Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 529/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 22 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 tiret 4 załącznika do uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Pismem z 24 maja 2024r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z 22 grudnia 2005 r. w sprawie utworzenia Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J., w całości, jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 ustawy z 1 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320), art. 12 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.) oraz z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) i art. 2, 7 i 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu stwierdził, że uchwałą tą Rada Gminy powołała do życia MZDiM i nadała jej statut. O ile uchwała w przedmiocie utworzenia jednostki budżetowej może być uchwałą zwykłą i wchodzić w życie z dniem jej podjęcia, to już nadanie jej statutu winno nastąpić w trybie aktu prawa miejscowego, a ten wchodzi w życie po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym. Natomiast w zaskarżonej uchwale Rada postanowiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Wskazane naruszenie prawa, zdaniem organu nadzoru, przesądza o nieważności statutu w całości, a także uchwały w części: § 2 oraz § 4, w zakresie sformułowania: oraz inne zadania wynikające ze statutu, o którym mowa w § 2.

Niemożliwe jest natomiast pozostawienie w obrocie prawnym uchwały w pozostałej części z powodu niewypełnienia delegacji ustawowej z art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, tzn. niewskazania mienia przekazanego utworzonej jednostce w zarząd. Zgodnie z ww. przepisem, tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Tymczasem podjęta uchwała nie zawiera w ogóle przepisów, które określałyby mienie przekazane na rzecz MZDiM. Skoro akt erekcyjny jednostki budżetowej jest niekompletny, a jej statut nie został przyjęty w formie aktu prawa miejscowego, zdaniem organu nadzoru, zasadnym jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W ocenie skarżącego Wojewody także poszczególne przepisy statutu naruszają prawo w sposób istotny, w szczególności poprzez przypisanie tej jednostce organizacyjnej zadań, których nie może realizować zarząd dróg.

W szczególności organ nadzoru wskazał tu na art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który przewiduje możliwość utworzenia jednostki pełniącej funkcję zarządu drogi, na którą zostają scedowane kompetencje zarządcy drogi, którym w omawianym przypadku jest Prezydent Miasta. Możliwość ta dotyczy jednak tylko dróg publicznych, podczas gdy uchwała i statut powierza MZDiM także realizację zadań na drogach wewnętrznych, które nie są drogami publicznymi. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że doszło tu do powierzenia jednostce utworzonej w celu realizacji zadań zarządcy dróg publicznych, zadań obejmujących inne drogi, niebędące drogami publicznymi, których taka jednostka realizować nie może. Kwestia zarządzania drogami wewnętrznymi, w myśl art. 8 ust. 2 ustawy, należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Właścicielem drogi wewnętrznej może być zarówno jednostka samorządu terytorialnego, jak i podmiot prywatny (por. brzmienie art. 8 ust. 1a ustawy), jednak drogi wewnętrzne zostały przez ustawodawcę wyłączone spod reżimu prawnego dróg publicznych, a tym samym nie jest możliwe przekazanie zadania zarządzania nimi zarządowi dróg, który może zarządzać jedynie drogami publicznymi.

Analogicznie jest z powierzeniem jednostce organizacyjnej będącej zarządem dróg kompetencji związanych z zarządzaniem i organizacją ruchu drogowego. W § 4 tiret trzecie i czwarte statutu postanowiono, iż zarząd dróg realizuje zadania w zakresie:

- inżynierii ruchu drogowego;

- zarządzania i organizacji ruchu drogowego;

oraz dalej w § 5 ust. 5 statutu, że do zadań zarządu dróg należy: realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu, w szczególności zatwierdzanie na podstawie odrębnego upoważnienia Prezydenta Miasta J. projektów organizacji ruchu.

W związku z tym organ stwierdził, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył zarząd dróg, powierzając w statucie tej jednostki zadania nienależące do właściwości zarządcy drogi (tu: kwestię zarządzania drogami wewnętrznymi oraz zarządzanie i organizację ruchu drogowego), przekroczył upoważnienie udzielone mu w art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i tym samym naruszył art. 7 Konstytucji RP.

Następnie Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w § 2 statutu uregulowała, iż: Miejski Zarząd Dróg i Mostów działa na podstawie:

- ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami),

- ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późniejszymi zmianami),

- ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 z późn. zm.), !

- ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.);

- niniejszego Statutu.

W ocenie organu nadzoru ww. przepis statutu zawierający wykaz aktów prawnych, na podstawie których działa jednostka budżetowa wykracza poza zakres delegacji ustawowej i narusza hierarchię aktów prawnych, gdyż Rada Miejska nie jest uprawniona do przesądzania w drodze uchwały o stosowaniu przepisów prawa znajdujących się w aktach wyższego rzędu, którymi są ustawy. Nawet gdyby uznać, że powyższy przepis ma charakter nienormatywny, a wyłącznie informacyjny, to w treści aktów prawa miejscowego nie zawiera się regulacji o charakterze informacyjnym, a jedynie normatywnym.

Dalej organ nadzoru wskazał, że Rada w § 5 statutu postanowiła, iż: Do zadań MZDiM należy w szczególności: (...). Określenie przedmiotu działania jednostki budżetowej jest zatem nieprecyzyjne, podczas gdy powinno być określone ściśle. Wyrażenie "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że katalog zadań jednostki budżetowej jest katalogiem otwartym. Może to prowadzić do powiększenia przedmiotu działalności zarządu dróg bez uprzedniej zmiany statutu w powyższym zakresie.

Skarżący Wojewoda wskazał też, że Rada w § 7-9 statutu uregulowała, że:

- § 7 Wynikające z Kodeksu Pracy obowiązki pracodawcy w stosunku do Dyrektora MZDiM wykonuje Prezydent Miasta J..

- § 8 Wynikające z Kodeksu Pracy obowiązki pracodawcy w stosunku do Zastępcy Dyrektora oraz Głównego Księgowego wykonuje Dyrektor MZDiM.

- § 9 Dyrektor MZDiM pełni funkcję kierownika zakładu w rozumieniu przepisów Kodeksu Pracy.

Przedmiotowe regulacje, zdaniem organu nadzoru, wykraczają poza delegację wynikającą z art. 21 ust. 1 ustawy. Przepisy te regulują kwestie związane z prawem pracy i nie stanowią materii statutowej jednostki budżetowej, którą jest zarząd dróg, wobec czego Rada Miejska w powyższym zakresie również przekroczyła upoważnienie ustawowe, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Powyżej opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale -zdaniem Wojewody - należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały i stanowiącego jej załącznik statutu.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, ale tylko częściowo.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - zwanej dalej "ppsa") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Ocenę zgodności z prawem kwestionowanej przez Wojewodę Śląskiego uchwały należy rozpocząć od uwag natury ogólnej, które wskażą kierunek wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym, uwzględniający rolę i pozycję ustrojową samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. (Tak wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2103/17).

Ta chroniona Konstytucyjnie samodzielność jest jednym z filarów demokratycznego, zdecentralizowanego i obywatelskiego Państwa.

Kolejnym dokumentem, jaki winien być uwzględniony przy analizie spornego zagadnienia jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. nr 124, poz. 607.

Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.

Artykuł 4 określający zakres działania samorządu lokalnego wskazuje, że:

2. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji (podkr. Sądu) lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.

4. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem.

Wreszcie stosownie do art. 8 ust. 3 kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.

Zatem analizując zasadność poszczególnych zarzutów organu nadzoru należy to czynić przez pryzmat owej chronionej prawem samodzielności gminy i przy uwzględnieniu proporcji pomiędzy żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały i znaczeniem interesów, które ma chronić organ nadzoru.

Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że stosownie do cytowanych zapisów zarówno Konstytucji, jak i ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zasadą jest samodzielność społeczności lokalnych, a ingerencja innych organów władzy jest od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Jako wyjątek winna być wykładana ściśle, a wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna.

Po wtóre, ingerencja organu nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały czy skargi o jej stwierdzenie przez sąd administracyjny może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter istotny. Wynika to z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. Stosownie do ust. 1. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...).

4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć:

1. «główny, podstawowy»

2. «duży, znaczny»

3. «rzeczywisty, prawdziwy».

Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).

Z powyższego wynika, że ingerencja organu nadzoru może mieć miejsce tyko wówczas, gdy doszło do naruszenia prawa (a nie np. zasad celowości) i to o charakterze istotnym (tzn. wówczas, gdy sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z regulacją gminną), a sama ingerencja musi być współmierna do tego naruszenia (stwierdzenie nieważności albo jedynie wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa). W przeciwnym razie nadzór prawny nad uchwałami i zarządzeniami organów gminy z instrumentu ochrony prawa staje się sposobem jego naruszenia, bo ogranicza konstytucyjnie chronioną samodzielność gminy, gwarantowaną przez cytowany już art. 165 ust. 2 Konstytucji.

Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, że a wstępie uzasadnienia skargi organ nadzoru stwierdził, że o ile uchwała w przedmiocie powołania gminnej jednostki organizacyjnej następuje w drodze uchwały wewnętrznie obowiązującej, tzw. zwykłej, to już nadanie statutu powinno nastąpić w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, a takiego charakteru zaskarżona uchwała nie posiada.

Jednocześnie przypomniał, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym trzeba uznać, że jest ona aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są m.in. osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania, choć nie muszą to być wszyscy mieszkańcy. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno - generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Przy czym charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś wymienienie ich z imienia (nazwy).

Wychodząc z takiego - całkowicie prawidłowego - założenia, które Sąd orzekający podziela, organ na gruncie badanej sprawy doszedł do wniosków, jakie – zdaniem Sądu – zupełnie z niego nie wynikają.

Wyjaśniając powyższe należy stwierdzić, że jeśli o charakterze aktu jako prawa miejscowego przesądzać ma wyrażenie w nim norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to ani uchwała, ani załącznik do niej czyli statut MZDiM takich norm nie zawiera.

Uchwała bowiem – oprócz §§ dot. powierzenia wykonania uchwały Prezydentowi i określenia dnia jej wejścia w życie – w każdym innym § odnosi się tylko i wyłącznie do MZDiM, a więc – odmiennie niż wskazał to w swym stanowisku organ - określa adresata nie przez wskazanie jego cech, lecz nazwy tego jednego, ściśle określonego adresata. Nie zawiera zatem żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, czyli takich, które czyniłyby z niej akt prawa miejscowego.

Także omawiany statut w żadnym miejscu nie zawiera postanowień, które byłyby adresowane do podmiotów trzecich, pozostających na zewnątrz aparatu administracyjnego. W szczególności nie nadaje on jakichkolwiek uprawnień osobom trzecim, nie formułuje warunków ich nabycia, nie pozbawia takich osób praw ani ich nie ogranicza. W całej swej treści statut jedynie reguluje kompetencje jednostki (§ 4 i § 5 statutu), zagadnienia organizacyjne (siedziba, obszar realizacji zadań) i zasady funkcjonowania (kierownictwo dyrektora) i rozliczeń z budżetem (określenie, że jest to jednostka budżetowa i funkcjonuje na podstawie planu finansowego). Treść statutu obejmuje zatem określenie zadań scedowanych przez zarządcę drogi i szeroko rozumiane kwestie organizacyjne. Powyższe sprawia, że w istocie zaskarżona uchwała jak i załącznik do niej są adresowane wyłącznie do podmiotu organizacyjnie podporządkowanemu gminie, zatem stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, a nie akt prawa miejscowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych istotnie występuje rozbieżność w kwestii tego, czy statuty gminnych jednostek organizacyjnych stanowią akty prawa miejscowego, czy też nie. W istocie jednak ta rozbieżność jest jedynie pozorna i w konkretnych wypadkach wynika z tego, że istnieją statuty zawierające normy abstrakcyjne i generalne, są też takie, które ich nie zawierają. Zatem w zależności od okoliczności konkretnego przypadku jeden statut może być aktem prawa miejscowego, a inny nie.

Przykładami orzeczeń, w których wyrażany jest pogląd, że statuty jednostek budżetowych nie stanowią aktów prawa miejscowego, ponieważ nie zawierają norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakładają obowiązków, ani nie przyznają praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców są np. prawomocny wyrok WSA w Opolu z 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Op 324/11, LEX nr 899086; wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 21/20, LEX nr 3052025. Podobny pogląd prezentowany jest także w doktrynie (por. np. K. Kopyściańska, [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, pod red. Z. Ofiarskiego, wyd. II, WKP 2020, teza nr 2 do art. 11).

Również NSA w wyroku z 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2058/09 stwierdził, że wykładnia prowadząca do nadania statutowi gminnej jednostki organizacyjnej w postaci Zarządu Oświaty Samorządowej charakteru aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego jest błędna. Jak słusznie NSA wywodził w powołanym wyroku, statut ten jest aktem normatywnym ale o charakterze wewnętrznym, skierowanym do tegoż Zarządu. Nie ma więc charakteru generalnego. Usługi świadczone przez ten Zarząd mają charakter wewnętrzny, a nie powszechny. W motywach komentowanego wyroku Sąd trafnie argumentował, że jednostki budżetowej nie można utożsamiać ani z urzędem, ani z instytucją wymienioną w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nie pozwala na to zarówno wykładnia systemowa, jak też funkcjonalna. Przeciwko szerokiemu zakresowi pojęcia instytucji przemawia także założenie racjonalności ustawodawcy, który - gdyby chciał, by wszystkie akty normatywne dotyczące organizacji wszelkich jednostek organizacyjnych gminy miały charakter aktów prawa powszechnie obowiązującego - wyraziłby tę wolę w inny sposób.

Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Pojęcie powszechnego obowiązywania nie zostało zdefiniowane, ale istotnymi cechami przepisów powszechnie obowiązujących jest to, że:

1) są one adresowane i obowiązują kategorie podmiotów określone ogólnie,

2) określają zasady zachowania się ich adresatów, a więc ich prawa lub obowiązki,

3) nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne),

4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji.

Z powyższego wynika, że powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów bądź grup podmiotów wyodrębnionych w oparciu o określone kryterium), kształtując ich sytuacją prawną. Ponadto, norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech, a nie przez wymienienie z nazwy. W opozycji do aktów prawa miejscowego stawia się akty wewnętrzne, które odróżnia od aktu prawa miejscowego przede wszystkim zakres podmiotowy jego obowiązywania, ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, czyli do podmiotów cechujących się hierarchicznym i strukturalnym powiązaniem.

Z tych względów Sąd orzekający stanął na stanowisku, że uchwała rady gminy w sprawie utworzenia jednostki budżetowej oraz nadania jej statutu w przypadku statutu o takiej treści jak nadany MZDiM nie jest aktem prawa miejscowego, lecz kierownictwa wewnętrznego. Uchwała ta ani nie zawiera bowiem norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, ani też nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Statut został skierowany do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują na sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do tej jednostki. (Analogiczne stanowisko w podobnych sprawach zostało wyrażone np. wyroku WSA w Łodzi z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 158/23 czy wyroku WSA w Opolu z 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Op 324/11).

Dla poparcia tezy o generalnym charakterze aktu organ nadzoru stwierdził, że regulacje przedmiotowej uchwały nie są adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych gminie i zawierają normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, gdyż będą kierowane np. do mieszkańców gminy, którzy będą chcieli kierować swoje wnioski i roszczenia w zakresie dotyczącym obowiązków zarządcy dróg publicznych. Twierdzenia tego jednak organ szerzej nie rozwinął, nie wskazał też, w których konkretnie zapisach uchwały lub statutu upatruje takich norm generalnych, określających sytuację prawną mieszkańców i podstawę ich roszczeń wobec utworzonej jednostki.

Poglądu tego Sąd orzekający stanowczo nie podziela. W tym zakresie należy zauważyć, że charakter normy prawa miejscowego posiada taka regulacja, w oparciu o którą mogą powstać prawa osób trzecich kierowane do jednostki samorządu terytorialnego albo w oparciu o które, to ta jednostka może żądać od podmiotu prywatnego określonego zachowania. Taki charakter ma np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta, określająca warunki wymagane od osób ubiegających się o przydział lokalu z zasobów miejskich czy uchwała dot. zasad ustalania dotacji na wykonywanie zadań publicznych dla podmiotów prowadzących szkoły lub żłobki. Natomiast przedmiotowa uchwała jak i wprowadzony nią statut nie zawiera jakichkolwiek zapisów adresowanych do osób trzecich, np. mieszkańców gminy, nie określa też żadnych zasad regulujących przesłanki nabycia lub ograniczenia prawa albo nałożenia obowiązku. Jeśli mieszkańcy "będą chcieli kierować swoje wnioski i roszczenia w zakresie dotyczącym obowiązków zarządcy dróg publicznych," to i tak muszą uczynić to w oparciu o wyraźną podstawę prawną zawartą bądź to w ustawie, bądź w takim akcie prawa miejscowego, na podstawie którego takie roszczenia powstały, a nie na podstawie aktu kierownictwa wewnętrznego, regulującego jedynie zasady organizacji czy gospodarki finansowej jednostki budżetowej. Przyjęcie założenia, że już sama możliwość wystąpienia z wnioskiem o załatwienie sprawy (jakkolwiek żądanie oparte jest na podstawie prawnej zawartej w innym akcie prawnym) przesądza o charakterze aktu jako aktu prawa miejscowego jest niemożliwe do akceptacji. Mogłoby się np. okazać, że aktem takim jest regulamin organizacyjny urzędu, bo określa godziny, w jakich urząd funkcjonuje i przyjmuje interesantów, co ogranicza prawa mieszkańców do złożenia wniosku w innym czasie. Nie trzeba chyba szerzej uzasadniać, że byłby to wniosek absurdalny.

Podsumowując tę część rozważań: organ słusznie zauważył w skardze, że "istotna różnica pomiędzy aktem normatywnym stanowiącym akt prawa miejscowego, a aktem kierownictwa wewnętrznego sprowadza się do tego, że akt prawa miejscowego rozstrzyga w sposób bezwzględny o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, natomiast akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie zadania, organizację oraz obowiązki osób i jednostek organizacyjnych gminy."

Przenosząc powyższe stanowisko – co do zasady prawidłowe – na grunt badanej uchwały i statutu trzeba zauważyć, że ani uchwała ta, ani statut będący załącznikiem do niej, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, powołuje natomiast do życia oraz określa zadania i organizację jednostki organizacyjnej gminy, co – zgodnie ze stanowiskiem samego organu nadzoru - przesądza o ich charakterze jako aktów kierownictwa wewnętrznego.

Natomiast fakt, że uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego wskazuje na bezzasadność skargi w tej części i uzasadnia jej oddalenie w przeważającej części.

Kolejnym zarzutem sformułowanym w stosunku do uchwały jest niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.) poprzez niewskazanie mienia przekazanego nowo utworzonemu podmiotowi. Organ podniósł bowiem, że stosownie do powołanego przepisu, Tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Tymczasem podjęta uchwała nie zawiera w ogóle przepisów, które określałyby mienie przekazane na rzecz MZDiM.

Odnosząc się do powyższego zauważyć przyjdzie, że uchwała została podjęta w grudniu 2005r. natomiast zarzut organu dotyczy ustawy z 2009r., zatem oczywistym jest, że regulacja ta nie mogła być uwzględniona w uchwale.

Po wtóre istotne jest, że wyposażenie zarządu drogi w majątek następuje z mocy prawa i nie ma potrzeby zamieszczać takiego zapisu w uchwale. Stosownie bowiem do art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (t.j. Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086 – dalej powoływana jako udp), zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Taki zapis ustawy wskazuje, że skutek w postaci powstania trwałego zarządu następuje z mocy prawa w dniu powołania zarządu drogi.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w postanowieniu Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2011 r., sygn. IV CSK 509/10. SN orzekł w nim, że "Uzyskanie przez zarząd drogi trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej jest możliwe m.in. dlatego, że podstawowe warunki zarządu drogowego, w tym dotyczące okresu jego trwania (ściślej rzecz ujmując - braku ograniczenia czasowego) i odpłatności, określone zostały ustawowo. Pozwala to stwierdzić, że z chwilą utworzenia przez zarządcę drogi jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, jednostka ta uzyskuje trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Skutek ten, podobnie jak przewidziany w art. 17 ust. 3 u.g.n., powstaje z mocy ustawy."

Wskazuje to, że także ten zarzut organu nadzoru okazał się chybiony, co uzasadniało oddalenie skargi.

Kolejny zarzut, stawiany zarówno uchwale, jak i statutowi dotyczy tego, że – zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 udp - wójt jest zarządcą jedynie dróg gminnych. Drogi wewnętrzne stanowią kategorię dróg odrębną od dróg publicznych czyli objętych kompetencjami zarządcy. Natomiast w § 5 uchwały Rada postanowiła, iż: Miejski Zarząd Dróg i Mostów realizuje powierzone przez Zarządcę zadania na drogach wewnętrznych znajdujących się w granicach administracyjnych miasta J., a nie zarządzanych przez inne podmioty. Regulacja ta została następnie rozwinięta w § 4 statutu, który stanowi że: MZDiM realizuje zadania powierzone przez zarządcę na drogach publicznych w granicach administracyjnych miasta J. oraz drogach wewnętrznych według wykazu w zakresie: (...). Ponadto w § 7 uchwały Rada postanowiła, iż: Miejski Zarząd Dróg i Mostów utworzy grupę wykonawczą o charakterze patrolowo - interwencyjnym w celu wykonywania robót utrzymaniowych i zabezpieczających na drogach publicznych i drogach wewnętrznych powierzonych przez Zarządcę.

Zdaniem Wojewody, skoro kompetencje zarządcy drogi nie obejmują dróg wewnętrznych, to organ ten nie mógł scedować zadań z nimi związanych na nowo utworzony podmiot MZDiM.

Odnośnie tego Sąd zajął stanowisko, że również ten zarzut organu nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 8 ust. 1, 2 i 3 udp:

1. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

2. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

3. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

Stosownie zaś do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w wersji obowiązującej w dniu podjęcia uchwały (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 – dalej usg), do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

Skoro ustawodawca wyposażył Radę Gminy w kompetencję do utworzenia jednostki, to oczywistym jest, że zawiera ona w sobie także upoważnienie do określenia jej zadań.

Z § 5 uchwały wynika wprost, że zadania MZDiM odnośnie dróg wewnętrznych obejmują jedynie drogi niebędące w zarządzie innych podmiotów, a więc wewnętrzne drogi gminne. Potwierdziła to Gmina w odpowiedzi na skargę stwierdzając, że zadania przekazane MZDiM w zakresie dróg wewnętrznych odnoszą się tylko do dróg stanowiących własność Gminy.

Jeśli więc drogi wewnętrzne są własnością Gminy to Rada Gminy korzystając z uprawnienia wynikającego z powołanego wyżej przepisu usg była uprawniona do utworzenia jednostki organizacyjnej dla wykonywania zadań w zakresie utrzymania mienia Gminy w postaci dróg wewnętrznych. A skoro posiadała kompetencje do tego, aby uczynić więcej czyli utworzyć taką jednostkę, to tym bardziej mogła uczynić mniej, a więc jedynie powierzyć wykonywanie zadań w tym zakresie jednostce miejskiej powołanej do życia w oparciu o inną podstawę prawną i realizującej zadania związane z drogami publicznymi.

Z powyższego wynika, że jakkolwiek możliwość powierzenia zadań w zakresie dróg wewnętrznych istotnie nie wynika wprost z art. 21 ust. 1 udp, to działanie w tym zakresie nie jest pozbawione podstaw prawnych wynikających z łącznie wykładanych powołanych wyżej przepisów. Natomiast działaniem bez podstawy prawnej jest tylko takie działanie, które w ogóle nie znajduje upoważnienia w obowiązujących przepisach, a nie takie, co do którego podstawy prawne jedynie nie zostały powołane we właściwym akcie.

Sąd orzekający podziela stanowisko WSA w Warszawie przedstawione w wyroku z 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/09, że "Utrzymanie dróg wewnętrznych oraz infrastruktury z nimi związanej (np. mostów, wiaduktów), o ile znajduje się ona na nieruchomości pozostającej w zarządzie określonego podmiotu, bądź pozostaje jego własnością należy do tego podmiotu."

Przyjęcie poglądu Wojewody, że zadania dotyczące dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy nie mogą być powierzone jednostce wykwalifikowanej i specjalnie w tym celu utworzonej w trybie art. 21 ust. 1 udp prowadziłoby do wniosku, że w odniesieniu do tych zadań gmina winna utworzyć i utrzymywać dwa odrębne i niezależne zespoły ludzkie, organizacyjne i sprzętowe: jeden do wykonywania zadań zarządcy drogi na drogach publicznych, drugi do realizacji tych samych zadań na drogach wewnętrznych, niebędących w zarządzie innych podmiotów. Byłoby to działanie nie tylko oczywiście nieracjonalne, ale także niegospodarne, bo generujące zbędne koszty funkcjonowania dwóch niezależnych struktur organizacyjnych dla realizacji de facto takich samych zadań. Przy czym należy podkreślić, że w treści uchwały i statutu wyraźnie wskazano, że chodzi tu o drogi wewnętrzne niebędące w zarządzie innych podmiotów, a z odpowiedzi na skargę wprost wynika, że chodzi o drogi stanowiące własność gminy. Nie można zatem postawić zarzutu, że dochodzi w ten sposób do ingerencji w prawa podmiotów trzecich.

Kolejny zarzut Wojewody odnosi się do w § 4 statutu i powierzenia jednostce organizacyjnej będącej zarządem dróg kompetencji związanych z inżynierią ruchu drogowego oraz zarządzaniem i organizacją ruchu drogowego. W szczególności przedmiotem zarzutu jest to, że jakkolwiek istnieje możliwość upoważnienia innych osób do zarządzania ruchem na drogach w imieniu wójta, to jednak odbywa się to w trybie określonym w art. 39 usg i nie może stanowić materii statutowej. Zatem – zdaniem organu nadzoru - za niezgodne z prawem należy uznać udzielenie takiego upoważnienia na rzecz zarządu dróg w uchwale.

Podobnie uregulowanie przez Radę Gminy w § 5 ust. 5 statutu, że do zadań MZDiM należy realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu, w szczególności zatwierdzanie na podstawie odrębnego upoważnienia Prezydenta Miasta projektów organizacji ruchu,

oraz § 5 ust. 7 statutu, że do zadań zarządu dróg należy także wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych jest niezgodne z prawem, gdyż jest to także kompetencja wójta.

Zarzut ten w przeważającej mierze uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Z art. 21 ust. 1 udp wynika, że zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Czyli może przekazać tej jednostce te zadania, które ciążą na nim samym. Stosownie natomiast do art. 20 pkt 5 udp do zarządcy drogi należy w szczególności realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu, zaś w myśl art. 20 ust. 8 udp należy do niego także wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych.

Z powyższego wynika, że wykonywanie powyższych zadań mogło być skutecznie powierzone MZDiM na podstawie art. 21 ust. 1 udp.

Inaczej przedstawia się sprawa z zarządzaniem ruchem drogowym. Zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2005r., Nr 108, poz. 908) prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Oznacza to, że – tak jak zarzucił organ nadzoru – zarządzanie ruchem stanowi kompetencję organu wykonawczego, nie zarządcy drogi, stąd Sąd uznał za naruszający prawo zapis § 4 tiret 4 statutu.

Natomiast co do § 5 ust. 5 w części obejmującej zatwierdzanie projektów organizacji ruchu Rada zaznaczyła, że odbywa się ono na podstawie odrębnego upoważnienia Prezydenta Miasta. Zatem § 5 ust. 5 uchwały ma charakter wiążący tylko w części obejmującej realizację zadań w zakresie inżynierii ruchu, natomiast co do zatwierdzania projektów organizacji ruchu jedynie warunkowy. Jest to kompetencja MZDiM powstająca jedynie pod warunkiem skorzystania przez Prezydenta Miasta z jego uprawnienia do powierzenia wykonywania tego zadania w jego imieniu pracownikom tej jednostki.

Następnie organ nadzoru zakwestionował § 2 statutu, w którym Rada Gminy wymieniła 4 ustawy i statut, jako podstawy prawne funkcjonowania MZDiM, podczas gdy – zdaniem Wojewody – nie była do tego upoważniona skoro są to przepisy rangi ustawowej, bezwzględnie obowiązujące na terenie RP.

Zarzut ten jest uzasadniony o tyle, że oczywiście Rada Gminy nie ma kompetencji, aby stanowić o obowiązywaniu ani wymienionych w statucie ustaw, ani innych przepisów będących źródłem prawa w RP poza aktami prawa miejscowego na terenie własnej właściwości. Tym niemniej Sąd odczytuje zapis § 2 nie jako normę prawotwórczą, lecz informacyjną. Wydaje się, że Radzie Gminy przyświecała taka właśnie intencja, gdyż w § 2 posłużyła się stwierdzeniem: "Miejski Zarząd Dróg i Mostów działa na podstawie". Innymi słowy poprzez wprowadzenie do statutu § 2 Rada nie tyle rozstrzygnęła, ile poinformowała o podstawowych aktach prawnych, jakimi w toku bieżącej działalności posługiwać się będzie nowo utworzony MZDiM i gdzie zainteresowane podmioty - w tym np. osoby prywatne, niebędące prawnikami ani specjalistami z zakresu zarządzania drogami i organizacji ruchu drogowego - mogą znaleźć interesujące je regulacje prawne, stosowane w toku działalności jednostki. W takim razie trudno tu mówić o naruszeniu hierarchii aktów prawnych, bo dla puli przepisów prawnych obowiązujących na terenie RP zapis taki nie ma żadnego znaczenia: ani nie stanowi przepisów dotychczas nieistniejących, ani nie uchyla tych, które obowiązują.

W skardze Wojewoda podniósł, że w aktach prawa miejscowego nie umieszcza się norm o charakterze informacyjnym, a jedynie normatywnym, zatem a contrario wynika z tego, że nie kwestionuje, że w uchwale "zwykłej", w tym w akcie kierownictwa wewnętrznego, mogą się one znaleźć. Zatem wobec przyjęcia przez Sąd, że statut nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego, Sąd nie stwierdził, aby umieszczenie takiego katalogu aktów prawnych, podstawowych z punktu widzenia przedmiotu działalności jednostki, naruszało prawo w sposób istotny, a tylko takie ustalenie uzasadniałoby stwierdzenie nieważności § 2 statutu.

W dalszej części skargi organ nadzoru podniósł, że w § 5 statutu Rada Gminy postanowiła, iż: Do zadań MZDiM należy w szczególności: (...), co wskazuje, że jest to katalog otwarty, podczas gdy zakres kompetencji winien być określony ściśle.

Należy jednak zauważyć, że sformułowanie w "szczególności" jest analogiczne, jak zawarte w art. 20 udp. Zatem trudno uznać, aby posłużenie się tym samym sformułowaniem co ustawodawca mogło być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, a tylko takie uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. Ponadto jest to dopuszczalne także z tego powodu, że ewentualna zmiana ustawy w zakresie określenia katalogu zadań zarządcy drogi nie spowoduje automatycznie konieczności zmiany statutu. Natomiast obawa Wojewody o "możliwość przypisania wskazanej jednostce budżetowej innych, nieskonkretyzowanych zadań, nawet takich, których z mocy ustawy wykonywać nie może" jest czysto hipotetyczna i niczym nie poparta. Poza tym gdyby do takiego nieuprawnionego rozszerzenia rzeczywiście doszło, to wtedy Wojewoda także będzie uprawniony do podjęcia działań nadzorczych.

Natomiast zapisy §§ 7-9 mają charakter jedynie organizacyjny i dotyczą zarządzania nowoutworzoną jednostką. Skoro Rada Gminy ma kompetencję do utworzenia miejskiej jednostki organizacyjnej, to tym bardziej ma prawo do określenia sposobu jej wewnętrznej organizacji.

Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody, że "za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją."

Natomiast zdaniem Sądu zamieszczenie w statucie wykazu aktów prawnych najczęściej stosowanych w związku z profilem działalności jednostki albo ujawnienie kto pełni w niej funkcję kierownika zakładu pracy w rozumieniu Kodeksu Pracy nie prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie demokratycznym. Dlatego skargę organu nadzoru w tej części oddalił.

Biorąc pod uwagę, że większość zarzutów organu nadzoru okazała się nieuzasadniona, Sąd – w trybie art. 147 § 1 ppsa – uwzględnił ją jedynie co do wskazanej w sentencji części tj. co do § 4 tiret 4 załącznika do uchwały, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.