Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 553/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, ust. 1b, ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 33 ust. 1 i ust. 7, art. 46 ust. 2 i art. 47
journal: Dz.U. 2021 poz 777
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z 2 maja 2023 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez pełnomocnika użytkownika wieczystego I. K. od decyzji Starosty Elbląskiego z dnia 15 marca 2023 r. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w obrębie K., gmina P., jako działka nr [...] o pow. 0,3500 ha, stanowiącej własność Gminy Miasta P., w użytkowaniu wieczystym I. K., dla której Sąd Rejonowy VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez zezwolenie firmie N. Sp. z o.o., na realizację inwestycji, polegającej na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń łączności publicznej w postaci: podwieszenia kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej linii energetycznej nN (typ kabla: ADSS 12J) według miejsca lokalizacji wskazanej w załączniku graficznym nr 1 do decyzji. Trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowi łącznie 344,30 m2 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Starosta Elbląski (organ pierwszej instancji) decyzją z dnia 15 marca 2023 r., działając na wniosek spółki N. Sp. z o.o. (spółka) orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miasta P., w użytkowaniu wieczystym I. K., położonej w obrębie K., gmina P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,3500 ha, zapisanej w KW nr [...], poprzez zezwolenie spółce na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń łączności publicznej w postaci podwieszenia kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej, zgodnie z załącznikiem do decyzji. Wskazano, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości dotyczy pasa o szerokości 3 m i powierzchni 344,30 m2.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik użytkownika wieczystego I. K. (skarżący, strona) wskazując, że decyzja Starosty Elbląskiego wydana została bez ustalenia, czy strona wyraziła oświadczenie o gotowości do podpisania umowy, oraz bez ustalenia zakresu niezbędnego inwestycji, w szczególności czy inwestycja będzie realizowana na działce nr [...] i czy konieczne jest prowadzenie kabla światłowodowego przez działkę nr [...] w kierunku działki nr [...]. Kolejne zarzuty dotyczyły nie zbadania przez Starostę w sposób konkretny i niebudzący wątpliwości czy inwestycja uniemożliwia racjonalne korzystanie z nieruchomości, a co istotne czy nie prowadzi do zmniejszenia jej wartości.

W wyniku rozpatrzenia tego odwołania, Wojewoda decyzją z 2 maja 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 884 - u.w.r.u.), właściciel nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie (art. 33 ust. 3 u.w.r.u.). Jeżeli umowa nie zostanie zawarta w tym terminie, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a u.g.n., które dopuszczają możliwość ograniczenia przez starostę, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na realizację określonej inwestycji, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 – u.g.n.) zastrzega dwie przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Pierwszą z nich jest brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie robót budowlanych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami. Druga zaś wskazuje, że inwestycja musi być zgodna z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa wyżej, wydawane jest z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przy czym udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n.).

Wojewoda podniósł, iż bezsporny jest fakt, że inwestycja planowana przez spółkę jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. W powołanym przepisie jako cel publiczny wskazano wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W myśl natomiast art. 4 pkt. 18 u.g.n. przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Wobec faktu, że przedmiotowa inwestycja dotyczy założenia i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów i urządzeń łączności publicznej uznać należy, że analizowana przesłanka została spełniona. Ponadto jak wynika z materiału dowodowego w sprawie, spółka realizuje przedmiotową inwestycję w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa Oś Priorytetowa nr 1 "Powszechny dostęp do szybkiego Internetu" Działanie nr 1.1 "Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwościach dostępu do szerokopasmowego Internetu o wysokich przepustowościach". Dalej argumentował, że teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak stosownie do treści art. 124 ust. 1b u.g.n. decyzja obejmująca swoim zakresem urządzenia łączności publicznej może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego bez uprzedniego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść art. 46 ust. 3 u.w.r.u. stanowi, że lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w przypadku braku planu miejscowego, ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jedynie w sytuacji, gdy inwestycja celu publicznego w zakresie łączności publicznej obejmuje inną infrastrukturę, aniżeli infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu to kanalizacja kablowa, linia kablowa podziemna i nadziemna, instalacja radiokomunikacyjna wraz z konstrukcją wsporczą o wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Tymczasem planowana inwestycja polegać ma na podwieszeniu kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej i nie stanowi przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na środowisko. Ze względu na szczególny charakter inwestycji została ona uzgodniona z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Ponadto spełniony został również warunek przeprowadzenia przez Inwestora rokowań, zmierzających do zawarcia umowy, o której mowa w art. 33 ust. 3 u.w.r.u. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że przedstawiciel inwestora przeprowadził próby polubownego zawarcia umowy z właścicielem i użytkownikiem wieczystym w sprawie udostępnienia nieruchomości i uzyskania zgody na przeprowadzenie inwestycji. Rokowania z właścicielem przedmiotowej nieruchomości zakończyły się podpisaniem umowy o dostęp nieruchomości. Zaś z użytkownikiem wieczystym spółka nie doszła do porozumienia. W dniu 13 października 2020 r. wystąpiono do strony z wnioskiem o zawarcie umowy o dostęp do nieruchomości w celu wybudowania i utrzymania sieci światłowodowej na warunkach określonych w załączonym projekcie. W związku z planowanymi pracami, za zapewnienie dostępu do nieruchomości, użytkownikowi wieczystemu zaproponowano jednorazową płatność. Korespondencja ta została odebrana w dniu 20 października 2020 r. Odpowiedzi na powyższe nie udzielono. Organ pierwszej instancji zwrócił się również z zapytaniem do inwestora o wskazanie czy przebieg planowanej inwestycji nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości, a w szczególności czy nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości oraz czy istnieje możliwość innego przebiegu planowanej inwestycji. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik spółki poinformował, że założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń łączności publicznej w postaci podwieszenia kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia nN (typ kabla: ADSS 12J) na przedmiotowej nieruchomości nie ograniczy racjonalnego wykorzystania ani nie doprowadzi do istotnego zmniejszenia jej wartości.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody z 2 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił jej:

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zwłaszcza w sytuacji gdy decyzja ta ogranicza konstytucyjne prawo własności strony do nieruchomości - a konkretnie: nieustalenie czy strona wyraziła oświadczenie o gotowości do podpisania umowy;

- nieustalenie zakresu niezbędnego inwestycji, w szczególności czy inwestycja będzie realizowana na działce nr [...] i czy konieczne jest prowadzenie kabla światłowodowego przez działkę nr [...] w kierunku działki [...];

- nieustalenie czy wydanie decyzji nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości oraz czy inwestycja nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości, a ograniczenie się jedynie i wyłącznie do gołosłownego oświadczenia inwestora;

- naruszenie art. 33 ust. 1, 3 i 7 u.w.r.u. poprzez: wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w sytuacji gdy strona wyraziła wprost gotowość podpisania umowy;

- wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w sposób który nie jest niezbędny dla przeprowadzenia inwestycji, w zakresie zbyt dużym i w zakresie zbędnym dla realizacji inwestycji - w szczególności niezrozumiałe jest zezwolenie inwestorowi na realizację ułożenie kabla na działce nr [...] w kierunku działki nr [...], gdy inwestor oświadczał, że zmienia trasę inwestycji (ogranicza ją) i nie będzie realizował inwestycji na działce nr [...];

- wydanie decyzji w sytuacji gdy organ nie zbadał w sposób konkretny i niebudzący wątpliwości czy inwestycja nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia jej wartości - a organ ograniczył się jedynie i wyłącznie do gołosłownego oświadczenia inwestora.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji, skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że podstawą materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji jest art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego."

Przytoczony przepis nie stanowi jednak autonomicznej podstawy prawnej wydanej decyzji. Udostępnienie nieruchomości operatorom w celu umieszczenia na niej obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej powinno odbywa się bowiem co do zasady w trybie art. 33 u.w.r.u. - na podstawie umowy zawartej pomiędzy inwestorem, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Dopiero, gdy taka umowa nie zostanie zawarta stosuje się odpowiednio art. 124 i art. 124a u.g.n. Zawarte w treści art. 33 ust. 7 u.w.r.u. odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 124 u.g.n. oznacza, że normatywnym trzonem sprawy nadal pozostaje art. 33 u.w.r.u., natomiast art. 124 u.g.n. znajduje w niej zastosowanie w sposób odpowiedni, a więc z uwzględnieniem specyfiki prowadzonego postępowania oraz treści mającego łączyć strony stosunku administracyjnoprawnego. Oznacza to, że w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wciąż aktywne pozostają te postanowienia art. 33 ust. 1 u.w.r.u., które dotyczą podmiotu, na rzecz którego może zostać ograniczone prawo korzystania z nieruchomości oraz kategorii inwestycji, które będą to ograniczenie uzasadniać, a także warunków limitujących możliwość ograniczenia korzystania z nieruchomości (tak też WSA w Rzeszowie w wyroku z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1726/16, publ.: orzeczenia.nsa.gov.p, CBOSA).

Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.w.r.u., "właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości."

Mając na uwadze treść przytoczonego przepisu, stwierdzić należy, że w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obowiązkiem organu jest każdorazowo rozważyć na tle okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, czy proponowane przez inwestora ograniczenia nie uniemożliwią racjonalnego korzystania z nieruchomości, a w szczególności nie prowadzą do istotnego zmniejszenia jej wartości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym "ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest formą wywłaszczenia, którego wykorzystanie powinno mieć charakter wyjątkowy, z najwyższym możliwym poszanowaniem praw właściciela/użytkownika wieczystego. Dopuszczenie przez prawo możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na realizację celu publicznego w zakresie łączności publicznej, nie oznacza że inwestor, który ów cel realizuje może czynić to w sposób arbitralny, przyjęty przez siebie jako najkorzystniejszy, i jednocześnie abstrahujący od interesów właściciela/użytkowania wieczystego tej nieruchomości" (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1726/16, CBOSA). W konsekwencji stwierdzić należy, że organ zobowiązany jest każdorazowo skonfrontować interes społeczny z interesem prywatnym właściciela nieruchomości, mając przy tym na uwadze to, że relację obu interesów wyznacza właśnie art. 33 ust. 1 in fine u.w.r.u.

W warunkach niniejszej sprawy, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, podejmując rozstrzygnięcie co do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie rozważyły dopuszczalności tego ograniczenia w kontekście spełnienia wskazanej przesłanki. Organy administracji nie odniosły się bowiem w żaden sposób do kwestii, czy planowana inwestycja nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z tej nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia jej wartości. Naruszały tym samym zarówno art. 33 ust. 1 u.w.r.u., jak i przepisy art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. zobowiązujące organy do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego całościowego rozpatrzenia.

Wskazać należy, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie może pozbawiać jej właściciela możliwości racjonalnego z niej korzystania, a to oznacza, że na spełnienie tej przesłanki istotny wpływ może mieć również przebieg planowanej inwestycji, który w stopniu najmniej dotkliwym powinien ingerować w prawa właścicieli nieruchomości. Ustalenia w tym zakresie mają szczególne znaczenie w sytuacji, gdy decyzja ograniczająca korzystanie z nieruchomości wydawana w oparciu o powyższe przepisy podejmowana jest w przypadku braku planu miejscowego lub dokładnych ustaleń planu w tym zakresie bądź bez uprzedniego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, co jest dopuszczone przez ustawodawcę w stosunku do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (zob. art. 124 ust. 1b u.g.n. oraz art. 46 ust. 2 i art. 47 u.g.r.u.) i miało miejsce w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji ograniczenie prawa własności następuje bezpośrednio w wyniku wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Strona nie ma więc możliwości podjęcia czynności dotyczących ochrony prawa własności w toku procedury planistycznej, czy też w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Organy administracji powinny więc ze szczególną pieczołowitością rozważyć, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości (v: NSA w wyroku z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2427/17, CBOSA). Jeżeli bowiem przebieg ten uniemożliwiałby dalsze wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem lub zagospodarowaniem albo też niweczyłby przyszłe plany jej właściciela w tym zakresie, niezbędne jest rozważenie alternatywnego przebiegu inwestycji. W warunkach niniejszej sprawy, wobec podnoszonych przez skarżącego zarzutów odnośnie przebiegu planowanej inwestycji, w tym informacji, że ograniczenie korzystania z nieruchomości dz. nr [...] w kierunku dz. nr [...] - w szczególności będzie miało negatywny wpływ, gdyż w tym miejscu znajduje się jedyny wjazd na działkę z drogi publicznej, a podwieszenie kabla uniemożliwi wjazd wysokimi pojazdami, organy administracji powinny z tym większą szczegółowością poddać analizie te okoliczności i odnieść się do kwestii planowanego przebiegu kabla światłowodowego w kontekście omówionej wyżej przesłanki z art. 33 ust. 1 in fine u.w.r.u. warunkującej ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto nadal nie wyjaśnioną kwestią, podnoszoną już na etapie postępowania administracyjnego, pozostaje lokalizacja rzeczonej inwestycji. Zasadnie podnosi skarżący, że skoro inwestycja nie będzie realizowana na działce nr [...] - to po co jest ograniczony sposób korzystania z tego fragmentu działki nr [...], który prowadzi tylko i wyłącznie do działki nr [...], a jak wynika z akt sprawy wniosek inwestora w stosunku do działki nr [...] został wycofany. W zakresie niniejszego zarzutu wskazać należy, że organ w żaden konkretny sposób nie wyjaśnił tej okoliczności, a ograniczył się jedynie do wysłania zapytania do inwestora cyt.: "czy planowany przebieg inwestycji przez inwestora nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości, a w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia jej wartości oraz czy istnieje możliwość innego alternatywnego przebiegu planowanej inwestycji". Jak wynika z materiału sprawy organ ograniczył się wyłącznie do przyjęcia treści odpowiedzi i informacji udzielonych przez inwestora, niczym nie popartych, a także w żaden inny sposób nie zweryfikowanych przez organ pierwszej instancji. Zasadne są w tym względzie zarzuty skargi, że inwestor nie jest podmiotem który miałby interes w twierdzeniu, że nie nastąpi uniemożliwienie racjonalnego korzystania z nieruchomości lub zmniejszy się jej wartość - a więc trudno twierdzenie inwestora uznać za miarodajne, zaś przyjęcie tego przez organ nie czyni zadość obowiązkowi dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Stwierdzone naruszenie wskazanych przepisów prawa uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w celu objęcia szczegółową analizą wskazanych wyżej kwestii i właściwego wyważenia interesu społecznego z interesem prywatnym właściciela nieruchomości.

Działalności organów administracji, objętej kontrolą legalności w pozostałym zakresie, nie można zarzucić skutecznie naruszenia prawa. W konsekwencji zarzut skargi dotyczący braku ustalenia czy strona wyraziła oświadczenie o gotowości do podpisania umowy uznać należy za nieusprawiedliwiony.

W warunkach niniejszej sprawy Sąd nie doszukał się naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. Wskazać należy, że zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., "udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań." Brak zgody właściciela nieruchomości stanowi jedną z przesłanek warunkujących podjęcie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., która powinna być stwierdzona jednoznacznie. Przytoczony przepis nie określa jednak żadnej formy, czy też reguł prowadzenia wskazanych w nim rokowań. Przesłanka określona w art. 124 ust. 3 u.g.n. jest spełniona przez sam fakt podjęcia rokowań, niezależnie od tego, jaką przybrały formę i czy stawiane w ich toku warunki są akceptowalne dla stron rokowań. Organ nie ma żadnych podstaw do oceny tych warunków i przyczyn braku zgody rokujących stron. Nie jest zatem istotne z czyjej winy nie doszło do zawarcia ugody. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela nieruchomości. Przyjmuje się, że brak zgody właściciela nieruchomości oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 422/19, CBOSA).

W warunkach niniejszej sprawy, jak wynika z akt administracyjnych, inwestor wystąpił do skarżącego z wnioskiem o zawarcie umowy o dostęp do nieruchomości w celu wybudowania i utrzymania sieci światłowodowej na warunkach określonych w załączonym projekcie. W związku z planowanymi pracami, za zapewnienie dostępu do nieruchomości, skarżącemu zaproponowano jednorazową płatność. Odpowiedzi na powyższe nie udzielono. Zatem w zakreślonym przepisami 30-dniowym terminie, nie została zawarta umowa pisemna, tym samym skarżący nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości operatorowi. Co prawda po wszczęciu postępowania przez Starostę Elbląskiego, skarżący poinformował o braku zgody na podpisanie umowy, lecz zgoda byłaby możliwa pod warunkiem zmian zapisów umowy m.in. dot. wynagrodzenia. Bez znaczenia pozostaje w niniejszym przypadku ten fakt, ponieważ wyrażenie zgody uzależnione było od zmian zapisów umowy, które były nie do zaakceptowania przez inwestora, co w konsekwencji oznaczało brak porozumienia na udostępnienie nieruchomości. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie zastosowanie miał przepis art. 124 u.g.n. Wobec powyższego, jak trafnie zauważa Wojewoda, nie można tu mówić o braku ww. ustaleń przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym wielokrotnie podkreślano, iż niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Go 579/07, CBOSA). Ponadto w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 ugn nie podlega weryfikacji organu okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi/użytkownikowi wieczystemu takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.