Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2130/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg B. K. i T. K. oraz M. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. K. i T. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz skarżącej M. F. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem dwóch skarg złożonych B. K. i T. K. oraz M. F. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z [...] lipca 2017 r., znak [...], którą uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r., znak: [...] i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r., nr [...], znak: [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po przeprowadzeniu postępowania, wszczętego na wniosek na wniosek M. F. i M. F., Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. T. i J. G., pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną i gazową, na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...].

Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez inwestora - [...] w [...], GINB decyzją z [...] lipca 2017 r., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu prawnym decyzji organ odwoławczy stwierdził, że sporna inwestycja oddziałuje w sposób ograniczający zagospodarowanie na działkę nr ewid. [...], której właścicielami są M. F. i M. F., wobec czego mają oni legitymację prawną do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "prawo budowlane"). GINB wskazał, że w ramach spornej inwestycji zaprojektowano budynki oznaczone w projekcie budowlanym symbolem "B3" oraz "B2" o wysokości w kalenicy ok. 9,60 m, usytuowane w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Usytuowanie tych budynków powoduje, iż nieruchomość stanowiąca własność M. F. i M. F. znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w związku z przepisami § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: "rozporządzenie"). Organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i stwierdził, że decyzja Starosty Gdańskiego z 21 czerwca 2016 r., kontrolowana pod kątem istnienia przesłanek nieważności, w szczególności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 prawa budowlanego. Inwestorzy do wniosku o pozwolenie na budowę z 9 czerwca 2016 r., dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością inwestycyjną (tj. działkami nr ewid. [...] i [...]). Z uwagi na fakt, iż działki inwestycyjne położone są na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] (dalej: "uchwała", "MPZP"), inwestor nie był zobligowany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Działki o nr ewid. [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem MJ - teren zabudowy jednorodzinnej (§ 64 ust. 1 uchwały). Stosownie do § 64 ust. 2 uchwały ustala się minimalną wielkość działek dla nowej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej - 1000 m2, bliźniaczej 500 m2 i szeregowej - 300 m2, z tolerancją 10 % na każdy budynek mieszkalny. Powierzchnia działki nr ewid. [...], na której zaprojektowano 2 budynki mieszkalne jednorodzinne, wynosi 0,1046 ha. Natomiast powierzchnia działki nr ewid. [...], na której zaprojektowano jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, wynosi 0,0762 ha. Oceniając lokalizację 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...] GINB uznał, że sporne zamierzenie nie narusza w sposób rażący ustaleń planu miejscowego. Według GINB § 64 ust. 2 miejscowego planu jest przepisem niejednoznacznym, gdyż dopuszcza on więcej niż jedną interpretację. Przepis ten może być interpretowany, tak jak dokonał tego organ wojewódzki, iż na każdy budynek w zabudowie jednorodzinnej minimalna powierzchnia działki budowlanej powinna wynosić 1000 m2. W ocenie GINB, z literalnego brzmienia tego przepisu wynika jednak, że nowa zabudowa jednorodzinna wolnostojąca może być realizowana jedynie na działkach o minimalnej wielkości 1000 m2, przy czym z omawianego przepisu nie wynika ograniczenie co do ilości budynków mieszkalnych jednorodzinnych mogących powstać na działce o takiej wielkości. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. w części, w jakiej dotyczy budowy 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...], nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do kwestii zgodności z prawem decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. w części dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], organ odwoławczy wskazał, że ta lokalizacja narusza wymóg § 64 ust. 2 MPZP. Powierzchnia działki nr ewid. [...] wynosi 0,762 ha, zaś stosownie do § 64 ust. 2 MPZP minimalna wielkość działek dla nowej zabudowy jednorodzinnej winna wynosić 1000 m2. W ocenie GINB powyższe naruszenie również nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem zapisy miejscowego planu dopuszczają, aby na terenie oznaczonym symbolem [...] możliwa była zabudowa bliźniacza jak i szeregowa na powierzchni odpowiednio dla zabudowy bliźniaczej 500 m2 zaś dla zabudowy szeregowej (min. 3 budynki), powierzchni 300 m2, to nie sposób uznać, że lokalizacja jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o powierzchni 762 m2 wywołuje negatywne skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. GIMB wskazał, że stosownie do § 21 ust. 1 pkt 3 MPZP dla projektowanej zabudowy jednorodzinnej i mieszkaniowousługowej podstawowa wysokość to jedna kondygnacja plus poddasze użytkowe i maksimum 9,5 m wysokość. Jednocześnie przepis ten przewiduje wyjątek od powyższej zasady wskazując, że dla kompleksowo projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej, dopuszcza się dwie kondygnacje plus poddasze użytkowe i maksimum 12 m wysokości. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że przepisy miejscowego planu nie definiują pojęcia "kompleksowości", jak również nie wskazują minimalnej ilości budynków, które muszą powstać, aby nowa zabudowa mogła być uznana za "kompleksową". W ocenie GINB, mając na uwadze charakter spornej inwestycji, polegającej na budowie zespołu 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o łącznej ilości 6 lokali mieszkalnych, inwestycja może być uznana za "kompleksowo projektowany nowy zespół zabudowy jednorodzinnej". Dokonując kontroli zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z § 21 ust. 1 pkt 3 uchwały organ odwoławczy zwrócił uwagę, że projektowany budynek, oznaczony w projekcie budowlanym symbolem "B1", został nazwany jako budynek parterowy podpiwniczony z poddaszem użytkowym (proj. bud. budynku nr [...] lokal nr [...] i lokal nr [...] , opis techniczny str. 4). Budynki oznaczone w projekcie zagospodarowania terenu symbolem "B2" i "B3" zostały nazwane jako budynki parterowe podpiwniczone z poddaszem użytkowym (proj. bud. budynku nr 3 lokal nr 1, lokal nr 2, str. 4; proj. bud. budynku nr 2 lokal nr [...], lokal nr [...], str. [...]). Z projektu budowlanego wynika, że budynek "B1" ma 3 kondygnacje z poddaszem nieużytkowym (1 kondygnacja podziemna, 2 kondygnacje nadziemne oraz poddasze nieużytkowe) i wysokość ok. 9,95 m. (proj. bud. budynku nr [...]lokal nr [...] i lokal nr [...], str. 15, 16). Natomiast budynki "B2" i "B3" zostały przewidziane jako budynki podpiwniczone o 2 kondygnacjach nadziemnych z poddaszem nieużytkowym o wysokości 9,60 m (proj. bud. budynku nr [...] lokal nr [...], str. 17, 18; proj. bud. budynku nr [...] lokal nr [...], str. 14, 15; proj. bud. budynku nr [...] lokal nr [...] , str. 17, 18; proj. bud. budynku nr [...] lokal nr [...] , str. 14, 15). W konkluzji, po porównaniu parametrów projektowanych budynków z wymogami § 21 ust. 1 pkt 3 MPZP dla zespołu zabudowy jednorodzinnej, GINB uznał, że kontrolowana decyzja Starosty [...] narusza ustalenia miejscowego planu w zakresie dotyczącym dopuszczalnej ilości kondygnacji budynku oznaczonego symbolem "B1". To naruszenie w ocenie GINB, nie ma jednak charakteru rażącego, ponieważ nie wywołuje ono negatywnych skutków społecznogospodarczych, niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Wysokość projektowanego budynku, przy uwzględnieniu wymaganej ilości kondygnacji, jest bowiem znacznie niższa (poniżej 10 m) niż maksymalna dopuszczalna wysokość dla zespołu nowej zabudowy (12 m). Organ odwoławczy podkreślił przy tym, powołując się na orzecznictwo, że ze względu na sposób ukształtowania ładu przestrzennego i wpływ na otoczenie danej inwestycji najważniejszym warunkiem do spełnienia winno być kryterium krańcowej wysokości zabudowy, niż liczba kondygnacji (wyrok NSA z 13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3061/14, wyrok NSA z 24 października 2014 r., sygn. akt 929/13). Jak natomiast wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2014 r., sygn. akt II OSK 2939/13, zachowanie dopuszczalnej wysokości budynku, zgodność jego funkcji z przeznaczeniem w planie miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, skutkują tym, że nawet brak zachowania liczby kondygnacji nie prowadzi do wniosku, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa. GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty [...] nie narusza w sposób rażący ustaleń dotyczących nieprzekraczalnej linii zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - 40 % powierzchni działki; projektowana - 61, 37 % dla działki nr ewid. 420, oraz 55,99 % dla działki nr ewid. 514), kąta nachylenia połaci dachowej (wymagane - dachy dwuspadowe, symetryczne, z poddaszem użytkowym o spadkach 45° lub półpłaskie o spadkach 12°-22°; projektowane - dachy dwuspadowe, symetryczne o kącie nachylenia połaci dachowej 45°). GINB wskazał też, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia zasadą jest sytuowanie budynków w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Budynki oznaczone symbolem "B2" oraz "B3" zostały zaprojektowane w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości 5 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Budynek "B3" został zaprojektowany w odległości ponad 25 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Budynek "B2" został zaprojektowany w odległości 6 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Budynek "B1", zaprojektowany na działce nr ewid. [...], usytuowany jest w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. [...]oraz w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Dalej GINB zwrócił uwagę, że zgodnie z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Odległość projektowanych schodów i tarasu przy budynkach oznaczonych symbolami "B3" i "B2" od granicy z działką nr ewid. [...] wynosi 1, 90 m. Odległość tarasów i schodów (przy budynku "B1") przewidzianych na działce nr ewid. [...] wynosi 1,60 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Ponadto GINB nie dopatrzył się, aby kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę, w sposób rażący naruszała inne przepisy rozporządzenia, w tym w szczególności § 14 ust. 1 (dostęp do drogi publicznej) § 13 (dotyczącego przesłaniania budynków mieszkalnych), § 19 (dotyczącego odległości miejsc postojowych), § 23 (dotyczącego odległości miejsc gromadzenia odpadów stałych). GINB uznał również, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący § 29 rozporządzenia oraz § 38 MPZP. Zgodnie z § 29 rozporządzenia dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Stosowanie zaś do § 38 ust. 1 MPZP ustala się zakaz realizacji wszelkich zespołów zabudowy oraz składów przed wykonaniem systemu prawidłowego odprowadzania wód deszczowych, który nie będzie stanowił zagrożenia dla terenów niżej położonych. Z projektu budowlanego wynika, że przewidziano utwardzenie powierzchni gruntu terenu inwestora, z zachowaniem spadków w kierunku terenu inwestora, zapewniając spływ wód w kierunku działek inwestora (proj. zagospodarowania terenu, część opisowa, str. 23). GINB podkreślił, że aby doszło do rażącego naruszenia § 29 rozporządzenia, należy najpierw ustalić celowy zamiar sprawcy przy dokonywaniu zmiany naturalnego spływu wód opadowych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pozbawienia wnioskodawców – M. F. i M. F. - udziału w postępowaniu dotyczącym decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r., organ odwoławczy wskazał, że powyższe może stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie. Wynika to z faktu, że okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały ujęte w katalogu zamkniętym wskazanym w art. 156 k.p.a. Oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] lipca 2017 r. wywiedli odrębnie B. K. i T. K. oraz M. F. i M. F.

W skardze B. K. i T. K. zawarto wnioski o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie od GINB kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano pogląd GINB, iż przepis MPZP może być wielorako interpretowany. W ocenie skarżących GINB przyznał sobie nie tylko prawo do interpretacji postanowień MPZP, ale w istocie wkroczył we władztwo planistyczne gminy, przyzwalając na trwanie w obrocie prawnym decyzji sprzecznej z ustaleniami planistycznymi kompetentnego do tego organu. Skarżący podnieśli, że GINB przyznaje, iż odnośnie inwestycji na działce nr [...] naruszone zostały przepisy MPZP w zakresie ustalającym min. wielkość działki dla rodzaju zabudowy. W ocenie skarżących dowolne i nieprawdziwe jest ustalenie GINB, iż to naruszenie prawa nie winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak skutków społecznogospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa, gdyż z decyzji nie wynika by GINB przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające na okoliczność ustalenia tego skutku. GINB nie uwzględnił też, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje w długiej procedurze i ma za zadanie ułożyć ład przestrzenny w danej okolicy, zachowując charakter i intensywność zabudowy, nie dopuszczając do jego załamania, m.in. poprzez zbyt intensywną, niespotykaną na danym terenie zabudowę. Zezwolenie na realizowanie zabudowy o wyższej intensywności niż okoliczna, powoduje negatywne skutki społecznogospodarcze, ponieważ maleje komfort życia mieszkańców, ceny gruntów spadają i możliwe jest bardziej radykalne oddziaływanie poprzez powstawanie zacienienia. Skarżący podnieśli też, że w zatwierdzonymi decyzją starosty projekcie budowlanym i projekcie zagospodarowania terenu brak jest rozwiązania zagospodarowania wód opadowych, co narusza nakaz ustanowiony w § 38 MPZP. W ocenie skarżących samo stwierdzenie w decyzji starosty w projekcie zagospodarowania terenu, iż "projektuje się utwardzenie powierzchni gruntu terenu inwestora z zachowaniem spadków w kierunku terenu inwestora zapewniając spływ wód w kierunku działek inwestora", jest stwierdzeniem zbyt ogólnym, nadto nie wskazano co się ma dziać z wodą spływającą ze spadków (czy zostanie odprowadzona do dołów chłonnych, zbiornika retencyjnego, czy też może do sieci kanalizacji deszczowej). Skarżący powołując się na § 28 pkt 1 i 2 rozporządzenia i podnieśli, że inwestorzy nie przewidzieli zastosowania któregokolwiek z przewidzianych w tych przepisach rozwiązań zagospodarowania wód opadowych.

W skardze M. F. i M. F. oraz w piśmie z 25 sierpnia 2017 r., będącym uzupełnieniem skargi B. K. i T. K., skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie od GINB kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z § 64 pkt. 2 MPZP poprzez jego niewłaściwą interpretację wyrażającą się w poglądzie, że decyzja starosty w zakresie zlokalizowania na terenie nieruchomości o pow. 1046 m2 dwóch domów wolnostojących jednorodzinnych nie jest dotknięta wadą nieważności, a zwłaszcza że uchybienia zawarte w tej decyzji nie są rażącymi w świetle powołanego przepisu;

2) naruszenie § 12 ust. 5 pkt. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe rozumienie wskazujące, że decyzja starosty w zakresie odległości schodów tarasowych na tarasie budynku B2 lokal nr [...] od granicy działki nr [...] nie jest dotknięta wadą nieważności, a nawet jakąkolwiek sprzecznością z przepisami prawa, podczas gdy ta odległość wbrew twierdzeniom GINB wynosi tylko 130 cm;

3) naruszenie § 38 pkt. 1, 2 MPZP w zw. z § 28 pkt 1 i 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwą interpretację wyrażającą się w poglądzie, że decyzja starosty w zakresie braku w projekcie budowlanym rozwiązania odprowadzenia wód opadowych wraz ze zmianą ukształtowania terenu nie jest dotknięta wadą nieważności, a zwłaszcza że uchybienia zawarte w tej decyzji nie są rażącymi w świetle powołanego przepisu, pomimo tego, że jest to sytuacja sprzeczna z jednoznacznie zrozumiałym i jasnym postanowieniem zawartym w § 38 pkt. 1, 2 MPZP;

4) naruszenie art. § 21 pkt. 1, 3 MPZP poprzez jego niewłaściwą interpretację wyrażającą się w poglądzie, że decyzja starosty o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę w zakresie ilości kondygnacji, w liczbie 4 kondygnacji, tj. trzech kondygnacji naziemnych i jednej podziemnej, w budynkach usytuowanych na nieruchomości inwestora nie jest dotknięta wadą nieważności, w szczególności że uchybienia zawarte w tej decyzji nie są rażącymi w świetle powołanego przepisu, pomimo tego, że jest to sytuacja sprzeczna z jednoznacznie zrozumiałym i jasnym postanowieniem zawartym w § 21 pkt. 1, 3 MPZP;

5) naruszenie art. § 21 pkt. 1, 3 MPZP poprzez jego niewłaściwą wykładnię wskazującą, że decyzja starosty w zakresie wysokości zabudowy budynku B2 (lokal nr 2) ustalonej według rysunku "Rzut parteru - rysunek zamienny" wynoszącej 9,95 m, oraz budynku B1 (lokal nr [...],[...]) również ustalonej według rysunku "Rzut parteru - rysunek zamienny" wynoszącej 9,95 m, nie jest dotknięta wadą nieważności, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że uchybienia zawarte w tej decyzji nie są rażącymi w świetle powołanego przepisu, pomimo tego, że w obu przypadkach jest to sprzeczne z jednoznacznie zrozumiałym i jasnym postanowieniem zawartym w § 21 pkt. 1, 3 MPZP gdzie maksymalna wysokość zabudowy dla tego obszaru wynosi 9,50 m,

a w konsekwencji:

a) przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji starosty, mimo że decyzja ta jest w sposób oczywisty i jednoznaczny sprzeczna z treścią przywoływanych wyżej postanowień MPZP, rozporządzenia i ustawy Prawo budowlane, które mają jasny i czytelny charakter dla odbiorcy analizowanych regulacji, a tym samym naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie;

b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (co godzi w konstytucyjną i kodeksową zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, a także stoi w sprzeczności z zasadą celowości działania administracji), w sytuacji, gdy decyzja o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę, której nieważność stwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., zawiera liczne wady (co zresztą potwierdza GINB), które wbrew twierdzeniom organu II instancji mają łącznie i osobno charakter rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. sąd odrzucił skargę M. F.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że została ona wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, i ocenienia na jego podstawie czy dana okoliczność została udowodniona. Organ powinien kierować się przy tym zasadami logicznego rozumowania, wiedzą oraz doświadczeniem życiowym.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w ramach postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wydając pozwolenie na budowę organ jest zobowiązany do podejmowania rozstrzygnięć realizujących cele w zakresie zagospodarowania terenu sformułowane w planie miejscowym.

W rozpoznawanej sprawie nieruchomości, na których mają być wzniesione budynki wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę, są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, określającym dla tych terenów sposób zagospodarowania i zabudowy, w tym intensywność i charakter zabudowy. Postanowienia planu miejscowego, określające intensywność zabudowy dla terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, uzależniają wymaganą minimalną wielkość działek dla nowej zabudowy od jej rodzaju, rozróżniając trzy rodzaje zabudowy jednorodzinnej: wolnostojąca – 1 000 m2, bliźniacza – 500 m2 i szeregowa – 300 m2 , z tolerancją 10 % na każdy budynek mieszkalny (§ 64 ust. 2 MPZP). Ponadto plan miejscowy rozróżnia też maksymalną dopuszczalną wysokość zabudowy jednorodzinnej, wprowadzając ograniczenie podstawowe (jedna kondygnacja plus poddasze użytkowe i maksimum 9,5 m wysokości) oraz inne ograniczenie dla kompleksowo projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej (dwie kondygnacje plus poddasze użytkowe i maksimum 12 m wysokości) (§ 21 ust. 1 pkt 3 MPZP). Dla ustalenia jakie ograniczenia dla zamierzonej inwestycji wynikają z planu miejscowego konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie jakiego rodzaju budynki mieszkalne przewiduje projekt budowlany. Organ nie może przy tym opierać się wyłącznie na oświadczeniu strony zawartym we wniosku o pozwolenie na budowę i uwzględniać niektórych tylko rozwiązań projektowych objętych wnioskiem, lecz ma obowiązek zbadania w całości projektu budowalnego pod kątem jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęta przez organ w rozpoznawanej sprawie kwalifikacja zamierzenia budowlanego, zgodnie z opisem zawartym we wniosku, jako "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy z instalacjami: wod-kan, c.o., gazowa i elektryczna" budzi wątpliwości, ponieważ jest niespójna z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tej dokumentacji projektowej wynika, że pierwotny projekt architektoniczno-budowlany dotyczył trzech domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (trzy segmenty). W wyniku adaptacji pierwotnego projektu, polegającej na usunięciu trzeciego segmentu, powstał projekt budowlany budowy domu jednorodzinnego. Budynek ten składa się z dwóch segmentów, oddzielonych ścianami pionowymi, z których każdy ma odrębne wejścia, dach i ściany konstrukcyjne. Każdy z tych segmentów był przewidziany w pierwotnym projekcie jako dom jednorodzinny w zabudowie szeregowej. Wobec powyższego zachodzi wątpliwość, czy inwestycja budowlana realizowana na podstawie zatwierdzonego projektu to rzeczywiście domy jednorodzinne wolnostojące czy są to budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej. Wątpliwości co do przyjętego charakteru zabudowy pogłębia okoliczność, że sam inwestor oferuje na rynku do sprzedaży poszczególne lokale jako domy w zabudowie bliźniaczej. Okoliczność ta ma znaczenie nie tylko z uwagi na wymaganą minimalną wielkość działek dla rożnych rodzajów zabudowy jednorodzinnej, ale również z uwagi na postanowienia planu miejscowego, które ograniczają możliwość realizacji zabudowy innej od wolnostojącej wyłącznie jako uzupełnienie istniejącej zabudowy bliźniaczej i szeregowej lub na terenach projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania nieruchomości (§ 64 ust. 3 MPZP). Z powołanego postanowienia planu miejscowego wynika ponadto, że jako zespół zabudowy jednorodzinnej traktowana jest tylko zabudowa szeregowa lub bliźniacza wobec czego tylko do tego rodzaju zabudowy ma zastosowanie przewidziana w § 21 ust. 1 pkt 3 MPZP maksymalna wysokość zabudowy – dwie kondygnacje plus poddasze użytkowe i maksimum 12 m wysokości.

Ponownie rozpatrując sprawę GINB uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i przeprowadzi postępowanie w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W szczególności organ powinien ustalić rodzaj zabudowy rzeczywiście przewidziany w projekcie budowlanym i ponownie ocenić go pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: się uiszczony wpis od skargi – 2 x 200 zł, wynagrodzenie adwokata – 2 x 480 zł, opłata od pełnomocnictwa – 2 x 17 zł.