Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1383/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 200 ust. 1, art. 206
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 32 poz 159
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: art. 8, art. 38
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2023 r. sprawy ze skargi H. S.A. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 września 2019 r. nr SKO-GN-41.8/279/2019/11032 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gminnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta R. decyzją nr [...] z dnia 28 czerwca 2019 r., na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., nr 23, poz. 120 z późn. zm., dalej "rozporządzenie") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191 z późn. zm.) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] r. przez H. w R. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy R., położonego w R., oznaczonego jako działki nr 1 o pow. 17 m2, 2 o pow. 73 m2, 3 o pow. 39 m2, 4 o pow. 1500 m2, k.m[...], obr. [...], dla którego Sąd Rejonowy w R. prowadzi KW nr [...] i KW nr [...].

W uzasadnieniu organ podał, że Gmina nabyła nieodpłatnie prawo własności ww. nieruchomości z mocy prawa, z dniem [...] r. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia 29 grudnia 1992 r.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159), która obowiązywała w dacie wydania przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. decyzji znak [...] z dnia 26 marca 1964 r. oraz w dacie zawarcia przez H. w R. notarialnej umowy zamiany nieruchomości z osobami fizycznymi, jednostki państwowe nabywały prawo użytkowania w drodze decyzji właściwego organu prezydium rady narodowej. Dokument taki jest wymieniony także w ww. rozporządzeniu z doprecyzowaniem, że decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie musiała zostać wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Z kolei zarząd w sensie prawnym mógł powstać zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), uchylającej ustawę o gospodarce w miastach i osiedlach, na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartej za zgodą właściwego organu, albo też na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 tej ustawy grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Dokumentem potwierdzającym prawo zarządu H. do nieruchomości może być zatem wyłącznie decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.

Przedłożona przez H. S.A. decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. nr [...] z 26 marca 1964 r. została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz przepisów ustawy z 12 lipca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zarówno w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji jak i w jej treści brak jest odwołania się organu do art. 8 ust. 1 tej ustawy. Wywłaszczanie następowało wówczas wyłącznie na rzecz Państwa a nie jednostek państwowych. Decyzja o wywłaszczeniu z dnia 26 marca 1964 r. nie ustanawiała prawa użytkowania czy zarządu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Tak więc, zdaniem organu, decyzja ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia prawa użytkowania, a w konsekwencji prawa zarządu H. w R. do wskazanych nieruchomości.

Organ wskazał również, że dokumentem potwierdzającym prawo zarządu H. w R. nie może być także notarialna umowa zamiany nieruchomości Rep. [...] z dnia [...]r. Została ona zawarta w następstwie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. nr [...] z dnia 26 marca 1964 r. Skoro w tej decyzji organ nie orzekł o przekazaniu gruntu w użytkowanie H. to skutku takiego nie może również wywrzeć umowa zamiany nieruchomości. W obowiązujących wówczas przepisach ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie istniały normy dotyczące skutków prawnych zawarcia aktu notarialnego w imieniu Skarbu Państwa przez jednostki państwowe. Dopiero od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, umowom sprzedaży zawartym w imieniu Skarbu Państwa przyznano moc nabycia przez państwowe jednostki organizacyjne prawa zarządu do nabywanej nieruchomości. Organ stwierdził zatem, iż wobec braku dokumentów potwierdzających przekazanie H. tych nieruchomości w użytkowanie /zarząd, należało odmówić stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez H. w R. prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, co zostało również pośrednio potwierdzone poprzez wydanie przez Wojewodę Katowickiego decyzji nr [...] z dnia 29 grudnia 1992 r.

W złożonym od opisanej wyżej decyzji odwołaniu H. S.A. w R. (dalej: "Skarżąca") podniosła następujące zarzuty naruszenia:

- art. 7 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, pozwalających stwierdzić istnienie prawa zarządu nieruchomością,

- art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia, iż poprzednik prawny Skarżącej dysponował w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu nieruchomością,

- § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że sam fakt istnienia umowy w formie aktu notarialnego z osobą trzecią, o którym mowa w tym przepisie nie daje podstaw dla stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania nieruchomością,

- art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w zw. z art. 200 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie, iż poprzednik prawny Skarżącej nabył z dniem [...] r. z mocy prawa użytkowanie wieczyste nieruchomości.

W uzasadnieniu podkreślono m.in., że aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [... r. jest jednym z dokumentów wymienionych w rozporządzeniu, które stanowią podstawę dla stwierdzenia nabycia prawa zarządu przez jednostkę organizacyjną. Zdaniem H. nie jest uzasadnionym wniosek organu, iż dla stwierdzenia istnienia prawa zarządu, konieczne jest dysponowanie odrębną decyzją o ustanowieniu prawa użytkowania, czy też zarządu na rzecz poprzednika prawnego Spółki. Nadto nieprawidłowym jest stanowisko organu, jakoby na podstawie umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo państwowe w trybie ustawy wywłaszczeniowej nie następowało nabycie prawa użytkowania. W sprawie organ dysponował aktem notarialnym zamiany nieruchomości wskazanym w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, co winno skutkować stwierdzeniem istnienia prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r., a w konsekwencji stwierdzenia nabycia przez Skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Katowicach, działając w oparciu o art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n., decyzją nr SKO-GN-41.8/279/2019/11032 z dnia 12 września 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przedstawieniu aktualnego stanu sprawy, dokumentów znajdujących się w aktach oraz przywołaniu normatywnej podstawy rozstrzygnięcia, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji rozbudował argumentację wskazującą na brak podstaw do wydania pozytywnej decyzji uwłaszczeniowej. Podkreślił, że czynność prawna zamiany nieruchomości wynikająca z ww. aktu notarialnego Rep. nr [...] z [...] r., skutkowała nabyciem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a nie na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego H. w R., co wynika wprost z § 3 aktu notarialnego. Wynikająca z ówcześnie obowiązującego art. 128 k.c. koncepcja jednolitej własności państwowej nie pozwalała na traktowanie nabywania przez przedsiębiorstwa państwowe nieruchomości - jako odrębnej własności od własności Państwa. Organ odwoławczy odniósł się również do decyzji Wojewody Katowickiego nr [...] z 29 grudnia 1992 r. oraz jej podstawy prawnej.

Zwrócił także uwagę, iż do dnia 31 lipca 1985 r., tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, tereny państwowe przekazywane były jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji, z wyjątkiem określonym w art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. Regulacje nie przewidywały uzyskania tytułu prawnego do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w postaci użytkowania (a od dnia 1 sierpnia 1985 r. - zarządu), w sposób dorozumiany. Brak jest zatem podstaw do uznania, by na podstawie przedmiotowego aktu notarialnego doszło do powstania prawa zarządu/użytkowania przedmiotowych nieruchomości na rzecz H. w R.. Wskazał także, w odniesieniu do zarzutów odwołania, że dopuszczalne są inne środki dowodowe, ale jedynie, gdy nie zachowały się dokumenty wskazane w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, zarzut ten zatem jest niezasadny.

Skargę na ww. decyzje Kolegium wywiodła H. S.A. w R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania:

a. art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji brak ustalenia, iż poprzednik prawny Skarżącej dysponował w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu nieruchomością, mimo że całokształt zebranego materiału dowodowego pozwalał na takie ustalenie,

b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, w której zachodziły przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania orzeczenia merytorycznego lub uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a. § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji:

i. uznanie, że pojęcie nabycia "przez państwowe jednostki organizacyjne" nieruchomości wymagało zawarcia umowy "na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej", podczas gdy obowiązywała jednolita własność państwowa, zatem nie było możliwe nabycie nieruchomości na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa,

ii. stwierdzenie, że sam fakt istnienia umowy w formie aktu notarialnego z osobą trzecią, o którym mowa w tym przepisie nie daje podstaw dla stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania nieruchomością, mimo iż ustawodawca nie różnicuje sytuacji prawnej przed i po 1 sierpnia 1985 r.,

b. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 200 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuznanie, iż poprzednik prawny Skarżącej nabył z dniem [...] r. z mocy prawa użytkowanie wieczyste nieruchomości,

Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że literalna wykładnia § 4 rozporządzenia naprowadza na twierdzenie, iż wystarczy przedstawienie choćby jednego z dokumentów wymienionych w tym przepisie, by na jego podstawie stwierdzić prawo zarządu nieruchomością. Jednocześnie fakt funkcjonowania jednolitej własności państwowej zawartej w nieobowiązującym art. 128 k.c. oznaczał, że H. nie mogła nabyć na własność nieruchomości. H. na podstawie wydanej decyzji otrzymuje teren zamienny, natomiast oczywiście ze względów formalnych, nabycie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem Skarżącej nie jest uzasadniony wniosek organu, iż dla stwierdzenia istnienia prawa zarządu, konieczne byłoby dysponowanie odrębną decyzją o ustanowieniu prawa użytkowania, czy też zarządu na rzecz poprzednika prawnego Skarżącej. Racjonalny ustawodawca z tej przyczyny uregulował § 4 rozporządzenia w ten sposób, że stwierdza się prawo zarządu na podstawie co najmniej jednego z dokumentów, z tej przyczyny, aby wystarczyło złożenie jednego tylko dokumentu, dla wykazania istnienia prawa zarządu nad nieruchomością. Bez znaczenia natomiast dla tej kwestii pozostają ustalenia wynikające z ówczesnych przepisów, dotyczących ustawowych przesłanek nabycia prawa zarządu na podstawie ustawy.

Podobnie zdaniem Skarżącej nieprawidłowe jest stanowisko organu, jakoby na podstawie umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo państwowe w trybie ustawy wywłaszczeniowej nie następowało nabycie prawa użytkowania. Ówczesne przepisy prawa nie przewidywały wprost, iż wraz z momentem zawarcia umowy doszło do nabycia użytkowania, tym niemniej orzecznictwo dopuściło taką możliwość. Jednocześnie Skarżąca zauważyła, że rozbieżności orzecznictwa co do ustalenia w jaki sposób można ustalić istniejące prawo zarządu nieruchomością zostały zakończone poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę wykazu dokumentów, które pozwalają na ustalenie istnienia prawa zarządu nieruchomością, a organ dysponował aktem notarialnym zamiany nieruchomości wskazanym w treści § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, co winno w ocenie Skarżącej skutkować stwierdzeniem istnienia prawa zarządu na dzień [...] r., a w konsekwencji stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1480/19 oddalił skargę.

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, iż warunkiem nabycia z mocy prawa przez państwowe osoby prawne prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali - jest posiadanie przez te osoby, w dniu [...] r., tych nieruchomości w zarządzie. Wymóg ten wynika z art. 200 u.g.n. W art. 206 u.g.n. ustawodawca zawarł dla Rady Ministrów delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości. W dniu 10 lutego 1998 r., na podstawie powyższej delegacji zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie tego prawa jednym z dziesięciu dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, w tym umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu (pkt 3) oraz umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa (pkt 4)

Dalej zauważył, iż spór pomiędzy stronami dotyczy w istocie rzeczy tego, czy dokumentem potwierdzającym prawo zarządu H. w R. do przedmiotowych nieruchomości w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia może być notarialna umowa zamiany nieruchomości Rep. [...] z [...] r., zawarta przez przedsiębiorstwo z osobami fizycznymi.

Wyjaśnił, iż prawo zarządu, wymagane do uwłaszczenia z mocy prawa w świetle art. 200 u.g.n. wywodzone jest przez skarżącą właśnie z tej umowy, przy czym nie tyle samo prawo zarządu, co prawo użytkowania, które z mocy art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawo użytkowania przysługujące państwowym jednostkom organizacyjnym w dacie wejścia w życie tej ustawy stawało się prawem zarządu.

W obowiązujących wówczas przepisach, zwłaszcza w ustawie z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, która obowiązywała w dacie wydania przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. decyzji znak [...] z 26 marca 1964 r. oraz w dacie zawarcia przez H. w R. notarialnej umowy zamiany nieruchomości z osobami fizycznymi nie było norm dotyczących skutków prawnych zawarcia aktu notarialnego w imieniu Skarbu Państwa przez jednostki państwowe, a przynajmniej skutków w postaci nabycia prawa użytkowania. Była to, jak należy sądzić, konsekwencja obowiązującej wówczas doktryny jednolitej własności państwowej (szerzej o tym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji). Natomiast, co dla przedmiotowej sprawy ma zasadnicze znaczenie, zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy jednostki państwowe nabywały prawo użytkowania w drodze decyzji właściwego organu prezydium rady narodowej, a więc nie na podstawie zawieranych umów, ale decyzji administracyjnych. Dopiero od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, umowy sprzedaży zawarte w imieniu skarbu Państwa powodowały nabycie przez państwowe jednostki organizacyjne prawa zarządu do nabywanej nieruchomości (art. 8 ust. 3 tej ustawy).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała się prawem zarządu na dzień [...] r. wobec przedmiotowych nieruchomości, co za tym idzie brak było podstaw do stwierdzenia nabycia przez nią prawa użytkowania gruntu stanowiącego obecnie własność Gminy R.. W kontekście dokonanych przez Sąd ustaleń nie mogły odnieść skutku zarzuty podnoszone w skardze, a zwłaszcza zarzut dotyczący błędnej interpretacji i zastosowania art. § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Sąd nie stwierdził także naruszeń prawa procesowego, w tym art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Materiał procesowy został zebrany prawidłowo, rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a ustalenia poczynione na jego podstawie znajdują akceptację Sądu.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, H. S.A. w R. zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach wniesionej skargi i pominięcie przy jej rozpoznaniu zarzutów przedstawionych przez Skarżącą, a także nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do ich treści, co skutkowało brakiem rozpoznania istoty sprawy w zakreślonym skargą zakresie,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do głównych zarzutów skargi, a w szczególności zarzutów naruszenia § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia oraz art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co skutkowało brakiem przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji ustaleniem, że skarżąca na dzień [...] r. nie wykazała, że dysponowała zarządem nad nieruchomościami objętymi postępowaniem,

c) art. 145 §1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez ten organ przepisów art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 k.p.a. oraz § 4 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia i art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,

d) art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji błędnego przywoływania w treści uzasadnienia § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, podczas gdy zarzuty skargi odnosiły się do przepisu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, których to w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie rozpoznano;

2. przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 200 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i ustalenie, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości niemożliwe było posiadanie prawa zarządu w stosunku do nabywanej nieruchomości, podczas gdy brak jest w przepisach potwierdzenia dla takiego przyjęcia,

b) § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwego zastosowanie i ustalenie, że:

- umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] r. nie jest podstawą do stwierdzenie prawa zarządu lub użytkowania nieruchomością, podczas gdy przepis ten nie dokonuje zróżnicowania czasowego i możliwości skutecznej legitymacji prawem zarządu lub użytkowania, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego przez Skarżącą,

- nabycie nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne wymagało zawarcia umowy na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w okresie obowiązywania jednolitej własności państwowej brak było możliwości nabycia nieruchomości na rzecz innego podmiotu, aniżeli Skarb Państwa,

c) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że poprzednik prawny Skarżącej nie nabył z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętych postępowaniem, podczas gdy ze wskazanej normy oraz materiału dowodowego sprawy wynika, że Skarżąca legitymuje się wystarczającym tytułem do takiego stwierdzenia w postaci umowy zamiany nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego,

d) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabywanie przez jednostki państwowe prawa użytkowania następowało na podstawie decyzji administracyjnych, a nie zawieranych umów, podczas gdy wskazane normy odnoszą się do przekazywania terenów będących w zarządzie do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydiów rad narodowych osiedli oraz miast niestanowiących powiatów miejskich, a nie dotyczą przekazywania w użytkowanie terenów przez osoby fizyczne w ramach umowy zamiany nieruchomości,

e) z ostrożności procesowej art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu wskazanych przepisów za podstawę wyroku, podczas gdy w dacie wydania decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia 26 marca 1964 r. przepisy art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie istniały.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wnosiło o jej oddalenie.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 12667/20, uchylił zaskarżony wyrok tut. Sądu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Po myśli zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wskazuje natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, trudno nie zgodzić się ze Skarżącą, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego w istocie rzeczy nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie może być też traktowane jako obejmujące w pełni granice niniejszej sprawy.

Po pierwsze, Sąd Wojewódzki, pogląd prawny, wyrażony w zaskarżonym wyroku, opierał (jak dwukrotnie to zaznaczył) na treści § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w sytuacji gdy w analizowanej sprawie taka umowa w ogóle nie występowała. Skarżąca, twierdząc, że zaskarżona decyzja naruszała prawo, wskazywała na decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia 26 marca 1964 r. oraz na umowę zamiany nieruchomości z dnia [...] r. Z tej zatem przyczyny zarzucała w skardze naruszenie przez organy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz naruszenie § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Zdaniem Skarżącej, wadliwe było stanowisko organu, że umowa zamiany nieruchomości nie mogła być uznana w tym przypadku za podstawę do stwierdzenie prawa zarządu lub użytkowania nieruchomością, gdyż przepis § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie dokonywał zróżnicowania czasowego i możliwości skutecznej legitymacji prawem zarządu lub użytkowania. W zaistniałej zatem sytuacji to nie przepis § 4 ust. 1 pkt 3 a przepis § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia winien być poddany przez Sąd Wojewódzki właściwej wykładni, a czego Sąd I instancji jednak nie uczynił. Podobnie nie odniósł się także do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, choć również i ten przepis był objęty zarzutem zawartym w skardze a wyjaśnienie zasadności tego zarzutu było w tym przypadku istotne.

Po drugie, wywody Sądu Wojewódzkiego, odnoszące się również do innych też istotnych w tej sprawie kwestii materialnoprawnych, oparte zostały na przepisie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Sąd Wojewódzki nie wskazał przy tym jednak miejsca publikacji tej ustawy, ale biorąc jednak pod uwagę daty wydania w/w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia 26 marca 1964 r. i zawarcia umowy zamiany nieruchomości w formie aktu notarialnego z dnia [...] r., należało wnosić, że miarodajną winna być w takim przypadku ta wersja ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, która została opublikowana w Dzienniku Ustaw z [...]r. Nr [...], poz. [...]ze zm. czyli obowiązująca w tym okresie czasu. Kolejny bowiem tekst jednolity tej ustawy pochodzi bowiem z okresu późniejszego. W wersji zaś ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, opublikowanej w Dzienniku Ustaw [...] r. Nr [...], poz. [...] nie występuje art. 8 ust. 1. Istnieje tylko art. 8, zgodnie z którym, jeżeli ustanowienie wieczystego użytkowania terenu państwowego nie jest dopuszczalne (art. 4), teren taki może być wydzierżawiony, chyba że wydzierżawienie utrudniałoby realizację planu zagospodarowania przestrzennego lub wstępnie ustalonych założeń tego planu. W rozpoznawanej natomiast sprawie tego rodzaju problem nie istniał. Z tej zatem przyczyny nie jest wiadome, na jakiej podstawie prawnej Sąd Wojewódzki czynił przytoczone wyżej wywody, a które uzasadniał treścią art. 8 ust. 1 w/w ustawy.

Z tych zatem powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w świetle wyżej stwierdzonych uchybień proceduralnych nie było możliwe dokonanie kontroli merytorycznej zaskarżonego wyroku. Nie można było bowiem ocenić, czy zawarta w tym wyroku ocena prawna zaskarżonej decyzji była zgodna z obowiązującym prawem. Jednocześnie zgodzić się także trzeba było ze Skarżącą, że skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w zasadzie nie odniósł się do zasadniczych zarzutów zawartych w skardze, to fakt ten należało zinterpretować w ten sposób, iż zarzuty zawarte w skardze wraz z ich uzasadnieniem nie zostały w pełni przez Sąd Wojewódzki rozważone. Niewystarczającym dla rozpoznania sprawy w granicach skargi było też odesłanie Skarżącej do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Końcowo wskazał, iż przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien odnieść się w sposób rzetelny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze a stanowisko swoje oprzeć na właściwych przepisach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest zgodne z prawem. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr SKO-GN-41.8/279/2019/11032 z dnia 12 września 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia 28 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] r. przez H. w R. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy R., opisanego na wstępie.

Istota problemu sprowadzała się do stwierdzenia czy umowa zamiany nieruchomości Rep. [...]z [...] r. zawarta przez Skarżącą z osobami fizycznymi stanowi dokument potwierdzający prawo zarządu H. w R. do przedmiotowych nieruchomości, warunkujące stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem [...] r. prawa użytkowania wieczystego gruntów o nr ewid. 1 o pow. 17 m2, 2 o pow. 73 m2, 3 o pow. 39 m2, 4 o pow. 1500 m2 położonych w R..

Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 200 ust. 1 tej ustawy, stosownie do którego, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem [...] r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz B., które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady:

1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;

2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy;

3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2;

4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.

W oparciu o art. 206 u.g.n. wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120), które w § 4 określiło, iż właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

W sprawie nie pozostawało sporne, że poprzednik prawny Skarżącej nie legitymował się żadnym z dokumentów wymienionych w pkt 1-3 oraz 5-10 przywołanego § 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Strony nie pozostawały natomiast zgodne co do tego, czy posiadany akt notarialny jest dokumentem, o którym mowa w pkt 4 tej regulacji. Kluczową kwestią pozostawało zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie.

Należy odnotować, iż w omawianym przypadku dokumentowanie istnienia prawa zarządu na podstawie innych, niż dokumenty, środków dowodowych (oświadczeń strony lub zeznań świadków) może mieć miejsce tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2023). W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec zachowania aktu notarialnego z dnia [...] r., ust. 3 tej regulacji nie miał zatem zastosowania.

Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464, wejście w życie dnia 5 grudnia 1990 r.), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.

Jak zauważa się w literaturze przedmiotu, prawa zarządu nie należy domniemywać, zatem nie wystarczy tylko samo złożenie oświadczenia o przysługiwaniu danej osobie prawnej prawa zarządu do stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości. Nie można go też uzyskać w sposób dorozumiany, prawo zarządu należy także odróżnić od faktycznego posiadania, prawo to musi wynikać bądź z określonego aktu normatywnego, bądź z decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej ustanawiającej takie prawo. Poza tym nawet wykazanie, że prawo zarządu przysługiwało wnioskodawcy lub jego poprzednikowi prawnemu w jakiejkolwiek dacie, nie wystarcza, bo należy też wykazać, że prawo to utrzymywało się do grudnia 1990 r. (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2023, i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Samo faktyczne władanie nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 r. nie świadczy o istnieniu w tym dniu prawa zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1912/17).

W aktach administracyjnych przedłożonych do sprawy pozostaje decyzja [...] z 26 marca 1964 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. w sprawie dostarczenia terenu zamiennego niezabudowanego H. w R., na mocy której postanowiono:

- w pkt 1 - dostarczyć teren zamienny niezabudowany H. w R. - położony w R. przy ul. [...] - jako teren zamienny za zabrane pod budowę ujęcia wód rzeki [...] grunty A.W. i J.M.,

- w pkt 2 - przedmiotowy teren zamienny obejmuje: działki nr 5 (otrzymuje A.W.), 6, 7 (otrzymuje J.M.),

- w pkt 3 - w zamian za nabywaną przez H. cześć nieruchomości stanowiącą własność hipoteczną A.W. działki nr 8, 9, 10,

- w pkt 4 - w zamian za nabywaną przez H. cześć nieruchomości stanowiącą własność hipoteczną J.M. działka nr 11 i 12.

Jak wskazano w pkt 6 decyzji "grunty nabywane przez H. o powierzchni 17.247 ha przejąć na własność skarbu Państwa" (karta nr 54-56 akt administracyjnych).

Z poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopii aktu notarialnego Rep. [...] z [...] r. wynika, że J.M., A.W. oraz A.W. działający jako kurator małoletnich M.M. oraz A.M., a także B.P. i S.T, działający w imieniu Państwa Polskiego/H. w R. oraz S.W. działający w imieniu Gospodarski Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej przystąpili do umowy zamiany nieruchomości. Stosownie do § 2 tego aktu Stawający oświadczyli, że opisane w § 1 aktu notarialnego działki stanowiące własność prywatną zostały zajęte przez H., a działki stanowiące własność Państwa decyzją nr [...] z 26 marca 1964 r. oddano w wieczyste użytkowanie jako grunt zamienny. W myśl § 3 J.M. w imieniu własnym oraz A.W. w imieniu małoletnich M. i A. M., "w drodze zamiany przenoszą na rzecz Państwa" z nieruchomości [...] – działki o nr 13 i 12, a A.W. "w drodze zamiany przenosi na rzecz Państwa" z nieruchomości Kw nr [...] własność działek nr 8, 9 i 10. W myśl § 4 tej umowy w zamian za przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Państwa ustanowiono prawo wieczystego użytkowania (karta nr 5-7 akt administracyjnych).

Z akt wynikają również kolejne zmiany geodezyjne dotyczące przedmiotowych działek, których dotyczyła przywołana wyżej umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] r. (karta nr 34-43 oraz 14-16 akt administracyjnych).

W aktach zalega również decyzja nr [...] z dnia 29 grudnia 1992 r., wydana z upoważnienia Wojewody Katowickiego na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, którą stwierdzono nabycie przez Gminę Miasto R. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obr. [...] nr rej. [...] uregulowanej w KW [...] (karta nr 10 akt administracyjnych).

Decyzja [...] z dnia 26 marca 1964 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowe została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159), stosownie do którego gospodarka terenami państwowymi należy do rad narodowych i ich prezydiów; gospodarka ta jest wykonywana przez właściwe do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organy prezydium miejskiej rady narodowej osiedla), a także na podstawie przepisów ustawy z 12 lipca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Jak stanowił wówczas art. 2 ust. 1 tej ustawy, wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa.

Wskazana decyzja nie przewidywała przekazania H. P. nieruchomości w zarząd ani też przekazania nieruchomości w użytkowanie. Stąd też nie może stanowić podstawy do stwierdzenia prawa użytkowania bądź zarządu przedmiotowymi nieruchomościami.

W dacie wydania wskazanej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159), która w art. 10 ust. 1 przewidywała, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania. Użytkowanie nie było wówczas nabywane na podstawie umów. Materiał dowodowy sprawy nie pozwala na ustalenie, że tego rodzaju decyzja została względem H. wydana. Takiej okoliczności nie podnosi również Skarżąca.

Dopiero wraz z wejściem w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), ustawodawca w art. 8 tej ustawy przewidział, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych (ust. 1). Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie (ust. 3). Cytowana ustawa uregulowała również kwestię zarządu oraz użytkowania nieruchomości państwowych. Jak wynika z art. 38 państwowe jednostki organizacyjne zarządzają wydzielonymi im i nabytymi gruntami wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami, stanowiącymi część mienia ogólnonarodowego (ust. 1). Państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości (ust. 2).

Wydanie ww. decyzji [...] z 26 marca 1964 r. nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, gdy obowiązywał wymóg przekazania użytkowania w drodze decyzji.

W przywołanym natomiast akcie notarialnym w § 3 określono, że przeniesienie własności nieruchomości opisanych w akcie notarialnym, stanowiących własność osób fizycznych w nim wymienionych, w drodze umowy zamiany zostaje przeniesiona "na rzecz Państwa". Powyższe odpowiada wynikającej z obowiązujących wówczas regulacji w zakresie jednolitej własności państwowej. Z ww. aktu notarialnego nie wynikała zatem podstawa do stwierdzenia prawa użytkowania bądź zarządu przedmiotowymi nieruchomościami.

Do zawarcia umowy zamiany nieruchomości w formie aktu notarialnego w dniu [...] r. przystąpiła H. w R., jednakże nieruchomość zamienna została nabyta na rzecz Skarbu Państwa (co nie jest kwestionowane przez Skarżącą, str. 4 uzasadnienia skargi). Powyższe wynika także wprost z § 3 ww. aktu notarialnego. H., wobec braku decyzji o przekazaniu w użytkowanie /zarząd przedmiotowych nieruchomości, nie uzyskała wskazanego tytułu prawnego do tych nieruchomości.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, brak było podstaw do podzielenia zarzutów skargi.

W sprawie nie doszło do podniesionego w skardze naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji brak ustalenia, iż poprzednik prawny Skarżącej dysponował w dniu [...]r. prawem zarządu nieruchomością, mimo że całokształt zebranego materiału dowodowego pozwalał na takie ustalenie (zarzut nr 1 lit. a petitum skargi). Sąd nie dopatrzył się podnoszonego przez Skarżącą naruszenia prawa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, Skarżąca nie zgłaszała także istnienia innych dokumentów, w tym tych wskazanych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, mogących mieć wpływ na ustalenia w sprawie. Jak już wskazano brak dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-3 oraz pkt 5-10 rozporządzenia nie był natomiast w sprawie przedmiotem sporu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał motywy, którymi kierował się przy jej podejmowaniu, w zaskarżonej decyzji wielokrotnie odwoływał się do stanu faktycznego sprawy i do norm prawnych mających w niej zastosowanie. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji spełniają rygory uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Brak było również podstaw do podzielenia zarzutów naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że pojęcie nabycia "przez państwowe jednostki organizacyjne" nieruchomości wymagało zawarcia umowy "na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej", podczas gdy obowiązywała jednolita własność państwowa, zatem nie było możliwe nabycie nieruchomości na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa (zarzut nr 2 lit. a/i petitum skargi) oraz stwierdzenie, że sam fakt istnienia umowy w formie aktu notarialnego z osobą trzecią, o którym mowa w tym przepisie nie daje podstaw dla stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości mimo, iż ustawodawca nie różnicuje sytuacji prawnej przed i po 1 sierpnia 1985 r. (zarzut nr 2 lit. a/ii petitum skargi).

Organ odwoławczy wielokrotnie podkreślał, co również podnosi Skarżąca, jednolitą własność państwową, wynikającą z ówczesnego art. 128 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93), która nie pozwalała na traktowanie nabywanych przez przedsiębiorstwa państwowe nieruchomości jako odrębnej własności od własności Państwa (str. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji; por. także uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2874/17). Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w stanie prawnym obowiązującym przed 1 sierpnia 1985 r., powstanie prawa użytkowania do nabytych na rzecz Państwa nieruchomości przez określoną osobę prawną, mogło w istocie nastąpić na zasadach: art. 245 § 2 k.c., względnie na zasadach art. 3 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (str. 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Żadna z tych form nie miała jednak miejsca w przypadku przedmiotowych nieruchomości i poprzednika prawnego Skarżącej. Powyższe nie uzasadnia formułowania zarzutu o niewłaściwym zastosowaniu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia (zarzut nr 2 lit. a/i petitum skargi), który należy pamiętać, zakreśla dla umów zawartych w formie aktu notarialnego okres "przed dniem 1 lutego 1989 r.", natomiast przepisy regulujące uzyskanie przez wskazaną jednostkę tytułu prawnego do nieruchomości na skutek nabycia nieruchomości na własność Skarbu Państwa obowiązywały od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. od 1 sierpnia 1985 r.

W przedstawionym stanie prawnym, nie sposób przyjąć, że niezbędne było niejako "dodatkowe" zróżnicowanie sytuacji prawnej przed i po 1 sierpnia 1985 r. w zapisie § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, o którym mowa w skardze (zarzut nr 2 lit. a/ii petitum skargi). Sposób nabycia nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne wynikał bowiem z ówcześnie obowiązujących przepisów, które wobec zachodzących zmian, odmiennie regulowały powyższe kwestie przed dniem 1 sierpnia 1985 r. (art. 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159) jak i od tej daty (art. 8 i art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

W konsekwencji zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sposób opisany w podniesionym zarzucie skargi (zarzut nr 2 lit. a/i oraz lit. a/ii petitum skargi), w świetle przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu argumentacji, nie mógł zyskać aprobaty.

Nie pozostawał uzasadniony również zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 200 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuznanie, iż poprzednik prawny Skarżącej nabył z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa użytkowanie wieczyste nieruchomości (zarzut nr 2 lit. b petitum skargi).

Skoro zatem przedmiotowe nieruchomości nie pozostawały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. dnia 5 grudnia 1990 r. w zarządzie poprzednika prawnego Skarżącej, wobec braku:

- decyzji o przekazaniu przedmiotowych nieruchomości w zarząd (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia),

- decyzji sprzed 1 sierpnia 1985 r. o przekazaniu H. w użytkowanie ww. nieruchomości, które z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. z dniem 1 sierpnia 1985 r., na podstawie art. 87 tej ustawy przeszłyby w jej zarząd (art. 10 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159, rozdział 2 ustawy – przekazywanie terenów państwowych w użytkowanie) obowiązujący od dnia 22 października 1961 r.; art. 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159) obowiązujący od dnia 31 lipca 1969; § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia),

- umowy nabycia nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, zawartej po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, (a przed dniem 1 lutego 1989 r.), które zgodnie z art. 8 ust. 3 tej ustawy, pozostałyby w zarządzie poprzednika prawnego Skarżącej, (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia),

- względnie: umowy nabycia nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, przed dniem 1 sierpnia 1985 r., które to nieruchomości na mocy decyzji zostałyby przekazane poprzednikowi prawnemu Skarżącej w użytkowanie lub zarząd,

- a także innego dokumentu, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia, w tym dokumentu, o którym mowa w pkt 3, tj. umowy pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu – niewystępującej w analizowanej sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasatoryjnym sygn. akt I OSK 1267/20,

stąd też brak było podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, warunkującej stwierdzenie nabycia z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości.

Niezasadny pozostaje zatem zarzut naruszenia przywołanego art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 200 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowania opisane w zarzutach skargi (zarzut nr 2 lit. b petitum skargi).

Konsekwentnie nie sposób było podzielić zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (zarzut nr 1 lit. b petitum skargi). Nie zaistniały bowiem przesłanki mogące uzasadniać zastosowanie kompetencji kasacyjnych.

W ocenie Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji. W sprawie właściwie ustalono stan faktyczny, prawidłowo go rozważono z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, które poddano trafnej wykładni i następnie zasadnie zastosowano.

Kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła zatem do wniosku, iż w sprawie nie doszło do podnoszonych w skardze naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Skarżąca nie wykazała, że w dniu [...] r. legitymowała się prawem zarządu.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.