Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 81/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 8, art. 29ust. 1-4
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: par. 1 ust. 3,  par. 76a,  par. 77,  par. 170 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. Wójt Gminy (organ I instancji) kolejną decyzją z 31 maja 2022 r. (trzy poprzednie zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze) ponownie orzekł o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej publicznej nr [...] działka nr ewid. [...] na działkę nr [...] w miejscowości A, obręb [...], gmina A. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy. Powołując się na treść art. 29 ust 1, 3 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ wyjaśnił, że ustawodawca dał prymat zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a ponieważ sprowadza się ona w istocie do ochrony życia i zdrowia użytkowników dróg, odpowiadając interesowi społecznemu, powinna zawsze mieć pierwszeństwo przed indywidualnym interesem właściciela nieruchomości. Organ podniósł, że ul. [...] (droga gminna nr [...]) jest drogą gminną, lokalną i stanowi ciąg pieszo-jezdny o następujących parametrach: klasa ulicy - D, prędkość projektowa - 30 km/h, szerokość jezdni - 5,50 m, szerokość zatok postojowych - od 2,00 do 2,50 m, obciążenie ruchem – KR1, grupa nośności – G1; konstrukcja nawierzchni jezdni i zatok postojowych wykonana jest w następującym układzie: - kostka betonowa gr. 8 cm na podsypce piaskowej gr 3 cm, podbudowa zasadnicza gr 24 cm z kruszywa naturalnego stabilizowanego mechanicznie. Organ wskazał także, że parametry techniczne nawierzchni drogi nie spełniają wymagań dla planowanego ruchu samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 25 ton, bowiem droga wykonana była jako droga lokalna do obsługi budownictwa mieszkaniowego. Ponadto przesłankę do odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu w planowanym miejscu stanowią ograniczenia w postaci zieleni wysokiej izolacyjnej, wyznaczonych miejsc parkingowych dla mieszkańców i osób korzystających ze strefy. Zdaniem organu, parametry ulicy nie są przystosowane do przyjęcia dodatkowego obciążenia związanego z planowaną budową obiektu handlowo-usługowego. Zdaniem organu, przyjęcie dodatkowego obciążenia drogi stanowić będzie poważne zagrożenie kolizji ruchu pieszego z ruchem kołowym i powodować będzie bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Organ wskazał, że ekspert w swojej opinii zwraca szczególną uwagę na tę kwestię poprzez przeprowadzoną symulację, która ponad wszelką wątpliwość dowodzi, że pojazd ciężarowy nawet przy zachowaniu szczególnej ostrożności przez kierującego nie jest w stanie wykonać manewru skrętu z ulicy A na ulicę B oraz późniejszy analogiczny skręt z ulicy B na działkę inwestora - nie zakłócając porządku publicznego, w tym wykonywać manewry niedozwolone związane z poruszaniem się pasem ruchu w przeciwnym kierunku. Organ zaznaczył, że znaczna część opinii, która ma nazwę: Symulacja możliwości wykonania manewrów skrętu przy jednoczesnej ocenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym ruchu pieszych i osób korzystających z drogi w strefie zamieszkania (ul. B w [...]) odnosi się do warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powołując się na § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia organ wskazał, że ponownie przeprowadzona wizja w terenie wskazuje na kolizję planowanego zjazdu z istniejącym progiem zwalniającym. Ponadto na całej długości projektowanego zjazdu rośnie ciąg drzew, jak też oględziny potwierdzają, że miejsce planowanego zjazdu znajduje się w bliskiej odległości od skrzyżowania ulicy B i C (droga powiatowa). Organ wskazał, że symulacje wjazdu i wyjazdu pojazdu ciężarowego w obrębie samego skrzyżowania drogi gminnej i powiatowej, również w sąsiedztwie innych pojazdów wykazały liczne ryzyka wynikające z poruszania się pojazdów o zwiększonych gabarytach.

Od powyższej decyzji [...] S.A. (strona skarżąca) wniosła odwołanie, zarzucając:

1) naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez bezpodstawną odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego,

2) naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji zjazdu,

3) naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ kierował się przy rozpoznawaniu sprawy.

Skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, zgodnie z treścią wniosku złożonego przez skarżącą. W uzasadnieniu odwołania spółka odniosła się do przedstawionych zarzutów, zarzucając organowi I instancji przede wszystkim to, że ten nie odniósł się merytorycznie do treści opinii biegłego wydanej w sprawie, jak też do zaleceń organu odwoławczego. Zarzucono, że organ w treści decyzji powołał szereg okoliczności, jednak nie wykazał ich wpływu na ocenę prawną i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Ponadto wskazano, że w treści uzasadnienia organ powołuje się na zagrożenie bezpieczeństwa dla mieszkańców i uczestników ruchu drogowego, jednak nie wskazuje, jakie konkretnie okoliczności miałyby taką ocenę uzasadniać. Według strony organ ponownie nie wyjaśnił i nie uzasadnił należycie, na jakiej podstawie przyjął, że planowany przez inwestora zjazd wpłynie negatywnie na warunki bezpieczeństwa.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 16 listopada 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniosło, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji wykazał, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że przeszkodą dla wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu jest przede wszystkim zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w obszarze zjazdu oraz brak spełnienia wymagań wynikających z warunków technicznych, uwzględniających konieczność zapewnienia płynności ruchu na drodze publicznej i bezpieczeństwa, a określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Stwierdzono, że uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na przeprowadzone w trakcie prowadzonego postępowania dowody w tym m.in., oględziny miejsca planowanej lokalizacji zjazdu przeprowadzonych w dniu 6 maja 2022 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną oraz projektem zagospodarowania terenu, oględziny miejsca planowanej lokalizacji zjazdu z 15 czerwca 2020 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną oraz na dowód z opinii specjalisty do spraw projektów infrastrukturalnych, dotyczącej możliwości wykonania przedmiotowego zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej publicznej.

Podniesiono, że organ I instancji wyjaśnił, że ulica B (droga gminna nr [...]) jest drogą gminną, lokalną i stanowi ciąg pieszo-jezdny o określonych parametrach drogi lokalnej. Ze sporządzonej w sprawie opinii biegłego wynika, że parametry techniczne nawierzchni drogi nie spełniają wymagań dla planowanego ruchu samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 25 ton, bowiem droga wykonana była jako droga lokalna do obsługi budownictwa mieszkaniowego, a ponadto przesłankę do odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu w planowanym miejscu stanowią ograniczenia w postaci zieleni wysokiej izolacyjnej, wyznaczonych miejsc parkingowych dla mieszkańców i osób korzystających ze strefy. Parametry zaś ulicy nie są przystosowane do przyjęcia dodatkowego obciążenia związanego z planowaną budową obiektu handlowo-usługowego. Ze sporządzonej w sprawie opinii wynika też, że ulicę Nową oznakowano jako strefę zamieszkania z elementami spowalniającymi ruch, ustanowiono obszar zamieszkania oznakowany znakiem D-40 na wjeździe oraz D-41 na wyjeździe ze strefy.

Według Kolegium należy zgodzić się, że opinia eksperta sporządzona na zlecenie organu, wskazuje na realne niebezpieczeństwo, które może zaistnieć kilkadziesiąt metrów (ok. 30 m) od projektowanego zjazdu publicznego do obiektu handlowo-usługowego w obrębie skrzyżowania ul. B z drogą powiatową nr [...], oznaczoną jako ul. [...].

Kolegium podkreśliło, że zarówno na podstawie sporządzonej opinii jak też przeprowadzonych w dniu 6 maja 2022 r. oględzin miejsca planowanej lokalizacji zjazdu, stwierdzić należy, iż występuje tu zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Jak bowiem wynika z przeprowadzonych w sprawie oględzin, zachodzi kolizja planowanego zjazdu z istniejącym progiem zwalniającym. Ponadto na całej długości projektowanego zjazdu rośnie ciąg drzew. Miejsce zaś planowanego zjazdu znajduje się w bliskiej odległości od skrzyżowania ulicy B i C (droga powiatowa). Niewątpliwie planowane przez inwestora przedsięwzięcie spowoduje zwiększenie ruchu i w sytuacji, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa na drodze. Nieuprawnione zaś używanie całej szerokości drogi stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, wyrządzenie szkód, zakłócenie porządku publicznego. Wskazano, że mając na względzie możliwość poruszania się użytkowników strefy zamieszkania całą szerokością drogi, należy przyjąć, że ich obecność w dużym stopniu utrudni płynność ruchu na drodze dojazdowej do wnioskowanego zjazdu. Poza tym pas ruchu o szerokości 2.75 m stanowi istotną barierę w przypadku wymijania się dwóch pojazdów ciężarowych na drodze dojazdowej (ul. B).

Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) poprzez bezpodstawną odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego,

2) naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji zjazdu,

3) naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, w tym w szczególności pominięcie opinii przedłożonej przez spółkę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ kierował się przy rozpoznawaniu sprawy, w szczególności w zakresie całkowitego pominięcia argumentów przedstawionych przez spółkę.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że organ rozpatrujący niniejszą sprawę naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej mają obowiązek działania w postępowaniu z należytą starannością i wnikliwością. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (107 § 3 k.p.a.), jak i wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r., poz. 2492).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2023 r., poz. 259 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego z 16 listopada 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej publicznej nr [...] działka nr ewid. [...] na działkę nr [...] w miejscowości A, obręb [...], gmina [...].

Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.), dalej zwanej u.d.p., oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.), zwane dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z zastrzeżeniem ust. 2. Wspomniany ust. 2 tego artykułu stanowi natomiast, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 29 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:

a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany.

Natomiast art. 29 ust. 4 u.d.p. stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Przepis art. 29 ust. 4 został zmieniony przez art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1768), która weszła w życie z dniem 21 września 2022 r. Według aktualnego brzmienia wskazanego przepisu art. 29 ust. 4 ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Jednakże art. 28 w ust. 1 przywołanej ustawy zmieniającej zawiera przepis przejściowy regulujący kwestie spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym.

Z kolei warunki, o których mowa w art. 29 ust. 4 u.d.p., uregulowane zostały w powołanym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie mają zapewniać:

1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących:

a) bezpieczeństwa użytkowania,

b) nośności i stateczności konstrukcji,

c) bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia,

d) ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb;

2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej;

3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Natomiast § 76a rozporządzenia dzieli zjazdy na publiczne i indywidualne ze względu na wymagania techniczne i użytkowe. Zasadniczo zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Wskazać należy również, że przepis § 76a rozporządzenia, ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli na:

1) publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:

a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b;

2) indywidualne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi.

Stosownie zaś do § 77 powołanego rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Wymogi i parametry zjazdu publicznego określa § 78 rozporządzenia, a parametry zjazdu indywidualnego określa § 79 rozporządzenia.

Zgodnie zaś z § 170 ust. 1 rozporządzenia - na skrzyżowaniu oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu albo z obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania powinny być zapewnione warunki widoczności, o których mowa w załączniku nr 2.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 29 u.d.p. Stąd zakres kontroli sądu administracyjnego jest ograniczony. Organ administracyjny korzystając jednak z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por.m.in. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00, LEX nr 53363 i z dnia 6 lutego 2003 r., IV SA 2605/00, ONSA 2004, z. 2, poz. 58 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958; z dnia 7 marca 2007 r., VI SA/Wa 2235/06, LEX nr 329687 i z dnia 21 maja 2007 r., VI SA/Wa 376/07, LEX nr 341377).

Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jak już wyżej zostało wskazane, jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2308/16).

Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi przy tym przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący to uzasadnić. Podzielając w całej rozciągłości to stanowisko należy więc stwierdzić, że wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego wymaga precyzyjnych ustaleń i uzasadnienia stanowiska organu w sposób umożliwiający jego kontrolę.

W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie uczyniły zadość tym obowiązkom.

Jednym z podstawowych wymogów stawianych drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu czy to publicznego czy indywidualnego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98).

Należy przy tym podkreślić, że w orzecznictwie pojawiła się także przesłanka istnienia ewentualnej innej możliwości dojazdu do nieruchomości (wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., I OSK 2936/19, LEX nr 3064250).

Ponadto możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu została ograniczona z uwagi na warunki techniczne, zawarte we wskazanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wobec powyższego, należy stwierdzić, że niewątpliwie zezwolenie na lokalizację zjazdu jest uzależnione od wykazania, że zjazd taki spełnia wymagania wynikające z warunków technicznych i względów bezpieczeństwa.

Jak wynika z ustaleń organów w niniejszej sprawie ulica [...] (droga gminna nr [...]) jest drogą gminną, lokalną i stanowi ciąg pieszo-jezdny o następujących parametrach: klasa ulicy - D, prędkość projektowa - 30 km/h. szerokość jezdni - 5,50 m, szerokość zatok postojowych - od 2,00 do 2,50 m, obciążenie ruchem – KR1, grupa nośności – G1; konstrukcja nawierzchni jezdni i zatok postojowych wykonana jest w następującym układzie: - kostka betonowa gr. 8 cm na podsypce piaskowej gr 3 cm, podbudowa zasadnicza gr 24 cm z kruszywa naturalnego stabilizowanego mechanicznie.

Kluczowym dowodem przeprowadzonym w sprawie przez organ jest opinia specjalisty do spraw projektów infrastrukturalnych sporządzona przez A. W., sporządzona w przedmiocie możliwości wykonania zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej publicznej nr [...], działka [...] na działkę nr [...] w miejscowości A, obręb A. Z opinii tej wynika, że parametry techniczne nawierzchni drogi nie spełniają wymagań dla planowanego ruchu samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 25 ton, ponieważ droga wykonana była jako droga lokalna do obsługi budownictwa mieszkaniowego, a ponadto przesłankę do odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu w planowanym miejscu stanowią ograniczenia w postaci zieleni wysokiej izolacyjnej, wyznaczonych miejsc parkingowych dla mieszkańców i osób korzystających ze strefy. Parametry ulicy nie są zatem przystosowane do przyjęcia dodatkowego obciążenia związanego z planowaną budową obiektu handlowo-usługowego. Ze sporządzonej w sprawie opinii wynika również to, że ulicę [...] oznakowano jako strefę zamieszkania z elementami spowalniającymi ruch, ustanowiono obszar zamieszkania oznakowany znakiem D-40 na wjeździe oraz D-41 na wyjeździe ze strefy. Wzdłuż zaś tej ulicy znajduje się szereg domów jednorodzinnych, co wpływa na intensyfikację ruchu przez poruszających się pieszych. Natomiast w sezonie letnim ruch jest większy z powodu licznych wycieczek i wzmożonego ruchu turystów.

Co istotne, przywołana opinia wskazuje na realne niebezpieczeństwo, które może zaistnieć kilkadziesiąt metrów (ok. 30 m) od projektowanego zjazdu publicznego do obiektu handlowo-usługowego w obrębie skrzyżowania ul. B z drogą powiatową nr [...], oznaczonej jako ul. C. W opinii wskazano na przeprowadzoną symulację ("Symulacja możliwości wykonania manewrów skrętu przy jednoczesnej ocenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym ruchu pieszych i osób korzystających z drogi w strefie zamieszkania - ul. B w [...]"), która ponad wszelką wątpliwość dowodzi, że pojazd ciężarowy nawet przy zachowaniu szczególnej ostrożności kierującego nie jest w stanie wykonać manewru skrętu z ulicy C na ulicę B oraz późniejszy analogiczny skręt z ulicy [...] na działkę inwestora - nie zakłócając porządku publicznego. Ze sporządzonej opinii biegłego wynika, że pomimo faktu, że skrzyżowanie ulicy B i C nie leży w strefie zamieszkania, to jednak po zakończeniu manewru zjazdu ze skrzyżowania pojazdy automatycznie wjeżdżają w strefę zamieszkania oznakowaną znakiem D-40 i taka sytuacja stanowi ogromne zagrożenie dla mieszkańców i innych uczestników ruchu. Symulacje wjazdu i wyjazdu pojazdu ciężarowego w obrębie samego skrzyżowania, również w sąsiedztwie innych pojazdów wykazały liczne ryzyka wynikające z poruszania się pojazdów o zwiększonych gabarytach. Słusznie zaś dostrzegły organy, że ze względu na porę roku i czas wykonywania symulacji, na drodze nie było pieszych, rowerzystów i dzieci, a mając na względzie możliwość poruszania się użytkowników strefy zamieszkania całą szerokością drogi (nie ma tam chodnika) należy przyjąć, że ich obecność w dużym stopniu utrudni płynność ruchu na drodze dojazdowej do zjazdu.

Ponadto zasadnie przyjęły organy, że jednym z kluczowych parametrów przy rozpatrywaniu całokształtu wymagań dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest widoczność pasa drogowego, a w rozpatrywanej sprawie całej szerokości drogi, która również stanowi ciąg pieszo-jezdny ze względu na ustanowienie strefy zamieszkania. W sytuacji zaś gdy szerokość pojazdu ciężarowego dopuszczonego do ruchu nie może przekraczać 2,55 m (nie licząc lusterek) pas ruchu o szerokości 2.75 m niewątpliwie stanowić będzie istotną barierę w przypadku wymijania się dwóch pojazdów ciężarowych na drodze dojazdowej (ul. B). Logicznym jest zatem, że wymijanie się dwóch pojazdów ciężarowych o masie powyżej 25 ton spowoduje jazdę któregoś z tych pojazdów (bądź obydwu) poboczem. To z kolei nieuchronnie będzie powodowało sukcesywne niszczenie krawędzi drogi, rozjeżdżanie pobocza oraz ogromne utrudnienie, a nawet całkowitą blokadę ruchu pieszych. Przede wszystkim zaś takie sytuacje z całą pewnością będą generować duże niebezpieczeństwo w ruchu drogowym pojazdów i pieszych.

Nie bez znaczenia dla oceny możliwości realizacji spornego zjazdu jest również podnoszona przez organy kwestia planowanej i projektowanej ścieżki rowerowej, której część stanowi analizowana przestrzeń - ulica B, tym bardziej, że jak podniósł organ I instancji Gmina A uzyskała ostateczną decyzję - pozwolenie na budowę celem realizacji tej inwestycji, która obejmuje w sumie budowę ponad 20 km ścieżki pieszo- rowerowej, łączącej miejscowości: [...] oraz zawarła stosowne umowy na realizację tej inwestycji.

Ponadto z opinii biegłego, jak również z przeprowadzonych w dniu 6 maja 2022 r. oględzin miejsca planowanej lokalizacji zjazdu, wynika, że występuje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w obszarze oddziaływania skrzyżowania, czyli przesłanka wymieniona w § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Z ustaleń biegłego bezsprzecznie wynika bowiem, że zachodzi kolizja planowanego zjazdu z istniejącym progiem zwalniającym. Dodatkowo na całej długości projektowanego zjazdu rośnie ciąg drzew, jak też oględziny potwierdzają, że miejsce planowanego zjazdu znajduje się w bliskiej odległości od skrzyżowania ulicy B i C.

W ocenie Sądu zatem organy w oparciu o przeprowadzone dowody prawidłowo ustaliły i oceniły, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także oddziaływałoby negatywnie na płynność ruchu. Planowane przedsięwzięcie we wnioskowanym zakresie nie gwarantuje również spełnienia wymogów wynikających z warunków technicznych zawartych w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Ustosunkowując się do argumentacji skarżącej związanej z brakiem odniesienia się przez organy do opinii sporządzonej na rzecz Spółki przez biegłego R. K., wskazać należy, że opinia ta dotyczy w istocie wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu na drodze krajowej nr [...], nie zaś samego zjazdu na drodze gminnej, tj. ul. Nowej i związanych z tym warunków bezpieczeństwa. Ponadto biegły A. W. odniósł się do tej opinii wskazując, że opinia sporządzona na rzecz skarżącej nie uwzględnia sytuacji przedstawionych symulacji w opinii A. W., zakładając tylko i wyłącznie model idealny, czyli płynny ruch w obu kierunkach.

Ponadto wskazać należy, że postulowana przez skarżącą zmiana organizacji ruchu polegająca na przesunięciu znaku D-40 "strefa zamieszkania" i zmianą statusu ul. B ze strefy zamieszkania na zwykłą drogę gminną musiałoby wiązać się ze zmianą organizacji ruchu zatwierdzoną przez Starostę, co także wynika z wniosków zawartych w opinii biegłego A. W. Tymczasem organy orzekały w stanie faktycznym na datę wydanych decyzji.

Niewątpliwie organy prawidłowo wywiodły i uzasadniły, że planowana inwestycja będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz na płynność ruchu.

W takiej zaś sytuacja odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizacje zjazdu publicznego była jak najbardziej zasadna. Nie może być zatem mowy o wskazywanym w skardze naruszeniu art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez bezpodstawną odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji zjazdu, ponieważ przepis ten nie stanowił podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w sprawie.

Należy uznać, że zakwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przepisów k.p.a. wskazanych w skardze.

Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.