Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 8353/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93, art. 2a, art. 2, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Justyna Żurawska Protokolant ref. staż Aleksandra Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w sprawie nadania kategorii drogi gminnej drogom publicznym na terenie Miasta M. stwierdza nieważność zaskarżanej uchwały w części: - § 1 pkt 1 w całości; - § 1 pkt 2 w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] obręb [...]; - § 1 pkt 4 w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]; - § 1 pkt 6 w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...].


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...]. (dalej: "Organ") uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie nadania kategorii drogi gminnej drogom publicznym na terenie Miasta [...]. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz 1591, z póżn. zm.), dalej: "u.s.g." oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm ), dalej: "u.d.p", po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu [...]. uchwaliła w § 1, że zalicza do kategorii dróg gminnych niżej wymienione drogi położone na terenie Gminy [...].: 1. ul. [...] - dz. ew. nr [...], [...] obręb [...]; 2. ul. [...] - dz. ew. nr [...], [...], [...] obręb [...]; 3. ul. [...]- dz. ew. nr [...] obręb [...]; 4. ul.[...] - dz. ew. nr [...], [...] obręb [...]; 5. ul. [...] - dz. ew. nr [...], [...] obręb [...]; 6. ul. [...] - dz. ew. nr [...],[...],[...],[...] obręb [...]. § 2 Szczegółowe położenie i przebieg dróg wymienionych w § 1 jest oznaczone na mapach stanowiących do niniejszej uchwały załączniki nr 1-6. § 3 Wykonanie Uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta [...]. § 4 Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Pismem z dnia 25 listopada 2022 r. Wojewoda [...] (dalej. Skarżący", "Wojewoda", "Strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie nadania kategorii drogi gminnej drogom publicznym na terenie Miasta [...], zarzucając jej istotne naruszenie art. 7 ust. 2 wzw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w dacie podjęcia uchwały część dróg wskazanych w treści jej postanowień nie znajdowała się na gruntach stanowiących własność Miasta [...]. Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie mamy więc do czynienia z sytuacją, w której Rada Miasta [...], podejmując ww. uchwałę, dopuściła się naruszenia przepisów u.d.p. Konsekwencją powyższych działań jest akt dotknięty wadą prawną, która mimo rażącego naruszenia prawa, nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Ponadto Skarżący wskazał, że władza wykonawcza Miasta [...], reprezentowana przez Burmistrza Miasta [...], której ustawodawca przypisał kompetencję w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym z terenu danej jednostki samorządu terytorialnego, pozostająca w świadomości licznych nieprawidłowości występujących w obszarze gospodarowania nieruchomościami komunalnymi, do dnia wniesienia skargi nie podjęła konstruktywnych działań zmierzających do uregulowania stanu prawnego gruntów z terenu Miasta [...], w celu uporządkowania sektora własności komunalnej. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody należałoby przyjąć, iż zakwestionowanymi postanowieniami uchwały Rada Miasta [...] naruszyła prawo materialne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2, w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 u.d.p. w taki sposób, iż uznała, że podjęcie uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych nie wymaga legitymowania się prawem własności do gruntów, po których te drogi przebiegają. Skarżący jednoznacznie stwierdził, iż wszelkie działania, które nie znajdują uzasadnienia w przepisie aktu normatywnego wyższego rzędu stanowią istotne naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego przepisu. W ocenie Skarżącego okoliczność, że kwestionowana uchwała stanowi jednocześnie akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy, oznacza że Rada Miasta [...], zaliczając do kategorii dróg gminnych drogi usytuowane na nieruchomościach, co do których gmina nie legitymuje się prawem własności, działała z przekroczeniem norm ustawowych określonych w przepisach u.d.p. Zaś zaliczenie w formie uchwały do kategorii dróg gminnych nieruchomości, co do których gmina nie legitymuje się prawem własności, powoduje konieczność wystąpienia z wnioskiem do sądu administracyjnego o orzeczenie nieważności takiego aktu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda wniósł o orzeczenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie nadania kategorii drogi gminnej drogom publicznym na terenie Miasta [...] w części dotyczącej: ul. [...] (§ 1 pkt 1); ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...] i [...] obręb [...] (§ 1 pkt 2); ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...] obręb [...] (§ 1 pkt 4); ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...] obręb [...] (§ 1 pkt 6). Ponadto, Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz.1634), dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40), dalej powoływana jako "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W rozpoznawanej sprawie jest nim na podstawie art.93 ust.1 u.s.g. Wojewoda [...] jako organ nadzoru. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek kształtujących kompetencje sądu administracyjnego w tym zakresie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 usg). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102), Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czyjego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie do Sądu jest uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie nadania kategorii drogi gminnej drogom publicznym na terenie Miasta [...]. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn.zm). oraz art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.).

Zaskarżona uchwała zalicza do kategorii dróg gminnych drogi wymienione w § 1 uchwały położone na terenie Gminy [...]:

ul. [...] - dz. ew. nr [...], [...] obręb [...]

ul. [...] - dz. ew. nr [...], [...], [...] obręb [...]

ul. [...] - dz. ew. nr [...] obręb [...]

ul. [...] - dz. ew. nr [...], [...] obręb [...]

ul. [...] - dz. ew. nr [...], [...] obręb [...]

ul. [...] - dz. ew. nr [...], [...], [...],[...] obręb [...].

Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej:

ul. [...] (§ 1 pkt 1);

ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...] i [...] obręb [...] (§ 1 pkt 2);

ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...] obręb [...] (§ 1 pkt 4);

ul. [...] - w zakresie dz. ew. nr [...] obręb [...] (§ 1 pkt 6);

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że do dróg gminnych w rozumieniu tego przepisu prawa można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę publiczną. Zgodnie z owym przepisem prawa, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie zaś z art. 1 owej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2, dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy.

Z wyżej powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie, (por. wyrok NSA z dnia 28.05.2009 r. sygn. akt I OSK 148/09, Centralna Baza Orzeczeń NSA i WSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z art. 2a ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi gminne stanowią własność gminy (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 796/15, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Artykuł 2a u.d.p. określa zatem strukturę własnościową dróg publicznych, w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące droga publiczną, od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być też przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców.( wyrok WSA w Gliwicach z 22.05.2014 r. II SA/GI 1873/13).

W konsekwencji podzielić należy zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, bowiem, podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych wymagało uprzedniego legitymowania się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny. Droga, która nie jest własnością gminy nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała, którą zalicza się drogi, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, do dróg gminnych, które nie są własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych (por. powołane wyżej wyroki NSA: z dnia 28 maja 2009 r, sygn. akt I OSK 148/09; z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14 i z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 796/15).

W toku postępowania Rada Miasta [...] potwierdziła w korespondencji z Wojewodą [...], iż część dróg wskazanych w treści zaskarżonej w tej części uchwały, nie znajdowała się na gruntach stanowiących własność Miasta [...].

Z korespondencji załączonej do skargi wynika, że Organ nadzoru zwrócił się do Rady Miasta [...] pismem z [...] sierpnia 2022 r. znak [...] z prośbą o udzielenie informacji, na temat ulic objętych uchwałą, tj. czy nieruchomości wskazane przez Radę stanowiły na dzień podjęcia przedmiotowego aktu własność Miasta [...]. W odpowiedzi udzielonej przez zastępcę Burmistrza Miasta [...] (pismo z [...] września 2022 r. znak [...]), wynika, iż część nieruchomości, po których przebiegają drogi wskazane w uchwale, nie stanowiła własności Miasta [...] na dzień jej podjęcia, tj.:

ul. [...];

ul. [...], w części dotyczącej działek o nr ew. [...] i [...] obręb [...];

ul. [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...] obręb [...];

ul. [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...] obręb [...].

W odniesieniu do pozostałych nieruchomości, po których przebiegają drogi wskazane w treści § 1 uchwały, Zastępca Burmistrza Miasta [...], wskazał, iż Gmina posiadała tytuł prawny na dzień podjęcia uchwały.

Kolejnym pismem z [...] września 2022 r. znak [...] Wojewoda [...], zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy wskazane we wcześniejszym piśmie działki, niestanowiące własności Miasta [...] w dniu podjęcia uchwały, tj. :

ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] zmieniły status prawny od dnia podjęcia tegoż aktu do dnia dzisiejszego, bądź czy toczy się postępowanie komunalizacyjne w tej sprawie, czy też jakiekolwiek inne, zmierzające do nabycia przez Gminę prawa własności.

Pismem z [...] września 2022 r. znak [...], zastępca Burmistrza Miasta [...] sprostował wcześniejsze stanowisko, iż odnośnie ul. [...] (tj.: "(...) działka [...] obręb [...], stanowi obecnie przedmiot współwłasności Gminy [...] – [...] - i osób fizycznych – [...] - we wcześniejszym piśmie z dnia [...] września 2022 r. błędnie podano, że Gmina [...] w ogóle nie ma praw do tej działki").

W piśmie tym wskazano również, iż: "Gmina [...] nie śledziła historii obrotu tymi gruntami, jednakże począwszy od podjęcia przez Radę Miasta uchwały nr [...] do chwili obecnej nie nabyła żadnych nowych praw do tych działek ani utraciła już posiadanych (w przypadku działki [...] o. [...]). Nabycie własności tych gruntów możliwe jest w drodze zakupu (lub przyjęcia darowizny) przez Gminę [...]. Jednakże dotychczas nie podjęto skutecznej próby uzyskania zgody właścicieli tych gruntów na zawarcie takiej transakcji."

Z przedstawionych wyżej powodów w ocenie Sądu doszło więc do istotnego naruszenia prawa art.7 ust.2 w związku z art.2 a u.d.p., co w konsekwencji musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały stanowiącej, z uwagi na swój przedmiot akt prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 u.s.g. orzekł, jak w sentencji.

-----------------------

VI SA/Wa 8353/22

#

VI SA/Wa 8353/22

#\1

VI SA/Wa 8353/22

#

VI SA/Wa 8353/22

#

VI SA/Wa 8353/22