Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 444/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 12 maja 2023 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 16 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023r. poz. 775), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 6 marca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 3, art. 17, art. 20, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez T. K. nie przyznał prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opielą nad niepełnosprawną babcią J. P., ur. [...] 1940 r.

Organ ustalił, że J. P. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym – legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na stałe, ustalając, że niepełnosprawność J. P. powstała 19 września 2022 r., tj. po ukończeniu przez nią 25 roku życia. W związku z tym organ wskazał, iż data powstania niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Co więcej, organ wskazał, że z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika jednoznacznie, że uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiążą się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym. Organ ustalił, iż J. P. ma córkę M. P.. Zdaniem organu nie można przyjąć, by M. P. nie była w stanie opiekować się niepełnosprawną matką. Nie ma w tym kontekście znaczenia fakt, iż mieszka ona poza granicami Polski. Sam ten fakt nie zwalnia jej bowiem z obowiązku alimentacyjnego. Organ wskazał, iż obowiązek alimentacyjny córki wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącego, co w niniejszej sprawie wyklucza możliwość przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W dniu 12 kwietnia 2023 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Skarżący zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn.. akt K38/13, który stwierdza niekonstytucyjność części powyższego przepisu w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skarżący podniósł także naruszenie przez organ art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie, że skarżącemu nie może zostać przyznane świadczenie ze względu na fakt, iż opiekę nad osobą niepełnosprawną może sprawować jego matka, podczas gdy faktycznie ma na ona obiektywnej możliwości opieki nad osobą niepełnosprawną.

W uzasadnieniu skarżący wskazał na brak podstaw prawnych dla dokonywania takiej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która prowadzi do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, przepis ten nadal w niezmienionym kształcie może stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. W jego ocenie nie ma obiektywnej możliwości, aby jego matka opiekowała się niepełnosprawną babcią. Skarżący wskazał, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że dalszemu krewnemu należy się świadczenie pielęgnacyjne, nawet gdy istnieją osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, gdy istnieją obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu. Przeciwne rozumowanie naruszałoby art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji. Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r. I OSK 1115/19, wyroku NSA z dnia 7 maja 2020 r. I OSK 231/19, a także w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2018 r. I OSK 328/16. Skarżący wskazał, iż wśród przyczyn uniemożliwiających sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wyróżnia się także długotrwały pobyt za granicą. Skarżący podniósł w tym kontekście, iż jego matka od 17 lat zamieszkuje na terenie W., gdzie pracuje. Od lat nie przyjeżdża do Polski i nie kontaktuje się z babcią, nie ma między nimi żadnych relacji rodzinnych. Jest ona od lat skonfliktowana z babcią i nie utrzymuje z nią kontaktu. Skarżący podniósł, iż jest jedyną osobą sprawującą faktyczną opiekę nad babcią.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 maja 2023 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 marca 2023 r., działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 16 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu w świetle art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy przyjąć, iż ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wymaga, by zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę, spełniały określone ustawą przesłanki. Jeśli chodzi o osobę wymagającą opieki to ustawodawca wymaga, aby osoba ta posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 4. J. P. spełnia te warunki. Organ podniósł również, iż w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn.. akt 38/13, nie ma znaczenia wiek, w którym niepełnosprawność J. P. powstała, a istotne jest, iż występuje ona w stopniu znacznym. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest w ocenie Kolegium sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają przy tym na podstawie przepisów prawa, tj. przepisów - co oczywiste - obowiązujących i w ich obowiązującym brzmieniu. Jednak poza osobą wymagającą opieki, także osoba ją sprawująca, czyli T. K. musi spełnić ustawowe przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał również, iż w powołanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką bycia osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołuje się do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2022 r , poz. 1360 ). Na gruncie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.), jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba, że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, iż w art. 128 k.r.o. ustawodawca definiuje obowiązek alimentacyjny jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o., dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania). W toku przeprowadzonego przez Organ I instancji postępowania dowodowego ustalono, ze osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z J. P. jej córka M. P., która mieszka i prowadzi działalność gospodarczą w W. i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący legitymował się orzeczeniem sądu powszechnego zobowiązującym go do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babci, a skoro tak, to nie było podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się jego obowiązek alimentacyjny w rozumieniu kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Organ wskazał, iż wprawdzie T. K. sprawuje faktyczną opiekę nad swoją niepełnosprawną babką, jednak warunkiem przyznania świadczenia jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych przez ustawodawcę, czego w przypadku Odwołującego się stwierdzić nie można. Osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności mają bowiem prawo do świadczenia, tylko gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Kolegium podniosło również, że rysujące się w orzecznictwie wątpliwości interpretacyjne i rozbieżności w zakresie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zostały w ostatnim czasie rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 roku, sygn. akt I OPS 2/22 (SIPLegalis nr 2821901). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestią wymagającą wyjaśnienia nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego (co należy do ustawodawcy), ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślenia bowiem wymaga, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie świadczy to bynajmniej o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował. W toku niniejszej sprawy T. K. nie wykazał, aby córka niepełnosprawnej babci legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopiero zaś taka okoliczność, w świetle przesłanek ustawowych oraz stanowiska przedstawionego we wskazanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiłaby zdaniem organu obiektywną przeszkodę w sprawowaniu opieki nad babcią Wnioskodawcy przez jej najbliższej krewnej. Reasumując stwierdzić należy, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyznania Odwołującemu się, jako dalszemu krewnemu J. P., wymagającej opieki wnioskowanego przez niego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę od powyższej decyzji w dniu 14 czerwca 2023 r. złożył skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na:

. przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią J. P. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż żyje matka skarżącego, na której - jako spokrewnionej w pierwszym stopniu - spoczywa obowiązek opieki nad babcią skarżącego,

. uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny matki skarżącego względem wymagającej opieki babci skarżącego bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wnioski, iż nie zaktualizował się wynikający z przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny skarżącego względem babci, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

. nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy u.o.ś.r. pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną.

Zdaniem skarżącego, organy naruszyły także art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącego nad babcią J. P. i rzeczywistych możliwości sprawowania przez jego matkę M. P. opieki nad niepełnosprawną matką, a babcią skarżącego w związku z jej stanem zdrowia, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że dalszemu krewnemu należy się świadczenie pielęgnacyjne, nawet gdy istnieją osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, gdy istnieją obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu. Przeciwne rozumowanie naruszałoby art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji. Skarżący podniósł, iż organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.o.ś.r., a przez to wadliwie przyjęły, że fakt sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią, nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż jest osoba spokrewniona w pierwszym stopniu czyli matka skarżącego, której nieskonkretyzowanym obowiązek alimentacyjny względem matki wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącego i przesądza o niepowstaniu obowiązku alimentacyjnego skarżącego względem babci. Zdaniem skarżącego taka interpretacja doprowadziła do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i nieodpowiadające ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący ponownie wskazał, iż jego matka M. P. od 17 lat zamieszkuje na terenie W. , gdzie pracuje. Od lat nie przyjeżdża do Polski i nie kontaktuje się z Babcią, nie ma między nimi żadnych relacji rodzinnych. Skarżący podniósł, iż trudno sobie wyobrazić sytuację, w której jego matka porzuca całe swoje życie zbudowane za granicą i wraca do kraju, tym bardziej, że od lat jest skonfliktowana z Babcią i nie utrzymuje z nią kontaktu. Od kilku lat skarżący jest jedyną osobą, która sprawuje nad babcią faktyczną opiekę, która w zasadzie uniemożliwia skarżącemu podjęcie pracy. Skarżący wskazał, iż po wyjeździe matki skarżącego za granicę , babcia opiekowała się skarżącym, pomogła mu w edukacji i zapewniała mu poczucie bezpieczeństwa. Skarżący podniósł, iż chciałby teraz mieć możliwość odwdzięczyć się babci taką samą opieką. Zdaniem skarżącego, w tej sytuacji Organ powinien przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego wobec babci, jako zobowiązanego w dalszej kolejności, a tym samym jest on osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego, zastosowana przez Organ wykładnia w przedmiotowej sytuacji prowadzi do sytuacji, w której skarżący, faktyczny opiekun babci, jest pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i podtrzymał w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 30 maja 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 stycznia 2023 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 17 października 2022 r nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, dalej: u.ś.r.) obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Art. 17 ust. 1b u.ś.r., stanowi z kolei, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Należy jednak zauważyć, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że przepis powyższy nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Jednakże mimo tego uchybienia, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie wystąpiła inna z podstaw wyłączających możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wskazana przez organy obu instancji.

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że rodzice osoby wymagającej opieki (rodzice babci) nie żyją, a więc spełniony jest wymóg z art. 17 ust. 1a pkt 1. Jednakże nie został spełniony wymóg z pkt 2, gdyż są osoby spokrewnione z niepełnosprawną w pierwszym stopniu (córka babci), które nie są małoletnie ani nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Okoliczność, że osoba ta z określonych powodów nie może sprawować opieki nad swoją matką (babcią skarżącego) - gdyż przebywa poza granicami Polski - jest w tej sprawie pozbawiona prawnej doniosłości.

Zwrócić należy bowiem uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22, w świetle której warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że kwestią wymagającą wyjaśnienia nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego (co należy do ustawodawcy), ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii dopuszczalności odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisu i stosowania go z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle za zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Po dokonaniu dalszej, obszernej, wszechstronnej i przekonywającej analizy art. 17 ust. 1a u.ś.r. skład siedmiu sędziów NSA orzekł, że - jak to już wyżej wskazano - warunkiem niezbędnym przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w dalszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).

Zdaniem sądu, przytoczona uchwała składu siedmiu sędziów NSA jednoznacznie przesądziła, że na gruncie aktualnego brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż osoba spokrewniona z nią w pierwszym stopniu, w sytuacji, gdy krewny pierwszego stopnia nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub innym równoważnym), jest wykluczone.

Uzupełniająco wypada zauważyć, że nie ma obiektywnych przeszkód, by córka osoby wymagającej opieki uczestniczyła w opiece nad matką. Zgodnie bowiem z art. 135 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego, ale także na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego. Co więcej, zgodnie z art. 140 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania lub wychowania nie będąc do tego zobowiązana albo będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w bliższej lub tej samej kolejności byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić.

Należy przy tym zauważyć, iż pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to – ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2022 r., III SA/Kr 1104/22, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że skoro niepełnosprawna w stopniu znacznym babcia skarżącego ma dziecko, które nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 1a u.ś.r. oraz treść (sentencję) cytowanej uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/22, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, jako spokrewnionemu nie było dopuszczalne. I to zasadniczo bez względu na powody, jakie uniemożliwiają sprawowanie opieki nad niepełnosprawną babcią przez jej córkę.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę