Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2336/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 128/22 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz M. N. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Gd 128/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę M.N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 15 marca 2021 r. nr [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] w gminie [...] - poprzez udzielenie [...] S.A. z siedzibą w [...] zezwolenia na założenie i przeprowadzenie jednotorowej linii energetycznej 110 kV relacji [...] stanowiska słupowego nr 18 do [...], zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 14 lipca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M.N. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie:

1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1k.p.a. - poprzez pominięcie kwestii ustalenia rzeczywistego terenu podlegającego zajęciu dla prac budowlanych oraz wyznaczającego ograniczenia prawa własności i zaakceptowanie oparcia tych ustaleń przez organy, będących elementem normatywnym decyzji administracyjnej, wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy, wbrew oświadczeniu właściciela gruntu, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego,

2) art. 124 u.g.n. - poprzez ograniczenie prawa własności na podstawie nieustalonych przesłanek i w błędnym zakresie, nie odpowiadającym terenowi niezbędnemu dla czynności, dla których został wyznaczony,

3) art. 21 i art. 6 Konstytucji RP - poprzez częściowe wywłaszczenie właściciela gruntu bez prawidłowego sprawdzenia podstaw faktycznych takiego ograniczenia i bez prawidłowego ustalenia jego zakresu,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do zarzutów skarżącej, a jedynie przytoczenie ogólnych treści przepisów i orzecznictwa, bez dokonania ich subsumpcji do zarzutów podniesionych w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną skarżąca zrzekła się rozpoznania w/w skargi na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 124 u.g.n. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP a także na istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, takich jak: art. 141 § 4 p.p.s.a. , art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1k.p.a.

W ocenie składu orzekającego, w zakresie zarzutu kasacyjnego, opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną.

Zgodnie z treścią w/w przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, zgodzić się trzeba ze skarżącą, iż w zaskarżonym wyroku brak jest pełnego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza brak jest w ogóle stanowiska Sądu I instancji co do zasadności zarzutów zawartych w skardze.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M. N.– na wspomnianą na wstępie decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 15 marca 2021 r. orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] w gminie [...], poprzez udzielenie [...] S.A. z siedzibą w [...] zezwolenia na założenie i przeprowadzenie jednotorowej linii energetycznej 110 kV relacji [...] od stanowiska słupowego nr 18 do [...], zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 14 lipca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż - zdaniem tego Sądu - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z motywów zaskarżonego wyroku wynikało, że powyższa decyzja Starosty została wydana w związku z wnioskiem [...] S.A z siedzibą w [...] z dnia 17 listopada 2020 r. Podstawą zaś tej decyzji był przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1889 ze zm.), dalej u.g.n. Zgodnie bowiem z w/w przepisem, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przy tym omówił treść art. 124 ust. 1 u.g.n., podkreślając przy tym, że zakres ograniczenia prawa własności musi być w tym przypadku ściśle określony a wydanie w tym przedmiocie decyzji muszą poprzedzać rokowania. Wymagania te - zdaniem Sądu I instancji – zostały w analizowanym stanie faktycznym spełnione a ponadto, objęta wspomnianym wnioskiem inwestycja, stanowiła również inwestycję celu publicznego. Końcowo Sąd Wojewódzki wyraził także pogląd, iż (cyt.): "organy obu instancji nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy".

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze zarzutu obrazy art. 64 Konstytucji RP, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, (cyt.): "iż prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jak wyżej wskazano, decyzja udzielająca zezwolenia na udostępnienie nieruchomości poprzez ograniczenie w sposobie jej korzystania, zgodnie z art. 124 u.g.n. stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności, ale jest przewidziana w ustawie o gospodarce nieruchomościami".

Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut istotnego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art.141 § 4 p.p.s.a., skarżąca akcentowała, że w zasadzie to nie jest wiadomym, dlaczego Sąd Wojewódzki oddalił jej skargę. Sąd nie rozstrzygnął bowiem o tym, czy organy administracyjne mogą zakres wywłaszczenia przyjmować dowolnie i wyłącznie tylko na podstawie twierdzenia przedsiębiorstwa przesyłowego, bez względu na przeciwne stanowisko właściciela gruntu i bez względu na to, czy rzeczywiście odpowiada on terenowi ewentualnych prac związanych z budową, usuwaniem awarii, czy konserwacją linii. Sąd nie wyjaśnił również z jakich powodów nie miały znaczenia w tej sprawie przedstawione przez nią dowody z opinii biegłych energetyków, pokazujące na faktyczny teren wywłaszczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano zatem uwagę, że chociaż w toku postępowania oraz w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego skarżąca podnosiła, iż obszar wskazany przez wnioskodawcę wywłaszczenia, obejmujący szerokość 2 m od skrajnych przewodów, był niewystarczający i w rzeczywistości wnioskodawca byłby zmuszony go przekroczyć ( a taką szerokość pasa technologicznego wskazał jedynie chcąc zmniejszyć obciążenie finansowe jakiego dozna w związku z koniecznością rekompensaty właścicielce z tytułu dokonanego wywłaszczenia w formie odszkodowania), to obowiązkiem organu było ustalić rozmiar tego terenu w oparciu o inne dowody, w tym np. w drodze opinii biegłego. Z tego powodu, skarżąca w toku sprawy wnosiła o zobowiązanie wnioskodawcy do przedłożenia projektu przebudowy i rozbiórki linii na okoliczność rzeczywistego terenu, który będzie podlegał zajęciu i wykorzystaniu przy przebudowie linii, jak również wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z załączonych do jej pism opinii biegłych energetyków. Wnioski te nie zostały jednak uwzględnione przez organ a Sąd I instancji w ogóle się do tych kwestii nie odniósł.

Autor skargi kasacyjnej akcentował także, iż w zaskarżonym wyroku brak było adekwatnego uzasadnienia do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 64 Konstytucji RP. (Cyt.): "WSA w Gdańsku odnosząc się do tego zarzutu wskazuje jedynie, że Konstytucja nie wyłącza ograniczenia prawa własności i przytacza w tym zakresie stanowisko NSA (...). Tylko problem w tym, że zarzut co do tego przepisu dotyczył jego naruszenia poprzez częściowe wywłaszczenie właściciela gruntu bez prawidłowego sprawdzenia podstaw faktycznych takiego ograniczenia i bez prawidłowego ustalenia jego zakresu. Skarżąca nie kwestionowała więc ustawowej możliwości ograniczenia prawa własności, tylko, że to ograniczenie wykonano bezprawnie, bez rzetelnego ustalenia jego zakresu terytorialnego i przy przyjęciu stanowiska inwestora ponad stanowisko właściciela, mimo tego, że to właścicielowi przysługuje w tym zakresie ochrona konstytucyjna jego prawa.

Podobnie skarga nie zawierała zarzutów w zakresie nie przeprowadzenia negocjacji i posiadania przez inwestycję statusu inwestycji celu publicznego, a de facto głównie na tych kwestiach skupił się WSA w zaskarżanym orzeczeniu."

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w analizowanej sprawie nie można było odmówić słuszności stronie skarżącej, iż zaskarżony wyrok nie spełniał – jak wyżej wspomniano – wszystkich wymogów określonych art. 141 ust. 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sam Sąd I instancji podał bowiem, że w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego skarżąca zarzuciła organom naruszenie (cyt.):

"1) art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, poprzez pominięcie w decyzji ustalenia rzeczywistego terenu podlegającego zajęciu dla prac budowlanych oraz wyznaczającego ograniczenia prawa własności i oparcie tych ustaleń, będących elementem normatywnym decyzji administracyjnej, wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy, wbrew oświadczeniu właściciela gruntu, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego,

2) art. 124 u.g.n. poprzez ograniczenie prawa własności na podstawie nieustalonych przesłanek i w błędnym zakresie, nie odpowiadającym terenowi niezbędnemu dla czynności, dla których został wyznaczony,

3) art. 64 ust. Konstytucji RP poprzez częściowe wywłaszczenie właściciela gruntu bez prawidłowego sprawdzenia podstaw faktycznych takiego ograniczenia i bez prawidłowego ustalenia jego zakresu".

Następnie Sąd Wojewódzki przytoczył też fragmenty z uzasadnienia skargi, a z których wynikało, iż (cyt.): "skarżąca podkreśliła, że nie kwestionowała konieczności i zasadności wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. i nie kwestionowała decyzji co do zasady, jednak nie akceptuje przede wszystkim w tym zakresie wskazań organu, że ten rzekomo nie może kwestionować zakresu inwestycji podanej przez inwestora, który staje się elementem decyzji w postaci wskazania zakresu wywłaszczonego obszaru na mapie (str. 10 uzasadnienia). Podobnie nieprawidłowe jest oparcie wyłącznie na oświadczeniu inwestora ustalenia terenu trwałego ograniczenia prawa własności (str. 11 uzasadnienia). Obie te okoliczności ustalono wbrew przeciwnym oświadczeniom właściciela. Opieranie ustaleń, które potem stają się elementem władczego rozstrzygnięcia administracyjnego częściowo wywłaszczającego z prawa własności (ograniczającego to prawo) wyłącznie na oświadczeniach inwestora, bez ich dowodowej weryfikacji, jest więc rażąco nieprawidłowe. Dotyczy to zarówno terenu do wykonania planowanych prac, jak i wszelkich późniejszych ograniczeń, także wynikających z art. 124 ust. 6 u.g.n.. W tym zakresie zaznaczono dodatkowo, że zaskarżana decyzja zawiera jedynie wskazanie na teren do najbliższych czynności na linii (demontaż starej linii i montaż nowej), a terenu wskazano na czynności z ust. 6 nie zawiera w ogóle. Teren wskazany w decyzji jest w opinii skarżącej kompletnie nieadekwatny do zaplanowanej inwestycji, zaniżony i ukierunkowany na brak zapłaty odszkodowania za teren faktycznie w tym zakresie niezbędny, a organ zamiast przeprowadzić czynności dowodowe celem ustalenia faktycznego terenu niezbędnego w tym zakresie (poprzez zażądanie projektu budowlanego, lub przeprowadzenia opinii biegłego) oparł się na twierdzeniu wnioskodawcy przeciwko twierdzeniu właściciela gruntu. W związku z tym złożone przez właścicielkę do akt sprawy dowody z opinii biegłych energetyków są jedynym dowodem w sprawie na szerokość pasa niezbędnego do przeprowadzenia spornych prac i wywłaszczenie powinno oprzeć się tylko na terenie tam podanym. Ze złożonych do akt sprawy opinii biegłych energetyków teren jest niezbędny do podobnych prac dla linii 110kV to pas nie węższy niż 12,5m od osi linii (25m łącznie).

Skarżąca nie podziela również wskazań organu co do dokładności mapy będącej załącznikiem do decyzji. Teren jaki został przyjęty do wywłaszczenia (2m od rzutu skrajnych przewodów) został ujęty na mapie poglądowej stanowiącej załącznik do decyzji. Mapa to to jedynie szkic, bez danych pomiarowych (co jest okolicznością bezsporną i pominiętą przez organ) i dokładnego wykreślenia zakresu terytorialnego wywłaszczenia. Mapa taka nie spełnia wymogów jednoznaczności dokonanego wywłaszczenia i przyjęcie jej jako załącznika do obu decyzji świadczy o ich wadliwości."

Tymczasem pomimo, że istota sporu w tym przypadku dotyczyła praktycznie tylko kwestii prawidłowości ustalenia wielkości tzw. pasa technologicznego, a wiec obszaru, na którym inwestor domagał się ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez jej właściciela, próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonego jakichkolwiek odniesień do tego rodzaju zagadnienia. Należy natomiast pamiętać, że wprawdzie sąd administracyjny – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ale nie oznacza to jednak, iż może on w ogóle pominąć w swych rozważaniach kwestie objęte zarzutami skargi. Powyższy przepis należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż sąd administracyjny ma obowiązek skontrolować zaskarżony akt w sposób wszechstronny, a co oznacza, iż ponad zarzuty zawarte w skardze. W sytuacji więc, w której cała skarga (zarzuty i uzasadnienie) były poświęcone konkretnym, sprecyzowanym zagadnieniom prawnym, a które to zagadnienia dodatkowo były także podnoszone przez stronę jeszcze w postępowaniu przed organami, uzasadnienie wyroku sądu tym bardziej nie powinno tych kwestii całkowicie pomijać. Natomiast w zaskarżonym wyroku – jak przedstawiono to wyżej – Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny sprawy i ogólnie omówił różne kwestie związane z wydawaniem decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., ale - pomijając niezawierającą żadnego wyjaśnienia wypowiedź, iż (cyt.):"organy obu instancji nie uchybiły przepisom proceduralnym" - w żadnym fragmencie uzasadnienia swego wyroku nie zajął jednak stanowiska, które odnosiło by się wprost do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą.

Ponadto dodać też trzeba, iż mimo, że Sąd Wojewódzki zajął stanowisko odnośnie zarzutu zawartego w skardze, opartego na przepisie konstytucyjnym, to jednak wyłożył treść tego przepisu w taki sposób, którego skarżąca nie kwestionowała. Pominął natomiast całkowicie ten jego aspekt, do którego skarga nawiązywała.

W rezultacie więc należało przyjąć, że zaskarżony wyrok nie spełniał wszystkich wymogów, przewidzianych art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak zaś stanowiska Sądu I instancji w zasadniczych dla rozpoznawanej sprawy kwestiach oraz brak uzasadnienia dla poglądu, iż organy obu instancji nie uchybiły w niniejszej sprawie przepisom proceduralnym, uniemożliwiał Sądowi Kasacyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, w kontekście treści przytoczonych na wstępie zarzutów kasacyjnych.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien ponownie skontrolować zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego i – w ramach tej kontroli - odnieść się do wszystkich kwestii spornych a podniesionych przez skarżącą.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postepowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.