Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1322/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 k.p.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej W z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej X z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej Y z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej Z z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SAB/Wa 146/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej W z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej X z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej Y z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej Z z siedzibą w W. na przewlekłe postępowanie przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; II. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; III. nakazać zwrot ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie solidarnie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej W z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej X z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej Y z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej Z z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 146/22, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej W z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej X z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej Y z siedzibą w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej Z z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem W. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z 29 października 2021 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], obręb [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy, w dniu 23 grudnia 2021 r. do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynął wniosek pełnomocnika Stowarzyszenia A oraz skarżących Wspólnot Mieszkaniowych o dopuszczenie ich do udziału w tym postępowaniu, gdyż zarządzają one nieruchomościami znajdującymi się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem postępowania oraz o dostęp do akt sprawy i o zawieszenie postępowania.

W dniu 20 stycznia 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy wezwał pełnomocnika Wspólnot Mieszkaniowych oraz Stowarzyszenia A do wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. W dniu 25 stycznia 2022 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika Wspólnot Mieszkaniowych, stanowiące uzupełnienie wniosku. W dniu 14 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżących odpowiedział na wezwanie organu.

W dniu 16 lutego 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy udzielił odpowiedzi, w której wyjaśnił, że przepisów dotyczących udziału organizacji społecznych w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie stosuje się, stąd Stowarzyszenie A nie może zostać dopuszczone do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W dniu 21 marca 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy skierował do pełnomocnika Wspólnot Mieszkaniowych pismo informujące o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku z 17 grudnia 2021 r., ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

W dniu 5 maja 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy, w odpowiedzi na wniosek z 17 grudnia 2021 r., odmówił Wspólnotom Mieszkaniowym uznania za stronę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, wglądu w akta sprawy oraz zawieszenia postępowania. Organ uznał, że Wspólnoty Mieszkaniowe nie mają statusu stron w niniejszym postępowaniu, gdyż ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania procedowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Postanowieniem z 30 maja 2022 r. Wojewoda Mazowiecki, rozpoznając wniesione przez skarżące Wspólnoty w dniu 13 maja 2022 r. ponaglenie, uznał, że Prezydent m.st. Warszawy nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w prowadzeniu postępowania.

Po uprzednim ponagleniu, Wspólnoty Mieszkaniowe wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Skarżące wniosły o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz o zobowiązanie organu do dopuszczenia Wspólnot do udziału w postępowaniu oraz rozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania z 17 grudnia 2021 r. Wspólnoty twierdziły bowiem, że posiadają przymiot strony w toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce nr [...] wywodząc go m.in. z faktu, że skarżą one decyzję o warunkach zabudowy, stanowiącą załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie jako nieuzasadnionej, albowiem dogłębna analiza obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, w tym możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżących Wspólnot, wykazała brak podstaw do uznania ich za strony w tym postępowaniu. Organ przedstawił chronologicznie czynności podejmowane w odniesieniu do wniosku Wspólnot o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako stron.

W uzupełnieniu skargi z 29 września 2022 r. skarżące Wspólnoty sformułowany obszerną argumentację mającą przemawiać za przyznaniem skarżącym statusu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, albowiem, ich zdaniem, przysługuje im interes prawny wywodzony z faktu położenia ich nieruchomości w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Zakres oddziaływania scharakteryzowano wskazując na zmiany warunków gruntowych i wodnych, oświetlenie istniejących budynków, usytuowanie wiaty śmietnikowej, współkorzystanie z działki nr [...], co spowoduje wzmożony ruch i uciążliwości dla mieszkańców Wspólnot.

W uzupełnieniu skargi z 28 października 2022 r. skarżące wskazały, że budynek każdej ze skarżących Wspólnot znajduje się w obrębie strefy oddziaływania wykopu nowej inwestycji, co ma znaczenie w związku z problemami z fundamentami budynku przy ul. (...). Na potwierdzenie swoich twierdzeń skarżące przedłożyły ekspertyzę budowlaną stanu technicznego ścian budynku wielorodzinnego przy ul. (...).

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy nie dopuścił się przewlekłości w zakresie rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie skarżących do udziału w postępowaniu oraz rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, przedstawiona przez skarżące argumentacja upatrująca przewlekłości w przyszłych zdarzeniach mogących być w ich ocenie konsekwencją nieprzyznania im statusu strony w niniejszym postępowaniu, nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżące podnoszą bowiem, że organ błędnie odmówił uznania ich za strony postępowania, a w konsekwencji naraża się na skutek w postaci uchylenia wydanej w przyszłości decyzji lub wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym do prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne dla wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżące w istocie nie zarzucają organowi przewlekłości, lecz kwestionują nieprzyznanie im w postępowaniu statusu strony. W tej ostatniej kwestii organ, zdaniem Sądu, nie dopuścił się przewlekłości, na co wskazuje chronologicznie przedstawiony przebieg postępowania.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku ustalenia, iż określonemu podmiotowi nie będzie przysługiwał status strony postępowania, organ jest jedynie zobowiązany do poinformowania o tej okoliczności wnioskodawcy i pozbawienia go możliwości uczestniczenia w postępowaniu. Przepisy k.p.a. nie określają formy w jakiej powinno nastąpić pozbawienie statusu strony postępowania, odmówienie jego przyznania bądź też włączenie określonego podmiotu do wszczętego już postępowania, przy czym, w ocenie Sądu wojewódzkiego, może to nastąpić w formie pisma skierowanego do wnioskodawcy, któremu to obowiązkowi organ zadośćuczynił pismami z 16 lutego 2022 r. oraz 5 maja 2022 r. skierowanymi do pełnomocnika skarżących Wspólnot. Prezydent m.st. Warszawy nie wykazał się zatem przewlekłością w prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało oddalenie skargi.

W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa W z siedzibą w W., Wspólnota Mieszkaniowa X z siedzibą w W., Wspólnota Mieszkaniowa Y z siedzibą w W. i Wspólnota Mieszkaniowa Z z siedzibą w W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciły naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i ustalenie, że Prezydent m.st. Warszawy prowadził postępowanie w sposób przewlekły, w szczególności ze względu na pominięcie stron postępowania, przez co organ naraża się na nieważność postępowania, a w rezultacie prowadzi to do postępowania w sposób przewlekły;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przedstawionych przez skarżące w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym błędne ustalenie, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle. Zasadniczo skarżące kasacyjnie zarzuciły, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od oceny, na podstawie przedstawionych przez nie argumentów, czy Wspólnoty są stronami postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznania skargi na rozprawie, a także zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, gdyż Sąd pierwszej instancji powinien był odrzucić wniesioną w sprawie skargę jako niedopuszczalną. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Oznacza to, że sąd (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) ma prawo orzec o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania w każdym przypadku istnienia nieuzupełnionego braku formalnego bądź fiskalnego albo bezprzedmiotowości postępowania, aż do momentu wydania orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. W konsekwencji takiego zapatrywania sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi lub przedmiotowości postępowania z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy, i to niezależnie od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności. Stwierdzenie którejś z tych okoliczności powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny wydaje jedno z dwóch postanowień przewidzianych w art. 189 p.p.s.a.: uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę albo uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz umarza postępowanie.

Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości interpretacyjne na tle stosowania powyższego przepisu rozwiała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 p.p.s.a. polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (uchwała NSA (7) z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSA WSA 2010/3, poz. 40). W świetle wykładni gramatycznej art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ustawodawca nie pozostawił w tym względzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnej swobody decyzyjnej, a jednocześnie nie uzależnił stosowania art. 189 p.p.s.a. w zakresie przyczyn odrzucenia skargi od związania ich z przyczynami nieważności postępowania przewidzianymi w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji podlegał uchyleniu zaś skarga "zwykła" podlegała odrzuceniu, albowiem Sąd ten rozpoznał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, która nie należy do żadnej z kategorii spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczyła w istocie opieszałego postępowania organu w zakresie rozpoznania wniosku Wspólnot Mieszkaniowych o ich dopuszczenie jako stron do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, udostępnienia im akt postępowania i zawieszenia postępowania z powodu zagadnienia wstępnego, którym, w ocenie skarżących, była kontrola sądowa legalności decyzji o warunkach zabudowy udzielonej dla przedmiotowej inwestycji. Intencje skarżących Wspólnot potwierdza treść wniosku z 17 grudnia 2021 r. oraz treść skargi oraz wyraźnie sformułowane w niej wnioski obejmujące żądanie zobowiązania organu do dopuszczenia ich jako stron do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skarżące Wspólnoty oczekiwały od Sądu a quo, w następstwie rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania, rozstrzygnięcia o statusie materialnoprawnym skarżących jako stron postępowania. W konsekwencji zarysowany spór dotyczył kwestii statusu Wspólnot jako stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i zasadności odmowy przez Prezydenta Miasta uznania Wspólnot za strony tego postępowania. Organ ten w odpowiedzi na wniosek Wspólnot o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako stron pismem z dnia 5 maja 2022 r. odmówił im przyznania statusu stron informując, po analizie obszaru oddziaływania inwestycji, że w związku z procedowaną inwestycją, takiego interesu prawnego nie mają.

W takiej sytuacji, zarzucana organowi przewlekłość postępowania rozważana powinna być w granicach wyznaczonych wnioskiem Wspólnot o przyznanie statusu stron postępowania i obowiązków organu związanych z jego rozpoznaniem w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Spór w niniejszym postępowaniu dotyczy zatem tego, czy podmiotom, w tym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej takim jak Wspólnoty Mieszkaniowe, które wniosły o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, przysługuje środek dyscyplinujący organ do załatwienia takiego wniosku w postaci skargi na bezczynność bądź przewlekłość.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego lub obowiązku decyduje przepis prawa materialnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymacje procesową. W sprawie pozwolenia na budowę takim przepisem jest art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725), zwanej dalej Prawem budowlanym. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu rozumianego, zgodnie z art. 3 pkt 20, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia bądź odmowy dopuszczenia osoby (podmiotu prawa) do udziału w postępowaniu administracyjnym. Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego, o którego zastosowaniu przesądza organ w decyzji merytorycznie rozstrzygającej o prawach i obowiązkach stron (art. 104 k.p.a.). Jedynie w odniesieniu do organizacji społecznych przepis art. 31 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość rozpoznania wniosku takiej organizacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu postanowieniem, na które w przypadku odmowy przysługuje zażalenie. Regulacji tej, jako szczególnej, nie można jednak stosować do innych podmiotów ubiegających się o udział w postępowaniu na podstawie art. 28 k.p.a. bądź przepisów szczególnych (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Jeżeli ustawodawca bowiem nie przewidział wprost możliwości występowania z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym przez podmioty inne niż organizacje społeczne, ani nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu takiego podmiotu, to brak jest podstawy prawnej do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną.

Organ administracji nie ma podstaw prawych do orzekania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym takiego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie osoby fizycznej bądź jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej do postępowania nie wymaga żadnej procesowej formy, która podlegałaby kontroli sądowej.

Powyższe ustalenie przekłada się bezpośrednio na możliwość dokonania sądowej kontroli skargi dotyczącej bezczynności bądź przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ, któremu zarzuca się nierozpoznanie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu polegające w istocie na tym, że nie uwzględniono go zgodnie z wolą wnioskodawców.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a na podstawie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. - w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Kwestionowana przez skarżące Wspólnoty przewlekłość objawiająca się w istocie procesowo brakiem "ustronnienia" Wspólnot nie mieści się w zakresie żadnego z przepisów art. 3 § 2 pkt 8 czy pkt 9 p.p.s.a. Nie można bowiem sankcjonować opieszałości organu w sytuacji, gdy przepisy prawa nie wymagają od niego podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień lub czynności i tylko przez podmiot uprawniony, czyli przez stronę postępowania, którą Wspólnoty nie są.

Celem skargi na bezczynność lub przewlekłość jest przymuszenie organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd ogranicza się wówczas do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany i zobowiązuje organ do załatwienia wniosku. Takiej kontroli sąd administracyjny w sprawie dotyczącej bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o dopuszczenia do udziału podmiotu w postępowaniu przeprowadzić nie może. Sąd nie mógłby bowiem przymusić organu do załatwienia pisma zgodnie z intencją wnioskodawcy, gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa.

Skoro skarżące Wspólnoty domagały się uznania ich za strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, zaś w piśmie z dnia 5 maja 2022 r. organ poinformował pełnomocnika skarżących, że analiza akt sprawy nie pozwala na uznanie wnioskodawców za stronę postępowania, należy stwierdzić, że skarga na przewlekłość postępowania organu, rozumianą jako jego przedłużenie będące wynikiem braku dopuszczenia ich do udziału, jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł. Organ nie był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu rozstrzygającego wniosek skarżących o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, ani też wniosek ten nie wszczynał odrębnego postępowania administracyjnego. Natomiast skarga Wspólnot nie mogła zainicjować efektywnej kontroli legalności postępowania Prezydenta Miasta w sprawie pozwolenia na budowę w aspekcie jego bezczynności bądź przewlekłości, albowiem inicjatywa w tym zakresie przysługuje tylko stronom postępowania, do których Wspólnoty nie należą.

Pomimo tego, że w obowiązujących przepisach brak jest instrumentów, które pozwalałyby dokonać weryfikacji prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, podmioty, których mimo żądania nie uznano za strony, nie są pozbawione jakiejkolwiek ochrony prawnej. Po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji skarżące Wspólnoty mogą wnieść od niej odwołanie, skutkiem czego ich legitymacja stanie się przedmiotem oceny organu odwoławczego, a taką decyzję można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Po zakończeniu postępowania można również wnosić o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Osoba, która twierdzi, że bezpodstawnie pominięto ją w toczącym się postępowaniu administracyjnym, czy też nie dopuszczono jej do takiego postępowania posiada zatem wystarczające środki umożliwiające weryfikację stanowiska organów administracji publicznej. W tym aspekcie wnioski dowodowe złożone przez Wspólnoty w piśmie procesowym z 6 maja 2024 r. pomimo tego, że nie mogły doprowadzić do wydania oczekiwanego przez skarżące rozstrzygnięcia, to potwierdzają skuteczność przysługujących im prawnych możliwości weryfikacji ich interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę w trybie postępowania wznowieniowego.

Z powyższych względów uznając, że przed Sądem pierwszej instancji skarga podlegała odrzuceniu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę.

Wobec zaistnienia przesłanki do odrzucenia skargi "zwykłej" nie zachodziły podstawy do rozpoznania kwestii merytorycznych dotyczących oceny legitymacji procesowej skarżących Wspólnot Mieszkaniowych w postępowaniu o pozwolenie na budowę, podniesionych w ramach podstaw kasacyjnych, które w konsekwencji należało uznać za niezasadne. W ramach skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania Sąd nie bada istoty sprawy w jej warstwie merytorycznej, w tym nie ocenia trafności wydawanych rozstrzygnięć czy prawidłowości ustalonego kręgu stron postępowania. Sąd nie może zatem rozstrzygać w takim postępowaniu kwestii dotyczących posiadania lub nieposiadania legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, zagadnienie to nie jest bowiem objęte zakresem przedmiotowym skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt II i III postanowienia na podstawie art. 207 § 2 i art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na to, że uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku spowodowane było okolicznościami, których skarżące nie podnosiły i które były od nich niezależne Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi wskazany w art. 207 § 2 p.p.s.a. szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.