Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1202/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 64 par.1,  par. 3,  par. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędzia WSA Monika Krywow, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 6 lipca 2023 r. nr 2401-IEE.7192.246.2023.5.LF UNP: 2401-23-151990 w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 6 lipca 2023 r., znak 2401-IEE.7192.246.2023.5.LF, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach uchylił postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z 7 listopada 2017 r. i określił koszty egzekucyjne w kwocie 21.049,20 zł i obciążył nimi Prezydenta Miasta K. (dalej jako strona, skarżący, Prezydent Miasta).

Stan sprawy:

Naczelnik [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: "organ egzekucyjny") prowadził wobec K. S.A. w K., której następcą prawnym jest S. S.A. w B., postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych Prezydenta Miasta K. z dnia 15 grudnia 2009 r. o nr od [...] do [...], które obejmowały zaległości spółki w podatku od nieruchomości za okres od stycznia do grudnia 2004 r. Podstawę prawną egzekwowanego obowiązku stanowiła decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 listopada 2009 r. o nr [...]. Decyzja ta została jednak uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 stycznia 2013 r.

Postanowieniem z 7 listopada 2017 r., wydanym na podstawie art. 17, art. 64c § 4 i § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (t.j. z 2017 r. poz. 1201 - dalej jako upea), organ egzekucyjny określił zobowiązanej spółce wysokość kosztów egzekucyjnych w kwocie 23.818,80 zł i obciążył nimi wierzyciela – Prezydenta Miasta K..

Na to postanowienie Prezydent Miasta wniósł zażalenie, a w wyniku jego rozpatrzenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach postanowieniem z 29 grudnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, – dalej jako kpa) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 upea, utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z dnia 7 listopada 2017 r.

Na to postanowienie Prezydent Miasta złożył skargę do tutejszego Sądu, a w wyniku jej rozpoznania, wyrokiem z 19 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 318/18, postanowienie DIAS zostało uchylone.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż kosztami postępowania egzekucyjnego zasadnie obciążono wierzyciela. Sporna pozostaje natomiast wysokość kosztów egzekucyjnych nałożonych na skarżącego.

W zaskarżonym postanowieniu, wskazując na pełną skuteczność i krótkotrwałość przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego, zaaprobowano określenie kosztów egzekucyjnych tytułem opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej, naliczone zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 upea, tj. przy przyjęciu odpowiednio stawek 5% egzekwowanych należności w związku z zajęciem wierzytelności, a także stawki 1% egzekwowanych należności przy określeniu opłaty manipulacyjnej. Organ egzekucyjny określił wysokość opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za zajęcie wierzytelności dla każdego z 12 tytułów wykonawczych.

Sąd odniósł się do stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt 31/14. Wyrokiem tym TK stwierdził, że:

- art. 64 § 1 pkt 4 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji;

- art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego.

Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

W ocenie TK brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. TK wyjaśniając skutki swojego orzeczenia, wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 upea oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 upea, ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu wydającego wyrok I SA/Gl 318/18, organ nadzoru nie rozważył adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych do skomplikowania podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności. Tymczasem czynności te ograniczyły się wyłącznie do zajęcia wierzytelności spółki od K1. w Z. (zawiadomienie o zajęciu z dnia 22 grudnia 2009 r.) oraz zajęcia wierzytelności spółki od S. S.A. w B. (zajęcie wierzytelności z dnia 23 grudnia 2009 r.), przy czym już 30 grudnia 2009 r. organ egzekucyjny wyegzekwował w całości należności objęte wszystkimi tytułami wykonawczymi. Niewątpliwie są to czynności o niewielkim stopniu skomplikowania i wydaje się również, że o stosunkowo niskim nakładzie pracy i niskich kosztach - związanych z wysłaniem korespondencji pocztą.

Organ winien ocenić, czy w realiach rozpatrywanej egzekucji nie doszło do zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Wspomniana ocena powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym organ powinien rozważyć, czy w razie egzekwowania znacznych kwot pieniężnych od podmiotów, których kondycja ekonomiczna upraszcza przebieg egzekucji, nie jest konieczne wprowadzenie redukcji kosztów egzekucyjnych. Zważyć bowiem należy, że TK dostrzegł, iż właśnie w razie egzekwowania kwot o znacznej wartości zastosowanie owych stawek procentowych (o nieokreślonym maksymalnym pułapie) rodzi niepożądane konsekwencje wymagające wyeliminowania. Z kolei ustawodawca, określając minimalne stawki opłaty za pobranie pieniędzy u zobowiązanego na kwotę 2,50 zł (art. 64 § 1 pkt 1 upea), opłaty za zajęcie innej wierzytelności na kwotę 4,20 zł (art. 64 § 1 pkt 4 upea), a opłaty manipulacyjnej na kwotę 1,40 zł (art. 64 § 6 upea), dopuścił, aby organ egzekucyjny podejmował czynności egzekucyjne, za które należne opłaty będą znikome, a wręcz symboliczne.

Zdaniem Sądu organy nie rozważyły, czy zachowana została racjonalna zależność między wysokością kosztów egzekucyjnych w kwocie 23.818,80 zł, a czynnościami organów, za które zostały naliczone. Okoliczność, że koszty egzekucyjne nie przekraczają maksymalnych stawek wyliczonych przez organ w odniesieniu do maksymalnych stawek za zajęcie nieruchomości, a nawet są dziesięciokrotnie niższe od nich, nie przekonuje, że ta racjonalna zależność została zachowana. W razie braku interwencji ustawodawcy do czasu ponownego orzekania w sprawie zadaniem organu będzie określenie, czy koszty egzekucyjne ustalone na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach upea przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. W postępowaniu ponownym organ miał ocenić, czy w realiach tej konkretnej sprawy, koszty egzekucyjne w kwocie 23.818 zł realizują nie tylko cel fiskalny (finansują aparat egzekucyjny), ale czy również zachodzi racjonalna zależność pomiędzy wysokością kosztów, a podjętymi in concreto czynnościami organów. Organ zobowiązany będzie w ponownym postępowaniu (o ile do momentu orzekania nie nastąpi oczekiwana od dłuższego czasu interwencja ustawodawcy w tej materii) do dokonania zgodnej z Konstytucją wykładni art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 upea.

Od tego wyroku Prezydent Miasta oraz DIAS wywiedli skargi kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III FSK 412/21, skargi te oddalił.

Uzasadniając rozstrzygnięcie NSA wziął pod uwagę, że w sprawie w przedmiocie kosztów egzekucyjnych orzeczonych na rzecz Prezydenta Miasta został wydany, w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok z dnia 19 grudnia 2022 r., III FSK 283/21. Mając na uwadze wagę wyroku wydanego w składzie poszerzonym oraz fakt, iż dotyczył on tego samego podmiotu (Prezydenta), który występuje w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił w całości stanowisko wyrażone w wyroku III FSK 283/21 oraz podniesioną w nim argumentację.

W przywołanym wyroku III FSK 283/21 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne czynienie ustaleń na okoliczność rzeczywistych kosztów egzekucyjnych, jakie zostały poniesione w toku postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że należy ustalić i przedstawić ilość przypadków zastosowania w indywidualnej sprawie środków egzekucyjnych odnośnie do konkretnych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym i dokonane w relacji do nich czynności oraz czy i jakie poniesiono na te czynności wydatki. Stwierdził, że organy administracyjne powinny zaprezentować rzeczywisty obraz postępowania egzekucyjnego, to jest: wysokość egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym oraz czy zastosowano - na przykład - jeden raz, więcej razy, dwanaście razy środek lub środki egzekucyjne, czy dokonano (na przykład) jednej, więcej, dwunastu czynności i na czym one polegały, czy poniesiono wydatki za (na przykład) jedną, więcej, dwanaście czynności. Odnośnie do wskazanych ilości czynności, warto przypomnieć, że zarówno w sprawie zakończonej wyrokiem III FSK 283/21, jak i w niniejszej egzekwowane były należności wykazane w dwunastu tytułach wykonawczych, stąd to kryterium podane w ww. wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawarte w zaskarżonym wyroku (I SA/Gl 318/18) zalecenia nie są tak szczegółowe jak w wyroku III FSK 283/21, ale podobnie jak w tym wyroku, ich celem jest ustalenie rzeczywistych kosztów egzekucyjnych i ich miarkowanie przy zachowaniu związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat poniesionych za dokonane czynności.

Odnosząc się do wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 31/14 na niniejszą sprawę NSA wskazał, że wskazania Trybunału Konstytucyjnego nie były adresowane do organów egzekucyjnych ustalających ad casum wysokość opłat egzekucyjnych, lecz były skierowane wprost do ustawodawcy. Przyczyna tego jest o tyle oczywista, że jak słusznie zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., II FSK 412/18 (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA), organy nie orientują się w zakresie globalnych kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, przez co ich osąd co do stopnia zrealizowania wytycznych Trybunału w konkretnej sprawie, nie ma żadnej podbudowy faktycznej oraz prawnej i jako taki, pozostaje dowolny. Organy te natomiast orientują się co do wydatków i kosztów poniesionych w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym i mogą te koszty i wydatki z łatwością udokumentować.

NSA podzielił pogląd Sądu I instancji, że na skutek błędnej wykładni art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 upea w związku wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego SK 31/14 oraz art. 2 i art. 84 Konstytucji RP organy dokonały błędnej wykładni prawa materialnego, co przełożyło się na wysokość ustalonych przez nie kosztów egzekucyjnych. Wskazał kryteria, jakie organy powinny uwzględnić przy ponownym ustalaniu tych kosztów. Wykonanie zaleceń Sądu pierwszej instancji może doprowadzić do uniknięcia błędu popełnionego w zaskarżonym postanowieniu.

Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z 7 listopada 2017 r., DIAS postanowieniem z 6 lipca 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie i określił koszty egzekucyjne w wysokości 21.049,20 zł i obciążył nimi Prezydenta Miasta.

Uzasadniając swoje stanowisko DIAS odniósł się do wydanego w sprawie wyroku I SA/Gl 318/18 i stwierdził, że 20 lutego 2021 r. na mocy art. 1 ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1553) weszły wżycie nowe przepisy regulujące kwestię kosztów egzekucyjnych, które na mocy art. 1 tej ustawy brzmią:

- art. 64 § 1. Organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną za wszczęcie postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej. Opłata manipulacyjna wynosi 40 zł, a w przypadku wszczęcia egzekucji administracyjnej opłata ulega podwyższeniu i wynosi 100 zł,

- art. 64 § 4. "Organ egzekucyjny pobiera w egzekucji należności pieniężnej opłatę egzekucyjną w wysokości 10 % egzekwowanych środków pieniężnych pomniejszonych o koszty egzekucyjne, o których mowa w art.115 § 1 pkt 1-lc. Maksymalna wysokość opłaty egzekucyjnej wynosi 10% wyegzekwowanych należności pieniężnych, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie naliczonych na dzień wystawienia tytułu wykonawczego i kosztów upomnienia, nie więcej jednak niż 40 000 zł".

- art. 64 § 6. "Maksymalną wysokość opłat egzekucyjnych, o których mowa w § 4 i 5 stosuje się odrębnie dla każdego tytułu wykonawczego. W przypadku wyegzekwowania lub uzyskania środków pieniężnych na zaspokojenie należności pieniężnych, odsetek z tytułu niezapłacenia ich w terminie i kosztów upomnienia dochodzonych na podstawie więcej niż jednego tytułu wykonawczego, opłatę egzekucyjną dzieli się proporcjonalnie do wysokości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia wyegzekwowanych lub uzyskanych na podstawie jednego tytułu wykonawczego.

W ustawie tej zostały również zawarte regulacje przejściowe, a mianowicie w art. 7 ust. 1 stwierdzono, że niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie opłatę manipulacyjną naliczoną w egzekucji należności pieniężnej objętej każdym tytułem wykonawczym w wysokości wyższej niż 100 zł na podstawie art. 64 § 6 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się w wysokości 100 zł".

Art. 8 ust. 1 wskazuje, iż niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie opłatę za czynności egzekucyjne naliczoną w egzekucji należności pieniężnej w wysokości wyższej niż 40 000 zł, oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, na podstawie art. 64 § 1 pkt 1-5,7 i 11 oraz la i 5 ustawy zmienianej w art. 1,w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się wysokości 40 000 zł.

2. Jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłata, o której mowa w ust. 1, została częściowo wyegzekwowana lub zapłacona w wysokości niższej niż 40 000 zł, opłatę pobiera się w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą 40 000 zł, a kwotą opłaty wyegzekwowanej lub zapłaconej.

3. Nie pobiera się opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłata ta została wyegzekwowana lub zapłacona w wysokości nie niższej niż 40 000 zł.

Art. 10 stanowi zaś, iż przepisy art. 7-9 stosuje się również do kosztów egzekucyjnych wynikających z doręczonego zawiadomienia albo ostatecznego postanowienia, o których mowa odpowiednio w art. 64c § 6a i 7 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Biorąc pod uwagę fakt, że w/w zmiany weszły w życie 20 lutego 2021 r. oraz to, że koszty egzekucyjne nie zostały uregulowane przez wierzyciela do dnia wejścia w życie tych zmian, 30 lipca 2021 r. organ egzekucyjny wydał zawiadomienie, którym zawiadomił wierzyciela i tut. organ o aktualnej wysokości opłaty manipulacyjnej, powstałej w trakcie przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych przez Prezydenta Miasta, która wynosi 1.200 zł. Przelewem z 9 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta dokonał zapłaty opłaty manipulacyjnej w kwocie 1200 zł.

Pozostałe koszty egzekucyjne naliczone są w niższej kwocie od kwoty maksymalnej, wskazanej ww. cyt. art. 8 ust. 1 ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw tj. 40 000 zł. Opłata ta została naliczona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi, a powołanymi wyżej przepisami prawa, co zostało uwzględnione przy określeniu obecnie kosztów egzekucyjnych, przy uwzględnieniu nowych przepisów.

Odnosząc się do obowiązków nałożonych wyrokiem tut. Sądu I SA/Gl 318/18 organ stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. ,poz. 1634 – dalej jako ppsa), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zdaniem organu opartym na orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro 20 lutego 2021 r. na mocy ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1553) weszły w życie nowe przepisy regulujące kwestię kosztów egzekucyjnych, to ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania opisane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/GI 318/18 - w realiach przedmiotowej sprawy - nie są wiążące dla organu. Zmiana przepisów dokonana została celem realizacji wytycznych, zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14.

Organ podkreślił, że w analogicznej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 1grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/GI 972/21 uznał argumentację tam przedstawioną przez DIAS za słuszną.

Organ wskazał również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2021 r., III FSK 1448/21 stwierdził, że w omawianym wyroku w sprawie 31/14 Trybunał nie wypowiadał się w kwestii niezgodności z Konstytucją art. 64 § 3 upea. Przepis ten, w stanie prawnym, którego sprawa dotyczy, stanowi, że opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6, oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych. Natomiast w odniesieniu do przepisu art. 64 § 6 upea, Trybunał wypowiadał się w zakresie, w jakim przepis ten nie określa maksymalnej wysokości opiaty manipulacyjnej. Zgodnie z art. 64 § 6 upea zdanie drugie, opłata manipulacyjna wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym.

W skardze na to postanowienie Prezydent Miasta zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ppsa poprzez przyjęcie, że w sprawie nie jest wiążące wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt. I SA/Gl 318/18, gdyż w zaskarżonym postanowieniu błędnie przyjęto, że ww. wskazanie nie jest wiążące z uwagi na zmianę przepisów prawa, która miała miejsce przed uprawomocnieniem się wyroku, co oznacza brak zmiany przepisów po wydaniu wyroku; powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby organ zastosował się do ww. wskazania nie określiłby wysokości kosztów na poziomie rażąco przekraczającym poziom skomplikowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz globalnego nakładu pracy organu egzekucyjnego.

Zarzucił nadto naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 7 i art. 8 z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i naliczenie opłaty manipulacyjnej i opłat za czynności od każdego tytułu wykonawczego w sytuacji gdy dotyczyły one podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy i zastosowano do nich ten sam środek egzekucyjny,

- art. 165, w związku z art. 16 i art. 2 Konstytucji oraz w związku z art. 64c § 3 upea, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie kosztów egzekucyjnych, których zapłata ma pochodzić z budżetu Gminy K., na poziomie znacząco przewyższającym czasochłonność i pracochłonność czynności egzekucyjnych, podczas gdy w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przeprowadzania czynności egzekucyjnych koszty te - zgodnie z ówczesną jednolitą interpretacją przepisów stosowaną przez NSA obciążałyby zobowiązanego, a wskutek późniejszej diametralnej zmiany sposobu interpretacji tych przepisów przez NSA, bez zmiany samych przepisów, kosztami tymi ma być obciążony wierzyciel, czyli w konsekwencji Gmina K., co prowadzi do nieuzasadnionego wzbogacenia Skarbu Państwa kosztem jednostki samorządu terytorialnego.

Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że w dacie wydania wyroku przez NSA 12 stycznia 2023 r., w sprawie III FSK 412/21, obowiązywały już przepisy upea w znowelizowanym brzmieniu. Mimo tego nie zmienił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, sformułowanych przez WSA w Gliwicach w wyroku I SA/Gl 318/18.

Dalej podniósł skarżący, że choć wystawiono dwanaście tytułów wykonawczych, to jednak należy mieć na uwadze roczny charakter podatku od nieruchomości. Z tego względu koszty winny być naliczone jednorazowo, a nie osobno od każdego tytułu. Tym bardziej, że czynności były przeprowadzone jednorazowo na podstawie wszystkich tytułów wykonawczych.

Skarżący podniósł również, że w okresie, kiedy postępowanie egzekucyjne było wszczynane i prowadzone w niniejszej sprawie utrwalona była jednolita interpretacja art. 64c § 3 , zgodnie z którą wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego należności wynikające z podlegającej wykonaniu decyzji następnie uchylonej nie oznacza, że organ wydający decyzję i wystawiający tytuł wykonawczy postępował niezgodnie z prawem w sytuacji, gdy od chwili wszczęcia do czasu zakończenia egzekucji, poprzez jej wykonanie, decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu pozostawała w obrocie prawnym. Powyższa linia orzecznicza zaczęła ulegać zmianom od 2014 roku. Wskazuje na to NSA w wyroku z 7 listopada 2017 r. (II FSK 2924/15), w którego uzasadnieniu napisano, że skoro w przypadku niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji, co może być rezultatem, np. wad w samym tytule wykonawczym (art 33 pkt 10 w zw. z art 27 upea), mających często jedynie formalny charakter, istnieje wywodzony z art 64c§ 3 upea prawny nakaz nieobciążania zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi, to tym bardziej nakaz taki powinien istnieć w przypadku uznania za niezgodny z prawem aktu administracyjnego, bo tylko taka mogła być przyczyna uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, w wykonaniu którego to aktu prowadzona była egzekucja. Skarżący wywiódł, że NSA w wyroku z 7 listopada 2017 r. przyznał, że do zapoczątkowania zupełnie nowej linii orzeczniczej począwszy od kwietnia 2014 r. doszło pod wpływem wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r. sygn. akt III RN 27/98. W wyroku tym Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że nieostateczna decyzja podatkowa może być podstawą do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co w wielu przypadkach warunkuje jego skuteczność, jednakże ryzyko prawidłowości tego postępowania nie może - w demokratycznym państwie prawnym - obciążać obywatela (lub innego podmiotu, wobec którego bezpodstawnie wszczęto egzekucję. W sytuacji gdy nie dochodzi do zmiany samych przepisów, a zmienia się linia orzecznicza, w ocenie skarżącego winno to być interpretowane jako równoznaczne z przyznaniem przez NSA, iż poprzednia, prezentowana przez ten Sąd linia orzecznicza była błędna. Nie ma żadnych podstaw do tego, aby w takiej sytuacji koszty spowodowane zmianą linii orzeczniczej miał ponosić sektor samorządowy na rzecz Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Rozstrzygając spór w niniejszej sprawie na gruncie powołanych w części wstępnej przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustawy nowelizującej z 4 lipca 2019 r. wskazać należy, że tutejszy Sąd w wyroku z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 972/21 rzeczywiście podzielił stanowisko organu co do tego, że skoro 20 lutego 2021 r. na mocy ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1553) weszły w życie nowe przepisy regulujące kwestię kosztów egzekucyjnych, to ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania opisane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I SA/Gl 856/19 - w realiach niniejszej sprawy - nie były wiążące dla organu.

W tą linię orzeczniczą wpisuje się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 1185/22. W wyroku tym NSA jednoznacznie stwierdził, że w drodze ustawy zmieniającej ustawodawcy udało się wykonać wspomniane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Tym samym podzielić należy stanowisko skargi kasacyjnej, zgodnie z którym wprowadzenie wskazanego limitu usunęło potrzebę weryfikowania wysokości opłat egzekucyjnych pod względem ich celowości czy nakładu pracy organu egzekucyjnego. Stosowanie tych, akcentowanych przez Trybunał Konstytucyjny, kryteriów było niezbędne do wyznaczenia maksimum opłaty, która w świetle dotychczasowych przepisów stanowić mogła wartość nadmierną, świadczącą o zerwaniu "racjonalnej zależności" z czynnościami organów. Z powyższego wynika, że aktualne brzmienie art. 64 § 4 upea, realizuje wytyczne Trybunału Konstytucyjnego, tj. wysokość opłaty egzekucyjnej została w nim ustalona w sposób mieszany według stawki procentowej oraz kwotowej jako 10%, nie więcej niż 40 000 zł co zapewnia ochronę przed nadmiernym obciążeniem dłużników kosztami egzekucji i oznacza brak konieczności miarkowania kosztów egzekucyjnych w oparciu o bliżej nieokreślone kryteria. Miarkowanie takie nie ma uzasadnienia w stanie prawnym obowiązującym od 20 lutego 2021 r.

Jednak należy wskazać, że ta linia orzecznicza nie jest jedyną w zaistniałym sporze. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III FSK 86/23, w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, stwierdził, że przez wydanie ustawy zmieniającej ustawodawca wykonał zawarte w przywołanym orzeczeniu zalecenia Trybunału Konstytucyjnego nie można odnieść do postępowania egzekucyjnego wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a treść art. 6 ust. 2-4 oraz art. 7-11 nie stanowi podstawy, by uznać, że ustalając graniczną kwotę poboru opłaty w wysokości 40 000 zł, ustawodawca wykonał zalecenia zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że dla właściwej realizacji wyroku Trybunału w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić m.in. maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Ustalenie granicznej kwoty poboru opłaty w art. 8 ustawy zmieniającej nie może zostać uznane za realizację wyroku TK.

Jak wskazał NSA w powoływanym wyroku, uzasadnieniem dla uznania art. 64 § 1 pkt 4 upea za niezgodny z przepisami Konstytucji RP był brak określenia górnej granicy opłaty za czynności egzekucyjne. Jak tłumaczył Trybunał, brak prowadził do tego, że opłata staje się – z punktu widzenia organu egzekucyjnego formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych oraz realizuje w nadmiernym stopniu funkcję represyjną. Przyjęcie maksymalnej kwoty opłaty za czynności egzekucyjne w wysokości 40 000 zł należy uznać za oderwane od argumentacji Trybunału Konstytucyjnego. Budzi wątpliwości już chociażby z tego powodu, że odpowiada ona kwocie przyjętej przez ustawodawcę po wejściu w życie zmienionych przepisów prawa, gdzie stawki procentowe wyraźnie odnoszą się środków wyegzekwowanych (a nie egzekwowanych). Jest to sytuacja diametralnie różna jeśli chodzi o ocenę stopnia realizacji funkcji represyjnej opłaty. Taka wysokość maksymalna może być nadmierna w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Odnosząc się do treści orzeczenia TK, w wyroku z 4 marca 2021 r., III FSK 1301/21, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w większości orzeczeń składy orzekające opowiedziały się za możliwością pobierania opłat egzekucyjnych z zachowaniem odpowiedniej proporcji. W tej grupie można odnotować orzeczenia, w których wskazano na koniczność miarkowania tych opłat, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania, orzeczenia negujące pogląd, że obowiązują tylko stawki minimalne opłat i tylko one mogą być stosowane przez organ egzekucyjny, a także orzeczenia wskazujące, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej.

Jak dalej wywiódł NSA, kwota 40.000 zł jako maksymalna kwota opłaty egzekucyjnej w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy może stanowić kwotę nieuzasadnioną wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych oraz realizującą w nadmiernym stopniu funkcję represyjną. Jednocześnie z treści art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej nie wynika, by ustawodawca uzupełniał niejako art. 64 § 1 pkt 4 upea o treść odpowiadającą zwrotowi "nie więcej jednak niż 40.000 zł", tak jak czyni to w przypadku ograniczania kwot naliczanych opłat. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej, niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie ustawy opłatę za czynności egzekucyjne naliczoną w egzekucji należności pieniężnej w wysokości wyższej niż 40.000 zł, oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, na podstawie art. 64 § 1 pkt 1-5, 7 i 11 oraz § 1a i 5 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się w wysokości 40.000 zł.

Zatem zapis odnosi się do opłaty naliczonej. Naliczenie opłaty od czynności egzekucyjnych opiera się o mechanizmy normatywnie określone w przepisach prawa w brzmieniu obowiązującym w dniu powstania obowiązku zapłaty. W przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny zakwestionował brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 upea), wskazując na zagrożenia, jakie płyną z tego braku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważywszy na te zagrożenia określił, jakie mechanizmy naliczenia opłaty mogą spełniać wymogi postawione ustawodawcy w zakresie zgodności przepisu z Konstytucją RP. Nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności, NSA za dopuszczalne uznał określenie maksymalnych kwot opłat przy odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 upea, który określał maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości.

Kontrolowane postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi zapadło po wejściu w życie ustawy zmieniającej, jednak kończyło postępowanie wszczęte przed tą datą, a treść art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej koryguje wysokość opłaty pobieranej, wcześniej naliczonej w egzekucji należności pieniężnej. Naliczenie to następuje stosownie do przepisów obowiązujących w chwili dokonania czynności egzekucyjnej, a "pobór" opiera się na wcześniejszym naliczeniu opłat, o których stanowi adekwatny w treści do stanu sprawy, art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 upea.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie mógł pominąć art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Co więcej, w myśl art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W doktrynie podkreśla się, że ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Chodzi jednak o zmiany zaistniałe po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (tak B. Dauter A. Kabat, M. Niezgódka-Medek w Komentarzu do art. 170 ppsa w systemie LEX). Autorzy ci wskazują dalej, że pomimo użycia w art. 153 ppsa określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 4 grudnia 2014 r., sygn.. akt III SA/Gl 889/14).

Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie zgadza się z organem co do tego, że zawarte w wyroku tutejszego Sądu I SA/Gl 318/18 wskazania co do dalszego postępowania nie są w sprawie wiążące. Przede wszystkim należy podkreślić, że wyrok NSA III FSK 412/21, oddalający skargi kasacyjne od powołanego przed chwilą wyroku tutejszego Sądu zapadł 12 stycznia 2023 r., a zatem w dacie, w której ustawa nowelizująca już obowiązywała. Sąd jednak mimo tego podtrzymał stanowisko tutejszego Sądu co do obowiązków, jakie organ ma wypełnić ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych.

Owszem w wyroku I SA/Gl 318/18 poczyniono zapis, że organ wykona obowiązki zeń wynikające o ile nie nastąpi zmiana przepisów wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jak jednak wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku III FSK 86/23 z 22 czerwca 2023 r., samo wprowadzenie kwoty maksymalnej nie stanowi wypełnieni zobowiązania nałożonego przez Trybunał Konstytucyjny. Ostateczna kwota nie może też budzić wątpliwości jako wyliczona w relacji do czynności, nakładu pracy i trudności indywidualnej sprawy egzekucyjnej. Jeżeli egzekucyjny stan faktyczny, w którym wysokość opłaty ma zostać określona, wskazuje na jej niewspółmierność względem elementów/okoliczności egzekucyjnego stanu faktycznego, a w rezultacie na nadmierną ingerencję obciążeniem administracyjnoprawnym, w sprawie, można zastosować konkretną metodę obliczenia opłaty, pod warunkiem, że będzie ona odpowiednia i uzasadniona w relacji czynności, nakładu pracy i trudności indywidualnej sprawy egzekucyjnej (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., III FSK 1256/21).

W konsekwencji zdaniem Sądu organ niezasadnie pominął wskazania co do dalszego postępowania wynikające z wyroku I SA/Gl 318/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego III FSK 412/21, naruszając art. 153 ppsa. Organ w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w toku postępowania prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych, jak również do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.

Odnosząc się do naliczania kosztów osobno od każdego tytułu wykonawczego rację należy przyznać organowi. Przepis art. 64 § 3 upea w ogóle nie podlegał ocenie TK w wyroku z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Natomiast przepis art. 64 § 6 upea, mimo iż podlegał ocenie TK zawartej w wymienionym wyżej wyroku, to w zakresie poboru opłaty manipulacyjnej od każdego tytułu wykonawczego, TK nie stwierdził jego niekonstytucyjności w tej części. Orzeczenie to, stwierdza jedynie zakresową niekonstytucyjność przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 upea, nie zaś niekonstytucyjność przepisu art. 64 § 3 upea. Co istotne, stwierdzona niekonstytucyjność przepisu art. 64 § 6 upea nie dotyczyła naliczania opłaty manipulacyjnej w stosunku do należności objętych każdym tytułem wykonawczym, a jedynie braku określenia maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej.

Przyjęcie poglądu w myśl którego, można naliczyć ww. opłaty zamiast od każdego tytułu wykonawczego - jedną od wszystkich, jest zbyt daleko idące. Zarówno przepis art. 64 § 3 upea, zgodnie z którym opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6, oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych, jak i przepis art. art. 64 § 6 upea w zakresie w jakim stanowi o naliczaniu opłaty manipulacyjnej wysokości 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, są zgodne z Konstytucją RP.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. W punkcie drugim sentencji Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości obejmującej uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).