Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 706/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na zarządzenie Wójta Gminy Zagrodno z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr 0050.123.2021 w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Zagrodnie postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. S. jest zarządzenie Wójta Gminy Zagrodno nr 0050.123.2021 z dnia 23 sierpnia 2021 r. wydane w sprawie powierzenia B. S. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Z. na okres od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2026 r.

Jak wynika z uzasadnienia tego aktu, zarządzeniem nr 0050.67.2021 z dnia 24 maja 2021 r. Wójt Gminy Zagrodno zatwierdził konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Z., w wyniku którego wyłoniono kandydata na to stanowisko – B. S. Mając na uwadze wynik przeprowadzonego konkursu, Wójt

Gminy Zagrodno, działając na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r poz. 1082 ze zm.), powierzył B. S. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Z. na okres od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2026 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. S. wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy Zagrodno z dnia 23 sierpnia 2021 r. podnosząc, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 62 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym, szkołą lub placówką może kierować osoba niebędąca nauczycielem, powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Na uzasadnienie skargi strona podniosła, że osoba, której powierzono stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Z. z dniem 1 września 2021 r. nie była nauczycielem w tej, ani innej placówce, a zaskarżone zarządzenie nie zostało poprzedzone wnioskiem do organu nadzoru o opinię w sprawie. Skarżąca uzupełniająco dodała, że wprawdzie opinia kuratora oświaty nie jest w żaden sposób wiążąca dla organu prowadzącego szkołę, to jednak zgodnie ze stanowiskiem judykatury, jest to przesłanka bezwzględnie obowiązująca organ.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zagrodno (dalej: Wójt Gminy) wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wyjaśnił, B. S. na dzień 24 maja 2021 r. była nauczycielem zatrudnionym w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Z. (dalej: Zespół Szkolno-Przedszkolny). W dniu 31 maja 2021 r. skarżąca (pełniąca wówczas obowiązki Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego) dokonała wypowiedzenia umowy o pracę z B. S., ze skutkiem na 31 sierpnia 2021 r. Jak dalej podnosił Wójt Gminy, w dniu 27 sierpnia 2022 r. organ zwrócił się do skarżącej, pełniącej wówczas obowiązki Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego o zawarcie umowy z B. S., która od 1 września 2021 r. miała pełnić obowiązki Dyrektora tej placówki. Wskazany wniosek miał uzasadnienie w utrwalonej praktyce, zgodnie z którą, dotychczasowy dyrektor zawiera umowę o pracę z nowym dyrektorem. Wobec tego wniosku skarżąca zachowała bierność.

Zarządzeniem z dnia 23 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy powierzył B. S. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego na okres od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2026 r. W dniu 1 września 2021 r. została zawarta z tą osobą umowa o pracę na okres od 1 września 2021 r.

W nawiązaniu do zarzutów skargi organ podniósł, że powołany przez skarżącą art. 62 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe nie miał zastosowania w sprawie, albowiem dotyczy on sytuacji, kiedy szkołą lub placówką oświatową kieruje osoba nie będąca nauczycielem. Sytuacja taka w sprawie nie miała miejsca, albowiem do powierzenia B. S. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego doszło w dniu 24 sierpnia 2021 r., czyli w momencie, kiedy była ona nauczycielem zatrudnionym w placówce oświatowej. Nadto, od 1 września 2021 r. B. S. była zatrudniona w Zespole Szkolno-Przedszkolnym na podstawie umowy o pracę.

W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2022 r. skarżąca obszernie odniosła się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę. W ramach polemiki z argumentami tam przedstawionymi podniosła m.in., że na dzień 23 sierpnia 2021 r. to skarżąca była Dyrektorem placówki. Nie mogło wiec dojść do powierzenia od tego dnia obowiązków dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego B. S. Strona wyraziła także pogląd, że organ prowadzący nie posiada kompetencji ani do zastąpienia dyrektora szkoły w wykonywaniu praw i obowiązków pracodawcy, ani do zobowiązywania go do podejmowania czynności zmierzających do nawiązania nauczycielskiego stosunku pracy z osobą wybraną na stanowisko dyrektora.

Postanowieniem z dnia 30 marca 2022 r. Sąd odrzucił skargę strony na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Na skutek wniesionego zażalenia, w trybie autokontroli Sąd na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. uchylił to postanowienie.

W piśmie z dnia 26 kwietnia 2023 r. strona wskazała, że zarzut co do tego że zatrudnienie i odwołanie B. S. nastąpiło niezgodnie z prawem znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Rejonowego w Legnicy IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 grudnia 2022 r. (sygn. akt IV P 68/22) wydanym w sprawie z powództwa B. S. (byłej Dyrektor Szkoły) przeciwko Zespołowi Szkolno-Przedszkolnemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) oraz jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym na załatwienie sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na m.in.: skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, niebędących aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Charakter prawny tych aktów jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Co w ramach uwag wstępnych również wymaga odnotowania, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd z urzędu bada dopuszczalność takiej skargi i kontroluje, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymieniona w art. 58 § 1 p.p.s.a Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W związku z przedmiotem zaskarżenia w sprawie, takim przepisem szczególnym w realiach rozstrzyganej sprawy jest przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372). W myśl tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie tej regulacji dopuszczalna jest możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, dla której organem prowadzącym jest gmina, a który następuje w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy. Akt ten ma charakter kompetencji władczej przysługującej temu organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego, co uzasadnia przyjęcie, że jest aktem z zakresu administracji publicznej.

Powracając na grunt art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dostrzec, że legitymacja skargowa oparta na tym przepisie ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji, jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem

i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej.

Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Jednocześnie interes prawny musi być "własny", to jest nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami były związkami o charakterze prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/18 i powołane tam orzecznictwo). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Interes faktyczny nie stwarza legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Jak już wyjaśniono, legitymacja procesowa wynikająca z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter szczególny, kwalifikowany. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na przysługujący skarżącemu interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy

i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej. Skarga wnoszona na tej podstawie nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku naruszenia indywidualnego chronionego prawem interesu. Dopiero wykazanie naruszenia takiego interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na akt organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to powinno być realne i aktualne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2904/20). Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest wskazanie naruszenia, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej.

W realiach sprawy, skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a naruszeniem jej aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. Naruszenie interesu prawnego następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. I OSK 1919/18). W sprawie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, podnosiła kwestie związane z procedurą powierzenia stanowiska dyrektora szkoły (brak opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny w warunkach o jakich mowa w/w przepisie), jak i brak kompetencji organu prowadzącego do podpisania umowy o pracę z dyrektorem nie zatrudnionym w placówce. Podnosiła również, że z dniem objęcia stanowiska Dyrektora placówki oświatowej, tj. 1 września 2021 r. ( zgodnie kwestionowanym zarządzeniem), B. S. nie była nauczycielem, a zawarcie z nią stosunku prawnego powinno zostać dokonane na podstawie powołania i poprzedzone opinią kuratora oświaty.

Tymczasem, jak podnosi się w orzecznictwem, dla legitymacji skargowej z

art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wystarczy wskazać na niezgodność zarządzenia z prawem (o czym Sąd w sprawie nie przesądza), ale trzeba też wykazać w jaki sposób to naruszenie oddziałuje na własny interes prawny skarżącego. W tym kontekście trzeba dostrzec, że jak wynika z akt sprawy oraz -znanych Sądowi z urzędu akt sprawy o sygn. akt IV SA/Wr 554/21, po przeprowadzeniu konkursu (w którym brała udział także skarżąca), zarządzeniem z dnia 24 maja 2021 r. Wójt Gminy zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego w wyniku którego wyłoniono kandydata na to stanowisko – B. S. Zaskarżonym zarządzeniem Wójt Gminy, działając na podstawie art. 63 ust. 1 i 21, art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082) oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) powierzył B. S. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego na okres od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2026 r.

Niewątpliwie, zarządzenie o powołaniu innej osoby na stanowisko dyrektora nie dotyczy praw i obowiązków skarżącej. Zaskarżone zarządzenie dotyczy jedynie praw tej innej osoby, do której adresowano zarządzenie i której sytuację prawną uregulowano. Skarżąca ma zatem – zdaniem Sądu – w sprawie wyłącznie interes faktyczny, niepoparty interesem prawnym. Naruszenia swojego interesu prawnego skarżąca nie wykazała.

Odnosząc się końcowo do pisma skarżącej z dnia 26 kwietnia 2023 r. oraz przedstawionego tam stanowiska, popartego odesłaniem do treści uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w Legnicy IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 grudnia 2022 r. (sygn. akt IV P 68/22) wydanego w sprawie z powództwa B. S. (przeciwko Zespołowi Szkolno-Przedszkolnemu to trzeba zauważyć, że podnoszone przez stronę kwestię dotyczące niezgodności z prawem nawiązania, jak i rozwiązania stosunku pracy z B. S. pobawione są waloru doniosłości prawnej jako że akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, w których właściwy jest sąd powszechny, ale jest aktem prawnym o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze publicznoprawnej, jak i w sferze prawa pracy. Obowiązują w tym zakresie rozłączne procedury kontrolne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 1098/22; dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kierując się przedstawioną argumentacją i działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd uznał, że wystąpiły przesłanki do odrzucenia skargi. Z tych względów Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji postanowienia.

O zwrocie zapłaconego wpisu od skargi w kwocie 300 zł (punkt II sentencji postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 p.p.s.a – przysługują wyłącznie stronie skarżącej i tylko w sytuacji kiedy skarga została przez sąd uwzględniona.