Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 496/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 44 ust. 1-2, art. 45, art. 6 ust. 1 pkt 8, art. 42
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 26 marca 2024 r. Nr XCIV/700/2024 w przedmiocie utworzenia użytku ekologicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 496/24

Uzasadnienie

Przedsiębiorstwo C. Sp. z o.o. w likwidacji wniosło skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej nr [...] z dnia 26 marca 2024 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "G."

Skarżące przedsiębiorstwo zarzuciło:

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 sierpnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098), dalej jako "u.o.p." poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżącej na skutek ustanowienia użytku ekologicznego,

2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej aktem podustawowym przekraczającym granice delegacji ustawowej z art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.p., przy czym ograniczenie to jest tak daleko idące, że w zasadzie stanowi formę wywłaszczenia bez słusznego odszkodowania,

3. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 i 4 w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 129 ust. 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze poprzez uniemożliwienie skarżącej wykonania obowiązku rekultywacji terenu po prowadzeniu działalności w zakresie wydobycia iłów ze złoża "O." zlokalizowanego na terenie objętym uchwałą o ustanowieniu użytku ekologicznego, co naraża skarżącą na naliczenie podwyższonej opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej;

4. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 6), 12) i 17) ustawy prawo geologiczne i górnicze (dalej "p.g.g") w zw. z art. 129 ust. 1 pkt 1) p.g.g. w zw. z art. 184 ust. 3 pkt 2) lit. o) poprzez ustanowienie użytku ekologicznego na nieruchomości, której część stanowi wyrobisko górnicze, co do którego skarżąca zobowiązana jest do przeprowadzenia czynności rekultywacji w postaci zasypania wyrobiska, co doprowadza skarżącą do prawnej niemożności wykonania obowiązku nałożonego na nią przez właściwe organy w drodze decyzji o udzieleniu koncesji na prowadzenie eksploatacji złoża, a przez to narażenie skarżącej na nałożenie na nią kary pieniężnej;

5. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.p. poprzez ustanowienie użytku ekologicznego na terenie, który nie spełnia ustawowych kryteriów objęcia go takim sposobem ochrony przyrody i którego ustanowienie nie jest celowe.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz przyznanie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Do wniosku dołączono dokumenty potwierdzające prawa własności i użytkowania wieczystego skarżącej do działek objętych ustanowieniem użytku ekologicznego.

Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżąca podniosła, że użytek ekologiczny "G." w Ł., obejmuje całość działek o numerach [...] stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa C. Sp. z o.o. w likwidacji (objęte księgami wieczystymi nr [...]) oraz całość działek ewidencyjnych o numerach [...] i części działek o numerach [...] należących do skarżącej, objętych księgami wieczystymi o numerach [...]. Uchwała w § 3 kształtuje daleko idące ograniczenia w zakresie wykonywania przez skarżącą prawa własności, a także uniemożliwia prowadzenie jej działalności gospodarczej z wykorzystaniem przedmiotowej nieruchomości. Nadto, ustanowienie na nieruchomości zakazu przekształcania obszaru oraz dokonywania zmian stosunków wodnych oraz likwidowania i zasypywania obszarów wodno — błotnych uniemożliwia skarżącej wykonanie obowiązków ustawowych w zakresie rekultywacji terenu po prowadzeniu w przeszłości działalności górniczej. Zdaniem skarżącej, gdyby została pozbawiona powyższej możliwości nie miałaby innych środków prawnych, które pozwoliłyby jej na ponowne korzystanie z prawa własności w sposób pełny w granicach przewidzianych prawem.

Użytek ekologiczny ustanowiono ponadto na nieruchomościach należących do uczestniczki, t.j. do spółki O. Sp. z o.o.

Skarżąca wyjaśniła, że do 2010 roku prowadziła eksploatację terenu objętego zaskarżoną uchwałą w kierunku wydobycia iłów wykorzystywanych do produkcji ceramiki budowlanej na podstawie udzielonej jej koncesji z 14 czerwca 1995 r. wydanej przez Urząd Wojewódzki w Kielcach. Punkt 9 koncesji zawierał zobowiązanie skarżącej do prowadzenia na własny koszt bieżącej rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. Podmiot prowadzący wydobycie oraz będący uprawnionym z tytułu koncesji na wydobycie, zobowiązany jest do przygotowania dokumentacji rekultywacji złoża, a następnie po jego zatwierdzeniu przez właściwego starostę do jego wykonywania, także po likwidacji zakładu górniczego, co wynika z treści art. 129 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 129 ust. 2 p.g.g. Dokumentem wyznaczającym zakres zobowiązania skarżącej do wykonania czynności rekultywacyjnych jest dokumentacja rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża "O." z maja 2000 r., wraz z zatwierdzającą ją decyzją Starosty Kazimierskiego. Teren objęty zaskarżoną uchwałą odpowiada kryteriami definicji wyrobiska górniczego, którym zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 17) p.g.g. jest przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstała w wyniku robót górniczych.

Zdaniem skarżącej, z uwagi na zakazy ustanowione na terenie użytku ekologicznego na podstawie § 3 zaskarżonej uchwały, wykonanie wszystkich czynności rekultywacyjnych, do których zobowiązana została skarżąca stało się prawnie niemożliwe. Skoro bowiem rekultywacja, a przez to również wyłączenie użytków rolnych z produkcji zakończyć się może wraz z zasypaniem terenu powyrobiskowego, (tj. obszaru, gdzie według organu, występują ekosystemy zasługujące na ochronę, z uwagi na zakazy wynikające z ustanowienia użytku ekologicznego), zasypanie wyrobiska materiałem skalnym nigdy nie będzie mogło zostać w sposób legalny dokonane. W dokumentacji rekultywacji złoża przewidziano, że, rekultywacja techniczna wyrobiska polegać będzie na przywróceniu ukształtowania rzeźby terenu i odtworzeniu gleby poprzez usuwanie nakładu gleby o kubaturze 705 016 m3 i umieszczeniu go w wyrobisku. Zgodnie z dokumentacją zabieg ten miał polegać na "mechanicznym plantowaniu spągu wyrobiska" o powierzchni 144 860 m2 oraz profilowaniu skarpy do nachylenia ok. 33 stopni. Prace te miały zostać wykonane za pomocą spycharki, koparki z osprzętem przedsiębiernym i podsiębiernym, samochodów samowyładowczych oraz sprzętu do wykonywania zabiegów agrotechnicznych (strony 18-19 dokumentacji rekultywacyjnej). Dodatkowo, na zwałowiska miały zostać wywiezione odpady (straty) poeksploatacyjne. Podkreślono, że zakończenie prowadzenia przez skarżącą eksploatacji złoża w żaden sposób nie wpływa na ustanie bądź modyfikację zobowiązania jej do wykonania czynności rekultywacyjnych. Zgodnie z art. 129 ust. 1 pkt 1) p.g.g., w przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części, przedsiębiorca jest obowiązany zabezpieczyć lub zlikwidować wyrobiska górnicze oraz urządzenia, instalacje i obiekty zakładu górniczego. Do likwidacji zakładu górniczego stosuje się odpowiednio przepisy o ruchu zakładu górniczego (art. 129 ust. 3 p-g.g.). Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 6) p.g.g., podziemnym składowiskiem odpadów jest część górotworu, w tym podziemne wyrobisko górnicze, wykorzystywana w celu unieszkodliwiania odpadów przez ich składowanie. Z kolei jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 12) p.g.g. robotą górniczą jest wykonywanie, utrzymywanie, zabezpieczanie lub likwidowanie wyrobisk górniczych oraz zwałowanie nadkładu w odkrywkowych zakładach górniczych w związku z działalnością regulowaną ustawą. Za niewykonanie określonych powyżej obowiązków rekultywacyjnych, ciążących na skarżącej, art. 184 ust. 3 pkt 2) lit. o) p.g.g., przewiduje grzywnę. Uwzględniając powyższe uwarunkowania, w ocenie skarżącej, postanowienia zaskarżonej uchwały godzą w jej słuszne interesy prawne narażając ją na niemożność wykonania wszystkich ciążących na niej obowiązków w zakresie rekultywacji terenu pogórniczego.

W ocenie skarżącej, w dalszym ciągu ciążą na niej również obowiązki ustawowe wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: "u.o.g.r.l."). Jak wynika z treści art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Z kolei ust. 4 ww. przepisu mówi, rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Wyłączenie użytków rolnych z produkcji może się zakończyć najwcześniej wraz z zasypaniem terenu powyrobiskowego. Mając na uwadze, że skarżąca nie zdołała zakończyć całości czynności rekultywacyjnych w terminie określonym w art. 20 ust. 4 u.o.g.r.l. z uwagi na brak dokonania całkowitej niwelacji terenu, w szczególności poprzez zasypanie wyrobiska, skarżąca narażona jest na odpowiedzialność wynikającą z art. 28 ust. 1 i 3 u.o.g.r.l., według którego, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłate w wysokości dwukrotnej należności.

Zdaniem skarżącej, organ nie wskazał jakie ekosystemy występujące na obszarze użytku ekologicznego podlegają ochronie i nie przedstawił jakiegokolwiek dokumentu zawierającego badania naukowe w tym przedmiocie. Natomiast niemożliwym jest, aby dopiero na przestrzeni ostatnich kilku lat braku wykorzystywania nieruchomości na cele gospodarcze, nieruchomość ta zyskała specjalne walory przyrodnicze.

Podsumowując, zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, zaskarżona uchwała narusza konstytucyjne prawo własności skarżącej w sposób rażąco nieproporcjonalny do założonego celu wprowadzonej regulacji. Uchwała w pierwszej kolejności wskazuje na siedliska przyrody, które wymagają szczególnej ochrony, co w świetle przytoczonej fachowej literatury nie znajduje uzasadnienia. Teren ten nie spełnia kryterium "ekosystemów, których ochrona ma znaczenie dla zachowania w skali lokalnej i regionalnej różnorodności flory i fauny, siedlisk przyrodniczych" wobec faktycznego braku występowania takich ekosystemów na obszarze objętym użytkiem ekologicznym. W istocie teren wielokrotnie przekształcany przez użytkowanie go w celu wydobycia iłów, co miało miejsce jeszcze kilkanaście lat wcześniej, stanowi obecnie obszar zdegradowany przyrodniczo. Zaskarżona uchwała w rażąco nieproporcjonalny sposób ogranicza prawa skarżącej, a ponadto obejmuje szczególną ochroną tereny, które nie spełniają ustawowych kryteriów do objęcia ich takimi regulacjami. Ponadto, wprowadzając użytek ekologiczny na przedmiotowych działkach uniemożliwia się skarżącej wykonanie obowiązków w zakresie rekultywacji terenów poprzemysłowych zgodnie z ich kierunkiem rekultywacji określonym we właściwych decyzjach oraz w koncesji na eksploatację złoża iłów "O.".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, skarżąca poza twierdzeniami, że ustanowienie użytku ekologicznego jest nieuprawnionym ograniczeniem jej prawa własności terenu, nie wykazuje jakie negatywne skutki miałoby to wywołać w sferze własności w stosunku do zamierzeń skarżącej związanych z tym terenem. Skarżąca powołuje się jedynie na to, że w wyniku ustanowienia użytku ekologicznego, nie będzie mogła wykonać nałożonych na nią obowiązków rekultywacyjnych. Tymczasem prace rekultywacyjne jakie miały być wykonywane na podstawie decyzji Starosty Kazimierskiego RL.6O12- 29/00 z 2000 r. zatwierdzającej rolny kierunek rekultywacji dla terenów poeksploatacyjnych złoża iłów "O." w Ł. nie zostały rozpoczęte do dnia dzisiejszego. Wykonanie tej decyzji nie było też egzekwowane przez Starostwo przez okres 24 lat. Dowodem jest pismo z 23 kwietnia 2024 r. Skarżąca nie podała z jakiego powodu, przez tak długi okres czasu nie rozpoczęto w ogóle prac wskazanych w dokumentacji rekultywacji terenów. Inwestor jako władający powierzchnią miał ponad 20 lat na wykonanie decyzji rekultywacyjnej i przywrócenie powierzchni terenu do stanu zbliżonego do naturalnego, czyli w kierunku rolnym, o czym mowa w decyzji rekultywacyjnej. Za niecelowe organ uznał podejmowanie działań wskazanych przez skarżącą na potrzeby złożonego wniosku o wydanie decyzji środowiskowej planowanego przez nią przedsięwzięcia (odtworzenie siedlisk przyrodniczych, w tym muraw kserotermicznych i zbiornika wodnego z roślinnością szuwarową, które stworzyły dogodne warunki bytowania zwierząt.), skoro warunki siedliskowe, po tak długim okresie niewykonywania obowiązku rekultywacji, siłami przyrody, same zaistniały.

Zgodnie ze stanowiskiem organu, niezasadne jest dokonywanie dalszej ingerencji w tym terenie w ramach prac rekultywacyjnych, gdyż właśnie niepodejmowanie ich w tym momencie umożliwi dalszy rozwój siedlisk w obrębie użytku ekologicznego, który Rada postanowiła utworzyć, a który w kolejnych latach bez ingerencji człowieka ma szansę stać się wyższą formą ochrony przyrody. Istotne jest też to, że sposób przeprowadzenia rekultywacji, nie może zostać przeprowadzony przez skarżącą poprzez zasypanie wyrobiska przy podejmowaniu planowanego przedsięwzięcia polegającego na organizacji zakładu odzysku i przyjęcia odpadów, albowiem byłoby to niezgodne z warunkami decyzji rekultywacyjnej oraz dokumentacją (opis w rozdziale IV.2 dokumentacji rekultywacji str. 16-17). Ustanowienie użytku ekologicznego, a więc terenu podlegającego ochronie prawnej, nie udaremnia wykonania decyzji rekultywacyjnej o jakiej mowa wyżej. Wręcz przeciwnie koresponduje to zarówno z w/w decyzją, jak i ostatecznym charakterem zagospodarowania przedmiotowego terenu, na który również wskazuje sama skarżąca w raporcie. Nie sposób więc uznać, że ustanawiając użytek ekologiczny Rada Gminy w sposób nieuprawniony ograniczyła właściciela terenu w jego dysponowaniu, skoro teren ten ma być przywrócony środowisku (zarzut 1 i 2 skargi).

Za chybione w tym kontekście Rada Miejska uznała zarzuty rażącego naruszenia prawa poprzez uniemożliwienie skarżącej wykonania obowiązków rekultywacyjnych (zarzut nr 3 i nr 4 skargi), zwłaszcza, że obowiązek ten stał się de facto bezprzedmiotowy w odniesieniu do tego terenu, a przy tym skarżąca może wnieść o zmianę ostatecznej decyzji rekultywacyjnej w trybie art. 155 kpa, bądź zmianę kierunku rekultywacji bądź też o uznanie rekultywacji za zakończoną.

Zgodnie z dalszymi wyjaśnieniami, z uwagi na unikatowe walory przyrodnicze w Ł., w tym siedliska chronionych roślin i zwierząt oraz ich miejsc przebywania, a także wolę mieszkańców, konieczna stała się ochrona przyrodnicza tego terenu w formie użytku ekologicznego w granicach przedstawionych na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały. Projektowany obszar użytku ekologicznego w pełnym zakresie zawiera wszystkie elementy zawarte w definicji legalnej użytku ekologicznego z art. 42 u.o.p. i kwalifikuje się do objęcia go przewidzianą w polskim prawie formą ochrony przyrody. Stosownie do art. 44 ust. 3 u.o.p. Gmina przez podjęciem uchwały dokonała wymaganego prawem uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska, który zaakceptował tą inicjatywę. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wymieniono konkretne gatunki, unikatowość obszaru, konieczność jego ochrony. Zarzut niespełnienia ustawowych kryteriów objęcia przedmiotowego terenu takim sposobem ochrony przyrody (zarzut nr 5 skargi), organ uznał za bezzasadny.

Zdaniem organu, interes prawny skarżącego został naruszony, jednakże w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa do stanowienia prawa i kształtowania w ten sposób sytuacji prawnej mieszkańców gminy, co wskazuje na brak podstaw do uwzględnienia skargi. Wymóg wykazania, że na obejmowanych ochroną obszarach występują ważne i objęte szczególną ochroną siedliska i gatunki, których bytowanie immanentnie wiąże się z unikatowymi walorami obszaru, został spełniony poprzez sporządzenie przez przyrodnika, biegłego i specjalistę ds ochrony środowiska dokumentacji dotyczącej inwentaryzacji przyrodniczej dla potrzeb przygotowania raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia skarżącej.

Podsumowując organ stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach działanie organu uchwałodawczego i wyznaczenie granic użytku, świadczy wręcz o działaniu zgodnie z zasadą proporcjonalności w ograniczaniu obywateli w ich prawach, nie zaś o jej naruszeniu. Organ dokonał określenia granic użytku w taki sposób, aby objąć nim teren rzeczywiście cenny przyrodniczo, dążąc do ochrony rzadkich i chronionych gatunków roślin i zwierząt na terenie, co do którego posiadał dane, że stanowi miejsce ich występowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 26 marca 2024 r. nr XCIV/700/2024 w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "G.".

Podstawę prawną wniesienia skargi na ww. uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn.zm.) dalej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16).

Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie, że wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie strony uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę.

W niniejszej sprawie strona skarżąca wywiodła swój interes prawny z faktu bycia właścicielem jak również użytkownikiem wieczystym działek na których Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej ustanowiła użytek ekologiczny zaskarżoną uchwałą. Tym samym nieruchomość do której posiada prawa rzeczowe podlega ograniczeniom, o których mowa w § 3 tej uchwały, w zakresie wykonywania przez skarżącą prawa własności, uniemożliwia jej prowadzenie na tym terenie działalności gospodarczej oraz wykonanie obowiązków w zakresie rekultywacji terenu po prowadzonej w przeszłości działalności górniczej.

Uwzględniając podniesioną argumentację należy zatem przyjąć, że skarżąca wykazała naruszenie interesu prawnego, wynikającego z prawa swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) oraz z przysługującego jej prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów Kodeksu cywilnego, w tym art. 140. Niewątpliwie zaskarżona uchwała nakładając w § 3 zakazy np. niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, dokonywania zmian stosunków wodnych, zmiany sposobu użytkowania ziemi, umieszczania tablic reklamowych, wpływa na sytuację prawną strony skarżącej.

Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej pozwala sądowi na dokonanie oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. dopiero stwierdzenie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w sposób istotny narusza przepisy prawa prowadzi do stwierdzenia jej nieważności.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu. Takie też naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została podjęta w ramach upoważnienia zawartego w art. 44 ust. 1 u.o.p., zgodnie z którym, ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (ust. 2 art. 44 u.o.p.). W art. 45 cyt. ustawy wymieniono zakazy związane z pomnikami przyrody, stanowiskami dokumentacyjnymi, użytkami ekologicznymi i zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi.

Zgodnie z § 1 ust. 1 tej uchwały, ustanawia się użytek ekologiczny o nazwie "G.", obejmujący obszar o pow. 10,30 ha położony na działkach ewidencyjnych [...] oraz częściach działek o numerach ewidencyjnych [...] w obrębie Ł. W § 1 i 2 uchwały określono położenie użytku ekologicznego, w § 3 wymieniono obowiązujące na tym terenie zakazy, zaś w § 5 stwierdzono, że nadzór nad użytkiem ekologicznym sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy Kazimierza Wielka. Stosownie do treści § 6, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

Według ustawy o ochronie przyrody, użytek ekologiczny stanowi jedna z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 8). W ramach użytku ekologicznego ochronie podlegają pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania (art. 42 u.o.p.). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że do ograniczenia zróżnicowania środowiska przyrodniczego na terenie Polski przyczynia się rozwój cywilizacyjny. Przejawia się to m.in. w zaniku pewnych form przyrodniczych oraz ograniczeniu lub zaniku występowania niektórych organizmów, co bezpośrednio wpływa na zmniejszenie różnorodności genetycznej (L.Trząski, Edukacja ekologiczna, Katowice 2003, s. 157). Użytki ekologiczne mają służyć ochronie tych elementów środowiska przyrodniczego, które charakteryzują się dużym zróżnicowaniem. W obecnym stanie prawnym, aby mogły być one ustanowione, w myśl art. 42 u.o.p. musi być spełniony jeden z alternatywnych warunków, tj. na obszarze pretendującym do objęcia ochroną w tej formie muszą występować wymienione w tym przepisie obiekty przyrodnicze związane z ochroną siedlisk lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, również wymienione w art. 42 u.o.p. (Gruszecki Krzysztof, ustawa o ochronie przyrody, komentarz do art. 42 wyd. VI).

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podniesiono, że w 2022 r. została wykonana inwentaryzacja przyrodnicza tego terenu przez ekspertów przyrodniczych.

Z inwentaryzacji wynika, że na przedmiotowym terenie występują objęte ścisłą ochroną: 3 gatunki płazów tj. ropucha szara, żaba jeziorkowa i żaba trawna, oraz 3 gatunki gadów tj. jaszczurka zwinka, jaszczurka żyworodna i zaskroniec zwyczajny, dla których jest to również miejsce rozmnażania. Potwierdzono występowanie 31 gatunków ptaków pod ścisłą ochroną (np. bogatka, czajka, czyż, dzięcioł zielonosiwy, dzwoniec, jaskółka dymówka), z których 15 gatunków gniazdowało na tym obszarze, ponadto 6 gatunków ssaków, 7 gatunków ryb. Eksperci stwierdzili istnienie 195 gatunków flory roślin naczyniowych, w tym 23 gatunki drzew oraz 16 gatunków krzewów. W północnej części obszaru zaobserwowano gatunki leśne i zrębowe. Flora roślin łąkowych liczy 43 gatunki, flora roślin bagiennych szuwarowych i wodnych liczy 29 gatunków. Otwarty zbiornik jest siedliskiem życia ryb, ptaków wodnych, miejscem rozmnażania płazów. Retencjonując wodę przyczynia się do ograniczania skutków suszy i powodzi oraz zmian klimatu. Wskazano występowanie 32 gatunków muraw kserotermicznych.

Unikatowe walory przyrodnicze tego terenu potwierdziła również dr n.biol. A. B. w sporządzonej 24 lipca 2024 r. opinii w sprawie planowanego przedsięwzięcia pn.: "Organizacja Zakładu przyjęcia odpadów w celu niwelacji terenu po eksploatacji kopalni gliny w miejscowości Ł., jako wstęp do rekultywacji terenu w kierunku rolniczym" wskazując, że likwidacja drzew, krzewów i zbiornika wodnego zmusi występujące gatunki do zmiany swoich siedlisk. Istnienie użytku ekologicznego natomiast przyczynia się do zachowania w niezmienionym stanie gatunków bytujących na terenie wyrobiska, zwłaszcza podlegających ochronie ścisłej. Biegła uznała, że na terenie użytku ekologicznego powinna zostać wyodrębniona jeszcze jedna forma ochrony – stanowisko dokumentacyjne ściany lessowej z profilem kopalnych gleb w części A złoża nieczynnego wyrobiska, zaznaczając, że planowane przedsięwzięcie będzie znacząco oddziaływać na użytek ekologiczny o nazwie "G." i proponowane do utworzenia stanowisko dokumentacyjne.

Mając na uwadze treść przepisów ustawy Prawo o ochronie przyrody oraz stanowisko komentatorów oraz naukowców, w ocenie Sądu, Rada Miejska zasadnie uznała, że sporny teren spełnia kryteria ustawowej definicji użytku ekologicznego. W zaskarżonej uchwale oraz materiałach stanowiących podstawę do jej wydania, wykazano istnienie ekosystemu mającego znaczenie dla zachowania różnorodności krajobrazu, różnorodności biologicznej ze stanowiskami chronionych gatunków płazów, gadów, ptaków, miejsca ich rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania, a także bogactwo flory roślin i muraw kserotermicznych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał zatem podjęcie działań w celu ochrony walorów przyrodniczych w ramach utworzenia użytku ekologicznego. W ocenie Sądu nie są konieczne dodatkowe badania i ekspertyzy, wykazujące istnienie bądź brak cennych okazów na działkach skarżącej. Nie wiadomo natomiast, przeprowadzenia jakich badań naukowych domaga się skarżąca twierdząc, że występowanie flory i fauny na terenie użytku ekologicznego nie zostało "w sposób wystarczający opisane". Tym samym chybiony jest zarzut opisany w pkt. 5 petitum skargi.

Nie można zgodzić się ze skarżącą, że przedmiotowa uchwała rażąco narusza przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.p. (zarzuty zawarte w pkt. 1 i 2 petitum skargi). Art. 21 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje ochronę własności prywatnej, jednakże nie jest ono prawem absolutnym. Przepis ten należy odczytywać w powiązaniu z innymi postanowieniami konstytucyjnymi, w tym art. 64 ust. 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestie związane z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym prawa własności zostały uregulowane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska. Stosownie do treści art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024, poz. 54) ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić m.in. poprzez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Przepis art. 44 ust. 1 u.o.p. daje radzie gminy prawo do ograniczenia prawa własności poprzez ustanowienie użytku ekologicznego w formie uchwały. Katalog zakazów obowiązujących w stosunku do obiektów przyrodniczych określa art. 45 ust. 1 u.o.p. Za pomocą tych regulacji ustawodawca zapewnił więc organom władzy lokalnej szerokie uprawnienia do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu. Przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały istotne jest natomiast to, czy ograniczenie prawa własności znajduje należyte uzasadnienie.

Zdaniem sądu, poza argumentacją wskazującą na zasadność objęcia ochroną prawną spornego obszaru ze względu na jego walory przyrodnicze należy zwrócić uwagę na okoliczności towarzyszące podjęciu zaskarżonej uchwały. Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu iłów ze złoża "O." na podstawie koncesji Nr 9/95 udzielonej przez Wojewodę z określeniem jej ważności do 2010 r. Zgodnie z decyzją Starosty Kazimierskiego z 8 lipca 2000 r. ustalono rolny kierunek rekultywacji dla terenów poeksploatacyjnych złoża iłów "O." w Ł. przyjęty w przedstawionej dokumentacji rekultywacji ww. terenów. Rekultywacja winna zakończyć się w terminie 5 lat od zaprzestania tej działalności. Jak podniesiono w odpowiedzi na skargę, do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały skarżąca nie podjęła żadnych działań w kierunku rekultywacji. W raporcie skarżącej (a właściwie inwentaryzacji przyrodniczej), przygotowanym na potrzeby złożonego wniosku o wydanie decyzji środowiskowej planowanego przedsięwzięcia, wykazano na tym terenie odtworzenie siedlisk przyrodniczych, w tym muraw kserotermicznych i zbiornika wodnego z roślinnością szuwarową, które stworzyły dogodne warunki bytowania zwierząt. Słusznie organ w tym przypadku uznał odtwarzanie warunków siedliskowych za bezprzedmiotowe podnosząc, że warunki takie, po aż tak długim okresie niewykonywania obowiązku rekultywacji, siłami przyrody, zaistniały. Niezagospodarowany teren przez kilkadziesiąt lat podlegał samoistnej sukcesji ekologicznej, w wyniku której został zasiedlony przez liczne gatunki flory i fauny stając się użytkiem ekologicznym o nazwie G..

W literaturze przedmiotu podnosi się, że zasada proporcjonalności nakłada pięć wymogów, obowiązujących ustawodawcę wprowadzającego obowiązki prawne: wymóg istnienia celu, ze względu na który ograniczenie ma nastąpić (cel publiczny), wymóg ustanowienia odpowiednich prawnych nakazów lub zakazów jako środków zapewniających realizacje tego celu, wymóg przydatności ograniczenia tego prawa opartego na racjonalnych przesłankach, wymóg konieczności ograniczenia danego prawa/wolności, wymóg zachowania tzw. proporcjonalności w znaczeniu węższym, tzn. utrzymania należytej proporcji między stopniem uciążliwości zastosowanego środka a wynikającymi z tego faktu korzyściami dla interesu publicznego (T.Kocotowski (w:) Administracyjne prawo gospodarcze ...s. 154).

Bezspornie celem wprowadzenia przepisu art. 44 ust. 1 u.o.p. była ochrona lokalnych form przyrody. Zaskarżona uchwała cel ten realizuje. Trzeba mieć na względzie, że przy wydawaniu uchwały należało rozważyć z jednej strony interes właścicieli nieruchomości na obszarze objętym regulacją a z drugiej strony interes społeczny, jakim jest ochrona przyrody, środowiska i zdrowia mieszkańców gminy. Środowisko i otaczająca przyroda jest bowiem dobrem wspólnym a ich ochrona jest celem publicznym. W tej sytuacji koniecznością było uwzględnienie interesu społecznego i istotnego celu chronionego. Rada Miejska wykazała, że celem utworzenia użytku ekologicznego G. była i jest ochrona mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej – siedlisk przyrodniczych oraz stanowisk rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt, ich ostoi oraz miejsc rozmnażania lub miejsc sezonowego przebywania oraz ochrona mozaiki otwartych przestrzeni łąk świeżych, zadrzewień przydrożnych. Rada podkreśliła stanowisko lokalnej społeczności apelujące o zachowanie cennego przyrodniczo terenu bytowania roślin i zwierząt oraz rekreacji i edukacji przyrodniczej, służącego zarówno przyrodzie jak i kolejnym pokoleniom mieszkańców Kazimierzy Wielkiej a także turystom przez następne dziesięciolecia. Zwróciła także uwagę, że sposób przeprowadzenia rekultywacji poprzez zasypanie wyrobiska przy podjęciu planowanego przedsięwzięcia polegającego na organizacji zakładu odzysku i przyjęcia odpadów, byłby niezgodny z warunkami decyzji rekultywacyjnej oraz dokumentacją.

Zdaniem Sądu, wprowadzone w § 3 zaskarżonej uchwały zakazy na terenie użytku ekologicznego G. pozostają w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów. Są również optymalne z punktu widzenia społecznego. Analiza zamierzonych celów szczegółowo przedstawiona w zaskarżonej uchwale oraz odpowiedzi na skargę, przyjętych w stosunku do nich ograniczeń, prowadzi do wniosku, że ustanawiając użytek ekologiczny Rada Miejska wyważyła interesy godzące w sprzeczne ze sobą wartości i tym samym nie uchybiła zasadzie proporcjonalności. W analizowanej sprawie nie można zatem uznać za trafne zarzuty nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącej na skutek ustanowienia użytku ekologicznego.

Pod pojęciem rekultywacji gruntów - rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l.). Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, w rozdziale IV dokumentacji rekultywacji, w przedmiotowym przypadku do rekultywacji miały być wykorzystane grunty występujące w nadkładzie i podłożu: gleba, glina i less. Prace rekultywacyjne miały zostać przeprowadzone w miarę jak grunty te stają się zbędne do prowadzenia działalności przemysłowej, mając na względzie termin końcowy 5 lat od zaprzestania tej działalności. Zgodzić należy się z organem, że ustanowienie użytku ekologicznego, a więc terenu podlegającego ochronie prawnej, nie udaremnia wykonania decyzji rekultywacyjnej, a wręcz przeciwnie koresponduje zarówno z ww. decyzją jak i ostatecznym charakterem zagospodarowania przedmiotowego terenu, na który sama skarżąca wskazuje w raporcie. Nie sposób uznać, że ustanawiając użytek ekologiczny Rada Miejska w sposób nieuprawniony ograniczyła właściciela i użytkownika wieczystego terenu w jego dysponowaniu, skoro teren miał być przywrócony środowisku. W tym kontekście, za chybione należy uznać zarzuty rażącego naruszenia prawa poprzez uniemożliwienie skarżącej wykonania obowiązku rekultywacji (zarzut w pkt. 3 i 4 skargi), w sytuacji, gdy istnieją uzasadnione podstawy do uznania, że obowiązek ten de facto stał się bezprzedmiotowy, a nadto sama skarżąca może wnieść o zmianę ostatecznej decyzji rekultywacyjnej w trybie art. 155 k.p.a., bądź też zmianę kierunku rekultywacji bądź też uznanie rekultywacji za zakończoną.

Z podniesionych wyżej względów należy stwierdzić, że Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej podejmując zaskarżona uchwałę nie wykroczyła poza upoważnienie ustawowe i nie działała dowolnie, oparła się na dokumentacji fachowej i naukowej. Wprowadzone ograniczenia należy ocenić jako przydatne i konieczne dla celu ochrony przyrody, właśnie w określonym miejscu i w sposób nazwany przez ustawę, jako "użytek ekologiczny".

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.