Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 260/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 października 2022 r. nr KKU 253/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2022 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU lub organ), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2021 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie: [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów na arkuszu mapy [...] działką nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zastępca Burmistrza Miasta [...] pismem z [...] marca 2016 r., znak [...], powołując art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej jako ustawa komunalizacyjna, zwrócił się do Wojewody o potwierdzenie nabycia na rzecz Gminy [...] własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...] stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha.

Wojewoda decyzją z [...] listopada 2021 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości państwowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że przedmiotowa nieruchomość użytkowana jest jako droga. Z treści informacji zawartej w zaświadczeniu Geodety Powiatowego Starosty [...] z [...] lutego 2016 r., znak [...], wynika, że 27 maja 1990 r. w ewidencji gruntów istniała działka nr [...] o powierzchni [...] ha, oznaczona jako użytek tereny kolejowe "Tk" a ujawniona w jednostce rejestrowej nr [...], w której pod pozycją właściciel wykazany był Skarb Państwa, a pod pozycją osoba władająca gruntem figurował wpis – Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych. Jednocześnie według treści znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia o zmianie w ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] wynika, iż po dniu 27 maja 1990 r. został przeprowadzony podział działki nr [...], w wyniku którego powstała m. in. działka nr [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, sporządzonym według stanu na dzień [...] lutego 2016r., działka nr [...] o powierzchni [...] ha opisana jest użytkiem "dr" - droga, a jako jej właściciel figuruje wpis Skarb Państwa - Starosta [...] gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Wojewoda zaznaczył, że z treści pisma Kierownika Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w [...] z [...] lutego 2016 r. ([...]) wynika, iż działka nr [...] zajęta została częściowo pasem dróg publicznych gminnych - ulicami [...] i [...]. Ulice te zaliczone zostały do kategorii dróg publicznych Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Stosownie do załączników mapowych pozostała część działki nr [...] zajęta jest drogą dojazdową do wspomnianej ulicy [...].

Wojewoda wskazał, że [...] S.A. wnioskiem z [...] września 2009 r. zgłosiły roszczenie o uwłaszczenie przedmiotowej nieruchomości podnosząc, iż nieruchomość ta w 1990 r. była w zarządzie [...]. Jako dowód na posiadanie przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do ww. gruntu powołano decyzję z [...] stycznia 1987 r. ustanawiającą opłaty z tytułu jego użytkowania.

Zdaniem Wojewody z akt sprawy nie wynika jednak aby [...] przed 27 maja 1990 r. uzyskały tytuł prawny w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w formie prawem przewidzianej. Brak jest bowiem dokumentów prawem przewidzianych stwierdzających, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r, obciążona była prawem zarządu lub użytkowania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego, co potwierdza także Starosta [...] pismem z [...] lutego 2019 r., znak [...]. Dodatkowo Wojewoda podał, że do 31 lipca 1985 r., tj. daty wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1989 r. Nr 14,poz. 74) tereny państwowe przekazywane były jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (DZ.U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159 ze zm.), które to prawo później przekształciło się w zarząd, na mocy art. 87 tej ustawy.

Wojewoda podkreślił, że bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych (np. przedsiębiorstw państwowych) następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych, zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowił, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Natomiast opisana nieruchomość ujawniona jest jako własność Skarbu Państwa w Księdze Wieczystej Nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...]. Wojewoda zaznaczył, że z treści Działu II księgi wieczystej wynika, iż Skarb Państwa nabył tą nieruchomość przed 27 maja 1990 r. na podstawie dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym aktualność treści ww. księgi wieczystej organ zweryfikował w systemie Elektronicznych Ksiąg Wieczystych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości na dzień podjęcia decyzji. Wojewoda przywołał też brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz wspomniał o art. 34 Kodeksu cywilnego, w brzmieniu obowiązującym na 27 maja 1990 r. w powiązaniu z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podkreślając, że mieniem należącym do podmiotów opisanych w treści art. 5 ust. 1 pkt 1 były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych.

W ocenie Wojewody w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy komunalizacyjnej co skutkuje uznaniem, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Odwołanie od decyzji Wojewody złożyła [...] S.A. wnosząc o zmianę decyzji poprzez odmowę stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy [...], ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Strona wskazała, że decyzja Wojewody jest nieprawidłowa i nie zawiera uzasadnienia, które pozwalałoby przyjąć, iż dokonał on właściwej oceny okoliczności stanu faktycznego oraz ich znaczenia dla sprawy w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] października 2022 r. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, uznając ją za prawidłową.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komisja przytoczyła treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stanowiącego podstawę materialno-prawną kwestionowanej decyzji Wojewody wskazując, że z jego brzmienia wynika, iż przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe) a decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzje komunalizacyjne podejmowane w trybie wspomnianego przepisu mają charakter deklaratoryjny i mogą dotyczyć tylko mienia w jego stanie faktycznym i prawnym z dnia 27 maja 1990 r.

Podzielając ustalony w sprawie przez organ I instancji stan faktyczny i prawny Komisja wskazała, że kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie ww. art. 5 ust. 1 jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy czym dla ustalenia, czy nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do", stwierdzając, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. W ocenie Komisji pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Jednocześnie sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej).

Komisja przytoczyła treść art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z póżn, zm.) wskazując, że analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym. Podkreśliła jednak, że regulacje poprzedzające ww. ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.). Potwierdza to ust. 2 ww. regulacji. W opinii Komisji istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym". Znaczenia nie mają więc inne rozstrzygnięcia jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Brak formalizacji tytułu prawnego tzw. jednostek gospodarki uspołecznionej w poprzednim systemie wydaje się zresztą rzeczą powszechną i ujawnianą w wielu dziedzinach po zmianach systemowych.

Według Komisji w niniejszej sprawie odnieść się należy również do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, z późn. zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu ustawowej komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Do dróg wojewódzkich zalicza się drogi stanowiące połączenia - inne niż określone w art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – między miastami, drogi łączące miasta z miejscowościami, w których znajdują się siedziby rad narodowych stopnia podstawowego oraz te miejscowości z wsiami, z punktami obsługi rolnictwa, stacjami kolejowymi, portami, drogi stanowiące połączenia dzielnic w miastach i pozostałe drogi stanowiące ważne połączenia w skali obszaru, aglomeracji, miasta lub zespołu osiedli. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg krajowych zalicza się drogi o znaczeniu ogólnokrajowym, obronnym, łączące stolicę z miastami będącymi siedzibami wojewódzkich rad narodowych, drogi stanowiące najważniejsze połączenia międzywojewódzkie oraz inne drogi o znaczeniu gospodarczym i turystycznym.

Komisja wskazała, że komunalizacja mienia z mocy prawa jest dokonywana według stanu z dnia 27 maja 1990 r., a późniejsze regulacje prawne mogą dotyczyć tylko stanu powstałego po tej dacie, choćby nawet decyzja komunalizacyjna była wydana ze zwłoką.

W ocenie Komisji organ I instancji w sposób należyty podjął działania w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornej nieruchomości, tj. ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Z akt sprawy nie wynika żeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Komisja zaznaczyła, iż żadnego z tytułów prawnych wskazanych w ww. art. 38 ustawy o gospodarce gruntami [...] S.A. nie przedstawiła. Natomiast prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W ocenie Komisji w analizowanej sprawie nie wykazano, aby [...] dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Nie można bowiem skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym.

Zdaniem Komisji w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Przedsiębiorstwo to w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Natomaist fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, iż wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. W niniejszej sprawie o uwłaszczeniu decydował stan prawny nieruchomości, która w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości winna stanowić własność Skarbu Państwa lub gminy oraz istnienie zarządu po stronie państwowych osób prawnych posiadających te nieruchomości. Decyzja uwłaszczeniowa miała charakter aktu deklaratoryjnego, który stwierdzał nabycie użytkowania wieczystego następujące z mocy prawa. Postępowanie to nie służy do rozstrzygania sporów pomiędzy podmiotem, który posiadał grunt w zarządzie, a faktycznym użytkownikiem gruntu lub inwestorem.

W ocenie Komisji nie zasługuje również na uwzględnienie podnoszony przez [...] S.A. zarzut naruszenia art. 7 kpa, gdyż stan faktyczny oraz ocena materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości co do zgodności z prawem. Według organu odwoławczego Wojewoda nie naruszył art. 7 kpa, bowiem należycie ustalił i rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, przy czym stanowisko swoje prawidłowo uzasadnił.

Skargę na powyższą decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A. (skarżąca), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 7 oraz art. 8 kpa, poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

b. art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego:

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 11 ust. 1 tej ustawy, poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności Nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1ustawy komunalizacyjnej.

W związku z przedstawionymi zarzutami skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2021 r. oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Odpowiadając na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni [...] ha, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, wynikało z ustalenia, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości. To zaś wobec faktu, że nie legitymowało się ono dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło tak Wojewodą [...] jak i Krajową Komisję Uwłaszczeniową do konkluzji, że jako składnik mienia państwowego należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stanowisko to, zdaniem Sąd, jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.

Przywołany art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przewiduje, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (vide wyrok NSA z 23 lutego 2010 r. I OSK 593/09, Lex nr 595433; wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, tj. 27 maja 1990 r. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zbadanie, czy istotnie w ww. dacie przedsiębiorstwo [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji – jak twierdzi skarżąca. Czy też władanie nieruchomością przez nie było jedynie władztwem faktycznym – jak utrzymują organy.

Niewątpliwie przedsiębiorstwo państwowe [...] (poprzednik prawny skarżącej spółki) nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Zarząd ów (dziś trwały zarząd) jest bowiem prawną formą władania nieruchomością. Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. - jak trafnie podnosiły organy - przewidywały powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do jej art. 38 ust. 2 mogło to więc nastąpić w drodze: 1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez [...] tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Tymczasem jak już zaznaczono, tego rodzaju indywidualnym aktem skarżący nie dysponują. To natomiast, że przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu [...] prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), względnie stosowną umową, jeszcze przed 2017 r. było niemal powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania na to zagadnienia (czego przykładem może być pogląd sformułowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. I OSK 1401/09, Lex nr 745005) miały charakter odosobniony. Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w przywoływanej przez KKU uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) oraz uchwale z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. [...] oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych". Skład orzekający w sprawie pogląd wyrażony w uchwałach i przedstawioną na jego poparcie argumentację podziela.

Zgodnie natomiast z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organ administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego – jak zasadnie zwracała uwagę Komisja - przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Brak zatem tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do stanowiącej własność państwową spornej nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjna względnie umową, o których mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g., oznacza - jak stwierdzono w uchwałach z 2017 i 2018 r. - że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. Skarżąca Spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że Skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Słusznie organy orzekające uznały, że dokumentu takiego nie stanowi wypis z rejestru gruntów potwierdzający wg stanu z [...] czerwca 2000 r. sposób gospodarowania omawianą działką jako tereny kolejowe, gdzie jako właściciel nieruchomości wpisany jest Skarb Państwa, ani też zaświadczenie Starosty [...] z [...] lutego 2016r. informujące, że działka nr [...] (z której powstała działka nr [...]) w dacie 27 maja 1990 r. oznaczona była jako użytek kolejowy( właściciel Skarb Państwa, władający Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych). Dokumentu takiego nie stanowi także decyzja z dnia [...] stycznia 1987 r. wydana przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] o ustaleniu opłat z tytułu zarządu za użytkowanie gruntu o łącznej powierzchni [...] m2 przez [...] Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych. Niewątpliwie powyższa decyzja jest wymieniona w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, jako jeden z dokumentów pozwalających stwierdzić prawo zarządu. Decyzja ta nie nawiązuje jednak w sposób wyraźny do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu. Wynika z niej jedynie, że poprzednik prawny skarżącej został zobowiązany do ponoszenia opłat rocznych za zarząd. Z decyzji tej nie wynika jednak kiedy i w stosunku do jakiej nieruchomości a także jakim aktem zarząd został ustanowiony, nie stanowi w związku z tym dowodu na istnienie tego prawa (por. wyroki NSA: z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 130/17, z 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2469/13, z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, z 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13 ; wyroki WSA w Warszawie z 7 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1288/10 i z 1 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2098/05; orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem sama decyzja o ustaleniu opłat za zarząd gruntu nie jest dowodem potwierdzającym jednoznacznie istnienie prawa zarządu po stronie [...] do przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.

Skarżąca spółka nie dysponuje zatem żadnym dokumentem (umową, protokołem zdawczo – odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też ww. przepisy ogólne. Brak tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomości należały wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

W tym stanie rzeczy chybiony jest podnoszony przez [...] S.A. zarzut naruszenia art. 7,8,77,80 kpa w zakresie nieustalenia, czy nieruchomość objęta postępowanie należała do terenowego organu administracji państwowej i jakiego stopnia był to organ.

Nie można także uznać za zasadny zarzutu [...] SA, dotyczącego naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego niezastosowanie, a przez to brak uznania, że na jego podstawie przedmiotowa nieruchomość podlegała wyłączeniu spod komunalizacji. Przepisu ten stanowi, że "składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim". W ustępie 2 art. 11 zawarto jednak upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji. Jednakże przedsiębiorstwo państwowe [...] – na co zasadnie zwracała uwagę Komisja - w tym wykazie ujęte nie zostało.

Rację ma zatem Komisja (a wcześniej Wojewoda [...]) formułując ocenę o spełnieniu w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy wszystkich materialnoprawnych przesłanek warunkujących komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Stąd zarzut naruszenia przez nią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., oparty na kwestionowaniu "należenia" w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości do terenowego organu administracji stopnia podstawowego oraz tezie o przynależeniu jej wówczas (w ramach zarządu) do [...], pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.