Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 710/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4,  art. 183 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3, art. 10, art. 33
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: st. asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1140/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy W.-U. z dnia [...] 2002 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego pomiędzy ulicami: G.1, R., P. i G.2 w gminie W.-U. 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1140/22, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy W.-U. z dnia [...] 2002 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego pomiędzy ulicami: G.1, R., P. i G.2 w gminie W.-U..

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy W.-U. zaskarżoną uchwałą zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego pomiędzy ulicami: G.1, R., P. i G.2 w gminie W.-U.

W § 5 ww. planu wyznaczono m.in. tereny usług zdrowia oznaczone na rysunku planu symbolem UZ.

W § 15 dla terenów usług zdrowia oznaczonych na rysunku planu symbolem UZ plan ustalał:

1. przeznaczenie terenu pod zespół szpitalny,

2. nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu,

3. dla obiektów zespołu szpitalnego:

a. wysokość od 2 do 6 kondygnacji,

b. nakaz umieszczenia funkcji najbardziej chronionych (oddział intensywnej terapii, sale operacyjne, pokoje przygotowania chorych do operacji, pokoje chorych, itp.) w takiej odległości od krawędzi jezdni, aby były zachowane obowiązujące standardy akustyczne,

c. możliwość umieszczenia funkcji mniej chronionych (izba przyjęć, pomieszczenia biurowe, gospodarcze, techniczne) i inne, nie związanych z dłuższym pobytem chorych, w razie konieczności w odległości mniejszej, gwarantującej jednak poziom hałasu nie przekraczający 60 dB w dzień,

d. zalecenie usytuowania i rozplanowania budynku w sposób, aby pokoje chorych i inne pomieszczenia najbardziej chronione, miały okna wychodzące na stronę przeciwległą do ulicy R.,

e. nakaz stosowania na elewacjach technicznych zabezpieczeń akustycznych zapewniających w pomieszczeniach chronionych standardy akustyczne zgodne z polską normą,

4. nakaz zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych według wskaźnika co najmniej 50-60 miejsc postojowych na 100 łóżek. Do bilansu miejsc postojowych można wliczać miejsca parkingowe zlokalizowane w liniach rozgraniczających ulicy obarczającej ul. R., na wysokości terenu UZ,

5. nakaz zachowania drzew o dużych walorach przyrodniczych o brązowych oznaczonych na rysunku planu,

6. w przypadku zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego fragmentu terenu obowiązek przedstawienia przez inwestora koncepcji dokumentującej możliwość prawidłowego zagospodarowania całego terenu pod funkcję zapisaną w planie, uwzględniając etapową realizację zespołu oraz udział terenów zieleni oznaczonych na rysunku planu symbolem ZPUZ w poszczególnych inwestycjach,

7. obowiązek uzyskania dla projektu koncepcyjnego zespołu szpitalnego akceptacji Głównego Architekta Gminy przed pozwoleniem na budowę,

8. obowiązek zgodności projektów budowlanych z ww. koncepcją.

P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pismem z 7 maja 2018 r. wniosła skargę na wyżej powołaną uchwałę, w zakresie ustaleń § 15 planu dotyczących przeznaczenia nieruchomości spółki, zarzucając naruszenie:

1. art. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej: "u.z.p.") w zw. z art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 11126 z późn. zm.) przez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy;

2. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 3 u.z.p. przez naruszenie prawa własności, prowadzące do niemożności racjonalnego zagospodarowania nieruchomości;

3. art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, proporcjonalności i ochrony własności oraz zasady określoności prawa;

4. § 5 oraz § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: "ZTP") przez nadmierną szczegółowość postanowień planu oraz ich redakcję w sposób niezrozumiały dla adresatów.

Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności § 15 planu w części dotyczącej jednostki UZ, przewidującego przeznaczenie jej nieruchomości pod zespół szpitalny.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w Warszawie składającej się z działek:

– nr [...] (obręb [...]) objęta księgą wieczystą nr [...],

– nr [...] (obręb [...]) objęta księgą wieczystą nr [...],

– nr [...] (obręb [...]) objęta księgą wieczystą nr [...],

– nr [...] (obręb [...]) objęta księgą wieczystą nr [...],

– nr [...] (obręb [...]) objęta księgą wieczystą nr [...],

– nr [...] (obręb [...]) objęta księgą wieczystą [...],

(dalej również: "nieruchomość").

Zgodnie z ustaleniami planu, nieruchomość ta znajduje się głównie w części oznaczonej symbolem UZ – tereny usług zdrowia, z przeznaczeniem pod zespół szpitalny.

Spółka wskazała, że plan nie wyznacza przeznaczenia terenu lecz nakazuje realizację konkretnej inwestycji w postaci zespołu szpitalnego, co prowadzi do naruszenia zasady określoności prawa wyprowadzonej z art. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a ponadto naruszenia zasady ochrony prawa własności wyrażonej w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Zgodnie z § 15 ust. 6 i 7 ww. planu, w przypadku zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego fragmentu terenu właściciel musi przedstawić koncepcję całego przedsięwzięcia uwzględniając etapową realizację zespołu szpitalnego. Etapowanie inwestycji odbywa się zgodnie z zasadami przewidzianymi przez Prawo budowlane, a w każdym razie nie może być przedmiotem regulacji w planie miejscowym. Natomiast w zaskarżonym planie wprowadzono wymóg, aby przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę właściciel uzyskał dla projektu koncepcyjnego zespołu szpitalnego akceptację Głównego Architekta Gminy. Zdaniem skarżącej niedopuszczalnym jest, aby nieprzewidziany ustawą obowiązek uzyskiwania akceptacji był nakładany w akcie prawa miejscowego.

Skarżąca podniosła też, że niezgodne z prawem są również postanowienia § 15 ust. 4 planu wprowadzającego nakaz zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych według wskaźnika co najmniej 50-60 miejsc postojowych na 100 łóżek. Minimalny wskaźnik powinien być określony w sposób jednoznaczny. Ponadto powiązanie liczby miejsc postojowych z liczbą łóżek szpitalnych jest nieracjonalne i niezgodne z zasadami określoności prawa oraz proporcjonalności.

W ocenie skarżącej plan narusza art. 140 k.c., przez uniemożliwienie zabudowy nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy, następca prawny Rady Gminy W.-U., wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi są bezpodstawne. Wskazała, że przeznaczenie działek należących obecnie do skarżącej pod "zespół szpitalny" w obszarze UZ, oparte było na uprawnieniu władczym gminy do określania przeznaczenia i zasad zagospodarowania – art. 2 i art. 10 u.z.p.

Rada wskazała, że koncepcja budowy osiedla U., zakładała wyposażenie każdej jednostki urbanistycznej w obiekty infrastruktury społecznej, w tym m.in. w przychodnie rejonowe. Na terenie objętym skargą, położonym między ulicami R. i G.1, rozpoczęto budowę przychodni. Stąd w planie miejscowym przyjęto funkcję usług zdrowia (UZ), jako wypełnienie, pierwotnych, jeszcze niezrealizowanych założeń, w celu umożliwienia realizacji niewielkiego szpitala na potrzeby lokalne. W ramach obiektów szpitalnych przewidywano lokalizację przychodni. Dodatkowym argumentem za utrzymaniem tej funkcji była własność terenu, który w czasie opracowywania planu należał do miasta.

Organ zaznaczył, że teren U., którego część objęta jest zaskarżonym planem, obejmujący osiedla N. i I. zarówno w dacie uchwalania przedmiotowego planu miejscowego jak i do dnia dzisiejszego jest niedoposażony w placówki medyczne.

Rada podniosła, że określenie docelowego przeznaczenia "zespół szpitalny" – wskazuje, że jest to funkcja szersza niż wyłącznie "szpital". Wyjaśniła też, że użycie określania "zespół szpitalny" otwierało możliwość przeznaczenia terenu również pod inne, powiązane ze szpitalem zakłady opieki zdrowotnej wskazane w u.z.o.z., jak m.in. przychodnia, ośrodek zdrowia, poradnia, ambulatorium czy medyczne laboratorium diagnostyczne.

Organ wskazał, że w praktyce urbanistyczno-architektonicznej miejsca postojowe planowane są w korelacji do parametrów obiektu, który generuje ich potrzebę. Wskaźnik parkingowy dla obiektów szpitalnych 50-60 m.p./100 łóżek przyjęto na wniosek Zarządu Dróg Miejskich złożony do planu (w dokumentacji). Takie określenie liczby miejsc parkingowych daje margines pozwalający na indywidualną ocenę danej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1570/18, po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy Warszawa U. z dnia [...] 2002 r. nr [...] – oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 675/19, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że ogólnikowa analiza przedstawiona przez Sąd Wojewódzki, sprowadzała się do potwierdzenia ustawowych uprawnień Rady Gminy do określenia przeznaczenia nieruchomości skarżącej na cele "UZ" – usługi zdrowia, a konkretnie pod zespół szpitalny. Sąd Wojewódzki, nie zweryfikował rzetelnie podanych przez Radę okoliczności, stanowiących uzasadnienie przyjętych w planie ustaleń dotyczących terenu usług zdrowia. Zaniechał odniesienia się do konkretnych zarzutów skarżącej. Zasadniczą wadą wyroku było jednak to, że Sąd rozstrzygnął sprawę nie mając wiedzy jaki był stan prawny przedmiotowych gruntów w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem dla oceny ważności spornej uchwały podstawowe znaczenie miało to, czy nieruchomości objęte planem z przeznaczeniem na zespół szpitalny, stanowiły własność prywatną, czy też własność miasta bądź Skarbu Państwa.

Według NSA, ustalenia wymaga stan własności w dacie podjęcia uchwały (12 marca 2002 r.) oraz to, w jakim trybie i w jakiej dacie nastąpił zwrot przedmiotowych nieruchomości.

Zdaniem NSA Sąd Wojewódzki wyraził przedwczesną ocenę, że Rada przyjmując sporne ustalenia nie nadużyła władztwa planistycznego. Kryteria związane z ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, wymagały sprawdzenia: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków, czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Regułą powinno być przeznaczenie nieruchomości publicznych na realizację celów związanych z potrzebami publicznymi, a dopiero w przypadku braku takich terenów, do realizacji celów publicznych należałoby wyznaczyć grunty stanowiące własność podmiotów prywatnych.

Według NSA całokształt ustaleń planu miejscowego, odnoszących się do terenu UZ, przemawia za tym, że intencją prawodawcy lokalnego było zaplanowanie obiektów ochrony zdrowia, do realizacji przez podmioty publiczne. Nieprzekonujące były przedstawione przez Radę Miasta argumenty, że zaplanowany zespół szpitalny miałby być inwestycją prywatną, chyba że ustalenia planu byłyby zainicjowane przez właściciela nieruchomości, zainteresowanego takim jej wykorzystaniem.

Weryfikacji wymagały wyjaśnienia, czy przeznaczenie działek na zespół szpitalny podyktowane było istniejącymi już w czasie uchwalania planu potrzebami ochrony zdrowia lokalnej społeczności. Przy czym potrzeba przeznaczenia ich pod lokalizację zespołu szpitalnego, może być dokonana również przez pryzmat późniejszych działań organów miasta w zakresie realizacji tej inwestycji, braku budowy obiektów ochrony zdrowia przez podmioty publiczne w okresie minionych 19 lat. W ocenie NSA jeżeli w dacie uchwalenia planu miejscowego teren usług zdrowia miał objąć grunty prywatne, to organy gminy powinny wykazać, że istniały realne potrzeby lokalizacji zespołu szpitalnego, a następnie wyjaśnić przyczyny niepodejmowania przez wiele lat działań służących realizacji tego zamierzenia.

NSA podkreślił również, że w sprawie tej należy rozróżnić ochronę interesu właściciela nieruchomości w dacie uchwalania planu (w konsekwencji jego następcy prawnego), od przypadku gdy aktualny właściciel nabył nieruchomość, mając wiedzę o jej przeznaczeniu określonym w planie miejscowym. Poziom naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości w obu przypadkach nie jest bowiem identyczny.

Sąd Wojewódzki został zobowiązany do oceny, czy przyjęte w planie miejscowym przeznaczenie terenu usług zdrowia nie stanowi nadmiernej ingerencji w prawo własności, wyważenia interesu publicznego związanego z zaplanowanym zespołem szpitalnym oraz interesu prywatnego właściciela nieruchomości. Dalej wskazano, że ustalenia szczegółowe planu zawarte w § 15 są pochodną charakteru zamierzenia inwestycyjnego w postaci zespołu szpitalnego i że nie można upatrywać naruszenia prawa własności przedmiotowych nieruchomości w samych szczegółowych rozwiązaniach planistycznych, jeżeli założy się, że są one adresowane do podmiotów publicznych.

Ponadto Sąd Wojewódzki miał ponownie rozpoznać zarzuty odnoszące się do szczegółowych ustaleń § 15 przedmiotowej uchwały, uwzględniając stanowiska stron, wyrażone w pismach procesowych złożonych na etapie postępowania kasacyjnego (z dnia: 4 grudnia 2020 r., 1 lutego 2021 r., 21 maja 2021 r., 15 czerwca 2021 r., 30 lipca 2021 r., 10 sierpnia 2021 r., 22 września 2021 r., 26 października 2021 r., 21 grudnia 2021 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił, że w związku ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego należało zbadać stan własności w dacie podjęcia uchwały (12 marca 2002 r.) oraz to, w jakim trybie i w jakiej dacie nastąpił zwrot przedmiotowych nieruchomości.

Skarżąca pismem z 14 lipca 2022 r. złożyła wyjaśnienia w zakresie stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości, dołączając do akt odpowiednie dokumenty. Również przedstawiciele organu, na rozprawie 18 listopada 2022 r. złożyli dokumentację przedstawiającą historię własności przedmiotowych gruntów oraz decyzję o warunkach zabudowy wydaną po uchwaleniu ww. planu. Z przedstawionych dokumentów wynika, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały działki przeznaczone pod lokalizację "zespołu szpitalnego" były własnością prywatną.

W kontekście tych ustaleń dotyczących prawa własności Sąd I instancji dokonał oceny zarzutów skargi, które wskazywały na nadużycie przez organ władztwa planistycznego, nadmierne ograniczenie prawa własności oraz naruszenie zasady proporcjonalności. Zarzuty te zdaniem Sądu nie potwierdziły się.

W ocenie Sądu Rada Gminy W.-U. uchwalając zaskarżony plan miała podstawy do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności i nie dopuściła się takich naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W dacie uchwalenia zaskarżonego planu, przedmiotowe działki stanowiły własność "C." sp. z o.o. Z wniosku tego podmiotu Burmistrz Gminy W.-U. wydał 20 maja 2002 r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla kompleksu szpitalnego wraz z kliniką na działkach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w W. Natomiast skarżąca spółka P. nabyła przedmiotowe działki od kolejnych następców prawnych spółki z o.o. "C.".

Przeznaczenie nieruchomości należących obecnie do skarżącej pod "zespół szpitalny", oparte było na uprawnieniu władczym gminy do określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które nie naruszyło ustawowych granic. Zapewnienie przez władze gminy dostępu do ochrony zdrowia mieściło się bowiem w kategorii ważnej społecznie potrzeby. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały istniały podstawy do jej podjęcia i nie można mówić o nadmiernej ingerencji w prawo własności, gdyż przed rokiem 2000 przedmiotowe nieruchomości należały do Gminy, a chociaż w okresie marzec-wrzesień 2000 r. (w toku prac przygotowujących uchwalenie planu) doszło do zwrotu tych nieruchomości dawnym właścicielom, to już w dacie uchwalenia planu (12 marca 2002 r.) działki te należały do spółki z o.o., która następnie wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy na cel wynikający z planu miejscowego.

Zdaniem Sądu pomimo zwrócenia prywatnym właścicielom działek na których planowano budowę zespołu szpitalnego, cel określony w pracach przygotowawczych nad planem pozostawał ważny dla lokalnej społeczności. Zarzuty skargi wywodzące przekroczenie granic władztwa planistycznego z faktu budowy S. nie mogły być uwzględnione wobec rozpoczęcia budowy tego szpitala dopiero w 2016 r.

Nie było też przekroczeniem władztwa planistycznego przeznaczenie terenu pod "zespół szpitalny", gdyż pojęcie to należało interpretować w kontekście przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, które definiowały formy i rodzaje funkcjonujących podmiotów świadczących opiekę zdrowotną.

Zdaniem Sądu ustalenia szczegółowe planu zawarte w § 15 są pochodną charakteru zamierzenia inwestycyjnego w postaci zespołu szpitalnego. Dlatego nie można upatrywać naruszenia prawa własności przedmiotowych nieruchomości w samych szczegółowych rozwiązaniach planistycznych. Jednocześnie niezasadne były zarzuty niewłaściwego określenia wskaźników parkingowych oraz nałożenia obowiązków uzgodnień. Miejsca postojowe planowane są w odniesieniu do charakteru obiektu. Dla obiektów szpitalnych wskaźnik ten jest często powiązany z liczbą łóżek szpitalnych, a poza tym wskaźnik ten przyjęto na wniosek Zarządu Dróg Miejskich. Natomiast kwestionowany obowiązek uzgodnienia przez Głównego Architekta Gminy wynikał z potrzeby zapewnienia spójności zagospodarowania terenu w przyjętej koncepcji urbanistycznej.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, gdyż nabyła ona przedmiotowe działki na mocy umowy sprzedaży zawartej 25 marca 2008 r. Nabywając działki z ograniczeniami zawartymi w zaskarżonej uchwale nie może obecnie twierdzić, że uchwała pozbawiła ją określonych uprawnień lub uniemożliwiła jej realizację zamierzonego wcześniej celu. Wprawdzie nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g."), które posiadał poprzedni właściciel, jednak zasadniczo dotyczy to legitymacji do wniesienia skargi, natomiast fakt nabycia nieruchomości w określonym stanie faktycznym i prawnym (ukształtowanym w zakresie granic wykonywania własności przez plan miejscowy) skutkował oceną braku naruszenia praw skarżącej. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku, wskazał na potrzebę rozróżnienia ochrony interesu właściciela nieruchomości w dacie uchwalania planu (w konsekwencji jego następcy prawnego), od przypadku gdy aktualny właściciel nabył nieruchomość, mając wiedzę o jej przeznaczeniu określonym w planie miejscowym, stwierdzając że poziom naruszenia interesu prawnego właścicieli w tych przypadkach nie jest identyczny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 190 p.p.s.a. przez nierozważenie i niezastosowanie przez WSA wykładni prawnej ustalonej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 675/19, odnoszącej się do sposobu rozumienia i stosowania przepisów dotyczących władztwa planistycznego gminy i ochrony prawa własności, tj. art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i 2 pkt 5, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 33 u.z.p.,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do błędnego przyjęcia, że ówczesna Rada Gminy W.-U. nie nadużyła władztwa publicznego i nie przekroczyła dozwolonego stopnia ingerencji w prawo własności przyjmując uchwałę nr [...] Rady Gminy W.-U. z dnia [...] 2002 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego pomiędzy ulicami G.1, R., P. i G.2 część "A" w Gminie W.-U. (dalej: "plan" lub "uchwała") w części dotyczącej jednostki planistycznej UZ (§ 15 Planu) odnoszącej się do nieruchomości skarżącej położonej w W. składającej się z:

i. działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]) objętej księgą wieczystą nr [...],

ii. działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]) objętej księgą wieczystą nr [...],

iii. działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]) objętej księgą wieczystą nr [...],

iv. działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]) objętej księgą wieczystą nr [...],

v. działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]) objętej księgą wieczystą nr [...] oraz

vi. działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]) objętej księgą wieczystą [...] (dalej: "nieruchomość"),

a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi przez WSA pomimo, że zasługiwała na uwzględnienie; oraz

b. art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") przez dokonanie dowolnej, niewszechstronnej, a przede wszystkim sprzecznej z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym oceny dowodów, w tym również przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, skutkujące przyjęciem, że ówczesna Rada Gminy W.-U. nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i miała podstawy do ograniczenia wykonywania prawa własności w odniesieniu do nieruchomości, a więc nie dopuściła się takich naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności planu w zaskarżonej części, podczas gdy z prawidłowo odczytanego całokształtu zebranego materiału dowodowego wynika, że w trakcie procesu planistycznego doszło do nadużycia władztwa planistycznego co do przeznaczenia terenu nieruchomości na realizację celów związanych z potrzebami publicznymi oraz do nieuzasadnionego naruszenia prawa własności, gdyż:

i. w dacie uchwalenia planu, tj. [...] 2002 r., nieruchomość stanowiła własność prywatną;

ii. ówczesna Rada Gminy W.-U., od początku procedury planistycznej poprzedzającej uchwalanie planu wiedziała, że nieruchomość będzie stanowić własność prywatną w dacie uchwalenia planu, gdyż już w dacie rozpoczęcia prac nad projektem planu grunt był objęty wnioskami o zwrot byłych właścicieli oraz podlegał zwrotowi na rzecz prywatnych właścicieli nie według uznania gminy, lecz na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa;

iii. ówczesna Rada Gminy W.-U., w trakcie procedury planistycznej, nie zawiadomiła na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu wszystkich ówczesnych właścicieli nieruchomości, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu, mimo że w terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wyznaczonym w dniach od 21 sierpnia do 11 września 2000 r. w odniesieniu do większości działek stanowiących nieruchomość zostały już wydane decyzje o ich zwrocie na rzecz prywatnych właścicieli;

iv. organy gminy nie wykazały, że ówcześnie nie dysponowały własnymi zasobami gruntowymi na realizację usług z zakresu ochrony zdrowia ani, że lokalizacja zespołu szpitalnego na terenie nieruchomości stanowiącej własność prywatną była konieczna z innych względów, podczas gdy 14 lat po uchwaleniu planu władze lokalne rozpoczęły budowę S. na innym terenie w obrębie U.;

v. organy gminy nie wykazały, że w dacie uchwalenia planu miejscowego istniały realne i ważne społecznie potrzeby lokalizacji zespołu szpitalnego na terenach prywatnych, a zarazem nie wyjaśniły przyczyny niepodejmowania przez wiele lat (do dnia dzisiejszego) działań służących realizacji tego zamierzenia na nieruchomości,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy zastosowaniu reguł logicznego wnioskowania i rozumowania powinno doprowadzić WSA do wniosku, że ówczesna Rada Gminy W.-U. dopuściła się nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości, gdyż przy uchwalaniu planu nie wyważyła interesu publicznego z interesem prywatnym, lecz całkowicie dowolnie wyznaczyła prywatne grunty dla realizacji celu publicznego – zespołu szpitalnego, co z kolei powinno doprowadzić do stwierdzenia nadużycia przez organy Gminy władztwa publicznego przy uchwalaniu planu i do uwzględnienia skargi przez WSA; oraz

c. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez:

i. brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego Sąd nie uznał za rozstrzygający dla niniejszej sprawy stan prawny nieruchomości w dacie uchwalenia planu,

ii. brak analizy w zakresie wyważenia interesu publicznego w postaci realizacji zespołu szpitalnego oraz interesu prywatnego właściciela nieruchomości przeznaczonej w planie na usługi zdrowia, w kontekście zmieniającej się struktury własnościowej nieruchomości,

iii. brak uzasadnienia przyczyn niepodjęcia się przez Sąd sprawdzenia czy gmina dysponowała w dacie uchwalenia planu alternatywnymi gruntami,

iv. brak uzasadnienia przyczyn niepodjęcia się przez Sąd weryfikacji czy w dacie uchwalenia planu zachodziła realna potrzeba przeznaczenia nieruchomości pod zespół szpitalny,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie Wyroku uniemożliwia weryfikację prawidłowości rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim pozbawia skarżącą możliwości poznania przyczyn oddalenia skargi, a NSA pozbawia możliwości dokonania kontroli instancyjnej wyroku; oraz

d. art. 27 ust. 1 u.z.p. i art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. w zw. art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") przez niedostrzeżenie przez Sąd istotnego naruszenia trybu postępowania poprzedzającego przyjęcie planu polegającego na pominięciu przez organ planistyczny obowiązku zawiadomienia właścicieli nieruchomości na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu, a więc brak prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej oraz legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem – zamiast doprowadzić Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały z powodu naruszenia jednego z podstawowych obowiązków w zakresie procedury planistycznej – spowodowało oddalenie skargi przez WSA; oraz

e. art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez niewywiązanie się z obowiązku rzetelnego rozpoznania sprawy mimo jasnej wykładni ze strony NSA i możliwości pełnej ponownej kompleksowej oceny całości materiału dowodowego, a w związku z tym niewykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej oraz legalności zaskarżonego aktu,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do oddalenia skargi przez WSA pomimo, że zasługiwała na uwzględnienie; oraz

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 1 ust. 1 i 2 pkt 5 u.z.p., art. 2 ust. 1 u.z.p., art. 4 ust. 1 u.z.p. w zw. art. 8 pkt 5 i ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195 z późn. zm) przez błędną wykładnię, wynikającej z tych przepisów, reguły władztwa planistycznego polegającą na:

i. zaniechaniu wyważenia interesów prywatnych oraz interesu publicznego, mimo że w dacie przyjęcia uchwały nieruchomość stanowiła własność prywatną a nie publiczną, oraz

ii. pominięciu, że projekt planu nie był zgodny z ustaleniami wiążącymi gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a wskutek tego nieuprawnione uznanie, że ówczesna Rada Gminy W.-U., przy uchwalaniu planu, nie przekroczyła granic dyskrecjonalności przysługujących jej w ramach tzw. władztwa planistycznego;

b. art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 33 u.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p. i art. 3 pkt 1 u.z.p. w zw. z art. 140 k.c. przez ich błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu wynikającej z nich normy, iż wszelkie ograniczenia prawa własności powinny mieścić się w granicach obowiązującego prawa i w rezultacie oparcie rozstrzygnięcia na samym uznaniu istnienia abstrakcyjnego uprawnienia do ustanawiania ograniczeń prawa własności (bez zbadania przesłanek korzystania z tego uprawnienia);

c. art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na skutek uchwalenia planu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, ze względu na to, że skarżąca kupiła nieruchomość w dniu 25 marca 2008 r. i znała jej przeznaczenie w planie, a przez to nie może twierdzić, że plan pozbawił ją określonych uprawnień lub uniemożliwił realizację zamierzonego celu, podczas gdy do naruszenia uprawnień właścicielskich może dojść w sytuacji realizacji postanowień zaskarżonego planu w przyszłości;

d. art. 2 ust. 1 i 3 oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. u.z.o.z. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przeznaczenie nieruchomości w planie pod zespół szpitalny należało intepretować w kontekście u.z.o.z., podczas gdy ta ustawa nie przewidywała tworzenia takich jednostek lub świadczenia w nich usług zdrowotnych;

e. art. 10 u.z.p. w zw. z art. 3 u.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich pominięciu przy wykładni zaskarżonych postanowień planu, a w konsekwencji uznanie, że ówczesna Rada Gminy W.-U. działając w ramach władztwa planistycznego mogła ustalić szczegóły inwestycji w dowolny, preferowany przez siebie sposób, a w konsekwencji przyjąć w planie normy nieprecyzyjne i budzące wątpliwości interpretacyjne, a w rezultacie niezrozumiale dla adresata (inwestora), a przede wszystkim skutkujące przyjęciem prawa miejscowego ograniczającego, w sposób sprzeczny z ustawami i zasadami współżycia społecznego, prawa właścicieli prywatnych do zagospodarowania terenu, oraz ustanawiającego normy mogące prowadzić do naruszenia interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób;

f. art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich pominięciu, a wskutek tego uznaniu, że organ był władny wprowadzić do planu dodatkowe wymogi w zakresie uzyskiwania pozwolenia na budowę niewynikające ze wskazanych przepisów oraz posłużyć się pojęciami nieznanymi tej ustawie;

g. art. 2 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu, a w rezultacie uznaniu, że uchwała w sposób niebudzący wątpliwości określa przeznaczenie planistyczne nieruchomości oraz sposób jej zagospodarowania, podczas gdy zaskarżone przepisy planu nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie przeznaczenia nieruchomości oraz możliwości jej zagospodarowania, co bezpośrednio narusza konstytucyjną zasadę dobrej legislacji, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jako zasady pochodnej.

Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie, w całości i stwierdzenie nieważności planu we wskazanym zakresie, ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Rada m. st. Warszawy reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z 10 sierpnia 2023 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie tym zakwestionowano zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały uwzględnienie.

Uzasadnienie wyroku nie jest wystarczające do dokonania pełnej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jego lakoniczność uniemożliwia zweryfikowanie, tego czy oddalając skargę Sąd I instancji kierował się i wypełnił wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2022 r. (sygn. akt II OSK 675/19). Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, oprócz konieczności ustalenia, czy w dacie uchwalania planu działki przeznaczone pod lokalizację zespołu szpitalnego były własnością prywatną, gminną czy też własnością Skarbu Państwa, wskazał na braki:

1. przeprowadzenia testu proporcjonalności, w okolicznościach, gdy teren prywatny jest przeznaczany na cele publiczne, w tym weryfikacji tego, czy gmina nie dysponowała gruntami, na których inwestycja celu publicznego mogła być zrealizowana oraz czy przeznaczenie działek skarżącej na zespół szpitalny było podyktowane istniejącymi w czasie uchwalania planu potrzebami ochrony zdrowia lokalnej społeczności;

2. analizy w zakresie wyważenia interesu publicznego uzasadniającego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod lokalizację zespołu szpitalnego oraz interesu jej właściciela.

Z zaskarżonego wyroku nie wynika by wymienione braki zostały uzupełnione. Ponadto z jego uzasadnia nie sposób wywieść, czy i w jaki sposób Sąd I instancji odniósł się do ustaleń szczegółowych planu zawartych w § 15. Należy bowiem przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny uzależnił konieczność rozpoznania zarzutów odnoszących się do ustaleń § 15 zaskarżonej uchwały (uwzględniając stanowiska stron, wyrażone w pismach procesowych złożonych na etapie postępowania kasacyjnego z dnia: 4 grudnia 2020 r., 1 lutego 2021 r., 21 maja 2021 r., 15 czerwca 2021 r., 30 lipca 2021 r., 10 sierpnia 2021 r., 22 września 2021 r., 26 października 2021 r., 21 grudnia 2021 r.), od ustalenia kategorii adresata tychże ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że "ustalenia szczegółowe planu zawarte w § 15 są pochodną charakteru zamierzenia inwestycyjnego w postaci zespołu szpitalnego. Nie można upatrywać naruszenia prawa własności przedmiotowych nieruchomości w samych szczegółowych rozwiązaniach planistycznych, jeżeli założy się, że są one adresowane do podmiotów publicznych."

Skoro zatem Sąd I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił, że w dacie podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego, działki przeznaczone pod lokalizację zespołu szpitalnego były własnością prywatną, a co za tym idzie obowiązki określone w § 15 zaskarżonej uchwały, w tym zwłaszcza w ust. 6 i 7 tego paragrafu wiążą podmioty prywatne, to zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty odnoszące się do ustaleń § 15 zaskarżonej uchwały powinny zostać poddane szczegółowej weryfikacji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść, by wskazana szczegółowa weryfikacja została przeprowadzona.

Wobec powyższego zasadne okazały się zarzuty podniesione w punkcie 1c skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak bowiem wynika z wielokrotnie przywoływanego w orzecznictwie stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (II OSK 1485/11, LEX nr 1367293), które podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie: "Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli." Brak możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia może wynikać m.in. z tego, że zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna, lakoniczna, czy też nielogiczna (por. wyrok NSA z 12.04.2022 r., II OSK 1197/21, LEX nr 3341249).

Zdawkowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w części w której Sąd I instancji dokonuje ponownej kontroli zgodności z prawem ustaleń planu miejscowego przez pryzmat podniesionych przez skarżącą zarzutów, nie daje wystarczających podstaw do oceny trafności zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. (zarzut 1a), zarzutu naruszenia art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (zarzut 1e) oraz zarzutu naruszenia art. 10 u.z.p. w zw. z art. 3 u.z.p. (zarzut 2e), ujętych w skardze kasacyjnej, czyniąc tę ocenę przedwczesną.

Nie można zgodzić się z sformułowaną w sposób bezwarunkowy tezą wyrażoną w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którą: "Za naruszenie prawa nie może być uznane ograniczenie sposobu korzystania z działki, skoro w myśl art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykorzystywania prawa własności nieruchomości, co stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie praw właścicielskich do nieruchomości, poddając je rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." (s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Z tego też względu należy uznać za usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 33 u.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 5) u.z.p. i art. 3 pkt 1) u.z.p. w zw. z art. 140 k.c., polegającej na nieuwzględnieniu, że ograniczenia prawa własności powinny mieścić się w granicach obowiązującego prawa i oparcie rozstrzygnięcia na samym uznaniu istnienia abstrakcyjnego uprawnienia do ustanawiania ograniczeń prawa własności bez zbadania przesłanek korzystania z tego uprawnienia (zarzut 2b).

Należało też podzielić pogląd wyrażony przez skarżącą kasacyjnie co do naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na skutek uchwalenia planu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Sąd w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, że nabycie przez skarżącą kasacyjnie przedmiotowych działek w 2008 r. uniemożliwia by ustalenia planu miejscowego z roku 2002 mogły naruszać jej interes prawny. Otóż niezależnie od daty uchwalenia, a ściślej wejścia w życie planu miejscowego, zawarte w nim ustalenia kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych ustaleniami planu. Innymi słowy ingerują w sferę uprawnień właścicielskich w zakresie korzystania z rzeczy będącej przedmiotem własności, a zatem prowadzą do naruszenia interesu prawnego właściciela. Natomiast istotą problemu nie jest samo naruszenie interesu prawnego, które jest wpisane w naturę ustaleń planu miejscowego, tylko to, czy do naruszenia tego interesu dochodzi w granicach przewidzianych prawem, czy też z przekroczeniem tychże granic. Nie każde bowiem naruszenie interesu prawnego musi bowiem być równoznaczne z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego.

Na marginesie wypada zwrócić uwagę na to, że uznanie przez Sąd, że z uwagi na przytoczone okoliczności nie doszło naruszenia interesu prawnego skarżącej, nie powinno prowadzić do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Odnosząc się jeszcze do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. zasadne będzie ponowne odwołanie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2022 r. (sygn. akt II OSK 675/19), w którym wyraźnie wskazano, że wprawdzie należy "rozróżnić ochronę interesu właściciela nieruchomości w dacie uchwalania planu (...), a w konsekwencji jego następcy prawnego, od przypadku gdy aktualny właściciel nabył nieruchomość, mając wiedzę o jej przeznaczeniu określonym w planie miejscowym" (s. 16), jednak to rozróżnienie nie oznacza, że ustalenia planu miejscowego nie mogą naruszać interesu prawnego aktualnego właściciela, który nabył nieruchomość i miał wiedzę o jej przeznaczeniu. W cytowanym wyroku wskazuje się jednie na to, że "poziom naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości w obu przypadkach nie jest identyczny" (s. 16). Nie można zatem wywodzić z tego rozróżnienia, że w drugiej ze wskazanych wyżej sytuacji nie dochodzi do naruszenia interesu prawnego.

Przyznać też należało rację skarżącej kasacyjnie, kwestionującej dokonaną przez Sąd I instancji ocenę użytego w zaskarżonym planie miejscowym zwrotu "zespół szpitalny". Poprzestanie przez Sąd na stwierdzeniu, że: "Nie było też przekroczeniem władztwa planistycznego przeznaczenie terenu pod "zespół szpitalny", gdyż pojęcie to należało interpretować w kontekście przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, które definiowały formy i rodzaje funkcjonujących podmiotów świadczących opiekę zdrowotną." (s. 16-17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), jest nie tylko niewystarczające, ale również niezrozumiałe. Po pierwsze, użycie w planie miejscowym zwrotu "zespół szpitalny" wiąże się z koniecznością dookreślenia znaczenia tego zwrotu, nie zaś z kwestią przeznaczenia terenu pod taką inwestycję i oceną czy przeznaczenie to jest czy nie jest nadużyciem władztwa planistycznego gminy. Po drugie, odesłanie do "kontekstu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej" nie rozwiązuje problemu, który sprowadza się do tego, czy użycie powyższego zwrotu określa w sposób dostatecznie jasny, które z kategorii zakładów opieki zdrowotnej w rozumieniu przepisów u.z.o.z. wchodzą w skład "zespołu szpitalnego".

W związku z powyższym również i w tym zakresie ogólnikowe i nie dość precyzyjne uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia pod kątem zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 i 3 oraz art. 8 ust. 2 u.z.o.z. (zarzut 2d) oraz naruszenia art. 2 Konstytucji RP (zarzut 2g).

Nie można też uznać jednozdaniowej wypowiedzi Sądu I instancji: "Natomiast kwestionowany obowiązek uzgodnienia przez Głównego Architekta Gminy wynikał z potrzeby zapewnienia spójności zagospodarowania terenu w przyjętej koncepcji urbanistycznej.", za zajęcie stanowiska w kwestii zarzutu niezgodności z prawem rozwiązań przyjętych w § 15 ust. 6 i 7 planu miejscowego podnoszonego w skardze. Dlatego też i kontrola zaskarżonego wyroku z perspektywy zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego (zarzut 2f) nie jest w tych warunkach możliwa.

Natomiast zarzuty naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. (zarzut 1b), art. 27 ust. 1 u.z.p. i art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. w zw. art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (zarzut 1d) oraz art. 1 ust. 1 i 2 pkt 5 u.z.p., art. 2 ust. 1 u.z.p., art. 4 ust. 1 u.z.p. w zw. art. 8 pkt 5 i ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (zarzut 2a) nie mogły zostać uwzględnione z uwagi na charakter ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, jest bowiem nie tylko związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, ale również nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania tego Sądu, który był związany granicami skargi kasacyjnej, z wyjątkiem wad określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z 20.09.2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Granice te są wyznaczane przez stanowisko sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa oraz – wbrew literalnemu odczytaniu art. 190 p.p.s.a. – w stosunku do oceny ustaleń faktycznych (por.m.in. wyrok NSA z 28.11.2019 r., I FSK 1373/19, LEX nr 2777924).

Uwzględniając przywołane stanowiska należało uznać, że wskazane powyższej zarzuty wykraczają poza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w wyroku z dnia 10 marca 2022 r. (sygn. akt II OSK 675/19) i z tego też powodu nie mogą być przedmiotem oceny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględnieni stanowiska i argumentację zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. zważywszy, że główną podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku okazało się naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., uniemożliwiające pełną ocenę zasadności zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej.