Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 171/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 5 lutego 2024 r. nr WG-VI.7534.5.2024.AM w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 5 lutego 2024 r. nr WG- VI.7534.5.2024.AM Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Starosty Suwalskiego z 11 grudnia 2023 r. nr GKN.683.76.2023.IL w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie M., gm. R., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0026 ha i nr [...] o pow. 0,0099 ha, przejętą z mocy prawa na własność Gminy R. na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Suwalskiego z 1 czerwca 2023 r. nr 7/2023 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] w miejscowości R. M., wraz z zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wskazaną wyżej decyzją z 1 czerwca 2023 r. Starosta Suwalski zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] w miejscowości R. M. (dalej: decyzja zrid). Decyzją tą zatwierdzono podział m.in. położonej w obrębie R. M., gm. R. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2106 ha i nr [...] o pow. 0,2234 ha, stanowiącej współwłasność W. K. i A. K. w udziałach po ½ części. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0026 ha (przeznaczona pod drogę gminną) i nr [...]o pow. 0,2080 ha (w dotychczasowym władaniu), a działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0099 ha (przeznaczona pod drogę gminną) i nr [...] o pow. 0,2135 ha (w dotychczasowym władaniu). Decyzja zrid stała się ostateczna 5 lipca 2023 r. i z tym dniem ww. działki stały się z mocy prawa własnością Gminy R..

Zawiadomieniem z 11 lipca 2023 r. Starosta Suwalski wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. W postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z 10 listopada 2023 r., w którym zastosowano zasady wyceny gruntów pod drogi publiczne na podstawie m.in. § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832), dalej: rozporządzenie z 2023 r. Biegły ustalił, że nieruchomość jest obciążona służebnością osobistą, dlatego odrębnie określił wartość rynkową nieruchomości - na kwotę 4150 zł, a odrębnie wartość służebności - na kwotę 659 zł.

Decyzją z 11 grudnia 2023 r. Starosta:

- w pkt 1 - przyjął wartość nieruchomości stanowiącej uprzednio współwłasność A. K. w udziale ½ części oraz W. K. w udziale ½ części, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0026 ha i nr [...] o pow. 0,0099 ha, położonej w obrębie R. M., gm. R., na łączną kwotę 4150,00 zł;

- w pkt 2 - ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość na rzecz współwłaścicieli oraz z tytułu utraty prawa rzeczowego, tj. na rzecz A. K. i W. K. za udziały po ½ części w prawie własności nieruchomości - w kwotach po 1745,50 zł, a na rzecz G. K. z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego (służebności osobistej) na przejmowanej nieruchomości - w kwocie 659,00 zł;

- w pkt 3 - zobowiązał Wójta Gminy R. do wypłaty kwot ww. odszkodowań w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił zasady nabywania nieruchomości pod drogi publiczne oraz zasady wyceny tych nieruchomości dla ustalenia wysokości odszkodowania za ich przejęcie wynikające z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 z późn. zm.), dalej: specustawa drogowa, z rozporządzenia z 2023 r. oraz z art. 134 ust. 1 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.), dalej: u.g.n. Przedstawił ustalenia wyceny wynikające ze sporządzonego operatu szacunkowego, który ocenił jako wiarygodny i odpowiadający zasadom wynikającym z przepisów prawa, a przez to mogący stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Zdaniem Starosty nie zachodzi w sprawie przesłanka do ustalenia odszkodowania podwyższonego o 5%, określona w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli:

- W. Kl. i G. K., którzy w sposób tożsamy zarzucili oparcie decyzji na niewłaściwie zebranym materiale dowodowym, w tym operacie szacunkowym sporządzonym z naruszeniem przepisów u.g.n. oraz rozporządzania z 2023 r., co skutkowało ustaleniem odszkodowania na poziomie rażąco niskim;

- A. K., która zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1, 2, 4 u.g.n., art. 7, art. 77 oraz art. 84 § 1 k.p.a. przez oparcie decyzji ustalającej odszkodowanie na nierzetelnym operacie szacunkowym zawierającym błędne założenia i nieaktualne dane, a co za tym idzie ustalenie odszkodowania w zaniżonej wysokości. Wniosła o przeprowadzenie oceny prawidłowości operatu na podstawie art. 157 u.g.n. przez organizację rzeczoznawców majątkowych, bądź przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego. Uzasadniając zarzuty wywiodła, że Starosta ocenił operat wyłącznie pod względem formalnym pomijając ocenę jego wartości dowodowej (nie podjął analizy dotyczącej niewłaściwego określenia przeznaczenia nieruchomości oraz niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych). Zdaniem strony biegły nie uwzględnił, że działki sąsiadujące z wycenianą nieruchomością posiadają warunki zabudowy lub decyzje o pozwoleniu na budowę; pominął podział działki nr [...] dokonany przed sporządzeniem wyceny i wydanie warunków zabudowy dla działki wydzielonej. Fakty te powodują, że wycena jest nierzetelna, gdyż zaniża wartość należnego odszkodowania. Brak jest również w operacie uzasadnienia podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań, wskazania jakie jest ich położenie, przeznaczenie planistyczne, jakie posiadają numery geodezyjne, co umożliwiałoby weryfikację podobieństwa pod względem lokalizacji, położenia, powierzchni oraz wyposażenia w infrastrukturę techniczną. Na podstawie opinii nie można określić, jakie były cechy i ich waga dla nieruchomości zarówno wycenianej, jak i porównawczych. Przyjęte do porównania nieruchomości są tez zdecydowanie większe od nieruchomości wycenianej. W sytuacji braku nieruchomości podobnych do wycenianej zasadne byłoby użycie innej metody wyceny. Zdaniem odwołującej biegły dokonał ustalenia wartości odszkodowania wyłącznie w oparciu o jedną metodę wyliczenia wartości nieruchomości, powodując że odszkodowanie zostało wyliczone z naruszeniem tzw. "zasady korzyści" z art. 134 ust. 3-4 u.g.n. oraz § 49 ust. 3 rozporządzenia z 2023 r. Nie zgodziła się również z wyceną ograniczonego prawa rzeczowego z uwagi na brak w operacie analizy, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości ustaleń, również w kwestii ustalenia stopy dyskontowej na 5%.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo rzeczoznawcy majątkowego z 12 stycznia 2024 r. zawierające ustosunkowanie się do odwołań.

Zaskarżoną decyzją z 5 lutego 2024 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał przepisy mające w sprawie zastosowanie, tj. art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, art. 134 i art. 154 u.g.n. oraz § 49 rozporządzenia z 2023 r. Wywiódł, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym), według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stanu nieruchomości oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami; przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji oraz nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Wojewoda wyjaśnił, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając okoliczności wprost wskazane w art. 154 ust. 1 u.g.n., w tym przeznaczenie w planie miejscowym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na przepisy nowelizujące (ustawa z dnia 7 lipca 2023 r., Dz. U. poz. 1688) oraz przejściowe (art. 64 ust. 2 ww. nowelizacji) wywodząc, że do 31 grudnia 2025 r. mamy do czynienia z okresem przejściowym, w którym ilekroć mowa jest w przepisach o planie miejscowym ogólnym gminy (jak w art. 154 ust. 3 u.g.n.) należy przez to rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy sporządził w sprawie operat szacunkowy z 10 listopada 2023 r. określający wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0026 ha i nr [...] o pow. 0,0099 ha na kwotę 4150 zł oraz wartość ustanowionego na ww. nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego na kwotę 659 zł. Stan własności i obciążeń nieruchomości ustalił na podstawie treści księgi wieczystej nr [...], w której ujawnione były jako właścicielki w udziałach po ½ A. K. oraz W. K. oraz w której w dziale III ujawnione było na rzecz G. K. ograniczone prawo rzeczowe - nieodpłatna i dożywotnia służebność osobista polegająca na prawie korzystania z nieruchomości oraz posadowionych na niej budynków.

Na s. 5, 6 i 7 decyzji Wojewoda przedstawił ustalenia biegłego odnośnie:

- stanu prawnego wycenianej nieruchomości (jej teren nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, obowiązuje na nim studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. uchwalone uchwałą Nr XVII/108/2000 Rady Gminy R. z dnia 19 czerwca 2000 r. ze zmianami w latach 2008, 2013, 2017 i 2020; według załącznika nr 2 do studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy" nieruchomość była położona na obszarze rozwojowym i strefy funkcjonalnej "A" - Dolina Rospudy, strefa "A1", natomiast na rysunku studium "Polityka przestrzenna", stanowiącym załącznik nr 3 nieruchomość położona była na terenie "RM" z przeznaczeniem podstawowym - tereny zabudowy zagrodowej, przeznaczenie uzupełniające: funkcja mieszkaniowa, funkcja usługowa, obsługa komunikacyjna – z dopuszczeniem towarzyszenia urządzeń infrastruktury technicznej oraz terenowych urządzeń w zależności od potrzeb ich obsługi, na którym dopuszcza się wyodrębnienie urządzeń infrastruktury technicznej, oraz komunikacji z obszaru o jednolitym, wiodącym przeznaczeniu terenu, pod warunkiem niepowodowania konfliktów sąsiedztwa). Jak wskazał Wojewoda, powyższe ustalenia potwierdza dołączone do operatu szacunkowego zaświadczenie Wójta Gminy R. z 23 października 2023 r. w sprawie przeznaczenia planistycznego m.in. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...];

- położenia wycenianej nieruchomości – zlokalizowanej w północnej części miejscowości stanowiącej tereny zwartej zabudowy; w odległości około 2,5 km do zwartej zabudowy miejscowości R., w której znajduje się siedziba władz gminy oraz inne obiekty usługowe jak szkoła, sklepy różnych branż, bank, stacja paliw, drobne usługi; wzdłuż drogi gminnej o nawierzchni żwirowej, z zabudową zagrodową w najbliższym sąsiedztwie zlokalizowaną wzdłuż drogi oraz gruntami niezabudowanymi użytkowanymi rolniczo. Lokalizację nieruchomości na tle nieruchomości podobnych biegły ocenił jako korzystną, natomiast jakość dróg dojazdowych jako średnio korzystną;

- stanu faktycznego i zabudowania wycenianej nieruchomości – wskazując, że na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. 1 czerwca 2023 r. nieruchomość była niezabudowana i porośnięta roślinnością trawiastą. Nieruchomość posiada kształt charakterystyczny dla działek wydzielonych pod drogi publiczne (mocno wydłużony), a ukształtowanie terenu jest korzystne. Teren nieruchomości uzbrojony jest w sieć elektroenergetyczną, wodociągową oraz kanalizacyjną. Dojazd do nieruchomości odbywa się drogą gminną o nawierzchni żwirowej.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że do określenia wartości gruntu rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami, przy czym wskazał na definicję nieruchomości podobnej wynikającą z art. 4 pkt 16 u.g.n. i wywiódł, że nieruchomość podobna nie musi posiadać takiej samej powierzchni ani nie musi być położona w tej samej miejscowości jak nieruchomość wyceniana. Objaśniając sposób dokonania wyceny przez biegłego Wojewoda podkreślił, że biegły dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu (tereny zabudowy zagrodowej) na obszarze gminy R., który poszerzył do powiatu suwalskiego. Stwierdził, że rynek nieruchomości na badanym obszarze jest średnio rozwinięty. W trakcie analizy rynku biegły odrzucił transakcje nieruchomościami, które znacznie odbiegały od przedmiotu wyceny pod względem cech rynkowych, w szczególności lokalizacji. Następnie wyselekcjonował sześć transakcji (zawartych w okresie 24 lutego 2022 r. - 9 sierpnia 2023 r.) niezabudowanymi nieruchomościami położonymi w miejscowościach wiejskich, w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej/jednorodzinnej, nieobjętych planami miejscowymi i decyzjami o warunkach zabudowy, ale położonych według obowiązujących studiów na terenach zabudowy zagrodowej/mieszkaniowej/usługowej. Ich jednostkowe ceny transakcyjne wahały się w przedziale od 29,33 zł/m2 (cena minimalna) do 35,46 zł/m2 (cena maksymalna), z ceną średnią 32,98 zł/m2, oraz deltą C - 6,13 zł. Ostatecznie do dalszych analiz i bezpośredniego porównania rzeczoznawca wybrał trzy transakcje. Wagi cech biegły ocenił na podstawie analizy cen i cech nieruchomości podobnych stanowiących podstawę wyceny, stwierdzając, że wpływ na poziom cen nieruchomości położonych na terenach predysponowanych pod zabudowę zagrodową/mieszkaniową/usługową, mają w szczególności cechy takie jak: lokalizacja nieruchomości (waga cechy 70 %) oraz jakość dróg dojazdowych (waga cechy 30%). Pozostałe cechy, które mogłyby wpływać na zróżnicowanie cen nieruchomości, np. uzbrojenie terenu, nie mają znaczenia, gdyż nieruchomość wyceniana oraz nieruchomości podobne miały takie same oceny tych cech. Biegły nie stwierdził aby w analizowanym segmencie rynku na zróżnicowanie cen nieruchomości wpływała ich powierzchnia. Nadto wykluczył podstawę do zastosowania art. 134 u.g.n. i regulacji § 49 ust. 3 rozporządzenia z 2023 r. Wycenę oparł na podstawie § 49 ust. 1 rozporządzenia.

Jak wskazał Wojewoda biegły porównał kolejno cechy wycenianej nieruchomości z cechami każdej z nieruchomości porównywanych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Po skorygowaniu wag cech oraz zastosowaniu trendu czasowego w wysokości 2% w skali roku, biegły określił wartość rynkową 1 m2 gruntu na kwotę 33,20 zł. Tym samym wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,0125 ha określił na kwotę 4150 zł. Na podstawie § 31 rozporządzenia z 2023 r. biegły dokonał określenia wartości ograniczonego prawa rzeczowego. Uwzględnił w niej, że: z nieruchomości o powierzchni 125 m2 współkorzystały trzy osoby, co uzasadniało przyjęcie współczynnika na poziomie 0,33; przyjął stabilny poziom dochodów rocznych w okresie trwania służebności osobistej; wysokość dochodów rocznych możliwych do uzyskania z wycenianej nieruchomości przyjął w wysokości 5% wartości wycenianej nieruchomości; określił czas trwania prawa służebności osobistej - zgodnie z publikacją GUS z 2023 r. "Trwanie życia w 2022 r."; stopę dyskontową ustalił na podstawie badania rynku z uwzględnieniem stopy zwrotu wymaganej przez nabywców nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości, przy uwzględnianiu stopnia ryzyka inwestowania w wycenianą nieruchomość. W konkluzji tej części operatu wskazał, że wymagana stopa zwrotu w przypadku niezabudowanych nieruchomości położonych na obszarach wiejskich wynosi około 5%, co przełożyło się na wartość prawa służebności osobistej w kwocie 659,00 zł (208 zł x 0,33 x 9,6) po zaokrągleniu do pełnych złotych (strona 20 operatu).

Zdaniem organu odwoławczego przedstawiony sposób wyceny nieruchomości i prawa służebności osobistej nie narusza prawa, został objaśniony w operacie w sposób klarowny, spójny, logiczny i przekonujący, zaś wnioski końcowe znajdują pokrycie w ustaleniach biegłego oraz w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość.

Zarzuty odwołania organ uznał za niezasadne i szczegółowo się do nich odniósł na s. 8-13 zaskarżonej decyzji. Jak wskazał w sporządzonym operacie biegły uwzględnił przeznaczenie nieruchomości wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (pod zabudowę zagrodową/mieszkaniową/usługową), miarodajnie przedstawiono podobieństwo nieruchomości porównywanych, w tym podkreślił, że identyfikacja nieruchomości przyjętej do porównania przez jej numer ewidencyjny nie jest konieczna dla weryfikacji cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą, konieczna jest znajomość cech nieruchomości porównywanych, cen transakcyjnych i warunków zawarcia transakcji. Jak wynika z operatu, na podstawie wyselekcjonowanych nieruchomości, w oparciu o Notę Interpretacyjną "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" wchodzącą w skład Standardów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, biegły wskazał cechy rynkowe, które mają wpływ na poziom uzyskiwanych cen: w analizowanym segmencie są to lokalizacja nieruchomości (70%) oraz jakość dróg dojazdowych (waga cechy 30%). Biegły uzasadnił szczegółowo wybór tych cech oraz przeprowadził analizę rynku w aspekcie cech i ich gradacji w dwustopniowej skali. Wojewoda wyjaśnił, że wielkość nieruchomości nie jest cechą, która obowiązkowo w każdym przypadku powinna być brana pod uwagę, gdyż nie jest wskazana w art. 4 pkt 16 u.g.n. jako parametr determinujący podobieństwo. Zdaniem organu odwoławczego nie można podważyć operatu opierając się na argumentach użytych w odwołaniu, tj. formułowanych przez osobę nieposiadającą wiedzy specjalnej kwestionującą np. metodę wyceny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda wskazał następująco: biegły prawidłowo uwzględnił przeznaczenie wycenianej nieruchomości a nie przeznaczenie nieruchomości położonych w sąsiedztwie (bez znaczenia było więc czy wydano dla nich warunki zabudowy bądź pozwolenie na budowę); zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w sprawie, w tym zaświadczeniem Wójta Gminy R. z 23 października 2023 r. zarówno działka nr [...] jak i nr [...] nie były objęte decyzją o warunkach zabudowy według stanu na dzień wydania decyzji zrid w pierwszej instancji; nie doszło do naruszenia zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3-4 u.g.n. oraz § 49 ust. 3 rozporządzenia z 2023 r., co biegły wyjaśnił powołując się na analizę rynków nieruchomości położonych na terenie predysponowanym pod zabudowę zagrodową/mieszkaniową/usługową oraz terenie predysponowanym pod przeznaczenie drogowe); wyceniono wartość ograniczonego prawa rzeczowego w oparciu o treść § 31 rozporządzenia z 2023 r. a ustalenia w tym zakresie znajdują się na stronach 19 i 20 operatu; zastosowano właściwe przepisy prawa oraz skompletowano materiał dowodowy i ustalono okoliczności faktyczne istotne w sprawie, zatem nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 84 k.p.a.; zakwestionowanie operatu przez strony nie opiera się na przeciwdowodzie z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.), a na subiektywnym odczuciu o zaniżeniu odszkodowania, co nie jest wystarczające do podważenia operatu; nie było podstaw do zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu, w szczególności nie zachodziły przesłanki z art. 24 k.p.a., jak również brak jest podstaw do skierowania przez Wojewodę operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Strona sama może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych; na gruncie przepisów u.g.n. pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, dysponuje on wiedzą specjalistyczną i jest ograniczony stosownymi standardami zawodowymi, co ogranicza zakres oceny operatu przez organ administracyjny.

Skargę do sądu administracyjnego wniosła A. K., która zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 84 k.p.a. przez uznanie decyzji za prawidłową, pomimo że została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, gdyż organ nie przeprowadził właściwie postępowania dowodowego mającego na celu wszechstronne rozpoznanie sprawy, oraz przez oparcie decyzji dotyczącej odszkodowania należnego skarżącej, oraz W. K. i G. K. na podstawie nierzetelnego operatu szacunkowego zawierającego błędne założenia i nieaktualne dane, a co za tym idzie ustalenie odszkodowania w zaniżonej wysokości;

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i nieuwzględnienie, że w sprawie nie występują przesłanki do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz dokonanie sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie z art. 157 u.g.n. W jej ocenie decyzje wydano w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy

i nierzetelny operat szacunkowy. Przywołała wyroki z 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt IISA/Bk 133/23 oraz z 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1330/21 wywodząc, że podobieństwo przyjętych do porównania nieruchomości nie może budzić wątpliwości i powinno być weryfikowalne dla strony, a tych cech nie spełniają nieruchomości porównywane w kwestionowanym operacie. Nie można więc sprawdzić, czy wysokość odszkodowania nie została zaniżona. W ocenie skarżącej, stosując metodę porównawczą biegły przyjął za nieruchomości podobne nieruchomości zdecydowanie większe od wycenianej, podczas gdy w braku nieruchomości podobnych do wycenianej zasadne byłoby użycie innej metody wyceny. Sam biegły wskazał na bardzo małą ilość nieruchomości podobnych, ale całkowicie pominął rozważania o powodach dokonania wyceny mimo to na podstawie metody porównawczej.

Skarżąca zauważyła, że w odniesieniu do dróg obowiązuje tzw. "mała zasada korzyści", której sposób zastosowania wynika z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Biegły tej zasady nie zastosował. Podobnie jak nie wskazał analizy wyceny ograniczonego prawa rzeczowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Doprecyzował, że w jego ocenie zasada korzyści w niniejszej sprawie miałaby zastosowanie, gdyby przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe), powodowało zwiększenie jej wartości, a taka sytuacja nie ma miejsca. Za niezrozumiały uznał organ zarzut braku analizy dotyczącej wyceny służebności osobistej, bowiem znalazła się ona na stronach 19 i 20 operatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Nie są również dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi powodującymi konieczność wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" oraz pkt 2 p.p.s.a.).

Konieczność ustalenia odszkodowania w sprawie niniejszej wynika z przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy R. nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...]/1 o łącznej powierzchni 125 m2 (powstałe z podziału większych działek) pod drogę publiczną na podstawie tzw. decyzji zrid czyli decyzji Starosty Suwalskiego z 1 czerwca 2023 r. Skutek ten nastąpił z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, tj. 5 lipca 2023 r. Sytuację powyższą regulują przepisy art. 12 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej - w zakresie skutku podziałowego i przejścia własności z mocy prawa, zaś art. 12 ust. 4c, ust. 4f, ust. 5 oraz art. 18 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 1d specustawy drogowej w zakresie wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego, obowiązku ustalenia odszkodowania i przedmiotu wyceny oraz wysokości odszkodowania. Wynika z nich, że: odszkodowanie za nieruchomości przejęte z mocy prawa pod drogi publiczne przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (wygasa ono bowiem z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna); wysokość odszkodowania za prawo własności gruntu ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, z tym że wysokość odszkodowania za własność zmniejsza się o kwotę równą wartości ograniczonych praw rzeczowych, tę bowiem (ustaloną na dzień, w którym następuje ustalenie odszkodowania) wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały; suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości nie może przekroczyć wartości nieruchomości.

Z wymienionych przepisów wynika również, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem wyżej wskazanych regulacji art. 18 specustawy drogowej (art. 12 ust. 5 specustawy). Z przepisów u.g.n. mających zastosowanie w sprawach o odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową należy wymienić: art. 7 u.g.n. wskazujący rzeczoznawców majątkowych jako uprawnionych do określenia wartości nieruchomości; art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., zgodnie z którymi podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 (który dotyczy sytuacji niemożności ustalenia wartości rynkowej), wartość rynkowa nieruchomości, zaś przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami; art. 154, zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1); w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3). W zakresie zastosowania art. 154 ust. 3 u.g.n. zauważyć należy, że zgodnie z art. 16 pkt 4, art. 64 ust. 2 oraz art. 78 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1668 z późn. zm.) – do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych (czyli także w zmienianym art. 154 u.g.n.) odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nowelizacja weszła w życie 24 września 2023 r., co oznacza, że przepis art. 154 ust. 3 u.g.n. w sprawie niniejszej powinien być zastosowany w nowym brzmieniu z uwzględnieniem ww. nowelizacji, tj. "w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu". Taki też sposób rozumowania odnośnie zastosowania znowelizowanych przepisów został wyjaśniony na s. 4 zaskarżonej decyzji i nie narusza on prawa, w tym nie został skutecznie w skardze podważony.

Dla zupełności regulacji wskazać także należy na rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie z 2023 r., w którym określono szczegółowo rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Odrębny przepis § 49 tego rozporządzenia dotyczy sytuacji zaistniałej w sprawie niniejszej, tj. określania wartości nieruchomości przejętych z mocy prawa na drogi publiczne. W ust. 1 stanowi on, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Dla pełnego zobrazowania regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie niniejszej zwrócić jeszcze należy uwagę na § 49 rozporządzenia z 2023 r., w którym uregulowano sposób ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacjach, w których przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, która na dzień przejęcia nie była przeznaczona pod inwestycję drogową (ust. 3) – jest to tzw. zasada korzyści oraz gdy na realizację inwestycji drogowej przeznaczono nieruchomość będącą pod taką inwestycję już przeznaczoną na dzień wydawania decyzji (ust. 4).

Dodać w tym miejscu należy, że w sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie z 2023 r. a nie poprzedzające je rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 z późn. zm.), a to na mocy § 85 ust. 2 rozporządzenia z 2023 r., który stanowi, że do wycen nieruchomości rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się jego przepisy. W sprawie niniejszej wycenę rozpoczęto przed wejściem w życie rozporządzenia z 2023 r., czyli przed 9 września 2023 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania i konieczności dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego jest datowane na 11 lipca 2023 r.).

Zdaniem sądu uwzględnienie wszystkich powyższych regulacji odniesionych do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie pozwala na ocenę wydanych decyzji jako niezgodnych z prawem, w szczególności nieprawidłowo oceniających operat szacunkowy co miałoby doprowadzić, zdaniem skarżącej, do rażąco zaniżonej wyceny jej działek.

Z lektury operatu z 10 listopada 2023 r. wynika, że biegły uwzględnił cel wyceny, obowiązujący stan prawny oraz wskazał opracowania metodologiczne pomocne w wycenie, a także prawidłowo wskazał daty kluczowe z punktu widzenia stanu prawnego (s. 4 operatu), co nie budzi zastrzeżeń sądu. Opisał stan prawny nieruchomości wynikający z księgi wieczystej (w ten sposób ujawnił obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności osobistej, jej zakres oraz uprawnionego) oraz z decyzji zrid z 1 czerwca 2023 r., sięgnął do dokumentacji geodezyjnej, a 16 października 2023 r. przeprowadził oględziny nieruchomości dokumentując tę czynność zdjęciami. Wykazał się również certyfikatem potwierdzającym uprawnienia. Operat zawiera również opis samej nieruchomości, opis jej lokalizacji i stanu otoczenia ze wskazaniem odległości od najbliższych miejscowości (ich zwartej zabudowy, usług publicznych) i miasta Suwałki. Wskazał na charakter sąsiedniej zabudowy i jakość ciągów komunikacyjnych (s. 5 operatu). Na tej podstawie biegły wyprowadził, że lokalizacja przedmiotu wyceny jest korzystna a jakość dróg dojazdowych (droga gminna o nawierzchni żwirowej) średnio korzystna. Udokumentował powyższe mapą poglądową oraz wspomnianą dokumentacją fotograficzną z dnia oględzin. Ustalenia powyższe nie zostały skutecznie zakwestionowane przez strony postępowania, natomiast świadczą o uwzględnieniu przez biegłego w szczególności regulacji art. 134 ust. 2 u.g.n.

Nie budzi zastrzeżeń sądu ustalenie przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ust. 3 u.g.n. w nowym brzmieniu, tj. według treści obowiązującego studium z 2000 r. (wielokrotnie zmienianego – vide s. 7 operatu). Na terenie nieruchomości nie obowiązuje plan miejscowy ani nie wydano dla niej decyzji o warunkach zabudowy (według stanu z dnia wydania decyzji zrid), zaś faktyczny sposób użytkowania (nieruchomość niezabudowana, porośnięta roślinnością trawiastą, wydzielona z gruntów ornych i rolnych zabudowanych – vide zdjęcia) jest mniej korzystny niż wynikający ze studium. Z tekstu studium oraz załącznika graficznego (w części Kierunki), a także z wydanego przez Wójta Gminy R. zaświadczenia z 23 października 2023 r. wynika, że jest to teren położony według studium w obszarach rozwojowych i strefach funkcjonalnych z podstawowym przeznaczeniem zabudowa zagrodowa a uzupełniającym mieszkalnictwo, funkcja usługowa i obsługa komunikacyjna wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej; konkretnie działki nr [...] i [...] to teren zwartej zabudowy wsi z możliwością uzupełnienia usługami i mieszkalnictwem (vide ww. zaświadczenie).

Jak wyjaśnił biegły na s. 9 operatu do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości wybrał podejście porównawcze metodę porównywania parami przyjmując do analizy nieruchomości niezabudowane o podobnym przeznaczeniu (§49 ust. 1 rozporządzenia).

Rolę rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane bądź przejmowane pod drogi z mocy prawa określa m.in. art. 154 ust. 1 u.g.n. (wyżej cytowany). Rzeczoznawca ten jest swoistego rodzaju biegłym co powoduje, że granice dopuszczalności oceny sporządzanego przez niego operatu szacunkowego są wąskie, bowiem operat jest oparty na wiedzy specjalistycznej. Stanowisko to jest od wielu lat jednolicie prezentowane w orzecznictwie i nie ulega zmianie. Przykładowo jedynie wskazać można na następujące wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Przepisy u.g.n. określające status rzeczoznawcy majątkowego, jako osoby zaufania publicznego, zawodowo trudniącej się rzeczoznawstwem majątkowym, odpowiedzialnej za prawidłowość swoich czynności, przewidują określoną w powyższym przepisie samodzielność rzeczoznawcy, który jest zobowiązany uwzględniać przepisy prawa i standardy zawodowe. Podjęcie decyzji dotyczącej wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości należy wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego, który określa wartość nieruchomości" (vide: wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07 oraz pogląd ten powtórzono jako aktualny w wyroku NSA z 9 stycznia 2024 r., I OSK 1958/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl); "[...] opinia biegłego jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale ani organ prowadzący postępowanie, ani też sąd administracyjny nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Z powyższego punktu widzenia opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości powinna być poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. [...] w zakresie wiadomości specjalnych operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych [...]." (wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., I OSK 1[...]9/22).

Nie można również zapominać, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do osoby zaufania publicznego, istnieją wobec niego instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.).

W sprawie niniejszej uzasadnienie dokonanego wyboru przez rzeczoznawcę znajduje się na s. 11 i następnych operatu. Wynika z niego, że rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości niezabudowanych nieobjętych planami miejscowymi i decyzjami o warunkach zabudowy, z przeznaczeniem w studium pod zabudowę zagrodową/mieszkaniową/usługową. Stwierdził, że rynek jest średnio rozwinięty (odnotował kilkanaście umów sprzedaży), z tym że po wyeliminowaniu transakcji nieruchomościami odbiegającymi od wycenianej pod względem istotnych cech (zwłaszcza lokalizacji) – mimo kolejnej konkluzji o słabo rozwiniętym rynku, wyselekcjonował jednak sześć transakcji stwierdzając ich dostateczną liczbę do wykonania wyceny. Analizą objął powiat suwalski w okresie od lutego 2022 r. (przyjął trend wzrostowy 2%), a transakcje dotyczą cen wahających się w przedziale 29 zł – 35 zł, średnio 32, 98 zł.

W tym miejscu wskazać trzeba, że to rzeczoznawca podejmuje ostateczną decyzję o tym, czy określona liczba transakcji jest wystarczająca do dokonania wyceny, co czyni z punktu widzenia celu wyceny, przedmiotu wyceny oraz cech nieruchomości porównywanych. W ocenie sądu stwierdzenie biegłego o słabo rozwiniętym rynku nie podważa automatycznie – jak wywodzi się w skardze - kolejnych wniosków biegłego o tym, że sześć transakcji to liczba wystarczająca do przeprowadzenia wyceny. To, że rynek jest słabo rozwinięty nie oznacza, że nie da się wyselekcjonować wystarczającej liczby nieruchomości podobnych, zwłaszcza że standardem przeprowadzenia metody porównywania parami jest wyselekcjonowanie co najmniej trzech nieruchomości podobnych. Jak wynika bowiem z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 223 r. przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań określonych w przyjętych skalach.

W tym konkretnym przypadku biegły jako cechy cenotwórcze przyjął lokalizację oraz jakość dróg dojazdowych wykluczając np. uzbrojenie czy powierzchnię. Wagi cech oceniał w skali dwustopniowej (korzystna, średniokorzystna) przyjmując dla wycenianej nieruchomości korzystną lokalizację i średnio korzystną jakość dróg dojazdowych. Następnie porównał oceny cech rynkowych nieruchomości szacowanej i porównywanych oraz przedstawił wyniki szacowania metodą porównywania parami, co dało wynik 33, 20 zł/1 m2 (przy średniej przyjętej na podstawie analizy rynku na poziomie 32, 98 zł), a wartość nieruchomości wycenianej o łącznej powierzchni 125 m2 na kwotę 4 150 zł.

Lektura operatu nie pozwala na podzielenie zarzutu skargi o niemożności zweryfikowania podobieństwa porównywanych nieruchomości do nieruchomości wycenianej. Istotnie, podobieństwo jest kategorią prawną, bowiem definicja nieruchomości podobnej wynika z art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast na s. 17 operatu znajdują się opisy trzech porównywanych nieruchomości wraz z ich lokalizacją (wskazanie obrębu), wskazaniem wielkości powierzchni, jakości dróg dojazdowych, datą transakcji i opisem (obejmującym odległość od zwartej zabudowy bądź miasta Suwałki, kształt nieruchomości, uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej). Wszystkie nieruchomości położone są na rynku lokalnym (powiat suwalski), wszystkie stanowiły przedmiot prawa własności, nie były objęte miejscowymi planami oraz decyzjami o warunkach zabudowy, wszystkie były niezabudowane. Sąd dostrzega, że powierzchnia dwóch porównywanych nieruchomości jest znacznie większa od powierzchni nieruchomości wycenianej. W odniesieniu jednak do zarzutu weryfikowalności podobieństwa, w tym odnośnie powierzchni i innych cech, wskazać trzeba, że "Cechy różniące, a takie zawsze występują, nie mogą być przedmiotem nadmiernego eksponowania prowadzącego do zanegowania istnienia podobieństwa, w szczególności jeżeli chodzi o powierzchnię nieruchomości, którą rzeczoznawca uznał za cechę mniej istotną przy doborze podobnych nieruchomości drogowych. Ponadto tego rodzaju cechy różnicujące, tak długo nie stanowią przeszkody do uznania istnienia podobieństwa, jak długo istnieje możliwość ich zniwelowania współczynnikami korygującymi, których stosowanie należy do wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego" (vide wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., I OSK 1958/22).

W sprawie niniejszej biegły wyraźnie wskazał, że powierzchnia nie jest cechą istotnie wpływającą na cenę. Wynika to z prostego zestawienia cen nieruchomości porównywanych: działka o powierzchni 3009 m2 sprzedana została za 33, 23 zł/1m2 a działka o powierzchni 2879 m2 za cenę 33 zł/1 m2, natomiast działka trzecia uwzględniona w porównaniu, o powierzchni 131 m2 – za 34, 35 zł/1m2. Różnice są niewielkie co uwiarygadnia stanowisko biegłego. Sąd dostrzega dodatkowo, że działka najmniejsza uwzględniona w wycenie jako porównywana miała też korzystny dojazd (asfaltowy) a działka wyceniana średnio korzystny, co uzasadnia niewielką różnicę w cenie. Uznać więc należy, że stanowisko biegłego w takim zakresie jaki możliwy jest do oceny na gruncie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - nie budzi uwag krytycznych. Poza oceną sądu pozostają bowiem takie kwestie jak: przypisanie wartości poszczególnym cechom rynkowym nieruchomości, czy też uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomościami wyłącznie z określonego przedziału czasowego nieprzekraczającego dwóch lat (od lutego 2022 r.), co odpowiada treści §5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny wymagającego dodatkowego uzasadnienia w wypadku przyjęcia dłuższego niż dwuletni okresu badania cen.

Z operatu jasno również wynikają powody niezastosowania zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., która zasadza się na porównaniu wartości wycenianej nieruchomości ustalonej według przeznaczenia wynikającego w tym wypadku ze studium (zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa, usługowa) – według art. 154 ust. 3 u.g.n. z przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia (drogowa). Biegły ustosunkował się do tej kwestii na s. 13 operatu przyjmując, że wartość według przeznaczenia drogowego uwzględnił na podstawie transakcji z terenu rynku lokalnego (powiat suwalski) w okresie od grudnia 2019 r., który to rynek był słabo rozwinięty ale pozwolił na wyselekcjonowanie czterech transakcji nieruchomościami drogowymi położonymi na obszarach wiejskich, których ceny wahały się w przedziale 28-32 zł (o przeznaczeniu jak wyceniana 29-35 zł) ze średnią 32, 98 zł (w przypadku nieruchomości podobnych do wycenianej średnia to 32, 98 zł). Mimo że różnice cen są nieduże pozwalają jednak na stwierdzenie, że zasada korzyści nie ma zastosowania.

Nie mogło zostać uwzględnione domaganie się przeprowadzenia dowodu z nowego operatu szacunkowego bądź wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przeprowadzenie oceny operatu na podstawie art. 157 u.g.n. Po pierwsze dlatego, że na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. strona, nie zgadzając się z wyceną oraz z tym, że organ nie stwierdził podstaw do wystąpienia o ocenę operatu przez ww. organizację, mogła we własnym zakresie do takiej organizacji się zwrócić. Z przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n. nie można wyprowadzić wniosku o istnieniu obowiązku organu wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie takiej oceny, zwłaszcza gdy nie powziął on wątpliwości co do prawidłowości operatu. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje zatem nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (vide np. wyrok z 26 marca 2024 r., I SA/Ol 56/24). Po drugie, stosownie do treści art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Dlatego – i w tym zakresie sąd zgadza się z prezentowanym w orzecznictwie poglądem - aby zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy też przyjmującą inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą z art. 157 ust. 1 u.g.n. Przy czym należy pamiętać, że kontroperat podlega ocenie jak każdy dowód z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące niewzięcia pod uwagę wydanych wobec wydzielonej nieruchomości decyzji o podziale, a także wydanych dla działek sąsiednich decyzji o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę. Trafnie organy argumentują wskazując na art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. W art. 4 pkt 17 u.g.n. ustawodawca zdefiniował pojęcie stanu nieruchomości jako "stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona". Skoro zaś stan nieruchomości według art. 18 ust. 1 specustawy drogowej to m.in. stan prawny, ale brany pod uwagę z dnia wydania decyzji zrid przez organ pierwszej instancji (w sprawie jest to 1 czerwca 2023 r.) – to fakt podziału działki nr [...] i wydania dla niej warunków zabudowy "przed sporządzeniem opinii (przed dniem złożenia jej w Starostwie Powiatowym)" nie mógł być uwzględniony w opinii. Dotyczył bowiem okoliczności, które wystąpiły po dacie, na który ustala się stan nieruchomości. Dodać wypada, że w operacie szacunkowym na s. 4 znajduje się "Opis stanu nieruchomości" ze wskazaniem numeru księgi wieczystej działek jako [...]. Według stanu na 1 czerwca 2023 r. (analiza wpisów i wykreśleń) mieliśmy do czynienia z działką nr [...] oraz nr [...] a nie z innymi powstałymi z jakiegokolwiek innego podziału niż na skutek decyzji zrid. Jeśli zaś chodzi o stan prawny działek sąsiednich to nie ma on znaczenia dla potrzeb ustalenia odszkodowania, bowiem zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Skoro zaś, zgodnie z art. 154 ust. 3 u.g.n. mającym zastosowanie w sprawie, w braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania lub ustalenia planu ogólnego (w niniejszym przypadku – jak wyżej wywiedziono, uwzględniono przeznaczenie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które dotyczyło zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usług wobec faktycznego sposobu użytkowania polegającego na niezagospodarowaniu i porośnięciu roślinnością trawiastą – vide zdjęcia), operat w tym zakresie nie budzi wątpliwości.

Bezpodstawnie również skarżąca zarzuca niewyjaśnienie sposobu ustalenia wysokości odszkodowania za wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego (służebności osobistej). Obszerne ustalenia i opis metodyki rzeczoznawcy zawierają s. 19-20 operatu. Zasady ustalania odszkodowania w takim przypadku wynikają z §31 rozporządzenia z 2023 r., zgodnie z którym: wartość prawa użytkowania, służebności gruntowej i służebności osobistej określa się przez obliczenie wielkości wpływu obciążenia nieruchomości tymi prawami na jej wartość (ust. 1); wielkość wpływu obciążenia nieruchomości prawami, o których mowa w ust. 1, na wartość nieruchomości obciążonej, w zależności od celu wyceny, określa się jako utratę korzyści, jakie mógłby osiągnąć właściciel nieruchomości, gdyby nie była obciążona, lub jako uzyskanie korzyści przez osobę, której te prawa przysługują (ust. 2); przy określaniu wartości praw, o których mowa w ust. 1, uwzględnia się rodzaj obciążenia, cel wyceny, czas, na który te prawa zostały ustanowione, rodzaj utraconych korzyści i okres ponoszenia strat przez właściciela lub rodzaj korzyści i okres ich uzyskiwania przez osobę, której przysługują prawa obciążające nieruchomość. Uwzględnia się także fakt współkorzystania z nieruchomości lub jej części przez osoby, którym przysługują prawa wymienione w ust. 1 (ust. 3); wartość praw, o których mowa w ust. 1, określa się w podejściu dochodowym z pominięciem wartości rezydualnej, według wzorów wymienionych w rozporządzeniu (ust. 4). Jak wynika z wypowiedzi rzeczoznawcy na s. 20 operatu uwzględnił on wykonywanie służebności na całej przejmowanej nieruchomości, a także współkorzystanie z nieruchomości, okres prawdopodobnego trwania służebności (według statystycznej trwania życia), wysokość czynszów dzierżawnych i inne szczegółowo opisane kryteria, których weryfikacja wkracza w wiedzę specjalną rzeczoznawcy. Ogólne stwierdzenie o nieprzedstawieniu wyliczeń jest więc bezpodstawne, a w pozostałym zakresie nie doszło do podważenia treści operatu w tym zakresie.

Sąd natomiast ma w polu widzenia pewne niedociągnięcia w szczególności organu odwoławczego dotyczące art. 10 § 1 k.p.a., które nie mogły jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W aktach administracyjnych znajduje się stanowisko rzeczoznawcy majątkowego z 12 stycznia 2024 r. przesłane – jak wynika z jego treści – prawdopodobnie w wyniku przedstawienia mu odwołania/odwołań jako rodzaju zarzutów do operatu. Nie wynika z akt aby stanowisko to zostało przesłane odwołującym bądź by zostali oni zawiadomieni o nim w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Analiza treści tego stanowiska, zarzutów odwołań oraz zarzutów skargi uprawnia jednak do wniosku, że wyjaśnienia biegłego nie wnoszą niczego istotnego do sprawy w tym sensie, że nie wskazują na nowe okoliczności, które nie były podnoszone na etapie pierwszoinstancyjnym, odwoławczym lub sądowym. Niezapoznanie stron ze stanowiskiem biegłego pozostaje zatem bez wpływu na wynik sprawy. Nie zawiera ono bowiem treści nowych, nierozpoznanych bądź do których organ odwoławczy się nie odniósł.

Podsumowując stwierdzić należy, że organy przeprowadziły wszystkie niezbędne dowody, dokonały ich prawidłowej oceny, w tym oceny operatu szacunkowego, skontrolowały przesłanki, na jakich rzeczoznawca oparł swoje twierdzenia i prawidłowość jego rozumowania. Decyzja nie narusza przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, również tych wymienionych w skardze.

Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.