Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 954/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odwołania członka zarządu powiatu 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. K. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym nr 131/2022 z 15 lipca 2022 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 528 – dalej "u.s.p.") oraz art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1110 – dalej "ustawa antykorupcyjna") odwołał K. K. (skarżącego) z funkcji członka Zarządu Powiatu Grudziądzkiego, z powodu naruszenia zakazu określonego w art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że w piśmie z dnia 16 lutego 2022 r. Centralne Biuro Antykorupcyjne (CBA) zawiadomiło Wojewodę, że skarżący naruszył zakaz określony w ww. przepisie, albowiem w okresie od 21 listopada 2019 r., tj. dnia powołania na członka zarządu powiatu, prowadzi działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu ośrodka wypoczynkowego. Wojewoda wskazał, że powołana przez CBA okoliczność znajduje potwierdzenie w danych ewidencji przedsiębiorców i w oświadczeniach majątkowych skarżącego. Dalej przywołał, że projekt uchwały o odwołaniu członka zarządu z pełnionej funkcji nie uzyskał aprobaty większości radnych, a w ocenie Przewodniczącej Rady Powiatu Grudziądzkiego aktywność zawodowa członka zarządu nie koliduje z jego pracą dla powiatu, on sam nie korzysta zaś z majątku tego powiatu. Przywoławszy stanowisko Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego co do zakazu określonego w art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6a ustawy antykorupcyjnej, jak i stanowisko doktryny, organ stwierdził, że Rada Powiatu Grudziądzkiego nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 4 i 5 u.s.p., co zobligowało Wojewodę do wdrożenia procedury opisanej w art. 85a ust. 1 i 2 u.s.p. i wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie odwołania członka zarządu z uwagi na niezaprzestanie przez niego prowadzenia działalności gospodarczej. Zarządzenie zastępcze zostało podpisane w.z. przez Wicewojewodę Kujawsko-Pomorskiego.

K. K. zaskarżył powyższy akt nadzoru do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie. Podniósł, że stanowisko Wojewody jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej, o ile ta działalność nie jest sprzeczna z prawem i nie narusza obowiązujących w demokratycznym państwie prawa zasad porządku i bezpieczeństwa publicznego, bądź zasad ochrony środowiska, zdrowia i moralności. Skarżący stwierdził, że Wojewoda zastosował środek nieproporcjonalny. Wskazał, że o ile funkcja członka zarządu powiatu niesie ze sobą szereg obowiązków i ograniczeń, to skarżący nie może zgodzić się z ograniczeniem jego konstytucyjnych praw, nieracjonalnym i dyskryminującym. W ocenie skarżącego prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie wpływa w żaden sposób na sposób pełnienia przez niego funkcji członka zarządu powiatu. Wskazał, że obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej rozumiany tak jak zaprezentował to Wojewoda prowadzi do fikcji prawnej, w której członek zarządu nie może prowadzić samodzielnie działalności, a jednocześnie może być zatrudniony na kluczowym stanowisku u osoby bliskiej prowadzącej taką działalność. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący przywołał wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2018 r., sygn. IV SA/Wa 1743/18.

Zarzucił nadto, że Skarżący podniósł ponadto, że zaskarżone zarządzenie zostało podpisane przez wicewojewodę, który jest umocowany do wydawania zarządzeń zastępczych jedynie w sytuacji, w której wojewoda nie pełni swoich obowiązków, a taka sytuacja nie zaistniała. Skarżący wskazał, że przebywanie na urlopie lub wyjazd służbowy nie jest równoznaczne z zaprzestaniem pełnienia obowiązków przez wojewodę. Końcowo stwierdził, że wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym zarządzeniu narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko co do bezwzględnego charakteru zakazu wynikającego z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6a ustawy antykorupcyjnej. W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego podpisania zaskarżonego zarządzenia organ wskazał, że w dniu wydania zarządzenia wojewoda nie był obecny w siedzibie urzędu wojewódzkiego i nie wykonywał swoich obowiązków urzędowych (odbywał podróż do instytucji w mieście Mogilno oraz Gminie Jeziora Wielkie), toteż jego zadania realizował wicewojewoda, zgodnie z art. 7 ust. 3 i art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko, że prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej nie pozostaje w kolizji z pełnieniem przez niego funkcji członka zarządu powiatu. Podtrzymał nadto zarzuty dotyczące braku umocowania wicewojewody do wydania zarządzenia zastępczego. Sąd odroczył rozprawę postanawiając jednocześnie o wezwaniu pełnomocnika organu do wykazania stosownymi dokumentami, że w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia wojewoda nie pełnił obowiązków służbowych w rozumieniu art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, a nadto do przedłożenia obowiązującego w tym dniu zarządzenia o podziale zadań i kompetencji między wojewodę a wicewojewodów.

W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik organu przedłożył dokumenty: sprawozdania z podróży służbowych odbytych w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia, wyciąg karty drogowej pojazdu z oznaczeniem trasy podróży, wyciąg z kalendarza spotkań. Podtrzymał stanowisko co do prawidłowego umocowania wicewojewody do wydania zaskarżonego zarządzenia, wynikającego z niepełnienia przez wojewodę w dniu wydania zarządzenia obowiązków związanych z kompetencjami stosowania środków nadzorczych, a co z kolei było konsekwencją odbywania w tym czasie podróży służbowej.

W piśmie z 25 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił dodatkową argumentację za uznaniem, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem przepisów kompetencyjnych. Rozwinął dotychczasowe stanowisko o zakwestionowanie również samej kompetencji wicewojewody do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn proceduralnych.

Przedmiotem niniejszej kontroli sądowej jest zarządzenie zastępcze Wojewody-Kujawsko-Pomorskiego nr 131/2022 z dnia 15 lipca 2022 r. o odwołaniu skarżącego z funkcji członka Zarządu Powiatu Grudziądzkiego z powodu naruszenia zakazu określonego w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (publ. jak wcześniej wskazano). Niesporne w sprawie pozostaje, że skarżący w chwili powołania na członka zarządu (21 listopada 2018 r. - k. 52 akt adm.), jak również w toku postępowania zakończonego wydaniem skarżonego zarządzenia zastępczego, prowadził we własnym imieniu działalność gospodarczą w zakresie turystyki i rekreacji pod firmą [...].

Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w trybie art. 85a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z ust. 1, jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 ustawy, o której mowa w art. 29 ust. 6, oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu, kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego powiatową osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Art. 85a ust. 2 u.s.p. stanowi, że w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Dla porządku przywołać należy, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 5 ustawy antykorupcyjnej, w przypadku niewypełnienia obowiązku przez osobę, o której mowa w ust. 4 (członka zarządu województwa, powiatu lub związku metropolitalnego, który przed dniem wyboru pełnił funkcję, prowadził działalność gospodarczą albo posiadał akcje lub udziały, o których mowa w art. 4 – przyp. Sądu) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego albo związku metropolitalnego odwołuje ją najpóźniej w ciągu miesiąca od upływu terminu, o którym mowa w ust. 4 (3 miesięcy od dnia wyboru, gdy nie zrzekł się funkcji, nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej albo nie zbył udziałów lub akcji – przyp. Sądu).

Z okoliczności sprawy wynika, że Rada Powiatu Grudziądzkiego nie podjęła uchwały w sprawie odwołania członka zarządu (skarżącego) z pełnionej funkcji. Wojewoda, pismem z 16 marca 2022 r., wezwał Radę Powiatu Grudziądzkiego do podjęcia uchwały w sprawie odwołania skarżącego z funkcji członka zarządu, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. W dniu 20 kwietnia 2022 r. Rada Powiatu Grudziądzkiego jednogłośnie odrzuciła projekt uchwały w powyższym zakresie (k. 62, 75 i 77 akt. adm.). Wyznaczony w wezwaniu Wojewody termin upłynął bezskutecznie. Następnie (pismem z 10 czerwca 2022 r.) Wojewoda powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego (k. 88 akt adm.).

Wdrożenie wobec skarżącego procedury w trybie art. 85a ust. 1 u.s.p. było konsekwencją informacji Dyrektora Delegatury CBA w Bydgoszczy z 10 lutego 2022 r., skierowanej do Wojewody, o nieprzestrzeganiu przez skarżącego - pełniącego funkcję członka zarządu powiatu - zakazu określonego w art. 2 pkt 6a ustawy antykorupcyjnej. W myśl art. 2 pkt 6a ustawy antykorupcyjnej ustawa ta określa ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej m.in. przez członków zarządów powiatów. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, a także pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1907).

Skarżący w terminie przepisanym w art. 5 ust. 4 ustawy antykorupcyjnej nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem organu nadzoru doszło tym samym do naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę, o której mowa w art. 2 pkt 6a w zw. z art. 4 pkt 6 ww. ustawy. Przepisaną konsekwencją powyższego było – po zaistnieniu okoliczności opisanych w art. 85a ust. 1 u.s.p. – wydanie przez właściwego wojewodę zarządzenia zastępczego o odwołaniu skarżącego z funkcji członka zarządu powiatu.

W myśl art. 85 ust. 1 u.s.p., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące organu powiatu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Na podstawie ust. 3 art. 85, do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 4). Na podstawie art. 85a ust. 3 ww. ustawy, przepis art. 85 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Taką osobą z pewnością jest skarżący K. K., o którego odwołaniu z funkcji członka zarządu powiatu orzeczono spornym aktem nadzorczym.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr 131/22 z 15 lipca 2022 r. zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Zasadny okazał się bowiem w okolicznościach tej sprawy zarzut strony skarżącej, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane (podpisane) przez osobę do tego nieupoważnioną na podstawie obowiązujących przepisów tj. wicewojewodę w zastępstwie wojewody, który w tym czasie pełnił swoje obowiązki służbowe.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 190) wojewoda wykonuje zadania przy pomocy wicewojewody albo I i II wicewojewody. Ustawodawca zastrzegł przy tym dla wojewody kompetencję do określenia, w formie zarządzenia, zakresu kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodów (ust.3). Wojewoda Kujawsko-Pomorski powołał dwóch wicewojewodów, których kompetencje określa zarządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr 202/2021 z dnia 11 października 2021 r. w sprawie zakresów kompetencji i zadań Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz I i II Wicewojewody Kujawsko-Pomorskiego. Niesporne w sprawie pozostaje, że w tym akcie wewnętrznym wojewoda nie określił dla wicewojewody kompetencji do wydawania aktów nadzoru nad organami jednostek samorządu terytorialnego, w tym zarządzeń zastępczych.

W każdym jednak przypadku niepełnienia obowiązków służbowych przez wojewodę, zakres zastępowania przez wicewojewodę rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody, w tym również - nadzorcze (art. 7 ust. 4 ustawy) i w tym zakresie nie mają zastosowania ograniczenia wyznaczone przez zarządzenie, o którym mowa w ust. 3.

Możliwość legalnego podejmowania aktów i czynności z zakresu kompetencji wojewody przez I wicewojewodę uzależniona jest od zaistnienia przesłanki sytuacyjnej w postaci "niepełnienia obowiązków służbowych" przez wojewodę. Pojęcie "niepełnienia obowiązków służbowych" należy wiązać z sytuacjami będącymi następstwem zdarzeń, które w sposób obiektywny uniemożliwiają piastunowi organu podejmowanie jego ustawowo zakreślonych kompetencji. Dla oceny zakresu tych zdarzeń istotne jest bowiem to, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, to wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda stanowi przy tym monokratyczny organ administracji publicznej, którego działanie materializuje się w czynnościach podejmowanych przez konkretną osobę fizyczną (piastuna), pełniącego funkcję organu. Z pewnością zatem organem nadzoru jest wojewoda i tylko ten organ może korzystać z kompetencji przyznanych przepisami prawa. Wyjątek w tym zakresie może wynikać z przepisów prawa, przy czym przepisy te muszą mieć rangę ustawy, ponieważ nadzór sprawowany przez wojewodę jest działalnością w sferze zewnętrznej administracji (vide: wyrok WSA w Lublinie z 20 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Lu 415/18, dostępny jw.). W orzecznictwie wskazuje się, że z sytuacją "niepełnienia obowiązków służbowych" przez wojewodę mamy do czynienia wtedy, gdy piastun pełniący funkcję tego organu został np. tymczasowo aresztowany, przebywa na zwolnieniu lekarskim bądź na urlopie (vide: wyroki NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. I OSK 954/10, z 16 października 2014 r., sygn. II OSK 1654/14, dostępne jw.). Są to zatem sytuacje co do zasady o charakterze nadzwyczajnym. Jak jednak wskazał NSA w wyroku z 8 maja 2012 r., sygn. II OSK 401/12, nie jest dopuszczalne kategoryczne zawężanie »niepełnienia obowiązków służbowych« jedynie do sytuacji będących następstwem zdarzeń losowych. NSA stwierdził powyższe w kontekście zaistniałego problemu prawnego, czy podróż służbowa wykonywana przez wojewodę upoważniania wicewojewodę do działania w jego imieniu na podstawie art. 7 ust. 4 o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (a więc czy w tej sytuacji wojewoda przestaje pełnić obowiązki służbowe). W ocenie NSA "nie każda delegacja będzie mogła być uznana za sytuację, w której wojewoda nie pełni obowiązków służbowych ale w wielu przypadkach udział w delegacji będzie łączył się z niemożnością pełnienia obowiązków służbowych. Wykładnia powołanego przepisu nie może być ani rozszerzająca ani zwężająca, ale musi być powiązana z oceną konkretnej sytuacji". W ocenie NSA niedopuszczalny jest zatem automatyzm w twierdzeniu, że podczas każdej podróży służbowej wojewoda (piastun organu) pozostaje podmiotem pełniącym obowiązki służbowe.

Sąd zważył, że o ile zatem podróż służbowa zagraniczna lub odbywana do miejsca znacznie oddalonego od siedziby organu bezsprzecznie może powodować niemożność pełnienia jakichkolwiek innych obowiązków służbowych, to inaczej jest w przypadku podróży służbowej do miejscowości leżących w powiatach znajdujących się w tym samym województwie, tj. na obszarze właściwości wojewody. Wówczas obowiązki służbowe innego rodzaju (tj. m.in. związane z wydaniem aktów administracyjnych) piastun organu może wykonać tego samego dnia przed lub po odbyciu delegacji, a z wykorzystaniem autoryzowanych środków komunikacji teleinformatycznej, w pewnym zakresie nawet podczas tej delegacji.

Zagadnienie prawne ważące o prawidłowości zaskarżonego zarządzenia sprowadziło się zatem do stwierdzenia, czy obowiązki służbowe wojewody są wykonywane przez niego tylko wtedy, gdy przebywa on w urzędzie wojewódzkim. Jak trafnie wskazano w powołanym wyroku o sygn. II SA/Lu 415/18, nie każda nieobecność wojewody w siedzibie urzędu wojewódzkiego może być kwalifikowana jako niepełnienie przez niego obowiązków służbowych. Oczywiste jest bowiem, że Wojewoda przebywając poza siedzibą urzędu wykonuje swoje obowiązki w ramach delegacji służbowej i nadal pozostaje organem zdolnym do działania, więc w tym czasie nie ma do niego zastosowanie art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, że każdorazowe przebywanie wojewody poza siedzibą urzędu wojewódzkiego i realizowanie zadań w ramach delegacji służbowej nie jest pełnieniem obowiązków służbowych przez ten organ administracji rządowej. Oznaczałoby to uznanie, że w ramach delegacji służbowej wojewoda nie wypełnia swoich obowiązków, jak też nie pełni służby jako wojewoda. Stanowisko takie jest nie do przyjęcia, gdyż utożsamia ono bezzasadnie pełnienie obowiązków służbowych przez wojewodę wyłącznie z przebywaniem w siedzibie urzędu wojewódzkiego (vide: powołany wcześniej NSA o sygn. akt I OSK 954/10). Dodatkowo należy podkreślić, że taka wykładnia prowadziłaby do niedopuszczalnego niejako "automatycznego" domniemania przeniesienia wszelkich kompetencji wojewody (organu administracji rządowej w województwie) na wicewojewodę w każdym przypadku, gdy wojewoda udawałby się w jakąkolwiek podróż służbową (chociażby nieodległą).

Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie był obecny w siedzibie urzędu, gdyż przebywał w całodniowej delegacji służbowej w gminach Jeziora Wielkie oraz Mogilno. Wynika to z przedłożonych przez organ dokumentów w postaci wyciągu z karty drogowej pojazdu, wyciągu z kalendarza spotkań wojewody oraz materiałów prasowych (k. 42-48 akt s.). W ocenie Sądu wykonywanie obowiązków służbowych w ramach takiej delegacji służbowej nie może być uznane za stanowiące o niepełnieniu obowiązków służbowych w rozumieniu art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W dniu 15 lipca 2022 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski przebywał na terenie gmin położonych na obszarze właściwości miejscowej tego organu. Podkreślić w szczególności należy, że Strzelno i Mogilno są to miejscowości położone w odległości zaledwie ok 30 km od siebie oraz ok. 60 – 70 km od siedziby wojewody - miasta Bydgoszcz. Nie sposób zatem przyjąć, uwzględniając również stanowisko zawarte w powołanym wyroku NSA z 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/12, że uniemożliwiało to sprawowanie przez ten organ – w sposób obiektywny – obowiązków służbowych. Wojewoda nie przebywał w delegacji zagranicznej bądź w takiej delegacji krajowej, która ze względu na swój charakter wykluczałaby pełnienia przez niego obowiązków służbowych. Zasadą pozostaje, również w kontekście wyroku o sygn. II OSK 401/12, że podróż służbowa wojewody nie powoduje zaprzestania wykonywania przez niego obowiązków. Wyjątki od tej zasady, na które zwrócił uwagę NSA w ww. orzeczeniu, nie powinny być interpretowane rozszerzająco.

Również z przepisów rozdziału 7 załącznika do zarządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr 98/2021 z dnia 25 maja 2021 r. w sprawie ustalenia regulaminu Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy wynika, że wojewoda podpisuje m.in. wystąpienia, rozstrzygnięcia nadzorcze i pisma kierowane do jednostek samorządu terytorialnego w sprawach związanych z nadzorem nad działalnością tych jednostek (§ 40 pkt 3), z kolei wicewojewodowie podpisują w imieniu wojewody dokumenty i korespondencję w sytuacjach, o których mowa w § 4 Regulaminu (§ 41). Treść § 4 stanowi tymczasem w istocie powtórzenie art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Należy zgodzić się też z pełnomocnikiem skarżącego, że rolą komórki organizacyjnej urzędu wojewódzkiego jest takie zorganizowanie dnia pracy wojewody, by mógł on sprostać wszystkim zadaniom i obowiązkom związanym z pełnieniem jego urzędu. W sytuacji, gdy dane zadanie nie może zostać wykonane w konkretnym dniu z uwagi na delegację służbową, organ winien rozważyć wykonanie go w dniu poprzedzającym lub następującym po dniu (dniach) delegacji. Na pewno zaś niemożność wykonania zadania danego rodzaju przy jednoczesnym wykonywaniu innego obowiązku służbowego (delegacja w opozycji do wydawania rozstrzygnięć) nie powoduje, że wojewoda jedynie "zakresowo" przestaje pełnić obowiązki służbowe. "Niepełnienie obowiązków służbowych", o którym mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, odnosi się do całokształtu zadań ustawowych wojewody. Innymi słowy, nie można doszukiwać się podstawy prawnej działania w zastępstwie wojewody w tej okoliczności, że wojewoda nie pełni jedynie części swoich obowiązków z uwagi na pełnienie w danym momencie obowiązków innego rodzaju.

Końcowo należy wskazać, że w XXI wieku, w dobie aktualnych możliwości technicznych, którymi z pewnością dysponuje wojewoda oraz jego aparat pomocniczy, pełnienie obowiązków służbowych w ramach tego typu delegacji, nie stanowi obiektywnej przeszkody w wydaniu przez wojewodę aktu nadzorczego podczas wykonywania obowiązków w ramach tej delegacji. Nadto podkreślić przyjdzie, że wydanie przez organ nadzorczy przedmiotowego aktu tj. zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 85a ustawy o samorządzie gminnym, nie było ograniczone żadnym terminem, który skutkowałby utratą przez wojewodę kompetencji do jego wydania. Tym samym nawet w przypadku obiektywnych trudności, wojewoda mógł wydać ten akt także po zakończeniu wskazywanej tu delegacji służbowej.

W konsekwencji podzielając stanowisko skarżącego, zgodnie z którym zaskarżony akt nadzorczy wydany został przez wicewojewodę, który nie posiadał w okolicznościach faktycznych sprawy umocowania do działania w zastępstwie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, akt ten należało uchylić – na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4, art. 7 ust. 3 i ust. 4 ustawy o wojewodzie (...).

Wobec powyższego przedwczesne i niedopuszczalne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).