Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 385/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50a, art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Podczas przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 15 marca 2013 r. kontroli prowadzonych przez D. M. na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Starosty z dnia 26 stycznia 2012 r.) robót budowlanych – budowa zespołu budynków letniskowych wraz z przyłączami w miejscowości R. gm. U. działka nr [..] – organ ustalił, że posadowienie budynków jest zgodne z projektem. W trzech budynkach były prowadzone roboty wykończeniowe, w czwartym konstrukcja była wypełniona płytami OSB, piąty znajdował się na etapie wylanych fundamentów. Nowo powstałe budynki zostały połączone.

Postanowieniem z 15 kwietnia 2013 r. (uzupełnionym postanowieniem z 29 kwietnia 2013 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 k.p.a. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją oraz nakazał przedstawienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia opinii technicznej wykonanych robót budowlanych. Zdaniem organu połączenie wznoszonych budynków okapami jest niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i może powodować zagrożenie wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wraz z pismem z 17 maja 2013 r. inwestor przedstawił opinię techniczną rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych o zgodności zlokalizowania przedmiotowego zespołu budynków.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 29 maja 2013 r. organ nadzoru budowlanego ustalił, że inwestor wzniósł piąty budynek, który w dniu oględzin został pokryty blachodachówką i znajdował się w stanie surowym. W obiekcie nr 4 wykonano okładziny ścian wewnętrznych, bez okładzin ścian zewnętrznych. Według inwestora, po otrzymaniu postanowienia wstrzymującego wykonanie robót budowlanych zostały wykonane tylko roboty zabezpieczające w obiektach nr 4 i 5.

Decyzją z 14 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do wydania decyzji nakazowej w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z 3 października 2013 r. W międzyczasie postanowieniem z 13 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r.

Decyzją z 23 czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50a pkt 2, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. nakazał rozbiórkę części obiektu budowlanego, tj. piątego budynku z wyłączeniem fundamentów wykonanych po dniu 17 kwietnia 2013 r., czyli po terminie doręczenia postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r. dotyczącego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych - zespołu budynków letniskowych na działce nr [..] położonej w miejscowości R. gmina U.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. M.

Decyzją z 20 listopada 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 50a pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał D. M. rozbiórkę wszystkich elementów piątego budynku (licząc od granicy pomiędzy działkami nr [..] – dr i nr [..], tj. budynku przy granicy z działką nr [..]w miejscowości R. gmina U.), z wyłączeniem fundamentów obiektu, zlokalizowanego w zespole budynków letniskowych na działce nr [..] położonej w miejscowości R.gmina U. (objętych decyzjami Starosty z dnia 26 stycznia 2012 r. i z dnia 23 marca 2012 r.), wykonanego po dniu 17 kwietnia 2013 r., czyli po dniu doręczenia postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r. dotyczącego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych – powyższego zespołu budynków letniskowych. Zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw do kwestionowania faktu wykonywania robót związanych z budową piątego budynku po terminie doręczenia postanowienia z 15 kwietnia 2013 r. Organ uznał jednak za konieczne uzupełnienie sentencji zaskarżonej decyzji o dane osoby zobowiązanej do wykonania nakazu rozbiórki i doprecyzowanie, który z obiektów z zespołu budynków letniskowych podlega rozbiórce. Nakaz rozbiórki nie dotyczy natomiast budynku nr 4, ponieważ konstrukcja tego budynku powstała jeszcze przed wstrzymaniem robót budowlanych.

Skargę na powyższą decyzję złożył D. M., zarzucając jej naruszenie art. 50a Prawa budowlanego w związku z art. 43 k.p.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a. Zdaniem skarżącego postanowienie z 15 kwietnia 2013 r. (doręczone dorosłemu domownikowi w dniu 17 kwietnia 2013 r.) zostało mu przekazane dopiero 24 kwietnia 2013 r., na co przedstawił dowody, które organ II instancji pominął. Skarżący podał, że wykonuje zawód marynarza i w tym czasie przebywał na Morzu Śródziemnym. Jako dowód przedstawił wyciąg z książeczki żeglarskiej, historię lotów i oświadczenie R. L.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż organy naruszyły art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 43 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie z dnia 15 kwietnia 2013 r. zostało przesłane inwestorowi pod ustalony wcześniej adres zamieszkania i podjęte przez R. L. (oznaczoną przez pocztę jako "pełnomocnik") w dniu 17 kwietnia 2013 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oznaczono na odwrocie punkt 1b jako doręczenie dorosłemu domownikowi pełnomocnikowi. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia daty otrzymania przez inwestora tego postanowienia, bowiem w istocie niesporne jest, że wpis kierownika budowy w Dzienniku Budowy o wstrzymaniu został dokonany w dniu 24 kwietnia 2013 r., zaś pomiędzy datą 17 a 24 kwietnia 2013 r. wykonywane były roboty budowlane przy piątym budynku letniskowym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że odbierająca postanowienie z dnia 15 kwietnia 2013 r. R. L. jest "dorosłym domownikiem", o którym mowa w art. 43 k.p.a. Nie ma w aktach administracyjnych dowodu, ani też strony nie powołują się na okoliczność, że R. L. była pełnomocnikiem D. M. w postępowaniu administracyjnym. Adnotacja poczty, że odbioru dokonała wymieniona jako "pełnomocnik" może zatem jedynie oznaczać, że była tzw. "pełnomocnikiem pocztowym". Tym samym sposób odbioru przedmiotowego postanowienia wyznaczają przesłanki z art. 43 k.p.a., ponieważ R. L. dokonała odbioru jako "dorosły domownik". Sąd pierwszej instancji, odwołując się do poglądów orzecznictwa, stwierdził, że domniemanie doręczenia pisma w sposób zastępczy określony w art. 43 k.p.a. może być wzruszone przez adresata pisma, natomiast nie byłoby wystarczające tylko to, że na pokwitowaniu doręczenia (potwierdzeniu doręczenia) nie ma adnotacji, że osoba, której pismo doręczono zobowiązała się oddać pismo adresatowi. W niniejszej sprawie nie jest jednak przedmiotem sporu kwestia tej adnotacji, ale to że R. L. zobowiązała się przekazać pismo adresatowi, z tym, że mogła to uczynić, jak wykazuje stosownymi dowodami skarżący w skardze, a wcześniej w piśmie uzupełniającym odwołanie, dopiero w dniu 24 kwietnia 2013 r. Taką chronologię zdarzeń potwierdza wpis w Dzienniku Budowy z tej daty o wstrzymaniu robót budowlanych.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy pozostaje w błędzie uznając, że treść poszczególnych wpisów w dzienniku budowy na stronie nr 5 "jednoznacznie wskazuje, że kierownik budowy oraz – w domyśle inwestor mieli świadomość co do daty wstrzymania robót budowlanych (...)", skoro wpis z dnia 24 kwietnia 2013 r. powołuje się na prawomocność postanowienia. Po pierwsze, spór co do daty odbioru postanowienia nie dotyczy kwestii związanych z jego zaskarżeniem zażaleniem, ale wyłącznie skutków materialnych wynikających z art. 50a Prawa budowlanego. Po drugie, wpisów do Dziennika Budowy dokonuje osoba (kierownik budowy), która nie jest adresatem postanowienia o wstrzymaniu. Posługiwanie się przez organ odwoławczy kategorią "domysłów" stanowi o wadliwości postępowania, w tym o naruszeniu art. 80 k.p.a. Skarżący nie mógł odebrać postanowienia w dniu 17 kwietnia 2013 r., co wykazał już w toku postępowania odwoławczego, gdyż wówczas odebrała je R. L., ale nie mogła pisma przekazać adresatowi, do czego się zobowiązała. Natomiast gdy przekazała skarżącemu postanowienie, to tego samego dnia to jest 24 kwietnia 2013 r. dokonany został przez kierownika budowy wpis o wstrzymaniu budowy. Opisana chronologia wydarzeń zdaniem Sądu świadczy, że obalone zostało przez skarżącego domniemanie skuteczności doręczenia na podstawie art. 43 k.p.a. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w dniu 17 kwietnia 2013 r. i o wadliwym przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy naruszył tym samym w sposób istotny przepisy postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 43 k.p.a. Organ nie odniósł się do dowodów złożonych przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym, przyjmując błędnie jako pewnik wiedzę skarżącego o postanowieniu, a nie dokonując ustaleń, kiedy skarżącemu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przekazano. Jest to tym bardziej istotne, że skutki dotyczące terminu odbioru tego postanowienia nie mają w niniejszej sprawie charakteru procesowego, lecz materialny to jest skutkujący orzeczeniem nakazu rozbiórki. Inwestor, obalając domniemanie doręczenia mu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w dniu 17 kwietnia 2013 r., nie powinien zostać objęty dyspozycją tego przepisu, ponieważ nie można przypisać mu wykonywania robót budowlanych po terminie, który został ustalony w zaskarżonej decyzji (po dniu 17 kwietnia 2013 r.). Rozstrzygnięcia obu organów Sąd uznał za wadliwe, naruszające w sposób istotny wymienione przepisy procesowe, jak i przepis prawa materialnego – art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 3 tej ustawy (dodanego nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 658) i art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 listopada 2015 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 czerwca 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, a także umorzył postępowanie administracyjne i orzekł o kosztach postępowania.

Zdaniem Sądu zaistniały też przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 §1 k.p.a., gdyż postępowanie prowadzone na mocy art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego stało się bezprzedmiotowe, bowiem nie ziściła się przesłanka polegająca na prowadzeniu robót budowlanych, mimo ich wstrzymania, gdyż wykazano, że postanowienie o wstrzymaniu zostało przekazane adresatowi w innym dniu, niż ustaliły to organy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 43 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego niezasadnie przyjęły dzień 17 kwietnia 2013 r. jako datę doręczenia inwestorowi postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonywania robót budowlanych.

W związku ze wskazanymi podstawami kasacji organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik organu oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Jak podkreślił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy, Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął możliwość zapoznania adresata z treścią pisma przez domownika przy wykorzystaniu środków komunikacji na odległość, a z punktu widzenia adresata istotne jest nie tyle zapoznanie się z oryginałem pisma, co z jego treścią. Nie ma również żadnych podstaw uzasadniających przyjęcie, że skarżący, żeglując po Morzu Śródziemnym, miał być pozbawiony kontaktu z domem i wrócił do domu dopiero 24 kwietnia 2013 r. późno w nocy, przy czym wpis w dzienniku budowy o wstrzymaniu robót pochodzi z tej samej daty.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył D. M., wnosząc o jej oddalenie i o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1688/16 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu sąd kasacyjny wskazał, że funkcję ustrojową sądownictwa administracyjnego stanowi przede wszystkim kontrola zgodności z prawem (legalności) wydanych w sprawach administracyjnych rozstrzygnięć organów (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Z istoty kontroli sądowoadministracyjnej wynika zatem, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Tym samym sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Nie jest natomiast rzeczą sądu administracyjnego samodzielne ustalanie stanu faktycznego sprawy, a tym bardziej zastępowanie organu administracyjnego w kończeniu postępowania i rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, przy dokonaniu odmiennych od organu ustaleń faktycznych w sprawie, a z takim działaniem mamy do czynienia na kanwie niniejszego wyroku.

Analizując skarżony wyrok, NSA stwierdził z jednej strony, że Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny sprawy, na podstawie przeprowadzonego samodzielnie postępowania dowodowego, a następnie sam je zakończył, umarzając prowadzone postępowanie administracyjne. I choć podstawę do tego ostatniego daje mu art. 145 § 3 P.p.s.a., to jednak w żaden sposób nie uwzględniono tego, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego), które na obecnym etapie postępowania, przy uwzględnieniu zarzutów Sądu I instancji co do uchybień w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, nie mogło zostać zakończone. Tym samym Sąd pierwszej instancji niejako przejął od organu ciężar prowadzenia postępowania administracyjnego, dodatkowo kończąc je w odniesieniu do postępowania naprawczego. Istotne przy tym jest to, że Sąd pierwszej instancji podjął samodzielne działania w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, wyraźnie wskazując, że to organ odwoławczy naruszył w istotny sposób przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a więc dotyczące sposobu gromadzenia materiału dowodowego przez organ i ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego.

Błędy w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których usunięcia podjął się Sąd pierwszej instancji, w konsekwencji doprowadziły do oceny przez ten Sąd wszystkich elementów niniejszej sprawy, a więc czy doszło do skutecznego doręczenia postanowienia z 15 kwietnia 2013 r., czy postanowienie to wywarło skutki materialnoprawne, a dalej czy zaistniały podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki. Tym samym, słusznie podnosi organ odwoławczy w rozpoznawanej kasacji, że analiza przepisu art. 43 k.p.a. pozostawała kluczowa dla oceny stanowiska o konieczności uchylenia kontrolowanych w sprawie decyzji, tj. zasadności zapadłego wyroku. W tej sytuacji koniecznym było zatem przeprowadzenie oceny kasacyjnej wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na tle ww. przepisu poglądów.

Nie ulega wątpliwości, że uregulowany w art. 43 k.p.a. sposób doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym – tzw. doręczenie zastępcze – stwarza domniemanie, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru m.in. dorosły domownik adresata, który pokwitował odbiór pisma, przyjął je w celu oddania adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Doręczenie pisma w tym trybie staje się skuteczne w chwili, w której pismo odbierze osoba wskazana w tym przepisie. Innymi słowy, elementem konstrukcyjnym doręczenia jest podjęcie się przez osoby wskazane w art. 43 k.p.a. oddania pisma adresatowi. Okoliczność, czy i kiedy doszło do przekazania pisma adresatowi pozostaje natomiast bez znaczenia dla oceny skuteczności doręczenia i rozpoczęcia biegu terminów procesowych wynikających z dokonania doręczenia. Wykazanie, że osoba, która odebrała pismo nie przekazała go adresatowi lub uczyniła to z opóźnieniem może mieć znaczenie jedynie przy ocenie zasadności wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II CZ 45/13). Istota powyższego domniemania sprowadza się do samego faktu dokonania doręczenia, a nie uzyskania przez stronę informacji o treści przesłanego jej pisma.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony dokonał rozdzielenia skutków doręczenia ww. postanowienia z 15 kwietnia 2013 r. na materialne i procesowe, nie wskazując przy tym na żadne podstawy prawne takiego rozdzielenia. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji "spór dotyczy wyłącznie skutków materialnych wynikających z zastosowania przez organy nakazu rozbiórki określonego przepisem art. 50a ustawy Prawo budowlane". Co więcej Sąd pierwszej instancji podkreślał dalej to, że "skutki dotyczące terminu odbioru tego postanowienia nie mają w niniejszej sprawie charakteru procesowego (nie dotyczą bowiem kwestii związanych z terminowością wniesienia środka zaskarżenia), lecz materialny wynikający z zastosowania normy określonej w przepisie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane i orzeczenia nakazu rozbiórki". Jak konkludował następnie Sąd, "inwestor obalając domniemanie doręczenia mu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w dniu 17 kwietnia 2013 r. nie powinien zostać objęty dyspozycją art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie można przypisać mu wykonywania robót budowlanych po terminie, który został ustalony w zaskarżonej decyzji (po dniu 17 kwietnia 2013 r.).

Stwierdził NSA, że w okolicznościach niniejszej sprawy fundamentalnego znaczenia nabiera ustalenie w sprawie, czy w ogóle doszło do doręczenia postanowienia z 15 kwietnia 2013 r., bez względu na jego skutki materialne czy procesowe. Sąd pierwszej instancji, analizując tę kwestię błędnie odniósł domniemanie doręczenia decyzji z art. 43 k.p.a. do nieustalenia przez organ odwoławczy, kiedy skarżącemu faktycznie przekazano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Co prawda prawidłowo Sąd pierwszej instancji, odwołując się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał na możliwość wzruszenia domniemania doręczenia pisma, nawiązując do sposobu pokwitowania doręczenia (ze stosowną adnotacją o zobowiązaniu do oddania pisma), błędnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny przeniósł ten pogląd na okoliczności niniejszej sprawy. Fakt odebrania przesyłki w Urzędzie Pocztowym może potwierdzać jedynie to, że R. L. była osobą, która się zobowiązała do przekazania pisma, zgodnie z art. 43 k.p.a., a więc to że domniemanie wynikające z tego przepisu nie zostało w sprawie podważone. Sąd pierwszej instancji, przyjmując przy tym założenie, że R. L. działała jako "pełnomocnik pocztowy", po raz kolejny dokonał samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie uznając przy tym za konieczne weryfikacji rzeczywistej jej roli w niniejszym postępowaniu. Podobnie dostrzegalnym brakiem materiału dowodowego pozostaje niezałączenie do akt niniejszego postępowania dokumentacji projektowej obiektów będących przedmiotem postępowania naprawczego, a więc tego w odniesieniu do którego Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne.

Podkreślił sąd drugiej instancji, że sytuacje prowadzące do możliwości wzruszenia domniemania z art. 43 k.p.a. nie nawiązują do samego faktu przekazania, czy zapoznania się z treścią pisma przez jej adresata, ale do obiektywnych i wyjątkowych okoliczności, których wystąpienie negowałoby w ogóle możliwość jakiegokolwiek doręczenia pisma jego adresatowi. Tym bardziej obalenie tego domniemania nie może polegać na przesunięciu w czasie, jak to czyni Sąd pierwszej instancji, skutków tego doręczenia, a więc ustalenia w toku czynności dowodowych, że doręczenie nastąpiło w innym niż wynikającym ze zwrotnego potwierdzenia odbioru terminu. Obalenie domniemania wynikającego z art. 43 k.p.a. prowadziłoby, bowiem do ustalenia, że doręczenie pisma procesowego w ogóle nie nastąpiło. Taka konkluzja wymagałaby jednak weryfikacji kolejnego aktu i jego oceny, a wynikającej z akt sprawy informacji, że wobec postanowienia z 15 kwietnia 2013 r. toczyło się postępowanie nieważnościowe, zakończone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z 13 września 2013 r.

Z przedstawionych wyżej względów, jako zasadny ocenił sąd kasacyjny w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 43 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i zobowiązał Sąd pierwszej instancji do dokonania ponownej oceny legalności kontrolowanych w sprawie decyzji, uwzględniając przy tym powyżej poczynione wskazania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Sąd obowiązany był uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w powołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1688/16.

Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (przykładowo: wyrok WSA w Olsztynie z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 540/15 - LEX nr 1946442, w Krakowie z 19 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1207/15 - LEX nr 1939461). Jednakże taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Zauważyć też należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 P.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę w świetle przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 50a tej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm.) właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem:

1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części;

2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Jak wynika z ustaleń organu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2013 r. podjętym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją (budową zespołu budynków letniskowych o konstrukcji drewnianej) oraz nakazał przedstawienie w terminie 30 od dnia doręczenia postanowienia opinii technicznej wykonywanych robót budowlanych. Jak wynika z akt, postanowienie skierowane do inwestora D. M. podjęte zostało pod jego ustalonym wcześniej adresem zamieszkania przez R. L. (oznaczoną przez pocztę jako "pełnomocnik") w dniu 17 kwietnia 2013 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oznaczono na odwrocie punkt 1b jako doręczenie dorosłemu domownikowi pełnomocnikowi (zob. postanowienie i potwierdzenie odbioru k. 13 akt administracyjnych pierwszej instancji).

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie zostało obalone domniemanie doręczenia powyższego postanowienia w dniu 17 kwietnia 2013 r. stosownie do art. 43 k.p.a.

Powyższe nie oznacza jednak, iż ustalono kiedy D. M. uzyskał informację o treści przedmiotowego postanowienia. Organy orzekające w niniejszej sprawie mimo zarzutów skarżącego nie odniosły się do tej kwestii i w konsekwencji nie oceniły jaki wpływ mogła mieć ona na podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, iż strona postępowania tą okolicznością uzasadniała wykonanie robót budowlanych po doręczeniu postanowienia o ich wstrzymaniu.

Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestia ta winna zostać poddana właściwej ocenie.

Orzekając ponownie w sprawie organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu.

O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.