Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1951/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 193, art. 153, art.190, art. 185 par.1, art. 141 par. 4, art. 204 pkt 2, art. 184, art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 636/13 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz A. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 636/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. Sz. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądził od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej A. Sz. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 620/11 (dalej wyrok VII SA/Wa 620/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sz. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] (dalej decyzja z 9 kwietnia 2010 r.) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Minister Zdrowia (dalej Minister) uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. [znak [...]] (dalej decyzja z [...] stycznia 2010 r.) Wojewody Małopolskiego (dalej Wojewoda) o umorzeniu postępowania w związku z odwołaniem A. Sz. od wyników postępowania kwalifikacyjnego w dziedzinie ortodoncji, przeprowadzonego w terminie od dnia 1 do dnia 31 października 2009 r. przez Małopolskie Centrum Zdrowia Publicznego w K. (dalej MCZP) i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ wskazał, że choć § 19 ust. 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. nr 213, poz. 1779 ze zm., dalej rozporządzenie) przewiduje rodzaj postępowania skargowego, w ramach którego osoba nie zgadzająca się z wynikami postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację ma prawo zwrócić się do wojewody o usunięcie nieprawidłowości, to jednak nie jest to środek zaskarżenia, do którego znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do odwołań (art. 127-140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Z tych przyczyn Minister przyjął, że nieprawidłowe było wydanie przez Wojewodę decyzji administracyjnej w trybie przepisów kpa, co skutkowało koniecznością jej uchylenia i umorzenia postępowania, z uwagi na istniejącą od początku jego bezprzedmiotowość.

Stosownie do pouczenia zawartego w decyzji z [...] kwietnia 2010 r. A. Sz. dnia 27 kwietnia 2010 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła Ministrowi Zdrowia naruszenie przepisów postępowania: art. 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1, art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa oraz przepisów rozporządzenia. W jej ocenie sprawa winna być kwalifikowana jako mająca charakter administracyjny, a samo odwołanie winno być traktowane jako odwołanie w rozumieniu przepisów kpa. Organ wydający decyzję nie rozpatrzył wszystkich okoliczności sprawy i niedostatecznie wyjaśnił podstawę prawną decyzji, w konsekwencji niesłusznie przyjął bezprzedmiotowość postępowania.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa i § 19 ust. 10 rozporządzenia utrzymał w mocy własną decyzję z 9 kwietnia 2010 r.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu, że sprawa wszczęta na skutek wniesionego odwołania ma charakter administracyjny, Minister powtórzył, że w sprawie postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego w MCZP, przepisy prawa (w szczególności § 19 ust. 10 rozporządzenia) nie przewidywały wydania decyzji administracyjnej, a samo postępowanie odwoławcze nie było postępowaniem odwoławczym regulowanym przepisami kpa.

Decyzja Ministra Zdrowia z [...] czerwca 2010 r. została zaskarżona przez A. Sz. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca podniosła, że postępowanie kwalifikacyjne do odbywania specjalizacji rozstrzygane jest przez podmiot wykonujący w sposób władczy zadania z zakresu administracji publicznej, tj. MCZP i określa sytuację prawną lub obowiązek indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie, tj. lekarza. Jest bez znaczenia, że w rozporządzeniu nie wskazano w sposób wyraźny formy rozstrzygnięcia w przedmiocie zakwalifikowania lekarza do odbywania specjalizacji, bowiem przepisy prawa materialnego niejednokrotnie przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, lecz także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1605/10 (dalej wyrok VII SA/Wa 1605/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2010 r. wskazując, że była ona decyzją wydaną w trzeciej instancji, a wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2010 r. należało potraktować jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i nadać mu bieg jako pismu o takim charakterze.

Po wyroku VII SA/Wa 1605/10 A. Sz. wniosła pismo procesowe uzupełniające skargę na decyzję Ministra Zdrowia z [...] kwietnia 2010 r., podnosząc dodatkowe zarzuty rażącego naruszenia: 1) art. 15 i 127 § 1 kpa przez wydanie przez Ministra decyzji z [...] kwietnia 2010 r. jako organ II instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie organem II instancji winien być wojewoda; 2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...]3 listopada 2009 r. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na rozstrzygnięciu sprawy odwołania A. Sz. przez Wojewodę w I instancji, podczas gdy zgodnie z § 19 ust. 10 rozporządzenia organ ten winien rozstrzygać ją jako organ II instancji.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2010 r., a także decyzji Wojewody z [...] listopada 2009 r., umarzającej postępowanie w sprawie odwołania od wyniku postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu pisma wskazała, że jest ono skutkiem wydania wyroku VII SA/Wa 1605/10, którym Sąd stwierdził nieważność decyzji Ministra Zdrowia z [...] czerwca 2010 r. Skarżąca przypomniała, że choć Sąd ustalił, że zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2010 r. była decyzją organu trzeciej instancji, to w ocenie skarżącej była w rzeczywistości decyzją organu czwartej instancji. Tym samym z obrotu winna zostać wyeliminowana także decyzja Ministra Zdrowia z [...] kwietnia 2010 r., za czym przemawiają te same argumenty, które zostały wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, a które dawały podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wskazał, że po wyroku VII SA/Wa 1605/10 w obrocie prawnym pozostała prawidłowa decyzja z [...] kwietnia 2010 r., którą uchylił on decyzję Wojewody z [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w związku z odwołaniem A. Sz. od wyników postępowania kwalifikacyjnego w dziedzinie ortodoncji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Analiza zgłoszonych w skardze zarzutów, w ocenie organu, wskazuje na ich całkowitą bezpodstawność. Tak należało ocenić zarzut rzekomego braku dostatecznego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy tj. zarzut naruszenia przepisów art. 6, 7, 8 i 77 § 1 kpa. W ocenie Ministra, całkowicie bezzasadne jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2010 r., bowiem decyzja ta, nie licząc błędnego pouczenia o sposobie jej zaskarżenia, w pozostałym zakresie jest prawidłowa. Zdaniem Ministra, Wojewoda nie miał kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej na skutek złożonego przez stronę odwołania od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską. Nie upoważniał go do tego żaden przepis prawa materialnego, który przewidywałby rozstrzyganie przedmiotowej sprawy w tej formie. Skoro jednak Wojewoda wydał decyzję i pouczył o prawie odwołania się od tej decyzji do ministra, to choć bezpodstawnie, uruchomił tok postępowania odwoławczego przed Ministrem jako organem II instancji.

Oddalając skargę A. Sz. wyrokiem z 6 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 620/11 (dalej wyrok VII SA/Wa 620/11), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Ministra, że przepisy prawa, w szczególności § 19 ust. 10 rozporządzenia, nie przewidywały wydania decyzji administracyjnej w toku postępowania kwalifikacyjnego, a samo postępowanie odwoławcze, będące weryfikacją tego postępowania, nie było postępowaniem odwoławczym regulowanym przepisami kpa. Sąd uznał, że MCZP, które organizuje postępowanie kwalifikacyjne na specjalizację lekarską i podlega wojewodzie, nie może być uznane za organ administracji państwowej. Nie może być mowy o wydawaniu w toku postępowania kwalifikacyjnego decyzji administracyjnych, a następnie o rozpoznawaniu przez wojewodę odwołania (w znaczeniu kodeksowym) od rozstrzygnięcia MCZP. Sąd wskazał, że jego argumentację wzmacnia aktualne brzmienie § 19 ust. 10 rozporządzenia, który stanowi, że lekarz może się zwrócić do wojewody o weryfikację postępowania kwalifikacyjnego, odpowiednio, w terminie 20 dni od dnia ogłoszenia na stronie internetowej wojewody listy lekarzy zakwalifikowanych do odbywania danego szkolenia specjalizacyjnego i listy lekarzy niezakwalifikowanych do odbywania danego szkolenia specjalizacyjnego. Podkreślił, że w przepisie tym nie ma mowy o odwołaniu w znaczeniu środka zaskarżenia, jakim posługuje się kpa. Trudno uznać za możliwe, by przepis ten w poprzedniej wersji przewidywał odwołanie od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską w znaczeniu kodeksowym, po czym ustawodawca zrezygnował z tej formy wprowadzając swoiste postępowanie weryfikacyjne.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2020/11 (dalej wyrok II OSK 2020/11), uchylił wyrok VII SA/Wa 620/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa), bowiem w lakoniczny sposób odniósł się do argumentów zawartych w skardze, a własnego rozstrzygnięcia nie uzasadnił w sposób przekonywujący. WSA nie uzasadnił, dlaczego uznał, że do postępowania wszczętego na skutek odwołania A. Sz. od wyników postępowania kwalifikacyjnego, przeprowadzonego przez MCZP nie znajdują zastosowania przepisy kpa. W ocenie NSA, należało rozważyć, czy w świetle aktualnego orzecznictwa i literatury prawniczej możliwe jest zaakceptowanie poglądu Ministra Zdrowia, że weryfikacja postępowania kwalifikacyjnego z § 19 rozporządzenia dokonana przez Wojewodę, nie stanowi decyzji administracyjnej, a w istocie, że nie może być kwestionowana przed żadnym podmiotem czy sądem, co pozbawia stronę przewidywanej Konstytucją ochrony sądowej. Zdaniem NSA, negatywny wynik postępowania kwalifikacyjnego, o którym mowa w § 19 rozporządzenia, bezsprzecznie stwarza dla lekarza niekorzystną sytuację. Uznanie, że brak jest regulacji określających możliwość kwestionowania negatywnego dla lekarza rozstrzygnięcia w postępowaniu instancyjnym, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może pozbawiać stronę konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu i nie powinno być traktowane jako uprawnione.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej NSA podniósł, że za decyzję administracyjną można byłoby uznać tylko rozstrzygnięcie Wojewody, o którym mowa w § 19 ust. 10 rozporządzenia, a nie sam wynik postępowania kwalifikacyjnego. Tym samym ewentualnie tylko rozstrzygnięcie Wojewody mogłoby być traktowane jako decyzja organu I instancji i dopiero od niej mogłaby przysługiwać możliwość wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia, a więc Ministra. NSA zwrócił uwagę, by Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując ponownie sprawę pamiętał o służebnej roli przepisów prawa wobec obywatela i konieczności zapewnienia temu obywatelowi ochrony sądowej, stanowiącej jeden z głównych filarów demokratycznego państwa prawa i w tym kontekście ocenił charakter władczego rozstrzygnięcia Wojewody, o którym mowa w § 19 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 190 ppsa, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy i stanowisko wyrażone w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest zasadna, mimo że nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, wskazuje że decyzja Ministra została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a decyzja organu I instancji z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa).

Rozpatrując ponownie sprawę, zadaniem Sądu było w pierwszej kolejności udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki charakter ma postępowania kwalifikacyjne dotyczące specjalizacji lekarza przeprowadzone w wojewódzkim centrum zdrowia publicznego i wyjaśnienie wątpliwości co do uprawnień wojewody do władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach osoby biorącej udział w takim postępowaniu.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. nr 213, poz. 1779, zm. [z 2007 r. nr 13, poz. 85; z 2008 r. nr 170, poz. 1050]) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego (WCZP) dwa razy w roku w terminach: od dnia 1 marca do dnia 31 marca oraz od dnia 1 października do dnia 31 października. Postępowanie kwalifikacyjne obejmuje ocenę formalną wniosku o rozpoczęcie specjalizacji oraz postępowanie konkursowe. Do odbywania specjalizacji kwalifikuje się lekarzy, w liczbie odpowiadającej liczbie wolnych miejsc przyznanych na dane postępowanie kwalifikacyjne w danej dziedzinie medycyny w danym województwie, w kolejności od najwyższego wyniku uzyskanego w postępowaniu konkursowym, z wyjątkiem lekarzy, których komisja, o której mowa w ust. 8, nie zakwalifikowała do jej odbywania w poszczególnych trybach.

Zgodnie z § 19 ust. 10 rozporządzenia, od wyniku postępowania kwalifikacyjnego lekarz może się odwołać do właściwego wojewody w terminie 14 dni od dnia zakończenia postępowania kwalifikacyjnego.

W rozpatrywanej sprawie na podstawie powołanego § 19 ust. 10 rozporządzenia skarżąca złożyła do Wojewody odwołanie od wyniku postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego przez Małopolskie Centrum Zdrowia Publicznego w K.. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie, podnosząc że A. Sz. nie mogła być stroną postępowania kwalifikacyjnego do odbycia specjalizacji w dziedzinie ortodoncji, gdyż postępowanie takie nie zostało uruchomione, bowiem Minister nie przyznał miejsca na odbywanie specjalizacji w dziedzinie ortodoncji w ramach miejsc pozarezydenckich. Minister działając jako organ II Instancji uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego i umorzył postępowanie I instancji. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej, bowiem odwołanie o którym mowa w § 19 ust. 10 rozporządzenia nie jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu kpa.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wykładnia przepisów zastosowana przez Ministra nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo Wojewoda nadał swemu rozstrzygnięciu formę decyzji, choć jako niewłaściwe należy uznać zastosowanie przez ten organ art. 105 kpa. Art. 104 kpa określa procesowe pojęcie decyzji administracyjnej. Stanowi on, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Materialne pojęcie decyzji administracyjnej zostało wypracowane przez naukę prawa administracyjnego, a rozumie się przez nią kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, w charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2005, s. 471).

Gdy z przepisów prawa nie wynika w sposób wyraźny forma rozstrzygnięcia, dla uznania, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną, konieczne jest stwierdzenie, że w sprawie wymagana jest konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby, w konkretnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny.

Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z przepisów rozporządzenia, wojewoda działając jako organ administracji publicznej uprawniony jest do kontroli/weryfikacji przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego. Stanowisko organu winno zostać zawarte w rozstrzygnięciu mającym formę decyzji administracyjnej. Nie jest uprawnione twierdzenie Ministra, że organ o wyniku przeprowadzonego przez siebie postępowania winien poinformować stronę wyłącznie pismem. Przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia dla lekarza nie przysługiwałyby mu jakiekolwiek środki zaskarżenia, mimo że organ w sposób władczy określałby sytuację prawną indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie. Jak zaakcentował NSA, stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że postępowanie kwalifikacyjne w sprawie specjalizacji lekarzy i dentystów nie podlega regulacjom umożliwiającym kwestionowanie negatywnego rozstrzygnięcia dla lekarza w postępowaniu instancyjnym, a następnie w postępowaniu sadowoadministracyjnym, pozbawia stronę konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu. Należy mieć przede wszystkim na względzie, że u podstaw każdej wykładni przepisu prawnego tkwić winno założenie racjonalności ustawodawcy. Interpretator winien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które by tworzyło spójny z prakseologicznego punktu widzenia system (Z. Ziembiński, "op. cit.", s. 209). Przemawia to za poglądem, że brak pozytywnego przepisu (określenia drogi sądowej) w istotnej dziedzinie stosunków społecznych, jaką jest uzyskanie prawa do wykonywania zawodu przez lekarza w określonej specjalizacji, nie może być rozumiane jako wyłączenie powszechnie obowiązujących zasad. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, prawo do sądu jest jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego, wynika więc z ustrojowej aksjologii Rzeczypospolitej Polskiej. Płynie z tego wniosek, że brak wypowiedzi ustawodawcy w tym względzie nie może być rozumiany jako wyłączenie drogi sądowej. Milczenie ustawy nie może być interpretowane w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą prawa do sądu (orzeczenie TK z 25.2.1992 r., K 3/91, OTK z 1992 r., cz. I, s. 34). W demokratycznym państwie prawnym prawo do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. W konkluzji przedstawionych rozważań stwierdzić trzeba, że nie ma żadnych racji, które przemawiałyby za wyłączeniem lub ograniczeniem rzeczywistego prawa do kontroli przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego w sprawie specjalizacji lekarzy.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy odnieść się należy do kwestii czy wynik postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską winien stanowić rozstrzygnięcie wydane w formie decyzji administracyjnej. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Istotne jest bowiem rozróżnienie dwu etapów postępowania. Jako etap "pierwszy" określić można postępowanie kwalifikacyjne organizowane przez Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego, podlegające wojewodzie, natomiast etap "drugi", to postępowanie stricte administracyjne, wszczynanie na skutek złożenia przez lekarza odwołania od wyniku postępowania kwalifikacyjnego. W obecnym stanie prawnym jest to wniosek o "weryfikację postępowania kwalifikacyjnego".

Sąd I instancji wyjaśnił, że Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego nie jest organem administracji, nie stosuje więc władztwa administracyjnego w stosunku do stron postępowania w celu rozstrzygnięcia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, nie wydaje też decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne wydawane są bowiem w sformalizowanym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w tej prawnej formie działania (art. 1 pkt 1 kpa). Mogą być one wydawane również przez inne organy państwowe oraz przez inne podmioty, jeżeli są one powołane do załatwiania spraw w tej formie (art. 1 pkt 2 kpa). Organy administracji, o których mowa w art. 1 pkt 1 kpa określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, a inne organy państwowe i podmioty, o których mowa w art. 1 pkt 2 kpa to tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Legalną definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 1 pkt 3 kpa. Organy administracji w znaczeniu ustrojowym zdefiniowano przez ich wyliczenie. Zaliczono do nich: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym samym przepisie do organów administracji publicznej zaliczono też organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, czyli organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Biorąc powyższe pod uwagę bezspornym jest, że Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego nie jest organem administracji publicznej ani w znaczeniu ustrojowym, ani w znaczeniu funkcjonalnym. Konsekwencją tego jest fakt, że do postępowania kwalifikacyjnego nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nie jest możliwe wydawanie w jego toku decyzji, od których przysługiwało by odwołanie do organu wyższego stopnia. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w powoływanym przez skarżącą wyroku WSA w Rzeszowie z 23.1.2008 r., II SA/Rz 463/07. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego, stronie (lekarzowi) przysługuje złożenie odwołania (wniosku o weryfikację). Po jego rozpoznaniu wojewoda winien wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, w której władczo rozstrzygnie kwestię prawidłowości i legalności przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego.

Z tych względów za bezzasadne uznać należało stanowisko skarżącej, że Wojewoda Małopolski orzekał w niniejszej sprawie jako organ II instancji, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności decyzji Ministra Zdrowia wydanej niejako w trzeciej instancji. W ocenie Sądu I instancji organem I instancji jest Wojewoda Małopolski, a od jego decyzji zgodnie z art. 127 § 1 kpa stronie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia jakim w niniejszej sprawie jest Minister Zdrowia.

Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania, stwierdzić należy, że organ odwoławczy wadliwie uznał, że postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe i w konsekwencji błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Należy mieć na względzie, że art. 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Ów przepis nie może być traktowany rozszerzająco. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków i kończy bieg postępowania.

Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 kpa zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok NSA z 21.2.2006 r., I OSK 967/05, Lex 201507). Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka do umorzenia postępowania przed organem I instancji, nie wystąpiła.

Błędna ocena organu co do wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości była konsekwencją naruszenia przez Ministra Zdrowia prawa materialnego w postaci § 19 ust. 10 rozporządzenia.

Z kolei Wojewoda Małopolski naruszył przepisy postępowania polegające na wydaniu decyzji zawierającej rozstrzygnięcie merytoryczne, z jednoczesnym powołaniem się na przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 kpa.

Z przyczyn wyżej podniesionych, Sąd nie odniósł się do kwestii merytorycznych, a mianowicie czy postępowanie kwalifikacyjne w powołanym zakresie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, gdyż będzie to dopiero przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewodę Małopolskiego, który, w zależności od wyniku weryfikacji postępowania kwalifikacyjnego, winien wydać decyzję stwierdzającą, że postępowanie przez prowadzone przez MCZP było prawidłowe lub zająć stanowisko odmienne. Podkreślić przy tym należy, że ewentualna negatywna ocena postępowania kwalifikacyjnego winna dotyczyć wyłącznie A. Sz. i jej sytuacji prawnej. Obowiązkiem Wojewody Małopolskiego będzie rozstrzygnięcie czy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy w stosunku do konkretnej osoby zwracającej się z odwołaniem i w ten sposób uruchamiającej właściwe postępowanie administracyjne, a nie ad abstracto, w oderwaniu od okoliczności faktycznych związanych z tą osobą.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł Minister Zdrowia, reprezentowany przez radcę prawnego J. G., zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, w wyniku błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania

§ 19 ust. 10 w zw. z § 30 ust. 1, § 19 ust. 6, § 22 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 1 pkt 1 kpa i art. 16 ust. 1 ustawy z dna 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. z 2008 r. nr 136, poz. 857 ze zm., dalej uzl) i art. 65 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji przez błędne przyjęcie, że w wyniku kontroli dokonywanej przez Wojewodę na skutek "odwołania" od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską w dziedzinie ortodoncji, prowadzonego przez MCZP w Krakowie Wojewoda Małopolski wydaje decyzję administracyjną w rozumieniu kpa, od której przysługuje odwołanie do Ministra Zdrowia i organ ten winien wydać tym samym merytoryczną decyzję administracyjną w II instancji – podczas gdy prawidłowo należało przyjąć, że § 19 ust. 10 rozporządzenia, wykładany łącznie we wskazanymi w tym punkcie pozostałymi przepisami prawa, nie stwarza podstaw do wydania decyzji administracyjnej przez wojewodę, oraz następnie przez Ministra Zdrowia, co oznacza nadto brak drogi sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej odwołaniem od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską;

II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 153 w zw. z art. 193 ppsa przez niezwiązanie się w całości wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie zawartymi w wyroku II OSK 2020/11, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku VII SA/Wa 636/13. NSA w wyroku II OSK 2020/11, jak wskazano w jego uzasadnieniu, nie zakwestionował "...samej istoty rozstrzygnięcia WSA, ale jego uzasadnienie". Zadaniem Sądu I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wynikającym ze wskazań co do dalszego postępowania w sprawie było w pierwszym rzędzie szczegółowo uzasadnić dlaczego WSA w wyroku VII SA/Wa 620/11 przyjął, że do postępowania wszczętego na skutek odwołania kwalifikacyjnego, przeprowadzonego przez MCZP nie znajdują zastosowania przepisy kpa. Tymczasem Sąd I instancji w zaskarżonemu niniejszą skargą kasacyjną wyroku VII SA/Wa 636/13, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zmienił kierunek orzeczenia w stosunku do kierunku przyjętego w wyroku VII SA/Wa 620/11, bez podania rzeczowo przyczyny tej zmiany i bez dokonania całościowej analizy przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż kompleksowa ocena przepisów prawa materialnego prowadzi do wniosków przeciwnych, niż przyjęte przez Sąd I instancji;

2. art. 190 ppsa polegające na błędnej interpretacji przez Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy – zakresu kwestii prawnych, które zgodnie z powołanym przepisem mają charakter wiążącej wykładni prawa w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze zakres rozstrzygnięcia oraz charakter rozważań prawnych poczynionych przez NSA w wyroku II OSK 2020/11, w którego uzasadnieniu wskazano, że: "...NSA na tym etapie nie kwestionuje samej istoty rozstrzygnięcia WSA, ale jego uzasadnienie..."; uchybienie Sądu I instancji polegające na błędnym przyjęciu, że zakresem wiążącej wykładni NSA objęte zostały przepisy prawa materialnego spowodowało, że WSA w zaskarżonym orzeczeniu, nie dokonał oceny działania organu administracji odnośnie poprawności kierunku rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] kwietnia 2010 r. w aspekcie prawnomaterialnym, która to poprawność została potwierdzona w wyroku VII SA/Wa 620/11 i która miała (zgodnie z wytycznymi NSA) być przedmiotem dogłębnej analizy po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Sąd I instancji. Ustalenia prawne zawarte w wyroku VII SA/Wa 620/11 były prawidłowe, wymagały jedynie bardziej szczegółowego uzasadnienia. Sąd I instancji, zasłaniając się zakresem wiążącej wykładni NSA (błędnie interpretowanym), uchylił się i nie rozpoznał w sposób całościowy wszechstronny kwestii prawnej dotyczącej charakteru prawnego rozstrzygnięcia Wojewody na skutek odwołania lekarza od wyników postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego przez WCZP. Zaniechanie dokonania kompleksowej wykładni przez Sąd I instancji, w ocenie Ministra Zdrowia, miało wpływ na wynik sprawy, gdyż taka (całościowa) wykładnia przepisów prowadzi do wniosków odmiennych, niż przyjętych w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej pusp) i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa – wynikające z błędnej kontroli decyzji z 9 kwietnia 2010 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2010 r. (uznanej przez Sąd I instancji jako decyzja administracyjna w rozumieniu kpa), na skutek nieprawidłowej oceny przepisów prawa materialnego określonych w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia (i co za tym idzie Wojewody) w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, mimo tego że decyzja z 9 kwietnia 2010 r. została wydana w zgodzie z przepisami kpa. W świetle przepisów prawa materialnego i argumentacji prawnej wskazanej w pkt 1 skargi kasacyjnej, odwołania lekarza od wyroków postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego przez WCZP do Wojewody nie wiąże się z wydaniem przez Wojewodę decyzji administracyjnej, skoro zaś Wojewoda decyzję wydał, Minister Zdrowia prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylając tę decyzję i umarzając w całości postępowanie I instancji;

4. [art.] 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, w którym zaniechano analizy stanowisk obu stron oraz wnikliwego i wszechstronnego rozważenia stanu prawnego, w szczególności interpretacji przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego uznał za trafniejszy swój punkt widzenia, co do istoty rozstrzygnięcia Wojewody niż interpretacje przepisów rozporządzenia dokonaną przez Ministra Zdrowia i tym samym dlaczego uznał jako błąd Ministra Zdrowia przyjęcie, że w zakresie postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego przez WCZP nie znajdują zastosowania przepisy kpa. Skoro brak wszechstronnej oceny był zasadniczym powodem uchylenia w sprawie wcześniejszego wyroku VII SA/Wa 620/11 (którym oddalono skargę wniesioną przez skarżącą), tym bardziej Sąd I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zmieniając kierunek rozstrzygnięcia w sprawie winien był odnieść się w uzasadnieniu dlaczego nie podzielił stanowiska Ministra zawartego w decyzji z [...] kwietnia 2010 r. Sąd tego nie uczynił, przez co zaskarżone rozstrzygniecie nosi znamiona dowolności i nie realizuje nałożonego przez NSA obowiązku, w zakresie wyczerpującego uzasadnienia po ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadzonej w sprawie analizy oraz podjętego na jej podstawie rozstrzygnięcia, tak: "...aby strony postępowaniu miały pewność, że rozstrzygnięcie Sądu oparte jest na rzeczywistych przesłankach a nie przypadkowości..." (s. 9 uzasadnienia wyroku II OSK 2020/11);

5. art. 151 ppsa przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy powyżej wskazane uchybienia prawa materialnego oraz przepisów postępowania uzasadniały oddalenie skargi.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi A. Sz. przez jej oddalenie;

- w przypadku uznania, że nie zachodzą warunki do rozpoznania skargi – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

- zasądzenie na rzecz Ministra Zdrowia od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca, reprezentowana przez adw. W. Z., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej "zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi", w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na rozprawie dnia 17 marca 2015 r. skarżąca, reprezentowana przez dwu profesjonalnych pełnomocników, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014 r., poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty z art. 174 pkt 2 ppsa.

Ponieważ wydanie zaskarżonego wyroku VII SA/Wa 636/13 poprzedzone zostało wydaniem prawomocnego wyroku VII SA/Wa 1605/10, a następnie wyroku VII SA/Wa 620/11, uchylonego prawomocnym wyrokiem II OSK 2020/11, przeto kluczowymi dla rozstrzygnięcia sprawy są zarzuty naruszenia art. 190 ppsa i art. 153 w zw. z art. 193 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 193 ppsa jest wadliwy konstrukcyjnie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 153 ppsa reguluje zakres związania wyrokiem w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało uchylone przez sąd I instancji i przekazane do ponownego rozstrzygnięcia organowi. W ponownie toczącym się postępowaniu stanowisko zaprezentowane w prawomocnym orzeczeniu sądu I instancji wiąże organ administracji publicznej i sąd. Brak podstaw prawnych, by regulację tę przenosić na grunt sądowego postępowania odwoławczego, a w szczególności nie może mieć tu zastosowania art. 193 ppsa przywołany przez autora skargi kasacyjnej, przepis ten bowiem zezwala stosować w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odpowiednio przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym pod warunkiem, że brak jest samoistnej regulacji tego postępowania. Art. 193 ppsa należy rozumieć w ten sposób, że przepisy regulujące postępowanie sądowe pierwszoinstancyjne mogą znaleźć zastosowanie w instancji wyższej wyłącznie, gdy brak jest szczególnych przepisów postępowania przed sądem kasacyjnym. Kwestia zakresu związania wyrokiem wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania została uregulowana w art. 190 ppsa, czego nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 3.3.2010 r., II FSK 1481/09, Lex 595798).

W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na stosowanie normy wywiedzionej z art. 153 w zw. z art. 193 ppsa, w przypadku orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie reformatoryjnym (art. 188 ppsa; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, uw. 6, 9, 10 do art. 193 ppsa). Orzecznictwo NSA dopuszcza także do sięgania do normy prawnej wywiedzionej z art. 153 w zw. z art. 193 ppsa, gdy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 in fine ppsa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził inną ocenę prawną niż sąd I instancji, ocena NSA jest wiążąca dla organów administracyjnych i wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w związku z art. 193 ppsa (wyrok NSA z: 12.9.2012 r., II GSK 1093/12, Lex 1244482; 19.2.2013 r., I FSK 511/13, Lex 1494614; 7.8.2012 r., II GSK 655/11, Lex 1244796). Żadna z takich sytuacji procesowych w sprawie nie miała miejsca. W konsekwencji powyższego uznać należało, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć norm wskazanych w zarzucie II. 1 przez autora skargi kasacyjnej, ponieważ nie znajdowały one w sprawie zastosowania. Wyrok II OSK 2020/11 zapadł na podstawie art. 185 § 1 ppsa, a związanie Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie określa wprost art. 190 ppsa. Zaskarżony wyrok nie mógł zatem naruszyć art. 153 w zw. z art. 193 ppsa.

Analiza uzasadnienia zarzutu II. 1 prowadzi wprost do wniosku, że intencją skarżącego kasacyjnie było odwołanie się do art. 190 ppsa i w tym trybie wywiedzenie, że Sąd I instancji nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mimo błędnego sformułowania zarzutu Sąd odwoławczy uznał, że jego uzasadnienie jest na tyle wyczerpujące i czytelne, że możliwe jest jego rozpatrzenie w ramach zarzutu II. 2 (uchwała I OPS 10/09).

Zgodnie z art. 190 ppsa, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak zauważa się w orzecznictwie sądowym, pojęcie "wykładni prawa" o którym stanowi art. 190 ppsa, należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (wyrok NSA z 12.10.2010 r., II GSK 808/09, Lex 746244; wyrok WSA we Wrocławiu z 15.7.2010 r., I SA/Wr 610/10, Lex 673710). W szczególności, z określenia "związany jest wykładnią prawa" wyprowadzany jest wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (wyrok NSA z 29.9.2011 r., I OSK 1130/11, Lex 1068371). W doktrynie zwraca się przy tym uwagę, że odstąpienie od zawartej w orzeczeniu sądowym wykładni prawa dopuszczalne jest w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego po wyroku WSA albo wydania przez NSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię znajdujących zastosowanie w danej sprawie przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 519, uw. 4-5; wyrok NSA z 22.3.2012 r., I OSK 2487/11, Lex 1218864). Żadna z sytuacji przemawiających za odstąpieniem od zawartej w wyroku II OSK 2020/11 w kontrolowanej sprawie nie zaistniała.

Skarga kasacyjna zasadza się na głównym założeniu – że NSA w wyroku II OSK 2020/11 "nie zakwestionował "...samej istoty rozstrzygnięcia WSA ale jego uzasadnienie" (s. 3, 4, 9 skargi kasacyjnej), z czego autor skargi kasacyjnej błędnie wyprowadza wniosek, że NSA co do zasady aprobował wyrok VII SA/Wa 620/11, a jedynie zakwestionował jego uzasadnienie. Taka wykładnia oświadczenia woli Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartego w wyroku II OSK 2020/11, jest błędna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 2020/11 jednoznacznie wskazał, że jedynie z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych NSA uznał za przedwczesne odniesienie się od zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wyrokiem VII SA/Wa 620/11. Naczelny Sąd Administracyjny w żaden sposób nie dał wyrazu temu, by "co do zasady aprobował wyrok" VII SA/Wa 620/11.

Wyrok sądowy jest oświadczeniem woli i wiedzy (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91). Autor skargi kasacyjnej dokonuje błędnej wykładni wyroku II OSK 2020/11, pomijając jego logiczny związek ze skasowanym wyrokiem VII SA/Wa 620/11. Stanowisko zaprezentowane w wyroku II OSK 2020/11 zyskuje na wyrazistości, jeśli się zważy, że Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się w nim do błędnego stanowiska zaprezentowanego w wyroku VII SA/Wa 620/11.

Prawidłowa analiza uzasadnienia wyroku II OSK 2020/11 prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował swe stanowisko wobec trzech zagadnień:

1. uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez to, że Sąd I instancji w bardzo lakoniczny sposób odniósł się do racji zawartych w skardze, a swego rozstrzygnięcia nie uzasadnił w sposób przekonywujący; nie ustosunkował się do innych niż własne argumenty, tym bardziej, że skarżąca sama wskazała Sądowi I instancji na odmienną interpretację przepisów rozporządzenia zawartą w orzecznictwie; nie wskazał, dlaczego uznał za trafniejszy swój punkt widzenia co do istoty rozstrzygnięcia wojewody niż interpretację przepisów rozporządzenia dokonaną przez strony;

2. Sąd I instancji przekonywująco nie uzasadnił, dlaczego uznał, że do postępowania wszczętego na skutek odwołania skarżącej od wyników postępowania kwalifikacyjnego, przeprowadzonego przez MCZP, nie znajdują zastosowania przepisy kpa; nie rozważył, czy w świetle aktualnego orzecznictwa i literatury prawniczej możliwe jest zaakceptowanie poglądu ministra, że weryfikacja postępowania kwalifikacyjnego z § 19 rozporządzenia dokonana przez wojewodę, nie stanowi decyzji administracyjnej, a w istocie, że nie może być kwestionowana przed żadnym podmiotem czy sądem, co pozbawia stronę przewidywanej Konstytucją ochrony sądowej. Zdaniem NSA, negatywny wynik postępowania kwalifikacyjnego, o którym mowa w § 19 rozporządzenia, bezsprzecznie stwarza dla lekarza niekorzystną sytuację. Uznanie, że brak jest przy tym regulacji określających możliwość kwestionowania takiego negatywnego dla lekarza rozstrzygnięcia w postępowaniu instancyjnym, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym może pozbawiać stronę konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu i nie powinno być traktowane jako uprawnione (wyrok NSA z 12.12.2008 r., II OSK 1638/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; [Lex 522623], dalej wyrok II OSK 1638/07). WSA nie rozważał w ogóle czy to, że ww. rozstrzygnięcie wojewody posiada wskazywane w doktrynie i orzecznictwie cechy decyzji administracyjnej - a więc, że jest wydane przez organ administracji i określa sytuację prawną lub obowiązek indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie, tj. lekarza - nie powoduje, że winno być one traktowane jako czynność (rozstrzygnięcie) podjęte w postępowaniu administracyjnym ze wszystkimi tego konsekwencjami. Brak uzasadnienia oddalenia skargi przez WSA, bez rozważenia ww kontrowersji, w sposób ewidentny naruszyło dyspozycję art. 141 § 4 ppsa;

3. ewentualną możliwość uznania za decyzję administracyjną tylko decyzji wojewody, a nie sam wynik działań podjętych przez MCZP na etapie postępowania kwalifikacyjnego; ewentualnie tylko rozstrzygnięcie wojewody mogłoby być traktowane jako decyzja organu I instancji i dopiero od niej mogłaby przysługiwać możliwość wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia, a więc ministra.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wyrokiem II OSK 2020/11 wykładni prawa wskazując, że "WSA winien pamiętać o służebnej roli przepisów prawa wobec obywatela i konieczności zapewnienia temu obywatelowi ochrony sądowej, stanowiącej jeden z głównych filarów demokratycznego państwa prawa i w tym kontekście ocenić charakter władczego rozstrzygnięcia wojewody, o którym mowa w § 19 rozporządzenia. WSA winien przeprowadzoną w sprawie analizę i podjęte na jej podstawie rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadnić, by strony postępowania miały pewność, że rozstrzygnięcie Sądu oparte jest na rzeczywistych przesłankach a nie przypadkowości".

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd w wyroku VII SA/Wa 636/13 dokonał trafnej wykładni wyroku II OSK 2020/11. Skarżący kasacyjnie przeinacza stanowisko Sądu I instancji w wyroku VII SA/Wa 636/13, który nie przyjął, że "zakresem wiążącej wykładni NSA objęte zostały przepisy prawa materialnego" (s. 4 skargi kasacyjnej). Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji, uwzględniając całokształt okoliczności sprawy i stanowisko NSA, zaprezentowane w wyroku II OSK 2020/11. Samodzielnie Sąd I instancji uznał, że decyzja z [...] kwietnia 2010 r. wydana została z naruszeniem prawa materialnego (s. 6 akapit 2 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 636/13), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym ocenę tę podziela.

Użycie w skardze kasacyjnej pojęcia "ustalenia prawne" nie jest trafne - w orzecznictwie i piśmiennictwie (w przeciwieństwie do pojęcia "ustalenia faktyczne"), nie używa się pojęcia "ustalenia prawne". Poglądy prawne zawarte w wyroku VII SA/Wa 620/11 nie były "poglądami prawidłowymi, wymagającymi jedynie bardziej szczegółowego uzasadnienia", jak to przedstawia autor skargi kasacyjnej. Ich błędność jest wyrazista w świetle prawidłowej wykładni prawa materialnego, zaprezentowanej w wyroku VII SA/Wa 636/13. Trafnie Sąd I instancji w wyroku VII SA/Wa 636/13 wyraźnie rozdzielił kontrolowane postępowanie na dwie fazy:

1. toczącą się przed MCZP, ograniczającą się jedynie do oceny formalnej wniosku o rozpoczęcie specjalizacji i postępowania konkursowego (w ramach którego nie orzeka organ administracji publicznej i nie stosuje się środków odwoławczych) – co do tej fazy NSA w wyroku II OSK 2020/11 jednoznacznie przesądził, że "sam wynik działań podjętych przez MCZP na etapie postępowania kwalifikacyjnego" nie może być uznany za decyzję administracyjną;

2. postępowanie przed organami administracji publicznej (wojewodą orzekającym w I instancji i Ministrem Zdrowia, orzekającym w II instancji, w którym zarówno organ I, jak i II instancji orzekają decyzjami), co do której NSA w wyroku II OSK 2020/11, dopuścił "ewentualną możliwość uznania za decyzję administracyjną tylko decyzji wojewody"... "ewentualnie tylko rozstrzygnięcie wojewody mogłoby być traktowane jako decyzja organu I instancji i dopiero od niej mogłaby przysługiwać możliwość wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia, a więc ministra".

Sąd I instancji w wyroku VII SA/Wa 636/13, w granicach art. 190 ppsa prawidłowo uznał, że w sprawie odwołania od wyniku postępowania kwalifikacyjnego lekarza wojewoda orzeka decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Za trafnością tego stanowiska, przemawia utrwalony w doktrynie pogląd, że decyzją administracyjną jest jednostronny, władczy akt organu administracji publicznej rozstrzygający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu nie wynikającą z organizacyjnego lub służbowego podporządkowania organowi, który go wydał, niezależnie od nazwy nadanej w przepisach temu aktowi (J. Borkowski, A. Krawczyk w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Krawczyk, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, System Prawa Administracyjnego, INP PAN 2014, t. 9, dalej System. t. 9, s. 170, nb 33; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, dalej Kpa. Komentarz, s. 419, nb 5).

Po długotrwałym sporze w orzecznictwie i doktrynie, aktualnie wypracowano bardziej wyważone i użyteczne w orzecznictwie stanowisko, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że winna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2015; J. Borkowski, Kpa. Komentarz, s. 418-419, nb 4). Takie stanowisko wynika także z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego w składach powiększonych (uzasadnienie uchwały: 7 Sędziów NSA z 12.10.1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999/1/3; 5 Sędziów NSA z 15.11.1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000/2/54; 7 Sędziów SN z 18.11.2009 r. II PZP 7/2009, OSNP 2010/7-8/82). Tym samym Sąd I instancji w wyroku VII SA/Wa 636/13 prawidłowo – odmiennie niż w wyroku VII SA/Wa 620/11 – opowiedział się za orzekaniem przez Wojewodę decyzją administracyjną o odwołaniu od wyniku postępowania kwalifikacyjnego (§ 19 ust. 10 rozporządzenia), jako organ I instancji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko zaprezentowane w wyroku VII SA/Wa 636/13 pozostaje w zgodzie z wykładnią prawa, zaprezentowaną w wyroku II OSK 2020/11.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 190 ppsa, przy uwzględnieniu argumentów podniesionych w zarzutach II. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej i w ich jego uzasadnieniach, okazał się niezasadny.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia § 19 ust. 10 w zw. z § 30 ust. 1, § 19 ust. 6, § 22 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 1 pkt 1 kpa i art. 16 ust. 1 uzl, i art. 65 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946). Wyrok VII SA/Wa 636/13 oparty był na prawidłowej wykładni wskazanych jako wzorce kontroli przepisów, za wyjątkiem art. 45 ust. 2 Konstytucji RP, który w kontrolowanej sprawie nie był stosowany, a organy administracji publicznej stosować tego przepisu nie były obowiązane.

Normodawca w art. 16 ust. 1 uzl, ani w § 19 ust. 10 w zw. z § 30 ust. 1, § 19 ust. 6, § 22 ust. 1 rozporządzenia, nie wprowadził wprost wymogu orzekania przez wojewodę w sprawie odwołania od wyniku postępowania kwalifikacyjnego lekarza decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Za takim wymogiem, bądź przeciwko niemu, nie opowiedzieli się Komentatorzy (W. Preiss w: red E. Zielińska, Ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Komentarz, Wolters Kluwer 2008, s. 289-320; w późniejszym stanie prawnym - W. Preiss w: red E. Zielińska, Ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Komentarz, LEX 2014, komentarz do art. 16; G. Rączka, w: red. L. Ogiegło, Ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 166-189). Wobec powyższego Sąd I instancji w wyroku VII SA/Wa 636/13 trafnie poszukiwał odpowiedzi na to pytanie w zasadach ogólnych: art. 1 pkt 1 kpa i – zgodnie z wykładnią prawa zaprezentowaną w wyroku II OSK 2020/11 - w wykładni prokonstytucyjnej wskazanych przepisów. Ustawodawca wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji (art. 1 pkt 1 kpa). W doktrynie trafnie wskazuje się, że jeżeli sprawa ma charakter indywidualny, a z prawa materialnego wynika umocowanie organu administracji publicznej do prowadzenia postępowania o charakterze jurysdykcyjnym, to władny będzie on rozstrzygać tę sprawę w drodze decyzji administracyjnej. W wypadkach wątpliwych, dążąc do zapewnienia prawa do sądu, wypracowano domniemanie zastosowania formy decyzji administracyjnej, jeżeli organ miał obowiązek konkretyzacji prawa administracyjnego w indywidualnej sprawie (J. Borkowski, Kpa. Komentarz, s. 12-13, nb 18). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się w tym miejscu do rozważań domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji, wyżej przedstawionych przy zarzucie naruszenia art. 190 ppsa.

Za taką wykładnią przemawia wykładnia prokonstytucyjna wskazanych przepisów ustawowych i rozporządzenia (cz. III pkt 5 uzasadnienia wyroku z 14.6.2006 r., K 53/05, OTK-A 2006/6/66). Na potrzebę takiej wykładni wskazał jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku II OSK 2020/11 (akapit przedostatni), jak i odwołując się do wyroku II OSK 1638/07. NSA podniósł, że konieczne jest rozważenie, czy w świetle aktualnego orzecznictwa i literatury prawniczej możliwe jest zaakceptowanie poglądu Ministra, że weryfikacja postępowania kwalifikacyjnego z § 19 rozporządzenia, dokonana przez wojewodę, nie stanowi decyzji administracyjnej, i nie może być kwestionowana przed żadnym podmiotem czy sądem, co pozbawia stronę przewidywanej Konstytucją ochrony sądowej. Negatywny wynik postępowania kwalifikacyjnego, o którym mowa w § 19 rozporządzenia, bezsprzecznie stwarza dla lekarza niekorzystną sytuację. Uznanie, że brak jest przy tym regulacji określających możliwość kwestionowania negatywnego dla lekarza rozstrzygnięcia w postępowaniu instancyjnym, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może pozbawić stronę konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu i jako takie nie może być potraktowane jako uprawnione.

W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że art. 1 pkt 1 kpa ustanawia przesłankę przedmiotową prawa do procesu na drodze administracyjnej. Jednostka ma prawo do procesu w sprawach indywidualnych załatwianych w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wyprowadzenia bytu prawnego sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej są przepisy materialnego prawa administracyjnego. Prawo do procesu na drodze administracyjnej ma jednostka tylko wtedy, gdy w obowiązującym porządku prawnym zawarta jest norma prawa materialnego dająca podstawę do jej autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki w formie decyzji administracyjnej. Przedmiotowe ograniczenie prawa do procesu na drodze administracyjnej można by uznać za odpowiadające standardom demokratycznego państwa prawnego, pod warunkiem spełnienia przez regulację materialnoprawną standardów demokratycznego państwa prawnego. Przypisany administracji publicznej szeroki zakres zadań i wielość form wykonywania tych zadań powodują, że szukanie w regulacji materialnoprawnej spełnienia przesłanek dopuszczalności prawa do procesu na drodze administracyjnej wymaga podjęcia złożonych zabiegów interpretacyjnych, wyprowadzania wartości wypływających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Doktryna wskazuje na potrzebę szukania przesłanek dopuszczalności prawa do procesu wyprowadzonych z wartości ogólnych. Takie podejście wymusza brak jasnych, przejrzystych rozwiązań w przepisach prawa materialnego (B. Adamiak w: System. t. 9, s. 102-106, nb 6-11).

Za wykładnią prokonstytucyjną przemawiają także argumenty wywiedzione z rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(2007)7 z 20 czerwca 2007 r. w sprawie prawa do dobrej administracji, która za pożądane wskazuje poprzedzenie kontroli sądowej decyzji administracyjnej odwołaniem administracyjnym, a w Rozdziale III rekomendacji ujęto postanowienia odnoszące się do odwołań utożsamianych w tym kontekście ze środkami zaskarżenia decyzji administracyjnej na drodze sądowej (A. Krawczyk w: System. t. 9, s. 31-34, nb 2, 3).

Błędne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, że w wyroku II OSK 2020/11 "NSA nie zakwestionował samej istoty rozstrzygnięcia WSA w wyroku z 6 czerwca 2011 r. [VII SA/Wa 620/11] (a wiec jego kierunku i tego, czy rozstrzygnięcie to pozbawia stronę ochrony sądowej mimo wszystko jest zgodne z prawem...)", skoro NSA w wyroku II OSK 2020/11 jednoznacznie nakazał stosować prokonstytucyjną wykładnię § 19 rozporządzenia i w tym kontekście ocenić charakter władczego rozstrzygnięcia wojewody.

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, normy wywiedzione z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, § 30 ust. 1, § 19 ust. 6, § 22 ust. 1 rozporządzenia i art. 16 ust. 1 uzl, nie mogą wpłynąć na formę rozstrzygnięcia wojewody o odwołaniu od wyniku postępowania kwalifikacyjnego, prawie do odwołania od decyzji wojewody do Ministra Zdrowia i o prawie do sądu. Normy te mogą natomiast wpłynąć na merytoryczną treść decyzji organu administracji publicznej I i II instancji, i na treść ewentualnego wyroku sądowoadministracyjnego, kontrolującego te decyzje.

Ustrojodawca gwarantuje każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Prawo to jest jednym z podstawowych praw podmiotowych jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności w demokratycznym państwie. W bogatym orzecznictwie Trybunału wypracowano stanowisko wskazujące cztery zasadnicze elementy konstrukcyjne prawa do sądu: 1) prawo dostępu do sądu, czyli uruchomienia procedury przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem; 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, w szczególności zgodnie z zasadami tzw. sprawiedliwości proceduralnej; 3) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sądowego; 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (wyrok TK z: 9.6.1998 r., K 28/97, OTK ZU 1998/4/50; 10.5. 2000 r., K 21/99; 24.10.2007 r., SK 7/06, OTK-A 2007/9/108).

Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje prawo do sądowego wymiaru sprawiedliwości, tj. merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu praw jednostki, oraz prawo do sądowej kontroli aktów, które godzą w konstytucyjne prawa i wolności jednostki (wyrok TK z 12.5.2003 r., SK 38/02). W tym ostatnim przypadku sąd realizuje czynności z zakresu ochrony prawnej; chroni jednostkę przed arbitralnością działań podmiotu sprawującego władztwo publiczne (wyrok TK z: 10.5. 2000 r., K 21/99; 2.4.2001 r., SK 10/00; 12.5.2003 r., SK 38/02). W wyroku z 12.5. 2011 r., P 38/08, OTK-A 2011/4/33, Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie reguluje "(...) bezpośrednio zagadnienia liczby organów prowadzących postępowanie mające na celu rozstrzygnięcia sprawy i nie zakazuje (...) ani rozdzielania czynności podejmowanych w celu rozpatrzenia sprawy między różne organy władzy publicznej, ani różnicowania zasad postępowania dla poszczególnych organów. Z perspektywy Konstytucji istotne jest, by ostateczne i wiążące rozstrzygnięcie sprawy należało do sądu sprawującego wymiar sprawiedliwości (...) zgodnie z utrwalonym orzecznictwem konstytucyjnym wystarczy, by w kompetencji sądów była ostateczna weryfikacja rozstrzygnięcia organu niesądowego (...) Nie budzi wątpliwości, że prawo do sądu jest zachowane na gruncie takich regulacji, które - dopuszczając możliwość uruchomienia postępowania przed sądem powszechnym lub sądem administracyjnym - zapewniają kontrolę sądową rozstrzygnięcia, decyzji czy innego aktu indywidualnego kształtującego sytuację prawną jednostki lub innego podmiotu podobnego".

Wniesienie przez skarżącą do wojewody odwołania od wyniku postępowania kwalifikacyjnego (§ 19 ust. 10 rozporządzenia), winno być zakwalifikowane jako wszczęcie sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej i sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sprawa ta stanowi bowiem sprawę indywidualną, dotyczącą praw i wolności lub obowiązków jednostki .

Żadne z warunków ograniczenia prawa do sądu, określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie zachodzą w zakresie postępowania w sprawie odwołania od wyniku postępowania kwalifikacyjnego (§ 19 ust. 10 rozporządzenia). Mimo że autor skargi kasacyjnej podnosi, że "ochrona sądowa w demokratycznym państwie gdy chodzi o ochronę praw jednostek jest zasadą, to jednak doznaje ona ograniczeń, podyktowanych szeregiem przyczyn oraz wartości podlegających równolegle ochronie prawnej" (s. 9 skargi kasacyjnej), to żadnej takiej przyczyny ani wartości nie wskazuje. Nie jest takim wskazaniem podkreślenie słów "wolności i praw innych osób" w cytowanym ustępie 3 art. 31 Konstytucji RP. Rozstrzygniecie o odwołaniu skarżącej od wyniku postępowania kwalifikacyjnego (§ 19 ust. 10 rozporządzenia), zapadnie w sprawie indywidualnej, dotyczącej praw i wolności lub obowiązków skarżącej, a nie praw i wolności lub obowiązków innych lekarzy, zakwalifikowanych do odbywania określonej specjalizacji na podstawie przeprowadzonego tego samego postępowania kwalifikacyjnego, w którym uczestniczyła skarżąca. Ustawodawca nie wprowadził w tej materii żadnego ograniczenia prawa do sądu, nie sposób zatem uznać, że ograniczenie, za jakim opowiada się skarżący kasacyjnie (a którego w istocie brak), spełnia kryteria, o których mowa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z 25.2.1999 r., K 38/98, OTK 1999/2/25, akceptowany przez B. Banaszaka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 224-225, nb 21).

Za odmienną niż zaprezentowana w wyroku VII SA/Wa 636/13 wykładnią prawa nie przemawiały argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – w szczególności przywołany wyrok TK z 11.5.1999 r., [K] 13/98, [OTK 1999/4/71], gdzie wzorcami kontroli dla art. 79 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 98, poz. 602 zm. nr 160, poz. 1086; zm. z 1998 r. nr 123, poz. 779), rozumianego jako dotyczącego pojazdu obejmującego co najmniej zespoły (części) niezbędne do jego identyfikacji, były art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 (zasadniczo różne od prawa do sądu) w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym Trybunał stwierdził zgodność powołanego przepisu ustawowego ze wskazanymi wzorcami kontroli.

Do odmiennego wniosku nie prowadzi także przywołany w skardze kasacyjnej "wyrok" [winno być "postanowienie"] z "18" [winno być "17"] września 2009 r., II OSK1336/09, [Lex 628893], w sprawie ze skargi na czynność Komisji Egzaminacyjnej powołanej przez Ministra Zdrowia polegającej na nie uznaniu za zdany państwowego egzaminu specjalistycznego - jako dotyczące innej instytucji prawnej (§ 32 ust. 4, § 33 ust. 4, § 46 ust. 2 i 5 [§ 46 uchylony z dniem 1 lutego 2007 r.] rozporządzenia w brzmieniu pierwotnym). Nie ulega wątpliwości, że uregulowania rozdziału 5 rozporządzenia (Specjalizacja), zawierają odrębne rozwiązania w stosunku do uregulowań rozdziału 6 rozporządzenia (Sposób i tryb składania egzaminu państwowego). W szczególności § 32, 33, 46 rozporządzenia nie zawierały odpowiednika instytucji odwołania do wojewody od wyniku postępowania kwalifikacyjnego (§ 19 ust. 10 rozporządzenia).

Nadto wyrok II OSK 2020/11 zapadł w przedmiotowej sprawie a wykładnia prawa w tym wyroku wiązała Sąd I instancji, ponownie rozpoznający sprawę wyrokiem VII SA/Wa 636/13 (art. 190 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 2 pusp i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji wyrokiem VII SA/Wa 636/13 dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy przywołać wyżej przedstawione argumenty, przemawiające za prawidłowym uznaniem wyrokiem VII SA/Wa 636/13 decyzji z [...] stycznia 2010 r. jako decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro Minister w decyzji z [...] kwietnia 2010 r. błędnie uznał, że Wojewoda nieprawidłowo wydał decyzję w sprawie w rozumieniu kpa, i z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa uchylił decyzję z [...] stycznia 2010 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji, to obowiązkiem Sądu I instancji było na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa było uchylić zaskarżoną decyzję. Trafnie Wojewódzki Sąd wskazał, że decyzja z [...] stycznia 2010 r. naruszyła przepisy postępowania, bowiem Wojewoda błędnie umorzył postępowanie, powołując art. 105 § 1 kpa, mimo że w uzasadnieniu odniósł się do zagadnień istotnych dla rozstrzygania w sprawie. Obowiązkiem Sądu I instancji było zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa uchylić decyzję z 28 stycznia 2010 r. Prawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji w wyroku VII SA/Wa 636/13 norm wywiedzionych ze wskazanych przepisów, w żaden sposób nie "zagraża stabilności wyników postępowania kwalifikacyjnego i całego systemu rekrutacji lekarzy na specjalizacje lekarskie".

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, ani art. 151 ppsa. Zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 ppsa, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogi te spełnia i zostało prawidłowo skonstruowane. W szczególności Sąd I instancji nie musiał szerzej uzasadniać stanowiska co do przyczyn nie podzielenia stanowiska Ministra zawartego w decyzji z [...] kwietnia 2010 r., skoro stanowisko Sądu w uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 636/13 było weryfikowalne i nie wymykało się kontroli instancyjnej. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawierają normy wynikowe – skoro Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą (wskazując nie tylko literę c, lecz i literę a pkt 1 § 1 art. 145 ppsa), to nie mógł zastosować przeciwstawnej normy z art. 151 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.