Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 487/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 roku sprawy z połączonych skarg M. J., P. J., J. G. i A. G. na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących – M. J. i P. J. – kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących – J. G. i A. G. – kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy są skargi M. J. i P. J. oraz J. G. i A. G. (zwanych dalej łącznie "skarżącymi") na decyzję Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") z dnia 29 maja 2024 r., nr [...]. W decyzji tej umorzono postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniami ww. skarżących od decyzji Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") nr [...] z dnia 22 marca 2024 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia wobec R. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej "inwestorem") projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] [...] i [...] w P., na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz [...], wraz z budową drogi wewnętrznej – ul. [...] w P. na działce nr ew. [...]. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej powołane orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.

Dnia 1 września 2023 r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. W toku postępowania rozpoznawczego, skarżący łącznie wystąpili z wnioskiem o uznanie ich za strony postępowania administracyjnego. Dotąd postępowanie toczyło się wyłącznie z udziałem inwestora. Nie było innych stron postępowania. Po rozpoznaniu wniosków skarżących, Prezydent, pismami z dnia 22 marca 2024 r. zawiadomił skarżących, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na ich nieruchomości. W związku z tym, Prezydent odmówił przyznania skarżącym statusu stron postępowania administracyjnego.

Decyzją nr [...] z dnia 22 marca 2024 r., znak: [...], Prezydent zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji opisanej w pierwszym akapicie uzasadnienia niniejszego wyroku. Decyzja została doręczona inwestorowi, jako jedynej stronie postępowania administracyjnego.

W piśmie z dnia 31 marca 2024 r. skarżący – P. J. – wskazał, że odpowiadając na wezwanie Prezydenta do wykazania interesu prawnego, jest on współwłaścicielem działki sąsiadującej z jedną z działek objętych sprawą o udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżący ten jest bowiem współwłaścicielem działki nr ew. [...], która graniczy z działką nr ew. [...]. Istnieje zatem punkt styczności pomiędzy tymi działkami. Skarżący uważa, że jest stroną postępowania.

Wszyscy skarżący wnieśli tożsamo brzmiące odwołania od decyzji organu I instancji w piśmie z dnia 3 kwietnia 2024 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta P. w dniu 5 kwietnia 2024 r. Odwołania te zostały wniesione w terminie, w jakim inwestor mógłby wnieść swoje odwołanie. Skarżący podnieśli, że ich interes prawny został całkowicie pominięty, ponieważ wzywając ich do wykazania tegoż interesu, Prezydent nie zaczekał na odpowiedź i wydał w sprawie decyzję administracyjną. Ich działki mają punkty styczności z terenem inwestycyjnym. Skarżący uważają, że Prezydent w ogóle nie wyznaczył kręgu stron postępowania, a ich udział został całkowicie pominięty. Odwołanie wnieśli także A. K. oraz J. K. (sąsiedzi). Ich odwołanie jest zbieżne z wyżej wymienionymi.

W piśmie z dnia 25 kwietnia 2024 r. skarżący – P. J. i M. J. – uzupełnili swoje odwołanie. Podnieśli to, że zaraz za ich działką, na terenie inwestycyjnym mają być wykonane nasadzenia oraz poprowadzony ruch drogą dojazdową do inwestycji. Wzmoży to ruch. Ponadto zaburzona zostanie retencja wód, ponieważ ul. [...] nie posiada instalacji kanalizacyjnej. Pismo o podobnej treści wnieśli skarżący – J. G. oraz A. G..

W piśmie z dnia 9 maja 2024 r. skarżący – P. J. oraz M. J. – powiadomili Wojewodę, że zlecili geodecie wykonanie analizy przebiegu granic działek. Okazuje się, że ogrodzenie, znajdujące się w granicy działki skarżących jest przesunięte, a pozwolenie na budowę zakłada rozbiórkę ogrodzenia. Skarżący powiadomili Wojewodę, że jak tylko dostaną wyniki wspomnianej analizy, to przedłożą ją do akt sprawy.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2024 r., nr [...]. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. K. oraz A. K.. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jednakże postanowieniem z dnia 10 września 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Sąd ten odrzucił skargę A. K.. Z kolei wyrokiem z dnia 29 listopada 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Sąd oddalił skargę J. K..

Decyzją z dnia 29 maja 2024 r., nr [...], Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniami skarżących. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że wszyscy skarżący nie są stronami postępowania administracyjnego zakończonego przed organem I instancji. Jak stanowi art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."), postępowanie administracyjne umarza się, gdy jest one z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Skarżący, którzy wnieśli odwołania nie są stronami. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, stanowi przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725, zwanej dalej "p.b."), który względem art. 28 k.p.a. jest przepisem szczególnym. Stroną w tym postępowaniu jest, co oczywiste, inwestor oraz właściciel albo użytkownik wieczysty, który pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji. Musi zatem, na polu przepisów prawa budowlanego, ochrony środowiska, czy innych przepisów prawa materialnego, dojść do powstania takich ograniczeń, które właściciel albo użytkownik wieczysty musiałby znosić, albo przez które nie mógłby sam swobodnie zagospodarować swojej działki.

Wojewoda stwierdził, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze, o którym mowa w art. 3 pkt 20 p.b. Wojewoda podniósł, że w myśl § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"), wszystkie wymagania odległościowe są zachowane. Inwestycja nie oddziałuje na żadną z działek skarżących. Dotyczy to także wymogu nasłonecznienia, co wynika z § 13 i § 60 rozporządzenia.

Wojewoda stwierdził, że plany co do rozbiórki ogrodzenia z działką należącą do skarżących – M. J. i P. J. – nie zmieniają tego, że nie mają oni przymiotu stron postępowania administracyjnego. W kwestii stosunków wodnych, z projektu budowlanego wynika, że spływ wód będzie niezakłócony.

Skarżący – M. J. oraz P. J. – działając samodzielnie, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Tę skargę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Po [...]. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 154 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm., zwanej dalej "k.c.") poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że własność nieruchomości skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji podczas, gdy zamiarem inwestora jest rozbiórka ogrodzenia oddzielającego skarżących od terenu inwestycji;

2) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że działka nr ew. [...] jest objęta w całości prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy w odniesieniu do części działki nr ew. [...], objętej postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia 13 czerwca 2024 r. o sygn. akt X Ns [...], inwestor nie posiada takiego prawa;

3) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. w związku z art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie, że realizacja inwestycji może wpłynąć na zmianę (zwiększenie) natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, co niewątpliwie wpływa na objęcie tych terenów obszarem oddziaływania inwestycji;

4) art. 28 ust. 2 p.b. w związku z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez nieuznanie skarżących za stronę postępowania pomimo tego, że na skutek realizacji tej inwestycji dojdzie do jej oddziaływania ponad przeciętną miarę na ich nieruchomość, choćby w zakresie ruchu kołowego.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżący – M. J. i P. J. – wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przyznanie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że Sąd Rejonowy [...] w P., postanowieniem z dnia 13 czerwca 2024 r. o sygn. akt IX Ns [...], wydał orzeczenie o zabezpieczeniu w postaci czasowego zakazu rozbiórki ogrodzenia w granicy z działką skarżących, gdyż toczy się postępowanie cywilne o zasiedzenie części działki nr ew. [...] przez skarżących. Inwestor musi przecież wykazać się tytułem prawnym do nieruchomości, na której chce przeprowadzić roboty budowalne. Postanowienie sądu cywilnego już pokazuje, że inwestor nie ma takiego tytułu.

Jak wynika z art. 154 k.c., mury, płoty i inne urządzenia tego typu, które znajdują się w granicy sąsiednich gruntów, służą do wspólnego użytku sąsiadów, tak samo jak drzewa i krzewy. Wszyscy właściciele są zobowiązani do ponoszenia kosztów z tytułu utrzymania tychże urządzeń. Zdaniem skarżących, to nakłada na nich obowiązek przyszłego utrzymywania nowego urządzenia pobudowanego przez inwestora, a to już rodzi interes prawny wobec skarżących.

Skarżący wywodzą swój interes prawny również z tego, co stwierdził inżynier z zakresu stosunków wodnych. Według opinii dołączonej do skargi, dojdzie do powstania zagrożenia zalewania działek przez planowaną inwestycję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.

Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. G. P. – również złożył odpowiedź na skargę, domagając się jej oddalenia. Inwestor podniósł, że na dzień wydania decyzji organu II instancji nie było zabezpieczenia sądu cywilnego, a ponadto nadal pozostaje on właścicielem działki nr ew. [...], gdyż to wynika z księgi wieczystej. Inwestor także powtórzył główne tezy Wojewody, że inwestycja pozostaje w odległości od działek skarżących przez co nie ma oddziaływania, które czyniłoby skarżących stronami postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję organu II instancji wnieśli także skarżący – J. G. oraz A. G.. Tę skargę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Po [...]. Skarga ta powiela zarzuty przedstawione przez skarżących – P. J. oraz M. J..

W stosunku do skargi skarżących – J. G. i A. G. – Wojewoda oraz inwestor wnieśli tożsame odpowiedzi na tę skargę, domagając się jej oddalenia.

Postanowieniem z dnia 2 października 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył obydwie sprawy do wspólnego rozpoznania i od tej pory prowadzi postępowanie sądowoadministracyjne pod sygn. akt II SA/Po [...].

W dniu 27 grudnia 2024 r. skarżący – J. G. oraz A. G. – wnieśli o odroczenie rozprawy sądowej, ponieważ inwestor wykazał chęć podjęcia rozmów w celu uregulowania porozumienia sąsiedzkiego.

Pismami z dnia 6 stycznia 2025 r. skarżący zawiadomili tut. Sąd, że postanowieniami z dnia 25 października 2024 r. o sygn. akt XV Cz [...] oraz 17 grudnia 2024 r. o sygn. akt XV Cz [...], Sąd Okręgowy w P. oddalił zażalenia inwestora na orzeczenia Sądu Rejonowego [...] w P. o udzieleniu zabezpieczeń powództw złożonych przez skarżących przeciwko inwestorowi o zasiedzenie. Jednocześnie przedłożono oświadczenie biegłego o aktualności jego twierdzeń zawartych w opinii dotyczącej retencji wód.

Na rozprawę w dniu 9 stycznia 2025 r. stawili się: skarżący – P. J. i J. G. – oraz pełnomocnik inwestora – r. pr. G. P.. Za pozostałe strony nie stawił się nikt, mimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy. Skarżący – P. J. – podtrzymał skargę i podniósł, że w toku postępowania administracyjnego dowiedział się o nieprawidłowym położeniu ogrodzenia i że istnieje szansa na zasiedzenie fragmentu działki, na której inwestor planuje pobudować swoją inwestycję. Tego wszystkiego można przypilnować, gdy ma się do interes prawny do tego, aby działać jako strona postępowania. Skarżący podniósł także wątpliwości związane z prawidłową retencją wód.

Skarżący – J. G. – przychylił się do twierdzeń przedmówcy. Pełnomocnik inwestora z kolei wniósł o oddalenie obu skarg. Trwające postępowanie przed sądem cywilnym nie ma żadnego wpływu na sprawę zawisłą przed organami administracji publicznej. Inwestor nie podziela obaw biegłego, co do zalewania działek sąsiednich.

Wyrok ogłoszono po zamknięciu rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obydwie skargi zasługiwały na uwzględnienie, chociaż niektóre z podnoszonych przez skarżących twierdzeń okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, zwanej dalej "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Sądowa kontrola obejmuje swoją kognicją m.in. decyzje administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, choćby nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody, w której umarza się postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że nie było podstaw do odroczenia rozprawy sądowej na żądanie skarżących, ponieważ przesłanki odroczenia rozprawy zostały jasno określone w art. 109 i art. 110 p.p.s.a. Twierdzenie o nawiązaniu rozmów z inwestorem w celu osiągnięcia konsensusu nie kwalifikuje się jako przesłanka do odroczenia rozprawy sądowej. Nie jest to także przesłanka do wszczęcia postępowania mediacyjnego, ponieważ wiadomość o rozmowach zwaśnionych stron wpłynęła po wyznaczeniu rozprawy, a poza tym mediacje prowadzi się między organem a stroną skarżącą.

Dalej, należy już na początku zaznaczyć, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, jakie zaistniały po wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc wydanie orzeczenia zabezpieczającego powództwo o zasiedzenie, nie ma żadnego znaczenia dla sprawy administracyjnej. Sąd przypomina stronom, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (tu: decyzji) według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania tegoż aktu. Wszystko co dzieje się po tej dacie, pozostaje irrelewantne dla sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 274/21, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4075/18). Z tego też względu, wszystkie zarzuty, jakie koncentrowały się na kwestii potencjalnego zasiedzenia i wydanego w związku z tym zabezpieczenia, nie mają żadnego znaczenia dla sprawy.

Istotą sporu rozgorzałego pomiędzy skarżącymi a Wojewodą, jest twierdzenie organu II instancji o braku przymiotu stron postępowania w odniesieniu do skarżących. Skarżący, jeszcze przed organem I instancji, konsekwentnie podnosili i podnoszą, że istnienie ich interesu prawnego jest oczywiste. Zdanie Wojewody jest popierane przez inwestora. Sąd w składzie orzekającym przychylił się do poglądu skarżących (ich wszystkich). Posiadają oni interes prawny, co dla Sądu jest dość oczywiste. Należy rozpocząć rozważania od tego, czym jest interes prawny, aby móc ocenić prawidłowość twierdzeń Wojewody.

Kierując się ogólnymi założeniami postępowania administracyjnego, a więc przepisem art. 28 k.p.a. w zakresie interesu prawnego, którego istnienie uprawnia do bycia stroną w tymże postępowaniu, należy stwierdzić, że zgodnie z powołanym przepisem procesowym: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Jak wskazuje doktryna: "Interes prawny w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje najczęściej w decyzji administracyjnej, wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy." (W. Sawczyn, Administracyjne postępowanie ogólne [w:] Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, pod red. R. Hausera i A. Skoczylasa, Warszawa 2017, s. 56, a także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 202, uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01). "Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny może wynikać wyłącznie z powszechnie obowiązującego przepisu prawa." (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 158-159). Ten interes istnieje, kiedy zachodzi ścisły związek między obowiązującą normą prawną a konkretną sytuacją, w której znalazł się podmiot prawa. Innymi słowy, muszą wystąpić takie okoliczności faktyczne, z których wystąpieniem ustawodawca wiąże określony skutek prawny (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2164/97, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 1684491).

Nie wdając się w pogłębione rozważania teoretyczne nad istotą interesu prawnego, ww. poglądy należy sprowadzić do twierdzenia, że interes prawny to nic innego jak przepis prawa (materialnego administracyjnego [np. art. 28 ust. 2 p.b.], cywilnego [np. art. 140 k.c.], oraz procesowego administracyjnego [np. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.]), który ze względu na przedmiot ochrony, czyni podmiot prawa stroną w postępowaniu administracyjnym. Na gruncie niniejszej sprawy, a więc sprawy o charakterze prawnobudowlanym, o tym kto jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, decyduje ustawodawca w art. 28 ust. 2 p.b. Wypada jeszcze nadmienić, że przepis art. 28 k.p.a. jest regulacją ogólną z tej racji, że k.p.a. reguluje każde postępowanie administracyjne bez względu na przedmiot. Przepis art. 28 ust. 2 p.b. jest regulacją szczególną z kolei, ponieważ modyfikuje treść art. 28 k.p.a. Z tego też względu relacja tych dwóch przepisów sprowadza się do wyższości przepisu materialnego nad procesowym, która to relacja jest wyrażana paremią lex specialis derogat legi generali (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 314/18). Powołany przepis art. 28 ust. 2 p.b. stanowi: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Ustawodawca jasno wskazuje, że stroną postępowania, co oczywiste, jest inwestor. Poza nim mogą występować jeszcze inne podmioty prawa, o ile pozostają oni w obszarze oddziaływania obiektu. Ten obszar został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. – "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Zacytowany przepis, z pozoru jasny (clara non sund interpretanda), wymaga interpretacji (interpretatio cessat in claris), która uzasadnia dopuszczenia skarżących do udziału w postępowaniu administracyjnym, jako strony. Mowa jest w tymże przepisie o terenie, jaki znajduje się w otoczeniu zamierzonego obiektu. Teren ten jest wyznaczony przez przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu poddanemu procesowi inwestycyjno-budowlanemu. Ustawodawca nie wskazuje żadnego konkretnego aktu normatywnego, pozostawiając tym samym szerokie spektrum przepisów, jakie mogą taki teren wyznaczać. I tak właśnie jest w przypadku przepisów rozporządzenia, które to Wojewoda zasadnie powoływał. Sąd nie ma co do tego najmniejszych wątpliwości. Błędem jest natomiast twierdzenie, że poza przepisami rozporządzenia, nie ma żadnych innych, które mogłyby w świetle art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b., uczynić stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Tymi przepisami odrębnymi, poza rozporządzeniem, mogą być także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, a także przepisy prawa cywilnego, które dotyczą ochrony własności (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 723/21). Uzasadnieniem tego poglądu jest fakt, że jeżeli na skutek wydania pozwolenia na budowę, podmiot trzeci miałby zostać obciążony innym obowiązkiem o charakterze prawnym, to w celu chociażby przeciwdziałania nałożeniu tegoż obowiązku, podmiot trzeci musi zostać uznany za stronę postępowania, ponieważ jest to dla niego "ostatnia szansa", aby przed tym obowiązkiem uchronić się (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 9/20). Argumentację tą wzmacnia treść art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w związku z art. 140 k.c. Właściwe zastosowanie tych przepisów wymaga, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego mogłyby doprowadzić do ograniczenia właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, z zachowaniem jednakże uprawnień inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 482/23). Reasumując, jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na działki sąsiednie, które to oddziaływanie choćby ogranicza prawo sąsiada albo wiąże się z nałożeniem na sąsiada prawnego obowiązku, czyni sąsiada stroną postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zaznaczyć, że z nadesłanych wraz ze skargami akt administracyjnych, a w szczególności projektu budowlanego wynika, iż inwestycja obejmuje m. in. przesunięcie ogrodzenia na odcinkach, z jakimi pokrywają się granice działek skarżących – M. J. i P. J. – oraz skarżących – J. G. i A. G.. Są to odpowiednio odcinki [...] oraz [...] na mapie projektu zagospodarowania terenu. Obecnie, zgodnie z tym co twierdzą strony, znajdują się tam ogrodzenia, a więc przedmioty prawa. Przedmioty te, zgodnie z art. 154 § 1 k.c., służą do wspólnego użytku sąsiadów. Z treści projektu budowlanego wynika, że inwestor zamierza rozebrać ogrodzenie i posadowić je na właściwym miejscu w odniesieniu do działki skarżących – M. J. oraz P. J. (s. [...] projektu zagospodarowania terenu). Z rozwiązań materiałowych projektu zagospodarowania terenu (s. [...] projektu) wynika, że dookoła całego terenu inwestycyjnego przewiduje się ogrodzenie panelowe ażurowe z podmurówką. Skoro inwestor chce wykonać podmurówkę w granicy z działką skarżących, to oznacza, że w istocie rzeczy powstanie nowe "urządzenie" – płot, jako nowy przedmiot prawa. Rozbiórka płotu i posadowienie go w nowym miejscu oznacza, że nie można traktować o odbudowie tego samego płotu, tylko o budowie nowego. Analogiczne rozwiązanie przewidziano w granicy z działką skarżących – J. G. i A. G.. "Odcinek granicy [...] również zlokalizowano w złym miejscy względem prawidłowych granic działki odsuwając się z ogrodzeniem ażurowym o maksymalnie 191 centymetrów wzdłuż ulicy [...] – przeznaczone do rozbiórki." (s. [...] projektu zagospodarowania terenu). Skoro inwestor planuje otoczyć "osiedle" płotem z paneli ażurowych z podmurówką, oznacza to, że pobuduje nowy płot w granicy w sposób właściwy, tj. ulokowany w graniach. Z tym faktem należy powiązać treść art. 154 § 2 k.c., z którego wynika, że korzystający z płotu, a więc i skarżący i inwestor, będą obowiązani do ponoszenia kosztów utrzymania płotu. Jest to zatem obowiązek prawny związany z realizacją inwestycji. Poza tym, wszyscy skarżący mają interes w tym, aby nowy płot był posadowiony prawidłowo w granicach ich działek. Brak uznania skarżących za strony postępowania uniemożliwiałoby jakiekolwiek późniejsze reagowanie na ewentualne nieprawidłowości. Sąd w składzie orzekającym nie ma najmniejszych wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. w związku z art. 140 i art. 154 § 2 k.c. stanowi o istnieniu interesu prawnego wszystkich skarżących w postępowaniu o udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę.

Kwestia stosunków wodnoprawnych nie może zostać rozpoznana przez tut. Sąd, ponieważ skarżący przedłożyli opinię biegłego w toku postępowania sądowego. Należy przypomnieć skarżącym, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego w zakresie, w jakim oczekiwaliby tego skarżący, co jest uwarunkowaniem prawnoustrojowym. Jak wynika z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., sądy administracyjne, zgodnie również z art. 184 Konstytucji RP, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Oznacza to, że sądy te nie są kompetentne do rozstrzygania spraw administracyjnych, ponieważ te należą do kompetencji organów administracji publicznej. Prowadzenie postępowania dowodowego także stanowi domenę administracji publicznej, a nie sądów administracyjnych. Jednocześnie należy zwrócić uwagę skarżących, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jest to jedyny przepis, jaki dotyczy "postępowania dowodowego" przed sądem administracyjnym, którego co do zasady nie ma. Sąd administracyjny jest tzw. "sądem nad prawem", a nie "sądem stanu faktycznego" jak sądy powszechne. Przeprowadzenie postępowania dowodowego jest obowiązkiem organów administracji publicznej, a sąd administracyjny ma obowiązek tylko ocenić, czy to co uczynił organ jest zgodne z prawem, czy też nie. Z góry należy zaznaczyć, że dowód w postaci opinii biegłego nie jest dowodem z dokumentu. Zatem całkowicie chybiony był wniosek skarżących, aby Sąd przeprowadził dowód z opinii biegłego i na jej podstawie ocenił istnienie ich interesu prawnego. Prowadzenie postępowania dowodowego przez sąd ma miejsce tylko w postępowaniach sądowych przed sądami powszechnymi, a nie administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności obydwóch skarg. Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów prawa w sposób, w jaki miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, twierdząc, iż skarżący nie mają interesu prawnego podczas, gdy ten interes wręcz oczywiście istnieje. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono osobno wobec skarżących – M. J. i P. J. – oraz skarżących – J. G. i A. G. – na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził solidarnie dla każdej z par skarżących po 500 zł, które to kwoty stanowią równowartość uiszczonych wpisów od skarg (pkt II oraz III sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wojewoda uzna, że wszyscy skarżący są stronami postępowania administracyjnego o udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. W związku z tym Wojewoda rozpozna merytorycznie odwołania od decyzji Prezydenta, jakie wnieśli skarżący.