Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1350/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 54 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA (del.) Jerzy Stankowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty A. w P. oraz Wspólnoty B w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1841/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty A. w P. oraz Wspólnoty B. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr SKO.GP.4000.950.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz Wspólnoty A. w P. kwotę 784 (siedemset osiemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz Wspólnoty B. w P. kwotę 884 (osiemset osiemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 17 lutego 2020 r., IV SA/Po 1841/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę WM A ([...]) i WM B ([...]) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu ("SKO" lub "Kolegium") z 7 sierpnia 2020 r. nr SKO.GP.4000.950.2020, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, 28 maja 2020 r. Prezydent Miasta Poznania decyzją nr 344/2020, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293, Upzp) ustalił na rzecz T. sp. z o.o. (inwestor) warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...] w Poznaniu.

2.2. Wyrokując w sprawie IV SA/Po 1841/20 kolejno wskazano, że WM A wniosła odwołanie od w/w decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003) przez zastosowanie wyższego wskaźnika zabudowy, niż wynika to z przepisów prawa. Nadto podniosła, że w rozstrzygnięciu decyzji wskazano wyłącznie na parametry o wartościach maksymalnych, bez wskazania minimalnych. Podniosła też, iż organ I instancji przekroczył swoje kompetencje określając ilość mieszkań, które mogą być zrealizowane, a także określając ilość miejsc postojowych. Zdaniem odwołującej nieuprawnione było też określenie sposobu zaprojektowania wykuszy i balkonów.

2.3. Następnie sąd pierwszej instancji przywoał, że wskazaną na wstępie decyzją SKO – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, K.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W wyroku zrekapitulowano zasadnicze motywy decyzji SKO. wyjaśniło reguły postępowania odwoławczego, powołało materialną podstawę prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp) i wskazało, że wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa się na podstawie przepisów rozp. MI 2003. Podkreśliło, że w myśl art. 56 Upzp nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

2.4. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora, który był uzupełniany i korygowany w trakcie postępowania. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na analizie urbanistycznej oraz jej wynikach w postaci graficznej. Zdaniem Kolegium dokumenty te sporządzono zgodnie z dyspozycją w/w rozporządzenia. Wyznaczono prawidłowo obszar analizowany, uwzględniając szerokość frontu działki. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji objął analizą obszar tworzący urbanistyczną całość, obejmujący działki o dominującej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a także usługowej. Do analizy przyjęto obszar nieruchomości położonych przy ul. [...], [...] i [...], który stanowi obszar intensywnej zabudowy śródmiejskiej, znajduje się w obszarze dominującej zabudowy pierzejowej, przeważa funkcja mieszkalna wielorodzinna z usługami w parterze. W obszarze tym znajdują się także budynki usługowe i usługowo-handlowe, handlowe i biurowe. Akta zawierają tabelę, w której umieszczono nieruchomości przyjęte do analizy oraz dokonano zestawienia i porównania parametrów zabudowy występującej w badanym obszarze. Z analizy wynika, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję obiektów z obszaru analizowanego.

2.5. Kolegium wyjaśniło, że średni wskaźnik zabudowy w badanym obszarze wynosi 51%, zabudowa posiada różne wysokości i ilości kondygnacji, występuje różnorodna geometria dachów, średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 31 m, zabudowa na ogół lokowana jest w granicach frontowych działek, ale także w odległości od 1 do 3 m od granicy frontowej działek. Działka objęta wnioskiem obejmuje obszar wynoszący 571 m², planowana zabudowa ma być położona w odległości 2,5 m od frontowej granicy działki, wskaźnik zabudowy ma wynosić 58%, szerokość elewacji frontowej ustala się na 19 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określa się na maksymalnie 18 m od poziomu terenu, jednak wysokość ta nie może przekroczyć gzymsu dachu budynku przy ul. [...]. Dopuszczono także możliwość realizacji dodatkowej kondygnacji pod warunkiem wycofania jej na głębokość 1,5 m względem linii zabudowy, oraz realizacji funkcji usługowej w parterze i kondygnacji podziemnej.

2.6. W ocenie SKO realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego, przyczyni się natomiast do racjonalnego wykorzystania terenu. Stanowi kontynuację zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Inwestycja uzupełni zwartą zabudowy pierzejową wykształconą od strony płn-wsch. ul. [...]. Na ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji wpływ ma także wielkość i kształt działki (działka objęta wnioskiem jest stosunkowo nieduża), co uzasadnia jej ekonomiczne wykorzystanie.

2.7. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową z obszaru analizowanego, a także w większości parametry zabudowy. Wyznaczenie zaś zwiększonego parametru wskaźnika zabudowy, który dla planowanej inwestycji ma wynieść 58%, w sposób dostateczny wyjaśniono przez I instancję. Ze względu na przekroczenie wartości tego parametru należało przeanalizować konsekwencje przestrzenne, jakie mogą wynikać w związku z projektowaną zabudową i uwzględnić predyspozycje terenu objętego wnioskiem dla realizacji omawianego zamierzenia ze względu na intensywność planowanej zabudowy. Obecnie obszar, w sąsiedztwie którego ma być realizowana inwestycja, stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jest to teren ścisłego centrum miasta z tendencją do przekształcania obszaru niezabudowanego w zabudowane budynkami współczesnymi o wysokiej jakości architekturze, a występujące w obszarze funkcje magazynowe i produkcyjne wypierane są z centrum miasta na rzecz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z towarzyszącą funkcją usługową, co odpowiada sposobowi zagospodarowania terenów już zabudowanych w tym obszarze, projektowany układ urbanistyczny jest analogiczny do układu w obszarze analizowanym. W obszarze tym możliwe jest dopuszczenie różnych rozwiązań urbanistyczno-architektonicznych, inwestor zmieniał treść wniosku tak, by jak najlepiej wpisać planowaną inwestycję w obszar zabudowy już istniejącej. Na tym tle ustalono po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w pełnym zakresie, że planowana inwestycja kontynuować będzie funkcję zabudowy z obszaru analizowanego, a także jej parametry, nie stoi w sprzeczności z przepisami zawartymi w rozp. MI 2003. Kolegium dostrzegło, iż organ I instancji wskazał parametry, które określił w wartościach odbiegających od ustalonych średnich wartości parametrów, wskazał jednakowoż nieruchomości, do których odniósł ich ustalenie, a także określił warunki, jakie inwestor musi uwzględnić na etapie projektowania planowanej zabudowy i jej realizacji.

3.1. Dalej w wyroku IV SA/Po 1841/20 przywołano, że w skardze na powyższą decyzję WM A i WM B zarzuciły naruszenie:

1) art. 40 § 1 i 2 oraz art. 109 § 1 K.p.a. przez niedoręczenie WM B zaskarżonej decyzji,

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. przez brak odniesienia się do zarzutów odwołania WM B oraz zarzutów podniesionych w piśmie WM A z 7 lipca 2020 r.,

3) art. 15 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i 128 K.p.a. przez brak ponownego rozpatrzenia sprawy, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania;

4) art. 138 § 2 w zw. z art. 8, art, 9, art. 10 i art. 15 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji I-instancyjnej w sytuacji, gdy Prezydent nie zapewnił stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu;

5) art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp, § 5 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 i 3 rozp. MI 2003 oraz art. 6 i art. 7 K.p.a. przez podzielenie ustaleń organu I instancji w zakresie niewłaściwego wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wysokości planowanej inwestycji, błędnego wskazania jedynie skrajnych możliwych wymiarów parametrów określonych w decyzji, a także nieuprawnionego określenia liczby lokali mieszkalnych, liczby miejsc parkingowych oraz parametrów technicznych wykuszy i balkonów.

3.2. Skarżące Wspólnoty wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

3.3. W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę oddalił.

4.2. W ocenie sądu pierwszej instancji organy obu instancji prawidłowo uznały, że planowana inwestycja, z jej parametrami i gabarytami, odpowiada zabudowie sąsiedniej, a tym samym spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Sąd wojewódzki stwierdził, że funkcja planowanej zabudowy (budynek mieszkalny wielorodzinny) stanowi kontynuację funkcji istniejącej na działkach sąsiednich (art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp). Jak stwierdzono w analizie urbanistycznej, a następnie potwierdzono w decyzji I-instancyjnej, planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie ścisłego śródmieścia m. Poznania po wschodniej stronie ul. [...]. Planowany budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze z podziemną halą garażową kontynuuje zabudowę istniejącą w sąsiedztwie. Nie budziło wątpliwości sądu a quo, że w zakresie funkcji zabudowy planowany obiekt stanowi kontynuację zabudowy istniejącej w sąsiedztwie.

4.3. W ocenie tegoż sądu prawidłowo również określono poszczególne parametry nowej zabudowy. Zastrzeżeń tegoż sądu nie budziło również – wbrew zarzutowi skargi – określenie wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Określono go na poziomie 58%, co stanowiło odejście od średniej wartości tego wskaźnika na analizowanym terenie. Aczkolwiek zgodnie z § 5 ust. 1 rozp. MI 2003, regułą jest, że ów wskaźnik wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to przepis § 5 ust. 2 rozp. MI 2003 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Organ I instancji wyjaśnił w analizie urbanistycznej, a następnie w swej decyzji, że średni wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 51 %, przy czym powierzchnia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi od 199 m² (ul. [...]) do 1622 m² (ul. [...]). Wyjaśniono też, a wynika to z analizy, że wskaźnik wielkości zabudowy kształtuje się na poziomie od 44 % (ul. [...]) do 56 % (ul. [...]). Stwierdzono jednocześnie, że ustalony na poziomie 58 % wskaźnik dla wnioskowanej działki przekraczający średni wskaźnik wielkości o zaledwie 7 % jest dopuszczalny, bowiem powierzchnia zabudowy nowego budynku wynosząca ok. 330 m² będzie odpowiadała powierzchni zabudowy zespołów zabudowy mieszkaniowej z obszaru analizowanego przy ul. [...], ul. [...]. Dodano, że z materiałów analizy wynika, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki zapewniające "dobre sąsiedztwo" dla projektowanej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy.

4.4. W ocenie sądu pierwszej instancji powyższe wyjaśnienia organu I instancji świadczą o tym, że podwyższenie względem średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie było arbitralne, lecz miało oparcie w materiale analizy urbanistycznej. Sąd wojewódzki nie podzielił równocześnie twierdzeń skarżących Wspólnot, iż przepis § 5 ust. 2 rozp. MI 2003 wprawdzie dopuszcza odstępstwo od ustalenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, lecz nie zezwala na przekroczenie wskaźnika maksymalnego w obszarze analizowanym. W ocenie tegoż sądu takich wniosków nie można wywieść z treści omawianego przepisu.

4.5. Sąd wojewódzki jest zdania, że organy orzekające prawidłowo przyjęły, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, tj. planowana zabudowa odpowiada zabudowie istniejącej w sąsiedztwie. Trafnie też uznano, że inwestycja spełnia pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 Upzp. Zdaniem tegoż sądu prawidłowo również odstąpiono od uzyskania na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 Upzp uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich w trybie art. 106 K.p.a., albowiem trafnie przyjęto, że przepis ten nie znajduje tu zastosowania.

4.6. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze skarżącymi co do naruszenia przepisów art. 40 § 1 i 2 oraz art. 109 § 1 K.p.a. poprzez niedoręczenie WM B zaskarżonej decyzji. W ocenie tegoż sądu nieustosunkowanie się zaś do wszystkich zarzutu odwołania WM B i zarzutów WM A zawartych w piśmie procesowym z 7 lipca 2020 r. choć stanowi – jak słusznie wskazują strony skarżące naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. – to zważywszy na ich treść i charakter nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące WM A i WM B – zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez uznanie, że brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania WM B i zarzutów WM A podniesionych w piśmie z 7 lipca 2020 r. stanowiło naruszenie przez SKO przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, które "nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy", podczas gdy SKO w ogóle nie rozpoznało odwołania WM B i pisma WM A z 7 lipca 2020 r., tak jakby nie zostały one złożone, co oznacza, że SKO nie rozpoznało sprawy w jej całokształcie i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, co powinno skutkować uchyleniem decyzji SKO w całości;

2) art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i art. 128 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez uznanie, że SKO nie dopuściło się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, podczas gdy nie rozpoznało ponownie sprawy, ograniczając się jedynie do powtórzenia twierdzeń organu I instancji i oceny, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, co z kolei oznacza, że organ II instancji wypaczył istotę postępowania odwoławczego, to zaś powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości;

3) art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 15 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez "utrzymanie w mocy" decyzji SKO, która błędnie nie uchyliła decyzji I instancji, w sytuacji gdy Prezydent nie zapewnił stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu, błędnie stwierdzając, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. miało charakter nieistotny.

5.3. Skarżące kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzuciły ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 3 rozp. MI 2003 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie możliwe było bez jakiegokolwiek uzasadnienia wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy z przekroczeniem średniego wskaźnika na obszarze analizowanym oraz wyznaczenie wysokości projektowanej zabudowy z przekroczeniem wielkości określonej w § 7 ust. 1 rozp. MI 2003 oraz błędne uznanie, że dopuszczalne było określenie jedynie skrajnych parametrów dotyczących nowej zabudowy;

2) art. 52 ust. 1 i art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, która utrzymała w mocy decyzję I instancji, a w której określono bez podstawy prawnej ilość miejsc postojowych, jak również niezgodnie z treścią wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy w sposób, który nie będzie mógł zostać zrealizowany w przyszłości.

5.4. Skarżące kasacyjnie wnoszą o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących według norm przepisanych.

5.5. Skarżące kasacyjnie zwracają uwagę, że zarówno w treści decyzji o warunkach zabudowy, jak i w załączonej do niej analizie urbanistycznej, nie określono dopuszczalnej ilości kondygnacji planowanego budynku, co pozostawiło po stronie Inwestora dowolność w zakresie kształtowania tego parametru w projekcie budowlanym. O ile z przepisów rozp. MI 2003 wprost nie wynika obowiązek określania liczby kondygnacji dla projektowanej zabudowy, to ze względu na szczególny charakter terenu inwestycji (obszar zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta objętego jedną z form ochrony zabytków) kwestia ta powinna zostać uregulowana.

5.6. Dalej podnoszą, że w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom WSA w Poznaniu, także błędnie określono wysokość projektowanej zabudowy. Wbrew bowiem twierdzeniom sądu, wysokość projektowanej zabudowy nie została określona na podstawie § 7 ust. 1 rozp. MI 2003, bowiem niezgodnie z tym przepisem przyzwolono o przewyższenie budynku o jedną kondygnację powyżej istniejących w sąsiedztwie budynków. Co więcej, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie miejsc parkingowych są niezgodne z wnioskiem inwestora.

5.7. Na rozprawę wyznaczoną w tej sprawie nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu Naczelnego nie można powiedzieć, aby skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

6.2. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia "art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 i art. 15 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, rozumiany jako "utrzymanie w mocy decyzji SKO, która błędnie nie uchyliła decyzji I instancji, w sytuacji gdy Prezydent nie zapewnił stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu, błędnie stwierdzając, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. miało charakter nieistotny". Po pierwsze, wyrok oddalający skargę nie sprowadzał się do "utrzymania w mocy" zaskarżonej decyzji, jak to w skardze kasacyjnej sformułowano. Po drugie, SKO nie stosowało przepisu art. 138 § 2 K.p.a., skoro zaskarżoną decyzją opierając się na dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w postępowaniu przed organem I instancji w skardze kasacyjnej powtórzono argumentację skargi o tym, że skarżące Wspólnoty zostały wprawdzie powiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ale pozostawały w przekonaniu, że skoro bieg terminów tego typu spraw został – na mocy art. 15zzr oraz art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842, uCOVID-19) – zawieszony, to były przekonane i sądziły, że Prezydent przystąpi do prowadzenia postępowania po przywróceniu biegu terminów procesowych i materialnoprawnych, co nastąpiło 24 maja 2020 r. Tak zaprezentowana argumentacja nie może zostać uznana – w ocenie Sądu Naczelnego – jako skuteczna. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie zwrócono ściślejszej uwagi, że w art. 15zzr ust. 1 uCOVID-19 obowiązującego w okresie 31 marca – 24 maja 2020 r. mowa była o terminach "prawa administracyjnego", nie zaś procesowego, a podniesiony zarzut kasacyjny w pkt 1.3. skargi kasacyjnej dotyczy w istocie kwestii terminu procesowego. Po drugie, uwzględnić należy, że z brzmienia art. 15zzs ust. 1 uCOVID-19, wedle którego w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych m. in. postępowaniach administracyjnych, "nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres", nie można skutecznie niejako usprawiedliwiać przekonania skarżących kasacyjnie, jakoby nie mogły aktywnie uczestniczyć w postępowania dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Uwypuklić trzeba, że obowiązujący w powyżej wskazanym okresie przepis art. 15zzs ust. 7 uCOVID-19 stanowił, że "Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach i kontrolach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne", a ponadto art. 15 zzs ust. 7 cyt. ustawy jednoznacznie określał, iż "W okresie, o którym mowa w ust. 1, organ lub podmiot może z urzędu wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wyrazić stanowisko albo wydać interpretację indywidualną".

6.3. Usprawiedliwione są za to te zarzuty postępowania, w ramach których wskazano na uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 15 K.p.a. Wbrew przekonaniu sądu pierwszej instancji, nie jest tak, że organ odwoławczy jedynie nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołań skarżących, albowiem w zasadniczej mierze i zakresie wynikającym ze spełnienia przez Inwestora przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp, Kolegium przeprowadziło stosowne ustalenia. W istocie zaś Kolegium nie rozpoznało jednego z odwołań, które wniosła WM B od decyzji wydanej w I instancji. Skoro od tej samej decyzji odwołania wniosły, zarówno WM A, jak i WM B, przy niekwestionowaniu terminowości wniesienia tych środków odwoławczych, a treść tych odwołań jest przy tym zróżnicowana, to obowiązkiem organu II instancji było rozpoznanie obu tych odwołań. Dodatkowo WM A wniosła pismo datowane na 7 lipca 2020 r., w którym uzupełniała swą argumentację, a SKO do tej argumentacji strony się nie odniosło. Faktu wniesienia odwołania przez WM B od decyzji I instancji Kolegium nawet nie odnotowało w swej decyzji z 7 sierpnia 2020 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ II instancji pozostawił poza swą uwagą wszystkie te argumenty, które znalazły się w odwołania WM B, jak i piśmie uzupełniającym uprzednie odwołanie, wniesione przez WM A. Skoro od decyzji wydanej w I instancji wniesiono skutecznie – a tej okoliczności nie podważono – więcej niż jedno odwołanie, to obowiązkiem organu II instancji było wszystkie te odwołania rozpoznać jedną decyzją. Prawo do wniesienia odwołania wynika nie tylko z art. 15 K.p.a., ma swoje umocowanie także w art. 78 Konstytucji RP. Skoro tego odwołania WM B Kolegium nie rozpoznało, doszło do naruszenia art. 15 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.4. W tych okolicznościach, skoro odwołanie WM B nie zostało rozpoznane, a podnoszono w nim (mimo reprezentowania obu Wspólnot przez tego samego fachowego pełnomocnika) oznaczone i odrębne argumenty, niż w odwołaniu WM A, to zachodziła podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez sąd pierwszej instancji. Sąd wojewódzki, z racji kompetencji kontrolnych i funkcji sądownictwa administracyjnego wobec organów administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP), nie był uprawniony, aby niejako "wyręczyć" Kolegium i wypowiedzieć się w kwestii spełnienia przez inkryminowaną inwestycję oznaczonych przesłanek materialnoprawnych, pozwalających na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, skoro takiej wypowiedzi w treści zaskarżonej decyzji brak. Trafnie w tym względzie skarżące kasacyjnie wskazują, że WSA w Poznaniu nie mógł samodzielnie rozpoznać zarzutów wobec decyzji o warunkach zabudowy.

6.5. Z podniesionych względów i uznając, że usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 15 K.p.a., a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśnienia na potrzeby wyrokowania przez sąd drugiej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok, a rozpoznając skargę uchylił zaskarżoną decyzję.

6.6. W tych okolicznościach przedwczesne było odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów materialnoprawnych, podniesionych w skardze kasacyjnej.

6.6. Kolegium, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny sprawy, ponownie rozpozna tę sprawę uwzględniając stanowisko zajęte w niniejszym wyroku.

7. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.