Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6218/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 2, art. 15 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 11/21 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia

27 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 11/21 w punkcie I zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. (dalej także: organ) do rozpoznania wniosku J. M. (dalej także: skarżący) z dnia 23 sierpnia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny, a w punkcie IV zasądził od Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. na rzecz J. M. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismami z dnia 23 sierpnia 2020 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie w formie elektronicznej – za pośrednictwem platformy ePUAP – projektu organizacji ruchu dla drogi wojewódzkiej [...] na odcinku od granicy województwa [...] do skrzyżowania z [...] w B. (wraz ze skrzyżowaniem) oraz dla drogi [....] na odcinku od granicy L. do skrzyżowania z [....] w B.

W odpowiedzi na wniosek skarżącego, organ pismem z dnia 26 sierpnia 2020 r. poinformował go, że elektroniczne wersje projektów dla wskazanych we wnioskach odcinków dróg wojewódzkich nie mogą zostać udostępnione, gdyż są one wykorzystywane wyłącznie do celów służbowych na potrzeby Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. i Marszałka Województwa L.

W piśmie z dnia 6 września 2020 r. skarżący wskazał, że traktuje powyższą odpowiedź organu jako niekompletną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej i w związku z tym wzywa Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. do jej uzupełnienia o wszystkie elementy, które powinna zawierać decyzja administracyjna zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, a w szczególności wskazanie trybu odwoławczego od wydanego aktu.

Pismem z dnia 25 września 2020 r. organ poinformował skarżącego, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy zdecydował się udzielić mu informacji publicznej o projektach stałej organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] na odcinku od granicy województwa [...] i [...] do B. i na drodze wojewódzkiej nr [...] na odcinku od L. do B. Jednocześnie poinformował, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosków i w związku z tym wyznaczył nowy termin udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji na dzień 23 października 2020 r. Jako powód przedłużenia terminu organ wskazał szeroki zakres żądania skarżącego oraz wcześniejszą korespondencję prowadzoną pomiędzy stronami. Dodał także, że przygotowanie przedmiotowych informacji wymaga przeprowadzenia czasochłonnych czynności polegających na przetworzeniu projektów organizacji ruchu z wersji papierowej do formatu pdf umożliwiającego nadesłanie ich – zgodnie z wnioskiem - w formie elektronicznej oraz jest związane z przeprowadzeniem anonimizacji danych zawartych w projektach, które podlegają ochronie danych osobowych.

Następnie, pismem z dnia 12 października 2020 r. organ powiadomił skarżącego, że w wyniku wytworzenia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskami organ poniósł koszty związane ze wskazanym w żądaniu sposobem udostępnienia informacji i koniecznością jej przekształcenia do formy elektronicznej i wskazał, że łączny koszt wykonania 274 plików zawierających zeskanowane dokumenty w formacie A3 wynosi 267,90 zł, które należy uiścić na numer konta bankowego Zarządu Dróg Wojewódzkich w L., w terminie 14 dni od dnia otrzymania powiadomienia. Organ dodał, że we wskazanym terminie możliwe jest także dokonanie zmiany wniosków w zakresie sposobu albo formy udostępnienia lub też wycofanie wniosków. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że brak informacji o wycofaniu wniosków lub o dokonaniu zmiany w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji publicznej będzie skutkowało udostępnieniem informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, jednak dopiero po wniesieniu stosownej opłaty, a z kolei niewniesienie opłaty we wskazanej wysokości będzie skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej.

W odpowiedzi na powyższe, skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując zasadność naliczenia opłaty związanej ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji i zażądał niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej nieodpłatnie.

Organ w piśmie z dnia 8 grudnia 2020 r. uznał za niezasadne twierdzenia skarżącego co do naruszenia prawa w związku z naliczeniem i obciążeniem opłatą za udostępnienie informacji publicznej i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 12 października 2020 r. Organ podkreślił jednocześnie, że naliczył koszty w oparciu o rzeczywisty, udokumentowany nakład czasu pracy, który wykraczał poza obowiązki służbowe pracownika wykonującego czynności przeznaczone na wytworzenie informacji publicznej, w oparciu o stawkę godzinową tego pracownika i poinformował, że na wysokość obliczonych kosztów i konieczność ich ustalenia decydujący wpływ miała obszerność żądanych przez skarżącego informacji i konieczność ich przetworzenia do formy elektronicznej - wymaganej we wniosku.

Pismem datowanym na dzień 13 grudnia 2020 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku z dnia 23 sierpnia 2020 r. w formie elektronicznej – za pośrednictwem platformy ePUAP, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, uznanie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi J. M. podniósł, że organ kilkukrotnie dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia terminów wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie realizując wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty jego otrzymania, jak również nie wydając w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, która mogłaby podlegać zaskarżeniu. Skarżący podkreślił, że żądana przez niego informacja nie została udostępniona przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. do dnia złożenia niniejszej skargi, a zatem organ pozostaje w bezczynności, co powinno skutkować stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie wymierzeniem organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w związku z tym, że nie posiada żądanych przez skarżącego dokumentów w wersji elektronicznej, niezbędne było ich "przetworzenie", tj. wykonanie skanów i zanonimizowanie danych, w wyniku czego powstało 274 plików, a czas niezbędny i konieczny do powstania wnioskowanych informacji wyniósł 470 minut, czyli 7 godzin i 50 minut pracy, tj. prawie jeden dzień pracy pracownika organu. W związku z tym organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W ocenie organu z powyższego wynika, że w określonych przypadkach organ uprawniony jest do naliczenia stosownej opłaty, co zasadne okazało się także w okolicznościach niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 11/21 w punkcie I zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. do rozpoznania wniosku J. M. z dnia 23 sierpnia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny, a w punkcie IV zasądził od Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. na rzecz J. M. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również nie jest kwestią sporną, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. WSA w Lublinie wyjaśnił, że skoro zatem obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, oczywistym jest, że organ, do którego J. M. skierował wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia, jednak z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie podjął przepisanego regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej działania, a zatem pozostawał wobec tego wniosku w bezczynności.

Sąd I instancji podkreślił, że - co do zasady - dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, co wynika z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca w art. 15 ust. 1 ustawy przewidział jednak, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W takim przypadku, na podstawie art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, podmiot zobowiązany, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że dokona on w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

W związku z powyższym WSA w Lublinie uznał, że organ w niniejszej sprawie mylnie zinterpretował przywołany przepis, wywodząc z niego warunek uiszczenia opłaty przed udostępnieniem żądanej informacji. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z ugruntowaną w tym zakresie linią orzeczniczą, nie ma podstaw do uzależnienia udostępnienia żądanych informacji od dokonania opłaty (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., syn. akt II SA/Sz 338/13 i WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 372/14). WSA w Lublinie wyjaśnił, że obowiązkiem podmiotu zobowiązanego w sytuacji, gdy udostępnienie informacji generuje dodatkowe koszty, jest wyłącznie poinformowanie wnioskodawcy o ich wysokości, a informacja ta powinna zostać wnioskodawcy przekazana w terminie 14 dni. Kolejne 14 dni stanowią zaś okres, w którym wnioskodawca może dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji, bądź wycofać wniosek, a jeżeli wnioskodawca w tym okresie nie przejawi żadnej aktywności, to wówczas podmiot zobowiązany powinien udostępnić informację w sposób wskazany we wniosku, a następnie – jeżeli wnioskodawca opłaty nie uiścił, podjąć działania zmierzające do jej wyegzekwowania. Sąd I instancji podkreślił jednak, że nie ma w takim przypadku podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, ani tym bardziej do milczenia podmiotu zobowiązanego i oczekiwania na wniesienie opłaty. Natomiast brak reakcji wnioskodawcy przesądza o przyjęciu do wiadomości obowiązku poniesienia kosztów udostępnienia informacji i podtrzymaniu wniosku w takim kształcie, w jakim został on złożony.

W konkluzji WSA w Lublinie uznał, że uzależnianie udzielenia informacji od uiszczenia opłaty nie znajduje oparcia w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który nie daje podstaw do takiego działania, a w konsekwencji oczekiwanie organu na uiszczenie opłaty należy traktować jako bezczynność. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązkiem organu było bowiem poinformowanie skarżącego o wysokości opłaty, a następnie udzielenie żądanej przez niego informacji po upływie 14 dni od dnia, w którym skarżący pismo to otrzymał. Skoro więc skarżący pismo informujące o wysokości należnej opłaty otrzymał w dniu 12 października 2020 r., to należy przyjąć, że do dnia 26 października 2020 r. miał czas na zmodyfikowanie wniosku, bądź jego cofnięcie, a w związku z tym, że tego nie uczynił, to obowiązkiem organu było udostępnienie informacji zgodnie z jego żądaniem.

W ocenie Sądu I instancji bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała jednak charakteru rażącego, bowiem wynikała z błędnej interpretacji przepisów prawa i przekonania o dopuszczalności oczekiwania na uiszczenie opłaty. W związku z powyższym WSA w Lublinie nie znalazł również podstaw do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnić wniosek skarżącego o wymierzeniu organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych, jednocześnie oświadczając, że nie zrzeka się przeprowadzenia w niniejszej sprawy rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przywołany przepis prawa materialnego nie daje podstaw do uzależnienia udzielenia informacji od uiszczenia opłaty określonej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy analiza normy prawnej wyrażonej w przywołanym przepisie prowadzi do wniosku, że w sytuacji ziszczenia się przesłanki określonej w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. powstania możliwości pobrania opłaty od wnioskodawcy, udostępnienie żądanej informacji publicznej powinno nastąpić dopiero po uiszczeniu tej opłaty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie uwzględnia tego, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać złożony anonimowo, jak również z podaniem nieprawdziwych danych wnioskodawcy, a w sytuacji złożenia wniosku przez osobę nieistniejącą lub posługującą się danymi innej osoby, pobranie stosownej opłaty dopiero po udostępnieniu wnioskowanej informacji, stałoby się fikcją. W związku z tym w ocenie organu skarżącego kasacyjnie należy przyjąć, że norma zawarta w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakłada powinność uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej przed jej udostępnieniem, gdyż w przeciwnym razie, wyegzekwowanie opłaty przy założeniu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi zawierać jakiegokolwiek podpisu i może zostać złożony w dowolnej formie, mogłoby okazać się w niektórych sytuacjach niemożliwe. Jednocześnie organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że powyższe nie pozbawia ochrony praw wnioskodawcy, gdyż czynność ustalenia opłaty podlega zaskarżeniu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Naruszenie prawa materialnego może z kolei przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencji błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wskazał na błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p, polegającą na przyjęciu, że przywołany przepis prawa materialnego nie daje podstaw do uzależnienia udzielenia informacji od uiszczenia opłaty określonej na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji gdy w ocenie organu skarżącego kasacyjnie analiza normy prawnej wyrażonej w przywołanym przepisie prowadzi do wniosku, że w sytuacji ziszczenia się przesłanki określonej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., tj. powstania możliwości pobrania opłaty od wnioskodawcy, udostępnienie żądanej informacji publicznej powinno nastąpić dopiero po uiszczeniu tej opłaty.

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. "Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom". Z kolei w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p. "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek". Wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie zatem wynika, że nie istnieje możliwość uzależnienia udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Słusznie Sąd I instancji uznał więc, że w niniejszej sprawie organ wywodząc z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. warunek uiszczenia opłaty przed udostępnieniem żądanej informacji, dokonał mylnej interpretacji przywołanego przepisu ustawy.

Powyższa językowa wykładnia art. 15 ust. 2 u.d.i.p. znajduje potwierdzenie w wykładni systemowej i celowościowej tej ustawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że z treści art. 7 ust. 2 u.d.i.p. wynika generalna zasada bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 15 tej ustawy, co koresponduje ze szczególnym charakterem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego (art. 61 ust. 1 Konstytucji) i z zasadą jawności wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, realizowanymi przez prawodawcę poprzez szeroki dostęp do informacji publicznej (z gwarancją tego prawa dla "każdego" i zakazem żądania od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania interesu prawnego lub faktycznego – art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) w odformalizowanej procedurze. Celem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej jest zatem umożliwienie uzyskania takich informacji w sposób najmniej uciążliwy dla osoby wykonującej to prawo. Z celem tym koresponduje także bezpośrednio zasada bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Z treści art. 7 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że zasada ta nie jest bezwzględna, bowiem w art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przewidziano od niej wyjątek, polegający na określeniu zapłaty z tytułu dodatkowych kosztów poniesionych przez podmiot udostępniający informację, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, w sytuacji gdy poniesione koszty wykraczają poza normalne koszty osobowe lub rzeczowe podmiotu. Podkreślenia wymaga, że możliwość pobrania tej opłaty, jako wyjątek od zasady wskazanej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p., nie może być rozumiana rozszerzająco. Wyjątek ten polega na określeniu zapłaty, ale nie za informację, która jest bezpłatna, lecz z tytułu dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. B. Fisher, w: A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2023, s. 385). Z regulacji art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadzającej wyjątek w zakresie zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej nie wynika, że w zakresie tego wyjątku udostępnienie informacji publicznej staje się odpłatne, gdyż art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje jedynie na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu kosztów, które poniósł on realizując żądanie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21 i z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16).

Argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mogły odnieść skutku w niniejszej sprawie. Argumenty te dotyczą bowiem w istocie wykładni ustawowego pojęcia "powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty", w tym zwłaszcza jego formy gwarantującej zarówno skuteczność tego powiadomienia, jak i możliwość jego kwestionowania przed sądem administracyjnym (a zatem spełnienia wymogów uruchomienia procedury sądowoadministracyjnej, co nie może nastąpić w przypadku braku znajomości tożsamości podmiotu legitymowanego), a co za tym idzie dopuszczalności uznawania skuteczności takiego powiadomienia w przypadku wniosków nie pozwalających ustalić ich autorów. Należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwalifikuje się "powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty" jako "akt lub czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 266/14; postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., I OSK 974/15). Okoliczność ewentualnego braku możliwości i skuteczności "powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty" w przypadku wniosku złożonego w drodze zwykłej korespondencji elektronicznej może uniemożliwiać "udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy", nie podważa jednak stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym brak podstaw do uzależniania udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty, o jakiej mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

Prawidłowa pełna wykładnia art. 15 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi zatem do wniosku, że w sytuacji poniesienia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dodatkowych kosztów, podmiot ten ma obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty oraz o tym, że udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem nastąpi po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Uzależnienie udzielenia informacji publicznej od uiszczenia opłaty nie znajduje oparcia w art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a w konsekwencji oczekiwanie organu na uiszczenie takiej opłaty przy jednoczesnym braku udostępnienia żądanej informacji, należy traktować jako pozostawanie w bezczynności.

Taką też wykładnię zaprezentował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i dlatego w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nie mógł odnieść skutku.

Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.