Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 72/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Instytutu [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 192/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 72/17

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 1. zobowiązał Dyrektora Instytutu [...] w [...] do załatwienia wniosku Stowarzyszenia [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku w zakresie żądania skanów umów z ordynatorami pracującymi na dzień złożenia wniosku, listy zawierającej imiona i nazwiska uczestników szkoleń/kursów wraz z podaniem zakresu tematycznego, w którym uczestniczył personel oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013-2015 w zakresie, w jakim organ uznał to za informację przetworzoną, informacji o imionach i nazwiskach prowadzących powyższe szkolenia; 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku w pozostałej części.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2016 roku (data wpływu do organu [...] czerwca 2014) zaskarżyło do sądu administracyjnego bezczynność Dyrektora Instytutu [...] w [...] poprzez niezrealizowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pomimo znacznego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) – dalej powoływanej jako u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wyjaśniło, że w dniu [...] kwietnia 2016 roku złożyło drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie przez szpital następujących informacji:

- o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej szpitala;

- o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej szpitala, pod którym znajduje się dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (w odniesieniu do wszystkich kontroli, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych, które miały miejsce w latach 2003-2015);

- informacji o tym, czy szpital udostępnia, użycza, wynajmuje, tudzież dzierżawi pomieszczenia lub sprzęty medyczne szpitala innym osobom lub podmiotom (wraz ze skanami tych umów);

- skanów umów z ordynatorami pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku;

- listy zawierającej imiona, nazwiska uczestników szkoleń/kursów wewnętrznych i zewnętrznych, wraz z podaniem zakresu tematycznego szkoleń/kursów, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno – położniczego w latach 2013-2015;

- informacji o imionach i nazwiskach prowadzących te szkolenia, przesłanie skanu umowy na prowadzenie tych szkoleń;

- informacji o tym, czy– na oddziale ginekologiczno – położniczym jest zatrudniony psycholog (niezależnie od formy świadczenia usług),a jeżeli tak, to informacji o wymiarze czasu pracy ww., ewentualnie informacji, ile razy w roku 2015 był wzywany na odział psycholog lub psychiatra na konsultacje;

- informacji o liczbie porodów na tym oddziale w 2015 roku, w tym z zastosowanym znieczuleniem okołoporodowym w całym roku 2015 i od lipca 2015;

- informacji, czy w szpitalu zatrudniony jest ksiądz, a jeżeli tak, czy wykonuje również obowiązki na oddziale ginekologiczno – położniczym.

W związku z tym, że ww. wniosek pozostał bez odpowiedzi, w dniu [...] maja 2016 r. Stowarzyszenie przesłało przypomnienie, na które do dnia złożenia skargi szpital również nie odpowiedział.

Na tej podstawie Stowarzyszenie wniosło o uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych oraz o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu [...] w [...] poinformował, że na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie P.p.s.a. – uwzględnił skargę w całości i stwierdził, że bezczynność Instytutu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że jak wynika z załączonych dokumentów, szpital po otrzymaniu ponaglenia z dnia [...] maja 2016 roku zwrócił się o uzupełnienie wniosku o sprecyzowanie nazwy oddziału szpitala, którego dotyczą zadane pytania. W związku z powyższym Dyrektor Instytutu [...] w [...] wniósł o umorzenie postępowania w sprawie i nieobciążanie Instytutu kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga w dacie jej wniesienia była uzasadniona w całości. Uznano bowiem, że w dacie złożenia skargi wnioskodawca nie otrzymał odpowiedzi na żadne z zadanych pytań.

W ocenie Sądu, wniosek organu o umorzenie postępowania w całości w związku z uwzględnieniem skargi, nie jest zasadny. Jako podstawę wniosku o umorzenie organ powołał art. 54 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.

Sąd wskazał, że jak wynika ze złożonej przez Instytut [...] dokumentacji, udzielił on w dniu [...] lipca informacji o adresach strony internetowej Szpitala, poinformował, że strona www BIP jest przygotowywana, dane na niej umieszczane na bieżąco, a wyniki przeprowadzanych kontroli obecnie są aktualizowane. Szpital przesłał: umowy i informacje o wynajmie i dzierżawy sprzętu szpitalnego i pomieszczeń szpitala, sprawozdanie ze szkoleń prowadzonych w latach 2013-2015 dla personelu oddziału ginekologiczno – położniczego, listy obecności na tych szkoleniach. Natomiast w pozostałym zakresie informacja o szkoleniach i nazwiskach osób je prowadzących, wymaga ponadto znacznego nakładu środków i dokonania dodatkowych czynności, jak zestawienie, zebranie, pogrupowanie posiadanych informacji, w związku z czym stanowi informację przetworzoną, a jej udostępnienie uzależnione jest od wykazania interesu publicznego przez wnioskodawcę. W ocenie organu, wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie informacji.

Odpowiadając na wniosek o skany umów z osobami prowadzącymi szkolenia, organ wskazał, że realizowane one były w ramach umów o pracę.

Wnioskodawca uzyskał informację o zatrudnieniu w szpitalu psychologa i psychiatry, prawnej formie ich zatrudnienia i zastrzegł udzielenie w późniejszym terminie informacji o liczbie udzielonych przez nich konsultacji. Udzielono również informacji o zatrudnieniu 2 księży oraz o liczbie porodów, zgodnie z wnioskiem.

Organ wyjaśnił również, że nie podlegają udostępnieniu skany umów z ordynatorami oddziałów z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych.

W ocenie Sądu, z przytoczonej odpowiedzi na wniosek jednoznacznie wynika, że Instytut [...] nie uwzględnił skargi w całości, bowiem odpowiedź nie pokrywa się z wnioskiem, nie zawiera wszystkich informacji i dokumentów, o jakie Stowarzyszenie zwróciło się we wniosku. Brak w takiej sytuacji podstaw do umorzenia postępowania sądowego w całości.

Ponadto, udzielając niekompletnej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 roku, w pewnej części organ odmówił jej udzielenia, ale zachowanie to nie przybrało formy przewidzianej ustawą. W takich sytuacjach również organowi należy zarzucić bezczynność. Tylko bowiem w sytuacji, gdy organ dojdzie do przekonania, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, może udzielić odpowiedzi w formie pisma informującego o takim zakwalifikowaniu wniosku. Tymczasem w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu.

W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Uznanie przez organ, że żądane informacje mają walor informacji publicznej, obligowało do wydania decyzji o odmowie, bądź do umorzenia postępowania, także decyzją administracyjną.

W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał zachowania właściwego trybu, bowiem odmówił udzielenia informacji w pewnym zakresie, dokonując tego czynnością materialno – techniczną, czyli informując pismem, które nie ma waloru decyzji. Tymczasem z regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika wprost, że odmowa udzielenia informacji wymaga wydania decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i art. 17 u.d.i.p.).

Pierwszy z nieuwzględnionych wniosków dotyczy skanów umów zawartych z ordynatorami szpitala. Organ, jako przyczynę odmowy udzielenia tej informacji, wskazał przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Tymczasem powołany przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kolejnym zdaniu wyraźnie stanowi, że "ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa." Sąd I instancji podkreślił, że piastowanie stanowiska ordynatora w szpitalu oznacza pełnienie funkcji publicznej, związane jest zarządzaniem zasobami ludzkimi i mieniem publicznym, jakim dysponuje szpital, polega na wykonywaniu zadań publicznych. Niezależnie jednak od zajętego przez organ stanowiska co do meritum, jeżeli organ postanowił tej informacji nie udzielić, nie kwestionując publicznego charakteru tej informacji, to rozstrzygnąć to mógł jedynie w formie decyzji administracyjnej. Brak decyzji oznacza, że organ pozostaje w bezczynności.

Podobnie oceniono zaniechanie organu w części żądania, które organ uznał za informację przetworzoną z uwagi na zasięg żądanych informacji, czasochłonność jej przygotowania, konieczność wykonania dodatkowych zestawień, pogrupowania danych. Dotyczy to informacji o szkoleniach w latach 2013 – 2015. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Umorzenie postępowania również następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli przygotowanie informacji wymaga dodatkowych kosztów, organ może zobowiązać wnioskodawcę do uiszczenia określonej opłaty (art. 15 ust.1 u.d.i.p.).

Sąd stwierdził, że w zakresie nieudzielenia informacji przetworzonej organ również nie zachował właściwego trybu postępowania, a tym samym pozostaje w bezczynności.

Tak więc zdaniem WSA w Łodzi, zasadny jest zarzut bezczynności w zakresie nierozstrzygnięcia w formie przewidzianej prawem części wniosku, obejmującego żądanie skanów umów zawartych z ordynatorami, materiałów dotyczących przeprowadzonych w oddziale ginekologiczno – położniczym szkoleń w zakresie, w jakim organ uznał to za informację przetworzoną, informacji o nazwiskach osób, przeprowadzających powyższe szkolenia. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a. Natomiast z uwagi na to, że bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni prawa, wnioskodawca nie wnosił o uznanie tego zaniechania za rażące naruszenie prawa, Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa.

W dniu [...] listopada 2016 r. skargę na powyższy wyrok złożył Dyrektor Instytutu [...] w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzucił on, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., WSA w Łodzi naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnie i uznanie, że piastowanie stanowiska ordynatora w szpitalu oznacza pełnienie funkcji publicznej w związku z czym informacja polegająca na przekazaniu umów z ordynatorami nie podlega ograniczeniu w udostępnieniu ze względu na prywatność osoby fizycznej i w konsekwencji powinna zostać udostępniona wnioskodawcy, podczas gdy udostępnienie treści umów z ordynatorami skutkować będzie naruszeniem prywatności osoby fizycznej, a jednocześnie pełnienie samej funkcji ordynatora w Instytucie nie jest pełnieniem funkcji publicznej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, kierownicy klinik w Instytucie nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ich rola sprowadza się do pełnienia funkcji organizacyjnej, pełnienia roli przełożonych w stosunku do pracowników poszczególnych jednostek organizacyjnych Instytutu i jednocześnie uczestniczą i organizują procesy leczenia pacjentów, a zatem stanowią wyłącznie część personelu lekarskiego, wykonując jedynie czynności usługowe na rzecz Instytutu. Nie uczestniczą w procesie podejmowania decyzji w zakresie funkcjonowania Instytutu, zarządzania nim, czy kierunków rozwoju. Ich decyzje nie są związane z dysponowaniem majątkiem publicznym w rozumieniu podejmowania decyzji o zawarciu lub nie jakiejkolwiek umowy związanej z dysponowaniem środkami publicznymi. Ich decyzje to decyzje medyczne, gdzie pośrednio wydatkuje się środki, jednak wydatkowanie to związane jest z podaniem leku pacjentowi (zakupionemu zgodnie z decyzją dyrekcji), czy wykonaniu zabiegu medycznego (finansowanego z umowy z NFZ zawartej przez dyrekcję, która decyduje o złożeniu lub nie złożeniu oferty w postępowaniu na zawarcie umowy na udzielania świadczeń zdrowotnych w danym zakresie). Kierownicy klinik nie podejmują również decyzji, mających wpływ na sytuację prawną osób trzecich, nie przygotowują i nie podejmują decyzji w sensie administracyjnym (kształtującym prawa i obowiązki innych osób).

Organ nie zgodził się z uzasadnieniem sądu administracyjnego, że kierownicy klinik (ordynatorzy) pełnią funkcję publiczną, z uwagi na zarządzanie zasobami ludzkimi i zarządzanie mieniem publicznym. Wskazał, że Sąd nie wyjaśnił, na czym to zarządzanie miałoby polegać i dlaczego to zarządzanie miałoby być równoznaczne z pełnieniem funkcji publicznej przez kierownika kliniki. W analogiczny bowiem sposób należałoby ocenić każdą osobę zatrudnioną na stanowisku kierowniczym, jeśli jedynym kryterium miałoby być zarządzanie podległym personelem. Uznał, że takie rozumienie funkcji publicznej wydaje się nazbyt szerokie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] w [...] wniosło o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zarzuty skarżącego kasacyjnie w istocie zmierzają do zakwestionowania uznania ordynatora, kierującego oddziałem w publicznej placówce służby zdrowia za osobę pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na wstępie należy wskazać, iż w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zakłady opieki zdrowotnej są podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1933/13). Zasady funkcjonowania zakładów opieki zdrowotnej zostały ustalone w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r., 160 dalej: u.d.l.). Wedle jej brzmienia w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą istnieje obowiązek przeprowadzania konkursów na stanowisko m.in. ordynatora - art. 49 ust. 1 pkt 3 u.d.l. Natomiast zgodnie z art. 49 ust. 7 u.d.l., jeśli w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, zgodnie z regulaminem organizacyjnym oddziałem kieruje lekarz niebędący ordynatorem, na stanowisko lekarza kierującego oddziałem konkursu nie przeprowadza się. Ustawa o działalności leczniczej wskazuje zatem tylko, że ordynator kieruje oddziałem w zakładzie opieki zdrowotnej.

Jednocześnie przypomnieć należy, że ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks Karny (Dz.U. z 2018 r., poz. 1600) zawiera definicję funkcjonariusza publicznego oraz osobę pełniącą funkcję publiczną. W myśl przepisu art. 115 § 13 k.k., funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; 2) poseł, senator, radny; 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego; 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy; 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych; 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe; 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej; 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej; 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie; 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Natomiast wedle treści art. 115 § 19 k.k. - osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Odnosząc się do odpowiedzialności karnej lekarza, jako funkcjonariusza publicznego, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 listopada 2000 r. w sprawie o sygn. akt WKN 27/00 podniósł, że "lekarz zatrudniony w publicznej służbie zdrowia może być uznany za funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 k.k. jedynie wówczas, gdy swój zawód łączy z funkcjami o charakterze administracyjnym. Podkreślić należy, że zdefiniowanie w kodeksie karnym niektórych zwrotów i wyrażeń ustawowych (w tzw. słowniczku) ma charakter wiążący, a to z kolei spełnia funkcje gwarancyjne prawa przez ograniczenie możliwości dokonywania rozszerzającej interpretacji przepisów. Aby można było uznać, że ktoś jest lub nie jest funkcjonariuszem publicznym, konieczne jest m.in. ustalenie zakresu ciążących na nim obowiązków i przysługujących uprawnień. Czynności zawodowe nie stają się więc funkcjami o charakterze administracyjnym tylko dlatego, że wykonywane są w ramach państwowych (również samorządowych) struktur organizacyjnych służby zdrowia. Lekarz mógłby być uznany za funkcjonariusza publicznego jedynie wówczas, gdyby wykonywał czynności zawodowe w administracyjnej strukturze służby zdrowia, a więc swój zawód lekarza łączył z funkcjami o charakterze publicznym (administracyjnym). Do kręgu takich osób mógłby zatem zostać zaliczony np. dyrektor szpitala, lekarz zatrudniony w urzędzie wojewody lub kasie chorych. Wymienieni przykładowo byliby więc funkcjonariuszami publicznymi z tego powodu, że będąc lekarzami, równolegle pełniliby określone funkcje administracyjne." (OSNKW rok 2001, Nr 3-4, poz. 21).

W zakresie określenia charakteru funkcji ordynatora, jako osoby pełniącej funkcje publiczne, wypowiadał się Sąd Najwyższy, który w uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie o sygn. akt I KZP 5/2001 stwierdził, iż "czynności lekarskie stanowiące udzielanie świadczeń zdrowotnych w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, wykonywane w ramach świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, osobom ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do nich na podstawie odrębnych przepisów, mieszczą się w zakresie pełnienia funkcji publicznej w rozumieniu art. 228 k.k. Z uwagi na to, że świadczenia zdrowotne finansowane ze środków publicznych mogą być także udzielane w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej, to również i w tym przypadku lekarz, zatrudniony w takim zakładzie, który wykonuje czynności zawodowe wymienione w art. 2 ustawy o zawodzie lekarza, w tym zakresie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, o jakiej mowa w art. 228 k.k. Decydujące znaczenie dla uznania udzielania świadczeń zdrowotnych za mieszczące się w pojęciu pełnienia funkcji publicznej, ma bowiem nie to w jakim zakładzie opieki zdrowotnej są one wykonywane, tj. czy w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, czy też niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej, lecz to, czy są one wykonywane w ramach przysługujących osobie uprawnionej (pacjentowi) świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych" (OSKW z 2001 r., Nr 3-4, poz. 21). Sąd Najwyższy uznał, iż publiczny zakład opieki zdrowotnej, którego celem działania, jest udzielanie świadczeń zdrowotnych, nie może zostać uznany za "inną instytucję państwową" w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 6 k.k., chociażby jego organem założycielskim był organ administracji rządowej, a tym samym i osoba zajmująca stanowisko kierownicze w tejże instytucji nie jest funkcjonariuszem publicznym z tego tytułu. Wychodząc z tego założenia SN uznał, że "pełnienie funkcji publicznej, o której mowa w art. 228 § 1 k.k., obejmuje czynności ordynatora w publicznym zespole opieki zdrowotnej, zarówno związane z administrowaniem, jak i udzielaniem świadczeń zdrowotnych wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 roku o zawodzie lekarza (Dz. U. z 1997 r., Nr 28, poz. 152 ze zm.) oraz w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) - finansowanych ze środków publicznych".

Zdaniem R. S., z orzecznictwa SN wynika, że "trafnie wskazuje się, że osoba pełni funkcję publiczną tylko wówczas, gdy powierzone jej zadania służą władczej działalności tych instytucji. Chodzi o funkcje, które wymagają szczególnego zaufania do osób je wykonujących, a ich naruszenie pośrednio godzi w funkcjonowanie instytucji państwowych, które z reguły je realizują, a tylko wyjątkowo są one powierzane innym instytucjom, w ich imieniu wykonują je osoby nie będące funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 kk" (R. S., Glosa do postanowienia SN z dnia 15 listopada 2002 r., IV KKN 570/99, OSP rok 2003, Nr 9 , poz. 106).

Uznać zatem należy, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku, związanych z procesem decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych, jak bowiem podniósł Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 dokonał wykładani pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy, zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są, zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny" (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30).

Z powyższego wynika, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że WSA w Łodzi prawidłowo uznał, że ordynator jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Stosownie zaś do art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, władze publiczne zobowiązane są zapewnić każdemu równy dostęp do opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Zatem nie budzi wątpliwości, że skarżący kasacyjnie wykonuje zadania publiczne. Ordynator nadto w świetle ww. przepisów ustawy o działalności leczniczej jest powoływany w drodze otwartego konkursu i sprawuje funkcje kierownicze w placówce służby zdrowia. Do jego zadań należy kierowanie oddziałem , co obejmuje zarówno funkcje administracyjne jak i lecznicze. Tak więc Ordynator realizuje nałożone na Szpital zadanie publiczne, pełniąc funkcje zarządzające w oddziale szpitalnym.

Natomiast, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przesądził o tym, czy żądane dane w postaci skanów umów z pracującymi ordynatorami podlegają ujawnieniu. WSA w Łodzi bowiem stwierdził, że w sytuacji, gdy organ postanowił tej informacji nie udzielić z powołaniem się na prawo do prywatności, nie kwestionując publicznego charakteru tej informacji, to rozstrzygnąć to mógł jedynie w formie decyzji administracyjnej. Brak takiej decyzji oznacza, że organ pozostaje w bezczynności.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.