Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 423/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Krowodrza w Krakowie M. S. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 lutego 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/1519/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Wójt Gminy B. decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu J. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. S1.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nadto matka skarżącego nie wymaga całodobowej opieki, a zakres wykonywanych przez skarżącego czynności związanych z opieką nad nią nie jest tego rodzaju, aby zmuszał go do definitywnej rezygnacji z zatrudnienia.

W odwołaniu skarżący nie zgodził się z decyzją organu I instancji i powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/1519/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało na wyrok TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i podkreśliło, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b, zgodnie z ww. stanowiskiem Trybunału powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Kolegium wyjaśniło następnie, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 4 grudnia 2022 r. na stałe. Daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, przy czym stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 19 sierpnia 2022 r. Z kolei, zakres opieki i czynności, które wykonuje skarżący nad niepełnosprawną matką sprowadza się w zasadzie do prowadzenia gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie, palenie w piecu, zamawianie wizyt lekarskich, robienie zakupów spożywczych i leków oraz pomoc w ubieraniu się), a ich wykonywanie nie uzasadnia, zdaniem SKO, rezygnacji z zatrudnienia. Dodatkowo, matka skarżącego mieszka w innym domu niż skarżący i jest samodzielna w przygotowywaniu i spożywaniu posiłków, zażywaniu leków, czy utrzymywaniu higieny osobistej (wywiad środowiskowy z dnia 28 października 2022 r). Nie ustalono także związku przyczynowego związanego z koniecznością ewentualnej opieki nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego. W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że matka skarżącego nie wymaga całodobowej opieki, a zakres wykonywanych czynności w związku z opieką nad matką, nie jest tego rodzaju, aby zmuszał skarżącego do całkowitej rezygnacji z zatrudnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie niekonstytucyjności przedmiotowego przepisu, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.. Ponadto zaskarżona decyzją, w ocenie skarżącego, narusza przepisy postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 par. 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2023 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że jego matka jest osobą o całkowitym unieruchomieniu obu stawów biodrowych oraz posiada inne ograniczenia ruchowe. Nie ma możliwości samodzielnego poruszania się. Wymaga stałej pomocy w najprostszych sprawach życia codziennego jak chociażby skorzystanie z toalety, kąpiel i innych. Skarżący podkreślił, że posiłki i leki dla mamy przygotowuje osobiście. Wyjaśnił, że to, iż mieszka w domu oddalonym o 40m od domu, w którym mieszka jego matka nie wyklucza konieczności stałej opieki nad nią i pomocy w zaspokajaniu jej wszystkich podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący podniósł, że nie ma możliwości godzenia zatrudnienia z opieką nad mamą która przez wiele godzin pozostawałaby sama, a nie ma też innych osób na pomoc których mógłby liczyć w sprawowanej opiece.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem 2,5 ha gospodarstwa rolnego, ale obecnie jego prowadzenie jest nieopłacalne, a ponadto zrezygnował z jego prowadzenia w celu opieki mad matką, teraz jest na utrzymaniu żony. Skarżący wyjaśnił przy tym, że pracując na gospodarstwie nie miał czasu złożyć wniosku o dopłaty unijne. Oświadczył, że gospodarstwo zarosło lasem. Dodał również, że przeprowadził się do matki w celu całodobowej opieki, a w opiece tej pomaga mu również rehabilitant szczególnie w zakładaniu pampersów na noc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) dalej - p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. odmawiającą przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Wyrok Trybunału wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącego. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącego nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organy administracji publicznej rozstrzygając w zakresie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować́ w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Na powyższą kwestię prawidłowo zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji.

Kolegium słusznie uznało również, że w sprawie nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze ww. art. 17 ust. 1 ustawy, wyjaśnić bowiem należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania ww. świadczenia jest nie tylko sprawowanie stałej, ciągłej opieki, ale aby opieka ta (jej zakres) wykluczała możliwość podjęcia zatrudnienia lub powodowała konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. np. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19), przy czym w każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).

Ze względu na zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a., podkreślić należy, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że wprawdzie co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Jeśli organ administracji publicznej dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08).

Jak wynika z akt sprawy, matka skarżącego ma 81 lat, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 4 grudnia 2022 r., na stałe. Z przeprowadzonego w dniu 28 października 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że ww. ma problemy z poruszaniem się, porusza się za pomocą balkonika, ma trudności z wychodzeniem z domu, nie może sama sobie przynieść opału, zrobić zakupów, odbywać wizyt lekarskich. Leczy się z powodu zwyrodnienia stawów biodrowych, problemów z wątrobą oraz z przełykaniem. Jak wynika z oceny pracownika socjalnego zawartej w sporządzanym wywiadzie środowiskowym osoba wymagająca opieki jest samodzielna w czynnościach samoobsługowych (w przygotowywaniu sobie posiłków, ich spożywaniu, zażywaniu leków, ich dawkowaniu, w utrzymywaniu higieny osobistej, poruszaniu się w obrębie domu), natomiast wymaga pomocy ze strony innych osób w wykonywaniu czynności związanych z poruszaniem się, tj. z zakupami, sprzątaniem, przynoszeniem opału. Nadto nie ma problemów z pamięcią. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika również, że opiekę nad matką sprawuje skarżący. Wykonuje on takie czynności jak przygotowywanie i przynoszenie opału, palenie w piecu, sprzątanie, zamawianie wizyt lekarskich, robienie zakupów, pranie, pomaganie w ubieraniu się, szczególne dolnej części garderoby. Z oświadczenia skarżącego z dnia 28 października 2022 r. (k. 16 a.a.) wynika, że czynności związane z opieką nad matką zajmują mu ok. 7 godzin dziennie. Z ustaleń organu wynika również, że osoba wymagająca opieki oprócz skarżącego posiada jeszcze dwie córki. Jedna z nich ma 49 lat, mieszka około 400 metrów od matki, pracuje zarobkowo w K. Druga z córek z kolei ma 46 lat, pracuje i mieszka ok. 35 km od matki.

W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2023 r. skierowanym do Sądu, skarżący podniósł, że jego matka jest osobą o całkowitym unieruchomieniu obu stawów biodrowych oraz posiada inne ograniczenia ruchowe. Nie ma możliwości samodzielnego poruszania się. Wymaga stałej pomocy w najprostszych sprawach życia codziennego jak chociażby skorzystanie z toalety, kąpiel i innych. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. skarżący wyjaśnił z kolei, że jest właścicielem 2,5 ha gospodarstwa rolnego, ale obecnie jego prowadzenie jest nieopłacalne, a ponadto zrezygnował z jego prowadzenia w celu opieki mad matką. Dodał również, że przeprowadził się do matki w celu całodobowej opieki.

Niewątpliwie matka skarżącego jest osobą schorowaną i wymagającą opieki. Nie sposób jednak przyjąć, aby takie czynności jak: przygotowywanie opału, przynoszenie opału, palenie w piecu, sprzątanie, zamawianie wizyt lekarskich, robienie zakupów, pranie, pomaganie w ubieraniu mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego. Są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy w dni wolne od pracy. Natomiast czynności polegające na utrzymywaniu higieny, nie są czynnościami oznaczającymi długotrwałą opiekę uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. W konsekwencji powyższego, rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że zakres oraz rozmiar opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką nie jest tego rodzaju, aby powodował brak możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, zwłaszcza, że sam skarżący na etapie postępowania administracyjnego podnosił, że czynności związane z opieką nad matką zajmują mu około 7 godzin dziennie.

Nie można pominąć również, że na etapie postępowania administracyjnego skarżący nie mieszkał z matką, co jednoznacznie potwierdza, że stan zdrowia matki nie uniemożliwiał jej pozostawania samej w domu w ciągu dnia i w nocy. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2023 r. skarżący wskazał, że przeprowadził się do matki w celu całodobowej opieki nią, jednakże nie wykazał aby przeprowadzka nastąpiła z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia jego matki. Zawsze w sytuacji (wykazanego) pogorszenia się stanu zdrowia możliwe jest złożenie nowego wniosku o przedmiotowe świadczenie.

W sprawie nie został wykazany także bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudniania/ jego niepodejmowaniem przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Mając bowiem na uwadze historię zatrudnienia skarżącego oraz sprzeczne oświadczenia skarżącego złożone do protokołu w dniu 16 listopada 2023 r. z których z jednej strony wynika, że zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu opieki nad matką, a z drugiej strony, że prowadzenie gospodarstwa było nieopłacalne i zarosło ono lasem (co wymaga co najmniej kilkunastu lat) - trudno dać wiarę, że to w istocie sprawowana opieka nad matką stanowiła rzeczywistą przyczynę rezygnacji czy też niepodejmowania zatrudnienia.

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12), w której wskazano, że rolnik przy właściwej organizacji pracy, może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.

Ponadto, zdaniem Sądu, ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga również ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku bowiem osób zobowiązanych w różnym stopniu, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została jednoznacznie określona w art. 17 ust. 4 ustawy i potwierdzona uchwałą NSA z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA).

Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia pozytywnych przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z obowiązku ustalenia przez organ faktu "konieczności" rezygnacji z zatrudnienia lub "niemożliwości" jego podjęcia (a nie jedynie faktu rezygnacji z zatrudnienia czy jego niepodejmowania), a po drugie z tego, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej (zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości). Przyznanie zatem świadczenia pielęgnacyjnego powinno uwzględniać ww. zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka (rodzina) nie może poradzić sobie sama. Interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga także odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1).

W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przepisów o obowiązku alimentacyjnym przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia przez skarżącego, prowadziłoby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałego rodzeństwa skarżącego z obowiązków alimentacyjnych względem matki.

Zdaniem Sądu, nie może budzić również wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o."). NSA w ww. uchwale z 14 listopada 2022 r. wskazał, że uregulowania u.ś.r. mają charakter lex specialis, w stosunku do k.r.o. W zakresie jednak obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców w u.ś.r. brak jest regulacji, a zatem odwołać się należy do przepisów k.r.o. Trzeba bowiem podzielić pogląd, że zastosowanie modelu derywacyjnego wykładni wymaga odwołania się do wszystkich argumentów interpretacyjnych - językowych, systemowych oraz celowościowych (por. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22). Wykładnia systemowa zakłada natomiast odwołanie się do kontekstu węższego (czyli miejsca przepisu w danym akcie prawnym) oraz szerszego (całego systemu prawa). Dokonując zatem interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak w całym systemie prawa, tj. w szczególności uwzględnienia postanowień Konstytucji RP (przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., w skrócie: "k.r.o."). W związku z powyższym należy uwzględnić sytuację rodziny jako całości.

Na konieczność systemowej wykładni przepisów u.ś.r , przy uwzględnieniu zasady pomocniczości, wielokrotnie wskazywał także Trybunał Konstytucyjny, np. w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09 stwierdzając: "Nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia licznych warunków, wiążących się zarówno z osobą ubiegającą się o świadczenie, jak i osobą wymagająca opieki lub innymi członkami rodziny. Wynikają one przede wszystkim z art. 17 ust.1, 1a i 5 ustawy o świadczeniach, lecz ich pełna rekonstrukcja wymaga uwzględnienia zarówno przepisów tej ustawy(...) jak i nierzadko skomplikowanych i "wielopiętrowych" odesłań zewnątrzsystemowych, m.in. do ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ".

Wobec powyższego Sąd nie widzi podstaw prawnych aby organy oceniając ustawową przesłankę konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia mogły pominąć sytuację rodziny osoby niepełnosprawnej.

W nin. sprawie należy zwrócić uwagę, że skarżący ma jeszcze dwie siostry, a zatem mogą i powinni oni wspólnie realizować obciążający ich z mocy prawa obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.

Sąd podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, czy stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności, który nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki, jednakże okoliczności takie tego nie uniemożliwiają, tym bardziej że wykonanie obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych.

W aktach brak jakiegokolwiek dowodu aby skarżący, czy też jego matka próbowali wyegzekwować spełnienie ww. obowiązku od pozostałego rodzeństwa skarżącego. W konsekwencji, nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie zostały wykazane jakiekolwiek obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez siostry skarżącego z obowiązku alimentacyjnego względem matki.

Pomoc Państwa ma, jak już wyżej wskazano, charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest zatem możliwa jedynie wówczas gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w nin. sprawie - pomocy rodzeństwa, skorzystanie z usług opiekuńczych, czy opiekuna), a pomimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, z posiadanych przez nią schorzeń) istnieje konieczność rezygnacji przez niego z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia podjęcie zatrudnienia.

Podsumowując, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji. Nie chodzi przy tym o jakąkolwiek ingerencję organów w decyzje rodziny, kto stale będzie opiekować się osobą niepełnosprawną, ale o ocenę, czy zachodzi konieczność rezygnacji z zatrudnienia/niepodejmowania zatrudnienia – w przypadku realizacji obowiązku alimentacyjnego przez wszystkie dzieci wobec rodzica.

Zdaniem Sądu, nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w interesie społecznym jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do – z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz – z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują. Zdaniem Sądu, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego uzależnienie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców. Dlatego, zdaniem Sądu, wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując opiekę nad rodzicem, wykaże, że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa lub też nawet z pomocą rodzeństwa jest zmuszony zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 669/22, czy z 5 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 918/22).

Sądowi znane jest odmienne stanowisko prezentowane w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych np. w wyroku NSA z 28 stycznia 2022 r. I OSK 925/21, ale – w ocenie Sądu orzekającego w nin. sprawie - nie uwzględnia ono subsydiarnego charakteru udzielanej pomocy w ramach świadczeń z ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz konieczności badania nie tylko przesłanki faktycznego sprawowania opieki ale również konieczności rezygnacji z zatrudnienia/ niemożliwości jego niepodejmowania z powodu sprawowania tej opieki. W sytuacji bowiem, gdy żyje rodzeństwo osoby, która podejmuje się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i są oni wszyscy w równym stopniu zobowiązani alimentacyjnie, to może okazać się, że nie ma konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Mogą oni bowiem tak podzielić zakres wykonywanych czynności, że żadne z nich nie będzie zmuszone do rezygnacji z pracy zarobkowej, a w związku z tym nie zostanie spełniona jedna z podstawowych przesłanek art. 17 ust. 1 u.ś.r. – przesłanka konieczności rezygnacji z pracy zarobkowej czy przesłanka niemożności jej podjęcia.

Jeszcze raz przypomnieć należy, że opieka nie musi przybrać formy jedynie osobistego świadczenia, co wiązałoby się z potrzebą przebywania w pobliżu osoby potrzebującej stałej lub długotrwałej opieki przez każde dziecko, gdyż może być to także wsparcie finansowe. Takie rozwiązanie pozwoliłoby na zapewnienie opieki także przez osobę trzecią, co również niwelowałoby potrzebę rezygnacji z zatrudnienia przez osoby ubiegające się o świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem Sądu, słuszne jest stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt. III SA/Kr 598/23 zgodnie z którym "W sytuacji więc, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma częściowy obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jednak osoba [...]".

Wykonując ustawę o świadczeniach rodzinnych organ ma obowiązek zbadać, zgodnie z wymogami k.p.a., spełnienie zarówno pozytywnych, jak i negatywnych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uwzględnienie innych osób zobowiązanych alimentacyjnie w równym stopniu co skarżący w stosunku do niepełnosprawnej matką nie jest zatem nową przesłanką niewymaganą ww. ustawą, ale okolicznością istotną dla oceny podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. przesłanki konieczności rezygnacji z zatrudnienia (na równi z jego niepodejmowaniem) z powodu konieczności opieki. Skoro bowiem opieka może być sprawowana bądź zapewniona przez dwie (bądź więcej osób) nie ma konieczności całkowitej rezygnacji z zatrudnienia przez kogokolwiek. Sąd podziela pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 24 sierpnia 2023 r. I OSK 1575/22, że "zarówno konieczność trwałej i nieprzerwanej opieki nad niepełnosprawnym łącząca się ze stałą obecnością w domu czy kontakt z innymi dziećmi, które mogą przynajmniej częściowo uczestniczyć w sprawowaniu opieki, mogą być okolicznościami pozwalającymi na prawidłową ocenę wystąpienia zależności pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym a możliwością podjęcia czy kontynuowania pracy zarobkowej".

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wykonanie obowiązku alimentacyjnego przez siostry skarżącego (córki niepełnosprawnej) w jakiejkolwiek wybranej przez nie formie pozwoliłoby skarżącemu podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu, bez szkody dla niepełnosprawnej. Skarżący z niewiadomych względów nie zwrócił się jednak do sióstr o wykonanie ich prawnego obowiązku względem matki.

W konsekwencji powyższych rozważań, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Podkreślić należy, że pomimo niekwestionowanego złego stanu zdrowia matki skarżącego i konieczności pomocy przez syna, samo sprawowanie opieki, jak wyżej podkreślono, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ww. ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na względzie, Kolegium w zaskarżonej decyzji, a wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy dokonało wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.