Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 428/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 , art. 77 § 1 i 4i art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d i ust. 2b pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: § 36, § 37, § 45 ust. 1 , pkt 18 załącznika nr 6
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
article: art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2a ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 519/21 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 5 lutego 2021 r. nr IG.II.7221.148.2020.KA w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 519/21 oddalił skargę A. A. i B. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z 5 lutego 2021 r. nr IG.II.7221.148.2020.KA w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

B. B. oraz A. A. w dniu 14 stycznia 2020 r. wnieśli do Prezydenta Miasta Tarnowa o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...]/4 obręb [...] X., w postaci aktualizacji użytków gruntowych i powierzchni działki, w ten sposób że przeznaczenie działki numer [...]/4 podlegało zmianie z "dr" na "Bi" oraz w zakresie granic działki.

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z 31 sierpnia 2020 r. znak WGN.GOD.6620.21.110.2020.JLS, wydaną po uchyleniu przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 25 maja 2020 r., ponownie odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wynikających z operatu technicznego nr [...] w zakresie zmiany użytku gruntowego "dr" na "Bi" oraz zmiany przebiegu granicy nieruchomości położonej w Tarnowie, oznaczonej jako działka nr [...]/4 obręb [...], objętej księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Tarnowie, kosztem działki [...]/6 obrębu [...].

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z 5 lutego 2021 r. nr IG.II.7221.148.2020.KA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga na decyzję organu II instancji nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, żądanie skarżących z 14 stycznia 2020 r. dotyczyło dwóch kwestii: ujawnienia zmienionej granicy działki [...]/4 z działką [...]/6 oraz działką [1], w wyniku której doszło do zmiany powierzchni działki [...]/4, oraz zmiany użytku gruntowego działki [...]/4 z "dr" na "Bi".

Sąd I instancji podkreślił, że przyjęcie operatu sporządzonego przez biegłego R. M. do państwowego zasobu geodezyjnego nie zwalniało organów z dokonania jego oceny jako środka dowodowego, mającego stanowić podstawę dokonania zmian w ewidencji, w szczególności przez odniesienie go do pozostałych dokumentów zasobu. Organy dokonały oceny operatu nr [...] zestawiając jego treść z operatem technicznym [2], [3]. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że zaproponowana przez geodetę granica działki wskazuje na potrzebę przeprowadzenia ewentualnego postępowania rozgraniczeniowego, a nadto zwrócił uwagę że biegły nie wyjaśnił przyczyny zmiany charakteru użytku z "dr" na "Bi".

Jak uznał Sąd I instancji, dokumentacja geodezyjna, na którą powołali się skarżący, przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego ([...]), nie spełniała warunków określonych w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Skoro w aktach znajdowała się dokumentacja, o której mowa w § 36 rozporządzenia, to konieczne było rozważenie, czy rzeczywiście znajdująca się aktach dokumentacja nie ma charakteru wiarygodnego. Organ dokonał oceny wiarygodności znajdujących się w zasobie dokumentów i ustalił, że brak było podstaw do ponownego ustalenia granic.

Sąd I instancji uznał, że żądana przez skarżących aktualizacja w zakresie przebiegu granicy działki nr [...]/4 ma wpływ na powierzchnię działek nr [...]/4 oraz nr [...]/6, a zatem dotyczy prawa własności (ograniczenia prawa przysługującego Gminie Miasta Tarnowa), a ponadto powoduje, że właściciel działki nr [1] utraci możliwość korzystania z dostępu do drogi publicznej. Tymczasem, przez zmianę zapisu w ewidencji gruntów nie można ustanawiać lub pozbawiać kogoś własności, ani również ograniczać go w tym prawie, ma ona bowiem wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Dane w ewidencji mają być jedynie odzwierciedleniem stanu prawnego, wynikającego z określonych tytułów prawnych, w szczególności z orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych lub umów. Zmiany przebiegu granic mogą być korygowane w operacie ewidencyjnym jedynie na podstawie dokumentacji sporządzonej w ramach odpowiednich postępowań rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany gruntów, sądowych, o których mowa w § 36 rozporządzenia.

Następnie, Sąd I instancji zaznaczył, że przedłożony operat [...] nie odpowiada warunkom, o których mowa w przepisach § 39 rozporządzenia. Przede wszystkim, biegły geodeta nie zawiadomił o czynnościach wszystkich właścicieli (pominął właściciela działki nr [1], który w wyniku zmian przebiegu granicy zaproponowanej przez geodetę utraciłby dostęp do drogi publicznej). Biegły geodeta nie zastosował również kolejności czynności wymienionych w § 39 rozporządzenia (zgodne wskazania właścicieli, ostatni spokojny stan posiadania, a w jego braku zbadanie znaków i śladów granicznych oraz analiza dostępnych dokumentów źródłowych). Odwołał się bezpośrednio do dokumentu źródłowego - ugody z 1894 r., którą mylnie odczytał przyjmując, że granica północna działki [...]/4 została wyznaczona linią prostą. Konsekwencją tych ustaleń było wadliwe określenie powierzchni działek nr [...]/4 oraz nr [...]/6, a ponadto pozbawienie działki nr [1] dostępu do drogi publicznej.

Sąd wyjaśnił, że operat ewidencji gruntów i budynków nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie ujawnia aktualny stan prawny nieruchomości. Dlatego też, Sąd I instancji podzielił stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, że brak było podstaw prawnych do zmiany oznaczenia nieruchomości skarżących z "dr" na "Bi". Zgodnie bowiem z art. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 r. poz. 470 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", pozbawienie statusu drogi następuje w tym samym trybie, co nadanie jej tego statusu. Organ ewidencyjny nie dysponował rozstrzygnięciem organu właściwego o pozbawieniu drogi dotychczasowej kategorii.

Jak wskazał następnie Sąd I instancji, podstawę aktualizacji nie mogły stanowić ustalenia podjęte w postępowaniu cywilnym (w uzasadnieniu wyroku oddalającego wniosek Gminy Tarnów o zasiedzenie), ani rozstrzygnięcia odmawiające wywłaszczenia nieruchomości skarżących pod drogi publiczne. Z tych rozstrzygnięć wynika jedynie, że nie zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia, a zatem, że nie mogą one stanowić podstawy aktualizacji danych w ewidencji. W ocenie Sądu I instancji, nie istnieje więc żaden dokument, z którego wynikałoby przeznaczenie nieruchomości odmienne od tego ujawnionego w rejestrze. Biegły nie odwołał się do wymaganych prawem dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę zmiany charakteru działki, a jedynie wskazał w operacie na żądaną zmianę. Zatem, organy zasadnie przyjęły, że nie ma możliwości wprowadzenia żądanej przez skarżących zmiany.

Zdaniem Sądu I instancji, niezasadne są zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Organ ewidencyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego na okoliczność charakteru użytku. Dokonanie zmian w ewidencji byłoby bowiem możliwe jedynie wówczas, gdyby istniały dokumenty stwierdzające pozbawienie nieruchomości statusu drogi.

Ponadto, zarzuty skarżącego dotyczące braku udziału w postępowaniu, w którym został sporządzony operat numer [4], nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o aktualizację danych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, dotyczą one postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, a zatem mogą być ewentualnie stanowić podstawę do przeprowadzenia nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Sąd nie ma kompetencji do kontroli decyzji zapadłej w ramach innego postępowania administracyjnego, która uzyskała charakter decyzji ostatecznej.

Za niezasadny uznany został również zarzut, że organy pominęły fakt, że organ prowadzący postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji oraz organ, który jest właścicielem działki, której granica miałaby zostać zmieniona, to organy tożsame. Sąd I instancji wyjaśnił, że właścicielem działki jest Gmina Miasta Tarnowa, a nie Prezydent Miasta Tarnowa. Co więcej, decyzja została poddana kontroli instancyjnej przez organ – Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który ponownie rozpatrzył sprawę i utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Zdaniem Sądu I instancji, niezasadne są również zarzuty skarżących, że ugoda sądowa z 1 października 1894 r. nie była poprzednio uwzględniana przez biegłych geodetów (operat [5]).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. B. i A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 4 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji dokonania oceny zgromadzonych w sprawie materiałów w sposób dowolny, w szczególności w zakresie prawidłowości i znaczenia operatu [5], podczas gdy:

1. operat ten sporządzono na potrzeby niezakończonego prawomocnie postępowania administracyjnego;

2. operat ten sporządza się wyłącznie na podstawie badania dokumentów wymienionych w § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. o w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), powoływanego dalej jako "r.d.p.", nie zaś na podstawie własnych pomiarów geodezyjnych;

3. w tożsamym dla operatu [5] trybie i w ramach tego samego postępowania administracyjnego, wprowadzono do zasobu operat [6], który odmiennie niż ww. operat (a zbieżnie z operatem stanowiącym podstawę aktualizacji) określał ww. dane ewidencyjne;

4. geodeta, który sporządził operat nr [5] w sprawozdaniu technicznym z 30 maja 2020 r. przyznaje, że ww. operat zawierał błędy;

5. operat ten zawiera bardzo ogólne sformułowania geodety odnośnie do kwalifikacji użytku gruntowego jako drogi, natomiast w wydanych decyzjach administracyjnych oraz wyrokach sądów powszechnych jednoznacznie przesądzono, że nieruchomość skarżącego nie ma charakteru drogi publicznej i nie znajduje się tam żadne urządzenie drogowe;

6. nie zwrócono się o dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty do geodety, w sytuacji powzięcia wątpliwości co do kompletności operatu;

7. na działce skarżących nigdy nie znajdowało się żadne urządzenie drogowe, działka ta zawsze stanowiła plac;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.", w związku z § 45 ust. 1 rozporządzenia przez:

1. zaakceptowanie przez WSA wydania decyzji odmownej w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie rodzajów użytków gruntowych oraz zmiany powierzchni nieruchomości, w sytuacji gdy sporządzono przyjęty do zasobu geodezyjnego (zweryfikowany jako poprawny) operat [...] określający powyższe informacje w sposób zgodny z istniejącym stanem faktycznym, prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2. dokonanie klasyfikacji użytków gruntowych w sposób dowolny, niezgodny z wydanymi uprzednio decyzjami administracyjnymi, a także ze stanem faktycznym na gruncie;

3. oparcie oceny prawidłowości ww. operatu w kontekście innego operatu wydanego w toku niezakończonego prawomocną decyzją postępowania administracyjnego;

4. pominięcie, że operat geodezyjny [4], który organ ocenił jako wiarygodny w zakresie przebiegu granic nieruchomości, zawierał adnotacje, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi drogi publicznej;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 2b pkt 1 P.g.k. w związku z § 36 i § 37 rozporządzenia przez wydanie decyzji odmownej w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie rodzajów użytków gruntowych oraz zmiany powierzchni nieruchomości, w sytuacji gdy aktualna dokumentacja geodezyjna nie posiada waloru wiarygodności przez:

1. brak uwzględnienia przy ocenie wiarygodności dokumentacji geodezyjnej braku dokumentów powołanych przez geodetę R. M. w postaci ugody sądowej z 1 października 1894 r., której prawidłowość nie została zakwestionowana, oraz szkicu podziału parcel o [7];

2. brak uwzględnienia treści dokumentów - map katastralnych, na które powołał się geodeta R. M.;

3. brak uwzględnienia, że w chwili sporządzania operatu [4], skarżący wyzuty był bezprawnie z własności działki nr [...]/4, na podstawie decyzji, której nieważność została następnie stwierdzona we właściwym postępowaniu;

4. pominięcie, że podczas czynności na gruncie poprzedzających sporządzenie operatu [4] skarżący nie był właścicielem działki [...]/4, a jedynie [8], wobec czego nie mógł składać żadnych oświadczeń co do przebiegu granicy działek [...]/4 i [...]/6;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. w związku z pkt 18 załącznika nr 6 rozporządzenia w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2a ust. 2 u.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę uaktualnienia danych ewidencyjnych, w sytuacji w której przesłanki do dokonania takiej aktualizacji wystąpiły; błędne przypisanie działce symbolu "dr", gdy nie zachodzą ku temu podstawy faktyczne ani prawne; działka, której dotyczy zaskarżona decyzja, nie może być uznana za drogę publiczną;

5. art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi oraz powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu, bez ustosunkowania się do podniesionych przez skarżącą argumentów, w szczególności:

1. pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji skarżącej dotyczącej faktu, że działka [...]/4 nigdy nie stanowiła drogi publicznej,

2. błędne uznanie, że organy obu instancji przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające na okoliczność tego, czy istotnie grunt stanowiący działkę [...]/4 odpowiada kryteriom użytku drogowego, wskazanym w pkt 18 ppkt 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia,

3. przyjęcie, że uchwała Miejskiej Rady Narodowej z dnia 7 października 1987 r. Nr XIX/134/87 stanowiła dostateczną podstawę uznania, iż działka [...]/4 stanowi użytek drogowy, gdy tymczasem ogólnikowość sformułowań tej uchwały (w tym w szczególności niewskazanie w niej wykazu działek wchodzących w skład drogi, czy też brak załącznika graficznego) nie pozwalała na stwierdzenie, że ww. działka stanowiła użytek drogowy, bez przeprowadzenia w tym zakresie stosownych wyjaśnień w postaci dowodów pośrednich;

4. błędne uznanie, że biegły geodeta nie zawiadomił o czynnościach wszystkich właścicieli sąsiadujących z działką [...]/4 (według Sądu I instancji pominął właściciela działki nr [1]), gdy tymczasem z akt sprawy wynika, iż właściciel działki nr [1] takie zawiadomienie otrzymał.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o dopuszczenie dowodu z opinii z 29 kwietnia 2021 r. – na okoliczność wykazania braku istnienia jakiejkolwiek dokumentacji w zasobie geodezyjnym, wskazującej na kategorię "dr" działki ewidencyjnej [...]/4 oraz na okoliczność wykazania uchybień operatu geodezyjnego [5]. Złożono także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uchwała Miejskiej Rady Narodowej w Tarnowie z dnia 7 października 1987 r. nr XIX/134/87 dotyczyła placu jako całości, nie dzieląc go na konkretne działki. Sąd Rejonowy w Tarnowie oraz Sąd Okręgowy w Tarnowie uznały, że działka [...]/4 nie stanowiła nigdy drogi publicznej. Tymczasem, uchwała ta dotyczy wyłącznie działki [...]/6, a nie działek [...]/4 i [8], [...]/7, czy [...]/8. Wszystkie te działki wchodzą w skład Placu Y. (nie ulicy), nie ma jednak wątpliwości, że działka [...]/7 i [...]/8 nie stanowiły drogi publicznej, ponieważ – podobnie jak działka [...]/4 – były i są wykorzystywane komercyjnie.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie można uznać, że podstawą uznania działki za użytek drogowy jest uchwała Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 13 października 2005 r. o nadaniu drodze gminnej numeru [9], ponieważ dotyczyła ona wyłącznie działki [...]/6.

Wyjaśniono, że Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta Tarnów z mocy prawa działki nr [...]/4 wobec cofnięcia wniosku. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji, że operat nie dowodzi wystąpienia zmiany charakteru użytkowania nieruchomości. Charakter użytkowania nieruchomości był weryfikowany w postępowaniu administracyjnym, które trwało 15 lat, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak również dwukrotnie w sprawach o zasiedzenie przed sądami powszechnymi, czy też w sprawach o odszkodowanie za wydanie decyzji dotkniętej sankcją nieważności. W każdym z tych postępowań Gmina Miasta Tarnowa podnosiła te same argumenty, co w uzasadnieniu odwołania od zaskarżonej decyzji, i za każdym razem odmawiano uznania charakteru działki odwołujących się, jako drogi publicznej.

Jak zaznaczyli wnoszący skargę kasacyjną, uchwała Rady Miejskiej Narodowej z 12 grudnia 1988 r. nie obowiązywała w chwili orzekania, a uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie z 12 września 2012 r. nr XXVI/371/2012 nie dotyczy działki [...]/4, ponieważ uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych.

Charakter użytku gruntowego nie został przez organy administracji wyjaśniony w sposób dostateczny. W efekcie przyjęto ustalenia oczywiście sprzeczne ze stanem faktycznym.

Zarzucono następnie, że Sąd I instancji pozostaje niekonsekwentny. Uznaje za wiarygodny operat [4] w zakresie przebiegu granic, ale pomija wynikający z tego operatu wniosek biegłego, że działka [...]/4 nie stanowi drogi publicznej.

Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodzili się też z poglądem Sądu I instancji, że operat mający być podstawą aktualizacji zawiera błędy formalne i prawne. Właściciel nieruchomości oznaczonej nr ewid. [1] (C. C.) został zawiadomiony o czynnościach na gruncie, co wynika z akt sprawy dotyczących operatu [...].

Sąd I instancji zaakceptował pogląd organu, że geodeta mylnie odczytał ugodę z 1894 r. w zakresie charakteru linii oznaczającej granicę i wadliwie oznaczył północną granicę działki [...]/4 linią prostą, bez weryfikacji, czy takie oznaczenie mieści się w granicach dopuszczalnego błędu pomiarowego. Powołując się na niezgodność z operatem [5] Sąd I instancji pominął, że operat ten sporządzono na potrzeby postępowania, które nie zostało zakończone prawomocną decyzją. Zgodnie zaś z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu, sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej. Ponadto, taki operat powstaje na podstawie badań dokumentów, a nie pomiarów. Wreszcie, na cele powstępowania wywłaszczeniowego opracowano wcześniej inny operat, przyjęty do zasobu, który odmiennie niż powołany przez organ I instancji operat określał dane, które powinny zostać zaktualizowane. Oznacza to, że organ dowolnie wybrał jeden z 2 operatów.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, na ocenę wiarygodności dotychczas przyjętych do zasobu dokumentów wpływa fakt, że żaden z tych dokumentów nie uwzględnił ugody sądowej z 1 października 1894 r. oraz szkicu podziału parcel o [7]. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, ww. ugoda nie była uwzględniona przez autorów operatów, które zalegały w ewidencji. Na rozbieżności w zakresie powierzchni działki nr [...]/4 (a co za tym idzie także powierzchni działki [...]/6) wskazuje sama Gmina Miasta Tarnowa, która w rożnych postępowaniach podaje różną powierzchnię przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie, w wypisie z rejestru gruntów załączonego do operatu [5] zaznaczono, że powierzchnia działki [...]/6 wymaga regulacji. Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do rozbieżności pomiędzy archiwalnymi mapami z zasobu, a obecnym przebiegiem granicy. Ogranicza się do stwierdzenia, że organ dokonał oceny wiarygodności znajdujących się w zasobie dokumentów i ustalił, że brak było podstaw do ponownego ustalania granic. Granice zostały ustalone w czasie, kiedy skarżący był wyzuty z własności działki nr [...]/4 na skutek decyzji administracyjnej, która została następnie uchylona. Nie miał więc możliwości kwestionowania decyzji, na podstawie której ustalono powierzchnię przedmiotowej nieruchomości.

To wszystko wskazuje, że aktualna dokumentacja geodezyjna nie jest wiarygodna, co powinno skutkować jej aktualizacją na podstawie § 37 rozporządzenia.

Odnosząc się do argumentu, że odmówiono aktualizacji, ponieważ działka nr [1] straciłaby bezpośredni dostęp do drogi publicznej, wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że taka przesłanka nie jest warunkiem dokonania aktualizacji. Sam fakt obciążenia nieruchomości skarżących służebnościami powinien wskazywać, że nie sposób uznać tej nieruchomości za drogę publiczną, a w rezultacie świadczyć o zasadności ich wniosków.

W odpowiedzi, uczestnik postępowania - C. C. – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, oddalenie wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uczestnik postępowania zaznaczył, że skarga kasacyjna została wadliwie sporządzona, ponieważ w zarzutach łączono przepisy prawa materialnego i procesowego (te same przepisy określając raz jako procesowe, a w innym miejscu jako materialne), a także zarzucano naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które są skierowane wyłącznie do organów administracji. Jak wskazano, w skardze kasacyjnej brak też uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazano również, że dla spełnienia przesłanki przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, nie jest wystarczające ogólne powołanie niezwiązanych funkcjonalnie przepisów i poprzestanie na wyrażeniu niezadowolenia z dotychczasowego działania organów administracji oraz Sądu.

Ponadto, zdaniem uczestnika postępowania, Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k, ponieważ go nie stosował.

W ocenie uczestnika postępowania, skarżący błędnie interpretują pojęcie wiarygodności danych, o których mowa w § 37 rozporządzenia. To pojęcie odnosi się nie do operatów technicznych, a do aktów i dokumentów stanowiących ewentualną podstawę dla sporządzenia kolejnych operatów. W sytuacji, kiedy zmienia się stan prawny, sporządzanie kolejnych operatów nie sprawi, że dane w ewidencji stracą aktualność.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej oznaczonego nr 4, uczestnik postępowania wskazał, że wnoszący skargę kasacyjną błędnie wskazują, że aktualizacji danych w ewidencji w zakresie rodzaju i oznaczenia użytku gruntowego o symbolu drogi "dr" dokonuje się na podstawie swoistego "badania w terenie", które wykona geodeta. Tymczasem, o kwalifikacji gruntu jako drogi nie rozstrzyga stan istniejący na gruncie, ale w przypadku drogi publicznej – decyzja właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego.

Komentując zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. podkreślono, że uzasadnienie wyroku zawiera wymagane prawem elementy. Z kolei, zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zakłada działania przez Sąd I instancji z urzędu, czego oczekują wnoszący skargę kasacyjną.

Przechodząc do zgłoszonego wniosku dowodowego, uczestnik postępowania podkreślił, że nie jest dopuszczalne żądanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu niestanowiącego podstawy orzekania w sprawie tak przez organ administracji, jak i sąd administracyjny. Ponadto, okoliczności, które są wyjaśniane w załączonej opinii nie należą do sfery faktów, ale do sfery prawa. W postępowaniu przed sądem, to sąd zna prawo i samodzielnie dokonuje jego wykładni. Załączona opinia nie stanowi wreszcie dokumentu, który może być podstawą zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a żadna ze stron, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1, jak i pkt 2 P.p.s.a., chociaż jej autor nie określił, które z przepisów prawnych wskazanych w zarzutach, są przepisami prawa materialnego, a które przepisami postępowania. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy należało przyjąć, że argumentacja przywołana na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej spełnia wskazany wymóg umożliwiając odniesienie się do nich, tym niemniej sposób sformułowania zarzutów rzutuje na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. Wynika to z tego, że w przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10). W przypadku naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akr II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a. został oparty na argumentacji zmierzającej do wykazania, że Sąd I instancji błędnie uznał, że ocena operatu technicznego [5] jest prawidłowa, podczas gdy operat ten został sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. poz. 872 ze zm.), które nie zakończyło się prawomocną decyzją. Ponadto podnieśli, że operat ten sporządza się wyłącznie na podstawie badania dokumentów wymienionych w § 6 ust. 1 r.d.p., nie zaś na podstawie własnych pomiarów geodezyjnych. Kolejno podnieśli, że w tożsamym dla operatu [5] trybie i w ramach tego samego postępowania administracyjnego, wprowadzono do zasobu operat [6], który odmiennie niż ww. operat (a zbieżnie z operatem stanowiącym podstawę aktualizacji) określał ww. dane ewidencyjne.

Badanie zasadności tego zarzutu wymaga odniesienia się do pozostałych okoliczności ustalonych przez organ administracyjny i zaaprobowanych przez Sąd I instancji, a dotyczących poprzednio sporządzonych operatów i sprawozdań technicznych znajdujących się w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności, organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot, a także stanowisko o konieczności odniesienia operatu do pozostałych dokumentów zasobu.

Z akt sprawy wynika, że organy dokonały oceny operatu nr [...] zestawiając jego treść z operatem technicznym [2], [3] (k. 4-6 zaskarżonej decyzji). Organ wyjaśnił, że odcinki ustalonych granic mogą być sporne, na co wskazuje § 39 rozporządzenia oraz uznał, że zaproponowana przez geodetę granica działki wskazuje na potrzebę przeprowadzenia ewentualnego postępowania rozgraniczeniowego. Organ wyjaśnił też, że zarówno w operacie technicznym [2], jak i [3], współrzędne punktów granicznych nr [10], nr [11] wyznaczono na podstawie danych z operatu technicznego [12] zarys [...]. W oparciu o tak określone współrzędne obliczono pole powierzchni działki nr [...]/4, które wyniosło 0,0317 ha. Wobec tego Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z 12 lutego 2013 r. znak IG.6620.24.6.2013/APa zmienił oznaczenie powierzchni dla działki nr [...]/4 z dotychczasowej wynoszącej 0,0361 ha. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 27 lutego 2013 r. Tak ustalony stan faktyczny przez organ i przyjęty przez Sąd I instancji stał się podstawą zaskarżonych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć.

Natomiast w odniesieniu do operatu [5] organ odwoławczy, odpowiadając na zarzuty stron, wyjaśnił, że przyjęto w nim wiarygodne dane pochodzące z operatu technicznego [3] (nowe oznaczenie [4]) określające położenie punktów granicznych wyznaczających przebieg zewnętrznych granic działki nr [...]/4 i Małopolski Wojewódzki Inspektor, działając w granicach swojej właściwości, dokonał jego oceny wyłącznie w zakresie poprawności przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi. Na wynik postępowania w niniejszej sprawie nie mógł mieć zatem wpływu fakt, że operat [5] został sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną które nie zakończyło się prawomocną decyzją. Nie mogą mieć też znaczenia okoliczności wskazywane przez skarżących, skądinąd słuszne, że operat ten sporządza się wyłącznie na podstawie badania dokumentów wymienionych w § 6 ust. 1 r.d.p., nie zaś na podstawie własnych pomiarów geodezyjnych ani że stwierdzono prawomocnie nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z 10 maja 2005 r., wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Miasta Tarnowa nabyła z mocy prawa własność nieruchomości, położonej w Tarnowie, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]/4, o pow. 0,0361 ha, obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Tarnowie, stanowiącej własność A. A. oraz B. B. – wspólników "[D]" spółka cywilna na prawach współwłasności łącznej, zajętej pod drogę publiczną o kategorii gminnej (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1570/16). Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a. nie mógł być uwzględniony.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 24 ust. 2b pkt 1 P.g.k. w związku z § 36, § 37 i § 45 ust. 1 rozporządzenia, zauważenia wymaga, że sposób sformułowania ich wskazuje, że intencją autora skargi kasacyjnej było podniesienie tych samych przepisów prawa materialnego zarówno w zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzucie naruszenia prawa materialnego. Zabieg ten należało uznać za niedopuszczalny. Nie jest bowiem dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21 lutego 2005 r. sygn. akt GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6) bądź zbędne dublowanie, gdy prawidłowe było zgłoszenie zarzutów w ramach jednej z podstaw kasacyjnych.

Ponadto analiza argumentacji przytoczonej na uzasadnienie tych zarzutów wskazuje, że skarżący kasacyjnie w istocie kwestionują prawidłowość ustaleń faktycznych. Wskazują bowiem, że naruszenie wskazanych powyżej przepisów nastąpiło przez zaakceptowanie przez WSA wydania decyzji odmownej w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie rodzajów użytków gruntowych oraz zmiany powierzchni nieruchomości, w sytuacji gdy sporządzono przyjęty do zasobu geodezyjnego (zweryfikowany jako poprawny) operat [...] określający powyższe informacje w sposób zgodny z istniejącym stanem faktycznym, prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, dokonano klasyfikacji użytków gruntowych w sposób dowolny, niezgodny z wydanymi uprzednio decyzjami administracyjnymi, a także ze stanem faktycznym na gruncie, oparto ocenę prawidłowości ww. operatu w kontekście innego operatu wydanego w toku niezakończonego prawomocną decyzją postępowania administracyjnego, a także pominięto, że operat geodezyjny [4], który organ ocenił jako wiarygodny w zakresie przebiegu granic nieruchomości, zawierał adnotację, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi drogi publicznej. Wskazano również na brak wiarygodności aktualnej dokumentacji geodezyjnej skoro nie uwzględniono przy ocenie wiarygodności dokumentacji geodezyjnej braku dokumentów powołanych przez geodetę R. M. w postaci ugody sądowej z 1 października 1894 r., której prawidłowość nie została zakwestionowana, oraz szkicu podziału parcel o [7], nie uwzględniono treści dokumentów - map katastralnych, na które powołał się geodeta R. M., nie uwzględniono okoliczności bezprawnego pozbawienia skarżącego, w chwili sporządzania operatu [4], własności działki nr [...]/4, na podstawie decyzji, której nieważność została następnie stwierdzona we właściwym postępowaniu, a także pominięto, że podczas czynności na gruncie poprzedzających sporządzenie operatu [4] skarżący nie był właścicielem działki [...]/4, a jedynie [8], wobec czego nie mógł składać żadnych oświadczeń co do przebiegu granicy działek [...]/4 i [...]/6.

Można więc założyć, że zamiarem strony było wskazanie niewłaściwego zastosowania jako formy naruszenia tego przepisu, bowiem strona powołuje się na elementy stanu faktycznego, w jej ocenie błędnie przyjęte przez organy i zaaprobowane przez Sąd I instancji. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej prowadzi w konsekwencji do braku możliwości uwzględnienia tego zarzutu, bowiem jego uwzględnienie w realiach niniejszej sprawy wymagałoby skutecznego zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie można bowiem w sposób skuteczny stawiać zarzutu błędnego zastosowania normy prawa materialnego, gdy ze skargi kasacyjnej wynika, że na jej tle kwestionowane są zasadniczo ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez jednoczesnego określenia norm postępowania, które zostały naruszone przez Sąd w procesie kontroli legalności decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podkreśla się, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akr I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważają skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. a P.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d P.g.k. w związku z pkt 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2a ust. 2 u.d.p. należy wskazać, że nie mógł on być trafny, choćby ze względu na okoliczność, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte z urzędu, ale na wniosek, co jest okolicznością niesporną. Przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 P.g.k. dotyczy zaś trybu postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków wszczętego z urzędu.

Nietrafnie również podniesiono zarzut naruszenia art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., pomimo tego, że częściowo okazał się słuszny, nie mógł odnieść spodziewanego skutku ze względu na brak wykazania istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest przedmiotem bogatego orzecznictwa, w tym w szczególności dotyczącego sposobu jego skutecznego powoływania jako zarzutu procesowego w skardze kasacyjnej. W judykaturze podkreśla się zatem, że treść art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowana, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których naruszenia przez organ wojewódzki sąd administracyjny nie zauważył z urzędu, choć powinien ze względu na oczywistość i wagę tych naruszeń (zob. wyroki NSA: z 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2396/15; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II FSK 935/15; z 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 446/16; z 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12; z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06). Przy tym, jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 6 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3068/15 – "Podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można oczekiwać, że zostaną rozpatrzone wszelkie możliwe, choć nie sprecyzowane przez stronę w skardze kasacyjnej, przepisy mogące ewentualnie mieć zastosowanie w sprawie. [...] Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów tej skargi, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.". Ponadto w orzecznictwie zaznacza się również, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na art. 134 § 1 P.p.s.a. należy wykazać, że zaniechanie przez Sąd w okolicznościach danej sprawy wyjścia poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA: z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 431/16; z 6 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1674/13; z 23 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2141/12; z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12; z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 131/09).

Również postawiony samodzielnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. nie mógł być skuteczny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16,; z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18; z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy uwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. - przez jego zastosowanie możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...), należy przypomnieć, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegają na niedostatecznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi oraz powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu, bez ustosunkowania się do podniesionych przez skarżącą argumentów. Można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w zakresie spornym pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest niepełne oraz zostało przedstawione częściowo niezgodnie z aktami sprawy, kolejno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto kompletnych wyjaśnień co do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, a także nie odniesiono się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Tym niemniej skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnili istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie zasadnie zwracają uwagę, że Sąd I instancji błędnie uznał, że biegły geodeta nie zawiadomił o czynnościach wszystkich właścicieli sąsiadujących z działką [...]/4 (według Sądu I instancji pominął właściciela działki nr [1]), gdy tymczasem z akt sprawy wynika, że właścicielowi działki nr [1] takie zawiadomienie doręczono (karty 52, 53 skoroszytu zawierającego operat techniczny [...]). Słusznie też zarzucają skarżący kasacyjnie, że nie może świadczyć o uznaniu działki nr [...]/4 za użytek drogowy wyłącznie uchwała Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 13 października 2005 r. o nadaniu drodze gminnej nr [9]. Kwestia prawa własności działki nr [...]/4 na dzień wydania decyzji organu I instancji i zaskarżonej decyzji nie była bowiem sporna. Jak wynika z akt sprawy stwierdzono prawomocnie nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z 10 maja 2005 r., wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Miasta Tarnowa nabyła z mocy prawa własność nieruchomości, położonej w Tarnowie, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]/4, o pow. 0,0361 ha, obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Tarnowie, stanowiącej własność A. A. oraz B. B. – wspólników "[D]" spółka cywilna na prawach współwłasności łącznej, zajętej pod drogę publiczną o kategorii gminnej (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1570/16). W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia zawartego w obu decyzjach było ustalenie, że na przedmiotowej działce nr [...]/4 w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się części składowe budynku mieszkalnego (tj. kamienica wraz ze schodami) posadowionego na działce nr [8], co potwierdza pomiar sprawdzający z przebiegu granic sporządzony w dniu 8 września 2008 r., przez geodetę uprawnionego W. K., pismo Urzędu Miasta Tarnowa z 13 października 2008 r wraz z załącznikami, opinia geodety uprawnionego A. B. i opinia geodety uprawnionego A. S. z 30 listopada 2013 r. Sąd uznał więc, że Wojewoda w decyzji z 10 maja 2005 r. nieprawidłowo ustalił, że przedmiotowa działka w całości była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną, zatem rażąco naruszył art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uznając zaistnienie przesłanek odnośnie do całej działki nr [...]/4. Akta sprawy wskazują, że decyzją z 3 października 2017 r. nr WS-IV.7533.7261.2013.KG Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Tarnowskiego Zarządu Dróg Miejskich w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasta Tarnowa z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]/4. Sąd I instancji wskazał zaś w uzasadnieniu, że w decyzji z 16 grudnia 2019 r. Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasta Tarnowa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/4 o pow. 0,0317 ha położonej w obr. [...], jedn. ewid. X., objętej księgą wieczystą nr [...] nie stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego zajętej według wnioskodawcy w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ulicę Y. Pl. w Tarnowie nr [...]- obecnie Plac Y. w Tarnowie nr [9], ponieważ przedłożona dokumentacja geodezyjno-prawna nie dawała podstaw do stwierdzenia, że działka [...]/4 była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Ponadto wniosek Skarbu Państwa o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/4 o pow. 361 m2 został oddalony postanowieniem Sądu Rejonowego w Tarnowie I Wydział Cywilny z 16 listopada 2018 r. sygn. akt I Ns 1421/17, a apelacja wnioskodawcy i uczestnika Gminy Miasta Tarnowa od tego postanowienia została oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego w Tarnowie z 26 marca 2019 r. sygn. akt I Ca 93/19.

Oczywiste jest zatem, że sporna działka nie może stanowić drogi publicznej, a przyjęte za organem twierdzenia Sądu I instancji o pozbawieniu statusu drogi publicznej w trybie właściwym dla trybu zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, nie mają znaczenia w sprawie. Zmiany w zakresie przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczna nie musi oznaczać pozbawienia całej drogi statusu drogi publicznej. Tym niemniej twierdzenie skarżących kasacyjnie, że uchwała ta dotyczy wyłącznie działki nr [...]/6, a przede wszystkim, że uchwała ta nie zawiera wykazu działek wchodzących w skład drogi, nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione przez skarżących. Brak jest też danych, pozwalających na ustalenie, czy sporna działka, skoro nie może stanowić drogi publicznej, stanowi drogę wewnętrzną. Z punktu widzenia formalnego sposobu konstruowania zarzutów skargi kasacyjnej istotne jest, że kwestie powyższe zostały podniesione w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., a nie zarzutu procesowego, na podstawie którego można kwestionować ustalenia stanu faktycznego. W takiej bowiem sytuacji, konieczne było wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że oznaczenie spornej działki jako użytku drogowego "dr" jest nieadekwatne, nie tylko ze względu na brak statusu drogi publicznej, ale także statusu drogi wewnętrznej. Nie stanowiło słusznego argumentu za brakiem aktualizacji danych w ewidencji również twierdzenie Sądu I instancji i organów administracyjnych, że żądana przez skarżących aktualizacja w zakresie przebiegu granicy działki nr [...]/4 spowoduje, że właściciel działki nr [1] utraci możliwość korzystania z dojazdu do drogi publicznej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku lakonicznie też odniesiono się do argumentacji strony skarżącej dotyczącej faktu, że działka nr [...]/4 nigdy nie stanowiła drogi publicznej oraz oceny operatu [5], który został sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. W odniesieniu do tej kwestii Sąd nie zawarł stanowiska co do tej okoliczności, że przyjęcie do zasobu geodezyjnego dokumentów geodezyjnych stanowiących rezultaty prac geodezyjnych, nie powoduje w przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. automatycznego wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o te dokumenty. Dokumentem służącym do ujawnienia nowych danych zawartych w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego byłaby ostateczna decyzja wojewody, która dopiero potwierdziłaby skutek zaistniały z mocy samego prawa i która stanowiłaby wyłączną podstawę do dokonania wpisu w dziale II KW (pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stanowiące odpowiedź na pismo z 22 stycznia 2020 r., znak sprawy: IG-I.7220.2.8.2020.WS, k – 42-45). Tym niemniej nie można podzielić poglądu o mających wpływ wskazanych uchybień Sądu I instancji na wynik sprawy, o czym była mowa powyżej w części odnoszącej się do zarzutu kwestionującego ocenę operatu [5].

Jeśli chodzi o nieodniesienie się do zarzutów skargi, to wskazać należy, że wynikający z art. 141 § 4 P.p.s.a. obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze nie może być oderwany od dyspozycji przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przedstawienie zarzutów zawartych w skardze powinno być powiązane z przedstawieniem stanu sprawy w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów strony skarżącej (wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada więc na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów, konieczne jest precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby Sąd ich nie pominął, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2532/14). Odnotować należy, że wnoszący kasację nie powiązał naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz nie wykazał wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Podkreślić jeszcze trzeba, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13).

Skarżący kasacyjnie upatrują również naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez błędne uznanie, że organy obu instancji przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające na okoliczność tego, czy istotnie grunt stanowiący działkę [...]/4 odpowiada kryteriom użytku drogowego, wskazanym w pkt 18 ppkt 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia, czy błędne przyjęcie, że uchwała Miejskiej Rady Narodowej z dnia 7 października 1987 r. Nr XIX/134/87 stanowiła dostateczną podstawę uznania, że działka nr [...]/4 stanowi użytek drogowy, gdy tymczasem ogólnikowość sformułowań tej uchwały (w tym w szczególności niewskazanie w niej wykazu działek wchodzących w skład drogi, czy też brak załącznika graficznego) nie pozwalała na stwierdzenie, że ww. działka stanowiła użytek drogowy, bez przeprowadzenia w tym zakresie stosownych wyjaśnień w postaci dowodów pośrednich. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu zauważyć należy, że skarżący usiłują nim zwalczyć prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Zarzut tak postawiony nie może być skuteczny. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty i dlaczego, wówczas przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, a w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zatem stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego. Nie można zasadnie, na podstawie wyłącznie art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny sprawy. Inaczej mówiąc, za pomocą art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 25 maja 2017 r., sygn. I GSK 1106/15; z 23 lipca 2013 r. sygn. II GSK 412/12; z 16 lipca 2013 r., sygn. II FSK 2208/11). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., którym skarżący usiłuje podważyć ustalenia stanu faktycznego oraz ocenę sądu akceptującego prawidłowość działań organu co do przypisania działce nr [...]/4 symbolu "dr", w tym zakresie, jest chybiony i jako taki nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego dla wnoszącego odpowiedź na skargę kasacyjną C. C., ponieważ w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).