Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1204/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a, 4f, 5, 7
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant referent stażysta Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz H. J. kwotę 619 (sześćset dziewiętnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Starosta Ś. w trybie przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływanej jako "specustawa drogowa") zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi publicznej przy cmentarzu w P. ", G. P., powiat świecki, województwo kujawsko-pomorskie. Część nieruchomości położona w obrębie P. , G. P., oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,0492 ha i nr [...] o pow. 0,0164 ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...], stanowiące przed wydaniem ww. decyzji własność skarżącego H. J., została przeznaczona na realizację wskazanej inwestycji drogowej i w konsekwencji przejęta z mocy prawa na własność G. P..

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Starosta Ś. ustalił w trybie przepisów specustawy drogowej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176) odszkodowanie w kwocie [...]zł na rzecz H. J. za utracone prawo własności ww. części nieruchomości, nie powiększył odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz zobowiązał B. P. do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że w celu ustalenia wysokości odszkodowania powołał rzeczoznawcę majątkowego A. L. w celu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej części nieruchomości. Powołany rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu [...] maja 2022 r. operat szacunkowy w którym określił wartość odtworzeniową przedmiotu wyceny na łączną kwotę [...]zł, obejmującą wartość prawa własności gruntu w kwocie [...]zł (działką nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł), wartość składników budowlanych w kwocie [...]zł i wartość składników roślinnych w kwocie [...]zł. Starosta Ś. wskazał, że odstąpił od ustalania odszkodowania za znajdujące się na działce nr [...] składniki budowlane i roślinne, gdyż uwzględnił wolę skarżącego wyrażoną w oświadczeniu z dnia [...] maja 2022 r. skierowanym do Starosty, w ramach którego skarżący wniósł o pomniejszenie wartości odszkodowania za znajdujące się na działce nr [...] składniki budowlane i roślinne z uwagi na ich wartość rodzinną i wolę sprawowania nad nimi dalszej pieczy. Odnosząc się zaś do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, organ opisał go szczegółowo, i oceniając go stwierdził, że został on wykonany zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi, w związku z czym został on przejęty jako dowód w sprawie i stanowił podstawę ustalenia odszkodowania. Organ podniósł, że skarżący nie zgodził się ze sporządzoną wyceną, ale nie przedstawił żadnego dowodu świadczącego o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Ponadto organ wskazał, że z uwagi na niespełnienie przez skarżącego przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej, nie było podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia i prawidłowego naliczenia odszkodowania zgodnie z rynkowymi cenami gruntów i przy uwzględnieniu różnicy w podatku od nieruchomości. Skarżący podniósł, że ustalona kwota odszkodowania jest zaniżona w stosunku do cen jakie osiągają podobne działki w tej lokalizacji, gdyż średnia cena metra kwadratowego gruntu o zbliżonych parametrach w G. P. wynosi zdaniem strony ok [...] zł, a poza tym przejęte działki znajdują się na terenie w pełni uzbrojonym. Wskazał również, że w kwocie odszkodowania nie uwzględniono różnicy w kosztach podatków od nieruchomości, jakie będzie musiał obecnie ponosić, na których zapłatę go nie stać. Skarżący w toku postępowania odwoławczego zakwestionował ponadto zasadność realizacji inwestycji na przejętych działkach oraz słuszność budowy parkingu przy cmentarzu na należącym do niego gruncie, a nie na gruncie kościelnym.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Ś. z dnia [...] sierpnia 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie należało uznać wiarygodność sporządzonego operatu szacunkowego i przyznać mu moc dowodową, umożliwiającą jego wykorzystanie w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania, gdyż operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie zawiera pomyłek, posiada wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa, obejmuje badanie rynków nieruchomości, w szczególności w zakresie cen typowych najczęściej występujących na rynku oraz zawiera uzasadnienie płynących z badania wniosków w przewidzianym przepisami prawa zakresie, co pozwoliło organowi prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej rezultat końcowy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy podkreślił, iż samo niezadowolenie z opinii biegłego z tego powodu, że ustalił on wartość nieruchomości w wysokości niesatysfakcjonującej stronę, niepoparte żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywną opinią korporacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatem), jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Tym samym nie było podstaw do polemiki z ustaleniami biegłego wyłącznie w oparciu o fakt, iż oszacowana wartość nieruchomości nie satysfakcjonuje skarżącego. Nie mógł stać się skuteczny zarzut dotyczący zaniżenia wartości nieruchomości, jak zaznaczył organ, skoro opierał się on wyłącznie o poglądy odwołującej się strony co do stanu rynku w P. . Organ podniósł przy tym, iż większa część wycenianego gruntu zgodnie z planem miejscowym przeznaczona była pod drogę i, że ten segment rynku był więc źródłem informacji o cenach i podstawą wyceny działki nr [...], a ceny nieruchomości drogowych w ogóle nie zbliżały się do poziomu wskazywanego w odwołaniu przez stronę. Natomiast sposób wyceny działki [...] biegły szczegółowo uzasadnił wskazując kryteria doboru materiału porównawczego, zarówno w kontekście położenia nieruchomości podobnych, jak i cech rynkowych świadczących o podobieństwie z przedmiotem wyceny.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, że kwestia zasadności lokalizacji inwestycji na gruntach skarżącego nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania.

Wskazał również, że irrelewantna dla sprawy ustalenia odszkodowania jest kwestia innych ewentualnych szkód, utraty zysków czy przywilejów jakie skarżący poniósł lub mógł ponieść w związku z wywłaszczeniem czy realizacją inwestycji drogowej. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów specustawy drogowej ustalane jest bowiem odszkodowanie równe wartości przejętej części nieruchomości (art. 18 us.1 specustawy drogowej w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej powoływanej jako "ugn").

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji, iż w sprawie należało w oparciu o art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej odmówić powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, albowiem nieruchomość nie została wydana w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r., tj. od dnia [...] lutego 2022 r. Wskazał, że zgodnie z pismem B. P. z dnia [...] kwietnia 2022 r. dotychczasowy właściciel nieruchomości we wskazanym terminie nie wydał przedmiotowych działek, i w terminie tym nie przystąpiono również do realizacji zadania polegającego na budowie drogi.

Na powyższą decyzję H. J. w wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Ś. celem prawidłowego ustalenia rynkowej kwoty odszkodowania za utracone prawo własności, skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 18 ust. 1 oraz art. 134 ust 1 i 2 ugn poprzez błędne ustalenie wartości rynkowej nieruchomości, a w konsekwencji wypłacenie nieadekwatnej, zaniżonej kwoty tytułem odszkodowania za utracone prawo własności;

2) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa") kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej i rzetelnej analizy wartości rynkowej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła tożsamą argumentację co na gruncie odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż wskazano w skardze.

Kontroli Sądu poddane zostały decyzje orzekających w sprawie organów wydane w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie przez G. P. z mocy prawa części nieruchomości skarżącego, położonej w P. , stanowiącej działki nr [...] o pow. 0,0492 ha i nr [...] o pow. 0,0164 ha, w trybie specustawy drogowej, tj. w następstwie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej gminnej, obejmującej ww. działki. Celem ustalenia wysokości odszkodowania za utracone prawo własności wskazanych działek, organ przeprowadził dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego (operatu szacunkowego) określającej wartość przedmiotowej części nieruchomości. W dniu [...] maja 2022 r. rzeczoznawca majątkowy A. L. sporządził operat szacunkowy określający wartość odtworzeniową przejętej części nieruchomości, tj. działki nr 37 i wydzielonej działki nr [...] w kwocie [...]zł. W sporządzonym operacie rzeczoznawca oddzielnie określił wartość prawa własności gruntu w łącznej kwocie [...]zł oraz oddzielenie wartość składników budowlanych i roślinnych na działce nr [...] w kwocie odpowiednio [...] zł i [...] zł. W ramach wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość rynkową działki nr [...] w kwocie [...]zł, tj. [...] zł za m2, na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej powoływanego jako "rozporządzenie") w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, w związku z tym, iż na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji działka ta była już w planie miejscowym przeznaczona pod inwestycję drogową (zatem zasada korzyści nie znajduje tu zastosowania), natomiast wartość działki nr [...] w kwocie [...]zł, tj. [...] zł za m2, na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia, w związku z tym, iż przeznaczanie działki zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości działki, a zasada korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 ugn będzie spełniona przy zastosowaniu aktualnego sposobu użytkowania działki tj. określonego w studium jako tereny wielofunkcyjne o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. W ramach wyceny obu działek rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, przyjmując do porównania dla każdej z działek 3 transakcje gruntami (dla działki nr [...] przyjął do porównania transakcje działkami drogowymi, a dla działki nr [...] transakcje właściwe dla aktualnego sposobu użytkowania działki). Rzeczoznawca określając wartość działki nr [...] wyróżnił w ramach przyjętych nieruchomości porównawczych jedną cechę rynkową – położenie mające wpływ na cenę, nie odnotował zaś cechy rynkowej mającej wpływ na cenę w przypadku nieruchomości przyjętych do porównania dla określenia wartości działki nr [...]. W przypadku wyceny obu działek poprawki z tytułu upływu czasu nie zastosowano w związku z tym, iż analiza rynku wykazała stabilizację cen jednostkowych w analizowanym okresie. Natomiast wartość składników budowlanych rzeczoznawca majątkowy określił metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych, zgodnie z § 23 rozporządzenia. W. składników roślinnych ustalił zaś w oparciu o publikację pn. "Określenie wartości roślin ozdobnych" wydaną przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w B. w 2018 r. zgodnie z przyjętym wzorem WRO = WB x P x WOSR.

Pomimo, iż w sporządzonym operacie rzeczoznawca majątkowy określił, jak wskazano, zarówno wartość prawa własności gruntu (20 619 zł), jak i wartość składników budowlanych i roślinnych na działce nr [...] (21 407 zł i [...] zł), w sprawie Starosta Ś. ustalił odszkodowanie jedynie za przejęty grunt. Nie określił natomiast odszkodowania za składniki budowlane i roślinne znajdujące się na działce nr [...], których wartość odtworzeniową ustalił rzeczoznawca majątkowy w ww. operacie szacunkowym. Zostało to zaakceptowane przez organ II instancji. Organy obu instancji uzasadniając brak przyznania odszkodowania za składniki budowlane i roślinne na gruncie powołały się na oświadczenie właściciela nieruchomości z dnia [...] maja 2022 r. skierowane do Starosty, w którym właściciel nieruchomości wniósł o pomniejszenie wysokości odszkodowania o wartość składników budowlanych (kapliczki) i roślinnych na działce nr [...].

Zdaniem Sądu, pomimo oświadczenia skarżącego z dnia [...] maja 2022 r. nie było podstaw prawnych do niepełnego określenia odszkodowania za utracone prawo własności części nieruchomości.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 (a więc oznaczone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego) stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Stosownie do art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W myśl zaś art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis art. 18 stanowi natomiast, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z poważnych regulacji wynika, że za przejęte z mocy prawa w trybie specustawy drogowej nieruchomości lub ich części przysługuje dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości odszkodowanie, które ustala w drodze decyzji organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej

Wskazać należy, że specustawa drogowa normuje kwestię zrzeczenia się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie tej ustawy. I tak przepis art. 12 ust. 7 specustawy drogowej stanowi, że jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności; oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a. W przypadku zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4: 1) przed wszczęciem postępowania ustalającego wysokość odszkodowania - postępowania nie wszczyna się; 2) w trakcie postępowania ustalającego wysokość odszkodowania - postępowanie umarza się; 3) po wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania - decyzję wygasza się (art. 12 ust. 8 specustawy drogowej).

Należy zauważyć, że w przytoczonym przepisie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej ustawodawca przewidział prawo do zrzeczenia się odszkodowania, ale wyłącznie przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego – pod określonymi warunkami (wystąpienie przesłanki istnienia interesu społecznego lub gospodarczego). Przepis ten został wprowadzony do specustawy drogowej w następstwie jej nowelizacji dokonanej ustawą dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1590). Przed wejściem w życie nowelizacji specustawy drogowej z dnia 5 sierpnia 2015 r., jak wskazał to NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2315/14 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), nie było dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa nieruchomości z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, zarówno przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, jak też inne podmioty, w tym osoby fizyczne. Możliwość zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą w analizowanym trybie pojawiła się dopiero po wejściu w życie ww. noweli specustawy drogowej. Niemniej zdaniem tut. Sądu dotyczy to jedynie Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego.

W przywołanym wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r., NSA wskazał, że instytucje wywłaszczenia nieruchomości oraz przejęcia nieruchomości na cel publiczny w trybie specustawy drogowej mają podobną konstrukcję, a także analogiczne skutki wyrażające się w pozbawieniu własności nieruchomości na cele publiczne z jednoczesnym obowiązkiem odszkodowania z tego tytułu. Z art. 12 ust. 4a i 4f specustawy drogowej wynika, że za przejmowane nieruchomości przysługuje - dotychczasowym właścicielom nieruchomości (jak też użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe) odszkodowanie, które przyznawane jest decyzją ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości. Do ustalenia zaś wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Zakres stosowania odesłania do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazuje, jak podkreślił to NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 738/19 (dostępny jw.), że jej przepisy stosuje się wyłącznie "do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania", a więc ustalenie i wypłata odszkodowania nastąpi według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z uwagi na określenie, że w specustawie drogowej (odmiennie niż w ustawie o gospodarce nieruchomościami) odszkodowanie przyznawane jest decyzją organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie można uznać, że możliwy jest tryb uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn. Zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości odszkodowania może nastąpić - na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami - w ramach uzgodnień wysokości odszkodowania na etapie poprzedzającym postępowanie administracyjne określające wysokość odszkodowania. Tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawnym - konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 253/20). Specustawa drogowa wyłącza natomiast możliwość ustalenia odszkodowania w cywilnoprawnym trybie, co oznacza, że to organ ma obowiązek wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania i w braku wyraźnej ku temu podstawy prawnej nie jest dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej. Taką podstawę prawną ustawodawca przewidział zaś jedynie do podmiotów wymienionych w przepisie art. 12 ust. 7, w okolicznościach wymienionych w tej regulacji.

Skoro więc na tle unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie w przypadku trybu uzgodnieniowego, o charakterze cywilnoprawnym, możliwe jest przyjęcie konstrukcji zrzeczenia się odszkodowania, jako jednej z dopuszczalnych form uzgodnień co do wysokości należnego odszkodowania, to w konsekwencji stwierdzić należy, iż w przypadku nieruchomości przejętych w trybie specustawy drogowej, za które ustala się odszkodowanie wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej (a nie umowy cywilnoprawnej), nie jest dopuszczalnym zrzeczenie się odszkodowania, za wyjątkiem przewidzianym wyraźnie w przepisie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, który to odnosi się jedynie do Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego i to tylko w warunkach określonych w tym przepisie.

Z powyższego wynika, że dotychczasowy właściciel będący osobą fizyczną nie może skutecznie zrzec się odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej. Stanowisko o braku możliwości zrzeczenia się odszkodowania, co należy wyraźnie podkreślić, nie jest tożsame z obowiązkiem przyjęcia odszkodowania.

Wobec powyższego, pomimo złożenia przez skarżącego oświadczenia z dnia [...] maja 2022 r., w którym właściciel nieruchomości wniósł o pomniejszenie wysokości odszkodowania o wartość składników budowlanych (kapliczki) i roślinnych na działce nr [...], organy orzekające w sprawie nie miały podstawy prawnej do decyzyjnego orzeczenia jedynie o części odszkodowania za przejętą z mocy prawa część nieruchomości. Czyniąc to zaś istotnie naruszyły przepisy art. 12 ust. 4a, 4f, 5 i 7 specustawy drogowej, i z tego powodu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie należy wskazać, że Sąd nie stwierdził zgodnie z wolą skarżącego naruszenia przepisów postępowania określających wymogi w zakresie czynności ustalania stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego sprawy. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na cel publiczny, w świetle art. 130 ust. 2 w zw. z art. 156 ust. 1 usg, szczególne znaczenie ma dowód z operatu szacunkowego sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego, tj. w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] maja 2022 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego A. L., na mocy którego określona została wartość odtworzeniowa przedmiotowej części nieruchomości. Oparcie się na źródle dowodowym o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych ma swoje konsekwencje na gruncie oceny tego rodzaju dowodu. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn, należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, a tym bardziej sądu (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19 - dostępny jw.). Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż art. 157 ust. 1 ugn nie zawiera w tym zakresie ograniczeń podmiotowych. Operat szacunkowy może być więc weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którą to ocenę może wystąpić organ, gdy ma uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości, ale także sama strona postępowania. Jednocześnie strona nie może oczekiwać takiego wystąpienia od organu w sytuacji, gdy operat nie wzbudza wątpliwości organu co do jego prawidłowości. Ma ona natomiast instrumenty poprzez które może podać w wątpliwość prawidłowość sporządzonego operatu. Może ona bowiem przedłożyć w sprawie kontroperat, sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierający wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny, co mogłoby rzutować na ocenę operatu szacunkowego w zakresie konieczności weryfikacji prawidłowości jego sporządzonego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a tym samym stanowić podstawę do zwrócenia się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzanego operatu. Ponadto, jak wskazano, strona wyrażając zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzonego operatu, może także sama wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi. Natomiast samodzielne zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, w sytuacji gdy przy sporządzaniu operatu szacunkowego doszło do naruszenia przepisów prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, braki w zakresie wymaganych prawem elementów czy niejasności, które dyskwalifikują jego wartość dowodową. Szczegółowe zaś kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych.

Z powyższego wynika więc, że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, skoro ocena merytorycznej treści operatu, objętej wiedzą specjalistyczną, a więc ocena prawidłowości operatu, może odbywać się jedynie w trybie art. 157 ugn. W zakresie kompetencji organu pozostaje natomiast ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, co obejmuje przede wszystkim zbadanie przez organ, czy operat jest zgodny z przepisami prawa, jest jasny, logiczny, spójny, konsekwentny, czy nie zwiera braków i błędów matematycznych, czy nie jest sprzeczny z innymi dowodami (np. kontroperatem) lub zasadami logiki i wiedzy ogólnej, jak też czy nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku. Organy administracji mają zatem obowiązek ocenić wiarygodność operatu. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie (ma moc prawną opinii biegłego - art. 84 § 1 kpa), a zatem jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 kpa). Niemniej jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 kpa wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego.

W przedmiotowej sprawie orzekające organy dokonały oceny sporządzonego operatu wedle wskazanych kryteriów, uznając wiarygodność pozyskanego operatu szacunkowego i przyznając mu moc dowodową, umożliwiającą jego wykorzystanie w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania. Skarżący natomiast negując sporządzony operat szacunkowy podniósł jedynie bardzo ogólnikowy zarzut ustalenia w zaniżonej wysokość wartości nieruchomości w stosunku do cen jakie osiągają podobne działki w G. P. i zarzut nieuwzględnienia w przyznanym odszkodowaniu różnicy w podatku od nieruchomości, jaki będzie musiał płacić po przejęciu przez gminę przedmiotowej nieruchomości. Zauważyć należy, że skarżący ani nie wyjaśnił szczegółowo stanowiska o zaniżeniu wartości wycenionej nieruchomości, ani też nie poparł go jakimkolwiek dowodem. Stanowisko skarżącego sprowadza się wyłącznie do zanegowania oszacowania nieruchomości, bez podania jakichkolwiek bliższych danych czy faktów mających uzasadniać niewłaściwą wycenę, w tym niewłaściwy dobór materiału porównawczego. Ponadto skarżący w ramach podniesionych zarzutów nie uwzględnia, że ustalane odszkodowanie za nieruchomość przejętą w trybie specustwy drogowej może obejmować wyłącznie kwotę stanowiącą wartość utraconego prawa, tj. przejętej części nieruchomości, a nie jakiekolwiek inne straty, które poniósł skarżący w związku z utratą nieruchomości, w tym utratę przywilejów podatkowych czy konieczność uiszczania po utracie przejętego prawa podatków w wyższej wysokości. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że skarżący w ramach podniesionych zarzutów nie podważył wartości dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego. Skoro ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie obejmuje wiadomości specjalnych, i skoro to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn), jak też o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania, to oznacza to, że w sytuacji, gdy skarżący miał zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mógł przedstawić, jak podkreślono, własny kontroperat lub wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, co umożliwiłoby podważenie sporządzonego na zlecenie organu operatu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Tego jednak w sprawie nie uczynił, a zatem skarżący nie podważył wiarygodności i mocy dowodowej sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Należy przy tym podkreślić, że także Sąd nie dostrzegł okoliczności podważających wartość dowodową pozyskanego w sprawie operatu, stwierdzając jego zgodność z przepisami prawa i zasadami logiki, a także kompletność, spójność i wiarygodność.

Ponadto zamierzonego skutku nie mogły odnieść podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z samą zasadnością realizacji inwestycji drogowej na gruntach skarżącego, gdyż kwestia ta została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej gminnej, a kontroli tut. Sądu podlega decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęte działki skarżącego w trybie specustawy drogowej.

Z uwagi jednak na brak orzeczenie o całości odszkodowania za przejętą część nieruchomości skarżącego, Sąd uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. W związku z tym, iż powodem uwzględnienia skargi jest stwierdzone przez Sąd z urzędu naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie może wyeliminować we własnym zakresie organ II instancji, Sąd nie uznał za konieczne uchylenie także decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.