Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4988/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 881 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 380/20 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 listopada 2019 r. nr 255/KPP/2019 w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią obowiązujących na terenach szczególnego zagrożenia powodzią oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 380/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej PGW WP) z dnia 26 listopada 2019 r. nr 255/KPP/2019 w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią obowiązujących na terenach szczególnego zagrożenia powodzią – oddalił skargę.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (dalej "DRZGW" lub "organ I instancji"), rozpoznając wniosek D. Sp. z o.o. z dnia 7 listopada 2017 r. w przedmiocie wydania decyzji zwalniającej od zakazów określonych art. 88I ust. 1 uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla zamierzonej inwestycji – na podstawie dokumentacji wnioskowej ustalił, że planowany do rozbudowy obiekt budowlany stanowi obecnie pawilon o wymiarach około 44 m na 6 m (zgodnie z mapą do celów projektowych). Teren objęty zamierzeniem stanowi także fundament budynku o wymiarach około 43 m na 6 m oraz chodnik o wymiarach około 52,5 m na 8 m. Budynek po rozbudowie będzie pełnił funkcję hotelu i będzie miał wymiary długość do 144,5 m, szerokość do 12,3 m i wysokość do 14 m. Obiekt będzie docelowo posiadał trzy kondygnacje powyżej poziomu ulicy W. oraz jedną na poziomie terenu od strony rzeki Wisły. Rzędna poziomu podłogi na poziomie terenu od strony rzeki Wisły wynosi 5,275 m n.p.W. Poziom ten projektuje się do wykorzystania jako zaplecze planowanej restauracji oraz zbiornik na odpady. Rzędna poziomu podłogi na poziomie głównego wejścia do hotelu wynosi 9,125 m n.p.W. W dokumentacji wnioskowej wskazano, że planowany hotel (także w części rozbudowywanej) będzie opierał się na fundamentach istniejącego budynku, które będą także rozbudowywane w systemie pali nośnych. Tarasy zaplanowane są na poziomie ulicy W. Obiekt będzie posiadał przyłącza do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej i elektroenergetycznej. W ramach Inwestycji zaplanowano wykonanie drogi dojazdowej, podjazdu gospodarczego i parkingu (na 57 miejsc parkingowych, o powierzchni około 1200 m2). Ogrodzenie terenu zaprojektowano jako niskie, nieutrudniające spływu wód powodziowych (od strony Wisły poprowadzone granicą działki).

Według obowiązującej mapy zagrożenia powodziowego (MZP) planowane przedsięwzięcie pn. "Hotel *** klasy turystycznej" w całości znajduje się w zasięgu wody powodziowej o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (raz na 100 lat) oraz w zasięgu wody powodziowej o prawdopodobieństwie wystąpienia 10% (raz na 10 lat). W przypadku wystąpienia powodzi p = 1%, analizowany teren będzie pokryty wodami o głębokości do 286 cm, przy p = 10% głębokość wody wyniesie do 137 cm. Głębokość wody w samym budynku (na kondygnacji zlokalizowanej na poziomie terenu od strony Wisły) w przypadku p = 1% wynosi ponad 190 cm, a przy p = 10% wynosi ponad 40 cm. W ocenie organu I instancji bezsporną kwestią jest także częstotliwość oddziaływania wód wezbraniowych na budynek objęty wnioskiem z uwagi na jego położenie od strony odwodnej wału przeciwpowodziowego. Organ I instancji podniósł także, iż planowane zagospodarowanie terenu międzywala spowoduje, że będą się zatrzymywać na analizowanym terenie niesione przez wody powodziowe drzewa, gałęzie czy też inne elementy stałe. Powyższe będzie stanowić zagrożenie zarówno dla konstrukcji samego obiektu budowlanego, przeznaczonego na pobyt ludzi, w efekcie czego realne jest uszkodzenie elementów konstrukcyjnych, co będzie skutkowało wzrostem strat w przypadku wystąpienia powodzi, ale także będzie stanowić zagrożenie dla ludzi przebywających w budynku, który po rozbudowie według projektu miałby być budynkiem 4-kondygnacyjnym. Jako działania chroniące inwestycję przed wodami powodziowymi wskazano prowizoryczne mury oporowe, a do zabezpieczenie budynku rozsuwane grodzice stalowe. Organ I instancji podniósł, iż powyższe działania, minimalizujące oddziaływanie wód powodziowych, ograniczają się jednak wyłącznie do działań objętych inwestycją i nie uwzględniają oddziaływania przedmiotowych czynności w szerszym aspekcie tj. ograniczenia pojemności terenu międzywala, a w konsekwencji wpływu na przepływ wód powodziowych. Planowana inwestycja, w jej kształcie i miejscu, będzie miała zatem negatywny wpływ utrudniając zarządzaniem ryzykiem powodziowym. W ocenie organu I instancji należy mieć także na uwadze potencjalne negatywne skutki zarówno ekonomiczne, gospodarcze jak i społeczne, gdyż nie ograniczają się one wyłącznie do terenu realizacji przedsięwzięcia gdyż, jak wskazał, koszty ochrony przed powodzią ponosi całe społeczeństwo. Ocena możliwości realizacji przedsięwzięcia na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią powinna uwzględniać zagospodarowanie nie tylko obszarów inwestycyjnych ale także terenów bezpośrednio z nimi sąsiadujących, a w analizowanym przypadku także terenów, które chroni wał przeciwpowodziowy. Dodatkowo Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie zwrócił uwagę, że przedmiotowy obiekt jako projektowany hotel, stanowi miejsce przeznaczone na pobyt ludzi, a realizacja prac będzie powodowała wzrost wartości mienia położonego w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezesa PGW WP z odwołaniem, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji DRZGW i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem odwołującego, tj. decyzji zwalniającej od zakazów ustanowionych w art. 88I ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne przy realizacji planowanej inwestycji na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji DRZGW z dnia 10 lipca 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

PGW WP, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji. Wskazał, iż zgodnie ze sporządzonymi przez Prezesa KZGW mapami zagrożenia powodziowego (arkusz: Warszawa Śródmieście M-34-139-A-c-1), które zostały przekazane Dyrektorowi RZGW w Warszawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. i w tym samym dniu zostały opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem http://mapv.isok.gov.pl), przeznaczona pod inwestycję działka nr 6 obręb ewidencyjny 3-01-06 Warszawa znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Wisły, w całości w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q1%) oraz w zasięgu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 10 lat (woda Q10%). Rzędna wody 1% na wysokości terenu inwestycji wynosi 85,16 m n.p.m. Kr., a wody 10% wynosi 83,67 m n.p.m. Kr. W przypadku wystąpienia wody o przepływie Ql% teren inwestycji zostanie pokryty wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od 0,5 m do 2,0 m (na ww. mapach podane są cztery przedziały głębokości wody). Natomiast w przypadku wystąpienia wody o przepływie 0.10% teren ww. działki zostanie w całości pokryty wodą o głębokości do 0,5 m. Organ odwoławczy również podkreślił, że działka inwestycyjna znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym, czyli na terenie międzywala. Jest to teren zarezerwowany na czas powodzi na przepuszczenie wód wezbraniowych w celu obniżenia wysokości fali powodziowej i realnie zagrożony powodzią, który winien pozostać wolny od zabudowy, gdyż ewentualna zabudowa może dodatkowo zwiększyć zagrożenie ryzyka powodziowego. Jednocześnie wskazał, iż zakazy określone w ustawie Prawo wodne mają na celu nie tylko unikanie ekspozycji na powódź obiektów budowlanych znajdujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ale także polegają na zapewnieniu niezabudowanej przestrzeni służącej przepuszczaniu wód powodziowych.

Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. skarżąca złożyła na powyższą decyzję PGW WP skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 88l ust. 2 w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy – Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącej, planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, obejmuje roboty oraz czynności utrudniające ochronę przed powodzią lub zwiększające zagrożenie powodziowe, a tym samym, iż to zamierzenie inwestycyjne utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, co jest jednoznaczne z odmową zwolnienia od zakazów ustanowionych w art. 88l ust. 1 ww. ustawy; 2) naruszenie art. 88l ust 3 u.p.w., poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego zasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, mimo wystąpienia potrzeby dla stwierdzenia czy zamierzenie inwestycyjne skarżącego, planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, nie utrudni ochrony przed powodzią; 3) naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na dokonaniu błędnej oceny prawnej okoliczności faktycznych i prawnych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym poprzez stwierdzenie, mające charakter tzw. uznania administracyjnego, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącego, planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, a tym samym uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji zwalniającej od zakazów ustanowionych w art. 88I ust. 1 ww. ustawy; 4) naruszenie art. 7a i art. 8 k.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadami bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania co spowodowało, iż w świetle dowodów wnioskowanych przez skarżącą, w tym opinii (opracowanie pn. "Wytyczne zagospodarowania międzywala Wisły warszawskiej na obszarze gminy Warszawa Centrum") autorstwa doc. dr. inż. J.W. i dr. inż. K.U. oraz decyzji nr 319/D/ZO/11 z dnia 19 września 2011 r. zwalniającej Zarząd Mienia m.st. Warszawy z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią związanych z budową kawiarni oraz sanitariatu publicznego nad Wisłą przy ul. W.1 w W. skarżąca została odmiennie potraktowana niż wyżej wskazany podmiot, jej prawa i interesy w świetle wydania zaskarżonej decyzji zostały ewidentnie naruszone; 5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, skutkującym nie wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a tym samym poprzez brak dokonania obiektywnej i merytorycznej oceny przesłanki utrudnienia zarządzeniem ryzykiem powodziowym, o której mowa w art. 88I ust. 1 i 2 cyt. ustawy polegające na: – braku uwzględnienia istotnych okoliczności faktycznych w postaci warunków hydrologicznych występujących na obszarze zamierzenia inwestycyjnego pn. "Hotel *** klasy turystycznej", – niezasięgnięcie opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, mimo wystąpienia potrzeby dla stwierdzenia czy ww. zamierzenie inwestycyjne planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie utrudni ochrony przed powodzią, – nieuwzględnienie, a co najmniej nieodniesienia się do postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru Saskiej Kępy, przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXIII/2764/2006 z dnia 19 października 2006 r., zmienionej (sprostowanie błędów) uchwałą nr VIII/139/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka jest działką inwestycyjną, – braku uwzględniania dowodu z ww. opinii (opracowania), – braku uwzględniania, a co najmniej odniesienia się do uzasadnienia decyzji nr 319/D/ZO/11 z dnia 19 września 2011 r. zwalniającej Zarząd Mienia m.st. Warszawy z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z którym "Opinia hydrologiczna "Określenie wpływu na ochronę przed powodzią" wykonana przez uprawnionego hydrologa dr inż. P.K. stwierdza, że w wyniku obliczeń hydrologicznych warunków przejścia wód powierzchniowych budowle nie będą miały żadnego wpływu na przepustowość koryta wielkich wód, gdyż wysokość spiętrzenia strugi wody określona została zaledwie na 0,8 cm", – braku uwzględnienia, a co najmniej odniesienia się do pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 5 listopada 2003 r., podpisanego przez Zastępcę Dyrektora ds. Utrzymania Wód; 6) naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pozostawieniu poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych dotychczas przez skarżącego, całkowitym pominięciu istotnych dla sprawy środków i materiałów dowodowych oraz dokonaniu ich oceny wbrew zasadom logiki, doświadczenia życiowego oraz sprawiedliwości społecznej; 7) art.107 ust. 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które uznane zostały za udowodnione, dowodów, które wzięto za podstawę rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których nie uznano określonych twierdzeń i dowodów, zupełnie je pomijając, co skutkuje tym, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera odniesienia do rzeczywistych okoliczności faktycznych sprawy, potwierdzających zasadność odmowy zwolnienia od zakazów ustanowionych w art. 88I ust. 1 ww. ustawy.

W dniu 24 września 2020 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi 88I ust. 2 uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne, które weszło w życie z dniem 12 kwietnia 2018 r., z mocą od dnia 1 stycznia 2018 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczących wydania decyzji zwalniających od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym, z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego (wniosek skarżącej z dnia 7 listopada 2017 r.), w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, przy czym organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Prezes Wód Polskich PGW WP. W obliczu powołanej regulacji prawnej zamierzenie inwestycyjne określone we wniosku strony wymaga uzyskania decyzji zwalniającej od ww. zakazów określonych w art. 88I ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, albowiem dotyczy działań wskazanych jako zakazane na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Przytoczywszy art. 88I ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, Sąd I instancji wskazał, że w ich świetle obowiązuje na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zakaz wykonywania robót i czynności, które utrudniają ochronę przed powodzią lub zwiększają zagrożenie powodziowe. Zakres tej regulacji jednoznacznie wskazuje, iż jedynie w ściśle określonych przypadkach dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może wydać decyzję zwalniającą od zakazów.

Sąd I instancji wskazał dalej, że zgodnie z dokonanymi przez organy ustaleniami, teren nieruchomości wskazanej pod planowane przedsięwzięcie znajduje się w bezpośredniej strefie zagrożenia powodzią, w obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym, na terenie międzywala, po prawej stronie obwałowanego koryta rzeki Wisła (W.). Jest to teren zarezerwowany na czas powodzi na przepuszczenie wód wezbraniowych w celu obniżenia wysokości fali powodziowej i realnie zagrożony powodzią, który winien pozostać wolny od zabudowy, która może dodatkowo zwiększyć zagrożenie ryzyka powodziowego. Zakazy określone w ustawie Prawo wodne mają na celu nie tylko unikanie ekspozycji na powódź obiektów budowlanych znajdujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ale także zapewnienie niezabudowanej przestrzeni służącej przepuszczaniu wód powodziowych. Skarżąca podała, że przewiduje na etapie projektowym oraz wykonawczym wprowadzenie szeregu zabezpieczeń przeciwpowodziowych zapewniających bezpieczeństwo planowanej inwestycji. Jako działania chroniące inwestycję przed wodami powodziowymi wskazano prowizoryczne mury oporowe, a do zabezpieczenie budynku rozsuwane grodzice stalowe. Ich zastosowanie ograniczono wyłącznie do działań objętych inwestycją. Z uwagi jednak na położenie przedmiotowej nieruchomości w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, planowany budynek (jego rozbudowa) nawet podparty na słupach, w dalszym ciągu będzie narażony na zalanie wodą powodziową o głębokości w przedziale od 0,5 m do 2 m. W konsekwencji oddziaływania wód powodziowych może nastąpić nie tylko zniszczenie planowanego do wykonania budynku usługowego (hotelu), w tym również słupów podpierających, ale także niesione przez wodę elementy mogą powodować niszczenie sąsiednich obiektów budowlanych i blokowanie swobodnego przepływu wód powodziowych. Lokalizacja budynku na trasie przepływu wód powodziowych wpływa na podpiętrzenie wód oraz zwiększenie naporu wody na obiekty napotykane na swojej drodze, a intensywny rozwój zabudowy spowoduje, iż obszar zlewni będzie miał coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych, co tym samym spowoduje wyższe stany wód na rzece, a co za tym idzie – zwiększenie prawdopodobieństwa wystąpienia zdarzenia ekstremalnego – powodzi.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy Powodziowej), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 9 ust. 1 pkt lb ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. Ponadto, zgodnie z art. 88k ustawy, ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności m.in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, a także zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód.

Sąd I instancji przywołał ustalenia organu, wedle których do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m.in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych i dróg dojazdowych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m.in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Dlatego też, w obliczu powyższego, w ocenie Sądu I instancji planowane zamierzenie inwestycyjne w zamierzonej lokalizacji, nie jest możliwe do zrealizowania. Odnosząc się do zarzutu skargi, formułowanego już w odwołaniu, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie przy wydaniu zaskarżonej decyzji pominął i nie uwzględnił w sprawie dowodu w postaci decyzji nr 319/D/ZO/11 z dnia 19 września 2011 r. (wydanej dla sąsiedniej nieruchomości) zwalniającej Zarząd Mienia m.st. Warszawy z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, związanych z budową kawiarni oraz sanitariatu publicznego nad Wisłą przy ul. W.1 w W. – Sąd I instancji wskazał, iż powyższa decyzja dotyczyła realizacji innej inwestycji, jak podniósł organ, związanej ze zbliżającymi się mistrzostwami Europy w piłce nożnej w 2012 r. Okoliczność ta pozostaje zatem bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, albowiem przedmiotem badania przez Sąd jest konkretna decyzja, odnosząca się do danego stanu faktycznego. Sąd nie analizuje innych okoliczności niż te, które bezpośrednio są związane z daną, określoną sprawą. Rozstrzygnięcie wydane w innej sprawie, nawet w zbliżonych okolicznościach, nie ma zatem żadnego odniesienia i wpływu na wynik w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. Tym bardziej, iż decyzja, na którą powołuje się skarżąca, została wydana w 2011 roku, w innych realiach prawnych i faktycznych (np. brak obowiązujących map zagrożenia powodziowego). Badana natomiast decyzja wydana już została w oparciu o mapy zagrożenia powodziowego (arkusz: Warszawa Śródmieście M-34-139-A-c-1), przekazane Dyrektorowi RZGW w Warszawie dopiero w dniu 15 kwietnia 2015 r. i w tym samym dniu zostały opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem http://mapv.isok.gov.pl). Zatem ówcześnie stan faktyczny w powyższym obszarze mógł się inaczej kształtować, co mogło mieć również wpływ na treść wydanej decyzji. Każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Prowadząc postępowanie administracyjne należy przeanalizować całość zebranego materiału dowodowego i ocenić go w oparciu o stan faktyczny danej sprawy i prawny obowiązujący w dniu wydania danego rozstrzygnięcia. W analizowanym przypadku przedmiotem analizy są więc wyłącznie działania planowane obejmujące rozbudowę i nadbudowę budynku, wykonanie infrastruktury komunikacyjnej oraz ogrodzenia na terenie działki inwestycyjnej.

Sąd I instancji w konkluzji stwierdził, iż na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują zakazy ustanowione przepisami ustawy Prawo wodne. Decyzja zwalniająca od przedmiotowych zakazów, pomimo iż ma charakter uznaniowy, stanowi wyjątek od przyjętego generalnego zakazu realizacji robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. Z powyższego wynika zatem obowiązek organu przeprowadzenia rzetelnej analizy stanu faktycznego, albowiem wydanie decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (czyli decyzji mającej charakter wyjątku) powinno być traktowane w sposób ścisły i jest możliwe wyłącznie przy spełnieniu ustawowych kryteriów określonych w przepisach art. 88I ust. 2 ustawy – Prawo wodne. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego bez wątpliwości określono, że teren objęty zamierzeniem znajduje się w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Mając na uwadze lokalizację tego terenu w przestrzeni miejskiej jest to obszar atrakcyjny inwestycyjnie, jednak należy mieć na względzie, zgodnie z obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego, iż teren ten charakteryzuje się wysokim prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi. A jednocześnie, teren ten stanowi międzywale, czyli położony jest na obszarze pomiędzy korytem rzeki, a wałem przeciwpowodziowym, który to teren został celowo wydzielony w dolinie rzecznej dla bezpiecznego przeprowadzania wód powodziowych. Fakt posadowienia na przedmiotowej nieruchomości w latach 70/80-tych ubiegłego wieku budynku objętego planowaną inwestycją, nie stanowi także argumentu za możliwością dalszego jego rozbudowy, jako nie zagrażającej potencjalnej ochronie przeciwpowodziowej. Tym samym, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 88I ust. 2 ustawy – Prawo wodne jest nieuzasadniony. W toku postępowania organy prawidłowo określiły, że w przedmiotowym przypadku planowane działania objęte są zakazami wynikającymi z ustawy – Prawo wodne. Skoro zwolnienie od zakazów może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy planowane działania nie będą utrudniały zarządzania ryzykiem powodziowym, zasadnie organy stwierdziły brak podstaw do takiego zwolnienia.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku skarżącej, mając na uwadze fakt, iż organy obu instancji są organami wyspecjalizowanymi, posiadającymi stosowną wiedzę i są właściwe w sprawach gospodarowania wodami – nie są zobligowane do wystąpienia o opinię do państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej. Takie wystąpienie ma wyłącznie charakter fakultatywny i zasadny jedynie w sytuacji szczególnych wątpliwości, których, mając na uwadze położenie nieruchomości, zakres i treść ww. map zagrożenia powodziowego, organy nie posiadały. Wystąpienie o wskazaną w skardze opinię byłoby zasadne, gdyby organy nie dysponowały wystarczającą wiedzą z zakresu przepływu wód powodziowych w odniesieniu do analizowanego terenu (np. gdyby po przyjęciu obowiązujących map zagrożenia powodziowego przeprowadzono prace, których wynikiem jest ograniczenie zagrożenia powodziowego). W przedmiotowym przypadku taka przesłanka jednak nie występuje. Także nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi o nie uwzględnieniu przez organ opinii – opracowania ("Wytyczne zagospodarowania międzywala Wisły (...)"), jak i pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 5 listopada 2003 r. Organy działają bowiem na podstawie danego stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Pismo z powyższej daty, tj. sprzed blisko 17 lat zostało wydane w zupełnie innym stanie faktycznym jak i prawnym, ale także nie ma waloru wiążącego. Nie stanowi ono opinii, uzgodnienia, czy unormowania prawnego. Wspomniane opracowanie również nie stanowi dowodu w sprawie, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wypada w tym miejscu przypomnieć o szczególnym charakterze organów obu instancji i szczególnych ich kompetencjach do rozstrzygania w przedmiotowych sprawach.

Sąd I instancji ocenił też, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ogólnie sformułowany zarzut, że ocena stanu faktycznego sprawy nie została prawidłowo przeprowadzona, uznać należy, mając na uwadze nie poparcie tych twierdzeń dowodami, jedynie za polemikę skarżącej z ustaleniami organu. W postępowaniu administracyjnym organy administracyjne mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), co w ocenie Sądu I instancji w sposób prawidłowy uczyniły. Swoje stanowisko w sposób czytelny, zrozumiały i w pełni wyraźny przedstawiły w uzasadnieniu obu rozstrzygnięć, tym samym nie uchybiły przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji wyjaśniły i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, podały na jakiej podstawie ustaliły zagrożenie powodziowe omawianego terenu (mapy zagrożenia powodziowego), a także przytoczyły i zastosowały odpowiednie przepisy prawa. To, że skarżąca nie zgadza się z podważanymi decyzjami, nie oznacza, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa.

Pismem z dnia 12 stycznia 2021 r. skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 września 2020 r., zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez: 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a – polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu bez wykazania błędów w argumentacji skarżącego, który kontrargumentację sformułował już w skardze na decyzję organy, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie; 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a – polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy poprzez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) naruszenie art. 88l ust. 2 w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy – Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu i potwierdzeniu, zgodnie z decyzją organu, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącego, planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, obejmuje roboty oraz czynności utrudniające ochronę przed powodzią lub zwiększające zagrożenie powodziowe, a tym samym, iż to zamierzenie inwestycyjne utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, co jest jednoznaczne z odmową zwolnienia od zakazów ustanowionych w art. 88l ust. 1 u.p.w.; 2) naruszenie art. 88l ust. 3 u.p.w., poprzez jego niezastosowanie, a tym samym oddalenie skargi skarżącego oraz utrzymanie w mocy decyzji organu wydanej bez uprzedniego zasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, mimo wystąpienia potrzeby dla stwierdzenia czy zamierzenie inwestycyjne skarżącego, planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, nie utrudni ochrony przed powodzią.

Poza powyższymi podstawami kasacyjnymi w skardze kasacyjnej wskazano: "Nadto w imieniu Skarżącego zarzucam:

1. naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na dokonaniu błędnej oceny prawnej okoliczności faktycznych i prawnych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu obejmującej stwierdzenie, mające charakter tzw. uznania administracyjnego, iż zamierzenie inwestycyjne Skarżącego, planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, a tym samym uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji zwalniającej od zakazów ustanowionych w art. 881 ust. 1 u.p.w.,

2. naruszenie art. 7a i art. 8 k.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Organu, który w związku z jej wydaniem prowadził postępowanie w sposób sprzeczny z zasadami bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, co spowodowało, iż w świetle dowodów wnioskowanych dotychczas przez Skarżącego, w tym opinii / opracowania pn. "Wytyczne zagospodarowania międzywala Wisły warszawskiej na obszarze gminy Warszawa Centrum" autorstwa doc. dr. inż. J.W. i dr. inż. K.U. oraz decyzji nr 319/D/ZO/11 z dnia 19 września 2011 r. zwalniającej Zarząd Mienia m.st. Warszawy z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią związanych z budową kawiarni oraz sanitariatu publicznego nad Wisłą przy ul. W.1 w W., Skarżący został odmiennie potraktowany niż wyżej wskazany podmiot, co spowodowało, iż prawa i interesy Skarżącego w świetle decyzji Organu oraz zaskarżonego wyroku zostały ewidentnie naruszone,

3. naruszenie art 7 k.p.a. w zw. z art 77 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu zarzutów Skarżącego, iż Organ wydając decyzję przeprowadził w sposób wadliwy postępowanie dowodowe, co skutkowało nie wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a tym samym poprzez brak dokonania obiektywnej i merytorycznej oceny przesłanki utrudnienia zarządzeniem ryzykiem powodziowym, o której mowa w art. 88l ust. 1 i 2 u.p.w., polegające na: – braku uwzględnienia istotnych okoliczności faktycznych w postaci warunków hydrologicznych występujących na obszarze zamierzenia inwestycyjnego pn, "Hotel *** klasy turystycznej" planowanego na terenie północnej części działki nr [...], obręb [...] w W. przy ul. W., świadczących o braku zagrożenia powodziowego dla tego obszaru, – braku zasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, mimo wystąpienia potrzeby dla stwierdzenia czy zamierzenie inwestycyjne Skarżącego, planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, nie utrudni ochrony przed powodzią, – braku uwzględnienia, a co najmniej odniesienia się do postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru Saskiej Kępy, przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXIlI/2764/2006 z dnia 19 października 2006 r., zmienioną (sprostowanie błędów) uchwałą nr VIII/139/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., zgodnie z którym działka nr [...], obręb [...] zlokalizowana przy ul. W. w W., a więc działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym Skarżącego jest działką inwestycyjną, – braku uwzględniania dowodu z opinii / opracowania pn. "Wytyczne zagospodarowania międzywala Wisły warszawskiej na obszarze gminy Warszawa Centrum" autorstwa doc. dr. inż. J.W. i dr. inż. K.U., – braku uwzględniania, a co najmniej odniesienia się do uzasadnienia decyzji nr 319/D/ZO/11 z dnia 19 września 2011 r. zwalniającej Zarząd Mienia m.st. Warszawy z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią związanych z budową kawiarni oraz sanitariatu publicznego nad Wisłą przy ul. W.1 w W., zgodnie z którym "Opinia hydrologiczna "Określenie wpływu na ochronę przed powodzią" wykonana przez uprawnionego hydrologa dr inż. P.K. stwierdza, że w wyniku obliczeń hydrologicznych warunków przejścia wód powierzchniowych budowle nie będą miały żadnego wpływu na przepustowość koryta wielkich wód, gdyż wysokość spiętrzenia strugi wody określona została zaledwie na 0,8 cm", – braku uwzględnienia, a co najmniej odniesienia się do pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 5 listopada 2003 r., podpisanego przez Zastępcę Dyrektora ds. Utrzymania Wód,

4. naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pozostawieniu poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych dotychczas przez Skarżącego, całkowitym pominięciu istotnych dla sprawy środków i materiałów dowodowych oraz dokonaniu ich oceny wbrew zasadom logiki, doświadczenia życiowego oraz sprawiedliwości społecznej, przy jednoczesnym daniu wiary wyłącznie twierdzeniom Organu".

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że osobnej oceny wymagać będą zarzuty zrelatywizowane do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przytoczone w skardze kasacyjnej niejako poza podstawami kasacyjnymi z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – i, także w ujęciu redakcyjnym, bez powiązania z nimi.

Odnosząc się zatem wpierw do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć trzeba, przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności nie można zgodzić się twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, jakoby zachodził przypadek "niedostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Sąd I instancji przytoczył i wyjaśnił wszystkie relewantne przepisy postepowania i przepisy prawa materialnego. Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie, gdy twierdzi, jakoby doszło do "niewłaściwego ustalenia stanu sprawy". Przeciwnie, Sądu I instancji odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy.

Ponieważ skarżąca kasacyjne zarzuca zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), warto przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21).

Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23).

W niniejszej sprawie zreferowane prawidłowości mają istotne znaczenie, bowiem zarzuty skargi kasacyjnej zrelatywizowane do prawa materialnego – oceniane z ich uwzględnieniem – okazały się nie skuteczne, przy czym w dużej mierze przesądziła o tym już sama konstrukcja zarzutów. Dotyczy to w szczególności pierwszego zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 88l ust. 2 w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy – Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (dalej "u.p.w."). Zgodnie z art. 88l ust. 1 u.p.w. na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego. Z kolei art. 88l ust. 2 p.w. stanowi, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie naruszenie tych przepisów nastąpiło poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwie zastosowanie. Gdy chodzi o błędną wykładnię, to w ogóle nie wskazano, na czym ma ona polegać. Niewłaściwe zastosowanie odnośnych przepisów ma natomiast polegać na "uznaniu i potwierdzeniu, zgodnie z decyzją organu, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącego, planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, obejmuje roboty oraz czynności utrudniające ochronę przed powodzią lub zwiększające zagrożenie powodziowe, a tym samym, iż to zamierzenie inwestycyjne utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, co jest jednoznaczne z odmową zwolnienia od zakazów ustanowionych w art. 88l ust. 1 u.p.w.". Skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje zatem poczynione przez organ i przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne co do tego, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym – tak skonstruowany zarzut w założeniu nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 88l ust. 3 u.p.w., wskazać należy, że w myśl tego przepisu dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej dla stwierdzenia czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią może zasięgnąć opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej. Naruszenie tego przepisu, zdaniem skarżącej kasacyjnie, miało nastąpić przez jego niezastosowanie. Sąd I instancji, odnosząc się do tej kwestii, zauważył, że organy obu instancji są organami wyspecjalizowanymi, posiadającymi stosowną wiedzę i są właściwe w sprawach gospodarowania wodami – nie są zobligowane do wystąpienia w każdym przypadku o opinię do państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej. Takie wystąpienie ma charakter fakultatywny i jest potrzebne jedynie w sytuacji szczególnych wątpliwości, których, mając na uwadze położenie nieruchomości, zakres i treść map zagrożenia powodziowego, w niniejszej sprawie nie ma. Sąd I instancji dodał, że wystąpienie o opinię byłoby zasadne, gdyby organy nie dysponowały wystarczającą wiedzą z zakresu przepływu wód powodziowych w odniesieniu do analizowanego terenu (np. gdyby po przyjęciu obowiązujących map zagrożenia powodziowego przeprowadzono prace, których wynikiem jest ograniczenie zagrożenia powodziowego) – jednak taka sytuacja nie ma miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, co implikuje uznanie zarzutu naruszenia art. 88l ust. 3 u.p.w. za niezasadny.

Niezależnie od zarzutów sformułowanych w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które zostały wyżej ocenione, skarżąca kasacyjnie wskazała, że zarzuca naruszenie określonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niewłaściwe zastosowanie (art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 i art. 80). Zarzuty, o których mowa, są w istocie tożsame z zarzutami podniesionymi wobec organu w skardze inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne. Są one nieadekwatne do obecnego etapu postępowania, kiedy ocenie podlegają czynności jurysdykcyjne Sądu I instancji, a nie organu administracji publicznej. Sąd I instancji powołanych przepisów k.p.a. nie stosował, toteż nie mógł ich naruszyć. Niemniej jednak, przyjmując, że intencją skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie oceny Sądu I instancji co do prawidłowości ustaleń faktycznych organu w zakresie określonej w art. 88l ust. 2 u.p.w. przesłanki "jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym" – stwierdzić należy, że ta ocena Sądu I instancji jest zasadna i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ją podziela. W postępowaniu administracyjnych nie doszło do naruszenia powołanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów k.p.a. i Sąd I instancji trafnie to skonstatował. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji odniósł się także – i to w sposób prawidłowy – do dokumentów wskazywanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego, w tym opinii / opracowania pn. "Wytyczne zagospodarowania międzywala Wisły warszawskiej na obszarze gminy Warszawa Centrum" autorstwa doc. dr. inż. J.W. i dr. inż. K.U., decyzji nr 319/D/ZO/11 z dnia 19 września 2011 r. tudzież pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 5 listopada 2003 r.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.