Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 118/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2023 r., nr WI-I.7840.1.191.2023.GD w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Sprzeciw L. Spółki z o.o. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2023 r., nr WI-I.7840.1.191.2023.GD, wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 4 kwietnia 2023 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej [...] II na działkach nr: [..]-[..] we W., gmina W.

Pismem z dnia 29 maja 2023 r. Starosta Pucki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i w tym samym dniu wydał, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), postanowienie, którym nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek uzupełnienia przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji.

Następnie, Starosta Pucki decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr AB.6740.206.2023.MK, wydaną na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej [..] II na działkach nr: [..]-[..] we W., gmina W.

Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że skarżąca Spółka nie usunęła wszystkich nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej, wskazanych w wystosowanym do Spółki na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane postanowieniu z dnia 29 maja 2023 r.

Starosta wyjaśnił, że w związku z zainstalowaną mocą elektryczną projektowanej farmy wynoszącą powyżej 50kW inwestycję należy zaliczyć do inwestycji o charakterze produkcyjnym zgodnie z § 3 ust. 1 ppkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a nie wykonano punktu 4 postanowienia z dnia 29 maja 2023 r., w którym wskazano, że załączona decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej uwzględnia powierzchnię pokrywającą jedynie projektowaną powierzchnię zabudowy i nie uwzględnia powierzchni terenu pod panelami a układ paneli fotowoltaicznych na gruncie powoduje ograniczenia w jego rolniczym użytkowaniu. Starosta wyjaśnił przy tym, że pismem z dnia 11 lipca 2023 r. wystąpił do Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Pucku z pytaniem dotyczącym wymogu uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej powierzchni między panelami oraz powierzchni terenu znajdującej się pod nimi w związku z budową farmy fotowoltaicznej. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 31 lipca 2023 r. wskazano, że jest wymagane wyłączenie gruntu z produkcji rolnej całej powierzchni, na której ma być zlokalizowana farma fotowoltaiczna. Dlatego, też, jak wskazał Starosta, w związku z pismem skarżącej Spółki z dnia 28 lipca 2023 r., w którym brak jest deklaracji o złożeniu wniosku o zmianie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji i brakiem możliwości uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu w terminie 7 dni od dnia odbioru zawiadomienia z dnia 1 sierpnia 2023 r. zasadne jest wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

Nadto, Starosta wskazał, że nie wykonano punktu 6b postanowienia z dnia 29 maja 2023 r. dotyczącego wskazania szerokości i długości zaprojektowanych stanowisk postojowych w myśl § 21 ust. 1 i 2 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Starosta wskazał przy tym, że po złożeniu uzupełnienia usunięto z opracowania projektowane miejsce postojowe, wobec czego nie wskazano długości i szerokości miejsca postojowego a zgodnie z § 10 pkt 3 uchwały nr XLVI/433/2013 z dnia 25 września 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla budowy farmy fotowoltaicznej będącej obiektem budowlanym należy zaprojektować minimum 1 miejsce postojowe. Również, zgodnie z decyzją środowiskową należy zaprojektować minimum 1 miejsce postojowe celem zaparkowania pojazdu na czas serwisowania farmy fotowoltaicznej. W związku z powyższym projektowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z wydaną decyzją środowiskową.

Od powyższej decyzji skarżąca Spółka wniosła odwołanie, zaskarżając jednocześnie wydane w sprawie postanowienie z dnia 29 maja 2023 r., zarzucając im rażące naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także wydanie bez podstawy prawnej, tj.:

1. art. 16 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a i ust. 3 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 11 ust. 1, ust. 4 i ust. 4a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie, że przedłożona przez skarżącą ostateczna i prawomocna decyzja Starosty Puckiego z dnia 26 września 2019 r., zezwalająca na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej nie jest wystarczająca, gdyż zakresem wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej należy objąć całą powierzchnię zabudowy dla zamierzenia budowlanego, w tym obszar pod panelami PV;

2. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do wydania przez organ decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę jeszcze przed upływem terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, uzyskanie wyjaśnień w sprawie, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 10 pkt 3 uchwały nr XLVI/433/2013 Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 25 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WŻ-3 dla obszaru pomiędzy ul. Gdańską, Drogą Chłapowską, drogą do wsi Łebcz i do granic administracyjnych Władysławowa położonego w miejscowości Władysławowo w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług oraz pkt 4.1 załącznika do tego rozporządzenia w zw. z § 14 ust. 1-3 oraz § 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 86 pkt 2 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez uznanie, że projekt budowlany jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymogu miejsc parkingowych dla obiektów usługowych a także poprzez uznanie, że zamierzenie budowlane jest w tym zakresie sprzeczne z decyzją środowiskową.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), Wojewoda Pomorski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda uznał bowiem, że wydane w toku postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane postanowienie z dnia 29 maja 2023 r., zobowiązujące inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, w części nałożonych obowiązków, nie spełnia wymogów związanych z poprawnością, czytelnością czy zgodnością z przepisami prawa. Postanowienie to powinno zaś umożliwić inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi. Dlatego też, nałożone obowiązki winny być wyartykułowane w sposób jasny i zrozumiały, jednoznacznie podkreślając na czym polegają zastrzeżenia organu i jakiego zakresu czynności oczekuje od zobowiązanego.

Wojewoda wskazał przy tym, że w punkcie drugim postanowienia z dnia 29 maja 2023 r. zobowiązano skarżącą Spółkę jedynie do doprowadzenia inwestycji do zgodności z § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Władysławowo nr XLVI/433/2013 z dnia 25 września 2013 r., poprzez przedłożenie uzgodnienia inwestycji z Komendantem Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia MW w Wejherowie. Zgodnie natomiast z punktem trzecim tego postanowienia projekt budowlany należało doprowadzić do zgodności z zapisami decyzji Burmistrza Władysławowa z dnia 19 listopada 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej na terenie działek ewidencyjnych o numerach [..]-[..] w obrębie [..]" w zakresie: zabezpieczenia wykopów przed drobną zwierzyną w myśl pkt B ppkt 2; zaprojektowania magazynu energii, o którym mowa na stronie 9 tej decyzji; obsadzenia terenu drzewami o gatunku rodzimym, co wynikało z uzasadnienia na stronie 11. W odniesieniu natomiast do miejsc postojowych, Spółka została zobowiązana w punkcie 6 lit. b i c tego postanowienia do doprowadzenia dokumentacji do zgodności z § 21 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wskazanie szerokości i długości zaprojektowanych stanowisk postojowych oraz dostosowanie rodzaju nawierzchni oraz kierunku spadku wód opadowych. Przy tym, Wojewoda wskazał, że Spółka całkowicie odstąpiła od realizacji miejsc postojowych w ramach planowanej inwestycji, wyjaśniając w piśmie z dnia 18 lipca 2023 r., że instalacja odnawialnego źródła energii nie wymaga dostępu do drogi publicznej, tym samym budowy wewnętrznego układu komunikacyjnego, w tym miejsc postojowych. Tymczasem, jak wskazał Wojewoda, organ I instancji uznał, że Spółka nie wykonała prawidłowo nałożonych na nią zobowiązań i jako jedną z podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę uczynił niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją środowiskową w zakresie konieczności zaprojektowania miejsca postojowego.

Nadto, Wojewoda wskazał, że organ I instancji stwierdził, że załączona decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej uwzględnia powierzchnię pokrywającą jedynie projektowaną powierzchnię zabudowy i podkreślił, że nie uwzględniono powierzchni terenu pod panelami, a także przywołał wyjaśnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z których wynika, że farma fotowoltaiczna powoduje ograniczenia w rolniczym użytkowaniu i zmianę użytkowania gruntu, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z którym przedmiotowa inwestycja zaliczana jest do inwestycji o charakterze produkcyjnym. W punkcie tym natomiast nie ma wprost stwierdzonej przez organ nieprawidłowości w projekcie, a także nie nałożono obowiązku dokonania konkretnej czynności, np. przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej uwzględniającej wyłączenie również gruntów znajdujących się pod panelami fotowoltaicznymi czy innymi elementami planowanego przedsięwzięcia.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Wojewody, postanowienie z dnia 29 maja 2023 r. wydane zostało z naruszeniem art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane a w konsekwencji wydana decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, w związku z nieuzupełnieniem braków wskazanych w postanowieniu z dnia 29 maja 2023 r. są nieprawidłowe.

Dalej, Wojewoda wskazał, że skarżąca Spółka, oprócz wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej [..] II na działkach nr: [..]-[..] we W., gmina W., złożyła również wniosek o pozwolenie na budowę farmy fotowoltaicznej [..] I na działkach nr [..] i [..] we W., gmina W. Wniosek ten rozpatrzony został przez Starostę Puckiego, który decyzją nr AB.6740.207.2023.MH z dnia 11 sierpnia 2023 r. odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Z uwagi na to, że obie planowane inwestycje mają zostać zrealizowane w części na tym samym terenie, tj. na działce nr [..] oraz [..], zdaniem Wojewody, przyjąć należy, że w rzeczywistości inwestycje te stanowią jedno zamierzenie budowlane, dla którego inwestor uzyskał m.in. decyzję Starosty Puckiego z dnia 26 września 2019 r., zezwalającą na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych oraz decyzję Burmistrza Władysławowa z dnia 19 listopada 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, które zostało przez inwestora podzielone na dwa etapy. Z analizy projektu inwestycji pod nazwą budowa farmy fotowoltaicznej [..] II, jak i projektu inwestycji pod nazwą budowa farmy fotowoltaicznej [..] I wynika zaś, że w żadnym z nich nie przedłożono projektu zagospodarowania całego terenu objętego omawianym zamierzeniem budowlanym polegającym na budowie farmy fotowoltaicznej na terenie działek ewidencyjnych o nr: [..]-[..] w obrębie [..], co stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody, za nieprawidłowe należy zaś uznać przedłożone zagospodarowanie terenu, które nie uwzględnia na działce nr [..] oraz [..] obiektów budowlanych wraz z urządzeniami planowanych do realizacji na tym terenie według odrębnego opracowania, nawet gdy oba etapy jednego zamierzenia budowlanego procedowane są przez ten sam organ administracji architektoniczno-budowlanej i w tym samym czasie. Projekt zagospodarowania terenu przedstawiony w projekcie dołączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jest niekompletny i nie spełnia wymagań określonych w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1679), w tym nie określa granic działek inwestycyjnych lub terenu, nie obejmuje usytuowania, obrysu i układu wszystkich projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym oraz układu komunikacyjnego i zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Nieprzedstawienie wszystkich planowanych obiektów budowlanych na projekcie zagospodarowania terenu uniemożliwia dokonania oceny prawidłowości inwestycji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Nadto, nie spełnia wymogu § 16 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku zamierzenia budowlanego realizowanego etapowo projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien określać kolejność realizacji poszczególnych obiektów wraz z odpowiadającymi im częściami terenu w sposób umożliwiający użytkowanie tych obiektów zgodnie z przeznaczeniem, czego w projekcie zabrakło. Wojewoda zauważył przy tym, że w części opisowej projektu zagospodarowania terenu nawiązano do całego zamierzenia budowlanego i w pkt 5.4 na stronie 10 zawarto bilans terenu wraz z zestawieniem powierzchni projektowanych obiektów i urządzeń budowlanych obejmujący całą inwestycję na działkach nr: [..]-[..] obręb [..] W., w celu wykazania zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego w zakres przyjętych wskaźników, np. dotyczących powierzchni zabudowy, czy powierzchni biologicznie czynnej, tj. dla obu planowanych inwestycji. Jednakże brak jest prawidłowo sporządzonego rysunku projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, zawierającego wszystkie niezbędne wymiary i odległości, co uniemożliwia dokonanie weryfikacji sporządzonego zestawienia. Wojewoda podkreślił przy tym, że identyfikacja "zamierzenia budowlanego" będącego przedmiotem określonego procesu inwestycyjnego następuje już na etapie postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań i nie może być traktowane odmiennie na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei, decyzją z dnia 19 listopada 2018 r. Burmistrz Władysławowa określił środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej na terenie działek ewidencyjnych o numerach [..]-[..] w obrębie [..] W." i o ile organ ten w sentencji orzekł o możliwości dzielenia na etapy lub budowania w całości tego przedsięwzięcia, to jednakowoż decyzja środowiskowa wydana została dla całego obszaru przekształcanego, tj. dla działek nr [..]-[..], a dopuszczone etapowanie w przypadku procesu uzyskania pozwolenia na budowę musi uwzględniać wymagania przewidziane w art. 33 ust. 1 Prawo budowlanego. Mimo to, inwestor nie został zobowiązany przez Starostę Puckiego do uzupełnienia dokumentacji projektowej w powyżej omówionym zakresie i sporządzenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego określonego zgodnie z wymogami art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe, decyzję Starosty Puckiego należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego jej rozpoznania, w celu umożliwienia inwestorowi przedłożenia prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego, a także uzupełnienia wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę, który uwzględni etapowanie inwestycji.

Wojewoda wskazał także, że w myśl art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę ma dotyczyć zamierzenia budowlanego mogącego samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, Z kolei, przedłożony projekt nie obejmuje opracowania rozwiązań dotyczących włączenia planowanej farmy fotowoltaicznej do istniejącej sieci elektroenergetycznej, nie pokazuje istniejącej sieci a tym samym nie potwierdza w ogóle możliwości funkcjonowania tej inwestycji zgodnie z przeznaczeniem. Zamieszczenie w dokumentacji wyłącznie wydanych przez E. S.A. warunków przyłączenia z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr [..], do sieci elektroenergetycznej nie potwierdza możliwości funkcjonowania farmy fotowoltaicznej zgodnie z jej przeznaczeniem. Wojewoda zauważył przy tym, że podstawowym przeznaczeniem farmy fotowoltaicznej jest wytwarzanie energii elektrycznej. Jak wprost wynika z projektu budowlanego produkowana przez farmę fotowoltaiczną energia ma być wprowadzania do krajowej sieci energetycznej. W tym stanie rzeczy, w ocenie Wojewody, przedmiotowa farma fotowoltaiczna, z uwagi na brak zaprojektowania rozwiązań technicznych branży elektrycznej, tj. szczegółowych rozwiązań dotyczących przetwarzania, magazynowania i przesyłu energii elektrycznej, nie będzie funkcjonowała zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a tym samym nie stanowi zespołu samodzielnych obiektów budowlanych, na które organ administracji architektoniczno-budowlanej może udzielić pozwolenia na budowę, w myśl przepisów art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Wojewoda wskazał przy tym, że wymagana, co wynika z warunków przyłączenia, budowa linii kablowej SN-15 KV nie stanowi przyłącza, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy - Prawo budowlane, a w konsekwencji nie można uznać, że ta część inwestycji może zostać zrealizowana w ramach odrębnego opracowania, w oparciu o zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, bądź w oparciu o art. 29a przywołanej ustawy. Tym samym, ww. abonencka linia kablowa SN-15 kV od planowanych w ramach inwestycji stacji transformatorowych do istniejącej sieci elektroenergetycznej winna również zostać uwzględniona w projekcie budowlanym, jak część całego zamierzenia budowlanego.

Dalej, Wojewoda wskazał, że wbrew stanowisku organu I instancji w niniejszej sprawie brak było podstaw do zaprojektowania miejsca postojowego w oparciu o § 10 uchwały Rady Miejskiej Władysławowo z dnia 25 września 2013 r., nr XLVI/433/2013, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WŻ-3 dla obszaru pomiędzy: ul. Gdańską, Drogą Chłapowską, drogą do wsi Łebcz i do granic administracyjnych Władysławowa położonego w miejscowości Władysławowo. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że tereny zajęte pod inwestycję oznaczone jako 11 U,P, 13 U,P przeznaczone są pod zabudowę usługową, a także tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, tym samym inwestycja wpisuje się w ustalenia dotyczące funkcji terenu. Na terenie dopuszcza się także budowę, przebudowę i rozbudowę urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 10 planu miejsca parkingowe dla terenów IP można bilansować wspólnie z przyległymi do nich terenami ZP. W myśl § 10 uchwały, ustala się wskaźniki parkingowe do obliczenia zapotrzebowania inwestycji na miejsca postojowe dla samochodów osobowych: 1) 1 mp/1 mieszkanie; 2) 1 mp/1 pokój hotelowy (pensjonatowy); 3) 1 mp/500 m2 pow. użytkowej usług innych niż hotelowe (pensjonatowe), lecz nie mniej niż 1 mp/ 1 obiekt i nie mniej niż 1 mp/5 zatrudnionych. Przy tym, zdaniem Wojewody, specyfika planowanego przedsięwzięcia przemawia za produkcyjnym, a nie jak uznał organ I instancji usługowym, charakterem działalności gospodarczej, sprowadzającej się do produkcji energii elektrycznej, co wprost wynika z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stanowiącym, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą.

Jednakże, zdaniem Wojewody, projekt budowlany jest niezgody z wymaganiami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji Burmistrza Władysławowa z dnia 19 listopada 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie dojść, dojazdów, miejsc postojowych a także magazynu energii. W sentencji tej decyzji stwierdzono m.in., że w ramach inwestycji poza farmą powstaną niezbędne elementy infrastruktury technicznej oraz dojścia i dojazdy. Wymieniono planowane roboty inwestycyjne w tym budowę zjazdu z drogi dojazdowej, placów postojowych, dojść i dojazdów, a także instalację niezbędnej infrastruktury energetycznej regulującej i przetwarzającej wyprodukowaną energię elektryczną, gdzie wśród infrastruktury uwzględniono m.in magazyn energii (str. 9 decyzji). W uzupełnionej dokumentacji projektowej, w związku z postanowieniem Starosty Puckiego z dnia 29 maja 2023 r., inwestor poinformował, że w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia rezygnuje z budowy wewnętrznego układu komunikacyjnego, w tym dojść, dojazdów i miejsc postojowych, a także budowy magazynu energii. Jednakże, w przypadku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ administracji architektoniczno-budowlanej pozostaje nią związany w taki sam sposób, jak decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Skoro właściwy organ w sposób ostateczny ustalił wymogi w zakresie zagospodarowania przestrzennego terenu (w decyzji o warunkach zabudowy), czy to wymagania w zakresie ochrony środowiska (w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), to ustalenia te nie mogą podlegać modyfikacji czy też racjonalizacji w toku innego postępowania, prowadzonego przed innym organem. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest bowiem jedynie sprawdzenie zgodności projektu z warunkami (wymaganiami) określonymi we wspomnianych decyzjach. Wojewoda stwierdził przy tym, że niezgodność projektu budowlanego z decyzją środowiskową skutkuje brakiem możliwości jego zatwierdzenia i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Następnie, Wojewoda nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki, że przedłożona decyzja Starosty Puckiego z dnia 26 września 2019 r. zezwalająca na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych, wytworzonych z gleb pochodzenie mineralnego o obszarze 0,0396 ha, roli klasy Rlllb (pow. 0.0129 ha) z działki nr [..], (pow. 0.0193 ha) z działki nr [..], (pow. 0.0012 ha) z działki nr [..], (pow. 0.0062 ha) z działki nr [..], położonych w miejscowości W. obr. [..] z przeznaczeniem na budowę farmy fotowoltaicznej oraz umarzająca w części jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji określającej warunki wyłączenia gruntu rolnego z produkcji, obejmującego część działek nr [..]-[..] o obszarze 0,0290 ha stanowiącej grunty orne klasy RIVa, RIVb, RIV pochodzenia mineralnego - jest wystarczająca dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wojewoda wskazał przy tym, że decyzja ta zezwala na wyłączenie z produkcji rolnej terenów o powierzchni wyliczonej i wskazanej przez inwestora we wniosku. Organ wydając zezwolenie na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych był ściśle związany z wnioskiem inwestora i podanymi przez niego parametrami dotyczącymi powierzchni. Jednakże, zdaniem Wojewody, dla potrzeb projektowanej farmy fotowoltaicznej koniecznym jest zwiększenie powierzchni wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Powierzchnia wyłączenia powinna odpowiadać faktycznie wyłączonej powierzchni terenu również pod panelami oraz innymi urządzeniami niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania oraz obsługi. Zdaniem Wojewody, przywoływane przez skarżącą Spółkę różnego rodzaju możliwości produkcji rolniczej pod panelami, np. w zakresie użytkowania wieloletniej łąki, po odpowiednim przygotowaniu danego gruntu i zagospodarowaniu poprzez wysiew właściwej mieszanki trawiasto-bobowatej, nie zmieniają faktu, że w rzeczywistości teren ten jest wykorzystywany do działalności gospodarczej polegającej na produkcji energii elektrycznej, i jako taki powinien zostać wyłączony z produkcji rolnej. Dlatego też, w ocenie Wojewody, w rozpatrywanej sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej na terenie działek ewidencyjnych o numerach [..]-[..] w obrębie [..] W. koniecznym jest przedłożenie przez inwestora decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych, która swoim zakresem obejmować będzie grunty pomiędzy panelami, powierzchniami terenu pod panelami oraz innymi urządzeniami niezbędnymi do ich prawidłowego funkcjonowania oraz obsługi, w tym układem wewnętrznej komunikacji. Dlatego też, jak wskazał Wojewoda, w ponownym rozpoznaniu sprawy inwestor winien zostać zobowiązany przez Starostę Puckiego do uzupełnienia projektu budowlanego o decyzję o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych adekwatną dla niniejszego zamierzenia budowlanego, tj. obejmującą także grunty pomiędzy i pod panelami oraz innymi urządzeniami budowlanymi wchodzącymi w skład całego zamierzenia budowlanego.

Jednocześnie, Wojewoda zauważył, że projekt budowlany jest niekompletny i ma braki, które nie zostały dostrzeżone przez Starostę Puckiego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, co również powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, w celu umożliwienia inwestorowi przedłożenia prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego.

Projekt budowlany nie zawiera opinii geotechnicznej, co stanowi o naruszeniu

art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. d ustawy – Prawo budowlane oraz § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679). W przedłożonym projekcie zamieszczono tylko informację, że "warunki gruntowe terenu inwestycji przyjęto jako proste", "ze względu na sposób posadowienia obiektów wchodzących w skład inwestycji, dla wszystkich elementów zagospodarowania terenu przyjęto pierwszą kategorię geotechniczną obiektu", a "szczegóły posadowienia należy opracować projektem technicznym/wykonawczym" (str. 13-14 projektu architektoniczno-budowlanego), przy czym z tej informacji w żadnym wypadku nie wynika, aby jakakolwiek opinia geotechniczna została sporządzona, a projektant dokonał w oparciu o nią stosownej kwalifikacji kategorii geotechnicznej obiektu.

Ponadto, projekt budowlany nie zawiera informacji o sposobie posadowienia obiektu budowlanego, co stanowi o naruszeniu § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu zabrakło większości wymiarów projektowanych obiektów i urządzeń budowlanych i ich wzajemnych odległości, w tym stołów paneli, konstrukcji ramowych pod ogniwa, czy stacji transformatorowych. Z kolei, przedłożone uzgodnienie inwestycji z Regionalnym Centrum Informatyki [...] nr [..] z dnia 28 czerwca 2023 r. nie zawiera pieczęci uzgodnienia wraz ze stosownym podpisem osoby uprawnionej na wszystkich planszach (1.1, 1.2, 1.3) projektu zagospodarowania terenu, co uznać należy również za niekompletność dokumentacji projektowej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Starosta Pucki błędnie uznał poprawność złożonego projektu budowlanego m.in. w zakresie przedstawionego projektu zagospodarowania terenu, który nie uwzględnia całości zamierzenia budowlanego, a obejmuje wyłącznie jeden etap inwestycji. Dodatkowo postanowienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, było wadliwe. Wymienione mankamenty postępowania nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Wojewoda wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien przede wszystkim prawidłowo zobowiązać inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zakresem inwestycji określonym w wydanej dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego decyzji środowiskowej, a także przedłożenia projektu zagospodarowania terenu obejmującego całe zamierzenie budowlane, sporządzonego zgodnie z ustawą Prawo budowlane i rozporządzeniami do niego wykonawczymi. Nadto zasadnym jest również zobowiązanie inwestora do uzupełnienia dokumentacji m.in. decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej dla całego zamierzenia budowlanego oraz opinię geotechniczną. Po przedłożeniu przez inwestora poprawionego projektu, organ I instancji winien w zależności od dokonanych ustaleń, wydać stosowne rozstrzygnięcie.

We wniesionym do Sądu sprzeciwie zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1-3 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 79a § 1 i 2 k.p.a., art. 110 § 1 k.p.a., art. 155 k.p.a., art. 106 § 1 k.p.a., art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a i ust. 3 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, ust. 4 i ust. 4a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie za niewystarczającą dla zaplanowanego zamierzenia inwestycyjnego przedłożonej przez Inwestora decyzji Starosty Puckiego z dnia 26 września 2019 r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej na potrzeby przedmiotowego zamierzenia budowlanego, podczas gdy decyzja ta dotyczyła całości przedsięwzięcia wskazanego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postaci farmy fotowoltaicznej S. W., które składa się z dwóch zamierzeń budowlanych w postaci farm fotowoltaicznych W. 1 i W. 2 (z czego W. 2 jest przedmiotem niniejszego postępowania) i potwierdzała, że w odniesieniu do tego przedsięwzięcia jako całości konieczne jest wyłączenie z produkcji rolniczej tylko gruntów wskazanych w tej decyzji w odniesieniu do całego przedsięwzięcia, przesądzając tym samym, iż pozostałe grunty, w tym grunty pod panelami PV, nie podlegają wyłączeniu, a organ administracji architektoniczno-budowlanej był związany tą decyzją ostateczną i nie miał prawa twierdzić w postanowieniu w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, że inwestor powinien przedłożyć dodatkową decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej na dalsze grunty;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez wadliwe uznanie, że powinien zostać przedłożony projekt budowlany z jednym projektem zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego tj. nie tylko objętej postępowaniem farmy S. W. 2, ale i S. W. l jako dwóch etapów jednego zamierzenia budowlanego, tożsamego z przedsięwzięciem wskazanym w decyzji Burmistrza Władysławowa z dnia 19 listopada 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy S. W. 1 i S. W. 2 nie są dwoma etapami tego samego zamierzenia budowlanego, a dwoma całkowicie odrębnymi zamierzeniami budowlanymi, z odrębnymi warunkami przyłączenia;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i ust. 1a, art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 11 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 28b ust. 1 i 2 tej ustawy w zw. z § 2 pkt 32 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, poprzez wadliwe uznanie istnienia nieusuniętych nieprawidłowości z uwagi na nieprzedłożenie projektu budowlanego uwzględniającego sieć elektroenergetyczną, tzw. "sieć abonencką" zgodnie z warunkami przyłączenia, która miałaby decydować o możliwości samodzielnego funkcjonowania farmy;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 86 pkt 2 i art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wadliwe uznanie, że projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją Burmistrza Władysławowa z dnia 19 listopada 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, bowiem nie zawiera wskazanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach drogi dojazdowej, placów postojowych, dojść i dojazdów, a także instalacji niezbędnej infrastruktury energetycznej regulującej i przetwarzającej wyprodukowaną energię elektryczną, gdzie wśród infrastruktury uwzględniono m.in. magazyn energii, podczas gdy tożsamość przedsięwzięcia na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwolenia na budowę, ani związanie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymaga od inwestora, aby uwzględnił wszystkie elementy infrastruktury przewidziane na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym bardziej jeśli są one zbędne dla funkcjonowania zamierzenia budowlanego, jak chociażby obiekty komunikacji, miejsca postojowe i magazyny energii, w szczególności wobec faktu, że także sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przewiduje np. maksymalną moc do 40MW, co oznacza, że nie przesądza wielkości farmy PV i uwzględnia tu elastyczność na etapie pozwolenia na budowę;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i ust. 1a Prawa budowlanego w zw. z art. 86 pkt 2, art. 3 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie, że w projekcie brak zaprojektowania rozwiązań technicznych branży elektrycznej, tj. szczegółowych rozwiązań dotyczących przetwarzania, magazynowania i przesyłu energii elektrycznej, co miałoby świadczyć o tym, że obiekt nie będzie funkcjonował zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a tym samym nie stanowi zespołu samodzielnych obiektów budowlanych, podczas gdy po pierwsze, jak już wskazano powyżej, przepisy prawa nie przewidują ani obowiązku ujęcia w pozwoleniu na budowę przyłącza, ani tym bardziej sieci elektroenergetycznej, a ponadto inwestor nie miał obowiązku uwzględnienia magazynu energii, bowiem jest to element dodatkowy i wobec przyłączenia farmy fotowoltaicznej do sieci elektroenergetycznej zbędny technicznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej, sąd nie jest natomiast władny, co do zasady, odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e p.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest zatem zasadniczo środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Kr 743/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Gd 393/18).

W wyroku z 17 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1781/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 `k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym decyzja kasatoryjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasatoryjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Przy rozpatrzeniu sprzeciwu sąd może rozważać kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czym też kierował się Sąd rozpatrując wniesiony w tej sprawie sprzeciw.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję w zakresie zasadności uchylenia przez Wojewodę decyzji organu I instancji, przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania. Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda finalnie w sposób uprawniony, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), uznał, że uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji przy wydaniu decyzji, uzasadniają jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że w ustalonym przez organ odwoławczy stanie faktycznym i prawnym sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której zaskarżona odwołaniem decyzja organu I instancji nie może pozostać w obrocie prawnym a postępowanie należy powtórzyć, ponieważ organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego.

Decyzja Starosty Puckiego oparta została na art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami praw a miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Jednocześnie przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przewiduje, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Starosta Pucki odmówił skarżącej Spółce pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji wobec stwierdzenia, że inwestor nie uzupełnił wszystkich nieprawidłowości wymienionych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda decyzję tę uchylił, wskazując na jeszcze inne, dodatkowe nieprawidłowości w przedłożonej przez inwestora dokumentacji, niedostrzeżone przez organ I instancji, które to powinny zostać objęte postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w celu umożliwienia inwestorowi ich usunięcia. Wojewoda zatem wytknął organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania polegające - najogólniej rzecz ujmując - na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy w zakresie następujących kwestii mogących mieć istotny wpływ na jej wynik.

Po pierwsze, inwestor oprócz wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej W. II złożył również wniosek o pozwolenie na budowę farmy fotowoltaicznej W. I. Obie te inwestycje mają zostać zrealizowane w części na tym samym terenie, tj. na działkach nr [..] i [..] we W., w związku z czym, w ocenie organu, stanowią jedno zamierzenie budowlane, dla którego inwestor uzyskał m.in. decyzję Starosty Puckiego z dnia 26 września 2019 r. nr ROŚ.6124.695.2019 zezwalającą na wyłącznie z produkcji gruntów rolnych oraz decyzję Burmistrza Władysławowa z dnia 19 listopada 2018 r. nr RŚiOŚ.6220.4.18.2017/2018 o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, które zostało przez inwestora podzielona na dwa etapy. W konsekwencji zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, inwestor powinien przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 dla całego zamierzenia budowlanego. Wojewoda zauważył również, że w części opisowej projektu zagospodarowania terenu nawiązano do całego zamierzenia budowlanego i w pkt 5.4 na stronie 10 zawarto bilans terenu wraz zestawieniem powierzchni projektowanych obiektów i urządzeń budowlanych obejmujący całą inwestycję na działkach nr [..]-[..] obręb [..] W., w celu wykazania zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przyjętych wskaźników np. powierzchni zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej dla obu planowanych inwestycji. Natomiast rysunek projektu zagospodarowania terenu nie uwzględnia całego zamierzenia budowlanego i nie zawiera wszystkich niezbędnych wymiarów, odległości i nie przedstawia wszystkich obiektów budowlanych wraz z urządzeniami, co uniemożliwia weryfikację sporządzonego zestawienia.

Po drugie, dołączona do projektu decyzja Starosty Puckiego z dnia 26 września 2019 r. nr ROŚ.6124.695.2019 o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej jest niewystarczająca na potrzeby niniejszego zamierzenia budowlanego, ponieważ nie uwzględnia terenu pod panelami PV oraz innych elementów infrastruktury jak komunikacja. Tymczasem, organ I instancji nie wezwał inwestora do przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej uwzględniającej wyłączenie również gruntów znajdujących się pod panelami fotowoltaicznymi czy innymi elementami planowanego przedsięwzięcia.

Po trzecie, przedłożony projekt nie obejmuje opracowania rozwiązań dotyczących włączenia planowanej farmy fotowoltaicznej do istniejącej sieci elektroenergetycznej, nie pokazuje istniejącej sieci, a tym samym nie potwierdza możliwości funkcjonowania tej inwestycji zgodnie z przeznaczeniem. Tymczasem, art. 33 ust. 1 ustawy stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczyć ma zamierzenia budowlanego mogącego samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Po czwarte, wymagana zgodnie z warunkami przyłączenia budowa linii kablowej SN-15 kV nie stanowi przyłącza, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane w związku z czym nie może zostać zrealizowana w ramach odrębnego opracowania, w oparciu o zgłoszenie (art. 30 lub 29a P.b.). Tym samym abonencka linia kablowa SN-15kV od planowanych w ramach inwestycji stacji transformatorowych do istniejącej sieci elektroenergetycznej winna również zostać uwzględniona w projekcie budowlanym jako część zamierzenia budowlanego.

Po piąte, projekt budowlany jest niezgodny z wymaganiami określonymi w decyzji Burmistrza Władysławowa z dnia 19 listopada 2018 r. nr RŚiGO.6220.4.18.2017/2018 o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w zakresie, w jakim w decyzji tej wskazano, że w ramach inwestycji poza farmą powstaną niezbędne elementy infrastruktury technicznej oraz dojścia i dojazdy. W decyzji tej wymieniono planowane roboty inwestycyjne w tym budowę zjazdu z drogi dojazdowej, placów postojowych, dojść i dojazdów, w także instalację niezbędnej infrastruktury energetycznej regulującej i przetwarzającej wyprodukowaną energię elektryczną, gdzie wśród infrastruktury uwzględniono m.in. magazyn energii. Inwestor odstąpił od zamiaru realizacji wewnętrznego układu komunikacyjnego oraz budowy magazynu energii, niemniej zdaniem Wojewody decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej tak jak decyzja o warunkach zabudowy. Rolą tego organu jest zatem wyłącznie sprawdzenie zgodności projektu z warunkami określonymi w tej decyzji, wynik zaś tego sprawdzenia wskazuje na niezgodność skutkującą brakiem możliwości zatwierdzenia i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej decyzji.

Po szóste, projekt budowlany jest niekompletny, nie została bowiem do niego dołączona opinia geotechniczna, wymagana przez art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. d P.b. Zabrakło też na rysunku projektu zagospodarowania terenu większości wymiarów projektowanych obiektów i urządzeń budowlanych i ich wzajemnych odległości, w tym stołów paneli, konstrukcji ramowych pod ogniwa czy stacji transformatorowych. Ponadto uzgodnienie inwestycji z Regionalnym Centrum Informatyki [...] z dnia 20 czerwca 2023 r. nie zawiera pieczęci uzgodnienia wraz z podpisem osoby uprawnionej na wszystkich planszach rysunku projektu zagospodarowania terenu.

Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji w kwestii możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, prezentowane także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wady projektu budowlanego, wymagające jego istotnej zmiany, należą do kompetencji organu I instancji. W świetle art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przewidziany w nim tryb postępowania powinien być, co do zasady, wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2659/19). W tym kontekście organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także gdy określony tryb postępowania powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji, przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest niedopuszczalne, gdyż będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (tak WSA w Krakowie, wyrok z dnia 24 marca 2023 r. sygnatura akt II SA/Kr 1531/22).

W ocenie Sądu, słusznie Wojewoda stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji wydał swoją decyzję z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy szczegółowo i precyzyjnie opisał stwierdzone naruszenia w zakresie postępowania dowodowego i zagadnienia wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji. Treść art. 7 i art. 77 k.p.a. wskazuje na to, że ujawnione przez Wojewodę naruszenie przepisów postępowania polegało na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem Sądu nie można organowi odwoławczemu zarzucić braku zawarcia w zaskarżonej decyzji wskazań co do dalszego postępowania. Wojewoda wskazał, jakie kwestie wymagają wyjaśnienia w toku ponownego postępowania.

Niewątpliwie, Starosta nie zawarł w wydanej w sprawie decyzji informacji na temat równolegle procedowanego wniosku dotyczącego częściowo tego samego terenu i opartego o tę samą decyzję środowiskową. Jak zaś ustalił Wojewoda, oprócz wniosku o wydanie pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej W. II, skarżąca Spółka złożyła również wniosek o pozwolenie na budowę farmy fotowoltaicznej W. I. Obie te inwestycje mają zostać zrealizowane w części na tym samym terenie, tj. na działkach nr [..] i [..] we W. Kwestia ta ma natomiast istotne znaczenie dla oceny zakresu zamierzenia inwestycyjnego w kontekście przedsięwzięcia objętego decyzją środowiskową. Powyższe okoliczności powinny zostać dokładnie wyjaśnione z udziałem inwestora w ponownym postepowaniu, jak prawidłowo ocenił Wojewoda. Wskazać przy tym należy, że identyfikacja zamierzenia budowlanego będącego przedmiotem określonego procesu inwestycyjnego następuje już na etapie postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań i nie może być identyfikowane odmiennie na etapie udzielania pozwolenia na budowę w oparciu o wydaną uprzednio decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3186/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiej zaś analizy w niniejszej sprawie zabrakło. Z kolei kwestia ta powinna być wyjaśniono w pierwszej kolejności, jako że jej wynik zdeterminuje dalszy tok postepowania w sprawie i będzie miał wpływ na ocenę pozostałych kwestii wskazanych przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji, których ocena w obecnym stanie sprawy jest niemożliwa. Dotyczy to także zagadnienia związanego z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej i znaczenia dla podejmowanego rozstrzygnięcia dołączonej do projektu decyzji Starosty Puckiego z dnia 26 września 2019 r., nr ROŚ.6124.695.2019, o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Przy czym, zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej powinno dotyczyć również terenu pod panelami PV.

W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy – należy uznać, iż wydanie przez Wojewodę ww. decyzji kasatoryjnej było prawnie uzasadnione i prawidłowe i nie stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a.

Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia sprzeciwu jako bezzasadnego.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.