Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 79/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 15 § 2 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Torunia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Torunia a Prezydentem Miasta Kielce w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Torunia, jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Toruniu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Torunia, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Torunia a Prezydentem Miasta Kielce w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 3 listopada 2022r. M. .B., zamieszkały Kielce, ul. [...] (adres Pensjonatu Opiekuńczo – Rehabilitacyjnego "[...]") złożył wniosek wraz z dokumentacją do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach, o skierowanie do domu pomocy społecznej w Kielcach.

Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Kielcach zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2022r. na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał sprawę według właściwości do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chełmży. W uzasadnieniu Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Kielcach wskazał, że M. B. posiada zameldowanie na pobyt stały w Chełmży przy ul. [...]. Ponadto MOPR Kielce zaznaczył, że poprzedni jego wniosek o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w Kielcach, przy ul. [...]. rozpatrywany był właśnie przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Chełmży, który uznał, że jest organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku. Wskazano, że po rezygnacji z pobytu w w/w domu M. B. wyjechał z Kielc. Z pisma MOPR Kielce wynika, że obecnie, od września 2022 r., M. B. zamieszkuje w Pensjonacie Opiekuńczo-Rehabilitacyjnym "[...]" przy ul. [...] w Kielcach, samodzielnie opłacając swój pobyt. Zaznaczono, że do czasu wykupienia pobytu we wspomnianym wyżej pensjonacie M. B. nie zamieszkiwał w Kielcach oraz nie korzystał z kieleckiego systemu pomocy społecznej. MOPR Kielce uznał zatem, że ewentualną decyzję kierującą oraz decyzję ustalającą odpłatność za pobyt w DPS, winien wydać MOPS w Chełmży, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Pana M. D.

W dniu 5 grudnia 2022r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Chełmży zgodnie z art. 65 §1 K.p.a. przekazał sprawę wraz z dokumentacją do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Toruniu celem dalszego rozpatrzenia, wskazując, że M. B. w ewidencji ludności od dnia 27 marca 2017 r. widnieje jako wymeldowany z pobytu stałego przy ul. [...] Chełmża.

Wnioskodawca – Prezydent Miasta Torunia – wskazał, że z zebranych przez MOPR w Toruniu informacji wynika, że M. B. ostatni adres zameldowania na pobyt stały posiadał w Chełmży, ul. [...][. Od dnia 27 marca 2017 r. w ewidencji ludności widnieje jako wymeldowany ze stałego pobytu pod wskazanym adresem. Podano, że zgodnie z pismem Urzędu Miasta Torunia z dnia 19 grudnia 2022 r., M. B. nie posiada zameldowania na pobyt stały, natomiast adres zameldowania na pobyt czasowy: Kielce, ul. [...]. Wskazano, że w dniu 11 sierpnia 2021 r. złożył on wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Toruniu o skierowanie i umieszczenie w DPS. W tym czasie zamieszkiwał w Toruniu (wynajmował pokój od osoby prywatnej). Podano, że z uwagi na fakt, iż w opinii MOPR w Toruniu M. B. nie wymagał całodobowej opieki, Ośrodek ten odmówił skierowania go do domu pomocy społecznej.

Organ wnioskujący podał, że M. B. w dniu 1 czerwca 2022 r., dalej zamieszkując w Toruniu, ponownie złożył do MOPR w Toruniu wniosek o skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej. Wskazano, że jego sytuacja zdrowotna od ostatniego wywiadu uległa pogorszeniu, w związku z powyższym MOPR w Toruniu skierował M. B. do DPS w S., gdzie został umieszczony w dniu 1 lipca 2022r. i przebywał do 30 września 2022 r. Wskazano, że M. B. dobrowolnie opuścił Dom Pomocy Społecznej w S. Z zawiadomienia Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach wynika, że M. B. od września 2022r. zamieszkuje w Pensjonacie Opiekuńczo-Rehabilitacyjnym "[...]" w Kielcach, ul. [...] w Kielcach, samodzielnie opłacając swój pobyt.

W ocenie Prezydenta Miasta Torunia, organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm. – dalej "u.p.s.") jest Prezydent Miasta Kielc, bowiem M. B. aktualnie zamieszkuje na terenie Kielc, przy ul. [...] w Pensjonacie Rehabilitacyjno-Opiekuńczym, gdzie samodzielnie opłaca swój pobyt. Wskazano ponadto, że M. B.. zamieszkując w Toruniu wielokrotnie informował, że docelowo ma zamiar zamieszkiwać w Kielcach. W takim więc wypadku – w ocenie Prezydenta Miasta Torunia – zastosowanie ma art. 101 ust. 1 u.p.s.

W odpowiedzi na w/w wniosek, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach, działając w imieniu Prezydenta Miasta Kielce, wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Torunia jako organ właściwy w sprawie, ewentualnie Burmistrza Miasta Chełmża.

Wskazano, że M. B. przebywa obecnie w Pensjonacie Opiekuńczo - Rehabilitacyjnym "[...]" w Kielcach przy ul. [...] Kielcach. Przybył tam w miesiącu wrześniu 2022 r. Przed tą datą nie przebywał na terenie miasta Kielce. Podano, że w okresie od 1 lipca 2022 r. do 30 września 2022 r. przebywał w Domu Pomocy Społecznej w S., gdzie został skierowany przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Toruniu, które to miasto było miejscem jego stałego zamieszkania.

Wskazano, że art. 101 ust. 2a u.p.s. stanowi, iż w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu.

Podkreślono, że powyższa regulacja ma charakter szczególny, co oznacza, iż wystąpienie przesłanek zastosowania owego przepisu wyprzedza określenie organu właściwego w sprawie na podstawie art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Zaznaczono, że nie ulega wątpliwości, iż Pensjonat Opiekuńczo – Rehabilitacyjny "[...]" w Kielcach jest placówką zapewniającą całodobową opiekę. Natomiast z okoliczności sprawy wynika, że miejscem zamieszkania M. B. przed rozpoczęciem pobytu w w/w Pensjonacie był Toruń. W ocenie Prezydenta Miasta Kielc, z całą pewnością miasto to było miejscem zamieszkania zainteresowanego przed dniem 1 lipca 2022 r., tj. przed dniem skierowania do Domu Pomocy Społecznej w S., czemu wyraz daje także Prezydent Miasta Torunia w przedmiotowym wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Zdaniem Prezydenta Miasta Kielc w związku z tym, że pobyt w DPS w S. trwał zaledwie kilka tygodni, to miał on charakter jedynie czasowy i nie można tu mówić o zmianie miejsca zamieszkania - tym nadal był Toruń.

Wobec tego uznano, że na mocy art. 101 ust. 2a u.p.s. właściwym do rozpatrzenia wniosku M. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej powinien być Prezydent Miasta Toruń jako organ gminy miejsca zamieszkania wnioskującego przed rozpoczęciem pobytu, na podstawie umowy cywilnej, w Pensjonacie Opiekuńczo - Rehabilitacyjnym "[...]" w Kielcach.

Z ostrożności procesowej Prezydent Miasta Kielce wskazał, że w sytuacji, gdyby nie znalazł zastosowania art. 101 ust. 2a u.p.s., właściwym do rozpatrzenia wniosku M. B. powinien być Burmistrz Miasta Chełmża, jako organ gminy ostatniego miejsca zameldowania wnioskującego na pobyt stały – na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., który stanowi, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny.

W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Torunia a Prezydentem Miasta Kielce w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie ma art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki.

Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że obecnie M. B. zamieszkuje w Pensjonacie Rehabilitacyjno – Opiekuńczym "[...]" w Kielcach – na zasadach komercyjnych (umowa z dnia 1 października 2022 r.). Natomiast od dnia 1 lipca 2022r. do dnia 26 września 2022 r. przybywał w DPS w S., skierowany tam decyzją Prezydenta Miasta Torunia z dnia 8 czerwca 2022 r. Fakt przebywania w w/w placówce w S. w podanym czasie potwierdza pismo DPD "MORS" w S. z dnia 26 września 2022 r. (k- 4 akt adm.). Po tym okresie M. B. dobrowolnie opuścił DPS w S. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Torunia uchylił obie decyzje z dnia 8 czerwca 2022r. (z dniem 30 września 2022 r.) – w sprawie skierowania M. B. do Domu Pomocy Społecznej w S. oraz w sprawie ustalenia odpłatności za ten pobyt. W decyzji uchylającej wskazano, że zainteresowany rezygnuje z pobytu w w/w placówce z dniem 30 września 2022 r. uzasadniając swą decyzję tym, że w/w dom pomocy społecznej nie spełnia jego oczekiwań społeczno – zawodowych ( k- 3 akt adm.).

Pobyt M. B. w DPS w S. trwał niecałe 3 miesiące, a zatem był to pobyt krótkotrwały i dlatego nie można uznać, że wypełniał dyspozycję art.25 k.c. Przed pobytem w DPS w S. miejscem zamieszkania M. B. był Toruń.

Należy wskazać, że na podstawie art. 1 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, z dniem 30 kwietnia 2021 r. (art. 13 ustawy nowelizującej), do art. 101 ust. 2 u.p.s., dodano ust. 2a w brzmieniu: "W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej, właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu". W świetle przepisów przejściowych, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą (art. 3 ustawy nowelizującej).

Ratio legis wprowadzonych rozwiązań sprowadza się do rozłożenia ciężaru ponoszenia kosztów świadczeń na gminy będące dotychczasowym miejscem zamieszkania świadczeniobiorców, zamiast przerzucania tych wydatków na gminę, na terenie której prowadzona jest placówka. Nowelizacja przepisów przeciwdziała obciążaniu takiej gminy kosztami opieki całodobowej w sytuacji, gdy osoby korzystające z prywatnych placówek tracą zdolność do samodzielnego finansowania pobytu i kwalifikują się do skierowania do domu pomocy społecznej na zasadach określonych w art. 54 u.p.s.

Wobec okoliczności niniejszej sprawy oraz powyższych wywodów uznać należy, że zastosowanie powinien mieć art. 101 ust. 2 a u.p.s. a skoro przed pobytem w DPS S. miejscem zamieszkania M. B. był Toruń, to organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie go do domu pomocy społecznej powinien być Prezydent Miasta Torunia.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.