Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2301/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 6 pkt 3, art. 2 pkt 3, art. 3 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 78/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Kr 78/19, oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp. k. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 listopada 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 4 maja 2018 r. nr [...]:

1. nakazał [...] sp. z o.o. sp.k. usunięcie odpadów pochodzenia budowlanego, rodzaju gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05, kod 17 05 04

a) z terenu działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. zlokalizowanej w K. przy ul. [...] w K., z jej części nieobjętej decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 05.10.2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestora: [...] sp. z o.o. sp.k., ul. [...], [...] K., dla zamierzenia budowalnego pod nazwą: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, wewnętrznymi instalacjami: energii elektrycznej i niskoprądowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, centralnego ogrzewania, wody, wentylacji mechanicznej oraz zewnętrznymi instalacjami technicznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, retencyjnych zbiorników deszczowych, instalacji wody deszczowej do spłukiwania toalet, instalacji wodociągowej, osiedlowej sieci ciepłowniczej, przyłączy ciepłowniczych, instalacjami niskoprądowymi, oświetleniem terenu, drogami wewnętrznymi naziemnymi z miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu, wraz z przebudową instalacji napowietrznej linii SN na cz.dz. nr [...] jedn. ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. – w takiej ilości, aby poziom terenu po usunięciu odpadów stał się równy z poziomem otaczającego go nienadsypanego terenu;

b) z terenu działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] zlokalizowanej w K. przy ul. [...] w K.- w takiej ilości, aby poziom terenu po usunięciu odpadów stał się równy z poziomem otaczającego go, nienadsypanego terenu;

2. wykonanie decyzji nastąpi poprzez załadunek odpadów na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach – z którym to podmiotem [...] sp. z o.o. sp. k.;

3. czynności objęte powyższym nakazem należy zakończyć w terminie do czterech miesięcy od kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] Sp. z.o.o. Sp. K. – dalej: "Spółka", zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 15 listopada 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Spółka, wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organu administracji nakazującej usunięcie odpadów. Według ustaleń organu, posiadaczem odpadów jest strona skarżąca. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że strona skarżąca, jako właściciel terenu, na którym są zlokalizowane odpady, jest w rozumieniu ustawy posiadaczem tych odpadów a zatem podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia. Spółka ta nie wskazała też podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie tam odpadów, tak więc nie obaliła domniemania wynikającego z art. art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o odpadach". Teren, na którym odpady zostały zgromadzone (teren działek nr [...] i nr [...]), nie jest miejscem przeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów, a sam materiał tam zgromadzony (ziemia pochodzenia budowlanego) jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach. W tej ostatniej kwestii Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Rozumowanie a contrario nakazuje przyjąć, że gleba wydobyta w trakcie robót budowlanych i niewykorzystana na cel budowlany na terenie, z którego została wydobyta, jest odpadem.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji gleba pochodzenia budowlanego zgromadzona na działkach nr [...] i nr [...] to odpady nawiezione na teren tych działek częściowo przed dniem 14 lipca 2017 r., kiedy to dokonano oględzin miejsca, a częściowo po tym terminie, przy czym w stosunku do części tych odpadów nawiezionych przed dniem 14 lipca 2017 r. strona skarżąca jest ich posiadaczem w oparciu o domniemanie wynikające z przepisu art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy o odpadach, a w stosunku do części nawiezionej w terminie późniejszym jest wprost ich wytwórcą.

Co do ziemi pochodzącą z wykopu powstałego w ramach prac budowlanych prowadzonych przez stronę skarżącą po dniu 14 lipca 2017 r. Sąd meriti podzielił podgląd organu, że teren wydobycia gleby, o którym mowa w art. 2 pkt 3 ustawy należy odnieść do przepisów ustawy Prawo budowlane, które w art. 3 pkt 10 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o terenie budowy - należy przez to rozumieć przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Tak więc gleba pochodząca z wykopów związanych z prowadzeniem robót budowlanych i składowana na terenie działki objętej, co prawda pozwoleniem na budowę, ale poza terenem w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy (terenem budowy) i w taki sposób, który uniemożliwia jej wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym została wydobyta, jest z całym pewnością odpadem.

W ocenie Sądu meriti materiał fotograficzny, szczególnie ten wykonany w dniu 14 lipca 2017 r. obrazuje, że grunt nawieziony, wyraźnie odróżnia się od terenu, na który grunt ten nawieziono. Decyzja wskazuje, w jaki sposób (do jakiego poziomu) należy usunąć nawiezioną glebę i wyłącza z tego obowiązku teren objęty pozwoleniem na budowę. Precyzyjne wskazanie ilości gleby, którą strona powinna usunąć wydaje się być niewykonalne. Wynikający z decyzji obowiązek został w sposób wystarczająco precyzyjnie określony a decyzja jest w pełni wykonalna. Uzyskanie przez stronę skarżącą nowego pozwolenia na budowę na działkach objętych kontrolowaną decyzją jest bez jakiegokolwiek wpływu na ocenę legalności tej decyzji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzeczono jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to: art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 zd 1 P.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., poprzez nie ustosunkowanie się do całości zarzutów skargi, oraz poprzez oddalenie skargi od decyzji, w sytuacji gdy była ona uzasadniona z uwagi na naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania przez organy I i II instancji, w szczególności z uwagi na następujące naruszenia, których dopuściły się organy I i II Instancji:

1. wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez:

a) oparcie przez organ ustaleń co do wysokości rzędnych na mapie sytuacyjno-wysokościowej z 2004 r., podczas gdy nie obrazuje ona prawidłowego stanu działek nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] istniejącego w szczególności w latach 2016 - 2017,

b) uznanie odwołującego się za posiadacza odpadów zalegających na działkach [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] i [...] obr [...] jedn. ewid. [...], obydwie przy ul. [...] w K., podczas gdy posiadaczem jest zupełnie inny podmiot, a to [...] sp. z o.o. KRS: [...]

c) uznanie, że odwołujący się nawiózł na teren działek [...] i [...] ziemię będącą odpadem, oraz że ziemia tam zalegająca stanowi odpad w rozumieniu ustawy, choć przeprowadzone postępowanie dowodowe nie umożliwiało poczynienie w/w ustaleń, zaś na terenie tym nie zalegają żadne odpady, nadto odwołujący się ich nie nawiózł,

d) nie ustalenie, że na spornym terenie dokonano legalnego wyrównania terenu, w celu polepszenia jego walorów bezpieczeństwa i w związku z usunięciem z tego obszaru odpadów, a także celem wykonania obowiązków wynikających z art. 234 ust 2 ustawy prawo wodne, oraz nie podjęcie żadnych czynności zmierzających do weryfikacji w/w twierdzeń Odwołującego się, zwłaszcza że zostały one potwierdzone przez drugą stronę postępowania tj. Parafię Rzymskokatolicką,

e) ustalenie, że niniejsza sprawa dotyczy ziemi przemieszczonej poza miejsce wydobycia;

f) ustalenie, że zmienia przywieziona na teren działki nr [...] w części nieobjętej decyzją o pozwoleniu na budowę oraz na teren działki nr [...] i tam pozostawiona w formie nasypów i pryzm opisanych w decyzji jest rzekomo składowana lub magazynowana, podczas gdy ziemia ta zalega tam w związku z dopuszczalnym i legalnym wyrównaniem terenu m.in. z powodów i przyczyn wynikających z art. 234 ust 2 ustawy Prawo wodne, także w kontekście zaleceń i wytycznych wynikających z opinii Wydziału Kształtowania Środowiska w sprawie o sygn. [...] obligującą m.in. do zastosowania rozwiązań technicznych zabezpieczających przed niekorzystną zmianą stanu wody na gruntach sąsiednich,

g) uznanie odwołującego się za posiadacza odpadów lub za ich wytwórcę lub za władającego powierzchnią ziemi znajdujących się na działce [...] w części nie objętej pozwoleniem na budowę lub na działce [...], mimo że okoliczność ta nie jest oparta na prawdzie, nadto mimo że na okoliczności te nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego,

h) brak ustaleń organu na okoliczność, czy przedmiotowa gleba, której tyczy się zaskarżona decyzja nie stanowi gleby, o której mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, tj. uznanie jej za odpad mimo braku czynności dowodowych umożliwiających postawienie takiej tezy,

2. przeprowadzenie oględzin bez udziału biegłych, m.in. biegłych geodetów, w skutek czego wydana została niewykonalna, nieprecyzyjna i niejasna decyzja,

3. dokonanie oględzin w warunkach atmosferycznych uniemożliwiających dokonanie jakichkolwiek prawidłowych ustaleń faktycznych (m.in. z uwagi na pokrywę śniegu i temperaturę

minus 20 stopni),

4. nie ustalenia stanu prawnego nieruchomości, nie powołując nadto na tą okoliczność żadnych dowodów,

5. naruszenie art. 7b K.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania, mimo posiadania przez organ wiedzy na temat wszczęcia i procedowania spraw o wydanie dla spornych działek decyzji o pozwoleniu na budowę, w ramach których ustalony ma zostać m.in. tzw. "poziom 0" przyszłych inwestycji, który ustalony zostać może m.in. na poziomie rzędnych wyższych niż istniejące;

6. naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, poprzez nałożenie obowiązku usunięcia rzekomych odpadów w sposób i w terminie nieadekwatnym do procesu i toku prowadzonej inwestycji budowlanej, a także bez uwzględnienia faktu, że procedowane pozwolenia na budowę mogą doprowadzić do legalizacji istniejącego stanu faktycznego nieruchomości, lub nawet zobligować inwestora do dalszego podniesienia "poziomu 0" terenu inwestycji w stosunku do poziomów istniejących,

II. naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 7a § 1 K.p.a. oraz art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z artykułami: art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, art. 3 ust 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez dokonanie interpretacji w/w przepisów w sposób niekorzystny dla odwołującego się, mimo istnienia wątpliwości co do sposobu interpretacji tych przepisów, w szczególności w przypadku objęcia decyzją o pozwoleniu na budowę części terenu, z którego pochodzi wydobyty w trakcie budowy grunt oraz w części interpretacji znaczenia niefortunnego sformułowania "teren wydobycia",

2. naruszenie art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, poprzez zastosowanie ustawy o odpadach, mimo że z mocy w/w przepisu jej stosowanie w niniejszej sprawie jest wyłączone, oraz przez błędną wykładnię tego przepisu, poprzez uznanie, że przez przemieszczenie ziemi wydobytej z terenu wydobycia, nie stosuje się art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, oraz przez błędną wykładnię tego przepisu, poprzez uznanie, że przez przemieszczenie ziemi wydobytej z terenu wydobycia, nie może ona zostać wykorzystana w miejscu wydobycia, oraz przez błędną wykładnię tego przepisu, poprzez ustalenie, że terenem wydobycia w rozumieniu tego przepisu w przypadku gdy pozwolenie na budowę obejmuje jedynie część działki, jest wyłącznie ta część, a nie cała nieruchomość dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę,

3. naruszenie art. 3 ust 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że gleba i ziemia w tym kamienie zalegające na działce nr [...] i nr [...] stanowią odpad, chociaż przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby odwołujący rzeczy tych pozbył się, lub pozbyć się ich zamierza, lub by był obowiązany do pozbycia się ich, zwłaszcza, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu (ziemi), ani jego użytkowania w inny sposób, aniżeli nakazuje to jego przeznaczenie;

4. naruszenie art. 26 ust 6 pkt 3 ustawy o odpadach, poprzez niejasne, nieprecyzyjne i niewykonalne i nieweryfikowalne określenie sposobu usunięcia odpadów i ich ilości, poprzez nie określenie w konkretny sposób w jakim miejscu, do jakiej rzędnej winno nastąpić usunięcie jakich odpadów, nadto poprzez ustalenie takiej metody usunięcia odpadów, która grozi powstaniem katastrofy budowlanej i spowoduje naruszenie istniejących stosunków wodnych, oraz uniemożliwia inwestorowi wykorzystania wydobytej ziemi na terenie z którego doszło do wydobycia,

5. naruszenie art. 26 ust 6 pkt 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach oraz w związku z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, poprzez bezpodstawne uniemożliwienie inwestorowi wykorzystania odpadów w sposób opisany w powyższych normach, a w szczególności poprzez wykorzystanie odpadów do budowy, przebudowy lub remontu budowli kolejowych i podtorzy, wałów, nasypów kolejowych i drogowych, podbudów dróg i autostrad, nieprzepuszczalnych wykładzin, czasz osadników ziemnych, rdzeni budowli hydrotechnicznych oraz innych budowli i obiektów budowlanych, w tym fundamentów, pod warunkiem że zostało lub zostanie to uwzględnione w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego, jeżeli taka decyzja jest wymagana, a planowane działania nie spowodują bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie,

6. naruszenie art. 26 ust 6 pkt 1 ustawy o odpadach, poprzez wyznaczenie terminu realizacji obowiązku bez powiązania go z terminem zakończenia prowadzonych na działce [...] inwestycji budowlanej,

7. naruszenie art. 234 ust 2 ustawy Prawo wodne, poprzez nie uwzględnienie, że na inwestorze jako właścicielu działek stał obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działań osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zaś poczynione przez inwestora wyrównanie terenu, dla którego nota bene nie jest wymagane pozwolenie na budowę ni zgłoszenie - dokonane zostało celem wypełnienia tego ustawowego obowiązku i uniknięcia sankcji za jego niewykonanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane zarzuty szerzej umotywowano.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W realiach sprawy całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej.

W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów wynikowych - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy w sposób zgodny z przepisami art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. zgromadziły materiał dowodowy, który stanowił wystarczającą podstawę do prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowania właściwych konsekwencji wynikających z norm prawnych.

Nie jest trafny zarzut wadliwego przeprowadzenia oględzin bez udziału biegłych, m.in. biegłych geodetów, w skutek czego wydana została niewykonalna, nieprecyzyjna i niejasna decyzja.

W dniu 14 lipca 2017 r. Główny Specjalista w Wydziale Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. dokonując oględzin stwierdził, że na działkę nr [...] obręb [...] została przywieziona ziemia, którą następnie rozplantowano na części tej działki poczynając od drogi ul. [...] w kierunku wschodnim w głąb działki. Utworzony został w ten sposób nasyp. Na powierzchni utworzonego nasypu znajdował się gruz budowlany.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu odnośnie braku powołania biegłych w tym biegłych geodetów. Już bowiem z samej istoty funkcjonowania organów administracji wynika, że konkretna sprawa załatwiana jest przez te organy samodzielnie, zaś ocena istotnych jej okoliczności dokonywana jest w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji. Organy te powołane zostały bowiem, w ramach szeroko rozumianego systemu prawnego, do załatwiania spraw określonego rodzaju. W związku z tym w składzie tych organów funkcjonują specjaliści z określonych dziedzin, którym powierzono rozpatrywanie i rozstrzyganie problemów powstałych na tle konkretnych spraw administracyjnych. Nie można automatycznie przesądzać, aby regułą stawało się powoływanie przez te organy biegłych w zakresie rozpatrywanych przez nie spraw (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 878/08, LEX nr 570313).

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie orzeczonego wobec skarżącej nakazu usunięcia odpadów, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r. sygn. I FSK 1862/09, LEX nr 1079490; z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06, LEX nr 337811). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. I GSK 264/09, LEX nr 744745). W opisanych wyżej warunkach stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. należało uznać za chybiony.

Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd 1 P.p.s.a., poprzez nie ustosunkowanie się do całości zarzutów skargi, oraz poprzez oddalenie skargi od decyzji, w sytuacji gdy była ona uzasadniona. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa jedynie co ma zawierać uzasadnienie wyroku sądu. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że za jego pomocą autor skargi kasacyjnej w istocie zarzuca brak odniesienia się Sądu Wojewódzkiego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Wskazać zatem należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. I GSK 1329/15, ONSAiWSA 2019, nr 1, poz. 9). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. w zakresie zasady proporcjonalności, poprzez nałożenie obowiązku usunięcia odpadów w sposób i w terminie nieadekwatnym do procesu i toku prowadzonej inwestycji budowlanej. Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku daje podstawę do przyjęcia, że w prowadzonym z urzędu postępowaniu w sprawie usunięcia odpadów, nie naruszono zasady proporcjonalności. Na gruncie ustawy o odpadach organ prawidłowo ustalił, że posiadaczem odpadów jest strona skarżąca. Odpady, to ziemia pochodzenia budowlanego, a teren na którym ziemię tę nawieziono, nie jest miejscem składowania odpadów.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. oraz art. 7a § 1 K.p.a. w zw. art. 2 pkt 3, art. 3 ust 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez dokonanie interpretacji w/w przepisów w sposób niekorzystny dla skarżącej Spółki, mimo istnienia wątpliwości, co do sposobu interpretacji tych przepisów. Sformułowanie treści tego zarzutu nie pozwala na wyrażenie tezy, że w prawie polskim obowiązuje zasada rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony skarżącej. Odnośnie wątpliwości co do treści norm prawnych należy w skazać, że w unormowaniu art. 7a § 1 K.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) - por. wyroki NSA: z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. III OSK 3286/21, OSP 2021 r. nr 7-8, poz. 64; z dnia 18 października 2022 r., sygn. III OSK 1347/21, LEX nr 3503398. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podobnie, jeżeli chodzi o wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, to nie chodzi tu o przepadek, gdy występują jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń faktycznych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub, do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz.UE.L z 2008 r. poz. 312, s. 3) - dalej: "dyrektywa 2008/98/WE".

Z definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach wynika dwoista natura odpadu. Odpadem zatem pod pewnymi warunkami może stać się substancja lub przedmiot. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez substancję lub przedmiot, które mogą stać się odpadami oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia "odpad", nie może zatem być interpretowany wąsko. Przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy brać pod uwagę przede wszystkim obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Istotne znaczenie mają także standardy dotyczące bezpieczeństwa używania substancji lub przedmiotów. Pozbycie się substancji lub przedmiotu, które stają się odpadem powinno być także oceniane przez pryzmat zasad: zapobiegania odpadom oraz przezorności i materialnej odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczającego środowisko (por. E. Zębek, Zasady gospodarki odpadami w ujęciu prawnym i środowiskowym, KPP Monografie, Olsztyn 2018, s. 81).

W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się". Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz. Urz.UE.C Nr 326, s. 47), który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że sensu largo pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy. Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy są to "odpady" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy potwierdzić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane (zob. wyroki: z dnia 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z dnia 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627).

Stosownie do treści art. 26 ust. 1, 2 i 3a ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, zostało wprowadzone w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że domniemanie to może zostać obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wskazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Jakkolwiek konstrukcja cytowanych wyżej przepisów wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie regulacji pozwalającej na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych, to jednak przypisanie odpowiedzialności administracyjnoprawnej wymaga łącznego spełnienia zarówno przesłanek o charakterze przedmiotowym, jak i przesłanek o charakterze podmiotowym. Jeżeli zatem władający nieruchomością nie może lub nie chce wskazać wytwórcy odpadów lub składującego odpady, wówczas on ponosi odpowiedzialność administracyjną. Domniemanie podmiotowe można jednak obalić przez wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, że w momencie objęcia nieruchomości we władanie odpady już na niej istniały, jednak dany podmiot nie był ich wytwórcą i nie on je na tej nieruchomości zgromadził.

Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że strona skarżąca, jako właściciel terenu, na którym są zlokalizowane odpady, jest w rozumieniu ustawy posiadaczem tych odpadów, a zatem podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia. Spółka nie wskazała podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie tam odpadów, tak więc nie obaliła domniemania wynikającego z art. art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Teren działek nr [...] i nr [...], na którym odpady zostały zgromadzone, nie jest miejscem przeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów, a sam materiał tam zgromadzony (ziemia pochodzenia budowlanego) jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach.

Należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ziemia pochodząca z terenu inwestycji i zalegająca na pozostałej części działki nr [...] (część działki nieobjęta decyzją z dnia 5 października 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę) oraz na działce nr [...], mimo wykorzystania jej do wyrównania powierzchni działek, należało uznać za odpad. Zgodzić się też trzeba z Sądem Wojewódzkim, że skarżąca Spółka jest posiadaczem odpadów zgromadzonych na części działki nr [...] i na działce nr [...] w K. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że posiadaczem odpadów zalegających na części działki nr [...] (poza terenem inwestycji) i na działce nr [...] w K. jest skarżącą z uwagi na to, że ziemia pochodzi z wykopu wykonanego przez Spółkę w ramach realizacji inwestycji pn.: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, wewnętrznymi instalacjami na dz. nr [...] jedn. ewid. K. obr. [...] przy ul. [...], a inwestycja ta realizowana jest zgodnie z decyzją z dnia 5 października 2017 r., i ziemia ta jest w posiadaniu tejże Spółki.

Stosownie do art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Wnioskując a contrario materiały takie, wydobyte w trakcie robót budowlanych, a nie spełniające warunków z art. 2 ust. 3 ustawy, (gdy są zanieczyszczone, czy też zostały wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady. Z materiału aktowego wynika, że w przedmiotowej sprawie ziemia została wydobyta z terenu budowy, który został ogrodzony i znajduje się w północno-zachodniej części działki nr [...], a następnie przemieszczona na tę część działki nr [...], która znajduje się poza terenem budowy oraz na działkę nr [...]. Mają zatem zastosowanie tutaj przepisy ustawy o odpadach, ponieważ ziemia została przeznaczona do wykorzystania poza miejscem realizacji inwestycji.

Skarżąca podnosi, że w oparciu o pozwolenie na budowę realizuje na części działki nr [...] zabudowę wielorodzinną, a ziemia wydobyta z wykopu w ramach tej inwestycji będzie w całości wykorzystana na terenie wydobycia. Jednakże strona skarżąca nie wykazała jak ma zamiar ziemię tę wykorzystać. Sąd przy tym trafnie zauważył, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało przed uzyskaniem przez stronę skarżącą decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc także przed realizacją wykopu w ramach prac budowlanych. O tym, że ziemia była na tych działkach zgromadzona przed uzyskaniem pozwolenia na budowę świadczy także materiał fotograficzny wykonany podczas oględzin w dniu 14 lipca 2017 r. Co istotne, to po dniu 14 lipca 2017 r. nastąpiło dalsze nawiezienie na teren przedmiotowych działek ziemi pochodzenia budowlanego i ziemia ta posłużyła do powiększenia nasypu. Należy zgodzić się zatem z oceną dokonaną przez Sąd Wojewódzki, że gleba pochodzenia budowlanego zgromadzona na działkach nr [...] i nr [...] to odpady nawiezione na teren tych działek częściowo przed dniem 14 lipca 2017 r. a częściowo po tym terminie, przy czym w stosunku do części tych odpadów nawiezionych przed 14 lipca 2017 r. strona skarżąca jest ich posiadaczem w oparciu o domniemanie wynikające z przepisu art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy o odpadach, a stosunku do części nawiezionej w terminie późniejszym jest wprost ich wytwórcą. Sąd Wojewódzki zasadnie podniósł, że jedynie ocenia, czy w dacie wydania decyzji była ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji, uwzględnia pozwolenie na budowę już wydane, ale nie może uwzględniać pozwoleń które w przyszłości strona może uzyskać. Istnieją środki prawne pozwalające wzruszyć ostateczne decyzje organów administracji wobec zmian stanu faktycznego. Całkowicie chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 7b K.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania, mimo posiadania przez organ wiedzy na temat wszczęcia i procedowania spraw o wydanie dla spornych działek decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wbrew argumentacji strony skarżącej toczące się z wniosku Spółki postępowania o wydanie pozwoleń na budowę dla kilku zamierzeń inwestycyjnych - nie mają znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Także nie będzie miał zastosowania przepis art. 234 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U z 2017, poz. 1566, ze zm.), który nakłada na właściciela gruntu obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody. Mamy tu bowiem do czynienia z odrębnym reżimem normatywnym W sprawie nakazu usunięcia odpadów organ bada jedynie, czy spełnione są przesłanki określone w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.