Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1717/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: par. 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5, art. 38, art. 64 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.S. i M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 190/22 w sprawie ze skargi M.S. i M.S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 23 grudnia 2021 r. nr DPZ.WPA-ZOD.4241.163.2021.2.AA w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 26 maja 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 190/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. i M.S. (dalej: "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 23 grudnia 2021 r. znak: DPZ.WPA-ZOD.4241.163.2021.2.AA w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wnioskiem z 1 września 2021 r. skarżący zwrócili się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie Rejon w Radomiu (dalej: "GDDKiA", "zarządca drogi", "organ") o wydanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] w miejscowości P.

Decyzją z 7 października 2021 r., GDDKiA na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm. - dalej jako: "u.d.p.") nie udzielił zezwolenia na lokalizację żądanego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], do działki o nr ew. [...] położonej w m. P.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zarządcy drogi, skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosząc o uchylenie decyzji, argumentowali, że jest to decyzja uznaniowa, w której nie wyważono właściwie interesów stron. Za chybiony uznali argument organu dotyczący możliwości korzystania z dostępu do drogi publicznej niższej kategorii, drogi gminnej za pośrednictwem działek nr ew. [...].

Rozpoznając ponownie wniosek skarżących, GDDKiA decyzją z 23 grudnia 2021 r., utrzymał w mocy własną decyzję z 7 października 2021 r.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ wskazał, że charakter powołanego przepisu - art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W pierwszej kolejności wskazano, że droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku "[...]" została zakwalifikowana, zgodnie z zarządzeniem Nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Ponadto organ wydając decyzję na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi w powołanym rozporządzeniu.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr [...] w miejscowości P. przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z ww. wnioskiem obecnie nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr [...] jest wykorzystywana na cele rolnicze, po wykonaniu zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości nie ulegnie zmianie. Opierając się na istniejącym aktualnie stanie faktycznym zarządca drogi podał, że ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy odpisu zwykłego Księgi Wieczystej Nr [...] stan z 30 sierpnia 2021 r. prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. wynika, że działka ew. nr [...] w miejscowości P. powstała w wyniku podziału.

Zdaniem zarządcy drogi, mając na względzie dyspozycję § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z 1999 r. poz. 430, dalej: "rozporządzenie"), działka ew. nr [...] może być skomunikowana z siecią dróg publicznych poprzez drogę niższej kategorii, tj. drogę gminną ul. [...], poprzez działki ew. nr [...], na podstawie porozumienia z jej właścicielami lub użytkownikami. Takie rozwiązanie wymaga ustanowienia na działkach ew. nr [...] stosownej służebności drogowej (droga konieczna), w uzgodnieniu z jej właścicielami, bądź użytkownikami (tryb umowny). W przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie art. 145 Kodeksu Cywilnego.

Kolejnym argumentem przemawiającym za negatywnym rozpatrzeniem wniosku jak wyjaśnił GDDKiA jest bardzo wysokie natężenie ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2020/21 r. na odcinku "[...]" wynosiło 13477 poj./dobę (w tym udział samochodów ciężarowych 2993 poj./dobę) i ma tendencję wzrostową, w porównaniu do roku 2015, kiedy natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku wynosiło 12357 poj./dobę (w tym udział samochodów ciężarowych 2765 poj./dobę), co stanowi 9 % wzrost natężenia ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję organu wnieśli skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji zgodził się z rozstrzygnięciem organu wydanym w niniejszej sprawie i podaną w nim argumentację. Zdaniem WSA, zarządca drogi wskazał w sposób przekonujący i logiczny, że skoro działka skarżących nr ew. [...], wykorzystywana na cele rolnicze, położona jest w sąsiedztwie działek nr ew. [...] (powstała po podziale i wydzielona), a działki nr ew. [...] są skomunikowana z drogą gminną ul. [...], to obsługa komunikacyjna działki nr [...] może odbywać się za pośrednictwem działek nr ew. [...]. Organ zapoznając się z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wziął powyższe okoliczności pod uwagę i słusznie wywiódł, że strona powinna w pierwszej kolejności wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...], ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowienia służebności i dopiero w ostateczności wnieść do GDDKiA wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej do działki [...].

WSA zwrócił uwagę, że skarżący ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze nie wykazali, by sposób zagospodarowania obu działek sąsiednich wykluczał możliwość ich obsługi komunikacyjnej z istniejącego już zjazdu do działek [...].

W opinii Sądu I instancji, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym organ orzekający mógł uznać, że budowa dodatkowego zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż każdy dodatkowy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia. Trudno tym samym dopatrywać się przekroczenia przez organ granicy dozwolonego uznania administracyjnego przy załatwieniu przedmiotowej sprawy. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącego innego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania. W efekcie organ prawidłowo przyjął, że w sprawie trudno dopatrzeć się wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienie żądania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego tj.:

1. art. 29 ust. 4 u.d.p. w związku z § 9 ust 1 pkt 3 rozporządzenia, mające wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi wobec przyjęcia za organem administracji, iż zaszły negatywne przesłanki uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na zjazd z drogi publicznej a jednocześnie brak jest wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienie żądania podczas, gdy w prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy Sąd powinien uznać, że strony nie mają faktycznej i prawnej możliwości skomunikowania swojej nieruchomości z innym dojazdem niż z drogi krajowej nr [...], a samo wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia nie wpłynie negatywnie na poziom bezpieczeństwa na przedmiotowej drodze a tym samym organ rozpoznając sprawę przekroczył granice uznania administracyjnego;

2. art. 32 ust 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ poprzez wydanie negatywnej decyzji w stosunku do skarżących w zakresie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego nie wziął pod uwagę, że osoby posiadające sąsiednie nieruchomości takie zezwolenie uzyskały i posiadały taką samą cechę prawnie relewantną i brak było podstaw do rozróżnienia ich sytuacji prawnej;

II. prawa postępowania mającego wpływ na wydane orzeczenie tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ naruszył oprócz przepisów prawa materialnego również przepisy postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia:

a) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie przez tenże organ ustawowego interesu społecznego obywatela, a przede wszystkim nieustalenie i pominięcie okoliczności, że przedmiotowa działka do której miałby być zlokalizowany zjazd znajduje się przy prostym, posiadającym dobrą widoczność odcinku drogi oznaczonej jako teren zabudowany (z ograniczeniem prędkości do 50 km/h) na której znajdują się również szkoła publiczna, przejście dla pieszych, działalność gospodarcza z zakresu wypoczynku i gastronomii oraz organizacji wesel, komis samochodowy, a także usytuowane są inne zjazdy do położonych w sąsiedztwie nieruchomości dla celów mieszkalnych i rolnych; ponadto błędne przyjęcie że do nieruchomości stron istnieje inny dojazd i tym samym pominięcie okoliczności, że położenie jak i parametry działki (niewielka szerokość) należącej do małżonków S. uniemożliwia zorganizowanie dojazdu do niej poprzez inne nieruchomości na których posadowione są budynku mieszkalne i gospodarcze,

b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji właściwej i rzetelnej analizy zgromadzonego w niniejszym postępowaniu materiału dowodowego, ponadto w sposób sprzeczny z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej czego konsekwencją było błędne przyjęcie, że powstanie zjazdu spowoduje negatywne konsekwencje dla bezpieczeństwa w ruchu na drodze krajowej nr [...] oraz że skarżący mają możliwość dojazdu do swojej działki poprzez drogę gminną czy też w drodze ustanowienia odpowiedniej służebności w sytuacji, gdy:

ba) szereg istotnych faktów wskazuje, że powstanie przedmiotowego zjazdu nie wpłynie na stan bezpieczeństwa w ruchu drogowych na trasie nr [...], z uwagi na to, że działka skarżących znajduje się przy prostym odcinku drogi, z dobrą widocznością, w terenie zabudowanym. Ponadto w sąsiedztwie znajdują się zjazdy do innych nieruchomości w tym do takich na których prowadzone są działalności gospodarcze skutkujące zwiększonym ruchem co nie budzi zastrzeżeń organu,

bb) odnośnie sposobu podziału nieruchomości w skutek którego wyodrębniona została działka zakupiona przez skarżących to nie mieli oni na ten podział żadnego wpływu wobec czego okoliczność ta nie może ich obciążać ponadto decyzja o podziale przedmiotowych działek została wydana zgodnie z przepisami prawa i jest prawomocna,

bc) do działki nr ew. [...] należącej do skarżących nie ma żadnego innego dojazdu, w szczególności do ul. [...] (drogi gminnej), a dodatkowo pobieżna analiza dokumentów w sprawie pozwala stwierdzić, że z uwagi na szerokość przedmiotowej działki jak i działek [...] (ok. 15 m) niemożliwym jest wydzielenie z nich odpowiedniej służebności drogi koniecznej. Ponadto, z uwagi na usytuowane na jednej z działek budynków nie ma nawet hipotetycznej możliwości poprowadzenia takiej drogi,

bd) na przedmiotowym odcinku drogi znajdują się liczne zjazdy (co około 250-300 m) i niekonsekwencją jest twierdzenie, że powstanie jednego nowego zjazdu w sposób istotny wpłynie w tym miejscu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym,

be) nie sposób się zgodzić, że obecne wykorzystanie działki tj. w celach rolnych a co za tym idzie dość sporadyczne korzystanie ze zjazdu w porównaniu do nieruchomości na których prowadzone są działalności gospodarcze, w tym z zakresu gastronomii i imprez okolicznościowych, wpłynie w jakikolwiek sposób na bezpieczeństwo w ruchu drogowym;

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w decyzji wydanej przez organ w ponownym rozpoznaniu sprawy do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarzucanych we wniosku skarżących, przede wszystkim zaś brak wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał, że w sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja uzasadniająca wydanie zezwolenia na budowę zjazdu indywidualnego, brak odniesienia się do parametrów działki [...] (szer. 15 m), braku dostępu do innej drogi niż trasa nr [...], braku realnej możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej z uwagi na częściowe zabudowanie domem mieszkalnym działki [...], brak wyjaśnienia na jakiej podstawie organ twierdzi, że działka nr ew. [...] jest skomunikowana z drogą gminną tj. ul. [...] skoro nie ma do niej dostępu;

d) art. 138 § 1 ust 1 poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji, gdy organ ten nie dokonał prawidłowej oceny dowodów i z naruszeniem prawa materialnego odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak konkretnego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku co do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w skardze do WSA, co w praktyce uniemożliwia kontrolę instancyjną w tym zakresie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz poprzedzających ją decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowił art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. Przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie przy tym do treści art. 29 ust. 4 tej ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.). Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia jednoznacznie stanowi, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Zatem, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, z jaką to drogą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1682/17).

Taką też interpretację przepisu art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia przyjął Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że wynikająca z unormowań prawnych mających w sprawie zastosowanie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym i obowiązująca przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu indywidualnego, może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Ponadto, oczywistym jest, że istnienie obok siebie kilku zjazdów odrębnych zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bierze się bowiem m.in. z ilości punktów kolizyjnych tworzonych poprzez budowę kolejnych zjazdów. Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Prawidłowo też Sąd I instancji uznał, że budowa dodatkowego zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż każdy dodatkowy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia. Podkreślić należy, że ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki.

Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych).

Nadto podnieść należy, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji RP, jak również nakaz zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zagwarantowany w art. 5 Konstytucji RP. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p., ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli - także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach - w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.

W rozpatrywanej sprawie organ zasadnie wskazał na bardzo wysokie natężenie ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2020/21 r. na odcinku "[...]" wynosiło 13477 poj./dobę (w tym udział samochodów ciężarowych 2993 poj./dobę) i ma tendencję wzrostową, w porównaniu do roku 2015, kiedy natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku wynosiło 12357 poj./dobę (w tym udział samochodów ciężarowych 2765 poj./dobę), co stanowi 9 % wzrost natężenia ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...]. Zgodzić się należy, że znaczne natężenie ruchu pojazdów, w tym w szczególności pojazdów ciężarowych, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi oraz wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP. Ponadto, droga krajowa nr [...] została zaliczona do grupy [...] najniebezpieczniejszych dróg o największym zagrożeniu wypadkami drogowymi, tak więc na drodze tej powinny być zachowane szczególne względy bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Należy stwierdzić, że organ słusznie potraktował żądanie skarżących w ramach wyjątku i szczegółowo rozważył wszelkie relewantne okoliczności w tej materii. Skarga kasacyjna nie prezentuje argumentów przemawiających przeciwko tej konkluzji, natomiast ogranicza się do polemiki z tymi wnioskami. Tymczasem, decyzje uznaniowe mogą zostać wzruszone tylko wówczas, gdy nie uwzględniają odpowiednich regulacji prawnych, stosownego do okoliczności sprawy interesu społecznego i interesu stron, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego, reguł logiki, oraz nie przedstawiają przekonującego uzasadnienia. Tak się nie stało w tej sprawie.

Dokonywanie podziału nieruchomości nie może również w żadnym stopniu uzasadniać lokalizacji kolejnego zjazdu indywidualnego w bezpośredniej bliskości już istniejących i wbrew zasadom bezpieczeństwa w korzystaniu z drogi krajowej zakwalifikowanej przez organ do kategorii dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Takie działanie stałoby w sprzeczności z treścią § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo.

Informacje o rolnym charakterze działki oraz, że jeden ze skarżących jest rolnikiem mają charakter faktyczny, a nie prawny i nie wpływają na ocenę skomunikowania działki nr [...] z siecią dróg publicznych. Argument powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczący lokalizacji innych zjazdów indywidualnych z sąsiednich działek nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia dotyczącego indywidualnej sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji.

Trzeba też zauważyć, iż zarządca drogi zasadnie zauważył, że w pierwszej kolejności strony powinny wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie, a dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 32 ust 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, skoro w niniejszej sprawie nie nastąpiła likwidacja zjazdu w sensie prawnym, a przedmiotem oceny jest legalność odmowy lokalizacji zjazdu na drogę krajową, co nie wpływa na możliwość korzystania z prawa własności przez skarżących. Należy również zauważyć, iż prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym, nieograniczonym, i w ramach jego wykonywania niepodobna przystać na działanie organów administracji publicznej sprzeczne z interesem społecznym i niemającym oparcia prawnego. Dla właścicieli nieruchomości położonych przy drogach krajowych nie wynika z prawa własności uprawnienie do żądania zlokalizowania zjazdu z tego rodzaju drogi do każdej położonej przy drodze krajowej nieruchomości. Przepisy powołanego rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego dopuszczają na drodze klasy GP stosowanie zjazdów wyjątkowo, w określonych tam okolicznościach, które w sprawie niniejszej nie wystąpiły.

Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 ust 1 k.p.a.

Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., znajduje swoje odzwierciedlenie również w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która wyrażona została w art. 77 § 1 k.p.a. Nałożony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Stosownie przy tym do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej to, czy dana okoliczność została udowodniona powinien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z powyższego wynika, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolną musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: 1) powinna opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ administracji prowadzący postępowanie, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna); 2) powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; 3) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z domniemań prawnych, związanych z niektórymi dowodami lub dotyczących dokumentów urzędowych, które mają zastosowanie na podstawie art. 76 § 1; 4) rozumowanie, na podstawie którego organ ustala sporny stan faktyczny, powinno zawsze być zgodne ze współczesną wiedzą, prawidłami poprawnego rozumowania (logiką) i doświadczeniem życiowym. Przy czym, organ orzekający w sprawie obowiązany jest zebrać i ocenić materiał dowodowy istniejący w dacie wydawania decyzji. Strona zaś może zgłaszać dowody do czasu wydania tej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1560/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadaniem organu odwoławczego jest zaś m.in. dokonanie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ I instancji, przy uwzględnieniu zmian stanu faktycznego po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., sygn. akt SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72). Podstawą orzekania przez sąd jest zaś materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji odwołał się do materiału dowodowego sprawy i ustaleń dokonanych przez organy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, opiera się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej i słusznie zaakceptowanym przez Sąd I instancji.

Zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji – biorąc pod uwagę treść sentencji rozstrzygnięcia odpowiada co do zasady wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej sposób rozumienia rozstrzygnięcia sprawy decyzją przez organy administracji, bezzasadne są także zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., gdyż wszelkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione. Organy administracji nie naruszyły także zasad postępowania administracyjnego w sposób, który mógłby mieć jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (powołany w pkt II pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, o czym orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.