Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 964/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Ł. B. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 października 2022 r., nr SKO Gd/4501/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr UN-Z.6730-.406.2021.BP; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących Ł. B. P. i A. P. kwotę 528 zł (pięćset dwadzieścia osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga Ł. B. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 października 2022 r., nr SKO Gd/4501/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 28 maja 2021 r. skarżący złożyli wniosek o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położona w obrębie Ż., gmina Żukowo, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem o powierzchni zabudowy na poziomie 15% i elewacji frontowej na poziomie 13 m +/- 20%.

Burmistrz Gminy Żukowo decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 marca 2022 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Podczas ponownego rozpoznawania sprawy, Burmistrz Gminy Żukowo pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. wezwał skarżących do doprecyzowanie żądania zawartego w złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy, poprzez jednoznaczne określenie spornych parametrów, tj. powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej planowanego budynku.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 22 czerwca 2022 r., skarżący wskazali, że wnoszą o ustalenie dla planowanej inwestycji warunków zabudowy o wskaźnikach: powierzchni zabudowy na poziomie 15% i szerokość elewacji frontowej na poziomie 13 m+/- 20%.

W piśmie z dnia 17 lipca 2022 r. skarżący wskazali, że organ jest zobowiązany do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie. Organ ustalający warunki zabudowy jest bowiem związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji, nie jest natomiast bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Nie jest też wymagane by inwestor modyfikował wniosek w zależności od ustaleń analizy. Skarżący wskazali przy tym, że sporne parametry tj. wskaźnik powierzchni zabudowy jak i szerokość elewacji frontowej znajdują oparcie w sąsiedztwie urbanistycznym działki nr [...], jak również w już sporządzonej analizie urbanistycznej. Przy czym, zdaniem skarżących określony w analizie obszar analizowany nie został wyznaczony w sposób prawidłowy. Poza działkami nr [...]-[...] całkowicie pominięto bowiem pozostałe działki, które znalazły się na mapie zasadniczej a działka nr [...] znajduje się na obszarze o zabudowie rozproszonej. Działki nr [...] oraz [...] oddalone są od działki nr [...] o około 250 m w linii prostej. Zabudowa, do której prowadzi ul. G. i jej rozgałęzienia jest prostym przedłużeniem ul. N. co wprost wynika z map dlatego niezrozumiałym jest pominięcie tych działek w analizie.

W konsekwencji, Burmistrz Gminy Żukowo decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr UN-Z.6730.406.2021.BP, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem skarżących inwestycji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Burmistrz wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Burmistrz wyjaśnił przy tym, że zamierzeniem inwestorów jest budowa na terenie działki o powierzchni 1296 m2 budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem o powierzchni zabudowy 200 m2, tj. na poziomie 15,43%, i szerokości elewacji frontowej do 15,7 m oraz usytuowanie zabudowy w odległości 4 m od drogi wewnętrznej tj. działki nr [...]. Z przeprowadzonej analizy wynika zaś, że nie istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w planowanym przez skarżących kształcie. W i tak powiększonym poza minimalną wielkość obszarze analizowanym znajdują się budynki jednorodzinne (4 działki) oraz zabudowa zagrodowa (1 działka). Średni wskaźnik intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 5,08% a średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej wynosi 11 m. Z przeprowadzonej analizy wynika, że istnieje jedynie możliwość ustalenia powierzchni zabudowy na poziomie 10% i szerokości elewacji frontowej na poziomie 11 m z tolerancją +/- 20%.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, Burmistrz wyjaśnił przy tym, że nawet ustalenie powierzchni zabudowy na poziomie 13% przekraczałoby prawie trzykrotnie średni wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony dla terenu analizowanego, tj. 5,08%, a tym samym znacznie odbiegałby powierzchnią od budynków już istniejących mających powierzchnię zabudowy min. 57 m2 i max. 110 m2. Działka nr [...], znajdująca się po stronie gminy P., zabudowana jest dwoma budynkami: mieszkalnym o pow. 110 m2 oraz budynkiem garażowym o pow. 57 m2, co sumarycznie do powierzchni działki wynoszącej 1260 m2 daje współczynnik powierzchni zabudowy 13,25%. Z kolei, budynki istniejące objęte obszarem analizowanym są gabarytowo mniejsze od wnioskowanej przez skarżących. Tak więc, wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 10% przy powierzchni działki skarżących 1296 m2 daje możliwość budowy budynku o powierzchni około 100 m2 i tak już większego niż występujące na działkach objętych obszarem analizowanym.

Nadto, Burmistrz wyjaśnił, że nie jest zasadny zarzut skarżących wskazujący na błędne sporządzenie analizy urbanistycznej i na jej podstawie projektu decyzji przez tą samą osobę, gdyż analiza urbanistyczna jest częścią składową projektu decyzji o warunkach zabudowy więc razem z analizą stanowią jedną całość. Burmistrz wyjaśnił także, że zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie, o której mowa w art. 5. albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. P. P., pełniąca funkcję koordynatora Zespołu Zagospodarowania Przestrzennego w urzędzie, jest osobą uprawnioną do podpisywania projektów oraz działającą zgodnie z zasadami bezstronności i równego traktowania, zgodnie z przepisami prawa, które de facto dotyczą wszystkich pracowników organów administracji publicznej. Decyzje o warunkach zabudowy są zaś podpisywane przez Kierownika Referatu oraz Burmistrza Gminy Żukowo.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię i błędne sporządzenie analizy urbanistycznej, i uznanie, że objęty wnioskiem teren nie spełnia warunku zawartego w tym przepisie w zakresie powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej;

- § 1, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do argumentów podnoszonych przez skarżących w treści składanych pism.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 11 października 2022 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 53, art. 63 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało na wstępie, że wyznaczony i przyjęty do analizy obszar był wystarczający dla przeprowadzenia analizy. Ponieważ wyznaczony w trzykrotności frontu działki nr [...] obszar analizowany zawierał tylko jedną nieruchomość, tj. działkę nr [...], która posiada procent zabudowy na poziomie 1,57, powiększono obszar analizowany ponad minimalne granice obszaru analizowanego wynoszące 117 m, w kierunku: zachodnim do odległości 235 m (działka nr [...]) i około 230 m (działka nr [...]); w kierunku wschodnim o odległość 130 m (działka nr [...]), o około 230 m (działka nr [...]); w kierunku południowym granica obszaru analizowanego została ograniczona do głębokości około 210 m; od naroża przedmiotowej działki odległość 280 m, tak by uzyskać obraz do jakiej odległości należałoby powiększyć obszar aby objąć najbliższą zabudowę wzdłuż ul. G. Wyjaśniono przy tym, że powiększenie obszaru o działkę nr [...], zgodnie z wolą skarżących, nadal nie dawałoby możliwości realizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem. Działka ta posiada bowiem powierzchnię 1664 m2 a budynek na niej usytuowany posiada powierzchnię zabudowy około 100 m2 co daje procent zabudowy na poziomie 6% zaś szerokość elewacji frontowej budynku na poziomie około 13 m. W celu poszukiwania wyższych wskaźników należałoby powiększyć obszar analizowany o stronę południową uwzględniając działki nr: [...]-[...]. Takie działalnie oznaczałoby jednak poszukiwanie parametrów dla zabudowy odpowiedniej z żądaniem skarżących, co nie znajduje uzasadnienia.

Kolegium podzieliło jednocześnie stanowisko organu I instancji, że o odmowie wydania w niniejszej sprawie decyzji pozytywnej przesądził brak zachowania przesłanki określonej przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., ponieważ planowana na terenie działki nr [...] inwestycja o wskaźnikach określonych przez skarżących nie stanowi kontynuacji poszczególnych parametrów i wskaźników funkcji zabudowy zastanych w obszarze analizowanym.

Skarżący żądali wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 13% a z przeprowadzonej analizy wynika, że nie istnieje możliwość przyjęcia takiego wskaźnika powierzchni zabudowy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne o powierzchni od 57 m2 do maksymalnie 110 m2 a powierzchnie zabudowy wynoszą od min. 0,53% do 13,25%, co daje średni wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 5,08%. Autor analizy zwrócił przy tym uwagę, że najniższe procenty powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym dotyczą działek o powierzchni ponad 5000 m2 a wyższe procenty wskaźnika powierzchni zabudowy dotyczą działek o mniejszych powierzchniach, tj. 1260 m2 i 1300 m2. Z uwagi na to, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne o powierzchni od 57 m2 do 110 m2 istnieje możliwość ustalenia powierzchni zabudowy na poziomie 10%, co dałoby możliwość budowy i tak większego budynku na działce o pow. 1296 m2, tj. około 130 m2 nie odbiegającego znacznie gabarytowo od zabudowy mieszkaniowej występującej w obszarze analizowanym. Przyjęcie innych założeń, tj. zgodnych z wolą skarżących i przyjęciem wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 13% skutkowałoby określeniem wskaźnika powierzchni w wielkości trzykrotnie większej niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy występującej w obszarze analizowanym wynoszący 5,08%.

Nadto, skarżący żądali ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej na poziomie 13 m +/- 20% a z przeprowadzonej analizy wynika, że nie istnieje możliwość przyjęcia takiego wskaźnika powierzchni zabudowy. Z ustaleń przeprowadzonej analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej zabudowy mieszkaniowej występującej w obszarze analizowanym wynosi 11 m (budynki te mają szerokość od 9 do 13 m). Podkreślono przy tym, że decyzja z dnia 4 września 2021 r., ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] sprzed podziału, określała wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 10% a szerokość elewacji frontowej na poziomie 11 m+/- 20% przy przyjęciu większego obszaru analizowanego z uwagi na wielkość działki.

We wniesionej do Sądu skardze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię a także art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ I instancji nie zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, jak również zaniechanie przez organ II instancji dokonania ww. czynności, tj. dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jak również naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do:

a) naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że objęty wnioskiem teren nie spełnia warunku "1" zawartego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, jak również, że organ związany jest w pełni wnioskiem inwestora;

b) naruszenie § 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie możliwe jest ustalenie spornych parametrów jedynie w wymiarze 10% powierzchni zabudowy oraz 11 m +/-20% szerokości elewacji frontowej;

co doprowadziło do uznania, że decyzja organu I instancji rozstrzygająca o odmowie ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa w związku z czym podlega utrzymaniu w mocy;

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której jej uzasadnienie nie spełnia wymogów ustawowych oraz decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu;

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieorzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem skarżących lub nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez organ II instancji poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżących zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację, przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2249) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i 2 i z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 października 2022 r. i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 12 sierpnia 2022 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, że pozytywne rozpoznanie wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe, jako że objęta wnioskiem inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nie stanowi kontynuacji parametrów i wskaźników funkcji zastanych w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występują bowiem jedynie obiekty o parametrach, których średnia wartość jest mniejsza niż wnioskowane przez skarżących.

Powyższa ocena budzi jednakże wątpliwości Sądu.

Wynikająca z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można jednakże wyłącznie rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 519/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p., odwołujący się do potrzeby uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ładu przestrzennego nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Wzgląd na ogólnie pojętą ochronę ładu przestrzennego nie może, sam w sobie, stanowić jedynie samoistnej (wyłącznej) podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, co wszakże nie zwalnia organu z konieczności uwzględniania tej wartości przy ustalaniu owych warunków.

Niewątpliwie przy tym z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) wynika, że co do zasady parametry dla nowej zabudowy ustalane są w wielkości odpowiadającej średniej tych parametrów występujących w obszarze analizowanym. Jednakże, w odniesieniu do każdego z parametrów przewidziana została możliwość ustalenia innych wielkości jeżeli wynika to z analizy. Jest to związane z możliwością występowania różnorodnej zabudowy w obszarze analizowanym, która wymaga indywidualnego podejścia do każdej analizy.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie przyjmuje się za prawidłowe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, której parametry mieszczą się w granicach parametrów analizowanych, nawet innych niż średnie, jeżeli nie prowadzi to do przekroczenia granicy czy to górnej, czy to dolnej zastanej w obszarze analizowanym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 253/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że w sprawie nie dokonano właściwej oceny stanu zainwestowania obszaru analizowanego. Tym samym, wydane przez orzekające w niniejszej sprawie organy decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem skarżących inwestycji z uwagi na niespełnienie wymogu, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie mogą zostać zaakceptowane.

W ocenie Sądu, ustalając możliwość wyznaczenia parametrów dla objętej wnioskiem inwestycji organy nie zwróciły uwagi na wielkość działek znajdujących się w obszarze analizowanym, w szczególności zaś pominięto istotną okoliczność, że działka skarżących jest znacznie mniejsza niż większość znajdujących się w obszarze analizowanym. W tej sytuacji przyjęcie średniego parametru powierzchni zabudowy na poziomie 5,08% uniemożliwiałoby w ogóle zainwestowanie nieruchomości skarżących, co niewątpliwie kłóci się z zasadą wolności zabudowy, wynikająca z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Tymczasem, w obszarze analizowanym występuje nieruchomość o powierzchni zabudowy 13,25%, co nie zostało w sposób właściwy przez orzekające w sprawie uwzględnione. To samo dotyczy szerokości elewacji frontowej, której średnia w obszarze analizowanym wynosi 11 m a jednocześnie w obszarze tym występują szerokości wynoszące 12 m i 13 m. Co więcej, średnia szerokość elewacji powiększona o 20% wynosi 13,2 m.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia, czy objęta wnioskiem skarżących inwestycja spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest bowiem podstawowym instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Zauważyć przy tym trzeba, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie, co do przeznaczenia i parametrów nowej zabudowy. To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p., czy też nie. W toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W sytuacji, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie.

Nadto, z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, nie wynika w sposób przekonujący dlaczego dla wnioskowanej przez skarżących inwestycji nie można było ustalić warunków zabudowy.

Zgodnie zaś z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z powołanej regulacji wynika, że każda decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego, odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. Organ w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać na przyjęty sposób myślenia, argumentowania przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwe było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również przez sąd (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 680/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko zaś, prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. na mocy której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Gminy Żukowo wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o ich uchyleniu.

Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Wobec uwzględnienia skargi, Sąd zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.