Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 260/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. c i h
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2021 nr 435 poz 187 art. 62
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 3 lipca 2023 r., nr 088/2023 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu [dalej: organ, Dyrektor] z 3 lipca 2023 r. nr 088/2023, wydana po rozpatrzeniu odwołania D. G., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie [dalej: organ I instancji, Kierownik] z 11 kwietnia 2023 r. nr 0163-2023-004096 odmawiającą przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D. G. [dalej: strona, skarżący, wnioskodawca] zwrócił się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników. Strona zadeklarowała 190 działek ewidencyjnych o łącznym areale 117,05 ha, w ramach tej powierzchni ugór występował na powierzchni 115,55 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie decyzją z 11 kwietnia 2023 r. nr 0163-2023-004096 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 odmówił stronie przyznania tych płatności oraz umorzył postępowanie w zakresie areału wycofanego w dniu 7 lipca 2021 r. W uzasadnieniu podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o stworzeniu przez wnioskodawcę tzw. "sztucznych warunków", a więc sytuacji, w której celem strony nie jest prowadzenie działalności rolniczej przy wsparciu finansowym pochodzącym ze środków europejskich oraz krajowych, ale pozyskanie tychże świadczeń przy stworzeniu pozorów takiej działalności. O istnieniu "sztucznych warunków", zdaniem organu I instancji świadczą między innymi następujące okoliczności faktyczne: ograniczenie się przez stronę do wykonywania na niemal całym zgłoszonym do płatności areale, niezwykle prostego i niewymagającego dużego nakładu pracy, zabiegu mulczowania gruntów rolnych, niewielki areał poszczególnych działek rolnych oraz ich znaczne oddalenie od siebie (rozdrobnienie gospodarstwa), w wielu przypadkach brak tytułów prawnych do użytkowanych działek rolnych, brak zgód właścicieli na poddzierżawę zgłaszanych do płatności obszarów, istotna rola pełnomocnika w formalnościach związanych z pozyskiwaniem gruntów do płatności, brak uzasadnienia ekonomicznego i racjonalnego dla prowadzonej działalności, brak ekwiwalentu w zakresie wzajemnych świadczeń wynikających z zawieranych umów dzierżawy, niezwykle ograniczona liczba dowodów z dokumentów (poza protokołami z zeznań świadków) świadczących o prowadzonej działalności, sprzeczność działań z zasadami doświadczenia życiowego w zestawieniu z rozmiarem prowadzonej działalności (oparcie się na tzw. pomocy sąsiedzkiej), przeznaczenie dopłat na działania związane z doprowadzeniem gruntów do stanu umożliwiającego prowadzenie działalności rolniczej, traktowanie działalności, jako swego rodzaju panaceum na występujące u wnioskodawcy schorzenia natury psychicznej, sposób użytkowania spornych gruntów (ugór). Zdaniem Kierownika prowadzona przez stronę działalność jest sprzeczna z celami Wspólnej Polityki Rolnej.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wydał 3 lipca 2023 r. decyzję nr 088/2023 utrzymującą w mocy decyzję Kierownika z 11 kwietnia 2023 r. nr 0163-2023-004096 odmawiającą przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż struktura gruntów zadeklarowanych do płatności charakteryzowała się znaczącym rozdrobnieniem. Kolejną cechą charakterystyczną był znikomy areał poszczególnych działek ewidencyjnych. Rację ma strona, że formalnie w tym zakresie jedynym wymogiem jest to, aby działka rolna miała co najmniej 0,1 ha. Teoretycznie owa zasada została przez stronę wypełniona. Dokonując badania "sztucznych warunków" należy zweryfikować problematykę w szerszym kontekście, między innymi w oparciu o zasady doświadczenia życiowego, praw rządzących zjawiskami ekonomicznymi, racjonalności. W obecnych realiach gospodarczych, uwzględniając ceny nośników energii, biorąc pod uwagę również czas związany z gospodarowaniem na tak rozległym terenie, wydaje się, że prowadzenie gospodarstwa rolnego na tak rozległym terenie jest irracjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. Nie bez znaczenia dla omawianej tematyki jest rodzaj aktywności rolniczej prowadzony na spornych terenach - mulczowanie (rozdrobnienie roślinności występującej na konkretnym terenie do frakcji, która nie nadaje się do jakiegokolwiek dalszego wykorzystania). Jest to jeden z najmniej skomplikowanych zabiegów rolniczych, niewymagający znaczących nakładów finansowych, w przeważającej mierze spełniający rolę wtórną w gospodarstwach o większych rozmiarach (umożliwia przygotowanie terenu pod przyszłą uprawę przynoszącą dochód). Definicja mulczowania odnosi się do pokrywania powierzchni gleby między uprawianymi roślinami materią organiczną składającą się ze ściętych roślin uprawianych na zielony nawóz. Termin mulczowanie stosuje się również do pozostawiania ściętych i rozdrobnionych roślin na łące. Istotą zabiegu mulczowania łąk jest zniszczenie ściętej biomasy, która jest rozdrobniona i pozostawiona na gruncie. Mając na uwadze wielkości zadeklarowanego gospodarstwa, zabieg ten, choć wypełnia znamiona utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, nie wnosi żadnych dochodów do gospodarstwa. Jeśli ponad 100 hektarowe gospodarstwo, poczyniło jedynie minimalne nakłady finansowe na przeprowadzenie jednorazowego zabiegu agrotechnicznego, przy jednoczesnym niepozyskiwaniu z danego gruntu żadnych dodatkowych korzyści, pojawia się wątpliwość co do sensu posiadania takiego gospodarstwa. Zasady doświadczenia życiowego pozwalają bowiem na przyjęcie, iż posiadanie tak dużego areału - ponad 100 ha - powinno służyć bądź utrzymaniu pogłowia zwierząt hodowlanych bądź uzyskiwaniu dochodów ze sprzedaży zebranych płodów rolnych. Tymczasem strona nie posiada żadnych zwierząt gospodarskich, jak również, poprzez stosowanie jedynie zabiegu mulczowania - nie wytwarza żadnego "produktu rolnego". Takie działanie strony przemawia za stanowiskiem, iż nie prowadziła ona działalności rolniczej, gdyż nie poczyniła innych nakładów, tj. nawożenie czy koszenie, licząc się z tym, iż nie oczekuje jakichkolwiek korzyści ze sprzedaży np. siana. Natomiast wszystkie te działania były ukierunkowane na pozyskanie dopłat do danych działek. Organ podkreślił, że zadaniem dopłat do gruntów rolnych jest zwrot nakładów finansowych, jakie zostały poczynione przez producentów rolnych w celu rozwijania polskiego rolnictwa. Wnioskodawca, wbrew zapewnieniom występującym w odwołaniu, z mulczowania uczynił cel sam w sobie. Mając na uwadze argumentację strony oraz zeznania świadków o osiąganiu dochodów ze sprzedaży siana Dyrektor powtórzył, za organem I instancji, że nie znajduje to oparcia w strukturze zasiewów w roku 2021. Deklaracja strony obejmowała wówczas tylko jedną działkę rolną o powierzchni 0,74 ha. Z takiego areału nie ma możliwości pozyskania ilości siana, o której wspominają świadkowie, w związku z czym, organ odwoławczy zeznaniom w analizowanym zakresie odmówił wiarygodności. Z wyjaśnień wnioskodawcy wynika, że zajmuje się on również świadczeniem usług koszenia działek rolnych innym producentom rolnym w zamian za zebranie plonu w postaci siana. Okoliczność ta, w ocenie organu, rzuca inne światło na oświadczenia świadków mówiących o kupowaniu siana (balotów) od strony. Z materiału dowodowego nie wynika bowiem, z których działek rolnych (zadeklarowanych we wniosku, czy tych, na których świadczono usługi) pochodziło siano sprzedawane przez stronę. Uwzględniając zaś deklarację strony zawartą we wniosku, Dyrektor stanął na stanowisku, iż uzasadnione jest przyjęcie, że siano to pochodziło z działek, na których strona świadczyła usługi koszenia. W tym kontekście rozpatrywać należy również zeznania R. Z., w którym świadek wskazał, że kosił areał około 20 ha należący do wnioskodawcy. Mając na uwadze, że z oświadczenia tego nie wynika jakie to były działki (nie zawierało określenia ich numerów, ewentualnie innych charakterystycznych cech pozwalających organom ustalić jednoznacznie ich położenie) organ uznał, że nie dowodzi ono faktu pozyskiwania produktu w postaci siana z działek będących w posiadaniu skarżącego. Nawet gdyby przyjąć, iż strona pozyskiwała pewne ilości siana/sianokiszonki z własnych pól, to - zdaniem organu - nie miałoby to wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Biorąc bowiem pod uwagę całkowity areał deklarowany przez stronę we wniosku stwierdzić można, że wskazana przez świadków ilość siana zakupionego od skarżącego (około 65 bel, przy założeniu że jedna bela to około 500 kg sianokiszonki) pochodzi z bardzo niewielkiego areału tych gruntów, tj. około 2 ha (przyjęto, że średnia wydajność to 40-50 bel na 1 ha łąki). Zatem uzasadnione jest przyjęcie, że działalność taka miała charakter marginalny i nie wpływa na ostateczna ocenę działalności strony. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pokazuje, że w poprzednich latach strona również w przeważającej części wykonywała zabieg mulczowania, co przeczy twierdzeniom skarżącego o legitymowaniu się jakimś głębszym planem związanym z rozwojem gospodarstwa rolnego. Kolejnym elementem świadczącym o tym, że skarżący stworzył "sztuczne warunki" jest problematyka tytułów prawych do zgłaszanych gruntów rolnych. W wielu przypadkach wnioskodawca nie potrafił wylegitymować się posiadaniem tytułów prawnych do obszarów objętych wnioskiem o płatność. Rację ma skarżący twierdząc, że przepisy krajowe nakładają obowiązek w omawianym zakresie jedynie w odniesieniu do gruntów rolnych należących do zasobu zarządzanego przez KOWR. Jednak dokonując analizy omawianej tematyki należy mieć na uwadze to, że w przypadku, gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, kwalifikujące się hektary odpowiadające obszarom nie będącym własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów. Organ stwierdził, że przytoczona konstatacja może mieć subsydiarnie znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Postępowanie dowodowe wykazało, że w niektórych przypadkach właściciele gruntów nie wyrażali zgody na ich użytkowanie przez stronę. W odniesieniu do części działek objętych wnioskiem, dzierżawca (D. M.) nie uzyskał zgody właściciela na poddzierżawę gruntów. Oświadczenia części producentów rolnych pokazują, że pełnomocnik strony D. M. niejednokrotnie działał jawnie wbrew woli właścicieli. Dokonując weryfikacji przedłożonych umów Dyrektor podkreślił, że istnieje poważna wątpliwość czy zawarte w formie pisemnej umowy mają charakter umów dzierżawy, bowiem immanentną cechą umowy dzierżawy jest pobieranie pożytków z przedmiotu dzierżawy. W przedmiotowej sprawie, zważywszy na rodzaj zabiegu rolniczego - mulczowanie, trudno doszukać się korzyści dzierżawcy (brak pożytku dla strony). Również sposób zawierania umów (umowa podpisana przez pełnomocnika strony D. M., który następnie określony areał poddzierżawia D. G.) z perspektywy zasad doświadczenia życiowego jest pozbawiony zasadności. Kolejną kwestią jest brak jakiegokolwiek sprzętu maszynowego do prowadzenia dość dużego gospodarstwa rolnego (ponad 100 ha użytków rolnych). Zdaniem organu, nie są przekonywujące argumenty strony o współwłasności ciągnika rolniczego oraz mulczera, bowiem wyłącznymi właścicielami tychże urządzeń jest pełnomocnik strony D. M. oraz jego żona, na co wskazują: umowa kupna traktora oraz faktura dokumentująca zakup mulczera. Nie zmieniają tego oświadczenia wnioskodawcy o przekazaniu pełnomocnikowi środków na zakup owych sprzętów (oświadczenie może ewentualnie świadczyć o udzieleniu pożyczki D. M.). Zdaniem organu, przedłożone dowody zakupu drobnych części zamiennych nie mogą przesądzać o posiadaniu tytułu prawnego do omawianych urządzeń rolniczych. Dlatego Dyrektor przyjął, że skarżący nie posiada żadnego parku maszynowego przeznaczonego od prowadzenia gospodarstwa o areale przekraczającym 100 ha. Przepisy unijne przewidują szereg redukcji płatności w zależności od powierzchni zgłaszanej przez potencjalnych beneficjentów. Najogólniej rzecz ujmując, większe gospodarstwa otrzymują płatności z zastosowaniem pewnego współczynnika korygującego aktywującego się po przekroczeniu pewnego pułapu areału. W związku z tym, patrząc z perspektywy beneficjenta systemu płatności, korzystne jest nieprzekroczenie wspomnianych limitów, celem maksymalizacji płatności w przeliczeniu na jednostkę powierzchni. Innym kryterium wpływającym na płatność jest wiek beneficjenta (np. płatność dla młodych rolników). Dokonując analizy sprawy w szerokim kontekście, organ zaznaczył, że posiada z urzędu informacje o prowadzeniu przez D. M. gospodarstwa rolnego na własny rachunek, a także o wykonywaniu usług związanych z koszeniem na rzecz gminy terenów zielonych. W związku z tym, uzasadnione są wątpliwości, czy faktycznie strona prowadziła działalność na własny rachunek, czy też wykonywała pojedyncze czynności, których celem było sprawienie pozorów działania we własnym imieniu i na własny rachunek. Taka forma rozliczeń pomiędzy stroną a jej pełnomocnikiem (wymiana działek, wspólne użytkowanie sprzętu rolniczego, specyficzny sposób zawierania umów dzierżawy) daje organowi podstawę do stwierdzenia, że w rzeczywistości działalność strony nie miała charakteru samodzielnego, lecz była sposobem na osiąganie zysków w ramach wspólnego przedsięwzięcia wnioskodawcy i jego pełnomocnika. Prowadzona przez skarżącego aktywność nie jest działalnością rolniczą. Postępowanie dowodowe wykazało, że środki finansowe pochodzące z ARiMR są w przeważającej części przeznaczane na oczyszczanie terenów i przywracanie ich do stanu pozwalającego potencjalne prowadzenie tamże działalności rolniczej. W tym kontekście znamienne jest, że w oświadczeniu z 9 marca 2022 r. pełnomocnik strony wprost wskazał, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Całokształt okoliczności sprawy, analizowanych z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego, potwierdza wniosek płynący z poprzedniego zdania. Prowadzenie czynności związanych ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, a także podejmowanie kroków w stronę uzyskania lepszego samopoczucia psychicznego nie mogą być uznane za przejawy prowadzenia działalności rolniczej. Organ przyjął, że wnioskodawca prowadzi działalność związaną ze sprzedażą kory oraz drewna, pozyskanych z oczyszczonych terenów rolniczych. Dla sprawy jednak ta okoliczność jest bez znaczenia, bowiem tego typu aktywność nie spełnia definicji działalności rolniczej. Strona wprost sama wskazała (w oświadczeniu z 27 kwietnia 2022 r.), że dopłaty bezpośrednie są jej potrzebne do pokrycia kosztów związanych z pozyskiwaniem kory/drzewa z deklarowanych do płatności działek. Z powyższego jasno wynika, iż pomoc, o którą stara się wnioskodawca nie ma być dofinansowaniem działalności rolniczej strony, lecz dodatkową formą zarobku, stanowiącą niejako dodatek do prowadzonej działalności gospodarczej. Organ odmówił wiarygodności wyjaśnieniom strony, która twierdzi, że na zgłoszonych terenach prowadzony jest zabieg mulczowania celem przekształcenia roślinności tamże występującej w trwały użytek zielony. Nie jest to możliwe, gdyż ugory (taka była deklaracja strony) nie należą do grupy upraw, z których powstają docelowo TUZ. Aby można było mówić o trwałym użytku zielonym, konieczne jest wyłącznie z płodozmianu, przez okres co najmniej 5, lat traw lub innych roślin zielnych, a nie ugoru. Wszystkie wyżej opisane kwestie, rozpatrywane samodzielnie, w oderwaniu od pozostałych okoliczności przedmiotowej sprawy, stanowią wypełnienie warunków przyznania płatności bezpośrednich. Przykładowo beneficjent płatności nie ma obowiązku posiadania własnego sprzętu rolniczego, bowiem w obrocie rynkowym powszechne jest korzystanie z usług wyspecjalizowanych podmiotów wewnętrznych. Nie zmienia to faktu, że w sprawie wnioskodawcy, liczba irracjonalnych i trudnych do wytłumaczenia faktów, jest na tyle duża, że świadczy o prowadzeniu działalności przy stworzeniu "sztucznych warunków". Zdaniem organu, istotny dla sprawy jest przebieg postępowania dowodowego. Otóż większość kwestii, które ewentualnie mogłyby mieć charakter sporny (problematyka własności sprzętu rolniczego, sposób użytkowania gruntów zgłoszonych do płatności) zostały wyjaśnione w oparciu o osobowe źródła dowodowe oraz pisemne deklaracje pełnomocnika strony D. M. Dyrektor zaznaczył, że ma świadomość, iż nie istnieje hierarchia źródeł dowodowych, jednak w kontekście wymienionych zastrzeżeń, brak dowodów z dokumentów rzuca pewien cień na wnioski płynące z owych dowodów. Przykładowo kuriozalne jest tłumaczenie skarżącego, że rozliczenia finansowe pomiędzy pełnomocnikiem a stroną prowadzone są w oparciu o szczegółowe wyliczenia, których zapis po sezonie jest niszczony, a także brak faktur VAT za paliwo rolnicze (szczególnie, gdy przy profilu działalności strony to główny jej koszt). Reasumując, wśród przesłanek obiektywnych świadczących o występowaniu "sztucznych warunków" organ wymienił w szczególności: dużą liczbę działek o niewielkich rozmiarach, usytuowanych w znaczących odległościach od siebie, brak własnego parku maszynowego, w niektórych przypadkach brak tytułów prawnych do dzierżawionych terenów, sposób użytkowania zgłaszanych gruntów rolnych (ugór), brak produkcji zwierzęcej, wykonywanie jednego zabiegu polowego (mulczowanie), brak produkcji roślinnej, deklarowanie działek rolnych przy braku wiedzy, tudzież przy wyraźnym sprzeciwie osób posiadających tytuły prawne do tych obszarów. Dyrektor zbadał również przesłanki subiektywne. Spośród okoliczności subiektywnych, zdaniem organu, istotne znaczenie mają głównie następujące: dążenie do minimalizacji kosztów w stopniu wskazującym na to, że celem jest uzyskanie dopłat a nie prowadzenie działalności rolniczej, przyjęta przez stronę metoda wyszukiwania działek nadających się ewentualnie do zgłoszenia do płatności (dla strony stan gruntu, jego usytuowanie, powierzchnia nie odgrywały znaczenia, liczyło się tylko to, aby można stworzyć pozory prowadzenia działalności rolniczej oraz mieć pewność, że nikt inny tych gruntów nie zadeklaruje do płatności), dobór gruntów nie był dokonywany w oparciu o kryteria ekonomiczne, agrotechniczne, traktowanie dopłat nie jako rekompensaty za prowadzoną działalność rolniczą, a jako cel sam w sobie, podejmowanie przez stronę działań mających na celu sprawienie wrażenia prowadzenia realnej działalności rolniczej, celem ukrycia prawdziwego celu - osiągnięcia dochodu z dopłat rolniczych (próba uregulowania kwestii poddzierżawy, twierdzenie, że strona jest współwłaścicielem sprzętu rolniczego, pozorna sprzedaż płodów rolnych). Organ stwierdził, że skarżący, przy udziale swego pełnomocnika – D. M., stworzyli sztuczne warunki do uzyskania płatności, poprzez pozorne prowadzenia działalności rolniczej na zadeklarowanych gruntach. Ustalenia te zostały poparte analizą przesłanek obiektywnych i subiektywnych świadczących o tym, iż strona sztucznie stworzyła warunki kwalifikujące dane grunty do uzyskania wsparcia. Konsekwencją poczynionych ustaleń była odmowa przyznania płatności na rok 2021.

Skarżący, zastąpiony przez adwokata A. R., wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu [dalej: Sąd, WSA]. Decyzja Dyrektora została zaskarżona w całości. Skarżący podniósł zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, polegający na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz ocenie sprawy w sposób wysoce subiektywny, przy pominięciu istotnych jego części, skutkujący błędnym uznaniem, że:

- zabieg mulczowania stanowi o pozornym prowadzeniu działalności rolniczej bez zamiaru osiągnięcia celu, dla jakiego wsparcie finansowe zostało stworzone,

- zabieg mulczowania nie wytwarza żadnego "produktu rolnego",

- umowy dzierżawy sporządzano wyłącznie w celu posiadania tytułu prawnego do danej działki,

- zawierane umowy dzierżawy nie mają charakteru umowy dzierżawy,

- skarżący nie uzyskał zgody właścicieli działek na ich użytkowanie, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organ wyraźnie wskazał dane wydzierżawiających oraz szczegółowo opisał treść zawartych umów, z których wynika, że zgody na dzierżawę nie wyrazili tylko I. M. (działki te mają kilku współwłaścicieli, jeden z nich - babcia Pani M. zawarła umowę dzierżawy) oraz Pan B. P. (umowę dzierżawy zawarła żona Pana P.), dodatkowo z większości umów bądź oświadczeń wydzierżawiających wynika zgoda na dokonanie poddzierżawy gruntów,

- działalnie skarżącego nie miało charakteru samodzielnego, lecz było sposobem na osiąganie zysków w ramach wspólnego przedsięwzięcia wnioskodawcy i jego pełnomocnika,

- skarżący prowadzi wyłącznie działalność gospodarczą w przedmiocie sprzedaży kory oraz drewna pozyskanego z oczyszczonych terenów rolniczych,

- skarżący sam wskazuje, że dopłaty bezpośrednie są mu potrzebne do pokrycia kosztów związanych z pozyskiwaniem kory/drewna z deklarowanych do płatności działek,

- brak faktur za paliwo i brak składania wniosku o zwrot podatku akcyzowego, świadczy o tym, że strona nie prowadzi działalności rolniczej,

- brak parku maszynowego i korzystanie z bezinteresownej pomocy sąsiedzkiej świadczy o pozornym prowadzeniu działalności rolniczej,

- duża ilość działek ewidencyjnych o małych powierzchniach, które są od siebie oddalone stanowią o sztucznym przyporządkowaniu do gospodarstwa,

- siano sprzedane przez skarżącego nie pochodziło z uprawianych przez niego działek, a z działek na których skarżący świadczył usługi koszenia.

- sprzedane przez skarżącego siano w ilości 65 sztuk bel ma charakter marginalny i nie może świadczyć o prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej,

- posiadanie jednego rodzaju uprawy w całym gospodarstwie oraz wykonywanie jednego zabiegu nie stanowi działalności rolniczej,

- brak posiadania zwierząt oraz dokonywanie karczowania i usuwania zadrzewień i zakrzaczeń na działkach objętych wnioskiem, jest podstawą do uznania, że strona nie prowadzi działalności rolniczej i nie może być beneficjentem płatności obszarowej,

- skarżący świadomie wyszukuje działki nieużytkowane i posiada gospodarstwo na rozległym terenie, co stanowi o sztucznych warunkach, gdyż jest nieekonomicznym rozwiązaniem,

b) art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, polegającym na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz ocenie sprawy w sposób wysoce subiektywny, z pominięciem istotnej części materiału dowodowego w postaci m.in. faktur, rachunków, oświadczeń osób współpracujących ze skarżącym przy prowadzeniu działalności gospodarczej, które to dowody w sposób jasny i czytelny potwierdzały prowadzenie przez skarżącego działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że czynności podejmowane przez skarżącego nie spełniają definicji prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie skarżący dokonał stworzenia pozorów prowadzenia działalności rolniczej,

- art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: upb), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię przejawiającą się pominięciem wszystkich wymagań wskazanych w ustawie, co doprowadziło do odmowy przyznania skarżącemu przysługujących płatności, mimo, że skarżący spełnia wszystkie określone w art. 7 oraz art. 8 upb warunki przyznania płatności, bowiem posiada numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności, oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha, a także łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro, a działki rolne co do których o dopłatę występował skarżący położone są na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, będące w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, tj. w dniu 31 maja 2021 r., ich powierzchnia nie była mniejsza niż 0,1 ha oraz nie większa niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,

- art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż skarżący poprzez pozorne prowadzenie działalności rolniczej na zadeklarowanych gruntach sztucznie stworzył warunki wymagane do uzyskania korzyści z sektora prawodawstwa rolnego, spełniając zarówno przesłanki obiektywne, jak i subiektywne odmowy przyznania płatności,

- art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4 upb, poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że skarżący powinien okazać się tytułem prawnym do działki, o płatność której występuje, jak również błędne uznanie, iż skarżący nie posiadał tytułów prawnych do gruntów objętych wnioskiem oraz nie był posiadaczem zależnym tychże gruntów,

- art. 24 rozporządzenia nr 1307/2013, poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że skarżącemu należy odmówić przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z uwagi na brak tytułu prawnego do zgłoszonych działek, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie była prowadzona tzw. kontrola krzyżowa, a skarżący był jedynym podmiotem ubiegającym się o płatność do objętych wnioskiem działek rolnych,

- art. 4 ust. 1 akapit pierwszy lit. h rozporządzenia nr 1307/2013, poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że z ugoru nie można dokonać przekształcenia działki w trwały użytek zielony, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku, gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat, mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych,

Skarżący wniósł:

1) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Dyrektora - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie, z ostrożności procesowej - na wypadek nieuznania przez Sąd, że powyższe naruszenie prawa miało charakter rażący - o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora w całości,

2) o uchylenie, poprzedzającej decyzję Dyrektora, decyzji Kierownika,

3) o zasądzenie na rzecz skarżącego, od organu, zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

4) o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła między innymi, że organ dokonał błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Organ, powielając ustalenia organu I instancji, nie przeprowadził należnej i wnikliwej analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a jedynie przyjął za właściwe subiektywne oceny dokonane przez organ I instancji. W ocenie skarżącego, organ błędnie uznał, że ten nie posiada żadnych urządzeń rolniczych. Skarżący jest - wbrew twierdzeniom organu - współwłaścicielem ciągnika rolniczego marki [...] oraz kosiarki bijakowej. Na okoliczność zakupu tych maszyn skarżący przekazał Panu D. M. środki pieniężne, co zostało stwierdzone pisemnym oświadczeniem (i nie była to pożyczka, jak przyjmuje organ). Ponadto organ, mimo, że wielokrotnie powołuje się na doświadczenie życiowe, nie wziął pod uwagę faktu, iż pomiędzy rolnikami bardzo popularne nadal są tzw. umowy barterowe. Barter to nic innego, jak wymiana towarów lub usług między dwoma lub większą liczbą podmiotów - bez użycia gotówki. Skarżący nie prowadzi - wbrew twierdzeniom organu - usług koszenia. Skarżący prowadzi wyłącznie działalność rolniczą. Organ zarzucił, że skarżącemu, że zawierane przez niego umowy dzierżawy sporządzano wyłącznie w celu posiadania tytułu prawnego do danej działki i nie mają one charakteru umowy dzierżawy, gdyż rzekomo skarżący nie pobierał pożytków z tych działek. Skarżący wskazał, iż w polskim obrocie prawnym obowiązuje zasada swobody umów, na mocy której strony mogą dowolnie uregulować łączący ich stosunek zobowiązaniowy, przy zachowaniu równości stron. Tym samym, strony miały prawo uregulować umowę dzierżawy w oparciu o tzw. barter, czyli czynsz w postaci np. wykoszenia terenu i utrzymywania należytego stanu nieruchomości. Niekoniecznie czynsz musi być płacony w pieniądzu. Ponadto skarżący zaprzeczył jakoby nie pobierał żadnych pożytków z dzierżawionych gruntów. Skarżący oświadczył, iż pobiera trawę w formie mulczu, trawę na siano oraz drzewo z wycinanych samosiejek drzew. Nadto, w zakresie mulczowania, organ nie wziął pod uwagę tego, że zabieg ten idealnie wpisuje się w idee Wspólnej Polityki Rolnej, albowiem wykonane w odpowiednim czasie mulczowania jest naturalnym nawozem, chroni glebę przed nadmierną utratą wilgotności i parowaniem, reguluje temperaturę dzięki zatrzymaniu ciepła wiosną i jesienią, stanowi też formę nawozu organicznego i dostarcza glebie składników pokarmowych, wreszcie hamuje rozrost chwastów. Zasady Wspólnej Polityki Rolnej coraz silniej naciskają na ograniczenie nawozów sztucznych do czego swoim działaniem strona zastosowała się. Po takim mulczowaniu często trawa rosła na tyle dobrze, że można było zebrać ją na siano, sianokiszonkę lub gorszy produkt jako ściółkę dla trzody. Nie można zgodzić się ze twierdzeniem organu, że skarżący zgłaszał tylko ugory, gdyż ten deklarował również inne uprawy, np. trawy. Dodatkowo przepisy prawa nie precyzują, ile lat z rzędu można na danej działce deklarować ugór. Przepisy prawa obecnie obowiązującego nie precyzują ilości lat, co do deklarowania, np. na tej samej działce rolnej, ugoru lub okresu, co ile można taki ugór deklarować. Kwestia ilości lat, w których grunt jest ugorowany zależy jedynie od decyzji podejmowanych przez rolnika. Organ błędnie przyjął twierdzenie, iż z gruntu ugorowanego i mulczerowanego nie można uzyskać płodów rolnych. Organ mimo, że wskazuje na doświadczenie życiowe, zdaje się nie zauważać, iż z ugoru porośniętego trawą można taką trawę po skoszeniu uzyskać, wysuszyć i zebrać jako siano, np. stosowane jako ściółka dla bydła, trzody. Płody rolne według definicji to naturalne biologicznie produkty przyrody ożywionej, mające swe źródło witalne w glebie, w wodzie (hydroponika) lub powietrzu (aeroponika), skąd czerpią zasoby potrzebne do rozwoju organizmu i jego przyszłych pokoleń. Surowcem wykorzystywanym przez człowieka mogą być korzenie, bulwy, kłącza, łodygi, kwiatostany, owoce, nasiona. Produkty takie uzyskuje się w wyniku uprawy roślin lub można je pozyskiwać samoistnie. Płody rolne są zbierane z pól w celu wykorzystania ich do konsumpcji, przemysłu lub na pasze. Zatem nie polega na prawdzie twierdzenie organu, że skarżący z ugorów nie mógł pozyskiwać żadnych płodów. Organ zarzucił, że skarżący deklarował do płatności działki, które są znacząco od siebie oddalone, a to według jego oceny nie jest opłacalne i ekonomiczne. Dodatkowo organ błędnie uznał, że skarżący trudni się działalnością gospodarczą, której przedmiotem jest sprzedaż drzewa i kory pozyskanej z karczowanych działek. Skarżący nigdy nie zajmował się wycinką lasów, czy nagminnym karczowaniem działek rolnych. Skarżący wskazał, że wycinka dotyczyła jedynie pojedynczych drzew i krzaków rosnących na działkach rolnych, które umiejscowione były tak, że uniemożliwiały racjonalne użytkowanie terenu. Tym samym, podejmowane przez skarżącego działania miały na celu jedynie przywracanie gruntów do pierwotnego użytku rolnego i były to czynności wpadkowe, a nie nagminne. Nie przynosiły też skarżącemu korzyści finansowych, a jedynie pozwalały na zwiększanie areału uprawowego. Ponadto strona nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że skarżący i D. M. działali wspólnie tworząc sztuczne warunki do uzyskania płatności, poprzez pozorne prowadzenie działalności rolniczej na zadeklarowanych gruntach. Działalność skarżącego nigdy nie miała charakteru pozorności. Skarżący świadomie zajmował się rolnictwem, nabierał w tym temacie doświadczenia i systematycznie zwiększał swój areał. Niezrozumiałe dla skarżącego jest pozyskiwanie informacji o działalności D. M. Skarżący podniósł, iż w stanie faktycznym powinny być analizowane wyłącznie dokumenty dotyczące jego osoby. Tym bardziej, że zarówno skarżący, jak i D. M. działają samodzielnie na własne ryzyko. Skarżący oraz D. M. nie są wspólnikami, posiadają różne adresy zamieszkania, mają różne numery rachunków bankowych, każdy z nich samodzielnie działa, składa wnioski o płatności, samodzielnie pilnuje swoich upraw. Skarżący podniósł, że wyraźnie w toku postępowania wskazywał, iż działalność rolniczą prowadzi samodzielnie, na własny koszt i ryzyko, a jego pełnomocnik pomaga mu wyłącznie w części spraw związanych z dokumentacją gospodarstwa. Co do faktu zawierania umów przez D. M. działającego w imieniu skarżącego, organ swoje twierdzenia oparł z pominięciem przepisów dotyczących pełnomocnika. Ideą pełnomocnictwa jest reprezentowanie swojego mandanta i podejmowanie w jego imieniu decyzji przy pełnej informacji przekazanej mocodawcy. D. M. wszystkie kwestie dotyczące osoby skarżącego z D. G. ustalał i konsultował. Skarżący miał prawo umocować D. M., by ten reprezentował jego interesy. Ustanowienie pełnomocnika nie jest równoznaczne z brakiem kontroli nad podejmowanymi decyzjami i przekazaniem uprawnień na inną osobę. Skarżący miał możliwość ustanowienia pełnomocnika, co też zgodnie z prawem uczynił. Pełnomocnik skarżącego miał zająć się formalną stronę prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej. Skarżący bardzo lubi swoją pracę, jednak nie czuł się wówczas na siłach w bezpośrednich kontaktach z ludźmi, co związane było z chorobą na jaką się leczy, tj. depresję. Dlatego też umowy dzierżawy zawierał pełnomocnik skarżącego, który każdorazowo informował, kto jest dzierżawcą i w imieniu kogo działa, a nawet jeśli umowy zawierał D. M., to i tak większość wydzierżawiających wyraziła zgodę na poddzierżawę nieruchomości skarżącemu. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, skarżący swoim działaniem realizował cele oraz idee Wspólnej Polityki Rolnej:

1) wspieranie rolników i poprawa wydajności rolnictwa, przez zapewnienie stabilnych dostaw żywności po stabilnych cenach - gdyby grunty nie były corocznie mulczowane nie byłoby możliwe zebranie produktu nawet na ściółkę, ponieważ rosłaby sucha trzcina bądź inne chwasty i krzaki,

2) wspieranie zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi i przeciwdziałania zmianie klimatu - skarżący mulczował grunty, co hamowało rozwój chwastów na działce i działkach sąsiednich, np. w zbożu na działce sąsiada; poprzez takie działanie skarżący ograniczał stosowanie oprysków chemicznych, co ma dobry wpływ na klimat, glebę, wodę oraz powietrze; mulcz chronił glebę przed nadmierną utratą wilgotności i parowaniem, co regulowało temperaturę dzięki zatrzymaniu ciepła wiosną oraz jesienią; mulczowanie stanowi też formę nawozu organicznego i dostarcza glebie składników pokarmowych; warto pamiętać, iż obecnie idea Wspólnej Polityki Rolnej obecnie kładzie jeszcze większy niż kiedyś nacisk na zmniejszenie stosowania chemii i nawozów sztucznych.

Dalej skarżący wywodził, że organ I instancji, jak i organ, dokonał bardzo wybiórczej oraz subiektywnej oceny materiału dowodowego, a w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez skarżącego przepisów warunkujących przyznanie płatności, nie ma również spełnienia, wbrew twierdzeniom organu, przesłanek obiektywnych i subiektywnych wskazujących na stworzenie przez stronę tzw. sztucznych warunków.

Skarżący odnosząc się do wymienionych przez organ przesłanek obiektywnych i subiektywnych, podniósł, że nie ma w przepisach prawa określenia ile maksymalnie działek może użytkować dany rolnik, nie ma również określenia minimalnej powierzchni danej działki, jedynie przepisy podają, że aby ubiegać się o płatność należy użytkować grunty o powierzchni minimum 1 ha. Skarżący użytkował działki o małych powierzchniach, ale to tylko dlatego, iż w okolicy nie ma możliwości pozyskania dużych areałów, gdyż są one w użytkowaniu innych rolników. Skarżący nie miał na celu dokonywania tzw. "podbierania" działek innym rolnikom, tj. działek, które ktoś już użytkował. Zważywszy na dotychczasowe doświadczenie skarżącego i obserwacje lokalnej społeczności, duże areały i grunty użytkowane rolniczo, jeśli chodzi o pozyskanie w dzierżawę (biorąc pod uwagę możliwości finansowe skarżącego) - są praktycznie niedostępne. Tym bardziej, że skarżący nie ma korzeni rolniczych i musi swój areał budować od tzw. podstaw. Nie istnieje ograniczenie terytorialne, zatem każdy ma prawo użytkować grunt tam gdzie chce. To na skarżącym ciąży obowiązek uregulowania swojej pracy tak, aby te grunty były należycie zaopiekowane, bez względu na to, ile czasu skarżący poświęci na dojazd. Tego typu kwestie nie powinny być brane w ogóle pod uwagę w czasach, gdy sprzęt oraz transport są mocno rozwinięte. Nie jest prawdą, że skarżący nie posiada żadnej maszyny rolniczej. Skarżący jest współwłaścicielem traktora oraz mulczera, co zostało udowodnione w toku postępowania. Skarżący kupował z własnych środków paliwo oraz części i akcesoria do sprzętu, co potwierdzają przedłożone faktury. W dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności za rok 2021 nie było wymogu posiadania tytułu prawnego do danej działki, a w obrocie rolniczym obowiązują także umowy ustne. Ponadto organ I instancji sam przyznał, iż nie zweryfikował wszystkich dzierżawców, a jedynie tych przez siebie wybranych. Tym samym kwestia ta nie została zbadania kompleksowo. Skarżący ma prawo samodzielnie decydować, w jaki sposób korzysta z danego gruntu i co na nim uprawia. Nie ma zakazu deklarowania ugoru na danej działce przez kilka lat z rzędu. Nie każdy producent rolny jest jednocześnie posiadaczem zwierząt, nie ma również wymogu, aby każdy rolnik był również hodowcą. Obecnie zauważa się trend zmniejszania hodowli, a na polskiej wsi większość stanowią producenci roślinni. Zadeklarowane do płatności działki nie były tylko mulczowane, ale po 31 lipca również koszone i zbierano z nich siano, czy sianokiszonkę, co zostało udokumentowane. Skarżący dokonywał sprzedaży płodów rolnych, nie wszystkie transakcje jednak dokumentował, gdyż nie miał takiego obowiązku. Jednakże w aktach znajdują się dowody potwierdzające sprzedaż np. siana. Skarżący korzystał z działek, do których posiadał tytuł prawny, tj. zawarta umowę dzierżawy. Wprawdzie skarżący nie weryfikował, czy osoba, z którą podpisuje umowę dzierżawy posiada uprawnienia do jej zawarcia, jednakże tylko w przypadku Pani M. i Pana P. okazało się, że umowa została podpisana wyłącznie z jednym ze współwłaścicieli, a pozostali nie wiedzieli o jej zawarciu. Przy czym skarżący wyraźnie wskazał, iż czynił starania, aby umowę podpisać z każdym właścicielem, co zostało potwierdzone przez wydzierżawiających, którzy do akt sprawy złożyli stosowne wyjaśnienia. To, że skarżący prowadził zabiegi mulczerowania nie oznacza, iż nie ponosił z tego tytułu żadnych kosztów, jak np. zakup paliwa czy części zamiennych. Skarżący jako młody człowiek bez korzeni rolniczych, chcąc się rozwijać, poszukiwał działek. Jednakże zawsze pytał, czy dana działka jest w użytkowaniu, a jeśli nie była użytkowana dopiero wówczas podejmował kroki, aby zawrzeć umowę dzierżawy. Obecnie ciężko na rynku rolniczym z uzyskaniem działek blisko siebie o dużym areale. Skarżący nie miał zamiaru komukolwiek podbierać działek, dlatego gospodarował na małych areałach. Ponadto skarżący zakwestionował, jakoby tworzył w ten sposób pozory prowadzenia działalności rolniczej. Nie można się zgodzić z tym, że skarżący działał tylko dla celów finansowych. Skarżący chciał na deklarowanych działkach, po upływie 5 lat, deklarować trwałe użytki zielone i podejmował czynności, które miały na celu przywrócenie deklarowanym działkom użyteczności rolniczej, poprzez zagęszczenie trawy, czy wycinkę samosiejek drzew. Skarżący zakwestionował, aby dokonywał pozornej sprzedaży płodów rolnych. Jako rolnik ryczałtowy nie miał obowiązku dokumentowania sprzedaży płodów rolnych. Nie polega na prawdzie to, że skarżący skupił się wyłącznie na wykonywaniu jednego zabiegu, by spełnić warunek utrzymywania gruntu w dobrej kulturze rolnej w celu wypełnienia kryterium otrzymania pomocy finansowej do gruntów, bowiem oprócz zabiegu mulczowania na gruntach wykonywano również zabieg koszenia po 31 lipca i zbierano trawę, co następnie suszono i sprzedawano, np. jako siano. Prowadzenie działalności rolnej przez skarżącego pozwala na osiągnięcie celów Wspólnej Polityki Rolnej, gdyż skarżący swoim działaniem doskonale wpisuje się w ideę Wspólnej Polityki Rolnej, np. ideę wspierania rolników i poprawy wydajności rolnictwa, przez zapewnienie stabilnych dostaw żywności po stabilnych cenach, ponieważ gdyby grunty nie były corocznie mulczowane nie byłoby możliwe zebranie produktu nawet na ściółkę, ponieważ rosłaby sucha trzcina bądź inne chwasty i krzaki, czy ideę wspierania zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi i przeciwdziałania zmianie klimatu, poprzez mulczowanie, które hamowało rozwój chwastów na działce i działkach sąsiednich, np. w zbożu na działce sąsiada. Po przez takie działanie, skarżący ograniczał stosowanie oprysków chemicznych co ma dobry wpływ na klimat, glebę, wodę, powietrze. Chronił glebę przed nadmierną utratą wilgotności i parowaniem, co reguluje temperaturę dzięki zatrzymaniu ciepła wiosną i jesienią. Mulczowanie stanowi też formę nawozu organicznego i dostarcza glebie składników pokarmowych. Cele WPR obecnie kładą jeszcze większy niż kiedyś nacisk na zmniejszenie stosowania chemii i nawozów sztucznych. Nie można zgodzić się, że zabieg dokonywany przez skarżącego miał charakter jednorazowy. Organ pominął w całości przedstawione w tym zakresie dowody, które wyraźnie wskazują na kilkukrotne wykaszaniu działek. Niektóre działki były wykaszane jednorazowo, a niektóre wielokrotnie. Koszenie działek przez skarżącego nie ma - wbrew twierdzeniu organu - charakteru usługowego. Organ zarzucił skarżącego, iż ten nie spełnia wymogu prowadzenia działalności rolniczej, gdyż m.in. nie posiada zwierząt, deklaruje ugory, czy dokonuje wyłącznie zabiegu mulczowania. Dyrektor wskazał, że przyjmuje jako prawdziwe wszystkie twierdzenia organu I instancji, zatem zastanawiające jest to, że organ I instancji uznał, że mulczowanie nie jest zwykłym zabiegiem agrotechnicznym, a mulczer nie jest zwykłym sprzętem rolniczym. W ocenie skarżącego, mulczer jest sprzętem rolniczym, takim jak każde inne. Nigdzie nie zostało wskazane, aby był zakaz używania tego sprzętu. Mulczery to urządzenia, które są niezwykle przydatne w gospodarstwie rolnym czy leśnym. Mulczer jest doskonałym sposobem na przygotowanie ziemi do uprawy rolnej, gdy wcześniej dany teren był porośnięty krzewami czy drzewami. Zważywszy na ww. przeznaczeniem mulczera oraz biorąc pod uwagę czynności podejmowane przez skarżącego celem przygotowania gruntów wcześniej porośniętych drzewami i krzewami, mulczer wpisuje się w cel działalności rolniczej i wbrew twierdzeniom organu stanowi potwierdzenie prowadzenia jej bezpośrednio przez skarżącego. Prowadzenie działalności rolniczej to także decydowanie o tym, co i jak ma zostać posiane, posadzone, pozostawione bez obsadu, jakim sprzętem wykonuje się zabiegi agrotechniczne, jakie działki wchodzą w skład gospodarstwa, to również doglądanie i wydawanie poleceń. Strona nie zgodziła się z twierdzeniami organu, iż skarżący zajmuje się tylko i wyłącznie "wyszukiwaniem ugorów". Skarżący wyraźnie w piśmie z 9 marca 2021 r. napisał, że "między innymi moją rolą, jako użytkownika działek było/jest jeżdżenie w chwilach wolnych od pracy samochodem po różnych polnych drogach, wertepach, lasach i wyszukiwanie ugorów w miarę czystych, czy też mniej lub bardziej zarośniętych krzewami, drzewami". Wskazane twierdzenie zostało poprzedzone sformułowaniem "między innymi", zatem podane praktyki stanowiły jedne z wielu podejmowanych, a nie jedyną, jak wskazuje to błędnie organ. Strona nie zgodziła się także z organem w tym, że skarżący "nie wytwarza żadnego produktu rolnego". Skarżący sprzedawał płody rolne, np. siano, co potwierdzają złożone w toku postępowania oświadczenia nabywców siana. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, że sprzedał jedynie 65 bel siana i sianokiszonki. W tym miejscu skarżący wskazuje, iż nie prowadzi szczegółowego zestawienia sprzedaży płodów rolnych, gdyż jako rolnik ryczałtowy nie ma takiego obowiązku, tym bardziej, jeśli sprzedaje swoje płody rolne innym rolnikom ryczałtowym. Wówczas nie ma obowiązku wystawiania jakichkolwiek faktur czy rachunków. Skarżący wskazuje, iż każdy rolnik ma prawo dokonywać sprzedaży wyprodukowanych przez siebie płodów rolnych. Skarżący nie wiedział, że będzie musiał przedkładać potwierdzenia zawieranych transakcji sprzedażowych, dlatego też tego nie dokumentował. Rolnik aktywny zawodowo, prowadzący działalność rolniczą, to osoba, która podejmuje również działania organizacyjne, kierownicze, jak i przejawiająca osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej w gospodarstwie, np. w zakresie określenia doboru roślin, czynności agrotechnicznych czy dokonywania zbioru. Tym samym, skarżący nie zgodził się z organem, że nie spełnił warunków definiujących prowadzenia działalności rolniczej, bowiem w toku postępowania udowodniono, że skarżący samodzielnie wykonuje zabiegi rolnicze, jak również w tym zakresie współpracuje z innymi osobami, co nie jest prawnie w żaden sposób zakazane. Skarżący spełnia wszystkie określone w art. 7 oraz art. 8 upb warunki przyznania płatności. Nawet jeśli przyjąć, że do części działek skarżący nie posiadał tytułów prawnych - co nie jest wymagane - to nadal spełnia on warunek minimalnej powierzchni gruntów koniecznych do otrzymania płatności. Płatności bezpośrednie przysługują również posiadaczami zależnemu. Organ zakwestionował zawierane przez skarżącego umowy dzierżawy, podając że immanentną cechą umowy dzierżawy jest pobieranie pożytków z przedmiotu dzierżawy, a w ocenie organu - w niniejszej sprawie - nie ma pożytku, bo skarżący dokonuje jedynie zabiegu mulczerowania. Jednak dla skarżącego pożytkiem jest mulcz, pozostawiany w formie tzw. zielonego nawozu, który użyźnia glebę i stanowi mocny fundament pod uprawy traw na siano i sianokiszonkę. Skarżący uzyskuje także drzewo z suchych drzew i krzewów znajdujących się na użytkowanych działkach. Wobec tego nieprawdą jest twierdzenie organu, iż brak jest pozyskiwania jakichkolwiek pożytków z przedmiotu dzierżawy. Organ nie powinien badać, czy strona jest posiadaczem zależnym, czy posiadaczem samoistnym, albowiem odwołanie się do terminologii cywilistycznej w zakresie rozróżnienia posiadania samoistnego i posiadania zależnego jest uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy o płatności do tych samych działek występują jednocześnie właściciel i użytkownik. Natomiast w niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji, w której właściciel złożyłby wniosek o przyznanie płatności obszarowej do działki, którą zadeklarował skarżący. Tytuł prawny do gruntu wymagany jest tylko, co do działek stanowiących własność Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej. Skarżący nie zgłosił do płatności żadnej działki stanowiącej własność m.in. Skarbu Państwa. ARiMR nie miał obowiązku weryfikowania tytułu prawnego do działek rolnych deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, za wyjątkiem gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Wniosek o płatność na rok 2021 został złożony w maju 2021 r., wówczas nie obowiązywał przepis warunkujący przyznanie płatności obszarowej od posiadania do danego gruntu tytułu prawnego. Nawet przyjmując, że tytuł prawny jest konieczny, to w toku postępowania skarżący przedłożył szereg dokumentów, w tym umów dzierżawy oraz oświadczeń, które potwierdzają posiadanie przez skarżącego tytułów prawnych do poszczególnych gruntów. Organ również nie wziął pod uwagę, iż w obrocie rolniczym nadal istnieją umowy ustne, które są popularne wśród rolników, w szczególności, jeżeli stroną takiej umowy są osoby w podeszłym wieku. Organ I instancji w treści decyzji z dnia 11 kwietnia 2023 r. wskazał, że w toku postępowania stwierdzono, że część figurujących w rejestrach właścicieli to osoby w podeszłym wieku na podstawie numerów PESEL, lub mają adres zamieszkania poza granicami Polski. Organ I instancji wyraźnie przyznał, iż zwrócił się tylko do wybranej grupy właścicieli gruntów. Zatem sprawa w tym zakresie nie została zbadana całościowo i nie ustalono stanowisk wszystkich właścicieli działek. Ponadto organ odniósł się tylko to osób, które zadeklarowały brak wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy, natomiast pominął szereg osób, które potwierdziły zawarcie umowy dzierżawy, a nawet wyraziły zgodę na poddzierżawienie. Organ odmówił jakiejkolwiek płatności, mimo że skarżący posiada potwierdzone tytuły prawne do większości działek zadeklarowanych do płatności. Nie trzeba być właścicielem działki, aby ubiegać się o przysługujące jej płatności. Płatności bezpośrednie nie są przewidziane dla właściciela nieruchomości, ale dla jej posiadacza (użytkownika, dzierżawcy). W praktyce oznacza to tyle, że dopłaty przysługują osobie, która rzeczywiście uprawia grunty rolne, czyli podejmuje decyzje, ponosi koszty i czerpie zyski z prowadzonej uprawy oraz utrzymuje grunty zgodnie z normami i wymogami. Taki stan można odnieść nie tylko do rolnika wykonującego prace osobiście, ale też do osób, które nie są bezpośrednio zaangażowane w pracę - czyli nie wykonują jej osobiście, ale podejmują działania organizacyjne, czy kierownicze. Organ błędnie uznał, że skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do uzyskania korzyści z sektora prawodawstwa rolnego, spełniając zarówno przesłanki obiektywne, jak i subiektywne odmowy przyznania płatności. Warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli - na podstawie istniejących okoliczności faktycznych - można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość, bądź istotną część, zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Prawodawca zdecydował się na posłużenie się w tekście prawnym przepisem o charakterze klauzuli generalnej, mającej na celu uelastycznienie tekstu aktu prawnego. Skutkiem tego jest brak jednoznacznego i precyzyjnego wskazania, co należy rozmieć pod pojęciem sztucznych warunków, jakie działania lub zaniechania można objąć zakresem pojęcia sztuczne warunki. Do ustalenia sztucznych warunków w konkretnej sprawie, konieczne jest kumulatywne zaistnienie dwóch okoliczności, które organ powinien wykazać. Po pierwsze, zaistnienie ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienie subiektywnego elementu - w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii, poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Organ w uzasadnieniu decyzji przywołał przesłanki obiektywne i subiektywne, jednakże - w ocenie skarżącego - nie stanowią one o tym, że wolą skarżącego było uzyskanie korzyści wynikającej z możliwości finansowych generowanych przez Unię Europejską oraz brak osiągnięcia celu realizowanego przez przepisy unijne. Ponadto istotną kwestią wiążącą się z problematyką sztucznych warunków jest ciężar udowodnienia przez organy administracji okoliczności, że faktycznie beneficjent stworzył sztuczne warunki. Ustalenia takie powinny zaś w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ I instancji wprawdzie zebrał obszerny materiał dowodowy, jednakże zarówno organ I instancji, jak Dyrektor, dokonał fragmentarycznej i subiektywnej jego oceny, z pominięciem najważniejszych jego części, które w sposób wyraźny wskazują na prowadzenie przez skarżącego działalności rolniczej na gruntach objętych wnioskiem, bycia przez skarżącego rolnikiem aktywnym zawodowo. Organy mimo, że w treści uzasadnienia powołują się na doświadczenie życiowe, dalekie są od stosowanych praktyk współpracy między rolnikami i do niniejszej sprawy podchodzą teoretycznie. Skarżący podniósł, iż okoliczności przedstawione, jako przesłanki warunkujące odmowę przyznania płatności i świadczące o stworzeniu przez skarżącego sztucznych warunków, zostały ocenione w ten sposób tylko dlatego, że nie został dokładnie przeanalizowany stan faktyczny i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a Dyrektor przyjął za swoje ustalenia organu I instancji i nie dokonał ich ponownej weryfikacji. Organ w całości błędnie ocenił materiał dowodowy, nie wziął przy tym pod uwagę - wbrew twierdzeniom wskazanym w uzasadnieniach obu decyzji - doświadczenia życiowego oraz stosunków międzysąsiedzkich i między rolniczych panujących na polskiej wsi. Wbrew twierdzeniom organu, skarżący brał czynny udział w prowadzeniu działalności rolniczej na gruntach zgłoszonych do płatności w 2021 r. Skarżący, w sposób aktywny, uczestniczył zarówno w pracach polowych, jak również w kontaktach z ARiMR. O byciu aktywnym rolnikiem świadczy szereg dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a dotyczących tytułów prawnych do działek, współpracy z kontrahentami oraz usługodawcami, dokumentujące zakup części zamiennych, to wszystko świadczy o pracy skarżącego i osobistym prowadzeniu przez niego gospodarstwa rolnego. Skarżący wskazał, że z przedłożonych dokumentów wynika osobiste prowadzenie przez niego działalności rolniczej. Ponadto, dokumenty świadczą o tym, że skarżący posiadał uprawnienia do korzystania z działek deklarowanych do płatności i samodzielnie na nich gospodarował. W niniejszej sprawie nie doszło to tzw. kontroli krzyżowej. ARiMR wykonuje kontrolę nakładania się na siebie powierzchni upraw pomiędzy wszystkimi rolnikami, czyli kontrolę krzyżową. Dopiero w sytuacji, kiedy ma miejsce nałożenie się na siebie powierzchni upraw pomiędzy rolnikami ARiMR ma obowiązek sprawdzić, kto posiada tytuł prawny do danej działki. Wbrew twierdzeniom organu wskazana konstrukcja nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem kontrola krzyżowa nie jest w tej sprawie pozytywna. Żadna inna osoba nie złożyła wniosku o przyznanie płatności do działek zadeklarowanych przez skarżącego do płatności. Organ błędnie uznał, że z ugoru nie można dokonać przekształcenia działki w trwały użytek zielony. W ocenie skarżącego nie ma przeciwskazań, aby użytkowane grunty przekształcić po 5 latach w trwałe użytki zielone. Tym bardziej, że na użytkowanych gruntach jest trawa, która wysiewa się samoistnie, a zabieg mulczowania i pozostawianie na gruncie tzw. zielonego nawozu sprzyja zagęszczaniu trawy i jej samosiewowi. Natomiast karczowanie samosiewów drzew i krzewów sprzyja powiększeniu areału i pozwala na zwiększenie użyteczności gruntu w najbliższych latach. Skarżący dokonuje tych zabiegów systematycznie, aby po upływie 5 lat korzystać z tych gruntów jak z trwałych użytków zielonych i zgłaszać je jako tzw. TUZ w ramach płatności bezpośrednich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że skarżący w głównej mierze dla wyjaśnienia zasadności przyznania płatności w analizowanej sprawie skupił się na uwypukleniu poszczególnych okoliczności, rozumianych w sposób oderwany od całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zachodzących pomiędzy tymi faktami zależności. Tymczasem, jak zresztą podkreślono w zaskarżonej decyzji, istotą instytucji tzw. "sztucznych warunków" jest zbadanie sprawy przy uwzględnieniu wszelkich okoliczności, które oceniane indywidualnie, świadczą o prowadzeniu działalności rolniczej i zasadności naliczenia płatności. W rzeczywistości działalność wykonywana w tzw. "sztucznych warunkach" jest pozorna i nie jest możliwe przyznanie do tego typu aktywności pomocy finansowej, bowiem byłoby to sprzeczne z podstawowymi zasadami przyznawania płatności. Organ ma świadomość, że wymienione przez skarżącego elementy składające się na pojęcie działalności rolniczej zaistniały w przedmiotowej sprawie. Problem polega na tym, że całokształt ustalonego stanu faktycznego świadczy o tym, że skarżący prowadzi swego rodzaju działalność gospodarczą, a nie aktywność rolniczą. W sprawie nie można uznać wyjaśnień strony za wiarygodne w zakresie w jakim twierdzi, że na zgłoszonych terenach prowadzony jest zabieg mulczowania celem przekształcenia roślinności tamże występującej w trwały użytek zielony. Nie jest to możliwe, gdyż ugory (taka była deklaracja strony) nie należą do grupy upraw, z których powstają docelowo TUZ. Aby można było mówić o trwałym użytku zielonym konieczne jest wyłączenie z płodozmianu przez okres co najmniej 5 lat traw lub innych roślin zielonych a nie ugoru. Ponadto z agrotechnicznego punktu widzenia brak jest możliwości pozyskania po zabiegu mulczowania (w tym samym roku) traw, które nadają się do przekształcenia ich w siano. Mulczowanie bowiem prowadzi do rozdrobnienia struktury wykonanego pokosu, a pozostawienie skoszonego (rozdrobnionego) zbioru powoduje, że zachodzą procesy gnilne, które niewątpliwie użyźniają glebę, ale wówczas nie jest możliwe pozyskanie siana (rozdrobniony materiał roślinny ogranicza ponowny, szybki wzrost roślin). W tym kontekście istotne jest również to, że skarżący nie przełożył dowodów świadczących o ekonomicznej zasadności zbioru rzekomej trawy wyrośniętej po dokonaniu mulczowania. Odnosząc się do zarzutu braku zweryfikowania wszystkich dzierżawców organ zauważył, że skarżący zgłosił znaczącą liczbę działek rolnych. Ich struktura właścicielska była mocno rozdrobniona. W związku z tym mając na uwadze zasadę ekonomiki procesowej oraz szybkości postępowania organy ARiMR podjęły decyzję o przeprowadzeniu badania jedynie części zawartych przez skarżącego umów. Zauważenia wymaga, iż omawiane zagadnienie nie jest jedynym, które stało u podstaw odmowy naliczenia płatności. Chodziło o pokazanie pewnego schematu działania (wyszukiwania działek, niezgłaszanych do płatności i ich deklarowanie, czasem wbrew woli właścicieli). Nawet przyjmując hipotetycznie, że pozostałe umowy były zawarte zgodnie z literą prawa, to i tak nie zmienia to ostatecznej konkluzji, a ustalone uchybienia są wystarczające do stwierdzenia, iż miało miejsce działanie w sztucznie stworzonych warunkach. Mając na względzie zeznania świadków, którzy mówili o dwukrotnych pokosach, to trzeba owe zeznania ocenić przez pryzmat wspomnianej wiedzy agrotechnicznej. Otóż po mulczowaniu nie ma możliwości dokonania zbioru trawy, która będzie nadawać się na przekształcenie jej w siano. Nawet gdyby przyjąć, iż skarżący w jakiś sposób pozyskał siano po mulczowaniu, to jakość takiego produktu byłaby bardzo niska z uwagi na występowanie zgniłych pozostałości po mulczowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 ppsa), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Sprawa niniejsza została rozpatrzona, na wniosek strony, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 2 ppsa).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jego oceny, a także w zakresie zastosowania do niego odpowiednich przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.) [dalej: upb], w powiązaniu z regulacjami zawartymi w prawie Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 1 upb, ustawa określa:

1) zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym następujących płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013": jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw, płatności związanych do zwierząt i płatności dla małych gospodarstw, zwanych dalej "płatnościami bezpośrednimi", oraz płatności niezwiązanej do tytoniu, określonych w przepisach:

a) rozporządzenia nr 1307/2013,

b) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 641/2014 z dnia 16 czerwca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz.Urz.UE.L 181 z 20.06.2014, str. 74),

c) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.Urz.UE.L 181 z 20.06.2014, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 639/2014",

d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 549, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013",

e) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L 227 z 31.07.2014, str. 69), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 809/2014",

f) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014";

2) zasady i tryb:

a) przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu,

b) przeprowadzania kontroli w zakresie płatności bezpośrednich oraz płatności niezwiązanej do tytoniu,

c) wypłaty rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu

- w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 upb, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Artykuł 19 ust. 1 pkt 1 upb stanowi, że wysokość płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%. Artykuł 37 upb przewiduje możliwość przeprowadzenia czynności kontrolnych w celu weryfikacji informacji podanych przez wnioskującego o przyznanie płatności.

Jakkolwiek cytowana wyżej ustawa została uchylona na mocy art. 168 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. poz. 412 ze zm.), to jednak - stosownie do art. 167 tej ustawy - do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określonych w upb, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności: 1) wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (15 marca 2023 r.), 2) zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem przepisy upb znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie.

Stosownie do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Cytowane rozporządzenie utraciło moc na podstawie art. 104 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 435, str. 187 z późn. zm.). Jednak w to miejsce wszedł art. 62 rozporządzenia 2021/2116, zgodnie z którym: bez uszczerbku dla szczególnych przepisów prawa Unii, państwa członkowskie podejmują skuteczne i proporcjonalne kroki w celu unikania obchodzenia przepisów prawa Unii i zapewniają, w szczególności, aby osobom fizycznym ani prawnym nie przyznawano żadnych korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Na mocy art. 39 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, celami wspólnej polityki rolnej są: a) zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej; b) zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie; c) stabilizacja rynków; d) zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw; e) zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.

Wyjaśnić należy, że podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (wyrok TSUE w sprawie C-367/96 - dostępny na stronie internetowej https://curia.europa.eu, zwanej dalej "CURIA"). Ponadto, TSUE w pkt 29 wyroku wydanym sprawie C-434/12 (dostępny w CURIA) zinterpretował regulację dotyczącą obchodzenia prawa - art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L 25, s. 8), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 65/2011". Przepis ten miał zbliżone brzmienie do art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zdaniem TSUE zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wymaga istnienia elementu obiektywnego i subiektywnego (pkt 29 wyroku w sprawie C-434/12). Po pierwsze, konieczne jest zaistnienie obiektywnych okoliczności, z których wynika, że mimo formalnego spełnienia przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel przez nie realizowany nie został osiągnięty (element obiektywny). Po drugie, niezbędna jest po stronie danego podmiotu wola uzyskania korzyści wynikających z uregulowań prawa przez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny). Nie można jednak odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia (pkt 42 tego wyroku) W myśl ww. przepisów, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że ww. przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym - jak wskazano wyżej - jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami, innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie (wyrok NSA z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I GSK 2156/18). Aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w argumentacji przedstawianej w uzasadnieniu wyroków składających się na jednolitą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, które w podobnych sprawach wielokrotnie odwoływały się do wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (dostępny http://eur-lex.europa.eu). W uzasadnieniu tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Mając zatem na względzie okoliczności faktyczne sprawy i przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa w wyroku TSUE, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji wykazały w sposób niewątpliwy, że zaistniały łącznie obydwie przesłanki - obiektywna i subiektywna, poprzez które można ocenić zaistnienie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

Należy podkreślić, iż w przypadku płatności przyznawanych w ramach systemów wsparcia, przesłanką uzyskania pomocy istotne jest spełnienie warunków, o których mowa w przepisach prawa wspólnotowego, tj. m. in. prowadzenie "działalności rolniczej", którą zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013 jest m.in. (ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub (iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Należy również podkreślić, że celem pomocy dla rolników w ramach Wspólnej Polityki Rolnej nie jest wspieranie podmiotów, które uzurpują sobie miano rolnika, faktycznie nie prowadząc działalności rolniczej na danych gruntach. W sytuacji, gdy mamy do czynienia ze stworzeniem tylko pozorów (sztucznych warunków), by uzyskać dopłaty, pozostaje to sprzeczne z celami systemu wsparcia producentów rolnych (tj. wsparcia finansowego udzielanego podmiotom, które faktycznie prowadzą działalność rolniczą). Zaakcentować również należy, że warunkiem przyznania płatności jest posiadanie działek rolnych, bowiem celem wprowadzenia systemu Wspólnej Polityki Rolnej, jest wsparcie dochodów tych podmiotów, które faktycznie prowadzą działalność rolniczą. Nie budzi wątpliwości Sądu również to, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot. Podkreślić przy tym należy, iż stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.

W rozpatrywanej sprawie owo stworzenie sztucznych warunków polegało na tym, iż skarżący ubiegał się o płatności bezpośrednie do określonych gruntów, na których jedynie pozorował prowadzenie działalności rolniczej, przejawiające się w wykonywaniu zbiegu agrotechnicznego, polegającego na mulczowaniu. Czynności te wykonywał niezależnie od tego, czy przysługiwał mu tytuł prawny do nieruchomości, czasem nawet wbrew wiedzy lub woli podmiotów, do których te grunty należały. Nie należy tracić z pola widzenia faktu, iż zgodnie z zasadami ogólnymi przyznawania płatności, środki te przyznawane są osobie, która taki grunt rzeczywiście użytkuje, tj. decyduje, jakie rośliny są uprawiane, jakie zabiegi agrotechniczne są wykonywane, utrzymuje grunty w określonej kulturze agrarnej przez określony czas. Istotne jest zatem, czy dany podmiot jest posiadaczem, to jest rzeczywiście użytkuje grunty, na które ubiega się o płatność. Tymczasem, jak wynika w akt sprawy, związek skarżącego z rzeczą - danym gruntem wyrażał się w istocie w sporadycznym mulczowaniu albo koszeniu gruntu. W ocenie Sądu, organ wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że działania skarżącego sprowadzały się w istocie do pozorowania działalności rolniczej, nawet jeśli skarżący w pewnym zakresie wykonywał na danym terenie pewne proste zabiegi agrotechniczne. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, iż objęcie w posiadanie gruntów jedynie w celu wykonania zabiegu mulczowania, z jednoczesnym stwierdzeniem, że dany podmiot faktycznie nie prowadził działalności rolniczej, tylko stwarza pozory jej prowadzenia w celu uzyskania płatności jest niezgodne z celami danego systemu wsparcia. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego materiału brak jest możliwości potwierdzenia, iż działalność strony wypełniała cele wspólnej polityki rolnej oraz systemu wparcia przewidzianego dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą, rozumianą zgodnie z cytowanym wyżej z art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1307/2013. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ustalono bowiem, że strona nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej. Celem obiektywnym, jak i subiektywnym, nie było utrzymanie gruntów w należytej kulturze agrarnej, a jedynie chęć otrzymania dopłat. W istocie skarżący nie podejmował czynności wywierających rzeczywisty wpływ na sposób wykorzystywania tych gruntów i stan ich utrzymania, poza oczywiście sporadycznym wykonaniem zabiegu mulczowania. Z materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący rzeczywiście i racjonalnie zarządzał gospodarstwem rolnym, w tym zadeklarowanymi gruntami, by podejmował samodzielnie decyzje związane z gospodarowaniem tymi gruntami, np. w oparciu o szczegółową analizę ich stanu dobierał konkretne, właściwe w danej sytuacji zabiegi agrotechniczne. W ocenie Sądu, działania podejmowane przez skarżącego, rozważane i oceniane przez pryzmat całości okoliczności sprawy, nie pozwalają na uznanie, iż działania skarżącego można uznać w sposób obiektywny za utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze agrarnej. Już samo sformułowanie "utrzymywać" zawiera w sobie pewną perspektywę czasową wskazującą, iż nie chodzi tu o wykonanie jakiejś jednorazowej czynności oderwanej w istocie od całokształtu okoliczności związanych z użytkowaniem danego gruntu, a o wytworzenie swoistego stanu charakteryzującego się pewną chociażby minimalną trwałością. Nie ulega też wątpliwości, że celem regulacji unijnych jest natomiast, by wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Decydujące jest przy tym kryterium przeznaczenia danej powierzchni dla działalności rolniczej, jako typowej dla trwałych użytków zielonych i utrzymywanie ich w tym stanie. Inaczej mówiąc, dany grunt musi być użytkowany rolniczo i w konsekwencji utrzymywany w dobrej kulturze agrarnej przewidzianej - w tym konkretnym przypadku - dla gruntów będących trwałymi użytkami zielonymi. Na mocy art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013, "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Rzecz w tym, że skarżący zadeklarował do dopłat w ogromnej większości ugory, a więc grunty, które w ogóle nie były uprawiane i nie były objęte płodozmianem. Słusznie zatem wskazał organ, że ugory nie należą do grupy upraw, z których powstają docelowo TUZ. Aby można było mówić o trwałym użytku zielonym konieczne jest wyłączenie z płodozmianu, przez okres co najmniej 5 lat, traw lub innych roślin zielonych, a nie ugoru.

W ocenie Sądu, dla uznania, że działania skarżącego wypełniają obiektywnie cel w postaci utrzymania gruntów zgodnie z kryteriami określonymi dla danych gruntów, konieczne byłoby ustalenie, że istnieje pewien niewątpliwy obiektywny związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy działaniem skarżącego, a obiektywnym utrzymywaniem danych gruntów określonym stanie. Inaczej mówiąc, konieczne jest ustalenie, że skarżący posiada pewne rzeczywiste władztwo fizyczne nad tymi gruntami i decydował o sposobie ich wykorzystania oraz utrzymania w określonym stanie. Nie jest tu bowiem wystarczające sporadyczne wykonanie jakiegokolwiek zabiegu agrotechnicznego na nieruchomościach będących własnością osób trzecich. Zdaniem Sądu, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, organ prawidłowo uznał, iż działania skarżącego, mimo że wykonywał on czynności mulczowania, nie realizował w pełni przesłanek obiektywnych pozwalających na przyjęcie, iż utrzymuje on grunty rolne zgodnie z kryteriami określonymi dla danych gruntów, wypełniając cele danego systemu wsparcia. W ocenie Sądu, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie wynika, aby skarżący rzeczywiście podjął czynności zmierzające do przekształcenia ugorów w grunty użytkowane rolniczo, pozwalające na prowadzenie działalności rolniczej w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1307/2013. W tym miejscu, zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę, iż istotą płatności bezpośrednich, jest przyznanie ich osobie, która jest faktycznym użytkownikiem gruntu, która rzeczywiście je uprawia - w tym przypadku rzeczywiście utrzymuje się w dobrej kulturze rolnej przewidzianej dla trwałych użytków zielonych, tzn. decyduje co uprawiać, i decyduje swobodnie, o tym jakie jest wykorzystanie gruntów, jakie zabiegi agrotechniczne są wykonywane. Istotnym kryterium jest zatem ustalenie, czy podmiot miał swobodę w podejmowaniu decyzji, co i kiedy uprawiać na danej działce, jakie zabiegi agrotechniczne wykonywać. Prawidłowe rozróżnienie i ustalenie rodzaju posiadania gruntu w oparciu o obiektywne kryteria, wynika także ze specyfiki prac agrotechnicznych, które z natury są sezonowe, a zatem dopiero ocena wszystkich działań podejmowanych na danym areale, dawać będzie podstawy do wiarygodnego ustalenie rzeczywistego użytkownika gruntu. Powyższe ma znaczenie również z tego względu, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntu rolnego. Zatem w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił także, czy skarżący faktycznie użytkuje grunty, których dotyczy płatność i czy prowadzi na nich rzeczywistą działalność rolniczą, czy rzeczywiście utrzymuje je w określonej kulturze agrarnej. Pozostaje w sprawie jasne, że skarżący w odniesieniu do deklarowanych gruntów wykonywał wyłącznie zabieg mulczowania, ewentualnie koszenia. Natomiast usuwanie samosiejek, różnego rodzaju zakrzaczeń, czy zadrzewień, nie jest prowadzeniem działalności rolniczej. Strona podejmowała więc bardzo ograniczone czynności, po to by móc wykazywać, że prowadzi działania minimalne na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Należy tu zauważyć, że deklarowane ugory dopiero wskutek odpowiednich zabiegów agrotechnicznych mogłyby stać się użytkami rolnymi utrzymującymi się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, zatem - przepis art. 4 ust. 1 lit. c ppkt (iii) rozporządzenia 1307/2013 o działaniach minimalnych - nie uzasadnia twierdzeń strony o prowadzeniu działalności rolniczej.

Podkreślić należy, iż w świetle przepisów prawa unijnego, nie budzi wątpliwości, iż nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie. Przepis ten ma na celu przeciwdziałanie nadużyciom finansowym podmiotów korzystających ze wsparcia pochodzącego z funduszy unijnych i stosowany jest wtedy, gdy podmioty te umyślnie tworzą sztuczne warunki dla uzyskania takich płatności, a jednocześnie nie zostanie osiągnięty cel dla poszczególnych systemów wsparcia.

Z akt sprawy wywieść można wniosek, że skarżący w sposób świadomy i na szeroką skalę poszukiwał nieruchomości, których ogólny stan wskazywał, iż nie są one zgłaszane przez ich właścicieli do dopłat. Nie był on przy tym zainteresowany użytkowaniem tych nieruchomości i czerpaniem z nich pożytków, a w konsekwencji utrzymywaniem ich w określonej kulturze agrarnej, a celem było jedynie stworzeniem pozoru ich użytkowania (poprzez przeprowadzenie zabiegu mulczowania) wobec organu właściwego w sprawie płatności.

Reasumując, w ocenie Sądu prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne doprowadziło do uzasadnionego wniosku, że skarżący wytworzył sztuczne warunki do uzyskania wsparcia finansowego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, strona pozornie prowadziła działalność rolniczą (pozorowała użytkowanie gruntów, w tym poprzez przeprowadzenie zabiegu mulczowania), bez zamiaru osiągnięcia celu, dla jakiego dane wsparcie finansowe zostało stworzone. Tytułem przykładu przywołać można kilka zasadniczych z okoliczności podnoszonych przez organy w zaskarżonych decyzjach, a mianowicie fakt, iż działki zgłaszane przez skarżącą miały co do zasady bardzo małe powierzchnie, były położone w rozproszeniu, nie łączyły się w jakiś zwarty obszar rolny. Były jedynie sztucznie przyporządkowywane do gospodarstwa kreowanego przez skarżącego, którego prowadzenie pozorował. Były to przypadkowe działki, na których skarżący podejmował jeden rodzaj najprostszego zabiegu agrotechnicznego, jednak nie potwierdzono by jego wykonanie nie było poprzedzone jakąkolwiek analizą przydatności tego zabiegu. Co prawda zabieg mulczowania jest pewnym przejawem działalności rolniczej, jednakże w okolicznościach danej sprawy nie mógł być uznany za wystarczający do utrzymania prawidłowej kultury agrarnej i wypełniający cele systemu wsparcia. Mulczowaniu poddawane były przypadkowe grunty. Strona pozorowała jedynie podejmowanie czynności zmierzających do utrzymywania gruntów w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych, stosując najprostszy i najtańszy zabieg agrotechniczny. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący analizował czy zabieg ten jest odpowiedni dla danego gruntu, czy pozostawianie pokosów, czy pozostałości po mulczowaniu jest uzasadnione i jak to wpływa na rozwój runi łąkowej. Aby zabieg miał sens, powinno się go więc wykonać w dość ściśle określony sposób i na gruntach spełniających kryteria do jego zastosowania. Co prawda, w pewnych okolicznościach zabieg ten może okazać się skuteczny, jednak nosi on znamiona raczej zabiegu jednorazowego. Jego celem jest wyłącznie pewne uporządkowanie ugoru, a nie jego dalsze trwałe użytkowanie. Jednocześnie jest to zabieg najmniej czasochłonny i znacząco tańszy niż zabieg koszenia połączony ze zbieraniem biomasy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami strony, że sam fakt mulczowania zgłoszonych do płatności gruntów w każdych okolicznościach, jest wystarczający w kontekście uznania takiego działania jako wypełniającego cele Wspólnej Polityki Rolnej określone w art. 39 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i przesądza o wypełnieniu celu systemu wsparcia w postaci utrzymywania użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy, co skutkować winno przyznaniem dopłat. W tym zakresie organy trafnie uznały, że przeprowadzenie zabiegu mulczowania, samo w sobie, nie jest przejawem realizacji celów Wspólnej Polityki Rolnej, nie przesądza też samoistnie i w każdych okolicznościach o wypełnieniu celu systemu wsparcia, a jest jedynie sposobem na wypełnienie jednego z warunków przyznania płatności bezpośrednich, czyli określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 upb, obowiązku spełniania przez grunty deklarowane we wniosku definicji "hektara kwalifikowanego". Przyjęcie zaś stanowiska zawartego w skardze sprowadzałoby się w swojej istocie do ograniczenia Wspólnej Polityki Rolnej tylko i wyłącznie do konieczności utrzymywania gruntów rolnych w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Lektura art. 39 Traktatu pozwala jednak stwierdzić, że cele Wspólnej Polityki Rolnej są znacznie szersze i działania podejmowana przez skarżącego należy oceniać w ich całokształcie.

Podsumowując, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony, nie można uznać, że działania skarżącego, oceniane w sposób obiektywny, a sprowadzające się w istocie do wykonywania zabiegu mulczowania na "przypadkowych" gruntach o bardzo małej powierzchni jednostkowej, wypełniają obiektywne cele systemu wsparcia i wypełniają przesłanki prowadzenia działalności rolniczej polegającej na utrzymywaniu użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt. Jak już wskazywano powyżej, w ocenie Sądu, działania skarżącego nie można określić jako utrzymywanie użytków rolnych w określonym stanie, już z tego względu, że ugór wymaga dopiero doprowadzenia go do stanu, w którym możliwe będzie prowadzenie działalności rolniczej. Organ słusznie uznał, że takie działanie strony - wskazujące na wystąpienie przesłanki obiektywnej, musi zostać ocenione negatywnie, ze względu na brak możliwości osiągnięcia celu zamierzonego przez system wsparcia. Taka aktywność skarżącego słusznie została w sprawie oceniona jako świadcząca o pozorności prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej mającej na celu stworzenie sztucznych warunków do przyznania płatności. W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo wywiodły, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący poprzez swoje działania chciał osiągnąć cele sprzeczne z założeniami Wspólnej Polityki Rolnej, a mianowicie wszystkie jego działania ukierunkowane były tylko i wyłącznie na chęć uzyskania środków finansowych i w żaden sposób nie przyczyniały się do realizacji celów WPR, a wręcz były z nimi sprzeczne. Zabieg mulczowania stosowany przez skarżącego na działkach rolnych był w zasadzie jedyną wykonaną czynnością agrotechniczną.

W ocenie Sądu, materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji, a organ prawidłowo go ocenił w całokształcie okoliczności sprawy, prawidłowo uznał, że działania skarżącego ukierunkowane były tylko i wyłącznie na chęć uzyskania środków finansowych z dopłat i w sposób sztuczny stworzono warunki do otrzymania korzyści. Sąd podziela poczynione przez organy ustalenia faktyczne, które świadczą o wytworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zasadnie organ ustalił i wykazał, w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy, zarówno przesłanki obiektywne, jak i subiektywne, świadczące o sztucznym wytworzeniu warunków do przyznania płatności. Organ prawidłowo przeanalizował wszystkie okoliczności w kontekście stworzenia sztucznych warunków i zauważył, że posiadając tak duże gospodarstwo składające się z niewielkich działek (można by rzecz skrawków gruntu), którego elementy są oddalone od miejsca zamieszkania strony (deklarowane działki znajdują się w kilku gminach, na terenie różnych powiatów), brak jest możliwości prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej. Gdyby gospodarstwo skarżącego było nastawione na prowadzenie działalności rolniczej i było rzeczywiście prowadzone przez dany okres przez stronę, to (myśląc racjonalnie) dążyłaby ona raczej do wejścia w posiadanie działek gruntów o większym areale, mniej rozproszonych w województwie oraz w lepszym stanie zagospodarowania. Brak takich działań może być podyktowany tym, iż stronie nie zależało na prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, a jej działania nie miały na celu ani w sensie obiektywnym, ani w subiektywnym, utrzymania użytków rolnych w dobrej kulturze agrarnej, w oparciu o obowiązujące kryteria. Strona deklarowała w ogromnej większości ugory. Jednocześnie były do generalnie działki o małej powierzchni, które nie były one zgłaszane do płatności przez ich właścicieli. Pozwalało to skarżącemu na włączanie tych gruntów do gospodarstwa rolnego w celu pozyskania płatności. Uwagę zwraca także okoliczność, że działki zgłoszone do płatności przez skarżącego położone są daleko od jego miejsca zamieszkania, nie łączą się też w żadne zwarte kompleksy, są silne rozproszone, nie wykazują też żadnego związku gospodarczego z pozostałymi działkami objętymi wnioskiem. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, skarżący wykorzystywał posiadane działki do pozyskiwania z nich drewna i kory, co nie jest prowadzeniem działalności rolniczej. Zastosowany na tych gruntach zabieg agrotechniczny, to zabieg mulczowania. Dalej, strona nie prowadzi produkcji zwierzęcej ani roślinnej. Ustalone zostało, że skarżący pozyskiwał siano i sianokiszonkę, jednak - co również zostało ustalone - strona wykonywała także usługi, w ramach, których kosiła działki osób trzecich i następnie zabierała siano. Stąd pozyskanie i sprzedaż siana nie potwierdzają wystarczająco faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, a raczej fakt prowadzenia działalności usługowej dla rolnictwa. Skarżący nie posiada parku maszynowego oraz budynków gospodarczych. Z ustaleń faktycznych wynika, że strona korzysta z ciągnika i mulczera, jednak nie wykazała, że jest właścicielem (współwłaścicielem) sprzętu. W tych okolicznościach organy słusznie przyjęły, że strona stworzyła jedynie pozory prowadzenia działalności rolniczej, a jednym celem było otrzymanie płatności. W ocenie Sądu wszystkie powyższe okoliczności oceniane we wzajemnym powiązaniu świadczą o braku uprawnień do ubiegania się o przyznanie płatności. Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej odnoszących się do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego wynikających z przepisów prawa krajowego i unijnego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 3 upb, strony (...) są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Analiza akt sprawy wskazuje, że strona była aktywna w postępowaniu, jednak nie przedstawiła dowodów i wyjaśnień wystarczająco potwierdzających jej stanowisko w kwestii prowadzenia gospodarstwa rolnego i spełnienia kryteriów uzyskania dopłat.

Nie zasługują także na uwzględnienie sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona przez niego ocena jest prawidłowa i logiczna, w sprawie nie występuje przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, nie ma też nieuprawnionych wniosków wypływających z tej oceny. W sposób bowiem należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy. Zdaniem Sądu, w sprawie uprawnione było przeprowadzenie tak zwanej "kontroli wyrywkowej" w odniesieniu do kompleksu deklarowanych przez stronę działek. Próba kontrolna była wystarczająco duża i ujawniła szerokie spektrum problemów dotyczących stanu faktycznego i prawnego istniejącego na deklarowanych gruntach.

Końcowo Sąd podkreśla, że sprawa została oceniona przez pryzmat całości okoliczności sprawy. Sąd dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, zobowiązany był do oceny motywów organu będących podstawą rozstrzygnięcia w ich całokształcie. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił nie tylko poszczególne działania skarżącego, ale także ich kontekst, na których składał się szereg okoliczności opisanych w decyzji, które same w sobie nie stanowiły podstawy odmowy przyznania płatności, jednakże ich łączna ocena pozwoliła na wyciągnięcie wniosków o stworzeniu sztucznych warunków do przyznania płatności.

Orzeczenia krajowych sądów administracyjnych cytowane w treści niniejszego uzasadnienia, dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.