Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2627/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2018 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1263/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 marca 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1263/17) oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta Pruszkowski decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2016 r. odmówił [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie instalacji i urządzeń antenowych konstrukcji wspornych, masztu h=12,5 m, ramy masztu, rusztu oraz instalacji radiokomunikacyjnych na maszcie, anten nadawczo-odbiorczych 2 sztuki na ruszcie, szaf telekomunikacyjnych, na działce nr [...]w miejscowości [...]. Motywem tego rozstrzygnięcia było niewypełnienie przez inwestora wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia 20 października 2016 r.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty Pruszkowskiego wniosła [...], kwestionując wydane rozstrzygnięcie.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...]marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielił pogląd Starosty Pruszkowskiego, że inwestor nie wypełnił wszystkich nałożonych na niego obowiązków, wynikających z postanowienia z dnia [...] października 2016 r. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił w szczególności uwagę, że [...]nie uzupełnił złożonego w sprawie projektu budowlanego. Nie wskazał bowiem – na żądanie organu I instancji – przepisów prawa w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania planowanego obiektu. Wymóg ten zaś wynika z § 13a pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2016 r., poz. 462). Przepis ten stanowi, że informacja o obszarze oddziaływania obiektu powinna zawierać wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia tego obszaru. Wojewoda podkreślił także, iż nie został przytoczony żaden przepis na podstawie którego inwestor przyjął, że obszar odziaływania obiektu zamyka się w granicach działki na której ma być zlokalizowana inwestycja. W konsekwencji, w ocenie organu II instancji, prawidłowo Starosta Pruszkowski stwierdził braki w powyższym zakresie.

Ponadto – argumentował Wojewoda – inwestor nie sporządził projektu zagospodarowania działki lub terenu na aktualnej mapie do celów projektowych. Wymóg ten wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Słuszne też było – w ocenie organu odwoławczego – nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego poprzez sporządzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu na aktualnej mapie do celów projektowych. Tego obowiązku inwestor także nie wypełnił.

Zasadniczym powodem odmowy udzielenia [...] pozwolenia na budowę była jednak niezgodność projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślał Wojewoda Mazowiecki, że na terenie inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" - część II obejmująca fragment wsi Komorów (uchwała Rady Gminy Michałowice Nr [...]z dnia [...] lutego 2004 r.). Działka na której planowana jest przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania symbolem: d1.10 US/UZ/UO/ZL/ZP. Plan w § 46 pkt 3 określa, że dla obszaru oznaczonego wskazanym symbolem zakazuje się instalowania urządzeń na istniejących obiektach. Przepis ten zawiera bowiem m.in. "zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń uciążliwych oraz naruszających istniejący ład przestrzenny i krajobraz (dotyczy również instalowania urządzeń na istniejących obiektach)". Wojewoda wyjaśnił, że sporna inwestycja ma być zlokalizowana na budynku szpitala przy [...]. Budynek ten jest zlokalizowany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w na terenie przeznaczonym na "usługi sportu, rekreacji z zielenią urządzoną, usługi zdrowia, usługi oświaty, zieleni leśnej, zieleni parkowej" (§ 5 planu). W konsekwencji, wg organu odwoławczego, projektowany maszt naruszał będzie ład przestrzenny i obniży walory krajobrazowe terenu. Ma to szczególne znacznie na obszarze, który ma pełnić funkcję rekreacyjną. Usytuowanie wieży stalowej o wysokości do 26 m od poziomu terenu (12,5 m ponad dach budynku), w ocenie Wojewody Mazowieckiego, stanowić będzie dysonans przestrzenno-wysokościowy, a także wprowadzi obcy element w walorze krajobrazowym tego miejsca, a co za tym idzie może zaburzyć ład przestrzenny i architektoniczny. W związku z powyższym organ II instancji podzielił wyrażone w sprawie stanowisko Starosty Pruszkowskiego, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym Wojewoda przyjął, że wobec zapisów planu miejscowego Starosta Pruszkowski niezasadnie nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z planem ponieważ warunek ten nie jest w ogóle możliwy do spełnienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2017 r. wniósł [...] zarzucił m.in. naruszenie:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja stanowi "inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" - co czyni koniecznym zastosowanie do ustalenia jej zgodności z porządkiem planistycznym przepisów art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej "Ustawa o wspieraniu");

2. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia, z jakich powodów uznano, iż § 46 ust. 3 Uchwały nr [...]Rady Gminy Michałowice z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Michałowice obszaru "[...]" - część II obejmująca fragment wsi [...] może stanowić przeszkodę dla realizacji przedmiotowej inwestycji, pomimo iż zastosowanie tego przepisu planu winno być wyłożone z uwzględnieniem art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 Ustawy o wspieraniu, a więc w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji wskazany przepis planu miejscowego winien zostać pominięty, jako że jego zastosowanie oznacza w praktyce zakaz lokalizowania "inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami", pomimo iż inwestycja "jest zgodna z przepisami odrębnymi";

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 Ustawy o wspieraniu oraz § 46 ust. 3 planu miejscowego poprzez niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę uwzględniającej wniosek skarżącej, pomimo że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu;

2. § 46 ust. 3 planu miejscowego w związku z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 Ustawy o wspieraniu, poprzez błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że zlokalizowanie stacji bazowej przewidzianej wnioskiem skarżącej naruszy ład przestrzenny oraz zaburzy walory krajobrazowe terenu, podczas gdy lokalizowanie stacji bazowych zawsze z natury swojej powoduje zmianę krajobrazu, a nadto zastosowanie wskazanego postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczne z Ustawą o wspieraniu, jako że nie dopuszcza ona wprowadzania w planie zupełnie dowolnych "zakazów lub ograniczeń" w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - a w razie stwierdzenia przez organ takich postanowień planu miejscowego - winien być bezpośrednio zastosowany przepis art. 46 ust. 2 Ustawy o wspieraniu;

3. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt. 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 10 tej ustawy, poprzez dokonanie interpretacji postanowień planu miejscowego, (§ 46 ust. 3) z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, a dotyczących zasad interpretacji aktów prawa miejscowego oraz z pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych;

4. art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne byłoby ograniczenie na obszarze objętym planem miejscowym rozwoju sieci telekomunikacyjnych bezprzewodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 marca 2018 r. oddalił skargę. W ocenie sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo uznał, że planowana przez inwestora budowa pozostawała w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy). Podkreślił WSA w Warszawie, że zasadnicze znaczenie dla ocenianego rozstrzygnięcia ma ustalenie, czy do projektowanej inwestycji zlokalizowanej na obszarze oznaczonym na rysunku planu jako "d1.10 US/UZ/UO/ZL/ZP" stanowiącym teren usług sportu rekreacji z zielenią urządzoną, usług zdrowia, usług oświaty, zieleni leśnej, zieleni parkowej, zgodnie z § 13, znajdował zastosowanie zapis planu dotyczący zakazu lokalizowania obiektów uciążliwych oraz naruszających istniejący ład przestrzenny krajobrazu (dotyczy również instalowania urządzeń w istniejących obiektach). Przypomniał WSA w Warszawie, że skarga stwierdzała, iż wynikające z planu miejscowego ograniczenie nie powinno zostać w sprawie uwzględnione albowiem jego obowiązywanie powinno zostać rozważone i pominięte stosownie do dyspozycji art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Sąd I instancji tego stwierdzenia jednak nie podzielił. W ocenie WSA w Warszawie, skarżąca błędnie postrzega znaczenie normatywne art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Nawet bowiem potraktowanie powyższego przepisu jako jednej z podstawy decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę, nie mogłoby skutkować tym, iż przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zwolniony z przestrzegania ograniczeń w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, jeżeli takie ograniczenia z uzasadnionych przyczyn zostały wprowadzone na obszarze objętym planem. Wskazał sąd I instancji, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie natomiast do przepisu art. 46 ust. 2 ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

WSA w Warszawie podkreślił, że wskazany w cytowanym przepisie wymóg nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Odrębnie należy postrzegać sytuację, gdy zakazy albo rozwiązania przyjęte w planie uniemożliwiają lokalizację inwestycji, od przypadku, gdy zawarte w planie ustalenia wyłącznie ograniczają lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej na danym obszarze.

W ocenie sądu I instancji, z treści art. 46 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy nie można wyprowadzać normy prawnej, która całkowicie pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem, co decyduje o tym, że inwestor na podstawie tych przepisów nie może żądać, aby obszar objęty miejscowym planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Powyższe prowadzi do wniosku, że art. 46 ust. 1 i 2 omawianej ustawy mógłby zostać uznany za naruszony tylko w takich przypadkach, w których uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiałaby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Odwołanie się przez Wojewodę Mazowieckiego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści § 46 pkt 3 planu miejscowego, którego wiążącego charakteru nie wyłączał art. 46 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, było – w ocenie WSA w Warszawie - w pełni poprawne i uzasadnione.

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej co do naruszenia przywołanych w skardze przepisów Konstytucji, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czy ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że na organach planistycznych ciąży obowiązek wyważenia praw indywidualnych i interesu publicznego. Takie wyważenie, w ocenie WSA w Warszawie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wprowadzony w § 46 pkt 3 planu miejscowego wymóg dotyczący zakazu lokalizowania obiektów i urządzeń uciążliwych oraz naruszających istniejący ład przestrzenny i krajobraz (w tym instalowania na istniejących obiektach) dotyczy obszaru zarezerwowanego dla usług sportu i rekreacji z zielenią urządzoną, usług zdrowia, usług oświaty, zieleni leśnej i parkowej. Stacja telefonii komórkowej miałaby być zlokalizowana na maszcie posadowionym na dachu szpitala przy ul. Sanatoryjnej 1 w Komorowie. Podkreślił sąd I instancji, że art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych zezwala radzie gminy na wprowadzenie określonych ograniczeń w lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, które to działanie prawodawcy lokalnego nie jest sankcjonowane tak długo, jak długo nie można postawić rozwiązaniom wprowadzonym w planie miejscowym zarzutu, iż uniemożliwiają one lokalizowanie tego typu inwestycji celu publicznego. Analizowane ograniczenie, w ocenie sądu I instancji, nie narusza swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro skarżąca spółka może inwestować na terenie Gminy Michałowice, to nie sposób mówić o pozbawieniu jej prawa do swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia bezprzewodowych usług telekomunikacyjnych tylko z tej przyczyny, że procesy te powinny następować na warunkach określonych przez organ stanowiący gminy w treści planu.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 października 2018 r. wniósł [...]. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r.,poz. 2325; dalej p.p.s.a.)

W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

I. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c oraz par. 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., jak również w związku z art. 6, 7, 8, 11, oraz 107 par. 1 i 3 kpa poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku:

a) niedostrzeżenia błędnego zastosowania przez organy obu instancji art. 138 par. 1 pkt 1 kpa z jednoczesnym niezastosowaniem art. 138 par. 2 kpa podczas gdy zasadne było uwzględnienie skargi i uchylenie obu zaskarżonych decyzji z uwagi na brak podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż planowane roboty nie naruszają prawidłowo zinterpretowanych par. 45 ust. 3 planu miejscowego;

b) naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 kpa i 8 kpa poprzez brak działania Wojewody na podstawie i w granicach prawa;

c) niedostrzeżenie naruszenia art. 107 par. 1 i 3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia tj.:

- pominięcie, że inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowi inwestycję celu publicznego, co czyni koniecznym zastosowanie do ustalenia jej zgodności z porządkiem planistycznym art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu;

- w zakresie wskazania na niedostateczne wyjaśnienie środowiskowych aspektów inwestycji w kontekście jej ewentualnej sprzeczności z par. 46 ust. 3 planu – jest to sprzeczne z kwalifikacją i analizą środowiskową, z której wynika, że nie jest to inwestycja przekraczająca limity z par. 2 ust. 1 pkt 7 lit. b lub par. 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko.

II. W ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono naruszenie:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu oraz par. 46 ust. 3 planu miejscowego – poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie odmowy wydania pozwolenia na budowę;

b) par. 46 ust. 3 planu w związku z par. 2 ust. 1 pkt 7 lit. b w zw. par. 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko – poprzez błędne przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie może należeć do przedsięwzięć mogących znaczących oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko

c) par. 46 ust. 3 planu w związku z art. 46 ust. 1 i 2 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zlokalizowanie stacji bazowej naruszy ład przestrzenny i walory krajobrazowe terenu, podczas gdy w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu przesądzono zgodność lokalizowania stacji bazowej z przeznaczeniem terenu; ustawa o wspieraniu nie dopuszcza wprowadzenia w planie miejscowym zupełnie dowolnych zakazów lub ograniczeń w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej;

d) art. 87 ust. 2 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 tej ustawy poprzez dokonanie interpretacji postanowień par. 46 ust. 3 planu z pominięciem regulacji konstytucyjnej i ustawowej;

e) art. 20, 22,32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne byłoby ograniczenie na obszarze objętym planem miejscowym rozwoju sieci telekomunikacyjnych bezprzewodowych, z jednoczesnym zakazem lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej co w rezultacie powodowałoby bezprawne ograniczenie skarżącej kasacyjnie w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej, jak również stanowi przejaw dyskryminacji w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą już istniejących stacji bazowych, i świadczących usługi przewodowe.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji objętych kontrolą sądową, względnie żądała uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

W ramach przedstawionych podstaw kasacyjnych, skarżąca spółka zwalczała przyjęty przez sąd I instancji pogląd, iż inwestycja planowana na działce nr [...] w miejscowości [...]w gminie Michałowice, a polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, nie jest zgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie [...], poprawnie zinterpretowane przepisy obowiązującej uchwały Rady Gminy Michałowice Nr [...]z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Michałowice obszaru "[...]" - część II obejmująca fragment wsi [...] – pozwalają przyjąć, że sporna inwestycja nie narusza przepisów powołanego planu miejscowego, a jej realizacja jest przez ten plan dozwolona. Spółka akcentowała, iż przy wykładni planu miejscowego (par. 46 ust. 3 powołanej uchwały) niezbędne jest uwzględnienia brzmienia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2410).

Stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki, w realiach ocenianego przypadku, uznać jednak należy za nietrafne.

Należy zauważyć, że w sprawie nie było przedmiotem kontrowersji to, że teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w obszarze planu miejscowego oznaczonego symbolem d1.10 US/UZ/UO/ZL/ZP. Jest to teren o funkcji usług sportu, rekreacji z zielenią urządzoną, usług zdrowia, oświaty, zieleni leśnej oraz zieleni parkowej. Kwestionowany przepis powołanej uchwały rady Gminy Michałowice z dnia [...].02.2004 r., w jednostce planistycznej oznaczonej wskazanymi wyżej symbolami, ustanawia zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń uciążliwych oraz naruszających istniejący ład przestrzenny, co dotyczy również instalowania urządzeń na istniejących obiektach. Analiza treści cytowanej uchwały wskazuje przy tym, że wyrażony powyżej zakaz naruszania ładu przestrzennego poprzez lokalizowanie obiektów i urządzeń uciążliwych, w tym instalowania takich urządzeń na istniejących obiektach, nie został zawarty w żadnym innym przepisie cytowanego aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że regulacje planistyczne obowiązujące na terenie Gminy Michałowice i położnej tam wsi [...], nie wykluczają, w innych niż wyżej wskazane jednostkach planistycznych, możliwości realizacji inwestycji polegających na "instalowaniu urządzeń na istniejących obiektach", wpływających na zastany ład przestrzenny. Zatem także inwestycje z zakresu telekomunikacji, na innych obszarach planu niż wyżej wskazane, nie zostały wykluczone. Konstatacja ta jest istotna przy wykładni powołanego w skardze kasacyjnej art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepis ten stanowi w ustępie 1, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (...) jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustęp 2 wskazanego przepisu mówi, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Cytowany przepis precyzuje przy tym, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Mając powyższy przepis na uwadze należy podkreślić, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem gmina, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego określa przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów znajdujących się w jej granicach. Oczywiście, władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż ograniczają je prawa osób trzecich do nieruchomości (art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przepisy odrębne, a także nakaz realizacji różnych obowiązków w ramach uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, w tym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i krajobrazu, a także wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (por. art. 15 ust. 2 pkt 3, 3a i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenianym przypadku, Gmina Michałowice na obszarze o przeznaczeniu sportowym, rekreacyjnym, usług zdrowia, zieleni parkowej i leśnej – wprowadziła zakaz instalacji urządzeń uciążliwych, naruszających ład przestrzenny, do których niewątpliwe zaliczyć należy sporna inwestycję telekomunikacyjną. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższa regulacja planu miejscowego, nie narusza zawartego w podstawach skargi kasacyjnej art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Podkreślić bowiem należy, że przepis ten ani nie wyłącza uprawnień gminy w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ani też nie pozbawia gminy prawa ochrony innych, uznanych za istotne, wartości. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, powoływany przepis art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu usług telekomunikacyjnych nie może być odczytywany jako przyzwalający na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej, a każdym rejonie (obszarze) planu miejscowego. Potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy (rekreacyjnych, sportowych, związanych z ochroną zdrowia) może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym. Jak przy tym wskazano na wstępie, całościowa analiza cytowanego planu miejscowego wskazuje, że przyjęte w planie regulacje nie uniemożliwiają lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych na innych terenach, niż wskazane w par. 46 ust. 3 planu miejscowego. Trafnie więc w tym zakresie akcentował sąd I instancji, że jedynie wtedy, gdy postanowienia planu miejscowego zawierają zakazy albo rozwiązania uniemożliwiające lokalizację inwestycji, to organ administracji publicznej załatwiając sprawę pozwolenia na budowę inwestycji z zakresu łączności publicznej, jest zobowiązany pominąć te postanowienia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże wskazany przepis nie przyznaje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Podkreślić bowiem należy, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych dopuszcza także możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Nie było zatem wadliwe przyjęte przez sąd I instancji rozumienie i wykładnia zarówno art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jak też par. 46 ust. 3 planu miejscowego, z którego wynika oceniany w sprawie zakaz.

Mając powyższe na uwadze należało także stwierdzić, że nie był trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu oraz par. 46 ust. 3 planu miejscowego – poprzez zaakceptowanie odmowy wydania pozwolenia na budowę. Jak bowiem wyżej wskazano, zasadnie uznał sąd I instancji, że postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczają możliwość realizacji spornej inwestycji w zamierzonym przez inwestora miejscu, co z kolei uzasadniało odmowę udzielania pozwolenia na budowę spornej stacji bazowej. W tym też kontekście, jako niemiarodajny dla sprawy uznać należało zarzut naruszenia par. 2 ust. 1 pkt 7 lit. b w związku par. 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko – poprzez błędne przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie może należeć do przedsięwzięć mogących znaczących oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważyć bowiem trzeba, że zasadniczym motywem rozstrzygnięcia organów administracji, pozytywnie zweryfikowanym w procesie sądowoadministracyjnej kontroli - był brak zgodności zamierzonej inwestycji z regulacjami planu miejscowego. Kwestia zaś objęta wskazanym wyżej zarzutem, nie miała kluczowego znaczenia w tej sprawie.

Nie były także zasadne zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawy - Prawo telekomunikacyjne. W ramach tego zarzutu skarga kasacyjna akcentowała to, że odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, bezprawnie ograniczono skarżącej możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej polegającej na świadczeniu usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych, jak również, że ma miejsce dyskryminacja spółki w stosunku do innych przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą już istniejących stacji bazowych, czy świadczących usługi przewodowe. Wymaga jednak zwrócenia uwagi, że przepisy planu miejscowego, których wykładnia i zastosowanie były w sprawie kwestionowane, nie wprowadzają prawnych ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, w tym telekomunikacyjnej. Wynikające z planu ograniczenia w lokalizowaniu inwestycji z zakresu łączności publicznej na terenie oznaczonym symbolem d1.10 US/UZ/UO/ZL/ZP - dotyczą wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w tym zakresie lub zamierzających prowadzić taką działalność w przyszłości, w okresie obowiązywania planu. Powszechność ustanowionego zakazu wyklucza zasadność zarzutu dyskryminacji. Jak trafnie podkreślał przy tym sąd I instancji, skoro skarżąca spółka może – co do zasady - inwestować na terenie Gminy Michałowice, to nie sposób mówić o pozbawieniu jej prawa do swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia bezprzewodowych usług telekomunikacyjnych tylko z tej przyczyny, że procesy te powinny następować na warunkach określonych w treści planu miejscowego.

W aspekcie przedstawionych wyżej rozważań należało także stwierdzić, że nie był trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6,7,8,11 i art. 107 par. 1 i 3 k.p.a. Brak było bowiem podstaw do przyjmowania, że sąd I instancji nie dostrzegł wad proceduralnych mających wystąpić w postępowaniu na skutek wadliwego działania organów administracji publicznej. Jak akcentowano już powyżej, sąd I instancji dokonał poprawnej, całościowej analizy ocenianego przypadku, zasadnie stwierdzając legalność kontrolowanych w sprawie aktów.

Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.