Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 188/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2023 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 188/24 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 kwietnia 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Protokolant: st. sekr. sąd. Renata Trojnar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 roku, sprawy ze skargi Miasta i Gminy M., na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, z dnia 28 grudnia 2023 roku Nr KI.411.174.2023, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy M. w sprawie opłaty miejscowej, skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr KI.411.174.2023 z 28 grudnia 2023 r. (znak sprawy: KI.43.99.72.2023) – działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. - dalej: u.s.g.) i art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1325) – Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie (dalej: Kolegium RIO) orzekło o stwierdzeniu nieważności Uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy M. (dalej: Rada) z 30 listopada 2023 r. w sprawie opłaty miejscowej.

Z akt sprawy wynika, że uchwała z 30 listopada 2023 r. w sprawie opłaty miejscowej wpłynęła do RIO 4 grudnia 2023 r. Uchwałą tą Rada ustaliła pobór opłaty miejscowej na terenie miejscowości [...] oraz określiła wysokość stawek opłaty miejscowej, zasady poboru oraz terminy płatności, a także zarządziła pobór opłaty miejscowej w drodze inkasa, określiła inkasentów, terminy płatności dla inkasentów oraz wynagrodzenie za inkaso. W ocenie Kolegium RIO, wskazane w przedmiotowej uchwale miejscowości nie spełniają warunku wynikającego z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz.U. Nr 249 poz. 1851 – dalej: Rozporządzenie RM). W chwili podjęcia przedmiotowej uchwały, podstawą uznania przesłanki spełniania warunków klimatycznych była ogłoszona przez GIOS "Ocena jakości powietrza w strefach w Polsce za rok 2022. Zbiorczy raport krajowy z rocznej oceny jakości powietrza w strefach wykonanej przez GIOS według zasad określonych w art. 89 ustawy-Prawo ochrony środowiska". Zgodnie z tym raportem strefa małopolska (na terenie której znajdują się miejscowości za pobyt w których pobierana miała być opłata miejscowa) nie spełniała minimalnych warunków klimatycznych i została zakwalifikowana do klasy "C" ze względu na ponadnormatywne przekroczenie pyłu zawieszonego PM10, benzo(a)pirenu w pyle zawieszonym PM10 oraz pyłu zawieszonego PM2,5 - dane zawarte w Załączniku B do ww. dokumentu, pn. Zestawienia wyników rocznej oceny jakości powietrza za 2022 rok - ochrona zdrowia, Tabela B. L Klasy stref dla poszczególnych zanieczyszczeń dla każdej strefy, uzyskane w ocenie rocznej za 2022 r. dokonanej w oparciu o kryteria ustanowione w celu ochrony zdrowia. Zgodnie z ww. raportem GIOS, do klasy "C" zaliczono strefy, na terenie których zarejestrowano przekroczenia, a poziom stężeń zanieczyszczenia powietrza w tej klasie jest powyżej poziomu dopuszczalnego, z uwzględnieniem dozwolonych częstości przekroczeń określonych we właściwych przepisach Ministra Środowiska. Natomiast zgodnie z danymi przedstawionymi w raporcie pn. "Roczna ocena jakości powietrza w województwie małopolskim. Raport wojewódzki za rok 2022", opracowanym w Regionalnym Wydziale Monitoringu Środowiska w Krakowie, Departament Monitoringu Środowiska Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, cyt.: "Na podstawie oceny jakości powietrza oraz klasyfikacji stref województwa małopolskiego za rok 2022, według kryterium ochrony zdrowia ludzi stwierdzono przekroczenia poziomów dopuszczalnych/docelowych we wszystkich 3 strefach województwa, w tym w strefie małopolskiej (pył zawieszony PMIO, pył zawieszony PM2,5 (faza II), benzo(a)pirenu w pyle zawieszonym PMIO). We wszystkich strefach został również przekroczony poziom celu długoterminowego ozonu pod kątem ochrony zdrowia ludzi. Kolegium RIO uznało, że dokonywanie oceny jakości powietrza w strefach, z punktu widzenia opłaty miejscowej ma taki skutek, że to nie dana miejscowość/ miejscowości, lecz cała strefa, do której przynależy bezwzględnie musi spełniać wymogi dotyczące zachowania dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi. W chwili podjęcia przedmiotowej uchwały, strefa w której znajdują się miejscowości w niej wskazane, wymogów nie spełniała.

Wobec powyższego, Kolegium RIO uznało, że jeżeli w danej strefie zostały przekroczone dopuszczalne poziomy wskazanych substancji w powietrzu i została ona zaliczona do strefy klasy "C", to na terenie takiej strefy, z uwagi na niezachowanie minimalnych warunków klimatycznych, o których mowa w przepisach, nie może być pobierana opłata miejscowa, której pobór uzależniony jest wprost od ich spełnienia. Kolegium RIO podkreśliło, że ocena poziomów substancji w powietrzu w danej strefie za rok poprzedni stanowi podstawę do ustalenia, czy spełnione są wymogi dotyczące zachowania dopuszczalnego poziomu niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi - na potrzeby ustalenia spełniania minimalnych warunków klimatycznych.Ponadto Kolegium RIO nie znalazło uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa uprawniających do przyjęcia, że miejscowości wymienione w uchwale Rady spełniają, w odłączeniu od strefy, do której zostały przypisane, warunki klimatyczne, upoważniające do ustalenia na ich terenie poboru opłaty miejscowej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Rada – reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy M. (dalej: Burmistrz) wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały, zarzucając jej niezgodność zastosowania interpretacji art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54 – dalej: u.p.o.ś) z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zasadą proporcjonalności oraz zasadami określonymi w art. 167 i art. 168 Konstytucji RP, która to niezgodność stanowiła podstawę do wydania przez Kolegium RIO zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Burmistrza, zastosowanie w sprawie do kwestii opłaty miejscowej minimalnych warunków klimatycznych dotyczących bardzo dużego zakresu strefy określonej w oparciu o art. 87 ust. 2 pkt 3 u.p.o.ś., narusza konstytucyjny standard proporcjonalności przez to, że nazbyt szeroko wytycza granice stref, w których należy oceniać spełnienie wymogu dopuszczalnego poziomu niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, obejmując obszar kilku powiatów lub całego województwa, co powoduje, że taka regulacja, jest nieadekwatna do osiągnięcia założonych przez ustawodawcę celów utrudniając pobieranie opłaty miejscowej, miejscowościom wypoczynkowym i turystycznym, cieszącym się niezanieczyszczonym, wysokiej jakości powietrzem, o ile na terenie strefy, na której są położone, mieszczą się również tereny silnie zurbanizowane lub tereny gmin, które nie szczycą się dbałością o jakość powietrza.

Wskazane zostało również, że Wojewoda Małopolski Rozporządzeniem Nr 3/04 z dnia 24 lutego 2004 r. ustalił miejscowości w których pobierana jest opłata miejscowa. W załączniku do rozporządzenia wśród miejscowości w których pobiera się opłatę miejscową uwzględniono miejscowości wskazane w zakwestionowanej przez Kolegium RIO uchwale. Burmistrz zwrócił uwagę, że przed zmianą przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, która dokonała się w 2005 r., zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 70 ze zm. – dalej: u.p.o.l.) w obowiązującym wówczas brzmieniu, ustalenie miejscowości odpowiadających kryteriom określonym w art. 17 ust. 1, w których pobiera się opłatę miejscową, należało do kompetencji właściwego wojewody, a nie do rady gminy. Art. 17 ust. 5 dodany przez art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej z dniem 1 stycznia 2006 r. wprowadził zmianę, że to rada gminy ustala miejscowości, w których pobiera się opłatę. Z treści przepisu art. 47 ust. 2 tej ustawy wynika, że rozporządzenia wojewodów, ustalające wykazy miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową, zachowują moc obowiązującą aż do czasu, gdy rada właściwej gminy nie podejmie uchwały w sprawie ustalenia miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową na podstawie art. 17 ust. 5 u.p.o.l. Przy czym, ustawodawca nie nałożył na rady gmin obowiązku podjęcia w określonym terminie uchwał dotyczących wykazu miejscowości w których pobiera się opłatę miejscową, ani też nie określił czasokresu obowiązywania rozporządzeń wojewodów. A zatem, pomimo zmiany w 2005 r. stanu prawnego na poziomie ustawowym, rozporządzenia wojewodów dotyczące miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową, mogą obowiązywać ad infinitum, byle tylko rada gminy nie skorzystała ze swoich kompetencji wynikających z art. 17 ust. 5 u.p.o.l. Jak podkreślił Burmistrz sytuacja ta ma swoje poważne konsekwencje w odniesieniu do spełniania przez miejscowości warunków klimatycznych. W stosunku do gmin, które nie podejmują nowych uchwał w sprawie wykazu miejscowości spełniających warunki określone w art. 17 ust. 3 i 4 u.p.o.l. stosuje się przepisy dotychczasowe, które pozwalają pobierać opłatę miejscową bez spełniania rygorystycznych norm ochrony powietrza, a w stosunku do gmin, które podejmują nowe uchwały wskazując miejscowości uprawnione do pobierania opłaty miejscowej stosuje się przepisy, które nakładają obowiązek spełnienia warunków określonych w Rozporządzeniu RM.

W ocenie Burmistrza istnieje poważna wątpliwość, czy Rada Ministrów we właściwy sposób wypełniła swe kompetencje do wydania aktu wykonawczego do u.p.o.l. Pomimo, że w art. 17 ust. 3 u.p.o.l. wskazano na kompetencję do określenia minimalnych warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, uwzględniając zróżnicowanie warunków regionalnych i lokalnych, w Rozporządzeniu RM odniesiono to strefy, na terenie której miejscowość jest położona. Wymóg położenia na obszarze określonej strefy trudno uznać za warunek klimatyczny, krajobrazowy czy wreszcie umożliwiający pobyt ludzi w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych, a tylko takie warunki określić powinna Rada Ministrów na podstawie omawianej delegacji ustaw.

Odpowiadając na skargę, Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżona uchwała RIO odpowiada prawu.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.p.o.l., rada gminy może wprowadzić opłatę miejscową. Opłatę miejscową pobiera się od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych: (1) w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach, (2) w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status obszaru ochrony uzdrowiskowej na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1301 oraz z 2022 r. poz. 2185) - za każdą rozpoczętą dobę pobytu. Jednocześnie w ust. 3 tego przepisu, zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia minimalnych warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, uwzględniając zróżnicowanie warunków regionalnych i lokalnych. W ust. 4 art. 17 u.p.o.l. sprecyzowano, że wydane rozporządzenie powinno określać warunki: klimatyczne, krajobrazowe oraz umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych. Jednocześnie w art. 17 ust. 5 u.p.o.l. jednoznacznie wskazano, że rada gminy ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym we wspomnianym rozporządzeniu.

Realizując upoważnienie ustawowe, wydane zostało Rozporządzenie RM i zgodnie z jego § 2 pkt 1 i 2, za minimalne warunki klimatyczne uznaje się zachowanie: (1) na terenie strefy, o której mowa w art. 87 ust. 2 u.p.o.ś., na obszarze której położona jest miejscowość, dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, określonych w przepisach o ochronie środowiska; (2) w miejscowości dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, określonych w przepisach o ochronie środowiska. Przesłanki te muszą zostać spełnione łącznie.

W sprawie nie było sporne, że w określonych w uchwale Rady miejscowościach, nie zostały przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, określonych w przepisach o ochronie środowiska. Poza sporem pozostawało również i to, że przedmiotowe miejscowości znajdują się na terenie strefy, w której przekroczone zostały poziomy niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, czyli nie została spełniona przesłanka wynikająca z § 2 pkt 1 Rozporządzenia RM.

Pierwszą sporną kwestią jest, czy spełnienie określonych warunków ma dotyczyć konkretnej miejscowości, czy też należy brać pod uwagę jakość powietrza na terenie strefy w której jest ona położona. W tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite i wynika z niego, że minimalne warunki klimatyczne powinny zostać zachowane na terenie strefy, co wprost wynika z § 2 pkt 1 Rozporządzenia RM, nie zaś na terenie konkretnej miejscowości za pobyt w której rada gminy ma zamiar wprowadzić opłatę miejscową (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3441/21 – powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kwestiach dotyczących określenia stref oraz wielkości dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu Rozporządzenie RM odsyła do przepisów o ochronie środowiska. W szczególności przytoczyć trzeba art. 87 u.p.o.ś., zgodnie z którym oceny jakości powietrza dokonuje się w strefach (ust. 1). Z kolei strefę stanowi: aglomeracja o liczbie mieszkańców większej niż 250 tysięcy (ust. 2 pkt 1) lub obszar jednego lub więcej powiatów położonych na obszarze tego samego województwa, niewchodzący w skład aglomeracji, o której mowa w pkt 1 (ust. 2 pkt 2). Zgodnie zaś z art. 88 ust. 1 u.p.o.ś. oceny jakości powietrza i obserwacji zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, w terminie do dnia 31 marca (od 28 maja 2012 r. dokument ten sporządzany jest do 30 kwietnia) każdego roku, dokonuje oceny poziomów substancji w powietrzu w danej strefie za rok poprzedni oraz odrębnie dla każdej substancji dokonuje klasyfikacji stref (art. 89 p.o.ś.). Z kolei strefy określone zostały w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.o.ś., tj. w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 marca 2008r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz.U. Nr 52, poz. 310).

Jeśli zaś chodzi o wielkości dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, w chwili wydawania zaskarżonego aktu kwestię tę regulowało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 86 u.p.o.ś. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 47 poz. 281). Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) dokonuje oceny poziomów substancji w powietrzu, w danej strefie. Oceniając jakość powietrza musi kierować się wytycznymi, zawartymi w stosownym rozporządzeniu Ministra Środowiska, które określają dopuszczalne poziomy niektórych substancji - skażeń w powietrzu. WIOŚ w ramach tej oceny dokonuje także klasyfikacji stref w oparciu o przepisy prawa. Jeżeli w danej w danej strefie zostały przekroczone dopuszczalne poziomy wskazanych substancji i została ona zaliczona do strefy klasy "C", to na terenie takiej strefy z uwagi na niezachowanie minimalnych warunków klimatycznych, nie może być pobierana opłata miejscowa.

Podkreślenia wymaga, że ocena poziomów substancji w danej strefie za rok poprzedni (art. 89 ust. 1 u.p.o.ś.) stanowi podstawę do ustalenia, czy spełnione są wymogi dotyczące zachowania dopuszczalnego poziomu niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi - na potrzeby ustalenia spełniania minimalnych warunków klimatycznych. Ocena ta przeprowadzana jest zatem ex post (zob. Mirosław Paczocha, artykuł FK 2008/12/36-45 "Opłata miejscowa po zmianach dokonanych ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej").

Jak już wcześniej wskazano, nie jest sporne, że strefa na terenie której znajduję się miejscowości wymienione w uchwale Rady, została zaliczona do klasy "C", co powoduje, że nie są spełnione warunki klimatyczne o których mowa w § 2 pkt 1 Rozporządzenia RM. Zaskarżona uchwała Rady podjęta została zatem z istotnym naruszeniem art. 17 ust. 5 u.p.o.l., który zezwala na ustalenie miejscowości w których pobiera się opłatę miejscową, jeżeli odpowiadają one między innymi warunkom określonym w § 2 pkt 1 Rozporządzenia RM. Istniały wobec tego podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały przez Kolegium RIO.

Kolejny występujący w sprawie problem związany jest z akcentowaną w skardze niekonstytucyjnością art. 87 ust. 2 pkt 3 u.p.o.ś., przede wszystkim z zasadą proporcjonalności, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Rady w ustawie zbyt szeroko określono obszar strefy na której dokonuje się oceny jakości powietrza. Przewidziano bowiem, że obejmuje on obszar województwa, poza aglomeracjami i pewnymi miastami, co w województwie małopolskim oznacza, że jedna strefy obejmuje aglomerację krakowską, druga miasto Tarnów, zaś pozostały obszar zaliczony został do trzeciej strefy. Wprowadzenie tak rozległego obszaru powoduje, że może istnieć jego część, w której warunki klimatyczne są spełnione, lecz nie można pobierać opłaty miejscowej, gdyż warunki panujące na pozostałym obszarze prowadzą do zaniżenia odpowiednik wskaźników. O ile można zgodzić się z takim stanowiskiem, brak jest w ocenie Sądu podstaw do uznania wyżej wskazanego przepisu za sprzeczny z zasadą proporcjonalności, wywodzoną z zasady państwa prawnego. Regulacja zawarta w u.p.o.ś., dotycząca określenia stref, nie należy bowiem do ustaw podatkowych i rozwiązanie w niej zawarte bezpośrednio nie odnosi się do kwestii związanej z możliwością poboru opłaty miejscowej. Inne były zatem cele wprowadzenia tej regulacji. Dlatego też w kontekście rozpoznawanej sprawy, nie można rozważać ewentualnej niekonstytucyjności art. 87 ust. 2 pkt 3 u.p.o.ś. Ma ona jedynie pośredni związek z możliwością wprowadzenia opłaty miejscowej, z uwagi na odwołanie się do niej w przepisach Rozporządzenia RM, w zakresie spełnienia warunków klimatycznych w miejscowościach w których rada gminy zamierzałaby wprowadzić taką opłatę.

Inną kwestią jest zgodność § 2 pkt 1 Rozporządzenia RM ze wskazaną konstytucyjną zasadą proporcjonalności. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że sąd może pominąć przepis rozporządzenia, jeżeli stwierdzi jego niekonstytucyjność. Nawet jednak, gdyby Sąd stwierdził, że Rada Ministrów odwołując się do art. 87 ust. 2 u.p.o.ś. naruszyła powyższą zasadę i tak wynik postępowania byłby taki sam. Jeszcze raz zwrócić należy uwagę na treść art. 17 ust. 5 u.p.o.l., który wyraźnie wskazuje, że opłata miejscowa może być pobierana miejscowościach w których występują określone warunki klimatyczne. Nie sposób uznać, że wprowadzenie wymogu zachowania czystości powietrza o czym stanowi § 2 pkt 1 Rozporządzenia RM, uznać można za przekraczający normy konstytucyjne. Pominięcie zatem przez Sąd części tego przepisu, odnoszącego się do odesłania do art. 87 ust. 2 u.p.o.ś. w zakresie określenia stref w których powietrze jest badane, prowadziłoby do tego, że brak byłoby w Rozporządzeniu sposobu określenia dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi. Innymi słowy, Rozporządzenie RM byłoby "niepełne" i należałoby potraktować je jako zaniechanie do wydania aktu wykonawczego. W takim zaś przypadku nie sposób byłoby stwierdzić, czy konkretne miejscowości spełniają wymogi związane z minimalnymi warunkami klimatycznymi i tym samym nie byłoby możliwości wprowadzenia opłaty miejscowej. Sąd nie jest władny do zastąpienia Rady Ministrów, po stwierdzeniu niekonstytucyjności konkretnego przepisu i określenia w jaki sposób jakość powietrza powinna zostać badania, aby w danej miejscowości istniała możliwość wprowadzenia opłaty miejscowej.

Ostatnim zagadnieniem poruszonym w skardze, było nawiązanie do poprzednio obowiązujących regulacji, które przyznawały prawo do określenia miejscowości w których pobierana była opłata miejscowa właściwym wojewodom. Jak wskazano w skardze, Wojewoda Małopolski rozporządzeniem 3/04 z dnia 24 lutego 2004 r. ustalając miejscowości w których pobierana jest opłata miejscowa, wskazał również te miejscowości, które wymienione zostały w uchwale Rady, której nieważność została stwierdzona. Jak jednak wskazano w skardze, rozporządzenie takie, w myśl przepisów przejściowych, traciło moc w przypadku podjęcia przez właściwą radę gminy stosownej uchwały. Jak wynikało bowiem z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1462), akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Już z samej treści skargi wynika, że stosowne uchwały Rada podejmowała. Nie można przy tym zgodzić się ze stwierdzeniem, że "Uchwały w sprawie opłaty miejscowej podejmowane w tym czasie przez Radę Miasta i Gminy M. miały na celu jedynie aktualizację podstawy prawnej jak również zmianę stawki opłaty miejscowej, która zawsze mieściła się w określonym przez Ministra Finansów limicie". Już bowiem sama treść uchwały, której nieważność została stwierdzona wskazuje, że stanowi ona nowy akt prawny dotyczący wprowadzenia opłaty miejscowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.p.o.l. Wobec tego fakt, że wcześniej Wojewoda Małopolski wydał rozporządzenie, w którym ustalił miejscowości w których pobiera się opłatę miejscową, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Akt ten przestał bowiem obowiązywać, zaś ewentualną podstawę pobierania opłaty miejscowej mogła stanowić uchwała, której nieważność została stwierdzona.

Podniesione w skardze zarzuty, zostały wobec powyższego uznane za niezasadne. Sąd, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) nie będąc jednak związany "granicami skargi", czyli jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, dokonał kompleksowej kontroli zaskarżonego aktu nadzorczego oraz postępowania zmierzającego do jego wydania i nie doszukał się uchybień, które uzasadniałyby konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego.

Z tych powodów skarga podlegała oddaleniu, zaś podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 151 p.p.s.a.

Sąd uznał jednocześnie, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę Kolegium RIO, była Rada. Jak wynika bowiem z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. – dalej: u.s.g.), do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Przepis ten wprawdzie nie wyjaśnia, który z organów gminy jest uprawniony do złożenia skargi, niemniej jednak akt nadzorczy dotyczył aktu Rady, to w takim przypadku ona posiada legitymację do jego zaskarżenia. Potwierdzeniem tego jest ust. 3a art. 98 u.s.g., w którym wyraźnie zostało przewidziane, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji. Wyraźnie zatem rada gminy została wskazana, jako podmiot uprawniony do złożenia skargi. Rada podjęła stosowną uchwałę o wniesieniu skargi (k: 10 akt sądowych), co wyczerpuje obowiązek wynikający z art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g. Jednocześnie Rada wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi. Posiadał on zatem legitymację do wniesienia w imieniu Rady skargi.

W zakresie kosztów postępowania, Sąd nie uwzględnił wniosku Kolegium RIO o ich zasądzenie. Wskazać należy w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a., zasadą jest, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym wyjątek taki został przewidziany w art. 200 p.p.s.a. Wynika z niego, że w razie uwzględnienia skargi, przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zwrot kosztów przysługuje zatem jedynie skarżącemu i to w razie uwzględnienia skargi. W rozpatrywanej sprawie, Kolegium RIO nie występowało w roli skarżącego. Z tego powodu brak było podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.