Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 980/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 30/23 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 21 listopada 2022 r., nr SKO.82.1355.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 30/23 oddalił skargę D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 21 listopada 2022 r. nr SKO.82.1355.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 1 września 2022 r. D.K. (dalej "skarżąca) złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w B. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.S.

Decyzją z 22 września 2022 r. Burmistrz Miasta B. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaną opieką, a także nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej "u.ś.r.").

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto zarzuciła nieprawidłową i błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Decyzją z 21 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło w całości decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty w ten sposób, że przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką M.S. od dnia 1 listopada 2022 r. na czas nieokreślony.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył obowiązujące przepisy u.ś.r. regulujące kwestię świadczeń pielęgnacyjnych i zbiegu uprawnień do różnych rodzajowo świadczeń. Podkreślił, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakwestionowanej przez TK części. Następnie Kolegium wskazało, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Zajmuje się matką, sprawując nad nią opiekę i udzielając pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. Organ wskazał także, że w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. skarżąca miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką, w związku z czym zasiłek pielęgnacyjny został przyznany od dnia 1 listopada 2022 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję wniosła D.K. wnosząc o jej uchylenie w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 września 2022 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podzielił zapatrywania organu odwoławczego w zakresie braku podstaw do różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13) i odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej podstawie.

Sąd wskazał, że na mocy decyzji z 13 grudnia 2021 r. przyznano skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. W konsekwencji, decyzją z 21 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką od dnia 1 listopada 2022 r., na czas nieokreślony. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest data przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd, przytaczając treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. podniósł, że posiadanie prawa m.in. do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem, dopóki w obrocie prawnym pozostawała i była realizowana decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle powyższego przepisu nie było możliwe przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła D.K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;

2. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem I instancji oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. o zarzuty naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., natomiast istota sporu sprowadza się wyłącznie do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Skarżąca w momencie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu konkurujących ze sobą świadczeń.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.

W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).

W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja (bądź wygaszenie) z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzją z 13 grudnia 2021 r. Burmistrz Miasta B. przyznał skarżącej prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką na okres od 1 listopada 2021 do 31 października 2022 r. W dniu 1 września 2022 r. skarżąca złożyła w wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.S. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2022 r. Istotnym jest, że skoro do dnia 31 października 2022 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez opieki nad matką, to nie było prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenie.

Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od 1 listopada 2022 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie skarżącej przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie można ponadto zgodzić się z twierdzeniami podniesionymi w skardze kasacyjnej odnoszącymi się do możliwości wyrównania różnicy pomiędzy już wypłaconym świadczeniem a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i innego świadczenia pobieranego przez zainteresowanego, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r. I OSK 887/23 i powołane tam orzecznictwo.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Nie są również trafne spostrzeżenia pełnomocnika skarżącej, że w wyroku z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o możliwości przyznania (pobrania) specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednocześnie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na ten sam okres. W ww. wyroku Sąd wskazał bowiem, że "(...) dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna". Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem zarówno organ odwoławczy jak i Sąd I instancji zasadnie stwierdziły, że skoro decyzja przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką wygasła z dniem 1 listopada 2022 r., tym samym dopiero od tego dnia możliwym stało się przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, tym samym Sąd wojewódzki prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.