Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 942/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1238/20 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz M. B. kwotę 1.200,00 (tysiąc dwieście) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r., I SA/Wa 1238/20 oddalił skargę M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] marca 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Starosty W. z [...] kwietnia 2018 r. orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. G., oznaczonej obecnie jako część działek nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że M. B. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1991 r. wystąpiła o zwrot nieruchomości o powierzchni 0,3 ha położonej w W. przy ul. G., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa. Następnie pismem z dnia [...] października 1991 r. wnioskodawczyni rozszerzyła żądanie występując o zwrot całej dawnej działki nr [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 1997 r. do postępowania przyłączył się J. C. wnosząc o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 0,6929 ha. W dniu [...] października 2014 r. do wniosku przyłączyły się J. Z. i A. S. – spadkobierczynie J. C. Dalej organ wskazał, że żądanie zwrotowe dotyczyło nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lipca 1975 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "G.", w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1974.10.64 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.". Starosta W. ustalił, w oparciu o informacje z Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] oraz sporządzoną przez geodetę uprawnionego dokumentację, że żądaniem zwrotu objęte pozostają działki: nr [...], nr [...], [...], nr [...] i [...] z obrębu [...] (dawna działka nr [...]) oraz działka nr [...] z obrębu nr [...]. W związku z tym, że działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa, Starosta W. decyzją z dnia [...] października 2015 r. umorzył w tej części prowadzone postępowanie o zwrot nieruchomości i przekazał Prezydentowi [...] wniosek w tym zakresie jako organowi właściwemu w sprawie.

Po rozpatrzeniu sprawy Starosta W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. G., oznaczonej obecnie jako część działek nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że na działkach nr [...] i nr [...] zrealizowana została droga publiczna (ul. B. w W.) oraz budynki mieszkalne wielorodzinne w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W., zaś działki nr [...] i nr [...], na których znajdują się zabudowania należące do zespołu obiektów sakralnych Parafii Rzymskokatolickiej pw. Św. [...], są zagospodarowane trwale w sposób, który wyklucza możliwość ich zwrotu.

Wojewoda [...] i, rozpatrując ponownie sprawę na skutek odwołania M.B. potwierdził, że nieruchomość będąca przedmiotem żądania zwrotowego została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lipca 1976 r., wydanej na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Wywłaszczona nieruchomość należała do N.C. i została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "G.". Decyzja ta obejmowała nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,6929 ha. Dawna działka nr [...] stanowi obecnie działki: nr [...] – objętą księgą wieczystą [...]; nr [...] – objętą księgą wieczystą [...]; nr [...] – objętą księgą wieczystą [...]; nr [...] – objętą księgą wieczystą [...], położone w obrębie ewidencyjnym [...]. Działki te stanowią własność [...]

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że nieruchomość będąca przedmiotem żądania zwrotowego była objęta:

- decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. o lokalizacji inwestycji dla zespołu osiedli mieszkaniowych z usługami: [...] na terenie położonym w dzielnicy W.między ulicami J. O., P. . wraz z przedłużeniem terenu bocznicy kolejowej H., S., istniejącą G. i terenem PKP, wydaną przez Urząd [...] Wydział Urbanistyki i Architektury (wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji – szkicem nr L-[...] oraz wytycznymi urbanistycznymi);

- decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. o lokalizacji inwestycji dla ulic miejskich w rejonie zespołu osiedli mieszkaniowych [...] Akademickie na terenie położonym w dzielnicy W., wydaną przez Urząd [...] Wydział Urbanistyki i Architektury (wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji - szkicem Nr [...] oraz wytycznymi urbanistycznymi);

- planem realizacyjnym Osiedla [...] Przedsięwzięcie I i II, zatwierdzonym decyzją Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1977 r. znak: [...]

Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny, Wojewoda [...] podkreślił, że przede wszystkim należało ustalić, czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. W tym zakresie organ zauważył, że ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, iż działki nr [...] i nr [...] są własnością Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. Prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. i następnie ujawnione w księgach wieczystych urządzonych dla tych działek. Nadto, w odniesieniu do działki nr [...] miały miejsce kolejne umowy zawarte w formie aktu notarialnego dotyczące wyodrębnienia własności lokali mieszkalnych i nabycia udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Już samo ustalenie, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest aktualnie, tj. w chwili orzekania przez organ, właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub na nieruchomości tej ustanowiono użytkowanie wieczyste, jest wystarczające do wydania odmownej decyzji zwrotowej. Bezprzedmiotowe jest zatem w takim przypadku czynienie ustaleń, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie to nie może mieć bowiem wpływu na osnowę decyzji, a tylko okoliczności istotne z punktu widzenia tej osnowy podlegają ustaleniu w postępowaniu administracyjnym (art. 7 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy podkreślił jednak, że powyższe działki wchodzą w skład osiedla i znajdują się na nich budynki mieszkaniowe wielorodzinne i infrastruktura osiedlowa, która służy mieszkańcom osiedla. Odnosząc się natomiast do działek nr [...] i nr [...], organ odwoławczy zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż są one własnością Miasta [...] i nie pozostają w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu, a zatem w tej części zaistniała pozytywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 229 u.g.n. Pozostało więc ocenić, czy spełniona została trzecia przesłanka możliwości zwrotu w postaci "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, iż celem wywłaszczenia nieruchomości określonym w decyzji wywłaszczeniowej była budowa osiedla mieszkaniowego "G.". Na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego ustalono, że działki nr [...] i nr [...] były objęte decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. o lokalizacji inwestycji dla zespołu osiedli mieszkaniowych z usługami: G.– J.na terenie położonym w dzielnicy W.między ulicami J. O., P.wraz z przedłużeniem terenu bocznicy kolejowej H., S., istniejącą G. i terenem P., wydaną przez Urząd [...] Wydział Urbanistyki i Architektury oraz decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. o lokalizacji inwestycji dla ulic miejskich w rejonie zespołu osiedli mieszkaniowych G.– J.na terenie położonym w dzielnicy W., wydaną przez Urząd [...] Wydział Urbanistyki i Architektury, a także planem realizacyjnym Osiedla G. Przedsięwzięcie I i II, zatwierdzonym decyzją Urzędu [...] z dnia 26 lutego 1977 r. znak: [...]. W kompleksowych wytycznych urbanistycznych, będących załącznikiem do ww. decyzji, został określony rodzaj inwestycji jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysoka wraz z pełnym programem usług. Wskazano nadto, że teren obecnych działek [...] i nr [...] objęty był przewidzianą realizacją ośrodka handlowo-usługowego II stopnia. Ponadto z analizy znajdujących się w aktach sprawy zdjęć lotniczych nieruchomości oraz pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W.z dnia [...] grudnia 1996 r. (wraz z załącznikami tj. korespondencją prowadzoną przez Spółdzielnię) wynika jednoznacznie, iż w latach 1987-1994 teren ten był wykorzystywany jako zaplecze budowy przez Kombinat Budownictwa Mieszkaniowego Północ i Zakład Zadrzewiania Zieleni i Rekultywacji. Następnie obiekty zaplecza zostały zlikwidowane w związku z przewidywaną budową dużego obiektu handlowego, na dowód czego do akt sprawy dołączone zostało wskazanie lokalizacyjne z dnia [...] lutego 1990 r. znak: [...] wydane przez Urząd Dzielnicowy W.dla Spółdzielni Mieszkaniowej "W.". Zgodnie z tym dokumentem przewidywana była inwestycja polegająca na budowie zespołu usługowo-mieszkalnego i zgodnie z warunkami wykorzystania terenu miały tam powstać: dom towarowy, kościół katolicki, młodzieżowy dom kultury i obiekt mieszkalny wielorodzinny z usługami. Działki nr [...] i [...] stanowiły rezerwę terenu ośrodka usług. Kontynuacją dla powyższego jest zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja dotycząca budowy zespołu obiektów sakralnych na działkach nr [...] i nr [...], tj. wskazanie lokalizacyjne z dnia [...] czerwca 1993 r. wydane przez Urząd Dzielnicowy [...] dla inwestycji o znaczeniu lokalnym, tj. budowy stałego obiektu sakralnego Parafii pw. [...] Ewangelisty na osiedlu G., pomiędzy ulicami G., K., B. i S.; decyzja Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu obiektów sakralnych (kościół, kaplica, dzwonnica, plebania, dom parafialny, przedszkole wraz z klasztorem dla sióstr zakonnych, garaże, parkingi i mała architektura), a także decyzja Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu sakralnego złożonego z kościoła, domu parafialnego z plebanią, domu spokojnej starości i ośrodka charytatywnego przy ul. G. [...] w W.

Organ odwoławczy podkreślił, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego jest kategorią bardzo pojemną. Z budową osiedla mieszkaniowego może się wiązać realizacja takiej infrastruktury, która służy jego prawidłowemu funkcjonowaniu i zaspokajaniu towarzyszących zamieszkiwaniu potrzeb mieszkańców. Wojewoda zauważył, że osiedle mieszkaniowe G., jako inwestycja złożona, powstawała etapami i niewątpliwie zaistniała nie tylko przed 1998 r., a nawet wcześniej, co dowodzi, że terminy ustawowe zostały zachowane. W ocenie organu odwoławczego, nieruchomość stanowiąca działki nr [...] i nr [...] była po wywłaszczeniu wykorzystywana zgodnie z planami zagospodarowania osiedla mieszkaniowego "G.", również dlatego, że było na niej zlokalizowane zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego. W latach 1987-1994 teren ten był wykorzystywany jako zaplecze budowy przez Kombinat Budownictwa Mieszkaniowego Północ i Zakład Zadrzewiania Zieleni i Rekultywacji. Aktualnie działki są zagospodarowane na potrzeby mieszkańców osiedla – wybudowane zostały na nich obiekty sakralne, które znajdują się w kompleksie osiedla mieszkaniowego, co w kontekście powyższych ustaleń potwierdza realizację celu wywłaszczenia, tj. budowę osiedla mieszkaniowego. Organ zauważył, że obiekty zespołu sakralnego, które znajdują się na działkach nr [...] i nr [...] są niewątpliwie elementami inwestycji polegającej na budowie osiedla jako całości. Kluczowym dla oceny realizacji celu wywłaszczenia jest to, że cel ten został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego "G.". Osiedle takie powstało, a w planach jego budowy był przewidziany i zarezerwowany teren zarówno pod usługi jak i na cele budowy obiektów sakralnych. Cel wywłaszczenia został osiągnięty, bowiem obiekty zabudowy sakralnej mieszczą się w szerokim pojęciu usług dla mieszkańców osiedla. Organ odwoławczy podkreślił, że organy administracji publicznej nie mają możliwości – bez narażenia się na zarzut działania bezprawnego – orzec o zwrocie nieruchomości z innych przyczyn niż wskazane w przepisach prawa, co wyłącza możliwość zwrócenia nieruchomości np. na zasadzie słuszności.

Zaskarżając powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.B. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ja decyzji Starosty W. a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 15, i art. 107 § 3 k.p.a., a nadto art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dacie składania wniosku zwrotowego na żadnym ze wskazanych obszarów nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Spełniona została przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikająca z ówcześnie obowiązującego art. 69 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r., a obecnie spełniona jest przesłanka zwrotu, wskazana w art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 216 ust. 1 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną stwierdził, że stosownie do treści art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów ww. ustawy, co umożliwiało wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w przepisach u.g.n. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie roszczenie o zwrot nieruchomości dotyczyło następujących działek położonych w obrębie ewidencyjnym [...]:

- nr [...] objętej księgą wieczystą [...];

- nr [...] objętej księgą wieczystą [...];

- nr [...] objętej księgą wieczystą [...];

- nr [...] objętej księgą wieczystą [...].

Sąd podkreślił, że sytuacja prawna tych nieruchomości wymaga uwzględnienia odrębności, które rzutują na sposób rozpatrywania sprawy o zwrot nieruchomości. Odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14, oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, w którym stwierdzono, iż "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy", Sąd I instancji wskazał, iż realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n., który dozwala zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Sąd I instancji potwierdził taką sytuację w odniesieniu do działek nr [...] i [...], co przesądza o niemożności zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości i zbędnym czyni identyfikację celu wywłaszczenia i jego realizacji. Roszczenie o zwrot w naturze w tym zakresie nie mogło być zrealizowane. W odniesieniu zaś do pozostałych działek objętych wnioskiem zwrotowym, tj. działek nr [...] i nr [...], istotnym pozostawało ustalenie przesłanki zbędności, do której odwołuje się art. 137 ust. 1 u.g.n.

Sąd I instancji stwierdził następnie, iż istotne znaczenie w niniejszej sprawie miało ustalenie, czy do dnia złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (pierwotny wniosek został złożony w dniu [...] kwietnia 1991 r.) cel wywłaszczenia ustalony dla działek nr [...] i nr [...] został zrealizowany. Aby móc stwierdzić, czy warunek, o którym mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. został spełniony, w pierwszej kolejności należało sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy został on zrealizowany. W tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Podkreślił, że w sytuacji, gdy na podstawie powyższych dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności do dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. W ocenie Sądu I instancji, w warunkach rozpoznawanej sprawy cel wywłaszczenia został prawidłowo ustalony przez organy administracji prowadzące postępowanie. Celem tym była realizacja osiedla mieszkaniowego "G.", co wyraźnie wynika z decyzji wywłaszczeniowej. Podkreślono, że przy ocenie realizacji celu publicznego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę osiedla, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa I ciągi piesze (chodniki). Osiedle mieszkaniowe jest bowiem swego rodzaju mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego też powodu, o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia może świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach mogło bowiem dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Sąd I instancji uznał, że miało to miejsce w niniejszej sprawie. Realizacja wyznaczonego celu na przestrzeni lat podlegała ewolucji, nie wykraczając jednak poza ustalone ramy podyktowane urządzeniu przestrzeni na potrzeby początkowo: budowy, a następnie funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców. Zmieniającym się potrzebom podyktowane było zatem urządzone w latach 1987-1994 na przedmiotowych działkach zaplecze budowy osiedla, które następnie zostały włączone w obręb zespołu sakralnego, w którym początkowo umiejscowiono tymczasowy kościół drewniany, a następnie wybudowano kościół, dla którego warunki zabudowy ustalono w 1996 r. Sąd I instancji uznał, iż niewątpliwie przed dniem 22 września 2004 r. nieruchomość ta służyła celom religijnym mieszkańców osiedla, zaś funkcje spornych działek realizowane na przestrzeni lat stanowią wręcz modelowy przykład infrastruktury osiedlowej, a w konsekwencji świadczą o zrealizowaniu celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze nie mogły okazać się zasadnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., wykładanym zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 (Dz.U.2014.376), przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych, a przy tym samodzielnych ustaleń faktycznych, sprzecznych z ustaleniami organu I instancji, nie wynikających z ustaleń organu II instancji i nie mających poparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, że do zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] obiektem sakralnym doszło przed dniem 22 września 2004 r. przez wzniesienie tymczasowego kościoła drewnianego, a to ustalenie faktyczne zaowocowało przyjęciem, że przed upływem tej daty doszło do realizacji celu wywłaszczenia, na skutek czego Sąd I instancji przyjął brak podstaw do stosowania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., a zatem oddalił skargę niezasadnie przyjmując prawidłowość zaskarżonego aktu administracyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w zakresie dokonywania ustaleń faktycznych mimo, że ustalenia w zakresie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy części stanu faktycznego, dotyczące zagospodarowania terenu działek nr [...] i nr [...] obiektem sakralnym przed dniem 22 września 2004 r., Wojewoda [...] dokonał tylko w oparciu o decyzje lokalizacyjne i decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, z których nie wynika nic poza zamiarem inwestycyjnym; nie wskazując przy tym ani terminu przystąpienia do budowy obiektu sakralnego, ani terminu jego ukończenia, co doprowadziło do stwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia mimo, że z dowodów zebranych przez organ I instancji i ustaleń przez niego dokonanych wynika, że do budowy obiektu sakralnego przystąpiono nie wcześniej niż w latach dwutysięcznych, a obiekt ten był w fazie budowy jeszcze w roku 2015, co powoduje, że ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości, przewidzianego w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie może być dokonana bez zastosowania terminów ustanowionych w art. 137 ust. 1 u.g.n., nawet jeśli przyjmie się, że budowa obiektu sakralnego stanowi realizację celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie ustalenia faktycznego organów administracji, że na działkach nr [...] i nr [...] znajdowało się w latach 1987-1994 zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego, bez zebrania wyczerpującego materiału dowodowego a jedynie na podstawie złożonego w trakcie postępowania administracyjnego pisemnego oświadczenia strony postępowania – Spółdzielni Mieszkaniowej "W.", pomimo że dokumenty historyczne, złożone przez tę stronę wraz z oświadczeniem, do takiego wniosku nie uprawniają, a pozwalają na wyciągnięcie wniosku przeciwnego; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż to ustalenie faktyczne zostało wskazane i przez organ odwoławczy, i przez sąd jako podstawa do przyjęcia, że cel wywłaszczenia został już zrealizowany na nieruchomości jeszcze przed złożeniem wniosku o jej zwrot, w następstwie czego należy przyjąć wygaśnięcie roszczenia o zwrot nieruchomości przewidzianego w art. 136 ust. 3 u.g.n.;

II. prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię i zastosowanie art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1, art. 233 oraz art. 242 u.g.n. i w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 243 Konstytucji RP i przyjęcie, że "realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu" może polegać na wzniesieniu obiektu sakralnego mimo, że decyzja o wywłaszczeniu z 1975 r. jako cel wskazywała budowę osiedla mieszkaniowego, a do wznoszenia obiektu sakralnego przystąpiono po wejściu w życie Konstytucji RP i po wejściu w życie przepisów u.g.n., a zatem ocena zgodności sposobu użycia wywłaszczonej nieruchomości z celem wskazanym w decyzji o wywłaszczeniu powinna być dokonywana z uwzględnieniem ochrony konstytucyjnej, jaką prawu do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przyznaje art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

2) błędne zastosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1, art. 233 oraz art. 242 u.g.n. i przyjęcie, że roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło, gdyż przed wejściem w życie u.g.n. doszło do realizacji na nieruchomości celu wywłaszczenia przez jej czasowe zagospodarowanie zapleczem budowy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji S. z [...] kwietnia 2018 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przechodząc zatem do zarzutów procesowych wypada zauważyć, iż w badanej sprawie ocenie organów administracji podlegał wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 1991 r. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 1975 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "G." w W. Powyższą informację należy uzupełnić wskazaniem, iż wywłaszczenie nastąpiło na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a we wniesionej skardze kasacyjnej – pomimo zaskarżenia w całości wyroku Sądu I instancji – podnoszone są zarzuty odnoszące się wyłącznie do odmowy zwrotu działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...] W. Do tego też zakresu sprawy ograniczają się uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Zarysowując podstawę materialną wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości trzeba wskazać na przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest nieruchomość, wobec której, pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.).

Kwestia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest zagadnieniem złożonym na gruncie powyższej regulacji. Doznaje ono dodatkowej komplikacji w sytuacji gdy cel wywłaszczenia określono w sposób szeroki, a w jego ramach przewidziano realizację wielu przedsięwzięć o zróżnicowanym charakterze. Przykładem szeroko zakreślonego celu wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego, która ze swej istoty obejmuje nie tylko budowę obiektów mieszkalnych, ale też niezbędnych mieszkańcom obiektów innego rodzaju, w tym m.in. handlowych, usługowych, przedszkoli, szkół, przychodni, chodników, parkingów, zieleńców, placów zabaw itp. Z okoliczności badanej sprawy jasno wynika, iż grunt stanowiący obecnie działki nr [...] i nr [...] został wywłaszczony pod budowę osiedla mieszkaniowego. W takiej sytuacji obowiązkiem organów pozostawało szczególnie wnikliwe wyjaśnienie, jakie elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego miały pierwotnie powstać na przedmiotowym gruncie.

Ugruntowane jest zapatrywanie, iż określenie szczegółowego celu dokonanego wywłaszczenia powinno być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie wg standardu współczesnego. Jeżeli dokumenty związane z wywłaszczeniem nie pozwalają na precyzyjne określenie tego, co miało powstać na wywłaszczonych nieruchomościach, a celem wywłaszczenia była realizacja przedsięwzięcia o zróżnicowanym charakterze, to nie można przyjmować, że celem wywłaszczenia było urządzenie w konkretny sposób poszczególnych działek, na których to przedsięwzięcie miało być zrealizowane. Należy w takiej sytuacji traktować cel wywłaszczenia w sposób ogólny (vide: wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r., I OSK 3086/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Aktualne jest także zapatrywanie, iż ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia tych dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Natomiast dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego m.in. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Za niedopuszczalną uznaje się natomiast rekonstrukcję celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 2562/19; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., I OSK 2054/18; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., I OSK 120/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się na gruncie powyższych uwag do kwestii określenia szczegółowego celu wywłaszczenia przedmiotowego gruntu, wypada zwrócić uwagę na ustalenie faktyczne dokonane przez organ I instancji w oparciu o geodezyjne opracowanie synchronizacyjne, z którego organ ten wywiódł wniosek, iż na planie realizacyjnym Osiedla G., Przedsięwzięcie I i II, teren obejmujący aktualne działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] nie był przewidziany pod jakiekolwiek zagospodarowanie. Co więcej, działki te znajdowały się poza granicami zadania obejmującego budowę ww. osiedla mieszkaniowego. Powyższa konstatacja rodzi wątpliwości co do potrzeby dokonania wywłaszczenia nieruchomości w tym zakresie. Wszak zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza także sytuację, w której okazuje się, że w ogóle nie było powodów do jej wywłaszczenia (vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., I OSK 670/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższy dowód w postaci opracowania synchronizacyjnego nie był przedmiotem oceny w toku dalszego postępowania administracyjnego, zaś jego pominięcie w decyzji odwoławczej nie spotkało się z krytyczną oceną Sądu I instancji. Istotne jest przy tym, że ocena tegoż dowodu dokonana przez organ I instancji nie została w jakikolwiek sposób podważona w toku dalszego postępowania. Nie pretendując do analizy tegoż dowodu, jeszcze przed jego oceną dokonaną w ostatecznej decyzji, wypada dostrzec, iż dowód ten co najmniej wskazuje na ujawnienie w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego tego rodzaju okoliczności, które pozwalają zdecydowanie bardziej precyzyjnie określić szczegółowy cel dokonanego wywłaszczenia przedmiotowych działek, niż ten, który przedstawiony został przez organ odwoławczy, a później także Sąd I instancji. Nie można w takiej sytuacji zgodzić się z ogólnym stwierdzeniem organu odwoławczego, iż realizacja osiedla mieszkaniowego G. stanowi generalnie o realizacji celu wywłaszczenia na terenie całej wywłaszczonej nieruchomości, w tym także na działkach nr [...] i nr [...]. Kwestia zbadania szczegółowego celu wywłaszczenia terenu odpowiadającego aktualne działkom nr [...] i nr [...] winna być dokonana na podstawie dostępnych dokumentów powstałych w związku z wywłaszczeniem, które – jak to wskazał organ I instancji – zachowały się i takie ustalenie mogą umożliwiać. Zaniechanie uwzględnienia takich ustaleń musi prowadzić do naruszenia przepisów postępowania o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego sprawy. Organy administracji publicznej są wszak zobowiązane do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia zgromadzonego materiału (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wymogu dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego nie spełnia zabieg polegający na wybiórczym odwołaniu się wyłącznie do jednej z ustalonych w sprawie okoliczności i pominięcie innych okoliczności pozostających z nią w sprzeczności, bez dokonania oceny wzajemnych relacji pomiędzy przeprowadzonymi dowodami, oceny ich wiarygodności, czy skonfrontowania ich z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki. Zaniechanie weryfikacji ustalenia organu I instancji wskazującego, iż teren obejmujący aktualne działki nr [...] i nr [...], w dokumentach wytworzonych w związku z dokonanym wywłaszczeniem, nie był przewidziany pod jakiekolwiek zagospodarowanie i znajdował się poza granicami przedsięwzięcia obejmującego budowę ww. osiedla mieszkaniowego, stanowi o naruszeniu przez zaskarżoną decyzję art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ugruntowane jest także zapatrywanie, iż wielofunkcyjny, złożony i wieloetapowy charakter realizacji osiedla mieszkaniowego uprawnia do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, jeśli zostały wykonane różnorodne inwestycje związane z funkcjonowaniem tego osiedla. Przy czym wieloetapowość realizacji tegoż przedsięwzięcia i rozciągnięcie w czasie powstawania poszczególnych obiektów oznaczają, że nie można wykluczyć realizacji celu dokonanego wywłaszczenia także w sytuacji, gdy na terenie osiedlowym nie podstaną niektóre z pierwotnie przewidzianych tam obiektów ale powstaną inne związane ze zmieniającymi się potrzebami mieszkańców tego osiedla. Osiedle mieszkaniowe będąc swoistym mikroorganizmem urbanizacyjnym rządzi się bowiem zasadami uwzględniającymi zmieniające się potrzeby jego mieszkańców (vide: wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., I OSK 670/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie każda jednak infrastruktura znajdująca się na terenie osiedla mieszkaniowego stanowi o realizacji celu wywłaszczenia. Ugruntowane jest zapatrywanie, że cel wywłaszczenia pozostaje zrealizowany także w razie jego modyfikacji. Oznacza to taką modyfikację inwestycji, która mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą co do zasady jego charakteru. Modyfikację celu wywłaszczenia należy odróżnić od zmiany celu wywłaszczenia, która jest jakościową zmianą inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia, natomiast modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą co do zasady jego charakteru. (vide: uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87, T.Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa, 2004, s. 213; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2625/16; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., I OSK 2894/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Do powyższego stanowiska o modyfikacji celu wywłaszczenia odwołuje się organ odwoławczy. Stanowisko to pozostaje jednak zawieszone w faktycznej próżni. Zaniechano bowiem dokonania ustaleń umożliwiających uznanie, że faktycznie doszło do takiej modyfikacji celu wywłaszczenia. Dodatkowo wypada zauważyć, iż w postępowaniu odwoławczym nie podważono ustalenia organu I instancji o tym, że teren działek nr [...] i nr [...] w dokumentach związanych z wywłaszczeniem nie był przewidziany pod jakiekolwiek zagospodarowanie i znajdował się poza granicami przedsięwzięcia obejmującego budowę osiedla mieszkaniowego. Jednocześnie nie wskazano na czym polegała modyfikacja owej inwestycji. Zaniechano wskazania, z realizacji jakich pierwotnie przewidzianych części składowych (elementów) osiedla mieszkaniowego zrezygnowano, a w to miejsce zrealizowano inne części składowe (inne elementy) tej inwestycji. Odwołanie się do stanowiska o modyfikacji celu wywłaszczenia – które rzecz jasna może znajdować zastosowanie w sytuacji gdy celem wywłaszczenia pozostaje budowa obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, realizowaną etapami – nie oznacza automatycznie, że do takiej modyfikacji rzeczywiście doszło. Organ odwoławczy formułując powyższy pogląd nie wskazał w jakich konkretnych elementach stanu faktycznego sprawy upatruje modyfikacji, nie zaś zmiany celu dokonanego wywłaszczenia. Nie wyjaśnił także charakteru powstałej zabudowy z punktu widzenia możliwości modyfikacji przez nią celu wywłaszczenia. Również w powyższym zakresie doszło do naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji.

Dokonując dalszej oceny okoliczności leżących u podstaw zaskarżonego wyroku, za trafny uznać należy zarzut kasacyjny odnoszący się do ustalenia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na terenie działek nr [...] i nr [...] przed dniem 22 września 2004 r. Jakkolwiek trafnie w toku badanej sprawy odwołano się w tym zakresie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, to jednak poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia przedwczesną czynią konkluzję o braku podstaw do badania przesłanki realizacji celu wywłaszczenia w czasie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Powyższym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2004.141.1492 ze zm.), tj. przed dniem 22 września 2004 r. Z okoliczności badanej sprawy wynika, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przez skarżącą w dniu 14 kwietnia 1991 r., a w takiej sytuacji obowiązkiem organów było ustalenie, kiedy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia przez wykonanie takiego obiektu lub sposobu zagospodarowania terenu, który stanowił realizację celu wywłaszczenia. Z obowiązku tego organ odwoławczy wywiązał się nienależycie.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy zauważyć, iż organ I instancji wyraźnie wskazał, iż podczas oględzin nieruchomości dokonanych w dniu [...] maja 2015 r. działki nr [...] i nr [...] były w trakcie zabudowy budynkiem sakralnym Parafii Rzymskokatolickiej św. [...] w W. Obiekt ten nie był wówczas ukończony, a z przedłożonych w sprawie dokumentów nie wynikało aby dokonano jego odbioru umożliwiającego użytkowanie. Zabudowa ww. działek następowała na podstawie zgód władz publicznych, wydanych na wniosek podmiotu prywatnego, już po złożeniu przez skarżącą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Należy podkreślić, iż powyższe ustalenia organu I instancji nie doczekały się jakiejkolwiek oceny ze strony organu odwoławczego, a w szczególności nie zostały podważone w toku postępowania administracyjnego. Nie można zatem uznać, iż kwestia realizacji celu wywłaszczenia wskutek realizacji obiektu sakralnego została w toku postępowania administracyjnego wyjaśniona w sposób odpowiadający dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zamiast wszechstronnego wyjaśnienia tej kwestii organ odwoławczy w sposób nieuprawniony utożsamił realizację celu wywłaszczenia na terenie przedmiotowych działek z tym, że w ogóle nastąpiła realizacja osiedla mieszkaniowego. Taki sposób postrzegania instytucji zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia jest natomiast nieuprawniony na gruncie art 136 ust. 3 u.g.n. Przepis ten bowiem przewiduje możliwość domagania się przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy zwrotu nie tylko całości ale także części wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym realizacja celu wywłaszczenia na części wywłaszczonego terenu nie przekreśla możliwości zwrotu tej części, która w sposób zgodny z celem wywłaszczenia nie została zagospodarowana.

Bezpodstawne jest zatem wskazanie organu odwoławczego, że realizacja celu wywłaszczenia na terenie działek nr [...] i nr [...] nastąpiła jeszcze przed rokiem 1998. Przeczy temu ustalenie dokonane w toku postępowania administracyjnemu, wyraźnie skonstatowane przez organ I instancji, iż w 1997 r. teren obu działek był niezabudowany i niezagospodarowany. Sytuacja taka trwała do czasu realizacji obiektów wznoszonych przez Parafię Rzymskokatolicka św. Ł. w W., na podstawie pozwolenia na budowę poprzedzonego decyzją Urzędu Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Trafnie również wskazuje autor kasacji, że realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowym terenie nie można upatrywać w usytuowaniu zaplecza budowy przez Kombinat Budownictwa Mieszkaniowego "P." i Zakład Zadrzewiania Zieleni i Rekultywacji Ligi Ochrony Przyrody. Jakkolwiek można przyjąć, że budowa osiedla mieszkaniowego wymaga zorganizowania zaplecza o charakterze gospodarczo – magazynowym, to jego funkcjonowanie na części wywłaszczonej nieruchomości nie oznacza jeszcze bezpośrednio realizacji w ten sposób celu wywłaszczenia. Co prawda nie można wykluczyć, że infrastruktura zaplecza trwającej budowy – pod pewnymi warunkami związanymi z trwałością tego tymczasowego ze swej natury stanu rzeczy – wykorzystywana na cele osiedla mieszkaniowego już po jego wybudowaniu, mogłaby stanowić o realizacji celu wywłaszczenia, ale okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują na możliwość takiego traktowania powstałego zaplecza budowy. W tym zakresie wypada bowiem zauważyć, iż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w 1975 r., zaś informacje wskazujące na zlecenie opracowania dokumentacji tyczącej urządzenia na przedmiotowym terenie zaplecza budowy pochodzą dopiero z grudnia 1987 r. Nie można zatem realizacji owego zaplecza odnosić bezpośrednio do celu wywłaszczenia. Rzecz jasna można byłoby w tym zakresie upatrywać modyfikacji celu wywłaszczenia, ale brak jest po temu stosownych ustaleń. W sprawie nie ustalono, jaki był charakter zaplecza budowy, jakim konkretnym celom ono służyło i czy było ono konieczne dla realizacji celu wywłaszczenia. W świetle dokumentów załączonych do pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. nie można także jednoznacznie wskazać przez jakie podmioty było ono wykorzystywane. Ponadto likwidacja tegoż zaplecza jako zbędnego dla realizacji planowanego w 1989 r. "dużego obiektu handlowego", zaprzecza temu aby urządzenie zaplecza budowy było trwałe i mogło stanowić o realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowych działkach. Trafnie zatem w z zakresie powyższego ustalenia organu odwoławczego podniesiony został zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a także art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

Powyższa wada prawna dotyczy także ustalenia faktycznego tyczącego wykorzystywania przedmiotowych działek przez mieszkańców osiedla na cele religijne, w szczególności przez wzniesienie na tym terenie tymczasowego kościoła drewnianego, jeszcze przed dniem [...] września 2004 r. Trafnie podnosi autor kasacji, iż powyższe ustalenie dokonane przez Sąd I instancji nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zaprezentowanym w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, a jednocześnie motywy zaskarżonego wyroku nie odwołują się do konkretnych dowodów z akt sprawy wskazujących na istnienie na przedmiotowych działkach drewnianego kościoła. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym z decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu, z protokołu oględzin nieruchomości z dnia [...] listopada 1996 r., z decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także ze zdjęcia lotniczego z 1997 r., wynika, że przedmiotowe działki po likwidacji zaplecza budowy pozostawały niezabudowane. Owszem, na terenie osiedla mieszkaniowego w rejonie ul. K. istniał kościół i budynek parafialny. W świetle powyższych dowodów wątpliwe jest ustalenie aby obiekty te znajdowały się na terenie działek nr [...] i nr [...]. Z okoliczności sprawy nie wynika także w jakich latach kościół ten funkcjonował i na jakiej podstawie prawnej został zrealizowany. Dokonane w sprawie ustalenia są niewystarczające aby uznać, że istnienie tymczasowego kościoła drewnianego i budynku parafialnego stanowi realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowych działkach. Za niedostatecznie udokumentowane, a nadto sprzeczne z zaprezentowanymi w sprawie dowodami uznać należy także stanowisko Sądu I instancji, iż teren przedmiotowych działek jeszcze przed dniem 22 września 2004 r. był wykorzystywany przez mieszkańców osiedla na cele religijne. Przy czym Sąd I instancji nie wskazał w jaki sposób okoliczność ta, nawet w razie jej potwierdzenia, mogłaby wpłynąć na ocenę zasadności wniosku zwrotowego. Doszło zatem w tym zakresie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nie można natomiast powyższej wady w ocenia materiału dowodowego sprawy postrzegać także jako naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie powyższego przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Autor kasacji tego rodzaju wadliwości nie podnosił stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wadliwość ustalonej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy prowadzi do zasadności zarzutu kasacyjnego niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1, art. 233 i art. 242 u.g.n.

Przedwczesny natomiast okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 w zw. z art. 233 i art. 242 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jakkolwiek proces stosowania prawa rozpoczyna się od poznania normy prawa materialnego, która m.in. wyznaczy zakres okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia zgłoszonego żądania, to jednak ocena wykładni prawa, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna zostać dokonana na gruncie ustabilizowanych okoliczności faktycznych sprawy i winna uwzględniać te okoliczności. Stan taki aktualnie nie ma miejsca w badanej sprawie, wobec podważenia podstawy faktycznej jej rozstrzygnięcia. Wykładnia powyższych regulacji prawnych miałaby zatem wyłącznie abstrakcyjny charakter i następowała w oderwaniu od specyficznych okoliczności sprawy.

Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w zw z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.). Ponownie dokona oceny okoliczności sprawy w zakresie określenia celu dokonanego wywłaszczenia, nie tylko w zakresie celu ogólnego, ale także w zakresie celu szczegółowego odnoszącego się do terenu działek oznaczonych aktualnie nr [...] i nr [...]. W razie ustalenia takiego szczegółowego celu wywłaszczenia, organ wszechstronnie oceni dokonaną zmianę inwestycji z punktu widzenia kryterium modyfikacji celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony został w dniu 14 kwietnia 1991 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.