Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 868/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. F. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia 12 stycznia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. solidarnie na rzecz skarżących K. F. i J. F. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. F. i J. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 8 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/656/22, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy W. z 12 stycznia 2022 r., nr 6730.108.2021, o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 13 lipca 2021 r., uzupełnionym w dniu 23 sierpnia 2021 r., skarżący zwrócili się do Wójta Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] położonej w G. w gminie W.

Decyzją z 12 stycznia 2022 r. Wójt Gminy W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższego przedsięwzięcia.

Uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia organ I instancji wskazał, że w sprawie nie został spełniony wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p. Wójt wyjaśnił, że z tej samej drogi publicznej, co przedmiotowa działka (z ul. G.) – w obszarze analizy dostępna jest wyłącznie zabudowa zagrodowa na działce nr [..]. Jednak nie stanowi ona dobrego sąsiedztwa, gdyż reprezentuje odmienny rodzaj zabudowy, niż wnioskowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Pozostała zabudowa z obszaru poddanego analizie dostępna jest z drogi publicznej - ul. Ł.(za pośrednictwem drogi wewnętrznej - działki nr [..] lub bezpośrednio).

Ponadto, w obszarze analizy brak jest zespołu trzech budynków mieszkalnych na jednej działce. W konsekwencji zamierzenie, poza brakiem zbieżności funkcji w zakresie dostępności z tej samej drogi publicznej, reprezentuje odmienny rodzaj zagospodarowania terenu od istniejącego w sąsiedztwie.

Wójt zaznaczył także, że we wniosku ustalono powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki 13% (powierzchnia zabudowy 130 m2 dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego x 3 = 390 m2 na działce o powierzchni 3105 m2) oraz szerokości elewacji frontowej 13 m w sytuacji, gdy średnie wartości ww. parametrów w obszarze analizy wynoszą odpowiednio 7% i 11 m. Organ I instancji nie znalazł przy tym podstaw do przyjęcia wskazanych przez wnioskodawców wartości znacznie przekraczających średnie.

Wójt wskazał ponadto, że działka objęta wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej, a zatem nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jak wskazano, działka objęta wnioskiem przylega do działki nr [...], wydzielonej w formie drogi wewnętrznej, skomunikowanej poprzez drogę wewnętrzną we własności gminy (ul. B.) z drogą publiczną kategorii gminnej - ulicą G. Teren inwestycji pozostaje powiązany komunikacyjnie z drogą publiczną - ul. G., jednak powiązanie to, w szczególności z uwzględnieniem charakteru zamierzenia (zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), nie spełnia kryteriów dostępu do drogi publicznej. Ul. B., w przebiegu ww. dostępu, posiada szerokość pasa drogowego 4 m - 4,5 m w znacznej części przebiegu, niespełniającą wymogów § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Zgodnie z informacją E. z dnia 3 sierpnia 2021 r. zapewniono dla wnioskowanego przedsięwzięcia możliwość zaopatrzenia z sieci elektroenergetycznej. Natomiast gestor wodociągu gminnego w piśmie z dnia 6 sierpnia 2021 r. poinformował, że uwarunkowania hydrauliczne sieci wodociągowej w G. sprawiają, że nie jest zapewniona podaż wody dla nowych odbiorców oraz, że obecnie nie jest planowana rozbudowa sieci. Organ I instancji stwierdził wobec tego, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest spełniony. Z uwagi jednak na naruszenie innych wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji odstąpił od wzywania wnioskodawców do uzupełnienia wniosku w tym zakresie.

W kwestii warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. organ I instancji zauważył, że równolegle z przedmiotowym wnioskiem wnioskodawca złożył jeszcze jeden analogiczny wniosek o ustalenie warunków zabudowy działki sąsiedniej nr [...], zatem przedmiotowa inwestycja jest częścią łącznego zamierzenia wnioskodawcy obejmującego 6 budynków na 2 sąsiadujących przez drogę wewnętrzną działkach i w ocenie organu I instancji, nie można przyjąć przedłożonego przy wniosku bilansu powierzchni zabudowy. W związku z tym w sprawie winna zostać przedłożona decyzja środowiskowa, ale z uwagi na naruszenie przez zamierzenie innych warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji postanowił odstąpić od wezwania wnioskodawcy o dostarczenie decyzji środowiskowej.

W ocenie organu I instancji, wnioskowana inwestycja (rozpatrywana w połączeniu z równoległym analogicznym wnioskiem wnioskodawców), z uwagi na charakter i skalę zamierzenia przekracza warunki zrównoważonego rozwoju i skutkować może degradacją wartości kulturowych podlegających ochronie na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego (naruszenie § 2 ust. 8 i 9 uchwały). Powyższe, zdaniem Wójta Gminy W., świadczy o niespełnieniu warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 8 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Dostęp pośredni może polegać na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. Ponadto, na etapie wydawania warunków zabudowy kwestia zgodności dróg z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma znaczenia dla spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. Na tym etapie, który jest przedpolem dla uzyskania zgody budowlanej, nie jest dokonywana szczegółowa analiza warunków technicznych planowanej inwestycji. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego, nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, kwestie spełnienia wymogów m.in. § 14 rozporządzenia, są badane na etapie wydawania zgody budowlanej. Nie było potrzeby badania kwestii parametrów drogi, w tym ustalania jej nośności i szerokości w relacji do planowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniona.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Wójta w zakresie oceny niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z dostępnością zabudowy z innej niż wnioskowana działka – drogi publicznej. Jak wyjaśniło Kolegium, z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym urbanistyczną całość.

Kolegium zauważyło jednak, iż w obszarze analizowanym rzeczywiście brak jest zabudowy obejmującej, jak we wniosku, zespół trzech budynków mieszkalnych na jednej działce, zatem zamierzenie reprezentuje odmienny rodzaj zagospodarowania terenu od obecnego w sąsiedztwie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że w obszarze analizowanym brak jest wzorca dla inwestycji polegającej na realizacji trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce. W konsekwencji, nie można stwierdzić, że wnioskowana inwestycja stanowiłaby kontynuację zabudowy. Przeciwnie, taki sposób realizacji inwestycji jednoznacznie kłóci się z wymogami ładu przestrzennego przyjętymi w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich na obszarze analizy. Zatem, uzasadnione jest stanowisko organu I instancji, że inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło przy tym, że zasada dobrego sąsiedztwa jest integralnie powiązana z wymogami zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, a także zasadą równości wobec prawa i proporcjonalności. Rozstrzyganie sprawy zgodnie z tą zasadą wypełnia gwarancję zasady równości - tj. równego traktowania inwestorów tam, gdzie brak jest przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też, znalezienie jednoznacznego wzorca uzasadniającego podobieństwo planowanej inwestycji z już istniejącymi na danym obszarze, pełni funkcję gwarancyjną dla wymogów ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji w znaczeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza więc zabudowę, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a zarazem pozostaje z nim kompatybilna.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Kolegium, z powodów wyżej opisanych zaistniała oczywista sprzeczność wnioskowanej zabudowy z uwarunkowaniami przestrzennymi istniejącymi na obszarze analizowanym, a w konsekwencji brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co jest wystarczające dla wydania decyzji odmownej.

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko Wójta odnośnie niespełnienia przez planowaną inwestycję warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.p.z.p. Wobec zaś niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. brak wezwania wnioskodawców do uzupełnienia o stosowne dokumenty pozostaje, zdaniem Kolegium, bez wpływu na rozstrzygnięcie. Kolegium nie dostrzegło jednak sprzeczności inwestycji z przepisami z zakresu ochrony przyrody.

W skardze skarżący zarzucili powyższej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie przepisów prowadzące do przyjęcia, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić, podczas gdy przepis nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim, a planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji mieszkaniowej występującej na analizowanym obszarze;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie) poprzez błędne zastosowanie przepisów i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstępstwo od wyliczonej średniej, jakkolwiek z przeprowadzonej analizy wprost wynika, że wartości średnie wyliczane są na podstawie skrajnie różnych wartości, a tym samym nie stanowią odzwierciedlenia prawidłowości architektonicznych czy urbanistycznych występujących na analizowanym terenie;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie przepisów i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie szerokość elewacji frontowej 13 m, znacznie odbiega od wyliczonej średniej na poziomie lim, mimo iż sam przepis przewiduje tolerancję dla osiągniętego wyniku do 20 %;

4. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności w zakresie uznania, iż odstąpienie dokonane przez organ I instancji w przedmiocie wezwania strony do złożenia wyjaśnień, czy też do przedłożenia decyzji środowiskowej jest uzasadnione i pozostaje bez znaczenia dla rozpoznania sprawy (uzbrojenie terenu: zaopatrzenia nieruchomości w wodę; zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi: ewentualna zasadność w zakresie wzywania skarżących do przedłożenia decyzji środowiskowej); a w konsekwencji uznanie, iż brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy;

5. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów odwołania i jedynie wskazanie na zasadność w działaniu organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, oraz kolejno o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia postępowania w sposób wyczerpujący oraz zmierzający do wyjaśnienia wszelkich i wszystkich wątpliwości w niej powstałych.

Jak wskazano, osią sporu w niniejszej sprawie pozostaje wypełnienie przesłanek przewidzianych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Skarżący wskazali, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy błędnie przyjął, że planowana zabudowa nie wpisuje się w średnie parametry wyliczone przez organ I instancji oraz - ze względu na ilość budynków, a nie rodzaj zabudowy i cel jaki ma wypełniać - nie stanowi kontynuacji funkcji przypisanej do danego terenu (mimo, iż zamiarem skarżących jest podział działki i dopiero docelowo umożliwienie budowy po jednym budynku mieszkalnym na każdej z nowopowstałych nieruchomości).

Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżących, organ odwoławczy w sposób nielogiczny przyjął, iż planowana zabudowa jednorodzinna pełni odmienny rodzaj zagospodarowania nieruchomości od wskazanej zabudowy mieszkalnej i zagrodowej znajdującej się na analizowanym obszarze, podczas gdy rodzaj zagospodarowania terenu jest tożsamy z tym występującym na analizowanym obszarze, a fakt, iż planowana inwestycja obejmuje trzy budynki jednorodzinne, nie oznacza, iż zmienia się rodzaj zagospodarowania terenu czy też pełniona przez wskazaną zabudowę funkcja. Żaden z organów nie wyjaśnił ponadto, dlaczego posadowienie trzech budynków jednorodzinnych nie wpisuje się w istniejącą zabudowę mieszkaniową oraz zagrodową. Nadto, zamiarem skarżących jest nie tyle posadowienie trzech budynków na jednej działce, ale podział istniejącej nieruchomości na trzy części - do czego również wymagane jest pozyskanie warunków zabudowy. Dopiero podział działki da podstawy do wystąpienia o nowe warunki zabudowy obejmujące budowę jednego budynku mieszkalnego na jednej działce. W ocenie skarżących, w tej sytuacji zarówno Kolegium, jak i Wójt Gminy W., bezrefleksyjnie i niejako za skarżących (których to organ I instancji nie wezwał do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień) przyjęli, iż cała inwestycja stanowić ma kompleks budynków jednorodzinnych posadowionych na jednej działce.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie odniósł się również do kwestii uśrednienia parametrów przez organ I instancji i rzekomych znacznych odstępstw planowanej inwestycji od wyliczonych średnich, przychylając się jedynie do stanowiska organu I instancji, nie uzasadniając dlaczego w przypadku znacznie rozbieżnych wartości parametrów, których przyjęcie daje znacznie zaniżone lub zawyżone średnie wartości wskaźników, w stosunku do wartości występujących na danym terenie, nie jest możliwym przyjęcie odmiennych wskaźników dla planowanej zabudowy mimo, iż przepis przewiduje możliwość dokonania odstępstwa, a przeprowadzona analiza takowe odstępstwo uzasadnia - wobec skrajnych wartości składających się na wyliczane średnie. W ocenie skarżących pominięto, iż na analizowanym obszarze znajduje się zabudowa o szerokości elewacji od 7 m do 15 m - a tym samym planowana w ramach inwestycji szerokość elewacji frontowej na poziomie 13 m wpisuje się w występującą szerokość elewacji na analizowanym obszarze. Następnie wskaźnik powierzchni zabudowy - waha się od 2 % do 10 %, a tym samym wskaźnik występujący przy planowanej inwestycji na poziomie 13 % jest zbliżony do tego występującego na analizowanym obszarze.

Wobec powyższego, wadliwy sposób zastosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez oba organy, a także niepodjęcie przez żaden z organów działań zmierzających do wyjaśnienia wątpliwości powstałych przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, uzasadnia zdaniem skarżących przyjęcie, iż wskutek zaniechania usunięcia przez organ odwoławczy wadliwości postępowania organu I instancji jest naruszenie przez organy obu instancji przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Nadto, organ odwoławczy, zdaniem skarżących, nie odniósł się do wszystkich złożonych w odwołaniu zarzutów, gdyż przytoczenie stanowiska organu I instancji i wskazanie, iż Kolegium się z nim zgadza nie stanowi rozpoznania zarzutu.

Skarżący ponadto nie zgodzili się ze stanowiskiem organu I instancji, który wskazał, iż brak sąsiednich działek z własnym ujęciem wody przesądza o niemożności zapewnienia takiego ujęcia na działce nr [...], do czego nie odniósł się organ odwoławczy. Skarżący wyjaśnili, że w przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. mowa jest o planowanym uzbrojeniu - a tym samym, nie o istniejącym, czy też odnoszącym się do tego istniejącego na działkach sąsiednich. Ponadto, organ I instancji, wbrew treści art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 8 u.p.z.p. stwierdził, iż jest uprawniony do uznania, że planowana inwestycja narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Fakt złożenia odrębnego wniosku przez skarżących, na inną inwestycję, na innej działce - nie oznacza, w ocenie skarżących, iż inwestycje te stanowią jedno przedsięwzięcie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją odmówiono skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] położonych w G], gmina W.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w brzmieniu poprzedzającym zmiany z 3 stycznia 2022 r., albowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 22 lipca 2021 r. (tak przepisy przejściowe zawarte w art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399)).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna w świetle wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a jeśli tak to ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17, LEX nr 2456034).

Instrumentem pozwalającym na weryfikację przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Analiza ta ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie zasadniczym powodem, dla którego odmówiono skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez nich zamierzenia było niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli brak realizacji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania nowej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który w świetle art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 jest podstawą działań z zakresu zagospodarowania i zabudowy terenów, którego wymogi określone ustawą należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez ład przestrzenny przepis art. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Organ I instancji dokonując analizy spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wziął pod uwagę wyłącznie zabudowę dostępną z tej samej drogi publicznej, co objęta wnioskiem działka nr [...], wskazując, że jest nią zabudowa zagrodowa na działce nr [..]. W konsekwencji, organ stwierdził brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Kolegium z kolei jakkolwiek stwierdziło, że pod uwagę należy brać zabudowę występującą na całym obszarze analizowanym wyznaczającym tzw. sąsiedztwo urbanistyczne, nie tylko na działkach posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej, podzieliło stanowisko o braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji wskazując, że w obszarze analizowanym brak jest wzorca dla inwestycji polegającej na realizacji trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce.

Sąd nie zaakceptował stanowiska żadnego z orzekających organów dostrzegając jego niezgodność z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i stwierdzając, że doszło tym samym do przedwczesnego stwierdzenia braku spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, opartego w istocie o analizę urbanistyczną wadliwą z powodu nieprawidłowej wykładni i zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11, LEX nr 1291986). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2020 r. (II OSK 1580/18, LEX nr 3115133) uznał za niedopuszczalną ścieśniającą wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa. Taka wykładnia jest niedopuszczalna przede wszystkim w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Z tego powodu, przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej", przyjmując, tak jak Kolegium, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., II OSK 582/08 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., IV SA/Wa 1555/08, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej, tak jak uczynił to organ I instancji i jak przyjęto w analizie urbanistycznej. Wystarczające jest bowiem spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja (tak A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz Alicja, M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2021).

Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 2266/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy tym wskazać należy, że irrelewantne prawnie dla oceny dostępności do drogi publicznej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy jest spełnienie przez sieć dróg łączących inwestycję z drogą publiczną warunków technicznych przewidzianych dla dróg publicznych, których brak organ I instancji błędnie przyjął za zasadniczy motyw odmowy ustalenia warunków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 514/07, wyrok WSA w Rzeszowie z 4 września 2013 r., II SA/Rz 282/13, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady, o pełnieniu funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów, przy czym dostęp przez drogę wewnętrzną nie musi wiązać się z tytułem prawnym. Dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Jednakże pod pojęciem realnej możliwości dostępu do drogi nie należy rozumieć normatywnych parametrów technicznych tej drogi, a wyłącznie jej stan umożliwiający komunikację (brak przeszkód w postaci ogrodzeń, lasu, nasadzeń). Natomiast standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej, nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., II OSK 76/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na etapie postępowania o ustalenia warunków zabudowy dla oceny "dostępu do drogi publicznej" nie jest zatem uprawnione nawiązywanie do wymagań przewidzianych dla dróg publicznych.

W przedmiotowej sprawie Kolegium prawidłowo potwierdziło spełnienie przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostępu działki zainwestowanej do drogi publicznej. Teren inwestycji pozostaje powiązany komunikacyjnie z drogą publiczną (ul. G.) m.in. poprzez drogę wewnętrzną gminną ul. B. Powyższa dostępność wyznacza również zakres niezbędnej analizy zabudowy stanowiącej w obszarze analizowanym wzorzec dobrego sąsiedztwa, który nowa zabudowa winna kontynuować, aby uzyskać oczekiwane warunki.

Aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem nowej inwestycji, winna być taka, że sposób jej wykonania pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tylko całkowity brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach i funkcji skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20 sierpnia 2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916).

W niniejszej sprawie, z analizy urbanistycznej i ustaleń organów wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną, oddzielone od działki inwestycyjnej nr [...] zabudową zagrodową, znajdującą się na działkach nr [..] i [..]. W analizie urbanistycznej stwierdzono, że w obszarze analizy brak jest nieruchomości zabudowanych zespołem 3 budynków mieszkalnych na jednej działce, zatem planowana zabudowa stanowi odmienny rodzaj zagospodarowania terenu od występującego w sąsiedztwie. Na ten argument powołało się też Kolegium, uznając, że taki sposób realizacji inwestycji kłóci się w wymogami ładu przestrzennego.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zdaniem Sądu, skoro w obszarze poddanym ocenie znajdują się zabudowania o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i taką też funkcję pełnić ma planowana inwestycja, to sama okoliczność, że inwestycja ta polegać ma na budowie 3 budynków jednorodzinnych na 1 działce, a na obszarze analizowanym występuje zabudowa w konfiguracji 1 budynek mieszkalny na 1 działkę, nie może świadczyć o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa. Fakt, że inwestor chce zrealizować kilka budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce nie godzi wszak w zastaną zabudowę mieszkalną zagrodową i jednorodzinną na analizowanym obszarze. Tzw. "dobre sąsiedztwo" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zachowaniu ładu przestrzennego, nie wymaga jednak dopuszczenia dokładnie tylko takiej samej zabudowy, jak występująca w obszarze analizowanym. Zaznaczyć przy tym należy, że wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest więc dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z 23 października 2018 r., II OSK 2185/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zamiar inwestora zrealizowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce nie jest wykluczony w obszarze analizowanym jeśli zachodzi kontynuacja funkcji oraz wskaźników i cech zabudowy, których weryfikację przewiduje rozporządzenie, tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). O braku zadośćuczynienia zasadzie dobrego sąsiedztwa przesądzać może wyłącznie brak wpisywania się nowej zabudowy w funkcję i gabaryty zabudowy występującej w obszarze analizowanym, zweryfikowane zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu.

Z przedstawionych wyżej względów argumentacja organów obu instancji bazująca na stwierdzeniu braku kontynuacji funkcji ze względu na brak w obszarze analizowanym działek zabudowanych w tożsamy sposób z proponowanym we wniosku nie mogła zostać uznana za prawidłową.

Taka wadliwa argumentacja, zaczerpnięta z wadliwej analizy urbanistycznej, zaważyła na prawidłowości stanowiska organów, albowiem nie poczyniono takich ustaleń odnośnie kontynuacji przez nową zabudowę funkcji i parametrów zabudowy z obszaru analizowanego, które mogłyby stanowić właściwą i pełną podstawę do weryfikacji przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd dostrzegł niedostatki analizy urbanistycznej, stanowiące w istocie konsekwencje wadliwych założeń leżących u jej podstaw, na które uwagę zwrócili również skarżący. Jeśli bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa zróżnicowana, taka jak zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna, której w orzecznictwie nie wyklucza się a limine jako nie mogącej współistnieć (tak wyrok NSA 8 marca 2023 r., II OSK 629/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl), to średnie parametry z obszaru analizowanego winny być tylko punktem wyjścia do dalszych analiz urbanistycznych zmierzających do zweryfikowania możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy w wielkościach zaproponowanych przez wnioskodawcę. Większość parametrów, od kontynuacji których zależy spełnienie wymogów dobrego sąsiedztwa, bazując na średnich arytmetycznych z obszaru analizowanego, przewiduje odstępstwa uzasadnione urbanistycznie. Prawidłowa weryfikacja wiążącego w swej treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymaga od organu dokonania głębszej refleksji niż dyskrecjonalne i nieuzasadnione wykluczenie proponowanych parametrów z tego powodu, że odbiegają od średnich z obszaru analizowanego. Jeśli natomiast analiza urbanistyczna pomija wskazane okoliczności organ winien uzyskać od uprawnionego urbanisty jej uzupełnienie.

Z tych powodów wykluczenie realizacji inwestycji o wskazanej we wniosku powierzchni zabudowy (13%) i szerokości elewacji frontowej (13 m) ze względu na to, że wartości te odbiegają od średnich w obszarze analizowanym jest co najmniej przedwczesne, bo bazujące na niepełnej analizie urbanistycznej. Niewątpliwie warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowych wskaźników zabudowy w postaci wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej, jak również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jest prawidłowe ustalenie średnich wskaźników tych parametrów dla obszaru analizowanego. Ustalenie średnich parametrów przy zróżnicowanej zabudowie w obszarze analizowanym winno stanowić jednak tylko punkt wyjścia do ustaleń, które zaspokoją wymogi ładu przestrzennego na danym terenie.

Rozumienie kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy bowiem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją oraz cechami i wskaźnikami zabudowy terenu, czyli niedającą się z nimi w praktyce pogodzić.

Stwierdzone wyżej nieprawidłowości zaważyły na bycie prawnym kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżoną decyzję Kolegium podjęło nie weryfikując należycie rozstrzygnięcia organu I instancji i nie dostrzegając jego wad, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie doszło zarówno do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy doprowadzając do przedwczesnej odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu, przyjęcie założenia o braku kontynuacji funkcji przez nową zabudowę nie zostało oparte na prawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej, która poprzedza wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie oznacza to jednocześnie przesądzenia, że w sprawie warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony, bowiem kwestia ta wymaga dokonania ponownej oceny organów, opartej na prawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej uwzględniającej specyficzne uwarunkowania wynikające ze sposobu ukształtowania zabudowy w obszarze analizowanym, w którym na terenach rolnych działka skarżących oddzielona jest od zabudowy mieszkaniowej terenami zabudowy zagrodowej. Rolą organu jest dokonanie oceny tych okoliczności w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i stwierdzenia, czy projektowana funkcja będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecnymi już funkcjami, zaspakajając wymogi ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

Pomimo tego, że już wyżej wskazane uchybienia są tego rodzaju, że uzasadniają uchylenie obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji, to dla kompletności wywodu należy odnieść się do zarzutów skargi. Ponownie bowiem rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do weryfikacji wszystkich przesłanek ustalenia warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym oceny projektowanego uzbrojenia terenu nowej inwestycji (pkt 3) i jej zgodności z przepisami odrębnymi (w tym z zakresu ochrony przyrody i środowiska – pkt 5).

Za czyniące zadość wymogowi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznać należy zapewnienie inwestycji indywidualnego ujęcia wody. Co do zasady przez uzbrojenie terenu w wodę, analogicznie także i odbiór nieczystości ciekłych, należy rozumieć podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej (odpowiednio kanalizacyjnej), a jedynie w razie braku takiej możliwości, co jest jednak dopuszczalne, także w drodze zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, zastosowanie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Aby można było mówić o spełnieniu warunku uzbrojenia terenu, to koniecznym jest zrealizowanie nie tylko uzewnętrznionych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, posiadanie zamiaru wybudowania studni, ale przede wszystkim zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, czyli rzeczywistego, a nie tylko teoretycznego, zaopatrzenia jednorodzinnego budynku mieszkalnego z własnego ujęcia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 sierpnia 2013 r., II SA/Wr 406/13, LEX nr 1380026). Niejasności czy brak precyzji wniosku w powyższym zakresie winny zostać usunięte przez wnioskodawców na wezwanie organu.

O ile Sąd podziela stanowisko Kolegium, które nie dopatrzyło się naruszenia przepisów z zakresu ochrony przyrody, w tym regulacji szczególnych obowiązujących na terenie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego i jego otuliny, w której położona jest działka zainwestowana, o tyle zwrócić należy uwagę, że ze względu właśnie na to specyficzne położenie ewentualna decyzja ustalająca warunki zabudowy winna podlegać uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p., którego w żadnym razie nie może zastąpić ocena organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje, dostrzeżona również przez Kolegium, potrzeba weryfikacji okoliczności mających wpływ na kwalifikację środowiskową planowanej inwestycji i wymóg uzyskania na jej realizację decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na lokalizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego względu postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno dotyczyć również zagadnień umożliwiających weryfikację potrzeby przedłożenia decyzji środowiskowej.

Zarówno organ I, jak i II instancji, zwróciły uwagę na zbieżność inwestycji procedowanej w niniejszej sprawie z tożsamą inwestycją planowaną przez skarżących na sąsiedniej działce nr [...], co do której organy procedowały wniosek skarżących o warunki zabudowy dla trzech budynków mieszkaniowych jednorodzinnych o tożsamych parametrach, jak w niniejszej sprawie, i co do których kontrolę legalności wydanej decyzji odmownej przeprowadził tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 869/22, o czym Sąd posiada wiedzę z urzędu.

Ujawnione okoliczności faktyczne winny stanowić dla orzekających ponownie w sprawie warunków zabudowy organów asumpt do zweryfikowania, czy inwestycje planowane przez skarżących na ich działkach nr [...] i [...] są powiązane ze sobą w sposób pozwalający na przyjęcie, że projektowane zagospodarowanie tych działek tworzy jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 pkt 13 u.o.o.ś. i winno być oceniane łącznie w aspekcie jego oddziaływania na środowisko. Tylko takie postępowanie zadośćuczyni wymogom zasady prewencji i przezorności. Z punktu widzenia ochrony środowiska nie jest bowiem dopuszczalne dzielenie przedsięwzięcia na części, jeżeli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompletnej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia, co nie wyklucza jednocześnie jego realizacji, tyle że przy uwzględnieniu wymogów ochrony środowiska. Treść § 3 ust. 1 pkt 55 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), stanowiącego zasadniczy akt, z pomocą którego dokonuje się kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięć, uzasadnia potrzebę poczynienia wyżej wskazanych ustaleń, ze względu na parametry planowanej inwestycji oraz usytuowanie działek skarżących w otulinie Parku Krajobrazowego. Przepis ten stanowi bowiem, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. W konsekwencji, sprawa z wniosku skarżących będzie ponownie rozpoznana przez organ I instancji, który winien uwzględnić sformułowaną wyżej przez Sąd ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200, art. 202 § 2 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1014 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata od pełnomocnictwa (2x 17 zł).