Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 12/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48 ust. 1, art. 49 - 51, art. 33
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Firmy "A" na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zawieszenia postępowania w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem odcinka sieci kanalizacji deszczowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Lu 12/06

U Z A S A D N I E N I E

Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem odcinka sieci kanalizacji deszczowej, przebiegającego przez działki oznaczone numerami: 126/2, 126/1 i 126/3 w rejonie ulic [...] i [...] w L., z powodu nierozstrzygniętego zagadnienia wstępnego, dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora - PP [...]Korporację Finansowo-Przemysłową w L., nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek wystąpienia w terminie do dnia 30 września 2005 r. do Sądu Rejonowego w Lublinie z wnioskiem o ustanowienie służebności przeprowadzenia sieci kanalizacji deszczowej na działce nr 126/1.

W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2005 r. stwierdzona została nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]września 2004 r., zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, który stanowił dla inwestora podstawę realizacji sieci kanalizacji deszczowej na odcinku D2-D1, przebiegającym przez działki nr 126/2, 126/1 i 126/3. Inwestor nie wykazał się bowiem prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dacie zatwierdzania projektu współwłaścicielem działki nr 126/1 był F. S., a właścicielem działek nr 126/2 i 126/3 była Gmina . Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego konieczne jest w tej sytuacji, w celu doprowadzenia inwestycji polegającej na budowie kanalizacji deszczowej do stanu zgodnego z prawem, uregulowanie prawa własności na drodze postępowania cywilnego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2005 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wyjaśnił, że przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w przepisie art. 97 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest zagadnieniem wstępnym, powodującym konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W zależności od ustaleń poczynionych co do daty realizacji odcinka sieci kanalizacji deszczowej, przebiegającej przez działki nr 126/1, 126/2 i 126/3, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mieć będą przepisy art. 48 lub art. 50 i 51 ustawy- prawo budowlane. Organ wskazał, że w przypadku zastosowania przepisów art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane organ nadzoru nie może żądać od inwestora wylegitymowania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy powinien rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2. Wówczas może być na inwestora nałożony obowiązek złożenia oświadczenia o prawie dysonowania nieruchomością na cele budowlane.

Rzeczą zatem inwestora jest wywiązanie się z obowiązku wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie ma natomiast podstawy do zawieszenia postępowania i opóźniania wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Od postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł inwestor PP [...] Korporacja Finansowo-Przemysłowa w L., zarzucając naruszenie prawa – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – prawo budowlane dokumentem wymaganym od inwestora jest oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo takie wynikać może z istnienia służebności, a o tym, czy inwestorowi służy roszczenie o ustanowienie służebności rozstrzyga sąd cywilny. Skoro warunkiem doprowadzenia sieci kanalizacji deszczowej do stanu zgodnego z prawem jest posiadanie przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, konieczne jest – zdaniem skarżącego - zawieszenie postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

W myśl przepisu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy – kodeks postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu.

Musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność ta ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, niepubl.). Związek ten istnieje wówczas, gdy zachodzi bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czyli w sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji określonej treści.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi tego rodzaju zależność.

Jest okolicznością bezsporną, że inwestor PP [...] Korporacja Finansowo-Przemysłowa nie posiada pozwolenia na budowę sieci kanalizacji deszczowej na działkach oznaczonych numerami 126/1, 126/2 i 126/3, położonych w L. w rejonie skrzyżowania ulic [...] i [...], w tym na działce stanowiącej współwłasność F. S.. Pozwolenia takiego nie posiadał także pierwotny inwestor – Przedsiębiorstwo Budownictwa [...] w L.. Przeniesienie pozwolenia na budowę sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej na rzecz skarżącego, dokonane decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]marca 2004 r. Nr AAB.II.JS.1.[...] dotyczyło tylko odcinka sieci, biegnącego po działkach wymienionych w decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r., Nr BUA.III.[...], udzielającej pozwolenia na budowę sieci pierwotnemu inwestorowi. Natomiast decyzja z dnia [...] września 2004 r. Nr AAB.II.JS.1.[...], zmieniająca decyzję z dnia [...] stycznia 2000 r. i zatwierdzająca projekt budowlany zamienny sieci kanalizacji obejmującej działki nr 126/1, 126/2 i 126/3 wyeliminowana została z obrotu decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2005 r. Nr RR.I.[...], stwierdzającą jej nieważność z powodu niewykazania przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja Wojewody utrzymana została w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 czerwca 2005 r. Nr [...].

Jest również poza sporem, że inwestor nie ma prawa dysponowania na cele budowlane nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr 126/1 i 126/2. Współwłaścicielem działki nr 126/1 jest F. S., który nie wyrażał i nie wyraża zgody na prowadzenie po jego działce sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej (nie uczynili tego także pozostali współwłaściciele), natomiast właścicielem działek nr 126/2 i 126/3 jest Gmina , która już po wydaniu decyzji z dnia [...] września 2004 r. wyraziła zgodę na zajęcie jedynie działki nr 126/3.

Inwestor przyznaje, że nadal nie posiada prawa dysponowania pozostałymi działkami na cele budowlane. Z dołączonych akt postępowania administracyjnego wynika, że inwestycja polegająca na budowie sieci kanalizacji deszczowej na opisanych działkach została już wykonana.

W tym stanie rzeczy prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie "w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem odcinka sieci kanalizacji deszczowej, przebiegającego przez działki nr 126/1, 126/2 i 126/3" jest postępowaniem prowadzonym – jak słusznie zauważa organ drugiej instancji - bądź na podstawie art. 48 bądź też art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zmianami), w zależności od ustaleń co do daty rozpoczęcia i realizacji inwestycji.

Prawidłowe jest też stanowisko organu drugiej instancji, że rozpatrzenie sprawy na podstawie wymienionych przepisów i wydanie decyzji nie wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego "dotyczącego prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Przepis art. 48 ust. 1 stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast art. 48 ust. 2 przewiduje, że jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. Oczywiście w przypadku robót już zakończonych wstrzymanie będzie zbędne, zastosowanie mieć będzie jednak przepis art. 48 ust. 3, który określa, jakie dokumenty musi przedstawić inwestor, by możliwe było zalegalizowanie w trybie art. 48 – 49 ustawy samowolnie wybudowanego obiektu.

Jednym z wymaganych dokumentów jest oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy). Przepis art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 stanowi jednak wyraźnie, że w przypadku nieprzedstawienia przez inwestora w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego. Nie jest zatem niemożliwe rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji mimo braku oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością nie jest więc zagadnieniem prawnym, wymagającym rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy ponadto zauważyć, że prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikać może nie tylko ze stosunku prawno-rzeczowego, ale także ze stosunku obligacyjnego. Błędny jest więc pogląd organu pierwszej instancji, jakoby wykazanie tego prawa wymagało ustanowienia odpowiedniej służebności.

Jeśli natomiast chodzi o postępowanie w trybie art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane, to przepisy te nie przewidują żądania złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje zatem w ogóle potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżone postanowienie, uchylające postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania jest więc prawidłowe. Nie zachodzi zarzucane przez skarżącego naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – prawo budowlane, który wskazuje oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako jeden z dokumentów, który należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Ubocznie podnieść należy, że także w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę kwestia dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie jest zagadnieniem wstępnym, powodującym konieczność zawieszenia postępowania. To rzeczą inwestora jest spełnienie wszystkich wymogów przewidzianych przepisami. Niespełnienie któregoś z warunków powoduje odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.

Przedmiotem zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji była tylko kwestia procesowa i tylko w takim zakresie mógł orzekać organ drugiej instancji. Oznacza to, że postępowanie co do istoty sprawy prowadzone będzie w dalszym ciągu przez organ pierwszej instancji.

Z tych wszystkich względów i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.