Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2632/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 4 art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 71 ust. 2,3,4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 105 par. 1 art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2023 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2022 r. znak: DON.7200.87.2022.RKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 31 października 2022 r., znak : DON.7200.87.2022.RKR Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powoływany dalej jako: "GINB" po rozpatrzeniu wniosków M. W. oraz E. M. i K. M., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z

14 września 2022 r., znak: DON.7200.87.2022.AGP, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy własną decyzję z 14 września 2022 r.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco :

W dniu 23 kwietnia 2019 r. PINB w G. przeprowadził kontrolę robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości T. W wyniku kontroli ustalono, że na działce znajdują się dwa obiekty dawnych szklarni. W jednym z tych obiektów dokonano zmiany sposobu użytkowania ze szklarni na chlewnię. Inwestor – S. M. - oświadczył, że nabył nieruchomość w 2012 r. i od tego czasu w przedmiotowym obiekcie prowadził uprawę pieczarek do roku 2016 r. Inwestor oświadczył, że dla przedmiotowej inwestycji nie uzyskał pozwolenia na budowę, nie dokonał także zgłoszenia i nie występował do gminy Rakoniewice o warunki zabudowy.

Postanowieniem z 10 czerwca 2019 r., PINB w G. na podstawie art. 71 a ust 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm.) dalej "Prawo budowlane" wstrzymał użytkowanie szklarni w której dokonano zmiany sposobu użytkowania na chlewnię oraz nałożył na inwestorów – H. M. i S. M. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w terminie 60 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.

W dniu 24 lipca 2019 r. organ powiatowy przeprowadził kolejną kontrolę robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości T., podczas której ustalił, że inwestor nie wstrzymał użytkowania szklarni zmienionej na chlewnię. Obiekt jest nadal użytkowany jako chlewnia i przebywają w nim zwierzęta.

W związku z powyższym, PINB w G. decyzją z [...] września 2019 r., znak: [...], nakazał inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania szklarni.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, Wielkopolski WINB decyzją z 29 października 2019 r., znak: WOA.7721.314.2019.MO uchylił decyzję organu powiatowego z 6 września 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, celem wyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wielkopolski WINB wskazał, że rozstrzygnięcie PINB w G. jest przedwczesne. Podniósł, że w aktach sprawy PINB brak jest jakichkolwiek ustaleń i dokumentów co do legalności użytkowania obiektu jako szklarnia. Ponadto, organ powiatowy prowadząc postępowanie całkowicie pominął kwestię oceny robót budowlanych wykonanych w obiekcie, a prowadzących do zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem organu wojewódzkiego ze zgromadzonych akt sprawy nie sposób ustalić, czy roboty budowlane wykonane w szklarni wymagały pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia. Tymczasem ustalenie powyższego determinuje tryb postępowania. W dniu

18 grudnia 2019 r. S. M. przedłożył dokumenty związane z budową obiektu budowlanego – szklarni, w tym między innymi pozwolenie na budowę dwóch szklarni typ. WB 5636/1 oraz przebudowę kotłowni wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w dniu 12 kwietnia 1967 r. na rzecz K. J. oraz zawartą w dniu 17 marca 1967 r. umowę na wykonanie prac polegających na przystosowaniu szklarni typowej, budynek pomocniczy/gospodarczy oraz adaptację budynku gospodarczego na kotłownię.

Rozpoznając sprawę ponownie PINB w G. w dniu

14 stycznia 2020 r. przeprowadził kontrolę na terenie nieruchomości usytuowanej w miejscowości T. W trakcie kontroli stwierdził, że "obiekt nie jest użytkowany jako chlewnia. Nie znajdują się w nim świnie".

Z tego względu, PINB w G. decyzją z [...] lutego 2020 r., znak: [...] umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe, gdyż przeprowadzona w dniu 14 stycznia 2020 r. kontrola wykazała, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest użytkowany jako chlewnia (nie znajdują się w nim zwierzęta).

Na skutek wniesionego odwołania od powyższej decyzji, Wielkopolski WINB decyzją z 27 maja 2020 r., znak: WOA.7721.75.2020.MO uchylił decyzję organu powiatowego z 26 lutego 2020 r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania szklarni. Przyczyną uchylenia decyzji przez organ odwoławczy była nieprecyzyjna sentencja, a nie odmienny sposób rozstrzygnięcia sprawy.

GINB decyzją z 14 września 2022 r., znak : DON.7200.87.2022.AGP po rozpoznaniu wniosku M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolski WINB z 27 maja 2020 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego WINB z 27 maja 2020 r.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. W. oraz E. M. i K. M., składając wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.

GINB po ponownym przeanalizowaniu sprawy podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji własnej z 14 września 2022 r., że będąca przedmiotem postępowania decyzja Wielkopolskiego WINB z 27 maja 2020 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Organ wyjaśnił, że decyzja GINB z 14 września 2022 r. została wydana w trybie nadzwyczajnym. Tryb ten ma charakter wyjątkowy, służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 71a i zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 (tj. obowiązku przedstawienia odpowiednich dokumentów), albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

GINB zaznaczył, że kwestionowana decyzja Wielkopolskiego WINB z 27 maja 2020 r. została wydana w związku z przeprowadzoną kontrolą przez organ powiatowy w dniu 14 stycznia 2020 r., która wykazała, iż obiekt nie jest użytkowany jako chlewnia. Ustalono, iż w przedmiotowym obiekcie nie znajdują się zwierzęta. Organ zaznaczył, że powyższych okoliczności nie kwestionowały strony postępowania, które skupiły się głównie na formułowaniu zarzutów dotyczących samego obiektu, jak również planów inwestycyjnych właściciela nieruchomości. Z tego względu, w ocenie GINB zasadnie organ wojewódzki umorzył postępowanie uznając, że skoro przywrócono poprzedni sposób użytkowania, to bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

Odnosząc się do podnoszonych przez Skarżących zarzutów organ wskazał, że działania podejmowane przez inwestora po wydaniu kontrolowanej decyzji zmierzające do rzekomego przywrócenia hodowli świń w obiekcie nie mogą odnieść skutku w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. W tego typu postępowaniach organ nadzoru budowlanego dokonuje oceny rozstrzygnięcia pod względem stanu faktycznego i prawnego z daty jego wydania. Wszelkie wydarzenia mające miejsce po tej dacie mogą stanowić ewentualną podstawę do wszczęcia nowego postępowania, a nie kwestionowania wyniku poprzedniego.

GINB wyjaśnił, iż zakres sprawy wszczętej na wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego WINB z 27 maja 2020 r. ogranicza się do zbadania jedynie, czy ww. decyzję organu wojewódzkiego obciążają kwalifikowane wady określone w art. 156 § 1 k.p.a. zobowiązujące organ do stwierdzenia jej nieważności. Niedopuszczalne jest bowiem ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ centralny prawidłowości rozstrzygnięć organu wojewódzkiego i powiatowego, wydanych w postępowaniu zwykłym.

Analizując sporne rozstrzygnięcie w aspekcie wystąpienia którejkolwiek z pozostałych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. GINB stwierdził, że decyzja Wielkopolskiego WINB z 27 maja 2020 r. nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani żadną inną wadą zawartą w art. 156 1 k.p.a. obligującą do stwierdzenia jej nieważności. Z analizy treści decyzji oraz z akt postępowania nie wynika bowiem, aby decyzja była wewnętrznie sprzeczna ani nie zawiera motywów, które w ocenie organu uzasadniałyby jej uchylenie.

Organ dodał, że wbrew oczekiwaniom Skarżących postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego.

Ustosunkowując się do zarzutów Skarżących organ wskazał, że przepisy art. 50-51 i art. 71a Prawa budowlanego obejmują swoim zakresem dwa różne postępowania. Pierwsze z nich dotyczy postępowania naprawczego (doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem), drugie natomiast, odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonanej bez wymaganego zgłoszenia. Wyjaśnił, że sprawy dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, z woli ustawodawcy, w zależności od tego, czy zostały dokonane w związku z wykonaniem robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, czy też wymagających takiego pozwolenia, rozpatrywane powinny być w dwóch różnych postępowaniach.

W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonanej bez wykonywania robót wymagających pozwolenia na budowę, postępowanie powinno się toczyć na podstawie art. 71 a w zw. z art. 71 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu w związku z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę powinno się toczyć na podstawie art. 50 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Organ zaznaczył, że są to dwa odrębne postępowania, w których rozstrzygnięcia oparte są na częściowo odmiennych podstawach materialnoprawnych. Z tego względu kwestia samowolnie wykonanych robót nie może być rozpatrywana w jednym postępowaniu ze zmianą sposobu użytkowania i pozostawała bez wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom Skarżących zaistnienie przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 pkt 3 i 4 (decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu; strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie przyczynia się do stwierdzenia nieważności decyzji niezależnie od tego, czy takie okoliczności miały miejsce czy też nie. Zaznaczył, że ustanowione w k.p.a. tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji administracyjnej, oparte są na zasadzie konkurencyjności. Należy odróżnić wznowienie postępowania od stwierdzenia nieważności decyzji. Każdej z tych instytucji ustawodawca przypisał zamknięty katalog enumeratywnie wymienionych przesłanek, uzależnionych od charakteru wad. W związku z tym nie można skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłanki wznowienia.

Ustosunkowując do wniosku o przeprowadzenie kontroli przedmiotowej nieruchomości i "wszczęcie osobnego postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w czasie toczącej się sprawy administracyjnej", organ wskazał, iż nie jest organem właściwym w tym przedmiocie. Nie wyklucza to jednak prawa do złożenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego odrębnego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu, pozostałe zarzuty Skarżących pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie.

GINB stwierdził, że decyzja Wielkopolskiego WINB z 27 maja 2020 r., uchylająca decyzje PINB w G. z [...] lutego 2020 r. i umarzająca w całości postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania szklarni nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu, organ utrzymał w mocy decyzję własną z 14 września 2022 r.

Skargę na decyzję GINB z 31 października 2022 r., znak : DON.7200.87.2022.RKR wniosła M. W.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła nierozpoznanie sprawy w całości. Podniosła, że nie zgadza się z GINB, który po ponownym przeanalizowaniu sprawy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji z 14 września 2022 r., że będąca przedmiotem postępowania decyzja Wielkopolskiego WINB z 27 maja 2020 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem skarżącej, w sprawie organ powinien zastosować art. 71a pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Podniosła, że Inwestor przedłożył w dniu 18 grudnia 2019 r. kopię decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch szklarni oraz przebudowę kotłowni i kopię umowy dotyczącej wykonania robót, natomiast nie przedłożył żadnych innych dokumentów potwierdzających legalność wykonanych robót budowlanych. Pominięcie kwestii robót budowanych w sprawie zmiany sposobu użytkowania szklarni na chlewnię stanowi, w ocenie skarżącej, przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, wszystkie dobudowy, nadbudowy i pozostałe roboty budowlane, które zostały wykonane są samowolą budowlaną.

Skarżąca dodała, że w protokole nie było odniesienia do robót budowlanych tych wykonanych po nabyciu nieruchomości i tych zgłaszanych, wykonywanych w czasie decyzji o wstrzymaniu użytkowania obiektu, czyli w czasie toczącej się sprawy administracyjnej. Zdaniem skarżącej, PINB w G. nie odniósł się do wskazań zawartych w decyzji Wielkopolskiego WINB, czyli do samowolnej zmiany sposobu użytkowania w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a Prawa budowlanego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Kontroli Sądu została poddana decyzja GINB z 31 października 2022 r., znak : DON.7200.87.2022.RKR utrzymująca w mocy decyzję własną organu z 14 września 2022 r., którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego WINB z 27 maja 2020 r., uchylającej decyzję PINB w G. z [...] lutego 2020 r. i umarzającej postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania szklarni na chlewnię, zlokalizowanej w miejscowości T., na działce oznaczonej nr [...] (obecnie – nr [...] i [...]).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym, w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić - na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należało podzielić stanowisko organu, że w okolicznościach faktycznych nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego WINB z 27 maja 2020 r., znak : WOA.7721.75.2020.MO.

Powyższą decyzją Wielkopolski WINB uchylił decyzję PINB w G. z [...] lutego 2020 r., i umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania szklarni.

Podstawę prawną weryfikowanej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowaniu odpowiednio w całości albo w części.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza m.in. brak konkretnej sprawy, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W rozpatrywanej sprawie kluczowa dla wydania decyzji była okoliczność, którą PINB w G. ustalił podczas przeprowadzonej w dniu

14 stycznia 2020 r., kontroli, że obiekt szklarni nie jest już wykorzystywany jako chlewnia. Skoro organ ustalił, że przywrócono poprzedni sposób użytkowania obiektu to zasadne było umorzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Wskazać należy, że kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozstrzyga się w trybie przepisów art. 71-71 a u.p.b. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się

w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki : bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć wymienione w art. 71 ust 2 u.p.b. dokumenty. Zgodnie z art. 71 ust 4 u.p.b. zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

Stosownie do treści art. 71 a ust 1 u.p.b. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. (...). (art. 71a ust 2 u.p.b.). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 a ust 4 u.p.b.).

W niniejszej sprawie, wskutek przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2019 r. kontroli przez organ powiatowy ustalono, że inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania ze szklarni na chlewnię, co miało miejsce wiosną 2016 r. i trwało do dnia kontroli. Z tego względu, na podstawie art. 71 a ust. 1 u.p.b. organ wstrzymał użytkowanie szklarni i nałożył na inwestorów H. M. i S. M. obowiązek przedłożenia dokumentów w określonym terminie. Przeprowadzona ponownie przez organ kontrola w dniu 24 lipca 2019 r. wykazała, że "inwestor nie wstrzymał użytkowania szklarni zmienionej na chlewnię. Obiekt jest nadal użytkowany jako chlewnia i przebywają w nim zwierzęta".

Wobec nie wstrzymania użytkowania szklarni zmienionej na chlewnię oraz nie wykonania obowiązku przedstawienia w terminie dokumentów PINB w G. decyzją z [...] września 2019 r. nakazał inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania szklarni.

Kluczowe dla niniejszej sprawy jest to, że inwestorzy zastosowali się do decyzji PINB w G. z [...] września 2019 r. Potwierdza to przeprowadzona przez organ powiatowy kontrola na terenie nieruchomości w dniu

14 stycznia 2022 r., która wykazała, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest już użytkowany jako chlewnia (nie znajdują się w nim zwierzęta). Aktualny stan obiektu przedstawiono także na załączonej do protokołu kontroli dokumentacji fotograficznej z której bezspornie wynika, że nie znajdują się w budynku szklarni żadne zwierzęta.

Stwierdzić zatem należy, że nawet jeżeli wcześniej doszło do zmiany sposobu użytkowania szklarni na chlewnię to w chwili obecnej pozostaje to bez wpływu na postępowanie organu, gdyż obecnie przedmiotowy budynek nie jest użytkowany jako chlewnia, zatem zarzuty Skarżącej okazały się bezzasadne.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że prawidłowo organ umorzył postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania szklarni na chlewnię skoro ustalono, że przywrócono poprzedni sposób użytkowania obiektu. Brak było zatem podstaw do dalszego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wobec zatem stwierdzenia, iż nie zachodzą podstawy do nałożenia jakichkolwiek obowiązków organ wojewódzki prawidłowo zakończył postępowanie administracyjne decyzją umarzającą postępowanie.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu nie sposób zarzucić decyzji Wielkopolskiego WINB z 27 maja 2020 r., że jest obarczona jedną z wad o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligujących organ do stwierdzenia nieważności decyzji.

Badana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwej strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej pominięcia faktu przez PINB w G. faktu samowolnie wykonanych robót, mających na celu zmianę szklarni na chlewnię wskazać należy, jak słusznie wskazał organ, że kwestia samowolnie wykonanych robót nie może być rozpatrywana w jednym postępowaniu ze zmianą sposobu użytkowania. Takie postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o przepisy dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych.

W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonanej bez wykonywania robót wymagających pozwolenia na budowę, postępowanie powinno się toczyć na podstawie art. 71 a w zw. z art. 71 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu w związku z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę powinno się toczyć na podstawie art. 50 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Są to zatem dwa odrębne postępowania, w których rozstrzygnięcia oparte są na częściowo odmiennych podstawach materialnoprawnych (zob. wyrok NSA z 9 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1060/20, wyrok NSA z 21 stycznia

2020 r., sygn. akt II OSK 2839/20). Z tego względu kwestia samowolnie wykonanych robót nie mogła być rozpatrywana w jednym postępowaniu ze zmiana sposobu użytkowania i pozostawała bez wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Ponadto, z przeprowadzonych przez PINB w G. kontroli nie wynika, aby wykonano samowolne roboty budowlane (protokół kontroli z 23 kwietnia 2019 r., 24 lipca 2019 r., 14 stycznia 2020 r.).

W wyniku dokonanej kontroli, Sąd doszedł zatem do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione w skardze zarzuty, okazały się niezasadne. Sąd zaś nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, GINB słusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego WINB z 27 maja 2020 r., którą organ uchylił decyzję PINB w G. z [...] lutego 2020 r. i umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania szklarni.

Z tych też powodów przyjąć należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.