Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1304/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 17, art. 98 ust. 1 i 3, art. 120, art. 124-126, art. 128 ust. 1 i 4, art. 130 ust. 1-2, art. 134, art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: § 36
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120, art. 132, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. K., W. W. i M. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 maja 2023 r. nr NWXIV.7581.2.15.2023 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z 3 kwietnia 2023 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie za prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Gminie B., oznaczonej jako działka nr 1 o powierzchni 0,0041 ha, objętej księgą wieczystą [...]), w wysokości 14.360 zł, płatne jednorazowo przez Gminę B. na rzecz: W. W., w kwocie 4.786,68 zł, M. K., w kwocie 4.786,66 zł oraz M. W., w kwocie 4.786,66 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że powyższa nieruchomość powstała w wyniku podziału działek o nr: 2 i 3, dokonanego na wniosek wyżej wymienionych (dalej jako strony lub skarżący), będących jej współwłaścicielami, a podział ten został zatwierdzony mocą decyzji Wójta Gminy B. nr [...] z 22 lipca 2020 r. Przedmiotowa działka o nr 1 jest usytuowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w jednostce strukturalnej KD - drogi i ulice. Przeszła ona na własność gminy zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 344) z dniem, w którym powyższa decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

W tym miejscu organ pierwszej instancji przywołał treść art. 98 ust. 3 wspomnianej ustawy stanowiący, że za działki wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości ustalonej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli natomiast nie dojdzie do uzgodnienia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszym przypadku strony nie doszły do porozumienia w kwestii wysokości odszkodowania (co potwierdza protokół uzgodnień-negocjacji z [...] 2022 r.) i dlatego mając na względzie art. 130 ust. 2 powyższej ustawy powołano biegłego rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy z 22 sierpnia 2022 r., gdzie wartość nieruchomości określono na 2.010 zł przyjmując cenę za 1 m2 jako 49 zł. Skarżący wnieśli uwagi do tego operatu zarzucając nieuwzględnienie w nim wszystkich składników nieruchomości, w następstwie czego rzeczoznawca przeprowadził jej ponowne oględziny oraz dokonał szczegółowej analizy dokumentacji geodezyjnej ustalając, że na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, na terenie tej działki istniały składniki o sumarycznej wartości 12.350 zł, w tym: brama wjazdowa z napędem elektrycznym w stanie określonym jako dobry, której wartość określono na 4.050 zł, wjazd utwardzany kostką brukową o powierzchni 21 m2 o wartości 4.400 zł (koszt 1 m2 przyjęty na podstawie cennika [...] za III kwartał 2022 r. jako 246,43 zł) oraz 18 sztuk krzewów gatunku tuja o wysokości 3 m (wiek 10-15 lat) o wartości 3.900 zł (przyjęto cenę ofertową krzewu jako 180 zł i powiększono ją o 20% z tytułu kosztów sadzenia i pielęgnacji). Równocześnie rzeczoznawca ocenił, że na wartość niniejszej nieruchomości wpływają takie cechy jak: położenie, możliwość uzbrojenia, cechy fizyczne, sąsiedztwo, otoczenie i przeznaczenie gruntu przyległego. Uwzględniony został także trend czasowy przyjęty jako 10% w skali roku. Ustalenie te ujęto w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555) zaś wyceny dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Pełnomocnik skarżącej - M. K., pismem datowanym na 14 grudnia 2022 r. poinformował, że zasadniczo zgadza się ze sporządzoną wyceną, jednak równocześnie odniósł się do skutków rzeczowo-finansowych spowodowanych wydzieleniem działki nr 1 w celu poszerzenia pasa drogowego wywodząc, że jego zdaniem określona w operacie wartość nieruchomości wynosząca ogółem 14.360 zł nie zaspokaja roszczenia odszkodowawczego ponieważ ze względu na ukształtowanie terenu, wydzielenie działki nr 1 powoduje konieczność przebudowy wjazdu do nieruchomości przyległej oznaczonej jako działki nr 4 i 5, a koszt tej inwestycji, wynoszący zgodnie ze sporządzonym na zlecenie M. K. kosztorysem (obejmującym rozbiórkę i budowę ogrodzenia oraz placu z kostki brukowej) 64.321,78 zł jak również koszt sporządzenia niniejszego kosztorysu (500 zł) powinien jego zdaniem zostać uwzględniony w odszkodowaniu, którego wysokość powinna w rezultacie wynieść ogółem 79.181,78 zł.

Mając na uwadze zaprezentowany wyżej stan rzeczy organ administracyjny podkreślił, że z mocy art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W świetle § 36 ust. 1 i ust. 6 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia z 21 września 2004 r., przy ustalaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 cytowanej ustawy, stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Zdaniem organu pierwszej instancji oznacza to, że bierze się tu pod uwagę stan nieruchomości, z której działka została wydzielona na dzień dokonania podziału (wydania decyzji podziałowej), a zatem w świetle definicji "stanu nieruchomości "określonej w art. 4 pkt 17 powołanej ustawy, chodzi o stan zagospodarowania i stan techniczno-użytkowy, w tym nakłady poczynione na nieruchomości, takie jak np. wskazywane przez pełnomocnika skarżących utwardzanie wjazdów, ale istniejące w chwili dokonania jej podziału. Nie uwzględnia się natomiast nakładów poniesionych na tych działkach po dniu wydania decyzji o podziale.

W tym kontekście wyjaśniono, że żądanie uwzględnienia w odszkodowaniu kosztów przebudowy wjazdu i ogrodzenia (nie znajdujących się nie na przejętej działce drogowej) oraz kosztów sporządzenia kosztorysu tej przebudowy nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Ustalając odszkodowanie za działkę przejętą pod drogę publiczną właściwy organ bierze bowiem pod uwagę sposób zagospodarowania tylko tej konkretnej nieruchomości oraz wszelkie składniki mające wpływ na jej wartość, zaś wszystkie te okoliczności zostały uwzględnione w operacie szacunkowym sporządzonym w sposób prawidłowy przez biegłego rzeczoznawcę.

Od powyższej decyzji z 3 kwietnia 2023 r. strony - reprezentowane przez adwokata wniosły odwołanie do Wojewody Śląskiego domagając się jej zmiany i przyznania odszkodowania w łącznej wysokości 79.181,78 zł. Strony podniosły zarzut naruszenia norm procesowych, a mianowicie art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 i art.84 Kodeksu postępowania administracyjnego polegający na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy, poprzez bezpodstawne ograniczenie odszkodowania bez uwzględnienia faktu, że wskutek wywłaszczenia nieruchomości, jej właściciele zostaną pozbawieni dojazdu do swoich posesji i będą zmuszeni do przebudowy ogrodzenia i bramy wjazdowej co wiąże się ze znacznymi kosztami, a także poprzez pominięcie zawartego w sporządzonym operacie szacunkowym kategorycznego stwierdzenia rzeczoznawcy o tym, że brama wjazdowa do sąsiednich nieruchomości będzie za wąska dla prawidłowego wjazdu i spowoduje to konieczność przebudowy oraz przesunięcia tej bramy, a w konsekwencji przebudowy części ogrodzenia i muru oporowego oraz nowego wyprofilowania wjazdu i wykonania utwardzenia z kostki brukowej. Nadto zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to art. 128 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie w procesie orzekania o przyznaniu odszkodowania wszystkich należnych składników odpowiadających wartości wyrządzonych szkód i praw, których zostali pozbawieni. W uzasadnieniu wskazano, że organ nieprawidłowo zinterpretował pojęcie szkody, która powinna zostać naprawiona w ramach postępowania wywłaszczeniowego. Podkreślono, że odszkodowanie powinno odpowiadać różnicy pomiędzy stanem obecnym, a stanem hipotetycznym, czyli takim, który by istniał gdyby zdarzenie będące źródłem szkody nie wystąpiło i ma ono zmierzać do całkowitej kompensaty uszczerbku doznanego w związku przyczynowym ze zdarzeniem jej wywołującym. Zaznaczono, że znajduje to potwierdzenie w treści art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami określającego, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a tym samym nie może ograniczać się wyłącznie do rzeczywistych szkód wynikających z prac inwestycyjnych. Powołano się również na wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym stronie może przysługiwać odszkodowanie także za tą część budynku, która pozostała na nieruchomości stanowiącej jej własność, ale nie nadaje się do korzystania czy zagospodarowania bez części znajdującej się już na nieruchomości gminy. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego, a zatem powinno pokrywać w sposób pełny różnicę pomiędzy stanem obecnym a hipotetycznym. W świetle art. 361 § 1 Kodeksu cywilnego stanowić winno nie tylko rekompensatę strat, które poszkodowany poniósł, lecz także korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby szkody nie wyrządzono. Zdaniem skarżących, zgromadzone w sprawie dowody potwierdzają jednoznacznie, że w wyniku wywłaszczenia działki nr 1 brama wjazdowa na teren należącej do nich nieruchomości będzie za wąska i zachodzi w związku z tym konieczność wykonania opisanych wyżej robót budowlanych. Jakkolwiek przy tym operat szacunkowy określa wartość przejętej nieruchomości, to jednak organ administracyjny nie jest nim związany i powinien powiększyć wskazaną w tym dokumencie kwotę o dodatkowe odszkodowanie stanowiące rekompensatę wydatków związanych ze wspomnianymi robotami.

Decyzją z 26 maja 2023 r., nr NWXIV.7581.2.15.2023 Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego aktu wpierw zaprezentowano dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie podkreślono, że ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi tryb administracyjny, obowiązuje tu zasada legalizmu i dlatego orzekający w tych ramach organ rozstrzyga wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów nie mając swobody działania - jak ma to miejsce w trybie cywilnoprawnym. Równocześnie wskazano, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r, nie zawiera odesłania do Kodeksu Cywilnego. W tym miejscu organ odwoławczy przywołał mający zastosowanie w sprawie stan prawny, a w szczególności art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami akcentując, że na mocy tych przepisów jak również zgodnie z § 36 ust. 1 i ust. 6 pkt 2 powyższego rozporządzenia, przy określeniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 cytowanej ustawy, stan tych działek (czyli w świetle art. 4 pkt 17 rzeczonej ustawy stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia) przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział i nie uwzględnia się nakładów poniesionych po dniu wydania tej decyzji. Zdaniem Wojewody treść tych unormowań wskazuje jasno, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, nie zaś za szkodę, jaką ponieśli jej byli właściciele wskutek wywłaszczenia. Odszkodowanie odnosi się tu zatem wyłącznie do wywłaszczanej nieruchomości - czyli tej, która została przejęta z majątku wywłaszczanego i dlatego nie przysługuje ono za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy, w tym za utracone przez właściciela korzyści czy utratę wartości pozostałej części nieruchomości ani też kosztów przebudowy pozostałej części nieruchomości czy rekompensaty doznanych uciążliwości. Ujemne skutki jakie następują na nieruchomościach sąsiednich oraz przyszłe szkody związane z realizacją na niej inwestycji (a nie z samym wywłaszczeniem) nie podlegają tu więc uwzględnieniu, jako że z mocy art. 128 ust. 1 oraz art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymienione w tych przepisach odszkodowanie zawiera jedynie element utraty wartości gruntu podlegającego wywłaszczeniu i jego części składowych. Na potwierdzenie tego stanowiska organ odwoławczy przywołał szereg orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne. Nadto Wojewoda zaznaczył, że wspomniany art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania, natomiast w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pod pojęciem "słusznego odszkodowania" należy rozumieć odszkodowanie odpowiadające wartości wywłaszczonej nieruchomości czyli równoważne gospodarczo z wartością odebranych do niej praw.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie nie ma zastosowania art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten określa, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w jej art. 120 i 124-126 i powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, powiększa się je o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Artykuł 120 powołanej ustawy, stanowi przy tym, że jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Odszkodowanie wypłaca się tu więc jedynie w sytuacji, gdy w decyzji o wywłaszczeniu ustanowiono służebności oraz ustalono obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających wymienionym w tej normie zdarzeniom lub okolicznościom. Artykuły: 124, art. 124c i art. 125 cytowanej ustawy dotyczą wydania decyzji w przedmiocie trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, art. 124b - zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia, celem wykonania określonych w ustawie prac, z kolei art. 126 - zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub potrzeby zapobieżenia znacznej szkody. W niniejszym przypadku nie wystąpiła żadna z sytuacji wskazanych w powyższych przepisach, a zatem proces wyceny nie mógł zostać przeprowadzony na zasadach określonych w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., lecz w trybie § 36 ust. 1 tego aktu wykonawczego, co organ pierwszej instancji prawidłowo uczynił.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach adwokat będący pełnomocnikiem stron domagając się uchylenia tego aktu oraz poprzedzającej go decyzji pierwszoinstancyjnej, a także zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy, poprzez bezpodstawne ograniczenie odszkodowania dla właścicieli nieruchomości i nieuwzględnienie faktu, że w bezpośrednim następstwie jej wywłaszczenia zostaną oni pozbawieni dojazdu do swoich posesji i będą zmuszeni do przebudowy ogrodzenia i bramy wjazdowej, co wiąże się ze znacznymi kosztami potwierdzonymi przedłożonym kosztorysem inwestorskim, a także poprzez pominięcie zawartego w sporządzonym operacie szacunkowym, kategorycznego stwierdzenia rzeczoznawcy o tym, że wskutek przejęcia działki brama wjazdowa do sąsiedniej posesji będzie za wąska dla prawidłowego wjazdu i spowoduje to konieczność przebudowy oraz przesunięcia tej bramy, a w konsekwencji przebudowy części ogrodzenia, muru oporowego oraz nowego wyprofilowania wjazdu i wykonania utwardzenia z kostki brukowej. Wskazali nadto na naruszenie art. 7a powołanego Kodeksu w związku z art. 128 § 1 i 4 oraz art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że odszkodowanie jest im należne tylko z tytułu wywłaszczenia działki nr 1 oraz jej części składowych, a nie obejmuje szkód poniesionych w związku z utratą dostępu do drogi publicznej i koniecznością wykonania wspomnianych robót, chociaż co do zakresu odszkodowania istnieją daleko idące wątpliwości interpretacyjne, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść strony. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 15, art. 140 i art. 136 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy od powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie wysokości należnego odszkodowania wraz z ewentualnym postępowaniem uzupełniającym w zakresie przedłożonego przez nich kosztorysu dotyczącego niezbędnych do wykonania robót.

Równocześnie skarżący zarzucili organowi naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 128 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez pominięcie w procesie orzekania o przyznaniu odszkodowania wszystkich składników odpowiadających wartości wyrządzonych szkód i praw, których zostali pozbawieni odwołujący się; art. 120 powołanej ustawy, poprzez niezasadne przyjęcie, że wskutek poszerzenia pasa drogowego nie zachodziła potrzeba zapobieżenia wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli sąsiednich posesji, a także § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), poprzez pozbawienie właścicieli gruntu odpowiedniego dostępu do drogi publicznej i wygenerowanie konieczności przebudowy ogrodzenia oraz bramy.

W uzasadnieniu podkreślono, że wbrew twierdzeniom organu w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb cywilnoprawny. Artykuł 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem, że odszkodowanie przysługuje także za szkody powstałe w wyniku zdarzeń, których mowa w art. 120 oraz w art. 124-126 tej ustawy i powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód, a ponieważ ustawa ta nie definiuje pojęcia szkody, należy przyjąć, że chodzi tu o szkodę w ujęciu cywilnoprawnym. Sama odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia stanowi rodzaj odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym i powstaje z mocy prawa z chwilą wyrządzenia szkody. Odszkodowanie, o którym mowa w powołanym art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oparte jest zatem na zasadach wynikających z prawa cywilnego i powinno stanowić ekwiwalent szkody rozumianej jako różnicy pomiędzy stanem obecnym a hipotetycznym, czyli takim, jaki by istniał, gdyby zdarzenie będące źródłem szkody nie wystąpiło. W tym miejscu ponownie wskazano, że z mocy art. 361 § 1 Kodeksu cywilnego odszkodowanie to stanowić winno nie tylko rekompensatę strat, które poszkodowany poniósł, lecz także korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby szkody nie wyrządzono. Strata polega przy tym na zmianie układu stosunków istniejącego przed naruszeniem sfery prawnej poszkodowanego, z kolei utrata korzyści - na braku korzystnej zmiany, której nastąpienie bez udziału czynnika szkodzącego byłoby wysoce prawdopodobne. W tym kontekście raz jeszcze zaakcentowano, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskutek wywłaszczenia działki nr 1 brama wjazdowa na teren należącej do nich nieruchomości będzie za wąska i zachodzi w związku z tym konieczność wykonania opisanych wyżej robót budowlanych. Chociaż przy tym operat szacunkowy określa wartość przejętej nieruchomości, to organ administracyjny powinien był przyznać dodatkowe odszkodowanie stanowiące rekompensatę wydatków związanych ze wspomnianymi robotami. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość należy bowiem rozumieć szeroko i powinno ono obejmować nie tylko rzeczywistą stratę wartości nieruchomości lecz także utraconą możliwość korzystania z rzeczy. Zdaniem skarżących, z art. 128 ust. 4 i art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r., nr 36, poz. 175) wynika odpowiedzialność odszkodowawcza wywłaszczyciela z tytułu szkody wyrządzonej na pozostałej części nieruchomości, wynikającej z realizacji decyzji wywłaszczeniowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i powtarzając argumentację z uzasadnienia swojej decyzji wywiódł, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Dodatkowo zwrócił uwagę na bezzasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego podkreślając, że wyrażona w tym przepisie zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony odnosi się jedynie do sytuacji, gdy mające zastosowanie w danym przypadku przepisy budzą wątpliwości interpretacyjne, co nie ma w niniejszej sprawie miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd - co warto podkreślić - nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na złożony przez organ administracji wniosek w tym zakresie przy równoczesnym braku zgłoszenia przez skarżących żądania przeprowadzenia rozprawy.

Mocą zaskarżonego aktu przyznano stronom będącym dotychczasowymi współwłaścicielami, odszkodowanie w wysokości 14.360 zł (w trzech równych częściach) za prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Gminie B., oznaczonej jako działka nr 1, która to nieruchomość powstała w wyniku podziału działek: nr 2 i nr 3, zatwierdzonego mocą decyzji Wójta Gminy B. nr [...] z 22 lipca 2020 r. i która w następstwie tego podziału przeszła na własność wspomnianej Gminy w związku z zamierzoną inwestycją drogową.

Dokonując oceny legalności przedmiotowego rozstrzygnięcia należy w pierwszej kolejności przywołać treść mających zastosowanie w sprawie przepisów. Stosownie zatem do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie z art. 98 ust. 3 tej ustawy, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli natomiast do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady dotyczące wywłaszczania nieruchomości zostały określone w Rozdziale 5 powołanej ustawy, przy czym zasadniczą rolę odgrywa art. 128 ust. 1 stanowiący, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw, a także art. 130, zgodnie z którym, gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, to wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2 ostatniego przepisu). Z mocy art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), a przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Pojęcie wartości rynkowej zostało zdefiniowane w art. 151 ust. 1 wspomnianej ustawy i jest to szacunkowa kwota, którą w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a w szczególności § 36 tego aktu wykonawczego dotyczący gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W rozpoznanej sprawie rzeczoznawca majątkowy w uzupełnionym operacie dokonał analizy i scharakteryzował rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny przedmiotowej działki oraz przeprowadził analizę transakcji z uwzględnieniem rodzaju i obszaru rynku a także prawidłowo wskazał przesłanki wyceny uwzględniającej także wartość składników wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie utwardzonego wjazdu, bramy wjazdowej o napędzie elektrycznym oraz nasadzeń w postaci 18 krzewów. Prawidłowość sporządzonego na tę okoliczność operatu szacunkowego jak również sama dokonana w nim wycena nie była zasadniczo przez skarżących kwestionowana.

Przedmiotem sporu jest natomiast podnoszony przez wyżej wymienionych zarzut bezzasadnego pominięcia dodatkowych kosztów, jakie będą musieli ponieść w związku z tym, że wskutek wywłaszczenia działki powstałej w wyniku podziału nieruchomości, brama wjazdowa na ich posesję (sąsiadującą z tą działką) stała się zbyt wąska dla prawidłowego wjazdu, co powoduje konieczność przebudowy bramy i przesunięcia jej o 1 m, a także przebudowy części ogrodzenia i muru oporowego oraz nowego wyprofilowania wjazdu. Zdaniem skarżących, należne im odszkodowanie, poza kwotą wskazaną w powołanym wyżej operacie, powinno zostać powiększone o wartość tych wydatków określoną w sporządzonym na ich zlecenie kosztorysie inwestorskim.

W ocenie Sądu argumentacja ta nie może zostać uznana za trafną albowiem nie taki jest cel odszkodowania wskazanego w art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Raz jeszcze przyjdzie zwrócić uwagę, iż przepis ten przewiduje jednoznacznie, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej - co trzeba zaznaczyć - odpowiadającym wartości tych praw. Wspomniane unormowanie nie odnosi się więc do pojęcia szkody wyrządzonej na skutek wywłaszczenia, czy - jak w analizowanej sprawie - w następstwie przejęcia z mocy prawa przez gminę, prawa własności nieruchomości, z powodu przeznaczenia jej pod inwestycję drogi publicznej, lecz pozwala wyłącznie na zrekompensowanie wartości samego prawa, a więc w przypadku utraty prawa własności nieruchomości, odszkodowanie za nią winno obejmować wartość rynkową gruntu i jego części składowych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1014/12 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela utrwalony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym w świetle treści art. 128 ust. 1 ustawy po gospodarce nieruchomościami odszkodowanie, o którym mowa w tym unormowaniu ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Jest to jednoznaczna w swojej treści zasada polskiego prawa wywłaszczeniowego, która wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany. Odszkodowanie to nie obejmuje w szczególności utraconych przez właściciela zysków, utraty wartości pozostałej części nieruchomości, kosztów przeprowadzki w inne miejsce, doznanych uciążliwości itp. (patrz wyroki NSA: z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1044/19; z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1759/21; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 758/17; z 29 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 296/10 i z 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 302/11 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oznacza to, że odszkodowanie za wywłaszczenie części nieruchomości może być rekompensatą tylko za ten grunt i nie obejmuje skutków wywieranych na pozostałą część nieruchomości, w wyniku której powstała, skoro część ta nadal stanowi własność osoby wywłaszczanej. Powyższa konkluzja koresponduje nadto z treścią art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa jasno, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, a skoro tak, wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia wszystkich praw rzeczowych przysługujących do danej nieruchomości nie może przekraczać jej wartości (por. E. Bończak-Kucharczyk. "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz zaktualizowany"; uwagi dotyczące art. 128, System Informacji Prawnej LEX).

W tym miejscu niezbędne jest wyjaśnienie, że prócz odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wskazanego w art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, akt ten przewiduje również inne odszkodowanie, które nie może być utożsamiane z tym pierwszym, a które określone zostało w jej art. 128 ust. 4. Jego cel jest zgoła inny, gdyż przysługuje ono za szkody oraz zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek wywłaszczenia polegającego na czasowym zajęciu nieruchomości na podstawie art. 124-126 oraz za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 tej regulacji i powinno ono odpowiadać wysokości poniesionych na ich skutek szkód. Jakkolwiek jednak pełnomocnik skarżących trafnie zauważył, że odszkodowanie to jest oparte na zasadach wynikających z prawa cywilnego i winno pokrywać różnicę pomiędzy stanem obecnym a stanem hipotetycznym (czyli takim, który by istniał, gdyby szkoda nie wystąpiła), to jednak trzeba zaznaczyć, że w sprawie brak było podstaw do ustalenia rekompensaty w tym trybie, gdyż nie zachodzą w ich przypadku ustawowe przesłanki warunkujące jej przyznanie. Wypada zaakcentować, że treść wspomnianego art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości co do tego, że byłoby to możliwe jedynie w przypadku szkód powstałych wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Tymczasem żadne ze zdarzeń opisanych w tych uregulowaniach nie miało w niniejszej sprawie miejsca. Po pierwsze - wbrew wywodom skarżących nie wystąpiła sytuacja, o której mowa w art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dyspozycji tej normy wskazano przypadek, gdy z uwagi na potrzebę zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom, zaś obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie. Tymczasem skarżący, chociaż bezspornie w następstwie wywłaszczenia zostali narażeni na ograniczenie w dostępie do drogi publicznej oraz na związaną z tym konieczność dokonania przebudowy i poniesienia związanych z nią kosztów (co istotnie potwierdził rzeczoznawca w sporządzonym operacie szacunkowym), to w decyzji o wywłaszczeniu nie ustanowiono w związku z tym niezbędnych służebności ani też nie nałożono na nich obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń mających temu zapobiec.

Chybiony jest przy tym zarzut naruszenia art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami mającego polegać na braku stwierdzenia przez organ administracyjny potrzeby zapobieżenia wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli sąsiednich posesji wskutek poszerzenia pasa drogowego, jak również zarzut naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w postaci pozbawienia właścicieli gruntu odpowiedniego dostępu do drogi publicznej i wygenerowania konieczności przebudowy ogrodzenia oraz bramy. Argumentacja ta nie może być uwzględniona z tego powodu, że odnosi się ona zasadniczo do kwestii dotyczących samego podziału nieruchomości, czyli problematyki objętej decyzją Wójta Gminy B. nr [...] z 22 lipca 2020 r. zatwierdzającą podział nieruchomości, której następstwem było wywłaszczenie skarżących ze spornej działki. Wspomniany art. 120 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. określa bowiem wyraźnie, że właśnie w tej decyzji powinno zostać ujęte ewentualne rozstrzygnięcie o zastosowaniu instrumentów wymienionych w niniejszym przepisie. Odszkodowanie w trybie art. 128 ust. 4 powołanej ustawy przysługuje natomiast wtedy, gdy decyzja wywłaszczeniowa rozstrzygnięcie takie zawiera.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że podział nieruchomości dokonany wspomnianą decyzją z 22 lipca 2020 r. nastąpił na wniosek skarżących, a równocześnie jest poza sporem, że decyzja ta nie była przez nich kwestionowana i stała się ostateczna, co oznacza, że na tamtym etapie ani sami nie zgłaszali takiej potrzeby ani też nie zarzucali organowi braku zastosowania środków określonych w art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie, zarzuty odnoszące się do negatywnych dla nich, bezpośrednich następstw sposobu, w jaki rzeczonego podziału dokonano, zgłaszane w odniesieniu do decyzji ustalającej wysokość należnego im odszkodowania nie mogły odnieść skutku, gdyż przekraczają one granice niniejszej sprawy wyznaczone zagadnieniem, jakim jest rozstrzygnięcie dotyczące tego odszkodowania, mające w swojej istocie charakter wtórny wobec decyzji wywłaszczeniowej.

Równocześnie podstaw do przyznania odszkodowania na zasadzie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można upatrywać w treści art. 124 - 126 tej regulacji. Artykuły 124 i 124a dotyczą bowiem ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości urządzeń przesyłowych, art. 124b -zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń przesyłowych, art. 124c - ograniczenia, w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia zakładanie określonych w tym przepisie urządzeń, art. 125 - ograniczenia, w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości w celu wydobywania, rozpoznawania i poszukiwania kopalin, natomiast art. 126 - zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub potrzeby zapobieżenia znacznej szkody. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby zachodziła którakolwiek z okoliczności wymienionych w tych przepisach, a w konsekwencji organy obydwu instancji nie były uprawnione do ustalenia odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wysokości uwzględniającej kosztorys robót prowadzących do usunięcia doznanych przez nich szkód. Organy te mogły bowiem ustalić wobec nich jedynie odszkodowanie w rozumieniu art. 128 ust. 1 rzeczonej ustawy, które sprowadza się zasadniczo wyłącznie do ekwiwalentu wartości samej wywłaszczonej działki, określonej w sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę operacie szacunkowym i nie jest dopuszczalne powiększanie go o wartość szkód stanowiących pośrednie czy nawet bezpośrednie następstwo wywłaszczenia będącego skutkiem decyzji podziałowej. W tym zaś stanie rzeczy zarzuty podnoszone przez skarżących nie mogły odnieść skutku, a naprawienia wspomnianych szkód mogą oni ewentualnie dochodzić tylko na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym.

Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego wzruszenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł o oddaleniu skargi.