Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 291/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Monika Niedźwiedź Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XVI/108/2022 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 15 grudnia 2022 r. w przedmiocie zajęcia stanowiska wobec przedstawionych uwag i istotnych wątpliwości organu nadzoru stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Alwerni nr XVI/108/2022 z dnia 15 grudnia 2022 r. w sprawie zajęcia stanowiska wobec przedstawionych uwag i istotnych wątpliwości organu nadzoru w zakresie wskazanych przez Radę Miejską w Alwerni zapisów planu. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności:

1. istotne naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie przez Radę Miejską uchwały z przekroczeniem ustawowych kompetencji;

2. istotne naruszenie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu oraz naruszenie procedury planistycznej wskazanej w art. 17-19 u.p.z.p., poprzez jej pominięcie, naruszenie art. 20 ust. 2 u.p.z.p., poprzez nie przedłożenie dokumentacji planistycznej do ww. uchwały, a w konsekwencji istotne naruszenie trybu wskazane w art. 27 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 91 ust. 1 u.s.g.;

3. naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483), poprzez naruszenie przez Radę Miejską w Alwerni zasady legalizmu nakazującej działania na podstawie i w granicach prawa.

Na podstawie tych zarzutów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 15 grudnia 2022 r. Rada Miejska w Alwerni podjęła uchwałę nr XVI/108/2022 z dnia 15 grudnia 2022 r. w sprawie zajęcie stanowiska wobec przedstawionych uwag i istotnych wątpliwości organu nadzoru w zakresie wskazanych przez Radę Miejską w Alwerni zapisów planu. W niniejszej uchwałę Radni przyjęli w § 1 zapis; "Rada Miejska w Alwerni podtrzymuje zasadność podjętej uchwały Nr X/76/2022 z dnia 27 września 2022 r. w sprawie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Alwernia oraz miejscowości Grojec, Kwaczała, Nieporaz, Poręba Żegoty i Regulice. Wobec wątpliwości w zakresie legalności ww. uchwały, organ nadzoru w dniu 3 stycznia 2022 r., skierował do Rady Miejskiej w Alwerni zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, ze wskazaniem na istotne naruszenie procedury planistycznej oraz brak uprawnień Rady do wydawania jakichkolwiek wykładni obowiązujących planów miejscowych w formie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na pismo Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej wskazał: "Rada Miejska nie wszczynała procedury zmieniającej Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego a jedynie podjęła uchwałę intencyjną, która w ocenie Rady ma rozwiązywać wątpliwości dotyczące interpretacji zapisów obowiązującego MPZP. Uchwała ta zatem nie wymagała podjęcia żadnych procedur planistycznych w tym przygotowania odpowiedzi, analiz, ekspertyz, pozyskanych opinii i przeprowadzenia konsultacji, albowiem uchwała ta nie zmienia treści obowiązującego MPZP. Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej zwraca uwagę na fakt, że wypowiedzenie się organu kolegialnego jakim jest Rada Miejska może nastąpić wyłączenie w formie uchwały, a zatem odnosząc się do zgłoszonych problemów interpretacyjnych MPZP, Rada Miejska zmuszona była wypowiedzieć się w tym zakresie- prawem w przewidzianej formie-uchwale Rady Miejskiej. Wiceprzewodniczący ponownie podkreśla, że uchwała podjęta we wrześniu nie stanowi zmiany MPZP". Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym (u.g.n.), rada gminy jest organem właściwym we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Tymczasem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wskazują procedurę planistyczną i kompetencje na poszczególnych etapach tej procedury dla organów wykonawczego i stanowiącego gminy. Zgodnie z art. 15 ustawy u.p.z.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego (lub jego zmianę), zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Zaś rada gminy uchwala uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu lub zmiany planu (uchwała inicjująca), a następnie uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (plan lub zmiana planu). Przepisy nie dopuszczają możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały innej niż te wskazane powyżej. Rada uchwalając "stanowisko w sprawie" podtrzymujące zasadność podjętej uchwały nr X/76/2022 w sprawie wykładni planu, działała z przekroczeniem umocowania ustawowego z art. 18 ust. 1 u.g.n. i mimo wskazania przez Wojewodę konieczności uruchomienia procedury zmiany planu zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponownie nie podjęła takiego działania, wskazując jedynie, że niniejsza "wykładnia planu" była zasadna. Organ nadzoru podkreślił, że podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., granic władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania określił ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Alwerni wniosła o jej oddalenie względnie odrzucenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano, że nie jest ona objęta treścią art. 3 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi aktu prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, które byłyby podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała stanowiła jedynie odpowiedź na skierowane do Rady Miejskiej w Alwerni pismo Wojewody Małopolskiego, który w ramach nadzoru nad podjętą uchwałą podjął kroki w celu ustalenia czy uchwała nr X/76/2022 stanowi akt prawa miejscowego zmieniającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i należy taką uchwałę traktować co najwyżej jako stanowisko zajęte przez Radę Miejską w Alwerni wobec pisma skierowanego do niej przez Wojewodę Małopolskiego. Zgodnie z treścią art. 18 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wyrażenie stanowiska przez Radę Miejską nastąpić może zatem jedynie w formie uchwały jako aktu organu kolegialnego. Nie powinny istnieć wątpliwości, że technicznie i formalnie jedynie uchwała podjęta przez Radę Miejską jest formą oświadczenia woli złożonej przez ten organ kolegialny i jest również jedyną możliwością zajęcia stanowiska tego organu wobec postawionego problemu. Przywołana ustawa o samorządzie gminnym poprzez cytowany zapis art. 18 ust. 1 umożliwia podejmowanie przez Radę Miejską uchwał w zasadzie w dowolnym zakresie, o ile nie sprzeciwia się to przepisom prawa, ani też nie zostają naruszone kompetencje innych organów. Rada Miejska w Alwerni zwróciła uwagę, że w wyniku podjętych uchwał nie zmieniła się treść prawa miejscowego. Wykładnia i interpretacja jest czynnością składającą się na stosowanie prawa, nie jest zaś samym w sobie aktem, który nakładałby na jakikolwiek podmiot stosujący prawo miejscowe obowiązek postępowania zgodnie z zaproponowaną wykładnią i interpretacją problematycznego przepisu przyjętą w podjętej uchwale. Przy tak ujętym powyżej problemie, kognicji sądu administracyjnego nie podlegają opinie i poglądy na interpretacje przepisów, do których rada in gremium może mieć prawo (nie zabrania tego żaden z przepisów) natomiast ocenie sądowej podlegają akty administracyjne. W tym przypadku do wydania takiego aktu wiążącego podmiot publiczny nie doszło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej

Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: wyrok o sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie.

Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.

Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zaskarżoną uchwałą, w oparciu o wyżej wskazaną podstawę prawną Rada Miejska w Alwerni podtrzymała zasadność podjętej uchwały nr X/76/2022 z dnia 27 września 2022 r. w sprawie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Alwernia oraz miejscowości Grojec, Kwaczała, Nieporaz, Poręba Żegoty i Regulice.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Organ wywodzi, że zaskarżona uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a jedynie stanowi wyrażenie poglądu.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Nie ma racji organ, że "kognicji sądu administracyjnego nie podlegają opinie i poglądy na interpretacje przepisów, do których rada in gremium może mieć prawo (nie zabrania tego żaden z przepisów)". Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każda czynność podejmowana na przykład przez radę gminy musi mieć podstawę prawną to jest przepis prawa, który temu właśnie organowi przyznaje kompetencję do podejmowania tej właśnie czynności. W przypadku działania organów władzy publicznej nie ma zastosowania zasada "co nie jest zakazane to jest dozwolone". Przeciwnie – wolno im działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Innymi słowy nie należy poszukiwać przepisu, który zabraniałby radzie wyrażania poglądów, opinii czy interpretacji, lecz takiego, który uprawnia ten organ do wyrażenia takiego właśnie stanowiska w tej właśnie formie.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że przepis stanowiący podstawę prawną zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem natury ogólnej. Przepis sam w sobie nie przyznaje radzie gminy żadnych kompetencji. Ponadto jak wyżej wskazano, organ gminy chcąc w jakikolwiek sposób ingerować w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, objaśniać go czy interpretować jest ściśle związany procedurą wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden przepis tejże ustawy nie daje radzie gminy prawa od dokonywania interpretacji podjętych przez siebie aktów w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak mowa wyżej, przepisem takim nie może być art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie sądu skarżona uchwała, podtrzymując zasadność uchwały z dnia 27 września 2022 r. w sprawie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bezpośrednio nawiązuje do tej uchwały – wyraża niejako tożsame stanowisko tj. stanowisko zajęte wcześniej w uchwale z dnia 27 września 2022 r. Uchwała ta natomiast w sposób pozaprawny ingerowała w procedurę planistyczną. Dążyła bowiem do zmiany uchwalonego planu miejscowego, bez podstawy prawnej. Jeżeli rada gminy miała zamiar zmienić uchwalony przez siebie wcześniej plan miejscowy, dostosowując go do nowych regulacji rangi ustawowej, to winna uczynić to zgodnie procedura opisaną w art. 14 – 28 ustawy o panowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Zadem przepis natomiast nie dawał natomiast radzie gminy prawa do podejmowania uchwał interpretacyjnych, zmieniających w istocie zapisy planu uchwalonego. Także zaskarżona uchwała podtrzymująca zasadność uchwały interpretacyjnej – jak mowa wyżej wyrażająca takie samo stanowisko, bez podstawy prawnej ingeruje w procedurę planistyczną i jako taka jest nieważna.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.