Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 667/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26a ust. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 511
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
article: art. 6, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S.A. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 626/20 w sprawie ze skargi D. S.A. w D. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 23 stycznia 2020 r. nr DRP.WPAIV.411.1444.2019.KSI; L.dz. 4157.13X0070G6 w przedmiocie wstrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 626/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA w Warszawie lub sądem I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. A. w D. (dalej zwanej: skarżącą lub spółką) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej zwanego: Prezesem PFRON) z 23 stycznia 2020 r. nr DRP.WPAIV.411.1444.2019.KSI w przedmiocie wstrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 8 grudnia 2020 r. wniosła spółka, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej zwanej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuchylenie w całości skarżonej decyzji w następstwie niedostrzeżenia przez sąd I instancji zaistniałego naruszenia przez organ art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej zwanej k.p.a.), które to naruszenie polegało na bezzasadnym utrzymaniu w mocy skarżonej decyzji I instancyjnej, która to decyzja została wydana na podstawie niewystarczająco i w sposób niepełny ustalonego stanu faktycznego, a następnie błędnie ocenionego przez organ;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a., polegającego na jego niezastosowaniu. Zdaniem skarżącej istniały w sprawie podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a., skoro wydanie rozstrzygnięcia w sprawie było uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – tj. kwestii skargi strony do WSA w Warszawie na decyzję z 24 lipca 2018 r. wydaną przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (BON.III.5220.402.2.2016.MH/KKA), utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 13 czerwca 2016 r. określającą wysokość zobowiązań z tytułu wpłat za okres 2015/05, a następnie złożonej w tym zakresie skargi kasacyjnej do NSA z 3 lipca 2019 r.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 6, 7a oraz 8 k.p.a. w związku z 61 § 4 k.p.a. oraz art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172; dalej zwanej: ustawą o rehabilitacji). Zdaniem skarżącej organ dokonał błędnej wykładni przepisu, wyrażającej się w stanowisku organu wydającego decyzję, że zaskarżana decyzja jest wydawana na wniosek, a nie z urzędu;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 6 k.p.a., w związku z art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji przez niezastosowanie przepisu nakazującego uchylenie decyzji o wstrzymaniu dofinansowania w przypadku uregulowania zaległości przez pracodawcę.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Brzmienie przytoczonej regulacji oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04, 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04, 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła cztery zarzuty, które określiła jako oparte na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania. Odnosząc się do pierwszego z nich stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania jego zasadności, co jest następstwem tego, że zarzut ten nie został we właściwy sposób sformułowany. W jego treści spółka podniosła bowiem naruszenie przez sąd I instancji wyłącznie, mającego wynikowy charakter, a więc określającego sposób orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania (który to przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego), a także art. 138 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mającego zbliżony charakter, bo stanowiącego podstawę dla organu II instancji do utrzymania w mocy zaskarżanej odwołaniem decyzji. Nie wymieniła więc żadnej regulacji odnoszącej się bezpośrednio do sposobu procedowania organu lub sądu. W tym zakresie należy w szczególności zwrócić uwagę na to, że jako naruszonego spółka nie wymieniła żadnego przepisu odnoszącego się do sposobu prowadzonych ustaleń w sprawie, na wady którego to procesu powołuje się w twierdzeniach przedmiotowego zarzutu.

W związku z powyższym zarzut ten, jako niepełny, uznać należało za niewłaściwie skonstruowany, co już tylko z tego powodu wykluczało możliwość uznania jego zasadności.

Jeżeli chodzi o zarzut nr 2, w którym skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z niedostrzeżeniem przez sąd I instancji naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a., poprzez jego niezastosowanie to stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowego zarzutu. W tym względzie zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA w Warszawie, że wniesienie przez spółkę skargi do WSA w Warszawie na decyzję dotyczącą określenia spółce wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za maj 2015 r., a następnie skargi kasacyjnej od wyroku tego sądu z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 2354/18 oddalającego skargę na decyzję Ministra, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. W odniesieniu do tego miesiąca funkcjonowała bowiem w obrocie prawnym ostateczna, w administracyjnym toku instancji decyzja. To, że w momencie wydawania rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania miesięcznego dofinansowania za październik 2018 r., decyzja dotycząca wsparcia dla spółki z tego tytułu, w odniesieniu do maja 2015 r. nie była prawomocna, pozostawała bez wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. Podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania dofinansowania za czerwiec 2018 r. nie było uzależnione od zakończenia prawomocnym wyrokiem sądowoadministracyjnej kontroli decyzji dotyczącej wsparcia za maj 2015 r. Wyniki tej kontroli nie stanowiły na gruncie niniejszej sprawy zagadnienia wstępnego. Tak więc zarzut ten uznać należało za bezpodstawny.

Na marginesie niniejszych rozważań dodać jedynie należy, że finalny wynik sądowej kontroli legalności decyzji mógł w momencie wydawania decyzji stanowić istotną okoliczność faktyczną, której jednak nie można rozpatrywać w kategorii zagadnienia wstępnego w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. Oprócz tego nie sposób pominąć również tego, że decyzja dotycząca maja 2015 r. obecnie jest decyzją prawomocną, co tylko potwierdza, że poddawanie w wątpliwość prawidłowości decyzji w tym przedmiocie, nie było zasadne.

W kwestii trzeciego z zarzutów, dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7a oraz art. 8 k.p.a., w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, przejawiającego się w niedostrzeżeniu przez sąd dokonania przez organ błędnej wykładni przedmiotowej regulacji, wyrażającej się w przyjęciu, że zaskarżona decyzja została wydana na wniosek, a nie z urzędu, stwierdzić należy, że zarzut ten jest nieskuteczny. Jak to bowiem zaznaczono na wstępie niniejszych rozważań, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, a na taki charakter w tym wypadku wskazuje spółka, aby mógł odnieść zamierzony przez jego autora skutek musi wskazywać nie tylko na uchybienie konkretnej regulacji procesowej, ale również to, że jej wystąpienie mogło, przynajmniej potencjalnie, mieć wpływ na wynik sprawy. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej pozbawiony jest tego drugiego, obligatoryjnego elementu, co prowadzi do wniosku, że jako niewłaściwie skonstruowany, nie może zostać uznany za zasadny. Samo bowiem określenie sposobu zainicjowania postepowania w sprawie nie może w jakikolwiek sposób uzasadniać stwierdzenia o wadliwości zapadłego w niej rozstrzygnięcia. Powołując się na to skarżąca kasacyjnie winna była wykazać tego rodzaju zależność. Skoro jednak tego nie uczyniła, to brak jest podstaw do jej poszukiwania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

N marginesie dodać ponadto należy, że w przypadku zarzutu nr 3 spółka podniosła wadliwość wykładni, wskazanych przez siebie regulacji, nie wyjaśniła jednak na czym błąd ten miał polegać. Z tych twierdzeń można bowiem co najwyżej wywieść wniosek, że chodzi jej o wadliwe zastosowanie wymienionych przez siebie przepisów, co świadczy, że zarzut ten, choć niekompletny, jest przy tym dodatkowo wewnętrznie niespójny.

W kwestii ostatniego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z niedostrzeżeniem przez sąd I instancji uchybienia przez organ art. 6 k.p.a. w zw. z art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, poprzez niezastosowanie przepisu nakazującego uchylenie decyzji o wstrzymaniu w przypadku uregulowania zaległości, stwierdzić należy, że przedmiotowy zarzut jest niejasny w swojej treści, a poza tym opiera się na twierdzeniach, nieznajdujących oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy i przywołanych w zarzucie przepisach.

I tak, skarżąca kasacyjnie z jednej strony zarzuca naruszenie regulacji stricte procesowych, takich jak art. 6 k.p.a., z drugiej zaś powołuje się na naruszenie art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji w sytuacji uregulowania zaległości. Tymczasem przepis odnoszący się do wstrzymania miesięcznego dofinansowania, o którym wyżej mowa, odczytywać należy w kontekście art. 26a ust. 9 ustawy o rehabilitacji, mającego niewątpliwie materialnoprawny charakter, który traktuje o odmowie wypłaty dofinansowania, w przypadku nieuregulowania zaległości do 31 stycznia roku następnego. W niniejszym przypadku, jak ustalono, a co nie zostało przez skarżąca kasacyjnie podważone, nie mamy do czynienia z uregulowaniem zaległości przed tym terminem.

Tak więc nie można mówić o podnoszonym przez stronę naruszeniu przepisów prawa procesowego, a także zaistnieniu okoliczności, w świetle których zaskarżona przez spółkę decyzja winna być uchylona. Oprócz tego nie można pomijać faktu, że przedmiotem oceny sądu I instancji była decyzja dotycząca wstrzymania dofinansowania, a zatem jego kontroli mogły podlegać jedynie okoliczności towarzyszące jej wydaniu i spełnienie prawnych przesłanek jej wydania. W związku z tym okoliczności podnoszone przez stronę, w ramach tego zarzutu, wykraczają poza tę materię.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.