Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 395/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2, art. 24 ust. 2a, ust. 2b, art. 24a, art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
article: § 37, § 38, § 39, § 44, § 55, § 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 2 czerwca 2023 r. (nr IGK-II.7221.1.34.2023.SS) Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł o uchyleniu w całości decyzji Starosty L. z 16 lutego 2023 r. (nr GEO.6620.022.23.2022), w której starosta uwzględnił zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących granicy działek oznaczonych numerami: [...], [...] i [...] z działkami sąsiednimi oznaczonymi numerami: [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] I. , jednostka ewidencyjna [...] gmina A., zgodnie z operatem technicznym przyjętym do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 stycznia 2022 r. pod nr [...] lp.11 i odrzucił zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w trakcie przeprowadzonej modernizacji w obrębie ewidencyjnym 5-lzabelmont, dotyczących granicy działek nr [...], [...] i [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...], położonymi w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...] gmina A..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco.

Starosta [...] (dalej jako "organ I instancji") przeprowadził w latach 2018-2020 postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy A.. Projekt operatu opisowo-kartograficznego obrębu ewidencyjnego [...], jednostka ewidencyjna A. podlegał wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych w dniach od 2 do 23 sierpnia 2019 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w L. . Podczas wyłożenia projektu do wglądu, uwagi do projektu w zakresie m.in. przebiegu granic działek oznaczonych numerami: [...], [...] i [...], z działkami oznaczonymi numerami: [...], [...], [...] i [...], położonymi w obrębie I. złożył w dniu 9 sierpnia 2019 r. G. S. (dalej jako "skarżący").

Po dokonaniu analizy materiałów znajdujących się w zasobie stwierdzono, że wykonawca prac modernizacyjnych dokonał błędnego ustalenia przebiegu granic, w związku z powyższym ponownie w dniu 3 lutego 2020 r. dokonano ustalenia przebiegu granic wyżek wymienionych działek, co zostało przedstawione w operacie technicznym przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 stycznia 2022 r. pod nr [...] Ip. 11. Po upływie okresu wyłożenia oraz rozpatrzeniu zgłoszonych uwag dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym Starosta [...] ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z 19 grudnia 2019 r. pod pozycją [...]. Z uwagi na pismo skarżącego wnoszącego o wydanie decyzji administracyjnej w zakresie działek oznaczonych numerami: [...], [...] i [...] oraz fakt, że zmiany dotyczące wniesionych uwag nie były naniesione do momentu ich opublikowania, a dokumentacja z rozpatrzenia uwag wpłynęła do zasobu geodezyjno-kartograficznego po terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, Starosta [...] potraktował uwagi i zastrzeżenia, złożone w trakcie wyłożenia, jako zarzuty do danych i postanowił rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji uwzględniającej zarzuty.

Skarżący nie zgodził się z decyzją starosty. W odwołaniu wskazał, że kwestionuje wynik modernizacji ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], ponieważ jest on sprzeczny z dokumentacją przedstawioną w Starostwie Powiatowym w L. i użytkowaniem.

Rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącego organ odwoławczy wskazał, że w czasie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze gminy A., obowiązywało rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i to na podstawie jego przepisów wykonano prace geodezyjne związane z procedurą modernizacji ewidencji w odniesieniu do działek, wobec których skarżący zgłosił uwagi. Dopiero po zakończeniu prac geodezyjnych weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 z późn. zm.) i w okresie obowiązywania nowego rozporządzenia wydano zaskarżoną decyzję. Tym niemniej sama procedura związana z modernizacją ewidencji gruntów i budynków przeprowadzona była w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia z 2001 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisami prawa regulującymi modernizację ewidencji są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ omówił szczegółowo zarówno przepisy ustawy, dotyczące modernizacji, jak i rozporządzenia z 2001 r. mającego w sprawie zastosowanie.

Organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie organ I instancji pismem z 13 września 2019 r. poinformował zainteresowanego, że jego uwagi zostały uznane za zasadne, a wykonawca powtórzy czynności ustalenia przebiegu granic, jednak zdaniem organu II instancji uwagi skarżącego zostały uwzględnione, natomiast formalnie nie zostały rozpatrzone. W takim przypadku, tj. gdy organ nie rozpatrzy uwag w okresie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego w terminie określonym ustawą, uwagi te podlegają rozpatrzeniu na zasadach określonych w art. 24a ust. 10 ustawy.

Organ odwoławczy ustalił, że ze względu na to, iż dokumentacja źródłowa (archiwalna) pod względem dokładności, kompletności i aktualności nie spełniała obowiązujących wymagań należało dane dotyczące przebiegu granic działek oznaczonych numerami: [...], [...] i [...] z działkami sąsiednimi pozyskać w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie. Ustalenie przebiegu granic przeprowadzono zgodnie z § 39 ówczesnego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenia granic dokonano w dniu 3 lutego 2020 r. zgodnie z istniejącymi dokumentami archiwalnymi w postaci zarysu pomiarowego. Ze sprawozdania technicznego zawartego w wyżej wymienionym. opracowaniu wynika, że położenie punktów granicznych nie uległo zmianie. Skarżący po zapoznaniu się z granicami ponownie odmówił podpisania protokołu (k. 73 - 91).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że niezaakceptowanie przez wszystkich zainteresowanych ustalonego przez wykonawcę przebiegu granic, czy to z powodu nieusprawiedliwionej nieobecności na gruncie, czy też z powodu niewyrażenia zgody na ustalony przebieg granic oraz odmowa podpisania protokołu, nie powodują, iż ustalanie przebiegu granic w trybie przepisu § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia nie może być dokonane. Przepisy te stanowią bowiem, że to wykonawca ustala przebieg granic działek ewidencyjnych. Jedynie do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie przepisu § 39 ust. 1, tj. według zgodnych wskazań właścicieli działek wymagana jest obecność wszystkich zainteresowanych i złożenie przez nich zgodnego oświadczenia do protokołu ustalenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący miał możliwość złożenia oświadczeń co do przebiegu granic podczas czynności ustalenia, jakie miały miejsce w dniu 29 marca 2019 r., a następnie w dniu 3 lutego 2020 r., jednak z powyższego nie skorzystał i odmówił podpisania protokołu. Oznacza to, że skarżący nie wskazał innego położenia punktów granicznych. Wobec powyższego wykonawca ustalił przebieg granic wyłącznie na podstawie dokumentów pozyskanych z zasobu, tj. na podstawie zarysu pomiarowego z 1963 r. W ocenie organu odwoławczego wykonawca prac przebieg przedmiotowych granic ustalił zgodnie z przepisem § 39 ust. 3 ówczesnego rozporządzenia, po dokonaniu analizy wszystkich dostępnych dokumentów i materiałów źródłowych, zawierających informacje mające w tym zakresie. Organ II instancji dokonał analizy zarysu pomiarowego, a także danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków i ustalił, że szerokości przedmiotowych działek po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków są danymi tożsamymi z miarami czołowymi zawartymi na zarysie pomiarowym z 1963 r., a także z miarami zawartymi szkicu z uwłaszczeń (operat techniczny nr [...]). Weryfikacji dokonano w oparciu o wykaz współrzędnych punktów granicznych przekazany przez Starostę L. Ustalono, że działki ewidencyjne kolejno nr [...], nr [...] nr [...], nr [...] i nr [...] wydzielano z otoczenia (od strony północnej) za pomocą linii granicznej określonej przez punkty odpowiednio: od punktu [...], [...] i [...] - działkę nr [...] (o szerokości 13,20 m), od punktu [...] do [...] – działkę nr [...] (o szerokości 10,81m), od punktu [...], [...] – działkę nr [...] (o szerokości 7,00 m), od punktu [...] do [...] – działkę nr [...] (o szerokości 17,78 m), od punktu [...] do punktu [...] – działkę nr [...] (o szerokości 16,70 m). Natomiast wyżej wymienione działki od strony południowej wydzielano z otoczenia za pomocą linii granicznej określonej przez punkty odpowiednio: od punktu [...] do punktu [...] – co do działki nr [...] (o szerokości 12,00 m), od punktu [...] do [...] – co do działki nr [...] (o szerokości 11,40 m), od punktu [...] do [...] – co do działki nr [...] (o szerokości 6,30 m), od punktu [...] do [...] – co do działki nr [...] (o szerokości 17,20 m) i od punktu [...] do [...] – co do działki nr [...] (o szerokości 16,59 m).

Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, że wykonawca prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków nie dokonał zmian przebiegu granic działek oznaczonych numerami: [...], [...] i [...] w stosunku do danych, jakie znajdowały się w zasobie przed wszczęciem postępowania modernizacyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowane granice wykazano w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Organ odwoławczy podkreślił, że modernizacja ewidencji nie może zastępować rozgraniczenia nieruchomości. Jeżeli skarżący nie zgadza się z przebiegiem granic swoich działek, może wszcząć to postępowanie na wniosek złożony przed właściwym organem. Dopiero ustalenia dokonane w postępowaniu rozgraniczeniowym będą mogły być wprowadzone do zmodernizowanego operatu. Co prawda ustawodawca dopuszcza w toku modernizacji ustalenie przebiegu granicy, jednakże w zakresie wskazanym w odpowiednio stosowanych przepisach § 36 – § 39 rozporządzenia z 2001 r. Stąd też w toku modernizacji może dojść do rozstrzygnięcia sporu co do przebiegu granicy, o ile przebieg ten nie jest sporny między stronami, dokumenty nie budzą wątpliwości, znaki graniczne pozwalają na ustalenie tego przebiegu.

Odnosząc się do zdjęć lotniczych z 1957 i 1983 r., powoływanych przez skarżącego organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonawca prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków dokonał analizy materiałów dostępnych w zasobie i uznał, że zachowana w zasobie dokumentacja, ze względu na obecnie obowiązujące standardy, którym nie odpowiada dokumentacja z lat 60-tych, nie może służyć do bezpośredniego przyjęcia w celu wykazania przebiegu granic. Stąd też wykonawca podjął decyzję o konieczności wykonania ustalenia przebiegu granic. Z uwagi na niemożność ustalenia przebiegu granic według zgodnych wskazań stron, a także brak możliwości ustalenia na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, wykonawca ustalił przebieg granic w oparciu o zarys pomiarowy. Wykonawca dokonał oceny pozyskanej dokumentacji źródłowej pod względem znaczenia i jej wartości dowodowej, tj. jej dokładności, aktualności i kompletności.

Ustalenia te są zgodne z zasadami logicznego rozumowania. Ocena ta została dokonana według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania wykonawcy prac geodezyjnych, który posiada uprawnienia zawodowe do wykonywania tego typu prac. Natomiast zdjęcia lotnicze, na które powołuje się skarżący wskazują na stan użytkowania przedmiotowymi nieruchomości, jednakże brak wykazania linii granicznych określających te nieruchomości uniemożliwia wykorzystanie tego materiału jako niepodważalnego dowodu na stan prawny przedmiotowych nieruchomości.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji szczegółowo wyjaśnił, jakie operaty były miarodajne w postępowaniu modernizacyjnym, w zakresie koniecznym do wykazania przebiegu granic przedmiotowych działek. Organ nie podjął żadnych działań, które zmieniałyby przebieg granic działek oznaczonych numerami: [...], [...] i [...] z działkami sąsiednimi oznaczonymi numerami: [...], [...], [...] w stosunku do danych, jakie znajdowały się w zasobie jeszcze przed wszczęciem postępowania modernizacyjnego. Jednakże mając na uwadze, iż organ odwoławczy ma obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz biorąc pod uwagę, że w przypadku, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego analiza prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż sprawa powinna być rozstrzygnięta inaczej niż to uczynił organ I instancji, organ odwoławczy jest zobligowany do wydania decyzji reformacyjnej. Mając na uwadze dokonane przez organ II instancji ustalenia oraz informacje zawarte w sprawozdaniu technicznym (operat techniczny nr [...] Ip. 11), w którym bezsprzecznie wskazano, że dane dotyczące przedmiotowych nieruchomości nie uległy zmianie, a także biorąc pod uwagę analizę obecnie ujawnionych danych w ewidencji gruntów i budynków, organ odwoławczy stwierdził, że dane po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków – wbrew zarzutom skarżącego – zostały wykazane w ewidencji gruntów i budynków prawidłowo, w oparciu o dokumentację geodezyjną zachowaną w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W tym stanie rzeczy zdaniem organu odwoławczego nie można w takim przypadku mówić o uwzględnieniu zarzutów skarżącego, a o ich odrzuceniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. S. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 22 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. polegające na wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego oraz wprowadzeniu zmian w przebiegu granic działek [...], [...] z [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym I. gmina A.;

2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji uchylającej decyzję Starosty [...] o uwzględnieniu zarzutów co do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy rozstrzygnięcie takie było nieuzasadnione w przedmiotowej sprawie z uwagi na zaistniałe okoliczności potwierdzające fakt, że modernizacja gruntów została wykonana w sposób nieprawidłowy poprzez wadliwe umiejscowienie działki nr [...], co automatycznie przesuwa położenie działek oznaczonych numerami [...] i [...], a także działek [...], której położenie przesuwa działki [...], [...] i [...].

b) art. 7, 77 § 1 kpa i art. 80 k.p.a. polegający na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto dokonaniu oceny zgromadzonego materiału w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych poprzez:

- błędną ocenę oświadczeń skarżącego co do przebiegu granic nieruchomości oraz bezpodstawnym pominięciu dokumentów, w szczególności zdjęć lotniczych z roku 1957 oraz roku 1983, które wskazują w sposób jednoznaczny na stan użytkowania przedmiotowych nieruchomości i uznaniu, że niemożliwym jest wykorzystanie tego materiału jako dowodu na stan prawny przedmiotowych nieruchomości z powodu braku uczytelnienia dokumentów, podczas gdy dowód ten ma istotne znaczenie dla przedmiotowego postępowania;

- przyjęcie, że wykonawca prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków nie podjął żadnych działań, które zmieniłyby przebieg granicy działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...], podczas gdy nowe ustalenia są sprzeczne z poprzednimi i zmieniają stan użytkowania na gruncie;

- niewskazaniu w przedmiotowej decyzji i nieustosunkowaniu się do błędów co do ustalenia przebiegu granicy wykonanych przez wykonawcę prac modernizacyjnych, co stanowiło podstawę ponownego ustalenia przebiegu granicy i uwzględnienia zarzutów skarżącego, zgodnie z decyzją Starosty [...];

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za uzasadnione, dowodów na których oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, które to miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona. W ocenie sądu organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli jest decyzja organu II instancji o uchyleniu decyzji organu I instancji i odrzuceniu zarzutów w postępowaniu w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zgłoszonych przez skarżącego do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...], jednostka ewidencyjna [...] gmina A. w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...] i [...] z działkami sąsiednimi oznaczonymi numerami: [...], [...], [...].

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752), dalej jako: "p.g.k." lub "ustawa". Przepis art. 2 pkt 8 powołanej ustawy definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja gruntów jest zbiorem informacji o gruntach, nie rozstrzyga natomiast sporów o prawo. Wpisy w ewidencji mają charakter deklaratoryjny. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny stwierdzony dokumentami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13).

Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1 lit. a ustawy). Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach, lokalach oraz właścicielach nieruchomości zawiera tzw. operat ewidencyjny, który zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy składa się z:

1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz

2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji w na zasadach określonych w art. 24 ust. 2a i 2b p.g.k. Zgodnie natomiast z art. 24a ust. 1 p.g.k., starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (ust. 2). Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Zgodnie z art. 24a ust. 4 p.g.k. w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 10 listopada 2022 r., projekt operatu opisowo-kartograficznego podlegał wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, na okres 15 dni roboczych. Informacja o terminie i miejscu wyłożenia wywieszana jest na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6).

Zgodnie z art. 24a ust. 7 p.g.k., o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu rozstrzyga upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający wymagane uprawnienia, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego. O sposobie rozstrzygnięcia uwag pracownik starostwa informuje zgłaszającego uwagi oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole.

Po upływie terminu rozpatrzenia uwag, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (ust. 8).

Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10).

Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie zarzutów w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11).

Zgodnie z art. 24a ust. 12, zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa szczegółowo zasad zakładania i prowadzenia ewidencji. W art. 26 ust. 2 p.g.k. zawarte zostało upoważnienie do wydania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, rozporządzenia określającego m. in. sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i termin sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Obecnie obowiązującym rozporządzeniem wykonawczym, wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.k. jest rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 z późn. zm.).

Z uwagi na to, że modernizację przeprowadzono w latach 2018 - 2020, a zatem przed wejściem w życie rozporządzenia z 2021 r., zastosowanie miały przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393), dalej jako "rozporządzenie z 2001 r.".

W § 44 rozporządzenia z 2001 r. wskazane zostały zadania starosty związane z prowadzeniem ewidencji. Zgodnie z § 44 pkt 8 rozporządzenia do zadań starosty należy modernizacja ewidencji.

Zgodnie z § 55 rozporządzenia z 2001 r., modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu :

1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia;

2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.

Zgodnie z § 56 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r., przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 2, który reguluje zakładanie ewidencji gruntów i budynków (z wyłączeniem § 34, § 40, § 41, § 42 i § 43). W związku z tym odpowiednie zastosowanie ma § 33 ust. 1, z którego wynika, że modernizację ewidencji poprzedza opracowanie przez starostę projektu operatu opisowo-kartograficznego, który to operat stanowi bazę danych ewidencyjnych, utworzoną z wykorzystaniem wyników prac geodezyjnych wykonanych w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, oraz utworzone na podstawie danych tej bazy rejestry, kartoteki oraz mapę ewidencyjną (art. 2 pkt 8a p.g.k.).

Z uwagi na to, że skarżący kwestionuje wyniki przeprowadzonej w obrębie I. modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie określenia przebiegu granic działek [...], [...] i [...] wskazać należy, że zgodnie z § 36 rozporządzenia z 2001 r., mającym odpowiednie zastosowanie do modernizacji ewidencji, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 37 ust. 1).

Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic (§ 37 ust. 2).

O czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia wszystkich właścicieli oraz użytkowników wieczystych tych działek, a także osoby władające tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania (§ 38 ust. 1).

Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2).

W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków.

Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia (§ 39 ust. 5).

Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, modernizacja obrębu I. rozpoczęła się w 2018 r. W dniach od 2 do 23 sierpnia 2019 r. wyłożony został do wglądu – zgodnie z art. 24a ust. 4 p.g.k. – projekt operatu opisowo-kartograficznego, sporządzonego przez wykonawcę modernizacji. W dniu 9 sierpnia 2019 r. skarżący wniósł na podstawie art. 24a ust. 6 p.g.k. uwagi do danych zawartych w projekcie operatu (k. 48 – 50 akt adm., tom I). Termin na rozpatrzenie uwag upływał z dniem 13 września 2019 r. (15 dni roboczych, zgodnie z art. 24a ust. 7 p.g.k.). Wprawdzie pismem z 13 września 2019 r. starosta poinformował skarżącego, że w wyniku uwzględnienia jego uwag powtórzone zostaną czynności ustalenia przebiegu granic działek oznaczonych numerami [...] [...] i [...], jednak – jak słusznie stwierdzają organy obu instancji – uwagi nie zostały formalnie rozpatrzone w terminie przewidzianym w ustawie, ponieważ termin na dokonanie czynności ponownego ustalenia przebiegu granic wyznaczony został na dzień 3 lutego 2020 r., a prace geodezyjne zakończone zostały dopiero 22 grudnia 2021 r. (wykonawca dokonywał poprawek). Ostatecznie operat, sporządzony przez wykonawcę, został przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu 12 stycznia 2022 r. pod numerem [...] lp. 11. W takim stanie faktycznym prawidłowe jest stanowisko organów o konieczności rozpatrzenia uwag skarżącego w trybie art. 24a ust. 10 p.g.k. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 24a ust. 8 p.g.k., po upływie terminu na rozpatrzenie uwag, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa wskazanej informacji, każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni zgłaszać zarzuty do tych danych. W rozpoznawanej sprawie ogłoszenie opublikowane zostało w dzienniku urzędowym w dniu 19 grudnia 2019 r.

Skoro zatem uwagi skarżącego nie zostały rozpatrzone w okresie wyłożenia projektu operatu do wglądu, a czynności mające na celu rozstrzygnięcie o uwagach prowadzone były przez wykonawcę prac modernizacyjnych już po ujawnieniu danych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, prawidłowo rozstrzygnięto decyzją o zarzutach skarżącego (art. 24a ust. 10 p.g.k.).

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że zarzuty podlegały odrzuceniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przebieg granic działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...], ustalony w toku prac modernizacyjnych nie uległ zmianie w stosunku do danych zawartych w ewidencji przed modernizacją. Postępowanie w tym zakresie przeprowadzone zostało bardzo dokładnie i wyczerpująco ustalono, na jakiej podstawie wykazany został kwestionowany przez skarżącego przebieg granic działek [...], [...] i [...].

Należy zauważyć, że organ odwoławczy dwukrotnie zlecał organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Postanowieniem z 4 kwietnia 2023 r. (k. 36 akt adm., tom II) organ odwoławczy zlecił Staroście L. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego m. in. o wyszczególnienie zmian danych ewidencyjnych, dokonanych na podstawie operatu [...] lp. 11, przesłanie aktualnego wykazu współrzędnych punktów granicznych określających przebieg granic działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...] oraz wyników analizy dokumentów mających znaczenie dla ustalenia przebiegu granic tych działek w trybie § 39 rozporządzenia z 2001 r. Postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r. (k. 90 akt adm., tom II) organ odwoławczy ponownie zlecił Staroście L. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu w szczególności wyjaśnienie, na jakiej podstawie zlecono wykonawcy ponowne ustalenie przebiegu granic oraz czy obecny wpis w ewidencji wynika z dokumentacji sporządzonej w wyniku modernizacji czy też z innego dokumentu.

Starosta uzupełnił materiał dowodowy zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego i udzielił wyczerpujących wyjaśnień co do wątpliwości, jakie pojawiły się w toku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy przeanalizował wyjaśnienia starosty oraz nadesłane dokumenty, uzupełniające materiał dowodowy i dokonał własnych ustaleń w zakresie prawidłowości przeprowadzonego w toku modernizacji ustalenia granic działek o numerach [...], [...] i [...], a następnie dokonał oceny zasadności zarzutów skarżącego.

Jak wynika z akt sprawy, ustalenia przebiegu granic dokonano na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r., który to przepis, jak już o tym była mowa, ma zastosowanie w przypadku, gdy brak zgodnego wskazania właścicieli lub użytkowników wieczystych działek albo osób władających działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz gdy nie można stwierdzić spokojnego stanu posiadania lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zgodnego wskazania granic przez właścicieli działek, nie było także możliwości ustalenia przebiegu granic na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania.

Skarżący nie wskazał przebiegu granic, mimo że ustalenia dokonywano dwukrotnie. Jak wynika z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z 29 marca 2019 r. (k. 32 – 40 akt adm., tom I) skarżący odmówił podpisania protokołu. Również w toku czynności ponownego ustalenia granic w dniu 3 lutego 2020 r. skarżący odmówił podpisania protokołu (k. 74 – 89 akt adm., tom I). Skarżący nie zaakceptował ustalonej przez wykonawcę granicy, jednak nie wskazał innego położenia punktów granicznych. Prawidłowo zatem granice ustalone zostały na podstawie dostępnej dokumentacji. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, podstawą ustalenia przebiegu granic był zarys pomiarowy z 1963 r. (k. 31 akt adm., tom I). Z ustaleń organu wynika, że występuje zgodność danych ujawnionych w ewidencji gruntów co do szerokości działek objętych ustaleniem przebiegu granic z miarami czołowymi z zarysu pomiarowego z 1963 r. oraz z miarami wskazanymi w szkicu z uwłaszczeń z 1974 r. (k. 61 akt adm., tom. II). Podkreślić należy, że organ dokonał weryfikacji danych w oparciu o aktualny wykaz współrzędnych (k. 86 akt adm., tom II).

Nie ma żadnych podstaw do kwestionowania ustaleń organu w tym zakresie. Skarżący kwestionuje wprawdzie ustalenia organu, jednak nie wskazuje żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, ograniczając się do ogólnikowych zarzutów o nieprawidłowym przeprowadzeniu modernizacji i zmianie przebiegu granic powodującą zmianę stanu użytkowania. Twierdzenia skarżącego o wadliwym "umiejscowieniu działki nr [...], co automatycznie przesuwa położenie działek oznaczonych numerami [...] i [...], a także działek [...], której położenie przesuwa działki [...], [...]" nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

Wyjaśnić należy, że w postępowaniu modernizacyjnym nie może być rozstrzygany spór o własność. Postępowanie to nie może prowadzić do ustalania zasięgu prawa własności. Jeśli granice działek skarżącego stały się sporne, powinien on wystąpić o rozgraniczenie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 p.g.k., rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. W postępowaniu o rozgraniczenie ustala się, dokąd sięga prawo własności właściciela rozgraniczanych działek.

Bezpodstawny jest zarzut, że organ odwoławczy nie wskazał w decyzji i nie ustosunkował się do błędów co do ustalenia przebiegu granicy wykonanych przez wykonawcę prac modernizacyjnych, co stanowiło podstawę ponownego ustalenia przebiegu granicy. Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji o wyjaśnienie tej kwestii i uzyskał odpowiedź, z której wynika, że wykonawca zgodził się z zarzutami co do nieprawidłowego wykonania prac i ponowił ustalenie przebiegu granic. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia o tyle, że ostatecznie do zasobu został przyjęty operat po poprawkach, po ponownym ustaleniu granic w dniu 3 lutego 2020 r., zweryfikowany pozytywnie przez organ. Podkreślić należy, że podstawą przeprowadzenia modernizacji są dane przyjęte do zasobu geodezyjnego i tylko w oparciu o nie może być takie postępowanie prowadzone.

Nie jest także uzasadnione powoływanie się przez skarżącego na zdjęcia lotnicze z 1957 i 1983 roku. Podzielić należy stanowisko organu, że zdjęcia te nie mogą stanowić podstawy określenia przebiegu granic, ponieważ nie zawierają żadnych miar odnoszących się do granic (nie wskazują granic zgodnie ze stanem prawnym) i nie mogą podważać dokumentacji geodezyjnej, wykonanej zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Stwierdzić zatem należy, że dane wprowadzone do ewidencji po modernizacji nie spowodowały zmiany przebiegu granic działek nr [...], [...] i [...]. Dane ujawnione w ewidencji zgodne są operatem [...] lp. 11.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 p.g.k. oraz § 38 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. polegające na wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego oraz wprowadzeniu zmian w przebiegu granic działek [...], [...] z [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...].

Powołany przez skarżącego przepis art. 22 ust. 2 p.g.k. dotyczy obowiązku zgłaszania przez właścicieli nieruchomości właściwemu staroście zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Wszczęcie postępowania w przedmiocie modernizacji ewidencji na podstawie art. 24a p.g.k. nie mogło więc spowodować naruszenia tego przepisu. O potrzebie modernizacji ewidencji decyduje starosta, mając na uwadze cle określone w § 55 rozporządzenia z 2001 r. Także zarzut naruszenia § 38 rozporządzenia z 2001 r., dotyczącego zawiadamiania czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic, jest nieuzasadniony. Skarżący został zawiadomiony o czynnościach, odmówił jednak podpisania protokołu.

W świetle przytoczonych okoliczności nie budzi wątpliwości, że zarzuty skarżącego podlegały odrzuceniu, a nie uwzględnieniu, jak orzekł organ I instancji. Prawidłowe jest zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu I instancji i odrzuceniu zarzutów. Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy rozpoznaje ponownie sprawę administracyjną (art. 15 k.p.a.) i jest uprawniony, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., do uchylenia decyzji organu I instancji w całości albo w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie było podstaw do przekazywania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie stosował tego przepisu.

W ocenie sądu organ podjął w rozpoznawanej sprawie wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności oraz w sposób wyczerpujący zgromadził, a następnie rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy, niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny i został poddany wszechstronnej analizie, a wyprowadzone wnioski należało uznać za spójne i logiczne. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. są więc nieuzasadnione.

Zaskarżona decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zawiera bowiem wszystkie wskazane w tym przepisie elementy oraz wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Z przytoczonych powodów brak podstaw do uwzględnienia skargi.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).