Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1173/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 28, art. 61 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: § 2 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1196
law: Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz  zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie  pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 265/23 w sprawie ze skargi K. L. na postanowienie Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr 9013-00000002322/23 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w zakresie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz K. L. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 265/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi K. L. (dalej: Skarżący, Strona) uchylił postanowienie Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: organ odwoławczy/II instancji) z 20 kwietnia 2023 r. oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach (dalej: organ I instancji) z 7 marca 2023 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z 4 listopada 2022 r. w przedmiocie przyznania J. L. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach z 4 listopada 2022 r. w sprawie przyznania J. L. (dalej: Wnioskujący) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, stanowiącej o uchyleniu decyzji z 19 grudnia 2018 r. nr oraz o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 i nałożeniu sankcji w wysokości 808,17 zł.

Postanowieniem z 7 marca 2023 r. Kierownik odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania wobec wniesienia żądania wznowienia postępowania przez osobę niebędącą stroną postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia Strony organ odwoławczy postanowieniem z 20 kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

Organ odwoławczy wskazał, że płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest przyznawana na wniosek – art. 21 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1775 ze zm.), co oznacza, że organ I instancji związany jest bezpośrednio zakresem wniosku, a rozstrzygnięcie wydawane jest w oparciu o zgromadzone we wniosku dane. O płatności producent ubiega się dobrowolnie, zatem to wyłącznie na nim spoczywa obowiązek złożenia wniosku w taki sposób, aby organ odczytał żądanie wnioskodawcy zgodnie z jego wolą. W sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 – stroną postępowania jest J. L., który złożył wniosek na 2019 rok. Skarżący – K. L. był pełnomocnikiem Wnioskującego, jednak pełnomocnictwo to zostało cofnięte. Nie ma zatem w ocenie Dyrektora wątpliwości, że Skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie Wnioskującego. W sprawie zatem nie można mówić o naruszeniu art. 28 k.p.a., ponieważ Skarżący nie złożył (w swoim imieniu) wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 r., pomimo tego, że był współwłaścicielem gospodarstwa i mógł to uczynić.

Organ wskazał, że konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego tzw. prawem refleksowym powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej, a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. Interes prawny wynikać może zarówno z przepisów materialnych prawa administracyjnego, jak i cywilnego. W każdym jednak przypadku musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. Zdaniem organu wnioskodawca nie wskazał i nie uprawdopodobnił w czym upatruje swojego interesu prawnego w sprawie J. L. i na czym opiera swoje żądanie. Informacja o utracie prawa do uzyskania pomocy finansowej na operacje typu "Premia na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej" pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie i wykluczają oddziaływanie tego postępowania na interes prawny Skarżącego.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Skarżącego na postanowienie Dyrektora i uchylenie postanowień organów obu instancji WSA w Kielcach wskazał, że badanie przymiotu strony w sprawie takiej jak rozstrzygana powinno nastąpić, po wznowieniu postępowania w sprawie, a nie na etapie wstępnym. Tylko w sytuacjach oczywistych organ może odmówić wznowienia postępowania z powołaniem się na odmowę przyznania przymiotu strony. Oczywistość taka musi wynikać z wniosku o wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Aby stwierdzić brak przymiotu strony postępowania organ m.in. analizował przepisy ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz zagadnienie tzw. "praw refleksowych". Tym samym nie można było uznać, że w sprawie skarżący oczywiście nie jest "stroną" postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji w przypadku gdy w chwili złożenia żądania wznowienia (bądź wszczęcia) postępowania nie można było precyzyjnie i jednoznacznie ustalić, czy podmiot występujący z takim żądaniem posiada, czy nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., postępowanie administracyjne należało wznowić i w jego toku wyjaśnić wątpliwości dotyczące istnienia interesu prawnego wnoszącego podanie. Tymczasem organ nie tylko nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania, ale odmawiając skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, opierając się na niemającym zastosowania w trybie wznowieniowym art. 61a § 1 k.p.a. WSA wskazał, że jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym. Przymiot strony skarżącej organy winne są ocenić po wznowieniu postępowania, wyłącznie na podstawie art. 28 K.p.a.

Od wyroku WSA w Kielcach skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. w powiązaniu z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności gospodarczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1775, ze zm.) polegające na wadliwym uchyleniu przez WSA w Kielcach postanowienia Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2023 r. i poprzedzającego go postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach, będące wynikiem błędnego uznania, iż organy w zaskarżonych postanowieniach naruszyły przepis art. 28 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy odmawiając K. L. przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie przyznania J. L. płatności bezpośrednich, podczas gdy regulacja art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przesądza, że stroną postępowania wznowieniowego w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich jest wyłącznie wnioskodawca – J. L. Nadto przywołany przez WSA w Kielcach przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 25 lipca 2016 r. nie kreuje wobec K. L. uprawnienia ani obowiązku mogącego być źródłem jego interesu prawnego w sprawie przyznania płatności dla Pana J. L., ale ustanawia on jedynie wymóg (jeden z wielu) jaki musi spełnić wnioskodawca operacji typu "Premie na rozpoczęcie działalności gospodarczej"

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a w związku z 61a § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 1 oraz art. 151 k.p.a. polegające na wadliwym uchyleniu przez WSA w Kielcach postanowienia Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2023 r. i poprzedzającego go postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach, będącego wynikiem błędnego uznania, iż organy w zaskarżonych postanowieniach błędnie zastosowały w realiach niniejszej sprawy przepis art. 61a § 1 k.p.a. oraz naruszyły art. 149 § 1 oraz art. 151 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sposób oczywisty przesądza, że stroną postępowania wznowieniowego w sprawie o przyznanie środków płatności bezpośrednich jest wyłącznie wnioskodawca (J. L.), zaś wniosek o wznowienie pochodził od K. L., który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu zatem organy Agencji miały obowiązek stosować ww. przepis art. 61a § 1 k.p.a., bez konieczności wznawiania postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i prowadzenia postępowania wyjaśniającego;

- naruszenie prawa materialnego tj.:

3. naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności gospodarczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, polegające na wadliwej wykładni i wadliwym przyznaniu K. L. przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym w oparciu o § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, w sytuacji gdy przepis ten określa jedynie wymogi jakie ma spełnić wnioskodawca pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności gospodarczej", podlegające administracyjnej weryfikacji, stąd nie można uznać, iż jest to regulacja prawa materialnego, która skutkuje nabyciem przez K. L. realnego, uprawnienia które podlegałoby skonkretyzowaniu w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym płatności bezpośrednich dla J. L. Nadto regulacja art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego kreująca wnioskowy charakter płatności bezpośrednich przesądza, że stroną postępowania wznowieniowego w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich jest wyłącznie wnioskodawca – J. L.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym wpisu od skargi kasacyjnej, kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Organu oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Postawione zarzuty, poza niemającymi istotnego wpływu na wynik sprawy, należało uznać za nieusprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że normatywne wzorce strukturalne skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1. p.p.s.a.). Ponadto, poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22.06.2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego już na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednolicie, że przez ten "wpływ" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny.

Również w orzecznictwie podkreśla się, że równie ważnym jak podstawy kasacyjne elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie. Powinno ono zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które skarżący kasacyjne uznaje za naruszone. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Istotą sporu w poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie - w obszarze określonym zarzutami skargi kasacyjnej - jest prawidłowość zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny dokonanej przez ten Sąd zasadności postanowień wydanych przez organy administracji publicznej, które odmówiły skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, stosując procesową instytucję odmowy wszczęcia postępowania, uregulowaną w art. 61 a § 1 k.p.a.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W związku z takim zakresem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę w ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokona analizy zarzutu zawartego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest zasadny.

Podkreślić należy, status strony postępowania w sprawie, który podlega weryfikacji we wznowionym postępowaniu, nie kształtuje norma ogólna art. 28 k.p.a., ale przepisy o charakterze szczególnym do ww. normy k.p.a., m.in. zawarte w ustawie o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (art. 21 ust. 1), jak również w przepisach wykonawczych, dotyczących określonych płatności czy też pomocy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są twierdzenia Sądu pierwszej instancji wskazujące, że "w niniejszej sprawie skarżący wykazał, że ma interes prawny do bycia stroną w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji kierownika z 4 listopada 2022 r. o uchyleniu decyzji z 11 marca 2020 r. w przedmiocie przyznania J. L. płatności bezpośrednich na rok 2019 i odmowie przyznania tych płatności. Wskazał bowiem na normę prawa, z której ten interes wynika. Jest nią przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności gospodarczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020". Norma ta - zdaniem WSA - "niewątpliwie kształtuje sytuację prawną skarżącego. Na jej podstawie może on domagać się konkretyzacji swojego uprawnienia."

Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu analizy zarzutu zawartego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że organy zastosowały błędne - sprzeczne z wzorcami normatywnymi podstawy prawne. W postępowaniu wznowieniowowym nie znajduje zastosowania ogólna norma postępowania administracyjnego tj. art. 61 § 1 k.p.a. Przepis ten normuje problematykę wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast kontrolowana judykacyjnie sprawa dotyczy wniosku K. L. o wznowienie postępowania, a więc problematyki wzruszania decyzji ostatecznej. Podkreślić należy, ze na podstawie art.147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a. (tak M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 148.) Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma charakter formalny (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12, LEX nr 1502250). Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 149 § 3 k.p.a., a przesłanki zastosowania tego przepisu mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych (wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., I OSK 1139/16, LEX nr 2142136). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powinno być zatem wydane, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (wyrok NSA z 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, LEX nr 437529), zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 149.). Skutkiem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego jest zakończenie postępowania na tym etapie oraz brak możliwości merytorycznego badania sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z 6 sierpnia 2014 r., II SA/Gd 332/14, LEX nr 1503796).

Zasadny okazał się zarzut kasacyjny o charakterze materialnym, zawarty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, w aspekcie legitymacji czynnej K. L. Jak już wyżej zostało wskazane art. 28 k.p.a. nie jest przepisem normującym legitymację czynną strony. Legitymacja czynna wynika z art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności gospodarczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Jak wynika z analizy akt administracyjnych wnioskodawcą, a następnie stroną postępowania administracyjnego był J. L., a nie K. L. J. L. był też adresatem decyzji administracyjnych w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydawanych w postępowaniu zwyczajnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy zobowiązane będą do uwzględniania powyższych uwag m.in. dotyczących konieczności zastosowania prawidłowych ww. podstaw normatywnych w zakresie postępowania wznowieniowego oraz uwzględnienia okoliczności, że K. L. nie posiada legitymacji czynnej do wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie w której nie występował jako strona tego postępowania w postępowaniu zwyczajnym tj. w postępowaniu w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

Należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko w sytuacji, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co wynika z art. 184 in fine p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 oraz sygn. akt I OSK 345/05). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydał prawidłowe orzeczenie, uchylające postanowienie Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2023 r. i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok, pomimo błędnego w części uzasadnienia, odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) i zasądził od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz K. L. 240 złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.