Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 616/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28a
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. S. i T. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr WOP.52.2024.MH w przedmiocie zarzutów dotyczących egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej: PINB) decyzją z 9 maja 2003 r. nakazał Pani K.

S. (obecnie M.) rozebrać rozbudowane części pawilonu byłej

kwiaciarni, zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w Gdańsku,

z powodu ich wykonania wykonano bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: PWINB) decyzją z 3 lipca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 grudnia 2005 r., wydanym w sprawie II SA/Gd 1098/03 oddalił skargę na decyzję PWINB.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2007 r., wydanym w sprawie II OSK 1377/06, oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji.

W dniu 1 grudnia 2003 r., związku z niewykonaniem nakazu rozbiórki, doręczono Pani K. S. upomnienie, a następnie w dniu 30 sierpnia 2006 r. PINB

wystawił na Panią K. S. tytuł wykonawczy.

Pan O. S. oraz Pan T. B. (dalej: Skarżący), na podstawie

umowy sprzedaży z 4 września 2020 r., nabyli od Pani K. M.

własności nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr [...], obszaru 0,042 ha, położoną w Gdańsku przy ul. [...]– objętą niewykonanym nakazem

rozbiórki.

Pismem z 20 września 2022 r. PINB powiadomił Skarżących o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym w sprawie rozbiórki orzeczonej decyzją z 9 maja 2003 r.

Następnie PINB wystawił, w dniu 6 października 2023 r., tytuł wykonawczy na Pana T. B. i Pana O. S., dotyczący niewykonanego

nakazu rozbiórki.

Pismami z 17 października 2023 r. Skarżący, w związku z wystawionym tytułem egzekucyjnym, wnieśli zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art 33 §1, § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący wskazali, że sprzedająca zataiła przed Nimi informacje o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Podnieśli też, że nie otrzymali pisemnego upomnienia wierzyciela, pomimo że obowiązek taki wynika z art 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

PINB postanowieniami z 22 grudnia 2023 r. oddalił zarzuty Skarżących.

Organ pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, natomiast odnosząc się do zarzutu braku uprzedniego dostarczenia upomnienia, organ wyjaśnił, że pismem z 20 września 2022 r. poinformował Skarżących o obowiązku rozbiórki nałożonym na Panią K.

S. Ponadto podczas przesłuchania stron w dniu 17 października 2022 r.,

zostały Skarżącym udostępnione akta sprawy celem zapoznania się z całością zgromadzonej w sprawie dokumentacji.

PWINB po rozpoznaniu zażalenia pana O. S., postanowieniem z 18

kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji podniósł między innymi, że wobec niewykonania obowiązku rozbiórki przez poprzedniego właściciela nieruchomości, postępowanie egzekucyjne powinno być kontynuowane w odniesieniu do Skarżących jako aktualnych właścicieli nieruchomości.

Zdaniem organu, przepis art 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje wymóg wystawienia tytułu wykonawczego wobec aktualnych zobowiązanych przed zastosowaniem kolejnego środka egzekucyjnego, bez ustawowego odesłania do wymogów uprzedniego doręczenia upomnienia, jak ma to miejsce w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego od "początku". W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone od początku, jest ono kontynuacją postępowania egzekucyjnego wszczętego wobec poprzedniej właścicielki nieruchomości.

We wniesionej do Sądu skardze postanowieniu PWINB zarzucono:

naruszenie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż organ pierwszej instancji nie miał obowiązku doręczenia Skarżącym upomnienia poprzedzającego wszczęcie postępowania egzekucyjnego;

naruszenie art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy do następstwa prawnego dojdzie przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy następstwo prawne nastąpiło w toku postępowania egzekucyjnego;

naruszenie art. 33 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wadliwą interpretację polegającą na uznaniu, iż doręczenie upomnienia poprzedniej właścicielce tej nieruchomości jest skuteczną czynnością względem Skarżących;

naruszenie art. 34 § 2 pkt 1 lit. a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe uznanie za słuszne postanowienia organu pierwszej instancji, oddalające zarzut wniesiony w postępowaniu egzekucyjnym;

naruszenie art 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieumorzenie postępowania egzekucyjnego, w zakresie wykonania zastępczego z uwagi na niedoręczenie Skarżącym przez organ egzekucyjny upomnienia przed zastosowaniem wykonania zastępczego,

a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest wadliwe utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, zamiast jego uchylenia i umorzenia w całości postępowania przeprowadzonego przez PINB, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało utrzymanie w mocy nieprawidłowego postanowienia organu pierwszej instancji, zamiast doprowadzić do umorzenia postępowania prowadzonego przez ten organ.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także umorzenia w całości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Organ podniósł przy tym, że skarga została złożona zarówno przez Pana O. S. jak i Pana T.

B., tymczasem zaskarżone postanowienie dotyczy rozpatrzenia zarzutów

złożonych przez pana O. S. Zarzuty złożone przez pana T.

B. zostały rozpatrzone postanowieniem PWINB z 18 kwietnia 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie podlega uwzględnieniu.

Zarówno w obecnym stanie prawnym, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie wszczęcia egzekucji administracyjnej wobec niewykonania orzeczonego nakazu rozbiórki, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia jest podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej jako "u.p.e.a."). Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią.

W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne w przedmiocie wydanego nakazu rozbiórki wszczęto wobec ówczesnej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, na podstawie tytułu wykonawczego z 30 września 2006 r. Skarżący nabyli nieruchomość we wrześniu 2020 r. – w czasie, gdy obowiązek rozbiórki wciąż nie był wyegzekwowany. Zgodnie z art. 28 u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego.

Spór w sprawie sprowadzał się do tego, czy przed wystawieniem wobec Skarżących tytułu wykonawczego na podstawie art. 28a u.p.e.a., czynność tę należało poprzedzić upomnieniem.

W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było to konieczne. Art. 28a u.p.e.a. dotyczy zastosowania dalszych środków egzekucyjnych we wszczętym uprzednio postępowaniu egzekucyjnym, w sytuacji gdy doszło do przejścia egzekwowanego obowiązku na następcę prawnego osoby zobowiązanej – w tym przypadku, na nowych właścicieli nieruchomości. Przepis art. 28a u.p.e.a. nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 243/11).

Skoro przejście egzekwowanego obowiązku nastąpiło w wyniku zawartej przez Skarżących umowy sprzedaży nieruchomości, to okoliczność objęcia przedmiotowej nieruchomości w dacie jej sprzedaży administracyjnym postępowaniem egzekucyjnym, stanowiła element stanu prawnego tejże nieruchomości, który w niniejszej sprawie został przez sprzedającą zatajony. Okoliczność ta jednakże nie powoduje, że na organie egzekucyjnym spoczywa obowiązek ponownego doręczenia upomnienia. Obowiązek taki aktualizowałby się, gdyby tytuł wykonawczy został wystawiony i skierowany do poprzedniego właściciela nieruchomości już po jej sprzedaży, czyli po przejściu spornego obowiązku na nabywców. Podzielić należy pogląd, że norma zawarta w art. 28a u.p.e.a. ma zastosowanie jedynie w wypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę zobowiązanego w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego. Data przejścia nie może wyprzedzać daty doręczenia zobowiązanemu z decyzji odpisu tytułu wykonawczego, a zatem daty wszczęcia postępowania egzekucji administracyjnej (por. Wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., II OSK 112/13). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Kwestia zatajenia istotnych dla umowy sprzedaży elementów stanu prawnego nieruchomości może być przedmiotem oceny sądu powszechnego, a nie organów administracji.

Sąd nie podziela wyrażonych we wskazywanych w skardze orzeczeniach sądowych poglądów dotyczących tego, że brak obowiązku doręczenia upomnienia dotyczy wyłącznie sytuacji potrzeby kierowania kolejnego upomnienia do tego samego podmiotu, co uprzednio. Po pierwsze, przywołane w skardze orzecznictwo odnosi się do sytuacji ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec tego samego podmiotu, po uprzednim umorzeniu takiego postępowania – co nie przystoi do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Po drugie, prezentowany przez Skarżących pogląd stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 28a u.p.e.a., który wprost odnosi się do postępowań egzekucyjnych w toku. Upomnienie jest warunkiem niezbędnym wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie jego kontynuacji. Zatem upomnienie ma charakter jednorazowy i stanowi czynność zewnętrzną wobec postępowania egzekucyjnego. Skoro w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dochodzi jedynie do zmian podmiotowych, to nie sposób utożsamiać takiego zdarzenia z wszczynaniem kolejnego postępowania egzekucyjnego, w związku z brakiem wykonania nałożonego decyzją admiracyjną obowiązku, co uwarunkowanie jest każdorazowo upomnieniem. W art. 28a u.p.e.a. ustawodawca wprost odnosi się do konieczności wystawienia nowych tytułów wykonawczych celem zastosowania dalszych środków egzekucyjnych tego samego postępowania egzekucyjnego, co należy odróżnić od jego wszczęcia, do którego niezbędne jest uprzednie upomnienie. W sprawach objętych hipotezą art. 28a u.p.e.a., nowy tytuł wykonawczy umożliwia kontynuowania prowadzonego postępowania egzekucyjnego wobec nowego dłużnika, co oznacza, że jego wystawienie nie ma związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Także argumenty natury celowościowej nie przekonują do zajęcia odmiennego stanowiska. Trafnie w orzecznictwie wskazuje się, że upomnienie nie przypomina o obowiązku, ale o powinności jego wykonania. Sam obowiązek powinien być bowiem znany zobowiązanemu z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego (por. NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 315/08). Funkcją upomnienia jest także ostrzeżenie o zagrożeniu postępowaniem egzekucyjnym. W tej sprawie, argumentacja Skarżących odnosi się w istocie do zarzutu braku informacji o objęciu nakazem rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości, którą kupili. Obowiązek rozbiórki wynika z prawomocnej decyzji administracyjnej, a nie z faktu doręczenia bądź niedoręczenia upomnienia. Oznacza to, że w przypadku sprzedaży nieruchomości, informacja o tym, że obiekt budowlany, który się na niej znajduje objęty jest postępowaniem egzekucyjnym, w związku z niewykonanym nakazem rozbiórki, powinna pochodzić od świadomego tej sytuacji zbywcy nieruchomości, a nie organu egzekucyjnego.

Istotą art. 28a p.o.u.s.a. jest przeciwdziałanie utrudnianiu egzekucji obowiązków administracyjno-prawnych poprzez m.in. celowe przenoszenie niewykonanych obowiązków administracyjnoprawnych na inne podmioty prawa. Ponadto ostrzeganie upomnieniem przed postępowaniem egzekucyjnym będącym w toku mija się z celem, jakim jest niedoprowadzenie do jego wszczęcia. Kwestia wzajemnych roszczeń stron umowy sprzedaży, w związku z koniecznością wykonania prawomocnego nakazu rozbiórki, nie należy do okoliczności podlegających ocenie organu egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie źródłem ewentualnego naruszenia prawa nie jest działanie organów egzekucyjnych, a być może czynność prawna podlegająca kognicji sądów powszechnych

Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje tego, że Skarżący kupując przedmiotową nieruchomość nie mieli świadomości, że toczy się postępowanie egzekucyjne dotyczące budynku, który się na tej nieruchomości znajduje. Fakt ten, jak uprzednio wyjaśniono, może być przedmiotem roszczeń cywilnoprawnych, które nie należą do kognicji sądów administracyjnych. Rację mają Skarżący, że sama okoliczność powiadomienia ich przez organ egzekucyjny o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym oraz możliwość zapoznania się z aktami sprawy, nie mogą zastąpić upomnienia. Argument ten miałby jednak w sprawie znaczenie, gdyby obowiązek doręczenia upomnienia wynikał z przepisów prawa, co nie mam miejsca w przypadku kontynuacji postępowania egzekucyjnego.

W konsekwencji nie można uwzględnić zarzutu skargi odnoszącego się do powinności umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu niedoręczenia Skarżącym upomnienia. Istotnie - zgodnie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu. W tej sprawie, w ocenie Sądu nie zachodzi przesłanka obowiązku doręczenia Skarżącym upomnienia, zatem organy egzekucyjne nie miały obowiązku umorzenia prowadzonego postępowania z tego właśnie powodu.

Odnosząc się zaś do stanowiska PWINB dotyczącego tego, że zaskarżone do Sądu postanowienie dotyczy jedynie Pana O. S., wskazać należy

nie powoduje to braku legitymacji skargowej Pana T. B. Tytuł

wykonawczy z 6 października 2023 r. wystawiony został na obu Skarżących, mają oni zatem obje interes prawny w zaskarżeniu postanowień dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tego tytułu. Uprawnionym do wniesienia skargi jest bowiem każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej jako "p.p.s.a.").

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.