Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 654/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1-2, art. 54 pkt 2 lit. c, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1pkt 1-5, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. M. działającej w imieniu własnym oraz jako opiekun prawny G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.), Wójt [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji - budowy budynku handlowo-usługowo-magazynowego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki o nr ewid.[...] oraz części działki o nr ewid.[...], położonych przy [...] w miejscowości S., gmina D.. Decyzję wydano po rozpatrzeniu wniosku inwestora: A. ul. O. [...] [...] z dnia 20.03.2014 r., uzupełnionego w dniu 03.04.2014 r.

Organ wyjaśnił, iż decyzję wydano po uprzednim uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja nr [...] 4 z dnia [...].2015 r.) decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...].2014 r., którą po raz pierwszy ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazania organu odwoławczego dotyczyły konieczności wykorzystania na potrzeby sprawy prawidłowych map oraz uzupełnienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wójt Gminy D. wyjaśnił, iż ponowną decyzję wydano po stwierdzeniu, że teren i rodzaj inwestycji spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz po jej uzgodnieniu ze Starostą Poznańskim, Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego, Powiatowym Konserwatorem Zabytków oraz zarządcą drogi gminnej.

Ustalając w osnowie decyzji wymagania dotyczące projektowanej zabudowy, organ ten określił m.in:

1. rodzaj zabudowy: budowa budynku handlowo-usługowo-magazynowego wraz z infrastrukturą techniczną;

2. ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu: zabudowa usługowo- magazynowa;

3. ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego:

a) nieprzekraczalne linie zabudowy określono na załączniku graficznym do decyzji,

b) frontowa nieprzekraczalna linia zabudowy: 10,0 m od granicy z drogą o nr ewid. działki [...], ulicą K. ,

c) powierzchnia zabudowy budynku: nie więcej niż 34% powierzchni terenu objętego wnioskiem,

d) powierzchnia sprzedaży: nie więcej niż 2000,0 m2,

e) minimalna powierzchnia biologicznie czynna: 20% powierzchni przedmiotowego terenu,

f) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (spodu gzymsu, attyki, okapu głównego dachu): nie wyżej niż 11,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem,

g) szerokość elewacji frontowej budynku: nie więcej niż 58,0 m,

h) liczba kondygnacji nadziemnych: 1,

i) rodzaj dachu, ukształtowanie głównych połaci dachowych: dach płaski, j) kąt nachylenia głównych połaci dachu: do 12°,

k) wysokość całkowita budynku: nie wyżej niż 11,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem,

l) przy projektowaniu inwestycji należy zachować obowiązujące przepisy prawa budowlanego - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. (t,j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zra.) oraz ustalenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422);

4. ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zdrowia ludzi:

a) w czasie realizacji inwestycji oraz podczas eksploatacji budynku należy zapobiegać i przeciwdziałać zmianom powierzchni ziemi poprzez niedopuszczenie do niszczenia lub uszkadzania jej powierzchni, niekorzystne przekształcanie jej budowy w wyniku składowania odpadów oraz poprzez odprowadzanie ścieków,

b) podczas realizacji inwestycji należy chronić drzewa i krzewy, w przypadku konieczności wycinki drzew należy uzyskać stosowne pozwolenie;

5. ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: z uwagi na zlokalizowane na działce nr ewid.[...] i część działki [...] stanowisko archeologiczne pod nr [...], wprowadza się nakaz prowadzenia badań archeologicznych w granicach inwestycji, na terenie działki oraz nakaz uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie badań archeologicznych przed wydaniem decyzji - pozwolenia na budowę;

6. ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej:

a) dostęp do drogi publicznej - z drogi o nr ewid. działki [...], ulicy [...]. Kozierowskiego, projektowany zjazd z drogi należy uzgodnić z jej zarządcą,

b) minimalna liczba miejsc postojowych - 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50,0 m2 powierzchni użytkowej budynku,

c) dostawa wody - z sieci wodociągowej, na warunkach określonych przez gestora sieci,

d) zasilanie w energię elektryczną - z sieci elektroenergetycznej, na warunkach określonych przez gestora sieci,

e) zasilanie w energię cieplną - z indywidualnej kotłowni,

f) odprowadzanie ścieków - do zbiornika bezodpływowego, docelowo do sieci kanalizacji sanitarnej, na warunkach określonych przez gestora sieci,

g) odprowadzenie wód opadowych - do gruntu na terenie objętym wnioskiem,

h) gospodarowanie odpadami - zgodnie z przepisami odrębnymi,

i) łączność - przewodowo lub bezprzewodowo,

j) kolizje i skrzyżowania z istniejącym uzbrojeniem podziemnym i nadziemnym należy zaprojektować i zrealizować po uzgodnieniu z gestorem sieci, zgodnie z obowiązującymi przepisami;

7. określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy tzw. obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art, 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy - to jest kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek w skali 1:500 lub 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. rozporządzenia). Ponadto rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kata nachylenia, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych).

Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego przedmiotowej inwestycji ustalono, iż zostały spełnione wszystkie warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p, a planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i przepisów odrębnych. Na tej podstawie sporządzono projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Następnie zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji został przesłany do uzgodnień ze stosownymi organami. W toku postępowania stronom zapewniono czynny udział. Załącznikami do decyzji są: część graficzna na kopii mapy, wyniki analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym złożyła H. M., działająca w imieniu własnym i syna G. M. oraz P. M.. Wymienieni wskazali między innymi, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy nie wykazano spełnienia łącznie wymienionych w tym przepisie przesłanek, co jest sprzeczne z przeprowadzona analizą i materiałem dowodowym. Nadto nie zaprojektowano dla planowanej inwestycji miejsc parkingowych. Nie przeprowadzono również analizy, czy projektowany dach nie będzie prowadził do zalewania wodami opadowymi nieruchomości sąsiednich. Powyższe braki naruszają zadniem odwołujących przepisy art. 61. ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, jak i art. 61 ust. 7 u.p.z.p, w zw. z § 8 ust. 1. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołujących w sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3. k.p.a., bowiem uzasadnienie decyzji nie odpowiada przepisowi prawa, co praktycznie uniemożliwia prześledzenie rozumowania organu oraz weryfikację, czy uwzględnione zostały wszystkie mające zastosowanie przepisy prawa.

Zdaniem skarżących nie można przyjąć, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyznacza przesłanki konieczne i wystarczające dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie zawsze ich spełnienie może być bowiem możliwe do pogodzenia z przepisami odrębnymi, a także nie zawsze może być ocenione korzystnie ze względu na zachowanie ładu przestrzennego czy zrównoważonego rozwoju, a także innych wartości wskazanych w ustawach warunkujących zagospodarowanie przestrzenne, w tym zabudowę. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w § 18. ust. 2. znajduje się odwołanie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten mówi, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. A zatem w treści decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest wskazanie przez organ liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych na nieruchomości na której planowana jest inwestycja. § 18. ust 1 ww. rozporządzenia stanowi, że zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Nadto, zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...) ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Nie bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pozostaje zatem wymagający szczegółowego określenia zakres i rodzaj planowanych usług, w tym także w szczególności przewidywana ilość osób przebywających jednocześnie na terenie obiektu. Ustalenie, czy różnica ta występuje również w niniejszej sprawie, wymaga natomiast poznania rozmiarów planowanej w przedmiotowym budynku działalności usługowej. Rodzaj i rozmiar planowanej działalności usługowej, które mają wpływ również na zakres obsługi komunikacyjnej, mają znaczenie dla oceny kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ powinien ocenić, mając na uwadze funkcje i cechy dotychczasowej zabudowy, jaki wpływ będzie miało wprowadzenie na analizowanym obszarze nowych rozwiązań. W tym zatem kontekście konieczne jest bardziej szczegółowe zbadanie kwestii związanej z już realizowanymi w odpowiednio przystosowanych obiektach i planowanymi usługami na obszarze analizowanym. Na przedmiotowym terenie nie ma podobnych obiektów, wobec czego nie ma praktycznie punktu odniesienia do przedmiotowej inwestycji. Z zasady "dobrego sąsiedztwa" wynika, iż przedmiotowy teren przeznaczony jest raczej pod zabudowę szeregową, natomiast nie wykazano dlaczego nastąpiło w przedmiotowej decyzji odstąpienie od tej zasady.

Odwołujący podnieśli, że wydanie przedmiotowej decyzji w takim kształcie może obniżyć wartość należących do nich nieruchomości sąsiednich - co powinno być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy w taki sposób, aby na należących do odwołujących nieruchomościach możliwe było zgodne z zasadą "dobrego sąsiedztwa" wybudowanie budynków mieszkaniowych.

Podkreślono, że zgodnie z § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie. Nadto odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Zachowanie tych parametrów jest nie do pogodzenia z linią zabudowy zaprojektowaną w zaskarżonej decyzji, jak również jest nie do pogodzenia z planowaną powierzchnią zabudowy działki. Nadto, stanowiska postojowe i dojazdy manewrowe dla samochodów osobowych powinny mieć nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody. Takich warunków zaś inwestor nie zapewnił. W przypadku wykorzystania całej możliwej powierzchni zabudowy, inwestor winien bowiem zlokalizować 63,2 stanowisk postojowych na nieruchomości, przy czym nie wskazano w jaki sposób ma to uczynić, i że powinien w takim przypadku uwzględnić położenie i sposób zabudowy innych działek.

Odwołujący wskazali, iż organ wydający decyzję: - nie dokonał analizy wpływu inwestycji na środowisko (wnioskodawca wskazuje, że planuje prowadzić działalność usługowo- handlowo - magazynową w planowanym budynku, co ma znaczenie dla sprawy, ma stanowić nowy sposób wykorzystania budynku i powinno uwzględniać warunki dla prowadzenie tego typu przedsięwzięcia, w szczególności wobec konieczności zagwarantowania bezpieczeństwa dla klientów i wpływu ograniczenia na korzystanie z nieruchomości sąsiednich (warunki zachowania ciszy, warunki sanitarne, bhp, etc).,

- nie dokonał analizy rozwiązań redukujących uciążliwości budynku usługowego w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, obsługi komunikacyjnej, zapewnienia niezbędnych miejsc parkingowych na działce,

- nie przeprowadził analizy zakresu zabudowy do powierzchni zabudowy działek sąsiadujących, z uwzględnieniem celu projektowanego budynku,

- ograniczył się do stwierdzenia ogólnego dostępu do drogi publicznej, bez wskazania przebiegu tej drogi,

- nie uwzględnił braku zgody odwołującego na dokonanie zabudowy na granicy z jego działką.

Decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako Kolegium) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy D..

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, regulujących zagadnienie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium oceniło, iż w przedmiotowej sprawie wyniki analizy w formie graficznej zostały sporządzone w prawidłowy sposób. Ponadto w aktach sprawy znajduje się dokument analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej, który zawiera precyzyjne wskazanie wszystkich działek podlegających analizie, znajdujących się w obszarze analizowanym. Z treści analizy graficznej i tekstowej wynikają parametry występujące w obszarze analizowanym. Wskazano, które z nich zostały przyjęte do analizy i które stanowią odniesienie dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowo - magazynowego na przedmiotowym terenie. Przy czym wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działek objętych wnioskiem, wobec czego muszą one w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych-wszystkich działek w obszarze analizowanym, powierzchnię zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym (§ 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia). Analiza wskazuje wyżej wymienione parametry, a ich określenie wynika z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych.

Kolegium następnie wyjaśniło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z art. 61 u.p.z.p. W omawianej sprawie zostały wypełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. To jest co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów zabudowy, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna i wielorodzinna wraz z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi, zabudowa mieszkaniowo - usługowa, zabudowa usługowa, w tym budynki w budowie. Nadto w analizowanym obszarze jest zróżnicowany wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy jest zróżnicowana, średnia szerokość elewacji frontowej z tolerancją 20% wynosi 8,0 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) istniejącej zabudowy jest nie wyższa niż 8,0 m. Wysokość istniejącej zabudowy to 10m. Występują tam także dachy płaskie i pochyłe. Działka stanowiąca teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, dojazd od drogi publicznej o nr [...], [...]. Uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Zatem zasadne było ustalenie warunków zabudowy w omawianej sprawie.

Na koniec, odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium podkreśliło, że etap ustalania warunków zabudowy - ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy, jest etapem wstępnym. Nie rozstrzyga się w ramach tego postępowania kwestii rozmieszczenia i zaplanowania ilości miejsc parkingowych, czy też sposobu zaplanowania dachu budynku. Takie kwestie będą bowiem analizowane w toku postępowania o wydanie decyzji pozwolenia na budowę i winny być zaprojektowane w projekcie budowlanym. Nadto przedmiotem postępowania nie jest inwestycja celu publicznego, wobec tego nie ma obowiązku stosowania przepisów odnoszących się do tego rodzaju inwestycji.

H. M., działając w imieniu własnym oraz jako opiekun prawny syna G. M. wniosła skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, przytaczając zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreśliła, iż organ powinien ocenić, mając na uwadze funkcje i cechy dotychczasowej zabudowy, jaki wpływ będzie miało wprowadzenie na analizowanym obszarze nowych rozwiązań. W tym kontekście konieczne jest bardziej szczegółowe zbadanie kwestii związanej z już realizowanymi w odpowiednio przystosowanych obiektach i planowanymi usługami na obszarze analizowanym. Podkreśliła, że na przedmiotowym terenie nie ma podobnych obiektów, wobec czego nie ma praktycznie punktu odniesienia do przedmiotowej inwestycji. Z zasady "dobrego sąsiedztwa" wynika, iż przedmiotowy teren przeznaczony jest raczej pod zabudowę szeregową, natomiast nie wykazano dlaczego nastąpiło w przedmiotowej decyzji odstąpienie od tej zasady. Zdaniem skarżących utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium dopuściło się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy stan faktyczny został należycie ustalony, a następnie rozważony pod kątem spełnienia wymogów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie wykonawcze).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Zatem dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie ma ocena zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) pod kątem tego, czy organ wykazał, że zostały spełnione przesłanki określona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym pojęciu należy upatrywać możliwość określenia w decyzji o warunkach zabudowy również przybliżonego usytuowania planowanej inwestycji na działce budowlanej, zwłaszcza w kontekście wzajemnych relacji przestrzennych z inną zabudową istniejącą w sąsiedztwie, tj. do prawidłowości występujących na innych istniejących już – a zwłaszcza zwartych – obszarów zabudowy. Wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12 - powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13 dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zatem istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile zapewni – w sensie urbanistycznym – ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość z uporządkowanymi relacjami funkcjonalnymi, stosownie do narzuconych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów kształtowania ładu przestrzennego. Warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest jednym z podstawowych warunków kształtujących lokalizację nowej zabudowy, przez co zapewnia się ład przestrzenny na danym obszarze. Zarazem trzeba podkreślić, że kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko, jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest jednocześnie zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por: wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23.1.2013 r. r. sygn. akt II SA/Łd 752/12 - LEX nr 755679 i z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10 - LEX nr 1270497).

Warto również mieć na uwadze, że prawo do zagospodarowania terenu (wolność zagospodarowania terenu) jest jednak limitowane zarazem względami ochrony interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), które mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Sąd pragnie podkreślić, że własność jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21, 64 Konstytucji RP) i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Powyższa zasada została uwzględniona przez ustawodawcę w art. 140 k.c. Nie ulga wątpliwości, że ustawa z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z szeregu ustaw, które ograniczają prawo własności, chociaż jak wynika z jej art. 63 ust. 2 decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Należy również zgodzić się z tym, że granice prawa własności nie wyznaczają poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa, a więc zarówno przepisy prawa cywilnego, jak i przepisy prawa administracyjnego materialnego. Wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej) zawarta w art. 4 Prawa budowlanego, stanowią element prawa własności (za: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 56, W. Piątek [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 52-56). Przepisy prawa administracyjnego materialnego zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania, należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, Lex nr 1145557).i i wyrok NSA z 28.09.2012 II OSK 1134/11.

Nadto w tym miejscu należy wspomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel). Organ związany jest również przedstawioną we wniosku charakterystyką urbanistyczną inwestycji. Oznacza to, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji gdy wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1827/10, LEX nr 1134679).

Zamykając ten aspekt oceny zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że omawiana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy w pełni realizuje przedstawioną powyżej wykładnię.

W ocenie Sądu rozpatrujące sprawę organy administracji dysponując prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną, upoważnione były do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. W toku postępowania prawidłowo oceniono, że parametry inwestycji nie wymagały sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Prawidłowo oceniono, że spełnione zostały wymogi określone art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium prawidłowo wskazało, iż wszystkie istotne dla sprawy uwarunkowania zostały wyjaśnione przez organ I instancji, w tym sposób zagospodarowania których działek mógł stanowić odniesienie przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej oraz ustaleniu linii zabudowy. Na podstawie analizy funkcji i jej wyników można ocenić wszystkie parametry, istotne w aspekcie wymogów określonych powołanymi w decyzji przepisami. Przeprowadzona przez Sąd weryfikacja zaskarżonej decyzji ocenę tę potwierdziła.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo, zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami rozporządzenia wykonawczego, określił granice obszaru analizowanego, wyznaczając je w odległości 430 metrów od granicy działki nr [...], a więc w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości frontu tej działki, a materiał graficzny potwierdza zachowanie wymogów prawnych w tym zakresie.

Następnie, w oparciu o przeprowadzoną na tak wyznaczonym obszarze, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ ten stwierdził, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i da się z nią w praktyce pogodzić. Odnosząc się do zarzutów skargi w tej kwestii, Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007r. (sygn. akt II OSK 1401/06, Lex nr 394807), zgodnie z którym dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie ograniczaniu inicjatywny obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665). Należy również podkreślić, że powołane przepisy prawa nie zawierają przesłanki określającej skalę inwestycji, a zatem okoliczność braku w obszarze analizowanym dużego obiektu handlowo-usługowego, nie może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Sąd pragnie podkreślić, że zabudowa o charakterze usługowym (co obejmuje również prowadzenie działalności handlowej) znajduje się nie tylko na działkach nr [...] i [...] (usługi oświaty, w tym obiekty sportowe), lecz również na działkach [...], 577,134, [...], [...], [...], [...] (dowód: zestawienia tabelaryczne na kartach nr 74-79 akt organu I instancji). Nie można, zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, iż w sąsiedztwie planowanej zabudowy znajduje się jedynie zabudowa mieszkaniowa.

W ocenie Sądu, parametry dla planowanej zabudowy zostały określone prawidłowo, zgodnie z regułami wskazanymi w rozporządzeniu wykonawczym. Ustalając te parametry organy wzięły pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia wykonawczego), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5 rozporządzenia wykonawczego), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6 rozporządzenia wykonawczego), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia wykonawczego), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachów (§ 8 rozporządzenia wykonawczego). Z uwagi na skalę planowanej inwestycji wskazać należy, iż planowana zabudowa parametrami nawiązuje do budynków w bezpośrednim jej sąsiedztwie, tj. na działkach nr [...] i [...] (k. 79 akt admin.). Z kolei linia zabudowy na obszarze analizowanym zlokalizowana jest w odległościach od 19 do 68 metrów od linii rozgraniczającej ulice K., a w przypadku innych ulic jest również zlokalizowana w różnych odległościach, zatem istniały przesłanki do wyznaczenia tego parametru zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy zasadnie stwierdziły, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, zabezpieczone jest również uzbrojenie terenu infrastrukturę techniczną wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren uzyskał pozytywne uzgodnienie w zakresie objętym ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U nr 162 poz. 1568 ze zm.), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano właściwe przepisy ustawy i rozporządzenia.

W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organów, iż wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ był uprawniony do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu braku zbadania kwestii miejsc parkingowych oraz ewentualnego zagospodarowania wód opadowych wskazać należy, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zagospodarowanie działki lub terenu", co oznacza, iż należy w tym zakresie sięgnąć do reguł wykładni językowej i funkcjonalnej. Przez działkę w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć wydzielony obszar gruntu na jakim zrealizowana ma być planowane inwestycja, a więc działkę budowlaną, przy czym błędne jest utożsamianie działki budowlanej z działką jako geodezyjną jednostką ewidencyjną, na co dodatkowo wskazuje ustawodawca posługując się sformułowanie "działki lub terenu" jednoznacznie odnoszącym się nie tylko do pojedynczej działki gruntu, lecz całego obszaru (terenu), na którym ma zostać zrealizowana zabudowa. Zagospodarowanie zaś to urządzenie danego terenu, usytuowanie na nim zabudowań, dróg i ścieżek, zieleni, urządzeń, czy też obiektów małej architektury itp. Powyższe oznacza, iż to organy administracji architektoniczno-budowlanej w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego obowiązane są do badania zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, to jest do zweryfikowania zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowalnymi miejsca posadowienia budynku na działce oraz pozostałych elementów projektu budowlanego dotyczących projektowanego zagospodarowania terenu, zapewnienia wystarczającej liczby miejsc parkingowych, prawem wymaganych dojść i dojazdów, zagospodarowania wód opadowych w związku z dużymi powierzchniami dachów. Konkretyzacja ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd jest zdania, że określenie w formie liczbowej wymaganych stanowisk postojowych, nie jest bezwzględnie konieczne w decyzji o warunkach zabudowy, która powinna zawierać takie zapisy, które pozwolą na dostosowanie ich liczby i sposobu urządzenia do wymagań decyzji o warunkach zabudowy na etapie projektowania budynku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1129/08 (LEX nr 959047, dostępny w CBOSA) zauważył, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie organ I instancji sformułował wymóg zabezpieczenia przez inwestora potrzeb parkingowych związanych z inwestycją przyjmując 1 miejsce parkingowe na każde 50m2 powierzchni użytkowej budynku, co należy uznać za wystarczające wypełnienie wymogów określonych w art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.

Zaznaczyć również należy, iż dla uznania, że zostały naruszone warunki dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich nie wystarcza subiektywne poczucie właściciela nieruchomości, że poprzez realizację obiektu budowanego, jego prawa wynikające z własności są ograniczane o ile nie znajdzie to oparcia w obowiązującym przepisie prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, że skarżący są właścicielami niezabudowanych nieruchomości rolnych o nr geod. 1111 - dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka inwestora oraz nieruchomości położonych przy ul Poznańskiej – działek nr [...] i [...]. W istniejących, wyżej opisanych uwarunkowaniach faktycznych, niedogodności związanych z przyszłym funkcjonowaniem spornej inwestycji w postaci pawilonu handlowo-usługowego na nieruchomości skarżących nie można oceniać jako takiego rodzaju uciążliwości, które pozwoliłyby uznać, iż dochodzić będzie z tej przyczyny do zwiększonych immisji ze strony planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących. Potencjalne uciążliwości związane z funkcjonowaniem spornego obiektu nie będą zakłócać korzystania z nieruchomości skarżącego ponad przeciętną miarę. Ewentualny wpływ spornej inwestycji na wartość działek skarżących, to okoliczności dotyczące interesu faktycznego, a nie interesu prawnego.

Podsumowując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są wadliwe; nie naruszają przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ani art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wprawdzie uzasadnienie organu I instancji jest dość lakoniczne, ale koncentruje się na najistotniejszej okoliczności determinującej kierunek rozstrzygnięcia sprawy, stąd też nie można organowi I instancji zarzucić naruszania art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.