Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 32/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz wymierzono organowi grzywnę
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Dyrektora Szkoły [...] oraz P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 488/23 w sprawie ze skargi P.K. na niewykonanie przez Dyrektora Szkoły [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 200/22 1. oddala skargę kasacyjną Dyrektora Szkoły [...]; 2. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i wymierza Dyrektorowi Szkoły [...] grzywnę w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych; 3. zasądza od Dyrektora Szkoły [...] na rzecz P.K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 488/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. na niewykonanie przez Dyrektora Szkoły [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 200/22, wymierzył Dyrektorowi Szkoły [...] grzywnę w wysokości 1.000 zł (pkt I); stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 200/22, zobowiązał Dyrektora Szkoły [...] do rozpoznania wniosku P.K. z dnia 15 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni (pkt I); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji przesądził, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione, zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej, dlatego organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. Wskazano też, że nie jest wykluczone wydanie przez organ decyzji odmawiającej, jeśli uzna, że zachodzą przesłanki negatywne przewidziane w art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."). Podkreślono, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie u.d.i.p., nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek.

Wyrok z dnia 29 listopada 2022 r. uprawomocnił się od dnia 17 stycznia 2023 r., natomiast sąd zwrócił akta sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku w dniu 6 marca 2023 r.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. skarżący wezwał Dyrektor Szkoły do wykonania wyroku z dnia 29 listopada 2022 r, sygn. II SAB/Ol 200/22.

Następnie w dniu 15 maja 2023 r. P.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na niewykonanie wyroku z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 200/22.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, podnosząc, że organ w dniu 20 marca 2023 r. rozpoznał wniosek skarżącego zgodnie z wyrokiem oraz uiścił zasądzone koszty postępowania, zatem organ nie pozostaje w bezczynności.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 154 § 1, § 2 i § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania, w sytuacji gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skarga jest środkiem ostatecznym służącym wymuszeniu na organie załatwienie sprawy. Strona nie ma bowiem innych środków prawnych służących przymuszeniu biernego organu do załatwienia jej sprawy. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem.

Następnie Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia z 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 200/22, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 września 2022 r., w terminie 14 dni.

Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy doręczony został organowi w dniu 6 marca 2023 r. Termin do rozpoznania wniosku z dnia 15 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej upłynął w dniu 20 marca 2023 r. Pisemne wezwanie do wykonania tego wyroku wpłynęło do organu 3 kwietnia 2023 r. Z akt przekazanych Sądowi wynika, że organ pismem z dnia 20 marca 2023 r. poinformował skarżącego, że żądana we wniosku z dnia 15 września 2022 r. informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Żądanie skarżącego ma bowiem na celu uzyskanie informacji służącej indywidualnemu (prywatnemu) interesowi wnioskodawcy, a zatem nie może być zrealizowane w trybie u.d.i.p.

Mając tak ustalony stan faktyczny, Sąd pierwszej instancji uznał, że punkt I. wyroku WSA w Olsztynie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 200/22 nie został wykonany przez organ przed wniesieniem niniejszej skargi z dnia 15 maja 2023 r. na niewykonanie wyroku. W szczególności Sąd nie miał podstaw, aby przyjąć, że wniosek skarżącego, którego dotyczy punkt I. wyroku z dnia 29 listopada 2022 r., rozpoznany został pismem z dnia 20 marca 2023 r., jak podnosi to organ w odpowiedzi na skargę.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że sąd rozpoznający skargę na niewykonanie wyroku związany jest wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 200/22, który w punkcie I. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku. Wyrok ten stał się prawomocny. W uzasadnieniu tego wyroku, którego niewykonania skarga dotyczy, Sąd wskazał, że organ winien rozpoznać wniosek skarżącego i załatwić go w sposób przewidziany w u.d.i.p. Przesądzono, że żądana informacja jest informacją publiczną, wobec tego organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. Tymczasem z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 20 marca 2023 r. organ uznał, że złożony przez skarżącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy informacji publicznej, gdyż ma na celu uzyskanie informacji służącej indywidualnemu (prywatnemu) interesowi wnioskodawcy.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w wykonaniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 29 listopada 2022 r., gdyż wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu tego orzeczenia, organ bezrefleksyjnie przyjął, że z uwagi na treść wniosku z dnia 15 września 2022 r. oraz funkcję pełnioną przez skarżącego, informacja ta nie stanowi informacji publicznej. Ocena taka pozostaje w oczywistej sprzeczności z twierdzeniami zawartymi we wskazanym wyżej wyroku, nie rozpoznano wniosku skarżącego z dnia 15 września 2022 r. w formie procesowej, stosownie do zapisów u.d.i.p., nietrafnie przyjmując, że wniosek ten dotyczy indywidualnego (prywatnego) interesu skarżącego. W żaden sposób nie wykazano, z uwagi na jakie okoliczności żądana informacja będąca informacją publiczną miałaby dotyczyć informacji służącej indywidualnemu prywatnemu interesowi skarżącego. Nawet gdyby, co nie wynika z akt tej sprawy, organ przyjął, że w zakresie treści wniosku z dnia 15 września 2022 r. mogłaby zaistnieć sytuacja nadużycia prawa do informacji publicznej, to winien w tym zakresie wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, który to akt może stanowić podstawę kontroli przez Sąd zasadności rozstrzygnięcia. Brak takiego orzeczenia stanowi o niewykonaniu wyroku Sądu w tym zakresie. W związku z tym, że punkt I. wyroku z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 200/22 nie został wykonany przez organ w wyznaczonym przez Sąd terminie, jak również nie został wykonany przed wniesieniem skargi na niewykonanie tego punktu wyroku, konieczne stało się uwzględnienie skargi i obligowało Sąd do wymierzenia organowi grzywny. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę przyczyny uznania, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w wyroku z dnia 29 listopada 2022 r., że wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej z uwagi na jego zakres przedmiotowy i podmiotowy, a pomimo tego uznano, że wniosek ten dotyczy informacji służącej indywidualnemu (prywatnemu) interesowi skarżącego, bez procesowego wykazania tej okoliczności, Sąd stwierdził, że wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, będzie adekwatne do tych okoliczności, a nadto spełni funkcję represyjną. Pomimo bowiem jednoznacznej treści wniosku z dnia 15 września 2022 r., dotyczącego informacji publicznej organ bezpodstawnie twierdzi, że informacje te zostaną wykorzystane w innym celu aniżeli wynikający z u.d.i.p. Sam fakt znajomości przepisów prawa oświatowego przez skarżącego nie stanowi o zawodowym wykorzystaniu informacji publicznej, której dotyczy wniosek z dnia 15 września 2022 r.

W ocenie Sądu pierwszej bezczynność organu w wykonaniu punktu I. wyroku z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 200/22, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Stwierdzona bezczynność była wynikiem lekceważącego stosunku do sprawy, a w szczególności przyjętym założeniem, że z uwagi na wielość złożonych wniosków skarżącemu nie przysługuje żadna informacja publiczna.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Dyrektor Szkoły [...], który wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Olsztynie; ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi; zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, tj. przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcie, że:

a) wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 200/22, zobowiązywał organ do załatwienia sprawy w postaci udostępnienia informacji lub wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy z powyższego orzeczenia wynika obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie w zakreślonym przez Sąd terminie;

b) organ był bezczynny w sprawie, w sytuacji gdy organ w rzeczywistości podjął czynności w sprawie niezwłocznie po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. art. 154 § 1, 2, 6 oraz art. 200 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, stwierdzenie bezczynności organu oraz nałożenie grzywny wraz z kosztami postępowania, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie jest dozwolone w przypadku niewykonania przez organ wyroku Sądu, która to okoliczność w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie dopuścił się niewykonania wyroku. Wniosek skarżącego został rozpoznany i skarżący uzyskał odpowiedź w zachowanym terminie. Rolą organu było rozpoznać wniosek skarżącego, tj. dokonać analizy wniosku oraz udzielić mu stosownej odpowiedzi, co zostało przez organ uczynione. Organ rozpatrzył wniosek, biorąc pod uwagę u.d.i.p., a także wszelkie inne okoliczności, które determinują do tego, iż rozpatrywany wniosek nie zawiera funkcji publicznej. Rola Sądu zaś sprowadzała się jedynie do oceny czy wniosek będący przedmiotem skargi na bezczynność został rozpoznany w ustawowym terminie i czy podlegał rozpoznaniu przez organ w trybie u.d.i.p. Tym samym uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się przekroczenia granic w analizie rozpatrywanej sprawy. Jego rola nie sprowadzała się do badania argumentacji podniesionej w udzielonej odpowiedzi na wniosek, a co najważniejsze sposobu załatwienia wniosku. Prowadzi to tym samym do wewnętrznej sprzeczności, gdyż z jednej strony Sąd wskazuje, iż nie jest jego rolą, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie u.d.i.p., nakazanie w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek, z drugiej zaś podważa argumentację organu użytą w odpowiedzi na rozpatrywany wniosek i jednoznacznie wskazuje sposób jego załatwienia. Tym samym brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku, gdyż wyrok został respektowany i został w pełni wykonany. Gdyby organ rzeczywiście nie respektowałby wyroku, nie podjął by wówczas żadnych kroków w rozpoznaniu wniosku, ani też nie zwrócił zasądzonych kosztów postępowania sądowego. W ocenie organu, na ocenę zasadności skargi z art. 154 § 1 P.p.s.a. nie ma wpływu prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego, lecz tylko to, czy zostało ono faktycznie wykonane.

Skargę kasacyjną złożył również skarżący, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie punktu I, wymierzającego organowi grzywnę w wysokości 1000 zł i domagając się uchylenia pkt I zaskarżonego wyroku, rozpoznania skargi i wymierzenia organowi grzywny w kwocie nie mniejszej niż 10 000 zł, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 154 § 1 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny w wysokości jedynie 1 000 zł, podczas gdy charakter naruszenia prawa, jego intencjonalność, ostentacyjne lekceważenie treści prawomocnego wyroku, status materialny organu i zawodowy osoby pełniącej funkcję dyrektora szkoły i radnej Powiatu [...] zgodnie z zasadą logiki i życiowego doświadczenia uzasadniał wymierzenie grzywny znacznie wyższej w wysokości;

2. art. 154 § 2 zd. 2 P.p.s.a. polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż mimo że bezczynność organu osiągnęła kwalifikację rażącego naruszenia prawa to uzasadniało to wymierzenie grzywny w wysokości jedynie 1 000 zł;

3. art. 141 § 1 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu treści uzasadnienia, która nie daje się logicznie pogodzić z orzeczeniem o wysokości grzywny. Mimo, iż jak wskazał Sąd pierwszej instancji posiada z urzędu wiedzę, iż organ w sposób intencjonalny i ciągły utrudnia intencjonalnie dostęp do informacji publicznej orzekł bardzo niską grzywnę, która nie spełni w żadnym stopniu funkcji represyjnej ani tym bardziej prewencyjnej czy kompensacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że orzeczenie o wysokości grzywny pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą logiki i doświadczenia życiowego. Skoro Sąd ma świadomość, iż organ w żadnej z wielu toczących się spraw nie udzielił informacji publicznej za każdym razem kuriozalnie to uzasadniając, to nie może być mowy o tym, że grzywna w wysokości 1000 zł spełni funkcję represyjną. Sąd pierwszej instancji wspomniał o nagannej praktyce organu, jednak pozostało to bez wpływu na wysokość orzeczonej grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że wobec zrzeczenia się przez strony skarżące kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie, to rozpoznanie skarg kasacyjnych nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna Dyrektora Szkoły [...] nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota zarzutów w niniejszej sprawie opiera się na twierdzeniu, że organ w terminie wykonał wyrok z dnia 29 listopada 2022 r., gdyż wniosek skarżącego został rozpoznany w terminie zakreślonym w wyroku, zaś w sprawie nie ma znaczenia prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w wyniku wykonania wyroku, lecz sam fakt wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Inaczej mówiąc, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, formalne udzielnie odpowiedzi na wniosek z dnia 15 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej niejako "załatwia sprawę" niezależnie od treści udzielonej odpowiedzi i tym samym nie ma podstaw do uznania, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności, który w świetle art. 154 § 1 P.p.s.a. uzasadniałby nałożenie na niego grzywny.

Twierdzenie to nie jest prawidłowe.

Przypomnieć należy, że przedmiotem wyrokowania Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie była skarga na niewykonanie prawomocnego wyroku z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 200/22 r., którego przedmiotem była bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w zakresie udzielenia informacji publicznej. W pisemnym uzasadnieniu tego wyroku WSA w Olsztynie przesądził prawomocnie, że: "wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia". Oznacza to, że Dyrektor Szkoły jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a objęte wnioskiem z dnia 15 września 2022 r. żądania stanowią informację publiczną. Wyrok ten jest prawomocny. Zgodnie zaś z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno WSA w Olsztynie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny jest w tym postępowaniu, tj. w postępowaniu dotyczącym niewykonania wyroku, związany wyrokiem oraz oceną prawną przyjętą w wyroku z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 200/22. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyroku NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1939/12). Brak jest tym samym wątpliwości, że jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, to obowiązkiem sądu administracyjnego wynikającym z art. 170 P.p.s.a. jest uwzględnienie związania wynikającego z treści wcześniejszego wyroku. Obowiązek związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego jest absolutny w przypadku wniesienia skargi, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., gdyż w takiej sytuacji przedmiotem skargi jest niewykonanie wcześniejszego wyroku sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie, jak słusznie podniósł to Sąd pierwszej instancji, organ był zobowiązany do wykonania wydanego w sprawie wyroku z dnia 29 listopada 2022 r., kierując się nie tylko rozstrzygnięciem, ale również wskazaniami zwartymi w uzasadnieniu tego wyroku. W wyroku z dnia 29 listopada 2022 r., II SAB/Ol 200/23 Sąd wskazał, że organ winien rozpoznać wniosek skarżącego i załatwić go w sposób przewidziany w u.d.i.p. Skoro w sprawie zostało prawomocnie przesądzone, że żądane informacje są informacjami publicznymi, to zgodnie z przepisami u.d.i.p., organ zobowiązany był albo jej udzielić, albo odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), natomiast odmowa udzielenia żądanej informacji lub umorzenie postępowania wymaga wydania decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie, pomimo jednoznacznego stanowiska sądu administracyjnego w tym zakresie, organ w terminie wynikającym z wyroku WSA w Olsztynie "zwykłym" pismem z dnia 20 marca 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Podnieść należy, że w zaistniałej sytuacji poza oceną skarżącego kasacyjnie organu pozostawała ocena charakteru prawnego wnioskowanych informacji, gdyż prawomocnym wyrokiem sądu przesądzono, że wniosek dotyczy informacji publicznej. Nie jest w tej sytuacji możliwe poinformowanie pismem wnioskodawcy o tym, że informacja, której się domaga, nie jest informacją publiczną. Obowiązkiem organu było rozpoznanie wniosku w całości i albo udzielenie informacji publicznej, albo wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Skierowanie do wnioskodawcy "zwykłego" pisma odmawiającego przekazania żądanych informacji nie może być uznane za wykonanie wyroku.

Tym samym WSA w Olsztynie zasadnie uznał, że w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że organ nie wykonał wyroku, co miało charakter rażący, bowiem organ nie wydał decyzji jak i nie udzielił odpowiedzi na wniosek. W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a., gdyż zastosowanie tych przepisów było uzasadnione i prawidłowe.

Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji przekroczył granice rozpoznania skargi badając, czy załatwienie sprawy udostępnienia informacji publicznej było prawidłowe, tak pod względem procesowym, jak i merytorycznym. Celem bowiem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi na niewykonanie wyroku zależy od tego czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku i bez zbędnej zwłoki (terminowo) wykonał wskazania sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności, czyli treści rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 230/11, wyrok WSA w Białymstoku z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 765/20). Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Odpowiedź organu zawarta w piśmie z dnia 20 marca 2023 r. nie stanowi wypełnienia wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 29 listopada 2022 r., zatem nie można uznać za poprawną tezy skargi kasacyjnej, że organ wysyłając do wnioskodawcy pismo z dnia 20 marca 2023 r. wykonał prawomocny wyrok.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., to wyjaśnić należy, że przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, do czego zmierza w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ. Przepis ten nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu (zob. wyrok NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 1097/17). Przepis ten określa czas orzekania i podstawy wyrokowania (sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy...) i nakłada na sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (przykładowo wyrok NSA z 15 lutego 2019 r., I OSK 386/17). Nie stanowi natomiast samodzielnej podstawy do kwestionowania ustaleń faktycznych sprawy. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadną natomiast należało uznać skargę kasacyjną skarżącego.

W skardze kasacyjnej zgłoszono zarzut naruszenia prawa przez niewłaściwe zastosowanie art. 154 § 1 P.p.s.a. Przy czym niewłaściwego zastosowania skarżący kasacyjnie upatruje w wysokości orzeczonej grzywny.

Niewłaściwe zastosowanie przepisu to stan braku adekwatności między ustalonym stanem faktycznym a przesłankami zastosowania tego przepisu. W przypadku regulacji art. 154 § 1 P.p.s.a. sytuacja jest o tyle skomplikowana, że ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku, nie określił przesłanek miarkowania jej wysokości, wskazując jedynie maksymalną dopuszczalną wysokość. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości grzywny zostało pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania sądu i uzależnione od okoliczności z tym przypadkiem związanych. Każdorazowo powinna ona być zindywidualizowana i zależy od oceny okoliczności sprawy. Rolą sądu jest natomiast uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zidentyfikował, że kryteriów określania wysokości grzywny należy upatrywać w funkcji tego środka prawnego.

Efektywność wyroków sądów administracyjnych nie jest gwarantowana co do zasady przez podejmowanie czynności egzekucyjnych, co wynika z charakteru orzeczeń sądów administracyjnych i przyjętego modelu sądownictwa administracyjnego. Efektywność tę ustawodawca zapewnia za pomocą różnych środków prawnych, w przypadku wyroków uwzględniających skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środki te określa art. 154 P.p.s.a. Podstawową funkcją grzywny jest reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku, środek ten ma charakter dyscyplinujący oraz represyjny. Ponieważ grzywna ma w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku, przy jej nakładaniu i określaniu jej wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Dla miarkowania wysokości znaczenie mogą mieć nadto: stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku. Okoliczności danego przypadku mają znaczenie dla określenia przez sąd, w jakiej wysokości grzywna powinna być określona, aby dawały możliwość wypełnienia swojej roli. Środki przewidziane w art. 154 P.p.s.a. zawsze znajdują zastosowanie w przypadku niewykonania prawomocnego wyroku. Jest to stan co do zasady zawsze naganny i możliwy do obiektywnego stwierdzenia. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na obligatoryjne sankcjonowanie go za pomocą grzywny, jak też na określenie jej wysokości w sposób bezwzględny, w ściśle określonej wysokości.

Argumentacja skargi kasacyjnej bazuje na tezie, że ze względu na wysokość grzywny, ten środek prawny nie wypełni swojej funkcji, tj. nie przymuszą organu do załatwienia sprawy.

Okoliczności faktyczne nie pozostawiają wątpliwości, że w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, wyrok z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 200/22 nie został wykonany. Okoliczność ta jest bezsporna i w konsekwencji uzasadnia zastosowanie grzywny. W zaskarżonym obecnie wyroku Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że niewykonanie prawomocnego wyroku ze skargi na bezczynność organu ma w sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. WSA w Olsztynie podniósł, że: "Stwierdzona bezczynność była wynikiem lekceważącego stosunku do sprawy, a w szczególności przyjętym założeniem, że z uwagi na wielość złożonych wniosków skarżącemu nie przysługuje żadna informacja publiczna. Z urzędu wiadomym pozostaje bowiem, że faktycznie w żadnej ze spraw rozpoznawanych przed tut. Sądem, pomimo przesądzenia, że składane wnioski dotyczą informacji publicznej organ konsekwentnie odmawia udostępnienia informacji publicznej zasłaniając się, bądź to koniecznością przetworzenia informacji, bądź też jej odmową z uwagi na fakt, że skarżący pełni funkcję dyrektora placówki oświatowej w innym powiecie".

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącym kasacyjnie, że wymierzona przez Sąd pierwszej instancji grzywna w kwocie 1 000 złotych jest zbyt niska, mając na uwadze podniesione przez Sąd okoliczności jej wymierzenia. Rację ma skarżący, że zastosowane w rozpoznawanej sprawie środki nie są adekwatne. Stanowisko prezentowane przez organ w piśmie z dnia 20 marca 2023 r., jak również we wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej, dowodzi, że organ kwestionuje stanowisko Sądu wyrażone w prawomocnym wyroku, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Organ wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 29 listopada 2022 r. przesądził o charakterze żądanej informacji. Niewykonanie zatem przez organ wyroku jest konsekwencją nieuznawania wydanego w sprawie bezczynności organu wyroku. Wymierzając zatem grzywnę Sąd powinien mieć na uwadze prezentowaną przez organ postawę cechującą się ignorowaniem prawomocnego wyroku. Postawa taka nie zasługuje na aprobatę, lecz na adekwatną reakcję ze strony Sądu, takiej zaś nie spełnia grzywna w wysokości 1000 zł. Skarga na niewykonanie wyroku sądu, aby była środkiem efektywnym i realizowała swój cel powinna powodować skorzystanie przez sąd administracyjny z takich środków, które w okolicznościach sprawy przymuszą organ do działania. Nie ulega wątpliwości, że pomimo iż wybór co do rodzaju zastosowanego środka oraz jego wysokość pozostaje w granicach uznania Sądu pierwszej instancji, to jednak ocenie instancyjnej podlega adekwatność ich zastosowania w stosunku do okoliczności sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na kwalifikowany charakter opieszałości organu w wykonaniu wyroku, jego postawę wobec prawomocnego wyroku, zachodziły podstawy do zastosowania środków przewidzianych w art. 154 § 6 P.p.s.a. w ich wyższych granicach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności sprawy uzasadniają podwyższenie wysokości grzywny za niewykonanie wyroku i kwota 5 000 złotych będzie kwotą adekwatną, co powinno zmobilizować organ do wykonania wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że organowi została wymierzona grzywna z naruszeniem art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a., ponieważ jest ona zbyt niska. Niewykonanie orzeczenia sądu administracyjnego polega na niezastosowaniu się przez organ administracji w ponownym postępowaniu do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia tego sądu. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, za szczególnie groźną dla porządku prawnego postać niewykonania orzeczenia ustawodawca uznał niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ dla przeciwdziałania temu niebezpiecznemu zjawisku przewidział szczególny tryb postępowania w postaci możliwości wniesienia przez stronę skargi na niewykonanie takiego wyroku. Ponadto nie ulega wątpliwości, że podejmując rozstrzygnięcie w kwestii zastosowania środka wymierzenia grzywny należy mieć na względzie rolę grzywny nie tylko jako środka dyscyplinującego, ale także jako środka stanowiącego karę za ignorowanie wyroków sądowych przez organ administracji (funkcja represyjna i prewencyjna).

Z powyższych względów i mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 2 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt. 3 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.