosownie do tego przepisu wysokość należnego ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz taki sposób obliczenia ekwiwalentu został uznany przez Trybunał Konstytucyjny - wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 - "za niezgodny z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP". W dalszej kolejności organ stwierdził, powołując się na uzasadnienie przywołanego wyroku, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego, gdyż prawo do niego wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, zaś jego wypłata jest czynnością materialno-techniczną. Wskazał też, że w dniu 1 października 2020 r., na mocy ww. ustawy zmieniającej, został znowelizowany art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednak według art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, stanowiącego przepis przejściowy, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Wskazany ostatnio przepis stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy.

Nie godząc się z zapadłą decyzją, skarżący wniósł od niej odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a ustawy o Policji oraz naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a., a w dalszej kolejności naruszenie art. 1 pkt 16 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez nieuzasadnioną odmowę ponownego naliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji do ponownego naliczenia i wypłacenia należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15 został opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. i na jego mocy wyeliminowano z systemu prawnego art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dalej, skarżący odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dowodził, że ustawa zmieniająca w części dotyczącej art. 115a ustawy o Policji jest pozbawiona podstaw prawnych, gdyż usunięcie przez TK danej normy prawnej z przepisu oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał już od daty jego wejścia w życie.

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2022 r., nr [...], KWP w Opolu stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego.

Na skutek skargi skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Op 100/22, uchylił postanowienie KWP w Opolu z dnia 14 stycznia 2022 r. Sąd uznał - wbrew twierdzeniom KWP w Opolu - że skarżący zachował 14-dniowy termin do wniesienia odwołania i zobowiązał organ drugiej instancji do jego rozpoznania.

W ponownym postępowaniu Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: K.p.a., w związku z art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Organ odwoławczy podzielił ustalenia KPP w [...] . Zaznaczył, że spoczywa na nim obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i stwierdził, że zarzuty odwołania są niezasadne. Wyjaśnił, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji stanowi, iż policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Zgodnie zaś z art. 115a tej ustawy - w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r. - ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazał również, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), stwierdzono, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, powstała luka prawna, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa uniemożliwiała ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Wywodził dalej KWP w Opolu, że z dniem 1 października 2020 r., na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej, art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie. Z przepisu tego wynika, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej określił, do jakich spraw stosuje się art. 115a w brzmieniu nadanym mu tą ustawą, a także określił sposób proporcjonalnego ustalania liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w 2018 r., za który przysługuje ekwiwalent przy zastosowaniu odpowiedniego współczynnika. Według tego przepisu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Stosownie do tych regulacji uznał organ odwoławczy, że naliczenie i wypłacenie stronie ekwiwalentu z datą zwolnienia ze służby w Policji nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu w inny sposób. Dlatego też właściwym było wydanie decyzji odmawiającej ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Zgodnie bowiem z prezentowanym w orzecznictwie poglądem odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna przybrać formę decyzji administracyjnej, ponieważ jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- art. 190 ust. 1 oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie uniemożliwienia realizacji prawa gwarantowanego poprzez niezastosowanie się do wyroku TK z dnia 30 października 2018 r.,

- art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że odwołanie się przez ustawodawcę do zasad w tym przepisie jest równoznaczne z ustaleniem 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zobowiązanie organu do ponownego wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w ilości 82 dni za lata 2007-2009 oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że kwestionowane decyzje są niezgodne z prawem. Na poparcie tego stanowiska powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, akcentując, że nie ma żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r. oraz od daty wszczęcia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie znajdują uzasadnienia w aktualnie obowiązującym stanie prawnym wobec treści art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Skarżącemu wypłacono bowiem należny ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w związku z jego zwolnieniem ze służby z dniem 27 lutego 2009 r., zaś z ww. przepisu ustawy zmieniającej wprost wynika, że przy ustalaniu prawa do przedmiotowego ekwiwalentu w odniesieniu do skarżącego należało zastosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Wedle zaś art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko organu i skarżącego w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wyższej wysokości. Organy obu instancji zgodnie uznały, że w przypadku skarżącego przy ustaleniu prawa do przedmiotowego ekwiwalentu - z uwagi na treść art. 9 ust. 1 przywołanej wcześniej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nadal zwanej w skrócie ustawą zmieniającą - stosuje się art. 115a cyt. wyżej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w jej brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Dokonując oceny stanowiska organów, należy - zdaniem Sądu - przede wszystkim rozstrzygnąć, czy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, można rozciągnąć również na art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Odpowiedź na to pytanie pozwoli w dalszej kolejności na ustalenie, czy w kontrolowanej sprawie organy prawidłowo uwzględniły skutki tego wyroku, mając na uwadze konsekwencje tzw. negatywnych orzeczeń Trybunału, czyli orzeczeń stwierdzających niezgodność określonej normy z Konstytucją RP, i czy właściwie zareagowały na wniosek strony w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany przez nią urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W związku z tym odnotować trzeba, że w wyniku wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą - z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) - art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu powołanego wyroku TK wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji organy Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Zauważyć jeszcze należy, że w uzasadnieniu komentowanego wyroku TK wskazał również, iż "ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego". Ponadto Trybunał zaznaczył, że obowiązek wypłaty ekwiwalentu, w tym za niewykorzystane urlopy, "obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze", oraz wyjaśnił, że omawiany ekwiwalent nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez wypłatę ekwiwalentu, zaś odmowa jego wypłacenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (podobnie NSA w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13).

W orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał.

W świetle powiedzianego dotąd, zdaniem Sądu, nie można zaakceptować jako realizującego skutki wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. regulacji art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji) w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. (zdanie pierwsze ust. 1 art. 9). Przy tak ukształtowanym zakresowym wyroku TK niedopuszczalne jest bowiem różnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy decydujących się na skorzystanie z prawa rozwiązania stosunku służby z uwagi na czas (okres), w którym to nastąpiło, a także w zależności od daty złożenia wniosku o wyrównanie ekwiwalentu wypłaconego na zasadach zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny. Ponadto naruszają zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, na straży przestrzegania której stoją sądy, przepisy stanowiące, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. (zdanie drugie ust. 1 art. 9, na które powołały się organy odmawiając pozytywnego załatwienia wniosku), i że przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. (zdanie trzecie ust. 1 art. 9). Tym samym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów, że prawidłowe było naliczenie i wypłacenie stronie ekwiwalentu z datą zwolnienia ze służby w Policji, czyli na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Zaakcentować należy, że z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób obliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest w dacie zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W realiach sprawy należy zatem po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu, pomnożyć tę ilość urlopu przez wysokość wynagrodzenia przysługującego stronie skarżącej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego - zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego - w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, trzeba ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez dokonaną, zgodnie z uzasadnieniem TK, "wycenę" ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1920).

W tym miejscu powtórzenia wymaga, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej wyłącznie tej części art. 115a ustawy o Policji, w jakiej określono współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Niezmienne jednak zostało prawo do niego. W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak słusznie akcentował Trybunał Konstytucyjny - ma charakter bezwarunkowy. Skoro zaś po myśli art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, to nie można uznać, że ustanowioną konstytucyjnie zasadę wypełnia przytoczony wyżej art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, na który powołały się organy, odmawiając stronie prawa do ekwiwalentu w wysokości uwzględniającej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego.

Odrębnego odnotowania wymaga, że przywołany przez skarżącego art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia, albowiem celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel wznowienia w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji przez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych - czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni - ponieważ godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji.

Sąd podkreśla, że Konstytucja RP w art. 45 ust. 1 gwarantuje każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zawarta w tym przepisie regulacja powszechnie łączona jest z konstytucyjnym prawem do sądu. Od samego wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r. zarysował się spór na temat tego, czy sądy mogą sprawować kontrolę konstytucyjności, przy czym dotyczył on przede wszystkim możliwości sądowej oceny zgodności z Konstytucją ustaw, gdyż w zakresie aktów podustawowych takie uprawnienie sądów raczej nie było kontestowane. Ta kwestia sporna nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, tj. gdy norma prawna w wyniku kontroli konstytucyjności dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny została uznana za niekonstytucyjną, a następnie powtórzono ją w procesie stanowienia prawa. Przy czym, co ważne, nie nastąpiło to w przepisie zmienionym, a w przepisie go zmieniającym. Zdaniem Sądu należy w pełni zgodzić się z prezentowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, że w państwie prawa przepis oceniony jako niekonstytucyjny, z którego wyinterpretowano określoną normę prawną, nie może zostać uznany za zgodny z prawem. Podobnie nie można uznać za legalne, zgodne z Konstytucją, powtórzenie przez parlament rozwiązania prawnego, już uznanego przez TK za sprzeczny z prawem (zob. K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 2 (42)/2018, s. 30 i n.; R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 37; M. Safian, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wystąpienie wygłoszone w Komitecie Nauk Prawnych, 6 stycznia 2013 r., https://trybunal.gov.pl/informacja-publiczna-media/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2/; R. Hauser, A. Kabat, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; a także uchwała NSA z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06; wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd administracyjny - co oczywiste - nie zastępuje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pierwotnej oceny zgodności ustaw z Konstytucją. Sąd ten ma obowiązek zadać pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu, jeśli ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że w przypadku, gdy sąd tych wątpliwości nie ma, a jest przekonany o sprzeczności z Konstytucją danego przepisu, to nie pyta o to Trybunału Konstytucyjnego, ale sam odmawia jego zastosowania, stosując bezpośrednio przepis konstytucyjny (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 1998 r., sygn. akt SA 1246/98; uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 5/98; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt I ACa 178/03). Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 21 października 2003 r., sygn. akt SNO 59/05, uznając, że wobec oczywistej sprzeczności danego przepisu ustawowego z normą konstytucyjną, której nie można usunąć wykładnią ustawy ten przepis zawierającej, nie istnieje konieczność występowania z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, a sąd orzekający może samodzielnie odmówić stosowania tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Powstałą w ten sposób lukę prawną sąd powinien uzupełnić wprost normą konstytucyjną, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji. Kompetencja sądu administracyjnego do odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu jest niewątpliwa w przypadku jego wtórnej niekonstytucyjności. Pojęcie wtórnej niekonstytucyjności obejmuje dwie sytuacje. Z jednej strony określa się nim stan prawny ukształtowany w wyniku wadliwej, powtarzającej niekonstytucyjne regulacje, działalności ustawodawcy. Z drugiej strony pojęcie to jest stosowane w sytuacji, gdy w wyniku wejścia w życie wyroku TK powstał stan normatywny, który również jest niezgodny z ustawą zasadniczą. W rozpoznawanej sprawie zachodzi pierwsza sytuacja. Treść art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej kreuje bowiem sytuację prawną, w której nadal nakazuje stosować art. 115a ustawy o Policji w kształcie normatywnym uznanym przez TK za niezgodny z Konstytucją RP. Zestawienie treści art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz obecnej treści art. 115a ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że zabieg legislacyjny, którego celem miało być wykonanie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. ma charakter pozorny.

W ocenie Sądu przy ustalaniu relewantności pytania prawnego należy mieć na uwadze, że z reguły brak będzie podstaw do przyjęcia wystąpienia tej przesłanki wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchamiania instytucji pytań prawnych (zob. A. Kabat, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Białystok 1995, BWP, s. 77). Sąd wziął pod uwagę także stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 30/04, w którym stwierdzono, że "niezależnie od dostrzeganych i sygnalizowanych przez Trybunał zasadniczych różnic występujących pomiędzy prezentowanymi w doktrynie stanowiskami w sprawie obowiązywania ustaw zmieniających ustawy, zasadniczo istnieje zgodność, iż to nie przepis nowelizujący (ergo ustawa, której jest elementem) podlega stosowaniu rozumianemu jako wynik subsumcji, lecz przepis nim zmieniony. Tym samym nie ma rozbieżności co do tego, że podstawą ostatecznej decyzji lub orzeczenia poprzedzającego wniesienie skargi konstytucyjnej jest przepis ustawy znowelizowanej, podczas gdy przepis nowelizujący stanowi jedynie podstawę ustalenia obowiązującego brzmienia przepisu zmienionego. [...] w trybie skargi konstytucyjnej przedmiotem kontroli nie może być co do zasady przepis nowelizujący, a wynikająca z jego treści zmiana prawa winna być badana poprzez kontrolę konstytucyjności ustawy znowelizowanej". W przedmiotowej sprawie zmieniony art. 115a ustawy o Policji nie zawiera przy kształtowaniu podmiotowego prawa policjanta żadnych ograniczeń czasowych co do jego wszak bezspornie ustawowego prawa do ekwiwalentu.

Na etapie stanowienia prawa - jak już wskazano wcześniej - należy mieć na uwadze, że orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą, skierowane są do abstrakcyjnie określonego adresata i - co ważne - zawierają normatywną treść, chociaż w sensie negatywnym. W sytuacji zaś, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, kiedy rozstrzygnięcie nakierowane jest na eliminację niekonstytucyjnej normy czy to w pełnym, czy częściowym zakresie, zbliżają się do regulacji normatywnej, co musi wziąć pod uwagę sąd na etapie kontroli sądowej. Takie cechy należy przypisać orzeczeniom TK stwierdzającym wprost niekonstytucyjność przepisu prawa, ale także ustalającym zakres treściowy przepisu, w jakim popada on w kolizję z Konstytucją. Dotyczy to również tzw. wyroków interpretacyjnych pozytywnych i negatywnych, ponieważ ich celem jest eliminacja niekonstytucyjnych treści znaczeniowych, które mogły być przypisane badanej regulacji w drodze przyjętych reguł wykładni prawa (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, Sąd Konstytucyjny w systemie organów państwowych - zarys kompetencji [w:] Studia i Materiały, tom II, Warszawa 1996, s.17 i n.).

Raz jeszcze podnieść przyjdzie, że Trybunał Konstytucyjny uznał normy zawarte w art. 115a ustawy o Policji w kształcie obowiązującym w czasie orzekania przez TK za niekonstytucyjne, a ustawodawca wprowadził je ponownie do obrotu prawnego w ustawie zmieniającej ustawę o Policji. Wystąpiła zatem sytuacja, w której norma prawna w wyniku kontroli konstytucyjności dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny została uznana za niekonstytucyjną, a następnie powtórzono ją w procesie stanowienia prawa. Przy czym nie nastąpiło to w przepisie zmienionym, a w przepisie go wprowadzającym. Akcentowano już wcześniej, że w państwie prawa przepis oceniony jako niekonstytucyjny, z którego wyinterpretowano określoną normę prawną, nie może zostać uznany za zgodny z prawem. Podobnie nie można uznać za legalne, zgodne z Konstytucją, powtórzenie przez parlament rozwiązania prawnego uznanego już wcześniej przez TK za sprzeczne z aktem prawnym wyższego stopnia.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie ewidentna niezgodność przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy zastosowania przez sąd administracyjny przepisów ustawy wtórnie niekonstytucyjnych. W tak oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych. Wedle Sądu wystąpiła wtórna niekonstytucyjność prawa, gdyż dokonana przez ustawodawcę, w wyniku wyroku TK z nia 30 października 2018 r., zmiana normatywna skutkuje nową niekonstytucyjnością, co można jednoznacznie ustalić na podstawie treści uzasadnienia tego wyroku. Norma art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim pozbawia prawa do wyliczenia ekwiwalentu zgodnie z nowym brzmieniem art. 115a ustawy o Policji funkcjonariuszy, którzy odeszli na emeryturę/rentę po dniu 19 października 2001 r., a przed dniem 6 listopada 2018 r., i którzy nie wnieśli przed ostatnią z dat o powtórne naliczenie wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego, stoi w sprzeczności z orzeczeniem TK i nie może być stosowana. Celowe jest ponowne wskazanie, że Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyroku wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Dodać trzeba, że komentowany przepis art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej narusza nie tylko zasadę mocy wiążącej ostatecznych wyroków TK, ale także zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, o czym stanowi art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Do jej istoty należy nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie istotnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania bez uzasadnienia znajdującego się w przepisie rangi co najmniej ustawowej.

W przekonaniu Sądu nie ma żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r.

Ponadto Sąd aprobuje stanowisko, że sądy mogą odmówić zastosowania norm niekonstytucyjnych, a w szczególności norm wtórnie niekonstytucyjnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. odnosi się do poddanego jego badaniu poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Zmiana normatywna art. 115a ustawy o Policji, dokonana w oparciu o wskazany wyrok TK, jest niepełna, bowiem art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez wyłączenie stosowania tego zmienionego przepisu w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. ponownie tworzy (powtarza) wobec określonej grupy podmiotów stan normatywny uznany już za niekonstytucyjny.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, stanowiący, że policjant zwalniany ze służy otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, oraz dokonają wyliczenia i następnie wypłaty stronie skarżącej części należnego jej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy). Ponadto organy uwzględnią stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), wedle którego prawo wynikające z art. 66 ust. 2 Konstytucji gwarantowane jest w sposób bezwarunkowy, jak też stanowisko zawarte w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, mocą którego Trybunał "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084).

Mając na względzie naruszenie przez organy Policji obu instancji ww. przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o Policji, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.