Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1792/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt 1, art. 118
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 22/19 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 22 października 2018 r. nr 35/SWA/BF/2018 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od J. J. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 22/19) oddalił skargę J. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 22 października 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z 19 czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca pełniła służbę w Policji od 9 maja 2005 r. do 30 listopada 2011 r. Ze służby w Policji została zwolniona na własną prośbę na podstawie rozkazu personalnego Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z 14 listopada 2011 r. Skarżąca w raporcie z 7 listopada 2011 r., w którym zawarła prośbę o zwolnienie ze służby w Policji, poinformowała o możliwości podjęcia służby w charakterze żołnierza zawodowego w Żandarmerii Wojskowej. 1 grudnia 2011 r. skarżąca została przyjęta do Oddziału Żandarmerii Wojskowej w Krakowie w celu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Pismem z 6 czerwca 2018 r. Komendant Oddziału Żandarmerii Wojskowej w Krakowie poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, że skarżąca pełniła zawodową służbę wojskową od 1 grudnia 2011 r. do 3 listopada 2017 roku. Została zwolniona z zawodowej służby wojskowej 3 listopada 2017 r. i otrzymała odprawę za czas jej trwania na zasadzie art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Do okresu zawodowej służby wojskowej, za który przysługiwała odprawa, nie zaliczono służby w Policji.

Decyzją z 19 czerwca 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a. oraz art. 118 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm. – zwanej dalej ustawą o Policji) odmówił skarżącej przyznania prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Zdaniem organu w sprawie zostały spełnione obie przesłanki z art. 118 ustawy o Policji, gdy świadczenie z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie przysługuje.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. J.

Decyzją z 22 października 2018 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wskazał organ odwoławczy, należności przysługujące policjantowi zwalnianemu ze służby reguluje art. 114 ustawy o Policji, wśród nich odprawę (art. 114 ust. 1 pkt 1) i jej wysokość (art. 115 ust. 1). Wyjątek od powyższej zasady przewiduje art. 118 ustawy o Policji, który znajdował zastosowanie w sprawie. Skarżąca bezpośrednio po zwolnieniu ze służby w Policji (30 listopada 2011 r.) została powołana do zawodowej służby wojskowej (1 grudnia 2011 r.), a więc służbę wojskową rozpoczęła bezpośrednio po zakończeniu służby w Policji. Co istotne odprawa z tytułu zwolnienia ze służby przysługuje również żołnierzom zawodowym (art. 94 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 173 ze zm.), którą skarżąca otrzymała. Bez znaczenia jest z kolei okoliczność, że organy wojskowe, przyznając jej odprawę, nie uwzględniły okresu służby w Policji. W ocenie organu przepis art. 118 ustawy o Policji nie uzależnia odmowy przyznania prawa do odprawy zwalnianemu ze służby policjantowi od faktu uwzględnienia bądź nie uwzględnienia okresu służby w Policji przy ustalaniu prawa do odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej bądź innej służby, w której takie uprawnienie (odprawa) przysługuje.

Skargę na powyższą decyzję złożyła J. J., zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego art. 7, art. 8 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 118 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącej niemożność uzyskania przez nią wypłaty odprawy za okres służby w Policji zarówno od organów Policji jak i Żandarmerii Wojskowej rażąco narusza prawo. Taki stan rzeczy skutkuje nieuzasadnionym zróżnicowaniem sytuacji prawnej skarżącej w stosunku do funkcjonariuszy, których ścieżka kariery rozpoczęła się w Żandarmerii Wojskowej, a zakończyła w szeregach Policji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał na wstępie, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest ustalenie wykładni art. 118 ustawy o Policji w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zdaniem Sądu w art. 118 ustawy o Policji ustawodawca skonstruował zasadę, że odprawa przysługuje tylko takiemu policjantowi zwalnianemu ze służby, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby nie zostanie przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub innej służby, w której przysługuje prawo do odprawy. Zdaniem Sądu regulacja ta podyktowana jest tym, że odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby – tak samo jak i emerytura – ma charakter jednorazowy. Regulacje te mają zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia. Należna jest tylko odprawa jednorazowa. Ma zatem rację skarżąca, gdy wskazuje na różnice w uregulowaniu instytucji odprawy w obu pragmatykach służbowych, jednakże błędny jest tu pogląd, iż z istnienia takich różnic można wywieść twierdzenie o wadliwym zastosowaniu przez organ wykładni art. 118 ustawy o Policji. Prawo do odprawy w innej służbie nie musi być uregulowane na takich samych zasadach, jak prawo do odprawy w Policji. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym i cytowanym w decyzjach orzecznictwie sądów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji dla prawidłowej wykładni ww. przepisu nie ma znaczenia czy i jakie różnice występują w uregulowaniu instytucji odprawy w innej służbie, w stosunku do pragmatyki policyjnej, ale istotne jest tu to, czy w tej innej służbie przewidziano instytucję odprawy, rozumianą szeroko, jako świadczenie pieniężne wypłacane funkcjonariuszowi po zakończeniu służby. W konstrukcji art. 118 ustawy o Policji ustawodawca rozumie odprawę w sensie largo, jako świadczenie mieszczące się w ogólnym pojęciu instytucji odprawy. Dlatego dla oceny, czy w danym przypadku występuje negatywna przesłanka przewidziana w art. 118 wystarczy wykazanie istnienia w innej służbie instytucji odprawy, a nie wykazanie identyczności (tożsamości) takiej odprawy z odprawą występującą w Policji. Inne rozumienie pojęcia odprawy, jako identycznego, tożsamego świadczenia, prowadziłoby do uczynienia przepisu art. 118 przepisem martwym. Konstruując normę art. 118 ustawy o Policji ustawodawca musiał dostrzegać specyfikę różnych służb mundurowych i wypływające z tej specyfiki różnice w regulowaniu instytucji odprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 118 ustawy o Policji nie zawiera ograniczeń, które wskazywałyby na to, że należy go stosować tylko wtedy, gdy warunki uzyskania odprawy w innej służbie są w pełni tożsame z warunkami jej uzyskania na podstawie ustawy o Policji. Każda służba ma zamknięty katalog przepisów, zaś celem ustawodawcy było niekiedy odmienne uregulowanie obowiązków i przywilejów funkcjonariuszy różnych służb wobec na przykład zakresu i specyfiki ich zadań. Użyte w powyższym przepisie przez ustawodawcę słowo "bezpośrednio" nie zostało bliżej przez niego sprecyzowane, co oznacza, że pozostawił on organom administracji ocenę, czy dany stan faktyczny pozwala na uznanie, że doszło do spełnienia przesłanek tego przepisu. "Bezpośrednio" to innymi słowy "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po kimś". Określenie to oznacza zatem, że tuż po zwolnieniu ze służby funkcjonariusz został bez zbędnej zwłoki przyjęty do innej służby. Słowo "bezpośrednio" nie jest także tożsame ze zwrotem "bez dnia przerwy". Zatem w pojęciu bezpośredniości mieści się pojęcie podjęcia służby w następnym dniu po zwolnieniu ze służby w Policji. Pogląd ten znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, taka "bezpośredniość" miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika z akt sprawy, skarżąca już następnego dnia po zakończeniu służby w policji podjęła służbę w żandarmerii wojskowej. Organy zatem prawidłowo zastosowały w sprawie art. 118 ustawy o Policji. Organ, opierając się na materiale prawidłowo zebranym, wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i dokonał jego wszechstronnej oceny. Stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach organy uzasadniły w sposób wymagany przez art. 107 § 3 K.p.a. Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ wyjaśnił sprawę w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. i nie doszło do naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 7, art. 8 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, poprzez zaniechanie działania na podstawie i w granicach prawa polegające na niezastosowaniu bezpośrednio Konstytucji w sytuacji gdy brak wypłaty odprawy za okres służby skarżącej w Policji skutkuje naruszeniem zasady równości obywateli wobec prawa;

2. art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odmową wypłaty skarżącej odprawy za okres jej służby w Policji;

3. art. 118 ustawy Policji poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż bezpośrednie po zwolnieniu z Policji, przyjęcie do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do odprawy, niezależnie od warunków uzyskania odprawy w tej innej służbie, wyłącza uprawnienie do odprawy jaka przysługuje funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby (art. 114 ust. 1 "PolU"), co skutkowało odmową wypłaty skarżącej odprawy za okres służby w Policji, w sytuacji gdy z uwagi na treść art. 17a ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zastosowanie tego przepisu skutkuje nieuzasadnionym zróżnicowaniem sytuacji prawnej skarżącej w stosunku do funkcjonariuszy, którzy najpierw pełnią służbę w Żandarmerii Wojskowej, a następnie w Policji.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że prawo do odprawy w innej służbie powinno być uregulowane na takich samym zasadach, jak prawo do odprawy w Policji. Gdyby tak nie było, to dochodziłoby do niesłusznego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów podobnych, a działanie takie stanowi pogwałcenie fundamentalnej zasady równości wobec prawa.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Policji, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nom przepisanych. Nadto organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, zauważyć należy, że argumentacja w niej przedstawiona koncentrowała się nie tyle wokół zakwestionowania literalnego odczytania przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 118 ustawy o Policji, co stanowiła próbę wykazania, że zastosowana przez organy administracyjne i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia językowa stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Jak podkreślił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, sytuacja prawna dwóch grup funkcjonariuszy, pełniących co do zasady tożsame obowiązki, a więc w rozpoznawanym przypadku Policji i Żandarmerii Wojskowej, staje się przedmiotem nieuzasadnionego różnicowania przepisów prawa. W efekcie, zdaniem skarżącej pominięcie w zaliczeniu do okresu zawodowej służby wojskowej służby w Policji skutkuje nierównym potraktowaniem byłego funkcjonariusza Policji w stosunku do pozycji byłego żołnierza zawodowego, a więc narusza art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Z tak sformułowaną argumentacją nie sposób się jednak zgodzić.

Jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, dla prawidłowej wykładni przepisu art. 118 ustawy o Policji nie ma znaczenia czy i jakie różnice występują w uregulowaniu instytucji odprawy w innej służbie w stosunku do pragmatyki policyjnej. Istotne jest tu to, czy w tej innej służbie przewidziano instytucję odprawy, rozumianą szeroko, jako świadczenie pieniężne wypłacane funkcjonariuszowi po zakończeniu służby. Dlatego dla oceny, czy w danym przypadku występuje negatywna przesłanka przewidziana w art. 118 ustawy wystarczy wykazanie istnienia w innej służbie instytucji odprawy, a nie wykazanie identyczności (tożsamości) takiej odprawy z odprawą występującą w Policji. Wykładnia ww. przepisu, nie narusza również praw wynikających z powołanych przez skarżącą przepisów Konstytucji RP. Kwestie ustalania odprawy żołnierzy zawodowych i policjantów zostały uregulowane w odrębnych ustawach. Każda z formacji posiada odrębną regulację ustawową określającą jej charakter i zakres działania. Powyższe odrębności uzasadniają występowanie zróżnicowania zarówno w zakresie dotyczącym statusu jak i uprawnień funkcjonariuszy różnych służb, a także warunków dotyczących przejścia do poszczególnych służb. Odmienny status policjanta uzasadnia zróżnicowanie jego pozycji prawnej w porównaniu z żołnierzem zawodowej służby wojskowej, czy też funkcjonariuszem pozostałych służb mundurowych. W tej sytuacji żołnierze i funkcjonariusze służb mundurowych nie charakteryzują się takimi samymi lub podobnymi cechami w stopniu równym, tzn. nie występują w relewantnej sytuacji. W związku z powyższym nie jest konieczne przyznawanie wszystkim funkcjonariuszom jednakowych praw i jednakowych obowiązków, a wręcz przeciwnie uzasadnione jest ich zróżnicowanie. Przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i przepisy ustawy o Policji zawierają rozłączne przepisy ustawowe, które mają charakter komplementarnych rozwiązań pragmatycznych, a rozłączność ta wyklucza możliwość posiłkowania się w analizowanej sprawie regulacjami pragmatyki policyjnej. Zróżnicowanie to nie stanowi naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa, bowiem odnosi się do różnych grup zawodowych, a nie do osób charakteryzujących się wspólną istotną cechę relewantną. Przeciwko takiemu zróżnicowaniu nie może również przemawiać wskazywana przez skarżącą tożsamość obowiązków w zakresie ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, zapobiegania popełnienia przestępstw oraz wykonywania funkcji organów ścigania. Obowiązki takie można bowiem przypisać także innym formacjom mundurowym jak przykładowo Centralne Biuro Antykorupcyjne, Straż Graniczna, Służba Celna – Skarbowa.

Z tego względu niezasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 32 ust.1 Konstytucji RP (zarzut 1), jak również pozostałe zarzuty naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 118 ustawy o Policji (zarzut 2 i 3). W okolicznościach niniejszej sprawy wobec uznania przez Sąd pierwszej instancji, że wystąpiła przesłanka "bezpośredniości" przyjęcia do zawodowej wojskowej po zwolnieniu ze służby, a co nie było kwestionowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, organy prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a.