Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1275/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40e
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 481/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. o sygn. akt III SA/Lu 481/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] (pkt 1), zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wójt Gminy [...] zezwolił [...], prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...], na zajęcie pasa drogowego oznaczonych w decyzji dróg gminnych w celu wybudowania i umieszczenia telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, ustalając jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz roczną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nakładając obowiązek uiszczenia ustalonych opłat.

Pismem z dnia 31 marca 2017 r. [...] (dalej także: spółka, skarżąca) zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o przeniesienie w drodze decyzji - na podstawie art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm. – dalej: u.d.p.) - praw i obowiązków wynikających z powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. na rzecz podmiotu będącego nabywcą infrastruktury. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że spółka przejęła od [...] prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Wójt Gminy [...] - działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm. – dalej: k.p.a.) - orzekł o zmianie za zgodą stron decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2014 r. przez wpisanie w miejsce [...], prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] – [...] oraz zezwolił na pozostawienie w pasie drogowym dróg gminnych wymienionych w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. urządzenia obcego - doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych - pod warunkiem przejęcia wszystkich praw i obowiązków wynikających z tej decyzji oraz wniesienia w 2017 r. i latach kolejnych opłaty w wysokości określonej w pkt 4 decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., tj. w kwocie 843,75 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wniosła o jej uchylenie w części przenoszącej obowiązek ponoszenia opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zakwestionowała wysokość stawek, według których ustalone zostały opłaty.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i w zw. z art. 40e u.d.p. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., zostało udzielone inwestorowi - [...] wykonującej we własnym imieniu działalność gospodarczą. Następnie [...] na podstawie art. 551 § 5 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1578 ze zm. – dalej: k.s.h.) dokonała przekształcenia formy prowadzonej przez siebie działalności w jednoosobową spółkę kapitałową - [...]. W wyniku przekształcenia spółka przekształcona stała się podmiotem wszelkich praw i obowiązków przekształcanego przedsiębiorcy (art. 553 § 1 k.s.h.), w tym praw do infrastruktury telekomunikacyjnej, pozostając podmiotem zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem (art. 553 § 2 k.s.h.).

W ocenie Kolegium, jakkolwiek na skutek przekształcenia spółka [...] stała się podmiotem również przedmiotowego zezwolenia, które zostało przyznane przekształcanemu przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, gdyż zarówno ustawa, jak i decyzja o udzieleniu zezwolenia przejścia takiego nie wyłącza, to dla ułatwienia prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o takie zezwolenie nie ma przeszkód do dokonania na wniosek nabywcy przeniesienia przewidzianego w art. 40e u.d.p. Decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, stanowiąc jedynie potwierdzenie zmiany w zakresie podmiotu, któremu zezwolenie przysługuje. Zatem decyzja wydana w trybie przepisu art. 40e u.d.p., dotyczy jedynie strony podmiotowej udzielonego zezwolenia, nie zaś strony przedmiotowej. Oznacza to, że zmiana zezwolenia w tym trybie w zakresie treści praw i obowiązków z niego wynikających, czego domaga się skarżąca, jest niedopuszczalna. To z kolei oznacza, że na nabywcę infrastruktury telekomunikacyjnej, której zezwolenie dotyczy, przechodzą (co potwierdza skarżona decyzja) - niepodlegające zmianie w ww. trybie - prawa i obowiązki w kształcie określonym istniejącym zezwoleniem.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. uwzględnił skargę spółki i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Według Sądu I instancji skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

Sąd I instancji stwierdził, że mając na względzie zarówno podstawę prawną, jak i treść powołanego zezwolenia z dnia [...] czerwca 2014 r. uznać należy, że wynikające z tego zezwolenia prawa i obowiązki mogły być przeniesione w trybie określonym w art. 40e ustawy o drogach publicznych, gdyż zezwolenie zostało udzielone na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną. Poza sporem w sprawie pozostawało też nabycie infrastruktury telekomunikacyjnej, której dotyczyło poprzednio udzielone zezwolenie z dnia [...] czerwca 2014 r.

Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Krajowego Rejestru Sądowego, wnioskująca o wydanie decyzji spółka [...] powstała na skutek dokonanego w formie aktu notarialnego z dnia 27 lipca 2016 r. przekształcenia działalności gospodarczej prowadzonej przez [...] w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.

Sąd I instancji zaznaczył, że w świetle art. 5842 § 2 in fine k.s.h. nie budzi wątpliwości, iż przepis ten nie znajduje zastosowania do tych praw i obowiązków, których przejście na podmiot przekształcony następuje w oparciu o przepisy szczególne innych ustaw. Regulacja art. 5842 k.s.h. zawiera bowiem wyraźne zastrzeżenie, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., II GSK 1873/15 oraz z dnia 29 czerwca 2017 r., II GSK 305/16 i II GSK 2936/15).

Taka sytuacja ma miejsce w przypadku uprawnień i obowiązków wynikających z zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, udzielonego na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną. W takim przypadku przepis art. 40e ustawy o drogach publicznych przewiduje wymóg wydania decyzji przenoszącej na rzecz podmiotu będącego nabywcą infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z opisanego zezwolenia. Unormowanie zawarte w art. 40e u.d.p. stanowi zatem lex specialis, o którym mowa w art. 5842 § 2 in fine k.s.h. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 40e u.d.p., jest w świetle tego przepisu konieczne dla przeniesienia na nabywcę praw i obowiązków wynikających z udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym i umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Natomiast według Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie treść decyzji organu I instancji, w tym powołana w decyzji jej podstawa prawna, jednoznacznie wskazuje, że organ nie zastosował przepisu art. 40e u.d.p. w stosunku do nabywcy infrastruktury telekomunikacyjnej, ale na postawie art. 155 k.p.a. wydał decyzję o zmianie za zgodą stron decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2014 r.

Jak wyjaśnił WSA przepis art. 155 k.p.a. przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże w przypadku nabycia infrastruktury telekomunikacyjnej przeniesienie na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, na jego wniosek, praw i obowiązków wynikających z zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., następuje w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 40e cyt. ustawy. Przy czym w ocenie WSA brak jest podstaw do uznania, że decyzja organu I instancji, mimo wskazania jako jej podstawy art. 155 k.p.a. i orzeczenia o zmianie uprzedniej decyzji za zgodą stron oraz niepowołania art. 40e u.d.p., mogłaby być potraktowana jako odpowiadająca w istocie normie ostatnio wymienionego przepisu.

W tym kontekście Sąd I instancji podkreślił, że organ zezwolił skarżącej na pozostawienie w pasie drogowym doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, uzależniając zarazem to zezwolenie od sformułowanego w decyzji warunku przejęcia wszystkich praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Tymczasem zgodnie z art. 40e u.d.p. to organ, który udzielił zezwolenia przewidzianego w art. 40 ust. 1, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, swoją decyzją przenosi na rzecz nabywcy infrastruktury prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia. Artykuł 40e u.d.p. nie przewiduje zaś warunkowego zezwolenia na pozostawienie infrastruktury telekomunikacyjnej, uzależnionego od dokonywanego przez nabywcę przejęcia praw i obowiązków wynikających z poprzedniego zezwolenia.

W konsekwencji WSA uznał, że organ I instancji nie rozpoznał i nie rozstrzygnął w przedmiocie wniosku skarżącej w oparciu o znajdujący zastosowanie w sprawie art. 40e u.d.p., gdyż treść wydanej decyzji nie odpowiada normie tego przepisu. Wadliwości decyzji organu I instancji nie mogło zatem sanować powołanie art. 40e u.d.p. w ramach podstawy prawnej zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Utrzymując w mocy wadliwą decyzję Wójta Gminy [...] organ II instancji dopuścił się zarówno naruszenia prawa materialnego w postaci art. 40e u.d.p., jak i naruszenia art. 138 § 1 k.p.a.

Co do wysokości opłat WSA uznał, że wbrew skarżącej brak jest podstaw do dokonania w decyzji wydanej w oparciu o art. 40e u.d.p. zmiany wysokości opłat wynikających z ostatecznej decyzji obejmującej zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji za takim stanowiskiem przemawia treść art. 40e u.d.p., który wyraźnie odnosi się do strony podmiotowej, przewidując w tym zakresie przeniesienie praw i obowiązków. Jednocześnie przepis art. 40e u.d.p. wskazuje, że chodzi o prawa i obowiązki wynikające z udzielonego zezwolenia. Nie przewiduje zatem w decyzji wydawanej na mocy omawianego przepisu zmiany w części dotyczącej opłat ustalonych we wcześniejszym zezwoleniu. Przepis art. 40e u.d.p. nie stanowi też o wydaniu nowego zezwolenia, na podstawie stawek opłat obowiązujących w dacie jego wydania, ale wyraźnie dotyczy przeniesienia praw i obowiązków określonych w zezwoleniu udzielonym wcześniej na rzecz innego podmiotu.

WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. i stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien kierować się przedstawioną wyżej oceną i rozstrzygnąć o wniosku skarżącej w oparciu o właściwą podstawę prawną.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżając ten wyrok w całości i żądając jego uchylenia w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.):

- naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., art. 155 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. 40e u.d.p. poprzez błędne uznanie, iż przepisy te zostały przez Kolegium naruszone utrzymaniem w mocy wadliwej pod względem trybu decyzji organu I instancji, a także poprzez orzekanie przez organ I i II instancji w dwóch różnych trybach, podczas gdy decyzja organu I instancji, pomimo niedociągnięć redakcyjnych w zakresie podstawy prawnej i rozstrzygnięcia, jak też decyzja organu odwoławczego, wydane zostały w tej samej sprawie i tym samym trybie, w oparciu przepis art. 40e u.d.p.;

- naruszenie art. 40e u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowej ocenie zawartego w sentencji decyzji organu I instancji (utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy) zapisu, który pomimo nadania mu przez organ stopnia podstawowego charakteru warunku, pozbawiony jest mocy prawnej i znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, z uwagi na objęcie nim zdarzeń, które w dacie orzekania już wystąpiły bądź wynikają z istoty udzielonego wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które nie podlega zmianom przedmiotowym w trybie ww. przepisu;

- naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż decyzja organu I instancji, utrzymana następnie w mocy przez organ odwoławczy, wydana została w trybie ww. przepisu, podczas gdy organ I instancji, mimo błędnego wskazania w podstawie prawnej tego artykułu, wydał decyzję na podstawie art. 40e u.d.p., po uprzednim rozpatrzeniu wniosku strony złożonym w ww. trybie i zbadaniu przesłanek określonych tym artykułem;

- naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż decyzja organu I instancji dotycząca zmiany podmiotowej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (na podstawie art. 40e u.d.p.), utrzymana następnie w mocy przez organ odwoławczy, nie mogła zapaść w trybie tego przepisu.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., art. 155 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 40e u.d.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, będące konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowanie ww. przepisów prawa, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo braku naruszenia ww. przepisów prawa;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zawarcie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, tj. kierowanie się przedstawioną ocenę Sądu i rozstrzygnięcie o wniosku strony w oparciu o właściwa podstawę prawną, podczas gdy decyzje organów obu instancji są prawidłowe i wydane zostały w oparciu o właściwą podstawę prawną (istniejąca w przestrzeni prawnej), zaś w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja, która swoim rozstrzygnięciem (podjętym w tym samym trybie — art. 40e u.d.p.) odpowiadałyby rozstrzygnięciu dotychczasowemu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Podstawy, na których ją oparto, nie są bowiem usprawiedliwione. Sądowi I instancji nie można przede wszystkim skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 40e ustawy o drogach publicznych.

W myśl art. 145 § 1 w pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. sąd - uwzględniając skargę na decyzję - uchyla ją jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak i gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż opisane w punkcie 1 lit. b), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie zaś z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

Na gruncie ostatniego z przytoczonych przepisów zasadnie podnosi się, że zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" wyraża zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Oznacza to, że organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji, i utrzymał w mocy podstawowy, konieczny element decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. LEX, 2010; komentarz do art. 138, teza 4 oraz powołane tam orzecznictwo).

W tym stanie rzeczy, w świetle całokształtu okoliczności rozpoznawanej sprawy, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadne uznał stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji zastosowania powyższego przepisu organ odwoławczy utrzymał bowiem w mocy decyzję, którą zmieniono stronę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz zezwolono na pozostawienie w określonym decyzją pasie drogi gminnej wskazanych urządzeń - pod warunkiem przejęcia wszelkich praw i obowiązków wynikających z tejże decyzji oraz wniesienia opłaty w kwocie naliczonej decyzją odwoławczą - wskazując jednocześnie zasady uiszczania opłat i konsekwencje wpłat nieterminowych.

Rozstrzygnięcie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 40e ustawy o drogach publicznych, który to przepis - jak zasadnie wskazał organ odwoławczy - stanowi prawidłową materialnoprawną podstawę decyzji w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z zezwolenia za zajęcie pasa drogowego.

Artykuł 40e ustawy o drogach publicznych stanowi bowiem, że organ, który udzielił zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 (zezwolenie na zajęcie pasa drogowego), na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, przenosi, w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia.

Z treści przepisu wynika zatem jednoznacznie, że nie przewiduje on ani możliwości wyliczenia kwoty należnych opłat ani też możliwości wydania decyzji - z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku.

Nie można podzielić poglądu strony wnoszącej skargę kasacyjną, że zastrzeżenie dotyczące warunku - zawarte wprost w treści decyzji organu I instancji, a przez fakt utrzymania powyższej decyzji w mocy - stanowiące również element rozstrzygnięcia organu odwoławczego - stanowi jedynie "niedociągnięcie redakcyjne" i nie ma znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

Podkreślenia wymaga, że to w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Z tego też względu, w razie (ewentualnej) sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za właściwą należy przyjąć treść rozstrzygnięcia (wyr. NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, s. 43).

"Wpływ" naruszenia przepisów prawa na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pakt 1 lit. a i b p.p.s.a. - oznacza zaś istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom prawa materialnego lub procesowego a wydanym w sprawie rozstrzygnięciem.

W świetle dotychczasowych rozważań nie powinno zatem ulegać kwestii, że skoro rozstrzygnięcie organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z zakresem pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej na podstawie art. 40e ustawy o drogach publicznych - to znaczy, że doszło naruszenia tego przepisu przez organ II instancji w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie bowiem pozytywne rozstrzygnięcie sprawy - zgodnie z prawidłowo rozumianym art. 40e ustawy o drogach publicznych - skutkowałoby osnową decyzji o treści innej od decyzji wydanej w niniejszej sprawie.

Nie można się zatem zgodzić z wywodami skargi kasacyjnej, że wynikiem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 40e ustawy o drogach publicznych jest nieprawidłowa ocena zapisu zawartego w treści rozstrzygnięcia organu I instancji - któremu organ ten nadał charakter warunku.

Podkreślenia wymaga, że zastrzeżenie dopełnienia przez stronę warunku - co do zasady - wywołuje określone skutki prawne. W szczególności niedopełnienie warunku skutkuje stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Wywody, że zastrzeżony warunek dotyczył zdarzeń "które w dacie orzekania już wystąpiły bądź wynikają z istoty udzielonego wcześniej zezwolenia /.../, które nie podlegają zmianom przedmiotowym w trybie w/w przepisu" (art. 40e u.d.p) nie podważa stanowiska, że utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia zawierającego warunek - mimo braku podstaw prawnych ku temu - nastąpiło z uchybieniem prawa mającym wpływ na treść osnowy decyzji.

Wobec powyższego - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej - Sąd I instancji w pełni zasadnie stwierdził, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. świadczy o wadliwym zastosowaniu także tego przepisu w stopniu nie tylko mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - ale wręcz w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 155 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza decyzji organu I instancji jednoznacznie świadczy o tym, że wydano ją w trybie art. 155 k.p.a. - regulującego weryfikację decyzji ostatecznych. Przepis ten nie tylko bowiem powołano w podstawie prawnej decyzji, ale i wskazano na spełnienie materialnoprawnych przesłanek jego zastosowania, takich jak zgoda stron, dodatkowo podnosząc w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie sprzeciwiają się zmianie decyzji, a za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony.

Kwestię przeniesienia praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego związanego z infrastrukturą telekomunikacyjną na nabywcę tej infrastruktury reguluje zaś - jak już wskazano - art. 40e ustawy o drogach publicznych.

W ocenie składu orzekającego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że decyzja organu I instancji wydana na podstawie art. 155 k.p.a. nie mogła być potraktowana jako odpowiadająca normie z art. 40e ustawy o drogach publicznych – mimo że w świetle regulacji zawartej w art. 5842 § 2 Kodeksu spółek handlowych wnioskodawcę ([...]) uznano za nabywcę infrastruktury uprawnionego do wystąpienia o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na zajęcie pas drogowego na cele związane z tą infrastrukturą.

Decyzja ta bowiem - co było już przedmiotem rozważań - wprowadzała zastrzeżenie dopełnienia przez stronę określonego o osnowie decyzji warunku, mimo braku oparcia takiego rozstrzygnięcia w treści art. 40e ustawy o drogach publicznych.

W tym stanie rzeczy zgodzić należy się też z poglądem, że wadliwości decyzji I instancji nie mogło sanować powołanie w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego art. 40e ustawy o drogach publicznych.

Powyższe mogłoby ewentualnie rzutować na ocenę możliwości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

W świetle sentencji zaskarżonego wyroku i wobec podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, kwestia ta pozostaje jednak poza przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylono bowiem także decyzję organu I instancji, zaś zarzutu naruszenia powyższego przepisu Sądowi I instancji nie postawiono.

Za zasadny nie mógł być też uznany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten, określając elementy uzasadnienia wyroku wskazuje również, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że w drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego (por. np. wyrok z dnia 20 lipca 2018 r. II OSK 2042/16). W konsekwencji powyższego zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości wskazań co do dalszego postępowania.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.