Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 142/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136-142
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia 20 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 20 grudnia 2016 r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania J. M. od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z 27 czerwca 2014 r., orzekającej o odmowie zwrotu części obecnej działki nr [..], oznaczonej na załączniku graficznym sporządzonym przez uprawnionego geodetę liniami ABCD o pow. ok. 12 m2 z całej działki o pow. 635 m2 w granicach wywłaszczonej parceli nr [..] o pow. 1119 m2, położonej w G. przy ul. C., k. m. [..], księga wieczysta nr [..], będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie A. oraz o umorzeniu postępowania o zwrot pozostałej części działki nr [..] w granicach wywłaszczonej działki nr [..], nieobjętej żądaniem zwrotu - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [..] (oznaczonej na załączniku graficznym - załącznik nr 1 - literami ABCD o pow. ok. 12 m2), obręb 10, położonej w G.przy ul. C., będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie A., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], w granicach wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..].

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w decyzji z 14 kwietnia 1966 r., nr [..], na wniosek B., działając na podstawie art. 1, art. 14 i 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w G. przy ul. C., oznaczonej jako parcela nr [..] o pow. 1119 m2, będącej własnością H. S. i M. M., dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą nr [..], z przeznaczeniem na budowę kotłowni.

Na skutek przekształceń geodezyjnych działki nr [..] powstała m.in. działka nr [..] o pow. 635 m2, która częściowo pokrywa się z obszarem wywłaszczonej nieruchomości.

Pismem z 17 grudnia 1999 r., K. M. (jeden ze spadkobierców M. M.), zawnioskował o zwrot działek nr [..] i nr [..] w części w jakiej stanowią teren wywłaszczonej parceli nr [..].

Dnia 14 listopada 2001 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położonej w G. przy ulicy C. Z oględzin tych wynika, iż "działka nr [..] w części określonej obszarem wywłaszczonej parceli nr [..] obejmuje teren: do metalowego ogrodzenia od strony trakcji kolejowej zajęty przez urządzenia linii kolejowej, tj. tory kolejowe SKM iczęść murowanego peronu, poza metalowym ogrodzeniem - zajęty przez C., stanowiący teren zielony (trawnik) do ogrodzenia oraz zajęty przez murowany obiekt budowlany użytkowany przez D. (część tego obiektu).

Pismem z 15 czerwca 2009 r., J. M., A. M., U. M. i A. W. (spadkobiercy po zmarłym w dniu 19 lipca 2004 r. K.M.) podtrzymali "złożony wcześniej wniosek o zwrot tych nieruchomości, konkretyzując go w ten sposób, iż występujemy o zwrot: (...) części działki nr [..] w granicach części wywłaszczonej parceli nr [..]".

Prezydent Miasta, pismem z 23 kwietnia 2014 r., wydzielił do odrębnego rozpoznania wiosek o zwrot działki nr [..].

Wraz z pismem z 18 kwietnia 2014 r., J. M., A. M., U. M. oraz A. W., przesłali "mapkę terenu m.in. działek nr [..] i nr [..] z zaznaczeniem tych części powyższych działek, które stanowią przedmiot żądania zwrotu ".

W aktach sprawy znajdują się również poświadczone za zgodność z oryginałem wykazy zmian gruntowych, decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z 14 kwietnia 1966 r., postanowienie Sądu Grodzkiego, z dnia 9 marca 1948 r. o stwierdzeniu praw do spadku po zmarłym A. F. S. na rzecz żony H. S. oraz córki M.J. S., postanowienie Sądu Powiatowego Wydział II Cywilny z dnia 23 marca 1970 r., sygn. akt [..] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej M.M. na rzecz K. M., J. M., A. M. i i A. M., postanowienie Sądu Powiatowego, Wydział II Cywilny z dnia 26 marca 1973 r., sygn. akt [..], o stwierdzeniu nabycia spadku po H. S. na rzecz K. M., postanowienie Sądu Rejonowego, Wydział VII Cywilny, z dnia 6 stycznia 2005 r., sygn. akt [..], o stwierdzeniu nabycia spadku po K. M. na rzecz U.M., A. W. (z domu M.), A. M. i J. M. oraz poświadczona za zgodność z oryginałem umowa z dnia 19 marca 2007 r., na mocy której A. L. dzierżawi 3 m2 działki nr [..].

Decyzją z 27 czerwca 2014 r. Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu części obecnej działki nr [..] w granicach wywłaszczonej parceli nr [..], położonej w G. przy ul. C., k. m. [..], księga wieczysta nr [..] oraz o umorzeniu postępowania o zwrot pozostałej części działki nr [..] w granicach wywłaszczonej działki nr [..], nieobjętej żądaniem zwrotu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. M., kwestionując ustalenia faktyczne będące podstawą wydanej decyzji.

Pismem z 16 października 2015 r. Urząd Miasta poinformował o modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta i wskazał, że obecnie działka nr [..], karta mapy [..] ma numer [..], obręb nr [..].

Wojewoda wskazał, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) - dalej u.g.n., stwierdzono m.in., że "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ".

Oznacza to, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych decyzją z 14 kwietnia 1966 r. na wniosek B., działając na podstawie art. 1, 14 i 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w G. przy ul. C., oznaczonej jako parcela nr [..] o pow. 1119 m2, będącej własnością H. S. i M.M., dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą nr [..], z przeznaczeniem na budowę kotłowni.

Podkreślił Wojewoda, że zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stalą się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Przywołał konkluzję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. nr P 38/11, że "nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy" z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw(Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492).

Organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej z 14 kwietnia 1966 r. celem przejęcia części działki nr [..] o pow. 1119 m2 z całej nieruchomości o pow. 2800 m2, była budowa kotłowni. Wojewoda zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w akcie o wywłaszczeniu, w tym przypadku w decyzji. Jednolite stanowisko doktryny oraz utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazują, iż cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle. W sytuacji, w której na podstawie aktu wywłaszczeniowego trudno jednoznacznie określić cel wywłaszczenia, należy go odczytać (doprecyzować) z uwzględnieniem innych dokumentów, np.: treści decyzji lokalizacyjnej, pozwolenia na budowę, planu zagospodarowania terenu, itp. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1038/11). Zważywszy na powyższe, Wojewoda stanął na stanowisku, że cel wywłaszczenia został określony w sposób niebudzący wątpliwości.

Według załączonej do wniosku o wywłaszczenie lokalizacji szczegółowej nr [..] przedmiotowa nieruchomość w planach zabudowy m. G. niezbędna była pod budowę kotłowni. Dawna działka nr [..], jak wynika z dokumentu wywłaszczeniowego, przeznaczona była pod budowę kotłowni, a ta z kolei stanowiła fragment większej inwestycji, jaką była budowa osiedla mieszkaniowego "[..]". Wojewoda mając na względzie powyższe stwierdził, iż cel wywłaszczony został ustalony prawidłowo jako budowa kotłowni. Nawiązanie, iż rzeczona kotłownia stanowi element większej inwestycji jaką była budowa osiedla mieszkaniowego, również jest prawdziwa i znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jednakże w ocenie organu odwoławczego organ I instancji błędnie "postawił znak równości" pomiędzy precyzyjnie określonym i wskazanym w akcie wywłaszczeniowym celem wywłaszczenia jakim była budowa kotłowni a budową kompleksowego mikroorganizmu urbanistycznego jakim jest osiedle mieszkaniowe, w czym strona skarżąca miała słuszność podważając tę kwestie w swoim odwołaniu.

Oceniając fakt realizacji celu na jaki została wywłaszczona część działki nr [..] organ odwoławczy wskazał na pismo J. M., A. M., U.M. i A. W. z 27 marca 2014 r., skierowane do Prezydenta Miasta, w którym wnioskodawcy nie kwestionują zrealizowania celu wywłaszczenia, co więcej stwierdzają, że jest to dla nich oczywiste. Wnioskodawcy stwierdzili w ww. piśmie, iż " występujemy wyłącznie o zwrot tych terenów wywłaszczonej parceli nr [..], które od daty zainicjowania w tej sprawie postępowania aż do dnia dzisiejszego, znajdowały się i znajdują się nadal poza ogrodzeniem kotłowni C. Podkreślili, że nie występowali i nie występują z wnioskiem o zwrot tych terenów wywłaszczonej parceli nr [..], które znajdują się wewnątrz ogrodzenia kotłowni, gdyż te - co jest oczywiste - użyte zostały na realizację celu wywłaszczenia, którym była budowa kotłowni. W aktach tych znajduje się również protokół z oględzin nieruchomości położonej w G. przy ul. C., z 14 listopada 2001 r., z którego wynika, iż "działka nr [..] (wg nowej numeracji działka nr [..]) w części określonej obszarem wywłaszczonej parceli nr [..] — w zasadniczej swej części zajęta jest (w granicach wyznaczonych metalowym ogrodzeniem) przez C. - teren zagospodarowany jest: murowanym obiektem budowlanym wykorzystywanym jako przepompownia, betonowymi drogami dojazdowymi do obiektu oraz urządzonymi terenami zielonymi (na tej części wywłaszczonej parceli nr [..] znajduje się cześć tej infrastruktury). Pozostała cześć działki – znajdująca się poza ogrodzeniem od strony pawilonów stanowi teren zieleni oraz zajęta jest przez fragment murowanego obiektu użytkowanego przez D.(...)".

Powyższe wskazuje, iż cel wywłaszczenia działki nr [..], jakim była budowa kotłowni, został zrealizowany i obiekt ten funkcjonuje w ramach działalności C., co nie budzi wątpliwości i jest bezsporne. Wskazuje na to również dokumentacja zdjęciowa wykonana w ramach oględzin z 9 kwietnia 2014 r..

Mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95, wskazał Wojewoda, że "jeżeli wywłaszczona nieruchomość została użyta zgodnie z celem wywłaszczenia, to taka sytuacja oznaczała wygaśnięcie ekspektatywy prawa żądania jej zwrotu i w ten sposób ostatecznie ustawała więź prawna pomiędzy poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości a Skarbem Państwa, który odtąd mógł korzystać z tej nieruchomości i nią rozporządzać bez jakichkolwiek ograniczeń mających swe źródła w wywłaszczeniowej drodze nabycia własności". Czyli jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogły prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną. Późniejsza zmiana sposobu faktycznego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z punku widzenia przepisów o wywłaszczeniu.

Jasnym jest również dla organu odwoławczego, iż strony domagają się zwrotu wyłącznie niewielkiego obszaru działki wywłaszczonej, poza ogrodzeniem, na którym obecnie fizycznie nie znajduje się budynek kotłowni wraz z infrastrukturą. Jednakże Wojewoda zaznaczył, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, a teren okalający budynek jest funkcjonalnie powiązany z potrzebami kotłowni. Niewielki fragment (12 m2) działki nr [..], o zwrot którego toczy się niniejsze postępowanie nie powinien podlegać zwrotowi tylko z tego powodu, iż znalazł się poza ogrodzeniem kotłowni i pełni dziś inne funkcje aniżeli związane z jej funkcjonowaniem, a mianowicie jest to pas zieleni oraz 3 m2 budynku, w którym obecnie znajduję się zakład fryzjerski. Hipotetyczne nieznaczne przesunięcie ogrodzenia, czy wyburzenie 3 m2 budynku skutkowałoby zaadaptowaniem przestrzeni w sposób identyczny jak ma to miejsce obecnie na terenie okalającym budynek kotłowni w skrajnych jego obszarach. Jednakże nie zmieniłoby, czy też nie wpłynęłoby to w żaden sposób na funkcjonalność terenu, czy też realizację celu wywłaszczenia, czyli działalność samej kotłowni. Sama budowa ogrodzenia może wymagać, aby obszar je okalający posiadał swobodny teren umożliwiający dostęp do niego z obu stron. Istnieją również wymogi natury np. praktycznej, finansowej, estetycznej, urbanistycznej, itp., ze względu na które adaptacja skrajnych przestrzeni działki może być niemożliwa lub niezamierzona i niewłączona w teren ogrodzony, co nie wpływa w żadnej mierze na fakt realizacji celu wywłaszczenia. Mając na uwadze powyższe podkreślono, iż faktyczne wykorzystanie przestrzeni powinno posiadać praktyczne odzwierciedlenie w realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowa kotłowni, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Po realizacji inwestycji teren ten został zagospodarowany w sposób, który był uzasadniony potrzebami i możliwościami władającego terenem w zakresie niezbędnym dla prawidłowego działania kotłowni. Budowa i samo usytuowanie ogrodzenia również było takim prawem determinowane. Zwrot niewielkich skrawków terenu, na którym zrealizowano cel wywłaszczenia może mieć skutek w postaci zakłócenia, czy paraliżu normalnego funkcjonowania obiektu, czy obiektów będących celem wywłaszczenia. Organ orzekający musi zachować racjonalność i w sposób wyważony oceniać sytuację zagospodarowania terenu wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego Wojewoda nie zgodził się na zwrócenie niewielkiej części nieruchomości, na której zrealizowano cel wywłaszczenia, z powodu braku zagospodarowania przestrzeni rzeczonego terenu w 100 % inwestycją celu wywłaszczenia, co z punktu widzenia prawa budowlanego, czy faktycznego procesu realizacji inwestycji jest niemożliwe do spełnienia.

Wskazał organ odwoławczy również, że niezależnie od tego, czy na terenie - wnioskowanym do zwrotu (12 m2 ) - przewidziano strefę porośniętą roślinnością buforującą budynek kotłowi i biegnące nieopodal tory kolejowe, czy w zamiarze było zasianie trawnika i posadzenie drzew, itp., to pozostaje bez znaczenia dla realizacji celu wywłaszczenia - budowy kotłowni - czy takowy teren leży poza ogrodzeniem czy też w jego granicach. Charakter inwestycji, czyli budowa kotłowni, zostaje taki sam i mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie.

Wskazał Wojewoda również na zarzut strony skarżącej, iż "jeżeli Wojewoda przyjął (w decyzji z dnia 25 września 2003 r. nr [..]), iż teren działki nr [..] znajduje się w zarządzie A. i został zabudowany »infrastrukturą kolejową«, to ponad wszelką wątpliwość nie są to elementy »infrastruktury kolejowej« a tym bardziej elementy składowe »kotłowni« które wskazywać by mogły na realizację budowy osiedla mieszkaniowego spółdzielczego, a przede wszystkim kotłowni jako celu wywłaszczenia". Wojewoda zaznaczył, iż rozpatruje niniejszą sprawę tylko i wyłącznie w granicach określonych wnioskiem o zwrot i wyłącznie tym wnioskiem jest związany. Wnioskodawcy określili przedmiot zwrotu jako niewielki fragment wywłaszczonej działki nr [..], obecnie stanowiący 12 m2 powierzchni aktualnie istniejącej działki nr [..] i tylko w tym zakresie organ prowadzący niniejsze postępowanie rozstrzyga. Fakt, iż działka nr [..] jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie A. jest niesporny, niesporne jest również, iż na części tej działki znajdują się elementy infrastruktury kolejowej, jednakże, na co wskazuje protokół z oględzin z dnia 9 kwietnia 2014 r., wraz z dokumentacją zdjęciową oraz protokół z oględzin z dnia 14 listopada 2001 r. — na terenie objętym wnioskiem takowej infrastruktury nie stwierdzono.

Organ odwoławczy wskazał również, iż obecnie teren objęty wnioskiem jest w zarządzie A. i to spółka sprawuje faktyczne władztwo nad nieruchomością. Dlatego dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne "jaki podmiot zrealizował cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale to czy cel ten faktycznie został zrealizowany" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt T OSK 820/11). Przytoczył Wojewoda również wyrok z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/08, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że "realizacja celu wywłaszczenia przez inny podmiot niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu nie daje podstawy do uznania, że cel ten nie został zrealizowany, a tym samym do uznania zbędności tej nieruchomości bądź jej części. Ustawodawca bowiem w dyspozycji art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wskazuje, iż obie przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości dotyczą faktycznej realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, nie odnosząc się natomiast do podmiotu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, który ma zrealizować ceł wywłaszczenia".

Na koniec uzasadnił Wojewoda rozstrzygniecie reformatoryjne wskazując, że organ I instancji orzekł w decyzji z 27 czerwca 2014 r. "o umorzeniu postępowania o zwrot części działki nr [..] (wg nowej numeracji działka nr [..]) w granicach wywłaszczonej działki nr [..], nieobjętej żądaniem zwrotu", co jest błędem. Orzekanie w kwestii nieobjętej wnioskiem jest nieuprawnione, gdyż postępowanie zwrotowe toczy się wyłącznie na wniosek, co wprost wynika z art. 136 ust 3 u.g.n., a strony w piśmie z 27 marca 2014 r., wyraźnie wskazały na zakres swojego żądania.

Ponadto zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 936/05 "organ II instancji jako organ charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględniać zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji". W niniejszej sprawie Prezydent orzekł w zaskarżonej decyzji w przedmiocie działki, której oznaczenie numeryczne uległo zmianie na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta, co organ odwoławczy wziął pod uwagę orzekając w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. M., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych faktów.

Zarzucił także naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w odniesieniu do całej wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy przyznał, że na fragmencie nieruchomości, o zwrot którego się ubiega, cel wywłaszczenia zrealizowany nie został, natomiast odmówiono zwrotu jego fragmentu z innych względów. Podkreślił, że jedyną przesłanką uprawniającą do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest brak realizacji celu wywłaszczenia. Natomiast zgoda Wojewody bądź jej brak nie może mieć znaczenia.

Zdaniem skarżącego bezspornym jest, że cała działka [..] wywłaszczona została pod budowę kotłowni. Zatem tylko i wyłącznie części tej działki, które zagospodarowane zostały budynkiem kotłowni, infrastrukturą z nim związaną oraz tzw. Strefą ochronną, a praktycznie znalazły się wewnątrz ogrodzenia tego obiektu przesądzają o wykorzystaniu tej części wywłaszczonej działki na cel wywłaszczenia. Pozostała część działki bez względu na jej wielkość jeśli nie była przydatna kotłowni od początku realizacji tej inwestycji (a potwierdza to okoliczność pozostawienia tej części poza ogrodzeniem) zgodnie a rat. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega zwrotowi. Podkreślił skarżący, że zgodnie z art. 139 ustawy nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Oznacza to, że sposób jej zabudowy i zagospodarowania nie może mieć znaczenia, a już z pewnością nie może stanowić uzasadnienia do odmowy zwrotu. Zasadniczym celem wywłaszczenia była budowa kotłowni i od samego początku realizujący cel wywłaszczenia potrzeby terenowe określił poprzez posadowienie ogrodzenia. Fragment działki, którego dotyczy postępowanie, od samego początku znajdował się poza ogrodzeniem, oznacza to, ze była ta część zbędna. Z pewnością nie była przydatna na cel budowy kotłowni ta część działki, która wykorzystana został pod budowę prywatnego zakładu fryzjerskiego. Działka na których zakład fryzjerski jest posadowiony jest przedmiotem innych postepowań o zwrot i Gmina Miasta musi liczyć się z taką możliwością, jednak nie musi to prowadzić do wyburzenia tego budynku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stała się decyzja Wojewody, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, wskutek odwołania skarżącego stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji co do zasady jest prawidłowe, a uchylił je i orzekł merytorycznie, gdyż orzekając o "umorzeniu postępowania o zwrot części działki nr [..] (wg nowej numeracji działka nr [..]) w granicach wywłaszczonej działki nr [..], nieobjętej żądaniem zwrotu" organ I instancji orzekł w kwestii nieobjętej wnioskiem strony. Konieczność zaś uchylenia decyzji w zakresie "odmowy zwrotu części obecnej działki nr [..] (oznaczonej na załączniku graficznym liniami ABCD o pow. 12 m2 z całej działki o pow. 635 m2) w granicach wywłaszczonej parceli nr [..] o pow. 1119 m2, położonej w G. przy ul. C., k.m. [..]" i wydania orzeczenia merytorycznego w tym przedmiocie wynikała ze zmiany numeru działki będącej przedmiotem wniosku o zwrot nieruchomości. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków w Mieście G., działka nr [..], karta mapy [..], zmieniła bowiem numer na [..], obręb [..].

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu, a zarzuty skargi dotyczące błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. są niezasadne.

W dalszej kolejności, analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie Sąd uznał za prawidłowe poczynione ustalenia i oparte na nich wnioski, że przedmiotowa część wywłaszczonej nieruchomości nie podlega zwrotowi na rzecz spadkobiercy byłej właścicielki parceli.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę materialną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przepisy art. 136 - 142 zawarte w rozdziale 6 działu III u.g.n., które regulują tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n., w którym przewidziano, że ma to miejsce gdy:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część

Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Wskazać również należy, że w myśl przepisu art. 216 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", art. 136 - art. 142 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zatem ww. przepisy u.g.n. znajdują zastosowanie.

Przechodząc do wykładni przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji należy wskazać, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 1433/10; z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06). Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi być więc poprzedzone ustaleniem, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz dokonaniem identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terenie, a także ustaleniem sposobu jej zagospodarowania oraz dokonaniem oceny, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że z decyzji wywłaszczeniowej z dnia 14 kwietnia 1966 r. wynika, iż celem przejęcia części działki nr [..] o pow. 1119 m2 z całej nieruchomości o pow. 2800 m2, była budowa kotłowni. Z protokołu oględzin wywłaszczonej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 14 listopada 2001 r. wynika natomiast, że działka ta jest ogrodzona, w ramach ogrodzenia zabudowana jest budynkiem kotłowni, częściowo stanowi teren zielony. Natomiast poza ogrodzeniem znajduje się wąski pasek 12 m2 i ten fragment zajęty jest przez urządzenia linii kolejowej, peron, tory i fragment zabudowany jest budynkiem murowanym użytkowanym przez zakład fryzjerski. Także z planu realizacyjnego Osiedla "[..]" Blok I w G. wynika, że na działce nr [..] przewidziano budowę kotłowni, składu opału, parking, a całość okolona miała być terenem zielonym. Od strony linii kolejowych zaplanowano natomiast pas zieleni izolacyjnej.

Analizując tak zgromadzony materiał dowodowy Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody o tym, że cel wywłaszczenia działki nr [..], jakim była budowa kotłowni – został zrealizowany i obiekt ten funkcjonuje w ramach działalności C. W niniejszej sprawie spór między stronami sprowadza się natomiast do oceny czy część działki nr [..], obręb [..] w G. o pow. 12 m2, została wykorzystana na ww. cel wywłaszczenia.

Przystępując do rozważań w tym zakresie wyjaśnić trzeba, że budowa kotłowni stanowiła jeden z elementów większej inwestycji jaką była budowa osiedla w G. Nie ulega przy tym wątpliwości, że teren zajęty przez takie osiedle nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13). Podobnie należy ocenić kwestię realizacji celu wywłaszczenia jakim jest budowa kotłowni, bowiem nie sposób przyjąć, że cała działka wywłaszczona na ten cel powinna zostać zabudowana budynkiem kotłowni i urządzeniami jej towarzyszącymi. Należy więc dopuścić możliwość, że niewielkie fragmenty tej wywłaszczonej nieruchomości pozostaną niezagospodarowane bądź będą zagospodarowane w inny sposób, jaki zostanie uznany przez wściela za właściwy.

Ponadto należy mieć na uwadze, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13). Dlatego też zawartego w decyzji wywłaszczeniowej stwierdzenia "budowa kotłowni", nie można odczytywać w oderwaniu od realiów budowania takich obiektów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że realizacja inwestycji polegającej na budowie kotłowni składa się z wielu etapów i wymaga budowy wielu obiektów, a także stworzenia koniecznej infrastruktury.

W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywania zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia (zob. uchwała 7 sędziów SN z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87, publ OSNC 1988/11/149; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 272/15, LEX nr 2232664.).

Nie można więc mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości. Powyższe wynika z faktu, że istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Podstawą oceny zbędności jest więc wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 935/14 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż niewątpliwie kotłownia, na rzecz której dokonano wywłaszczenia nieruchomości została wybudowana i funkcjonuje. Jednocześnie właściciel nieruchomości zagospodarował ją wedle własnego uznania, uwzględniając potrzeby inwestycji i nadając poszczególnym jej fragmentom funkcje. Podział taki, podyktowany względami praktycznymi i potrzebami inwestycji, nie czyni jednak zbędnym tych części, które pełnią funkcję inną, niż fundament budynku kotłowni.

Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącego dotyczącej zbędności części działki nr [..] z uwagi na pozostawienie jej poza ogrodzeniem praktycznie od początku realizacji kotłowni w pierwszej kolejności Sąd ocenił zbędność tego fragmentu działki, na której znajduje kawałek (3 m2) murowanego obiektu użytkowego – D. Jak już wskazano budowa kotłowni stanowiła element większej inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkalnego, a w ramach realizacji takiego osiedla znajduje się budowa różnego rodzaju obiektów służących zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców. Obiektem takim z pewnością jest zakład fryzjerski, zatem należy przyjąć, że jego posadowienie na części wywłaszczonej nieruchomości – stanowiącej składową planu realizacyjnego budowy osiedla, nie narusza zasadniczego celu wywłaszczenia. Ponadto zauważyć należy, że wydzierżawienie części wywłaszczonej nieruchomości pod budowę zakładu fryzjerskiego wiąże się z finansowymi korzyściami dla właściciela działki, a środki te niewątpliwie służą również funkcjonowaniu kotłowni. W tej sytuacji nie sposób orzec o zbędności tego fragmentu nieruchomości dla całej inwestycji związanej z budową i działaniem kotłowni.

Natomiast w odniesieniu do pozostałej części działki nr [..] objętej wnioskiem o zwrot (9 m2), wskazać należy, że stanowi ona pas zieleni będący w istocie przedłużeniem zieleni, która znajduje się "wewnątrz" ogrodzenia okalającego budynek kotłowni. Oba te pasy pełnią taką samą funkcję i nie ma podstaw do nadawania im innego znaczenia w zależności od tego, po której części ogrodzenia się znajdują. Ponadto, jak już wskazano, budowa kotłowni jest inwestycją o złożonym charakterze, w ramach której należy dopuścić także zagospodarowanie w postaci pasa zieleni izolacyjnej. Gdyby bowiem przyjąć, że cel wywłaszczenia polegał li tylko na budowie budynku kotłowni, to każdy niezabudowany fragment wywłaszczonej nieruchomości, należałoby uznać za zbędny. Interpretacja taka nie uwzględnia jednak wymogów prawa dotyczących sytuowania obiektów od granicy działki oraz względów praktycznych, gdyż budynek kotłowni, jako obiekt o szczególnym charakterze - winien być usytuowany nie tylko w sposób zgodny z przepisami w odniesieniu do granicy nieruchomości, ale także w odpowiedniej odległości od sąsiednich zabudowań. Aby uczynić zadość tym wymogom można wygospodarować pasy zieleni, które również będą służyły jako zaplecze do dokonywania ewentualnych napraw obiektu, bez konieczności wchodzenia na sąsiednie nieruchomości. Te właśnie cele realizuje zarówno pas zieleni znajdujący się w granicach ogrodzenia, jak i poza nim, a nadto część nieruchomość pozostawiona poza ogrodzeniem stanowi dodatkowe odgrodzenie od pozostałych nieruchomości. W konsekwencji należy uznać, że ta część przedmiotowej działki, która została przeznaczona na zieleń oraz znajdująca się poza ogrodzeniem terenu kotłowni, jest funkcjonalnie związana z budynkiem kotłowi i służy jego prawidłowemu działaniu, a tym samym nie jest zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n.

Reasumując Sąd uznał, że ustalenia organów administracji, iż na części działki nr [..] będącej przedmiotem postępowania dokonano realizacji inwestycji mieszczącej się w celu wywłaszczenia – są prawidłowe. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, niewątpliwie zrealizowany został cel wywłaszczenia jakim była budowa kotłowni wraz z parkingiem i infrastrukturą towarzyszącą oraz pasem zieleni izolacyjnej, przy czym tą ostatnią należy pojmować szeroko. Także przedmiotowa część wywłaszczonej nieruchomości, stanowiąca odgrodzony pas zieleni oraz fragment budynku użytkowego, i która jest funkcjonalnie związana z resztą wywłaszczonej działki, stanowi element niezbędny dla celu wywłaszczenia, który nie mógłby zostać zrealizowany bez tego fragmentu działki.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Sąd doszedł do przekonania, że nie zawierają one uchybień, które musiałyby doprowadzić do ich uchylenia. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych zgodnie z zasadami rządzącymi postępowaniem wyjaśniającym w procedurze administracyjnej, w związku z czym mógł on stanowić wiarygodny i pełny materiał do wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i subsumcji przepisów prawa. Jako niezasadne należy więc uznać zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zebrania dowodów i ich oceny.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), oddalił skargę jako niezasadną.