Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 715/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 49e pkt 6
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. R. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 3 lipca 2024 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania I. R., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z 30 kwietnia 2024 r. ([...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego.

Zaskarżona decyzja WWINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wskutek zawiadomienia o nieprawidłowościach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") w dniu 29 stycznia 2024 r. przeprowadził kontrolę nieruchomości (działki nr [...]) zlokalizowanej przy ul. [...] w M. (zwanej też dalej "Nieruchomością"). W toku kontroli ustalono, że budynek mieszkalny został zrealizowany około 80 lat temu. W maju 2023 r. I. R. (dalej jako "Inwestorka" lub "Skarżąca") rozpoczęła roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania poddasza budynku, dotąd nieużytkowanego, na pomieszczenia mieszkalne, które polegały w szczególności na: zamontowaniu wkładu kominowego w istniejącym przewodzie kominowym, wyremontowaniu kominów ponad dachem, nadbudowie budynku w wyniku powiększenia istniejących otworów okiennych wraz z montażem powiększonej stolarki okiennej, przebudowie instalacji elektrycznej, wodnej i kanalizacyjnej z doprowadzeniem jej do strychu.

W toku postępowania, odpowiadając na wystąpienie organu I instancji:

- Starosta P. w piśmie z 6 lutego 2024 r. wskazał, że w latach 2020-2023 nie zarejestrowano decyzji o pozwoleniu na budowę, rozbudowę, nadbudowę budynku na Nieruchomości, jak też nie dokonano zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania;

- Burmistrz Gminy M. w piśmie z 7 lutego 2024 r. poinformował, że w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę nie odnaleziono dokumentacji, która obejmowałaby swym zakresem numerację działki lub wskazany adres; nadto przedmiotowa działka nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z 1 lutego 2024 r. ([...]) PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na Nieruchomości.

Pismem z 13 marca 2024 r. PINB poinformował strony, że postępowanie w przedmiocie samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na Nieruchomości prowadzone będzie pod sygnaturą [...], natomiast wyodrębnione z niego postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy poddasza budynku mieszkalnego zlokalizowanego na Nieruchomości prowadzone będzie pod sygnaturą [...]

Postanowieniem z 15 marca 2024 r. ([...]) PINB nakazał Inwestorce wstrzymać wykonywanie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na Nieruchomości oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację zrealizowanej nadbudowy, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części.

Na skutek otrzymania informacji o kontynuowaniu robót budowlanych, PINB w dniu 15 kwietnia 2024 r. przeprowadził niezapowiedziane oględziny, podczas których stwierdził, że na poddaszu prowadzone są roboty wykończeniowe – szpachlowanie płyt G-K oraz wymieniono instalację do zbiornika wyrównawczego do instalacji grzewczej.

W tym samym dniu do organu I instancji wpłynął wniosek o legalizację.

Przywołaną na wstępie decyzją z 30.4.2024 r. PINB nakazał Inwestorce "rozbiórkę samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości nr [...] w M. przy ul. [...]".

Dnia 1 maja 2024 r. organ I instancji kolejny raz został poinformowany o tym, że mimo nakazania wstrzymania robót budowlanych, są one nadal prowadzone w przedmiotowym budynku.

Odwołanie od ww. decyzji PINB wniosła Inwestorka, reprezentowana przez pełnomocnika substytucyjnego, r.pr. J. W..

Utrzymując w mocy decyzję PINB z 30.4.2024 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 3.7.2024 r. – WWINB wyjaśnił w uzasadnieniu, że decyzja PINB została wydana na podstawie art. 49e pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej w skrócie "p.b.") oraz że w tej ustawie brak jest definicji legalnej "nadbudowy", będącej rodzajem "budowy". Niemniej przyjmuje się, że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. W niniejszej sprawie podczas robót budowlanych zmierzających do zmiany sposobu użytkowania nieużytkowanego poddasza zmieniono konstrukcję dachu od strony ulicy [...] w ten sposób, że powstała lukarna. Zdaniem organu II instancji nie może ulegać wątpliwości, że wykonanie lukarny, skutkujące zmianą konstrukcji dachu, polegającą na częściowej zmianie kąta nachylenia połaci, zmianą wymiarów zewnętrznych obiektu budowlanego oraz jego kubatury oznacza nadbudowę obiektu budowlanego, w której osadzona została stolarka okienna. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. nadbudowa wymaga pozwolenia na budowę, którym Inwestorka się nie legitymuje. WWINB zaznaczył, że organ I instancji mylnie uznał, iż brak decyzji o pozwoleniu na budowę całego obiektu powstałego około 80 lat temu skutkuje uznaniem całego obiektu za samowolę – jako że samowoli nie można domniemywać, zwłaszcza po niemal 80 latach od zrealizowania inwestycji – jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie.

Dalej organ II instancji podkreślił, że postanowieniem z 15.3.2024 r. PINB wstrzymał Inwestorce nadbudowę budynku mieszkalnego, prawidłowo pouczając ją o przysługujących prawach. Jednak ustaliwszy, w toku niezapowiedzianej kontroli, że roboty nadal są prowadzone, organ I instancji był obowiązany do podjęcia dalszych działań, na co wyraźnie wskazuje imperatywna treść art. 49e p.b. Skarżąca wprawdzie zainicjowała postępowanie legalizacyjne wnioskiem z 12 kwietnia 2024 r., jednak nie respektowała postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nadal je prowadząc, gdyż, jak ustalił PINB, na poddaszu budynku prowadzone były roboty wykończeniowe – szpachlowanie płyt G-K oraz wymieniono instalację do zbiornika wyrównawczego do instalacji grzewczej. W ocenie WWINB, znajdujący zastosowanie w tej sprawie przepis art. 49e pkt 6 p.b. stanowi samodzielną przesłankę do wydania decyzji o rozbiórce i, wbrew zarzutom odwołania, złożenie wniosku o legalizację jej nie niweczy. Po otrzymaniu postanowienia o wstrzymaniu robót, Inwestorka nie mogła realizować na działce żadnych robót budowlanych, z wyjątkiem prac zabezpieczających, o ile te zostałyby nakazane w postanowieniu o wstrzymaniu budowy – czego PINB w niniejszej sprawie nie uczynił. Zdaniem WWINB szpachlowanie płyt G-K oraz wymiana instalacji do zbiornika wyrównawczego stanowią w istocie rodzaj "robót budowlanych", jakim jest "montaż". Tym samym organ I instancji prawidłowo uznał, że miało miejsce dalsze prowadzenie robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 w zw. z art. 8 k.p.a. przez zignorowanie braku obecności Skarżącej w czasie kontroli doraźnej, WWINB stwierdził, że w świetle art. 83 ust. 1 pkt 1 p.b. w sytuacji powzięcia informacji o kontynuowaniu budowy mimo jej wstrzymania, PINB był uprawniony do przeprowadzenia oględzin, a uprawnienie to nie naruszyło praw strony w zakresie informowania i zaufania do władzy publicznej. Końcowo – przywoławszy treść art. 52 p.b. – WWINB stwierdził, że Skarżąca jako inwestor, a także właściciel przedmiotowej nieruchomości, jest właściwym adresatem obowiązków wynikających z rozdziału V p.b.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINB, I. R. – reprezentowana przez ad K. oraz dalszego pełnomocnika r.pr. J. W. – zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – przez nieustosunkowanie się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów;

b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – przez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie dla prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego, a w konsekwencji niedostrzeżenie wadliwości działania organu I instancji oraz oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, w tym w szczególności uznanie, że:

- szpachlowanie płyt G-K oraz wymiana instalacji do zbiornika wyrównawczego stanowią roboty wykończeniowe nadbudowy budynku mieszkalnego,

- Skarżąca kontynuowała roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego po odebraniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego,

- budynek mieszkalny wcześniej nie posiadał lukarn (kafrów),

c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 9 oraz art. 8 k.p.a. – przez zignorowanie braku obecności Skarżącej w czasie kontroli doraźnej w dniu 15.4.2024 r. i tym samym naruszenie zasad: zaufania do władzy publicznej oraz informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49e pkt 6 p.b. – przez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji PINB nakazującej rozbiórkę nadbudowy budynku mieszkalnego, mimo że:

- organ I instancji w decyzji o nakazie rozbiórki z 30.4.2024 r. oraz postanowieniu z 15.3.2024 r. uznał, że "w niniejszej sprawie dokonano nadbudowy budynku mieszkalnego" oraz uznał Skarżącą za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 52 ust. 1 zd. 2 p.b., tym samym przesądzając, że Skarżąca nie mogła kontynuować robót budowlanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego, albowiem nadbudowa budynku została już zakończona;

- Skarżąca złożyła w terminie wniosek o legalizację.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o: (i) uwzględnienie w całości skargi przez WWINB w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.; (ii) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB; (iii) zasądzenie od WWINB na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictw (iv) wstrzymanie wykonania obu ww. decyzji przez WWINB albo przez Sąd (v) przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do skargi – tj. decyzji PINB z 26.7.2024 r. ([...]) wraz z ekspertyzą techniczną budynku mieszkalnego zlokalizowanego na Nieruchomości – w celu wykazania:

- wydania przez PINB decyzji legalizującej roboty budowlane na poddaszu ww. budynku,

- braku zastrzeżeń do stanu budynku po wykonaniu przedmiotowych prac,

- zaliczenia przez PINB prac polegających na wykonaniu otworów okiennych w celu doświetlenia pomieszczenia na poddaszu (dach i stropodach) do prac w zakresie przebudowy poddasza przedmiotowego budynku.

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, w szerokim zakresie bazując na wywodach przedstawionych wcześniej w odwołaniu. W szczególności wytknął, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu kwestii zakończenia nadbudowy budynku mieszkalnego jeszcze przed doręczeniem postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, jak również do kwestii braku ustalenia, jaki był stan zaawansowania prac budowlanych przed doręczeniem, jak i po doręczeniu rzeczonego postanowienia, oraz kwestii uznania robót budowlanych polegających na szpachlowaniu płyt G-K i wymianie instalacji do zbiornika wyrównawczego za element nadbudowy budynku mieszkalnego, bez rozważenia, czy roboty te mogły stanowić element przebudowy poddasza, czy też nadbudowy budynku mieszkalnego. WWINB w zasadzie ograniczył się do powtórzenia ustaleń faktycznych organu I instancji, bez dodatkowej analizy pod kątem zasadności wskazanych zarzutów. Pomimo dokonania formalnego rozgraniczenia, organy obu instancji nie dostrzegały różnic między postępowaniami prowadzonymi w przedmiocie samowolnej nadbudowy budynku oraz przebudowy poddasza budynku, w szczególności nie biorąc pod uwagę charakteru prac budowlanych wskazanych w zaskarżonej decyzji. Potwierdza to załączona do skargi decyzja PINB z 26.7.2024 r. w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w sprawie samowolnej przebudowy poddasza, z uzasadnienia której wynika, że organ I instancji w sposób dowolny i arbitralny oceniał poszczególne czynności pod kątem kontrolowanych robót budowlanych (przebudowa poddasza oraz nadbudowa budynku mieszkalnego), co w konsekwencji prowadziło do tego, że pewne czynności zaliczane były zarówno do jednej, jak i drugiej grupy robót, w zależności od potrzeb procesowych. WWINB, powtarzając ustalenia organu I instancji w tym zakresie, nie wyjaśnił, dlaczego uznał prace polegające na szpachlowaniu płyt G-K i wymianie instalacji do zbiornika wyrównawczego za kontynuowanie nadbudowy budynku mieszkalnego. W ocenie Skarżącej nie mają one takiego charakteru. Niezależnie od tego organ nie ocenił, jak był stan prac na dzień doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z 15.3.2024 r. Wyniki kontroli z 15.4.2024 r. w istocie przyjmują za punkt wyjścia wyniki kontroli z 29.1.2024 r. Na takiej tylko podstawie nie można wnioskować o kontynuacji prac po doręczeniu ww. postanowienia. Ponadto czynności kontrolne zostały przeprowadzone bez udziału Skarżącej, a jedynie w obecności jej schorowanego syna, bez zwrócenia się do Skarżącej o ustosunkowanie się do wyników kontroli. Organ nie podjął niezbędnych działań celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że pomimo wstrzymania budowy prace budowlane w zakresie nadbudowy budynku były kontynuowane. Organ nie zweryfikował również czy lukarny były wcześniej, czy nie. Organ nie mógł również mieć pewności, czy strona dowiedziała się o wynikach kontroli doraźnej, co zasadnym czyni zarzut naruszenia zasad z art. 8 i 9 k.p.a. Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, Skarżąca podniosła, że jeżeli nadbudowa została zakończona – a tak wynika z postanowienia o wstrzymaniu robót i decyzji o nakazie rozbiórki – to Skarżąca nie mogła kontynuować robót budowlanych w tymże zakresie, a zatem nie zlekceważyła obowiązku ich wstrzymania. Ponadto wniosła w terminie o legalizację, do którego to wniosku organ się nie ustosunkował.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżone decyzji oraz podkreślając, że organy obu instancji kierowały się konsekwentnie koniecznością zniwelowania potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia, stwierdzonego w toku prowadzonego postępowania.

Postanowieniem z 1 października 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 715/24 tut. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. pełnomocnik Skarżącej, ad K., podtrzymała wnioski i wywody skargi. Na pytanie Sądu stwierdziła, że Skarżąca utrzymuje, iż w trakcie przedmiotowych robót nie dokonano nadbudowy w postaci lukarny, gdyż była ona już wcześniej. Skarżąca nie pamięta, od kiedy ta lukarna była – w szczególności, czy była od początku – gdyż jest osobą w podeszłym wieku ([...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak sprawowanej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z 3.7.2024 r. ([...]) – oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z 30.4.2024 r. ([...]) nakazującej I. R. rozbiórkę samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości w M. przy ul. [...] (dz. nr [...]) – Sąd w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), z jej art. 49e pkt 6 na czele. W myśl tego przepisu organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku "kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy".

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że ostatecznym postanowieniem z 15.3.2024 r. ([...]), wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ówcześnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), organ I instancji nakazał Skarżącej "wstrzymać wykonywanie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego" zlokalizowanego na Nieruchomości.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że w kontrolowanej sprawie doszło do zarzucanej nadbudowy przedmiotowego budynku w związku z wykonaniem inkryminowanej lukarny dachowej od strony ulicy [...].

W świetle art. 3 pkt 6 p.b. "nadbudowa" jest rodzajem "budowy", pod którym to pojęciem ustawodawca rozumie "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego". Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej "nadbudowy" (ani "rozbudowy" oraz "odbudowy"). Jednakże powszechnie pod pojęciem "nadbudowy" rozumie się taki rodzaj budowy, w wyniku którego dochodzi do powstania nowej części istniejącego obiektu budowlanego. Rezultatem nadbudowy jest zwiększenie się wysokości obiektu budowlanego lub jego powierzchni użytkowej, bez zmiany powierzchni zabudowy obiektu (ta ostatnia ulega zwiększeniu przy "rozbudowie"). Wszelkie zmiany konstrukcji zadaszenia istniejącego już budynku, które powodują zmianę jego wysokości bądź objętości, kwalifikuje się jako nadbudowę. Przykładowo jest nią adaptacja poddasza poprzez podniesienie ścianki kolankowej (por. wyrok WSA z 31.3.2021 r., II SA/Kr 47/21; ten wyrok oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia przywoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie trafnie wskazano, że za nadbudowę uznać należy również wykonanie lukarny i związaną z tym zmianę konstrukcji dachu (zob. wyrok NSA z 21.5.2024 r., II OSK 2032/21).

Wprawdzie Skarżąca kwestionuje, aby do wykonania inkryminowanej lukarny dachowej doszło w trakcie prowadzonych od maja 2023 r. robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania poddasza budynku, dotąd nieużytkowanego (strych), na pomieszczenia mieszkalne, lecz twierdzenia te nie są wiarygodne, a to z następujących względów.

Po pierwsze, strona skarżąca ograniczyła się tylko do zakwestionowania ustaleń organów nadzoru budowlanego co do czasu powstania przedmiotowej lukarny, nie przeciwstawiając tym ustaleniom żadnych swoich merytorycznych twierdzeń ani dowodów. Tymczasem jest jasne, że jeżeli lukarna ta rzeczywiście powstałaby wcześniej niż przyjęły organy obu instancji, to Skarżącej, jako właścicielce przedmiotowego budynku, nie powinno nastręczać żadnych trudności wykazanie tego faktu – czego Skarżąca nie uczyniła, ograniczając się jedynie do gołosłownej negacji ustaleń organów.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych – które Sąd w niniejszym składzie podziela – obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, w świetle których to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa co do zasady obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy całkowitej bierności strony – nie mówiąc już o jej działaniach obstrukcyjnych – cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. np. wyroki NSA: z 20.5.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 7.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.6.2011 r., II GSK 631/10; z 27.7.2011 r., II OSK 1560/10; z 9.9.2011 r., II OSK 1700/10; z 8.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 8.12.2015 r., II OSK 910/14; z 11.4.2017 r., II OSK 2045/15; z 19.12.2017 r., I OSK 1580/17; z 25.9.2018 r., II OSK 2406/16; z 25.6.2019 r., I OSK 3577/18 i I OSK 3581/18; z 20.02.2020 r., II GSK 3719/17; z 30.11.2021 r., III FSK 139/21; z 1.12.2022 r., III OSK 1641/21; z 7.9.2023 r., I GSK 2086/19; z 28.5.2024 r., II GSK 1820/23; z 3.7.2024 r., I OSK 503/23; z 9.7.2024 r., I OSK 364/23; z 17.7.2024 r., I OSK 302/23).

Po drugie, na wykonanie spornej lukarny dopiero w roku 2023 wskazują wydruki dokumentacji fotograficznej załączone do pisma D. G. z 9 czerwca 2023 r. (k. 4-6 akt adm. I inst.).

Po trzecie, w aktach sprawy znajduje się także wydruk widoku z serwisu "Google Street View", obrazujący stan na "maj 2017", na którym widnieje przedmiotowy budynek bez lukarny (k. 46 akt adm. I inst.; por. też podobne zdjęcie załączone do ww. pisma D. G. z 9.6.2023 r., k. 7 akt adm. I inst.).

Z tych względów zarzuty skargi dotyczące rzekomo błędnego uznania przez organy nadzoru budowlanego, iż przedmiotowy budynek mieszkalny wcześniej nie posiadał lukarn (kafrów) należało ocenić jako niezasadny.

Sąd nie podziela także stanowiska autora skargi, jakoby organ I instancji w swej decyzji rozbiórkowej z 30.34.2024 r., a wcześniej w postanowieniu z 15.3.2024 r., przesądził, że inkryminowana nadbudowa została już zakończona przed wydaniem ww. aktów. Przede wszystkim zwraca uwagę, że w podstawie prawnej postanowienia PINB z 15.3.2024 r. zostały przywołane przepisy art. 48 ust. 1 i 3 p.b., a już nie art. 48 ust. 5 p.b., który to przepis stanowi, że: "Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy" – co skłania do wniosku, że ówcześnie PINB nie uznawał nadbudowy za zakończoną. Z drugiej strony, w uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji posłużył się czasownikami dokonanymi ("nastąpiła nadbudowa", "dokonano nadbudowy") – co mogłoby rodzić przypuszczenie, że wówczas procesu nadbudowy był już zakończony. Wszystko to prowadzi do wniosku, że ustalenia organu w tej kwestii co najwyżej nie są jednoznaczne, na pewno jednak – inaczej niż twierdzi Skarżąca – nie zostało kategorycznie przesądzone, iż doszło do zakończenia nadbudowy.

Natomiast zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący niedostatecznego wyjaśnienia przez organy kluczowej w tej sprawie kwestii, czy po wydaniu przez PINB postanowienia o wstrzymaniu budowy (nadbudowy) z 15.3.2024 r. roboty budowlane w tym zakresie były kontynuowane.

Jest jasne, że skoro organ I instancji rozdzielił postępowania w przedmiocie samowolnej nadbudowy przedmiotowego budynku (w części dotyczącej poddasza) oraz przebudowy tego budynku (poddasza), to konsekwentnie powinien przyporządkować ("przypisać") poszczególne prace do jednej z tych dwóch kategorii ("nadbudowy" albo "przebudowy" poddasza) – czego nie uczynił w sposób należyty.

Po pierwsze, słusznie wytknięto w skardze, że organy obu instancji nie wyjaśniły w motywach swych decyzji w sposób przekonujący, dlaczego prace polegające na wymianie instalacji do zbiornika wyrównawczego, a także szpachlowanie płyt G-K "zaliczono" akurat do nadbudowy, a nie przebudowy poddasza. Powyższe nie wynika także z zalegających w aktach sprawy protokołów kontroli, ani z innych dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie.

Po drugie, wrażenie istotnej niekonsekwencji organu w tej mierze pogłębia lektura decyzji PINB z 26.7.2024 r. ([...]) – której kopia została załączona do skargi – zapadłej w drugim z ww. postępowań, dotyczącym samowolnej przebudowy poddasza, mocą której to decyzji organ I instancji odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na Nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji, PINB – zastrzegając na wstępie, że postępowanie, w którym zapadła ta decyzja, dotyczy wyłącznie samowolnej przebudowy poddasza – wskazał dalej, że "[m]ając na uwadze, zakres robót przeprowadzonych przez inwestora należy zauważyć, że wykonywał roboty bezpośrednio przy przegrodach zewnętrznych budynku, m.in. wykonanie otworów okiennych w celu doświetlenia pomieszczenia na poddaszu (dach i stropodach)". W związku z tym, skoro – jak wynika z cytowanego fragmentu decyzji PINB z 26.7.2024 r. – wykonanie otworów okiennych (wymiana stolarki okiennej) w przypadku lukarny na poddaszu zostało zakwalifikowane jako element przebudowy, to tym bardziej trudno zrozumieć, dlaczego prace polegające na szpachlowaniu płyt G-K (w dodatku bez ustalenia ich jednoznacznego umiejscowienia) oraz wymianie instalacji do zbiornika wyrównawczego zakwalifikowano jako kontynuację nadbudowy.

Kwestie te powinny zostać dokładnie wyjaśnione przez organ nadzoru przy ponownym rozpoznaniu sprawy. A jeśli organ ten dojdzie do przekonania, że wskazane prace nie stanowiły jednak "kontynuowania budowy" (nadbudowy) w rozumieniu art. 49e pkt 6 p.b., to przystąpi do rozpoznania wniosku o legalizację, złożonego przez Skarżącą pismem z 12.4.2024 r. (k. 94 akt adm. I inst.).

Odnosząc się do podniesionej w skardze (a wcześniej w odwołaniu) kwestii "zignorowania braku obecności Skarżącej w czasie kontroli doraźnej", wypada zauważyć, że autor skargi wprawdzie formalnie zarzucił naruszenie przepisów art. 8 i art. 9 k.p.a., ale w rzeczywistości swą argumentacją nawiązał do regulacji art. 10 § 1 k.p.a. – podkreślając, że "[n]ic bowiem nie stało na drodze, żeby organ administracyjny przekazał Skarżącej informację o przeprowadzonej kontroli, nawet w sposób nieformalny, a tym samym uzyskał pewność, iż Skarżąca mogła skorzystać ze swych uprawnień procesowych" – wytykając w istocie naruszenie, unormowanej w tym ostatnim przepisie, zasady wysłuchania strony i zapewnienia jej czynnego udziału w sprawie.

W związku z tym wypada wyjaśnić, że w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie wskazuje się, iż dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. m.in. wyroki NSA z 9.7.2024 r., III OSK 2619/22; z 15.3.2024 r., I GSK 287/23; z 4.1.2024 r., II OSK 1876/22).

W ocenie Sądu do takiego naruszenia w kontrolowanej sprawie nie doszło.

Po pierwsze, Skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia co do niego (k. 105 akt adm. I inst.), z czego nie skorzystała.

Po drugie, Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby brak odrębnego poinformowania o przeprowadzonej kontroli doraźnej w jakikolwiek sposób wpłynął na jej uprawnienia procesowe jako strony postępowania.

Odnosząc się na zakończenie do zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia WWINB, że w toku prowadzonego postępowania stwierdzono "potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa życia i zdrowia", którego "zniwelowaniu" służyły podjęte przez organy działania, wypada zauważyć, że występowanie takiego zagrożenia zostało odnotowane wyłącznie w protokole z pierwszej kontroli, przeprowadzonej przez PINB w dniu 29.1.2024 r. (k. 36 akt adm. I inst.), a to w związku z nieprzedstawieniem przez Skarżącą aktualnych przeglądów kominiarskiego i elektrycznego. Po usunięciu tych braków przez Skarżącą w dniu 7 marca 2024 r. (data wpływu brakujących dokumentów do organu), takie zastrzeżenie nie było już przez organ ponawiane. W szczególności w protokole kontroli z 15.4.2024 r. w punkcie "Zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia" wpisano: "Nie stwierdzono" (k. 92 akt adm. I inst.).

Ponadto wypada zauważyć, że "[j]eżeli w danym przypadku występuje jednocześnie stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany w postanowieniu o wstrzymaniu budowy nakazać: zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa oraz nakazać doprowadzenie do usunięcia stanu zagrożenia. Działania w powyższym zakresie mają zostać podjęte bezzwłocznie po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych" (zob. wyrok WSA z 19.01.2024 r., II SA/Gl 1566/23).

W niniejszej sprawie takich działań nie podjęto. Tym samym trudno uznać stwierdzenie WWINB z odpowiedzi na skargę za zgodne ze stanem rzeczywistym. Tezy o zagrożeniu zdrowia i życia podnoszone były konsekwentnie przez mieszkańca przedmiotowego budynku zgłaszającego organowi nieprawidłowości, lecz nie przez sam organ (jego pracowników).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi, w wysokości 500 zł, oraz należne jej pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, z późn. zm.), w wysokości 480 zł, a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (głównego), w wysokości 17 zł – łącznie 997 zł. Sąd nie uwzględnił uiszczonej przez stronę skarżącą opłaty skarbowej od pełnomocnictwa substytucyjnego (17 zł), gdyż koszty związane z ustanowieniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnomocnika substytucyjnego co do zasady nie mieszczą się w pojęciu "niezbędnych kosztów postępowania" w rozumieniu art. 205 § 2 p.p.s.a.