Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 123/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę pięciu budynków wielorodzinnych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2022 r. nr [...] Starosta Powiatu Wrocławskiego zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla K. – D. Spółka z o.o. s.k z siedzibą w B., pozwolenia na budowę obejmującą pięć budynków C,D,E,F,G wielorodzinnych niepodpiwniczonych wraz z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu w S. na działkach nr [...], nr [...], nr [...]. Decyzja doręczona została inwestorowi oraz Gminie S.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina S. zarzucając, że w projekcie przyjęto nieprawidłową liczbę miejsc postojowych. Wskazano nadto na brak zgody na lokalizację zjazdu z drogi wewnętrznej oraz na niezgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda Dolnośląski zaskarżoną obecnie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a umorzył postępowanie odwoławcze. Zdaniem Wojewody odwołanie nie pochodzi od strony postępowania.

Wyjaśniając powyższe stanowisko organ przywołał przepis art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Na potrzeby tej ustawy pojęcie strony zostało zawężone do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Takie ograniczenie oznacza, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem.

Z przedstawionej powyżej definicji obszaru oddziaływania wynika także, że - o ile nie jest się inwestorem lub zarządcą nieruchomości - warunkiem koniecznym do uznania za stronę w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę jest posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Odnosząc te uwagi do rozpatrywanej sprawy Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do uznania Gminy S. za stronę postępowania. Planowana inwestycja nie oddziałuje bowiem na nieruchomości odwołującej się tj. na działki drogowe oznaczone geodezyjnie nr [...] oraz [...]. Z ustaleń organu wynika, że są to działki będące własnością odwołującej się i zlokalizowane są najbliżej terenu zainwestowania. Jednakże sam fakt bliskiego położenia tych działek z działką objętą inwestycją nie stanowi jeszcze podstawy do objęcia ich obszarem oddziaływania, a co za tym idzie, uznania ich właściciela za stronę postępowania. Organ zauważył, że co prawda inwestor planuje wykonanie zjazdu z działki nr [...], a więc z działki której właścicielem jest Gmina S., jednakże, jak wskazano na s. 62 oraz na s. 73 projektu budowlanego, wspomniany zjazd będzie przedmiotem odrębnego opracowania. Jednocześnie, inwestor, na str. 62 projektu budowlanego wskazał, że obszar opracowania obejmuje działki nr [...], [...], [...]. To pozwala uznać, że na wskazanych działkach drogowych w trakcie realizacji opisanego powyżej zamierzenia budowlanego, nie będą prowadzone żadne roboty budowlane.

Z przedłożonego projektu budowlanego wynika także, że objęte analizowanym zamierzeniem budowlanym najbliższe budynki mieszkalne (10,28 m wysokości) zaplanowano w odległości odpowiednio ok. 25 m od granicy z działką [...] oraz ok. 4 m od granicy z działką [...]. Co za tym idzie, w opinii Wojewody, brak jest podstaw do uznania, że realizacja analizowanej inwestycji mogłaby doprowadzić do ograniczenia zabudowy omawianej działki, a w konsekwencji, brak jest podstaw do uznania ich właściciela za stronę postępowania.

Oceniając natomiast obszar oddziaływania planowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm. dalej jako rozporządzenie) Wojewoda zwrócił uwagę, że przepisy tego aktu odnoszą się wyłącznie do możliwości lokalizacji na nieruchomościach sąsiednich względem terenu zainwestowania obiektów budowlanych na działkach budowlanych, nie mogą mieć zatem zastosowania do działki drogowej. Tymczasem działka nr [...] będąca własnością Gminy S. w miejscowym planie zagospodarowania terenu zatwierdzonym uchwałą nr XXVIII/206/16 Miejskiej w Siechnicach z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Siechnice dla obszaru położonego w centrum (Dz.Urz. Woj. Doln. z 2016 r., poz. 4150), dalej jako Mpzp; została oznaczona symbolem 31.47KDD1/2, a więc została przeznaczona na drogę publiczną (§ 43 ust. 2 Mpzp). Natomiast w ewidencji gruntów i budynków omawiany teren został oznaczony symbolem Tp, który zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 7 lit. d rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390, ze zm.) kwalifikuje wskazaną działkę jako teren komunikacyjny, a dokładniej jako grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych. W związku z powyższym, stosownie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 czerwca 2021 r. II SA/Lu 74/21), działkę nr [...] należy traktować jako działkę drogową. Tym samym, jeśli na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to jego postanowienia w zakresie przeznaczenia gruntów są decydujące. Oznacza to, że za działkę drogową należy uznać teren przeznaczony pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Działką drogową będzie również działka, która ma takie przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków.

Analizując dalej organ zauważył, że zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym (rys. PZT.l, s. 73), część miejsc postojowych zaprojektowano przy granicy z powyżej wskazaną działką nr [...]. Według § 19 ust. 7 rozporządzenia zapewnienie stosownej odległości od miejsc postojowych nie jest zaś wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Prawidłowe jest także zaprojektowane przy granicy z działką drogową nr [...] pojemników na odpady, gdyż wymóg zapewniania odpowiedniej odległości od granicy dotyczy działki budowlanej (§ 23 ust. 1 rozporządzenia). Wobec powyższych ustaleń, organ wskazał wymaga, że jakiekolwiek immisje powiązane z zaprojektowanymi miejscami postojowymi oraz umiejscowieniem pojemników (kontenerów) na odpady nie będą miały żadnego wpływu na zagospodarowanie działki odwołującej się. Zaznaczył także, że należy odróżnić status Burmistrza Gminy S. jako ewentualnej strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) od statusu Burmistrza Gminy S. jako zarządcy drogi (w myśl ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm.). Nawet bowiem w sytuacji ewentualnego braku uzgodnienia wymaganego prawem stanowiska innego organu, nie kreuje to po stronie organu, który był właściwy do uzgodnienia inwestycji (np. zarządcy drogi) statusu strony, a co za tym idzie możliwości kwestionowania decyzji w drodze odwołania.

Wobec powyższych ustaleń, Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do merytorycznej oceny decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego nr [...] z dnia [...] 2022 r.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina S. zarzucając naruszenie przepisów prawa, a to art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek którego ustalone zostało, że Gmina S. nie ma statusu strony postępowania albowiem jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu mającego być zrealizowanym na podstawie kwestionowanej decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego.

Zarzucając powyższe Gmina wniosła o: 1/ uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Dolnośląskiemu; 2/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że skoro Gmina S. jest właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, to posiada status strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją jednakże nie wyłącznie z powodu samej bliskości tychże działek do działek objętych inwestycją, a z powodu tego, że objęta decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego inwestycja wpływa - ogranicza Gminę S. w zabudowie jej terenu. W konsekwencji ww. działki należące do Gminy S. znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a Gmina S. ma materialnoprawny status strony tegoż postępowania.

Zdaniem skarżącej organ wadliwie przyjął, że działka nr [...] stanowi drogę gminną. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż działka ta nie została zaliczona uchwałą Rady Miejskiej w Siechnicach do kategorii dróg gminnych (zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) stanowi zatem jedynie działkę o przeznaczeniu drogowym. W rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych może być kwalifikowana jako droga wewnętrzna zarządzana przez zarządcę terenu. W przypadku inwestycji będącej przedmiotem decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego, dostęp do drogi publicznej ma zostać zapewniony poprzez działkę nr [...] (stanowiącą własność Gminy S.), a następnie działkę nr [...] (również stanowiącą własność Gminy S.) która posiada połączenie z drogą publiczną (ul. Henryka III) zlokalizowaną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Wobec czego, wbrew ocenie Wojewody Dolnośląskiego, w tym przypadku Gmina S. występująca jako właściciel działki nr [...], powinna być traktowana jako strona postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż ewidentnie obiekty mające powstać w ramach inwestycji będą miały wpływ na sposób korzystania przez nią z działki nr [...] i będą skutkowały w przyszłości koniecznością ponoszenia kosztów utrzymywania drogi wewnętrznej znajdującej się na tejże nieruchomości, a także jej remontowania. Skarżąca zauważyła, że gdyby inwestycja nie była realizowana w chwili obecnej i nie powstałyby budynki mieszkalne, to Gmina S. nie musiałaby wykonywać utwardzonej nawierzchni tej drogi, żeby zapewnić przejazd dla samochodów osobowych oraz pojazdów służb ratunkowych. Inwestycja objęta decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego niejako wymusza więc na Gminie S. zagospodarowanie (zabudowę) należącej do niej działki i to w taki sposób, aby umożliwić korzystanie z niej przez przyszłych właścicieli domów, które mają zostać wybudowane przez inwestora. Inwestycja ta o tyle zatem ogranicza Gminę S. w zabudowie należącej do niej działki, że wymusza na niej określony czas wykonania zabudowy, nie uwzględniając możliwości i planów finansowych i czasowych Gminy jako właściciela.

Powyższe wskazuje, że działka nr [...], a może również działka nr [...] (pomimo nie sąsiadowania bezpośrednio z terenem inwestycji), jak najbardziej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów. Tym samym Gmina S. powinna być uznana za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na jej budowę.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody umarzająca postępowanie po rozpatrzeniu odwołania Gminy S. od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany dla pięciu budynków wielorodzinnych na działkach na działkach nr [...], nr [...], nr [...] w S.

Istota sporu poddanego rozstrzygnięciu Sądu sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia, czy podmiotowi wnoszącemu odwołanie od opisanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę przysługuje przymiot strony a w konsekwencji, czy Wojewoda prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze, czy też zobowiązany był do jego merytorycznego rozpatrzenia.

Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda prawidłowo uznał, że Gminie S. nie przysługuje przymiot strony, a tym samym nie posiada ona interesu prawnego do zaskarżenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w trybie odwoławczym. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w I instancji przysługuje tylko stronie postępowania. Brak przymiotu strony powinien natomiast skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego, bez badania jego merytorycznej zawartości.

W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę krąg stron postępowania określa się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi szczególną regulację w stosunku do art. 28 k.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Można zatem wyróżnić dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę:

– po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości;

– po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu.

Obszar oddziaływania obiektu został natomiast zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W tym miejscu zauważyć należy, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2020 r. poz.471) przywołany przepis otrzymał nowe zwężające brzmienie (przywołane wyżej). We wcześniejszym brzmieniu była bowiem mowa o przepisach odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie. Dokonane zatem na skutek wskazanej nowelizacji uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte już po wejściu w życie znowelizowanych przepisów (wniosek inwestora złożony został 22 grudnia 2020 r.) zatem przy ocenie przymiotu strony zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 3 pkt 20 w nowym brzmieniu a nie w brzmieniu poprzednim - tak jak powołał go organ w decyzji odwoławczej. Uchybienie to, ze względu na zastosowanie przez organ szerszej (korzystniejszej dla strony) definicji, nie ma jednak wpływu na wynik sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; tak też S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57). Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie.

Z obowiązujących regulacji wynika, że status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwać będzie wyłącznie osobie, która, po pierwsze, posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu budowalnego, po drugie, nieruchomość ta dozna ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu. Oba te elementy wystąpić muszą łącznie.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy Gmina Siechnice swój interes prawny wywodzi z prawa własności działek oznaczonych geodezyjnie nr [...] oraz nr [...] położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Działki te zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Siechnicach z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Siechnice dla obszaru położonego w centrum) znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 31.47KDD ½ a więc przeznaczone zostały pod drogi publiczne. W tej sytuacji należy zgodzić się z Wojewodą, że należące do Gminy działki kwalifikować trzeba jako działki drogowe. W kontekście zarzutów skargi zauważyć wypada, że pojęcie działki drogowej dotyczy zarówno dróg publicznych jak i dróg wewnętrznych. Ponadto, zgodnie z dominującym orzecznictwem, jeśli na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to jego postanowienia w zakresie przeznaczenia gruntów są decydujące. Oznacza to, że za działkę drogową należy uznać także teren przeznaczony pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla ustalenia przeznaczenia drogowego danej działki istotne pozostaje bowiem jej przeznaczenie w planie miejscowym a nie uchwała o zaliczeniu do danej kategorii drogi. Wynikająca z planu miejscowego możliwość zabudowy danej działki ma zaś istotne znaczenie przy ustalenia przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Skoro plan dopuszcza przeznaczenie działek stanowiących własność skarżącej tylko na drogi publiczne, to nie mogą one być zabudowane w inny sposób.

Mając powyższe na uwadze nie można uznać, że projektowana inwestycja w jakikolwiek sposób ograniczy Gminie możliwość zabudowy tego rodzaju nieruchomości. Nie sposób bowiem zidentyfikować jakich elementów zabudowy drogi (tj. drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń oraz instalacji, stanowiących całość techniczno-użytkową właściwą dla obiektu drogowego) nie będzie można wykonać na skutek realizacji projektowanej inwestycji wielorodzinnej. Skarżąca w żadnym miejscu nie wskazuje tego rodzaju ograniczeń. Powołuje się natomiast na bezpośrednie sąsiedztwo oraz na ograniczenia w zabudowie wynikające z faktu, że realizacja inwestycji wymusza na Gminie określony czas wykonania drogi, nie uwzględniający jej możliwości i planów finansowych. W istocie Gmina nie wskazuje zatem konkretnej normy prawnej powodującej, w związku z projektowaną inwestycją, ograniczenia w zabudowie jej działek. To, że Gmina będzie musiała zabezpieczyć swoim przyszłym i obecnym mieszkańcom odpowiednią sieć dróg gminnych nie narusza żadnego przepisu a wręcz pozostaje zgodne z ustawowymi zadaniami samorządu gminnego. Także samo bezpośrednie sąsiedztwo działki drogowej z terenem inwestycji nie rozstrzyga o przyznaniu właścicielowi działki drogowej statusu strony. Jak wskazano, regulacja z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. nie odwołuje się bowiem do tego rodzaju przesłanki (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 887/22 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Za przyznaniem Gminie statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę nie może także przemawiać możliwość przyszłego korzystania z działek drogowych w celu dojazdu do drogi publicznej oraz konieczność ponoszenia przez Gminę w przyszłości kosztów utrzymania drogi i jej remontowania (o ile zostanie ona wybudowana). Okoliczność ta w żaden sposób nie wpływa na ograniczenia w zabudowie działek gminnych. Należy także zwrócić uwagę, że to Rada Gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczyła działki inwestora na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej a działki komunalne na drogi publiczne (a nie na drogi wewnętrzne), co miało na celu zapewnienie działkom zainwestowania (jak też innym sąsiednim terenom) dostępu do dróg publicznych. Tym samym, niezrozumiała i podważająca zasadę działania w zaufaniu do organów władzy publicznej jest sytuacja, w której Gmina najpierw ustala w planie przeznaczenie terenów na cele zabudowy mieszkaniowej i na cele dróg publicznych a następnie oprotestowuje inwestycję ze względu na konieczność wywiązania się ze swojego ustawowego obowiązku w postaci konieczności zapewnienia dojazdu i nieruchomości objętych planem i stworzenia sieci dróg publicznych. Podnoszone w tym względzie zarzuty należy kwalifikować w kategoriach interesu faktycznego a nie prawnego. Konieczność remontowania drogi, czy też wykonania w przyszłości jej nawierzchni nie może mieć zatem znaczenia z perspektywy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sąd w tym względzie podziela prezentowane już wcześniej stanowisko, że nie należy zakresem pojęciowym "obszaru oddziaływania obiektu" z art. 3 pkt 20 P.b. obejmować konsekwencji zwykłego zużycia otaczających obiektów na skutek użytkowania ich zgodnie z przeznaczeniem. Nie sposób bowiem uznać, by właściciel drogi uzyskiwał status strony we wszystkich postępowaniach budowlanych, których konsekwencją będzie lub może być zwiększenie intensywności ruchu na tej drodze, a w rezultacie zwiększenie jej zużycia. Funkcją nieruchomości drogowej – zarówno publicznej jak i wewnętrznej – jest obsługa ruchu komunikacyjnego, co odbywa się w ramach określonego układu komunikacyjnego tworzącego sieć dróg o różnym statusie własnościowym i różnym charakterze prawnym. Nie sposób zatem uznać by właściciel drogi uzyskał status strony we wszystkich postępowaniach budowalnych których konsekwencją będzie lub może być zwiększenie intensywności ruchu a w konsekwencji konieczność jej remontów lub przebudowy (por. wyrok z dnia 20 kwietnia 2023 r. II SA/Wr 887/22, CBOSA). Bez znaczenia dla oceny przymiotu strony skarżącej pozostaje zatem to, że Gmina nie planowała w najbliższym czasie wykonania utwardzonej nawierzchni swoich dróg. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje bowiem jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, czyli powodujące ograniczenia w zabudowie, wynikające z odrębnych przepisów. Takich ograniczeń nie można upatrywać we wzroście obciążeń dotyczących utrzymania sąsiedniej nieruchomości czy też innych tego rodzaju uciążliwości związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu.

W świetle przedstawionych rozważań Sąd podzielił stanowisko organu, że nie można uznać skarżącej za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Z podanych względów, działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.