Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 588/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. i T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 801/22 w sprawie ze skargi L. C. i T. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 801/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L. C. i T. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak [...]. Poddaną kontroli sadu I instancji decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [..] lipca 2021 r. nr [..] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku wraz z jego częściową rozbiórką na budynek mieszkalny wolnostojący dwulokalowy z naziemnymi miejscami postojowymi, wewnętrznymi instalacjami (wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej, gazowej, c.o.) zewnętrznymi odcinkami wewnętrznych instalacji (wody, kanalizacji sanitarnej i opadowej, energii elektrycznej, gazowej) na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [..] j. ewid. N. H. oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym w postaci dojść, dojazdów i dwóch zjazdów z drogi wewnętrznej nr [...] obr. [...] j. ewid. N. H. w rejonie ul. K. w Krakowie.

W skardze kasacyjnej L. C. i T. J. zaskarżyły ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; zwanej dalej: p.b.) w zw. z § 16 ust. 2 pkt 8 oraz § 6 ust. 3-5 uchwały nr LXXII/1048/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2013, poz. 3252; zwanej dalej: m.p.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że planowane zamierzenie pozostaje w sprzeczności z § 16 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p., wynikiem czego była odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a która to błędna wykładnia polegała w szczególności na przyjęciu, że zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku wraz z jego częściową rozbiórką prowadzi do powstania nowego budynku w rozumieniu § 16 ust. 2 pkt 8 lit a) m.p.z.p. z uwagi na to, że "nowość" budynku należy oceniać nie tylko w świetle stopnia zachowania dotychczasowej substancji budynku, ale także przez pryzmat kryteriów odróżniających przebudowę od rozbudowy, w szczególności przez pryzmat zachowania podstawowych cech, wskaźników i parametrów budynku, w sytuacji gdy w wyniku prawidłowo dokonanej wykładni § 16 ust. 2 pkt 8 lit a m.p.z.p. m. in. w zw. z § 16 ust. 2 pkt 8 lit. b-e i § 6 ust. 3-5 m.p.z.p. należało dojść do wniosku, że przewidziany zakaz lokalizacji nowych budynków dotyczy wyłącznie umiejscawiania zupełnie nowych budynków w przestrzeni, w której dotychczas one nie były usytuowane i nie wyłącza on możliwości przebudowy, odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących budynków, o ile jego przeznaczenie pozostawać będzie zgodne z planem i uwzględniać będzie on określone planem wskaźniki. Dokonano przy tym oceny zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem wyłącznie w oparciu §16 ust. 2 pkt 8 lit. a m.p.z.p. z pominięciem brzmienia §16 ust. 2 pkt 8 lit. b-e m.p.z.p. jak również innych postanowień m.p.z.p., w szczególności §6 ust 3-5 m.p.z.p., które nakazują przyjąć, że uchwałodawca wyraźnie różnicuje sytuację istniejących budynków, dopuszczając w odniesieniu do nich podejmowanie robót budowlanych (o ile uwzględniają one przeznaczenie terenu przewidziane w planie i określone w nim wskaźniki), co dobitnie uzasadnia uznanie za prawidłową wykładnię m.p.z.p., zgodnie z którą wprowadzając zakaz lokalizacji nowych budynków wolą uchwałodawcy było zapobieżenie powstawaniu wyłączne nowej zabudowy (od podstaw w innej lokalizacji), a ewentualny zakaz budowy (np. rozbudowy, nadbudowy, odbudowy) w odniesieniu do istniejących budynków dotyczy tylko istniejącej zabudowy, która na dzień wejścia w życie planu była niezgodna z przeznaczeniem. Jako, że powyższe naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, to Sąd winien na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylić decyzję organu II i I instancji w całości, a także zastosować art. 145a §1 p.p.s.a.

2) art. 35 ust. 3 p.b. poprzez przyjęcie, że miał on zastosowanie, w sytuacji, gdy planowane zamierzenie nie pozostawało w sprzeczności z § 16 ust. 2 pkt 8 oraz § 6 ust. 3 - 5 m.p.z.p., a zatem nie było podstaw do nakładania na inwestora postanowieniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości i w ostateczności wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

3) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy Sąd w niniejszej sprawie winien był uchylić decyzję organu II i I instancji w całości, jako że w sprawie organy II i I instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art 145a §1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niezobowiązanie organu do wydania w decyzji o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy w sprawie organy II i I instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w braku tego naruszenia, należało dojść do wniosku, że planowane zamierzenie nie pozostawało w sprzeczności z § 16 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p. i w związku z tym brak było podstaw do zastosowania art. 35 ust. 3 p.b.

Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazały, że zarówno Sąd, jak i organy obu instancji, dokonały błędnej wykładni § 16 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. Planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku wraz z jego częściową rozbiórką, nie prowadzi do powstania nowego budynku. Całkowita rozbiórka starego i wzniesienie nowego budynku mieściłaby się w zakresie § 16 ust 2 pkt 8 m.p.z.p. Jednakże w przedmiotowej sprawie budynek nie zostałby całkowicie rozebrany, pozostawiono by dwa odcinki fundamentów i ścian zewnętrznych o długości 5,4 m oraz krótki fragment ściany wewnętrznej załamanej pomiędzy ścianami zewnętrznymi. W tej sprawie mamy zatem do czynienia z częściową rozbiórką. Sąd, jako nową zabudowę uznał także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę dotychczas istniejącego obiektu. Gdyby wolą uchwałodawcy było zakazanie przebudowy, odbudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów, to jego rolą było to wprost wyrazić w planie miejscowym. Tymczasem rada gminy w § 16 ust 2 pkt 8 m.p.z.p. posłużyła się zwrotem zakaz lokalizacji nowych budynków. Pod pojęciem nowego budynku, należy rozumieć obiekt, który dotychczas nie istniał.

W niniejszej sprawie błędnie skupiono się wyłącznie na analizie kwestii zachowania substancji istniejącego budynku, na potrzeby oceny, czy dochodzi do naruszenia zakazu nowej zabudowy. Ograniczono się przy tym do wykładni wprowadzonego w pkt 8 ust. 2 § 16 m.p.z.p. zakazu zabudowy z pominięciem pozostałych postanowień pkt. 8. Tymczasem dla oceny, czy rozbudowa, odbudowa i nadbudowa jest zgodna z planem miejscowym i nie narusza ładu przestrzennego należy brać pod uwagę nie tylko wprowadzony przez uchwałodawcę zakaz zabudowy, ale także określony przez niego sposób przeznaczenia nieruchomości w danym obszarze, jak również wskazane przez niego wskaźniki zabudowy. W razie wątpliwości jakie powziął Sad i organy obu instancji, to właśnie te wskaźniki i sposób przeznaczenia nieruchomości w planie powinny służyć ocenie, czy w przypadku takiej sprawy jak niniejsza dochodzi do złamania norm określonych w planie.

O ile nie dochodzi do realizacji nowego budynku (od podstaw) w innej lokalizacji niż dotychczas, to każda odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, o ile będzie zgodna z przeznaczeniem danego terenu w planie i będzie uwzględniała określone w nim wskaźniki, będzie zgodna z planem i ładem przestrzennym. Dokonując prawidłowej wykładni § 16 ust 2 pkt 8 m.p.z.p. należy dojść do wniosku, że wprowadzając zakaz lokalizacji nowych budynków, wolą uchwałodawcy było zapobieżenie powstawaniu wyłączne nowej zabudowy ("od podstaw" w innej lokalizacji). W pozostałych przypadkach każda odbudowa, nadbudowa, rozbudowa prowadząca do powstania budynku zgodnego z przeznaczeniem terenu w planie, uwzględniająca określone planem wskaźniki, powinna być oceniona jako zgodna z planem.

Sąd oraz organy obu instancji błędnie przyjęły, że pomiędzy budową, odbudową, rozbudową i nadbudową zachodzi równość. Budowa, to realizacja nowych obiektów, natomiast nadbudowa i rozbudowa, dotyczą obiektów już istniejących i nie prowadzą do powstania nowych obiektów. O budowie można mówić wyłącznie w przypadku wzniesienia nowego obiektu w miejscu gdzie on wcześniej nie istniał, lub jakiś obiekt został całkowicie rozebrany. W tym przypadku obiekt w pewnej części będzie istniał o czym świadczy zarówno dokumentacja projektowa, jak i ekspertyza techniczna, która zaleca wykonanie podbicia istniejących fundamentów. Należy różnicować sytuację, w której dochodzi do budowy całkowicie nowego obiektu w nowej lokalizacji, od sytuacji w której dochodzi do częściowej rozbiórki i przebudowy - rozbudowy, nadbudowy, odbudowy - istniejącego obiektu. Pierwsza sytuacja jest oczywista. Plan wprowadza definitywny zakaz lokalizacji nowych budynków. W przypadku drugiej sytuacji, plan przewiduje cały szereg norm regulujących możliwość rozbudowy, nadbudowy istniejących budynków, stawiając przy tym jasne granice - prace, roboty budowlane nie mogą prowadzić do naruszenia przeznaczenia terenu i nie mogą prowadzić przekroczenia określonych w planie wskaźników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do spornej w sprawie oceny zgodności inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku wraz z jego częściową rozbiórką na budynek mieszkalny wolnostojący dwulokalowy z naziemnymi miejscami postojowymi, wewnętrznymi instalacjami zewnętrznymi odcinkami wewnętrznych instalacji, z § 16 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 p.b.). Niewykonanie w wyznaczony terminie obowiązków nałożonych tym postanowieniem skutkuje wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b.

Teren inwestycji, w planie miejscowym, położony jest w obszarze [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym albo bliźniaczym. W § 16 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p. dla przedmiotowego terenu wprowadzono zakaz lokalizacji nowych budynków.

Bezspornym w sprawie pozostaje, że ustalenia planu na terenie oznaczonym symbolem [...] nie pozwalają na lokalizowanie nowej zabudowy. Spornym między stronami pozostaje natomiast, czy planowana inwestycja stanowi budowę nowego obiektu budowlanego, czy też może zostać uznana za rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego już budynku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafna była ocena Sądu I instancji, który podzielił stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nowym budynkiem, którego realizacji sprzeciwiają się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie ze stanowiskiem inwestora, planuje on dokonać rozbudowy, nadbudowy i przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku wraz z jego częściową rozbiórką na budynek mieszkalny wolnostojący dwulokalowy z naziemnymi miejscami postojowymi. Przy czym planowane roboty budowlane mają być wykonane po wcześniejszej częściowej rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego. Z niekwestionowanych ustaleń organów administracji architektoniczno-budowlanej wynika, że z istniejącego budynku gospodarczego po jego rozbiórce pozostaną jedynie dwa odcinki fundamentów i ścian zewnętrznych o długości ok. 5,40 m oraz pomiędzy tymi ścianami zewnętrznymi fragment załamanej ściany wewnętrznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres przewidzianych prac, a przede wszystkim rozbiórka znacznej części istniejącego budynku gospodarczego oraz zmiana jego przeznaczenia na budynek mieszkalny nie pozwala podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, iż w sprawie nie mamy do czynienia z lokalizowaniem nowej zabudowy.

Wyjaśnić trzeba, że wspólnym mianownikiem pojęć przebudowa, nadbudowa czy rozbudowa jest to, że roboty budowlane wykonywane są przy istniejącym obiekcie budowlanym. Aby móc wykonać któreś ze wskazanych robót budowlanych musi istnieć obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po rozbiórce innego obiektu budowlanego, to nie można mówić o rozbudowie, przebudowie czy nadbudowie obiektu budowlanego. Jak natomiast ustalił Wojewoda, a co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, istniejący budynek zostanie prawie w całości rozebrany. Powierzchnia zabudowy nowego budynku w ułamkowym zakresie pokrywa się z powierzchnią obecnie zajmowaną przez budynek gospodarczy. Nowy budynek stanowić ma ok 90% powierzchni poprzedniej zabudowy. Nie bez znaczenie dla oceny działań inwestora jest też fakt, że roboty budowlane nie miały być prowadzone przy istniejącym budynku mieszkalnym, lecz przy budynku gospodarczym, którego przeznaczenie też miał zamiar zmienić. Nie można zatem przyjąć, iż w omawianej sprawie mamy do czynienia z rozbudową, nadbudową i przebudową istniejącego budynku, lecz z jego rozbiórką i budową nowego obiektu. Zasadnie zatem Wojewoda ocenił, że tego typu działanie stanowi próbę obejścia ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę, uznając że organy administracji architektoniczno-budowlanej właściwie oceniły, iż planowana inwestycja narusza § 16 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p., co stanowiło podstawę do wydania na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.