Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2309/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2059/20 w sprawie ze skargi E.R. i M.R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2020 r. nr 1148/20 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia 10 lipca 2020 r. Nr 207/2020, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.R. kwotę 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2059/20 oddalił skargę E.R. i M.R. (dalej zwani "skarżącymi") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z dnia 6 października 2020 r., nr 1148/20 w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 28 sierpnia 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Piasecznie (dalej "PINB") wpłynął wniosek skarżących o wszczęcie postępowania mającego na celu ustalenie, czy obiekty budowlane trwale związane z gruntem należące do małżeństwa I. i A. G. (dalej zwani "inwestorami"), usytuowane na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości S., gm. L., zostały wybudowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi, a także czy na wybudowanie tych budynków skarżący uzyskali pozwolenie na budowę lub dokonali zgłoszenia ich budowy.

PINB, po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 10 lipca 2020 r., nr 207/2020 wydaną na podstawie art. 42 ust. 3 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, ze zm.; dalej Prawo budowlane z 1974 r.) oraz art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej Prawo budowlane z 1994 r.), udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej o wymiarach 6,7 m x 7,0 m, usytuowanego na działce o nr ew. [...], oznaczonego w inwentaryzacji budowlanej jako nr 1.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący, a MWINB decyzją z dnia 6 października 2020 r., nr 1148/20 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższą decyzję skarżący zaskarżyli do sądu administracyjnego, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 18 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że bezspornym jest, iż będący przedmiotem sprawy budynek gospodarczy posadowiony na działce inwestorów i oznaczony jako budynek nr 1, został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r. Powyższe ustalenia, związane z datą budowy przedmiotowego obiektu, skutkowały koniecznością rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W myśl bowiem art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/16, kontrolując wcześniejszą decyzję wydaną w toku prowadzonego postępowania przez organ nadzoru budowlanego.

Odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, to jest przed 1 stycznia 1995 r., skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r. W myśl tych przepisów zwieńczeniem postępowania legalizacyjnego, pozytywnym dla inwestora jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego po uprzednim jednak stwierdzeniu jego zdatności do użytku (art. 42 ust. 3). Wydanie przez organ pozwolenia na użytkowanie budynku na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., wymagało zatem wcześniejszego ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazujące rozbiórkę budynku.

W ocenie Sądu organy zasadnie nie dopatrzyły się zarówno istnienia przesłanek nakazujących rozbiórkę przedmiotowego obiektu, jak też konieczności nałożenia na inwestorów obowiązków wynikających z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, utrzymane następnie w mocy przez MWINB, jest prawidłowe.

Odnośnie do przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, Sąd wskazał na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, (ONSAiWSA 2014/6/89), zgodnie z którą przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Jak ustaliły organy, w czasie od daty powstania przedmiotowego obiektu, działka inwestycyjna o nr ew. [...], znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem:

- C 19R - tereny rolne - zgodnie z uchwałą Nr 92/88 Gminnej Rady Narodowej z dnia 31 maja 1988 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Lesznowola - na okres perspektywiczny,

- R - tereny rolne oraz C21MRMNU - tereny zabudowy zagrodowej jednorodzinnej i usług, zgodnie z uchwałą Nr 130/91 Rady Gminy Lesznowola z dnia 28 czerwca 1991 r. w sprawie zatwierdzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Lesznowola (na okres perspektywiczny),

- MNi - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z uchwałą Nr 20/94 Rady Gminy Lesznowola z dnia 20 października 1994 r. w sprawie wprowadzenia zmian do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Lesznowola,

- U/Mnl - obszar usług i mieszkaniowy zabudowy jednorodzinnej, zgodnie z uchwałą Nr 688/LI/01 Rady Gminy Lesznowola z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wybranych fragmentów wsi: Mysiadło, KPGO Mysiadło, Nowa Iwiczna, Stara Iwiczna, tj. etap I, jednostki planistyczne I i VIII;

- 8U/MN - tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z uchwałą Nr 343/XLII/06 Rady Gminy Lesznowola z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Stara Iwiczna (część północna).

Sąd podzielił pogląd organów, że zapisy co najmniej jednego z wyżej wymienionych planów miejscowych dawały inwestorom możliwość wzniesienia spornego budynku. Organ powołał się na zapisy planu miejscowego z 1991 r., zgodnie z którymi: "Na terenach zabudowy istnienie lub powstanie nowego obiektu o przeznaczeniu niezgodnym z określoną planem funkcją główną - jest dopuszczalne pod warunkiem zachowania obowiązujących przepisów (Prawo budowlane, wymogi sanitarne, ustawa o ochronie środowiska, itp.). Użytkownicy zabudowy jednorodzinnej powstającej wśród zabudowy zagrodowej nie mogą więc wysuwać roszczeń do rolników lub organów administracji z tytułu uciążliwości wywołanej normalną rolniczą działalnością produkcyjną. W sytuacji odwrotnej, powstający obiekt produkcyjny lub usługowy wśród terenów zabudowy mieszkaniowej, winien ograniczyć potencjalną uciążliwość w sposób, który nie wywoła kolizji obecnie i w przyszłości z obiektami chronionymi, jakimi są m. in. domy mieszkalne."

Zgodnie z powyższymi regulacjami planistycznymi, na terenie działki inwestycyjnej, możliwe było zatem wznoszenie budynków gospodarczych w ramach zabudowy zagrodowej.

W niniejszej sprawie pierwszą ze spornych kwestii, jest właśnie zakwalifikowanie będącego przedmiotem sprawy budynku, jako elementu zabudowy zagrodowej, przy czym skarżący powołali się w skardze na przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd przywołał wyroki sądów administracyjnych dotyczące rozumienia pojęcia "zabudowy zagrodowej" i wskazał na definicję tej zabudowy zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).

Zasadniczą kwestią dla możliwości zakwalifikowania danej zabudowy jako zagrodowej, jest więc posiadanie przynajmniej przez jednego z inwestorów statusu rolnika. Ta przesłanka została spełniona w odniesieniu do inwestorki, która jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy jej oświadczenia z 20 września 2020 r. oraz druku PIT – 40 A, od 2005 r. pobiera emeryturę z KRUS-u. Ponadto z powyższego oświadczenia wynika, że także jej mąż prowadził z nią wspólnie przez pewien okres działalność rolniczą. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r. poz. 266), ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Nie ma więc wątpliwości, zdaniem Sądu, że inwestorka aby nabyć uprawnienia do emerytury rolniczej, musiała wcześniej prowadzić gospodarstwo rolne. Natomiast w myśl art. 6 pkt 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, działalnością rolniczą jest działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej. Działalność ta powinna być prowadzona w pozostającym w posiadaniu pełnoletniej osoby gospodarstwie rolnym, za które uważa się - zgodnie z art. 6 pkt 4 ostatnio powołanej ustawy - każde gospodarstwo służące prowadzeniu działalności rolniczej. Ustawowa definicja gospodarstwa rolnego nie kładzie nacisku na stosunki własnościowe, dając pierwszeństwo stanowi faktycznemu (rzeczywistemu władztwu nad całością gospodarczą, jaką jest zbiór rzeczy i praw służących określonemu celowi, tj. prowadzeniu działalności rolniczej) przed stanem własnościowym. Wystarczy zatem, aby dana osoba była posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa, w którym prowadzi działalność rolniczą. Może być jego właścicielem, użytkownikiem wieczystym, dzierżawcą, a nawet władać nim faktycznie bez tytułu prawnego. Samo posiadanie lub własność gospodarstwa rolnego nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie określonej działalności rolniczej. Wniosek taki wynika wprost z legalnej definicji "rolnika" zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, która posiadanie lub własność gospodarstwa rolnego sytuuje jako jeden z elementów pojęcia rolnika, jak i z domniemania zawartego w art. 38 pkt 1 tej ustawy, sprowadzającego się do stwierdzenia, że właściciel gruntów prowadzi działalność rolniczą. Nie ma wątpliwości, że takie domniemanie nie byłoby potrzebne, gdyby sama własność gospodarstwa wystarczała do uznania właściciela za rolnika. Powołany wyżej przepis art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie wymaga, aby rolnik miał stałe miejsce pobytu na terenie gospodarstwa rolnego. W stosunku do niego konieczne jest jedynie zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Sąd powołał wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt III AUa 843/18, LEX nr 2696403 ).

Zarówno pojęcie zabudowy zagrodowej, jak też definicja rolnika nie przewidują zatem wymogu, by prowadzić działalność rolniczą w miejscu gdzie znajduje się budynek stanowiący element zabudowy zagrodowej. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że grunty rolne związane z prowadzeniem działalności rolniczej, mogą się znajdować poza granicami danej miejscowości. Nawet kilkukilometrowa odległość dzieląca miejsce zamieszkania rolnika, od terenów, na których prowadzi działalność rolniczą, nie jest przeszkodą w posiadaniu statusu rolnika.

Wbrew zarzutom skargi nie występuje także druga z przeszkód uniemożliwiających legalizację samowoli, określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w postaci niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia nie jest tożsame z podniesionym w skardze naruszeniem zasad współżycia społecznego lub zakłóceniem korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Organ orzekający w sprawie nakazu rozbiórki na tej podstawie musi zbadać i wskazać, czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie. Skarżący nie wykazali, by przedmiotowy budynek gospodarczy, uniemożliwiał bądź w istotny sposób ograniczał możliwość zagospodarowania i zabudowy ich działki. Nie stwierdziły także takich ograniczeń organy prowadzące postępowanie. Skarżący jak wynika z uzasadnienia skargi, nabyli zamieszkiwany przez siebie budynek, zastając niejako istniejący na działce inwestorów stan faktyczny, powinni zatem liczyć się z tym, że samowolnie wzniesione obiekty budowlane mogą zostać zalegalizowane.

Nie występuje również zagrożenie, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., które musi mieć charakter realny i bezpośredni. W tym zakresie swoje słuszne ustalenia organy oparły na opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej dot. budynków gospodarczych zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w S. gm. L. sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. A.K.. Wynika z niej, że wszystkie budynki znajdują się w jednej strefie pożarowej, łącznie z budynkiem mieszkalnym na działce o nr ew. [...] i przyległym do niego budynkiem mieszkalnym na działce o nr ew. [...]. Zgodnie z opinią, obecnie obowiązujące przepisy dopuszczają/pozwalają na nieustalenie odległości między budynkami położonymi na jednej działce budowlanej, jeśli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków. Rzeczoznawca stwierdził, że w omawianym przypadku, powierzchnie wszystkich budynków nie przekraczają 10 % dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej - § 228 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 213 rozporządzenia wszystkie budynki zlokalizowane na działkach o nr ew. [...] i [...] są zwolnione z wymagań dotyczących klasy odporności pożarowej i mogą być wykonane jako bezklasowe. (...) W świetle obowiązujących przepisów, dotyczących ochrony przeciwpożarowej, budynki mogą być eksploatowane". Rzeczoznawca ds. zabezpieczeń wskazał także, że w przedmiotowym przypadku kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, na podstawie których budynek uznaje się za zagrażający życiu ludzi, nie występują.

Odnośnie zgodności przedmiotowego budynku z przepisami techniczno - budowlanymi, wypowiedział się z kolei w sporządzonej inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną inż. Zbigniew Szczech. Rzeczoznawca nie miał zastrzeżeń do stanu technicznego budynku nr 1, w jego ocenie brak jest podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 40, organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie Sądu, słusznie zatem MWINB wskazał, że w sytuacji poczynienia powyższych ustaleń faktycznych, organ powiatowy, miał obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Nie do zaakceptowania jest zaprezentowana w odniesieniu do opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych argumentacja skarżących, że opinia ta jest tendencyjna, ponieważ została sporządzona na zlecenie i za pieniądze inwestora. Zawarte w skardze zastrzeżenia dotyczące tych opinii, nie mogły zostać uwzględnione z uwagi na brak po stronie skarżących wymaganej wiedzy specjalistycznej.

W efekcie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej zwanej: P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe sformułowane w pierwszej kolejności oraz zarzuty materialnoprawne.

Najpierw pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez:

- dokonanie oceny dowodów, w szczególności dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej, z uchybieniem zasady wszechstronności i nieuwzględnienie obowiązujących przepisów rozporządzenia;

- przyznanie wiarygodności dowodowi z opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej w zakresie stwierdzenia przez biegłego, że wszystkie budynki znajdują się w jednej strefie pożarowej w sytuacji, gdy działki oznaczone numerami [...], [...] są odrębnymi działkami budowlanymi;

- zaniechanie przeprowadzenia wnikliwej oceny stanu faktycznego pod kątem wystąpienia przesłanek stanowiących podstawę do wydania nakazu rozbiórki poprzez pominięcie, że przedmiotowy budynek uniemożliwia skarżącym swobodne dysponowanie swoją nieruchomością, powodując niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.), jak też narusza obowiązek ochrony ich interesów (art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r.);

- niemającym oparcia w materiale dowodowym ustaleniu, że sporny budynek w jakikolwiek sposób był powiązany z działalnością rolniczą, w sytuacji, gdy powiązania funkcjonalnego budynku z prowadzoną działalnością rolniczą nie można wywieść z samego faktu posiadania przez inwestorkę statusu rolnika i opłacania składek ubezpieczeniowych do KRUS;

- niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym braku zasięgnięcia informacji czy sporny budynek można było zakwalifikować jako budynek gospodarski (nie gospodarczy), ewentualnie czy deklarowany był jako budynek służący do produkcji rolnej na potrzeby podatku od nieruchomości, czy też dokładnego ustalenia, w którym dokładnie miejscu inwestorzy prowadzili swoje gospodarstwo rolne oraz jaki był przeważający zakres prowadzonej produkcji rolnej;

2) art. 11 K.p.a. poprzez brak podjęcia próby przekonania strony do słuszności stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu, a w szczególności poprzestaniu na lakonicznym wskazaniu, że ocena dotycząca zagrożenia pożarowego, zawarta w opinii biegłego A.K., jest prawidłowa, logiczna, zgodna z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego i nie wykroczyła poza granicę swobodnej oceny dowodów w sytuacji, gdy w tej opinii znajduje się błąd.

Pełnomocnik skarżących zarzucił również naruszenie art. 133 § 1 w powiązaniu z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

- pominięcie przez Sąd pierwszej instancji części materiału dowodowego, a w tym opinii do spraw zabezpieczeń pożarowych M.P., wskazującej na to, że każdy budynek powinien znajdować się w odrębnej strefie pożarowej, a wyjątkiem są budynki zlokalizowane na jednej działce budowlanej, co pozostaje w sprzeczności z opinią rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych A.K.;

- wyrażenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wzajemnie sprzecznych poglądów dotyczących kryteriów oceny opinii ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, co przejawia się w stwierdzeniu, że fakt wykonania opinii na zlecenie inwestora nie ma znaczenia dla jej oceny, natomiast fakt wykonania analogicznej opinii na zlecenie skarżącego automatycznie czyni ją nieprzydatną do dokonania ustaleń w sprawie, przy jednoczesnym wcześniejszym wyrażeniu poglądu przez MWINB, że kwestionowanie dowodu z opinii przeciwpożarowej wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego;

W ramach zarzutów materialnych pełnomocnik skarżących podniósł natomiast naruszenie § 273 ust. 1 rozporządzenia wskutek uznania, że wszystkie budynki na spornym obszarze należy zaliczyć do jednej strefy pożarowej z uwagi na ich usytuowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wykluczają tego rodzaju możliwość, bowiem:

- działki inwestora (nr geod. [...],[...], [...]) stanowią jedną działkę budowlaną, a działki skarżących (nr geod. [...] i [...]) stanowią drugą działkę budowlaną;

- ograniczenia z § 212 ust. 8 rozporządzenia wykluczają możliwość zastosowania wyjątku z § 273 ust. 1 rozporządzenia;

- sposób usytuowania budynków nie stanowi kryterium umożliwiającego uznanie, że znajdują się one na jednej działce budowlanej.

Ponadto pełnomocnik skarżących zarzucił błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w powiązaniu z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. prowadzącą do nieprawidłowego wniosku, że w przedmiotowej sprawie legalizacja obiektu budowlanego powinna nastąpić w zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi obowiązującymi w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego, podczas gdy nie ma przepisu, który zezwalałby na stosowanie przepisów Prawa budowlanego 1974 r., jednak nakazywał do tej ustawy stosować przepisy wykonawcze wydane prawie pięćdziesiąt lat później.

Ostatni zarzut odniesiono do art. 37 ust. 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., wskutek wadliwego uznania, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie występują przesłanki określone tymi przepisami, uzasadniające wydanie decyzji o nakazie rozbiórki budynku, wyrażające się w stwierdzeniach, że w stanie faktycznym sprawy nie istniały przesłanki spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, przy jednoczesnym pominięciu wymogów przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6, obligującego do stosowania przepisów odnoszących się do ustalonych norm w tym do lokalizacji budynku.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2059/20 odrzucił skargę kasacyjną skarżącej, jako niedopuszczalną, ponieważ nie wystąpiła ona uprzednio z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia i doręczenie jej odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione.

Nietrafny okazał się zarzut materialny odniesiony do art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zakresie dotyczącym stosowania w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym przepisów wykonawczych, w tym techniczno - budowlanych. Przepisy prawa budowlanego rangi ustawowej zarówno obecnie obowiązujące, jak i poprzednie jako zasadę przyjmują, że decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę lub dokonanie zgłoszenia jest ostatecznością i winna zostać wydana w razie stwierdzenia braku negatywnych przesłanek uniemożliwiających legalizację obiektu budowlanego lub jego części. Legalizacja oznacza doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania. Art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. zawiera regulację związaną z prowadzeniem postępowania legalizacyjne w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia dotyczącego określonej budowy lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jedynie wyjątkowo w międzyczasowym art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1994 r.) ustawodawca przyjął, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem NSA w składzie orzekającym regulacja ta obejmuje stosowanie w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym dotychczasowych przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (objętych hipotezą art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.), z wyłączeniem obowiązujących do dnia 31 grudnia 1974 r. przepisów wykonawczych do tej ustawy, w tym przepisów techniczno-budowlanych.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd organów, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 i 2, art. 40 i art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stosować należy - oprócz dotychczasowych przepisów rangi ustawowej - obowiązujące w chwili orzekania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie zaś jak twierdzi pełnomocnik skarżących - przepisy obowiązującego do dnia 31 grudnia 1974 r. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, ze zm.). Odnośnie do stosowania właściwych przepisów planistycznych w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. pełnomocnik nie podważa poglądu Sądu pierwszej instancji, że stosując przepisy z chwili orzekania przez organ administracji należy także uwzględnić przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty budowy. Wynika to z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014 r. nr 6, poz. 89). Do tej kwestii wypadnie jeszcze powrócić.

Pozostałym zarzutom skargi kasacyjnej procesowym i materialnoprawnym, odnoszącym się zasadniczo do dwóch zagadnień, nie można odmówić słuszności.

Trafnie wskazuje pełnomocnik skarżącego, że Sąd pierwszej instancji w sposób całkowicie bezzasadny pominął w trakcie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedłożony przez skarżących dowód w postaci opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych M.P., sporządzonej 14 listopada 2020 r. Nie wyjaśnił, dlaczego opinia ta i argumentacja zawarta w piśmie skarżących do którego była dołączona "nie mogą mieć ... znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego". Okoliczność, że opinia tego rzeczoznawcy sporządzona została na zlecenie skarżących, co odnotował Sąd pierwszej instancji, tylko z tego powodu nie zwalniała sądu od obowiązku ustosunkowania się do jej treści i wniosków zawartych w tej opinii. Również fakt przedłożenia tego dokumentu w toku postępowania sądowego nie usprawiedliwiał takiego stanowiska. Oczywiście zgodnie z regułą tempus regit actum sąd uwzględnia stan sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, a powołana opinia została sporządzona już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Jednakże w postępowaniu sądowym nie jest wyłączone przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd do chwili wyrokowania nie oddalił wniosku o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu, co w świetle art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 243² K.p.c. oznacza, że dowód ten został przez sąd orzekający przyjęty i stanowił część akt sprawy, na podstawie których sąd - zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. - orzeka. Wnioski wypływające z opinii rzeczoznawcy M.P. są odmienne od tych zawartych w innej opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych A.K., sporządzonej na zlecenie inwestorów, na której oparł się Sąd pierwszej instancji. Nie sposób nie zauważyć, że skarżący w postępowaniu administracyjnym spotkali się z zarzutem, że podważając opinię rzeczoznawcy A.K. bazują na własnych twierdzeniach niepopartych oceną innego rzeczoznawcy. Także Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący formułując zarzuty nie dysponują wymaganą wiedzą specjalistyczną. Tym bardziej nakazywało to dokonanie wnikliwej analizy treści obu opinii. Sporną zaś kwestią między stronami było również to, czy usytuowanie przedmiotowego budynku na działce inwestorów nie narusza przepisów z zakresu bezpieczeństwa pożarowego.

Budynek, w stosunku do którego prowadzono postępowanie usytuowany jest na działce inwestorów nr [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy wynika, że nie jest to jedyny budynek zlokalizowany na tej działce. Także inna działka inwestorów nr [...] (sąsiednia) jest zabudowana budynkami, podobnie jak sąsiadujące z nimi działki skarżących nr [...], [...] i [...]. Sąd przyjął, w ślad za organem nadzoru budowlanego i rzeczoznawcą A.K., że wszystkie budynki zlokalizowane na tych działkach (nie tylko na nieruchomości inwestorów) znajdują się w jednej strefie pożarowej, w konsekwencji są zwolnione z wymagań dotyczących klasy odporności pożarowej, możliwe jest również nieustalanie odległości między ścianami zewnętrznymi budynków. Według tego rzeczoznawcy można uznać, że wszystkie budynki położone są na jednej działce budowlanej, zresztą dał temu wyraz przywołując w swej opinii § 273 ust. 1 rozporządzenia. Zgoła odmienny pogląd wypowiedział rzeczoznawca M.P. przyjmując, że budynki na sąsiednich działkach budowlanych muszą znajdować się w różnych strefach pożarowych, zachowana winna być przewidziana przepisami rozporządzenia odległość między nimi względnie ściana zewnętrzna budynku usytuowanego przy granicy winna mieć ścianę oddzielenia pożarowego.

Sąd pierwszej instancji, pomijając już niewzięcie pod uwagę opinii drugiego rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, poza przywołaniem § 228 ust. 1 i § 213 rozporządzenia, nie dokonał we własnym zakresie analizy przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Brak sprzeczności także w omawianej materii warunkowało przyjęcie, że nie zachodzi potrzeba nakazania wykonania określonych zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a budynek w stosunku do którego prowadzono postępowanie jest zdatny do użytku, co dopiero stanowi podstawę do udzielenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zdaniem NSA w składzie orzekającym nieruchomości inwestorów i skarżących, każda z nich składająca się z kilku działek, stanowią odrębne strefy pożarowe. Zakładając nawet, że działki inwestorów zabudowane budynkiem mieszkalnym i czteroma budynkami niemieszkalnymi stanowią jedną działkę budowlaną (stosownie do § 273 ust. 1 rozporządzenia nie ustala się odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej, z zastrzeżeniem § 249 ust. 6, jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków), uwzględnić jednak należało miejsce usytuowania budynku w stosunku do którego prowadzono postępowanie, odległość tego budynku od granicy i przede wszystkim, że sąsiednie działki skarżących również są zabudowane, w tym działka nr [...].

Z inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną, sporządzonej przez rzeczoznawcę Z.S. wynika, że przedmiotowy budynek murowany, piętrowy, będący w dobrym stanie technicznym usytuowany jest przy granicy z działką nr [...], jednak w odległości nieodpowiadającej wymaganiom z § 12 rozporządzenia. Z kolei z opinia rzeczoznawcy M.P. stwierdza, że ściana zewnętrzna tego budynku od granicy nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Rodzi się zatem wątpliwość, niewyjaśniona w dotychczasowym postępowaniu, czy z uwagi na wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego przewidziane w przepisach Działu VI rozporządzenia, głównie § 232 ust. 4 i 5, § 272 ust. 3, wobec niezachowania odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, wykluczona jest ostatecznie negatywna przesłanka legalizacji z art. 37 ust. 1 pkt 2 i następnie, czy dla uznania zdatności budynku do użytku nie zachodzi potrzeba nakazania wykonania inwestorom określonych robót, w tym wykonania ściany oddzielenia pożarowego. Także w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/16 WSA w Warszawie stwierdził, że usytuowanie tego budynku ma znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego.

Zgodzić się również trzeba z pełnomocnikiem skarżącego, że w dotychczasowym postępowaniu legalizacyjnym nie została wyjaśniona w sposób stanowczy kwestia związku funkcjonalnego i organizacyjnego przedmiotowego budynku z gospodarstwem rolnym, wobec przyjęcia, że wykonanie tego budynku nie narusza planistycznego przeznaczenia terenu, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego z 1991 r. Nie chodzi przy tym o brak precyzji w określeniu tego budynku jako gospodarczego lub inwentarskiego. Także budynek gospodarczy, zgodnie z jego definicją zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia, to budynek przeznaczony m.in. do przechowywania płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, a w zabudowie zagrodowej również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Budynek gospodarczy - obok budynku mieszkalnego i inwentarskiego w rodzinnych gospodarstwach rolnych - jest elementem zabudowy zagrodowej (zob. § 3 pkt 3 rozporządzenia).

Sąd pierwszej instancji przyjął, że dla zakwalifikowania określonej zabudowy jako zagrodowej wystarczające jest posiadanie przez inwestora statusu rolnika. Inwestorka musiała zaś prowadzić gospodarstwo rolne, a zatem służy jej taki status, skoro od 2005 r. pobiera emeryturę z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Trafnie zarzuca pełnomocnik skarżącego, że nie jest to zasadnicza kwestia dla uznania, że przedmiotowy budynek stanowi element zabudowy zagrodowej. W toku postępowania nie zostało ustalone, jakie gospodarstwo rolne prowadzili inwestorzy, względnie jedynie inwestorka, jaka była powierzchnia tego gospodarstwa, gdzie się znajdowało, jeśli zaś nieruchomość, na której znajdują się budynek mieszkalny i zabudowania gospodarcze, w tym budynek w stosunku do którego prowadzono postępowanie stanowiła siedlisko – jakie było funkcjonalne i organizacyjne jego powiązanie z nieruchomością rolną. Jak podkreślił NSA w wyroku z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2674/17 (ONSAiWSA 2018 r. nr 5, poz. 84) wiązanie pojęcia zabudowy zagrodowej tylko z siedliskiem czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia, musi ono być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając rozproszenie przestrzenne. Takich ustaleń zabrakło, a miały one istotne znaczenie dla uznania, czy budynek gospodarczy na działce nr [...] wchodził w skład gospodarstwa rolnego. Okoliczność posiadania statusa rolnika przez inwestorkę mogła dodatkowo potwierdzać, wzmacniać pogląd o powiązaniu funkcjonalnym i organizacyjnym, nie mogło to zaś stanowić jedynej i przesądzającej okoliczności. Organ administracji dysponuje zaś środkami dowodowymi dla poczynienia kluczowych w sprawie ustaleń, wskazując przy tym zainteresowanej stronie na konieczność wykazania inicjatywy dowodowej.

Dodać należy, że w rozpoznawanej sprawie skupiono się wyłącznie nad kwestią zgodności budowy z ustaleniami jednego z pięciu planów miejscowych, obowiązujących na tym terenie od czasu budowy do daty orzekania, całkowicie na uboczu pozostawiając ewentualną zgodność wybudowanego budynku gospodarczego z pozostałymi przepisami prawa miejscowego.

Z tych przyczyn nie do odparcia okazał się zarzut procesowy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej nie towarzyszyło należyte jej wyjaśnienia w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), naruszenie to mogło mieć wpływ na finalny wynik sprawy. W konsekwencji za zasadny przyjdzie uznać zarzut materialny odniesiony do art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku na podstawie art. 42 ust. 3 pierwszej z wymienionych ustaw może zostać wydana po wykluczeniu negatywnych przesłanek legalizacji i braku potrzeby nakazania inwestorowi wykonania zmian lub przeróbek celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

Nie można jedynie podzielić zarzutu odniesionego do art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyraził swoje stanowisko jasno i w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych, umożliwiający poznanie racji jakimi się kierował, sformułowanie zarzutów pod jego adresem i także dokonanie właściwej kontroli instancyjnej.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, tymczasem należało ją uwzględnić. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi, wpisu od skargi kasacyjnej i opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącą adwokatem za obie instancje, orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a.