Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1530/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu W. Sp. z o.o. z siedzibą w F. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez W. sp. z o.o. z siedzibą w F. (dalej jako: "Spółka", "Strona" lub "Skarżąca") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "organ II instancji" "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej jako "organ I instancji", "organ regulacyjny") z [...] maja 2018 r. nr [...] i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja będąca przedmiotem sprzeciwu została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] marca 2018 r. Spółka przedłożyła w siedzibie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy F. oraz miejscowości [...] na okres 3 lat.

Do pisma dołączono następujące dokumenty:

- projekt taryfy,

- uzasadnienie wniosku,

- kopie sprawozdań finansowych za ostatnie 3 lata obrotowe,

- kopie Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodnych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 2017-2021,

- kopie Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w F. z [...] grudnia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodnych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 2017-2021,

- porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę,

- porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków,

- ustalenie poziomu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego,

- alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług w okresie obowiązywania nowych taryf,

- współczynniki alokacji w okresie obowiązywania nowych taryf,

- kalkulacje cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej,

- zestawienie przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług, z uwzględnieniem wielkości zużycia wody oraz cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w okresie obowiązywania nowych taryf,

- skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków,

- analizy ekonomiczne związane z korzystaniem z wód.

Pismem z [...] kwietnia 2018 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego z siedzibą w G. zawiadomił strony o wszczęciu w dniu [...] marca 2018 r. postępowania administracyjnego w sprawie złożonego wniosku.

Jak ustalił organ, stronami w niniejszym postępowaniu są: W. Spółka z o.o. z siedzibą w F., Burmistrz Miasta i Gminy w F., Burmistrz Miasta i Gminy w M.

W celu oceny projektu taryfy oraz analizy i weryfikacji warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, wezwano wnioskodawcę do złożenia:

- dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem opatrzonych pieczęcią oraz podpisem osoby reprezentującej przedsiębiorstwo,

- planu sieci wodociągowo-kanalizacyjnej,

- zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin F. i M.,

- planu amortyzacyjnego na okres obowiązywania nowej taryfy,

- informacji, czy koszty uzasadniające wzrost cen taryf zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków można rozłożyć na kolejne lata okresu taryfowego,

- uzasadnienia wzrostu kosztów eksploatacji w okresie od 13 do 24 miesiąca oraz od 25 do 36 miesiąca obowiązywania nowej taryfy.

W odpowiedzi na wystosowane wezwanie pismem z 26 kwietnia 2018 r. wnioskodawca poinformował, iż w dniu 27 kwietnia 2018 r. w siedzibie organu wykona zobowiązanie dotyczące przedłożenia dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem opatrzonych pieczęcią oraz podpisem osoby reprezentującej przedsiębiorstwo. Nadto, Spółka przedłożyła wymagane dokumenty oraz złożyła odpowiednie wyjaśnienia, natomiast w zakresie żądania organu co do przedłożenia w wersji elektronicznej (edytowalnej) i papierowej projektu taryfy, który powinien zawierać ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania — zgodnie z § 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków - poinformowała, iż czynności tej dopełniła na etapie składania wniosku taryfowego z [...] marca 2018 r.

Decyzją z [...] maja 2018 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego z siedzibą w G. odmówił zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy F. oraz miejscowości W. [...] na okres 3 lat. Jednocześnie organ I instancji zobowiązał W. Spółka z o.o. z siedzibą w F. do przedłożenia poprawionego projektu taryfy w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawca nie przedłożył wystarczających dokumentów i wyjaśnień w zakresie zmian warunków ekonomicznych mających wpływ na podwyższenie cen i stawek opłat. W ocenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego z siedzibą w G. zaproponowany wzrost nie znajduje uzasadnienia w złożonych dokumentach, nadto stwierdził, że przedsiębiorstwo nie zapewnia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z przepisem art. 24b ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 328 ze zm. dalej jako: "zzwoś"), taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2. Na mocy przepisów przejściowych określonych w ustawie z 27 października 2017 r. o zmianie zzwoś (Dz. U. poz. 2180), w brzmieniu określonym art. 9 ust. 2, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane były wystąpić do właściwego terytorialnie organu regulacyjnego z wnioskiem o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w terminie określonym art. 9 ust. 1 wymienionego wyżej aktu prawnego, tj. do dnia 12 marca 2018 r.

Nadto w ocenie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie część dołączonych do wniosku załączników wymaganych przepisami art. 24b ust. 6 ww. ustawy miała formę kopii dokumentów, nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Okoliczność ta została uwzględniona w piśmie z 19 kwietnia 2018 r., w którym Wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia informacji i dokumentacji poświadczających spełnianie ustalonych prawem warunków wymaganych do zatwierdzenia taryfy. Z akt sprawy wynika, że braki formalne wskazane w pkt 1 i pkt 2 wezwania zostały usunięte 27 kwietnia 2018 r. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu regulacyjnego, że niekompletny wniosek nie mógł skutecznie uruchomić postępowania a tym samym rozpocząć biegu terminu 45 dni na rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ustawy.

Wśród nieprawidłowości, o których mowa powyżej organ II instancji wymienił również sprawę legitymowania się przez wnioskodawcę zezwoleniem na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie miejscowości W. gmina M.

Jak wyjaśnił, na podstawie art. 18da zzwoś wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje organowi regulacyjnemu kopię ostatecznej decyzji w sprawie wydania zezwolenia, jego zmiany albo cofnięcia w terminie 7 dni od dnia, w którym ta decyzja stała się ostateczna. Natomiast zgodnie z art. 7 ustawy z 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2180) wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie 3 miesięcy od wejścia w życie ustawy miał obowiązek przekazać organowi regulacyjnemu kopie decyzji o udzieleniu zezwolenia, wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy.

Z faktu wezwania Wnioskodawcę (pismo z 19 kwietnia 2018 r.) do przedłożenia stosownych zezwoleń na wykonywanie działalności w zakresie prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy F. i M. można wnioskować, iż zezwolenia te nie były znane organowi regulacyjnemu z urzędu. Przedstawiając wyjaśnienia Wnioskodawca do pisma z 26 kwietnia 2018 r. dołączył kopie dwóch zezwoleń - z [...] stycznia 2011 r. na prowadzenie działalności na terenie miasta i gminy F. oraz z [...] kwietnia 2018 r. dot. miejscowości W. gmina M. Okoliczność ta, w ocenie organu II instancji może wskazywać, że w dacie składania wniosku taryfowego Wnioskodawca nie był uprawniony do objęcia nim taryfy dla m. W. gmina M.

Organ odwoławczy nie podziela zatem poglądów Wnioskodawcy odnośnie wejścia w życie taryfy w kształcie projektowanym przez Wnioskodawcę po upływie 120 dni do dnia złożenia wniosku, tj. od dnia [...] marca 2018 r.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zaskarżona decyzja przede wszystkim nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a. Odmawiając zatwierdzenia taryfy i orzekając o obowiązku przedłożenia poprawionego projektu taryfy organ regulacyjny nie wskazał w uzasadnieniu decyzji elementów projektu taryfy lub uzasadnienia, które należy poprawić, do czego zobowiązuje przepis art. 24c ust. 3 zzwoś. Organ regulacyjny nie wskazał jednoznacznie, które z przedłożonych dokumentów i wyjaśnień Wnioskodawcy uznał za niewystarczające i jakie są podstawy twierdzenia, iż projektowana wysokość cen i stawek opłat nie zapewnia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Nadto organ odwoławczy wskazał na uchybienie art. 28 i 30 k.p.a. dotyczącym ustalania i oznaczania stron postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że jako strony uznano Urząd Miasta i Gminy F. oraz Urząd Miasta i Gminy M., do których kierowana byłą cała korespondencja, łącznie z wydaną decyzją. Zgodnie natomiast z art. 24c ust. postępowania w sprawach wydania decyzji dot. zatwierdzania taryfy są: przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Urząd Gminy nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej, gdyż jako aparat pomocniczy gminy nie posiada osobowości prawnej, a tym samym zdolności administracyjno-prawnej w myśl art. 29 k.p.a.

W ocenie organu II instancji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. nie przeanalizował w toku postępowania oznaczenia okresu obowiązywania taryfy. Tymczasem ścisłe oznaczenie okresu obowiązywania taryfy w projekcie, po zatwierdzeniu przez organ regulacyjny oznaczałoby istnienie dwóch stanów prawnych w czasie między 1 czerwca 2018 r. a dniem wejścia wżycie taryfy ustalonym zgodnie z art. 24f zzwoś. To zagadnienie i jego skutki dla treści projektu taryf oraz treści uzasadnienia, powinno być przedmiotem pierwszego etapu oceny projektu, zgodnie z art. 24c ust. 1 pkt 1 zzwoś, co w konsekwencji umożliwiłoby wskazanie elementów wymagających poprawienia.

Z tych przyczyn Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał, iż w trakcie postępowania przed organem regulacyjnym doszło do znaczących uchybień proceduralnych, a niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, tak że koniecznym jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji.

W sprzeciwie od powyższej decyzji Strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 § 3 i 64 k.p.a. poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, jakoby wniosek z 9 marca 2018 r. nie wywarł skutków procesowych w aspekcie wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo iż wniosek ten – zdaniem Skarżącej - spełniał ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego,

2. art. 24f ust. 2 w związku z art. 24c ust. 1 zzwoś w związku z art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a., które to naruszenie polega na tym, że wobec niewydania w ustawowym terminie (45 dni) decyzji, brak było podstaw do przedłużenia postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie wnioskowanej taryfy.

Powołując się na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów procesu, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu Strona podkreśliła, że w jej ocenie postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać w całości umorzone w trybie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Wskazała, że w świetle tych uregulowań, termin na wydanie decyzji przypadał na dzień [...] kwietnia 2018 r. a żądanie organu I instancji w przedmiocie przedłożenia dokumentów wymienionych w wezwaniu z 19 kwietnia 2018 r. nie można traktować, jako "uzupełnienie" wniosku taryfowego, ponieważ dokumenty te nie stanowią obligatoryjnych, przewidzianych w art. 24b ust. 4, 5 i 6 ustawy zzwoś załączników do składanego przez przedsiębiorstwo wniosku.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się niezasadny.

Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Kontrola ta nie odbywa się zatem z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą należy w sprawie zastosować – ocena in meriti (zob. s. 63 uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, dostępnego na stronie internetowej: http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/F3388D1AB00B1313C125809D004C3C8E/%24File/1183.pdf). Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to same braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powołany powyżej art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Dodać należy, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w powyżej określonych granicach, kontrola wykazała, że decyzja Prezesa PGW z dnia [...] sierpnia 2018 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wymaganym zakresie i na niezagwarantowaniu stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 27c ust. 1 zzwoś do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. Tym samym organ regulacyjny (organ I instancji) zobowiązany jest stosować się do reguł postępowania określonych w tym kodeksie. W zakres tych reguł wchodzi m.in. powołana w uzasadnieniu organu II instancji zasada praworządności (art. 6 k.p.a.) zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Z zasadą tą pozostaje w związku zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że organ I instancji naruszył powołane art. 7, art. 77 § 1 i art. 79a k.p.a., ponieważ w zawiadomieniu z dnia 11 maja 2018 r. o zakończeniu postępowania nie odniósł się do zebranych materiałów, w tych podanych przez stronę na wezwanie organu I instancji. Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji, iż organ I instancji naruszył art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten został w niniejszej sprawie zupełnie pominięty przez organ I instancji.

Tymczasem złożony przez stronę wniosek zawierał tak liczne braki i nieścisłości, które wymagały wyjaśnienia, że niemożliwe było prawidłowe ustalenie, czy projekt taryfy może podlegać zatwierdzeniu. Konsekwencją tego było naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji.

Braki we wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz liczne kwestie wymagające wyjaśnienia, szczegółowo wymienione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, uczyniły niemożliwym merytoryczne rozpoznanie sprawy przez ten organ.

Reasumując, w opinii Sądu przy przyjętej przez Prezesa PGW argumentacji wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez ten organ uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., co nie uprawniało organu odwoławczego do przystąpienia do merytorycznej oceny wniosku strony. W rozpoznawanym przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.