Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 832/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 810
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j).
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 68
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 maja 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/977/2024/7066 w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 stycznia 2024 r. nr [...].


UZASADNIENIE

W dniu 14 września 2017 r. obecnie skarżąca K. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2017/2018 na dzieci K1. K. (ur. [...] r.) oraz S. K. (ur. [...] r.).

W toku postępowania ustalono, iż skarżąca zamieszkuje wraz z dziećmi na terenie Polski, gdzie do dnia 13 października 2017 r. wykonywała działalność zawodową, a w okresie od dnia 14 października 2017 r. do dnia 31 stycznia 2018 r. była nieaktywna zawodowo. Zatrudnienie podjęła od dnia 1 lutego 2018 r. Z kolei ojciec dzieci – L. K., wykonywał w tym czasie działalność zawodową na terenie [...].

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 6 lipca 2018 r. przyznał skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci: (1) S. K. - na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. oraz od dnia 1 lutego 2018 r. do dnia 22 czerwca 2018 r.; (2) K1. K. - na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. oraz od dnia 1 lutego 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. Organ I instancji postanowieniem z tej samej daty zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego na dzieci w części dotyczącej okresu od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 stycznia 2018 r. celem przekazania wniosku do instytucji właściwej w zakresie świadczeń rodzinnych na terenie [...].

Postępowanie zostało podjęte w dniu 23 stycznia 2024 r. Następnie Wojewoda Śląski decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r., działając m.in. na podstawie art. 2, art. 4, art. 5 ust. 1, 3 i 4, art. 7 ust. 1, 2, 3, art. 11, art. 16 ust. 1, art. 18 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r., poz. 810), zwanej dalej ustawą, w zw. z art. 1 lit. z oraz art. 68 ust. 1 a, b, ust. 2, ust. 3a i ust. 3b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. WE L 166/1 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 883/2004, oraz art. 59 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. WE L 284/1 z dnia 30 października 2009 r. ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 987/2009, odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego w postaci dodatku dyferencyjnego za okres od 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że od 1 do 31 października 2017 r. oraz od dnia 1 lutego 2018 r. państwem pierwszeństwa do realizacji wnioskowanych świadczeń na dzieci skarżącej była Polska (w związku z zatrudnieniem matki dzieci oraz zamieszkaniem dzieci w Polsce), natomiast w związku z brakiem aktywności zawodowej matki dzieci w Polsce oraz zatrudnieniem ojca dzieci na terenie [...], w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r., krajem pierwszeństwa do realizacji świadczeń były [...]. Wojewoda wskazał, że w Polsce, jako państwie w drugiej kolejności właściwym do świadczeń, rozpatruje się prawo do ewentualnego dodatku dyferencyjnego na dzieci skarżącej w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. Wyjaśnił, że dodatek dyferencyjny przysługuje w sytuacji gdy spełnione są kryteria ustawodawstwa polskiego uprawniające do przyznania wnioskowanych świadczeń w Polsce i kwota zagranicznych świadczeń przewidziana przez pierwsze ustawodawstwo jest mniejsza od kwoty świadczeń przysługujących w Polsce. Stwierdził, że na podstawie posiadanej dokumentacji ustalono, iż w rozpatrywanym okresie spełnione zostały wymogi określone w ustawie uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W konsekwencji należało porównać miesięczną wysokość świadczeń przysługujących zgodnie z ustawodawstwem polskim z miesięczną wysokością świadczeń przyznanych przez państwo zatrudnienia. W oparciu o dane publicznie dostępne i uznawane za fakty powszechnie znane organ ustalił, że wysokość zagranicznych świadczeń przysługujących w rozpatrywanym okresie na dzieci skarżącej była wyższa od kwoty świadczenia wychowawczego wnioskowanego na te same dzieci w tym samym okresie w Polsce, a zatem dodatek dyferencyjny w Polsce nie przysługuje.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył podstawy prawne rozstrzygnięcia. Stwierdził, że decyzja organu I instancji jest merytorycznie poprawna i zasługuje na utrzymanie w mocy. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 stycznia 2018 r. Tym samym organ właściwy zobligowany był odmówić prawa do świadczenia wychowawczego (w postaci dodatku dyferencyjnego) na rzecz dzieci skarżącej w powyższym okresie.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie, jak i o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, względnie o uchylenie wszystkich decyzji wydanych w sprawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7a, art. 8, art. 11 i art. 12 k.p.a.;

- art. 11 ust. 4, art. 16 ust. 2 i ust. 8 pkt 2 ustawy;

- art. 68 rozporządzenia nr 883/2004, poprzez błędne zastosowanie przepisów dotyczących pierwszeństwa w koordynacji świadczeń zabezpieczenia społecznego i opieszałe działanie w sprawie, co naraziło skarżącą na uszczerbek w postaci niewypłacenia całości świadczenia z instytucji zagranicznej i kolejno domaganie się w istocie zwrotu z odsetkami przez Wojewodę wpłaconego świadczenia, które zostało uznane błędnie za dodatek dyferencyjny (a które zostałoby wypłacone przez zagraniczną instytucję w przypadku prawidłowego zastosowania tych przepisów);

- art. 60 rozporządzenia nr 883/2004 (winno być: 987/2009), poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i opieszale działanie w sprawie, co naraziło skarżącą na uszczerbek w postaci niewypłacenia całości świadczenia z instytucji zagranicznej i kolejno domaganie się w istocie zwrotu z odsetkami przez Wojewodę wypłaconego świadczenia, które zostało uznane błędnie za dodatek dyferencyjny (a które zostałoby wypłacone przez zagraniczną instytucję w przypadku prawidłowego zastosowania tych przepisów).

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Podkreśliła, że w sprawie nie doszło do kumulacji świadczeń, bo świadczenie wychowawcze z instytucji niemieckiej zostało pomniejszone o świadczenie wychowawcze wypłacone w Polsce, na dowód czego przedłożyła organowi I instancji odpis decyzji przyznającej świadczenie w [...]. Stwierdziła również, że o powyższym było wiadomo Wojewodzie wobec wymiany informacji w ramach przekazywanych sobie informacji pomiędzy państwami członkowskimi. Wskazała, że niewłaściwe działanie w sprawie przez organ wydający decyzję i czas, w którym organ działa spowodowało, że zamknięto jej drogę do ubiegania się o pełną kwotę świadczenia wychowawczego na dzieci od instytucji [...] z powodu upływu pięciu lat od okresu kiedy to świadczenie się należało.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zaakcentować należy, że zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję - działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania stał na straży praworządności i podejmował wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniał stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

Przywołane zasady na mocy art. 140 k.p.a., znajdują też odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem I instancji, podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem II instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Wniesienie odwołania powoduje więc, w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ.

Nadto, o czym już była mowa, uzasadnienie decyzji winno spełniać reguły wyrażone w art. 107 § 3 k.p.a., co dotyczy w równym stopniu decyzji pierwszo, jak i drugoinstancyjnej.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona decyzja nie sprostała przytoczonym zasadom postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się bowiem do obszernego przytoczenia podstaw prawnych oraz opisu stanu faktycznego. Nie zawiera natomiast odniesienia do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, jak i własnych ustaleń oraz wniosków. Nie można za takie uznać krótkiego stwierdzenia o poprawności merytorycznej decyzji organu I instancji oraz dwóch innych, dość ogólnych zdań.

Przypomnieć wypadnie, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uzasadnienie decyzji administracyjnych musi spełniać wymogi określone w przepisach k.p.a., a zatem nie może być sformułowane ogólnikowo i lakonicznie. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Motywy wydania decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje bowiem również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno zatem zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, a także powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje bowiem możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 13/24 i powołane w nim dalsze orzeczenia sądów administracyjnych).

W niniejszej sprawie uchybienie przez organ odwoławczy obowiązkom w powyższym zakresie sprawia, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu pod względem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Naruszenie powołanych przepisów, w szczególności art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a.

Przy tak istotnych brakach decyzji organu odwoławczego, przedwczesnym mogłoby wydawać się dokonywanie oceny decyzji organu I instancji. Patrząc jednak przez pryzmat ekonomiki postępowania oraz mając na uwadze czas, jaki upłynął od wszczęcia postępowania administracyjnego do chwili obecnej, a przede wszystkim interes strony postępowania, którym to interesem winny się również kierować organy administracji w sprawach socjalnych, zwrócić przyjdzie uwagę na te wady postępowania przed organem I instancji, których uniknięcie mogłoby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Należy też pamiętać, że sąd administracyjny na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Odnosząc się do postępowania i decyzji organu I instancji wskazać przede wszystkim należy, że wyjaśnienia w sposób zrozumiały dla strony, a także możliwy do skontrolowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym wymagało, jakie przepisy (którego z państw członkowskich - Polski czy [...]) znajdowały zastosowanie w spornym okresie. Innymi słowy nie jest wystarczające, jak to uczynił organ I instancji, samo powołanie się na art. 68 rozporządzenia nr 883/2004 i stwierdzenie, że państwem pierwszeństwa w okresie zawodowej bezczynności skarżącej były [...] gdyż ojciec dzieci tam właśnie był w tym czasie zatrudniony. Wszak art. 68 powołanego rozporządzenia statuuje szereg innych przesłanek stosowania prawa właściwego w zakresie świadczeń rodzinnych, których organ I instancji nie wziął pod uwagę, ani też nie wyjaśnił dlaczego nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie.

Ponadto wyjaśnienia i należytej oceny wymagało odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności dokumentów nadesłanych przez stronę [...].

Przypomnieć przyjdzie, że w dniu 21 grudnia 2018 r. organ I instancji na urzędowym formularzu wystąpił do właściwego [...] organu administracji z prośbą o rozpatrzenie wniosku skarżącej za okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 stycznia 2018 r. i poinformowanie o kwotach przyznanych świadczeń (k. nr 57-63 akt administracyjnych). Na następnych kartach akt administracyjnych (nr 64-68) znajdują się zarówno dokumenty w języku polskim, jak i [...]. Pierwszym z dokumentów jest pismo [...] organu pomocowego z dnia 9 lipca 2019 r., opatrzone prezentatą organu I instancji z datą wpływu 16 lipca 2019 r., dotyczące świadczenia na syna skarżącej przyznanego od lipca 2019 r. w kwocie całkowitej należnej różnicy 87,27 EUR. Z następnego znajdującego się w aktach sprawy dokumentu sporządzonego w języku polskim wynika, że ustalone w dniu 21 maja 2019 r. prawo do zasiłku na K1. K. zostaje od lipca 2019 r. zmienione na podstawie § 70 ustęp 2 ustawy o podatku dochodowym - zasiłek na wyżej wymienione dzieci od miesiąca lipca 2019 r. do [...] 2025 r. włącznie (ukończenie 18 roku życia) zostaje ustalony miesięcznie tymczasowo w wysokości różnicy między świadczeniami na podstawie § 165 ustęp 1 Ordynacji Podatkowej. Ostatnim z dokumentów jest notatka służbowa sporządzona w trybie art. 72 k.p.a. "F002 z dnia 11.11.2023 roku", sporządzona w dniu 4 stycznia 2024 r., zawierająca tłumaczenie zdania z języka [...] o treści: "Pragniemy poinformować, że [...] priorytetowo potraktowały wypłatę zasiłku rodzinnego w pełnej wysokości za okres od listopada 2017 r. do stycznia 2018 r.".

W konsekwencji powyższego oraz wobec faktu, że niniejsza sprawa dotyczy okresu od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 stycznia 2018 r., to nasuwają się trzy pytania. Po pierwsze, jakie prawo wcześniej zostało przyznane skarżącej na K1. w związku z powzięciem informacji o zmianie tego prawa od lipca 2019 r.? Po drugie co oznacza, że [...] potraktowały priorytetowo wypłatę zasiłku rodzinnego w pełnej wysokości za sporny okres, tj. w pełnej wysokości świadczenia [...] na dziecko (204 EUR) czy też całkowitej kwoty należnej różnicy (87,27 EUR)? Co wobec tego ze świadczeniem na córkę skarżącej? Nadto, skarżąca w skardze wskazała, że organowi I instancji przedłożyła odpis decyzji przyznającej świadczenie w [...]. Trudno jednak zidentyfikować, czy jest to pismo z dnia 9 lipca 2019 r., czy też inny dokument.

Wszystkie te braki powodują, że postępowanie przed organem I instancji musi zostać uzupełnione o powyższe kwestie, co już samo w sobie uzasadniało zastosowanie środka kontroli przewidzianego w art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy winny mieć też na uwadze, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 oraz rozporządzenia nr 987/2009, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły kolizyjne pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich UE. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego oraz stosownie do art. 68 tego rozporządzenia, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. Zaznaczyć należy, że podstawowe znaczenie przy określeniu ustawodawstwa państwa właściwego ma miejsce wykonywania pracy (lex loci laboris). Znajduje to wyraz w motywie 17 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym, aby jak najbardziej skutecznie zagwarantować równość traktowania wszystkich osób pracujących na terytorium państwa członkowskiego, stosowne jest uznanie, jako ogólnej zasady, że ustawodawstwem mającym zastosowanie jest ustawodawstwo państwa członkowskiego, w którym dana osoba wykonuje swą pracę jako pracownik najemny lub na własny rachunek. Jednakże zastosowanie zasady lex loci laboris jest możliwe i uzasadnione jedynie w przypadku systemów prawa, w których system świadczeń oparty jest na zatrudnieniu i składce. W przypadku zaś systemów, w których podstawowym kryterium jest miejsce zamieszkania, konieczne jest ustanowienie wyjątków, co wynika z motywu 18 rozporządzenia nr 883/2004. Przypomnieć w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a) omawianego rozporządzenia, w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania. W niniejszej sprawie organ I instancji, powołując się na ten przepis, w żadnej mierze nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że przedmiotowe świadczenia wypłacane w dwóch państwach (Polsce i [...]) są świadczeniami z "różnych tytułów". Dalej idąc, jeżeli rzeczywiście są to świadczenia z "różnych tytułów", to brak jest wyjaśnienia, dlaczego organ uznał te świadczenia za "prawa udzielane z tytułu zatrudnienia" wszak z ustawy nie wynika, aby w Polsce świadczenie 500+ uzależnione było w jakikolwiek sposób od zatrudnienia bądź wykonywania pracy na innej podstawie. Jeżeli natomiast okazałoby się, że przedmiotowe świadczenia w Polsce i w [...] wypłacane były z tego samego tytułu, wówczas zastosowanie winien znaleźć przepis art. 68 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 883/2004. Organ I instancji winien mieć na uwadze, że nie jest wystarczające ustalenie faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o zatrudnieniu i ubieganiu się o świadczenia rodzinne przez wnioskodawcę, czy członka rodziny wnioskodawcy. Te okoliczności pozwalają jedynie na ustalenie, że w danej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. To z kolei skutkuje badaniem, które unijne przepisy mają zastosowanie, zgodnie z ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 11-16 rozporządzenia nr 883/2004 i szczególnymi normami dotyczącymi świadczeń rodzinnych, m.in. w oparciu o art. 67-69 tego rozporządzenia (por. szerzej w tym zakresie: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16).

Samo zatem stwierdzenie przez organ, że skarżąca była nieaktywna zawodowo i wraz z dziećmi mieszkała w Polce, podczas gdy jej mąż pracował w [...], bez dokonania uprzednich i wyczerpujących ustaleń w zakresie podlegania ustawodawstwu, czyli wskazania, z jakich świadczeń skarżąca może skorzystać lub korzysta w [...], które to ustalenia opierają się na współpracy krajowych instytucji państw członkowskich i polegają na wymianie danych niezbędnych do ustalenia praw i obowiązków ubezpieczonych oraz świadczeniobiorców, nie jest wystarczającą przesłanką do wydania przez ten organ decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowe (art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 11 ustawy) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji tego organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia art. 4 pkt 2 i 3 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2021 r., poz. 672 z późn. zm.) w zw. z art. 27 Konstytucji RP, przy czym organ I instancji poprzez brak ich zastosowania, zaś organ odwoławczy poprzez milczącą akceptację takiego stanu rzeczy. Otóż nie sposób nie zauważyć, iż w niniejszej sprawie zarówno organy jak i strona posługują się po części dokumentami w języku [...]. Tymczasem postępowanie przed polskimi organami administracji publicznej powinno być prowadzone w języku polskim. Zgodnie bowiem z art. 27 Konstytucji RP językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski. Dodatkowo przepisy art. 4 pkt 2 i 3 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o języku polskim nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania wszelkich czynności urzędowych w języku polskim, a obowiązek ten wymagany jest odpowiednio również w odniesieniu do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom. Oczywiście z przepisów tych nie wynika zakaz dopuszczenia nieprzetłumaczonego dokumentu obcojęzycznego jako dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż dowodem jest treść dokumentu, a nie jego tłumaczenie. Czym innym jest jednak dopuszczenie obcojęzycznego środka dowodowego jako dowodu w postępowaniu, a czym innym wynikający z ustawy o języku polskim wymóg dokonywania czynności urzędowych przez organ administracji w języku polskim. Z uwagi na zasadę obowiązywania języka polskiego, zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, czy zasadę wypowiedzenia się przez stronę w sprawie zgromadzonych dowodów, oparcie ustaleń faktycznych sprawy na takim dowodzie będzie niedopuszczalne. Innymi słowy, dozwolone jest dopuszczenie dowodu obcojęzycznego, ale niezbędne jest jego przetłumaczenie na język polski, aby w oparciu o niego móc ustalać stan faktyczny. Organ I instancji dokonując kluczowych ustaleń dla sprawy (wysokość i charakter świadczeń wypłaconych przez organ [...] w spornym okresie), w oparciu o nieprzetłumaczone dokumenty obcojęzyczne pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 4 pkt 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim w zw. z art. 27 Konstytucji RP. Wynikający z powyższych przepisów wymóg dokonywania czynności urzędowych przez organ administracji publicznej w języku polskim jest realizowany poprzez dokonywanie tłumaczenia dokumentu obcojęzycznego i dołączenie takiego tłumaczenia do akt sprawy. Inną kwestią jest, czy tłumaczenie takie winno być dokonane przez tłumacza przysięgłego. Wydaje się, że we współczesnym świecie wystarczającym będzie dokonanie takiego tłumaczenia przez urzędnika władającego językiem obcym lub korzystającego z powszechnie dostępnych narzędzi umożliwiających dokonanie tłumaczenia z języka obcego. Warunkiem dopuszczenia tak przetłumaczonego dokumentu winien być brak wątpliwości co do rzetelności i wierności tłumaczenia.

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów. Podkreślić jednak ponownie wypadnie, że podstawowym celem unijnych przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Ten cel na gruncie niniejszej sprawy szczególnie winien być wzięty przez orzekające organy pod uwagę. Gdyby bowiem okazało się, jak twierdzi skarżąca, że w spornym okresie świadczenia na dzieci wypłacone przez stronę [...] ograniczały się do wyrównania świadczeń przysługujących w Polsce (czyli do dodatku dyferencyjnego obliczonego i wypłaconego przez organy [...]), wówczas pozbawienie skarżącej na obecnym etapie postępowania świadczenia 500+ w Polsce mogłoby stanowić naruszenie jej praw podmiotowych wynikających z ustawy. W takiej bowiem sytuacji ustalenie obecnie przez Wojewodę, że prawem właściwym na zasadzie pierwszeństwa jest prawo [...] i wypłata świadczenia miała nastąpić w [...], mogłoby skutkować pozbawieniem skarżącej prawa do tego świadczenia w [...] z uwagi na okres przedawnienia. To z kolei, biorąc pod uwagę ekstremalną przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie (ponad 6 lat), kłóciłoby się z zasadami demokratycznego państwa prawa. Niezależnie od tego, jaka była przyczyna przewlekłości postępowania, na obecnym jego etapie należy doprowadzić do takiego rozstrzygnięcia, w którym skarżąca nie pozostanie bez podstawowego, należnego jej świadczenia wychowawczego za sporny okres. Oczywiście nie można też doprowadzić do sytuacji, w której skarżąca otrzymałaby po raz drugi to samo lub podobne świadczenie. Aby jednak podjąć właściwą decyzję, organ dogłębnie musi wyjaśnić wszystkie podniesione wyżej wątpliwe kwestie.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl