Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 844/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art.134 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.7, art.77 par.1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art.2 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art.6 pkt 2, art.124 ust.1-3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 8 maja 2023 r., Starosta B. (dalej jako: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.), dalej jako: "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775), dalej jako: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku z 9 listopada 2022 r. (...) Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej jako: "Spółka", "inwestor"), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność H.S. O. (dalej jako: "strona", właściciel nieruchomości", "skarżący"), oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr (...) o pow. 0,9000 ha położonej w obrębie W., gmina B., dla której Sąd Rejonowy w B., (...) Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą (...), przez zezwolenie na budowę gazociągu średniego ciśnienia (...), zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Obszar zajęcia nieruchomości pod czasowe zajęcie związane z pracami budowlanymi określono na 195 m², a powierzchnię terenu pod trwałe zajęcie na 65 m².

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki konieczne do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego i jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym, a złożenie wniosku przez inwestora poprzedzone było przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Rokowania oraz próby polubownego załatwienia sprawy w trakcie trwania postępowania zakończyły się niepowodzeniem. Starosta podkreślił, że celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też, którędy konkretnie będzie przebiegać.

H. O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył odwołanie od powyższej decyzji i wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez uznanie, że rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo i udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ww. ustawy, podczas gdy rokowania miały miejsce w innym stanie faktycznym, przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie można uznać ich za przeprowadzone w rozumieniu tego przepisu, tym samym skarżona decyzja powinna być decyzją o charakterze odmownym;

2. naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez uznanie, że rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo i udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ww. ustawy, podczas gdy rokowania te polegały jedynie na jednostronnej propozycji wnioskodawcy dotyczącej treści proponowanej umowy, a nie polegały na rzeczywistych negocjacjach, co powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji;

3. naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że Starosta musi ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości, co doprowadziło do wydania przez Starostę skarżonej decyzji, pomimo niespełnienia przez wnioskodawcę obowiązku uprzedniego przeprowadzenia rokowań, podczas gdy przepis ten wskazuje, że Starosta nie musi, lecz może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości, a wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac, co nie miało w przedmiotowej sprawie miejsca, zatem skarżona decyzja nie powinna być wydana;

4. naruszenie art. 7 k. p. a., poprzez niedokładne zbadanie materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego prowadzące do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wprost wynika, że rokowania odbyły się przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w nieaktualnym stanie faktycznym oraz polegały jedynie na jednostronnej propozycji wnioskodawcy dotyczącej treści proponowanej umowy, a nie na rzeczywistych negocjacjach, zatem nie można uznać ich za prawidłowo przeprowadzone i tym samym skarżona decyzja nie powinna być wydana.

Decyzją z 17 lipca 2023 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny rozpoznawanej sprawy oraz przytoczył obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja, polegająca na budowie gazociągu średniego ciśnienia (...), jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. i była zgodna, na dzień złożenia przez inwestora wniosku, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w obrębach geodezyjnych (...), gmina B. przyjętego uchwałą Rady Gminy B. nr (...) z dnia 29 marca 2004 r., a także jest zgodna - na dzień wydania zaskarżonej decyzji - z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym W., gmina B. przyjętego uchwałą Rady Gminy B. nr (...) z dnia 3 listopada 2022 r., który wszedł w życie z dniem 3 grudnia 2022 r.

Spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Z akt sprawy wynika, że strony zawarły 20 września 2021 r. umowę o zobowiązaniu właściciela do ustanowienia służebności przesyłu na przedmiotowej działce. Umowa ta określała zasady korzystania przez Spółkę z nieruchomości w celu zaprojektowania, wybudowania i posadowienia na niej sieci dystrybucyjnej. Właściciel nieruchomości umową tą wyraził zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości na cele budowlane oraz na korzystanie z nieruchomości przez Spółkę w zakresie niezbędnym do dystrybucji gazu. Strona wypowiedziała powyższą umowę 16 maja 2022 r., powołując się na planowaną przez gminę zmianę planu miejscowego w zakresie przebiegu projektowanych dróg dojazdowych w obrębie działki strony. Właściciel nieruchomości zaproponował powtórne uzgodnienia nowego przebiegu gazociągu. Inwestor poinformował stronę o braku możliwości zmiany przebiegu sieci gazowej z uwagi na zaawansowane prace uzgodnieniowo-projektowe inwestycji, wnosząc jednocześnie o wywiązanie się z zawartej umowy i ustanowienie służebności przesyłu.

W ocenie organu odwoławczego, powyższe okoliczności dowodzą, że inwestor przed złożeniem wniosku podjął próby polubownego ustalenia warunków umowy w sprawie udostępnienia nieruchomości na cele realizacji inwestycji publicznej, jednak strony postawiły sobie wzajemne takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Zaznaczono, że rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, a strony rokujące nie są związane żadnymi regułami w ich prowadzeniu, samo ich zainicjowanie jest wystarczające do uznania, że miały miejsce. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia.

Wojewoda podkreślił, że planowana inwestycja zarówno w dacie prowadzenia rokowań, jak i w dacie złożenia wniosku była zgodna z założeniami uprzedniego planu miejscowego z 2004 r. Natomiast zmiana planu, która nastąpiła po dacie złożenia wniosku inwestora, tj. w grudniu 2022 r., nie wyklucza na tym terenie rozbudowy infrastruktury gazowej, lecz uszczegóławia zasady jej prowadzenia, także na terenach przeznaczonych pod zabudowę z dookreśleniem, że winna być położona w maksymalnym zbliżeniu równolegle do granic geodezyjnych działek.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

I. art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez uznanie, że rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo i udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ww. ustawy, podczas gdy rokowania miały miejsce w innym stanie faktycznym, przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie można uznać ich za przeprowadzone w rozumieniu tego przepisu, tym samym skarżona decyzja powinna być decyzją o charakterze odmownym;

II. art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez uznanie, że rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo i udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ww. ustawy, podczas gdy rokowania te polegały jedynie na jednostronnej propozycji wnioskodawcy dotyczącej treści proponowanej umowy, a nie polegały na rzeczywistych negocjacjach, co powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji;

III. art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że Starosta musi ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości, co doprowadziło do wydania przez Starostę skarżonej decyzji, pomimo niespełnienia przez wnioskodawcę obowiązku uprzedniego przeprowadzenia rokowań, podczas gdy przepis ten wskazuje, że Starosta nie musi, lecz może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości, a wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac, co nie miało w przedmiotowej sprawie miejsca, zatem skarżona decyzja nie powinna być wydana;

IV. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne zbadanie materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego prowadzące do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wprost wynika, że rokowania odbyły się przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w nieaktualnym stanie faktycznym oraz polegały jedynie na jednostronnej propozycji wnioskodawcy dotyczącej treści proponowanej umowy, a nie na rzeczywistych negocjacjach, zatem nie można uznać ich za prawidłowo przeprowadzone i tym samym skarżona decyzja nie powinna być wydana;

V. art. 15, art. 11 i art. 8 § 1 k.p.a., bowiem organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutów odwołania, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności, nie ustosunkował się do wątpliwości wyrażonych przez stronę w toku postępowania oraz w odwołaniu, czym naruszył zasadę przekonywania oraz zasadę zaufania do organów administracji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji nie odniósł się do wyrażanych przez skarżącego w toku postępowania wątpliwości dotyczących przeprowadzonych rokowań. Podobnie organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów i wniosków podniesionych w toku postępowania oraz w znikomym stopniu odniósł się do kwestii podniesionych w odwołaniu.

Zdaniem skarżącego, rokowania w niniejszej sprawie nie zostały przeprowadzone prawidłowo, gdyż odbyły się przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania, w nieaktualnym stanie faktycznym i polegały jedynie na jednostronnej propozycji, a nie na właściwych negocjacjach.

Podniósł, że po zawarciu ze Spółką umowy w dniu 20 września 2021 r. dotyczącej wybudowania na jego nieruchomości gazociągu i odpłatnego ustanowienia prawa służebności przesyłu, doszło do istotnej zmiany okoliczności i stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości, mającej bezpośredni wpływ na warunki zawartej umowy. Wskazał, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy (...) z dnia 3 listopada 2022 r. w obrębie geodezyjnym W., gmina B., zostały przesunięte granice drogi gminnej, która według wcześniejszego planu miejscowego znajdowała się częściowo na jego nieruchomości. Zawierał umowę ze Spółką w przeświadczeniu, że linia gazociągu zostanie posadowiona na części jego nieruchomości oznaczonej jako droga gminna i w związku z tym, liczył na wykup tej części działki przez gminę, co wiązałoby się ze zwolnieniem go z ponoszenia wszelkich ciężarów od wykupionej powierzchni, w postaci m.in. podatku od nieruchomości. W obecnej sytuacji utracił on możliwość wykupu przez gminę tego fragmentu działki, na którym ma znajdować się linia gazociągu. Powstała sytuacja rzutuje na rozmiar ciężarów, jakie musiałby ponosić jako właściciel nieruchomości i wobec tego wypowiedział ww. umowę. Ponadto, skarżący musiał ponieść dodatkowe koszty związane z dostosowaniem ogrodzenia swojej nieruchomości do nowej granicy drogi gminnej. Natomiast inwestor nie przedstawił skarżącemu jakiejkolwiek propozycji umowy po wejściu w życie nowego planu miejscowego. W ocenie skarżącego nie został zatem spełniony ustawowy obowiązek przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę (k. 16 akt sądowych), zaś skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w przepisanym terminie.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n. udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Stosownie zaś do 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych, określając przesłanki takiego ograniczenia. W przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., organ administracji jest zobowiązany wyłącznie do zbadania dwóch przesłanek przewidzianych w tym przepisie, tj., czy inwestycja stanowi realizację celu publicznego, zgodnie z planem miejscowym bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz czy zostały przed złożeniem wniosku przeprowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania, mające na celu udostępnienie przez ten podmiot nieruchomości w sposób dobrowolny.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby jakąkolwiek przebudowę, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17, dostępne w CBOSA). Jednocześnie należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w CBOSA).

W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 166/22; wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępne w CBOSA). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w CBOSA). Zaznaczyć należy, że ze względu na funkcje tego ograniczenia obowiązki ciążą na każdoczesnym właścicielu nieruchomości wobec każdoczesnego przedsiębiorcy przesyłowego (podmiotu, w skład przedsiębiorstwa którego wchodzi dane urządzenie przesyłowe).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja, tj. budowa gazociągu średniego ciśnienia (...), stanowi inwestycję celu publicznego.

Definicję inwestycji celu publicznego określa art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), stanowiąc, że należy przez nią rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Zgodnie zaś z art. 6 pkt 2 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, realizowanie sieci gazowej nawet na krótkim odcinku jest działaniem o znaczeniu lokalnym, zaś okoliczność, że dostarczanie gazu należy do zadań własnych gminy determinuje ocenę znaczenia określonej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Niezależnie bowiem od tego, ile osób skorzysta z planowanego gazociągu, jego realizacja należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 września 2017 r., II SA/Ke 323/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 191/18, dostępne w CBOSA).

Pamiętać przy tym należy, że co do zasady, celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo stoi na stanowisku, że kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021 oraz powołane tam orzecznictwo). Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać wcześniejsze ustalenia planu miejscowego (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości.

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie przesłanka zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została spełniona.

Podkreślić należy, że dla spełnienia warunku określonego w art. 124 ust. 1 u.g.n. istotne jest, aby plan miejscowy dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego na określonym terenie. Nie jest jednak wymagane, aby postanowienia planu precyzyjnie określały przebieg planowanej infrastruktury.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy B. nr (...) z dnia 29 marca 2004 r. dotyczącymi obszaru, obejmującego teren ww. działki skarżącego, w zakresie infrastruktury technicznej, doprowadzenie gazu było możliwe z przewodu średniego ciśnienia ø 160 przebiegającego wzdłuż północnej granicy rejonu.

Natomiast w aktualnie obowiązującym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym W., gmina B., przyjętym uchwałą Rady Gminy B. nr (...) z dnia 3 listopada 2022 r. zapisy odnośnie do infrastruktury technicznej zostały bardziej szczegółowo określone. W § 5 ust. 4 pkt 1, 3 i 9 wskazano, że w granicach ustalonego planu dopuszcza się budowę nowych sieci, przyłączy i urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i warunkach określonych w przepisach odrębnych oraz jeżeli lokalizacji tych sieci, przyłączy i urządzeń nie ogranicza realizacji podstawowego przeznaczenia terenów elementarnych albo stanowi dla nich funkcję służebną. Ustala się zasadę prowadzenia nowych sieci infrastruktury technicznej jako podziemnych w liniach rozgraniczających ciągi komunikacyjne zgodnie z przepisami odrębnymi oraz na terenach przeznaczonych pod zabudowę lub zieleń bez prawa ograniczania funkcji podstawowej terenu oraz w maksymalnym zbliżeniu równolegle lub w sposób zbliżony do równoległego w odniesieniu do granic geodezyjnych działek lub linii rozgraniczających tereny elementarne. W zakresie zaopatrzenia w gaz należy realizować z sieci gazowej zgodnie z przepisami odrębnymi. Dla sieci gazowych zgodnie z przepisami odrębnymi obowiązują strefy kontrolowane.

Jak wynika z dokumentacji sprawy, planowana sieć gazowa przebiega wzdłuż wschodniej granicy działki, w miejscu w którym posadowione są sieci kanalizacyjna i elektroenergetyczna, równolegle i w maksymalnym przybliżeniu do działki drogowej nr (...). Projektowana długość przejścia gazociągu przez nieruchomość skarżącego wynosi 65m, zgodnie z mapą sytuacyjno-wysokościową z zaznaczoną lokalizacją sieci gazowej. Strefa kontrolowana gazociągu wynosi 1 m – po 0,5m po obu stronach gazociągu od jego osi. Powierzchnia zajęta na czas budowy gazociągu wynosi 195m², zaś powierzchnia zajęta przez strefę kontrolowaną to 65m².

Należy zatem stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z powyższymi ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, jak również nie stoi w sprzeczności z zapisami uprzednio obowiązującego planu miejscowego, na który powołuje się skarżący.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest również fakt, że inwestor zainicjował rokowania, które jednakże nie doprowadziły do udzielenia zgody przez właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

Zauważyć należy, że z powołanego wyżej przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie, a zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję.

Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15, dostępne w CBOSA). Obowiązek przeprowadzenia rokowań nie oznacza bowiem konieczności osiągnięcia wspólnego, zgodnego stanowiska.

Z przedłożonych akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że inwestor przeprowadził rokowania z właścicielem nieruchomości, które ostatecznie okazały się nieskuteczne, bowiem skarżący pismem z 18 maja 2022 r. wypowiedział podpisaną 20 września 2021 r. umowę zobowiązującą do ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem.

Skarżący wniósł o uzgodnienie nowego przebiegu gazociągu na jego nieruchomości, powołując się na planowaną zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł, że zawarł przedmiotową umowę w przeświadczeniu, że gmina wykupi tę część działki pod drogę gminną, zgodnie z zapisami obowiązującego wówczas planu miejscowego. Zapisy nowego planu miejscowego zmieniają przebieg granicy nieruchomości skarżącego, wskutek czego droga gminna znajdować się będzie poza nieruchomością skarżącego.

Prowadzona między stronami wymiana korespondencji nie doprowadziła do uzgodnienia wspólnego stanowiska (pisma inwestora z 6 czerwca 2022 r., 13 lipca

2022 r. oraz 12 sierpnia 2022 r. – w aktach administracyjnych).

W toku rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej 25 stycznia 2023 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że warunki techniczne uniemożliwiają inne posadowienie sieci gazociągu, ponieważ kolidowałoby to z siecią wodociągową i energetyczną istniejącą w drodze gminnej zgodnie z mapą zawartą w dokumentacji projektowej. Projektowanie sieci gazociągu w działce gminnej jest niecelowe i brak jest możliwości technicznych do jej przeprowadzenia. W przyszłości, przy położeniu asfaltu, droga mogłaby się zapadać. Podkreślono, że gazociąg byłby położony przy biegnących już sieciach, jak najbliżej skraju działki nr (...), bez zbędnej uciążliwości dla właściciela.

W tych okolicznościach, organy słusznie uznały, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 u.g.n., a inwestor nie uzyskał zgody właściciela nieruchomości na realizację inwestycji, co uzasadniało wydanie zakwestionowanej decyzji.

Podkreślić należy, że obowiązek przeprowadzenia rokowań nie oznacza konieczności osiągnięcia wspólnego, zgodnego stanowiska. Brak wypracowania wspólnego stanowiska musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie prac na ich gruncie. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym razie, nigdy nie można byłoby wszcząć postępowania zmierzającego do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17; z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17; wyrok WSA w Olsztynie z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 634/21, dostępne w CBOSA).

Przy czym, nie jest rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia. To bowiem nie podlega rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie ma również znaczenia fakt, że skarżący wiązał z tym terenem określone plany, które później uległy zmianie. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Co więcej, również kwestie takie, jak dobra albo zła wiara inwestora czy ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21, LEX nr 3243964).

W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując powyższe przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA).

W świetle powyższych rozważań uznać należy, że decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.