Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 263/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1 art 1 ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: Starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 179/20 w sprawie ze skargi P.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 5 grudnia 2019 r. nr SKO-Z-4100-10/19 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 179/20 oddalił skargę P.S. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 5 grudnia 2019 r., znak SKO-Z-4100-10/19, którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Krynicy-Zdroju z 23 lipca 2019 r., znak IiM.6843.95.2019 orzekające o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r. w odniesieniu do nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka ew. nr [..], o pow. 0,1530 ha, objętej KW nr [..].

W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz.1186; dalej: p.b.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 916; dalej: u.p.p.u.w.) przez nieuprawnione przyjęcie, że budynek posadowiony na nieruchomości nie jest budynkiem jednorodzinnym, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że przedmiotowa nieruchomość nie jest nieruchomością zabudowaną wyłącznie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i tym samym pozostaje poza hipotezą normy wskazanej w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.u.w.;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia ze względu na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a wcześniej Burmistrza przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.u.w. w zw. z art. 3 pkt 2a p.b.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której posadowiony jest budynek mieszkalno-usługowy, przy czym część mieszkalna zajmuje 51,4% powierzchni użytkowej budynku. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ograniczył się do wskazania, że budynek nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, bez analizy, czy nie jest możliwe uznanie go na przykład za budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym co najmniej połowę lokali stanowią lokale mieszkalne. Tymczasem każdy budynek, który nie jest budynkiem jednorodzinnym, jest budynkiem wielorodzinnym, co potwierdza wyrok NSA z 11 października 2017 r., II OSK 201//16. Sąd powinien wziąć także pod uwagę motywy ustawodawcy przy stanowieniu przepisów u.p.p.u.w., co powinno doprowadzić do wniosku w niniejszej sprawie, że w budynku znajdują się co najmniej dwa lokale, przy czym jeden z nich zajmowany jest na cele mieszkalne a drugi na cele usługowe. W ocenie skarżącej kasacyjnie budynek należy uznać za budynek wielorodzinny, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne.

Z tego względu, w ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania oddalając wniesioną skargę, podczas gdy doszło do niewątpliwego naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 2a p.b. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.u.w. Należy przy tym zwrócić uwagę, że stanowisko skarżącej zaprezentowane w skardze kasacyjnej w odniesieniu do rodzaju zabudowy istniejącej na gruncie nie jest konsekwentne i precyzyjne. W zarzucie kasacyjnym skarżąca ponosi, że błędna wykładnia wskazanych przepisów skutkowała nieuprawnionym przyjęciem, że budynek posadowiony na nieruchomości nie jest budynkiem jednorodzinnym, co doprowadziło do uznaniem, że objęta wnioskiem nieruchomość nie podpada pod działanie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.u.w.. W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej zgłoszono, że Sąd I instancji wadliwie pominął analizę, czy budynek nie jest budynkiem wielorodzinnym, w którym co najmniej połowę lokali stanowią lokale mieszkalne, albowiem każdy budynek, który nie jest budynkiem jednorodzinnym, jest budynkiem wielorodzinnym, a lokale nie muszą być formalnie wyodrębnione. Budynek skarżącej jest zatem budynkiem wielorodzinnym i zabudowany nim grunt objęty jest skutkiem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Takie stanowisko skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca sama nie jest zdecydowana, jaki rodzaj zabudowy istnieje na gruncie i dopuszcza konkurencyjną jego kwalifikację.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., przekształceniu w prawo własności ulega prawa użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Przez grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.p.u.w., należy rozumieć zarówno grunt zabudowany budynkami jednorodzinnymi, jak i wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę lokali stanowią lokale mieszkalne.

Ustawa nie zawiera definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy wielorodzinnego, definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawiera natomiast ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: p.b.). Przez budynek tego rodzaju należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Stawiając zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 2a p.b. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.u.w. skarżąca w żaden sposób nie określiła jednak, na czym ten błąd w interpretacji polega. Zarzut błędnej wykładni odnosi się do procesu interpretacji i jego efektu, a zatem do ustalonej treści normy prawnej, ustalonego znaczenia przepisu (w zależności od przyjmowanego ujęcia wykładni – derywacyjnego bądź klaryfikacyjnego). Postawienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

Tego rodzaju argumentów w odniesieniu do zarzuty błędnej wykładni skarga kasacyjna w ogóle nie zawiera. W szczególności nie zakwestionowano także zasadności posłużenia się w sprawie definicją legalną z prawa budowlanego. Okoliczność ta powoduje, że zarzut błędnej wykładni nie poddaje się kontroli, Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem samodzielnie i w zastępstwie strony konstruować argumentacji skargi kasacyjnej, którą jest związany, zaś uzasadnienie zarzutów jest jej elementem konstrukcyjnym.

Skoro nie podważono przyjętego rozumienia budynku jednorodzinnego, to zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów w stanie faktycznym sprawy nie może odnieść skutku. Jest przy tym oczywiste, że Sąd I instancji nie przyjął obowiązku wydzielenia w budynku lokali jako odrębnych nieruchomości lokalowych, co nie sprzeciwia się przyjęciu, że wydzielenie, o jakim mowa w przywołanych przepisach dotyczy wydzielenia faktycznego, a zatem wyodrębnienia funkcjonalnego lokali o różnym przeznaczeniu, co jest warunkiem umożliwiającym ustalenie ich powierzchni. Nie zakwestionowano przy tym w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych dotyczących relacji powierzchni części mieszkalnej do części usługowej budynku, dyskwalifikującej możliwość uznania go za budynek jednorodzinny. Jak ustalono, część usługowa budynku (restauracja) stanowi 48,6 % powierzchni całkowitej budynku. W tym stanie rzeczy, zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów nie mógł odnieść skutku.

Nie poddaje się również rozpoznaniu merytorycznemu kwestia zasadności zakwalifikowania budynku jako budynku wielorodzinnego. Argumentacji z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie towarzyszy zarzut dotyczący art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w., który odnosi się do przekształcenia nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi. Ten przepis nie został objęty ani zarzutem skargi kasacyjnej, ani odwołanie do niego nie pojawia się w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zaś skargę kasacyjną w zakresie zgłoszonych zarzutów, co oznacza wskazanie przepisów, których naruszenie jest zarzucane. Teza, że budynek mający jeden lokal mieszkalny powinien zostać uznany za budynek wielorodzinny jest przy tym wysoce wątpliwa i narusza językowe znaczenie tego określenia, zaś skarżąca nie wskazuje na definicję umożliwiającą takie rozumienie budynku wielorodzinnego.

W konsekwencji, nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzut naruszenia przepisów postępowania, ograniczony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który jest przepisem wyznaczających rodzaj rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego. Skoro takiego naruszenia Sąd I instancji nie stwierdził, a zarzut skargi kasacyjnej tego nie podważył, to Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i przepisu tego nie mógł naruszyć.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.