Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2333/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. S., G. S. i M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr DOR.7111.1.2023.JSK/DKA w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. S., G. S. i M. S. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASDNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2023 r., znak: DOR.7111.1.2023.JSK/DKA utrzymał w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia [...] maja 2023 r., znak: [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2021 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. B. pozwolenia na budowę 7 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej w dwóch zespołach z wewnętrzną instalacją energii elektrycznej, c.o., gazu, wod.-kan., przyłącza kanalizacji sanitarnej i wody do 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz rozbudowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, na działkach nr ew. [...] obręb [...], położonych przy ul. Gen. Z. w R.

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 16 marca 2023 r. do Wojewody P.o wpłynęło pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 9 marca 2023 r. znak DOA.7110.194.2022.DKA wraz z którym przekazano do załatwienia zgodnie z właściwością wniosek K. S., G. S. oraz M. S. (dalej: "skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2021 r. Nr [...] znak [...].

Wojewoda P. (dalej: "Wojewoda" lub "organ pierwszej instancji") postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "Prezydent").

Wojewoda wskazał, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę. Skarżący swój interes prawny wywodzą z tytułu przysługującego im prawa współwłasności zabudowanych działek nr ew. [...] położonych przy ul. P. w R., co potwierdzają księgi wieczyste nr [...], [...] i [...] prowadzone przez Sąd Rejonowy w R., VII Wydział Ksiąg Wieczystych. Jednocześnie Wojewoda podniósł, że interes prawny skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta wywodzony z tytułu współwłasności ww. działek, został już poddany ocenie i ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej: "GINB" lub "organ odwołąwczy"), z dnia 8 lipca 2022 r. znak DOA.7110.194.2022.DKA uchylono decyzję Wojewody P. z [...] maja 2022 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].09.2021 r. Nr [...] znak [...] i umorzono postępowanie organu I instancji, stwierdzając, m.in., że działki nr ew. [...], stanowiące współwłasność skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art, 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682), a tym samym skarżącym nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro na gruncie niniejszej sprawy GINB w decyzji z dnia 8 lipca 2022 r. przesądził, iż obszar oddziaływania spornej inwestycji nie obejmuje działek skarżących nr [...], to oczywistym jest, że skarżący nie mają interesu w ponownym kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie w wyniku rozpoznania odwołania skarżących, GINB opisanym na wstępie postanowieniem, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody.

W ocenie organu odwoławczego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działek o nr ew. 2186 i 2187. Położenie wskazanych działek względem spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, iż niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy działek należących do skarżących, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Mając zaś na uwadze usytuowanie budynku skarżących na działce nr ew. [...], czy też studni (o ile została zrealizowana w sposób legalny), wskazać należy, że to one wprowadzają ograniczenia w zakresie zabudowy/rozbudowy działki sąsiedniej. Już w momencie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu pierwszej instancji braku interesu prawnego wnioskodawcy w niniejszej sprawie był oczywisty.

Skarżący, nie zgadzając się z postanowieniem GINB z dnia 1 sierpnia 2023 r. zaskarżyli je skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji niezastosowanie wskazanych przepisów kpa i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania, a w konsekwencji nie zbadanie interesu prawnego strony postępowania, odnośnie nieważności postępowania,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. żart. 61 a §1 k.p.a. w zw. żart. 28 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji przez nie zbadanie interesu prawnego strony postępowania odnośnie nieważności postępowania,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji dokonanie wadliwych i dowolnych ustaleń faktycznych skutkujących naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organ administracji publicznej mają stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji poprzez brak wyjaśnienia skarżącym zasadności przesłanek którymi kierowano się wydając zaskarżone postanowienie,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 6 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. 8 k.p.a., poprzez brak zastosowania, albowiem z motywów zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ je zastosował,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i zasady praworządności,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieustalenie stanu faktycznego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji poprzez brak oceny prawnej posiadania przez skarżących przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 a §1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów polegającą na przyjęciu, że należąca do skarżących nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a w konsekwencji przyjęcie, że nie wszczyna się postępowania bo skarżący nie są stroną,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z ort. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz w zw. z art. zw. z art. 4 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt b) w zw. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego, w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. § z 28 w zw. z § 29 § 13, w zw. 57 w zw. z § 60 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 poz. 1225, dalej: "Rozporządzenie"), w zw. art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625), poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia konsekwencji poprzez uznanie, że położenie nieruchomości skarżących w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji nie narusza skarżących uzasadnionych interesów, podczas gdy inwestycja znacząco narusza interes skarżących poprzez naruszenie stosunków wodno-gruntowych konsekwencji powoduje, że inwestycja nie uwzględniła przepisów w zakresie odprowadzenia wód opadowych co w konsekwencji powoduje zalewanie nieruchomości skarżących tj. zalanie studni z której skarżący czerpią wodę pitną oraz używają jej do kąpieli, gdzie na skutek takich działań woda ta jest niezdatna do użytku,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz w zw. z art. zw. z art. 4 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt b) w zw. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego, w zw. z art. 3 pkt 9 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego w zw. § z 28 w zw. z § 29 w zw. z § 13, w zw. 57 w zw. z § 60 Rozporządzenia w zw. art. 234 ust. 1 Prawa wodnego, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji poprzez brak należytej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego nie wynika legitymacja skarżących do działania w sprawie charakterze strony, w sytuacji, kiedy są oni właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 ustawy dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks Cywilny (U. z 2022 r. poz. 1360) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów skutkującą uznaniem, że skarżący nie posiadają przymiotu strony i nie można wszcząć postępowania,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. utrzymanie w mocy decyzji a w konsekwencji przez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieustalenie stanu faktycznego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, a to przez pominięcie w sprawie kwestii należytego nasłonecznienia oraz zapewnienia naturalnego oświetlenia budynku skarżącej jak i działki należącej do skarżącej,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 8 i pkt 9 Prawa budowlanego, przez nieuwzględnienie, że projektowane budynki naruszają uzasadnione interesy skarżącej,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 40 ust. 1 Rozporządzenia, przez odmowę wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie spełnia wymagań w zakresie miejsc rekreacyjnych dla niepełnosprawnych oraz placu zabaw dla dzieci jak i wielkości powierzchni znajdującej się na terenie biologicznie czynnym,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 2) w zw. z § 19 ust. 1 Rozporządzenia, przez odmowę wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie spełnia wymagań w zakresie odległości placu zabaw dla dzieci w zakresie odległości od parkingów,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z ort. 3 pkt 20 oraz w zw. z art. zw. z art. 4 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt b) w zw. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego, w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. § z 28 w zw. z § 29 Rozporządzenia, w zw. art. 234 ust. 1 Prawa wodnego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 2) w zw. z § 1 ust. 1 Rozporządzenia, przez odmowę wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie spełnia wymagań w zakresie odległości placu zabaw dla dzieci w zakresie odległości od parkingów,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 22) Rozporządzenia, przez odmowę wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie spełnia wymagań w zakresie terenu biologicznie czynnego, w szczególności, że dojazdy nie powinny się zaliczać do terenów zapewniających naturalną wegetację roślin tj. terenu biologicznie czynnego,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw, z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz w zw. z art. zw. z art. 4 w zw. z art. 5 ust, 2 pkt b) w zw. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego, w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. § z 28 w zw. z § 29 Rozporządzenia w zw. art. 234 ust.1 Prawa wodnego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 22) Rozporządzenia, przez odmowę wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie spełnia wymagań w zakresie terenu biologicznie czynnego, w szczególności, że dojazdy nie powinny się zaliczać do terenów zapewniających naturalną wegetację roślin tj. terenu biologicznie czynnego,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, polegające na ich wadliwej wykładni w aspekcie przedmiotowej sprawy skutkujące ich nieprawidłowym zastosowaniem,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8-9 Prawa budowlanego w zw. z§ 13 ust. 1 i 2, w zw. § 60 Rozporządzenia, przez odmowę wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji która nie spełniała wymagań w zakresie odległości od innego obiektu umożliwiającej naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i ich odpowiednie nasłonecznienie, gdzie odległość od budynków pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię pojęcia obszaru oddziaływania.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentu postaci decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2023 r., znak: [...] oraz w postaci decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. wydanej przez Prezydenta Miasta R., znak: [...]. Wynika z nich bezsprzecznie, że projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej na działce nr ewid. [...] oddziaływają na działkę nr [...] stanowiącą współwłasność skarżących, skarżący zatem winni mieć w sprawie przymiot strony. Ponadto na skutek przeprowadzonych prac na działce [...], w tym znacznego wzrostu powierzchni szczelnych doszło do zmiany stanu wody szkodliwie wpływającej no grunty sąsiednie. Zwiększony spływ wód z powierzchni działek nr [...] obr. [...] pomiędzy ciągiem budynków bez stosowania jakichkolwiek rozwiązań zmierzających do zagospodarowania wód na terenie, skutkuje powstaniem szkody na działkach skarżących. Mocą też decyzji zobowiązano właściciela działek [...] do wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę według powyższych kryteriów uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w którym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia na wniosek skarżących postępowania administracyjnego (na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.) w sprawie stwierdzenia decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2021 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. B. pozwolenia na budowę 7 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej w dwóch zespołach z wewnętrzną instalacją energii elektrycznej, c.o., gazu, wod.-kan., przyłącza kanalizacji sanitarnej i wody do 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz rozbudowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, na działkach nr ew. [...] obręb [...], położonych przy ul. Gen. Z. w R. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że brak jest możliwości wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na wydaną przez GINB decyzję z dnia 8 lipca 2022 r., w której przesądzono, że obszar oddziaływania spornej inwestycji nie obejmuje działek skarżących nr [...], wobec tego oczywistym jest, że skarżący nie mają interesu w ponownym kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy przychylił się do tej argumentacji Wojewody podkreślając, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje swym zakresem działek skarżących.

Stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a. stanowiącego podstawę prawną postanowienia, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy obu instancji uznały, że skarżący nie mogą być stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ nie legitymują się interesem prawnym.

Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powyższym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Wśród nich wymienia się sytuację, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, gdy orzeczenia ma powagę rzeczy osądzonej (np. wyroki NSA z 6 lutego 2018 r., I OSK 1825/17, z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, z dnia 13 października 2017 r., II OSK 2565/16, z dnia 27 lipca.2017 r., II OSK 2931/15, a także wyroki NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, LEX nr 114925, B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93, M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el).

Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej, co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 787/14). Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują w sprawie te same podmioty, gdy dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy ( wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 651/13,). Tak, więc, tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Odnosząc się do stanu sprawy, zauważyć należy, że w sprawie z wniosku skrzących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta została wydana decyzja ostateczna GINB z dnia 8 lipca 2022 r., znak: DOA.7110.194.2022.DKA uchylająca decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2022 r. i umarzająca postępowanie. Należy w związku z tym podkreślić, że stwierdzenie zaistnienia innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, polegającej na uprzednim rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną z dnia 8 lipca 2022 r., wymagało ustalenia tożsamości sprawy zakończonej tą decyzją, a żądaniem określonym we wniosku z dnia 2 lutego 2023 r. W celu stwierdzenia tożsamości sprawy rozpoznanej decyzją z dnia 8 lipca 2022 r. i sprawy, której wszczęcia domagali się skarżący, organy zobligowane były w pierwszej kolejności dokonać ustaleń stanu faktycznego tych spraw. W szczególności należało ustalić, czy przedmiot rozważań GINB, orzekającego uprzednio, był taki sam jak przedmiot mający podlegać procedowaniu w niniejszej sprawie, tj. czy okoliczności faktyczne sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją z dnia 8 lipca 2022 r. były tożsame z okolicznościami przytoczonymi we wniosku z dnia 2 lutego 2023 r.

Tymczasem, jak wynika z akt niniejszej sprawy, organy nie przeprowadziły takiej analizy. Natomiast bez poczynienia ustaleń faktycznych nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie tożsamości spraw, dotyczących ich okoliczności faktycznych, co mogłoby przesądzać o zaistnieniu przesłanki do wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak podjęcia czynności zmierzających do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności ustalenia treści żądania wniosku i skonfrontowania tej treści z okolicznościami faktycznymi sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją z dnia 8 lipca 2022 r., doprowadziły do błędnych wniosków, że w sprawie wydana została ostateczna decyzja, a z uwagi na fakt, że przesądzono już braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących, nie jest możliwe ponowne procedowanie tych organów w sprawie. Tymczasem, jak już wskazano, twierdzenie to nie zostało poparte ustaleniami faktycznymi, w szczególności nie zbadano, czy uprzednio prowadzone postępowanie dotyczyło okoliczności i dowodów podnoszonych we wniosku z dnia 2 lutego 2023 r.

Podkreślić przy tym należy, iż sam fakt wcześniejszego wydania decyzji nie oznacza automatycznie przeszkody do ponownego podjęcia czynności organu w tej sprawie.

Odnosząc się do natomiast do drugiej przesłanki art. 61 a § 1 k.p.a. wskazać należy, że ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej wymaga ustalenia czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw (np. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Tylko w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11). Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego. Tylko wówczas, kiedy oczywiste jest, że podmiot domagający się wszczęcia postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, zasadne jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stworzy możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. VII SA/Wa 1587/12).

Taki sposób procedowania jest ugruntowany w orzecznictwie. Przy czym, w ocenie Sądu, w zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, aktualne nadal pozostaje także orzecznictwo dotyczące nie obowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Warto wskazać w tym miejscu choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym Sąd stwierdził, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Sąd kasacyjny wskazał też, że nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. NSA zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Stanowisko takie zaprezentowane zostało również przez NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12, wydanym już na tle ww. art. 61 a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd kasacyjny zauważył, że "właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61 a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w niniejszej sprawie błędnie przyjął, że w sprawie brak jest oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących. Jak wynika z decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2023 r. skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2021 r., bowiem projektowane na działce ew. [...] budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej oddziałują na działkę sąsiednią stanowiącą współwłasność skarżących.

Przypomnieć należy, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego został przypisany wszystkim tym podmiotom, których prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi powinny zostać uwzględnione w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie było bowiem intencją ustawodawcy ograniczenie przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do tych podmiotów, których prawa wynikające z tych przepisów zostały już naruszone, i to w sposób bezsporny, istotna jest bowiem możliwość naruszenia interesów osób trzecich.

W kontekście poczynionych uwag, w żadnym razie nie można mówić o oczywistym braku interesu prawnego po stronie skarżących.

Mając na względzie wszystkie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organy naruszyły obowiązki wynikające z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co spowodowało wydanie postanowień w oparciu o błędne ustalenia oraz brak wszystkich niezbędnych informacji koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Naruszenia te zdaniem Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyrażoną wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na którą składają się: wpis sądowy w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.