Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 150/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 35-37
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Haberka Asesor WSA Tomasz Trybuszewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. I. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem, przez doręczenie strony skarżącej aktu kończącego postępowanie, w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł ( tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

S. I. (dalej jako: Strona, Skarżący) złożyła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako : organ, Wojewoda) w dniu 13.07.2020 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismem z dnia 6.12.2021r. organ działając na podstawie art.109 ust.1 ustawy z dnia 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r, poz.2354 ze zm. ; dalej ustawy o cudzoziemcach) wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu, Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa Państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ stosowne informacje uzyskał w dniu 10.01.2022r.r.

W dniu 10.03.2022 Strona stawiła się osobiście w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim .

Pismem z dnia 14.02.2023r. pełnomocnik Skarżącego przedłożył organowi dokumenty niezbędne do wydania decyzji w sprawie.

Pismem z dnia 6.03.2023r. (data wpływu do organu 9.03.2023) Skarżący złożył ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, w trybie art.37 ustawy z dnia z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm. - dalej: k.p.a.).

Pismem z dnia 7.03.2023r. (data wpływu od organu – 14.03.2023 r.) Skarżący złożył skargę na bezczynność Wojewody w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy , wnosząc o :

1) stwierdzenie bezczynności organu , w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem z 13.07.2020r. ,

2) stwierdzenie, że bezczynność Wojewody w tymże postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zobowiązanie Wojewody do załatwienia, w terminie 14 dni od dnia prawomocności orzeczenia i doręczenia go organowi wraz z aktami postępowania administracyjnego,

4) o zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł,

5) o zasądzenie Wojewody na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Strona zarzuciła organowi, że od ponad 2,5 roku pozostaje bezczynny, bowiem mimo upływu ustawowych terminów i złożonego ponaglenia jej sprawa pozostaje niezałatwiona.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Organ podniósł , że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem napływu dużej liczby wniosków, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców w latach 2019 – 2022. Wskazał, że w okolicznościach tak znacznej liczby wpływających spraw dochodzi do zaległości w prowadzonych postępowaniach mimo podejmowanych działań, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał na formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w będącej przedmiotem skargi sprawie, wobec niewypełnienia znamion, brak jest podstaw do przyjęcia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej Wojewoda wskazał, że w ocenie organu zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch (alternatywnych) środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie uwzględnienia skargi. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w szczególnie uzasadnionych, wyjątkowych przypadkach sumy pieniężnej. W konkluzji organ przywołując okoliczności sprawy zauważył, że w jego ocenie wymierzenie organowi grzywny bądź przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej jest niezasadne.

Organ poinformował że decyzją z dnia 21.02.2023r. udzielił Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy ważnego do dnia 5.07.2026r.

Pismem z dnia 19.04.2023 Sąd wezwał pełnomocnika organu do nadesłania w terminie 7 dni dowodu doręczenia Stronie decyzji z dnia 21.02.2023r. nr SOC-PCI.6151.1.3484.2020.MKW o udzieleniu pozwolenia na pobyt czasowy i pracę . Wezwanie to doręczono pełnomocnikowi w dniu 19.04.2023r. Pełnomocnik organu nie udzielił odpowiedzi na w/w wezwanie i nie dostarczył Sądowi dowodu doręczenia w/w decyzji Stronie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt. 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania", zatem odwołując się do jednej z dyrektyw wykładni językowej, tj. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami.

Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności.

Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [k.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [k.p.a.]. Reasumując przez bezczynność należy rozumieć istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy – niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji (por. np. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, LEX nr 1391606).

Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22.06.2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7.03.2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (obie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie tutejszego Sądu wydana w sprawie decyzja Wojewody z dnia 21 lutego 2023r. o udzieleniu Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie stanowi przeszkody dla merytorycznego rozpoznania skargi w zakresie rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność, bowiem w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi sytuacja, której dotyczy cytowana uchwała. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie należy zwrócić uwagę, iż skutki materialnoprawne oraz procesowe w postaci wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji administracyjnej związane są z prawidłowym doręczeniem (ogłoszeniem) jej stronie, co wynika z art. 110 k.p.a. Decyzja jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny, skierowany do konkretnego adresata - musi być zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Byt prawny decyzji rozpoczyna się więc od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie. Nie można automatycznie przyjmować, że sporządzenie decyzji jest równoznaczne z wprowadzeniem tego aktu do obrotu prawnego. Zatem dla oceny zaistnienia bezczynności organu administracji znaczenie ma nie tylko data sporządzenia tego aktu, ale też data wysłania i doręczenia go stronie postępowania (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., II OSK 641/19, CBOSA). W kontekście wiążącej skład orzekający uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 dodać należy, iż w dacie wniesienia skargi (dzień nadania jej w Urzędzie Pocztowym na adres organu czyli 7 marca 2023 r.) Skarżący mógł mieć uzasadnione zastrzeżenia co do bezczynności organu w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Podejmując to działanie Skarżący nie wiedział o wydaniu przez organ decyzji w dniu 21.02.2023r. W takiej sytuacji dla oceny całokształtu okoliczności sprawy należało uwzględnić nie tylko datę sporządzenia tej decyzji, ale również datę jej wysłania oraz doręczenia Stronie postępowania. Potwierdza to pogląd wyrażony w jednej z wcześniejszych uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00 (publ. ONSA 2001, z. 2, poz. 56), w której wskazano, iż decyzja administracyjna jako akt zewnętrzny będący władczym oświadczeniem woli organu administracyjnego, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Skoro bowiem decyzja administracyjna (a ujmując szerzej - akt administracyjny) jest oświadczeniem woli o charakterze zewnętrznym, to musi ujawniać wolę organu administracyjnego w sposób dostateczny i to na zewnątrz organu. Taki akt zewnętrzny musi być zakomunikowany stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowany stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia środka zaskarżenia). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Tymczasem w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi przez organ brak było dowodu doręczenia w/w decyzji z 21.02.2023 Stronie . Pismem z dnia 19.04.2023 Sąd wezwał pełnomocnika organu do nadesłania w terminie 7 dni dowodu doręczenia Stronie decyzji z dnia 21.02.2023r. nr SOC-PCI.6151.1.3484.2020.MKW o udzieleniu pozwolenia na pobyt czasowy i pracę . Wezwanie to doręczono pełnomocnikowi w dniu 19.04.2023r. Pełnomocnik organu nie udzielił odpowiedzi na w/w wezwanie i nie dostarczył Sądowi dowodu doręczenia w/w decyzji Stronie. W takim stanie rzeczy Sąd w składzie orzekającym w sprawie przyjął w oparciu o akta sprawy że brak jest podstaw że w/w decyzja została doręczona Skarżącej. Zgodnie bowiem z art.133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W wyroku z dnia 3.08.2023r. sygn. akt III SAB/Wr 13/23 (LEX nr 3592636) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności aktu lub bezczynności bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż w sytuacji gdy Skarżącej domagającej się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma ona wówczas prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności czy przewlekłości organu. Strona nie powinna zostać pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności. W takim właśnie kontekście ocenić należy sytuację procesową, w której strona wnosi skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu decyzji, ale przed jej doręczeniem (por. wyrok NSA z 2 stycznia 2017 r. I OSK 675/16 CBOSA). Innymi słowy dla oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu w omawianym przedmiocie, znaczenie miała nie tylko data sporządzenia powyższej decyzji - 21.02.2023r. , ale również data jej wysłania a także doręczenia jej Skarżącej . Zatem na dzień wniesienia skargi , na którą to datę sąd dokonuje oceny istnienia zarzucanej bezczynności, postępowanie administracyjne nie było jeszcze zakończone.

Stąd też kwestionowany przez Skarżącego stan, w którym jej sprawa pozostawała niezałatwiona przez organ odwoławczy, należało zakwalifikować jako bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

W myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z 10.04.2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).

Jak stanowi art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

Odnotować należy, że 29.01.2022 r. weszła w życie ustawa z 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91; dalej: ustawa zmieniająca). W art. 7 ust. 1 ww. ustawa stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Na mocy ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach wprowadzono art. 112a, stosownie termin na wydanie decyzji wynosi 60 dni, a biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń :

– cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

– cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

– cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Stosownie do brzmienia art. 13 ust. 1 ww. ustawy, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie przepis art. 112a (w szczególności) ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Konkludując, na mocy przywołanych przepisów ustawodawca na nowo ukształtował sposób liczenia terminu na wydanie decyzji przez organ w postępowaniach już wszczętych przed 29.10.2022 r. i będących w toku w tym dniu.

Należy również mieć na uwadze, że 15.04.2022 r. na mocy ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830) został w prowadzony do ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583, ze zm.) art. 100c. Stosownie do ust. 1 ww. artykułu w okresie do 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak stanowi ust. 3 ww. artykułu w okresie do 31.12.2022 r.:

– przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

– organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

W myśl art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten ma zastosowanie od 15.04.2022 r.

Następnie do ustawy o cudzoziemcach wprowadzono z 1.01.2023 r. art. 100d, który zasady tożsame do zasad wprowadzonych art. 100c, dotyczycące biegu terminu załatwiania spraw, wprowadził w okresie do dnia 24.08.2023 r. (czyli w istocie przedłużył do 24.08.2023 r. obowiązywanie ww. zasad biegu terminu załatwiania spraw wprowadzone z 15.04.2022 r.). Kolejną zmianą ustawy przedłużono ten termin do 4.03.2024 r.

Definiując zakres regulacji ustawodawca wskazał w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa , że określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został zakreślony w art. 1 ust 1 i 2, w ocenie Sądu jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Odnotować bowiem należy, że wniosek został złożony znacznie przed wybuchem konfliktu zbrojnego w Ukrainie, a Strona nie jest obywatelem Ukrainy.

Skarga została złożona po 29.01.2022 r. dlatego Sąd wyrokując w sprawie ocenił ją z uwzględnieniem obowiązywania wyżej opisanej zmiany wprowadzonej do ustawy o cudzoziemcach w okresie od 29.01.2022 r. do dnia złożenia skargi do Sądu.

Jak stanowi Konstytucja RP w jej art. 2, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady tej wywodzonych jest szereg fundamentalnych zasad ustrojowych, w tym zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (lojalności państwa względem obywateli). Jak rozstrzygał Trybunał Konstytucyjny zasada zaufania obywatela do państwa stwarza w dziedzinie prawodawczej obowiązek nie nadawania mocy wstecznej tym przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.11.1988, sygn. akt K 1/88, OTK 1988, nr 1, poz. 6). Przywołana zasada opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor, (w:) Tuleja Piotr (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). Zasada zaufania (lojalności) odnosi się nie tylko do trybu i formy stanowionego prawa, ale do całego procesu stosowania prawa, począwszy od jego wykładni (L. Garlicki (red.), M. Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, 2016, Lex/el.; podobnie wypowiedział się TK w U 11/97 z 27.11.1997 r. oraz SN w orzeczeniu z 5.03.2002 r., I CKN 1079/00).

W świetle zakresu poczynionych przez ustawodawcę 29.01.2022 r. zmian, dokonując ich wykładni w zgodzie z powołanymi wyżej konstytucyjnymi zasadami, w ocenie Sądu ww. nowelizacja przepisów pozostaje obojętna dla oceny przez Sąd bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ przed dniem wejście w życie przywołanej regulacji.

W okolicznościach wyrokowanej sprawy Skarżący ma prawo oczekiwać – w zaufaniu do państwa i prawa - że zainicjowana przez niego ocena sposobu prowadzenia przez organ postępowania zostanie dokonana przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie prowadzenia procesu i podejmowania bądź niepodejmowania przez organ czynności w sprawie. Z wyżej powołanych przepisów zmieniających nie można wywodzić wprost sanacji dla dotychczasowej ewentualnej zwłoki organów. Nie znoszą one stanu potencjalnej bezczynności lub przewlekłości. W przypadku zmienianych przepisów, tak jak w wyrokowanej sprawie, w szczególności przy opisanym wyżej braku jednoznacznej regulacji uchylającej retroaktywnie ewentualną zwłokę organu, bezczynność lub przewlekłość procedowania organu powinna zostać oceniona według czasu, gdy ww. stan przewlekłości nastąpił.

Stan pozostawania przez organ w zwłoce w załatwianiu sprawy, tj. stan bezczynności bądź przewlekłości, jeżeli już wystąpił to jest faktem, który wywołał już określony skutek prawny. Relacja faktyczna i prawna pomiędzy wnioskodawcą i prowadzącym postępowanie organem została ukształtowana. Wnioskodawca zainicjował proces, a organ ewentualnie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Późniejsza zmiana przepisów pozostaje obojętna dla już ukształtowanej relacji pomiędzy wnioskodawcą a organem administracji. Nie można uchylić faktów, które miały miejsce, ani – przy braku jednoznacznej regulacji prawnej - skutków prawnych wystąpienia tych faktów. Jeżeli faktem jest, że organy pozostawały w zwłoce, to ich skutkiem jest stan bezczynności lub przewlekłości. Nie jest dopuszczalnym takie odczytywanie analizowanych przepisów, żeby wyłącznie na podstawie późniejszej zmiany opisanych rozwiązań prawnych, wywodzić, że z mocą wsteczną, retroaktywnie zniesiono ewentualny stan bezczynności lub przewlekłości w sytuacji, gdy przed tą zmianą i przed wniesieniem środka zaskarżenia stan ten już wystąpił. W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, że stan bezczynności wystąpił przed 29.01.2022r. albowiem Skarżący złożył w dniu 13.07.2020r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy a pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął dopiero pismem z dnia 6.12.2021r. Następnie organ pozostawał w stanie bezczynności aż do dnia wniesienia skargi pomimo iż Skarżący w międzyczasie uzupełniał wniosek o niezbędne do załatwienia sprawy dokumenty . Aktywność procesowa Strony pozostała bez reakcji organu. Do dnia złożenia skargi do Sądu organ nie doręczył Stronie decyzji administracyjnej załatwiającej Jej wniosek.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zarzucanej mu bezczynności stanowić winny przywołane wcześniej przepisy procesowe dotyczące załatwienia spraw zawarte w k.p.a.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy , które kwalifikować należy jako bezczynność postępowania. Odliczając nawet maksymalne ustawowe terminy załatwienia sprawy (2 miesiące) stwierdzić należy, że okres bezczynności wynosił w sprawie około 27 miesięcy. Organ działał w warunkach bezczynności przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Należy zauważyć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Organ nie wykonywał ww. obowiązku.

Mając na uwadze powyższe, tj. ustalony stan faktyczny sprawy w świetle przepisów prawa znajdujących zastosowanie w wyrokowanej sprawie, Sąd stwierdził, że postępowanie Wojewody prowadzone w sprawie nosi znamiona bezczynności.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W okolicznościach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od kilku już lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Z uwagi na brak załatwienie sprawy decyzją administracyjną która zostałaby doręczona Stronie (skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego zgodnie z art.110 k.pa.) Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem, przez doręczenie Skarżącej aktu kończącego postępowanie, w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18.10.2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA).

W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez Skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł (pkt IV sentencji wyroku). W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty tej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ).

O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).