Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3137/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c i a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski \\\\ po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 148/23 w sprawie ze skargi D. Z. i T. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 30 stycznia 2023 r., nr WOP.7721.258.2022.CM w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz D. Z. i T. Z. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Z. i D. Z. (dalej także jako: skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej także jako: organ) z dnia 30 stycznia 2023 r., nr WOP.7721.258.2022.CM w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 148/23 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 2 grudnia 2022 r., nr PINB.5170.109.2022.ZS, a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 22 października 2022 r. skarżący, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej także jako: organ I instancji) o udostępnienie dokumentacji w sprawie inwestycji dotyczącej tymczasowego obiektu budowlanego – ciągu pieszo-rowerowego na terenie działek [...], [...], obręb ewidencyjny nr [...] w K. o nawierzchni z przerostowych mat gumowych, nr sprawy PINB.5170.109.2022.ZS.

Pismem z dnia 2 listopada 2022 r. organ I instancji poinformował skarżących o wydanej w tej sprawie decyzji nr PINB.5170.109.2022.ZS z dnia 14 września 2022 r. orzekającej o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W załączeniu pisma organ przekazał skarżącym, w trybie dostępu do informacji publicznej, kserokopię tej decyzji. Odnośnie zaś do przesłania całej dokumentacji dotyczącej postępowania administracyjnego nr PINB.5170.109.2022.ZS, organ I instancji wezwał skarżących, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o wskazanie, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, szczególnie istotnego interesu publicznego, na podstawie którego organ I instancji miałby udostępnić skarżącym całą dokumentację ww. postępowania administracyjnego.

Skarżący na wystosowane przez organ I instancji wezwanie nie odpowiedzieli.

Decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r., nr PINB.5170.109.2022.ZS organ I instancji, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie całości akt sprawy postępowania administracyjnego nr PINB.5170.109.2022.ZS, zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 września 2022 r., orzekającą o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, w przedmiocie dotyczącym tymczasowego obiektu budowlanego w formie przerostowych mat gumowych – jako tymczasowego ciągu pieszo-rowerowego, usytuowanego na terenie działek nr [...] i nr [...], obręb ewid. nr [...] w K., gm. K., zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie nr B.6743.1370.2022.IF z dnia 1 czerwca 2022 r. dokonane Staroście K. – Inwestor: Gmina K., z uwagi na brak wykazania szczególnego interesu publicznego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak zauważył organ I instancji, ustawodawca rozróżnia więc prawo do uzyskania informacji publicznej oraz prawo do uzyskania szczególnej formy informacji publicznej jaką jest informacja przetworzona, a więc taka, której udzielenie wymaga zebrania lub zsumowania informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej zostało uzależnione od wykazania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a interes taki istnieje jeżeli sposób wykorzystania pozyskanej informacji daje podstawy do oceny, że realizacja wniosku przyczyni się do poprawy funkcjonowania administracji publicznej.

W ocenie organu I instancji skarżący nie wykazali szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, a z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że prawo do uzyskania informacji publicznej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienie z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Ponadto, organ I instancji zwrócił uwagę na to, że wnioskodawca domagając się udzielenia informacji publicznej, dla wykazania w jakim zakresie jest to istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej.

Organ I instancji wskazał także powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 5 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 155/01, że udostępnieniu mogą podlegać kończące postępowanie w danej sprawie decyzje administracyjne, z uwzględnieniem jednak tajemnic ustawowo chronionych, a w szczególności w zakresie ochrony danych osobowych. Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, co zdaniem organu I instancji oznacza, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania do całości postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie w zakresie decyzji wydanej w tym postępowaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ I instancji wskazał, że skarżącym przesłano rozstrzygnięcie kończące postępowanie administracyjne, tj. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr PINB.5170.109.2022.ZS z dnia 14 września 2022 r. Natomiast w związku z tym, że skarżący nie wykazali istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, to w pozostałym zakresie dotyczącym udostępnienia całości akt sprawy, orzeczono jak w sentencji decyzji.

Skarżący pismem z dnia 16 grudnia 2022 r. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji żądając jej uchylenia.

Decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r., nr WOP.7721.258.2022.CM, po rozpatrzeniu odwołania skarżących organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sprawa tzw. mat przerostowych prowadzona była przed organami obu instancji pod różnymi numerami, jednak temat dotyczy tego samego odcinka drogi i kolejnych wykonywanych robót budowlanych polegających na wykonaniu tymczasowego obiektu budowlanego ciągu pieszo-rowerowego na terenie działek [...] i [...] obręb ewidencyjny nr [...] w K. Organ wyjaśnił, że skoro skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania, potwierdzony zresztą prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 342/22, to zgodnie z art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego mają oni prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Natomiast w ocenie organu w przypadku kiedy strona ma możliwość wglądu do akt na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to powyższe wyklucza udostępnienie akt w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia 3 marca 2023 r. skarżący wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję organu i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze, zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 7 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ nie wykonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kwestii ustalenia przymiotu strony postępowania dotyczącego legalności tymczasowego obiektu budowlanego w formie przyrostowych mat gumowych - jako tymczasowy ciąg pieszo-rowerowy usytuowany na terenie działek [...] i [...] obręb ewidencyjny nr [...] w K. stwierdzając, że skarżącym przymiot strony nie przysługuje mimo, że wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 342/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie dotyczącej tożsamego przedmiotu uznał skarżących za strony postępowania;

2) art. 7 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ jest niekonsekwentny w swoim stanowisku, ponieważ w niniejszym postępowaniu odmawia skarżącym przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym legalności obiektu tymczasowego, zaś następnie informuje skarżących pismem z dnia 21 lutego 2023 r. o planowanych działaniach w kwestii sprawdzenia obiektu tymczasowego w związku z uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skarżących stroną;

3) art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ odmówił skarżącym udostępnienia informacji publicznych w sprawie inwestycji tymczasowego obiektu budowlanego na terenie działek [...] i [...], podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyznał skarżącym status strony, w konsekwencji powziętych informacji należało informacje publiczne skarżącym udostępnić, a ponadto, inwestorem obiektu tymczasowego jest Gmina K., a więc inwestycja jest celu publicznego, a zatem niezrozumiałe jest stanowisko organów budowlanych zakazujących udostępnienia informacji publicznych, do których mogą mieć dostęp wszyscy mieszkańcy Gminy K.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakie są faktyczne powody utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, co z kolei świadczy o powierzchownym zbadaniu sprawy. Ponadto, w ocenie skarżących organ nie dokonał wszechstronnej i właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału. Z jednej bowiem strony organ przyznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skarżących stroną postępowania, jednak następnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, który uznał, iż skoro skarżący nie mają przymiotu strony nie mogą im zostać udostępnione informacje publiczne dotyczące tymczasowego obiektu budowlanego wznoszonego na działkach [...] i [...].

Skarżący podkreślili przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyznał im status strony, nie ograniczając tego tylko co do jednego zgłoszenia, ale do wszelkich inwestycji na przedmiotowym odcinku ciągu pieszo-rowerowego. Skarżący wyjaśnili, że pod rożnymi numerami toczą się postępowania dotyczące inwestycji typu obiekt tymczasowy dlatego, że już czterokrotnie gmina zgłaszała tymczasowe roboty budowlane na działkach [...] i [...]. Skarżący zaznaczyli, że są to obiekty tymczasowe, a zgoda na ich usytuowanie jest terminowa i obiekt może istnieć przez okres 180 dni, a po upływie ww. terminu musi być rozebrany, co też gmina czyni, aczkolwiek ze znacznymi opóźnieniami. Następnie inwestor składa do starostwa kolejny wniosek na podstawie zgłoszenia o chęci posadowienia tożsamej inwestycji. Dlatego też przyznanie statusu strony skarżącym powinno być traktowane jako status umożliwiający czynne uczestniczenie w każdym postępowaniu zgłaszającym obiekt tymczasowy na terenie działek [...] i [...], ponieważ status został przyznany ze względu na oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżących, nie zaś na rodzaj inwestycji. Z tego zaś względu, że każdorazowo inwestycja dotyczy tego samego obiektu (przedmiot zgłoszenia jest identyczny), to skarżący powinni zostać uznani jako strona w ramach każdego postępowania dotyczącego legalności inwestycji.

Skarżący podnieśli, że postawa organu I instancji, jego uporczywość i odmawianie im statusu strony, a także udostępnienia informacji publicznej, stwarza słuszne przekonanie, że tego rodzaju postępowanie ma służyć wykluczeniu skarżących z postępowania administracyjnego, w którym mieliby możliwość obrony swoich praw i obowiązków. Tym bardziej, że na spornym odcinku została wybudowana bezprawnie ścieżka pieszo-rowerowa, negatywnie oddziałowująca na posesję skarżących, ponieważ ze względu na niewłaściwe zagospodarowanie na niej wodami opadowymi ze strony Gminy K. dochodzi do zalewania posesji skarżących, o czym zresztą organ I instancji posiada wiedzę.

Skarżący dodali także, że prawo do uzyskania żądanej w niniejszej sprawie informacji przysługuje im także z tego tytułu, że są mieszkańcami K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i obciążanie skarżących kosztami postępowania podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym z uwagi na to, że skarżący mają możliwość wglądu do akt na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to w takiej sytuacji wykluczone jest udostępnienie akt w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w punkcie 1 wyroku z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 148/23 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 2 grudnia 2022 r., nr PINB.5170.109.2022.ZS, a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, oceniając wydane w sprawie decyzje uznał, że wniesiona przez skarżących skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że z punktu widzenia kontroli legalności działalności organów obu instancji kluczowe znaczenie ma okoliczność, która nie została przez orzekające w sprawie organy dostrzeżona, a mianowicie to, że z treści przywołanego we wniosku skarżących żądania z dnia 22 października 2022 r. wynika jednoznacznie, iż skarżący nie domagali się udostępnienia konkretnych, utrwalonych w aktach prowadzonego przez wskazany organ postępowania informacji, lecz całej związanej ze sprawą dokumentacji, de facto więc udostępnienia akt sprawy jako całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że wynika to nie tylko z brzmienia wniosku skarżących, ale również z sentencji i uzasadnienia decyzji organu I instancji, na mocy której odmówiono udostępnienia "akt w całości", a także z treści odwołania, w którym skarżący jednoznacznie podnoszą, że decyzja organu I instancji odmawia udostępnienia całości akt. Zakres przedmiotowy wniosku odgrywa natomiast zdaniem Sądu I instancji decydującą rolę w rozpoznawanej sprawie, albowiem mimo że nie może budzić wątpliwości stwierdzenie, że w aktach sprawy mogą znajdować się dokumenty stanowiące informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak wątpliwym jest czy takie samo stanowisko można reprezentować w odniesieniu do całości akt sprawy.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaznaczył, że kwestia zakresu udostępnianej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentacji stanowiła już przedmiot zainteresowania orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (na tle sprawy dotyczącej akt prokuratorskich postępowania przygotowawczego) i wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny rozważał czy żądanie udostępnienia akt - jako zbioru różnorodnych materiałów - jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. I tak, w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 wskazano m.in., że akta sądowe, administracyjne, bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty. Zawierają informacje, które były lub mogły być istotne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Organ, który się tym zbiorem posługuje nie wytworzył go w całości, a jedynie uporządkował gromadzone materiały i nadał całości określony kształt. Sprawa rozpoznawana przed danym organem jest sprawą indywidualną dotyczącą określonego podmiotu, jego praw lub obowiązków lub penalizacji niezgodnego z prawem zachowania.

Przede wszystkim jednak, oceniając czy żądanie udostępnienia akt jako zbioru różnorodnych materiałów jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że norma konstytucyjna zawarta w art. 61 Konstytucji, jak i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będący przykładowym wyliczeniem rodzajów takiej informacji, zawierają bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć wniosek rozpoznawany w oparciu o art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. I tak np. określenie "działalność organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy. Sąd I instancji wskazał, że podobnie oceniać należy treść pojęciową zawartą w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Sąd I instancji podkreślił, że wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne dotyczące zarówno jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Sąd I instancji podkreślił jednak, że należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny stanął w przywoływanej uchwale na stanowisku, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów dotyczących zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za takim stanowiskiem przemawiają w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego też konstytucyjne zasady zawarte w art. 30, art. 32 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP oraz treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ten ostatni przepis stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 73 - 74 Kodeksu postępowania administracyjnego (...).

Podzielając zatem zaprezentowaną w uchwale argumentację, Sąd I instancji przyjął, że takie stanowisko zasługuje na odpowiednie zastosowanie również do akt postępowania administracyjnego i w konsekwencji dokonanych rozważań uznał, że skarżący nie mogli skutecznie w oparciu o tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej, domagać się udostępnienia całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie nr PINB.5170.109.2022.ZS prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., dotyczącej tymczasowego obiektu budowlanego w formie przerostowych mat gumowych (ciągu pieszo-rowerowego) usytuowanych na terenie działek nr [...] i nr [...], obręb ewidencyjny nr [...] w K.. Wniosek z kolei, że całość akt administracyjnych sprawy nie stanowi informacji publicznej rodzi ten skutek, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie dysponowały podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez skarżących zakresie.

Sad I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto konsekwentnie, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, iż decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy (art. 16). Jeżeli więc, według oceny dokonanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, żądana przez wnioskodawcę informacja nie ma takiego waloru, to w takim przypadku przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania i nie występuje możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy, a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Niedopuszczalne jest zatem, co oczywiste, wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. np. postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 19 czerwca 2023 r. sygn. akt II SAB/Bd 20/23).

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że organy obu instancji nie powinny rozstrzygać decyzyjnie w sprawie wniosku skarżących. Z opisanych już tylko tych względów, decyzje organów obu instancji w ocenie Sądu I instancji zasługiwały na uchylenie, bowiem sprawa z wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej w takiej sytuacji powinna zostać załatwiona w formie pisma informacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dodał jednak, że osobnego podkreślenia wymaga ponadto, że żądanie udostępnienia całości akt postępowania administracyjnego w żadnym razie nie dotyczyło udostępnienia informacji przetworzonej (tak jak wadliwie przyjął organ I instancji). Żądanie to nie mogło zostać uwzględnione z powodu samego zakresu żądanej informacji, niemniej jednak wchodzące w skład akt sprawy administracyjnej poszczególne dokumenty stanowią co do zasady informację prostą. Skarżącym chodziło bowiem o udostępnienie posiadanej już, a nie dopiero wytworzonej na potrzeby rozpoznania wniosku dokumentacji. Sąd I instancji wyjaśnił, że gdyby zatem nawet przyjąć, że wnioskowane dokumenty stanowiły jednak informację publiczną, to działanie organu I instancji dotyczące wezwania skarżących do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, z tego również względu zasługiwało na dezaprobatę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że żądanie takie znajduje bowiem uzasadnienie prawne jedynie w przypadku informacji przetworzonej i wyjaśnił, że z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Abstrahując zatem od niewłaściwie zastosowanej przez organy obu instancji formy rozstrzygnięcia sprawy (decyzji), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł także, że decyzja organu I instancji jako nieprawidłowa nie powinna zostać przez organ odwoławczy utrzymana w mocy. Ponadto, procedowanie organu odwoławczego było w ocenie Sądu I instancji wadliwe także z innej przyczyny. Jeśli organ ten uznał (co wynika jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji), że skarżącym przysługuje przymiot strony, to organ ten nie był również z tego powodu uprawniony do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Skoro bowiem organ drugiej instancji przyjął, że skarżący są stroną ww. postępowania, i co istotne, że ma zastosowanie w takiej sytuacji przepis art 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, to powinien zdaniem Sądu I instancji, jak już zaznaczono uwzględnić, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się gdy są one nie pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, a przepisami takimi niewątpliwie są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 73-74). W takiej zaś sytuacji, jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może mieć zastosowania w odniesieniu do stron określonego postępowania administracyjnego, a organ poprzestaje wtedy na udzieleniu stosownej informacji. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można utożsamiać (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1523/06, niepublikowany). Odróżniając regulację wskazanej ustawy od określonych przepisami art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego zasad zapewnienia dostępu do akt administracyjnych sprawy, trzeba pamiętać, że mają one zastosowanie wyłącznie do uczestników, tj. stron danego postępowania administracyjnego (w odniesieniu do innych podmiotów tryb tej ustawy nie jest wyłączony).

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji w oparciu o treść żądania skarżących z dnia 22 października 2022 r. wyprowadziły błędne wnioski na tle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w oparciu o nie wadliwie uzasadniły nieprawidłowe rozstrzygnięcia. Tym samym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przedmiotowe decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, a także wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, a konkretnie art. 1 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy strona postępowania administracyjnego występuje o udostępnienie akt sprawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ administracji narusza art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej i winien ograniczyć się do poinformowania strony w formie zwykłego pisma;

2) naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przypadku, gdy strona postępowania administracyjnego występuje o udostępnienie akt sprawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ administracji naruszył przepisy postępowania na tyle istotnie, że miało to wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do zakwalifikowania akt sprawy jako zbioru, który całościowo nie stanowi informacji publicznej, nawet jeżeli zawiera w sobie dokumenty stanowiące taką informację, jednak w ocenie organu skarżącego kasacyjnie w takim przypadku zasadne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył jednocześnie, że dostrzega przy tym treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, jednakże podkreślił jednocześnie, że jej sentencja rozstrzyga wyłącznie o tym, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem – jak podkreślił organ skarżący kasacyjnie – ww. uchwała nie rozstrzyga o właściwym sposobie załatwienia takiego wniosku jak w niniejszej sprawie, a organ skarżący kasacyjnie przychylił się w związku z tym do rozwiązania, które w jego ocenie zapewniało pełniejszą ochronę interesów skarżących.

Organ skarżący kasacyjnie zauważył także, że nawet jeśli w ocenie Sądu I instancji sprawa winna była zostać załatwiona w formie pisma, a nie decyzji, to prowadzi to w istocie do zasadniczo tożsamego wyniku, tj. do domowy udostępnienia akt sprawy w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o obciążenie kosztami postępowania strony przeciwnej według norm przepisanych wskazując, że w całości zgadzają się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku co do konieczności uchylenia wydanych w sprawie decyzji ze względu na wyprowadzenie przez organy obu instancji błędnych wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego naruszenia upatruje w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przypadku, gdy strona postępowania administracyjnego występuje o udostępnienie akt sprawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ naruszył przepisy postępowania na tyle istotnie, że miało to wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję.

Odnosząc się do konstrukcji powyższego zarzutu wyjaśnić należy bowiem, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przywołany przez organ skarżący kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, 149 § 1, art. 151, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Organ skarżący kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązany był bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W związku z tym, że wymagania powiązania omawianego zarzutu z zarzutem naruszenia innych przepisów autor skargi kasacyjnej nie spełnił, to zarzut ten nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku.

W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc do omówienia zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni przywołanych przepisów i przyjęcie, że w przypadku gdy strona postępowania administracyjnego występuje o udostępnienie akt sprawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ narusza art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej i winien ograniczyć się do poinformowania strony w formie zwykłego pisma.

Przede wszystkim z uwagi na to, że organ skarżący kasacyjnie wytyka dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnej wykładni art. 1 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wyjaśnić należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega błędne rozumienie art. 1 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Dlatego też omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku.

Niezależnie jednak od powyższego podkreślić należy, z uwagi na treść omawianego zarzutu, że Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zgodnie z którym decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informacje mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym u.d.i.p., a więc z uwagi na uznanie przez Sąd I instancji, że żądana przez skarżących informacja nie ma takiego waloru, co nie zostało zresztą skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej, przepisy u.d.i.p. nie miały tu zastosowania, a zatem nie wystąpiła możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy, a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.