Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 842/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 158 § 2, art. 156 § 1, art. 158 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 759/22 w sprawie ze skargi W. M. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 stycznia 2022 r. nr DP-III.025.1.59.2021.PM (DP-III-025-49-21) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. M. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2022 r. I SA/Wa 759/22, oddalił skargę W. M. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 31 w zw. z § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zarządzenie Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w P. z [...] lutego 1947 r. nie stanowi samodzielnego orzeczenia, które może być kwestionowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, podczas gdy objęte wnioskiem skarżącej zarządzenie jest aktem indywidualnym i konkretnym organu administracji, który skutkował ustanowieniem na przedsiębiorstwie poprzednika prawnego wnioskodawczyni nadzoru państwowego, z czego w konsekwencji wynika możliwość stosowania wobec zarządzenia z [...] lutego 1947 r. procedury stwierdzenia nieważności, a przy tym jednocześnie skarżąca wykazała swój interes prawny do rozpoznania sprawy przez organ administracji;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny przez które postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, podczas gdy prawidłowa ocena charakteru zarządzenia z dnia [...] lutego 1947 r. winna była prowadzić do przyjęcia że zarządzenie Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w P. z dnia [...] lutego 1947 r. jako indywidualny i konkretny akt organu administracji stanowi samodzielne orzeczenie które może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa, co w konsekwencji winno prowadzić do wszczęcia i prowadzenia postępowania zgodnie z żądaniem wniosku;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia z jakich przyczyn w ocenie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia § 31 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (rozporządzenie z 1947 r.), którego to przepisu naruszenie skarżąca zarzuciła w skardze, wskutek czego uzasadnienie wyroku uniemożliwia prześledzenie toku myślenia jaki legł u podstaw uznania znajdującego się w skardze zarzutu naruszenia przez Ministra § 31 rozporządzenia z 1947 r. za nieuzasadniony;

c) art. 145 § 1 pkt l) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491; dalej: "ustawa nowelizująca") - w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 2 KC poprzez brak ich zastosowania w przypadku gdy jedną z przyczyn rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii było błędne przyjęcie przez organ, że ocena objętych wnioskiem skarżącej decyzji nacjonalizacyjnych w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, albowiem wnioskowana ocena prawna tych decyzji mogłaby zapaść wyłącznie w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności tych decyzji na postawie art. 156 k.p.a., a nadto postępowanie takie nie może być wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia/ogłoszenia decyzji, co jest sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa i ochrony interesów w toku oraz zamyka skarżącej prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów skutkować winna uznaniem przez organ, że w związku z brzmieniem art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. o stwierdzenie wydania skarżonych decyzji z naruszeniem prawa należy traktować jako odrębne od postępowania na podstawie art. 156 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji i może być ono wszczęte nawet jeśli od doręczenia/ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat, w wyniku czego organ winien był przyjąć, że art. 158 § 2 k.p.a. jest podstawą prawną rozpoznania podania skarżącej.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zrzekła się także rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w tej sprawie zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, wobec czego zostaną rozpoznane łącznie.

Na początku rozważań zauważyć należy, że bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do ostatniego zarzutu postawionego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (zarzut 2.c), bowiem jak przyjął Sąd I instancji, "znajdująca swoje miejsce w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wypowiedź Ministra co do możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego po wprowadzeniu zmian legislacyjnych w kontekście ograniczenia możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na upływ czasu, pozostawała w tych okolicznościach zbędna. Wyjaśnić trzeba, że przesłanki te podlegają odrębnej analizie, której dokonanie może skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 158 § 3 k.p.a. Wadliwość zaskarżonego postanowienia w tym zakresie nie może jednak stanowić podstawy dla uwzględnienia skargi, nie ma bowiem charakteru istotnego dla prawidłowości rozstrzygnięcia opartego na art. 61a § 1 k.p.a." Zatem to nie zmiany dokonane ustawą nowelizującą były podstawą (przyczyną) odmowy wszczęcia postępowania, ale "przyczyna przedmiotowa, jaką był charakter zarządzenia, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez W. M. w piśmie z [...] września 2021 r. (...) Odmowa wszczęcia postępowania czyni bezpodstawnym oczekiwanie skarżącej co do wypowiedzi organu w zakresie rozstrzygnięcia określonego w art. 158 § 2 k.p.a., która może przybrać ustaloną tym przepisem formę w wyniku merytorycznego rozpoznania wniosku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca" (str. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.

Jak wyjaśnił wcześniej Sąd I instancji w art. 61 a § 1 k.p.a. zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W niniejszej sprawie zaistniała ta druga przesłanka (przedmiotowa), bowiem zarządzenie Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w P. z [...] lutego 1947 r. o ogłoszeniu siedemnastego wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa ujętego w wykazie pod poz. [...] "[...]" jako własność "[...]", nie kształtowało w sposób bezpośredni oraz ostateczny sytuacji prawnej poprzedników prawnych wnioskodawczyni. Skutki rzeczowe w postaci odebrania prawa własności do przedsiębiorstwa i jego składników majątkowych wywierało dopiero orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego wydane w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] listopada 1949 r. o przejściu tego przedsiębiorstwa na własność Państwa.

Oceny tej nie zmienia treść § 31 w zw. z § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62). Przede wszystkim zauważyć należy, że rozporządzenie to weszło w życie 19 lutego 1947 r., a zatem po ogłoszeniu zarządzenia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w P. z [...] lutego 1947 r. Jak wynika z samego zarządzenia z [...] lutego 1947 r., zostało ono wydane na podstawie wcześniejszego rozporządzenia Rady Ministrów z 11 kwietnia 1946 r. (Dz. U. nr 17, poz. 114). Organ nadzoru i Sąd I instancji odwoływali się do treści tego ostatniego rozporządzenia, a skarga kasacyjna w ogóle nie wyjaśnia, dlaczego w sprawie powinno mieć zastosowanie rozporządzenie z RM z 30 stycznia 1947 r. Już sam ten fakt (niewłaściwe wskazanie przepisu w zarzucie opartym na pierwszej podstawie kasacyjnej) wyklucza skuteczność zarzutu. Zatem już tylko na marginesie zauważyć należy, że wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy (§ 31 w zw. z § 24 rozporządzenia RM z dnia 30 stycznia 1947 r.) miały swoje odpowiedniki w rozporządzeniu RM z 11 kwietnia 1946 r. Z § 31 tego ostatniego rozporządzenia wynikało, że "Jednocześnie z ogłoszeniem wykazu minister ustanowi nadzór państwowy dla przedsiębiorstw objętych wykazem, a nie znajdujących się pod zarządem państwowym lub pod zarządem instytucyj, wymienionych w art. 3 ust. 2 ustawy." Odwoływanie się do tego przepisu (§ 31) jest o tyle nietrafne, że dotyczy on wykazu ogłaszanego przez właściwego ministra, o jakim mowa w § 30 rozporządzenia. O podobnym nadzorze, ale w stosunku do przedsiębiorstw objętych wykazem o jakim mowa w § 24 (przewodniczącego wojewódzkiej komisji), stanowił § 26 rozporządzenia z 1946 r., który w skardze kasacyjnej nie został przywołany. Ponadto, zgodnie z § 74 rozporządzenia z 1946 r. "Wprowadzony na podstawie § 26 lub § 31 nadzór państwowy nad przedsiębiorstwem powołany jest do strzeżenia majątku przedsiębiorstwa. Czynności zwykłego zarządu przedsiębiorstwa oraz prowadzenie przedsiębiorstwa w ramach normalnej gospodarki należą do osób, które te czynności wykonywały przed ustanowieniem nadzoru państwowego." Odpowiednikiem tego przepisu był § 77 rozporządzenia z 1947 r. Zatem nadzór państwowy wprowadzony na podstawie § 26 rozporządzenia nie ingerował w uprawnienia osób, które wykonywały przed jego ustanowieniem czynności zwykłego zarządu przedsiębiorstwa oraz prowadzenie przedsiębiorstwa lub w ich prawa majątkowe, a jedynie (normatywnie rzecz ujmując) miał na celu ochronę majątku przedsiębiorstwa.

Ponadto zauważyć należy, że wykaz ogłaszany w trybie § 24 obydwu rozporządzeń nie był ostateczny, bowiem właściciel mógł składać w stosunku do niego zarzuty (§ 27 ust. 1), które mogły uruchomić kolejne tryby odwoławcze (§ 47 i następne rozporządzeń). Cała ta procedura miała na celu weryfikację przesłanek nacjonalizacji. Nie może tu być więc mowy o ostatecznym i bezpośrednim ukształtowaniu jakichkolwiek praw byłego właściciela w stosunku do nacjonalizowanego przedsiębiorstwa, gdyż tylko właściwy akt w przedmiocie nacjonalizacji mógł tego dotyczyć. W konsekwencji nie można stwierdzić, że zarządzenie Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w P. z [...] lutego 1947 r. było decyzją administracyjną, która może być kontrolowana w trybie nadzoru. Nie było więc przedmiotu postępowania nadzorczego, co słusznie skutkowało zastosowaniem art. 61a § 1 k.p.a.

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nawet pominięcie przez Sąd I instancji rozważań nad § 31 rozporządzenia z 1947 r. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co częściowo wyjaśniono już wyżej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.