Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 644/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 984/13 w sprawie ze skargi J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 984/13 w sprawie ze skargi J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr: [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

J. B. w dniu 21 czerwca 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy w Ś. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [...] w miejscowości O., gmina Ś.. Skarżący wniósł o uchylenie powołanej uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona uchwała dotyczyła m. in. działek stanowiących własność skarżącego, nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [...] w miejscowości O., gmina Ś.. Na etapie uchwalania Studium, skarżący zgłosił swoje uwagi do zmian Studium, a następnie w dniu 22 kwietnia 2013 r. wezwał do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego i wniósł o zmianę przeznaczenia terenu obejmującego działki nr [...] w miejscowości O., gm. Ś. oznaczonego w projekcie studium symbolem "12 ZŁ" - tereny zieleni "4 ZL/US" - tereny zieleni z dopuszczeniem usług, sportu i rekreacji oraz "95 O" - tereny osadnicze poprzez określenie ich przeznaczenia w całości jako "95 O" - tereny osadnicze. Do dnia wniesienia skargi, nie otrzymał odpowiedzi na ww. wezwanie.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ś. teren obejmujący działki nr [...] w miejscowości O. posiadał następujące przeznaczenie: "C : R" - tereny rolnicze, "C : ZŁ" - tereny leśne. Natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] stycznia 2013 r. część działek należących do skarżącego została określona jako tereny osadnicze "95 O", a pozostałe jako tereny zieleni z dopuszczeniem usług, sportu i rekreacji "4 ZL/US" oraz jako tereny zieleni "12 ZŁ". Skarżący planuje jednak wykorzystać teren w całości na cele zabudowy mieszkaniowej, a zatem, uzasadniona jest zmiana przeznaczenia należących do skarżącego działek na cele osadnicze. W ocenie skarżącego, uchwalenie Studium z pominięciem przedstawionych przez niego uwag należy ocenić jako naruszenie jego interesu prawnego, w tym prawa do wykorzystywania przedmiotu własności zgodnie z wolą właściciela. Skarżący ma zatem interes prawny w żądaniu zmiany przeznaczenia należących do niego działek na cele osadnicze, gdyż postanowienia zawarte w Studium ograniczyły możliwość wykonywania przez niego przysługującego mu prawa własności.

Dalej skarżący argumentował, że ograniczenie prawa własności może nastąpić jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, które w przedmiotowej sprawie nie zachodzą. Z treści samego Studium wynika m. in. że rozpraszanie zabudowy stanowić będzie zagrożenie ładu przestrzennego (Rozdz. II, pkt 2.2 studium, str. 14), a Gmina Ś., w związku ze swoją lokalizacją zmienia swój charakter z gminy wiejskiej na gminę podmiejską (Rozdz. II, pkt 3.3 studium, str. 19) pełniąc w odniesieniu do Krakowa rolę zaplecza mieszkaniowego (Rozdz. II, pkt 7 studium, str. 28). Ponadto ze Studium wynika, że podstawowym kierunkiem rozwoju Gminy powinna być funkcja mieszkaniowa wraz z towarzyszącymi jej usługami, nowa zabudowa powinna powstawać w pierwszej kolejności jako kontynuacja i uzupełnienie obszarów już zainwestowanych, wzdłuż ciągów komunikacyjnych oraz na terenach uzbrojonych w infrastrukturę techniczną (rozdz. II, pkt 1.1 studium, str. 55). Zmiana przeznaczenia działki skarżącego na cele osadnicze będzie zatem zgodna nie tylko z jego wolą, ale także będzie odpowiadała założeniom i celom wskazanym w Studium. Ponadto działki należące do skarżącego znajdują się w najbliższym sąsiedztwie terenów przeznaczonych na cele osadnicze i posiadają pełen dostęp do niezbędnej infrastruktury technicznej, znajdują się także w bezpośrednim sąsiedztwie drogi o klasie lokalnej. Sposób określenia przeznaczenia działek stanowiących własność skarżącego sugeruje, że zamiarem Rady Miejskiej Ś. było stworzenie ochrony dla znajdujących się wokoło lasów, jednak sam projekt studium przewiduje, że występuje zakaz budowy w terenie znajdującym się mniej niż 12 metrów od ściany lasu (pkt 2.3 studium). Jednakże lokalizacja działki nie pozwala na zaakceptowanie przedstawionego uzasadnienia. Skarżący wskazał, że nie zgadza się z argumentacją organu, że działka znajduje się na terenie pochyłym i w związku z tym nie może być przeznaczona na cele osadnicze. Tereny pochyłe, zwłaszcza na południe od Krakowa, są zjawiskiem naturalnym i występują bardzo często. Ponadto, przeznaczenie w Studium części działek stanowiących własność skarżącego na cele zieleni oraz zieleni z dopuszczeniem usług, sportu i rekreacji jest dla niego wyjątkowo niekorzystne i zbyt daleko ingeruje w jego prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ś. wniosła o odrzucenie skargi z powodu braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, względnie oddalenia skargi i zasądzenia kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę w/w wyrokiem wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie jest aktem prawa miejscowego, lecz z mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują bowiem podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego - nie jest aktem prawa miejscowego, to, jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są bowiem konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem wewnętrznie obowiązującym organy gminy to - z zasady - jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, CBOSA).

Sąd I Instancji uznał, że jest możliwe wniesienie skargi na uchwałę w przedmiocie studium, wskazując, że zawarte w studium ustalenia mogą w niektórych sytuacjach, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki jednostki, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, przy czym uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jedynie takim właścicielom nieruchomości, wobec których doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do nadużycia władztwa planistycznego gminy. Przesłanką skargi jest zatem zawsze naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, którego konieczność oceny wynika z mocy wiążącej studium. Według art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dokonanie tej oceny wynika też z miejsca studium w procedurze uchwalania planu (art. 14 ust. 5 i 8, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz z następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd I instancji wskazał, że interes prawny J. B. do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę nr [...] z [...] stycznia 2013 r. Rady Gminy w Ś. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ś. wynika z prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], położonej w miejscowości O.. Ponadto dotychczasowe przeznaczenie ww. nieruchomości w MPZP przyjętego uchwałą z nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z 7 sierpnia 2007 r. to: "C: R- tereny rolnicze" oraz "C: ZŁ - tereny leśne". W przedmiotowym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. dla nieruchomości skarżącego - wynoszącej 3,4 ha - przewidziano następujące kierunki zagospodarowania: "95 O" tereny osadnicze obejmujące ok. 0,6 ha; " 12 ZŁ" - tereny zieleni i "4 ZL/US" - tereny zieleni z dopuszczeniem usług, sportu i rekreacji (ok. 0,85 ha.) Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, co jednak nie oznacza, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, jakkolwiek dokonanie przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Z materiału zawartego w aktach wynika, że określając kierunki przyszłego przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego oznaczona jako działki nr [...] została poddana prawidłowej ocenie. Z przeprowadzonej analizy wynika zatem, że ww. działki znajdują się na terenach otwartych (skutkujących rozproszeniem zabudowy w sytuacji przeznaczenia ich pod osadnictwo, ponieważ najbliższe zabudowania znajdują się w oddaleniu ok. 350 m ), o znacznych różnicach wysokości (a zatem utrudniających zabudowę), są także - wbrew twierdzeniom Skarżącego - oddalone od mediów. Nie ma na nich kanalizacji i infrastruktury gazowej, sieć wodociągowa i energetyczna jest oddalona tj. znajduje się dopiero na dz. nr 1070/1. Nadto teren ten obejmuje grunty o średniej klasie bonitacyjnej kl. IVa i IVb, a w jego pobliżu przebiegają szlaki ekologiczne. W ocenie Sądu I instancji w takiej sytuacji nie ma podstaw do uznania zasadności zarzutu, zgodnie z którym zaskarżone studium zostało uchwalone z naruszeniem interesu skarżącego, przy nieuzasadnionym ograniczeniu przysługujących mu uprawnień właścicielskich. Zdaniem Sądu Rada Gminy Ś. dokonała w sposób prawidłowy wyważenia chronionych ustawowo wartości, nie naruszając zasady proporcjonalności, czy równości. Porównując ustalony kierunek zagospodarowania z aktualnym przeznaczeniem gruntów na oznaczonym terenie, obejmującym nieruchomość Skarżącego Sąd stwierdził, że nie tylko nie ograniczono tj. nie pogorszono dotychczasowych praw Skarżącego, ale przeznaczając 0,6 ha z nieruchomości wynoszącej 3,4 ha pod zabudowę - znacząco sytuację Skarżącego, poprawiono, ze względu na jego zainteresowanie przeznaczeniem całej ww. nieruchomości pod zabudowę. Co więcej nie można uznać, że skoro Rada Gminy Ś. nie przychyliła się do wniosku Skarżącego, aby całą nieruchomość przeznaczyć pod budownictwo - to interes prawny Skarżącego w ten sposób został ograniczony w sposób niezgodny z prawem. Należy podkreślić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia studium ani w sposób bezpośredni ani w sposób pośredni nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości (zarówno w sposób dotychczasowy, jak i ewentualnie w nowy sposób przewidziany w studium, o ile zostanie uchwalony nowy miejscowy plan), bądź rozporządzania nią zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Oznacza to zatem, że doszło do naruszenia istoty prawa własności. Dlatego ustalone ograniczenia (kontynuacja zakazu zabudowy) w zagospodarowaniu terenu mieszczą się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania studium (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy).

Sąd I instancji zważył, że - ustalenie kierunku zagospodarowania terenu dla obszaru obejmującego działkę skarżącego nie było działaniem dowolnym organów planistycznych gminy, lecz wynikało z przyjętych założeń, celów i uwzględniało opinie uprawnionych podmiotów, w tym opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009 r. [...]. Dla terenu skarżącego, oznaczonego w obecnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ś. (uchwała nr [...] z [...].08.2007 r.) symbolem C:ZLd - tereny dolesień (http://swiatniki-gorne.pl/images/mpzp/4jpg), Studium ustala, jak już wyżej podniesiono, jako główne kierunki zagospodarowania: 66 R -Tereny rolne z zakazem zabudowy (dopuszczalne funkcje w planach: grunty orne, łąki, i pastwiska, zieleń nieurządzona i urządzona, zalesienia, stawy hodowlane) i L - Tereny leśne i zalesione (dopuszczalne funkcje w planach: tereny lasów i zalesień również z zakazem zabudowy) str. 57, str. 64 pkt 2.1.14 i str. 65 pkt 2.1.16 studium.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w odniesieniu do działek skarżącego, wskazał że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz z uregulowania art. 140 K.c. nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile ograniczenie to nie godzi w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd I instancji podkreślił, że choć prawo własności niewątpliwie stanowi istotny element, który uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał mu wartości nadrzędnej. Istniejące już uwarunkowania, dotychczasowe przeznaczenie terenu i konieczność ochrony przyrody przesądziły, iż dla terenu, o którym mowa w skardze został wybrany omówiony wyżej kierunek zagospodarowania.

Sąd I instancji wskazał, że ma rację skarżący wywodząc, że władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie bowiem polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania władczych działań planistycznych, które w ramach ograniczonych, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1377/12). Zdaniem Sądu I instancji, motywy którymi kierował się organ planistyczny, przedstawione zarówno w uzasadnieniach co do zgłoszonej przez skarżącego uwagi, jak i następnie powtórzone i omówione w odpowiedzi na skargę, a przede wszystkim wynikające z akt planistycznych przekonują, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego w stosunku do nieruchomości skarżącego. A ponieważ nie można zarzucić dowolności i braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętych kierunków zagospodarowania działki skarżącego Sąd nie stwierdził, aby granice władztwa planistycznego zostały przekroczone. W niniejszej sprawie wskutek uchwalenia zaskarżonego studium nie doszło do naruszenia właścicielskich praw skarżącego poprzez ich pogorszenie. Przeciwnie w obowiązującym stanie prawnym wyznaczonym zapisami planu miejscowego Skarżącemu nie przysługuje prawo zagospodarowania pod zabudowę, natomiast stosownie do zapisów zaskarżonego Studium na części nieruchomości o pow. 0,6 określono osadnicze przeznaczenie (tereny "95 O"). Nadto dla terenów o oznaczeniu "4 ZL/US" - tereny zieleni z dopuszczeniem usług, sportu i rekreacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj.:

1. art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nadużycia władztwa planistycznego przez organ administracji,

2. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 K.c. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji akceptację przez Sąd I instancji przekroczenia przez organ administracji prawa kształtowania własności w procedurze sporządzania studium,

3. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 K.c. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji naruszenie w zaskarżonym wyroku istoty prawa własności,

4. art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. nie uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności.

Wskazując na powyższe okoliczności skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że powołany w zarzucie skargi art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zbudowany jest z kilku jednostek redakcyjnych (w dacie składania skargi do Sądu I instancji z pięciu ustępów, z których pierwsze dwa składają się z wielu punktów). Autor skargi kasacyjnej jednak nie zadał sobie trudu wskazania precyzyjnego, który przepis zaskarża. Analogiczna uwaga dotyczy zarzutu błędnej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to ustęp składa się z 10 punktów. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, którą normę zawartą w artykule skarżący kasacyjnie ma na myśli. Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są trudne do zweryfikowania.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że uchwalając wymienione studium gmina przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne, a błąd ten został zaakceptowany przez Sąd I instancji. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności poczynić spostrzeżenia natury ogólnej. Wskazać należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa tryb zainicjowania kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny, przyjmując, iż legitymacja do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie to musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne. Ewentualnie naruszony interes prawny musi przy tym wynikać z konkretnej normy prawa materialnego.

Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie wynikające z przepisów prawa. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że trudne jest wykazanie, iż uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu, albowiem nie wywołuje ona skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 829/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 574/12; z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2563/12; z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2856/12).

Jak już wspomniano istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia: art. 10, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw z art. 140 K.c., art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 140 k.c. i art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o przeznaczenie w całości jego gruntów pod zabudowę mieszkaniową.

Zarzuty te nie mogły być uznane za zasadne, bowiem autor skargi kasacyjnej błędnie interpretuje charakter postanowień studium. Niewątpliwie postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiążą organ gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Jednakże postanowienia studium nie wpływają bezpośrednio na możliwość ukształtowania sposobu wykonywania przez skarżącego prawa własności. Owego naruszenia Skarżący dopatruje się w tym, że nie będzie on mógł przeznaczyć wszystkich działek pod zabudowę mieszkaniową. Powyższe zaś, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, wynika z przyjęcia w studium dla działek skarżącego przeznaczenia pod tereny zieleni i tereny osadnicze, w odniesieniu do których obowiązuje zakaz zabudowy. Jak już zostało wspomniane studium nie jest aktem prawa miejscowego. Postanowienia tego aktu co do zasady nie mają charakter norm kształtujących sytuację podmiotów usytuowanych poza strukturą administracji - nie są normami prawa powszechnie obowiązującego. Zatem nie mogły zostać uznane za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące, że postanowienia studium negatywnie kształtują sytuację skarżącego poprzez niemożność przeznaczenia ich pod zabudowę mieszkaniową, co wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania przez skarżącego prawa własności,

Podkreślić należy, że postanowienia studium co do zasady mogą jedynie pośrednio (bo nie wprost, z uwagi na wewnętrzny charakter norm studium) oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania. Naruszenie interesu prawnego skarżącego do jakiego prowadzą zapisy studium może być jedynie pośrednie.

Przechodząc do szczegółowej analizy argumentów skargi kasacyjnej nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia istoty prawa własności, gdyż sytuacja prawna Skarżącego nie została pogorszona, a wręcz przeciwnie przeznaczając 0,6 ha z nieruchomości wynoszącej 3,4 ha pod zabudowę sytuację tę polepszono. Skarżący jest zainteresowany przeznaczeniem gruntu pod zabudowę i w odniesieniu do 06 ha gruntu jego wniosek został uwzględniony. Jak wynika bowiem z niespornych ustaleń dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości Skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą z nr XI/86/2007 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z 7. 08. 2007 r. to: "C: R- tereny rolnicze" oraz "C: ZŁ - tereny leśne. Natomiast w kwestionowanym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. dla nieruchomości skarżącego - wynoszącej 3,4 ha - przewidziano następujące kierunki zagospodarowania: "95 O" tereny osadnicze obejmujące ok. 0,6 ha; " 12 ZŁ" -tereny zieleni i "4 ZL/US" - tereny zieleni z dopuszczeniem usług, sportu i rekreacji (ok. 0,85 ha.).

Także argument przekroczenia władztwa planistycznego nie zasługiwał na uwzględnienie. Jak słusznie wskazuje Sąd I instancji prawo własności nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo to doznaje ograniczeń. Ograniczenia te nie mogą jednak godzić w istotę prawa własności. Jedną z regulacji, która zezwala na wprowadzanie ograniczeń w prawie własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 3 ust. 1 oraz 6 ust. 1 ustawy). Rada gminy może kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na terenie gminy ustalając takie kierunki zagospodarowania i sposoby przeznaczenia terenów, które mogą nie odpowiadać ich właścicielom, z zastrzeżeniem, że przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających z art. 1 powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie te przesłanki zadecydowały o kształcie uchwalonego studium. Jak trafnie wskazuje Sąd I instancji ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości czy zakaz jakiegokolwiek jej zagospodarowania. Natomiast kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania władczych działań planistycznych, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. W świetle wyjaśnień organu planistycznego zaaprobowanych przez Sąd I instancji nie można uznać, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego w stosunku do nieruchomości Skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, co jednak nie oznacza, że rada gminy, w ramach władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie zmian powinno być poprzedzone analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Z akt sprawy wynika, że analiza taka została dokonana. Podejmując rozstrzygnięcia w zakresie konkretnych postanowień studium ustalono, że ww. działki Skarżącego znajdują się na terenach otwartych (skutkujących rozproszeniem zabudowy w sytuacji przeznaczenia ich pod osadnictwo, ponieważ najbliższe zabudowania znajdują się w oddaleniu ok. 350 m ). Ponadto stwierdzono, że nie ma na nich kanalizacji i infrastruktury gazowej, sieć wodociągowa i energetyczna jest oddalona, tj. znajduje się dopiero na dz. nr [...]. Stwierdzono także, że teren ten obejmuje grunty o średniej klasie bonitacyjnej kl. IVa i IVb, a w jego pobliżu przebiegają szlaki ekologiczne. Przedstawione ustalenia organu planistycznego dowodzą, że w procedurze stanowienia studium przeanalizowano szczegółowo stan urządzenia i zagospodarowania działek Skarżącego, ważąc tym samym wszystkie okoliczności i argumenty w zakresie zmiany przeznaczenia tych działek.

W świetle powyższego nie sposób uznać, by przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja podważyła poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i wnioski w zakresie wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej art. 10, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 140 K.c., art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 140 k.c. i art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym próbujące wykazać nadmierną ingerencję gminy w prawo własności skarżącego poprzez wskazanie przeznaczenia tych gruntów w studium w sposób inny niż oczekiwany przez skarżącego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.