Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 485/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 36
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 134 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1650/20 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa R. "N." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 8 czerwca 2020 r. nr DLI.VI.7615.308.2019.AS w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Rolnego "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z 8 czerwca 2020 r., nr DLI.VI.7615.308.2019.AS, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, wyrokiem z 28 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1650/20, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 sierpnia 2018 r., nr SN-VII.7570.302.2018.14, oraz zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Przedsiębiorstwa Rolnego "[...]" Sp. z o. o. w [...] kwotę 4070 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość przeznaczona pod budowę drogi krajowej [...] P.-W. położona w gminie [...] (działki nr [...] o pow. 0,6356 ha oraz nr [...] o pow. 0.5942 ha) decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 23 lutego 2018 r., nr 2/2018, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę drogi krajowej [...] [...] -[...] odcinek węzeł [...] - węzeł [...]. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 20 listopada 2018 r. uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego nr 2/2018.

Wojewoda decyzją z 31 sierpnia 2018 r. orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 357.374,00 zł na rzecz Spółki "[...]" za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi krajowej [...] [...] –[...], w pkt 2 powiększył odszkodowanie o kwotę 17.868,70 zł na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w pkt 3 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Wielkopolskiego nr 2/2018 stanie się ostateczna.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu zakwestionowała prawidłowość sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego. W ocenie Spółki rzeczoznawca majątkowy dokonał nieprawidłowego doboru nieruchomości przyjętych do porównania, nie wskazał, jakiego typu były to transakcje, jakie były ich warunki zawarcia oraz jakie cechy mają nieruchomości przyjęte do porównania. Spółka podniosła, że organ prowadzący postępowanie w I instancji naruszył przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 oraz art. 13 k.p.a., co spowodowało, że organ ten nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy. Dodatkowo skarżąca Spółka podniosła, że wywłaszczenie dotyczyło części nieruchomości, przez co pozostała część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. W związku z czym, jej zdaniem, zasadne jest żądanie Spółki o wykupienie całości gruntów za cenę ustaloną w operacie szacunkowym lub zaproponowanie za wydzielone działki ceny wyższej niż w operacie szacunkowym, uwzględniającej rekompensatę za utratę wartości nabywczej pozostałych niewykupionych działek.

Rozpatrując odwołanie, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty przyznanego odszkodowania oraz utrzymał w mocy w pozostałej części (czyli w zakresie określenia wysokości przyznanego odszkodowania) decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał przepisy art. 12 ust. 1-4, art. 18 ust. 1 i ust. 1e tzw. specustawy drogowej, czyli ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), art. 130 ust. 1-4, art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) oraz § 36 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, § 55 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organ II instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...] oraz nr [...]) stanowił sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. N. na zlecenie Wojewody operat szacunkowy z 18 czerwca 2018 r. Rzeczoznawca majątkowy w dniu 1 sierpnia 2019 r. aktualizował sporządzony w sprawie operat szacunkowy.

Biegła ustaliła, że wyceniane działki nr [...] i [...] położone są w miejscowości [...] w gminie [...], na obszarze o charakterze rolniczo-siedliskowym. Przedmiotowe działki nr [...] oraz nr [...] są niezabudowane, częściowo uzbrojone, nie posiadają dostępu do drogi publicznej, znajduje się na nich uprawa pszenżyta. W otoczeniu działek znajdują się tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo oraz zabudowania o charakterze mieszkalno-siedliskowym.

Dla działki nr [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] z 17 maja 2001 r., nr XXVIIl/322/2001 ze zmianami, działka nr [...] znajdowała się w rolniczej przestrzeni produkcyjnej z możliwością wykorzystania dla rozwoju funkcji pozarolniczych.

Natomiast dla działki nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej [...] z 29 grudnia 1997 r., nr [...], zgodnie z którym działka nr [...] przeznaczona była pod tereny parkingowe i usług towarzyszących. Uchwałą Rady Miejskiej [...] z 15 kwietnia 1999 r., nr [...], nastąpiła zmiana planu polegająca na poszerzeniu funkcji terenu poprzez dopuszczenie możliwości lokalizacji stacji paliw.

W sporządzonym operacie biegła przeanalizowała rynek nieruchomości rolnych z terenu gminy [...] z okresu ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę. Wskazała, że ceny gruntów rolnych kształtowały się w przedziale od 2,67 zł do 8,08 zł za m2. Średnia cena wyniosła 4,65 zł za m2. Następnie biegła przeanalizowała rynek nieruchomości przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą oraz pod drogi z rynku lokalnego oraz regionalnego z powiatów położonych na obszarze województwa wielkopolskiego, tj. powiatu kościańskiego, leszczyńskiego, krotoszyńskiego, ostrowskiego, konińskiego, pleszewskiego, rawickiego, kolskiego, nowotomyskiego, średzkiego, śremskiego, wolsztyńskiego, wrzesińskiego oraz chodzieskiego. Wskazała, że ceny gruntów przemysłowych kształtują się na poziomie od 15,14 zł do 57,99 zł za m2. Średnia cena wyniosła 34,80 zł za m2. Natomiast ceny gruntów drogowych kształtowały się w przedziale od 19,57 zł do 43,00 zł za m2. Średnia cena wyniosła 26,92 zł za m2.

Mając na uwadze, że działka nr [...] jest przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod rolę, biegła wskazała, że cel wywłaszczenia powoduje wzrost nieruchomości. W związku z powyższym wycena działki nr [...] została przeprowadzona w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz zgodnie z art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wykaz transakcji drogowych przyjętych do porównania rzeczoznawca przedstawiła w sporządzonym operacie szacunkowym (str. 22 operatu). Wyceniając działkę nr [...] biegła wskazała, że na podstawie analizy rynku wyróżniono trzy cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki: lokalizacja - waga 40%, stopień zurbanizowania terenów oraz przeznaczenie - waga 40%, rodzaj terenu komunikacyjnego - waga 20%. Biegła, wyceniając nieruchomość, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość 1 m2 nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została oszacowana na kwotę 27,38 zł. Wartość działki nr [...] została oszacowana na kwotę 162.692,00 zł.

Następnie biegła dokonała wyceny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Mając na uwadze, że przeznaczona ona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny parkingowe i usługi towarzyszące, biegła wskazała, że cel wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości tej nieruchomości. W związku z powyższym wycena działki nr [...] została przeprowadzona w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod aktywizację gospodarczą, na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia oraz zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wykaz transakcji przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą przyjętych do porównania rzeczoznawca przedstawiła w sporządzonym operacie szacunkowym (str. 19 operatu). Wyceniając działkę nr [...], biegła wskazała, że na podstawie analizy rynku wyróżniono cztery cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki: lokalizacja - waga 30%, powierzchnia działki - waga 20%, uzbrojenie terenu - waga 25%, możliwości inwestycyjne - waga 25%. Biegła wyceniając nieruchomość zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość 1 m2 działki nr [...] została oszacowana na kwotę 30,17 zł. Wartość działki nr [...] została oszacowana na kwotę 191.761,00 zł.

Wartość znajdujących się na działce nr [...] upraw polowych, tj. pszenicy oraz kukurydzy, została oszacowana na kwotę 1.411,00 zł, natomiast wartość upraw polowych na działce nr [...] wyniosła 1.510,00 zł. Ustalone odszkodowanie zostało powiększone o 5% wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ogólnie zatem wartość odtworzeniowa przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] oraz [...] została oszacowana na kwotę 357.374,00 zł i w tej wysokości Wojewoda przyznał należne stronie odszkodowanie.

Po dokonaniu analizy sporządzonego operatu szacunkowego organ II instancji uznał, że wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona prawidłowo. Działka nr [...] została prawidłowo wyceniona na podstawie nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż cel wywłaszczenia zwiększył wartość nieruchomości. Natomiast wartość działki nr [...] została prawidłowo oszacowana zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 134 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż nieruchomości przeznaczone pod aktywizację gospodarczą przedstawiały wyższą wartość niż nieruchomości drogowe. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Przedstawiony jako baza porównawcza zestaw nieruchomości nie budzi wątpliwości, a wytypowane nieruchomości posiadają cechy zbliżone pod względem położenia i właściwości, zaś wszelkie różnice w cechach nieruchomości zostały skorygowane poprawkami kwotowymi. Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza operatu szacunkowego nie wykazała także nieprawidłowości w zakresie dokonanych obliczeń, co pozwala stwierdzić, że określona wartość nieruchomości jest poprawna.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego doboru nieruchomości przyjętych do porównania, Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy wskazała, jakie jest położenie nieruchomości przyjętych do porównania, wskazała również powierzchnię oraz przeznaczenie nieruchomości. Wskazała również, jakie cechy wpływają na wartość nieruchomości. W związku z powyższym organ odwoławczy, na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego, ma możliwość dokonania weryfikacji nieruchomości przyjętych do porównania. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego utraty wartości pozostałej części nieruchomości oraz żądania wykupu całości gruntów za cenę ustaloną w operacie szacunkowym lub zaproponowanie za wydzielone działki ceny wyższej niż w operacie szacunkowym, uwzględniającej rekompensatę za utratę wartości nabywczej pozostałych niewykupionych działek, organ odwoławczy wyjaśnił, że podniesiona kwestia nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Odszkodowanie za wywłaszczenie odnosi się tylko do wywłaszczanej nieruchomości, a więc tego, co zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu zostaje odjęte z majątku wywłaszczanego. W przypadku wywłaszczenia części nieruchomości, będzie to ta część nieruchomości. Natomiast w sytuacji, gdy wywłaszczeniem objęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3 specustawy drogowej). Roszczenie o nabycie pozostałej części nieruchomości uregulowane w powyższym przepisie ma charakter cywilnoprawny. Organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że w sprawach tych właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej występuje do właściwego zarządcy drogi z wnioskiem o wykup gruntu, który utracił dla strony znaczenie gospodarcze. W przypadku odmowy wykupu, stronie służy roszczenie o wykup, które może być dochodzone w postępowaniu cywilnym, toczącym się przed sądem powszechnym.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że decyzja Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu 20 listopada 2018 r., tj. z dniem wydania decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju. W związku z powyższym należało uchylić przedmiotową decyzję Wojewody z 31 sierpnia 2018 r. w części dotyczącej zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna i w tym zakresie orzec o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

Na decyzję Ministra Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca Spółka. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa:

I. materialnego, czyli art. 157 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak zwrócenia się zarówno przez organ I, jak i II instancji o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 18 czerwca 2018 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, podczas gdy z uwagi na niewłaściwe przyjęcie nieruchomości stanowiących podstawę do dokonania oszacowania wartości wywłaszczanych nieruchomości metodą porównywania, jak i z uwagi na zastrzeżenia co do ww. operatu zgłaszane przez skarżącego na etapie składania odwołania od decyzji organu I instancji, organ winien zwrócić się o dokonanie ww. oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych,

II. postępowania, czyli:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i tym samym przyjęciu, że operat szacunkowy z 18 czerwca 2018 r. został sporządzony prawidłowo, podczas gdy przyjęte przez biegłego rzeczoznawcę nieruchomości stanowiące podstawę do dokonania oszacowania wartości wywłaszczonych nieruchomości metodą porównawczą rażąco odbiegają od charakteru wywłaszczanych nieruchomości i tym samym nie wykazują podobieństwa z wywłaszczanymi nieruchomościami,

- art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżanej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienie zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżanej decyzji, w szczególności niewyjaśnienia przez organ I i II instancji, dlaczego organy uznały, że sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę operat został rzekomo sporządzony prawidłowo,

- art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnej ocenie i przyjęciu przez organ I i II instancji, iż operat szacunkowy z 18 czerwca 2018 r. nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiłyby jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 28 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1650/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 sierpnia 2018 r., nr SN-VII.7570.302.2018.14, oraz zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Przedsiębiorstwa Rolnego "[...]" Sp. z o. o. w [...] kwotę 4070 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji stwierdził, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że wydane w sprawie decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363) oraz odpowiednie przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), a także przepisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. z 2021 r. Dz.U. poz. 555).

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacował wartość wywłaszczonych działek nr [...] oraz nr [...] w oparciu o § 36 ust. 1 oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Jak wynika z treści sporządzonego operatu szacunkowego oraz treści uzasadnień organów obu instancji, na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wyceniła wartość działki nr [...], na podstawie zaś § 36 ust. 4 tego rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy wyceniła działkę nr [...].

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, że przepis ten odsyła do stosowania przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie odpowiednio. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek od zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17, E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2018 r., s. 1024-1025). Art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Oznacza to, że uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych, zawiera § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który stanowi, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Oznacza to, że jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (proporcjonalnie do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). Paragraf 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17, oraz z 2 października 2019 r., sygn. akt I OSK 5/18). W niniejszej sprawie taka sytuacja w stosunku do działki nr [...] jednak nie wystąpiła.

W rozpatrywanej sprawie oddzielnie należy rozważyć prawidłowość stanowiska organów orzekających w stosunku do działki nr [...] oraz działki nr [...].

Jeśli chodzi o ustalenia dotyczące działki nr [...], która jest położona na obszarze o charakterze rolniczo-siedliskowym, jest niezabudowana, częściowo uzbrojona, nie posiada dostępu do drogi publicznej i znajduje się na nich uprawa pszenżyta, to nie jest kwestionowana okoliczność, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka ta nie była objęta zapisami miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, zaś w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przeznaczona ona była pod rolę.

Jeśli chodzi o ustalenia dotyczące działki nr [...], to na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla tej działki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej [...] z [...] grudnia 1997 r. nr [...], zgodnie z którym działka nr [...] przeznaczona była pod tereny parkingowe i usług towarzyszących. Uchwałą Rady Miejskiej [...] z [...] kwietnia 1999 r. nr [...] nastąpiła zmiana planu polegająca na poszerzeniu funkcji terenu poprzez dopuszczenie możliwości lokalizacji stacji paliw. W otoczeniu obu działek znajdują się tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo oraz zabudowania o charakterze mieszkalno-siedliskowym.

Jak wynika z wyliczeń biegłej zawartych w sporządzonym operacie szacunkowym:

- ceny gruntów rolnych kształtowały się w przedziale od 2,67 zł do 8,08 zł za m2. Średnia cena wyniosła 4,65 zł za m2.

- ceny gruntów przemysłowych kształtowały się w przedziale od 15,14 zł do 57,99 zł za m2. Średnia cena wyniosła 34,80 zł za m2.

- ceny gruntów drogowych kształtowały się w przedziale od 19,57 zł do 43,00 zł za m2. Średnia cena wyniosła 26,92 zł za m2.

Z tych wyliczeń wynika, że dla działki:

- nr [...] o charakterze rolnym cel wywłaszczenia, czyli budowa drogi krajowej, powoduje wzrost jej wartości,

- nr [...] o charakterze przemysłowym cel wywłaszczenia, czyli budowa drogi krajowej, nie powoduje wzrost jej wartości.

W przypadku działki nr [...], zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, biegła winna była w takiej sytuacji zastosować sposób wyceny opisany w § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Na stronie 16-19 operatu biegła przedstawiła wyliczenie wartości tej działki odpowiadające metodzie wynikającej z § 36 ust. 3 rozporządzenia, jednak wartości tej nie uwzględniła, finalnie szacując wartość wywłaszczonej działki. Zgodnie z tymi wyliczeniami wartość działki nr [...] (powiększona o 50%) wyniosła 64.797,00 zł. Z niewyjaśnionych powodów biegła przedstawiła jednak również alternatywną wycenę przedmiotowej działki [...] na str. 22-25 operatu, opartą o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, która wyniosła 162.692 zł. Biegła powołała się przy tym na § 36 ust. 4 rozporządzenia (str. 22 operatu), który nie mógł mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Wyliczone wartości obu wywłaszczonych działek zostały następnie przez biegłą zestawione w tabeli zatytułowanej "Przedstawienie wartości zawartych w niniejszym operacie szacunkowym" (str. 26 operatu). Jak wynika z treści wyciągu z operatu szacunkowego (str. 2 operatu) ostatecznie biegła, wyliczając oszacowaną wartość wywłaszczonej nieruchomości (czyli sumę wartości obu wywłaszczonych działek), błędnie za wartość działki nr [...] uznała kwotę 162.692 zł, czyli wyliczoną w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowym (191.761 zł + 162.692 zł = 354.453 zł), zamiast kwoty oszacowanej zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia, wynikającej z transakcji nieruchomościami rolnymi (powiększonej o 50%), czyli kwoty 64.797 zł. Mimo że obie metody oszacowania wartości wywłaszczanej działki były opisane w operacie szacunkowym, organy obu instancji bezrefleksyjnie przyjęły za prawidłowe oszacowanie działki nr [...] według transakcji drogowych, powołując się przy tym na art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (str. 4 decyzji organu I instancji) oraz na § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (str. 3 zaskarżonej decyzji organu II instancji), mimo że jak wyjaśniono powyżej, przepisy te nie mogły mieć zastosowania w sprawie oszacowania wartości działki nr [...].

Biegła dokonała także wyceny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Mając na uwadze, że działka ta miała charakterze przemysłowy, a cel wywłaszczenia, czyli budowa drogi krajowej, nie spowodował wzrostu jej wartości, w związku z powyższym wycena działki nr [...] winna była zostać przeprowadzona w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje przemysłowe, czyli z uwzględnieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia. Stosując ten przepis, biegła oszacowała wartość działki nr [...] na kwotę 191.761,00 zł.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że na stronie 6 operatu szacunkowego w opisie działki nr [...] oraz [...] rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że przedmiotowe działki zajęte były pod uprawę pszenżyta. Natomiast na stronie 25 operatu biegła, określając wartość nakładów, przyjęła, że "w dacie wydania decyzji na obszarze wywłaszczanej działki zasiana była uprawa pszenicy oraz kukurydzy". Dokonując wyliczeń, biegła przyjęła jedynie wartości dotyczące pszenżyta, w całości pomijając wartość ewentualnych upraw kukurydzy. Ani biegła, ani organy orzekające nie zauważyły tej różnicy i w żaden sposób jej nie wyjaśniły. Ustalenie zaś, czy na wywłaszczonych działkach prowadzona była jedynie uprawa pszenżyta, czy też pszenżyta i kukurydzy, może mieć znaczenie przy ustalaniu wysokości wartości nakładów znajdujących się na przedmiotowych działkach.

Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie powinna była mieć zastosowanie reguła szacowania określona w § 36 ust. 1 i ust. 3 powołanego rozporządzenia, a nie, jak wadliwie przyjęła w stosunku do działki nr [...] biegła, reguła szacowania zawarta § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Sporna nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była bowiem przeznaczona pod drogę publiczną ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ani w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest warunkiem koniecznym do zastosowania tej regulacji.

Jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową, to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu z przeznaczeniem pod budowę dróg, z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). Oznacza to, że § 36 rozporządzenia wykonawczego uszczegółowia regulację zawartą w art. 134 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejmowane w trybie specustawy drogowej. Znajdzie on zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne byłaby wyższa.

Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie odpowiada zatem zdaniem Sądu wojewódzkiego omówionym wyżej założeniom, ponieważ do oszacowania wartości działki nr [...] przyjęto w nim dane pochodzące z transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym. Powoduje to, że zasadne są także zarzuty procesowe skargi zmierzające do zakwestionowania wartości dowodowej operatu. Z uwagi na wykazaną istotną wadę operatu szacunkowego dotyczącą sposobu szacowania wartości nieruchomości, nie mógł być on uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien zostać sporządzony nowy operat szacunkowy, który zgodny będzie z wykładnią przepisów zawartą w niniejszym orzeczeniu. Podkreślić należy, że w dniu 1 sierpnia 2020 r. analizowany operat szacunkowy, zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stracił ważność.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wniósł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555), dalej: rozporządzenie, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowo zastosowany art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz. 1990, ze zm.), dalej: u.g.n., w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego i nie mógł być on uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n.

Wskazując na powyższe okoliczności skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie zażądała rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma jednakże bezwzględnego charakteru. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sformułowane w rozpatrywanej sprawie są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Ustalając wartość rynkową nieruchomości z uwzględnieniem powyższych przepisów należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości w stosunku do wartości określonej według aktualnego sposobu jej użytkowania. Wywłaszczany nie powinien bowiem ponosić negatywnych skutków, poprzez obniżenie wysokości odszkodowania, z tego powodu, iż jego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. Trudno byłoby racjonalnie uzasadnić obniżenie odszkodowania za przejęte prawo do nieruchomości tym, że określone, przyszłe przeznaczenie nieruchomości, odmienne od dotychczasowego powoduje jej niższą cenę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3142/15).

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela co do zasady stanowisko zawarte w wyroku NSA z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, zgodnie z którym "art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia wykonawczego z 21 września 2004 r. Zgodnie bowiem z ustawowym upoważnieniem do wydania tego rozporządzenia, zawartym w art. 159 u.g.n., Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m.in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4)."

Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zostały zawarte w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2).

W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3).

W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Należy wyjaśnić relacje pomiędzy ustępem 3 i 4 omawianego przepisu. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości nieruchomości przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Warunkiem koniecznym dopuszczalności zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia jest zatem stwierdzenie, że chodzi o nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem wprost, że odnosi się on do tego rodzaju sytuacji. Z kolei przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia odnosi się do sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości.

Kryterium wyboru zastosowania jednego z ww. przepisów nie jest stwierdzenie, że wybrany sposób określenia wartości nieruchomości doprowadzi do określenia tej wartości na wyższym poziomie, korzystniejszym dla właściciela nieruchomości, niż w przypadku wybrania drugiego sposobu określenia wartości nieruchomości.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie jest przedmiotem sporu, że działka nr [...] na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była przeznaczona pod drogę publiczną ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ani w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka ta była przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod rolę. W tych okolicznościach nie można wywodzić, że istniały podstawy do zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że biegła winna była w takiej sytuacji zastosować sposób wyceny opisany w § 36 ust. 3 rozporządzenia, a nie sposób wyceny opisany w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Oznacza to, że sporządzony operat szacunkowy nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, w oparciu o który mogłaby zostać podjęta decyzja odszkodowawcza. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego. Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia § 36 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259).