Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3640/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. [...] z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 476/19 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. [...] z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Wr 476/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. [...] z siedzibą we Wrocławiu (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium) z 29 kwietnia 2019r. nr SKO/OS-414/21/2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchylającej decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, oddalił skargę w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 28 lutego 2019 r. (SKO/OS-414/93/2018) SKO, działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza W. (dalej: Burmistrz) z 25 sierpnia 2017 r., nr OR.6220.4.10.2017, uchylającej decyzję własną z 11 lipca 2017 r., nr OR.6220.4.7.2017, w sprawie ustalenia na rzecz Spółki, środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Przebudowa odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia (6,3 MPa)DN 500 relacji Z.-B.", realizowanego na działkach nr [...] w obrębie [...], dla którego nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z 11 lipca 2017 r. Burmistrz ustalił na rzecz Spółki środowiskowe uwarunkowania dla realizacji opisanego wyżej przedsięwzięcia. W dniu 7 sierpnia 2017 r. do organu gminy wpłynęło odwołanie R.G., które nie zostało opatrzone jego podpisem. Pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r. Burmistrz wezwał wnoszącego odwołanie o uzupełnienie braków formalnych odwołania przez własnoręczne uzupełnienie podpisu. Jako podstawę wezwania wskazano art. 64 § 2 k.p.a. W dniu 24 sierpnia 2017 r. do Urzędu Miejskiego wpłynęło odwołanie opatrzone własnoręcznym podpisem R.G.

Odwołujący się wyjaśnił, że jest współwłaścicielem działki nr [...], obręb [...], na której skarżąca planuje przebudowę przebiegającego przez nią odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia (6,3 MPa), DN 500 relacji Z.-B. Jak dalej wyjaśnił, na działce, której jest współwłaścicielem i na działkach sąsiednich znajdują się drenaże. Zdaniem odwołującego się, koparki albo inne sprzęty mogą przerwać drenaże i woda nie będzie dobrze rozprowadzana po polach - będzie stała na działkach. W jego ocenie, okoliczność powyższa powinna być wzięta pod uwagę w decyzji środowiskowej, tymczasem o drenażach nie ma ani słowa w decyzji. Przerwanie drenaży będzie utrudniało prowadzenie roli na działce jego i sąsiadów. Odwołujący się zaznaczył, że decyzja Burmistrza nie odnosi się do ważnych kwestii "środowiskowych" i pomija problem rozprowadzania wody po gruncie. Nie powinno się wydawać decyzji bez sprawdzenia, czy w czasie przebudowy gazociągu nie dojdzie do przerwania drenaży, a jeśli tak, to czy powinno się określić sposób odtworzenia przerwanej linii.

W dniu 25 sierpnia 2017 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynęło pismo, w którym Spółka zwróciła się o wstrzymanie wykonania decyzji z 11 lipca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji opisanego wyżej przedsięwzięcia. Jednocześnie Spółka wniosła o zmianę przedmiotowej decyzji, poprzez wyłączenie z zakresu przedsięwzięcia działki nr [...], obręb [...].

Następnie działający z upoważnienia Burmistrza - Sekretarz Gminy decyzją z 25 sierpnia 2017 r., nr OR.6220.4.10.2017, powołując się na przepis art. 132 § 2 k.p.a. uchylił opisaną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr OR.6220.4.7.2017 z 11 lipca 2017 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji stwierdził, iż decyzja zasługuje w całości na uchylenie w celu uwzględnienia żądań stron postępowania i wymaga przeprowadzenia dodatkowych postępowań w celu ustalenia nowych uwarunkowań środowiskowych.

Kolejną decyzją z 19 września 2017 r., nr OR.6220.4.12.2017, działający z upoważnienia Burmistrza W. - Sekretarz Gminy, ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: przebudowa odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia (6,3 MPa) DN500 relacji Z.-B. realizowanego na dz. nr [...] w obrębie [...], gm. W., dla którego nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu 27 września 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy wpłynął wniosek R.G., D.G. i K.S. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia 19 września 2017 r.

Po zapoznaniu się z całością akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy pismem z 10 stycznia 2019 r., zawiadomiło strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z 25 sierpnia 2017 r. uchylającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr OR.6220.4.7.2018 z 11 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie mógł podjąć przedmiotowej decyzji w trybie art. 132 k.p.a., ponieważ treść zarzutów odwołania R.G. nie pozwalała na jednoznaczną ocenę, czy odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości. Istota zarzutów dotyczyła bowiem braku ustaleń, w procedurze zmierzającej do wydania decyzji środowiskowej, w zakresie możliwości uszkodzenia drenaży na działkach podczas prac związanych z przebudową gazociągu, co może w konsekwencji powodować problemy w rozprowadzaniu wody na polach, a także zastój wody na gruntach. Nadto R.G. w odwołaniu nie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach brak było podstaw do wydania przez organ I instancji w trybie autokontroli decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. Zatem organ I instancji winien był przekazać odwołanie R.G. wraz z aktami sprawy do organu II instancji.

Wobec wskazania w decyzji autokontrolnej, że uwzględniony został także wniosek inwestora o uchylnie decyzji środowiskowej oraz o jej zmianę poprzez wyłączenie z zakresu przedsięwzięcia działki nr [...], Kolegium zauważyło, że wniosek ten złożony został w dniu 25 sierpnia 2017 r. a więc już po upływie terminu jaki inwestorowi przysługiwał do wniesienia odwołania (decyzję inwestor odebrał bowiem w dniu 17 lipca 2017 r.). Z wniosku tego nie wynika również w jakim trybie Spółka wystąpiła o "wstrzymanie" decyzji środowiskowej oraz jaka jest podstawa prawna żądania jej zmiany.

Co istotne, zdaniem Kolegium, wniosku tego nie można uznać za zgodę inwestora na uchylenie lub zmianę decyzji środowiskowej, która wymagana jest w przepisie art. 86b ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017r poz. 1405 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa), w związku z uznaniem przez organ, że odwołanie od tej decyzji zasługuje w całości na uwzględnienie. Organ nadzoru zaznaczył, że zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji środowiskowej o której stanowi ww. przepis, nie może być dorozumiana - musi być jednoznaczna i oczywista. Treść powyższego wniosku nie odnosi się w ogóle do odwołania R.G. zawiera natomiast odrębne żądania. Stanowisko organu I instancji, że wyrażenia zgody przez pozostałe strony postępowania skonsumowane jest przez brak odwołania od decyzji, stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 86b ustawy środowiskowej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik Spółki.

Decyzją z 29 kwietnia 2019 r. nr SKO/OS-414/21/2019 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 28 lutego 2019 r.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu decyzji wskazał, że należy zgodzić się Kolegium, że Burmistrz wydając decyzję autokontrolną z dnia 25 sierpnia 2017 r. bezsprzecznie naruszył prawo. Przede wszystkim decyzja ta podjęta została po upływie przewidzianego w art. 133 k.p.a. terminu. Z przepisu tego jasno wynika, że uprawnienia organu I instancji do samodzielnego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją nieostateczną, realizowanej po wniesieniu odwołania i bez nadawania mu dalszego biegu, możliwa jest jedynie w terminie 7 dni od dnia w którym organ otrzymał odwołanie. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie termin ten został przekroczony. Organ I instancji otrzymał bowiem odwołanie R.G. w dniu 4 sierpnia 2017 r. zatem siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. upłynął w dniu 18 sierpnia 2017 r. Tymczasem organ wydał decyzję w trybie autokontroli w dniu 25 sierpnia 2017 r. co oznacza, że czynność ta dokonana została z oczywistym przekroczeniem terminu wskazanego wart. 133 k.p.a. Bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje fakt, że odwołanie R.G. - które wpłynęło do organu I instancji w dniu 4 sierpnia 2017 r. - było dotknięte brakiem formalnym w postaci braku podpisu a Burmistrz wezwał stronę do uzupełnienia tego braku. Nie budzi bowiem wątpliwości, że brak ten został uzupełniony już po upływie omawianego terminu (w dniu 25 sierpnia 2017r.). Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym i zawitym - nie podlegającym przywróceniu. Po jego upływie wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji, co prowadzi do wniosku, że kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w terminie 7 dni od daty wpływu odwołania.

W konsekwencji uznać należy, że skoro Burmistrz w terminie ustawowym 7 dni od wpływu odwołania, dysponował odwołaniem nieopatrzonym własnoręcznym podpisem przez co nie było ono zdolne do wywołania skutku prawnego uprawniającego organ I instancji do dokonania autokontroli wydanego rozstrzygnięcia, i nie doszło do usunięcia tego braku w omawianym terminie, to organ gminy – po upływie terminu 7 dni - nie był uprawniony do stosowania art. 132 k.p.a. Wydanie decyzji z przekroczeniem terminu określonego w art. 133 k.p.a. stanowi wyraz rażącego naruszenia prawa.

Nadto Sąd I instancji podzielił argumentację Kolegium, że oceniana decyzja autokontrolna wydana została bez zgody podmiotu realizującego przedsięwzięcie na uchylenie lub zmianę decyzji środowiskowej zgodnie z żądaniem odwołania.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr. i adw., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

I. Na zasadzie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja autokontrolna Burmistrza z 25 sierpnia 2017 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych albowiem brak możliwości zniweczenia skutków decyzji przez organ administracji występuje w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych, a fakt wybudowania gazociągu i jego użytkowanie nie stanowi nieodwracalnego skutku, przy jednoczesnym pominięciu skutków cywilnoprawnych związanych ze wstrzymaniem dostaw gazu do odbiorców gazu oraz szkody finansowej w budżecie Skarbu Państwa z tym związanej;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 132 k.p.a. oraz art. 86b ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie, że decyzja działającego z upoważnienia Burmistrza Sekretarza Gminy z 25 sierpnia 2017 r., OR. 6220.4.10.2017 wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stwierdzone przez organ uchybienia nie miały charakteru kwalifikowanego.

II. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli legalności działalności administracji publicznej i w konsekwencji niezastosowaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. błędnie uznając, że pominięcie przez SKO w postępowaniu nieważnościowym właściciela gazociągu, tj. P. S.A. nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd albowiem prawo do żądania powtórzenia czynności jurysdykcyjnych przed organem administracji przysługuje tylko tej stronie, której prawa procesowe zostały naruszone i tylko ona może skutecznie podnosić przedmiotowy zarzut, podczas gdy stanowisko takie rażąco narusza elementarne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a., z których wynika, że to organ na każdym etapie ma obowiązek prawidłowo ustalić krąg stron i zapewnić stronom prawo do udziału w postępowaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wstrzymanie przepływu gazu przez przebudowany gazociąg pociąga za sobą skutek w postaci niedostarczenia gazu do zakontraktowanych odbiorców (niewywiązanie się z umów cywilnoprawnych zawartych z odbiorcami) i wielomilionowe straty. Zdaniem Spółki, trudno zatem przyznać rację Sądowi I instancji, że decyzja wywołuje jedynie skutek w sferze faktycznej, a me w sferze prawnej.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, decyzja z 25 sierpnia 2017 r. nie wywołała skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przede wszystkim jest to decyzja jedynie uchylająca poprzednią decyzję z dnia 11 lipca 2017 r., a zatem nie rozstrzyga ona sprawy merytorycznie. Po drugie decyzja ta nie została zaskarżona przez żadną ze stron, a zatem nawet osoby bezpośrednio zainteresowane w sprawie nie oceniły jej jako niemożliwej do zaakceptowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlegają ostatnio wymienione zarzuty. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli legalności działalności administracji publicznej i w konsekwencji niezastosowaniu przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że o naruszeniu art. 3 ust. 1 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem.

Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 kwietnia 2019 r. nr SKO/OS-414/21/2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanego przepisu w tym, że Sąd I instancji wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony skarżącej kasacyjnie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, ze w zakresie wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, p.p.s.a., zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska są rozbieżne. Zgodnie z pierwszym poglądem, sam fakt zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania nie przesądza o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ przepisów postępowania. Stanowisko to obecne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. NSA w wyrokach: z 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1714/16; z 17 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 227/10; z 25 października 2011, sygn. akt II GSK 453/10; dostępne w CBOIS) oraz w literaturze (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, OSP 2000/1/16; A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, s. 475) (zob. wyrok NSA z 7.12.2021 r., II OSK 566/21, LEX nr 3288858).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że co do zarzutu pominięcia w postępowaniu nieważnościowym P. wyjaśnić należy, że ewentualne pominięcie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może być brane pod uwagę jako przyczyna wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i tym samym jako podstawa uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, p.p.s.a.). Jednak prawo do żądania powtórzenia czynności jurysdykcyjnych przed organem administracji przysługuje tylko tej stronie której prawa procesowe zostały naruszone - tylko ona może skutecznie podnosić przedmiotowy zarzut. Innymi słowy, strony, które brały udział w postępowaniu, nie mogą domagać się wzruszenia decyzji ostatecznej powołując się na brak udziału w postępowaniu innych stron. Tym samym zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony, gdyż podnoszony przez skarżącą, nie mógł wywołać na etapie postępowania sądowego skutku wzruszenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, p.p.s.a. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego "W tej kwestii podstawowe znaczenie ma to, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por.m.in. wyroki NSA z: 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 420/19, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18). Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa, że nie brał udziału w postępowaniu. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym" (zob. wyrok NSA z 10.05.2023 r., II OSK 309/22, LEX nr 3588826). Również zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pozostaje oczywiście nieusprawiedliwiony. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym - patrz wyroki NSA: z 9 kwietnia 2019 r. II OSK 1259/17, z 7 listopada 2013 r., II OSK 2150/13, z 2 października 2012 r., II OSK 1024/11, z 26 stycznia 2009 r. II OSK 51/08; z 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który prawidłowo przyjął, że nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. to takie, których organ administracji nie jest w stanie anulować (czy też odwrócić) swoimi działaniami z uwagi na niemożność kompetencyjną. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "(...) wzniesienie obiektów budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja o tym pozwoleniu wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., a powoduje wyłącznie skutki faktyczne. Sąd wojewódzki na wsparcie swych wywodów w tym aspekcie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2007 r., II OSK 1055/06. Stanowisko to podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie. W literaturze procesu administracyjnego wskazuje się, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Obojętne jest także, czy istnieją realne możliwości przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego (por. W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., (w:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej, Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi Langowi, Warszawa 2009, s. 75 i n.). Jeśli do odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 68 i n.). Podzielając te stanowiska doktrynalne stwierdzić wypada, że jeżeli organ administracji na podstawie obowiązujących przepisów ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości, gdyż wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu" (wyrok NSA z 14.02.2014 r., II OSK 2220/12, LEX nr 1497931).

Nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza zatem w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa - por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12, publikowany w zbiorze LEX nr 1430368 oraz wyrok NSA z 14.09.2016 r., II OSK 3032/14, LEX nr 2167539).

Stąd też nie można w tej sprawie mówić o zaistnieniu nieodwracalnych skutkach wywołanych przedmiotową decyzją Burmistrza z 25 sierpnia 2017 r. uchylającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr OR.6220.4.7.2018 z dnia 11 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: przebudowa odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia (6,3 MPa) DN 500 relacji Z.- B. realizowanego na dz. nr [...] w obrębie [...], gm. W., nawet jeżeli inwestycja objęta tym rozstrzygnięciem została w pełni zrealizowana.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 132 k.p.a. oraz art. 86b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie, że "decyzja działającego z upoważnienia Burmistrza — Sekretarza Gminy z 25 sierpnia 2017 r., OR. 6220.4.10.2017 wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stwierdzone przez organ uchybienia nie miały charakteru kwalifikowanego".

Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że w toku postępowania administracyjnego, które było przedmiotem kontroli przez Sądu I instancji, stwierdzając nieważność decyzji Burmistrza, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wskazało na przesłankę rażącego naruszenia prawa, które upatrywało w podjęciu przez organ gminy decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. bez zgody podmiotu planującego realizację inwestycji, bez orzeczenia co do istoty sprawy oraz z wykroczeniem poza zakres odwołania. Kolegium zaakcentowało, że wzruszenie decyzji w trybie autokontroli przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w art. 132 § 1 i § 2 k.p.a., jak też przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa.

Strona skarżąca kwestionowała stanowisko organu wywodząc, że argumentacja Kolegium nie wykazuje, że spełnione zostały przesłanki rażącego naruszenia prawa - w szczególności oczywistość naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej, decyzja nie wywołała też skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a za stwierdzeniem nieważności nie przemawiają racje ekonomiczne lub gospodarcze. Skarżąca spółka podnosi także zarzut wystąpienia przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności, uznając, że objęta kontrolą decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Decyzja Burmistrza z 25 sierpnia 2017 r. wydana została na podstawie art. 132 § 2 k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przywołane przepisy stanowią wzorzec kontroli, który wobec faktu, że decyzja Burmistrza dotyczy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzupełnić należy o normę szczególną zawartą w przepisie art. 86b ustawy z dnia ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Stanowi on, że w przypadku, gdy strona złożyła odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a organ który wydał decyzję uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, stosuje się przepis art. 132 § 2 k.p.a. z tym, że zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem, wyraża jedynie podmiot realizujący przedsięwzięcie.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że z przywołanych przepisów wynika, że organ I instancji orzekający w sprawie ustalenia uwarunkowań środowiskowych posiada uprawnienie do autoweryfikacji decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 132 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 86 b ustawy środowiskowej, a więc: wniesienia odwołania przez wszystkie strony lub wyrażenia zgody na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania przez podmiot realizujący przedsięwzięcie w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna strona. Kompetencja ta ze względu na ograniczenie przewidziane w art. 133 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania do organu. Podkreślić przy tym należy, że siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji.

Organ, który nie skorzystał w tym terminie ze swoich uprawnień jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.), który od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. przejmuje kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. Ma rację Sąd I instancji, że brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne, ich wykładnia nie nastręcza trudności, a sądy stosują je jednolicie. Brak jest także jakichkolwiek wątpliwości, że wyinterpretowanie prawidłowej normy prawnej wymaga uwzględnienia łącznie treści zarówno art. 132 jak i art. 133 k.p.a., które pozostają ze sobą we wzajemnej zależności.

Sąd I instancji prawidłowo zgodził się z Kolegium, że Burmistrz wydając decyzję autokontrolną z 25 sierpnia 2017 r. bezsprzecznie naruszył prawo. Przede wszystkim decyzja ta podjęta została po upływie przewidzianego w art. 133 k.p.a. ustawowego terminu. Z przepisu tego jasno wynika, że uprawnienia organu I instancji do samodzielnego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją nieostateczną, realizowanej po wniesieniu odwołania i bez nadawania mu dalszego biegu, możliwa jest jedynie w terminie 7 dni od dnia w którym organ otrzymał odwołanie. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie termin ten został przekroczony. Organ I instancji otrzymał bowiem odwołanie R.G. w dniu 7 sierpnia 2017 r. zatem siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. upłynął w dniu 14 sierpnia 2017 r. Tymczasem organ wydał decyzję w trybie autokontroli w dniu 25 sierpnia 2017 r. co oznacza, że czynność ta dokonana została z oczywistym przekroczeniem terminu wskazanego wart. 133 k.p.a. Bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje fakt, że odwołanie R.G. - które wpłynęło do organu I instancji w dniu 7 sierpnia 2017 r. - było dotknięte brakiem formalnym w postaci braku podpisu a Burmistrz wezwał stronę do uzupełnienia tego braku. Nie budzi bowiem wątpliwości, że brak ten został uzupełniony już po upływie omawianego terminu (w dniu 25 sierpnia 2017r.). Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym i zawitym - nie podlegającym przywróceniu. Po jego upływie wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji, co prowadzi do wniosku, że kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w terminie 7 dni od daty wpływu odwołania. Skutkiem jego przekroczenia jest brak możliwości wydania przez organ administracji decyzji o której mowa w art. 132 k.p.a. Od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy i do oceny odwołania pod względem wymogów formalnych. Jedyną czynnością, jaką organ I instancji może podjąć po upływie tego terminu, jest czynność materialno-techniczna przekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Z dniem otrzymania przez organ II instancji odwołania wraz z aktami sprawy, wszczęte zostaje postępowanie odwoławcze (art. 61 § 3 i art. 133 k.p.a.), którego elementem wstępnym jest badanie dopuszczalności i terminowości odwołania.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skoro Burmistrz w terminie ustawowym 7 dni od wpływu odwołania, dysponował odwołaniem nieopatrzonym własnoręcznym podpisem przez co nie było ono zdolne do wywołania skutku prawnego uprawniającego organ I instancji do dokonania autokontroli wydanego rozstrzygnięcia, i nie doszło do usunięcia tego braku w omawianym terminie, to organ gminy – po upływie terminu 7 dni - nie był uprawniony do stosowania art. 132 k.p.a. Wydanie decyzji z przekroczeniem terminu określonego w art. 133 k.p.a. stanowi wyraz rażącego naruszenia prawa.

Sąd I instancji trafnie podzielił argumentację Kolegium, że oceniana decyzja autokontrolna wydana została bez zgody podmiotu realizującego przedsięwzięcie na uchylenie lub zmianę decyzji środowiskowej zgodnie z żądaniem odwołania. W uzasadnieniu decyzji autokontrolnej organ gminy stwierdza, że decyzja środowiskowa zasługuje w całości na uchylenie w celu uwzględnienia żądań stron postępowania. Wskazuje przy tym na odwołanie R.G. oraz na wniosek inwestora złożony w dniu 25 sierpnia 2017 r. w którym wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 11 lipca 2017 r. oraz o zmianę tej decyzji przez wyłączenie z zakresu przedsięwzięcia działki nr [...]. Wskazana przez organ przesłanka autokontroli nie znajduje jednak swojego umocowania w art. 132 § 1 i § 2 k.p.a. jak też w art. 86b ustawy środowiskowej. Kolegium prawidłowo stwierdziło, że wniosek inwestora z 25 sierpnia 2017 r. nie może być uznany za odwołanie od decyzji środowiskowej głównie z tej racji, że złożony został po upływie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto spełnienie przesłanki § 1 art. 132 k.p.a. wymaga odwołań od decyzji (a nie wniosków o zmianę decyzji czy żądań wstrzymania wykonalności) wszystkich stron postępowania, których krąg w badanej sprawie nie został ograniczony tylko do dwóch podmiotów wskazanych przez organ I instancji. Rację ma także organ nadzorczy, że pismo inwestora z 25 sierpnia 2017r. nie stanowi zgody o której mowa w art. 86b ustawy środowiskowej. W piśmie tym brak bowiem jakiegokolwiek odniesienia się do odwołania R.G. i zawartych w nim argumentów. Dotyczy ono innej kwestii, tj. wstrzymania wykonania decyzji oraz zmiany decyzji przez wyłączenie z jej zakresu działki nr [...]. W odwołaniu nie ma żądania wstrzymania wykonania decyzji oraz wyłączenia z zakresu inwestycji działki nr [...]. Zarzuty odwołania dotyczą natomiast tego, że decyzja środowiskowa nie zawiera odpowiednich rozstrzygnięć w kwestii drenażu znajdującego się na terenie inwestycji - w tym na działce nr [...] - i pomija problematykę rozprowadzania wody na gruncie. Tym samym, Sąd I instancji miał podstawy, aby zgodzić się z Kolegium, że decyzja autokontrolna nie spełnia wymogu formalnego określonego w art. 132 § 1 i art. 132 § 2 k.p.a. w związku z art. 86b ustawy środowiskowej. Wobec braku zgody podmiotu realizującego przedsięwzięcie na uchylenie lub zmianę decyzji środowiskowej zgodnie z żądaniem odwołania, pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przywołanymi regulacjami, co świadczy o kwalifikowanym naruszeniu prawa.

Ma rację Sąd I instancji, że celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie, nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest tym samym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Sąd I instancji prawidłowo odróżnił wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, Sąd I instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy, w których są wątpliwości.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy.

Sąd I instancji odniósł się wyczerpująco w motywach zaskarżonego orzeczenia do zarzutów skargi. Uzasadnienie to pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, pozwalając na ocenę prawidłowości sformułowanego stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Dlatego też mając powyższe na uwadze uznać należy, iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.