Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2108/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 36a ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 1 § 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1382/19 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2019 r. nr OA.7721.23.4.2019 w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.R. kwotę 1277 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 lutego 2020 r., II SA/Rz 1382/19 oddalił skargę J.R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) z 9 października 2019 r. nr OA.7721.23.4.2019 w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że wskazaną decyzją PWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpoznania odwołania J.R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 9 lipca 2019 r. znak: PINB.I.501.4.2015.2019, którą ww. organ nałożył na I.K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b., obowiązek przedstawienia w terminie do 31 października 2018 r. projektu budowlanego zamiennego dotyczącego rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w C., gm. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. Uzasadniając powyższą decyzję, organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania prowadzonego w sprawie, wskazując, że decyzja PINB z 9 lipca 2019 r. została wydana w następstwie przeprowadzenia kontroli sądowej decyzji PWINB z 7 grudnia 2015 r. znak OA.7721.23.10.2015, którą utrzymana została w mocy decyzja PINB z 6 października 2015 r. znak PINB.I.501.14.2014.2015 umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie prawidłowości zmiany pokrycia dachowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w C. oraz jego nadbudowy i rozbudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 listopada 2017 r., II OSK 200/17 uchylił pkt. II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 19 października 2016 r., II SA/Rz 80/16 o oddaleniu skargi J. R. (w pozostałej części), jak również uchylił zaskarżoną decyzję PWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w części dotyczącej nadbudowy i rozbudowy ww. budynku mieszkalnego. Zdaniem PWINB, kontrolowana decyzja PINB nakazująca I.K. przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego rozbudowy i nadbudowy budynku jest niezasadna, w rozpoznawanej sprawie organ nie stwierdził bowiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, które wymagałyby wydania przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia nakładającego obowiązek wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych. PWINB zauważył, że w wyroku z 13 listopada 2018 r., II SA/Rz 1202/18 oddalającym sprzeciw J.R. od decyzji PWINB z 18 września 2018 r. znak OA.7721.23.5.2018 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, iż w przypadku zakończenia robót budowlanych zrealizowanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę możliwe jest nałożenie obowiązku przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., ale w takim wypadku organ musi jednocześnie nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

J.R. złożyła skargę na powyższą decyzję PWINB, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi niewzięcie pod uwagę istotnych odstępstw, jakich dopuścił się inwestor od projektu budowlanego, jak też dalszych bezprawnych działań przez niego podejmowanych w zakresie robót budowlanych wykonywanych przy budynku wraz niewskazaniem w wydanej decyzji metod naprawczych.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy nadzoru budowlanego w zakresie cech i parametrów spornego obiektu oraz daty jego budowy nie budzą wątpliwości. Nie jest kwestionowane, że sporny budynek został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na jego rozbudowę i nadbudowę. Sąd I instancji zaaprobował ustalenie organu nadzoru budowlanego, że zmiana wysokości budynku oraz konstrukcji dachu poprzez wprowadzenie dodatkowej połaci dachowej od strony zachodniej stanowią istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a p.b. W tym zakresie organy wypełniły wynikające z wyroku z 24 listopada 2017 r., II OSK 200/17 oraz z wyroku z 13 listopada 2018 r., II SA/Rz 1202/18 zalecenia co do zbadania wszystkich odstępstw od projektu rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ew. [...], jak i ich charakteru. Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanym postępowaniu organom orzekającym nie można postawić zarzutu przeprowadzenia analizy zebranego materiału dowodowego w sposób nierzetelny. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami dwa okna w łazienkach - na parterze i piętrze budynku (obecnie o wymiarach 0,7 m x 0,9 m i 0,85 m x 0,8 m) zostały zaprojektowane na etapie pozwolenia na budowę, co potwierdzają rzuty odpowiednich kondygnacji oraz elewacji budynku zawarte w załączniku do pozwolenia na budowę. Słusznie zatem PWINB uznał, że ich wykonanie nie stanowi samowoli budowlanej. Od strony działki skarżącej budynek posiada ścianę przeciwpożarową typu ogniomur. Wystaje ona ponad połać dachową, wykonana jest z cegły ceramicznej i zabezpieczona obróbką blacharską zamontowaną do górnych powierzchni ściany. Z ustaleń organu równocześnie wynika, że na połaci dachowej od strony północno-wschodniej rozbudowanej części budynku, w odległości ponad 4 m od granicy z działką skarżącej znajduje się właz dachowy o wymiarach 0,5 m x 0,5 m. Właz ten istniał jednak wczesnej i został wyremontowany podczas robót związanych z wymianą pokrycia dachowego w 2014 r. Organ dokonał oceny wykonanych robót przy włazie dachowym oraz ścianie oddzielenia przeciwpożarowego i nie stwierdził naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, zgodny z tymi przepisami jest również sposób odprowadzenia wód opadowych – na teren własnej działki. Odległość budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcji murowanej, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], od strony zachodniej, od istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] wynosi 8,34 m, od ogrodzenia od strony tej działki 7,68 m, zaś odległość od budynku mieszkalnego na działce skarżącej nr ew. [...] wynosi ok. 12,05 m, od częściowo istniejącego ogrodzenia od strony tej działki 0,41 m. Wysokość przedmiotowego budynku mierzona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (jak wynika z ustaleń organu poziom ten nie zmienił się w stosunku do ustalonego w projekcie budowlanym) do poziomu kalenicy wynosi – 9,18 m, od poziomu terenu działki skarżącej do najwyższego punktu zbiegu krawędzi ogniomuru – 10,27 m. Na podstawie tych pomiarów organ uznał, że wysokość budynku została zwiększona z projektowanej - 8,70 m do 9,18 m, co stanowi 5,52% wysokości budynku. Biorąc pod uwagę ww. parametry oraz odległość budynku od granic działki i realizując wskazania zawarte w powołanych wyżej wyrokach, PWINB uznał, że zwiększenie wysokości budynku nie powoduje naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t., a tylko w przypadku takiego naruszenia możliwe byłoby wydanie jednego z nakazów, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., tj. zaniechania dalszych robót, rozbiórki obiektu lub jego części lub wykonania określonych robót lub czynności, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak wyjaśnił Sąd I instancji, słuszne jest również stanowisko PWINB, który uznał w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw do wydania nakazu sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, skoro zakres, charakter i okoliczności wszystkich wykonanych robót, w szczególności dokonanych z odstępstwami od wydanego pozwolenia na budowę, zostały szczegółowo wyjaśnione i przeanalizowane przez organy na etapie toczącego się od 2014 r. postępowania. Stanowisko to pozostaje też zgodne z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z 13 listopada 2018 r., II SA/Rz 1202/18, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zastrzegł, że w przypadku zakończenia robót budowlanych zrealizowanych jednakże z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę możliwe jest nałożenie obowiązku przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., ale w takim przypadku organ nadzoru budowlanego musi jednocześnie nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji PWINB wobec braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania takich robót, słusznie uchylił decyzję PINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności i prawidłowości nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego położnego na działce nr ew. [...] w C.

J.R. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, mimo że z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, iż inwestor realizujący inwestycję na działce nr ew. [...] m.in. poprzez zwiększenie budynku, rozbudowę i wymianę pokrycia dachowego, dobudowę okien, rozbudowę kubatury budynku spełnia dyspozycję zawartą w ww. przepisach;

2) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi skarżącej, pomimo że w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie stwierdzono szereg zmian w projekcie budowlanym rozbudowy oraz nadbudowy budynku, zmianę jego kubatury, powierzchni oraz wpływ na budynki sąsiednie i w konsekwencji błędnie zaniechano prawidłowego zastosowania p.b. w sprawie;

3) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z r.w.t. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i błędną wykładnię wyrażającą się niezasadnym przyjęciem przez Sąd I instancji, iż budynek mieszkalny posadowiony na działce nr ew. [...] w C. został posadowiony zgodnie z ww. przepisami, mimo iż z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego m.in. oględzin pracowników PINB, dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, oświadczeń skarżącej, decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę bezspornie wynika, że zarówno parametry budynku, wysokość budynku, rozbudowa budynku, odległość od granic budynku, podwyższenie budynku powyżej uprzedniego usadowienia od poziomu terenu działki, dobudowa okien, wymiana dachu na dach niezgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę jednoznacznie wskazują na naruszenie ww. przepisów oraz niezgodność inwestycji z normami p.b.;

4) art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w sprawie, mimo że z zebranego materiału dowodowego m.in. oględzin pracowników PINB, dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, oświadczeń skarżącej, pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę bezspornie wynika, iż parametry budynku, wysokość budynku, rozbudowa budynku, odległość od granic budynku, podwyższenie budynku powyżej uprzedniego usadowienia od poziomu terenu działki, dobudowa okien, wymiana dachu na dach niezgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę jednoznacznie wskazują na naruszenie ww. przepisów oraz niezgodność inwestycji z normami p.b., co powinno skutkować zastosowaniem norm wskazanych w treści skargi kasacyjnej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie z 1 czerwca 2023 r. skarżąca podtrzymała zarzuty sformułowane uprzednio w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta częściowo na uzasadnionej podstawie.

Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja PWINB została wydana w sprawie, w której zbadaniu podlegała kwestia legalności robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w C. Na etapie następującym po wydaniu przez PWINB decyzji z 7 grudnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z 6 października 2015 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie prawidłowości zmiany pokrycia dachowego budynku mieszkalnego oraz jego nadbudowy i rozbudowy znalazł potwierdzenie zarzut odstąpienia przez inwestora od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 7 września 1988 r. nr GKM-8381/37/88 udzielającej pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i modernizację budynku, utrzymanej w mocy decyzją Głównego Architekta Wojewódzkiego z 4 października 1988 r. nr UAN.IV.I.TG 8381/3/88. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2017 r., II OSK 200/17 wynik kontroli sądowej powyższej decyzji (wyrok NSA OZ z 17 marca 1989 r., SA/Lu 952/88), pozostaje bez znaczenia, jeżeli inwestorowi należy przypisać naruszenie art. 36a ust. 1 p.b. w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne czyniły kwestią niesporną to, że inwestor zmienił wysokość budynku oraz konstrukcję dachu z zaprojektowanej czteropołaciowej na wielospadową (pięciopołaciową), co doprowadziło do zmiany kubatury budynku stanowiącej, obok jego wysokości, charakterystyczny parametr obiektu budowlanego. Objęte sprzecznymi wnioskami w sprawie zostało jednakże zagadnienie dotyczące tego, jakie następstwa stan ten powinien wywoływać dla sytuacji prawnej właściciela obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnym odstąpieniem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

O ile PINB w decyzji z 9 lipca 2019 r. stanął na stanowisku, że w opisanym przypadku niezbędne jest nałożenie na I.K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o tyle organ odwoławczy, co zaaprobował Sąd I instancji i co zakwestionowała w skardze kasacyjnej bezpośrednio skarżąca, sprzeciwił się dopuszczalności takiego działania, wychodząc z założenia, iż obowiązek tego rodzaju mógłby zostać nałożony wyłącznie w razie potrzeby wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w sytuacji, gdy taka potrzeba nie występuje, postępowanie naprawcze uznać należy za bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi kasacyjnej przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 2 p.b., zgodzić się należy bowiem ze stanowiskiem skarżącej, że ocena prawna Sądu uznająca za zgodny z ww. przepisami przyjęty przez PWINB sposób zakończenia postępowania naprawczego (wyrażający się jego umorzeniem), pomimo że inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, obarczona jest istotną wadliwością.

Na gruncie p.b. postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 p.b.), jeżeli brak jest podstawy do tego, by organy nadzoru budowlanego mogły przyznać uprawnienie lub nałożyć obowiązek, w tym mogły wydać określony nakaz bądź zakaz wynikający z przepisów p.b. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, badając odstępstwa od projektu budowlanego, mógłby oprzeć się na wystąpieniu przesłanki umorzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym pod warunkiem zakwalifikowania stwierdzonych odstępstw jako nieistotnych. Zapatrywanie, jakie PWINB w niniejszej sprawie wyraził, kazało jednakże nadać odstąpieniu odmienną od powyższej kwalifikację, przez co kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie znajdujące swoją podstawę w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogło zostać ocenione jako odpowiadające prawu.

Wymaga podkreślenia, że o ile kwestia tego, czy w danej sprawie mamy do czynienia z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jaki ma ono charakter i zakres pozostaje zagadnieniem zasadniczo ocennym, o tyle konsekwencje stwierdzenia, że inwestorowi należy przypisać naruszenie art. 36a ust. 1 p.b. zostały przez ustawodawcę ściśle określone. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.), organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a równocześnie organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 p.b.).

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zakończenie budowy, w której nastąpiło istotne odstąpienie od warunków projektu lub pozwolenia, w żadnym razie nie może prowadzić do odstąpienia od wdrożenia procedury naprawczej i wydania w niej stosownej decyzji (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 480/19). Na przeszkodzie w zastosowaniu art. 36a ust. 2 p.b. nie stoi ustalenie, że inwestycja została już zakończona. Przemawia za tym jednoznacznie wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi sporu pogląd, zgodnie z którym przepis art. 36a ust. 2 p.b., znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej (por. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 3240/17; wyrok NSA z 7 września 2017 r., II OSK 2161/16).

Zasadnie zauważa się, że z treści art. 51 ust. 4 p.b. wynika nie odpowiednio, lecz wprost, iż art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy, przez co dyspozycji art. 51 ust. 7 p.b. odsyłającej wyłącznie do stosowania odpowiedniego art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b., jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b p.b., zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., nie można w omawianym zakresie przypisywać doniosłości (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r., II OSK 273/16; wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., II OSK 2973/13).

Podstawowym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności p.b. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2022 r., II OSK 461/19 zauważył, że zobowiązanie inwestora do przedłożenia projektu budowlanego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., należy postrzegać jako instrument otwierający możliwość weryfikacji zgodności z prawem wykonanej budowy na podstawie dokumentów wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę.

Zapatrywanie powyższe jest w pełni słuszne, jeżeli uwzględnić, że zasadniczym celem, który jest realizowany poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a następnie wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b., jest zmiana sytuacji prawnej inwestora, który nie dysponuje żadnym aktem administracyjnym nadającym moc prawną wykonanej inwestycji, jak też nie legitymuje się wymaganą przepisami prawa dokumentacją projektową sporządzoną w toku procesu inwestycyjnego, która odpowiada ściśle swoim przedmiotem zrealizowanym robotom budowlanym. Nie powinien stanowić przedmiotu sporu wniosek, że projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania decyzji w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, stanowiące odstępstwo, którego inwestor się dopuścił, w tym także roboty budowlane dopiero planowane przez inwestora.

Konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze, do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, jak też drugie – do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z brzmienia ww. przepisu wynika, że o ile nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, to zastosowanie drugiego pozostaje tylko fakultatywne, jako że jest uzależnione od zaistniałych potrzeb konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 13 września 2022 r., II OSK 1389/21; wyrok NSA z 15 kwietnia 2021 r., II OSK 3120/20; wyrok NSA z 24 września 2019 r., II OSK 2137/18). Brak potrzeby nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych nie czyni stąd bezprzedmiotowym wymagania dotyczącego sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych przez inwestora robót budowlanych.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, w tym ten ostatni pogląd interpretacyjny, za niezrozumiałą należy uznać argumentację Sądu I instancji uznającą za bezprzedmiotowy nałożony na I.K. obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego rozbudowy i nadbudowy budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych przy nim robót budowlanych z naruszeniem art. 36a ust. 1 p.b., tylko z tego względu, że wykonane na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę roboty budowlane zostały zakończone, a równocześnie nie zachodzi potrzeba doprowadzenia ich do zgodności z prawem z uwagi na ich niesprzeczność z przepisami p.b. i r.w.t.

Kierowanie się takim wnioskiem byłoby w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie uprawnione, gdyby obowiązek taki wymuszało związanie organów nadzoru budowlanego i Sądu oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje jednakże, by skutek tego rodzaju mógł być wyprowadzony z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 listopada 2018 r., II SA/Rz 1202/18 oddalającego sprzeciw od decyzji PWINB z 18 września 2018 r.

Uwagom Sądu zamieszczonym w tym orzeczeniu odnośnie do relacji zachodzącej pomiędzy obowiązkami wymienionymi w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. brak jest wymaganej jednoznaczności, poza tym konieczne jest zwrócenie uwagi na to, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., II OSK 265/22; wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., II OSK 2864/20). Na tę zasadę zresztą wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w przywołanym wyroku. Przyjąć należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co stoi na przeszkodzie, by skutki prawne wynikające z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. łączyć z zamieszczonymi przez sąd w wyroku oddalającym sprzeciw uwagami przesądzającymi o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie brały udziału w postępowaniu sądowym.

Wskazana wadliwość ważąc na sposobie rozstrzygnięcia sprawy poddanej kontroli Sądu I instancji czyni zaskarżony wyrok wadliwym w stopniu nakazującym jego uchylenie. Podzielenie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 2 p.b. nie łączy się z przeniesieniem takiej oceny na pozostałe zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej i towarzyszącą im argumentację. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił szczegółowe powody, które nakazywały podzielić przyjętą przez PWINB ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie uznającym, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, wobec czego organ nie był zobowiązany do nałożenia na I.K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem. Wniosku tego nie może podważyć zarzut oparty o normę ustrojową zamieszczoną w art. 1 § 2 p.u.s.a., jak też ogólne odwołanie się przez skarżącą do art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdy nie towarzyszy mu rzeczowe wyjaśnienie, dlaczego stanowisko Sądu pozostaje błędne. Tę samą ocenę odnieść trzeba do wymienienia jako naruszonego art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. oraz "przepisów" r.w.t. Posługiwanie się pojęciami odnoszonymi do "parametrów budynku", jego "podwyższenia", czy też "wpływu na budynki sąsiednie", gdy nie są one w żaden sposób konkretyzowane w skardze kasacyjnej, jak też hasłowe odwoływanie się do działań przypisywanych inwestorowi typu: "dobudowa okien", "wymiana dachu", "podwyższenie budynku powyżej uprzedniego usadowienia", nie może być uznane za skuteczne. Do przeprowadzenia kontroli instancyjnej stanowiska Sądu I instancji potwierdzającego prawidłowość ustaleń poczynionych przez PWINB nie jest bowiem wystarczające samo określenie w skardze kasacyjnej kwestii, które strona skarżąca uznaje za sporne.

Z uwagi na to, że istota sprawy w świetle przedstawionych jej uwarunkowań faktycznych i prawnych jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, wskutek czego uchylił zaskarżoną decyzję PWINB, przyjmując za podstawę takiego orzeczenia art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Podstawa uwzględnienia skargi wynika z powyżej wywiedzionych przyczyn.

W kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.