Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1039/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

4 lutego 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renaty Owczarzak Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2010r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 3, § 4, § 5 pkt 2 – 7, pkt 9 – 11 i pkt 13 – 14, § 7, § 10, § 17 ust. 1 w części obejmującej słowa "i medyczne", § 17 ust. 2, § 19, § 20 ust. 1, § 21 pkt 2, § 22 - 25, § 26 pkt 1 w części obejmującej słowa "oraz opieki weterynaryjnej" i § 30 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Brodnicy wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Brodnica z dnia 4 kwietnia 2006 r. Nr XXXIV/164/06 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brodnica (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego z 2006 r., Nr 62, poz. 1046; zwanej dalej także w skrócie "Regulaminem"), wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2, § 3 § 5 pkt 2 - pkt 7, pkt 9 – 11, pkt 13 i pkt 14, § 17 ust. 2, § 19, § 22, § 23 ust. 1 – 3, § 24 ust. 1 i 2 oraz § 30 uchwały.

Prokurator zarzucił uchwale:

1) istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.c.p.g.") – poprzez taksatywne wyliczenie w § 3 i 4 uchwały podmiotów, względem których ma zastosowanie uchwalony regulamin,

2) istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. i § 146 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwanego w skrócie "z.t.p.") poprzez

b. zawarcie w § 5 pkt 5 – 6, pkt 9 – 10 i pkt 13 – 14 uchwały definicji pojęć, które zostały przez ustawodawcę zdefiniowane odmiennie;

c. zdefiniowanie w § 5 pkt 2 – 4, pkt 7 i pkt 11 uchwały nowych pojęć;

3) istotne naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez:

a. nałożenie w § 17 ust. 2 oraz § 19 uchwały obowiązków określonych na podstawie innych ustaw, do czego rada gminy nie była uprawniona;

b. zawarcie w § 22 uchwały zakazów, do których określenia rada gminy nie była upoważniona;

c. uregulowanie w § 23 ust. 1 – 3 i w § 24 ust. 1 – 2 oraz § 30 uchwały zagadnień, zawartych w innych ustawach, do czego rada gminy nie była upoważniona.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy uchwala regulamin czystości i porządku "na terenie gminy", wobec czego ustawodawca określił już zakres obowiązywania regulaminu i nie ma potrzeby ponownie regulować tej kwestii od strony podmiotowej – tak jak to uczyniono w § 3 i 4 zaskarżonej uchwały, wyliczając grupy osób, które obowiązane są stosować regulamin. Zdaniem Prokuratora Rada dokonała w ten sposób ograniczenia podmiotowego, naruszając art. 4 ust. 1 u.c.p.g. W przepisie tym ustawodawca sam dokonał bowiem wskazania zakresu obowiązywania regulaminu, używając sformułowania "teren gminy", a ponadto nie udzielił w tym względzie radzie gminy żadnej innej kompetencji. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe.

Prokurator podniósł, że w § 5 pkt 1, 8 i 12 zaskarżonej uchwały Rada Gminy dokonała powtórzenia definicji pojęć występujących w innych ustawach ("odpady komunalne", "zbiorniki bezodpływowe" i "właściciele nieruchomości"). Zdaniem Prokuratora dopuszczalne jest przytoczenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest uchwała, in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu. Mimo że wskazane definicje nie zawierają odesłania do konkretnego przepisu ustawy, jednakże czynią uchwałę zrozumiała i czytelną.

Jednakże w § 5 pkt 5 – 6, pkt 9 – 10, pkt 13 – 14 zaskarżonej uchwały dokonano zdefiniowano pojęć w sposób odmienny niż w definicji ustawowej:

- w § 5 pkt 5 Regulaminu zdefiniowano pojęcie odpadów niebezpiecznych w sposób odmienny niż w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251; z późn. zm.; zwanej w skrócie "ustawą o odpadach"),

- w § 5 pkt 6 zdefiniowano pojęcie odpadów medycznych i weterynaryjnych w sposób odmienny niż w art. 3 ust. 3 pkt 5 i pkt 8 ustawy o odpadach,

- w § 5 pkt 10 Regulaminu zdefiniowano pojęcie składowiska odpadów w sposób odmienny niż w art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach,

- w § 5 pkt 13 i 14 Regulaminu zdefiniowano pojęcie zwierząt domowych i gospodarskich w sposób odmienny niż w art. 4 pkt 17 i pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002; z późn. zm.) i art. 2 pkt 1 lit. a)– i ) ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 133, poz. 921).

Prokurator podniosła, że w zaskarżonej uchwale w § 5 pkt 2 – 4, pkt 7 i pkt 11 dokonano zdefiniowania nowych pojęć:

- odpady komunalne stałe drobne,

- odpady komunalne stałe duże,

- surowce wtórne,

- odpady roślinne,

- jednostki wywozowe.

Tymczasem art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do definiowania pojęć. Zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawy nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w tym zawartych w ustawie upoważniającej. Prokurator podniósł, że jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, to organ wydający akt wykonawczy, bez wyraźnego wskazania, nie jest upoważniony do formułowania desygnatów tych pojęć językiem prawnym. Zachodzić może wszak wysokie prawdopodobieństwo, iż ten sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie ustawy, aniżeli w kontekście postanowień konkretnej uchwały. W tym względzie Prokurator zwrócił uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06). Zdaniem Prokuratora uchwały muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Ponadto zdaniem Prokuratora Regulamin wymienia obowiązki, które wynikają z odrębnych aktów rangi ustawowej, nie ma zatem podstaw do uregulowania tej materii w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie.

W § 17 Regulaminu zobowiązano właścicieli budynków pokrytych eternitem do zgłaszania w urzędzie gminy wymiany pokrycia dachowego przed i po zakończeniu prac w tym zakresie – w sytuacji kiedy obowiązki w tym zakresie reguluje ustawa z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 3, poz. 20; z późn. zm.). Natomiast wynikający z § 19 Regulaminu obowiązek przekazania do punktu kasacji wyeksploatowanych pojazdów mechanicznych, maszyn rolniczych i innych urządzeń nadających się do złomowania jest uregulowany w art. 18 ustawy z dnia 29 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2005 r., Nr 25, poz. 202; z późn. zm.).

Z kolei w § 22 Regulaminu zakazuje się użytkownikom nieruchomości wylewania bądź wypuszczania ścieków do gruntu, rowów i zbiorników wodnych oraz opróżniania szamb we własnym zakresie – która to regulacja nie wynika z kompetencji zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

Prokurator także wskazał, że w § 23 Regulaminu podniesiono kwestie dotyczące obowiązków zarządcy drogi w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, utrzymania i pielęgnacji zieleni w pasie drogowym oraz utrzymania wiat autobusowych w należytym stanie sanitarno – technicznym. Tymczasem obowiązki zarządcy drogi zostały uregulowane m.in. w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115; z późn. zm.)

Podobnie obowiązki kierownika budowy, właściciela terenu i wykonawcy, o których mowa w § 24 ust. 1 i 2 Regulaminu, reguluje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.).

W opinii Prokuratora w § 30 Regulaminu Rada Gminy nie mogła nadać funkcjonariuszom Policji praw kontroli w zakresie przestrzegania zaskarżonej uchwały. Z treści art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1999 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277; z późn. zm.) wynika, że Policja wykonuje również czynności organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach. Ustawa o czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy takiego uprawnienia.

W odpowiedzi na skargę Rada przyznała, że zaskarżone przepisy uchwały wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 u.c.p.g., wobec czego zamierza podjąć nową uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku. Tym niemniej Rada uznała, że zaskarżona uchwała obarczona jest jedynie wadą nieistotnego naruszenia prawa i w związku z tym wniosła o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, przy czym nieważność uchwały należało orzec w szerszym zakresie, niż wnosił o to Prokurator.

1. Na wstępie należy zauważyć, że jak wskazuje art. 4 ust. 1 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i jako taki przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Taki akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 349285). Granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Szczegółowe określenie przez wskazany przepis treści, jakie powinny się znaleźć w regulaminie wskazuje, że regulamin ten ma charakter wykonawczy i dopełniający w stosunku do ustawy o czystości i porządku w gminach. Taki charakter regulaminu określa sposób oceny poprawności legislacyjnej wydanego przez radę gminy aktu, w szczególności rzutuje na ocenę, czy nie został on wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

2. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy) stwierdza nieważność tej uchwały. Z kolei ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.; zwana w skrócie "u.s.g.") w art. 91 ust. 1 stwierdza, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 u.s.g. należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. U.s.g. nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 marca 2007 r. sygn. II SA/Wr 521/06).

3. W świetle powyższych rozważań zasadny jest zarzut odnośnie istotnego naruszenia prawa poprzez określenie w § 3 i 4 zaskarżonej uchwały (które zostały prawidłowo wskazane w uzasadnieniu skargi, w petitum skargi Prokurator mylnie wskazuje na § 2 i 3 Regulaminu) ścisłego kręgu podmiotów, które zobowiązane są stosować Regulamin. Przepis art. 4 u.c.p.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do takiego określenia zakresu obowiązywania uchwalanego aktu prawa miejscowego. Co więcej - zestawienie treści § 3 i 4 Regulaminu prowadzi do wniosku, że z woli Rady Gminy zasad czystości i porządku nie muszą stosować np. właściciele nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi. Zgodnie bowiem z § 3 Regulaminu "Właściciele nieruchomości oraz inne osoby władające nieruchomością zobowiązane są do zgodnego z prawem postępowania z odpadami i utrzymania porządku". Natomiast § 4 Regulaminu precyzuje, poprzez ścisłe wyliczenie, o jakich właścicieli, zobowiązanych do utrzymania porządku chodzi, wskazując (poprzez nawiązanie do treści wstępnego § 2 Regulaminu") na właścicieli:

1) lokali mieszkalnych;

2) obiektów przeznaczonych na prowadzenie działalności gospodarczej;

3) obiektów użyteczności publicznej;

4) zarządców dróg;

5) jednostki wywozowe.

4. Rozważając podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa poprzez błędne sformułowanie definicji w poszczególnych punktach § 5 Regulaminu, należy zwrócić uwagę na charakter przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, które to przepisy zdaniem Prokuratora w tym przypadku zostały naruszone (obok naruszenia art. 4 u.c.p.g.). Jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 688/09) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość." Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

5. We wskazanym przez skarżącego § 146 z.t.p. określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinna zatem powtarzać definicji ustawowych, oznaczałoby to bowiem wkroczenie w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu. Wobec tego także wierne przytoczenie definicji ustawowej należy uznać za naruszenie prawa. Tym niemniej, jeżeli owo "cytowanie" ustawy ma miejsce w wyodrębnionej części uchwały, zawierającej "słowniczek" pojęć używanych w uchwale, naruszenie to należy uznawać za nieistotne, gdyż w takim przypadku nie zachodzi niebezpieczeństwo odmiennej interpretacji sformułowania ustawodawcy w kontekście tekstu aktu prawa miejscowego. Istotnym naruszeniem prawa będzie natomiast definiowanie w uchwale rady gminy pojęć, której już zostały w sposób odmienny zdefiniowane w ustawie upoważniającej bądź ustawie ściśle z nią powiązanej. W rozpatrywanej sprawie dotyczy to definicji zawartych w:

- § 5 pkt 5 Regulaminu, gdzie zdefiniowano pojęcie odpadów niebezpiecznych w sposób odmienny niż w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach,

- § 5 pkt 6 Regulaminu, gdzie zdefiniowano pojęcie odpadów medycznych i weterynaryjnych w sposób odmienny niż w art. 3 ust. 3 pkt 5 i pkt 8 ustawy o odpadach,

- § 5 pkt 9 Regulaminu, gdzie zdefiniowano pojęcie nieczystości ciekłych w sposób odmienny niż w art. 2 pkt 1 u.c.p.g.,

- w § 5 pkt 10 Regulaminu, gdzie zdefiniowano pojęcie składowiska odpadów w sposób odmienny niż w art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach,

- w § 5 pkt 13 i 14 Regulaminu, gdzie zdefiniowano pojęcia "zwierząt domowych" i "zwierząt gospodarskich" w sposób odmienny niż w art. 4 pkt 17 i pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt i art. 2 pkt 1 lit. a) – i ) ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji i rozrodzie zwierząt gospodarskich (por. w tej kwestii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 1953/08).

6. Za istotne naruszenie prawa należało także uznać zdefiniowanie w § 5 pkt 2 i 3 Regulaminu pojęć "odpady komunalne stałe drobne" i "odpady komunalne stałe duże". Podział odpadów, w zależności od ich wielkości, został przeprowadzony w ustawie o czystości i porządku w gminach poprzez posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "odpadów wielkogabarytowych". Odnośnie takich odpadów w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie wymagań obejmujących "prowadzenie we wskazanym zakresie selektywanego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym (...) odpadów wielkogabarytowych". Sformułowanie zatem we wskazanych przepisach Regulaminu definicji wprowadzających odmienną klasyfikację odpadów, odnośnie których rada gmina ma kompetencję ustalania obowiązków co do ich zbierania i odbierania - jest wkroczeniem w materię uregulowaną już przez ustawę upoważniającą.

7. Istotnym naruszeniem prawa jest również zdefiniowanie nowych pojęć, w sytuacji kiedy nie ma ku temu potrzeby w celu wypełnienia upoważnienia ustawowego. Taka sytuacja ma miejsce odnośnie pojęć zdefiniowanych w § 5 pkt 4 ("surowce wtórne" i pkt 7 ("odpady roślinne") Regulaminu. Należy przy tym zauważyć, że prawodawca lokalny, pomimo zdefiniowania wskazanych pojęć, w ogóle się nimi nie posłużył.

8. Zdefiniowane w § 5 pkt 11 Regulaminu pojęcie "jednostek wywozowych" używane jest w § 7 i § 21 ust. 1 Regulaminu, przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości. W § 7 Regulaminu Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek zawarcia umowy z "jednostką wywozową". Obowiązek zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w sprawie odbioru odpadów komunalnych z odpowiednim podmiotem wynika z art. 6 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym "Właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi." Natomiast wg zaskarżonego Regulaminu jednostkami wywozowymi są jedynie przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą polegającą na usuwaniu odpadów komunalnych, opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych, posiadających odpowiednie zezwolenie wydane przez Wójta Gminy Brodnica. W definicji tej nie mieszczą się zakłady będące gminnymi jednostkami organizacyjnymi. Oznacza to, że Rada Gminy, poprzez takie zdefiniowanie "jednostek wywozowych" i sformułowanie obowiązku właścicieli nieruchomości w § 7 Regulaminu wkracza w materię uregulowaną już przepisem art. 6 ust. 1 u.c.p.g., ograniczając przy tym możliwość wykazania się przez właściciela nieruchomości, że dopełnił obowiązku ustawowego poprzez zawarcie umowy o wywóz odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, poprzez pozbawienie go możliwości przedstawienia umowy o świadczenie usług w tym zakresie, zawartej z zakładem będącym gminną jednostką organizacyjną. Naruszenie to uzasadnia stwierdzenie nieważności nie tylko § 5 pkt 11 Regulaminu, ale także § 7 Regulaminu oraz § 10, § 20 ust. 1 i § 21 pkt 2 Regulaminu, które określają obowiązki właścicieli nieruchomości odwołując się do niezgodnej z prawem definicji "jednostki wywozowej".

9. Konsekwencją stwierdzenie nieważności § 5 pkt 6, definiującego pojęcie odpadów medycznych jest stwierdzenie nieważności części § 17 ust. 1 Regulaminu, odwołującego się do tej niezgodnej z prawem definicji.

10. Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez uregulowanie w § 17 ust. 2 obowiązków dotyczących prac przy pokryciu dachowym z eternitu. Jak powszechnie wiadomo eternit jest wyrobem zawierającym azbest. Obowiązki związane z pracami z tym materiałem reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649), wydane na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. Stosownie do § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia w przypadku prac polegających na zabezpieczeniu lub usunięciu wyrobów zawierających azbest z obiektu wykonawca (a nie właściciel) obowiązany jest do zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi nadzoru budowlanego oraz właściwemu okręgowemu inspektorowi pracy. Natomiast właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości obowiązany jest zgłosić prace polegające na zabezpieczaniu lub usuwaniu wyrobów zawierających azbest do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (§ 6 ust. 4 rozporządzenia). Przepis § 17 ust. 2 Regulaminu został zatem wydany z istotnym przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., wkraczając przy tym w materię uregulowaną już innymi przepisami wydanymi na podstawie stosownego upoważnienia ustawowego, tj. przepisami ww. rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2004 r.

11. W ten sam sposób istotnie narusza prawo § 19 Regulaminu, nakazujący przekazanie wyeksploatowanych pojazdów mechanicznych, maszyn rolniczych i innych urządzeń nadających się do złomowania do punktu kasacji pojazdów posiadającego zezwolenie Wojewody lub do zakładu mechaniki pojazdowej posiadającego upoważnienie Wojewody do prowadzenia unieszkodliwiania wraków. Tak jak wskazał Prokurator – obowiązki właściciela pojazdu wycofanego z eksploatacji zostały określone w ustawie, tj. w art. 18 ustawy z dnia 29 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, który to przepis nakazuje, aby właściciel pojazdu wycofanego z eksploatacji przekazał go wyłącznie do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów.

12. Sformułowany w § 22 Regulaminu zakaz wylewania bądź wypuszczania przez użytkowników nieruchomości ścieków do gruntu, rowów i zbiorników wodnych, oraz opróżniania szamb we własnym zakresie, tak jak wskazał Prokurator, nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym z art. 4 u.c.p.g Ten zapis Regulaminu jest w istocie odmiennym sformułowaniem obowiązku, który wynika z regulacji ustawowej tj. art. 5 ust. 1 pkt 3b) oraz art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Wskazany art. 5 ust. 1 pkt 3b) u.c.p.g. nakazuje właścicielowi nieruchomości pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, natomiast z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. wynika obowiązek wykazywania się właściciela nieruchomości, że usuwania nieczystości ciekłych dokonuje upoważniony podmiot, a tym samym – że usunięcia nie dokonuje właściciel nieruchomości. Rada gminy wyszła zatem poza upoważnienie ustawowe, wchodząc w materię już uregulowaną ustawami.

13. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do określania wymagań dotyczących utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych czy obowiązków zarządcy drogi. W tym zakresie ustawodawca wypowiedział się w art. 5 ust. 4 u.c.p.g., jak również w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (por. art. 20 tej ustawy, w szczególności art. 20 pkt 16 dotyczący obowiązku utrzymania zieleni przydrożnej). Zasadny jest tym samym wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności § 23 Regulaminu, w którym Rada gminy, bez stosownego upoważnienia ustawowego, określiła obowiązki utrzymania porządku i czystości na drogach publicznych.

14. Odnośnie wykonania obowiązków w zakresie czystości i porządku na terenie budowy ustawodawca wypowiedział się w art. 5 ust. 2 u.c.p.g., wskazując, iż wykonanie tych obowiązków należy do wykonawcy robót budowlanych – a nie, jak wskazano w § 24 zaskarżonej uchwały – do kierownika budowy i właściciela terenu. Także w tym zakresie Rada dopuściła się zatem istotnego naruszenia prawa.

15. Nie będąc związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.) Sąd uznał, iż zachodzi konieczność orzeczenia o nieważności także § 25 Regulaminu, który zobowiązuje osoby utrzymujące psy, koty i inne zwierzęta domowe oraz gospodarskie do wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla ludzi, w postaci m.in. hałasu. W tym zakresie Rada dopuściła się istotnego naruszenia prawa z dwóch powodów: po pierwsze – art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zawiera upoważnienie do określenia obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych dla wspólnego użytku w odniesieniu do osób utrzymujących zwierzęta domowe – a nie także w stosunku do osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, jak uczyniła to Rada. Po drugie – nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku wyeliminowania uciążliwości w postaci hałasu oznacza w istocie obowiązek niedopuszczenia do zakłócania ciszy i spokoju przez te zwierzęta. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewykonanie przez właściciela obowiązku niedopuszczenia do zakłócania ciszy i spokoju przez jego zwierzęta domowe stanowi - w myśl art. 10 ust. 2a u.c.p.g. - wykroczenie karane grzywną. Kwestia uciążliwości tego rodzaju, o której mowa w § 25 Regulaminu została już uregulowana w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, stanowiącym, że kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Wobec powyższego wskazany przepis Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe, dodatkowo naruszając jedną z zasad techniki prawodawczej ustalonej § 118 w zw. z § 143 z.t.p. Zgodnie z przywołaną regulacją w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

16. W § 26 pkt 1 zaskarżonego Regulaminu na właścicieli lub opiekunów zwierząt Rada gminy nałożyła obowiązek zapewnienia dozoru oraz opieki weterynaryjnej. O ile obowiązek zapewnienia dozoru nad zwierzęciem domowym zdaniem Sądu mieści się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., o tyle brak takiej podstawy dla obowiązku zapewnienia opieki weterynaryjnej. Zapewnienie takiej opieki nie przynosi skutku w postaci braku uciążliwości dla ludzi ani nie chroni terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przed zanieczyszczeniem. Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta w zakresie zapewniającym tym zwierzętom odpowiednie warunki bytowania zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002; z późn. zm.), w szczególności w rozdziale 2 tej ustawy. Odnośnie zaś obowiązków w zakresie opieki weterynaryjnej nad zwierzętami domowymi ustawodawca wypowiedział się w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342; z póżn. zm.). O zwierzętach domowych traktuje art. 56 tej ustawy, wprowadzając obowiązek szczepień psów. W części zatem, w jakiej § 26 pkt 1 Regulaminu nakłada obowiązek zapewnienia opieki weterynaryjnej, przepis ten w sposób istotny narusza prawo.

17. Zasadny jest zarzut naruszenia prawa przez § 30 Regulaminu, w którym Rada Gminy przyznała funkcjonariuszom Policji prawo kontroli przestrzegania Regulaminu. Ustawa o Policji w art. 1 ust. 1 wskazał, iż formacja ta przeznaczona jest do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zakres uprawnień Policji został określony w rozdziale 3 wskazanej ustawy. W znajdującym się w obrębie tego rozdziału art. 14 ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość wykonywania przez Policję czynności na polecenie m.in. samorządu terytorialnego, ale tylko "w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach". Trafnie Prokurator zarzucił, iż przepisy ustawy o czystości i porządku, a w szczególności art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wypowiadają się o możliwości nakładania obowiązków na Policję. Brak w szczególności upoważnienia do powierzania Policji czynności kontrolnych w zakresie przestrzegania przepisów Regulaminu.

Wobec powyższego Sąd uznając, że w określonym wyżej zakresie zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.