Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5141/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6, art. 16
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 12a § 1, 2 i 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 1, art. 268a
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 778/20 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z dnia 17 sierpnia 2020 r., nr 3001-IWK.0150.84.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. C. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 778/20 oddalił skargę J. C. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. (dalej także jako: organ) z dnia 17 sierpnia 2020 r., nr 3001-IWK.0150.84.2020 o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 9 czerwca 2020 r. skarżący zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego P. (dalej także jako: organ I instancji) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. wskazania ile prowadzono postępowań podatkowych w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 maja 2020 r.;

2. podania numeru tych spraw, daty rozpoczęcia i zakończenia;

3. wskazania ile z tych postępowań zostało rozpatrzonych i zakończyło się w terminie 2 miesięcy, ile w terminie 2-6 miesięcy, a ile w terminie przekraczającym 6 miesięcy;

4. wskazania ile postępowań zakończyło się wydaniem decyzji, która nie została zaskarżona;

5. wskazania przy ilu postępowaniach uznano w całości odwołanie podatnika od decyzji;

6. wskazania ile z tych decyzji zostało uchylonych w całości przez organ II instancji, a ile przez sądy administracyjne.

7. jednocześnie skarżący zaznaczył, że wszystkie te dane powinny zostać udostępnione z podziałem na:

a) kontrole podatkowe związane ze zwrotem podatku VAT;

b) kontrole podatkowe związane z innymi podatkami.

Do wniosku skarżący załączył pismo zatytułowane "Informacja prawna w celu przyspieszenia dostępu do informacji publicznej", w której przedstawił argumenty przemawiające za udostępnieniem żądanej informacji, w tym informacji przetworzonej.

W dniu 23 czerwca 2020 r. skarżący odpowiedział na wezwanie do wykazania interesu publicznego w sprawach prowadzonych pod sygnaturami 3021-SWW.0150.8.2020 I 3021-SWW.0150.9.2020 i kwestionując prawidłowość zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej powtórzył argumentację zawartą w "Informacji prawnej", w której wskazywał, że uzyskanie żądanej informacji ma znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, bowiem jej udostępnienie usprawni działanie jego organów. Skarżący podkreślił, że uzyskane informacje posłużą do sformułowania właściwych wniosków do takich organów jak Rzecznik Praw Obywatelskich, Najwyższa Izba Kontroli, organizacji pracodawców sektora małych i średnich przedsiębiorców, właściwych ministrów i wreszcie Komisji Europejskiej. Zdaniem skarżącego w interesie publicznym jest szybsze i sprawne działanie organów państwa, wyeliminowanie działań organów państwa, które w sposób rozszerzający interpretują prawa i łamią zasadę legalizmu legitymizując te działania interesem publicznym. Organy publiczne nie mają prawa pozbawiać stron postępowania dostępu do własności w sposób nieuprawniony lub wynikający z bezczynności w prowadzonych postępowaniach, jak i prowadzenia ich w sposób przewlekły, gdzie normą staje się dowolność realizacji terminów rozpatrywania ponagleń i zażaleń. Skarżący wskazał, że mimo milionowych nakładów na informatyzację obiegu dokumentów w organach skarbowych, upoważniony pracownik organu nie jest w stanie sprawdzić, kiedy organ rozpoczął i zakończył postępowanie; organ posiadający system zarządzania dokumentami elektronicznymi, rozbudowane procedury nadawania i numerowania prowadzonych postępowań odwoławczych, nie jest w stanie wygenerować takich zestawień; ponadto mimo wejścia w życie ustawy o cyfryzacji obieg dokumentów między organem I oraz II instancji odbywa się za pośrednictwem akt papierowych, nie cyfrowych, co wpływa na koszty prowadzonych postępowań i efektywność pracowników. Sam organ zaś nie posiada narzędzi wspierających analizę terminowych realizacji obowiązków urzędu, czy podległych jemu służb.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2020 r. organ I instancji udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytanie nr 1 jego wniosku i poinformował go, że w Urzędzie Skarbowym P. w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 maja 220 r. prowadzono 5 437 postępowań. Natomiast odnosząc się do pozostałych pytań sformułowanych we wniosku organ I instancji wskazał, że w jego ocenie żądane w tym zakresie dane stanowią informację przetworzoną, a więc wezwał skarżącego do wskazania, w terminie 14 dni, w jakim zakresie uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia 29 czerwca 2020 r., nr 3021-SWW.0150.11.2020, organ I instancji odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej żądanych w punktach od 2 do 7 wniosku z dnia 9 czerwca 2020 r. uznając, że dane, o których udostępnienie wnosi skarżący stanowią informację publiczną przetworzoną.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że na dzień udzielenia odpowiedzi nie prowadził zestawień w żądanym przez skarżącego układzie i równocześnie nie miał możliwości wygenerowania danych w sposób prosty, niewymagający przetworzenia danych z systemów informatycznych oraz dokumentacji zgromadzonej w zbiorach papierowych, a następnie ich szczegółowej weryfikacji pod kątem oczekiwanych kryteriów, zestawiając ze sobą dane z systemów informatycznych z danymi zawartymi w dokumentacji oraz stworzenia na podstawie tych danych nowego zestawienia. Organ I instancji pokreślił, że przygotowanie danych w oczekiwany przez skarżącego sposób musiałoby się wiązać z zaangażowaniem dodatkowej ilości czasu oraz środków, co wraz z koniecznością dokonania określonych analiz zapisów systemowych oraz dokumentacji, zdaniem organu I instancji świadczy o tym, że żądane informacje mają charakter przetworzony. Organ I instancji wskazał, że skarżący zażądał takich informacji, które wymagałyby zaangażowania wielu pracowników, którzy w oderwaniu od własnych codziennych obowiązków musieliby podjąć szereg działań skoncentrowanych na udostępnieniu informacji, którą uprzednio należy wytworzyć. Żądana informacja byłaby informacją wytworzoną specjalnie dla skarżącego i nieistniejącą w chwili wpłynięcia wniosku w urzędzie w postaci przez niego oczekiwanej. Natomiast treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak wskazał organ I instancji, uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej od wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że wskazanie przez skarżącego, że dane objęte wnioskiem są istotne dla obywateli, a ich udostępnienie miałoby rzeczywisty wpływ na wprowadzenie odpowiedniej kontroli realizacji prawa administracyjnego i prawa podatkowego nie spełnia wymogu wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący nie wskazał bowiem, w jaki konkretnie sposób udostępnione informacje miały wpłynąć na poprawę działania aparatu skarbowego. W ocenie organu I instancji wskazanie, że dane objęte wnioskiem są istotne dla obywateli, a ich udostępnienie miałoby rzeczywisty wpływ na wprowadzenie odpowiedniej kontroli realizacji prawa administracyjnego i prawa podatkowego, jest zbyt ogólne i nie spełnia wymogu szczególnej istotności dla interesu publicznego. Natomiast odnosząc się do argumentacji skarżącego, że uzyskanie żądanych danych umożliwiłoby wniesienie skargi na działanie organu I instancji, Naczelnik Urzędu Skarbowego P. uznał, że skarżący wskazuje w ten sposób na swój interes prywatny.

W piśmie z dnia 27 lipca 2020 r. skarżący wywiódł odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z jednoczesnym zobowiązaniem organu I instancji do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi I instancji niewskazanie wyczerpującej podstawy prawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej, wydanie i podpisanie decyzji przez osobę nieuprawnioną, naruszenie prawa poprzez uznanie, że wnioskowane informacje nie są informacją prostą, a przetworzoną, nieuwzględnienie wyjaśnień strony w kwestii interesu prawnego, a także wydanie decyzji po terminie ustawowym.

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2020 r. nr 3001-IWK.0150.84.2020 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P., na podstawie art. 127 oraz art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji uznając, że Naczelnik Urzędu Skarbowego P. postąpił w sposób zgodny z prawem, bowiem informacja, o której udostępnienie wnioskował skarżący stanowi informację przetworzoną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu.

W uzasadnieniu decyzji organ uznał za niesłuszny zarzut skarżącego dotyczący błędnego zakwalifikowania przez organ I instancji wnioskowanych w sprawie danych jako informacji przetworzonej. Organ I instancji nie dysponował bowiem na dzień złożenia wniosku gotową informacją w zakresie objętym pytaniami od 2 do 7 wniosku, a więc nie istniały gotowe zestawienia danych w układzie żądanym przez skarżącego. Organ powtórzył, że przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem wymagałoby przetworzenia danych z systemów informatycznych oraz dokumentacji zgromadzonej w zbiorach papierowych, a następnie ich weryfikacji pod kątem oczekiwanych kryteriów, zestawiając ze sobą dane z systemów informatycznych z danymi zawartymi w dokumentacji, a następnie stworzenia na podstawie tych danych nowego zestawienia. Organ zgodził się z organem I instancji, że nie istniała możliwość dokonania stosownych selekcji i przekształceń w sposób prosty i zautomatyzowany. Ponadto, organ zauważył, że analiza dokumentacji musiałaby objąć dane z wszystkich postępowań podatkowych prowadzonych przez urząd na przestrzeni 3 lat i 5 miesięcy i wymagałaby podjęcia szeregu działań polegających na selekcji dokumentacji zgodnie z przedstawionymi we wniosku kryteriami, przetworzeniu danych szczegółowych dotyczących postępowań podatkowych i utworzeniu ich zestawienia, analizie treści dokumentacji w odniesieniu do kolejnych kryteriów i przygotowaniu zestawień odpowiednich danych z uwzględnieniem ich podziału na kontrole związane z podatkiem VAT oraz z innymi podatkami. Organ wskazał, że w efekcie przygotowana informacja byłaby w istocie informacją nową, specjalnie wytworzoną dla wnioskodawcy, co świadczy o tym, że ma charakter przetworzony.

Dlatego w związku z tym, że przedmiotem wniosku skarżącego jest udostępnienie informacji przetworzonej, organ podkreślił, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, zaś w analizowanej sprawie w ocenie organu nie ma podstaw uzasadniających przyjęcie, że udzielenie skarżącemu informacji przetworzonej miałoby mieć szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Organ stwierdził, że samo ogólne wskazanie przez skarżącego, że dane objęte wnioskiem są istotne dla obywateli, a ich udostępnienie ma znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, nie spełnia wymogu wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Ponadto, organ wskazał, że aktualnie w Izbie Administracji Skarbowej w P. prowadzone są postępowania podatkowe wobec podmiotów reprezentowanych przez skarżącego, a na przestrzeni ostatniego miesiąca zostało skierowanych przez skarżącego do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. 29 obszernych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, obejmujących swym zakresem cały obszar funkcjonowania jednostki. Odnosząc się do wskazanych okoliczności i konieczności rozpatrywania złożonych wniosków, często uzupełnianych przez skarżącego, nie sposób odnieść wrażenia, że działanie J. C. znacząco wykracza poza obszar transparentności życia publicznego.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że "zebrane materiały mają posłużyć ewentualnej skardze na Organ w związku z nienależytym stosowaniem prawa, świadomym jego obchodzeniem, nieprzestrzegania terminów ustawowych, administracyjnych, zły nadzór nad pracownikami i nieodpowiednie ich przeszkolenie ze względu na realizowane działań publicznych", organ zauważył, że skarga na działanie organu może być składana w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sprawy skarżącego, a zatem pozyskanie danych potrzebnych do jej złożenia służy prywatnemu interesowi skarżącego, nie zaś interesowi publicznemu. Organ podkreślił, że uzyskanie danej informacji dla postępowania toczącego się w indywidualnej sprawie, w żaden sposób nie spełnia ustawowych warunków z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ podniósł, że skarżący w swoich wyjaśnieniach powołuje się również na możliwość "weryfikacji praworządności organu", jednak zdaniem organu ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest narzędziem do kontrolowania poprawności stosowania przez organy administracji skarbowej przepisów prawa. W ocenie organu podobnie ma się rzecz jeśli chodzi o zasygnalizowany przez skarżącego zamiar wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich o przeprowadzenie analizy uzyskanej dokumentacji.

Z kolei odnosząc się zarzutu skarżącego dotyczącego niewyczerpującego wskazania podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego P., organ uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem w podstawie prawnej decyzji zostały powołane odpowiednie przepisy, zarówno prawa materialnego jak i proceduralne, tj. art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, w oparciu o które organ I instancji podjął rozstrzygnięcie w sprawie. Za nieuzasadniony organ uznał także zarzut skarżącego dotyczący wydania decyzji po terminie ustawowym, podkreślając jednocześnie, że wydanie decyzji nawet po terminie nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Wreszcie, odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania i podpisania decyzji organu I instancji przez osobę nieuprawnioną, organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego P. została podpisana przez osobę upoważnioną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami, tj. Regulaminem Organizacyjnym stanowiącym Załącznik nr 1 do Zarządzenia Nr 131/2019 Dyrektora lAS w P. z dnia 24 października 2019 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędowi Skarbowemu P., wprowadzonego na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej.

W piśmie z dnia 28 września 2020 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu z dnia 17 sierpnia 2020 r., nr 3001-IWK.0150.84.2020 i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozpatrzenie skargi z uwzględnieniem treści art. 134 § 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o rozstrzygnięcie co do treści każdego zarzutu, jeśli nawet inny zarzut uzasadnia uchylenie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. i Naczelnika Urzędu Skarbowego P., kierując się gwarancja zapisu art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 156 § 1 pkt 1, art. 107 § 1 i art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez podpisanie decyzji organu I i II instancji przez osoby do tego nieuprawnione;

2) art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona;

4) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że udostępnienie informacji, o jaką zwrócił się wnioskodawca, nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, względnie że wnioskodawca nie uzasadnił należycie, że udostępnienie informacji, o jaką się zwrócił, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;

5) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie;

6) art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewskazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, w sytuacji gdy wnioskowane przez stronę skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej, względnie stanowią taką informację, ale wnioskodawca wskazał szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udostępnienie żądanej informacji publicznej w całości bądź w przeważającej części;

7) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie wnioskodawcy w terminie informacji publicznej objętej wnioskiem, mimo że treść wniosku i wyjaśnienia wnioskodawcy uzasadniały udostępnienie żądanej informacji publicznej w całości bądź w przeważającej części;

8) art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się podmiot zobowiązany przy załatwieniu sprawy, w szczególności w odniesieniu do występowania informacji przetworzonej oraz szczególnej istotności informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

9) art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 i art. 239 Ordynacji podatkowej, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w związku z brakiem wykroczenia poza granice odwołania i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w konsekwencji czego organ nie dostrzegł, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 778/20 oddalił skargę J. C. na decyzję organu z dnia 17 sierpnia 2020 r., nr 3001-IWK.0150.84.2020 o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie podkreśla się, że wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej, wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14).

Ponadto Sąd I instancji dodał, że jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok WSA Krakowie z dnia 17 marca 2017 r., II SA/Kr 1612/16; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. I OSK 202/12).

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że w niniejszej sprawie, jak wynika z wyjaśnień organów, Naczelnik Urzędu Skarbowego P. nie dysponował na dzień złożenia wniosku i nie dysponuje nadal gotowymi informacjami, o które wnosi skarżący w punktach 2-7 wniosku z dnia 9 czerwca 2020 r. Z tych przyczyn realizacja wniosku skarżącego wymaga sięgnięcia do akt spraw podatkowych za okres od dnia 1 stycznia 2017 do dnia 31 maja 2020 r., a następnie przeprowadzenia analizy tych spraw ze względu na konieczność ustalenia daty rozpoczęcia i zakończenia postępowań, wyselekcjonowania postępowań, które zakończono w terminie 2 miesięcy, w terminie 2-6 miesięcy, powyżej 6 miesięcy oraz tych, które zakończyły się wydaniem decyzji, która nie została zaskarżona, tych, w których uznano w całości odwołanie podatnika od decyzji oraz tych decyzji, które zostały uchylone w całości przez organ II instancji oraz przez sądy administracyjne. Wszystkie te dane powinny zostać udostępnione z podziałem na kontrole podatkowe związane z zwrotem podatku VAT oraz kontrole podatkowe związane z innymi podatkami. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że udostępnienie wnioskowanej informacji wymagałoby wyselekcjonowania i zestawienia znacznej ilości danych z dokumentów wskazanych akt poszczególnych spraw, co z kolei będzie się wiązało z działaniami ponadstandardowymi, wymagającymi znacznego zaangażowania pracowników, wykraczającego poza bieżącą realizację zwykłych zadań urzędu. Sięgnięcie do materiałów źródłowych, także zawartych w systemie informatycznym organu, dokonanie ich analizy i selekcji pod kątem wskazanych przez skarżącego kryteriów, a następnie odpowiednie zredagowanie odpowiedzi, stanowi ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i technicznym, wymagający czasu i zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, w większym zakresie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu nie ma racji skarżący, że udostępnienie wnioskowanej informacji sprowadza się wyłącznie do jej wygenerowania z systemu informatycznego urzędu skarbowego. Organy obu instancji wskazały, że realizacja żądania wnioskodawcy będzie wiązać się z koniecznością analizy okresu 3,5 roku w zakresie prowadzonych postępowań, dodatkowo z uwzględnieniem kryterium zaskarżalności wydanych decyzji oraz w podziale na poszczególne rodzaje podatków. Zdaniem Sądu I instancji sporządzenie takiej informacji wobec 5 437 postępowań podatkowych wiąże się z koniecznością stworzenia nowej jakościowo informacji. Dlatego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie sposób uznać, że zestawienie wiadomości z akt kilku tysięcy spraw i ich merytoryczna weryfikacja według szczególnych kryteriów, stanowi nieskomplikowaną czynność czysto techniczną, nie wymaga zaangażowania intelektualnego pracowników organu i jest tożsama z prostym zabiegiem odczytania danych z systemu informatycznego organu. Należy odróżnić proces odczytu danych z rejestru, czy akt spraw wprost dostępnych, od czynności analizy akt konkretnych spraw pod kątem wiadomości szczególnych celem ich wyodrębnienia z całości materiału i porównania z innymi danymi z dokumentów akt, będących w posiadaniu organu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 794/17).

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, że w analizowanym przypadku informacja objęta wnioskiem nie istnieje w postaci odpowiadającej żądaniu strony, a jej udzielenie musiałoby być poprzedzone dokonaniem jej opracowania (wytworzeniem), tak aby informacja mogła przyjąć treść i formę oczekiwaną przez wnioskodawcę i z tego względu wnioskowana informacja wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji podkreślił, że w tej sytuacji organ I instancji był nie tylko uprawniony, lecz i zobowiązany do wezwania skarżącego do wykazania, że jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zaś skarżący – jak słusznie wskazały organy obu instancji - nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej, o której mowa we wniosku z dnia 9 czerwca 2020 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd I instancji podkreślił przede wszystkim, że indywidualne przekonanie wnioskodawcy, że organy administracji skarbowej w sposób niewłaściwy stosują przepisy prawa w postępowaniach podatkowych, nie może zostać uznane za potwierdzenie faktu instrumentalnego i nieuprawnionego wykorzystywania przepisów, a tym samym nie może być potwierdzeniem dla wystąpienia, po stronie wnioskodawcy, przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie jest również wystarczającym argumentem dla wykazania "szczególnej istotności" interesu publicznego w tej sprawie powołanie się skarżącego na zamiar wystąpienia (w oparciu o żądane informacje) do Rzecznika Praw Obywatelskich, Najwyższej Izby Kontroli, organizacji pracodawców sektora małych i średnich przedsiębiorców, właściwych ministrów, Komisji Europejskiej i nie może przesądzić o uznaniu, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd I instancji zauważył, że skarżący w istocie powołuje się na niekwestionowany w sprawie interes publiczny uzasadniający co do zasady udostępnianie informacji publicznej, a nie na szczególną istotność tego interesu, jak tego wymaga art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10).

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że organy administracji skarbowej dopuściły się w tej sprawie naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie nie doszło też do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione, a argumentacja organów jest pełna, logiczna i uzasadnia wyczerpująco powody odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, o charakterze przetworzonym.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 156 § 1 pkt 1, art. 107 § 1 i art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd I instancji przyjął, że wobec niewykazania podstaw do udostępnienia informacji przetworzonej, organy administracji skarbowej zasadnie wydały decyzje administracyjne.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu również podpisanie tych decyzji przez upoważnione do tego osoby nie budzi wątpliwości i podkreślił, że nie jest wymagane dołączenie do decyzji umocowania dla osoby podpisującej ją w imieniu organu podatkowego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wr 1189/16). Ponadto Sąd I instancji uznał za prawidłowe, z zachowaniem wymogu pisemności, upoważnienie wynikające z regulaminu urzędu, zarządzenia czy zakresu czynności, które są dostępne, czy to w siedzibie organu, czy też na jego stronie internetowej (zob. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II FSK 3063/16). Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że ta formuła obowiązuje także w ramach postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących upoważnienia udzielone pracownikom organów obu instancji do podpisania wydanych w sprawie decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przeprowadził dowód z dołączonych do akt sądowych niniejszej sprawy upoważnień, które załączone zostały do akt sprawy II SA/Po 779/20. Jak wskazał Sąd I instancji upoważnienia dotyczą M. S. (karta nr 194) oraz R. S. (karty nr 195-197). Wymienione upoważnienia zawierają umocowanie do załatwiania i podpisywania spraw zgodnie z kompetencjami określonymi w Zarządzeniu Nr 81/2019 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z dnia 1 sierpnia 2019 r. w sprawie podziału kompetencji w Izbie Administracji Skarbowej w P. i w zakresie zadań wykonywanych zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Izby Administracji Skarbowej w P., stanowiącym Załącznik nr 1 do Zarządzenia Nr 77/2019 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z dnia 23 lipca 2019 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Izbie Administracji Skarbowej w P. Do akt sprawy II SA/Po 778/20 organ nadesłał kopię przedmiotowego zarządzenia nr 81/2019 Dyrektora IAS w P. z dnia 1 sierpnia 2019 r. (k. 240 akt sprawy II SA/Po 779/20).

Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że na stronie BIP ISA w P. znajduje się Regulamin Organizacyjny IAS w P. Zarządzenie nr 81/2019 Dyrektora IAS w P. z dnia 1 sierpnia 2019 r. zostało wydane na podstawie § 64 ust. 4 załącznika nr 1 do zarządzenia nr 77/2019 Dyrektora IAS w P. z dnia 23 lipca 2019 r., którego treść – jak wynika z uzasadnienia skargi – była znana zainteresowanemu. Sąd I instancji podkreślił, że w § 7 ust. 3 pkt 1 lit. b zarządzenia nr 81/2019 Dyrektora IAS w P. z dnia 1 sierpnia 2019 r. wprost przewidziano, że Kierownik Referatu Obsługi Klienta i Komunikacji Zewnętrznej podpisuje decyzje, postanowienia oraz inne pisma z zakresu dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że upoważnienie imienne z dnia 1 sierpnia 2019 r. w powiązaniu z treścią w § 7 ust. 3 pkt 1 lit. b zarządzenia nr 81/2019 Dyrektora IAS w P. z dnia 1 sierpnia 2019 r., jednoznacznie wskazuje na umocowanie prawne osoby, która podpisała zaskarżoną decyzję z upoważnienia Dyrektora IAS w P., a zatem warunek z art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego został spełniony.

Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie wnioskodawcy w terminie informacji publicznej objętej wnioskiem mimo że treść wniosku i wyjaśnień wnioskodawcy uzasadniały udostępnienie żądanej informacji w całości bądź w przeważającej części i wskazał, że organ I instancji z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnił informację publiczną w zakresie pytania nr 1, a wobec prawidłowej – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu - oceny, iż informacje z pytań nr 2-7 stanowią informację przetworzoną, organ zasadnie zwrócił się do wnioskodawcy z wnioskiem o wskazanie podstaw swojego żądania celem spełnienia kryterium udostępnienia w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał także zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i podkreślił, że organy administracji skarbowej wyjaśniły, na czym polega istota informacji przetworzonej, a także jakie warunki muszą być spełnione, aby doszło do udostępnienia tej informacji, zaś subiektywne przekonanie skarżącego, iż informacje te nie mają charakteru informacji przetworzonej nie może stanowić podstawy do zmiany stanowiska organu I instancji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie spójne i wyczerpująco wykłada stanowisko organu.

Wreszcie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 w związku z art. 239 Ordynacji podatkowej Sąd I instancji podkreślił przede wszystkim, że organy podejmując decyzje będące przedmiotem niniejszej kontroli sądowej stosowały Kodeks postępowania administracyjnego, a nie Ordynację podatkową, zaś odnosząc ten zarzut do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19). W ocenie Sądu I instancji w realiach niniejszej sprawy nie da się postawić zarzutu, iż organ nie rozpoznał sprawy z uwzględnieniem całokształtu ustaleń poczynionych przez organ I instancji oraz bez własnego merytorycznego udziału. Natomiast stanowisko skarżącego co do podległości organizacyjnej i służbowej pracowników organu I instancji względem organu w istocie dotyczy kwestionowania przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych w zakresie organizacji organów podatkowych oraz kontroli skarbowej. Na tej podstawie nie można jednak – jak podkreślił Sąd I instancji - skutecznie zarzucać, iż doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku w części niestwierdzenia faktu, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa i niezasądzenia stosownej grzywny w tym zakresie oraz wniósł o uznanie, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 12a § 2, 12a § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wyniku nieudostępnienia akt sprawy w całości, wywodząc nową normę prawną niemającą odzwierciedlenia w przepisach prawa w podziale akt sprawy na akta "sądowe" i akta "administracyjne" tym samym różnicując zakres dostępu do akt sprawy w zależności akta te są dostępne w systemie PASSA akta papierowe w czytelni Sądu;

2) art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 156 § 1 pkt 1, art. 107 § 1 i art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez podpisanie decyzji organu I i II instancji przez osoby do tego nieuprawnione. Jednocześnie uznanie, że:

- zastępca Naczelnika Urzędu Skarbowego jest pracownikiem piastuna organu;

- zastępca Naczelnika Urzędu Skarbowego, nie jest zobowiązany do posiadania upoważnienia administracyjnego piastuna organu do podpisywania decyzji w zakresie udzielenia informacji publicznej, a reprezentacja następuje z istoty zastępstwa wbrew treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2023 r., sygn. akt I GPS 2/12;

- musi dojść do wyłączenia reprezentacji piastuna w sprawie przez zastępcę Naczelnika Urzędu Skarbowego w postaci konkretnego zapisu w regulaminie tego urzędu;

- nie doszło do wyłączenia uprawnień zastępcy Naczelnika Urzędu Skarbowego do podpisywania decyzji w zakresie informacji publicznej mimo jasnej, enumeratywnej delegacji treści upoważnienia administracyjnego dla zastępcy Naczelnika Urzędu Skarbowego;

- Dyrektor lzby Administracji Skarbowej może upoważniać swoich pracowników do czynności w jego imieniu w postaci upoważnienia blankietowego, odwołującego się do stanowisk, a nie osób i treści regulaminu urzędu mającego zastąpić treść upoważnień administracyjnych;

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten reguluje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona, podczas gdy realizacja wniosku wymagała jedynie wyszukania informacji w funkcjonujących systemach komputerowych - co jest niewystarczające - na kanwie niniejszej sprawy - do stwierdzenia konieczności "przetworzenia" informacji, oraz podczas gdy ani organ, ani Sąd I instancji nie ustalił w istocie zakresu żądanych informacji, co uniemożliwia określenie faktycznych trudności związanych z realizacją wniosku, mogących potencjalnie świadczyć o potrzebie przetworzenia informacji;

4) art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez błędną ich wykładnię i stwierdzenie, że w zaistniałym stanie faktycznym wnioskodawcy nie przysługuje prawo do żądania informacji publicznej z uwagi na żądanie "informacji przetworzonej" oraz brak przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego";

5) art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;

6) art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i 2 i art. 6 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że wniosek stanowi negację uznania za informację publiczną informacji objętych wnioskiem kasatora z uwagi na ich, zdaniem Sądu I instancji, indywidualny, a nie publiczny charakter, w drodze dokonania przez Sąd I instancji niezgodnego z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zbadania hipotetycznego interesu prawnego skarżącego;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 12a § 2 i art. 12a § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z nieudostępnieniem akt sprawy uniemożliwiając tym samym kasatorowi realizację konstytucyjnej normy jawności i ochronę wartości wskazanych art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i tym samym uniemożliwiając weryfikację kompletności akt przekazanych przez organ, pozbawiając prawa do zapoznania się z istotnym materiałem dowodowym sprawy i podważanie ustaleń dokonanych przez organ administracji, w następstwie czego doszło do oddalenia skargi przez Sąd I instancji, jak i odpowiednie przygotowanie stosownych wniosków, jak również stosownej skargi kasacyjnej w okresie pandemii COVID-19;

2) art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 2, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wyrażającym się w bezpodstawnym ustaleniu, iż osoba dokonująca podpisania decyzji organu I i II instancji była upoważniona do jej dokonania w imieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego i Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w oparciu o upoważnienie udzielone przez ten organ na podstawie art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego;

3) art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu wyroku na podstawie niekompletnych akt i braku w nich, np. załącznika nr 1 do zarządzenia nr 77/2019 Dyrektora lAS w P. z dnia 23 lipca 2019 r. i tym samym oparcie rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji na podstawie i wyłącznie stanowiska organu administracyjnego, a nie aktach postępowania;

4) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez błędne zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia wszystkich argumentów skargi i pism procesowych opierając się na wyrokach niezapadłych wobec kasatora, tj. sygn. akt II FSK 2204/11, wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. FSK 2633/04 i z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13;

5) art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezamieszczenie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku istotnego elementu, nierozpoznania istoty sprawy, gdy tymczasem brak taki stanowi naruszenie wskazanego przepisu i uniemożliwia instancyjną kontrolę prawidłowości zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia oraz uniemożliwia polemikę z treścią wyroku, kontrolę kasacyjną, a także doprowadziło do błędnego uznania, że:

- Sąd I instancji nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów skargi;

- w aktach sprawy nie muszą znajdować się wszystkie dowody, gdy znane są one kasatorowi;

6) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi na skutek wadliwego przejęcia, że skarżący nie wykazał "szczególnego interesu publicznego" w celu uzyskania informacji przetworzonej;

7) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który nie dopatrzył się naruszenia prawa po stronie organów w zakresie udzielenia informacji publicznej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oparta jest na błędnych ustaleniach faktycznych i niekompletnych aktach postępowania.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że została w ramach prowadzonego postępowania pozbawiona dostępu do kompletnych akt postępowania w systemie PASSA, pomimo poprawnie złożonego wniosku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że treść normy prawnej zawartej w art. 12a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie upoważnia do wywodzenia, że w systemie PASSA dostępne są jedynie akta sądowe z pominięciem akt administracyjnych, a więc niedopuszczalna jest zawężająca interpretacja wskazanej normy prawnej, zwłaszcza kiedy prowadzi to do zróżnicowania dostępu do akt w systemie PASSA i w czytelni akt sądu.

Następnie strona skarżąca kasacyjnie zakwestionowała prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie uznania, że decyzje organów obu instancji wydane w niniejszej sprawie zostały podpisane przez osoby skutecznie do tej czynności upoważnione i przedstawiając szeroką argumentację na poparcie własnego stanowiska podniosła, że obie decyzje wydane w niniejszej sprawie zostały podpisane przez osoby nieupoważnione do ich wydania, a więc są obarczone poważną wadą prawną oznaczającą ich nieważność. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła przy tym, że odformalizowanie postępowania dotyczącego dostępu do informacji publicznej odnosi się wyłącznie do udzielenia samej informacji publicznej, zaś odmowa udostępnienia takiej informacji następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z treścią przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc biorąc powyższe pod uwagę podpisanie takiej decyzji pozostaje w gestii piastuna organu lub pracownika tego organu stosownie upoważnionego, co w ocenie skarżącego kasacyjnie nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że jednym z elementów uzasadnienia wyroku jest przytoczenie zarzutów skargi, a z powyższego wywodzić należy obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. W ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia tego wymogu, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie odniósł się do szeregu argumentów przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie w dodatkowym piśmie procesowym, jak i do wielu kwestii wskazanych w skardze, m.in. dotyczących prawidłowości upoważnień udzielonych osobom podpisującym zaskarżone w sprawie decyzje, co miało istotny wpływ na ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zamiast dyscyplinować organ, znajduje usprawiedliwienie dla jego nagannej działalności. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że żądane przez niego informacje dotyczą terminowości, zakresu czasowego prowadzonych czynności i efektywności tych czynności z zakresu realizacji norm zawartych w przepisach Ordynacji podatkowej. Nawet jeśli przyjąć, że informacje te mają charakter przetworzony, przy czym skarżący kasacyjnie podkreśla, że ma uzasadnione podstawy, by wątpić w prawidłowość tej kwalifikacji, to nieposiadanie takich informacji przez organ świadczy o niekontrolowaniu i niezarządzaniu podstawowymi postępowaniami regulowanymi w Ordynacji podatkowej, które mają wpływ między innymi na wymiar podatków i jednocześnie oznacza, że postępowania te nie podlegają stosownej weryfikacji i monitoringowi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i wskazał, że w pełni podtrzymuje stanowisko prezentowane dotychczas w toku postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 12a § 2 i § 5 p.p.s.a. poprzez nieudostępnienie akt sprawy, co uniemożliwiło skarżącemu kasacyjnie "realizację konstytucyjnej normy jawności i ochronę wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i tym samym weryfikację kompletności akt przekazanych przez organ, pozbawiając prawa do zapoznania się z istotnym materiałem dowodowym sprawy i podważenie ustaleń dokonanych przez organ, w następstwie czego doszło do oddalenia skargi przez Sąd I instancji, jak i odpowiednie przygotowanie stosownych wniosków, jak również stosownej skargi kasacyjnej w okresie pandemii COVID-19". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Z art. 12a § 1 p.p.s.a. wynika, iż dla każdej sprawy z zakresu, o którym mowa w art. 1 ustawy, tworzy się akta, które prowadzone są w postaci elektronicznej lub papierowej. Z kolei zgodnie z art. 12a § 2 p.p.s.a. akta w postaci elektronicznej są przetwarzane z wykorzystaniem systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją w rozumieniu przepisów o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Natomiast w myśl art. 12a § 5 p.p.s.a. sąd, w odniesieniu do akt w postaci elektronicznej, udostępnia stronom akta sprawy w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 307). Z przywołanych przepisów wynika zatem, że akta sprawy mogą być prowadzone zarówno w postaci papierowej, jak i w postaci elektronicznej, przy czym co do zasady dotyczy to akt sądowych. Natomiast sposób udostępniania tych akt stronom postępowania zależy od sposobu, w jakim zostały one utworzone, bowiem oczywistym jest, że akta prowadzone w formie papierowej nie mogą zostać stronie udostępnione za pośrednictwem systemu teleinformatycznego PASSA.

W rozpoznawanej sprawie na mocy punktu XVII zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. akta sądowe sprawy udostępniono skarżącemu, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze, w systemie teleinformatycznym PASSA. Natomiast w związku z tym, że akta administracyjne sprawy organ przekazał do Sądu I instancji w formie papierowej, niemożliwe było udostępnienie ich za pośrednictwem systemu teleinformatycznego sądu. W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 12a § 2 i art. 12a § 5 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.

Nieskuteczny okazał się także drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego skarżący kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz "art. 1 § 2", którego upatruje w braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i bezpodstawnym ustaleniu, iż osoba dokonująca podpisania decyzji organów obu instancji była upoważniona do ich podpisania w imieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego i Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w oparciu o upoważnienie udzielone przez ten organ na podstawie art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024, poz. 572) – dalej k.p.a.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu podkreślić należy, że art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a" określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania, czy bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę na decyzję organu z dnia 17 sierpnia 2020 r., nr 3001-IWK.0150.84.2020, na mocy której odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. Sąd I instancji oceniając prawidłowość zaskarżonej w sprawie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dlatego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a nie mógł odnieść skutku. Zarzut naruszenia ww. przepisu skarżący kasacyjnie powiązał z zarzutem naruszenia nieprecyzyjnie wskazanego w skardze kasacyjnej "art. 1 § 2". Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak ustawy, w której znajduje się "art. 1 § 2", którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji. Natomiast przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Okoliczność ta czyni omawiany zarzut nieskutecznym również w tym zakresie.

Odnosząc się zaś do kolejnego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., którego upatruje w wydaniu wyroku na podstawie niekompletnych akt i braku w nich, np. załącznika nr 1 do zarządzenia nr 77/2019 Dyrektora IAS w P. z dnia 23 lipca 2019 r. i tym samym oparciu rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji na podstawie – wyłącznie – stanowiska organu administracyjnego, a nie aktach postępowania, wskazać należy, że zgonie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Natomiast wskazane w powyższym przepisie orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, a z treści omawianego zarzutu wynika, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było właśnie wytknięcie Sądowi I instancji dokonanie błędnej oceny zawartych w aktach sprawy dokumentów, tj. upoważnień udzielonych osobom podpisującym wydane w sprawie decyzje o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może jednak służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym upoważnienia udzielone osobom podpisującym decyzje wydane w sprawie przez organy obu instancji, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny podnoszona w ramach skargi kasacyjnej nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie miało to jednak miejsca w niniejszej sprawie, a zatem zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.

Na podstawie kolejnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 141 § 4 p.p.s.a. – jako samodzielny zarzut, a także jako zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie rozstrzygnął wszystkich argumentów ze skargi i pism procesowych i oparł swoje rozstrzygnięcie na wyrokach niezapadłych w sprawach skarżącego kasacyjnie. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie przyjął, że nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów skargi oraz że w aktach sprawy nie muszą znajdować się wszystkie dowody, gdy znane są one skarżącemu kasacyjnie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do przepisów z którymi powiązano zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku w związku z argumentacją przedstawioną powyżej i z uwagi na to, że Sąd I instancji bez wątpienia orzekał w granicach sprawy. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że przepisy te mają ogólny (blankietowy) charakter i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ale przede wszystkim zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł odnieść skutku dlatego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę skarżącego na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1, czy 149 § 1a p.p.s.a., tj. przepisów określających kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na decyzję organu o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok – wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnej - poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – sformułowanego samodzielnie, jak i w powiązaniu z przywołanymi w zarzucie przepisami – bezskutecznym.

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez "dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi na skutek wadliwego przyjęcia, że skarżący nie wykazał "szczególnego interesu publicznego" w celu uzyskania informacji przetworzonej". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego błędną konstrukcję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przywołany przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 149 § 1, § 1a i § 2, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c, czy art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dodatkowo należy mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę skarżącego na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.

Wymaganiu skutecznego powiązania przepisów o charakterze blankietowym, nie czyni zadość powołanie się w ramach omawianego zarzutu na art. 135 p.p.s.a., bowiem przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu uwzględniającego skargę. W konsekwencji przepis ten również nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, LEX nr 1305295; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, LEX nr 672934; wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II FSK 1424/07, LEX nr 488559; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14; zob. też: T. Woś: Komentarz do art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 16, LexiNexis 2012). Wymogu skutecznego powiązania nie spełnia także powiązanie ww. przepisów z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., które także nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten także ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Z tych wszystkich powodów omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku.

Ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. został sformułowany jako konsekwencja naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej zwanej: u.d.i.p., który to zarzut został sformułowany w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Jak już wskazywano Sąd I instancji oddalając skargę w niniejszej sprawie nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z kolei skuteczność naruszenia art. 151 p.p.s.a. zależy od skuteczności zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z tym, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym również art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., także okazały się nieskuteczne, a co zostanie wyjaśnione poniżej, zarzut ten także nie mógł odnieść skutku.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc do omówienia zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Na podstawie pierwszego z zarzutów autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 12a § 2 i § 5 p.p.s.a. "w wyniku nieudostępnienia akt sprawy w całości, wywodząc nową normę prawną, niemającą odzwierciedlenia w przepisach prawa w podziale akt sprawy na akta "sądowe" i akta "administracyjne" tym samym różnicując zakres dostępu do akt sprawy w zależności akta te są dostępne w systemie PASSA akta papierowe w czytelni Sądu".

Przede wszystkim zarzut ten został sporządzony niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w nim podstawy kasacyjnej zgodnie z art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czy też poprzez niewłaściwe zastosowanie. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), wskazuje jednak na niewypełnienie koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Niezależnie od tego odnośnie do naruszenia art. 12a § 2 i § 5 p.p.s.a. aktualne pozostają rozważania przedstawione przy omówieniu zarzutu naruszenia ww. przepisów, ale sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. W związku z tym, że skarżący kasacyjnie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu nieudostępnienie akt administracyjnych sprawy w portalu PASSA powtórzyć należy, że w związku z tym, że przekazane przez organ akta administracyjne maja formę papierową, to Sąd I instancji mógł udostępnić te akta stronie postępowania jedynie w formie papierowej, gdyż w innej formie akta te nie występowały, a zatem nie udostępniając prowadzonych w formie papierowej akt administracyjnych sprawy w portalu teleinformatycznym sądu PASSA nie naruszył art. 12a § 2 i § 5 p.p.s.a.

W ramach kolejnych zarzutów skarżący kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 1, art. 107 § 1 i art. 268a k.p.a., ponownie nie precyzując, czy zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu dokonanie błędnej wykładni powyższych przepisów, czy też ich niewłaściwe zastosowanie, a ponadto zarzuca także niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dokonanie błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a także naruszenie art. 1 ust. 1 w związku art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 6 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., znowu nie precyzując podstawy kasacyjnej, tj. czy do naruszenia powyższych przepisów doszło z uwagi na dokonanie ich błędnej wykładni przez Sąd I instancji, czy też ich niewłaściwe zastosowanie. Z uwagi jednak na treść wszystkich tych zarzutów możliwe jest ich łączne rozpoznanie, bowiem na podstawie wszystkich tych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy koncentrując się na wykazywaniu wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przede wszystkim w zakresie oceny okoliczności dotyczących udzielenia w sprawie upoważnień do wydania zaskarżonych decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ale także w dokonaniu przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 czerwca 2020 r. i uznaniu, że jego przedmiotem było żądanie udzielenia informacji przetworzonej, a ponadto w stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że "w zaistniałym stanie faktycznym" nie została spełniona przesłanka "szczególnie istotnego interesu publicznego", a także w błędnym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uznaniu, że żądane w sprawie treści mają indywidualny, a nie publiczny charakter. Strona skarżąca kasacyjnie próbuje zatem za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny.

Wreszcie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, którego skarżący kasacyjnie upatruje w ograniczeniu przez Sąd I instancji konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia w ocenie autora skargi kasacyjnej przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych, wskazać należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.