Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 137/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 6 i 7, art. 62
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 1, art. 2, art. 4 pkt. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Drzazga /-/ M.Kwiecińska


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) lipca 2009 r., nr (...), Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku K. G. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi w rejonie ul. (...) na działkach nr (...) i (...), arkusz (...) obręb M.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia (...) stycznia 2009 r. K. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi w rejonie ul. (...) na działkach nr (...) i (...). Przeprowadzona następnie analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym dostępnym z ulicy (...), a więc ulicy, przy której zlokalizowane są działki objęte wnioskiem, brak jest jakichkolwiek budynków poza zabudową jednorodzinną w trakcie realizacji. W terenie objętym analizą wzdłuż ulicy (...) i dróg wewnętrznych występują zabudowania o charakterze zabudowy mieszkalnej i wielorodzinnej, ale zlokalizowane są wzdłuż dróg publicznych innych niż wnioskowana nieruchomość. Pismem z dnia (...) maja 2009 r. wnioskodawca wskazał, że obsługa komunikacyjna inwestycji przewidziana jest także z ul. (...), a działka nr (...), które jest objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ma bezpośredni dostęp do ul. (...). Mając na względzie powyższe stanowisko wnioskodawcy organ wskazał, że zapisy sporządzonej analizy urbanistycznej są zbieżne z opinią Zarządu Dróg Miejskich z dnia (...) maja 2009 r., którą określono obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji z ul. (...). Tym samym w analizie urbanistycznej zostały uwzględnione tylko działki dostępne z ul. (...), co uznać należało za zgodne z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej kolejności wskazano, że działka nr (...), z którą bezpośrednio graniczy działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie stanowi części ulicy (...), natomiast jej fragmenty są w części użytkowane jako ulica (...), w części stanowią nieużytki oraz w części stanowią wewnętrzna drogę dojazdową do budynków Kampusu. Równocześnie wskazano, że nie jest to część ulicy (...), jak zostało to zapisane na załączniku graficznym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przedłożony przez wnioskodawcę wyciąg z rejestru gruntów, dotyczący działki nr (...), nie stanowił, zdaniem organu, podstawy do oceny stanu faktycznego dostępności poszczególnych działek do dróg publicznych. Stąd uznać należało, że działki nr (...) i (...) nie mają dostępu do ul. (...), lecz są jedynie dostępne z ulicy (...). W związku z tym ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie było możliwe z uwagi na brak, w bezpośrednim sąsiedztwie ul. (...), jakiejkolwiek zabudowy pozwalającej na określenie wytycznych w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech planowej zabudowy.

Prezydent Miasta P. w treści decyzji wskazał również, że zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta teren objęty wnioskiem jest przeznaczony pod tereny zieleni otwartej, wyłączone z zabudowy kubaturowej. Dla terenu powyższego opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w projekcie którego działki nr (...) i (...) znajdują się na terenie przeznaczonym pod tereny zieleni otwartej wyłączone z zabudowy kubaturowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. G. zarzucając jej niepełną ocenę stanu faktycznego przez przyjęcie, że przedmiotowe działki, na których realizowana ma być wnioskowana inwestycja, nie przylegają do drogi publicznej - ul. (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) lipca 2009 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku złożenia wniosku dotyczącego pojedynczego obiektu budowlanego, nie zaś zamierzenia polegającego na budowie zespołu budynków, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji w dalszej kolejności wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie, wynika iż wnioskodawca zamierza wybudować zespół budynków składający się z sześciu obiektów budowlanych, na nieruchomościach stanowiących obecnie użytki rolne, łąki i lasy, oddzielonych od ul. (...) działką nr (...). Część działki nr (...) jest użytkowana obecnie jako ul. (...), co zdaniem Kolegium, nie oznacza, że jest to ul. (...), gdyż nie została ona geodezyjnie wydzielona. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzenie powyższe rozstrzyga, iż drogą publiczną, do której dostęp mają działki objęte wnioskiem, jest ul. (...).

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji z jednej strony graniczy z obiektami Kampusu, z drugiej natomiast pasem lasu oddzielającym go od zabudowy os. (...). Tym samym planowana zabudowa stanowiłaby swoistą enklawę otoczoną z jednej strony zabudową o innej funkcji, z drogiej lasem. Nie miałaby ona przy tym żadnych powiązań urbanistycznych z os. (...), co przesądza o tym, że nie stanowiłaby ona kontynuacji funkcji i cech zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, o czym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że jakkolwiek sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza urbanistyczna błędnie przewidywała, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma odbywać się z ul. (...) a nie (...), to jednakże jej ustalenia, a w szczególności załącznik graficzny obejmujący tereny sąsiednie, pozwala na wyciagnięcie prawidłowych wniosków oraz podjęcie decyzji. Ponadto organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów ustawy poprzez niezałączenie do powyższej decyzji analizy urbanistycznej oraz mapy. Kolegium, mimo stwierdzonych nieprawidłowości uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla podjęcia decyzji. W tym stanie rzeczy uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezydentowi skutkowałby jedynie przedłużeniem postępowania i prowadziłoby do naruszenia art. 12 § 1 kpa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. G. wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję w istocie przyznało rację skarżącemu iż obsługa planowanej inwestycji ma mieć miejsce z ulicy (...), co pozwalało skarżącemu przyjąć, że sprawa zostanie skierowana ponownie do organu I instancji. Ponadto Kolegium wadliwie uznało, że osiedle (...), do którego sąsiedztwa odwoływał się skarżący, nie może zostać wzięte pod uwagę przy dokonywaniu oceny spełnienia, przez planowaną inwestycję, wymogu określonego w art. 61 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej kolejności skarżący wskazał, że odmowne decyzje organów administracji publicznej są podyktowane sprzeciwem Uniwersytetu, który realizuje budowę Kampusu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości prowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi w rejonie ul. (...) na działkach nr (...) i (...), arkusz (...) obręb M.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia pięciu wskazanych w powyższym przepisie warunków. W art. 61 ust. 1 pkt. 1 powyższej ustawy wskazano w pierwszej kolejności, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powszechnie przyjmuje się, że przepis powyższy ustanawia zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu przestrzennym nieruchomości od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Równocześnie przepisy omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają, użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pojęcia "działki sąsiedniej". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednakże, ze ratio legis art. 61 powyższy ustawy, którym "jest ochrona ładu przestrzennego", ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.

W wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, którego granice wyznaczone być powinny na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Po wyznaczeniu powyższego obszaru uprawniony podmiot sporządza analizę urbanistyczną, służącą zapewnieniu zgodności powstającej w sąsiedztwie zabudowanych działek nowej zabudowy z charakterystyką urbanistyczną (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektoniczną (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Niezbędnym warunkiem umożliwiającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy jest, aby działka, której przedłużeniem parametrów, cech i funkcji ma być planowana inwestycja, była dostępna z tej samej drogi publicznej. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Kryterium powyższego podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. Z kolei ze względu na dostępność drogi publiczne dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz na drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Natomiast pod pojęciem drogi, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (wydzielonym liniami granicznymi na gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą).

Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że warunek dostępu z tej samej drogi publicznej do działki, na której terenie mają być ustalone warunki zabudowy oraz sąsiedniej działki zabudowanej będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając przedmiotową decyzję wskazało, że organ I instancji wadliwie uznał, iż planowana inwestycja posiada jedynie dostęp do ulicy (...), gdyż w istocie obsługa komunikacyjna inwestycji ma odbywać się przez ulicę (...). Jednakże organ II instancji orzekł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności sporządzona analiza urbanistyczna jak i załączona mapa, wskazują, że brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie powyższe uznać należało za wadliwe.

Samorządowe Kolegium Odwołąwcze rozpatrując przedmiotową sprawę wskazało, że teren planowanej inwestycji [działki nr (...) i (...)] jest oddzielony od ul. (...) działką nr (...), przy czym część tej działki jest użytkowana jako ul. (...), chociaż nigdy nie została ona wydzielona geodezyjnie. Stąd, w opinii organu, drogą publiczną, do której dostęp ma planowana inwestycja jest ulica (...). Analiza akt sprawy, a w szczególności załączonych map, nie pozwala jednakże wskazać aby teren planowanej inwestycji miał istotnie dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 1 i 2 ustawy o drogach publicznej. Jak podkreśliło samo Kolegium, dostęp do ul. (...) jest zapewniony poprzez działkę o nr (...). Nieruchomość powyższa nie była jednakże objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, nie wiadomo również kto jest właścicielem tej nieruchomości (a w szczególności czy jest to ten sam podmiot, który jest właścicielem działek objętych wnioskiem). Równocześnie, w treści uzasadnienia decyzji I instancji wskazano, że działka nr (...) stanowi fragment ulicy (...), i nie stanowi ulicy (...). Zdaniem inwestora, przedłożony przez niego odpis z ewidencji gruntów wskazuje, że przedmiotowa inwestycja jest położona przy ul. (...). Tym samym w przedmiotowej sprawie występują trzy odmienne stanowiska, dotyczące dostępu planowanej inwestycji do drogi publiczne. Żaden z organów prowadzących postępowanie nie wyjaśnił jednakże, czy planowana inwestycja ma istotnie dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ustawy o drogach publicznych. W szczególności nie wyjaśniono statusu działki nr (...) - nie wskazano, czy umożliwia ona dostęp do drogi publicznej działek objętych wnioskiem (a jeśli tak na jakiej podstawie), czy też sama ta działka stanowi drogę publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Z treści uzasadnienia decyzji II instancji wynika, że taką drogą publiczną nie jest, nie została bowiem nawet geodezyjnie wyodrębniona jako droga.

Brak wszechstronnego rozważenia, przez organy rozstrzygające przedmiotową sprawę, z jakiej ulicy zapewniona zostanie obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji, skutkował również wadliwością przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Jak wyżej wskazano wymagania dotyczące realizacji zasady dobrego sąsiedztwa nakazują, aby planowana inwestycja stanowiła kontynuację funkcji, parametrów, cech i działek sąsiednich dostępna z tej samej drogi publicznej. W sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizie urbanistycznej z dnia (...) marca 2009 r. wskazano, że analizie urbanistycznej poddano obszar dostępny z tej samej drogi publicznej - ulicy (...). Jednakże organy administracji publicznej nie wyjaśniły, czy ulica powyższa może zostać zakwalifikowana jako droga publiczna. W konsekwencji niemożliwe stało się dokonanie oceny prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej.

Równocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej - ul. (...), dokonało samodzielnej analizy urbanistycznej terenów sąsiednich dostępnych z tej drogi, a więc przyjmując założenie odmienne od tego, które legło u podstaw sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy [gdzie przyjęto dostęp do drogi publicznej - ul. (...)]. Tym samym organ II instancji samodzielnie przeprowadził postępowanie dowodowe, co uznać należało na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za niedopuszczalne.

Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 136 kpa, organ II instancji w postępowaniu odwoławczym, rozstrzyga sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w momencie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji. Na organie odwoławczym spoczywa bowiem obowiązek dokonania oceny, czy w stanie faktycznym, istniejącym w momencie wydania decyzji organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05 października 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1009/07, LEX 471553). Tym samym kontrola instancyjna w toku postępowania administracyjnego zostaje sprowadzona do oceny, czy w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w momencie wydania kwestionowanej decyzji, zostało podjęte prawidłowe rozstrzygnięcie. Konsekwentnie przedmiotem oceny organów odwoławczych nie mogą być fakty powstałe już po wydaniu decyzji podlegającej ocenie przez organ wyższego rzędu. Kodeks postępowania administracyjnego jedynie wyjątkowo dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodów w sprawie, z zastrzeżeniem, że ich zebranie i ocena nie może naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Równocześnie, zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy możliwość taką dopuszcza sporządzona na potrzeby toczącego się postępowania analiza urbanistyczna.

Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji organu II instancji, rozstrzygając przedmiotową sprawę Kolegium dokonało samodzielnie oceny dopuszczalności nowej zabudowy z ul. (...), pomimo iż w aktach sprawy znajdowała się jedynie analiza urbanistyczna sporządzona przy założeniu, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie odbywać się z ul. (...). Stąd Kolegium wydając swoją decyzję nie oparło się na części pisemnej analizy sporządzonej w dniu (...) marca 2009 r., lecz w oparciu o przedłożone mapy, uznało, że nowa zabudowa nie jest dopuszczalna. Sąd podkreśla, że działanie Kolegium w powyższym zakresie stanowiło naruszenie zasad prowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji, oraz skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Doprowadziło bowiem do powstania sytuacji, w której podstawą decyzji odmownej nie była sporządzona analiza urbanistyczna, lecz arbitralne rozstrzygnięcie Kolegium. Co więcej, wdanie decyzji przez organ odwoławczy, w oparciu o nowe ustalenia faktyczne zamknęło inwestorowi drogę do ewentualnego kwestionowania zaskarżonej decyzji. Pomimo twierdzeń Kolegium, że działanie powyższe służyć miało zapewnieniu szybkości postępowania, w istocie prowadziło ono do uniemożliwienia skarżącemu zapewnienia ochrony przysługujących mu uprawnień.

Za trafne uznać natomiast należy wskazanie przez Kolegium, że decyzja organu I instancji winna zawierać załączniki w postaci załącznika graficznego na mapie przedstawiającego ustalenia dla nowej zabudowy dokonane w decyzji, analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym w formie opisowej oraz analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym w formie graficznej. Obowiązek powyższy wynika wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych artykuł powyższy znajduje zastosowanie w przypadku podjęcie i prowadzenie prac, bądź zamiaru podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 643/09 LEX 554107). Prezydent Miasta P. w treści decyzji z dnia (...) lipca 2009 r. wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy opracowywany jest miejscowe plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym niezbędne jest rozważenie w niniejszej sprawie zasadności zawieszenia prowadzonego postępowania na podstawie art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia (...) lipca 2009 r. zostały wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, a więc z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...), oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) lipca 2009 r., nr (...).

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny rozważyć, czy w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszym rzędzie rozstrzygnąć czy objęte wnioskiem działki i projektowane na nich budynki mają dostęp do drogi publicznej, a jeżeli tak do jakiej, a w przypadku stwierdzenia, że jest nią ul. (...) winny sporządzić ponowną analizę urbanistyczną z zachowaniem wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak B.Drzazga /-/ M.Kwiecińska

Za nieobecnego sędziego korzystającego

z urlopu uzasadnienie wyroku podpisał

sędzia /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak

MK