Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 159/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Inne~Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono wniosek

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Zgorzeleckiego z dnia 15 listopada 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Zgorzeleckim a Dolnośląską Służbą Dróg i Kolei we Wrocławiu oraz Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego dla drogi gminnej postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 15 listopada 2023 r. Starosta Zgorzelecki (dalej: "Starosta"), na podstawie art. 22 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Starostę Zgorzeleckiego, a Dolnośląską Służbą Dróg i Kolei we Wrocławiu (dalej: "DSDiK") oraz Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie:

- uzgodnienia projektu budowlanego dla inwestycji pn. "Budowa drogi gminnej oznaczonej 1KDZ na odcinku od drogi wojewódzkiej nr 351 do drogi krajowej nr 30 w miejscowości Jędrzychowice, gmina Zgorzelec i miasto Zgorzelec", zlokalizowanej na działkach (nr 174/1 i 175/1), obręb Jędrzychowice oraz

- wydania zezwolenia na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu 25 października 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Zgorzelcu wpłynęło pismo Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu wraz z wnioskiem B. Sp. z o.o. w W. z dnia 6 października 2023 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego dla drogi gminnej projektowanej na działkach nr 174/1 i 175/1, obręb Jędrzychowice oraz wydania zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z treści pisma, wniosek ten został przekazany wraz z załącznikiem pismem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 sierpnia 2023 r. Organ wskazał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśniła, że działki m.in. nr 175/11 i nr 174/1, obręb Jędrzychowice stanowiły pas byłej drogi krajowej nr 351, której w wyniku zmiany jej kategorii zarządcą stała się Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu. Organ wskazał, że znajduje to potwierdzenie w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r.; Nr 160, poz. 1071). W związku z powyższym podmiot ten nie może wydać zgody na dysponowanie ww. nieruchomością. Z kolei, według Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu działki nie stanowią odcinka drogi wojewódzkiej nr 351 ponieważ leżą na terenach zielonych poza nasypem drogowym i rowem przydrożnym. Na terenie działek nie znajdują się ponadto żadne elementy drogi wojewódzkiej związane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Ponadto, Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu wskazała, iż nie planowała budowy, ani przebudowy drogi wojewódzkiej na tych działkach. W zapisach ewidencji gruntów i budynków jako właściciela działek wskazano Skarb Państwa, jednak zarządzającym gruntem jest Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych (poprzednik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad). Stan ten potwierdza księga wieczysta nr JG1Z/00016300/9. Przed ustanowieniem trwałego zarządu, działką nr 175/11 zarządzała Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych na zasadach posiadacza samoistnego. Do dnia dzisiejszego wyżej wymienione działki znajdują się w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Ponadto organ wskazał, że działką nr 174/1, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr JG1Z/00016747/4, przed ustanowieniem dla niej trwałego zarządu gospodarowała Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). Starosta Zgorzelecki w konkluzji stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 175/11 i nr 174/1, obręb Jędrzychowice i w związku z tym wnosi, by Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał powstały spór kompetencyjny i wskazał organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Dolnośląską Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu pismem z dnia 8 stycznia 2024r. wyjaśniła, że dokonała uzgodnienia projektu budowlanego inwestycji - "Budowa drogi gminnej oznaczonej 1KDZ (na odcinku m. Jędrzychowice, gm. Zgorzelec i m. Zgorzelec"). Uzgodnienia dokonano na wniosek inwestora pismem z dnia 29 czerwca 2023 r., na podstawie którego udzielono ponadto inwestorowi prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane dla działek bezspornie stanowiących pas drogowy drogi wojewódzkiej nr 351, tj. dz. nr 177/7 i 176/8, AM-2, obręb 0004 Jędrzychowice, gmina Zgorzelec. Przy czym działka nr 176/8 stanowi własność Województwa Dolnośląskiego, natomiast stan prawny dz. nr 177/7 jest nieuregulowany. Kolejnym wnioskiem z 6 października 2023 r., inwestor wystąpił o udzielenie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, których planowane jest czasowe rozgraniczenie w korzystaniu z nieruchomości, w związku z realizacją inwestycji budowy drogi gminnej. Po przeanalizowaniu wniosku stwierdzono, że powyższe działki nie stanowią pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 351. Organ ten wskazał, że pas drogowy to pas z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga, tj. budowla składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że na działkach nr 174/1 i 175/11 nie znajdują się jakiekolwiek elementy stanowiące drogę ani urządzenia pasa drogowego. Mając powyższe na uwadze przekazano dokumenty Staroście Zgorzeleckiemu.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu pismem z dnia 16 stycznia 2024 r. przedstawiła odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z dnia 15 listopada 2023 r. wniesiony przez Starostę Zgorzeleckiego. Organ ten wskazał, że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku z uwagi na to, że działki nr 174/1, 174/10, 175/11, obręb Jędrzychowice nie leżą w liniach rozgraniczających drogi krajowej. Do dnia 31 grudnia 1998 r. nieruchomości te stanowiły pas byłej drogi krajowej nr 351. W wyniku wprowadzonych w 1998 roku zmian administracyjnych państwa zmieniła się z mocy prawa kategoria ww. drogi i jej zarządcą stała się Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu. Ponadto zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 Nr 133, poz. 872) oraz załącznikiem nr 2 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich droga nr 351 relacji Jagodzin - Zgorzelec znajduje się w wykazie dróg wojewódzkich. W konkluzji organ ten wskazał, że powyższe działki z mocy prawa nie znajdują się w trwałym zarządzie GDDKiA, a w konsekwencji - organ ten nie jest organem uprawnionym do udzielenia zgody na dysponowanie powyższa nieruchomością na cele budowlane związane z wnioskowaną inwestycją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniosek w niniejszej sprawie podlegał oddaleniu.

Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o charakterze kompetencyjnym nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych lub rekonstruowanej jednakowo regulacji kompetencyjnej. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17). Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest ponadto stwierdzenie, że rozbieżności interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny) i konkretny (a nie abstrakcyjny).

Pozostające w niniejszej sprawie w negatywnym sporze kompetencyjnym organy nie wykazały, że ujawnione rozbieżności interpretacyjne lub subsumpcyjne powstały na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (w aktualnym stanie prawnym: liniowych urządzeń obcych), zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.).

W przedmiotowej sprawie rozbieżność stanowisk organów jest konsekwencją niedokonania pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle zasadniczej przesłanki determinującej określenie organu właściwego do załatwienia sprawy, której dotyczy spór, to jest statusu publicznoprawnego drogi, w której pasie ma zostać umieszczona projektowana infrastruktura techniczna w postaci przyłącza telekomunikacyjnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym odpowiednich urządzeń infrastruktury technicznej jest wydawane przez właściwego zarządcę drogi, a więc – zgodnie z art. 19 ust. 2 u.d.p., z zastrzeżeniem art. 19 ust. 3, 5, 5a i 8 u.d.p. – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (co do dróg krajowych), zarząd województwa (co do dróg wojewódzkich), zarząd powiatu (co do dróg powiatowych), wójta/burmistrza/prezydenta miasta (co do dróg gminnych). O właściwości rzeczowej organu w sprawach, o których mowa w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., rozstrzyga zatem co do zasady formalnoprawny status odpowiedniej drogi publicznej, której dotyczy wniosek o umieszczenie w jej pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (liniowych urządzeń obcych – zob. art. 4 pkt 2b u.d.p.), co oznacza, że kategoryczne ustalenia kompetencyjne są warunkowane prawidłowością i ostatecznością ustaleń faktycznych w przedmiocie kategorii danej drogi publicznej (art. 2a i art. 5-7 u.d.p.).

Analiza akt administracyjnych przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prowadzi do wniosku, że organy pozostające w sporze nie tylko nie ustaliły aktualnej podstawy prawnej (przepis ustawy, akt właściwego organu) statusu kategorialnego drogi w zakresie działek nr 174/1 i nr 175/11, obręb Jędrzychowice, lecz także nie określiły podstaw do wyznaczenia granic pasa drogowego określonej drogi publicznej, w której ciągu mają znajdować się ww. działki. W szczególności nie wykazano za pomocą wiarygodnej i pewnej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oraz opisowej, czy i w jakim zakresie działki te należą do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 351, obręb Jędrzychowice.

W związku z powyższym należy w tym miejscu przypomnieć organom pozostającym na tle przedmiotowej sprawy w sporze kompetencyjnym, że rzeczywiście sporne zagadnienie statusu kategorialnego drogi publicznej (art. 2a i art. 5-7 u.d.p.) może zostać rozstrzygnięte albo w drodze wydania formalnego aktu w procedurach przewidzianych w art. 5-7 u.d.p., albo samoistnie (z mocy ustawy) z chwilą wystąpienia określonych przesłanek (zob. art. 10 ust. 4–5f u.d.p.), których wykazanie należy do właściwego organu administracji publicznej, a – w razie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego na tym tle – do organów pozostających w tego rodzaju sporach. W tej drugiej sytuacji, organy pozostające w sporze mają z jednej strony obowiązek precyzyjnego określenia regulacji kompetencyjnej, co do której istnieją rozbieżności interpretacyjne lub subsumpcyjne, z drugiej zaś – obowiązek przedstawienia wraz z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (stan ten musi zostać ustalony w sposób pełny i wyczerpujący oraz na podstawie wiarygodnego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego). W sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, na tle której zaistniał spór o rozgraniczenie kompetencji organów, nie został ustalony jednoznacznie, nie można mówić o powstaniu realnego, aktualnego i konkretnego sporu w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., który może podlegać merytorycznemu i pozytywnemu rozstrzygnięciu przez wskazanie organu właściwego (por. np. postanowienie NSA z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II GW 110/23; postanowienie NSA z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15; postanowienie NSA z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; postanowienie NSA z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16).

Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.