Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1511/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 14 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1688
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2024 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J.N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 września 2024 r. nr SKO.415/345/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz J.N. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium") decyzją z 16 września 2024 r. nr SKO.415/345/2024, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A.L. i M.L. (dalej: "Odwołujący") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z 9 listopada 2023 r. nr RZP.6730.1.105.2023.WK, ustalającej warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "budowa budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości W. na rzecz J.N. (dalej: "Wnioskodawczyni"/"Skarżąca"), uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Wójt decyzją z 9 listopada 2023 r., ustalił warunki zabudowy na opisane wyżej zamierzenie inwestycyjne. Odwołanie od tej decyzji wnieśli Odwołujący zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj. art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Decyzją z 26 marca 2024 r. Kolegium uwzględniło odwołanie i wskazało, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688,), która przepisem art. 14 pkt 2 lit. a zmieniła art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów. Od dnia 24 września 2023 r. przepis ten ma brzmienie: "Nie wymaga uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Zmiana ta w ocenie Kolegium oznaczała, że wyjątek, o jakim mowa w tym przepisie, będzie mógł mieć zastosowanie dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy. Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I – III na cele nierolnicze będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą ministra). W związku z tym Kolegium uznało, że Wójt wydając decyzję oparł się na nieaktualnym stanie prawnym i uchyliło zaskarżoną decyzję. Po rozpatrzeniu sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 lipca 2024 r. sygn. II SA/Rz 680/24 uchylił tę decyzję uznając, że interpretacja przepisów dokonana przez Kolegium była wadliwa.

Rozpoznając ponownie odwołanie Kolegium wskazało stan prawny, który ma zastosowanie. Stwierdziło, że część obszaru objętego wnioskiem posiada zgodę ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przez sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na mocy art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Wg Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r., uchylonym na mocy art. 88 ust. 1 ustawy, część obszaru objętego wnioskiem była położona w terenie oznaczonym A3.85.KS – tereny projektowanych magazynów i składów oraz stacji paliw. W związku z tym Wójt wykonał analizę wynikającą z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdzając, że spełnione zostały warunki z art. 7 ust. 2a pkt 1 - 4 tej ustawy, Kolegium uznało, że w tym zakresie ustalenia organu I instancji za prawidłowe.

Pomimo to Kolegium stwierdziło, że decyzja wydana została przedwcześnie. Powołując art. 61 u.p.z.p. oraz liczne orzecznictwo dotyczące ustępu 1 pkt 1 artykułu stwierdziło, że w ramach analizy urbanistycznej istnieje konieczność dokładnego określenia numerów działek uwzględnionych w tej analizie. Ma to na celu osiągnięcie pewności co do prawdziwości przeprowadzonej analizy, polegającej także na uwzględnieniu wszystkich zabudowanych działek dla określenia parametrów nowej zabudowy. Sporządzana w sprawie analiza w zakresie wskazania parametrów zabudowy występującej w terenie analizowanym zawiera szczegółowo opisane parametry zabudowy, ale nie dotyczy to wszystkich działek zabudowanych w terenie analizowanym, a jedynie wybranych konkretnych działek. Cytując fragment analizy Kolegium wywiodło, że w analizie dokonano subiektywnego doboru zabudowanych działek uzasadniając dobór istnieniem pewnego ładu architektonicznego. Jest to działanie nieprawidłowe, gdyż w analizie powinny być przedstawiane wszystkie istniejące w terenie analizowanym rodzaje zabudowy ze względu na sposób ich użytkowania, jak i parametry, a dopiero potem winna zostać dokonana analiza zabudowy. Parametry nowej zabudowy winny zostać ustalone na podstawie wyliczeń i wskazane winny być wartości średnie, a ewentualne odstępstwa odpowiednio uzasadnione. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że brak sporządzenia prawidłowo opracowanej analizy urbanistycznej stanowi brak niezbędnego elementu dla zgodnego z prawem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., a uzasadnienie nie odpowiada art. 107 § 3 K.p.a. Z tych przyczyn decyzja podlega uchyleniu, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W sprzeciwie Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego, zakwestionowała prawidłowość decyzji Kolegium, zarzucając:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzeni Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie, że sporządzona analiza urbanistyczna nie spełnia wymogów rozporządzenia, poprzez przedwczesne przyjęcie, że zostały pominięte działki zabudowane w obszarze analizowanym a tym samym, że wyniki analizy są niepełne i dyskwalifikują ją w całości;

2. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organ II instancji nie wykazał w uzasadnieniu, że zostały spełnione przesłanki do uchylenia decyzji Wójta;

3. naruszenie art. 106 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu decyzji elementów, które zdaniem organu skutkują koniecznością uznania sporządzonej analizy urbanistycznej jako niewystarczającej, poprzez brak wykazania, które zabudowane działki ewidencyjne nie zostały ujęte w analizie urbanistycznej.

Na tych podstawach Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sprzeciw jest uzasadniony.

I. Stan sprawy jest następujący. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy Skarżąca złożyła w dniu 7 lipca 2023 r. Wójt, po przeprowadzeniu postępowania, stosując przepis art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r., wydał w dniu 9 listopada 2023 r. decyzję ustalającą wnioskowane warunki. Na skutek odwołania, Kolegium, decyzją z dnia 26 marca 2024 r., uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na wadliwą wykładnię znowelizowanych przepisów ustawy o ochronie gruntów. Na skutek sprzeciwu Skarżącej, tut. Sąd wyrokiem z dnia 15 lipca 2024 r. sygn. II SA/Rz 680/24, uchylił zaskarżoną decyzję i wyraził pogląd prawny odnośnie do stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów. Rozpoznając ponownie odwołanie Kolegium zastosowało się do wykładni prawa materialnego wyrażonej we wskazanym wyroku i uznało, że w tym zakresie ustalenia organu I instancji za prawidłowe. Jednocześnie uwzględniło odwołanie z innych przyczyn i decyzją z 16 września 2024 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., orzekło kasacyjnie; decyzja Kolegium jest przedmiotem sprzeciwu.

II. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Natomiast stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

III.1. W rozpoznawanej sprawie Kolegium było związane poglądem wyrażonym w wyroku sygn. II SA/Rz 680/24 dotyczącym prawa materialnego i dało temu wyraz w zaskarżonej decyzji. Zatem kwestia dotycząca prawidłowego zastosowania przepisu art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. jest przesądzona.

2. Rozważania Kolegium dotyczące przepisu art. 61 u.p.z.p., które wraz z poglądami orzecznictwa zostały przedstawione w zaskarżonej decyzji mają ogólny charakter i jako takie są prawidłowe, jednakże nie mogą mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że Kolegium nie zakwestionowało prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Uznało jednak, że sporządzana w sprawie analiza w zakresie wskazania parametrów zabudowy występującej w terenie analizowanym zawiera szczegółowo opisane parametry zabudowy, ale nie dotyczy to wszystkich działek zabudowanych w terenie analizowanym, a tylko wybranych konkretnych działek. Dla poparcie tego stanowiska zacytowało wyrwany z analizy fragment i na tej podstawie przyjęło, że analiza oparta została na subiektywnym doborze zabudowanych działek. Stwierdziło, że jest to działanie nieprawidłowe, gdyż w analizie powinny być przedstawiane wszystkie istniejące w terenie analizowanym rodzaje zabudowy ze względu na sposób ich użytkowania, jak i parametry, a dopiero potem winna zostać dokonana analiza zabudowy. W konsekwencji uznało, że brak prawidłowo sporządzonej analizy uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Stanowisko to nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wskazać należy, że wniosek dotyczy zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...], [...],[...]". Zatem analiza miała na celu ustalenie sąsiedniej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Kwestia ta w analizie została jednoznacznie wskazana z szeroką argumentacją. Skoro tak, to dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego parametry tej inwestycji powinna wyznaczać istniejąca zabudowa usługowo-handlowa. Natomiast zabudowa mieszkaniowa występująca w obszarze analizowanym, co do zasady, nie może być podstawą ustalania paramentów dla występującej w obszarze analizowanym zabudowy usługowo-handlowej. Nie sposób bowiem przyjąć aby parametry takiej zabudowy, np. szerokość elewacji frontowej domu jednorodzinnego, decydowały o szerokości obiektu usługowo-handlowego. Zabudowa mieszkaniowa jest jedynie "tłem" planowanego zamierzenia inwestycyjnego, natomiast usługi-handel stanowią uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie najistotniejsze są parametry występującej w obszarze analizowanym zabudowy usługowo-handlowej. Jak wyżej zaznaczono, zabudowa taka występuje w obszarze analizowanym i przesądza o kontynuacji funkcji. Dla wnioskowanej zabudowy analiza zawiera niezbędne informacje opatrzone dodatkowo szerszą argumentacją.

2. Jest oczywiste, że ład przestrzenny jest naczelną zasadą planowania przestrzennego. Zasada ta musi być uwzględniana również w gospodarowaniu terenami, które nie mają planu. Przy braku planu o ładzie przestrzennym decyduje istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa. Jednakże w sytuacji, gdy obszar analizowany jest stosunkowo duży i obejmuje wiele działek, najistotniejsze znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego ma zabudowa położona w najbliższym sąsiedztwie terenu obejmującego zamierzenie inwestycyjne.

W realiach sprawy sporządzona analiza ma tabelę wyszczególniającą 47 działek, na których znajdują się różne budynki. Spośród tych działek analizą objęto 34 działki, które wg autora tego dokumentu tworzą pewną całość urbanistyczną. Oznaczenie numerowe tych działek pozwala stwierdzić, że są to działki położone wzdłuż drogi, do której przylega teren inwestycji. Zatem wbrew stanowisku Kolegium, o subiektywnym doborze działek nie może być mowy, natomiast odwołanie się w analizie przez jej autora do ładu przestrzennego, jest w tym przypadku niewątpliwie uzasadnione. W świetle powyższego brak ujęcia wszystkich działek (których zresztą Kolegium nie wskazało), w żadnym wypadku nie świadczy o wadliwości analizy urbanistycznej.

Reasumując Sąd stwierdza, że znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna jest na tyle czytelna i kompletna, że może być, jako podstawowy dowód, poddana ocenie. Natomiast wątpliwości, jakie mogą ewentualnie pojawić się w postępowaniu odwoławczym, winny być wyjaśnione przez Kolegium przy zastosowaniu art. 136 § 1 K.p.a.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 200 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania sądowego obejmują koszty zastępstwa procesowego (480 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wpis sądowy od sprzeciwu w kwocie 100 zł (pkt II wyroku).