Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1741/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 3 § 2 pkt 6, art. 52 § 3 zd. 2 i § 4, art. 53 § 2, art. 58 § 1 pkt 6, art. 182 § 1, art. 185 § 1, art. 197 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 61/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E. W. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku położonego w Z. przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

W piśmie z 5 grudnia 2023 r. E. W. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w zakresie w jakim dotyczy ona włączenia karty adresowej budynku płożonego przy ul. [...] w Z. (dz. ew. nr: [...] obr. [...]) do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane, ewentualnie, z ostrożności procesowej, gdyby Sąd uznał, że podstawą włączenia do GEZ aktualnej karty adresowej wskazanego budynku była czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 1 grudnia 2018 r. polegająca na opracowaniu i włączeniu do zasobów GEZ karty adresowej tego budynku, zaskarżył tą czynność w części dotyczącej ujęcia w GEZ karty adresowej ww. budynku. Ponadto w przypadku uznania przez Sąd, że podstawą włączenia do GEZ aktualnej karty adresowej przedmiotowego budynku było Zarządzenie nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r., skarżący zaskarżył to zarządzenie w części dotyczącej ujęcia w GEZ karty adresowej tego budynku pod pozycją [...] i [...], ewentualnie, z ostrożności procesowej, w przypadku gdyby Sąd uznał, że podstawą włączenia do GEZ aktualnej karty adresowej spornego budynku było Zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7 czerwca 2021 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane, skarżący zaskarżył to zarządzenie w części dotyczącej ujęcia w GEZ karty adresowej tego budynku w załączniku do zarządzenia pod pozycją [...].

Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów poprzez:

─ bezpodstawne i dowolne uznanie budynku przy ul. [...] w Z. za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy;

─ włączenie karty ewidencyjnej przedmiotowego budynku do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających, czy budynek ten spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności: nienależyte i niewystarczające zbadanie sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne

b. § 17 pkt. 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56), dalej także: "rozporządzenie", polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak zawarcia w karcie adresowej zabytku informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku;

c. ponadto w razie uznania, że skarżoną czynność stanowi Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7 czerwca 2021 r., o którym mowa w pkt I ppkt. C, zarzucono jej dodatkowo naruszenie § 18b rozporządzenia polegające na jego niezastosowaniu poprzez niezawiadomienie właściciela nieruchomości przez organ o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, a następnie niezawiadomienie o włączeniu tej karty do ewidencji.

Mając na uwadze podniesione uchybienia Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności skarżonej czynności w zakresie, w jakim dotyczy ona włączenia do GEZ karty adresowej budynku położonego przy ul. [...] w Z., ewentualnie o stwierdzenie, iż skarżone zarządzenie w ww. zakresie zostało wydane z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, podając stosowną argumentację na poparcie swego stanowiska.

W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2024 r. zatytułowanym "Replika na odpowiedź na skargę" skarżący rozwinął argumentację skargi, koncentrując się w szczególności na kwestii terminowości wniesienia skargi.

Postanowieniem z dnia 11 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 61/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę.

Sąd wskazał jaki jest zakres sądowej kontroli legalności przewidziany w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przytaczając treść art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 tej ustawy. Sąd potwierdził posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu czynności Burmistrza polegającej na wpisaniu budynku do GEZ bowiem skutkiem tej czynności jest nałożenie na niego jako właściciela zabytku określonych ustawowo obowiązków.

Sąd zauważył, że przed merytorycznym rozpatrzeniem skargi obowiązany był zbadać terminowość i dopuszczalność jej wniesienia. Podkreślił, że skarżący alternatywnie określił przedmiot zaskarżenia jako czynność materialno-techniczną (wpisanie zabytku do GEZ czy włączenie jego karty do GEZ) co podlega pod art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. a z drugiej stron zarządzenie o wpisie do GEZ, czyli akt z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Skarżący mając na uwadze aktualne orzecznictwo uznał, że przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie już od wielu lat jednolicie przyjmuje się, że czynność polegająca na ujęciu w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 1507/16; z dnia 14 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 666/21, z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1523/22, z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1361/23 – te i inne orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Również w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2022 r., sygn. II OZ 610/22 wskazano: "Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z., jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny i jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej (zob. postanowienia NSA z 8 czerwca 2022 r., II OZ 335/22; z 18 maja 2021 r., II OZ 218/21; z 20 maja 2020 r., II OSK 753/20). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzeczeniach dotyczących włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (wyrok NSA: z 6 listopada 2020 r., II OSK 3996/19; 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17)". Taki sam pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny również w późniejszym czasie, między innymi w wyrokach z dnia 18 października 2023 r., sygn. II OSK 2326/18 i sygn. akt II OSK 3029/18 oraz w najnowszym, niepublikowanym wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 1952/22.

Rozpoznając skargę Sąd przyjął zatem, że jej przedmiotem jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków.

Sąd zauważył, że w przesłanych do Sądu aktach brak jest wskazanej karty, a strona skarżąca twierdzi, że wedle informacji uzyskanych w urzędzie gminy "w prowadzonym zbiorze brak takiego dokumentu". Niemniej jednak w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. "Gminna ewidencja Zabytków miasta Zakopanego" pod nr [...] wpisana jest "[...]" (w aktach administracyjnych). Nie ulega zatem wątpliwości, że określona w sentencji postanowienia czynność miała miejsce w dniu 14 lutego 2011 r. i to właśnie na tej podstawie budynek należący do skarżącego uzyskał status zabytku. Jak bowiem wskazał organ w odpowiedzi na skargę, zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (dalej GEZ) Burmistrz Miasta Zakopanego włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową budynku przy ul. [...] w Z., która to karta w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje.

Sąd uznając, że przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane przyjął, że terminowość wniesienia skargi w tej sprawie ustalić należało na podstawie normy prawnej zawartej w art. 53 § 2 P.p.s.a. Ponieważ jednak zaskarżona czynność została dokonana 14 lutego 2011 r., należało zastosować ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 tej ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

W myśl art. 52 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Sąd zauważył, że w aktach administracyjnych znajduje się przedwstępna umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z dnia 19 czerwca 2019 r., w której skarżący (działający przez pełnomocnika G. W.) zobowiązał się do kupna przedmiotowej nieruchomości. W dniu 2 sierpnia 2019 r. skarżący (działający przez pełnomocnika G. W., który działał przez pełnomocnika M. S.) zwrócił się do Urzędu Miasta Zakopane o wydanie wytycznych konserwatorskich w zakresie budynku położonego w Z. przy ul. [...] – "w związku z faktem, iż w/w budynek jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków oraz planowaną jego przebudową, rozbudową i zmianą sposobu użytkowania z budynku mieszkalnego na budynek pensjonatowy". Burmistrz przeprowadził oględziny w dniu 4 września 2019 r., a następnie w piśmie z 20 września 2019 r. wydał "wytyczne konserwatorskie". Nabycie nieruchomości przez skarżącego nastąpiło 14 lutego 2020 r. (elektroniczna księga wieczysta nr [...]).

Według Sądu już w dacie nabywania nieruchomości skarżący wiedział, że nieruchomość jest wpisana do gminnej ewidencji zabytków. O zaskarżonej czynności wiedział w dniu skierowania wskazanego wyżej pisma do urzędu gminy tj. 2 sierpnia 2019 r. Ponieważ jednak przed nabyciem własności nie mógł wnieść skutecznie wezwania do usunięcia naruszenia prawa – Sąd uznał, że pierwszym dniem, w którym czynność ta mogła zostać dokonana był dzień nabycia własności przedmiotowej nieruchomości tj. 14 lutego 2020 r. Od tego dnia należało w niniejszej sprawie liczyć termin 14 dni, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a.

Sąd stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało w niniejszej sprawie złożone 24 października 2023 r., a więc ponad trzy i pół roku później. W ocenie Sądu jest to tak znaczny okres, że nie sposób przyjąć, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 3 P.p.s.a. in fine). Sąd uznał, że oceny tej nie zmieniają również wskazywane przez skarżącego rozbieżności w orzecznictwie, czy też brak jednoznacznego stanowiska Prezydenta Miasta Zakopane w zakresie odpowiedzi, na jakiej podstawie nastąpił wpis obiektu do GEZ. O udzielenie odpowiedzi w tym przedmiocie skarżący zwrócił się dopiero pismem z 31 sierpnia 2023 r. (którego wprawdzie brak w aktach sprawy, niemniej jednak obie strony przyznały, że takie pismo zostało złożone), na które uzyskał odpowiedź w piśmie z 5 września 2023 r. (k. 27 akt sądowych). Sąd przyjął, że od momentu nabycia nieruchomości w lutym 2020 r. – kiedy to skarżący miał już wiedzę o tym, że budynek jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków - do podjęcia pierwszej czynności zmierzającej choćby do wyjaśnienia podstawy prawnej ujęcia budynku w GEZ minęły trzy i pół roku, co przekracza czternastodniowy okres wskazany w art. 52 § 3 P.p.s.a. tak znacznie, że nie jest możliwe uznanie tego przekroczenia za niezawinione, niezależnie od rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Sąd stwierdził, że przekroczenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa powoduje, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł E. W., zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 45 ust. 1, art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP polegające na ich niewłaściwym niezastosowaniu poprzez:

1. nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz

2. odmowę merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd I instancji i w konsekwencji pozbawienie skarżącej prawa do sądu, podczas gdy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne rozstrzygnięcie w innych sprawach, mają moc powszechnie obowiązującą, są ostateczne oraz stanowią podstawę do wznowienia postępowania tudzież uchylenia ostatecznej decyzji lub innego rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, zaś w stanie faktycznym zaistniały okoliczności uzasadniające konieczność merytorycznego rozpoznania skargi z uwagi na potrzebę realizacji przysługującego skarżącej konstytucyjnego prawa do sądu;

3. art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim wprowadza on zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącego i odrzucenie wniesionej skargi, podczas gdy w świetle przywołanej zasady organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budząc w niej poczucie stabilności prawa i bezpieczeństwa prawnego, zaś ewentualne wątpliwości interpretacyjne powinny być rozstrzygane na korzyść skarżącego;

Natomiast naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy skarżący upatruje w naruszeniu:

1. art. 133 § 1 zd 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. polegający na wydaniu skarżonego orzeczenia przez Sąd I instancji w oparciu o okoliczności nieujawnione w aktach sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń, że do podjęcia skarżonej czynności w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku położonego w Zakopanem przy ul. [...] do GEZ doszło w dniu 14 lutego 2011 r. oraz że w dacie nabywania spornej nieruchomości skarżący wiedział, że nieruchomość wpisana jest do GEZ, podczas gdy w aktach sprawy brak karty adresowej z daty 14 lutego 2011 r. lub wcześniejszej potwierdzającej podjęcie przez organ czynności w ustalonej przez Sąd dacie oraz brak dokumentów wskazujących, aby Skarżący przed dniem 10 października 2023 r. miał wiedzę o podjętej przez organ czynności;

2. art. 52 § 3 zd. 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, polegający na jego niewłaściwym niezastosowaniu poprzez uznanie, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi, podczas gdy okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, a w szczególności fakt, że:

─ kwestia terminu do wywiedzenia skargi w sprawach związanych z ujęciem nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, stanowiąca pochodną zagadnienia charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt. 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - wbrew stanowisku przedstawionemu przez Sąd I instancji - jest w aktualnym orzecznictwie w dalszym ciągu prezentowana w sposób niejednolity,

─ w 2018 r. do Trybunału Konstytucyjnego zostało skierowane pytanie prawne o ocenę zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z przepisami Konstytucji RP, zaś postępowanie przed Trybunałem w tej sprawie toczyło się aż do 11 maja 2023 r. i zakończyło się orzeczeniem o niezgodności omawianej procedury z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

─ Burmistrz Miasta Zakopane wydał szereg zarządzeń, które regulowały prowadzoną przez ten organ GEZ, których treść jak również informacje udzielane Skarżącemu i jej pełnomocnikowi przez pracowników biura miejskiego konserwatora zabytków działających z upoważnienia Burmistrza Miasta Zakopane wprowadziły stronę skarżącą w błąd, iż włączenie spornej nieruchomości do GEZ nastąpiło w drodze zarządzenia Burmistrza (aktu), nie zaś w drodze czynności materialno-technicznej;

─ treść wydanych przez Burmistrza Miasta Zakopane zarządzeń mogła wprowadzić skarżącego w błąd, iż stanowiąca jego własność nieruchomość została włączona do GEZ więcej niż jeden raz, przy czym ostatnim zdarzeniem, które mogło stanowić przyczynę ujęcia obiektu w GEZ było Zarządzenie nr 125/2021 z dnia 7 czerwca 2021 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane,

─ zarówno skarżący jak i poprzedni właściciele nieruchomości nie byli informowaniu o podjętych przez organ czynnościach, jak również nie zostali pouczeni o prawie do zaskarżenia tych czynności,

─ organ podał skarżącemu nieprawdziwą informację, według której miał rzekomo być zobligowanym do włączenia spornej nieruchomości do GEZ z uwagi na fakt, że figurowała ona w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków,

─ pracownicy biura miejskiego konserwatora zabytków wielokrotnie zwlekali z udzielaniem istotnych informacji dotyczących prowadzonej przez ten urząd GEZ,

prowadziły do wniosku, że błędne przekonanie skarżącego o tym, iż nie wiąże jego 14 dniowy termin na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa było usprawiedliwione w świetle okoliczności sprawy, a tym samym uchybienie terminowi do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa było przez skarżącego niezawinione;

Powyższe uchybienia, zdaniem skarżącego, ostatecznie doprowadziły do naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie wniesionej skargi, podczas gdy zachodziły przesłanki do merytorycznego rozpoznania skargi z uwagi na brak winy skarżącego w niedochowaniu terminu na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma z dnia 5 marca 2024 r. "Replika na odpowiedź na skargę" wraz z załącznikami złożonego w prowadzonej przed WSA w Krakowie sprawie do sygn. akt: II SA/Kr 60/24, na okoliczność:

─ zwłoki w udzielaniu przez pracowników Urzędu Miasta istotnych informacji dotyczących prowadzonej przez ten urząd GEZ;

─ powzięcia przez pełnomocnika informacji o wszystkich wydanych przez Burmistrza zarządzeniach dopiero w dniu 10 października 2023 r.;

─ braku winy skarżącego w niedochowaniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważyć należało zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie wniesionej skargi, podczas gdy, zdaniem skarżącego, zachodziły przesłanki do merytorycznego rozpoznania skargi z uwagi na brak winy skarżącego w niedochowaniu terminu na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710) w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56) jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (patrz m.in.: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21).

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują zatem przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Natomiast według art. 52 § 4, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.

W ocenie NSA, wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. z uchybieniem terminu nie skutkuje obligatoryjnym jej odrzuceniem przez sąd pierwszej instancji. Jak wynika z art. 52 § 3 zdanie drugie P.p.s.a., sąd może rozpoznać skargę, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie istnieją podstawy do uznania, że zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu.

Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rozbieżności w orzecznictwie w tym zakresie mogły wpłynąć na to, że skarżący wadliwie przyjął początkowy moment rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi. W okolicznościach sprawy organ twierdził, że budynek przy ul [...] w Z. została wpisana do GEZ 14 lutego 2011 r. kiedy zostało wydane zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/2011 w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta Zakopane, w którego załączniku występuje pod pozycją [...] i [...]. Od tego momentu zabytek widnieje w GEZ, choć jak się okazuje samej karty adresowej zabytku brak w zbiorze prowadzonym przez Urząd Gminy. W aktach sprawy sądowej także nie przedstawiono takiego dokumentu. W aktach administracyjnych znajduje się za to karta adresowa tzw. fiszka opracowana w 1998 r. przez dr hab. Z. M., na potrzeby Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków woj. Krakowskiego. Sporządził ją dyplomowany konserwator zabytków architektury, historyk sztuki z tytułem doktora nauk historycznych, historyk i teoretyk architektury z tytułem doktor habilitowany, autor licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownik naukowy Muzeum Tatrzańskiego w Zakopanem. Co prawda z tej "fiszki" nie wynika że budynkowi należy przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową ale o walorach zabytkowych przedmiotowego budynku świadczy inny dokument w aktach sprawy – wartościowanie zabytku z 14 listopada 2023 r. Jest to dokument późniejszy niż fiszka ale jednoznacznie stwierdza walory zabytkowe posiadane przez budynek od czasu jego powstania w 1956 r., przy czym stwierdza, że zachowany jest w stanie niezmienionym. Wobec tego już wcześniej istniały obiektywne podstawy do uznania go za zabytek, co potwierdził wpis do GEZ zarządzeniem Burmistrza z 14 lutego 2011 r.

Z pisma dalszego pełnomocnika skarżącego M. S. (działającego z umocowania G. W. pełnomocnika skarżącego) z 2 sierpnia 2019 r. wynika, że skarżący wiedział o wpisaniu jego budynku do gminnej ewidencji zabytków i wnosił w związku z tym o wydanie wytycznych konserwatorskich dla planowanej przebudowy, rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania z budynku mieszkalnego na pensjonatowy. Wobec tego znaczenia dla ustalenia biegu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie ma data wydania zarządzenia z 14 lutego 2011 r. ale okoliczność kiedy skarżący dowiedział o wpisaniu budynku do GEZ. Wiedzę swoją ujawnił w piśmie z 2 sierpnia 2019 r. jednak jeszcze wtedy nie mógł złożyć wezwania do usunięcia naruszenia prawa gdyż nie był jej właścicielem (sporządzono jedynie przedwstępną umowę sprzedaży – akt notarialny z 19 czerwca 2019 r.). Taka możliwość powstała z chwilą nabycia nieruchomości aktem notarialnym z 14 lutego 2020 r. – elektroniczna księga wieczysta nr [...]. Wobec tego od tej daty należy przyjąć, że skarżący miał wiedzę o dokonaniu czynności wpisu jego własności do GEZ i mógł ją zaskarżyć wzywając wcześniej do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od tej daty. Jednak wezwanie zostało dokonane dopiero 23 października 2023 r., czyli ponad 3 lata i 7 miesięcy po ustawowym terminie do jego wniesienia. Skargę wniesiono natomiast przed upływem 30 dni od otrzymania od organu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa tj. 5 grudnia 2023 r., gdzie odpowiedź organu doręczono 17 listopada 2023 r.

W odpowiedzi z 14 listopada 2023 r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Miejski Konserwator Zabytków z Urzędu w Zakopanem poza podaniem merytorycznych podstaw do ujęcia nieruchomości skarżącego w GEZ wskazał jaki tryb zaskarżenia przysługuje w przypadku gdy przedmiotem zaskarżenia skarżący uczyni czynność polegającą na włączeniu karty a jaki gdy przedmiotem zaskarżenia będzie akt (zarządzenie) z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 1 czerwca 2017 r. Odpowiedź ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącego 17 listopada 2023 r. Wobec tego skarżący miał do wyboru albo skarżyć czynność włączenia budynku do GEZ albo zarządzenie Burmistrza, którym wpis taki potwierdzono. Skarżący wybrał zaskarżenie zarządzenia wobec czego obowiązuje tryb z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 52 § 4 P.p.s.a.

W aktach sprawy brak jest pisma pełnomocnika skarżącego skierowanego do Urzędu Miasta Zakopane z 31 sierpnia 2023 r. w sprawie wydania wszystkich dokumentów związanych z przedmiotowym budynkiem jakie znajdują się w archiwum Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz wskazania dokładnej podstawy prawnej włączenia karty ewidencyjnej budynku do GEZ. Jednak strony nie zaprzeczają istnieniu tego pisma zwłaszcza, że pełnomocnik skarżącego do skargi załączył odpowiedź organu na ww. pismo z 5 września 2023 r. W tej odpowiedzi organ poinformował, że wpisanie zabytku do GEZ nastąpiło w drodze Zarządzenia nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. opublikowanym na stronie BIP Zakopane 14 lutego 2011 r. o godz. 9:00 pod pozycją [...]. Dodatkowo organ wskazał na wyrok WSA w Krakowie z 23 czerwca 2023 r. sygn.. akt II SA/Kr 49/23, gdzie stwierdzono, że zarządzenie o wpisie do GEZ traktowane jest jako inny niż określony w pkt 1-3 art. 3 § 2 P.p.s.a. akt lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków.

Wobec tego organ ukierunkował działania skarżącego na tryb zaskarżenia zarządzenia jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. a tym samym zastosowanie miał art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 52 § 4 P.p.s.a. a przy tym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie było ograniczone żadnym terminem.

Dodać należy, że od 2014 r. do 2023 r. Burmistrz Miasta Zakopane wydał szereg zarządzeń w sprawie zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane.

Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a., oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

W myśl art. 53 § 2 P.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Wniesienie skargi na zarządzenie organu gminy było zatem ograniczone jedynie terminem, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. W myśl art. 52 § 4 P.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.

Brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w powiązaniu ze stanowiskiem Gminy, mógł więc wpłynąć na to, że skarżący wadliwie przyjął początkowy moment rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi.

Skoro uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego, to zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpozna skargę merytorycznie. Odnoszenie się do zarzutów merytorycznych kasacji, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z powodów formalnych i nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu, byłoby przedwczesne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w świetle zarzucanych mu w skardze kasacyjnej zarzutów było wadliwe i skarga kasacyjna została uwzględniona na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 182 § 1 P.p.s.a.