Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 366/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 84 , art. 8
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 31 marca 2023 r. nr WG-VI.7534.197.2022.ZWK w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Suwalskiego z dnia 28 listopada 2022 roku numer GKN.683.57.2022.GS; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącej A.N. kwotę 4.303,00 (cztery tysiące trzysta trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 marca 2023 r. nr WG-VI.7534.197.2022.ZWK Wojewoda Podlaski, po rozpatrzeniu odwołania A.N. od decyzji Starosty S. z dnia 28 listopada 2022 r. nr GKN.683.57.2022.GS w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0382 ha, położoną w obrębie O., przejętą z mocy prawa na własność Gminy S., na podstawie ostatecznej decyzji Starosty S. Nr 2/2022 z dnia 18 stycznia 2022 r., znak AIB.6740.1.210.2021.KP, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie pasa drogowego od drogi powiatowej nr [...] do drogi gminnej nr [...] oraz zatwierdzeniu podziału nieruchomości, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Starosta S., decyzją nr 2/2022 z dnia 18 stycznia 2022 r., znak A1B.6740.1.210.2021.KP, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zezwolił na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdził projekt budowlany inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi od drogi powiatowej nr [...] do drogi gminnej nr [...] w miejscowości O., gmina S., polegającej na rozbudowie pasa drogowego oraz zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Przedmiotową decyzją, która stała się ostateczna w dniu 18 lutego 2022 r., zatwierdzono projekt podziału m.in. nieruchomości stanowiącej własność A.N., położonej w obrębie O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,0247 ha, na działki: nr [...] o pow. 0,0382 ha (wchodzącej w pas drogowy), nr [...] o pow. 2,9865 ha (pozostającej w dotychczasowym użytkowaniu). W związku z powyższym, nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0382 ha, z dniem w którym decyzja stała się ostateczna, z mocy prawa stała się własnością Gminy S..

Decyzją z dnia 28 listopada 2022 r., znak: GKN.683.57.2022.GS, Starosta S., w pkt 1 decyzji przyjął wartość nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0382 ha na kwotę 33.968,00 zł, w pkt 2 decyzji ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz A.N. w kwocie w wysokości 33.968,00 zł, w pkt 3 odmówił powiększenia odszkodowania o równowartość 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania jej zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy oraz w pkt 4 zobowiązał Wójta Gminy S. do wypłaty odszkodowania za nieruchomość opisaną w pkt 1 na rzecz A.N. w wysokości 33.968,00 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A.N., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego i kwestionując prawidłowość sporządzenia ostatniego operatu szacunkowego oraz wycofanie poprzednich operatów, a także nie zastosowanie zasady korzyści, co skutkowało obniżeniem pierwotnie wskazanego przez rzeczoznawcę odszkodowania z tytułu nieruchomości przejętej pod drogę.

Decyzją z 31 marca 2022 r., nr WG-VI.7534.197.2022.ZWK, Wojewoda Podlaski utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Powołując się na sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z 12 października 2022 r. oraz przepisy specustawy drogowej i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej jako: "rozporządzenie RM") organ wskazał, że w sprawie ustalono przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości tj. że na obszarze na którym położona jest wyceniana nieruchomość w dacie wydania decyzji zrid, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr XXXV/303/06 Rady Gminy w Suwałkach z dnia 29 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2006 r., poz. 1988). Zgodnie z ww. planem działka nr [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem 14KL - droga lokalna gminna. Jak wynikało z opisu zawartego w treści operatu szacunkowego, wyceniana nieruchomość położona jest na terenie miejscowości O., gm. S., w niedalekiej odległości od drogi powiatowej i drogi gminnej o nawierzchni asfaltowej, a dojazd do działki odbywa się drogą gminną o nawierzchni żwirowej, która jest w budowie. Nieruchomość położona jest w obszarze rozwijającej się zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i zagrodowej oraz gruntów rolnych. Wyceniania działka była niezabudowana, położona w bliskiej odległości od jeziora, użytkowana rolniczo z możliwością dostępu do sieci elektroenergetycznej i sieci wodociągowej. Na wywłaszczonej działce wycięto ok. 10 letni świerk. W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości gruntu zastosowała podejście porównawcze - metodę porównywania parami nieruchomości podobnych. Wartość nieruchomości skorygowano ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustalono z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Organ odwoławczy przy tym podkreślił, że nieruchomość podobna nie musi posiadać takiej samej powierzchni ani nie musi być położona w tej samej miejscowości, jak nieruchomość wyceniana. Pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich lokalizacji) na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Ceny koryguje się ze względu na owe cechy różniące. Mając na uwadze przeznaczenie wycenianej nieruchomości w m.p.z.p., jako obszar analizy biegła w pierwszej kolejności przyjęła lokalny rynek nieruchomości drogowych (teren powiatu suwalskiego). Podczas wstępnej analizy biegła odrzuciła nieruchomości znacznie odbiegające od przedmiotu wyceny pod względem analizowanych cech rynkowych, w szczególności pod względem lokalizacji. Ponadto, biegła rozszerzyła okres badań o okres ponad dwuletni ze względu na stosunkowo małą liczbę transakcji drogowych podobnych do nieruchomości wycenianej. Przeprowadzona analiza rynku lokalnego nieruchomości drogowych wykazała, iż rynek ten jest słabo rozwinięty, a jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości drogowych w badanym okresie wahały się w przedziale od 26,31 zł/m2 (cena minimalna) do 61,23 zł/m2 (cena maksymalna). Średnia cena jednostkowa z zebranego zbioru nieruchomości, z uwzględnieniem trendu wzrostowego cen na poziomie 12% w skali roku, wyniosła 38,51 zł/m2. W ocenie biegłej na rynku lokalnym (tj. terenie powiatu suwalskiego), ilość tego typu nieruchomości i ich podobieństwo pod względem lokalizacji, stopnia zurbanizowania miejscowości, znacznie odbiega od nieruchomości wycenianej.

W związku z powyższym, biegła rozszerzyła obszar analizy o rynek regionalny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, (nabywane w miejscowościach położonych w okolicach B. - teren województwa p.). Przeprowadzona zaś przez rzeczoznawcę majątkowego analiza regionalnego rynku nieruchomości drogowych wykazała, iż rynek ten jest również słabo rozwinięty. Po odrzuceniu nieruchomości, które znacznie odbiegały od przedmiotu wyceny, jak też transakcji, których ceny jednostkowe znacznie odbiegały od cen przeciętnych, biegła do dalszej analizy przyjęła dane o 6 umowach sprzedaży. Jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości drogowych w badanym okresie wahały się w przedziale od 64,63 zł/m2 (cena minimalna) do 202,98 zł/m2 (cena maksymalna). Średnia cena jednostkowa z zebranego zbioru nieruchomości, z uwzględnieniem trendu wzrostowego cen na poziomie 12% w skali roku, wyniosła 110,14 zł/m2. Ostatecznie do dalszych analiz i bezpośredniego porównania, rzeczoznawca wybrała 3 transakcje (strona 31-32 operatu). Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku oraz preferencji potencjalnych nabywców, biorąc pod uwagę cechy rynkowe nabywanych nieruchomości biegła stwierdziła, iż największy wpływ na wartość nieruchomości drogowych miały następujące cechy: lokalizacja ogólna/dostępność komunikacyjna użytkowania (waga cechy 40%), lokalizacja szczegółowa (waga cechy 30%), wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej (waga cechy 20%), sposób wykorzystania terenów sąsiednich (waga cechy 10%). Biegła dokonując analizy rynku nieruchomości stwierdziła, że rynek ten wykazuje znaczną tendencję wzrostową z powodu postępującej inflacji. Brak możliwości ustalenia trendu wzrostu cen w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi, zaistniałymi na przestrzeni czasowej. W związku z powyższym posłużyła się danymi statystycznymi, określającymi wskaźnik wzrostu cen towarów i usług w ostatnim okresie 2 lat. Następnie, biegła porównała kolejno cechy wycenianej nieruchomości z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczyła poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianą nieruchomością, a nieruchomościami porównawczymi, oraz skorygowała ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Po skorygowaniu wag cech mających wpływ na wartość nieruchomości biegła określiła wartość rynkową 1 m2 gruntu na kwotę 88,62 zł/m2. Tym samym wartość gruntu, oznaczonego jako działka nr [...], określona została na kwotę 33 853,00 zł (88,62 zł/m2 x 382 m2), po zaokrągleniu do pełnych złotych (strona 32 operatu). Dokonała także określenia wartości nasadzenia na wywłaszczonej nieruchomości w postaci wyciętego ok. 10 letniego świerku na kwotę 115,00 zł.

Organ I instancji, w ślad za rzeczoznawcą majątkowym stanął na stanowisku, iż sposób określenia wartości wycenianej nieruchomości w operacie jest prawidłowy i na tej podstawie ustalił wysokość odszkodowania w zaskarżonej decyzji, a organ II instancji podzieli powyższe ustalenia.

Analizując natomiast podniesione w odwołaniu zarzuty uznano je za niezasadne. Z akt sprawy wynikało bowiem, iż w toku prowadzonego postępowania organ I instancji, zakwestionował prawidłowość wcześniej sporządzonych przez biegłą w tej sprawie operatów szacunkowych, co skutkowało przyjęciem za podstawę ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego z dnia 12 października 2022 r.

Mając na uwadze przeznaczenie wycenianej nieruchomości, wątpliwości organu II instancji budziła przeprowadzona w operacie szacunkowym z dnia 12 października 2022 r. analiza rynku lokalnego nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną (strona 22-25) skutkująca w konsekwencji określeniem przez biegłą wartości przedmiotowej nieruchomości na kwotę 54 103,00 zł. W ocenie organu odwoławczego, wskazana wyżej okoliczność nie dawała podstaw do uznania, iż organ I instancji powinien w takiej wysokości przyznać odszkodowanie. Ustalenie przez biegłą, iż wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod drogę gminną (na dzień wydania decyzji zrid), uzasadniało bowiem zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W związku z powyższym, skoro biegła stwierdziła na rynku nieruchomości drogowe podobne do wycenianej, to nie mogła dokonać wyceny gruntu, zgodnie ze stwierdzeniami zawartymi w pkt 1 odwołania, albowiem byłoby to sprzeczne z treścią § 36 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał, iż pomimo "pomocniczego" w ocenie biegłej, czyli dodatkowego przeanalizowania nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wycena wywłaszczonej nieruchomości została sporządzona prawidłowo. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 ust. 2 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia, poprzez nieuprawnione ustalenie odszkodowania z pogwałceniem "zasady korzyści". W orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że zasada wyrażona w art. 134 ust. 4 u.g.n. ma charakter ogólny i podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzania, który kompleksowo reguluje kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej. Jako lex specialis, przepis § 36 rozporządzenia, wyłącza zastosowanie zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt 1 OSK 2430/17, wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt 1 OSK 1529/16, CBOSA, wyrok NSA z dnia 09 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212).

Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 e specustawy wskazujący, że wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 14 marca 2022 r. inwestor wszedł na teren w celu budowy drogi (pismo Wójta Gminy S. z dnia 17 czerwca 2022 r., znak IN.7013.1.8.2021.PG, wraz z załącznikiem). Skarżąca wskazała, że organy administracji dysponowały prawem wejścia na grunt oraz korzystały z wskazanego prawa, a tym samym nie może być mowy o odmowie w tym czasie przekazania nieruchomości Gminie S. W sytuacji gdy wydanie nieruchomości przejawia się w zaniechaniu podejmowania czynności władztwa, nie jest wystarczające samo bierne oczekiwanie dotychczasowego właściciela/użytkownika wieczystego na zajęcie nieruchomości przez inwestora. Samo pozostawanie w przeświadczeniu, że nie będzie się czyniło przeszkód w zagospodarowaniu nieruchomości nie odpowiada jeszcze pojęciu "wydania" nieruchomości. Z akt sprawy nie wynikało, aby zaniechanie przez skarżącą podejmowania czynności w zakresie wywłaszczonej nieruchomości zostało zamanifestowane w jakiś określony sposób.

Organ nie podzielił również zarzutu skarżącej co do naruszenia art. 18 ust. 3 specustawy, w zakresie braku waloryzacji. Waloryzowanie wysokości odszkodowania na dzień wypłaty ma swoje uzasadnienie, gdy pomiędzy jego ustaleniem a wypłatą nastąpi znaczny upływ czasu, a przynajmniej taki, w którym będzie można zastosować wskaźnik waloryzacji określony w art. 5 u.g.n. W przeciwnym razie brak takiego wskaźnika za dany okres wykluczy możliwość wykonania dyspozycji omawianego przepisu (komentarz do art. 18 specustawy. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz pod red. Wolanina, wyd. 3, 2021). Ponadto waloryzacja ma rekompensować utratę wartości odszkodowania należnego za wywłaszczenie prawa własności lub innych praw dotyczących nieruchomości, spowodowaną zwłoką w wypłacie tegoż odszkodowania. Zatem najpierw musi zostać ostatecznie określona wysokość należnego odszkodowania. Potem organ musi dopuścić się zwłoki w jego wypłacie (przekroczyć 14-dniowy termin) i dopiero wtedy może być rozpatrywany wniosek o zwaloryzowanie przyznanego odszkodowania.

Organ odwoławczy nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego oraz zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n. Podkreślił, że żaden przepis prawa nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana czy też działka tak samo uzbrojona. Pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji) na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 ustawy, który stanowi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Jednym słowem nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną., bowiem temu służą czynniki korygujące. Dodatkowo, biegły może rozszerzyć rynek nieruchomości na nieruchomości występujące na rynku regionalnym. Tym samym przeprowadzenie analizy porównawczej w oparciu o transakcje nieruchomościami położonymi w okolicach B. nie może zostać uznane za błędne i jednocześnie nie można z góry twierdzić, że takie nieruchomości nie są podobne do nieruchomości wycenianej, tylko dlatego że znajdują się w okolicach innego miasta położonego na terenie województwa p. Zdaniem organu odwoławczego również różnice pod względem powierzchni pomiędzy nieruchomościami porównawczymi, a nieruchomością wycenianą nie mają istotnego znaczenia w tej sprawie. Odnośnie zarzutu wykorzystania transakcji sprzed 2,5 roku do analizy porównawczej Organ II instancji stwierdził, iż obowiązujące przepisy nie zakazują przyjęcia do porównań transakcji nieruchomościami podobnymi, które zostały zawarte w okresie przekraczającym dwa lata.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że organ prowadzący postępowanie dowodowe jedynie weryfikuje zebrany materiał dowodowy z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Dotyczy to również dowodu z opinii biegłego. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12; z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12; z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15). W sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osoby nieposiadające jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane ze szczególną ostrożnością. Zatem, jeśli strona uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/05, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda Podlaski uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi zastrzeżeń, zaś przeprowadzona przez organ I instancji ocena dowodowa operatu szacunkowego wraz z wyjaśnieniami biegłego jest wyczerpująca oraz nie nosi znamion dowolności.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca A.N., reprezentowana przez pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając je w całości, zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 18 ust. 1 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 1, art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej rozporządzenie), poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w nieuprawnionym dokonaniu wyboru przez organ jednego z wariantów wyceny wartości działki skarżącej według przeznaczenia pod drogę gminną 33.853,00zł, a nie odpowiadającym przepisom i wskazań rzeczoznawcy majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 12 października 2022r. według przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla przeznaczenia pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną 54.103,00zł, to jakie przeznaczenie miała nieruchomość w dniu decyzji Starosty S. nr [...] znak: [...] z dnia 18 stycznia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dalej ZRID,

2. art 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust 1 rozporządzenia poprzez nieuprawnione przyjęcie nieprawidłowej i niekorzystnej metody ustalenia wartości odszkodowania według przeznaczenia pod drogę gminną, w sytuacji gdy § 36 ust 1 rozporządzenia, który w stanowi, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

3. art. 134 ust. 2 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia, poprzez nie wskazanie przez organy I i II Instancji powodów przyjęcia w sposób nieuprawniony błędne przyjętej metody, która ustalała wartość odszkodowania w kwocie niższej, a tym samym nieuprawnione ustalenie odszkodowania z pogwałceniem "zasady korzyści", a tym samym brak wskazania przez organ powodów pominięcia prawidłowego sposobu ustalenia wartości ustalenia odszkodowania przez rzeczoznawcę majątkowego, która ustaliła wartość nieruchomości skarżących na kwotę 54.103,00zł,

4. polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie za błędne stanowiska organów orzekających w sprawie, że nie zaistniały podstawy do podwyższenia należnego skarżącym odszkodowania o 5%, o którym mowa w powołanym przepisie w sytuacji gdy przepis ustawy nie określa formy wydania i może to nastąpić w każdej formie w tym bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi,

5. art. 18 ust. 1e o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieuwzględnienie w kwocie odszkodowania okoliczności, iż wydano organowi nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu, w szczególności nieprawidłowe przyjęcie, że za brak wydania nieruchomości w terminie 30 dni w sytuacji gdy skarżąca uczyniła powyższe, a organy administracji dysponowały prawem wejścia na grunt i też korzystały z wskazanego prawa, a tym samym nie może być mowy o odmowie w tym czasie przekazania nieruchomości skarżącej gminie S., a tym samym nieuprawnione uznanie, iż skarżąca nie wydała nieruchomości, w sytuacji gdy to uczyniła w terminie określonym ustawą bowiem nie przeciwstawiała się wydanej decyzji Starosty S. z dnia 18 stycznia 2022r.,

6. art. 18 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieuwzględnienie w wyliczeniu wysokości odszkodowania jego waloryzacji i przyjęcie transakcji, które miały miejsce z przed ponad dwóch lat od daty sporządzenia operatu,

7. art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n.") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wysokość odszkodowania ustalonego na rzecz skarżącej odpowiada wartości wywłaszczonego prawa nieruchomości.

II. naruszenie przepisów postępowania:

1. naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez nieuprawnione przeniesienie na stronę ciężaru gromadzenia materiału dowodowego w zakresie wniesionych uwag, a nadto niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, to jest naruszenie obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie dla postępowania, w tym także uznania zgromadzonych dowodów, w szczególności przez brak rozważenia słusznego interesu skarżącego, którego prawo własności zostało utracone, a tym samym zaniżenie odszkodowania pomimo wskazań biegłej w operacie i ustalenia odszkodowania w kwocie wyższej w wartości 54.103,00zł zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości objętej decyzją,

2. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że możliwe jest przekazanie kompetencji decyzyjnych na rzeczoznawcę majątkowego, podczas gdy jego zadaniem była wycena wartości nieruchomości, a nie ocena zasadności ich przyznania oraz pominięcie wszystkich elementów odszkodowania należnego skarżącej z tytułu utraconego prawa własności, w szczególności poprzez niewłaściwą ocenę operatu szacunkowego, przede wszystkim nieprzeanalizowanie jego nieprawidłowości, w tym pominięcie niewłaściwego doboru metody ustalenia odszkodowania, w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy,

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, która nie odpowiada prawu,

4. art. 7, art. 77 k.p.a, art. 9 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego w postaci m.in. planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentacji z której wynika, jakie znaczenie ma nieruchomość wywłaszczona dla skarżącej oraz jaka jest jej atrakcyjność zważywszy na jej przeznaczenie, tj. walorów położenia nieruchomości blisko jeziora, możliwości wniesienia budynku jednorodzinnego, w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności zagadnienia związanego z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczenie,

5. art. 8 k.p.a. przez błędną, nieuzasadnioną prawnie interpretację przepisów prawa materialnego oraz podjęcie niezrozumiałych działań skutkujących znaczącym obniżeniem wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, wskutek czego wydanie decyzji niekorzystnej dla obywatela, pogarszającej jego byt w państwie prawa, zmuszając go do ograniczania jego działalności i nieuzyskanie z tego tytułu należnej rekompensaty w postaci odpowiedniej kwoty odszkodowania,

6. art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a, art. 9 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organ I instancji przedmiotowego postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu administracji, w sposób nierzetelny, nie odniesienie się w decyzji w sposób przekonujący do powodów pominięcia II wariantu ustalenia odszkodowania wskazanego w operacie szacunkowym z dnia 12 października 2022 roku, to jest według przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla przeznaczenia pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, w tym w sposób celowy doprowadzenie do wydania decyzji nieodpowiadającej prawu i ustalającej w sposób zaniżony i niekorzystny odszkodowanie przysługujące na rzecz skarżącej.

7. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ II instancji do zarzutów wywiedzionych względem decyzji Starosty S. z dnia [...] listopada 2022 r., znak [...].Ponadto skarżąca z daleko posuniętej ostrożności wskazała na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia dowodów procesowych przez Wojewodę Podlaskiego uznającego, iż Starosta S. dokonał prawidłowego doboru metody do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez organ I instancji, iż operat szacunkowy z dnia 12 października 2022r oku dotyczący ustalenia odszkodowania metodą według przeznaczenia pod drogę gminną w sposób prawidłowy przyjął do ustalenia wartości nieruchomości podobne, w sytuacji gdy przyjęte w operacie nieruchomości takimi nie są, a ich podobieństwo jest znikome, nieruchomości te różnią się pod względem powierzchni, są skrajnie małe ponadto biegły nie określiła ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości ich doboru. Ponadto biegła przyjęła nieruchomości objęte transakcje sprzed 2,5 roku, co również dyskwalifikuje jako nieruchomości podobne tym bardziej, iż biegła pominęła w sporządzonej opinii wpływ galopującej inflacji obowiązującej na terenie kraju i nie dokonała żadnej korekty in plus względem powyższych okoliczności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy oraz okoliczności podniesione w skardze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: z.r.i.d.) wydanej na podstawie tzw. specustawy drogowej.

W sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.; dalej: specustawa drogowa), a w szczególności art. 18 ust. 1, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zasady ustalania odszkodowania uregulowane są w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023r., poz. 344 dalej: u.g.n.) oraz przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021r. poz. 555 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Z przepisów tych wynika, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (operat) określającej wartość nieruchomości, a dowód z operatu stanowi kluczowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Operat jest oparty na wiadomościach specjalnych biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), których ani organ, ani sąd kontrolujący decyzję ustalającą odszkodowanie nie posiadają. Nie wyklucza to jednak kontroli operatu przez organ administracji publicznej dopuszczający taki dowód w sprawie. Zakres tej kontroli, zdaniem Sądu, wynika z ogólnych zasad oceny dowodu (art. 80 k.p.a.). Co prawda organ nie może zastąpić rzeczoznawcy majątkowego i zaproponować swojej wyceny nieruchomości, to jednak ma obowiązek sprawdzić operat pod względem nie tylko formalnym ale i materialnym (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1346/17 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej jako CBOSA). Organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął rzeczoznawca majątkowy, ale może, a nawet jest do tego zobowiązany w ramach oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu, czy strony postępowania, zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyroki w sprawach II OSK 1611/12 z dnia 3 grudnia 2013 r.; I OSK 364/15 z dnia 8 stycznia 2016 r., oraz II SA/Gd 167/16 z dnia 31 sierpnia 2016 r., CBOSA).

W sprawie niniejszej, w której przejęcie własności nieruchomości odbyło się w trybie przepisów specustawy drogowej, zastosowanie znajdowały następujące zasady wyceny. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy więc nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, a zatem nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Są to nieruchomości wydzielone (powstałe) na skutek wydania decyzji z.r.i.d. To zaś oznacza, że przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z.r.i.d., która w momencie uzyskania przez z.r.i.d. przymiotu ostateczności zmienia właściciela na podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego). W konsekwencji, "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, to stan powstały w wyniku podziału. Powyższe stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w sprawie niniejszej podziela je w całości (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1659/16, CBOSA).

Kolejna zasadą jest to, że wycenę nieruchomości powstałej w wyniku podziału dokonanego decyzją z.r.i.d. sporządza się według zasad wynikających z § 36 rozporządzenia. W sprawie kluczowe znaczenie mają ust. 1 i ust. 4 tego przepisu, zgodnie z którymi wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 1), a także, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 4).

Ponadto analiza przepisów regulujących zasady sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wybór swój biegły powinien uzasadnić. Określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 2), zaś przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). Nieruchomością podobną zaś, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Powyższe oznacza, że w przypadku nieruchomości przejmowanych w trybie specustawy drogowej kluczowe jest ustalenie, czy na dzień wydania decyzji z.r.i.d. nieruchomość była czy też nie była przeznaczona pod drogę (to determinuje zastosowanie wyceny według § 36 ust. 4 lub ust. 1 rozporządzenia) oraz ustalenie "stanu nieruchomości" rozumianego jako stan będący skutkiem decyzji z.r.i.d. Następnie wycena powinna uwzględniać wyłącznie nieruchomości podobne do "stanu nieruchomości" w wyżej wskazanym rozumieniu. Zastosowanie tych zasad w operacie powinno zostać ocenione przez organ (art. 80 k.p.a.), w tym organ powinien zweryfikować podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz przyjęte przez niego metody i techniki szacowania. Organ powinien także dokonać oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie jako podobne do nieruchomości podlegającej wycenie. Ocena wystąpienia bądź niewystąpienia podobieństwa opiera się na weryfikacji cech, którą organ może przeprowadzić we własnym zakresie nie narażając się na zarzut wkraczania w wiedzę specjalistyczną zastrzeżoną dla biegłego.

Przechodząc do meritum przede wszystkim należy wskazać, jak trafnie zauważyły organy, nieruchomość skarżącej, z której została wydzielona decyzją z.r.i.d. działka nr [...], w dacie wydania decyzji zrid w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona była na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi O. w gminie S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. Nr XXXV/303/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. w którym działka nr [...] posiadała przeznaczenie 14 KL-ulica lokalna o szerokości w liniach rozgraniczających min. 12,00 m ( zaświadczenie Wójta Gminy S. z dnia 07.10.2022r.). W sąsiedztwie bezpośrednio do działki nr [...] przylegały tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 14KL - ulica lokalna o szerokości w liniach rozgraniczających minimum 12 m, prostopadle od strony zachodniej - tereny istniejących łąk i pastwisk z przeznaczeniem na projektowaną zabudowę mieszkalną jednorodzinną i rekreacji indywidualnej oznaczone w mpzp 10MN/ML. Dla terenów oznaczonych 10 MN/ML dopuszcza się także zabudowę pensjonatową. W świetle zgromadzonego materiału dowodowe nie ma żadnych wątpliwości, że działka nr [...] wydzielona z działki nr [...] miała jednak przeznaczenie drogowe w obwiązującym miejscowym planie, jeszcze przed wydaniem decyzji zrid z dnia 18 stycznia 2022 r. Jest to podstawowy zarzut strony skarżącej zawarty w wielu punktach wskazujący, że zajęta pod drogę nieruchomość miała przeznaczenie pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, a zatem odszkodowanie winno również być ustalane dla nieruchomości o takim przeznaczeniu. Organy natomiast konsekwentnie temu przeczyły. Na potwierdzenie podnoszonych zarzutów w tym zakresie strona skarżąca przedłożyła na rozprawie zaświadczenie wydane w Urzędzie Gminy S. w dniu 25 maja 2017 r. o aktualnym przeznaczeniu w miejscowym planie również działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] (k. 45-46). Zaświadczenie to – co należy podkreślić – wydane jeszcze przed wydaniem decyzji zrid – jednoznacznie potwierdza słuszność stanowiska organów tj. że nieruchomość objęta decyzją położona jest na terenie oznaczonym symbolem 14 KL – ulica lokalna o szerokości w liniach rozgraniczających minimum 12 m. Jest to dowód wnioskowany przez stronę, a zatem brak jest podstaw do jego kwestionowania, tym bardziej, że znajduje również potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W tym zakresie zatem zarzuty skargi nie podlegały uwzględnieniu.

Z uwagi więc na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, rzeczoznawca majątkowy przy wycenie gruntu powinien brać pod uwagę § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W świetle przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie zatem wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie w pierwszej kolejności transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki, jak chce tego skarżąca, byłoby działaniem naruszającym regulację z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wadliwość ta wiązałaby się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13 wyjaśnił, że przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca dokonujący wyceny stosuje unormowanie § 36 rozporządzenia z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 u.g.n. Niewątpliwie z przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zasadą jest przyjmowanie stanu nieruchomości i jej przeznaczenia bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (§ 36 ust. 5). Innymi słowy decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej, np. decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe, np. mieszkaniowe, usługowe to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast w przypadku gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Z powyższego wynika, że przy dokonywaniu wyceny należy w pierwszej kolejności ustalić stan nieruchomości, a w szczególności jej przeznaczenie na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, a następnie bierze się pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Jak wyżej zostało powiedziane, przy wycenie nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia należy jednocześnie uwzględnić tzw. zasadę korzyści, przewidzianą w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. W odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia podkreślić trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 616/15, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie natomiast wadliwość postępowania organów dotyczy przede wszystkim analizy sporządzonego operatu szacunkowego, a w zasadzie kilku operatów (które następnie zostały wycofane ze sprawy).

Operat szacunkowy w sprawach o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele publiczne jest natomiast dowodem kluczowym w sprawie, bowiem zawiera ustalenie wartości wywłaszczanego lub przejmowanego prawa będące podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania. Stąd tak ważna jest ocena operatu, a także eliminowanie operatów wadliwych oraz ustalanie wysokości odszkodowań na podstawie operatów spełniających wszelkie kryteria formalne tego dowodu oraz kryteria merytoryczne dowodu opartego na wiedzy specjalnej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyroki w sprawach II SA/Gd 167/16 z 3 sierpnia 2016 r.; II SA/Kr 587/16 z 20 września 2016 r.; I OSK 373/09 z 2 stycznia 2011 r.; I OSK 379/10 z 7 października 2011 r.).

Do podstawowych obowiązku organów należy ocena operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym, ale także jako wartości dowodowej, zgodnie z wymogami regulacji art. 80 K.p.a. (vide wyroki WSA w Białymstoku w sprawach: II SA/Bk 156/18 z dnia 10 maja 2018 r., II SA/Bk 236/18 z dnia 14 czerwca 2018 r. oraz vide wyroki w sprawach I OSK 1395/13 z 5 listopada 2014 r.; I OSK 961/11 z 10 grudnia 2010 r.; II SA/Po 215/14 z 10 lipca 2014 r.; II SA/Wa 1682/10 z 10 grudnia 2010 r., CBOSA). Rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu bez wkraczania w merytoryczną poprawność operatu. Stwierdzenie jednakże, iż organ administracji powinien ocenić merytoryczną poprawność operatu należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy, ale organ może, jest wręcz do tego zobowiązany, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 364/15, CBOSA). Natomiast istotnie, sfera stricte wiadomości specjalnych podlega ocenie organu lub sądu, ale wyłącznie w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Innymi słowy, o ile naruszenie prawa lub ewidentne błędy nieobjęte wiedzą specjalistyczną podlegają wyjaśnieniu przez organ, o tyle treść operatu opartą na wiadomościach specjalnych może zweryfikować wyłącznie podmiot dysponujący identyczną wiedzą specjalną. Dodać należy, że w razie istnienia wątpliwości co do treści operatu, zasadne może być również rozważenie dopuszczenia dowodu z innego operatu szacunkowego, co wydaje się w przedmiotowej sprawie jedynym słusznym rozwiązaniem.

Należy bowiem prześledzić tok postępowania przed organem I instancji, wskazującym, że pierwszy operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony na dzień 2 czerwca 2022 r. W operacie tym we wnioskach końcowych wskazano, że analiza transakcji nieruchomości zurbanizowanych w położeniu podmiejskim wykazał, że wartość jednostkowa tych nieruchomości jest wyższa niż wartość nieruchomości drogowych o podobnym położeniu. W związku z tym określono wartość przedmiotowej nieruchomości według aktualnego przeznaczenia w planie miejscowym tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. stosując zasadę korzyści dla wywłaszczonego tj. kwotę 54.356 zł (k. 25 operatu).

Wójt Gminy S. pismem znak: [...] (data wpływu do organu 27.06.2022 r.) wniósł zastrzeżenia do operatu szacunkowego sporządzonego na dzień 02 czerwca 2022 r. "polegające na dowolnym określeniu przez rzeczoznawcę, na podstawie art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia, wartości przedmiotowej nieruchomości, poprzez określenie wartości rynkowej przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości, gdy określenie wartości powinno nastąpić przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, tym bardziej, że działka zgodnie z planem miejscowym, przeznaczona jest pod ulicę lokalną. Tylko brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia odstąpienie od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Skoro w operacie przedstawiono rynek transakcji drogowych, to przy ustalaniu wartości przedmiotowej nieruchomości powoduje stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia, konieczność uwzględnienia przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a nie ceny transakcji przyległych do wycenianej nieruchomości". Wobec powyższego Wójt Gminy S. wniósł o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z opinii uzupełniającej celem ustosunkowania się do powyższego zastrzeżenia i uwzględnienie właściwej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia, co do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku o opinię uzupełniającą. Wójt Gminy S. wniósł o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego przez Organizację Zawodową Rzeczoznawców Majątkowych, na podstawie art. 157 u.g.n. ze względu na podniesione wyżej zastrzeżenia do operatu i określenie wartości przedmiotowej nieruchomości z naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Pismo Wójta Gminy zostało przesłane rzeczoznawcy majątkowemu w dniu 28.06.2022 r. z prośbą o wypowiedzenie się do zastrzeżeń i zajęcie pisemnego stanowiska. Rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia 29.06.2022 r. złożyła wyjaśnienie do przedstawionych przez stronę postępowania uwag do sporządzonego operatu szacunkowego. Biegła w piśmie przywołując treść przepisów obowiązujących przy wycenie wyjaśniła m.in., iż "w świetle art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych występuje tzw. "zasada korzyści" wynikająca z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeśli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania, lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikająca z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny. W dalszej treści pisma biegła wyjaśniła zastosowanie przyjętego sposobu wyceny i podtrzymała sposób wyceny wartości odszkodowania, określonej w operacie szacunkowym na dzień 02 czerwca 2022 r.

Starosta S. pismem z dnia 21.07.2022 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań.

Wójt Gminy S. pismem znak: [...] (data wpływu do organu 27.07.2022 r.) ponownie zwrócił się do organu o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku, przeprowadzenia poprawności oceny operatu przez Organizację Zawodową Rzeczoznawców Majątkowych.

Również skarżąca A.N. pismem z dnia 28.07.2022 r. (data wpływu do organu 28.07.2022 r.) wniosła o "wydanie decyzji o wypłacie odszkodowania, przyjmującej wartość nieruchomości oznaczoną jako działka [...] o pow. 0,0382 ha, położoną w obrębie O., gmina S. (...) na kwotę 54 356 zł", następnie o to aby "zwiększyć wysokość odszkodowania o kwotę odpowiadającą 5% wartości nieruchomości, z tytułu wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jednocześnie wnosiła o nieuwzględnienie wniosków Wójta Gminy.

Pismem z dnia 26 września 2022 r. Starosta S. zwrócił się do biegłego o uzupełnienie przedłożonej opinii i wyjaśnienie wielu nieścisłości w sporządzonym operacie min. w zakresie nawierzchni drogi, z której odbywa się dostęp do działki, wyceny upraw koniczyny, przeznaczenia wycenianej nieruchomości w miejscowym planie, w oparciu o wydane zaświadczenie, wskazywano na inne rozumienia pojęcia "gruntów przyległych do działki nr [...]". Zdaniem organu to w przedmiotowej sprawie grunty z przeznaczeniem na drogę lokalną gminną, a nie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dodatkowo wskazano, że w operacie szacunkowym na stronie 16 wykaz transakcji nieruchomości drogowych, zawiera ceny transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi lokalne wewnętrzne, a bazę transakcji winny stanowić jedynie nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Wskazano również na braki w operacie szacunkowym opisu nieruchomości podobnych wziętych do porównania, co nie pozwala na zweryfikowanie kryterium podobieństwa (k. 27).

Powyższe skutkowało wycofaniem z obrotu prawnego operatu szacunkowego z dnia 2 czerwca 2022 r. i przedłożenie poprawionego operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 4 października 2022 r. (k. 29). Znamiennym przy tym jest to, że w dniu 10 października 2022 r. sporządzono notatkę służbową przez organ I instancji, że z uwagi na konieczność poprawy operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie (a zatem kolejnego operatu z 4 października 2022 r.) z przyczyn niewskazanych w notatce, operat zwrócono rzeczoznawcy majątkowego w celu korekty (k. 32).

W dniu 13 października 2022 r. ten sam rzeczoznawca majątkowy wycofał z obrotu prawnego operat z 4 października 2022 r., przedkładając operat z 12 października 2022 r. (k. 34). Stronom nie wskazano w toku postępowania czego de facto dotyczyły kolejne korekty operatu i wycofywanie poprzednich operatów, natomiast wartość odszkodowania ostatecznie została ustalona na kwotę 33.968 zł.

Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym opisała, iż nieruchomość będąca przedmiotem wyceny oznaczona jest działką gruntu nr [...] o pow. 0,0382 ha - wydzielona została z działki nr [...] o pow. 3,0247 ha. Nieruchomość położona jest na terenie miejscowości O., gmina S. w niedalekiej odległości od drogi powiatowej i drogi gminnej o nawierzchni asfaltowej, dojazd do działki drogą gminną o nawierzchni żwirowej, która jest w budowie. Położenie w obszarze rozwijającej się zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i zagrodowej oraz gruntów rolnych. Wyceniania działka była niezabudowana, położona w bliskiej odległości od jeziora, użytkowana rolniczo z możliwością dostępu do sieci elektroenergetycznej i sieci wodociągowej. W sąsiedztwie teren ulicy lokalnej (oznaczony w mpzp 14 KL), tereny istniejących upraw polowych i pastwisk, przeznaczone pod projektowaną zabudowę mieszkalną jednorodzinną oraz tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (w mpzp 10MN/ML). Na wywłaszczonej działce wycięto świerk ok. 10 letni. Co należy przy tym podkreślić, w sąsiedztwie bezpośrednio do działki nr [...] przylegają tereny oznaczone w mpzp symbolem 14KL - ulica lokalna o szerokości w liniach rozgraniczających minimum 12 m, prostopadle od strony zachodniej - tereny istniejących łąk i pastwisk z przeznaczeniem na projektowaną zabudowę mieszkalną jednorodzinną i rekreacji indywidualnej oznaczone w mpzp 10MN/ML. Dopuszcza się także zabudowę pensjonatową.

Dla potrzeb określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, biegła przeanalizowała rynek nieruchomości o przeznaczeniu i sposobie wykorzystana na cele: realizacji dróg i na cele zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Przy doborze transakcji w pierwszej kolejności biegła uwzględniła transakcje nieruchomościami przeznaczonymi w dokumentach planistycznych na cele drogowe oraz transakcje, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Z uwagi na niewielką ilość takich transakcji, biegła rozszerzyła okres analizy o ponad dwa lata. W dalszej analizie odrzuciła nieruchomości z rynku lokalnego, które znacznie odbiegały od przedmiotu wyceny pod względem lokalizacji oraz stopnia zurbanizowania miejscowości. Rzeczoznawca majątkowy w operacie wykazała w formie tabelarycznej nieruchomości drogowe na terenie powiatu suwalskiego, które położone były w gminach S1., J., S. oraz F.. Ceny ośmiu wybranych nieruchomości w ww. gminach, kształtowały się w przedziale od 26,31 zł/m2 do 61,23 zł/m2 z uwzględnieniem wskaźnika wzrostu cen (tabela str. 18-19). Średnia cena za 1 m2 wyniosła 38,52 zł.

Następnie z uwagi na położenie w pobliżu ośrodka administracji i usług oraz dostępność komunikacyjną, biegła wybrała rynek nieruchomości regionalnych, w okolicach miasta B. (pierwotnie w operacie z czerwca 2022 r. rynek ten w ogóle nie był brany pod uwagę). Dane przyjęte do analizy ujęła w formie tabelarycznej (str. 20-22). Było to 6 transakcji, z których odrzuciła transakcję nr 2 ze względu na cenę jednostkową znacznie odbiegającą od pozostałych cen. Wówczas ceny przyjęte do wyliczenia średniej kształtowały się w przedziale od 64,63zł/m2 do 202,98 zł/m2, a średnia cena za 1m2 wyniosła 110,15 zł.

Należy jednakże wskazać, że na stronie 25 operatu wskazano, że transakcje nieruchomościami nabywanym pod drogi lokalne na terenie miejscowości w powiecie suwalskim nie oddają w pełni położenia i stanu nieruchomości oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Inwestycja drogowa została przewidziana w bliskiej odległości od jezior, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, o położeniu atrakcyjnym. Na geoportalach w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki widoczna jest liczna zabudowa letniskowa.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że już pobieżna analiza przedłożonej dokumentacji (wielości operatów, odmiennego wyszukiwania nieruchomości podobnych oraz różne kwoty ustalonego odszkodowania, a także przyjmowanie zasady korzyści, a następnie jej nie uwzględnianie) wskazują, że zabrakło czynności kontrolnych organów, które nie dokonały prawidłowej kontroli przedłożonego operatu i zignorowały licznie zarzuty do operatu złożone przez obie strony postępowania. Jak wynika z akt sprawy, operat w trakcie postępowania był poddany wielokrotnie krytycznym uwagom Wójta Gminy S., który zobowiązany będzie z ramienia gminy do wypłacenia odszkodowania, uwagi te były konkretne, odnosiły się do konkretnych fragmentów operatu, jego ustaleń i ocen. Co prawda wyjaśnień w tym zakresie udzielał rzeczoznawca, ale również i one spotkały się z wieloma zastrzeżeniami stron, a zastrzeżenia te dotyczyły wielu kwestii, zaś sposób ich wyjaśnienia przez biegłą nie został zweryfikowany przez organ we własnym zakresie. Z niezrozumiałych przy tym względów w dniu 10 października 2022 r. zwrócono kolejny – poprawiony operat do kolejnej korekty (k. 32). Podkreślić przy tym należy, że w decyzji organu odwoławczego nie odniesiono się do tych okoliczności. Nie wiadomo jakie przyczyny były takich działań organu.

W oparciu o takie stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, organy obu instancji przyjęły, że biegły przedstawił tok obliczeń i wyjaśnił w sposób klarowny, spójny, logiczny i przekonujący metodologię wyceny. Na uzasadnienie powyższego posłużono się fragmentami z pisma rzeczoznawcy majątkowego. W uzasadnieniach decyzji brak jest dowodu na to, że organy przeprowadziły weryfikację operatu pod kątem ewentualnych błędów arytmetycznych, czy też innych uchybień, w tym wybranie nieruchomości podobnych. Niewątpliwie w orzecznictwie wskazuje się nieruchomości podobne mogą obejmować rynek nie tylko lokalny, ale również regionalny, nie oznacza to, że takie podobieństwa można przyjmować w sposób dowolny. Budzi wątpliwości przyjęcie jako nieruchomości podobnych do niniejszej działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...], wskazanej jako atrakcyjna, z dostępem do jeziora, przeznaczoną nie tylko pod zabudową mieszkaniową jednorodzinną, ale również zabudowę letniskową i pensjonatową, z nieruchomościami położonymi na obrzeżach B., przeznaczonymi przede wszystkim pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, nawet przy uwzględnieniu czynników korygujących.

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu zaistniała również konieczność rozważenia zgodności sporządzonego operatu z przepisem art. 4 pkt 16 u.g.n. Biegły rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę porównania parami, która polega na porównaniu wycenianej nieruchomości z nieruchomościami podobnymi. Należy przypomnieć, że pojęcie nieruchomości podobnej jest kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. (tak też E. Klat - Górska, Komentarz do art. 4 ustawy; LEX-el.). Zatem podobieństwo przyjętych do porównania nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2022 r., II SA/Gl 1330/21, LEX nr 3316123).

Tak sporządzony operat szacunkowy, zdaniem Sądu, nie zawiera materiału umożliwiającego jego ocenę ani przez organ, ani przez Sąd. Biegły w udzielanych odpowiedziach na zastrzeżenia co prawda wyjaśniał, w jego ocenie, wątpliwości, jednakże wyjaśnienia te spotkały się również z licznymi zastrzeżeniami stron postępowania, które formułowały konkretne zarzuty, podważały konkretne elementy operatu, co skutkowało początkowo zastosowaniem zasady korzyści i ustaleniem odszkodowania o około 20.000 zł większym, po czym przyjęciem, że nie będzie miała ona zastosowania – co wyklucza możliwość przyjęcia, że doszło do wyjaśnienia wątpliwości odnośnie treści operatu. W takiej sytuacji, materiał dowodowy w postaci operatu nie może być oceniony, jak to uczyniły organy, jako wystarczający i zupełny. Zdaniem Sądu, organ powinien był powziąć wątpliwości, które mógł rozstrzygnąć wyłącznie poszerzeniem materiału dowodowego w taki sposób, aby sporządzony operat został zweryfikowany przez podmiot niezależny lub przez dopuszczenie dowodu z innego operatu. Wybór w tym zakresie należy do organu. Zauważyć dodatkowo należy, że organ odwoławczy nie mógł się zasłaniać przepisem art. 157 u.g.n. i wskazaniem, że strona miała prawo zwrócić się do właściwej organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu. Zdaniem Sądu, strony wykazały w postępowaniu aktywność dowodową i Wójt Gminy wnosił o powołanie innego biegłego czy też skierowanie sprawy do właściwej organizacji, której organ nie zrównoważył własną aktywnością nakierowaną na wyjaśnienie sprawy, przerzucając ciężar w tym zakresie na strony, a jednocześnie nie podejmując własnej inicjatywy mimo niewątpliwie istniejących w sprawie podstaw ku temu.

Oceniając zatem operat, organ II instancji powinien był więc odróżnić elementy operatu dające się zweryfikować przez organ ustalający odszkodowanie od elementów opartych na wiedzy specjalistycznej, które podlegają weryfikacji wyłącznie przez osoby dysponujące taką wiedzą. Ocena jednak takiej nie dokonano.

Zarzuty formułowane przez strony organ zignorował, co w świetle jego obowiązków wynikających z K.p.a. stanowi o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rację ma zatem skarżąca, że decyzję oparto na operacie niezweryfikowanym, budzącym poważne zastrzeżenia, a przez to niemogącym być wiarygodnym dowodem w sprawie. Także organ II instancji nie sprostały obowiązkom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. Powielenie argumentacji rzeczoznawcy oraz ocena budzącego tak liczne zastrzeżenia operatu jako spójnego, logicznego i wiarygodnego nie może zostać przez Sąd zaakceptowana. Ponadto całość postępowania wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia zasady zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.). Dlatego decyzje podlegały uchyleniu.

Ponadto należy wskazać, że nie wnikając w merytoryczną zawartość wyliczenia dokonanego przez rzeczoznawcę, do czego ani organ ani Sąd nie jest uprawniony, nie można zgodzić się z zajętym przez organ stanowiskiem, że w stanie faktycznym sprawy zasada korzyści, wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n., nie mogła mieć zastosowania ze względu na to, że przeznaczenie działki było drogowe. Zasada korzyści nie ma bowiem zastosowania jedynie wówczas, gdy wartość działki bez uwzględnienia jej przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia jest wyższa niż wartość działki przeznaczonej w tym wypadku na cele drogowe.

Powtórzyć należy, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Z kolei przepis art. 134 ust. 1 u.g.n. wprowadza zasadę, iż podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie jest wartość rynkowa nieruchomości. Nie oznacza to, że odszkodowanie ma zawsze być równe wartości rynkowej nieruchomości (jako przedmiotu prawa własności), ale jedynie, że podstawę wyjściową do ustalenia odszkodowania stanowi ta właśnie wartość. Od tej zasady w art. 134 ust. 1 u.g.n. przewidziano tylko jeden wyjątek przez odesłanie do art. 135 u.g.n., w którym mowa jest o tym, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Z tego względu NSA w wyroku z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 509/16 CBOSA) uznał, że generalna zasada ustalania odszkodowania na podstawie wartości rynkowej nieruchomości nie może doznać żadnego ograniczenia w drodze przepisu szczególnego.

Odszkodowanie ma zatem odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości bądź wartości ograniczonego prawa rzeczowego, które było przedmiotem wywłaszczenia. W tym zakresie odpowiedzialność odszkodowawcza powinna wyrażać się w obowiązku naprawienia szkody w granicach strat poniesionych przez wywłaszczonego, jego rzeczywistego uszczerbku majątkowego, zaś wartość rynkowa nieruchomości zdefiniowana została w art. 151 ust. 1 u.g.n. jako prawdopodobna cena możliwa do uzyskania w obrocie z tytułu sprzedaży własności nieruchomości. Stanowi to maksymalną wysokość odszkodowania za wywłaszczenie a także maksymalną wysokość za wywłaszczenie wszystkich praw do danej nieruchomości (zob. E. Bończak-Kucharczyk "Komentarz aktualizowany do art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami" – System Informacji Prawnej LEX).

Jeśli chodzi o przeznaczenie nieruchomości, to określając wartość rynkową nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, bierze się co do zasady pod uwagę przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (określonym w planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), ale tylko wtedy, gdy przeznaczenie zgodne z tym celem powoduje wzrost wartości nieruchomości w porównaniu z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 3 u.g.n. dla celów odszkodowania określa się wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeśli natomiast mamy do czynienia z odwrotną sytuacją i przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (zob. E. Bończak-Kucharczyk - op. cit. teza 2. i powołane tam orzecznictwo).

Zwrócić również należy uwagę na to, że § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak, że nie można uznać, że w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne, prawidłowe jest uwzględnienie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1394/17 (zam. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem zasady korzyści. W przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego porównania z kolei zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego trybu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego. Sąd przypomniał, że stosownego wyjaśnienia dokonało Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w stanowisku zawartym w "Informacji o sposobie wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych" (dostępnej na stronie internetowej tego Ministerstwa – www.transport.gov.pl).

Zdaniem Sądu chodzi tu wobec tego o zbadanie faktycznego (a nie wywiedzionego z szeroko rozumianych dokumentów planistycznych) przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z dotychczasowego sposobu jej użytkowania przez wywłaszczonego właściciela, jako determinanty wyceny jej wartości rynkowej na podstawie metodyki wynikającej z art. 150 § 2 i 3 u.g.n. oraz dokonanie w ten sposób wyceny jej rzeczywistej realnej wartości.

Ponownie rozpoznając sprawę na skutek niniejszego wyroku organ uzupełni postępowanie wyjaśniające w sposób, który pozwoli na prawidłowe, niebudzące wątpliwości i klarowne w swej argumentacji ustalenie odszkodowania. Sposób w jaki uczyni to organ, tj. czy dopuści dowód z nowego operatu, czy wystąpi do organizacji rzeczoznawców majątkowych, zależy od wyboru organu. Istotne jest, aby dowód z operatu, na podstawie którego zostanie ustalona wysokość odszkodowania zawierał niezbędne wyjaśnienia i objaśnienia rzeczoznawcy pozwalające prześledzić sposób ustalenia wartości nieruchomości i uzasadnienie zarówno przyjętej metody jak i technik wyceny. W sytuacji wniesienia do operatu zarzutów przez stronę rzeczoznawca winien się do nich wyczerpująco ustosunkować.

W okolicznościach przedmiotowej sprawie, mając na uwadze niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego, przedwczesne jest ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Marginalnie należy jedynie wskazać, że Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego powiększenia kwoty odszkodowania o 5 % wskazane w art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej, podobnie jak zarzuty dotyczącego waloryzacji, bowiem argumentacja organu w tym zakresie jest prawidłowa i zgodna z orzecznictwem NSA (vide wyrok NSA z 21 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 34/22).

Naruszenie wskazanych przepisów k.p.a., które to naruszenia mają istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje uchyleniem obu zaskarżonych decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 4.303 zł, na które składa się wpis od skargi (686 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (3600 zł) i opłata kancelaryjna (17 zł).