Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 248/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2199/20 w sprawie ze skargi A.A. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr 992700/620/148/2020-SWO w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 lipca 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 2199/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.A. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżonym postanowieniem Prezes ZUS utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z 7 lipca 2020 r., odmawiające wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o przyznanie dodatku pielęgnacyjnego i dodatku kombatanckiego w drodze wyjątku, na podstawie art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266, dalej jako: u.s.u.s.). Podano, że ani art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., ani art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm., dalej jako: u.o.e.r.), czy art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 517 ze zm. dalej jako: u.o.k.) nie wskazują, aby Prezes ZUS w drodze wyjątku mógł podjąć decyzję w sprawie dodatku pielęgnacyjnego i dodatku kombatanckiego. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia złożonego żądania w trybie administracyjnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o: uwzględnienie skargi w całości z uwagi na naruszenie przez organ prawa materialnego oraz przepisów postępowania; ustalenie właściwości rzeczowej i miejscowej Sądu; wstrzymanie wykonania zaskarżonych postanowień oraz zawieszenie postępowania sądowego do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny i ustawodawcę, informując że wniósł nowelizację przepisu art. 83 ust. 1 u.o.e.r.; skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 83 ust. 1 u.o.e.r. i art. 16 ust. 4 u.o.k. z art. 67, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP; stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i nadzwyczajne wznowienie postępowania w przedmiocie wydania decyzji przyznającej w drodze wyjątku dodatek pielęgnacyjny oraz dodatek kombatancki do renty rodzinnej skarżącego po uzyskaniu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego; wniesienie sprzeciwu przez prokuratora, po wcześniejszym zawiadomieniu go o toczącym się postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ prawidłowo przyjął, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia złożonego wniosku w trybie administracyjnym z uwagi na fakt brak przepisu, w oparciu o który organ mógłby wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania w drodze wyjątku dodatku pielęgnacyjnego i dodatku kombatanckiego. WSA wyjaśnił, że przywołany przez skarżącego przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. wskazuje jedynie na prerogatywy Prezesa ZUS, wśród których jest m.in. wydawanie decyzji w przedmiocie przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Natomiast samą materię świadczeń w drodze wyjątku reguluje art. 83 ust. 1 u.o.e.r. oraz art. 16 u.o.k., określając w szczególności warunki konieczne, aby świadczenia takie mogły być przyznane stronie wnioskującej. Przepisy te nie przewidują, aby Prezesa ZUS mógł wydać decyzję w sprawie przyznania dodatku pielęgnacyjnego i dodatku kombatanckiego w drodze wyjątku, zaś organ nie ma możliwości przyznania świadczeń w drodze wyjątku na podstawie jakichkolwiek innych przepisów. Skoro zatem nie było zamiarem skarżącego ubieganie się o emeryturę, rentę z tytułu niezdolności do pracy lub rentę rodzinną w drodze wyjątku, to Prezes ZUS nie był właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Tym samym zaistniała podstawa do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł A.A., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności, a co najmniej uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa ZUS;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze i twierdzeń skarżącego, w tym co do zarzutu, że w sprawie winna zostać wydana decyzja, nie zaś postanowienie, które to lakoniczne odniesienie się skutkuje uniemożliwieniem, bądź przynajmniej znacznym utrudnieniem możliwości zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd I instancji do uznania, że organ administracji publicznej wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i wydał postanowienie zgodne z prawem, podczas gdy okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, a ocena materiału dowodowego została przeprowadzona wybiórczo;

- art. 61a § 1 k.p.a poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo przyjął, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego w trybie administracyjnym, podczas gdy postępowanie winno zostać wszczęte, a następnie powinno zostać wydane orzeczenie merytoryczne zważywszy że ocena zasadności wszczęcia postępowania powinna ograniczać się do podstaw proceduralnych, nie zaś rozciągać na aspekty merytoryczne;

- art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego pomimo, że skarżący złożył wniosek o nowelizację przepisu art. 83 ust. 1 u.o.e.r. przez ustawodawcę;

- art. 193 Konstytucji w zw. z art. 135 p.p.s.a poprzez zaniechanie skierowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 83 ust. 1 u.o.e.r. i art. 16 ust. 4 u.o.k. z Konstytucją;

- art. 183 k.p.a. i art. 186 k.p.a. w zw. z art. 92 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia prokuratora o toczącym się postępowaniu pomimo, że należyta obrona praw skarżącego wymagała jego udziału.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 73 ust. 3 pkt 6 u.o.s.u.s. w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.e.r. i art. 16 u.o.k. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że Prezes ZUS nie posiada kompetencji do przyznania w drodze wyjątku dodatku pielęgnacyjnego i dodatku kombatanckiego, podczas gdy art. 16 ust. 4 us.o.k. dotyczy właśnie dodatku pielęgnacyjnego i kombatanckiego.

Z uwagi na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy temu Sądowi celem jej ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie wydanych w sprawie postanowień Prezesa ZUS, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, jednocześnie oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro zachodzą wątpliwości co do konstytucyjności przepisów, to należało wstrzymać się z merytorycznym rozpoznaniem sprawy, zaś WSA powinien skierować pytanie prawne do TK kierując się słusznym interesem obywatela, a także dogłębnie zbadać prawidłowość zapadłych postanowień, nie wyłączając kontroli zgodności przepisów z Konstytucją. Podniesiono, że art. 61a § 1 k.p.a dotyczy wstępnego badania, czy postępowanie może i powinno zostać wszczęte i ogranicza się do rozstrzygania kwestii ściśle proceduralnych, zaś organ, a następnie sąd administracyjny przedwcześnie rozstrzygnęły kwestie merytoryczne, tj. zasadności i możliwość przyznania dodatku pielęgnacyjnego i dodatku kombatanckiego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie skoro przedmiotem postanowienia są zagadnienia proceduralne, to w kwestii przyznania wnioskowanych dodatków winna zostać wydana decyzja. Natomiast stwierdzenie organu, że nie posiada kompetencji do przyznania dodatku pielęgnacyjnego i kombatanckiego jest zarówno nieuzasadnione, jak i przedwczesne. W ocenie skarżącego kasacyjnie o przedmiotowym postępowaniu winien zostać zawiadomiony prokurator, który mógłby wstąpić do postępowania i bronić praw skarżącego. Podał przy tym, że wnosił o zawiadomienie o toczącym się postępowaniu prokuratora, jednak Sąd nie odniósł się do tego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przy czym należy podkreślić, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zatem obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11).

Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, podczas gdy jego zdaniem zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności, a co najmniej uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu. Należy zatem wskazać, że w rozpoznanej sprawie WSA nie stosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Natomiast okoliczność oddalenia skargi nie może stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto zarówno art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. to tzw. przepisy wynikowe, określające wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju przepisu wymaga powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Zatem naruszenie przepisów wynikowych jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, których w tym zarzucie bezpośrednio nie wskazano.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w braku wszczęcia postępowania i wydania orzeczenia merytorycznego. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Przy czym przesłanki te mają charakter samoistny co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2691/16; Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). W przedmiotowej sprawie organ prawidłowo stwierdził, że brak jest przepisu upoważniającego do podjęcia rozstrzygnięcia odnośnie do żądania skarżącego, a w związku z tym brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Niezasadne jest przy tym twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że rozstrzygnięcie to winno zapaść w formie decyzji, gdyż przepis wyrzanie wskazuje na formę postanowienia. Poza tym, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, w przedmiotowym postanowieniu nie rozstrzygano o zasadności żądania skarżącego kasacyjnie, a jedynie o niedopuszczalności wszczęcia postępowania.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na złożony przez skarżącego wniosek o nowelizację przepisów. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Pomijając okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie jest podmiotem posiadającym inicjatywę ustawodawczą, a tym samym nie może skutecznie domagać się wszczęcia procedury legislacyjnej, to nawet okoliczność toczących się prac legislacyjnych nie stanowi podstawy do fakultatywnego zawieszenia postępowania. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w tym przepisie odnosi się bowiem wyłącznie do postępowań wskazanych w przepisie, a żadna z takich sytuacji nie miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji w zw. z art. 135 p.p.s.a poprzez zaniechanie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Przede wszystkim należy wskazać, że konstruowanie zarzutów kasacyjnych poprzez związkowe połączenie wielu przepisów nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wykazania, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył każdy z tych przepisów oraz na czym opiera się twierdzenie, że wszystkie te naruszenia pozostają w takim związku, który uzasadnia zespolenie ich w jednym zarzucie. W tym kontekście niezrozumiałe jest powiązanie zarzutu odnoszącego się do braku skierowania pytania prawnego do TK z zarzutem naruszenia art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Należy bowiem podnieść, że przesłanką zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przy czym przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA), a w związku z tym nie może być skutecznie powoływany w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 193 Konstytucji RP należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie, poglądem możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem sądu (A. Ławniczak, Komentarz do art. 193 Konstytucji RP (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. red. M. Haczkowska; wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 971/04, wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1426/14, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt I GSK 814/13). Tym samym żądania strony w tym zakresie nie obligują składu orzekającego do wystąpienia z takim pytaniem. W związku z tym skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia procedury sądowej i prawa materialnego poprzez niezbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę (wyroki NSA: z 21 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 971/04, z 21 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r. sygn. akt I FSK 205/18).

Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 183 k.p.a. i art. 186 k.p.a. w zw. z art. 92 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia prokuratora o toczącym się postępowaniu. Powołany przepis art. 92 p.p.s.a. stanowi jedynie, że postępowanie przed sądem toczy się z udziałem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka, jeżeli wnieśli skargę albo gdy zgłosili swój udział w postępowaniu przed sądem. Z przepisu tego nie wynika, aby w innym przypadku, niż w nim wskazane, sąd administracyjny miał obowiązek zawiadamiania prokuratora o toczącym się postępowaniu, nawet jeśli w ocenie skarżącego jego udział w postepowaniu jest niezbędny z uwagi na należytą obronę praw skarżącego. Natomiast pozostałe przepisy mają zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji. Należy zaś podkreślić, że przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., orzeczenie sądu. Zatem powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2535/12). Wprawdzie formułując przedmiotowy zarzut skarżący kasacyjnie powołał przepis p.p.s.a., ale nie wskazał żądnego związku pomiędzy ewentualnym naruszeniem przepisów k.p.a. przez organ, a powołanym przepisem p.p.s.a. W związku z tym tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., 7 k.p.a, 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., które w ocenie skarżącego kasacyjnie miało polegać niedostatecznym odniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze i twierdzeń skarżącego. Wskazać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie wynika, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę swojego orzeczenia, a jego treść pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej. Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wyjaśnił, z jakich powodów Sąd uznał, że organ prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska WSA nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05). W związku z tym powyższy zarzut także nie okazał się skuteczny.

Nie zasługuje na uwzględnienia zarzut naruszenia art. 73 ust. 3 pkt 6 u.o.s.u.s. w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.e.r. i art. 16 u.o.k. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że Prezes ZUS nie posiada kompetencji do przyznania w drodze wyjątku dodatku pielęgnacyjnego i dodatku kombatanckiego. Podnieść należy, że zgodnie z art. 16 ust. 6 u.o.k. Prezes ZUS jest upoważniony do orzekania w zakresie świadczeń, o których mowa w art. 16 ust. 1 i 2 u.o.k., a zatem świadczeń w drodze wyjątku w postaci emerytury i renty z tytułu niezdolności do pracy, które mogą być przyznane kombatantom i innym osobom uprawnionym, a także członkom rodzin pozostałych po kombatantach i innych osobach uprawnionych, jeżeli spełniają warunki wymagane do uzyskania renty rodzinnej. W związku z tym słusznie przyjął organ, a pogląd ten prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozstrzygania w przedmiocie żądania przyznania w drodze wyjątku dodatku pielęgnacyjnego i kombatanckiego. Nie jest przy tym zasadne twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że taką podstawę prawną stanowi art. 16 ust. 4 u.o.k. Przepise ten stanowi bowiem, że do emerytur i rent, o których mowa w ust. 1 i 2, przysługują dodatki: pielęgnacyjny oraz do rent rodzinnych - dodatek dla sierot zupełnych, na zasadach i w wysokości określonych w przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także dodatek kombatancki. Z treści tego przepisu wynika zatem, że świadczenia te nie mają charakteru świadczeń samodzielnych, lecz wyłącznie akcesoryjnych, w przypadku uzyskania prawa do emerytury lub renty, o której mowa w art. 16 ust. 1 i 2 u.o.k., a ponadto nie są przyznawane jako świadczenia w drodze wyjątku. Takiej podstawy nie stanowią także przepisy art. 73 ust. 3 pkt 6 u.o.s.u.s. oraz art. 83 ust. 1 u.o.e.r. Pierwszy z powołanych przepisów zawiera ogólną normę kompetencyjną do wydania przez Prezesa ZUS decyzji w sprawie świadczeń w drodze wyjątku, która wymaga konkretyzacji w przepisach określających zasady przyznawania tego rodzaju świadczeń. Natomiast art. 83 ust. 1 u.o.e.r., podobnie jak art. 16 ust. 1 i 2 u.o.k., stanowi wyłącznie o możliwości przyznania świadczeń w drodze wyjątku ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny w postaci emerytury lub renty, a nie świadczenia w postaci dodatku pielęgnacyjnego, czy kombatanckiego. .

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który rozpoznaje go w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.