Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1215/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 691 par.1
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 88 ust. 1, art. 90, art. 95 ust. 3-4
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
article: art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., art. 6 a, art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 95 ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171), § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 947), po rozpatrzeniu odwołania A. Z. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] zobowiązującą A. Z. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. T. [...] w K.

KGP w uzasadnieniu wskazał, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. T. [...] w K. w dniu [...] lutego 1976 r. został na podstawie przydziału nr [...] przydzielony P. Z. - funkcjonariuszowi KWMO, do wspólnego zamieszkania z żoną K. i dziećmi: B., E. i A. Z. K. Z. - wdowa uprawniona do renty rodzinnej, mogła pozostać w przedmiotowym mieszkaniu na podstawie zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2021 r. wydanego przez KWP w K. Przedmiotowe mieszkanie znajduje się w dyspozycji KWP w K., co zostało potwierdzone przez Urząd Miasta w K. pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Z akt sprawy wynika, że K. Z. zmarła [...] września 2022 r. a w lokalu mieszkalnym pozostał jej syn – A. Z., który w dniu [...] września 2022 r. wystąpił do KWP w K. z prośbą o dalsze zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym po śmierci rodziców. Strona została poinformowana, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jego podania, ponieważ nie posiada uprawnień do dalszego zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Wobec powyższego wezwano skarżącego do dobrowolnego opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego. W celu zweryfikowania uprawnień A. Z. do dalszego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym zwrócono się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy A. Z. posiada prawo do policyjnej renty rodzinnej lub emerytury. Z udzielonej organowi informacji wynika, że A. Z. nie figuruje w ewidencji czynnej i ZER MSWiA.

KWP w K., działając w trybie art. 61 k.p.a. zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego, w następstwie którego wydał zaskarżoną decyzję, od której skarżący złożył odwołanie.

KGP wskazał, że skarżący według ustaleń zarówno dysponenta lokalu, którym jest KWP w K., jak i jego właściciela, korzysta ze wskazanego lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Dlatego prawnomaterialną podstawę wydanych decyzji stanowił przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, według którego, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także, w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Zgodnie z art. 90 ustawy o Policji na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy innego stanu władania prawem. Jest oderwane zwłaszcza od własności. Zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, których właścicielami nie są. Dysponowanie lokalem przez organy Policji nie musi wynikać z obowiązujących norm prawnych. Prawo do jego dysponowania jest bowiem przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu. Organ I instancji prawidłowo ustalił w niniejszej sprawie, że wypełniona została teza przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, bowiem A. Z. nie dysponuje decyzją administracyjną o przydziale lokalu mieszkalnego, wydaną przez właściwy organ Policji. Zgodnie ze stanem na dzień [...] listopada 2022 r. A. Z. nie figuruje w ewidencji czynnej i archiwalnej ZER MSWiA. Skarżący nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do uzyskania policyjnej renty rodzinnej, nie posiada samoistnego prawa do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organu Policji, gdyż nigdy nie był głównym najemcą.

KGP zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 172), do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów resortowych, mają charakter przepisów odrębnych od przepisów powołanej wyżej ustawy, bowiem przepis art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji wprowadził administracyjny tryb opróżniania lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Przepisy te w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby, regulują powstanie uprawienia do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji oraz kwestie związane z opróżnieniem takiego lokalu. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi - nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do tego rodzaju lokalu. Dlatego też ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Konsekwencją takich regulacji jest to, że uprawnienie to wygasa z chwilą śmierci funkcjonariusza Policji. Z art. 88 ustawy o Policji wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie stałej. Według zaś art. 29 ust. 1 z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723) prawo takie przysługuje także emerytom i rencistom policyjnym. Oznacza to, że gdyby strona postępowania była uprawniona do emerytury lub renty policyjnej, przysługiwałoby jej w dalszym ciągu prawo do lokalu mieszkalnego po zmarłym funkcjonariuszu Policji. Żadnego z tych warunków strona jednak nie spełniła przez co utraciła prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wobec wygaśnięcia tego prawa. Decyzja, o której mowa art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, ma charakter decyzji związanej. W sytuacji stwierdzenia zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji przez osoby zajmujące taki lokal bez tytułu prawnego – organ obowiązany jest wydać decyzję o jego opróżnieniu.

KGP podkreślił, że lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Natomiast przepis art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. W drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny wymienieni w decyzji własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Choć ogólne przepisy regulują możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego na drodze wstąpienia w stosunek najmu (art. 691 k.c.), to nie dotyczy to lokali mieszkalnych znajdujących się w zasobach Policji.

KGP wskazał ponadto, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt SK 29/16. opub. W OTK-A 2017/75, w którym na pytanie o to, czy art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3. w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) w zakresie, w jakim nakazują w drodze decyzji administracyjnej opróżnienie lokalu mieszkalnego znajdującego się w chwili jej wydania w dyspozycji organu podległego Ministrowi Spraw Wewnętrznych ze wszystkich zamieszkujących w nim, innych niż policjant czy też członek jego rodziny osób, w tym osób małoletnich w sytuacji, gdy osobom, które zajmują tenże lokal bez tytułu prawnego, nie został wskazany lokal, do którego miałoby nastąpić przekwaterowanie, nawet tymczasowy, a nie są one w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, a decyzja o opróżnieniu w zakresie legalności podlega kognicji sądów administracyjnych, z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji orzekł w ten sposób, że - art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r., poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzję, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach należy do gminy a nie do organów administracji publicznej realizujących zadania publiczne w zakresie swojej właściwości.

KGP zaznaczył, że niniejsza decyzja nie stanowi tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479). Podkreślił, że regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Nie jest natomiast powinnością organów Policji zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. To na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczania tych potrzeb jej mieszkańcom. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., zadaniem organów samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ww. ustawy do zadań własnych gminy należy zapewnienie lokalu socjalnego lub zamiennego a także zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. W razie braku dostarczenia lokalu socjalnego przez gminę, właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, strony mogą wystąpić do sądu cywilnego z powództwem o ustalenie uprawnienia do zawarcia z gminą umowy o najem lokalu socjalnego, o ile spełniają przesłanki z art. 14 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Ponadto strona ma możliwość ubiegania się o przyznanie uprawnień do pomieszczenia tymczasowego, o którym mowa w rozdziale 4A ustawy.

KGP odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu podkreślił, że organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, przeprowadzenie rozprawy nie było konieczne, ponieważ sprawa już została dostateczne wyjaśniona, oraz orzekał na podstawie przepisów, które były w sprawie prawidłowo zastosowane.

Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji KGP z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji KWP w K. z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...], zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, w tym poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez brak ustalenia, że skarżący A. Z. jako osoba najbliższa dla emerytowanego funkcjonariusza Policji (syn) posiadał uprawnienie do zajmowania lokalu i korzystania z niego co w konsekwencji nie pozwalało na wydanie decyzji o konieczności opróżnienia lokalu,

- art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania i zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

- art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, poprzez błędne ustalenie że skarżący nie posiada uprawnienia do zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w sprawie,

- art. 8 i 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z uwagi na brak złożenia przez organ propozycji objęcia lokalu zastępczego lub wskazania miejsca, do którego mógłby on przenieść zawartość dotychczas zajmowanego mieszkania,

- art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji w przedmiocie prawa do zajmowania lokalu, którego dysponentem jest Policja na potrzeby zaopatrzenia funkcjonariuszy Policji wyłącznie w odniesieniu do oceny istnienia prawa skarżącego do renty rodzinnej po uprawnionym funkcjonariuszu policji podczas gdy ocena sprawa winna odbywać się również z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli z uwagi na okoliczności jakie wystąpiły w sprawie, w tym ponoszone przez skarżącego nakłady na nieruchomość oraz opiekowanie się nieruchomością,

- art. 691 § 1 k.c., poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia, że mimo braku posiadania prawa do renty po zmarłym funkcjonariuszu policji, wnioskodawca jako osoba najbliższa – syn - funkcjonariusza, a przy tym osoba stale zamieszkująca lokal posiada prawo do wstąpienia w stosunek prawny uprawniający go do zajmowania lokalu,

- art. 2 pkt 2 ppkt a i b ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań i będących własnością Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i niezłożenie oświadczenia woli w przedmiocie rezygnacji z dalszego przeznaczenia mieszkania, o którym mowa w sprawie, na mieszkanie dla policjantów celem stworzenia możliwości jego wykupu przez K. Z. mimo złożonego wniosku w tym zakresie, co wpłynęło na dalszy sposób zajmowania lokalu przez skarżącego,

- art. 95 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 90 ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie i ustalenie, że w sprawie występują warunki do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu, o którym mowa w sprawie,

- art. 88 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia, że skarżący posiadał uprawnienie do zajmowania lokalu, o którym mowa w sprawie, podczas gdy wraz z wydaniem decyzji stanowiącej przydział mieszkania został on wskazany jako osoba uprawniona do zajmowania lokalu.

Pełnomocnik w uzasadnieniu rozwinął szerzej zarzuty skargi. Ponadto wyjaśnił m.in., że matka skarżącego wystąpiła do KWP w K. z wnioskiem o wykup mieszkania, jednakże pismem z [...] lipca 2021 r. zastępca KWP w K. poinformował, bez wskazania przyczyny, że nie wyraża zgody na wykup lokalu.

W ocenie skarżącego decyzja o opróżnieniu przez niego mieszkania jawi się jako naruszająca interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, bowiem skarżący był wskazany treścią decyzji o przydziale mieszkania, jest członkiem rodziny zmarłego funkcjonariusza Policji, przy tym niemal przez całe swoje życie zajmował się i troszczył ponosząc przy tym nakłady.

Pełnomocnik powołując się na art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji wskazał, że podstawy opróżnienia lokalu nie może stanowić wyłącznie pismo KWP w K., ale decyzja administracyjna wydana w sprawie. Nieuprawnionym było zatem kierowanie wobec skarżącego żądania opróżnienia lokalu pomimo braku wydania decyzji w sprawie.

Skarżący zwrócił uwagę, że poprzez zawarcie przez matkę skarżącego – K. Z. - umowy najmu lokalu mieszkalnego, oraz poinformowanie jej o nabyciu uprawnień jako najemca, do zajmowania lokalu w trybie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, doszło do przejścia w sprawie na reżim prawa cywilnego, a co za tym idzie miarodajnym jest stosowanie przepisów art. 30 ust. 1 w/w ustawy oraz art 691 k.c. Zgodnie zaś z regulacją art. 691 k.c. w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Tym samym skarżący wszedł w prawa i obowiązki K. Z. wynikające z zawartej umowy najmu lokalu. Dla zawarcia umowy najmu nie jest koniecznym jej zawarcie w formie pisemnej. Wystarczy bowiem dysponowanie lokalem oraz jego przekazanie do używania. Kierując przy tym pismo z którego wynika przeświadczenie o stosowaniu ustawy o ochronie praw lokatorów oraz k.c. K. Z. mogła uznać, że doszło do zawarcia umowy najmu w trybie przepisów prawa cywilnego. W konsekwencji z tej przyczyny A. Z. jako osoba najbliższa K. Z., wszedł w jej prawa i obowiązki wynikające ze stosunku najmu.

Skarżący wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej dokonuje oceny jego wyników. Za wyniki postępowania dowodowego należy uważać "treść zaprezentowanych w tym postępowaniu środków dowodowych, tj. treść odczytanych dokumentów, złożonych zeznań świadków, stron, opinii biegłych, obserwacji dokonanych przy oględzinach" (W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1984, s, 191). Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, iż ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., IIl ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz.. 8; por. wyrok NSA w Lublinie z dnia 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517). W ocenie skarżącego, przez wzgląd na zaistniały w sprawie stan faktyczny, celem prawidłowego ustalenia zakresu prowadzonych prac, organ I Instancji, winien wyznaczyć termin rozprawy administracyjnej, podczas której strony ostatecznie sprecyzują wnioski i przedstawią swoje stanowiska w sprawie.

Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów, Sąd, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, czy też zgodności z zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Organy obu instancji wydając decyzje administracyjne w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami k.p.a. Organ rozpatrujący sprawę administracyjną związany jest rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygania. Obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, a tym samym stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ, wbrew twierdzeniom skargi, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i wszechstronnie go rozpatrzył. Ocena dokonana na podstawie art. 80 k.p.a. nie była oceną dowolną. Organy nie naruszyły przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, jak również art. 107 § 3 k.p.a., a ustalenie, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, którego opróżnienie organ nakazał jest – w stanie faktycznym tej sprawy – prawidłowe. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa. Jednocześnie wskazania wymaga, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zarzut niezłożenia przez organ oświadczenia o rezygnacji z przeznaczenia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w sprawie, na potrzeby Policji, nie jest zrozumiały na gruncie tej sprawy. Samo żądanie przez skarżącego wyzbycia się przez organy Policji lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organu, wykracza poza granice niniejszej sprawy. Przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...), na którą powołuje się skarżący, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, która dotyczy opróżnienia lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Policji (v. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 220/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że lokale pozostające w dyspozycji organów Policji służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Stosownie zaś do art. 90 ustawy o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów.

W sprawie jest bezsporne, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. T. [...] w K. został przydzielony na rzecz P. Z. [...] lutego 1976 r. na podstawie przydziału nr [...], do wspólnego zamieszkania z żoną K. Z. i dziećmi: B., E. i A. Z. K. Z. zajmowała przedmiotowy lokal jako wdowa uprawniona do renty rodzinnej, zaś po jej śmierci w lokalu mieszkalnym pozostał skarżący.

Zdaniem Sądu prawidłowe jest ustalenie organu, że skarżący, zajmujący obecnie wymieniony lokal mieszkalny, jako że nie jest funkcjonariuszem Policji, jak również nie spełnia przesłanek z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) albowiem nie jest emerytem lub rencistą policyjnym albo osobą uprawnioną do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania renty lub emerytury policyjnej, nie posiada tytułu prawnego do zajmowania wskazanego wyżej lokalu mieszkalnego.

Ustalenia tego nie zmieniają wszystkie podnoszone w postępowaniu administracyjnym i w skardze kwestie dotyczące tego lokalu mieszkalnego, w tym podjęta w przeszłości (poprzez złożenie wniosku) próba wykupu lokalu mieszkalnego przez K. Z.

Sytuacja strony, w tym także to, że skarżący jako syn był osobą najbliższą dla emerytowanego funkcjonariusza, nie ma – w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji - znaczenia dla postępowania, w którym ustaleniem istotnym jest stwierdzenie, czy lokal mieszkalny będący w dyspozycji organów Policji zajmowany jest przez osobę uprawnioną, tj. posiadającą do tego tytuł prawny. Wskazania wymaga, że w wyroku o sygn. akt SK 29/16 z dnia 15 listopada 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2174) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na szczególny status mieszkań służbowych przydzielanych policjantom. Wskazał, że przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa do lokalu i opróżnienia go są ściśle powiązane z samym prawem do lokalu, jakie przysługuje funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie stałej. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku orzekł, że art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie jest przy tym bezsporne, że lokal mieszkalny znajduje się w dyspozycji KWP w K.

Organy dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, a odmienna ocena strony w tym zakresie nie stanowi naruszenia art. 7, 8, 9 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazania wymaga, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. Zdaniem Sądu, wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione, co potwierdza wyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Strona nie wskazała na zdarzenia, czy okoliczności wymagające przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających przez organ, w sprawie nie został naruszony art. 75 § 1 k.p.a.

Jak wskazano już wyżej, ani okoliczność, że skarżący był, jako syn, osobą najbliższą dla funkcjonariusza, któremu przydzielony został lokal w 1976 r., ani okoliczność, że matka skarżącego starała się o wykup lokalu mieszkalnego, nie zmieniają trafności ustalenia organu, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania. Ocena organu w tym zakresie dokonana została na podstawie pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta jest wszechstronna i nie jest dowolna, a zatem nie narusza art. 80 k.p.a. Sposób prowadzenia niniejszego postępowania przez organ nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia, że organ prowadził postępowanie w sposób, który naruszałby podstawowe zasady, tj. prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), czy zasadę informowania (art. 9 k.p.a.).

Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący posiadał jakikolwiek tytuł prawny uprawniający do zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa wyżej. Pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak wobec skarżącego świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu powołanego art. 95 ust. 3 pkt 3.

Podkreślenia wymaga jednocześnie, że status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a zatem lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, co w sprawie jest bezsporne, przesądza o tym, że do lokalu tego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. (v. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1122/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko, że do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów nie mają zastosowania przepisy kodeksu cywilnego, w tym przepis art. 691 k.c., bowiem wstąpienie w stosunek najmu nie jest w odniesieniu do lokali będących w dyspozycji organów Policji instytucją prawa cywilnego, lecz regulują ją przepisy szczególne, zawarte w ustawie o Policji oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), prezentowane jest także w doktrynie (v. W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, wyd. IV, LEX/el. 2021, teza 18 komentarza do art. 95, LEX nr 744933).

Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Z kolei przepis art. 89 ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Organ nie kwestionował, że skarżący w przeszłości posiadał uprawnienie do zamieszkiwania wraz z rodzicami w lokalu mieszkalnym przydzielonym funkcjonariuszowi. Członek rodziny policjanta nie uzyskuje jednakże własnego tytułu prawnego do lokalu poprzez to, że wymieniony został przy przydziale, jako uprawniony do zamieszkiwania (v. wyrok NSA z dnia 20 października 2021 r. sygn.. akt III OSK 4248/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podniesiona w skardze kwestia prawa do wstąpienia w stosunek najmu wykracza poza zakres niniejszej sprawy. Zaskarżona decyzja rozstrzyga bowiem o opróżnieniu lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy o Policji. Zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona i nie pozostawia wątpliwości ani w zakresie ustaleń faktycznych, ani zastosowanych przepisów prawa.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w wyroku.