Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 333/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 9b ust. 1 i 2,  art. 9e, art. 9n, art. 9zb ust. 1, art. 9x ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 3 ust. 1 pkt 20
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Wiesław Drabik Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi R. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej I. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję B. M. z dnia 26 lipca 2023r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącej [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia 26 lipca 2023 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej jako "k.p.a." oraz art. 9x ust. 1 pkt 1, art. 9b ust. 1 i 2, art. 9 zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1469, dalej przywoływana jako "u.c.p.g."), Burmistrz M. , po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, nałożył na R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), karę pieniężną w wysokości 120 000,00 zł, za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Stwierdził również brak przesłanek do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ I instancji wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w okresie od 1 stycznia 2020 do 31 maja 2020 r. J. S.A. w K. (właściciel nieruchomości położnej przy ul. [...] w M.), posiadała umowę na odbiór odpadów komunalnych, zawartą w dniu 1 marca 2014 r. ze Skarżącą. Do tej umowy zawarto aneks z dnia 21 września 2018 r. Przedmiotem umowy była kompleksowa organizacja systemu odbioru odpadów komunalnych wytwarzanych w punktach handlowych funkcjonujących pod marką [...] w tym m.in. ze sklepu położonego przy ul. [...] w M.. Zgodnie z §3 ust. 1 i 2 tej umowy:

- ust. 1: wykonawca realizując usługę własnymi zasobami (bez udziału podwykonawcy) oświadcza, że posiada niezbędne kwalifikacje do wykonania usług usuwania i wywozu odpadów (...)

- ust. 2: zamawiający zezwala by Wykonawca korzystał z podwykonawców, których lista wskazana została w załączniku nr 4 pod warunkiem, że Podwykonawcy będą posiadali odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia do wykonywania usług usuwania i wywozu odpadów objętych przedmiotem tej umowy tożsame z wymienionymi w ust. 1.

Organ wskazał, że z umowy wynikała możliwość realizacji usługi odbioru odpadów komunalnych zarówno przez Skarżącą, jak i dopuszczała możliwość realizacji usługi za pośrednictwem podwykonawcy. Organ wskazał, że zgodnie z §3 ust. 5 ww umowy, - "w przypadku zlecenia wykonywania umowy Podwykonawcy, Wykonawca odpowiada wobec zamawiającego za działania i zaniechania Podwykonawców jak za własne działania i zaniechania na zasadzie ryzyka".

W dniu 15 kwietnia 2016 r. została zawarta umowa pomiędzy Skarżącą jako wykonawcą a R. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (podwykonawcą), na świadczenie usług wywozu odpadów komunalnych m.in. ze sklepu [...] położonego przy ul. [...] w M., Organ zaś uznał, że pojęcie "przedsiębiorca odbierający odpady" należy interpretować szeroko, w związku z czym w okresie od 1 stycznia 2020 do 31 maja 2020 r., zdaniem Organu, to Skarżąca dokonywała odbioru odpadów z ww. sklepu.

Dalej Organ podał, że w okresie od 1 lipca 2020 r. do 31 lipca 2020 r. J. [...] S.A. posiadała umowę na odbiór odpadów komunalnych zawartą 1 czerwca 2020 r. ze Skarżącą.

Przedmiotem umowy było świadczenie i organizacja usług związanych z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów oraz kompleksowa organizacja systemu odbioru odpadów komunalnych wytwarzanych w punktach handlowych funkcjonujących pod marką [...] w tym m.in. ze sklepu położonego przy ul. [...] w M.. Zgodnie z § 1 ww. umowy świadczona usługa obejmować miała m.in.:

- wyposażenie sklepów [...] w pojemniki i kontenery lub worki do gromadzenia odpadów,

- zapewnienie terminowego odbioru odpadów,

- zapewnienie zgodnego z prawem zagospodarowania odpadów.

Do umowy załączono pełnomocnictwo do zawierania przez R. W. w imieniu J. [...] S.A. umów handlowych z podwykonawcami na odbiór odpadów komunalnych ze sklepów [...].

Następnie Organ przytoczył § 4 umowy i wskazując, że w jego ocenie z umowy wynika, iż usługa odbioru odpadów komunalnych mogła być realizowana bezpośrednio przez wykonawcę, jak również dopuszczała ona możliwość realizacji usługi przez wykonawcę za pośrednictwem podwykonawcy. Zdaniem Organu istotne znaczenie ma to, że wykonawca zobowiązał się do ponoszenia odpowiedzialności za podmiot faktycznie wykonujący usługę jak za swoje własne działania lub zaniechania.

Zdaniem Organu w okresie tym Skarżąca nie działała jako pośrednik ale jako Wykonawca, który mógł się posługiwać podwykonawcami. Organ uznał, że we wskazanym okresie usługa odbioru odpadów komunalnych ze sklepu [...] realizowana była bezpośrednio przez Skarżącą, bez udziału podwykonawców, bowiem zawarta w dniu 15 kwietnia 206 r. umowa pomiędzy Skarżącą jako wykonawcą a R. P. (podwykonawca) na świadczenie usług wywozu odpadów komunalnych m.in. ze sklepu nr [...] położonego przy ul. [...] w M. wygasła na podstawie §8 ust. 3 umowy z dnia 1 czerwca 2020 r. Zatem w tym okresie, w ocenie Organu, Skarżąca nie występowała jako pośrednik ale jako wykonawca usługi odbioru odpadów.

Następnie Organ wskazał, że w okresie od dnia 1 sierpnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Skarżąca, na podstawie udzielonego jej w dniu 1 czerwca 2020 r. przez spółkę J. pełnomocnictwa, zawarła umowę z podwykonawcą firmą R. P., na usługę odbioru, transportu i zagospodarowania odpadów komunalnych ze sklepu położonego przy ul. [...] w M.. Organ przyjął, że Skarżąca działała we własnym imieniu, za pomocą podwykonawcy, nie posiadając wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g.

Zdaniem Organu, z poczynionych ustaleń wynika, że skarżąca Spółka w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. dokonywała odbioru odpadów komunalnych ze sklepu [...] nr [...], znajdującego się przy ul. [...] w M.. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w dołączonych do akt administracyjnych fakturach za ten okres, jak również potwierdzeniach zapłaty za te faktury.

Organ I instancji, po przytoczeniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyjaśnił, że w obowiązującym stanie prawnym właściciel nieruchomości nie może zawierać umowy z przedsiębiorcą niewpisanym do rejestru, nawet jeżeli ten będzie posługiwać się podwykonawcą wpisanym do rejestru, przede wszystkim z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. - umowa powinna być zawarta z przedsiębiorcą wpisanym do rejestru. Nawet jeżeli w umowie zawieranej z przedsiębiorcą niewpisanym do rejestru byłby wyraźnie wskazany podwykonawca, który będzie odbierał odpady komunalne oraz fakt, że posiada on wpis do rejestru działalności regulowanej - to i tak taka sytuacja naruszałaby treść przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. z uwagi na to, że podwykonawca posiada jedynie tyle praw ile ma wykonawca.

W ocenie Organu firma R. P. była we wskazanych okresach jedynie podwykonawcą Skarżącej, realizującym odbiór odpadów komunalnych ze sklepu [...] w M.. Swoje przekonanie w tym zakresie Organ oparł na tym, że Skarżąca, jako podmiot nieposiadający stosownego wpisu do rejestru działalności regulowanej, nie miała obowiązku składania rocznych sprawozdań, o których mowa w art. 9n u.c.p.g. z kolei firma R. P. w analizowanym okresie tj. od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. posiadała wpis do rejestru działalności regulowanej. Podmiot ten złożył 28 stycznia 2021 r. za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) sprawozdanie za 2020 r. podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, w tym z nieruchomości położonej przy ul. [...]. Sprawozdanie to jednak zostało przez Spółkę skorygowane. R. P. złożył 20 grudnia 2021 sprawozdanie zerowe. Z korekty natomiast wynika, że R. P. w 2020 roku:

1) nie realizowała na terenie gminy M. usług odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych;

2) nie zawarła żadnych umów na odbieranie odpadów komunalnych z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych w okresie objętym sprawozdaniem, a także, żadna z posiadanych przez spółkę umów nie uległa rozwiązaniu lub wygasła w okresie objętym sprawozdaniem

Okoliczności powyższe potwierdzają zdaniem Organu, że spółka R. P. nie posiadała w 2020 r. umowy zawartej z właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w M. (sklep [...] nr [...]) na odbiór odpadów komunalnych i nie była wykonawcą usługi, a jedynie podwykonawcą Skarżącej.

Organ zwrócił również uwagę, że z załączonych do akt sprawy faktur za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. wynika, że ich wystawcą w stosunku do J. [...] S.A. była R. W., co także potwierdza, że to Skarżąca była wykonawcą usługi.

Końcowo Organ stwierdził, że brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, bowiem Skarżąca pomimo braku wpisu do rejestru prowadziła taką działalność na terenie gminy M. od 2017 r., o czym świadczą liczne wystawione dotychczas decyzje o ukaraniu Skarżącej.

2. R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła odwołanie od decyzji Organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Skarżąca podkreślała w odwołaniu, że działała jedynie jako pośrednik a następnie pełnomocnik Spółki J. .

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia 29 lutego 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji odwołania wskazując, że w jego ocenie ziściły się podstawy do nałożenia na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za odbiór odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej na terenie gminy M., w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.

Organ zauważył, że Skarżąca Spółka w spornym okresie nie była i nie jest wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i M. , a w szczególności w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., a taki wpis powinna posiadać.

Kolegium podkreśliło, że zawarcie umowy z J. w zakresie gospodarowania odpadami oraz umowy o współpracy było w świetle przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach niedopuszczalne. Właściciel nieruchomości nie może zawierać umów z przedsiębiorcami, którzy nie legitymują się wpisem do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a w przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce w całym roku 2020.

Zdaniem Organu odwoławczego należało uznać, iż celem zawarcia zarówno umowy o podwykonawstwo jak umowy z dnia 1 czerwca 2020 r. o współpracy, jak i umowy z dnia 1 sierpnia 2020 r., zawartej pomiędzy Skarżącą a J. Spółka Akcyjna, było obejście restrykcyjnych przepisów z u.c.p.g. tj. art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3b, czy też art. 9b, 9c i 9x.

Organ podkreślił, że przejawem prowadzenia działalności w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych jest nie tylko ich fizyczny odbiór przez spółkę, lecz już sam fakt zawarcia umów w tym zakresie (tutaj: umowy współpracy z dnia 1 czerwca 2020 r.), popartych nadto wystawieniem faktur i dowodami zapłaty za tego typu usługę.

Kolegium zwróciło uwagę na to, że przepis art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., nie sankcjonuje samej osobistej i faktycznej działalności polegającej na odbieraniu odpadów bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, lecz prowadzenie działalności gospodarczej o takim przedmiocie bez tego wpisu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, bez względu na to, czy przedsiębiorca wykonuje działalność osobiście, czy zleca wykonanie usługi odbioru odpadów podwykonawcy, jest zobowiązany legitymować się wpisem we właściwym miejscowo rejestrze. Nie jest możliwe prowadzenie działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej z powołaniem się na zlecenie wykonania określonych czynności innemu przedsiębiorcy. Mogłoby to prowadzić do nieuzasadnionego "rozmycia" odpowiedzialności (zarówno na gruncie przepisów prawa administracyjnego, jak i cywilnego) przedsiębiorcy, który zawarł umowę w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a jednocześnie nie dokonał wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Organ uznał, że kara została nałożona w prawidłowej wysokości, a oceniając stanowisko Organu I instancji w zakresie braku przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary uznał je za prawidłowe.

4. R. Spółka z o.o. w Warszawie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na decyzję SKO w Koszalinie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając zaskarżonej decyzji:

a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 §3 K.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:

• uznaniu, że Skarżąca odbierała lub prowadziła działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy i M. , podczas gdy Skarżąca działa jako pośrednik w gospodarce odpadami a następnie pełnomocnik właściciela nieruchomości w zakresie zawarcia umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z podmiotem posiadającym status podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy i Miasta M. , który to podmiot jest wpisany do właściwego rejestru,

• w konsekwencji uznaniu, że Skarżąca powinna posiadać wpis do rejestru działalności regulowanej na podstawi art. 9c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm. (dalej przywoływana jako: "u.c.p.g."),

• niezastosowaniu przez Organ I oraz Organ II instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a K.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy Prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy;

b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu Skarżącej, ale także właściciela nieruchomości, także będącego przedsiębiorcą, który zlecił Skarżącej zadanie zawarcia z odpowiednimi podmiotami w jego imieniu i na jego rzecz umów obejmujących odbiór odpadów komunalnych, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie, albowiem w sposób stanowiący wyraz fiskalizmu i nieprzyjaznego przedsiębiorcom, rozszerzającego ponad możliwe granice interpretowania przepisów dotyczących kar administracyjnych, które to zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego winny być interpretowane w sposób ścisły,

c) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 §1 i 3 K.p.a. w związku z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji Organu II instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w lit. a powyżej, a także przez ogólnikowe stwierdzenie, że Skarżąca dążyła do obejścia przepisów prawa,

d) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 140 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., a to w wyniku pominięcia w rozważaniach organu II instancji zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., które polegało na nieuwzględnieniu przez organ I instancji poglądów prawnych wynikających z treści decyzji SKO z dnia 7 listopada 2022 r., znak SKO.4177.1498.2022,

e) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9c ust. 1 oraz 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., poprzez uznanie, że Odwołująca powinna posiadać wpis do rejestru działalności regulowanej, jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i nałożenie za jego brak administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy Odwołująca nie ma obowiązku posiadać takiego wpisu z uwagi na to, że występowała wyłącznie w charakterze pośrednika w gospodarce odpadami a następnie pełnomocnika właściciela nieruchomości przy zawieraniu umowy z podmiotem świadczącym usługę odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne,

f) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., poprzez uznanie, że określa on strony umowy, którą właściciel nieruchomości jest zobowiązany zawrzeć na podstawie tego przepisu.

Skarżąca wniosła o:

• uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ I Instancji,

ewentualnie

• uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ II Instancji,

a ponadto o:

• przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści niniejszej skargi, które były znane Organowi I instancji, albowiem sam jest ich autorem, a to w postaci odpowiednio: ogłoszeń o zamówieniu (z roku 2020) odnoszących się do postępowań o udzielenie zamówień publicznych obejmujących odbiór odpadów komunalnych z terenu Gminy M. i specyfikacji warunków zamówienia (z roku 2023 i 2024) odnoszących się do postępowań obejmujących odbiór odpadów komunalnych z terenu Gminy M. ,

• zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podkreśliła, że właściciel popularnych sklepów [...] (J. ), jest właścicielem kilkuset nieruchomości w Polsce, na których powstają odpady komunalne związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Ponieważ podmiot ten nie posiada wyspecjalizowanej komórki zajmującej się gospodarowaniem odpadami, zawarł umowę ze Skarżącą, o charakterze kompleksowym, Skarżąca zaś przejęła na siebie obowiązek realizacji organizowania gospodarowania odpadami w roku 2020 r. na dwa sposoby. W pierwszej połowie roku Skarżąca występowała na zasadzie art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 12 grudnia o odpadach (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 7709) na skutek odpowiedniego odwołania zawartego w u.c.p.g. właśnie do tej ustawy, w charakterze pośrednika w gospodarowaniu odpadami. W drugiej połowie roku natomiast Skarżąca realizowała umowę o współpracy z 1 czerwca 2020 r. na dwa sposoby: w przypadku tych lokalizacji, gdzie posiada własne oddziały i wpisy do działalności regulowanej – samodzielnie świadczy usługę odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. W przypadkach tych lokalizacji, gdzie nie posiada własnych oddziałów – na mocy umowy ma za zadanie jako pełnomocnik J. , w imieniu i na rzecz tego podmiotu zawrzeć umowę z podmiotem prowadzącym działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych z terenu danej gminy i posiadającym w tym zakresie odpowiedni wpis do rejestru działalności regulowanej.

Skarżąca uwypukliła, że nie odbiera odpadów komunalnych z terenu gminy M., a była jedynie pośrednikiem (w I półroczu) a następnie pełnomocnikiem (w II półroczu) właściciela nieruchomości przy zawieraniu umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, któremu to podmiotowi także w ramach umowy współpracy powierzono prowadzenie rozliczeń z wykonawcą tej usługi.

Zgodnie z § 1 ust. 1 umowy zawartej przez skarżącą z J. S.A., Zleceniodawca w ramach umowy współpracy zobowiązał Zleceniobiorcę (skarżącą) do świadczenia i organizacji usług związanych z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów wytworzonych przez Zleceniodawcę na terenie swoich sklepów [...], których lista stanowi Załącznik Nr 1.

W dalszych postanowieniach umowa ta precyzuje jakie są obowiązki Zleceniobiorcy oraz Zleceniodawcy w zakresie realizacji przedmiotu Umowy współpracy. Skarżąca zwróciła uwagę w szczególności na § 4 ust. 3, gdzie wskazuje się, że Zleceniodawca na podstawie pełnomocnictwa stanowiącego Załącznik nr 2a upoważnia Zleceniobiorcę do zorganizowania odbioru i zagospodarowania odpadów ze sklepów [...] przez inny podmiot w przypadku, gdy Zleceniodawca nie będzie samodzielnie faktycznie wykonywał przedmiotowej usługi. Wówczas Zleceniobiorca będzie występował w imieniu i na rzecz Zleceniodawcy.

Zgodnie z § 4 ust. 6 Umowy współpracy, podmiot, z którym Zleceniobiorca zawarł umowę na odbiór i zagospodarowanie odpadów ze sklepu [...], zobowiązany jest przez cały okres umowy posiadać wymagane zezwolenia zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie utrzymania czystości i porządku, tj. Ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zgodnie z art. 9c ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości) oraz Ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Skarżąca wskazała, że stosowne pełnomocnictwo zostało jej udzielone w dniu 1 czerwca 2020 r. i na jego podstawie została zawarta Umowa z dnia 1 sierpnia 2020 r., na świadczenie usługi odbioru odpadów, pomiędzy J. S.A., reprezentowaną przez R. Sp. z o. o., a R1 P. Sp. z o.o..

Umowa ta została zatem zawarta bezpośrednio przez właściciela nieruchomości z firmą odbierającą odpady i posiadającą stosowny wpis do rejestru działalności regulowanej. Skarżąca wyjaśniła przy tym, co w jej ocenie należy rozumieć pod pojęciem podmiotu odbierającego odpady wskazując, że jest to podmiot który dokonuje faktycznego odbioru odpadów i na którym ciąży obowiązek sprawozdawczy z tym związany. Podmiotem tym w badanej sprawie jest firma W. , bowiem pomiędzy R. P. Sp. z o.o. a W. istniała umowa podwykonawcza, która wskazuje, że faktycznie odbioru dokonywał ten ostatni podmiot.

Skarżąca, powołując się na dowody wskazała ponadto, że Organ I instancji, pełniąc funkcję Zamawiającego w toku postępowań o udzielenie zamówienia publicznego dopuszcza zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych aby jednym z wykonawców (podmiotem, z którym Organ I instancji zawiera umowę na odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości) był podmiot, który nie posiada wpisu do rejestru działalności regulowanej jeśli podmiot nie będzie wykonywał faktycznie odbioru odpadów komunalnych.

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

6. Na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę. Wskazał, że w 2017r. pan G. (firma W. ), odbierający odpady został poinformowany telefonicznie przez pracownika Urzędu Gminy w M., by nie ujmował w sprawozdaniu faktu odbioru odpadów od "[...]", [...] gdyż zostanie wszczęte postępowanie w sprawie podawania przez niego nierzetelnych informacji w sprawozdaniu. Pełnomocnik podkreślił, że mimo kontunuowania współpracy biznesowej z p. G. spółce R. nie udało się do tej pory na tę okoliczność uzyskać oświadczenia w formie pisemnej. Jednocześnie wskazał, że p. G. składał sprawozdania w których ujawniał ilość odebranych i przekazywanych do instalacji odpadów (ponieważ jest jeden kwit wagowy; w tej ilości ujmowano także odpady odbierane od "[...]i").

Pełnomocnik wyjaśnił, że faktycznie najpierw faktury wystawiane były przez p. G. Skarżącej spółce, następnie Skarżąca wystawiała zbiorcze faktury (w skali całego kraju) "[...]" - J. . Intencją tego zabiegu było zminimalizowanie formalności i ilości wystawianych faktur i sprowadzenie całego procesu do możliwie minimalnej ich liczby.

Dodatkowo pełnomocnik zauważył, iż gmina M. jest jedyną gminą w Polsce, która czyni problem z braku wpisu Skarżącej i ma wątpliwości co do umów zawieranych przez pełnomocnika. Ponadto J. - właściciel firmy [...] ma kilkaset punktów odbioru odpadów, zaś Skarżąca tego typu umowy, w których występuje jako pełnomocnik zawarła z innymi dużymi sieciami handlowymi, jak np. R. , E. itp., które funkcjonują na terenie całego kraju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

7. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza M. w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za odbiór odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w gminie M..

Organy obu instancji przyjęły, iż podmiotem obierającym odpady ze zlokalizowanego w M. sklepu [...] była Skarżąca, uznając zawarte pomiędzy właścicielem sieci sklepów [...] i Skarżącą umowy o współpracy za próbę obejścia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. A Skarżąca, mimo obowiązku wpisu do rejestru działalności regulowanej nie posiada.

8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1439), dalej jako u.c.p.g. Stosownie do art. 9b ust. 1 u.c.p.g. działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221, 641, 803, 1414 i 2029).

Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zwany dalej "rejestrem", prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 9b ust. 2).

Na podstawie art. 9c ust. 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

Zgodnie natomiast z art. 9x ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Należy podkreślić, iż wskazana wyżej regulacja ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co sprawia, że w przypadku zaistnienia wskazanych w niej przesłanek organy nie mają jakiejkolwiek swobody co do możliwości odstąpienia od rzeczonej kary. W świetle przywołanych przepisów nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu, że odbierającym odpady może być wyłącznie podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w gminie, na terenie której odpady są odbierane.

9. Na gruncie tej sprawy niespornym jest, iż Skarżąca nie posiada wpisu do działalności regulowanej na terenie gminy M.. Poza sporem pozostaje także okoliczność zawartych przez Skarżącą i obowiązujących w roku 2020 r. umów oraz, że w wykonaniu zawartej w dniu 1 czerwca 2020 r. umowy współpracy z właścicielem sieci sklepów [...] Skarżącej zostało udzielone pełnomocnictwo do zorganizowania, w imieniu i na rzecz J. S.A., odbioru i zagospodarowania odpadów ze sklepów [...] przez podwykonawców posiadających stosowny wpis do rejestru działalności regulowanej.

Niekwestionowana jest również okoliczność, iż wywiązując się z umowy współpracy, Skarżąca zawierała najpierw umowy z podwykonawcami we własnym imieniu, działając jako pośrednik, a następnie, w imieniu i na rzecz J. S..A., umowę na obiór odpadów z R. P., która także nie była faktycznym odbiorcą odpadów.

Jak bowiem wynika z akt sprawy w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 maja 2020 r. Skarżąca nie odbierała samodzielnie odpadów od kontrahenta J. , lecz działała jako pośrednik, zawierając umowę z firmą R. P., ta zaś z kolei zawarła umowę z faktycznym odbiorcą odpadów P. G. działającym pod firmą W.

W okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 lipca 2020 r. Skarżąca ma zawartą umowę z J. , zgodnie z którą Skarżąca będzie występowała w stosunku do zleceniodawcy w dwojakiej roli – jako wykonawca usługi odbierania odpadów w gminach, w których posiada wpis do rejestru działalności regulowanej i jako pełnomocnik, zawierający umowy i działający w imieniu i na rzecz zleceniodawcy, w gminach, w których takiego wpisu nie posiada. Skarżącej udzielono przy tym stosownego pełnomocnictwa. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika Skarżącej w tym okresie mimo wygaśnięcia umowy z R. P., odbiorcą faktycznym odpadów ze sklepu [...] nie była jednak Skarżąca a, zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika Skarżącej złożonym na rozprawie, pozostawał w dalszym ciągu P. G. działający pod firmą W. posiadający stosowny wpis do ewidencji działalności regulowanej.

Okres od 1 sierpnia 2020 r. do końca roku 2020 r. jest tym, w którym Skarżąca występuje w roli pełnomocnika J. ; ma zawartą umowę z R. P., zaś faktycznym odbiorcą odpadów ze sklepu [...] w dalszym ciągu pozostaje P. G. działający pod firmą W. , posiadający stosowny wpis do ewidencji działalności regulowanej.

Kwestią sporną zatem pozostaje, czy w omawianych okolicznościach Skarżącą należało uznać za "odbierającego odpady" w rozumieniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organy twierdzą, iż podmiotem odbierającym odpady jest Skarżąca. Opierają tę okoliczność także na tym, że wystawiła ona faktury za wykonane usługi. Jednakże Skarżąca konsekwentnie podkreśla, że odpady były odbierane przez inny podmiot i ta okoliczność nie jest przez organy administracji kwestionowana. Jeśli przyjąć wyjaśnienia pełnomocnika Skarżącej złożone na rozprawie, zawartą w dniu 26 czerwca 2016 r. pomiędzy R. P. umowę na świadczenie usług pomiędzy nią a P. G. działającym pod firmą W. (k. 12 akt adm.) oraz wyjaśnienia P. G. działającego pod firmą W. z dnia 4 maja 2022 (k. 58 akt adm.), z których wynika, że w całym roku 2020 odbierał odpady ze sklepu [...] jako podwykonawca R. P., to kara została nałożona na inny podmiot niż odbierający odpady. Materiał dowodowy w tym zakresie nie pozostawia wątpliwości.

10. Jak wynika z akt sprawy przez cały sporny okres (2020 r.) podmiotem odbierającym odpady faktycznie była firma W. , posiadająca wymagany wpis. Faktem jest także, iż podmiotem, który podpisał umowę z firmą W. była spółka R. P., zaś z tą ostatnią kolejne umowy zawierała Skarżąca w imieniu zleceniodawcy, działając jako pośrednik a następnie jako pełnomocnik zleceniodawcy (poza umową pozostaje okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 lipca 2020 r.). Okoliczność ta, jakkolwiek istotna i mająca znaczenie dla oceny, kto był odbiorcą odpadów ze sklepu [...] w M., została przez Organ całkowicie pominięta. Uznano bowiem, po analizie treści umów, w tym umowy o współpracy zawartej pomiędzy Skarżącą i J. S.A. oraz umów między Skarżącą a R. P., że ich zapisy stanowią obejście przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ocenie Sądu, taka ocena materiału dowodowego była nieuprawniona przede wszystkim z tego powodu, iż Organ nie miał kompetencji do dokonania interpretacji umów dotyczących usług odbioru odpadów obowiązujących w roku 2020, a przede wszystkim samodzielnego, pozostającego w opozycji do ich brzmienia, określenia stron umowy i jej przedmiotu. Sąd nie podzielił argumentacji Organu w zakresie oceny zapisów umowy o współpracy z dnia 1 czerwca 2020 r., jakkolwiek dostrzega, iż w umowie tej użyto sformułowania "podwykonawca" i określono zakres obowiązków skarżącej w związku z zawieraniem umów w imieniu J. S.A. (zleceniodawcy). Nie miało to jednak, zdaniem Sądu, większego znaczenia w badanej sprawie. Wywody Organu dotyczące wykonywania usług polegających na odbiorze odpadów dotyczące korzystania z podwykonawców, powyższego zapatrywania Sądu nie zmieniają. Zdaniem Sądu, w obu przypadkach – występowania Skarżącej jako pośrednik oraz jako pełnomocnik – nie doszło do wypełnienia znamion bycia podmiotem odbierającym odpady. Pomimo zmian w nazewnictwie, w istocie jednak nie zmieniał się charakter i rola Skarżącej: faktycznie to nie Skarżąca była odbiorcą odpadów ze sklepu [...] w M..

Z całości akt sprawy jednak wynika jednoznacznie, że podmiotem faktycznie odbierającym odpady był kto inny - firma W. będąca podwykonawcą R. P., czego Organ nie wziął pod uwagę w swoich wywodach, a powinien to uczynić.

11. Także kwestia wystawiania faktur przez Skarżącą nie może być uznana za przesądzającą w sytuacji, w której podmiot J. jest właścicielem nie jednego sklepu [...] a całej sieci, zaś faktury mają charakter zbiorczy i obejmują wiele nieruchomości, podobnie jak umowa o współpracy, która także nie dotyczy jednego sklepu a całej ich sieci rozlokowanej po całym kraju.

Sąd ma świadomość, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się pogląd, zgodnie z którym podmiot, który wystawia faktury za usługę usuwania odpadów jest przedsiębiorcą, który odbiera odpady komunalne obowiązanym do uzyskania wpisu do rejestru. Tak też uznały procedujące w sprawie Organy. Odnosząc się do treści zapadłych w sprawie decyzji uznano, iż skoro Skarżąca spółka była na podstawie umów dotyczących gospodarowania odpadami pośrednikiem a następnie pełnomocnikiem, to nie ma znaczenia kwestia kto finalnie odpady odbierał.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 18 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Gl 536/20) i poglądy tam przedstawione uznaje za swoje. Sąd jednocześnie podkreśla, że po pierwsze art. 9x ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g. jest przepisem sankcyjnym. Powyższe oznacza, iż treść jego regulacji musi być wykładana ściśle. Niedopuszczalna jest w tym przypadku interpretacja rozszerzająca, a ewentualne wątpliwości mogą być rozstrzygane tylko w kierunku wąskiego rozumienia przepisu. Jeśli nawet intencja prawodawcy byłaby inna niż wynikałoby to z rezultatów tej wykładni to w państwie prawnym niedopuszczalne jest faktyczna jej realizacja, w drodze rozszerzającej wykładni normy o charakterze sankcyjnym. W nawiązaniu do powyższego wywodu w świetle omawianej normy sankcją objęty jest odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości. Za takim rozumieniem przemawia expressis verbis brzmienie wskazanego przepisu. W związku z powyższym ten kto wystawia faktury za odbieranie odpadów nie może być automatycznie uznawany jako przedsiębiorca odbierający odpady i podlegać karze.

12. Po drugie należy przy interpretacji wskazanego przepisu odwołać się do wykładni celowościowej. Podstawowym celem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest bowiem stworzenie warunków do prawidłowo zorganizowanego odbioru odpadów komunalnych, a tym samym uniknięcia problemów związanych z ich niekontrolowanym rozprzestrzenianiem się. Dlatego też przy zastosowaniu sankcji wynikających z treści art. 9x ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g. decydujące znaczenie winna mieć kwestia co finalnie stało się z odebranymi odpadami. Z akt sprawy nie wynika, aby sporne odpady komunalne były odbierane i zagospodarowywane w sposób nieprawidłowy. Powyższe oznacza, iż cele ustawy zostały osiągnięte. Wypada w tym miejscu wskazać, że jeżeli cele ustawy zostały wypełnione poprzez prawidłowe zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych oraz ich przekazanie do odpowiedniej instalacji odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (art. 9e u.c.p.g.) to należy poddać pod wątpliwość sens nałożonej kary pieniężnej.

13. Z powyższych względów nie zasługują na uwzględnienie wywody Organu odnoszące się do braku obowiązku sprawozdawczego po stronie Skarżącej, jakkolwiek należy się zgodzić z Organem, iż Spółka ta takiego obowiązku nie miała, jednak nie z przyczyn wskazywanych przez Organ, a z uwagi na to, że obowiązek sprawozdawczy ciążył na faktycznym odbiorcy odpadów, którym była firma W. Istotne znaczenie ma bowiem, zdaniem Sądu to, że firma W. dokonywała odbioru odpadów, a następnie przekazywała je do odpowiedniej instalacji, gdzie były one ważone i przyjmowane, co wynika z oświadczenia pełnomocnika Skarżącej, złożonego na rozprawie. Jest to zatem kolejny argument przemawiający za przyjęciem, iż odbierającym odpady w niniejszej sprawie była firma W. , a nie Skarżąca i to na tej firmie ciążył obowiązek składania sprawozdań.

Nie było zatem podstaw do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej, bowiem przeprowadzone postępowanie nie wykazało, iż to właśnie ta Spółka była odbierającym odpady, a zgromadzone w sprawie dowody zostały przez Organy obu instancji wadliwie ocenione.

14. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a", orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 – j.t.).

Przytoczone w uzasadnieniu wyroku orzeczenie sądu administracyjnego dostępne jest pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl