Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2946/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi SPP [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz SPP [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 27 października 2021 r., nr KOC/6053/Zs/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w [...] (dalej jako "Skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z 20 września 2022 r., nr 17/2022 o odmowie wydania zaświadczenia.

Postanowienie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent postanowieniem 10 czerwca 2021 r., nr 49/2021 odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W jego uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że budynek usytuowany na przedmiotowej nieruchomości nie jest użytkowany zgodnie z jego mieszkalnym przeznaczeniem – w ocenie Prezydenta jest użytkowanych na cele hotelowe – w związku z czym nieruchomość ta nie jest nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Skarżąca.

Kolegium postanowieniem z 28 września 2021 r., nr KOC/4307/Zs/21, uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ zauważył, że z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018 r., nr [...] o udzieleniu [...] Sp. z o.o. [...] Sp.k. pozwolenia na użytkowanie budynku, a także z zapisów ujawnionych w księdze wieczystej wynika, że na dzień 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość gruntowa zabudowana była budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Zatem, zdaniem Kolegium, ewentualna zmiana sposobu użytkowania budynku po tej dacie nie ma znaczenia dla sprawy, stąd Prezydent powinien wydać zaświadczenie o przekształceniu.

Postanowieniem z 20 września 2022 r., nr 17/2022, Prezydent ponownie orzekł o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, ze budynek usytuowany na nieruchomości nie był i nie jest użytkowany zgodnie z jego mieszkalnym przeznaczeniem, lecz jest budynkiem zamieszkania zbiorowego (wynajem krótkoterminowy apartamentów), w związku z tym nieruchomość nie jest nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń przywołane zostały ustalania poczynione przez Sąd Okręgowy w [...] w wyroku z [...] maja 2022 r. sygn. akt. [...], dotyczącym ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] lipca 2022 r. o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego budynku z uwagi na zmianę sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Skarżąca.

Postanowieniem z 27 października 2021 r., nr KOC/6053/Zs/22, Kolegium po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z 20 września 2022 r., nr 17/2022. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołał się na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] lipca 2022 r., który wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku z uwagi na zmianę sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia. Organ wskazał, że inspektor budowalny stwierdził podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2021 r., że w budynku prowadzona jest działalność hotelowa. Dodatkowo Kolegium podniosło, że Sąd Okręgowy w [...] w wyroku z [...] maja 2022 r. sygn. akt. [...], dotyczącym ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu stwierdził od dnia 1 stycznia 2017 r., że zabudowa znajdująca się na gruncie nigdy nie miała charakteru mieszkaniowego. Kolegium podkreśliło więc, że wydanie zaświadczenia ma na celu potwierdzenie nie budzącego wątpliwości stanu prawnego bądź faktycznego. Jeśli nie można w sposób nie budzący wątpliwości ustalić tego stanu, organ właściwy powinien odmówić wydania zaświadczenia.

Na powyższe postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:

1) art. 24 § 1 pkt 5) oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Kolegium zaskarżonego postanowienia z udziałem członka organu P. P., który brał udział w wydaniu postanowienia z 28 września 2021 r., nr KOC/4307/Zs/21, która to okoliczność wskazuje na zasadne wątpliwości co do bezstronności ww. członka organu przy rozpoznawaniu zażalenia Skarżącej, a tym samym członek ten powinien był zostać od rozpoznawania ww. zażalenia wyłączony, przy czym Skarżąca nie mogła w tym zakresie skorzystać ze swojego uprawnienia przewidzianego w art. 24 § 3 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a., tj. złożyć wniosku o wyłączenie P. P. od udziału w postępowaniu, bowiem nie otrzymała ona przed wydaniem zaskarżonego postanowienia jakiegokolwiek pisma w postępowaniu, z którego by wynikało w jakim składzie orzekającym zostanie wydane postanowienie w sprawie, co w konsekwencji stanowi o wystąpieniu przesłanki wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 3) k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.;

2) art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wydanie przez Kolegium zaskarżonego postanowienia o rozstrzygnięciu całkowicie odmiennym niż rozstrzygnięcie zawarte w pierwszym postanowieniu Kolegium, na mocy którego uchyliło postanowienie Prezydenta nr 49/2021 z 10 czerwca 2021 r., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta, w następstwie czego Prezydent wydał drugie postanowienie, które zostało następnie utrzymane zaskarżonym postanowieniem w mocy w całości, mimo, że pierwsze postanowienie Kolegium i zaskarżone postanowienie były wydane w identycznym stanie faktycznym i prawnym i dotyczyły tej samej sprawy, a tym samym wydanie odmiennego rozstrzygnięcia stanowi naruszenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego i odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny, a ponadto stanowi naruszenie zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją;

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne uznanie, w ślad za Prezydentem, że w dniu 1 stycznia 2019 r. nieruchomość nie stanowiła gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe i brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo jej własności na mocy przepisów ustawy przekształceniowej, w wyniku:

i) bezpodstawnego przyjęcia, że dla oceny spełnienia przesłanek przekształcenia w świetle przepisów ustawy przekształceniowej mają znaczenie ewentualne zmiany sposobu użytkowania obiektu, dokonane po dniu 1 stycznia 2019 r., oraz

ii) braku przeanalizowania stanu faktycznego sprawy, na co wskazuje brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia do argumentacji podnoszonej w postępowaniu przez Skarżącą,

podczas gdy oceny zaistnienia przesłanek przekształcenia należy dokonywać według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r., w którym to dniu nieruchomość bezsprzecznie stanowiła grunt zabudowany budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z funkcją usługową na parterze, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2) ustawy przekształceniowej, a tym samym prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przekształcone w prawo własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 2019 r. - do którego to wniosku Kolegium powinno dojść w wyniku przeanalizowania stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji;

4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy drugie postanowienie Prezydenta w sytuacji, gdy właściwa analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przekształciło się w prawo jej własności z dniem 1 stycznia 2019 r., a tym samym Prezydent był zobowiązany do wydania zaświadczenia potwierdzającego ww. przekształcenie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz postanowienia Prezydenta w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienia organów obu instancji nie odpowiadają prawu. Nie wszystkie jednak zarzuty skargi okazały się uzasadnione.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium, którym organ utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z 20 września 2022 r., którym organ I instancji odmówił z kolei wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

W pierwszej kolejności odnieść należy się do najdalej idącego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. jako dającego podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik podlega wyłączeniu z udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd orzekający podziela pogląd orzecznictwa opowiadający się za wąskim rozumieniem tego pojęcia, zgodnie z którym przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczyłby sytuacji, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź uchylenia decyzji organu odwoławczego (rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (zob. np. wyroki NSA: z 8 września 2015 r., I OSK 2865/13, LEX nr 1918541; z 5 marca 2015 r., II OSK 446/15, LEX nr 1666095; z 7 maja 2014 r., II OSK 2886/12, LEX nr 1575608; z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 472/13, LEX nr 1572736; z 5 listopada 2014 r., I OSK 1993/14, LEX nr 1657960; z 18 marca 2014 r., I OSK 493/13, LEX nr 1487811). Mając to na uwadze, zdaniem Sądu, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy zatem sytuacji jaka zaistniała w realiach niniejszej sprawy, a mianowicie takiej, że ponownie rozpatrując sprawę odmowy wydania Skarżącej zaświadczenia, na skutek wcześniejszego uchylenia postanowienia Prezydenta z 10 czerwca 2021 r., nr 49/2021 i przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia, w składzie orzekającym Kolegium znalazł się pracownik tego organu P. P., który brał udział w wydaniu postanowienia Kolegium z 28 września 2021 r., nr KOC/4307/Zs/21. Wynikający z przywołanego powyżej przepisu obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy bowiem tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dlatego w ocenie Sądu, przedmiotowy zarzut jest bezzasadny.

Przechodząc następnie do podstaw materialnoprawnych wydanych w sprawie rozstrzygnięcie to wskazać należy, że podstawę materialnoprawną postanowień organów obu instancji stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 2040, ze zm., dalej jako "ustawa").

Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub;

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub;

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 ustawy).

Tryb wydawania zaświadczeń określony jest natomiast w art. 217-220 k.p.a. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie zaś do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony, a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie.

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska organów obu instancji, z którego wynika, że budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie działki nr [...] nie jest użytkowany zgodnie z jego mieszkalnym przeznaczeniem, dlatego nie jest możliwe ustalenia czy spełnia on przesłankę z art. 1 ust. 2 ustawy to, zdaniem Sądu, powyższy pogląd organów jest błędny.

Zważyć należy bowiem, że stosownie do art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, każdorazowo przy rozstrzyganiu o zaistnieniu przekształcenia niezbędne jest ustalenie czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi czy wielorodzinnymi. Pojęcia "budynku jednorodzinnego" oraz "budynku wielorodzinnego" nie zostały wyjaśnione na gruncie przepisów ustawy dlatego też aby ustalić znaczenie powyższych pojęć należ sięgnąć do przepisów innych ustaw. W tym zakresie pomocna staje się ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm.), która w przepisie art. 3 pkt 2a stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym – należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Ustawodawca w przepisie tym przewidział zatem wyraźne ograniczenie możliwości wydzielenia w domu jednorodzinnym odrębnych lokali mieszkalnych do dwóch, co w istocie uniemożliwia wyodrębnienie w takim budynku większej ich liczby, dopóki przysługuje mu status domu jednorodzinnego. Wynika z tego prawna niedopuszczalność ich wydzielenia w domu jednorodzinnym. Budynek o większej liczbie wydzielonych lokali nie spełnia wymogów domu jednorodzinnego, jest bowiem domem wielorodzinnym (vide: Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz Sanakiewicz Łukasz, Opublikowano: WKP 2019 oraz orzecznictwo w nim przywołane w tym postanowienie Sądu Najwyższego z 13 czerwca 2018 r., sygn. IV CSK 272/17).

Zdaniem Sądu, budynkiem wielorodzinnym będzie więc budynek mieszkalny, w którym wydzielono więcej niż dwa lokale mieszkalne.

Ponadto, ustawodawca zdecydował, że wydanie zaświadczenia ma zasadniczo bazować na danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm. dalej jako "p.g.k."). Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 p.g.k., podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Wobec tego punktem wyjścia dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi są dane ujęte w ewidencji gruntów i budynków, a nie jak przyjęły organy obu instancji, ustalenia własne organu. Jak trafnie za to podkreślono w orzecznictwie ewidencja gruntów i budynków ma charakter dokumentu urzędowego i szczególna moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Po 435/08, CBOSA). Natomiast zgodnie z poglądami doktryny, przytoczony wyżej przepis wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (por. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, Komentarz, Wolters Kluwer 2019).

Wskazać należy również, że przesłanki warunkujące przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinny być oceniane według stanu faktycznego i prawnego na dzień, w którym przekształcenie następuje (czyli na dzień 1 stycznia 2019 r.). Późniejsze zmiany chociażby w sferze faktycznej poprzez zmianę sposobu użytkowania nieruchomości, nie mogą mieć znaczenia dla samego faktu przekształcenia, które wszak następuje z mocy prawa. Mówiący innymi słowy, po dacie przekształcenia (1 stycznia 2019 r.) właściciel gruntu może nim co do zasady dysponować oraz rozporządzać według własnego uznania, co wynika z samej istoty prawa własności (vide: art. 140 kodeksu cywilnego). Uprawnienia właściciela zamykają się bowiem w tzw. triadzie uprawnień właścicielskich, tj. w prawie do posiadania rzeczy (ius possidendi), w prawie do używania i pobierania pożytków (ius utendi et fruendi) oraz w prawie do dysponowania rzeczą (ius disponendi) - Ciszewski Jerzy (red.), Nazaruk Piotr (red.), Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2023.

Na tej podstawie Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organów obu instancji, że należy uwzględnić późniejsze (zaistniałe po dacie 1 stycznia 2019 r.) zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], jest błędne.

Zdaniem Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy, przede wszystkim ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Sąd zawraca bowiem uwagę, że z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] przy ulicy [...] w [...] stanowi tereny mieszkaniowe, natomiast z kartoteki budynków wynika, że budynek posadowiony na tym gruncie stanowi budynek mieszkalny, w którym wyodrębniono łącznie 21 samodzielnych lokali, w tym 18 lokali mieszkalnych oraz 3 lokale niemieszkalne. Na tej podstawie należy dojść do wniosku, że znajdujący się na działce nr [...] budynek w relewantnej dacie 1 stycznia 2019 r. był budynkiem mieszkalnym (18 lokali mieszkalnych na piętrach I-VII) z funkcją usługową (3 lokale niemieszkalne na parterze), ergo przedmiotowy budynek nie stanowił wyłącznie budynku usługowego (czy tak jak wskazują organy - budynku zamieszkania zbiorowego o charakterze hotelowym). Powyższe prowadzi więc do wniosku, że jest to budynek wielorodzinny, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, co zresztą podnosi w skardze pełnomocnik Skarżącej. Powyższe ustalenie koresponduję także z treścią wpisu w dziale I księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości, na której budynek się znajduje, i z którego to wpisu wynika stricte mieszkaniowe przeznaczenie budynku. Podobne wnioski płynął z analizy treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] września 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, gdzie również wskazano na jego mieszkaniowy charakter.

W konsekwencji brak uzasadnienia, zdaniem Sądu, dla przyjętego przez organy braku spełnienia przesłanek przekształcenia, o których mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w oparciu o ustalenie, że skoro po oddaniu do użytkowania budynku przy ulicy [...] został on zaadaptowany na potrzeby hotelu [...] oferującego wynajem krótkoterminowy apartamentów, to powoduje to wątpliwości co do mieszkaniowego charakteru tego budynku.

Tak jak to wyjaśniono już wcześniej, organ administracji wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Organ nie prowadzi przy tym postępowania wyjaśniającego w celu doprecyzowania (skorygowania) danych w nich zawartych. Jeżeli więc, tak jak w niniejszej sprawie, informacje zawarte w powyższych zbiorach danych są wystarczające do wydania zaświadczenia, organ jest zobowiązany zaświadczenie wydać.

Odnosząc się z kolei do podniesionej przez organy kwestii toczącego się postępowania przed Sądem Okręgowym w [...] (sygn. akt [...]) w sprawie o ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] położoną w [...] przy ulicy [...] oraz znaczenia zapadłego w nim wyroku z 31 maja 2022 r. dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd wyjaśnia, że nie może ona wpłynąć w sposób negatywny na możliwość wydania zaświadczenia. Wyjaśnić bowiem należy, że przewidziane w art. 365 § 1 k.p.c. związanie innych sądów prawomocnym orzeczeniem dotyczy tylko samej treści sentencji orzeczenia, a nie poglądów prawnych (oceny prawnej) wyrażonych w jego uzasadnieniu. A zatem z mocy wiążącej, powagi rzeczy osądzonej korzysta wyłącznie orzeczenie sądowe, czyli rozstrzygniecie zawarte w tenorze prawomocnego wyroku. Treść uzasadnienia w zasadzie nie jest objęta normami zawartymi w art. 365 i art. 366 k.p.c. Z tego też powodu, okoliczności na które powołują się w związku z tym organy, a przytoczone w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego z [...] maja 2022 r., sygn. akt [...], nie mogą stanowić podstawy dla odmowy wydania zaświadczenia.

Podobnie ocenić należy znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] lipca 2022 r. o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego budynku z uwagi na zmianę sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia. Nawet jeżeli Skarżąca jako właściciel przedmiotowej nieruchomości zdecydowała się wynająć wszystkie lokale znajdujące się w budynku przy ulicy [...] podmiotowi trzeciemu (na podstawie umowy z [...] kwietnia 2019 r. zawartej z [...] sp. z o.o. – vide: oświadczenie Skarżącej zawarte w treści pisma z 22 listopada 2022 r.) w celu podnajmu krótkoterminowego, to mając na uwadze relewantną datą przekształcenia (1 stycznia 2019 r.) oraz istotę prawa własności, nie sposób z tego powodu przyjąć – tak jak uczyniły to organy obu instancji – że stoi to na przeszkodzie wydaniu wnioskowanego zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Jedną bowiem kwestią jest okoliczność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co nastąpiło 1 stycznia 2019 r., drugą zaś, od niej odrębną – zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego też, fakt wstrzymania użytkowania budynku stwierdzony w 2022 r. jest bez znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ocenianych według stanu faktycznego i prawnego na dzień 1 stycznia 2019 r.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że oba postanowienia organów są niezgodne z obowiązującym prawem. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy naruszyły bowiem art. 217 § 1 oraz art. 218 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy dokonały także błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy. W konsekwencji, Kolegium naruszyło również przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego postanowienia organu I instancji. Tym samym konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz postanowienia organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a następnie zbada, czy w świetle zebranego materiału dowodowego nie istnieją żadne inne negatywne przesłanki do wydania Skarżącej wnioskowanego zaświadczenia, i w sytuacji gdy ustali, że takich przeszkód brak – będzie zobowiązany zaświadczenie to wydać.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., które przewidują możliwość rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.