Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1413/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z [...] grudnia 2022 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Ś. (zwany dalej "Wójtem") decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] ustalił na rzecz Z. M. warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku garażowego wraz ze szczelnym zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe, w ramach zabudowy zagrodowej, na terenie działki nr [...] obręb L. , gm. Ś..

Wójt wskazał, że wydaje decyzję w związku z prowadzonym w Powiatowym lnspektoracie Nadzoru Budowlanego w T. postępowaniem w sprawie legalizacji samowoli budowlanej na ww. obszarze.

W decyzji Wójt określił m.in. następujące parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

1) dopuszcza się budowę budynku garażowego,

2) wysokość projektowanej zabudowy od 2 m do 10 m,

3) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej zabudowy od 2 m do 10 m,

4) budynek jednokondygnacyjny,

5) szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku od 6,4 m do 9,2 m,

6) geometria dachu:

a) dach jedno, dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia od 1,5° do 45°;

b) układ połaci dachowych - nie określa się,

7) powierzchnia zabudowy projektowanego budynku do 35,5m2,

8) dopuszcza się budowę szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, o pojemności do 9,6m3, wywóz na miejsce wskazane przez Urząd Gminy w Ś. ,

9) minimum 20% powierzchni terenu objętego niniejszą decyzją należy zachować w formie biologicznie czynnej,

10) linia zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy dla obiektów kubaturowych - jak na załączniku graficznym do decyzji (nieprzekraczalna linia zabudowy dotyczy zasadniczej bryły budynku - lica ściany frontowej, natomiast zewnętrzne elementy budynku, jak balkony, wykusze, schody zewnętrzne, okapy itp. mogą być usytuowane poza nią).

W wyniku odwołania B. en Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] lutego 2023 r. uchyliło decyzję Wójta. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania Kolegium decyzją z [...] kwietnia 2023 r. stwierdziło nieważność swojej decyzji z [...] lutego 2023 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania B. en Kolegium decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta.

Po wskazaniu na przepisy art. 54, 64 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., zwanej w skrócie u.p.z.p.) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") Kolegium stwierdziło, że z załącznika graficznego do wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, że wokół terenu inwestycji został wyznaczony obszar analizowany. Szerokość frontu objętej wnioskiem działki nr [...] wynosi 21 m., a więc jego trzykrotność wynosi 63 m w każdą stronę. Zdaniem Kolegium szerokość obszaru analizowanego wyznaczona została zgodnie z rozporządzeniem, jest wystarczającą do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa. Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku garażowego wraz ze szczelnym zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe, w ramach zabudowy zagrodowej, stanowi zatem kontynuację istniejących funkcji terenu: mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej.

Kolegium stwierdziło także, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – obsługa komunikacyjna terenu projektowanym zjazdem z publiczne drogi gminnej (działka nr [...] poprzez działkę nr [...]). Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, bowiem teren posiada dostęp do sieci elektroenergetycznej z istniejącego przyłącza. Teren przeznaczony pod inwestycję nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Spełniony jest zatem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło m.in., że decyzja lokalizacyjna jest jedynie pierwszą fazą procesu inwestycyjnego, co do zasady jednak nie upoważnia do realizacji inwestycji; decyzja ustalająca warunki zabudowy nie uprawnia również inwestora do żadnych działań w terenie. Wskazując na cechy decyzji o warunkach zabudowy Kolegium podniosło, że dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę możliwa jest weryfikacja, czy inwestycja w zaplanowanym w projekcie budowlanym kształcie będzie w jakikolwiek sposób wpływać na zabudowania sąsiednie oraz elementy terenu, w szczególności czy będzie zagrażała ich zniszczeniem. Kolegium stwierdziło, że w związku z tym organ I instancji nie rozpatrzył możliwości lokalizacji planowanej budowy budynku garażowego wraz ze szczelnym zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe, w przybliżeniu do granicy działki.

W skardze do Sądu na decyzję Kolegium z [...] listopada 2023 r. B. en zarzuciła:

1) naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez zaakceptowanie decyzji Wójta, w której brak określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

2) naruszenie § ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaakceptowanie decyzji Wójta, która:

a. odwoływała się do nieistniejącego przepis prawa tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia (przepis ten został uchylony [...] stycznia 2022 r.)

b. dopuściła przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy innego niż średni wskaźnik w obszarze analizowanym, pomimo braku wynikania takiej konieczności z analizy;

3) brak spójności decyzji Wójta z wynikami analizy warunków i zasad zagospodarowania stanowiącej załącznik do decyzji tj. wskazania w decyzji wielkości powierzchni zabudowy dla projektowanego budynku garażowego do 35 m2, w sytuacji kiedy oznaczanie minimalnej i maksymalnej powierzchni zabudowy jest działaniem bez podstawy prawnej (oznaczaniu podlega tylko "średnia wielkość" jako wskaźnik), a ponadto wniosek inwestora dotyczył budynku o powierzchni 35,5 m2.

W uzasadnieniu Skarżąca dodatkowo wskazał, że inwestor:

- dobrowolnie dokonał rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe, przez co postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w T. (PINB.450.16.2021) w powyższym zakresie zostało umorzone,

- wydana została prawomocna i ostateczna decyzja K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] września 2023r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o nakazie rozbiórki budynku garażowego na przedmiotowej działce.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

Dokonując kontroli w powyższy sposób Sąd uznał, że doszło do naruszeń prawa mających wpływ na wynik sprawy, a dotyczących:

- prawidłowości wszczęcia postępowania,

- sposobu orzekania przez organ odwoławczy,

- sposobu orzekania przez organ I instancji.

W skardze zasadnie ponadto wskazano na okoliczności (decyzję o umorzeniu postępowania ze względu na dobrowolną rozbiórkę zbiornika bezodpływowego oraz decyzję o rozbiórce garażu), które mogą wpłynąć na wynik sprawy administracyjnej, o ile postępowanie nie zostanie umorzone z powodu braku podstaw do jego wszczęcia.

Pierwsza nieprawidłowość w sprawie jest następstwem niekwestionowanej w sprawie okoliczności, że w momencie wszczęcia postępowania zarówno zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe (szambo) jak też garaż już fizycznie istniały. Na tę okoliczność wskazał sam wnioskodawca, który we wniosku z [...] września 2021 r. stwierdził, że wnosi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla "legalizacji istniejącego budynku garażu i szczelnego szamba". Także Wójt w swojej decyzji z [...] grudnia 2022 r. wskazał, że została ona wydana "w związku z prowadzonym postępowaniem w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w T., w sprawie legalizacji samowoli budowlanej". Należy przede wszystkim zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy generalnie wydawana jest dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych; odnosi się wyłącznie do planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie do inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej częściowo lub w całości. (por. uzasadnienia wyroków NSA z 11 lipca 2018r. II OSK 2012/16 oraz z dnia 4 lipca 2017r. II OSK 2162/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – w skrócie "CBOSA" - dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), co wynika z treści art. 59 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, kiedy obiekt budowlany został wprawdzie już wzniesiony, ale znajduje się w trakcie procedury legalizacyjnej i w trakcie tej procedury organ nadzoru budowlanego uznał – w drodze stosownego postanowienia, że ustalenie warunków zabudowy jest niezbędne dla prowadzenia i zakończenia postępowania legalizacyjnego. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (por. np. wyrok NSA 17 lutego 2022 r. sygn. II OSK 505/19 oraz wskazane tam wcześniejsze orzecznictwo, publ. CBOSA). Tymczasem w aktach sprawy, oprócz wniosku inwestora, który wyraźnie wskazuje, że chce uzyskać warunki zabudowy w związku z potrzebą legalizacji istniejących obiektów budowlanych, brak jest stosownego postanowienia organu nadzoru budowlanego, zobowiązującego inwestora do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. Już to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jako że brak takiego postanowienia (którego organ nadzoru budowlanego nie musiał wydać, jeżeli np. uznał, że legalizacja nawet przy uzyskaniu warunków zabudowy i tak nie będzie możliwa) winno skutkować umorzeniem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tak więc już to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nawet w przypadku jeżeli zostanie uzupełniony powyższy brak, postępowanie w sprawie może podlegać umorzeniu, bez potrzeby dalszego jej merytorycznego badania, o ile potwierdzą się okoliczności podnoszone w skardze tj. że doszło do rozbiórki jednego z obiektów, a co do drugiego została wydana ostateczna decyzja o rozbiórce. Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana [...] listopada 2023 r. Jak wskazuje Skarżąca przed tą datą tj. [...] września 2023 r. została wydana wskazana w skardze decyzja K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (nr [...]) o rozbiórce budynku garażowego. Wymaga jednakże zbadania, czy w momencie wydania zaskarżonej decyzji Kolegium ww. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rzeczywiście była już decyzją ostateczną (weszła do obrotu tj. została doręczona wszystkim stronom). Dopiero potwierdzenie, że ww. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się ostateczna będzie podstawą do umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym garażu. Z drugiej strony wskazana przez Skarżącą decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o umorzeniu postępowania w związku z dobrowolną rozbiórką zbiornika na nieczystości ciekłe (szamba) został wydana dopiero [...] listopada 2023 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji Kolegium. Nie można zatem zarzucić Kolegium, że nie uwzględniło tej okoliczności przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Może to natomiast wpływ na dalsze postępowanie, o ile potwierdzi się wskazywana w ww. postanowieniu okoliczność, że szambo, które miało podlegać legalizacji, zostało rozebrane. W takim przypadku także w tym zakresie postępowanie o warunki zabudowy (które jest przecież ściśle związane z istnieniem obiektu podlegającego legalizacji) stanie się bezprzedmiotowe.

Nawet w przypadku ustalenia, że istniała podstawa do wszczęcia postępowania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy a jednocześnie, że wbrew twierdzeniom skargi, brak jest przesłanek do umorzenia postępowania w związku z okolicznościami, które pojawiły się po wszczęciu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (tj. w związku z ww. decyzjami organów nadzoru budowlanego) - zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta istotnie naruszają prawo, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania i skutkuje koniecznością ich uchylenia.

Odnośnie decyzji Kolegium należy przede wszystkim podkreślić, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, publ. CBOSA). Kolegium nie mogło zatem poprzestać na uznaniu, że decyzja Wójta jest prawidłowa i przeanalizowaniu jedynie niektórych spośród określonych w art. 61 u.p.z.p. przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy (dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu, przeznaczenie gruntu na cele rolne). Kolegium, jako organ merytoryczny, zobowiązany jest, tak jak organ pierwszej instancji, także do rozważenia i przedstawienia w uzasadnieniu decyzji powodów dla których zostały określone takie a nie inne parametry nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (linia zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu), odnosząc się w tym zakresie do treści analizy architektoniczno – urbanistycznej oraz przepisów rozporządzenia. Brak argumentacji Kolegium w tym zakresie jest równoznaczne z naruszeniem określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Częściowo słusznie są przy tym zarzuty Skarżącej odnośnie określenia poszczególnych parametrów zabudowy niezgodnie z analizą, w sposób naruszający rozporządzenie.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wydając zaskarżoną decyzję organ zasadnie brał pod uwagę treść rozporządzenia w niezmienionym brzmieniu tj. przed nowelizacją dokonaną ma mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399). Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie 3 stycznia 2022 r. natomiast przedmiotowe postępowanie w sprawie warunków zabudowy zostało wszczęte wcześniej, 29 września 2021 r. Słusznie zatem organ uwzględniał wcześniejsze brzmienie rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. także z niewykreślonym § 3.

Co do poszczególnych parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu wskazanych w decyzji Wójta (utrzymanej w mocy przez Kolegium) należy przede wszystkim wskazać, że przepisy rozporządzenia nie pozwalają na określenie parametru "powierzchnia zabudowy" zamiast parametru "wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu". W przypadku wskazania przez wnioskodawcę konkretnej powierzchni zabudowy (co w związku z legalizacją istniejącej zabudowy jest zrozumiałe) rolą organu wydającego warunki zabudowy jest przede wszystkim zbadanie jaka wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu jest dopuszczalna dla terenu inwestycji. Jeżeli legalizowana zabudowa mieści się w tak określonych ramach – organ winien w decyzji wskazać ten parametr tj. wskazać wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Jeżeli jednak legalizowana zabudowa nie mieści się w wynikających z analizy ramach – organ winien odmówić wydania warunków zabudowy. Natomiast wskazując parametr powierzchni zabudowy zamiast wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu organ dopuścił zatem naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Słusznie przy tym podnosi Skarżąca, że w samej analizie architektoniczno – urbanistycznej wskaźnik wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu został przyjęty wadliwie. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik ten określa się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (w przedmiotowej sprawie – 12 %). Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wprawdzie, aby określić ten wskaźnik w inny sposób, ale pod warunkiem, że "wynika to z analizy". Treść analizy musi zatem wskazywać na konkretne uwarunkowania urbanistyczno – architektoniczne, które uzasadniają takie odstąpienie od średniej. Nie można uznać, że takim uwarunkowaniem jest sam fakt (wskazany w przedmiotowej analizie), że w obszarze analizowanym powierzchnia zabudowy jest zróżnicowana. Fakt ten jest przecież podstawą nakazu prawodawcy, aby przyjmować jako podstawę wyznaczenia omawianego parametru jako średnią. Bezsensowne byłoby bowiem poszukiwanie średniej dla parametrów (wskaźników) które nie są zróżnicowane. Wpływ faktu zróżnicowania wskaźników na sposób ustalania wskaźnika zabudowy ustawodawca już zatem określił – należy w takim przypadku przyjmować średnią. Poszukiwanie w analizie innego sposobu określenia wskaźnika nie może polegać na zanegowaniu wyboru ustawodawcy. Podstawą odstąpienia od średniej nie może być zatem sam fakt zróżnicowania wskaźników w obszarze analizowanym, ale inne uwarunkowania urbanistyczne lub architektoniczne, które winna wskazać osoba sporządzająca analizę.

Należy w tym miejscu w ślad za wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 18 października 2023 r. (sygn. II SA/Bd 916/23 publ. CBOSA) zauważyć, że ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wprowadził wymóg, aby projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła osoba, o której mowa w art. 5, albo osoba wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy. W konsekwencji należy uznać, że decyzja o warunkach zabudowy w argumentacji dotyczącej odstąpienia od średnich wartości parametrów zabudowy winna odwoływać się do wiedzy z zakresu urbanistyki, wskazywać na dostrzegalne w świetle tej wiedzy cechy czy kształtujące się prawidłowości istniejącej zabudowy. Nie wystarczy w tym zakresie powoływanie się na ustalone wartości średnie części dostępnych danych czy wskazywanie, że ustalone wartości parametrów pozostają w zakresie zbioru danych obejmującego wartości tego parametru występującego w obszarze analizowanym. Wiedza o zbiorach liczb, w tym ustalenie czy dana liczba pozostaje w zakresie danego zbioru liczb oraz ustalanie średniej arytmetycznej jest wiedzą wymaganą na poziomie szkoły podstawowej (por. "Podstawa programowa kształcenia ogólnego z komentarzem. Szkoła podstawowa. Matematyka." – MEN, Ośrodek Rozwoju Edukacji; dostęp do dokumentu przez stronę - https://www.ore.edu.pl/2017/12/ppko/, str. 19: KLASY VII i VIII – punkt XII i XIII. Odczytywanie danych i elementy statystyki opisowej). Trudno zatem przyjąć, że ustawodawca postawił wysoki wymóg co do kwalifikacji osoby, która ma sporządzić projekt decyzji o warunkach zabudowy jedynie po to, aby osoba ta wsparła organ w argumentacji ograniczającej się do badania zakresu zbioru liczb (tj. liczb odzwierciedlających wartości konkretnych parametrów zabudowy w obszarze analizowanym) oraz obliczania średniej arytmetycznej.

Nie będąc związanym zarzutami skargi Sąd zauważa ponadto, że także parametr w postaci określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został określony niezgodnie z § 7 rozporządzenia. Przepis ten wymaga, aby w pierwszej kolejności organ ustalił, jaka jest wysokość budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora. W świetle § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie zaś z § 7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z zestawienia tych przepisów wynika, że "działkami sąsiednimi" o których mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia są działki bezpośrednio graniczące z działką inwestora, a nie "działki sąsiednie" w szerokim znaczeniu tj. tworzące obszar analizowany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. II SA/Po 329/16, publ. CBOSA). Należy przy tym zauważyć, że organ nie odniósł się do tego czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy na działkach sąsiednich o których mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia tj. na działkach bezpośrednio graniczących z działką inwestora tworzy uskok, a tym samym, czy spełniona jest przesłanka aby określić analizowany parametr zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia tj. w oparciu średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Tego rodzaju ustaleń brak też w samej analizie urbanistycznej, która od opisu zbioru wartości parametru wysokości budynków w obszarze analizowanym od razu przechodzi do możliwości wyznaczania wysokości planowanego budynku w oparciu o średnią wielkość parametru wysokości w obszarze analizowanym.

Reasumując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z ww. naruszeniem przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien przede wszystkim uzupełnić akta sprawy o wydane w trybie art. 48 Prawa budowlanego postanowienie nakładające na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia dokumentów w celu legalizacji, w tym warunków zabudowy. Brak takiego postanowienia pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania bez merytorycznego badania przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, niezależnie od spraw toczących się przed organami nadzoru budowlanego. W przypadku uzupełnienia akt o ww. postanowienie – organ winien zbadać, czy tak jak wskazuje Skarżąca doszło do rozbiórki zbiornika bezodpływowego oraz do wydania ostatecznej decyzji o rozbiórce garażu. W zależności od wyników tego badania organ winien albo umorzyć postępowanie (w całości lub w części, w zależności czy potwierdziły się obie ww. okoliczności, czy tylko jedna z nich) albo winien wydać w odpowiednim zakresie decyzję merytoryczną określającą warunki zabudowy lub odmawiającą wydania warunków zabudowy. Wydana decyzja merytoryczna winna uwzględnić powyższe stanowisko Sądu, co będzie wymagało także oparcia jej o analizę urbanistyczno – architektoniczną pozbawioną wad wskazanych wyżej przez Sąd.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.)., biorąc pod uwagę wysokość wniesionego przez Skarżącą wpisu.