Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 442/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
article: art. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 29 sierpnia 2024 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej [...] na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia 28 marca 2024 r. znak: OI/K.024.13.2024.MB w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia 1 marca 2024 r. znak: D/K-P.0143.2.2024.PW.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 28 marca 2024 r., znak: OI/K.024.13.2024.MB Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. po rozpatrzeniu odwołania Organizacji Międzyzakładowej [...] działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), powoływanej dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 16 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z 1 marca 2024 r. znak: D/K-P.0143.2.2024.PW o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wysokości dodatków służbowych funkcjonariuszy ustalonych w związku z § 6 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 2022, poz. 663 i z 2023 r. poz. 113), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MS".

Z akt sprawy wynika, że pismem z 30 stycznia 2023 r. Organizacja Międzyzakładowa [...] zwróciła się do Dyrektora Aresztu Śledczego w P. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie wysokości dodatków służbowych na wszystkich stanowiskach służbowych w Areszcie Śledczym w P., z uwzględnieniem posiadanego stanowiska i stopnia służbowego oraz daty wstąpienia do SW według załączonej tabeli. Pismem z 31 stycznia 2024 r., uzupełniono wniosek, wskazując, że dotyczy on udostępnienia informacji w zakresie wysokości dodatku służbowego ustalonego w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia MS.

Organ ustalił, że informacja publiczna o którą wniesiono jest informacją publiczną przetworzoną, wobec czego wezwano wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W piśmie 20 lutego 2024 r. strona skarżąca stwierdziła, że informacja nie jest informacją publiczną przetworzoną. Jako informacja publiczna już przetworzona tym bardziej podlegałaby bowiem udostępnieniu. Żądana informacja nie wymaga także aktualnie przetwarzania innych informacji, ponieważ w chwili wnioskowania była już wytworzona. Dane o stanowiskach, stopniu służbowym, dacie wstąpienia do SW oraz wysokości dodatku służbowego były w dyspozycji Aresztu Śledczego w P. już w chwili składania wniosku o ich udostępnienie. Jednocześnie wskazano, że istnieje szczególny interes publiczny w uzyskaniu wnioskowanych informacji, bowiem prowadzona przez Organizację Międzyzakładową [...] kontrola, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku Ustawa o związkach zawodowych, powoływanej dalej jako: "u.z.z." prowadzona jest nie tylko w interesie funkcjonariuszy SW ale również w szczególnie istotnym interesie publicznym. Celem kontroli jest sprawdzenie czy środki publiczne wydatkowane na dodatki służbowe funkcjonariuszy SW wydatkowane są w sposób celowy i efektywny, czy różnice w wysokości dodatków służbowych na poszczególnych stanowiskach, w poszczególnych jednostkach penitencjarnych skutecznie realizują motywacyjny charakter tych świadczeń oraz konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej i czy nie dochodzi w tym zakresie do nieracjonalnego wydatkowania publicznych pieniędzy.

Decyzją z 1 marca 2024 r. znak: D/K-P.0143.2.2024.PW Dyrektor Aresztu Śledczego w P. odmówił udostępnienia informacji publicznej stwierdzając, że żądana informacja ma charakter przetworzony, składa się z pojedynczych informacji prostych, które należy wyodrębnić i przetworzyć w wykaz określony we wniosku. Wytworzenie wykazu wymaga przeprowadzenia pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. Szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia i przeanalizowania wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo że składała się z wielu informacji prostych, będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej.

Ponadto wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Uzyskanie tylko i wyłącznie takich informacji jak: stanowisko, stopień służbowy, data wstąpienia do SW oraz wysokość dodatku służbowego, nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości wydatkowania środków publicznych przez jednostki organizacyjne SW, w tym do oceny skutecznej realizacji motywacyjnego charakteru tego świadczenia oraz konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, jak również nieracjonalnego wydatkowania publicznych pieniędzy. Wysokość dodatku służbowego, który w założeniu ma charakter uznaniowy, zależy od wielu czynników określonych w rozporządzeniu wykonawczym, a nie tylko od stanowiska, stopnia służbowego oraz daty wstąpienia do SW. Brak pełnej wiedzy na temat sytuacji służbowej danego funkcjonariusza, może prowadzić do mylnych wniosków w zakresie oceny wysokości jego dodatku służbowego.

Strona skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię pojęcia "informacja przetworzona". Ponadto podkreśliła, że wykazała istnienie szczególnego interesu uzyskaniu wnioskowanych informacji.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ, po przywołaniu treści § 4, § 5, § 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 153), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MS" stwierdził, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, której uzyskanie jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W analizowanej sprawie suma informacji prostych posiadanych przez dyrektora jednostki przekształca się w informację przetworzoną, gdyż uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Wytworzenie żądanej informacji publicznej w formie tabeli określonej w piśmie z 30 stycznia 2024 r. wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Ponadto w ocenie organu wnioskodawca nie wykazał że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jednocześnie organ nadmienił, że przytoczone przepisy rozporządzenia MS nie wskazują jako przesłanek określania wysokości dodatku służbowego funkcjonariusza ani konkretnego stanowiska, ani stopnia służbowego czy daty wstąpienia do SW, a takich informacji żąda wnioskodawca szeroko uzasadniając, że uzyskanie ich będzie szczególne dla interesu publicznego. W ocenie Dyrektora Okręgowego wskazana argumentacja wnioskodawcy jest całkowicie chybiona. Warunkiem spełnienia przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest nie tylko szczególna istotność problemu, którego dotyczy żądana informacja, ale również występująca po stronie wnioskodawcy możliwość rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Organizacji Międzyzakładowej [...] zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię wyrażenia "informacja przetworzona" polegającą na przyjęciu przez organ, że udostępnienie informacji w formie w jakiej istniała ona w chwili złożenia wniosku dodatkowo wymaga jej "przetworzenia";

2. art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których organ oparł twierdzenie, że udzielenie żądanych informacji tak znacznie zaangażuje środki i zasoby konieczne dla prawidłowego funkcjonowania jednostek penitencjarnych, że zakłóci to ich prawidłowe funkcjonowanie.

Strona skarżąca wyjaśniła, że jej wnioski o udostępnienie informacji publicznej nie wymagają przetwarzania innych informacji ponieważ żądana informacja została już wytworzona. Skarżąca wnioskowała o informacje w formie, postaci, kształcie, który ta informacja posiadała w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie. Wykładnia językowa użytego przez ustawodawcę sformułowania "informacja przetworzona" wyraźnie wskazuję że istotą informacji przetworzonej jest to, że nie jest ona zwykłą sumą informacji prostych lecz informacja nową. Przetwarzanie informacji nie polega więc na wyszukiwaniu, zbieraniu, zestawianiu informacji już wytworzonych. Informacją wymagającą przetwarzania byłaby kwota średniego dodatku na danym stanowisku lub w danej jednostce, a nie kwoty dodatków służbowych na wszystkich stanowiskach w danej jednostce. Udostępnienie informacji o średnich kwotach dodatków wymagałoby bowiem ich wyliczenia i informacja ta byłaby z pewnością informacją inną (nową) niż kwota poszczególnych dodatków.

Za odrzuceniem rozumowania, że w zakresie wyrażenia "informacja przetworzona" mieści się dokonanie zestawienia informacji lub odszukanie informacji już wytworzonych przemawia okoliczność, że każde udostępnienie informacji wymaga przeprowadzenia takich czynności. Takie rozumowanie czyniłoby zatem fikcyjnym prawo do uzyskania jakiejkolwiek informacji publicznej.

Jednocześnie strona skarżąca dodała, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał na jakich dowodach oparł stwierdzenie, że udzielenie żądanych informacji tak znacznie zaangażuje środki i zasoby konieczne dla prawidłowego funkcjonowania jednostek penitencjarnych, że zakłóci to ich prawidłowe funkcjonowanie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.).

W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., skarga - zgodnie z art. 151 ustawy p.p.s.a. - podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddano decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z 28 marca 2024 roku utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z 1 marca 2024 roku odmawiającą Organizacji Międzyzakładowej [...] (dalej: strona skarżąca, Organizacja Międzyzakładowa [...]) udostępnienia informacji publicznej, przy czym zasadniczą oś sporu między stronami stanowiła kwalifikacja prawna żądanych informacji – czy jest to informacja prosta czy też przetworzona i w konsekwencji spełnienie przez stronę skarżąca warunku wykazania szczególnego interesu społecznego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej]. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie (art. 1 ustawy).

Rozważania merytoryczne w sprawie należy rozpocząć od wskazania, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. (organ I instancji) niewątpliwie jest jednym z podmiotów wyszczególnionych w ww. przepisie.

Nie budzi także wątpliwości, w ocenie Sądu, że informacje, których udostępnienia domaga się wnioskujący Związek Zawodowy są informacją publiczną, której definicja legalna zawarta jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z tym przepisem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Z kolei w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazano przykładowy, otwarty katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika natomiast, że każda informacja, która dotyczy gospodarowania funduszami publicznymi, jest informacją publiczną, a tym samym podlega rygorowi udostępnienia w myśl przepisów tej ustawy. Z kolei, w pojęciu gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie i premiowanie pracowników, także i tych którzy, nie pełnią funkcji publicznych (por. np. wyroki: WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2020 r., IV SAB/Po 227/19, WSA w Krakowie z 22 sierpnia 2019 r., II SAB/Kr 221/19).

Do kategorii informacji publicznych zaliczają się zatem dane dotyczące wydatków podmiotu publicznego związane z wynagrodzeniem pracowników. W tym zakresie można żądać szczegółowych informacji dotyczących przeznaczania środków publicznych na wynagrodzenie konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Nie ma przy tym znaczenia, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą organu administracji, czy osoby pełniącej funkcję publiczną, bądź pozostawanie tych informacji w związku z pełnieniem takiej funkcji (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2020 r., IV SAB/Po 227/19, WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2018 r., II SAB/Gd 41/18).

W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że informacje o wysokości oraz datach przyznanych dodatków, nagród dla osób pełniących funkcje publiczne, a także powody ich przyznania mają charakter informacji publicznej.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w skład majątku publicznego wchodzą m.in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także dodatkami służbowymi, nagrodami) finansowane są bowiem ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1270). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Dlatego informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną.

Reasumując, przytoczone powyżej orzecznictwo, które Sąd podziela, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że informacje, których udostępnienia od Dyrektora Aresztu Śledczego w P. żąda strona skarżąca (zawarte we wniosku z 30 stycznia 2024 r.) są informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków, czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor Aresztu Śledczego w P. zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego Związku Zawodowego w trybie omawianej ustawy.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie dotyczył natomiast kwestii, czy - jak twierdzą organy obu instancji - informacje, których udostępnienia domaga się Organizacja Międzyzakładowa [...] stanowią informację publiczną przetworzoną oraz w dalszej kolejności kwestia, czy strona skarżąca wykazała szczególną istotność dla interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od wskazania, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, a tylko w art. 3 ust. 1 pk1 przewiduje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Dokonując wykładni pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do ugruntowanych już poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku z 2 września 2022 r., III OSK 1534/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. też wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. np. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, 21 lipca 2022 r., III OSK 1988/21) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. np. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu - ograniczenie wprowadzone przez art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (zob. wyroki NSA z 5 września 2013 r., I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13);

- "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., i OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyroki NSA: z 30 października 2008 r., I OSK 951/08; z 27 czerwca 2013 r., I OSK 529/13). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Podnosi się, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 5 września 2013 r., I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością;

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, gdyż informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów - informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji; w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

Wyrażany jest również pogląd, według którego mimo że anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów, i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2022 r., III OSK 914/21).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić w pierwszym rzędzie, że organy obu instancji nie wykazały, że realizacja wniosku Związku Zawodowego rzeczywiście wymaga ponadstandardowego nakładu pracy w postaci dokonania analiz, obliczeń, zestawień i stworzenia nowych danych, co wymagałoby zaangażowania dodatkowych sił i środków, jak to stwierdził organ pierwszej instancji. Poza gołosłownym twierdzeniem, że żądana informacja jest informacją przetworzoną oraz powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące spornej kwestii, w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie podano nawet, zbadania jakiej ilości dokumentów wymaga przygotowanie spornych danych. Uzasadnienie tych decyzji nie zawiera żadnych konkretnych danych, które pozwalałyby na zweryfikowanie stanowiska organów zajętego w sprawie. Natomiast do kwalifikacji informacji publicznej nie jest wystarczające "wskazanie" przez organy okoliczności, które uzasadniałyby uznanie informacji za przetworzoną, gdyż konieczne jest "wykazanie" tych okoliczności, czyli poparcie przez organy swoich twierdzeń faktami, wynikającymi z konkretnie wskazanych w decyzji, prawidłowo ocenionych dowodów (zob. np. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., III OSK 4964/21).

Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie, ocena, czy informacja publiczna ma postać "przetworzoną" we wskazanym w orzecznictwie rozumieniu, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie (por. m.in. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., I OSK 1703/19; z 21 października 2020 r., I OSK 834/20). Zauważyć też należy, iż to po stronie organu uznającego żądaną informację publiczną za informację przetworzoną leży wykazanie okoliczności wskazujących rzeczywiście na potrzebę "przetworzenia" informacji celem pozytywnego załatwienia wniosku. W niniejszej sprawie natomiast, zdaniem Sądu, powyższe nie zostało w sposób przekonujący przez organy obu instancji wykazane.

Po pierwsze, wypada zauważyć, że wniosek o udostępnienie przedmiotowych informacji złożył związek zawodowy zrzeszający pracowników Służby Więziennej, którzy - jak można założyć - dobrze orientują się w specyfice funkcjonowania zakładów karnych, w tym także co do możliwości (funkcjonalności) wykorzystywanych w ich działalności systemów elektronicznych. Tymczasem stanowiska organów obu instancji przeczą twierdzeniom skarżącego Związku Zawodowego, czyniąc to w sposób dość ogólnikowy i nieprzekonujący. W szczególności wypada zauważyć, że organu obydwu instancji w ogóle nie wyjaśniły, w czym leży trudność selekcji danych, ani jak ewentualnie przekłada się ona na praco-lub czasochłonność pobrania z systemu potrzebnych informacji i nie zmienia tego fakt przedstawienia nakładów pracy na rozprawie przez pełnomocnika. Sposób argumentacji przedstawiony w decyzji w istocie wymyka się sądowej kontroli i nie pozwala jednoznacznie rozstrzygnąć, czy informacja żądana przez Organizacja Międzyzakładowa [...] - z uwagi na jej przedmiot lub zakres i związaną z tym ewentualną czasochłonność lub pracochłonność w jej opracowaniu - rzeczywiście ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

Powyższa wątpliwość pozostaje jednak – w ocenie Sądu - bez istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sąd bowiem podziela pogląd strony skarżącej, że w okolicznościach tej sprawy, wnioskodawca żądnej informacji - jako związek zawodowy (ogólnopolski oraz międzyzakładowy), należy do kręgu podmiotów spełniających wymóg z art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie strona skarżąca wprawdzie nieprecyzyjnie wskazała przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, ale organ sięgając do ustawy o związkach zawodowych powinien dokonać analizy czy przesłanki te jednak w sprawie nie wystąpiły. Zdaniem Sądu z samej swojej istoty ogólnopolski związek zawodowy realizuje ustawowe oraz statutowe zadania na rzecz ogółu pracowników, będąc m.in. uprawnionym do monitorowania w jaki sposób kształtowane są wynagrodzenia w organach administracji publicznej w zestawieniu z efektywnością wykorzystywania przyznawanych na ten cel środków budżetowych. Charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanych informacji.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że na szczególny interes społeczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składają się trzy przesłanki:

1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; należy w tym miejscu pamiętać, że wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (por.m.in. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35),

2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych,

3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por.m.in. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13; wyrok NSA z 3 sierpnia 2010 r., I OSK 787/10, z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11, czy też z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12).

Przyjmuje się bowiem, że wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych.

Zdaniem tutejszego Sądu, Związek Zawodowy posiada takie możliwości. W ocenie Sądu, przyjąć należy, że wnioskodawca, jako organizacja związkowa, nie działa tylko w imieniu wąskiej grupy zawodowej, tj. pracowników, lecz działa ona także w interesie publicznym o charakterze powszechnym. Sąd uznał, że Organizacja Międzyzakładowa [...] spełnia warunek działania dla szerszej grupy osób.

Po pierwsze, zauważyć trzeba bowiem, że warunek "powszechności reprezentacji" nie musi oznaczać tylko działania o charakterze ogólnym, gdyż może wskazywać na działanie w imieniu znacznej grupy osób, a zatem działanie w imieniu pracowników jednego, czy kilku zakładów karnych jest działaniem w takim interesie. Ponadto, dodać należy, że zgodnie z art. 4 ustawy o związkach zawodowych, związki te działają nie tylko w imieniu swoich członków, ale wszystkich pracowników. Stąd też uznać należy, że ich znaczenie, gdy chodzi o reprezentowanie dużej liczby osób, oznacza bardzo szeroki zasięg.

Po drugie, stwierdzić należy, że organy obu instancji w ogóle pominęły rolę związków zawodowych w państwie. Tymczasem, warto podkreślić, że ochrona pracowników jest bardzo ważnym elementem funkcjonowania gospodarki rynkowej, ponieważ realizujące ją związki zawodowe wyrównują przewagę pracodawców nad pracobiorcami, niwelując w ten sposób konflikty społeczne. Związek zawodowy nie jest zatem tylko wąską organizacją reprezentującą wyłącznie swoich członków, ale spełnia ważne funkcje społeczne. Działalność związków zawodowych ma bowiem wpływ na wiele grup społecznych.

Sąd podziela w tym względzie stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 14 września 2017 r., II SA/Wa 447/17, że związek zawodowy wyposażony jest w realne uprawnienia, które pozwalają mu na wykorzystanie wnioskowanych informacji, wynikające w szczególności przepisów ustawy o związkach zawodowych: reprezentowania zbiorowych interesów pracowników (art. 4); współuczestniczenie w tworzeniu korzystnych warunków pracy (art. 6), kontrolowanie przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników (art. 8), wnioskowanie o zmiany w prawie (art. 20), występowanie do właściwych organów z wezwaniem do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości (art. 23). Z treści art. 4 ustawy o związkach zawodowych wynika także, że związki zawodowe działają nie tylko w imieniu swoich członków, ale wszystkich pracowników. Stąd ich znaczenie, gdy chodzi o reprezentowanie dużej liczby osób, oznacza bardzo szeroki zasięg (podobnie wyrok WSA z 13 lipca 2017 r., VIII SA/Wa 276/17).

Zatem już tylko sam charakter, czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanych informacji (por. też wyrok WSA w Łodzi z 22 czerwca 2022 r., II SA/Łd 366/22). Zaznaczyć jednak w tym miejscu należy, iż stanowisko Sądu nie prowadzi do wniosku, że każdej organizacji związkowej zawsze przysługuje prawo uzyskania każdej informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy Sąd wziął też pod uwagę, okoliczności wskazywane przez wnioskodawcę świadczące o realnej przydatności wnioskowanej informacji do realizacji celu jakim jest ochrona usprawiedliwionych interesów pracowników zakładów karnych i w rezultacie realnej możliwości wpływania na usprawnienie wykonywania zadań publicznych przez te podmioty. Nie można wszak zapominać, że wnioskująca organizacja związkowa zrzesza pracowników Służby Więziennej. Zatem do ochrony słusznych interesów tych pracowników w zakresie wynagrodzeń, wręcz niezbędne jest pozyskanie danych nie tylko z podmiotów, w których zatrudnieni są członkowie związku lecz także z innych podmiotów realizujących zadania w Służbie Więziennej. Wykorzystanie uzyskanych danych od tych podmiotów może odbywać się przez porównywanie nakładów na wynagrodzenia w poszczególnych podmiotach oraz wynagrodzeń, premii i dodatków przypadających na jednego pracownika zatrudnionego w tych podmiotach. To pozwala organizacjom związkowym wpływać na sprawiedliwe kształtowanie budżetów tych podmiotów i ich prawidłową realizację przez te podmioty. Brak prawa do informacji o wynagrodzeniach w praktyce sparaliżowałby funkcjonowanie związków zawodowych i ich organizacji na ponadzakładowym poziomie ich działania.

Reasumując, w tej sytuacji uznać należy, organy nie przeprowadziły należytego odniesienia się w zakresie wspomnianej oceny do unormowań prawnych dotyczących zasad funkcjonowania związków zawodowych i istoty ich udziału w stosunkach społeczno-gospodarczych, a tym samym możliwości wpływu na wykorzystywanie uzyskanych informacji publicznych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, w tym m.in. wydatkowania przez te organy publicznych środków finansowych.

Z tego też powodu należy uznać, że przeprowadzając analizę spełniania przez stronę skarżącą przesłanki możliwości działania dla szerszej grupy osób, organy dokonały wadliwego zastosowania przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji nieuprawnionej odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Według Sądu, uznać należy, że nie jest wystarczające takie skonstruowanie uzasadnienia decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w której organ, uzasadniając ową odmowę, skupia się wyłącznie na ogólnym zdefiniowaniu pojęcia szczególnej istoty dla interesu społecznego, bez jednoczesnego odniesienia tych ustaleń zarówno do konkretnej informacji wnioskowanej przez stronę skarżącą, jak i istoty (profilu) jej działania w sferze publicznej.

Podsumowując, należy stwierdzić, że zarówno Dyrektor Aresztu Śledczego w P., jak i w instancji odwoławczej Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł., nie przedstawili przekonywujących argumentów, które pozwoliłyby Sądowi w sposób jednoznaczny przyjąć, iż skarżący Związek Zawodowy nie wykazał w toku postępowania, iż jest w stanie wykorzystać wnioskowaną informację w sposób wskazany w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji, przyjąć trzeba, że przeprowadzona przez te organy ocena była arbitralna.

Nie ulega zatem wątpliwości, że uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik obu spornych rozstrzygnięć, albowiem spowodowało w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zastosowanie powyższych przepisów wymaga jednak zawsze właściwego i bardzo precyzyjnego wyjaśnienia, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., czego w niniejszej sprawie zabrakło, a co ma istotne znaczenie, albowiem prowadzi do bezprawnego ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu obywateli do informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej.

Reasumując całokształt przeprowadzonych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania oraz uwzględnić, że takie czynności organu jak wyszukanie dokumentów, ich selekcja i analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej, albowiem nie tworzą informacji nowej.

MR