Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1143/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. i B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 757/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na inne cele oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 757/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na inne cele.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego, wyraził zgodę na przeznaczenie gruntu leśnego o powierzchni 0,8151 ha, nie stanowiącego własności Skarbu Państwa, znajdującego się na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonego w obrębie geodezyjnym R., na cele nieleśne i nierolnicze, wynikające z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic Brzozowej i Cmentarnej w Rożnowie. Marszałek wskazał, że swoją decyzję wydał "w oparciu o opinię Wielkopolskiej Izby Rolniczej z dnia [...] sierpnia 2006 r. [...] zmienioną na [...] z dnia [...] października 2006 r.", a od uzasadnienia decyzji odstąpił na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. Integralną częścią decyzji Marszałek uczynił mapy będące załącznikami do wniosku.

Pismem z dnia 30 października 2009 r. Prokurator Okręgowy w Poznaniu wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu sprzeciw od decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji Marszałka, której zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym wskutek zaniechania podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia, jakie jest ekonomiczne uzasadnienie projektowanego przeznaczenia, a więc zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do ustalenia ewentualnych zysków oraz rozmiaru strat, które poniesie otaczający te działki obszar leśny w wyniku ujemnego oddziaływania inwestycji lokalizowanych na gruntach projektowanych do przeznaczenia na cele nieleśne, co doprowadziło do rozpoznania wniosku w oparciu o niepełny i niewyczerpujący materiał dowodowy i wydania decyzji poza granicami uznania administracyjnego, z przekroczeniem tych granic w warunkach dowolności.

Prokurator wskazał również, że zaskarżona decyzja wydana została przy negatywnej opinii Wielkopolskiej Izby Rolniczej, wobec faktu, że kolejne postanowienie tego podmiotu, jako wydane w tej samej sprawie, dotknięte było cechą nieważności, co potwierdzone zostało orzeczeniem SKO w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r. stwierdzającym nieważność tego postanowienia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. Kolegium wskazało, że według informacji Burmistrza przedmiotowa nieruchomość ma już zmienione przeznaczenie terenu i wydane zostały pozwolenia na budowę. Dwa budynki są już w pełni zrealizowane, rozpoczęły się kolejne inwestycje. W dwóch przypadkach dokonano zmiany przeznaczenia gruntów z kategorii Ls na Bp.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Ponieważ postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. SKO w Poznaniu stwierdziło nieważność postanowienia Wielkopolskiej Izby Rolniczej z dnia [...] sierpnia 2006 r., które wyrażało pozytywną opinię o zmianie przeznaczenia 0,8151 ha gruntów leśnych klasy VI na cele nierolnicze i nieleśne, to w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Wielkopolskiej Izby Rolniczej z dnia [...] sierpnia 2006 r., które wyraża negatywną opinię o zmianie przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Kolegium wskazało, że w myśl przepisu art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. Marszałek Województwa nie mógł wydać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wbrew stanowisku izby rolniczej i nie uzasadnić w żaden sposób swego stanowiska. Brak uzasadnienia decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż nie można ocenić, w jaki sposób, wbrew stanowisku organu opiniującego, Marszałek Województwa stwierdził zasadność zmiany przeznaczenia gruntu. Kolegium podkreśliło, że przepis art. 107 § 4 k.p.a. ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli uczestnicy postępowania oraz, odrębnym pismem, Burmistrz Obornik. Uzasadniając swój wniosek uczestnicy wskazali, że w oparciu o zakwestionowaną decyzję Marszałka Województwa został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący nieruchomości, których są właścicielami. Wobec właścicieli części nieruchomości wydano pozwolenia na budowę. Wnioskodawcy wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium lub o stwierdzenie, że decyzja Marszałka Województwa została wydana z naruszeniem prawa, lecz brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Burmistrz zarzucił, że organ stwierdzający nieważność decyzji nie prowadzi samodzielnego postępowania dowodowego, lecz ocenia czy badana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym w dacie jej wydania stanem prawnym oraz stanem faktycznym ustalonym na ten dzień.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2010 r. i stwierdziło wydanie decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. z naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium rażącym naruszeniem prawa, skutkującym wyeliminowaniem decyzji administracyjnej z obrotu prawnego jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność rozstrzygnięcia jest jednoznaczne wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony i dlaczego takie naruszenie należy ocenić jako rażące. Literalne brzmienie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że wymagane stanowisko innego podmiotu przy wydawaniu takiej decyzji ma jedynie znaczenie wspomagające. Kolegium uznało, że ustawodawca, w razie zamiaru nadania takiemu stanowisku znaczenia decyzyjnego, rozstrzygającego o wyniku postępowania zasadniczego, przesądziłby w sposób jednoznaczny o dopuszczalności określonego rozstrzygnięcia w kwestii przekwalifikowania gruntów, w zależności od stanowiska organu "opiniującego", jak rozwiązanoby kwestię obowiązkowych uzgodnień z innymi organami choćby w przypadku ustalania warunków zabudowy. Kolegium oceniło, że nie można uznać faktu wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym, negatywnego stanowiska izby rolniczej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i powodującym jej prawną dyskwalifikację.

Oceniając zakwestionowanie odstąpienia przez Marszałka Województwa od uzasadnienia decyzji Kolegium wskazało, że przepis art. 107 § 4 k.p.a. pozwala na odstąpienie od uzasadnienia decyzji ze względu na jej treść; można tak postąpić w przypadku, gdy uwzględnia się w całości żądanie strony. Taka ewentualność dotyczy jednak wyłącznie rozstrzygnięć o charakterze związanym, w których organ w sposób deklaratoryjny przesądza o zgodności stanu faktycznego z przepisami prawa i w zależności od powyższej konstatacji ma obowiązek wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Tymczasem Marszałek Województwa w rozpatrywanej sprawie działał w ramach uznania administracyjnego, dlatego zobowiązany był w szczególny sposób uzasadnić swoje stanowisko, tym bardziej przy braku jednoznacznego materiału dowodowego powodującego uznanie wniosku za zasadny. Uzasadnienie powyższej decyzji było konieczne również z tej racji, że zachodziła konieczność rozważenia argumentów zawartych w negatywnej, choć prawnie niewiążącej opinii. Kolegium uznało, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego nie mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego art. 107 § 4 k.p.a., a wydanie decyzji bez uzasadnienia stanowiło o naruszeniu prawa podczas orzekania w niniejszej sprawie w sposób rażący, co skutkować powinno wyeliminowaniem inkryminowanej decyzji z obrotu prawnego. Kolegium wskazało jednak, że podziela stanowisko sformułowane przez Burmistrza Obornik, iż w tym przypadku zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania określona w art. 156 § 2 k.p.a., mówiąca o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych wydania decyzji administracyjnej. Z nieodwracalnością skutków prawnych, która powoduje, że nie sposób stwierdzić nieważności decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną, mamy do czynienia wtedy, gdy brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji prawną podstawę do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane decyzją administracyjną. Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja ma miejsce. Treści zawarte w decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. stały się podstawą postanowień planu miejscowego, dotyczącego omawianego terenu. Stwierdzenie jej nieważności w konsekwencji musiałoby doprowadzić do uchylenia planu. Organy administracji publicznej nie dysponują jednak takimi środkami administracyjnymi przyznanymi im przez przepisy prawa materialnego czy też przepisy procesowe, które umożliwiałyby odwrócenie skutków decyzji dotkniętej, tak jak w niniejszym przypadku, wadą nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Prokurator Okręgowy zarzucił:

1) rażące naruszenie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez ich zastosowanie wskutek nieuzasadnionego przyjęcia, że przedmiotowa decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych cele nieleśne, wywołała nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.,

2) naruszenie przepisu prawa procesowego art. 107 § 3 k.p.a. wobec niespełnienia przez zaskarżoną decyzję wymogów określonych przepisem, nieprzedstawienia w uzasadnieniu podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. wskutek pominięcia zaprezentowania wykładni tego przepisu i niewskazania w sposób jednoznaczny skutku prawnego decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego, jako skutku bezpośredniego niemożliwego do odwrócenia na podstawie przepisów prawa publicznego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie przez bezpodstawne zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a.

Uzasadniając skargę Prokurator Okręgowy wskazał, że "nieodwracalność skutków prawnych" decyzji administracyjnej dotkniętej jedną z wad z art. 156 § 2 k.p.a. była od 1992 r. przedmiotem rozważań w orzecznictwie i doktrynie, które zwracają uwagę na złożoność tego problemu i konieczność ustalenia przede wszystkim skutku prawnego ocenianej decyzji. By móc rozważać charakter skutku prawnego decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego należało ten skutek prawny wskazać i przede wszystkim ocenić czy jest to skutek bezpośredni czy pośredni, czy i na jakiej podstawie prawnej istnieje możliwość wykonania takiej decyzji, czy jej skutek prawny obejmuje jej wykonalność. W przedmiotowej sytuacji istnieje decyzja administracyjna, która została wydana w oparciu o przepisy prawa administracyjnego oraz, jak to chce organ, jej skutek prawny w postaci uchwały Rady Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura uchwalania miejscowego planu określana jest przepisami ustawy będącej częścią prawa administracyjnego. Uchwałę podejmuje organ, który jest niewątpliwie organem administracji publicznej, działającym w oparciu o przepisy regulujące jego kompetencje - przepisy stanowiące również część prawa publicznego. Przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwia stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego, a więc możliwość ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Również organy gminy mogą korygować własne uchwały. Przyjęta przez Kolegium interpretacja prowadzi do akceptowania sytuacji, w której organy gminy działając w formie uchwał pozostawałyby bezkarne w zakresie tych czynności i poza kontrolą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że istotne w niniejszej sprawie jest rozważenie, czy decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych w brzmieniu na dzień wydania decyzji (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1226 ze zm.): "przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym",

W ocenie Sądu zgoda wyrażona w decyzji przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego nie oznacza, że grunty, na odlesienie których wyrażono zgodę, automatycznie stają się nieleśne, gdyż to dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmienia przeznaczenie gruntów. Rada Gminy, która ma uprawnienia do uchwalania planów w żaden sposób nie jest związana wyrażoną zgodą, gdyż może odstąpić od zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, może też podjąć uchwałę o odlesieniu części gruntów, o których mowa w zgodzie.

To gmina w ramach władztwa planistycznego ustala zasady zagospodarowania terenu, co nie oznacza, że jej władztwo jest nieograniczone, gdyż zawsze musi być sprawowane w granicach obowiązującego prawa.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. o odlesieniu gruntów wymienionych w tej decyzji nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Stanowisko organu, że na skutek tej decyzji uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, i doszło do faktycznej zmiany gruntów, albowiem zostały zabudowane, nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż pojęcie nieodwracalności skutków prawnych musi dotyczyć ściśle kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma przymiotu prawa niewzruszalnego. Może być ono zmienione, może też być zakwestionowane, co do zasady, jeżeli dochodzi do naruszenia zasad jego sporządzania, właściwości organów w tym zakresie, o czym stanowi art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 Nr 80 poz. 717 ze zm.). Zdaniem Sądu wadliwym jest pogląd, że samo uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr XXV/197/08 Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 28 marca 2008 r., powoduje, że decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. zezwalająca na odlesienie gruntów objętych przedmiotowym planem wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zaskarżona decyzja niezasadnie, jako wyłączne uchybienie tegoż organu wskazuje art. 107 § 4 k.p.a.

Skoro wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzja Marszałka Województwa ma charakter uznaniowy, to organ ten winien mieć na uwadze to, że ustawodawca w sposób niezmienny chroni grunty leśne. Również przepisy Unii Europejskiej w sposób konsekwentny nakładają na państwa obowiązek ochrony obszarów leśnych (art. 6 litera h Decyzji 1600/2002 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22.07.2002 r. Dz. U. U.E.L. 02.242.1). Przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga opinii wydawanej w trybie art. 106 § 5 k.p.a. przez izbę rolniczą i jakkolwiek opinia ta dla marszałka nie jest wiążąca – organ decyzyjny winien zwrócić uwagę, że na przestrzeni 2 miesięcy Wielkopolska Izba Rolnicza wydała dwa postanowienia pierwsze [...] sierpnia 2006 wydające opinię negatywną, drugie, w sytuacji gdy pierwsze postanowienie pozostawało w obrocie, z datą [...] października 2006 r. o takim samym numerze – [...] z opinią pozytywną dla odlesienia gruntów.

Sąd zwrócił także uwagę, że decyzja Marszałka z dnia [...] grudnia 2006 r. nie zawiera uzasadnienia. W powyżej wykazanych okolicznościach brak uzasadnienia decyzji rażąco narusza przepis art. 107 § 4 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. i B. R., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "P.p.s.a.", zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego przepisu art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim zakazuje stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie z uwagi na fakt, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 6 ust. 2 lit. h (Sąd błędnie wskazuje art. 6 lit. h) Decyzji 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lipca 2002 r. ustanawiającej szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego (Dz. U. UE L z dnia 10 września 2002 r.) poprzez przyjęcie, że przywołany przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy akt ten nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, lecz jest na podstawie art. 193 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 90, poz. 864/2) ogólnym programem działania określającym cele priorytetowe Wspólnoty;

3. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przepis ten obecnie umożliwia uchylenie uchwały Rady Miejskiej Obornik z dnia 28 marca 2008 r., nr XXV/197/08, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulic Brzozowej i Cmentarnej w Rożnowie, w trybie nadzoru administracyjnego, a w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...].

4. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 14 ust. 3 i 5 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że Rada Gminy nie jest związana zgodą Marszałka na odlesienie gruntów w toku procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji przyjęcie, że możliwe jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odmiennie niż w przedłożonym projekcie planu, co kłóci się z treścią art. 14 ust. 3 i 5 nakładającego obowiązek uchwalania planu dla całego terenu wyznaczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nadto w zgodzie z ustaleniami studium.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucają naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na wybiórcze ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do stanu faktycznego sprawy oraz oparcie się na wadliwie ustalonym stanie faktycznym i niepełnym materiale dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; w szczególności poprzez niewyjaśnienie, w jaki sposób skutki prawne wywołane decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], mogą zostać wyeliminowane przez organ badający tę decyzję w granicach obowiązującego prawa i posiadanej przez organ ustawowo określonej właściwości rzeczowej;

2. art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu w zw. z art. 158 § 2 i w zw. z art. 156 § k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek zastosowania art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i dokonania prawidłowej wykładni oraz subsumcji stanu faktyczne na tle tych przepisów, Sąd mógł dojść do wniosku, iż decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], w przedmiocie odlesienia gruntów, została wydana z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy P.p.s.a kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma kompetencji ustawowej do unieważnienia uchwały planistycznej Rady Miejskiej w Obornikach, a w konsekwencji nie jest możliwe w toku weryfikacji decyzji Marszałka zniesienie lub cofnięcie skutków prawnych tej decyzji.

Wskazano, że w oparciu o decyzję Marszałka Rada Miejska w Obornikach podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w oparciu o jego ustalenia dokonano prawnego i fizycznego odlesienia terenów objętych planem, a nadto doszło do szeregu zdarzeń administracyjnych i cywilnoprawnych (np.: uzyskanie pozwolenia na budowę, przeniesienia własności nieruchomości o ustalonym w planie sposobie zagospodarowania). Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych wywołanie przez decyzję administracyjną bezpośrednich skutków w sferze cywilnoprawnej powoduje uznanie ich za nieodwracalne.

W ocenie skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie zastosował art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznając go jako wyłączną podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej Rady Miejskiej w Obornikach. Przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym pozwala wojewodzie na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. Wojewoda Wielkopolski nie zakwestionował w tym terminie uchwały Rady Miejskiej w Obornikach. Obecnie organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym. Także ta okoliczność dowodzi, że organ administracji w granicach swoich kompetencji ustawowych nie może "cofnąć" ani "znieść" skutków prawnych decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego, co prowadzi do wniosku, iż zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Poznaniu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł, że nieodwracalność skutków prawnych z uwagi na zdarzenia cywilnoprawne nie ma żadnego związku z decyzją o zezwoleniu na zmianę przeznaczenia gruntu, skoro warunkiem koniecznym do przeniesienia własności nieruchomości nie jest określenie rodzaju użytku, na co wskazuje również fakt, nabycia przez osoby fizyczne będące stroną tego postępowania, własności działek w momencie obowiązywania uproszczonego planu urządzenia lasu, jako działek "leśnych".

Faktyczne "odlesienie" nie jest nieodwracalnym skutkiem prawnym, skoro istnieje możliwość zobowiązania właściciela do ich "zalesienia" decyzją starosty. Również fakt wydania pozwoleń na budowę, za taki nie może zostać skutecznie podnoszony skoro w orzecznictwie sądów, podkreśla się, że nie jest nieodwracalnym skutkiem prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę - nawet wybudowanie obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Niezakwestionowanie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ nadzoru nie uniemożliwia kwestionowania uchwały przez podmioty uprawnione do tego, bez ograniczenia terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autorzy skargi kasacyjnej formułują zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 156 § 2 k.p.a., którego błędna interpretacja, w kontekście stanu faktycznego sprawy, doprowadziła Sąd pierwszej instancji do nieprawidłowej oceny zaskarżonej decyzji. Mając na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], o odlesieniu gruntów wymienionych w tej decyzji, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, że podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. OPS 14/99, ONSA z 2000 r., Nr 3, poz. 93).

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 444/05, Lex nr 188819). Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis wymaga bowiem rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Nie chodzi, więc o niemożność przywrócenia stanu poprzedniego w znaczeniu gospodarczym. Przy dokonywaniu oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny nie powinny zatem być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania danej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności.

Nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

Przy czym przyjmuje się, że odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieści się w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Tak przyjął Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/94, (OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211). Teza ta jest przyjęta i konsekwentnie kontynuowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Należy jednak zwrócić uwagę, że:, "nie jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia, z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna, w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji" (uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/94).

Na gruncie powyższych rozważań pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut kasacji wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji normy art. 156 § 2 k.p.a.

Według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 ustawy wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawnomaterialną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uchwale z dnia 29 listopada 2010, sygn. akt II OPS 1/10 (LEX nr 621577), NSA stwierdził, że decyzja organu wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne, sama w sobie nie wywołuje skutków prawnych a stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez gminę odpowiedniej procedury związanej z przygotowaniem i uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw twierdzenie skarżących, że skoro na skutek decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. o odlesieniu gruntów, uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, i doszło do faktycznej zmiany przeznaczenia gruntów przez to, że zostały zabudowane, to mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – akt prawa miejscowego, nie ma przymiotu prawa niewzruszalnego. Może być zmieniony, może też być, w każdym czasie, stwierdzona jego nieważność, jeżeli dochodzi do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, właściwości organów w tym zakresie, o czym stanowi art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 Nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.). Uchwałę w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmuje rada gminy - organ, który jest niewątpliwie organem administracji publicznej, działającym w oparciu o przepisy regulujące jego kompetencje, stanowiące część prawa publicznego.

Przez naruszenie istotne trybu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad i trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 265).

Nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr XXV/197/08 Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 28 marca 2008 r., powoduje, że decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. zezwalająca na odlesienie gruntów objętych przedmiotowym planem wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W przypadku decyzji orzekającej o przeznaczeniu gruntu leśnego na cele nieleśne i nierolnicze nie może być mowy o wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych, skoro skutki tej decyzji mogą być wzruszone w drodze postępowania planistycznego. Nieodwracalność skutków prawnych nie polega bowiem na tym, że w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności.

Skarżący argumentują, że w oparciu o decyzję Marszałka Rada Miejska w Obornikach podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w oparciu o jego ustalenia dokonano prawnego i faktycznego odlesienia terenów objętych planem, a nadto doszło do szeregu zdarzeń administracyjnych i cywilnoprawnych takich, jak uzyskanie pozwolenia na budowę, czy przeniesienia własności nieruchomości o ustalonym w planie sposobie zagospodarowania. Z istniejącego w sprawie stanu faktycznego wynika, że po wydaniu decyzji wyrażającej zgodę na odlesienie działek doszło do zmian w prawie własności tych działek.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skoro wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia, co znalazło swój wyraz w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1399/96, OSP z 2000 r. z. 4, poz. 60, s. 199 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego; wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt. IV SA 563/99, Lex nr 657341), to tym bardziej nie może ono wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również fakt niezakwestionowania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ nadzoru, nie uniemożliwia kwestionowania tej uchwały przez podmioty uprawnione do tego, bez ograniczenia terminu.

Odnośnie zarzutu naruszenia dotyczy art. 14 ust. 3 i 5 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to autorzy skargi, wiążąc obie formy naruszenia przepisów (błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie) nie określają, w jakim kontekście zauważa się naruszenie danego przepisu jednocześnie w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Są to bowiem różne formy naruszenia prawa, które wprawdzie mogą wystąpić razem, ale jedynie w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu). Skuteczne powołanie się na tak sformułowany zarzut wymaga zatem zaprezentowania odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazującej na taką właśnie zależność. Brak takiej argumentacji nie uniemożliwia wprawdzie rozpoznania podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, niemniej utrudnia prawidłowe odczytanie rozumowania skarżącego w tym zakresie, co z kolei ogranicza skuteczność samej skargi.

Odnosząc się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji wprost nie zastosował norm art. 14 ust. 3 i 5 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże uznając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma przymiotu prawa niewzruszalnego, implicite przyjął, że również uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań podlega, w odpowiednim trybie, wzruszeniu.

Autorzy skargi zarzucają naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 lit. h Decyzji 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lipca 2002 r. ustanawiającej szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego (Dz. U. UE L z dnia 10 września 2002 r.) poprzez przyjęcie, że przywołany przepis znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji, gdy akt ten nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, lecz jest na podstawie art. 193 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr, poz. 864/2), ogólnym programem działania określającym cele priorytetowe Wspólnoty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustanawiająca szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego, Decyzja 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lipca 2002 r., w istocie nie stanowiła podstawy normatywnej w procesie weryfikacji legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Sąd pierwszej instancji powołał ten akt jedynie posiłkowo, dla wzmocnienia argumentacji i skuteczności przyjętej motywacji prawnej w zakresie obowiązku ciążącego na państwie – członku Unii Europejskiej, ochrony obszarów leśnych.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać należy, że obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć, jako obowiązku szczegółowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymaganych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z faktu, że skarżący nie zgadzają się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto autorzy skargi kasacyjnej nie przeprowadzili argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. a w konsekwencji zaniechanie zastosowania art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd wnikliwie rozważał sprawę w kontekście wystąpienia przesłanek nieodwracalnych skutków prawnych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.