Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 17/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 11, art. 40f;
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 § 1, art. 155,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 590/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 590/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] (dalej: [...]) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: SKO, Kolegium) z [...] kwietnia 2021r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty.

Z powyższym orzeczeniem nie zgodził się [...] i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zaskarżył wyrok WSA w całości. Na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Dodatkowo na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się przez skarżącego kasacyjnie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zmiana stanu prawnego nie stanowiła przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, uznanie, że art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie do zmiany decyzji związanych oraz przyjęcie, że w sprawie należy przyznać prymat słusznemu interesowi strony, a nie interesowi publicznemu istotniejszemu w okolicznościach niniejszej sprawy, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie,

b) art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawodawca poprzez uchylenie art. 40f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) nie miał na celu wyeliminowania możliwości modyfikowania przez organy ustalonej w wydanych już zezwoleniach wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego,

c) art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego, w zależności od tego pod rządami jakich przepisów dany podmiot uzyskał zezwolenie.

- przepisu postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a polegającego na lakonicznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony sprowadzające się do pominięcia opisywanego w skardze katalogu zadań publicznych realizowanych przez samorządy powiatowe, a oparciu się jedynie na nienormatywnej treści uzasadnienia aktu prawnego.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Województwo [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako niezasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Województwa kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu nie zajęło stanowiska w przedmiocie skargi kasacyjnej.

Przy piśmie procesowym z 20 grudnia 2021r., [...] przedstawił pismo Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów- [...] z [...] listopada 2021 roku, znak [...] oraz kopię pisma z [...] grudnia 2021 r. Marszałek Sejmu RP wraz z ustawą z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej nie których ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych, na poparcie zasadności skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej wnosił o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym i zrzekł się rozprawy. Uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił także o rozpoznanie środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym. Z kolei Kolegium nie zajęło stanowiska co do skargi kasacyjnej. Kierując się treścią art. 182 § 2 p.p.s.a., że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, nie zasługuje ona na uwzględnienie ze uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Jednocześnie, odnosząc się do argumentów zawartych w piśmie prokuratora z [...] grudnia 2021r. należy wyjaśnić, że nie miały wpływu na stanowisko Sądu odwoławczego uregulowania ustawy z dnia 2 grudnia 2021r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 32; dalej: "ustawa zmieniająca"), szczególnie jej art. 3 i 5. Przepis art. 3 tego aktu stanowi: "W ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021r. poz. 1376 i 1595) w art. 40 po ust. 6c dodaje się ust. 6d w brzmieniu: "6d. Do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 1, dotyczącej zajęcia pasa drogowego w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052) nie stosuje się.". Z kolei w myśl art. 5 cyt. ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzonych na podstawie art. 155 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 6d u.d.p., stosuje się przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Cytowane przepisy weszły w życie 18 stycznia 2022r., na mocy art. 6 ustawy zmieniającej. Należy więc podkreślić, że art. 5 ustawy zmieniającej wszedł w życie już po wydaniu decyzji przez organy administracji, jak i po ich kontroli przez Sąd I instancji. Przy tym zasadą jest, wynikającą z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 p.p.s.a., że sądy administracyjne, badając legalność działania administracji, orzekają biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji, a nie przez sąd. Natomiast ustawa zmieniająca nie przewiduje stosowania omawianej regulacji do spraw już zakończonych decyzją ostateczną.

W punkcie wyjścia do dalszych rozważań trzeba przypomnieć, że w kwestii dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty, wypowiadały się już sądy administracyjne, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2021r. sygn. akt II GSK 180/21; wyrok NSA z 27 lipca 2021r., sygn. akt II GSK 55/21; wyrok NSA z 27 lipca 2021r. sygn. akt II GSK 179/21; II GSK 185/21; wyrok NSA z 27 lipca 2021r. sygn. akt II GSK 377/21; wyrok NSA z 28 października 2021r., sygn. akt II GSK 1588/21; wyrok NSA z 28 października 2021r., sygn. akt II GSK 1596/21; opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu wyroku NSA z 27 lipca 2021r. (sygn. akt II GSK 180/21; opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści art. 155 k.p.a. wynika, że przesłankami jego stosowania jest: ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji.

Omawiany tryb zmiany decyzji ostatecznej nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Wspomniana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

W powołanym judykacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z normatywnej treści art. 155 k.p.a. nie wynika - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i co może stanowić asumpt do dalszych dyskusji - aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać (i to stanowczo) wyłącznie do decyzji uznaniowych (vide: A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 15, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021; J. Chmielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019r., II GSK 4224/17, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2020r. z. 3 poz. 26). Kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie, w której analizowana jest dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty.

Z punktu widzenia zakresu stosowania art. 155 k.p.a. w relacji do istoty prowadzonego na jego podstawie postępowania - ukierunkowanego na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej - zasadnicze znaczenie ma to, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej, w trybie o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności.

Jakkolwiek zawarte w decyzji zarządcy drogi rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, nosi cechy związania, to jednocześnie - jak wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. - stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co uznać należy za oczywiste i logiczne.

Gdyby nawet idąc tokiem rozumowania skarżącego kasacyjnie ograniczyć zakres stosowania art. 155 k.p.a., wyłącznie do rozstrzygnięcia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, to za uzasadniony należałoby uznać wniosek oparty na wzajemnej relacji przywołanych rozstrzygnięć, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego musi siłą rzeczy – z uwagi na wskazane relacje oraz ich charakter – obejmować swoim zakresem także uchylenie lub zmianę rozstrzygnięcia odnoszącego się do ustalenia opłaty za jego zajęcie. Zwłaszcza, gdy w kontekście charakteru omawianych relacji podkreślić, że regulacji art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające – jak na przykład decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego – lecz także, co znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym (zob. A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 6, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021) decyzje zobowiązujące, a taki właśnie charakter ma rozstrzygnięcie ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego. Strona nabywa bowiem prawa także na podstawie decyzji zobowiązującej. Prawem nabytym jest również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej. Tak więc, również ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki, może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a.

Skoro więc rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter uzupełniający w relacji do – zasadniczego – rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej i nie traci jednocześnie charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego (tak też NSA w wyrokach z 27 lipca 2021r. sygn. II GSK 181/21, II GSK 182/21, II GSK 183/21 i II GSK 184/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze stanowiskiem tym i przytoczoną argumentacją w pełni zgadza się Sąd w obecnym składzie.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, nie jest również tak, że zmianie decyzji Dyrektora [...] w [...] z [...] grudnia 2014r. w zakresie, o który wnioskowało Województwo [...], sprzeciwia się brak tożsamości stanu faktycznego lub stanu prawnego postępowania, w którym decyzja ta została wydana w relacji do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Ponownie podkreślając, że istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, w nie mniej stanowczy sposób trzeba podkreślić, że w analizowanym zakresie chodzi o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, rozumianej – w sytuacji dokonania zmiany stanu prawnego – jako zachowanie, czy też utrzymanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność. Nowa regulacja prawna, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest więc przeszkodą zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. powołane wyroki NSA z 27 lipca 2021 r., wyrok NSA z 7 sierpnia 2008r. sygn. II GSK 281/08; Z. Kmieciak art. 155, t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, lex 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016r., sygn. akt I OSK 2254/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2018 r. z. 9 poz. 96).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia, czy też innego rodzaju zakłócenia tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, co miałoby się sprzeciwiać zmianie decyzji z [...] grudnia 2014r., przy zastosowaniu trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Tezy przeciwnej nie sposób jest wywodzić także z okoliczności zmiany stanu prawnego sprawy bowiem nadal zachowany jest szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako obiektu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia, co powoduje, że zachowuje również swoją aktualność zasada, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w drodze decyzji opartej na konstrukcji uznania, jak również, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata – a więc ekwiwalent za zajęcie pasa drogowego – ustalana przez zarządcę drogi. W dalszym ciągu również, wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco-zobowiązujący, albowiem z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Tym samym, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, zmiana kategorii drogi - w związku z tym, że nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną - nie wpływa jednocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. Jego ramy są bowiem zachowane. W dalszym ciągu bowiem chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną – uprawnienie do zajęcia pasa drogowego i obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłaty – oraz o zachowujący ciągłość w przedstawionym powyżej rozumieniu stan prawny i niezmieniony w kwestiach prawnie istotnych stan faktyczny (zob. powołane wyroki NSA z 27 lipca 2021r., jak również uchwała NSA z 3 listopada 2009r. sygn. II GPS 2/09).

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd prawny, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją ostateczną. Przemawiają za tym wspomniane wcześniej zasady bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, których zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Natomiast w gestii organu właściwego rzeczowo w sprawach zajęcia pasa drogowego jest możliwość zmiany dotychczasowych decyzji w niezbędnym zakresie (por. postanowienie NSA z 17 czerwca 2014r. sygn. akt II GW 12/14 oraz postanowienia z 23 marca 2018r. sygn. II GW 70/17, II GW 71/17, II GW 72/17 i II GW 2/18).

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego, w zależności od tego pod rządami jakich przepisów dany podmiot uzyskał zezwolenie.

W tym kontekście należy podkreślić, że nie ma wątpliwości, iż przy wydawaniu nowych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wskazanego odcinka, w stanie prawnym ukształtowanym uchwałą Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2014r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 28 stycznia 2020r. poz. 576), organ zobowiązany jest uwzględnić nowe stawki opłaty - właściwe dla dróg gminnych.

Analiza omawianych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że właśnie wyeliminowanie możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych zasad - demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także chronionych nimi wartości. Prowadziłoby bowiem do różnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Konkludując zatem należy ponownie podkreślić, iż skoro skutkiem uchylenia art. 40f u.p.d. jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych (a nawet tego samego podmiotu) w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to dopiero zastosowanie art. 155 k.p.a. pozwala przywrócić swego rodzaju stan równowagi i doprowadzi do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji RP. Według tego przepisu, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, iż zmiana decyzji o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego jest sprzeczna z interesem społecznym, gdyż pozbawia Powiat znacznej części dochodów, które są przeznaczane na poprawę bezpieczeństwa użytkowników drogi i ochronę dróg, co miałoby prowadzić do naruszania art. 155 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji oraz SKO, że za zmniejszeniem przedmiotowych opłat przemawia również ten sam interes społeczny – zmniejszenie tych opłat pozwala bowiem na obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych, związanych z budową i wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnych, a tym samym wpływa na zwiększenie ich dostępności dla ogółu społeczeństwa, co szeroko przedstawiono w uzasadnieniu do projektu ww. ustawy zmieniającej, i co stanowiło jeden z zasadniczych powodów jej uchwalenia.

Trafna była zatem konstatacja Kolegium, że za zmianą decyzji ostatecznej w części dotyczącej wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego przemawia zarówno słuszny interes strony, jak również interes społeczny (na który wskazał sam ustawodawca), jakim jest rozwój usług telekomunikacyjnych, czemu ma służyć obniżenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla inwestycji telekomunikacyjnych.

Z omówionych względów niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. W konsekwencji, za niezasadne należało uznać także pozostałe powiązanie z nim zarzuty w tym zarzut naruszenia art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną wkładnię polegającą na uznaniu, że ustawodawca poprzez uchylenie art. 40f ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nie miał na celu wyeliminowania możliwości modyfikowania przez organy ustalonej w wydanych już zezwoleniach wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. W tym kontekście należy zauważyć, iż kwestię dopuszczalności zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty należnej z tego tytułu regulował poprzednio przepis art. 40f u.p.d., który obowiązywał w okresie od dnia 1 lipca 2016r. do dnia 24 października 2019r. Stanowił on, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (art. 40f ust. 1 u.d.p.). Dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie tej uchwały ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (art. 40f ust. 1 u.d.p.).

Powyższy przepis został jednak uchylony, na mocy art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw i utracił moc z dniem 25 października 2019r.

Należy jednak zaznaczyć, że ani w przywołanej wyżej ustawie, ani w żadnym innym akcie prawa powszechnie obowiązującego brak jest regulacji, która zakazywałaby wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty. Dodatkowo przed wskazaną nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 30 sierpnia 2019r. przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. miał następujące brzmienie: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowanego pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.". W poprzednim stanie prawnym prawodawca nie różnicował zatem wysokości opłat, w zależności od rodzaju obiektów i urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, tak jak jest to obecnie. Mając powyższe uwagi na względzie należy podkreślić, że skoro sensem regulacji intertemporalnych jest często pozostawienie norm prawa dawnego jako obowiązujących w systemie prawa mimo wejścia w życie nowych przepisów – wbrew zasadzie lex posterior derogat legi priori, to brak uregulowań intertemporalnych w tym zakresie należy więc interpretować jako sytuację, w której ustawodawca w sposób milczący – "dorozumiany" opowiada się za stosowaniem nowych przepisów. Uzasadnieniem przecież zasady nakazującej generalnie uznawać za uchylone przepisy wcześniej ustanowione, jeżeli są niezgodne z przepisami późniejszymi, jest przekonanie, iż późniejszy w czasie przepis jest bliższy aktualnej woli prawodawcy oraz jest lepszym odzwierciedleniem aktualnych stosunków prawnych (zob. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 71-102; K. Ziemski, Rola i miejsce reguł kolizyjnych w procesie dekodowania tekstu prawnego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1978, z. 2, s. 6; P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego, Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997, z. 1, s. 150; W. Wróbel, Zmiana normatywna i zasady intertemporalne w prawie karnym, Zakamycze 2003, s. 513; A. Skoczylas, Zagadnienia międzyczasowe w prawie administracyjnym, w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa Jarosław Mikołajewicz, Warszawa 2015 s. 241-300 oraz powołana tam literatura).

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego.

Okoliczność, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się w tym zakresie w sposób lakoniczny, nie usprawiedliwia w sposób dostateczny zarzutu naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konkludując należy zauważyć, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się więc nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Co do wniosku Województwa o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, należało uznać go za pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wprowadzono w art. 203, a także w art. 204 p.p.s.a. zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania (zasadę rezultatu). Przejawia się ona w nałożeniu na stronę "przegrywającą" sprawę, bez względu na to, czy jest nią skarżący czy też organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, obowiązku zwrotu kosztów postępowania stronie przeciwnej.

W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego, jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Ustawodawca celowo nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, nawet jeśli ten przed Sądem I instancji był stroną skarżącą, odsyłając w tej kwestii do, wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania.

W niniejszym postępowaniu przed NSA stroną wnoszącą skargę kasacyjną (skarżącą) był [...], a Województwo, w związku z jego rolą w postępowaniu przed Sądem I instancji pełniło także w postępowaniu kasacyjnym rolę uczestnika postępowania, któremu, zgodnie z ww. przepisami p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania nie przysługuje.