Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 206/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 17 pkt 12, art. 20, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi A.T. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2020 roku nr XXIX/972/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...], do terenów [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 16 listopada 2023 r. A.T., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr XXIX/972/20 Rady Miejskiej w Łodzi z 26 sierpnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Przyjacielskiej, Z., Bałtyckiej, Lotnej, Sąsiedzkiej, do terenów kolejowych powoływaną dalej jako: "m.p.z.p.".

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 17 ust. 12 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przez Prezydenta Miasta Łodzi terminu 21 dni na rozpatrzenie uwag dotyczących projektu planu zagospodarowania przestrzennego, które osoby fizyczne, prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające zdolności prawnej mogły zgłaszać po zakończeniu wyłożenia projektu planu;

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z przekroczeniem zasady władztwa planistycznego gminy i naruszenia zasady proporcjonalności, polegającego na niedozwolonym i nieproporcjonalnym ograniczeniu właścicielskich uprawnień skarżącego poprzez wprowadzenie ograniczeń związanych z pasem ochronnym od magistrali wodociągowej oraz oznaczenie działki nr [...], położonej w obrębie [...] w Ł., przy ul. Z. (bez nr) jako tereny zieleni naturalnej 9ZN), w zw. z czym uniemożliwiono przebudowę systemu wodociągowego "D" tak, aby nie przebiegał przez wskazaną działkę i nie ograniczał jej właścicielom władztwa nad swoją nieruchomością.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organy na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że w trakcie procedury legislacyjnej organy w rażący sposób nie dotrzymały procedury o której stanowi art. 17 u.p.z.p., zaś każde odstępstwo od niej stanowi o unieważnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie procesu planistycznego Prezydent Miasta Łodzi przekroczył 21-dniowy termin na rozpatrywanie uwag podczas trzeciego wyłożenia projektu planu. 29 listopada 2019 r. zakończyło się składanie uwag do projektu planu, tym samym ostateczny 21-dniowy termin na rozpatrzenie wszelkich uwag przypadał 20 grudnia 2019 r. Do tego dnia organ nie wydał stosownego zarządzenia. Wydał je natomiast 23 grudnia 2019 r. przekraczając ustawowy termin o 3 dni. W ocenie skarżącego nie zaistniała żadna okoliczność - ani faktyczna, ani prawna - która pozwoliłaby organowi na przedłużenie tego terminu. Przekraczając ustawowy termin gmina naruszyła obiektywny porządek prawny oraz przekroczyła przysługujące jej ramy władztwa planistycznego. Nieprzestrzeganie tych przepisów zostało przez ustawodawcę obarczone na podstawie art. 28 u.p.z.p. nieważnością całej uchwały. Naruszenie procedury planistycznej, a za takie należy rozumieć przekroczenie ustawowego terminu, który w ocenie skarżącego ma charakter zawity, na rozpatrywanie uwag do niego wniesionych, wiąże się z nieważnością całej uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie jego części. Jednakże w związku z tym, że uwagi odnoszą się do całego planu, a nie jedynie jego fragmentów, ich nieterminowe rozpatrzenie winno wiązać się ze stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Następnie skarżący nie zgodził się wprowadzeniem w m.p.z.p. ograniczeń związanych z pasem ochronnym od magistrali wodociągowej oraz oznaczeniem działki nr [...], położonej w obrębie [...] w Ł., przy ul. Z. (bez nr) jako tereny zieleni naturalnej 9ZN) uniemożliwiając przebudowę systemu wodociągowego "D". Organ nie wziął pod uwagę taktu, że właściciel działki nie będzie mógł korzystać z własnej nieruchomości ze względu na oznaczenie jej fragmentu jako teren zieleni naturalnej. Ponadto organ nie uwzględnił utrudnień, jakie wiąże za sobą przebieganie w tym miejscu instalacji wodociągowej, która została wybudowana w 1943 r., zapewne w czasie, w którym nie znajdowała się tam działka mieszkalna. Brak zmiany przebiegu sieci wodociągowej prowadzi do tego, że Łódzka Spółka I. sp. z o.o. żąda od właściciela działki ustanowienia służebności przesyłu celem prowadzenia robót konserwacyjnych sieci wodociągowej.

W ocenie skarżącego nie sposób zgodzić się z tym, aby samowolne ograniczenie prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego było zgodne z Konstytucją RP. Określenie przeznaczenia nieruchomości odbyło się bez jakiejkolwiek konsultacji ze skarżącym oraz bez jego wiedzy. Nie uwzględniono również interesu społecznego jednostki narzucając jej z jakiej części nieruchomości de facto nie może korzystać.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości, odstąpienie od ponownego dokonywania oceny legalności zaskarżonej uchwały na zasadzie art. 101 ust. 2 u.s.g. i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

W ocenie organu skarżący mimo powołania się na przysługujące mu prawo własności nie wykazał swojego indywidualnego, rzeczywistego interesu prawnego lub uprawnienia, które mogłoby zostać naruszone zaskarżoną uchwałą.

Następnie stwierdził, że Sąd dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc potrzeby (ani możliwości) dokonywania ponownej kontroli tego samego.

Następnie Rada Miejska wyjaśniła, że m.p.z.p. został sporządzony w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi uchwalonego uchwałą nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r., zmienionego uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi nr VI/215/19 z 6 marca 2019 r. i nr LII/1605/21 z 22 grudnia 2021 r., powoływanej dalej jako: "Studium". Działka skarżącego została określona w Studium jako teren aktywny przyrodniczo, w tym użytkowany rolniczo, oznaczony symbolem "O". Obszar ten został opisany w Studium jako teren pozbawiony możliwości realizacji nowej zabudowy, dlatego w planie miejscowym dla wskazanej działki nie wprowadzono terenów zabudowy mieszkaniowej. Nieruchomość zlokalizowana jest na gruntach ornych i jest pozbawiona zabudowy. Ponadto zgodnie z wcześniejszymi, nieobowiązującymi dokumentami planistycznymi tj.: Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Łodzi zatwierdzonego uchwałą nr LVII/491/93 Rady Miejskiej w Łodzi z 2 czerwca 1993 r., Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi uchwalonego uchwałą nr LXXVII/1793/02 Rady Miejskiej w Łodzi z 3 kwietnia 2002 r., Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi przyjętego uchwałą nr XCIX/1826/10 Rady Miejskiej w Łodzi z 27 października 2010 r., działka skarżącego wówczas także znajdowała się w granicach terenów otwartych, niezurbanizowanych, gdzie nie planowano możliwości realizacji nowej zabudowy.

Organ podkreślił jednocześnie, że skarżący nie uczestniczył w procesie sporządzania zaskarżonego planu miejscowego, nie złożył wniosku do projektu planu miejscowego ani uwag podczas trzech wyłożeń planu do publicznego wglądu, a także nie wziął udziału w żadnej z trzech zorganizowanych dyskusji publicznych nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Organ nie zgodził się z twierdzeniami jakoby naruszył zasadę proporcjonalności, polegającą na niedozwolonym i nieproporcjonalnym ograniczeniu właścicielskich uprawnień skarżącego. Przez jego działkę wzdłuż ul. Z. przebiega istniejąca magistrala wodociągowa od której wyznaczono w planie miejscowym pas ochronny, a szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu pasów ochronnych określają przepisy odrębne. Istniejące sieci wraz z pasami ochronnymi oznaczone są na rynku planu informacyjnie. Ponadto w planie ustalono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, wyposażanie terenów w infrastrukturę techniczną w oparciu o istniejące systemy, jej przebudowę i rozbudowę, a także budowę nowych systemów oraz dopuszczono lokalizację infrastruktury technicznej o terenach o innych przeznaczeniu. Zatem w ocenie organu nie doszło do naruszenia uprawnień właścicielskich, ponieważ ustalenia planu nie stanowią przeszkody do przebudowy systemu wodociągowego "D". Uchwała nie narusza przysługujących skarżącemu uprawnień właścicielskich takich jak korzystanie z nieruchomości lub zbycie i nie nakłada na niego żadnych obowiązków. W ocenie organu uchwała nie narusza zatem interesu prawnego.

Odnosząc się do kwestii naruszenia procedury planistycznej organ stwierdził, że w istocie przekroczył 21-dniowy na rozpatrzenie uwag, który upłynął 20 grudnia 2019 r. (w piątek), jednakże uwagi te zostały rozpatrzone 23 grudnia 2019 r. (w najbliższy poniedziałek). Organ nie zgodził się z twierdzeniem, aby termin rozpatrzenia przez organ wykonawczy gminy uwag do planu miał charakter zawity w rozumieniu przepisów k.p.a. Termin ten ma, podobnie jak zdecydowana większość terminów określanych przez ustawodawcę dla organów władzy publicznej, charakter wyłącznie instrukcyjny, na co wskazuje chociażby okoliczność, że ustawodawca z jego naruszeniem nie wiąże jakichkolwiek skutków. Procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opiera się na pewnej chronologicznej sekwencji czynności, które następują po sobie w taki sposób, że przeprowadzenie i ewentualnie wyniki czynności zakończonej umożliwiają realizację kolejnej. Przejście do kolejnej fazy procedury uchwalania planu uzależnione jest zatem nie od długotrwałości, czy też terminowości przeprowadzenia faz poprzedzających, lecz jedynie od ich zrealizowania. Nie stanowi zatem istotnego naruszenia prawa samo uchybienie terminom instrukcyjnym niewiążące się z jakimkolwiek naruszeniem chronologicznego następstwa kolejnych faz procedury planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast z uwagi na treść z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr XXIX/972/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Przyjacielskiej, Z., Bałtyckiej, Lotnej, Sąsiedzkiej, do terenów kolejowych.

Uchwała ta, zgodnie z zapisem art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", jest aktem prawa miejscowego objętym zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W związku z powyższym kontrola sądowoadministracyjna jest zatem dopuszczalna, koniecznym jest tym samym jej scharakteryzowanie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że niniejsza kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003/8/4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. wyroki: NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09 oraz WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1288/19, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

W świetle powyższych uwag, wątpliwości Sądu nie budzi legitymacja A. T. do wniesienia skargi przez kwestionującego treść planu miejscowego właściciela nieruchomości w odniesieniu do działki nr [...], która została objęta treścią zaskarżonej uchwały. Jeżeli zatem skarżący posiada w sprawie interes prawny wynikający z przysługującego prawa własności do działki nr [...] granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres jego uprawnień właścicielskich. Uwzględniając zatem powyższą ocenę stwierdzić należy, że wniosek organu o odrzucenie skargi jest bezpodstawny.

Mając na uwadze zarzuty skargi należy wskazać, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga okazała się zasadna, należy wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można bowiem w świetle powołanych przepisów kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego.

Poprzez "tryb sporządzania planu miejscowego", którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 i z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określonych ramach Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu i zasad sporządzania planu skutkujących obowiązkiem stwierdzeniem nieważności uchwały. W tym miejscu należy zauważyć, że zaskarżony plan nie był bezpośrednio przedmiotem kontroli w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi, bowiem w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 819/20 Sąd rozstrzygał w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 1 października 2020 r. nr PNIK-I.4131.682.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi. Mając na względzie powyższą okoliczność w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę należy poddać kontroli również kwestię legalności i prawidłowości trybu i zasad uchwalania planu i oceny czy nie doszło do naruszenia procedury mogącego wpłynąć na legalność całej uchwały.

Z przekazanej dokumentacji planistycznej sporządzanej w toku procedury planistycznej wynika, że uchwała została podjęta zgodnie z przepisami u.p.z.p. Czynności wymagane prawem w toku procedury planistycznej zostały dokonane w należyty sposób, co potwierdza cała dokumentacja planistyczna. Projekt przyszłego planu został zaopiniowany i skonsultowany ze wszystkimi wymaganymi do tego organami. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpoznane, o czym stanowi załącznik do Uchwały. Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o wyłożeniach, o przekazaniu projektu do konsultacji zostały prawidłowo dokonane. Całościowa analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zasady i tryb sporządzania planu miejscowego zostały zachowane. Zaskarżoną uchwałę podjęła właściwa miejscowo rada gminy, a jej projekt został sporządzony przez właściwego miejscowo prezydenta miasta. Tym samym, w opinii Sądu nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podczas procedury planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej Uchwały.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 12 u.p.z.p. dotyczącego przekroczenia terminu 21 dni na rozpatrzenie uwag dotyczących projektu planu zagospodarowania przestrzennego, które osoby fizyczne, prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające zdolności prawnej mogły zgłaszać po zakończeniu wyłożenia projektu planu, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż naruszenie to, choć niewątpliwie miało miejsce, nie charakteryzuje się cechą istotności w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. "Istotność" naruszenia prawa jest pojęciem niedookreślonym, jednakże powszechnie przyjmuje się, że za takie naruszenie prawa należy uznawać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. W przypadku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego istotnym jest takie naruszenie procedury, które miałoby wpływ na treść planu, a więc, jak już wyżej wskazano, spowodowałoby podjęcie w nim innego rozstrzygnięcia niż w sytuacji, gdyby takiego naruszenia nie było.

Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z treścią art. 17 pkt 12 u.p.z.p. organ wykonawczy rozpatruje uwagi w terminie nie dłuższym niż 21 dni licząc od dnia upływu terminu ich składania. Analiza procedury planistycznej niewątpliwie prowadzi do stwierdzenia, że doszło przekroczenia tego terminu, jednakże po pierwsze nie skutkowało ono przyjęciem w planie ustaleń odmiennych od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie przekroczono tego terminu, a po drugie termin ten został przekroczony jedynie o 3 dni. 29 listopada 2019 r. zakończyło się składanie uwag do projektu planu, zatem 20 grudnia 2019 r. następował upływ 21-dniowego terminu na ich rozpatrzenie, a organ planistyczny 23 grudnia 2019 r. wydał zarządzenie w sprawie uwag. Ponownie należy podkreślić, że dla ustalenia istotności naruszenia trybu sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. decydujące znaczenie ma wpływ naruszenia na treść planu, a w przypadku wskazanego naruszenia, nie sposób stwierdzić, że jego brak, tj. rozpatrzenie uwag w ustawowym terminie skutkowałby innymi ustaleniami planu miejscowego, w szczególności w odniesieniu do działki należącej do skarżącego. Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotem rozpatrzenia uwag nie były te wniesione przez skarżącego, albowiem on takowych w toku procedury planistycznej nie składał. Wobec tego nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego. W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 u.s.g., powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu i które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93, CBOSA).

W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego brak naruszenia interesu prawnego strony ma miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przepisów u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H. Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198 oraz wyroki: NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; WSA w Lublinie z 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 342/08 lub WSA w Białymstoku z 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 418/18, CBOSA).

Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu postanowienia z 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 487/16, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie uwzględnia się skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wówczas, gdy naruszony został wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, CBOSA).

Mając na względzie powyższe uwagi natury ogólnej wyjaśnić należy, że skarżący zarzucił w skardze oznaczenie działki nr [...] jako tereny zieleni naturalnej 3ZN i tym samym uniemożliwienie przebudowy systemu wodociągowego "D" oraz wprowadzenie ograniczeń związanych z pasem ochronnym od magistrali wodociągowej.

Odnosząc się do pierwszego z twierdzeń należy wskazać, że m.p.z.p. został sporządzony w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi uchwalonego uchwałą nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r. zmienionego uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi nr VI/215/19 z 6 marca 2019 r. i nr LII/1605/21 z 22 grudnia 2021 r., powoływanej dalej jako "Studium". Działka skarżącego oznaczona nr [...] została określona w Studium jako teren aktywny przyrodniczo, w tym użytkowany rolniczo oznaczony symbolem "O". Obszary te określono w Studium jako kluczowe dla systemu przyrodniczego pełniące funkcje klimatyczne, biologiczne i krajobrazowe, położone na obrzeżach miasta, w tym doliny rzeczne oraz korytarze napowietrzające. Teren ten został opisany w Studium jako teren pozbawiony możliwości realizacji nowej zabudowy w konsekwencji czego w m.p.z.p. nie wprowadzono terenów zabudowy mieszkaniowej.

Organ pozostając związany zapisami Studium obowiązany był je zatem uwzględnić konstruując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 20 u.p.z.p.). W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego postrzegana jest bowiem jako kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyroki NSA: z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/14; z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13 oraz z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2732/12, CBOSA).

Zestawienie zapisów Studium oraz m.p.z.p. zdaniem Sądu niewątpliwie prowadzi do konstatacji o zgodności przeznaczenia terenu rozumianej jako kontynuacji identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium. Działka skarżącego w Studium znajdowała się na terenach aktywnych przyrodniczo, w tym użytkowanych rolniczo bez możliwości realizacji nowej zabudowy, zatem organ uprawniony był do oznaczenia jej w m.p.z.p. jako zieleń naturalną 3ZN, czyli teren otwarty związany z ochroną elementów systemu przyrodniczego.

Wskazać w tym miejscu należy, że planowanie przestrzenne w gminie następuje w oparciu o przyznane gminie, w sferze jej zadań własnych, władztwo planistyczne (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), które realizowane jest w formie ustanawiania prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zwrócenie uwagi na to zagadnienie jest istotne, albowiem należy mieć świadomość, że planowanie przestrzenne to nie tyle proces stosowania prawa w określonych przez nie granicach, ale też proces jego stanowienia na szczeblu gminnym. W ramach przyznanych gminie uprawnień może ona według własnego uznania kształtować i prowadzić politykę przestrzenną, której instrumentem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednakże prawo to nie jest nieograniczone. Gmina jest w planowaniu przestrzennym związana normami wyższego rządu – ustawami i Konstytucją RP. Dotyczy zarówno zagadnień uregulowanych przepisami szczególnymi jak i też ogólnych zasad planowania przestrzennego i stanowienia prawa jako takiego. W myśl art. 6 ust 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji RP). Nie jest ono wszakże jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu art. 1 ust 2 u.p.z.p. wynika bowiem nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym, innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia (por. wyrok WSA w Łodzi z 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 980/22, CBOSA).

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Co również istotne lokalny prawodawca uchwalając m.p.z.p. nie ograniczył prawa własności skarżącego w sposób nadmierny albowiem po wejściu w życie planu jego działka może być użytkowana zgodnie z dotychczasowym sposobem. Warto w tym miejscu podkreślić fakt, że nieruchomość skarżącego jest zlokalizowana na gruntach ornych i nie jest zabudowana. Ponadto jak wynika z nieobowiązujących już dokumentów planistycznych działka skarżącego znajdowała się również wcześniej w granicach terenów otwartych, niezurbanizowanych, gdzie nie planowano możliwości realizacji nowej zabudowy. W ocenie Sądu takie przeznaczenie nieruchomości skarżącego w m.p.z.p. stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz odpowiada społeczno-gospodarczemu przeznaczeniu takich terenów.

Sąd nie zgadza się również z zarzutem określenia przeznaczenia nieruchomości bez jakiejkolwiek konsultacji ze skarżącym oraz bez jego wiedzy skoro nie uczestniczył on aktywnie w toku procedury planistycznej nie wnosząc żadnych uwag. Projekt planu miejscowego był wykładany do publicznego wglądu zatem zagwarantowana została możliwość składania uwag. Skarżący nie skorzystał jednak z możliwości złożenia wniosku lub uwagi do projektu planu, nie wykazał on tym samym jakiegokolwiek zaangażowania na etapie procedury planistycznej celem wyrażenia stanowiska jakoby proponowane w projekcie skarżonego planu zapisy naruszały jego interes prawny.

Nie sposób również podzielić zarzutu braku możliwości przebudowy systemu wodociągowego. Zwrócić uwagę należy bowiem na zapis § 13 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., zgodnie z którym: "Ustala się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej: wyposażanie terenów w infrastrukturę techniczną w oparciu o istniejące systemy, jej przebudowę i rozbudowę, a także budowę nowych systemów". M.p.z.p. określa tereny gdzie infrastruktura techniczna, w tym właśnie wodociąg, może przebiegać – zarówno podstawowe jak i wyjątki (§ 13 ust. 1 pkt 1 – 4 m.p.z.p.) i nie zabrania, wbrew twierdzeniom skarżącego, ewentualnej zmiany jego lokalizacji w przyszłości.

Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że istnienie magistrali wodociągowej wiąże się z koniecznością podjęcia określonych działań, w tym właśnie wyznaczenia strefy ochronnej, czyli obszaru nieruchomości niezbędnego do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania urządzeń, determinowanego m.in. rodzajem urządzenia, stanem technicznym, stosowanymi materiałami do budowy urządzeń, koniecznością przeprowadzenia remontów lub usuwania awarii. W obecnym stanie prawnym to przedsiębiorcy przesyłowi z branży wodociągowo-kanalizacyjnej, jako operatorzy sieci, są uprawnieni do określania pasów ochronnych niezbędnych do ustalenia treści i zakresu służebności przesyłu. Podejmując zaskarżoną uchwałę organ nie wykroczył poza granice przysługującego jemu władztwa planistycznego. Ograniczanie prawa własności w powyższym zakresie i wprowadzenie strefy ochronnej jest dopuszczalne, prawo własności skarżącego doznało niewielkiego ograniczenia, lecz zaistniało one jedynie w niezbędnym zakresie ochronnym, zaś z materiału sprawy nie wynika, aby stopień uciążliwości mógł przesądzać o nieważności podjętej uchwały. Ponadto należy podkreślić, że sieć wodociągowa przebiega jedynie na niewielkim fragmencie działki skarżącego (północno-wschodnia część), zatem ingerencja w prawo własności jest znikoma, a ponadto nie wyróżnia się na tle pozostałych działek przez które przechodzi ww. magistrala.

Mając na względzie poczynione powyżej uwagi Sąd stoi na stanowisku, że w przypadku zaskarżonego m.p.z.p. nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego w zakresie przeznaczenia i warunków zabudowy działki skarżącego. O ile nie ulega wątpliwości, że przepisy planu nie spełniają jego oczekiwań, to nie ma też podstaw do oceny, że gmina wprowadzając je nie wyważyła należycie ogólnych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym.

Konkludując Sąd stwierdził, że wprawdzie zapisy zaskarżonej uchwały ingerują w uprawnienia skarżącego jako właściciela działki nr [...], to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego i mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego. Przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały organ wyważył należycie interes społeczny i indywidualny skarżącego, a ingerencja w prawo własności nie narusza w tym wypadku zasady proporcjonalności. W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, a jego ochrona, choć gwarantowana zapisami Konstytucji RP (w szczególności art. 21 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3), nie ma charakteru absolutnego, dopuszcza określone ograniczenia, na co wskazuje sam art. 140 k.c., z którego wynika, że granice prawa własności wyznaczają: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Jednym z takich ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego jasno wynika możliwość wprowadzania do planu miejscowego szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień właścicielskich na obszarze objętym tym planem (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 48/17, CBOSA).

Brak przekroczenia granic władztwa planistycznego wynika z możliwości odkodowania z procesu planistycznego motywów wprowadzonych ograniczeń. Skoro zatem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, a u.p.z.p. upoważnia do wprowadzenia ograniczeń w planie miejscowym, co nastąpiło w sprawie niniejszej w sposób wyżej wskazany bez naruszenia prawa, to skargę należało uznać za bezzasadną. Jednocześnie nie można stwierdzić w tej sytuacji nadużycia władztwa planistycznego gminy, a w szczególności naruszenia zasady proporcjonalności. Podjęte przez organ rozstrzygnięcia w ramach planowania przestrzennego okazały się uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska oraz potrzebami interesu publicznego, a także uwarunkowaniami należącej do skarżącego nieruchomości. Ustalenia planu pozostają zatem w zgodzie z obowiązującym prawem, zostały podjęte w granicach przysługującego organowi władztwa planistycznego, w którego ramach prawidłowo określono przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu należącego do skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się natomiast do wniosku organu o obciążenie skarżącego kosztami postępowania, wskazać należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że przepisy p.p.s.a. nie kreują podstaw do przyznania w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a zatem sądem administracyjnym pierwszej instancji, zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, którego działanie bądź bezczynność stanowi przedmiot skargi nawet w sytuacji jej oddalenia.

MR