Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 148/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 6, art. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 73
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi T. Z. i D. Z. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2023 r., nr WOP.7721.258.2022.CM w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 2 grudnia 2022 r., nr PINB.5170.109.2022.ZS; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz T. Z. i D. Z. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. Z. i D. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2023 r., nr WOP.7721.258.2022.CM w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 22 października 2022 r. T. Z. i D. Z. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z wnioskiem o udostępnienie dokumentacji w sprawie inwestycji dotyczącej tymczasowego obiektu budowlanego - ciągu pieszo-rowerowego na terenie działek [...] i [...], obręb ewidencyjny nr [...] w K. o nawierzchni z przerostowych mat gumowych, nr sprawy PINB.5170.109.2022.ZS), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i przesłania jej w formie elektronicznej.

Pismem z dnia 2 listopada 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach poinformował wnioskodawców o wydanej w tej sprawie decyzji nr PINB.5170.109.2022.ZS z dnia 14 września 2022 r. orzekającej o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. W załączeniu pisma organ przekazał wnioskodawcom kserokopie tej decyzji. Odnośne zaś przesłania dokumentacji dotyczącej postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wezwał na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, na podstawie którego organ miałby udostępnić całą dokumentację. Wnioskodawcy na wystosowane przez organ wezwanie nie odpowiedzieli.

W wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 22 października 2022 r., decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r., nr PINB.5170.109.2022.ZS, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach odmówił wnioskodawcom udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez nich zakresie.

Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał na przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.d.p." oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.".

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawcy nie wykazali szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. Z orzecznictwa sądów wynika natomiast, że prawo do uzyskania informacji publicznej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Ponadto, domagając się udzielenia informacji publicznej, dla wykazania w jakim zakresie jest to istotne dla interesu publicznego, wnioskodawca powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Udostępnieniu mogą bowiem podlegać kończące postępowanie w danej sprawie decyzje administracyjne, z uwzględnieniem jednak tajemnic ustawowo chronionych, a w szczególności w zakresie ochrony danych osobowych.

W wyniku rozpoznania odwołania T. Z. i D. Z. z dnia 16 grudnia 2022 r., zaskarżoną decyzją Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2023 r., nr WOP.7721.258.2022.CM utrzymał w mocy opisaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 2 grudnia 2022 r.

Decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że sprawa dotycząca mat przerostowych zakończyła się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który uchylając decyzję tego organu wskazał na wątpliwości w zakresie kręgu stron postępowania w sprawie. Po uzupełnieniu dokumentacji, postanowieniem z dnia 10 marca 2022 r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania wnioskodawców uznając, że nie są oni stronami postępowania. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 342/22 uznał wnioskodawców za strony postępowania. Organ nadmienił w związku z tym, że sprawa tzw. mat przerostowych prowadzona była przed organami obu instancji pod różnymi numerami, jednak temat dotyczy tego samego odcinka drogi i kolejnych wykonywanych robót budowlanych polegających na wykonaniu tymczasowego obiektu budowlanego ciągu pieszo-rowerowego na terenie działek [...] i [...] obręb ewidencyjny nr [...] w K.

Będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu organ wyjaśnił, że skoro skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania, to zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. mają oni prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W przypadku, kiedy strona ma możliwość wglądu do akt na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wykluczone jest udostępnienie akt w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze T. Z. i D. Z. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w ten sposób, że organ drugiej instancji nie wykonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kwestii ustalenia przymiotu strony postępowania dotyczącego legalności tymczasowego obiektu budowlanego w formie przyrostowych mat gumowych - jako tymczasowy ciąg pieszo rowerowy usytułowany na terenie działek [...] i [...] obręb ewidencyjny nr [...] w K. stwierdzając, że skarżącym przymiot strony nie przysługuje mimo, że wyrokiem z dnia 14 września 2022 r. w sprawie II SA/Gd 342/22 WSA w Gdańsku w sprawie dotyczącej tożsamego przedmiotu uznał skarżących za strony postępowania;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w ten sposób, że PINB w Gdańsku jest niekonsekwentny w swoim stanowisku, ponieważ w niniejszym postępowaniu odmawia skarżącym przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym legalności obiektu tymczasowego zaś następnie informuje skarżących pismem z dnia 21 lutego 2023 r. o planowanych działaniach w kwestii sprawdzenia obiektu tymczasowego w związku z uznaniem przez WSA w Gdańsku skarżących stroną;

3) art. 73 § 1 k.p.a. w ten sposób, że organ odmówił skarżącym udostępnienia informacji publicznych w sprawie inwestycji tymczasowego obiektu budowlanego na terenie działek [...] i [...], podczas gdy WSA w Gdańsku przyznała skarżącym status strony, w konsekwencji powziętych informacji WINB w Gdańsku powinien informacje publiczne skarżącym udostępnić. Ponadto, inwestorem obiektu tymczasowego jest Gmina K., a więc inwestycja jest celu publicznego; w konsekwencji niezrozumiałe jest stanowisko organów budowlanych zakazujących udostępnienia informacji publicznych, do których mogą mieć dostęp wszyscy mieszkańcy Gminy K.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w procesie.

Ponadto, skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: pisma WINB w Gdańsku z dnia 21 lutego 2023 r., pisma PINB w Kartuzach z dnia 14 września 2022 r., pisma PINB w Kartuzach z dnia 1 sierpnia 2022r. oraz pism skarżących kierowanych do PINB w Kartuzach z dnia 1 lipca i 22 października 2022 r., na fakt kierowania przez skarżących do PINB w Kartuzach o uznaniu ich stroną w postępowaniu, odmowy przyznania tego statusu przez organ i ostatecznego przyznania statusu strony przez WINB w Gdańsku.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w treści uzasadnienia zaskarżanej decyzji brak faktycznych powodów, dla których PWINB w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie skarżących organ, zbadał sprawę w powierzchowny sposób. Z jednej bowiem strony organ przyznał, że WSA w Gdańsku uznał skarżących stroną postępowania, następnie utrzymał w mocy decyzję PINB w Kartuzach, który uznał, iż skoro skarżący nie mają przymiotu strony nie mogą im zostać udostępnione informacje publiczne dotyczące tymczasowego obiektu budowlanego wznoszonego na działkach [...] i [...].

Skarżący podkreślili przy tym, że WSA w Gdańsku przyznał im status strony nie ograniczając tego tylko co do jednego zgłoszenia ale do wszelkich inwestycji na przedmiotowym odcinku ciągu pieszo-rowerowego. Skarżący wyjaśnili, że pod rożnymi numerami toczą się postępowania dotyczące inwestycji typu obiekt tymczasowy dlatego, że już 4-krotnie gmina zgłaszała tymczasowe roboty budowlane na działkach [...] i [...]. Są to obiekty tymczasowe, a zgoda na ich usytuowanie jest terminowa i obiekt może istnieć przez okres 180 dni, po upływie którego musi być rozebrany, co też gmina czyni, aczkolwiek ze znacznymi opóźnieniami. Następnie inwestor składa do starostwa kolejny wniosek na podstawie zgłoszenia o chęci posadowienia tożsamej inwestycji. Dlatego też przyznanie statusu strony skarżącym powinno być traktowane jako status umożliwiający czynne uczestniczenie w każdym postępowaniu zgłaszającym obiekt tymczasowy na terenie działek [...] i [...] - ponieważ status został przyznany ze względu na oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżących, nie zaś na rodzaj inwestycji. Z tego zaś względu, że każdorazowo inwestycja dotyczy tego samego obiektu (przedmiot zgłoszenia jest identyczny), to skarżący powinni zostać uznani jako strona w ramach każdego postępowania dotyczącego legalności inwestycji.

W związku z powyższym doszło ze strony organu odwoławczego do naruszenia przepisów postępowania, albowiem pomimo podjętych informacji o przyznaniu skarżącym statusu strony organ odmówił im takiego statusu w tym znaczeniu, że utrzymał w mocy decyzję PINB w Kartuzach odmawiającej udzielenia skarżącym informacji publicznych. Wniosek o udostępnienie informacji publicznych stanowił konsekwencję dwukrotnej odmowy przez PINB w Kartuzach przyznania skarżącym statusu strony. Postawa PINB w Kartuzach stwarza po stronie skarżących słuszne przekonanie, że tego rodzaju postępowanie miało posłużyć do wykluczenia skarżących z postępowania administracyjnego, gdzie mieliby możliwość obrony swoich praw i obowiązków. Tym bardziej, że na spornym odcinku została wybudowana bezprawnie ścieżka pieszo-rowerowa, negatywnie oddziaływująca na posesję skarżących, ponieważ ze względu na niewłaściwe zagospodarowanie na niej wodami opadowymi, ze strony Gminy K. dochodzi do zalewania posesji skarżących (o czym PINB w Kartuzach ma wiedzę). Skarżący zakwestionowali też stanowisko, że jako strona postępowania tylko z tego tytułu mogą zapoznać się z aktami, ponieważ możliwość uzyskania informacji publicznej przysługuje im jako mieszkańcom K.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.),

zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji administracyjnej w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z kolei w przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając wydane w sprawie decyzje we wskazanym zakresie kognicji Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wniesiona skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.

Przedmiotem kontroli sądowej skarżący uczynili decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2023 r., nr WOP.7721.258.2022.CM, którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 2 grudnia 2022 r., nr PINB.5170.109.2022.ZS dotyczącą odmowy udostępnienia informacji publicznej - "udostępnienia całości akt sprawy postępowania administracyjnego".

Pojęcie informacji publicznej, której udostępnienia dotyczy rozpoznawana sprawa, ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p.". Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest więc każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Analiza zapisów przywołanej ustawy prowadzi do wniosku, że rzeczą podmiotu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w określony przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej sposób, czyli:

- udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu

albo

- odmowa jej udostępnienia lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą

albo ewentualnie

- poinformowanie podmiotu wnioskującego, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Przedmiot sprawy, zainicjowanej wnioskiem skarżących z dnia 22 października 2022 r., stanowiła odmowa udostępnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach całości dokumentacji objętej postępowaniem administracyjnym w sprawie inwestycji dotyczącej tymczasowego obiektu budowlanego, a mianowicie ciągu pieszo-rowerowego na terenie działek nr [...] i nr [...], obręb ewidencyjny nr [...] w K. o nawierzchni z przerostowych mat gumowych w sprawie PINB.5170.109.2022.ZS prowadzonej przez ten organ.

Poza sporem było, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach wydał w dniu 14 września 2022 r. decyzję nr PINB.5170.109.2022.ZS, w sentencji której "stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w przedmiocie dot. tymczasowego obiektu budowlanego w formie przerostowych mat gumowych - jako tymczasowego ciągu pieszo-rowerowego usyt. na terenie na terenie działek nr [...] i nr [...], obręb ewid. nr [...] w K., gm. K., zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie (...), dokonane Staroście Kartuskiemu - Inwestor: Gmina K.". W tej sprawie jak wynika z treści wniosku inicjującego niniejsze postępowanie organ odrzucił istnienie podstaw do uznania skarżących za stronę postępowania. Należy zaznaczyć, że przedmiotem kognicji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie są decyzje organów obu instancji dotyczące odmowy udostępnienia informacji publicznej. Sąd zatem nie kontroluje prawidłowości innego (odrębnego) postępowania i nie prowadzi postępowania dowodowego w tym zakresie, ani też nie rozstrzyga o jego stronach.

Kluczowe natomiast z punktu widzenia kontroli legalności działalności organów obu instancji ma znaczenie okoliczność, która nie została przez orzekające w sprawie organy dostrzeżona. A mianowicie, że z treści przywołanego we wniosku skarżących żądania z dnia 22 października 2022 r. wynika jednoznacznie, iż skarżący nie domagali się udostępnienia konkretnych, utrwalonych w aktach prowadzonego przez wskazany organ postępowania informacji, lecz całej związanej ze sprawą dokumentacji, de facto więc udostępnienia akt sprawy jako całości.

Tak wyprowadzony wniosek znajduje bezpośrednie potwierdzenie nie tylko w brzmieniu zacytowanego już żądania wniosku, ale również w sentencji i uzasadnienia decyzji organu pierwszej odmawiającej udostępnienia "akt w całości", a także w treści odwołania, gdzie skarżący jednoznacznie podnoszą, że decyzja organu pierwszej instancji odmawia udostępnienia całości akt. Zakres przedmiotowy wniosku odgrywa natomiast decydującą rolę w rozpoznawanej sprawie albowiem nie może budzić wątpliwości stwierdzenie, że w aktach sprawy mogą znajdować się dokumenty stanowiące informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wątpliwym jest czy takie samo stanowisko można reprezentować w odniesieniu do całości akt sprawy.

Przy czym kwestia zakresu udostępnianej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentacji stanowiła już przedmiot zainteresowania orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (na tle sprawy dotyczącej akt prokuratorskich postępowania przygotowawczego). Naczelny Sąd Administracyjny rozważał czy żądanie udostępnienia akt - jako zbioru różnorodnych materiałów - jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. I tak, w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 wskazano m.in., że akta sądowe, administracyjne, bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty. Zawierają informacje, które były lub mogły być istotne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Organ, który się tym zbiorem posługuje nie wytworzył go w całości, a jedynie uporządkował gromadzone materiały i nadał całości określony kształt. Sprawa rozpoznawana przed danym organem jest sprawą indywidualną dotyczącą określonego podmiotu, jego praw lub obowiązków lub penalizacji niezgodnego z prawem zachowania.

Przede wszystkim jednak, oceniając czy żądanie udostępnienia akt jako zbioru różnorodnych materiałów jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że norma konstytucyjna zawarta w art. 61 Konstytucji, jak i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będący przykładowym wyliczeniem rodzajów takiej informacji, zawierają bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć wniosek rozpoznawany w oparciu o art. 10 u.d.i.p.. I tak np. określenie "działalność organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy. Podobnie oceniać należy treść pojęciową zawartą w art. 6 u.d.i.p. Dlatego nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania.

Akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne dotyczące zarówno jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny stanął w tej uchwale na stanowisku, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów dotyczących zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Za takim stanowiskiem przemawiają w ocenie NSA też konstytucyjne zasady zawarte w art. 30, art. 32 ust. 1 i art. 47 Konstytucji oraz treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ten ostatni przepis stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 73 - 74 k.p.a. (...).

Podzielając zatem zaprezentowaną w uchwale argumentację, przyjąć należy, że takie stanowisko zasługuje na odpowiednie zastosowanie również do akt postępowania administracyjnego.

W konsekwencji dokonanych rozważań należy przyjąć, że skarżący T. Z. i D. Z. nie mogli skutecznie w oparciu o tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej, domagać się udostępnienia całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie nr PINB.5170.109.2022.ZS prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach, dotyczącej tymczasowego obiektu budowlanego w formie przerostowych mat gumowych (ciągu pieszo-rowerowego) usytuowanych na terenie działek nr [...] i nr [...], obręb ewidencyjny nr [...] w K. Wniosek z kolei, że całość akt administracyjnych sprawy nie stanowi informacji publicznej rodzi ten skutek, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie dysponowały podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez skarżących zakresie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto konsekwentnie, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, iż decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informacje mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy (art. 16). Jeżeli więc, według oceny dokonanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, żądana przez wnioskodawcę informacja nie ma takiego waloru, to w takim przypadku przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania i nie występuje możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy, a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Niedopuszczalne jest zatem, co oczywiste, wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. np. postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 19 czerwca 2023 r. sygn. akt II SAB/Bd 20/23). Tym samym organy obu instancji nie powinny rozstrzygać decyzyjnie w sprawie wniosku skarżących.

Z opisanych już tylko tych względów, decyzje organów obu instancji zasługiwały na uchylenie. Sprawa z wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej w takiej sytuacji powinna zostać załatwiona w formie pisma informacyjnego.

Osobnego podkreślenia wymaga ponadto, że żądanie udostępnienia całości akt postępowania administracyjnego w żadnym razie nie dotyczyło udostępnienia informacji przetworzonej (tak jak wadliwie przyjął organ pierwszej instancji). Żądanie to nie mogło zostać uwzględnione z powodu samego zakresu żądanej informacji, niemniej jednak wchodzące w skład akt sprawy administracyjnej poszczególne dokumenty stanowią co do zasady informację prostą. Skarżącym chodziło bowiem o udostępnienie posiadanej już, a nie dopiero wytworzonej na potrzeby rozpoznania wniosku dokumentacji. Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało wprawdzie normatywnie zdefiniowane. Tak w doktrynie, jaki i w judykaturze przyjmuje się jednak, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie wiąże się z koniecznością osobowego zaangażowania lub poniesieniem kosztów finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. Informacja prosta - co do zasady - nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (zob. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11 i z 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1656/15).

Gdyby zatem nawet przyjąć, że wnioskowane dokumenty stanowiły jednak informację publiczną, to działanie organu pierwszej instancji dotyczące wezwania skarżących do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, z tego również względu zasługiwało na dezaprobatę. Żądanie takie znajduje bowiem uzasadnienie prawne jedynie w przypadku informacji przetworzonej. Z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Abstrahując zatem od niewłaściwie zastosowanej przez organy obu instancji formy rozstrzygnięcia sprawy (decyzji) podnieść należy, że decyzja organu pierwszej instancji jako nieprawidłowa nie powinna zostać przez organ odwoławczy utrzymana w mocy. Ponadto, procedowanie organu odwoławczego było wadliwie także z innej przyczyny. Jeśli organ ten uznał (co wynika jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji), że skarżącym przysługuje przymiot strony, to organ, ten nie był również z tego powodu uprawniony do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skoro bowiem organ drugiej instancji przyjął, że skarżący są stroną ww. postępowania, i co istotne, że ma zastosowanie w takiej sytuacji przepis art 73 k.p.a., to powinien, jak już zaznaczono uwzględnić, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się gdy są one nie pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi niewątpliwie są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 73-74 k.p.a.). W takiej zaś sytuacji tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może mieć zastosowania w odniesieniu do stron określonego postępowania administracyjnego, a organ poprzestaje wtedy na udzieleniu stosownej informacji. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można utożsamiać (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1523/06, niepublikowany). Odróżniając regulację wskazanej ustawy od określonych przepisami art. 73 k.p.a. zasad zapewnienia dostępu do akt administracyjnych sprawy, trzeba pamiętać, że mają one zastosowanie wyłącznie do uczestników, tj. stron danego postępowania administracyjnego (w odniesieniu do innych podmiotów tryb tej ustawy nie jest wyłączony).

Podsumowując, organy obu instancji w oparciu o treść żądania skarżących z dnia 22 października 2022 r. wyprowadziły błędne wnioski na tle przepisów u.d.i.p. i w oparciu o nie wadliwie uzasadniły nieprawidłowe rozstrzygnięcia. Tym samym przedmiotowe decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Mając na względzie przywołane okoliczności sprawy, na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając solidarnie od organu odwoławczego na rzecz skarżących 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżących adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.) w wysokości 480 zł, wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Sąd wydał wyrok w sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z przepisami art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i wiążą organ zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. Wobec uchylenia wydanych w sprawie decyzji organ będzie zobowiązany do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 22 października 2022 r. z uwzględnieniem przedstawionego powyżej stanowiska i oceny prawnej.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).