Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 590/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c , art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Adrianna Elżbieta Grzymska-Truksa, Protokolant - st. sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...]S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 14 stycznia 2022 r. nr BOL.610.132.2021 w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu artykułu rolno-spożywczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "strona", "spółka") jest decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej: "GIJHARS", "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "organ") z dnia 14 stycznia 2022 r. nr BOL.610.132.2021utrzymująca w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej: "WIJHARS" lub "organ I instancji") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania produktu z obrotu i nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu JHARS w [...], przeprowadzili w dniach 9 sierpnia, 10 sierpnia i 19 sierpnia 2021 r., kontrolę spółki w sklepie [...] przy ul. [...] w [...], w którym [...] S.A., prowadzi działalność gospodarczą. W zakresie jakości handlowej napojów na bazie mleka i podobnych produktów przeznaczonych dla małych dzieci i stwierdzili nieprawidłowości.

Na podstawie wyników kontroli WIJHARS wszczął z urzędu postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] września 2021 r. o ww. numerze, mocą której organ ten nakazał spółce wycofanie z obrotu całej partii artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, zabezpieczonego w sklepie [...] przy ul. [...] w [...] o nazwie: [...] Mleko modyfikowane po 2. roku wzbogacone w witaminy i składniki mineralne a 1000 g (2 x 500g). Numer partii produkcyjnej L: [...]. Najlepiej spożyć przed: 25.12.2022. Producent: [...] Sp. z o. o., ul. [...], [...] (dalej także jako "produkt", "sporny produkt", "zakwestionowany produkt")

Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem organu I instancji w oznakowaniu produktu stwierdzono użycie terminu "mleko":

- w nazwie produktu, tj.: "[...] Mleko modyfikowane",

- opisując ilość porcji jaką można przygotować z jednego opakowania produktu, tj.: "Opakowanie [...] pozwala na przygotowanie około 33 kubków mleka zgodnie z tabelą żywienia";

- opisując wartość odżywczą produktu, tj.: "Wartość odżywcza 100 ml gotowego do spożycia mleka";

tj. użyto terminu wskazującego na produkt zdefiniowany w części III załącznika VII do rozporządzenia nr [...].

Jednocześnie ustalono, że w skład [...] Mleko modyfikowane wchodzi mieszanina olejów roślinnych (olej palmowy z certyfikowanych upraw, olej rzepakowy, wysokooleinowy olej słonecznikowy, olej kokosowy, olej słonecznikowy) oraz olej rybi.

W związku z powyższym, organ I instancji uznał, że użycie terminu "mleko", w stosunku do produktu, w którym obecność tłuszczu mlecznego zastąpiono olejami roślinnymi i olejem rybim, jest niedopuszczalne w świetle Załącznika VII część III pkt 1-6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony, decyzją z dnia 14 stycznia 2022 r. o ww. numerze, GIJHARS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych (Dz.U. z 2021 r. poz. 630), dalej: "u.j.h.", ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 roku w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22.11.2011, str. 18-63 ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 1169/2011", rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002.r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 178/2002" oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE. L Nr 347, str. 671), dalej: "rozporządzenie nr 1308/2013".

Organ II instancji wyjaśnił, że przepisy prawa żywnościowego sprzeciwiają się każdej praktyce, m.in. dotyczącej znakowania artykułów rolno-spożywczych, mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a oraz ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta.

Organ wskazał, że zakwestionowany produkt składa się z następujących składników: laktoza z mleka, odtłuszczone mleko w proszku, maltodekstryna, galakto- oligosacharydy GOS z mleka (11,82%), produkt serwatkowy (odmineralizowana serwatka, koncentrat serwatki) w proszku z mleka, olej palmowy z certyfikowanych upraw, olej rzepakowy, wysokooleinowy olej słonecznikowy, wapń, olej kokosowy, olej słonecznikowy, fruktooligosacharydy FOS (0,85%), potas, olej rybi, magnez, sód, chlorek choliny, żelazo, inozytol, cynk, L-karnityna, przeciwutleniacz (palmitynian askorbylu), kwas pantotenowy, aromat mleczny, witamina E, niacyna, ryboflawina, witamina A, witamina B6, witamina D, tiamina, jod, kwas foliowy, witamina K, biotyna, witamina B12.

Wobec powyższego, wskazać należy, że z zakwestionowanego preparatu usunięto całkowicie tłuszcz mleczny, wprowadzając do niego tłuszcze roślinne (olej palmowy z certyfikowanych upraw, olej rzepakowy, wysokooleinowy olej słonecznikowy, olej kokosowy, olej słonecznikowy) oraz olej rybi. Obecność tłuszczu roślinnego i oleju rybiego zastępuje w tym produkcie naturalny składnik mleka, tj. tłuszcz mleczny.

GIJHARS podzielił zatem stanowisko organu I instancji, że przypisanie nazwy określonej w przepisach "mleko" do artykułu spożywczego, z którego usunięto tłuszcz mleczny, a którego skład uzupełniono mieszaniną olejów roślinnych i oleju rybiego jest niedopuszczalne w świetle przepisów załącznika VII część III pkt 1-6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1308/2013, w związku z art. 7 ust. 1 lit. a) i ust. 2, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011. Produkt taki korzysta w sposób nieuprawniony z renomy nazwy zarezerwowanej dla artykułów mlecznych.

Organ wyjaśnił, że w świetle brzmienia art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 nazwa "mleko" stosowana w stosunku do określonej grupy artykułów rolno - spożywczych (załącznik VII część III rozporządzenia nr 1308/2013) stanowi "nazwę przewidzianą w przepisach", a więc nie może stanowić jednocześnie nazwy zwyczajowej. Rodzaje nazw nie mogą być wobec siebie stosowane dowolnie lub zamiennie. Przepis został tak skonstruowany, aby w pierwszej kolejności nadawana była nazwa przewidziana w przepisach, następnie w jej braku nazwa zwyczajowa o ile istnieje i jest stosowana, następnie zaś nazwa opisowa.

Nazwa zwyczajowa oznacza nazwę, która jest akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania (art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia nr 1169/2011). Zdaniem organu trudno jednak uznać, aby nazwa mleko modyfikowane była jasna i zrozumiała dla przeciętnego konsumenta i aby nie istniała żadna potrzeba jej dodatkowego wyjaśnienia, skoro wskazuje, że produkt został poddany jakiegoś rodzaju modyfikacji, zmianie. Modyfikacja może być terminem całkowicie obcym dla przeciętnego konsumenta, który pomimo tego, że jest osobą należycie poinformowaną, uważną i racjonalną, to jednak może nie posiadać specjalistycznej wiedzy w zakresie ww. procesu. Ponadto owa modyfikacja będzie polegała na zastosowaniu różnych procesów, w zależności od składu, jaki ma posiadać produkt gotowy.

W kontekście pozostałych zarzutów odwołania GIJHARS podkreślił, że od czasu wejścia w życie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 609/2013 (tj. od dnia 20 lipca 2016 r.) napoje na bazie mleka i inne podobne produkty przeznaczone dla małych dzieci stanowią zwykłą kategorię żywności (wzbogaconej o określone składniki odżywcze), podlegającą pod ogólne przepisy prawa żywnościowego (o czym mowa w art. 2 ust. 2 pkt f tego rozporządzenia). W art. 12 rozporządzenia prawodawca wspólnotowy używa określenia napoje na bazie mleka i podobne produkty przeznaczone dla małych dzieci. Oznacza to, że także w prawodawstwie nastąpiło wyraźne rozróżnienie kategorii produktów i nazywanie tych produktów mlekiem może być mylące dla konsumentów. Nazewnictwo odnoszące się do preparatów do żywienia małych dzieci stosowane do 2016 r. nie powinno w żadnym stopniu wpływać na dalsze utrwalanie wprowadzających w błąd praktyk w zakresie znakowania terminem mleko spornej grupy produktów.

Dalej organ wyjaśnił, że kraje członkowskie miały możliwość zgłaszać do Komisji wyjątków odnośnie stosowania nazw produktów, których dokładny charakter jest oczywisty ze względu na tradycyjne stosowanie, lub kiedy nazwy te są wyraźnie stosowane w celu opisania charakterystycznej cechy produktu, które zebrane zostały w Załączniku I Decyzji 2010/791/WE.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 decyzji Komisji 2010/791/UE z dnia 20 grudnia 2010 r. zawierającej wykaz produktów, o których mowa w pkt II 1.1 akapit drugi w załączniku XII do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz.U. 2010, L 336, s. 55), decyzja ta wymienia w załączniku 1 produkty odpowiadające na terytorium Unii produktom określonym w tym przepisie. Motyw 3 tej decyzji wskazuje: "Państwa członkowskie muszą przedstawiać Komisji orientacyjne wykazy produktów, które ich zdaniem spełniają, na ich terytorium, kryteria kwalifikowania się do powyższego wyjątku [...]. Na tym wykazie należy umieścić nazwy odnośnych produktów zgodne z ich tradycyjnym stosowaniem w różnych językach Unii, w celu wprowadzenia tych nazw do użytku we wszystkich państwach członkowskich [...]".

W tym kontekście GIJHARS podkreślił, że Polska nie zgłosiła wyjątku dotyczącego użycia nazwy "mleko modyfikowane" (zgłoszono jedynie produkt pn. "ser jabłeczny"), co zdaniem organu może stanowić kolejny argument za niestosowaniem nazwy "mleko" do złożonych preparatów zawierających zarówno składniki pochodzące z mleka jak i składniki pochodzenia roślinnego.

Podsumowując organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że stwierdzona nieprawidłowość, polegająca na podaniu w oznakowaniu produktu nazwy niezgodnej z przepisami, świadczy o zafałszowaniu kontrolowanej partii produktu, w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. b u.j.h. Wprowadzanie do obrotu artykułu rolno - spożywczego pod nazwą "mleko", którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej produktów mlecznych, zdaniem GIJHARS narusza w sposób istotny prawo konsumentów do rzetelnej informacji o wyrobie oraz uczciwej informacji o transakcji, umożliwiających podejmowanie świadomych decyzji zakupowych.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących nieproporcjonalności zastosowanej sankcji GIJHARS wyjaśnił, że organ I instancji zakazując wprowadzania do obrotu artykułu rolno - spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej, skorzystał z przysługujących mu kompetencji, zawartych w art. 29 ust. 1 pkt 6 u.j.h.

W skardze na decyzję GIJHARS spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 6 u.j.h., art. 2 ust. 2 n) - o), art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (UE) 1169/2011 , oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", podczas gdy nazwa ta jest nazwą zwyczajową tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych co Produkt i istnieje prawny obowiązek używania jej;

2. W przypadku nieuwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 1 - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 i 10, art. 29 ust. 1 pkt 6 u.j.h., art. 7 rozporządzenia (UE) 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (UE) nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że produkt wprowadzony do obrotu pod nazwą zawierającą zwrot "mleko modyfikowane" stanowi artykuł rolno-spożywczy zafałszowany;

3. w przypadku nieuwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 1 - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30b u.j.h. w zw. z art. 17 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia (UE) nr 178/2002, art. 29 ust. 1 pkt 6 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h., art. 7 rozporządzenia (UE) 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (UE) nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013, art. 138 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 rozporządzenia (UE) 20 1 7/625 poprzez jego niezastosowanie i wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka wobec skarżącej, podczas gdy możliwe było osiągnięcie przewidzianych prawem celów przy wykorzystaniu środka mniej dolegliwego.

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 § 1 k.p.a., polegające na:

a. dowolnym, błędnym i niepopartym jakimikolwiek dowodami ustaleniu, że działanie skarżącej polegające na prowadzeniu sprzedaży produktu pod nazwą zawierającą zwrot "mleko modyfikowane" może tworzyć u konsumentów mylne wyobrażenie o Produkcie, a w efekcie - skutkować zniekształceniem zachowania rynkowego tj. prowadzić do nabywania przez konsumentów artykułów niezgodnych z ich oczekiwaniami;

b. dowolnym, błędnym i niepopartym jakimikolwiek dowodami ustaleniu, że działanie skarżącej polegające na prowadzeniu sprzedaży produktu pod nazwą zawierającą zwrot "mleko modyfikowane" wpływa na możliwość podjęcia przez konsumenta w pełni racjonalnej decyzji o zakupie.

5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 7a i 8 § 1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania, w tym zwłaszcza - wydaniu decyzji, z naruszeniem zasady proporcjonalności reakcji państwa i bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącej, w tym zwłaszcza - podjęciu nieproporcjonalnych środków mających charakter sankcji.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że w odniesieniu do środków spożywczych takich jak produkt nazwą zwyczajową była i jest nazwa "mleko modyfikowane", uzupełniona w konkretnym przypadku o oznaczenie handlowe oraz doprecyzowanie w zakresie składu i objętości produktu. Wbrew twierdzeniom organu, takie uzupełnienia nazwy zwyczajowej nie wynikają "z potrzeby jej dalszego wyjaśniania", a z konieczności odróżnienia zarówno różnych środków spożywczych oferowanych przez tego samego producenta, jak i podobnych środków spożywczych oferowanych przez innych producentów"

Zdaniem skarżącej nazwa "mleko modyfikowane" jest powszechnie stosowanym standardem na rynku jeśli chodzi o określenie tego typu artykułów spożywczych, używanym przez różnych jego producentów. Jest również używana w dokumentach urzędowych, aktach prawa miejscowego, orzeczeniach sądów, odpowiedziach Ministerstwa Zdrowia na interpelacje poselskie czy na portalach branżowych i stronach internetowych poświęconych żywieniu małych dzieci.

Skarżąca podniosła, że celem regulacji zawartej w art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 jest zapewnienie udzielenia konsumentowi rzetelnych i łatwych do zrozumienia informacji. Jednocześnie art. 78 w zw. z Załącznikiem VII, Częścią IV rozporządzenia nr 1308/2013 zakazuje stosowania nazwy "mleka" dla wyrobów niespełniających definicji tam umieszczonej. Tym samym w ocenie skarżącej w stosunku do produktu występuje zjawisko pozornej kolizji dwóch norm prawnych, którą można jednak rozstrzygnąć w drodze wykładni uwzględniającej pełną treść przepisów rozporządzenia nr 1308/2013, jak również cel przepisów obydwu rozporządzeń. Za podstawowe uchybienie organu skarżąca uznała całkowity brak uwzględnienia wyjątków wynikających z Części III Załącznika VII pkt 6 akapitu drugiego w postępowaniu i decyzji. Podniosła, że celem przepisów zarówno rozporządzenia nr 1169/2011, jak i rozporządzenia nr 1308/2013 jest zapewnienie konsumentowi rzetelnej informacji o produktach, przy czym to ostatnie uwzględnia również konieczność wprowadzenia reguł uczciwej konkurencji. W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącej cel w postaci rzetelnego poinformowania konsumenta, przy zachowaniu reguł uczciwej konkurencji, zostanie w większym stopniu osiągnięty poprzez posługiwanie się w nazwie produktu nazwą zwyczajową zawierającą określenie "mleko modyfikowane", niż w przypadku zakazu posługiwania się tą nazwą.

Spółka nie zgodziła się z oceną organów, że nazwa "mleko modyfikowane" narusza interesy konsumentów, bowiem nie odniosły się one w żaden sposób do tego, jak konsument miałby zostać wprowadzony w błąd lub mógłby się pomylić, nabywając produkt opatrzony ww. nazwą.

Uzasadniając zarzut zastosowania przez organ nieproporcjonalnego środka skarżąca podniosła, że organ w żaden sposób nie uwzględnił słusznego interesu strony, wybierając - bez uzasadnienia - najbardziej dolegliwy środek zaradczy. Tymczasem w przypadku stwierdzenia niezgodności w zupełności wystarczające byłoby zastosowanie art. 30b u.j.h., który umożliwia wydanie zaleceń pokontrolnych oraz nakazanie usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. W efekcie możliwa byłaby zmiana etykiet w określonej perspektywie czasowej, przy jednoczesnym braku pozbawienia konsumentów dostępu do produktu, któremu ufają.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę strona powołała się na wyrok NSA z 19 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 1962/18, gdzie sąd kasacyjny dokonał analizy pojęcia "artykuł rolno-spożywczy zafałszowany" w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.j.h.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja GIJHARS utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazująca spółce wycofanie z obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego poprzez nieprawidłowe oznakowanie, występującego pod nazwą: [...] Mleko modyfikowane po 2. roku wzbogacone w witaminy i składniki mineralne a 1000 g (2 x 500g) w ilości posiadanej na dzień doręczenia decyzji (pomniejszonej o wielkość partii w stosunku do której [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wydał decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 u.j.h. wojewódzki inspektor jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, w drodze decyzji, może nakazać w punktach sprzedaży należących do podmiotu kontrolowanego wycofanie z obrotu całej partii artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, jeżeli stwierdzony rodzaj nieprawidłowości odnosi się do całej partii produkcyjnej artykułu rolno-spożywczego.

W myśl art. 3 pkt 10 u.j.h. artykuł rolno-spożywczy zafałszowany to produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli:

a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej,

b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą,

c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, iż podziela stanowisko organu co do uchybień w zakresie oznakowania spornego produktu.

Zgodnie z art. 8 rozporządzenia nr 178/2002 prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesu konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma na celu zapobieganie a) oszukańczym lub podstępnym praktykom, b) fałszowaniu żywności, oraz c) wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzić konsumenta w błąd. Stosownie do treści art. 16 rozporządzenia etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd. Ponadto z art. 17 ust. 1 rozporządzenia, wynika, że podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

Szczegółowe wymagania odnoszące się do oznakowania środków spożywczych zawiera rozporządzenie nr 1169/2011, które w art. 6 wskazuje, że każdemu środkowi spożywczemu przeznaczonemu do dostarczenia konsumentowi finalnemu lub do zakładów żywienia zbiorowego muszą towarzyszyć informacje na temat żywności zgodne z tym rozporządzeniem. Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. a) tego rozporządzenia informacje na temat żywności oznaczają informacje dotyczące danego środka spożywczego udostępniane konsumentowi finalnemu za pośrednictwem etykiety, innych materiałów towarzyszących lub innych środków, w tym nowoczesnych narzędzi technologicznych lub przekazu ustnego. Chodzi o zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w zakresie informacji na temat żywności, przy uwzględnieniu różnic percepcji ze strony konsumentów i ich potrzeb informacyjnych, z równoczesnym zapewnieniem płynnego funkcjonowania rynku wewnętrznego (art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011). Rozporządzenie to określa ogólne zasady, wymogi i zakresy odpowiedzialności dotyczące informacji na temat żywności, a w szczególności etykietowania żywności (art. 1 ust. 2).

Przez etykietowanie, stosownie do art. 2 ust. 2 lit. j) rozporządzenia nr 1169/2011, rozumie się wszelkie napisy, dane szczegółowe, znaki handlowe, nazwy marek, ilustracje lub symbole odnoszące się do danego środka spożywczego i umieszczone na wszelkiego rodzaju opakowaniu, dokumencie, ulotce, etykiecie, opasce lub pierścieniu towarzyszącym takiej żywności lub odnoszącym się do niej.

Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a) ww. rozporządzenia informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w tym co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Przepis art. 7 ust. 2 rozporządzenia przewiduje zaś, że informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta.

W art. 3 pkt 10 u.j.h., definiując pojęcie zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego, ustawodawca również wprowadził kwestie oznakowania (m.in. wprowadzenie zmian oznakowania produktu, mających na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli zmiany te w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych).

Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno krajowe regulacje zawarte w ustawie o jakości handlowej, jak i przywołane przepisy unijne sprzeciwiają się każdej praktyce mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Konsument ma bowiem prawo nabywać produkty zgodnie z jego własnymi oczekiwaniami, świadomie wybierając artykuły o pożądanych przez niego cechach jakościowych. Naruszanie ww. zasad oznacza naruszenie interesu konsumenta (por. m.in. wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2033/13; wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 359/09).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż podanie w oznakowaniu produktu nieprawidłowej nazwy świadczy o zafałszowaniu kontrolowanej partii produktu. GIJHARS przychylił się do stanowiska organu I instancji wskazując, że wprowadzanie do obrotu artykułu rolno-spożywczego pod nazwą mleko modyfikowane jak również zamieszczanie w opisach informacji, że jest to mleko, narusza w sposób istotny prawo konsumentów do rzetelnej informacji o wyrobie oraz uczciwej informacji o transakcji, umożliwiających podejmowanie świadomych decyzji zakupowych.

W ocenie organu II instancji, w przedmiotowym przypadku nazwa mleko / mleko modyfikowane może wprowadzać (potencjalnych) konsumentów w błąd, co do składu, czy też metod wytworzenia (produkcji) spornego w sprawie artykułu, tj. tworzyć mylne wyobrażenie o produkcie. Niniejsze skutkować może zniekształceniem zachowania rynkowego, tj. prowadzić do nabywania przez konsumentów artykułów niezgodnych z ich oczekiwaniami.

Skarżąca natomiast stoi na stanowisku, że zakwestionowany produkt może zostać wprowadzony do obrotu pod nazwą mleko modyfikowane, bowiem nazwa ta jest nazwą zwyczajową tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych i istnieje prawny obowiązek jej stosowania. Ponadto zwróciła uwagę na istniejące w prawie unijnym wyjątki w stosowaniu pojęcia mleko do opisu finalnych produktów zawierających mleko w swym składzie.

Zdaniem Sądu rację w tym sporze należało przyznać organom inspekcji jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Podkreślenia wymaga, że w oznakowaniu zakwestionowanej partii produktu użyto terminu mleko, wskazującego na produkt zdefiniowany w części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013,:

- w nazwie produktu, tj.: "[...] Mleko modyfikowane",

- opisując ilość porcji jaką można przygotować z jednego opakowania produktu, tj.: "Opakowanie [...] pozwala na przygotowanie około 33 kubków mleka zgodnie z tabelą żywienia";

- opisując wartość odżywczą produktu, tj.: "Wartość odżywcza 100 ml gotowego do spożycia mleka";

tj. użyto terminu wskazującego na produkt zdefiniowany w części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013.

Jednocześnie ustalono, że w skład [...] Mleko modyfikowane wchodzi mieszanina olejów roślinnych (olej palmowy z certyfikowanych upraw, olej rzepakowy, wysokooleinowy olej słonecznikowy, olej kokosowy, olej słonecznikowy) oraz olej rybi.

Zgodnie z pkt 1 części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013:

"Mleko" oznacza wyłącznie zwykłą wydzielinę z wymion – bez żadnych dodatków ani niepoddaną ekstrakcji – otrzymywaną z co najmniej jednego doju.

Pojęcie "mleko" może jednak być stosowane:

a) do mleka przetworzonego bez zmiany składu lub do mleka, którego zawartość tłuszczu została znormalizowana na mocy części IV;

b) w połączeniu z wyrazem lub wyrazami oznaczającymi typ, klasę jakości, pochodzenie lub przeznaczenie takiego mleka lub opisującymi technologiczny proces jego przetworzenia lub zmianę składu, której zostało ono poddane, pod warunkiem że zmiana ta jest ograniczona do dodania lub usunięcia naturalnych składników mleka.

W pkt 3 wskazano, że pojęcie "mleko" oraz nazwy stosowane do przetworów mlecznych mogą być stosowane również w połączeniu ze słowem lub słowami oznaczającymi przetwory złożone, których żadna część nie zastępuje ani nie ma w zamierzeniu zastępować żadnego składnika mleka i w których mleko lub produkt mleczny są częścią zasadniczą – zarówno w kategoriach ilości, jak i charakterystyki produktu.

Z pkt 5 wynika zaś, że nazwy, o których mowa w pkt 1, 2 i 3, nie mogą być stosowane do produktów innych niż te, o których mowa w tych punktach. Przepis ten nie ma jednak zastosowania do nazw produktów, których dokładny charakter jest oczywisty ze względu na tradycyjne stosowanie, lub kiedy nazwy te są wyraźnie stosowane w celu opisania charakterystycznej cechy produktu.

Dodatkowo w pkt 6 akapit 1 wskazano, że w odniesieniu do produktów innych niż opisane w pkt 1, 2 i 3 niniejszej części nie wolno używać żadnej etykiety, dokumentu handlowego, materiału reklamowego ani żadnej formy reklamy, określonej w art. 2 dyrektywy Rady 2006/114/WE (1), ani żadnej formy prezentacji, które wskazywałyby, implikowałyby lub sugerowałyby, że produkt ten jest produktem mleczarskim.

Jak wskazano powyżej zakwestionowany produkt posiada szereg dodatków, które nie pochodzą z mleka, w tym oleje roślinne (czego strona nie kwestionuje), co uniemożliwia uznanie go za mleko, zgodnie z cytowaną wyżej definicją.

Nie znajduje przy tym zastosowania wyjątek z cytowanego wyżej pkt 5, bowiem dotyczy on wyłącznie produktów wskazanych w Decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2010 r. zawierającej wykaz produktów, o których mowa w pkt III.1 akapit drugi w załączniku XII do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 (obecnie do rozporządzenia nr 1308/2013).

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 230 ust. 1 akapit pierwszy i art. 230 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013 rozporządzenie to uchyliło rozporządzenie nr 1234/2007, a wszelkie odesłania do rozporządzenia nr 1234/2007 traktuje się jako odesłania do rozporządzenia nr 1308/2013. Przepisy części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013 powtarzają zaś bez istotnych zmian przepisy figurujące uprzednio w załączniku XII do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007. W konsekwencji Decyzja 2010/791 zawiera odtąd wykaz produktów wymienionych w pkt 5 akapit drugi części III załącznika VII do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia nr 1308/2013.

Podkreślenia również wymaga, że w wykazie produktów załącznika I wspomnianej decyzji nie umieszczono produktu w postaci "mleka modyfikowanego". Jak wskazano zaś powyżej, tylko do produktów wymienionych w Decyzji, na zasadzie odstępstwa, można stosować nazwę mleko lub zastrzeżoną dla przetworu mlecznego. Zauważyć należy, że państwa członkowskie przedstawiają Komisji orientacyjne wykazy produktów, które ich zdaniem spełniają, na ich terytorium, kryteria kwalifikowania się do powyższego wyjątku. W wykazie należy umieścić nazwy produktów zgodne z ich tradycyjnym stosowaniem w różnych językach Unii, w celu wprowadzenia tych nazw do użytku we wszystkich państwach członkowskich. W wykazie w języku polskim zamieszczono zaś jedynie nazwę "ser jabłeczny".

Powyższe stanowisko nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jest podzielanie w orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyroki Trybunału z 14 czerwca 2017 r. C-422/16 oraz z 18 października 2012 r. C-37/11).

Powracając do analizy treści rozporządzenia nr 1308/2013 wskazać dalej należy, że istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy jest również akapit 2 pkt 6 części III załącznika VII tegoż rozporządzenia, w którym również, na zasadzie wyjątku, dopuszczono stosowanie nazwy mleko, do produktów niemieszczących się w ww. definicji:

"Jednak w odniesieniu do produktu, który zawiera mleko lub przetwory mleczne, nazwa "mleko" lub nazwy, o których mowa w pkt 2 akapit drugi niniejszej części, mogą być stosowane tylko do opisania jego podstawowych surowców i wymienienia jego składników, zgodnie z dyrektywą 2000/13/WE lub rozporządzeniem (UE) nr 1169/2011".

Powyższy zapis wskazuje zatem na dwa istniejące wyjątki od ogólnego zakazu stosowania pojęcia "mleko" przy opisywaniu produktów, tj.:

- wymienienie składników

oraz

- opisanie jego podstawowych surowców.

Zdaniem skarżącej organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję niezasadnie nie uwzględnił powyższych wyjątków. Uzasadniając powyższe stanowisko w treści skargi strona wskazała, że w rozpatrywanej sprawie, mamy do czynienia z obydwiema ww. sytuacjami:

- mleko i składniki pochodzenia mlecznego są wymieniane w wykazie składników oraz

- w ramach nazwy "mleko modyfikowane" oraz innych opisów w oznakowaniu używane jest określenie "mleko" dla opisania jego podstawowych surowców.

Podkreśliła przy tym, że zasadniczą częścią produktu jako artykułu spożywczego jest mleko lub produkty mleczne. Zawartość składników mlecznych w produkcie wynosi bowiem ponad 63%.

W ocenie Sądu strona błędnie interpretuje ww. postanowienia załącznika VII rozporządzenia nr 1308/2013. O ile zgodzić się należy, że skarżąca prawidłowo w wykazie składników wymienia mleko i produkty mleczne, jako podstawowe składniki swego produktu (czego organ w zaskarżonej decyzji nie kwestionował), o tyle użycie słowa "mleko" z dodatkiem "modyfikowane" w nazwie produktu nie może zostać uznane za prawidłowe użycie pojęcia "mleko" na zasadzie skorzystania z opisanego wyżej wyjątku. Powyższy przykład wykorzystania pojęcia mleka w kontrolowanej partii produktu stoi w oczywistej sprzeczności z przesłankami z pkt 6 części III załącznika VII. Nie służy bowiem ani wymienieniu składników ani też opisaniu jego podstawowych surowców.

Podkreślić należy, że w sytuacji istnienia legalnej definicji mleka wykluczone jest swobodne stosowanie tegoż pojęcia w opisie produktu, który mlekiem nie jest. Jak wskazano powyżej, w składzie zakwestionowanego produktu występują oleje roślinne (olej palmowy z certyfikowanych upraw, olej rzepakowy, wysokooleinowy olej słonecznikowy, olej kokosowy, olej słonecznikowy), jak również inne składniki, pochodzące i nie pochodzące z mleka: laktoza z mleka, odtłuszczone mleko w proszku, maltodekstryna, galakto- oligosacharydy GOS z mleka (11,82%), produkt serwatkowy (odmineralizowana serwatka, koncentrat serwatki) w proszku z mleka, wapń, fruktooligosacharydy FOS (0,85%), potas, olej rybi, magnez, sód, chlorek choliny, żelazo, inozytol, cynk, L-karnityna, przeciwutleniacz (palmitynian askorbylu), kwas pantotenowy, aromat mleczny, witamina E, niacyna, ryboflawina, witamina A, witamina B6, witamina D, tiamina, jod, kwas foliowy, witamina K, biotyna, witamina B12. Obecność tłuszczu roślinnego nie jest zaś cechą charakterystyczną mleka (zgodnie z zacytowaną wcześniej definicją mleka).

Zgodzić się należało zatem z organem II instancji, że przypisanie określonego w przepisach pojęcia "mleko" do artykułu spożywczego, którego skład uzupełniono mieszaniną olejów roślinnych jest niedopuszczalne w świetle przepisów załącznika VII część III pkt 1-6 rozporządzenia nr 1308/2013, w związku z art. 7 ust. 1 lit. a i ust. 2, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011.

Ponadto, jak wskazano powyżej, w przedmiotowej sprawie, nie znalazł zastosowania ani wyjątek z pkt 5 ani z pkt 6 części III załącznika VII rozporządzenia nr 1308/2013 w kontekście umieszczenia pojęcia "mleko" w nazwie spornego produktu.

Kwestionując zasadność stanowiska organu odwoławczego skarżąca podnosi również, że możliwość używania nazwy "mleko modyfikowane" wynika z faktu, że jest to nazwa zwyczajowa, a zatem jej użycie znajduje swoje oparcie w treści art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie ze ww. przepisem nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach. W przypadku braku takiej nazwy nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego.

Powyższy przepis rozróżnia zatem pojęcia: "nazwa przewidziana w przepisach", "nazwa zwyczajowa" oraz "nazwa opisowa", wskazując, że właśnie w takiej kolejności należy środkom spożywczym przypisywać właściwą nazwę.

Definicję, którymi posłużono się w tym przepisie wynikają z art. 2 ust. 2 lit. n-p tegoż rozporządzenia gdzie podano, że:

- "nazwa przewidziana w przepisach" oznacza nazwę środka spożywczego określoną w mających zastosowanie przepisach unijnych lub, w przypadku braku takich przepisów unijnych, nazwę przewidzianą w przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych mających zastosowanie w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana konsumentowi finalnemu lub zakładom żywienia zbiorowego;

- "nazwa zwyczajowa" oznacza nazwę, która jest akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania;

- "nazwa opisowa" oznacza nazwę zawierającą opis środka spożywczego, a w razie potrzeby również jego zastosowania, który jest wystarczająco jasny, aby umożliwić konsumentom poznanie rzeczywistego charakteru tego środka spożywczego i odróżnienie go od innych produktów, z którymi może zostać pomylony.

Niespornym jest, że "mleko modyfikowane" nie spełnia definicji "nazwy przewidzianej w przepisach", bowiem brak jest regulacji zarówno unijnych jak i krajowych, w których byłby zdefiniowany produkt o tej nazwie. Spór pomiędzy spółką, a organami dotyczy zaś możliwości uznania nazwy "mleko modyfikowane" za "nazwę zwyczajową".

W treści skargi strona podnosi, że brak jest konieczności dalszego wyjaśniania nazwy "mleko modyfikowane" jako ogólnie akceptowalnej i stosowanej zarówno w dokumentach urzędowych, publikacjach naukowych jak i życiu codziennym.

Uzasadniając uznanie mleka modyfikowanego za nazwę zwyczajową strona wskazała, m.in. na użycie tej nazwy w jednym w wyroków NSA, odpowiedziach Ministra Zdrowia na interpelacje poselskie oraz na publikacje w portalach branżowych i na stronach internetowych poświęconych żywieniu małych dzieci. Należy zatem wskazać, że sam fakt pojawiania się danego określenia w pismach urzędowych, czy potocznej mowie nie może automatycznie świadczyć o wypełnieniu legalnej definicji tegoż pojęcia. Jak słusznie wskazuje organ II instancji trudno jest uznać, aby nazwa mleko modyfikowane była jasna i zrozumiała dla przeciętnego konsumenta i aby nie istniała żadna potrzeba jej dodatkowego wyjaśnienia. Nazwa wskazuje, że produkt został poddany jakiegoś rodzaju modyfikacji, zmianie. A zatem niewątpliwie istnieje konieczność dalszego sprecyzowania tegoż pojęcia celem zapobieżenia możliwości wprowadzenia potencjalnego klienta w błąd. Jak słusznie zauważył przy tym GIJHARS, modyfikacja może być terminem całkowicie obcym dla przeciętnego konsumenta, który pomimo tego, że jest osobą należycie poinformowaną, uważną i racjonalną, to jednak może nie posiadać specjalistycznej wiedzy w zakresie ww. procesu. Ponadto, warto zauważyć, że owa modyfikacja będzie polegała na zastosowaniu różnych procesów, w zależności od składu, jaki ma posiadać produkt gotowy.

Podkreślić należy, że oznakowanie wprowadzające w błąd to także takie oznakowanie, które nawet potencjalnie może wywołać taki skutek w stosunku do konsumenta. Wprowadzenie konsumenta w błąd ma charakter abstrakcyjny, zaś organ w toku postępowania nie ma obowiązku dowodzenia, że dana konkretna osoba została wprowadzona w błąd.

Strona powołuje się w uzasadnieniu skargi także na treść motywu 31 rozporządzenia nr 609/2013 akcentując, że również i w aktach prawnych UE pojawiają się tam nazwy takie jak: "mleko wzrostu" lub "mleko dla juniora".

Należy zatem przytoczyć fragment motywu 31, o którym wspomina skarżąca, który brzmi w następujący sposób: "Na unijnym rynku wzrasta liczba napojów na bazie mleka i podobnych produktów, które są reklamowane jako szczególnie odpowiednie dla małych dzieci. Produkty te, które można wyprodukować na bazie białka pochodzenia zwierzęcego lub roślinnego, takie jak mleko krowie, mleko kozie, soja lub ryż, są często wprowadzane na rynek jako mleko wzrostu lub mleko dla juniora lub przy użyciu podobnej terminologii".

Zdaniem Sądu powyższy fragment jedynie potwierdza słuszne stanowisko organu odwoławczego. Brak jest w nim mowy o mleku modyfikowanym, natomiast już na wstępie mowa jest o "napojach na bazie mleka", zaś sformułowania "mleko wzrostu" lub "mleko dla juniora" podano wyłącznie jako przykłady stosowanych w obrocie nazw, nie wypowiadając się jednak o ich ewentualnej prawidłowości. Należy zauważyć, że poza użyciem tych terminów w motywie 31, nie pojawiają się one w dalszej części rozporządzenia. Natomiast w art. 12 tegoż rozporządzenia mowa jest znowu, i tym razem już wyłącznie, o "napojach na bazie mleka i podobnych produktach przeznaczonych dla małych dzieci", co skłaniać raczej powinno do wniosku, że właśnie nazwa opisowa, również w stosunku do zakwestionowanego produktu, jest nazwą prawidłową.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się również na pismo GIJHARS z 28 października 2021 r., skierowane do Polskiej Federacji Producentów Żywności wskazując, że z brzmienia tegoż pisma jednoznacznie wynika możliwość stosowania określenia mleko w odniesieniu do preparatów do żywienia dla dzieci.

Zdaniem Sądu powyższa interpretacja ww. pisma przedstawiona przez spółkę również jest błędna. Pismo w jasny sposób wskazuje, w jaki sposób powinna zostać skonstruowana nazwa preparatów do żywienia dla dzieci w wieku powyżej 1 roku. Nie sposób zgodzić się ze stroną, że nazwa "preparat na bazie mleka" jest tożsama z nazwą "mleko modyfikowane". Nazwa "preparat na bazie mleka" informuje, że mleko jest składnikiem bazowym tego produktu, ale nie oznacza, że ten produkt jest mlekiem.

Na poparcie swego stanowiska skarżąca wskazuje również, że mleko modyfikowane jest powszechnie stosowanym standardem na rynku jeśli chodzi o określenie tego typu artykułów spożywczych, używanych przez różnych producentów. Jako przykłady podała nazwy następujących producentów i ich produktów:

a) [...] (i. [...]. modyfikowane mleko dla dzieci po 2. roku życia, 800 g; ii. [...] Mleko modyfikowane dla dzieci po 2 roku życia o smaku waniliowym - 600 g);

b) [...] ([...] mleko modyfikowane w proszku, 24 m+, 800 g);

c) [...] ([...] Mleko modyfikowane po 24. miesiącu 650 g).

Wyjaśnić zatem należy, że z ogólnodostępnych informacji zawartych na stronach internetowych ww. producentów oraz sklepów i aptek internetowych oferujących ww. produkty wynika, że obecnie:

- firma [...] nie oferuje już produktu pod nazwą [...]. modyfikowane mleko dla dzieci po 2. roku życia, 800 g; w sprzedaży znajduje się produkt [...]. Produkt na bazie mleka, przeznaczony dla małych dzieci, wzbogacony w witaminy i sole mineralne, w proszku, 650 g oraz produkt [...]. Produkt na bazie mleka, przeznaczony dla małych dzieci, wzbogacony w witaminy i sole mineralne, w proszku, 800 g;

- firma [...] oferuje obecnie drugi ze wskazanych przez stronę produktów pod nazwą [...] Produkt na bazie mleka przeznaczony dla małych dzieci, wzbogacony w witaminy i sole mineralne, w proszku po 2 roku życia o smaku waniliowym - 500 g;

- firma [...] oferuje swój produkt pod nazwą [...] napój mleczny w proszku po 24. miesiącu, 650 g;

- firma [...] poinformowała o zaprzestaniu sprzedaży na polskim rynku m.in. produktu [...].

Z powyższego wynika, że producenci żywności dostosowują swoje produkty w zakresie nazwy do stanu zgodnego z prawem lub wycofują je z rynku.

Odnosząc się w dalszej kolejności do twierdzeń strony, że z perspektywy konsumenta, zmiana nazwy produktu i innych artykułów spożywczych tego typu pociągałaby za sobą daleko idące zamieszanie i niepewność na rynku wskazać należy, że w ocenie Sądu zmiana oznaczeń na zakwestionowanych opakowaniach i dostosowanie ich do stanu zgodnego z prawem nie doprowadzi do wystąpienia konsekwencji sugerowanych przez stronę. Pomijając już kwestię dokonywania obecnie zmiany oznaczeń przez producentów tego typu produktów, o czym była mowa wyżej, wskazać należy, że z doświadczenia życiowego wynika, że klienci skupiają się głownie na nazwie handlowej oraz firmie produkującej dany produkt, a także jej szacie graficznej, które to elementy pozostaną bez zmian. Z powyższym zdaje się po części zgadzać sama strona, która w treści skargi podniosła, że "Konsumenci bowiem posługują się pojęciem "mleka modyfikowanego" na określenie wszystkich tego typu artykułów spożywczych. Istotna jest więc w takich warunkach pewna indywidualizacja produktu". W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, dokonanie zmian w zakresie sugerowanym przez organ i zastosowanie nazwy opisowej produktu nie doprowadzi do stanu zamieszania i niepewności na rynku, a skutkować będzie jedynie scharakteryzowaniem produktu nabywanego przez danego klienta w sposób prawidłowy i zgodny z prawem, uniemożliwiając w konsekwencji wprowadzenie go w błąd.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organ prawidłowo zidentyfikował uchybienia dotyczące oznakowania spornego produktu i zasadnie uznał, iż został on oznakowany niezgodnie z ww. przepisami.

W ocenie Sądu zasadny natomiast okazał się zarzut skargi dotyczący braku wykazania przez GIJHARS, że zakwestionowany w decyzji produkt wypełnia definicję "artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego", o której mowa w art. 3 pkt 10 u.j.h. Produkt nieprawidłowo (niezgodnie z przepisami) oznakowany nie staje się bowiem automatycznie produktem zafałszowanym.

Cytowany powyżej przepis art. 3 pkt 10 u.j.h. należy odczytywać w taki sposób, że aby stwierdzić, iż sporny produkt wypełnia definicję artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, organ powinien wpierw ustalić, czy produkt ten to (1) produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, czy też jest to (2) produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości. W przypadku stwierdzenia, że produkt wypełnia jedną z ww. przesłanek zadaniem organu było ustalenie, czy stwierdzone niezgodności lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych. Ustawodawca wymienił trzy przypadki/działania, które istotnie naruszają interesy konsumentów finalnych, tj. jeżeli: a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej; b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą; c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej;

Analizując treść zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że brakuje w niej ww. subsumpcji. GIJHARS uznał, że produkt nieprawidłowo (niezgodnie z przepisami) oznakowany to automatycznie artykuł rolno-spożywczy zafałszowany. Stwierdził krótko, że ma do czynienia z produktem zafałszowanym, gdyż w jego oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą (wskazuje na to przytoczenie treści art. 3 pkt 10 lit. b) u.j.h. na stronach 14-15 zaskarżonej decyzji). Ten fragment uzasadnienia wskazuje, że organ skupił się jedynie na tej części art. 3 pkt 10 u.j.h, która odnosi się do przesłanki wtórnej, tj. "jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych" oraz jej uszczegółowieniu zawartym w lit. b) (w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą). Pominął natomiast analizę przesłanek wstępnych, tj. 1) produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych oraz 2) produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości.

Z kolei w następnym akapicie GIJHAR stwierdził, że "przychyla się do stanowiska organu I instancji i jest zdania, że wprowadzanie do obrotu artykułu rolno-spożywczego pod nazwą mleko, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej produktów mlecznych (podkreślenie Sądu), narusza w sposób istotny prawo konsumentów do rzetelnej informacji o wyrobie oraz uczciwej informacji o transakcji, umożliwiających podejmowanie świadomych decyzji zakupowych.

Wymaga zauważenia, że w niniejszej sprawie owszem mamy produkt do którego oznaczenia użyto wyrazu "mleko", lecz bezspornym jest, że produkt ten mlekiem nie jest. Ponadto wyraz "mleko" nie był jedynym użytym w nazwie produktu, bowiem jego pełna nazwa brzmi "[...] Mleko modyfikowane po 2. roku wzbogacone w witaminy i składniki mineralne a 1000 g (2 x 500g)". W aktach sprawy oraz w uzasadnieniu decyzji brak jest zapisów wskazujących, iż skład zakwestionowanego produktu budził zastrzeżenia organu jak również zapisów potwierdzających sprawdzenie przez organ, czy skład jest zgodny z przepisami regulującymi skład produktów do żywienia dzieci po 2 roku życia. Brakuje również rozważań, czy sporny produkt można uznać za produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany dotyczące oznakowania, których celem było ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości (np. w celu przekonania konsumenta, że kupuje mleko).

Nakazując wycofanie produktu z obrotu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 6 u.j.h. organ nie może skupiać się wyłącznie na przesłance wtórnej z art. 3 pkt 10 u.j.h., tj. "jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych" oraz jej uszczegółowieniu zawartym w lit. a-c). Nie może pomijać przesłanek wstępnych, tj. 1) produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych oraz 2) produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości. Artykuł rolno-spożywczy można uznać za zafałszowany jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie jedna z przesłanek wstępnych (1 albo 2) oraz przesłanka naruszenia w sposób istotny interesów konsumentów finalnych, uszczegółowiona przez ustawodawcę poprzez przypadki/działania wymienione w lit. a-c.

Reasumując, Sąd w składzie rozpoznającym skargę doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 3 pkt 10 i art. 29 ust. 1 pkt 6 u.j.h.) oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.), co czyni koniecznym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Gdyby GIJHARS dokonał wnikliwej analizy art. 3 pkt 10 u.j.h. oraz prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego pod dyspozycję art. 29 ust. 1 pkt 6 u.j.h., to w następstwie takich działań mógłby wydać rozstrzygnięcie inne, niż podjęte w zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie GIJHARS uwzględni powyższą ocenę prawną oraz ustali, czy sporny produkt, choć oznakowany niegodnie z przepisami, wypełnia równocześnie definicję "artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego", o której mowa w art. 3 pkt 10 u.j.h., co jest niezbędne do zastosowania sankcji/środka z art. 29 ust. 1 pkt 6 u.j.h., tj. nakazania wycofania produktu z obrotu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.