Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 66/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania
Powołane przepisy: article: art. 100c, art. 100d
journal: Dz.U. 2022 poz 583
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
article: art. 149, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 par. 1, art. 35, art. 356, art. 37, art. 61 par. 3, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 106, art. 105, art. 109, art. 112a
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi G. M. V. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego G. M. V. kwotę 597,00 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 7 września 2022 r. do Wojewody wpłynął wniosek G. M. V. ( dalej "skarżący"), obywatela A., o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismem z dnia 10 listopada 2022 r. Wojewoda zwrócił się do skarżącego o dopełnienie obowiązku osobistego złożenia wniosku w terminie 30 dni od doręczenia pisma.

W dniu 27 grudnia 2022 r. od skarżącego pobrano odciski palców.

W dniu 12 stycznia 2023 r. organ zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, szczególnie dotyczącego osób, u których skarżący aktualnie zamieszkuje we wspólnym gospodarstwie domowym, sytuacji materialnej i warunkach bytowych, a także - zgodnie z art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach - zwrócił się do właściwych organów o wymagane informacje.

W dniu 30 stycznia 2023 r. skarżący :

-nadesłał organowi dokumenty stanowiące uzupełnienie wniosku – akty małżeństwa, polisę ubezpieczenia zdrowotnego, kartę ubezpieczeniową, umowę kupna lokalu mieszkalnego przez żonę skarżącego;

- złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego m.in. datę złożenia i wpłynięcia do organu wniosku o udzielenie zezwolenia, złożenie wniosku osobiście, bez braków formalnych;

- wniósł ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

W dniu 3 lutego 2023 r. organ zwrócił się do skarżącego o przedłożenie w terminie 14 dni aktualnego odpisu umiejscowionego aktu małżeństwa ( wydanego nie wcześniej niż trzy miesiące przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy) informując, że przedłożony odpis skrócony aktu małżeństwa został sporządzony w G. w dniu 13 grudnia 2021 r. i nie spełnia w/w warunku.

W dniu 6 lutego 2023 r. Wojewoda postanowieniem odmówił wydania zaświadczenia dotyczącego okoliczności wskazywanych we wniosku z dnia 30 stycznia 2023 r.

W dniu 1 lutego 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wskazując, że został on złożony w dniu 1 września 2022 r. , wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy 5000 zł i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego bezczynność organu przejawia się tym, że organ nie rozpoczął opiniowania wniosku , nie poinformował o wszczęciu postępowania, nie umożliwił stronie uzyskania pieczątki w trybie art. 108 ustawy o cudzoziemcach, nie przekazał organowi II instancji wniesionego ponaglenia, nie wydał stronie żądanego zaświadczenia, nie wezwał strony do uzupełnienia jakichkolwiek braków wniosku od 4 miesięcy, nie wskazał, jakie przesłanki wydania decyzji nie zostały spełnione , nie poinformował o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie i przedłużeniu terminu do jego rozpoznania ani o obiektywnych okolicznościach usprawiedliwiających przedłużenie terminu , nie poinformował pełnomocnika strony o przekazaniu ponaglenia organowi II instancji.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący odczuwa strach o swoją przyszłość oraz swój legalny pobyt. Od dnia otrzymania karty pobytu strona może przekraczać granicę bez okazania paszportu, z łatwością może planować wakacje , uzyskać świadczenie z pomocy społecznej , uzyskać kredyt hipoteczny , zakupić lokal mieszkalny, a przede wszystkim ma pewność, że przebywać będzie na terytorium Polski legalnie. Organ ignorując stronę przez tak długi czas doprowadza do sytuacji, że strona czuje się niepewnie, jej stan psychiczny ulega pogorszeniu i nie może realizować w pełni życia rodzinnego ( m.in. poprzez odwiedziny rodziny w kraju pochodzenia).

Podkreślił, że skarżący nie jest obywatelem U. ani nie przybył na terytorium Polski z terytorium U. w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W związku z tym nie ma do niego zastosowania art. 100 c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy , bowiem przepis ten nie ma zastosowania do spraw innych cudzoziemców. Przepisy ustawy o cudzoziemcach przewidują, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi pozwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni , przy czym skarżącemu nie udało się ustalić, od którego konkretnie dnia płynie termin wskazany w art. 112 a ust.2 pkt 1-3 u.o.c. Organ nie wskazał żadnego braku , który strona mogłaby uzupełnić. Z uwagi na przekroczenie terminów załatwienia sprawy zasadne jest żądanie sumy pieniężnej , bowiem strona była ignorowana przez organ i nie otrzymywała żadnej korespondencji w sprawie. Suma pieniężna ma stanowić sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, jak i rekompensatę dla strony za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 100 c ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej, a z ostrożności procesowej – o niezasądzanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej z uwagi na brzmienie art. 100d ust.3 pkt 2 w/w ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego podając dodatkowo, że w dniu 12 stycznia 2023 r. zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do osób wymienionych w tym przepisie o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Z uwagi na wskazanie we wniosku , że cudzoziemiec pozostaje w związku małżeńskim z obywatelką RP organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego , czy związek małżeński nie został zawarty w celu obejścia przepisów ustawy i czy związek małżeński łączy się z zamieszkiwaniem wnioskodawcy na terytorium Polski przez okres powyżej 3 miesięcy. Konieczne było zatem przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, wobec czego zwrócono się o pomoc do Komendanta Placówki Straży Granicznej , który nie udzielił jeszcze odpowiedzi. Wydanie decyzji będzie możliwe po uzyskaniu wywiadu środowiskowego oraz po ocenie relacji łączących wnioskodawcę z żoną. Skarżący nie dołączył do wniosku dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku , tj. aktualnego odpisu aktu małżeństwa, wobec czego bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczął się. Organ powołał się też na zmiany przepisów prawa, które zdaniem organu uniemożliwiają uznanie, że pozostaje on w bezczynności.

W dniu 21 kwietnia 2023 r. Wojewoda poinformował, że decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP do dnia 16 kwietnia 2026 r. , dołączając wydaną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albodo dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Wojewodzie bezczynność w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Ponaglenie, dla swej skuteczności musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość. Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 2018 r.; sygn. akt II OSK 1659/18; z dnia 30 stycznia 2020 r.; sygn. akt II OSK 3092/19 oraz z dnia 13 października 2020 r.; sygn. akt II OSK 71/20).

Nie można zatem uznać, jak wskazuje skarżący , za przejaw bezczynności organu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy okoliczności nieprzekazania ponaglenia właściwemu organowi czy też niepoinformowanie pełnomocnika strony o przekazaniu ponaglenia do organu II instancji.

W realiach rozpatrywanej sprawy niesporne jest , że skarżący poprzedził skargę ponagleniem złożonym do właściwego organu. Tym samym przesłanka warunkująca dopuszczalność wniesienia skargi została w niniejszej sprawie spełniona.

Przechodząc do meritum wyjaśnienia wymaga, że zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej jako "k.p.a.") wymaga by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Przepis art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji tej zasady służy między innymi przepis art. 35 § 1 k.p.a., dotyczący terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z powyższym przepisem, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Jednocześnie przepis art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a. Przypadek taki występuje właśnie w rozpoznawanej sprawie.

Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało z kolei w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w świetle którego bezczynność stanowi niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Przedmiotem skargi na bezczynność jest zatem brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ma na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony.

Ustawa o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi zawiera przepisy określające czas, w jakim postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy powinno się zakończyć. Przepisy regulujące tę materię stanowią lex specialis w stosunku do przywołanych powyżej ogólnych uregulowań kodeksowych.

Przepisem art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., do ustawy o cudzoziemcach dodany został art. 112a, dotyczący terminu wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis ten brzmi następująco:

1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie.

4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni.

5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków.

Tym samym od dnia 29 stycznia 2022 r. termin wydania decyzji w sprawie wydania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy reguluje zacytowany przepis szczególny (o czym stanowi art. 35 § 4 k.p.a.). Wniosek skarżącego został złożony po wejściu w życie przepisów ustawy nowelizującej, bezspornie więc przepisy te znajdowały w sprawie zastosowanie.

Ponadto istotne odstępstwa od zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad procedowania zawierają przepisy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Ustawą tą do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) dodano obowiązujący od 15 kwietnia 2022 r. przepis art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń.

Stanowi on, że do dnia 31 grudnia 2022 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach. W okresie zawieszenia biegu terminów nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Co więcej, w okresie tym organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne regulacje zawiera dodany z dniem 1 stycznia 2023 r. (mocą art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 185) przepis art. 100d ust. 1 – 4. W art. 100d ust. 1 wskazano, że w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach.

Podkreślenia wymaga, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 100c, jak i art. 100d tej ustawy może zatem, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowań - z wniosków obcokrajowców - obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Zdaniem Sądu powołane przepisy nie mogą mieć zatem zastosowania do oceny bezczynności organu w sprawie toczącej się z wniosku skarżącego, który nie przybył na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Oceniając przywołane regulacje prawne wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w niniejszej sprawie, jak i – w konsekwencji - podczas kontroli legalności tego postępowania, dokonywanej przez sąd administracyjny (zob. w tej materii wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Poznaniu z dnia 7 października 2022 r.; sygn. akt II SAB/Po 146/22 oraz w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2023 r.; sygn. akt III SAB/Gd 174/22 oraz sygn. akt III SAB/Gd 175/22).

W ocenie Sądu w realiach sprawy nie ma także podstaw do konieczności zastosowania celowościowej wykładni tych przepisów. Taka wykładnia pozbawiałaby znaczną część cudzoziemców, których pobyt w Polsce nie wiąże się z napaścią na Ukrainę, możliwości dochodzenia swoich praw związanych z bezczynnością i przewlekłością postępowania organów. Nie jest bynajmniej pozbawione racjonalnego uzasadnienia przyjęcie przez ustawodawcę odrębnego reżimu rozpoznawania wniosków składanych przez obywateli Ukrainy, których łączy podobieństwo sytuacji życiowej związanej z konfliktem zbrojnym na terytorium tego Państwa i przyczyn przybycia do Polski. Ilość składanych przez te osoby wniosków może powodować określone opóźnienia w ich załatwianiu.

W niniejszej sprawie skarżący – cudzoziemiec - nie należy do wskazanego powyżej kręgu osób i nie dotyczą go ułatwienia przysługujące cudzoziemcom przybyłym w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy.

Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym sprawę za zasadny uznał zarzut dotyczący bezczynności Wojewody w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy.

Dla oceny zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, konieczne jest odniesienie się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.). W tym wypadku dniem wszczęcia postępowania administracyjnego pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r.; sygn. akt III SAB/Łd 3/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r.; sygn. akt VII SA/Wa 1885/20). W przypadku określonym w art. 64 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków.

Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13; publ. ONSAiWSA 2014/1/2). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanej uchwały wskazał m.in., że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej.

W kontekście powyższych rozważań Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 7 września 2022 r. ( nie zaś w dniu 1 września 2022r. jak twierdzi skarżący; jest to jedynie data wypełnienia wniosku) i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wymogom organ nie uczynił zadość niezwłocznie. Dopiero w dniu 10 listopada 2022 r. organ wezwał skarżącego do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku, a zatem po ponad dwóch miesiącach od dnia wszczęcia postępowania. Od dnia wpływu wniosku do organu do dnia pierwszej czynności termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. został zatem przekroczony. Po dopełnieniu przez skarżącego w dniu 27 grudnia 2022 r. obowiązku osobistego złożenia wniosku organ w dniu 12 stycznia 2023 r. i 3 lutego 2023 r. podjął kolejne czynności ( zwrócił się o wywiad środowiskowy oraz o informacje w trybie art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach; wezwał skarżącego o przedłożenie opatrzonego aktualną datą aktu małżeństwa), a w dniu 17 kwietnia 2023 r. wydał decyzję udzielającą skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym, wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r.; sygn. akt III SAB/Łd 129/22 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 6 września 2022 r.; sygn. akt IV SAB/Po 86/22 i z dnia 12 kwietnia 2022 r.; sygn. akt II SAB/Po 248/21). Odmienna interpretacja przywołanych przepisów, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę.

Jak wynika z przywołanych regulacji złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu czynność wezwania do osobistego złożenia wniosku powinna być podjęta niezwłocznie przez organ, szczególnie że nie jest to czynność czasochłonna. Także inne czynności zmierzające do tego, by wniosek strony stał się kompletny ( o ile nie był taki już w momencie jego złożenia) powinny być podejmowane niezwłocznie, z przyczyn , o których powyżej była już mowa.

Nadmienić należy, że kwestia wydania skarżącemu wskazywanego przez niego zaświadczenia nie ma adekwatnego związku z niniejszą sprawą, bowiem załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia następuje w odrębnym trybie, niż rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Zauważyć trzeba, że Wojewoda przed wydaniem przez Sąd wyroku nadesłał decyzję z dnia 17 kwietnia 2023 r. udzielającą skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i poinformował o załatwieniu sprawy.

Skarga na bezczynność Wojewody wniesiona została przez skarżącego przed wydaniem wskazanej decyzji. W tej sytuacji Sąd, uwzględniając skargę, stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, orzekając jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Ponadto przepis art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. jednoznacznie określa obligatoryjne elementy orzeczenia sądowego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Jednym z tych elementów jest orzeczenie o charakterze stwierdzonego naruszenia prawa. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (orzeczenie w punkcie drugim sentencji wyroku).

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego. Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne (por. m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r.; sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r.; sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się nadto uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (w tej materii zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r.; sygn. akt I OSK 2451/14).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do tak rozumianej bezczynności. Nie można mówić o uporczywości organu w trwaniu w bezczynności czy też o długotrwałym braku podejmowania jakichkolwiek czynności.

Odnosząc się natomiast do żądań skargi dotyczących przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej wskazać należy, że suma pieniężna przyznawana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznane niedogodności w związku z bezczynnością organu.

Niewątpliwie przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym. Nadto suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Jednakże suma pieniężna, pomimo posiadania kompensacyjnego charakteru, nie ma na celu naprawienia szkody. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, że zastosowanie omawianej instytucji zostało pozostawione rozwadze sądu.

Podane przez skarżącego okoliczności w celu uzasadnienia przyznania sumy pieniężnej nie są, w ocenie Sądu, przekonujące, bowiem wzajemnie się wykluczają. Z jednej strony skarżący wskazuje, że od dnia otrzymania karty pobytu można planować wakacje zagraniczne , uzyskać kredyt hipoteczny czy kupić lokal mieszkalny , z drugiej – że można uzyskać świadczenia z pomocy społecznej. Powołuje zatem możliwości dostępne w sytuacji posiadania znacznych zasobów finansowych, jak też możliwość ubiegania się o pomoc przysługującą osobom posiadającym niewielkie środki. Skarżący wskazał, że od dnia otrzymania karty pobytu może przekraczać granicę bez okazywania paszportu , a stwierdzenie to nie wyklucza możliwości podróżowania. Podobnie rzecz się ma z brakiem możliwości wyjazdu do rodziny do A. Skarżący przytacza zatem jedynie okoliczności hipotetyczne. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest w związku małżeńskim z obywatelką RP, pozostaje na jej utrzymaniu. Jego żona jest właścicielem lokalu mieszkalnego. Skarżący ma wobec tego zapewnione miejsce zamieszkania i środki utrzymania. Gołosłowne jest natomiast stwierdzenie pogarszania się zdrowia psychicznego skarżącego jak również brak możliwości osobistego spotkania się z rodziną z A. Mając na uwadze rolę, jaką pełni instytucja sumy pieniężnej należy podnieść, że skarżący nie podał wiarygodnych, wymagających zrekompensowania okoliczności, ani nie wykazał wymiernych strat, które są wynikiem zachowania się organu. Sama natomiast dezaprobata pozostawania przez organ w bezczynności nie przesądza automatycznie o powinności zastosowania tego środka.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 p.p.s.a, Sąd oddalił skargę w pozostałej części (orzeczenie jak w punkcie trzecim sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które, oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).