Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 88/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Dnia 12 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta M. a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T.K. o przyznanie zasiłku stałego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta M. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta M., działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta M. a Prezydentem [...] przez wskazanie Prezydenta [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku T. K. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego.

W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, iż Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...], powołując się na art. 19 i art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2021.2268 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wniosek T. K. dotyczący przyznania pomocy w formie zasiłku stałego. W toku podjętych czynności ustalono, że T. K. ostatnio zameldowany był na pobyt stały w M. przy ul. W. [...] , z którego to adresu został w dniu [...] grudnia 2001 r. wymeldowany decyzją administracyjną. Na terenie Gminy M. T. K. nie zamieszkuje od wielu lat i od tego czasu nie korzystał z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., a zatem Ośrodkowi temuż nie była znana jego dotychczasowa sytuacja materialno-bytowa. Z dokumentacji nadesłanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] wynika, że T. K. przebywa w Domu [...] znajdującego się w W. przy ul. P. [...]. Jest osobą bezdomną i na terenie miasta W. przebywa od wielu lat i to z tym miastem chciałby związać swoją przyszłość.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Prezydent Miasta M. wskazał, iż zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. właściwość miejscową gminy w przypadku osoby bezdomnej ustala się na podstawie ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepis ten jest regułą, od której wyjątek przewidziany został w art. 101 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie możliwe jest uznanie za właściwą miejscowo gminę miejsca pobytu wnioskodawcy świadczenia pomocowego. W niniejszej sprawie zachodzi taki właśnie szczególny przypadek, co pominął Prezydent [...] przekazujący sprawę i odmawiający uznania swojej właściwości.

Odnosząc się do powyższej okoliczności organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, iż od ponad 20 lat T. K. nic nie łączy z miastem M. Od wielu lat koncentruje on swoje życie w mieście W., gdzie żyje i chce pozostać. Fakt, iż przez ubiegłe 20 lat T.K. nie dopełnił obowiązku meldunkowego, nie może być tożsamy z uznaniem, iż przez te lata nie miał on miejsca zamieszkania. Miejscem tym jest nie ta gmina, gdzie dana osoba jest zameldowana, ale ta, gdzie ona faktycznie zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu. W tym zakresie, dla potrzeb udzielania pomocy społecznej stosuje się również art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych organ wskazał, iż na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar, w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Fakt, iż obecnie T. K. przebywa w Domu [...] w W. nie potwierdza tymczasowości jego pobytu w W., ale przeciwnie – jest konsekwencją tego, iż przed laty podjął on decyzję, iż to właśnie W. ma być miastem, z którym chce się na stałe związać.

Dalej organ wskazał, iż biorąc pod uwagę szczególne trudności życiowe, z którymi boryka się T. K., nie jest celowym aby, przy zdecydowanym i zadeklarowanym zamiarze pozostania przez niego w W., przesądzać o właściwości gminy położonej tak daleko od centrum jego życiowych spraw. Przepisy umożliwiają w tym zakresie na współpracę między jednostkami pomocy społecznej, jednakże oczywistym jest, że najdogodniejsza dla osoby objętej pomocą społeczną jest możliwość bezpośredniego i stałego kontaktu z jednostką, która może na bieżąco, w szybki sposób reagować na potrzeby osoby, która z pewnością będzie korzystała w sposób stały i długotrwały z tej pomocy. W tej sytuacji uznano, iż w niniejszej sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s., kiedy to możliwe jest uznanie za właściwą miejscowo gminę miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W tym zakresie, odwołując się orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał, iż o przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby bezdomnej, w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s., można też mówić w kontekście podjęcia przez nią działań zmierzających do związania swojego ośrodka życia z danym miejscem pobytu w celu stabilizacji życiowej. Podkreślono zatem wolę osoby ubiegającej się o świadczenia w zakresie potwierdzenia jej miejsca "zamieszkania", którą w niniejszej sprawie T. K. wyraził w sposób nie budzący wątpliwości co do jego intencji. Przy czym, ustawodawca za naczelną zasadę postępowania w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej przyjął obowiązek kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy i ochroną ich dóbr osobistych. Kierując się tą przesłanką ustawodawca w art. 101 ust. 3 u.p.s. przyjął, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się oświadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu tej osoby. Mając powyższe na uwadze uznano, iż organem właściwym do załatwienia wniosku strony o przyznanie zasiłku stałego jest Prezydent [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Prezydent [...], nie podzielając stanowiska zaprezentowanego we wniosku, wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta M. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku T. K. o przyznanie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne, zaś, w razie nieuwzględnienia powyższego stanowiska, wniósł o zaznaczenie w uzasadnieniu postanowienia, że ustalając właściwość organu w oparciu o art. 101 ust. 3 u.p.s., na podmiocie wnioskującym o rozstrzygniecie sporu o właściwość ciąży obowiązek refundacji udzielonej pomocy zgodnie z art. 101 ust. 7 u.p.s.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska Prezydent [...] wskazał, iż Prezydent Miasta M. przyznał, że T.K. przebywający, począwszy od dnia [...] lutego 2022 r. w Domu [...] w W. przy ul. P. [...], jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt. 8 u.p.s. Niesporne jest również, że T. K. ostatnio zameldowany był na pobyt stały w lokalu mieszkalnym przy ul. W. [...] w M. W takiej sytuacji właściwość miejscową organu reguluje art. 101 ust. 2 u.p.s., który stanowi, że właściwość miejscową gminy w przypadku osoby bezdomnej ustala się na podstawie ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały osoby ubiegającej się o świadczenia, czyli właściwy miejscowo w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta M. Organ ten pomijając podstawową i jednoznaczną regulację dotyczącą właściwości miejscowej w sprawach osób bezdomnych, na podstawie ogólnikowych oświadczeń zainteresowanego wnosi o uznanie go za osobę przebywającą w W. oraz zastosowanie właściwości miejscowej w oparciu o art. 101 ust. 3 u.p.s., pomijając, iż w treści tegoż przepisu nie ma mowy o osobie bezdomnej. Prezydent [...] zaznaczył, że T. K. nigdy nie ubiegał się o świadczenia z pomocy społecznej w Ośrodku Pomocy Społecznej Dzielnicy [...]. Przebywa w placówce prowadzonej przez zgromadzenie sióstr zakonnych dopiero od dnia [...] lutego 2022 r., a jego sytuacją zainteresował się specjalista ds. osób bezdomnych podczas wizytacji placówki, przy czym w oświadczeniach dotyczących rzekomego przebywania w W. nie był on w stanie wskazać ani jednego konkretnego adresu pobytu w tym mieście. Wobec tego, że T. K. przebywał w różnych miejscach, w tym także 5 – 6 lat temu w zakładzie karnym w województwie podkarpackim, jego sprawa nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s.

Końcowo wskazano, że skoro Prezydent Miasta M. domaga się uznania właściwości organu na podstawie przepisu art. 101 ust. 3 u.p.s., to powinien mieć na względzie, że w przypadku zastosowania tegoż przepisu obowiązuje jednocześnie art. 101 ust. 7 u.p.s., zgodnie z którym gmina właściwa ze względu na ostatnie zameldowanie na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu.

Reasumując Prezydent [...] wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku T. K. o zasiłek stały jest Prezydent Miasta M. w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 u.p.s., a w sytuacji nie podzielenia tego poglądu, zaznaczenie w uzasadnieniu postanowienia obowiązku refundacji wydatków na udzieloną pomoc przez powyższy organ na podstawie art. 101 ust. 7 u.p.s.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta M. a Prezydentem [...], bowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku T. K. o zasiłek stały.

Ustalenie organu właściwego miejscowo dla rozstrzygnięcia o przyznaniu tej formy pomocy odbywa się zgodnie z art. 101 u.p.s. Generalnie właściwość tą ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 u.p.s.), natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.) (vide: I.Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W.Maciejko [w:] W.Maciejko, P.Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r., I OW 196/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ponieważ przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski (w:) System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985 r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W.Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III CZP 76/93; PS 1995/3, s. 86–87).

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika wyraźnie, iż T. K., wnioskujący o przyznanie prawa do zasiłku stałego, jest bezdomny. Pomiędzy organami nie ma w tym zakresie sporu. Z konkluzją ta wypada się zgodzić. Zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest bowiem osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. T. K. w dniu złożenia wniosku o zasiłek stały przebywał w Domu [...] znajdującego się w W. przy ul. P. [...]. Taki stan trwał od [...] lutego 2022 r. Pobyt w tego rodzaju placówce nie oznacza zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Sytuacja faktyczna i prawna T.K. wypełniła zatem pierwszą część definicji osoby bezdomnej wskazanej w art. 6 pkt 8 u.p.s. – nie zamieszkiwał on bowiem w lokalu mieszkalnym i nie był zameldowany na pobyt stały. Uznając zatem, iż wnioskujący o pomoc społeczną jest osobą bezdomną, ustalenia organu właściwego dla załatwienia jej wniosku o przyznanie zasiłku stałego należało dokonać na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. Gminą ostatniego miejsca zameldowania T.K. na pobyt stały były M., a zatem Prezydenta Miasta M. uznać należało za organ właściwy do rozpatrzenia ww. wniosku.

W sprawie nie znajduje natomiast zastosowania regulacja prawna art. 101 ust. 3 u.p.s. Szczególna sytuacja osobista osoby ubiegającej się o świadczenie, o której mowa w powyższym przepisie występuje wówczas gdy osoba zainteresowana z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s., choćby wskutek braku mieszkania, niepełnosprawności, niezdolności do pracy z powodu choroby, aktualnego stanu zdrowia, całkowitego uzależnienia egzystencji strony od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu (vide: postanowienie NSA z dnia 30 października 2014 r., I OW 102/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podkreśla się przy tym, że wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinny przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 u.p.s. (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Powyższe oznacza, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie również te okoliczności, które mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz, czy i w jakim stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (vide: postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., I OW 158/12; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017 r., I OW 94/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek Prezydent Miasta M. wskazał na występowanie tego rodzaju sytuacji w niniejszej sprawie, to nie odwołał się do konkretnych okoliczności, które mogłyby napełnić treścią zastosowaną w art. 101 ust. 3 u.p.s. klauzulę generalną "szczególnie uzasadnionej sytuacji osobistej osoby ubiegającej się o świadczenie", uzasadniając w okolicznościach niniejszej sprawy potrzebę zastosowania tegoż przepisu. Wypada natomiast zauważyć, iż rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego i w konsekwencji udzielenie wnioskodawcy efektywnej pomocy w tym zakresie, nie wymaga od T. K. podejmowania szczególnych działań, które byłyby niemożliwe bądź istotnie utrudnione przez odległość jaka dzieli miejsce jego aktualnego pobytu od siedziby organu właściwego w sprawie przyznania wnioskowanego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 2 u.p.s., orzeczono jak w sentencji.