Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 453/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 35 ust 1 pkt 1 a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. B.-F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 lutego 2023 r. znak: WI-I.7840.15.78.2021.DW w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej M. B.-F. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inwestor M. B. F. wnioskiem z 27 lipca 2021 r. wniosła o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wod-kan., c.o., elektryczną wraz z wykonaniem: odcinka wewnętrznej linii zasilającej eNN biegnącej na zewnątrz od skrzynki pomiarowej do projektowanego budynku, instalacji kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem szczelnym na wody opadowe, utwardzonych: dojść, dojazdów, stanowisk postojowych, miejsca składowania odpadów stałych, na części działki ewid. nr [...] obr. [...] położonej w miejscowości Z..

Starosta Tatrzański decyzją z 29 października 2021 r., nr 377/2021 znak: AB.6740.387.2021.TS na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 Pb, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał okoliczności legitymujące wydanie pozytywnej dla Inwestora decyzji.

Od decyzji odwołała się A. R.-Ś. jako spadkobierczyni M. K. zarzucając, iż od 26 lipca 2021 r. na działce nr [...] prowadzono nielegalne roboty budowlane polegające na budowie drogi. Ponadto, 12 sierpnia 2021 r. organ nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych uznał, iż zasadna jest skarga na ww. roboty budowlane, prowadzone bez wymaganych prawem pozwoleń. Z uwagi na prowadzone postępowanie w sprawie nielegalnie wykonanych robót budowlanych nie można uznać, iż Inwestor, posiada faktyczny dojazd do projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wojewoda Małopolski, decyzją z 13 lutego 2023 r. Znak sprawy: WI-I.7840.15.78.2021.DW, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity – Dz.U.2021.2351 ze zmianami) – zwanej dalej Pb, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu podano, iż na podstawie art. 136 kpa, pismem 1 marca 2022 r., zwrócono się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o udzielenie informacji, czy postępowanie dotyczące "budowy drogi na działce nr ewid.[...] obręb [...] Z. przy ul. [...] do [...]", zostało zakończone, jeśli tak to jakim rozstrzygnięciem, jeśli nie to jaki jest przewidywany termin jego zakończenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, pismem z 4 marca 2022 r. udzielił informacji w powyższym zakresie. Przy piśmie z 31 października 2022 r. Wnioskujący, działając przez pełnomocnika, przedłożył kopie, poświadczone za zgodność z oryginałem:

- decyzji nr 164/22 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z 26 sierpnia 2022 r. o nakazie rozbiórki drogi dojazdowej o nawierzchni żwirowej o długości ok. 53 m i szerokości 3,15 m usytuowanej w zachodniej części działki nr ewid.[...] obręb [...] przy ul. [...] do [...] w Z..

- protokołu kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 10 października 2022 r. potwierdzający wykonanie ww. decyzji z 26 sierpnia 2022 r., poprzez rozbiórkę nielegalnie wykonanej drogi.

- aktu notarialnego z dnia 28 października 2022 r., rep. A nr 30 r. sporządzonego przez notariusza J. S.-F., o ustanowieniu służebności gruntowej przechodu, przejazdu i prowadzenia mediów po działce [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...].

Pismem z 9 grudnia 2022 r., na podstawie art. 136 kpa, zlecono Staroście Tatrzańskiemu przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, m. in. w zakresie doprowadzenia dokumentacji projektowej do spójności w zakresie wskazanego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej; udzielenia informacji w zakresie projektowanych zbiorników retencyjnych; jak również kwestii dotyczącej użytego zarówno na pieczęciach jak i w wyrzeczeniu decyzji sformułowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ I instancji pismem z 15 grudnia 2022 r. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w piśmie z 9 grudnia 2022 r. Projektant doprowadził do spójności dokumentację projektową, zaś Inwestor złożył pismo wyjaśniające z 27 grudnia 2022 r. (pismo podpisane również przez Projektanta) oraz wprowadził korektę w formularzu wniosku o pozwolenie na budowę.

Wg organu odwoławczego istotą niniejszego postępowania jest to, czy przedmiotowe zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Teren inwestycji stanowi cześć działki nr [...] obręb [...] Z.. Z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb wynika, iż w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U.2022.503 ze zmianami), zwanej dalej PZP, jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji RP, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 PZP, został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość. Ustalenia miejscowego planu prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Na terenie inwestycji obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pod Reglami (uchwała Nr XXVI/300/2008 Rady Miasta Zakopane – Dz.Urz.Woj.Małop.2008.542.3506) oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA - MAŁE ŻYWCZAŃSKIE (uchwała Nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane – Dz.Urz.Woj.Małop.2011.206.1670 ze zmianami). Teren inwestycji znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 26.MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (uchwała Nr VII/89/2011), oraz 19a.MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (uchwała Nr XXVI/300/2008). Z rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, iż przedmiotowe zamierzenie zaprojektowano wyłącznie w jednostce strukturalnej o symbolu 19a.MN, stanowiącej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pod Reglami. W zakresie zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, wskazano na § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie– zwanym dalej WT, który stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 12 MPZP, Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolem (...) 19a.MN Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: Dostęp do terenów z wyznaczonych na rysunku planu dróg publicznych oraz poprzez wewnętrzne ciągi komunikacyjne o szerokości nie mniejszej niż 4,5 m, nie wyznaczone na rysunku planu. Z akt organu I instancji, projektu budowlanego, jak również materiału dowodowego złożonego na etapie postępowania odwoławczego wynika, iż teren inwestycji ma zapewniony pośredni dostęp do gminnej drogi publicznej (ul. [...]), przez działkę nr [...], [...] oraz [...] zgodnie z ustanowioną służebnością gruntową.

Niemniej jednak, wykazany dostęp do drogi publicznej jest niewystarczający dla obsługi przedmiotowej inwestycji. Co prawda nie narusza on warunków technicznych określonych w rozporządzeniu WT, jednakże nie spełnia on wymagań określonych w MPZP. Przepis § 8 ust. 1 pkt 12 MPZP, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, jest jednoznaczny i kategoryczny. Zgodnie z jego treścią, dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, w związku z brakiem ciągu komunikacyjnego stanowiącego ustalenia MPZP, winien odbywać się przez ciąg komunikacyjny o szerokości co najmniej 4,5 m. Inwestor wykazał prawny dostęp do drogi publicznej poprzez ciąg komunikacyjny o szerokości 3,0 m (po działkach nr [...] i [...]) oraz o szerokości 3,5 m (po działce nr [...]). Zatem, wskazany przez Inwestora ciąg komunikacyjny jest zbyt wąski do obsługi przedmiotowej inwestycji, usytuowanej w obszarze oznaczonym symbolem 19a.MN. Z rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, iż nie jest możliwa zmiana służebności gruntowej ustanowionej na działce [...], poprzez poszerzenie pasa przeznaczonego na przejazd i przechód, bowiem działka nr [...] jest nieruchomością zabudowaną, a poszerzenie ww. pasa kolidowałoby z istniejącym budynkiem. Powyższe oznacza, iż przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia MPZP w zakresie wymaganego dostępu do drogi publicznej.

W przypadku stwierdzenia niezgodności dokumentacji projektowej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których Inwestor nie jest w stanie usunąć, organ ma podstawy do wydania decyzji odmownej, bez uprzedniego nakładania obowiązku w tym zakresie. Stosownie, bowiem do art. 35 ust. 4 Pb tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektonicznobudowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Opolu z dnia 10 października 2019 r. II SA/Op 275/19). Zatem, organ administracji architektoniczno-budowlanej może odmówić pozwolenia na budowę bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego. Niemniej jednak, w takim przypadku, niezgodność dokumentacji projektowej z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, winna być nieusuwalna.

Reasumują, organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania uzupełniającego w zakresie doprowadzenia do zgodności inwestycji z ustaleniami MPZP, w związku z nieusuwalną niezgodnością z MPZP oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji, jednocześnie wskazując na niezgodność przedmiotowego zamierzenia z zapisami MPZP.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożył inwestor zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego tj. art. 2 pkt. 14) upzp w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej : WTW) w zw. z § 8 ust. 1 pkt. 12) Uchwały Nr XXVI/300/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pod Reglami" poprzez ich wadliwą interpretację polegającą na przyjęciu, iż powołany zapis MPZP dotyczy zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej i budynku (i w tym zakresie normuje odmiennie od WTW dojście i dojazd do działki budowlanej i budynku) podczas gdy z zapisów MPZP wynika, iż powołany zapis dotyczy wyłącznie dostępu do terenu, definiowanego w § 3 ust. 1 pkt. 1) MPZP, który to teren nie jest tożsamy z działką budowlaną i budynkiem, o których mowa w § 14 ust.1 WTW.

- prawa materialnego tj. art. 35 ust. 4 w zw. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 prawa budowlanego poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy spełnione zostały wszelkie przesłanki uzasadniające wydanie pozwolenie na budowę, w szczególności planowana inwestycja zgodna jest z zapisami MPZP, a jej zakresem nie jest objęta budowa drogi wewnętrznej;

- procedury tj. art. 7 w zw. z art. 7a w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wadliwe ustalenia na podstawie zebranego w sprawie materiału budowlanego, iż budynek i działka budowlana objęte wnioskiem inwestora nie posiadają właściwego dostępu do drogi publicznej, w tym zwłaszcza w sytuacji niejasności zapisu § 8 ust. 1 pkt. 12) MPZP dokonanie interpretacji tejże normy na niekorzyść strony.

W uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z art. 2 pkt. 14) PZP ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak prawidłowo ustalił Organ, teren inwestycji (definiowany zresztą w § 3 ust. 1 pkt. 2) MPZP) posiada pośredni dostęp do gminnej drogi publicznej (ul. [...]) przez działki o nr ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] na podstawie ustanowionych służebności gruntowych. Aktem powszechnie obowiązującym, który normuje szerokość jezdni stanowiącej dojazd do działek budowlanych i budynków, jest WTW, który w § 14 ust. 1 wskazuje, iż do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejszy niż 3 m. Tutaj również Organ prawidłowo ustalił, iż ustanowione służebności stanowią zgodny z § 14 ust. 1 WTW dojście i dojazd do terenu inwestycji.

Organ błędnie uznał natomiast, iż zapewniony przez ustanowione służebności dostęp do drogi publicznej niezgodny jest z § 8 ust. 1 pkt. 12) MPZP, który stanowi o dostępie do terenów z wyznaczonych na rysunku planu dróg publicznych oraz poprzez wewnętrzne ciągi komunikacyjne o szerokości nie mniejszej niż 4,5 m, nie wyznaczone na rysunku planu.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 1) MPZP przez teren rozumie się: obszar ograniczony liniami ciągłymi, rozgraniczającymi różne przeznaczenie lub różne zasady zagospodarowania, jeżeli z treści niniejszej uchwały nie wynika inaczej. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 2) przez teren inwestycji rozumie się: obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych lub ich części i zawierający się w terenie przeznaczonym do zainwestowania, ograniczonym na rysunku planu liniami rozgraniczającymi.

Bezsprzecznie teren i teren inwestycji zostały odrębnie zdefiniowane, a zatem nie można pojęć tych utożsamiać ani stosować zamiennie.

Przenosząc powyższe na kanwę niniejszej sprawy terenem jest m. in. jednostka planistyczna oznaczona w MPZP jako 19a.MN o powierzchni 0,22 ha, w ramach której znajduje się m. in. działka o nr ewidencyjnym [...] obr. [...] Z. stanowiąca częściowo teren inwestycji. Zapis § 8 ust. 1 pkt. 12) MPZP dotyczy wyłącznie terenów tj. jednostek planistycznych oznaczonych w § 8 ust. 1 MPZP jako 1.MN do 21.MN. Nie może być natomiast wprost stosowany do terenu inwestycji. Gdyby taka była wola lokalnego uchwałodawcy tj. Rady Miasta Zakopane to wprost odniósłby się w wymienionym zapisie do terenów inwestycji, czego jednak nie uczynił.

Przeciwna konstatacja stanowiłaby nieuprawnioną i niepopartą regułami wykładni interpretację przepisów MPZP. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury plan miejscowy powinien zawierać postanowienia jednoznaczne, niepowodujące wątpliwości. Zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o jego wykładni. Plan miejscowy upoważnia do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Wszelka rozszerzająca wykładnia planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi naruszenie ustaleń tego planu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt: II OSK 353/10). Nie bez znaczenie pozostaje również fakt, iż służebności gruntowe omówione w decyzji zostały poprowdzone istniejącymi szlakami drożnymi, a sam projekt budowalny nie obejmuje swoim zakresem budowy nowej drogi wewnętrznej. Powyższe koresponduje z zapisem § 5 ust. 12 pkt. 3) MPZP, który stanowi, iż utrzymuje się istniejące drogi publiczne i drogi wewnętrzne oraz dojazdy wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, z możliwością ich rozbudowy i przebudowy w zależności od ich potrzeb. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., oddala skargę.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z tej przyczyny, że planowane zamierzenie jest niezgodne z obowiązującym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Pod Reglami" (Uchwała Nr XXVI/300/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 czerwca 2008 r.) w zakresie w jakim w/w plan określa wymagania co do szerokości drogi mającej komunikować teren inwestycji z drogą publiczną. Organ odwołując się do § 8 ust. 1 pkt. 12 planu uznał, że teren inwestycji winien mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej o szerokości co najmniej 4,5 metra, a nie jak zaplanowano 3 – 3,5 metra. Stanowisko organu należy jednak ocenić jako błędne. Trafnie podnosi się bowiem w skardze, że plan miejscowy zawiera zarówno definicję "terenu", jak i "terenu inwestycji". Przez "teren" (§ 3 ust. 1 pkt 1) rozumie obszar ograniczony liniami ciągłymi, rozgraniczającymi różne przeznaczenie lub różne zasady zagospodarowania, jeżeli z treści niniejszej uchwały nie wynika inaczej, a przez "teren inwestycji" (§ 3 ust. 1 pkt 2) rozumie obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych lub ich części zawierający się w terenie przeznaczonym do zainwestowania, ograniczonym na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Z powyższych postanowień wynika, że "terenu" w rozumieniu planu nie można utożsamiać z "terenem inwestycji", że "teren inwestycji" jest częścią "terenu" zdefiniowanego w planie oraz że "teren inwestycji" może stanowić część działki ewidencyjnej.

Jak ponadto wynika z postanowień planu, przepis § 8 ust. 1 pkt. 12 dotyczy terenów o jakich mowa w jego § 3 ust. 1 pkt 1, a nie terenów inwestycji. Wynika to zarówno z samej literalnej treści § 8 ust. 1 pkt. 12, jak i z tego, że zamieszczony został w rozdziale zawierającym ustalenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami 1.MN do 21.MN. Jak zatem wskazano w skardze, terenem w rozumieniu planu jest m. in. jednostka planistyczna oznaczona w planie jako 19a.MN o powierzchni 0,22 ha, w ramach której znajduje się m. in. działka o nr ewidencyjnym [...] obr[...] Z., której część stanowi teren inwestycji. Zapis § 8 ust. 1 pkt. 12 planu dotyczy wyłącznie terenów tj. jednostek planistycznych oznaczonych w § 8 ust. 1 planu jako 1.MN do 21.MN. Nie może być natomiast stosowany do terenu inwestycji. Z § 8 ust. 1 pkt. 12 planu wynika zatem, że skomunikowanie któregokolwiek z terenów oznaczonych symbolami 1.MN do 21.MN, rozumianych jako tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, z wyznaczonymi na rysunku planu drogami publicznymi poprzez wewnętrzne ciągi komunikacyjne nie wyznaczone na rysunku planu wymaga, aby ciągi te miały szerokość nie mniejszą niż 4,5 m. Z przepisu tego nie wynika natomiast, aby indywidualnie zaplanowany teren inwestycji, istniejący w ramach któregoś z terenów MN, także musiał być skomunikowany z drogą publiczną, drogą o szerokości wynoszącej minimum 4,5 m. Przepis § 8 ust. 1 pkt. 12 planu nie dotyczy bowiem "terenów inwestycji", zaplanowanych w ramach jednostki planistycznej terenu MN, a zatem skomunikowanie "terenów inwestycji" z drogą publiczną wymaga spełnienia wymagań określonych w § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie § 8 ust. 1 pkt. 12 planu.

Ponieważ jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wyłącznie z w/w powodu tj. braku w jego ocenie zgodnego z planem miejscowym skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną i nie analizował w pozostałym zakresie zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, ponownie rozpoznając sprawę, organ rozpozna odwołanie przy uwzględnieniu wskazanych powyżej poglądów.

Kończąc należy też wskazać, że w ponownym postępowaniu organ II instancji uwzględni także, że tylko usunięcie wad projektu budowlanego, wymagające jego istotnej zmiany, należy do kompetencji organu I instancji. W świetle art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, przewidziany w nim tryb postępowania, powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2659/19). W tym kontekście organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także gdy określony tryb postępowania powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji, przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest niedopuszczalne, gdyż będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Natomiast sama zmiana skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, o ile nie wpływa ona na zmianę projektu zagospodarowania samego terenu inwestycji, jest dopuszczalna w postępowaniu przed organem II instancji i nie skutkuje samoistnie koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji.

Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II w oparciu o art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł., wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w stawce podstawowej wynoszącej 480 zł. i zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wynoszącej 17 zł.