Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1280/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1427/22 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 23 czerwca 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 21 grudnia

2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 1427/22) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 23 czerwca 2022 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 1 marca 2022 r. znak: [...] o odmowie przyznania Z. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J.B., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Z. B.. Zaskarżając wyrok w całości - na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - zarzucił Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego, tj:

1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu w sytuacji, w której żyją inne osoby zobowiązane do alimentacji wobec niepełnosprawnej (rodzeństwo skarżącego), które ani nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani wobec których nie wykazano obiektywnych przeszkód w realizacji ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy warunek wykazania takich okoliczności nie wynika nawet pośrednio ani z w/w przepisu ani z żadnego innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych,

2. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż skarżący podjął działania mające na celu zapewnienie opieki swojej niepełnosprawnej matce w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z w/w przepisu ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych,

3. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie uniemożliwia podjęcia przez niego zatrudnienia, co było skutkiem wybiórczej oceny przez Sąd I instancji materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu dowodowym w przedmiotowej sprawie;

II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:

1. art. 135 p.p.s.a. - poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa,

2. art. 151 p.p.s.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., co objawia się błędnym i niepełnym wyjaśnieniem stanu faktycznego w sprawie w zakresie stanu zdrowia niepełnosprawnej i zakresu wymaganej przez nią opieki, poprzez wybiórczą ocenę wniosków wynikających z wywiadu środowiskowego i nieuwzględnienie przy orzekaniu, iż skarżący od 7 lat pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno było skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty kasacyjne wnoszono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Przedstawione wyżej zarzuty kasacyjne zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a.: tj. na obrazie prawa materialnego (pkt 1) w postaci art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2) - tj. art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77§ 1 k.p.a. i w zw. z art. 7 k.p.a.

Ze względu natomiast na istotę sporu, determinowaną powyższymi zarzutami, celowym jest w pierwszej kolejności odniesienie się do kwestii materialnoprawnych.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei w myśl art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r., znaczny stopień niepełnosprawności oznacza niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Jak z powyższego zatem wynika, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Reasumując, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą.

Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi więc również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, opubl. w CBOSA). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu: "opieka nad osobą" prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego.

Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, wskazać wypada, że z zebranego

w sprawie materiału wynika, iż skarżący, wnioskiem z dnia 28 stycznia 2022 r., zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką – J. B. (ur. [...].08.1936 r.) legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 2 lutego 2016 r., w którym wskazano, że nie da się stwierdzić kiedy niepełnosprawność powstała, natomiast ustalony stopień istnieje od 30 grudnia 2015 r. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i oświadczeń skarżącego złożonych w toku postępowania, organy ustaliły, że J.B. jest wdową, zamieszkuje razem ze skarżącym, jego żoną i ich dwoma synami, prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Z uwagi na zły stan zdrowia matki skarżący nie podejmuje zatrudnienia, zaś od stycznia 2016 r. zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym. Matka wnioskodawcy jest po przebytym zawale prawej półkuli móżdżku, ma niedowład prawostronny, cierpi na miażdżycę ogólną, nadciśnienie tętnicze i cukrzyce typu 2, nie jest w stanie samodzielnie egzystować, wymaga częściowej pomocy drugiej osoby w czynnościach samoobsługowych, ma problemy z poruszeniem się (porusza się pomocą kul łokciowych). Według oświadczeń skarżącego, opieka nad matką sprowadza się do: pomocy w utrzymaniu higieny osobistej (kąpiel, zmiana pampersa), przygotowania i podania posiłków, przygotowania i podaniu leków, utrzymania kontaktu z lekarzem, realizacji recept, mierzenia ciśnienia i poziomu cukru, wyjścia na spacer, robienia zakupów, załatwiania spraw urzędowych, opłacania rachunków, ogrzewania pomieszczenia, odśnieżania, prasowania i prania.

W ocenie składu orzekającego, rację ma Sąd I instancji, twierdzących, iż - w realiach rozpoznawanej sprawy - przedstawiony przez skarżącego zakres czynności związanych ze sprawowaniem opieki nad matką nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia mu dalsze prowadzenie gospodarstwa rolnego czy podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Zakres tych czynności co prawda ogranicza stronę, jednakże nie uniemożliwia jej podjęcia pracy, chociażby w niewielkim zakresie. W przeważającej części opieka skarżącego nad matką sprowadza się bowiem w tym przypadku do typowych czynności dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego a zatem nie powoduje konieczność sprawowania nad nią stałej opieki. Z kolei wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (podawanie leków, pomoc w ubieraniu, dbanie o jej higienę osobistą) są czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają one wykonywania aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Matka skarżącego nie jest bowiem osobą całkowicie unieruchomioną, zaś niektóre z czynność – jak wskazywał sam skarżący kasacyjnie w załączonych do wniosku oświadczeniach - wykonuje sama lub z pomocą innych.

W konsekwencji prawidłowe jest również stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż

w przedmiotowym stanie faktycznym nie istnieje bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia (wcześniej rezygnacją z pracy

w gospodarstwie rolnym) a sprawowaną przez niego opieką nad matką - rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - co wskazuje na brak spełnienia przesłanek do przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnośnie zaś podnoszonej także ramach zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. kwestii uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od braku istnienia innych osób zobowiązanych na równi ze skarżącym do alimentacji wobec niepełnosprawnej matki (rodzeństwo skarżącego) wyjaśnić należy, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, iż główną przyczyną oddalenia skargi było zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organów administracji co do braku związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką a niepodejmowaniem przez skarżącego pracy. Jedynie zaś ubocznie Sąd Wojewódzki poczynił rozważania co do tego, że skarżący posiada dwanaścioro rodzeństwa, które –jako również obciążone obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki - powinno wspomóc go w tej opiece. Odwoływanie się zatem do powyższej okoliczności tak w zaskarżonym wyroku, jak i w zaskarżonej decyzji, obrazowało jedynie, jakie w tym przypadku miała możliwości rodzina (w tym sam skarżący) związane z organizacją opieki nad niepełnosprawną matką. Skład orzekający zgadza się zatem - co prawda - ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że nie jest prawidłowa taka wykładania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., która dopuszcza możliwość nieprzyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego rodzica z uwagi na posiadanie przez niego rodzeństwa na równi zobowiązanego do alimentacji wglądem tego rodzica, jednak, jak wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie nie ta okoliczność była przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

Ze wskazanych wyżej względów, zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie był trafny.

Powyższe wywody przekładają się w sposób oczywisty na negatywną ocenę zarzutów procesowych (tj. art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw.

z art. 77§ 1 k.p.a. i w zw. z art. 7 k.p.a.), przy pomocy których skarżący kwestionował dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego

w kontekście badania przez Kolegium przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego

a sprawowaniem opieki nad matką. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym był bowiem wystarczający do wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia merytorycznego.

W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 §2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.