Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 459/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 152 par. 1 i par. 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 pkt 20,  art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 8 marca 2024 r., nr IN.I.7721.7.1.2024.MO w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. G. (zwanego dalej też "skarżącym"), reprezentowanego przez pełnomocników – radców prawnych K. K. i N. K., jest postanowienie Wojewody Opolskiego (zwanego dalej też "organem odwoławczym") z dnia 8 marca 2024 r., nr IN.I.7721.7.1.2024.MO, wydane w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty Nyskiego z dnia 3 sierpnia 2023 r., nr 477/23, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej E. S.A. w W. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej E. S.A. o wysokości maksymalnej 53 m (wraz ze sztycami) z instalacją telekomunikacyjną O. S.A. o nazwie [...] w miejscowości N. na działce oznaczonej nr a.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2023 r., nr 477/23, Starosta Nyski zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił E. S.A. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej E. S.A. o wysokości maksymalnej 53 m (wraz ze sztycami) z instalacją radiokomunikacyjną O. S.A. o nazwie [...] w miejscowości N. na działce oznaczonej nr a. Skarżący nie był uznany za stronę tego postępowania. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 25 sierpnia 2023 r. co organ potwierdził w zaświadczeniu z dnia 11 września 2023 r. wydanym na wniosek inwestora.

Wnioskiem z dnia 9 listopada 2023 r. T. G. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją oraz o wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - zwanej dalej K.p.a.), z uwagi na prawdopodobieństwo jej uchylenia. Powołując się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu mimo, że powinien być uznany za jego stronę. Zarzucił organowi, że błędnie wyznaczył obszar oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, który stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego determinuje ustalenie kręgu stron przedmiotowego postępowania. Wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonych w N., które są zlokalizowane w bezpośredniej okolicy planowanej inwestycji, tj. działek nr b, c, a także działek o nr.:d, e, f, g, h, i, j, k, l, ł, m, n, o, p, r, s, t, u, w, z, ź, ż, aa, ab, ac, ad, ae, af, ag, ah, ai. Planowana inwestycja będzie oddziaływać negatywnie na ww. nieruchomości i spowoduje zwiększony zakres uciążliwości ze strony działalności gospodarczej operatora wieży. Nawiązując do przebiegu postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie przedmiotowej inwestycji skarżący podkreślił, że w postępowaniu tym został uznany za stronę, a inwestycja objęta pozwoleniem na budowę budzi ogólny sprzeciw wśród mieszkańców wsi N. i właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu planowanej inwestycji. Wskazując na swój interes prawny w uzyskaniu statusu strony także w niniejszego postępowania wywodził, że planowana inwestycja będzie wpływać na podstawowe elementy bytowe działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, gdyż jej planowane położenie znajduje się zbyt blisko wybudowanych domów jednorodzinnych. Dalej podnosił, że definicja obszaru oddziaływania obiektu, zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nakazuje wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych m.in. rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Do definicji obszaru oddziaływania obiektu odnosi się również przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazujący m.in. projektowanie i budowanie obiektu budowlanego z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Naruszenie tego obowiązku może mieć wpływ na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Określenie obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowlanym, co do zasady, nie zwalnia natomiast organu administracji architektoniczno-budowlanej od weryfikacji tej czynności. W procesie wyznaczania nie chodzi przy tym o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w otoczeniu tego obiektu działki, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora. Skarżący zaakcentował również, że w jego ocenie w sprawie pozwolenia na budowę ma także zastosowanie art. 28 k.p.a., albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane. Stanowi on klauzulę generalną, dzięki której interes prawny może być zrekonstruowany na podstawie przepisów prawa, niekoniecznie prawa administracyjnego. Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną omawianego postępowania. W dalszej części wniosku skarżący kwestionował również zasadność udzielenia pozwolenia na budowę, wskazał na brak dokonania pełnej analizy ekonomicznej, środowiskowej i społecznej planowanego przedsięwzięcia oraz brak prawidłowego wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych. Podnosił, że w bezpośrednim sąsiedztwie (ok. 100 metrów) od planowanej inwestycji posadowione są budynki mieszkalne lub planowane są budynki wchodzące w skład osiedla domów jednorodzinnych, na którym to on sam posiada nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Z dokumentacji zgromadzonej w poprzednich postępowaniach nie wynika natomiast, że instalacja wchodząca w skład planowanego przedsięwzięcia nie będzie przekraczał standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Skarżący zaznaczył, że wystąpił o wydanie warunków zabudowy dla 30 budynków jednorodzinnych, które mają zostać zlokalizowane na jego działkach. Z kolei łączność telefonii komórkowej na tym terenie jest na wysokim poziomie, a realizacja przedsięwzięcia nie ma związku z realizacją celu publicznego dla działek znajdujących się w bliższej i dalszej okolicy. Usytuowanie wieży w bezpośrednim sąsiedztwie działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową spowoduje spadek ich wartości, co będzie trudne do odwrócenia w skutkach i wyrządzi szkodę właścicielom wszystkich nieruchomości w okolicy planowanej inwestycji. Co jednak najważniejsze szkodliwe promieniowanie, które będzie emitowane przez urządzenia zamontowane na wieży, będzie miało wpływ na zdrowie mieszkańców nieruchomości znajdujących się w okolicy. Stosowanie do tego skarżący zaakcentował, że inwestor nie dokonał analizy parametrów całego przedsięwzięcia oraz nie uwzględnił kumulacji pól elektromagnetycznych, a wskazana moc znamionowa każdej z anten budzi wątpliwości. Ponadto, już przy samym założeniu, że jednostkowa moc jednej anteny przekracza 5000 W - miejsca dostępne dla ludności winny znajdować się w odległości nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, co z całą pewnością nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Uzasadnione wątpliwości budzi też wskazana przez inwestora moc znamionowa każdej z anten, która ma zmierzać do obejścia przepisów prawa, gdyż ma na celu sklasyfikowanie inwestycji jako nieprzekraczającej 10 000 W. Przekroczenie ww. wskaźnika skutkowałoby bowiem wejściem w kolejny wyższy próg odległości planowanej inwestycji od miejsca dostępnych dla ludności ze 150 m na 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

W dniu 8 grudnia 2023 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 K.p.a. Starosta Nyski wydał postanowienie o wznowieniu przedmiotowego postępowania.

Odrębnym postanowieniem z dnia 8 grudnia 2023 r., nr [...], Starosta Nyski orzekł natomiast o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 3 sierpnia 2023 r., nr 477/23. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany gdy zgromadzone dokumenty wskazują prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Samo wznowienie postępowania w trybie art. 145 K.p.a. nie jest jednak okolicznością uprawdopodobniającą fakt, że decyzja, której wznowienie dotyczy, będzie uchylona, a zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z fundamentalnych zasad całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Stwierdzając brak przesłanek, które niezbicie mogłyby potwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta Nyski wskazał, że w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmował nieruchomości zlokalizowane w N. oznaczone jako działki nr a, aj, ak. Zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową obszar oddziaływania obiektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji został określony jako teren znajdujący się pod maksymalnym zasięgiem pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż dopuszczalny na poziomie zawieszenia anten. Analizując otoczenie projektowanej inwestycji, stwierdzono, że teren pod zasięgiem pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż dopuszczalny na poziomie anten jest niezabudowany. Zasięg pola elektromagnetycznego występować będzie wyłącznie w wolnej przestrzeni na wysokości powyżej 46,50 m n.p.t., nad działką inwestycyjną o nr a, działką drogową o nr ak oraz niezabudowaną działką o nr aj. Z tego względu, przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tych nieruchomości. Działki, których właścicielem jest T. G., wskazane w jego wniosku, nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Akcentując, że to czy skarżący ma przymiot strony rozstrzygnięte zostanie w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym organ wskazał, że analizując akta sprawy dodatkowo ustalono, iż do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączono wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty, w tym projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany wraz z kopiami opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych wymaganych dokumentów. Projekty te są zgodne z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679), a projektanci złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 34 ust. 3d pkt 3 Prawa budowlanego. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne, na tym etapie postępowania, brak jest podstaw do przyjęcia, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia 3 sierpnia 2023 r., nr 477/23, w wyniku wznowienia postępowania. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się natomiast merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji skarżący wniósł zażalenie z dnia 21 grudnia 2023 r., w którym sformułował zarzut naruszenia art. 152 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i odmówienie wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a hipotetyczny brak przesłanek mogących potwierdzić istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nie warunkuje konieczności odmowy wstrzymania decyzji. Domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji skarżący wywodził, że zaistnienie przesłanki "prawdopodobieństwa" (uchylenia decyzji dotychczasowej) nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. Konieczne jest tylko powzięcie przez organ orzekający przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję dotychczasową. Nie musi ono jednak opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym z zachowaniem reguł określonych w K.p.a. dotyczących postępowania wyjaśniającego przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 152 K.p.a. Nie można też twierdzić zasadnie, że prawidłowa ocena zaistnienia lub też braku przesłanki z art. 152 K.p.a. ma cechę dowolności z tej przyczyny, że nie przeprowadzono szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego dotyczącego tej kwestii. Do zastosowania art. 152 § 1 K.p.a. wystarczy tylko wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Ustalona w art. 16 § 1 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych nie może być natomiast utożsamiana z niezmiennością decyzji administracyjnych, które to mogą być zmieniane łub uchylane w trybie i w przypadkach określonych w K.p.a. lub w przepisach szczególnych, do których kodeks się odwołuje. Tym samym również wstrzymanie decyzji ostatecznej na czas rozpatrzenia sprawy z wniosku o wznowienie postępowania nie stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 16 § 1 K.p.a. i jest dopuszczalne. Tym bardziej w przedmiotowej sprawie, gdzie uprawdopodobnione jest to, że decyzja ostateczna może zostać zmieniona. Dalej wskazując na wadliwość decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie wykonania – jako wydanej w postępowaniu, w którym nie został uznany za stronę, skarżący powtórzył w całości argumentację przedstawioną we wniosku o wznowienie postępowania i o wstrzymanie wykonania decyzji, dotyczącą błędnego wyznania obszaru oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę i niezapewnienia mu czynnego udziału w tym postępowaniu, negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na jego nieruchomości oraz braku zasadności udzielenia pozwolenia na budowę, zaniechania dokonania pełnej analizy ekonomicznej, środowiskowej i społecznej planowanego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 w zw. z art. 123 K.p.a. Starosta Nyski odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji z dnia 3 sierpnia 2023 r., nr 477/23.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2024 r., nr IN.I.7721.7.1.2024.MO, Wojewoda Opolski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Nyskiego o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na zasadę trwałości decyzji ostatecznej, możliwość jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym oraz wyjaśnił, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana kontroli w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z istotnych wad wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 K.p.a. i ewentualnym ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś zwad postępowania nie wpłynęła na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Następnie wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji, na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie w tym przedmiocie należy wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, a przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się natomiast merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Użyte w art. 152 § 1 K.p.a. sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być natomiast traktowane nie jako samoistna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności sprawy. Czynności organu prowadzone w związku ze złożeniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wiążą się bowiem ze wszczęciem postępowania wznowieniowego. Nie mają charakteru w pełni samodzielnego w stosunku do toczącego się postępowania wznowieniowego. Z kolei określenie "prawdopodobieństwa" o jakim mówi art. 152 k.p.a. polega - w przypadku uznania, że zachodzi - na podaniu tej przesłanki wznowieniowej która ma w danej sprawie zastosowanie. Jeśli jednak organ nie dostrzega istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji pierwotnej powinien wskazać jakie okoliczności przemawiają za brakiem takiego prawdopodobieństwa. Oceniając prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie ono nie występuje. Wskazując na podniesioną przez skarżącego przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stosownie do art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stwierdził, że dla uznania T. G. za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę należałoby uznać, iż budowa wieży telekomunikacyjnej wprowadza ograniczenia w zabudowie działek będących jego własnością. Tymczasem, wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji takich ograniczeń w zabudowie nie wskazuje. Teren działek, o którym mowa jest niezabudowany i ma charakter gruntów ornych. Nie jest on terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Z akt sprawy wynika, że takie przeznaczenie terenu jest dopiero przez inwestora planowane. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przy badaniu przesłanek wznowienia i ewentualnych naruszeń prawa z tym związanych musi jednak brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji pierwotnej, a zatem z dnia 3 sierpnia 2023 r. Nie ma możliwości uwzględniania w planowanego przez inwestora przeznaczenia terenu. Ponadto skarżący podnosi, że powstanie przedmiotowej inwestycji spowoduje liczne uciążliwości ze strony cyt. "działalności gospodarczej operatora wieży", a także m. in. spadek wartości nieruchomości. W postępowaniu o pozwoleniu na budowę należy jednak brać pod uwagę powstające w związku z realizacja inwestycji ograniczenia w zabudowie, nie zaś ewentualne uciążliwości spowodowane przez inwestycję, czy też spowodowany tymi uciążliwościami ewentualny spadek wartości nieruchomości. Stosownie do przedstawionej oceny organ odwoławczy uznał, że uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej nie występuje.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe postanowienie skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 152 § 1 K.p.a. poprzez błędne niezastosowanie przepisu i w efekcie utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania;

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a przez to błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje prawdopodobieństwo uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy przesłanki pozwalające na powyższe zostały spełnione, a organ nie przeanalizował akt sprawy w kontekście przywoływanych przez skarżącego nieprawidłowości odnośnie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu i braku zapewnienia udziału w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę wszystkim uprawnionym podmiotom, w tym skarżącemu.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy skarżący powtórzył w całości twierdzenia i argumentację przedstawione już wcześniej we wniosku o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji oraz w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył też, że w związku z nowelizacją Prawa budowlanego (ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) sam fakt negatywnego oddziaływania, czy też ewentualne występowanie "zwiększonych uciążliwości" z uwagi na realizację inwestycji nie daje podstaw do uznania za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podobnie o uznaniu za stronę nie przesądza fakt posiadania przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę charakteryzuje się ograniczeniem kręgu stron, co m.in. odróżnia je do innych postępowań administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy Sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było bowiem postanowienie rozstrzygające w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, tj. nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 marca 2024 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Nyskiego z dnia 8 grudnia 2023 r., którym odmówiono skarżącemu wstrzymania wykonania, we wznowiony postępowaniu, ostatecznej decyzji Starosty Nyskiego z dnia 3 sierpnia 2023 r., nr 477/23, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej E. S.A. w W. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej E. S.A. o wysokości maksymalnej 53 m (wraz ze sztycami) z instalacją telekomunikacyjną O. S.A. o nazwie [...] w miejscowości N. na działce oznaczonej nr a. Organy obu instancji uznały, że podane przez skarżącego we wniosku okoliczności nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu ocena ta jest prawidłowa.

Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił przepis art. 152 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 K.p.a. służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji, w stosunku do której zostało wznowione postępowanie.

W sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji kończącej postępowanie, które jest przedmiotem postępowania wznowionego, podstawowym obowiązkiem organu jest ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku tego postępowania. Podkreślić przy tym należy, że dla wstrzymania wykonania decyzji nie jest konieczne rozstrzygnięcie o istnieniu podstaw do uchylenia decyzji. Wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa jej uchylenia i to bez względu na jego stopień. Wskazana w art. 152 § 2 K.p.a. przesłanka prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej powoduje, że powyższa kwestia nie podlega udowodnieniu, tylko konieczne jest uzyskanie przez właściwy organ przekonania, że w świetle okoliczności sprawy ewentualnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia kwestii wstrzymania decyzji dotychczasowej w ramach postępowania wznowieniowego ma charakter incydentalny, a postępowanie wznowieniowe jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., art. 145a § 1 K.p.a. i art. 145b § 1 K.p.a., a także czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania. Natomiast drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. O ewentualnym uchyleniu decyzji decyduje zatem dalszy etap postępowania wznowieniowego. W jego następstwie mogą być wydane decyzje wskazane w art. 151 § 1 lub § 2 Kpa.

Norma z art. 152 § 1 K.p.a. powinna być zatem oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., ale także z art. 146 K.p.a., bowiem dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 K.p.a. nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej wznowienie postępowania, czy też uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego. Zawarta w art. 152 § 1 K.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Dokonywana przy rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być tym samym dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 278/19; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).).

W niniejszej sprawie wznowienie postępowania oparte było na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. niezawinionym przez stronę braku udziału w postępowaniu. Sama okoliczność ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie daje jednak jeszcze podstaw do uznania, że może zachodzić prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji ostatecznej. Stwierdzenie zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że w wyniku wznowienia, po ponownym rozpoznaniu sprawy pierwotnie wydana decyzja zostanie uchylona. Dopiero też uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowienia doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi podstawę do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a.

Na stronie żądającej tymczasowej ochrony ciąży tym samem obowiązek wskazania, jakie są powody świadczące o istniejącym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Obowiązkiem organu jest natomiast ocena tego prawdopodobieństwa. Organ nie bada jednak decyzji wydanej w postępowaniu objętym wznowieniem pod względem zgodności z prawem oraz nie rozstrzyga co do konieczności jej ewentualnego uchylenia. Taka ocena dokonywana jest w decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe.

Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ ocenia na podstawie okoliczności, przede wszystkim wynikających z całokształtu materiału dowodowego sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Zaistnienie tej przesłanki nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlegać będzie uchyleniu. Podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie winno być jednak traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, z uwagi na konieczność respektowania zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Nie musi też organ w celu dokonania takiej oceny prowadzić postępowania wyjaśniającego i podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2178/14).

Mając na uwadze powyższe dostrzec trzeba, że wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy prawidłowo ocenił prawdopodobieństwa uchylenia decyzji przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, tj. tego, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b.

W ocenie Sądu, stosownie do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tu: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. tj. wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym) słusznie Wojewoda ustalił w tym zakresie, że skoro teren działek będących własnością skarżącego stanowiły grunty orne, nieprzeznaczone pod zabudowę, to prawdopodobieństwo uchylenia dotychczasowej decyzji nie występuje.

Podzielając w całości ocenę organu podkreślić należy, że zgodnie ze wskazanymi przepisami, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę niewątpliwi mogą być właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. w otoczeniu obiektu budowlanego, dla których przepisy odrębne wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w ich zabudowie. W swoich argumentach powoływanych we wniosku o wstrzymanie, a następnie zażaleniu czy skardze, skarżący ogranicza się jedynie do ogólnych twierdzeń dotyczących negatywnego oddziaływania inwestycji i powodowania uciążliwości na jego nieruchomości. Nie wskazuje na czym miałyby konkretnie polegać wynikające z przepisów prawa ograniczenia w zabudowie jego nieruchomości. Skoro natomiast załączony przez niego do wniosku wypis z KW potwierdza, że jego nieruchomości stanowią grunty orne to, nie ma podstaw do ustalenia, że dla nieruchomości tych przepisy odrębne wprowadzają ograniczenia w ich zabudowie związane z wieżą i z instalacją telekomunikacyjną. W aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, że nieruchomości skarżącego w dniu wydania decyzji kończącej postępowanie objęte wznowieniem przeznaczone były pod zabudowę. W szczególności też dowodu takiego nie wskazał skarżący. W konsekwencji należało w niniejszej sprawie stwierdzić prawdopodobny brak przesłanki wznowienia, a tym samym brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Słusznie organ odwoławczy wskazał, że znaczenia dla dokonanej oceny nie może mieć planowane przez skarżącego w przyszłości przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym ustalane jest bowiem przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień wydania pierwotnej decyzji. Tak samo znaczenia nie mogło mieć to, że skarżący w innym postępowaniu dotyczącym spornej inwestycji, tj. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, został uznany za stronę. W sprawie tej nie miał bowiem zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stosowany w niniejszej sprawie i stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 K.p.a.

Mając natomiast na uwadze argumentację skarżącego sugerującą nieprawidłowości w dokumentacji dotyczącej inwestycji oraz dokonanych na jej podstawie ustaleniach, powtórzyć trzeba, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowieniowego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Stąd kwestie te nie podległy wyjaśnieniu i rozważeniu w niniejszej sprawie.

Reasumując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny co do braku prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i w tym stanie rzeczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać jednak należy, że w ocenie Sądu skarga była bezzasadna również z tego powodu, że decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r. Starosta Nyski odmówił uchylenia ostatecznej decyzji objętej wznowieniem postępowania. Okoliczność ta wprawdzie nie został uwzględniona przez organ odwoławczy jednak zdaniem Sądu miała znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Wskazana decyzja była bowiem wydana przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, a podstawę odmowy uchylenia pierwotnej decyzji stanowiło ustalenie, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym. Tym samym, skoro w sprawie doszło do odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, to mimo tego, że z akt administracyjnych nie wynika, czy decyzja ta była ostateczna, sam fakt jej wydania wskazywał na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, której dotyczyło postępowanie o wznowienie. Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia także z uwagi na tę okoliczność brak było zatem podstaw do twierdzenia, że prawdopodobnie może dojść do uchylenia decyzji ostatecznej.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak wsentencji.