Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1522/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Op 123/21 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. W. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 360 (słownie trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 123/21 oddalił skargę B. W. (dalej jako "skarżąca", "strona") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w Opolu Inspektorat w Strzelcach Opolskich o umorzenie należności z tytułu składek objętych tytułami wykonawczymi z 10 sierpnia 2020 r. We wniosku tym skarżąca wniosła również o rozłożenie należności na raty oraz wskazała, że zastosowany środek egzekucyjny jest dla niej zbyt uciążliwy, ponieważ już ma dwa inne zajęcia komornicze do rachunku bankowego.

Wobec rozpoznania przez organ w osobnym postępowaniu kwestii związanych z zastosowaniem zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz rozłożeniem należności na raty, przedmiotem rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją objęte zostały wyłącznie kwestie związane z umorzeniem zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy.

Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi, po przeprowadzeniu postępowania, odmówił umorzenia należności z tytułu składek w kwocie 1. 033,75 zł. W uzasadnieniu decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych podał, iż w celu rozpatrzenia sprawy korzystano także z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Wskazano, iż z ustaleń organu wynika, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą od września 2007 r. do 20 września 2013 r. W tym okresie nie wywiązywała się z obowiązku opłacania składek na własne ubezpieczenia z tytułu prowadzonej działalności.

Nadto organ wskazał, że zasady przedawnienia zobowiązań reguluje art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), dalej "u.s.u.s.". Wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w przypadku wydania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu - od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Organ wskazał na zdarzenia, które w jego ocenie bieg terminu przedawnienia został zawieszony, a wobec powyższego należności objęte postępowaniem nie uległy przedawnieniu. Organ ponadto ocenił zasadność wniosku w kontekście przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zakład stwierdził, że żadna z nich nie została spełniona. Możliwość umorzenia należności składkowych została także przeanalizowana z punktu widzenia przesłanek, które pozwalają na umorzenie składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003, Nr 141, poz.1365 – dalej jako: "rozporządzenie") wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku – Białej decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o odmowie umorzenia z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dokonał ponownej analizy kwestii przedawnienia składek i uznał, że w decyzji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.

Skarżąca zaskarżyła tę informację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 123/21 ją oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczenia społecznego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyposażony został w kompetencję do umorzenia należności z tytułu tych składek w przypadku stwierdzenia ustalonych ustawowo przesłanek umorzenia. Obowiązujące przepisy przewidują mianowicie, że umorzenie należności jest możliwe w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź istnienia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Sąd I instancji podkreślił, że nie neguje, że sytuacja finansowa skarżącej jest trudna, jednak nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie. Przedstawione okoliczności potwierdzają, że w sprawie doszło do wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Ustalenia, które poczynił organ były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. W tych warunkach twierdzeniom organu o braku podstaw do zastosowania wobec skarżącej najdalej idącej ulgi w spłacie zadłużenia w postaci umorzenia w całości kwoty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie można zarzucić dowolności.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, co do tego i organ wyjaśnił szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, że nie zachodzi całkowita nieściągalność składek w rozumieniu tego przepisu. Prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności, bowiem zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na wystąpienie sytuacji opisanych w art. 28 ust. 3 pkt od 1) do 6) u.s.u.s. Sąd I instancji uznał również za trafną dokonaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych analizę stanu faktycznego i wyprowadzoną na jego tle ocenę prawną przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia.

Następnie skarżąca zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 123/21, oddalający skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2021 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy.

Skargę kasacyjną oparła na:

1) zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.", tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej "rozporządzeniem", przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności wyłącznie w razie wystąpienia przesłanek wprost wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia, podczas gdy zdanie wstępne § 3 ust. 1 rozporządzenia zawiera sformułowanie "w szczególności", co oznacza, że przesłankami umorzenia mogą być również inne okoliczności faktyczne poza wymienionymi wprost w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia, takie jak np. pożar, w wyniku którego strona traci dorobek życia - co miało miejsce w niniejszej sprawie, a czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie uwzględnił dokonując kontroli zaskarżonej decyzji (badał tę okoliczność jedynie w odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. wyłącznie w zakresie ewentualnego pozbawienia skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych);

2) zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a.", przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że została ona wydana z naruszeniem ww. przepisu procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co polegało na niewskazaniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zawiadomieniu z 24 września 2021 r. (co zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu) przesłanek zależnych od skarżącej, które nie zostały zdaniem organu spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej, podczas gdyby skarżąca została odpowiednio pouczona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgodnie ze wspomnianą normą Kpa, to przedłożyłaby dowody, które świadczą o spełnieniu przesłanek umorzenia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że została ona wydana z naruszeniem ww. przepisów procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co polegało na wybiórczym zebraniu i dowolnej ocenie materiału dowodowego sprawy przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (co zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu), w szczególności przez przerzucenie całości inicjatywy dowodowej na skarżącą, bierne oczekiwanie na nieokreślone bliżej dowody, a także dokonanie oceny przedłożonych dowodów, w tym złożonych wyjaśnień, w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy, w szczególności w kontekście oceny pożaru, w wyniku którego skarżąca straciła cały dorobek życia, a także długotrwałego bezrobocia skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2021 r., nr [...], a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2020 r., nr [...] (ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania). Jedocześnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzanie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez kasatora naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały.

Naczelny Sąd Administracyjny analizując skargę kasacyjną wskazuje, że zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010r., sygn. akt II FSK 1842/08, tamże). Jednakże niekiedy ze względu na sposób sformułowania zarzutów albo, jeżeli ocena prawidłowości wykładni lub zastosowania prawa materialnego determinują zakres koniecznych ustaleń faktycznych, celowe jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w kontekście zakresu ustaleń faktycznych potrzebnych do rozpatrzenia sprawy wymaga, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, z uwagi na to, że zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz z uwagi na to, że podniesiony w sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z zarzucanym naruszeniem przepisów materialnoprawnych.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej na wstępie należy wskazać, że zakres niezbędnych ustaleń dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyznaczają przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm., dalej "usus"). Z przepisów u.s.u.s. wynika, że umorzenie należności z tytułu składek możliwe jest w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź też istnienia uzasadnionego przypadku, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Przy czym, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w 28 ust. 3a u.s.u.s., określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365, dalej "rozporządzenie MGPiPS").

Rozporządzenie MGPiPS w § 3 ust. 1 wskazuje że można umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Powyższe oznacza, że zadaniem Zakładu, jest określenie, czy zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa powyżej. Dopiero po stwierdzeniu zaistnienia określonych w powyższym rozporządzeniu sytuacji organ ma prawo umorzyć należności, co stanowi jego uprawnienie a nie obowiązek. W sprawie zobowiązany nie udowodnił okoliczności wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia MGPiPS – nie wykazał przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, pozwalających na zastosowanie uznania celem umorzenia należności skłądkowych do czego ZUS (jak wskazano powyżej) nie jest bezwzględnie zobowiązany. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS terminu "może". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Uznanie administracyjne odnosi się do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organ rentowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia, a to oznacza, że ich brak zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Przedstawiona wyżej konstrukcja przepisu prawa materialnego, który miał zastosowanie w tej sprawie nie wyklucza ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia.

Jak wynika ze spornej decyzji, organ nie stwierdził przesłanek umorzenia należności wynikających z art. 28 ust. 3, a dotyczących całkowitej nieściągalności należności. Sąd I instancji zaakceptował ocenę organu, że w świetle sytuacji materialnej i osobistej wykluczona jest możliwość umorzenia należności w oparciu o przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MGPiPS. W szczególności nie uznano, że zaistniała przesłanka poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązaną możliwości dalszego prowadzenia działalności. Nie stwierdzono również przewlekłej choroby zobowiązanej pozbawiającej ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Autor skargi kasacyjnej wskazywał pożar jako okoliczność, która nie została uwzględniona przez organ a następnie Sąd I instancji. Należy podkreślić, że budynek dotknięty pożarem nie był własnością skarżącej, ale dysponowała nim na podstawie odpłatnej umowy – w zamian za uiszczany czynsz. Zaistnienie pożaru w którym straciła skarżąca swoje rzeczy nie było przez organ ani Sąd I instancji kwestionowane. Jak słusznie zauważył Sąd i instancji, nie występuje w tej sprawie dalszy warunek określony wskazanym przepisem, a mianowicie powstania skutku w postaci pozbawienia skarżącej możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżąca nie udowodniła, by ze względu na tą okoliczność nie była w stanie uzyskiwać dochodów umożliwiających spłatę zadłużenia. Pomimo że skarżąca podnosiła argument braku możliwości zaspokojenia po pożarze niezbędnych potrzeb bytowych, w żaden sposób nie wykazała, w jakim stopniu ta okoliczność w dłuższej perspektywie wpłynie na jej możliwość spłaty zadłużenia. Podkreślić należy, iż skarżąca dysponuje majątkiem, jest właścicielką dwóch samochodów (nie figurujących w rejestrze zastawów) i dwóch przyczep. Nie udowodniła, że jej sytuacja uległa długotrwałej zmianie, czego przejawem mogłaby być konieczność korzystania z instytucjonalnego wsparcia osób znajdujących się w niedostatku, a z analizy całokształtu materiału dowodowego przeprowadzonej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd i instancji nie wynika, aby skarżąca żyła poniżej poziomu minimum egzystencji. Sąd I instancji zwrócił również uwagę za organem, że skarżąca jest osobą stosunkowa młodą mogąca podjąć zatrudnienie w celu poprawy swojej sytuacji życiowej. W związku z powyższym niezrozumiałe jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że skarżąca "jest osobą trwale bezrobotną - od blisko ośmiu lat nie pracuje i nie osiąga dochodu, mimo że jest zarejestrowana w urzędzie pracy. W związku z tym należałoby przyjąć, że w niniejszej sprawie "trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów" rzeczywiście "występuje w dłuższym okresie czasu, a nie ma charakteru przejściowego." Ulga w postaci umorzenia zaległości składkowych czy odsetek stanowi niewątpliwie odstępstwo od reguły, jaką jest płacenie składek ubezpieczeniowych, zatem musi ona mieć charakter wyjątkowy, związany z wystąpieniem zdarzeń o takim też charakterze. Organ musi więc wnikliwie zbadać, a Sąd ocenić czy nie dochodzi do nieuzasadnionego uprzywilejowania względem innych podmiotów, które regulują zobowiązania wynikające z nieopłaconych w terminie składek.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80, polegające na wybiórczym zebraniu i dowolnej ocenie materiału dowodowego sprawy przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (co zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu), w szczególności przez przerzucenie całości inicjatywy dowodowej na skarżącą, bierne oczekiwanie na nieokreślone bliżej dowody, a także dokonanie oceny przedłożonych dowodów, w tym złożonych wyjaśnień, w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, należy przypomnieć, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednakże w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS nie jest co do zasady obciążony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2317/13). W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek będących podstawą dla organu do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 149/11). Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie.

Kontrolując stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w powyższym zakresie nie dostrzegł naruszenia przez ZUS przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, zgadza się z takim stanowiskiem. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, na podstawie zgromadzonych dowodów, w tym oświadczeń skarżącego dotyczących sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej zasadnie przyjął, że nie zachodziły względem skarżącego przesłanki umożliwiające umorzenie należności. Przyjąć zatem należało, że skarżący tak w zarzutach skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu, skutecznie nie podważył poczynionych przez organy ustaleń jak i dowolności ich oceny. Organ dokonał oceny sytuacji życiowej i majątkowej skarżącej, wyważył interes społeczny i interes strony na podstawie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Należy też podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ZUS trafnie zwrócił uwagę na nie korzystanie przez skarżącą ze wsparcia finansowego w formie zasiłków z pomocy społecznej, co stanowi dodatkowe potwierdzenie ciężkiej sytuacji materialnej. Wynika to m.in. z wyników szczegółowego obowiązkowego wywiadu środowiskowego. Brak dochodów i jednocześnie nieponoszenie kosztów utrzymania sugeruje, że skarżąca pozostawała na utrzymaniu innej osoby, czego nie ujawniła, ponieważ - zgodnie z zasadami logiki jak wskazywał organ - w innych okolicznościach egzystencja nie byłaby możliwa. Ponadto pomimo braku jakichkolwiek dochodów dzierżawiła budynek, który spłonął w pożarze 10 października 2020 r. Natomiast istotą dzierżawy jest to, że wydzierżawiający na oznaczony czas oddaje dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków, w zamian za co dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu czynsz. Konieczną cechą dzierżawy jest zatem jej odpłatność. Wskazała również na możliwość spłaty ratalnej po 100 zł miesięcznie a zatem mimo powoływania się na trudną sytuację finansową zadeklarowała również możliwości spłaty ratalnej zadłużenia, co wskazywać może na to, iż sytuacja skarżącej mimo deklarowanego braku dochodu nie nosi znamion ubóstwa, a uregulowanie należności w układzie ratalnym skutkowałoby pozbawieniem skarżącej możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zauważyć należy, że skarżąca nie wskazała też na potencjalne zaległości w regulowaniu bieżących zobowiązań. Sąd I instancji podkreślił, że organ nie negując trudnego położenia skarżącej prawidłowo wywiódł, iż sytuacja ta nie ma charakteru definitywnego.

Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany zasadami określonymi w k.p.a., oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, który ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W wyniku tej oceny Sąd I instancji trafnie stwierdził, że podjęta została decyzja mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego, a Sąd nie znalazł podstaw do uznania jej niezgodności z prawem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie przez ZUS w zawiadomieniu z 24 września 2021 r. (co zostało zaakceptowane przez WSA w Opolu) przesłanek zależnych od skarżącej, które nie zostały zdaniem organu spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej, podczas gdyby skarżąca została odpowiednio pouczona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgodnie ze wspomnianą normą k.p.a., to przedłożyłaby dowody, które świadczą o spełnieniu przesłanek umorzenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on pozbawiony podstaw prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepis art. 79a § 1 k.p.a. jest ściśle powiązany z regulacjami art. 10 § 1 k.p.a. (organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań). Ewentualne uchybienie (naruszenie art. 79a § 1 k.p.a.) musi się przełożyć na wadliwość istotnych w sprawie ustaleń w zakresie stanu faktycznego (por. W. Bochenek [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, red. E. Klat-Górska, A. Mudrecki, s. 442). W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że w sytuacji postawienia organom zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Natomiast w rozpatrywanej sprawie w której organ powiadomił stronę o wszczęciu i zakończeniu postępowania, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jakie konkretne dowody w sprawie mogła przedstawić skarżąca, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a jedynie ogólnie powołuje się na "przesłanki zależne od strony". Co istotne, do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Podobnie należy ocenić sytuację gdy zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wiązany jest nie z zaniechaniem powiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem sprawy oraz zajęciem stanowiska na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, lecz z wyznaczeniem stronie zbyt krótkiego terminu na realizację uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej strona skarżąca nie wykazała by zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Co wymaga wyjaśnienia, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, organ na podstawie art. 79a k.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Przepis ten natomiast nie nakłada na organ obowiązku, by ten wskazywał w sposób enumeratywny jakie dowody, informacje są niezbędne do uzyskania pozytywnej dla strony decyzji. Powtórzyć należy, że to na wnioskującym o umorzenie zaległych składek ciąży obowiązek przedstawienia i wykazania swojej sytuacji majątkowej (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1513/16). Organ nie może wyręczać strony w poszukiwaniu dowodów przedstawiających jej trudną sytuację życiową. Ona bowiem powinna wiedzieć najlepiej jakimi informacjami i dowodami dysponuje, a oczekiwane przez autora skargi kasacyjnej zachowanie organu wiązałoby czynności prawne zarówno organu jak i strony postępowania w dalszym jego etapie. Byłoby zatem sprzeczne z uznaniowym charakterem postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. To na skarżącej spoczywa więc obowiązek wyjaśnienia kwestii jej sytuacji, w tym "przesłanek zależnych od strony", nie tracąc z pola widzenia, że odstępstwo od zasady płacenia składek ma charakter wyjątkowy, stąd może mieć miejsce przy uwzględnieniu zdarzeń o takim charakterze, które z reguły są od samego zobowiązanego niezależne. W rozpoznawanej sprawie - jak wynika z akt administracyjnych - ZUS dopuścił wszystkie dowody na okoliczność sytuacji skarżącego. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które z kolei wraz z ich oceną znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji. Treść skargi kasacyjnej wskazuje zaś, że jej autor wyłącznie polemizuje z oceną stanu faktycznego, dokonaną przez organ administracji, a prawidłowo zaakceptowaną przez Sąd I instancji. Ponadto okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie godzi się z wnioskami wyciągniętymi z oceny dowodów zgromadzonych w sprawie nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone, czy też dowolnie ocenione. Innymi słowy, to że wynik postępowania nie dał skarżącemu oczekiwanego rezultatu - nie świadczy o naruszeniu wskazywanych przepisów k.p.a. Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, że organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, a WSA w Opolu trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania ZUS były prawidłowe i zgodne z zasadami postępowania administracyjnego. Zamierzonego skutku nie mogły więc odnieść zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. z art. 7, 9, 77 § 1, 79a § 1, 80 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że została ona wydana zdaniem autora skargi kasacyjnej z naruszeniem ww. przepisów.

Podsumowując powtórzyć należy, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa, a mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935.).