Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2415/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2090/17 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w m.st. Warszawa z Heleny Kozłowskiej na Grażyny Gęsickiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2090/17, uwzględniając skargę Miasta Stołecznego Warszawy, uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z 9 listopada 2017 r., podjęte na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.) – dalej powoływana jako "ustawa o zakazie propagowania komunizmu", którym organ nadzoru zmienił dotychczasową nazwę ulicy położonej w m.st. Warszawie z Heleny Kozłowskiej na Grażyny Gęsickiej.

Wojewoda Mazowiecki w skardze kasacyjnej od tego wyroku przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W zakresie podstaw kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego podniósł następujące naruszenia przepisów prawa.

Po pierwsze, zarzucił naruszenie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1575 ze zm.) – dalej powoływana jako "ustawa o IPN", przez uznanie, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej (IPN) nie wiąże organu nadzoru i w związku z tym tenże organ nadzoru powinien samodzielnie wykazać, że zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy oraz przez uznanie, że organ nadzoru jest zobowiązany dokonać oceny nazwy ulicy w kontekście art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W ocenie skarżącego kasacyjnie wykazanie istnienia przesłanek zmiany nazwy ulicy jest uprawnieniem IPN i brak podstaw prawnych, aby tę kompetencję przenosić na inny organ. Ponadto, zdaniem Wojewody, jego jedynym obowiązkiem jest dokonanie zmiany nazwy ulicy, którą IPN uznał za niezgodną z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Po drugie, zarzucił naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez uznanie, że opinia IPN nie jest wiążąca oraz że jest swego rodzaju opinią biegłego i w związku z tym powinna odpowiadać wymogom dokumentu sporządzanego przez biegłego. W ocenie skarżącego kasacyjnie opinia IPN wiąże organ nadzoru oraz sąd administracyjny i nie jest opinią biegłego, lecz opinią innego organu administracji, która wiąże organ nadzoru.

W zakresie podstaw kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania Wojewoda Mazowiecki zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa.

Po pierwsze, zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego kasacyjnie wobec wskazania w skardze, że skarżącym jest Rada m.st. Warszawy istniał pierwotny i nieusuwalny brak zdolności sądowej skarżącego, który powinien powodować odrzucenie skargi.

Po drugie, zarzucił naruszenie art. 49 § 1 i art. 37 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez ich zastosowanie oraz art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a także art. 46 § 1 pkt 1 w zw. z art. 57 § 1 oraz art. 46 § 3 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powołane przepisy zostały naruszone, gdyż pełnomocnik strony skarżącej został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi, mianowicie do złożenia pełnomocnictwa, które uprawniałoby do działania w imieniu m.st. Warszawy, mimo że taki brak formalny nie występował, gdyż skarga została wniesiona przez Radę m.st. Warszawy, która była reprezentowana przez pełnomocnika, który do skargi dołączył pełnomocnictwo upoważniające wyłącznie do reprezentowania Rady m.st. Warszawy. W ocenie Wojewody doprowadziło to do tego, że Sąd pierwszej instancji zmienił stronę skarżącą z Rady m.st. Warszawy na m.st. Warszawy, mimo że podmioty te nie są tożsame. Według organu nadzoru Sąd pierwszej instancji powinien był w tych okolicznościach odrzucić skargę z uwagi na brak zdolności sądowej Rady m.st. Warszawy, a nie dokonywać takiej zmiany. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przedstawionych okolicznościach doszło do naruszenia zasady skargowości.

Po trzecie, zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego kasacyjnie skarga m.st. Warszawy została wniesiona po upływie ustawowego terminu, przy czym chodziło o to, że po terminie do wniesienia skargi zostało potwierdzone wniesienie skargi przez m.st. Warszawy zamiast Radę m.st. Warszawy.

Po czwarte, zarzucił naruszenie art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2017 r., poz. 2495), powoływanej dalej jako "ustawa o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu", i art. 2 Konstytucji RP przez zanegowanie literalnej wykładni pierwszego z powołanych przepisów. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził jakiejkolwiek wykładni art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, co doprowadziło do niezastosowania normy wynikającej z tego przepisu. Zdaniem organu nadzoru Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie ma w sprawie zastosowania, gdyż sprawa dotycząca wydania zarządzenia zastępczego została zakończona. Według organu sprawa ta nie została zakończona, gdyż zarządzenie zastępcze nie jest prawomocne.

Po piąte, zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wadliwie wskazał, że IPN zaopiniował projekty zarządzeń zastępczych, gdy tymczasem podmiot ten zaopiniował nazwy ulic.

We wnioskach skargi kasacyjnej Wojewoda zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, a także zniesienia postępowania przed Sądem pierwszej instancji lub uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi lub uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Miasto Stołeczne Warszawa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z 6 grudnia 2018 r. Wojewoda Mazowiecki, powołując się na art. 187 § 1 p.p.s.a., wniósł o przedstawienie powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości o następującej treści: po pierwsze, czy na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 4 i art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu oraz art. 25 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a. rada gminy jest uprawniona do zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu oraz posiada zdolność sądową do występowania jako strona w postępowaniu wszczętym tą skargą?; po drugie, czy w postępowaniu sądowym wszczętym skargą rady gminy na zarządzenie zastępcze wojewody, potwierdzenie, na wezwanie Sądu, przez gminę czynności złożenia skargi stanowi o "naprawieniu" legitymacji i o uzupełnieniu braku zdolności sądowej tej gminy w rozumieniu art. 58 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym?. W związku z tym wnioskiem wniesiono także o odroczenie rozprawy.

Miasto Stołeczne Warszawa sprzeciwiło się wnioskowi o przedstawienie powiększonemu składowi NSA zagadnienia prawnego i odroczenia w związku z tym rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Trzy pierwsze podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania opierają się na błędnym założeniu, że Rada m.st. Warszawy nie miała zdolności sądowej. Z art. 25 § 1 p.p.s.a. wynika, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym zdolność sądową mają m.in. organy administracji publicznej. Rada m.st. Warszawy jest organem administracji publicznej, w związku z czym ma zdolność sądową w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto z ustawy o samorządzie gminnym (art. 98 ust. 3a) wynika, że w określonych sytuacjach, na rozstrzygnięcie nadzorcze, a więc także na zarządzenie zastępcze, skargę może wnieść organ gminy, czyli także rada gminy. Skoro zaś rada gminy może wnieść skargę do sądu administracyjnego to musi posiadać zdolność sądową. Już to powoduje, że wskazane podstawy kasacyjne nie są zasadne. Opierają się one bowiem na założeniu, że Rada m.st. Warszawy nie ma zdolności sądowej oraz że braku tego nie można usunąć, co powoduje, w ocenie skarżącego kasacyjnie, że wniesiona skarga powinna być odrzucona, że błędne było wzywanie strony skarżącej do przedłożenia pełnomocnictwa od m.st. Warszawy oraz że "zgłoszenie" się m.st. Warszawy jako strony skarżącej nastąpiło po terminie do wniesienia skargi.

Wywodzenie tezy, że rada gminy nie ma zdolności sądowej z uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, jest niezasadne. Pomijając to, że po podjęciu tej uchwały zmienił się stan prawny w ten sposób, że w art. 25 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazano, że organ administracji ma zdolność sądową, zauważyć należy, że uchwała ta nie dotyczy zdolności sądowej rady gminy, ale tego, kto ma zdolność procesową w sprawie, w której została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę rady gminy. Ponadto z samej sentencji tej uchwały wynika, że rada gminy może działać w postępowaniu przed sądem administracyjnym samodzielnie, mianowicie gdy w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Nie ulega więc wątpliwości, że podejmując tę uchwałę NSA przyjmował, że rada gminy ma zdolność sądową. Odnosząc się do argumentu przedstawionego w skardze kasacyjnej, że z art. 25 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a. wynika, iż organ administracji ma zdolność sądową jedynie wtedy, gdy jest legitymowany biernie, czyli wówczas, gdy przedmiotem skargi jest jego działanie lub bezczynność, zauważyć należy, że podmiot legitymowany biernie w pierwszej instancji może być następnie legitymowany czynnie, gdy zachodzi potrzeba wniesienia środka zaskarżenia od niekorzystnego dla tego podmiotu rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Wskazuje to, że koncepcja posiadania przez określoną kategorię podmiotów (tutaj organy administracji) zdolności sądowej jedynie wówczas, gdy są one legitymowanie biernie, nie jest trafna.

Ponadto wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi raczej kontrowersja co do legitymacji czynnej, w szczególności, czy legitymowanym do wniesienia skargi jest m.st. Warszawa, czy Rada m.st. Warszawy. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że legitymowanym do wniesienia skargi jest m.st. Warszawa. Jednocześnie, także trafnie podjął działania, które zmierzały do usunięcia nieprawidłowo określonej w skardze strony skarżącej. Zdaniem NSA takie działania są zgodne z prawem, w szczególności wobec tego, że sam ustawodawca nie jest konsekwentny w określaniu podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze i tym samym na zarządzenie zastępcze. W art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uprawniona gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Jednakże już w art. 98 ust. 3a tej ustawy dopuszcza w szczególnej sytuacji związanej z zakończeniem kadencji rady możliwość wniesienia skargi przez radę gminy. Co więcej, w art. 92a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mówi się o złożeniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez organ gminy, a nie przez gminę. Dodatkowo wskazać należy, że niezależnie od tego, że według art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uprawnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest gmina, to rada gminy bierze udział w tym zaskarżaniu, jeżeli przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest jej uchwała lub gdy rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy rady gminy, przy czym udział rady gminy w zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego polega na tym, że podstawą zaskarżenia jest uchwała rady gminy. Dodać należy, że wskazane przepisy, dosłownie odnoszące się do rozstrzygnięć nadzorczych, mają zastosowanie także do zarządzeń zastępczych, co wynika z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli chodzi o zarządzenia zastępcze w ogólności oraz z art. 3 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w odniesieniu do szczególnego zarządzenia zastępczego, jakie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Taki stan prawny powoduje, że w praktyce Naczelnego Sądu Administracyjnego dochodzi nieraz do sprostowania wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, w których w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze lub zarządzenie zastępcze błędnie wskazuje się jako stronę postępowania organ jednostki samorządu terytorialnego zamiast tę jednostkę samorządu terytorialnego (np. wyroki NSA z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 254/18; z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 923/18; z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 115/18; z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2307/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Istotnym przy tym argumentem za tym, aby wadliwe oznaczenie skarżącego traktować jako oczywistą omyłkę jest to, że z reguły oba "konkurencyjne" podmioty (rada gminy i gmina) są reprezentowane przez tę samą osobę, mianowicie organ wykonawczy gminy, przy czym w przypadku gminy na podstawie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, zaś w przypadku rady gminy na podstawie uchwały, stanowiącej w myśl art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym podstawę do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, w której wskazuje się organ wykonawczy gminy jako podmiot uprawniony i zobowiązany do jej wykonania. Taka sytuacja, to znaczy wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako podmiot zobowiązany do wykonania uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 16 listopada 2017 r., stanowiącej podstawę do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego w sprawie zmiany nazwy ulicy, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, czego konsekwencją było udzielenie przez Prezydenta m.st. Warszawy pełnomocnictwa do wniesienia skargi w imieniu Rady m.st. Warszawy. Nie ma przy tym istotnego znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że z uzasadnienia powołanej uchwały Rady m.st. Warszawy dobitnie wynika, że wolą tejże Rady było wniesienie skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody. Jest to zgodne z prawem, gdyż bez takiej woli, wyrażonej w uchwale, stosownie do art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie terytorialnym, wniesienie skargi nie byłoby dopuszczalne.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi było m.st. Warszawa oraz że zgodne z prawem było podjęcie przez Sąd pierwszej instancji czynności zmierzających do prawidłowego oznaczenia skarżącego, czyli wskazania jako skarżącego m.st. Warszawy w miejsce pierwotnie wskazanej w skardze Rady m.st. Warszawy. Tym samym trzy pierwsze podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne.

W związku z tym nie jest też zasadny wniosek skarżącego kasacyjnie o przedstawienie powiększonemu składowi NSA zagadnienia prawnego i odroczenia z tego powodu rozprawy. W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie nie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Jak wskazano, w ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że rada gminy ma zdolność sądową, że legitymowanym do wniesienia skargi było m.st. Warszawa oraz że było dopuszczalne podjęcie działań zmierzających do właściwego oznaczenia w skardze strony skarżącej.

Odnosząc się do czwartej podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, iż Sąd ten dokonał wykładni art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z art. 4 ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zgodzie z Konstytucją RP, dochodząc do wniosku, że nie może on stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności skargi m.st. Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego. W ocenie NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. Powołany art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowi, że skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa m.in. w art. 6 ust. 2 tej ustawy, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi jednostek samorządu terytorialnego lub związkowi metropolitalnemu jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Zakres tak sformułowanego przepisu nie jest jasny. W związku z tym należało dokonać jego wykładni, przy czym powszechnie przyjętą regułą wykładni jest wykładnia w zgodzie z konstytucją. Polega ona na tym, że jeżeli literalne odczytanie przepisu prowadzi do wniosków, których nie można zaakceptować z uwagi na wartości wynikające z konstytucji, należy wykładnię kontynuować tak, aby doszło do uzyskania normy, która jest zgodna z konstytucją. Zgodnie z 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Z kolei w myśl art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z powyższych przepisów wynika, że organy nadzoru mogą ingerować w działalność jednostki samorządu terytorialnego, zaś jednostka samorządu terytorialnego może poszukiwać przed sądem ochrony przed tą ingerencją. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ nadzoru wydał zarządzenie zastępcze, które ingeruje w działalność gminy, w związku z czym gmina poszukuje ochrony przed sądem. Podkreślenia przy tym wymaga to, że działalność jednostki samorządu terytorialnego podlega nadzorowi jedynie z punktu widzenia legalności. Oznacza to, że na gruncie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, w przypadku którego dotyczy art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy, konieczne jest rozstrzygnięcie o tym, czy rada gminy miała obowiązek dokonania zmiany nazwy ulicy. Obowiązek taki zaś istnieje jedynie wówczas, gdy nazwa ulicy upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób. Jeżeli rada gminy miała taki obowiązek i nie wykonała go w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, to dopiero wówczas organ nadzoru, czyli wojewoda, jest uprawniony do podjęcia aktu nadzoru, jakim jest zarządzenie zastępcze, którym zmienia, zamiast rady gminy, nazwę ulicy. Z powyższego wynika, że istotą ewentualnego sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzoru w sprawie powstałej na gruncie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu jest po pierwsze to, czy nazwa ulicy upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób, po drugie, w razie pozytywnej odpowiedzi na pierwsze zagadnienie, to, czy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienił nazwę ulicy na taką, która nie upamiętnia osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób, po trzecie, w razie pozytywnej odpowiedzi na drugie zagadnienie, czy zmiana została dokonana w terminie.

W ocenie NSA wykładnia art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie może prowadzić do tego, że chociażby jeden z tych elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a organem nadzoru nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu. Jak wynika z literalnego odczytania powołanego przepisu jednostka samorządu terytorialnego może wnieść skargę do sądu administracyjnego (skarga jest dopuszczalna) na zarządzenie zastępcze, o którym w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki. Sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" nie jest jednoznaczne. Może to być np. przyczyna o charakterze zdarzeń faktycznych, za którą jednostka samorządu terytorialnego nie ponosi odpowiedzialności. Jednakże gdyby tylko tak rozumieć wskazany zwrot, to wówczas skarga jednostki samorządu terytorialnego, która jest przekonana, że nie ma prawnego obowiązku zmiany nazwy ulicy, byłaby niedopuszczalna. Taki wynik wykładni jest zaś sprzeczny z Konstytucją RP, gdyż pozbawia jednostkę samorządu terytorialnego możliwości ochrony sądowej w odniesieniu do istoty sporu pomiędzy tą jednostką a organem nadzoru. W związku z tym sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" musi być wykładane w ten sposób, że chodzi także o subiektywne przekonanie jednostki samorządu terytorialnego, ściślej jej organów, gdyż, jak wynika z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, że nazwa ulicy nie upamiętnia osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób. Jedynie taka wykładnia zapewnia konstytucyjnie zagwarantowaną (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) sądową ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

Również nie jest jasny zakres art. 4 ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Stanowi się w nim, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed 7 stycznia 2018 r., stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Sprawy, które zostały uregulowane w ustawie o zakazie propagowania komunizmu to sprawy, w których wojewoda podejmuje rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 2 ust. 1 oraz art. 5c), wydaje zarządzenie zastępcze (art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2) albo decyzję (art. 5b). W związku z tym zakres stosowania art. 4 ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu mógłby się ograniczać tylko do tych spraw. Jednakże nie można pomijać tego, że ustawą o zmianie ustawy o zakazie propagowaniu komunizmu dodano do zmienianej ustawy art. 6c, który dotyczy spraw wszczynanych przed sądem administracyjnym. Zatem wchodzi w grę również rozumienie art. 4 ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu w ten sposób, że dotyczy on spraw przed sądem administracyjnym ze skarg na zarządzenia zastępcze i rozstrzygnięcia nadzorcze wydawane na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Rozważając wskazane dwa możliwe sposoby rozumienia art. 4 ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu wskazać należy, że wykładnia stwierdzająca, że przepis ten dotyczy także spraw przed sądem administracyjnym byłaby niezgodna z normami konstytucyjnymi w przypadku, gdyby miała prowadzić do oceny dopuszczalności skarg w sprawach wszczętych jeszcze przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, czyli takiej jak rozpoznawana sprawa, w której skargę na zarządzenie zastępcze wniesiono 8 grudnia 2017 r.

W świetle zasady lex retro non agit, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, bezpośrednie stosowanie ustawy nowej nie może dotyczyć zdarzeń zaistniałych "w całości" przed jej wejściem w życie. Takim zdarzeniem zaistniałym w całości przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu jest upływ terminu wyznaczonego dla gmin do zmiany nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jak i upływ terminu przewidzianego dla wojewody dla wydania zarządzenia zastępczego. Terminy te zostały określone w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu i wynoszą odpowiednio 12 miesięcy od wejścia tej ustawy w życie i 3 miesiące od upływu pierwszego terminu, co w praktyce oznacza, że pierwszy upłynął 2 września 2017 r., zaś drugi 2 grudnia 2017 r. To mając na uwadze przypomnieć należy, że art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu wszedł w życie 7 stycznia 2018 r. Oczywistym naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz byłoby wprowadzenie już po upływie tych terminów dodatkowych wymogów odnośnie do dopuszczalności zaskarżenia zarządzenia zastępczego, które gmina winna spełnić przed wydaniem zaskarżanego zarządzenia zastępczego. Racją wprowadzania wszelkich norm prawnych jest bowiem skłonienie ich adresatów do odpowiedniego, zgodnego z oczekiwaniami normodawcy zachowania, co oznacza, że sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego jest wprowadzanie wymogów w całości odnoszących się do zdarzeń z przeszłości, których adresat normy nie mógł spełnić, albowiem w czasie, gdy potencjalnie możliwe było ich spełnienie, wymogi te jeszcze nie istniały. Skoro bowiem skarga na zarządzenie zastępcze, w chwili, kiedy jej wniesienie było możliwe, była dopuszczalna, a obowiązujące wtedy przepisy nie wymagały spełnienia dodatkowych wymogów w postaci wykazania, że niedokonanie zmiany nazwy wynikało z braku możliwości wykonania obowiązku z przyczyn niezależnych od jednostki samorządu terytorialnego, to późniejsze wprowadzenie nowych wymogów odnoszących się do okresu, kiedy gmina powinna samodzielnie dokonać zmiany, stanowiłoby niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym i pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego działanie prawa wstecz.

Powyższe oznacza, że dopuszczalna jest taka wykładnia art. 4 ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, która ogranicza działanie art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu wstecz, czyli wyłącza jego zastosowanie w odniesieniu do spraw ze skarg do sądu administracyjnego, wniesionych przed 7 stycznia 2018 r. Zauważyć należy, że podobną argumentację dotyczącą wykładni powołanego przepisu przedstawiono już w orzecznictwie NSA (por. postanowienie z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 579/18, dostępne w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że czwarta podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, nie jest zasadna.

Odnosząc się do podstaw kasacyjnych, dotyczących naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że podstawy te w istocie dotyczą charakteru opinii IPN, w szczególności tego, czy wiąże ona organ nadzoru i w konsekwencji zakresu rozpoznania sprawy przez ten organ.

Odnosząc się do podstawowej kwestii, mianowicie czy opinia IPN jest wiążąca dla organu nadzoru, NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego opinia IPN nie jest wiążąca. Dokonując wykładni przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu w tym zakresie ponownie należy odwołać się do Konstytucji RP, w której w art. 171 stanowi się, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności oraz że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Przyjęcie w drodze wykładni, że opinia IPN jest wiążąca dla wojewody prowadziłoby do tego, że to IPN byłby w istocie organem nadzoru nad działalnością samorządu, gdyż wojewoda, związany opinią tego podmiotu, nie posiadałby żadnych istotnych kompetencji w zakresie nadzoru. Taka ocena charakteru opinii IPN została już wyrażona w orzecznictwie NSA, przede wszystkim w wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18.

Wskazać też należy, że w systemie prawa administracyjnego, w przypadku współdziałania organów administracji, opinia jest uważana za współdziałanie o najsłabszym stopniu związania. Sąd Najwyższy w uchwale z 6 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 26/95, rozważając współdziałanie organów administracji na podstawie art. 106 k.p.a. stwierdził, że "(n)ajluźniejszą formą współdziałania podmiotów administracji państwowej jest współdziałanie polegające na konsultacjach zainteresowanych podmiotów, zasięganiu opinii, rad itp." oraz że "(n)ależy uznać, że podmiotyczynie są prawnie związane stanowiskiem podmiotów współdziałających". Zdaniem SN, "(c)elem tych form współdziałania jest poszerzenie wiedzy danego podmiotu o problemie, wzbogacenie obrazu sprawy dzięki innemu spojrzeniu podmiotu opiniującego, konsultującego czy doradczego" oraz że "(m)ożna co najwyżej wymagać, aby podmiot właściwy do załatwienia sprawy uzasadnił swoje stanowisko odbiegające od opinii". W ocenie SN, "(ś)ciślejszą znacznie formą współdziałania podmiotów administracji państwowej jest działanie jednego podmiotu,,,z innym podmiotem". Oczywiście wskazana uchwała nie ma bezpośredniego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż wydanie zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru nad działalnością gminną nie jest sprawą administracyjną, do której stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.). Niemniej świadczy ona o tym, jak w języku prawniczym rozumie się słowo "opinia" w kontekście współdziałania różnych podmiotów. Ten sposób rozumienia terminu "opinia" musiał być uwzględniony przez ustawodawcę, co oznacza, że stanowiąc w art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN, a nie, że np. wydanie takiego zarządzenia wymaga uzgodnienia z IPN, ustawodawca dał wyraz temu, iż stanowisko IPN co do tego, że nazwa nie jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie jest dla organu nadzoru wiążące. Zauważyć też należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznaje się, że art. 6 ustawy o zakazie propagowania komunizmu "nie nadaje opiniom IPN mocy wiążącej wprost". Wiążący charakter tej opinii wywodzi się natomiast z okoliczności, które nie zostały przekonująco przedstawione.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru, jest trafne, zaś podstawa kasacyjna zawierająca odmienne twierdzenia jest niezasadna.

Konsekwencją stwierdzenia, że opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru jest to, że to organ nadzoru jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę. Oczywiście wówczas też powstaje pytanie o rolę opinii IPN w tym rozstrzygnięciu. Odpowiadając na to pytanie należy uwzględnić, że ustawodawca w art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowi, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z jej art. 1. Z kolei ten przepis stanowi, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (art. 1 ust. 1) oraz że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2; art. 1 ust. 3 nie ma w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia). Natomiast podstawą wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego jest, jak wynika z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, stwierdzenie, że organ jednostki samorządu terytorialnego albo organ związku jednostek samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego nie wykonał w ustawowym terminie obowiązku polegającego na zmianie obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy nazwy budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętniającej osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagującą taki ustrój w inny sposób. Z powyższego wynika, że IPN w swojej opinii powinien zająć stanowisko co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy nazwa jednostki organizacyjnej, jednostki pomocniczej gminy, budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z przedstawionego ukształtowania przez ustawodawcę opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy o IPN) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, w związku z tym, że nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ nadzoru jest zobowiązany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Inaczej mówiąc organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W związku z tym opinia musi być uzasadniona. Brak uzasadnienia wykluczałby lub co najmniej istotnie utrudniałby odniesienie się do wniosków opinii.

Szerzej uzasadniając tezę o konieczności uzasadnienia opinii IPN można wskazać, że to uzasadnienie jest konieczne z tego powodu, że IPN ma potwierdzić, czy obowiązująca nazwa jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowaniu komunizmu. Z kolei w powołanym przepisie stanowi się, po pierwsze, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować; po drugie, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. W przepisie tym dwukrotnie używa się nieostrego określenia "symbolizuje". Pierwszy raz w odniesieniu do nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny. Drugi raz w odniesieniu do nazw odwołujących się do osób, organizacji, wydarzeń i dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Użycie przez ustawodawcę nieostrego określenia "symbolizuje" wymaga wyjaśnienia w uzasadnieniu opinii, dlaczego zdaniem wydającego opinię określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie na pewne fakty historyczne, jak np. przynależność do określonych organizacji. Gdyby bowiem ustawodawca chciał zrównać symbolizowanie komunizmu oraz wspomnianego systemu władzy z pewnymi obiektywnymi faktami historycznymi, np. przynależnością do określonych organizacji, takich jak KPP lub PZPR, to stwierdziłby to w przepisie wprost, stanowiąc np. że członkowie tych organizacji nie mogą być patronami ulic. Jednakże zamiast takich jednoznacznych kryteriów ustawodawca użył nieostrego określenia "symbolizuje". Mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu większego marginesu uznania, co jednakże powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

W ocenie NSA analiza przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu wskazuje, że ustawodawca uwzględnił, iż ocena przeprowadzana na podstawie tej ustawy może dotyczyć spraw zarówno prostych, jak i skomplikowanych. W art. 2 ust. 3 powołanej ustawy, który ma zastosowanie także do zarządzeń zastępczych (art. 6 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy o zakazie propagowania komunizmu), przewidziano bowiem, że opinia IPN co do zasady powinna być przedstawiona w terminie jednego miesiąca, zaś w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w terminie 2 miesięcy. Potwierdza to tezę o tym, że opinia IPN powinna być uzasadniona, przy czym w sprawach skomplikowanych uzasadnienie powinno być odpowiednio pogłębione, zaś w sprawach prostych czy wręcz oczywistych może się ono ograniczać do stwierdzenia, że z obiektywnych faktów historycznych, niekiedy będących faktami notoryjnymi, wynika w sposób oczywisty, że określona nazwa podpada pod art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, gdyż upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny (art. 1 ust. 1) albo odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2).

Reasumując przyjąć należy, że opinia IPN wydawana na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu powinna być uzasadniona, przy czym uzasadnienie powinno składać się co najmniej z przedstawienia faktów historycznych dotyczących osoby, organizacji, wydarzenia lub daty upamiętnianej nazwą jednostki organizacyjnej, jednostki pomocniczej gminy, budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publiczne oraz wyjaśnienia dlaczego symbolizuje ona komunizm lub represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Odnosząc przedstawioną ocenę do opinii wydanej przez IPN w rozpoznawanej sprawie zauważyć należy, że jej uzasadnienie sprowadza się do pięciu zdań, z których dwa pierwsze mają charakter sprawozdawczy, trzecie zawiera sedno uzasadnienia, które sprowadza się do powtórzenia przepisu prawa (art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu), a dwa pozostałe nieistotne zwroty i stwierdzenia. Sama opinia odnosi się nie do konkretnej nazwy ulicy, lecz do zbiorczego zestawienia 47 nazw ulic m.st. Warszawy, zawierającego nazwy dotychczasowe oraz proponowane. Opinia ta nie zawiera żadnych informacji faktograficznych, ani też, co ważniejsze, żadnej oceny tych faktów w kontekście spełnienia ustawowej przesłanki symbolizowania komunizmu albo represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989. Ocena ta zaś była konieczna. Wystarczy wskazać jedynie tytułem przykładu, że już na pierwszy rzut oka wyjaśnienia wymagałoby np. to, dlaczego nazwa jednostki wojskowej symbolizuje komunizm, zaś nazwa tej samej jednostki wojskowej z poprzedzeniem jej słowem "żołnierzy" już nie. W tym kontekście, czyli wobec uznania zasług żołnierzy walczących z okupantem niezależnie od przynależności do konkretnej jednostki wojskowej, wyjaśnienia wymagałoby to, czy podobnie nie można było ocenić osób, które zginęły z rąk okupanta. Są to jedynie przykłady nasuwających się wątpliwości, których z uwagi na zbiorczy charakter opinii nie sposób jednoznacznie rozwiać; przykłady, które pokazują, że sposób sporządzenia opinii IPN w rozpoznawanej sprawie nie odpowiadał wymogom tej opinii stawianym przez ustawodawcę, wymogom, które nie wynikają wprost z przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, ale które wynikają z wykładni jej przepisów, uwzględniających funkcję tej opinii.

Jak to zostało już wskazane, podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego dotyczą w istocie charakteru opinii IPN, w szczególności tego, czy wiąże ona organ nadzoru oraz w związku z tym także zakresu rozpoznania sprawy przez organ nadzoru. Odnosząc się do tego drugiego elementu analizowanych podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, że przyjęcie wykładni, według której opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru powoduje, iż nie jest zasadny przyjęty w skardze kasacyjnej sposób rozumienia przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, jeżeli chodzi o zakres rozpoznania sprawy przez organ nadzoru. Skoro opinia IPN nie wiąże organu nadzoru, to nie można podzielić podglądu skarżącego kasacyjnie, według którego organ ten nie jest zobowiązany ani do samodzielnego wykazania, że zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy, ani do dokonania oceny historycznej nazwy ulicy w kontekście art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W ocenie NSA organ nadzoru powinien, uwzględniając opinię IPN zawierającą przedstawienie faktów historycznych dotyczących opiniowanej nazwy i wyjaśnienie, dlaczego nazwa ta symbolizuje komunizm lub wspomniany w ustawie o zakazie propagowania komunizmu system władzy, samodzielnie ocenić, czy nazwa ta jest niezgodna z art. 1 powołanej ustawy.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że obie podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie są zasadne. Podkreślić jeszcze należy, że analizowane podstawy kasacyjne ograniczają się do tezy, że opinia IPN jest wiążąca, że w związku z tym nie powinna ona spełniać szczególnych wymogów, w tym odnośnie do uzasadnienia oraz że powoduje to ograniczenie zakresu rozpoznania sprawy przez organ nadzoru.

W skardze kasacyjnej nie zarzuca się natomiast naruszenia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1, czy też art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 lub 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, które stanowiły materialnoprawną podstawę obowiązku gminy oraz uprawnienia wojewody do podjęcia zarządzenia zastępczego.

Uniemożliwiło to Sądowi drugiej instancji, który - jak to zostało już zaznaczone - jest związany granicami skargi kasacyjnej, ocenę, czy w konkretnym przypadku można było uznać, że mimo braku rzeczywistego uzasadnienia opinia IPN była wystarczającą podstawą do oceny dla Wojewody, że nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu na przykład ze względu na notoryjny charakter wiedzy o danej osobie bądź organizacji jako spełniających wymogu ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Powyższy brak tak skargi kasacyjnej jest szczególnie wyraźnie widoczny w niniejszej sprawie o ile zestawi się go z życiorysem Heleny Kozłowskiej dostępnym chociażby na stronie internetowej IPN pod adresem https://ipn.gov.pl/pl/upamietnianie/dekomunizacja.

W niniejszej sprawie zaistniała zatem zasadniczo inna sytuacja procesowa niż chociażby przy rozpoznawaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny spraw ze skarg kasacyjnych Wojewody Pomorskiego gdzie odpowiednie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 6 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu zostały podniesione, co umożliwiło sądowi kasacyjnemu dokonanie oceny spełnienia ustawowych przesłanek wydania zarządzenia zastępczego (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 1822/18, sygn. akt II OSK 1824/18, sygn. akt II OSK 1827/18 – dostępne w CBOSA).

Odnosząc się w końcu do piątej podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że jest ona niezasadna, gdyż dotyczy stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie ma bowiem istotnego znaczenia, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż IPN opiniował projekt zarządzenia zastępczego, a nie nazwę ulicy. Zaznaczyć przy tym należy, że stwierdzenie to jest w pewnym stopniu uprawnione, gdyż nie jest kwestionowane w sprawie, że Wojewoda, zwracając się do IPN o wydanie opinii, przedstawił tej instytucji projekt zarządzenia zastępczego.

Z tych wszystkich względów NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, odstępując od zasądzenia zwrotu całości tych kosztów z uwagi na to, że rozpoznawana sprawa jest jedną z wielu, w których występują te same zagadnienia prawne, co ma wpływ na zmniejszenie nakładu pracy pełnomocnika skarżącego.