Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1550/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1 pkt 3, 4, 6, 8 lit. h, art. 12 ust. 4 i 4a
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 142
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. L. i A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2292/21 w sprawie ze skarg E. L. i A. L. oraz T. G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 3 września 2021 r. nr DLI-III.7621.48.2020.KM.26 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2292/21 oddalił skargi E. L. i A. L. oraz T. G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 3 września 2021 r. znak: DLI-III.7621.48.2020.KM.26 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły E. L. i A. L., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w części decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 3 września 2021 r. w zakresie:

a) uchylenia w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 31 sierpnia 2020 r., znak: WI-XI.7820.1.34.2019.Mmo:

- zapisu znajdującego się na stronie 11, w wierszach od 14 do 25 licząc od góry strony o treści:

"Ww. nieruchomości znajdujące się między liniami rozgraniczającymi teren projektowanego pasa drogi krajowej nr [...], zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez Wojewodę w odrębnej decyzji, za wyjątkiem działek: [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...], [...] ([...]), [...] ([...]), [...], [...], [...], [...], [...] ([...]), [...], [...], [...] - w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], [...] ([...]), [...], [...], [...], [...] - w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], [...] ([...]), [...] - w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], które obecnie stanowią już własność Skarbu Państwa",

- zapisów znajdujących się na stronie 27, w wierszach od 23 do 34 licząc od dołu strony, o treści:

"W wyniku zatwierdzenia niniejszą decyzją podziałów nieruchomości, ww. działki ewidencyjne, przeznaczone pod inwestycję i położone między liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, w granicach pasa drogowego projektowanej drogi krajowej nr [...], zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez Wojewodę w odrębnej decyzji, za wyjątkiem działek: [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]) - w obrębie [...] jednostce ewidencyjnej [...], [...] ([...]) - w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], [...] ([...]), [...] - w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], które obecnie stanowią już własność Skarbu Państwa".

b) punktu II zaskarżonego rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy w pozostałej części (poza opisanym w pkt I decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 3 września 2021 r.) decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 sierpnia 2020 r., obwieszczonej przez ww. organ dnia 17 września 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] (Al. [...]) w K., na odcinku od granicy miasta do skrzyżowania z ul. [...], od km 657+886,6 do km 660+516,8, wraz z rozbiórką, budową i przebudową skrzyżowań z drogami kategorii powiatowej i gminnej, rozbiórką, budową i przebudową: obiektów inżynierskich, obiektów infrastruktury PKP, ekranów akustycznych, zjazdów, chodników, ścieżek rowerowych, dróg dla pieszych i kierujących rowerami, jezdni dodatkowych, zatok autobusowych, zatok postojowych, wylotu kolektora do rzeki P. oraz budową, przebudową i rozbiórką niezbędnej infrastruktury technicznej i obiektów kolidujących z planowaną inwestycją".

Zaskarżonemu wyrokowi skarżące kasacyjnie zarzuciły:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na nieprawidłowej wykładni art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), dalej "specustawa drogowa", w związku z:

- art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11c, art. 11i ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, polegającej na uznaniu, że wyżej opisaną inwestycję zaprojektowano w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w trakcie projektowania, realizacji inwestycji, jak i po oddaniu jej do użytkowania oraz przyjęciu, że w zaskarżonych decyzjach organy zasadnie przyjęły, że opisaną inwestycję zaprojektowano w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich na każdym z wyżej opisanych etapów,

- art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11c, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, polegającej na przyjęciu, że działki [...], [...], [...], [...] obręb [...], mają w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy zapewnione zjazdy o charakterze publicznym,

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, polegającej na uznaniu, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w zakresie skomunikowania z drogą publiczną w projekcie zatwierdzonym zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego działek nie stanowiących ich własności, znajdujących się pomiędzy liniami kolejowymi K. – M. i W. – K. oraz przyjęciu, że w zaskarżonych decyzjach organy zasadnie przyjęły, że skarżącym nie przysługuje w zakresie opisanym powyżej przymiot strony,

- art. 11f ust. 1 pkt 3 i pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 93 ust. 1 i art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283) polegające na przyjęciu, że zasadnie organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 sierpnia 2020 r., w sytuacji gdy w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 listopada 2014 r., znak: OO.4200.17.2013.AK oraz w częściowo ją zmieniającej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4 lutego 2016 r., znak: DOOŚ-oaII.4210.10.2015.PD.11 oraz w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 29 maja 2020 r., znak: OO.4222.4.2019.MSI nie zostały uzgodnione warunki realizacji przedsięwzięcia polegające na przebudowie obiektów inżynierskich i obiektów infrastruktury PKP zgodne z treścią projektu architektoniczno - budowlanego (w tym projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-wykonawczego) z dnia 28 października 2019 r. zmienionego w sierpniu 2020 r., zatwierdzonego decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 31 sierpnia 2020 r.,

- art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11c, art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, polegającej na uznaniu, że działka [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez Wojewodę w odrębnej decyzji, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość (w części nieokreślonej) przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przyjęciu, że w zaskarżonych decyzjach organy zasadnie przyjęły, że działka [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez Wojewodę,

- art. 126 w zw. z art. 107, art. 142 k.p.a. oraz art. 93 i art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 r. poz. 247 z późn. zm.) polegającej na uznaniu przez Sąd, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia 3 września 2021 r. zasadnie uznał, że brak jest podstaw do wyrzeczenia w zaskarżonej decyzji, czy organ II instancji utrzymuje w mocy albo uchyla postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 29 maja 2020 r., znak: 00.4222.4.2019.MSI, w którym RDOŚ w Krakowie uzgodnił realizację wyżej opisanego przedsięwzięcia z zachowaniem warunków zawartych w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 listopada 2014 r. oraz w częściowo ją zmieniającej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4 lutego 2016 r.;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu

mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt a i b oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z:

a)

- art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11c, art. 11i ust. 1 w zw. z art. 5 ust 1 pkt 9 oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej,

- art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11c, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej,

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej,

- art. 11f ust. 1 pkt 3 i pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 93 ust. 1 i art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020 r. poz. 283),

- art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11c, art. 12 ust. 4 specustawy drogowej,

- art. 126 w zw. z art. 107 oraz art. 142 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w części na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 3 września 2021 r., w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić złożoną skargę oraz uchylić - w zakresie objętym skargą – zaskarżoną decyzję w związku z błędną wykładnią ww. przepisów, szczegółowo opisaną w pkt 1,

b) naruszeniem przez organ II instancji przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i 107 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegające na braku ustalenia:

- który z dwóch przedłożonych w sierpniu przez inwestora projektów architektoniczno-budowlanych datowany na sierpień 2020 r. został zatwierdzony decyzją Wojewody Małopolskiego (w sierpniu 2020 r. zostały przedłożone dwa projekty architektoniczno-budowlane, ostatni zawierał zmiany wprowadzone w dniu 28 sierpnia br.) i stanowi załącznik do decyzji z dnia 31 sierpnia 2020 r., jak również czy projekt architektoniczno-budowlany stanowiący załącznik do decyzji z dnia 31 sierpnia 2020 r. uzyskał wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, stanowiska i decyzje właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami, ergo czy może on zostać zatwierdzony przedmiotową decyzją,

- czy i w jakim zakresie działka [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a tym samym czy ww. działka wskazana w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 31 sierpnia 2020 r. między liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego rozbudowywanej drogi krajowej nr [...] Al. [...], w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], w istocie stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez Wojewodę w odrębnej decyzji,

- ustaleniu, czy inwestycję, zatwierdzoną decyzją Wojewody Małopolskiego zaprojektowano w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w trakcie projektowania, realizacji inwestycji, jak i po oddaniu jej do użytkowania oraz czy przedmiotowa inwestycja spełnia cele polegające na poprawie zagospodarowania komunikacyjnego północnej części K. poprzez przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązania komunikacyjne (w tym w zakresie poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprawę płynności oraz skomunikowania terenów przyległych z drogami publicznymi),

c) naruszeniem przez organ II instancji przepisów postępowania, tj. art. 126 w zw. z art. 107 oraz art. 142 k.p.a. oraz art. 93 i art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.) polegającym na braku wyrzeczenia w zaskarżonej decyzji czy organ II instancji utrzymuje w mocy albo uchyla postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 29 maja 2020 r., w którym RDOŚ w Krakowie uzgodnił realizację wyżej opisanego przedsięwzięcia z zachowaniem warunków zawartych w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 listopada 2014 r. oraz w częściowo ją zmieniającej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4 lutego 2016 r.

Skarżące kasacyjnie wniosły o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.

Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, a więc wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, w granicach których NSA jest władny badać sprawę, polega na wskazaniu konkretnych przepisów, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, a także pełnej nazwy aktu prawnego zawierającego wskazane przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.

Należy także podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej powinny być formułowane pod adresem zaskarżonego wyroku, tymczasem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią powielenie zarzutów zawartych w skardze wniesionej do Sądu I instancji i nie uwzględniają stanowiska Sądu I instancji, który w uzasadnieniu wyroku w sposób szczegółowy odniósł się do tych zarzutów, wyjaśniając obszernie kwestie akcentowane przez skarżące.

Skarżące kasacyjnie, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, zarzucają Sądowi I instancji nieprawidłową wykładnię art. 11a ust. 1 specustawy drogowej w powiązaniu z szeregiem przepisów tej ustawy, przepisów k.p.a., a także ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazać należy, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię należy wskazać, jakie rozumienie określonego przepisu prawa, przyjęte przez Sąd jest kwestionowane i jakie rozumienie, zdaniem strony, jest prawidłowe. Zgodnie z powołanym przez skarżące art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Sąd nie dokonywał wykładni tego przepisu.

Skarżące kasacyjnie podnoszą zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez jego nieprawidłową wykładnię, w powiązaniu z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11c, art. 11i ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Wskazać należy, że art. 106 k.p.a. zawiera sześć paragrafów, a żadnego z nich autor skargi kasacyjnej nie wskazał przy formułowaniu zarzutu, co powoduje, że zarzut ten nie spełnia podstawowego wymogu precyzyjnego wskazania przepisu, którego naruszenie jest zarzucane. Art. 11c specustawy drogowej dotyczy stosowania przepisów k.p.a. do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a art. 11i ust. 1 specustawy – odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej został zaś powołany wadliwie, gdyż art. 5 specustawy drogowej został uchylony w 2008 r. Art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy nakłada na organ obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżące kasacyjnie nie wskazują w zarzucie, jakie rozumienie ww. przepisów przez Sąd I instancji kwestionują. Konstrukcja zarzutu czyni powyższy zarzut nieweryfikowalnym.

Odnosząc się do dwóch kolejnych zarzutów, wskazać należy, że prawidłowo organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji wyjaśniły, że skarżące nie są uprawnione do kwestionowania decyzji w części dotyczącej działek nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i [...] obręb [...], co do których nie legitymują się żadnym tytułem prawnym (zostało to potwierdzone przez strony skarżące w piśmie z dnia 7 grudnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu II instancji z dnia 20 listopada 2020 r.). Interes prawny podmiotów mających tytuł prawny do konkretnych nieruchomości w kwestionowaniu decyzji zezwalających na realizację inwestycji liniowych, może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawo własności. Podnoszenie zarzutów w kontekście rozstrzygnięć organu dotyczących innych nieruchomości nie może być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego.

Zakresem decyzji Wojewody objęta jest działka nr [...] obręb [...], stanowiąca własność A. L. Na mocy ww. decyzji działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...], przy czym działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego rozbudowywanej drogi krajowej nr [...], zaś działka nr [...] położona jest poza ww. liniami i objęta jest obowiązkiem budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu. Mając na uwadze zarzut dotyczący braku ustalenia obowiązku budowy lub przebudowy zjazdu do działki nr [...], organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, że skoro działka ta znajduje się w projektowanym pasie drogowym drogi krajowej nr [...], to zbędne jest ustalanie w stosunku do tej działki obowiązku przewidzianego w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej. Z projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 31 sierpnia 2020 r. (załącznik nr 3 do decyzji) wynika, że na działce nr [...] przewidziana została budowa zjazdu publicznego prowadzącego m.in. do działki nr [...] pozostającej we władaniu A. L.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 specustawy drogowej poprzez jego nieprawidłową wykładnię, w powiązaniu z art. 11f ust. 1 pkt 3 i pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 93 ust. 1 i art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazać należy, że art. 95 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. składa się z trzech ustępów, a ustęp drugi z punktów, które nie zostały wskazane w zarzucie. Przepis art. 93 ust. 1 ww. ustawy stanowi zaś, że właściwy organ wydaje decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwolenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, uwzględniając warunki realizacji przedsięwzięcia określone w: decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 1); postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa. Sąd nie dokonywał wykładni powołanych w tym zarzucie przepisów.

Naruszenia ww. przepisów skarżące upatrują w tym, że w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 listopada 2014 r., w częściowo ją zmieniającej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4 lutego 2016 r. oraz w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 29 maja 2020 r. nie zostały uzgodnione warunki realizacji przedsięwzięcia polegające na przebudowie obiektów inżynierskich i obiektów infrastruktury PKP zgodne z treścią projektu architektoniczno - budowlanego z dnia 28 października 2019 r. zmienionego w sierpniu 2020 r., zatwierdzonego decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 31 sierpnia 2020 r. Skarżące odwołują się do zmian dokonanych przez inwestora w projekcie budowlanym dotyczących przebudowy obiektów kolejowych, zarzucając organowi niedokonanie ich merytorycznej oceny. Wobec tego należy zauważyć, że oceny projektu budowlanego, w tym sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, organ dokonuje na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), którego to przepisu nie powołano w skardze kasacyjnej. Tym samym, z uwagi na wadliwą konstrukcję zarzutu, nie jest możliwe odniesienie się do tego zarzutu.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 specustawy drogowej poprzez jego nieprawidłową wykładnię, w powiązaniu z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11c, art. 12 ust. 4 specustawy drogowej.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1), własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu wskazując, że nabycie własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne, o którym mowa w tym przepisie stanowi skutek prawny decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdy stanie się ona ostateczna, następuje ono zatem z woli ustawodawcy. Skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje on z mocy prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji. Nieruchomości, które ujęte zostały w obszar pasa drogowego wyznaczonego omawianą decyzją, stanowiące dotychczas własność przysługującą określonej osobie, z chwilą nabycia przez decyzję waloru ostateczności, stają się przedmiotem własności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Stosownie zaś do art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Z ww. przepisu wynika, że organ w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma obowiązek wskazania nieruchomości objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Oznaczenie nieruchomości następuje według katastru nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków), czyli z wykorzystaniem danych ujawnionych w tym katastrze. Kwestie własnościowe, związane z ustaleniem, komu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości objętych wnioskiem inwestora nie stanowią istoty rozstrzygnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, dane z ewidencji gruntów i budynków nie są podstawą ustalania stanu własności nieruchomości. Podstawowym dokumentem określającym stan prawny nieruchomości jest księga wieczysta. Z chwilą wpisu do księgi wieczystej danego prawa (np. prawa własności) domniemywa się, że prawo to jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje (por. art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz.U. z 2019 r., poz. 2204).

Należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 3 września 2021 r. wskazano, że nieruchomości znajdujące się między liniami rozgraniczającymi teren projektowanego pasa drogi krajowej nr [...], w tym dz. nr [...], stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez Wojewodę w odrębnej decyzji, za wyjątkiem działek (enumeratywnie wymienionych), które już obecnie stanowią własność Skarbu Państwa. Z podanej w wypisie z ewidencji gruntów i budynków księgi wieczystej nr [...], wynika, że właścicielem nieruchomości jest A. L. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] słusznie została wskazana jako nieruchomość podlegająca przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w związku z planowaną rozbudową drogi krajowej nr [...].

Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje natomiast podnoszona przez skarżące kasacyjnie okoliczność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nabycia z mocy prawa 1 stycznia 1999 r. przez uprawniony podmiot nieruchomości oznaczonej jako działka [...] (powstałej z podziału działki [...]), zajętej według wnioskodawcy 31 grudnia 1998 r. pod drogę krajową - Al. [...]. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości przejęte w związku z realizacją inwestycji ustala się w decyzji odrębnej od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz postępowanie odszkodowawcze są zatem odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. W pierwszym z nich, zakończonym wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określony jest przedmiot postępowania odszkodowawczego, tj. nieruchomość, w stosunku do której nastąpi odjęcie prawa rzeczowego. Z kolei w postępowaniu odszkodowawczym, obowiązkiem organu administracji jest ustalenie jego stron i należnego im odszkodowania. Zaznaczenia wymaga, że dopiero na etapie postępowania odszkodowawczego organ wyjaśnia stan prawny nieruchomości. Tym samym wskazane w skardze kasacyjnej postępowanie nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 specustawy drogowej poprzez jego nieprawidłową wykładnię, w powiązaniu z art. 126 w zw. z art. 107, art. 142 k.p.a. oraz art. 93 i art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Art. 107 składa się z dalszych jednostek redakcyjnych – paragrafów, a § 1 tego artykułu z punktów. Z dalszych jednostek redakcyjnych składają się również wymienione w zarzucie artykuły ustawy z dnia 3 października 2008 r., których nie powołano przy konstruowaniu zarzutu. Skarżące zarzucają, że organ odwoławczy błędnie uznał, że brak jest podstaw do orzeczenia w zaskarżonej decyzji, czy organ II instancji utrzymuje w mocy albo uchyla postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 29 maja 2020 r., znak: 00.4222.4.2019.MSI, w którym organ ten uzgodnił realizację przedsięwzięcia z zachowaniem warunków zawartych w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 listopada 2014 r. oraz w częściowo ją zmieniającej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4 lutego 2016 r. Skarżące nie wskazują jednak przepisu, który stanowiłby podstawę prawną zawarcia takiego rozstrzygnięcia w decyzji organu odwoławczego.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że z art. 142 k.p.a. nie wynika uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia lub utrzymania w mocy, przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji, niezaskarżalnych postanowień poprzedzających jej wydanie. Stanowisko organu odwoławczego co do postanowienia, o którym mowa w art. 142 k.p.a., wyrażane jest w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w jej sentencji czy w odrębnym orzeczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1461/11, orzeczenia.nsa.gov.pl, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 142, Lex/el. 2022).

W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt 2 lit. a i c skargi kasacyjnej oraz lit. b zarzut drugi i trzeci. Zarzuty te są ponadto wadliwie skonstruowane, bowiem zostały powiązane z "art. 145 § 1 pkt a i b", podczas gdy stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania należy powiązać konkretne przepisy procedury administracyjnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Nieusprawiedliwiony jest również zawarty w pkt 2 lit. b skargi kasacyjnej pierwszy zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Wskazać należy, że w przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określono czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać organ w stosunku do przedłożonego projektu budowlanego. Organ winien zatem ocenić spełnienie przez projekt budowlany wymagań określonych w ww. przepisie. Ocena dotyczy zatem przedłożonego organowi dokumentu w postaci projektu budowlanego. Dokonywane przez organ w ramach art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego czynności sprawdzające nie mogą być uznane za ustalanie stanu faktycznego przez organ. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt a i b oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i 107 k.p.a. nie mógł być zatem skuteczny. Nie można bowiem za jego pomocą podważać dokonanej przez organ oceny projektu budowlanego, w tym pod kątem jego kompletności, tj. dołączenia wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Stanowisko organu mogłoby być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, takiego jednak zarzutu, z powołaniem stosownego przepisu Prawa budowlanego, skarga kasacyjna nie zawiera.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.