Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1102/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 2 pkt 5, art. 27 ust. 4 pkt 1 lit. a) i b)
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1426/22 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr SKO.K/41.3/1011/2022/10523/AW w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 22 czerwca 2022 r. nr 2162/TD/2022 Marszałek Województwa Śląskiego, działając na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 4 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.) unieważnił przeprowadzony w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Katowicach egzamin państwowy na prawo jazdy kategorii "B" wobec A.K. (skarżąca) tj. egzamin teoretyczny, który odbył się 16 sierpnia 2016 r. i został przeprowadzony przez egzaminatora I.W. oraz egzamin praktyczny, który odbył się 14 listopada 2016 r. i został przeprowadzony przez egzaminatora M.Ś.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania A.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 17 sierpnia 2022 r. nr SKO.K/41.3/1011/2022/10523/AW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji, 4 kwietnia 2022 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Prezydenta Miasta Sosnowca, którym przekazano odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M. z 29 sierpnia 2018 r. o sygn. akt [...] dotyczące K.P. i P.J.. W orzeczeniu tym stwierdzono, że K.P. (punkt 151 wyroku) będąc właścicielem Ośrodka Szkolenia Kierowców K.P. w M., będąc osobą uprawnioną na podstawie art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (aktualny t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm. - dalej jako ukp lub ustawa) do wystawiania dokumentów, w dokumencie w postaci karty przeprowadzonych zajęć szkolenia kursanta - skarżącej poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mających znaczenie prawne, a to faktu odbycia przez tego kursanta wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 ukp zajęć części teoretycznej oraz działając wspólnie i w porozumieniu z inną ustaloną osobą poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to faktu odbycia przez tego kursanta wymaganej przez art. 23 ust. 2 pkt 3 ukp nauki udzielania pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych, a nadto w dokumencie w postaci zaświadczenia nr [...] o ukończeniu szkolenia podstawowego poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to faktu ukończenia przez kursanta - skarżącą wszystkich wymaganych przez ukp zajęć szkoleniowych, przy czym dopuścił się tego czynu w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w nieustalonej kwocie, a nadto, w celu użycia za autentyczny, podrobił ten dokument w postaci karty przeprowadzonych zajęć, poprzez nakreślenie w nim podpisów skarżącej.

Jak wskazano, Marszałek unieważnił egzamin państwowy skarżącej na prawo jazdy kategorii "B" w zakresie teoretycznym i praktycznym. Ze względu na wspomniany wyrok karny i opisane w nim działania uznał, że skarżąca w procesie ubiegania się o prawo jazdy kategorii "B" posługiwała się dokumentem, w którym poświadczono nieprawdę, gdyż otrzymała zaświadczenie potwierdzające, iż odbyła wszystkie wymagane przez ukp zajęcia szkoleniowe, co w rzeczywistości było nieprawdą. W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji, zaistniała podstawa z art. 72 ust. 1 pkt 1 ukp do unieważnienia egzaminu teoretycznego i praktycznego, jakiemu została poddana skarżąca. Zaznaczono jednocześnie, że przepisy nie przewidują przedawnienia możliwości unieważnienia egzaminu na prawo jazdy ze względu na upływ czasu.

SKO zwróciło uwagę na potwierdzony prawomocnym wyrokiem karnym fakt poświadczenia nieprawdy w zaświadczeniu potwierdzającym odbycie wszystkich wymaganych przez ustawę o kierujących pojazdami zajęć szkoleniowych. Skarżąca przystąpiła zatem do egzaminu teoretycznego i praktycznego na prawo jazdy kategorii "B" jako osoba nie spełniająca wymogów określonych w art. 27 ust. 4 pkt 1 lit a) i b) ukp. Strona nie spełniała wymogów art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy, tj. nie posiadała zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia.

Zastosowanie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy uznano zatem za uzasadnione, gdyż w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka do unieważnienia egzaminu. Z treści wyroku karnego, który jest wiążący, wynika wprost, że zaświadczenia nr [...], które był podstawą przeprowadzenia ww. egzaminów dotknięte jest fałszem intelektualnym.

Kolegium wskazało, że z art. 11 ust. 1 ukp wynika, że odbycie szkolenia jest odrębnym od zdania egzaminu warunkiem wydania prawa jazdy. Brak zaświadczenia o ukończeniu szkolenia wyklucza możliwość dopuszczenia danej osoby do egzaminu państwowego (art. 50 ust. 2 pkt 5 ukp - wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2445/14, z 17 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2213/16).

Przepisy regulujące przeprowadzanie egzaminów na prawo jazdy to przepisy, które określają jakie podmioty są upoważnione do organizowania egzaminów i wymagania jakie muszę one spełniać. Określają kto może być egzaminatorem i jakie wymagania musi spełniać, wskazują też warunki przystąpienia do egzaminu przez kandydata na kierowcę, a następnie warunki, tryb i zasady jego przeprowadzania.

SKO zwróciło także uwagę na związany charakter decyzji o unieważnieniu egzaminu, wynikający z kategorycznego sformułowania "marszałek województwa w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli (...)". W razie wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ nie ma innej możliwości, aniżeli wydać decyzję o unieważnieniu egzaminu.

III.

Wyrokiem z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1426/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z 22 czerwca 2022 r. oraz orzekł o należnych skarżącej od SKO kosztach postępowania.

Zdaniem WSA lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje na brak jakiejkolwiek refleksji na temat następstw wydanych decyzji z punktu widzenia sytuacji prawnej strony postępowania, jak również ich oceny z perspektywy nałożonego na organy obowiązku wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. in fine). Organy w zasadzie całkowicie pominęły regulacje zawarte w Dziale I, rozdziale 2 k.p.a. (zasady ogólne), koncentrując się wyłącznie na treści art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 5 ukp i wynikającej z nich podstawy do unieważnienia egzaminu państwowego.

Jak dalej wskazał WSA, w realiach sprawy mamy do czynienia z unieważnieniem egzaminu po upływie dłuższego czasu, który skarżąca ukończyła z wynikiem pozytywnym. Oznacza to, że przez okres ponad 6 lat skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu co do legalności posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Kwalifikacje strony potwierdzone zostały poprzez szereg czynności o charakterze urzędowym: ukończenie kursu prowadzonego przez uprawniony podmiot, zdanie państwowego egzaminu, wydanie decyzji i uzyskanie dokumentu potwierdzającego uprawnienia, które na żadnym etapie nie były kwestionowane. Powzięcie przez organ informacji o popełnieniu przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy przez osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców, o którym mowa w art. 28 ukp, w pełni uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz zarazem obligowało do szczególnie wnikliwego zbadania wszystkich aspektów sprawy i rozważenia wszelakich następstw potencjalnego rozstrzygnięcia.

Żaden z organów w uzasadnieniach wydanych decyzji nie odniósł się do kwestii następstw unieważnienia egzaminu państwowego z perspektywy strony postępowania. Tymczasem w art. 7 k.p.a. nałożono na organ obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Z regulacji tej nie wynika bezwzględny prymat interesu społecznego nad indywidualnym, co z kolei prowadzi do wniosku, iż w sytuacji kolizji tych interesów, organ powinien w sposób czytelny wyjaśnić powody, dla których uznał prymat jednego z nich nad drugim. Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji takich wyjaśnień nie dostarcza.

Organy całkowicie pominęły fakt, że przez stosunkowo długi okres (ponad 6 lat) strona mogła pozostawać w przekonaniu, że uzyskane przez nią uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte zostały w sposób legalny. Co więcej, z treści powołanego przez organy orzeczenia sądu powszechnego nie wynika, aby skarżąca w jakikolwiek sposób przyczyniła się do dokonania wskazanego w nim przestępstwa, ani też aby miała świadomość jego zaistnienia. W takich okolicznościach ze szczególną wnikliwością należało rozważyć wszystkie konsekwencje negatywnej dla Strony decyzji, zwłaszcza zaś ustalić, czy ochrona interesu społecznego rzeczywiście uzasadnia nadwyrężenie zaufania strony do organów państwa.

WSA wskazał także na rolę ośrodka szkolenia kierowców i zaufanie kursanta, jakim go obdarza, tym bardziej, że podlega on stałemu nadzorowi.

Kwestia ochrony praw nabytych w przypadku uprawnień o charakterze publicznym nabiera w tej sytuacji szczególnego znaczenia. Trudno zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjmować ściśle formalistyczny punkt widzenia i uznać, że fakt poświadczenia nieprawdy w dokumentacji prowadzonej przez ośrodek szkolenia kierowców stanowi wystarczającą podstawę do unieważnienia egzaminu państwowego, co w dalszej kolejności będzie stanowić podstawę do odebranie uprawnień do kierowania pojazdami. Takie podejście pozostaje w oczywistej kolizji nie tylko z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. lecz również z art. 2 Konstytucji RP.

Instytucja unieważnienia egzaminu państwowego umożliwia realizację kompetencji nadzorczych marszałka województwa i reagowania na naruszenia przepisów prawa w procesie egzaminowania kandydatów na kierowców. Badając jednak wadliwość tego typu procesu i oceniając ujawnione nieprawidłowości, organ nie może zarazem zupełnie abstrahować od okoliczności związanych z powstaniem owej wadliwości ani też jej następstwami dla strony. Takiej ocenie służą m.in. zasady ogólne k.p.a., które znajdują zastosowanie w każdym rodzaju postępowania przewidzianego kodeksem, o ile sama ustawa nie wyłącza lub nie ogranicza ich stosowania. W przypadku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego brak jest takich ograniczeń. Tym samym, nawet uwzględniając art. 6 k.p.a., należało stwierdzić, że ocena okoliczności niniejszej sprawy nie powinna ograniczać się wyłącznie do ustalenia wystąpienia przesłanki opisanej w art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 5 ukp, lecz wymaga również wzięcia pod uwagę konsekwencji, jakie pociąga za sobą unieważnienie egzaminu, w tym zarówno tych dla strony i tych społecznych. W tym właśnie celu ustawodawca stworzył możliwość sięgnięcia do określonego systemu aksjologicznego poprzez klauzulę zawartą w art. 7 k.p.a. Dopiero wszechstronne rozważanie tych kwestii może stanowić podstawę do wydania finalnego rozstrzygnięcia administracyjnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy doszło do kolizji pomiędzy zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) a zasadą zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz obowiązkiem wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.).

Udzielając wytycznych co do dalszego postępowania WSA wskazał, że organy powinny dogłębnie rozważyć wskazane wcześniej okoliczności i kierując się nie tylko formalizmem, wydać rozstrzygnięcie uwzględniające całościowy kontekst sprawy. W szczególności pod uwagę należy wziąć nie tylko sam fakt stwierdzenia popełnienia przestępstwa, lecz również jego wpływ na wynik postępowania, w następstwie którego strona nabyła uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii "B". Organ powinien przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy przestępstwo polegające na sfałszowaniu zaświadczenia o ukończeniu kursu bezwzględnie skutkować musi unieważnieniem egzaminu państwowego w sytuacji, gdy brak jest dowodów na to, aby skarżąca w ogóle nie odbyła szkolenia. Nie zostało bowiem w postępowaniu wyjaśnione, ani tym bardziej udowodnione, że poświadczenie nieprawdy stwierdzone wyrokiem sądu karnego jest równoznaczne z nie odbyciem wymaganych zajęć. Z wyroku tego wynika jedynie fakt poświadczenia nieprawdy w zakresie wymaganych zajęć teoretycznych oraz nauki udzielania pierwszej pomocy. Co więcej, w aktach administracyjnych brak jest owego zaświadczenia o ukończeniu szkolenia podstawowego, jak również innych dokumentów związanych ze szkoleniem skarżącej. Tym samym brak jest jakichkolwiek informacji na temat rodzajów zajęć w jakich uczestniczył kursant. Nie sposób ocenić, jaki wpływ przestępstwo stwierdzone wyrokiem karnym miało na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności. Te kwestie wymagają więc oceny odnośnie wpływu na fakt dopuszczenia do egzaminu, przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwag dotyczących zasad ogólnych k.p.a. Jeżeli zaś wszystkich wątpliwości istotnych dla wyjaśnienia powyższych kwestii nie uda się rozwiać w toku ponownie prowadzonego postępowania, wówczas organy skorzystają z zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.).

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżając go w całości i:

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1.1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w powiązaniu z art. 72 ust. 1 pkt 1 ukp w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 5 ukp i art. 27 ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) ukp poprzez przyjęcie, że organy administracji nie wyjaśniły okoliczności i nie wykazały wystąpienia podstaw do unieważnienia egzaminu podczas gdy egzaminowi poddana została osoba w istocie nieposiadająca zaświadczenia potwierdzającego odbycie wymaganego szkolenia (informacji o ukończeniu takiego szkolenia gdyż podmiot prowadzący ośrodek szkolenia wystawił zaświadczenie) zamieścił informację o odbyciu szkolenia niezgodną z rzeczywistością, co z kolei zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem karnym za czyn polegający na fałszu intelektualnym dokumentu;

1.2 art. 11 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie polegające na pominięciu przy ustalaniu podstawy faktycznej orzekania ustaleń wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M. sygn. akt. [...] z dnia 29 sierpnia 2018 r. skazującego co do popełnienia przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy, co okoliczności mającej znaczenie praw, a to ukończenia przez stronę szkolenia podstawowego, który to wyrok karny wiązał Sąd I instancji;

na podstawie 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to:

2. art. 72 ust. 1 pkt 1 ukp w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 5 ukp i art. 27 ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) ukp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- sprowadzające się do uznania, że legitymowanie się sfałszowanym zaświadczeniem/wpisem w systemie teleinformatycznym informacji o odbyciu szkolenia, nie stanowi przesłanki do unieważnienia egzaminu państwowego w związku z przystąpieniem do niego osoby, która nie mogła być egzaminowana podczas gdy Sąd I instancji powinien był przyjąć, że:

- nie może być traktowane jako zaświadczenie/wpis o którym mowa w art. 50 ust. 2 pkt 5 ukp zaświadczenie/wpis fałszywie stwierdzający spełnienie wymogów z art. art. 27 ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) ukp wobec czego stwierdzenie w prawomocnym wyroku sfałszowania zaświadczenia/wpisu stanowi przesłankę do unieważnienia egzaminu państwowego w związku z przystąpieniem do niego osoby, która nie mogła być egzaminowana.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę skarżąca wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest w okolicznościach sprawy uzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII.

Spór w sprawie dotyczy w rzeczywistości tego, czy skutek prawomocnego wyroku karnego skazującego właściciela ośrodka szkolenia kierowców (dalej OSK), w którym strona skarżąca odbywała szkolenie i uzyskała niezbędne dokumenty, jest wystarczającym powodem do unieważnienia egzaminu strony i czy fakt wieloletniego korzystania z uprawnień do kierowania pojazdami, pomimo niewątpliwego braku spełnienia wszystkich przesłanek do przystąpienia do egzaminu, niejako uwalnia skarżącą od skutków tego uchybienia, zwłaszcza wynikającego z przestępstwa przez nią nie popełnionego. W gruncie rzeczy osią sporu jest więc to, czy interes społeczny i interes strony zostały w tego rodzaju sprawie należycie ocenione (wyważone), w szczególności zaś, czy skutkiem działań innej osoby można obciążyć w całości skarżącą.

Przypomnieć zatem trzeba, że w sprawie jest niekwestionowane, że wspomniany na wstępie właściciel OSK został prawomocnie skazany za przestępstwa fałszu intelektualnego i materialnego bowiem w dokumencie w postaci karty przeprowadzonych zajęć szkolenia skarżącej poświadczył nieprawdę, co do faktu odbycia przez nią wymaganych art. 23 ust. 2 pkt 1 ukp zajęć części teoretycznej oraz działając wspólnie i w porozumieniu z inną ustaloną osobą poświadczył nieprawdę co do faktu odbycia przez stronę wymaganej art. 23 ust. 2 pkt 3 ukp nauki udzielania pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych, a nadto w zaświadczeniu o ukończeniu szkolenia podstawowego poświadczył nieprawdę co do faktu ukończenia przez skarżącą wszystkich wymaganych ustawą zajęć szkoleniowych. W celu użycia za autentyczną, podrobił także kartę przeprowadzonych zajęć poprzez złożenie na niej podpisów skarżącej.

Jak z kolei wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie podważając prawidłowości powyższych ustaleń organów odnośnie do formalnego zaktualizowania się podstaw do zastosowania art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 5 ukp, WSA stwierdził, że kontrolowana decyzja nie może zostać uznana za zgodną z prawem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, SKO i Marszałek nie uwzględniają daleko idących skutków jakie pociąga za sobą dla skarżącej ale i ogółu społeczeństwa, unieważnienie jej egzaminu na prawo jazdy. Organy nie uwzględniły więc w odpowiedni sposób zasad postępowania wynikających z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając wszystkich wątpliwości, koniecznych do rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odczytując sens zaskarżonego wyroku należy przyjąć, że wynika z niego, że w okolicznościach sprawy sfałszowanie ww. dokumentów, dotyczących skarżącej i otwierających jej formalnie drogę do przystąpienia do egzaminu państwowego na prawo jazdy, nie musi oznaczać konieczności jego unieważnienia.

Z kolei istota zarzutów skargi kasacyjnej, podnoszącej obie podstawy naruszenia prawa sprecyzowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tkwi w tym, że wobec ustaleń wynikających z prawomocnego wyroku karnego, stan faktyczny sprawy nie mógł być kwestionowany w kierunku wskazywanym przez WSA, gdyż skarżąca nie odbyła wymaganych prawem szkoleń, przez co unieważnienie egzaminu jest uzasadnione, bez względu na czas jaki upłynął do daty jego przeprowadzenia, co błędnie sugeruje Sąd pierwszej instancji odwołując się do zasad procesowych i potrzeby ważenia interesu społecznego i interesu strony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skuteczny jest przede wszystkim zarzut błędnej wykładni i w efekcie niewłaściwego zastosowania art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 5 ukp. W kontekście sformułowanych przez WSA wskazań końcowych wyroku, uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 11 p.p.s.a., a w dalszej kolejności także zarzut uchybień procesowych sprecyzowanych w zarzucie nr 1.1 skargi kasacyjnej.

Wyjaśnić w związku z tym wypada, że zgodnie z art. 72 ust. 1 przywołanej ustawy, marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli:

1) egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2;

2) był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik.

Czynności w tym zakresie właściwy organ podejmuje z urzędu lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (art. 72 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 4 ustawy).

Z kolei art. 50 ust. 2 ustawy zawiera katalog osób, które w ogóle nie mogą zostać poddane egzaminowi, bowiem zgodnie z jego treścią, nie może być egzaminowana osoba:

1) niespełniająca wymagań, o których mowa w ust. 1;

2) w stosunku do której został orzeczony, prawomocnym wyrokiem sądu, zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu;

3) w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy - w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji;

4) nieposiadająca:

a) orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem,

b) orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem - nie dotyczy uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T;

5) nieposiadająca zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia lub w stosunku do której nie zamieszczono w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w art. 51 ust. 2a pkt 1, informacji o ukończeniu takiego szkolenia - nie dotyczy części teoretycznej egzaminu państwowego;

6) nieposiadająca dokumentu tożsamości;

7) której stan lub zachowanie uzasadnia podejrzenie, że:

a) znajduje się ona w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu,

b) nie posiada ona odpowiedniej sprawności fizycznej lub psychicznej;

8) która nie ukończyła 18 lat i nie posiada zgody, o której mowa w art. 11 ust. 2.

Rekonstrukcja charakteru decyzji wydawanej przez właściwego marszałka nie pozostawia wątpliwości, że jest to swoisty aktu nadzoru o cechach środka oddziaływania merytorycznego, bo podważającego przeprowadzony (w tej sprawie ze skutkiem pozytywnym) egzamin państwowy, którego przesłanką zastosowania jest m.in. przeprowadzenie egzaminu na prawo jazdy w sposób niezgodny z przepisami ustawy oraz wpływ ujawnionych nieprawidłowości na jego wynik (pkt 2), czy też poddanie mu osoby, o której mowa w art. 50 ust. 2 ukp, a więc "dotkniętej" jedną z enumeratywnie wymienionych wad (pkt 1).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA rzeczywiście nie uwzględnił w sposób wystarczający skutków wynikających z wyroku karnego przedłożonego do sprawy, w istocie podważając, z powołaniem się na zasady procesowe wynikające z k.p.a., jego ustalenia, które wiążą sąd administracyjny co do faktu popełnienia przestępstwa (ziszczenia się wszystkich jego znamion).

Związanie sądu administracyjnego ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa należy postrzegać w ten sposób, że wymieniony przepis prawa zakazuje podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację tych z nich, które są z nim zgodne (por. wyrok NSA z 8 października 2014 r. sygn. akt I FSK 1557/13). Zasada wynikająca z art. 11 p.p.s.a., znana także w procedurze cywilnej (por. art. 11 kpc) i istotnie rzutująca na postępowanie nie tylko sądu administracyjnego ale także orzekającego wcześniej organu, oznacza, że ustalenia sądu karnego będące podstawą skazania za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów - stanowiących tak jak w tym przypadku dowody odbycia koniecznego szkolenia, bezwzględnie wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii - dotyczyły istotnych elementów stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, którego ramy i zakres niezbędnych wyjaśnień wyznaczał art. 72 ust. 1 pkt 1 ukp.

W konsekwencji WSA nie mógł skutecznie argumentować, z powołaniem się na naruszenia zasad procesowych, że rzekomo nie wyjaśniono w sprawie, pomimo wydanego wyroku karnego, kwestii związanych np. z odbyciem przez skarżącą szkolenia udzielania pierwszej pomocy, ani też w szerszej perspektywie nie uwzględniono interesu skarżącej w zestawieniu z interesem społecznym.

Wyrok skazujący z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie nie jest tylko i wyłącznie kolejnym dowodem na poparcie tez organów służących uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego względem skarżącej. On przesądza, że szkolenia skarżącej w określonych zakresach nie przeprowadzono. Podkreślić przy tym należy niezasadność odmiennego rozumowania prezentowanego w szczególności przez stronę składającą skargę do Sądu pierwszej instancji. Wynika ona już z tego, że gdyby szkolenie rzeczywiście się odbyło w sposób właściwy np. skarżąca przeszłaby pełny kurs teoretyczny i praktyczny związany z udzielaniem pierwszej pomocy, to pomijając fałsz materialny dokonany przez właściciela OSK (sfałszowanie podpisów), brak byłoby w działaniu sprawcy nie tylko jakiejkolwiek racjonalnej przesłanki towarzyszącej popełnieniu przestępstwa (motywu), ale także wypełnienia znamion czynu zabronionego, stwierdzonego przecież prawomocnie przez sąd powszechny. Nie fałszuje się bowiem zaświadczeń co do faktu odbycia szkolenia, jeżeli je rzeczywiście przeprowadzono zgodnie z prawem. Tymczasem opis czynów za które skazano właściciela OSK wyraźnie wskazuje, że odpowiednich szkoleń w ogóle nie było, czego nie może podważyć kierowanie pod adresem organów zarzutów dotyczących niewyjaśnienia tych faktów. Wynika to bowiem wprost i jednoznacznie z wydanego wyroku karnego. Podkreślić przy tym trzeba, że organ nie miał powodów, aby orzeczenie to kwestionować i ponownie badać, czy skarżąca być może przeszła odpowiednie szkolenie, co wskazywano w skardze do WSA. Czynienie organom zarzutu niewyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest więc w tych okolicznościach faktycznych zasadne.

Kontynuując rozważania należy także odnieść się do kwestii interesu społecznego i interesu skarżącej widzianego przez pryzmat systemowego rozwiązania w zakresie nadawania i unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami, zwłaszcza zaś uwzględnienia charakteru tego uprawnienia i "drogi" prowadzącej do uzyskania prawa jazdy przez kandydata na kierowcę.

Warunkiem koniecznym wydania decyzji o przyznaniu uprawnienia do kierowania pojazdami, o której mowa w art. 10 ust. 1 ukp, jest kumulatywne ziszczenie się pozytywnych przesłanek jej podjęcia określonych w art. 11 ustawy, w tym m.in. odbycie przez osobę, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie prawa jazdy, szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (art. 11 ust. 1 pkt 3 ukp), potwierdzonego zaświadczeniem, o którym mowa w art. 27 ust. 4 ustawy.

Zgodnie z tym ostatnio wymienionym przepisem, ośrodek szkolenia kierowców lub inny podmiot prowadzący szkolenie wydaje osobie ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub uprawnienia do kierowania tramwajem zaświadczenie o ukończeniu szkolenia, jeżeli osoba ta:

1) uczestniczyła:

a) w minimum 80% przewidzianych w programie zajęć, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 oraz w art. 23 ust. 5 pkt 1,

b) we wszystkich przewidzianych w programie zajęciach, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz w art. 23 ust. 5 pkt 2-4;

2) uzyskała pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego lub ćwiczeń sprawdzających, o których mowa w art. 23 ust. 5 pkt 3.

Powyżej wskazane zaświadczenie, stosownie do art. 27 ust. 5 ukp, podpisuje odpowiednio kierownik ośrodka szkolenia kierowców albo kierownik innego podmiotu prowadzącego szkolenie.

Jeżeli więc zaświadczenie - zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. - stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a jego walor należy oceniać jako przejaw realizacji zasady prawdy obiektywnej co do faktów i prawa, gdyż jest ono oświadczeniem wiedzy potwierdzającym istnienie (w określonym czasie) pewnych faktów lub stanu prawnego, to wobec celu oraz funkcji zaświadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 4 ustawy, nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że brak koherencji treści wymienionego zaświadczenia z rzeczywistością lub stanem prawnym, a w istocie potwierdzenie w nim "faktów" lub "stanu prawnego", które realnie nie zaistniały oznacza, że dokument ten pozbawiony jest jakiegokolwiek waloru dowodowego, a co za tym idzie funkcji potwierdzających. Jeżeli tak jest, to wobec określonych w art. 11 ukp pozytywnych przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 10 ust. 1, trzeba stwierdzić, że takie zaświadczenie nie mogło stanowić jakiejkolwiek podstawy do kreowania ocen odnośnie do zaktualizowania się koniecznej przesłanki, którą jest odbycie przez kandydata na kierowcę szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii.

Powyższe nie może pozostawać bez wpływu na ocenę zaistnienia przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy czyli unieważnienia egzaminów państwowych na prawo jazdy. Egzaminy te nie dość, że zostały przeprowadzone niezgodnie z przepisami ustawy, skoro przystępująca do nich osoba (strona skarżąca) nie legitymowała się wiarygodnym zaświadczeniem potwierdzającym odbycie szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii, gdyż zostało ono sfałszowane co do treści (fałsz intelektualny) oraz podrobione co do podpisu (fałsz materialny), co miało bez wątpienia wpływ na wynik egzaminów, to nadto stanowi wprost podstawę unieważnienia egzaminów z racji dopuszczenia do nich osoby dotkniętej wadą z art. 50 ust. 2 ukp (przesłanki te są przy tym niezależne i mogą zaistnieć kumulatywnie). Nie może być bowiem egzaminowana osoba nieposiadająca zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia (art. 50 ust. 2 pkt 5 ukp), a taka sytuacja zachodzi gdy do egzaminu przystępuje osoba ze sfałszowanym zaświadczeniem. Sąd zaznacza, że o ile kwestię fałszu materialnego, tj. podpisu skarżącej można byłoby oceniać w ten sposób, że ostatecznie nie wpływa ona na ważność wydanego zaświadczenia, gdyż w istocie potwierdza fakt odbycia szkolenia zgodnie z rzeczywistością (tj. sfałszowano "jedynie" podpis strony pod wymaganym prawem dokumentem jednakże całość szkolenia przeprowadzono "lege artis"), o tyle fałsz intelektualny, mający swoje źródło i istotę właśnie w poświadczeniu stanu niezgodnego z rzeczywistością (a więc brak odbycia poszczególnych szkoleń), nie pozwala na jakiekolwiek odstępstwa od zasady.

Podkreślić należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy jest zatem decyzją o charakterze związanym w tym sensie, że ustalenie stanu wskazanego w art. 50 ust. 2 pkt 5 ukp skutkuje obowiązkiem unieważnienia egzaminu na prawo jazdy. Określone w art. 72 ust. 1 ukp przesłanki wydania decyzji unieważniającej egzamin na prawo jazdy nie wymagają zatem co do zasady oceny skutków podjęcia takiej decyzji, ani tym bardziej nie są związane z potrzebą, czy wręcz obowiązkiem ich oceny przez organ, której efekt miałby wpływać na treść decyzji, skutkując możliwością wartościowania celowości unieważnienia egzaminu z uwagi np. na upływ wielu latach od przeprowadzenia egzaminu. Nie przemawia za tym ani art. 6, ani też art. 7 k.p.a. ani tym bardziej art. 8 § 1 k.p.a., mające walor procesowy, a nie materialny, których stosowanie nie może naruszać istoty przepisów prawa materialnego.

Odnieść się również należy do podniesionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich zagadnienia niekonstytucyjności (zakresowej) art. 72 ust. 1 pkt 1 ukp z zasadami wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP, o której poinformowano Naczelny Sąd Administracyjny dzień przed posiedzeniem w niniejszej sprawie (pismem z 22 stycznia 2024 r.). Otóż Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie, że wskazany przepis, w zakresie w jakim ustanawia bezwzględny obowiązek unieważnienia przez organ nadzoru nad sprawdzaniem kwalifikacji (marszałka województwa) egzaminu na prawo jazdy przeprowadzonego z wynikiem pozytywnym (zdanego egzaminu na prawo jazdy), jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami: pewności, stabilności i bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz zaufania do organów państwa i prawa, a także zakazem nadmiernej ingerencji ustawodawcy.

Jakkolwiek art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy przewiduje bardzo daleko idące i w zasadzie bezwzględne konsekwencje, koncentrujące się głównie na osobie przystępującej w przeszłości do egzaminu na prawo jazdy, to jednak nie jest to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stan nie do pogodzenia z wymienionymi przez RPO zasadami, wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Unieważnienie egzaminu bez wątpienia ingeruje w sferę prawa nabytych jednostki, jednakże dzieje się to bez uszczerbku dla zasad konstytucyjnych, albowiem zgodnie z nimi ochronie podlegają jedynie prawa słusznie nabyte, nie zaś prawa nabyte niezgodnie z prawem. Owej słuszności nie można przy tym postrzegać w kategorii przyczynienia się do powstania uchybienia przez osobę, która nabyła prawa. Nabycie uprawnień do kierowania pojazdami wskutek zdanego egzaminu, w sytuacji gdy osoba poddająca się tej weryfikacji urzędowej nie miała zdolności (nawet przez siebie niezawinionej) do przystąpienia do niego, nie powoduje zwolnienia z zastosowania art. 72 ust. 1 pkt 1 ukp, czy też osłabienia jego mocy, co otwierałoby drogę do postulowanego w zaskarżonym wyroku wartościowania skutków stwierdzonego uchybienia. Nie powoduje tego również podkreślana przez Rzecznika trwałość stosunku wykreowanego zdanym egzaminem, utrwalona wszak wieloletnią praktyką korzystania z prawa jazdy, co w istocie miałoby łagodzić skutek wywoływany art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ukp. Twierdzenia Rzecznika Praw Obywatelskich, jakkolwiek można byłoby je próbować ocenić pozytywnie w kontekście weryfikacji np. umiejętności praktycznych kursanta, który przecież zdał egzamin państwowy, co wskazuje że - mówiąc kolokwialnie - "umie jeździć", nie wytrzymują jednak krytyki w zestawieniu z celem urzędowego sprawdzenia umiejętności, poprzedzonego składającym się na cały proces weryfikacji kandydata na kierowcę, trybem pozyskiwania uprawnień. W egzaminowaniu na prawo jazdy nie chodzi bowiem tylko i wyłącznie o sam egzamin i sprawdzenie w jego ramach umiejętności praktycznych jazdy pojazdem i wiedzy teoretycznej o zasadach ruchu drogowego kandydata. Cały proces uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami danej kategorii polega na wielostopniowym sprawdzaniu umiejętności nie tylko z dziedziny prowadzenia pojazdów. Te można bowiem rzeczywiście nabyć w ramach wieloletniej praktyki prowadzenia pojazdów. Jeżeli jednak cały system dopuszczania do kierowania pojazdami jest zinstytucjonalizowany, a istotną rolę odgrywa w nim także rzetelność szkolenia prowadzonego przez ośrodki szkolenia kierowców, to nie można w sposób uzasadniony twierdzić, że zdany egzamin państwowy i długotrwałość posiadania prawa jazdy, sanują wszystkie wcześniejsze wady procesu szkolenia. Sąd zwraca uwagę, że założeniem racjonalnego ustawodawcy było, odmiennie niż jeszcze kilkanaście lat temu, uzyskanie przez kandydata na kierowcę rzetelnej i dość wszechstronnej wiedzy nie tylko z dziedziny prowadzenia pojazdów i zasad ruchu drogowego, ale także z dziedzin pokrewnych, których znajomość ma przede wszystkim zwiększać bezpieczeństwo na drodze. Jeżeli więc efektem systemowo ocenianego procesu nadawania uprawnienia do kierowania pojazdami, poprzedzonego gruntownym szkoleniem, ma być to, aby kierowcy posiadali określony poziom wiedzy m.in. w dziedzinie pierwszej pomocy, to braki w wyszkoleniu (w tej sprawie wyrok karny potwierdza brak stosownego przeszkolenia skarżącej), nie mogą zostać zniesione praktyką posiadania prawa jazdy, nawet wieloletniego, w ramach której nie nabywa się doświadczenia ani wiedzy w dziedzinie pierwszej pomocy. Z tego więc powodu, w tej konkretnie sytuacji nie ma mowy o tym, aby zastosowanie art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy wymagało wartościowania z powołaniem się na zasady procesowe określone w art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw do uwzględnienia stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich prezentowanego w nadesłanym do wiadomości Sądu wniosku o zbadanie konstytucyjności norm ustawy o kierujących pojazdami.

Podkreślić jednocześnie należy, realizując zasadę przekonywania strony, że w całej sprawie Sąd, ani też organy, nie mają jakichkolwiek wątpliwości, że skarżąca jest w istocie ofiarą przestępczego działania właściciela ośrodka szkolenia kierowców. Uwzględniając jednak charakter nabytego prawa, nie może to jednak wpływać na ocenę skutku wywoływanego art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami i uzasadniać "odstąpienia" od unieważnienia egzaminu.

W związku z powyższym zaskarżony wyrok WSA nie odpowiada prawu. Wobec zaś dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy należało, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylić zaskarżone orzeczenie i oddalić skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).