Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1360/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 1360/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 września 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner, Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.), NSA Grażyna Danielec, , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r., sprawy ze skargi T. T. i M. P., na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, z dnia 30 sierpnia 2011r. nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżących T. T. i M. P. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 maja 2011 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Firmę Transportową "A" s.c T. T., M. P. karę pieniężną w wysokości 6.000 zł.

W trakcie prowadzonej kontroli przedsiębiorstwa: Firma Transportowa "A" s.c. T. T. i M. P. organ ustalił, że w zakresie działalności spółki wykonywane są regularne przewozy osób na trasie K – N - C. Zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych o NR [...] zostało wydane tylko dla jednego z przedsiębiorców tj. M. P., natomiast T. T. nie wystąpił z wnioskiem o wydanie takiego zezwolenia.

W odwołaniu pełnomocnik skarżących T. T. i M. P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydania rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, względnie uchylania zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji lub umorzenia postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 18 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz art. 5 ustawy – prawo przewozowe, poprzez nieuwzględnienie możliwości dopuszczenia "przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu", a także naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 5 i art. 7 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do niewłaściwego podmiotu. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że wspólnicy tworzący spółkę cywilną przyjęli w umowie spółki "ściśle określony podział obowiązków, z którego jasno wynika, że jeden wspólnik – M. P. wykonuje krajowy przewóz drogowy osób – przewóz regularny osób, a drugi wspólnik T. T. wykonuje naprawy i remonty pojazdów samochodowych, w tym służących do przewozu osób". Nadto zarzucono, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku, że wspólnik T. T. wykonywał transport drogowy – przewóz regularny, zatem organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, stwierdzając naruszenie lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym tj. wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia.

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. Decyzja ta została skierowana do T. T. - wspólnika spółki cywilnej Firma Transportowa "A" s.c. T. T., M. P. oraz M. P. - wspólnika spółki cywilnej Firma Transportowa "A" s.c. T. T., M. P.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz wskazał, że z analizy dokumentów okazanych podczas kontroli przedsiębiorstwa, w szczególności: zaświadczenia o nadaniu numeru indentyfikacyjnego REGON, potwierdzenia zarejestrowania podmiotu, jako podatnika VAT, zezwolenia nr [...] i [...] na wykonywanie przewozów regularnych na linii K – N – C, umowy zlecenia nr [...] z dnia 15 października 2010 r. oraz planów pracy kierowców na miesiąc styczeń 2011 r. bezopornie wynika, że spółka wykonywała regularne przewozy osób, pomimo tego, że jedynie M. P. posiadała zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób o nr [...]. W konsekwencji organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie została naruszona dyspozycja art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a także lp. 2.1. załącznika do ustawy. T. T. wystąpił do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu o ustalenie zasad korzystania z przystanków autobusowych, zlokalizowanych na terenie K dla linii regularnej K – C i stosowne zasady zostały mu wydane w dniu 7 grudnia 2010 r., jednak do dnia 31 marca 2011 r. nie złożył on wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że wspólnicy spółki cywilnej są odrębnymi przedsiębiorcami, dlatego nawet wtedy, gdy określona działalność gospodarcza jest prowadzona w formie spółki cywilnej, obowiązek uzyskania uprawnienia podmiotowego, jakim jest zezwolenie ciąży na każdym wspólniku osobno. W tym zakresie organ powołał się na rzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności na uchwałę NSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08 oraz wyrok WSA w Warszawie VI SA/Wa 920/10.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P. i T. T. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im:

1. obrazę art. 7 k.p.a.,

2. błędną wykładnię art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym

3. naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia sprawy na niezupełnie zebranym materiale dowodowym poprzez oparcie rozstrzygnięcia sprawy na niezupełnie zebranym materiale dowodowym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały bądź mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też stanowią podstawę wznowienia postępowania. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.). Jednocześnie zgodnie z art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności co powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działający jako organ I instancji prowadził postępowanie i zakończył go wydaniem decyzji nakładającą karę pieniężną w wysokości 6.000 zł na spółkę cywilną - Firmę Transportową "A" s.c T. T., M. P.

Tymczasem w myśl art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., stroną postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego jest każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 29 k.p.a. stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

Nie może budzić wątpliwości, powyższa "Firma" - spółka cywilna nie była osobą prawną, nie była też państwową lub samorządową jednostką organizacyjną oraz organizacją społeczną. Podmiotowość prawną miały więc osoby fizyczne wchodzące w skład spółki cywilnej, a to T. T. i M. P.

W postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Zatem decyzja administracyjna powinna być adresowana do wspólników przedmiotowej spółki, a nie do spółki cywilnej.

Skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa.

Okoliczność ta jest szczególnie istotna w sprawie, w której organy nakładają karę na wspólników spółki cywilnej, za to, że jeden ze wspólników nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego, a w uzasadnieniach decyzji organy podkreślają, że wspólnicy spółki cywilnej są odrębnymi przedsiębiorcami. Nadto organy obu instancji powołały się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08, w której Sąd wprost wskazał, że Spółka cywilna nie może być stroną w ogólnym postępowaniu administracyjnym.

W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał, że podstawowymi źródłami prawa zawierającymi regulacje odnoszące się do instytucji spółki cywilnej są Kodeks cywilny (dalej k.c.) i akty prawne dotyczące w sposób najogólniejszy działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 860 k.c. "przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów". Jak wynika z tej regulacji spółka cywilna jest przede wszystkim stosunkiem zobowiązaniowym wywołującym skutki między wspólnikami. W szeregu orzeczeń sądów wskazywano, że spółka cywilna ma mimo tego cechy jednostki organizacyjnej. Na tym tle w piśmiennictwie wyróżniano różne rodzaje spółek wewnętrznych (niewystępujących w obrocie) i występujących w obrocie spółek zewnętrznych (por. A. Dyoniak, Umowa spółki cywilnej ze skutkiem wewnętrznym, PPH, 1994, nr 6, str. 12). Obecnie podział ten nie ma normatywnego odniesienia w porządku prawnym ani praktycznego znaczenia (por. J. Gudowski [w:] G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Sychowicz, T. Wiśniewski, C. Żuławska, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga trzecia, Zobowiązania, t. 2, Warszawa 2007, str. 721). W myśl art. 33¹ k.c. zdolność prawna może przysługiwać jednostkom organizacyjnym niebędącym osobami prawnymi pod warunkiem, że ustawa taką zdolność im przyznaje. W związku z tym spółce cywilnej nie przysługuje zdolność prawna, to jest podmiotowość w rozumieniu prawa cywilnego. Odróżnia je to od spółek handlowych osobowych (jawnych, partnerskich, komandytowych i komandytowo -akcyjnych), które z mocy art. 8 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), dalej: k.s.h., mogą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną.

W obrocie cywilnoprawnym spółka cywilna funkcjonuje w ten sposób, że za jej zobowiązania są odpowiedzialni solidarnie jej wspólnicy (art. 864 k.c.). Jeżeli więc wspólnicy w ramach wspólnie prowadzonego przedsięwzięcia gospodarczego polegającego na wykonywaniu transportu rzeczy zaciągają zobowiązania, w szczególności w ramach umowy przewozu, to tego rodzaju działanie jest w istocie przejawem prowadzenia działalności gospodarczej przez wspólników. Dlatego też nie są uprawnione próby wykazywania, że przewóz rzeczy w wykonaniu zawartej przez wspólników (w uproszczeniu - spółkę) umowy z osobą trzecią nie jest formą prowadzenia wspólnego przedsięwzięcia wspólników (np. wyrok NSA z 28 marca 2008 r., II GSK 2/08).

W związku z powiązaniem art. 43¹ k.c., definiującym przedsiębiorcę na użytek prawa cywilnego, z art. 33¹ k.c. spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu k.c.

Z samej istoty cywilnoprawnego pojęcia spółki wynika, że podmiotowość prawną spółce cywilnej można przypisać tylko wtedy, gdy w akcie normatywnym dopuszcza się do obrotu w określonej sferze prawnej jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej bez wymogu przyznania im podmiotowości na podstawie ustaw. Tak jest w przypadku art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.). Są to jednak sytuacje wyjątkowe, nieuzasadniające tezy, że spółce cywilnej przysługuje podmiotowość prawna, chociażby ułomna, a tym bardziej ułomna osobowość prawna. Główne nurty systemu prawnego takich cech spółkom cywilnym nie przyznają. W szczególności art. 30 § 1 k.p.a., odsyła w kwestii zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych do przepisów prawa cywilnego. Spółka cywilna nie może więc być stroną w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Spółce cywilnej nie przysługuje zdolność wekslowa (por. uchwałę siedmiu sędziów SN z 31 marca 1993 r., III CZP 176/92, OSNCP 1993/10/171). W świetle art. 64 § 11 ustawy z dnia 17 listopada 1964 – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) nie można jej również przypisać zdolności sądowej, a w konsekwencji - procesowej. Do egzekucji ze wspólnego majątku wspólników spółki prawa cywilnego konieczny jest tytuł egzekucyjny wydany przeciwko wszystkim wspólnikom (art. 778 k.p.c.). W obecnym stanie prawnym nie budzi już wątpliwości brak zdolności upadłościowej i układowej (por. uchwałę SN z 6 listopada 2002 r., III CZP 67/02, OSNC 2003/7-8/102).

Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) wprowadziła istotne zmiany w stanie prawnym dotyczącym działalności prowadzonej w formie spółki cywilnej. Zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy za przedsiębiorców uznawano jedynie wspólników spółki cywilnej (a nie spółkę) w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Zbieżną regulację zawiera w art. 4 ust. 2 obecnie obowiązująca ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Obecnie zaakceptować należy stanowisko, że spółka cywilna jest wyłącznie stosunkiem obligacyjnym, jaki może zostać ukształtowany przez jej wspólników na zasadach i w warunkach określonych w Kodeksie cywilnym - art. 860 i n. k.c. (szerzej: Komentarz do art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.07.155.1095), [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007 r.). Aktualne są poglądy powołane przy omawianiu problematyki ściśle cywilnoprawnej. (Uchwała NSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08 dostępna na stronie internetowej http//www.nsa.gov.pl)

W konsekwencji organ I instancji prowadził postępowanie wobec spółki cywilnej oraz wydał i doręczył tą decyzję spółce cywilnej, co oznacza, że została ona skierowana do osób nie będących stroną w sprawie, a to stanowi wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., która skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji.

Nieprawidłowego określenia strony postępowania przez organ I instancji nie dostrzegł organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, pomimo podniesionego w odwołaniu przez pełnomocnika zarzutu skierowania decyzji do osoby nie będącej strona w postępowaniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uchylił zaskarżonego aktu prawnego, a w konsekwencji zaakceptował istnienie nieważnej decyzji, co spowodowało, że decyzja organu odwoławczego również dotknięta został wadą nieważności.

Podkreślić również należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do określonego podmiotu praw i obowiązków. Niewątpliwie sankcja o charakterze finansowym wynikająca z decyzji powinna być możliwa do wyegzekwowania w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna musi określać strony postępowania będące podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji. Stronami postępowania, o ile, jak w rozpatrywanej sprawie, nie chodzi o jednostki organizacyjne państwowe, samorządowe lub organizacje społeczne, mogą być wyłącznie osoby prawne lub osoby fizyczne (art. 29 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie, w świetle art. 29 k.p.a., stronami - adresatem praw i obowiązków są: T. T. i M. P., jako wspólnicy spółki cywilnej Firma Transportowa "A" s.c. T. T., M. P. Tymczasem błędne określenie strony postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy, z uwagi na przeszkody jakie może spotkać ewentualna egzekucja obowiązków wynikających z decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.