Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 346/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott-Hampel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi I. M. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju [...] I. stwierdza nieważność § 7 pkt 1 lit. c, § 13 i § 25 części tekstowej oraz odpowiadającej jej części graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...] obręb O., [...], W.; II. zasądza od Gminy W. na rzecz skarżącego kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 lutego 2022 r. I. M. (dalej jako skarżący) wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju [...] – część [...] (dalej uchwała planistyczna, plan miejscowy) w części dotyczącej obowiązywania § 7 pkt 1 lit. c, §13 pkt 1 i pkt 2 oraz § 25 w zakresie, w jakim przepisy te przeznaczają należącą do skarżącego nieruchomość oznaczoną działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...], obręb O., ark. [...], położoną przy ul. [...] we W., pod ogólnodostępną zieleń urządzoną, oznaczoną na rysunku planu symbolem [...]ZP, z jednoczesnym zakazem wznoszenia obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów małej architektury.

Uchwale planistycznej skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, dalej także jako u.z.p) w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym naruszeniu istoty prawa własności skarżącego poprzez przeznaczenie jego działki na tereny zieleni urządzonej, co spowodowało, że skarżący nie mógł zabudować należącej do niego nieruchomości zgodnie z obowiązującym przed uchwaleniem planu przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, a co za tym idzie utracił uprawnienia z zawartych z Gminą W. umów użytkowania wieczystego nieruchomości, na której miał być wzniesiony budynek mieszkalny oraz warsztatowy,

2) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym statuującego zasadę spójności z uwagi na fakt, że przeznaczenie należącej do skarżącego nieruchomości nie było spójne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 1998 r.), w którym nieruchomość znajdowała się na obszarze zabudowy jednorodzinnej w części “[...]".

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności planu w części dotyczącej obowiązywania wskazanych wyżej przepisów planu miejscowego w zakresie, w jakim przepisy te przeznaczają jego nieruchomość pod ogólnodostępną zieleń urządzoną, oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] ZP, zasądzenie od Gminy Miejskiej W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargo podniesiono, że skarżący zawarł w 1990 i w 1993 r z Gminą W. umowy użytkowania wieczystego, w których ustalono, że przeznaczeniem działek opisanych w petitum skargi, będzie budowa warsztatu (działka nr [...], umowa z 1990 r.) oraz budowa budynku mieszkalnego i budynku warsztatowego (działka nr [...], umowa z 1993 r.).Własność przedmiotowych działek skarżący nabył na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia 5 listopada 2012 r.

Dla przedmiotowych nieruchomości Rada Miejska W. uchwaliła wskazany wyżej plan miejscowy. Przepisy planu wskazały - jako przeznaczenie podstawowe - dla nieruchomości skarżącego ogólnodostępną zieleń urządzoną ([...] ZP, § 25 ust. 1), zakazały wznoszenia obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów małej architektury (§ 25 ust. 2), nakreśliły następujące ustalenia dotyczące zagospodarowania terenu: przeznaczenie terenu pod zieleniec, ustalono lokalizację wyznacznika terenu w formie pomnika lub rzeźby, dopuszczono sytuowanie elementów małej architektury i oświetlenia (§ 25 ust. 3).

Skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia skargi nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, porośnięta jest różnego rodzaju roślinnością i nie została w żaden sposób urządzona.

Pismami z dnia 17 kwietnia 2012 r. oraz z 24 listopada 2015 r. skarżący zwracał się do organu gminy W. o zmianę w planie miejscowym, z terenów zielonych na budownictwo mieszkaniowe. Wskazał, że do nieruchomości doprowadził instalacje gazowe i elektryczne, a o uchwaleniu planu miejscowego, w czasie gdy procedura planistyczna toczyła się, nie wiedział. Wnioski skarżącego kierowane do Gminy W. nie przyniosły skutków. W dniu 15 grudnia 2021 r. skarżący wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia interesu prawnego polegającego na przeznaczeniu jego nieruchomości pod ogólnodostępną zieleń urządzoną w ten sposób, że naruszono zasady uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, proporcjonalności.

Rada Miejsca uchwałą z dnia [...] stycznia 2022 r. nie uwzględniła wezwania skarżącego dotyczącego zmiany.

Skarżący wyjaśniał dalej, że nieruchomość znajduje się na obszarze, na którym dominuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa, także na działkach sąsiednich. Dokumentacja planistyczna nie wskazuje, dlaczego tylko nieruchomość skarżącego została wyłączona spod zabudowy mieszkaniowej. Jego zdaniem nieruchomość została przeznaczona pod zieleń z nieuzasadnionych względów. W poprzednim planie miejscowym z 1998 r. nieruchomość skarżącego znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Plan miejscowy zmienił przeznaczenie nieruchomości skarżącego, stało się to w czasu, gdy skarżący podejmował przygotowania do uzyskania pozwolenia na budowę i w konsekwencji nie może jej wykorzystać zgodnie z wcześniejszym przeznaczeniem.

Skarżący podniósł również sprzeczność planu ze studium uwarunkowań, które stanowiło o przedmiotowej nieruchomości jako usytuowanej na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem w przypadku nieruchomości przeznaczonych w Studium pod zabudowę mieszkaniową, może na nich znajdować się zieleń, ale może mieć ona charakter uzupełniający lub towarzyszący głównemu przeznaczeniu. Dlatego nie ma potrzeby przeznaczania całej nieruchomości pod ogólnodostępną zieleń urządzoną, ponieważ w istocie zmienia przeznaczenie wynikające ze studium. Ponadto do dnia dzisiejszego, jak twierdzi skarżący, nieruchomość pozostaje niezagospodarowana i jest porośnięta dziką roślinnością. Z powyższych względów, w ocenie strony, uchwalony plan narusza art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z. poprzez nieuwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych i prawa własności, którego istota - w odniesieniu do jego nieruchomości - została naruszona.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Przywołała chronologicznie procedurę towarzysząca uchwalaniu planu miejscowego i podkreśliła znaczenie zieleni dla historycznego kontekstu O. Wskazała, że w momencie przystąpienia do sporządzania planu, dokonana inwentaryzacja wykazała, że nieruchomości skarżącego nie są zabudowane i nie odnotowano decyzji dla przedmiotowych działek. Skarżący nie ujawnił także swoich zamierzeń w procedurze planistycznej i nie brał w niej udziału. Gmina podniosła, że rozwiązania urbanistyczne przyjęte w planie dla przedmiotowych działek miały związek przede wszystkim z niezbędnym zaprojektowaniem podstawowego układu komunikacyjnego obejmującego tereny mieszkaniowe, charakterem ówczesnego zainwestowania, a także możliwością racjonalnego zagospodarowania. Ulica dojazdowa [...] miała istotny wpływ na możliwości zagospodarowania działek skarżącego. Wyznaczenie ulicy było niezbędne dla obsługi zabudowy w sąsiedztwie.

Skarżący ustosunkowując się do doręczonej mu odpowiedzi na skargę wskazał, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że w toku procedury planistycznej nie zajmował żadnego stanowiska. Wskazał również, że zarówno w dacie przystąpienia do sporządzenia planu, jak i jego uchwalenia, był jedynie użytkownikiem wieczystym, natomiast właścicielem pozostawała Gmina. Organy Gminy musiały więc wiedzieć, że zgodnie z umową użytkowania wieczystego nieruchomość przeznaczono pod zabudowę. Skarżący sprecyzował także zakres niespójności planu ze studium. Wyjasnił, że według studium: jako podstawowy typ zabudowy przyjmuje się zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i dąży się do przygotowania terenów dla rozwoju zabudowy i działalności z nią związanych (pkt 2 i 5 kierunków polityki przestrzennej, s. 272); zamieszkiwanie to funkcja dominująca w ramach zespołu urbanistycznego (pkt 1 kierunków polityki przestrzennej, s. 279), zasadą miało być dążenie do przekształcenia obszarów zabudowy przemysłowo – składowej w obszary zabudowy mieszkalnej lub ogólnodostępnych terenów zieleni (pkt 3 kierunków polityki przestrzennej, s. 279), wypoczynek, w ramach którego miały być stworzone tereny zieleni rekreacyjnej o znaczeniu dla całego zespołu, miał stanowić funkcję uzupełniającą w ramach zespołu urbanistycznego (pkt 1 i 2 kierunków polityki przestrzennej, s. 278), 50% terenu każdego wewnętrznego obszaru rozwoju mogłoby być przeznaczone na zieleń, przy czym mogło to nastąpić tylko w zakresie połowy powierzchni działek domków jednorodzinnych (pkt 6 kierunków polityki przestrzennej, s. 274).

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...], obręb O., AM[...] oraz zasądził od Gminy W. na rzecz skarżącego koszty postepowania sądowego.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy W. , wyrokiem z dnia 20 marca 2024 r. wydanym w sprawie II OSK 2287/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA podniósł, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił w sposób dostateczny powodów stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wykraczającym poza żądanie skarżącego, ograniczone do części dotyczącej obowiązywania § 7 pkt 1 lit. c, § 13 pkt 1 i pkt 2 oraz § 25 w zakresie, w jakim przepisy te przeznaczają działki nr [...] i [...], pod ogólnodostępną zieleń urządzoną [...]ZP.

Dodatkowo NSA podniósł, że organ uchwalający plan miejscowy jest zobowiązany między innymi do wyważania interesów prywatnych i interesu publicznego, zaś ustalenia planu miejscowego powinny uwzględniać wymogi wynikające z zasady proporcjonalności. To między innymi ta zasada zakreśla granice, wynikającego z art. 4 ust. 1 u.z.p., władztwa planistycznego gminy, które zresztą tak jak i własność, nie ma charakteru absolutnego. Zatem z przeprowadzonej kontroli legalności przeznaczenia części nieruchomości skarżącego pod drogę [...] i ciąg pieszo-spacerowy [...] powinno wynikać czy i dlaczego przeznaczenie to, stanowiące ingerencję w jego prawa podmiotowe, mieści się bądź też nie mieści się we wspomnianych granicach władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu. Z uwagi na fakt, że skargą kwestionowany jest akt uchwalony przed dniem 21 czerwca 2017 r., zastosowanie znajdzie w tym przypadku art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Skarga musiała być więc poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 ppsa w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw).

W okolicznościach sprawy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 15 grudnia 2021 r. Pismem z dnia 24 stycznia 2022 r., doręczonym skarżącemu w dniu 31 stycznia 2022 r. Rada Miasta odpowiedziała skarżącemu, nie uwzględniając wezwania. Skargę złożono w dniu 24 lutego 2022 r., zatem złożona ona została w terminie.

Wskazać również należy, że przedmiotem kontroli jest uchwała Rady Miejskiej W. w sprawie uchwalenia planu miejscowego, poddana powtórnej ocenie, wskutek wyroku kasacyjnego.

Stosownie do treści art. 185 §1 w związku z art. 190 p. p. s. a., Sąd obecnie rozpoznający sprawę, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA. Podnieść zatem należy, że w wyroku wydanym w sprawie II OSK 228/7/23 Sąd ten wskazał w pierwszej kolejności na fakt rozstrzygnięcia w pierwotnie wydanym przez WSA orzeczeniu z dnia 8 sierpnia 2023 r., w zakresie wykraczającym poza granice żądania określonego w skardze. Wyrokiem tym bowiem stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości, podczas gdy skarga dotyczyła jedynie wskazanych jednostek redakcyjnych aktu.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym obecnie skargę, brak jest w sprawie podstaw do rozstrzygania w zakresie przekraczającym żądanie skargi.

Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), który stanowi że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1456). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Przesłanka konieczną do skutecznego zaskarżenia uchwały w trybie przytoczonego wcześniej art. 101 ustawy gminnej, jest wykazanie przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego "interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę w podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes ten musi być konkretny, indywidualny i aktualny.

Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały - co wykazały dowody przedstawione w toku postępowania - wyznaczającej przeznaczenie terenu i zasady gospodarowania tymi nieruchomościami. Skarżący wskazał, że jego interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z przysługującego prawa własności do tych działek, a naruszenie tego interesu polega na całkowitym pozbawieniu go prawa ich zabudowy oraz przeznaczeniu należącej do niego nieruchomości na cele publiczne.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 p.z.p.). Niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej postanowieniami skarżonego planu, ma zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten plan. Ustalenia w planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego, w tym zakazu jej zabudowy, wpływają na sytuację prawnomaterialną skarżącego związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego mu prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Z tych samych względów, granice interesu prawnego strony skarżącej, a dokładniej jego naruszenia, wyznaczają też co do zasady zakres orzekania przez Sąd o nieważności zaskarżonej uchwały. W przypadku zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy gminnej uchwały organu gminy w sprawie przyjęcia planu miejscowego, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest więc w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego strony opartego na przysługującym jej tytule prawnym (prawie własności) do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Skoro przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g., mogą być tylko te postanowienia (części) uchwały, które dotyczą nieruchomości, wobec których strona skarżąca ma możliwość wykazania jej naruszenia interesu prawnego, to kontrola Sądu ogranicza się jedynie do tych postanowień. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może badać i stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy zarzucane i stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości strony skarżącej, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka nie różniłaby się w takiej sytuacji od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu.

Odnosząc się zaś zasadności wniesionej skargi, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w całości.

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie przywołanego przepisu kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu poddano będącą aktem prawa miejscowego uchwałę Rady Miejskiej W. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju [...] – część [...].

W szczególności za uzasadniony Sąd uznał zarzut nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego, poprzez transformację jej przeznaczenia na ogólnodostępną zieleń urządzoną, z wyłączeniem dopuszczalnej wcześniej zabudowy. Weryfikację tego zarzutu Sąd przeprowadził w oparciu o obowiązek zgodności planu, jako przepisu prawnego, z przepisami wyższej rangi (ustawy i Konstytucja). Równolegle zgodność w tym zakresie jest niezbędnym warunkiem zachowania prawidłowego trybu postępowania, o którym mowa w art. 27 ust. 1 u.z.p.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z art. 28 ust. 1 p.z.p. wynika bowiem, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Dalsze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają szczegółowe regulacje dotyczące trybu sporządzania planu miejscowego.

W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 Kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, Lex nr 39282).

Jakkolwiek więc prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których, ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.

Bezsporne w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje, że skarżący początkowy był użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...], a następnie, w wyniku zawartych z Gminą W. umów, ich właścicielem. Bezsporne jest również, że w treści umów zawartych przez skarżącego z Gminą, zawarto zostało ich przeznaczenie – budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz warsztatu.

Jak już wskazano, zgodnie z postanowieniami skarżonego planu działki te przeznaczono na ogólniedostępną zieleń oraz drogę wewnętrzną. Przewidziano także na nich budowę pomnika. Organ nie zaprzeczył również, ze do dnia rozpoznania skargi nieruchomość ta nie została zagospodarowana na wskazane w planie cele publiczne.

Zaskarżony plan zakazuje w istocie skarżącemu zabudowy nie tylko mieszkalnej i usługowej, ale zabudowy wszelkiego rodzaju. Plan nie zawiera przy tym żadnych szczegółowych wskazań w tym zakresie, ograniczając się do ogólnego wskazania przeznaczenia tego terenu na cele publiczne – przestrzeń ogólnodostępną.

Uchwała nie zawiera uzasadnienia, z którego wynikałoby jakie cele przyświecały organowi podczas decydowania o takim przeznaczeniu, przy czym Sąd miał na uwadze że, zakwestionowany plan uchwalony został w dniu [...] lipca 2024 r., natomiast obowiązek uzasadniania podjętych w sprawie planu uchwał wprowadziła ustawa zmieniająca u.z.p. z dnia 9 października 2015 r., która weszła w życie w dniu 18 listopada 2015 r. Uchwała nie narusza zatem art. 15 ustawy w tym zakresie. Niemniej, w ocenie Sądu, Gmina winna była uzasadnienie wprowadzonych zapisów przedstawić najpóźniej na etapie udzielenia odpowiedzi na skargę. Obowiązkowi temu Gmina nie sprostała, co w efekcie doprowadziło do uwzględnienia skargi.

Wprowadzając ogólny zakaz zabudowy na terenie działek należących do skarżącego i przeznaczając je na tereny ogólnodostępne, uchwała ogranicza prawo własności skarżącego w sposób dalej idący niż przewidziane w przepisach Ustawy Zasadniczej.

Wbrew zatem stanowisku wyrażonym w odpowiedzi na skargę i w czasie rozprawy przed tutejszym Sądem, organ planistyczny nie wykazał, aby uzasadnione interesem publicznym było tak drastyczne ograniczenia w prawie własności nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się wyjaśnienia powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego. W żadnym razie takich ograniczeń nie może uzasadniać to, że Gmina nie odnotowała w dacie uchwalania planu miejscowego, aby działki te były zainwestowane czy też wydane były pozwolenia na budowę obejmujące przedmiotowe nieruchomości. Gmina wskazała, że z uwagi na położenie nieruchomości skarżącego w rozwidleniu drogi klasy zbiorczej oraz nowo projektowanej ulicy [...] i planowanego ciągu pieszego oraz na ograniczoną powierzchnię pozostałych części działek, przeznaczono działki pod realizację lokalnych celów publicznych. Tymczasem wskazać należy, że wielkość czy działki skarżącego nie może być podstawą do dokonywania takich ograniczeń w planie miejscowym. Możliwość zainwestowania takich działek wynika z przepisów powszechnie obowiązujących prawa budowlanego i rozwiązań technicznych, określających np. odległości od granicy, lub powszechnie obowiązujących przepisów prawa miejscowego, określającego minimalne powierzchnie działek budowlanych. Tymczasem omawiane ograniczenia skierowane są wyłącznie do skarżącego i należących do niego nieruchomości. Dodatkowo, Gmina nie wykazała na żadnym etapie postępowania, że przewidziane lokalne cele publiczne nie były możliwe do osiągnięcia w inny sposób, choćby poprzez odniesienie się do zarzutów skarżącego, który wskazywał, że działki [...] i [...], mające analogiczny układ komunikacyjny czy powierzchnię, nie zostały przeznaczone na te cele. Rację ma organ planistyczny wskazując, że nie ma określonych ram czasowych dla zrealizowania celów publicznych zabezpieczonych w planie miejscowym, niemniej nie ulega wątpliwości, że wobec ich niezrealizowania przez 20 lat obowiązywania zaskarżonej uchwały, nie można uznać ich za konieczne i uzasadnione ważnym interesem publicznym w chwili podejmowania zaskarżonych zapisów uchwały.

W świetle powyższego usprawiedliwione podstawy znajdują te zarzuty, które kwestionują prawo Gminy do wprowadzania na jej obszarze ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu działek skarżącego, zakazując na nim jakiejkolwiek zabudowy, albowiem ograniczenia te Gmina wprowadziła w nieodpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, w tym rozwiązań komunikacyjnych, skoro rozwiązania te w istocie nie zostały wprowadzone w życie i nie funkcjonują pomimo upływu 20 lat.

Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08, Lex nr 597314). W przypadku zaskarżonej uchwały w kontrolowanej części, brak jest uzasadnienia przez organ planistyczny tak daleko idącej ingerencji w prawo własności w tym zakresie. Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustawowymi bez szczegółowego i przekonującego uzasadnienia, w tym przypadku narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie w całości akceptuje, że wprowadzone w ramach planu miejscowego ograniczenia prawa własności muszą być "konieczne" ze względu na wartości wyżej cenione. Organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej "proporcji" do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie "wyważenie" ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (wyrok NSA z 1 VI 2017 r., II OSK 2478/15 – publ. CBOSA).

Oceniając przeznaczenie działek skarżącego na ogólodostępne tereny zielone Sąd uwzględnił otoczenie działek skarżącego, w którym zdecydowanie dominuje zabudowa mieszkaniowa, zwłaszcza jednorodzinna. Nie wykazał więc organ, aby przekształcenie nieruchomości skarżącego przyczyniło się do wymagań ładu przestrzennego czy innych uwarunkowań z art. 1 ust. 2 u.z.p., czy też poprawiło harmonię przestrzeni.

Sąd wziął także pod uwagę adekwatne studium uwarunkowań, w którym zespół urbanistyczny O. obejmujący działki skarżącego uznany jest za zespół zabudowy jednorodzinnej (s. 271 studium), a zamieszkiwanie uznane jest za dominującą funkcję w ramach zespołu urbanistycznego (s. 279). Funkcja dominująca to taka forma zagospodarowania, której potrzeby i wymagania muszą być spełnione priorytetowo, przed wymaganiami innych form zagospodarowania, determinująca kierunki polityki przestrzennej (s. 42 studium, ustalenia terminologiczne). W studium napisano też (s. 279, kierunki polityki przestrzennej, pkt 3), że “dąży się do przekształcenia występujących w zespole obszarów zabudowy przemysłowo - składowej w obszary zabudowy mieszkalnej lub ogólnodostępnych terenów zieleni". Z tego zapisu jednoznacznie wynika, że w tereny zieleni ogólnodostępnej należy w pierwszym rzędzie przeznaczać obszary zabudowy przemysłowo - składowej, natomiast twórca studium milczy na temat przekształcania w tereny zieleni działek uprzednio przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej. Sąd zważył również to, że w studium (pkt. 1.3.6, zasady zabudowy i zagospodarowania terenów, s. 274) zapisano, że co najmniej 50% każdego wewnętrznego obszaru rozwoju należy przeznaczyć na zieleń, włączając w to połowę powierzchni działek domków jednorodzinnych. Z tego zapisu, w ocenie Sądu, wynika jednak wskazanie uwzględniania terenów zieleni na wewnętrznym obszarze rozwoju, w wymiarze przynajmniej 50%, ale nie wynika, aby twórca studium miał zamiar w całości przeznaczać działki predystynowane do zabudowy mieszkaniowej w działki o funkcji zieleni (wskazuje na połowę powierzchni działki domku). Dlatego i studium, w ocenie Sądu, nie powinno być interpretowane jako ukierunkowujące działki skarżącego na przeznaczenie zieleni ogólnodostępnej.

Z wyżej podanych powodów, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonego planu miejscowego w zakresie uzasadnionym naruszonym interesem prawnym skarżącego i określonym w skardze. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 p.p.s.a.