Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1814/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1067/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu kwotę 460 (słownie czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1067/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu, w trybie uproszczonym, skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził koszty postępowania sądowego.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 22 ust. 4 i 5, art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 14446, ze zm.) i art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia pozwolenia na budowę trzech budynków handlowo-usługowych wraz z pylonem, parkingiem, drogami wewnętrznymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym przyłączem wodociągowym na działkach nr ewid. [...] ark. [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Wniosek o uzgodnienie złożył Starosta [...].

Przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji było to, że planowane roboty budowlane dotyczą terenu stanowiącego część dawnego cmentarza żydowskiego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zdaniem organu nie można wykluczyć, że na tym terenie znajdują się szczątki ludzkie, a wykonanie planowanych robót grozi naruszeniem tych szczątków. Wskazano także, że prowadzenie wszelkich prac ziemnych na terenie, na którym funkcjonował cmentarz jest niezgodne z religią i tradycja żydowską. Okoliczność, że na przedmiotowym terenie mogą znajdować się szczątki ludzkie jest nadrzędna w stosunku do ustaleń miejscowego planu obejmującego ten teren, który zezwala na realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Na skutek wniesionego przez inwestora (skarżącego w tej sprawie) zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania ww. pozwolenia na budowę obszar projektowanej inwestycji, znajdujący się w obrębie cmentarza żydowskiego, figurował w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zabytek nie znajdował się natomiast ówcześnie w gminnej ewidencji zabytków dla miasta [...], przyjętej zarządzeniem Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Spowodowane to było faktem, iż ww. organ samorządowy nie wywiązał się z określonego w art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązku umieszczenia w ww. ewidencji powyższego terenu cmentarnego. Następnie Burmistrz Miasta [...] zarządzeniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] włączył do powyższej ewidencji były cmentarz żydowski. W związku z powyższym teren planowanych działań znajduje się aktualnie na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków.

Zdaniem Ministra okoliczność złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na realizację ww. inwestycji przed zamieszczeniem powyżej określonego terenu cmentarza żydowskiego w [...] w gminnej ewidencji zabytków nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji.

W skardze na powyższe postanowienie inwestor zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 106 k.p.a., art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 14 ust. 1 i § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661, ze zm.), art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 446) ze zm.) w zw. z § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniesioną skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.".

Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż końcowo zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Burmistrz Miasta [...] uchylił swoje wcześniejsze zarządzenie z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku przedmiotowego cmentarza żydowskiego do Gminnej Ewidencji Zabytków. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 470/17) umorzył postępowanie ze skargi inwestora na ww. zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd ten stwierdził, iż uchylenie przez Burmistrza Miasta [...] zaskarżonego zarządzenia oznacza, że przestał istnieć przedmiot postępowania, które zainicjowane zostało złożeniem skargi. Uzasadnia to zatem umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie prawnym sprawy należało stwierdzić, że działki inwestycyjne położone na terenie dawnego cmentarza żydowskiego nie są już wpisane do gminnej ewidencji zabytków, a zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.) w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez bezpodstawne uchylenie postanowienia organów w związku z nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego polegającego na uznaniu, iż w dniu wydawania decyzji były cmentarz żydowski położony w [...] nie był włączony do ewidencji gminnej zabytków dla miasta [...], co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że brak jest podstaw do jego stosowania, w sytuacji gdy w dniu wydania postanowienia przez organ drugiej instancji przesłanki wskazane w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane były spełnione, co uzasadniało konieczność uzgodnienia pozwolenia na budowę,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez uchylenie postanowień organów obu instancji, wskazując jako podstawę zastosowania przez organy art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym w dniu wydania postanowień przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane były spełnione,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania wytycznych co do dalszego postępowania dla organów, które w wyniku uchylenia postanowień ponownie będą rozpoznawać sprawę, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Powołując się na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, jak też zasądzenie kosztów postepowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżący inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, jak też dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyroku NSA z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1926/17.

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 18 stycznia 2021 r.

Pismem z dnia 15 marca 2021 r. skarżący kasacyjnie organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna organu zasługiwała na uwzględnienie.

Nie jest sporne, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, iż przedmiotem oceny legalności Sądu pierwszej instancji było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymujące w mocy postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmawiające uzgodnienia pozwolenia na budowę trzech budynków handlowo-usługowych wraz z pylonem, parkingiem, drogami wewnętrznymi oraz niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...] ark. [...] położonych w [...] przy ul. [...], w trybie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Norma ta stanowi, iż w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Włączenie obiektu budowlanego lub obszaru do gminnej ewidencji zabytków oznacza objęcie ich ochroną konserwatorską. Uzgodnienie z konserwatorem zabytków, dokonywane w trybie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, ma na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowiska profesjonalnego organu ochrony konserwatorskiej w zakresie dopuszczalności takich robót budowlanych.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, dotyczy obiektu, który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości. Niemniej jednak w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Twierdzenie, że obiekt ujęty w tejże ewidencji faktycznie nie jest zabytkiem, albowiem nigdy nie posiadał rzeczywistej wartości zabytkowej albo też ją utracił powinno być, co do zasady, podnoszone w odpowiednim postępowaniu zmierzającym do zmiany gminnej ewidencji zabytków w zakresie skreślenia z niej obiektu, który nie powinien, w świetle przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, dłużej w niej figurować – patrz: wyrok z 18 kwietnia 2018 r. II OSK 1446/16.

W tej sprawie równolegle z toczącym się niniejszym postępowaniem w przedmiocie uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę z organem konserwatorskim w istocie toczyło się postępowanie zmierzające do włączenia kart adresowych zabytku do Gminnej Ewidencji Zabytków.

Przede wszystkim w dniu [...] sierpnia 2016 r. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków włączył do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków teren obejmujący: działkę nr [...], wschodnią część działki nr [...], część działki [...] oraz część działki nr [...] w [...] jako zabytek. Poinformowany o tym fakcie Burmistrza Miasta [...] w trybie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a ten zarządzeniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] włączył kartę adresową ww. zabytku do Gminnej Ewidencji Zabytków. Zaznaczyć również należy, iż na działce nr [...], co nie było kwestionowane, znajduje się cmentarz żydowski, który został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zamościu z [...] marca 1990 r. – tak: NSA w wyroku z 8 maja 2018 r. II OSK 1926/17.

Z lektury akt wynika, iż wniosek Starosty [...] o uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków przedmiotowego pozwolenia na budowę pochodził z 8 września 2016 r., zaś postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o odmowie uzgodnienia spornego pozwolenia na budowę podjęte zostało [...] października 2016 r. Nie jest także sporne, iż w dniu 5 września 2016 r. inwestor skierował do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegające na włączeniu omawianego terenu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, zaś w dniu 6 października 2016 r. złożył skargę do sądu administracyjnego na tę czynność wojewódzkiego konserwatora (sygn. akt II SA/Lu 1119/16).

Natomiast Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2016 r. Następnie w dniu 6 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem (II SA/Lu 1119/16) stwierdził bezskuteczność czynności Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie sporządzenia karty zabytku i umieszczenia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków, zaś do sądu administracyjnego wpłynęła kolejna skarga inwestora, tym razem na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do Gminnej Ewidencji Zabytków (sygn. akt II SA/Lu 470/17).

Natomiast na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 kwietnia 2017 r. II SA/Lu 1119/16, Burmistrz Miasta [...] zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uchylił poprzednie swoje zarządzenia z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do Gminnej Ewidencji Zabytków. To zaś doprowadziło do umorzenia postępowania sądowo-administracyjnego (postanowienie z dnia 19 grudnia 2017 r. II SA/Lu 470/17) uruchomionego skargą na zarządzenie z dnia [...] lutego 2017 r., albowiem jak zaznaczył sąd administracyjny uchylenie przez Burmistrza Miasta [...] zaskarżonego zarządzenia oznacza, że przestał istnieć przedmiot postępowania, które zainicjowane zostało złożeniem skargi. Uzasadnia to zatem umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W takim właśnie stanie prawnym i faktycznym Sąd pierwszej instancji przystąpił do oceny legalności postanowienia organów konserwatorskich odmawiających uzgodnienia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że w realiach tej sprawy w Gminnej Ewidencji Zabytków miasta [...] działki inwestora w chwili wyrokowania nie są wpisane, a więc brak jest podstaw do stosowania przepisu art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co z kolei spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

To stanowisko kwestionowane jest przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, zaś argumentacja organu sprowadza się do tezy, iż skoro sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych według stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania ostatecznego postanowienia, to w dniu [...] marca 2017 r. kiedy je podejmowano w obrocie prawnym pozostawało zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków do Gminnej Ewidencji Zabytków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w szczególności zarzut oznaczony w jej petitum jako nr 1 i 2 zasługują na uwzględnienie. Trafnie bowiem we wniesionym środku odwoławczym zwrócono uwagę na to, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo dla oceny legalności zaskarżonego aktu uwzględnił stan faktyczny sprawy z daty rozpoznawania sprawy przed sądem administracyjnym, wadliwie tym samym uznając, że w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia cmentarz żydowski położony w [...] nie był włączony do gminnej ewidencji zabytków, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie było podstaw do zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Podzielając stanowisko organu w tej sprawie zaprezentowane w skardze kasacyjnej w zakresie części zarzutów, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty wydania zaskarżonego wyroku, a nie z daty wydania postanowienia, co niewątpliwie stanowi naruszenie prawa i nie może być akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zaskarżone postanowienie zostało podjęte, jak już wyżej zaznaczono, w dniu [...] marca 2017 r., natomiast w tym dniu w obrocie prawnym pozostawało zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego do Gminnej Ewidencji Zabytków, na podstawie którego orzekano w przedmiocie przedmiotowego uzgodnienia.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż co do zasady organ odwoławczy bada sprawę na bieżąco mając na względzie, że sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może się zmieniać. Organ drugiej instancji też orzeka w sprawie, czyli uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydawania decyzji drugiej instancji (postanowienia drugiej instancji). Pogląd o tym, że organ administracji (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) powinien rozstrzygać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej (postanowienia) znajduje również aprobatę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 24 marca 2003 r. II SA 2057/01; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r. V SA 3872/00; wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r. IV SA 396/99). Wnioski powyższe wynikają z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 1992 r. II SA 49/92 (niepubl.): "W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art. 136 i 138 k.p.a.)". Uwagi poczynione wyżej w odniesieniu do decyzji administracyjnej należy także odnieść do postanowień wydawanych w sprawie jak w tym postępowaniu. Stąd też organ odwoławczy, w realiach niniejszego postępowania, przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia uwzględnił stan prawny z daty orzekania, w którym co niesporne zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do Gminnej Ewidencji Zabytków obowiązywało.

Z kolei sąd administracyjny, do którego wpłynęła skarga inwestora na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zobowiązany był dokonać kontroli legalności kwestionowanego aktu z uwzględnieniem art. 133 § 1 p.p.s.a.

Sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, co polega na badaniu, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie narusza reguł postępowania administracyjnego oraz czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Sąd zatem badając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący na dzień wydania zaskarżonego aktu – patrz: wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. I FSK 437/07. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, iż zmiana stanu prawnego, powstała po wydaniu zaskarżonego aktu oraz ewentualne zgłoszenie przez stronę nowych wniosków i żądań są okolicznościami, które nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli legalności – patrz: wyrok NSA z 22 marca 1983 r. I SA1578/82.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. Rzecz w tym, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach, np. przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy – patrz: wyrok NSA z 27 maja 2020 r. II OSK 1780/19.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji jako podstawę ustaleń faktycznych dla swojego rozstrzygnięcia przyjął okoliczności zaistniałe już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, które w istocie nie wynikały z akt przedmiotowej sprawy, albowiem dotyczyły innego równolegle toczącego się postępowania w zakresie włączenia karty adresowej zabytku do Gminnej Ewidencji Zabytków. Analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż twierdzenie o braku podstaw do dokonywania uzgodnienia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oparto o zdarzenia zaistniałe po wydaniu ostatecznego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. Oparto się bowiem na nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1119/16, którym czynność Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2016 r. została uznana za bezskuteczną, jak również na treści postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 470/17, którym Sąd ten umorzył postępowanie po rozpoznaniu skargi inwestora na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku przedmiotowego cmentarza żydowskiego do Gminnej Ewidencji Zabytków (wobec wydania zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2017 r. o uchyleniu zarządzenia z dnia [...] lutego 2017 r.).

Niezależnie od tego, iż wskazywany wyżej wyrok i cytowane postanowienie podjęte zostały już po wydaniu ostatecznego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, to przede wszystkim trzeba wyraźnie zaznaczyć, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1119/16, w chwili, kiedy Sąd pierwszej instancji powoływał się na niego nie był prawomocny, co uniemożliwiało uwzględnienie związania nim w trybie art. 170 i 171 p.p.s.a., skoro skarga kasacyjna Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1119/16 oddalona została dopiero wyrokiem NSA z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1926/17 i od tej daty można mówić o prawomocnym wyroku wiążącym Sąd pierwszej instancji. Informacyjnie zaznaczyć należy, że z dyspozycji art. 170 p.p.s.a. wynika, że tylko prawomocny wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się jednolicie, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak to zostało stwierdzone w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. wyrok NSA z 11 października 2018 r. II FSK 2918/16).

Nie jest również sporne, iż uchylenie zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. poprzedniego zarządzenia tego organu z dnia [...] lutego 2017 r. o włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego do Gminnej Ewidencji Zabytków, nie eliminuje tej czynności z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Zatem od chwili jej podjęcia do czasu uchylenia czynność ta wywołała określone skutki prawne w okresie jej obowiązywania. To z dniem wydania zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. faktycznie wyłączono działki inwestora z gminnej ewidencji zabytków, to od tego dnia brak jest podstaw do zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jednakże zaskarżone postanowienie wydano w okresie obowiązywania zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, iż działki inwestycyjne położone na terenie dawnego cmentarza żydowskiego nie są już wpisane do gminnej ewidencji zabytków wyprowadzono z błędnego ustalenia stanu faktycznego tej sprawy w oparciu o zdarzenia do których doszło po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Okoliczności wskazane w motywach zaskarżonego wyroku powstałe po wydaniu zaskarżonego postanowienie nie mogły wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu. Z tych powodów przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, jak skutecznie zarzucono w skardze kasacyjnej, doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w sposób opisany w zarzucie nr 1 i 2 zamieszczonym w petitum skargi kasacyjnej.

Niewątpliwie w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione doniosłości prawnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie doszło w tej sprawie do naruszenia przepisu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Nie można zarzucić również naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie – patrz: wyrok NSA z 15 października 2020 r. I OSK 1009/20. Natomiast z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania wytycznych co do dalszego postępowania dla organów, które w wyniku uchylenia postanowień ponownie będą rozpoznawać sprawę, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej – patrz: wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. III OSK 2714/21. Natomiast zaskarżone motywy zawierają wszystkie elementy o jakich mowa w tym przepisie. Poza tym wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, a dzieje się tak wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, których skarżący kasacyjnie nie akceptuje – patrz: wyrok NSA z 19 listopada 2020 r. I OSK 3190/18. Przedmiotowe uzasadnienie pozwala niewątpliwie na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia i pozwala na rekonstrukcję procesu myślowego który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku, natomiast to, że wyrok ten nie odpowiada prawu nie oznacza w tym wypadku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a

Dotąd powiedziane nakazywało uznać wniesioną skargę kasacyjną za posiadającą usprawiedliwione podstawy w opisanym wyżej zakresie. Dlatego też w uwzględnieniu skargi kasacyjnej uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie ocenić legalność zaskarżonego postanowienia w całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty wydania zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.