Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2906/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1 art. 134 par. 1  art. 145 par. 1 pkt 2 art. 141 par. 4 art. 154 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 3  5 6 art. 77 par. 1 art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20  art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1326/18 w sprawie ze skargi A. B. i A. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2018 r. znak: ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1326/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. i A. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2018 r. znak: ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 kwietnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z 10 stycznia 2018 r. umarzającą postępowanie - wszczęte wnioskiem skarżących– o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z 16 marca 2016 r. udzielającej Gminie Miasto P. pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych, śmietnika, placu rekreacyjnego, zjazdów, układu komunikacji pieszej i kołowej oraz miejsc postojowych, na działkach nr ew. (...) obręb 1 gm. P.. Obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny, czy wnioskujący ma przymiot strony konieczny dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania – albo w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, albo - w sprawach których przedmiotem jest pozwolenie na budowę, tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym – w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202), który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, z uwagi na to, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia budowlanego, interes prawny należało rozważyć z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten zawęża pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W judykaturze podkreśla się, iż art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym ale też w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1241/15). Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są wprawdzie tylko prowadzone w nadzwyczajnym trybie, ale nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, którym pozostaje pozwolenie na budowę. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W świetle powyższych rozważań oraz niekwestionowanych w tej sprawie ustaleń organów, nie budził wątpliwości Sądu pierwszej instancji fakt, że skarżące nie posiadały przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257).

Sąd wyjaśnił, że – co do zasady – jeżeli w budynkach, w których własność wyodrębnionych lokali posiadają określone podmioty funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa, to uprawnionym do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej jest jej zarząd, co wynika wprost z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali. Prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może zatem wywodzić tylko z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty tj. ogółu właścicieli lokali. Tylko w wyjątkowych przypadkach członek wspólnoty może być stroną postępowania obok wspólnoty mieszkaniowej. Chodzi o sytuacje, w których wykaże on aktualny, indywidualny, własny interes prawny (por. wyroki: NSA z 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06; WSA w W-wie z 1 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 725/05; NSA z 4 marca 2011 r., II OSK 419/10; NSA 19 lutego 2009 r., II OZ 157/09; NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 650/07; NSA z 29 grudnia 2005 r., II OSK 363/05; WSA w W-wie z 4 października 2007 r., VII SA/Wa 809/07; WSA w W-wie z 8 maja 2006 r., VII SA/Wa 254/06).

Nadto, w ocenie Sądu, akcentowany w skardze podział quoad usum – w którym skarżące upatrywały legitymacji do bycia stroną w tej sprawie – nie ogranicza sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną, gdyż oznacza jedynie określenie sposobu współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej przysługującego każdemu ze współwłaścicieli (członków wspólnoty) z mocy art. 206 kodeksu cywilnego. W wyniku podziału guoad usum współwłaściciele, pozostając współposiadaczami samoistnymi rzeczy wspólnej, uzyskują posiadanie zależne części rzeczy. W żadnym jednak razie nie przysługuje im jakiekolwiek prawo rzeczowe do wydzielonej części rzeczy wspólnej (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny, Komentarz. 1972, s. 257). Dokonanie podziału quoad usum oznacza jedynie wewnętrzne "zorganizowanie" sposobu korzystania (przy współposiadaniu samoistnym) z rzeczy wspólnej. Każdy ze współwłaścicieli zachowuje prawo, o jakim mowa w art. 209 k.c., to jest może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa i zachowuje prawo zarządu rzeczą wspólną w granicach określonych w art. 199 k.c. (czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu) i art. 201 k.c. (czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną) - chyba, że współwłaściciele inaczej postanowili w umowie bądź sąd powszechny ustalił inaczej zasady wykonywania zarządu (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1975/14; wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r., II OSK 1582/08 orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niemniej, Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie przedstawiona wyżej sytuacja nie miała miejsca, bowiem skarżące nie są współwłaścicielkami działek, na których wydzielono im miejsca postojowe do wyłącznego korzystania, na których w części ma powstać inwestycja objęta decyzją Starosty P. z 16 marca 2016 r. Jak bowiem wynika z oświadczenia pełnomocnika Gminy Miasta P. złożonego na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 14 marca 2019 r. – udokumentowanego Porozumieniem zawartym w dniu 7 lipca 1998 r. przez ówczesną Spółdzielnię Budownictwa Mieszkaniowego "G." z Burmistrzem Miasta P. (w ramach którego Spółdzielnia została upoważniona do wykonania wraz z budową osiedla mieszkaniowego przy ul. Z. miejsc parkingowych wzdłuż ul. P. na wysokości posesji ... oraz wzdłuż ul. M., a także przejąć w zarząd ul. P. na wysokości posesji ...) oraz wypisem z ... wyłącznym właścicielem spornych działek pozostaje Gmina Miasto P.. W konsekwencji organ nie mógł przejść do merytorycznego badania decyzji, to jest pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego - co zarzucały skarżące - skoro wniosek złożyły podmioty nie posiadające przymiotu strony w tej sprawie. W omawianej sytuacji prawidłowo zatem GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. umarzającą postępowanie, wszczęte wnioskiem skarżących.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej A. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie:

1.1. art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 7a kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane, przez błędne ustalenia stanu faktycznego i nieuzasadnione przyjęcie, iż możliwe jest wydanie przez organ drugiej instancji decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego lub też pominięcia niektórych dokumentów z akt sprawy tj. :

• pominięcie dokumentów złożonych przez skarżącą (pismem z 29 marca 2018 r.) dowodów w postaci fotokopii akt KW, w tym m.in. mapy pokazującej rozmieszczenie i przydział miejsc postojowych (m.in. na działce ...) wraz z ówczesnymi właścicielami (wyłącznie uprawnionymi), a tym samym wydanie decyzji pomijającej istotną część materiału dowodowego w sprawie,

• zaniechanie ustaleń co do wpływu :

- posadowienia budynku wspólnoty mieszkaniowej Skarżącej (Z. ...) i zjazdu do garażu podziemnego tegoż budynku na działce ...,

- przypisania miejsc postojowych do dwóch inwestycji,

- niezgodności decyzji Starosty Powiatu P. nr ... z dnia 16 marca 2016 r. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na ocenę interesu prawnego skarżącej,

• braku czynności dowodowych (wnioskowanych przez skarżącą) co do ustalenia w jakim stopniu nowa inwestycja powstaje w miejscu w którym zlokalizowane są miejsca parkingowe istniejących już inwestycji zrealizowanej w latach 90-tych (na podstawie decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia 1 kwietnia 1996 r., nr ..., znak ... oraz decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia 8 lipca 1996 r., nr decyzji ..., znak ..., na podstawie której na działce ... znajdują się miejsca postojowe (przeznaczone do zburzenia w ramach pozwolenia Starosty P. udzielającej pozwolenia na budowę) do których Skarżąca i jej sąsiedzi posiadają wyłączne prawo do korzystania (w wyniku umowy quad usum i odpłatnego oddania nam w/w miejsc do korzystania, a więc m.in. ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w rozumieniu art. 244 kodeksu cywilnego),

a także powiązaną z w/w :

• błędną odmowę uznania skarżącej za stronę pomimo zaniechania przeprowadzenia wszystkich dowodów o które Skarżąca wnioskowała,

• błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez pominięciu faktu, iż skarżąca posiada odrębny od miejsca postojowego tytuł prawny do działki ..., wynikły z faktu iż na działce tej posadowiona jest także część budynku Z. 22 (wraz z lokalami mieszkalnymi) oraz cały zjazd do garażu podziemnego budynku Z. 22 i altana śmietnikowa wspólnoty mieszkaniowej (której skarżąca jest członkiem z racji własności lokalu), które to nie znajdują się poza granicami działek wspólnoty i nie są objęte umową quad usum,

1.2. art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 pkt 1 oraz 145 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego oraz art. 140, 252 i 285 kodeksu cywilnego, przez przyjęcie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie w sytuacji gdy:

• na działce ... znajduje się część budynku Z. ..., w którym to Skarżąca posiada udziały we współwłasności z racji bycia członkiem wspólnoty mieszkaniowej,

• posiadane przez skarżącą (i jej sąsiadów) i ujawnione w Księgach Wieczystych miejsca postojowe przynależne do inwestycji zrealizowanej w latach 90-tych (na podstawie decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia 1 kwietnia 1996 r. oraz decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia 8 lipca 1996 r. mających za przedmiot osiedle wspólnoty mieszkaniowej aktualnie nazywanej wspólnotą mieszkaniową "Baszta") są wskazane w dokumentacji dla nowej inwestycji (na podstawie decyzji Starosty Powiatu P. nr ... z dnia 16 marca 2016 r.), jako miejsca do niej należne lub podlegające przebudowie na zjazdy,

• inwestor nie posiada w związku z w/w tytułu do dysponowania działką nr ... na cele budowlane bowiem działka ta jest częściowo zabudowana budynkiem wspólnoty mieszkaniowej (budynek Z. ...),

• wspólnota mieszkaniowa której członkiem jest skarżąca nie była stroną w sprawie,

i tym samym błędne uznania, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony, podczas gdy decyzja Starosty dokonuje zmian w zamierzeniu inwestycyjnym obejmującym m.in. działkę ..., uprzednio zatwierdzonym decyzjami Burmistrza Miasta P. z dnia 1 kwietnia 1996 r. oraz decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia 8 lipca 1996 r., w którym to skarżąca posiada:

• udział w częściach wspólnych będących własnością wspólnoty oraz nadto prawo do wyłącznego korzystania z miejsca postojowego,

• udział w budynku wspólnoty znajduje się w części na działce ... (pomimo braku wpisu w KW),

i tym samym doprowadza de facto do wyburzenia tegoż miejsca parkingowego (przekształca je w zjazd) bez udziału skarżącej,

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art 28 ust. 2 Prawa Budowlanego oraz art. 140, 252 i 285 kodeksu cywilnego, przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż posiadany przez skarżącą udział w nieruchomości wspólnej, prawo do korzystania z części budynku Z. ... w zakresie w jakim znajduje się on na działce ... oraz w/w miejsce postojowe nie dają jej prawa do bycia stroną, pomimo iż :

• zarówno miejsce postojowe skarżącej jak również wchodzący w skład nieruchomości wspólnej budynek mieszkalny przy ul. Z. ... (w części) i zjazd do jego garażu (w całości) znajdują się na działce ...,

• nieujawnienie w/w okoliczności mogło spowodować, iż inwestor w istocie nie posiadał prawa do dysponowania działką ... na cele budowlane,

• inwestor złamał zakaz przypisywania miejsca postojowego do dwóch inwestycji oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dają niezależne od uprawnień właścicielskich wspólnoty prawo do występowania jako stronie,

• posiadane przez skarżącą prawo do części działki ... wynikłe z posadowienia budynku wspólnoty i zjazdu do jego garażu na w/w działce jest odmienne co do podstawy aniżeli prawo do korzystania z miejsca postojowego,

• należy rozważać czy szczególna sytuacja w stosunku do w/w części budynku nie sprawia, iż złożono niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane,

a w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uchylić zaskarżoną decyzję.

Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i naruszeniu przepisów prawa materialnego.

3. Zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, postawiono przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Powołano naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 w związku z 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 7a, art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tak szeroko zakreślony zakres zarzutów naruszenia przepisów prawa wywiedziony w pierwszej podstawie kasacyjnej zawiera zarzuty w różnym stopniu powiązane z przedmiotem rozpoznanej sprawy sądowoadministracyjnej. Do zarzutu, który nie ma związku ze sprawą jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy zastosowania przez sąd administracyjny środka prawnego stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd administracyjny nie rozpoznawał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5, 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Tak wyliczone wady będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie można odnieść do decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Brak powiązania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaskarżonej decyzji z wyliczoną w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wadliwością, czyni ten zarzut nieuzasadnionym.

3.1. Z tej pierwszej podstawy kasacyjnej powiązanej z przedmiotem rozpoznanej sprawy jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego przez nieustalenie prawidłowe stanu faktycznego. Zarzucono naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 7a, art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Artykuł 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyznacza zakres interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Interes prawny w sprawach pozwolenia na budowę mają właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, którzy znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zarzut ten co do prawidłowego ustalenia, że skarżącej nie przysługuje tytuł prawny, o którym stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie jest zasadny. Nie podważono, że z wpisu księgi wieczystej ... wynika fakt, że wyłącznym właścicielem działek objętych pozwoleniem na budowę jest Gmina Miasta P.. Nie podważono zapisów w księdze wieczystej w odniesieniu do działki ewidencyjnej .... Nie wykazano tytułu własności, tym samym zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd ustalił, że organy nie naruszyły przepisów prawa wydając zaskarżoną decyzję.

3.2. W drugiej podstawie kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 2 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6 w związku z art. 138 § 2 oraz art. 105 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 140, 252 i 285 kodeksu cywilnego. Rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wymaga to wyprowadzenia naruszenia przepisu prawa i uzasadnienia jego naruszenia, argumentacją, o której stanowią przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw kasacyjnych, jak i ich domniemywać. Postawienie zarzutu bez uwzględnienia, że przepis prawa ma kilka jednostek redakcyjnych powoduje, że taki zarzut jest niezasadny. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie precyzując, w jakim zakresie zarzucono jego naruszenie, a regulacja w tym przepisie obejmuje dwa rodzaje naruszenia przepisu prawa: - naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a); - naruszenie przepisów postępowania z wyróżnieniem naruszenia kwalifikowanego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i naruszeniem, które nie ma cechy kwalifikowanego, a w konsekwencji jego uwzględnienie wymaga spełnienia dodatkowej przesłanki (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Powiązanie z art. 145 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co do którego nie było podstaw do stosowania, odsyła bowiem do przepisów postępowania administracyjnego szczególnego, a zaskarżona decyzja została wydana w trybie regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, czyni ten zrzut niezasadnym. Artykuł 145 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można łączyć z art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6 kodeksu postępowania administracyjnego skoro ma zastosowanie w sprawach skarg na decyzje wydane w innym postępowaniu, niż regulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Postawiony w tej drugiej podstawie kasacyjnej zarzut w zakresie naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 105 (bez określenia jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzucono), art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 140, 252 i 285 kodeksu cywilnego, nie jest zasadny. Przyznanie jednostce statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ograniczone jest do jednostek, którym przysługuje tytuł prawny własności, użytkowania wieczystego. Nie ma podstaw prawnych do wyprowadzenia innego tytułu, a zatem tytułu z art. 252, art. 285 kodeksu cywilnego. Skarżąca nie wykazała tytułu do nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. Organy przeprowadziły w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Brak podstaw prawnych do przyznania skarżącej statusu strony wypełniał przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

4. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6 w związku z art. 138 § 2, art. 105 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 140, 252 i 285 kodeksu cywilnego. Postawiony zarzut naruszenia art. 154 § 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadnym, a to z tego względu, że nie ma on zastosowania w sprawach skarg na decyzję. Zakres zastosowania art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został ograniczony do jednego rodzaju skarg. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Według art. 154 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi". Zarzucone naruszenie art. 154 § 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadne, nie miał bowiem zastosowania w sprawie, a to czyni powiązane z tym zarzutem pozostałe, jako nie mające usprawiedliwionych podstaw.

5. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

6. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają podstaw prawnych do orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego dla uczestnika postępowania.

-----------------------

11