Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 16/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 120, art. 132, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 3 ust. 7a, art. 29 ust. 4 pkt. 1, art. 48b ust. 1-2, art. 49 ust. 1a, art. 81c ust. 2, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 24 § 1, 3, art. 25 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 1, art. 126
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 lipca 2024 r. sprawy ze skargi I. M. i S. N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 6 listopada 2023 r. nr WINB-WOA.7722.74.2023.KC w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 16 lutego 2023 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w B. wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 49 ust. 1a, art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), po ustaleniach dokonanych w toku czynności wyjaśniających prowadzonych ze względu na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego parterowego budynku do poziomu fundamentu, a następnie wybudowaniu w jego miejscu nowego parterowego budynku z poddaszem użytkowym na działce nr 1 położonej w S. przy ul. [...], z naruszeniem powyższej ustawy, to jest bez wymaganego zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, nałożył na: E. G., I. M. i S. N. (dalej jako inwestorzy, zaś dwoje ostatnich także jako strony lub skarżący), prowadzących działalność gospodarczą w formie Spółki Cywilnej "S." z siedzibą w C., ul. [...], obowiązek złożenia, w terminie do 31 maja 2023 r. dokumentów związanych z budową wspomnianego obiektu budowlanego z przeznaczeniem na cele turystyczne, a mianowicie: (1) zaświadczenia Burmistrza Miasta S. o zgodności realizowanego budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) trzech egzemplarzy zamiennego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek wynika z przepisów odrębnych, a w tych ramach: (a) wykonanie projektu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679) oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), a także z pozostałymi przepisami prawa, (b) podanie odległości obiektu od granic sąsiednich działek, (c) uzgodnienie projektu z dysponentami sieci, (d) uzgodnienie wjazdu z działki na ul. [...], (e) ocenę zgodności usytuowania budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (w tym odległość od granic lasu), (f) zaznaczenie sposobu odprowadzania ścieków z budynku, (g) zaznaczenie i opis lokalizacji parkingu i miejsca gromadzenie odpadów stałych oraz (h) - jak to określono - "brak zaznaczonych kominów wentylacyjnych na rysunkach elewacji"; (3) dwóch egzemplarzy projektu technicznego związanego z budową obiektu na cele turystyczne, wykonanego zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. oraz (4) ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego oraz możliwości bezpiecznego użytkowania obiektu mostowego zlokalizowanego na cieku wodnym przy wyjeździe z działki na ul. [...] wraz z uzgodnieniem z zarządcą cieku.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ administracji podniósł, że zostało ono wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w wyniku uchylenia przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (mocą decyzji z 19 stycznia 2023 r., nr WINB-WOA.7721.371.2022.AS) jego wcześniejszej decyzji nr 26 sierpnia 2022 r., nr [...] nakazującej inwestorom rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Wskazano, że w ramach tego ponownego postępowania inwestorzy złożyli: oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością; zaświadczenie Burmistrza Miasta S. nr [...] z 6 lipca 2022 r., projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany (oba opracowane w lipcu 2022 r.); 2 egzemplarze projektu instalacji elektrycznej - stadium projekt techniczny (opracowany w lipcu 2022 r.); projekt techniczny instalacji sanitarnych (opracowany w lipcu 2022 r.) oraz ekspertyzę techniczną (także opracowaną w lipcu 2022 r.). Podkreślono jednak, że wspomniane zaświadczenie nr [...] z 6 lipca 2022 r. jest sprzeczne z deklarowanym przez inwestorów przeznaczeniem obiektu, jak również z definicją faktycznie wykonanych prac albowiem mowa w nim o przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku pomocniczego (gospodarczo-magazynowego - świetlica/stołówka) obsługującego kompleks istniejących domków letniskowo-rekreacyjnych, podczas gdy chodzi tu o budowę nowego budynku zaś inwestorzy wskazywali jego funkcję turystyczną. Analogiczna wada obciąża przedłożony projekt zagospodarowania terenu, który w tytule mówi o "nadbudowie, rozbudowie, przebudowie budynku gospodarczego", a jego cześć opisowa wskazuje, że dokonano rozbudowy (pomieszczenie gospodarcze - przechowalnia sprzętu zimowego), nadbudowy (pomieszczenie magazynowo-składowe na poddaszu) oraz przebudowy (wewnętrznego układu funkcjonalnego wraz z instalacjami). Podobnie rzecz ma się w przedłożonym projekcie architektoniczno-budowlanym, w którym w tytule wspomniano o nadbudowie, przebudowie oraz rozbudowie budynku gospodarczego i zakwalifikowano go jako obiekt gospodarczy klasy III. Mając na względzie powyższe organ pierwszej instancji zaznaczył, że w ramach spornych robót budowlanych rozebrano uprzednio istniejący budynek a następnie w jego miejscu - na płycie fundamentowej wzniesiono zupełnie nowy obiekt o innych charakterystycznych parametrach, co wyklucza przyjęcie, aby doszło tu do przebudowy czy odbudowy wcześniejszego obiektu. Zaznaczono także, że zgodnie z oświadczeniem S. N. złożonym do protokołu kontroli przeprowadzonej 19 maja 2021 r., w obiekcie wydzielono 4 odrębne części mieszkalne o przeznaczeniu na zakwaterowanie turystyczne, a okoliczność ta nie była przez skarżących kwestionowana, pomimo że stwierdzono ją w uzasadnieniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z 10 czerwca 2021 r. W tym stanie rzeczy stwierdzono, że dokumenty przedłożone przez inwestorów 29 lipca 2022 r. nie są zgodne z deklarowaną przez nich turystyczną funkcją obiektu oraz z zakresem faktycznie wykonanych robót polegających na budowie nowego obiektu, a w rezultacie zachodzą przesłanki uzasadniające nałożenia na nich obowiązku usunięcia istniejących w tym zakresie nieprawidłowości na podstawie art. 49 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane.

Niezadowolona z powyższego postanowienia I. M. złożyła zażalenie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach domagając się uchylenia tego aktu oraz podnosząc zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 1 i art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonał błędnej kwalifikacji spornego obiektu jako przeznaczonego na cele turystyczne opierając się zasadniczo wyłącznie na protokole przeprowadzonej kontroli oraz na rzekomym braku kwestionowania tego faktu przez inwestorów. Oświadczenie o takim przeznaczeniu budynku zostało złożone jeszcze przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego, które zainicjowano wnioskiem z 10 lipca 2021 r., a tym samym nie może być w jej ocenie traktowane jako zasadnicza podstawa dokonanych w tych ramach ustaleń. Wiążąca deklaracja o przeznaczeniu przedmiotowego obiektu - jako budynku gospodarczego - została określona dopiero w dokumentacji legalizacyjnej przedłożonej przez inwestorów 29 lipca 2022 r. (i dodatkowo jest ona zgodna z określeniem przeznaczenia we wcześniejszym wniosku skierowanym przez nich do Burmistrza Miasta S. o zgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także w samym tym zaświadczeniu), co organ powinien wziąć pod uwagę zamiast przyjmować przeznaczenie zgodne z wcześniejszym oświadczeniem ani też wskazywać na przeznaczenie faktyczne, do którego w ogóle nie doszło, gdyż budynek nie był i do tej pory nie jest użytkowany. W tym miejscu zwrócono uwagę, że organ nie poddał dostatecznie wnikliwej ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów a co więcej - pomimo istnienia między nimi rozbieżności nie zwrócił się do inwestorów o doprecyzowanie ich stanowiska w powyższej kwestii lecz rozstrzygnął tę wątpliwość w sposób arbitralny na ich niekorzyść, co koliduje z zasadą sformułowaną w art. 81a § 1 powołanego Kodeksu.

Postanowieniem z 6 listopada 2023 r., nr WINB-WOA.7722.74.2023.KC Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w całości orzekając równocześnie o nałożeniu na inwestorów, w trybie art. 49 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane, obowiązku przedłożenia dokumentów związanych z budową obiektu budowlanego z przeznaczeniem na cele turystyczne, zrealizowanego bez uzyskania stosownych zgód prawnobudowlanych, a mianowicie: (1) zaświadczenia Burmistrza Miasta S. o zgodności realizowanej budowy obiektu budowlanego z przeznaczeniem na cele turystyczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) trzech egzemplarzy zamiennego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek wynika z przepisów odrębnych, a w tych ramach: (a) wykonanie projektu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z innymi przepisami prawa, (b) podanie odległości obiektu od granic sąsiednich działek, (c) uzgodnienie projektu z dysponentami sieci, (d) uzgodnienie wjazdu z działki na ul. [...], (e) ocenę zgodności usytuowania budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (w tym odległość od granic lasu), (f) zaznaczenie sposobu odprowadzania ścieków z budynku, (g) zaznaczenie i opis lokalizacji parkingu i miejsca gromadzenia odpadów stałych oraz (h) zaznaczenie na rysunkach elewacji kominów wentylacyjnych; (3) dwóch egzemplarzy projektu technicznego związanego z budową obiektu budowlanego z przeznaczeniem na cele turystyczne, które należy wykonać zgodnie z rozporządzeniem powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. Na wykonanie tego obowiązku wyznaczono termin do 29 lutego 2024 r.

W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, że teren, na którym zrealizowano sporne zamierzenie budowlane stanowi własność P. i został on wydzierżawiony inwestorom będącym wspólnikami Spółki Cywilnej "S.". W dniu 19 maja 2021 r. przeprowadzono kontrolę, w toku której skarżący (S. N.) oświadczył, że w trakcie prac przy budynku świetlicy stwierdzono, iż konstrukcja grozi zawaleniem i zagraża bezpieczeństwu, w związku z czym podjęto decyzję o częściowej rozbiórce obiektu a następnie w jego miejsce odbudowano obecnie istniejący budynek pozostawiając fundamenty oraz części ścian. Wykonano nowe ścianki działowe, nadbudowano dach, zmieniono układ poprzez postawienie ścianek wewnętrznych wydzielając w obiekcie 4 odrębne części o przeznaczeniu turystycznym. Na wykonanie przedmiotowych robót nie uzyskano pozwolenia ani nie dokonano zgłoszenia, wobec czego, organ pierwszej instancji, postanowieniem z 10 czerwca 2021 r. nr [...] nakazał wstrzymanie realizowanych robót budowlanych, z kolei 13 lipca 2021 r. inwestorzy zgłosili wniosek o ich legalizację. Następnie organ odwoławczy przywołał treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, a w tym art. 48b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku złożenia wniosku o legalizację, organ nadzoru budowlanego kontynuuje postępowanie legalizacyjne i nakłada, w drodze postanowienia obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych wymienionych - odnośnie do robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę - w ust. 2 tego przepisu, czyli (1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej (2) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci: papierowej (w trzech egzemplarzach) albo elektronicznej wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; (3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), a także (4) dwa egzemplarze projektu technicznego. Przedłożenie przez inwestora dokumentacji legalizacyjnej powoduje uruchomienie kolejnego etapu procedury, o którym mowa w art. 49 powołanej ustawy, obejmującego sprawdzenie jej kompletności oraz zgodności projektu zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu z obowiązującymi przepisami. Z kolei, na mocy ust. 1 a wspomnianego unormowania, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. W tym kontekście organ odwoławczy podkreślił, że sporna inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jako że polegała w istocie na budowie nowego budynku na istniejącej płycie fundamentowej, o innych charakterystycznych parametrach niż poprzedni obiekt. Istniejący wcześniej budynek został rozebrany, co wyklucza przyjęcie, aby doszło tu do remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane (czyli wykonania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji) ani też do przebudowy, o której mowa w art. 3 ust. 7a tej regulacji (czyli wykonania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji). Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślono, że sporny budynek jest obiektem przeznaczonym na cele turystyczne a dowodem na tę okoliczność jest oświadczenie złożone przez skarżącego do protokołu kontroli 19 maja 2021 r., które należało uznać za wiążące w ramach postępowania legalizacyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że zostało ono złożone jeszcze przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego, gdyż w świetle art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, za dowód w sprawie należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dodatkowo wskazano, że aż do momentu przedłożenia dokumentów legalizacyjnych inwestorzy nie negowali takiej funkcji obiektu. Mając na względzie powyższe stwierdzono, że złożone przez skarżących dokumenty legalizacyjne słusznie uznano za niekompletne - z uwagi na kwalifikację zamierzenia budowlanego jako nadbudowę, rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego. Równocześnie jednak zaznaczono, że wezwanie to mogło obejmować jedynie dokumentację wymienioną w art. 48b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, a w rezultacie brak było podstaw do wezwania inwestorów o niewymienioną w tym przepisie ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego i możliwości bezpiecznego użytkowania obiektu mostowego zlokalizowanego na cieku wodnym przy wyjeździe z działki na ul. [...]. Okoliczność ta oraz równoczesna potrzeba wyznaczenia stronom nowego terminu na dostarczenie wymaganych dokumentów legalizacyjnych spowodowała konieczność uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego i wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezadowolone z opisanego wyżej postanowienia strony reprezentowane przez radcę prawnego wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu w pkt 2 - dotyczącym nałożenia na nie obowiązku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej oraz żądając zasądzenia od organu odwoławczego na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania i przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w postaci wniosku o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] - G. K. od udziału w postępowaniu, a także pism pochodzących od organu odwoławczego dla wykazania stanu i przebiegu postępowania zainicjowanego ich wnioskiem. Pełnomocnik skarżących podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 7, art. 8 § 1, art. 24 § 3, art. 123 § 1 i 2, art. 35 § 3, art. 36 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 125 § 3 i art. 107 § 3 w związku z art. 126. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano na zawarte w kwestionowanym postanowieniu błędne pouczenie o sprzeciwie, podczas gdy prawidłowym środkiem zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest skarga przysługująca na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935). W ocenie pełnomocnika stron uchybienie to narusza zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa a nadto miało ono charakter intencjonalny, zmierzający do utrudnienia im dochodzenia swoich praw, przede wszystkim z uwagi na termin do wniesienia sprzeciwu wynoszący 14 dni, który jest krótszy niż termin na wniesienie skargi (30 dni). W dalszej części uzasadnienia wskazano na naruszenie przez obydwa orzekające w sprawie organy ustawowych terminów do załatwienia sprawy określonych w art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - zarówno w postępowaniu pierwszej instancji jak i odwoławczym (w tym drugim przypadku aż ośmiokrotnie). Chociaż przy tym organ drugiej instancji powiadamiał skarżących o przedłużeniu tego terminu w trybie art. 36 § 1 powołanego Kodeksu, to jednak wskazał błahy powód, jakim był brak w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji, a nadto nie załatwił sprawy także w przedłużonym terminie. Nadto powtórzono argumentację z zażalenia od postanowienia pierwszoinstancyjnego ponownie wskazując na gospodarcze przeznaczenie spornego obiektu i jego pomocniczą funkcję względem pozostałych budynków znajdujących się na działce dzierżawionej przez inwestorów. Podkreślono, że taki charakter obiektu został wyraźnie przez nich zadeklarowany zarówno we wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgodność z miejscowym planem jak i w przedłożonej przez nich dokumentacji legalizacyjnej, z kolei złożenie przez skarżącego do protokołu kontroli 19 maja 2021 r. oświadczenia o przeznaczeniu turystycznym nastąpiło jeszcze przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego a tym samym w żadnym razie nie może mieć decydującego czy wiążącego charakteru. W tych ramach zakwestionowano stanowisko zajęte przez obydwa organu, które dały wiarę tylko wspomnianemu oświadczeniu z 19 maja 2021 r. nie uwzględniając odmiennego twierdzenia zawartego w dokumentacji legalizacyjnej ani też nie podejmując jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia jaskrawej sprzeczności pomiędzy tymi dowodami. Zaznaczono, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do opisanych wyżej, a podnoszonych w odwołaniu zagadnień, jak również nie wziął pod uwagę, że w postępowaniu legalizacyjnym należy uwzględnić wolę inwestora co do użytkowania obiektu w jego docelowym kształcie i jeżeli obiekt nie jest jeszcze zakończony, to zarówno ocena przeprowadzana przez organ nadzoru budowlanego jak i poprzedzająca ją ocena planistyczna muszą się odnosić do przedstawionego w projekcie stanu docelowego. Końcowo pełnomocnik skarżących zaakcentował, że w zaskarżonym postanowieniu w ogóle nie odniesiono się do złożonego przez nich wniosku o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] od udziału w postępowaniu, w którym poddali krytyce działania tej osoby, a w szczególności bezpodstawną odmowę przedłużenia na ich żądanie terminu do wykonania postanowienia pierwszoinstancyjnego z 16 lutego 2023 r., które to żądanie było oczywiście zasadne z uwagi na fakt, że złożyli na wspomniane postanowienie zażalenie, którego ewentualne uwzględnienie czyniłoby gromadzenie dokumentacji legalizacyjnej niecelowym. Podkreślono, że zarówno powyższe jak i inne zachowania osoby piastującej funkcję wskazanego organu nacechowane były stronniczością oraz negatywnym stosunkiem emocjonalnym do stron.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu swojego postanowienia stwierdzając, że zarzuty podnoszone przez stronę są bezzasadne i nie ma podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd - co warto podkreślić - nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa.

Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie zawarte w pkt 2 postanowienia organu odwoławczego z 6 listopada 2023 r. rozstrzygnięcie o nałożeniu na skarżących obowiązku usunięcia w trybie art. 49 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane nieprawidłowości w złożonej uprzednio dokumentacji legalizacyjnej dotyczącej wykonanych robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego na dzierżawionej przez nich działce parterowego budynku do poziomu fundamentu, a następnie wybudowaniu w jego miejscu nowego parterowego budynku z poddaszem użytkowym. Wykonanie tych robót potwierdzono w toku kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji 19 maja 2021 r. a równocześnie jest poza sporem, że nie zostały one poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę ani zgłoszeniem. W ocenie Sądu, przedmiotowe zamierzenie budowlane niewątpliwie było objęte obowiązkiem uzyskania takiego pozwolenia. Skoro bowiem - jak wynika z protokołu kontroli podpisanego przez skarżącego - zachowano z wcześniejszego obiektu jedynie fundamenty oraz fragmenty ścian, a następnie na ich bazie wykonano nowy budynek, to nie sposób zgodzić się, aby doszło tu jedynie do rozbudowy czy nadbudowy istniejącego obiektu ani też do przebudowy w rozumieniu art. 3 ust. 7a ustawy - Prawo budowlane czyli robót, w wyniku których nastąpiła wprawdzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, jednak z wyjątkiem parametrów charakterystycznych, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Już samo porównanie dołączonych do akt sprawy fotografii tych dwóch budynków wskazuje bowiem jasno, że doszło tu do zmian przynajmniej w zakresie wysokości, kubatury czy liczby kondygnacji (dotychczasowy wyburzony budynek miał tylko jedną a nowy dwie - w tym poddasze użytkowe), a to wyklucza zakwalifikowanie spornej inwestycji jako przebudowy nie wymagającej poprzedzenia pozwoleniem na budowę z mocy art. 29 ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy.

W tym stanie rzeczy niewątpliwie istniały przesłanki do prowadzenia wobec spornego obiektu procedury legalizacyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżących złożonym 13 lipca 2021 r., a w rezultacie także do nałożenia na nich w jej ramach obowiązku przedstawienia dokumentacji legalizacyjnej na podstawie art. 48b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten określa, że organ nadzoru budowlanego - w przypadku objęcia wnioskiem o legalizację robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę - zobowiązuje inwestorów do przedłożenia dokumentacji wymienionej w ust. 2 tego unormowania, a mianowicie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 (to jest projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego w postaci: papierowej - w 3 egzemplarzach albo elektronicznej wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), a także dwóch egzemplarzy projektu technicznego.

Realizując wskazany obowiązek wyrażony we wcześniejszym postanowieniu organu pierwszej instancji z 26 listopada 2021 r. skarżący przedstawili wymagane dokumenty. Organ ten zwrócił jednak uwagę, że w przedłożonym zaświadczeniu Burmistrza Miasta S. o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mowa o przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku pomocniczego (gospodarczo-magazynowego) obsługującego kompleks istniejących domków letniskowo-rekreacyjnych, w projekcie zagospodarowania terenu, w tytule określono sporne roboty jako "nadbudowę, rozbudowę, przebudowię budynku gospodarczego", a jego cześć opisowa wskazuje, że dokonano rozbudowy (pomieszczenie gospodarcze - przechowalnia sprzętu zimowego), nadbudowy (pomieszczenie magazynowo-składowe na poddaszu) oraz przebudowy (wewnętrznego układu funkcjonalnego wraz z instalacjami), z kolei w przedłożonym projekcie architektoniczno-budowlanym, w tytule wspomniano o nadbudowie, przebudowie oraz rozbudowie budynku gospodarczego i zakwalifikowano go jako obiekt gospodarczy klasy III. W tym stanie rzeczy, zaskarżonym rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 49 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane, na strony nałożono obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, polegających na rozbieżności pomiędzy taką kwalifikacją spornego obiektu a jego rzeczywistym charakterem oraz faktycznym przeznaczeniem - zgodnym z oświadczeniem złożonym przez skarżącego do protokołu kontroli przeprowadzonej 19 maja 2021 r., poprzez przedłożenie wyszczególnionej w tym postanowieniu dokumentacji uwzględniającej charakter spornych robót budowlanych (stanowiących budowę nowego obiektu) oraz jego przeznaczenie pierwotnie zadeklarowane przez skarżącego jako turystyczne.

W ocenie Sądu okoliczności sprawy uzasadniały nałożenie na strony takiego obowiązku z uwagi na konieczność dostosowania dokumentacji legalizacyjnej do stanu uwzględniającego faktyczny rodzaj wykonanych robót jak również rzeczywiste przeznaczenie wykonanego w ich efekcie budynku. Po pierwsze bowiem - co już wyjaśniono powyżej, sporne roboty budowlane nie stanowiły - jak podano w przedłożonej dokumentacji - nadbudowy, przebudowy ani rozbudowy istniejącego obiektu, lecz były budową nowego budynku o innych charakterystycznych parametrach niż wcześniejszy, wykonaną jedynie z wykorzystaniem jego fundamentów oraz fragmentów ścian. Po drugie natomiast, nie sposób uznać, aby deklarowany przez strony i wskazany w przedstawionej przez nich dokumentacji legalizacyjnej gospodarczy charakter przedmiotowego obiektu miał wiarygodne potwierdzenie w całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tym miejscu trzeba przyznać, że oparcie przez orzekające w sprawie organy swojego stanowiska o turystycznym przeznaczeniu budynku zasadniczo wyłącznie na oświadczeniu złożonym przez skarżącego w toku kontroli przeprowadzonej 19 maja 2021 r. i brak skonfrontowania tego oświadczenia z odmiennymi twierdzeniami podnoszonymi przez strony w toku postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji brak wyjaśnienia istniejących w tym zakresie rozbieżności stanowi w istocie poważne uchybienie procesowe kolidujące z zasadą prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś nie odniesienie się do tych wątpliwości w uzasadnieniu rozstrzygnięcia narusza art. 107 § 3 wskazanego Kodeksu. W ocenie składu orzekającego nieprawidłowość ta nie mogła jednak przesądzić o uwzględnieniu skargi. Nie wywarła ona bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż dostateczną podstawę potwierdzającą trafność ustaleń o turystycznym przeznaczeniu spornego obiektu stanowią inne dowody znajdujące się w aktach sprawy. Jakkolwiek skarżący konsekwentnie wskazują na gospodarczy charakter tego budynku, zaś w nadesłanym przez nich projekcie architektoniczno-budowlanym określono, że na jego poddaszu mają znajdować się 4 pomieszczenia "magazynowo-składowe", z kolei na parterze: pomieszczenie gospodarcze, zaplecze do obsługi sanitarnej, świetlica, pralnia, przechowalnia sprzętu i 4 toalety, to jednak tak zadeklarowany charakter pomieszczeń mający wskazywać na gospodarcze przeznaczenie budynku pozostaje w kolizji przede wszystkim z zalegającą w aktach administracyjnych dokumentacją fotograficzną obrazująca przebieg budowy tego budynku, gdzie na części zdjęć rzeczony obiekt jest już zasadniczo gotowym budynkiem w trakcie robót wykończeniowych (vide: karty nr 179- 181 tych akt), złożonym z czterech symetrycznych części (segmentów) położonych w szeregu, z których każda ma osobne wejście i duże przeszklenia na parterze oraz z przylegającej z jednej strony niewielkiej parterowej przybudówki. W ocenie Sądu, obraz przedmiotowego budynku utrwalony na tych zdjęciach wskazuje, że składa się on z czterech odrębnych kwater mieszkalnych (domków szeregowych) dla turystów oraz przybudówki mającej prawdopodobnie pełnić dla nich rolę śmietnika lub niewielkiego magazynu. W tym zaś stanie rzeczy podnoszone przez skarżących w toku postępowania legalizacyjnego, a następnie sądowego oświadczenia o wykorzystaniu wskazanego obiektu w celach gospodarczych, składowo-magazynowych czy pomocniczych trudno uznać za przekonujące czy wiarygodne, skoro na przeznaczenie takie w ogóle nie wskazuje jego wygląd, kształt, czy sposób konstrukcji (cztery segmenty z oddzielnymi wejściami), które już z samych praktycznych względów nie są dostosowane do pełnienia tego rodzaju funkcji w sposób racjonalny.

W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, że zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. Nałożenie na skarżących obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji legalizacyjnej poprzez przedłożenie dokumentów korespondujących zarówno z prawdziwym charakterem objętych legalizacją robót jak i z rzeczywistym przeznaczeniem wybudowanego obiektu było bowiem zasadne a nawet więcej - konieczne z uwagi na to, że obowiązujące przepisy prawa przewidują inne wymogi dla budynków gospodarczych a inne wobec budynków przeznaczonych na kwatery turystyczne.

O uwzględnieniu skargi nie mogła także przesądzić argumentacja dotycząca niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymaga podkreślenia, że zarzuty dotyczące tego zagadnienia wykraczają poza granice niniejszej sprawy wyznaczone przedmiotem zaskarżenia, który został przez skarżących określony jasno i jednoznacznie, jako postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 listopada 2023 r., nr WINB-WOA.7722.74.2023.KC, a nie jako bezczynność tego organu bądź organu pierwszej instancji ani też jako przewlekłe prowadzenie przez wskazane organy postępowania administracyjnego.

Nie mógł okazać się skuteczny także zarzut dotyczący zawarcia w zaskarżonym postanowieniu pouczenia o nieprawidłowym środku zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego, gdzie wskazano sprzeciw zamiast skargi. Pouczenie to jest w istocie błędne, jednak uchybienie to nie wywarło wpływu na wynik sprawy, a w szczególności nie poskutkowało bezskutecznością wniesienia przez strony skargi do Sądu ani też nie spowodowało w efekcie naruszenia ich praw. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy nie dają przy tym wiarygodnych podstaw do formułowania twierdzeń, jakoby powyższa nieprawidłowość nie wynikała np. z nieuwagi, lecz miała charakter intencjonalny.

Za chybiony należy uznać również zarzut braku odniesienia się przez organ odwoławczy do wniosku o wyłączenie organu pierwszej instancji. Brak rozpoznania takiego wniosku mógłby wprawdzie rzutować w sposób bezpośredni na wadliwość kwestionowanego rozstrzygnięcia ale w sytuacji, gdyby wspomniany wniosek został złożony jeszcze przed wydaniem przez objęty nim organ rozstrzygnięcia kończącego toczące się przed nim postępowanie. W rozpoznanej sprawie sytuacja taka jednak nie występuje, gdyż wniosek o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] strony zgłosiły 29 czerwca 2023 r., czyli długo po wydaniu postanowienia pierwszoinstancyjnego, a co więcej - już po wniesieniu zażalenia na to postanowienie. W tym zaś stanie rzeczy, brak załatwienia przedmiotowego wniosku nie może sam w sobie stanowić podstawy kwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia ani też trafności dokonanej na jego mocy kontroli instancyjnej aktu wydanego przez wskazany organ, tym bardziej, że w treści wskazanego wniosku nie powołano się na konkretne okoliczności obiektywne, o których mowa w art. 24 § 1 czy art. 25 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące obligatoryjne przesłanki wyłączenia organu lub pracownika organu, lecz oparto go w istocie jedynie na subiektywnych odczuciach o istnieniu innych okoliczności mających świadczyć o braku bezstronności (art. 24 § 3 tego Kodeksu) wywodzonych przede wszystkim ze sposobu prowadzenia przez wskazaną osobę postępowania i podejmowania niekorzystnych z ich punktu widzenia rozstrzygnięć (w szczególności nieuwzględniania żądania o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych), co uważają za przejaw negatywnego nastawienia oraz intencjonalnego działania na ich szkodę.

Mając na względzie wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy, z uwagi na fakt, iż przedmiotem skargi jest postanowienie.