Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7721/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 52 § 1 i § 2, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5, art. 6, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 318/21 w sprawie ze skargi P. S. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 318/21 zobowiązał Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej także jako: organ) do rozpoznania wniosku P. S. (dalej także jako: skarżący) z dnia 17 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący pismem z dnia 17 marca 2021 r. zwrócił się do organu, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyników badań produktów leczniczych zawierających metforminę, dostępnych na rynku polskim, które Główny Inspektor Farmaceutyczny w styczniu 2020 roku pobrał i skierował do badań w Narodowym Instytucie Leków.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 1 kwietnia 2021 r. poinformował skarżącego, że w jego ocenie żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej i wyjaśnił jednocześnie, że w kwestii produktów zawierających Metforminum organ ściśle współpracował z Ministerstwem Zdrowia, Urzędem Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych oraz Europejską Agencją Leków (EMA) i Europejskim Dyrektoriatem ds. Jakości Leków i Opieki Zdrowotnej (EDQM). Organ dodał, że badania produktów leczniczych prowadzone w całej Europie w laboratoriach należących do sieci OMCL (w Polsce w Narodowym Instytucie Leków) były na bieżąco monitorowane i konsultowane, a na podstawie wyników badań podejmowane były działania mające na celu ochronę zdrowia pacjentów. Organ poinformował, że wskutek dokonania analizy danych uzyskanych z badań produktów w laboratoriach OMCL oraz wyników badań prowadzonych przez wytwórców, przyjęty został plan działań naprawczych, mający na celu wprowadzenie zmian w procesach wytwórczych prowadzących do wyeliminowania obecności nitrozoamin z produktów zawierających Metforminum, a w efekcie końcowym Europejska Agencja Leków w porozumieniu z organami kompetentnymi krajów członkowskich uzgodniła, że wszyscy posiadacze pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktów zawierających substancję czynną Metforminum są zobowiązani do wdrożenia tymczasowych działań w zakresie badania wszystkich nowych serii produktu leczniczego przed ich zwolnieniem do obrotu. Jak wskazał organ działanie to zostało wdrożone dla wszystkich serii zwalnianych do obrotu po dniu 1 listopada 2020 roku.

W piśmie z dnia 2 kwietnia 2021 r. P. S. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 17 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu żądanej informacji na wniosek, a także art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek i wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 17 marca 2021 r. oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi P. S. wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym przedmiotem złożonego przez niego wniosku nie jest informacja publiczna i w związku z tym oraz z uwagi na to, że organ żądanych przez niego informacji nie udostępnił, skarżący podniósł, że Główny Inspektor Farmaceutyczny pozostaje w bezczynności, co z kolei sprawia, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna i konieczna.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie podkreślając, że nie pozostaje on w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, gdyż w dniu 1 kwietnia 2021 r. poinformował P. S., że przedmiotem złożonego przez niego wniosku nie jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał ponadto, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, w której organ niezwłocznie po złożeniu wniosku przez skarżącego, powiadomił go, iż informacje objęte jego żądaniem nie stanowią informacji publicznej. Odnosząc się zaś do zarzutu błędnej kwalifikacji żądanej informacji jako niestanowiącej informacji publicznej organ wyjaśnił, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ww. ustawy. W ocenie organu określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego, co oznacza, że sprawami publicznymi nie będą konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Organ podkreślił, że przedmiotem wniosku skarżącego są wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie organu w stosunku do produktów leczniczych zawierających metforminę i wskazał, że w jego ocenie informacje te miałyby walor informacji publicznej w przypadku wykorzystania wyników badań w postępowaniach administracyjnych zakończonych decyzją organu. Zdaniem organu o zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter, a więc przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Organ podkreślił, że od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnić należy "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/19 ). Natomiast w przedmiotowym stanie faktycznym - zdaniem organu - mamy do czynienia właśnie z takim charakterem żądanych informacji. Reasumując, organ podkreślił, że w jego ocenie udostępnienie wyników badań konkretnych produktów w formie specjalistycznych danych, nie spełnia wymogów sprawy publicznej, a więc nie posiada waloru informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 318/21 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że Główny Inspektor Farmaceutyczny jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem jest centralnym organem administracji rządowej, wykonującym zadania inspekcji farmaceutycznej, które określono w ustawie z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne. Jak wskazał WSA w Warszawie, stosownie do art. 110 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, nadzór nad Głównym Inspektorem Farmaceutycznym sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia.

Odwołując się zaś do pojęcia informacji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 ww. ustawy Sąd I instancji przyjął, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi także treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wbrew twierdzeniom organu, informacja żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 17 marca 2021 r. stanowi informację o sprawie publicznej. Sąd I instancji podkreślił, że w odpowiedzi z dnia 1 kwietnia 2021 r., wystosowanej do skarżącego, organ wprost stwierdził, że na podstawie wyników badań, o które wnioskował P. S., były podejmowane działania mające na celu ochronę zdrowia pacjentów oraz wskazał jednocześnie, że na podstawie m.in. analizy danych uzyskanych z badań tych produktów przyjęty został plan działań naprawczych, mający na celu wprowadzenie zmian w procesach wytwórczych.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, biorąc pod uwagę, że Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna, którą kieruje Główny Inspektor Farmaceutyczny, sprawuje, zgodnie z ustawą Prawo farmaceutyczne, nadzór nad warunkami wytwarzania i importu, a także jakością produktów leczniczych w celu zabezpieczenia interesu społecznego w zakresie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, znajdujących się w hurtowniach farmaceutycznych, aptekach, działach farmacji szpitalnej, punktach aptecznych i placówkach obrotu pozaaptecznego (art. 108 Prawa farmaceutycznego), że brak jest podstaw do przyjęcia, że wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie organu, nie stanowią informacji publicznej. Co więcej, jak wskazał WSA w Warszawie także odpowiedź organu z dnia 1 kwietnia 2021 r. świadczy o tym, że żądane wyniki badań zleconych przez organ były podstawą jego działań, a zgodnie z art. 109 pkt 2 Prawa farmaceutycznego, do zadań Inspekcji Farmaceutycznej należy w szczególności sprawowanie nadzoru nad jakością produktów leczniczych będących przedmiotem obrotu, a organy Inspekcji wydają decyzje w zakresie skierowania produktu leczniczego dopuszczonego do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do badań jakościowych (art. 108 ust. 4 pkt 5 ustawy). Dlatego WSA w Warszawie uznał, biorąc pod uwagę, że ustawodawca przewidział w art. 120 Prawa farmaceutycznego konieczność podjęcia przez organy konkretnych działań w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących m.in. warunków wytwarzania produktów leczniczych, jak też jakości produktu leczniczego, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wyniki badań, przeprowadzonych na zlecenie organu, na podstawie których podejmowane były działania mające na celu ochronę zdrowia pacjentów, jak wskazał sam organ w piśmie z dnia 1 kwietnia 2021 r., stanowią dokumenty wewnętrzne, nieposiadające waloru oficjalności i niewarunkujące działań organu.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił poglądu organu, co do tego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Dlatego WSA w Warszawie stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również na dzień orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, bowiem nie udostępnił żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji z powołaniem się na przesłanki określone w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, a ponadto zażądał zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Rozstrzygnięciu zarzucono:

I) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 5 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie organu odnośnie do produktów leczniczych zawierających metforminę, dostępnych na rynku polskim i skierowanych do badań przez organ w styczniu 2020 roku, mają charakter informacji publicznej, jak też nie stanowią dokumentów wewnętrznych organu, w sytuacji w której należy odróżnić dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej od dokumentów wewnętrznych (służących wprawdzie realizacji określonego zadania, które jednak nie przesądzają o kierunkach działania organu);

2) art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, w konsekwencji uznania wnioskowanej przez skarżącego informacji jako posiadającej walor informacji publicznej, że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi, jak też na dzień orzekania w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sytuacji, w której okoliczności podniesione w punkcie 1 powyżej wskazują, że informacja, której udzielenia domagał się skarżący w złożonym wniosku, nie ma charakteru informacji publicznej i tym samym (wobec odpowiedzi organu z dnia 1 kwietnia 2021 r.) terminy określone w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie mają w sprawie zastosowania;

II) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi P. S., pomimo braku przesłanek w tym względzie, o czym mowa w punkcie 1 i w punkcie 2 powyżej, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 50 § 1 i § 2 oraz art. 52 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie powtórzył, że nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2021 r., gdyż w jego ocenie tryb dostępu do informacji publicznej nie znajdywał zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem przedmiotem żądania P. S. nie jest informacja publiczna, a w przypadku uznania, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie ma podstaw do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji wydawania decyzji w oparciu o art. 16 ust. 1 ww. ustawy. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że w takiej sytuacji organ ma obowiązek jedynie zawiadomić wnioskodawcę, że żądane przez niego dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą, co uczyniono w piśmie z dnia 1 kwietnia 2021 r.

Organ skarżący kasacyjnie odnosząc się do kwalifikacji żądanej przez skarżącego informacji jako posiadającej walor informacji publicznej powtórzył argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę oraz dodał, że w jego ocenie dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie analiza niniejszej sprawy oraz przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko jakoby nie było podstaw do uznania, że wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie organu nie stanowią informacji publicznych, jak i to, że wyniki tych badań nie mogą być traktowane jako dokumenty wewnętrzne, jest nieprawidłowe i nadmiernie rozszerzające uprawnienia wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został jednak sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będący konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., którego upatruje w błędnej wykładni powyższych przepisów i w konsekwencji przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie organu odnośnie produktów leczniczych zawierających metforminę, dostępnych na rynku polskim i skierowanych do badań przez organ w styczniu 2020 roku, mają charakter informacji publicznej, jak też, że informacje te nie stanowią dokumentów wewnętrznych organu, w sytuacji w której – jak podkreśla organ skarżący kasacyjnie - należy odróżnić dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. od dokumentów wewnętrznych, które służą wprawdzie realizacji określonego zadania, jednak nie przesądzają o kierunkach działania organu.

W odniesieniu do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że organ skarżący kasacyjnie zdaje się nie zauważać, że szereg wskazanych w nim przepisów składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (art. 4 ust. 1 u.d.i.p. składa się z 5 punktów, art. 5 u.d.i.p. składa się z 6 ustępów, a art. 6 u.d.i.p. składa się z 2 ustępów, przy czym ustęp 2 odnosi się do rozumienia pojęcia dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p., a ustęp 1 obejmuje 5 punktów, z których każdy składa się z kilku podpunktów zawierających katalog informacji, którym u.d.i.p. nadaje walor informacji publicznych.). Tymczasem przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna – tak jak w niniejszej sprawie - zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Niezależnie jednak od powyższego, zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieskuteczny przede wszystkim dlatego, że jego treść dotyczy w istocie błędnej kwalifikacji żądania skarżącego zawartego w jego wniosku z dnia 17 marca 2021 r. jako obejmującego żądanie udostępnienia informacji publicznej. Organ skarżący kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu kwestionuje zatem ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia ww. przepisów. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał, na czym polega błędne rozumienie wskazanych przez niego przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Treść omawianych zarzutów ewidentnie wskazuje na to, że na ich podstawie organ skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 marca 2021 r. Naruszenia przywołanych przepisów organ skarżący kasacyjnie upatruje bowiem w nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie wyników badań produktów leczniczych zawierających metforminę, dostępnych na rynku polskim, które organ w styczniu 2020 roku pobrał i skierował do badań w Narodowym Instytucie Leków, stanowi informację publiczną. Organ skarżący kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię wskazanych w nim przepisów, ustalenia odnoszące się do zakwalifikowania żądanych informacji jako podlegających udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli organ skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny.

Nieskuteczny okazał się także drugi z zarzutów sformułowanych przez organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Na jego podstawie zarzucono WSA w Warszawie niewłaściwe zastosowanie art. 13 u.d.i.p. i w konsekwencji zakwalifikowania wnioskowanej przez skarżącego informacji jako posiadającej walor informacji publicznej, przyjęcie że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi, jak też na dzień orzekania w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sytuacji, w której w ocenie organu skarżącego kasacyjnie okoliczności podniesione w ramach pierwszego z zarzutów wskazują na to, że informacja, której udzielenia domagał się skarżący w złożonym wniosku, nie ma charakteru informacji publicznej i tym samym, jak i wobec udzielenia przez organ odpowiedzi w dniu 1 kwietnia 2021 r., terminy określone w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie mają w niniejszej sprawie zastosowania.

Wskazywane w ramach omawianego zarzutu naruszenie art. 13 u.d.i.p. zostało sformułowane jako konsekwencja naruszenia podniesionego w ramach pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego. W związku z tym o bezskuteczności omawianego zarzutu przesądza przede wszystkim bezskuteczność pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej. Jednak niezależnie od powyższego, zarzut naruszenia art. 13 u.d.i.p. skonstruowany w taki sposób jak to uczyniono w skardze kasacyjnej rozpoznawanej w niniejszej sprawie nie mógł osiągnąć skutku jako zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż – identycznie jak pierwszy z omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego – odnosi się do niedokonania przez Sąd I instancji wyczerpujących ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co jak już wskazywano można skutecznie zwalczać wyłącznie zarzutami naruszenia przepisów postępowania, gdyż błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tak jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Co więcej, w odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu sformułowanego jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy przypomnieć, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy (zarzut błędnej wykładni prawa materialnego ze skargi kasacyjnej okazał się nieskuteczny). Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanego w nim przepisu. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji organ skarżący kasacyjnie jednak nie wykazał, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Dodać przy tym należy, że przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zasadniczo charakter przepisu postępowania, a jego ewentualna treść materialnoprawna przejawia się w kształtowaniu przez tę regulację czasu realizowania kompetencji w zakresie udostępniania informacji publicznej.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będący konsekwencją naruszeń prawa materialnego. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że Sąd I instancji zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak i stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu w związku z jakimkolwiek innym przepisem.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.