Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 442/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 16
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
article: art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...]nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] kwotę [...] (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. A. K. (dalej: skarżąca, strona) zwróciła się do Prezydenta Miasta T. o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym w T. przy ul. [...].

2. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Prezydenta Miasta T. Starosta [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści tj. poświadczenia, iż lokal nr [...] usytuowany w piwnicy budynku przy ul. [...] w T. stanowi samodzielny lokal mieszkalny.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że przedmiotowy lokal spełnia warunki samodzielności, jednakże nie może stanowić lokalu o funkcji mieszkalnej. Z posiadanych akt nie wynika, aby lokal ten zmienił funkcję piwniczną na funkcję mieszkalną. Podkreślił przy tym, że w budynku przy ul. [...] znajdują się i znajdowały się jedynie 4 lokale mieszkalne na parterze i I piętrze. W przypadku ustanawiania samodzielności lokalu jego funkcja jest równie istotna zwłaszcza, gdy chodzi o lokal o deklarowanej funkcji mieszkalnej.

3. W zażaleniu skarżąca zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1a, ust. 1b, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm. - dalej "u.w.l.") oraz art. 7, art. 77 § 1 i art., 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; obecnie tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej "k.p.a.") wniosła o uchylenie powyższego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu strona podniosła m.in. że w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał zastosowania art. 2 ust. 1a u.w.l., a z uwagi na treść art. 2 ust. 1b tej ustawy organ winien swoje postępowanie ograniczyć do badania spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 u.w.l. Tym samym organ błędnie żądał od strony przedłożenia dokumentów, z których wynikałaby zmiana sposobu użytkowania lokalu na mieszkalny, skoro lokal ten nigdy nie był użytkowany w inny sposób.

4. Postanowieniem z dnia [...] marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności powołał treść przepisów art. art. 2 ust. 1a, ust. 1b, ust. 2 i ust. 3 i ust. 4 u.w.l. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące instytucji wydawania zaświadczeń. Dalej podzielając stanowisko organu I instancji Kolegium wskazało, z powoływanej w zażaleniu inwentaryzacji przedmiotowego budynku z 1970 r. nie wynika aby lokal znajdujący się w piwnicy realizował funkcję mieszkalną zgodnie ze swoim pierwotnym przeznaczeniem i został jako taki urządzony zgodnie z właściwymi przepisami, bowiem znajduje się w niej wzmianka, że "mieszkanie znajdujące się w piwnicy powinno zostać zlikwidowane i przeznaczone na kotłownię, jak pomieszczenia na piwnice". Określenie w tym opracowaniu wskazanego lokalu, jako "mieszkanie" nie przesądza w ocenie organu, że lokal ten faktycznie stanowił lokal mieszkalny zgodnie z właściwymi przepisami, a co najwyżej może sugerować, że lokal ten był w ten sposób użytkowany, choć formalnie lokalu o takiej funkcji nie stanowił (brak dokumentacji architektoniczno-budowlanej, z której mógłby wynikać wniosek przeciwny). Ponadto Kolegium wskazało, że ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku z 1993 r. skierowanego do Sądu Rejonowego w T. celem zniesienia współwłasności i dokonania działu spadku, w skład którego wchodziła nieruchomość przy ul. [...] wynika, że w budynku tym były 4 lokale mieszkalne (tak wówczas imieniem wnioskodawców oświadczyła reprezentująca ich adwokat).

Zdaniem organu nie można interpretować przepisu art. 2 ust. 2 u.w.l. w ten sposób, że w zasadzie każdy lokal znajdujący się w budynku istniejącym przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (jeśli chodzi o funkcję) będzie lokalem mieszkalnym, bo wyłączone jest stosowanie art. 2 ust. 1a u.w.l. I tak bowiem trzeba wykazać, że lokal taki jest przeznaczony na stały pobyt ludzi, a to powinno wynikać z już istniejącej dokumentacji, której w okolicznościach niniejszej sprawy nie przedłożono, ani takowa nie znajduje się w zasobach Prezydenta Miasta T.. Ponadto organ w ocenie organu jeśli we wskazanym lokalu doszło do zmiany sposobu użytkowania po 1 stycznia 1995 r., to do wniosku należało dołączyć wymaganą prawem dokumentację zgodnie z art. 2 ust. 1a u.w.l. czego w okolicznościach niniejszej sprawy także nie uczyniono.

5. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, zwrot kosztów postepowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności inwentaryzacji budynku z 1970 r., z której wynika, iż w piwnicy budynku znajdują się lokale mieszkalne i taki był ich sposób przeznaczenia i nigdy nie doszło do jego zmiany, a w szczególności przed dniem 1 stycznia 1995 r., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa ocena tego dowodu doprowadziłaby do uznania, iż lokal nr [...] jest od początku swego istnienia przeznaczony na cele mieszkalne, a strona nie dokonywała zmiany jego przeznaczenia, a w konsekwencji nie dysponuje innymi dokumentami, które stwierdzałyby jego mieszkalny charakter;

- art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez odejście przez organ od zasady prawdy obiektywnej i uznanie, iż na stronie ciąży wyłączny ciężar dowodzenia w postępowaniu, co polegało na oczekiwaniu od strony, iż ta przedłoży dokumenty, z których wynikać będzie zmiana sposobu przeznaczenia lokalu, podczas gdy zmiana ta nigdy nie nastąpiła, a także poprzez zaniechanie inicjatywy dowodowej z urzędu i nieprzeprowadzenie oględzin lokalu, co miało wpływ na wynik sprawy bowiem brak oględzin lokalu uniemożliwił organowi ustalenie jego rzeczywistego stanu i przeznaczenia, co było konieczne bowiem organ miał wątpliwości co do jego przeznaczenia;

- art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, iż wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu winno być poprzedzone dokonanym zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania lokalu, podczas gdy budynek, w którym znajduje się lokal powstałem przed dniem 1 stycznia 1995 r., co uniemożliwia zastosowanie tegoż przepisu, bowiem art. 2 ust. 1a u.w.l. nie przewiduje takiego obowiązku, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia przez organ I instancji i utrzymania w mocy tegoż postanowienia przez organ II instancji;

- art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 1b u.w.l., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu wymaga udowodnienia przez stronę, iż lokal spełnia określone w art. 2 ust. 1b u.w.l. wymogi, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania do budynków powstałych przez dniem 1 stycznia 1995 r. oraz na tym, że strona winna udowodnić spełnienia wymagań określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l. w sytuacji gdy w ogóle nie doszło do zmiany funkcji mieszkalnej, co miało wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia przez organ I instancji i utrzymania w mocy tegoż postanowienia przez organ II instancji.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą podniesione zarzuty.

6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej "p.p.s.a."). sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

8. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2024 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta T. Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści tj. poświadczenia, iż lokal nr [...] usytuowany w piwnicy budynku przy ul. [...] w T. stanowi samodzielny lokal mieszkalny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 1 u.w.l. samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a u.w.l.). Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (art. 2 ust. 1b u.w.l.). Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. (art. 2 ust. 1c u.w.l.). Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (art. 2 ust. 2 u.w.l.). Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (art. 2 ust.3 u.w.l.).

W odniesieniu do zaświadczenia, ogólne przepisy w tym zakresie znajdują w dziale VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2, zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie i wydaje się je, jeżeli:

- urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

- osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zgodnie natomiast z art. 218 k.p.a., w wypadkach określonych w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

W doktrynie, zaświadczenie definiuje się jako czynność polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej (por. K. Chorąży, Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Sam. Teryt. 2000/6, s. 70-71; zob. T. Woś (w:) Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 72). Podobnie w orzecznictwie podaje się, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia.

Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że na gruncie regulacji art. 2 ust. 1b u.w.l. w orzecznictwie wskazuje się, że nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego, iż lokale są lokalami samodzielnymi, w sytuacji, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że dokonano podziałów, przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania budynku po 1 stycznia 1995 r. W takiej sytuacji do wniosku należy dołączyć wymaganą prawem dokumentację zgodnie z art. 2 ust. 1a u.w.l. Możliwość odstąpienia od wymogów, zawarta w przepisie art. 2 ust. 1b stanowi wyjątek, odstępstwo od zasady, a zatem jak każdy wyjątek, winno być interpretowane zawężająco. Niedopuszczalna jest bowiem taka interpretacja wyjątku, która będzie pozwalać na nadanie mu szerokiego zastosowania, wykraczającego poza zasady ogólne wprowadzenia danego nakazu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2021 r. II SA/Kr 107/21). Wprawdzie w art. 2 ust. 1b u.w.l. mowa jest o budynkach istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą, jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o datę wybudowania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. Celem tego przepisu - dodanego w 2018 r. - było bowiem umożliwienie prawnego wyodrębnienia lokali istniejących od kilkudziesięciu lat, jednak niespełniających aktualnie obowiązujących norm. Z całą pewnością ustawodawca nie zamierzał w ten sposób umożliwić inwestorom robót budowlanych wykonywanych obecnie obejścia tych aktualnych wymogów - tylko dlatego, że budynek, w którym te roboty są wykonywane powstał przed 1995 rokiem lub przed tą datą wydane zostało pozwolenie na jego budowę (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 601/19; z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 376/20). Sąd podziela powyższy pogląd. W świetle zatem przepisu art. 2 ust. 1b u.w.l. kluczowe znaczenia ma data powstania lokalu będącego przedmiotem postępowania. Przy czym zadaniem organu było ustalenie nie tylko kiedy powstał budynek, bądź kiedy wydano pozwolenie na budowę, ale również czy lokal objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia istniał przed 1 stycznia 1995 r. w takim kształcie jak obecnie oraz czy spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 2 u.w.l. wymagało przeprowadzenia dodatkowych robót budowlanych. W tym drugim przypadku wskazuje się bowiem na konieczność stosowania zasad ogólnych, a więc weryfikacji samodzielności lokalu w kontekście art. 2 pkt 1a u.w.l.

9. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że wniosek skarżącej dotyczył wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w T. przy ul. [...], który jak stwierdziły organy znajduje się w piwnicy (poniżej poziomu gruntu). Jak wynika z wniosku o dział spadku i zniesienie współwłasności opatrzonego datą [...] marca 1993 r. znajdującego się na kartach 60-63 akt administracyjnych budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym znajduje się sporny lokal został wzniesiony w 1938 r. Do wniosku o wydanie zaświadczenia skarżąca dołączyła inwentaryzację z 1970 r., która w jej ocenie świadczy o mieszkalnym charakterze spornego lokalu. Zaznaczyła, że od dnia [...] stycznia 1995 r. nieruchomość przy ul. [...] w T. nie była poddawana przebudowie lub innym istotnym pracom wpływającym na jej sposób użytkowania, a jedynie remontom mającym na celu zachowanie jej właściwego stanu. Ponadto jak wskazuje strona ww. lokal posiada odpowiednią izolację przeciwwilgociową, wentylację, właściwą wysokość 2,5 m oraz wyposażony jest we wszystkie pomieszczenia (aneks kuchenny, przedpokój, łazienkę i pokoje), które z wyjątkiem przedpokoju są doświetlone przez okna. Zdaniem skarżącej organ błędnie ustalił, że przedmiotowy lokal stanowi piwnicę, podczas gdy w rzeczywistości jest to sutenera, o której mowa w § 3 pkt 20 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odmawiając wydania wnioskowanego świadczenia organ I instancji wskazał, że strona nie przedstawiła dowodu, z którego wynikałoby, iż lokal zmienił funkcję na mieszkalną, a ponadto nie spełnia on wymagań określonych w § 73 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się czy w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do spornego lokalu zastosowanie winien znaleźć wyjątek wskazany w art. 2 ust. 1b u.w.l., czy też nie.

Organ odwoławczy z kolei utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji stwierdził, że przepisu art. 2 ust. 2 u.w.l. nie sposób interpretować, że w zasadzie każdy lokal znajdujący się w budynku istniejącym przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (jeśli chodzi o funkcję) będzie lokalem mieszkalnym, bowiem wyłączone jest stosowanie art. 2 ust. 1a u.w.l. W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że trzeba wykazać, iż lokal taki jest przeznaczony na stały pobyt ludzi, a to powinno wynikać z już istniejącej dokumentacji, której w okolicznościach niniejszej sprawy nie przedłożono, ani takowa nie znajduje się w zasobach Prezydenta Miasta T.. Ponadto w ocenie Kolegium jeśli we wskazanym lokalu doszło do zmiany sposobu użytkowania po 1 stycznia 1995 r., to do wniosku należało dołączyć wymaganą prawem dokumentację zgodnie z art. 2 ust. 1a u.w.l., czego w okolicznościach niniejszej sprawy także nie uczyniono.

Tym samym uznać należy, że organy nie poczyniły koniecznych i jednoznacznych ustaleń w zakresie zaistnienia w stanie faktycznym sprawy przesłanki z art. 2 ust. 1b u.w.l. Podkreślenia wymaga o czym była już mowa wcześniej, że jeśli lokal nr [...] znajdujący się w budynku wielorodzinnym położonym w T. przy ul. [...] w swoim aktualnym kształcie powstał po 1 stycznia 1995 r., to wówczas art. 2 ust. 1a u.w.l. znajdzie do niego zastosowanie. Jeśli zaś istniał przed 1 stycznia 1995 r. to spełnienie przesłanek samodzielności tego lokalu winno być oceniane jedynie w świetle art. 2 ust. 2 u.w.l., który wskazuje, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Regulacje u.w.l. nie precyzują pojęcia samodzielności lokalu. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r., I OSK 3267/15; wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1996/20). Rozstrzygając wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 3 o.w.l. starosta powinien ustalić, że dany lokal spełnia wymóg samodzielności. Ponadto samodzielny lokal mieszkalny musi spełniać określone wymogi techniczno-architektoniczne. Innymi słowy, musi być architektonicznie, technicznie i funkcjonalnie wyodrębniony względem pozostałej części budynku. Jednakże poza wymogami techniczno-architektonicznymi, samodzielność lokalu mieszkaniowego warunkowana jest również prawnie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 o.w.l. oraz art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego wyodrębniona część budynku może stanowić samodzielną nieruchomość, odrębny od gruntu przedmiot własności. Aby było to dopuszczalne lokal, który ma zostać wyodrębniony musi posiadać takie cechy, które pozwolą na realizację wobec niego praw właścicielskich, o których mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego. Do podstawowych atrybutów prawa własności należy korzystanie z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem z wyłączeniem innych osób. Zdaniem Sądu dla właściwego zrozumienia art. 2 ust. 2 u.w.l., który określa cechy samodzielnego lokalu mieszkalnego konieczne jest odwołanie się do systemowego ujęcia normatywnego nieruchomości oraz prawa własności. Jeżeli zaświadczenie o spełnieniu przez lokal warunków samodzielności ma stanowić prejudykat dla ustanowienia na nim odrębnego prawa własności, to konsekwentnie wydanie takiego zaświadczenia musi poprzedzać ustalenie, że lokal posiada cechy, które umożliwią realizację atrybutów tego prawa, w tym możliwość korzystania z lokalu z wyłączeniem innych osób.

Zdaniem Sądu w przypadku, gdy lokal powstał przed kilkudziesięciu laty, to oceniając cechę jego samodzielności, a w szczególności w zakresie ustalenia możliwości wykorzystania go jako lokalu mieszkalnego, konieczne jest w pierwszej kolejności sięgnięcie do dokumentacji budowlanej (pozwolenia na budowę i projektu budowlanego), a w dalszej kolejności należy odnosić się do norm prawa budowlanego, ale obowiązujących w czasie powstania lokalu. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., II SA/Gd 378/07 (...) nie można do takich lokali stosować późniejszych norm wynikających z aktów wykonawczych do prawa budowlanego, gdyż w przeciwnym razie większość lokali wybudowanych w latach pięćdziesiątych czy sześćdziesiątych ubiegłego wieku, nie spełniałaby wymogów samodzielnych lokali mieszkalnych. Raz jeszcze podkreślić należy, że celem art. 2 ust. 1b u.w.l. dodanego w 2018 r. było umożliwienie prawnego wyodrębnienia lokali istniejących od kilkudziesięciu lat, jednak niespełniających aktualnie obowiązujących norm. Kolegium wskutek błędnej wykładni art. 2 ust. 1b u.w.l. całkowicie pominęło ww. kwestię.

Wobec powyższego organy obu instancji nie wywiązały się z obowiązku rzetelnego i kompletnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. i art. 2 ust. 3 u.w.l. W rezultacie ocena, według której, sporny lokal nie spełnia przesłanki samodzielności o funkcji mieszkaniowej nie może zostać uznana za prawidłową jako dokonana przedwcześnie, bez poczynienia dokładnych ustaleń stanu faktycznego. Organ odwoławczy bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej uznał, że wydane przez organ I instancji postanowienie jest prawidłowe, czym naruszył też art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a.

10. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności w sposób jednoznaczny ustali i da temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia, czy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy znajdzie zastosowanie wyjątek określony w art. 2 ust. 1b u.w.l. poprzez ustalenie czy sporny lokal nr [...] w swoim aktualnym kształcie powstał po 1 stycznia 1995 r., czy też przed. Przy czym w przypadku objętym zakresem art. 2 ust. 2 u.w.l. weźmie pod uwagę normy prawa budowlanego obowiązujące w dacie powstania spornego lokalu z uwzględnieniem okoliczności, że lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych musi spełniać określone warunki tj. musi być wyposażony w instalacje i urządzenia służące potrzebom bytowym, ogrzewanie, oświetlenie, dostęp do bieżącej wody i odprowadzania ścieków.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekła na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota [...]zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości [...] zł, zwrot wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej w wysokości [...] zł oraz [...] zł opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo