Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1705/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 135, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 4 ust. 1, § 33
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 35 ust. 3 i 4
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 64 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 250/22 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 28 lutego 2022 r. nr 54/OR14/2022 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz M. D. 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA lub Sąd I instancji), wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 250/22 oddalił skargę M. D. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: organ lub Dyrektor OR) z dnia 28 lutego 2022 r., nr 54/OR14/2022 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Piszu (dalej: Kierownik BP) decyzją z 10 czerwca 2019 r. przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2019 w pomniejszonej wysokości, tj. w wysokości [1] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [2] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, oraz nałożył sankcję w kwocie [3] zł.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Dyrektor OR decyzją z 27 listopada 2020 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność ustalenia jaki wpływ na przyznanie przedmiotowych płatności mają wyniki zawarte w Raporcie z czynności kontrolnych.

Po przeprowadzaniu ponownej kontroli administracyjnej, organ I instancji decyzją z 26 lutego 2021 r. przyznał stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2019 w wysokości [4] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [5] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, oraz nałożył sankcję w kwocie [6] zł, którą później utrzymał w mocy Dyrektor OR decyzją z 11 maja 2021 r.

Skarżący złożył skargę na decyzję organu z 11 maja 2021 r., a WSA wyrokiem z 1 września 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 508/21 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora OR z 11 maja 2021 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor OR decyzją z 28 lutego 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP z 26 lutego 2021 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w związku z naruszeniem przez skarżącego dwóch wymogów, tj. zastosowania innej niż określona częstotliwości koszenia oraz wykoszenia w nieodpowiednim terminie, prawidłowe było zastosowanie pomniejszenia płatności za każde ze wskazanych naruszeń. Stwierdził też, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek która skutkowałaby brakiem nałożenia kar administracyjnych.

Powyższą decyzję do Sądu I instancji zaskarżyła strona, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosząc o rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że obecnie kontrolowane akta sprawy są kompletne, gdyż Dyrektor OR wykonał zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 508/21 dotyczące dołączenia uzupełnienia materiału dowodowego.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom skargi, została

wydana w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy, który obejmuje dowody istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organy zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W sprawie podjęto wszystkie niezbędne działania w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Zebrane dowody zostały poddane wszechstronnej ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez obrazę:

a) § 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.; dalej: rozporządzenie klimatyczne) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że możliwe i prawidłowe jest naliczenie podwójnej sankcji wynikającej faktycznie z jednego czynu skarżącego, z którego wywiedziono dwa odrębne naruszenia tj. – nieprzestrzeganie częstotliwości koszenia, niewykonanie koszenia w odpowiednim terminie, podczas gdy z prawidłowej interpretacji wskazanego przepisu powinno wynikać, że działanie skarżącego stanowi jedno naruszenie polegające na nieprzestrzeganiu częstotliwości koszenia, przepisy nie precyzują bowiem jakie powinny być terminy na wykonanie niedozwolonego drugiego pokosu, a także polegającą na utożsamianie pojęcia "powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie" z powierzchnią działki na której rzekomo doszło do uchybień – podczas gdy wielkości te mogą się różnić i powinny wynikać z faktycznie wykonanego pomiaru;

b) § 34a rozporządzenia klimatycznego w zw. z art. 35 ust. 4 oraz ust. 3 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L. 2014.181.48, dalej: rozporządzenie 640/2014) w zw. z § 33 ust. 3 rozporządzenia klimatycznego – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku wystąpienia jednostkowego naruszenia, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega z założenia zwrotowi za cały okres, pomimo braku zweryfikowania wystąpienia kryterium powtarzalności;

c) art. 64 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r. ze zm.; dalej: rozporządzenie 1306/2013) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący dowiódł, że jeżeli do naruszenia doszło, to nie ponosi on winy za niewypełnienie obowiązków;

d) § 33 ust. 2 rozporządzenia klimatycznego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy przepis ten odnosi się do pakietów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia tj. Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone, zaś skarżący realizował Pakiet 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000.

2) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy a polegającą na:

a) naruszeniu art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492; dalej: p.u.s.a.) poprzez niedokonanie przez Sąd kontroli działania organów administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem;

b) naruszeniu art. 135 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z 1 § 2 p.u.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym przez Sąd pierwszej instancji decyzji organu administracji publicznej naruszającej prawo;

c) naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, brak merytorycznego uzasadnienia i pominięcie w nim jednego z zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tj. zarzutu naruszenia § 34a rozporządzenia klimatycznego w zw. z art. 35 ust. 4 rozporządzenia 640/2014 - w zw. z § 33 ust. 3 rozporządzenia klimatycznego;

d) naruszeniu art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia, które narusza prawo tj. § 4 ust 2 pkt 5, § 33 ust. 3 rozporządzenia klimatycznego, § 34a rozporządzenia klimatycznego w zw. z art. 35 ust. 4 oraz ust. 3 rozporządzenia 640/2014 w zw. z § 33 ust 3 rozporządzenia klimatycznego, art. 64 ust 2 rozporządzenia 1306/2013;

e) naruszeniu art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia w sytuacji, w której nie doszło do faktycznego rozpoznania istoty sprawy, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął jeden z zarzutów wskazanych przez Skarżącego tj. zarzut naruszenia § 34a rozporządzenia klimatycznego w zw. z art. 35 ust. 4 rozporządzenia 640/2014 w zw. z § 33 ust. 3 rozporządzenia klimatycznego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zrzeczono się też przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zagadnienia objęte zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem dotyczyły w istocie trzech kwestii, tj.:

- weryfikacji decyzji organu pod kątem zastosowania art. 153 oraz 170 p.p.s.a., gdyż sprawa była przedmiotem wcześniejszego rozpoznania przez WSA (wyrok o sygn. I SA/Ol 508/21, prawomocny od 9 listopada 2021 r.);

- oceny czy w niekwestionowanym w sprawie stanie faktycznym, tj. dokonaniu przez skarżącego dwóch pokosów (zamiast jednego) doszło do jednego czy też dwóch różnych uchybień (w rozumieniu § 33 ust. 3 rozporządzenia klimatycznego), a w związku z tym czy prawidłowo zastosowano sankcję finansową za dwa uchybienia (za samą czynność dokonania drugiego pokosu oraz za przekroczenie terminu realizacji tego drugiego pokosu);

- ewentualnego zastosowania art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 35 rozporządzenia 640/2014 (w kontekście dyspozycji § 33 rozporządzenia klimatycznego) pod kątem zaistnienia w sprawie przesłanek odstąpienia od nałożenia kar administracyjnych (sankcji finansowych).

W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W zakresie sformułowanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania na uwzględnienie nie mogły zasługiwać zarzuty w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. Autor skargi kasacyjnej, wbrew bowiem dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie dokonał ich wymaganego uzasadnienia. W tym miejscu przypomnieć należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych poprzez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności.

Pozostałe z zarzutów natury procesowej zostały rozpoznane łącznie, co powodowane jest sposobem ich uzasadnienia, a także faktem ich sformułowania w wielu miejscach zbieżnego (v. zarzut zamieszczony pod. lit. c oraz e) oraz powiązania z tzw. przepisami wynikowymi (v. e oraz częściowo lit. d petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadnie skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd I instancji w istocie dopuścił się nierozpoznania istotnej dla sprawy kwestii wykładni oraz zastosowania przez organ § 34a rozporządzenia klimatycznego także w kontekście sformułowanej w art. 35 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 przesłanki pomniejszenia finansowania polegającej na powtarzalności niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia (do którego to artykułu odwołuje się, wprost wymieniony w § 34a rozporządzenia klimatycznego, art. 35 ust. 4 rozporządzenia 640/2014) – tym bardziej, że zarzut w tym zakresie został podniesiony w skardze do WSA. W tym zakresie słusznie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że w przypadku uchybień wymienionych w kolejnych punktach § 34a rozporządzenia klimatycznego uregulowane są modyfikacje w zakresie obliczeń sankcji finansowych. Analogiczny finalnie wniosek dotyczy dokonanej przez WSA oceny prawidłowości zastosowania przez organ art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013. W tym zakresie Sąd I instancji powielił jedynie (v. od s. 16 in fine do s. 17) lakoniczne uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji, polegające na przytoczeniu art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, a następnie konkluzji, że żadna ze wskazanych przesłanek niezastosowania kary finansowej nie zaistniała. Przy czym, w zaskarżonej decyzji (s. 16 uzasadnienia) zdawkowo odniesiono się w tym względzie jedynie do niezgłoszenia przez producenta żadnej ze wskazanej w przepisie okoliczności.

W kontekście powyższych ustaleń zaznaczyć wypada, że ustalenie w realiach sprawy ewentualnego zastosowania art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 wymaga także uwzględnienia zapadłego już w sprawie prawomocnego wyroku o sygn. I SA/Ol 508/21. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że Sąd I instancji w tymże wyroku, jakkolwiek tylko w odniesieniu do jednej z działek skarżącego (działki C1; k. 23/36-23/39 akt administracyjnych) – bowiem w zakresie pozostałych działek stwierdził niekompletność zgromadzonej przez organ dokumentacji – wskazał co następuje: "w podrubryce wymogi obowiązkowe, przy użytkowaniu pastwiskowym wskazano obowiązek corocznego wykoszenia niedojadów (raz w roku). Ponadto, w innym dokumencie (k. 23/18-23-19 akt administracyjnych), prawdopodobnie wypełnianym przez eksperta przyrodniczego, w podrubryce »Wymogi dodatkowe obowiązujące przy użytkowaniu pastwiskowym«, w odniesieniu do wykoszenia niedojadów raz w roku, w terminie od 15 lipca do 31 października (co skarżący zrobił) nie ma zapisu – »Nie dotyczy«, jak ma to miejsce w tej samej podrubryce, w odniesieniu do wypasu przy obsadzie zwierząt od 0,5 DJP do 1,0 DJP/ha gruntów objętych wsparciem w ramach wariantu, w sezonie od 1 maja do 15 października, gdzie wyraźnie zaznaczono »Nie dotyczy«. Dokument ten nie zawiera również całościowego wyłączenia tej podrubryki przez eksperta przyrodniczego. To wyraźnie pokazuje, że dokumenty te mogą rodzić wątpliwości natury interpretacyjnej. Szczególnie u osoby, która nie jest ekspertem. Podkreślenia wymaga również to, że na dole tego dokumentu czytamy, że: »ekspert przyrodniczy wpisuje dokładne wytyczne, co do koszenia, zgodnie z dokumentacją przyrodniczą. (...).«. Przy takim zapisie powinny być one w taki sposób zapisane aby nie rodziły żadnych wątpliwości u ich odbiorcy."

Mając na względzie wykazane braki zarówno zaskarżonego kasacyjnie wyroku, jak i zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny nie był w stanie w pełni odnieść się do zarzutu wyartykułowanego w pkt 2 pod lit. d) petitum skargi kasacyjnej.

W przedmiocie oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że na uwzględnienie nie mógł zasługiwać zarzut sformułowany pod lit. b), gdyż z uzasadnienia z nim korespondującego wynika, iż jest to ewidentnie zarzut naruszenia przepisów postępowania (v. s. 6-7 skargi kasacyjnej), skądinąd wyartykułowany w tym przedmiocie w pkt 2 lit. d) petitum skargi kasacyjnej i rozpoznany przez NSA.

Usprawiedliwiony jest zarzut wskazany pod lit. a, aczkolwiek nie w pełnym zakresie jego wyartykułowania. Do podniesionej w jego ramach in fine kwestii "powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie" nie odnosi się – wbrew wymogom wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – w żaden sposób argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś, wobec związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uprawniony do zastępowania strony w tym zakresie.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji mającego w sprawie zastosowanie § 33 ust. 3 rozporządzenia klimatycznego w zakresie rozumienia na jego gruncie pojęcia "uchybienia" w przestrzeganiu przez rolnika lub zarządcę wymogów w ramach poszczególnych pakietów lub ich wariantów. Otóż przedmiotowy przepis, formułując przesłanki oraz zasady obliczenia kwoty zmniejszenia finansowania (będącego w istocie swoistą sankcją finansową za nieprzestrzeganie określonych wymogów) odsyła do określenia uchybień zawartych w załączniku nr 8 do przedmiotowego rozporządzenia. Podkreślić przy tym trzeba, że redakcja § 33 ust. 3 rozporządzenia klimatycznego jednoznacznie wskazuje, że dane uchybienie (ustawa posługuje się liczbą pojedynczą) określone jest w wymienionym załączniku.

Dla dalszych ustaleń znaczenie ma, że w rozpoznawanej sprawie wątpliwości nie ulega, że skarżący: 1) realizował pakiet, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia klimatycznego, tj. "5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000" w wariancie 5.5. Półnaturalne łąki świeże; 2) dokonał w roku 2019, przy ustalonym użytkowaniu kośno-pastwiskowym działek, dwukrotnego koszenia łąk, przy czym pierwsze zostało dokonane w przewidzianym terminie; W dyspozycji zaś unormowań zawartych w cz. IV ust. 6 pkt 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia klimatycznego wymogi dla wariantu 5.5. w zakresie koszenia zostały określone następująco: "przy użytkowaniu kośnym i kośno-pastwiskowym: a) częstotliwość koszenia przy użytkowaniu kośnym: jeden lub dwa pokosy w roku; liczba pokosów określona przez eksperta przyrodniczego, b) koszenie w terminie określonym przez eksperta przyrodniczego, przy czym termin ten rozpoczyna się nie wcześniej niż w dniu 15 czerwca i kończy się nie później niż w dniu 30 września."; 3) owemu drugiemu koszeniu, które – wobec przytoczonych powyżej regulacji – nie powinno mieć miejsca organ przypisał zaistnienie dwóch uchybień w postaci: a) zastosowania innej częstotliwości koszenia oraz b) wykoszenia w innym terminie, co zaakceptował WSA. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odnośnie rozumienia na gruncie § 33 ust. 3 rozporządzenia klimatycznego "uchybienia" wymogom - w kontekście rozumienia spójników "lub" oraz "albo" na gruncie brzmienia określenia uchybienia określonego w jego załączniku nr 8.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że załącznik nr 8 do rozporządzenia klimatycznego zatytułowany "Wysokość współczynników dotkliwości uchybienia oraz współczynników trwałości uchybienia stosowanych do dokonywania zmniejszeń płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych" zawiera tabelę, w której w kolejnych kolumnach wskazane są m.in.: "L.p." (kol. 1), "Rodzaj uchybienia" (kol. 2), "Współczynnik dotkliwości uchybienia" (kol. 3), "Współczynnik trwałości uchybienia", w rozbiciu na poszczególne kategorie owej trwałości (kol. 4-6) oraz "Iloczyn współczynnika dotkliwości i trwałości" (kol. 7). Natomiast w poszczególnych wierszach, pogrupowanych wedle poszczególnych pakietów lub ich wariantów nastąpiło przyporządkowanie (wg liczby porządkowej) określeniu danego naruszenia poszczególnych współczynników uchybienia oraz ich iloczynu. Użytkowania kośnego i kośno-pastwiskowego takiego jak w rozpoznawanej sprawie dotyczą poz. 74-82 części IV. tabeli "Wariant 4.5. Półnaturalne łąki świeże i Wariant 5.5. Półnaturalne łąki świeże". W liczbie porządkowej 74 w kol. drugiej, a zatem określającej rodzaj uchybienia wskazano je jako: "Zastosowanie innej niż określona częstotliwości koszenia lub niewykoszenie, lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie lub w terminie innym niż określony przez eksperta przyrodniczego". Zastosowana w załączniku nr 8 do rozporządzenia klimatycznego tabelaryczna technika regulacji - w zestawieniu ze wskazaniami (oznaczeniami kolumn w stosunku do poszczególnych części tabeli) oraz wyszczególnieniem liczby porządkowej przez samego normodawcę - jednoznacznie wskazuje, że kolumna druga dotycząca danej liczby porządkowej określa jeden rodzaj uchybienia. Liczba porządkowa określa bowiem w rozpoznawanym przypadku daną/kolejną pozycję rodzaju uchybienia (por. Słownik języka polskiego, PWN, www: https://sjp.pwn.pl). Stąd też pozbawione są podstaw rozważania znaczenia spójników zastosowanych w określeniu tego rodzaju uchybienia (skądinąd nieadekwatnie odniesione na grunt analizowanego sformułowania w poz. 74) i formułowanie na ich podstawie wniosków, że w danej pozycji/liczbie porządkowej określone jest kilka uchybień. Należy zauważyć, że zastosowana redakcja sformułowania uchybienia, o którym mowa wskazuje jedynie tyle, że uchybienie to może nastąpić w różnych wariantach. Zresztą przyjęcie interpretacji tak organu, jak i Sądu I instancji prowadziłoby do wniosku, że w przypadku niedozwolonego pokosu (a zatem takiego, które nie powinno mieć miejsca) obowiązuje jakiś ustalony jego termin. Wniosek taki jest nie do przyjęcia na gruncie logicznym.

Zasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w pkt 1 lit. d) petitum skargi kasacyjnej. Zarówno Sąd I instancji (v. s. 17 uzasadnienia orzeczenia), jak i wcześniej organ (v. s. 16 zaskarżonej decyzji) wskazał na zastosowanie § 33 ust. 2 rozporządzenia klimatycznego. Tymczasem przywołany przepis dotyczy wyłącznie pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, a skarżący kasacyjnie realizował pakiet, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia klimatycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny - wobec wykazanych braków tak kontrolowanego orzeczenia Sądu I instancji, jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu – nie mógł ustosunkować się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 lit. c) petitum skargo kasacyjnej.

Mając na uwadze, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji zaakceptował wadliwą w wyżej ustalonym zakresie decyzję to należało, uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 188 p.p.s.a., jednocześnie rozpoznać skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. Ocena podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów uprawniała do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala na uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi, i to mimo braku takiego wniosku skarżącego. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. jest bowiem uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie, uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, i po trzecie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Te wszystkie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie w rozpoznawanej sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ: 1) uwzględni wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisów prawa materialnego w zakresie rozumienia na gruncie rozporządzenia klimatycznego pojęcia uchybienia; 2) dokona rozpoznania materiału dowodowego i jego merytorycznej oceny w świetle: - § 34a rozporządzenia klimatycznego (w szczególności jego pkt 3) w zw. z jego § 33 ust. 3, a także w zw. z art. art. 35 ust. 4 oraz 3 rozporządzenia 640/2014; - art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 (w szczególności jego lit. d), mając także na względzie ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku zapadłym w sprawie (sygn. I SA/Ol 508/21).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).