Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1219/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 lipca 2023 r. znak: IG-II.7227.6.2023.KB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania scaleniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r., znak: GK.6620.1.1.Se.6.2022, Starosta Myślenicki odmówił wszczęcia postępowania scaleniowego dla działek nr [...] i pgr [...] położonych w obrębie: S. gm. D. zgodnie z wnioskiem M. P. (skarżący, strona) z 18 lipca 2022 r. We wniosku zażądano wszczęcia postępowania scaleniowego gruntów, w wyniku którego dokonane zostanie: 1. scalenie działek o nr ewid. [...], 204 (powierzchni 0,3554 ha) i 205 (o powierzchni 0,60 ha), obręb S., gmina D., 2. podział scalonych gruntów w ten sposób, że ze scalonych gruntów powstaną dwie odrębne działki: o numerze projektowanym [...] oraz [...] w taki sposób, że dotychczasowa działka nr [...] stanie się częścią nowopowstałej działki [...] (zaznaczonej na mapie kolorem zielonym), natomiast z dotychczasowej działki nr [...] zostanie wyodrębniona działka nr [...] w miejscu zaznaczonym na mapie kolorem różowym — wyrys z mapy ewidencyjnej stanowiący projektowany plan scalenia i podziału działek stanowi załącznik. W uzasadnieniu wnioskodawca powołując się na przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1197) - zwanej dalej "u.s.w.g.", "ustawa scaleniowa", wskazał, że przejazd przez działkę rolną 204 oraz 205 należącą do skarżącego niekorzystnie wpływa na warunki gospodarowania rolnego. W świetle przytoczonego przepisu tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania odbywać się ma poprzez poprawę struktury obszarowej. Działki [...] nie tworzą jednolitego zwartego obszaru, dlatego scalenie ich z działką [...] jest niezbędne. W zakresie sposobu scalenia i podziału działek wyjaśnił, że projekt zaproponowany przez wnioskodawcę, w jego ocenie odzwierciedla najlepsze interesy wszystkich uczestników niniejszego postępowania oraz osób trzecich. Wnioskodawca proponuje w zamian za przydzielenie mu w postępowaniu scaleniowym działki [...] działki o większej szerokości tak, aby osoby trzecie mogły w sposób bardziej komfortowy korzystać z przejazdu. Treść wniosku oraz projekt scalenia i podziału działek w żaden sposób nie powoduje konfliktu interesów uczestników czy interesu prywatnego z interesem publicznym. Do wniosku dołączył: pełnomocnictwo, wydruk z elektronicznej księgi wieczystej, pismo z 17 maja 2017 r. z badania ksiąg wieczystych i Iwh, mapę sytuacyjną, wypis z rejestru gruntów, wykaz synchronizacyjny z 26 lipca 1995 r.

W odwołaniu od zaskarżonej decyzji zarzucono m.in.: naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, mimo iż nie zaszła żadna z ustawowych przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania; naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (u.s.w.g.) poprzez uznanie, że wszczęcia postępowania scaleniowego na obszarze przedmiotowych działek nie spełniłoby celu przeprowadzenia scalenia gruntów; naruszenie art. 3 ust. 2 u.s.w.g. poprzez błędną wykładnię, a tym samym uznanie, iż postępowanie scaleniowe nie może być wszczęte na wniosek wnioskodawcy, mimo iż łączny obszar działek objętych wnioskiem przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia; naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 3 u.s.w.g. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zachodzi potrzeba poprawienia rozłogu gruntów wnioskodawcy, a jednocześnie scalenie to nie pogorszy warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania; naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego, zaniechanie prowadzenia postępowania dowodowego, oparcie się na założeniach własnych, a nie na materiale dowodowym, który winien być przeprowadzony w sprawie, co skutkowało uznaniem, iż przedmiotowy wniosek został złożony w innym celu niż ten, jakiemu w świetle ustawy scaleniowej służyć ma scalenie, a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nie zważając na uzasadniony interes prawny wnioskodawcy, podczas gdy cel postępowania został przez wnioskodawcę wykazany a spełnienie przesłanek ustawowych należycie uzasadnione.

Wojewoda Małopolski decyzją znak: JG11.7227.6.2023.KB z dnia 3 lipca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Myślenickiego o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego gruntów zgodnie z wnioskiem skarżącego. Uzasadniając swoją decyzję, Wojewoda wyjaśnił, że postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2 u.s.w.g.). Z przepisu art. 3 ust. 3 u.s.w.g. wynika, że odmowa wszczęcia postępowania scaleniowego następuje w drodze decyzji starosty. Przepis ten stanowi szczególny, względem art. 61 a § 1 k.p.a., przypadek instytucji odmowy wszczęcia postępowania, która przyjmuje postać decyzji. Co istotne, przepisy u.s.w.g. nie wskazują wprost kryteriów uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania przez organ. To do starosty należy ocena, a nie do wnioskodawców, czy wszczęcie postępowania będzie racjonalne i czy są szansę na realizację ustawowych celów scalenia oraz pozostałych jej przepisów, a także czy będzie efektywne. Należy mieć też na uwadze, iż postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-8 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Starosta zatem odpowiada w scaleniu także za prawidłowe wydatkowanie środków publicznych na ten cel.

Z informacji z rejestru gruntów z 12 grudnia 2022 r. dla jednostki rejestrowej nr [...] obrębu ewid. S., gmina D., powiat myślenicki, wynika, że jako właściciel działki ewid. nr [...] o pow. 0,3554 ha i działki ewid. nr [...] o pow. 0,60 ha jest ujawniony skarżacy, co jest zgodne ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Z kolei powołana we wniosku dawna nieistniejąca już w aktualnej ewidencji gruntów i budynków parcela gruntowa l. kat. [...] wchodzi częściowo m.in. w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 1,23 ha (ujawnionej w jednostce rejestrowej [...] jako własność W. D.), co wynika z porównania aktualnej mapy ewidencyjnej oraz archiwalnej mapy katastralnej. W księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości W. D. jest ujawniona dawna pgr [...] o pow. 1,2179 ha, która jest zlokalizowana w części obszaru obecnej działki ewid. nr [...].

Dodatkowo, jak wynika z mapy z wykazem synchronizacyjnym sporządzonym przez geodetę K. C. z dnia 12 lutego 2018 r. w ramach operatu przyjętego do pzgik dnia 23 lutego 2018 r., na zlecenie Sądu Rejonowego w M. do sprawy o zasiedzenie nieruchomości, działka ewidencyjna [...] odpowiada pgr [...] i cz. pgr [...] o pow. 0,0130 ha .Pozostała część pgr [...] o pow. 0,0014 ha wchodzi m. innymi w skład działki [...] - dr. Z archiwalnego rejestru ewidencji gruntów nr [...] sporządzonego w 1978 r. wynika, że dawna pgr. l.kat [...] o pow. 0,0144 była ujawniona w ewidencji jako własność Gminy (drogi dojazdowe) i była objęta Iwh [...]. Rejestr - co wynika ze złożonej na nim adnotacji - został zastąpiony nowym operatem ewidencji gruntów 15 kwietnia 1988 r.

Według propozycji wnioskodawcy grunt dawnej Gminnej parceli gruntowej l.kat. [...]

(pomijając kwestię braku możliwości objęcia scaleniem tylko części działki ewidencyjnej

nr [...]) miałby zostać przyłączony do działki nr [...], a z części gruntów działki nr [...] miałaby zostać wydzielona nowa działka, która miałaby (w ocenie wnoszącego) stanowić dostęp do drogi publicznej (działki drogowej nr [...]) dla działki nr [...] (pomniejszonej w wyniku takiego scalenia o grunt będący obecnie bardzo dogodnym dla niej dostępem do drogi publicznej) i działki ewidencyjnej nr [...] nie sąsiadujących w ogóle z proponowaną do wydzielenia działką. W ocenie organu II instancji takie działanie spowodowałoby pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości właścicielom działek ewid. nr [...] i nr [...]

Proponowana przez wnoszącego wersja dostępu do drogi publicznej dla wymienionych działek, pomijając kwestię własności działki ewidencyjnej nr [...], byłaby o wiele dłuższa i mniej dogodna niż obecnie, zatem nie potwierdziły się twierdzenia odwołującego, jakoby proponowane przez niego rozwiązanie uwzględniało najlepsze interesy wszystkich uczestników postępowania oraz osób trzecich.

Podkreślono, iż w wyniku realizacji zaproponowanego projektu (pomijając pozostałe kwestie niezasadności tego scalenia) liczba działek (obecnie 3) nie zmniejszyła by się, a powstałaby nowa działka, w północnej części obecnej działki ewid. nr [...], która miałaby kształt mniej korzystny do celów rolniczych (trójkątny), a także nie zmieniłby się rozłóg gruntów. Ewentualna poprawa warunków gospodarowania oraz rozłogu gruntów mogłaby nastąpić jedynie dla odwołującego się, chociaż kwestia ta, w przypadku wydzielenia trójkątnej działki nie sąsiadującej bezpośrednio z pozostałymi gruntami działki nr [...], pozostaje dyskusyjna.

Na marginesie wskazano, że wnoszący proponuje wydzielenie za część gruntu działki ewid. nr [...] (pgr.l.kat [...]), oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D. (Uchwała Nr XXIX/186/16 Rady Miejskiej w D. z 9 listopada 2016 r.) jako RM -tereny zabudowy zagrodowej, gruntów oznaczonych w nim jako R1 - tereny gruntów rolnych, pomijając przy tym kwestię potencjalnie innej wartości szacunkowej zamienianych obszarów oraz ewentualnych dopłat. Należy mieć jednak na uwadze, że uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane (art. 8 ust. 1 u.s.w.g.). Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3% (ust. 2). Na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia można im wydzielić grunty o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty (ust. 3). Nie można jednak przy tym stracić z oczu faktu, iż stan prawny działki ewidencyjnej nr [...] jest nieuregulowany, zatem, w przypadku potrzeby złożenia zgodnych wniosków zainteresowane strony muszą najpierw uregulować stan prawny takiej zamienianych gruntów.

Z przepisu art. 29 ust. 1 u.s.w.g. wynika, że decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą. Oznacza to, iż decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów nie może przesądzać ani też tworzyć nowych praw/tytułów własności do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem. Decyzja o scaleniu tylko wówczas stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu prawnego w księdze wieczystej, gdy uczestnik scalenia wykaże swój tytuł własności do gruntów posiadanych przed scaleniem, w zamian za które uzyskał w wyniku scalenia grunt zamienny.

Wymaga w tym miejscu przypomnienia, iż w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości W. D. (wydruk z elektronicznej księgi wieczystej w aktach sprawy) jest ujawniona dawna pgr.l.kat. [...], a nie działka ewidencyjna nr [...] dawna pgr.l.kat., co wynika z akt sprawy, jest ujawniona w Iwh [...] jako własność Gminy Katastralnej S.. Jak pokazuje mapa ewidencyjna, działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] leżą pomiędzy tzw. sięgaczem działki ewidencyjnej nr [...] do działki drogowej nr [...]. Pas ten użytkowany był do niedawna jako szlak jezdny - dojazd do gruntów rolnych dla działek ewidencyjnych nr: [...], [...] oraz [...], co wynika z archiwalnej ortofotomapy zawartej w aktach sprawy. Później - co wynika z treści samego wniosku - swobodny dojazd przez sięgacz działki nr [...] został uniemożliwiony z uwagi na zastawienie go maszyną rolniczą, a następnie zaoranie przez skarżacego, co potwierdza stan przedstawiony na ortofotomapie z późniejszego okresu.

Wskazanie części działki ewidencyjnej nr [...], tzn. gruntu dawnej pgr.l.kat. [...], we wniosku o wszczęcie postępowania scaleniowego stanowi o jego wadzie, gdyż granice obiektu scalenia muszą pokrywać się z granicami działek ewidencyjnych. Działkę ewidencyjną stanowi, zgodnie z definicją przedstawioną w § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.) ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych.

Przepis art. 20 u.s.w.g. stanowi, iż stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Zatem granice parcel katastralnych przedstawione na archiwalnej mapie katastralnej w skali 1:2880 nie mogą być wyznacznikiem obszaru scalenia. Jeżeli grunt działki ewid. nr [...] miałby być objęty przedmiotowym wnioskiem, to musiałaby być ona nim objęta w całości w granicach ujawnionych na aktualnej mapie ewidencji gruntów i budynków. Regulowanie stanów prawnych nieruchomości jest obowiązkiem ich właścicieli (następców prawnych), co pośrednio wynika z przepisów art. 35 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 146).

W przedmiotowej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego pochodzi tylko od jednego z właścicieli gruntów nim objętych, a łączna powierzchnia objętych wnioskiem działek ewidencyjnych wnoszącego nr [...] i nr [...] wynosząca 0,9554 ha nie spełnia kryterium powierzchniowego, gdyż nie przekracza połowy łącznej powierzchni działek ewid. nr: [...] (cała działka). Sumaryczna powierzchnia ewidencyjna tych działek wynosi 2,1854 ha. Jak już wskazano u.s.w.g. nie przewiduje możliwości objęcia postępowaniem scaleniowym tylko części działki.

Skoro, jak wykazano, legalne (ustawowe) cele nie mają szans realizacji w ramach przedmiotowego scalenia gruntów, w ocenie organów l i II instancji rzeczywiste cele wnoszącego, dla których zabiega o wszczęcie postępowania, nie mieszczą się w zakresie celów, jakim w obowiązującym stanie prawnym ma służyć scalenie gruntów.

W uzasadnieniu organ l instancji wyraził stanowisko, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia twierdzenie, że zakreślone we wniosku założenia nie służą realizacji celów wyrażonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g., a ponadto obszar mający być poddany scalaniu jest zbyt mały i na takim obszarze niemożliwe jest prawidłowo rozwiązanie problemów ogólnospołecznych, ekologicznych, ekonomicznych i technicznych wsi. Wskazał także, iż obie działki mają dogodny kształt do uprawy mechanicznej, prawidłowo ukształtowany rozłóg oraz dostęp do drogi. Nie zachodzi też potrzeba dostosowania granic do systemu urządzeń melioracji wodnych czy rzeźby terenu. W takiej sytuacji organ l instancji uznał, , że żądanie wnioskodawcy sprowadza się do żądania uregulowania własności części gruntu -działki nr [...] (pgr l. kat. [...]) rozdzielającej działki ewid. nr [...] Stanowisko takie potwierdza organ II instancji.

Należy mieć na uwadze, iż potencjalnie samo wszczęcie postępowania scaleniowego nie dałoby gwarancji wnoszącemu, iż przyszły projekt scalenia opracowany przez geodetę projektanta scalenia byłby zgodny z jego żądaniami, gdyż przy scaleniu projektant musi mieć na uwadze wiele kwestii, w tym konieczność poprawy warunków korzystania z nieruchomości innym uczestnikom scalenia, którzy obecnie takiego wniosku nie popierają oraz nie wyrażają zgody na zmianę granic, co wynika z treści złożonego wniosku. Pozytywna ocena proponowanego projektu scalenia przez wnioskodawcę jest niewystarczająca. Organ scaleniowy przy opracowaniu projektu scalenia korzysta z pewnej swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego rozwiązania w danych warunkach. Ustawa s.w.g. nie przewiduje, aby celem scalenia gruntów była konieczność regulacji stanów prawnych nieruchomości. Enumeratywne wyliczenie w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. zawiera wszystkie dopuszczalne przesłanki, które organ scaleniowy bada na etapie wstępnym.

Ponadto mając na uwadze brak złożenia wniosku o wszczęcie postępowania scaleniowego przez pozostałych potencjalnych uczestników scalenia oraz informację zawartą w odwołaniu, iż właściciel gruntów sąsiednich (działki nr [...]) nie zgadza się na zmianę przebiegu granic w ramach scalenia, także realizacja przepisu art. 27 ust. 1 ustawy s.w.g. byłaby niemożliwa, bowiem Projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. W przypadku trzech uczestników scalenia większość oznaczałaby minimum dwóch.

Jeżeli w ocenie Starosty ustawowy cel scalenia nie ma szans na odpowiednią realizację w ramach takiego postępowania, to nie można przymusić organu do jego wszczęcia, gdy już na etapie wstępnym nie widzi możliwości jego prowadzenia i pozytywnego zakończenia. Ostatecznie projekt scalenia opracowany przez projektanta scalenia zatwierdza starosta, i to na nim spoczywa odpowiedzialność za realizację przepisów ustawy s.w.g.

Odnosząc się do zarzutów odwołania związanych z dobrą klasą bonitacyjną gleb, w ocenie tut. organu są one nietrafione, m.in. z uwagi na proponowanie wydzielenia drogi w gruntach rolnych o większej powierzchni niż użytkowany obecnie w tym celu grunt dawnej pgr. l. kat. [...] oraz utratę przez działkę rolną nr [...] a także działkę nr [...] bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Konieczne byłoby wówczas zaprojektowanie pasa gruntu wydzielonego z działki nr [...] (w tym w gruntach dobrej klasie) wzdłuż jej zachodniej granicy o dużo większej powierzchni niż obecny szlak jezdny. Działka ewidencyjna nr [...] bowiem nie jest drogą publiczną, gdyż -jak wskazał organ l instancji w uzasadnieniu decyzji - stanowi ona własność osób fizycznych.

Reasumując organ II instancji stwierdził, że organ l instancji zasadnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym o załączone do wniosku dokumenty, orzekł o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego gruntów zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, a zarzuty przedstawione w odwołaniu są niezasadne, co zostało wykazane powyżej. Domaganie się od Starosty wszczęcia postępowania scaleniowego gruntów na podstawie wniosku złożonego tylko przez jednego właściciela nieruchomości wynika z błędnej wykładni przepisów ustawy s.w.g. Z kolei do regulowania stanów prawnych nieruchomości oraz rozstrzygania sporów sąsiedzkich, o których pisze odwołujący, służą inne postępowania.

Organ odwoławczy nie stwierdził, aby Starosta Myślenicki w swoim postępowaniu naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego, a zwłaszcza przepisy art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie podziela w tym zakresie stanowiska skarżącego. Sprawa, w ocenie Wojewody Małopolskiego została rozpatrzona wnikliwie, po zebraniu dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy. Zatem zarzut naruszenia przez organ l instancji przepisów art. 7 i 77 K.p.a. jest chybiony. Zaskarżona decyzja posiada odpowiadające treści art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie, przedstawiające w sposób kompletny i zrozumiały tok rozumowania organu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie:

1. art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty Myślenickiego bez rozpoznania wniosku i rozpatrzenia ogółu stanu taktycznego sprawy, brak weryfikacji twierdzeń Starosty Myślenickiego, brak analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji naruszenie istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

2. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego, przyjęcie dowolnych ustaleń poczynionych przez Starosty Myślenickiego za słuszne, poprzez brak zbadania, czy zachodzą ustawowe przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, poprzez nierozpoznanie sprawy pod kątem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, zaniechanie prowadzenia postępowania dowodowego, oparcie się na założeniach Starosty Myślenickiego, a nie na materiale dowodowym, który winien być przeprowadzony w sprawie, poprzez przyjęcie, że wniosek dotyczy części działki ew. [...], co skutkowało uznaniem, iż wniosek skarżącego jest niedopuszczalny, a nadto został złożony w innym celu niż ten, jakiemu w świetle ustawy scaleniowej służyć ma scalenie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo iż nie zaszła żadna z ustawowych przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania, a wręcz przeciwnie - zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania, cel postępowania został przez skarżącego wykazany, a spełnienie przesłanek ustawowych należycie uzasadnione;

3. art. 1 ust. 1 u.s.w.g. poprzez uznanie, że wszczęcie postępowania scaleniowego na obszarze przedmiotowych działek nie spełniłoby celu przeprowadzenia scalenia gruntów, podczas gdy w przedmiotowej sprawie cel scalenia został należycie wykazany i uzasadniony;

4. art. 3 ust. 2 u.s.w.g. poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym uznanie, iż postępowanie scaleniowe nie może być wszczęte na wniosek skarżącego, mimo iż łączny obszar działek objętych wnioskiem przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia;

5. art. 4 ust. 1 pkt 3 u.s.w.g. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zachodzi potrzeba poprawienia rozłogu gruntów skarżącego, a jednocześnie scalenie to nie pogorszy warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania; Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów oraz o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Myślenickiego, jak i o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1197, dalej u.s.w.g.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.w.g. celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. W orzecznictwie wskazuje się, że istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych (tak wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 635/16).

W myśl art. 3 ust. 2 u.s.w.g. postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-8 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda.

Stosownie do art. 3 ust. 2 u.s.w.g. postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 tej ustawy odmowa wszczęcia postępowania scaleniowego następuje w drodze decyzji starosty.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

W przedmiotowej sprawie Pan M. P. wystąpił z wnioskiem o scalenie działek ewidencyjnych nr pgr [...], nr ewid.[...] i nr ewid.[...] obręb S., gmina D.. Jednocześnie we wniosku wskazano, że z ostrożności procesowej wnioskodawca wnosi o ustalenie czy działka nr [...] zmieniła oznaczenie w ewidencji gruntów bowiem w niektórych dokumentach, którymi dysponuje wnioskodawca działka ta oznaczona jest jako fragment działki [...], natomiast w innym postępowaniu Gmina D. jako właściciel działki powołuje numerację [...] (k. 29 administracyjnych akt sprawy).

W ocenie Sądu już samo sformułowanie wniosku w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy uprawniało organ do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego. W tym miejscu należy wskazać, że czym innym jest nieprawidłowość danych zawartych w ewidencji w tym sensie, że dane te pozostają w sprzeczności z dokumentami źródłowymi stanowiącymi podstawę wpisu, a czym innym zasiedzenie części nieruchomości. W związku z powyższym nie można uwzględnić w toku postępowania scaleniowego nieudokumentowanego faktu prawnego, jakim jest zasiedzenie części działki. (tak wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 635/16).

W przedmiotowej sprawie z zalegającego w aktach operatu sporządzonego przez mgr inż. K. C. z dnia 12 lutego 2018 r. (k. 18 i n. administracyjnych akt sprawy) wynika, że parcela gruntowa [...] weszła w skład działki ewidencyjnej [...], a jedynie niewielki jej fragment o pow. 0, 0014 ha wchodzi w skład działki [...] będącej użytkiem drogowym. Ten fragment parceli [...] to tzw. sięgacz, którego likwidacja w ocenie wnioskodawców stanowi realizację celów scalenia. Jednak we wniosku o scalenie należało wobec tego wskazać działkę [...] oraz działki [...] Postępowanie scaleniowe nie może bowiem dotyczyć jedynie części działki [...] czyli tzw. "sięgacza". W konsekwencji nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 3 ust. 2 u.s.w.g. Wnioskodawca jest właścicielem działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0, 3554 ha i nr [...] o pow. 0, 6 ha łącznie 0, 9554 ha. Tymczasem sumarycznie obszar scalenia z uwzględnieniem powierzchni działki nr [...] obejmowałby obszar 2, 854 ha. W konsekwencji wnioskodawca nie legitymuje się areałem przekraczającym połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Wniosek nie pochodził także od właścicieli większości gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia bowiem właścicielem działek [...] i jedynym wnioskodawcą jest skarżący, zaś działka [...] stanowi własność W. D.. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 u.w.s.g.

Dodatkowo należy zauważyć, że projekt scalenia nie miałby szans na realizacje z uwagi na wyraźny sprzeciw właściciela działki [...] na zmianę przebiegu granic i realizację scalenia. W świetle art. 1 ust. 1 u.s.w.g. projekt scalenia nie doprowadziłby do realizacji celów scalenia. Zgodnie z propozycją wnioskodawcy tzw. "sięgacza" (abstrahując od możliwości objęcia scaleniem części działki ewidencyjnej) miałby być przyłączony do działki nr [...], a z części gruntów działki nr [...] miałaby zostać wydzielona nowa działka, która miałaby stanowić dostęp do drogi publicznej (działki nr [...]) dla działki [...] (pomniejszonej w wyniku takiego scalenia o grunt, przez który obecnie ten dostęp jest realizowany) i działki ewidencyjnej [...], która nie sąsiaduje z proponowaną do wydzielenia działką. Taka koncepcja spowodowałaby w istocie pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości właścicielom działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Zresztą właściciel działki [...] nie wyrażał zgody na zmianę przebiegu granic, co także wskazuje na brak możliwości realizacji projektu scalenia i jego zatwierdzenie, jeśli postępowanie zostałoby wszczęte. Słusznie zwraca także uwagę organ II instancji w uzasadnieniu decyzji, że w wyniku scalenia liczba działek nie uległaby zmniejszeniu, lecz powstałaby nowa działka w północnej części działki ewidencyjnej nr [...] o kształcie mniej korzystnym (trójkątnym) dla celów rolniczych oraz nie zmieniłby się rozłóg gruntów. Z powyższego wynika, że projekt scalenia służy wyłącznie wnioskodawcy, co stoi w sprzeczności z ideą scalenia gruntów.

Prawidłowo zatem organy odmówiły w przedmiotowej sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego.

W ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty pod adresem decyzji organu II instancji, t.j. naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 15, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi Wojewoda Małopolski dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ocenie Sądu był wystarczający do podjęcia kwestionowanej decyzji. W aktach sprawy zalega wniosek wraz z załącznikami mapowymi ilustrującymi projekt scalenia, znajduje się operat wraz z mapą autorstwa mgr inż. K. C., wypisy z ksiąg wieczystych oraz informacje z rejestru gruntów. Dokumenty te w zupełności wystarczają do oceny przesłanek wszczęcia postępowania scaleniowego na wniosek.

Dla oceny prawidłowości decyzji o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego, w świetle przytoczonego powyżej wyroku NSA, bez znaczenia pozostaje fakt, iż toczy się postępowanie cywilne o naruszenie posiadania. Okoliczność ta nie może także uzasadniać stanowiska, że skoro status sięgacza jest problematyczny i utrudnia obecnie wnioskodawcy prawidłową organizacje gospodarstwa rolnego, to scalenie w sposób opisany we wniosku czyni zadość art. 1 ust. 1 u.s.w.g. Okoliczność ta nie może bowiem "wymóc" na organie scalenia, które w istocie służyłoby zupełnie innym, indywidualnym celom. Nie są zatem zasadne także i zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 3 u.s.w.g. z powodów wskazanych powyżej.

W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.