Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 365/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9g ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 marca 2023 r. nr SKO Gd/4869/22 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. Spółka z o.o. (dalej jako "spółka" lub "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 3 marca 2023 r., wydaną w sprawie SKO Gd/4869/22 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych.

Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy Pruszcz Gdański (dalej zwany "Wójtem" lub "organem pierwszej instancji") nałożył na P. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 26.078 zł za nieosiągnięcie w 2021 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowiły m.in. przepisy art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 i art. 9zb ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r., poz. 1297 ze zm.), dalej zwanej "ustawą" lub "u.c.p.g." Organ pierwszej instancji stwierdził, że osiągnięty poziom recyklingu wyniósł 10,66% w stosunku do wymaganego 20% poziomu. Analiza przedłożonych umów na odbiór odpadów wskazuje, że spółka zawierała umowę tylko na wybrane frakcje odpadów przyjmując oświadczenie właściciela nieruchomości o niewytwarzaniu danego odpadu. W sprawozdaniu odpady zmieszane stanowiły prawie 94 % wszystkich odebranych przez spółkę odpadów. Trudności przedsiębiorcy związane z niemożliwością osiągnięcia wymaganego poziomu nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od naliczenia kary pieniężnej. Organ wskazał też, że możliwość miarkowania kar wynikająca z art. 9zc ustawy nie dotyczy kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 2 ustawy. Jednocześnie, zdaniem organu, w sprawie nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej o jakich mowa w art. 189f § 1 k.p.a., ponieważ spółka nie zaprzestała naruszenia prawa, rozumianego jako nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użytku i recyklingu.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1, art. 189f § 2 i 3 oraz art. 189d k.p.a. a także naruszenie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. w związku z art. 9g pkt 1 tej ustawy.

Wskazując na uchybienie powyższym przepisom spółka podniosła, że organ nie dokonał wszechstronnej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego poprzez brak odniesienia się do wyjaśnień i dokumentów składanych przez spółkę w celu ustalenia czy uczyniła wszystko czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem strony wnoszącej odwołanie powyższe zaniechanie doprowadziło do nieustalenia czy waga naruszenia prawa była znikoma oraz czy zaprzestano naruszania prawa, co uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Strona zarzuciła również, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził wyczerpującej analizy przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a. poprzestając na ogólnym sformułowaniu, że przepisy te nie mogą być stosowane w niniejszej sprawie. Ponadto strona stwierdziła, że przy nakładaniu kary pieniężnej nie uwzględniono przesłanek wskazanych w art. 189d k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ - nakładając karę pieniężną, nie uwzględnił także tego, że podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić. Podkreśliła również, że art. 6 ust. 1c ustawy, na który powołał się organ, wszedł w życie dopiero w dniu 23 września 2021 r., a więc po upływie niemal trzech kwartałów roku, którego dotyczy postępowanie. Oznacza to, że przez zdecydowaną część roku, za który organ wymierzył spółce karę, przepis nakazujący zawieranie umów na wszystkie frakcje odpadów komunalnych nie obowiązywał.

Decyzją z dnia 3 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej zwane "Kolegium" lub "organem odwoławczym"), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g -podlega karze pieniężnej, obliczonej dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zgodnie z art. 9x ust. 3 karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017r., poz. 2490) dokonała ustalenia jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska m.in. za 2020 rok. Natomiast zgodnie z art. 291 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stawki opłat, ustalone w art. 290 ust. 1 oraz określone na podstawie art. 290 ust. 2, za rok poprzedni, podlegają z dniem 1 stycznia każdego roku podwyższeniu w stopniu odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem ogłaszanemu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Minister właściwy do spraw klimatu, nie później niż do dnia 31 października każdego roku, ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokość stawek opłat na rok następny, uwzględniając dotychczasowe zmiany wysokości stawek oraz zasadę, o której mowa w ust. 1. Minister Klimatu obwieszczeniem z dnia 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (M.P. z 2020r. poz.961) ustalił, iż opłata za umieszczenie odpadów na składowisku wynosi 301,84 zł/Mg.

Zgodnie z art. 9g pkt 1 ustawy podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 1 ustawy gminy są obowiązane osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 20% wagowo - za rok 2021. W niniejszej sprawie spółka odbiera odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. W związku z powyższym, to na spółce - przedsiębiorcy odbierającym odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości ciążą obowiązki osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 20% wagowo - za rok 2021.

Obowiązek ten odnosi się, wbrew twierdzeniom spółki, do masy odebranych przez nią odpadów, a nie odpadów odebranych przez inne podmioty czy też ogólnej masy odpadów odebranych na terenie Gminy. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie nie będzie miała znaczenia okoliczność, iż jak wskazuje spółka odebrała na obszarze Gminy zaledwie 5,5% łącznej masy odpadów, a Gmina osiągnęła w 2021 roku poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych na poziomie powyżej 20%.

Kolegium stwierdziło, że kara pieniężna nakładana za uchybienie obowiązkowi ma wyraźną podstawę w przepisie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Nie jest ona przy tym oparta na zasadzie winy, lecz ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest następstwem naruszenia prawa. Ustawodawca wprost postanowił, w jaki sposób zostanie ona obliczona przez organ orzekający w sprawie. W toku postępowania spółka nie kwestionowała sposobu obliczenia ustalonej w zaskarżonej decyzji kary, a zasadność jej nałożenia.

W piśmie z 4 lipca 2020 roku spółka wniosła, aby nie obciążać ją karą wskazaną w art. 9x ust. 2 i 3 w zw. z art. 9g ustawy ponieważ na podstawie umów odbiera głównie odpady od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych (przedsiębiorstw, stowarzyszeń, organizacji i innych placówek wytwarzających odpady); dokłada starań aby informować właścicieli o konieczności selektywnego zbierania śmieci jednak nie jest w stanie wymusić na właścicielach gromadzenia odpadów w sposób selektywny, który umożliwiałby osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu; umowy przewidują korzystniejsze ceny za odbiór odpadów w sposób selektywny niż za odbiór odpadów zmieszanych; spółka w odniesieniu do swoich kontrahentów przedstawia wariant zbierania odpadów selektywnie; istnieje pewna grupa odpadów, których nie da się zakwalifikować do żadnej z grup segregowanych (m.in. środki higieny, pieluchy) nie jest zatem możliwe aby całkowicie zakazać gromadzenia odpadów zmieszanych; kontrahenci mają niską świadomość społeczną; to Gmina Pruszcz jest zobowiązana do realizacji kompanii społecznych; zakłady utylizacyjne kwalifikują odpady odebrane przez spółkę jako tworzywo do odpadów zmieszanych oraz odmawiają przyjmowania określonych frakcji odpadów z nieruchomości niezamieszkałych wskazując na brak możliwości ich zagospodarowania oraz powołując się na pierwszeństwo w odbiorze odpadów z nieruchomość zamieszkałych; to właściciele nieruchomości zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy są zobowiązani utrzymywać czystość i porządek m.in. poprzez zbieranie odpadów w sposób selektywny. W związku z tym spółka wskazała, że nie ponosi winy za niedotrzymanie poziomu recyklingu. W sprawie powinien zostać zastosowany art. 189d k.p.a. ponieważ należy wziąć pod uwagę wagę i okoliczność naruszenia prawa, stopień przyczynienia się strony oraz działania podjęte przez stronę w celu uniknięcia skutków naruszenia. Spółka nie ma możliwości odmowy świadczenia usługi klientowi, który zwróci się do niej z wnioskiem o odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkałej i zgodzi się z ponoszeniem opłat zgodnie z obowiązującym dla danej frakcji odpadów cennikiem.

Spółka w toku postępowania przedłożyła umowy zawierane z właścicielami nieruchomości, obejmujące lata 2001-2019 wraz z aneksami. Wskazała, że spośród 134 obsługiwanych podmiotów w 2020 roku tylko 17 zdecydowało się na zawarcie umów na selektywną zbiórkę odpadów, w 2021 roku liczba ta zwiększyła się do 47, a w 2022 roku do 90 właścicieli. Spółka przedłożyła także pisma kierowane do kontrahentów dotyczące selektywnej zbiórki odpadów, oferty odbioru odpadów komunalnych, symulację określającą miesięczną różnicę kosztów odbioru odpadów przy braku segregacji za 2021 roku. Spółka zawarła pięć umów z zakładami utylizacyjnymi, tym samym jest gotowa świadczyć usługi odbioru wszystkich frakcji odpadów.

Zdaniem Kolegium podniesione przez spółkę okoliczności nie mają w sprawie znaczenia. Spółka prowadzi szeroko zakrojoną działalność gospodarczą, ma doświadczenie na rynku odbioru odpadów i jest w stanie wpływać (w realiach wolnego rynku) na właściwą realizację nałożonych na nią ustawowych obowiązków w zakresie recyclingu. Spółka nie wykazała, że podejmuje starania w celu pozyskania nowych klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych. Z kolei twierdzenia spółki dotyczące nieprawidłowego działania zakładów utylizacyjnych nie zostały poparte żadnymi dowodami. Odpowiedzialność administracyjna nie ma wprawdzie charakteru absolutnego, jednakże spółka nie uwolniła się od odpowiedzialności orzeczonej w zaskarżonej decyzji.

Kolegium zbadało także wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.". Uznało, że skoro ustawodawca określił, iż podmiot jest zobowiązany do osiągnięcia określonego poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyclingu, a stan faktyczny w całości wypełnia znamiona naruszenia ww. normy, to nie można ocenić, iż waga naruszania prawa w tym przypadku jest znikoma.

Kolegium wskazuje, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą także przesłanki wskazane w art. 189f § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie doszło już do naruszenia prawa ponieważ poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów w danym roku nie został osiągnięty. Ustawodawca wiąże samą karę z nieosiągnięciem określonego poziomu w danym roku i na powyższe nie mają wpływu np. działania skarżącej w latach następnych.

Wójt Gminy Pruszcz Gdański jest podmiotem, który stwierdził ww. naruszenie prawa z urzędu, także przesłanka "powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa" w niniejszej sprawie nie zachodzi. Ponadto nie można uznać, że obowiązek osiągnięcia określonego poziomu recyklingu odpadów dotyczył jedynie roku 2021, natomiast obecnie już nie dochodzi do naruszenia przepisów ustawy, ponieważ mamy następny rok kalendarzowy. Rozumowanie spółki prowadziłoby do sytuacji, że w każdym przypadku kara automatycznie "kasowałaby" się w następnym roku kalendarzowym, a przepis art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy miałby charakter iluzoryczny.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, wskazanie organowi I instancji sposobu załatwienia niniejszej sprawy i zobowiązanie go do wydania w określonym terminie decyzji uwzględniającej zgłoszone przez skarżącą wyjaśnienia, tj. decyzji w przedmiocie odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji pomimo tego, że organ I Instancji dokonał wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, skutkującej

a) wadliwością uzasadnienia wydanej decyzji i nieprawidłowym ustaleniem, że Spółka nie uczyniła wszystkiego czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 ustawy, a tym samym nieprawidłowe ustalenie, że waga naruszenia prawa nie była znikoma, a także nieprawidłowe ustalenia w zakresie tego czy zaprzestano naruszania prawa, co ma znaczenie dla możliwości odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;

b) brakiem wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały odstąpienie od nałożenia kary;

2. art. 189d k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że dyrektywy wymiaru kary przewidziane tym przepisem nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, a w konsekwencji jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie przy nakładaniu kary określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g.;

3. art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy pozostawały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, przez co nie zostały one rozstrzygnięte na korzyść skarżącej,

4. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny i niewyczerpujący w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów, na których organ oparł się wydając decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

5. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami wynikał z przyczyn niezależnych od spółki, a tym samym pominięcie faktu, że odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić;

6. zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.), zasady równego traktowania, pogłębiania zaufania obywateli i utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Uzasadniając stawiane zarzuty strona wskazała, że w 2021 roku odbierała z terenu Gminy Pruszcz Gdański wyłącznie odpady z nieruchomości niezamieszkanych, co ma istotne znaczenie, bowiem świadomość przedsiębiorców i innych organizacji dotycząca tego, że ich również dotyczy obowiązek segregacji odpadów jest niska. Znaczenie ma także stosunek ilości odpadów odebranych przez spółkę względem ilości odpadów odebranych łącznie na terenie gminy. Odpady zebrane przez spółkę stanowiły zaledwie 5,5 % łącznej masy odpadów zebranych na terenie gminy, a sama gmina osiągnęła w 2021 roku poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia na poziomie 24,84 %, co oznacza osiągnięcie poziomu wyższego niż wymagany. W konsekwencji żaden interes publiczny nie został naruszony. Naruszenie prawa przez spółkę miało w tych okolicznościach charakter znikomy.

Spółka wnosząca skargę nie zgodziła się także z tym, że w sprawie nie zaistniała przesłanka w postaci zaprzestania naruszania prawa. Zdaniem spółki naruszenie polegające na braku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu za rok 2021 siłą rzeczy uległo zaprzestaniu wraz z końcem 2021 roku. Przesłanka "zaprzestania naruszenia prawa" nie wymaga usunięcia skutków tego naruszenia.

Niezależnie od powyższego organ zaniechał zbadania czy zastosowanie w sprawie mogą mieć przepisy art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Nie zbadano czy zastosowanie przepisów pozwoli na spełnienie celów dla których miałaby być nałożona kara administracyjna ani czy nastąpiło "powiadomienie właściwych podmiotów". Celem ustawodawcy przy wprowadzaniu wskazanych przepisów była rola prewencyjna, która w okolicznościach tej sprawy umożliwiłaby dotrzymanie przez spółkę poziomów recyklingu w kolejnych latach.

Spółka stwierdziła też, że ocena czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana przez organ z uwzględnieniem dyrektyw o jakich mowa w art. 189d pkt 1 k.p.a., czyli z uwzględnieniem wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzeby ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czasu trwania tego naruszenia. Organ powinien zatem dokonać oceny, czy podmiot naruszający uczynił wszystko czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie doszło. Uznanie, że art. 189d k.p.a. nie ma zastosowania do przedmiotowej kary powodowałoby, że kara wskazana w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy w zw. z art. 9g pkt 1 ustawy generowałaby odpowiedzialność absolutną, niezależną od jakichkolwiek przesłanek, a jedynym sposobem uchylenia się od poniesienia kary byłoby zaistnienie przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary określonych w art. 189f k.p.a. Odstąpienie od wymierzenia kary nie oznacza jednak, że dany podmiot w ogóle nie dopuścił się naruszenia, ale że naruszenie istniało, a jedynie odstąpiono od samego tylko wymierzenia kary za danym czyn. Taka wykładnia sprzeczna byłaby z celem przepisów zawartych w rozdziale IVa k.p.a.

Spółka podkreśliła również, że art. 6 ust. 1c ustawy, na który powołał się organ, wszedł w życie dopiero w dniu 23 września 2021 r., a więc po upływie niemal trzech kwartałów roku, którego dotyczy postępowanie. Oznacza to, że przez zdecydowaną część roku, za który organ wymierzył spółce karę, przepis nakazujący zawieranie umów na wszystkie frakcje odpadów komunalnych nie obowiązywał. Kwestię tę organ II instancji pominął, wskazują, że spółka miała wpływ na strukturę odpadu przeznaczonego do dalszego przerobu i recyklingu poprzez m.in. konstruowanie umów zgodnie z brzmieniem przepisów.

Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości mają obowiązek selektywnej zbiórki odpadów. Realizacja tego obowiązku podlega kontroli dokonywanej przez odpowiednie organy gminy. Spółka nie ma żadnych mechanizmów prawnych do weryfikacji oświadczeń i działań kontrahentów. Jedyne co może uczynić to liczyć na skuteczność działań organów administracji rządowej i samorządowej.

Końcowo spółka podkreśliła, że nałożenie na nią administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych może skutkować pozbawieniem jej możliwości udziału we wszystkich zamówieniach publicznych, w których zamawiający zastosują przesłankę wykluczenia z postępowania, o której mowa w art. 109 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z 11 września 2019 r. prawo zamówień publicznych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z tego powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium wydana w przedmiocie nałożenia na spółkę pieniężnej kary administracyjnej określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. w związku z nieosiągnięciem w 2021 r. - w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów komunalnych - poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

Spór nie dotyczy wyliczenia samej wysokości kary pieniężnej, której strona nie kwestionuje. Skarżąca kwestionuje natomiast zaistnienie podstaw do wymierzenia jej ww. kary, wskazując na braki w analizie przesłanek odpowiedzialności administracyjnej, w tym w szczególności okoliczności, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów wynikał z przyczyn od spółki niezależnych. Zdaniem skarżącej, wobec uznania, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnej, organy winny były dokonać oceny możliwości przypisania jej odpowiedzialności z perspektywy ww. okoliczności, a także innych przesłanek, wynikających z art. 189d k.p.a. Skarżąca podkreśla przy tym, że podejmowała kroki, mające na celu podniesienie świadomości kontrahentów w zakresie konieczności selektywnego zbierania odpadów, kierując do nich pisma, w tym także oferując im korzystniejsze warunki finansowe za wywóz odpadów zbieranych selektywnie. Tym samym spółka w swoim przekonaniu podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania w 2021 r. wymagań wynikających z art. 9g pkt 1 ustawy. Nie ma natomiast wpływu na to, jakie frakcje odpadów są jej przekazywane przez właścicieli nieruchomości, a także jaka część odpadów ma zostać poddana recyklingowi, a przepis art. 6 ust. 1c ustawy, nakazujący zawieranie umów zapewniających odbiorcom odbiór wszystkich frakcji odpadów, na który powołał się organ, wszedł w życie dopiero w dniu 23 września 2021 r., a więc po upływie niemal trzech kwartałów roku, którego dotyczy postępowanie. Argumentowała też, że to rolą organu jest przeprowadzenie działań edukacyjnych, a także wszelkich innych, które pozwolą na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu. Zdaniem spółki, w tych okolicznościach, zaistniały również podstawy z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nakładania kary. W przekonaniu spółki bowiem, w okolicznościach sprawy waga stwierdzonego naruszenia ma charakter znikomy, zwłaszcza w kontekście osiągnięcia z nadwyżką przez Gminę Pruszcz Gdański wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, a spółka zaprzestała naruszenia prawa z końcem 2021 roku, co oznacza, że organy bezpodstawnie odstąpiły od zastosowania wobec niej instytucji, wynikającej z ww. przepisu. Zarzuciła również, że w sytuacji gdy organy nie znalazły podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 189f § 1 k.p.a., ich obowiązkiem było przeprowadzenie analizy możliwości zastosowania przepisów art. 189f § 2 i 3 k.p.a., czego w sprawie zabrakło, a miało wpływ na wynik sprawy.

Zarysowane powyżej kwestie sporne były już przedmiotem rozstrzygnięć sądów wojewódzkich i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 17 lutego 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 1326/21, wyroku WSA w Bydgoszczy z 12 kwietnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Bd 1108/22, wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 957/22, jak również wyrok tutejszego Sądu z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 713/22). W ocenie Sądu argumentacja skargi w jej zasadniczym kształcie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa lub 3b ust. 1 u.c.p.g. (za rok 2021). Zatem w świetle przytoczonego przepisu, to na skarżącej, jako podmiocie odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości ciążył m.in. obowiązek osiągnięcia w 2021 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przy czym poziom ten został określony w art. 3b ust. 1 – w wysokości co najmniej 20% wagowo. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., obliczanej zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g., czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

W świetle treści tych przepisów nie może ulegać wątpliwości, że obowiązek osiągnięcia wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, obciąża przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości niezależnie od takiego samego obowiązku ciążącego na gminie czy innych przedsiębiorcach również odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Odpowiedzialność spółki zatem za osiągnięcie wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych jest jej indywidualną odpowiedzialnością, niezależną od tego, czy wymagany poziom udało się ostatecznie w gminie osiągnąć.

Warto podkreślić, że wprowadzone ustawą poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych służą realizacji postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L.2008.312.3), tak zwanej dyrektywy ramowej 2008/98/WE. Celem dyrektywy jest zbliżenie UE do "społeczeństwa recyklingu", dążącego do eliminacji wytwarzania odpadów i do wykorzystywana odpadów jako zasobu (pkt 28 preambuły). Zgodnie z art. 1 dyrektywy, ustanawia ona środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie powstawaniu i zmniejszenie ilości odpadów oraz negatywnego wpływu ich wytwarzania i gospodarowania nimi oraz przez zmniejszenie całkowitego wpływu użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania, co ma zasadnicze znaczenie dla przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym oraz dla zapewnienia konkurencyjności Unii w perspektywie długoterminowej. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi implementację przepisów powyższej dyrektywy.

Adresatem obowiązków wynikających z art. 9g ustawy jest podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Przedsiębiorca działający poza gminnym systemem gospodarowania odpadami jest zatem zobowiązany do osiągnięcia tych samych wskaźników jak gmina. Taka regulacja wynika stąd, że na gminie spoczywa obowiązek osiągania określonych poziomów, natomiast w zakresie określonym w art. 9g nie jest ona odbiorcą odpadów i nie ona organizuje ich odbiór. Jednocześnie dzięki tym obowiązkom gminy mogą w sposób kompleksowy monitorować działania podejmowane zarówno przez właścicieli nieruchomości, jak i przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, co w efekcie ma przyczyniać się do zwiększenia osiąganych poziomów wyznaczonych przepisami Unii Europejskiej. Obowiązki te mają też na celu motywowanie przedsiębiorców i podmioty wytwarzające odpady do podejmowania na szeroką skalę działań służących zmniejszeniu ilości ich wytwarzania w zakresie, w jakim nie jest możliwy ich recykling. W innym wypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3015/17). Przedsiębiorca prowadzący tego rodzaju działalność musi się liczyć z ustawowymi wymaganiami. Do niego należy takie zorganizowanie przedsiębiorstwa, które zapewni spełnienie wskazanych wymagań. Powinien dołożyć wszelkiej staranności, żeby osiągnąć wielkości wynikające z ustaw. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach. Przedsiębiorca, który dąży do wywiązania się z tych obowiązków, powinien oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. W razie potrzeby może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu.

Niezasadne są tym samym zarzuty skargi dotyczące braku możliwości osiągnięcia przez skarżącą wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, podnoszone w kontekście absolutnego charakteru odpowiedzialności nałożonej na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Przede wszystkim za nieracjonalne w myśl zasad konstytucyjnych należałoby uznać działanie prawodawcy gdyby przyjąć, jak tego faktycznie domaga się skarżąca, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma ona obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych albo też, że podjęta przez nią kampania informacyjna wyczerpuje limit starań przedsiębiorcy w tej mierze. Takie przekonanie niewątpliwie przekładałoby się na praktykę biznesową przedsiębiorców zajmujących się gospodarowaniem odpadami, bowiem w takiej sytuacji nie byliby oni skłonni podejmować i wykonywać działalności gospodarczej skazanej na brak powodzenia ekonomicznego. Ponadto w konsekwencji takiego rozumowania przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. mógłby się okazać w praktyce "martwy", ponieważ przedsiębiorca zawsze mógłby się powołać na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, uzasadniając to nieskutecznym podejmowaniem różnych dostępnych mu działań, ukierunkowanych na realizację tego celu. Takiej interpretacji tych przepisów Sąd nie podziela.

W ocenie Sądu, skarżąca zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych zmieszanych miała możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Spółka podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży, działająca od wielu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Powinna też mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów. Spółka wykazała wprawdzie, że podejmowała działania mobilizujące swoich kontrahentów - właścicieli nieruchomości zbierających (oddających) odpady selektywnie do właściwego wywiązywania się z tego obowiązku, kierując do nich pisma informujące i promujące postawy selektywnego zbierania odpadów. Działania te jednak w 2021 roku nie były wystarczające. W ocenie Sądu powyższe nie oznacza, że przyczyny, które spowodowały brak osiągnięcia wymaganego ustawą poziomu przygotowania omawianej kategorii odpadów do ponownego użycia i recyklingu, były niezależne od skarżącej. Spółka, jako przedsiębiorca, winna była bowiem podjąć takie działania, które zapewniłyby właściwy poziom przygotowania omawianej kategorii odpadów do ponownego użycia i recyklingu. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie miała wpływu na nieosiągnięcie zgodnie z treścią art. 9g u.c.p.g. obowiązujących w 2021 r. poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

W sprawie niniejszej nie jest sporne, że spółka nie osiągnęła wymaganego ustawą poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2021, stąd nałożenie na nią kary było uzasadnione. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy przy tym do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Przesłanką jej wymierzenia jest zatem obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy. Potwierdza to treść art. 9zc ust. 1 ustawy, który przy nakładaniu kar pieniężnych nakazuje uwzględniać stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu – z tym jednak, że nie ma on zastosowania do kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy. Zakładając racjonalność ustawodawcy pominięcie w tym artykule kary wymierzanej na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy uznać należy za celowe działanie, potwierdzające, że nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej bez możliwości jej miarkowania ze względu na takie okoliczności, jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu.

Podstawy prawnej dla takiego miarkowania nie można poszukiwać też w treści art. 189d k.p.a., jak tego domaga się skarżąca. Zgodnie z tym przepisem, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Niemniej jednak zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., przepisy działu IVa nie mają zastosowania w przypadku uregulowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Zasady wymiaru będącej przedmiotem postępowania kary wynikają z ustępu trzeciego art. 9x u.c.p.g., który stanowi, że karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Ustawa jednocześnie wyłącza możliwość uwzględniania przy wymiarze kary nakładanej na podstawie powyższego przepisu innych okoliczności, takich jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Nie zachodzi zatem sytuacja braku uregulowania w ustawie szczególnej (u.c.p.g.) przesłanek wymiary kary pieniężnej, która uzasadniałaby sięgnięcie do przepisów art. 189d k.p.a. Powyższego poglądu nie zmienia okoliczność, że określone przepisem art. 189d k.p.a. przesłanki wartościowania kary pieniężnej ujęte zostały szerzej, niż to uczynił ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem niezmieniony pozostaje ustawowy warunek wynikający z art. 189a § 2 k.p.a. stosowania regulacji kodeksowej wyłącznie w warunkach braku regulacji szczególnej w danym zakresie, przy czym brak ten należy pojmować jako brak zupełny.

W ocenie Sądu brak było również podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten, w odróżnieniu do art. 189d k.p.a., ma zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawa ta bowiem nie zawiera regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Stanowisko takie zawarte zostało w uchwale NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21, w której wyrażono pogląd, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosuje się art. 189f k.p.a. W myśl przywołanego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Analizując ten przepis podnieść należy, że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Mając to na uwadze przyjąć należy, że w niniejszym przypadku nie można mówić, aby naruszenie prawa było znikome. Chronionym dobrem jest dobro wspólne, jakim jest środowisko, a celem – ograniczenie negatywnego oddziaływania na jego elementy przyrodnicze, poprzez wprowadzenie obowiązku osiągnięcia określonych limitów recyklingu. Wprowadzone zatem ustawą poziomy recyklingu w ramach gospodarowania odpadami komunalnymi ukierunkowane są na ograniczenie negatywnego wpływu na środowisko zbędnych wytworów działalności ludzkiej. Kwestia negatywnego wpływu na środowisko odpadów nie budzi większej wątpliwości i jest oczywista. Stąd też, wbrew stanowisku spółki, osiągnięty przez nią poziom recyklingu w relacji do wymaganego, jak słusznie wskazało Kolegium, ma istotne znaczenie w kontekście oceny "znikomości" naruszenia. Otóż poziom recyklingu wymagany od spółki wynosił 20% masy odebranych odpadów komunalnych. Tymczasem, według ustaleń organów, faktycznie wskaźnik ten wyniósł 10,66 %, niewiele ponad połowę wymaganego poziomu. Powoływana okoliczność, że odbierane przez spółkę z terenu gminy Pruszcz Gdański odpady komunalne stanowią w istocie niewielką część wszystkich odebranych w 2021 r. z terenu Gminy odpadów, wobec czego ilość ta nie mogła mieć wpływu na poziom recyklingu osiągnięty przez Gminę, gdyż Gmina wymagany poziom osiągnęła, nie może odnieść spodziewanego przez skarżącą skutku co do oceny realizacji obowiązku z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. Przychylenie się do stanowiska strony podważałoby cel przyjęcia obowiązujących w tym względzie uregulowań prawnych, związanych z ochroną środowiska, adresowanych – niezależnie – do przedsiębiorców oraz do gmin. Należy przy tym mieć na uwadze, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów, przy czym poziom ten ma charakter wymaganego minimum. A zatem, zarówno przedsiębiorcy jak i gminy powinni dążyć do tego, aby te poziomy osiągnąć w jak najwyższym stopniu. Fakt, że wynik osiągnięty przez skarżącą nie przełożył się w sposób negatywny na wynik gminy, która zrealizowała ustawowy cel, nie może świadczyć o znikomej wadze naruszenia, którego dopuściła się skarżąca. W ocenie Sądu sytuacja osiągnięcia określonych poziomów recyklingu przez gminę nie może prowadzić do różnicowania sytuacji przedsiębiorców z perspektywy oceny wagi naruszenia prawa, bowiem byłoby to nieracjonalne i dyskryminacyjne. Ewentualnie nieosiągnięcie przez gminę wymaganych w tym względzie poziomów wiąże się z wymierzeniem jej odpowiednich kar, którymi mogą być w efekcie obciążeni jej mieszkańcy m.in. w następstwie podwyżek stawek za odbiór odpadów. Nie można jednak przyjąć, że w tym zakresie waga naruszenia prawa przez konkretnego przedsiębiorcę jest znikoma, w zależności od tego czy faktycznie dana gmina obowiązujące ją poziomy recyklingu odnośnie do danych frakcji odpadów w danym roku osiągnęła, czy też nie.

Biorąc po uwagę brzmienie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. odstąpienie od wymierzenia kary może mieć miejsce, jeśli obie przesłanki wynikające z tego przepisu zachodzą, a więc zarówno waga naruszenia prawa jest znikoma jak i zachodzi okoliczność, że strona zaprzestała naruszania prawa. Przesądzenie o braku znikomości naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy czyni niecelowym rozważanie w przedmiocie przesłanki zaprzestania naruszenia prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wadliwego zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f §§ 2 i 3 k.p.a. wskazać należy, że Sąd go nie podziela. Zgodnie z ww. przepisami w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2).

Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3).

W kwestii zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie § 2 art. 186f k.p.a. wypowiedział się NSA w wyroku z 10 maja 2023 r. w sprawie I OSK 957/22 i Sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd ten w pełni akceptuje i przyjmuje jako własny (z uwzględnieniem odmienności stanu faktycznego). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że procedura inicjująca możliwość odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 186f § 2 k.p.a. nie została wszczęta, organ bowiem nie wydał postanowienia, o którym mowa w tym przepisie. Należy mieć przy tym na uwadze, że jej zastosowanie przez organ ma charakter fakultatywny. Co więcej, w celu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f §§ 2 i 3 k.p.a. niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Zdaniem Sądu, wysoce wątpliwe byłoby uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę charakter kary i dobro chronione (środowisko), że odstąpienie od jej nałożenia pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Niezależnie od tego jednak, zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a. zostało pozostawione uznaniu organu i nie wynika z akt sprawy, aby zostało w niej wydane postanowienie, o jakim mowa w tym przepisie. Na postanowienie to nie przysługuje przy tym zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego, nie przysługuje zatem także skarga na bezczynność w przypadku zaniechania jego wydania. Organ w granicach przyznanego mu uznania uprawniony jest do wydania postanowienia z art. 189f § 2 k.p.a. bądź niewydania takiego postanowienia i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadach ogólnych. Z tego powodu, w ocenie Sądu, zarzuty pod adresem braku zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. nie mogą doprowadzić do wniosku, że jakiekolwiek uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie zasadnie uznały bowiem, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie jej celów. Ponadto zauważyć należy, że w tej konkretnej sprawie skarżąca nie miała jakiejkolwiek możliwości usunięcia naruszenia prawa, jakiego dokonała. Nie sposób także przyjąć, by samo powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, w świetle wagi dobra chronionego (vide art. 86 Konstytucji RP), mogło stanowić wystarczającą okoliczność umożliwiającej odstąpienie od nałożenia na nią kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 3 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji nie dopuściły się też naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a., w sytuacji gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby treść przepisów art. 9g i art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g., stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, budziła wątpliwość w zakresie jej interpretacji w odniesieniu do stanu prawnego niniejszej sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę należało przyjąć, że sprawa została w postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyjaśniona i rozważona w zakresie niezbędnym do jej końcowego załatwienia zgodnie z przepisami prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi zaskarżone rozstrzygnięcie zostało też uzasadnione w sposób odpowiadający wszystkim wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.