Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4309/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 474/20 w sprawie ze skargi D.C. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia 17 grudnia 2019 r. nr 65 w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.C. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 474/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.C. (dalej jako "obwiniona" albo "skarżąca") na orzeczenie Komendanta Głównego Policji (dalej jako "organ" lub "Komendant") z dnia 17 grudnia 2019 r. nr 65 w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Komendant [...], działając na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), dalej jako "ustawa o Policji", w dniu 5 września 2019 r. wydał orzeczenie nr 62/19, w którym uznał skarżącą winną popełnienia dwóch czynów opisanych w orzeczeniu i wymierzył jej karę nagany.

Komendant, na podstawie art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, w dniu 17 grudnia 2019 r. wydał orzeczenie nr 65, którym orzekł o:

- uchyleniu orzeczenia organu pierwszej instancji w części dotyczącej uznania skarżącej za winną popełnienia czynu określonego w pkt 1 i o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego w pierwszej instancji w tym zakresie;

- utrzymaniu w mocy zaskarżonego orzeczenia w pozostałej części.

Organ w uzasadnieniu orzeczenia przedstawił stan faktyczny sprawy ustalony na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz przepisy prawa, na podstawie których dokonał jego oceny. Opis zarzutu określonego w pkt 1 pozwalał na stwierdzenie, że zachowanie skarżącej polegało na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej policjanta w zakresie odstąpienia od obowiązku kierowania się zasadami współżycia społecznego tak, aby jej działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. W Regulaminie Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" nie uregulowano sposobu postępowania w przypadku zakwestionowania przez komendanta jednostki Policji zgodności decyzji komisji przyznającej z postanowieniami umowy prewencyjnej. Zatem biorąc pod uwagę nakaz wynikający z art. 135g ustawy o Policji rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść obwinionego, zasadnym było uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej uznania winy za popełnienie tego czynu i w tym zakresie umorzenie postępowania dyscyplinarnego w pierwszej instancji.

Odnośnie zarzutu opisanego w pkt 2 zaskarżonego orzeczenia zachowanie obwinionej określone zostało jako naruszenie art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta w zw. z § 1 ust. 1 pkt 3 umowy prewencyjnej zawartej w dniu 27 września 2016 r., zmienionej aneksem nr 1 zawartym w dniu 1 września 2017 r. i aneksem nr 2 zawartym w dniu 30 maja 2018 r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dowody z dokumentów oraz zeznania bezpośrednich świadków zdarzenia nie pozwala na przyjęcie odmiennych od dokonanych ustaleń faktycznych. Materiał ten jest spójny, układa się logiczną całość i w sposób jednoznaczny potwierdza, że obwiniona była zobowiązana do dochowania szczególnej staranności oraz rzetelnego podziału środków funduszu zgodnie z potrzebami ubezpieczonych oraz zgodnie z umową prewencyjną. Bezspornym jest, że obwiniona dopuściła się procedowania poprzez rozpatrzenie wniosku o pomoc finansową na zakup przedmiotów, na które w świetle § 1 ust. 1 pkt 3 umowy prewencyjnej z dnia 27 września 2016 r. taka pomoc nie może zostać przyznana. Dokonana ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż działanie skarżącej było zawinione. Pomimo uchylenia zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej uznania winy za popełnienie czynu określonego w pkt 1 i w tym zakresie umorzenia postępowania dyscyplinarnego w pierwszej instancji, wymierzona kara nagany jest adekwatna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i dyrektyw wymiaru kary wskazanych w art. 134h ust. 1 ustawy o Policji.

Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia 17 grudnia 2019 r. nr 65 w części dotyczącej utrzymania w mocy orzeczenia Komendanta [...] z dnia 5 września 2019 r. nr 62/19, wnosząc o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Pełnomocnik skarżącej we wniesionej skardze zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów:

- art. 135 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez zaniechanie umorzenia postępowania dyscyplinarnego z powodu upływu terminu określonego w ust. 3 tegoż przepisu;

- art. 132 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z art. 132a tej ustawy, poprzez ich zastosowanie w postaci przypisania skarżącej zawinionego przewinienia dyscyplinarnego w sytuacji, gdy sam Przełożony Dyscyplinarny nie posiadał wyrobionego i jednoznacznego poglądu, co do możliwości przyznania środków w ramach Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" na zakup ekspresu do kawy, lodówki, czajnika oraz kuchenki mikrofalowej;

- art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta, poprzez ich błędną interpretację co do rozumienia zasad współżycia społecznego i zastosowania w sytuacji, gdy materiał dowodowy bezspornie wykazuje, iż zachowanie skarżącej nakierowane było na interes służby tożsamy z interesem społecznym, a polegało na uwzględnieniu interesu ogółu policjantów Centrum [...] co do zapewnienia możliwości bezpiecznego i higienicznego korzystania ze sprzętu małego AGD;

- art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta, poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż wykroczeniem dyscyplinarnym jest czyn polegający na przystąpieniu do rozpatrywania przez Komisję wniosku o udzielenie pomocy finansowej ze środków w ramach Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" i ich zastosowanie w sytuacji gdy żaden akt prawny nie upoważniał Komisji do zwrócenia wniosku;

- art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta, poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż wykroczeniem dyscyplinarnym jest czyn polegający na przystąpieniu do rozpatrywania przez Komisję wniosku o udzielenie pomocy finansowej ze środków w ramach Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" w sytuacji gdy w realiach sprawy Komisja jedynie opiniuje wnioski i przedstawia do zatwierdzenia dysponentowi środków w osobie komendanta danej jednostki Policji.

Ponadto pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia sprowadzający się do przyjęcia, iż zakup ekspresu do kawy, lodówki, czajnika oraz kuchenki mikrofalowej, nie stanowią wydatku w celu poprawy bezpieczeństwa i higieny pracy, podczas gdy użycie nowych, sprawnych i higienicznych środków małego AGD pozwala na uniknięcie indywidualnych i grupowych zagrożeń.

W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie.

Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przyjęty przez organy dyscyplinarne obu instancji w niniejszej sprawie opisy przedmiotowego zdarzenia i ich interpretacja nie budzi wątpliwości. W świetle zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że skarżąca dopuściła się popełnienia zarzucanego jej przewinienia dyscyplinarnego opisanego w pkt 2 orzeczenia organu pierwszej instancji. Okoliczności sprawy wskazują, iż skarżąca będąc zobowiązana do kierowania się zasadami współżycia społecznego i postępowania tak aby jej działanie mogło być przykładem praworządności i prowadziło do pogłębienia społecznego zaufania do Policji od obowiązku tego odstąpiła w sposób opisany w zarzucie. Organ, w ocenie Sądu, prawidłowo przypisał skarżącej winę umyślną z zamiarem ewentualnym, gdyż dopuszczając się popełnienia zarzucanego czynu, skarżąca miała obiektywne możliwości przewidzenia skutków swojego działania i na to się godziła.

Odnosząc się do kwestii wymierzonej kary dyscyplinarnej, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na jej wymiar ma wpływ waga czynu i stopień winy, zaś rodzaj kary adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych, gdyż ustawodawca nie określił, jakiemu przewinieniu odpowiada każda z sankcji wymienionych w art. 134 ustawy o Policji. Sądowa kontrola orzeczenia dyscyplinarnego w części dotyczącej kary sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organy przestrzegały reguł procedowania, w tym ustawowych dyrektyw wymiaru kary. Sąd nie może ingerować w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i oceniać celowości, czy słuszności zastosowanych przezeń sankcji. Zdaniem Sądu meriti analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia prowadzi do wniosku, iż przedstawiona ocena wymiaru kary nie jest dowolna i znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Wymierzona skarżącej kara nagany jest najniższą z katalogu kar, a więc najmniej dolegliwą.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd pierwszej instancji uznał je za niezasadne, albowiem organ nie naruszył określonych w skardze przepisów prawa materialnego. Sąd meriti podzielił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że w realiach sprawy nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o Policji. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nastąpiło przed upływem 90 dni, o których mowa w tym przepisie.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Wydanemu wyrokowi, w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono:

I. rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia Komendanta Głównego Policji z dnia 17 grudnia 2019 r. nr 65 w sytuacji, gdy zachodziły takie przesłanki wynikające z ustalonego stanu faktycznego oraz treści art. 135 ust. 1 i 3 ustawy o Policji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

II. rażące naruszenie prawa materialnego - art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w postaci oddalenia skargi pomimo uchylenia się od rozpoznania sprawy w jej granicach i nie rozpoznania mających dla oceny zgodności z prawem orzeczenia Komendanta Głównego Policji z dnia 17 grudnia 2019 roku nr 65 okoliczności takich jak :

- kwestia uznania winy skarżącej; popełnienie przewinienia dyscyplinarnego w sytuacji gdy ówcześnie sam jej przełożony nie posiadał wyrobionego i jednoznacznego poglądu, co do możliwości objęcia pomocą finansową z Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" zakupu ekspresu do kawy, lodówki, czajnika oraz kuchenki mikrofalowej;

- kwestia rozumienia zasad współżycia społecznego i zastosowania tych zasad w sytuacji gdy zachowanie skarżącej nie było nakierowane na interes własny, a na interes służby tożsamy z interesem społecznym a polegało na uwzględnieniu interesu ogółu policjantów Centrum [...] co do zapewnienia możliwości bezpiecznego i higienicznego korzystania ze środków małego AGD;

- kwestia możliwości uznania za przewinienie dyscyplinarne przystąpienia do rozpatrywania przez Komisję do przyznawania pomocy finansowej z Funduszu Prewencyjnego umorzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" wniosku o udzielenie pomocy ze środków w ramach tego Funduszu w sytuacji gdy żaden akt prawny nie upoważniał Komisji do zwrócenia wniosku;

- kwestia możliwości uznania za przewinienie dyscyplinarne faktu zaakceptowania przez Komisję uchwałą kolegialną wniosku o udzielenie pomocy ze środków w ramach Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" w sytuacji gdy Komisja jedynie opiniuje wnioski i przedstawia do zatwierdzenia dysponentowi środków w osobie komendanta danej jednostki Policji, sama nie podejmując decyzji rozporządzających mieniem;

- kwestia możliwości uznania zakupu ekspresu do kawy, lodówki, czajnika oraz kuchenki mikrofalowej, jako wydatków w celu poprawy bezpieczeństwa i higieny pracy pozwalających na uniknięcie indywidualnych i grupowych zagrożeń.

Z najdalej posuniętej ostrożności, na wypadek nie podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu sformułowanego w pkt II niniejszej skargi, zarzucono:

III. rażące naruszenie przepisu prawa w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zaskarżone orzeczenie dotknięte było naruszeniami prawa materialnego w postaci:

- art. 132 ust. 2 w zw. z art. 132a ustawy o Policji poprzez ich zastosowanie w postaci przypisania skarżącej zawinionego przewinienia dyscyplinarnego w sytuacji, gdy sam Przełożony Dyscyplinarny nie posiadał wyrobionego i jednoznacznego poglądu, co do możliwości przyznania środków w ramach Funduszu Prewencyjnego utworzonego - w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" na zakup ekspresu do kawy, lodówki, czajnika oraz kuchenki mikrofalowej;

- art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad Etyki Zawodowej Policjanta poprzez ich bledną interpretację co do rozumienia zasad współżycia społecznego i zastosowanie w sytuacji gdy materiał dowodowy bezspornie, wykazuje, iż zachowanie skarżącej nakierowane było na interes służby tożsamy z interesem społecznym a polegało na uwzględnieniu interesu ogółu policjantów Centrum [...] co do zapewnienia możliwości bezpiecznego i higienicznego korzystania ze środków małego AGD;

- art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad Etyki Zawodowej Policjanta poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż wykroczeniem dyscyplinarnym jest czyn polegający na przystąpieniu do rozpatrywania przez Komisję wniosku o udzielenie pomocy ze środków w ramach Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" i ich zastosowanie w sytuacji gdy żaden akt prawny nie upoważniał Komisji do zwrócenia wniosku;

- art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad Etyki Zawodowej Policjanta poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż wykroczeniem dyscyplinarnym jest czyn polegający na przystąpieniu do rozpatrywania przez Komisję wniosku o udzielenie pomocy ze środków w ramach Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" w sytuacji gdy w realiach sprawy Komisja jedynie opiniuje wnioski i przedstawia do zatwierdzenia dysponentowi środków w osobie komendanta danej jednostki Policji;

- art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad Etyki Zawodowej Policjanta poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż podjęcie uchwały przez Komisję do przyznawania pomocy finansowej z Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" wniosku o udzielenie pomocy ze środków w ramach tego Funduszu akceptującej wydatki zakup ekspresu do kawy, lodówki, czajnika oraz kuchenki mikrofalowej, stanowią o działaniu wbrew zasadom współżycia społecznego i nie stanowią przykładu praworządności oraz pogłębiania zaufania do Policji, w ten sposób, że nie stanowią wydatków w celu poprawy bezpieczeństwa i higieny pracy, podczas gdy użycie nowych, sprawnych i higienicznych środków małego AGD pozwala na uniknięcie indywidualnych i grupowych zagrożeń.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Nadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto Komendant oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, jak wynika z jej petitum, oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jest o zarzut naruszenia prawa materialnego W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na wadliwą konstrukcję sformułowanych w niej zarzutów.

Wymaga wyjaśnienia, że przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie podstawy odnoszące się do naruszenia prawa materialnego: zarzut błędnej wykładni i zarzut niewłaściwego zastosowania. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencja błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 717/12 oraz z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I GSK 934/12).

Należy odnotować, że w rozpoznawanej sprawie w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjna wskazała na uchybienia w zakresie niezastosowania regulacji mających charakter wynikowy (a więc odnoszących się do jednego z możliwych sposobów orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny), to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 (w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (pkt I petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z regulacjami ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), dotyczącymi odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów w powiązaniu z § 2 załącznika do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (pkt III petitum wniesionego środka odwoławczego).

Oprócz tego skarżąca kasacyjnie w pkt II petitum skargi kasacyjnej podniosła zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w korelacji z art. 151 P.p.s.a. Należy przy tym odnotować, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor skoncentrował się w głównej mierze na mankamentach uzasadnienia wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji.

Mając na względzie wyżej opisany charakter zarzutów z pkt I i III petitum skargi kasacyjnej jak i ich uzasadnienie stwierdzić należy, że przedmiotowe zarzuty zostały wadliwie skonstruowane, co determinuje uznanie ich nieskuteczności.

W odniesieniu do zarzutu z pkt I petitum skargi kasacyjnej należy podnieść, że ze względu na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i zawartą w ustawie o Policji regulację szczególną, do postępowania dyscyplinarnego policjantów nie stosuje się przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

W dalszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Należy pamiętać, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 29 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2747/12 oraz z dnia 6 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2327/11. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencja błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 717/12 oraz z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I GSK 934/12).

Jeżeli zatem strona skarżąca kasacyjnie uważa, że dokonane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Natomiast gdy strona nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to jest zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I FSK 1092/12; z dnia 1 grudnia 2010 r.; sygn. akt II FSK 1506/09; z dnia 11 października 2012 r.; sygn. akt I FSK 1972/11 oraz z dnia 3 listopada 2011 r.; sygn. akt I FSK 2071/09).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej choć jednoznacznie napisał, że wymienione przez niego przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię, to jednak nie wyartykułował, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tych przepisów. We wniesionym środku odwoławczym nie wyjaśniono, jakie argumenty dowodzą prawdziwości twierdzeń, że wykładnia przepisów ustawy o Policji dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest błędna.

Należy dalej podnieść, mając na uwadze opisową warstwę zarzutu podniesionego w pkt II petitum skargi kasacyjnej jak i jego uzasadnienie, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. zmierza do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji zajętego w sprawie. Jak argumentuje autor skargi kasacyjnej, nie jest możliwe poznanie warstwy motywacyjnej wyroku, a zatem uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w jej granicach.

Zasadnym jest w związku z tym wyjaśnienie, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd a limine pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I GSK 1151/11; 11 września 2012 r.; sygn. akt I OSK 1234/12 oraz 28 lutego 2012 r.; sygn. akt II OSK 2395/10), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r.; sygn. akt II OSK 1580/11).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w jej realiach. Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie nie przekroczył w żaden sposób jej granic. Rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią przepisów ustawy o Policji, a więc nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Należy też wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 marca 2011 r.; sygn. akt I FSK 1862/09 oraz 15 października 2015 r.; sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można nadto skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego.

Na tle powyższych zapatrywań orzecznictwa sądowego podkreślić należy, że wytykając Sądowi pierwszej instancji lakoniczność uzasadnienia autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutu z art. 141 § 4 P.p.s.a., zwłaszcza w korelacji do nienależytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom podniesionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej możliwe jest poznanie warstwy motywacyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji niezależnie od faktu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w warstwie mającej za przedmiot ocenę zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego nie jest w żadnej mierze rozbudowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Sądu pierwszej instancji poddaje się jednakże kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło w sprawie do naruszenia wskazywanego pkt II petitum skargi kasacyjnej art. 134 § 1 P.p.s.a. (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 marca 2015 r.; sygn. akt II FSK 601/13 oraz z dnia 24 maja 2016 r.; sygn. akt I FSK 1931/14).

Obiter dicta należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał stanowisko organów dyscyplinarnych za wystarczające do ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Co istotne, w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji nie musi szczegółowego odnosić się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Należy także zwrócić uwagę, co trafnie wyeksponował Sąd pierwszej instancji, że sądowa kontrola orzeczenia dyscyplinarnego, zgodnie z obowiązującymi unormowaniami, sprowadza się do oceny, czy organy przestrzegały reguł procedowania. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do ingerowania w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i nie ocenia celowości, czy słuszności zastosowanych przezeń sankcji, jak też winy obwinionej policjantki.

Konkludując, oddalenie skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie jest konsekwencją wadliwości jej konstrukcji. Podkreślenia wymaga, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Wyjaśnienie zasad konstruowania skargi kasacyjnej i związanych z tym obowiązków profesjonalnego pełnomocnika procesowego było z kolei konieczne ze względu na wadliwy - jak wyjaśniono powyżej - sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został uwzględniony na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 248 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu należne za sporządzenie i wniesienie w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (240 zł).