Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1724/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 271 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 170/19 w sprawie ze skargi Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty stałej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 170/19, którym po rozpatrzeniu skargi Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu uchylono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty stałej oraz zasądzono na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Pismem z [...] listopada 2018 r. zatytułowanym "Informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...]" sporządzonym na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej jako Prawo wodne), § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. ustaliło Wojewódzkiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Poznaniu Rejonowi Dróg Wojewódzkich w K., za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 77 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Powyższą opłatę obliczono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu w ilości 305.56000000 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.08487777 m3/s, określonego w wydanym na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu Rejon Dróg Wojewódzkich w K. pozwoleniu wodnoprawnym - decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych zebranych kolektorem deszczowym, z terenu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji K.-K., m. K., gm. K., powiat k., woj. wielkopolskie do wód S.

Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu złożył reklamację od wydanej informacji rocznej podnosząc, iż zgodnie z przepisem art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W ocenie Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu wydane na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu Rejonu Dróg w K. pozwolenie wodnoprawne - decyzja Starosty K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znajduje zastosowanie poodprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód S., z terenu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji K.-K., m. K., gm. K., powiat k., woj. wielkopolskie, która jest gminą wiejską, tj. na terenie znajdującym się poza granicami administracyjnymi miast.

Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpoznaniu reklamacji Spółki uznał ją za niezasadną i decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak [...] określił Wojewódzkiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Poznaniu Rejonowi Dróg Wojewódzkich w K. za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 77 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podnoszona przez Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu okoliczność, że odprowadzanie na podstawie powołanego pozwolenia wodnoprawnego wód opadowych lub roztopowych obejmuje teren znajdujący się poza granicami administracyjnymi miast, pozostaje bez znaczenia w analizowanej sprawie i to zarówno na gruncie przepisu art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a), jak też przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego. Powołane regulacje prawne odnoszą się bowiem do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w dwojakiego rodzaju systemy, tj.:

1) ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych - które to ujęcie znajduje zastosowanie w analizowanej sprawie albo

2) ujętych w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Organ wskazał, iż szczególne korzystanie przez podmiot z wód w przedstawionym powyżej zakresie, niezależnie od tego, czy polega na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych ujętych w system, o którym mowa w pkt 1), czy ujętych w system, o którym mowa w pkt 2) - skutkuje obowiązkiem ponoszenia z tego tytułu stosownej opłaty, której wysokość precyzyjnie określa - odpowiednio § 6 i § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Dalej organ wskazał, że opłata stała została obliczona w oparciu o § 6 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym, w przypadku odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych (tj. z terenów znajdujących się poza granicami administracyjnymi miast), jednostkowa stawka opłaty za tego rodzaju usługi wodne w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym (albo w pozwoleniu zintegrowanym) maksymalną ilość odprowadzanych wód. Wniosek o objęciu obowiązkiem ponoszenia opłaty stałej, zarówno za odprowadzanie wód poza granicami administracyjnymi miast, jak i w granicach administracyjnych miast, wynika nadto jednoznacznie z treści przepisu art. 274 pkt 5 lit. a) Prawa wodnego (określającego górne stawki opłat), który reguluje maksymalną stawkę w formie opłaty stałej w odniesieniu do wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych (tj. z terenów nieobjętych systemem kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast). Z kolei to opłata zmienna - będąca jednak poza analizą niniejszej sprawy - odnosi się jedynie do granic administracyjnych miast (art. 274 pkt 5 lit. c) Prawa wodnego).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu powtarzając argumentację podniesioną w złożonej uprzednio reklamacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r. uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jednak nie z przyczyn wskazywanych w skardze. W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 268 ust. 1 Prawa wodnego opłaty za usługi wodne uiszcza się między innymi za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Stosownie natomiast do art. 270 ust. 1 tej ustawy, opłata za usługi wodne składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Sposób obliczenia opłaty stałej za usługę określona w art. 270 ust. 1 pkt 3 tej ustawy został określony przez ustawodawcę w art. 270 ust. 4.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podniesiony w skardze, zgodnie z którym omawiane przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ pozwolenie wodnoprawne dotyczy odprowadzania wód opadowych i roztopowych z pasa drogi na terenie gminy K., będącej gminą wiejską, a opłata naliczana jest - zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu - jedynie w przypadku odprowadzania wód w granicach administracyjnych miast. Cytowany wyżej art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego przewiduje naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w dwóch odrębnych przypadkach:

1) gdy są one ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo

2) gdy są one ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że istniały przesłanki do naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie, bowiem w przypadku skarżącego zastosowanie ma ta część przepisu, która mówi o odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji służące do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska organu co do sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 272 ust. 4 Prawa wodnego wysokość spornej opłaty stałej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Nie budziło zdaniem Sądu I instancji wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budziła maksymalna ilość wód opadowych lub roztopowych która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym na rzecz skarżącego w dniu [...] grudnia 2015 r. (wydanego pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne obowiązującej do 31 grudnia 2017 r. Prawo wodne) udzielono pozwolenia na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych zebranych kolektorem deszczowym, z terenu drogi wojewódzkiej nr [...], w którym wskazano trzy maksymalne poziomy ilości wprowadzonych wód: Q max godz., Q max, dobowe oraz Q max roczne. Problem w sprawie sprowadzał się do ustalenia, który z trzech wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, powinien być podstawą ustalania opłaty stałej w sytuacji, gdy wedle przepisów poprzednio obowiązujących, wskaźnik maksymalnej ilości odprowadzanych wód wyrażonej w m3/s nie obowiązywał, a ustawodawca nie wskazał, który ze wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia tej opłaty. Zdaniem Sądu I instancji, organ miał obowiązek nie tylko wskazać, który spośród trzech maksymalnych wskaźników wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym akurat ten konkretny wybrał, ale także swoje stanowisko odpowiednio umotywować. Każdy z tych mierników został ustalony na bazie ściśle określonych merytorycznych założeń, opartych na wiedzy z dziedziny Prawa wodnego i także na konkretnych, ustalanych w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, okolicznościach faktycznych. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zastosowanie parametru godzinowego (który został przyjęty przez organ jako podstawa do obliczenia spornej opłaty) i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest wielokrotnie wyższy niż przy zastosowaniu wskaźnika rocznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wnosząc na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w oparciu o przepis art. 206 p.p.s.a., organ wniósł o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości zważywszy, że w zaskarżonej decyzji określenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych nastąpiło w oparciu o literalne brzmienie regulacji prawnych określonych przepisami art. 271 ust. 4 pkt 1 i art. 552 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które posługują się pojęciem maksymalne ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 i art. 552 ust. 2 pkt 1) Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.2017.2502) przez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych nie można dokonać na podstawie maksymalnego wskaźnika w postaci godzinowej ilości odprowadzanych wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych zebranych kolektorem deszczowym, z terenu drogi wojewódzkiej nr 264 relacji K.-K., m. K., gm. K., powiat k., woj. wielkopolskie do wód S. - co doprowadziło w sposób nieuzasadniony do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w K. PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, gdy tymczasem z treści przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 i art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna, określona w pozwoleniu wodnoprawnym, ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, wyrażona w m3/s, tj. taka, która może być odprowadzona w jednostce czasu związanej z chwilowym zrzutem wód opadowych lub roztopowych (tj. w m3 na sekundę), któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy zrzut wód opadowych lub roztopowych w m3 na godzinę, a nie - jak przyjął Sąd I instancji - maksymalny roczny zrzut wód opadowych lub roztopowych.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 ze zm., dalej k.p.a.) polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ZZ w K. PGW WP zaistniały wątpliwości interpretacyjne mające uzasadniać zastosowanie dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., tj. mające uzasadniać obliczenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w sposób najkorzystniejszy dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZŁ w K. PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej w analizowanej sprawie, gdy tymczasem prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, wyrażonej w m3/s - co w konsekwencji oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych, która może być wprowadzana w jednostce czasu związanej z chwilowym zrzutem, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w analizowanej sprawie w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość poboru wód - w m3 na godzinę - i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w analizowanej sprawie istota sporu sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy prawidłowo Dyrektor ZZ w K. PGW WP określił opłatę stałą za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Organ przeliczył określoną w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] udzielonym przez Starostę K. na rzecz WZDW z siedzibą w Poznaniu ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych wyrażoną tam w m3/h (łącznie w ilości 305,56 m3/h, tj. po zsumowaniu wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód Wylotem Nr [...] oraz Wylotem Nr [...]) - na m3/s. W działaniu 305,56:3600 (liczba sekund w godzinie) dało to wynik 0,0848777 m3/s, który zastosowano do obliczenia opłaty stałej. I tak, opłata roczna w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym łącznie w ilości 305,56 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,0848777 m3/s. Określenie wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o przepis 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne w zw. z art. art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego. Nie stanowią przedmiotu sporu zastosowane przez organ czynniki iloczynu: jednostkowa stawka opłaty w wysokości 2,50 zł na dobę za 1 m3/s przyjęta z § 6 powołanego rozporządzenia, ani liczba 365, czyli czas (rok) wyrażony w dniach. Oś sporu stanowi natomiast trzeci czynnik. Zdaniem skarżącego kasacyjnie do obliczenia wysokości opłaty stałej należy zastosować maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych wprowadzanych do wód, czyli określić maksymalną presję na środowisko wodne, jaka może być konsekwencją udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała jest bowiem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych w ramach realizowanych przez podmiot usług wodnych. W związku z tym, jeśli w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny zrzut występuje w kilku jednostkach, do ustalenia opłaty przyjmuje się największą wartość po przeliczeniu tych jednostek na m3/s, albowiem opłata ta ma charakter "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych, wymienionych w art. 268 ust. 1 Prawa wodnego, stąd jest naliczana na podstawie najwyższych wskaźników określonych aktualnym pozwoleniem wodnoprawnym. Natomiast rzeczywista ilość odprowadzanych przez podmiot wód opadowych lub roztopowych do wód nie ma wpływu na wysokość opłaty stałej, a jedynie opłaty zmiennej art. 270 ust. 11 i art. 272 ust. 5 Prawa wodnego). Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, decydujące znaczenie ma literalna wykładnia regulacji prawnych zawartych w przepisach art. 271 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 powołanego rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, albowiem wynika z nich jednoznacznie, że dla ich prawidłowego zastosowania organ ma obowiązek uwzględnić w swych wyliczeniach po pierwsze maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych wprowadzanych do wód, określona w pozwoleniu wodnoprawnym, a organ winien ją wyrazić w m3/s. Skoro w pozwoleniu czynnik ten był określony w m3/h, prawidłowo Dyrektor ZZ w K. PGW WP dla czynionych wyliczeń wyraził go w m3/s. Natomiast uwzględnienie do wyliczeń wyłącznie ilości wód opadowych lub roztopowych wprowadzanych do środowiska najkorzystniejszych dla podmiotu, przy zastosowaniu przepisu art. 7a § 1 k.p.a., jak wskazał Sąd I instancji, stanowiłoby oczywiste pominięcie treści omawianych regulacji prawnych - art. 271 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu do takich samych wniosków prowadzi treść § 6 ww. rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r.

Dalej podniesiono, że opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości co również uzasadnia stanowisko organu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu należy również mieć na uwadze, że ustawodawca wprowadził wymóg, by pozwolenie wodnoprawne ustalało maksymalny chwilowy zrzut wód opadowych lub roztopowych. W Prawie wodnym z 2017 r. został on wyrażony w m3 na sekundę, zgodnie z treścią art. 403 ust. 2 pkt 2. Z ustaleniem w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych możliwych do odprowadzenia do środowiska w dowolnym momencie wiąże się konieczność określenia gotowości środowiska wodnego do obciążenia zasobów wodnych i to w takim zakresie, który umożliwi adresatowi pozwolenia wodnoprawnego zrzut wód opadowych lub roztopowych w dowolnym momencie, jak i w maksymalnym rozmiarze. Przewidziana Prawem wodnym opłata stała za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód stanowi skutek finansowy za tę gotowość, która umożliwia korzystanie z zasobów środowiska w dowolnym momencie roku, w maksymalnym rozmiarze. Jej istotą jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z utrzymaniem zasobów wodnych, a także rozpoznawaniem, bilansowaniem i ochroną zasobów wodnych w celu ich racjonalnego wykorzystywania. Stanowi realizację zasady zwrotu kosztów usług wodnych wyrażoną w art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, który formułuje zasadę zwrotu kosztów usług wodnych (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000) oraz art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. W myśl art. 9 ust. 3 Prawa wodnego gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Opłata stała ma umożliwić obciążenie zasobów wodnych w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze a nie w dopuszczalnej maksymalnej ilości możliwej do obciążenia na rok. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł wskazanych różnic między opłatą stałą a zmienną i w konsekwencji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 274 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Doprowadziło to Sąd I instancji do wadliwego wniosku, że zgodnie z dyspozycją art. 7a § 1 k.p.a. należało ustalić opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w oparciu o wynikający z pozwolenia wodnoprawnego roczny maksymalny zrzut, który odzwierciedla rzeczywistą, faktyczną ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód, a nie w oparciu o zrzut maksymalny godzinowy - jak to prawidłowo uczynił organ.

Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji narusza zdaniem skarżącego kasacyjnie także wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości i równego traktowania przez władze publiczne. Akceptacja stanowiska Sądu I instancji prowadzi do tego, że podmioty posiadające tę samą cechę relewantną, tj. korzystające z tego samego rodzaju usługi wodnej traktowane byłyby w sposób zróżnicowany. Część z nich obowiązana byłaby do ponoszenia opłaty w wysokości uzależnionej od maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych możliwych do wprowadzenia do wód wyrażonej w m3/s (tj. maksymalnego chwilowego zrzutu), a część (adresaci pozwoleń wodnoprawnych, w których maksymalny roczny wymiar ścieków możliwych do wprowadzenia do środowiska jest określony w m3/r w wysokości zależnej od dopuszczalnego rocznego zrzutu. Znaczące zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych zależnie od tego w jakiej jednostce czasu został ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy zrzut wód opadowych lub roztopowych nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wynikający z przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego sposób obliczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do środowiska nie budzi tymczasem wątpliwości, gdyż jednoznacznie z niego wynika, że należy go dokonać w oparciu o dane odnoszące się do maksymalnego chwilowego zrzutu, tj. największej ilość wód opadowych lub roztopowych możliwej do wprowadzenia do wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym.

Podsumowując zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że zaskarżony wyrok nie uwzględnia literalnej wykładni obowiązujących w analizowanej materii regulacji prawnych zawartych w przepisach art. 271 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które prawidłowo zinterpretował i zastosował skarżący kasacyjnie organ. Zastosowania w niniejszej sprawie nie znajduje przy tym przepis art. 7a § 1 k.p.a., albowiem w sprawie nie występują wątpliwości co do treści wyżej powołanych norm prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19" w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawę za zgodą stron rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Skarżący kasacyjnie organ formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół niewłaściwej wykładni postanowień art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, która, zdaniem kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto podkreślić należy, iż sprawy z zakresu opłaty stałej za usługi wodne były już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dotyczy to również ustalania opłaty stałej na podstawie art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, tj. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ugruntowane w tym zakresie stanowisko, które zostało przedstawione między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 828/21, z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 679/21, z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4654/21 czy też z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 706/21. Odnosi się to także do przedstawionej w uzasadnieniach tych orzeczeń argumentacji.

Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów kasacyjnych wskazać na wstępie należy, że zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 tej ustawy zawiera listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przepis art. 35 ust. 1 mówi o: "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód".

Zasadnie wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, że opłaty stałe wprowadzone zostały w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Prawa wodnego z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na ]zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska. Nadto uprawniony jest wniosek, że wysokość nałożonych opłat winna odpowiadać rzeczywistej, faktycznej ilości pobranych wód, odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych, czy też odprowadzonych ścieków.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a Prawa wodnego opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 1 Prawa wodnego). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a Prawa wodnego opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd I instancji, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej - systemowej i funkcjonalnej wykładni postanowień art. 271 ust. 4 Prawa wodnego przyjmując, że do obliczeń opłaty za usługę wodną w postaci odprowadzania wód opadowych do wód nie może stanowić przyjęty przez organ maksymalny wskaźnik zrzutu godzinowego, a należy opowiedzieć się za przyjęciem przy obliczaniu spornej opłaty wskaźnika maksymalnego przepływu rocznego wód opadowych.

Przepis art. 271 ust. 4 Prawa wodnego stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki /opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci". Brak urządzeń do odprowadzania wód opadowych i roztopowych uniemożliwia adresatowi pozwolenia wodnoprawnego wykonywanie uprawnień przyznanych mu na mocy tej decyzji, a więc również korzystanie z usług wodnych, zatem nie powinien z tego tytułu ponosić opłat. Nie może też być całkowicie oderwany od faktycznej ilości odprowadzanych przez dany podmiot wód opadowych lub roztopowych.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że do obliczeń opłaty powinno się zastosować przepływ maksymalny godzinowy. Zauważyć trzeba, że ustawodawca przy określaniu składowych, jakie powinny być brane przy obliczeniu wysokości opłaty posłużył się sformułowaniem: "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód". Pozwala to przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, której wysokość została uzależniona nie od maksymalnej ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalnej ilości wód odprowadzanych, którą określa w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r. maksymalny wskaźnik roczny (w m3 na rok). Stanowisko to potwierdza stylizacja normatywna art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, która jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3. W tych przepisach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, przez zastosowanie sformułowań: "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 Prawa wodnego. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Pozwala to przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, której wysokość została uzależniona nie od maksymalnej ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalnej ilości wód odprowadzanych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to wskaźnik maksymalny godzinowy jest ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej. Przepis art. 271 ust. 4 Prawa wodnego jest nieprecyzyjny, w szczególności w nawiązaniu do art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., w oparciu o który w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym 28 grudnia 2015 r. dla Wojewódzkiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu Rejon Dróg Wojewódzkich w K. określono maksymalną ilość – objętość opadowych i roztopowych wód odprowadzanych w m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób wykładni tego przepisu przez organ nie znajduje potwierdzenia w jego wykładni językowej. Wskaźnik maksymalnej ilości wód, o którym mowa w art. 271 ust. 4 Prawa wodnego powinien być jednoznacznie ustalony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika, co uczynił w przedmiotowej sprawie organ, jest przejawem nadmiernego fiskalizmu. Nadto organ nie wykazał w zaskarżonej decyzji, że było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej.

Stąd też należy zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że zastosowanie przez organ maksymalnego godzinowego wskaźnika ilości wód opadowych do ustalenia opłaty stałej rocznej doprowadziło do jej wymierzenia w wysokości nie odzwierciedlającej ilości rzeczywistego, a także dopuszczalnego pozwoleniem wodnoprawnym legalnego odprowadzania wód opadowych. Jest wręcz niemożliwe, aby w ciągu całego roku (w każdej godzinie) następowało odprowadzanie do wód, - wód opadowych lub roztopowych, wielokrotnie przekraczających wskaźnik roczny. Jest to bowiem prostym następstwem rzeczywistych wielkości opadów deszczu i śniegu.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Sąd I instancji słusznie wskazał, że przepisy dotyczące nowej instytucji jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych" na korzystanie, z których pozwolenia wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2017 r.

Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych.

Zaznaczyć należy, że w dacie orzekania przez organ oraz Sąd I instancji w ustawie Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:

1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,

2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,

4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 4 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. dokonana w tej sprawie przez Sąd I instancji, która jest bardziej korzystna dla podmiotów obowiązanych do uiszczenia tych opłat, jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 7a ust. 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libértate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Przy wykładni przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego nie można też pominąć tego, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, co potwierdza dyspozycja art. 300 tej ustawy, która nakazuje, aby do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Oznacza to, że przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Interpretacja tych przepisów może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.