Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1882/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Naczelnik Gminy [...] decyzją z [...] marca 1978 r., nr [...] orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa, od zmarłego P.S., opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni [...]ha, położonego we wsi [...], gmina [...], składającego się z działek oznaczonych nr [...],[...],[...] i [...]. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 i z 1961 r. Nr 32, poz. 161) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198) oraz art. 97 k.p.a.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1978 r. wystąpił spadkobierca dawnego właściciela – G.S. We wniosku podniesiono, że wprawdzie w dacie wydania kwestionowanej decyzji P.S. (P.S.) ani jego spadkobierca (J.S.) nie mieszkali na terenie gospodarstwa rolnego i nie prowadzili działalności gospodarczej, to niemniej użytki rolne były użytkowane przez H.D. oraz PGR w G. Zdaniem wnioskodawcy gospodarstwo rolne P.S. nie było zatem opuszczone. Ponadto wnioskodawca podniósł, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z 4 [...] marca 1978 r. nie została w ogóle doręczona jedynemu spadkobiercy P.S., którym był w tamtym okresie J.S. (ojciec G. S.).

Wojewoda [...] (dalej również jako "Wojewoda/organ I instancji") decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1978 r., nr [...] o przejęciu na własność Państwa, jako opuszczonego gospodarstwa rolnego, położonego we wsi [...], gmina [...], woj. [...], obejmującego według rejestrów gruntów działki nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że jak wynika z protokołu z [...] października 1976 r. z wizji gospodarstwa rolnego: "właściciel P.S. nie żyje od roku (...), a wnuk H.D. zamieszkiwał na gospodarstwie do 1975 r., obecnie zamieszkuje w O., nie użytkuje gospodarstwa". Z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2019 r. wynika zaś, że P.S. zameldowany był w [...] od 1945 r. do [...] czerwca 1967 r. (data jego zgonu), natomiast H.D. zameldowany był w [...] od 1945 r. do [...] marca 1977 r. (wymeldował się do O.). Brak jest natomiast ujęcia w księgach meldunkowych J. S. Natomiast z treści postanowienia Sądu Okręgowego w O. z [...] września 2017 r. wynika, że J.S. zamieszkiwał na nieruchomości krótko przed wojną i w czasie wojny, a po pobycie w niewoli rosyjskiej nie powrócił do P. i zamieszkał w N. Wojewoda wyjaśnił przy tym, iż H.D. nie był spadkobiercą P.S., ani członkiem jego rodziny. Organ I instancji nie miał również wątpliwości co do tego, że przejęte przez Państwo grunty nie były uprawiane przez właściciela, bowiem zmarł on [...] czerwca 1967 r., a jedyny jego spadkobierca - J.S. znajdował się prawdopodobnie w N. Z protokołu z [...] października 1976 r. z wizji lokalnej - gospodarstwa rolnego wynika, że grunty leżą odłogiem, a H.D. nie użytkuje gospodarstwa i nie zamieszkuje w nim. Ponadto, z notatki służbowej z [...] grudnia 1976 r. z przeprowadzenia rozmowy z Z. L., wynika, że zamieszkuje ona od siedmiu lat w budynku po P.S. i zajmuje dwa pomieszczenia. W tym samym budynku mieszkała również inna osoba, a czynsz mieszkaniowy płaciła H.D., który od ponad roku nie mieszkał w [...]. Wyprowadził się on do O. przy ulicy [...], a zajmował w tym budynku jedno pomieszczenie, nie miał inwentarza a grunty przez okres kiedy Z.L. mieszkała, leżały odłogiem. Wojewoda podkreślił, że z protokołu z [...] października 1976 r. wynika, że H.D. nie użytkował gospodarstwa i dlatego należy przekazać grunty w zagospodarowanie dla PGR [...], ponieważ gospodarstwo graniczy z gruntami będącymi w użytkowaniu tego PGR. Wojewoda wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów, że grunty były uprawiane i w jaki sposób. Podsumowując Wojewoda uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość nosiła cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r., a w sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki kwalifikujące omawianą nieruchomość we wsi [...] do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. W związku z powyższym nie można stwierdzić, że badana w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1978 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Brak jest zatem, w ocenie Wojewody, podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Odwołanie od decyzji Wojewody wniósł G.S., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. Minister wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, że przejęcie gruntów przedmiotowego gospodarstwa o powierzchni [...] ha, położonych we wsi [...], nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Minister zauważył, że z przepisów tych wynika, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność państwa, jeżeli było: 1) niezamieszkiwane przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców, a przy tym; 2) nieuprawiane w całości lub w większej części oraz niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Minister podkreślił przy tym, że nie ulega wątpliwości, że gospodarstwo to miało charakter rolny, ponieważ grunty rolne (do których wliczane były m.in. użytki orne i łąki) stanowiły tutaj ok. 99 procent powierzchni gospodarstwa. Zdaniem Ministra, materiał dowodowy wskazuje ponadto, że przedmiotowe gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. W sprawie nie jest sporne, że w dacie wydawania decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa nie mieszkał w nim jego były właściciel (P.S.) czy też jego syn (J.S.). Minister uznał, że przejmowane gospodarstwo nie było także zamieszkiwane przez H.D., gdyż ten w 1975 lub 1976 r. (tj. ponad dwa lata przed przejęciem) wyprowadził się do O. Przesłanka niezamieszkiwania w gospodarstwie była zatem spełniona zarówno w przypadku odniesienia jej do zstępnych P.S., jak i w przypadku rzekomego spadkobiercy dawnego właściciela - H.D. Oceniając zgromadzony materiał Minister stwierdził również, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa były użytkowane przez PGR [...], na co wskazuje ogólna informacja zawarta w kwestionowanej decyzja z [...] marca 1978 r. Minister zwrócił uwagę, że bardziej szczegółowe ustalenia dotyczące stanu omawianego gospodarstwa zawiera zgromadzona przez Naczelnika dokumentacja, tj. protokół lustracyjny z [...] października 1976 r. oraz notatka służbowa z [...] grudnia 1976 r. Z pierwszego z tych dokumentów (tj. z protokołu lustracyjnego) wynika, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa odłogowały. Spadkobierca P.S. nie uregulował spraw własnościowych związanych ze spadkobraniem i nie użytkował tego gospodarstwa. Komisja lustracyjna uznała więc, że grunty należy przekazać w zagospodarowanie dla PGR [...], ponieważ graniczą one z gruntami znajdującymi się w ich użytkowaniu. Ustalenia Komisji korespondowały z wyjaśnieniami Z.L. zawartymi w notatce służbowej z [...] grudnia 1976 r. Osoba ta wyjaśniła, że mieszka w budynku po P.S. (znajdującym się na terenie gospodarstwa), od 7 lat płacąc czynsz H.D.. Wskazała równocześnie, że wchodzące w skład gospodarstwa grunty - odkąd tam zamieszkuje - leżały odłogiem, nie było tam żadnego inwentarza żywego, zaś H.D. co najmniej od 1975 r. nie mieszkał we wsi [...], gdyż wyprowadził się do O. Przekazanie przedmiotowych nieruchomości do użytkowania przez PGR [...] nie nastąpiło zatem, jak podniósł Minister, z inicjatywy właściciela, który zadbał o prawidłowe ich zagospodarowanie, tylko z inicjatywy organu, który został poinformowany przez Komisję lustracyjną o wieloletnim odłogowaniu tych nieruchomości. Uwzględniając powyższe, Minister uznał, że nie można zarzucić kontrolowanej decyzji Naczelnika Gminy [...] naruszenia przepisów prawa w stopniu rażącym, albowiem akta sprawy nie zawierają dowodów świadczących o tym, że gospodarstwo to w dacie przejęcia było użytkowane przez inne osoby za zgodą właściciela.

Skargę na powyższą decyzję Ministra z [...] czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G.S. (dalej jako "Skarżący") zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił natomiast:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] przejmującej na własność Państwa, bez odszkodowania jako opuszczone gospodarstwo rolne, w sytuacji gdy decyzja ta nie została skierowana, ani doręczona do osoby będącej stroną w sprawie;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] przejmującej na własność Państwa, bez odszkodowania, jako opuszczone, gospodarstwo rolne, w sytuacji gdy wydanie tej decyzji rażąco naruszało art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) poprzez uznanie, że wymienione przepisy mogły mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, iż gospodarstwo to w chwili wydania decyzji było uprawiane.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skargi, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jak też o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że nie doszło do prawidłowego poinformowania spadkobierców P.S. o toczącym się postępowaniu oraz o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa. H.D. nie był spadkobiercą P.S., a był nim J.S.. Fakt poinformowania H.D. o toczącym się postępowaniu nie zmienia faktu, zdaniem Skarżącego, że brak było prawidłowego poinformowania spadkobierców P.S., czyli osób, które były bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy. Skarżący wskazał również, że po śmierci właściciela, gospodarstwo nie zostało opuszczone w rozumieniu przepisów prawa, gdyż grunty należące do gospodarstwa były poddawane niezbędnym zabiegom agrotechnicznym przez użytkownika, którym był H.D. i jego lokatorzy, a także PGR w [...]. Ponadto wskazał, iż zarówno H.D., jak i PGR w [...] uiszczali podatek od przedmiotowej nieruchomości, co tylko potwierdza, iż gospodarstwo było zamieszkane i zadbane. Skarżący zarzucił również organowi, że ten w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na wyjaśnienia Z.L., które w ocenie Skarżącego nie są wiarygodne, gdyż stoją w sprzeczności z wyjaśnieniami złożonymi przez W. J., które to wyjaśnienia zostały przesłane do organu pismem z [...] listopada 2019 r. Zgodnie z tymi wyjaśnieniami wieś [...] była typowo robotnicza, a ludzie tam żyjący utrzymywali się głównie z upraw. W. J. wyjaśniała również, że po przeprowadzce H.D., grunty zostały podzielone właśnie na działki robotnicze.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Minister wyjaśnił w szczególności, że kwestia czy decyzja z [...] marca 1978 r. została doręczona J. S. (tj. spadkobiercy P.S.) i czy został on poinformowany o toczącym się postępowaniu w sprawie przejęcia może być ewentualnie rozważana i rozstrzygana jedynie w toku postępowania wznowieniowego, w kontekście sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie w postępowaniu nieważnościowym, gdyż tryb wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności są trybami niekonkurencyjnymi.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązującego prawa.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra, Sąd stwierdza przede wszystkim, że została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029).

Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09).

A zatem, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Ponadto zakres postępowania nadzorczego w sposób istotny odbiega od postępowania zwykłego, w którym gromadzi się materiał w celu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie miało na celu jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja z [...] marca 1978 r. nie została dotknięte jedną z kwalifikowanych wad prawnych, o których stanowi przepis art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do ponownego ustalania w toku takiego postępowania stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji, tym samym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy.

Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in.: w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, oraz z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16. Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje.

Ponadto z powodu tego, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy Sąd orzekający wziął także pod uwagę stanowisko Trybunału wyrażone w uzasadnieniu powyższego wyroku, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia prawa przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.

W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.") oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W realiach niniejszej sprawy, od wydania kontrolowanej decyzji Naczelnika Gminy [...] upłynęło prawie 44 lata, co również należy wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo stwierdziły, iż w sprawie tej nie wystąpiła żadna z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc – zasadnie zatem odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1978 r., nr [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1978 r., została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą tę ustawę (Dz. U. Nr 32, poz. 161), który w ust. 1 stanowił, że gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198, dalej jako "rozporządzenie z 1961 r."), który również został powołany w podstawie prawnej kontrolowanego rozstrzygnięcia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Treść powoływanych przepisów wskazuje zatem, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (w tym jego małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Powyższa regulacja nie określa długości okresu w jakim powinno występować zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w znacznej części, które dawałoby podstawę do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa.

Powołane powyżej przepisy nie zawierały definicji legalnej "gospodarstwa rolnego". Brak definicji legalnej danego pojęcia skutkuje koniecznością posiłkowania się dla dokonania jego wykładni innymi aktami prawnymi. Powyższe oznacza, że dany przepis może być stosowany jedynie "odpowiednio", a to przesadza o braku możliwości naruszenia go w sposób rażący. Definicja "gospodarstwa rolnego" zawarta została jedynie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964 r. nr 45 poz. 304 ze zm., dalej jako "rozporządzenie z 1964 r."), gdzie w § 2 ust. 1 wskazano, że za gospodarstwo rolne uważane były wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym (...). Bez wątpienia podstawowym składnikiem gospodarstwa rolnego są więc nieruchomości rolne. Z kolei za nieruchomości rolne, zgodnie z § 1 rozporządzenia z 1964 r., uważane były te nieruchomości, które były lub mogły być użytkowane na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tym gospodarstwem zorganizowaną całość gospodarczą (§ 2 ust. 2 rozporządzenia z 1964 r.).

Uwzględniając powyższe, organy obu instancji prawidłowo uznały, że przejęte gospodarstwo P.S. (w języku niemieckim - P.S.) miało charakter rolny, ponieważ zdecydowana większość gruntów tego gospodarstwa stanowiły grunty rolne. Powyższej okoliczności zdaje się nie kwestionować także Skarżący.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy przedmiotowe gospodarstwo P.S. w dacie przejęcia na własność Państwa wykazywało cechy opuszczenia.

Zdaniem Sądu zasadnie organy wywiodły, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż w dacie przejęcia (1978 r.) ww. gospodarstwo było opuszczone w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 1961 r. Z akt sprawy wynika, że gospodarstwo to było zabudowane (budynkiem mieszkalnym oraz dwoma budynkami gospodarczymi – obora i stodoła), brak było inwentarza żywego, grunty leżały odłogiem,

natomiast jego właściciel – P.S. nie żył (od 1967 r.), zaś H.D., który zamieszkiwał gospodarstwo do 1975 r., mieszkał w innej miejscowości (O.) – co potwierdza treść protokołu przejęcia sporządzonego [...] października 1976 r. oraz notatki służbowej sporządzonej [...] grudnia 1976 r. na podstawie rozmowy z Z. L., która od 1969 r. mieszkała w budynku znajdującym w przedmiotowym gospodarstwie. Sąd nie podziela przy tym zarzutów skargi ukierunkowanych na podważenie wiarygodności relacji Z.L., skoro pochodzi od osoby, która swoją wiedzę na temat przedmiotowego gospodarstwa czerpała z bezpośrednich obserwacji (mieszkała w nim) oraz dotyczy ona (relacja) okresu relewantnego dla przejęcia gospodarstwa. Ponadto, jak zauważył Sąd Rejonowy w O., przesłuchani mieszkańcy wsi [...], w tym W. J., nie potwierdzili faktu zamieszkiwania P.S. w tej miejscowości oraz prowadzenia tam gospodarstwa (uzasadnienie postanowienia Sądu Okręgowego w O. z [...] września 2017 r., sygn. akt [...]). Wobec braku pokrewieństwa H.D. z P. S. oraz faktu, że jedyny zstępny właściciela gospodarstwa – J.S. po wojnie nie powrócił do P. i na stałe zamieszkał w N., logicznym jest wniosek, że nikt z kręgu osób bliskich, wskazanych w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1964 r. w nim nie mógł zamieszkiwać. Zasadnie zatem organ uznał, że gospodarstwo nie było zamieszkane przez właściciela (w tym jego małżonka, rodziców i dzieci).

Przechodząc z kolei do oceny czy zaniechano uprawiania gospodarstwa to Sąd orzekający stwierdza, że bezspornym w sprawie jest w dacie przejęcie przedmiotowego gospodarstwa właściciel nie uprawiał użytków rolnych znajdujących się w gospodarstwie (wszak nie żył od [...] czerwca 1967 r.), jak też nie robił tego również jego jedyny spadkobierca J.S., który po wojnie zamieszkał w N. Należy podkreślić, że organy administracji prowadzące postępowanie nieważnościowe nie są uprawnione do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a jedynie oceny decyzji z punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Posiadając takie właśnie uprawnienia organ zobligowany był do oceny czy postępowanie przeprowadzone przez organ administracji w postępowaniu zwyczajnym dawało podstawę do wydania decyzji takiej treści. W ocenie Sądu, taka ocena w niniejszej sprawie została przeprowadzona prawidłowo. Zachowany archiwalny materiał dowodowy sprzed wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Naczelnika Gminy [...] z 1978 r. nie wskazuje, aby podjęta została z naruszeniem prawa. Dla stwierdzenia nieważności wymagane jest zaś stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, którego w realiach niniejszej sprawy nie sposób się doszukać.

Odnosząc się natomiast do kwestii uprawiania części użytków rolnych przez H.D., jego lokatorów oraz PGR w [...] to, zdaniem Sądu, kwestia ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Abstrahując od tego, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdza aby w dacie przejęcia gospodarstwa H.D. oraz lokatorzy zamieszkujący gospodarstwo wykonywali jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne, wskazać należy przede wszystkim, że w świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r., aby gospodarstwo zostało uznane za opuszczone, musiało być w całości lub w większej części nie uprawiane oraz nie poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Chodzi tu więc o uprawianie gospodarstwa rolnego przez osobę trzecią na podstawie określonego tytułu prawnego tj. użytkowania lub dzierżawy. W rozpatrywanej sprawie nie zostało wykazane, żeby przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało w powyższy sposób udostępnione osobom trzecim przez jego właściciela lub jego następców prawnych. Za opuszczone gospodarstwo rolne w rozumieniu tego przepisu można było przyjąć tylko takie gospodarstwo, które nie było wprawdzie uprawiane bezpośrednio przez jej właściciela, ale uprawiał je dzierżawca (użytkownik) wywodzący swoje uprawnienie od właściciela na podstawie określonego tytułu prawnego. Oddanie gospodarstwa rolnego w dzierżawę lub użytkowanie przez jego właściciela stanowiło jedną z prawnych form prowadzenia tego gospodarstwa i było wynikiem wykonywania w ten sposób prawa własności przez właściciela tego gospodarstwa. Natomiast w wypadku gdy użytkowanie gospodarstwa rolnego odbywało się bez woli właściciela, to w istocie oznaczało, że podtrzymywanie produkcji rolnej w tym gospodarstwie było wynikiem woli użytkownika, a nie jego właściciela. Celem zaś przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. było uznanie za opuszczone tych gospodarstw rolnych, których uprawy w jakiejkolwiek formie zaniechał ich właściciel. Użytkowanie przedmiotowego gospodarstwa rolnego przez osoby (podmioty), w tym przypadku PGR w [...]) nie wywodzące swojego uprawnienia wprost od właściciela - nie oznaczało zatem jego uprawy i poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym przez dzierżawcę lub użytkownika w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. Racje należy zatem przyznać organowi, który zauważył, że grunty przedmiotowego gospodarstwa zostały przekazane w użytkowanie PGR w [...], nie przez jego właściciela (następcę prawnego) lecz przez komisja lustracyjną, która uznała, że grunty należy przekazać w zagospodarowanie dla PGR [...] z uwagi na ich wieloletnie odłogowanie oraz dlatego, że graniczą one z gruntami znajdującymi się w użytkowaniu PGR w [...].

W realiach faktycznych niniejszej sprawy, brak jest zatem jednoznacznych oraz niebudzących żadnych wątpliwości wskazań aby uznać, że gospodarstwo rolne P.S. w dacie przejęcia na własność Państwa nie wykazywało cechy opuszczenia, a nawet jeśli przyjąć takie domniemanie, to w ramach postępowania nadzorczego jest to niewystarczające to wykazania wady kwalifikowanej kontrolowanej decyzji. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.

Odnosząc się z kolei w tym miejscu do zarzutu dotyczącego pominięcia w toku postępowania wszczętego w sprawie przejęcia gospodarstwa następców prawnych P.S., należy zauważyć, że nawet ewentualne pełne wyłączenie strony z możliwości udziału w postępowaniu nie skutkuje wadliwością kwalifikującą do stwierdzenia nieważności danego orzeczenia, lecz może być wyłącznie przesłanką wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych.

Mając powyższe na uwadze, to jest oceniając, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.