Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1067/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 147
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź (spr.) ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. T. na uchwałę Nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "A" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części to znaczy odnośnie części tekstowej – w zakresie § 47 ust. 1 oraz w części graficznej w zakresie terenu KDW oraz linii zabudowy – wszystko w odniesieniu do działki nr [...] obręb ewidencyjny Wieliczka 2; II. zasądza od Gminy Wieliczka na rzecz K. T. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Wieliczce przyjęła w dniu 10 listopada 2010 r. (m.p.z.p.) uchwałę Nr XLVI/763/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "A" (opublikowaną Dz. Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2010 r., nr 662, poz. 5505 r., zmienioną wyrokami WSA w Krakowie z 12 grudnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Kr 817/11, z 10 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Kr 1488/12, zmienioną uchwałą nr XXVI/366/2012 z 19 grudnia 2012 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2013 r., poz.1), zmienioną uchwałą nr V/48/2015 z 30 marca 2015 roku (Dz. Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2015 r., poz. 2099) oraz uchwałą Nr Xll/167/2015 z 26 listopada 2015 r. (Dz. Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2015 r., poz. 8091).

Przedmiotowy plan ustanawiał w § 26 ust. 1 i 2 następujące przeznaczenie dla TERENÓW ZABUDOWY MIESZKANIOWEJ JEDNORODZINNEJ (1MN - 274MN): 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa, z możliwością wydzielenia w budynku mieszkalnym lokalu na cele usługowe, zgodnie z przepisami odrębnymi; 2) zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące zabudowie jednorodzinnej i funkcjonalnie z nią związane, w tym: a) budynki garażowe i gospodarcze, b) zieleń przydomowa, c) niewydzielone na rysunku planu drogi, dojazdy, dojścia do budynków, miejsca postojowe, d) obiekty małej architektury, e) ogrodzenia, przyłącza i urządzenia instalacyjne do budynków, urządzenia służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, z zastrzeżeniem § 18 pkt 2 oraz KDW - OBSZAR DRÓG WEWNĘTRZNYCH. Plan w § 47 ust. 1 określił, że wyznaczony teren KDW tworzyć ma układ drogowy obszaru.

W związku z powyższym K. T. (skarżący) wezwał Radę Miejską w Wieliczce do usunięcia naruszenia jego prawa własności działki nr [...], obręb ewidencyjny W. 2, gmina W. (sporna nieruchomość) objętą ustaleniami planu dotyczącymi terenów MN i KDW (§ 26 ust. 1 i 2 i § 47 ust. 1).

W konsekwencji bezskutecznego wezwania, skarżący zaskarżył do WSA w Krakowie powyższy plan w zakresie ustaleń dotyczących jego działki. W skardze zarzucono naruszenie:

I. Naruszenie prawa materialnego:

1. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) - poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy w części określającej przeznaczenie nieruchomości będącej własnością skarżącego, zgodnie z którym przeznaczenia części tej nieruchomości to obszar KDW, co jest niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy Wieliczka,

2. art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny, oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieproporcjonalne, niecelowe ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, które naruszają istotę prawa własności, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne organu,

3. art. 15 ust. 1 pkt 3 oraz 17 pkt 5 u.p.z.p., poprzez brak uzasadnienia finansowego dla stworzenia tak gęstej sieci dróg publicznych w rejonie spornej działki, podczas gdy Gmina Wieliczka nie ma w planach budżetowych budowy przewidzianej w zaskarżonej uchwale drogi publicznej biegnącej przez teren nieruchomości skarżącego,

4. art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie przez organ zaskarżonego aktu z istotnym naruszeniem procedury jego sporządzania, poprzez sporządzenie aktu z naruszeniem prawa w części rysunkowej i w części pisemnej, to jest w zakresie, w jakim akt ten określił przeznaczenie nieruchomości skarżącego, poprzez określenie przeznaczenia części tej nieruchomości jako obszar KDW - obszar dróg wewnętrznych, podczas gdy cały teren przedmiotowej nieruchomości powinien być objęty obszarem 137 MN.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź w części - w zakresie zapisów dotyczących działki skarżącego, które określają przeznaczenie tej nieruchomości w części jako obszar KDW - obszar dróg wewnętrznych, podczas gdy cały teren przedmiotowej nieruchomości powinien stanowić obszar 137 MN, 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3) przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu ze wskazanych dokumentów oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wszystkie nieruchomości sąsiadujące z teren jego nieruchomości a także sama sporna działka posiadają bezpośredni dostęp drogi publicznej z dwóch stron, granicząc bezpośrednio z działkami [...] oraz [...] obręb Wieliczka 2. gmina Wieliczka, które stanowią drogi publiczne. Ukształtowanie tak gęstej sieci dróg publicznych, która dodatkowo ma być rozbudowana łącznikiem - drogą wewnętrzną poprzez przeważający obszar nieruchomości skarżącego stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Skarżący podnosi, że takie przesunięcie akcentów, to jest ochrona rzekomego interesu publicznego - rzekomego, ponieważ nie ma żadnego problemu z dostępem do dróg publicznych w rejonie nieruchomości skarżącego, kosztem interesu prywatnego stanowi naruszenie zasada, jakimi rządzić ma się planowanie przestrzenne, można nawet mówić o rażącym naruszeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie, ponieważ ograniczenia prawa własności przewidziane w zaskarżonej uchwale jest całkowicie zbędne. Działanie takie stanowi naruszenie zasady proporcjonalności ograniczeń prawa własności, które podlega ochronie konstytucyjnej. Skarżący wskazuje ponadto, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej nieruchomości skarżącego nie jest zgodna z obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy Wieliczka. Cała nieruchomość skarżącego usytuowana jest w obszarze oznaczonym w studium, jako teren o symbolu MN - tereny zabudowy mieszkaniowej, a wprowadzone przez zaskarżoną uchwałę ograniczenia w zasadnie wykluczają możliwość zabudowy nieruchomości Skarżącego budynkiem mieszkalnym z uwagi na jej szerokość. Skarżący wskazuje przy tym na stanowisko Gminy Miejskiej Wieliczka w zakresie braku planów na budowę drogi publicznej zgodnie z treścią kwestionowanego przez skarżącego planu miejscowego. W wieloletnim planie finansowym Gminy brak jest środków na budowę drogi KDW na spornej działce, co dowodzi zbędności ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącego poprzez usytuowanie drogi wewnętrznej mającej przebiegać przez środek tej nieruchomości.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na następujące okoliczności. Plan uwzględnia uwarunkowania i kierunki rozwoju określone w Studium, tak w zakresie zachowania struktury przestrzennej, w tym granic między budowlaną a niebudowlaną częścią obszaru, stworzenia możliwości do uzupełniania i rozwoju zabudowy według zasięgu określonego w Studium, a także ochrony elementów cennych przyrodniczo i krajobrazowo, jak też w zakresie bardziej szczegółowym, np. wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania wskazywanych w tym dokumencie. Wskazana w treści skargi działka pomimo zlokalizowania (wg Studium) w obszarach zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej MW, mogła zostać przeznaczona w części na cele związane z obsług komunikacyjną. W obszarze A gdzie zlokalizowana jest działka wskazana w treści skargi, wg Studium, tereny zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej zostały wyznaczone w północnej części miasta i wymagają wyposażenia w odpowiednią infrastrukturę komunikacyjną, techniczną oraz zakres usług podstawowych takich jak: usługi handlu, zdrowia, szkolnictwa oraz rekreacji w zieleni. W rozdziale 5.1.1. Studium dla obszarów zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej MW określono zasady do uszczegółowienia w planach miejscowych, dotyczące m.in. układu komunikacyjnego: "kształtowane ciągi komunikacyjne powinny umożliwiać płynne poruszanie się pomiędzy poszczególnymi zespołami zabudowy i terenami rekreacyjnymi dzięki powiązaniom kompozycyjnym i widokowym w miejscach cechujących się szczególnymi walorami krajobrazowymi lub kulturowymi". Mając na uwadze powyższe stwierdzić można zgodność ustaleń planu z określonymi w studium zasadami zagospodarowania obszarów zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej MW. W kwestii zgodności planu ze Studium powołano liczne orzecznictwo, które sprowadza się do stwierdzenia, że nienaruszenie postanowień studium należy postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu w nim ustalonych, a podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować zasady zagospodarowania i przeznaczenia terenów i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

Dalej Rada wyjaśniła, że zakres ingerencji we własność prywatną został staranie wyważony w projekcie planu - w tym rozpatrywania uwag z wyłożenia do publicznego wglądu i procedury uzgodnień z zarządcami poszczególnych kategorii dróg szereg wstępnych rozwiązań zostało zweryfikowanych. Zrezygnowano po szczegółowych analizach zastrzeżeń właścicieli gruntów z szeregu dróg (przeważnie dojazdowych i wewnętrznych), bądź zmieniono ich trasę lub je skrócono. W efekcie minimalizowano "zajętość" terenu pod drogi do stanu, który zapewni możliwość podstawowej obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy istniejącej i projektowanej. Dlatego też, przed sporządzeniem projektu planu, w ramach fazy wstępnej wykonano niezbędne analizy. Analizy obejmowały zagadnienia przestrzenne, środowiskowe, ekonomiczno-gospodarcze i społeczne. Analizy objęły także zgłoszone wnioski indywidualne do planu jak i postulaty wniesione przez organy właściwe w sprawach opiniowania i uzgodnień. Analizy były także dokonywane w fazach późniejszych - po procedurach opiniowania i uzgadniania oraz wyłożenia do publicznego wglądu, a ich wyniki były uzasadnieniem zmian wprowadzanych sukcesywnie do projektu planu. Przebieg prac planistycznych potwierdził znaną prawidłowość, że istnieje w wielu elementach rozbieżność między oczekiwaniami (celami) prywatnymi a interesem publicznym. Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia.

Odnosząc się do wszystkich zarzutów skargi, na koniec wskazano, że wyznaczenie układu komunikacyjnego spełnia wymogi ustaleń obwiązującego Studium a także potrzebę obsługi nowo wyznaczanych terenów przeznaczonych pod zabudowę. W ocenie ustaleń planu w zakresie zasad obsługi komunikacyjnej należy brać pod uwagę obsługę zespołów zabudowy a nie pojedynczych nieruchomości. Ponadto brak ujęcia w planach finansowych dotyczących realizacji dróg publicznych jest uzasadnione ze względu na to, iż ujęta w skardze droga KDW jest drogę wewnętrzną, czyli wg ustawy o drogach publicznych nie jest drogą publiczną. W związku z powyższym zdaniem Rady nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy. Wskazując na stanowisko judykatury, organ wyjaśnił, że z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy mamy do czynienia jedynie wtedy, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. Kontrola ta zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 1634 ze zmianami, dalej p.p.s.a.).obejmuje także kontrolę aktów prawa miejscowego.

Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd zbadał legitymację skargową wnoszącego skargę. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Poza sporem jest, że skarżący K. T. jest współwłaścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] obr. ewid. Wieliczka 2, dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] Jako, że skarżone postanowienia m.p.z.p. dotyczą działki skarżącego, jego interes prawny nie budzi wątpliwości.

Wniesienie skargi poprzedzone zostało także wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (k. 37 sądowych akt sprawy).

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei stosownie do § 4 pkt 11 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

W orzecznictwie NSA podkreśla się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby zapewniona była możliwość obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych. Sytuacja taka będzie miała miejsce w przypadku, gdy regulacje planu miejscowego będą na tyle efektywne, że gwarantować będą pewność powstania planowanego układu komunikacyjnego. Zapewnienie wymaganego (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, nie może bowiem być uzależniane od późniejszej, niepewnej i nieoczywistej zgody właścicieli nieruchomości, na których planowany układ drogowy ma być finalnie zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wyznaczenia ciągu komunikacyjnego - drogi wewnętrznej - na działkach prywatnych nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania, z wykorzystaniem tej drogi, obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie bowiem wykorzystanie terenu, nadal będzie konieczne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ma ten ciąg przebiegać. Zauważyć przy tym trzeba, iż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych) - co wynika a contrario z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Zgodnie z tym przepisem, celem publicznym w rozumieniu ustawy będzie jedynie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Zatem, prywatne działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za faktyczne wywłaszczenie (por. także wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r.; sygn. akt II OSK 3314/14).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - w postaci budowy gminnych dróg - należy do zadań własnych gminy (por. art. 7. ust. 1. pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Jak przy tym zasadnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 434/14), jeżeli dany obszar przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę nie ma dostępu do drogi publicznej, to przed uchwaleniem planu należy ustanowić odpowiednią służebność drogową bądź w planie należy objąć jego granicami taki obszar, aby obsługa komunikacyjna została zagwarantowana. Takiej gwarancji nie daje jednak wyznaczenie drogi wewnętrznej na działkach prywatnych właścicieli. Przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawierają podstawy do wyznaczania dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych, dojazdów itp. na działkach prywatnych. Dlatego też przyjmować należy, że "system komunikacyjny", o którym mowa w powołanym na wstępie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zatem istnieje konieczność urządzenia nowych dróg, to tylko jako dróg publicznych. Niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy, na drogach prywatnych. We wskazanym wyżej wyroku sąd podkreślił, że rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowiłoby to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r.; sygn. akt II SA/Po 482/19). Podobny pogląd wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20 oraz w wyroku z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. II SA/Kr 904/21.

Podzielając przedstawione wyżej poglądy sądów administracyjnych, przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy, wskazać należy co następuje.

Z administracyjnych akt sprawy wynika, że na działce skarżącego wykreślono obszar KDW – tereny tras komunikacyjnych, przy czym oznaczenie to pojawia się w zbiorczym ujęciu różnych oznaczeń tras komunikacyjnych w części tekstowej planu. W § 1 wskazano KDA, 1KDGP – 4KDGP, 1KDG-5KDG, 1KDZ-4KDZ, 6KDZ, 7KDZ, 9KDZ - 12KDZ, 1KDL – 39KDL, 1KDD-137KDD, KDW – tereny tras komunikacyjnych (§ 47). Zgodnie z § 47 ust. 1 zaskarżonej uchwały wyznacza się TERENY TRAS KOMUNIKACYJNYCH (KDA, 1KDGP – 4KDGP, 1KDG-5KDG, 1KDZ-4KDZ, 6KDZ, 7KDZ, 9KDZ - 12KDZ, 1KDL – 39KDL, 1KDD – 137KDD, KDW) tworzące układ drogowy obszaru. Zgodnie z § 47 ust. 1 zaskarżonej uchwały podstawowym przeznaczeniem jest lokalizacja ulic (dróg), z wyposażeniem dostosowanym do klasy i przeznaczenia ulicy (drogi) w obszarze (jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy i zatoki postojowe, pasy zieleni, przejścia piesze, przejazdy rowerowe, zatoki przystankowe, zadaszenia przystankowe), wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (odwodnienie - w tym rowy odwadniające - jako kanały zamknięte lub rowy otwarte), oświetlenie, urządzenia zabezpieczenia, oznakowania i sterowania ruchem oraz służące ograniczaniu uciążliwości komunikacyjnej). Oznacza to, że droga oznaczona symbolem KDW w zamyśle Rady Gminy współtworzy układ drogowy. W kontekście wyżej przedstawionych poglądów, rozwiązanie takie uznać należy za niedopuszczalne. Jak bowiem już podkreślono, brak jest podstawy prawnej do wyznaczania dróg wewnętrznych, na działkach prywatnych, zwłaszcza w okolicznościach faktycznych takich jak w przedmiotowej sprawie, gdzie ingerencję uchwałodawcy w sferę prawa własności skarżącego uznać należy za nieproporcjonalną. Zauważyć bowiem należy, że obszar, w którym znajduje się działka skarżącego znajduje się pomiędzy dwiema drogami publicznymi (ul. [...] i ul. [...]). Są to obszary o gęsto rozwiniętej sieci komunikacyjnej. Analiza uwarunkowań przestrzennych na podstawie akt planistycznych prowadzi do wniosku, że wyznaczenie obszaru KDW nie jest niezbędne dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej. Podkreślenia wymaga, że zabezpieczenie przez Radę Gminy obsługi komunikacyjnej poprzez tereny prywatne jest iluzoryczne i stwarza jedynie zakaz zabudowy na tym terenie (za wyjątkiem budowy obiektów budowlanych związanych z realizacją i eksploatacją dróg; infrastruktury kolejowej; sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; miejsc postojowych; ciągów pieszych i rowerowych). Jeżeli jednak właściciele nieruchomości, na których wyznaczona została droga wewnętrzna dobrowolnie nie zezwolą na korzystanie ze swoich nieruchomości w celu prowadzenia tam komunikacji, to niezbędne będzie ustanowienie służebności drogowej za wynagrodzeniem przed sądem powszechnym albo wybudowanie drogi publicznej (np. gminnej), z wszystkimi tego konsekwencjami, w tym także wywłaszczeniem nieruchomości za odszkodowaniem. W ten sposób zaskarżone ustalenie przeznaczenia części nieruchomości skarżącego w planie miejscowym nie spełnia swojej zamierzonej funkcji, ograniczając przy tym w sposób istotny możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (możliwość zabudowy).

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 797 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł; koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2017 r., poz. 1797) i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł.