Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 35/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49f ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25, art. 32
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 517/21 w sprawie ze skargi W. C. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2021 r., nr P.7722.27.2021 16ME w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 517/21, po rozpoznaniu skargi W. C. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2021 r., nr P.7722.27.2021 16ME w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego: 1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2) zasądził od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższym postanowieniem organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) z dnia 19 lutego 2021 r., znak: PINB.5150.4.2021, wydane w oparciu o art. 61a w zw. z art. 126 oraz art. 123 k.p.a., odmawiające, na wniosek W. C., wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") celem legalizacji budynku gospodarczego położonego przy ulicy [...] w O.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 49f ust. 2 Pr.bud. w zw. z art. 25 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471, zwana dalej: "ustawą zmieniającą"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie w której w dniu 15 maja 2018 r. zostało wszczęte i niezakończone postępowanie w sprawie samowolnego budynku gospodarczego na podstawie art. 103 ust. 2 Pr.bud. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. oraz art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229), jest dopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie nowego uproszczonego postępowania legalizacyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie, nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy okoliczność, iż w sprawie samowoli budowlanej objętej żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego toczy się już postępowanie administracyjne legalizacyjne, stanowi inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie mogły skutecznie podważyć stanowiska Sądu Wojewódzkiego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy administracji publicznej zasadnie w niniejszej sprawie odmówiły wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w trybie art. 49f Pr.bud., w sytuacji gdy toczyło się już postępowanie legalizacyjne w stosunku do tego samego obiektu wszczęte przed dniem wejścia w życie ww. art. 49f Pr.bud. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

Ocena legalności kontrolowanych postanowień wymagała weryfikacji przez Sąd Wojewódzki przyjętej przez organy nadzoru budowlanego wykładni przepisu art. 25 ustawy zmieniającej przy uwzględnieniu art. 32 tej ustawy. Niewątpliwie Sąd I instancji sprostał temu zadaniu.

Zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienioną w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienionej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie zaś do dyspozycji art. 32 ustawy zmieniającej, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy zmienionej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.

Zawarta w art. 25 ustawy zmieniającej regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego do toczących się spraw administracyjnych (wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej), w tym spraw o legalność obiektów budowlanych prowadzonych na podstawie artykułu 48 i nast. Pr.bud., bądź na podstawie przepisów art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez odesłanie z art. 103 ust. 2 Pr.bud.

Należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że skoro uproszczone postępowanie legalizacyjne wprowadzono do ustawy Prawo budowlane dopiero ustawą z dnia 13 lutego 2020 r., a w poprzednio obowiązującej wersji ustawy takie rozwiązanie nie funkcjonowało, to w związku z tym przyjąć trzeba, że art. 25 ustawy zmieniającej nie mógł odsyłać w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego do rozwiązań dotychczasowych. Te bowiem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie funkcjonowały. To generalne odesłanie ustawodawcy nie ma więc zastosowania do przepisów określonych w art. 32 ustawy zmieniającej w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Kwestia wszczęcia i prowadzenia tego nowego postępowania legalizacyjnego musi być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 ustawy zmieniającej. Niewątpliwie, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f Pr.bud., jest postępowaniem szczególnym i odrębnym względem zwykłych postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 Pr.bud. oraz art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Trafnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może być pod określonymi warunkami wszczęte nawet wówczas, gdy w odniesieniu do danego obiektu prowadzone jest inne zwykłe postępowanie legalizacyjne.

Przepis art. 32 ustawy zmieniającej jest jedynym przepisem intertemporalnym, który odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wyklucza on możliwość wszczęcia postępowania na podstawie artykułu 49f ust. 1 Pr.bud. w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem 19 września 2020 r. decyzję o nakazie rozbiórki. Sąd I instancji dokonując interpretacji art. 32 ustawy zmieniającej zasadnie zastosował wnioskowanie z przeciwieństwa (a contrario), przyjmując, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie ustawy zmieniającej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie. Prawidłowe rozumienie treści przepisów art. 25 i art. 32 ustawy zmieniającej wskazuje, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego, ale nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki, możliwe jest zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49f Pr.bud. Odmienna wykładnia wymienionych przepisów prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia nowej regulacji z artykułu 49f Pr.bud., podczas gdy celem wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań było niewątpliwie jak najszersze uporządkowanie starych samowoli budowlanych. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. (druk sejmowy nr 121, IX kadencja) dostrzeżono, że wobec dotychczas obowiązujących w prawie budowlanym regulacji właściciele zwykle nie podejmują próby legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie, dążąc do usunięcia barier w sprawach legalizacji starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu, wprowadzono uproszczone postępowanie legalizacyjne, w ramach którego zrezygnowano z opłat legalizacyjnych oraz wymogu zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie projektodawcy nowa procedura powinna zachęcić właścicieli do legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny takich obiektów i zwiększyć ich bezpieczeństwo, gdyż zalegalizowane obiekty podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego. Powyższe uwarunkowania przemawiają za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego oraz art. 25 i art. 32 ustawy zmieniającej, zgodnie z którą prowadzenie procedur legalizacyjnych w trybie zwykłym (art. 48 Pr.bud. ew. art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r.) nie stanowi przeszkody do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnej (art. 49f Pr.bud.). Pogląd przeciwny oznaczałby, że możliwość skorzystania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego z dobrodziejstwa uproszczonej procedury legalizacji uzależniona byłaby od tego, aby organ nadzoru nie wszczął przed 19 września 2020 r. postępowania legalizacyjnego. Tymczasem sama okoliczność prowadzenia bądź nieprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego sprzed nowelizacji nie uzasadnia takiego różnicowania uprawnień podmiotów zainteresowanych korzystniejszą procedurą uproszczoną, bowiem w świetle art. 49f Pr.bud. znaczenie ma wyłącznie fakt upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2857/21).

Na gruncie niniejszej sprawy, analiza akt prowadzi do wniosku, że w stosunku do wnioskowanego budynku gospodarczego przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej nie została wydana decyzja o nakazie rozbiórki. W związku z powyższym nie było przeszkód do zastosowania w tym przypadku przepisów regulujących uproszczone postępowanie legalizacyjne.

Tym samym nieusprawiedliwiona jest podstawa kasacyjna z punktu 1 środka zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu opartego na naruszeniu art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z dyspozycją którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane w trybie wskazanego wyżej przepisu jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Te "inne uzasadnione przyczyny", to oczywiście res iudicata - funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy lub gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy takiego postępowania, które już się toczy przed właściwym organem administracji. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną, bądź gdy toczy się już postępowanie administracyjne dotyczące tego samego przedmiotu. Doktryna i orzecznictwo sądowe jest zgodne, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że mamy ten sam podmiot i ten sam obiekt budowlany, stan faktyczny sprawy się nie zmienił. W sprawie istotne natomiast jest, że zmienił się stan prawny na skutek uchwalenia ustawy zmieniającej. Nowe przepisy weszły w życie 19 września 2020 r. Art. 49f Pr.bud. wprowadził szczególną regulację (nieznaną do tej pory) określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W ocenie Składu orzekającego, prowadzenie zwykłego postępowania legalizacyjnego co do przedmiotowego budynku gospodarczego nie wyklucza wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Istnieje tylko jeden "problem", oczywiście oba postępowania nie mogą się toczyć jednocześnie. Ta kwestia "techniczna" może być rozwiązana dwojako. Wniosek skarżącej kasacyjnie z dnia 8 lutego 2021 r. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego może być dołączony do toczącego się postępowania i w nim rozpoznany (w pierwszej kolejności organ ustali czy są spełnione przesłanki do takiej legalizacji samowoli) lub zostanie wszczęta nowa sprawa co do procedury uproszczonej, a postępowanie legalizacyjne zwykłe zostanie zawieszone do czasu zakończenia postępowania uproszczonego. Procedura wprowadzona do Prawa budowlanego ustawą zmieniającą, jako względniejsza dla sprawcy samowoli budowlanej, ma pierwszeństwo przed zwykłą procedurą legalizacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2871/21).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.