Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 128/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 112a ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 12 par. 1 i par. 2, art. 35 par. 1, par. 3 i par. 4, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. B. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku skarżącego V. B. z dnia 13 grudnia 2022 roku, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego V. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R.T-M.


UZASADNIENIE

21 czerwca 2023 r. V.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skarżący zarzucił organowi administracji publicznej naruszenie przepisów:

1) art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 12 § 1 k.p.a. przez:

- rażące niedopełnienie obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, z naruszeniem terminów ogólnych przewidzianych przez art. 35 k.p.a., a w szczególności nie dokonanie w sprawie żadnej czynności urzędowej, pomimo upływu wielu miesięcy od daty złożenia wniosku skarżącego do Urzędu Wojewódzkiego;

- brak podjęcia wszelkich działań, które przy zastosowaniu możliwie najprostszych środków, w ramach zasady szybkości postępowania ("wnikliwie i szybko"), doprowadziłyby do oceny formalnej wniosku i wezwania skarżącego do osobistego stawiennictwa w urzędzie w celu odebrania odcisków linii papilarnych oraz do przeprowadzenia podstawowej weryfikacji akt sprawy w celu koncentracji materiału dowodowego i jego późniejszej merytorycznej oceny;

2) art. 36 § 1 w związku z art. 9 k.p.a. poprzez:

- niepoinformowanie skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a. liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz niewskazanie skarżącemu przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej;

- brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej;

- brak pouczenia skarżącego o możliwości wniesienia ponaglenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej;

3) art. 61 § 3 w związku z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie i przyjęcie jako prawidłowej praktyki daty konwalidacji (uzupełnienia) wniosku z braków formalnych za datę wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie daty skutecznego doręczenia żądania skarżącego do organu, co stanowi ewidentny przykład błędnej wykładni przepisów, sprzecznej z powszechną i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych;

4) art. 64 § 2 k.p.a. i art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak koncentracji działań organu polegających na niezwłocznym dokonaniu oceny formalnej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wezwania skarżącego do uzupełnienia oczywistych braków formalnych m.in. w postaci bezpośredniego stawiennictwa w urzędzie w celu złożenia odcisków palców, okazania oryginału paszportu;

5) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności, w sytuacji gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, w ramach którego przy niskim nakładzie pracy, zobowiązany był do dokonania oceny formalnej wniosku pod kątem jego braków i do niezwłocznego wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku;

6) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, że skarżący przez wiele miesięcy od daty wszczęcia postępowania nie wiedział, na jakim etapie znajduje się jego sprawa;

7) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak efektywnego podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony;

8) art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec skarżącego i doprowadzenie do fundamentalnej zasady praworządności w demokratycznym państwie prawa, skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania skarżącego do organu administracji publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

Skarżący wskazując na powyższe wniósł o:

1. orzeczenie w ramach kontroli z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: "p.p.s.a.", że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonej sprawie administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.;

2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.;

3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 250 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.;

4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika skarżącego oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

5. orzeczenie wobec organu grzywny w wymiarze 500 zł w sytuacji niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożony 13 grudnia 2022 r. Wobec wielomiesięcznej, całkowitej bierności organu w przedmiocie prowadzenia i rozstrzygnięcia jego sprawy, skarżący 19 czerwca 2023 r. wniósł do organu wyższego stopnia ponaglenie na bezczynność Wojewody Łódzkiego. Do dnia złożenia skargi organ administracji nie podjął żadnej czynności i nie skontaktował się ze skarżącym. Zdaniem skarżącego nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje nawet wstępnej oceny formalnej wniosku, czy jego kompletności w okresie prawie 6 miesięcy od daty jego wniesienia. Czynności, które winny zostać podjęte przez organ administracji niezwłocznie po złożeniu wniosku (w bezpośrednim następstwie jego złożenia) stanowią bowiem działania o charakterze typowym, powtarzalnym, niewymagającym znacznego nakładu pracy. Niestety organ administracji nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nie wezwał do bezpośredniego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Nie rozpoczął koncentracji materiału dowodowego i weryfikacji stanu faktycznego sprawy. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie należy do postępowań szczególnie skomplikowanych. Nie wymaga powołania biegłego, wieloetapowego współdziałania organów czy też przeprowadzenia szczególnie długiego procesu dowodowego (istotą jest merytoryczna weryfikacja przesłanek pozytywnych i negatywnych do wydania decyzji). Poza naruszeniem ogólnych zasad regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego oraz określających terminy podstawowe rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, organ uchybił również obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodanie przyczyn tego stanu rzeczy, brak wyznaczenia aktualnego terminu załatwienia sprawy i brak pouczenia skarżącego o możliwości złożenia ponaglenia. W tym stanie rzeczy oczywiste naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa skutkuje uznaniem, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że 13 grudnia 2022 r. V.B. złożył do Wojewody Łódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy. Cudzoziemiec do przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy dołączył: pełnomocnictwo udzielone r.pr. Ł.B., uwierzytelnione kserokopie paszportu, oświadczenie, ZUS P ZUA, wydruk KRS, informację starosty, informację pracodawcy o umiejętnościach obsługi maszyn oraz załącznik nr 1. 23 grudnia 2022 r. wniosek został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt. Dalej organ wyjaśnił, że 19 czerwca 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie. Następnie, 21 czerwca 2023 r., strona - za pośrednictwem pełnomocnika - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu w sprawie jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Zawiadomieniem z 28 czerwca 2023 r. Wojewoda Łódzki pozostawił ponaglenie bez rozpoznania.

Z uwagi na braki formalne złożonego wniosku, to jest: brak opłaty za złożony wniosek w wysokości 440 zł, brak fotografii zgodnych z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 kwietnia 2019 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 779), błędnie wypełniony wniosek, Wojewoda Łódzki 3 lipca 2023 r. wezwał skarżącego, za pośrednictwem pełnomocnika, do uzupełnienia w/w braków formalnych wniosku wyznaczając termin stawienia się w siedzibie organu na dzień 1 września 2023 r.

Organ wyjaśnił także, iż w momencie złożenia przez cudzoziemca przedmiotowego wniosku, Wojewoda Łódzki procedował już ponad 28330 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się również na wyznaczenie ww. terminu. Ponadto podkreślono, że organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu, do czego zobowiązują go zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu działania przez Wojewodę Łódzkiego z rażącym naruszeniem prawa w odpowiedzi na skargę wskazano, że nie ma podstaw do uznania, że w toku prowadzonych czynności działał on z rażącym naruszeniem prawa. Organ podniósł, że termin załatwienia sprawy nie wynika ani ze złej woli organu, ani z lekceważenia skarżącego, a jedynie z ilości procedowanych spraw. Wojewoda wskazał również, iż 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 103), który stanowi, że "w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących [...] udzielenia cudzoziemcowi [...] zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". W szczególności organ zwrócił uwagę na art. 100d ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, że "W okresie, o którym mowa w ust. 1 [...] przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się", zastępując tym samym art. 100c ust. 1 ww. ustawy (tekst jedn. Dz.U. 2022 r., poz. 583).

Odnosząc się do przedstawionych przez cudzoziemca roszczeń pieniężnych Wojewoda Łódzki wskazał, iż w jego ocenie są one bezzasadne. Ponadto wskazano, iż zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w okresie, o którym mowa w ust. 1 organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Organ dodał, iż cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem i złożył wniosek na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, z uwagi na powyższe jego pobyt na terytorium RP jest legalny. Nadto organ dodał, że skarżący uzyskała kartę pobytu wydaną przez Wojewodę Łódzkiego, ważną do 29 stycznia 2021 r., która ulega przedłużeniu z mocy prawa do 31 lipca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przystępując do oceny niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również i to, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (na co zwrócił uwagę ustawodawca w treści art. 35 § 4 k.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W świetle powyższego uwadze nie może ujść z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) – dalej: "u.c", zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 u.c. wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 u.c.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 13 grudnia 2022 r. Następnie, 23 grudnia 2022 r. organ zrejestrował wniosek skarżącego w systemie informatycznym Pobyt. 19 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego złożył do organu ponaglenie, zaś 21 czerwca 2023 r. wniósł on skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Dopiero po złożeniu wskazanej powyżej skargi, 3 lipca 2023 r., organ skierował do strony wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wyznaczając termin stawienia się w siedzibie organu na dzień 1 września 2023 r. Podkreślić jednak należy, że od wpływu wniosku, aż do 3 lipca 2023 r., kiedy to organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, upłynęło ponad 6 miesięcy, w czasie których Wojewoda Łódzki nie podejmował czynności zmierzających do rozpoznania sprawy.

Stwierdzić zatem należy, że w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia, a zwłoka w jej rozstrzygnięciu nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania. Orzekając w niniejszym przypadku, sąd miał przy tym na uwadze pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, to sąd rozpoznający skargę dokonuje oceny aktywności, tudzież bierności organu, która dotyczy całego szeregu elementów, składających się na rozpoznanie danej sprawy. Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu (tudzież jego bierności) daje możliwość rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym bądź przewlekłym postępowaniem (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., II OSK 908/18, LEX nr 2625724). W związku z powyższym wskazać wypada, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji, a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Natomiast po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Warto także dodać, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, iż bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Wojewódzki sąd administracyjny jest więc zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej sprawie, do dnia wniesienia skargi, a zasadniczo co najmniej do 3 lipca 2023 r., organ nie był w ogóle aktywny, przy czym z uwagi na cyt. wcześniej treść art. 112a u.c. nie upłynął jeszcze wówczas wyznaczony ustawą termin do rozpoznania wniosku skarżącego, gdyż w istocie nie rozpoczął on jeszcze swojego biegu, wobec czego na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia pobytowego.

W konsekwencji powyższego oraz wezwania z 3 lipca 2023 r. skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku w dniu 1 września 2023 r., należy domniemywać, że 1 września 2023 r. zrealizowane zostały przesłanki otwierające bieg 60-dniowego terminu do wydania w sprawie decyzji. W takiej sytuacji, na dzień wyrokowania, termin ten nie upłynął, co czyni żądanie strony zobowiązania organu do wydania decyzji bezzasadnym.

Podkreślić jednak należy, że okoliczność ta nie pozbawia strony skarżącej prawa do ewentualnego wniesienia w przyszłości kolejnej skargi, tj. na bezczynność organu, gdyby okazało się, że w ww. terminie nie doszło do wydania kończącej sprawy decyzji.

W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo tego rodzaju kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, publ. jak wyżej). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).

W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że wprawdzie długość kontrolowanego postępowania, oceniana na dzień wyrokowania i wynosząca 8 miesięcy, jest okresem znaczącym, to jednak nie w stopniu kwalifikowanym. Przy tej ocenie sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na względzie, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.

W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na treść art. 100d ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 185) i wszedł w życie z dniem 28 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a wskazanej ustawy, w okresie od dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 ustawy). Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie o którym mowa w ust. 1 nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy). Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżący nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Mimo tego bowiem, że jest obywatelem Ukrainy, to jednak nie przybył na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium kraju jego pochodzenia lecz w związku wykonywaną pracą. Organ nie ma zatem podstaw w sposób woluntarystyczny rozciągać stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

Zdaniem sądu, wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych jest jednak dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał. Nie chodzi jednak o twierdzenie, iż w takim stanie, jak w niniejszej sprawie, nie doszło do bezczynności, skoro biorąc pod uwagę czas prowadzenia sprawy i brak kończącego ją rozstrzygnięcia w terminie mają ewidentnie obiektywny charakter, lecz o ewentualną kwalifikację takiego naruszenia jako rażąco lub nierażąco naruszającego prawo oraz ewentualne dalsze wynikające z tego dla organu skutki w postaci zasądzenia sumy pieniężnej, czy wymierzenia organowi grzywny.

Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił. Nie bez znaczenia zresztą dla tej oceny był fakt, że cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym i złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 u.c. oraz legitymował się Kartą Pobytu ważną do 29 stycznia 2021 r., która uległa automatycznemu przedłużeniu na mocy przepisów szczególnych, tj. art. 15z2 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, co sprawia, że skarżący nie był narażony na niepewność co do swojej przyszłości, w związku z nierozpoznaniem wniosku o wydanie kolejnego zezwolenia w terminie.

Bezzasadne było także żądanie wymierzenia organowi grzywny. Grzywna, jako środek dyscyplinujący organ do rozpoznania i zakończenia sprawy, stanowi środek, który powinien być stosowany w sytuacjach skrajnie dużego opóźnienia w załatwieniu sprawy. Zdaniem sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zatem żądanie skarżącego w powyższym zakresie również należało oddalić.

Z powyższych względów, orzeczono w sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi - 100 zł, oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w stawce minimalnej 480 zł powiększone o kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

d.cz.