Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 69/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Ł. J. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 30 listopada 2023 r., nr AB-III.7840.1.4.2023.SC w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z 30 listopada 2023 r. nr AB-III.7840.1.4.2023.SC Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Starosty Bielskiego z 31 lipca 2023 r. nr 156/2023 zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany i udzielającą P. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] S. w jednostce ewidencyjnej Bielsk Podlaski.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. 1. Z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę P. Spółka z o.o. w W. (dalej: inwestor) wystąpiła do Starosty Bielskiego w dniu 7 grudnia 2022 r.

Po poinformowaniu stron o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z 12 grudnia 2022 r.), postanowieniem z 13 grudnia 2022 r. Starosta Bielski na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.) zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego przez przedłożenie w terminie do 31 marca 2023 r.: 1) oświadczenia projektanta posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2 (konstrukcyjno-budowlanej) lub 4 lit. "a" (instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń telekomunikacyjnych), że instalacja nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa oraz w o ocenach oddziaływania na środowisko - zgodne z wymaganiem określonym w art. 33 ust 2 pkt 9 p.b., 2) projektu budowlanego (jego elementów sporządzonych w postaci elektronicznej) opatrzonego podpisem wszystkich osób biorących udział w opracowaniu lub sprawdzeniu danej części, 3) uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z zarządcą sieci P. oraz Burmistrzem Miasta Bielsk Podlaski (z uwagi na możliwą kolizję złącza kablowego z inwestycją liniową polegającą na rozbudowie drogi publicznej); 4) decyzji właściwego organu w sprawie faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Na prośbę inwestora Starosta Bielski kilkukrotnie przedłużał termin na wypełnienie ww. obowiązków – ostatecznie do 30 czerwca 2023 r.

W dniu 23 czerwca 2023 r. inwestor przedłożył uzupełniony i podpisany projekt budowlany, w tym załączył oświadczenie projektanta, decyzję Starosty Bielskiego z 6 marca 2023 r. znak GK.6124.3.2023 o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej oraz wyjaśnił, że po konsultacji z P. SA wprowadzono zmiany w projekcie dezaktualizujące konieczność uzgodnienia lokalizacji złącza.

2. Decyzją z 31 lipca 2023 r. nr 156/2023 Starosta Bielski zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę wyżej opisanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Zdaniem organu pierwszej instancji inwestor przedłożył dokumenty wymagane przez art. 33 ust. 2 p.b. (projekt budowlany w postaci elektronicznej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 30 września 2022 r.). Uzupełniony projekt jest kompletny oraz:

(-) rozwiązania projektowe są zgodne z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej i wymaganiami ochrony środowiska określonymi w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (organ wskazał, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi oraz będzie spełniać wymagania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku),

(-) projekt zagospodarowania terenu (działki nr [...]) jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

(-) projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest kompletny, w tym dołączono wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia a także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz kopie wymaganych zaświadczeń i oświadczenie projektanta, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 p.b.,

(-) sprawdzono posiadanie przez projektanta odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia o wpisie na listę członków samorządu zawodowego.

Starosta odnotował, że z uwagi na zmianę lokalizacji złącza – odstąpiono od wymagania uzgodnień w tym zakresie. Wskazał też, że od decyzji lokalizacyjnej odwołanie złożyła właścicielka działki nr [...] T.K.. W pozostałym zakresie stwierdził wypełnienie przez inwestora warunków z art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 p.b., co uzasadniało wydanie pozwolenia na budowę.

3. Odwołanie złożył właściciel działki nr [...] Ł.J. Wskazał, że decyzja Starosty narusza jego dobra osobiste oraz została wydana z naruszeniem prawa. W szczególności błędnie określono strony postępowania, bowiem obszar oddziaływania inwestycji ograniczono tylko do trzech działek i pominięto Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski, do którego wpływały zastrzeżenia mieszkańców terenów sąsiadujących z lokalizacją projektowanej stacji bazowej, niewyrażających zgody na jej budowę. Odwołujący wyjaśnił, że na działce sąsiedniej nr [...] planuje budowę budynku mieszkalnego (pozwolenie na budowę otrzymał 14 października 2020 r.). Nie przekonują go twierdzenia Starosty, iż inwestycja nie zagraża bezpieczeństwu środowiska, zdrowia i warunkom życia ludzi. Wskazał na brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym nieuwzględnienie szkodliwego wpływu pola elektromagnetycznego na jego nieruchomość. Przywołał § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: rozporządzenie RM z 2019 r.). Sformułował pytanie o brak wskazania przez organ wymagań dla ustalenia częstotliwości pola elektromagnetycznego inwestycji. Wskazał na potrzebę przedłożenia badania o braku negatywnego oddziaływania stacji bazowej, która będzie zlokalizowana 15 m od jego domu oraz potrzebę monitoringu oddziaływania stacji na jego działkę i uzasadnienia w tym zakresie. Do odwołania załączył decyzję o pozwoleniu na budowę z 14 października 2020 r. i fragmenty projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją.

4. W dniu 18 października 2023 r. do Wojewody Podlaskiego wpłynęło pismo "Mieszkańców ulicy D." wyrażających sprzeciw wobec inwestycji i wnoszących o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

III. Zaskarżoną decyzją z 30 listopada 2023 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał na materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 p.b.), odnotował fakt wzywania inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego (art. 35 ust. 3 p.b.) oraz wyjaśnił, że przedłożenie kompletnego projektu budowlanego, którego prawidłowość nie budzi wątpliwości, obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.).

Przeprowadzając analizę akt sprawy, w szczególności przedłożonego projektu budowlanego, Wojewoda ustalił, że inwestycja ma polegać na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową o łącznej wysokości (wraz z częścią fundamentu wystającą nad powierzchnię terenu oraz odgromnikiem) 55,95 m.n.p.t.; na wieży zostanie zamontowanych dziewięć anten sektorowych na wysokości 53,0 m n.p.t. skierowanych na azymuty 5°, 110° i 230°, pięć anten radioliniowych oraz dwanaście modułów radiowych. Inwestor przedłożył prawomocną decyzję Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z 30 września 2022 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla spornej stacji. Nie będzie ona nadto położona na obszarze chronionym przyrodniczo oraz obszarze Natura 2000. Wojewoda wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji inwestor przedstawił w dokumencie "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych dla stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Z dokumentu wynika, że oddziaływanie inwestycji nie wykracza poza działkę inwestora nr [...], bowiem przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych będą występowały w odległości (uwzględniając nierówność terenu) od poziomu gruntu dla anten sektorowych na wysokości nie mniejszej niż 49,9 m w maksymalnym zasięgu do 13,73m od stacji bazowej (na azymucie 5°, 110° i 230° dla pochylenia maksymalnego). Wojewoda odnotował, że w wyniku nowelizacji rozporządzenia RM z 2019 r., która weszła w życie 4 czerwca 2022 r. – uchylono przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z 2019 r. Obecnie instalacja telekomunikacyjna nie podlega przepisom ww. rozporządzenia i brak jest podstawy prawnej dla jej kwalifikacji pod względem oddziaływania na środowisko. Czyni to bezzasadnym zarzut o braku poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie oddziaływania pola elektromagnetycznego.

Nie podzielił Wojewoda zarzutu odwołania o błędnym określeniu stron postępowania. Wskazał na art. 28 ust. 2 p.b. definiujący strony postępowania o pozwolenie na budowę oraz art. 3 pkt 20 p.b. definiujący obszar oddziaływania obiektu, a także wskazał na art. 28 k.p.a. zawierający wyjaśnienie pojęcia strony postępowania administracyjnego i wywiódł, że właściciele sąsiednich nieruchomości są stronami postępowania, jeśli możliwe jest spowodowanie negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na ich teren. Nie chodzi więc o zapewnienie udziału w postępowaniu każdemu, kto twierdzi, że projektowany obiekt w jakikolwiek sposób oddziałuje na jego działkę, ale o to, by stroną uczynić podmiot, którego działka znajduje się w oddziaływaniu inwestycji regulowanym przepisami prawa. Przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę przysługuje więc tylko wówczas właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie inwestycji, gdy realizacja inwestycji będzie powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości wynikające z konkretnych przepisów prawa.

Kontynuując zagadnienie stron postępowania Wojewoda wyjaśnił, że inwestycję zaprojektowano na działce nr [...], organ pierwszej instancji ustalił obszar oddziaływania jako działki nr [...],[...] i [...], a ich właściciele zostali uznani za strony postępowania oraz brali w nim czynny udział. Sporną stację bazową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zaprojektowano w odległości 11,88 m od granicy działki nr [...]i 13 m od granicy nieruchomości odwołującego, tj. niezabudowanej działki nr [...]. Z projektu budowlanego wynika, że inwestycja jest źródłem emisji pola elektromagnetycznego niejonizującego dla ludzi, co wynika z tego, że anteny sektorowe będące źródłem promieniowania zawieszone będą około 53 m n.p.t. ponad planowanymi w okolicy zabudowaniami. Nie ma więc podstaw aby uznać, że inwestycja powoduje zagrożenie dla środowiska, a także nie ma podstaw prawnych by kwestionować zastosowane metody wyznaczenia jej oddziaływania. Należy przyjąć, że inwestycja pozostaje zgodna z przepisami prawa, a strony postępowania zostały właściwie określone. Wojewoda dodał, że za projekt budowlany wraz z wszystkimi rozwiązaniami i obliczeniami w nim zawartymi odpowiada projektant. Sprawdzenie projektu budowlanego pod kątem zgodności z przepisami p.b. nie pozwala na jego podważenie.

Wojewoda odnotował dodatkowo wpływ pisma okolicznych mieszkańców jednak wskazał, że ze względu na brak możliwości ustalenia adresatów pisma zostało ono pozostawione bez rozpatrzenia.

IV. 1. Skargę do sądu administracyjnego złożył Ł.J. Wywiódł, że decyzje organów obydwu instancji naruszają jego dobra osobiste, zostały wydane bez uwzględnienia interesu prawnego, społecznego i zdrowia mieszkańców, w tym zdrowia dzieci. W szczególności stację zaplanowano w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zatem nie wpisze się ona, a wręcz zaburzy, zastany ład przestrzenny. Skarżący wskazał, że na działce nr [...]rozpoczął w 2023 r. czynności związane z budową domu jednorodzinnego, a budowa stacji bazowej stawia pod znakiem zapytania jego życiowe plany. W jego ocenie niewiarygodnym jest, że obszar oddziaływania takiego obiektu, który "niewątpliwie budzi zagrożenie środowiska oraz zdrowia ludzi", to tylko dwie sąsiednie działki. W postępowaniu powinna uczestniczyć większa liczba stron, w tym właściciel działki nr [...]oraz zarządca pasa drogowego - ulicy D. (działka nr [...]), a także zarządca pasa drogowego - ul. G. (działka nr [...]), czyli Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski, który wiedział z mediów społecznościowych o sprzeciwie mieszkańców wobec inwestycji. Do kwestii udziału Burmistrza nie odniósł się Wojewoda. Skarżący wskazał, że obawia się o swoje życie i zdrowie, nie będzie czuł się bezpiecznie mieszkając w sąsiedztwie inwestycji, której funkcjonowanie może się wiązać z oddziaływaniem wielu czynników jak emisja pola elektromagnetycznego, awaria, katastrofa budowlana masztu, różnego rodzaju zjawiska i wyładowania atmosferyczne. W decyzjach obu organów w sposób merytoryczny nie odniesiono się do wartości emisji pola elektromagnetycznego i mocy promieniowania. Do skargi załączył decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] wraz z fragmentem projektu budowlanego i dziennika budowy z wpisem o wyznaczeniu obiektu w terenie w dniu 23 września 2023 r.

2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący będzie mógł się zwrócić do organu nadzoru budowlanego, jeśli będzie miał wątpliwości co do zgodności oddziaływania stacji z tym zadeklarowanym przez inwestora.

3. W piśmie z 29 marca 2024 r. (data wpływu 18 kwietnia 2024 r.) Polskie Stowarzyszenie na rzecz O. w K. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym (k. 64). Wskazało, że nie zgadza się na powstanie spornej stacji bazowej, gdyż inwestycje tego typu ze swojej natury są szkodliwe dla środowiska i zdrowia publicznego oraz zaburzają ład przestrzenny, a nadto lokalizacja masztu jest bezzasadna z uwagi na "najpewniej wystarczający" zasięg telefoniczny w okolicy inwestycji. Wyraziło sprzeciw wobec niewystarczającej oceny zgodności inwestycji z wymogami ochrony środowiska i przepisami odrębnymi, szczególnie określającymi dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. Zarzuciło błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji. W opinii Stowarzyszenia wydane decyzje "są najprawdopodobniej niezgodne z prawem" z racji na "zapewne" m.in. brak określenia charakterystycznych parametrów inwestycji w pozwoleniu na budowę (np. moc EIRP, częstotliwości, kątów nachylenia anten), niespełnienie przez dokumentację inwestora wymogów z § 14 pkt 5 lit. "d", § 14 pkt 8, § 20 ust. 1 pkt 9 lit. "d" rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego (dalej: rozporządzenie MR z 2020 r.), § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie MI z 2002 r.), gdyż "na pewno" nie podano mocy EIRP anten, maksymalnych tiltów dla każdej anteny, maksymalnych mocy wejściowych dla urządzeń RRU i ODU oraz obszaru oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem maksymalnych mocy EIRP i tiltów anten.

Postanowieniem z 3 października 2024 r. sąd dopuścił do udziału w postępowaniu ww. Stowarzyszenie jako uczestnika na prawach strony.

W piśmie z 12 listopada 2024 r. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Zarzuciło naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" p.b. przez stwierdzenie zgodności między ustaleniami zawartymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji a treścią projektu budowlanego w sytuacji, gdy w projekcie mowa o konkretnej liczbie urządzeń RRU oraz antenach sektorowych i radioliniowych o szczegółowych parametrach mocy EIRP, tiltów i częstotliwości, a w decyzji o lokalizacji brak wzmianki o liczbie urządzeń RRU oraz parametrach ww. anten, a tym samym brak zgodności i inwestor powinien być wezwany do usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 p.b.,

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "b" p.b. w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1-2 i art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) przez uznanie, że sprawdzenie zgodności projektu z wymaganiami ochrony środowiska polega na bezkrytycznym przyjęciu za inwestorem, że inwestycja nie przekracza dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych określonego w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. (dalej: rozporządzenie MZ z 2019 r.) w sytuacji, gdy organy powinny opierać się na definicji środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 39 p.o.ś. oraz "rozumować pojęcie wymagań ochrony środowiska w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 1-3 p.o.ś. i w zestawieniu z tymi przepisami sprawdzić zgodność projektu budowlanego", co nie miało miejsca, bowiem w decyzjach brak wzmianki o tych przepisach i nie wiadomo jak organy rozumieją pojęcie "środowisko", gdyż definicja zawarta w art. 3 pkt 39 p.o.ś. nie obejmuje swoim zakresem zdrowia ludzi,

3) § 14 pkt 5 lit. "d" rozporządzenia MR z 2020 r. przez zaakceptowanie projektu budowlanego, w którym brak jakichkolwiek informacji i danych o charakterze, cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska (w rozumieniu art. 3 pkt 39 p.o.ś.) oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych (czyli użytkowników telefonii komórkowej - użytkowników telefonów) i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi i nieustalenie, jakie są przepisy odrębne określające zagrożenia dla środowiska oraz higieny i zdrowia ludzi, którzy będą korzystać z usług inwestycji (telefonia komórkowa) oraz zagrożenia dla otoczenia, w którym znajduje się stacja bazowa (w związku z emisją promieniowania),

4) § 14 pkt 8 rozporządzenia MR z 2020 r. przez zaakceptowanie projektu budowlanego, w którym podano błędny obszar oddziaływania, tj. doszło do skrajnego absurdu, gdyż inwestycja celu publicznego o znaczeniu gminnym polegająca na emisji zasięgu telefonicznego na skalę całej gminy ma obszar oddziaływania trzech działek,

5) § 20 ust. 1 pkt 9 lit. "d" rozporządzenia MR z 2020 r. przez zaakceptowanie projektu budowlanego, w którym nie podano zasięgu rozprzestrzeniania się promieniowania oraz podano błędne i niepełne parametry techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące jego wpływ na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem właściwości emisji pola elektromagnetycznego, z podaniem odpowiednich parametrów tego pola i zasięgu jego rozprzestrzeniania się,

6) § 20 ust. 1 pkt 9 lit. "d" rozporządzenia MR z 2020 r. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez brak jakiegokolwiek samodzielnego ustalenia, jakie są charakterystyczne parametry techniczne stacji bazowej telefonii komórkowej oraz jakie są parametry charakteryzujące jej wpływ na środowisko, a następnie nieustalenie, czy inwestor podał wszystkie wymagane, zgodnie z wiedzą współczesną, parametry techniczne inwestycji i parametry charakteryzujące jej wpływ na środowisko oraz czy inwestycja w takiej konfiguracji jest zgodna z wszelkimi przepisami odrębnymi; organy nie podjęły żadnych samodzielnych ustaleń w tym zakresie ani nie powołały biegłego, lecz bezkrytycznie przyjęły dane inwestora nie sprawdzając, czy są one wszystkie i konieczne w świetle przepisów; organy nie dostrzegły, że w projekcie budowlanym na wstępie projektant wskazuje, że wykorzystał parametry inwestycji podane przez inwestora oraz zawarte w kartach katalogowych anten (katalogi anten), a takich kart nie załączono, co uniemożliwia weryfikację w ramach swobodnej i wnikliwej oceny dowodu,

7) tabeli 13 wierszy 3-7 kolumn 11-15 zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy przez zupełne pominięcie tych przepisów i niezbadanie, czy projekt budowlany jest z nimi zgodny, "a przecież miejsca pracy mogą znajdować się w pobliżu inwestycji i również w tych miejscach dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych muszą być dochowane", czego organy nie sprawdziły, bezkrytycznie dając wiarę inwestorowi, że inwestycja jest zgodna z wszelkimi przepisami, choć organy nie podały, o jakie przepisy chodzi,

8) kolumn 2-4 wierszy 12-13 (ostatni i przedostatni) tabeli nr 2 stanowiącej załącznik do rozporządzenia MZ z 2019 r. w związku ze zdaniem pierwszym w pierwszym akapicie po słowie "Objaśnienia" pod tabelą nr 2 w załączniku do ww. rozporządzenia i w zw. z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej, pomimo że gdyby tak było naprawdę, to zasięg telefoniczny byłby wyłącznie w obszarze działki inwestycyjnej, oraz pomimo że o oddziaływaniu świadczy jakiekolwiek oddziaływanie pola elektromagnetycznego a nie tylko oddziaływanie ponadnormatywne, i wskutek tego organ błędnie uznał obszar oddziaływania za zbyt mały i nie uznał okolicznej ludności za strony postępowania, a ponadto przez brak jakiegokolwiek zweryfikowania, czy inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku, a jest to niemożliwe, bowiem inwestor podał niepełne oraz błędne parametry techniczne anten, a ponadto w dokumentacji inwestora brak obliczeń wyznaczenia mocy EIRP oraz maksymalnych zasięgów występowania ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych; organ powinien był wezwać inwestora do uzupełnienia tych braków lub powołać biegłego, a nie czyniąc tego nie dopilnował czy nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych poziomów emisji, opierając się na błędnej i niepełnej dokumentacji inwestora, której nie poddał analizie.

Stowarzyszenie podkreśliło, że istotne znaczenie w procesie budowlanym ma decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, w której to decyzji – a nie tylko we wniosku o jej wydanie i załączonej do niego dokumentacji projektowej - powinny znaleźć się szczegółowe parametry inwestycji. Decyzja lokalizacyjna wiąże bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu pozwolenia na budowę (art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Niewskazanie lub niepełne wskazane parametrów inwestycji w decyzji lokalizacyjnej (w szczególności mocy EIRP anten, tiltów, częstotliwości anten sektorowych i radioliniowych) prowadzi do niebezpieczeństwa wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji o dowolnych parametrach, ze szkodą dla środowiska, zdrowia ludzi i interesów osób trzecich, zwłaszcza w zakresie poziomu promieniowania (wskazano wyrok w sprawie II OSK 1122/21). Skoro zaś w sprawie niniejszej w decyzji lokalizacyjnej brak jest szczegółowych parametrów anten, to tym samym zamierzenie inwestycyjne wskazane w projekcie budowlanym nie jest tożsame z tym, dla którego wydano decyzję lokalizacyjną. Zdaniem uczestnika postępowania Starosta powinien nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania poprawnej decyzji lokalizacyjnej lub dostosowania projektu budowlanego do tej decyzji – w ramach art. 35 ust. 3 p.b.

Stowarzyszenie zaakcentowało, że organy nie ustaliły jaka jest definicja "środowiska" oraz "wymagania ochrony środowiska", jakie środki techniczne powinien zastosować inwestor, aby chronić środowisko (art. 76 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 p.o.ś.). Oparto się wyłącznie na dokumentacji inwestora. Nie ustalono również należycie przepisów odrębnych, gdyż pominięto: a) rozporządzenie Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, b) decyzję nr 171/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 października 2017 r. w sprawie przestrzegania w resorcie obrony narodowej zasad bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażaniem na pole elektromagnetyczne (szczególnie § 1 pkt 10,11 decyzji), c) rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, d) rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne, e) rozporządzenie MZ z 2020 r. W kontekście tych przepisów Stowarzyszenie wskazało na regulację § 314 rozporządzenia MI z 2002 r. oraz podkreśliło, że przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 12 czerwca 2018 r. określają inny dopuszczalny poziom promieniowania niż przepisy rozporządzenia MZ z 2019 r. Zdaniem Stowarzyszenia organ nie ustalił, jakie są miejsca dostępne dla ludności w pobliżu inwestycji; jakie są miejsca pracy w jej otoczeniu; czy dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych będą zachowane w miejscach dostępnych dla ludności. Nie zgodziło się ze stanowiskiem inwestora, że obszar oddziaływania inwestycji jest równoznaczny z przekroczeniem poziomu pól elektromagnetycznych określonych w rozporządzeniu MZ z 2019 r. Wskazało wyroki w sprawach II OSK 2762/21 oraz II OSK 1500/18, a także regulacje art. 122a ust. 1, art. 141 ust. 1-2, art. 144 ust. 1-3, art. 152 ust. 1 p.o.ś. w zw. z rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 1 pkt 1 załącznika do rozporządzenia, art. 14 załącznika do rozporządzenia) i w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (§ 1 pkt 1-2, tabela 2 załącznika do rozporządzenia) - wywodząc, że dowodzą one występowania oddziaływania w promieniu około 200 m wokół inwestycji. Immisje te mogą utrudniać lub wręcz uniemożliwiać korzystanie z własnej nieruchomości.

Do pisma Stowarzyszenie załączyło przykładowe sprawozdanie z pomiarów promieniowania wykonanych na zlecenie inwestora dla innej inwestycji. Wyjaśniło, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej anteny sektorowe i radioliniowe są końcowymi elementami całego przedsięwzięcia. Opisało sposób wytwarzania i dostarczania sygnału do anten (m.in. wskazało na urządzenia nadawczo-odbiorcze RRU i ODU) wywodząc, że na wielkość mocy EIRP mają wpływ: parametry aparatury, długości kabli (im dłuższe, tym moc mniejsza, bo straty sygnału są większe), parametry urządzeń RRU i ODU – a parametrów tych elementów stacji inwestor nie podał. Stowarzyszenie przyznało, że ustawodawca nie określa jakie to mają być parametry, lecz pozostawia katalog otwarty i ustalenia organom, co wymaga powołania biegłego. Wyraziło wątpliwość wobec prawdziwości i kompletności opisu oddziaływania elementów stacji wskazanych przez inwestora, zarzuciło błędy w wiedzy technicznej (np. nieuwzględnienie współczynnika PAPR przy obliczaniu mocy EIRP anten, co skutkowało podaniem znacznie zaniżonych mocy EIRP anten), niewskazanie rzeczywistego obszaru rozprzestrzeniania się promieniowania (nie tylko ponadnormatywnego). Wskazało wyroki w sprawach II OSK 2334/21, II OSK 2336/21.

4. W piśmie z 27 listopada 2024 r. Wojewoda ustosunkował się do ww. stanowiska Stowarzyszenia powtarzając swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że nie posiada kompetencji do oceny zgodności z prawem decyzji lokalizacyjnej wydanej dla inwestycji, natomiast wynik badania zgodności projektu budowlanego z tą decyzją jest pozytywny.

5. W piśmie z 2 grudnia 2024 r. Stowarzyszenie ponownie zajęło stanowisko w sprawie. Wskazało na orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach II SA/Rz 801/24 i II SA/Rz 75/24 wywodząc o trafności zarzutów nr 1, 2, 6 i 8 sformułowanych w piśmie z 12 listopada 2024 r. Podkreśliło brak tożsamości zamierzenia inwestycyjnego, dla którego wydano decyzję lokalizacyjną i zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę, błędne przyjęcie za inwestorem braku przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, brak rzetelnej weryfikacji projektu budowlanego, w szczególności w zakresie przekraczania dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku.

6. W piśmie z 5 grudnia 2024 r. do zarzutów Stowarzyszenia odniósł się także inwestor, tj. Spółka P. Wyjaśnił, że podał wszystkie niezbędne parametry inwestycji, tj. typ, liczbę, moc, częstotliwość, tilty i azymuty anten, a także przedstawił dokumentację dotyczącą wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. W jego ocenie organ wydający decyzję lokalizacyjną nie musiał podawać mocy EIRP, tiltów, częstotliwości i liczby urządzeń RRU, ponieważ nie są to charakterystyczne parametry inwestycji, lecz zależą od konkretnego projektu budowlanego i rozwiązań technologicznych. Inwestor wyjaśnił, że organ wydający pozwolenie na budowę był zobowiązany odnieść się wyłącznie do tych przepisów, które mają znaczenie przy ocenie zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Z kolei inwestor jest zobowiązany do przedstawienia rzetelnych i kompletnych informacji, a takie przedstawiono. Wskazał także, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku sprawdzenia projektu budowlanego z przepisami, które nie mają bezpośredniego związku z technicznymi aspektami budowy. Przepisy dotyczące środowiska pracy dotyczą etapu użytkowania obiektu. Podobnie, jak wskazał, organy nie mają obowiązku sprawdzenia czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele związane z emisją pól elektromagnetycznych, ponieważ prawo to nie jest warunkiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz może być przedmiotem odrębnego postępowania, a wynika z natury uprawnień przyznanych operatorowi przez decyzję o rezerwacji częstotliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

V. Skarga podlega oddaleniu.

Postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem sformalizowanym w tym sensie, że przepisy prawa, w szczególności przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), dalej: p.b., ściśle określają jakie warunki powinien spełnić wniosek o pozwolenie na budowę (art. 28-34, w szczególności art. 33 ust. 2 p.b.), jaki jest zakres oceny przedłożonego wraz z wnioskiem projektu budowlanego (art. 35 p.b.) i co powinno się znaleźć w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36 p.b.). Innymi słowy, przepisy prawa określają precyzyjnie przedmiot badania organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym postępowaniu, co determinuje również zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę.

Z sytuacją braku podstaw do wydania decyzji negatywnej mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

VI. 1. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w formie elektronicznej (art. 33 ust. 2c pkt 2 p.b.). Dołączył projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany – obydwa w formie elektronicznej (art. 33 ust. 2 pkt 1 lit. "b") wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami (uzupełnionymi następnie w trybie art. 35 ust. 3 p.b.). Dołączył także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i ostateczną decyzję lokalizacyjną z 30 września 2022 r. (art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b.).

Następnie organy dokonały sprawdzenia projektu zgodnie z art. 35 p.b. Wyników tego sprawdzenia, w ocenie sądu, nie ma podstaw kwestionować.

2. Nie budzi wątpliwości ustalenie o zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami wydanej dla inwestycji decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z 30 września 2022 r. (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" p.b.). Decyzja ta dotyczy obiektu infrastruktury technicznej w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...]w obrębie S. w Bielsku Podlaskim, wskazuje jako elementy inwestycji stalową wieżę kratową o wysokości do 56,0 m n.p.t. (wraz z instalacją odgromową), urządzenia sterujące z wewnętrzną linią zasilającą, anteny sektorowe i radioliniowe zamontowane do szczytu wieży oraz trasy kablowe. Podstawowe elementy inwestycji wskazane w decyzji lokalizacyjnej oraz w zaskarżonym pozwoleniu na budowę są tożsame. Zrealizowano także dwa inne, podstawowe wymagania decyzji lokalizacyjnej, tj.:

(-) ustalenie zawarte w punkcie II.4, lit. "c": "zasięgi przestrzennej uciążliwości związane z lokalizacją i funkcjonowaniem inwestycji nie mogą przekroczyć granic terenu będącego w dyspozycji inwestora (na cele budowlane)" - inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę oświadczył, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane – art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., zaś w stanowiącym załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę dokumencie "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych" znajdują się rysunki zasięgów pola o wartościach wyższych niż dopuszczalne, w ujęciu pionowym i poziomym, przy uwzględnieniu zasięgów sumarycznych i maksymalnych tiltów, na każdym z trzech azymutów (k. 33-37 akt adm. drugiej instancji – wydruki z załączników do projektu w wersji elektronicznej). Rysunki potwierdzają spełnienie wymogu decyzji lokalizacyjnej o przestrzennym zasięgu uciążliwości;

(-) obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej w trybie art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (warunek wynikający z postanowienia Starosty Bielskiego z 12 września 2022r. znak GK.6123.240.2022 wydanego w trybie uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.), dalej: u.p.z.p. W załącznikach do projektu budowlanego w wersji elektronicznej znajduje się decyzja Starosty Bielskiego z 6 marca 2023 r. znak GK.6124.3.2023, wydana na podstawie m.in. art. 11 ust. 1, ust. 1a i ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w części zezwalająca a w części umarzająca postępowanie z wniosku właściciela działki nr [...]w związku z wymaganiem uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej z uwagi na zamiar realizacji inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej [...], dla której warunki zabudowy ustalono decyzją tego organu z 30 września 2022 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna.

Rację ma Stowarzyszenie, że decyzja lokalizacyjna wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu pozwolenia na budowę (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Nie sposób też zaprzeczyć twierdzeniom Stowarzyszenia, iż w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie bada się treści wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej ale treść tej decyzji. Rozwijając ten wątek uczestnik postępowania próbuje wykazać, że jeśli decyzja lokalizacyjna jest zbyt ogólna (a tak jest, w jego ocenie, w sprawie niniejszej), nie odwołuje się wprost do treści wniosku o jej wydanie (do konkretnych parametrów inwestycji wskazanych w tym wniosku), to może się zdarzyć, że pozwolenie na budowę zostanie wydane dowolnie, tj. nawet na inwestycję o innych parametrach niż wskazywał wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Argumentacja ta jest nietrafiona w sprawie niniejszej. Skierowana jest bowiem przede wszystkim przeciwko decyzji lokalizacyjnej z 30 września 2022 r. oraz do postępowania poprzedzającego jej wydanie. Tymczasem decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, funkcjonuje w obrocie prawnym, zatem wiąże w takim kształcie w jakim w tym obrocie prawnym pozostaje. Istotnie, w rozstrzygnięciu decyzji lokalizacyjnej nie znalazło się precyzyjne wskazanie liczby anten sektorowych i radioliniowych czy liczby urządzeń sterujących. Takie wskazanie znalazło się jednak w jej uzasadnieniu (9 anten sektorowych i 5 anten radioliniowych, s. 3 decyzji) i odpowiada ono liczbom anten wskazanym przez inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę oraz w samym pozwoleniu. Nie budzi zatem wątpliwości, że zarówno decyzja lokalizacyjna jak i pozwolenie na budowę dotyczą tożsamej inwestycji. Jeśli strony postępowania (skarżący i Stowarzyszenie) nie zgadzają się (nie zgadzali) na treść decyzji z 30 września 2022 r., to tę decyzję w pierwszej kolejności powinni podważać w przewidzianym prawem trybie. W postępowaniu o pozwolenie na budowę, w którym inwestor do wniosku załącza ostateczną i prawomocną decyzję lokalizacyjną (o warunkach zabudowy) nie ma podstaw, by jej legalność podważać. Mogło to nastąpić w trybie zwykłym odwołania (ten, jak wynika z akt, okazał się bezskuteczny – vide postanowienie SKO w Białymstoku z 17 lutego 2023 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, k. 9 akt organu I instancji), bądź może to nastąpić w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie może nastąpić w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w którym organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany uwzględnić zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.).

Przytoczone obszernie w pismach procesowych Stowarzyszenia orzecznictwo jest w większości przypadków niemiarodajne w sprawie niniejszej. Wyroki dotyczą sytuacji kontrolowania przez sądy administracyjne decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej (w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym) a nie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Nadto część z nich została wydana w stanie prawnym obowiązującym przed 4 czerwca 2022r., tj. przed uchyleniem § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie RM z 2019 r., a więc gdy moc pojedynczej anteny (według treści przepisów) bądź moc sumaryczna anten (jak formułowano początkowo w orzecznictwie) miała znaczenie dla kwalifikacji inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jako zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziałującej na środowisko (tak np. w sprawie II OSK 1122/21, wyrok z 30 stycznia 2024 r., orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej z żadną z wyżej wymienionych sytuacji nie mamy do czynienia, bowiem sąd nie kontroluje decyzji lokalizacyjnej a treść decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszym przypadku zastosowanie znajdują te wypowiedzi sądów administracyjnych, w których wskazuje się, że "Skoro przedmiotem skargi ... była decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę to sąd nie mógł kontrolować decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja taka została wydana w innym postępowaniu administracyjnym i pozostaje w obrocie prawnym, a więc jej treść, zgodnie zresztą z przywołanym art. 55 u.p.z.p., nie może być kwestionowana na etapie pozwolenia na budowę" (vide np. wyrok z 14 października 2021 r., II OSK 365/21).

Natomiast na marginesie wskazać należy, że istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma pełnej jednolitości odnośnie tego, jak szczegółowe w ustaleniu parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej powinno być rozstrzygnięcie decyzji lokalizacyjnej. W opozycji do wymienionego przez stronę wyroku NSA w sprawie II OSK 1122/21 (o legalność decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lokalizacyjnej) wskazać należy inne wyroki. Przykładowo w sprawie II SA/Rz 2049/23 (wyrok z 6 lutego 2024 r.), w której sąd kontrolował postępowanie nadzwyczajne dotyczące decyzji lokalizacyjnej, wskazano że: "W decyzji o lokalizacji celu publicznego nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, natomiast wskazuje się jedynie "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie (...) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej". Wskazanym przy tym jest, aby w decyzji o lokalizacji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej określić moc lokalizowanych anten, jednakże brak tego parametru nie dyskwalifikuje decyzji, gdyż jest to kwestia i tak podlegająca szczegółowemu badaniu w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę". Zwrócić także należy uwagę na wyrok w sprawie II OSK 1096/24 (z 18 września 2024 r.), gdzie wyjaśniono, że prawodawca odrębnie sformułował wymagania dla wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. "c" u.p.z.p.) a odrębnie dla decyzji lokalizacyjnej (art. 54 pkt 1 u.p.z.p.), która "określa rodzaj inwestycji". Z kolei w piśmiennictwie podkreśla się, że "Celem tej decyzji (tj. decyzji lokalizacyjnej) jest bowiem jedynie wytyczenie podstawowych kierunków (ram) projektowanej inwestycji budowlanej, których uszczegółowienie (np. co do konkretnego posadowienia na działce) następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę" (tak A. Plucińska-Filipowicz, komentarz do art. 35 p.b., System Informacji Prawnej Lex).

Nie ma więc podstaw podważać ustalenia organów o spełnieniu warunku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" p.b., w szczególności ani organy, ani sąd w sprawie niniejszej nie mają podstaw do kontrolowania decyzji lokalizacyjnej Starosty Bielskiego z 30 września 2022 r., która jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym.

3. Spełniony został również warunek zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "b" p.b.).

3.1. W sprawie niniejszej decyzja środowiskowa nie była wydana, bowiem organy prawidłowo ustaliły, że inwestycja nie kwalifikuje się do żadnej kategorii przedsięwzięć mogących znacząco (tj. zawsze bądź potencjalnie) oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu RM z 2019 r. Wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął 7 grudnia 2022 r., a więc już po zmianie stanu prawnego polegającej na uchyleniu § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z 2019r., w których brzmieniu przed 4 czerwca 2022 r. wskazane były kryteria kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięć w postaci instalacji radiokomunikacyjnych. Obecnie "instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko", bowiem wskazane wyżej rozporządzenie RM z 2019 r. w ogóle ich nie wymienia (vide wyrok z 20 czerwca 2024 r., II SA/Wr 162/24 oraz np. wyrok NSA z 9 października 2024 r., II OSK 2807/21). Jak wskazuje się w orzecznictwie jednym z powodów, dla których prawodawca zrezygnował z zamieszczenia instalacji radiokomunikacyjnych, radiolokacyjnych i radionawigacyjnych w wykazie zawartym w ww. rozporządzeniu wykonawczym, było uznanie że wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowił nadregulację względem postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, ze zm.) i utrudniał proces inwestycyjny, niezasadnie wydłużając czas uzyskiwania niezbędnych pozwoleń. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, prawodawca uznał, że regulacje zawarte w ustawie p.o.ś. i przepisach wykonawczych do tej ustawy zapewniają bezpieczeństwo i kontrolę nad emisją pól elektromagnetycznych w środowisku (uzasadnienie uchwały NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22).

Marginalnie wskazać należy, że również postępowanie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla spornej stacji zostało zainicjowane po 4 czerwca 2022 r. (wnioskiem z 21 lipca 2022 r.).

3.2. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "b" p.b. zgodność z wymaganiami ochrony środowiska dotyczy jednak nie tylko wymagań określonych w decyzji środowiskowej, ale powinna być rozważana szerzej.

Uczestniczące w sprawie Stowarzyszenie wskazało na nieuwzględnienie przez organy: po pierwsze - definicji środowiska zawartej w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2256 z późn. zm.), dalej: p.o.ś., zgodnie z którą jest to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami; po drugie – regulacji art. 76 ust. 2 pkt 1 – 2 p.o.ś., zgodnie z którą wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji są: 1) wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko; 2) zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji.

Przystępując do oceny trafności ww. zarzutów zaakcentować należy ponownie, że postępowanie o pozwolenie na budowę jest wysoce sformalizowane i nie ma w nim miejsca na działanie uznaniowe, wprost nie uregulowane w przepisach prawa. Wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "b" p.b. badanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego inwestycji "z wymaganiami ochrony środowiska" może nastąpić wyłącznie w granicach zakreślonych przepisami prawa i nie uprawnia do dowolnego poszukiwania przez organ lub sąd jakiegokolwiek, bliżej nieokreślonego wpływu inwestycji na "ogół elementów przyrodniczych" składających się na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 39 p.o.ś. Wymagań ochrony środowiska poza określonymi w decyzji środowiskowej należy poszukiwać w regulacjach dotyczących stricte ochrony środowiska, tj. w ustawie p.o.ś.

Nie może więc ujść uwadze treść Działu VI p.o.ś. "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi" (art. 121-126), gdyż to na tych regulacjach oraz wydanym na podstawie upoważnienia z art. 122 ust. 1 p.o.ś. akcie wykonawczym – rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie MZ z 2019 r., spoczywa główny ciężar ochrony przed polami elektromagnetycznymi, przede wszystkim zdrowia i życia ludzi. Przepisy te dotyczą co prawda wprost etapu realizacji i uzyskiwania zgody na użytkowanie inwestycji oraz służą prawidłowemu ustaleniu kręgu stron postępowania, jednak nie powinny być pomijane w ocenie spełnienia warunku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "b" p.o.ś.

Zgodnie z art. 121 p.o.ś. ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach; 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Z kolei w tabeli nr 2 załącznika do rozporządzenie MZ z 2019 r. wskazano zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się oddziaływanie i dopuszczalne poziomy tych pól (charakteryzowane przez dopuszczalne parametry dla miejsc dostępnych dla ludności). I tak przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego 400-2000MHz gęstość mocy określa się wzorem f/200, gdzie f oznacza wartość częstotliwości pola, natomiast przy zakresie częstotliwości powyżej 2GHz – 300 GHz dopuszczalna gęstość mocy to 10 W/m2 dla miejsc dostępnych dla ludności.

Definicję pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" zawiera natomiast art. 124 ust. 2 p.o.ś., zgodnie z którym są to wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Wskazane brzmienie art. 124 ust. 2 p.o.ś. zostało ustalone przez art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815 z późn. zm.), która weszła w życie 25 października 2019 r. Zmiana ta wywiera istotny wpływ na sposób ustalania miejsc dostępnych dla ludności. Nakazuje uwzględniać "istniejący stan zagospodarowania i zabudowy nieruchomości" a nie stan potencjalny, możliwy do zrealizowania w przyszłości, jak interpretowano na podstawie art. 124 ust. 2 p.o.ś. wcześniej (vide ponownie wyrok NSA w sprawie II OSK 2807/21).

Reasumując, dla zrealizowania przewidzianej w p.o.ś. ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym występowanie maksymalnej gęstości mocy o wartości 10 W/m2 nie może występować w miejscach dostępnych dla ludności uwzględniających aktualny stan zabudowy i zagospodarowania.

Z załącznika określającego zakresy częstotliwości pracy anten spornej stacji (wydruki z projektu na k. 38-39 akt II instancji) wynika, że maksymalna moc anten to 2100MHz, co oznacza że dla tej wartości aktualny jest parametr gęstości mocy wynoszący 10 W/m2.

Warunek ten jest spełniony. Z dokumentu "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko..." wynika, że wartość 10 W/m2 będzie występowała na wysokości powyżej 49,9 m n.p.t. i w maksymalnym oddaleniu od środka anteny wynoszącym 7,79 m na każdym z trzech azymutów (5°, 110° i 230°) dla pojedynczej anteny, a na odległość 13, 73 m od środka anteny na każdym z ww. trzech azymutów dla zasięgu sumarycznego, przy uwzględnieniu maksymalnego tiltu anten, tj. pochylenia 12 stopni (vide wydruki z projektu elektronicznego, k. 33-37 akt II instancji). Mając zaś na uwadze, że:

(-) według projektu zagospodarowania terenu odległość fundamentu stacji bazowej do granicy z działką uczestniczki postępowania nr [...] wynosi 11, 88 m a do granicy z działką skarżącego nr [...] wynosi 13 m (odległości wskazane w "Danych charakteryzujących ..." jako 7,79m i 13,73 m liczone są od środka anteny a nie od fundamentu), oraz że

(-) aktualny stan zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich nie pozwala na przyjęcie, że oddziaływanie pola o wartości 10 W/m2 mające miejsce na wysokości od 49,9 m będzie występować w miejscach dostępnych dla ludności (działka nr [...] jest niezabudowana, z kolei z fragmentu projektu budowlanego domu jednorodzinnego na działce nr [...] (ostateczne pozwolenie na budowę z 14 października 2020 r.) wynika, że maksymalna wysokość kalenicy tego budynku to niecałe 7 m, a więc wartość znacznie niższa niż 49,9 m)

– nie ma obiektywnych, wynikających z obowiązujących przepisów podstaw prawnych by przyjąć, że wymagania ochrony środowiska w zakresie ochrony przed polami elektromagnetycznymi nie zostały spełnione. W konsekwencji organy nie mogły ustalić inaczej niż w zaskarżonych decyzjach. Promieniowanie elektromagnetyczne emitowane ze stacji bazowej, nawet przy uwzględnieniu maksymalnych wartości istniejącej (mogącej legalnie powstać) zabudowy, będzie się znajdowało w miejscach niedostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 p.o.ś. Nie da się więc zarzucić zaskarżonej decyzji niezgodności z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "b" p.b.

3.3. Uzupełniając argumentację i wyjaśniając stronom sporną materię wskazać dodatkowo należy, że:

- jeszcze w trakcie obowiązywania § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenie RM z 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 7 listopada 2022 r. o sygnaturze III OPS 1/22 zakwestionował obliczanie sumarycznego pola elektromagnetycznego. Wskazał bowiem, że "należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". Zwłaszcza zaś po uchyleniu ww. przepisów "ewentualna kwestia kumulacji (nakładania promieniowania anten) nie podlega już prawnemu rozpatrywaniu przez organy administracyjne, a w związku z tym Sąd Administracyjny uprawniony jest do oceny powyższej kwestii jako nieskutecznej prawnie, a tym samym nie mającej już wpływu na wynik sprawy". Wyjaśnienie to nawiązuje do wskazanego w dokumencie "Dane charakteryzujące ..." zasięgu sumarycznego pola elektromagnetycznego, które już po ww. uchwale, a więc nawet przed uchyleniem ww. przepisów rozporządzenia RM z 2019 r., było pozbawione prawnego znaczenia;

- przepisy Działu VI p.o.ś. "Ochrona przed polem elektromagnetycznym (art. 121-126) znajdują zastosowanie w przypadku rzeczywiście działających instalacji. Nakładają one na prowadzącego instalacje i jej użytkownika obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie i zgłaszania ich właściwemu organowi (art. 122a). Nakazują też uwzględniać w ramach państwowego monitoringu środowiska zadania związane z okresowymi badaniami kontrolnymi poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 123) – tak również w powołanej wyżej uchwale NSA;

- jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 20 czerwca 2024 r. w sprawie II SA/Wr 162/24 wprowadzone rozporządzeniem MZ z 2019 r. (w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych) "zmiany w prawie dotyczącym dopuszczalnych pól oddziaływania elektromagnetycznego zostały dostosowane do aktualnego stanu wiedzy oraz tempa rozwoju technologicznego jaki wynika z zaleceń Międzynarodowej Komisji ds. Ochrony Przed Promieniowaniem Niejonizującym (International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection - ICNIRP). Działania ICNIRP polegają między innymi na opracowaniu i rozpowszechnianiu, opartych na ugruntowanych podstawach naukowych, zaleceń dotyczących ograniczenia narażenia na promieniowanie niejonizujące. Komisja współpracuje z niezależnymi ekspertami z wielu krajów (Aktualizacja wytycznych ICNIRP - 5G: sieci telekomunikacyjne nowej generacji - Portal Gov.pl www.gov.pl). Ta organizacja przyjęte aktualnie w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy Prawo ochrony środowiska wartości rekomenduje od lat, i zostały one zaadaptowane w zdecydowanej większości państw Unii Europejskiej (zob. P. Daniel, K. Smoliński, Problematyka obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko w świetle zmiany wartości dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku, ST 2020, nr 5, s. 54-63.)";

- zarzucony w piśmie Stowarzyszenia z 12 listopada 2024 r. jako naruszony przepis art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś.– nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, bowiem dotyczy etapu dopuszczenia inwestycji do użytkowania i spełnienia przez nią w trakcie użytkowania warunków wynikających z pozwolenia na budowę.

4. Nie budzi również istotnych wątpliwości spełnienie przez inwestycję warunku z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., tj. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Sąd dostrzega, że organy nie wskazały regulacji, których ww. przepis dotyczy, tj. w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1594 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie MC z 2005 r., które w sprawie ma zastosowanie na mocy § 11 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. (Dz. U. poz. 1040) o tożsamym tytule, a także nie wskazały wprost rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie MI z 2002 r. Zgodnie jednak z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę nie przy każdym naruszeniu prawa, ale tylko wówczas, gdy naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem niewskazanie ww. regulacji techniczno-budowlanych takiego wpływu na wynik sprawy mieć nie może.

Zgodnie z § 9 rozporządzenia MI z 2005 r. przy określaniu usytuowania wolno stojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności: 1) ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku; 2)

bezpieczeństwa i higieny pracy w pobliżu urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne. Unormowanie § 9 statuuje zatem wymóg odpowiedniego zaprojektowania usytuowania wolnostojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych. Z akt sprawy tymczasem wynika, że dokumentacja projektowa została sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i mające odpowiednią wiedzę techniczną, które wzięły odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych w dokumentacji rozwiązań technicznych. W szczególności za projekt budowlany odpowiada projektant, który składa odpowiednie oświadczenie. Ani organ, ani sąd nie są uprawnione do oceny prawidłowości projektu budowlanego pod względem przyjętych w nim rozwiązań technicznych (art. 12 ust. 6 p.b.). Dodać należy, że regulacja § 9 rozporządzenia MI z 2005 r. nie wymaga wyznaczenia w projekcie stacji bazowej telefonii komórkowej stref pośrednich i zagrożenia ani sposobu ich wyznaczania.

Z kolei w § 314 rozporządzenia MI z 2002 r. wskazano, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, na których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Jak wynika z projektu budowlanego, co wskazały trafnie organy, zarówno teren działki skarżącego, jak i działki uczestniczki postępowania nie znajduje się w obszarze oddziaływania pola elektromagnetycznego spornej stacji bazowej. Promieniowanie elektromagnetyczne emitowane ze stacji bazowej, uwzględniając aktualny stan zabudowy i zagospodarowania, będzie znajdowało się w miejscach niedostępnych dla ludności w aktualnym rozumieniu art. 124 ust. 2 p.o.ś. Dokumentacja sporządzona przez uprawnione osoby wykazała, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż oddziaływanie spornego przedsięwzięcia będzie wykraczało poza granice działki inwestycyjnej nr [...]- zarówno ze względu na odległość stacji bazowej od granic tej nieruchomości, jak i z uwagi na charakter i parametry istniejącej zabudowy na tej działce oraz działkach sąsiednich. Żadna z uczestniczących w postępowaniu administracyjnym stron nie podważyła też przedłożonych przez inwestora dokumentów, w szczególności nie przedstawiła kontrdowodów dotyczących parametrów tej konkretnej stacji. Tym samym skoro nie ma podstaw aby przyjąć, że stacja bazowa powoduje oddziaływanie pól elektromagnetycznych powyżej wartości dopuszczalnych w miejscach dostępnych dla ludności, to obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działki inwestycyjnej nr [...], a § 314 nie ma zastosowania.

Sąd z urzędu też wskazuje, że nie ma podstaw powoływania się na inne przepisy rozporządzenia MI z 2002 r., w szczególności dotyczące przesłaniania. Co prawda zgodnie z § 13 ust. 3 tego aktu prawnego dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc równolegle do płaszczyzny okna. W sprawie mamy jednak do czynienia z konstrukcją kratową a nie np. tubową (vide projekt architektoniczno-budowlany, wersja elektroniczna), a nadto oddaloną od zaprojektowanego budynku skarżącego o więcej niż 10 m.

5. Nie ma również podstaw by podważać ocenę organów w zakresie spełnienia warunku z art. 35 ust. 1 pkt 3 i 3a p.b., tj. kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego (załączenia kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego) oraz dołączenia wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10. Dołączono wymagane zaświadczenia i potwierdzenia uprawnień oraz – po wezwaniu w trybie art. 35 ust. 3 p.b. – wymagane oświadczenie dotyczące niespełniania warunków z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zdaniem sądu nie wystąpiły też przesłanki mającej wpływ na wynik sprawy niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie MR z 2020 r. Projekt został sporządzony w formie elektronicznej zgodnie z § 2b, § 5 ust. 1a, 2a i 3, § 7 oraz § 14, w szczególności pkt 5 lit. "d" ("część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera informacje i dane: d) o charakterze, cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi") i § 14 pkt 8 ("część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera informację o obszarze oddziaływania obiektu"). Zdaniem sądu projekt zawiera informacje o zakresach częstotliwości pól elektromagnetycznych anten i gęstości mocy, a te właśnie dane są istotne i wymagane, aby prawidłowo ustalić wpływ inwestycji na środowisko (co było już przedmiotem rozważań w niniejszym uzasadnieniu). Dalej też wskazać trzeba mając na uwadze sformułowane zarzuty (s. 6 pisma Stowarzyszenia z 12 listopada 2024 r.), że rozporządzenie MC z 26 maja 2023 r. nie ma w sprawie zastosowania, bowiem z uwagi na jego § 11 ma zastosowanie rozporządzenie wcześniejsze (wyżej omówione). Pozostałe akty prawne wskazane na s. 6 ww. pisma pod literami "b" – "d" dotyczą norm zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki pracy, w tym w resorcie obrony narodowej, ale też odnoszą się do czynników chemicznych i pyłowych, hałasu, drgań, promieniowania laserowego – również nie mają zastosowania w sprawie niniejszej, gdyż dotyczą zupełnie innego zakresu materii (ekspozycji na pole elektromagnetyczne, ale w okresie aktywności zawodowej pracownika w czasie użytkowania obiektu budowlanego a nie w momencie wydawania na ten obiekt pozwolenia na budowę). Z kolei dopuszczalne poziomy pola elektromagnetycznego w środowisku z rozporządzenia MZ z 2019 r. zostały rozważone i udokumentowane. Wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia rozważono miejsca dostępne dla ludności, z tym że z uwzględnieniem aktualnej definicji tego pojęcia wynikającej z art. 124 ust. 2 p.o.ś., a więc zabudowy istniejącej a nie potencjalnej.

Nie podziela sąd zarzutu naruszenia §14 pkt 8 rozporządzenia MR z 2020 r. Od 2020 r. obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany na nowo i zgodnie z obecnym brzmieniem art. 3 pkt 20 p.b. jest nim teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Chodzi przy tym, co należy podkreślić, tylko o ograniczenia wprowadzone/występujące na podstawie przepisów odrębnych, a nie ograniczenia identyfikowane subiektywne. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne oraz - w szczególnych przypadkach - także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020r., II OSK 1488/19). Organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b.

Zdaniem sądu przepisy odrębne zostały w sprawie zidentyfikowane i rozważone należycie, w granicach dopuszczonych prawem. Zakwestionować należy konieczność rozważania parametrów stacji bazowych telefonii komórkowej, które nie zostały wskazane przez inwestora w tej konkretnej sprawie i pochodzą z innych spraw, dokumentów, projektów budowlanych. Nie sposób też podważać wskazanych w projekcie, konkretnych parametrów inwestycji, jeśli nie zostały skutecznie podważone ani zakwestionowane (nie przedstawiono żadnych pomiarów i badań dla stacji o parametrach choćby tożsamych). Zresztą wskazanie przez inwestora tych parametrów ma jednocześnie skutek ograniczający go w zrealizowaniu stacji działającej na parametrach innych, niewynikających z projektu budowlanego. Z kolei załączone do pisma z 12 listopada 2024 r. dokumenty zawierają przykładowe pomiary, ale wykonane dla innej stacji. Nadto w jednym z tych dokumentów, zatytułowanym "Sprawozdanie", znajduje się zastrzeżenie, że "Wyniki pomiarów ważne są tylko dla takiej konfiguracji urządzeń nadawczych, ich liczby i ich parametrów, anten i ich parametrów oraz istniejących instalacji i elementów wyposażenia pomieszczeń, jakie były w czasie wykonywania pomiarów". Co więcej, z tabeli 1.1 tego załącznika wynika, że maksymalna wskazana w niej wysokość środka elektrycznego anteny to 18m, co jest parametrem zupełnie odmiennym od parametrów wskazanych w sprawie niniejszej.

Podkreślić należy, że inwestor nie może legalnie zrealizować i użytkować inwestycji w sposób inny niż przewidziano w projekcie budowlanym. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 wskazując, że "nie ma podstaw do analizowania inwestycji w innym zakresie (pod kątem innych założeń technicznych) niż określił inwestor. [...] niezasadne jest rozpatrywanie przedsięwzięcia z punktu widzenia innego niż deklarowany układ anten, w szczególności maksymalnego możliwego do wykorzystania kąta nachylenia (tiltu). [...]". Zdaniem sądu w sprawie niniejszej stanowisko to należy rozumieć szerzej w ten sposób, że nie ma podstaw do prowadzenia przez organ postępowania dowodowego na okoliczność możliwego działania stacji na innych parametrach, warunkach technicznych i zasadach niż wynika to z dokumentacji projektowej. Z tego też należy wywieść niezasadność zarzutu o konieczności dołączenia przez inwestora kart katalogowych anten. Nie jest to konieczne, gdyż inwestycja może działać wyłącznie na parametrach zadeklarowanych w projekcie a nie innych z niego nie wynikających.

6. Z zagadnieniem obszaru oddziaływania obiektu wiąże się również ustalenie kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (§ 14 pkt 8 rozporządzenia MR z 2020 r.). Stosownie bowiem do treści art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. wynikają ograniczenia w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Nawet więc fakt bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości z działką inwestycyjną nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym, że jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zabudowie nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zabudowie działki sąsiedniej – tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania.

Jak już rozważono, ani przepisy z zakresu ochrony środowiska, warunków technicznych przewidzianych dla budynków bądź dla urządzeń telekomunikacyjnych, ani żadne inne nie wprowadzają ograniczeń, które uzasadniałyby uznanie za strony postępowania podmiotów innych niż strony już ustalone. W szczególności stronami postępowania nie mogą być wszyscy mieszkańcy gminy/miejscowości z tego tylko tytułu, że zasięg inwestycji jest gminny, tzn. umożliwi korzystniejsze warunki użytkowania telefonii komórkowej. Ta kategoria podmiotów nie kwalifikuje się bowiem z art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 p.b. Obszar oddziaływania obiektu nie mierzy się liczbą użytkowników obiektu ale ograniczeniami prawnymi w zabudowie terenu. Podobnie nie można uznać za stronę postępowania Miasta Bielsk Podlaski, którego przedstawicielem jest Burmistrz. Nie ustalono w sprawie, aby inwestycja oddziaływała na stan zabudowy nieruchomości miejskich. Stowarzyszenie powołało co prawda wyroki sądów administracyjnych, w których sporną kwestią było ustalenie stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, ale odnoszą się one do innych sytuacji niż w sprawie niniejszej. W sprawach tych właścicieli nieruchomości sąsiednich w ogóle nie uczyniono stronami postępowania i sądy, uchylając zaskarżone decyzje, zalecały rozważenie przyznania im statusu strony (zwłaszcza gdy graniczny zasięg pola elektromagnetycznego występował nad terenem ich działki, choć nawet na wysokości niedostępnej dla ludzi). Przyznanie statusu strony w żadnej mierze jednak nie przesądza, że doszło do naruszenia prawa. Umożliwia jedynie stronie obronę swych racji, co podlega ocenie w postępowaniu z udziałem takiej strony, ale nie gwarantuje skuteczności formułowanych przez nią zarzutów.

Stowarzyszenie powołuje się również na wyroki NSA, w których wskazuje się na konieczność badania promieniowania w odległości 200-300m od inwestycji. To wskazanie jest jednak również niemiarodajne w sprawie niniejszej, bowiem dotyczy poprzedniego stanu prawnego, tj. obowiązywania rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko najpierw z 2010 r. a następnie z 2019 r. Przepisy te w zakresie w jakim dotyczą kwalifikacji środowiskowej instalacji radiotelekomunikacyjnych już nie obowiązują.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia § 20 ust. 1 pkt 9 lit. "d" rozporządzenia MR z 2020 r. w związku z regulacjami k.p.a., sprowadzającym się do zakwestionowania podanych przez inwestora parametrów technicznych spornej inwestycji. Wskazany przepis posiada następujące brzmienie: część opisowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera: parametry techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się, - uwzględniając, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne powinny wykazywać ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że jeśli inwestor podaje określone parametry techniczne urządzenia, a organ nie dostrzega w nich oczywistej sprzeczności czy nieprawidłowości, nie ma obowiązku "samodzielnego sprawdzenia" czy dane inwestora są prawidłowe i czy uwzględniają dostępną wiedzę, a w szczególności nie ma obowiązku powoływania biegłego na tę okoliczność. Jeszcze raz wskazać należy, że jeśli inwestor deklaruje funkcjonowanie instalacji na określonych parametrach, to ma obowiązek ich dotrzymać. Jednocześnie z ww. przepisu nie wynika, aby podanie "parametrów technicznych obiektu budowlanego charakteryzujących wpływ na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie" dotyczyło – jak chce tego Stowarzyszenie – "rzeczywistego rozprzestrzeniania się pola elektromagnetycznego". Stowarzyszenie nie zauważa, że w przepisie tym wskazuje się, iż podanie wpływu pola elektromagnetycznego powinno nastąpić "zgodnie z przepisami odrębnymi". A zatem jeśli inwestor uwzględnia rozporządzenie w sprawie dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych oraz wskazuje, że parametry odnoszące się do wartości wskazanych w tym rozporządzeniu (wartości granicznych a nie jakichkolwiek) zostaną ograniczone do miejsc niedostępnych dla ludności, warunek z § 20 ust. 1 pkt 9 lit. "d" jest spełniony. Wniosek ten jest uzasadniony także wobec niepodania sposobu wyliczenia deklarowanych wartości, bowiem inwestor i tak pozostaje związany zadeklarowanymi parametrami, niezależnie od sposobu ich ustalenia.

VII. Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi i zarzuty Stowarzyszenia. Obowiązkiem inwestora a nie organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest dopilnowanie, aby zadeklarowane parametry po rozpoczęciu działania stacji nie zostały przekroczone (w tym celu wprowadzono pomiary, o których mowa Dziale VI p.o.ś.). Nie ma podstaw prawnych do nakładania na organ obowiązku sprawdzenia oddziaływania urządzeń tworzących stację niebędących antenami (sąd zwraca uwagę, że zarówno w przepisach uchylonych, tj. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z 2019 r., jak i w obecnym rozporządzeniu MZ z 2019 r. wielkość promieniowania łączona jest z oddziaływaniem anten a nie całego osprzętu tworzącego stację bazową telefonii komórkowej).

Sąd natomiast ma w polu widzenia, że z punktu widzenia skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, na której rozpoczął realizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaskarżona decyzja i decyzja pierwszoinstancyjna są zbyt zwięzłe i nie odnoszą się do okoliczności istotnych z jego punktu widzenia. Ramy oceny wniosku o pozwolenie na budowę i dołączonego projektu budowlanego nie są jednak uznaniowe i dowolne, ale ściśle określone przepisami prawa. Organ ani sąd nie mogą uznać w sprawie za istotne okoliczności, które istotnymi nie są z punktu widzenia przepisów prawa. Dlatego nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące sprzeciwu mieszkańców wobec realizacji inwestycji, zarzuty odnoszące się do zaburzenia zastanego ładu przestrzennego, a także dotyczące komfortu życia, sąsiedztwa, codziennego widoku oraz obaw związanych z awarią, wyładowaniami atmosferycznymi czy katastrofą budowlaną.

Sąd też z urzędu zauważa, że zaskarżone decyzje są stosunkowo zwięzłe, a ciężar argumentacji przeniósł się na postępowanie sądowe. Było to skutkiem sformułowania rozbudowanych zarzutów dopiero na etapie postępowania przed sądem (zwłaszcza w piśmie Stowarzyszenia z 12 listopada 2024 r.). Należy jednak podkreślić, że uzasadnienia decyzji, mimo zwięzłości, zawierają wystarczającą argumentację, odnoszą się w dostatecznym stopniu do okoliczności istotnych w sprawie, w szczególności rozważono wszystkie elementy, o których mowa w art. 35 p.b. Nie doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy przepisów k.p.a. dotyczących postępowania wyjaśniającego, w tym powołania biegłego, swobodnej oceny dowodów czy zasady przekonywania i trwałości decyzji ostatecznych. Można jedynie dodać, że zwięzłość decyzji o pozwoleniu na budowę ma swoje uzasadnienie także w tym, że decyzja zatwierdza projekt budowlany, który stanowi integralną jej część. Nie ma zatem podstaw do tego, by powielać w decyzji elementy treści tego projektu.

VIII. Z uwagi na to, że inwestor spełnił wszystkie wymagania określone prawem (art. 35 ust. 4 p.b.), organy nie miały podstaw do wydania decyzji odmownej. Rozstrzygnięcia organów o udzieleniu pozwolenie na budowę są zatem zgodne z prawem.

Mając na uwadze powyższe sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.