Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2596/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 2, art. 50 ust. 1 pkt 4 , art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7,
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 3 § 1 i 2, art. 106 § 3 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art 151,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Chlebny, Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska, po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 582/20 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2020 r. nr 140/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty gospodarczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 maja 2021 r., II SA/Łd 582/20 oddalił skargę K. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŁWINB) z 10 czerwca 2020 r., nr 140/2020, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu (dalej: PINB) z 7 listopada 2019 r., nr 97/2019, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał K. B. rozbiórkę wiaty gospodarczej o wymiarach 3,86 m x 12,05 m i wysokości od 2,20 m do 3,02 m zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy granicy z działkami nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...].

K. B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 48 ust. 1 i 2 p.b. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. (w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organ II instancji) w zw. z § 48 pkt 15 ppkt 8 uchwały Nr XI/55/03 Rady Gminy Konopnica z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Konopnica (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2004 r., Nr 31, poz. 332), dalej: m.p.z.p., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo że została ona wydana przez organ II instancji z naruszeniem wskazanych przepisów poprzez przyjęcie, że: (i) zakaz zabudowy gospodarczej wynikający z m.p.z.p. obejmuje sporną wiatę, (ii) sporna wiata ma charakter zabudowy gospodarczej;

2) § 48 pkt 15 ppkt 8 m.p.z.p. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo że wynikający z tego przepisu zakaz zabudowy gospodarczej nie dotyczy spornej wiaty;

3) art. 3 § 1 i 2 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo że została ona wydana przez organ II instancji na podstawie ustaleń stanu faktycznego, w ramach których wszelkie wątpliwości dotyczące stanu faktycznego rozstrzygnięto na niekorzyść strony, w szczególności poprzez pominięcie w ustaleniach i ocenie stanu faktycznego tego, że nie ustalono obiektywnego sposobu wykorzystywania przez stronę wiaty oraz jej charakteru, w szczególności poprzez przyjęcie, że wiata ma charakter gospodarczy pomimo tego, że okoliczność gospodarczego wykorzystywania wiaty nie została ustalona w toku postępowania dowodowego;

4) art. 3 § 1 i 2 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo że została ona wydana bez podjęcia przez organ II instancji wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz bez rozważenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak dokonania jakichkolwiek ustaleń w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie sposobu wykorzystywania wiaty oraz jej charakteru;

5) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosków dowodowych zawartych w skardze oraz w dalszych pisma procesowych w toku postępowania przez sądem I instancji oraz poprzez brak dopuszczenia dowodów objętych tymi wnioskami na okoliczność sposobu wykorzystania wiaty i jej charakteru;

6) art. 3 § 1 i 2 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo że w uzasadnieniu wskazano na nowe okoliczności oraz podstawy prawne, które powinny zostać ocenione w celu rozpoznania sprawy przez organ II instancji (kwestia ustalenia, że wiata stanowi budynek oraz kwestia ustalenia, że wiata stanowi miejsce postojowe).

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub innemu równorzędnemu oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie procesowym z 4 września 2024 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – decyzji ŁWINB z 4 lipca 2024 r., nr 157/2024 oraz postanowienia PINB z 30 sierpnia 2024 r., nr 69/2024 w przedmiocie legalizacji muru ogrodzeniowego na fakt wadliwego ustalenia przez organy charakteru obiektu będącego przedmiotem sprawy oraz naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie nieuchylenia decyzji organu Il instancji, pomimo że została ona wydana przez organ Il instancji na podstawie wadliwych ustaleń stanu faktycznego, a także wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. do czasu uprawomocnienia się ww. postanowienia PINB. Skarżący przedstawił również dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Sąd I instancji nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. W kontekście podniesionego przez skarżącego zarzutu przypomnieć trzeba, że przepis ten nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu ustaleń faktycznych, przy czym działania tego nie należy traktować jako obowiązku sądu (por. wyrok NSA z 22 maja 2023 r., II OSK 203/23; wyrok NSA z 15 marca 2023 r., II OSK 189/22; wyrok NSA z 5 października 2022 r., II OSK 3188/19). Załączona do skargi dokumentacja mająca wskazywać sposób zabudowy należącej do skarżącego nieruchomości (znajdowanie się na niej poza sporną wiatą również budynku mieszkalnego i innego obiektu określonego jako "wiata") dotyczyła zagadnienia niespornego w świetle materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych, pozostawała ponadto bez istotnego znaczenia dla wyniku sprawy z uwagi na jej uwarunkowania faktyczne i prawne. Kwestionowane przez stronę działanie Sądu I instancji uzasadniał wzgląd na nadawane przez Sąd znaczenie kwestiom, które skarżący uznaje za sporne, pomimo że takiego charakteru nie sposób było im przypisać. Zgłoszony w kontrolowanej sprawie w piśmie z 14 maja 2021 r. (k. 159-160 akt sąd.) wniosek dowodowy obejmujący pismo Wójta Gminy [...] z 11 lutego 2021 r., znak GKO.6724.03.P.2019 nie mógł podlegać uwzględnieniu, ponieważ jego treść nie mogła mieć wpływu na legalność podjętego rozstrzygnięcia, mając na uwadze przyjęte w sprawie przez Sąd ustalenia odnośnie do przeznaczenia spornego obiektu budowlanego i niezgodności jego budowy z postanowieniami m.p.z.p. Pozwalało to Sądowi I instancji stwierdzić, że w sprawie nie występują jakiekolwiek istotne wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Z podobnych powodów nie można było nadać skuteczności wnioskowi dowodowemu zgłoszonemu w piśmie z 4 września 2024 r. i powiązanemu z nim żądaniu zawieszenia postępowania sądowego, albowiem kwestie dotyczące legalizacji muru ogrodzeniowego pomiędzy działkami nr ew. [...], [...] i [...] oraz działką nr [...], obręb [...] w [...] pozostają bez znaczenia dla biegu postępowania w sprawie samowolnej budowy przez skarżącego wiaty gospodarczej, jak i treści podejmowanego w nim rozstrzygnięcia. Nakaz rozbiórki wiaty gospodarczej, którego adresatem pozostaje skarżący, zobowiązywał do przyjęcia, że tylną ścianę budowli stanowi (wcześniej) istniejący mur ogrodzeniowy. Wykonanie tego nakazu, mające doprowadzić do likwidacji samowolnie zrealizowanego obiektu, nie pozwala sposobu jego budowy opartego na dostawieniu ustroju konstrukcyjnego budowli do ściany muru czynić nieistotnym, co przekłada się na uznanie, że elementem rozbiórki nie pozostaje fragment tego muru ogrodzeniowego, ponieważ nie stanowi on części obiektu, ale pełni w kontrolowanym przypadku wyłącznie funkcję przegrody budowlanej. Nie inaczej kwestię tę ocenił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, dokonując oceny różnicującej ścianę murowaną (boczną) budowli oraz ścianę tylną - "ogrodzenie międzyposesyjne", a także same organy nadzoru budowlanego w rozstrzygnięciach, które stanowiły przedmiot zgłoszonego przez stronę wniosku dowodowego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji ŁWINB, poddanej w niniejszej sprawie kontroli Sądu I instancji, stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Zgodnie z powyższym przepisem, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem art. 48 ust. 2 p.b., w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z treści zaskarżonego wyroku wynika, że zastosowanie powyższej regulacji Sąd I instancji zakwestionował, uznając, iż budowa wiaty gospodarczej przez skarżącego w dacie jej realizacji (kwiecień-czerwiec 2018 r.) była formą robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i dokonania ich zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.), niemniej naruszenie prawa materialnego, którego dopuściły się organy nadzoru budowlanego, nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem z uwagi na wynikający z m.p.z.p. zakaz realizacji na terenie należącej do skarżącego działki nr ew. [...] zabudowy gospodarczej orzeczony nakaz znajdował swoją podstawę w art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej przypisujący Sądowi I instancji niezwrócenie uwagi na wadliwość dotykającą podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nakazującego skarżącemu rozbiórkę obiektu na podstawie ww. przepisu, albowiem – wbrew twierdzeniom skarżącego - ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a., a przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające pozostaje zgodne z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., znajdującym swoje rozwinięcie w treści wymienionego w skardze kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący wybudował wiatę gospodarczą o wymiarach 3,86 m x 12,05 m (powierzchnia zabudowy - 46,51 m2) i wysokości od 2,20 m do 3,02 m, mającej konstrukcję murowaną i stalową z dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej i pokryciu z blachy. Organy stwierdziły, że wiata nie jest powiązana konstrukcyjnie z murem ogrodzeniowym od strony działki nr ew. [...], przy czym dwie jej ściany od strony wewnętrznej (elewacja południowa i zachodnia) stanowią bramy rolowane. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił, że kwestia pozostawienia w obiekcie rolet, czy ich właściwego demontażu (jak uznaje skarżący) nie została zbadana przed wydaniem decyzji przez ŁWINB, niemniej brak jest wyjaśnienia, w jaki sposób zaznaczona kwestia miałaby oddziaływać na legalność nakazania skarżącemu rozbiórki wiaty. Definicja wiaty gospodarczej, którą posłużyły się organy nadzoru budowlanego i zaaprobował ją Sąd, nie jest w żaden sposób sprzeczna z normami ustawy – Prawo budowlane i jej odniesienie do wybudowanej przez skarżącego na działce nr ew. [...] wiaty znajduje pełne wsparcie w poczynionych w sprawie ustaleniach. Nie odwoływały się one wyłącznie do oświadczenia skarżącego, ale miały przede wszystkim na uwadze sposób wykorzystania obiektu przez skarżącego, który składował w nim w dacie przeprowadzonych oględzin materiały budowlane, sprzęt ogrodniczy i inne wykorzystywane w związku z zamieszkiwaniem w sąsiedztwie zlokalizowanego obiektu przedmioty codziennego użytku i narzędzia. Nie sposób uznać, by funkcji polegającej na przechowywaniu materiałów, narzędzi i innego sprzętu, służących właścicielowi obiektu mieszkalnego, nie mógł być przypisywany cel pomocniczy (towarzyszący) względem podstawowego sposobu wykorzystywania nieruchomości, tj. cel gospodarczy, który pozwala obiekt do tego wykorzystywany kwalifikować jako obiekt gospodarczy, stanowiący element znajdującej się na nieruchomości zabudowy gospodarczej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., II OSK 1769/22; wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3540/19; wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r., II OSK 1888/16). Z treści m.p.z.p. wynika odróżnianie przez organ planistyczny budynków gospodarczych i obiektów gospodarczych (zabudowy gospodarczej), a także odrębnej w stosunku do nich zabudowy związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej (przemysłowej, produkcyjnej, usługowej). Łączenie znaczenia spornego pojęcia wyłącznie z wykorzystywaniem obiektu do prowadzenia w nim działalności gospodarczej pozostaje stąd w całości nieuprawnione.

Odwołanie się przez skarżącego do art. 81a § 1 k.p.a. i traktowanie powyższego przepisu jako naruszonego w sprawie przez Sąd I instancji jest w całości bezzasadne. Ocena ta ma, po pierwsze, na uwadze, że nakaz, by niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego były rozstrzygane na korzyść strony, zgodnie z treścią art. 81a § 2 pkt 1 k.p.a. podlega wyłączeniu, jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich. Nie może tymczasem budzić wątpliwości, że interes skarżącego odnoszony do zalegalizowania wykonanego samowolnie obiektu budowlanego pozostaje sprzeczny z interesem uczestniczących w postępowaniu pozostałych jego stron. Po drugie, zasada ustanowiona w art. 81a k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji ściśle w ww. przepisie określonej, tj. w sytuacji "niedających się usunąć wątpliwościach co do stanu faktycznego". Materiał dowodowy nie uzasadniał przyjęcia, by w sprawie można było mówić o tego rodzaju przypadku. Trafnie uznaje się, że reguła rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony dotyczy wyłącznie wątpliwości "pozostających", a zarazem "nierozstrzygalnych" (por. D. Gregorczyk, O rozstrzyganiu wątpliwości faktycznych na korzyść strony w art. 81a k.p.a., PPiA 2020, Tom 122, s. 315 i n.). Pomimo, że skarżący uważa inaczej, trafnie Sąd I instancji zaakceptował ocenę ŁWINB, przyjmując, iż nie można w sprawie mówić o jakiejkolwiek rozbieżności odnoszącej się do tego, w jaki sposób stanowiąca przedmiot prowadzonego postępowania wiata jest przez skarżącego wykorzystywana.

Sądowi I instancji nie sposób również przypisać naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 i art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w zw. z § 48 ust. 15 pkt 8 m.p.z.p. (prawidłowe oznaczenie uwzględniające wewnętrzną systematykę tego aktu). Argumentacja skargi kasacyjnej nie może być postrzegana inaczej, jak tylko jako sprzeciwiająca się przyjętej przez Sąd I instancji ocenie, że postanowienia m.p.z.p. stanowią przeszkodę do legalizacji spornego obiektu budowlanego, tym niemniej zapatrywaniu temu nie towarzyszyło objęcie zarzutem kasacyjnym tej regulacji m.p.z.p., która wskazany wniosek ma względem należącej do skarżącego wiaty prawnie przesądzać. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji, podzielając stanowisko, jakie w tym zakresie wyraził ŁWINB, kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy przypisał dyspozycji powołanego w skardze kasacyjnej przepisu § 48 ust. 15 pkt 8 m.p.z.p. Jego treść normatywna dotyczy określenia ustaleń dla jednostki planistycznej 7 - sołectwa Piaski (rysunek planu Nr 9), tj. innego terenu, niż teren na którym znajduje się samowolnie zrealizowany obiekt (jednostka planistyczna A - sołectwo Konopnica). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może stąd we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani w inny sposób ich uściślać albo korygować. Powyższe musi skutkować uznaniem, że w okolicznościach faktycznych sprawy, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, nie można organom nadzoru budowlanego postawić zarzutu wadliwego posłużenia się nakazem rozbiórki, jeżeli obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego poddanego kontroli Sądu I instancji powinien być kwalifikowany jako forma niedopuszczalnej zabudowy gospodarczej na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1ML.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.