Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2430/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 844/18 w sprawie ze skargi K. K. na czynność Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 844/18 w sprawie ze skargi K.K. na zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r. nr 2998/2012 w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków, stwierdził niezgodność z prawem tego zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków pod nr [...] budynku położonego [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent m. st. Warszawy w dniu 24 lipca 2012 r. włączył kartę adresową zabytku - budynku położonego [...] do gminnej ewidencji zabytków. K.K., właściciel tego budynku, pismem z 1 marca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę czynność organu. Zarzucił m.in., że nie uczestniczył w żadnych czynnościach poprzedzających dokonanie wpisu do ewidencji, nie został też o nim powiadomiony.

Sąd pierwszej instancji uznał, że ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków przyjmuje formę prawną zarządzenia i podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) dalej p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawę ujęcia budynku w gminnej ewidencji zabytków stanowił art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.). Przepis ten został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia (wyrok z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18). Sąd wskazał, że chociaż tym wyrokiem Trybunał nie wyeliminował z systemu prawnego art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to jednak, stosując ten przepis, jest zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Trybunału i stwierdzenia wadliwości procedury, która poprzedziła ujęcie budynku w ewidencji.

Skargę kasacyjną złożył Prezydent m. st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113 poz. 661 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że włączenie budynku do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy ujęcie budynku w ewidencji nastąpiło zgodnie z obowiązującym wówczas prawem.

Na podstawie tego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z 22 września 2023 r. zrzeczono się rozprawy.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd pierwszej instancji pominął kwestię, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 stwierdzający niezgodność art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z Konstytucją RP wywiera wyłącznie skutek prospektywny czy również retrospektywny. Sąd przyjął, że wyrok wywołuje skutek retroaktywny, co doprowadziło do konkluzji, że zgodne z prawem (według stanu prawnego obowiązującego w dniu podjęcia danej czynności) działanie organu jest z prawem niezgodne. Nie przedstawił uzasadnienia przyjętego w tym zakresie stanowiska, podczas gdy problem charakteru skutków orzeczeń Trybunału budzi wątpliwości w doktrynie. W ocenie skarżącego kasacyjnie dla osiągnięcia skutku retroaktywnego w ramach polskiego systemu prawnego służy instytucja wznowienia postępowania. Podkreślono, że ponowne postępowanie w sprawie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków i tak doprowadzi do stanu, który nie spełnia standardów konstytucyjnych. O ile do tego czasu nie nastąpi zmiana przepisów, o tyle organ, stosując obecnie obowiązujące przepisy i działając zgodnie z prawem, po raz kolejny naruszy standardy wyznaczone w wyroku TK. Z tego względu, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wyrok Trybunału powinien zostać potraktowany jako stricte deklaratoryjne zobowiązanie adresowane do ustawodawcy, bez jakichkolwiek uprawnień rozporządzających. Nie może stanowić naruszenia prawa stan prawny, który nie istniał w dacie wydania kontrolowanego aktu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Postanowieniem z 23 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Z.Z., nowego właściciela nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

2. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że przedmiotem skargi jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości obowiązkom określonym w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednak sama treść obowiązków jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ma charakter publicznoprawny, jest skierowana do indywidualnego podmiotu i dotyczy obowiązków tego podmiotu wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1166/21 i wyrok NSA z 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2781/17).

Wniesienie skargi na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podjętą 24 lipca 2012 r., powinno nastąpić po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, tj. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Wezwanie powinno nastąpić w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu czynności. Uchybienie tego terminu nie stanowi jednak bezwzględnej podstawy do odrzucenia skargi, gdyż ustawodawca przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi (merytorycznie), jeżeli uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Nie ma zatem podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a.

3. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113 poz. 661 ze zm.) nie jest usprawiedliwiony, albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 przy wykładni mającego zastosowanie w sprawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wskazać należy, że stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). W art. 190 ust. 4 Konstytucji wyrażono zatem zasadę, że w odniesieniu do wyroków, decyzji i innych rozstrzygnięć orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wywołują skutki wstecz. Przepis ten wprost odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. Określenie zasad i trybu wzruszania takich aktów Konstytucja pozostawiła ustawom. Skoro po wyroku TK o niekonstytucyjności przepisu powstaje podstawa do wznowienia postępowania, to takiego przepisu nie powinno się stosować, choćby tylko dla zakończenia toczącej się przed sądem sprawy. Poza tym należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd administracyjny powinien uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, może nastąpić również po wydaniu – pierwotnie niewadliwej – decyzji administracyjnej. Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest zaś stwierdzenie przez TK niekonstytucyjności przepisu będącego podstawą prawną decyzji (art. 145a § 1 k.p.a.).

Warto zaznaczyć, że gdyby nie można było przypisać orzeczeniom TK skutku wstecznego w stosunku do zaskarżalnych aktów i czynności oraz nieprawomocnych wyroków sądów pierwszej instancji, to wówczas brak byłoby racjonalnych podstaw uzasadniających zadawanie przez sądy administracyjne pytań prawnych do Trybunału na podstawie art. 193 Konstytucji. W takich warunkach odpowiedź Trybunału nie mogłaby wywołać skutku w stosunku do kontrolowanych decyzji lub innych aktów, względnie wyroków sądów pierwszej instancji. W konsekwencji tego nie miałaby wpływu na rozstrzygnięcie sądu, co jest warunkiem dopuszczalności zadania takiego pytania. Zgodnie bowiem z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (por. R.Hauser, J.Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II.1., a także R.Batorowicz, J.P.Tarno, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 1004/06), ZNSA 2009, Nr 1, jak również wyrok TK z 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 i wyrok TK z 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07).

Takie stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, wskazując, że przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną nadającą się do bezpośredniego stosowania, bez rozwinięcia ustawowego. Norma ta stanowi, że w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń TK, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd. Podobnie w uchwale siedmiu sędziów z 14 marca 2005 r. sygn. akt FPS 4/04 NSA stwierdził, że teść art. 190 ust. 1 Konstytucji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że powszechnie obowiązująca moc orzeczeń TK oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku TK z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 stwierdzono, że ten przepis, w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nie jest niezbędne do ochrony interesu publicznego. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Efekty wprowadzonego w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy ograniczenia nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Zdaniem Trybunału nie jest dopuszczalna sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że ma ona zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ. Podkreślono, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach.

Postępowanie w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, prowadzone na podstawie art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 ust. 2 i § 18b rozporządzenia, kończy się czynnością organu administracji publicznej. Ma charakter uproszczony, cechuje się mniejszym stopniem sformalizowania niż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powinien jednak działać rzetelnie i dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej, uwzględniając treść norm prawnych również w oparciu o wyrok TK z 11 maja 2023 r. Powinien zadbać, aby właściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie, mógł zająć stanowisko w tej sprawie i skutecznie zakwestionować działania podejmowane przez organ, nawet jeśli przepisy wprost nie przewidują takich obowiązków. W tym celu organ powinien umożliwić udział właściciela nieruchomości w postępowaniu, dopuścić ewentualne wnioski dowodowe, a także zadbać, żeby stanowisko w zakresie posiadanych przez obiekt wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy (odpowiednio uzasadnione), wynikało z akt sprawy i w ten sposób strona mogła zapoznać się z nim i efektywnie je kwestionować.

4. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.