Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2087/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 823/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 lutego 2023 r., znak: DLI-I.7621.5.2021.KT.11 (IM) w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 823/23, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 lutego 2023 r., znak: DLI-I.7621.5.2021.KT.11 (IM), w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.

Powyższą decyzją Minister Rozwoju i Technologii (Minister), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1812 ze zm., zwana dalej: "specustawą"), po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w C. (Spółka) od decyzji Wojewody [...] z dnia 8 grudnia 2020 r., nr 20, wydanej w oparciu o art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 13, art. 19, art. 25 ust. 1 specustawy oraz art. 124 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), udzielającej Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej [...] pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece [...]", uchylił w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji dotychczasową treść punktu VI określającego wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i orzekł w tym zakresie przez ustalenie w rozstrzygnięciu ww. decyzji, w miejsce uchylenia, zapisu stanowiącego nową treść uchylonego punktu VI decyzji: "VI. Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich: Inwestycję zaprojektowano z uwzględnieniem wszelkich warunków i norm wynikających z art. 5 ustawy Prawo budowlane, a szczególnie zapewniających: - dostęp do drogi publicznej, - możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, - ochronę przed ponadnormatywnymi uciążliwościami spowodowanymi hałasem, - ochronę przed ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby"; uchylił w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji zapis: "Integralną część decyzji stanowi, zatwierdzony przez Wojewodę [...] projekt budowlany opracowany przez:" i orzekł w tym zakresie przez ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Integralną część decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych stanowi projekt budowlany opracowany przez:"; uchylił pkt 1.7 pt.: "Obszar oddziaływania inwestycji" znajdujący się w części opisowej projektu zagospodarowania terenu, będącego integralną częścią projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 3 do ww. decyzji i orzekł w tym zakresie zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, stron projektu zagospodarowania terenu zawierających pkt 1.7 pt.: "Obszar oddziaływania inwestycji", stanowiących załącznik nr 1 do niniejszej decyzji; w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 18, art. 71 ust. 1 i art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., zwana dalej: "u.u.i.o.ś."), poprzez stwierdzenie, że z przepisów tych wynika brak możliwości oceny naruszenia zasady ochrony złóż kopalin i sposobu eksploatacji złóż kopalin na etapie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;

b) art. 125 i art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2022 r. poz. 2556 ze zm., zwana dalej: "p.o.ś."), poprzez naruszenie zasady ochrony złóż kopalin i sposobu eksploatacji złóż kopalin;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania, skutkujące brakiem uwzględnienia skargi, podczas gdy w niniejszej sprawie nie uwzględniono faktu lokalizacji na terenie objętym zaskarżoną decyzją złoża kruszywa naturalnego "[...]", które podlega ochronie przysługującej złożom kopalin.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, podczas rozprawy w dniu 19 grudnia 2023 r., wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Na wstępie podkreślić należy, odnosząc się do redakcji zarzutów naruszenia prawa materialnego, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na decyzję Ministra. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Podstawa kasacyjna z punktu 2a) opisanego wyżej środka zaskarżenia została już poprawnie skonstruowana.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie mogły skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Jako że są ze sobą powiązane zostaną poddane analizie łącznie.

Wbrew zapatrywaniu skarżącej kasacyjnie, Minister w zaskarżonej decyzji niewątpliwie uwzględnił fakt lokalizacji na terenie objętym inwestycją złoża kruszywa naturalnego "[...]", które podlega ochronie przysługującej złożom kopalin. Istotą sporu jest, w gruncie rzeczy, to, czy w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwolenie na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, możliwe jest dokonywanie ponownej oceny zagadnienia związanego z ochroną złóż kopalin i sposobu ich eksploatacji, przeprowadzonej już w postępowaniu środowiskowym. W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej z punktu 1a) środka zaskarżenia jej autor wskazał, że Sąd I instancji "stwierdził, że kwestie dotyczące lokalizacji spornej inwestycji w obszarze występowania złoża kopaliny należą do postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia. Z uwagi na powyższe organ orzekający w sprawie pozwolenia na realizację Inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych nie dokonuje samodzielnej oceny oddziaływania analizowanego przedsięwzięcia na środowisko, lecz jest związany uzyskaną uprzednio przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy podkreślić, że związanie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach polega na tym, że organ wydający zezwolenie na realizację Inwestycji nie może pominąć żadnych obowiązków wynikających z decyzji środowiskowej. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis rozstrzygnięcia wstępnego względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia. Oznacza to jednak, że "określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, a decyzja o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań i tym samym wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia przesądza de facto o braku możliwości realizacji danego przedsięwzięcia w danym miejscu, czasie i na proponowanych warunkach", "nie zaś że Skarżącej nie przysługuje na obecnym etapie zarzut naruszenia zasady ochrony złóż kopalin i sposobu eksploatacji złóż kopalin". Powyższe nie stanowi prawidłowego uzasadnienia podniesionego w sprawie zarzutu, a jedynie nieuprawnioną polemikę z poglądem wyrażonym przez Sąd Wojewódzki. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnych przepisów ze specustawy, czy też z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), nakazujących badanie ww. kwestii na etapie postępowania o pozwoleniu na realizację inwestycji. Na obecnym etapie postępowania, podniesione w zarzutach naruszenia prawa materialnego, przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 18, art. 71 ust. 1 i art. 86 pkt 2 u.u.i.o.ś. oraz art. 125 i 126 p.o.ś., nie mogą być same w sobie nośnikiem do dokonywania powtórnej oceny kwestii środowiskowych, które już zostały poddane analizie na etapie wydawania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Trudno jest też zgodzić się aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 18 u.u.i.o.ś., bowiem wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia 25 kwietnia 2018 r., znak: WOOŚ.4233.3.2017.ŁCK.22) nastąpiło przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów specustawy (Wojewody [...] z dnia 8 grudnia 2020 r., nr 20), art. 71 ust. 1 u.u.i.o.ś., gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Nadto, zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.u.i.o.ś., co do zasady, powinien być podnoszony w przypadku kwestionowania decyzji środowiskowej, a nie dotyczącej kolejnego etapu postępowania, na jakim dochodzi do udzielenia pozwolenia na realizację zamierzenia. Słusznie Sąd I instancji nie podzielił zarzutów strony skarżącej odnoszących się do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego, powołując się na fakt związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji, mocą art. 86 pkt 2 u.u.i.o.ś., decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, która nie została przez skarżącą kasacyjnie Spółkę w odpowiednim trybie administracyjnym, a następnie sądowym, podważona. Sąd prawidłowo spostrzegł, że z art. 9 pkt 7 specustawy wynika obowiązek organu orzekającego w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji uwzględnienia warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz że strona skarżąca nie zakwestionowała ewentualnego nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji wniosków płynących z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia 25 kwietnia 2018 r. Decyzja ta określała rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, istotne warunki korzystania ze środowiska na etapie realizacji, istotne warunki do korzystania na etapie eksploatacji, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji do wydania decyzji wymienionej w art. 72 ust. 1 u.u.i.o.ś. Z treści tej decyzji wynika, że analizie poddano m.in. ocenę możliwości realizacji inwestycji ze względu na fakt, iż obiekt planowany był na terenie udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego w kat. C 1, z jakością w kategorii B "[...]". Organ ochrony środowiska wziął pod uwagę, w świetle § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), że sporna inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie wydobywania kopalin. Wskazano w niej także, że eksploatowane w ramach przedsięwzięcia kruszywo ma być wykorzystane m.in. do budowy zapory czołowej i tymczasowych dróg. W punktach 2.30 i 2.31 decyzji określono, że eksploatację złoża można prowadzić maksymalnie do rzędnej 152 m Kr, jak również tylko w porze dziennej. W ocenie Składu orzekającego niewadliwa była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że to na etapie postępowania określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia określone podmioty, w tym skarżąca Spółka, mogły wnosić żądania dotyczące zmiany analizowanej inwestycji i to właśnie w tym postępowaniu dochodzić swoich racji związanych z ewentualnym naruszeniem art. 125 i 126 p.o.ś., czy też brakiem przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko. Obecny etap postępowania administracyjnego nie może natomiast służyć, a do tego zmierza wnosząca skargę kasacyjną, konwalidacji braku brania udziału przez Spółkę w toku postępowania środowiskowego i odwołania się od decyzji wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...]. Zaakcentować także trzeba, że w aktach sprawy znajduje się również decyzja Ministra Środowiska z dnia 7 listopada 2018 r., znak: DGK-II.4711.6.2018.AS, wydana w oparciu o art. 93 ust. 2 i art. 161 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm.), zatwierdzająca dokumentację geologiczno-inżynierską dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich dla potrzeb projektowanej inwestycji oraz opinia Zarządu Województwa [...] z dnia 2 lipca 2019 r., znak: IRT/ZPP.4286.2.2019, że zadanie inwestycyjne zgodne jest z celami, zasadami i kierunkami polityki przestrzennej województwa [...] ustalonymi w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], Perspektywa 2020 (przyjętym uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2014 r. - Dz.U.Woj. [...]. z 2014 r. poz. [...]). Racjonalna gospodarka zasobami kopalin jest jednym z kierunków zagospodarowania przestrzennego zawartym w tej uchwale. Zauważyć też należy, że Spółka nie zgłasza żadnego sprzeciwu wobec lokalizacji suchego zbiornika przeciwpowodziowego (w tym przypadku właściwym etapem do zgłaszania uwag w przedmiocie lokalizacji spornej inwestycji byłoby także postępowanie prowadzone przez organ środowiskowy), lecz podnosi jedynie kwestie związane z ochroną złóż i ich eksploatacją. Przy czym wyraża jedynie hipotetyczne założenie, że wydobycie kopalin będzie się wiązało ze zmarnowaniem zasobów wbrew zasadzie ochrony złóż, a także, że kopalina zostanie potraktowana jako odpad, co stoi w sprzeczności z obowiązkiem racjonalnego i kompleksowego wykorzystania złoża.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.