Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SAB/Op 24/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 10a pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 735
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
article: art. 37 par. 1 pkt 1, art. 35, art. 36 par. 1, art. 12 par. 1, art. 37 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 53 par. 2b, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. w G. na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Opolskiego do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) oddala dalej idącą skargę, 5) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz J. Sp. z o. o. w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. Sp. z o.o. w G. (zwaną dalej też: skarżącą lub Spółką), reprezentowaną przez pełnomocnika – adwokata K. G., jest bezczynność Wojewody Opolskiego (zwanego dalej też: Wojewodą lub organem) w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 6 lipca 2023 r., Spółka wystąpiła do Wojewody Opolskiego o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP – dla R. S., wydanego na okres od 22 listopada 2022 r. do 30 września 2023 r.

W dniu 10 lipca 2023 r. Wojewoda, nawiązując do swojego wcześniejszego pisma z dnia 24 maja 2023 r. - wystosowanego w związku z prowadzonymi postępowaniami z wniosków Spółki o wydanie zezwoleń na pracę dla cudzoziemców na terytorium RP, wobec braku odpowiedzi, ponownie wystąpił do Okręgowego Inspektora Pracy w O. o przeprowadzenie kontroli i udzielenie informacji, czy Spółka powierza wykonywanie pracy cudzoziemcom w ramach działalności agencji zatrudnienia i kieruje ich do wykonywania pracy tymczasowej u pracodawców użytkowników.

W piśmie z dnia 21 lipca 2023 r. Okręgowy Inspektor Pracy w O. poinformował Wojewodę, że we wskazanej firmie zostały wszczęte czynności kontrolne, a po uzyskaniu informacji o podmiotach, na terenie których pracę wykonują osoby zatrudnione przez Spółkę, również w tych podmiotach zostaną wszczęte kontrole celem ustalenia, czy ich współpraca nie polega na korzystaniu z usług agencji pracy tymczasowej. Informacje o wynikach kontroli zostaną przekazane po jej zakończeniu.

Pismem z dnia 26 lipca 2023 r. – doręczonym w dniu 1 sierpnia 2023 r., działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.), dalej k.p.a., organ wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku o następujące dokumenty stanowiące braki formalne:

- zaświadczenie z ZUS potwierdzające opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne wraz ze wskazaniem ewentualnych przerw w ubezpieczeniu dla Pana R. S. za cały okres zatrudnienia ww. cudzoziemca na podstawie zezwolenia na pracę;

- aneks do umowy zlecenia z dnia 30 stycznia 2023 r. zawartej pomiędzy firmą Spółką, a R. S. dotyczącej stawki godzinowej.

Ponadto wezwał do:

- doprecyzowania wniosku w punkcie 1.4.2. (nazwa rejestru i numer, pod którym jest zarejestrowany podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi);

- złożenia wyjaśnień dotyczących miejsca wykonywania pracy przez cudzoziemca R. S. oraz wskazania rzeczywistego miejsca wykonywania pracy, gdyż dołączona do wniosku umowa zlecenia zawarta w dniu 30 stycznia 2023 r. w § 3 zawiera zapis: Zlecenie będzie wykonywane poza siedzibą lub miejscem prowadzenia działalności Zleceniodawcy, natomiast we wniosku z dnia 29 września 2022 r. oraz we wniosku o przedłużenie zezwolenia widnieje adres w G. przy ul. [...].

Wezwanie zawierało pouczenie m.in. o tym, że nieusunięcie braku w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W dniu 14 sierpnia 2023 r. Spółka przesłała do organu drogą elektroniczną wniosek doprecyzowany w punkcie 1.4.2.

Odpowiadając na wezwanie, przy piśmie wyjaśniającym z dnia 11 sierpnia 2023 r. (wpływ do organu w dniu 16 sierpnia 2023 r.) przedłożyła z kolei zaświadczenie i informacje z ZUS, aneks do umowy zlecenia podpisany dnia 1 lipca 2023 r. i ponownie formularz wniosku doprecyzowanego w punkcie 1.4.2. Wyjaśniła też, że:

- rzeczywiste miejsce zatrudnienia R. S. jest w G. przy ul. [...], co wynika z tego, że Spółka jest firmą usługową i świadczy usługi na terytorium całej Polski, a wszelkie osoby współpracujące z firmą muszą zmieniać miejsce świadczenia usług, zgodnie z aktualnymi zamówieniami napływającymi od kontrahentów firmy;

- podmioty na jakich rzecz Spółka świadczy usługi nie są pracodawcami użytkownikami w myśl przepisów ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych;

- Spółka jest podmiotem świadczącym usługi w zakresie spawania konstrukcji stalowych różnymi metodami i wszelkie umowy w tym zakresie są konstruowane i realizowane w oparciu o wzajemne ustalenia z kontrahentami (zlecającymi) dotyczące sposobu, terminu i miejsca realizacji usługi, a osoby, które z ramienia firmy wykonują tę usługę na terenie firmy usługodawcy podlegają pełnej kontroli i nadzorowi ze strony Spółki;

- co do zasady współpraca pomiędzy Spółką, a jej kontrahentami odbywa się na gruncie dwustronnych umów o świadczenie usług;

- w ramach zawartej umowy o świadczenie usług Spółka korzysta nieodpłatnie z powierzchni oraz parku maszynowego udostępnionego przez kontrahenta;

- wykonanie konkretnych produktów czy też czynności podlega sprawdzeniu pod względem jakości i ilości przez kontrahenta i w razie istnienia jakichś nieprawidłowości w tym zakresie Spółka jako usługobiorca obowiązana jest do naprawienia dostrzeżonych uchybień.

Nawiązując do zasady swobody umów Spółka wskazała, że stosownie do tego może świadczyć wszelkie usługi i w sposób wszelaki te usługi realizować, bacząc jedynie na to, aby umowa która to reguluje nie była sprzeczna z prawem i zasadami współżycia społecznego. W zakresie możliwości weryfikowania okoliczności podawanych w treści przedkładanych do postępowania dokumentów organ nie ma natomiast takiej możliwości w zakresie dokumentów niezwiązanych ze stroną postępowania. Skoro Spółka nie jest stroną toczącego się postępowania to nie może też okazywać dokumentów, które zgodnie z zapisami w nich poczynionymi zastrzeżone zostały na zasadzie poufności. Usługi, które świadczy wykonywane w miejscach wskazanych w umowach, z których wynika, że cudzoziemcy, którzy wykonują z ramienia Spółki te czynności nie są na stałe przywiązani do jednego miejsca wykonywania usługi i w zależności od zlecenia mogą wykonywać te prace w różnych częściach Polski.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2023 r. Spółka wystąpiła do Wojewody o wydłużenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku do dnia 11 września, z uwagi na uzyskanie zaświadczenia z ZUS. Jednocześnie też przedłożyła korektę wniosku sporządzoną w dniu 28 sierpnia 2023 r.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. (doręczonym w dniu 6 września 2023 r.) organ poinformował Spółkę o wydłużeniu na jej wniosek terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku do dnia 11 września 2023 r. oraz o tym, że nieusunięcie braków w tym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W dniu 4 września 2023 r. Spółka przesłała do organu zaświadczenie ZUS o podstawach wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne (dotyczące R. S.) oraz zaświadczenie o zatrudnieniu z umowy zlecenia; wpływ do organu w dniu 5 września 2023 r.

Zawiadomieniem z dnia 12 września 2023 r. (doręczonym w dniu 18 września 2023 r.) organ poinformował Spółkę o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i ustaleniu nowego terminu wydania decyzji do dnia 4 października 2023 r. Wyjaśniając, że powodem wydłużenia postępowania jest konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, organ wezwał też Spółkę do:

- wskazania w punkcie 3.2 rzeczywistego miejsca wykonywania pracy przez cudzoziemca oraz przedłożenia zawartej umowy/kontraktu, potwierdzającego wykonywanie prac pod wskazanym adresem. Wskazał, że we wniosku wpisano adres siedziby Spółki co jest sprzeczne z zapisami przedłożonej do wniosku umowy zlecenia - zawartej w dniu 30 stycznia 2023 r. pomiędzy Spółką (zleceniodawcą) a R. S. (zleceniobiorca), gdyż w § 3 umowy zapisano, że zlecenie będzie wykonywane poza siedzibą lub miejscem prowadzenia działalności zleceniodawcy. W nawiązaniu do wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia 11 sierpnia 2023 r. organ poinformował, że w informacjach dodatkowych o miejscu wykonywania pracy we wniosku istnieje możliwość wskazania pozostałych adresów miejsc wykonywania pracy - skorygowania wniosku w pkt 3.7 - okres na jaki podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi powierzy wykonywanie pracy cudzoziemcowi, gdyż we wniosku wpisano okres: "od 06.07.2023 do 06.07.2024", natomiast przedłużane zezwolenie nr [...] jest ważne do dnia 30 września 2023 r. co oznacza, że data początkowa okresu ważności nowego zezwolenia, zachowując ciągłość okresu, powinna przypadać dopiero na dzień 1 października 2023 r.

Jako termin wykonania wezwania organ wskazał 10 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

Przy piśmie z dnia 18 września 2023 r. (wpływ dnia 19 września 2023 r.) Spółka przedłożyła umowę ramową o świadczenie usług jaką zawarła z Przedsiębiorstwem Usługowo-Produkcyjnym "P." Sp. z o.o. w K. w dniu 24 sierpnia 2021 r., wyjaśniając, że dla tego podmiotu pracę aktualnie wykonuje R. S. W piśmie ponownie też wyjaśniła, że Spółka świadczy usługi na terytorium całej Polski, wobec czego wszelkie osoby współpracujące z firmą muszą zmieniać miejsce świadczenia usług, zgodnie z aktualnymi zamówieniami napływającymi od kontrahentów firmy.

Zawiadomieniem z dnia 25 września 2023 r. (doręczonym w dniu 28 września 2023 r.) organ poinformował stronę skarżącą, że prowadzone postępowanie nie może być zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. z przyczyn niezależnych od organu. Powodem wydłużenia postępowania jest zakończenie postępowania wyjaśniającego, a zgodnie z art. 36 k.p.a. nowy termin wydania w sprawie decyzji ustalony został do dnia 3 listopada 2023 r.

Przy piśmie z dnia 27 września 2023 r. (wpływ w tym samym dniu) strona skarżąca przedłożyła wniosek zawierający korektę punktu 3.2 wniosku (miejsce wykonywania pracy) oraz oświadczenie, że cudzoziemiec nie będzie wykonywał pracy pod kierownictwem i nadzorem firm, które zlecają wykonanie usługi.

Przy piśmie z dnia 29 września 2023 r. (wpływ w dniu 2 października 2023 r.) Spółka przedłożyła z kolei oryginały dwóch umów jakie zawarła z kontrahentami.

Zawiadomieniem z dnia 31 października 2023 r. (doręczonym w dniu 8 listopada 2023 r.) Wojewoda poinformował Spółkę, że prowadzone postępowanie nie może być zakończone w przewidzianym terminie z przyczyn niezależnych od organu. Powodem jest konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i stąd ustalono nowy termin wydania w sprawie decyzji do dnia 4 grudnia 2023 r. Jednocześnie, na podstawie art. 50 § 1, art. 77 § 1, art. 7 k.p.a. organ wezwał Spółkę do dostarczenia w terminie 10 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, kopii oraz oryginałów do wglądu wszystkich załączników do umów ramowych o świadczenie usług zawartych przez nią w dniu 24 sierpnia 2021 r. z Przedsiębiorstwem Usługowo-Produkcyjne "P" Sp. z o.o. oraz 16 sierpnia 2023 r. D. Sp. z o.o., tj. załączników nr 2-wzór zamówienia na usługę, załączników nr 3-raport miesięczny podsumowujący wykonane usługi; do wniosku dołączono jedynie kopie i oryginały do wglądu załączników nr 1, a zgodnie z umową załączniki stanowią jej integralną część.

Jednocześnie, w dniu 31 października 2023 r. Wojewoda wystąpił do Okręgowego Inspektora Pracy w O. o udzielenie informacji kiedy przewidywane jest zakończenie w Spółce czynności kontrolnych prowadzonych przez ten organ oraz w przypadku zakończenia kontroli o udzielenie informacji na temat dokonanych ustaleń i przekazanie protokołu pokontrolnego.

Pismem z dnia 15 listopada 2023 r., na podstawie art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. Spółka - wskazując na interes prawny strony, wystąpiła do organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla R. S. Ponadto, stosownie do art. 79a k.p.a., wniosła o przekazanie informacji oraz wskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, jeśli zdaniem organu akta sprawy nie pozwalają na wydanie decyzji pozytywnej.

W kolejnym piśmie, z dnia 15 listopada 2023 r. (wpływ w dniu 17 listopada 2023 r.) strona skarżąca wniosła o przyśpieszenie postępowania i wydanie zezwolenia zgodnego z żądaniem. Odpowiadając na wezwanie z dnia 31 października 2023 r. wskazała, że nie przedstawi żądanych dokumentów, ponieważ przedstawione umowy wystarczą do wykazania faktu, że nie prowadzi agencji pracy tymczasowej, zaś żądanie dalszych dokumentów jest przekroczeniem uprawnień organu i narusza tajemnicę prowadzenia przedsiębiorstwa. Podnosząc, że organ swoim postępowaniem narusza prawo strony do niezwłocznego załatwienia sprawy, żądając dokumentów, które nie są wymagane przez ustawę wyjaśniła, że postępowanie prowadzone jest już kilka miesięcy podczas, gdy termin ustawowy wynosi maksymalnie 2 miesiące. W pismach informujących o wydłużeniu terminu na załatwienie sprawy Wojewoda wskazuje na "przyczyny niezależne od organu" nie precyzując o jakie przyczyny chodzi, co jest sprzeczne z ratio legis unormowania art. 36 k.p.a. oraz w sposób oczywisty łamie zasadą ogólną wyrażoną w art. 9 k.p.a. (informowanie strony). Całokształt działań organu jest również sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., a notoryczne, bezzasadne przedłużanie postępowania utrudnia, czy wręcz uniemożliwia Spółce normalne prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Województwa Opolskiego. Organ zwrócił uwagą na zapis w PKD i KRAZ dot. agencji zatrudnienia, gdy tymczasem kompletnie pominął wielokrotne wyjaśnienia pełnomocnika i strony w wielu sprawach o zezwolenia na pracę typ A złożonych przez wnioskodawcę dot. faktycznego nieprowadzenia przez stronę agencji zatrudnienia. Organ, ignorując jak zostało wskazane wyjaśnienia pełnomocnika i strony, skupił się na samym zapisie w PKD i KRAZ, co świadczy o wybiórczej analizie materiału, niezgodnej z art. 7 k.p.a,, a także art. 6 k.p.a., ponieważ celowe utrudnianie prowadzenia działalności gospodarczej z całą pewnością nie ma nic wspólnego z zasadą legalizmu. Zaznaczając, że zdaje sobie sprawę z brzmienia art. 10a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który uniemożliwia składanie ponagleń w sprawach o zezwolenia na pracę, Spółka wskazała, że nie wspomina on o skardze na przewlekłość i bezczynność. Co więcej, ułatwia on skorzystanie z tego środka ochrony przed opieszałością organu, ponieważ tym samym wyczerpuje przesłankę niezbędną do złożenia skargi uregulowaną w art. 53 § 2b P.p.s.a. Zatem w przypadku dalszej zwłoki organu strona będzie uprawniona do złożenia środka przewidzianego w art. 3 § 2 P.p.s.a. bezpośrednio, bez uprzedniego ponaglenia, ponieważ takowego złożyć nie można w postępowaniu o zezwolenie na pracę. Podnosząc, że akta są kompletne i gotowe do wydania decyzji pozytywnej Spółka zaznaczyła, że dalsza opieszałość organu będzie traktowana jako bezczynność i przewlekłe postępowanie postępowania, co spowoduje zastosowanie prawnie przewidzianych środków ochrony uprawnienia z art. 35 k.p.a. do niezwłocznego załatwienia sprawy w terminach ustawowych. Końcowo, na mocy art. 79a k.p.a., zwróciła się też ponownie o przekazanie informacji oraz wskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, jeśli zdaniem organu zebrane akta sprawy nie pozwalają na wydanie decyzji pozytywnej.

W dniu 22 listopada 2023 r. (data nadania przesyłki pocztowej; wpływ do organu w dniu 27 listopada 2023 r.) J. Sp. z o.o. w G. - reprezentowana przez adwokata K. G., za pośrednictwem organu, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Admnistracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Wojeowody Opolskiego w przedmiocie załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca - R. S. Wnosząc o: stwierdzenie bezczynności organu, stwierdzenie że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 8, art. 12, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w sytuacji, kiedy w stanie faktycznym do dnia sporządzenia skargi nie zostały podjęte czynności wystarczające do zakończenia postępowania. Uzasadniając skargę Spółka wskazała, że występując do Wojewody z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę strona oczekuje załatwienia sprawy w ustawowym terminie, a próba usprawiedliwienia długich, ponadustawowych okresów oczekiwania na podjęcie jakiejkolwiek czynności brakami kadrowym czy problemami organizacyjnymi ze strony organu jest nieprzekonywająca. Nie może być bowiem tak, że implikacje takiej sytuacji organu obarczać będą stronę, która w żadnej mierze nie może ponosić negatywnych konsekwencji takiego stanu rzeczy. W przypadku nieuzyskania przez stronę w prawem przewidzianym terminie rozstrzygnięcia organ administracji publicznej popada w stan bezczynności, który jest niepożądany, narusza zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.). W judykaturze zwraca się uwagę, że pojęcie bezczynności nie jest związane wyłącznie z niepodejmowaniem przez organ jakichkolwiek działań, ale obejmuje ono również sytuację, kiedy organ podjął pewne czynności w sprawie, ale pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Za działanie niepożądane prowadzące do bezczynności uważa się również brak aktywności organu administracji publicznej przejawiającej się w niepodjęciu działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, bądź nie podjął stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W przedmiotowej sprawie nie ma najmniejszych wątpliwości co do tego, że mamy do czynienia z bezczynnością, bowiem organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie podjął czynności wystarczających do zakończenia postępowania. Działania Wojewody w pełnym zakresie implikują sytuację strony i uniemożliwiają skuteczne i spokojne, dalsze planowanie przedsiębiorstwa. Sytuacja, w której strona czeka przez długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Podnosząc, że zaistniała w sprawie bezczynność organu stanowi naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz w art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. skarżąca wywodziła, że czas trwania postępowania, jak i postawa organu wskazują, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Co jednocześnie znamienne - do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. Mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy jako zasadne skarżąca wskazała żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyjaśniła, że jest całkowicie ignorowana przez Wojewodę, nie otrzymuje żadnej korespondencji, a w konsekwencji nieotrzymania w terminie zezwolenia na pracę dla pracownika - cudzoziemca, poniosła relewantne i obiektywne straty ekonomiczne oraz społeczne. Ograniczone zostało w sposób istotny jej prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce, nie może ze spokojem i pewnością co do liczby pracowników planować działań na przyszłość. Pozbawiona została też możliwości rozwoju działalności, efektem czego jej zdolności konkurencyjne są znacząco obniżone w stosunku do firm z innych województw, gdzie legalizacja pracy pracowników - cudzoziemców odbywa się znacznie sprawniej. Bez możliwości swobodnego planowania przyszłych działań Spółka jest niewiarygodna dla potencjalnych klientów, ponieważ nie znając daty zakończenia postępowania legalizującego pracę pracownika nie może dokładnie określić możliwości i wielkości oferowanych usług. Pozostaje nieautentyczna w społeczeństwie, jak i wobec kontrahentów, nie może korzystać z wielu prerogatyw, które uzyska dopiero po zalegalizowaniu pracy pracownikowi. Znajduje się stale w stanie zawieszania, niepewności statusu prawnego pracownika, który krępuje jej normalną egzystencję, Przedsiębiorca czuje ciągłą obawę, co do przyszłości firmy i dalszego rozwoju sytuacji, co wiąże się z permanentnym stresem, niepokojem i nieustannymi nerwami. Wszystko to stanowi daleko idące konsekwencje bierności Wojewody. Jednocześnie, jak zaznaczyła skarżąca, nie ma możliwości uzyskania bieżącej informacji na temat prowadzonej sprawy i nie może skontaktować się z osobą prowadzącą postępowanie. Nie wie dlaczego, pomimo złożenia pełnego kompletu dokumentów i spełnienia wymogów formalnych, jej wniosek nie jest rozpatrywany. Bez wątpienia zatem rażące naruszanie norm prawnych winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw. Wnioskowana kwota, w ocenie skarżącej jest przy tym adekwatna do rażących zaniedbań ze strony organu.

W dniu 23 listopada 2023 r. Wojewoda wystawił zaświadczenie potwierdzające założenie przez Spółkę wniosku o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP – dla R. S. (doręczone w dniu 30 listopada 2023 r.).

W dniu 27 listopada 2023 r. do Wojewody wpłynęło pismo Okręgowego Inspektora Pracy w O. informujące, że prowadzona przez ten organ kontrola nie została jeszcze zakończona i nie jest możliwe wskazanie terminu jej zakończenia. Ostateczna odpowiedź zostanie udzielona po zakończeniu kontroli jednak wstępne ustalenia wskazują, że Spółka prowadziła działalność w zakresie pracy tymczasowej.

Zawiadomieniem z dnia 1 grudnia 2023 r. (doręczonym w dniu 7 grudnia 2023 r.) organ po raz kolejny powiadomił Spółkę, że postępowanie w sprawie nie może być zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. z przyczyn niezależnych od organu. Powodem wydłużenia postępowania jest niezakończone postępowanie wyjaśniające i trwająca kontrola Państwowej Inspekcji Pracy oraz konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Nowy termin wydania w sprawie decyzji ustalony został do 4 stycznia 2024 r. Jednocześnie, na podstawie art. 50 § 1, art. 77 § 1, art. 7 k.p.a., organ wezwał Spółkę do dostarczenia w terminie 10 dni od dnia otrzymania zawiadomienia kopii oraz oryginałów do wglądu wszystkich załączników do umów ramowych o świadczenie usług zawartych: w dniu 24 sierpnia 2021 r. Przedsiębiorstwem Usługowo-Produkcyjnym "P." Sp. z o.o., a w dniu 16 sierpnia 2023 r. z D. Sp. z o.o., tj. załącznika nr 2-wzór zamówienia na usługę, załącznika nr 3-raport miesięczny podsumowujący wykonane usługi. Jak wskazał, do wniosku dołączono jedynie kopię i oryginał do wglądu załącznika nr 1, a zgodnie z umową załączniki stanowią jej integralną część.

Wnioskiem nadanym przesyłką pocztowa dnia 19 grudnia 2023 r. (wpływ do organu w dniu 27 grudnia 2023 r.) Spółka wystąpiła do Wojewody o umorzenie postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie.

W dniu 27 grudnia 2023 r. (data nadania przesyłki pocztowej) Wojewoda Opolski przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę Spółki na bezczynność organu wniesioną pismem z dnia 22 listopada 2023 r. W załączonej odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarga jest bezzasadna i wniósł o jej oddalenie. Wskazując na okoliczności faktyczne związane z przebiegiem postępowania wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż Spółka posiadała wpis do Rejestru Podmiotów Prowadzących Agencje Zatrudnienia oraz zgodnie z danymi zawartymi w rejestrze KRS posiadała w przedmiocie swojej działalności PKD 78.20.Z - działalność agencji pracy tymczasowej i PKD 78.30.Z - pozostała działalność związana z udostępnianiem pracowników, będący jednocześnie przedmiotem przeważającej działalności przedsiębiorcy, jak również zważywszy na fakt, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia na pracę typ B prowadzonym przez Wojewodę Opolskiego Spółka wskazała, że jest agencją pracy tymczasowej oraz przedłożyła dokumenty potwierdzające prowadzenie działalności w tym zakresie, pismem z dnia 24 maja 2023 r. organ zwrócił się do Państwowej Inspekcji Pracy w O. z prośbą o przeprowadzenie kontroli czy ww. firma powierza wykonywanie pracy cudzoziemcom w ramach działalności agencji zatrudnienia i kieruje ich do wykonywania pracy tymczasowej u pracodawców użytkowników. Wobec wniosków złożonych przez Spółkę trwało więc niezakończone postępowanie wyjaśniające wynikające z trwającej kontroli prowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy. W dniu 27 listopada 2023 r. wpłynęła skarga Spółki na bezczynność organu i jednocześnie Państwowa Inspekcja Pracy poinformowała, o braku możliwości wskazania przewidywanego terminu zakończenia czynności kontrolnych w Spółce oraz wstępnych ustaleniach co do tego, że przedmiotowa skarżąca prowadziła działalność w zakresie pracy tymczasowej. W związku z tymi ustaleniami oraz z uwagi na nieuzupełnienie przez stronę akt sprawy, pismem z dnia 1 grudnia 2023 r. postępowanie zostało wydłużone. Dalej organ podkreślił, że skarżąca na podstawie art. 36 k.p.a. była każdorazowo powiadamiana o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przyczynie zwłoki, a jednocześnie w zawiadomieniach o wydłużeniu terminu prowadzonego postępowania był wskazywany nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto organ podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz ustalenia okoliczności mających wpływ na załatwienie sprawy. Podejmowane czynności procesowe wynikały z prowadzenia rzetelnej analizy materiału dowodowego, co nierzadko związane jest z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz współdziałania ze sobą organów administracji publicznej w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także wykonaniem szeregu czynności materialno-technicznych, które przy rosnącej ilości wniosków oraz zaobserwowanym zjawisku przenoszenia siedzib spółek z ościennych województw na teren województwa opolskiego pochłaniają odpowiednio dużo czasu.

Decyzją z dnia 4 stycznia 2024 r., nr [...], Wojewoda Opolski umorzył postępowanie w sprawie wydania przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP dla firmy: J. Sp. z o.o. w G. - dla R. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest więc zwalczanie braku działania organu (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli sądu sprowadza się więc w tym przypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a, Sąd może rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi na podstawie art. 53 § 2b P.p.s.a. Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie wniesienie skargi nie było ograniczone terminem jak również nie musiało być poprzedzone ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.) nadal zwanej k.p.a. Brak terminu do wniesienia skargi wynika wprost z art. 53 § 2b P.p.s.a. Z kolei wymóg poprzedzenia wniesienia skargi ponagleniem wyłączony został na podstawie art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735, ze zm.) zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m, tj. zezwolenia na pracę cudzoziemca.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała natomiast, że skarga zasługuje na uwzględnienie co do zarzutu bezczynności.

Wyjaśnić w pierwszej kolejności przyjdzie, że przepisy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić się należy jednak z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., wg której przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Oceniając działanie organów w kontekście bezczynności uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Uwzględniając powyższe regulacje, stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. od bezczynności należy odróżnić przewlekłe prowadzenie postępowania, które obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym oraz nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Podzielić jednak też należy pogląd, że pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się pokrywają. Mogą wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania - np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mimo, że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą zatem kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie - co do zasady - jest następstwem owej przewlekłości. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest zaś kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17, wszystkie powołane w uzasadnianiu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji przyjąć należy, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność oznacza brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również brak realizacji obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia oraz niepodejmowanie innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd dokonał analizy czynności podejmowanych przez Wojewodę Opolskiego w przedmiotowej sprawie i uznał, że do dnia wniesienia skargi organ ten pozostawał w bezczynności, która to ustała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek wydania decyzji z dnia 4 stycznia 2024 r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca.

Wydanie takiej decyzji nie wyłączało jednak uwzględnienia skargi na bezczynność, a jedynie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, tj. w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a; o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku wydanego w niniejszej sprawie. O ile bowiem oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania, to ustanie bezczynności nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie istotnie wystąpiła bezczynność i czy miała ona miejsce rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzając w niniejszej sprawie bezczynność Sąd uwzględnił, że od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca do dnia wydania decyzji w tej sprawie minęło prawie 6 miesięcy. Niewątpliwie zatem w znaczny sposób organ przekroczył terminy przewidziane dla rozpoznania sprawy w przepisach art. 35 k.p.a., w tym maksymalny dwumiesięczny termin określony w art. 35 § 3 k.p.a Wprawdzie w okresie tym organ podejmował działania, niemniej jednak nie można uznać, aby były to skuteczne czynności zmierzające bezpośrednio do załatwienia sprawy, mogące uwalniać organ od zarzutu bezczynności. Analiza akt administracyjnych nie potwierdza, że organ nie miał możliwości wcześniejszego zakończenia postępowania.

W szczególności zauważyć można, że w toku postępowania organ występował do Okręgowego Inspektora Pracy o przeprowadzenie kontroli i udzielenie informacji, czy Spółka powierza wykonywanie pracy cudzoziemcom w ramach działalności agencji zatrudnienia i kieruje ich do wykonywania pracy tymczasowej u pracodawców użytkowników. Niemniej jednak z samych podejmowanych działań jak i wyjaśnień organu zawartych w pismach kierowanych do skarżącej oraz w odpowiedzi na skargę nie wynika, aby kwestia ta była w ocenie organu istotna dla rozpoznania sprawy, w tym aby stanowiła zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależało rozpatrzenie sprawy. Przede wszystkim też, pomimo wskazania w zawiadomieniu z dnia 1 grudnia 2023 r., że powodem wydłużenia postępowania jest m.in. trwająca kontrola Państwowej Inspekcji Pracy, organ nie zawiesił z tego powodu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. mogłoby wstrzymać bieg terminu do załatwienia sprawy.

Dostrzec również trzeba, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku (z dnia 26 lipca 2023 r.) doręczone zostało skarżącej w dniu 1 sierpnia 2023 r. wraz z pouczeniem o tym, że nieusunięcie braku w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Pomimo to, kolejne wezwania wystosowane zostały również w dniach 12 września i 31 października 2023 r. przy czym, od dnia 2 października 2023 r. kiedy to wpłynęły ostatnie dokumenty dostarczone przez skarżącą organ pozostawał bezczynny do dnia 31 października 2023 r. W tym czasie nie podejmował działań zmierzających do rozpoznania sprawy. Przed zarzutem bezczynności organ nie mógł się też ochronić na skutek kolejnego wezwania do uzupełnienia dokumentów, wystosowanego do skarżącej dnia 1 grudnia 2023 r., a to wobec pisma skarżącej z dnia 15 listopada 2023 r., w którym oświadczyła, że nie przedstawi dokumentów, a żądanie dalszych dokumentów jest przekroczeniem uprawnień organu i narusza tajemnicę prowadzenia przedsiębiorstwa. Wobec oświadczenia strony dalsza aktywność organu, w zakresie wezwania do uzupełnienia dokumentów, nie może być traktowana jako wynikające z przepisów procesowych działania mające na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Organ nie miał obowiązku wzywać ponownie o powyższe dokumenty.

Przebieg postępowania i kolejno podejmowane czynności wskazują zatem, że postępowanie prowadzone było nieefektywnie i bez skoncentrowania czynności w jak najkrótszym czasie niezbędnym do rozpoznania sprawy.

W ocenie Sądu, opisane działania organu świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.). Pozostają one również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ nie podejmował takich czynności, które zmierzały do szybkiego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej lecz powtarzał te same czynności (kolejne wezwania o uzupełnienie dokumentów), które przedłużały postępowanie. Mając na uwadze argumentację organu uzasadniającą jego działania – dotyczącą oczekiwania na wynik kontroli Okręgowego Inspektora Pracy zauważyć natomiast przyjdzie, że nie była ona wystarczającym uzasadnieniem dla takiego działania jeśli nie znajdowała umocowania w regulacjach prawnych, w tym nie stanowiła podstawy do zawieszenia postępowania.

Powyższe w ocenie Sądu uzasadnia stwierdzenie, że Wojewoda Opolski dopuścił się bezczynności, wobec czego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w punkcie 2 wyroku Sąd stwierdził bezczynność organu.

Ustanie bezczynności organu w toku postępowania sądowego nie zwalniało również Sądu z obowiązku dokonania - na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia z urzędu organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. lub zasądzenia na wniosek złożony przez stronę odpowiedniej sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, sumy którą skarżący określił na 1000 zł.

Dokonując kwalifikacji zaistniałej bezczynności Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z naruszeniem prawa w sposób oczywisty i wyraźnie sprzeczny z prawem. Ocena naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 48/18 i z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 125/18 oraz powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że opisana wcześniej bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, ponieważ nie zlekceważył on skarżącej ani nie spowodował opóźnienia w sposób celowy. Organ podjął działania w celu rozpoznania wniosku wzywając skarżącą kilkukrotnie do jego uzupełnienia i informował o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy. Poza tym, nie można organowi przypisać złej woli skoro rozpoznanie sprawy wiązał z wynikiem kontroli prowadzonej przez Okręgowego Inspektora Pracy i w tym zakresie kilkukrotnie występował do tego organu o informacje.

W konsekwencji Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny, ani orzeczenia na rzecz skarżącej dochodzonej sumy pieniężnej, stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Wobec tego, w punkcie 4 wyroku, Sąd dalej idącą skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a., gdyż skarżący nie wykazał żadnej wymiernej szkody po swojej stronie.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 5 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.