Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2314/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2765/20 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 października 2020 r. nr KOC/6672/Ar/19 w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy z dnia 4 listopada 2016 r. nr 46/OP/2016 i umarza postępowanie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r., IV SA/Wa 2765/20, oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO) z dnia 8 października 2020 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżoną decyzją SKO, po rozpatrzeniu odwołania I. i T. W. od decyzji Zarządu Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy z 4 listopada 2016 r., o ustaleniu opłaty planistycznej w wysokości 84 074,40 zł i nałożeniu na I. i T. W. solidarnego obowiązku jej uiszczenia, wobec zbycia aktem notarialnym z 28 grudnia 2015 r. rep. A. nr [...] nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Warszawie, na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zbójna Góra w rejonie ulicy Fromborskiej - uchyliło zaskarżoną decyzję i ustaliło z tego tytułu dla I. i T. W. opłatę planistyczną w kwocie 81 792,60 zł.

Od powyższej decyzji T. W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.

Sąd wskazał, że w wiążącym go wyroku NSA z 16 października 2019 r., II OSK 3070/19, który również wiązał SKO przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, NSA wyraził pogląd, że uprzedni operat szacunkowy z 20 czerwca 2016 r. rzeczoznawcy majątkowego W. M., sporządzony w celu ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie posiadał istotnych wad. Nowy operat szacunkowy w tej sprawie sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. 3 lipca 2020 r.

Następnie Sąd podał, że ustalając wzrost wartości nieruchomości organ winien oprzeć się na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Tak też obecnie uczyniło SKO w zaskarżonej decyzji. W operacie tym rzeczoznawca powinien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą jej dotychczasowego przeznaczenia wynikającą z zapisów uchwalonego planu. Jednakże przed podjęciem w prowadzonym postępowaniu czynności prowadzących do ustalenia należnej opłaty na podstawie operatu szacunkowego organ, na podstawie posiadanych informacji, winien dokonać oceny, czy po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konkretnym wypadku doszło do zmiany wartości nieruchomości. W dniu zbycia przedmiotowej nieruchomości znajdowała się ona na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zbójna Góra w rejonie ulicy Fromborskiej, który wszedł w życie z dniem 27 grudnia 2014 r. (uchwała Nr XCII/2348/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zbójna Góra w rejonie ulicy Fromborskiej - Dz.Urz. Woj.Mazow. 2014.10695). Zgodnie z § 23 ust. 7 planu, wysokość stawki procentowej, służącej naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, dla terenów oznaczonych w planie symbolem 73MNL-1, wynosi 30%. Taka też stawka została zastosowana. Do 31 grudnia 2003 r. dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, obowiązywał Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy, zatwierdzony uchwałą nr XXXV/199/92 Rady m.st. Warszawy z 28 września 1992 r. (Dz.Urz. Woj. Warsz. 1992.15.184). Wyceniania działka znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem 0-54, o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta. Ustalenia dawnego planu dla strefy 0-54 wyznaczały preferencje utrzymania i ochrony lasów i innych terenów biologicznie czynnych, ograniczony rozwój obiektów i urządzeń związanych z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową oraz ograniczony rozwój funkcji ochrony zdrowia i opieki społecznej. Jednocześnie plan dopuszczał utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych niebędących własnością państwową, bądź komunalną oraz wykluczył lokalizowanie skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego, obiektów produkcyjnych, magazynowych, składowych i wszelkich obiektów uciążliwych. Dopuszczenie realizacji nowej zabudowy na terenie 0-54 uwarunkowane było m.in. pozbawieniem statusu lasu ochronnego oraz sporządzeniem uszczegółowionego planu miejscowego dla całości wskazanych obszarów. Bezsporne jest w sprawie, że plan szczegółowy nie został sporządzony dla tego terenu, w tym dla wycenianej działki. Poza tym do planu dawnego nie zostały wydane zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W operacie nadmieniono także, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, które zostało przyjęte uchwałą Rady m. st. Warszawy z 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006, zmienionym uchwałą z 7 października 2010 r. nr XCII/2689/2010, przedmiotowa nieruchomość usytuowana została na obszarze (M3).12 - tereny planowanego rozwoju o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jako że był to nadal teren leśny, a nie uzyskano jeszcze wówczas zgód na odlesienie, co nastąpiło dopiero przy uchwalaniu obecnie obowiązującego planu - teren ten przed uchwaleniem obecnego planu winien być traktowany jako leśny, co trafnie uwzględniła rzeczoznawca majątkowy. Podkreślenia wymaga, że w obecnym stanie prawnym nieruchomości stanowiące grunty leśne bez uchwalonego planu miejscowego są również wyłączone z możliwości zabudowy na podstawie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem konsekwencje ustaleń dawnego planu są właściwie identyczne z ustaleniami obecnie obowiązującego Studium. Stanowisko to nie było kwestionowane w prawomocnym wyroku WSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3401/17. Prawidłowo wobec tego ustalono w operacie z 2020 r., że działka objęta wnioskiem przed dniem 27 grudnia 2014 r. stanowiła grunt leśny, który dla wnioskowanego przedsięwzięcia wymagał zmiany przeznaczenia na nieleśny (lasy ochronne). Grunt ten nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego.

W ocenie Sądu poprawnie ustalono zatem status przedmiotowej działki sprzed uchwalenia aktualnego planu jako lasu, podobnie jak i obecne jej przeznaczenie w planie. Biegła w operacie szacunkowym z 3 lipca 2020 r. prawidłowo dokonała wyceny nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], z uwzględnieniem przeznaczenia ustalonego w Miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy z 28 września 1992 r., miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Zbójna Góra w rejonie ulicy Fromborskiej z 16 października 2014 r. oraz faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem obecnego planu miejscowego. Sąd podkreślił, że nie jest uprawnione kwestionowanie metodyki szacowania nieruchomości przez biegłego, skoro dotyczy wiadomości specjalnych, które są domeną wyłącznie rzeczoznawcy. W niniejszej sprawie nie przedstawiono też kontroperatu, który fachowo kwestionowałby ustalenia biegłej. Zasadnie zatem SKO w zaskarżonej decyzji ustaliło tę opłatę w oparciu o sporządzony w 2020 r. operat i oceniło go jako odpowiadający wymogom prawa. Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania został prawidłowo wykonany i w ocenie Sądu nie budzi zastrzeżeń. Procedura wyceny została przeprowadzona zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i mogła stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty planistycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegające na uznaniu za prawidłowe uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji wydanej na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w tym postępowaniu, a następnie przeprowadzenie nowego postępowania dowodowego w całości i wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony wyłącznie w postępowaniu przed organem II instancji materiał dowodowy;

- art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości przez organ nieuprawniony do takiego działania;

- art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady załatwiania sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez ustalenie podstawy naliczenia opłaty planistycznej bez uwzględnienia faktycznej ceny zakupu nieruchomości oraz faktycznej ceny jej sprzedaży, co w efekcie skutkowało naliczeniem opłaty planistycznej w kwocie znacznie przewyższającej zysk związany ze sprzedażą nieruchomości;

- art. 77 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe nieprzeprowadzenie przez organy postępowania wyjaśniającego w stopniu wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak weryfikacji ustaleń biegłego zawartych w operacie szacunkowym, uznanie za miarodajne dokonanie wyceny w oparciu o transakcje dotyczące zaledwie 3 par nieruchomości przy czym analizowane nieruchomości nie są nieruchomościami podobnymi, oraz brak oparcia ustaleń o cenę zakupu oraz sprzedaży nieruchomości będącej przedmiotem nałożenia opłaty planistycznej;

- art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie wzrostu wartości nieruchomości związaną z uchwaleniem planu, w szczególności przez przyjęcie wartości nieruchomości z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 3 lipca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. oraz nieuwzględnienie faktycznego wzrostu wartości nieruchomości na podstawie ceny zakupu oraz sprzedaży nieruchomości będącej przedmiotem nałożenia opłaty planistycznej;

- art. 107 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowy brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania, w szczególności zarzutu nieuwzględnienia faktycznego wzrostu wartości nieruchomości na podstawie ceny zakupu oraz sprzedaży nieruchomości będącej przedmiotem nałożenia opłaty planistycznej;

2. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż wydanie przez organ II instancji decyzji merytorycznej uchylającej decyzję organu I instancji oraz orzekającej, tj. ustalającej dla skarżącego opłatę planistyczną w innej wysokości oraz w oparciu o inny operat niż organ I instancji, było prawidłowe w sytuacji gdy w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 3401/17, oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r., II OSK 3070/19, zawarto ocenę prawną i wskazano organowi II instancji dalszy sposób procedowania, zaś od daty wydania orzeczenia przez WSA nie nastąpiła zmiana przepisów prawa oraz ze wskazanego organowi II instancji dalszego sposobu procedowania nie wynika, wbrew stanowisku WSA w Warszawie, obowiązek wydania decyzji merytorycznej;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji wydanej na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w tym postępowaniu. a następnie przeprowadzeniu nowego postępowania dowodowego w całości i wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony wyłącznie w postępowaniu przed organem drugiej instancji materiał dowodowy;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 37 ust. 6 ustawy c planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości przez organ nie uprawniony do takiego działania;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. 2 art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady załatwiania sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez ustalenie podstawy naliczenia opłaty planistycznej bez uwzględnienie faktycznej ceny zakupu nieruchomości oraz faktycznej ceny jej sprzedaży co w efekcie skutkowało naliczeniem opłaty planistycznej w kwocie znacznie przewyższającej zysk związany ze sprzedażą nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r., II OSK 2704/18, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., IV SA/Wa 3192/17, stwierdzającego w pkt 1 w części nieważność uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 października 2014 r. nr XCII/2348/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zbójna Góra w rejonie ulicy Fromborskiej i oddalającego w pkt 2 skargę w pozostałej części, uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w pozostałej części. W motywach podjętego wyroku NSA podkreślił, że rozstrzygnięcie to wraz z pkt 1 ww. wyroku WSA oznacza, iż uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 października 2014 r. nr XCII/2348/2014 w całości została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wskazując na powyższe w piśmie z dnia 17 sierpnia 2022 r. oraz na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie wszystkich wydanych w sprawie orzeczeń oraz umorzenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż w realiach niniejszej sprawy, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 października 2014 r. nr XCII/2348/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zbójna Góra w rejonie ulicy Fromborskiej, znalazła ona usprawiedliwione podstawy.

Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chociaż z innych przyczyn niż podniesione skardze kasacyjnej. Unormowania te zostały bowiem naruszone nie przez błędne ustalenie wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem planu w rozumieniu przedmiotowego planu, ale poprzez oparcie się na planie, który został wyeliminowany z obrotu prawnego. Co prawda w dniach, w których wydawano zaskarżoną decyzję i zaskarżony wyrok uchwała podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie była jeszcze prawomocnym wyrokiem uznana za nieważną, niemniej jednak obecnie – wobec prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego planu – brak jest wynikających z powyższych przepisów podstaw do ustalania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zapadły w sprawie II OSK 2704/18 wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r. jest bowiem wiążący również w niniejszej sprawie i musi być uwzględniony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

W pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, uznając, że zachodzi uzasadniony (art. 206), a nawet szczególnie uzasadniony (art. 207§ 2) przypadek, unormowany w tych przepisach. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do uchylenia zaskarżonego wyroku i kontrolowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji organów obu instancji oraz umorzenia postępowania, było prawomocne wyeliminowanie w innym postępowaniu planu miejscowego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie była to okoliczność zawiniona przez SKO, które orzekając nie miało podstaw do kwestionowania przedmiotowego planu miejscowego, obowiązującego w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążać organ obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania. W tych okolicznościach obowiązuje ogólna zasada z art. 199 p.p.s.a. stanowiąca, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.