Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 181/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 262 § 1 i § 2, art. 263, art. 33 § 1, art. 15, art. 7, art. 128,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr SKO.40.381.2023.ps w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu A. L. (dalej też jako: skarżący lub strona), działającego przez pełnomocnika, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej też jako: Kolegium lub w skrócie: SKO) z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr SKO.40.381.2023.ps, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.), dalej w skrócie "Kpa", którą organ uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (dalej również jako: Kierownik OPS), działającego z upoważnienia Burmistrza P., z dnia 14 grudnia 2022 r., nr PS.5120.1.0.1140.2022 w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca strony, R. L., w "Niepublicznym Domu Pomocy Społecznej – [...]" w Z. (dalej również jako: DPS) w wysokości 820,10 zł miesięcznie od 1 grudnia 2022 r. (pkt 1) i odmawiającego zwolnienia skarżącego z wnoszenia opłaty za pobyt ojca (dalej również jako: mieszkaniec DPS) w Niepublicznym Domu Pomocy Społecznej [...] (pkt 2) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyżej wymienione rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ I instancji, decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r., orzekł o: 1) ustaleniu odpłatności A. L. za pobyt ojca w Niepublicznym Domu Pomocy Społecznej [...] w Z. w wysokości 820,10 zł miesięcznie od 1 grudnia 2022 r.; 2) odmowie zwolnienia skarżącego z wnoszenia opłaty za pobyt ojca R. L. w Niepublicznym Domu Pomocy Społecznej [...] w Z. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że R. L. został skierowany do DPS, w którym koszt utrzymania 1 mieszkańca wynosi 3.600,00 zł. Kontynuując uzasadnienie Kierownik OPS wskazał podstawy prawne pokrywania kosztów pobytu w tego typu placówce podkreślając, że skarżący unikał kontaktu z osobą wyznaczoną do przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Z tych względów organ I instancji, powołując się na art. 103 ust. 2 oraz art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 901, ze zm.), dalej jako "ustawa", uznał, że skarżący jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS w wysokości 820,10 zł a następnie wyliczył koszty utrzymania w DPS.

W odwołaniu wniesionym przez pełnomocnika adwokat A. P. strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz art. 64 i art. 64a ustawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez udzielenie stronie zwolnienia z opłaty. Zdaniem pełnomocnik skarżącego Kierownik OPS nie przeprowadził należycie postępowania w sprawie, w szczególności nie zapewnił skarżącemu udziału w sprawie, pomijając dowód z jego zeznań. Zdaniem pełnomocnik okoliczności podnoszone w odwołaniu uzasadniają zwolnienie skarżącego z odpłatności za pobyt ojca w DPS na podstawie art. 64 ustawy. Podkreśliła konieczność zastosowania art. 64 ust. 7 ustawy, gdyż w sprawie doszło do rażącego naruszenia przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Następnie pełnomocnik podkreśliła, że "w pojęciu niedopełnienia obowiązków rodzinnych mieści się takie zachowanie, które prowadzi do faktycznego zerwania kontaktów rodzinnych i ustania więzi uczuciowej, normalnej w stosunkach rodzinnych". Akcentując przy tym, że okoliczności te mogą być dowodzone "dowolnymi środkami dowodowymi, zatem dopuszczalne oraz konieczne są w tym zakresie m.in. dowody z osobowych źródeł dowodowych, wywiadu i akt spraw". W ocenie strony skarżącej organ I instancji nie zbadał kwestii niewywiązywania się mieszkańca DPS z obowiązku alimentacyjnego względem skarżącego. Dodatkowo w odwołaniu podniesiono brak wyjaśnienia przez organ przyczyn częściowego zwolnienia od opłat R. L., jak również pominięcia przez Kierownika OPS innych członków rodziny, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem mieszkańca DPS. W treści odwołania pełnomocnik strony wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego "wg norm przepisanych w kwocie 2214 zł, a na wypadek rozpraw w kwocie łącznej 4428 zł".

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu przytoczył treść regulacji, jakie miały zastosowanie w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem podstaw wyliczenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Następnie SKO zauważyło, że z treści decyzji z dnia 14 grudnia 2022 r. nie wynikają przyczyny, dla których organ I instancji przyjął, iż "maksymalna wysokość opłaty skarżącego za pobyt jego ojca w DPS może wynosić połowę różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu". Organ II instancji zwrócił uwagę, że są jeszcze inni członkowie rodziny (matka skarżącego oraz brat skarżącego), którzy również mogą być zobowiązani do ponoszenia opłat. SKO zwróciło uwagę, że z akt sprawy nie wynika, iż skarżący odmówił udziału w wywiadzie środowiskowym. Nadto podkreślił, że z akt sprawy nie wynika również, aby organ I instancji zbadał sytuację materialną skarżącego, a w związku z tym kwestię możliwości ponoszenia przez niego opłaty za pobyt ojca w DPS. Dalej przytoczył okoliczności uzasadniające możliwość zwolnienia zobowiązanego od wnoszenia opłaty, akcentując, że powołany przez stronę wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia 24 lipca 1997 r., sygn. akt [...] skazujący R. L. za fizyczne i moralne znęcanie się nad żoną J. i synami: A. i D., uległ zatarciu stosownie do art. 107 K.k. Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że Kierownik OPS nie miał możliwości rozważenia zaistnienia innych przesłanek, bowiem nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego.

Odnośnie do kwestii żądania zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, SKO zauważyło, że obowiązujące przepisy procedury administracyjnej nie przewidują takiej możliwości.

Sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia wniosła strona, w zakresie uzasadnienia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oraz bezczynności w przedmiocie kosztów postępowania i zarzuciła naruszenie:

1. art. 107 § 1 pkt 5 i 6 w związku z art. 138 § 2 Kpa "poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezastosowanie polegające na nieskorelowaniu rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, tj. pominięcia w rozstrzygnięciu decyzji kwestii zwrotu kosztów postępowania a odniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu w sposób odmowny pomimo kompetencji organu do uwzględnienia wniosku strony do zwrotu kosztów postępowania za jego wygrany etap",

2. art. 262 § 1 Kpa w związku z art. 263 § 2 Kpa w związku z § 1 Kpa "poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezastosowanie polegające na stwierdzeniu w uzasadnieniu, że brak jest ustawowych podstaw do zwrotu stronie kosztów postępowania, pomimo takiego wniosku".

Podnosząc te zarzuty strona wniosła o uchylenie uzasadnienia decyzji w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od Skarbu Państwa, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według nom przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik podniosła, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie obejmowało orzeczenia o zwrocie kosztów, akcentując, że jej zdaniem decyzja winna zawierać rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Jego brak uzasadnia żądanie wydania orzeczenia w tym zakresie lub ponaglenia organu do jego rozpatrzenia. W ocenie strony skarżącej brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zwrot kosztów postępowania narusza rażąco normy prawa administracyjnego "i już samodzielnie uzasadnia uchylenie przedmiotowej części uzasadnienia decyzji celem umożliwienia stronie innych działań procesowych".

Zakwestionowała strona skarżąca argumentację organu odwoławczego, jakoby nie przysługiwały stronie postępowania administracyjnego "w jego przedsądowej części" zwrot kosztów postępowania i w tym zakresie powołała treść art. 263 § 2 w związku z § 1 Kpa, co jej zdaniem uzasadnia żądanie pokrycia kosztów profesjonalnej obsługi prawnej. Podkreśliła również, że strona nie inicjowała postępowania w sprawie o ustalenie odpłatności za pobyt R. L. w DPS. Wskazała, że stosownie do art. 262 § 1 Kpa stronę obciążają tylko te koszty postępowania, które albo wynikły z winy strony albo zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W ocenie strony skarżącej art. 262 § 2 Kpa przewiduje możliwość zasądzenia kosztów w sytuacji wydania błędnej decyzji przez organ. Stosownie do art. 64b § 1 w zw. z art. 57 § 1 P.p.s.a., zdaniem strony skarżącej możliwe jest objęcie zakresem zaskarżenia samego uzasadnienia, zauważając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że strona skarżąca nie zakwestionowała zasadności podjętej w trybie art. 138 § 2 Kpa decyzji, a przedmiotem sprzeciwu jest brak rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. SKO podniosło, że art. 262, art. 263 i art. 264 Kpa nie stanowią podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu kosztów poniesionych przez stronę postępowania, ani też orzekania przez organ administracji publicznej o zwrocie na rzecz strony postępowania. Jak również nie stanowią podstawy w sytuacji, gdy strona ponosi koszty na skutek podjęcia czynności, które mają jej zapewnić skuteczną obronę jej interesów prawnych i nie ma w tym przypadku znaczenia, czy strona ponosi koszty w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej.

Postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r. SKO, działając w trybie art. 111 § 1b Kpa, odmówiło uzupełniania decyzji z dnia 28 kwietnia 2023 r., w zakresie rozpatrzenia wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny, bo rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W sprawie oceniano procedurę zaskarżania jaką jest wnoszenie sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy w trybie art.138 § 2 Kpa.

Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w Dziale III "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym", w Rozdziale 3a P.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a P.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Trzeba pamiętać, że w tym postępowaniu uczestniczy tylko strona skarżąca i organ, co przekłada się na ograniczony zakres kognicji sądu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (por. art. 64e P.p.s.a.). Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania § 2a art. 138 Kpa i przyjęciem przez ustawę że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem.

Zgodnie z treścią art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 Kpa (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Z tych względów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne orzeczenia na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania.

Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do oceny, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 Kpa, w szczególności, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do oceny innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

W myśl art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki.

Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, CBOSA).

Wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Tak też było w rozpoznawanej sprawie. Sąd wskazuje, że dostrzeżone przez Kolegium uchybienia procesowe, w tym stwierdzone braki postępowania dowodowego były zasadne, a zaskarżona decyzja Kierownika OPS naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną. Nie mógł zatem organ odwoławczy rozstrzygnąć sprawy co do istoty, gdyż naruszałby zasadę dwuinstancyjności z art. 15 Kpa.

Tymczasem zarzuty zawarte w sprzeciwie nie odnoszą się do wydanego przez SKO rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 Kpa, ale dotyczą braku rozstrzygnięcia w tej decyzji wniosku o przyznanie skarżącemu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Z tych względów organ odwoławczy zasadnie wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 Kpa.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu dotyczących nieuwzględnienia w rozstrzygnięciu SKO wniosku strony skarżącej o przyznanie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wskazać należy, że ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania stronom od organu ani między sobą wzajemnie, kosztów postępowania, na zasadach obowiązujących w procedurze sądowoadministracyjnej, względnie cywilnej. Powołane regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego odnoszą się do kosztów związanych z prowadzeniem przez organ postępowania, a nie stanowią pokrycia kosztów ponoszonych przez strony tego postępowania, w związku z ich uczestnictwem, tj. ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 48/21, CBOSA).

Zgodnie z art. 262 § 1 Kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony (pkt 1), zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Ustawodawca przyjmuje, stosownie do art. 263 Kpa, że do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (§ 1), inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2).

W tym zakresie wyjaśnienia wymaga, że ponoszenie kosztów postępowania spoczywa na organie, a podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. To z kolei prowadzi do sformułowania zasady, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania.

Koszty powstałe z winy strony, to spowodowane przez stronę koszty podjęcia przez organ czynności, które nie przyczyniły się do wyjaśnienia stanu sprawy, np. koszty wezwania strony albo świadka w sytuacji, gdy strona błędnie podała adres zamieszkania, koszty powstałe wskutek pieniactwa strony albo koszty powstałe wskutek nieusprawiedliwionego niestawiennictwa strony, skutkującego koniecznością powtórzenia lub odroczenia zaplanowanej czynności. Do kosztów obciążających stronę, bo poniesionych na jej żądanie, ale nie wynikających z ustawowego obowiązku organu, należą koszty wykonania kopii materiału dowodowego sprawy, koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy. Stwierdzenie, że konkretne wydatki nie wynikają z ustawowych obowiązków organu, stanowi warunek konieczny prowadzenia dalszej analizy, czy koszty zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony. Spełnienie jednej z tych przesłanek uprawnia organ do obciążenia strony kosztami postępowania.

Nieuzasadnione jest przyjęcie, że art. 262 i art. 263 Kpa umożliwia stronie domaganie się zwrotu kosztów postępowania, tj. kosztów zastępstwa procesowego. Powołane przepisy odnoszą się wyłącznie do kosztów, które organ musi ponieść w celu przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym jako koszty postępowania procedura administracyjne przyjmuje koszty związane z oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Jako takie będą również mogły być traktowane koszty sporządzenia opinii osoby posiadającej wyspecjalizowaną wiedzę. Natomiast ustawodawca nie przewidział możliwości dochodzenia przez stronę postępowania, nawet w sytuacji, gdy wydane rozstrzygnięcie jest dla niej korzystne, zwrotu kosztów poniesionych przez stronę, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Przytoczone w treści sprzeciwu regulacje odnoszą się wyłącznie do kosztów, które musi ponieść organ, aby mógł wydać rozstrzygnięcie w danej sprawie.

Okoliczność braku przyczynienia się strony do wszczęcia wobec niej postępowania, nie uzasadnia przyjęcia, że a contario przysługuje jej zwrot kosztów poniesionych na profesjonalną obsługę prawną. Powołany art. 262 § 1 i § 2 Kpa stanowi przepis kompetencyjny dla organu, który w oparciu o tę regulację może obciążyć stronę kosztami, jeżeli z jej winy konieczne było wydatkowanie przez organ zbędnych środków np. w skutek konieczności dodatkowego wezwania strony. Względnie, gdy postępowanie prowadzone jest na wniosek strony i to ona obowiązana jest do pokrycia jego kosztów np. uiszczenia opłaty. Przepisy odnoszą się do kosztów, które wynikły z działania strony, nie umożliwiają przyjęcie, że wobec prowadzenia postępowania z urzędu to organ ma stronie pokryć koszty jej profesjonalnej reprezentacji.

Postępowanie administracyjne co do zasady jest odformalizowane. Stosownie do art. 33 § 1 Kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Tak szerokie upoważnienie do reprezentowania strony w postępowaniu oznacza, że każda osoba, bez względu na wykształcenie lub zawód wykonywany względnie stopień pokrewieństwa, może zostać ustanowiona pełnomocnikiem w danej sprawie.

Zauważyć również należy, że owo odformalizowanie przejawia się również w art. 128 Kpa, który stanowi, że – co do zasady – odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Tym samym organ II instancji, stosownie do art. 15 Kpa, ma obowiązek ponownie rozpatrzyć całe postępowanie zakończone przez organ I instancji. W procedurze administracyjnej strona nie jest obciążona utratą możliwości podniesienia zarzutów na późniejszym etapie postępowania, tylko dlatego, że nie odniosła się do nich w treści odwołania. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa to na organie ciąży przeprowadzenie postępowania i to on podejmuje z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy.

Dlatego żądanie od organu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania było bezzasadne, bowiem wyliczone w treści odwołania koszty zastępstwa procesowego nie stanowiły kosztów postępowania, które organ musiał pokryć.

Odnosząc się do argumentacji, jakoby wyłącznie sporządzone odwołanie od decyzji Kierownika OPS spowodowało, że uchylono zaskarżoną decyzję, wskazać należy, że z treści uzasadnienia decyzji SKO wynika, iż organ ten zwrócił uwagę również na okoliczności, których nie podniosła pełnomocnik skarżącego w treści odwołania, tj. błędne wyliczenie wysokości opłaty oraz niewyjaśnienie kręgu osób zobowiązanych do pokrycia kosztów.

W konsekwencji wynagrodzenie pełnomocnik, które strona pokryła, nie stanowi kosztów, o których mowa w art. 262 i art. 263 Kpa.

Z tych względów i na podstawie art. 151 a § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.