Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 387/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.11 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP Intercity S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1108/14 w sprawie ze skargi S. U. na decyzję PKP Intercity S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 6 listopada 2014 r., sygn. II SA/Wa 1108/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę S. U. na decyzję PKP Intercity S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 24 marca 2014 r., orzekł w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji, a także o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

PKP Intercity S.A. z siedzibą w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy własną decyzję z dnia 24 marca 2014 r., którą to decyzją odmówiono S. U. udostępnienia żądanej informacji publicznej:

1. w zakresie udostępnienia przez PKP Intercity S.A. z/s w Warszawie informacji publicznej – Umowy Ramowej o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich z dnia 25 lutego 2011 r. (dalej zwana jako "Umowa ramowa MW") w zakresie wykraczającym poza udostępnione wnioskodawcy kopie załączników nr 5, 5.1 i 8,

2. w zakresie udostępnienia przez PKP Intercity S.A. z/s w Warszawie informacji publicznej – Umowy ramowej o świadczenie usług publicznych w przewozach międzynarodowych z dnia 2 czerwca 2006 r. (zwana dalej jako "Umowa ramowa MN").

W uzasadnieniu decyzji PKP Intercity S.A. wskazała, że prawo do informacji publicznej w zakresie żądanym przez wnioskodawcę podlega ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy – art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (nr 112, poz. 1198 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej "ustawa"). Podała, że dokumenty, których udostępnienia żąda wnioskodawca zawierają informacje, które posiadają wartość gospodarczą dla PKP Intercity S.A. co uprawnia do odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie. Szczegóły dotyczące okoliczności zawarcia umów i informacje w nich zawarte w razie ich udostępnienia mogłyby mieć negatywny wpływ na sytuację finansową Spółki oraz jej pozycję wobec konkurencji – innych przewoźników kolejowych. Potencjalna możliwość wykorzystania danych zawartych w umowie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędziłaby mu wydatków lub zwiększyła zyski.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono również, że udostępnienie żądanych informacji publicznych osobom trzecim nie jest uprawnione na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem ich wykorzystanie mogłoby stanowić czyn nieuczciwej konkurencji stypizowany w art. 11 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej u.z.n.k.). Spółka stwierdziła też, że nie znajduje w sprawie zastosowania przepis art. 35 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013, poz. 885 ze zm., dalej u.f.p.) albowiem przedmiotowym umowom nadano klauzulę "tajemnicy przedsiębiorstwa", norma z art. 35 u.f.p. nie obejmuje zaś informacji posiadających wartość gospodarczą. PKP Intercity wyjaśniła, że dokumenty, których żądał wnioskodawca zostały objęte klauzulą poufności. Poczynione kroki zmierzały do ochrony treści przedmiotowych dokumentów w celu ochrony gospodarczych interesów PKP. Dokumenty te zawierają m.in. dane finansowe dotyczące kosztów związanych ze świadczeniem usług oraz przychodów z tej działalności, metodologię i zakres badań marketingowych, które służą pozyskiwaniu nowych klientów. Zdobycie przez podmioty konkurencyjne tej wiedzy spowodowałoby możliwość ich wykorzystania w sposób zagrażający interesom PKP, zachwiałoby równowagę podmiotów konkurencyjnych. W konkluzji wskazano, że charakter żądanych danych narusza interes gospodarczy PKP wyjaśniając jednocześnie, że szereg informacji dotyczących przedmiotowych umów zostało wnioskodawcy udostępnionych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, skarżący S. U. zarzucił:

1. naruszenie art. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące nieuzasadnioną odmową udostępnienia skarżącemu informacji publicznej;

2. naruszenie przepisów art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące nieuzasadnionym uznaniem danych, o których udostępnienie wnosił skarżący, za niejawną tajemnicę przedsiębiorcy i odmową udostępniania informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że PKP jedynie ogólnie wskazała na zagrożenie dla jej interesów. Nie określiła, które konkretne dane mogą narazić przedsiębiorcę na szkodę. Zarzucił, że stosownie do art. 7 pkt 1 ust. 6, art. 22 i art. 51 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, umowy o których udostępnienie wniesiono, zostały zawarte przez Ministra Transportu, który winien działać w sposób przejrzysty, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji, skoro nie dokonał wyboru operatora w trybie art. 19 uu.p.t.z. tj. w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (zgodnie z art. 8 ustawy postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne) albo ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi.

Zdaniem strony skarżącej, odmowa udzielenia żądanych informacji narusza konstytucyjne prawo obywateli do kontroli społecznej. Nadto narusza art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Narusza też art. 35 tej ustawy, zgodnie z którym "klauzule umowne dotyczące jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnice przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa". Z powyższego wynika, iż ustawodawca wyraźnie wykluczył możliwość wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w odniesieniu do danych finansowych, w przypadku wydatkowania środków publicznych, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skarżący podniósł też, iż sporządzone przez PKP Intercity uzasadnienie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Niedopełnienie tego obowiązku narusza także zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a., gdyż Spółka nie wyjaśniła zasadności przesłanek, którymi się kierowała. W szczególności nie wskazała, dlaczego nadała informacjom, o których udostępnienie wnosił skarżący, walor tajemnicy przedsiębiorcy i odmówiła ich udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę PKP Intercity S.A. wniosła o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił obie wydane decyzje. W uzasadnieniu przedstawił konstytucyjne standardy dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazał, że realizacji uprawnień konstytucyjnych służy regulacja ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Nie jest sporne, że PKP Intercity S.A. w Warszawie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3), zaś żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, a zatem podlega co do zasady udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "f" i pkt 5 lit. "c" i "d" u.d.i.p.). Kwestią sporną w sprawie jest natomiast zasadność odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Sąd I instancji podniósł, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Powołując się na tezy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13 stwierdził, że wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. Sąd I instancji ocenił, że wydane decyzje nie spełniają wskazanych wymagań. Ze względu na wysoki poziom złożoności objętej wnioskiem materii, istniała po stronie PKP Intercity S.A. konieczność dołożenia należytej staranności przy ocenie, czy w sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę przedmiotowej tajemnicy. Nie są wystarczające ogólne stwierdzenie, że informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, konieczne jest wykazanie, że treść żądanych umów w istocie tę tajemnicę zawiera.

Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), konieczne jest odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się pierwsza z ww. ustaw, a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to pojęcia – mimo podobieństw – nie są tożsame. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Stanowią ją informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez Sąd w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy, a ze względu na konstytucyjną rangę prawa do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej, z podanych względów szczególnego znaczenia nabiera wyczerpujące uzasadnienie decyzji odmownej, realizujące dyspozycję art. 8 i art. 11 k.p.a..

Sąd I instancji ocenił, że wydane decyzje nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 8 i 11 k.p.a. Przyczyny odmowy udzielenia informacji muszą być obiektywne, uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności i zagrożeń. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością autoteliczną, ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami jej ujawnienia. Skutki te muszą być określone w uzasadnieniu decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. w sposób szczegółowy i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach, co jest warunkiem rzeczowej kontroli sądowej. Uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji nie wskazują na przeprowadzenie przez Spółkę rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a obywatelskim prawem do informacji. Nie wyjaśniają, dlaczego żądane przez skarżącego informacje uważa za objęte tajemnicą przedsiębiorcy; ograniczenie się w tym zakresie do stwierdzenia, że zawierają informacje gospodarcze, nie jest wystarczające. PKP Intercity S.A. winna wykazać, że ujawnienie żądanych przez skarżącego informacji wpłynie negatywnie na możliwości negocjacyjne z przyszłymi partnerami gospodarczymi, ewentualnie wpłynie na planowane przez Spółki postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Odnosząc się do podstaw zastosowania art. 35 u.f.p. wskazano, że Spółka winna wykazać, czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a więc, czy chodzi tu o kwestie wynalazcze, związane z działalnością marketingową, czy może o tzw. know – how produkcyjne, ewentualnie know – how handlowe bądź inne. Obie podjęte w sprawie decyzje kwestii tych nie poruszają, a jest to konieczne dla zbadania ich legalności.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa procesowego wpływającym na stosowanie prawa materialnego i uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, które nastąpiło na skutek pominięcia części akt sprawy. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem, że PKP Intercity S.A. nie wyjaśniła czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub posiadające wartość gospodarczą, podczas gdy z akt sprawy, a w szczególności z treści zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, że PKP Intercity S.A. wykazała powody uznania, że żądane informacje posiadają dla Spółki wartość gospodarczą wskazując rodzaje informacji jakie zawarte są w tych dokumentach oraz ewentualne skutki ich udostępnienia podmiotom trzecim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w jakimkolwiek zakresie do tych kwestii, co w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym przyjęciem, że PKP Intercity naruszyła przepisy proceduralne i niezasadnym uwzględnieniem skargi w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że PKP Intercity S.A. w sposób należyty nie uzasadniła wydanych decyzji i poprzestała na stwierdzeniu, że

informacje te posiadają dla Spółki wartość gospodarczą, podczas gdy z akt sprawy jak i bezpośrednio z treści kontrolowanej decyzji wynika, że PKP Intercity S.A. uzasadniła powody takiego zakwalifikowania danych podlegających ochronie, wskazując rodzaje Informacji zawartych w tych dokumentach i skutki ich udostępnienia podmiotom trzecim, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało uznaniem przez Sąd naruszenia przez PKP Intercity S.A. przepisów postępowania administracyjnego uzasadniających uwzględnienie skargi, podczas gdy do naruszenia takiego nie doszło, a Sąd powinien był zastosować przepis art. 151 p.p.s.a. i skargę oddalić;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezasadnym uwzględnieniu skargi na skutek przyjęcia, że PKP Intercity S.A. wydając zaskarżone decyzje dopuściła się naruszenia przepisów postępowania uniemożliwiające zbadanie legalności zaskarżonej decyzji, podczas gdy zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób należyty i na tyle szczegółowy na ile możliwym było uzasadnienie decyzji z zachowaniem w poufności danych, których udostępnienia żąda skarżący, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym uwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji skargi w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy należycie przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna powinna skutkować oddaleniem skargi w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodziła podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy żądane informacje zawierały dla PKP Intercity S.A. szczególną wartość gospodarczą, a jednocześnie Spółka podjęła kroki zmierzające do zachowania tych danych w poufności, co łącznie wskazuje na to, że dane te stanowią tajemnicą przedsiębiorcy PKP Intercity S.A.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano stan faktyczny sprawy i wydane decyzje oraz argumentację zaskarżonego wyroku. Podkreślono, że jak wynika z uzasadnienia wyroku, powodem uwzględnienia skargi było to, że w ocenie Sądu "decyzje nie wyjaśniają, dlaczego żądane przez Skarżącego informacje uważa za objęte tajemnicą przedsiębiorcy", a Spółka nie wskazała z jakiego powodu uznała żądane informacje za posiadające wartość gospodarczą. Takie stanowisko Sądu nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych oraz sądowych i jest sprzeczne z treścią uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu decyzji Spółka należycie określiła powody uznania żądanych danych za tajemnicę przedsiębiorstwa. Na stronie 4 uzasadnienia decyzji Spółka wskazała, że żądane dokumenty zawierają dane finansowe dotyczące kosztów związanych ze świadczeniem usług oraz przychodów z tej działalności oraz metodologie i zakres badań marketingowych, które służą pozyskiwaniu nowych klientów. Zdobycie przez podmioty konkurencyjne na rynku przewozów kolejowych wiedzy w tym zakresie spowodowałoby możliwość wykorzystania jej w sposób zagrażający interesom PKP Intercity S.A. poprzez użycie tych danych do prowadzenia własnej działalności przewozowej. Udostępnienie danych, w oparciu o które świadczone są przez PKP Intercity S.A. usługi w zakresie przewozów krajowych mogłoby mieć negatywny wpływ na sytuację gospodarczą PKP Intercity. Obowiązkiem Sądu było wydanie orzeczenia na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, do naruszenia tych obowiązków dochodzi wówczas, gdy w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia, okoliczności, twierdzenia i argumenty istotne dla przeprowadzonej oceny prawnej zostały pominięte albo rozważone tylko w części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2431/11). Taka sytuacja zaistniała w sprawie, albowiem Sąd I instancji pominął część argumentacji uzasadnienia decyzji. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało uznaniem, że PKP Intercity S.A. dopuściła się "uchybień procesowych wpływających na stosowane przepisy prawa materialnego" i doprowadziło do niezasadnego uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji obu instancji w sytuacji, gdy przy prawidłowym rozpoznaniu sprawy Sąd winien był skargę oddalić.

Sąd nie odniósł się do okoliczności świadczących o tym, że żądane informacje posiadają dla Spółki wartość gospodarczą. Podkreślono, że Spółka uwzględniła wniosek w części i przekazała Wnioskodawcy część Załączników do umowy ramowej MW, które nie były objęte tajemnicą przedsiębiorcy, a także opracowane w oparciu o tę umowę ramową MW oraz umowę ramową MN informacje dotyczące tych umów, które obejmowały między innymi podstawę prawną zawartych umów, opisy przedmiotu umów, zasady wykonywania zadań, ich finansowania oraz nakładania kar umownych, zapisy odnoszące się do kwestii monitorowania i kontroli realizacji zadań, a także okresów obowiązywania umów. Zestawienie powyższych informacji z treścią decyzji, a także z treścią żądanych do udostępnienia umów pozwalają ustalić poza wszelką wątpliwość, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w decyzjach PKP Intercity S.A. znajdowała uzasadnienie z uwagi na to, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, biorąc pod uwagę zarówno elementy formalne jak i materialne. Uzupełniająco wskazano, że wskazana w treści uzasadnienia wyroku podstawa prawna uwzględnienia skargi - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - nie znajduje potwierdzenia w argumentacji wyrażonej w tym uzasadnieniu przez Sąd pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnika strony przeciwnej wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, uznając stanowisko Sądu I instancji za uprawnione, a zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjne nie dawała podstaw do jej uwzględnienia.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sprawie nie zostało zakwestionowane, że pod względem przedmiotowym i podmiotowym znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestią sporną jest natomiast, czy decyzja odmawiająca udostępnienia żądanych umów (w zakresie wykraczającym poza udostępnione załączniki do jednej z nich) została uzasadniona w sposób pozwalający na weryfikację przez sąd przesłanki odmowy, jaką jest wzgląd na tajemnicę przedsiębiorcy, określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zarzucono Sądowi I instancji, że pominął materiał znajdujący się w aktach sprawy oraz argumenty podane w uzasadnieniu decyzji, kwestionując adekwatność jej uzasadnienia.

Sąd I instancji przyjął, że przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy obejmuje zarówno element formalny, polegający na podjęciu przez przedsiębiorcę kroków w celu nadania informacji statusu chronionego, jak i element materialny, wyrażający się w gospodarczej doniosłości informacji dla przedsiębiorcy. Przyjął też, że odmowa udostępnienia tajemnicy przedsiębiorstwa musi być uzasadniona poprzez wykazanie, że zachowanie tajemnicy w relacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznych ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji. Sądowi I instancji nie zarzucono błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie jest też sporny fakt objęcie umów przez Spółkę klauzulą poufności. W konsekwencji ciężar oceny zasadności stanowiska Spółki o odmowie udostępnienia informacji w części określonej w decyzji koncentruje się na kwestii kompletności argumentacji w zakresie odnoszącym się zarówno do jej rzeczowości i konkretności, jak i wyważenia racji uzasadniających przewagę interesu przedsiębiorcy w zachowaniu w poufności określonych danych nad prawem do informacji o sprawach publicznych. Podkreślić należy bowiem, że kwestia ujawnienia treści zawartych umów jest pochodną tego, że mają one charakter informacji publicznej, czego nie zakwestionowano. W przeciwnym wypadku żądanie udostępnienia danych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą nie miałoby podstaw.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty pominięcia części materiału sprawy nie są usprawiedliwione, albowiem uzasadnienie skargi nie wskazuje w istocie na konkretne dane i materiały. Zarzut dotyczy bardziej sfery oceny zebranego materiału dowodowego i oceny argumentacji przedstawionej przez Spółkę w uzasadnieniu odmowy, a nie kompletności dowodów. Spółka powołuje się w szczególności na zawartość uzasadnienia wydanej decyzji odmownej. W uzasadnieniu tym określając powody odmowy stwierdzono, że zawarte w umowie informacje posiadają dla Spółki wartość gospodarczą i zostały objęte pod względem formalnym poufnością. Pod względem treści dotyczą kosztów związanych ze świadczeniem usług oraz przychodów z działalności oraz zawierają metodologię i zakres badań marketingowych służących pozyskiwaniu nowych klientów. Spółka działa w warunkach rynkowych i warunkach konkurencji. Brak wzajemności w udostępnianiu takich danych przez konkurentów stawia Spółkę w niekorzystnej sytuacji i może mieć niekorzystny wpływ na sytuację gospodarczą Spółki (s.4-5 uzasadnienia decyzji). Nie znajduje przy tym potwierdzenia teza zawarta w uzasadnieniu decyzji z 28 kwietnia 2014.r, że decyzja z 24 marca 2014 r. przedstawia szczegółowo zakres udzielonej odmowy.

Przedstawiona przez Spółkę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja zasadnie została przez Sąd I instancji uznana za zbyt ogólnikową, mało konkretną i niewystarczającą w stosunku do przedmiotu podejmowanego rozstrzygnięcia, przez co w konsekwencji nie była możliwa prawidłowa kontrola sądowa. Rozstrzygając indywidualną sprawę w formie administracyjnej decyzji orzekający podmiot zobowiązany jest do zachowania poziomu rzeczowości odpowiedniego do przedmiotu sprawy. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnicę taką mogą stanowić m. in. informacje posiadające wartość gospodarczą, informacje organizacyjne, technologiczne. W uzasadnieniu decyzji odmownej Spółka w żaden sposób nie określiła, jakich informacji (czego dotyczących) zawartych w treści żądanych umów nie może ujawnić ze względu na ich wartość gospodarczą. Jakkolwiek wnioskiem objęte były dokumenty określonych umów, to uwzględnienie wniosku w dopuszczalnym zakresie może polegać na ich udostępnieniu z pominięciem fragmentów objętych poufnością. Fragmenty pominięte muszą zaś być na tyle dostatecznie określone, aby sąd administracyjny miał możliwość weryfikacji, czy istotnie pominięte fragmenty pod względem przedmiotowym zawierają określone dane, a nadto oceny, czy przedstawiona w uzasadnieniu waga tych danych istotnie wykazuje związek z interesami gospodarczymi. Dodatkowo uzasadnienie odmowy winno umożliwiać sądowi weryfikację stanowiska, że ten określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji. W tym zakresie uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych argumentów. Argumentacja Spółki winna przy tym nawiązywać do powodów, dla których jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Skoro przyczyną tą jest korzystanie ze środków publicznych, to w tym zakresie odmowa informacji z powołaniem się na interesy gospodarcze winna być szczególnie wnikliwa, prawo do informacji służy bowiem także jawności gospodarowania środkami publicznymi. Gdyby zatem Spółka określiła, jaki fragment umowy zawiera opis "metodologii badań marketingowych", cenny pod względem gospodarczym, a także inne dane, wówczas możliwe byłoby merytoryczne odniesienie się do jej stanowiska. Wobec bardzo ogólnego charakteru podanych przez nią przyczyn prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który nie naruszył art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wymagane elementy, a wyrok nie został wydany z pominięciem akt sprawy. Należy podkreślić, że Sąd I instancji nie stwierdził, że treści zawarte w umowach nie mogą podlegać wyłączeniu z ich udostępnienia w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., lecz jedynie uznał, że to na Spółce jako podmiocie zobowiązanym ciąży obowiązek uzasadnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu. Z tego względu Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem nie przesądził, że przewidziane w nich przesłanki nie zachodzą, a jedynie że kwestia ta wymaga rzeczowej analizy. Trafnie zatem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że powołany w podstawie wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie znajduje potwierdzenia w argumentacji Sądu I instancji, okoliczność ta nie ma jednak wpływu na podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.