Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5250/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.340 ust.1 i art.341 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1051/20 w sprawie ze skargi Gminy Jedlicze na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 lipca 2020 r. nr RZ.RUK.451.15.4.2020 w przedmiocie realizacji zaleceń z zakresu korzystania z wód I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek Gminy Jedlicze o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1051/20, sprostowanym następnie postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Jedlicze (dalej jako skarżąca, strona skarżąca lub Gmina) na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie (dalej jako organ, organ skarżący kasacyjnie lub Dyrektor RZGW) z dnia 16 lipca 2020 r., Nr RZ.RUK.451.15.4.2020, w przedmiocie realizacji zaleceń z zakresu korzystania z wód: uchylił pkt 3, pkt 4 i pkt 5 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego (pkt I sentencji wyroku); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II sentencji wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III sentencji wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W okresie od 27 kwietnia 2020 r. do 10 lipca 2020 r. upoważnieni przez Dyrektora RZGW pracownicy organu przeprowadzili w Gminie kontrolę z zakresu gospodarowania wodami, z której sporządzono protokół nr RZ.RUK.451.15.3.2020. Zakres kontroli obejmował: korzystanie z wód oraz ochrony zasobów wodnych; przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy; wykonywania urządzeń wodnych; przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń; utrzymywania wód oraz urządzeń wodnych.

Dyrektor RZGW zarządzeniem pokontrolnym z dnia 16 lipca 2020 r., Nr RZ.RUK.451.15.4.2020, działając na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej u.P.w.) oraz w oparciu o wyniki kontroli, nałożył na Gminę następujące zalecenia:

1. Dokonać sprostowania złożonych oświadczeń w zakresie ponoszenia opłat za usługi wodne przesyłanych kwartalnie do Zarządu Zlewni w Jaśle za okres od I kwartału 2018 r, uwzględniając całość powierzchni, z których odprowadzane są wody opadowo-roztopowe. Termin realizacji: do dnia 30 września 2020 r.

1. Uregulować stan formalno-prawny w zakresie budowy urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowo-roztopowych do wód do ziemi lub do urządzeń wodnych. Termin realizacji do dnia 30 października 2020 r.

2. Uregulować stan formalno-prawny w kwestii odprowadzania wód opadowo- roztopowych. Termin realizacji do dnia 30 października 2020 r.

3. Złożyć stosowne wnioski w celu zawarcia umów na korzystanie z gruntów pokrytych wodami. Termin realizacji do dnia 30 października 2020 r.

4. Utrzymywać w należytym stanie technicznym urządzenia wodne, ubezpieczenia cieku naturalnego oraz rowy melioracyjne, do których odprowadzane są wody opadowo- roztopowe. Termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania.

Jednocześnie zaznaczono, że do dnia 16 listopada 2020 r. należy przesłać do organu informację o podjętych działaniach w celu realizacji zarządzenia pokontrolnego.

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazane na wstępie zarządzenie pokontrolne zaskarżając je w całości. Zarządzeniu temu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że okoliczności i fakty podane w zarządzeniu pokontrolnym zostały w przedmiotowej sprawie właściwie ustalone przez kontrolujących, co w konsekwencji skutkowało wydaniem przez organ zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w którym na skarżącą nałożone zostały nieuzasadnione obowiązki w przedmiocie gospodarowania wodami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podając, że w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w treści protokołu kontroli oraz w treści zarządzenia pokontrolnego, brak jest uchybień procesowych, które mogły by mieć wpływ na wiarygodność poczynionych przez organ ustaleń i prawidłowość wywiedzionych z nich wniosków i zastosowanych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając skargę uznał, że jest ona częściowo zasadna i w tym zakresie ją uwzględnił, a w pozostałym zakresie ją oddalił. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu zapadłego wyroku sformułowane w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego zalecenie dokonania sprostowania złożonych oświadczeń w zakresie ponoszenia opłaty za usługi wodne przesłanych kwartalnie do Zarządu Zlewni w Jaśle za okres od pierwszego kwartału 2018 r., uwzględniając całość powierzchni, z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, znajdowało pokrycie w przepisach u.P.w., które obligują korzystającego z wód do ponoszenia opłaty stałej i zmiennej za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3, art. 271 ust. 1 pkt 3, art. 551 ust. 2a pkt 2 u.P.w.). W tym zakresie nie podzielono argumentacji skargi o znacznych obciążeniach finansowych, które wobec treści obowiązujących aktualnie regulacji publicznoprawnych uznano za irrelewantne dla oceny sformułowanego w zaskarżonym akcie zalecenia.

Przechodząc dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że skierowane do strony skarżącej zalecenie wyjaśnienia podstaw formalnoprawnych funkcjonowania określonych w zarządzeniu pokontrolnym urządzeń wodnych, znajdowało potwierdzenie w prawie, jak również w stanie faktycznym sprawy. Jak wyjaśniono strona skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, aby wykonanie określonych urządzeń wodnych (wylotów odprowadzających wody opadowe lub roztopowe do wód, ziemi lub do urządzeń wodnych) nastąpiło przed datą 1 stycznia 1975 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 1994 r., Nr 38, poz. 230, dalej u.P.w. z 1974 r.). W świetle bowiem art. 133 ust. 1 u.P.w. z 1974 r. nastąpiła legalizacja urządzeń wodnych istniejących w dniu jej wejścia w życie. Ponieważ na etapie kontroli strona skarżąca nie wykazała w sposób przekonujący realizacji tych urządzeń w czasie pozwalającym na uznanie ich za legalne pomimo braku stosownych pozwoleń, to organ, związany treścią art. 190 ust. 1 u.P.w. miał prawo zalecić kontrolowanej Gminie uregulowanie stanu formalnoprawnego wyszczególnionych w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego urządzeń wodnych, wskazując jednocześnie wystarczający termin realizacji na dzień 30 października 2020r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadne okazały się jednakże zarzuty odnoszące się do pkt 3 zarządzenia pokontrolnego, gdzie zalecono kontrolowanej stronie uregulowanie stanu formalnoprawnego w kwestii odprowadzenia wód opadowych roztopowych z terminem realizacji do dnia 30 października 2020 r. W tym zakresie Sąd Wojewódzki stwierdził, że wynikający z tego punktu zarządzenia obowiązek strony skarżącej nie pokrywał się z treścią protokołu kontroli. W odniesieniu do wylotów służących do wprowadzenia wód opadowych roztopowych do wód, do ziemi i do urządzeń na str. 7 protokołu, stwierdzono jedynie konieczność zweryfikowania przez stronę skarżącą potrzeby uregulowania stanu formalnoprawnego tychże urządzeń wodnych - wlotów służących do wprowadzenia wód opadowych roztopowych do wód, do ziemi i do urządzeń. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie wyjaśniono i nie przesądzono w protokole w jakikolwiek sposób czy urządzenia te, jak wynikałoby to z treści zaleceń pokontrolnych i ich uzasadnienia, podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Stwierdzona w protokole kontroli "powinność zweryfikowania konieczności uregulowania stanu formalnoprawnego urządzeń wodnych – wylotów", nie jest równoznaczna z możliwością jednoznacznego stwierdzenia w zaleceniach pokontrolnych obowiązku złożenia przez stronę skarżącą wniosków o uzyskanie stosownych pozwoleń wodnoprawnych, co stwierdził organ w uzasadnieniu pkt 3 zarządzenia pokontrolnego. Jak tam wskazano, dopiero w ramach zweryfikowania stanu formalnoprawnego tych urządzeń (vide: pkt 2 zarządzenia), będzie można ustalić czy na stronie skarżącej ciąży obowiązek wystąpienia o stosowne pozwolenie wodnoprawne. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarówno protokół kontroli, jak również zarządzenia pokontrolne, nie pozwalają też na wyjaśnienie przyczyn, dla których niektóre z urządzeń wymienionych w pkt 2 pokrywają się z urządzeniami wymienionymi w pkt 3. Wydawane zalecenia nie tylko winny pokrywać się z ustaleniami wyrażonymi w protokole, ale nie mogą pozostawiać wątpliwości co dokładnie ma uczynić kontrolowany, aby usunąć stan niezgodności korzystania z wód z obowiązującymi przepisami.

Sąd pierwszej instancji podzielił również zarzuty skargi dotyczące pkt 4 zarządzenia pokontrolnego, którym nałożono obowiązek złożenia stosownych wniosków w celu zawarcia umów na korzystanie z gruntów pokrytych wodami z terminem realizacji do dnia 30 października 2020 r. Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie wskazano dokładnie, jakie grunty objęte są tym zaleceniem w zakresie numeru działki i położenia. Po drugie, nie wskazano, jaki rodzaj korzystania względem poszczególnych nieruchomości jest wymagany, w świetle obowiązujących przepisów. Jak zaznaczono zalecenia winny być maksymalnie konkretne i dlatego nie można przy ich formułowaniu posługiwać się niejednoznacznymi wyrażeniami jak w niniejszym przypadku "stosowne wnioski w celu zawarcia umów na korzystanie". Sąd pierwszej instancji wskazał także, że zalecenie z pkt 4 nie znajduje pokrycia w treści protokołu kontroli, w którym jedynie zapisano, iż kontrolowany powinien dokonać weryfikacji czy w związku z określonymi pozwoleniami wodnoprawnym, konieczne jest zawarcie umów na użytkowanie gruntów pokrytych wodami. W protokole organ nie przesądził więc w sposób pozwalający na sformułowanie zaleceń pokontrolnych, iż obowiązek zawarcia określonych umów na korzystanie z określonych gruntów pokrytych wodami, ciąży na skarżącej.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że treść zaleceń pokontrolnych musi mieć wyraźne oparcie w treści protokołu pokontrolnego. Nie można na podmiot kontrolowany nakładać takich obowiązków, które nie wynikają z treści wyraźnych zapisów protokołu kontrolnego. Dopiero jednoznaczne przesądzenie, iż określony, co do konkretnych danych identyfikujących, grunt powinien zostać objęty umową, będzie pozwalać na konkretyzację tego obowiązku w sposób określony w zaskarżonym zarządzeniu. Natomiast stwierdzenie w protokole jedynie konieczności weryfikacji powinności zawarcia umów na użytkowanie gruntów pokrytych wodami nie pozawalało na tak kategoryczne sformułowanie zalecenia pokontrolnego.

W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki stwierdził, że pkt 5 zarządzenia pokontrolnego, którym zobligowano Gminę do utrzymania w należytym stanie technicznym urządzeń wodnych, ubezpieczenia cieku naturalnego oraz rowów melioracyjnych, do których odprowadzane są wody opadowe roztopowe, nie wskazuje precyzyjnie jakie to urządzenia wodne, ubezpieczenia cieku naturalnego oraz rowy melioracyjne należy doprowadzić do "należytego stanu technicznego". W ocenie WSA również uzasadnienie tego zalecenia nie pozwala na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi w tej kwestii. W uzasadnieniu wyjaśniono bowiem, iż skarżąca nie wypełnia obowiązków z zakresu utrzymania w należytym stanie technicznym wylotów kanalizacji deszczowej, ubezpieczenia cieku naturalnego oraz rowów melioracyjnych na warunkach wskazanych szczegółowo w pkt II ppkt 1 pozwolenia wodnoprawnego Starosty Krośnieńskiego (dalej jako Starosta) z dnia 29 kwietnia 2016 r. (znak: SR.6341.13.2016.SL), w pkt II ppkt 1a pozwolenia wodnoprawnego Starosty z dnia 3 września 2013 r. (znak: SR.6341.38.2013.SL) oraz w pkt II pozwolenia wodnoprawnego Starosty z dnia 23 lipca 2012 r. (znak: SR.6341.42.2012.SL). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie wiadomo, czy chodzi o wszystkie posiadane przez stronę skarżącą obiekty tego rodzaju, czy też niektóre z nich. Zwrócono także uwagę, że treść zaleceń oraz ich uzasadnienie nie wskazuje skarżącej co należy rozumieć przez pojęcie "należytego stanu technicznego" i na czym polega nienależyty stan techniczny określonych urządzeń, ubezpieczenia cieku naturalnego oraz rowów melioracyjnych znajdujących się we władaniu kontrolowanego. Nie wyjaśniono, zarówno w protokole kontroli jak i zarządzeniu pokontrolnym, stwierdzonej niezgodności korzystania z wód z warunkami określonymi w pozwoleniach wodnoprawnych wyszczególnionymi w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, jeżeli organ zdecydował się na formułowanie zaleceń o jakich mowa w pkt 5, to powinien precyzyjnie wskazać na czym te uchybienia polegają, o jakie urządzenia chodzi i gdzie są położone, wyjaśniając przyczyny swego stanowiska poprzez podanie norm tworzących pojęcie "należytego stanu technicznego" i podanie konkretnych niezgodności, ustalonego w postępowaniu kontrolnym stanu określonych urządzeń, z należytym, czyli prawidłowym, stanem technicznym. Odesłanie do określonych w uzasadnieniu punktów pozwoleń wodnoprawnych nie jest wystarczające, bowiem treść tych rozstrzygnięć Starosty nie jest na tyle precyzyjna i konkretna aby mogła stanowić punkt odniesienia dla stwierdzenia określonych nieprawidłowości. Materiał zdjęciowy załączony do protokołu pokontrolnego oprócz krótkiego opisu urządzeń wodnych nie przedstawia jednoznacznego stanowiska organu, w tym przyczyn uznania tych urządzeń za nieodpowiadające prawu czy pozwoleniom wodnoprawnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając go w części, tj. w pkt I i pkt III wyroku, i zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 341 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 340 ust. 1 u.P.w. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że z ww. przepisów u.P.w. wynika ograniczenie co do treści zarządzenia pokontrolnego w związku z treścią protokołu kontrolnego, a mianowicie konieczności zawarcia w zarządzeniu pokontrolnym równoznacznej treści z protokołem kontroli, pomimo, że zarządzenie pokontrolne jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaś protokół kontroli stanowi wyłącznie dowód potwierdzający przeprowadzenie kontroli i zawiera każdy stwierdzony przez kontrolującego fakt dotyczący kontrolowanej sprawy, a jednocześnie jeżeli część dyspozytywna zarządzenia pokontrolnego nie została przez ustawodawcę sprecyzowana, uwzględniając istotę i funkcję zarządzenia pokontrolnego, należy przyjąć, że przypisywane do kontrolowanego powinności determinowane są celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości, nadto z art. 341 ust. 1 pkt 1 u.P.w. nie wynika ograniczenie co do treści zarządzenia pokontrolnego, które wyłącznie mieścić się powinno w zakresie kontroli gospodarowania wodami.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o: uchylenie wyroku w zaskarżonej części w pkt I i III oraz przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części w pkt I i III, rozpoznanie skargi i jej oddalenie w tym zakresie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację w zakresie podniesionego sformułowanego zarzutu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Wniesiono także o zasądzenie od organu skarżącego kasacyjnie na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako u.p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi.

Na wstępie podkreślić należy, w związku z niepodniesieniem przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które to służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy oznacza to, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 341 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 340 ust. 1 u.P.w. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, jeżeli część dyspozytywna zarządzenia pokontrolnego nie została przez ustawodawcę sprecyzowana, to uwzględniając istotę i funkcję zarządzenia pokontrolnego, należałoby przyjąć, że przypisywane do kontrolowanego powinności determinowane są celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Nadto z art. 341 ust. 1 pkt 1 u.P.w. nie wynika ograniczenie co do treści zarządzenia pokontrolnego, które wyłącznie mieścić się powinno w zakresie kontroli gospodarowania wodami.

W rezultacie wobec takiego stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim stopniu treść zarządzenia pokontrolnego odpowiadać powinna ustaleniom poczynionym przez organ w toku kontroli i utrwalonym w protokole kontroli.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm., dalej: u.P.w.). Stosownie do treści art. 340 ust. 1 u.P.w. z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu. Natomiast według art. 341 ust. 1 pkt 1 u.P.w. na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne.

Istota kontroli prowadzonej przez właściwy organ sprowadza się po pierwsze - do zbadania zgodności stanu faktycznego ze stanem postulowanym, po drugie - do ustalenia zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - do przekazania wyników tego ustalenia podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie stwierdzonych naruszeń w wyniku przeprowadzonej kontroli.

Przechodząc dalej stwierdzić należy, że podstawowe znaczenie dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia pokontrolnego ma protokół kontroli, przy czym podkreślenia wymaga jednocześnie, że sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Nie budzi przy tym wątpliwości, że między wymienionymi dokumentami powinien istnieć logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanym do podmiotu kontrolowanego zarządzeniem.

Sąd pierwszej instancji w zakresie pkt 3 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego podniósł, że nałożone obowiązki nie pokrywają się z treścią protokołu. Wskazano nadto, że "stwierdzona w protokole kontroli "powinność zweryfikowania konieczności uregulowania stanu formalnoprawnego urządzeń wodnych – wylotów" nie jest równoznaczna z możliwością jednoznacznego stwierdzenia w zaleceniach pokontrolnych obowiązku złożenia przez Gminę wniosków o uzyskanie stosownych pozwoleń wodnoprawnych (...). Z kolei w ramach uzasadnienia skargi kasacyjnej podkreślono, że użyte w protokole sformułowanie podyktowane było prośbą kontrolowanego, a co więcej - ze względu na czas trwania czynności kontrolnych (od kwietnia 2020 r. do lipca 2020 r.) podmiot kontrolowany miał wystarczająco dużo czasu na podjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie kwestii uregulowania, przytoczonego w pkt 3 zarządzenia, stanu formalnoprawnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił pkt 3 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, gdyż nie można uznać, że treść protokołu oraz zarządzenia pokontrolnego są od siebie w zasadzie niezależne, co zdaje się czynić autor skargi kasacyjnej. Jak już bowiem wskazano pomiędzy tymi dokumentami musi istnieć logiczny i spójny związek, który będzie wskazywał na powiązanie ustaleń poczynionych w toku kontroli z treścią zarządzenia pokontrolnego. Ustalenia organu nie mogą być czynione dopiero na etapie zarządzenia pokontrolnego. Kompletna analiza powinna zostać zawarta w protokole kontroli, a wypływające z niej wnioski powinny następnie znaleźć bezpośrednie odzwierciedlenie w zaleceniach i uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego.

Nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na kształtowanie treści protokołu kontroli w następstwie próśb podmiotu kontrolowanego. Rolą organu było bowiem poczynienie ustaleń zgodnych ze stanem faktycznym, a nie wolą kontrolowanego. Tak samo nie są zasadne twierdzenia odwołujące się do czasu trwania czynności kontrolnych, a w rezultacie także co do możliwości wyjaśnienia stanu formalnoprawnego przez kontrolowanego w trakcie ich trwania. Nie może bowiem wymagać organ od podmiotu kontrolowanego antycypowania konkretnych zaleceń, przy jednoczesnym wykonaniu tychże zaleceń jeszcze przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego.

Przechodząc natomiast do rozważań odnośnie pkt 4 oraz pkt 5 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, które zostały uchylone przez Sąd Wojewódzki, przyjdzie wskazać, że zasadniczym powodem uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji było nieprecyzyjne określenie przez organ zarówno gruntów, których dotyczy obowiązek złożenia wniosków w celu zawarcia umów na korzystanie z gruntów pokrytych wodami, jak i rodzaju tytułu prawnego, jaki uzyskać powinna Gmina w następstwie zawarcia takich umów, którą to ocenę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Zasadnie przy tym wskazuje się w orzecznictwie, że w odniesieniu do zarządzenia pokontrolnego należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego "rozliczalnego", "dyrektywalnego" zachowania się podmiotu zobowiązanego, a nadto, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 160/19, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym zakresie zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie spełnia tych wymogów. Nadto zalecenie sformułowane w pkt 4 zarządzenia pokontrolnego nie odpowiada treści jego uzasadnienia. Z jednej bowiem strony zaleca się złożenie stosownych wniosków w celu zawarcia umów na korzystanie z gruntów pokrytych wodami, po czym w uzasadnieniu mowa jest o konieczności dokonania weryfikacji, czy z uwagi na wskazane w protokole kontroli pozwolenia wodnoprawne konieczne jest zawarcie umów na użytkowanie gruntów pokrytych wodami oraz konieczne jest złożenie stosownego wniosku w celu zbadania zasadności zawarcia umów na użytkowanie gruntów pokrytych wodami, w odniesieniu do istniejących wylotów odprowadzających wody opadowo-roztopowe wskazanych w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego. Wobec tak istotnej sprzeczności nie można stwierdzić, ażeby zalecenie wynikające z pkt 4 zarządzenia pokontrolnego było sformułowane w sposób dostatecznie precyzyjny.

Również w odniesieniu do uchylenia pkt 5 zarządzenia pokontrolnego stanowisko Sądu pierwszej instancji było prawidłowe. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono bowiem, że organ nie wskazał jakie urządzenia wodne, ubezpieczenia cieku naturalnego oraz rowy melioracyjne należy doprowadzić do należytego stanu technicznego. Tymczasem autor skargi kasacyjnej podniósł, że w protokole kontroli na str. 6 wprost określono, o jakie konkretnie urządzenia chodzi poprzez podanie konkretnych pozwoleń wodnoprawnych oraz dołączenie dokumentacji fotograficznej obrazującej stan kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób sformułowania zaleceń pokontrolnych poprzez odwołanie do treści uprzednio wydanych pozwoleń wodnoprawnych oraz dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy nie jest prawidłowy. Zalecenia powinny zostać sformułowane w sposób czytelny i jasny, tak ażeby nie pozostawiać po stronie kontrolowanego jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu nałożonych na niego obowiązków. To w treści rozstrzygnięcia zarządzenia pokontrolnego powinny zostać umieszczone dane pozwalające na precyzyjną identyfikację urządzeń wodnych, bez konieczności pomocniczego odsyłania do innych materiałów i dokumentów uzyskanych w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego czy też wytworzonych w odrębnych postępowaniach administracyjnych.

Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji niniejszego wyroku.

W pkt II sentencji wyroku oddalono, na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a., wniosek Gminy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem strona skarżąca prowadziła postępowanie przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym i do zamknięcia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie przedstawiła spisu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.