Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 571/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 49f
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L. i J. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia 30 kwietnia 2024 r., znak [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 597;- zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB) postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr [...] znak [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz U. z 2023r., poz. 682, dale jpPr. bud.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024r., poz. 572, dalej k.p.a.) postanowił wstrzymać właścicielom nieruchomości Państwu M. i J. L. (dalej zwani też łącznie skarżącymi lub stroną) budowę budynku magazynowego konstrukcji stalowo - drewnianej (wymiar: 7,9m x 4,1m), zlokalizowanego w m. O. ., ul. [...] (dz. nr [...]) oraz poinformował o:

1. możliwości złożenia, na podstawie art. 48a ust. 1 pr. bud. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, wniosku o legalizację budowy budynku (formularz PB-19);

2. konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowej budowy;

3. zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, czyli opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s) - pięćdziesięciokrotnie podwyższonej, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)": 50 x ( s ) x ( k ) x ( w ) = opłata legalizacyjna; kategorie obiektu i współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że działając na podstawie pisma B. G. z dnia 18 stycznia 2023r., przeprowadził w dniach 13 lutego, 29 maja i 27 października 2023r. czynności kontrolne na nieruchomości, zlokalizowanej w O., ul. [...] (dz. nr [...]). Z treści sporządzonych protokołów wynika, iż na ww. działce znajduje się budynek magazynowy (wewnątrz składowane są kartony, bele z materiałami wykorzystywanymi do produkcji wózków), o konstrukcji stalowo- drewnianej, dach z blachy trapezowej jednospadowy, ściany z płyt, konstrukcja nośna - słupy metalowe, część wbetonowana w podłoże, a część zamontowana do podmurówki betonowej wymiar obiektu: 7,9 m x 4,1m, wysokość: 2,32m - 2,55m, obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną. W toku kontroli organ nadzoru budowlanego nie uzyskał dokumentów świadczących o legalności wykonania przedmiotowego budynku.

W związku z powyższym, PINB wszczął w dniu 29 kwietnia 2024r. postępowanie w sprawie prawidłowości budowy ww. budynku magazynowego.

Przedmiotowy obiekt organ uznał za budynek, gdyż jest trwale związany z gruntem, poprzez wbetonowanie słupków konstrukcji nośnej w podłoże - posadzkę, a część z nich w podmurówkę betonową, czym ma zapewnioną stabilność i jednocześnie możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce), wydzielony za pomocą przegród budowlanych - ściany zewnętrzne z płyt pilśniowych (które wydzielają, wyodrębniają budynek od okalającej go przestrzeni), posiada fundament (jak wskazano powyżej) i dach – art. 3 pr. bud. Ponadto, przedmiotowego obiektu nie można zaliczyć do tymczasowego obiektu budowlanego z uwagi na jego trwałe połączenie z gruntem poprzez wbetonowanie nośnych słupków w posadzkę i podmurówkę oraz fakt jego istnienia nieprzerwanie od co najmniej 2011r.

Ponadto, ww. budynek magazynowy stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość, jest usytuowany w sposób wolny, nie jest połączony z znajdująca się w pobliżu kotłownią. Powyższe oznacza, że chcąc rozpocząć realizację budowy ww. obiektu, należało legitymować się stosowną decyzją pozwolenia na budowę, której inwestorzy nie uzyskali.

W ocenie organu w sprawie za bezsporny należy uznać fakt realizacji przedmiotowego budynku magazynowego w latach 2009 - 2011, na co wskazują zdjęcia z ogólnodostępnych portali internetowych geoportal.gov.pl, Google Earth).

Organ ustalił również, że nieruchomość, na której usytuowany jest budynek magazynowy, stanowi stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej pod nazwą X. J. L., związanej z produkcją rowerów, wózków i fotelików dziecięcych, śpiworków polarowych, toreb.

W tak ustalonym stanie faktycznym PINB uznał, że zastosowanie znajduje procedura legalizacyjna wskazana w art. 48 i n. pr. bud. i postanowił jak w sentencji.

Na powyższe postanowienie J. i M. L. wnieśli zażalenie. Skarżący podali, że organ błędnie ustalił datę powstania budynku magazynowego. Wskazali, że budynek zbudowano w 2002 r. i dokonał tego poprzedni właściciel M.1 L., na co złożyli oświadczenia dwóch osób. Zwrócono uwagę, że po przejrzeniu akt budynek widać już na zdjęciach z 2004 roku (widać dach budynku pokryty drewnem lub bluszczem). Ponadto na zdjęciu z 2008 r. widać biały dach budynku, co również nie zostało przez organ wzięte pod uwagę. Skarżący wnieśli o umorzenie postępowania wobec nich, bowiem budynek wybudował poprzedni właściciel.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB ) postanowieniem z dnia 14 czerwca 2024 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy WINB zwrócił uwagę, że po przeprowadzeniu kontroli budynku, pismem z 12 lipca 2023 r. PINB zwrócił się do Starosty [...] z zapytaniem, czy w zasobach archiwalnych znajdują się dokumenty z lat 2008 -2018 potwierdzające udzielenie J. i M. L. pozwolenia na budowę, rozbudowę budynku gospodarczego znajdującego się przy ul. [...] w O. ., potwierdzenie dokonania skutecznego zgłoszenia bądź, czy w posiadanych rejestrach znajduje się informacja potwierdzającą zgodę organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie ww. rozbudowy. W odpowiedzi przekazanej pismem z dnia 26 lipca 2023 r. Starosta [...] podał, że nie odnaleziono żądanych informacji i dokumentów.

W dniu 12 lutego 2024 r. PINB zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o przesłanie fotogrametrycznych zdjęć lotniczych przedstawiających nieruchomość przy ul. [...] w O.. w 2000 r.; w 2004 r.; w 2009 r. W odpowiedzi uzyskanej od Głównego Geodety Kraju z dnia 28 lutego 2024 r., organ powiatowy pozyskał zdjęcia lotnicze przedstawiające przedmiotową nieruchomość w 1997 r. i w 2004 r.

Ustalono, że w bazie CEIDG znajduje się wpis świadczący, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości J. L. prowadzi działalność gospodarczą, która została zarejestrowana w 1997 r. PINB zwrócił się zatem do Państwowej Inspekcji Pracy Oddział w O.. o przeprowadzenie kontroli w zakresie swych kompetencji oraz przekazanie informacji zwrotnej o wynikach kontroli.

W toku postępowania PINB uzyskał z zasobów archiwalnych Urzędu Miasta O. . zatwierdzony decyzją z dnia 18 czerwca 1960 r. projekt budowlany inwestycji wykonanej przy ul. [...] w O.., udzieloną na rzecz F. L., pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z 1 sierpnia 1959 r. na rzecz F. L. nr [...] oraz decyzję [...] z 18 czerwca 1960 r. dotyczącą budowy budynku ślusarni, wydaną na rzecz L. L.. Ustalono, że budynek ślusarni miał się znajdować w tyle nieruchomości, przy granicy z nieruchomością F. O..

PINB pozyskał również wydruki z portali Google Maps i Geoportalu przedstawiające przedmiotową nieruchomość oraz wydruk z księgi wieczystej (online). Z wydruków wynika, że na przedmiotowej działce w granicy z działkami o nr ewid.[...] i [...] przedmiotowy budynek nie jest widoczny w 2008 r. Również znajdująca się w aktach mapa geodezyjna z 2001 r. nie ukazuje przedmiotowego budynku.

Rozpoznając zażalenie na postanowienie organu I instancji, WINB podzielił kwalifikację obiektu jako budynku, przede wszystkim z uwagi na jego konstrukcje i trwałość związania z gruntem, wynikającą z zabetonowania części słupków stanowiących konstrukcję budynku oraz zamontowanie części konstrukcji do betonowej podmurówki. Jak ustalił PINB przedmiotowy budynek wykorzystywany jest jako magazyn materiałów wykorzystywanych do produkcji wózków. Zatem PINB słusznie określił przedmiotowy budynek jako budynek magazynowy.

Dalej WINB wskazał, że w ocenie organu I instancji przedmiotowy budynek o funkcji magazynowej powstał w latach 2009-2011. Natomiast właściciele budynku - Państwo M. i J. L. wskazują, że przedmiotowy budynek powstał pomiędzy 2001 r. a w 2002 r.. Na potwierdzenie twierdzenia Państwo L. przedłożyli oświadczenia J. L. i M. L., wskazujące że przedmiotowy budynek powstał około 2001/2002 r., a inwestorem był M.1 L.. Zdjęcia lotnicze z 1997 r. i z 2004 r. znajdujące się w aktach organu I instancji nie przesądzają jednoznacznie, czy rację ma organ powiatowy czy też Państwo L., bowiem część nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt, zasłania roślinność. Jednakże zdjęcie z 2008 r. znajdujące się w bazie Google Earth jednoznacznie wskazuje, że w 2008 r. na terenie przedmiotowej działki, w narożniku przy dz. [...] i [...], brak jest przedmiotowego budynku. Przedmiotowy budynek jest widoczny na zdjęciach dopiero w 2011 r. Wobec powyższego WINB stwierdził, że przedmiotowy budynek powstał po 2008 r., a datę budowy przyjętą przez PINB należy uznać za uzasadnioną. Budynek powstał bez uzyskania pozwolenia na budowę i stanowi samowolę budowlaną.

W tych okolicznościach WINB uznał za zasadne wdrożenie przez PINB procedury z art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud. gdyż niezbędna jest jego legalizacja. Prawidłowo obowiązki nałożono na obecnych właścicieli nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. i J. L., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyli w całości postanowienie WINB z dnia 14 czerwca 2024 r. domagając się jego uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 30 kwietnia 2024 roku nr [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania i przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi, a także przesłuchania świadka W. K., który wybudował budynek magazynowy.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie ogólnych zasad wyrażonych w przedmiotowych przepisach, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności:

a) nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy poprzez ustalenie zarówno przez organ I jak i II instancji daty wybudowania budynku magazynowego na działce skarżących na podstawie jednego powiększonego zdjęcia z 2008 roku z Google Earth, które w ocenie skarżących nie pozwala na przyjęcie zawartego na jego podstawie ustalenia, że sporny budynek w 2008 roku nie istniał i w związku z tym, w tym zakresie to na organach ciąży obowiązek dopuszczenia dowodów uzupełniających, na które wskazywała strona skarżąca (zeznania świadków, zdjęcia) na okoliczność daty wybudowania budynku magazynowego;

b) dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny poprzez nie uwzględnienie przez organ przedłożonych przez stronę skarżącą dowodów w postaci zdjęcia, oświadczeń J. L. i M.2 L. dotyczących powstania budynku magazynowego przełomie lat 2001 i 2022 roku, niepowołania dowodu z opinii biegłego, nieprzesłuchania świadków, a oparciu się o niewyraźne, powiększone i zniekształcone zdjęcie z 2008 r. z Google Earth, które w ocenie skarżących nie pozwala na przyjęcie zawartego na jej podstawie ustalenia, że sporny budynek w 2008 roku nie istniał;

c) nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego i przyjęcie wbrew dowodom przedstawionym przez skarżących, iż budynek o funkcji magazynowej powstał latach 2009 – 2011, co narusza:

- art. 9 k.p.a. poprzez niepouczenie strony postępowania o możliwości złożenia wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 49f Pr. bud., w sytuacji w której, strona postępowania wskazywała na wybudowanie budynku magazynowego w latach 2001-2002;

- art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez jego zastosowanie mimo, ze właściwy powinien być tryb uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

W ocenie skarżących organ jedynie na podstawie zdjęcia z Google Earth z 2008 r. przyjął, że budynek powstał po 2008 r., pomijając pozostały materiał dowodowy, w tym twierdzenia skarżących prezentowane w toku sprawy. Tymczasem zdjęcia z 2004 i 2008 r. są niewyraźne i tak powiększone, że nie widać budynku, który jest zakryty przez orzech i żywopłot. Wbrew twierdzeniom organów obu instancji także na zdjęciu z 2008 roku przedmiotowy budynek jest zakryty przez drzewo. Ze wszystkich zdjęć zgromadzonych przez organ możliwe jest otworzenie istnienia budynku (dachu). Zarówno na zdjęciu z 2004 roku i 2008 roku pomiędzy drzewem i żywopłotem przebija się inny kolor dachu budynku (odcień bieli), aniżeli kolory dachów budynków garażu widocznych w linii płotu. Podobnie na zdjęciach z 2024 roku oraz 2021 - 2022 też widoczny jest dach budynku w innym odcieniu. Prawdą jest natomiast, że na znajdującej się mapie z 2001 r. nie widać przedmiotowego budynku, gdyż został wybudowany na przełomie 2001/2002 r.

Skarżący zarzucili, że organ nie przeprowadził dowodów z zeznań świadków, jak i ze zdjęcia z dnia 5 kwietnia 2002 r. obrazującego rozpoczęcie budowy basenu. Na zdjęciach z 2008 widać już basen, co potwierdza, że budynek magazynowy już wtedy istniał. Skarżący podali, że gdy kupili nieruchomość budynek stał, a J. L. prowadzi działalność na tej nieruchomości dopiero od 2005 r.

Skarżący zarzucili, że organ powinien pouczyć ich o możliwości wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, z uwagi na datę powstania spornego budynku ponad 20 lat temu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie postanowienie WINB z dnia 14 czerwca 2024 r., nr [...], którym na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ ten utrzymał w mocy postanowienie PINB w O. z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr [...] znak [...], o wstrzymaniu skarżącym M. i J. L. budowy budynku magazynowego konstrukcji stalowo - drewnianej (wymiary: 7,9m x 4,1m), zlokalizowanego w m. O. ., ul. [...] (dz. nr [...]).

Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił w szczególności art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 725, dalej w skrócie "pr.bud."). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kluczowe zatem dla zastosowania powyższego przepisu jest ustalenie, że obiekt budowlany wymagał pozwolenia na budowę.

Jak prawidłowo w sprawie przyjęto, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 – o czym stanowi art. 28 ust. 1pr.b. Na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy – budynek magazynowy o pow. zabudowy 28m2. To, że mamy w tym przypadku do czynienia z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr.bud., jest w niniejszej sprawie bezsporne. Bezsporne jest również to, że nie odnaleziono dokumentacji potwierdzającej, że wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę opisanego budynku magazynowego, jak i dokonanego zgłoszenia jego budowy. Dokumentów tych nie przedłożyli również skarżący, którzy od 2005 roku są właścicielami nieruchomości przy ul. [...]. Sporne natomiast pozostaje, kiedy przedmiotowy budynek magazynowy został wybudowany oraz kto był jego inwestorem oraz na kogo mogą być nałożone obowiązki wynikające z przepsiów prawa budowlanego. Sporne jest również to, czy postępowanie legalizacyjne budynku magazynowego może być prowadzone wyłącznie w trybie zwykłym, z pominięciem uproszczonej procedury legalizacyjnej w trybie art. 49f i nast. pr.bud., której uruchomienie jest możliwe w sytuacji, gdy od wybudowania obiektu budowlanego upłynęło ponad 20 lat, licząc od daty wszczęcia postępowania w sprawie popełnionej samowoli budowlanej.

W tym zakresie orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że budynek magazynowy został wybudowany w latach 2009 - 2011, na co wskazują zdjęcia z ogólnodostępnych portali internetowych geoportal.gov.pl, Google Earth. Zdaniem organów z wydruków tych (dołączonych do akt sprawy) wynika, że na przedmiotowej działce w granicy z działkami o nr ewid.[...] i [...] przedmiotowy budynek w 2008 roku nie jest widoczny Również znajdująca się w aktach mapa geodezyjna z 2001 roku nie ukazuje przedmiotowego budynku. W konsekwencji tego organy przyjęły, że inwestorami przedmiotowego budynku magazynowego byli skarżący. Przyjęto zatem, że postępowanie legalizacyjne może być prowadzone wyłącznie w trybie art. 48 i nast. pr.bud.

Skarżący stanowisko to kwestionują wywodząc, że ustalenia organów obu instancji są niekompletne, oparte wyłącznie na nieczytelnych wydrukach map z Google Earth i GEOPORTALU, z pominięciem dopuszczenia wnioskowanego przez nich dowodu z przesłuchania świadków wskazanych w zażaleniu na postanowienie PINB. Zdaniem skarżących także na zdjęciu z 2008 roku dach przedmiotowego budynku jest widoczny, lecz w znacznej części zakryty przez drzewo. Skarżący podnieśli, ze wszystkich zdjęć zgromadzonych przez organ możliwe jest otworzenie istnienia budynku magazynowego (dachu). Zarówno na zdjęciu z 2004 roku, jak i z 2008 roku pomiędzy drzewem i żywopłotem przebija się inny kolor dachu budynku (odcień bieli), aniżeli kolory dachów budynków garażu widocznych w linii płotu. Podobnie na zdjęciach z 2024 roku oraz z 2021 - 2022 też widoczny jest dach budynku w innym odcieniu. Zdaniem skarżących na znajdującej się mapie z 2001 roku nie widać przedmiotowego budynku bowiem został wybudowany na przełomie lat 2001/2002.

Skarżący zarzucili, że organ nie przeprowadził dowodów z zeznań świadków, jak i ze zdjęcia z dnia 5 kwietnia 2002 r. obrazującego rozpoczęcie budowy basenu. Na zdjęciach z 2008 widać już basen, co potwierdza, że budynek magazynowy już wtedy istniał. Skarżący podali, że gdy kupili nieruchomość budynek stał, a J. L. prowadzi działalność na tej nieruchomości dopiero od 2005 r.

Powyższą argumentację skarżący powtórzyli w skardze, do której dodatkowo załączyli złożone 16 lipca 2024 r. oświadczenie podpisane przez W. K., w którym ww. podał, że w 2002 roku na polecenie pracodawcy M.1L. wybudował budynek na działce przy ul. [...], w narożniku granicy z sąsiadami.

Odnosząc się do tych sprzecznych stanowisk Sąd ma na uwadze, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ administracji publicznej jest zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz, że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe oraz uwzględniając specyfikę instytucji legalizacji obiektów budowlanych wskazać należy, że z akt administracyjnych organu I i II instancji nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że od zakończenia budowy przedmiotowego budynku garażowego nie upłynęło 20 lat.

W tym zakresie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że inwestorzy już podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 29 maja 2023 r. przedłożyli kserokopię zdjęcia z okresu budowy basenu na działce nr [...] przy ul. [...] w O.. (k. [...] akt organu I instancji), z adnotacją "BRAK DATY", którą zrobił najprawdopodobniej inspektor PINB. Kolorowy wydruk tego samego zdjęcia skarżący załączyli do zażalenia na postanowienie pierwszoinstancyjne (k. nr [...] akt organu II instancji). Dowodowi temu organy obu instancji nie dały wiary, jednakże w uzasadnieniach obu postanowień nie omówiono z jakich przyczyn. Sąd jedynie może domniemywać, że przyczyną tego był brak daty na kserokopii zdjęcia, które zostało złożone wcześniej, podczas kontroli w dniu 29 maja 2023 r. Tymczasem na zdjęciu załączonym do zażalenia widoczna jest w prawym dolnym rogu data "5.04.2002 r.".

Oceniając wartość dowodową tego zdjęcia Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że przedwczesne było jego odrzucenie przez organy. W tym zakresie należy wskazać, że zdjęcie (jego kserokopia) na k. nr [...] akt organu I instancji jest inaczej wykadrowane, aniżeli zdjęcie (jego kolorowy wydruk) załączone do zażalenia na k. nr [...] akt organu II instancji. Kolorowy wydruk zdjęcia obejmuje szersze pole i samochód (biały dostawczy – być może .x), który jest bardziej widoczny, aniżeli na kserokopii zdjęcia na k. nr [...] W opinii Sądu bez wyjaśnienia okoliczności zrobienia tego zdjęcia, jak i zamieszczenia na nim daty "5.04.2002 r." nie można ocenić, czy data ta została umieszczona później, na potrzeby postępowania prowadzonego przez PINB.

Ponadto, w ramach postępowania PINB nie zobowiązał skarżących do podania nazwisk osób, których zeznania miałyby znaczenie dla sprawy, a taką potrzebę skarżący pisemnie sygnalizowali (k. nr [...] akt organu I inst.). Możliwości wnioskowania w tym zakresie skarżący zostali pozbawieni przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu, bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie prawidłowości przedmiotowego budynku magazynowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia wniosków dowodowych, uwag i zastrzeżeń (art. 10 k.p.a.) zostało wydane z datą 29 kwietnia 2024 r. i wysłane w dniu 30 kwietnia 2024 r., jednocześnie z wydanym w dniu 30 kwietnia 2024 r. postanowieniem nr [...] o wstrzymaniu (dowód: karty nr [...] – [...] akta organu I instancji).

W tych okolicznościach dopiero wraz z zażaleniem skarżący przedłożyli pisemne oświadczenia M.2 L. i J. L.. Pierwsza z tych osób podała, że była żoną zmarłego M.1 L., a J. L. podał, że był jego synem. Oboje podali, że w 2002 roku mieszkali na nieruchomości przy ul. [...], a budynek magazynowy wybudował w 2002 roku M.1 L..

Kwestii znaczenia tych oświadczeń WINB w ogóle nie rozważył, tymczasem wobec braku pewnych dowodów na okoliczność daty wybudowania budynku magazynowego (jak wyżej wskazano organy oparły swoje rozstrzygnięcie na dwóch wydrukach: z GEOPORTALU oraz z Google Earth, których czytelność również może budzić wątpliwości), dla oceny tej spornej kwestii dowód z zeznań ma istotne znaczenie. Obowiązkiem WINB było zatem przeprowadzenie dowodu z zeznań stron i świadków w trybie określonym przepisami k.p.a., a w przypadku spornych stanowisk, przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Należy podkreślić, że przepisy k.p.a. nie przewidują, aby świadek mógł swoją wiedzę o stanie faktycznym sprawy przekazywać organowi administracji w formie oświadczenia. Zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. oświadczenie za zgodą organu administracji może złożyć jedynie strona pouczona o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. W odniesieniu do świadków kodeks zna jedynie dowód z zeznań świadka, złożonych po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania - art. 83 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 477/08, Lex nr 542226). Ponadto świadek składając zeznania na rozprawie administracyjnej, odpowiada na konkretne pytania prowadzącego rozprawę, a także obecnych stron. Składając natomiast pisemne oświadczenie, oświadcza to co sam chce, bez możliwości uzupełnienia, czy uściślenia podanych faktów (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. II GSK 401/10 – dostępny w CBOSA).

W ocenianym postępowaniu legalizacyjnym wymogów tych nie dopełniono. Mając to na uwadze Sąd uznał, że oparcie rozstrzygnięcia na podstawie dwóch nieczytelnych wydruków z GEOPORTALU oraz z Google Earth było niewystarczające. Z tego też względu za zasadne uznać należało wywody skargi co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Brak jest również ustaleń co do tego, czy i ewentualnie od kiedy inwestorzy opłacają podatek od nieruchomości od spornego budynku.

Podsumowując, w niniejszej sprawie nadal nie jest wyjaśniona data budowy przedmiotowego budynku gospodarczego.

W opinii Sądu nie budzi wątpliwości, że organ prawidłowo adresatem swoich rozstrzygnięć uczynił aktualnych właścicieli nieruchomości, co umożliwia przepis art. 52 pr.bud. zgodnie z którym obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (tj. w rozdziale 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" – uwaga Sądu), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przepis ten nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji (postanowień), gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję (postanowienie), które powinny być wykonalne i skuteczne zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i egzekucyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wybór adresata decyzji, o której mowa w art. 51 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego, zależy od okoliczności danej sprawy, które warunkują możliwość legalnego wykonania nakazanych prac budowlanych, co jest związane z uprawnieniem do władania obiektem budowlanym bądź jego częścią (zob. wyroki NSA: z 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2797/18, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1530/19 i z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3054/18). Tym samym nawet przy założeniu, że aktualny właściciel nieruchomości nie był inwestorem obiektu budowlanego, którego legalność powstania została zakwestionowana, racjonalne jest nałożenie obowiązku na podmiot, którego własnością taki obiekt jest w dacie prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 83, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji dopuścił się również naruszenia art. 10 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Na etapie postępowania przed PINB stronom (skarżącym) nie tylko nie zapewniono czynnego udziału w sprawie, ale i nie poinformowano w jakim charakterze w sprawie występują. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania opatrzone zostało datą 29 kwietnia 2024 r. i zostało wysłane do skarżących razem z postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2024 r., które zakończyło postępowanie PINB. Wskazać zatem należy, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania ma określony cel, tj. poinformowanie stron o tym, że zainicjowane zostało określone postępowanie administracyjne, w którym mogą brać udział i bronić swych praw. Ma to przy tym szczególne znaczenie w postępowaniach wszczynanych z urzędu, gdzie zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jest niezwykle istotnym elementem realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. W konsekwencji tego uchybienia dopiero składając zażalenie skarżący mogli powoływać się na oświadczenia osób, które załączyli do tego środka zaskarżenia. Ponadto również organ II instancji naruszył przepis art. 10 k.p.a., nie wysyłając do stron zawiadomienia wymaganego tym przepisem. Naruszenie to jest istotne, bowiem na etapie postępowania odwoławczego zrobiono powiększony wydruk z Google Earth, który załączono do akt sprawy. Nie był to co prawda nowy dowód w sprawie, ale mający w istocie podstawowe znaczenie przy podjęciu końcowego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy na obu etapach postępowania skarżący zostali pozbawieni prawa zapoznania się z aktami sprawy, nie mogli odnieść się do tego dowodu.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB w O.. nr [...] znak [...] z dnia 30 kwietnia 2024 r. (pkt I wyroku).

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kwoty uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł oraz zwrot poniesionych kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł, co łącznie dało kwotę 997 zł (pkt II wyroku).

Z uwagi na uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd wydanych w sprawie rozstrzygnięć sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz podejmowaniu przyszłego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności PINB poczyni ustalenia co do okoliczności zrobienia zdjęcia załączonego do akt sprawy na kartach [...] (akta I inst.) i [...] (akta II inst.) oraz czy miało to miejsce 5 kwietnia 2004 r. W tym zakresie skarżący powinni zostać wezwani do wyjaśnienia, czy dysponują kliszą z której zdjęcie zostało wywołane. Skarżący zostaną przesłuchani na tą okoliczność w trybie właściwym k.p.a. Konieczne jest również przesłuchanie w charakterze świadków osób, których oświadczenia zostały załączone do zażalenia, jak również osoby, której oświadczenie zostało załączone do skargi. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno spełniać wymogi określone przepisem art. 103 § 3 k.p.a., co wymaga również wyczerpującego wyjaśnienia z jakich przyczyn organ uznał, że dowody przedłożone przez skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Sąd podkreśla, że w przypadku, gdy nie uda się rozstrzygnąć istotnych okoliczności na podstawie przedłożonego przez skarżących zdjęcia z datą 5 kwietnia 2002r. organ może ponownie rozważyć oparcie przyszłego rozstrzygnięcia na podstawie uzyskanych już wcześniej wydruków z GEOPORTALU i Google Earth oraz zdjęć lotniczych, przy czym musi również uwzględnić zeznania stron i świadków, a zeznania te, uzyskane w trybie zgodnym z przepisami k.p.a., muszą zostać ocenione zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Należy również pamiętać, że przepis art. 81a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie nadal będą występowały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozważy możliwość zastosowania tego przepisu przy końcowym rozstrzygnięciu sprawy.

Wyrok wydany został w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).