Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 18/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 75, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 8 listopada 2022 r. nr SKO.II.41/1110/ORGiL/2022 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zakończenie rekultywacji gruntów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Rejowca Fabrycznego z 25 sierpnia 2022 r. nr GG.6842.3.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie na rzecz [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r. Burmistrz [...] (Burmistrz, organ pierwszej instancji), na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm. – dalej: "u.o.g.r.") oraz art. 106 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...], zaopiniował negatywnie wniosek C. O. S.A. z/s w W. (spółka, strona, skarżąca) dotyczący uznania za zakończoną rekultywację gruntów zdegradowanych stanowiących wyrobisko po marglu w części działki nr [...], obręb nr [...] - R. F. na powierzchni 11,76 ha, zrekultywowanej w kierunku rolnym oraz części działki nr [...], obręb nr [...] - R. F. na powierzchni 25,50 ha, zrekultywowanej w kierunku wodnym.

Organ w swoim uzasadnieniu nawiązał do ustaleń dotyczących kierunku rekultywacji przedmiotowego terenu zawartych w decyzji Starosty [...] z 20 września 2005 r. znak: [...] o ustaleniu kierunków rekultywacji dla części obszaru górniczego, będącego w użytkowaniu C. "R." S.A. o powierzchni 175,08 ha i wskazał, że rekultywacji przedmiotowych gruntów nie można uznać za zakończoną, ponieważ nie wszystkie planowane prace i zabiegi zostały wykonane. Jak podniósł, podczas wizji w terenie stwierdzono, że z dna przyszłego zbiornika wodnego nie usunięto wszystkich drzew i krzewów. Ponadto skarpy są usypane pod katem przekraczającym 30-40° i nie zostały uformowane do naturalnego kąta usypu wynoszącego około 30-40°. Skarpy są niestabilne, podmywane wodą, co zagraża ich osuwaniem się.

Ponadto, zdaniem Burmistrza także nie można uznać rekultywacji za zakończoną w kierunku wodnym z uwagi na ciągłe napełnianie się zbiornika, które będzie trwać jeszcze około 1,5 roku. Wobec tego, że po napełnieniu zbiornika może on nie osiągnąć poziomu stanu pierwotnego, to jest rzędnej 195,0 m n.p.m. to będzie następowała zmiana powierzchni gruntów rekultywowanych. Ponadto organ uznał, że brak jest dowodów na przeprowadzenie zabiegów agrotechnicznych w postaci wysiewu roślin motylkowych oraz nawożenia.

Na postanowienie to spółka wniosła zażalenia podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 22 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 18 u.o.g.r. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie na tej podstawie negatywnej opinii,

- art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r. (w brzmieniu z 31 maja 2004 r., bowiem w dacie wydawania przez Starostę Chełmskiego decyzji z 20 września 2005 r. o kierunku rekultywacji nieruchomości przepis ten nie przewidywał aby podstawą oceny organu miałby być inny dokument aniżeli sama decyzja (analogiczne rozwiązanie zawiera zresztą obecnie obowiązująca ustawa). Jak wynika z treści decyzji, dokument pt. "Ustalenia kierunku zagospodarowania i założenia do rekultywacji technicznej wyrobiska kopalni marglu - obszar górniczy R. F., wsi K. i P. " stanowi wprawdzie załącznik do decyzji, ale nie jest jej integralną częścią. Tym samym, strona powinna była zapewnić realizację rekultywacji w kierunku przewidzianym w samej decyzji, co też uczyniła,

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zakresie w jakim organ pierwszej instancji zignorował okoliczności wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z 8 sierpnia 2022 r. i w dalszym ciągu powiela te same błędy, które dostrzegło Kolegium,

- art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie jej w sposób dowolny, sprzecznie z zasadami logiki, w zakresie w jakim organ:

a) stwierdził w uzasadnieniu postanowienia, że ocena nie określa kąta nachylenia usypu chociaż załączony do decyzji Starosty [...] dokument w postaci "Ustaleń" określa go na około 30 stopni, zaś "Projekt rekultywacji wyrobiska kopalni marglu w R. " przewiduje około 40 stopniowe nachylenie. Wydane przez Burmistrza postanowienie nie określa, czy jego wywody dotyczące kąta nachylenia przedmiotowej nieruchomości,

b) stwierdził, że skarpa jest podmywana przez wodę i może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt,

c) zasugerował sporządzenie projektu rekultywacji,

d) zgłosił zastrzeżenia co do flory, które nie wiadomo, czy dotyczą przedmiotowej nieruchomości,

e) złożył wątpliwości, co do wykonania zabiegów agrotechnicznych, które wykonano w poprzednich etapach rekultywacyjnych i w tym zakresie wydano decyzje o uznaniu rekultywacji za zakończoną,

f) prowadzi nieuprawniony wywód, na temat napełniania zbiornika, który niezasadnie prowadzi do konkluzji, że napełnianie zbiornika powinno trwać jeszcze około 1,5 roku,

g) wadliwie interpretuje kwestię stężenia jonów wodorowych czy nawożenia organicznego, które to kwestie dotyczą przyszłej działalności rolniczej,

h) powtarza fragment postanowienia Wójta Gminy R. F. dotyczący interpretacji art. 4 ust. 18 u.o.g.r., gdy tymczasem w sporządzonej "Ocenie" wyraźnie wskazano, iż rekultywacja został wykonana,

i) powołuje się na dokument planu likwidacji zakładu do 2025 r.; idąc tym tokiem myślenia rekultywację należałoby zakończyć w tej dacie,

j) wskazuje na rzekome nieprzedłożenie przez stronę skarżącą protokołów odbioru robót rekultywacyjnych, w sytuacji gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów u.o.g.r. Wystarczającym jest dokument "Oceny" załączony do wniosku

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 8 listopada 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja w sprawie rekultywacji należy do wyłącznej kompetencji starosty, który w pełni i samodzielnie akceptuje (bądź nie) przedstawiony sposób rekultywacji - burmistrz ma natomiast jedynie kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie, w formie niewiążącej opinii.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji, formułując swoją opinię w zasadzie powinien opierać się na sposobie realizacji ustaleń wynikających z decyzji Starosty [...] z 20 września 2005 r. o ustaleniu kierunków rekultywacji dla przedmiotowego obszaru.

Zgodnie z treścią tej decyzji w granicach Miasta R. F. ustalono kierunek rekultywacji jako rolny (pastwiska) oraz wodny poniżej rzędnej 195,00 m n.p.m. z przyszłym przeznaczeniem na cele sportowo-rekreacyjne. Ponadto wskazano w niej, że zasięg obszarów i odpowiednie dla nich kierunki rekultywacji oznaczono w opracowaniu "Ustalenie kierunków zagospodarowania i założenia do rekultywacji technicznej wyrobiska kopalni marglu - obszar górniczy "R. położonego na gruntach miasta R. F., wsi K. i wsi P." stanowiących załącznik do powyżej wskazanej decyzji.

B. szczegółowy opis sposobu przeprowadzenia rekultywacji został zawarty w opracowanie pod tytułem "Projekt rekultywacji wyrobiska kopalni marglu [...]".

Organ opiniujący podejmując swoje rozstrzygnięcie oparł się o ustalenia własne wynikające z przeprowadzonych oględzin oraz analizę treści opinii pt. "Ocena wykonania rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni marglu [...] w granicach władania zakładu C. R. - etap III " z grudnia 2021 r. wykonanej przez Spółkę [...] Przedstawiciel Głównego Instytutu Górnictwa. Przy czym Kolegium zaznaczyło, że organ opiniujący ma prawo przy podejmowaniu swojego rozstrzygnięcia opierać się na własnych ustaleniach w postaci oględzin w terenie i poprzez uzasadnioną polemikę z ustaleniami wynikającymi z ww. opinii.

W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie organ opiniujący, w oparciu o wskazane dowody mógł uznać, że rekultywacja gruntów nie została zakończona, gdyż nie wykonano wszystkich zabiegów i prac przewidzianych w tych dokumentach. Chodzi tu o kilka a nie o jedną przyczynę.

Zdaniem Kolegium, można kwestionować brak usunięcia z dna zbiornika wszystkich samosiejek drzew i krzewów, ponieważ pomimo ponownie przeprowadzonych oględzin dalej nie można ustalić ilości, wielkości drzew i krzewów, jaka jest skala odrostów, czy też w jakim czasie to nastąpiło. Jednak pozostałe ustalenia organu odnośnie formowania skarp do pożądanego kąta usypu, podejrzenie braku wykonania nawożenia i wysiewu roślin motylkowych, są w pełni uzasadnione.

W jego ocenie, pomimo braku pomiaru stopnia nachylenia skarp za pomocą specjalistycznych narzędzi ustalenia w tym zakresie w trakcie oględzin należy uwzględnić. Ocena stopnia nachylenia w przybliżeniu, poprzez bezpośrednią obserwację w zakresie bardzo przybliżonej wartości jest możliwa. W trakcie takiej oceny można ustalić, że stopień nachylenia skarp odbiega w znaczny sposób od wartości ustalonych, tj. 30-40ş. Zbyt duży stopień nachylenia skarp, do tego narażonych na podmywanie przez przylegające wody zbiornika stwarza zagrożenie dla ludzi i zwierząt. We wskazanej opinii brak jest także informacji o przeprowadzeniu nawożenia, ze wskazaniem czasu i ilości użytych nawozów mineralnych, jak także brak jest informacji o gatunkach, ilości i czasie wysiewu roślin. Wskazując na powyższe – w ocenie Kolegium - można dojść do wniosku, że rekultywacji agrotechnicznej polegającej na uprawie, nawożeniu i siewie roślin motylkowych nie przeprowadzono, a występowanie na terenie rekultywowanym roślinności nastąpiło w wyniku naturalnej sukcesji. Tak samo za uzasadnioną przyczynę negatywnej opinii przemawia konieczność osiągnięcia optymalnego poziomu napełnienia się zbiornika wodnego, bo wiąże się to z koniecznością zagospodarowania w kierunku rolnym terenu powyżej rzędnej osiągniętego poziomu napełnienia.

W złożonej skardze spółka podniosła zarzuty dotyczącą naruszenia prawa materialnego, tj.

1. art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie 20 września 2005 r., poprzez jego niezastosowanie i w następstwie:

(1) zignorowanie, że Starosta C. określił kierunki rekultywacji na terenie miasta R. F. w pkt. 2b decyzji z 20 września 2005 r.;

(2) wadliwe ustalenie, że dokument pt. "Projekt rekultywacji wyrobiska kopalni marglu w R. ", o którym była mowa w załączniku do decyzji Starosty [...] z 20 września 2005 r. może zasadniczo stanowić podstawę rozstrzygania o prawach i obowiązkach skarżącej;

(3) nieuprawnione uznanie, że dokument pt. "Projekt rekultywacji wyrobiska kopalni marglu w R. " stanowi dokument prywatny, który nie może w sposób wiążący określać szczegółowych warunków wykonania rekultywacji gruntów, a jedynie stanowić w tym zakresie pewną (niezobowiązującą) wskazówkę;

(4) zignorowanie, że nie istnieje przepis prawny, który pozwala na uznanie dokumentu prywatnego za źródło praw i obowiązków strony prowadzącej rekultywację;

2. art. 22 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. poprzez jego niezastosowanie i zignorowanie faktu, że postanowieniem z 13 czerwca 2022 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w L. wydał postanowienie, którym pozytywnie zaopiniował wykonanie rekultywacji nieruchomości, a który to organ z pewnością dysponuje fachową wiedzą i kompetencjami, pozwalającymi na właściwą ocenę stopnia wykonania/zaawansowania rekultywacji, co powinno być wiążąca dla SKO oraz organu pierwszej instancji;

oraz przepisów postępowania, tj.

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 pkt. 3 u.o.g.r. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrza

2. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 per analogiom k.p.a., poprzez zignorowanie ustaleń zawartych w dokumencie "Ocena wykonania rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni marglu [...] (...), datowanym na grudzień 2021 r., który to spółka przedłożyła do akt sprawy, składając wniosek o uznanie rekultywacji za zakończoną. Dokument ten (opinia prywatna) został przygotowany przez czteroosobowy zespół (w tym profesora!) [...] Przedstawiciel Głównego Instytutu Górnictwa Sp. z o.o., a więc podmiot profesjonalny, zdolny ocenić realne wykonanie rekultywacji nieruchomości. Na s. 14 opracowania stwierdzono, że zrekultywowany obszar "zaliczono do obszarów o zakończonym procesie rekultywacji i zagospodarowania, z przeznaczeniem na prowadzenie działalności rolniczej oraz w kierunku wodnym".

3. art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez zignorowanie własnych wytycznych, zawartych w postanowieniu z 8 sierpnia 2022 r. i zignorowanie błędów, jakie organ powtórzył;

4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ich dokonanie w sposób dowolny, z naruszeniem zasad logiki i prawidłowego rozumowania;

5. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie skorzystania z opinii biegłego. SKO nie powinno było w ogóle polemizować z ustaleniami faktycznymi bez własnej fachowej opinii;

6. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ich dokonanie w sposób dowolny, z naruszeniem zasad logiki, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego;

7. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zignorowanie, że po przekazaniu na mocy postanowienia SKO z 8 sierpnia 2022 r. sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrz wydał postanowienie, które (1) dotyczyło nowych, innych przesłanek niż zawarte w pierwszym jego rozstrzygnięciu, a nadto (2) ignorowało wytyczne SKO wyrażone w postanowieniu z 8 sierpnia 2022 r.

Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną.

Pismem z 8 lutego 2023 r. spółka wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu pt. "Uzupełnienie wykonania oceny rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni marglu w R. w granicach władania zakładu C. R. - Etap III" z grudnia 2022 r. na fakt jej treści.

W odpowiedzi, Kolegium wniosło o oddalenie tego wniosku podnosząc, że złożony dokument nie może być uznany za dowód uzupełniający. Jest bowiem dokumentem prywatnym i nie posiada waloru dokumentu urzędowego. Ponadto nie został on podpisany przez żadna z osób wskazanych jako zespół autorski. Co więcej sporządzony został już po wniesieniu skargi, a dla sądu istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu.

Postanowieniem z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 18/23 sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny w granicach tak zakreślonej kognicji, sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzające jej postanowienie Burmistrza [...] naruszają przepisy postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać należy, iż organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 k.p.a.). Organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i na jego podstawie oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Jednocześnie przywołana zasada swobodnej oceny dowodów, określona w art. 80 k.p.a., zakłada ocenę dowodów w ich całokształcie, wzajemnych relacjach i zależnościach, przy uwzględnieniu wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Organ obowiązany jest więc rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic z nich wynikających. Organ może więc określonym dowodom odmówić wiarygodności, wskazując przy tym przyczyny takiej oceny. W ocenie dowodów organ powinien kierować się wiedzą, zasadami doświadczenia życiowego oraz logiką. Dopiero gdy ocena materiału dowodowego jest logiczna, przekonująca, niezawierająca w sobie sprzeczności, można mówić o nie naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów.

Nie jest natomiast wystarczające przekonanie organu o innej, niż przyjęła strona postępowania, wadze (doniosłości) poszczególnych dowodów.

Zdaniem sądu wywód organów obu instancji uzasadniający przyjęcie takich a nie innych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy nie odpowiada regułom wiedzy, logicznego rozumowania oraz zasadom doświadczenia życiowego. Z uwagi na powyższe należało uznać, że organy te przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów.

W sprawie bezspornym jest, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r., który stanowi, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Opinia, o której mowa w ww. przepisie, jest wydawana w trybie współdziałania organów administracji publicznej na podstawie art. 106 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji, należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 106).

Trafne zatem jest stanowisko Kolegium, że wójt (burmistrza, prezydenta miasta) ma zatem jedynie kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie w formie niewiążącej opinii, gdyż treść decyzji w sprawie rekultywacji należy do wyłącznej właściwości starosty, który w pełni i samodzielnie akceptuje bądź nie przedstawiony sposób rekultywacji. Kryteria opinii organu opiniującego nie muszą więc opierać się na tych samych przesłankach, co podstawa prawna decyzji rekultywacyjnej. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do sytuacji, że organ, który wydaje niewiążącą opinię, przesądzałby o treści przyszłej decyzji.

Opinia, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Mimo to organ opiniujące nie może działać swobodnie, lecz obowiązany jest postępować zgodnie z regułami k.p.a.

Innymi słowy, opinia organu uzgadniającego wydawana na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r. powinna w sposób obiektywny dokonać zestawienia ze sobą ustalonych kierunków rekultywacji gruntów oraz aktualnego ich stanu i wskazać, czy teren ten został we właściwy (zgodny z tymi kierunkami) sposób urządzony. W tym zakresie organ powinien jednak wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego przez siebie środka dowodowego. W świetle bowiem dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym. Dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, umożliwia bowiem realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Jak już wskazano organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oceniając zaś wiarygodność i moc dowodów, organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów mających istotne znaczenie w sprawie oraz ocenić wszystkie dowody łącznie, a ocena ta powinna być również oparta na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego.

W przedmiotowej sprawie, orzekające w sprawie organy powołały się wyłącznie na fakty ustalone w wyniku oględzin dokonanych przez organ pierwszej instancji 25 sierpnia 2022 r. Ich zdaniem: kąt nachylenia skarp przekracza 30-40ş, nie przeprowadzono zabiegów agrotechnicznych w postaci nawożenia gruntu oraz wysiewu nasion określonych roślin (porastająca teren roślinność to samosiejki), nie można stwierdzić czy dokonano niwelacji terenu stanowiącego dno zbiornika wodnego, na lustrze wody występują drzewa i zakrzaczenia, poziom lustra wody w zbiorniku wodnym nie osiągnął wymaganego poziomu.

Organy natomiast całkowicie zlekceważyły treść dołączonego przez spółkę do wniosku dokumentu pt. "Ocena wykonania rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni marglu w R. w granicach władania zakładu C. R. - etap III " z grudnia 2021 r. wykonanej przez [...] Przedstawiciel Głównego Instytutu Górnictwa sp. z o.o. w L..

Obydwa te dowody stoją natomiast ze sobą w sprzeczności. Zdaniem organów przeprowadzone oględziny wskazują, że przedmiotowy teren nie został zrekultywowany, natomiast przywołany dokument wskazuje, że przedstawione w nim wyniki przeprowadzonych badań stanowią podstawę do stwierdzenia o zakończeniu procesu rekultywacji przedmiotowych gruntów.

Dokonując oceny sprawy w tym kontekście nie można nie dostrzec, że organy dopuściły się kilku istotnych błędów.

Po pierwsze przyjąć trzeba, że uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną w bardzo wielu przypadkach wymaga specjalistycznej wiedzy, którą dysponują rzeczoznawcy i osoby zawodowo zajmujące się taką tematyką. Tego typu praktykę przyjmowały dotychczas zarówno skarżąca spółka jak i organy rozstrzygające sprawę (patrz: decyzja Starosty [...] z 31 października 2006 r i z 9 marca 2009 r. w sprawie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną). Z akt sprawy wynika, że dotychczas zakończone postępowania w przedmiocie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną były poprzedzane tego typu opracowaniem. Oczywistym przy tym jest, że organ przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany stanowiskiem autorów tego opracowania, co nie oznacza, że może bez podania przyczyny zignorować wnioski w nim zawarte, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ jest bowiem obowiązany dokonać rzetelnej oceny zajętego w tym zakresie stanowiska, w sposób który umożliwi późniejszą kontrolę wydanego przez niego rozstrzygnięcia.

Innymi słowy, jeżeli organ nie zgadza się z wnioskami opinii powinien odnieść się do poczynionych przez jej autorów ustaleń i wyjaśnić dlaczego nie są one dla niego do przyjęcia. Nie może przy tym kwestionować ustaleń opinii w wielu punktach opartych o wiedzę specjalistyczną jedynie w oparciu o powierzchowne oględziny terenu, dokonane bez użycia niezbędnego sprzętu (badanie kąta nachylenia skarp), bez przeprowadzenia badań (zasobność gruntu w makroelementy) oraz bez specjalistycznej wiedzy (występujące gatunki roślinności). Jeśli natomiast organ nie jest w stanie sam w sposób wiarygodny i logiczny podważyć sporządzonej przez ekspertów opinii, ma możliwość dopuścić dowód z opinii biegłego w celu wyjaśnienia posiadanych wątpliwości.

A zatem jeśli organ nie jest w stanie z uwagi na brak środków oraz odpowiedniej wiedzy podważyć przedłożonej przez stronę opinii specjalistycznej to zawarte w tej opinii wiadomości specjalne, którymi z oczywistych powodów nie może dysponować organ, winny zostać uwzględnione w wydanym przez niego rozstrzygnięciu. W innym wypadku, powinny zostać podane, a zarazem wyjaśnione szczegółowo oraz przekonywująco powody, które zdecydowały, że ten specjalistyczny dowód w sprawie nie mógł zostać uwzględniony np. na podstawie przeciwdowodu. Jednak w rozpatrywanej sprawie nie miało to miejsca.

Mianowicie organ w istocie przywołał wyrwane z kontekstu twierdzenia autorów opinii mające świadczyć o tym, że przedmiotowa rekultywacja nie została zakończona. Pominął natomiast szereg innych kluczowych dla sprawy twierdzeń oraz - co najważniejsze - konkluzje tego opracowania. Tego typu działania nie można uznać za spełniające standardy właściwej oceny materiału dowodowego.

Niewłaściwa jest również sama ocena poszczególnych elementów mająca wpływ na stanowisko organów.

Mianowicie stwierdzenie, że skarpy są strome i nachylone po kątem większym niż tego wymagają właściwe w tym zakresie dokumenty (decyzja Starosty [...] z 20 września 200 5 r. oraz stanowiący jej załącznik opracowanie pt. "Ustalenia kierunku zagospodarowania i założenia do rekultywacji technicznej wyrobiska kopalni marglu - obszar górniczy R. F., wsi K. i P. ", wymaga obmiaru geodezyjnego, co jej niemożliwe bez odpowiedniej wiedzy i sprzętu. Również twierdzenia, że skarpy są niestabilne i mogą się osuwać wymagają wiedzy specjalistycznej z zakresu geologii i mechaniki gruntów.

Odnośnie zaś nawożenia i wysiewu roślin, organy formułując zarzuty w tym kierunku wykraczają poza materię przedmiotowego postępowania oraz swoją właściwość. Obowiązkiem organu uzgadniającego jest wyłącznie stwierdzenie, czy przedmiotowy grunt został zrekultywowany, a zatem przygotowany do ustalonego zagospodarowania. Nie można utożsamiać rekultywacji z właściwym (docelowym) zagospodarowaniem oraz użytkowaniem gruntu. Chodzi bowiem o stworzenie możliwości użytkowania gruntu w określony sposób, a nie urządzenie go w sposób optymalny. W związku z tym zapisy dotyczące obniżenia poziomu stężenia jonów wodorowych oraz nawożenia organicznego należy traktować jako wskazówkę do prowadzenie przyszłej działalności rolniczej na tym terenie, a nie wymóg mający wpływ na ocenę dokonania rekultywacji.

Również stanowisko organów w zakresie zadarnienia oraz występowania i wzrostu roślin zielonych stoi w sprzeczności z przedłożonym przez spółkę opracowaniem. Z jego treści jednoznacznie wynika, że zarówno wskaźnik zadarnienia jak i ilość występujących gatunków roślin, drzew i krzewów są na poziomie odpowiadającym obowiązującym standardom, a nawet wyższym. Konkluzja w tym zakresie jest taka, że spektrum dobrych gatunków traw pastewnych (co szczególnie istotne dla sprawy z uwagi na rolny kierunek rekultywacji z zagospodarowaniem na pastwisko) jest znacznie większy i bogatszy niż wymagają tego obowiązujące w tym zakresie standardy.

Również w zakresie rekultywacji gruntów w kierunków wodnym, organy przedstawiając swoje stanowisko dokonały tego bez jakiegokolwiek odniesienia się do specyfiki tego zagadnienia oraz co więcej do trafnego, a wyrażonego w postanowieniu Kolegium z 8 sierpnia 2022 r. stanowiska. Po pierwsze oczywistym jest, że ustalenie rzędnej lustra wody na poziomie 195 m n.p.m. było założeniem teoretycznym, co nie oznacza, że w praktyce wartość ta zostanie osiągnięta. Spółka nie ma bowiem wpływu na osiągnięcie poziomu lustra wody na wskazanym poziomie. Przedłożona przez spółkę "Opinia wykonania rekultywacji ..." zawiera w tym zakresie szczegółową, logiczną i spójną argumentację. Oczywistym przy tym jest, że bez względu na rzedną piętrzenia, przykrycie skarp wyrobiska wodą uniemożliwia jakikolwiek inny sposób użytkowania terenu niż wodny. Nie jest przy tym przesądzone, że wskazana rzędna nie zostanie w przyszłości osiągnięta, co jest zależne od wielu czynników. Jednakże bez względu na to, okoliczność ta sama w sobie nie mogła stanowić podstawy do zakwestionowania rekultywacji w kierunku wodnym za niezakończoną.

Podsumowując, w ocenie sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie nie oceniły w sposób należyty całego zgromadzonego w jego toku materiału dowodowego, poprzestając na pojedynczej egzemplifikacji wybranych przez siebie tez, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. i wydania postanowień bez wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik.

W tym stanie rzeczy sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienie je poprzedzające.

W zakresie kosztów zasądzonych od organu na rzecz skarżącej sąd działał na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności adwokackie. Koszty te wynoszą 597 złotych. Na koszty te składają się koszty wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia dla pełnomocnika (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

Dokonując ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych uwag. Winien on w szczególności przeanalizować i odnieść się rzetelnie do wszystkich dowodów zgromadzonych dotychczas w sprawie oraz zarzutów i twierdzeń strony. W przypadku zaś wątpliwości, organ powinien wezwać stronę do złożenia stosowanych wyjaśnień lub uzupełnień, pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie oceni również złożony przed sądem dokument w postaci "Uzupełnienie oceny wykonania rekultywacji...", który to po jego uzupełnieniu przez spółkę w zakresie brakujących podpisów autorów tego dokumentu, stanowić będzie kolejny dowód w sprawie.

Sąd nie mógł natomiast uwzględnić wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentu albowiem ten nie został podpisany przez osoby figurujące jako autorzy tego opracowania. Nie jest to zatem dowód z dokumentu określony w art. 106 p.p.s.a., a zatem jego przeprowadzenie przed sądem nie było dopuszczalne.

Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Tego typu rozstrzygnięciem było natomiast zaskarżone postanowienie.