Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 633/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr [...] Wojewoda (dalej:; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania K. P. (dalej również: wnioskodawczyni; inwestor; skarżąca), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) nr [...] z dnia 9 maja 2023 r., znak [...] o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-usługowego.

Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 9 marca 2023 r. r. do Urzędu Miasta P. wpłynęło zgłoszenie K. P. w sprawie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-usługowego zlokalizowanego w P. przy ul. [...] – działka nr [...], ark. 39 obręb S. – na budynek mieszkalny jednorodzinny. Do zgłoszenia załączono: projekt zagospodarowania działki, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 4 lipca 2022 r. znak [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 28 lipca 2020 r. znak [...] i ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie nieruchomości przy ul. [...], działka nr ewid. [...], ark. 39, obręb S. (dalej również: warunki zabudowy).

Postanowieniem z dnia 30 marca 2023 r. Prezydent Miasta zobowiązał wnioskodawczynię do uzupełnienia zgłoszenia, w tym do poprawnego wypełnienia druku zgłoszenia PB-18, wypełnienia poprawnie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzupełnienia opisu technicznego o opis konstrukcji budynku wraz z danymi techniczno-użytkowymi w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Odpowiedź na wezwanie wpłynęła do organu I instancji w dniu 24 kwietnia 2023 r.

Następnie decyzją z dnia 9 maja 2023 r. Prezydenta Miasta wniósł sprzeciw w stosunku do zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że inwestor nie wywiązał się w całości z obowiązków nałożonych postanowieniem oraz że działka nr ewid. [...], arkusz 39, obręb S. znajduje się na obszarze ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. , ustanowionym w rozporządzeniu Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2008 r. nr [...], poz. [...]) - dalej: rozporządzenie Wojewody z 2007 r., gdzie w ramach I strefy ustalono zakaz przeznaczenia terenu pod budowę m.in. budynków mieszkalnych. Prezydent Miasta nie zgodził się w tym zakresie ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które w decyzji o warunkach zabudowy zauważyło, że rozporządzenie to nie ma mocy obowiązującej. Organ I instancji na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych. Organ jednocześnie wyjaśnił, że jest związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie parametrów zabudowy, jednak nie zwalnia go to z obowiązku ustalenia zgodności inwestycji z innymi przepisami, w tym prawa miejscowego, a więc w przedmiotowej sprawie z ustaleniami rozporządzenia Wojewody z 2007 r. Podniósł, że samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie uprawiania inwestora do zmiany sposobu użytkowania. Z tego też względu, po dokonaniu oceny planowanego zamierzenia i ustaleniu, że jest ono niezgodnie z rozporządzeniem Wojewody z 2007 r., organ I instancji stwierdził, że należy zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) wnieść sprzeciw w sprawie.

W odwołaniu K. P., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji, zarazem dołączyła uzupełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nową ekspertyzę wraz uprawnieniami osoby ją sporządzającej. Skarżąca podniosła, że jej zdaniem na terenie objętym wnioskiem nie ma obszaru ograniczonego użytkowania, w związku z tym nie ma podstaw do odmowy wydania pozytywnej decyzji dla jej inwestycji.

Wojewoda, motywując rozstrzygniecie wyrażone w decyzji z dnia 4 sierpnia 2023 r., stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została w terminie wynikającym z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. W tym zakresie Wojewoda odwołał się do treści art. 30 ust. 6a w zw. z art. 71 ust 4b Prawa budowlanego. Następnie wskazał na to, że zgłoszenie zamiaru budowy wpłynęło do organu w dniu 9 marca 2023 r., a 30 marca 2023 r. organ I instancji wydał na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienie zobowiązujące zgłaszającego do uzupełnienia zgłoszenia. Organ II instancji zaznaczył, że w takiej sytuacji bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna się w dniu złożenia kompletnego wniosku; sytuacja ta dotyczy stanu faktycznego objętego hipotezą przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc sytuacji, w której organ w drodze postanowienia nakłada na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów. Organ odwoławczy wskazał również na to, że odpowiedź na postanowienie wpłynęła do organu 24 kwietnia 2023 r., natomiast decyzja wnosząca sprzeciw została wydana i nadana 9 maja 2023 r. Mając na uwadze przywołane przepisy i okoliczności, w tym datę wniesienia odwołania, Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta wniósł sprzeciw z zachowaniem ustawowego terminu i z tego względu zaskarżona decyzja organu I instancji oraz odwołanie wywołują skutki prawne.

Następnie Wojewoda stwierdził, że przedmiotem sprawy jest rozpatrzenie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-usługowego zlokalizowanego w P. przy ul. [...] - działka nr [...], ark. 39 obręb S. na budynek mieszkalny jednorodzinny. Zwrócił też uwagę na to, że w ramach prowadzonego postępowania organ I instancji wystosował do inwestora postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia braków i usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości, które zostało przez niego wykonane w niepełnym zakresie, gdyż nie uzupełniono daty na oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie przedłożono ekspertyzy sporządzonej przez osobę z właściwymi uprawnieniami, jednak skarżąca przedłożyła brakujące dokumenty na etapie postępowania odwoławczego, które zostały uwzględnione w tym postępowaniu.

Wojewoda omówił również fakt uzyskania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu 4 lipca 2022 r. Odwołując się do treści art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz.779 ze zm.) - dalej u.p.z.p., organ II instancji stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że wszelkie parametry zabudowy w niej zawarte muszą być zgodne z zatwierdzanym projektem budowlanym w ramach postępowania o pozwoleniu na budowę lub – jak w przypadku niniejszej sprawy – z ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania. Dodał, że decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę lub przyjęcie zgłoszenia budowy albo zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu o parametrach określonych w tej decyzji, aczkolwiek pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy, omawiając kwestię obowiązywania rozporządzenia Wojewody z 2007 r., a tym samym występowania zakazu przeznaczenia istniejącego budynku gospodarczo-usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, wyjaśnił, że rozporządzenie organu administracji rządowej o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania stanowi akt prawa miejscowego, tzn. zawiera przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowiące źródło powszechnie obowiązującego prawa w Polsce. Jednym z aktów regulujących tego typu zagadnienie jest rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2008 r. nr [...], poz. [...]), które wprowadziło szereg zmian w rozporządzeniu Wojewody nr [...] z dnia 17 grudnia 2003 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2003 r. nr [...], poz. [...]). Wojewoda wyjaśnił, że rozporządzenia te zostały wydane na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i wprowadziły wiele ograniczeń dla nieruchomości i budynków, jakie istnieją oraz jakie mogą powstać w obszarach ograniczonego użytkowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozporządzenie Wojewody z 2007 r. weszło w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (patrz § 2), tj. 22 lutego 2008 r., i na jego podstawie nieruchomości inwestycyjne położone są w I strefie obszaru ograniczonego użytkowania. Jak wynika z § 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody z 2007 r., w § 6 rozporządzenia z 2003 r. wprowadzono następującą zmianę "w obszarze ograniczonego użytkowania wprowadza się ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących budynków oraz sposobu korzystania z terenów, określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia". Zgodnie z treścią wskazanego załącznika, w strefie I wprowadzono m.in. zakaz budowy budynków mieszkalnych.

Organ II instancji podniósł również, że sprawa obowiązywania rozporządzenia Wojewody z 2007 r. była przedmiotem rozważania w innym postępowaniu przed Wojewodą, które ostatecznie podlegało kontroli sądowej, w wyniku której WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 813/22 potwierdził ważność rozporządzenia Wojewody z 2007 r., przedstawiając obszerną analizę prawną.

Następnie Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie – poprzez analogię do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawi o sygn. akt II OSK 3141/17, jak również przywołanego wyroku WSA w Poznaniu czy też sądów powszechnych – należy stwierdzić, że obszar ograniczonego użytkowania określony w rozporządzeniu Wojewody z 2007 r. zmieniającym rozporządzeniu Wojewody z 2003 r. nadal obowiązuje, na co wskazuje utrwalona linia orzecznicza. Skoro zaś na podstawie wytycznych zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Wojewody z 2007 r. nie jest możliwa zabudowa mieszkaniowa na działce nr ewid.[...] - ark. 39, obr. [...], jedn. ewid. [...], Miasto P., to słusznie organ I instancji wniósł sprzeciw wobec planowanej inwestycji.

W tych okolicznościach sprawy Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta prawidłowo rozstrzygnął przedmiotową sprawę w decyzji wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-usługowego zlokalizowanego w P. przy ul. [...] - działka nr [...], ark. 39 obręb S. na budynek mieszkalny jednorodzinny.

W skardze na decyzję odwoławczą K. P., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego:

- art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-usługowego zlokalizowanego w P. przy ul. [...] - działka nr [...], ark. 39 obręb S. na budynek mieszkalny jednorodzinny jest zasadne, a tym samym istnieje podstawa do zgłoszenia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia narusza "ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego, planu zagospodarowania przestrzennego", w tym obowiązującego aktu prawa miejscowego - rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. ;

- art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 19 pkt 2, art. 47 ust. 1, 2 i 3, art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2006 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r. nr 175, poz. 1462) oraz art. 144 ust. 21 i art. 174 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że na skutek wejścia w życie nowego brzmienia art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, nadanego na podstawie art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 2000 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. 2005 r. nr 175, poz. 1462), w mocy pozostało rozporządzenie nr [...] Wojewody z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. oraz "na mocy [...] art. 144 ust. 21 i art. 174 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko";

2. przepisów prawa procesowego: art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy istniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 9 maja 2023 r.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 października 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) - dalej: u.COVID-19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 u.COVID-19 (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (działającego jako prezydent miasta na prawach powiatu) wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-usługowego, usytuowanego na działce bliżej opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, na budynek mieszkalny jednorodzinny.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Sąd zasadniczo też podzielił ustalenia i argumentację organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu organy administracji architektoniczno-budowlanej obydwu instancji trafnie przyjęły, że zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu w stosunku do tego zamierzenia budowlanego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności jej art. 71, ponieważ niniejszą sprawę zainicjował wniosek skarżącej o zmianę sposobu użytkowania obiektu gospodarczo-garażowego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się m.in. w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2). Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2).

W myśl art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kwestie zobowiązania inwestora na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego do uzupełnienia braków i usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości zostały odpowiednio naświetlone przez Wojewodę, który w tym zakresie uznał, że braki wniosku zostały finalnie uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. Również kwestia terminowości wniesienia sprzeciwu, oceniona przez organ II instancji na podstawie przepisów art. 71 ust. 4 w zw. z art. 30 ust. 6a w zw. z art. 71 ust. 4b Prawa budowlanego, nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Zdaniem Sądu organy obydwu instancji prawidłowo przyjęły, że z uwagi na lokalizację terenu inwestycji zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2008 r. nr [...], poz. [...]), które wprowadziło szereg zmian w rozporządzeniu Wojewody nr [...] z dnia 17 grudnia 2003 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2003 r. nr [...], poz. [...]). Rozporządzenia te stanowią inne akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Zostały one wydane na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.) i wprowadziły wiele ograniczeń dla nieruchomości i budynków, jakie istnieją oraz jakie mogą powstać w obszarach ograniczonego użytkowania, niewątpliwie istotnych dla planowanej inwestycji, w wyniku której ma nastąpić zmiana użytkowania obiektu budowlanego na budynek mieszkalny jednorodzinny.

W dalszych rozważaniach Sąd będzie odwoływał się do poglądów przedstawionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 813/22 i 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 94/23 (dostępnych w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), które Sąd w pełni podziela. W odpowiedzi na zastrzeżenia strony skarżącej uczynione w uzasadnieniu skargi należy też zauważyć, że pierwsze z tych orzeczeń nie jest jeszcze prawomocne, jednak nie przekreśla to w żaden sposób jakości argumentacyjnej przywołanego orzeczenia, opartego na szerokiej analizie przepisów prawa – również odnoszącej się do zmiany art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, wprowadzonej w dniu 15 listopada 2008 r. – jak i różnych stanowisk prezentowanych w orzecznictwie.

Rozporządzenie Wojewody z 2007 r. weszło w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (patrz § 2), tj. 22 lutego 2008 r., i na jego podstawie nieruchomość objęta inwestycyjną położona jest w I strefie obszaru ograniczonego użytkowania. Jak wynika z § 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody z 2007 r., w § 6 rozporządzenia Wojewody z 2003 r. wprowadzono następującą zmianę "w obszarze ograniczonego użytkowania wprowadza się ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących budynków oraz sposobu korzystania z terenów, określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia". Zgodnie z treścią wskazanego załącznika, w strefie I wprowadzono m.in. zakaz budowy budynków mieszkalnych (zakaz przeznaczania terenu pod budowę budynków mieszkalnych).

Istotna dla kwestii obowiązywania rozporządzenia Wojewody z 2007 r. jest nowelizacja przepisów na podstawie art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. nr 175, poz. 1462 ze zm.) - dalej: nowela lipcowa. Zgodnie z tą ustawą kompetencja do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania została powierzona sejmikowi województwa, który taki obszar tworzy w drodze uchwały. Zmiana ta zaś zgodnie z art. 48 pkt 2 noweli lipcowej weszła w życie 1 stycznia 2008 r.

Z kolei art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w dacie wydania rozporządzenia Wojewody z 2007 r. (Dz.U. z 2006 r. nr 129, poz. 902) stanowił, że obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa wart. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia. Powyższy przepis w wyniku nowelizacji Prawa ochrony środowiska od 1 stycznia 2008 r. (Dz.U. z 2005 r. nr175, poz. 1462) brzmiał zaś następująco: obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały. Z kolei w następnej nowelizacji analizowany przepis zmieniono 15 listopada 2008 r. na mocy art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227) - dalej: ustawa zmieniająca z 2008 r., który otrzymał następujące brzmienie: "obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały".

Do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia Sejmik Województwa nie uchwalił obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. .

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy w wyniku nowelizacji przepisów Prawa ochrony środowiska obowiązuje ustanowiony rozporządzeniem Wojewody z 2007 r. obszar ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. , w tym na terenie działki objętej inwestycją, wprowadzając określone, istotne ograniczenia w zakresie zabudowy.

Odnosząc się do tego zagadnienia, wyjaśnić należy, że istotna dla kwestii obowiązywania rozporządzenia Wojewody z 2007 r. jest nowelizacja przepisów na podstawie art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. nr 175, poz. 1462 ze zm.) - dalej: nowela lipcowa. Zgodnie z tą ustawą kompetencja do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania została powierzona sejmikowi województwa, który taki obszar tworzy w drodze uchwały. Zmiana ta, zgodnie z art. 48 pkt 2 noweli lipcowej weszła w życie 1 stycznia 2008 r. W następnej nowelizacji analizowany przepis zmieniono w dniu 15 listopada 2008 r. na mocy art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227) - dalej: ustawa zmieniająca z 2008 r. i otrzymał on następujące brzmienie: obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały.

Do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia Sejmik Województwa nie uchwalił obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. . Sporne jest więc, czy w wyniku nowelizacji przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązuje ustanowiony rozporządzeniem Wojewody z 2007 r. obszar ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. .

Na tle tego problemu w judykaturze wykształciły się dwa odmienne stanowiska.

Pierwsze z nich zaprezentowane zostało w postanowieniu NSA z dnia 6 października 2010 r. sygn. II OSK 548/09 (dostępny jw.), gdzie wskazano, że rozporządzenie wojewody będące aktem prawa miejscowego przestaje obowiązywać, kiedy zostanie uchylone, zastąpione nowym aktem prawa miejscowego czy też upłynie czas jego obowiązywania, który został określony w tym akcie normatywnym lub w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany. Skoro natomiast nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia, oznacza to, że rozporządzenie nr [...] Wojewody z dnia 31 grudnia 2007 r. utraciło moc obowiązującą. Stanowisko to znalazło aprobatę w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (por. wyroki z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Po 174/12 oraz 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 353/13, dostępne jw.).

Drugi pogląd dotyczący omawianej kwestii został przedstawiony w wyroku NSA z dnia 12 maja 2010 r. sygn. II FSK 1077/10, a stanowisko to znalazło kontynuację w postanowieniu NSA z dnia 8 maja 2018 r. sygn. I OSK 3141/17 (orzeczenia dostępne jw.) wydanym już wprost na kanwie problematyki dotyczącej obszarów ograniczonego użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w wyniku wspomnianej noweli lipcowej zmieniono podmiot uprawniony i formę aktu tworzącego obszar ograniczonego użytkowania upoważniając do jego wydawania w drodze uchwały sejmik województwa. Ustawa ta zawierała jednak przepis przejściowy zawarty w art. 47 ust. 2 przewidujący zachowanie mocy przez akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych do czasu wydania nowych aktów przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Co istotne, w ocenie NSA przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. odnosi się nie tylko do aktów prawa miejscowego istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 2006 r.), ale do wszystkich aktów prawa miejscowego wydanych przez właściwe organy – na podstawie przepisów zmienianych tą ustawą – w okresie poprzedzającym przejęcie ich zadań i kompetencji przez inne organy administracji terenowej wymienione w ustawie. W konsekwencji skutkiem wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zmieniającej kompetencje do określania obszarów ograniczonego użytkowania było przedłużenie obowiązywania aktów dotychczas wydanych przez wojewodów do chwili podjęcia kolejnych aktów w tym zakresie już na nowych zasadach.

Sąd w składzie orzekającym podziela drugie z zaprezentowanych stanowisk. Zdaniem Sądu rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. , które wprowadziło szereg zmian w rozporządzeniu Wojewody nr [...] z dnia 17 grudnia 2003 r. zachowało – na podstawie przytoczonego wyżej przepisu przejściowego – moc obowiązującą po dniu 1 stycznia 2008 r. do czasu "wydania nowego aktu prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje", a zatem do wejścia w życie ewentualnej uchwały Sejmiku Województwa w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania lotniska P. . Należy również podkreślić, że przywołane rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. , nie utraciło mocy z dniem 15 listopada 2008 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stanowisko to wynika z utrwalonych już poglądów w orzecznictwie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt II CSK 421/10, LEX nr 863961 oraz uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt III CZP 62/16, LEX nr 2151575).

Przepis art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej nadal obowiązuje, nie został derogowany, brak jest bowiem aktu prawnego, który by go uchylił lub zmienił. Brak jest podstaw do uznania, że przywołana ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej wprowadzająca zmiany do niektórych ustaw, a to w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej została uchylona lub też w inny sposób utraciła moc w całości. Przepis art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej samodzielnie określa ramy czasowe obowiązywania aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych i zachowuje moc obowiązującą do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Za takim rozumieniem wykładanej normy prawnej przemawia także wykładnia systemowa wewnętrzna, skoro bowiem w art. 47 ust. 3 ustawy nowelizującej ustawodawca zobowiązał wojewodów do ogłoszenia w terminie do dnia wejścia jej w życie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych ustawą nowelizującą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu, to miał świadomość, że te akty prawa miejscowego będą obowiązywały również po dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, przez okres aż organy właściwe, czyli rady gminy nie podejmą stosownych uchwał na podstawie nowego upoważnienia ustawowego (por. postanowienie NSA z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 3147/17, dostępne jw.).

W świetle powyższych rozważań organy zasadnie przyjęły, że na obszarze planowanej inwestycji nadal obowiązuje zakaz budowy budynków mieszkalnych. Jak bowiem wynika z § 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody z 2007 r., w § 6 rozporządzenia Wojewody z 2003 r. wprowadzono następującą zmianę: "w obszarze ograniczonego użytkowania wprowadza się ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących budynków oraz sposobu korzystania z terenów, określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia". Zgodnie z treścią wskazanego załącznika, w strefie I wprowadzono m.in. zakaz budowy budynków mieszkalnych. Skoro nie jest dopuszczalny taki rodzaj zabudowy, to również nie jest dopuszczalna taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego o innej funkcji, która prowadzi do tożsamego skutku, a taką jest zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek mieszkalny jednorodzinny.

Planowana inwestycja jest zatem niezgodna z przepisami przywołanego rozporządzenia stanowiącego akt prawa miejscowego, a w konsekwencji, w sprawie został spełniony warunek z art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego do wniesienia sprzeciwu w stosunku do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego odnoszący się do aktów praw miejscowego nie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji. Podobnie też zgodne z tym ostatnim przepisem konstytucyjnym jest wprowadzanie określonych ograniczeń w aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie ustaw. W orzecznictwie nie budzi też wątpliwości, że zgodnie z postanowieniami art. 135 ust. 2 Prawo ochrony środowiska akty w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania stanowią akty prawa miejscowego, mają one bowiem charakter generalny i abstrakcyjny (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 139/09 i postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II OZ 1380/15, dostępne jw.).

Wobec powyższego Sąd nie uznał zasadności tych wszystkich zarzutów i argumentacji skargi, które odwoływały się do orzecznictwa prezentującego pierwszy z poglądów dotyczących nieobowiązywania rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania i braku możliwości jego zastosowania w sprawie.

W odpowiedzi na argumentację strony dotyczącą treści decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, Sąd zauważa, że istotnie - w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 4 lipca 2022 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (zmiany sposobu użytkowania) wskazano, że teren inwestycji położony jest w obszarze ograniczonego użytkowania lotniska [...] - w strefie I (wniosek z analizy urbanistycznej), jednakże Kolegium uznało, że nie obowiązuje rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. Przy czym organ lokalizacyjny w tym zakresie powołał się m.in. na postanowienie NSA z dnia 10 października 2010 r. sygn. akt II OSK 548/09 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 30/15.

Niewątpliwie organ lokalizacyjny (Kolegium) oraz organ architektoniczno-budowlany (Wojewoda) w tej kwestii zaprezentowali sprzeczne stanowiska. Prawidłowo jednak Wojewoda ocenił jako niezasadny zarzut dotyczący nierespektowania przez Prezydenta Miasta P. postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Słusznie Wojewoda uznał, że wydana decyzja lokalizacyjna na podstawie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie ustaleniami warunków zabudowy dotyczy jedynie parametrów zabudowy planowanego obiektu i nie zwalnia organu architektoniczno-budowlanego z obowiązku ustalenia zgodności inwestycji z innymi przepisami, w tym prawa miejscowego. Trafnie wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach określonych w tej decyzji, jednak pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego, a te zobowiązują organ do analizy zgodności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z aktami prawa miejscowego, na co wprost wskazuje treść art. 71 ust. 5 pkt 2 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie chodzi o ustalenia rozporządzenia Wojewody z 2007 r.

Warto podkreślić, że organ lokalizacyjny wydał swą decyzję na podstawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast organy architektoniczno-budowlane w tej sprawie wydały swe decyzje na podstawie ustawy Prawo budowlane, które zobowiązują te organy do zbadania zgodności zamierzenia budowlanego z innymi aktami prawa miejscowego. W tym też zakresie organy architektoniczno-budowlane rozstrzygające w sprawie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu nie były w żaden sposób związane wykładnią prawa dokonaną przez Kolegium w aspekcie obowiązywania aktu prawa miejscowego.

Fakt odmiennej oceny, czy przywołane rozporządzenie obowiązuje nie oznacza, że Prezydent Miasta P. przy prowadzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu naruszył przepisy art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy jeszcze nie uprawnia do realizacji inwestycji. Konieczne jest bowiem późniejsze uzyskanie odpowiedniej decyzji lub brak wyrażenia sprzeciwu w odniesieniu do odpowiedniego zgłoszenia. Organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - w myśl art. 82 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 p.b., jest starosta. Z kolei w myśl art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.) prezydent miasta sprawuje funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu. Organem właściwym w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 71 Prawa budowalnego, a tym samym przesądzenia, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z przepisami prawa miejscowego, jest w tym wypadku Prezydent Miasta P., a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Wobec tego organy architektoniczno-budowlane były uprawnione do dokonania samodzielnej oceny tego, czy obowiązuje obszar ograniczonego użytkowania, czy obejmuje on działkę stanowiącą teren inwestycji oraz czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ograniczeniami wprowadzonymi na tym obszarze.

Podsumowując, Sąd w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organów obydwu instancji, że przedmiotowa inwestycja (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego) jest niezgodna z obowiązującym rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. , które wprowadziło szereg zmian w rozporządzeniu Wojewody nr [...] z dnia 17 grudnia 2003 r. W konsekwencji w sprawie nie miało miejsca naruszenie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższego zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez organy architektoniczno-budowlane przepisu art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowanego było zasadne. Ponadto Sąd nie doszukał się w tej sprawie naruszenia przepisów postępowania, jak art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z jej ostatecznym rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy nie naruszył również art. 138 § 1 i 2 k.p.a., skoro zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie.

Ze względu na stwierdzenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.