Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 125/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności

SENTENCJA

Dnia 4 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach I. umarza postępowanie sądowoadministracyjnego w przedmiocie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania postanowienia w sprawie o nr [...]; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych); V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga C. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwana dalej "inwestorem" lub "skarżącą") na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") w zakresie wydania postanowienia w związku ze złożonymi zażaleniami od postanowienia Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 8 grudnia 2021 r., nr [...] Zarzucana bezczynność miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne.

W wyniku rozpoznania wniosku inwestora, decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r., nr [...] Prezydent określił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia pn. "budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, przebudowa i rozbudowa [...] oraz udostępnienie terenów zieleni wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w P. przy ul. [...]/[...]/[...]" przewidzianej do realizacji na działkach nr ew. [...], [...] oraz [...], art. [...], obręb: Ł. . Na wniosek inwestora, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2021 r., nr [...] Prezydent nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od tego postanowienia zażalenia wniosły: Stowarzyszenie "P. " oraz Stowarzyszenie "K. ".

Pismem z dnia 30 grudnia 2021 r. Prezydent przekazał zażalenia oraz akta sprawy do SKO. Korespondencja wpłynęła do organu II instancji w dniu tego samego dnia. Wiceprezes SKO zarejestrował sprawę pod numerem [...] oraz wyznaczył skład orzekający w dniu 10 stycznia 2022 r.

Zarządzeniem Prezesa SKO z dnia 6 kwietnia 2022 r. zostały wyznaczony nowy skład orzekający. Skład ten został zmieniony jeszcze dwukrotnie, tj. zarządzeniami Prezesa SKO z dnia 18 października 2022 r. oraz 30 czerwca 2023 r.

Pismem z dnia 3 czerwca 2022 r. inwestor złożył ponaglenie, zarzucając SKO bezczynność. Inwestor stwierdził, że sprawa już dostatecznie długo jest rozpatrywana przez organ II instancji. Wszystkie terminy, o jakich mowa w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") zostały przekroczone. Sprawa może być skomplikowana, co powoduje wydłużenie terminu do rozpoznania odwołania na okres dwóch miesięcy, ale i ten okres już upłynął. Zwłoka SKO trwa już ponad pięć miesięcy.

Pismem z dnia 5 lipca 2022 r. inwestor zwrócił się do Kolegium z zapytaniem o stan rozpoznania sprawy i przyspieszenie procedowania zażaleń. Inwestorowi zależało na jak najszybszym zakończeniu sprawy.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. P. P. – wniosła skargę na bezczynność SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skargę wniesiono w dniu 12 maja 2023 r. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 35 § 1-3 oraz art. 36 k.p.a. W związku z tym zarzutem, skarżąca wniosła o zobowiązanie SKO do wydania postanowienia do dnia 30 czerwca 2023 r., stwierdzenie, że SKO dopuściło się bezczynności i, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o przyznaniu od SKO na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, podobnie jak w ponagleniu, że wszystkie terminy do załatwienia sprawy administracyjnej wywołanej zażaleniami, zostały przekroczone. Postępowanie odwoławcze powinno zakończyć się w terminie miesiąca, od jego wszczęcia. Akta sprawy wraz z zażaleniami wpłynęły do Kolegium w grudniu 2021 r. W momencie składania skargi na bezczynność, tj. w maju 2023 r. Kolegium pozostaje w kilkunastomiesięcznej zwłoce. Skarżąca podniosła, że przez cały ten okres organ II instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Skarżąca zaznaczyła także, że z powodu bezczynności SKO, została narażone na znaczne trudności związane z realizacją zamierzonej przez nią inwestycji. To tylko, zdaniem skarżącej, uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej od SKO.

Postanowieniem z dnia 4 lipca 2023 r., nr [...] Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie jej, względnie oddalenie. Organ II instancji podniósł, że postanowienie zostało ostatecznie wydane, a więc bezczynność jest już bezprzedmiotowa. Kolegium wyjaśniło przy tym powody zwłoki. Podniesiono, że przez cały okres rozpoznawania zażaleń SKO borykało się z poważnymi problemami organizacyjnymi. Wielu członków SKO chorowało na chorobę COVID-19, a jeżeli udało się zebrać składowi orzekającemu, wśród jego członków nie było specjalistów z zakresu ochrony środowiska, którzy mogliby najlepiej zająć się sprawą. Ponadto SKO zaznaczyło, że Prezes Rady Ministrów wstrzymał nabór na członków SKO, co także spowodowało istotne trudności.

W piśmie z dnia 24 sierpnia 2023 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę. Skarżąca podtrzymała wszystkie swoje twierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności SKO w przedmiocie rozpoznania odwołań od decyzji Prezydenta. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 12 grudnia 2023 r., Przewodnicząca Wydziału II. tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 4 stycznia 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania postanowień w toku postępowania administracyjnego, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 3 czerwca 2022 r., niemalże rok przed wniesieniem skargi na bezczynność, zatem przed zakończeniem postępowania administracyjnego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Kolegium rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przede wszystkim, przyjdzie wyjaśnić, dlaczego skarga została dopuszczona do merytorycznego rozpoznania wbrew twierdzeniom SKO, przedstawionym w odpowiedzi na skargę. Wydanie postanowienia po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, a przed wydaniem przez sąd wyroku, nie czyni sprawy sądowoadministracyjnej bezprzedmiotową (zob. np. uchwałę NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt I OPS 5/19, dostępną w CBOSA). Bezprzedmiotowość będzie zachodzić wyłącznie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia działania w sprawie, ale o tym Sąd wypowie się na końcu uzasadnienia niniejszego wyroku.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ jest bezczynny musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu bezczynności, chociażby nawet podejmował działania, ale nie zakończył postępowania w terminie do tego przewidzianym. Sąd badając bezczynność kontroluje terminowość załatwienia sprawy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.

Skarżąca zarzuca SKO bezczynność w sprawie rozpoznania zażaleń od korzystnego dla niej postanowienia Prezydenta, dotyczącego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowań zamierzonej przez nią inwestycji. Zarzuty te są jak najbardziej uzasadnione. Co więcej, należy stwierdzić, że bezczynność SKO jest rażąca w niniejszej sprawie.

Podstawową regulacją prawną dla oceny aktywności Kolegium w niniejszej sprawie są przepisy k.p.a. Przepisy ustawy, na podstawie której wydano decyzję organu I instancji, nie regulują zagadnień szczegółowych co do terminu załatwienia sprawy, ani tym bardziej zagadnień związanych z rygorem natychmiastowej wykonalności. Z tego względu należy poprzestać na regulacji k.p.a. Jak bowiem stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Racjonalny ustawodawca jest świadomy tego, że poziom skomplikowania spraw administracyjnych może być rozmaity, a więc ustanowił w § 3 ww. przepisu regulację co do konkretnych terminów załatwiania sprawy. Stanowi on, że: "Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania". Ten wymóg dotyczy także postępowania zażaleniowego, co wynika z art. 144 k.p.a. SKO jest organem odwoławczym (zob. art. 17 pkt 1 k.p.a.) i to przed nim toczy się postępowanie zażaleniowe. Kolegium jest zatem zobowiązane do przestrzegania terminu miesięcznego do rozpoznania zażaleń, jakie wpłynęły do niego wraz z aktami sprawy. Szczególnie doniosły jest przepis art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Powołany przepis stanowi: "O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia [§ 1 – uw. Sądu]. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu [§ 2 – uw. Sądu]". Każdy organ administracji publicznej ma więc obowiązek informować strony o zwłoce, jaka pojawia się w toku sprawy. Jest to uzasadnione tym, że w sytuacji powstania zwłoki, strona ma prawo dochodzić obrony swojego interesu prawnego, chociażby poprzez zastosowania środka mobilizującego organ, tj. poprzez wniesienia najpierw ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność/przewlekłość postępowania. Jest to bowiem wyraz troski ustawodawcy o interes prawny strony (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny w CBOSA). Ustawodawca po to ustanowił przepisy o terminach załatwiania sprawy, a także o środkach dyscyplinujących, aby wpływać na aktywność organów administracji publicznej, a strona mogła doczekać się rozpoznania sprawy, której wynik ma wpływ na jej interes prawny.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy zaznaczyć, że zażalenia na postanowienie Prezydenta wraz z aktami sprawy wpłynęły do siedziby SKO w dniu 30 grudnia 2021 r. Tenże moment otworzył miesięczny, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., termin do załatwienia sprawy w administracyjnym postępowaniu zażaleniowym. Należało więc założyć, że sprawa zostanie rozpoznana do dnia 31 stycznia 2022 r. Tak się nie stało. "Aktywność" SKO ograniczyła się wyłącznie do działań Prezesa, który kilkukrotnie zmieniał skład orzekający w sprawie. Znamienne jest bowiem to, że SKO nigdy nie dopełniło obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Kolegium nigdy nie zawiadomiło stron postępowania o tym, że nie dochowa terminu załatwienia sprawy. Gdyby tak było, a więc gdyby SKO zawsze informowało strony o tym, że postanowienie nie zostanie wydane na czas, organ II instancji mógłby skutecznie uchronić się od zarzutu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 601/22, dostępny w CBOSA). Nie ma zatem możliwości, aby uznać, że organ II instancji nie dopuścił się bezczynność. Sprawa administracyjna miała zostać załatwiona do dnia 31 stycznia 2022 r., a zakończyła się wydaniem postanowienia z dnia 4 lipca 2023 r. Te dwie daty dzieli niemalże 18 miesięcy. Sąd nie znajduje żadnego wytłumaczenia dla tak długiej zwłoki w sprawie. Jednocześnie argumentacja SKO przedstawiona w odpowiedzi na skargę jest nie do zaakceptowania.

Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności, wręcz przeciwnie - są jednymi z częstych przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu w postaci np.: trudności w pozyskaniu kadry pracowników, nie mogą, ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1395/21, dostępny w CBOSA). Kolegium stwierdziło, że przez całe 18 miesięcy nie udało się zebrać żadnemu składowi orzekającemu. Było to spowodowane po pierwsze chorobami członków SKO, a po drugie, w żadnym składzie nie zasiadał członek specjalizujący się w prawie ochrony środowiska. Argumentacja SKO jest nieprzekonująca. Kolegium nawet nie spróbowało udowodnić prawdziwości swoich tez, tj. nie dołączyło zwolnień lekarskich członków SKO, aby wykazać realną niemożność załatwienia sprawy. Z kolei twierdzenie, że w składach, które udało się sformować nie zasiadał specjalista z zakresu sprawy będącej przedmiotem rozpoznania, jest całkowicie pozbawione racji. SKO jest odwoławczym organem administracji publicznej, którego właściwość rzeczowa jest bardzo szeroka. Ustawodawca przypisał kompetencje rozpoznawcze od decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego, jednakże nie uregulował zagadnienia związanego z przygotowaniem członków w ramach konkretnych spraw. Warto zwrócić uwagę, że orzecznikami w samorządowych kolegiach odwoławczych są osoby posiadające wykształcenie prawnicze lub administracyjne – tzw. członkowie etatowi (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych [t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570, zwanej dalej "u.s.k.o."]), jak i osoby z wykształceniem wyższym (art. 7 ust. 1a u.s.k.o.), przy czym każdy z członków musi wykazywać się wysokim poziomem wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej oraz mieć doświadczenie zawodowe (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.k.o.). SKO nie może zasłaniać się argumentacją, że składy orzekające, jakie były "dostępne" nie posiadały w swoim składzie osoby specjalizującej się w sprawach z zakresu środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Jeżeli przepisy prawa czynią organ administracji publicznej kompetentnym do tego, aby zajmować się danym rodzajem spraw, to oznacza, że każda osoba, która działa w imieniu tegoż organu, musi mieć przygotowanie do podjęcia działania w myśl tychże przepisów prawa. Te bowiem przepisy czynią organ właściwym i kompetentnym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 3/23, dostępny w CBOSA). Poza tym wszystkim, niniejsza sprawa dotyczyła tylko trafności oceny nadania decyzji Prezydenta rygoru natychmiastowej wykonalności. Poziom skomplikowania tej sprawy nie jest tak duży jak rozpoznanie odwołania od decyzji Prezydenta. Argumentacja SKO jest zatem nietrafiona.

Wniosek o tym, że istniała bezczynność SKO jest zatem oczywisty. Organ II instancji dopuścił się 18-miesięcznej zwłoki, co nie może zostać potraktowane jako nieznaczne naruszenie przepisów prawa. Sąd dostrzegł, że w zasadzie od momentu wpływu akt do siedziby SKO, Kolegium nie podjęło żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. Ponadto SKO nigdy nie uczyniło zadość przepisowi art. 36 § 1 k.p.a. Trudności organizacyjne czy kadrowe nie są bowiem okolicznością niezależną od organu, o czym mowa w art. 36 § 2 k.p.a. "Wskazanie przez organ w piśmie wyznaczającym nowy termin załatwienia sprawy z powodu trudności organizacyjnych wynikających ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej nie znosi stanu bezczynności organu. Co do zasady problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę, nie będzie stanowić przesłanki »przyczyn niezależnych od organu«. Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa." (wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 41/15, dostępny w CBOSA).

Postawa SKO musi zostać jednoznacznie negatywnie oceniona. Uwagę Sądu zwraca również i to, że pomimo pism oraz ponaglenia, SKO nie zareagowało w żaden sposób. Nie było reakcji. Pozwala to na wniosek, że organ II instancji zlekceważył skarżącą, co więcej jego aktywność zaistniała dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. SKO było bezczynne na każdym etapie prowadzenia postępowania administracyjnego, o czym należało orzec, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie zapadło postanowienie, w którym uchylono postanowienie organu I instancji, sprawa sądowoadministracyjna stała się bezprzedmiotowa w zakresie zobowiązania SKO do wydania postanowienia. Sąd nie może zobowiązać organu administracji publicznej do podjęcia działania, czy też czynności, skoro organ wywiązał się już z tej powinności. Tym samym Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania SKO do wydania postanowienia w sprawie o numerze [...] (pkt I sentencji wyroku).

Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Kolegium miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19, dostępne CBOSA). SKO, jako organ posiadający wśród swojej kadry prawników oraz administratywistów, a więc osoby o rozległej wiedzy prawniczej, szczególnie z zakresu prawa administracyjnego, jest świadome tego, jakie jest brzmienie przepisów prawa, w tym także przepisów prawa procesowego. Również Prezes SKO jest osobą, która powinna stać na straży terminowości działania składów orzekających, aby zachować działalność zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie Prezes SKO wyznaczał różne składy orzekające w odstępie kilku, a nawet kilkunastu miesięcy. Nie podjęto żadnych działań naprawczych na skutek wpływających pism, w tym także ponaglenia. Nie dochowano nawet obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a., co dla Sądu jest niezrozumiałe. Nie sposób zatem stwierdzić, że postawę SKO cechowała długotrwała i niezrozumiała bierność, a nawet lekceważące podejście obowiązków wynikających z art. 35-37 k.p.a. Sąd stwierdził zatem, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność SKO miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku).

Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał od SKO na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powołanym w poprzednim zdaniu przepisem: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że uznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, dodatkowo uzasadnia zastosowanie tak drastycznego środka dyscyplinującego. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA).

Tak jak Sąd wskazał powyżej, faktyczna aktywność SKO rozpoczęła się dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, co miało miejsce w maju 2023 r. Postanowienie Kolegium i tak nie zostało od razu wydane, ponieważ skarżąca musiała czekać jeszcze do początku lipca 2023 r. Oznacza to, że SKO nie poczuwało się do podjęcia natychmiastowego działania. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd doszedł do przekonania, że wysokość sumy pieniężnej, jak też grzywny, którą Sąd mógł wymierzyć, nie może z kolei być tak wysoka, aby spowodowała kolejne trudności w działalności organu. SKO wspomniało o spowolnieniu w wyłanianiu kolejnych członków w konkursach, a także w działalności orzeczniczej, gdy mowa jest o powoływaniu biegłych. Sąd miał także na względzie i to, że w sprawie o sygn. akt II SAB/Po [...] również zastosowano analogiczny środek dyscyplinująco-represyjny. Zamiarem Sądu nie jest sparaliżowanie działalności SKO, ale zwrócenie uwagi na bezwzględną konieczność przestrzegania przepisów prawa. Kwota [...]zł wespół z analogiczną kwotą zasądzoną w sprawie o sygn. akt II SAB/Po [...] będzie stanowiła wymierną dolegliwość dla SKO, a nie będzie przy tym miała charakteru destrukcyjnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł, na co złożyło się: 100 zł – wpis od skargi na bezczynność, 480 zł – opłata dla radcy prawnego reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt V sentencji wyroku).