Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 846/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3, art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 4, 6 i 8, art. 37b ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 148, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Nowe Warpno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 3 sierpnia 2023 r., nr P-1.4131.271.2023.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia wysokości diet radnych Rady Miejskiej w Nowym Warpnie, diety dla Przewodniczącego Rady Miejskiej w Nowym Warpnie oraz diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Nowe Warpno I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącej Gminy Nowe Warpno kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. W dniu 28 czerwca 2023 r. Rada Miejska w Nowym Warpnie podjęła uchwałę Nr XXXI/271/2023 w sprawie określenia wysokości diet radnych Rady Miejskiej w Nowym Warpnie, diety dla Przewodniczącego Rady Miejskiej w Nowym Warpnie oraz diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Nowe Warpno, w której §1 wprowadziła następujące postanowienia dotyczące ustalenia wysokości diet radnych:

1) dla radnych Rady Miejskiej w Nowym Warpnie (z wyjątkiem Przewodniczącego Rady) za udział w każdej sesji Rady, w wysokości: 300,00 zł;

2) dla radnych Rady Miejskiej w Nowym Warpnie - członków komisji stałych i doraźnych Rady Miejskiej w Nowym Warpnie, za udział w każdym posiedzeniu tych komisji (z wyjątkiem przewodniczących tych komisji), w wysokości: 300,00 zł;

3) dla przewodniczących komisji stałych i doraźnych Rady Miejskiej w Nowym Warpnie albo innych radnych prowadzących dane posiedzenie komisji, za udział w każdym posiedzeniu kierowanych przez nich komisji, w wysokości: 350,00 zł.

4) Wiceprzewodniczącym Rady Miejskiej w przypadku prowadzenia sesji Rady Miejskiej w wysokości 500,00 zł zamiast diety wskazanej w pkt. 1.

W kolejnych regulacjach uchwały Nr XXXI/271/2023 Rada Miejska: ustaliła zryczałtowaną miesięczną dietę dla Przewodniczącego Rady Miejskiej w wysokości 800,00 zł, wskazując również, że dieta ulega 10% potrąceniu za każdą nieobecność Przewodniczącego na sesji Rady oraz nie przysługuje w ogóle, gdy Przewodniczący nie wykonywał w danym miesiącu żadnych obowiązków wynikających z pełnionej funkcji radnego (§2 ust. 1-3), a ponadto określiła zasady dotyczące zwrotu radnym kosztów podróży służbowych (§3 i §4) oraz uregulowała kwestię wysokości diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych oraz zasad ich przyznawania (§5 i §6).

2. Wojewoda Zachodniopomorski, rozstrzygnięciem nadzorczym nr P-1.4131.271.2023.KD z dnia 2 sierpnia 2023, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, poz. 572, dalej przywoływana jako: "u.s.g.") stwierdził nieważność ww. uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przywołał treść art. 25 ust. 4 i ust. 8 oraz art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wskazał, że nie budzi wątpliwości kompetencja organu stanowiącego Gminy Nowe Warpno do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży przysługujących radnym Rady Miejskiej w Nowym Warpnie, jak również wysokości diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy. Analiza treści uchwały Nr XXXI/271/2023 doprowadziła jednak Organ do wniosku, że narusza ona w sposób istotny obowiązujący porządek prawny.

Poza §1 uchwały Nr XXXI/271/2023, w ocenie Organu żaden inny przepis tego aktu nie wprowadza regulacji dotyczących zasad przyznawania diet dla radnych innych niż radny pełniący funkcję Przewodniczącego Rady. Powyższe - w świetle zapisów §1 uchwały - oznacza, że dieta nie będzie przysługiwała radnemu w ogóle, jeżeli w danym miesiącu nie będzie uczestniczył on w żadnym ze wskazanych przez Radę posiedzeń (Rady, komisji), niezależnie od tego, czy będzie on wykonywał inne obowiązki związane z pełnioną przez niego funkcją.

Jak zaznaczył Organ, w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym prawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich radnym organu stanowiącego przysługiwać będą diety oraz zwrot kosztów podróży. Przepis ten w ust. 6, 7 i 8 formułuje ograniczenia, jakimi kierować się musi rada gminy ustalając zasady przyznawania diet, w szczególności dotyczące maksymalnej wysokości przysługujących radnemu diet oraz konieczności ich różnicowania w zależności od pełnionych przez radnego funkcji. W pozostałym zakresie rada ma możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji i obowiązków wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zasady określone przez radę gminy muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych, utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jak wskazał Organ, że dieta radnego stanowi rekompensatę utraconych przez radnego korzyści i nie posiada charakteru świadczenia pracowniczego. Użyte przez ustawodawcę określenie "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego, a jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego.

Mając na względzie powyższe, Organ podkreślił, że obowiązki radnego nie ograniczają się jedynie do uczestnictwa w sesjach rady, posiedzeniach komisji czy innych organów. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radny ma obowiązek kierowania się dobrem wspólnoty samorządowej. Do zadań radnego należy utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a zwłaszcza przyjmowanie zgłaszanych przez mieszkańców gminy postulatów i przedstawiania ich organom gminy do rozpatrzenia. Za wykonywanie swojego mandatu radny ponosi przed wyborcami odpowiedzialność polityczną. Uczestnictwo w sesjach rady gminy i w pracach komisji lub innych organów, do których radni zostali wybrani, przejawiające się m. in. udziałem w głosowaniach, stanowi spełnienie podstawowych, ciążących na radnych gminy obowiązków, jednak nie jest obowiązkiem jedynym.

Skoro więc z przepisów ustawy wynika, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach, wprowadzenie w uchwale wydanej w oparciu o art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zasady, zgodnie z którą radny uzyskuje prawo do miesięcznej diety w przypadku uczestniczenia w danym miesiącu w sesji Rady czy posiedzeniu Komisji, jest nieprawidłowe.

Ustalając przysługujące radnemu diety, rada gminy powinna bowiem mieć na uwadze zakres wszystkich stawianych przed radnym zadań. Zasada, jaką przyjęła Rada Miejska w Nowym Warpnie w uchwale Nr XXXI/271/2023, zdaniem Wojewody, pozbawia radnych rekompensaty za utracony dochód w przypadku wykonywania innych, niż określony przez Radę udział w posiedzeniach, czynności. Uzależnienie otrzymania w danym miesiącu diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego na posiedzeniach - bez uwzględnienia sytuacji, w których radny wdanym miesiącu podejmuje inne działania na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, a więc wykonuje inne obowiązki związane z pełnioną przez niego funkcją - jest niedopuszczalne.

3. Niezadowolona z rozstrzygnięcia, Gmina Nowe Warpno zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W uzasadnieniu Skarżąca uwypukliła, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Organ nadzoru przyjął, że Rada Miejska nie zasługuje na przyznany ustawowo zakres samodzielności w określaniu diet.

W ocenie Skarżącej stanowisko Organu nadzoru jest o tyle zdumiewające, iż kwestionowana uchwała przewiduje rozwiązanie standardowo stosowane w większości gmin, zwłaszcza mniejszych, w całej Polsce od ponad 32 lat, mianowicie przyznaje radnym dietę wyłącznie za uczestnictwo w sesji Rady Miejskiej oraz w posiedzeniu komisji Rady, której jest członkiem. Skarżąca podkreśliła, że tego rodzaju rozwiązanie prawne było początkowo stosowane przez wszystkie rady w Polsce (w tym np. Radę Miejską w Szczecinie), dopiero pod koniec lat 90-tych pojawiła się równolegle w niektórych uchwałach nowa konstrukcja prawna miesięcznej diety ryczałtowej dla wszystkich radnych, aczkolwiek w odniesieniu do przewodniczących (ewentualnie wiceprzewodniczących) rad dieta ryczałtowa była dość często przyjmowana od początku istnienia rad gmin. Takie właśnie typowe, powszechnie stosowane w tysiącach uchwał rozwiązanie zostało również wprowadzone w spornej uchwale, w której wyłącznie dieta Przewodniczącego Rady ma charakter ryczałtu miesięcznego, ale z uwzględnieniem potrąceń i pomniejszenia tej diety. Co więcej, powyższy schemat diet (czyli ryczałtowa dieta miesięczna - dla Przewodniczącego Rady, diety wyłącznie za obecność na sesji Rady i posiedzeniu komisji - dla pozostałych radnych) jest również od wielu lat stosowany w obowiązującej dotąd uchwale Nr XV/097/2012 Rady Miejskiej w Nowym Warpnie z dnia 31 stycznia 2012 roku w sprawie określenia wysokości diet radnych Rady Miejskiej w Nowym Warpnie, która również nie przewiduje żadnej rekompensaty za inne działania, czynności radnych. Skarżąca podkreśliła, że uchwała ta nigdy nie była kwestionowana przez Organ nadzoru i w razie utrzymania w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego będzie nadal obowiązywała, czyli radni nadal nie będą otrzymywali żadnej rekompensaty za czynności wskazywane przez Wojewodę. W tym kontekście, za niezrozumiały Skarżąca uznała zarzut Wojewody, zgodnie z którym naruszająca prawo jest zasada wynikająca z kwestionowanej uchwały, iż dieta nie przysługuje wówczas, gdy mimo nieuczestniczenia w sesjach Rady (posiedzeniach komisji) radny wykonuje inne czynności związane z pełnioną funkcją. Skarżąca uwypukliła, że do tej pory na podstawie obowiązującej uchwały również dieta radnemu nie przysługuje w takiej sytuacji.

Skarżąca jest zdania, że w setkach orzeczeń sądowych odnoszących się do uchwał rad gmin w sprawie określenia wysokości diet radnych analizowano stan faktyczny uwzględniający właśnie ten najpopularniejszy schemat diet (czyli ryczałtowa dieta miesięczna - dla Przewodniczącego Rady, diety wyłącznie za obecność na sesji Rady i posiedzeniu komisji - dla pozostałych radnych) i nigdy nie był on kwestionowany w taki sposób, jak uczynił to w zaskarżonym akcie organ nadzoru.

Takie zachowanie burzy wszelką pewność, stabilność w stosowaniu prawa, okazuje się bowiem, że zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego organy stanowiące samorządów terytorialnych w całej Polsce, a w szczególności w na obszarze naszego województwa, od ponad 32 lat notorycznie i rażąco naruszały prawo, przy milczącej akceptacji tegoż organu nadzoru.

Skarżąca wskazała, że systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą, ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest jedynie zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego.

Skoro zatem dieta nie jest po prostu wynagrodzeniem za świadczone przez radnego usługi, to zupełnie chybiona jest logika arbitralnego wskazywania przez Organ nadzoru, za jakie czynności radny powinien otrzymywać dietę. Wojewoda nie dysponuje bowiem żadną wiedzą (i nie próbował jej uzyskać) na temat czynności wykonywanych w ramach funkcji radnego, które wywołują lub przynajmniej potencjalnie mogą wywołać skutek w postaci utraty wynagrodzenia za pracę lub poniesienia istotnych wydatków. W przeciwieństwie do Wojewody, jak wskazała Skarżąca, radni taką wiedzą niewątpliwie dysponują i jest ona oparta również na doświadczeniach radnych poprzednich kadencji Rady Miejskiej w Nowym Warpnie. Z tej wiedzy wynika zaś, że wskazywane przez Organ nadzoru czynności w postaci utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a zwłaszcza przyjmowanie zgłaszanych przez mieszkańców gminy postulatów i przedstawiania ich organom gminy do rozpatrzenia nie generują żadnych istotnych, mierzalnych obiektywnie uszczerbków w wynagrodzeniu oraz ponoszenia żadnych istotnych, mierzalnych obiektywnie kosztów. O ile sesje Rady Miejskiej w Nowym Warpnie oraz posiedzenia komisji zwykle odbywają się w godzinach pracy zawodowej, a za okres zwolnienia z pracy radny nie otrzymuje wynagrodzenia, o tyle kontakt z wyborcami, przyjmowanie ich postulatów odbywa się z zasady poza godzinami pracy zawodowej. Poświęcanie czasu pracy zawodowej na rozmowy z wyborcami, załatwianie problemów mieszkańców w godzinach pracy byłoby przecież naruszeniem podstawowych obowiązków pracownika. Na takie sprawy radny ma czas poza pracą zawodową, na przykład w nieformalnych kontaktach sąsiedzkich, w sklepie, bibliotece, kościele, na imprezie rodzinnej i festynie, zwłaszcza, że gmina jest nieduża i niemal wszyscy się osobiście znają. Takie zwyczajne relacje społeczne nie generują również żadnych odrębnych kosztów, które można byłoby potraktować jako związane wyłącznie jako związane z wykonywaniem funkcji. Dyżury radnych mają charakter sporadyczny i zawsze odbywają się w godzinach nie kolidujących z czasem pracy zawodowej radnego i mieszkańców. Biorąc powyższe pod uwagę ustanawianie osobnej diety za tego rodzaju aktywności radnego byłoby w istocie sprzeczne z powyższym stanowiskiem orzecznictwa dotyczącym charakteru prawnego diety radnego, przynajmniej w realiach Gminy Nowe Warpno.

Z kolei przedstawianie postulatów i problemów mieszkańców organom gminy do rozpatrzenia odbywa się zwykle w ramach lub w związku z posiedzeniami komisji oraz sesji Rady Miejskiej. Dieta przyznana radnemu za posiedzenie komisji lub sesji Rady ma do pewnego stopnia charakter ryczałtowy: wiadomo bowiem radnym, że w związku tym wydarzeniem radny musi się przygotować, że przed posiedzeniem (sesją) lub w jego trakcie składa wnioski, postulaty. Dieta przyznana za udział w posiedzeniu (sesji) to nie dieta jedynie za podpis na liście obecności, ale za obecność i zaangażowanie na całym posiedzeniu, jak również wszelkie czynności związane z przygotowaniem się do niego oraz stanowiące wypełnianie zadań radnego przed i w trakcie posiedzenia w tym zapytania, wnioski oraz interpelacje w interesie mieszkańców. Przyznawanie osobnej diety za czynności wykonywane w związku z posiedzeniem lub sesją, za które radny ma już przyznaną dietę byłoby podwójną rekompensatą, co również stałoby w sprzeczności z powyższym stanowiskiem orzecznictwa dotyczącym charakteru prawnego diety radnego.

Powyższa analiza nie odnosi się oczywiście do Przewodniczącego Rady, który musi w o wiele większym stopniu niż reszta radnych angażować się czasowo w wykonywanie swoich obowiązków ustawowych, daleko wykraczających poza samo prowadzenie sesji Rady Miejskiej, stąd zasadne jest przyznanie miesięcznej diety ryczałtowej w takim przypadku.

Powyższe stanowisko Rady oparte jest wyłącznie na praktycznych, osobistych doświadczeniach wszystkich radnych związanych z wykonywaniem przez nich mandatu radnego Rady Miejskiej w Nowym Warpnie. Skarżąca zauważyła, że jeżeli Wojewoda twierdzi, że wykonywanie mandatu radnego Rady Miejskiej w Nowym Warpnie w zakresie utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a zwłaszcza przyjmowanie zgłaszanych przez mieszkańców gminy postulatów i przedstawiania ich organom gminy do rozpatrzenia skutkuje co do zasady uszczerbkiem w dochodach i takimi wydatkami, które uzasadniają ustanowienie odrębnej diety z tego tytułu, to powinien udowodnić powyższe okoliczności w postępowaniu nadzorczym oraz wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w przeciwnym razie tego rodzaju stwierdzenie jest wyłącznie arbitralne i w sposób rażąco naruszający samodzielność samorządu terytorialnego zmierza do bezprawnej ingerencji w ustawowe uprawnienia Rady Miejskiej.

4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

5. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Prawo radnego do uzyskiwania diety i zwrotu kosztów odbytych podróży służbowych należy wywodzić z przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Z art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego wynika, że status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne (sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r, Dz.U.1994.124.607 z dnia 1994.11.25.).

Podstawę materialno-prawną ww. uchwały stanowiły przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 oraz art. 37b ust. 1 u.s.g. Z pierwszej grupy przepisów wynika, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych (art. 25 ust. 4),ponadto wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2, 4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (art. 25 ust. 6). W art. 25 ust. 8 postanowiono zaś, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Natomiast z art. 37b ust. 1 wynika, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.

Z powołanych unormowań nie da się wywieść reguły, w myśl której rada gminy mogłaby ustalać zasady przyznawania diet w sposób zupełnie swobodny.

W orzecznictwie wyjaśnia się powyższą regulację prawną w następujący sposób: "Z powyższych przepisów wynika, że granice swobody w podejmowaniu uchwały wyznaczają dwie racje: pierwsza - by dieta nie straciła swego charakteru, jako ekwiwalentu utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu i druga, by kwota diety nie przekroczyła limitu określonego w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów. Nie ulega wątpliwości, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym legitymizuje radę gminy do ustalenia zasad, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta.

Jednostki samorządu terytorialnego są budowane w układzie zdecentralizowanym. Oznacza to, że cechują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa - zwłaszcza administracji rządowej. Samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej (np. art. 2 ust. 3 u.s.g., art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza jednak ich pełnej autonomii. Podlegają one nadzorowi charakterystycznemu dla układu zdecentralizowanego (wynika to zarówno z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., art. 172 Konstytucji, jak i z przepisów rozdziału 10 u.s.g.). W zakresie zadań własnych, a do takich należy zaliczyć samodzielność organizacyjną jednostek samorządu gminnego w zakresie ustalania wysokości diet radnych, jedynym kryterium nadzoru jest legalność. Z ustawy o samorządzie gminnym wynikają, jak już to wyżej wskazano, pewne ograniczenia w kształtowaniu zasad pobierania diet przez radnych. I tak, obok systemowego zakazu naruszania obowiązującego prawa, art. 25 ust. 6 u.s.g. limituje wysokość diety przysługującej radnemu w danym miesiącu łącznie do 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658). W pozostałym zakresie rada gminy ma możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zasady określone przez radę gminy muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych, utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego.

Jak wskazuje A. Wierzbica, w użytym przez ustawodawcę w art. 25 ust. 4 u.s.g. sformułowaniu «zasady» mieści się tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Rada gminy, korzystając zatem z normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 25 ust. 4 u.s.g., winna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują przewodniczącemu rady i radnym, diety i zwrot kosztów podróży, a więc określenia tych czynności radnych, za które dieta przysługuje (por. A. Wierzbica. Komentarz do art. 25 u.s.g. w: B. Dolnicki (red.) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LEX 2021). Systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, radny bowiem pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą, ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. W wyroku z 26 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że "dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego" (sygn. akt II OSK 406/14) .

Zatem przez "dietę", o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g. należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym.

6. Przepisy u.s.g. nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, ale jak wskazuje A. Wierzbica, nie ulega wątpliwości, że świadczenie to jest wypłacane radnemu za udział w sesji rady gminy oraz w posiedzeniu komisji rady. Uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady, powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji.

Wymóg skorelowania zasad przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży w formie ryczałtu. W takim układzie zasady ustalania wysokości diety ujętej w punkcie wyjścia obliczeń, jako określona miesięcznie kwota, powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji, itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Każdy ryczałt ze swej istoty, pomimo iż stanowi pewną generalizację, powinien stanowić odzwierciedlenie rzeczywiście poniesionych wydatków, względnie rzeczywiście nieosiągniętego dochodu, które ma kompensować. Konsekwentnie, jeżeli zachodzą okoliczności uzasadniające ocenę, że nie doszło do ekspensu lub nie doszło do utraty dochodu, zasady wedle których ustala się przyznawanie ryczałtu, powinny przewidywać instrumenty pozwalające na zredukowanie jego wysokości, przywracając mu walor realnego ekwiwalentu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "niedopuszczalna jest sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje swoich obowiązków, i tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Brak jasnych i kompletnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu" (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 września 2023 r., sygn. akt. II SA/Bd 326/23).

7. Oceniając kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze usuwające z obrotu uchwałę Gminy Nowe Warpno w sprawie określenia wysokości diet radnych z perspektywy tak rozumianego art. 25 ust. 4 u.s.g. Sąd orzekający w sprawie doszedł do przekonania, że Organ nie ma racji.

W kontekście ustalenia diety ryczałtowej dla Przewodniczącego Rady Miejskiej, uchwała stawiane jej wymogi spełnia. Skarżąca prawidłowo zrealizowała upoważnienie normotwórcze wyartykułowane w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g., który wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety przewiduje w § 2 uchwały: redukcja kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności Przewodniczącego w danym miesiącu (§ 2 ust. 2) i obejmuje zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety (§ 2 ust. 3 uchwały).

8. Odnosząc się do podnoszonej w rozstrzygnięciu nadzorczym kwestii prawidłowości uzależnienia otrzymania w danym miesiącu diety przez pozostałych radnych (dla których dieta nie została ustalona w sposób ryczałtowy) wyłącznie od udziału w sesji Rady, udziału w posiedzeniach komisji, czy też udziału w posiedzeniach komisji, którym przewodniczą, Sąd podziela argumentację Skarżącej.

Sąd wprawdzie jest także zdania, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji, to jednak podkreślenia wymaga, że dieta radnego nie jest świadczeniem pracowniczym. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji radnego, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia radnym.

Skoro dieta nie jest wynagrodzeniem za świadczone przez radnego usługi, to zupełnie chybione jest oczekiwanie Organu nadzoru wykazania, za jakie czynności (poza uczestnictwem w posiedzeniach rady i komisji, czy przewodnictwo komisji, w której radny bierze udział), radny powinien otrzymywać dietę. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że akt prawa miejscowego, podobnie jak inny akt prawa powszechnie obowiązującego, dla skuteczności norm prawnych (tzn. by nie były to jedynie normy martwe lub zwyczajnie postulaty dobrej woli), musi uwzględniać realną możliwość realizacji i weryfikacji realizacji obowiązków. Powinny one być rzeczywiste i mierzalne.

Wskazywane przez Organ nadzoru obowiązki radnych w postaci utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a zwłaszcza przyjmowanie zgłaszanych przez mieszkańców gminy postulatów i przedstawiania ich organom gminy do rozpatrzenia (art. 23 ust. 1 u.s.g.), mają niewątpliwie generalny charakter. Mandat radnego ma charakter mandatu wolnego, a jego wykonywanie poddane jest jedynie weryfikacji wyborczej. Sposób oraz częstotliwość wykonywania obowiązków radnego pozostawione jest uznaniu radnego tym bardziej wobec ogólnego sformułowania art. 23 ust. 1 u.s.g. Ustawa o samorządzie gminnym, zgodnie z przyjętym modelem wolnego mandatu radnego, nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w tym zakresie o charakterze wykonawczym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl. 794/15)

Obowiązki wskazane powyżej, jak słusznie wskazuje Skarżąca, nie generują żadnych istotnych, mierzalnych obiektywnie uszczerbków w wynagrodzeniu oraz ponoszenia żadnych istotnych, mierzalnych obiektywnie kosztów. O ile sesje Rady Miejskiej oraz posiedzenia komisji, jak zauważyła Skarżąca, zwykle odbywają się w godzinach pracy zawodowej, a za okres zwolnienia z pracy radny nie otrzymuje wynagrodzenia, o tyle kontakt z wyborcami, przyjmowanie ich postulatów odbywa się z zasady poza godzinami pracy zawodowej. Poświęcanie czasu pracy zawodowej na rozmowy z wyborcami, załatwianie problemów mieszkańców w godzinach pracy byłoby przecież naruszeniem podstawowych obowiązków pracownika. Na takie sprawy radny ma czas poza pracą zawodową, na przykład w nieformalnych kontaktach sąsiedzkich, w sklepie, bibliotece, kościele, na imprezie rodzinnej i festynie, zwłaszcza, że gmina jest nieduża i niemal wszyscy się osobiście znają. Takie zwyczajne relacje społeczne nie generują również żadnych odrębnych kosztów, które można byłoby potraktować jako związane wyłącznie jako związane z wykonywaniem funkcji.

Biorąc powyższe pod uwagę ustanawianie osobnej diety za tego rodzaju aktywności radnego byłoby trudne, a zdaniem Sądu mogłoby wręcz prowokować nadużycia.

Z kolei przedstawianie postulatów i problemów mieszkańców organom gminy do rozpatrzenia odbywa się zwykle w ramach lub w związku z posiedzeniami komisji oraz sesji Rady Miejskiej. Dieta przyznana radnemu za posiedzenie komisji lub sesji Rady ma do pewnego stopnia charakter ryczałtowy: wiadomo bowiem radnym, że w związku tym wydarzeniem radny musi się przygotować, że przed posiedzeniem (sesją) lub w jego trakcie składa wnioski, postulaty. Racje trzeba przyznać Skarżącej, że dieta przyznana za udział w posiedzeniu (sesji) to nie dieta jedynie za podpis na liście obecności, ale za obecność i zaangażowanie na całym posiedzeniu, jak również wszelkie czynności związane z przygotowaniem się do niego oraz stanowiące wypełnianie zadań radnego przed i w trakcie posiedzenia w tym zapytania, wnioski oraz interpelacje w interesie mieszkańców. Przyznawanie osobnej diety za czynności wykonywane w związku z posiedzeniem lub sesją, za które radny ma już przyznaną dietę byłoby zatem podwójną i nieuprawnioną rekompensatą, co również stałoby w sprzeczności z istotą diety radnego.

Podsumowując powyższe - dieta radnego nie skonstruowana w sposób ryczałtowy, winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji, która ulega obniżeniu w przypadku niewykonywania funkcji określonej w uchwale i nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu (art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g.) i takie zasady kwestionowana przez Organ nadzoru uchwała określa.

9. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że Organ nadzoru każdorazowo oceniając zgodność z prawem ocenianych uchwał winien wziąć pod uwagę także specyfikę danej gminy, gdyż regulacje prawne w poszczególnych gminach, w zależności od ich uwarunkowań mogą się różnić. Brak uwzględnienia tej specyfiki i wymaganie od Gminy uregulowania zadań radnych, których w rzeczywistości radni małej gminy po prostu nie wykonują nie znajduje uzasadnienia. Gdyby ustawodawca chciał uregulować zasady przyznawania diet dla radnych w taki sam sposób w całym kraju, nie delegowałby tego uprawnienia na poziom gminy, która znając swoją specyfikę zrobi to najlepiej.

Jak słusznie podnosi Skarżąca, "wszystkie trzy powołane przez Wojewodę orzeczenia dotyczą diety o charakterze stałego miesięcznego ryczałtu dla każdego radnego oraz nieprawidłowej konstrukcji dokonywania potrąceń od tego ryczałtu, a ponadto dwa z nich dotyczą rady powiatu. Są to zatem sytuacje nieporównywalne z tą, która występuje w niniejszej sprawie. Opisany bardzo obszerny zakres aktywności radnych powiatowych poza sesjami i posiedzeniami komisji nie może być przyrównany do realnej sytuacji i doświadczeń radnych Gminy Nowe Warpno funkcjonujących w niewielkiej, silnie zintegrowanej, połączonej licznymi więzami (również pokrewieństwa) społeczności naszej gminy. Specyfika pełnienia funkcji przez radnych powiatowych i radnych niewielkiej gminy jest zupełnie inna".

10. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił akt nadzoru. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.