Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 679/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 80
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 34 ust. 1, art. 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 1
journal: Dz.U. 1948 nr 43 poz 312
law: ROZPORZĄDZENIE PREZYDENTA RZECZYPOSPOLITEJ z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje  Państwowe -tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 54 poz 311
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 777/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 27 stycznia 2022 r. nr KKU-88/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 777/22 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływanej dalej również jako "Spółka") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 27 stycznia 2022 r. nr KKU-88/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta [...] wystąpił do Wojewody Łódzkiego o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji z mocy prawa nieruchomości położonej w [...]i przy ul. [...], obr. [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1,0884 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...].

Wojewoda Łódzki decyzją z 30 marca 2020 r. znak: GN-IV.7532.437.2019.APi odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności ww. nieruchomości Skarbu Państwa. Organ podniósł, że Polskie Koleje Państwowe legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do tej nieruchomości i dlatego brak było podstaw do komunalizacji.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 27 stycznia 2022 r. nr KKU-88/20, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...], uchyliła w całości decyzję Wojewody Łódzkiego z 30 marca 2020 r. nr GN-IV.7532.437.2019.APi i stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, na rzecz Gminy Miasta [...], wymienionej działki.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że objęta wnioskiem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza księga wieczysta. Własność Skarbu Państwa nie była również kwestionowana przez żadną ze stron. Powołując przepisy oraz orzecznictwo Komisja wyjaśniła, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. poz. 74 ze zm.), oznacza, że nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191 ze zm.).

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Spółka nie przedstawiła żadnego z tytułów prawnych wskazanych w ww. art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Faktyczne władanie mieniem nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Komisja zwróciła też uwagę, że prawo zarządu Spółki do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

Ponadto, jak zaznaczyła Komisja, w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zatem Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez to przedsiębiorstwo zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (tak NSA w wyroku z 13 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 760/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez PKP S.A. na opisaną powyżej decyzję.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, spór dotyczy tego, czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy PKP legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Zdaniem Sądu, PKP wywodzi, że nieruchomość nie należała do rad narodowych, co wyklucza komunalizację, Gmina nie posiada żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości, a mienie to zostało powierzone w zarząd PKP na mocy przepisów kreujących powstanie PKP. Spółka wykazywała, że mienie służyło funkcjonowaniu kolei, a więc wykonywaniu zadań publicznych, co wykluczało komunalizację. Zdaniem Spółki, podstawę prawną do zarządu wywieźć można także z art. 80 (pierwotnie 87) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjmowało się bowiem w orzecznictwie, że prawo zarządu można wywodzić z aktów kreujących dany podmiot.

Sąd I instancji uznał, że skarżąca Spółka nie wykazała, aby sporne grunty pozostawały w zarządzie PKP w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji. Spółka nie przedstawiła żadnych dokumentów, na podstawie których dałoby się przyjąć, że spełnia przesłankę wykonywania zarządu w dacie komunalizacji, ani decyzji o ustanowieniu tego zarządu. Faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością.

Sąd I instancji wskazał, że w dwóch uchwałach składów 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 stwierdzono, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wskazano także, że od czasu uchylenia - ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1960 r. poz. 311 ze zm.) - rozporządzenia Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. poz. 312 ze zm.), nie został uchwalony żaden akt prawa przyznający PKP nabycie zarządu ex lege.

Następnie Sąd I instancji podzielił pogląd organu II instancji, że przepisy kreujące Polskie Koleje Państwowe oraz argumenty o konieczności wyposażenia tego przedsiębiorstwa w majątek niezbędny do funkcjonowania, nie stanowią podstawy do przyjęcia tezy o przysługującym prawie zarządu nieruchomości. Fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności, nie kreuje po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości.

Ponadto, jak zauważył Sąd I instancji, w postępowaniu komunalizacyjnym organ nie rozstrzyga, czy PKP spełnia przesłanki z art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o komercjalizacji". Jest to zupełnie inne postępowanie. Przepisy art. 34 i art. 34a nie dotyczą gruntów, których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1417/11).

Zdaniem Sądu I instancji, tytułu do odmowy komunalizacji nie da się także wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd wskazał, że Rada Ministrów nie ujęła przedsiębiorstwa państwowego PKP w wykazie objętym rozporządzeniem z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. poz. 301).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.):

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

a. art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez jego błędną wykładnię i uznanie, że jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa;

b. art. 34a w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji przez ich niezastosowanie;

c. art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach oraz art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201 ze zm.), przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. przez jego niezastosowanie, a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 27 stycznia 2022 r. i oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez nieuwzględnienie, że 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej oraz pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), służącą do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP i była zajęta pod infrastrukturę kolejową, w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii, służącej do realizacji przewozów kolejowych, należących do właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego, nadzorującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP.

Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że przy uwzględnieniu zakresu przedmiotowo-podmiotowego, z przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wynika, że wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw, zakładów lub jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi w dniu 27 maja 1990 r. byli wojewodowie lub naczelne organy administracji państwowej.

Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną Spółka, istotą rozpatrywanej sprawy komunalizacyjnej jest ustalenie i rozstrzygnięcie, czy 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawała w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji. Status przedsiębiorstwa państwowego PKP zawsze był regulowany w drodze aktów szczególnych. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, z przepisów art. 1, art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. wynika, że celem ustawodawcy było wydzielenie z całego majątku Państwa części mienia dla kolei, aby zapewnić jej prawidłowe funkcjonowanie.

W dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którą przedsiębiorstwo PKP jest utworzone w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego (art. 1 cyt. ustawy), mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego (art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 cyt. ustawy), a mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa PKP, działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP (art. 50 ust. 1 tej ustawy). Zatem, regulowany ustawą z dnia 27 kwietnia 1989 r. stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień PKP do mienia, którym przedsiębiorstwo to gospodarowało. W takim stanie faktycznym i prawnym zarząd na przedmiotowej nieruchomości powstał z mocy prawa przez fakt oddania tej nieruchomości do eksploatacji przez PKP. Z kolei, zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych organ założycielski wyposaża przedsiębiorstwo w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wyrok Sądu I instancji narusza też art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przechodzą w zarząd tych jednostek.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, na sformułowanie "prawo zarządu" należy spojrzeć przez pryzmat przyjętych w okresie PRL, odnośnie do własności państwowej, koncepcji prawnych i ich uwarunkowań ustrojowo-ideologicznych. Ustawodawca zamierzał, po zmianie ustroju, przeprowadzić procesy uwłaszczeniowe, tak w stosunku do reaktywowanego samorządu terytorialnego, jak i państwowych osób prawnych. W ramach tych procesów chodziło raczej o zmianę konstrukcji prawnej (odpowiadającej współczesnym założeniom ustrojowym), niż o daleko idące przesunięcia majątkowe.

Jak zauważyła wnosząca skargę kasacyjną Spółka, wbrew stanowisku Sądu I instancji, w sprawie zostało wykazane, że przedmiotowy grunt znajdował się najpierw w zarządzie powierniczym PKP w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1926 r., a następnie z mocy samego prawa. Z tego względu, wobec nieruchomości nie została wydana decyzja administracyjna o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Oznacza to, że przedmiotowe mienie nie spełnia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W odpowiedzi, Gmina Miasto [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od PKP S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jak podkreśliła, zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca Spółka nie wykazała, aby sporna nieruchomość pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego Spółki w dniu 27 maja 1990 r., co mogłoby stanowić podstawę do wyłączenia gruntów z komunalizacji. Z kolei, faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, a zatem co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu powinny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej w ramach naruszenia przepisów postępowania Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez nieuwzględnienie okoliczności, że 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej oraz pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny zapewniający prawidłową eksploatację linii) służącą do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zatem Sądowi I instancji błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów K.p.a. oraz wskazanych w zarzucie ww. ustawy.

Zarzut powyższy nie mógł być uwzględniony.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa z powodu stwierdzenia w niej, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie stanowi podstawy do przyjęcia, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie. Pismo PKP S.A. z 3 lutego 2020 r. znak: KNWa2.600.3.2020.KK/4 wskazujące, że w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła tereny kolejowe przynależne do linii kolejowej nr [...] [...], w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, co miało oznaczać, że mienie to pozostawało we właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego nadzorującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP, podlegały ocenie organu administracyjnego oraz Sądu I instancji, który stwierdził, że: "PKP nie posiada żadnych dokumentów na podstawie których dałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieść prawo zarządu PKP do tej nieruchomości." (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Strona skarżąca kasacyjnie błędnie zatem uznaje, że okoliczność funkcjonowania na nieruchomości infrastruktury kolejowej nie została oceniona w postępowaniu przed organem, bądź została oceniona z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że okoliczność ta, na dowód czego przedstawiono ww. pismo, w żaden sposób nie potwierdza istnienia zarządu na nieruchomości przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w dniu 27 maja 1990 r. W realiach niniejszej sprawy dokonana ocena wpływu wskazanej okoliczności na stwierdzenie, że prawo zarządu nie istniało, nie mogła być podważona zarzutem naruszenia przepisów K.p.a. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w zakresie tej oceny nie oznacza, że organ naruszył przepisy postępowania obowiązujące go przy rozpatrywaniu sprawy.

Nie mogły być w tym zakresie skuteczne także argumenty dotyczące naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Kwestia prawidłowości zastosowania tych przepisów nie mogła być zwalczana w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skoro istotą postawionego zarzutu jest twierdzenie, że istniały przesłanki materialnoprawne do ich zastosowania.

Nieskuteczne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzające się do twierdzenia o podstawach wyłączenia spornej nieruchomości z komunalizacji z uwagi na prawne dysponowanie nią przez stronę skarżącą kasacyjnie.

W odniesieniu do tych zarzutów należy wskazać, że o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wykazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Podkreślenia wymaga, że zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza w takim ujęciu przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Zaznaczyć należy, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej – decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Brak takiej decyzji lub umowy oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2299/20). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się także stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również poglądy i argumentację przedstawioną w powołanej uchwale o sygn. akt I OPS 5/17 w kwestii skutków uchylenia mocy obowiązującej rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. i wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach dla dalszego trwania prawa zarządu po stronie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Z tego też powodu nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji i organ odwoławczy przepisów art. 8 § 1 i 2 K.p.a. wyrażających zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Skoro skarżąca kasacyjnie nie wykazała przysługującego jej prawa do nieruchomości, co wyłączałoby możliwość komunalizacji tej nieruchomości, nie mógł być zatem zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 tej ustawy nie mógł być także skuteczny z uwagi na istotną wadę w jego konstrukcji. Przepis ten składa się bowiem z 3 kolejnych punktów odnoszących się do stanu posiadania mienia przez różne podmioty, jako warunku stanowiącego podstawę stwierdzenia komunalizacji mienia. Strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, którą część art. 5 ust. 1 cyt. ustawy obejmuje zarzutem skargi kasacyjnej.

W świetle powyższych uwag nie mógł być także uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono istoty tego zarzutu, do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy zaś odkodowywanie intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Nieskuteczny był również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, skoro naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatrywała w jego błędnej wykładni, zgodnie z którą jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa. Wskazany przepis, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej (...). W odniesieniu do tego przepisu, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że "grunty te do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.)". Przepis ten nie był poza tym przedmiotem wykładni Sądu I instancji, a co więcej, także i w tym przypadku w skardze kasacyjnej nie wskazano, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że "jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa".

Mając na uwadze stanowisko NSA wyrażone w wyżej powoływanych uchwałach nie mógł być uwzględniony zarzut wymieniony w petitum skargi kasacyjnej w części oznaczonej literą c zarzutów naruszenia prawa materialnego – "przez nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa".

Końcowo, jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy o komercjalizacji przez ich niezastosowanie. Z treści art. 34 i art. 34a tej ustawy wynika wprost, że nie dotyczą one nieruchomości, które podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 526/08). W wyroku z 12 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 677/16 NSA stwierdził słusznie, że określona w przepisie art. 34 data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Należy stwierdzić, że niniejsza sprawa jest kolejną, taką samą faktycznie i prawnie jak te, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajmował wskazane wyżej stanowisko. Z akt jej bowiem wynika, iż PKP nie legitymowały się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Nie została wydana żadna decyzja, wskazująca na taki tytuł, ustanawiająca go, czy potwierdzająca, zaś przepisy wskazane przez PKP również takiego tytułu nie potwierdzają. Nie mogły być zatem uwzględnione zarzuty skargi kasacyjnej.

Skoro nie było przeszkód do komunalizacji, gdyż Polskie Koleje Państwowe nie miały tytułu prawnego do nieruchomości będącej jej przedmiotem, uznać należało, że zarówno decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, są zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez Gminę Miasto [...], gdyż Gmina w postępowaniu sądowym występują w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).