Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2343/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art.77 § 1 , art. 80 i 84
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 90/22 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na gruncie 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz J. S. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez J. S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 90/22, którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na gruncie

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z [...]r. A. F. - właścicielka działki o nr ewid. [...] zwróciła się do organu pierwszej instancji o wstrzymanie podnoszenia gruntu na działkach nr ewid.: [...] (obecnie [...]) [...] (obecnie [...]) oraz [...] (obecnie nr [...]) stanowiących własność J. S., nakazanie przywrócenia stanu pierwotnego oraz sprawdzenie, czy istniejąca na tym terenie zabudowa spełnia warunki techniczne przewidziane w projekcie.

Organ pierwszej instancji - Burmistrz Miasta S., na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., zwanej dalej "ustawą") wszczął postępowanie w sprawie, uznając za jego strony: J. S., A. F., E. K., P. S. i A. R. Z uwagi na cel i charakter sprawy powołano czterech biegłych posiadających specjalistyczną wiedzę oraz sporządzono trzy ekspertyzy hydrologiczne. Na ww. gruntach zostały przeprowadzone czterokrotnie oględziny z udziałem stron postępowania. Pierwsze odbyły się 19 listopada 2013 r. z udziałem biegłego D. W. W związku z tym, że ten biegły wycofał się ze sporządzenia opinii, drugie oględziny odbyły się 24 kwietnia 2014 r. z udziałem W. P., trzecie 12 grudnia 2017 r. z udziałem M. K. oraz czwarte 11 września 2018 r. z udziałem K. C.. W trakcie wizji z udziałem biegłych ustalano lokalizację, ukształtowanie terenu oraz warunki hydrologiczne.

W toku trwającego od ośmiu lat postępowania wydano pięć rozstrzygnięć. Jedną z ostatnich decyzji organu pierwszej instancji z 7 lipca 2020 r., którą odmówiono przywrócenia stanu poprzedniego na działkach J. S. oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w czasie długotrwałego prowadzonego postępowania, w trakcie którego powołano między innymi 4 biegłych nie można było wypracować rozwiązania, które ograniczałoby się wyłącznie do działek wnioskodawczyni i działek sprawcy naruszenia stosunków wodnych objętych wnioskiem A. F. i było równocześnie rozwiązaniem skutecznym. Nadto organ podniósł, że biegły hydrolog nie wykazał czy istnieje związek przyczynowy między zmianą stanu wód a szkodą. Wykazał jedynie, że takie szkody mogą zaistnieć. Podkreślił nadto, że podane rozwiązanie przez biegłą jest całego terenu, a nie dla działek stanowiących przedmiot niniejszego postępowania oraz, że nie spełnia ono zapisów ustawy Prawo wodne z 2001 r., w szczególności art. 29 tejże ustawy.

Decyzja ta została zaskarżona przez A. F. i uchylona decyzją Kolegium z 16 października 2020 r. celem uzupełnienia postępowania i dokonania dodatkowych wyjaśnień, w tym z udziałem biegłej K. C. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego pozwalają przyjąć, że pomiędzy zmianą natężenia odpływu wód opadowych i roztopowych między innymi na działkach J. S. mogą prowadzić do szkód na działce wnioskodawczyni, co jest bardzo prawdopodobne w okresach intensywnych lub długotrwałych opadów i roztopów. Tym samym, zadaniem organu, konieczne było znalezienie racjonalnego rozwiązania zaistniałego problemu zgodnie z treścią art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Takim rozwiązaniem może być wykonanie zaproponowanego w opinii biegłą rowu odwadniającego, z tym że należy wskazać działki przez które należy takie urządzenie odwadniające przeprowadzić, a właściciele takich działek winni być uczestnikami postępowania, a to z kolei uniemożliwiało Kolegium merytoryczne orzeczenie w sprawie.

Podczas ponownej analizy zebranych materiałów organ pierwszej instancji w porozumieniu z biegłą ustalił, że zaproponowane urządzenie wodne, tj. rów odpływowy oznaczony symbolem R-l dla odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu zalewowego kończy się wraz z ujściem do istniejącego przepustu, tj. do granicy działek o nr ewid, [...] i [...]. Biegła wskazała, że działka nr [...] nie została wymieniona w opracowaniu, dlatego, że jest to ulica [...] - fragment drogi krajowej. Nadto w piśmie z 5 listopada 2020 r. biegła dodała, że E. K. winna zostać uznana za stronę postępowania, mimo że działka stanowiąca jej własność nie obejmuje spornego terenu, ale w wyniku zagospodarowania działki o nr ewid. [...]przez J. S. przyczynia się do zmiany stanu wody na tym gruncie, tj. do powstawania podmokłości w południowej części działki nr ewid. [...], która przylega do działki [...] stanowiącej własność skarżącego. Zdaniem biegłej, budowa rowu opaskowego według koncepcji przedstawionej w załączniku do jej opinii jest najprostszym i najbardziej racjonalnym rozwiązaniem w istniejących warunkach.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r., powołując się między innymi na art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., organ I instancji nakazał J. S. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom tj. rowu opaskowego R-1 według koncepcji odprowadzania wód roztopowych i opadowych z działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] obręb [...] stanowiącej integralny załącznik do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Skarżący J. S. dorowadził do zmiany stanu wód na działkach stanowiących jego własność ze szkodą dla gruntów stanowiących własność wnioskodawczyni, co wynika między innymi z treści sporządzonych opinii. Uzasadnia to nałożenie na skarżącego obowiązków mających na celu usunięcie szkody w oparciu o art. 29 ust. 3 powołanej ustawy. Najkorzystniejszym rozwiązaniem w niniejszej sprawie jest zdaniem organu wykonanie rowu opaskowego o przebiegu i parametrach określonych przez biegła S. Ś.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S., A. R. i P. S.

Decyzją z dnia z 14 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło w całości decyzję organu I instancji i w to miejsce orzekło o nałożeniu na J. S. właściciela działek o nr [...], [...], [...] [...]położonych przy ul. [...], na których doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki sąsiedniej, obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na gruntach sąsiednich, tj. wykonania rowu oznaczonego jako R-l o parametrach podanych w koncepcji odprowadzania wód roztopowych i opadowych z terenu działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] opracowanej przez S. Ś., zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], która to koncepcja a także parametry rowu oraz sposób jego wykonania zostały przedstawione w załączniku do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji na wstępie Kolegium stwierdziło, że ze znajdującego zastosowanie w tej sprawie art. 29 ust. 3 ustawy, wynika, iż przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa tym przepisie są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Niezbędne jest także jednoznaczne określenie związku przyczynowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a zaistniała szkodą na gruncie sąsiednim. Istotnym jest także, aby wszystkie powyższe przesłanki wystąpiły kumulatywnie. Zdaniem Kolegium, bezsprzecznym jest, że w związku z zagospodarowaniem działek należących do skarżącego, które objęte były wnioskiem A. F. z maja 2013 r., doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Nadto do zmiany stanu wody na gruncie doszło również na działkach skarżącego nr [...] i nr [...]. Okoliczność zmiany stanu wody na w. gruntach została stwierdzona przez biegłych: W. P., M. Kokoszkę oraz K. C., która jako ostatnia przygotowywała ekspertyzę w tym zakresie i jest najbardziej aktualna i w największym stopniu miarodajna dla oceny przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. gdyż stan na badanym gruncie ulegał zmianie z uwagi na procesy inwestycyjne. Nadto jest ona zbieżna z pozostałymi opiniami co do tego, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie skarżącego ze szkodą dla działki A. F,. Biegła stwierdziła, że zmiana zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] związana z wykonaniem podwyższenia terenu do rzędnej 146,6 - 146,8 m n.p.m. w celu realizowanych inwestycji, mimo pozostawienia wolnego od nasypu pasa gruntu na działce nr [...], znacząco ograniczyła powierzchnię ukształtowanego zagłębienia terenu, w którym pierwotnie gromadziły się wody ze spływów powierzchniowych wzgórza od strony północnej. Wskazała, że stan ten ma istotny wpływ na poziom wód gruntowych zwłaszcza przy wysokich stanach wód w W. Dalej Kolegium wskazało, że skoro stwierdzono zarówno zmianę stanu wody na gruncie skarżącego J. S. i istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy tą zmianą a szkodami na gruncie stanowiącym własność wnioskodawczyni, to zachodzą podstawy do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 ustawy na właściciela gruntu, na którym doszło do zmian ukształtowania terenu negatywnie oddziałujących na grunty sąsiednie. W omawianej sprawie zachodzi zatem sytuacja, w której koniecznym jest wykonanie przez J. S. urządzenia zapobiegającego szkodom, zlokalizowanego na gruntach innych osób niż skarżący. Powielając stanowisko biegłej K. C. organ odwoławczy uznał, że dla ograniczenia szkodliwego wpływu naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz [...], [...] i [...] na działki sąsiednie, niezbędne jest wykonanie urządzenia wodnego na działkach o nr [...], [...], [...], [...]i [...] obręb [...], którego zadaniem będzie odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz obniżenie podstawy drenażu wód gruntowych w terenie objętym postępowaniem. Koncepcja odprowadzania wód opadowych i roztopowych z ww. działek opracowana przez specjalistę w zakresie budownictwa wodnego została załączona do opinii w formie załącznika nr 4. Zaproponowane rozwiązanie jako najprostsze i najbardziej racjonalne ograniczy szkodliwy wpływ zmiany stosunków wodnych w terenie zalewowym w omawianym obszarze oraz jest konieczne w celu umożliwienia spływów powierzchniowych i obniżenia podstawy drenażu wód gruntowych w terenie zalewowym, a także korzystnie wpłynie na stan zawilgocenia utworów lessowych terenu przylegającego od północy do działek objętych postępowaniem, gdyż posłuży do odpływu wód opadowych i gruntowych z działek nr [...] i [...], na których wykonany został nasyp - nawiezienie masy ziemi spowodowało zmianę warunków spływu i infiltracji. Istniejący już rów znajdujący się we wschodniej części terenu zalewowego w granicach działek [...], [...] i [...], którym wody spływały do śluzy wałowej (dz. nr [...]) nie spełnia swojej funkcji, gdyż jest wypłycony i zarośnięty. Nadto, zdaniem Kolegium, biegła K. C. uwzględniła w swojej opinii okoliczności związane z wykonaniem trwałej przeszkody do odpływu wód w związku z podwyższeniem terenu należącego do Spółki P.. Kolegium podkreśliło, że decyzją ostateczną tego organu z [...]r. znak: [...] zakończyło się postępowanie dotyczące zakłócenia stosunków wodnych ze szkodą dla działki o nr ewid. [...] na skutek podwyższenia terenu i wykonania muru oporowego przez Spółkę P.. Zdaniem Kolegium, skoro przez biegłą zostało stwierdzone, że podwyższenie terenu działek należących do J. S. negatywnie wpłynie na ww. działce A. F., to zasadnym jest nałożenie na skarżącego jednego z obowiązków określonych w art. 29 ust. 3 ustawy. Dalej Kolegium zaznaczyło, że organ pierwszej instancji w porozumieniu z biegłą ustalił, że zaproponowane urządzenie wodne, tj. rów odpływowy oznaczony symbolem R-l dla odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu zalewowego kończy się wraz z ujściem do istniejącego przepustu, tj. do granicy działek o nr ewid. [...] i [...]. Działka nr [...] nie została wymieniona w opracowaniu, gdyż jest to ulica [...] - fragment drogi krajowej. Nadto biegła w piśmie z 5 listopada 2020 r. uznała, że E. K. winna zostać uznana za stronę postępowania, pomimo tego, że działka stanowiąca jej własność nie obejmuje spornego terenu, ale w wyniku zagospodarowania działki nr [...] przez J. S. przyczynia się do zmiany stanu wody na gruncie, tj. do powstawania podmokłości w południowej części działki nr ewid. [...], która przylega do działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego.

Kolegium zaznaczyło, że odnosząc się do zarzutów odwołań złożonych od decyzji, biegła w piśmie z 3 listopada 2021 r. wskazała, że wykonanie przez właściciela działek [...] i [...] nasypu, zwłaszcza, że nasyp ten w północnej części działki nr [...] przylega do północnej granicy działki, blokuje spływ wody opadowej od zachodu w kierunku istniejącego rowu, znajdującego się po północnej stronie nieruchomości. Przed dokonaniem zmian antropogenicznych w terenie objętym postępowaniem wody opadowe nie miały przeszkód w odpływie, a w przypadku intensywnych opadów teren zalewowy stanowił przestrzeń do czasowego gromadzenia się wód, które miało miejsce w lokalnym obniżeniu terenu, według mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej do opinii. Stanowisko to podzieliło Kolegium. Stwierdziło też, że nieuzasadnione jest stwierdzenie zawarte w odwołaniu J. S., że na stan wody na działce A. F. wpływ ma wyłącznie zagospodarowanie terenu Spółki P., bowiem stosunki wodne nie kształtują się wyłącznie w obrębie działek należących do wnioskodawczyni i Spółki bezpośrednio do niej przylegającej, lecz w obszarze zlewni i terenu zalewowego. Wykonanie trwałej przeszkody dla odpływu wód w związku z podwyższeniem terenu należącego do Spółki P. i wykonanie muru oporowego od strony wschodniej oraz zmiana ukształtowania powierzchni działek nr [...] i [...], związana z wykonaniem nasypu i podwyższenie terenu działki nr [...] do jej północnej granicy skutkuje niekorzystną zmianą stanu wody gruntowej w terenie zalewowym - blokowanie odpływu z terenu zalewowego powoduje kumulacje wody w gruncie zwłaszcza przy ograniczonej infiltracji wynikającej z litologii zalegających w podłożu utworów. Stan podwyższonego poziomu wód gruntowych jest powodem szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie w związku z podmakaniem terenu działek przyległych. Nadto biegła, zdaniem Kolegium, zasadnie wskazała, że zakładany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "teren publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego" z pewnością nie będzie mógł być zrealizowany bez właściwego odprowadzania wód opadowych i obniżenia podstawy drenażu wód gruntowych, a zatem argument, że zapis mpzp stanowi przeszkodę w wykonaniu rowu opaskowego jest nieprzekonujący. Wykonanie urządzenia odprowadzającego wody ze zlewni jest niezbędne do realizacji zakładanego w mpzp zagospodarowania z uwagi na warunki hydrologiczne terenu.

Kolegium zauważyło, że w odniesieniu do odwołania P. S. biegła wskazała, że rów odpływowy istniał w granicach jego nieruchomości, zaś brak bieżącej konserwacji rowu we wschodniej części terenu doprowadził do zmiany warunków odpływu. W kwestii natomiast nieuwzględnienia odprowadzania wód opadowych z terenu zalewowego w kierunku ul. Krętej biegła podała, że ukształtowanie terenu i jego zagospodarowanie w części zachodniej wykluczają taką alternatywę.

Po analizie zapisów mpzp Kolegium stwierdziło, że brak jest w nim zakazu lokalizowania na tym terenie urządzeń zapobiegających szkodom - rowów. Nadto w § 14 ust. 2 mpzp wprowadzono zapis, który stanowi, iż nie uznaje się za sprzeczną z planem realizację infrastruktury technicznej nie oznaczonej na rysunku planu w pasach istniejących i projektowanych dróg publicznych, ciągów pieszych i pieszo jezdnych oraz w uzasadnionych przypadkach na terenach prywatnych, o ile nie narusza to generalnych zasad uzbrojenia przyjętego w planie i nie jest sprzeczne z realizacją funkcji terenu. Stosownie zaś do § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"), umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym. Kolegium, powołując się na treść § 140 ust. 2 rozporządzenia, uznało, że proponowane przez biegłą K. C. wraz z biegłym S. Ś. urządzenie zapobiegające szkodom jest bez wątpienia urządzeniem infrastruktury, a jego realizacji nie można uznać za sprzeczną z mpzp.

W odniesieniu zaś do kwestii związanych z umiejscowieniem urządzenia zapobiegającego szkodom także na działkach osób trzecich Kolegium wyjaśniło, że w przypadku braku możliwości uzyskania zgody na posadowienie takiego urządzenia na działkach osób trzecich, organ administracji publicznej w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy, nie ma podstaw do orzekania w sentencji decyzji w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie o nakazaniu udostępnienia przez osoby trzecie gruntu w celu wykonania tychże urządzeń. Kwestia bowiem uzyskania tytułu prawnego do gruntów, na których urządzenia zapobiegające szkodom miałyby być wykonane stanowi dalszy etap i leży w gestii zobowiązanego.

Z tych względów Kolegium uznało, że zasadnym jest nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom według koncepcji przedstawionej przez biegłego z zakresu budownictwa wodnego. Z uwagi jednak na brak właściwego oznaczenia (opieczętowania każdej z kart złącznika pieczęcią organu bądź pracownika organu działającego z upoważnienia organu) załącznika decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium uznało za niezbędne zreformowanie tej decyzji i dołączenie załącznika spełniającego wymogi części integralnej decyzji administracyjnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wniósł J. S., zarzucając temu rozstrzygnięciu:

1) błędną wykładnię art. 29 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że wystarczająca jest jedynie potencjalna możliwość zaistnienia szkody na gruntach sąsiednich, a nie szkoda faktyczna (realna);

2) niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy, bowiem w niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek podstaw dla jego zastosowania z uwagi na fakt, że pomimo upływu 8 lat od wszczęcia postępowania nie wykazano, aby zmiana stanu wody na gruncie doprowadziła do szkody na gruncie sąsiednim (brak jakiegokolwiek dowodu w tym zakresie), a zatem zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy było niedopuszczalne;

3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak weryfikacji, czy faktycznie wystąpiła szkoda dla gruntu sąsiedniego, skoro w okresie po oględzinach dokonanych przez biegłą miały miejsce zarówno intensywne i długotrwałe opady deszczu jak i roztopy, a więc okoliczności, które według biegłej miały skutkować bardzo prawdopodobnym wystąpieniem szkody;

4) błędną wykładnię art. 29 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że możliwe jest nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - a konkretnie rowu - nie tylko na działkach skarżącego, ale także na działkach osób trzecich, które sprzeciwiają się jego wykonaniu na ich działkach, co skutkowało wydaniem decyzji naruszającej art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - decyzja jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały;

5) naruszenie art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ całokształtu materiału dowodowego, z którego wynika, że zmiana stanu wody i ograniczenie odpływu wynika z wykonania trwałej przeszkody w związku z podwyższeniem terenu należącego do P. Sp. z o. o. i wykonaniem przez P. Sp. z o. o. muru oporowego (nad i pod ziemią), który to mur całkowicie odcina działkę skarżącego od działki A. F., która bezpośrednio sąsiaduje z P., a nie ze skarżącym;

6) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że możliwe jest wykonanie rowu zgodnie z koncepcją stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji pomimo, że na terenie gdzie ma być wykonany rów projektowany jest ciąg pieszojezdny, a do dokonania takiego ustalenia przez Kolegium wymagane były wiadomości specjalne z zakresu budownictwa, których nie ma ani Kolegium ani biegła hydrolog.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie 27 kwietnia 2022 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach W. K., na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - zwanej dalej "p.p.s.a."), zgłosił swój udział w postępowaniu i wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Uczestnicy postępowania A. F. i E. K. wniosły o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., powołując się na art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku na wstępie Sąd I instancji wskazał, że zasadnie organy wskazały, że w sprawie niniejszej, ze względu na datę wszczęcia tego postępowania, poprzedzającą wejście w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 624) , podstawą prawną wydanej decyzji były przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., zwanej dalej "ustawą"), co wynika z intertemporalnego przepisu art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe. Następnie przytoczył treść art. 29 ustawy. Stwierdził, że postępowanie prowadzone w oparciu o unormowanie art. 29 ust. 3 ustawy winno zmierzać do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Konieczne jest zatem stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na sąsiedniej nieruchomości. Sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają dla zastosowania art. 29 ustawy wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę jaką dysponują organy orzekające w sprawie. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła w związku z tą zmianą szkoda (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., II OSK 1621/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2018 r., II SA/Kr 286/18, CBOSA).

W ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie, z uwagi na jej charakter, słusznie organ uznał, że konieczne jest odwołanie się do wiedzy specjalistycznej biegłych z zakresu hydrologii. W toku postępowania biegli sporządzili trzy ekspertyzy hydrologiczne, oraz przeprowadzono oględziny nieruchomości z udziałem biegłych. W trakcie oględzin ustalano lokalizację, ukształtowanie terenu oraz warunki hydrologiczne. Materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym opinie biegłych W. P., M. K. oraz K. C., potwierdza prawidłowe ustalenia Kolegium, że w związku z zagospodarowaniem działek należących do skarżącego, które objęte były wnioskiem A. F. z maja 2013 r., doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Do zmiany stanu wody na gruncie doszło również na działkach skarżącego oznaczonych nr [...] i nr [...]. Miarodajnym dowodem w tym zakresie jest opinia K. C., która jako ostatnia sporządzała ekspertyzę w tej sprawie, a w związku z tym jest najbardziej aktualna dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy. Opinia ta, uzupełniana przez biegłą, uwzględniała zmiany jakie zaistniały na gruncie w związku z procesami inwestycyjnymi i co jest istotne jest zbieżna z pozostałymi opiniami biegłych w zakresie m.in. stwierdzenia, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie skarżącego ze szkodą dla działki A. F. W opinii biegła stwierdziła, że zmiana zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] należących do skarżącego związana z wykonaniem podwyższenia terenu do rzędnej 146,6 - 146,8 m n.p.m. dla potrzeb realizowanych inwestycji, mimo pozostawienia wolnego od nasypu pasa gruntu na działce nr [...], znacząco ograniczyła powierzchnię ukształtowanego zagłębienia terenu, w którym pierwotnie gromadziły się wody ze spływów powierzchniowych wzgórza od strony północnej i ma istotny wpływ na poziom wód gruntowych zwłaszcza przy wysokich stanach wód w W. Ograniczona powierzchnia, na której pozostają wody ze spływów powierzchniowych przy utrudnionej infiltracji związanej z litologią utworów podłoża gruntowego skutkują zawilgoceniem warstw lessów i utworów lessopodobnych zalegających w strefie zboczowej (działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) i ich upłynnienie, co w konsekwencji może doprowadzić do powstania osuwisk na działkach wnioskodawcy. Biegła wskazała także, że nasypy wykonywane na kolejnych działkach - nr [...] i [...] przyczyniają się do braku odpływu wód w kierunku wschodnim z uwagi na stan rowu odpływowego w tej części terenu objętego postępowaniem. Nawiezienie ziemi spowodowało zmianę warunków spływu powierzchniowego wód opadowych i infiltracji. Wykonanie przez właściciela działek [...] i [...] nasypu, zwłaszcza, że nasyp ten w północnej części działki nr [...] przylega do północnej granicy działki, blokuje spływ wody opadowej od zachodu w kierunku istniejącego rowu, znajdującego się po północnej stronie nieruchomości. Przed dokonaniem zmian antropogenicznych w terenie objętym postępowaniem wody opadowe nie miały przeszkód w odpływie, a w przypadku intensywnych opadów teren zalewowy stanowił przestrzeń do czasowego gromadzenia się wód, które miało miejsce w lokalnym obniżeniu terenu, według mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej do opinii.

Zdaniem Sądu I instancji nieuzasadnione jest twierdzenie J. S., że na stan wody na działce A. F. wpływ ma wyłącznie zagospodarowanie terenu Spółki P., bowiem stosunki wodne nie kształtują się wyłącznie w obrębie działek należących do wnioskodawczyni i Spółki bezpośrednio do niej przylegającej, lecz w obszarze zlewni i terenu zalewowego. Wykonanie trwałej przeszkody dla odpływu wód w związku z podwyższeniem terenu należącego do Spółki P. i wykonanie muru oporowego od strony wschodniej oraz zmiana ukształtowania powierzchni działek nr [...] i [...], związana z wykonaniem nasypu i podwyższenie terenu działki nr [...] do jej północnej granicy skutkuje niekorzystną zmianą stanu wody gruntowej w terenie zalewowym - blokowanie odpływu z terenu zalewowego powoduje kumulacje wody w gruncie zwłaszcza przy ograniczonej infiltracji wynikającej z litologii zalegających w podłożu utworów. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w opinii biegłej K. C.

W ocenie Sądu I istancji Kolegium zatem zasadnie uznało, że skoro stwierdzono zarówno zmianę stanu wody na gruncie jak również istnienie związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy tą zmianą a szkodami, to zachodzą uzasadnione podstawy do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 ustawy na właściciela gruntu, na którym doszło do zmian ukształtowania terenu negatywnie oddziałujących na grunty sąsiednie. W niniejszej sprawie najbardziej racjonalnym i realnym takim obowiązkiem jest wykonanie przez skarżącego opisanego w zaskarżonej decyzji rowu opaskowego.

Dokonując oceny podniesionych w skardze zarzutów Sąd I instancji uznał, że trafne jest stanowisko Kolegium, iż regułą jest lokalizacja urządzenia zapobiegającego szkodom na gruntach sprawcy naruszenia stosunków wodnych. Mogą się jednak zdarzyć sytuacje, gdy koniecznym będzie zlokalizowanie tego urządzenia na gruntach innych osób. Taką lokalizację mogą uzasadniać np. względy ekonomiczne czy też skuteczność tego typu urządzenia. WSA zaznaczył, że przewidziane w art. 29 ust. 3 ustawy wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom nie zostało w tym przepisie ograniczone przestrzennie do gruntu sprawcy zmiany stanu wody. Chodzi w tym przepisie bowiem o wykonanie urządzeń skutecznie zapobiegających szkodom, co w sprawie nie jest możliwe przy ograniczeniu lokalizacji takich urządzeń wyłącznie do nieruchomości strony skarżącej. Taka sytuacja wystąpiła w realiach sprawy niniejszej.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Materiał dowodowy został przez organ zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Ustalenia organu, jak również ich ocena prawna, znajdują pełne potwierdzenie w aktach sprawy. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznał za własne.

W ocenie WSA nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty mające wskazywać na sprzeczność proponowanego rowu opaskowego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z [...]r. Lektura postanowień mpzp pozwala stwierdzić, że brak jest w nim zakazu lokalizowania na tym terenie urządzeń zapobiegających szkodom (rowów). Prawodawca lokalny w § 14 ust. 2 mpzp wprowadził zapis, zgodnie z którym nie uznaje się za sprzeczną z planem realizację infrastruktury technicznej nie oznaczonej na rysunku planu w pasach istniejących i projektowanych dróg publicznych, ciągów pieszych i pieszo jezdnych oraz w uzasadnionych przypadkach na terenach prywatnych, o ile nie narusza to generalnych zasad uzbrojenia przyjętego w planie i nie jest sprzeczne z realizacją funkcji terenu. Uwzględniając treść § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), w ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że proponowane przez biegłą K. C. oraz biegłego S. Ś. urządzenie zapobiegające szkodom jest urządzeniem infrastruktury, a jego realizacji nie można uznać za sprzeczną z mpzp.

Odnośnie kwestii związanych z umiejscowieniem urządzenia zapobiegającego szkodom także na działkach osób trzecich Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że w przypadku braku możliwości uzyskania zgody na posadowienie takiego urządzenia na działkach osób trzecich, organ administracji publicznej w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy, nie ma podstaw do orzekania w sentencji decyzji w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie o nakazaniu udostępnienia przez osoby trzecie gruntu w celu wykonania tychże urządzeń. Kwestia bowiem uzyskania tytułu prawnego do gruntów, na których urządzenia zapobiegające szkodom miałyby być wykonane stanowi dalszy etap i leży w gestii zobowiązanego. Skarżący będzie zobligowany do uzyskania zgód na wykonanie tego urządzenia wodnego na działkach osób trzecich lub uzyskania prawa do niezbędnych fragmentów gruntów i ewentualnego opracowania stosownych dokumentów oraz otrzymania pozwolenia.

Odnosząc się do zarzutu niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć miejsce, gdy zachodząca w jej wykonaniu przeszkoda wynika z aktualnego stanu wiedzy technicznej lub stanu prawnego i ta miała charakter trwały. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważność i być o charakterze nieusuwalnym (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2651/14). W ocenie Sądu I instancji, nie można przyjąć w niniejszej sprawie, aby zaskarżona decyzja, była niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak uprawnień przez sprawcę zakłócenia stosunków wodnych do dysponowania gruntem w chwili orzekania przez organ, nie przesądza o tym, że decyzja nakładająca obowiązki na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy będzie niewykonalna, a jej niewykonalność będzie miała charakter trwały. Strona zobowiązana do wykonania obowiązków nałożonych na podstawie ww. przepisu, może wystąpić do osób trzecich np. o odpłatne przekazanie fragmentów gruntu lub też podjąć działania zmierzające do ustanowienia służebności.

Chybiony jest również zdaniem Sądu I instancji zarzut skargi dotyczący działań spółki P. na działkach stanowiących jej własność prowadzących do podniesienia terenu i wykonania muru oporowego. Postępowanie dotyczące zakłócenia stosunków wodnych ze szkodą dla działki A. F. o nr ewid. [...] na skutek podwyższenia terenu i wykonania muru oporowego przez spółkę P. Sp. z o.o. zakończyło się decyzją Kolegium z dnia [...]. znak: [...]. WSA w Kielcach prawomocnym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 689/20 oddalił skargę na powyższą decyzję Kolegium.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji i w konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S. wnosząc, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

2) zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona, bowiem Kolegium naruszyło ww. przepisy k.p.a. opierając rozstrzygnięcie sprawy na dowodzie z opinii biegłej hydrolog, która to opinia nie została przez organ poddana należytej, wyczerpującej ocenie, z całą pewnością jest wadliwa, budzi uzasadnione wątpliwości pod kątem bezstronności i prawidłowości jej sporządzenia, a wątpliwości w stosunku do niej nie zostały usunięte w toku postępowania, przez co dokument ten nie przedstawia żadnej wartości dowodowej i powinien zostać pominięty, a organ powinien dopuścić jako dowód opinię sporządzoną przez innego biegłego hydrologa. Wg tej samej biegłej w sprawie II SA/Ke 689/20 drenaż francuski rozwiązał problem szkodliwego oddziaływania stwierdzonej zmiany stanu wody na gruntach P. Sp. z o.o. (spowodowanej wykonaniem nasypu i budową muru, o którym mowa także w niniejszej sprawie), natomiast w niniejszej sprawie biegła twierdzi, że ten sam mur i podwyższenie terenu przez ww. Spółkę dalej skutkuje niekorzystną zmianą stanu wody, co w praktyce oznacza, że drenaż francuski - wbrew jej wcześniejszej opinii z innej sprawy - wcale nie rozwiązał problemu. W tych okolicznościach nie ulega wątpliwościom, że opinia biegłej dla potrzeb niniejszej sprawy jest wadliwa, bo kierowana była potrzebą usunięcia skutków wadliwej opinii tej samej biegłej z wcześniejszej sprawy. Organy z urzędu miały wiedzę o wcześniejszej opinii tej biegłej, tak więc gdyby dokonały należytej, wyczerpującej oceny opinii sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy, to doszły do wniosku, że należy skorzystać z opinii innego biegłego hydrologa. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi, podczas gdy oczywistym jest, że Kolegium naruszyło art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a. we wskazanym wyżej zakresie, a zatem skarga powinna zostać uwzględniona;

2) błędną wykładnię art 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, że możliwe jest nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - a konkretnie rowu:

a) nie tylko na działkach właściciela gruntu, który zmienił stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ale także na działkach osób trzecich, które sprzeciwiają się wykonaniu rowu na ich działkach,

b) nie tylko na działkach właściciela gruntu, który zmienił stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ale także na działkach osób trzecich, z założeniem, że właściciel gruntu będzie musiał uzyskać tytuł prawny do gruntów, na których urządzenia zapobiegające szkodom miałyby być wykonane, co może nastąpić poprzez np. odpłatne przekazanie mu fragmentów gruntów celem wykonania ww. urządzenia, ustanowienie służebności itp.

- co w konsekwencji prowadzi do niewłaściwego zastosowania art, 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i nakazania właścicielowi gruntu (skarżącemu) wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - a konkretnie rowu - nie tylko na działkach właściciela gruntu (skarżącego), ale także na działkach osób trzecich, które sprzeciwiają się wykonaniu rowu na ich działkach,

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona, bowiem Kolegium naruszyło ww. przepisy k.p.a. opierając rozstrzygnięcie sprawy na przypuszczeniu, że nie można zakładać, że brak zgody na umiejscowienie na działkach A. R. i P. S. rowu opaskowego dotyczy także np. odpłatnego przekazania fragmentów gruntu na rzecz skarżącego J. S. celem wykonania ww. urządzenia, ustanowienia służebności itp. Przepisy procedury administracyjnej nie pozwalają na rozstrzyganie sprawy na przypuszczeniach. Organ wypełniając należycie obowiązki wynikające z art, 7, 77 § 1, 80 k.p.a. powinien uzyskać stanowisko A. R. i P. S. co do tego, czy wyrażają zgodę na jakąkolwiek odpłatną formę przekazania części swoich gruntów skarżącemu celem wykonania rowu, bądź też czy wyrażają zgodę na ustanowienie jakiejś służebności (po uprzednim ustaleniu, że ustanowienie służebności jest w niniejszej sprawie w ogóle możliwe). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi, podczas gdy oczywistym jest, że Kolegium naruszyło art. 7, 77 § 1,80 k.p.a. we wskazanym wyżej zakresie, a zatem skarga powinna zostać uwzględniona. Jak jednoznacznie wynika z załączonych do niniejszej skargi dokumentów ww. osoby nie wyrażają zgody na ustanowienie jakiejkolwiek służebności na swoich działkach, nie wyrażają też zgody na przekazanie ich części skarżącemu na jakiejkolwiek podstawie prawnej lub bez podstawy prawnej, niezależnie od tego, czy miałoby to nastąpić odpłatnie czy też nieodpłatnie,

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a. dot. uznania, że możliwe jest wykonanie rowu zgodnie z koncepcją stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji pomimo, że na terenie gdzie ma być wykonany rów projektowany jest ciąg pieszojezdny, a do dokonania takiego ustalenia przez Kolegium wymagane były wiadomości specjalne z zakresu budownictwa, których nie ma ani Kolegium ani biegła hydrolog. Sąd rozpoznał ten zarzut tak, jakby skarżący w skardze zarzucał, że budowa rowu będzie sprzeczna z MPZP. W rzeczywistości zarzut sprowadzał się do tego, że co prawda budowa rowu w świetle MPZP będzie dopuszczalna, jednakże skoro podstawową funkcją na tym terenie jest projektowany ciąg pieszojezdny, to ustalenie czy faktycznie możliwe będzie wykonanie takiego rowu przy budowie ciągu pieszojezdnego powinno być udokumentowane opinią biegłego ze stosownej dziedziny/specjalizacji związanej z budownictwem, a nie stanowiskiem biegłego hydrologa. Biegła hydrolog nie ma bowiem wiadomości specjalnych z zakresu budownictwa. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi, podczas gdy oczywistym jest, że Kolegium naruszyło art 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a. we wskazanym wyżej zakresie, a zatem gdyby Sąd faktycznie rozpoznał ten zarzut to uwzględniłby skargę;

5) naruszenie art 151 p.p.s.a. w zw. z art 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona, bowiem Kolegium naruszyło ww. przepisy k.p.a. uznając na podstawie opinii/stanowiska biegłej hydrolog, że istnieje możliwość wykonania rowu zgodnie z koncepcją stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji pomimo, że na terenie gdzie ma być wykonany rów zgodnie MPZP projektowany jest ciąg pieszojezdny. Choć plan faktycznie dopuszcza na tym terenie budowę rowu, to jednak podstawową funkcją jest projektowany ciąg pieszojezdny. Zatem to czy technicznie możliwe będzie wykonanie takiego rowu przy realizacji ciągu pieszojezdnego powinno być udokumentowane opinią biegłego ze stosownej dziedziny/specjalizacji związanej z budownictwem, a nie stanowiskiem biegłego hydrologa. Biegła hydrolog ani Kolegium nie posiadają bowiem wiadomości specjalnych w zakresie dotyczącym budowy ciągów pieszo jezdnych i technicznych możliwości ich wykonania. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi, podczas gdy oczywistym jest, że Kolegium naruszyło art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a. we wskazanym wyżej zakresie, a zatem skarga powinna zostać uwzględniona. Ten zarzut składany jest jedynie z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że WSA jednak rozpoznał zarzut, o którym mowa w pkt 4. tylko nieprecyzyjnie/niewłaściwie to uzasadnił.

Skarżący kasacyjnie wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z:

1) oświadczeń A. R. oraz P. S. z dnia 12 lipca 2022 r.

- na okoliczność, że ww. osoby nie tylko nie wyrażają zgody na wykonanie rowu na ich działkach, ale wręcz sprzeciwiają się temu. Ponadto nie wyrażają zgody na ustanowienie jakiejkolwiek służebności na swoich działkach, nie wyrażają też zgody na przekazanie ich części skarżącemu na jakiejkolwiek podstawie prawnej lub bez podstawy prawnej, niezależnie od tego, czy miałoby to nastąpić odpłatnie czy też nieodpłatnie, których to dowodów nie można było zawnioskować przed organami lub WSA w Kielcach, gdyż wtedy jeszcze nie istniały,

2) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt: II SA/Ke 689/20 - na okoliczność zawartych tam ustaleń w zakresie zmiany stanu wody na gruntach P. Sp. z o.o. (spowodowanej wykonaniem nasypu i budową muru, o którym mowa także w niniejszej sprawie), stanowiska biegłej K. C. w tamtej sprawie co do skutków wykonania drenażu francuskiego, istnienia prawomocnej decyzji co do odmowy nakazania P. Sp. z o.o. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom z uwagi na fakt, że P. wykonała zaproponowane przez biegłą hydrogeolog urządzenie zapobiegające szkodom (system drenażu francuskiego), co spowodowało, że szkodliwe oddziaływanie na działkę A. F. w postaci wybudowania muru oraz wykonania nasypu zostało wyeliminowane - odpadła przesłanka obligująca organ do wydania na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie sąsiednim. Wniosek ten jest złożony jedynie z ostrożności w celu rozpoznania zarzutu z pkt 1 niniejszej skargi. Nie mógł on być złożony na wcześniejszym etapie, gdyż dopiero w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pojawiła się informacja w jaki sposób i jakim konkretnie rozstrzygnięciem (tj. wyrokiem II SA/Ke 689/20) zakończyła się sprawa dotycząca zmiany stanu wody na gruntach P. Sp. z o.o. spowodowana m. in. wybudowaniem muru. Skarżący nie był stroną w sprawie II SA/Ke 689/20, nie wiedział o jej istnieniu, a także o opinii biegłej sporządzonej na potrzeby ww. sprawy. Po analizie treści ww. wyroku oczywistym jest, że opinia biegłej K. C. dla potrzeb niniejszej sprawy jest wadliwa, bo kierowana była potrzebą usunięcia skutków wadliwej opinii tej samej biegłej z wcześniejszej sprawy. To czy zmiany na działce skarżącego mają jeszcze jakiś wpływ na stan wody na działce A. F. powinno być stwierdzone opinią innego biegłego hydrologa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przypomnieć nadto należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Zatem strona ma wskazać naruszone - jej zdaniem - przepisy, wyjaśnić na czym polegało ich naruszenie, przedstawić sposób poprawnego stosowania tych przepisów i wykazać, w przypadku naruszeń procesowych istotny wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. Wymogi te muszą być spełnione w sposób bezwzględny, nawet pomimo uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Mają co najmniej być zawarte w uzasadnieniu jeżeli nie znalazły odzwierciedlenia w samym zarzucie. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne sformułowanie jej zarzutów.

Dokonując oceny merytorycznej skargi kasacyjnej z uwzględnieniem powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Z uwagi na fakt oparcia zarzutów kasacyjnych na obu podstawa określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy poddać zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszy z podniesionych zarzutów kasacyjnych oparty na art. 174 pkt 2 p.p.s.a dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. polegającym na nieuzasadnionym oddaleniu skargi pomimo, że skarga winna zostać uwzględniona, bowiem Kolegium naruszyło w/w przepisy k.p.a. opierając rozstrzygnięcie na dowodzie z opinii biegłej hydrolog, która to opinia nie została poddana należytej wyczerpującej ocenie, wadliwej, budzącej uzasadnione wątpliwości pod kątem bezstronności i prawidłowości jej sporządzenia, a wątpliwości te w toku postępowania administracyjnego nie zostały usunięte. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie podniósł, że ta sama biegła w sprawie II SA/Ke 689/20 sporządziła opinię, w której stwierdziła, że wykonany drenaż francuski rozwiązał problem szkodliwego oddziaływania wody stwierdzonego zmiany stanu wód na gruntach P. Sp. z o.o. (spowodowanej wykonaniem nasypu i budową muru, o którym mowa także w niniejszej sprawie), natomiast w niniejszej sprawie biegła twierdzi, że ten sam mur i podwyższenie terenu przez w/w Spółkę dalej skutkuje niekorzystną zmianą stanu wody, co w praktyce oznacza, że drenaż francuski - wbrew jej wcześniejszej opinii w innej sprawie- wcale nie rozwiązał problemu. Tym samym zdaniem skarżącego kasacyjnie nie budzi wątpliwości, że opinia biegłej sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy jest wadliwa bo kierowana była potrzebą usunięcia skutków wadliwej opinii tej samej biegłej we wcześniejszej sprawie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą postepowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej ( art. 8 § 1 k.p.a. ) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Istotne jest również, że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. w sprawach wymagających wiadomości specjalnych, organy administracji publicznej mogą zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest utrwalone stanowisko, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zmiany stosunków wodnych prowadzony w oparciu o art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U z 2021 r.., poz. 2233 ze zm.)- uprzednio art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U z 2015 r., poz. 469 ze zm.) z uwagi na wymóg posiadania odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postepowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organy wymagane jest przeprowadzenie w oparciu o art. 84 § 1 k.p.a. dowodu z opinii biegłego posiadającego wiedzę w wymaganym zakresie. Należy również podkreślić, że organ, co prawda, nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii (ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły), nie oznacza to jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem na organie spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy opinia biegłego zawiera ustosunkowanie się do wszystkich aspektów sprawy istotnych do jej rozstrzygnięcia. W razie dostrzeżenia braków organ winien rozważyć zadanie biegłemu dodatkowych pytań. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Sama zaś opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest zatem weryfikacja opinii pod kątem jej kompletności, rzetelności, logiczności i zrozumiałości. Natomiast rolą sądu w przypadku wniesienia skargi na decyzję organu jest sprawdzenie, dokonanie oceny czy z powyższych obowiązków organy prowadzące postępowanie administracyjne w sposób należyty się wywiązały, czy ewentualnie stwierdzone naruszenia powyższych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie - jak wynika z akt sprawy administracyjnej oraz z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - wynika, że wydane rozstrzygnięcie organy obu instancji oparły w szczególności na opiniach sporządzonych przez powołanych biegłych W. P., M. K., i K. C. Za najbardziej miarodajną opinię zarówno organy jak i Sąd I instancji uznały opinię sporządzoną przez K. C., która jako ostania sporządziła w niniejszej sprawie ekspertyzę, a w związku z powyższym jest ona najbardziej aktualna dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że ekspertyza ta jest zgodna z opiniami przednio wydanymi przez wyżej wymienionych dwóch biegłych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że istotne do rozstrzygnięcia sprawy organy dokonały w oparciu o ustalenia zawarte w ekspertyzie sporządzonej przez K. C. i w oparciu o tą ekspertyzę i sporządzoną przez biegłego S. Ś. ustalono przebieg rowu opaskowego, do którego wykonania został zobowiązany skarżący kasacyjnie. Rolą Sądu kasacyjnego z uwagi na podniesiony wyżej opisany zarzut kasacyjny było dokonanie oceny czy stanowisko Sądu I instancji w przedmiocie podzielenia stanowiska organów co do wartości opinii i prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest zasadne, a tym samym niezbędnym było zapoznanie się z opinia biegłej K. C. Dokonując analizy zawartości akt sprawy administracyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak opinii sporządzonej przez K. C. Do akt sprawy administracyjnej dołączono pismo noszące datę wpływu do organu 20 grudnia 2018 r. podpisane przez J. C. o treści "przekazujemy 2 egz. Ekspertyzy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na działkach położonych przy ul. [...] w S." ( 176 akt tom VIII). Następnie na kartach 177- 178 akt tom VIII znajduje się umowa na wykonanie ekspertyzy hydrologicznej, aneks do umowy k. 179, ksero faktury dokumentującej zapłatę za sporządzoną opinie k. 180. Nota księgowa, k. 181, oświadczenie o naliczeniu kary umownej i potrąceniu wierzytelności z dnia 21 grudnia 2018r. k. 182. Nadto w aktach sprawy administracyjnej znajduje się potwierdzenie otrzymania ksera ekspertyzy wykonanej przez biegłego hydrologa k.180. Natomiast nie stwierdzono aby do akt sprawy administracyjnej przekazanej przez organ do sądu znajdowała się ekspertyza sporządzona przez biegła K. C. czy to poprzez "wszycie" jej do akt administracyjnych, czy też dołączenie jako odrębnego pliku dokumentów np. teczki zawierającej w/w ekspertyzę. Należy jednocześnie podkreślić, że do akt sprawy administracyjnej dołączono sporządzone przez biegłą K. C. dwie opinie uzupełniające. Należy zatem stwierdzić, że brak w aktach administracyjnych ekspertyzy sporządzonej przez biegłą K. C. uniemożliwia dokonanie jej oceny według zasad wyżej określonych oraz udzielenie odpowiedzi co do zasadności stanowiska organów odnośnie wartości dowodowej do rozstrzygnięcia sprawy i zgodności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organy w tym zakresie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. czy ocenia tegoż dowody odpowiada zasadzie określonej w art. 80 k.p.a. przy uwzględnieniu charakteru tego dowodu wynikającego z art. 84 k.p.a. oraz czy stwierdzone ewentualne naruszenia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznać zatem należy, że Sąd I instancji orzekał w oparciu o niekompletne akta administracyjne. Zadaniem Sądu będzie w pierwszej kolejności uzupełnienie akt sprawy administracyjnej o sporządzoną ekspertyzę przez biegłą K. C., albowiem tylko w oparciu o jej treść można dokonać oceny zarzutów stawianych przez skarżącego.

Kontrola pozostałych zarzutów kasacyjnych jest możliwa dopiero przy stwierdzeniu, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, albowiem związane z tym jest nie tylko konieczność wykonania przez skarżącego rowu opaskowego, jego przebiegu przez określone działki, a dopiero wówczas będzie możliwe zajęcie stanowiska co do zarzutów związanych z konieczności uzyskania zgody przez właścicieli innych gruntów, wypowiedzenia się co do zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykonalności decyzji, konieczności nałożenia takiego obowiązku czy też odnośnie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, zgodnie z art. 185 1 p.p.s.a., zaskarżony wyrok należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 pkt 1 p.p.s.a. Zasądzono na rzecz skarżącego kasacyjnie od organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w łącznej wysokości 490 zł tj. 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonej opłaty kancelaryjnej od wniosku o doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem, 150 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz 240 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).