Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 151/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7-9, art. 58, art. 148 par. 1, art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1330/21 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 31 października 2017 r., znak DLI.2.6621.46.2017.PMJ.5 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1330/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 31 października 2017 r., znak DLI.2.6621.46.2017.PMJ.5, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pominięciu okoliczności, iż organ dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów K.p.a. poprzez niepodjęcie działań mających na celu ustalenie, czy skarżący żąda przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy treść złożonego przez niego pisma wskazywała okoliczności tłumaczące powody uchybienia terminowi i organ administracyjny działając zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7-9 K.p.a., winien wyjaśnić intencje skarżącego oraz poinformować go odpowiednio o przysługujących mu uprawnieniach, tym bardziej, że oczywistym było, iż skarżący jest osobą nieporadną w zakresie obowiązujących przepisów.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, które nie zostały zapłacone ani w części, ani w całości. Ponadto skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym z uwagi na spełnienie przesłanek zawartych w art. 182 § 2 P.p.s.a.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Przepis art. 148 § 1 K.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Złożenie podania o wznowienie po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a. skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 122/98, ONSA 1999/2/53; wyrok NSA z dnia 13 października 1998 r., sygn. akt I SA 373/98).

W razie uchybienia ustawowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, strona ma natomiast prawo wystąpić o jego przywrócenie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 801).

Nie doszło do naruszenia zasad określonych w art. 7-9 K.p.a.

Zarzutu naruszenia zawartej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, mimo powołania się na naruszenie art. 7 K.p.a., w podstawie kasacji nie sformułowano. Niezależnie od tego możliwe jest wskazanie, że wynikający z tej normy obowiązek stania na straży praworządności, a także uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może być oderwany od obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Obowiązek ten obejmuje ustalenie przez organ administracji zdolności do prowadzenia postępowania w sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: Barbara Adamiak, op. cit. s. 61).

W niniejszej sprawie właściwe organy rozpoznały i rozstrzygnęły sprawę przy zastosowaniu przepisów prawa, a więc zgodnie z kryterium legalności.

W podstawie kasacji powołano się na naruszenie zasady sformułowanej w art. 8 K.p.a. (bez sprecyzowania, czy chodzi o art. 8 § 1, czy o art. 8 § 2), ale nie wskazano w opisie naruszenia, na czym naruszenie tej zasady polegało. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z art. 8 K.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego, tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej.

Odnosząc się do tak wyartykułowanego zarzutu skonstatować trzeba najpierw, że zasady praworządności dotyczą normy zawarte w art. 6 i art. 7 K.p.a. W art. 8 § 1 i 2 K.p.a. ustanowiono dwie zasady: zaufania obywateli do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki załatwiania spraw.

W myśl art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący nie wykazał aby w jego sprawie organy naruszyły zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zgodnie zaś z art. 8 § 2 K.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący, jakkolwiek zarzucił naruszenie art. 8 K.p.a., nawet nie nawiązał do zasady określonej w art. 8 § 2 K.p.a.

Obowiązek, o którym mowa w art. 9 K.p.a., nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte, decyduje sama strona. Użyty w przepisie art. 9 K.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12; wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I OSK 405/14).

W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym, organy mają obowiązek informowania z urzędu strony o środkach zaskarżenia rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania, natomiast w zakresie pozostałych środków prawnych przysługujących stronie, organ ma obowiązek informowania o tych środkach, jednakże jedynie na wniosek strony. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że organ świadczy nieograniczoną pomoc prawną. Należy podkreślić, że organ administracji nie może działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu. Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że strona zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 284/07 oraz orzecznictwo tam powołane; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 897/11; Piotr Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", Lex/el. 2022, pkt 6 do art. 58).

Nie można wykluczyć sytuacji, w której organ, do którego wpłynęło podanie o wznowienie postępowania, powinien stosownie do dyspozycji art. 9 K.p.a., zwrócić stronie uwagę na obowiązujący w tym zakresie termin oraz możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Pamiętać jednak trzeba, że wniosek o przywrócenie terminu strona może złożyć tylko wówczas, gdy zgadza się, że tego terminu nie dochowała (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3293/17).

Ponadto, co najistotniejsze, udzielenie stronie informacji, co do jej sytuacji procesowej i możliwości złożenia podania o przywrócenie terminu, wobec skargowości obowiązującej w trybie unormowanym w art. 58 i nast. K.p.a., jest możliwe, gdy strona wykaże inicjatywę w tej mierze, zwróci się do organu o udzielenie stosownych wyjaśnień, przy czym, jak zastrzeżono powyżej, organ nie może podjąć czynności o charakterze nieograniczonej pomocy prawnej (patrz: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 284/07).

Ocena wywiązania się przez organ z obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 K.p.a. jest uwarunkowana indywidualnymi okolicznościami sprawy. Znaczenie ma treść pism kierowanych przez stronę do organu, a także przebieg wszelkich czynności procesowych podejmowanych przez stronę oraz organy administracji publicznej, a mających związek z przedmiotem postępowania.

W związku z tym konieczne jest przypomnienie czynności procesowych dokonanych w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia 13 marca 2017 r., "w związku z wydaną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 23 września 2016 r., WI-IX.7821.4.4.2016, w sprawie budowy drogi powiatowej nr 1547K, J. K. wniósł o jej wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy". Skarżący dodał, że uchylona została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu uchylono w całości zaskarżoną decyzję i umorzono w całości postępowanie pierwszej instancji. Decyzja została wydana w dniu 21 listopada 2016 r., nr SKO-ZP-415-126/16. Skarżący dołączył do wniosku tę decyzję SKO.

Wojewoda Małopolski, pismem z dnia 28 marca 2017 r., zobowiązał wnioskodawcę do sprecyzowania żądania w zakresie:

- wskazania oraz udokumentowania daty w jakiej dowiedział się o podanej we wniosku okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania,

- wyjaśnienia wskazanej we wniosku okoliczności mającej być podstawą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., przewidującego wznowienie postępowania w sytuacji, gdy nastąpiło wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało uchylone lub zmienione; wskazania zależności pomiędzy ww. decyzją Wojewody Małopolskiego a decyzją SKO z dnia 21 listopada 2016 r., znak: SKO-ZP-415-126/16.

W odpowiedzi J. K., pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r., złożył wyjaśnienie uzupełniające. Jak stwierdził, "o wniosku o wznowienie na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 8 dowiedział się w połowie miesiąca lutego br.". Zaznaczył, że w związku z prawomocną decyzją Kolegium poinformowano m.in. Wójta, Starostę i Powiatowy Zarząd Dróg w L.. Stwierdził, że to on oczekiwał na rekcję ze strony poinformowanych. W związku z brakiem reakcji wystąpił osobiście z wnioskiem do Wojewody. Dodał, że "nie odwołał się od decyzji Wojewody z dnia 23 września ponieważ czekał na decyzję SKO, tym bardziej, że Starostwo Powiatowe w dniu 17 maja 2016 r. wystąpiło z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia do Wójta, którą to decyzję zaskarżono, a SKO uchyliło i umorzyło. W związku z tym został całkowicie oszukany". Według skarżącego, "jest sprawą całkowicie bezprecedensową, aby w Państwie Prawa zaistniały dwie decyzje w tej samej sprawie spowodowane przez rażące zaniedbania urzędników Państwowych w L., poprzez które uważa się za osobę pozostawioną w poczuciu braku zaufania do Państwa".

Po otrzymaniu tego wyjaśnienia ze strony skarżącego, Wojewoda, pismem z dnia 11 maja 2017 r., zwrócił się do SKO o wskazanie daty odbioru przez J. K. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. SKO w Nowym Sączu wskazało, że J. K. odebrał przedmiotową decyzję w dniu 9 grudnia 2016 r. i dołączyło kopię zwrotnego potwierdzenia odbioru z własnoręcznym podpisem J. K..

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że skarżący był zorientowany co do tego, że składa podanie w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Małopolskiego. Wezwanie przez organ do podania oraz udokumentowania daty w jakiej dowiedział się o podanej we wniosku okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania jasno wskazywało, że okoliczność ta ma istotne znaczenie dla dalszego procesu. Stwierdzenie w "wyjaśnieniu uzupełniającym", że "o wniosku o wznowienie dowiedział się w połowie lutego br.", wskazuje na przeświadczenie skarżącego, że podanie z dnia 13 marca 2017 r. zostało złożone w terminie.

Zauważyć trzeba, że wypowiedź ta stanowi odpowiedź na wezwanie "o wskazanie oraz udokumentowanie daty w jakiej dowiedział się o podanej we wniosku okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. We wniosku zaś jako podstawa wznowienia został wskazany przepis "art. 145 § 1 pkt 8 ustawy" oraz zdarzenie w postaci uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nadto, skarżący był stroną postępowań w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wniósł odwołanie od decyzji Starosty L. z dnia 29 lipca 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Samodzielnie oceniając sytuację procesową zdecydował o niezłożeniu skargi od ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego, z dnia 23 września 2016 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W korespondencji związanej z wnioskiem o wznowienie skarżący nie zwrócił się do organu o udzielenie informacji lub wyjaśnień. Z pism skarżącego nie wynika nawet w sposób pośredni żądanie przywrócenia terminu. Można natomiast odczytać stanowisko skarżącego, według którego, podanie zostało wniesione w terminie.

W rezultacie uznać należy, że organ nie miał obowiązku poinformowania skarżącego o prawie do złożenia prośby o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.

W konsekwencji, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 K.p.a. Brak wniosku skarżącego oznaczał, że organ nie stosował przepisów regulujących przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 oraz art. 258-261 P.p.s.a.