Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 750/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2952/21 w sprawie ze skargi J.A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 21 czerwca 2021 r., nr 2373 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J.A. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2021 r., II SA/Wa 2952/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 21 czerwca 2021 r., nr 2373 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z 22 kwietnia 2021 r., nr 2228/21.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji [...] (dalej: "KWP [...]" lub "organ pierwszej instancji") pismem z 18 marca 2021 r. poinformował J.A. (dalej: "skarżący") - wówczas specjalistę Zespołu do walki z Terrorem Kryminalnym Sekcji do walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171, dalej: "ustawa o Policji") w związku z nieobecnościami wymienionego w służbie z powodu choroby wynoszącymi odpowiednio: w 2015 r. - 43 dni, w 2016 r.- 70 dni, w 2017 r.- 178 dni, w 2018 r. -43 dni; w 2019 r. -8 dni, w 2020 r.- 266 dni (w tym 40 dni z tytułu opieki nad dzieckiem) oraz w 2021 r.- 94 dni. Jednocześnie pouczył skarżącego o jego uprawnieniach związanych z przedmiotowym postępowaniem. Ponadto skarżący został wezwany do wskazania zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, w terminie 3 dni od dnia doręczenia wezwania.

Skarżący 25 marca 2021 r. zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, zaś 26 marca 2021 r. - wskazał jako reprezentującą go organizację związkową Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów.

Mając na uwadze powyższe pismem z 31 marca 2021r. zwrócono się do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W odpowiedzi Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] 8 kwietnia 2021 r. przekazał decyzję nr 5/2021 Prezydium Zarządu Wojewódzkiego negatywnie opiniującą kwestię rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Następnie pismem z 9 kwietnia 2021 r. skarżący został poinformowany o zebraniu materiału dowodowego pozwalającego na podjęcie w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia oraz możliwości wypowiedzenia się,co do zebranych dowodów w terminie 5 dni od dnia doręczenia pisma. Skarżący 15 kwietnia 2021 r. ponownie zapoznał się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz złożył oświadczenie, w którym opisał dotychczasowy przebieg służby i wskazał przyczyny swoich nieobecności w służbie.

KWP [...] rozkazem personalnym nr 2228/21 z 22 kwietnia 2021 r. zwolnił skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, z 30 kwietnia 2021 r. Decyzji tej, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Główny Policji (dalej: "KGP" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym z 21 czerwca 2021r., nr 2373 utrzymał powyższy rozkaz personalny organu pierwszej instancji w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżący od 1 stycznia 2015 r. do dnia zwolnienia ze służby, tj. do 30 kwietnia 2021 r. był nieobecny w służbie w związku z chorobą przez 662 dni (z wyłączeniem okresu zasiłku opiekuńczego), co oznacza, że policjant nie pełnił obowiązków służbowych przez prawie dwa lata. Długotrwała absencja policjanta w służbie we wskazanym okresie kształtowała się następująco: w 2015 r. - 43 dni, w 2016 r. - 70 dni, w 2017 r. - 178 dni, w 2018 r. - 43 dni, w 2019 r. - 8 dni, w 2020 r. - 226 dni oraz w 2021 r. - 94 dni. Dodatkowo organ podniósł, że skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich nieprzerwanie: od 10 kwietnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r., tj. przez 144 dni oraz od 20 maja 2020 r. do 4 kwietnia 2021 r., tj. przez 320 dni. W omawianym okresie skarżący uległ 11 sierpnia 2016 r. wypadkowi w drodze z miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania, doznając skręcenia stawu skokowego prawego. Po wypadku przebywał na zwolnieniu lekarskim do 7 października 2016 r. (58 dni). Jednocześnie organ podkreślił, że akta osobowe skarżącego zawierają następujące dokumenty (dotyczące okresu od 1 stycznia 2015 r. do zwolnienia ze służby) - orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] z 22 stycznia 2015 r. wydane w celu ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności psychicznej i fizycznej skarżącego do służby, w którym uznano go za zdolnego do służby w Policji, zaświadczenia lekarskie z 14 sierpnia 2015 r., 7 czerwca 2016 r., 7 października 2016 r., 22 sierpnia 2017 r., 1 września 2017 r., 1 sierpnia 2019 r., 14 października 2019 r., w których nie stwierdzono przeciwskazań zdrowotnych do pełnienia przez skarżącego służby na zajmowanym stanowisku, orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] z 1 września 2017 r. wydane w celu ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności psychicznej i fizycznej skarżącego do służby, uznające go za zdolnego do służby w Policji.

Organ wskazał, iż długotrwała nieobecność skarżącego w służbie rzutuje ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli, poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Omawiana sytuacja dezorganizowała także tok służby. W naturalny sposób zmuszała bowiem przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona liczba zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się także na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości ich własnych zadań, jak również generuje służbę w wymiarze ponadnormatywnym. Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem organu Policji i godzi w ważny interes służby. Sytuacja taka może rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej w samej jednostce. Natomiast stan, w którym policjant nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych ze względu na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, nawet pomimo stwierdzonej jego zdolności do pełnienia służby, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. W ocenie organu odwoławczego, jednoznaczne więc jest, że za sprzeczne z interesem służby należy uznać, iż skarżący w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 30 kwietnia 2021 r. - przez 662 dni nie realizował żadnych obowiązków służbowych, przebywając w tym czasie na zwolnieniach lekarskich.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozkazem personalnym organu odwoławczego, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na cechę, którą powinien posiadać każdy funkcjonariusz, jaką jest dyspozycyjność. W momencie kiedy funkcjonariusz traci tę cechę, ponieważ z powodu częstych zwolnień lekarskich nie wykonuje zadań służbowych, niezależnie od oczywistych negatywnych skutków dla służby jakie niesie za sobą nieobecność funkcjonariusza, zostaje zachwiana fundamentalna zasada konstrukcji każdego stosunku służbowego opartego na podporządkowaniu i dyspozycyjności funkcjonariusza. Nie oznacza to jednak, że każda absencja chorobowa funkcjonariusza uzasadnia jego zwolnienie z powołaniem się na ważny interes służby. Ocena zasadności zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga indywidualnej oceny i jest każdorazowo uzależniona od okoliczności konkretnej sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie właśnie takiej indywidualnej oceny zabrakło. Niewątpliwie każda nieobecność funkcjonariusza powoduje określone trudności w jednostce podstawowej. Nie można jednak nie uwzględnić oceny takiej nieobecności na tle indywidulanej sprawy i konkretnej jednostki, w której funkcjonariusz pełni służbę. Nie można też nie uwzględnić przy ocenie "ważnego interesu służby" przygotowania zawodowego funkcjonariusza i posiadanych przez niego umiejętności oraz stanu sytuacji kadrowej w Policji (czyli mówiąc kolokwialnie braków kadrowych, zwłaszcza w zakresie funkcjonariuszy ze specjalistycznym przygotowaniem). Akta osobowe skarżącego wskazują na to, iż jest to wysokiej klasy specjalista. Posiada ukończone kursy i szeroki zakres umiejętności przydatnych w tej formacji mundurowej. Rezygnacja z tak dobrze wyszkolonego policjanta, w kontekście reguły "ważnego interesu służby", nie została natomiast przez organy w żaden sposób wyjaśniona.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie występuje decyzja o charakterze arbitralnym. Sąd zwrócił uwagę, że istotnie wystąpiła absencja policjanta w służbie: w 2015 r. - 43 dni, w 2016 r. - 70 dni, w 2017 r. - 178 dni, w 2018 r. - 43 dni, w 2019 r. - 8 dni, w 2020 r. - 226 dni oraz w 2021 r. - 94 dni. Dodatkowo organ wskazuje, że ww. przebywał na zwolnieniach lekarskich nieprzerwanie: od 10 kwietnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r., tj. przez 144 dni oraz od 20 maja 2020 r. do 4 kwietnia 2021 r., tj. przez 320 dni. Zaznaczył również, że skarżący uległ 11 sierpnia 2016 r. wypadkowi w drodze z miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania. Po wypadku przebywał on na zwolnieniu lekarskim do 7 października 2016 r. (58 dni). Kolejno, w 2018 r., nieobecności skarżącego obejmowały 43 dni a w 2019 r., było to 8 dni. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazane okoliczności powinny zostać ujęte w ocenie i zestawieniu "ważnego interesu służby". Nie każda bowiem usprawiedliwiona nieobecność w służbie może zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji prowadzić do zwolnienia ze służby. W dacie wydania rozkazów personalnych oraz w dacie orzekania skarżący nie utracił zdolności do służby w Policji, ale utracił częściowo walor dyspozycyjności. Organ pominął w uzasadnieniu rozkazów personalnych wyjaśnienie okoliczności, iż w 2018 r. skarżący by nieobecny przez 43 dni, natomiast w 2019 r., nieobecność wyniosła 8 dni. Nie zostało wyjaśnione czy w ocenie organu również w tych latach funkcjonariusz utracił walor dyspozycyjności.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że organy orzekające w sprawie naruszyły prawo materialne (art. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji), jak też prawo procesowe (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.).

Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku: tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez błędne uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego nr 2373 z 21 czerwca 2021 r. w oparciu o nieuzasadnione uznanie przez Sąd, iż w sprawie o zwolnienie ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przekroczono ramy uznania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu, mimo że organ w sposób należyty wyjaśnił przesłanki zwolnienia w szczególności wykazał wyższość ważnego interesu społecznego - ważnego interesu służby,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego nr 2373 z 21 czerwca 2021 r. w oparciu o nieuzasadnione uznanie, że w rozkaz personalny nr 2373 z 21 czerwca 2021 r. nie został poprzedzony dogłębnym wyjaśnieniem wszelkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, w szczególności poprzez niewyjaśnienie wpływu nieobecności skarżącego w służbie w 2018 r. i 2019 r. na dobro służby, oraz niewyjaśnienie dlaczego zwalania się ze służby policjanta o wysokich kwalifikacjach zawodowych, mimo że uzasadnienie rozkazu personalnego nr 2373 z 21 czerwca 2021 r. w sposób wystarczający odnosi się po do powyższej kwestii.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, tj. absencji policjanta w służbie przez 702 dni nie doszło do naruszenia ważnego interesu służby, mimo że prawidłowe zastosowanie ww. przepisu powinno doprowadzić do rozwiązania stosunku służbowego.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie ww. wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz Komendanta Głównego Policji kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Jednocześnie nie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma KWP [...] z 5 stycznia 2021 r., celem wykazania liczby funkcjonariuszy Policji KWP [...] przebywających na zwolnieniu lekarskim przekraczającym okres 2 tygodni od 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem było dotknięte nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). W przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności uchylenia przez Sąd pierwszej instancji rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z 21 czerwca 2021 r., nr 2373 oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z 22 kwietnia 2021 r., nr 2228/21 – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, poprzez błędne przyjęcie, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, tj. absencji policjanta w służbie przez 702 dni, nie doszło do naruszenia ważnego interesu służby, mimo że prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji powinno doprowadzić do rozwiązania stosunku służbowego. O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". W orzecznictwie powszechnie jednak przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści powyższego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, a ponadto że w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną oraz psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować.

Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Wobec tego stwierdzić należy, że wykonywanie zadań nałożonych na Policję wymaga znacznego zaangażowania i dyspozycyjności wszystkich funkcjonariuszy oraz określonych kwalifikacji, a także odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych funkcjonariuszy. Brak dyspozycyjności policjanta, wynikający ze stanu zdrowia, czy też innych okoliczności, niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. W konsekwencji stwierdzić należy, że nie tyle sama długotrwała nieobecność policjanta w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych mogą uzasadniać rozwiązanie z funkcjonariuszem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.

W okolicznościach niniejszej sprawy, uznać należy za zasadny zarzut skarżącego kasacyjnie organu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Sąd pierwszej instancji wytknął organom brak spełnienia wymogów proceduralnych w zakresie prawidłowej oceny faktów, co miało w sprawie istotne znaczenie prawne. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcia organów Policji nie indywidualizują w sposób dostateczny przesłanki "ważnego interesu służby", przez co noszą znamiona rozstrzygnięć arbitralnych, gdzie dodatkowo nie uwzględniono słusznego interesu skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny oceny tej nie podziela.

W postępowaniu o zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji rolą organu jest ustalenie, czy zachowanie funkcjonariusza naruszyło ważny interes służby. Organ jest obowiązany wykazać, w czym upatruje tegoż ważnego interesu, a także w jaki sposób został on naruszony. Te wymagane elementy znalazły się w zaskarżonym rozkazie personalnym.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący w ciągu ostatnich dwóch lat poprzedzających wydanie skarżonej decyzji przebywał na zwolnieniach lekarskich 320 dni. W ciągu ostatnich sześciu lat służby absencja ta wynosiła 662 dni. Skarżący przedkładał kolejne zwolnienia lekarskie, mimo że – jak wynika z zaświadczeń lekarskich – nie stwierdzono u niego przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której policjant miał pełnić służbę. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Teza ta była wielokrotnie wypowiadana w orzecznictwie NSA, na co zasadnie zwróciły uwagę organy. Faktem powszechnie znanym jest to, że etaty i środki, którymi dysponuje Policja, są niewystarczające. Zatem muszą być one wykorzystane jak najbardziej efektywnie, gdyż wymaga tego konieczność skutecznej realizacji zadań przydzielonych formacji. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Zwiększa to ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Tymczasem skarżący z uwagi na stan zdrowia wykazywał zupełny brak dyspozycyjności. Taka sytuacja, niezależnie od jej przyczyny, w sposób oczywisty dezorganizowała pracę macierzystej jednostki Policji, co niewątpliwie kolidowało z ważnym interesem formacji. Co zostało w sprawie dostatecznie wykazane przez organ.

Nie można czynić zarzutu organom orzekającym, że w sposób niewystarczająco zindywidualizowany odniosły się do sprawy oraz nie uwzględniły posiadanych przez skarżącego umiejętności oraz jego przygotowania zawodowego.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organy nie kwestionowały na żadnym etapie postępowania, że skarżący posiada szereg uprawnień pozwalających na prawidłowe oraz efektywne wykonywanie przez niego czynności służbowych. Niewątpliwie posiadane przez niego umiejętności i doświadczenie mogą przyczynić się do zwiększenia efektywności pracy. Jednakże, jak zasadnie wskazały organy, skarżący musiałby pełnić służbę i wykonywać powierzone mu obowiązki. W sytuacji natomiast korzystania z licznych zwolnień lekarskich i niepełnienia przez niego służby przez np. 320 dni w ciągu ostatnich dwóch lat poprzedzających zwolnienie, umiejętności skarżącego nie są wykorzystywane i nie przyczyniają się do poprawy bezpieczeństwa oraz porządku publicznego.

Prawidłowe wykonywanie zadań i sprawne funkcjonowanie omawianej formacji utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie. Interes społeczny przejawia się zatem w konieczności zapewnienia sprawnego funkcjonowania formacji oraz prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której policjant pełnił służbę. Z tego względu indywidualny interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny oraz mogący uzyskać przewagę nad interesem Państwa i formacji, której był on funkcjonariuszem. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Policji oraz dbałości o dobro i autorytet służby publicznej nie można postrzegać w kategoriach łamania prawa.

Wobec powyższego nie można czynić zarzutu organom administracji, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Organ co prawda nie odniósł się, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, do absencji skarżącego w latach 2018-2019, jednakże pozostaje to bez wpływu na prawidłowość zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Istotne znaczenie w sprawie miał bowiem stan faktyczny sprawy poprzedzający wydanie zaskarżonych rozkazów personalnych. Z niego niewątpliwie wynika, że skarżący nie pełnił służby w 2020 r. – 226 dni, a w 2021 r. – 94 dni. Ponadto, zestawiając nieobecność skarżącego w 2021 r. z datą wydania rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, tj. z 22 kwietnia 2021 r. wskazać należy, że skarżący w 2021 r. nie pełnił w ogóle służby.

Wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie ze względu na znajdującą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie normę prawną zostały wyjaśnione, jak i zebrano materiał dowodowy na ich poparcie. Organy szczegółowo omówiły zgromadzone dowody, jak i zasadnie wskazały na okoliczności nie wymagające dowodzenia. Wyjaśniły również dlaczego okoliczności podnoszone przez skarżącego pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z pisma KWP [...] z 5 stycznia 2021 r. na okoliczność wykazania liczby funkcjonariuszy KWP [...] przebywających na zwolnieniu lekarskim przekraczającym okres 2 tygodni, wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powyższy przepis nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Dokument, z którego przeprowadzenie dowodu wnosi skarżący nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a ogólnie wskazuje na liczbę funkcjonariuszy korzystających ze zwolnień lekarskich.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U 2018 r. poz. 235 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł) oraz za uiszczenie wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł). Skoro w niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną organ – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.