Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1560/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 36a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. sp.k. w B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 6 lipca 2023 r. nr IFXIV.7840.10.33.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. przy ul. [...] (dalej: "Skarżąca Spółka"), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, stała się decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 6 lipca 2023 r. nr IFXIV.7840.10.33.2021, wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "Pr.bud."), mocą której organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta K. z dnia 18 maja 2021 r. znak [...] i orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 2 października 2020 r. znak [...] , zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 5 stycznia 2018 r. znak [...] .

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 5 stycznia 2018 r. udzielił P1 Sp. z o.o. z siedzibą w K. , pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowo-usługowej wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] (k.m. 90, 66, Dz. L.) przy ul. [...] w K. .

Decyzja ta została przeniesiona decyzją z dnia 5 marca 2020 r. (znak: [...] ) na I. Sp. k. z siedzibą w K. .

Decyzją nr [...] z dnia 2 października 2020 r. Prezydent Miasta K. orzekł o zmianie ww. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5 stycznia 2018 r. Projekt budowlany zamienny dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego obejmował zmiany w zakresie:

1) zagospodarowania terenu: zmianę obrysu budynku, korektę kształtu pochylni do garażu podziemnego dla samochodów osobowych, korektę przebiegu wewnętrznego układu komunikacyjnego i parkingów, zmianę przebiegu podziemnych instalacji wewnętrznych wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektrycznej,

2) architektury: zmianę obrysu kondygnacji podziemnej i kondygnacji nadziemnych, zmianę układu funkcjonalnego mieszkań i lokali usługowych, zmianę elewacji budynku, zmianę układu konstrukcyjnego, zmianę wewnętrznych instalacji wentylacji mechanicznej, wod.-kan., c.o., elektrycznych.

Pismem wniesionym do organu dnia 2 listopada 2020 r. Skarżąca Spółka zwróciła się o uznanie za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przylegającej do działki nr [...], którą nabyła w dniu 22 czerwca 2020 r., a informację o toczącym się postępowaniu uzyskała w dniu 28 października 2020 r.

W odpowiedzi organ poinformował o zakończonym postępowaniu w sprawie. Podał, iż w toku postępowania ustalono, że działka nr [...] znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu zaprojektowanego na nieruchomości sąsiedniej, a jej właścicielowi nie przysługuje w tym postępowaniu status strony.

W dniu 21 grudnia 2020 r. do organu wpłynął wniosek Spółki o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 2 października 2020 r., z uwagi na brak możliwości udziału w nim Spółki w charakterze strony. Zdaniem Spółki działka [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Postanowieniem z dnia 1 lutego 2021 r. znak: [...] organ wznowił postępowanie w sprawie. Do organu w dniu 26 kwietnia 2021 r. wpłynęło pismo Spółki, do którego załączono opracowanie dotyczące ograniczenia możliwości zabudowy działki nr [...] ze względu na obszar oddziaływania planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia 18 maja 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 147 i art. 150 § 1 k.p.a., art. 82 ust. 1 i 2 Pr. bud. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 471 z późn. zm.), umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 2 października 2020 r.

Ustalił, iż nieruchomość Spółki jest niezabudowana, nie znajduje się w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie toczy się w stosunku do tej nieruchomości postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy lub pozwolenia na budowę. Zwrócił uwagę, że przepisy § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm., dalej: "warunki techniczne") odnoszą się do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a nie do terenu działki budowlanej, czy też do hipotetycznej zabudowy. Tymczasem działka nr [...] będąca własnością wnioskodawcy jest niezabudowana. Podkreślił, że o usytuowaniu projektowanych obiektów względem granic nieruchomości przesądza decyzja nr [...] z dnia 5 stycznia 2018 r., która stała się ostateczna w dniu 30 stycznia 2018 r.

Zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia 2 października 2020 r. projekt budowlany zamienny zakłada zmiany w projekcie zagospodarowania polegające w szczególności na zmianie kształtu budynków, jednak w odległości większej niż 20 m od granicy działki nr [...], korekcie kształtu pochylni do garażu podziemnego polegającej na odsunięciu jej od granicy działki nr [...] oraz zmiany w projekcie architektoniczno-budowlanym w zakresie układu funkcjonalnego mieszkań i lokali usługowych, zmianie elewacji budynku, zmianie układu konstrukcyjnego, co w żaden sposób nie wpływa na zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu i w konsekwencji skutkuje brakiem podstawy prawnej do uznania właściciela działki nr [...] za stronę kwestionowanego postępowania. Organ nie stwierdził zatem przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja została doręczona Spółce w dniu 21 maja 2021 r.

Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji (nadane w dniu 2 czerwca 2023 r.) podnosząc zarzut naruszenia art. 151 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania na podstawie przepisu, który nie przewidywał takiej formy rozstrzygnięcia.

Ponadto zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. (przywołanym w brzmieniu po nowelizacji z dnia 19 września 2020 r.). W ocenie Odwołującej się Spółki "usytuowanie zespołu zabudowy mieszkaniowo-usługowej na nieruchomości sąsiedniej, zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 2 października 2020 r., spowoduje zacienienie działki wnioskodawcy, co może spowodować ograniczenie w możliwości jej zagospodarowania (z uwagi na brak wymaganego dopływu światła dziennego do pomieszczeń w myśl obowiązujących przepisów)". Powołane przepisy § 13, § 57 i § 60 warunków technicznych, zdaniem Spółki mają zastosowanie zarówno do istniejących budynków, jak i do nieruchomości, na których potencjalnie mogą powstać budynki w przyszłości. W powołaniu na § 12 ust. 1 warunków technicznych Odwołująca się zwróciła również uwagę, że z uwagi na znaczne zacienienie działki Spółki, odległość planowanej inwestycji, 4 metrów od granicy, nie jest wystarczająca.

Odwołująca się podniosła również zarzut naruszenia art. 147 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 Pr. bud., poprzez uznanie, że wniosek o wznowienie postępowania może dotyczyć i dotyczył tylko decyzji zmieniającej, tj. decyzji nr [...] z dnia 2 października 2020 r., a nie także decyzji zmienianej, tj. decyzji z dnia 5 stycznia 2018 r., podczas gdy wydanie decyzji zmieniającej powoduje, że ocenie musi podlegać cała sprawa administracyjna.

Zdaniem Spółki organ naruszył również art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że w sprawie zabudowy działki [...] należącej do Odwołującej się nie toczy się żadne postępowanie, podczas gdy takie postępowanie zostało wszczęte.

Pismem z dnia 27 czerwca 2023 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w K. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, przedstawiła swoje stanowisko w sprawie odnosząc się do zarzutów odwołania. Do pisma przedłożyła decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 23 listopada 2022 r. nr [...] o przeniesieniu decyzji z dnia 5 stycznia 2018 r. zmienionej decyzją z dnia 2 października 2020 r. na rzecz spółki A. Sp. z o.o.

Podkreśliła, że nieruchomość Odwołującej się jest niezabudowana, co uniemożliwia stosowanie przepisów § 13, § 57 oraz § 60 warunków technicznych. Wobec braku istniejącego obiektu budowalnego podnoszone przez Odwołującą się zarzuty odnośnie wpływu inwestycji na sąsiednią nieruchomość, ograniczającego możliwość jej zagospodarowania, są pozbawione podstaw.

Zwróciła uwagę, że przedmiotem postępowania była zmiana pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zakres tych zmian w żaden sposób nie modyfikował potencjalnego obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości Odwołującej się, ponieważ projektowany budynek nie zmienił swojego obrysu od strony zachodniej, tj. działki nr [...], wysokość ściany attykowej pozostawała na tym samym poziomie co w projekcie pierwotnym, zmiany w projekcie zamiennym nie ograniczyły możliwości zabudowy działki nr [...] w jakikolwiek sposób inny niż w projekcie pierwotnym. Organ winien w sprawie dokonać analizy obszaru oddziaływania wyłącznie w zakresie, w jakim zmiany względem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę wpływają na możliwość ograniczenia zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Decyzja o zmianie pierwotnego pozwolenia na budowę jest bowiem odrębnym rozstrzygnięciem, wydanym w toku nowego postępowania administracyjnego.

Wskazała ponadto, że Odwołująca się nie przedstawiła przyszłych planów inwestycyjnych na nieruchomości, a załączony materiał stanowił jedynie symulację zacienienia nieistniejącego budynku. Wobec tego Odwołująca się nie posiadała w postępowaniu statusu strony. Zdaniem Spółki wniosek o wznowienie postępowania inicjował postępowanie zmierzające do oceny przesłanek wznowienia jedynie co do konkretnego postępowania zakończonego decyzją z dnia 2 października 2020 r. w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, a organ nie mógł zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania. Zauważyła, że postępowanie w sprawie udzielenia pierwotnego pozwolenia na budowę zostało zakończone decyzją z dnia 5 stycznia 2018 r., w której to dacie Odwołująca się nie była właścicielem działki nr [...], a którą nabyła ponad 2 i pół roku po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia o budowę. Zasygnalizowała także, że od doręczenia stronie decyzji z dnia 5 stycznia 2018 r. upłynęło więcej niż 5 lat, stąd jej uchylenie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest niemożliwe.

Za chybiony uznała również zarzut dotyczący braku ustaleń w przedmiocie istnienia ewentualnych postępowań dotyczących zabudowy działki nr [...], gdy postępowanie było wszczęte na wniosek, a to po stronie Odwołującej się spoczywa inicjatywa dowodowa w zakresie wykazania, że organ w sposób wadliwy określił obszar oddziaływania inwestycji.

W ocenie Spółki – A. organ w sposób kompletny wyjaśnił zakres sprawy co umożliwia wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 2 października 2020 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Śląski, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 6 lipca 2023 r. nr IFXIV.7840.10.33.2021, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 2 października 2020 r., zmieniającej ostateczną decyzję nr [...] z dnia 5 stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował czynności przeprowadzone dotychczas w sprawie, wyjaśnił, że przepis art. 151 § 1 k.p.a. nie przewiduje możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, w sytuacji, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono zaistnienia przesłanki wznowieniowej, dlatego konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji.

Następnie podał, że w sprawie został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie określony w art. 148 § 2 k.p.a., ponieważ Skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji w dniu 17 grudnia 2020 r., a wniosek o wznowienie wpłynął do organu w dniu 21 grudnia 2020 r.

W motywach rozstrzygnięcia wymienił wprowadzone projektem budowlanym zamiennym zmiany w zakresie zagospodarowania terenu, przebiegu podziemnych instalacji wewnętrznych oraz w zakresie architektury, zatwierdzone zakwestionowaną decyzją z dnia 2 października 2020 r. oraz zwrócił uwagę, że w stosunku do poprzedniego projektu nie zmieniła się powierzchnia terenu objętego wnioskiem, wskaźnik zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu, projektowany budynek nie zmienił swojego obrysu od strony działki nr [...].

Zmiany wprowadzone w projekcie zamiennym nie miały wpływu na warunki zacieniania i przesłaniania i nie ograniczyły możliwości zabudowy działki Wnioskodawcy w jakikolwiek inny sposób niż w projekcie pierwotnym. Wyjaśnił, że decyzja o zmianie pierwotnego pozwolenia na budowę jest rozstrzygnięciem odrębnym, wydawanym w toku innego, nowego postępowania administracyjnego, a organ pierwszej instancji winien dokonać analizy obszaru oddziaływania wyłącznie w takim zakresie, w jakim to zmiany względem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę wpływają na możliwość ograniczenia zagospodarowania sąsiednich nieruchomości.

W wyniku przeprowadzonej analizy organ ustalił, że korekty wprowadzone przez inwestora do pierwotnego pozwolenia na budowę nie zwiększyły obszaru oddziaływania inwestycji na działki z nią sąsiadujące, co w konsekwencji stanowiło o tym, że w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę wnioskodawcy - Skarżącej Spółce przymiot strony nie przysługiwał. W sprawie nie zachodzi zatem zdaniem Wojewody przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzja została doręczona Skarżącej w dniu 12 lipca 2023 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca. W skardze, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (nadanej dnia 11 sierpnia 2023 r.) podniosła naruszenie:

1. art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę jest badany i ma znaczenie osobno dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a osobno dla każdego postępowania o zmianę takiego pozwolenia,

2. art. 28 ust. 2 Pr. bud. poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie ma statusu strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę (zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 2 października 2020 r., nr: [...]), podczas gdy postępowanie to dotyczyło interesu prawnego Skarżącej ze względu na obszar oddziaływania obiektu, którego dotyczyła zmiana pozwolenia na budowę,

3. art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania z uwagi na brak udziału Skarżącej w tym postępowanie jako strony, a pomimo tego przyjęcie (wewnętrznie sprzeczne), że Skarżąca przymiotu strony nie posiada,

4. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 2 października 2020 r. nr [...], podczas gdy występują podstawy do jej uchylenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania.

W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumentację dla podniesionych zarzutów skargi. Zwróciła uwagę, iż w obrocie prawnym znajduje się postanowienie organu o wznowieniu postępowania z dnia 1 lutego 2021 r., co oznacza o uznaniu przez organ, że wystąpiła podstawa do wznowienia, którą w niniejszej sprawie był brak udziału Skarżącej w postępowaniu bez własnej winy. Organ jednak nie rozstrzygnął istoty sprawy, ponieważ podstawą odmowy uchylenia decyzji stało się zaprzestanie uznawania Skarżącej Spółki za stronę postępowania.

Podała także, że w przypadku, gdy obszar oddziaływania obiektu nie ulega zmianie brak przesłanek, aby ograniczać krąg stron postępowania w stosunku do pierwotnego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a Pr. bud.), przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

W ocenie Skarżącej Spółki obszar oddziaływania obiektu, którego dotyczy sporne pozwolenie na budowę, obejmuje nieruchomość Skarżącej i jej zamierzenia inwestycyjne. Co więcej, oddziaływanie to jest niezgodne z prawem, gdyż obiekt został zaprojektowany niezgodnie z warunkami technicznymi, tj. narusza § 13, § 57 ust. 2 i § 60 ust. 1 rozporządzenia. Wobec powyższego Skarżąca Spółka posiada status strony w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W dniu 6 listopada 2023 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Uczestniczki postępowania – Spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. , reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika. Uczestniczka wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W treści złożonego pisma podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 27 czerwca 2023 r. Zaakcentowała, że nie sposób zgodzić się z prezentowanym przez Skarżącą stanowiskiem, że ocena kręgu podmiotów należących do stron postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, powinna wybiegać poza obszar oddziaływania wyznaczony przez zmiany względem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazała, iż zmiana pozwolenia na budowę w żaden sposób nie wpłynęła na możliwość ograniczenia zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Nadto Skarżąca w toku postępowania nie wykazała, by nad dzień wydania decyzji z dnia 2 października 2020 r. dysponowała zatwierdzonym projektem budowlanym, zatem rozważania dotyczące potencjalnego wpływu inwestycji Uczestniczki na nieruchomość Skarżącej miały zatem charakter wyłącznie hipotetyczny.

Zwróciła również uwagę, że organ prawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, jego wydanie warunkuje bowiem możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją. O konieczności dokonania tej oceny przekonuje chociażby przedłożenie do akt przez Skarżącą Spółkę opinii w zakresie nasłonecznienia działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego nr IFXIV.7840.10.33.2021 z dnia 6 lipca 2023 r. odpowiada prawu.

Na wstępie należy poczynić kilka uwag ogólnych. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzająca możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w wypadku, gdy postępowanie, w którym ona zapadała dotknięte było kwalifikowanymi wadami wyliczonymi wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a. Ścisły związek trybu kontrolnego z postępowaniem rozpoznawczym powoduje, że punktem wyjścia dla ustalenie kręgu stron postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 2 października 2020 r. nr [...] znak [...] jako materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia wskazywała art. 36a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 i ar. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 o zmianie ustawy Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), a jej przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia budowlanego "Budowa zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] km. 90 oraz [...] km. 66 obręb dz. [...] przy ulicy [...] w K. ", ze wskazaniem, iż warunki określone w decyzji podstawowej tj. decyzji Prezydenta Miasta K. [...] znak [...] z dnia 5 stycznia 2018 r. pozostają bez zmian (karta nr 21 akt administracyjnych).

Przepis art. 36a Pr. bud. reguluje tryb postępowania i materialnoprawne przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Wobec nowelizacji obowiązującej od 19 września 2020 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w tej ustawy, przepisy ustawy Pr. bud. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że art. 36a ust. 5 stosuje się w nowym brzmieniu, ust. 5b w brzmieniu dotychczasowym, natomiast ust. 5a nie stosuje się (art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw).

Skarżąca w swoich wnioskach jako podstawę wznowienia powołała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Według organu, Skarżącej Spółce nie przysługiwał przymiot strony w ww. postępowaniu.

Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy Skarżąca Spółka od dnia 22 czerwca 2020 r. legitymowała się prawem własności działki sąsiedniej o nr [...] (akt notarialny Rep. [...], karta nr 25 akt administracyjnych).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 2 października 2020 r., z powodu określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., konieczne jest ustalenie czy Skarżąca jest stroną takiego postępowania.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 pkt 20 Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.) przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Odnotowania wymaga, na co również zwróciła uwagę Skarżąca Spółka (str. 3 skargi), że wydanie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ w postępowaniu tym przepisy art. 32–35 Pr. bud. stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (art. 36a ust. 3 Pr. bud.). Takie nowe postępowanie w stosunku do postępowania, w którym została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, ograniczone jest zatem do zakresu dokonywanej zmiany, co oznacza powtórzenie określonych w art. 32–35 czynności jedynie w odniesieniu do samych odstępstw. Może to dotyczyć np. uzyskania nowych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Należy zauważyć, że organ, prowadząc postępowanie odnośnie do zmiany pozwolenia na budowę, nie ma prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego. Jest on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie wprowadzonych do niego zmian (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, WKP 2021).

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko, że "decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę jest decyzją odrębną i autonomiczną w stosunku do decyzji pierwotnej oraz że w przypadku kwestionowania decyzji zmieniającej (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) i tak nie ma możliwości zakwestionowania i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwotnej, która ma odrębny i niezależny byt prawny od decyzji, która ją zmieniła. Dlatego w postępowaniu o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, krąg stron określa się przy uwzględnieniu, jaki obszar oddziaływania związany jest z późniejszymi zmianami, które mają zostać zatwierdzone w projekcie budowlanym zamiennym" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1257/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1414/21), z tym zastrzeżeniem, że w przypadku gdy dany podmiot posiadał status strony w postępowaniu pierwotnym zachowuje ten status również w postępowaniu o zatwierdzenie projektu zamiennego. Poprzedni właściciel działki nr [...] nie posiadał natomiast statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 5 stycznia 2018 r.

Analiza zmian wprowadzonych projektem zamiennym mogących mieć wpływ na obszar oddziaływania doprowadziła do następujących wniosków.

W przedmiotowym wypadku decyzja zmieniająca, dotyczy zmiany parametrów zagospodarowania terenu polegającej na zmianie obrysu budynku, korekcie kształtu pochylni do garażu podziemnego dla samochodów osobowych, korekcie przebiegu wewnętrznego układu komunikacyjnego i parkingów, zmiany przebiegu podziemnych instalacji wewnętrznych, oraz w zakresie architektury: zmianie obrysu kondygnacji podziemnej i kondygnacji nadziemnych, zmianie układu funkcjonalnego mieszkań i lokali usługowych, zmianie elewacji budynku, zmianie układu konstrukcyjnego oraz zmianie wewnętrznych instalacji (Projekt budowlany zamienny, Tom I. pkt 1.3, Projekt zagospodarowania terenu, Architektura, Konstrukcja).

Odległość ścian zewnętrznych projektowanego budynku od granicy działek budowalnych wynosi: od granicy działki nr [...] m. Projekt zamienny nie zmienia obszaru oddziaływania budynku na działkę nr [...] i budynki sąsiednie. W kwestii zgodności inwestycji z zapisami decyzji o warunkach zabudowy: powierzchnia terenu objętego wnioskiem, wskaźnik zabudowy, linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu, szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...]– bez zmian w stosunki do zatwierdzonego projektu. Szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] uległa zmianie (zmniejszeniu) z 61,90 m na 61,4 m (Projekt budowlany zamienny, Tom I. pkt 1.10; a także: Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 5 stycznia 2018 r. Tom I, Cz. 1 Projekt Zagospodarowania Terenu pkt II.3.2.).

Projektowany budynek nie przesłania istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, nie pogarsza i nie zmienia normatywnego 3 godzinnego w dniach równonocy jej nasłonecznienia. Nasłonecznienie w odniesieniu do działki [...] – nie spowoduje ograniczeń w jej zagospodarowaniu, gdyż nie uniemożliwi spełnienia wymogu zapewnienia czasu nasłonecznienia pomieszczeń dla potencjalnej zabudowy mieszkaniowej na działce przez co najmniej 3 godziny w dniach równonocy - bez zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu. Przesłanianie – projektowany budynek nie spowoduje ograniczeń w zabudowie działki nr [...]– bez zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu (Projekt budowlany zamienny, Tom I. pkt 1.13, Analizy w dniach równonocy rys. [...] i [...]; a także: Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 5 stycznia 2018 r. Tom I, Cz. 1 Projekt Zagospodarowania Terenu pkt [...]., Analiza graficzna Zał. [...]).

W tym stanie faktycznym w pełni należy zaaprobować poglądy organów, że działka Skarżącej Spółki nie może zostać uznana, za znajdującą się w obszarze oddziaływania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych przyczyn organ prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie brak podstaw do przyjęcia, że Skarżącej Spółce przysługuje status strony.

Niezasadny pozostawał zatem zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 Pr. bud. (zarzut nr 1.a) jak również naruszenia art. 28 ust. 2 Pr. bud. (zarzut nr 1.b), z przyczyn szczegółowo podanych powyżej.

Jak wyraźnie podkreśliła sama Skarżąca w treści sformułowanego zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Pr. bud. - interes prawny wywodziła z "obszaru oddziaływania obiektu, którego dotyczyła zmiana pozwolenia na budowę".

Nie można zapominać, że zakres postępowania wyjaśniającego jest w znacznej mierze uwarunkowany twierdzeniami strony, wskazującymi na to, z jakich okoliczności i przepisów prawa materialnego wywodzi ona swój interes prawny. Twierdzenia wnioskodawcy, zgłaszającego podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powinny zatem polegać na podjęciu próby wykazania, że nie brał udziału w postępowaniu, mimo posiadania interesu prawnego. Warto zauważyć, że taki obowiązek wnioskodawcy wynika z jednego z aspektów zasady skargowości, odnoszącej się do tej przesłanki, a zawartej w art. 147 zdanie drugie k.p.a.

Skarżąca Spółka wskazany interes prawny wywodziła z naruszenia norm nasłonecznienia i przesłaniania, które jednak nie uległy zmianie w stosunku do pierwotnego projektu zatwierdzonego decyzją z dnia 5 stycznia 2018 r.

Wniosek o wznowienie, jak również dalsze stanowisko w sprawie, w tym przywołany wyżej zarzut skargi, w sposób wyraźny dotyczył decyzji z dnia 2 października 2020 r.

W ocenie Sądu w powołaniu na powyższe okoliczności Skarżąca nie wykazała, że decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania, tj. decyzja z dnia 2 października 2020 r. dotyczyła interesu prawnego Skarżącej. Wynika to jednoznacznie z treści wspomnianego projektu budowlanego zamiennego, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy.

Podnoszone kwestie mogłyby być rozpatrywane w związku z pierwotnym pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją z dnia 5 stycznia 2018 r.

Fakt, iż zmiana, będąca przedmiotem decyzji z dnia 2 października 2020 r. jest zmianą istotną w rozumieniu art. 36a Pr. bud., nie oznacza automatycznie, że jest zmianą oddziałującą w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. na działkę Skarżącej Spółki. W tych przypadkach ocena określonej zmiany zamierzenia budowlanego, dokonywana jest bowiem na dwóch różnych od siebie płaszczyznach.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "poprzez wznowienie postępowania z uwagi na brak udziału Skarżącej w tym postępowanie jako strony, a pomimo tego przyjęcie (wewnętrznie sprzeczne), że Skarżąca przymiotu strony nie posiada" (zarzut nr 2 z katalogu zarzutów naruszenia przepisów postępowania).

W postępowaniu, prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W razie wątpliwości w tym zakresie należy, co do zasady, wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (patrz m.in. Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 804; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10). To, czy zachodzi oczywisty brak przesłanki podmiotowej wszczęcia postępowania, czy też należy wątpliwości co do legitymacji wnioskodawcy wyjaśnić po wszczęciu postępowania wznowieniowego, zależy od ustaleń organu dokonanych w postępowaniu wstępnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1414/21). Wobec wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie, zasadnie organ postanowieniem z dnia 1 lutego 2021 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia 2 października 2020 r.

W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się bowiem fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega zatem na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Sz 78/23).

Konsekwentnie, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (zarzut nr 3.b petitum skargi). Organ odwoławczy zasadnie na podstawie wskazanej regulacji wydał decyzję, mocą której odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.

Natomiast co do wniosku Uczestniczki w zakresie zwrotu kosztów postępowania, wskazania wymaga, że obowiązujące przepisy nie przewidują zasądzenia na rzecz Uczestniczki zwrotu kosztów postępowania, bez względu na wynik postępowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 marca 2013 r., sygn. II OZ 174/13, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. W przepisach art. 200-202 p.p.s.a., odnoszących się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów zastępstwa procesowego dla uczestnika postępowania na prawach strony, niezależnie od wyniku tego postępowania (podobnie: por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 494, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex el. 2019).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.