Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 776/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 75 ust. 1, 2, 6, art. 76 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1073
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
article: art. 21
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 256
journal: Dz.U. 2017 poz 2183
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Związku [...] Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 998/21 w sprawie ze skargi [...] Związku [...] Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2021 r., nr SKO.GN/4160/62/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 kwietnia 2021 r. znak: GS-03.6845.1.2.2015.AS dotyczącą działki ewidencyjnej nr [...] , III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz [...] Związku [...] Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 1137 (słownie: tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 24 listopada 2021 r. o sygn. akt II SA/Kr 998/21, oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznymi i prawnym.

Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 471), odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 19 stycznia 2014 r. przez [...] Stowarzyszenie [...] w [...], wpisane do Rejestru Stowarzyszeń (...) pod nr KRS [...] - prawa użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej przy al. [...] w [...], oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] o powierzchni 0,6667 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...], zagospodarowanej zgodnie ze wskazaniem wniosku pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w [...] - na cele określone w art. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

W uzasadnieniu wyjaśniono, iż działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] o powierzchni 0,6667 ha, objęta księgą wieczystą Nr [...], zagospodarowana zgodnie ze wskazaniem wniosku pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w [...], stanowi własność Skarbu Państwa z wpisem zarządu i użytkowania Akademii Rolniczej w [...] (aktualnie Uniwersytetu im. [...] w [...]). Organ zauważył, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nieruchomość ta od 1974 r., na podstawie decyzji Urzędu Miasta [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 17 maja 1974 r. Nr [...] pozostaje w użytkowaniu i zarządzie ww. uczelni. Opierając się na treści art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. prawo o szkolnictwie wyższym Prezydent Miasta [...] stwierdził, że w odniesieniu do działki nr [...] nie można przyjąć, iż nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w postaci nabycia przez Uniwersytet Rolniczy w [...] prawa własności do tej nieruchomości. Niemniej jednak Uniwersytet Rolniczy w [...] stał się użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. prawo o szkolnictwie wyższym. Przy czym dla powstania prawa użytkowania wieczystego nie było istotne, czy prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej. Nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Akademię Rolniczą (obecnie Uniwersytet Rolniczy w [...]) nastąpiło z mocy ustawy, co stanowi wyjątek od zasady konstytucyjnego wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. W konsekwencji organ uznał, iż nie jest możliwe i prawnie uzasadnione wydanie, na podstawie art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, decyzji stwierdzającej nabycie przez Stowarzyszenie [...] z dniem 19 stycznia 2014 r. prawa użytkowania działki nr [...], obciążonej prawem użytkowania wieczystego Uniwersytetu Rolniczego im. [...] w [...]. Powyższe wynika zarówno z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (art. 21), jak również ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (art. 233, 252). Działka nr [...] w dniu wejścia w życie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie stanowiła zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, gdyż od dnia 27 września 1990 r. pozostaje w użytkowaniu wieczystym Uniwersytetu Rolniczego im. [...] w [...]. Taki stan rzeczy wyłącza zastosowanie art. 76 i art. 75 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i stanowi samodzielną przesłankę do odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na rzecz [...].

Odwołanie od ww. decyzji wniósł [...] Stowarzyszenie [...] w [...].

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 8 lipca 2021 r., znak: [...], na mocy art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż jedną z koniecznych przesłanek do nabycia prawa użytkowania wieczystego jest to, aby rodzinny ogród działkowy zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych. Stwierdzenie nabycia użytkowania nie może również naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia. Chodzi tu o te prawa, których istnienia, bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i n. k.c.. Do praw takich należy, prawo użytkowania wieczystego gruntów objętych wnioskiem o stwierdzenie nabycia użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych, nabyte wcześniej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż z mocy prawa (art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. prawo o szkolnictwie wyższym) z dniem 27 września 1990 r. Uniwersytet Rolniczy nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki nr [...]. Dla powstania tego prawa jedyną przesłanką było sprawowanie nad nieruchomością zarządu w dniu 27 września 1990 r., co zostało potwierdzone wpisem do ww. księgi wieczystej. Zdaniem tego organu zestawienie cech użytkowania wieczystego (art. 233 k.c.) i użytkowania (art. 252 i n. k.c) wskazuje natomiast, że ich równoczesne wykonywanie nie jest możliwe. Jeśli przy tym uwzględnić fakt, że prawo użytkowania wieczystego do objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości w stosunku do użytkowania jest prawem silniejszym, prawidłowa jest konstatacja, że w takiej sytuacji wykluczona została możliwość obciążenia jej ograniczonym prawem rzeczowym w trybie art. 75 i art. 76 ustawy. Powyższe pozostaje w zgodzie także z zasadami gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa wynikającymi z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył [...] Stowarzyszenie [...] w [...].

Uzasadniając oddalający skargę wyrok z 24 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 998/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył, iż decyzją z dnia 17 maja 1974 r., przekazano przedmiotową działkę w użytkowanie Akademii Rolniczej w [...]. Z mocy prawa, od dnia 1 sierpnia 1985 r., grunty państwowe będące, w dniu wejścia w życie ustawy, w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły w zarząd tych jednostek. Natomiast stosownie do art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 1990 r. nr 65, poz. 385) z dniem 27 września 1990 r. grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stały się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, co nie mogło naruszać praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa. Zaznaczono, iż przepisy nie wymagały, dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej, dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstawało w tym wypadku z mocy samego prawa, a wpis miał charakter wyłącznie deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Brak też było przepisu upoważniającego organ administracji do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej. Jedynie prawomocny wyrok sądu cywilnego, wydany w trybie art. 189 k.p.c. mógł zniweczyć skutek powstania, na podstawie art.182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, z mocy samego prawa użytkowania wieczystego przysługującego uczelni.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 182 został uchylony przez art. 276 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r. nr 164, poz. 1365) z dniem 1 września 2005 r. Zgodnie zaś z przepisem art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym z dniem wejścia w życie ustawy (1 września 2005 r.) grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Nabycie prawa własności, o którym mowa w ust. 1, stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Przepis art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. został z kolei uchylony przez art. 169 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r. poz. 1669) zmieniającej ustawę o szkolnictwie wyższym z dniem 1 października 2018 r. W aktualnie obowiązującej ustawie, z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 478), brak jest odpowiednika tego uchylonego przepisu. W ocenie Sądu zamiar ustawodawcy uwłaszczenia uczelni na gruncie państwowym, najpierw w postaci uzyskania przez nią, z dniem 27 września 1990 r., użytkowania wieczystego gruntu, a następnie, z dniem 1 września 2005 r., jego własności, został osiągnięty. Pominięcie tego typu regulacji w nowej ustawie oznacza tylko tyle, że ustawodawca uwłaszczanie to zakończył.

Sąd I instancji, analizując przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, doszedł do wniosku, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości, czy to na podstawie art. 75 ust. 6, czy to na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy z 2013 r., może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w ich zasobie. Przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie, polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych, istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach, w konkretnym okresie, rodzinnych ogrodów działkowych), służyć miało uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie wyzuciu innych podmiotów z przynależnych im do nieruchomości praw. Według Sądu, przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie art.75 ust.6 ww. ustawy, nie należy ograniczać się do wykładni językowej, ale zastosować również wykładnię funkcjonalną i systemową, gdyż tylko w ten sposób odkodowanie normy prawnej nie doprowadzi do rezultatu niemożliwego do zaakceptowania. Posłużenie się wyłącznie wykładnią językową, przy stosowaniu przepisu art. 75 ust.6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, doprowadziłoby do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organów, że stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem [...], których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne k.c. Zauważono, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 t.j.) do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Tylko tymi nieruchomości mogą gospodarować starostowie, wykonując takie czynności jak: sporządzanie planów realizacji polityki gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, zabezpieczanie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, zbywanie oraz nabywanie, wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Natomiast zestawienie cech użytkowania wskazuje na to, że równoczesne wykonywanie tego prawa i prawa użytkowania wieczystego nie jest możliwe.

Sąd zauważył, iż przedmiotowy grunt, decyzją z dnia 17 maja 1974 r., został oddany w nieodpłatne użytkowanie Akademii Rolniczej w [...]. Od dnia 1 sierpnia 1985 r. grunty państwowe, będące w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przeszły w zarząd tych jednostek. Z dniem 27 września 1990 r. grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stały się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, a z dniem 1 września 2005 r. grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stały się jej własnością. Zatem w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., przedmiotowa nieruchomość była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Co więcej, od dnia 1 września 2005 r. stała się własnością innego podmiotu, tak więc starosta w imieniu Skarbu Państwa nie mógł w stosunku do niej wykonywać żadnych czynności.

Zdaniem Sądu bez znaczenia jest, iż w przepisie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych nie zawarto zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich. Sformułowanie takie używane było i jest w wielu aktach prawnych. Należy je odczytywać jako warunek wystąpienia z mocy prawa skutku w postaci uwłaszczenia, bowiem wykazane prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości mogą stać temu na przeszkodzie. Ponieważ rodzinne ogrody działkowe funkcjonować mogą jedynie na gruncie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, prawo użytkowania, obciążające ich nieruchomości na podstawie art.75 ust.6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1073 t.j.), nie naruszy praw majątkowych przysługujących osobom trzecim. Dlatego też zbędne było użycie w tym przepisie klauzuli "nienaruszania praw osób trzecich" .

W skardze kasacyjnej [...] Stowarzyszenie [...] w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a - zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

- obrazę art. 75 ust. 2 i 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2176) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabycie przez stowarzyszenie [...] , prowadzące rodzinny ogród działkowy, prawa użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny, nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy, nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości, na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 o rodzinnych ogrodach działkowych nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe, była okoliczność, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym;

- naruszenie art. 75 ust. 1 o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na pominięciu celu ustawy, zawartego w preambule tej ustawy, zgodnie z którym istotą ustawy jest "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń", a realizacja którego została przewidziana przez ustawodawcę w art. 75 i 76 o rodzinnych ogrodach działkowych, określających tryb zarówno wydawania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego jak i zasady nabywania przez stowarzyszenia ogrodowe prawa użytkowania gruntu należącego do Skarbu Państwa, na którym znajduje się ogród;

- naruszenie art. 76 ust. 2 o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez przyjęcie, iż do unormowanej sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami;

- obrazę art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu, że nabycie prawa użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, może dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa w myśl przywołanego wyżej przepisu, podczas gdy w art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, brak jest takiego wymogu;

- naruszenie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż pomimo braku decyzji wydanej przez wojewodę z dniem 1 września 2005 roku przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Uniwersytetu Rolniczego w [...].

Skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego - uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji,

- zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesionej w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się trafne.

Przedmiotem sprawy jest odmowa stwierdzenia nabycia przez [...] Stowarzyszenie [...] w [...] prawa użytkowania działki nr [...], obręb [...] jedn. ewid. [...], na cele określone w ustawie z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W świetle art. 75 ust. 1, 5 oraz art. 76 ust. 1 i 2 tej ustawy Starosta wydaje decyzję deklaratoryjną o nabyciu przez stowarzyszenie [...] prowadzące konkrety rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny – nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy z dniem 19 stycznia 2014 r., w przypadku spełnienia przynajmniej jednego z warunków określonych w art. 76 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, iż na przedmiotowej nieruchomości podmiot trzeci – Uniwersytet Rolniczy im. [...] w [...] w dniu 19 stycznia 2014 r. posiadał prawo użytkowania wieczystego, co stanowi negatywną przesłankę nabycia użytkowani na rzecz rodzinnego ogrodu działkowego. Z kolei Sąd I instancji zasugerował wręcz, iż nieruchomość ta w ww. dacie nie stanowiła już własności Skarbu Państwa, lecz stanowiła własność ww. uczelni wyższej (k. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) .

Z tym ostatnim twierdzeniem nie można się zgodzić.

Sąd I instancji uznał, iż Uniwersytet Rolniczy im. [...] w [...] (dawnej: Akademia Rolnicza w [...]) nabył prawo własności ww. nieruchomości z mocy prawa, na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz.U. z 2017 poz. 2183). Zgodnie z tym przepisem, z dniem wejścia w życie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Wartość tych gruntów zwiększa fundusz zasadniczy uczelni publicznej (ust. 1 ). Nabycie prawa własności, o którym mowa w ust. 1, stwierdza w drodze decyzji wojewoda (ust. 2). Tymczasem w aktach sprawy brak jest informacji o wydaniu takiej decyzji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Organy administracji przyznały, iż takiej decyzji nie odnaleziono. Nadto w prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księdze wieczystej Nr [...], w dziale II jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa w Zarządzie i Użytkowaniu Akademii Rolniczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, wobec braku stosownej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 256 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, w przedmiotowej sprawie związany był stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej w zakresie określenia podmiotu posiadającego uprawnienia właścicielskie. Poza granicami przedmiotowej sprawy pozostaje bowiem ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki nabycia praw własności z mocy prawa, określone w art. 256 ust. 1 ww. ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Uwłaszczenie szkoły wyższej ipso iure mieniem Skarbu Państwa nie następowało wyłączenie z mocy samego brzmienia normy uwłaszczającej, ale przy jednoznacznym stwierdzeniu, w drodze decyzji administracyjnej, właściwego organu, spełnieniu określonych ustawą przesłanek. Skoro wobec przedmiotowej nieruchomość nie wydano takie decyzji, to brak jest aktualnie podstaw do przyjęcia, iż nieruchomość ta stanowiła, w dacie 19 stycznia 2014 r. i obecnie, własność Uniwersytetu Rolniczego im. [...]. Twierdzenia Sądu I instancji w tym zakresie są zatem nieuprawnione, a podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym jest zasadny.

Jak wskazano wyżej, organy obu instancji przyjęły, iż Uniwersytet Rolniczy im. [...] w [...] w dniu 19 stycznia 2014 r. posiadał prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność ta, jakkolwiek niepotwierdzona stosownym wpisem do księgi wieczystej Nr [...], nie jest kwestionowana przez stronę skarżącą kasacyjnie. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, związany na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi, powyższe, niekwestionowane ustalenia, przyjmuje jako podstawę faktyczną do dalszych rozważań.

W kontekście pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj, naruszenia art. 75 ust. 2 i 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych, art. 75 ust. 1 oraz art. art. 76 ust. 2 tej ustawy, jak też naruszenia art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy, iż istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ, tj. właściwy starosta, może stwierdzić na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, nabycie przez rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a która znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, powstałym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r.

Wskazany wyżej problem był już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyrokach: z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 522/18, z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2408/18, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2446/20 oraz z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3613/18. W sprawach tych Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd prawny: stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji gdy wcześniej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz podmiotu trzeciego. Zgodnie z tą opinią, przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków, lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czyli niewykonalnych. Pogląd ten został podzielony i szerzej opisany w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku Sądu I instancji oraz w kontrolowanych przez ten sąd decyzjach organów administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny, w niniejszym składzie, w pełni podziela odmienne stanowisko, zaprezentowane dotychczas w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 730/20) oraz z 30 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1707/20). Z tej też przyczyny przywołana poniżej argumentacja stanowi w znacznej mierze powtórzenie argumentacji zawartej w uzasadnieniach tych wyroków.

Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, wskazanym we wniosku z 16 czerwca 2015 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania, w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.

Z cytowanej treści art. 76 ust. 2 w zestawieniu z art. 80 powołanej ustawy wynika, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nastąpiło z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. Nabycie to wymaga jednak potwierdzenia decyzją właściwego organu - działającego w imieniu właściciela nieruchomości, co wynika z art. 75 ust. 5 w zw. z art. 76 ust. 3 powołanej ustawy. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny, służący dokumentowemu potwierdzeniu zaistnienia skutku prawnorzeczowego z mocy samego prawa, którą to decyzję organ wydaje po ustaleniu spełnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy, warunkujących powstanie tego skutku w postaci nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy. Decyzja ta stanowi również podstawę do ujawnienia prawa użytkowania w księdze wieczystej, zgodnie z art. 75 ust. 7 w zw. z art. 76 ust. 3 powołanej ustawy.

Zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji działające w niniejszej sprawie, nie podważyły przedstawionego powyżej sposobu nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania oraz charakteru prawnego decyzji służącej potwierdzeniu tego nabycia z mocy samego prawa. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy całkowicie jednak pominęły skutki prawne wynikające z takiego sposobu nabycia prawa ukształtowanego przez samego ustawodawcę.

Jak wskazano wyżej, nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania z mocy samego prawa, z dniem 19 stycznia 2014 r., ustawodawca uwarunkował zaistnieniem przynajmniej jednej z okoliczności wymienionej w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy. Ani jednak Sąd I instancji, ani też organy administracji nie rozważyły zaistnienia którejkolwiek z okoliczności wymienionych w powołanym art. 76 ust. 1, skupiając się jedynie na stwierdzeniu, że teren zajęty w przedmiotowej sprawie pod rodzinny ogród działkowy, jakkolwiek pozostaje własnością Skarbu Państwa, to jednak został rozdysponowany na rzecz innych jednostek organizacyjnych, tj. na rzecz Uniwersytetu Rolniczego im. [...] w [...], co wyklucza dopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji pominęły fakt, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie [...] z mocy samego prawa, z dniem 19 stycznia 2014 r., jest wynikiem woli samego ustawodawcy, przez co stan taki powstał w dniu 19 stycznia 2014 r., niezależnie od woli właściciela nieruchomości i innych podmiotów oraz jednostek organizacyjnych, którym przysługują do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy określone uprawnienia, wynikające z tytułu prawnorzeczowego lub z tytułu zarządu mieniem publicznym. Omawiane nabycie prawa użytkowania nastąpiło także niezależnie od woli organu mającego wydać decyzję określoną w art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, skoro decyzja ta nie kreuje prawa, a jedynie potwierdza jego powstanie z dniem wskazanym przez ustawodawcę.

Do sytuacji określonej w art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie mają przy tym zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344), ponieważ brak w powołanym art. 76 ust. 2 takiego odesłania, jakie ustawodawca zawarł w innych przepisach ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, np.: w art. 9 (dotyczącym m.in. oddawania gruntów Skarbu Państwa stowarzyszeniom [...] w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony z przeznaczeniem na zakładanie i prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych), art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 (dotyczącymi likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części na cel publiczny) i art. 26 (dotyczącym likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości). Z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustaw wymienionych w tym przepisie. Nie można więc domniemywać zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 21 tej ustawy, do sytuacji określonej w art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą naruszać powołanej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jako dotyczącej w części swoich regulacji gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w związku z działalnością rodzinnych ogrodów działkowych, przy jednoczesnym wyraźnym wskazaniu przez ustawodawcę, w jakich sytuacjach określonych w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie znajduje zastosowania do nieruchomości Skarbu Państwa, które nie znajdują się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa określonym w art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z głównym, podnoszonym przez Sąd I instancji i organy administracji argumentem, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy z dniem 19 stycznia 2014 r. nie może naruszać praw osób trzecich. Takie zastrzeżenie nie wynika z treści art. 75 i art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jako szczególnych podstaw prawnych służących uregulowaniu stanu prawnego gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego zajętych pod rodzinne ogrody działkowe, istniejące często od wielu już lat. Ustawodawca dał temu wyraz w art. 76 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wskazując na istnienie takich ogrodów co najmniej 30 lat. Ilekroć bowiem klauzula nienaruszania praw osób trzecich miałaby warunkować uregulowanie tytułu prawnego do gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego znajdującego się we władaniu określonego podmiotu, tylekroć ustawodawca, zawsze dotychczas, dawał temu wyraz wprost, np.: w art. 2 ust. 1 zdanie drugie, art. 2e ust. 1 zdanie drugie i art. 2g zdanie drugie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464); art. 200 ust. 4 i art. 202 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.).

Warunki nabycia przez stowarzyszenie [...] prawa użytkowania z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. dotyczą tylko istniejących już rodzinnych ogrodów działkowych, gdzie istnienie to – w myśl art. 76 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych – ma miejsce co najmniej 30 lat. Trudno zatem przypisać ustawodawcy zastosowanie, niewysłowionej przez niego w przepisach powołanej ustawy, reguły nienaruszania praw osób trzecich przy nabyciu prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe, gdy nabycie to ustawodawca przypisał, z wyjątkiem warunku określonego w art. 76 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, rodzinnym ogrodom działkowym istniejącym i funkcjonującym od co najmniej 30 lat, a więc przez odpowiednio długi czas, w którym osoby trzecie - mające tytuł prawny do gruntów pozostających we władaniu tych ogrodów działkowych – nie realizowały swoich zadań na tym gruncie i nie doprowadziły do uzyskania stanu faktycznego umożliwiającego realizację tych zadań, powołując się na przysługujący tytuł prawny do tych gruntów zwykle dopiero po złożeniu przez stowarzyszenie ogrodowe wniosku o wydanie stosownej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Nabywane z dniem 19 stycznia 2014 r. prawo użytkowania przez stowarzyszenie [...], nie wywłaszcza innych podmiotów z przysługujących im innych praw, niż prawo własności, ponieważ prawa te nadal pozostają w mocy, co też przyznał Sąd I instancji na stronie 23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku w swoich rozważaniach dotyczących art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uposażenie przez ustawodawcę stowarzyszeń [...] w prawo użytkowania na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z preambułą do tej ustawy, służy natomiast zapewnieniu dalszego istnienia rodzinnych ogrodów działkowych, szczególnie na tych terenach, na których ogrody te cały czas istnieją od co najmniej 30 lat bez uregulowanego tytułu prawnego, przy jednoczesnym braku, przynajmniej do dnia 19 stycznia 2014 r., ze strony podmiotów mających tytuł prawny do tych terenów, jakichkolwiek działań kwestionujących prowadzenie działalności przez te ogrody bez tytułu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie, jedynie na marginesie rozważań prawnych, należy wskazać okoliczności faktyczne, a mianowicie, że wnioskodawca przedłożył dokumenty urzędowe świadczące o istnieniu przedmiotowego rodzinnego ogrodu działkowego, zajmującego około 1,3 ha przynajmniej od 1970 r. Dokumenty te wskazują zatem, iż ogród ten został utworzony jeszcze przed wydaniem decyzji o przekazaniu terenów dzisiejszej działki nr [...] Akademii Rolniczej w [...] (w 1974 r). Z akt sprawy nie wynika aby podmiot ten kiedykolwiek później kwestionował prowadzenie działalności ogrodniczej na tych terenach przez stowarzyszenie [...], aby podjął na nim realizację innych celów, w tym określonych w decyzji z 17 maja 1974 r. o przekazaniu tego terenu w zarząd i użytkowanie ww. szkoły wyższej. Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika nadto, iż Akademii Rolniczej w [...] (obecnie Uniwersytet Rolniczy im. [...] w [...]) podejmowała działania zmierzających do uregulowania kwestii tytułu prawnego do tej nieruchomości oraz jego ujawnienia w księdze wieczystej, w związku z funkcjonowaniem na przestrzeni lat regulacji uwłaszczających szkoły wyższe na gruntach przekazywanych im pierwotnie w zarząd i użytkowanie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa, których naruszenie zostało zarzucone w skardze kasacyjnej – wadliwie uznano przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego za wykluczające zastosowanie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji uwzględni wykładnię powołanego art. 76 ust. 2 przedstawioną powyżej. Rolą organu będzie również ustalenie zaistnienia jednej z przesłanek, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).