Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SAB/Wa 78/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 10 § 1, art. 145 § 1 oraz art. 156
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Baran, Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz, asesor WSA Tomasz Grzybowski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi G.Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez G.Z. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: "organ odwoławczy") w związku z pozostawieniem bez rozpatrzenia wezwania z dnia 26 maja 2023 r. do ponownego rozpatrzenia skargi na czynność egzekucyjną i zmianę ostatecznego postanowienia ww. organu z [...] maja 2023 r., utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. (dalej: "organ pierwszej instancji") z [...] lutego 2023 r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną.

Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji wszczął wobec majątku Skarżącego i jego małżonki A.Z. postępowanie egzekucyjne, na podstawie tytułu wykonawczego z 13 czerwca 2022 r., wystawionego przez wierzyciela - Prezydenta Miasta Z., obejmującego należność z tytułu podatku od nieruchomości od osób fizycznych za okres od 1 lipca 2020 r. do 30 września 2020 r. Podstawę prawną dochodzonego zobowiązania stanowiła ostateczna decyzja wymiarowa z [...] stycznia 2020 r.

Pismem z 27 czerwca 2022 r. Skarżący wniósł zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które organ egzekucyjny pismem z 6 lipca 2022 r. przekazał do Prezydenta Miasta Z. – wierzyciela, celem wydania rozstrzygnięcia (zajęcia stanowiska).

Postanowieniem z [...] lipca 2022 r. wierzyciel oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia Strony, postanowieniem z [...] października 2022 r. utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym, zawiadomieniem z 4 stycznia 2023 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego prowadzonego w [...] S.A. Bank pismem z 4 stycznia 2023 r. zawiadomił o przeszkodzie w realizacji zajęcia z uwagi na brak środków. Należność będąca przedmiotem egzekucji w wyniku zajęcia dokonanego w [...] S.A. (zawiadomieniem z 4 stycznia 2023 r.) została w całości wyegzekwowana 11 stycznia 2023 r.

Pismem z 26 stycznia 2023 r. Skarżący wniósł skargę na czynność egzekucyjną dokonaną zawiadomieniem z 4 stycznia 2023 r. podnosząc, że została dokonana z naruszeniem ustawy.

Organ pierwszej instancji [...] lutego 2023 r. wydał postanowienie, którym oddalił skargę na czynność egzekucyjną dokonaną zawiadomieniem z 4 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z oddaleniem przez wierzyciela wniesionych przez Stronę zarzutów, dokonano zajęć rachunków bankowych w kilku bankach. Organ egzekucyjny opisał sposób przeprowadzenia czynności egzekucyjnej i stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia, gdyż została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy w ww. postanowieniu z [...] maja 2023 r.

Pismem z 26 maja 2023 r., które wpłynęło do organu odwoławczego 2 czerwca 2023 r., Skarżący skierował do organu odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie skargi i zmianę ww. postanowienia z [...] maja 2023 r.

Pismem z 14 czerwca 2023 r. (doręczonym Stronie 22 czerwca 2023 r.) organ odwoławczy udzielił odpowiedzi na ww. wystąpienie, wskazując na ostateczny charakter postanowienia z [...] maja 2023 r.

Następnie, pismem z 22 czerwca 2023 r. (wpływ do organu odwoławczego 4 lipca 2023 r.), Skarżący udzielił odpowiedzi na ww. pismo, żądając odpowiedniego zakwalifikowania podania i rozpatrzenia wniosku z 26 maja 2023 r. w trybie postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego pismem z 14 lipca 2023 r. organ odwoławczy wezwał Stronę do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z 26 maja 2023 r. Następnie, postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r. (doręczonym Stronie 23 sierpnia 2023 r.), organ odwoławczy wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 4 września 2023 r. (wobec oczekiwania na odpowiedź Strony).

W odpowiedzi na ww. wezwanie, pismem z 4 sierpnia 2023 r. (nadanym 7 sierpnia 2023 r.), Skarżący poinformował, że nie zgadza się z organem w zakresie konieczności doprecyzowania żądania.

W konsekwencji organ odwoławczy pismem z 21 sierpnia 2023 r. zawiadomił Skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z 26 maja 2023 r. Pismo zostało uznane za doręczone Stronie 6 września 2023 r. w trybie zastępczym. Jednakże - na wniosek Strony 12 września 2023 r. przekazano kserokopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem nieodebranego w terminie 14 dni od pierwszego awiza ww. zawiadomienia (protokół w aktach sprawy).

Pismem z 14 września 2023 r. (nadanym tego samego dnia) Strona wniosła ponaglenie na bezczynność organu odwoławczego (data wpływu 18 września 2023 r.), polegającą na braku załatwienia wniesionej 26 maja 2023 r. skargi na postanowienie organu odwoławczego.

Pismem z 22 września 2023 r., organ odwoławczy przekazał do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ww. ponaglenie zgodnie z właściwością. Natomiast postanowieniem z [...] października 2023 r. (doręczonym Stronie 6 października 2023 r.), Szef Krajowej Administracji Skarbowej uznał złożone ponaglenie za bezzasadne.

Pismem z 17 października 2023 r. Skarżący złożył skargę do tut. Sądu na bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania wskazując, że organ odwoławczy winien – w ramach kompetencji określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (KPA) – podjąć postępowanie zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie z zamysłem strony, która nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania (s. 1 i n. skargi).

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi (s. 1 i 5).

Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm., dalej "P.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należało zbadać, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie Skarżący pismem z 14 września 2023 r. dochował ww. trybu. Przypomnieć również należy treść uchwały NSA o sygn. I OPS 2/13, zgodnie z którą na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie jako podanie w rozumieniu uchwały traktować należy wniosek Skarżącego z dnia 26 maja 2023 r., który został pozostawiony bez rozpoznania przez organ odwoławczy zawiadomieniem z dnia 21 sierpnia 2023 r., dokonanym na podstawie art. 64 § 2 KPA. W związku z powyższymi ustaleniami dopuszczalność orzekania co do meritum nie nasuwa wątpliwości.

Co do istoty natomiast przypomnieć należy, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisy P.p.s.a. nie definiują przy tym pojęcia "bezczynności", ani pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania". W orzecznictwie, jak i w doktrynie, wskazuje się, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w P.p.s.a.), przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (szerzej np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016r., II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016r., II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012r. II OSK 1031/12, dostępne: https://orzecznia.nsa.gov.pl; dalej: "CBOSA").

Sąd uznaje, że nie sposób przypisać organowi odwoławczemu ani bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania w ww. rozumieniu, a to w związku z pozostawieniem bez rozpatrzenia wezwania Skarżącego z dnia 26 maja 2023 r. do ponownego rozpatrzenia skargi na czynność egzekucyjną i zmianę postanowienia z [...] maja 2023 r., utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z [...] lutego 2023 r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną.

Należy w tym kontekście zauważyć, że pismem z 14 czerwca 2023 r. organ odwoławczy, w odpowiedzi na ww. wystąpienie Skarżącego, wyjaśnił Stronie, że wniosek z 26 maja 2023 r. nie może zostać rozpatrzony gdyż postanowienie, na które Strona się powołuje, jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Wskazano przy tym na przysługującą Stronie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ odwoławczy wyjaśnił więc, że sprawa wszczęta ww. wnioskiem została zakończona w administracyjnym toku instancji. Mimo to pismem z 22 czerwca 2023 r. Skarżący zażądał odpowiedniego zakwalifikowania podania i rozpoznania wniosku z 26 maja 2023 r. w trybie postępowania administracyjnego. W związku z tym, że we wniosku z 26 maja 2023 r. nie został określony tryb nadzwyczajny, z którego Skarżący ewentualnie miał zamiar skorzystać, pismem z 14 lipca 2023 r., organ odwoławczy wezwał Stronę do sprecyzowania żądania zawartego w ww. podaniu i wskazanie na podstawie jakich przesłanek zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. (wznowienie postępowania) lub w art. 156 § k.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji) opiera swoje żądanie. W odpowiedzi na ww. wezwanie, pismem z 4 sierpnia 2023 r. Skarżący poinformował, że nie zgadza się z organem w zakresie konieczności doprecyzowania żądania, powołując się ogólnie na niezadowolenie z rozstrzygnięcia skargi na czynność egzekucyjną (k. 57 akt adm.).

Wskazać wobec tego należy, że system weryfikacji orzeczeń administracyjnych w powyższych trybach – których celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych – został oparty na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji (postanowienia) i nie mogą być stosowane zamiennie. Stąd wniosek w sprawie wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia powinien wskazywać na dokonanie przez stronę wyboru nadzwyczajnego trybu postępowania. W związku z tym wezwanie Strony do sprecyzowania żądania było niezbędne, gdyż w przypadku wątpliwości co do treści podania, obowiązkiem organu administracyjnego jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem procedowania. Zaznaczyć należy, że wyjaśnienie, przy udziale Strony, zakresu i podstawy prawnej wniesionych żądań, determinuje także właściwość organu do rozpoznania i załatwienia sprawy. Jednocześnie w wezwaniu zawarto pouczenie, że nieusunięcie wskazanego braku formalnego w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie pisma bez rozpatrzenia.

W tym stanie rzeczy, skoro Skarżący nie zastosował się do wezwania organu odwoławczego z 14 lipca 2023 r. i nie sprecyzował swojego żądania jak i przesłanki, na podstawie której opiera to żądanie, zawiadomieniem z 21 sierpnia 2023 r. organ odwoławczy zasadnie pozostawił bez rozpatrzenia wniosek z 26 maja 2023 r. Sąd zauważa przy tym, że uprzednio organ czyniąc zadość treści art. 36 KPA, postanowieniem z 4 sierpnia 2023 r. poinformował Stronę o niezałatwieniu sprawy z wniosku z 26 maja 2023 r. w terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 4 września 2023 r., wskazując w uzasadnieniu, że niezałatwienie sprawy w terminie nastąpiło z uwagi na oczekiwanie na odpowiedź na skierowane do Strony wezwanie z 14 lipca 2023 r. do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z 26 maja 2023 r. Nie może być zatem mowy o bezczynności organu z uwagi na pozostawienie podania strony bez rozpatrzenia; wskazana czynność organu była prawidłowa.

Omówiony przebieg czynności procesowych potwierdza zarazem, że organ odwoławczy nie pozostawał bierny w toku rzeczonego postępowania. Przeciwnie, podejmował niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego oraz treści żądania strony, działając w sposób logiczny i zmierzający do szybkiego zakończenia postępowania. Na podstawie samego przepływu korespondencji między organem a skarżącym nasuwa się spostrzeżenie, że organ podejmował działania w krótkich odstępach czasu, niezwłocznie reagując na czynności skarżącego (ilustruje to również część sprawozdawcza niniejszego uzasadnienia, por. wyżej s. 1 i n.). Uwzględniając powyższe ustalenia, w ocenie Sądu, poszczególne czynności w postępowaniu realizowane były z poszanowaniem zasady szybkości postępowania. Sąd nie dopatrzył się z urzędu ani przekroczenia terminów procesowych (vide art. 35 i n. KPA), ani ich instrumentalnego wykorzystania, tj. opieszałości w podejmowanych działaniach organu odwoławczego. Zatem również zarzut przewlekłości jest chybiony.

Nawiasem mówiąc, w złożonej skardze Strona nie podważa terminowości oraz efektywności działań organu, ograniczając się zasadniczo do ogólnikowego twierdzenia, że "na podstawie materiału dowodowego (pism procesowych) organ ... winien podjąć postępowanie zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie z zamysłem strony" (s. 1 in fine skargi). Rzecz w tym, że wskazaną intencję, wyrażającą się, jak wskazano w skardze, w niezadowoleniu z rozstrzygnięcia i żądaniu wyeliminowania aktu z obrotu prawnego (tamże) Skarżący wyraził – jak zauważono – w sposób niejednoznaczny, ograniczając się do ogólnej krytyki działania organu i wniosku o "odpowiednie zakwalifikowanie podania". Oczekiwanie (ponownego) rozpatrzenia skargi na czynność egzekucyjną w sposób zgodny z "zamysłem" nie może tymczasem abstrahować od prawnych ram, w jakich może to zostać uczynione. Wobec ostatecznego załatwienia skargi na czynności egzekucyjne w administracyjnym toku instancji, Stronie pozostawała bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź zainicjowanie trybu nadzwyczajnego. Na oba te rozwiązania organ odwoławczy zwrócił Stronie uwagę. W szczególności wezwano w związku z powyższym Skarżącego, jako dysponenta podania, do dokonania wyboru w ww. zakresie. Skarżący tymczasem konsekwentnie uchylał się od doprecyzowania treści swojego żądania (vide pisma z 22 czerwca 2023 r., a zwłaszcza z 4 sierpnia 2023 r.), na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę (s. 4). Z tego braku współdziałania z organem, co notabene jest zasadą, normatywnie zakotwiczoną w art. 10 § 1 KPA, Skarżący nie może czerpać korzystnych dla siebie skutków procesowych. Jeżeli Strona zmierzała do uzyskania rozstrzygnięcia w administracyjnym trybie instancji, to powinna była wskazać o jakie orzeczenie (tryb nadzwyczajny) jej chodzi, bowiem jak zauważono jej sprawa dotycząca skargi na czynności egzekucyjne została prawomocnie zakończona. Takie doprecyzowanie żądania zakreśliłoby tryb procedowania podania Skarżącego. Dopiero gdyby organ pozostawał bezczynny w następstwie takiego ujednoznacznienia treści żądania, bądź działał przewlekle, Skarżącemu przysługiwałaby w tym zakresie ochrona sądowa.

Końcowo odnotować również należy, że zastrzeżenia skarżącego co do sposobu rozstrzygnięcia jego skargi na czynność egzekucyjną pozostają poza zakresem sporu. W postępowaniu dotyczącym bezczynności lub przewlekłości postępowania nie bada się meritum żądania czy zarzutów Skarżącego, w tym przypadku co do procedury egzekucyjnej, do czego de facto Strona zmierza także w ramach złożonej skargi. Innymi słowy, orzeczenie sądu w przedmiocie skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (wyrok NSA z 28 lipca 2011r., sygn. akt I OSK 211/11, Lex 1082694; a ponadto wyroki NSA z 13 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1689/09 oraz z 6 września 2017r., sygn. akt I FSK 2174/15). Kognicja sądu administracyjnego w przypadku takiej skargi ogranicza się jedynie do badania przesłanek bezczynności organu (przewlekłości postępowania), nie zaś przesłanek prawidłowego zastosowania norm materialnoprawnych, które winny znaleźć zastosowanie w przypadku kontroli aktu administracyjnego. Przesłanki te, jak zauważono, nie ziściły się w rozpoznawanym przypadku.

W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu w całości, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.