Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 108/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 81 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 10 ust. 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 2261
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o Stowarzyszeniach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, Protokolant Referent-stażysta Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Powiatu Mikołowskiego z dnia 28 września 2022 r. nr XLV/278/2022 w przedmiocie przystąpienia do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej: skarżący, organ nadzoru, Wojewoda) zaskarżył uchwalę Nr XLV/278/2022 Rady Powiatu Mikołowskiego z dnia 28 września 2022 r. w sprawie przystąpienia Powiatu Mikołowskiego do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności powiatowym (zwanej dalej w skrócie: "uchwałą").

Wojewoda Śląski, wniósł na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r, poz. 1526) zwanej dalej w skrócie: "u.s.p.") o stwierdzenie jej nieważności w całości jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP" w zw. z art. 73 ust. 1 u.s.p.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 28 września 2022 r. Rada Powiatu Mikołowskiego (dalej: Powiat, Rada) podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia Powiatu Mikołowskiego do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności ze statusem członka wspierającego (§ 1 uchwały).

Jako podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały Powiat wskazał przepis art. 12 pkt 11 ustawy w związku z art. 22 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261 zwanej dalej w skrócie: "Pr.Stow.).

W ocenie organu nadzoru uchwała podjęta została z naruszeniem przepisu art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 75 ust. 1 u.s.p.

Wojewoda wskazał, iż przepis art. 12 pkt 8 lit. f ustawy przewiduje, iż do kompetencji rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach tworzenia i przystępowania powiatu do związków, stowarzyszeń, fundacji i spółdzielni oraz ich rozwiązywania lub występowania z nich.

Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie powiat mógł by podjąć uchwalę w sprawie przystąpienia do związku stowarzyszeń, gdyby przepisy prawa umożliwiały taką formę zrzeszania się powiatów.

Tymczasem w ocenie skarżącego obowiązujące przepisy prawa nie dopuszczają możliwości przystąpienia powiatu do stowarzyszeń innych, niż wskazane w przepisach art. 75 u.s.p. Przepisy te stanowią, że:

1. Powiaty mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z gminami i województwami.

2. Do stowarzyszeń, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261), z tym że akt założenia stowarzyszenia wymaganych jest co najmniej 3 założycieli.

Wojewoda wskazał, że przepis art. 22 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach przewiduje, iż stowarzyszenia w liczbie co najmniej trzech mogą założyć związek stowarzyszeń, a założycielami i członkami związku mogą być także inne osoby prawne, z tym że osoby prawne mające cele zarobkowe mogą być członkami wspierającymi. Jednakże mimo, iż powiat posiada osobowość prawną nie może przystąpić do związku stowarzyszeń, o którym mowa w tymże przepisie.

Nadto skarżący podkreślił, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przez "inne osoby prawne", które mogą zakładać i być członkami związków stowarzyszeń, rozumieć należy np. fundacje, związki zawodowe, związki wyznaniowe, jednostki samorządu gospodarczego. Nie mogą zaś być nimi jednostki samorządu terytorialnego. "Innymi osobami prawnymi", które wraz ze stowarzyszeniami mogłyby założyć związek stowarzyszeń, mogą być up. fundacje, związki zawodowe, związki wyznaniowe, jednostki samorządu gospodarczego lub zawodowego, ale nie jednostki samorządu terytorialnego, jako że możliwość taka nie jest przewidziana w poszczególnych ustawach samorządowych (por. też art. 8 ust. 5 pkt 1 Prawo o stowarzyszeniach). Przepis art. 75 ust. 1 u.s.p ograniczający formę zrzeszania się powiatów, wyklucza możliwość przystąpienia powiatów jako członka wspierającego do związku stowarzyszeń działającego na podstawie ustawy Prawo o stowarzyszeniach i nie mającego charakteru stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Prawo zrzeszania się powiatu unormowane jest z mocy art. 172 Konstytucji RP w sposób szczególny i odmienny niż wskazany w ustawie Prawo o stowarzyszeniach, a regulacja zawarta w art. 75 ust. 1 u.s.p jest regulacją wyczerpującą i w tym zakresie przepisy Prawa o stowarzyszeniach nie mogą mieć zastosowania. Nie jest natomiast wykluczone "odpowiednie" stosowanie przepisów ostatnio wymienionej ustawy do stowarzyszeń powiatów w takim zakresie, w jakim nie pozostają one w sprzeczności z art. 75 ust. 1 u.s.p (por. m.in. A. Rzetecka-Gil (Komentarz do Prawa o stowarzyszeniach, LEX).

Dodatkowo podkreślił, że zarówno przepis art. 12 pkt 8 lit. f, jak i art. 75 ust. 1 u.s.p, odnoszą się wyłącznie do stowarzyszeń nie zaś związków stowarzyszeń, jak w przedmiotowej sprawie, co potwierdza, iż ustawodawca nie uznał za zasadne umożliwienie powiatom przystępowania do związków stowarzyszeń.

Na marginesie skarżący zwrócił uwagę na cele Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności, ponieważ z treści Krajowego Rejestru Sądowego (KRS [...]) wynika, iż:

"1. Głównym celem działania związku jest wspieranie. rozwoju społecznego i gospodarczego Miasta Mikołów i Powiatu Mikołowskiego.

2. Ponadto, celami związku są:

1) aktywizacja społeczności lokalnej

2) wspieranie działań organizacji pozarządowych i aktywności obywatelskiej,

3) wspieranie przedsiębiorców i inwestorów oraz promocjo zatrudnienia, aktywności zawodowej i społecznej odpowiedzialności biznesu,

4) działalność wspomagająca rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości społecznej,

5) wspieranie aktywności środowisk i grup społecznych,

6) wspieranie rodzin w pełnienie funkcji wychowawczych i społecznych,

7) wspieranie seniorów,

8) wspieranie idei samorządności,

9) upowszechnianie informacji o mieście i powiecie,

10) integracja społeczna i zawodowa określonych kategorii osób wyrażona poziomem zatrudnienia tych osób:

a) zatrudnienie co najmniej 50%:

I. osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, z wyłączeniem osób niepełnoletnich

II. lub osób bezrobotnych

III. lub absolwentów cis i kis, w rozumieniu art. 2 pkt 1a i 1b ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym

IV. lub osób ubogich pracujących

V. lub osób opuszczających młodzieżowe ośrodki wychowawcze i młodzieżowe ośrodki socjoterapii

VI. lub osób opuszczających zakłady poprawcze i schroniska dla nieletnich;

b) zatrudnienie co najmniej 30% osób o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych łub osób z zaburzeniami psychicznymi, o których mowa w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.

11) działalność naukowa, naukowo-techniczna, wydawnicza, edukacyjna i oświatowa, w tym również polegająca na kształceniu studentów, kulturalna, w zakresie kultury fizycznej i sportu, ochrony .środowiska, wspierania inicjatyw społecznych na rzecz budowy dróg i sieci telekomunikacyjnej na wsi oraz zaopatrzenia w.si iv wodę, dobroczynności, ochrony zdrowia i pomocy społecznej, rehabilitacji zawodowej i społecznej inwalidów oraz kultu religijnego".

Zdaniem Wojewody cele Związku niemal w całości pokrywają się z zadaniami gminy Mikołów i Powiatu Mikołowskiego, co prowadzi do wniosku, iż Związek będzie w istocie realizował zadania ustawowe Powiatu, z pominięciem zasad i trybu realizacji tychże zadań, jakie obowiązują na mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa organy powiatu. Co więcej, nie można przy tym wykluczyć, konfliktu interesów Powiatu Mikołowskiego i Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności.

Organ nadzoru zauważył, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu wymaga, by decyzja podjęta przez dany organ w tym wypadku uchwała Rady Powiatu Mikołowskiego - odpowiadała wymogom legalności. Rada musi więc posiadać nie tylko ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, ale również treść postanowień uchwały musi być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartymi w ustawie, tu: ustawie o samorządzie powiatowym.

Wojewoda zaakcentował, iż zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto podkreślił, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny.

Jednocześnie w ocenie skarżącego niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., Ul/Ol, OTK 2001, nr S, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 200S r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110).

Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego lub niewypełniający tego upoważnienia w całości nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podstawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 629/13; e- Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z powołanego przepisu art. 7 Konstytucji RP wynika również, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada: "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Organom jednostek samorządu terytorialnego wolno bowiem jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (por. W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. L5). Zdaniem organu nadzoru podjęcie przez Radę Powiatu uchwały o przystąpieniu powiatu mikołowskiego do zrzeszenia stowarzyszeń nie przewidzianego w art. 75 ust. 1 u.s.p, stanowi działanie sprzeczne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Powiat wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoją argumentację.

Przedmiotowej skardze Powiat Mikołowski zarzucił naruszenie:

1. art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez wnioskowanie przez skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLV/278/2022 Rady Powiatu Mikołowskiego z dnia 28 września 2022 r. w sprawie przystąpienia Powiatu Mikołowskiego do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności, podczas gdy przepis ten zakazuje stwierdzania nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia;

2. art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. 2024 r., poz. 107), poprzez uznanie, że uchwała Nr XLV/278/2022 Rady Powiatu Mikołowskiego z dnia 28 września 2022 r. w sprawie przystąpienia Powiatu Mikołowskiego do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności jest niezgodna z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym;

3. naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 2261) w związku z art. 165 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez nieuzasadnione uznanie, że wprawdzie powiat ma osobowość prawną, ale nie może przystąpić do związku stowarzyszeń, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę m.in. Powiat wskazał, że od dnia podjęcia przez Radę Powiatu Mikołowskiego uchwały w sprawie przystąpienia Powiatu Mikołowskiego do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności minął ponad rok. Stosownie zaś do treści art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego."

Powiat podkreślił, że zaskarżona uchwała została w ustawowo określonym terminie doręczona skarżącemu, który miał możliwość stwierdzenia jej nieważności w ustawowo określonym terminie. Zaniechanie skarżącego nie może wywoływać skutków prawnych wobec jednostki samorządu terytorialnego, której organ stanowiący podjął uchwałę. Upływ zawitego terminu do wydania przez skarżącego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Nr XLV/278/2022 Rady Powiatu Mikołowskiego z dnia 28 września 2022 r. w sprawie przystąpienia Powiatu Mikołowskiego do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności stworzył domniemanie legalności tej uchwały i dał podstawy do jej wykonania. Podważanie przez skarżącego zgodności z prawem uchwały organu stanowiącego po ponad 15 miesiącach jej obowiązywania rzutuje na prawidłowość działań skarżącego jako organu sprawującego nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego, nadto pozbawia jednostkę samorządu terytorialnego pewności co do bytu prawnego podejmowanych uchwał, których legalność nie została w terminie zakwestionowana przez organ nadzoru.

Z ostrożności procesowej, Powiat wskazał, że niesłuszny jest zarzut podniesiony w skardze, jakoby uchwała Nr XLV/278/2022 Rady Powiatu Mikołowskiego z dnia 28 września 2022 r. w sprawie przystąpienia Powiatu Mikołowskiego do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności była niezgodna z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 75 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Zdaniem Powiatu przepis ten - wbrew twierdzeniu skarżącego - nie został naruszony. Zasadniczą podstawę prawną podjęcia kwestionowanej uchwały stanowił bowiem art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 2261). Z normy tej wynika, że "Stowarzyszenia w liczbie co najmniej trzech mogą założyć związek stowarzyszeń. Założycielami i członkami związku mogą być także inne osoby prawne, z tym że osoby prawne mające cele zarobkowe mogą być członkami wspierającymi." Mając na względzie to, że stosownie do art. 165 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym Powiat Mikołowski ma osobowość prawną, niezasadne jest kwestionowanie możliwości przystąpienia tej jednostki samorządu terytorialnego do związku stowarzyszeń. Nadto Powiat wskazał, iż art. 22 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach stanowi o tym, że założycielami i członkami związku mogą być osoby prawne. Powiat Mikołowski dysponując atrybutem osobowości prawnej bezspornie jest osobą prawną.

Powiat dodatkowo wskazał, że ustrojowa ustawa o samorządzie powiatowym nie tylko nie wyłącza możliwości uczestniczenia powiatu w stowarzyszeniu na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, ale co więcej mocą art. 75 ust. 2 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach.

Zdaniem Powiatu przedstawione argumenty znajdują potwierdzenie w doktrynie, w której wskazuje się, że "Powiat może uczestniczyć w innym stowarzyszeniu niż stowarzyszenie powiatów; wówczas będzie występować jako osoba prawna, będąca członkiem wspierającym stowarzyszenie" (K. Bandarzewski [w;] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2005, art. 75, Lex/el). Także zdaniem R. Cieślaka "nic nie stoi na przeszkodzie przystąpieniu gminy, powiatu, czy województwa do stowarzyszenia, zrzeszającego inne podmioty (z uwzględnieniem kompetencji do wykonywania zadań jednostek samorządu terytorialnego) i ubiegania się przez to stowarzyszenie o środki unijne na realizację jego celów statutowych." (R. Cieślak, 2. Partnerstwa z udziałem, jednostek samorządu terytorialnego [w;] R. Cieślak, E. Kornberger-Sokołowska, J. Zdanukiewicz, Jednostki samorządu terytorialnego jako benefcjenci środków europejskich, E. Komberger-Sokołowska, J. Zdanukiewicz, Warszawa 2010, Lex/el). Stanowiska te zdają się zatem dowodzić tego, że powiat może być zarówno członkiem stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego (czyli utworzonego na podstawie art. 75 ustawy o samorządzie powiatowym) jak i - jako członek wspierający - innego stowarzyszenia (działającego na podstawie przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach).

W ocenie Powiatu uznać należy, że skoro żaden przepis nie wyłącza możliwości uznania Powiatu Mikołowskiego za "inną osobę prawną", w myśl art. 22 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, to jednostka ta mogła przystąpić do istniejącego związku stowarzyszeń ze statusem członka wspierającego.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej pełnomocnik Powiatu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 – zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.".

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności wojewódzki sąd administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych uznał brak zasadność złożonej skargi jak i zawartych w niej argumentów.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż oczywista jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. W myśl art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie.

Uzupełnieniem art. 171 ust. 1 Konstytucji RP jest art. 77 u.s.p. stanowiący, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

W myśl art. 76 u.s.p. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.s.p. starosta jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady powiatu. Natomiast art. 79 ust. 1 u.s.p. stanowi, iż uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

W przypadku upływu terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p, organ nadzoru zgodnie z art. 81 ust.1 u.s.p, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W świetle powyższego oczywistym jest, iż Wojewoda posiadał kompetencję do kontroli legalności uchwały Rady Powiatu z dnia 28 września 2022 r. Jednakże z uwagi na upływ czasu mógł już tylko zaskarżyć przedmiotową uchwałę do sądu administracyjnego, co też uczynił.

Przedmiotem sporu jest kwestia możliwości przystąpienia Powiatu Mikołowskiego do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności ze statusem członka wspierającego. W związku z czym na wstępie należy ocenić charakter prawny ww. zaskarżonej uchwały Nr XLV/278/2022 Rady Powiatu Mikołowskiego z dnia 28 września 2022 r. w sprawie przystąpienia Powiatu Mikołowskiego do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności.

Sąd podzielił stanowisko Powiatu, że zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.p. nie można stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia.

W toku niniejszego postępowania rzeczą sądu było ustalenie, czy zasadna jest skarga Wojewody na ww. uchwałę w sprawie przystąpienia Powiatu Mikołowskiego do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności.

Na tak postawione pytanie udzielić należy udzielić odpowiedzi negatywnej z następujących względów. Prawo do tworzenia stowarzyszeń przez powiaty, zostało zagwarantowane przez ustawodawcę w art. 75 ust.1 u.s.p.

Przepis art. 75 ust.1 u.s.p., stanowi, że:

"1. Powiaty mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z gminami i województwami.

2. Do stowarzyszeń, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2017 r. poz. 210 oraz z 2018 r. poz. 723), z tym że dla założenia stowarzyszenia wymaganych jest co najmniej 3 założycieli."

Zdaniem Sądu możliwość tworzenia przez powiat stowarzyszeń w pierwszym rzędzie uregulowana jest w Konstytucji RP. W art. 172 ust. 1 Konstytucji RP ustrojodawca zapewnił jednostkom samorządu terytorialnego prawo zrzeszania się, nie dokonując jednocześnie konkretyzacji, na czym prawo to miałoby polegać. Obowiązek uszczegółowienia tego uprawnienia w aktach prawa niższego rzędu Konstytucja RP nakłada na ustawodawcę w ust. 3 wskazanego przepisu. Wspomniany przepis art. 75 ust.1 u.s.p., stanowi o prawie powiatów do zakładania stowarzyszeń, w tym również stowarzyszeń tworzonych z gminami i województwami. Poza wskazaniem, że dla założenia stowarzyszenia wymaganych jest co najmniej trzech założycieli, przepis ten nie precyzuje dalszych warunków, form, czy również celów takiego stowarzyszenia. Odsyła jednak do ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, która zawiera szczegółowe regulacje w tym zakresie. Zgodnie z przepisami tejże regulacji stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych, które samodzielnie określa swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne dotyczące jego działalności. W związku z czym warto tutaj wspomnieć, iż Stowarzyszenie zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach jest dobrowolnym, samorządnym trwałym zrzeszeniem w celach niezarobkowych, a także, że Stowarzyszenie jest odrębną od powiatu osobą prawną. Natomiast powiaty nie mogą tworzyć tzw. "Stowarzyszeń zwykłych", ponieważ te stanowią uproszczoną formę organizacyjną, nie mają osobowości prawnej i nie mogą zrzeszać osób prawnych.

W okolicznościach przedmiotowego stanu faktycznego powiat podjął uchwałę, która w ocenie Sądu nie narusza przepisu art. 75 ust.1 u.s.p., a której intencją jest przystąpienie jako członka wspierającego do istniejącego i legalnie działającego stowarzyszenia. Możliwość taką daje powiatowi przepis art. 10 ust. 3 ustawy o stowarzyszeniach zgodnie z którym osoba prawna (taką jest Powiat) może być jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia.

Sąd zauważył, że w piśmiennictwie wskazuje się, iż do uczestnictwa powiatów w stowarzyszeniach samorządowych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o stowarzyszeniach, natomiast do uczestnictwa powiatów w stowarzyszeniach powszechnych stosuje się wprost przepisy tej ustawy, uwzględniając odpowiednio przepisy ustaw ustrojowych, w zakresie w jakim nakładają one na powiaty obowiązek realizacji zadań publicznych.

Orzekający Sąd podziela stanowisko WSA w Poznaniu, który wskazał w wyroku z 15 lipca 2016 r. (II SA/Po 317/16, Legalis): "Nie ma żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, zakazującego gminom [tu: powiatom] jako osobom prawnym przystępowania do już istniejących stowarzyszeń w charakterze członka wspierającego stowarzyszenie. Przepis art. 84 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) [tu: art. 75 u.s.p.] reguluje bowiem kwestię zrzeszania się tylko gmin [tu: powiatów] w celu w tym przepisie wskazanym". Możliwość taką daje powiatowi przepis art. 10 ust. 3 Pr.Stow, zgodnie z którym osoba prawna może być jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia.

W ocenie Sądu powiatom przysługuje prawo uczestniczenia również w stowarzyszeniach, których członkami są podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego, na zasadach wprost określonych przez prawo o stowarzyszeniach dla osób prawnych ponieważ nie ma żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, zakazującego powiatom jako osobom prawnym przystępowania do już istniejących stowarzyszeń w charakterze członka wspierającego stowarzyszenie.

Zdaniem orzekającego Sądu brak jest w systemie obowiązującego prawa zakazu tworzenia stowarzyszeń przez powiat z osobami prawnymi które nie są jednostkami samorządu terytorialnego, a skoro powiaty mogą tworzyć stowarzyszenia to tym bardziej powiaty mogą przystępować do Związków Stowarzyszeń. Natomiast argument skarżącego dotyczący podobnego (wręcz pokrywania) zakresu celów przedmiotowego Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności do zadań gminy Mikołów i do zadań powiatu Mikołowskiego w ocenie Sądu w żaden sposób nie wyklucza możliwości przystąpienia Powiatu do ww. Związku Stowarzyszeń.

Końcowo Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa ponieważ Powiat przystąpił do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności jako osoba prawna, będąca członkiem wspierającym stowarzyszenie.

Reasumując Sąd na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.