Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1131/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Mirosław Bator Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 czerwca 2023 r. nr KR.ZUO.2.4701.1.1244.OZ.2023.AG w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków komunalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zarządza zwrot od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego W. Sp. z o.o. kwoty 943 zł (dziewięćset czterdzieści trzy złote) tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. Sp. z o.o. (dalej: skarżąca lub Spółka) jest decyzja Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie z 29 czerwca 2023 r. znak KR.ZUO.2.4701.1.1244.OZ.2023.AG w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków komunalnych.

W stanie faktycznym sprawy organ informacją z 31 maja 2023 r. ustalił Spółce za okres I kwartału 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 39 489 zł za zrzut ścieków komunalnych do potoku C. . Spółka złożyła reklamację, nie zgadzając się z ustaloną wysokością opłaty. Wskazała, że przy ustalaniu opłaty organ nie wziął pod uwagę art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, który stanowi, że podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków. Ustalona przez organ wysokość opłaty nie uwzględnia ilości substancji zawartej w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie ścieków. Podana w informacji ilość substancji wynosiła 39 858,3 kg i następnie powinna zostać pomniejszona o wartość 3 886,6 kg, co daje finalną podstawę do ustalenia opłaty równą 35 971,7 kg. Tym samym wysokość opłaty powinna wynosić 33 442 zł.

Decyzją z 29 czerwca 2023 r. organ określił Spółce wysokość opłaty za zrzut ścieków komunalnych do potoku C. za I kwartał 2023 r. w wysokości 39 489 zł. Organ wskazał, że 25 kwietnia 2023 r. wpłynęło do niego oświadczenie od Spółki, a następnie 15 maja 2023 r. przez Spółkę zostały przesłane wyniki badań. Z badań wynika, że poziom substancji BZT5, ChZT, metali ciężkich zawartych w wodzie jest poniżej oznaczalności. Stężenie substancji zostało podane ze znakiem mniejszości, co w połączeniu z zakresem akredytacji nr AB 1191 oznacza, że jest ono poza poziomem wykrywalności/oznaczalności zastosowanych metod pomiarów. Zakresy wykrywalności/oznaczalności uzależnione są od przeprowadzonej metody badania i zawarte są w normach standaryzujących działalność oraz określających zasady, wytyczne i sposoby postępowania. Stosowana praktyka polega na przyjęciu wartości równej zeru, gdy wynik nie przekracza granicy wykrywalności/oznaczalności i nie ma innych dowodów świadczących o obecności badanego zanieczyszczenia. Wskazanie przez podmiot wyniku pomiaru ze znakiem "<" oznacza, że znajduje się on poniżej granicy wykrywalności/oznaczalności zastosowanej metody badania i nie powinien podlegać uwzględnieniu w ustalaniu wysokości opłaty. Zdaniem organu Spółka nie przestawiła żadnych dowodów, aby potwierdzić słuszność odliczenia, a przedstawione badania nie pozostawiają żadnych wątpliwości, które mogłyby zostać rozstrzygnięte na korzyść strony.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 272 ust. 6 w zw. z art. 278 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.; dalej: Prawo wodne) polegającą na przyjęciu, że w przypadku ustalania ilości substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, nie została uwzględniona, podczas gdy przepis nie precyzuje minimalnej wartości, którą owe substancje muszą osiągnąć;

2) art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221; dalej: Prawo przedsiębiorców) w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: K.p.a.), polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco podważający zaufanie Spółki jako przedsiębiorcy do władzy publicznej, a także z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez wydanie decyzji zmieniającej wcześniej ustaloną wysokość daniny publicznej - opłat za usługi wodne, bez uzasadnionych przyczyn i rzeczowego uzasadnienia, a przy tym przerzucając na Spółkę w całości ujemne następstwa wynikłe z wadliwości dotychczasowej praktyki organów w zakresie ustalania opłat za usługi wodne;

3) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść Spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne - odprowadzanie ścieków do wód;

4) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sposób wadliwy tj. niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powieliła argumentację zawartą w reklamacji. Dodała, że granica oznaczalności to najmniejsza ilość analitu, którą można wykryć z dostateczną dokładnością. Na jej wyznaczenie mają wpływ cechy metody analitycznej, parametry sprzętu, itp. W każdym laboratorium może być ona nieco inna. Wyniki pochodzące z akredytowanego laboratorium muszą być wiarygodne, należy więc wyznaczać granice przedziałów, w ramach których wynik jest niepodważalny i to jest wykonywane w trakcie akredytowania metod. Organ wskazuje konieczność stosowania wartości ''0'' powołując się na cyt. "stosowaną praktykę", bez doprecyzowania o jaką praktykę chodzi. W obliczeniach substancji wprowadzanych do wód ze ściekami Spółka uwzględniała wyjściową zawartość różnych składników obecnych w wodach podziemnych z eksploatowanych ujęć. Metale ciężkie, ChZT i BZT są często tak niskie, że wynik przedstawiamy jako poniżej granicy oznaczalności. Interpretacja takich wartości dla wód znajduje się chociażby w Dyrektywie Komisji 2009/90/WE z dnia 31 lipca 2009 r. ustanawiającej, na mocy dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, specyfikacje techniczne w zakresie analizy i monitorowania stanu chemicznego wód (Dz. U. UE. L. z 2009 r. nr 201, poz. 36) w art. 5. pkt. 1 "W przypadku gdy wartości fizykochemicznych lub chemicznych wielkości mierzalnych w danej próbce znajdują się poniżej granicy oznaczalności, w celu obliczenia średnich wartości wyniki pomiaru są ustalane na poziomie połowy wartości danej granicy oznaczalności". Stąd do przeliczeń należałoby stosować połowę wartości dolnych granic oznaczalności poszczególnych składników, które są udokumentowane w zakresie akredytacji Spółki (dla ChZT 3 mg/l, dla BZT 1,5 mg/l, dla kadmu 0,00015 mg/l itd.).

Skarżąca podkreśliła, że wynik określany jest w jednostce mg/l, co w prostym odniesieniu powoduje, że tak niski wynik mógłby być uznany za nieistotny. Niemniej pod uwagę należy wziąć całościową ilość pobranej przez Spółkę wody (a w konsekwencji odprowadzonych ścieków), która powoduje powstanie opłaty. Efekt skali powoduje, że nawet najmniejsze wartość będą miały w tym wypadku znaczenie.

Wskazała ponadto, że nawet wynik poniżej granicy oznaczalności nie oznacza wyniku zerowego, stąd nie można w tym zakresie zgodzić się z Organem pierwszej instancji, albowiem występowanie danej substancji w niskich stężeniach nigdy nie będzie tym samy co jej całkowity brak.

Skarżąca dodała, że nawet gdyby przyjąć, że powyższe twierdzenia są błędne, to Organ i tak obowiązany był wziąć po uwagę wskazani wynikające z obecności w wodzie pobranej cynku, którego wynik w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Do wyliczenia opłaty nie przyjęto analizy wody pod kątem cynku z SUW "Ż. " oraz z ujęcia P. , "B. ", których zużycie spowodowało powstanie ścieków na Grupowej Oczyszczalni Ścieków w C.. Wysokość opłaty po uwzględnieniu tych parametrów wynosi 37 834,00 zł.

Skarżąca zaznaczyła, że działanie organu jest zmianą dotychczasowego sposobu obliczania opłat za usługi wodne - odprowadzanie ścieków do wód. Przy okazji poprzednich postępowań organ każdorazowo uwzględniał ilość substancji zgodnie z argumentacją rozpisaną powyżej, na dowód czego Spółka przedłożyła analogiczne informacje ustalające wysokość opłat zmiennych za usługi wodne.

Zdaniem skarżącej ani przepisy Prawa wodnego ani aktów wykonawczych nie zawierają wytycznych związanych ze szczegółowym sposobem interpretacji wyników badań. Tym samym wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny zostać zinterpretowane na korzyść Spółki. Skoro zatem wyniki badań pokazują występowanie danej substancji, to każdorazowo winno być to brane pod uwagę.

Spółka wskazała również, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów informacyjnych, nie jest jasne i przekonujące. Decyzja ma charakter rozstrzygnięcia dowolnego, nieopartego na przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu fakt odmiennego dotychczasowego stosowania przez organ sposobu obliczania opłat za usługi wodne, jak w przedmiotowym przypadku wynikał z niewłaściwej przyjętej interpretacji przez organ przepisów ustawy Prawo wodne i nie może on stanowić dalszej podstawy do dalszego niewłaściwego zachowania się organu w tym zakresie, w szczególności w związku z ujawnieniem faktu niewłaściwej interpretacji przepisów. Organ w tym przypadku jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa a ich nieusunięcie stanowiłoby przesłankę do uznania powyższego jako rażące naruszenie prawa przez Organ.

Dalej organ wskazał, że Dyrektywa Komisji 2009/90/WE z dnia 31 lipca 2009 r. (tzw. dyrektywa monitoringowa) ustanawiająca na mocy Ramowej dyrektywy wodnej specyfikacje techniczne w zakresie analizy i monitorowania stanu chemicznego wód podziemnych i powierzchniowych znajduje zastosowanie w porządku prawnym RP. Przepisy dotyczące monitoringu wód zostały wdrożone do porządku prawnego RP, w tym znalazły odzwierciedlenie w Prawie wodnym. Dyrektywa monitoringowa została skierowana do państw członkowskich i ustanowiła minimalne kryteria w zakresie wyników w odniesieniu do metod analizy, które państwa członkowskie miały zastosować w ramach monitorowania stanu wód, osadów oraz fauny i flory, jak również zasady wykazywania jakości wyników analiz, które miały służyć w procesie monitoringu wód, stanu wód oraz oceny i ochrony potencjału ekologicznego wód. dyrektywa monitoringowa nie jest adresowana do podmiotów korzystających z usług wodnych i nie dotyczy kwestii ustalania wartości emitowanych zanieczyszczeń i wpływu substancji szkodliwych na wody ani kwestii ustanawiania specyfikacji technicznych analiz dotyczących ścieków wprowadzanych do wód. Dyrektywa ta nie odnosi się do przypadku badania zawartości substancji w pobranych wodach oraz ściekach wprowadzanych przez podmiot korzystający z wód. Zasady badania zawartości substancji określa Prawo wodne i akty wykonawcze do niego. Podmioty korzystające z usług wodnych i odprowadzające ścieki do wód zobowiązane są do wykonywania badań laboratoryjnych przez laboratoria posiadające wymagane przepisami akredytacje (zgodnie z normą EN ISO/IEC-17025) zgodnie z normami wydanymi przez Polski Komitet Normalizacyjny.

Zgodnie z przyjętymi zasadami w PGW WP dot. sposobu postępowania w przypadku, w którym w wynikach badań otrzymanych z laboratorium zawartość badanych substancji znajduje się poniżej progu oznaczalności i wskazana jest jako "< progu oznaczalności" , zasadę nieuwzględniania w opłacie zawartości substancji poniżej progu oznaczalności stosuje się zarówno do wyników badań zawartości substancji w ściekach, jak i do wyników badań zawartości substancji w pobranych wodach wykonywanych na potrzeby ich odliczeń w ściekach brutto.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne Dz.U.2023.1478 t.j. odnośnie opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków komunalnych wprowadza następujące rozwiązania:

Art. 272.

ust. 6. Wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik:

1)pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5);

2)chemicznego zapotrzebowania tlenu;

3)zawiesiny ogólnej;

4)sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4).

Art. 278.

1.Wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą.

1a. Wysokość opłaty za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb w obiektach przepływowych charakteryzujących się poborem zwrotnym ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 275 ust. 8 pkt 6, który powoduje opłatę najwyższą.

2. W przypadku wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków przemysłowych lub ścieków komunalnych innych niż ścieki bytowe, do opłaty ustalonej według zasady, o której mowa w ust. 1, dolicza się opłatę za inne substancje zawarte w ściekach.

3. Opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się za sumę chlorków i siarczanów (Cl+SO4).

4. Podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków.

5. Ilość i skład ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi ustala się w miejscu wylotu ścieków z instalacji służących do ich oczyszczania lub kolektorów eksploatowanych przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne, z tym że w przypadku wprowadzania wód chłodniczych wraz z innymi rodzajami ścieków ilość i skład ścieków ustala się przed ich zmieszaniem.

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jako podmiot korzystający z usług wodnych ma obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 6 p.w. Jednak spór w sprawie dotyczy wysokości tej opłaty, a w szczególności sposobu określania jej komponentów.

Stanowisko skarżącej sprowadza się do tego, że nie zastosowano prawidłowo cytowanego wyżej art. 278 ust. 4 p.w., dlatego że przyjęto, że ilość substancji poniżej wskaźnika oznaczalności zawarta w wodzie pobranej nie jest brana pod uwagę ( czyli nie jest odejmowana od ilości substancji zawartych w ściekach). Zdaniem skarżącej jest to sprzeczne z Dyrektywą Komisji 2009/90/WE, a przecież efekt skali powoduje, że nawet najmniejsze ilości będą miały tu znaczenie.

Nie ulega kwestii brzmienie art. 278 ust. 4 p.w., a więc konieczność pomniejszenia ilości substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach. Nie przeczy temu także organ, który jednakże twierdzi, że gdy wynik ilości substancji zawartych w wodzie pobranej nie przekracza granicy wykrywalności ( oznaczalności), czyli występuje ze znakiem "<" – nie powinien podlegać uwzględnieniu w ustalaniu wysokości opłaty. Podstawą do takiego stanowiska organu, jak wynika z odpowiedzi na skargę, mają być wytyczne Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – wszelako nie zaprezentowane Sądowi. Z kolei w skarżonej decyzji napisano, że wspomniane stanowisko wynika ze "stosowanej praktyki".

Przechodząc do oceny stanowiska organu, na początek należy zauważyć, że rację ma organ, gdy stwierdza, że wskazania dyrektywy nie dotyczą bezpośrednio odbiorców usług. Niemniej jednak nie można nie dostrzec, że przedmiotowa Dyrektywa Komisji 2009/90/WE z dnia 31 lipca 2009 r. ustanawiająca, na mocy dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, specyfikacje techniczne w zakresie analizy i monitorowania stanu chemicznego wód (Dz.U.UE.L.2009.201.36) – pozostaje nie bez znaczenia dla stwierdzenia, czy organ postępuje prawidłowo. Zawiera ona bowiem definicje zarówno granicy oznaczalności i wykrywalności ( art. 2), jak i wskazanie, co zrobić, gdy wyniki pomiaru osiągną granicę oznaczalności. Mianowicie w art. 5 ust. 1 określono, że w przypadku gdy wartości fizykochemicznych lub chemicznych wielkości mierzalnych w danej próbce znajdują się poniżej granicy oznaczalności, w celu obliczenia średnich wartości wyniki pomiaru są ustalane na poziomie połowy wartości danej granicy oznaczalności ( jest to zatem sposób, za którym optuje skarżąca).

Trzeba zgodzić się, że w przypadku przepisów dotyczących obliczenia wysokości opłaty – rozwiązania dyrektywy nie zostały wprost przyjęte. Natomiast nie jest bez znaczenia, że została ona w zakresie wspomnianych zapisów wprost implementowana w wydanym na podstawie delegacji w p.w. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego oraz sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych, a także środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych ( Dz.U.2021.1475). W załączniku nr 12 do tego rozporządzenia ustawodawca polski wprost przetransponował przepisy dyrektywy w interesujących nas obszarach. Wskazał bowiem, że granica oznaczalności to określona wielokrotność granicy wykrywalności (wartości sygnału wyjściowego urządzenia pomiarowego lub wartość stężenia, powyżej których można stwierdzić z określoną pewnością, że badana próbka różni się od próbki ślepej, niezawierającej odnośnej substancji oznaczanej), przy stężeniu substancji oznaczanej możliwym do wyznaczenia z akceptowalną dokładnością i precyzją. W rozdziale dotyczącym klasyfikacji elementów fizykochemicznych wskazano, że w przypadku gdy wartości danego wskaźnika jakości wód powierzchniowych wchodzącego w skład elementów fizykochemicznych w danej próbce znajdują się poniżej granicy oznaczalności, w celu obliczenia średniej rocznej wartości tego wskaźnika wynik badania jest ustalany na poziomie połowy wartości danej granicy oznaczalności, a więc mamy tu do czynienia wprost z przyjęciem cytowanego art. 5 ust. 1 Dyrektywy, na który powołuje się skarżąca.

Jak już wspomniano, cytowane rozporządzenie implementujące dyrektywę monitoringową w interesujących nas zakresach, nie dotyczy bezpośrednio ustalania opłat, bowiem dla tych ostatnich nie przewidziano wprost takiego rozwiązania. Jednak we wskazanym załączniku nr 12 mamy do czynienia z określeniem sposobu interpretacji wyników badań wskaźników jakości wód powierzchniowych, z klasyfikacją elementów fizykochemicznych, gdzie mowa o sytuacji ilości substancji poniżej granicy oznaczalności. Wobec tego, jak się wydaje, nie byłoby błędem przyjęcie podobnego sposobu postępowania przy stosowaniu art. 278 ust. 4 p.w. co do określenia ilości substancji w wodzie pobranej. Skoro bowiem ustawodawca polski implementował wprost przepisy dyrektywy dla określenia jakości wód powierzchniowych, to ten sposób postępowania wydaje się, że mógłby też być odpowiedni w omawianym wypadku.

Tymczasem organ, jak to już powiedziano, w tym zakresie powołuje się na wytyczne, względnie praktykę. Przywołanie "stosowanej praktyki" dla określenia wysokości opłaty należnej instytucji reprezentującej Skarb Państwa nie może zostać uznane za wystarczające. Podobnie ocenić trzeba powołanie się na wytyczne Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, które nie zostały przedstawione Sądowi, tak że nie jest wiadomym, co zawierają i w oparciu o co zostały sporządzone. W tej sytuacji uznać trzeba, że nie zostało wyjaśnione, w oparciu o jakie kryteria doszło do ustalenia opłaty w sposób, jak twierdzi skarżąca, niekorzystny, albowiem pomijający treść art. 278 ust. 4 p.w. Organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający podstawy prawnej swojego działania, co powoduje, że wspomniany sposób obliczenia opłaty, jako obarczony wątpliwościami, musi zostać zakwestionowany. Brak wyjaśnienia opartego o przepisy prawa wyczerpuje dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a..

Ponadto w świetle twierdzeń strony skarżącej, nastąpiła zmiana w sposobie dotychczasowego obliczania opłat za usługi wodne, gdyż poprzednio organ uwzględniał ilość substancji zgodnie z argumentacją spółki. Organ przyznaje tę okoliczność, twierdzi natomiast, że fakt ten wynikał z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa wodnego.

Mając na względzie powyższe, przypomnieć trzeba brzmienie art. 8 k.p.a.: § 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. § 2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Odnosząc się zaś w szczególności do treści art. 8 § 2 k.p.a., wskazać należy, że powołany przepis nakłada na organy zobowiązanie, że bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują one od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że organ może od niego odstąpić, winien jednak wykazać uzasadnioną przyczynę, dla której tak czyni.

Jak to już wyżej powiedziano, przyczyna ta nie została w sprawie w dostateczny sposób wyjaśniona, co przesądza o naruszeniu cytowanego przepisu.

Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną i tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie powinny nasuwać żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2022 r. III OSK 743/21, LEX nr 3323750). Niestety, nie zawsze tak bywa, czego przykładem jest niniejsza sprawa. Jednak w takim wypadku, to jest w przypadku niejasności interpretacyjnych, organ powinien rozważyć, czy nie wchodzi w grę przepis art. 7a § 1 k.p.a., czyli zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Oczywiście, trzeba mieć na względzie, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie; zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r. II GSK 1711/18, LEX nr 3351905 ). Ponieważ organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny źródeł przyjęcia innej praktyki, powinność zastosowania tego przepisu wydaje się bardzo prawdopodobna.

Końcowo trzeba przypomnieć, że w art. 7 k.p.a. została skonstruowana zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy", działając w oparciu o zasadę legalności ( art. 6 k.p.a.). Wspomniane zasady, wraz z wyżej przytoczonymi, winny stanowić przy ponownym rozpoznaniu sprawy podstawę działania organu. Winien on wyjaśnić, na czym opiera przyjętą przez siebie praktykę obliczenia opłaty, a w razie wystąpienia nie dających się usunąć wątpliwości prawnych, zastosować praktykę korzystną dla strony zobowiązanej, zwłaszcza, że jest ona zgodna z implementowaną już w polskim porządku prawnym dyrektywą.

Z wymienionych przyczyn, na zas,. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

Na zas. art. 255 p.p.s.a. zarządzono zwrot na rzecz skarżącej nadwyżki wpisu, albowiem jako wartość przedmiotu zaskarżenia przyjęto różnicę między ustaloną opłatą 39 489 zł, a należną według skarżącego – 33 442 zł.