Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1040/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.P. i M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2529/21 w sprawie ze skargi B.P. i M.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 lipca 2021 r. nr O.KR.Z-3.4241.15.73.2021.mw.3 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B.P. i M.P. solidarnie 1.137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2529/21 oddalił skargę B.P. i M.P. (dalej: wnioskodawcy, strony, skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z 27 lipca 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 12 lutego 2020 r GDDKiA odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 44 Gliwice - Kraków do działki nr [...] położonej w miejscowości P. przy równoczesnej likwidacji istniejącego zjazdu indywidualnego usytuowanego na granicy działek nr [...] i nr [...]; dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu handlowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 8 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 696/20 uchylił w/w decyzję. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz.735; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 2 marca 1999 r.). Uznał, że organ nie wyjaśnił w sposób pełny okoliczności sprawy, nie uzasadnił przekonująco wydania negatywnego dla skarżących rozstrzygnięcia i niekonsekwentnie zastosował przepisy materialne rozporządzenia z 2 marca 1999r., a szczególnie § 113 ust. 7, który nakłada na organ obowiązek badania, czy dane miejsce można zakwalifikować jako niebezpieczne, bo przykładowo wymienia miejsca niebezpieczne, czy niezastosowany § 9 ust. 1 pkt 4, który zawiera zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów, a nie całkowity zakaz budowy zjazdu z dróg klasy G (o zjazd publiczny właśnie z drogi takiej kategorii wnioskowano), co zdaniem Sądu oznacza, aby tam, gdzie to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, zapewniać za pośrednictwem dróg niższych klas.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GDDKiA zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust 4 u.d.p. i art. 104 k.p.a. nie zezwolił na wnioskowaną lokalizację opisanego zjazdu publicznego.

Według organu czynnikiem wpływającym na rozstrzygnięcie jest zakwalifikowanie zarządzeniem nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, ww. odcinka drogi krajowej nr [...] do klasy techniczno - użytkowej G (główna). Odwołał się organ do § 3 pkt 4 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., definiującego klasę drogi jako przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych oraz § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia.

Zdaniem GDDKiA dokumenty znajdujące się w aktach (projekt organizacji ruchu dla omawianego odcinka drogi krajowej nr [...]) jednoznacznie wskazują, że wobec działki nr [...] położonej w P., spełniony jest warunek dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.) za pośrednictwem zjazdu indywidualnego z ww. drogi zlokalizowanego na granicy działek nr [...] i [...]. Przy czym istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy do automatycznego udzielenia zezwolenia na jego przebudowę do parametrów zjazdu publicznego lub lokalizacji zjazdu publicznego z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu zjazdu indywidualnego i zjazdu publicznego na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Co do lokalizacji tego ostatniego przepisy prawa wyznaczają surowe kryteria udzielania zezwolenia, gdyż z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę znacznie większy ruch generowany przez prowadzoną działalność niż zjazd indywidualny. Organ odwołał się także do § 77 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. określającego wymagania dla zjazdu z drogi, § 78 ust. 1 ww. aktu określającego kryteria usytuowania zjazdu publicznego, obejmującego także wymogi z § 113 ust. 7. Zdaniem organu, wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu publicznego, jak i przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego następuje w drodze uznania administracyjnego, co oznacza obowiązek kierowania się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym i kryjącego się za tym słusznego interesu publicznego, a także kryteriami wyznaczonymi w przepisach z zakresu dróg publicznych. Postulat ochrony życia i zdrowia użytkowników dróg publicznych poprzez zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego GDDKiA uznał, przy rozstrzyganiu sprawy, za nadrzędny względem interesu indywidualnego, z uwagi na przepisy rozporządzenia z 2 marca 1999 r.

Zdaniem organu, z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (projekt organizacji ruchu, załączniki graficzne), miejsce, którego dotyczy wniosek, znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą podporządkowaną w km 67+424 strona lewa (ul. P.) oraz w km 67+398 strona prawa (ul. D.), czyli w miejscu, o którym mowa w § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 i § 3 pkt 9 ww. rozporządzenia, tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Organ, odmiennie niż strony, przyjął, że obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje również całą szerokość nieruchomości wnioskodawców, powołując się na orzecznictwo, że "znak drogowy uprzedzający o skrzyżowaniu jest jednym z zasadniczych elementów definiujących obszar oddziaływania skrzyżowania. Podał, że w pobliżu działki wnioskodawców stoją dwa znaki informujące o skrzyżowaniu z drogami niższej kategorii (droga powiatowa DP nr [...] P. – L. –O. i droga gminna DG nr [...] P. – P.) znak E-2a - "drogowskaz tablicowy umieszczany obok jezdni" wskazuje na skrzyżowaniu lub bezpośrednio przed nim kierunki do miejscowości lub dzielnic miast oraz znak D-l "droga z pierwszeństwem przejazdu". Konsekwencją wyższego poziomu bezpieczeństwa w rejonie skrzyżowania jest przyjęta w tym rejonie stała organizacja ruchu, gdyż na wysokości projektowanego zjazdu publicznego droga krajowa nr [...] na szerokości nieruchomości wnioskodawców oznakowana jest linią segregacyjną P-4 "linia podwójna ciągła". W oparciu o załącznik nr 2 szczegółowych warunków technicznych dla znaków drogowych poziomych i warunków ich umieszczania na drogach do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2019 r poz. 2311), ten znak zastosowano w związku ze zbliżaniem się do skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i wyłączeniem możliwości skrętu w prawo lub lewo jako manewru niebezpiecznego.

Organ także podniósł, że prowadzenie planowanej działalności handlowej będzie generować duży ruch na obu pasach ruchu, co skutkuje ograniczeniem płynności tego ruchu i prawdopodobieństwem wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem i wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, która jest drogą krajową, a więc przede wszystkim drogą tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Na analizowanym odcinku o dużym natężeniu ruchu pojazdów (10732 pojazdów /na dobę i ma tendencje wzrostowe) każdy dodatkowy zjazd, w szczególności publiczny, w opinii GDDKiA, spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Rozwiązaniem zmniejszającym ryzyko kolizji pojazdów oczekujących na skręt mogłoby być umieszczenie pasa do oczekiwania na lewoskręt, ale organ uznał takie rozwiązanie za niemożliwe, bo droga na tym odcinku jest bardzo wąska i po przeciwnej stronie istnieją zjazdy indywidualne do nieruchomości, a umieszczenie pasa do oczekiwania na lewoskręt ograniczyłoby możliwość korzystania przez użytkowników tych zjazdów z prawa do wyjazdu w obu kierunkach, i doprowadziłoby do odcięcia relacji lewoskrętnej dla nich. Takie rozwiązanie naruszałoby słusznie nabyte prawa właścicieli innych nieruchomości sąsiednich posiadających urządzone zjazdy indywidualne, którzy nie są nawet stronami tego postępowania.

Podniósł organ także, że nieruchomość stron znajduje się przy drodze krajowej nr [...] zaraz za odcinkiem łuku drogi i przy skrzyżowaniu dróg, co ogranicza możliwości obserwacji drogi kierowcom, zarówno skręcającym w lewo w kierunku nieruchomości wnioskodawców, jak wyjeżdżającym zza łuku drogi, którzy nie mieliby wystarczającego czasu na reakcję po wyjeździe zza łuku drogi.

W opisanych okolicznościach, na mocy § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., z uwagi na niemożność usytuowania zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania, tj. w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, GDDKiA wydał decyzję odmowną. Zauważył jednocześnie, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P. działki nr [...] i nr [...] usytuowane są w terenie oznaczonym symbolem PR.53MN-U - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Dla potrzeb obsługi tych terenów została w planie zagospodarowania wyznaczona droga oznaczona symbolem PR.018KDw- droga wewnętrzna dojazdowa. Organ podał, że wydając decyzję, kierował się wymaganym przez art. 7 k.p.a. interesem społecznym i słusznym interesem obywatela, a także przepisami powołanych warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Podkreślił, że naczelną zasadą w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości, na co pozwala również art. 140 Kodeksu cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wnioskodawców, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił ją, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji zauważył, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wyroku WSA w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 696/20. Zatem, przy ponownym rozpoznaniu skargi, miał zastosowanie art. 153 p.p.s.a. jako bezwzględnie obowiązujący. Podniósł, że związanie oceną prawną i wskazaniami sądu administracyjnego co do dalszego postępowania z mocy art. 153 p.p.s.a. oznacza, że organy i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi, aż do prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub zmiany okoliczności sprawy.

Mając na uwadze wykładnię wyrażoną w motywach wyroku WSA w sprawie VII SA/Wa 696/20, jak i wskazania, Sąd I instancji stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę organ zastosował się do zaleceń zawartych we wcześniejszym wyroku. Przyjął za prawidłowe ustalenia GDDKiA, że przepisy techniczne, jak i okoliczności faktyczne sprawy, w szczególności położenie działki na łuku drogi, w rejonie oddziaływania skrzyżowania oraz obecność innych zjazdów indywidualnych zlokalizowanych po przeciwnej stronie pasa drogi, winny skutkować odmową udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Sąd w całości podzielił obszerną argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i przyjmując ją za własną, uznał za niecelowe ponowne jej przytaczanie. Odniósł się do kwestii, że decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięcia jest znacznie ograniczona. Kontrola ta obejmuje samo postępowanie poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów załatwienia sprawy. Sąd administracyjny nie jest władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji publicznej, wydając decyzję, rozważył wszystkie okoliczności, a postępowanie prowadził zgodnie z przepisami k.p.a. Kontrola sądowa obejmuje też prawidłowość przyjętej interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego, na podstawie należycie ustalonego stanu faktycznego.

Nie budziło wątpliwości WSA, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło kolizji i zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenia jego płynności, a zagrożenie będzie tym większe, im wyższe natężenie ruchu będzie występować na drodze.

Sąd miał na uwadze, że zamiar podjęcia działalności gospodarczej na działce, która pierwotnie nie była wykorzystywana do tego celu i miała zjazd indywidualny, a której zagospodarowanie zgodnie z ww. zamiarem uzależnione jest od jej bezpośredniego skomunikowania z drogą krajową, stwarza dla właścicieli określone problemy. Nie oznacza to jednak obowiązku właściwego organu zarządzającego drogą krajową do wyrażenia zgody na wykonanie z takiej działki zjazdu, gdy przepisy znajdujące zastosowanie nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę, a wręcz nie pozwalają na lokalizację takiego zjazdu w miejscach określonych przez prawodawcę jako zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, która nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów, w tym i u.d.p.

Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżących na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż złożona przez nich opinia miała charakter opinii biegłego i w istocie stanowiła próbę dokonania odmiennej oceny stanu faktycznego i prawnego, dokonanego przez organ administracyjny, co na etapie postępowania sądowego uznać należało za spóźnione i nie mogło zostać uwzględnione przez Sąd na ww. podstawie.

Reasumując, WSA stwierdził w rozpatrywanej sprawie brak uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić GDDKiA, że w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Przyjął, że organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów, wyrażonymi w art. 7, 8 oraz 77 k.p.a., nie został przy tym naruszony art. 153 p.p.s.a. Organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki.

Z powyższym wyrokiem nie zgodzili się Skarżacy i wystąpili ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Zaskarzyli wyrok w całości. Zarzucili orzeczeniu:

1) Naruszenie przepisow postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji wyrażający się w odmowie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu, którego analiza rzutowała na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez organ;

2) Naruszenie przepisow postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art.7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ prawidłowo wykonał zalecenia Sądu i w sposob rzetelny wyjaśnił komunikowane wątpliwości, a także prawidłowo uzupełnił braki postępowania dowodowego, podczas, gdy wystąpiły dalsze nieprawidłowości w tym zakresie polegające na przyjęciu, iż:

a) występowanie oznakowania poziomego P-4 "linia ciągła podwójna" w rejonie planowanego zjazdu stanowi przesłankę do odmowy łokalizacji zjazdu;

b) na przedmiotowej drodze, na analizowanym odcinku każdy dodatkowy zjazd, w szczegolności publiczny spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu;

c) umieszczenie pasa do oczekiwania na lewoskręt na przedmiotowym odcinku drogi jest niemożliwe i wpłynęłoby to na możliwość korzystania przez użytkownikow sąsiednich zjazdow indywidualnych z prawa do wyjazdu w obu kierunkach i doprowadziłoby do odcięcia relacji lewoskrętnej dla nich;

d) zachodzi kolizja między uzasadnionym interesem wnioskodawców a interesem publicznym;

3) Naruszenie przepisow prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 w zw. art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, które to uzasadniały odmowę zarządcy drogi wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę - podczas, gdy nie wystąpiły przesłanki do takiej oceny;

4) Naruszenie przepisow prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 9 w zw. z § 3 pkt 9b w zw. z § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. poprzez błędne uznanie, że wnioskowany zjazd znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania przez sam fakt umiejscowienia w okolicy nieruchomości wnioskodawcow znaków E-2a i D-1, bez jednoczesnego zbadania, jaka dokładnie odległość dzieli działkę nr [...] od wspomnianych znaków, a w następstwie niesłuszne przyjęcie, że stanowi to przesłankę uniemożliwiającą zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego do działki [...] położonej w miejscowości P., przy równoczesnej likwidacji zjazdu indywidualnego usytuowanego w granicy działek nr [...] i nr [...] z drogi krajowej nr [...] G.-K. dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu handlowego;

5) Naruszenie przepisow prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w ślad za organem, iż na przedmiotowej drodze należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdow, a w następstwie odmowić lokalizacji zjazdu publicznego do działki [....] położonej w miejscowości P., przy równoczesnej likwidacji zjazdu indywidualnego usytuowanego w granicy działek nr [...] i nr [...] z drogi krajowej nr [...] G.-K. dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu handlowego; podczas gdy przedmiotowy zjazd publiczny przyczyniłby się w ogołnym rozrachunku wręcz do zwiększenia bezpieczeństwa ruchu drogowego tam panującego.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosili oucyoku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mmmSądowi I instancji, zwrot kodsów postępowania wg norm przepisanych. Na wypadek przyjęcia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, wnosił, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości.

W piśmie uzupełniającym braki formalne skargi, Wnioskodawcy oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wnioskodawcy przedstawili argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ nie zajął stanowiska w przedmiocie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec faktu, że Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a GDDKiA w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia sądu I instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W niniejszej sprawie, nie tylko wspomniane zarzuty skargi kasacyjnej zakreślały granice rozpoznania sprawy przez Sąd odwoławczy, mając na uwadze granice, w jakich rozpoznawał skargę Sąd I instancji. Wcześniej bowiem w sprawie tej WSA wyrokiem z 15 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 696/20 uchylił decyzję GDDKiA z 12 lutego 2020 r. i zalecił, aby rzetelnie ocenić, m.in. na podstawie § 113 ust. 3 w zw. z 78 ust. 1 i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., czy wnioskowany zjazd publiczny z drogi klasy G miałby być zlokalizowny w obszarze oddziaływania skrzyżowania i zagrażałby bezpieczeństwu ruchu drogowego właśnie z uwagi na bliskie sąsiedztwo ze skrzyżowaniem. Wyrok ten jest prawomocny.

Zgodnie z 153 i 170 p.p.s.a., powyższa ocena i wskazania wiązały nie tylko organ w dalszym postępowaniu. Wiązały również Sąd I instancji orzekający w sprawie o sygn. VI SA/Wa 2529/21. Stanowiskiem zajętym przez WSA w prawomocnym wyroku w sprawie VII SA/Wa 696/20 Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrujący obecnie skargę kasacyjną, również jest związany. Nie było bowiem podnoszone, aby przepisy prawa uległy zmianie bądź nastąpiła zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych czy wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie, co skutkowałoby wyłączeniem zastosowania art. 153 p.p.s.a.

Mając na uwadze, wyżej zakreślone granice orzekania, zdaniem Sądu odwoławczego, skarga kasacyjna Wnioskodawców zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Strony podnoszą w swej skardze kasacyjnej, zarówno zarzuty procesowe, jak i materialne. W takiej sytuacji Sąd kasacyjny w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej, do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.

Jako zasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez WSA, że organ prawidłowo wykonał zalecenia ze sprawy VII SA/Wa 696/20 i wyjaśnił zgłaszane we wcześniejszym postępowaniu wątpliwości oraz prawidłowo uzupełnił postępowanie dowodowe, pomimo że GDDKiA dopuścił się nieprawidłowości, a przez to błędnie ustalił stan faktyczny sprawy.

Sprawa rozpoznawana przez Sąd I instancji wyznaczona jest treścią art. 29 ust. 4 u.d.p., który określa zakres niezbędnego postępowania dowodowego. Z treści tego przepisu wynika, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, jeżeli jest to uzasadnione wymogami wynikającymi z warunków technicznych.Te z kolei były określone w rozporządzeniu z 2 marca 1999 r., do którego trafnie odsyłał GDDKiA i do którego również prawidłowo odwoływał się Sąd I instancji. Również w sprawie VII SA/Wa 696/20 Sąd nakazał przeprowadzenie analizy wniosku stron z uwzględnieniem powołanych uregulowań, co powinno było znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, co jednak nie nastąpiło, a Sąd ponownie rozpoznający sprawę nie dostrzegł.

Z treści § 113 ust. 7 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. wynikało, że wyjazdy z drogi nie mogą być sytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Sąd w sprawie VII Sa/Wa 696/20 zaznaczył, że przepis ten wymieniał tylko przykładowo miejsca niebezpieczne i do organu należało zbadanie, czy dane miejsce należy zakwalifikować do miejsc niebezpiecznych w rozumieniu ww. przepisu. Również przepis § 78 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia stanowił, że zjazd publiczny (o zezwolenie na lokalizację takiego zjazdu wnioskowały strony) sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1.

Na gruncie tych przepisów zostało wyznaczone niezbędne postępowanie wyjaśniające, do tego zakreślone wskazaniami WSA w sprawie VII SA/Wa 696/20, czy zjazd był w sąsiedztwie skrzyżownia i czy zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego, mając także na uwadze organizację ruchu na tym odcinku i znak poziomy P-4.

Organ, odmawiając wydania zezwolenia na umieszczenie ww. zjazdu, a WSA akceptując to stanowisko, przede wszystkim powoływali się ponownie na fakt, że zjazd miał być z drogi klasy G (drogi głównej w myśl 4 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia) w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą podporządkowaną w km 67+424 strona lewa (ul. P.) oraz w km 67+398 strona prawa (ul. D.), z uwagi na znaki drogowe E-2a (drogowskaz tablicowy umieszczany obok jezdni) i D-I (droga z pierwszeństwem przejazdu), do tego droga krajowa nr [...] na wysokości nieruchomości wnioskodawców oznakowana jest linią segregacyjną P-[...] "linia ciągła podwójna", co przy charakterze zjazdu (publiczny czyli w założeniu skutujący zwiększonym ruchem), klasie drogi (ma głównie charakter tranzytowy), dotychczasowym wysokim natężeniu ruchu na niej, brakiem możliwości budowy pasa do oczekiwania na lewoskręt, którego lokalizacja spowodowałaby odcięcie relacji lewoskrętnej dla właścicieli zjazdów indywidualnych z prawej strony jezdni, do tego też ograniczałby możliwość obserwacji drogi przez kierowców, co oznaczało, że umieszczenie projektowanego zjazdu zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zdaniem NSA założenie organu, że wykazał okoliczności, na które się powoływał w decyzji i które nakazał także przeanalizować WSA w sprawie VII SA/Wa 696/20 i akceptacja tego przez Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku, należało uznać za wadliwe. Przede wszystkim za trafny uznać trzeba zarzut kasacyjny (ujęty w uzasadnienieu skargi kasacyjnej także jako zarzut procesowy na s. 6, a nie tylko naruszenia prawa materialnego zgłosony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej), że organ nie wykazał, aby sporny zjazd (nieruchomość wnioskodawców) znajdować się miał w obszarze oddziaływania skrzyzowania, a Sąd I instancji błędnie przyjął, że ten fakt został ustalony.

Na rzecz takiego stanowiska Sądu odwoławczego przemawia definicja obszaru oddziaływania skrzyżowania, ujęta w § 3 pkt 9b rozporządzenia z 2 marca 1999 r., mówiąca, że przez ten obszar rozumie się obszar skrzyżowania (według § 3 pkt 9a obszar skrzyżowania– to wspólna część przecinających lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia odcinki obejmujące minimalne długości akumulacji i zwalniania określone w § 66 i § 67) powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania. Podkreślić trzeba, że nie nawiązuje ta definicja do metrycznej odległości obszaru od skrzyżowania. Natomiast nawiązuje do indywidualnie wyznaczonych odcinków dla konkretnego skrzyżowania. Zatem odmowa wydania zezwolenia z powołaniem się na obszar oddziaływania skrzyżowania wymagała wykazania i ustalenia tych indywidualnych odcinków zwalniania lub przyspieszania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takich odcinków nie wyznaczały znaki ostrzegawcze, na które powołuje się organ, bowiem ten typ znaku nie wprowadza ograniczeń w zakresie prędkości poruszania się pojazdów, a tylko nakaz wzmożonej uwagi na drodze (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 755/21). Organ przy tym wspomniał, że w pobliżu działki wnioskodawców stoją wspomaniane znaki drogowe, nie wspominając o wzajemnym położeniu projektowanego zjazdu i tychże znaków względem skrzyżowania, powołując się natomiast na wyrok w sprawie I OSK 2031/17, który odnosił się do innego stanu faktycznego (zjazd miał być za znakiem, patrząc w kierunku skrzyżowania i z drogi klasy Gp). Z dołączonych do akt administracyjnych map wynika, że wspomniane znaki znajdują się na wysokości działki nr [...], którą od spornej działki nr [...] oddziela jeszcze działka nr [...], patrząc w kierunku skrzyżowania.(k. – 8, 11, 12, 26 akt adm.), czyli że sporna działka i projektowany zjazd znajdują się przed ww. znakami: E-2a i D-1, patrząc w kierunku skrzyżowania.

Z kolei, gdy chodzi o znak P-4 "linia podwójna ciągła" oznacza, że rozdziela pasy ruchu o kierunkach przeciwnych i oznacza zakaz przejeżdżania przez tę linię i najeżdżania na nią. Jak wynikało z dokumentacji fotograficznej, linia ta nie została umiejscowiona tylko w obszarze skrzyżowania, była znacznie dłuższa i dlatego nie przekonywało stanowisko, że jej zastosowanie na takiej długości było wyłącznie związane ze zbliżaniem się do skrzyżowania drogi krajowej nr [...].

W świetle powyższego, jak i tego, że linia podwójna ciągła jest na znacznym odcinku drogi krajowej nr [...], a nie tylko w obszarze skrzyżowania, po przeciwnej stronie drogi zlokalizowanych jest wiele zjazdów indywidualnych z możliwością skrętu w lewo, a ponadto na wykazanie dużego natężenia ruchu pojazdów podano wielkość ruchu dobowego, podczas gdy w rozprządzeniu z 2 marca 1999 r. jest mowa o miarodajnym natężeniu ruchu, np. w § 113, nie pozwalało na ocenę stanowiska, że dodatkowy zjazd, do tego ochrakterze publicznym, zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia.

Organ także nie rozważał kwestii charakteru przeznaczenia spornej działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarownia przestrzennego na cele mieszkaniowo-usługowe w powiązaniu z późniejszą decyzją Wójta Gminy P. zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...], z którego wynikało, że działka nr [...] o wyżej wspomnianym przeznaczeniu będzie miała dojazd do drogi publicznej właśnie od drogi nr [...].

Z tych więc powodów należało przyjąć, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony zgodnie z wymogami prawa i wskazaniami ze sprawy VII SA/Wa 696/20. Jego zaakceptowanie przez Sąd I instancji również nie odpowiadało prawu. Te okoliczności musiały skutkować uchyleniem wyroku i uznaniem skargi, co w konsekwencji dawało podstawę do uchylenia skarżonej decyzji GDDKiA, zgodnie z treścią art. 188 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ ma ustalić wskazane fakty i stosownie do tych ustaleń podjąć rozstrzygnięcie.

Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, wskutek odmowy dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty z zakresu ruchu drogowego złożonego przed Sądem I instancji. W drodze wyjątku bowiem, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W judykaturze trafnie zauważa się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, w tym ustalania jej stanu faktycznego. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyroki NSA z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2747/14, 28 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 872/20). Tym bardziej nie jest dopuszczalne przeprowadzanie przez sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgłoszonego dowodu z ekspertyzy, mającej charakter dowodu z opinii biegłego, co nie oznacza, że strony nie będą mogły wykorzystać tego dowodu z ponownym postępowaniu administracyjnym.

W zakresie zarzutów materialnych, zgłoszonych w pkt 3-5 petitum skargi kasacyjnej, NSA stwierdza, że są przedwczesne, zatem nie mogły być podstawą oceny skarżonego wyroku. Przedwczesność zarzutów polega na tym, że stosowanie, a więc i ocena, prawa materialnego może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy jest poprawnie ustalony.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 i art.188 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego postanowiono w pkt 3 sentencji, na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.), mając na uwadze, że wnioskodawcy byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika także przed Sądem I instancji.