Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 519/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1195/22 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 maja 2022 r. nr 992700/620/845/2021-SWO w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1195/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Prezes ZUS") z dnia 25 marca 2022 r. w sprawie ze skargi P.M. (dalej jako "wnioskodawca" albo "skarżący") na decyzję Prezesa ZUS z dnia 13 maja 2022 r. nr 992700/620/845/2021-SWO w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Z akt sprawy wynika, że Prezes ZUS decyzją z dnia 13 maja 2022 r. nr 992700/620/845/2021-SWO, wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.), dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 25 marca 2022 r. nr 010000/620/26601/2021/CSW, wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ przywołał art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504 ze zm.), dalej "ustawa emerytalna". Organ wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w powołanym przepisie prawa, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS wskazał m.in., że za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dodatkowo trzeba wskazać, że okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Organ podał, że po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Prezes ZUS stwierdził, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z akt sprawy wynika, że w wieku 45 lat, tj. do dnia powstania niezdolności do pracy wnioskodawca udowodnił jedynie 10 lat, 3 miesiące i 5 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w 10-leciu przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę w trybie zwykłym – zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wnioskodawca udokumentował 2 lata, 9 miesięcy i 19 dni tych okresów. Prezes ZUS wskazał, że od dnia 16 lutego 2002 r. do dnia 2 listopada 2008 r. i od dnia 2 stycznia 2014 r. do dnia 31 marca 2020 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazuje, aby w wykazanych okresach wnioskodawca nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Lekarz orzecznik ZUS, orzeczeniem z dnia 21 styczeń 2022 r., ustalił, że całkowita niezdolność do pracy powstała dopiero 1 kwietnia 2020 r., a przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy nie stwierdził częściowej niezdolności do pracy. Przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był zatem stan zdrowia. Organ podniósł, że wnioskodawca nie udowodnił również innych zdarzeń zewnętrznych, niezależnych od swojej woli, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Prezes ZUS podał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że w przerwach w ubezpieczeniu wnioskodawca pracował bez ubezpieczenia. Organ podniósł, że wykonywanie pracy bez ubezpieczenia nie stanowi okoliczności szczególnej, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Jest to bowiem wynik wyboru osoby decydującej się na pracę bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, która winna liczyć się z prawnymi konsekwencjami w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Prezes ZUS wskazał, że nie neguje faktu, że skala bezrobocia w powiecie dzierżoniowskim była duża. Jednakże sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ podniósł, że przy rozpatrywaniu wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna w jakiej wnioskodawca się znajduje, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

W skardze na decyzję Prezesa ZUS z dnia 13 maja 2022 r. nr 992700/620/845/2021-SWO skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego (ojciec) wnosząc o uwzględnienie skargi zwrócił uwagę na 30% bezrobocie, które w przeszłości występowało w powiecie dzierżoniowskim. Wskazał na wyniki badań lekarskich z dnia 18 października 2008 r., z powodu których starania syna o pracę w każdym zakładzie pracy kończyły się odmową zatrudnienia. Podniósł nadto inne okoliczności dotyczące stanu zdrowia syna, tj. stany depresyjne i leczenie psychiatryczne. Podał, że po wielu staraniach przyjęto skarżącego do szpitala. Niestety, jak podał, w okresie 5 lat "nie zrobiono nic aby tę straszną chorobę choćby zaleczyć". Podniósł m.in., że z tego względu należy uznać, że stan zdrowia syna był szczególną okolicznością, która uniemożliwiła wypracowanie świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 9 sierpnia 2022 r., w nawiązaniu do odpowiedzi na skargę podtrzymał skargę. Ponadto podkreślił, że syn nie z własnej winy nie spełnił wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślił, że po wypisaniu syna z Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego [...], oczekiwał na ponowne leczenie. Podniósł, że mimo licznych prób nie otrzymał pomocy do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. 1 kwietnia 2020 r. Pełnomocnik wskazał, że syn czuł się społecznie wykluczony, leczył się psychiatrycznie. Podniósł m.in., że nie było skutecznego leku, jego stan "psycho-fizyczny był tragiczny". Pełnomocnik zaznaczył, że w tych okolicznościach nie jest zrozumiałe twierdzenie ZUS, że skarżący nie podejmował zatrudnienia. Wskazał, że przy wstępnych rozmowach o pracę, poinformowanie o chorobie kończyło się brakiem zatrudnienia. Podniósł, że syn zamknął się w sobie, odtrącony przez wszystkich, za wyjątkiem rodziców. Pełnomocnik przedłożył dodatkowe dokumenty i wniósł o uwzględnienie skargi. Załączył m.in.: historię choroby ze wskazaniem dat 7 kwietnia 2009 r., 19 maja 2009 r., 14 lipca 2009 r.(przedstawiono informacje dotyczące zdrowia psychicznego); zaświadczenie lekarskie oraz skierowanie do szpitala psychiatrycznego z dnia 14 lipca 2009 r., w którym odnotowano m.in. że skarżący leczony w PZP od kwietnia 2009 r. (lekarz wskazał na rozpoznanie wstępne).

Uwzględniając skargę i uchylając wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie naruszone zostały przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sprawie jest bezsporne, że skarżący na przestrzeni 45 lat życia udokumentował 10 lat, 3 miesiące i 5 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Organ wskazał w decyzji, że skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do pracy od 1 kwietnia 2020 r., a lekarz orzecznik w orzeczeniu z dnia 21 stycznia 2022 r. nie stwierdził częściowej niezdolności do pracy przed powstaniem całkowitej niezdolności. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS wynika również, że skarżący jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1 kwietnia 2020 r. Organ stwierdził w decyzji, że skarżący od dnia 16 lutego 2002 r. do dnia 2 listopada 2008 r. i od dnia 2 stycznia 2014 r. do dnia 31 marca 2020 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i analiza akt nie wskazuje, aby w wykazanych okresach wnioskodawca nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia.

Sąd pierwszej instancji zwrócił jednakże uwagę, że pełnomocnik skarżącego wskazywał w postępowaniu przed organem na trudności w zatrudnieniu wynikające ze stanu zdrowia syna, wskazywał na "myśli rezygnacyjne, poczucie winy oraz myśli samobójcze". Podnosił m.in., że syn odizolował się od świata. Okoliczności te zostały pominięte przy ocenie wpływu na niewypracowanie świadczenia w trybie zwykłym. Organ w toku postępowania administracyjnego powinien był zwrócić się o przedłożenie dowodów potwierdzających stan zdrowia psychicznego skarżącego, jeśli powoływane przez stronę okoliczności nie znajdowały odzwierciedlenia w dotychczas zgromadzonym przez organ materiale dowodowym. W sprawach dotyczących przyznania świadczenia w drodze wyjątku konieczne jest współdziałanie strony z organem, jednakże to na organie spoczywa obowiązek wskazania stronie, jakie okoliczności mogą mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku (art. 9 k.p.a.). Przedłożone w postępowaniu sądowym dokumenty potwierdzają zdaniem Sądu pierwszej instancji, że skarżący był leczony w Poradni Zdrowia Psychicznego od kwietnia 2009 r. (wskazuje na to treść skierowania do szpitala psychiatrycznego z dnia 14 lipca 2009 r.). Powyższe okoliczności nie zostały wszechstronnie rozważone w postępowaniu przed organem. Choć lekarz orzecznik ZUS nie stwierdził przed 1 kwietnia 2020 r. częściowej niezdolności do pracy, powyższe nie oznacza, że okolicznością, która miała wpływ na niewypracowanie świadczenia w trybie zwykłym nie mógł być właśnie stan zdrowia. W tym stanie rzeczy, przy podniesionych okolicznościach dotyczących stanu zdrowia psychicznego wnioskodawcy, brak jest podstaw do stwierdzenia w decyzji, że sama tylko okoliczność zatrudnienia bez ubezpieczenia wyklucza zaistnienie szczególnych okoliczności w sprawie. Okoliczności podnoszone w postępowaniu przed organem, w tym wskazywanie na "myśli samobójcze" występujące w przeszłości u wnioskodawcy dawało podstawę do rozważenia przez organ, czy to nie stan zdrowia był przyczyną, która uniemożliwiła, a przynajmniej znacząco utrudniła wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym. Powyższe wymagało wszechstronnego rozpatrzenia i oceny organu zwłaszcza w okolicznościach dużego bezrobocia w powiecie dzierżoniowskim i wskazywanych w toku postępowania okoliczności dotyczących odmów zatrudnienia z uwagi na informację o przewlekłym zakażeniu wątroby żółtaczką typu C.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji podkreślenia wymaga, że twierdzenia strony dotyczące stanu zdrowia psychicznego znajdują potwierdzenie w treści skierowania do szpitala psychiatrycznego z dnia 14 lipca 2009 r. Organ winien rozważyć, czy osoba z takim schorzeniem, jak rozpoznanie dokonane przez lekarza psychiatrę, mogła mieć znaczne trudności z wypracowaniem świadczenia w trybie zwykłym, a tym samym, czy to nie stan zdrowia stanowił jednak w tym przypadku szczególną okoliczność, o której mowa w art. 83 ustawy emerytalnej. Organ nie dokonał w tej sprawie wszechstronnej oceny, czy rzeczywiście brak zatrudnienia nie był spowodowany w znacznym stopniu sytuacją zdrowotną, która mogła stanowić istotną przeszkodę w wypracowaniu świadczenia w trybie zwykłym, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę przebieg zatrudnienia wnioskodawcy (w tym uzyskiwane zasiłki chorobowe i świadczenia rehabilitacyjne). Bezspornie przy tym, stan zdrowia wskazany w skierowaniu do szpitala psychiatrycznego, jest okolicznością, na którą wnioskodawca nie miał wpływu. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ustawy emerytalnej przyjmuje się obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Pamiętać należy, że nie zawsze wyłącznie całkowita niezdolność do pracy stanowi szczególną okoliczność na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.

Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej wskazania i ocenę prawną. Organ dokona również aktualnych na dzień wydawania decyzji ustaleń, czy spełniona jest przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Kwestia ta jest jednym z kilku warunków wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS warunkujących przyznanie świadczenia.

Prezes ZUS wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. jest art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez przyjęcie, że choć lekarz orzecznik ZUS nie stwierdził przed dniem 1 kwietnia 2020 r. nawet częściowej niezdolności do pracy, powyższe nie oznacza, że okolicznością która miała wpływ na niewypracowanie świadczenia w trybie zwykłym mógł być właśnie stan zdrowia, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment z którym osoba ubezpieczona nie miała obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a,- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że przed dniem 1 kwietnia 2020 r., tj. przed orzeczeniem u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy istniały szczególne okoliczności, z powodu których skarżący nie spełnił warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego.

Z uwagi na powyższe zarzuty Prezes ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera przy czym biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie.

Na wstępie przypomnieć należy, że art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1251 ze zm.), dalej "ustawa emerytalna", uzależnia przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku od łącznego spełnienia następujących przesłanek: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

Decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku ma charakter uznaniowy. Organ rozstrzygający tego rodzaju sprawę samodzielnie ocenia przy tym, czy strona nie nabyła prawa do świadczeń na zasadach ogólnych na skutek wystąpienia szczególnych okoliczności, uzasadniających zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Należy zarazem zauważyć, że pojęcie "szczególnych okoliczności" nie zostało na gruncie tej ustawy zdefiniowane. W orzecznictwie przyjmuje się, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r.; sygn. akt II SA 306/00; z nowszego orzecznictwa zob. wyrok z dnia 7 października 2021 r.; sygn. akt III OSK 4478/21), przy czym zdarzenie to bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria szczególnych okoliczności jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Prawodawca posługując się zwrotem "szczególne okoliczności", daje organowi pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, co podkreśla cel omawianej regulacji. Nie chodzi o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy o emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r.; sygn. akt II SA 3594/02).

Konstrukcja uznania administracyjnego, na której opiera się art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, zobowiązuje organ w każdym przypadku do starannego zbadania stanu faktycznego pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w powołanym przepisie oraz do dokonania oceny, czy okoliczności sprawy mają szczególny charakter, uzasadniający przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy statuuje art. 7 k.p.a., nakazując jednocześnie załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Na tle tego przepisu, w odniesieniu do spraw rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, sformułowano w orzecznictwie sądów administracyjnych zapatrywania, że organ obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r.; sygn. akt I OSK 200/09). Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej została przez ustawodawcę skonkretyzowana w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w powołanych w skardze kasacyjnej art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., statuujących obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Odnotować także należy, że zgodnie z art. 124 ustawy emerytalnej, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania. W szczególności powinien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Jest nadto obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi także w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Zatem, w w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, każda osoba ubiegająca się o świadczenie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, także o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, ma prawo oczekiwać od organu administracji wszechstronnego, wnikliwego, a tym samym rzetelnego rozpatrzenia jej sprawy. Jakkolwiek w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony, zasadniczo, to na niej spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi określone skutki prawne, to jednakże, jeżeli twierdzenia strony są ogólnikowe, bądź niepełne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i doprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero wówczas, gdy strona nie wskaże konkretnych okoliczności, zaś organ nie jest w stanie uzupełnić materiału dowodowego we własnym zakresie, można z tego wywieść wnioski negatywne dla strony (zob. w tej materii m.in.: prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2022 r.; sygn. akt II SA/Wa 513/22).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że przy rozpatrywaniu skarżącego o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, organ nie uwzględnił aspektów związanych ze stanem zdrowia psychicznego skarżącego, pomimo tego, że był on akcentowany we wniosku inicjującym postępowanie i podkreślany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność ta została pominięta przy ocenie wpływu na niewypracowanie świadczenia w trybie zwykłym. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że przy ocenie wystąpienia "szczególnych okoliczności" w kontekście stanu zdrowia skarżącego organ powinien kierować się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, jednakże nie może czynić tego bezrefleksyjnie, w oderwaniu od całokształtu sprawy. Zważywszy, że - jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - z treści powoływanego przez organ orzeczenia (z dnia 21 stycznia 2022 r.) nie wynika, iż stan zdrowia psychicznego był uwzględniany przy wydawaniu tego orzeczenia. W orzeczeniu tym wskazano jedynie, że wydane ono zostało "po dokonaniu analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym: dokumentacji z przebiegu leczenia: akta orzecznicze", bez jakiegokolwiek wyszczególnienia tej dokumentacji. W opinii lekarskiej z tej samej daty, dołączonej do tego orzeczenia w miejscu "rozpoznanie" nie odnotowano tego aspektu. Tymczasem, jak zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, stan zdrowia psychicznego skarżącego obrazuje m.in. treść skierowania do szpitala psychiatrycznego z dnia 14 lipca 2009 r. załączonego do wniesionej skargi.

Konkludując, podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie dokonał w tej sprawie wszechstronnej oceny, czy rzeczywiście brak zatrudnienia nie był spowodowany w znacznym stopniu sytuacją zdrowotną wnioskodawcy, która mogła stanowić istotną przeszkodę w wypracowaniu świadczenia w trybie zwykłym, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę przebieg zatrudnienia skarżącego (w tym uzyskiwane zasiłki chorobowe i świadczenia rehabilitacyjne – zgodnie z wykazem; k. 40 akt administracyjnych).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.