Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1383/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 z ust. 2 pkt 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia SO del. Aleksandra Westra Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu 8 grudnia 2021 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Gminę [...] (określaną dalej jako Skarżąca) decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), określanej dalej jako: "K.p.a." utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wymierzającą Skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 12 172 zł, za niewykonanie obowiązku ograniczenia poziomu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania za 2013 r., o którym mowa w art. 3c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888), zwanej dalej "u.c.p.g".

Organ przedstawił następujący stan sprawy.

[...] WIOŚ, działając na podstawie art. 3c ust. 1 u.c.p.g. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. z 2012 r., poz. 676), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie poziomów ograniczenia", stwierdził, że Gmina [...] w 2013 r. nie wywiązała się z obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W rocznym sprawozdaniu z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2013 r. Gmina [...] wykazała przedmiotowy poziom równy 77,6 %. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia gminy były obowiązane osiągnąć w 2013 r. poziom 50% ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przekazywanych do składowania w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r., co oznacza że Gmina [...] w 2013 r. nie osiągnęła wymaganego poziomu. Powyższe ustalenia zostały udokumentowane w adnotacji z kontroli nr [...], sygn. [...].

W związku z powyższym [...] WIOŚ pismem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] zawiadomił Gminę [...] o wszczęciu postępowania, na podstawie art. 61 § 1 K.p.a., za nieosiągnięcie w 2013 r. poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomił Skarżącą o możliwości wypowiedzenia się, jednak Skarżąca nie skorzystała z tego prawa.

[...] WIOŚ na podstawie art. 9z ust. 2 pkt 2, art. 9z ust. 3 oraz 9x ust. 3 u.c.p.g. obliczył karę pieniężną, jako iloczyn stawki opłaty za zmieszane odpady komunalne, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, z późn. zm.), zwanej dalej "P.o.ś." i brakującej masy odpadów komunalnych wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 10 września 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2013 (M.P. z 2012 r., poz. 766), zwanym dalej "obwieszczeniem o wysokości stawek (...)", jednostkowa stawka opłaty za niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne wynosiła 115,41 zł/Mg.

Organ na podstawie danych użytych przez Stronę do obliczenia poziomu ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w rocznym sprawozdaniu z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2013 r. ustalił masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dozwoloną do składowania wynoszącą 191,08 Mg, oraz masę zebranych tych odpadów przekazanych do składowania wynoszącą 296,55 Mg.

Następnie organ decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 9z ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 9x ust. 3, art. 9zb ust. 2 u.c.p.g., wymierzył Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 12 172,00 zł, za niewykonanie obowiązku ograniczenia poziomu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania za 2013 r., o którym mowa w art. 3c ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Skarżąca [...] grudnia 2017 r. odwołała się od decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 2a u.c.p.g. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Strona podniosła, że w 2012 r. Związek Gmin [...] przejął zadania opisane w §7 i §7a załącznika do uchwały Zgromadzenia Związku Gmin [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Tym samym adresatem obowiązków wskazanych w treści przepisów stanowiących podstawę do nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych są organy Związku Gmin [...], a nie Skarżąca.

Argumentowała, że Związek Gmin [...] został powołany w celu realizacji zdań wynikających z art. 3 ust. 2 u.c.p.g., a prawa i obowiązki organów gmin (członków związku) w tym zakresie wykonują organy związku. Strona przedstawiła zasady i cel utworzenia związku, wskazując że zgodnie z art. 3 ust 2a u.c.p.g. (obowiązującym w dacie orzekania organu I instancji) z dniem ogłoszenia statutu związku międzygminnego zadania przekazane przez gminy do realizacji przez związek, stają się zadaniami własnymi tego związku. Zarząd związku jest władny do wdrażania obowiązków oraz odpowiada za właściwą realizację powierzonych mu zadań.

GIOŚ wskazując w zaskarżonej decyzji na relewantne w sprawie przepisy wyjaśnił, że z dniem 31 grudnia 2017 r. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. z 2012 r., poz. 676), określające poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. w poszczególnych latach od 2012 r. do dnia 16 lipca 2020 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie poziomów ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2412). Nowe rozporządzenie wskazuje wyłącznie poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, które gmina obowiązana jest osiągnąć w latach 2017-2020. Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia "traci moc rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. poz. 676)". Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych - w ocenie organu - przy braku przepisów przejściowych może polegać na przyjęciu bądź zasady bezpośredniego działania nowego prawa, bądź zasady dalszego obowiązywania starego prawa (tempus regit actum), a ocena zachowania podmiotu w zakresie osiągnięcia poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych w 2013 r. winna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą (bowiem zachowanie Skarżącej polegające na nieosiągnięciu wymaganego poziomu nadal podlega karze zgodnie z u.c.p.g.).

Odwołując się do poglądów orzecznictwa (tj. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1354/11) organ stwierdził, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również do tych, które powstały wcześniej, ale nadal - pod ich rządami - trwają. Stosowanie nowego prawa do stosunków prawnych i zdarzeń, które zostały w pełni ukształtowane w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji, jest zaś możliwe jedynie wtedy, gdy istnieją przepisy przejściowe, czego nie uczynił odnośnie do regulacji z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2017 r. Kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w tej kwestii, należy przyjąć, że nowe rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2017 r. ma zastosowanie zarówno do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak i wcześniejszych, ale trwających dalej - po wejściu w życie nowego rozporządzenia.

Nadto GIOŚ uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał, że taka sytuacja nie nastąpiła w sprawie, gdyż stwierdzone przez organ naruszenie dotyczyło 2013 r. Przyjęcie stanowiska o właściwości nowego rozporządzenia, które weszło w życie od dnia 1 stycznia 2018 r., prowadziłoby do naruszenia zasady lex retro non agit, którą można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP. Z ukształtowania w całości stanu sprawy, dotyczącego nieosiągnięcia przez Skarżącą wymaganego poziomu przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2017 r., organ wywiódł wniosek, że właściwym jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r.

Dalej organ podał, że ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019, poz. 1579), zmieniła brzmienie art. 9z, tj. przepisu materialnego, na podstawie którego wymierzane były dotychczas kary, poprzez zmianę jego brzmienia z "gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c - podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami; 2) ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania" na "gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c - podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, z wyłączeniem innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne; 2) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne; 3) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania". Następnie ustawą z dnia 17 grudnia 2020 r., o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2361) w ust. 2 prowadzenie do wyliczenia i pkt 1 otrzymały brzmienie: "Gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3aa - podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) "przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych", w pkt 2 średnik zastąpiono kropką i uchylono pkt 3, b) po ust. 2 dodano ust. 2a w brzmieniu: 2a. Gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c - podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, c) w ust. 3 wyrazy "Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2" zastąpiono wyrazami "Kary pieniężne, o których mowa w ust. 2 i 2a", d) w ust. 5 wyrazy "ust. 1-2" zastąpiono wyrazami "ust. 1-2a".

Przedmiotowymi nowelizacjami ustawodawca nie zlikwidował, a nawet nie zmienił w żaden sposób zachowania podlegającego administracyjnej karze objętego postępowaniem, gdyż było nim i jest nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zmianie uległo jedynie miejsce usytuowania zachowania podlegającego karze. Podstawa wymierzenia kary w wyniku nowelizacji została przeniesiona w u.c.p.g. z art. 9z ust. 2 pkt 2 do art. 9z ust. 2 pkt 3, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2020 r. i następnie z art. 9z ust. 2 pkt 3 do art. 9z ust. 2a pkt 2, obowiązującym od dnia 31 grudnia 2020 r. Zmianie nie legł również faktyczny sposób obliczania przedmiotowej kary, określony w art. 9z ust. 3, który przed nowelizacją brzmiał następująco: "karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się w sposób określony w art. 9x ust. 3" Zgodnie z art. 9x ust 3: "karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej wprzepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 Poś i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania". W wyniku nowelizacji brzmienie art. 9x ust. 3 przeniesiono wprost do art. 9z ust. 3: "karę pieniężną, o której mowa wust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania".

GIOŚ zaaprobował ustalenie, że Strona nie osiągnęła wymaganego poziomu 50% ograniczenia masy odpadów. Analizując dane zawarte w rocznym sprawozdaniu z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2013 r. sporządzonym przez Gminę [...] ponownie dokonał przeliczenia osiągniętego poziomu ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów za 2013 r., co przywołał w treści decyzji. Na podstawie wyliczeń skonstatował, że Gmina [...] osiągnęła w 2013 r. poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania równy 77,6%, natomiast zgodnie z w/w rozporządzeniem maksymalny osiągnięty poziom powinien wynieść 50%. GIOŚ dokonał ponownego przeliczenia należnej kary, zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g., jako iloczyn stawki opłaty za zmieszane odpady komunalne określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 P.o.ś. i brakującej masy odpadów komunalnych wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zgodnie z obwieszczeniem w sprawie wysokości stawek jednostkowa stawka opłaty za niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne wynosiła 115,41 zł/Mg.

Brakującą masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania wymaganą do osiągnięcia poziomu równego 50% obliczono jako różnicę masy odpadów ulegających biodegradacji zebranych ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru Gminy [...] w 2013 r., przekazanych do składowania oraz masy odpadów ulegających biodegradacji dozwolonej do składowania w 2013 r., co dało wynik 12 172,29 zł.

Organ biorąc pod uwagę art. 9zf u.c.p.g. i art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325, z późn. zm.), w myśl którego "podstawy opodatkowania, kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych", ustalił ostateczną wysokość kary pieniężnej na 12 172,00 zł. Wskazał, że do Ordynacji podatkowej odsyła art. 9zf u.c.p.g., przesądzając iż do kar stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Na podstawie art. 3c ust. 1 u.c.p.g. "gminy są obowiązane ograniczyć masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania:

1) do dnia 16 lipca 2013 r. - do nie więcej niż 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,

2) do dnia 16 lipca 2020 r. - do nie więcej niż 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania

- w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r."

Zgodnie z art. 9z ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. "gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c - podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania". Natomiast w myśl art. 9zb ust. 2 u.c.p.g. przedmiotowej ustawy karę tę nakłada, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska.

Organ odwoławczy przeprowadził analizę zebranego materiału dowodowego, oraz dokonał obliczeń i stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił wysokość kary, opierając się na wyczerpującym materiale dowodowym.

Odnosząc się do strony podmiotowej GIOŚ wywoził, że Związek Gmin [...] nie przejął obowiązku osiągnięcia wymaganego prawem poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych. Zarząd Związku Gmin [...] w ustawowym terminie sporządził i przekazał roczne sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi za 2013 r. Jednakże nie wykonał tego sprawozdania dla obszaru swojej działalności, a odrębnie dla każdej z gminy, będącej jego członkiem. Ponadto w statucie Związku nie wskazano jednoznacznie, że związek ten przejmuje obowiązki gmin wynikające z art. 3b i 3c u.c.p.g. Obowiązki, które Związek przejął, określone zostały w § 7 i § 7a statutu, stąd za prawidłowe GIOŚ uznał ustalenie odpowiedzialności Gminy [...], a nie Związku Gmin [...].

W ocenie organu obowiązku wynikającego z art. 3c u.c.p.g. nie można określić jako "zapewnienie warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa". Polega on bowiem na ograniczeniu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, a nie na zapewnieniu warunków w celu realizacji tego obowiązku.

Odnosząc się do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f K.p.a. (zawierającego warunek łączny, tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia jest znikoma, konieczne jest stwierdzenie, że zaprzestano naruszania prawa) organ zauważył, że waga stwierdzonych podczas analizy dokumentacyjnej naruszeń nie jest znikoma.

Dalej GIOŚ wyjaśnił, że delikt administracyjny, polegający na nieosiągnięciu wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania w 2013 r. wynika z danych podanych w sprawozdaniu z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi w 2013 r. oraz z adnotacji z kontroli dokumentacyjnej nr [...], [...] Strona zaniedbując obowiązki wynikające z u.c.p.g. nie przeprowadziła działań wdrażających prawidłowo funkcjonujący system gospodarki odpadami komunalnymi, doprowadzając do sytuacji, że ponad 100 Mg odpadów odebranych od mieszkańców Gminy zostało zdeponowanych na składowisku odpadów, zamiast poddania ich innym procesom przetwarzania (odzysku).

W ocenie organu nie zaistniały łącznie dwie przesłanki, które umożliwiałby [...] WIOŚ zastosować pouczenia, zamiast kary, gdyż Strona nie zaprzestała naruszania prawa, ponieważ jest ono nieusuwalne w skutkach. Skarżąca w zakończonym roku kalendarzowym nie osiągnęła wymaganego prawem poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania. W związku z powyższym zaprzestanie tego naruszania prawa w 2013 r. jest niemożliwe. Nawet jeżeli Skarżąca w kolejnym roku kalendarzowym osiągnęłaby wymagany poziom ograniczenia masy odpadów, obowiązek ustawowy został zrealizowany w tym roku, co nie pozwala na stwierdzenie o zaprzestaniu naruszania prawa, które miało miejsce w 2013 r. i zostało udokumentowane w sprawozdaniu.

Organ poparł powyższy wniosek uzasadnieniem wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1815/19.

Dodatkowo, rozpatrując art. 189f §1 pkt 2 K.p.a., organ podał, że Strona nie została uprzednio ukarana za to samo naruszenie karą przez inny organ ani nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za wymienione w tym przepisie przestępstwa, co spełniałoby cele, dla których miałaby być nałożona kara. [...] WIOŚ, działając na podstawie prawa, w wyniku stwierdzenia naruszenia zagrożonego karą pieniężną określoną w art. 9z ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., wszczął postępowanie i wymierzył rzeczoną karę.

Wyrażając stanowisko, że kara winna mieć charakter zapobiegawczy, a odstąpienie od jej nałożenia może nie zrealizować celów jej nałożenia, GIOŚ argumentował, że nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 189f § 2 oraz § 3 K.p.a. Celem bezpośrednim sankcji z art. 9z ust. 2 u.c.p.g. jest zapewnienie realizacji ustawowego obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji, zaś celem pośrednim - dążenie do zapewnienia jak najlepszej jakości środowiska, zwiększenie ilości odpadów poddawanych odzyskowi i recyklingowi (w tym ulegających biodegradacji), co oznacza gospodarkę odpadami o obiegu zamkniętym.

W skardze wywiedzionej [...] sierpnia 2021 r. Gmina [...] wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GIOŚ z [...] czerwca 2021 r. oraz decyzji [...] WIOŚ z [...] listopada 2017 r. w całości zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia, tj.:

1. art. 81a § 1 K.p.a. poprzez brak zastosowania zasady in dubio pro reo, mimo stwierdzenia przez organ II instancji faktu, iż w Statucie Związku Gmin [...] "nie wskazano jednoznacznie, że Związek ten przejmuje obowiązki gmin wynikające z art. 3, 3b i 3c u.c.p.g.", podczas gdy stwierdzenie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego winny być rozstrzygnięte na korzyść strony, zwłaszcza że brak w sprawie oddziaływania na interesy faktyczne osób trzecich;

2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 ust. 2a u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że Związek Gmin [...] z siedzibą w [...] nie przejął obowiązku Gminy [...] (będącej członkiem Związku) w zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 3c ust. 1 u.c.p.g.), podczas gdy zakres spraw przekazanych do kompetencji Związku na mocy jego Statutu w brzmieniu wprowadzonym obwieszczeniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., obejmuje także obowiązek wynikający z przywołanego art. 3c ust. 1 u.c.p.g., co potwierdza treść § 7a.1 Statutu w brzmieniu: "Związek przejmuje zadania publiczne gmin związane z realizacją ich ustawowych zadań dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach — uczestnikach Związku — w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi,

2. art. 3c ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że Gmina [...] była obowiązana ograniczyć masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania do dnia [...] lipca 2013 r. - do nie więcej niż 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania - w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r., podczas gdy obowiązek ten na gruncie stanu faktycznego sprawy ciążył na Związku Gmin [...] z siedzibą w [...];

a w konsekwencji:

3. art. 9z ust. 2 pkt 2, w zw. z art. 9zb ust. 2 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kary pieniężnej na Gminę [...], podczas gdy w myśl art. 9z ust. 5 u.c.p.g. karom pieniężnym winien podlegać Związku Gmin [...] z siedzibą w [...], któremu powierzono wykonanie wyżej określonego obowiązku.

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na stronie 8, wyraźnie wskazał na swoją wątpliwość interpretacyjną, odnoszącą się do zakresu spraw przejętych na mocy Statutu Związku. W sprawie zachodzą wszelkie przesłanki zastosowania art. 81a § 1 K.p.a., a organ ich nie zastosował.

W ramach naruszenia przepisów prawa materialnego Skarżąca wywodziła, że była członkiem Związku, a zgodnie ze Statutem Związku obowiązującym w 2013 r. w brzmieniu wprowadzonym obwieszczeniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie ogłoszenia zmian Statutu Związku, jednym z głównych celów tej organizacji było przejęcie od Gmin, zadań wynikających z ustaw regulujących kwestie porządkowe i związane z gospodarką odpadami.

Stosownie do art. 7a ust. 1 Statutu Związek przejmuje zadania publiczne gmin związane z realizacją ich ustawowych zadań dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach - uczestnikach Związku - w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, tworząc warunki niezbędne dla ich realizacji. W szczególności zadania te miały być realizowane poprzez organizowanie i rozliczanie systemu odbierania, transportu, zbierania odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych wraz z analizą stanu gospodarki odpadami (pkt 4), a także: poprzez zapewnienie warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami (pkt 6). Przejęcie zadań gminy przez związek międzygminny niosło skutek wynikający z art. 3 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, prawa i obowiązki organów gminy wykonują właściwe organy tego związku. Przy czym żaden przepis prawa nie nakazuje przy przekazaniu określonych zdań publicznych związkom międzygminnym wskazywania konkretnych przepisów wyrażających przekazywane obowiązki.

Organ II instancji przyjął, że realizacji obowiązków z art. 3c u.c.p.g. nie można określić jako "zapewnienie warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami" i stwierdził, że obowiązek ten polega na ograniczeniu masy odpadów komunalnych, a nie na zapewnieniu warunków realizacji tego obowiązku (str. 8 decyzji). Jednocześnie organ nie wyjaśnił, w jaki sposób zobowiązany podmiot bez zapewnienia warunków w celu realizacji tego obowiązku miałby wypełnić sam obowiązek. Co więcej, zdaniem Skarżącej, "zapewnienie warunków w celu realizacji obowiązku" jest pojęciem zawierającym w sobie samą realizację obowiązku, która jest możliwa tylko i wyłącznie w konkretnych warunkach. Organ podnosi, że Zarząd Związku w terminie sporządził i przekazał roczne sprawozdania z realizacji zdań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi za 2013 r., jednakże nie sporządził sprawozdania dla obszaru swojej działalności, a odrębnie dla każdej gminy będącej jego członkiem. Powyższe nie uzasadnia przyjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza że przepis art. 3c u.c.p.g. odnosi się do konkretnej gminy, która powierzyła związkowi realizację zadań. Skarżąca uznała, że nie ma odniesienia do sprawy oczekiwanie, że Związek z jakiegokolwiek przepisu zobowiązany jest składać sprawozdanie obejmujące cały obszar swojej działalności. Organ nie wskazał, czy stwierdzony fakt narusza jakikolwiek przepis, i prezentując błędne wnioski na poparcie "braku jednoznaczności" przejęcia obowiązków przez Związek. Zdaniem Skarżącej jest odwrotnie - złożenie sprawozdań wyraźnie wskazuje na wyręczenie poszczególnych Gmin przez Związek w zakresie sprawozdawczości, która nierozerwalnie wiąże się z wypełnieniem pozostałych obowiązków ustawowych Gminy, w tym obowiązku z art. 3c u.c.p.g.

Interpretacja organu dotycząca przytoczonego fragmentu Statutu Związku (§ 7a.1 pkt 6) została przeprowadzona w oderwaniu od całej jednostki redakcyjnej, jak też Statutu jako kompleksowej regulacji oraz w oderwaniu od celu regulacji i zamiaru Gmin przystępujących do Związku, co skutkowało rozstrzygnięciem opartym na niejednoznacznych ustaleniach, powodujących wątpliwości interpretacyjne. Cytowany § 7a. 1 pkt 4, niebrany pod uwagę przez organ II instancji, bezpośrednio łączy się z kwestią ograniczania masy odpadów komunalnych, ponieważ tylko odpowiednie organizowanie systemu odpadów komunalnych pozwala na wypełnienie obowiązku z art. 3c u.c.p.g. Wreszcie organ nie wskazał, jak możliwe jest spełnienie przez Gminę wymogów ustawowych przy jednoczesnym powierzeniu jedynie części obowiązków Związkowi. W ocenie Skarżącej brzmienie Statutu Związku jednoznacznie wskazuje na przeniesienie pełnego zakresu zadań dotyczących utrzymania czystości i porządku.

Zdaniem Skarżącej obowiązek wynikający z art. 3c ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. należy postrzegać jako konsekwencję innych obowiązków gminy, zwłaszcza z art. 3 ust. 2 u.c.p.g. Ograniczenie masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji jest bowiem wynikiem odpowiedniego całościowego ukształtowania systemu gospodarowania odpadami. Jeśli system jest kształtowany działaniami Związku Gmin [...], to tylko Związek może wpływać na ograniczenie masy odpadów.

Samo zastosowanie sankcji ma służyć nie uzyskaniu środków z kary pieniężnej przez instytucje państwowe, a raczej spowodować wypełnienie obowiązków.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje

I. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 190) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2325 – zwanej dalej "P.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

II. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. wymierzającą na podstawie art. 9z ust. 2 pkt 2 i ust 3, art. 9zb ust. 2, art. 9x ust. 3 powołanej uprzednio ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289), zwanej dalej "u.c.p.g." administracyjną karę pieniężną za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania do wysokości 50 % w 2013 r., o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania masy tych odpadów (Dz. U. z 2012 r., poz. 676).

III. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska zobligowany był do rozpatrzenia odwołania Strony w trybie przepisów dotychczasowych, bowiem ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935) wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującym K.p.a. Na mocy art. 16 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej.

Z dniem 31 grudnia 2017 r. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. z 2012 r., poz. 676), określające poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. a poszczególnych latach od 2012 r. do dnia 16 lipca 2020 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie poziomów ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2412). Aktualnie obowiązujące rozporządzenie wskazuje wyłącznie poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, które gmina jest obowiązana osiągnąć w latach 2017-2020. Zgodnie natomiast z § 4 tego rozporządzenia "traci moc rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. poz. 676)".

Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych, przy braku przepisów przejściowych może polegać na przyjęciu jednej z dwóch zasad. Po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa, po drugie - zasady dalszego obowiązywania starego prawa - zasada tempus regit actum. Za przyjęciem każdej z wymienionych zasad przemawiają określone argumenty. W rozpoznawanej sprawie ocena zachowania podmiotu w zakresie osiągnięcia poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2013 r. winna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą w sytuacji, gdy zachowanie skarżącego polegające na nieosiągnięciu wymaganego poziomu nadal podlega karze zgodnie z u.c.p.g.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1354/11 stwierdził, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal pod ich rządami - trwają. Stosowanie nowego prawa do stosunków prawnych i zdarzeń, które zostały w pełni ukształtowane w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji, jest zaś możliwe jedynie wtedy, gdy ustawodawca wprowadził stosowne przepisy przejściowe, czego nie uczynił odnośnie regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2017 r.

Z akt sprawy wynika, że taka sytuacja nie nastąpiła w rozpatrywanej sprawie, gdyż stwierdzone przez organ naruszenie przepisów ustawy dotyczyło 2013 r. Przyjęcie więc stanowiska, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy nowego rozporządzenia, które weszły w życie od dnia 1 stycznia 2018 r., prowadziłoby do naruszenia zasady lex retro non agit, tj. podstawowej zasady państwa prawa, którą można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie stan prawny i faktyczny dotyczący nieosiągnięcia przez Gminę wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2013 r. został ukształtowany w całości przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2017 r. zastosowanie w sprawie mają przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r.

Wyjaśnienia wymaga, że ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579), wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zmieniając brzmienie art. 9z, tj. przepisu materialnego, na podstawie którego wymierzane były dotychczas administracyjne kary pieniężne w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących nieosiągnięcia przez gminę wymaganego poziomu, o którym mowa w art. 3b i 3c ustawy, poprzez zmianę jego brzmienia z "gmina, która nie wykonuje obowiązku, o który m mowa u art. 3b lub art. 3c - podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) recyklingu, przy gotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami: 2) ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania" na "gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c - podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, z wyłączeniem innych niż —- niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne; 2) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku inny mi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne; 3) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania". Następnie ustawą z dnia 17 grudnia 2020 r., o zmienne ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2361) w ust. 2 wprowadzenie do wyliczenia i pkt 1 otrzymały brzmienie: "Gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3aa - podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) "przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych:", w pkt 2 średnik zastąpiono kropką i uchylono pkt 3 b) po ust. 2 dodano ust. 2a w brzmieniu: 2a. Gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c - podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Przedmiotowymi nowelizacjami ustawodawca nie zlikwidował i nie zmodyfikował w żaden sposób zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej objętego niniejszym postępowaniem, gdyż było nim i jest nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zmiana ograniczała się jedynie do usytuowania zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej. Reasumując, podstawa wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej w wyniku przedmiotowych nowelizacji została przeniesiona w ustawie z art. 9z ust. 2 pkt 2 do art. 9z ust. 2 pkt 3 w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2020 r. i następnie z art. 9z ust. 2 pkt 3 do art. 9z ust. 2a pkt 2, obowiązującym od dnia 31 grudnia 2020 r. Zmianie nie uległ również faktyczny sposób obliczania przedmiotowej kary pieniężnej, określony w art. 9z ust. 3 który przed nowelizacją przepisów brzmiał następująco: "karę pieniężną, o której /nowa w ust. 2. oblicza się w sposób określony w art. 9x ust. 3" Zgodnie natomiast z art. 9x ust 3: "karę pieniężną, o której mowa u ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania". W wyniku nowelizacji brzmienie art. 9x ust. 3 przeniesiono wprost do art. 9z ust. 3: "karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania".

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji. Organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Stosowanie wykładni in dubio pro cive ma w tym przypadku znaczenie podwójne, z jednej strony wynika z nakazu stosowania - przy orzekaniu po wejściu w życie przepisów nowej ustawy, w razie braku odmiennych postanowień nowej ustawy (ustawy zmieniającej) - nowych przepisów, pod warunkiem zapewnienia procedury umożliwiającej zainteresowanym ochronę ich praw, a z drugiej strony, z uwagi na charakter opłat za brak sieci, z nakazu stosowania - w razie braku odmiennych postanowień - przepisów obowiązujących w dacie orzekania, jeśli są one korzystniejsze dla podmiotów zobowiązanych do ich uiszczania.

Zasadnie organ dokonał wyboru przepisów i przedstawił argumentację w tym zakresie, którą Sąd w całości podziela.

IV. Odnosząc się do warstwy faktograficznej Sąd zauważa, że nie można dostrzec istotnej luki w czynnościach wyjaśniających organu i bezsprzecznym jest, że Gmina nie osiągnęła wymaganych prawem poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania wobec wymaganych 50% ograniczenia masy. Ustalenia te są bezsprzeczne, a Gmina ich nie kwestionowała. Zgodnie z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. W rocznym sprawozdaniu z realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, własnoręcznym podpisem potwierdzono wiarygodność danych w nim zawartych (przez Przewodniczącego Zarządu Gmin, karty 22 i nast. akt administracyjnych sprawy). Oznacza to, że organy kontrolne przyjmują treść sprawozdań jako wiarygodne, bowiem sprawozdanie takie stanowi dokument urzędowy. W świetle treści art. 76 § 1 K.p.a., sprawozdanie to korzysta ze szczególnej mocy dowodowej tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Korzysta ono z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą jego treści, a jego obalenie wymaga przeciwdowodu. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić, jednakże z możliwości tej nie skorzystała. Wyliczenie wysokości kary pieniężnej, dokonane przez organ, jest wynikiem działania arytmetycznego, które organ w sposób przejrzysty przedstawił w uzasadnieniu inkryminowanej decyzji. Skoro organ uwzględnił w tym działaniu arytmetycznym dane przewidziane w przepisach prawa, właściwie interpretowanych – wysokość kary pieniężnej nałożonej na Skarżącą została prawidłowo obliczona, a zarzuty naruszenia prawa materialnego Sąd uznał za nietrafne. W konsekwencji nie można podzielić argumentu o nieustaleniu właściwego stanu faktycznego sprawy i naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Podobnie WSA we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 440/16, CBOSA zwrócił uwagę, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada obowiązki sprawozdawcze na wszystkie podmioty biorące udział w systemie gospodarki odpadami komunalnymi.

V. Powyższe stanowiło dla WIOŚ podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary, o której mowa w przytoczonym wyżej art. 9z ust. 2 pkt 2 ustawy. Niewykazanie przez Gminę, że wywiązała się z obowiązków ograniczenia ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania stanowi podstawę do obligatoryjnego nałożenia kary administracyjnej za niezrealizowanie zadań związanych z gospodarką odpadami komunalnymi w trybie art. 9z ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2987/17, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Stanowisko o obligatoryjności nałożenia kary ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 8 lutego 2021 r., IV SA/Wa 1683/20, 27 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1939/20, 26 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1939/20, 9 października 2021 r., IV SA/Wa 1226/20, CBOSA).

Pogląd, iż organ orzekający nie ma możliwości uznaniowego rozstrzygnięcia tego zagadnienia, a decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9z ust. 2 ustawy ma charakter związany wspiera literalna wykładnia przepisów, bowiem ustawodawca stanowi wyraźnie, że "gmina podlega karze pieniężnej". Karę pieniężną oblicza się w sposób określony w art. 9x ust. 3 ustawy. Skoro żaden przepis nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia kary, czy też miarkowania jej wysokości, to wszelkie inne okoliczności, w tym odnoszące się do sytuacji majątkowej gminy nie mogą być przez organ brane pod uwagę przy ustalaniu jej wysokości (art. 9zc ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z wyroków podkreślił, że kary są wymierzane bez względu na przyczynę przekroczenia dopuszczalnych norm (zob. wyrok NSA w Warszawie z 6 stycznia 1987 r., sygn. IV SA 667/86, LEX nr 9911).

Nadto podkreślenia wymaga, że podstawową cechą sankcji administracyjnych jest oparcie ich nie na zasadzie winy, lecz na zasadzie bezprawności, a więc na samym obiektywnym fakcie naruszenia prawa. Ponadto wysokość kar administracyjnych jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji wymierzającym te kary uznania co do ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ nie miał więc prawnych możliwości miarkowania wysokości kar w zależności od okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 3 listopada 2016 r., II OSK 842/16, CBOSA). NSA w wyroku z dnia 29 maja 2018 r., II OSK 2987/17 wskazał, że organ wymierzający karę z reguły nie może kształtować jej wysokości według własnej oceny stopnia szkodliwości danego działania.

Przesłanką wymierzenia kary administracyjnej jest bezprawne zachowanie danego podmiotu (przekroczenie dopuszczalnych określonych norm), natomiast zachowanie to nie musi prowadzić do degradacji środowiska lub wyrządzenia w nim szkody, nie jest też wymagane stwierdzenie winy (zob. wyrok NSA w Warszawie z 6 stycznia 1987 r., sygn. IV SA 667/86, LEX nr 9911, wyrok NSA z 29 maja 2018 r. II OSK 2978/18, CBOSA). Przedstawione w skardze argumenty mogą stanowić jedynie postulaty legislacyjne dotyczące ewentualnej modyfikacji przepisów prawa będących podstawa jej nałożenia, jednakże na gruncie niniejszego postępowania nie są one skuteczne w zakresie odnalezienia podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji. Organy bowiem zastosowały w sposób prawidłowy do przepisy prawa i wymierzyły karę pieniężną zgodnie z ich treścią.

Ponadto wysokość kar administracyjnych jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji wymierzającym te kary uznania co do ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ nie miał więc prawnych możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, ani też możliwości miarkowania wysokości tej kary w zależności od okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 842/16, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych).

Powyższa wykładnia koresponduje z wynikami wykładni celowościowej i systemowej. Przed dalszymi rozważaniami wskazać zatem należy, na treść art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2, ze zm.), zgodnie z którym polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci".

Ewidentne jest zatem, że sprawy związane z ochroną środowiska, w tym także gospodarką odpadami pozostają w kręgu szczególnego zainteresowania Unii Europejskiej i poddane są szczególnej pieczy na podstawie licznych aktów prawnych wydawanych przez jej organy.

Także Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje ochroną środowisko naturalne i jego dobrostan. Zgodnie z art. 5 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 4, władze publiczne są obowiązane do (...) zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska.

Tym samym niezbędna jest prokonstytucyjna i zgodna z prawem unijnym (stanowiącym część porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej) wykładnia przepisów, na podstawie których swoje działania prowadzi Inspekcja Ochrony Środowiska, która jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, szczególnie zaś w zgodzie z przywołaną wyżej zasadą ostrożności.

Sąd wskazuje również, że wymierzenie Gminie kary pieniężnej za niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c powołanej ustawy, a mianowicie za nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania jest konsekwencją obowiązywania w prawie ochrony środowiska zasady "zanieczyszczający płaci", uregulowanej w art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. W piśmiennictwie wskazano, że "zasada zanieczyszczający płaci oparta jest na koncepcji odpowiedzialności sprawczej" (zob. A. Lipiński, Z problematyki zasady "zanieczyszczający płaci", [w:] H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska i prawo karne, Wrocław 2008, s. 145). Jest to odpowiedzialność za sam skutek. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia zanieczyszczeń ma mieć charakter powszechny i powinien obciążać każdego, kto korzysta ze środowiska, bez względu na to, czy jest to korzystanie zgodne z prawem, czy nie (zob. A. Lipiński, tamże). Kary pieniężne w postępowaniu z odpadami komunalnymi spełniają przede wszystkim funkcję bodźcową. Mają one zachęcać gminę do podejmowania takich środków zaradczych, które zredukują zanieczyszczenie spowodowane nieosiągnięciem wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania przy wykorzystaniu najtańszych metod działania. Funkcja ta ma skłaniać również gminę do ponoszenia kosztów, które przypadają na gminę w ramach wspólnie podejmowanych działań na rzecz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Jednym z podstawowych celów nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi zgodnych z treścią zasady "zanieczyszczający płaci" jest osiągnięcie odpowiednich poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska. Wymierzona w tej sprawie kara pieniężna za niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c ustawy, a mianowicie za nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, jest sankcją za niewykonanie przez gminę obowiązku prawnego.

Efekty wykładni językowej, systemowej i celowościowej są zatem tożsame.

Ustalenie wysokości tej kary jest wynikiem działania arytmetycznego (por. np. wyrok NSA 29 maja 2018 r., II OSK 2987/17, CBOSA).

VI.I. Odnośnie do strony podmiotowej Sąd podziela zapatrywanie organu, stwierdzając, że dokonał on prawidłowej interpretacji § 7a Statutu Związku Gmin [...] z siedzibą w [...]. Zgodnie z nim związek ten przejął zadania publiczne gmin związane z realizacją ich ustawowych zadań dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Zadania te miały być realizowane poprzez organizowanie i rozliczanie systemu odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych wraz z analizą stanu gospodarki odpadami komunalnymi.

Ustosunkowując się do zarzutów Skarżącej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego oraz błędnego przyjęcia, że administracyjna kara pieniężna powinna być wymierzona Związkowi Gmin [...] z siedzibą w [...], a nie Gminie [...], Sąd wskazuje, że związek Gmin [...] zobowiązany był do składania rocznych sprawozdań z realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi (obowiązek gmin wynikający z art. 9q u.c.p.g.), co wynika wprost z §7a ust. 1 pkt 10 Statutu. O ile jednak Gmina [...] przekazała, a Związek Gmin [...] przyjął do realizacji zadanie wynikające z art. 9q u.c.p.g., to obowiązek wynikający z art. 3c ust. 1 u.c.p.g. w 2013 r. nadal spoczywał na Gminie [...]. Uznanie, że także ten obowiązek został przejęty do realizacji przez Związek Gmin [...] wiązałoby się z rozszerzającą interpretacją przepisów art. 3 ust 2 u.c.p.g. jak i zapisów Statutu Związku Gmin [...].

Po pierwsze bowiem przepis sankcyjny tj. art. 9z ust 2 u.c.p.g. jednoznacznie wskazuje, że karze podlega gmina, która nie wykonuje obowiązku o którym mowa w art. 3b lub 3c u.c.p.g. Zgodnie z art. 9z ust. 5 u.c.p.g. podmiotem podlegającym karze pieniężnej jest związek międzygminny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skarżąca podniosła, że przejęcie zadań gminy przez związek międzygminny niesie skutek wynikający z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. Jednak brak jest przepisu, który wskazywałby na takie rozwiązanie. W ocenie Sądu jest to celowy zabieg legislacyjny, zważywszy, że ta sama ustawa w art. 6q explicite wskazuje, że "porządek w gminach w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 utrzymanie czystości i porządku w gminach jako zadania własne gmin ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego – zarządowi związku międzygminnego". Istnieje zatem ustawowe odniesienie się do opłat w aspekcie podmiotowym, wprost przekazujące dochód z nich na rzecz związku, nie ma jednak normatywnego odpowiednika odnoszącego się do kar, tj. że ponosi je Związek (podobnie jak w 2013 r.).

Kolejnym argumentem przemawiającym na rzecz uznania, że odpowiedzialność finansowa nie jest przeniesiona na związek jest wykładnia językowa. Ustawa mówi o przejęciu zadań gminy przez związek międzygminny. Chodzi zatem o różne formy aktywności, przypisane uprzednio gminie, jednak nie mieści się w tym pojęciu odpowiedzialność finansowa.

Nadto należy zwrócić uwagę na charakter sankcji. Obligatoryjny charakter przepisu i wymóg, by był on ściśle i wyraźnie sformułowany nie ukierunkowuje na wykładnię zakładającą swobodę interpretacyjną, lecz ścisłe rozumienie. Potrzeba zastosowania literalnego brzmienia przepisów sankcyjnych wspiera tezę o braku podstaw do niezastosowania art. 9z ust 2 u.c.p.g., który jednoznacznie wskazuje, że karze podlega gmina.

VI.II. Tym samym nie jest uprawnione twierdzenie, że doszło do naruszenia art. 81 a § 1 K.p.a. (zarzut I.1. skargi), bowiem przypadek określony w tym przepisie nie miał miejsca w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do treści statutu i określonych w nim obowiązków przejmowanych przez Związek Gmin [...] z siedzibą w [...]. Nie wpisano w nim bowiem do realizacji obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szklą, poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, lecz zapewnienie odpowiednich warunków, aby ten cel osiągnąć. Oznacza to, że Związek Gmin [...] nie przejął tych obowiązków do realizacji, co bezspornie potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. Stąd GIOŚ zasadnie nie zastosował tego przepisu.

Ponadto nie jest do obrony wywodzenie, że odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, w postaci zapewnienia zarówno prewencji szczególnej, jak i ogólnej. Kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającemu naruszeniom w zakresie zagospodarowania odpadów w celu ochrony środowiska (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 311/12, CBOSA).

Stanowisko to aprobowane jest w orzecznictwie, o czym świadczą przykładowo wymienione następujące wyroki WSA w Warszawie z dnia: 22 stycznia 2021 r., V SA/Wa 2387/20, 6 listopada 2020 r., IV SA/Wa 389/20, 4 lipca 2019 r., IV SA/Wa608/19, 6 marca 2019 r., IV SA/Wa 3065/18, 17 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 1910/18, 22 listopada 2018 r., IV SA/Wa 3362/17, sygn. akt IV SA/Wa 2609/20, CBOSA.

VII. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wymagane prawem elementy, które pozwalają Stronie na poznanie powodów podjęcia decyzji dla niej niekorzystnej. Należy także zastrzec, że odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że jeżeli motywy podjętej decyzji są w uzasadnieniu wystarczająco wyeksponowane, a rezultat postępowania jest zgodny z prawem, to samo ewentualne formalne naruszenie przepisów K.p.a., powstałe na etapie redagowania jej uzasadnienia, nie może być oceniane jako istotne (wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r. [sygn. akt I SA/Wa 1565/11, LEX nr 1137289], WSA w Krakowie z dnia 26 STYCZNIA 2016 r. [sygn. akt II SA/Kr 1444/15], wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r. [sygn. akt II OSK 367/10], czy wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r. [sygn. akt II OSK 960/13] i wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r. I OSK 1654/12, LEX nr 1497278. Organ odpowiada za naruszenie zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Taka sytuacja nie miała miejsca w spawie.

Powyższe rozważania o prawidłowości zastosowania przepisów materialnych przeskłada się również na uznaniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. za niezasadny, bowiem GIOŚ miał przesłanki do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji (zarzut I.2. skargi).

VIII. Sąd z urzędu nie dostrzegł zarówno w aspekcie procesowym, jak i merytorycznym, innych naruszeń prawa, ponad te, które zostały wskazane w skardze, a uznane powyżej jako niezasadne, wobec czego skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).