Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 201/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 22 ust. 3, art. 26, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1857
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
article: art. 120, art. 121 § 1, art. 191, art. 210 § 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego B.M. kwotę 4217 (cztery tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. na byłym drogowym przejściu granicznym w [...] funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę zestawu samochodowego o nr rej. [...]. Przewoźnikiem towaru transportowanego z Wielkiej Brytanii do Polski o nazwie [...] o masie [...] kg, zaklasyfikowanym do kodu [...] było przedsiębiorstwo prowadzone przez B.M. W toku kontroli, po sprawdzeniu danych podanych w zgłoszeniu SENT [...] i porównaniu ich z danymi w dokumentach przewozowych stwierdzono nieprawidłowości w systemie SENT, polegające na braku danych, do których wypełnienia zobowiązany był przewoźnik, co stanowi naruszenie art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 1857, dalej jako: ustawa SENT, w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli). Stwierdzono ponadto, że przewoźnik nie wywiązał się z obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu towaru aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego powyższym zgłoszeniem SENT.

Postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] wszczął z urzędu postępowanie wobec B.M. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] organ I instancji umorzył wszczęte postępowanie z uwagi na pominięcie w sprawie pełnomocnika strony. Następnie Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] nałożył na B.M. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niedokonanie przez przewoźnika uzupełnienia danych w zgłoszeniu przewozu towarów SENT [...] oraz karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niewywiązanie się przewoźnika z obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu towaru aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego ww. zgłoszeniem SENT. Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły następujące przepisy - art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm., dalej jako: O.p.), art. 22 ust. 2 w zw. z art. 6 ust 3 pkt 1, art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10a ust 1, art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy SENT.

Od powyższej decyzji B.M. wniósł odwołanie, a Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności podał, że sprawa została rozpatrzona w oparciu o przepisy ustawy SENT obowiązujące w dniu kontroli. Organ odwoławczy podkreślił, że istota monitorowania przewozu towarów wrażliwych opiera się na prawidłowej rejestracji przewozów w systemie SENT, a sam fakt naruszenia obowiązku, o którym mowa w ustawie, pociąga skutek w postaci sankcji administracyjnej w formie kary pieniężnej, przy czym organ nie ma możliwości miarkowania kar, które określone są przez ustawodawcę proporcjonalnie do naruszenia. W ocenie Dyrektora IAS przeprowadzona analiza sytuacji finansowej przewoźnika wykazała, że zapłata nałożonej kary pieniężnej nie spowoduje drastycznego pogorszenia sytuacji finansowej skarżącego, w taki sposób, aby był zmuszony do wyzbycia się majątku trwałego lub pozostał bez środków na bieżącą działalność, co oznacza, że nie ziściła się przewidziana w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanka ważnego interesu przewoźnika pozwalająca na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem organu odwoławczego nałożenie na skarżącego kary nie doprowadzi do upadłości i likwidacji firmy, nie wystąpiły również inne istotne okoliczności, które dawałyby organom uprawnienie do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny.

Pismem z dnia [...] r. B.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

- art. 165b § 1 O.p. w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT, poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej w toku postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] r., a dotyczącego kontroli przeprowadzonej na drodze w dniu [...] r. i udokumentowanej protokołem z tego dnia, a zatem postępowania, które zostało wszczęte później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli, więc powinno zostać umorzone,

- art. 247 § 1 pkt 4 O.p. w zw. z art. 128 O.p. poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary, pomimo że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] ([...]), a zatem w sprawie zachodzi res iudicata i kolejne postępowanie narusza zasadę trwałości decyzji ostatecznych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 6 ust. 3 pkt 1, art. 10a ust. 1 i 2 w zw. z art. 22 ust 2 i 2a ustawy SENT poprzez nałożenie na przewoźnika kary w wysokości 10.000,00 zł za nieuzupełnienie danych w zgłoszeniu SENT oraz kary 10.000,00 zł za nieprzekazywanie danych geolokalizacyjnych co stanowiło konsekwencję nieuzupełnienia zgłoszenia m. in. o numer geolokalizatora w sytuacji, gdy naruszenie polegające na nieprzekazywaniu danych geolokalizacyjnych stanowi czyn współukarany w stosunku do pierwszego naruszenia polegającego na nieuzupełnieniu zgłoszenia i w takiej sytuacji, nie dochodzi więc do realnego zbiegu tychże naruszeń, uzasadniającego nakładanie kar za każde z nich z osobna (por. wyrok NSA z 21.2.2013, II GSK 2080/11),

- art. 6 ust. 3 pkt 1, art. 10a ust. 1 i 2 w zw. z art. 22 ust 2 i 2a ustawy SENT poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej za nieuzupełnienie zgłoszenia SENT oraz niewykonanie obowiązku przekazywania w trakcie przewozu danych geolokalizacyjnych w sytuacji, gdy kara w łącznej wysokości 20.000,00 zł jest nieproporcjonalnie wysoka do wagi ewentualnego naruszenia, co wynika z ilości przewożonego towaru podlegającego SENT i ciążących na nim należności podatkowych, których ryzyko uszczuplenia faktycznie nie istniało,

- art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego nie zastosowanie i nie odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej pomimo, że przemawiał za tym interes publiczny, którego prawidłowa wykładnia powinna odbyć się z poszanowaniem zasad zawartych w art. 120, art.121 § 1, art. 122, art. 124 oraz art. 187 § 1 O.p., art. 191, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p., w szczególności zasady proporcjonalności, bezpieczeństwa i zaufania do organów państwa; ominięcie przez organy przy ocenie pojęcia "ważnego interesu publicznego" rzeczywistej intencji ustawodawcy i celu ustawy, którym jest ochrona wpływów budżetowego, a w związku z brakiem przekazywania danych geolokalizacyjnych nie wystąpiło chociażby uszczuplenia należności publicznoprawnych,

- art. 22 ust. 2 i 2a ustawy SENT w zw. z art. 2, art. 273 dyrektywy nr 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 325 TFUE i wyrażonej w tym przepisie zasady neutralności poprzez nałożenie na przewoźnika wysokiej kary pieniężnej (sankcji) w związku ze stwierdzonym niedopełnieniem warunku formalnego, w sytuacji gdy w związku z przewozem towaru nie istniało jakiekolwiek ryzyko uszczuplenia należności publicznoprawnych, a stwierdzone naruszenie nie było zawinione przez przewoźnika, a zatem sankcja w wysokości 20.000,00 zł jest nieproporcjonalna i nieadekwatna do wagi naruszenia (por. orzeczenie TSUE z 21.10.2021 r., C-583/20) oraz nie uwzględnia okoliczności powstania stwierdzonej nieprawidłowości, rodzaju i stopnia naruszenia ciążącego na przewoźniku obowiązku, wagi stwierdzonej nieprawidłowości, działań podjętych przez przewoźnika by przewóz był wykonywany zgodnie z prawem (por. wyrok TSUE z 15.04.2021 r., C- 935/19).

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Go 611/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznając, że skarga jest zasadna, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej nastąpiło z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT oraz art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. po upływie 6 miesięcy od zakończenia kontroli przewozu towaru, w trakcie której stwierdzono wskazane naruszenia. Kontrola miała bowiem miejsce w dniu [...] r., natomiast skuteczne wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej nastąpiło na podstawie postanowienia z dnia [...] r. Okoliczność wydania i doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania po upływie 6 miesięcy od sporządzenia protokołu kontroli stała na przeszkodzie wszczęcia, prowadzenia, a w konsekwencji zakończenia postępowania w formie decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej. Upływ terminu z art. 165b § 1 O.p. należy bowiem traktować jako bezwzględną przeszkodę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, opisaną w nauce jako ujemną przesłankę procesową, blokującą dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a w przypadku jego wszczęcia - obligująca do umorzenia postępowania. W tej sytuacji Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 388/23, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. W ocenie NSA art. 165b § 1 O.p. nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT. W związku z tym NSA za usprawiedliwiony uznał zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 165b § 1 O.p., co powoduje brak podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ograniczył się tylko do oceny zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 165b § 1 o.p., a pozostałe zarzuty skargi nie były przedmiotem oceny ze strony sądu. Z tego powodu NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji winien ponownie dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były uzasadnione.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd rozpoznaje sprawę ponownie po uchyleniu poprzedniego wyroku, jaki w sprawie zapadł, przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 stycznia 2024 r. (sygn. akt II GSK 388/23). W związku z tym zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 16 stycznia 2024 r. NSA wyraził pogląd, że art. 165b § 1 o.p. nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT. W tej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie mógł być uwzględniony zarzut skargi naruszenia art. 165b § 1 O.p. w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT.

Nie był uzasadniony zarzut skargi naruszenia art. 247 § 1 pkt 4 O.p. w zw. z art. 128 O.p. przez wydanie decyzji o nałożeniu kary, pomimo że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] ([...]). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Hipoteza tego przepisu obejmuje decyzje ostateczne rozstrzygające sprawę co do istoty, zaś w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania dopuszcza się w oznaczonych warunkach możliwość ponownego wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono (por. A. Matan, w: Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, System prawa administracyjnego procesowego, Tom II, część 5, red. B. Adamiak, s. 618 i n.). Jak wskazuje się w orzecznictwie w przypadku, gdy uprzednio umorzono postępowanie administracyjne, nie zawsze będzie zachodził stan powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie, a o tym czy doszło do naruszenia zasady res iudicata przy wydaniu w sprawie decyzji umarzającej postępowanie, a następnie decyzji merytorycznej – decydują charakter sprawy i okoliczności umorzenia (por. np. wyroki NSA z 18 listopada 2020 r. I GSK 341/18, z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2601/15, z 18 czerwca 2019 r., I OSK 1528/18, z 16 października 2019 r., II OSK 2906/17). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo przyjęto, iż decyzja Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego z dnia [...] r. nr [...] ([...]) o umorzeniu postępowania z uwagi na pominięcie w sprawie pełnomocnika strony nie stworzyła res iudicata, a w związku z tym stanowisko skarżącego o braku podstaw do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, nie było uzasadnione.

Nie był trafny zarzut skargi odwołujący się do wyroków TSUE z 21.10.2021 r., C-583/20 oraz z 15.04.2021 r., C- 935/19. Przywołane w skardze wyroki, zarówno ten dotyczący stosowania sankcji przewidzianych w węgierskim systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, jak i polskiej ustawy VAT przewidującej dodatkowe zobowiązanie podatkowe w sztywnej wysokości, dotyczą bowiem innych stanów faktycznych i zostały podjęte w innym stanie prawnym. Polska ustawa SENT przewiduje różne kary pieniężne za stwierdzone nieprawidłowości i co więcej przewiduje odstąpienie od kar po spełnieniu przez podmioty uczestniczące w przewozie towarów określonych warunków. Strona ma możliwość przedłożenia dokumentów, na podstawie których organ może odstąpić od nałożenia kary. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że sankcje przewidziane w ustawie SENT są niezgodne z prawem unijnym z tych samych względów co przewidziane w węgierskim odpowiedniku systemu SENT. Nie było także uzasadnione stanowisko skarżącego, że sankcje przewidziane w ustawie SENT powinny być rozpatrywane w kontekście sankcji przewidzianych w przepisach ustawy VAT i neutralności tego podatku. Kara pieniężna wynikająca z przepisów ustawy SENT jest nakładana bowiem za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów. Sposób nałożenia kary pieniężnej nie jest stosowany automatycznie bowiem ustawa różnicuje kary w zależności od popełnionego naruszenia. Kara (jej wysokość) z woli ustawodawcy jest adekwatna do popełnionego czynu niedozwolonego. Zatem sankcja przewidziana w ustawie SENT jest adekwatna do celów, którym przyświeca ustawa SENT i nie można jej rozpatrywać i porównywać do zasady neutralności w podatku \/AT. W tym podatku bowiem realizacja zasady neutralności przejawia się w możliwości odliczenia od podatku należnego zapłaconego przy sprzedaży towarów czy usług podatku naliczonego przy zakupie. Neutralność w podatku VAT jest fundamentem konstrukcji tego podatku. W przypadku kary pieniężnej możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej może jawić się jako swego rodzaju neutralność, jednakże odbywa się to na innych zasadach niż neutralność w podatku VAT. Mimo, że można doszukać się pewnych wspólnych cech pomiędzy karą pieniężną, a sankcją w podatku VAT np. obie należności są proporcjonalne i adekwatne do celów ustawy to w zupełnie odmienny sposób realizują cele właściwych ustaw (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2023 r., III SA/Gl 873/22, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2022 r., II SA/Bk 770/22 i z dnia 12 lutego 2023 r., II SA/Bk 795/22, II SA/Bk 811/22 i II SA/Bk 812/22).

Nie był zasadny zarzut skargi naruszenia art. 6 ust. 3 pkt 1, art. 10a ust. 1 i 2 w zw. z art. 22 ust 2 i 2a ustawy SENT poprzez nałożenie na przewoźnika kary w wysokości 10.000,00 zł za nieuzupełnienie danych w zgłoszeniu SENT oraz kary 10.000,00 zł za nieprzekazywanie danych geolokalizacyjnych, co stanowiło konsekwencję nieuzupełnienia zgłoszenia m. in. o numer geolokalizatora w sytuacji, gdy naruszenie polegające na nieprzekazywaniu danych geolokalizacyjnych stanowi czyn współukarany w stosunku do pierwszego naruszenia polegającego na nieuzupełnieniu zgłoszenia i w takiej sytuacji, nie dochodzi więc do realnego zbiegu tychże naruszeń, uzasadniającego nakładanie kar za każde z nich z osobna. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy SENT w przypadku przewozu towaru z terytorium państwa członkowskiego albo z terytorium państwa trzeciego na terytorium kraju podmiot odbierający jest obowiązany, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi. Z kolei art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. h ustawy SENT stanowi, że w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o numer lokalizatora albo numer urządzenia. Stosownie zaś do art. 10a ust. 1 ustawy SENT przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. W przypadku, gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (art. 22 ust. 2 ustawy SENT). Natomiast w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (art. 22 ust. 2a ustawy SENT). Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA treść rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie omawianej regulacji, jednoznacznie wskazuje, że delikty określone w art. 22 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy SENT (nieuzupełnienie danych w zgłoszeniu) i w art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy SENT (niezapewnienie w trakcie całej trasy przejazdu przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem) - to dwa odrębne delikty administracyjne podlegające odrębnym karom przewidzianym w tych przepisach (zob. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 787/20 i z 23 stycznia 2024, sygn. akt II GSK 1143/23).

Zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT poprzez pominięcie przez organy przy ocenie pojęcia "ważnego interesu publicznego" rzeczywistej intencji ustawodawcy i celu ustawy. Należy wskazać, że ustawodawca w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przewidział możliwość odstąpienia przez organ od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu przewoźnika lub interesem publicznym. Użyty łącznik "lub" wskazuje, że do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wystarczy zaistnienie jednej z wyżej powołanych dwóch dyrektyw wyboru ("ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego"), przy czym w każdej sprawie zawsze powinny zostać rozważone przez organ obie przesłanki. Posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 22 ust. 3 nieostrymi pojęciami: "ważny interes przewoźnika" i "interes publiczny" wymaga wypełnienia ich treści w konkretnej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy dokonały analizy sytuacji ekonomicznej przewoźnika, a strona skarżąca nie zakwestionowała ustaleń organów w tym zakresie. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko organów, że nie zachodziła przesłanka "ważnego interesu przewoźnika" uzasadniająca odstąpienie od wymierzenia kary, a w dalszej części uzasadnienia Sąd skoncentruje się na przesłance "interesu publicznego".

Nadanie właściwej treści pojęciu "interesu publicznego", stanowiącemu przesłankę uzasadniającą odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie SENT, wymaga jego rozważenia w szerszym kontekście, a mianowicie uwzględnienia w pierwszej kolejności współczesnej nasilającej się tendencji przenikania prawa karnego do prawa administracyjnego (por. m.in. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). W ostatnim czasie można mówić wręcz o nadużywaniu przez prawodawcę sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych, których dolegliwość bywa często znacząco większa aniżeli w przypadku odpowiedzialności karnej za przestępstwo lub wykroczenie. W przypadku administracyjnych kar pieniężnych szczególnie niepokojące jest określanie ich przez prawodawcę w sposób bezwzględnie oznaczony, a więc tak jak w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT. Ograniczenie w ten sposób władzy dyskrecjonalnej organów wymierzających administracyjne kary pieniężne oznacza bowiem w praktyce ograniczenie możliwości wymierzenia kary pozostającej w odpowiedniej proporcji do okoliczności zaistniałego przypadku, a w szczególności wagi popełnionego czynu. Zasada proporcjonalności przewidziana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa, a więc musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. M. Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, w: Z. Duniewska, A. Rabiega-Przyłęcka i M. Stahl (red.), Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, Warszawa 2019, s. 112-127). Właściwe odczytanie przewidzianej w art. 24 ust. 3 ustawy SENT klauzuli interesu publicznego powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Wymaga więc każdorazowego rozważenia, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia. Jeżeli sankcja jest nadmierna, tzn. dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu, to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary (por. m.in. wyroki NSA z: 7 czerwca 2022 r. w sprawach o sygn. akt: II GSK 171/19, II GSK 182/19, II GSK 338/19, II GSK 339/19; z 14 października 2021 r. w sprawach o sygn. akt: II GSK 947/21, II GSK 1260/21; z 30 sierpnia 2022 r., II GSK 1185/19, II GSK 489/19, II GSK 649/19, II GSK 284/19, 13 stycznia 2023 r., II GSK 684/22, 13 stycznia 2023 r., II GSK 520/22). Wykładnia art. 22 ust. 3 ustawy SENT uwzględniać powinna reguły celowościowe i funkcjonalne. Sprzeczny z interesem publicznym jest automatyzm w działaniu organów administracji, polegający na nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które co do zasady działają zgodnie z prawem, a popełniły jedynie nieistotne błędy lub pomyłki w zgłoszeniu SENT. Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można zatem pominąć okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących i jego konsekwencji (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., II GSK 220/20).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy, dokonując błędnej, zawężającej wykładni pojęcia interesu publicznego, nie dokonały prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności mających znaczenie z punktu widzenia przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Organy nie rozważyły należycie czy nałożenie kar za oba naruszenia w łącznej wysokości 20.000 zł leży w interesie publicznym, stanowiąc w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel ich wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwe, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli bowiem sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu) to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2022 r., II GSK 2559/21). Zdaniem Sądu organy powinny rozważyć, czy w okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie na skarżącego jednej kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy SENT w wysokości 10.000 zł, przy jednoczesnym odstąpieniu od nałożenia kolejnej kary w takiej samej wysokości z tytułu drugiego naruszenia przepisów ustawy SENT, byłoby adekwatne do celów ustawy SENT i stanowiłoby dla strony dotkliwość, która nie narusza zasady proporcjonalności. Należy zauważyć, iż jak wiadomo Sadowi z urzędu, w innych sprawach o zbliżonym stanie faktycznym (gdy przewoźnik nie uzupełnił w zgłoszeniu SENT danych dotyczących numeru geolokalizatora oraz nie wykonał obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych do systemu SENT) organy mając na względzie tożsamość czasową obu stwierdzonych naruszeń, wzajemne ich powiązanie, a także to, iż wystarczające jest nałożenie kary tylko za jedno ze stwierdzonych naruszeń dla zapewnienia prewencyjnego wymiaru kary, uznawały, że nałożenie na przewoźnika dwóch kar pieniężnych byłoby niewspółmierne i nieproporcjonalne i odstępowały częściowo od nałożenia kary, tj. kary za niewykonanie obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, nakładając karę pieniężną w wysokości 10 000,00 zł jedynie za brak uzupełnienia danych przewoźnika (tak np. w sprawie rozpoznawanej przez WSA w Gorzowie Wlkp. pod sygn. II SA/Go 244/23).

Z przedstawionych względów należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organy dokonując błędnej, zawężającej wykładni pojęcia interesu publicznego, naruszyły art. 22 ust. 3 ustawy SENT, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszyły art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 O.p., albowiem nie przeprowadziły prawidłowej oceny przesłanki "interesu publicznego" i jej zastosowania w sprawie. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.), w szczególności rozważy, czy wymierzenie skarżącemu kar pieniężnych w łącznej wysokości 20.000 zł leży w interesie publicznym, który powinien być odczytywany z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.), która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w kwocie 4.217 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 600 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości 3.600 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.