Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 645/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 154
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent stażysta Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 grudnia 2021 r. nr DP-III.025.1.37.2021.MD/21 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 grudnia 2021 r. nr DP-III.025.1.37.2021.MD/21 Minister Rozwoju i Technologii (Minister/organ) po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydenta [...] , J. L. i N.K. , uchylił w całości decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 25 sierpnia 2021 r., znak: DP-III.025.1.45.2019/JW/MW (DP-lll-025-23-19) i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia [...] z 31 grudnia 1963 r., znak: [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. [...] , ul. [...] (przedsiębiorstwo/przedsiębiorstwo [...] ).

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 25 sierpnia 2021 r., znak: DP-IIL025.1.45.2019/JW/MW (DP-lll-025-23-19), Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (poprzednik prawny Ministra Rozwoju i Technologii), na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku N.K. oraz N. G. stwierdził, że orzeczenie [...] z 31 grudnia 1963 r., znak: [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. [...] , ul. [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. W ww. rozstrzygnięciu, przy ocenie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ uwzględnił fakt, że decyzją z 13 września 2017 r. ([...]) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyeliminował z obrotu prawnego zarządzenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z 14 czerwca 1949 r. nr [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem [...] , ul. [...] .

W ocenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii ww. orzeczenie [...] z 31 grudnia 1963 r. znak: [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, bowiem wywołało ono nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiające orzeczenie o stwierdzeniu nieważności skarżonej decyzji nacjonalizacyjnej. Pismem z 13 września 2021 r. (data wpływu do Kancelarii głównej Ministerstwa Rozwoju i Technologii: 20 września 2021 r.) Prezydent [...] wniósł, w ustawowym terminie, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji. Pismami z 29 września 2021 r. i z 7 października 2021 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przedmiotową decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wniosły J. L. oraz N. K. . Na podstawie art. 54 a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. dalej: ppsa) skargi zostały potraktowane jako wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Rozwoju i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 25 sierpnia 2021 r., znak: DP-III.025.1.45.2019/JW/MW (DP-lll-025-23-19) i umorzył w całości postępowanie z wniosku N.K. i N. G. z 3 lipca 2019 r. Minister wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizująca")- Na podstawie art, 1 ww. ustawy nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Jednocześnie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa. Przy czym zgodnie z ust. 1 ww. art. 2 przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Minister wskazał, że w związku z powyższym zobowiązany był do oceny czy w sprawie mają zastosowanie ww. przepisy, Podał, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku z 3 lipca 2019 r. Przedmiotem postępowania jest ocena, w trybie art. 156 k.p.a., orzeczenia [...] z 31 grudnia 1963 r., znak: [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. [...] , ul. [...]. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 z późn. zm.) wyznaczający kompetencję właściwego ministra do wydania orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa. Zgodnie z art. 2 tej ustawy przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym, ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w tej ustawie. W związku z tym orzeczenie stwierdzające przejście przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa ma charakter decyzji administracyjnej deklaratoryjnej, potwierdzającej jedynie skutek prawny, jaki wywołało wejście w życie uregulowania zawartego w art. 2 ustawy. W treści orzeczenia [...] z 31 grudnia 1963 r., znak; [...] , jak również w archiwalnym materialne dowodowym brak jest potwierdzenia doręczenia tego orzeczenia. Niemniej organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślono, iż z uwagi na upływ czasu i procedurę brakowania dokumentów archiwalnych utrudnione (lub wręcz niemożliwe) jest wykazanie dnia doręczenia decyzji m.in. nacjonalizacyjnych. Brak bezpośrednich dokumentów potwierdzających doręczenie decyzji wydanej w 1963 r. nie może oznaczać, że takiego doręczenia nie było, a decyzja nie weszła do obrotu prawnego (m.in. wyroki: WSA w Warszawie z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 361/17, NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2581/17). Jednocześnie w ocenie Ministra Rozwoju i Technologii uprawnione jest przyjęcie, że ww. orzeczenie zostało doręczone, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy: pismo Urzędu Wojewódzkiego w Z. z 14 stycznia 1991 r. skierowane do Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wskazujące na dysponowanie przez H. L. (spadkobiercę współwłaściciela przedsiębiorstwa) przedmiotowym orzeczeniem nacjonalizacyjnym oraz pismo H. L. z 5 marca 1990 r. skierowane do Biura Prawnego Urzędu Rady Ministrów, w którym powołuje się na ww. orzeczenie. Ze wskazanych pism można wnioskować, że upłynął termin 30 lat od dnia doręczenia skarżonego orzeczenia, jak również wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 30 lat od dnia doręczenia ww. decyzji, o którym mowa w art. 1 i w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Przedmiotowa sprawa wszczęta z wniosku N.K. i N. G. nie została zakończona decyzją ostateczną, gdyż od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 25 sierpnia 2021 r., znak: DP-III.025.1.45.2019/JW/MW (DP-111-025-23-19) strony złożyły w ustawowym terminie wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy określone w ww. ustawie nowelizującej, która weszła w życie 16 września 2021 r., a tym samym brak jest możliwości wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ wskazał że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Marek Wierzbowski, wyd. 7, 2021 r.). Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy bezprzedmiotowość postępowania przed organem pierwszej instancji nastąpiła już po wydaniu zaskarżonej decyzji, np. w przypadku utraty, po wydaniu zaskarżonej decyzji, mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę jej wydania. W przypadku braku przepisów przejściowych przewidujących odmienne uregulowania i zgodnie z zasadą, że organ odwoławczy jest związany stanem prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji odwoławczej, uznaje się dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. W tym zakresie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1011/17, wskazał, że: "Do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem może dojść jedynie w przypadku bezprzedmiotowości postępowania i to zarówno przed I jak i II instancją, a zatem przepis ten należy odczytywać w powiązaniu z art. 105 § 1 k.p.a. Pomocnym przy wykładni art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. będzie przypomnienie zasady wynikającej z ort. 6 K.p.a., nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek rozpoznania sprawy no podstawie obowiązujących przepisów, mających zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. W oparciu właśnie o tę zasadę, już w 1983 roku Naczelny Sąd Administracyjny sformułował niekwestionowany dotychczas pogląd, że jeżeli w okresie między wydaniem decyzji przez organ I instancji o rozpoznaniem odwołania zostały uchylone przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem (zob. wyrok z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt ISA1325/98 nie publ.). Z kolei w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2308/00, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku, w którym zmiana przepisów prawnych doprowadziła do pozbawienia organu zdolności do prowadzenia postępowania, obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania". Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania może istnieć jeszcze przed jego wszczęciem jak i może powstać w toku postępowania i niezależnie od tego, w jakim czasie zaistnieje, organ rozpoznający sprawę ma obowiązek jej uwzględnienia. Zaniechanie tego obowiązku skutkować będzie wadliwością prawną podjętego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania obligująca organ administracji publicznej do jego umorzenia wynikać może z różnych przyczyn ("z jakiejkolwiek przyczyny"), w tym także gdy brak jest podstaw prawnych do działania organu w formach władczych w określonych sprawach. Bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w I instancji może zostać stwierdzona w toku postępowania odwoławczego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy nastąpi zmiana okoliczności faktycznych skutkująca odpadnięciem podstaw do wydania decyzji w sprawie. Organ odwoławczy powinien wówczas wydać decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. Takiemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie sformułowanie "umarza postępowanie I instancji", w istocie bowiem znaczy ono tylko to, że umarza postępowanie w sprawie (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 1997 r., sygn. akt i SA/Gd 514/96). Biorąc pod uwagę zmianę przepisów ww. ustawą nowelizującą z 11 sierpnia 2021 r. organ stwierdził, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia [...] z 31 grudnia 1963 r,, znak: [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. [...] , ul. [...] stało się bezprzedmiotowe, albowiem w oparciu o wniosek z dnia 3 lipca 2019 r. obecnie brak jest możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w ww. zakresie. Z związku z powyższym organ stwierdził, że decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 25 sierpnia 2021 r" znak: DP-III.025.1.45.2019/JW/MW (DP-lll-025-23-19) zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, a postępowanie podlega umorzeniu w całości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła N. K. zaskarżając ją w całości.

Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. 2021.735 t.j. z dnia 2021.04.21) oraz przepisy Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78.483 1997.07.16) mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. narusza art. 6 k.p.a. (zasadę praworządności) poprzez nieuwzględnienie, iż art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 3 k.p.a. są sprzeczne z art. 2, art. 7 art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP,

2. narusza art. 6 k.p.a. (zasadę praworządności) poprzez nieuwzględnienie, iż art. 2 ust.l i ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021.1491 z dnia 2021.08.16) są sprzeczne z art. 32 ust.1 i 2, art. 64 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP,

3. narusza art. 6 k.p.a. z uwagi na powstanie w obrocie sprzecznych orzeczeń: zarządzenia [...] z dnia 31 grudnia 1963 r. znak [...] utrzymanego poprzez zaskarżoną decyzję oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2017 r. stwierdzającej nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 14 czerwca 1949 r.,

4. narusza art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez niewskazanie w podstawie prawnej wydania decyzji:

1) art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie odmowy uchylenia w całości decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 sierpnia 2021 r. DP-III.025.1.45.2019/JW/MW (DP-III025-23-19),

2) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021.1491 z dnia 2021.08.16) w zakresie umorzenia postępowania;

5. narusza art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nastąpiło doręczenie zarządzenia [...] z dnia 31 grudnia 1963 r. znak [...] .

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii. Skarżąca wniosła także o wystąpienie przez Sąd na podstawie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym w sprawie zgodności art. 156 § 2 i art. 158 § 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. 2021,735 tj. z dnia 2021.04.21) oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r, o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego (Dz, U. 2021.1491 z dnia 2021,08.16) z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności z art. 2, art. 7. art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust.1, 2, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Sąd w obecnym składzie podtrzymuje wyrażone w orzecznictwie tutejszego Sądu stanowisko dotyczące stosowania ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie 16 września 2021 r.. Ustawa ta w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, dość tu przywołać skutki zasiedzenia -art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego;

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku T.K. P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

W tej sprawie kwestionowane jest orzeczenie [...] z 31 grudnia 1963 r., znak: [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. [...] , ul. [...] (przedsiębiorstwo [...] ). Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 z późn. zm.) wyznaczający kompetencję właściwego ministra do wydania orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa. Zgodnie z art. 2 tej ustawy przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym, ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w tej ustawie. W związku z tym orzeczenie stwierdzające przejście przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa ma charakter decyzji administracyjnej deklaratoryjnej, potwierdzającej jedynie skutek prawny, jaki wywołało wejście w życie uregulowania zawartego w art. 2 ustawy. W treści orzeczenia [...] z 31 grudnia 1963 r., znak; [...] , jak również w archiwalnym materialne dowodowym brak jest potwierdzenia doręczenia tego orzeczenia. Sąd podziela przytoczone przez organ wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że z uwagi na upływ czasu i procedurę brakowania dokumentów archiwalnych utrudnione (lub wręcz niemożliwe) jest wykazanie dnia doręczenia decyzji m.in. nacjonalizacyjnych. Brak bezpośrednich dokumentów potwierdzających doręczenie decyzji wydanej w 1963 r. nie może oznaczać, że takiego doręczenia nie było, a decyzja nie weszła do obrotu prawnego (m.in. wyroki: WSA w Warszawie z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 361/17, NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2581/17). Jak zasadnie wskazał Minister w aktach sprawy znajdują się dokumenty pozwalające na przyjęcie, ze orzeczenie to zostało doręczone a jego treść byłą stronie znana Dokumentami tymi są: pismo Urzędu Wojewódzkiego w Z. z 14 stycznia 1991 r. skierowane do Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, z którego wynika, że H. L. (spadkobierca współwłaściciela przedsiębiorstwa) dysponował przedmiotowym orzeczeniem nacjonalizacyjnym oraz pismo H. L. z 5 marca 1990 r. skierowane do Biura Prawnego Urzędu Rady Ministrów, w którym powołuje się na to orzeczenie jako podstawę bezprawnie przejętego przez państwo przedsiębiorstwa nalężącego do jego poprzedników prawnych. Racje ma organ, ze treść tych pisma wskazuje,. że upłynął okres 30 lat od dnia doręczenia omawianego orzeczenia, jak również wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 30 lat od dnia jego doręczenia ww. decyzji, o którym mowa w art. 1 i w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 3 lipca 2019 r. a więc po ponad 50 latach od wydania przedmiotowego orzeczenia. Nie ma przy tym znaczenie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 14 czerwca 1949 r., zostało zakończone w 2017 r. Skarżąca kwestionując zarządzenie z 1949 r. na podstawie którego ustanowiono przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem [...] winna jednocześnie zakwestionować przedmiotowe orzeczenie.

Ponadto co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.

Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów dla których właściciele (lub ich następcy prawni), którym odmówiono przyznania określonego prawa czekali ponad 50 lat żeby wzruszyć przedmiotowe orzeczenie. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6 letnim opóźnieniem i trudno mu z tego czynić jakikolwiek zarzut.

Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Nie jest przy tym rzeczą organów i sądu analiza procedury uchwalania aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny. Jak wskazano kwestia długości trwania postępowania przed organami mogła być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość a długość postępowania nie ma wpływ na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast to wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie T.K. ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).

Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku T.K. P 46/13, jest zdania i podziela wyrażone przez inne składy stanowisko, że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa ani jego stabilności. Skoro natomiast strona nie była zadowolona z przebiegu postępowania przed organem i jej zdaniem organ działał przewlekle to przysługiwały jej na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego środki prawne mające na celu dyscyplinowanie organu (art. 154 kpa).

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji (por. m.in. wyrok w sprawie I SA/Wa 555/22, I SA/Wa 687/22, I SA/Wa 808/22) oraz zawieszenia postępowania. Z tych też przyczyn Sąd nie uwzględnił wniosku o zwrócenie się z pytaniem prawnym o zbadanie konstytucyjności omawianego przepisu.

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił