Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1039/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1,2 pkt 17, art. 3 pkt 1 i 3, art. 5pkt 2, art. 9
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 103 par. 3 i 5, art. 134, 135, 174, 175, 183 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 869/08 w sprawie ze skargi P. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o uzgodnieniu w zakresie ochrony środowiska realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o uzgodnieniu w zakresie ochrony środowiska realizacji przedsięwzięcia (sygn. akt II SA/Po 869/08).

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną.

Pismem z dnia [...] marca 2008r. P. F. wniósł do Starosty Powiatowego w R. o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności dwóch postanowień Starosty Powiatowego w R.: z dnia [...] czerwca 2006 r. i z dnia [...] listopada 2006 r. ([...]) uzgadniającego w zakresie ochrony środowiska przedsięwzięcia polegającego na budowie kanalizacji deszczowej w ul. [...] i odwodnieniu Szkoły Podstawowej nr [...] w R. na działkach ewid. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] [...],[...],[...],[...] w obrębie R.. Uzasadniając wniosek skarżący podał, że w rzeczywistości planowane przez Gminę R. przedsięwzięcie nie będzie polegało na budowie systemu kanalizacji rozdzielczej, bowiem w projekcie nie przedstawiono ani jednego połączenia umożliwiającego odprowadzanie wody deszczowej z połaci dachu kierującej te wody na teren nieruchomości i z terenu jakiejkolwiek nieruchomości (oprócz Szkoły Podstawowej nr [...]) do projektowanego kolektora kanalizacji deszczowej, zamiast do kolektora kanalizacji sanitarnej. P. F. stwierdził, że postanowienia z [...] września 2006 r. oraz z [...] listopada 2006 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkuje niewłaściwą pracą oczyszczalni ścieków.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Starosta Powiatowy w R., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 65 § 1, art. 123 i art. 157 § 1 kpa przekazał wniosek P.F. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lesznie. Wskazał przy tym, iż z uwagi na to, że P.F. zażądał jednocześnie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności wspomnianych wyżej postanowień, a wniosek o stwierdzenie nieważności jest wnioskiem dalej idącym należało go przekazać organowi właściwemu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

Pismem z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie zawiadomiło wnioskodawcę o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty R. z dnia [...] września 2006 r. z tego powodu, że postanowienie to było niezaskarżalne. Organ wyjaśnił, że przepisy o stwierdzeniu nieważności decyzji stosuje się jedynie do postanowień, od których przysługuje zażalenie.

Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. ([...]) na podstawie art. 126 i art. 157 § 3 kpa Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty R. z dnia [...] listopada 2006 r. ([...]). Uzasadniając postanowienie organ zaznaczył, że nieruchomość skarżącego oznaczona nr [...] jest podłączona do wybudowanej kanalizacji, której dotyczyło kwestionowane uzgodnienie. Organ zauważył, że części właścicieli posesji nie wydano warunków technicznych przyłączenia do tej kanalizacji wskazując, iż wody opadowe i roztopowe należy odprowadzać powierzchniowo. Niektóre z tych osób, jak wskazał wnioskodawca, odprowadzają te wody do kanalizacji sanitarnej, popełniając w ten sposób czyn zabroniony. Wnioskodawca podniósł, iż za wzruszeniem postanowienia przemawia słuszny interes społeczny. Kolegium uznało jednak, iż wnioskodawca nie jest stroną tegoż postępowania, a co za tym idzie podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia. SKO wskazało, że P. F. nie był stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani w postępowaniach uzgadniających. Niemniej organ zauważył, że stroną postępowania nadzwyczajnego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem konieczne było zbadanie interesu prawnego skarżącego, którego w ocenie SKO nie wykazano. Organ stwierdził, że podnoszone przez skarżącego kwestie nieprawidłowego odprowadzania wód opadowych przez niektórych właścicieli posesji przy ul. [...] polegające m.in. na przekroczeniu ilości ścieków odprowadzanych do oczyszczalni, w stosunku do ilości przewidzianej w pozwoleniu wodnoprawnym nie dotyczą bezpośrednio jego interesu prawnego, w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia.

P.F. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty z [...] listopada 2006 r. Jego zdaniem Kolegium nie dostrzegło, iż kwestionowane postanowienie wyrządziło poważną szkodę dla interesu społecznego (w tym skarżącego), ogromną szkodę w funkcjonowaniu starówki R., wydane zostało w wyniku przestępstwa, a dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Odnosząc się do stanowiska Kolegium, iż nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia z [...] listopada 2006 r. wskazał, że tak jak wszyscy inni właściciele nieruchomości, którzy wprowadzają deszczówkę do kolektora sanitarnego, winien był zostać potraktowany jako strona postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację kanalizacji, a w projekcie powinno się wykonać podłączenie jego nieruchomości do projektowanego kolektora deszczowego, aby nie naruszać art. 9 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Tymczasem w projekcie nie uwzględniono podłączenia żadnej z nieruchomości sąsiednich. Dodatkowo podniósł, że jego nieruchomość została przyłączona do sieci kanalizacji deszczowej dzięki jego staraniom i na własny koszt.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując stanowisko, iż P.F. nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie. Stwierdziło, iż planowana inwestycja nie obejmowała swoim oddziaływaniem posesji skarżącego. Wprawdzie dzięki jej realizacji wnioskodawca zyskał możliwość podłączenia na własny koszt swojej nieruchomości do kanalizacji deszczowej przebiegającej w ulicy [...], lecz świadczy to jedynie o posiadanym przez niego interesie faktycznym (i to przeszłym), a nie prawnym. Wszystkie jego zarzuty dotyczą nie tyle planowanego przedsięwzięcia, ile tego, że powinno ono być zaplanowane w większym rozmiarze, tj. gmina na swój koszt winna uwzględnić w projekcie także nieruchomości położone przy ul. [...].

P.F. wniósł skargę na powyższe postanowienie, zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie: art. 156 § 1 i art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 157 § 1 i 2 kpa, art. 7, 8 i 77 § 1 kpa, art. 28 kpa. W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumentację prezentowaną na wcześniejszych etapach postępowania. Wskazał, że SKO ogólnikowo i mało precyzyjnie ustaliło stan faktyczny, zwłaszcza kwestii związanych z zakresem projektu budowlanego przedmiotowej kanalizacji, naruszając tym samym przepisy art. 6 i 7 kpa. Ponadto odmówienie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia uzgodnieniowego jest, zdaniem skarżącego, sprzeczne z art. 156 § 1 i art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 157 § 1 i 2 kpa. Odnosząc się do stwierdzenia organu o braku interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty, skarżący wskazał, że na skutek niezgodnego z prawem działania organu administracji publicznej został zmuszony do wybudowania na własny koszt w pasie drogowym przewodów kanalizacyjnych. Stąd w ocenie skarżącego przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty z [...] listopada 2006 r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

WSA w Poznaniu oddalił skargę P.F. uznając ją za bezzasadną. W ocenie Sądu I instancji SKO trafnie uznało, że skarżący nie miał interesu prawnego, żądając stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty R. z dnia [...] listopada 2006 r. WSA wskazał, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli postępowanie zostanie zainicjowane żądaniem strony, w pierwszej kolejności bada się, czy zostało ono złożone przez legitymowany podmiot, a więc osobę będącą stroną w sprawie. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji czy postanowienia, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia. Sąd I instancji podniósł, że w przypadku, gdy żądanie wnosi podmiot nie będący stroną w sprawie, odmawia się wszczęcia postępowania nieważnościowego. Na tym etapie postępowania organ nie ocenia czy zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.

Oceniając istnienie interesu prawnego skarżącego w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wskazał na art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na poglądy doktryny, jak też orzecznictwa Sąd zaznaczył, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Powinien on być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji publicznej władny jest wydać decyzję.

Po dokonaniu analizy akt sprawy Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem z [...] listopada 2006 r. Ponadto inwestycja, której dotyczyło to postępowanie ograniczała się do nieruchomości niebędących własnością skarżącego. Był on natomiast właścicielem jednej z działek sąsiadujących z tą nieruchomością. Zdaniem Sądu zarówno Starosta, jak i Kolegium trafnie uznały, że sam status właściciela działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji nie sprawia, że skarżącego należało uznać za stronę posiadającą interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego w zakresie ochrony środowiska. Dla oceny istnienia interesu prawnego skarżącego uprawniającego go do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności niezbędne było wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego P.F. wywodziłby istnienie własnego interesu prawnego. Tymczasem istotą wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] listopada 2006r. było wykazanie, iż projekt budowy kanalizacji deszczowej w ul. [...] w R. nie powinien ograniczać się do działek objętych wnioskiem inwestora - Gminy R., lecz winien obejmować również nieruchomości sąsiednie (w tym skarżącego) w ten sposób, by przyłączać je do nowobudowanej kanalizacji.

W ocenie Sądu I instancji problem wybudowania przez skarżącego w pasie drogowym na własny koszt przyłącza do kanalizacji ma charakter cywilnoprawny. Gdyby bowiem okazało się, że skarżący wybudował - w sytuacji, gdy nie był do tego zobowiązany - część sieci kanalizacyjnej, której nie jest ani posiadaczem, ani nie powinien ponosić kosztów jej bieżącego utrzymania, mógłby rozważyć, czy nie przysługuje mu w stosunku do zarządcy drogi - Gminy R. roszczenie z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 i n. kodeksu cywilnego). Zdaniem WSA dla niniejszej sprawy bez znaczenia jest, że w następstwie wybudowania przedmiotowej kanalizacji deszczowej skarżący dokonał podłączenia do niej swych nieruchomości. Fakt ów miał bowiem miejsce po zakończeniu postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez Starostę. Ewentualny interes prawny skarżącego rozważać można więc dopiero od momentu zrealizowania inwestycji, co oznacza, że nie mógł być związany z prowadzonym postępowaniem.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że SKO wydając zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie z dnia [...] maja 2008 r. orzekło w niewłaściwej formie dopuszczając się naruszenia przepisu postępowania (art. 157 § 3 kpa), które nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje w formie decyzji, a nie postanowienia. Bez znaczenia jest, że skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia. Rozstrzygnięcie SKO również w takiej sprawie powinno mieć formę decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożył P. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj:

a) art. 3 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co polega na tym, że Sąd rozstrzygnął sprawę tak jakby był związany tylko zarzutami i wnioskami skargi oraz jej podstawą prawną, a pominął że w granicach tej sprawy istotne dla jej załatwienia było rozstrzygnięcie o tym, że P.F. miał interes prawny w rozumieniu treści art. 28 kpa do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, a to z uwagi na pominięcie przy budowie kanalizacji deszczowej w ul. [...] i odwodnieniu Szkoły podstawowej nr [...] w R. na działkach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie R. tego, że w projekcie nie przedstawiono ani jednego połączenia umożliwiającego odprowadzanie wody deszczowej z połaci dachu kierującej te wody na teren nieruchomości i z terenu jakiejkolwiek nieruchomości (oprócz Szkoły) do projektowanego kolektora kanalizacji sanitarnej. Tym samym po zakończeniu realizacji inwestycji, kolektorem w dalszym ciągu podczas deszczu płynęły będą razem ścieki gospodarczo bytowe i deszczówka. Przez to Sąd pominął i nie poddał kontroli działalności administracji publicznej przez co uległo zaprzeczeniu, że pomiędzy normami zawartymi w art. 3 pkt 76, art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 46 ust. 4 i ust. 4 pkt 2 ,art. 47 pkt 1 pdkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 129, poz. 902) oraz art. 1, art. 2 pkt 17, art. 3 pkt 1 i 3, art. 5 pkt 2, art. 9 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123 poz. 858), art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a faktami ustalonymi w toku postępowania zachodzi związek z którego skarżący wywodzi istnienie własnego interesu prawnego, a zatem uprawnienia do przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, gdyż normy te zostały rażąco naruszone przy wydaniu zaskarżonych postanowień, a wnioskodawca w czasie wydania zaskarżonych postanowień jak i w momencie składania wniosku o stwierdzenie nieważności był właścicielem działek nr [...] i [...] oraz współwłaścicielem działki nr [...], które to nieruchomości bezpośrednio bądź pośrednio sąsiadują z działką nr [...] - jedną z działek objętych planowanym przedsięwzięciem.

b) art. 106 § 3 i § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co polega na tym, że Sąd nie dopuścił w postępowaniu dowodu z dokumentu w postaci opinii biegłego mimo, że jak się uważa kwestia dotycząca okoliczności - oceny - czy po zakończeniu realizacji inwestycji kolektorem w dalszym ciągu podczas deszczu płynęły będą razem ścieki gospodarczo bytowe i deszczówka co byłoby jak twierdzi skarżący podnosząc tę okoliczność i czyniąc ją m.in. podstawą skargi sprzeczne z normami o ochronie środowiska i o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, wymaga wiadomości specjalnych;

c) art. 134 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co polega na tym, że Sąd nie uchylił i nie stwierdził nieważności zaskarżonego postanowienia pomimo naruszenia prawa przez organ administracyjny opisanego w skardze i w uzupełnieniu skargi, ale Sąd te naruszenia prawa pominął i nie rozważył w granicach sprawy i nie uwzględnił rażących naruszeń prawa opisanych w punkcie "a" skargi kasacyjnej i nie zastosował przewidzianych ustawą - art. 156 § 1 i 158 § 2 kpa w zw. z art. 157 § 1 kpa – środków. Powyższe spowodowało, że nie uwzględniono okoliczności, że wnioskodawca nie był stroną postępowania w przedmiocie wydania zaskarżonych postanowień mimo, że sprawa dotyczyła jego interesu prawnego, a był pozbawiony możliwości działania, co powinno skutkować nieważnością wydanych przez Starostę Powiatowego w R. postanowień.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, jej autor wskazał, że Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę nie w granicach danej sprawy, ale tak jakby był związany tylko zarzutami i wnioskami skargi oraz jej podstawą prawną, czym naruszył art. 3 § 1, art. 134 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie kasatora wpływ na wynik sprawy miało również niedopuszczenie przez WSA dowodu z dokumentu tj. z opinii biegłego, na okoliczność ustalenia, czy po zakończeniu realizacji inwestycji, kolektorem w dalszym ciągu podczas deszczu płynęły będą razem ścieki gospodarczo - bytowe i deszczówka, co byłoby sprzeczne z normami o ochronie środowiska i o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i rażąco je naruszało. Ustalenie tychże okoliczności wymaga wiedzy fachowej. Zatem konieczne było sięgnięcie po opinię biegłego.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji, iż skupił swoją uwagę "jedynie na powołaniu zasadnego orzecznictwa i poglądów doktryny dotyczącej przymiotu strony w rozumieniu wykładni art. 28 kpa". Nie wyprowadził jednak prawidłowego wniosku na podstawie poczynionych ustaleń. Kasator wskazał, że inwestycja prowadzona przez Gminę R. nie obejmowała działek skarżącego, ale był on właścicielem działek nr [...] i [...] oraz współwłaścicielem działki nr [...], które to nieruchomości bezpośrednio lub pośrednio sąsiadują z działką nr [...] – jedną z działek objętych planowanym przedsięwzięciem. W związku z tym skutki inwestycji dotyczą bezpośrednio skarżącego, a to z uwagi na jej przedmiot, a także z uwagi na współzależność prowadzonej inwestycji dotyczącej sieci kanalizacyjnej i przyłączy oraz łączącą się z powyższym podstawą prawa materialnego, a to przepisami ustawy - Prawo o ochronie środowiska i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków powołanymi w zarzutach.

Autor skargi kasacyjnej wskazał na przepisy prawa materialnego z których skarżący wywodzi swój interes prawny, a które przy realizacji projektu zostały rażąco naruszone tj: art. 3 pkt.76, art.19 ust.2 pkt. 4, art. 46 ust.4 i ust.4 pkt 2 .art. 47 pkt 1 pdkt 2 prawa ochrony środowiska oraz art. 1 ,art. 2 pkt 17, art.3 pkt 1 i 3, art.5 pkt 2,art. 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, art. 5 ust 1 pkt 9 prawa budowlanego.

Skarżący zarzucił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął i nie uwzględnił okoliczności, że inwestycja spowodowała lub może spowodować znaczne zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. W czasie prowadzenia inwestycji i w związku z nią na każdym etapie jej prowadzenia skarżący był pozbawiony prawa do informacji na piśmie, do projektów inwestycji, raportów o oddziaływaniu na środowisko, a także możliwości podniesienia, że wymogi dotyczące przepisów prawa budowlanego w odniesieniu do prawa ochrony środowiska zostały naruszone przez to, że obiekt budowlany (sieć kanalizacyjna) nie zapewnia w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów nie tylko osób trzecich, ale i strony. Przy czym jak zarzuca się w zarzutach po zakończeniu realizacji inwestycji, kolektorem w dalszym ciągu podczas deszczu płynęły będą razem ścieki gospodarczo - bytowe i deszczówka co oznacza, że nie został zaprojektowany system kanalizacji rozdzielczej.

Kasator podkreślił, że zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę i warunki zbiorowego odprowadzania ścieków, niezawodnego odprowadzania ścieków i inne wynikające z przedmiotowej ustawy nakazują ochronę interesów odbiorców usług z uwzględnieniem także wymagań ochrony środowiska. Skarżący jako odbiorca usług miał interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego, by nie dopuścić do realizacji w wadliwym kształcie lub spowodować niezbędne korekty by projekt był zgodny z prawem ochrony środowiska i warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i warunków zbiorowego odprowadzania ścieków. Uprawnień tych nie realizował gdyż nie potraktowano go jako strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. Takie przesłanki w niniejszej sprawie nie występują.

Błędne określenie podstaw skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie prawidłowości wykładni przepisów zastosowanych w postępowaniu przed Sądem I instancji, poza wspomnianymi wyżej przypadkami nieważności postępowania, które brane są pod uwagę z urzędu.

Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy. Podkreślić należy, że w celu zapewnienia skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego, ustawodawca w art. 175 p.p.s.a., wprowadził tzw. przymus adwokacki. Sporządzenie skargi kasacyjnej przez adwokata, bądź radcę prawnego (w niektórych kategoriach spraw również przez rzecznika patentowego lub doradcę podatkowego) ma zapewnić stronie postępowania odpowiednią ochronę jej praw w postępowaniu kasacyjnym.

Mimo, że w niniejszej sprawie skargę kasacyjną sporządził adwokat, to sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej pozostawia wiele do życzenia. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na jednostki redakcyjne aktów prawnych, których one nie zawierają, jak na przykład art. 3 pkt 76, art. 47 pkt 1 ppkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Również błędnie zostały podane publikatory ustaw, zawierających przepisy, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska została pierwotnie opublikowana w Dzienniku Ustaw z 2001 roku, Nr 62, poz. 627, a nie jak podaje autor skargi kasacyjnej (Dz. U. Nr 129, poz. 902). Jak się można tylko domyślać kastorowi chodziło o tekst jednolity ustawy opublikowany 2006 roku. Podobnie sytuacja ma się przy powołaniu publikatora ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Niemniej jednak, zestawienie zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniu pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wywiedzenie uchybień, którymi w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, obarczony był zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Najistotniejszym zarzutem przedstawionym w skardze kasacyjnej, jest zarzut dotyczący przyjęcia przez Sąd I instancji braku interesu prawnego skarżącego w przedmiotowej sprawie (dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji). Autor skargi kasacyjnej (jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej), wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 46 ust. 4 i ust. 4 pkt 2 ,art. 47), ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 1, art. 2 pkt 17, art. 3 pkt 1 i 3, art. 5 pkt 2, art. 9 ) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 5 ust. 1 pkt 9).

Wskazane przez skarżącego przepisy Prawa ochrony środowiska, dotyczą: po pierwsze udostępniania przez organy informacji o środowisku (art. 19), po drugie sytuacji w których konieczne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 46 ust. 4) oraz okoliczności badanych w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 47). Zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków autor skargi kasacyjnej podał natomiast przepisy określające: ogólnie zakres przedmiotowy ustawy (art. 1), definicję pojęcia "właściciel" na potrzeby powyższej ustawy (art. 2 pkt 17), zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jako zadanie własne gminy (art. 3), zasady odpowiedzialności za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie (art. 5 ust. 2) oraz zakaz wprowadzania ścieków bytowych i ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych, a także wprowadzania ścieków opadowych i wód drenażowych do kanalizacji sanitarnej (art. 9). Zaś powołany przepis ustawy Prawo budowlane mówi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 9).

Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). W świetle art. 28 k.p.a. zasadniczym elementem pozwalającym ustalić, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego, jest określenie jego interesu prawnego lub obowiązku. Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się w takim przypadku do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2188/99, niepubl.). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznego z potrzebami danej osoby. Podkreślić należy, że interes prawny musi mieć charakter indywidualny i skonkretyzowany. Oznacza to, że treść przepisu prawa materialnego, z którego dany podmiot wywodzi swój interes prawny musi przyznawać mu konkretne i indywidualne uprawnienia bądź nakładać obowiązki o takim samym charakterze.

Tymczasem wskazane przez kasatora przepisy prawa materialnego stanowią ogólne dyrektywy postępowania w sprawach z zakresu dostępu do informacji o środowisku, czy też postępowania dotyczącego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Nie sposób z tychże norm prawnych wywieźć indywidualnego interesu prawnego skarżącego, w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o uzgodnieniu w zakresie ochrony środowiska realizacji przedsięwzięcia polegającej na budowie kanalizacji deszczowej ul. [...] i odwodnienia Szkoły Podstawowej nr [...] w R..

Podkreślenia wymaga fakt, że skarżący nie był właścicielem działek, obejmujących powyższą inwestycję, a jedynie właścicielem nieruchomości graniczących z budowaną kanalizacją. To, że planowana inwestycja ograniczała się tylko do określonych działek i nie obejmowała działek skarżącego nie mogło być uznane za przesłankę do uznania skarżącego za stronę postępowania w niniejszej sprawie administracyjnej. Stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie może bowiem żądać każdy, a jedynie ten, który jest w stanie wykazać swój interes prawny w sprawie. Słusznie zatem stwierdził Sąd I instancji, że skarżący nie posiadał interesu prawnego zarówno w postępowaniu uzgodnieniowym, jak też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że interes prawny skarżącego wynika z konieczności niedopuszczenia do realizacji w wadliwym kształcie planowanej instalacji kanalizacyjnej. Pogląd taki nie może być zaakceptowany, gdyż jak podano wyżej interes prawny (o którym mowa w art. 28 k.p.a.) musi dotyczyć uprawnień o charakterze indywidualnym, wynikających z przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast wywodzić interesu prawnego z konieczności ochrony praw ogółu.

Należy ponadto zauważyć, że z okoliczności polegającej na konieczności podłączenia się do kanalizacji przez skarżącego na własny koszt, można wywieźć jedynie interes faktyczny. Natomiast dla uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., koniecznym jest legitymowanie się interesem prawnym, a nie faktycznym.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż P.F. nie mógł żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] listopada 2006 r., gdyż nie wykazał interesu prawnego.

NSA uznał za pozbawione uzasadnionych podstaw także pozostałe zarzuty kasacyjne tj. zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 134 i 135 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W myśl art. 106 § 5 p.p.s.a do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy te stanowią wyjątek od zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, poza sytuacjami wskazanymi w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jedynym dowodem przeprowadzonym w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego może być dowód z dokumentu. Nie jest natomiast możliwe, jak wskazuje kasator, przeprowadzenie przez sąd dowodu z opinii biegłego.

Nie jest także zasadny zarzut naruszania art. 134 i 135 p.p.s.a. Przepisy te stanowią o granicach rozpoznania sprawy oraz o środkach jakimi dysponuje sąd rozpoznający konkretną sprawę. Należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania było zbadanie zasadności odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie ocena legalności decyzji Starosty R. o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie kanalizacji deszczowej. Zadaniem Sądu I instancji było ustalenie, czy skarżącemu przysługiwała legitymacja do wszczęcia postępowania nieważnościowego. W ocenie NSA zaskarżony wyrok, został wydany w zgodzie z treścią art. 134 i 135 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.