Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2265/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174, art. 134 par. 1, art. 184, art. 250
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2a, art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1061/15 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia budowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1061/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia budowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2015 r. Starosta Poznański na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz ust. 5 i art. 35 ust. 5 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce nr ewid. [...]0 położonej w Biskupicach przy ul. S., gmina Pobiedziska. Powodem wniesienia sprzeciwu był fakt, że na działce objętej zgłoszeniem zlokalizowany jest jeden obiekt budowlany w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki i tego obowiązku wnioskodawca nie wykonał.

Rozpatrując sprawę wskutek odwołania wniesionego przez R. P. Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] października 2015 r. uchylił decyzję organu

I instancji w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną i w to miejsce powołał art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. W pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia planu miejscowego obowiązującego na tym terenie, gdyż na mapie zasadniczej załączonej do zgłoszenia przez wnioskodawcę naniesiony jest już budynek mieszkalny jednorodzinny, co pozostaje w sprzeczności z zapisem znajdującym się w § 14 pkt 1 planu. Ponadto, jak wynika z dokumentacji fotograficznej, dom ten jest w trakcie budowy, a jego budowa została rozpoczęta zgodnie z decyzją Starosty Poznańskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Organ wskazał, że art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w części dyspozytywnej.

Oddalając skargę R. P. na to rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż działka nr [...]0 objęta zgłoszeniem zamiaru jej zabudowy położona jest na obszarze, na którym obowiązuje plan miejscowy uchwalony uchwałą nr XLII/428/2014 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Biskupice, gmina Pobiedziska (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2014r., Nr 3108). Nadto położona jest na terenie oznaczonym symbolem 64MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W przepisie § 14 pkt 1 planu zapisano, że na przedmiotowym terenie ustalono lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej z dopuszczeniem realizacji wyłącznie jednego budynku mieszkalnego na każdej z działek budowlanych. Brak wątpliwości odnośnie położenia działki nr [...]0 wynika w szczególności z porównania wyrysu z mapy ewidencyjnej dołączonego do zgłoszenia oraz fragmentu załącznika graficznego do planu miejscowego. Sąd I instancji podniósł, że było wprawdzie uchybieniem procesowym organu niedołączenie fragmentu załącznika graficznego z zaznaczeniem aktualnej numeracji działek i opisem położenia działki nr [...]0, jednak w tej sytuacji nie miało ono istotnego znaczenia. Wymaga podkreślenia, że skarżący nie kwestionował położenia działki na terenie 64MN.

Powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego Sąd wskazał, że zgodnie z treścią tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową

w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Wprawdzie w ocenie Sądu budziło wątpliwości, czy działka skarżącego stanowi działkę siedliskową i czy posadowiona jest na niej zabudowa zagrodowa, jednak z uwagi na brak pełnych ustaleń faktycznych w tym zakresie i pogłębionych ocen organu, należało pozostawić to zagadnienie poza zakresem rozważań, tym bardziej, że stanowiący podstawę decyzji art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w pełni uzasadniał wniesienie sprzeciwu z tytułu naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, iż na działce nr [...]0 naniesiony jest już budynek mieszkalny jednorodzinny, w trakcie budowy, oznaczony literą "m", zlokalizowany we frontowej części działki. Ponadto na przedmiotowej działce istnieje jeszcze jeden obiekt budowlany, co do którego na skarżącym ciąży niewykonany nakaz rozbiórki i wszczęto z tego tytułu postępowanie egzekucyjne.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej R. P. wniósł o uchylenie wyroku z 24 maja 2016 r. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, że położenie działki nr [...]0 na terenie oznaczonym symbolem 64MN w miejscowym planie wprowadzonym uchwałą nr XLII/428/2014 nie zostało w toku postępowania wykazane przez organ, tzn. do akt sprawy nie dołączono załącznika graficznego z aktualną numeracją działek i opisem położenia działki nr [...]0, przy czym pominięcie to miało znaczenie dla sprawy, a samo niekwestionowanie położenia działki przez skarżącego nie mogło skutkować wyłączeniem poddania ww. okoliczności pod rozwagę;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj.:

a) art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zachodzą podstawy do zgłoszenia sprzeciwu przez Starostę Poznańskiego względem rozpoczętej przez skarżącego budowy, jako naruszającej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na przyjęcie, że działka nr [...]0 znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 64MN i nadto znajduje się już na niej budynek mieszkalny;

b) art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że na wzniesienie przez skarżącego wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce nr [...]0, skarżący winien był uzyskać pozwolenie na budowę.

W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł, iż brak mapy z aktualnymi oznaczeniami działek wyłącza założenie, że działka należąca do niego, oznaczona nr [...]0, znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako 64MN, przy czym ustalenie tej okoliczności, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie powinno następować w wyniku porównywania niekompatybilnych ze sobą, nieposiadających prawidłowych oznaczeń, wyrysu

i fragmentu załącznika graficznego do planu miejscowego.

Dodatkowo skarżący zauważył, że postępowanie w sprawie IV SA/Po 987/14,

w którym kwestionuje ustalenia planu miejscowego, nie zostało rozstrzygnięte – wniesiona została skarga kasacyjna.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, R. P. wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż na nieruchomości znajduje się inny budynek mieszkalny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Cech takiego budynku, co błędnie ustalił Sąd I instancji, nie można przypisać zabudowaniom znajdującym się na działce, oznaczonym literą "m" na mapie zasadniczej, albowiem nie noszą one cech budynku mieszkalnego określonych w treści art. 3 ust. 2a ww. ustawy. Do konkluzji takiej prowadzą również rozstrzygnięcia organów administracji – decyzja Wojewody Wielkopolskiego z [...] stycznia 2009 r. uchylająca decyzję Starosty Poznańskiego z [...] października 2008 r., utrzymana w mocy decyzją GINB, a także decyzja Wojewody Wielkopolskiego z [...] lutego 2010 r. To zaś przemawia za przyjęciem, że niepoprawne było zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie zauważył, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy uznał, że organowi administracji przysługuje kompetencja do zgłoszenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgłoszenie sprzeciwu naruszyło ten przepis.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że w procesie kontroli poddanego pod osąd aktu, Sąd I instancji nie uchybił przepisom postępowania, a stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia nie został skutecznie podważony.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a (który nie ma w sprawie zastosowania).

Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony wówczas, gdy strona

w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyroki NSA: z dnia 17 października 2006 r., I FSK 56/06; z 14 marca 2018 r., II FSK 766/16).

Naruszenia omawianego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że Sąd I instancji pominął okoliczność, że do akt administracyjnych nie dołączono załącznika graficznego z aktualną numeracją działek i opisem położenia działki nr [...]0, a ustaleń w zakresie usytuowania tej działki na obszarze oznaczonym

w miejscowym planie symbolem 64MN nie można opierać tylko na tym, że nie było to kwestionowane przez skarżącego. Brak dołączenia załącznika graficznego do akt Sąd I instancji ocenił zresztą jako uchybienie procesowe, niemające jednak wpływu na wynik sprawy. Z takim stanowiskiem należy się w pełni zgodzić, gdyż położenie działki nr [...]0 na terenie oznaczonym symbolem 64MN nie budzi żadnych wątpliwości. Niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wskazuje jednocześnie, na jakim innym obszarze planu miejscowego położona jest działka R. P., wskazać należy, że załączniki graficzne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są powszechnie dostępne w charakterze informacji publicznych na stronach internetowych gmin i ustalenie terenu, na którym znajduje się konkretna działka ewidencyjna może nastąpić przy wykorzystaniu tego źródła informacji. Porównując załącznik graficzny z wyrysem z mapy ewidencyjnej dołączonym do zgłoszenia Sąd potwierdził jedynie prawidłowość ustaleń organu, że działka nr [...]0 położona jest na terenie oznaczonym symbolem 64MN. Ustalenia te nie zostały zresztą w żaden sposób skutecznie podważone w postępowaniu administracyjnym, ani później w postępowaniu sądowym. Okolicznością znaną Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest także to, że wyrokiem z 10 marca 2017 r. w sprawie II OSK 1730/15 została oddalona skarga kasacyjna wniesiona przez R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 987/14, oddalającego jego skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z 27 marca 2014 r. nr XLII/428/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że argumentacja zarówno skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jak i skargi kasacyjnej, wniesionych przez R. P., skierowana została na zakwestionowanie postanowień planu miejscowego dotyczących terenu oznaczonego symbolem 64MN, na którym położona jest należąca do niego działka nr [...]0. Tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zmierzający do podważenia prawidłowości poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń co do położenia tej działki na rysunku planu nie może odnieść zamierzonego skutku.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Pierwszy z nich, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane bazuje przede wszystkim na wadliwym – w ocenie autora skargi kasacyjnej – przyjęciu, że działka nr [...]0 znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 64MN i z powodów już wyżej opisanych zarzut ten nie może zostać uwzględniony.

Nie ma także racji skarżący kasacyjnie zarzucając, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż na nieruchomości znajduje się inny budynek mieszkalny w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, gdyż nie posiada cech takiego budynku określonych w art. 3 pkt 2a tej ustawy. Niezależnie od tego, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta w art. 3 pkt 2a sformułowana została przede wszystkim na potrzeby stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, podkreślić należy, że nie ulega żadnych wątpliwości, iż na działce skarżącego kasacyjnie – według stanu wynikającego z akt sprawy, w tym dokumentacji fotograficznej - realizowany jest budynek mieszkalny. Okoliczności, że jego budowa nie została zakończona i że pozwolenie na budowę, w oparciu o które budowa została rozpoczęta, zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym, pozostają jednak bez znaczenia prawnego dla prawidłowości poglądu, że w świetle

§ 14 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizacja kolejnego budynku na tej działce nie jest możliwa, gdyż naruszałaby zapisy tego planu. Tym samym prawidłowość zastosowania w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazującego organowi administracji architektoniczno-budowlanej wniesienie sprzeciwu, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może budzić wątpliwości.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, choć przywołując ten przepis w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przytoczył treść art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.a) ustawy, dotyczącego zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Bezspornym jest jednak, że podstawą zgłoszenia w stanie faktycznym sprawy był art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, odnoszący się do wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Wadliwie przytoczona przez Sąd Wojewódzki treść przepisu mającego zastosowanie w sprawie pozostała jednak bez wpływu na jej wynik, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu z przyczyn wyjaśnionych już wyżej. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego zdaje się zresztą wynikać z niezrozumienia skutków prawnych wniesionego przez organ sprzeciwu, który wcale nie oznacza – jak sugeruje autor skargi kasacyjnej – że skarżący winien był uzyskać pozwolenie na budowę. Wniosek taki nie wypływa także z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Co do zasady nie ulega bowiem wątpliwości, że budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Raz jeszcze podkreślić należy, że w stanie sprawy sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]0 znajdował oparcie w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego i wynikał z prawidłowej oceny organów, że budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym położona jest działka R. P.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.