Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 233/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 36, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, 2 i 12
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 lutego 2024 roku nr SKO.4163.61.2023 w przedmiocie nakazania przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Łodzi uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 8 listopada 2023 r. nakazującą "A" sp. z o. o. z siedzibą w R. przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stan faktycznym i prawnym.

28 czerwca 2023 r. "A" sp. z o. o. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...], w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej – sieci kanalizacji ogólnospławnej.

Decyzją z 16 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi nie zezwolił spółce na umieszczenie urządzeń sieci kanalizacji ogólnospławnej w pasie drogi ul. [...] w okresie od 16 do 30 sierpnia 2023 r.

11 sierpnia 2023 r. w trakcie kontroli w terenie na ul. [...] (na wys. pos. nr 60), zostało stwierdzone przez zarządcę drogi naruszenie nawierzchni, tj. brak asfaltu w pasie jezdni i odtworzenie jej prowizorycznie warstwą tłucznia, a także zdemontowanie kostki na wjeździe w ul. [...]. Naruszenie pasa drogowego wynikało z przeprowadzonych prac związanych z budową sieci kanalizacji ogólnospławnej, tj. włączenia sieci z ul. [...] do studni w ul. [...], przez inwestora - spółkę "A". W trakcie kolejnych kontroli w dniach: 23 i 30 sierpnia 2023 r., oraz 4 i 14 września 2023 r., stwierdzono fakt dalszego nieodtworzenia warstw asfaltu w jezdni oraz kostki we wjeździe w powyższej lokalizacji.

15 września 2023 r. zostało przez zarządcę drogi wszczęte postępowanie, w trybie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2023 r., poz. 645) – dalej: "u.d.p.", w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Decyzją z 8 listopada 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi nakazał "A"

sp. z o.o. przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej

ul. [...] w Ł. (działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]), na wysokości posesji nr 60, poprzez naprawę nieodtworzonej nawierzchni jezdni (warstwy asfaltu) oraz zjazdu w ul. [...] (kostka betonowa), w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji.

Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie podnosząc zarzut naruszenia art. 36 u.d.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której wszystkie prace związane z przywróceniem pasa drogowego do stanu poprzedniego zostały już wykonane, a zarządca drogi był o nich na bieżąco informowany. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przywołaną na wstępie decyzją z 7 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i w tym zakresie umorzyło postępowanie w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium uznało za bezsporną okoliczność, że "A" Sp. z o.o. zajmowała pas drogowy drogi gminnej - ul. [...] w Ł., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], w celu prowadzenia w nim robót budowlanych, nie legitymując się wymaganym zezwoleniem zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. Kolegium zauważyło, że wniosek strony o udzielenie stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, dotyczący okresu od 16 do 30 sierpnia 2023 r., został rozpatrzony odmownie decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 16 sierpnia 2023 r. Nie budzi również wątpliwości organu odwoławczego, że następstwem owego bezprawnego zajęcia pasa drogowego przez stronę było uszkodzenie nawierzchni jezdni ul. [...] i zjazdu w ul. [...], które zostało kilkakrotnie potwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonych przez pracownika Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi w dniach: 11 sierpnia, 23 sierpnia i 30 sierpnia 2023 r., oraz 4 września i 14 września 2023 r. (przed wszczęciem niniejszego postępowania), a także 26 października 2023 r. (już w toku postępowania). Kolegium przyjęło, że wobec spełnienia przesłanek wynikających z art. 36 u.d.p. organ pierwszej instancji był nie tylko upoważniony, ale w istocie zobligowany do wydania decyzji nakazującej podmiotowi, który zajmował pas drogowy i spowodował stwierdzone zniszczenie elementów drogi, przywrócenie tego pasa do stanu poprzedniego. Ponadto organ odwoławczy uznał, że choć w dacie orzekania stan faktyczny sprawy uległ częściowej zmianie, gdyż - jak wynika z treści protokołu kontroli w terenie z 1 grudnia 2023 r. i załączonej do niego dokumentacji fotograficznej - nawierzchnia jezdni i zjazdu w pasie drogowym ul. [...] została odtworzona przez stronę, to zmiana ta nie może prowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenia postępowania. Konkluzja taka wiąże się z faktem, który wynika m.in. z załączonej do odwołania wiadomości e-mail z 22 listopada 2023 r. i, który został potwierdzony w następstwie własnych ustaleń Kolegium, że do chwili obecnej nie doszło do protokolarnego odbioru przez zarządcę drogi robót związanych z odtworzeniem nawierzchni jezdni i zjazdu, co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie w ramach niniejszego postępowania, że uprzednio naruszony pas drogowy został prawidłowo i definitywnie przywrócony przez stronę do poprzedniego stanu użyteczności. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że do czasu formalnego odbioru wykonanych robót nadal utrzymują się przesłanki wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 36 u.d.p., a tym samym zasadne jest pozostawienie w mocy decyzji organu pierwszej decyzji w części nakazującej stronie przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Kolegium uznało jednak za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia terminu wykonania przez stronę nałożonego na nią obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Przepisy u.d.p. nie zawierają upoważnienia dla zarządcy drogi do określenia takiego terminu, a tym bardziej do powiązania jego daty początkowej z datą wydania nieostatecznej (i nieopatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności) decyzji organu pierwszej instancji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi,

w zakresie pkt 2, skargę do sądu administracyjnego złożyła "A" sp. z o. o., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 36 u.d.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy wszystkie prace inwestora związane z przywróceniem do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dz. nr [...] obr. [...]) na wysokości posesji nr 60 zostały wykonane i organ pierwszej instancji był na bieżąco informowany o działaniach skarżącej.

Skarżąca podniosła, że stan zajęcia drogi ustał przynajmniej w dniu 26 października 2023 r. (decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 8 listopada 2023 r. nakładająca karę pieniężną w kwocie 60.060,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przy ul. [...] w Ł. w okresie od 11 sierpnia 2023 r. do dnia 26 października 2023 r.). W sprawie niniejszej wszystkie prace dotyczące pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] zostały przez inwestora wykonane, o czym organ pierwszej instancji został poinformowany pismem z 27 listopada 2023 r. Co istotne przedmiotowa nawierzchnia objęta jest pełną gwarancją "L" Sp. z o.o. w Ł.. Nadto 21 lutego 2024 r. organ I instancji dokonał przeglądu technicznego ul. [...] w Ł. i stwierdził, że roboty zostały zakończone, nawierzchnie jezdni i wjazdu odtworzone, a ruch pojazdów i pieszych odbywa się bez przeszkód. Droga ta objęta jest gwarancją "L" Sp. z o.o. w Ł.. Do skargi strona załączyła protokół przeglądu technicznego u. [...] z 21 lutego 2024 r. oraz umowę z wykonawcą z 7 listopada 2023 r.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2 oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2 oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, iż protokół przeglądu technicznego ul. [...], sporządzony 21 lutego 2024 r., czyli już po dacie wydania decyzji Kolegium, stanowi iż dopiero wstępnie stwierdzono zakończenie robót związanych z przywróceniem pasa drogowego do stanu poprzedniego, tj. odtworzeniem uszkodzonej nawierzchni jezdni i wjazdu. Nawet ten dokument nie stanowi jednak dowodu definitywnie potwierdzającego prawidłowe wykonanie tych prac, tożsame z przywróceniem pasa drogowego do zgodnego z prawem stanu poprzedniego, w sytuacji gdy ich odbiór końcowy przełożono na późniejszy termin. Kolegium podkreśliło, że samo subiektywne przekonanie strony o zrealizowaniu ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z art. 36 u.d.p., nie jest wystarczające do przyjęcia przez właściwy organ administracji publicznej, że obiektywnie został on wykonany i tym samym zachodzą przesłanki do umorzenia w całości postępowania administracyjnego prowadzonego na postawie tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a) sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą nie dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i w procesie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 u.d.p. zgodnie, z którym w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowalnego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Pas drogi publicznej, jako jeden ze składników majątku publicznego, podlega szczególnej ochronie prawnej. Zasadę ochrony pasa drogowego formułuje art. 39 ust. 1 u.d.p., którego wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszać jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W przepisie tym wymieniono jakie formy ingerencji w pas drogowy są zabronione, przy czym wyliczenie to posiada charakter przykładowy i otwarty. A zatem z zasady tej wynika generalny zakaz wykorzystywania przestrzeni publicznej pasa drogowego na tzw. cele niedrogowe (w tym różne formy komercyjnego wykorzystania pasa drogowego). Zakaz ten nie jest bezwzględny bowiem w art. 40 ust. 1 u.d.p. dopuszczono jego uchylenie w indywidualnym przypadku. W myśl natomiast art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 u.d.p. zajecie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ust. 1 ust. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p.

Ustawa zatem dopuszcza korzystanie z pasa drogowego, poprzez jego zajęcie na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Wymaga ono jednak uchylenia tego zakazu. Zajmując zatem pas drogowy na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego należy posiadać stosowne zezwolenie wydane na wniosek zainteresowanego.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy jest rzeczą bezsporną, że strona skarżąca zajmując pas drogowy ul. [...] w Ł. na wysokości posesji nr 60, nie posiadała wymaganego na ten cel zezwolenia zarządcy drogi, o jakim mowa w przytoczonym wyżej przepisie. Z akt postępowania jednoznacznie bowiem wynika, że spółka wnioskiem z 28 czerwca 2023 r. wystąpiła do organu pierwszej instancji o udzielenie stosownego zezwolenia jednak decyzją z 16 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił stronie udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Zaś kolejny wniosek spółki w trym przedmiocie z 10 sierpnia 2023 r. został pozostawiony bez rozpatrzenia wobec nie uzupełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie jego braków.

Przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują dwojakiego rodzaju konsekwencje prawne zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Są to dwa rodzaje sankcji administracyjnych, które mogą być nakładane przez zarządcę drogi niezależnie od siebie, w formie decyzji administracyjnych, w postępowaniach administracyjnych wszczynanych z urzędu. Pierwsza z nich, określona w art. 36 u.d.p. polega na nałożeniu na zajmującego nielegalnie pas drogowy obowiązku jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Druga zaś, uregulowana w art. 40 ust. 12 u.d.p., to nałożenie na sprawcę deliktu administracyjnego administracyjnej kary pieniężnej określonej w tym przepisie.

Dodać należy, że w powołanym na wstępie rozważań art. 36 u.d.p. ustawodawca zawarł sformułowanie, z którego wynika, iż w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi organ ten "orzeka, w drodze decyzji administracyjnej o jego przywróceniu do stanu poprzedniego". Powyższe sformułowanie świadczy jednoznacznie o związanym charakterze decyzji o nałożeniu powyższego obowiązku na podmiot działający bez stosownego zezwolenia. Na organie ciąży więc prawny nakaz wydania decyzji w tym przedmiocie, o ile nie stoi temu na przeszkodzie wystąpienie przesłanki negatywnej wskazanej w zdaniu 2 cytowanego wcześniej art. 36 u.d.p., która w rozstrzyganej sprawie nie zachodzi. Między instytucją prawną nakazania przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nałożeniem kary administracyjnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., nie ma żadnej konkurencyjności. Organ nie ma więc wyboru, który z tych środków zastosować. Karę za bezprawne zajęcie pasa drogowego musi nałożyć zawsze za cały okres zajęcia. Nakaz przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego należy zaś nałożyć tylko wtedy, kiedy stan naruszenia ciągle trwa. Jest oczywiste, że jeżeli przed wydaniem decyzji sprawca sam przywrócił pas drogowy do stanu poprzedniego, nie ma żadnej potrzeby wydawania w tej kwestii decyzji zawierającej nakaz. Organ orzeka o przywróceniu do stanu poprzedniego tylko wówczas, kiedy stan drogi jest nadal naruszony bezprawnym zajęciem (zob. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., II GSK 2929/14, CBOSA).

W kontekście niniejszej sprawy należy podkreślić, że kontrolowana decyzja jest konsekwencją niespornej okoliczności, w postaci nieposiadania przez skarżącą spółkę zezwolenia na zajęcie spornego fragmentu pasa drogowego, której to okoliczności faktycznej strona nie kwestionuje. W złożonej skardze spółka podniosła zarzut błędnego zastosowania art. 36 u.d.p. w związku z niezasadnością nałożenia na nią obowiązku przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu, uważając, że przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Łodzi wykonała wszystkie prace z nim związane o czym organ był informowany. W ocenie sądu zarzut ten jest nietrafny, a zaskarżone decyzje odpowiadają prawu.

Przypomnieć należy, że ich przedmiotem jest nakazanie stronie skarżącej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego w związku z jego zajęciem przez stronę bez stosownego zezwolenia. Wskazać należy, że z załączonej do skargi umowy z wykonawcą naprawy spornego pasa drogowego wynika, że spółka dopiero w dniu 7 listopada 2023 r. zawarła z nim umowę na wykonanie naprawy uszkodzonego fragmentu pasa drogowego z terminem realizacji do 9 listopada 2023 r. Zatem w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (8 listopada 2023 r.) w ogóle nie sposób mówić o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, a co najwyżej o podjęciu przez stronę kroków w celu jego przywrócenia. Z kolei w wiadomości mailowej z 22 listopada 2023 r inwestor poinformował Zarząd Dróg i Transportu UMŁ o wykonaniu prac związanych z odtworzeniem pasa drogowego zgłaszając je do odbioru. Zaś z protokołu kontroli w terenie z 1 grudnia 2023 r. wynika, że nawierzchnia jezdni i zjazdu zostały przez inwestora odtworzone. Powyższe jak trafnie przyjęło SKO nie oznacza jednak, że doszło do przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego. Jak wynikało bowiem z ustaleń własnych SKO i co znajduje potwierdzenie także w treści protokołu z przeglądu technicznego z 21 lutego 2024 r. przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie doszło do odbioru końcowego powyższych robót z uwagi na niedostarczenie przez inwestora akceptacji odtworzenia nawierzchni przez gwaranta przebudowy ul. [...] w Ł..

W rozstrzyganej sprawie droga, której nawierzchnia została przez skarżącą naruszona bez zezwolenia zarządcy drogi objęta była gwarancją na rzecz organu pierwszej instancji przez jej wykonawcę. Wobec powyższego należy się zgodzić z SKO, że jej przywrócenie do stanu poprzedniego winno wiązać się z ponownym objęciem gwarancją przez jej wykonawcę. Wobec nie przedstawienia przez spółkę, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, dokumentu potwierdzającego powyższą okoliczność nie można uznać, że naruszony pas drogowy został w pełni przywrócony do stanu poprzedniego, a zatem, że nie wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 36 u.d.p. .

Końcowo wskazać jeszcze należy, że prawidłowo SKO oceniło, że nie było podstaw prawnych do zamieszczenia w decyzji organu pierwszej instancji terminu realizacji przez spółkę nałożonego na nią obowiązku i uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi w części dotyczącej ustalenia, że strona ma 7 dni od doręczenia tej decyzji na wykonanie obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego.

W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że decyzja administracyjna – poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. - może zawierać również klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak: termin, warunek i zlecenie. Mogą jednak być one składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich włączenia do decyzji. Termin jako dodatkowy element decyzji zgodnie z poglądami piśmiennictwa może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. Podnosi się, że dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nie ograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy) - zob. T. Woś: "Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym", publ.: PiP z 1994 r., nr 6, s. 22 i n. Przyjmując takie znaczenie analizowanego pojęcia, W. Chróścielewski stwierdza, iż nie mieści się w nim określenie daty wykonania obowiązku. Określenie terminu wykonania decyzji nie mieści się także w pozostałych klauzulach dodatkowych decyzji. Tym samym należy dojść do wniosku, iż klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę na mocy tej decyzji stanowi element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Jeżeli przepisy nie przewidują działania administracji, oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny. Wynika to z zasad legalności i praworządności określonych w art. 6 i 7 k.p.a. (por.: W. Chróścielewski: Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 43, J. Świątkiewicz: Przedmiotowy zakres sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych, publ.: PiP z 1980 r., nr 3, s. 9 i nast.). W piśmiennictwie i orzecznictwie NSA ugruntowane jest jednoznaczne stanowisko, że podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej, zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia, mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy te przewidują niekiedy termin wykonania decyzji ustalającej obowiązek strony. Przepis prawa administracyjnego materialnego może również uznać za część składową decyzji administracyjnej termin wykonania tej decyzji, pozostawiając organowi administracji określenie stosownego terminu z uwzględnieniem zwłaszcza zasad określonych w rozdziale 2 działu I k.p.a., jak również możliwości wykonania decyzji przez stronę bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis art. 36 u.p.d. przewiduje jedynie, że "w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego". Nie określono więc ustawowo terminu wykonania tego obowiązku, nie przewidziano też możliwości orzeczenia o terminie wykonania obowiązku w decyzji administracyjnej. Pogląd, iż określenie w decyzji administracyjnej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku prezentowany jest również w orzecznictwie NSA (por. uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., OPS 2/98, publ.: ONSAz 1998 r" nr 4, poz. 108, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 marca 1999 r., SA/Bk 1672/97, publ.: ONSAz 2000 r., nr 1, poz. 38; wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 1999 r., IV SA 570/97 oraz z dnia 21 maja 1999 r., IV SA 1522/96; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008 r" II SA/Kr 1140/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2016 r., II SA/Go 945/15).

Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom skarżącej, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd skargę w niniejszej sprawie oddalił.

EC