Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 210/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz M.B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19 lipca 2022 r. Prezydent [...] (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), po rozpoznaniu wniosku M.B (dalej: "skarżący"), ustalił warunki zabudowy na fragmencie działki [...], dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej bezdotykowej czterostanowiskowej z niezbędną infrastrukturą.

W uzasadnieniu Prezydent podał, że pięciokrotnie odmawiał wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, lecz wydane w tym przedmiocie decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]. Nadto, w sprawie orzekał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który wyrokiem z 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 476/21, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 26 marca 2021 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 6 sierpnia 2020 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji przeprowadził kolejny raz analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503). W wyniku analizy stwierdzono łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 - 6 ustawy, co umożliwiło wydanie decyzji o warunkach zabudowy i ustalenie zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla planowanej inwestycji. Z uwagi na położenie terenu w obrębie udokumentowanego zbiornika wód podziemnych oraz przylegania do pasa drogowego

a obowiązku uzyskania dla inwestycji pozwolenia wodnoprawnego, organ uzgodnił projektu decyzji z Geologiem Wojewódzkim, Zarządem Dróg, Zieleni i Transportu [...] oraz Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzuciła, że inwestycja zaburzy ład przestrzenny, gdyż nie stanowi uzupełnienia i nie kontynuuje funkcji zabudowy w analizowanym obszarze. Stwierdziła, że myjnie samochodowe powstają w obszarach usługowych i przemysłowych, na obrzeżach dzielnic, a nie w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej z usługami stanowiącymi tylko jej uzupełnienie w nieznacznym stopniu. Zauważyła, że planowana działalność jest uciążliwa dla sąsiedztwa, co mieszkańcy sygnalizowali pisemnie. Spółdzielnia stwierdziła też, że myjnia spowoduje hałas i obniżenie jakości powietrza przez zanieczyszczenie spalinami, kurzem i środkami chemicznymi używanymi do mycia pojazdów, co może powodować uszczerbek na zdrowiu mieszkańców. Zarzuciła, że mieszkańcom budynków w najbliższym sąsiedztwie inwestycji ogranicza się prawo do odpoczynku i relaksu w przyjaznych warunkach. Dodała, że realizacja planowanej inwestycji może przyczynić się do obniżenia wartości rynkowej lokali mieszalnych. Spółdzielnia załączyła do odwołania opinie mieszkańców w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z 14 lutego 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zaznaczyło, że z uwagi na datę złożenia wniosku

w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed 27 maja 2021 r.

i nowelizacją art. 61 ust. 1, dokonaną ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (art. 9 ust. 1 tej ustawy) oraz nowelizacją dokonaną ustawą

z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 poz. 1986).

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji zaakceptował żądanie inwestora co do ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki o powierzchni 1.200 m2 (przy całkowitej powierzchni działki 3118 m2). Podkreśliło, że wykładnia przepisów ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana dla terenu obejmującego co najmniej jedną działkę geodezyjną. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium wywiodło, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana niż dotychczasowy. Teren inwestycji to obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych, gdyż organy wydające decyzje w ramach zagospodarowania przestrzennego nie mogą określać dokładnej lokalizacji przyszłej inwestycji, a jedynie wskazywać teren, na którym ta inwestycja powstanie. Najmniejszą jednostką powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków jest zaś działka ewidencyjna. Dlatego linie rozgraniczające teren inwestycji powinny się pokrywać

z podziałem geodezyjnym danego obszaru, na którym znajduje się działka wskazana przez inwestora. Kolegium zauważyło jednocześnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, np. gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem miejscowym. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że nie można zaakceptować rozstrzygnięcia organu o ustaleniu warunków zabudowy jedynie dla fragmentu działki, gdyż w sprawie nie zaistniały szczególne uwarunkowania, które pozwoliłyby na odstąpienie od ww. zasady, a przynajmniej organ pierwszej instancji nie uprawdopodobnił ich występowania. Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie żądania inwestora możliwe jest jedynie z uwzględnieniem całości działki, a rozważania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu również winny być przeprowadzone z uwzględnieniem powyższego stanowiska.

Kolegium oceniło, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu nie realizuje w pełni wymogów stawianych przez ustawodawcę, mimo że zawiera wyczerpujący opis charakterystyki zabudowy stwierdzonej w wyznaczonym obszarze. Obszar analizowany wyznaczono bowiem w odległości 177 m, tj. jako trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, zatem analiza nie odpowiada przepisom, bo nie uwzględnia całości działki geodezyjnej. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że w niniejszej sprawie wyznaczenie obszaru w odległości przyjętej przez organ pierwszej instancji nie musi być błędne, gdyż wyznaczony obszar może uwzględniać specyfikę okolicy. Zauważyło, że wyznaczenie obszaru z uwzględnieniem całej działki wpłynie z dużą dozą prawdopodobieństwa na ilość i charakter zabudowanych działek, które należy uwzględnić w analizie. Kolegium zaznaczyło, że kwestia spełnienia warunku kontynuacji funkcji została w sprawie prawomocnie przesądzona. Oceniło, że przedwcześnie Prezydent przyjął, że w sprawie został spełniony warunek kontynuacji wskaźników zagospodarowania terenu. W analizie wskazano, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi w obszarze analizowanym 0,27. W decyzji parametr ten ustalono na 0,14, co nie odpowiada średniej. Uzasadniając powyższe organ pierwszej instancji powołał się ogólnie na zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym i występowanie działek o parametrze równym bądź zbliżonym. Kolegium powtórzyło zarzut ustalenia ww. wskaźnika z uwzględnieniem powierzchni jedynie części przedmiotowej działki. Podkreśliło, że parametr

z § 7 rozporządzenia rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.

z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - dalej jako rozporządzenie) jest wyznaczany na zasadzie przedłużenia zabudowy na działkach sąsiednich. Zatem należało odnieść się do tej zasady, a w przypadku wykazania braku możliwości jej zastosowania – ustalić go

w oparciu o średnią bądź odstępstwa.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że w sprawie nie może być przedmiotem sporu, czy funkcja przewidziana we wniosku stanowi kontynuację lub uzupełnienie funkcji znajdującej się w sąsiedztwie, gdyż zostało to przesądzone prawomocny wyrokiem WSA w Olsztynie. Wyjaśniło również, że przepisy ustawy nie nakazują badania wpływu planowanego zamierzenia na wartość gruntów sąsiednich.

Kolegium wskazało ponadto, że współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości podał, że na terenie inwestycji znajdują się obiekty wpisane do rejestru zabytków (budynek szkoły

i grobowiec/miejsce pochówku) i stwierdziło, że organ pierwszej instancji powinien zweryfikować te okoliczności w oparciu o dostępne rejestry i ewidencje i wykazać, że sytuacja ta nie ma miejsca, lub ocenić to w aspekcie przepisów o ochronie zabytków

i opiece nad zabytkami.

W ocenie Kolegium zaistniałą konieczność ponownego przeprowadzenia analizy,

w której organ uwzględni przedstawioną wykładnię "terenu" inwestycji i odniesie się do wszelkich uwarunkowań tego obszaru oraz jego specyfiki, szczegółowo odnosząc się do zastosowania w sprawie przewidzianych przepisami rozporządzenia odstępstw. Ponadto stwierdziło, że konieczne jest poczynienie w sprawie dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji.

W złożonym sprzeciwie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego postępowania.

W uzasadnienia skargi zarzucił, że mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy powinien był zlecić analizę urbanistyczną bądź uzupełnić istniejącą w ramach swoich prerogatyw.

Stwierdził ponadto, że stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie dla terenu obejmującego co najmniej jedną działkę, nie jest powszechne w orzecznictwie. Rozstrzygnięcie tej kwestii sprowadza się do wyważenia prawa każdego inwestora do zagospodarowania terenu, stanowiącego składnik chronionego konstytucyjnie prawa własności i obowiązku spełnienia wszystkich wymaganych prawnie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócił uwagę, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, że teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy, musi obejmować wyłącznie działki ewidencyjne w całości. Przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia nie posługują się pojęciem "nieruchomości", lecz operują zamiennie terminami: "działka" lub "teren". Zauważył, że sądy administracyjne dopuszczają uznanie, że "teren inwestycji" stanowi jedynie część działki lub części kilku działek, znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycję. Wydzielona część działki mogłaby stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Dodał, że zgodnie z wykładnią systemową wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz uprawnień inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została podjęta

z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.").

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie ww. art. 138 § 2 k.p.a., kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem nie podlegają weryfikacji kwestie związane ze stosowaniem w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem konkretnej sprawy administracyjnej. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6.03.2019 r., II OSK 392/19; z 24.11.2020 r., II OSK 2785/20; z 21.10.2020 r., II OSK 2530/20, publ. pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W judykaturze przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego

w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14.02.2017 r., II OSK 1386/15, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w takiej sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia

w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA

z 15.12.2016 r., II OSK 1427/16, CBOSA). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, sprzeciw wniesiony przez skarżącego jest zasadny, ponieważ orzeczenie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wymienionych przesłanek, nie jest prawidłowe. Kolegium nie wyjaśniło bowiem, dlaczego nie jest możliwe wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy lub uzupełnionego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Jak wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. dla zastosowania tego przepisu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek, a mianowicie wykazania, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione.

Zasadniczą przyczyną, dla której organ odwoławczy uznał, że konieczne jest przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia była merytoryczna ocena zastosowania art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), dalej "u.p.z.p." oraz § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Kolegium wywiodło, że rozstrzygnięcie żądania inwestora możliwe jest jedynie

z uwzględnieniem całości a nie części działki, jak to uczynił organ pierwszej instancji. Oceniło ponadto, że w sprawie nie wystąpiły szczególne uwarunkowania, które pozwoliłyby na odstąpienie od zasady ustalania warunków zabudowy dla całej działki ewidencyjnej, zaś organ pierwszej instancji nie uprawdopodobnił ich występowania. W konsekwencji Kolegium zarzuciło również, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. została sporządzona niezgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. Ponadto, Kolegium wskazało na konieczność zbadania w rejestrach i ewidencjach, czy na działce inwestora znajduje się obiekt wpisany do rejestru zabytków i analizę wyniku tych ustaleń w aspekcie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zaznaczyć należy, że w rozpoznawanej sprawie przedwczesne jest wypowiadanie się przez Sąd odnośnie do możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla części działki ewidencyjnej. Kwestia ta może być ocenia dopiero podczas kontroli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Sąd nie jest władny w niniejszej sprawie odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia co do istoty, bo przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest wyłącznie legalność zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej ocena prawidłowości zastosowania przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, gdyż wyklucza to jednoznaczna treść cytowanego art. 138 § 2 k.p.a.

Podstawy takiej nie daje również przyjęcie przez organ odwoławczy, że analiza urbanistyczna została nieprawidłowo sporządzona. Zauważyć należy, że sporządzona

w sprawie analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej, kompleksowej tabeli,

w której podano wskaźniki i parametry dotyczące zabudowy na wszystkich działkach

w obszarze analizowanym, w tym dotyczące powierzchni terenu, powierzchni zabudowy, wskaźników zabudowy, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, wysokości do okapu lub attyki, wysokości do kalenicy, ilości kondygnacji, geometrii dachu i funkcji budynku oraz części graficznej. Analiza ta jest zatem kompletna, co przyznało również Kolegium, stwierdzając, że zawiera ona wyczerpujący opis charakterystyki zabudowy.

Podkreślenia zaś wymaga, że nawet jeżeli zdaniem organu odwoławczego w sprawie z zakresu warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, to nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Trzeba przy tym pamiętać, że k.p.a. pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w drugiej instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji ze względu na postać lub formę zdaniem organu drugiej instancji wymagają korekty, to nie można

z tego tylko powodu wymagać powtórzenia postępowania. Kolegium ma bowiem uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i może – jeżeli widzi taką potrzebę – skorygować decyzję merytorycznie.

Co więcej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Jest ona bowiem kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł przy tym, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3012/17; CBOSA).

Stwierdzić zatem wypada, że warunkiem kasatoryjnego rozstrzygnięcia byłby brak analizy warunków zabudowy zagospodarowania terenu, ewentualnie jej istotne braki

w zakresie wynikającym z przepisów rozporządzenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Należy też zauważyć, że brak jest szczególnych przepisów wyłączających ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy. Takimi przepisami nie są w szczególności art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (tak NSA

w wyroku z 13.10.2021 r., II OSK 2077/21; CBOSA).

Zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadnia również konieczność zbadania

w rejestrach i ewidencjach, czy na terenie działki inwestora znajdują się obiekty wpisane do rejestru zabytków, a następnie analiza ustaleń w tym zakresie w aspekcie przepisów

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powyższe nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie przez organ odwoławczy byłoby nadmiernie utrudnione, tym bardziej, że "Rejestr zabytków nieruchomych woj. warmińsko-mazurskiego" i "Gminna ewidencja zabytków" są dostępne odpowiednio na stronach internetowych Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Olsztynie i BIP Urzędu Miasta [...].

Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, gdyż Kolegium za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uznało potrzebę wykonania nowej analizy urbanistycznej z uwzględnieniem powierzchni całej działki geodezyjnej i ustalenie, czy na działce inwestora znajduje się obiekt objęty formami ochrony zabytków.

Powtórnie rozpoznając sprawę Kolegium merytorycznie rozpozna sprawę. Jeżeli Kolegium doszłoby do przekonania, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, wówczas samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od sprzeciwu i wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).