Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 577/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570, dalej: "s.k.o."), po rozpatrzeniu odwołań [...]. z o.o. i [...]. z o.o., [...]Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. (wszystkie spółki z siedzibą w [...]) od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "Zarząd", "organ I instancji") z [...] listopada 2021 r., nr [...], znak: [...], ustalającej na rzecz [...]. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "strona skarżąca") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na etapowej budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, dojazdem oraz infrastrukturą techniczną przy ul. [...], na fragmencie działki ew. nr [...] z obrębu [...] pod obsługę komunikacyjną dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], na terenie dzielnicy [...] w [...] - uchyliło w całości ww. decyzję z [...] listopada 2021 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji (wskazanej powyżej).

Od ww. decyzji odwołania wniosły [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., wszystkie spółki z siedzibą w [...].

W odwołaniu [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. podniesiono, że nie dokonano dokładnej analizy materiału dowodowego i nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w wyniku czego nieprawidłowo ustalono, że przedmiotowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. [...], w sytuacji gdy takiego dostępu nie posiada (posiada jedynie czasową służebność), co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 16 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: "u.d.p."), z uwagi na to, że droga (służebność) nie jest przystosowana do rzeczywistych rozmiarów przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskazano również na naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 741) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 lit b tiret 2 oraz pkt 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga wydania (przed wydaniem warunków zabudowy) decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy wymaga wydania takiej decyzji. Podniesiono też, że decyzja środowiskowa z [...] października 2019 r., nr [...] wydana dla budowy zespołu budynków wielorodzinnych z usługami w parterach, z garażami podziemnymi, drogami dojazdowymi, naziemnymi miejscami parkingowymi, trafostacją wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na dz. ew. nr [...] obręb [...], czyli dotycząca całego terenu (powierzchnia zabudowy ok. 4,55 ha, powierzchnia usług 1,2 ha, łączna powierzchnia użytkowa garaży i parkingów samochodowych z towarzyszącą im infrastrukturą ok. 3,36 ha) nie może mieć zastosowania do inwestycji w niniejszej sprawie, ponieważ ta stanowi jedynie "wycinek" przedsięwzięcia objętego ww. decyzją środowiskową. Ponadto stwierdzono, że organ I instancji naruszył przepisy uchwały nr [...] Rady [...] z [...] grudnia 2008 r. z uwagi na nieprzekazanie sprawy do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [...]. Zdaniem odwołujących, naruszono art. 8 k.p.a., poprzez popełnienie istotnych błędów proceduralnych, których konsekwencją było wydanie zaskarżonej decyzji przez niewłaściwy organ.

W odwołaniu [...] Sp. z o.o. wskazano także na argumenty odnośnie do niezapewnienia dostępu do drogi publicznej, gdyż zdaniem strony (dostęp ten, chociaż istnieje), nic spełnia wymogów technicznych. Dodano, że dla przedmiotowej inwestycji powinna być wydana - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy - decyzja środowiskowa.

W obu odwołaniach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ze względu na jej wydanie przez niewłaściwy organ powinna być zdaniem stron wydana przez Biuro Architektury i Planowania [...] (tak w odwołaniach [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., .. Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o.), o uchylenie decyzji w całości i odmowę ustalenia warunków zabudowy (odwołanie [...] Sp. z o.o.), względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (oba odwołania).

Organ odwoławczy zaznaczył, że planowana inwestycja ma polegać na etapowej budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem nadziemnym, dojazdem oraz infrastruktura techniczną przy ul. [...], na fragmencie działki ew. nr [...]z obrębu [...] pad obsługę komunikacyjną dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], na terenie dzielnicy [...] w [...] (wnioskodawca: [...] Sp. z o.o). Tymczasem warunki zabudowy ustalono rn.in. na fragmencie dz. ew. nr [...] z obrębu [...].

SKO w [...] powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych opisało pojęcie terenu inwestycji jako działki inwestycyjnej. W jego ocenie w przedmiotowej sprawie nie ma sytuacji szczególnej, wynikającej z przepisów odrębnych (np. część dz. objęta miejscowym planem), pozwalającej ustalić warunki zabudowy dla części działki. W takim przypadku, parametry wnioskowanej inwestycji powinny być ustalone dla inwestycji na całej działce nr [...]. Podało, że rzeczą wtórną jest, iż dla całości inwestycji etapowanej rozważanej jako suma poszczególnych etapów inwestycji, powinny być ustalone środowiskowe uwarunkowania na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 741) w zw. z § 3 ust. i pkt 55 lit b tiret 2 oraz pkt 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). SKO zgodziło się z odwołaniem spółek [...], że przedstawiona przez inwestora decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z [...]października 2019 r., nr [...] nie może mieć zastosowania do inwestycji objętej warunkami zabudowy, bowiem ta w wyniku sztucznego podziału stanowi "wycinek" przedsięwzięcia objętego decyzją środowiskową z 2019 r. Nawet jeżeli poszczególne fragmenty przedsięwzięcia mogą funkcjonować osobno, nie znaczy to, że skala ich oddziaływania będzie prostą sumą składowych oddziaływań poszczególnych fragmentów.

W ocenie SKO, organ I instancji powinien w ponownie przeprowadzonym postępowaniu I instancji uzyskać zmianę wniosku strony polegającą na objęciu nim całego terenu inwestycji (całych działek), a nie części i wydać decyzję stosownie do stanu sprawy, a w przypadku odmowy zmiany wniosku, odmówić ustalenia warunków zabudowy ze względu na to, że w omawianym przypadku (zgodnie z wskazanym powyżej orzecznictwem sądów administracyjny), nic może być wydana decyzja odnosząca się jedynie do fragmentu działki nr [...]. z obrębu [...].

Organ odwoławczy dodał, że nie dopatrzył się nieprawidłowości w wyznaczeniu dojazdu do przedmiotowej nieruchomości: parametry techniczne dojazdu nie są konieczne do spełnienia na etapie ustalania warunków zabudowy. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego [...] nie jest organem administracji publicznej uprawnionym do wydawania decyzji w sprawie. Decyzję I instancji wydał właściwy organ, tj. Zarząd Dzielnicy [...], zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.). Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów o których mowa w art. 9 ust. 1. Wymienioną w odwołaniu uchwałą Rady [...] z [...] grudnia 2008 r., nr [...] § 17 pkt 4 zostały przekazane dzielnicom kompetencje m.in. do wydawania warunków zabudowy.

W konsekwencji, SKO w [...] decyzją z [...] lutego 2022 r., znak: [...], uchyliło w całości decyzję z [...] listopada 2021 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

2. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji SKO w [...] z [...] lutego 2022 r., zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie:

a) przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...]listopada 2021 r. i przekazanie sprawy organ I instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, jak również nie zaszła potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a tym samym w sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki pozwalające na wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niedążenie przez SKO do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając słuszny interes skarżącej, jak również nierozpatrzenie przez SKO w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, co w rezultacie doprowadziło do nieuzasadnionego uznania, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objętej wnioskiem (jako całość) nie zaś jedynie tej jej części, która została wskazana we wniosku złożonym przez skarżącą, a ponadto, że dla całej inwestycji etapowanej rozważanej jako suma poszczególnych etapów inwestycji, powinny być ustalone środowiskowe uwarunkowania;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, a także poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego na celu zagwarantowanie podmiotom równości wobec prawa;

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 k.p.a., poprzez niezawiadomienie pełnomocnika skarżącej o zgromadzeniu w sprawie całego materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem przez SKO decyzji kasatoryjnej, pomimo że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej w przedmiotowym postępowaniu, a także pismo zawierające stanowisko skarżącej wobec wniesionego odwołania, co pozbawiło skarżącą możliwości ustosunkowania się do podnoszonych zarzutów, a także zareagowania na wykładnię treści przepisów dotyczących możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki tj. art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

b) przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie może zostać wydana dla części działki, a także błędne uznanie, że na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy pojęcie terenu należy utożsamiać z pojęciem działki geodezyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy [...], znak: [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy z treści ww. przepisów prawa nie wynika, że teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy musi obejmować wyłącznie działki ewidencyjne w całości, a zatem niezaistniały ustawowe przesłanki pozwalające na wydanie przez organ decyzji kasatoryjnej.

Strona skarżąca wniosła o uwzględnienie w całości sprzeciwu przez SKO w [...] we własnym zakresie w trybie autokontroli na podstawie art. 64c § 5 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] listopada 2021 r. nr [...]. W razie nieuwzględnienia sprzeciwu przez SKO, wniosła o uchylenie w całości przez Sąd zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19).

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 677/17).

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany w przepisie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

2. W niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja ma polegać etapowej budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, dojazdem oraz infrastrukturą techniczną , przy ul. [...], na fragmencie działki nr ew. [...] z obrębu [...] pod obsługę komunikacyjną działki nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], na terenie Dzielnicy [...], w [...].

Istota problemu polega zatem na tym, czy zasadnie przyjęło SKO, że w niniejszym postępowaniu organ I instancji (ponownie rozpatrując sprawę) powinien:

a) uzyskać zmianę wniosku strony polegającą na objęciu nim całego terenu inwestycji (tj. całych działek), a nie jedynie jej części i wydać decyzję stosownie do stanu sprawy;

b) w przypadku odmowy zmiany wniosku - odmówić ustalenia warunków zabudowy ze względu na to, że w omawianym przypadku nie może być wydana decyzja odnosząca się jedynie do fragmentu działki nr [...] z obrębu [...].

W ocenie Sądu, stanowisko SKO w tym zakresie jest właściwe, chociaż można wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność odnośnie do pojęcia "działki ewidencyjnej" i "terenu" w kontekście decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać zatem można na różne przeciwstawne stanowiska.

Po pierwsze - przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw – por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21; wyrok WSA w Gdańsku z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 512/21). Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 201/21; wyrok WSA w Krakowie z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1148/19). Teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie teren faktycznej inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 768/20). Użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 269/19). Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Sąd podziela takie stanowisko wyrażone w orzecznictwie. Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Zaznacza się przy tym, że na konieczność takiej wykładni ww. przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się zatem do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Jednocześnie podkreśla się, że do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu ustawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było - co do zasady - dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Stąd też za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji (analizy) nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy oznaczałoby w istocie wprowadzenie domniemania ograniczeń o charakterze publicznoprawnym, których ustawodawca expressis verbis nie ustanawia, a nadto mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest zatem przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14, wyrok WSA w Łodzi z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 206/17).

Po drugie – zgodnie z przeciwstawnym stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18). Inaczej mówiąc, pojęcie "działki ewidencyjnej" i pojęcie "terenu" na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19). Inaczej mówiąc, teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy, może obejmować również część działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 86/16). Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki, jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 872/21).

Po trzecie – wskazać można również na stanowisko "pośrednie", zgodnie z którym za możliwością włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej, mogą przemawiać wyłącznie nietypowe stany faktyczne i prawne (por. wyrok WSA w Opolu z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 586/21; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 298/21). Ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 225/21).

3. Zdaniem Sądu, zasadnie przyjęło SKO, że w analizowanej sprawie nie ma sytuacji szczególnej, wynikającej z przepisów odrębnych (np. część działki objęta została miejscowym planem), pozwalającej ustalić warunki zabudowy dla części działki. W takim przypadku, parametry wnioskowanej inwestycji powinny być ustalone dla inwestycji na całej działce nr [...]. Sąd podziela zatem w tym zakresie wnioski SKO wynikające z analizowanej decyzji.

W tym stanie sprawy rzeczą wtórną jest, że dla całości inwestycji etapowanej rozważanej jako suma poszczególnych etapów inwestycji, powinny być ustalone środowiskowe uwarunkowania na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 741) w zw. z § 3 ust. i pkt 55 lit b tiret 2 oraz pkt 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839).

W ocenie Sądu, prawidłowo SKO wskazało również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą nieprawidłowości związane z wyznaczeniem dojazdu do przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić bowiem trzeba, że parametry techniczne dojazdu nie są konieczne do spełnienia na etapie ustalania warunków zabudowy, gdyż Ani art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ani art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie odwołują się do jakichkolwiek norm o charakterze techniczno-budowlanym, które powinien spełniać dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 117/19).

Podkreślić trzeba, że decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona i nie może kształtować, przy prawidłowym stosowaniu tego przepisu, stosunku materialnoprawnego. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, dyscyplinuje organ pierwszej instancji do zbadania uznanych za istotne dla wyniku postępowania kwestii, zagadnień (wykazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej), odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 566/22). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd ma obowiązek uwzględnić sprzeciw. Taka sytuacja jednak nie zaszła, gdyż w niniejszej sprawie Sąd podzielił wnioski SKO wskazujące na to, że prawidłowe jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż strona przedmiotowym wnioskiem powinna objąć cały teren etapowej inwestycji (tj. całą działkę) a nie jedynie jej część. W związku z tym, nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji (analizy) nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.