Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2929/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 318/16 w sprawie ze skargi [...] w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2016 r. sygn. II SA/Kr 318/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w T. (dalej: "Wspólnota") na decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego, skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu 5 października 2015 r. Z. S. działający w imieniu Wspólnoty (dalej: "Skarżący"), zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego typu blaszak wolnostojący, o wymiarach 3 × 5 m na działce nr [...] położonej w T., której współwłaścicielami są właściciele lokali tworzących Wspólnotę. Pismem z 26 października 2015 r. K. W. poinformowała organ, że od dnia 23 października 2015 r. Skarżący prowadzi prace budowlane na przedmiotowej działce. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Starosta [...] zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na budowie budynku gospodarczego wskazując, że inwestor rozpoczął prace przed upływem 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, co na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: "P.b.") uzasadniało wniesienie sprzeciwu.

W odwołaniu Skarżący domagał się uchylenia decyzji podnosząc, że wykonane prace niwelacyjne nie stanowią robót budowlanych. Wojewoda, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i uznał, że sprzeciw ma podstawę w art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. Inwestor naruszył 30-dniowy termin, bowiem zgłoszenie robót budowlanych nastąpiło 5 października 2015 r., a więc roboty można było rozpocząć nie wcześniej, niż 4 listopada 2005 r. Wskazał na art. 41 ust. 2 P.b., w ujęciu którego wykonywane roboty należało zakwalifikować jako prace przygotowawcze.

W skardze Zarząd Wspólnoty reprezentowany przez Skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.23 ze zm., dalej: "K.p.a.").

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił. Powołał art. 30 P.b. eksponując okoliczność, że termin 30 dni określony w ust. 5 tego artykułu jest terminem, w którym organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję ust. 6. Jest to termin zarówno dla organu, jak i dla strony. Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy niż 30 dni, liczony od daty zgłoszenia. Dopiero upływ terminu do wniesienia sprzeciwu od dokonania zgłoszenia upoważnia inwestora do rozpoczęcia robót inwestycyjnych, a także robót ziemnych związanych z planowaną inwestycją. W sprawie nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie dokonane zostało w dniu 5 października 2015 r. i było obarczone brakami zarówno w odniesieniu do określenia rodzaju planowanego przedsięwzięcia, jak i w zakresie oświadczenia o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane. Oświadczenie powinno zawierać wskazanie inwestora a także tytuł prawny, z którego wywodzi on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wśród czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ustawy z dnia 24 z czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 roku poz. 1892 ze zm., dalej: "u.w.l".) w art. 22 ust. 3 pkt 4 wymienia zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej. Zajęcie części gruntu stanowiącego nieruchomość wspólną w celu wykonania robót budowlanych polegających na wzniesieniu budynku gospodarczego czy też garażu typu blaszak, bez wątpienia należy do czynności przekraczających zwykły zarząd. Zatem na wykonanie takich robót wymagana jest zgoda wspólnoty wyrażona w formie uchwały. Należało więc wskazać dokument – uchwałę, z której wynikać będzie zgoda pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cel budowlany wskazany w zgłoszeniu. WSA powołał art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 z czerwca 1994 r. u.w.l. W sprawie Wspólnota takiej uchwały nie podjęła, co wynika z oświadczenia złożonego przez Skarżącego na rozprawie w dniu 13 września 2016 roku. Natomiast uchwała nr 3/2009 Wspólnoty z 20 listopada 2009 roku zawiera zgodę na postawienie garażu typu blaszak na działce Wspólnoty. Dotyczy zatem zupełnie innego obiektu budowlanego, który nadto wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych przyczyn zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja nie narusza prawa.

W skardze kasacyjnej Wspólnota zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm. , dalej: "P.p.s.a.") naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te dopuszczają możliwość wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w stosunku do inwestora w razie przystąpienia przez niego do realizacji prac objętych zgłoszeniem, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. przed upływem 30-dniowego terminu licząc od dnia zgłoszenia, a ponadto przez błędną wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 2 przejawiającą się w uznaniu, że przez "inne przepisy" rozumieć należy również przepisy P.b.;

b) art. 41 ust. 2 pkt 2 P.b. przez przyjęcie, że wykonanie niwelacji terenu w sytuacji, gdy nie dało się wykazać ich jednoznacznego związku z posadowieniem obiektu objętego zgłoszeniem, stanowi przejaw przystąpienia do realizacji zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że prace niwelacyjne niezwiązane z zamierzeniem budowlanym objętym zgłoszeniem, posiadają status prac przygotowawczych, jako też ze swej istoty wymagać mają osobnego zgłoszenia ich realizacji;

c) art. 3 pkt 11 P.b. poprzez przyjęcie, że "zarząd wspólnoty mieszkaniowej nie przesądza o posiadaniu przez wspólnotę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przez tą wykładnię i jednoczesne uznanie, że tytuł prawny w tej sytuacji nie wynika z tegoż zarządu";

d) art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z art. 32 ust. 1 i 4 tej ustawy przez przyjęcie, że wykonanie wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży, wymaga pozwolenia na budowę

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 K.p.a. wobec niedostrzeżenia przez WSA, że w stanie faktycznym poddanym kontroli organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, a braki w postępowaniu dowodowym uniemożliwiły dokonanie właściwej kontroli instancyjnej, nadto niedostrzeżenia przez WSA nieuprawnionej oceny zebranego materiału dowodowego przez te organy, gdy tymczasem właściwa ocena przemawiać winna za uznaniem braku istnienia podstaw do wniesienia sprzeciwu. Tym samym WSA winien był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zabrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, a które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogłoby skutkować wydaniem przez organ II instancji rozstrzygnięcia na korzyść Skarżącego. WSA przyjął ustalenia głównie na wybiórczym materiale dowodowym w głównej mierze wynikającym z zawartości zawiadomienia dokonanego przez osobę trzecią o podjęciu przez Skarżącego, prac których w istocie nie wykonywał a nadto zapisów protokołu kontroli z dnia 10 października 2015 r., ograniczając postępowanie w przedmiocie ustalenia prac w tym prawdy materialnej praktycznie do tych środków dowodowych. WSA nie dostrzegł, że materiał ten mógł być uzupełniony o przesłuchanie innych osób zamieszkujących w mieszkaniach wchodzących w skład Wspólnoty.

Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazano na chronologię czynności, w tym na zawiadomienie osoby trzeciej o wykonywaniu przez Skarżącego prac budowlanych. Wskazano na brak opisu stanu zastanego w terenie i bezkrytyczne przejęcie wniosków końcowych, że na terenie działki Wspólnoty wykonano pracy polegające na wyrównaniu terenu pod planowaną inwestycję (podsypano żwirem zjazdu z drogi gminnej, ułożeniu kostek betonowych w miejscu usytuowania przyszłego budynku gospodarczego). Przez takie ustalenia nie mające odzwierciedlenia w materiale dowodowym doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano na możliwość dysponowania przez organ I instancji osobowymi źródłami dowodowymi. Przesłuchanie osób wchodzących w skład Wspólnoty mogłoby pozwolić na łatwe zweryfikowanie twierdzeń dotyczących rzekomych prac budowlanych. Zeznania przesłuchanych świadków mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń. Uchybienie temu obowiązkowi narusza także art. 6 i art. 8 K.p.a.

W odniesieniu do prawa materialnego wskazano, że art. 30 ust. 3 oraz ust. 7 P.b. zawiera enumeratywne przesłanki warunkujące wniesienie sprzeciwu. W przepisach tych brak jest podstaw do wydania decyzji nawet w razie uznania, że inwestor rozpoczął wykonanie robót budowlanych lub roboty te wykonał przed upływem 30-dniowego terminu. Odrębną zaś sprawą jest kwestia niewykonania przez inwestora postanowienia organu w przedmiocie nałożenia obowiązku uzupełnienia określonych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie inwestor nie został wezwany do uzupełnienia dokumentacji złożonej ze złożeniem. Zakwestionowano też pogląd, że sformułowanie "inne przepisy" użyte w art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. odnosi się do przepisów tej ustawy. Powołując poglądy komentatorów Prawa budowlanego podniesiono, że zakres pojęciowy "innych przepisów" w żadnym wypadku nie obejmuje sytuacji, w której rozpoczęto roboty budowlane przed upływem 30 dni od dokonania zgłoszenia. Zakwestionowano również stanowisko, że wykonanie niwelacji terenu mieści się w pojęciu prac przygotowawczych, o jakich mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 P.b. W zakresie art. 3 pkt 11 P.b. wskazano, że Wspólnota ma jednoosobowy zarząd w osobie Skarżącego, co wynika z uchwały z dnia 29 października 2008 roku. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane można wywieść z potrzeby wykonywania prac dotyczących substancji mieszkaniowej wspólnoty, jaką z pewnością było wykonanie obiektu objętego zgłoszeniem. Obiekt służyć miał bowiem członkom Wspólnoty, z przeznaczeniem na magazynowanie narzędzi i sprzętu gospodarczego służących do utrzymania obejścia bloku. Tej okoliczności organy nie zbadały. Zakwestionowano też stanowisko WSA, że wykonanie blaszaka, jako wolnostojącego obiektu, wymaga pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., wobec tego w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 K.p.a., a także w zw. art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Uchybienie tym przepisom miało polegać na niedostrzeżeniu przez WSA, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący co spowodowało, że zebrany materiał dowodowy był niewystarczający i nie dawał podstaw do wniesienia sprzeciwu. W szczególności ustalenia oparte zostały na zawiadomieniu osoby trzeciej i treści sporządzonego protokołu, z pominięciem osobowych źródeł dowodowych. W ocenie skargi kasacyjnej przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków mogłoby doprowadzić do odmiennych ustaleń, niż przyjęły to organy, a zaakceptował WSA.

Z akt wynika, że w dniu 5 października 2015 r. Skarżący, działający w imieniu Wspólnoty, zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego typu blaszak wolnostojący, o wymiarach 3 × 5 m na działce, której współwłaścicielami są właściciele lokali tworzących Wspólnotę. Pismem z dnia 26 października 2015 r. organ uzyskał informację, że od 23 października 2015 r. Skarżący prowadzi prace na przedmiotowej działce. Fakt wyrównania terenu pod planowana inwestycję, podsypania żwirem zjazdu z drogi gminnej i ułożenia kostek betonowych w planowanym miejscu usytuowania budynku w dniu 23 października 2015 r., Skarżący potwierdził do protokołu kontroli przeprowadzonej dnia 10 listopada 2015 r. Do protokołu tego Skarżący złożył również oświadczenie, że jednoosobowo reprezentuje Wspólnotę na podstawie uchwały z dnia 29 października 2008 r. Nr 2/2008; protokół ten został przez Skarżącego podpisany bez uwag. Podkreślić w tym miejscu należy, że ustalenia organów oparte na tym materiale dowodowym nie są skargą kasacyjną podważane.

Wykonanie czynności przygotowawczych do realizacji zamierzenia objętego zgłoszeniem (przyznane do protokołu kontroli z dnia 10 listopada 2015 r.), a przede wszystkim treść załączonego do zgłoszenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym Skarżący, jednoosobowo reprezentując Wspólnotę pod tym oświadczeniem się podpisał, stanowiły wystarczający materiał dowodowy do podjęcia rozstrzygnięcia. Wbrew bowiem skardze kasacyjnej prowadzenie dodatkowych dowodów, w tym osobowych, nie mogło doprowadzić do podważenia okoliczności przyznanych. Dowody "osobowe" nie mogły również zmienić treści oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzenie to jest tym bardziej uprawnione, bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w części dotyczącej ocenianego zarzutu nie wskazano, jakie "odmienne ustalenia, niż ostatecznie przyjęte", miałyby zostać na podstawie tych dowodów poczynione. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.

Konsekwencją nieskuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest to, że ustalony stan faktyczny jest wiążący w procesie subsumcji prawa materialnego. Wobec tego, w świetle przyczyn wniesienia sprzeciwu i wyrażonego przez WSA poglądu prawnego dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w pierwszej kolejności ocenić należy zarzut dotyczący art. 3 pkt 11 P.b. Zdaniem skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu doszło poprzez przyjęcie, że "zarząd wspólnoty mieszkaniowej nie przesądza o posiadaniu przez wspólnotę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przez tą wykładnię i jednoczesne uznanie, że tytuł prawny w tej sytuacji nie wynika z tegoż zarządu".

Stosownie do przepisu art 22 ust. 2 u.w.l., do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Z kolei w myśl ust. 3 pkt 4 tegoż artykułu, czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej. Nie ulega wątpliwości, że zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej obejmuje przypadek, w którym następuje zajęcie części nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych. Zatem w sytuacji, gdy na części nieruchomości wspólnej zgłoszony został zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego typu blaszak wolnostojący o wymiarach 3 × 5 m, niezbędnym było wskazanie w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ewentualnie przedłożenie na żądanie organu) uchwały właścicieli lokali tworzących Wspólnotę reprezentowaną przez Skarżącego, która w swej treści wyrażałaby zgodę na realizację zamierzenia objętego zgłoszeniem z dnia 5 października 2015 r. Z akt administracyjnych w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że uchwała taka przez Wspólnotę nie była podjęta (uchwała nr 3/2009 Wspólnoty z 20 listopada 2009 r. dotyczyła innej inwestycji - wyrażała zgodę na postawienie garażu typu blaszak). Zauważyć też wypada, że brak takiej uchwały potwierdzony został przez Skarżącego na rozprawie przed WSA w dniu 13 września 2016 r. Stąd też oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mające oparcia w uprzednio podjętej uchwale Wspólnoty prawidłowo zostało ocenione przez WSA. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 P.b. jest nieusprawiedliwiony.

Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to również nie mogą one odnieść zamierzonego skutku.

W odniesieniu do art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., skarga kasacyjna upatruje ich naruszenie w wadliwym przyjęciu, że przepisy te dopuszczają możliwość wniesienia sprzeciwu w razie przystąpienia do realizacji prac objętych zgłoszeniem przed upływem 30-dniowego terminu licząc od dnia zgłoszenia, a ponadto przez błędną wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy przejawiającą się w uznaniu, że przez "inne przepisy" rozumieć należy również przepisy P.b.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b., zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z unormowania tego jednoznacznie wynika, że ustawodawca zakreślił inwestorowi termin, w którym nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych.

Instytucja zgłoszenia na gruncie Prawa budowlanego przewidziana została jako alternatywna forma legalnego wykonania robót budowlanych, których rozpoczęcie – co do zasady - jest możliwe dopiero na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Jeśli chodzi o samo zgłoszenie to przyjmuje się, że stanowi ono sui generis wniosek o milczącą akceptację organu dla zgłaszanego zamierzenia budowlanego. Zatem jedynie milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji w terminie 30 dni, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych (Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 366). To milczenie organu przejawia się w tym, że na skutek zgłoszenia robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydaje żadnej decyzji, w szczególności pozytywnej, uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych.

Natomiast decyzja o sprzeciwie, w terminie wskazanym w art. 30 ust. 5 P.b., jest wprost przewidziana w przypadkach wskazanych w art. 30 ust. 6 oraz ust. 7 P.b. Poza tymi przypadkami, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesienie sprzeciwu w formie decyzji jest również możliwe w sytuacji rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Do takiego wniosku upoważnia aktualne brzmienie art. 30 ust. 5 zd. 3 P.b. W przepisie tym, w zdaniu 3) wskazano, że "Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie". Ponieważ zgłoszenie robót budowlanych stanowi wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.), dlatego w zupełności można odwołać się do dorobku orzecznictwa dotyczącego rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości stanowisko, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 P.b. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Oczywistym jest więc, że pozwolenie na budowę może być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 333/07, LEX nr 468743, z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2243/10, LEX nr 1138120, czy też z dnia 22 lutego 2012, sygn. II OSK 2401/10, LEX nr 1145595). Poglądy te należy odpowiednio stosować do procedury zgłaszania robót budowlanych. Nie jest więc dopuszczalne milczące przyjęcie zgłoszenia w stosunku do robót, które zostały rozpoczęte z naruszeniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 zd. 3 P.b., względnie robót, które zostały już zakończone. W takich przypadkach organ winien w wieść sprzeciw a podstawa do wniesienia sprzeciwu wynika właśnie z art. 30 ust. 5 zd. 3 P.b. W przypadku bowiem zgłoszenia robót budowlanych umorzenie tego postępowania, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., ze względu na charakter instytucji zgłoszenia (co wyżej zasygnalizowano), nie wchodzi w rachubę.

Reasumując, rozpoczęcie względnie wykonanie robót budowlanych przed upływem 30-dniowego terminu obliguje właściwy organ do wydania decyzji o sprzeciwie, stosownie do art. 30 ust. 6 ust. 2 P.b., który to przepis nakazuje wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza (...) inne przepisy. Tym "innym przepisem" w przedmiotowej sprawie jest właśnie art. 30 ust. 5 P.b., który zakreśla inwestorowi wskazany wyżej termin. Wobec tego zarzut powyższy jest nieusprawiedliwiony.

Co się tyczy pozostałych zarzutów wskazujących na naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 2 P.b. oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z art. 32 ust. 1 i 4 tej ustawy stwierdzić należy, że do art. 41 ust. 2 pkt 2 P.b. WSA w ogóle się nie odwoływał się, a zatem nie mógł przepisu tego naruszyć. Natomiast jeśli chodzi o obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę garażu typu blaszak, w czym skarga kasacyjna upatruje naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 4 P.b., to WSA wyraził jedynie pogląd, który nie ma znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem zgłoszenia z dnia 5 października 2015 r. nie był garaż, ale budynek gospodarczy typu blaszak wolnostojący, o wymiarach 3 × 5 m. Stąd też o skuteczności tych zarzutów również nie może być mowy.

Ponieważ wszystkie zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.