Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 520/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 229, art. 229a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A.N. kwotę 457 / czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty z dnia [...].06.2005r., Nr [...], na podstawie art. 229, art. 229a, art. 142 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. - orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz A. N. działek - nr [...] o pow. 0,1874 ha i nr [...] o pow. 0,5489 ha, położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...] oraz parceli l. kat. [...] b. gm. kat. D.

W związku z odwołaniem A. N., powyższa decyzja została uchylona w całości decyzją Wojewody z dnia [...].09.2005r., Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia odwoławczego wskazano art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) i art. 138 § 2 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Starosty z dnia [...].03.2006, Nr [...], na podstawie art. 229, 229a, art. 142 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. Nr 46, poz. 543 z 2000 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. - orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz A. N. działek - nr [...] o pow. 0,1874 ha i nr [...] o pow. 0,5489 ha, położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...] oraz parceli l. kat. [...] b. gm. kat. D.

W uzasadnieniu decyzji podano na wstępie, że postanowieniem Nr [...], z dnia [...].01.2004r., Wojewoda na podstawie art. 26 § 2 i art. 26 § 3 k.p.a. w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.05.2003r.,sygn. OPS 1/03 (nie publ.), wyznaczył Starostę do załatwienia sprawy zwrotu działek nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie [...], jedn. ewid. [...] m. K., prowadzonej z wniosku A. N. W dniu [...].07.2005r. Starosta wydał decyzję Nr [...], w której orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0122 ha, objętej Kw nr [...], położonej w obr. [...], jednostka ewidencyjna [...] m. K., natomiast decyzją z dnia [...].06.2005r., Nr [...], orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] o pow. 0,1874 ha i nr [...] o pow. 0,5489 ha, położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...] i parceli l. kat. [...], b. gm. kat. D.

Jak wskazano dalej, w rozpatrywanej sprawie ustalono, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział [...] z dnia [...].05.1968r., Nr [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. parcele gruntowe l. kat. [...] o pow. 258,40 ha i l. kat. [...] o pow. 187,10 ha, b. gm. kat. D., z przeznaczeniem na cele rozbudowy szkoły podstawowej przy ul. [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], z dnia [...].12.1965r., Nr [...]. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. Nr 18, poz. 94 z 1961r.). Poprzednimi właścicielami opisanych wyżej parcel byli M. N. zd. W. oraz M. W. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...].07.1992r., sygn. akt [...], spadek po zmarłej [...].11.1963r. M. N., na podstawie ustawy nabył w całości A. N. Spadek po zmarłym [...].03.1990r. M. W., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...].07.2003r., sygn. akt I Ns [...], nabył w całości również A. N. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej (mapy porównawczej ewidencji gruntów i katastru) sporządzonej przez uprawnionego geodetę P. K. 1. ks. rób. [...] z dnia [...].02.1992r. ustalono, że : wywłaszczona parcela l. kat. [...] weszła w skład działek nr [...], [...] i [...], natomiast parcela l. kat. . [...] stanowi część działek nr [...] i [...], obr. [...] jedn. ewid. [...]. Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...] działka nr [...] o pow. 5489 m2 ( w księdze wieczystej, nadal figurują parcele l. kat. [...] i l. kat. [...]) stanowi własność Gminy K. Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...], także działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., stanowi własność Gminy K. na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...].11.1991r. Nr [...].

Z powyższej księgi wieczystej na wniosek [...] wydzielono do Kw nr [...] boks garażowy nr 4, do Kw [...] boks garażowy nr 6, do Kw nr [...] boks garażowy nr 5 - wpisano dnia 15.05.1990r. Na wniosek [...] wydzielono do Kw [...] boks garażowy nr 24, na wniosek [...] wydzielono do Kw [...] boks garażowy nr 1, na wniosek [...] wydzielono do Kw nr [...] boks garażowy nr 9, na wniosek [...] wydzielono do Kw nr [...] boks garażowy nr 2 - wpisano dnia 30.05.1990r. Na wniosek [...] odłączono do Kw nr [...] boks garażowy nr 19, na wniosek [...] odłączono do Kw nr [...] boks garażowy nr 16, na wniosek [...] odłączono do Kw nr [...] boks garażowy nr 20, na wniosek [...] odłączono do Kw nr [...] boks garażowy nr 21, na wniosek [...] odłączono do Kw nr [...] boks garażowy nr 18 -wpisano dnia 14.12.1990r. Na wniosek [...] odłączono do Kw nr [...] boks garażowy nr 13, na wniosek [...] odłączono do Kw nr [...] boks garażowy nr 7, na wniosek [...] odłączono do Kw nr [...] boks garażowy nr 23, na wniosek [...] odłączono do Kw nr [...] boks garażowy nr 3 - wpisano dnia 15.12.1990r.. Na wniosek [...] odłączono do Kw nr [...] boks garażowy nr 12, na wniosek [...] odłączono do Kw nr [...] boks garażowy nr 2 - wpisano dnia 22.09.1993r. Na wniosek [...] odłączono do Kw nr [...] boks garażowy nr 10, co wpisano dnia 13.01.1994r. Na wniosek [...] odłączono do Kw nr [...] boks garażowy nr 8 - wpisano dnia 13.01.1994r. Na wniosek [...] odłączono do Kw nr [...] boks garażowy nr 14 - wpisano dnia 23.03.1994. Zgodnie z wpisem w księgach wieczystych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a z własnością powyższych garaży związany jest udział w prawie użytkowania objętej Kw nr [...] działki nr [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A.", W. G., W. C., M. K., R. K., K. S., M. S., M. O., Z. O., T. Z., S. N., M. N., E. W., K. S., D. R., Z. D., J. D., E. D., R. S., A. B., T. Z., K. Z., J. J., J. J., W. J., E. J., A. S., A. L., B. L., R. L., K. W., B. S., L. S. - w częściach ułamkowych.

W świetle powyższych ustaleń stwierdzono w uprzednio wydanej decyzji, że wszelkie warunki niedopuszczalności roszczenia o zwrot działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., określone w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostały spełnione.

W kwestii zwrotu działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., ustalono, że z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].05.1968r. nr [...] wynika, że celem wywłaszczenia parcel l. kat. [...] i l. kat. . [...] była rozbudowa szkoły [...] przy ul. [...]. W trakcie rozprawy administracyjnej dnia 1.03.1993r. połączonej z oględzinami ustalono, że wnioskowane do zwrotu parcele l. kat. [...] i l. kat. [...] stanowią ul. [...]. Taki stan zagospodarowania części przedmiotowych parcel wynika również z mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1 :500 znajdującej się w aktach sprawy. Uwzględniając powyższe ustalenia, uznano, że osób zagospodarowania wyżej wymienionych części parceli l. kat. [...] i parceli l. kat. [...] b. gm. kat. D. jako ul. [...], po dacie wywłaszczenia, nie mieści się w zakresie celu ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej jako rozbudowa szkoły podstawowej przy ul. [...]. Przedmiotowa działka została w całości zagospodarowana na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, mianowicie urządzono na niej drogę publiczną. Biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. jako drogi publicznej oraz dopuszczalność wywłaszczania nieruchomości na ten cel zgodnie ówcześnie obowiązującymi przepisami o drogach publicznych uznano, że przesłanki określone w art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione i roszczenie o zwrot nie przysługuje.

W wyniku odwołania A. N., Wojewoda decyzją z dnia [...].09.2005r., nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...].06.2005r., nr [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej podano, że decyzja podlega uchyleniu, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w odwołaniu. Organ odwoławczy w szczególności wskazał, że w odniesieniu do działki nr [...] prawidłowo odmówiono zwrotu. Zebrany w aktach materiał dowodowy, tj. wypisy z ksiąg wieczystych jednoznacznie wskazują, że opisany stan faktyczny i prawny odpowiada hipotezie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., Wojewoda wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta powinien ocenić, czy w stosunku do niej będzie miał zastosowanie przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody przepis art. 229a wprowadzony ustawą z dnia 28.11.2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niektórych innych ustaw, nowelizującą ustawę o gospodarce nieruchomościami, pozostaje odrębną normą prawną od art. 229 ustawy i stanowi samodzielną podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości w nim określonych. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości zrealizowano inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Tworząc powyższy przepis, ustawodawca uznał, że sens zwrotu nieruchomości w tych okolicznościach jest niewielki, gdyż cel publiczny, na który można wywłaszczać bez naruszania przepisów konstytucyjnych został jednak zrealizowany, chociaż jest to inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie, że na nieruchomości został zrealizowany inny cel, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, który w dniu jej wydania mógł stanowić podstawę wywłaszczenia powinno zostać poprzedzone zbadaniem przesłanek zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pomocne w tym względzie będzie odszukanie załącznika graficznego do decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...].12.1965r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji szczegółowej osiedla mieszkaniowego "D.".

Uwzględniając powyższe, po ponownej analizie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, uznano za bezsporne, że na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział [...] z dnia [...].05.1968r., Nr [...], zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa parcele katastralne l. kat. [...] o pow. 258,40 ha i l. kat. [...] o pow. 187,10 ha b. gm. kat. D., stanowiące własność M. N. zd. W. oraz M. W. Objęte decyzją wywłaszczeniową nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na cel rozbudowy szkoły podstawowej przy ul. [...]. Ustalenie celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie nie nastręcza trudności, gdyż cel ten został określony w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 1.03.1993r., połączonej z oględzinami wnioskowanej do zwrotu nieruchomości - parcele l. kat. [...] i [...], stanowią ul. [...] wraz z pasem drogowym. Aktualny sposób korzystania z wywłaszczonych nieruchomości oraz stan faktyczny ustalony w czasie oględzin, świadczy wyraźnie o tym, że po wywłaszczeniu nie podjęto na wnioskowanych do zwrotu częściach powyższych parcel żadnych działań dla zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędność nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej jest więc okolicznością bezsporną. Działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. (w granicach parcel l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. D.) została w całości zagospodarowana na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (tj. rozbudowy szkoły podstawowej przy ul. [...]), a mianowicie urządzono na niej drogę publiczną. Poczynione ustalenia są wystarczające dla przyjęcia, że urządzenie drogi publicznej nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości jako rozbudowa szkoły podstawowej nr [...] przy ul. [...]. Organy prowadzące postępowanie o zwrot nieruchomości zobowiązane są do przestrzegania przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania. Uwzględniono zatem przy rozstrzyganiu sprawy zwrotu przedmiotowej działki treść art. 229a ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Artykuł 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed dniem 1.01.1998r.), nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Z przepisu art. 229a wynika, że z woli ustawodawcy dopuszczono wyjątki od zasady zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli zrealizowano inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Sens zwrotu nieruchomości w tych okolicznościach jest niewielki, gdyż cel publiczny, na który można wywłaszczać bez naruszania przepisów konstytucyjnych został jednak zrealizowany, chociaż jest to inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie, że w sprawie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 229a ustawy zwalnia go od badania, czy istnieją warunki określone w art. 137 ustawy, dotyczące zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W związku z powyższym wykonanie zaleceń Wojewody odnośnie konieczności zbadania przesłanek zbędności określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem. Także odnalezienie zgodnie z zaleceniem organu drugiej instancji decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...].12.1965r. nr [...] nie ma żadnego wpływu dla podjętych ustaleń. Odszukanie tej decyzji nie zmieni bowiem faktu, że celem wywłaszczenia określonym w sentencji decyzji wywłaszczeniowej była rozbudowa szkoły podstawowej, a nie realizacja drogi publicznej, nawet gdyby była przewidziana w decyzji lokalizacyjnej. Biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parcel l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. D. jako drogi publicznej oraz dopuszczalność wywłaszczania nieruchomości na ten cel zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29.03.1962r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20 poz. 90 z 1962 roku) należy uznać, że przesłanki określone w art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione i roszczenie o zwrot nie przysługuje. W stosunku do będącej przedmiotem postępowania działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] zastosowanie będzie miał natomiast art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, tj. wypisy z ksiąg wieczystych jednoznacznie wskazuje, że opisany stan faktyczny i prawny odpowiada hipotezie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] przed dniem 1.01.1998r. została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "A.", prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księgach wieczystych przed tą datą, a następnie została ustanowiona odrębna własność lokali (boksów garażowych) związanych z udziałem w częściach ułamkowych, w prawie użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Tym samym, w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] spełnione zostały przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i spadkobiercy poprzedniego właściciela nie przysługuje roszczenie o jej zwrot.

Od powyższej decyzji złożył w terminie odwołanie A. N.. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania skarżący uznawał ją za błędną i naruszającą prawo, a w szczególności konstytucyjne gwarancje ochrony praw nabytych oraz przepisy prawa materialnego i postępowania administracyjnego. W obszernym uzasadnieniu odwołania A. N. wskazywał na brak podstaw do stosowania w niniejszej sprawie, wszczętej na wniosek z dnia [...].06.1992r. regulacji z art. 229 oraz art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy roszczenie o zwrot wywłaszczonych działek przysługujące skarżącemu na gruncie wówczas obowiązującej ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie było ono warunkowane później wprowadzonymi ograniczeniami. Skarżący wskazywał, że gdyby nawet przyjąć za organem administracji błędną interpretację art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdzić, że przepisy art. 229 i 229a tej ustawy znajdują zastosowanie w niniejszym postępowaniu, to trzeba również mieć na uwadze treść art. 137, który wprowadzając ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści w nim zawartej, przy czym ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o jej zwrot.

Decyzją Wojewody z dnia [...]r., Nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. N. od decyzji Starosty z dnia [...].03.2006, Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn zm.) - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W nawiązaniu do treści kwestionowanej decyzji oraz zarzutów odwołania, w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, na następujące okoliczności.

Decyzja organu pierwszej instancji zapadła przy uwzględnieniu treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...].05.1968r., nr [...], w którym stwierdzono, że parcele katastralne l. kat. [...] i 1. kat. [...] wywłaszczone zostały na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem rozbudowy szkoły podstawowej przy ul. [...]. W chwili wywłaszczenia parcele l. kat. [...] i l. kat. [...] stanowiły współwłasność M. N. zd. W. oraz M. W. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z [...].07.1992r. sygn. akt [...], spadek po zmarłej M. N., na podstawie ustawy nabył w całości A. N. Spadek po zmarłym M. W. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z [...].07.2003r., sygn. akt [...] nabył w całości A. N.

Organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji instancji, w uzasadnieniu decyzji z [...].03.2006r., nr [...] wskazał, że w stosunku do działki nr [...] podstawą do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o zwrot jest przepis art. 229 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, natomiast w stosunku do działki nr [...] powołał art. 229a wyżej wymienionej ustawy.

Istota art. 229 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami sprowadza się do tego, że znosi on obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (choćby niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia) w sytuacji, gdy od 1.01.1998r. Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie jest właścicielem nieruchomości albo też, będąc właścicielem, nie włada tą nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Starosta stwierdził, że treść powyższego uregulowania prawnego wyłącza niezależnie od zaistnienia przesłanek zbędności możliwość zwrotu nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego, które powstało przed 1.01.1998r., a ustalony stan faktyczny i prawny odpowiada hipotezie art. 229 przedmiotowej ustawy. Podał też, że działka nr [...] przed 1.01.1998r. została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "A." i prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych przed 1.01.1998r., a następnie została ustanowiona odrębna własność lokali (boksów garażowych) związanych z udziałem w częściach ułamkowych w prawie użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Analizując księgi wieczyste również w postępowaniu odwoławczym ustalono, że opisany przez organ pierwszej instancji stan faktyczny i prawny odpowiada hipotezie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a powyższe jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, bez względu na fakt, czy wywłaszczona nieruchomość jest zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 cytowanej ustawy.

W stosunku do działki nr [...] organ pierwszej instancji orzekł w oparciu o art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uznając powyższe za prawidłowe, wyjaśniono dodatkowo, że w świetle art. 3 ustawy z 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która to ustawa w chwili wywłaszczenia była ustawą obowiązującą, ustęp 1 tego artykułu określał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Według powyższego, ze względu na charakter przedmiotowej inwestycji wywłaszczenie mogłoby nastąpić w oparciu o przesłankę niezbędności na cele użyteczności publicznej, gdyż nie budzi wątpliwości, że budowa drogi publicznej mieści się w kategorii celów publicznych uzasadniających wywłaszczenie według cytowanej ustawy.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...]r., Nr [...], A. N. domagał się jej uchylenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał : naruszenie art. 2 w związku z art. 8 Konstytucji RP - poprzez niezastosowanie go w sprawie, złamanie zasady ochrony praw nabytych oraz zakazu retroaktywności prawa; naruszenie art. 229, art. 229a i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 15 ustawy z dnia 28.11. 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw - poprzez ich zastosowanie sprzeczne z zasadą racjonalności ustawodawcy i domniemania zgodności z Konstytucją; naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niezastosowanie go w niniejszej sprawie i niezbadanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Uzasadniając powyższe A. N. wyjaśniał, że roszczenie o zwrot wywłaszczonych działek przysługiwało skarżącemu na gruncie ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stosownie do art. 69 ust. 1. W oparciu o powyższy przepis, wobec zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (powstania roszczenia o zwrot wywłaszczonych nieruchomości), w dniu 10.06.1992r. skarżący wystąpił ze stosownym wnioskiem . O niemożności stosowania w niniejszej sprawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza założenie racjonalności ustawodawcy i domniemanie zgodności przepisów z Konstytucją. Wykładnia funkcjonalna art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi bowiem do wniosku, że znajduje on zastosowanie jedynie do roszczeń z art. 136 ust. 1, które powstały po jej wejściu w życie dnia 1.01.1998r. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawierała odpowiednika art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem powstanie roszczeń z art. 69 ust. 1 nie było zależne od niespełnienia się negatywnej przesłanki zwrotu, tj. sprzedaży albo ustanowienia użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości. Z chwilą wejścia w życie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami byt tych roszczeń nie uległ unicestwieniu, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera przepisu, który powodowałby ich wygaśnięcie. Podobnie rzecz ma się z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wszedł w życie 22.09.2004r. Wniosek ten wynika z założenia, że przepisy art. 229 i 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą być interpretowane jako pozbawiające praw nabytych na gruncie ustawy obowiązującej przed ich wejściem w życie. Takiemu podejściu stoi na przeszkodzie założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności tych przepisów z Konstytucją, której art. 2 statuuje zasadę demokratycznego państwa prawnego i wypływającą z niej zasadę ochrony praw nabytych. Za taką wykładnią art. 229 i 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia też domniemanie zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, wynikające z założenia racjonalnego działania ustawodawcy, które oznacza, że należy dążyć do takiej interpretacji, która nada im znaczenie zgodne z Konstytucją. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że ratio legis przepisu art. 229 i 229a stanowią jedynie ograniczenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w odniesieniu do roszczeń powstałych odpowiednio - po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po 1.01.1998r. i po 22.09.2004r., które nie prowadzą do naruszenia zasady ochrony praw nabytych. Roszczenia powstałe w oparciu o art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości istnieją nadal po wejściu w życie art. 229 i 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takim kierunku należy interpretować art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 15 ustawy z 28.11.2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw. Uprawnienie byłego właściciela do zwrotu nieruchomości, chociaż jest realizowane w trybie administracyjnym posiada charakter cywilny ( tak Z, Truszkiewicz (w:), E, Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości - Komentarz, Poznań-Kluczbork 1994, str. 168). Jeśli tak, to dla powstania roszczenia o zwrot istotne znaczenie ma sam fakt zbędności nieruchomości na cele wywłaszczeniowe. W świetle obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika to wprost z przepisów. Takie stanowisko w świetle art. 69 ustawy wywłaszczeniowej z 1985r., prezentowano w literaturze przedmiotu (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot, Poznań-Kluczbork 1995, str. 152). Językowa wykładnia przepisu wskazuje, że ustawodawca przyznał ochronę prawom podmiotowym o charakterze materialnym, a nie procesowym. Tym samym ochrona ta dotyczy uprawnień wynikających z prawa materialnego, a nie tylko takich, co do których uprawniony złożył wymagany przepisami wniosek z żądaniem ochrony do właściwego organu. Na tym tle rysuje się rozróżnienie roszczenia o zwrot i żądania. To ostatnie powstaje w chwili złożenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne.

Skarżący powoływał dalej poglądy prezentowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnośnie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady ochrony praw nabytych ( wyroki : z 13.03.2000r. K 1/99, z 22.06.1999 r., K. 5/99), z 30.11.1988r. sygn. akt K. 1/88 ), wskazywał na treść art. 8 ust. 2 Konstytucji, uzasadniającego wniosek o niestosowaniu w niniejszej sprawie art. 229 i 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzecznie do z art. 2 Konstytucji, jak również podnosił, że dopuszczalność bezpośredniego stosowania Konstytucji w niniejszej sprawie znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdzającym, że Konstytucja wprowadza zasadę, stosowania jej przepisów bezpośrednio, chyba że sama stanowi inaczej ( por. wyrok NSA z 9.10.1998 r. II S.A. 1246/98).

Co do rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., niezależnie od powyższych zarzutów A. N. wskazywał, że gdyby nawet przyjąć za organem administracji błędną interpretację art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdzić, że przepisy art. 229 i 229a tej ustawy znajdują zastosowanie w niniejszym postępowaniu, to trzeba również mieć na uwadze treść przepisu art. 137 powołanej ustawy, który wprowadzając ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści. Ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości, z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o jej zwrot ( wyrok NSA z dnia 22.08.2003 r., I SA 2622/2001). Tak więc ustawodawca przyznając poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na zasadach określonych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nałożył tym samym pośrednio na organ administracji obowiązek zbadania zbędności wskazując, że nieruchomość wywłaszczoną można uznać za zbędną w sensie faktycznym, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczną, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W takiej sytuacji, wobec wyraźnego brzmienia przepisu art. 137 powołanej ustawy oraz obowiązku ścisłej jego wykładni, organ administracji winien uprzednio zbadać, czy w toczącym się postępowaniu zachodzą warunki określone w tym artykule. Pogląd ten podzielił również Wojewoda w uzasadnieniu do decyzji z dnia [...].09.2005r. [...].. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 229a powołanej ustawy, które zwalniają go od badania, czy istnieją warunki określone w art. 137, dotyczące zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Odmowa zaś zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być poprzedzona ustaleniem, czy w ciągu okresu przewidzianego w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaszły przesłanki uprawniające organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości ( wyrok SN - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6.03.2002 r., III RN 11/2001). Tymczasem w decyzji administracyjnej wydanej przez Starostę brak jest takich ustaleń. Ponadto, wywłaszczona nieruchomość nie podlega zaś zwrotowi tylko wówczas, gdy jest w dalszym ciągu niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co oznacza, że możliwość manewrowania przez administrację określeniem tego celu, jego ogólnikowość lub zmienność, nie byłaby zgodna z wyraźnymi intencjami ustawodawcy (por. wyrok Sądu Najwyższego -Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 marca 1994 r. III ARN 7/94).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wskazywał, że stosownie do przepisu art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz nie zakończone przed dniem jej wejścia w życie prowadzi się na podstawie jej przepisów. Organy administracji prawidłowo orzekały w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązujące w dacie wydania decyzji, pomimo złożenia wniosku o zwrot nieruchomości pod rządami poprzedniej ustawy. Wbrew stanowisku skargi były one uprawnione do stosowania regulacji wynikających z art. 229 i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś brak podstaw do przyjęcia, że ratio legis tych przepisów stanowi jedynie ograniczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w odniesieniu do roszczeń, które powstały po dniach 1.01.1998r. i 22.09.2004r. Powyższe regulacje odnoszą się do roszczeń, które nie zostały zrealizowane przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a są dochodzone na podstawie jej przepisów. Artykuł 229 wyłącza roszczenie o zwrot w sytuacji spełnienia jego przesłanek, nie wprowadzając żadnego ograniczenia czasowego, czy rozróżnienia na roszczenia powstałe na gruncie ustawy poprzedniej i obecnej, zatem moment powstania roszczenia nie jest istotny. Bez wpływu na prawidłowość wydanych rozstrzygnięć ma fakt, że roszczenie o zwrot nieruchomości powstało w oparciu o przepis art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, która nie przewidywała ograniczeń, zawartych obecnie w art. 229 i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za chybiony należy uznać zarzut skargi, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zmiana ustawodawstwa w okresie pomiędzy złożeniem wniosku do wydania decyzji uprawnia organy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W sprawie niniejszej skarżący nie kwestionuje prawidłowości zawartych w zaskarżonej decyzji ustaleń stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które są zgodne z poczynionymi w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również w wydanych wcześniej decyzjach Starosty z dnia [...].06.2005r., Nr [...] i Wojewody z dnia [...].09.2005r., Nr [...].

Uwzględniając powyższe oraz nadto stanowisko organu administracji publicznej i uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, którzy nie zgłaszali zarzutów do tych ustaleń, wskazane kwestie jako niesporne oraz nie budzące zastrzeżeń w ramach przeprowadzonej z urzędu kontroli tego aktu, pozostawia się poza szerszymi rozważaniami.

Zasadnicze zarzuty skargi stanowią polemikę z poglądami prezentowanymi we wszystkich wydanych w toku postępowania decyzjach w zakresie stosowania art. 229, art. 229a i art. 233 ustawy z dnia ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), a także art. 15 ustawy z dnia 28.11.2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem A. N., zgodna z art. 2 Konstytucji RP wykładnia art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 15 ustawy z dnia 28.11. 2003r. stoi na przeszkodzie stosowaniu regulacji z art. 229 i art. 299a ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy roszczenie o zwrot wywłaszczonych działek przysługiwało skarżącemu oraz zostało zgłoszone przez złożenie wniosku jeszcze w czasie obowiązywania art. 69 ust. 1 ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która nie przewidywała ograniczeń zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wprowadzonych obecnie w tychże przepisach.

Nie wycofując się z powyższych poglądów, skarżący zarzucał dodatkowo, że gdyby nawet nie podzielić prezentowanego przez niego stanowiska, stosowanie w niniejszej sprawie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zwalniało od badania, czy istnieją warunki określone w art. 137 tej ustawy, dotyczące zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być poprzedzona ustaleniem, czy w ciągu okresu przewidzianego powołanym przepisie zaszły przesłanki uprawniające organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty należy podkreślić, że wydające decyzje organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania zgodności ustaw i aktów normatywnych niższych rang z Konstytucją RP, zaś interpretacja przepisów dokonywana przy zastosowaniu metod wykładni gramatycznej, systemowej, funkcjonalnej i historycznej, a także dyrektyw dotyczących ich wyników, nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z brzmieniem przepisów. Uwzględniając te zasady należy zaznaczyć, że słusznie przyjmowano przy wydawaniu w niniejszej sprawie kolejnych decyzji w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym, iż w ustalonym stanie faktycznym należy stosować art. 229 i art. 229 a ustawy z dnia ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. – dalej także w skrócie u.g.n.) Takie stanowisko odpowiadało poglądom prezentowanym w orzecznictwie, które podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę. Ich ilustracją jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.01.2007r., sygn. akt I OSK 386/06 ( zam. zb LEX nr 290617,) zapadły na gruncie podobnego jak w niniejszej sprawie stanu faktycznego, w którym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczęto przed wejściem w życie ustawy z dnia 1.08.1997r. Wskazano w nim trafnie, że :

" Przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zamieszczony jest w dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe". Jest to przepis przejściowy o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty więc tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów ( por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., OPK 26/99, ONSA 2000/1/11). (...) Korzystając ze swego uprawnienia prawodawca w art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przyjął zasadę bezpośredniego działania nowego prawa i postanowił, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. (...) Celem art. 229 cytowanej ustawy było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 229 ustawy i ograniczenie stosowania tego przepisu jedynie do roszczeń powstałych na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź do sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie dałoby się pogodzić z ratio legis tego przepisu. Przeciwko poglądowi zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej przemawia nie tylko gramatyczna treść i cel tego przepisu ale także wykładnia systemowa, która to metoda interpretacji przepisu prawnego nakazuje brać pod uwagę założenia systemu prawa, w którym dany przepis funkcjonuje, treść innych norm prawa, jak również położenie przedmiotowego przepisu w tekście aktu prawnego. (...) Wprawdzie bowiem w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1998 r., nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej - jak to stanowi obecnie obowiązujący przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - to niemniej jednak w zakresie zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości a prawem użytkowania wieczystego nieruchomości wielokrotnie wypowiadano się w doktrynie i orzecznictwie. A mianowicie wskazywano, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy także pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 1998 r., IV SA 390/98, LEX nr 45941, z dnia 14 maja 1998 r., IV SA 1174/96, LEX nr 45927, z dnia 11 sierpnia 1998 r., IV SA 1687/96, LEX nr 45912; uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 23 września 1993 r., III AZP 13/93, OSA 1994/10/7, z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93, LEX nr 10916). "

W świetle powyższych uwag, w związku z niezależną od realizacji celu wywłaszczenia niemożnością domagania się zwrotu nieruchomości należało też uznać, że stwierdzenie w danej sprawie spełnienia przesłanek z art. 229 u.g.n. co do całej nieruchomości objętej żądaniem zwrotu lub części, czyniło bezprzedmiotowym dokonywanie ustaleń objętych treścią art. 137 u.g.n.

Artykuł 229 a u.g.n. mówił o stosowaniu art. 229 u.g.n. jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Regulacja z art. 229 a u.g.n. została wprowadzona z dniem 22.09.2004r. przez art. 1 pkt 143 ustawy z dnia 28.11.2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492 ), której art. 15 stanowił, że przepis art. 229a ustawy wymienionej w art. 1 stosuje się również do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Treść art. 15 ustawy z dnia 28.11.2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw wprowadzała rozwiązanie analogiczne do przewidzianego w art. 233 u.g.n. Także i tym przypadku korzystając ze swego uprawnienia prawodawca przyjął zasadę bezpośredniego działania nowego prawa i postanowił, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Wystąpienie stanu rzeczy objętego hipotezą art. 229 a u.g.n. , w nawiązaniu do nakazu stosowania art. 229 u.n.g. wprost, oznaczało w istocie brak roszczenia z art. 136 ust. 3 pomimo niezrealizowania pierwotnego celu wywłaszczenia. Ratio legis dla wprowadzonej przez ustawodawcę w tym przepisie regulacji uniemożliwiającej skuteczną realizację uprawnień z art. 136 ust. 3 u.g.n. miał być interes publiczny i usankcjonowanie sytuacji, gdy nie doszło do co prawda realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia, ale w efekcie została ona zagospodarowana, zaś wykorzystano je na cel, który taką podstawę mógł stanowić w dacie wywłaszczenia. Skoro w art. 229a usankcjonowano zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, uwzględniając bezpośrednie odesłanie do art. 229 u.g.n., nie zaś nakaz jego odpowiedniego stosowania, mając na uwadze dyrektywę racjonalności ustawodawcy, nie można bez jej naruszenia przyjąć, że w takich okolicznościach należało stosować art. 137 u.g.n., zaś odmienne stanowisko wyrażone w decyzji Wojewody z dnia [...].09.2005r., Nr [...] decyzji jest błędne.

Powyższe pozytywne uwagi nie oznacza jednak istnienia podstaw do pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Zważyć należy bowiem, że po dacie wydania tych aktów administracyjnych wyrokiem z dnia 3.04.2008r. sygn. akt K 6/05 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 229a ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji ( pkt 3 ), jak również, że art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 i Nr 240, poz. 2408, z 2005 r. Nr 150, poz. 1251 oraz z 2006 r. Nr 249, poz. 1827) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji ( pkt 4 ). Kontroli konstytucyjne poddano w tym wyroku również art. 136 ust. 6 ( pkt 1 ) 137 u.g.n., przy czym jej negatywny wynik pozostaje bez związku z zagadnieniami rozważanymi przez organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 145 a §1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja stanowi podstawę wznowienia postępowania. Artykuł 145 §1 pkt 1 "b " p.p.s.a. przewiduje natomiast, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze treść tego ostatniego przepisu, który używa pojęcia " stwierdzenia naruszenia prawa " , wśród przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego należy wyodrębnić takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" ( art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 k.p.a. oraz art. 145a§1 k.p.a.), jak również takie, którym nie da się przypisać tej cechy. Tylko pierwsza z tak wyodrębnionych grup stanowił podstawę do uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 §1 pkt 1 "b" p.p.s.a. ( por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2000 r., III SA 4728/97, OSP 2000, z. 1, s. 51 i n. – aktualne również w obecnym stanie prawnym). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji przesądza o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej. To zaś skutkuje uchyleniem decyzji wydanej z uwzględnieniem takiej wadliwej podstawy prawnej niezależnie od tego, czy występujące uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć należy równocześnie, że wydanie wyroku dotyczącego niezgodności przepisów z Konstytucją RP przesądza, że stwierdzone wady nie były możliwe do usunięcia w drodze wykładni.

Do chwili obecnej nie utraciły mocy art. 229 i art. 233 ugn. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przez ich stosowanie art. 2 Konstytucji RP. W kwestii uprawnienia do kontrolowania przez sądy in casu konstytucyjności ustaw na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę opowiada się przeciwko takiej możliwości, jako zarezerwowanej kompetencyjnie dla specjalnie w tym celu powołanego w Konstytucji organu, jakim jest Trybunał Konstytucyjny. W ślad za stanowiskiem wyrażonym między innymi w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27.11.2003 r. sygn. akt I CK 318/2002 ( zam. zb. LEX nr 279846) uznaje, że :

"...należy też przyznać rację tym poglądom, które w art. 178 ust. 1 Konstytucji upatrują normę o charakterze gwarancyjnym, zabezpieczającej podstawową wartość przy wymierzaniu sprawiedliwości, jaką jest niezawisłość sędziego, a nie normę kompetencyjną, upoważniającą sądy do badania konstytucyjności ustaw. "

Skoro jednak w myśl niekwestionowanych ustaleń zawartych w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji - a także wydawanych uprzednio, zarówno część terenu stanowiącego parcelę l. kat. [...] jak i część terenu objętego parcelą l. kat. [...] b. gm. kat. D., będących w dacie wywłaszczenia jedną nieruchomością weszły w skład działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., stanowiącej aktualnie ul. [...], zaś w sprawie nie rozważano w ogóle kwestii zwrotu części nieruchomości, w związku z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3.04.2008r. sygn. akt K 6/05 uchyleniu podlega zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja w całości.

Niezależnie od powyższego, w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, które stanowią gwarancję realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu ( art. 10 k.p.a. ). Dostrzegane nieprawidłowości wynikają z faktu prowadzenia postępowania do dnia 10.05.2005r. bez udziału innych niż wnioskodawca pomiotów, uznanych ostatecznie za mające w sprawie interes prawny, które z tej przyczyny nie miały możności uczestniczenia np. w służących celom identyfikacyjnym oględzinach żądanej do zwrotu nieruchomości. Narusza art. 40 k.p.a. dokonywanie w szeregu wypadkach jedna przesyłką doręczeń korespondencji dla dwóch lub trzech osób zamieszkałych pod tym samym adresem, a także uznawanie za skuteczne doręczeń zastępczych kolejnych decyzji pomimo, że braku w zwrotnych potwierdzeniach odbioru koniecznych dla powyższego informacji o sposobie awizowania korespondencji. Uchybień w zakresie doręczeń kierowanej do stron korespondencji jest znacznie więcej, przy czym strony nie zostały pouczone w trybie art. 41 k.p.a. Tytułem przykładu przytacza się te uchybienia, które w ocenie całego postępowania skutkują wystąpieniem podstawy jego wznowienia, o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że zawiadomienie z dnia 10.05.2005r. nie zostało doręczone E. J., a przesyłkę zwrócono adnotacja adresat nieznany. Brak w aktach dowodu doręczenia wyżej wymienionej kolejno wydawanych przez organ pierwszej instancji decyzji, natomiast inne przesyłki - raz były zwracane po awizowaniu, innym zaś razem powracały z relacją o wyprowadzeniu się adresata. W aktach administracyjnych brak także dowodów doręczenia : decyzji Starosty z dnia [...].06.2005r., Nr [...] - L. S., M. K., R. K., T. Z., J. M., E. J., R. S., A. B., Z. O., M. O. i Gminie K.; decyzji Wojewody z dnia [...].09.2005r., Nr [...]; decyzji Starosty z dnia [...].03.2006, Nr [...] – A. S., P. M. R. S. Zważyć należy także, że korespondencja kierowania do A. S., którą stanowiły zawiadomienia z dat [...].06.2006r., [...].09.2006r. i pismo z daty [...].12.2006r., została organowi drugiej instancji zwrócona przez pocztę z adnotacjami wskazującymi na nieistnienie podawanego adresu, a takaż korespondencja kierowania do W. G. powróciła bez doręczenia z relacją poczty – adresat nieznany. O ile doręczenie wyżej wymienionym zaskarżonej decyzji ma postać doręczenia zastępczego, w którym nie wskazano zresztą sposobu awizowania przesyłek, o tyle czynności podjęte już w postępowaniu sądowoadministracyjnym doprowadziły do ustalenia dalszych podstaw ich nieskuteczności. W odpowiedzi na odezwę dotyczą sprzeczności w relacjach dotyczących doręczania korespondencji A. S. na adres wynikający z akt administracyjnych w toku niniejszej sprawy, a także w postępowaniu przed organami wyjaśniono w piśmie Dyrektora PP Centrum Poczty Oddział [...] z dnia [...].04.2008r., znak [...], że podawany adres nie istnieje, zaś A. S. mieszka po innym adresem K., [...]. Co do występujących sprzeczności w zakresie doręczania korespondencji W. G. na adres zamieszkania wynikający z rozdzielników pism i decyzji w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono w piśmie Dyrektora PP Centrum Poczty Oddział [...] z dnia [...].05.2008r., znak [...], że awizowanie przesyłek miało miejsce w sytuacji niemożności podjęcia próby doręczenia w mieszkaniu z uwagi na nieobecności. Aktualnie, niezależnie od uprzednich relacji poczty – adresat nieznany, ustalono dodatkowo na podstawie oświadczenia S. W., będącej właścicielką mieszkania położonego w K. przy ul. [...], że W. G. nigdy nie mieszkał pod tym adresem. Taka relacja nie budzi uzasadnionych wątpliwości co do jej rzetelności, jako nie pozostająca w sprzeczności z faktami, na które naprowadzają dostępne dowody doręczenia korespondencji. Zważyć należ także, że w aktach administracyjnych nie ma dokumentów urzędowych pozwalających na ustalenie adresu zamieszkania wyżej wymienionego, przy czym w wypisie z rejestru gruntów z dnia [...].04.2002r. przy nazwisku W. G., w pozycji miejsce zamieszkania ( siedziba ) figuruje adnotacja – brak.

W związku z istnieniem podstaw do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 b-c p.p.s.a., w obrocie prawnym pozostaje w sprawie niniejszej decyzja Wojewody z dnia [...].09.2005r., Nr [...], która jak wynika z poprzedniej analizy również została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Jest ona jednak decyzją kasacyjną, która obliguje organy administracji publicznej do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy, stąd samo rozstrzygnięcie w niej zawarte jest trafne. W miejsce zawartej w tej decyzji oceny prawnej stanu faktycznego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej winny jednakże mieć na uwadze skutki wywołane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3.04.2008r. sygn. akt K 6/05, a także ocenę prawna wyrażoną w niniejszym wyroku w kwestii stosowania art. 233 u.g.n. oraz art. 229 - w tym co do braku podstaw ustalanie w sytuacjach objętych jego hipotezą przesłanek z art. 137 u.g.n. Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie także przeprowadzenie prawidłowego proceduralnie postępowania, które dotąd toczyło się z naruszeniem zasady przewidzianej w art. 10 k.p.a. oraz przepisów stanowiących gwarancję jej realizacji.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę treść art. 145 §1 pkt 1 b-c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawe art. 200 p.p.s.a. i art. 205 §2 p.p.s.a.