Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 404/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 28, art. 37 ust,2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej G.W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lutego 2018 r. inwestor [...] sp. z o.o. wystąpił

z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o. nr [...]" na terenie położonym w obrębie ewidencyjnym [...] na działce nr [...]. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganymi uzgodnieniami wykonanego przez uprawnionego projektanta, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia [...] sp. z o.o. na wnioskowaną inwestycję.

Po rozpoznaniu odwołania G.W., decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] kwietnia 2018 r.

Wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 655/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na skutek skargi G.W., uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] lipca 2018 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że inwestycja dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmującej między innymi wieżę antenową

o wysokości 74,5, dziewięć anten sektorowych i trzy anteny radioliniowe oraz zestaw modułów wyniesionych RRU dla potrzeb obsługi anten sektorowych. Z zebranego

w sprawie materiału dowodowego wynika, iż inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę załączył kompletną dokumentację, w tym oświadczenie

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ostateczną decyzję Burmistrza o lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] grudnia 2017 r. oraz projekt budowlany. Nadto do akt sprawy administracyjnej dołączono "Kwalifikację przedsięwzięcia instalacji radiokomunikacyjnej w przedmiocie oddziaływania na środowisko" sporządzoną na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 71 z późn. zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem z 9 listopada 2010 r.), zawierającą obok stosownych obliczeń, graficzny model obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko. Uwzględniając powyższą dokumentację organ II instancji stwierdził, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu I instancji Wojewoda dokonując tej oceny naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art, 107 § 3 k.p.a., albowiem nie wypowiedział się jednoznacznie, czy

w świetle zebranego materiału dowodowego, zachodzi możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Powyższe nie wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kwalifikacji przedsięwzięcia. Brak jest dokumentów w oparciu, o które można by ustalić w jakim zakresie dane techniczne konkretnej anteny umożliwiają jej pochylenie. Jeżeli bowiem istnieje możliwość pochylenia anteny, tzw. tilt, to tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu przez organ, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości, należało ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie zbadać od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten

i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Ewentualne oddziaływanie w przypadku nachylenia pod różnym kątem anten stacji bazowej jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i powinno zostać zweryfikowane w świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz należycie umotywowane

w uzasadnieniu decyzji. Zmiana pochylenia anteny może być następstwem nie tylko zamierzonych działań inwestora, ale także następstwem zdarzeń niezależnych od niego np. działaniem sił natury. Ponownej weryfikacji powinny wobec tego podlegać takie zagadnienia jak azymuty, możliwość pochylenia anteny - tzw. tilt, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury) bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry), odległość na jaką urządzenie może emitować pole elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowana izotropowo), uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności - rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Powyższe zagadnienie nie było również przedmiotem jakichkolwiek rozważań ze strony organu I instancji.

Sąd I instancji zauważył, że w "kwalifikacji przedsięwzięcia", na którym to dokumencie organ oparł się dokonując analizy oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko zawarto dane dotyczące równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla poszczególnych anten podczas, gdy z dokumentacji wynika, że na maszcie radiowym będzie umieszczonych w sumie dziewięć anten sektorowych, po trzy w każdym

z określonych w projekcie budowlanym azymucie (90 stopni, 190 stopni i 300 stopni). Określono więc oddziaływanie na środowisko jedynie pojedynczych anten, a nie całego przedsięwzięcia. Dla ustalenia, czy dane przedsięwzięcie oddziałuje na środowisko,

w jakim stopniu, czy dana inwestycja może być zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odpowiednio § 2 ust. 1 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. niezbędne jest określenie parametrów zarówno dla poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Kwestia oddziaływania pola magnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnie możliwego emitowania tego pola z urządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji od wyników tej analizy z uwzględnieniem powyższych uwag zależeć będzie , czy przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę inwestor obowiązany był uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa

w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że

w aktach sprawy, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest analizy sposobu wykorzystania terenu, na który oddziałuje sporne przedsięwzięcie, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia, jego oddziaływania na środowisko. W tym zakresie postępowanie zostało również przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a uzasadnienie decyzji nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Na skutek skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 967/19 oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. wynika, iż do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne); liczba anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji pozwala, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na dokonanie jej kwalifikacji i charakteru. Jednym

z podstawowych parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej (tj. m.in. stacji bazowej telefonii komórkowej) jest ilość i moc anten. Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wskazywano, że dla poczynienia prawidłowych ustaleń, w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ich ewentualne nakładanie bądź nachodzenie się spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wartości dopuszczalne.

Z powyższych względów niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia.

Sąd II instancji dodał, że systemowa wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia

z 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia

z 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych

w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie

z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przepis ten jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne.

Jednocześnie Sąd II instancji podkreślił, że przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. nie należy mylić z § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, gdzie jest mowa o wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 wskazanego rozporządzenia (sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju) wchodzi w grę, gdy planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie osiąga progów określonych w ustępie 1 § 3 rozporządzenia. Przedłożona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia, która stanowiła dla organów administracji architektoniczno-budowlanej podstawę do analizy oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, zawiera jedynie dane dotyczące równoważnej mocy promieniowania dla poszczególnych anten podczas, gdy z projektu budowlanego wynika, że na maszcie radiowym będzie umieszczonych w sumie dziewięć anten sektorowych, po trzy

w każdym z określonych w projekcie budowlanym azymucie (90 stopni, 190 stopni i 300 stopni). Określono więc oddziaływanie na środowisko jedynie pojedynczych anten, a nie całego przedsięwzięcia. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że dokument przedłożony przez inwestora nie pozwalał na dokonanie rzetelnej oceny ewentualnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Ponadto organy nie wyjaśniły, czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie jest wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten niejako deklarowanego przez inwestora. W przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Wszystkich tych okoliczności nie zbadały organy administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrujące niniejszą sprawę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie zatem ocenił, że decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty, wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1

i art. 80 k.p.a., w stopniu uzasadniających ich uchylenie. W konsekwencji za niezasadne Sąd II instancji uznał zarzuty podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych.

Po otrzymaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 5 grudnia 2018 r., Wojewoda postanowieniem z [...] maja 2022 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o. nr [...] na terenie położonym w [...] na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...].

Następnie decyzją z [...] sierpnia 2022 r., Nr [...] Starosta umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.

W ustawowo przewidzianym terminie inwestor [...] Sp. z o.o. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] października 2022 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję Starosty z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestor zrealizował budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie uchylona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zatem skoro inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na budowę, pomimo że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

decyzją z [...] grudnia 2018 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu, to nie można zdaniem organu mówić o bezprzedmiotowości postępowania organu

I instancji w sprawie pozwolenia na budowę. Wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie został wycofany przez inwestora. Starosta obowiązany był zatem do prowadzenia postępowania i wydania nowej decyzji. Wojewoda podkreślił, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma na celu legalizacji wykonanych robót budowlanych, gdyż te inwestor realizował legalnie (w oparciu o posiadane ostateczne pozwolenie na budowę). W obowiązującym zaś stanie prawnym ustawodawca przewidział ponadto w art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej jako ustawa - Prawo budowlane), że po uchyleniu pozwolenia na budowę wydaje się nowe pozwolenie. Na możliwość jego wydania nie wpływa również rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego nie wpływa na to również fakt ich zakończenia. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą również konsekwencje prawne wobec pozwolenia na użytkowanie.

Dalej Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić podstawę do wznowienia postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Między decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie zachodzi, wynikająca z przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane, zależność w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zależność ta oznacza, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zatem dla prawnego zakończenia (nie tylko faktycznego) inwestycji niezbędne jest ponowne uregulowanie kwestii pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzję Starosty z [...] sierpnia 2022 r., Nr [...] należało uchylić, a sprawę przekazać Staroście do ponownego rozpatrzenia. Nie jest bowiem możliwe, zdaniem Wojewody wydanie decyzji zgodnej w całości z żądaniem zawartym w odwołaniu. Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w sytuacji, gdy organ I instancji zakończył postępowanie w sposób formalny - poprzez jego umorzenie, byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Wydawane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest bowiem ostateczne i nie służy od niego odwołanie w toku instancji. Umorzenie postępowania przez organ I instancji oznacza natomiast, że nie rozpatrywał on sprawy merytorycznie. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji obowiązany będzie do jej merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 655/18.

Decyzją z [...] marca 2023 r., Nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 1 i 2 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o. nr [...] na terenie położonym w [...] na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych.

Ponownie analizując akta sprawy organ I instancji ustalił, że decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...] Burmistrz zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...] stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] i w wyniku podziału powstały działki o numerach ewidencyjnych gruntu [...] oraz [...], zaś omawiana inwestycja realizowana będzie na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...].

Następnie pismem z [...] października 2022 r. Starosta wezwał inwestora do skorygowania wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie prawidłowego numeru działki ewidencyjnej oraz do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i projektu budowlanego dla działki objętej inwestycją.

Wobec wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez G.W. sprzeciwu na decyzję Wojewody z [...] października 2022 r., znak: [...], postanowieniem z [...] listopada 2022 r. Starosta, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Wyrokiem z 22 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 665/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił sprzeciw G.W. na decyzję Wojewody z [...] października 2022 r., znak: [...] uchylającą w całości decyzję Starosty Nr [...] z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Sp. z o.o. nr [...]" na terenie położonym w [...] na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...]. Wobec powyższego postanowieniem z [...] lutego 2023 r. Starosta podjął z urzędu przedmiotowe postępowanie.

Następnie po uzupełnieniu przez inwestora [...] sp. z o.o. dokumentów zgodnie z wezwaniem z [...] października 2022 r., wniosek – w ocenie organu spełnił wymogi art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazała również, że sprawdził i stwierdził zgodność ww. projektów z ustaleniami zawartymi w decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również z innymi aktami prawa miejscowego.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071). Wskutek nowelizacji doszło do uchylenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Zgodnie z przepisem § 2 tego rozporządzenia do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa

w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu I instancji inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane byłoby uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.). Ponadto projekt budowlany jest kompletny i zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, inwestor posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane oraz został sporządzony przez osoby posiadające właściwe przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych

w budownictwie. Z uwagi na to, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G.W., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając w nim naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w związku z art. 122 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i wydanymi na tej podstawie przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku przez brak sprawdzenia, czy planowana inwestycja spełnia wymagania ochrony środowiska,

- art. 20 ust. 1 pkt 1a i 1b ustawy Prawo budowlane z uwagi na brak

w zaskarżonej decyzji informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę obiektu,

- art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowalne przez brak sprawdzenia projektu w zakresie branży telekomunikacyjnej.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] maja 2023 r., znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na to, że w trakcie postępowania nastąpiła zmiana przepisów prawa, bowiem 4 czerwca 2022 r. weszło

w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), wszelkie instalacje radiokomunikacyjne wyłączone zostały

z przedsięwzięć, które mogą znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymagają, w obecnym stanie prawnym, uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi zaś na to, że rozporządzenie nie zawiera przepisów przejściowych, nakazujących stosowanie do spraw wszczętych

i niezakończonych przepisów w brzmieniu sprzed jego zmiany, to znowelizowane przepisy prawa mają zastosowanie do wszystkich spraw, również do tych wszczętych przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego Starosta, przy wydaniu rozstrzygnięcia nie był związany oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. w zakresie, w jakim zmianie uległ stan prawny.

Dalej Wojewoda podał, że z akt sprawy wynika, iż działka objęta inwestycją znajduje się na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył ostateczną decyzję Burmistrza z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ew. [...]. Przedłożony wraz wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany jest zgodny z warunkami ustalonymi w tej decyzji. Projekt budowlany jest także zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz kompletny, spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.). Projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Spełnione zostały także wymagania dotyczące obowiązku przedłożenia wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa

i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany wykonany został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe, w tym również w zakresie branży telekomunikacyjnej (strona tytułowa projektu). Zawiera on również informację w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (strona 42-45).

Odnosząc się do kwestii oceny stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko w zakresie innym niż wynikająca z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja taka podlega ocenie

w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana w obszarze Natura 2000 [...] oraz [...]. Mając na uwadze lokalizację inwestycji oraz fakt, że nie jest ona bezpośrednio związana z ochroną Natura 2000, ani nie wynika z jej ochrony, Wojewoda miał obowiązek ocenić, czy zamierzenie to może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Przy dokonaniu tej oceny organ uwzględnił wskazane w opisie obszarów Natura 2000 zagrożenia i presje zarówno dla Obszaru [...] jak i dla Obszaru [...]. Wśród tych presji i zagrożeń nie zostały wskazane maszty i anteny komunikacyjne. Dla obszarów tych wskazano, m.in. pozbywanie się odpadów z gospodarstw domowych/obiektów rekreacyjnych, rybołówstwo, polowanie. Biorąc powyższe, w ocenie organu odwoławczego projektowaną wieżę telefonii komórkowej nie należy kwalifikować do przedsięwzięć, które może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Wojewoda nie zgodził się również z twierdzeniem zawartym w odwołaniu, że

w obecnym stanie prawnym brak jest przepisów, na podstawie których możliwe byłoby sprawdzenie, czy spełnione zostały wymagania w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Organ zauważył, że uchylenie rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192 poz. 1883) nie oznacza, że pozostała luka prawna w tym zakresie, gdyż dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych określone zostały

w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz.2448). Natomiast rozporządzenie Ministra Klimatu z 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych

w środowisku (Dz.U. z 2020 r., poz. 258) określa sposób sprawdzenia tych wymogów. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że pomiarów i sprawdzenia, czy dotrzymane zostały dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dokonuje się na działającym obiekcie emitującym pola elektromagnetyczne, nie zaś na takim dopiero projektowanym. Tym samym sprawdzeń wynikających z tego rozporządzenia organ nie dokonuje w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem uprawnionym do tego jest Inspekcja Ochrony Środowiska, nie zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł G.W., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

– art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 122 ust. 1 ustawy

z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i wydanymi na tej podstawie przepisami Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku przez brak jakiegokolwiek sprawdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi ochrony środowiska;

– art. 20 ust. 1 pkt 1) a i 1) b ustawy Prawo budowlane przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o projekt niezawierający informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego;

– art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane przez brak sprawdzenia projektu

w zakresie branży telekomunikacyjnej;

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy;

– art. 10 § 1 k.p.a. przez nieumożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Wojewodę;

– art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego przez organ.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako p.p.s.a.) była opisana powyżej decyzja Wojewody z [...] maja 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z [...] marca 2023 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Sp. z o.o. nr [...] na terenie położonym w [...] na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w warunkach związania powołanymi powyżej wyrokami: WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 grudnia 2018 r., II SA/Go 655/18 uchylającym decyzję Wojewody nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] oraz NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 967/19 oddalający skargę kasacyjną spółki [...], stosownie do art. 153 p.p.s.a

W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowowydanego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10, A. Skoczylas, P. Szustakiewicz (red.), P.p.s.a. Komentarz, C.H. Beck 2016, t. 6 do art. 153

i powołane tamże orzecznictwo) Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych

i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r., II FSK 2523/12).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej może być wyłączony tylko

w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego, a także zmiany przepisów, co zresztą wprost zostało wskazane w art. 153 p.p.s.a.

Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, objęta decyzjami poddanymi kontroli przez WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 655/18, została bowiem zakończona

i inwestor uzyskał decyzję PINB z [...] grudnia 2018 r. [...] zezwalającą na jej użytkowanie.

W kontekście powyższej okoliczności – zdaniem Sądu – organy błędnie uznały, iż dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu, powołując się na treść art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przez ustawę z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471; określaną dalej jako ustawa zmieniająca). W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych.

Przepis ten jednak w takim brzmieniu nie mógł mieć zastosowania

w kontrolowanej sprawie z uwagi na treść art. 25 ustawy zmieniającej. Stosownie do tego przepisu do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych

i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wniosek o wydanie pozwolenie na budowę wpłynął do organu w dniu 21 lutego 2018 r. Wprawdzie w sprawie została wydana w dniu [...] lipca 2018 r. ostateczna decyzja Wojewody, jednakże została ona uchylona powołanym powyżej prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 grudnia 2018 r., II SA/Go 655/18, a tym samym nastąpiło pozbawienie mocy obowiązującej tej decyzji. To z kolei spowodowało, że wszczęta sprawa administracyjna nie była zakończona. Oznacza to, że organ odwoławczy miał obowiązek prowadzić postępowanie tak, jak miało to miejsce przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zasadą jest, że po każdorazowym uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny, postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z 5 maja 2009 r., II OSK 681/08 oraz zwłaszcza wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 2206/16 wydany przy uwzględnieniu niemal tożsamej regulacji intertemporalnej zawartej w art. 6 ustawy z 15 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane Dz. U. z 2015 r. poz. 443 – dalej jako ustawa zmieniająca z 2015 r.).

Wobec powyższego organy obowiązane były prowadzić postępowanie stosując dotychczasowe przepisy ustawy Prawo budowlane, obowiązujące przed 19 września 2020 r., w tym przepis art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który nie normował sytuacji związanej z zakończeniem robót budowlanych, bowiem jednoznacznie z niego wynikało, że decyzję o pozwoleniu na budowę można wydać nie tylko przed rozpoczęciem budowy, ale także po jej rozpoczęciu, jeżeli decyzja pierwotna została wyeliminowana z obrotu prawnego, a także wówczas gdy zachodziły podstawy do wznowienia robót budowlanych. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do stanu prawnego nieuwzględniającego nowelizacji wprowadzonej przepisami ustawy zmieniającej jednolite było stanowisko, że przepisowi art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po zmianie wynikającej

z wejścia w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. ustawy zmieniającej z 2015 r. usuwającej dotychczas pojawiające się wątpliwości interpretacyjne, powinno być nadawane znaczenie pozwalające wydać na wniosek inwestora decyzję o pozwoleniu na budowę nie tylko przed rozpoczęciem budowy, ale także po jej rozpoczęciu, jeżeli pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Przepis ten w omawianym brzmieniu nie prowadził jednakże do objęcia zakresem swojego zastosowania sytuacji związanej z zakończeniem robót budowlanych, ponieważ dopiero w ustawie zmieniającej wprowadził w art. 37 ust. 2 możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę także po zakończeniu budowy, jeżeli wcześniejsza decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r.,

II OSK 2024/20, wyrok NSA z 5 października 2022 r., II OSK 3187/19, wyrok NSA

z 13 stycznia 2022 r., II OSK 461/19).

Sąd w niniejszym składzie przychyla się zatem do poglądu wyrażonego

w podobnej sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej przez spółkę [...] w wyroku NSA z 20 września 2023 r. II OSK 976/22, zgodnie z którym nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że ustawą zmieniającą ustawodawca potwierdził "tok rozumowania" stwarzający podstawę do nieróżnicowania stanu prawnego kształtowanego treścią art. 37 ust. 2 ustawa Prawo budowlane w brzmieniu przed dniem 19 września 2020 r.

Mając zatem na uwadze poprzednie brzmienia art. 37 ust. 2 pkt 2, a także art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego pozwolenie na budowę dotyczy przyszłych inwestycji, stwierdzić należy, że przystąpienie do wykonywania robót budowlanych winno poprzedzać uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, skoro w myśl ustawowej definicji jest to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Dopiero więc legitymowanie się przez inwestora tego rodzaju rozstrzygnięciem upoważnia go do faktycznego rozpoczęcia przedsięwzięcia. Celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dokonanie oceny wykonanych robót i ich ewentualne zalegalizowanie. Zasadność takiego rozstrzygnięcia dotyczy również przypadku, kiedy obiekt budowlany zrealizowano wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednak następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2022 r., II SA/Ke 281/22).

Jeśli zatem roboty budowlane zrealizowano – co nie jest sporne między stronami - organ architektoniczno-budowlany nie może merytorycznie rozstrzygać

w sprawie udzielenia zgody na budowę. Przy czym wyjaśnienia wymaga, że orzecznictwo sądowe zgodne jest co do tego, że jeśli inwestor wzniósł obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę, następnie usunięte z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a więc ignorująca spoczywające na niej z mocy prawa obowiązki, których spełnienie warunkuje podjęcie określonych czynności. W takiej sytuacji, otwarta jest natomiast droga do działań organu nadzoru budowlanego, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem po odpadnięciu ich dotychczasowej podstawy prawnej w postaci pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 18 marca 2011 r., II OSK 532/10).

Przedstawiona powyżej wykładnia powoduje, że merytoryczne rozpatrywanie wniosku [...] Spółki z o.o. o pozwolenie na budowę spornej stacji bazowej - po zakończeniu inwestycji - nie było w niniejszej sprawie możliwe, ani dopuszczalne. Owo zakończenie robót budowlanych stanowiło istotną i prawnie relewantną okoliczność, która zwalniała organ oraz obecnie orzekający Sąd od związania oceną prawną wyrażoną we wcześniej zapadłych wyrokach w kontrolowanym postępowaniu.

Za takim stanowiskiem przemawia również zasad nie działania prawa wstecz, która jest uznawana jest za jedną z podstawowych składników formuły demokratycznego państwa prawnego w zakresie stanowienia i stosowania prawa, a jej nieprzestrzeganie narusza pewność prawa (por. J. Oniszczuk, Konstytucja RP

w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 66). Wymaga ona, by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z 22 sierpnia 1990 r., K 7/90, OTK 1990, nr 1, poz. 5, s. 51). Wprawdzie czasem sądy dopuszczają odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz, jednak dzieje się tak wtedy, gdy nie wywołuje to kolizji z innymi zasadami, wartościami konstytucyjnymi (por. wyrok Sądu Najwyższego z 2 kwietnia 2003 r., I CKN 229/01 ). Trybunał Konstytucyjny dopuszcza działanie prawa wstecz, jeżeli nowa regulacja - retroaktywna - jest korzystniejsza dla adresata (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 1998 r., K 24/97, OTK 1989, nr 2, poz. 13). W związku z tym Sąd doszedł do przekonania, że wyżej wskazany wyjątek od zasady lex retro non agit nie może mieć zastosowania, skoro na szali pozostaje z jednej strony konstytucyjny obowiązek ochrony środowiska (art. 86 Konstytucji RP), a z drugiej nadal inwestorowi - w świetle wcześniejszych rozważań - przysługuje uprawnienie do skorzystania z postępowania naprawczego z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 marca 2023 r., II SA/Łd 255/23).

Powyższej oceny nie zmienia również okoliczność, iż decyzją z [...] sierpnia 2022 r., Nr [...] Starosta umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, a Wojewoda - po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] - decyzją z [...] października 2022 r., znak: [...] uchylił w całości powyższą decyzję Starosty z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta podlegała wprawdzie kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z 22 grudnia 2022 r., II SA/Go 665/22 oddalił sprzeciw, jednakże należało mieć na uwadze ograniczony zakres kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie. Podkreślić bowiem należy, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Z powołanego przepisu wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a, Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy

z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającej w postępowaniu sądowoadministracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach

i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 gru 2017 r., II OSK 3011/17). Sąd rozpoznający sprzeciw nie ma obowiązku weryfikowania przyjętej przez organ oceny w zakresie wykładni i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, a jedynie czy zastosowane przepisy uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA 12 marca 2020 r., II OSK 570/20). Postępowanie sądowoadministracyjne wywołane wniesieniem sprzeciwu toczy się przed sądem administracyjnym jedynie z udziałem organu i wnoszącego sprzeciw. Zgodnie bowiem z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Stąd art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. – mając na względzie konsekwencje wynikające z art. 153 p.ps.a. - należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18). W związku z tym kwestia prawidłowości możliwości stosowania przepisów art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowalne w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą nie podlegała kontroli w sprawie o sygn. akt II SA/Go 655/22 i mogła być poddana ocenie jedynie w niniejszej sprawie z udziałem wszystkich stron postępowania.

Reasumując, Sąd stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy orzekanie

w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę - już po zakończeniu realizacji spornej inwestycji – stało się bezprzedmiotowe, bowiem nie było materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wobec tego organy winny były umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., skoro jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - na mocy art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed noweli, która weszła w życie 19 września 2020 r. - staje się prawnie niedopuszczalne. W konsekwencji bezprzedmiotowe było odnoszenie się do zarzutów skargi.

W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić powyższą ocenę prawną, wykorzystując swoje kompetencji wynikające

z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205

§ 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do:

- wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł, wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.);

- wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265),

- opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.