Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 28/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prokuratora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora do rozpoznania wniosku M. S. z dnia 23 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 23 grudnia 2023 r. (data wpływu do organu: 4 stycznia 2024 r.), M. S. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona) wystąpił do Prokuratora (dalej również: Prokurator Rejonowy; Prokurator; organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kopii sprawozdań z kontroli lub protokołów (wystąpień pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych w latach 2022-2023 w Prokuraturze)". Zarazem wnioskodawca wskazał sposób i formę przekazania informacji, żądając przesłania wskazanej informacji publicznej w formie kopii dokumentów.

Prokurator Rejonowy w piśmie z dnia 8 stycznia 2024 r. znak [...] poinformował M. S., że informacje wskazane we wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 202lr. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej: u.d.i.p., bowiem zarówno sprawozdanie z lustracji, jak i wizytacji, a także wystąpienia pokontrolne z przeprowadzonej w jednostce organizacyjnej prokuratury mają charakter protokołu kontroli wewnętrznej i nie stanowią danych publicznych, służą natomiast wewnętrznemu usprawnieniu działalności prokuratury i wyeliminowaniu uchybień. Prokurator wskazał również na uwarunkowania wizytacji i lustracji wykonywanych na podstawie § 77 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. z 2023 r., poz. 1115), a także objęcie tajemnicą prokuratorską ("art. 102 ustawy o prokuraturze"), tajemnica służbową ("art. 2 pkt 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych z dnia 5 sierpnia 2010 r."). Dodał, że nie można wykluczyć, że przy omawianiu wyników konkretnych spraw może dojść do poruszenia zagadnień objętych informacją niejawną ("art. 2 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych"). Organ stwierdził również, że w tej sprawie nie wydano decyzji, bowiem informacje żądane we wniosku nie stanowią informacji publicznej.

Odpowiedź z dnia 8 stycznia 2024 r. została doręczona wnioskodawcy pod adresem Aresztu Śledczego W. w dniu 11 stycznia 2024 r. (k. 28, 29 akt sądowych).

W piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r. M. S. wniósł skargę na bezczynność Prokuratora, zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji na wiosek; art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek; art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez rażąco niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący domagał się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 23 grudnia 2023 r., jak również wniósł o rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym, przyznanie prawa pomocy, a także zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 100 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania i "niezbędnych kosztów w postaci kosztów zakupu znaczków pocztowych w niniejszym postępowaniu".

W uzasadnieniu skarżący wyśnił, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu zawartym w piśmie z dnia 8 stycznia 2024 r., doręczonym w dniu 19 stycznia 2024 r., że żądane we wniosku z dnia 23 grudnia 2023 r. informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podniósł, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji publicznej, a żądane dokumenty zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. stanowią co do zasady informację publiczną. Dodał, że "wprawdzie z pisma organu nie wynika, jakie »kontrole« zostały przeprowadzone w organie, jednakże wskazać należy,, że organ mogą kontrolować również inne instytucje niż nadrzędne prokuratury".

W odpowiedzi na skargę Prokurator przedstawił stan sprawy, wyjaśniając, że w dniu 25 stycznia 2024 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność organu, w której zarzucił organowi "błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek" i "rażąco niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej".

Prokurator stwierdził, że z lakoniczną argumentacją wnioskodawcy nie sposób zgodzić się, bowiem żądane przez niego dokumenty nie stanowią informacji publicznej, a teza ta została ugruntowana w orzecznictwie, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt II SAB/Kr 88/06. Ponadto organ przedstawił argumentację stanowiącą rozwinięcie treści zawartej w piśmie z dnia 8 stycznia 2024 r. Podniósł m.in., że z przytoczonych przepisów wynika, że lustracja i wizytacja są stricte wewnętrznymi czynnościami, których wyniki również służą wewnętrznemu usprawnieniu działalności prokuratury i wyeliminowaniu uchybień. Wyniki tej wewnętrznej kontroli omawiane są w zamkniętym gronie (narada prokuratorów) i przekazywane zwierzchnikom i z tych względów nie można uważać tych wyników (zawartych w sprawozdaniach) za materiały jawne, które można by upublicznić. Nie są one zatem informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Wobec powyższego, Prokurator wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej, bowiem żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt IV SPP/Po 14/24 skarżącemu przyznano prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata. Wyznaczony pełnomocnik z urzędu nie przedstawił odrębnego stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która wespół z art. 61 Konstytucji kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (z wyjątkiem, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), wobec czego przed wniesieniem skargi nie ma obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a., a zatem w takich sprawach nie zachodzi konieczność wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 1917/18 i 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 4287/18 - dostępne w Internecie: http:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot, wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej.

Sąd rozstrzygnął sprawę na podstawie akt sprawy, biorąc pod uwagę okoliczności, które wynikają z dokumentów zawartych w zgromadzonym materiale procesowym (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, należy zauważyć, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, jak o tym stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei rodzaje informacji, które ustawa w ramach katalogu otwartego uznaje w szczególności za informację publiczną, określone zostały w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest zatem każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ol 147/21, dostępnym jw.).

Informacją publiczną jest w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 (por. wyrok NSA w dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, dostępny jw.). Udostępnianiu podlega informacja publiczna (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o zasadach funkcjonowania podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 3) i danych publicznych, w tym: 1) treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć; 2) dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; 3) treści orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a).

Dodać jeszcze należy, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto, zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom w zakresie tam wskazanym, w tym w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1) oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2).

Organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. są również organy prokuratury, wymienione w ustawie z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r., poz. 390), w tym prokuratur rejonowy kierujący prokuraturą rejonową (patrz: art. 24 § 3 Prawa o prokuraturze). Innymi słowy, organy prokuratury mieszczą się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 569/09, dostępny jw.). Wobec tego prokuratora rejonowego należy uznać za podmiot zobowiązany do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym działalność tej jednostki. Zasadniczo następuje to poprzez udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wniosek takich właśnie danych dotyczy.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zaś informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Co do zasady, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonymi we wniosku (art. 14 ust. 1).

Pozostawanie w bezczynności przez właściwy podmiot, zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza w praktyce niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu żądanej informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku) w nakazanym terminie, w drodze czynności materialno-technicznej, względnie na braku podjęcia innego działania mającego na celu załatwienie wniosku. W szczególności ma to miejsce, gdy organ nie wydaje decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tj. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (np. z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) albo decyzji o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto za taki stan uznawane jest niepoinformowanie wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. To samo odnosi się do braku powiadomienia wnioskodawcy, że informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) bądź też że jest udostępniana w odrębnym (szczególnym) trybie albo że organ informacji tej nie posiada. Z kolei w stosunku do informacji, która ze względu na swój charakter jest informacją publiczną i może być udostępniona, stan bezczynności ustaje w sytuacji, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie określonej we wniosku przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem. Nie wyłącza to jednak podjęcia czynności animizacji części danych zawartych w informacji, w szczególności danych osobowych, w tym danych wrażliwych.

W każdym z tych przypadków zakreślony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien co do zasady przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem.

Zdaniem Sądu, na dzień wniesienia skargi i rozstrzygania sprawy Prokurator pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku M. S. z dnia 23 grudnia 2023 r. (data wpływu do organu: 4 stycznia 2024 r.) o udostępnienie informacji publicznej.

Wniosek ten dotyczył udostępnienia skarżącemu konkretnego rodzaju dokumentów, tj. "kopii sprawozdań z kontroli lub protokołów (wystąpień pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych w latach 2022-2023 w Prokuraturze)". Należy odnotować, że zakres wniosku był szeroki i nie dawał on podstaw do przyjęcia, że obejmuje jedynie żądanie udostępnienia protokołów i sprawozdań dotyczących lustracji i wizytacji wykonywanych w ramach nadzoru wewnętrznego w Prokuraturze w powyższym okresie, tj. realizacji form sprawowania nadzoru służbowego, o których mowa w art. 29 § 2, art. 30 i art. 36 § 1 pkt 4 Prawa o prokuraturze, jak również w przywołanym przez organ rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, wydanym na podstawie art. 36 § 1 Prawa o prokuraturze. Kontrole w danej jednostce organizacyjnej mogą przecież wykonywać również inne podmioty, "zewnętrzne" względem struktury jednostek prokuratury, jak np. Najwyższa Izba Kontroli, Państwowa Inspekcja Sanitarna czy Państwowa Inspekcja Pracy - w zakresie wynikającym z ustawowo określonych kompetencji i zadań tych organów. W świetle treści wniosku i skargi stronie chodziło zatem o dokumenty w postaci sprawozdań z kontroli lub protokołów kontroli czy wystąpień pokontrolnych dotyczących wszelkich kontroli przeprowadzonych w tej jednostce organizacyjnej w latach 2022-2023.

W następnej kolejności należy zauważyć, że taki rodzaj informacji, jak protokoły kontroli, wizytacji, lustracji, wystąpienia, stanowiska, wnioski, opinie organów je przeprowadzających stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., nawet jeżeli zostały wytworzone w wyniku działań kontrolnych i nadzorczych wykonanych przez podmioty "wewnątrz" struktury danej instytucji. Trzeba mieć bowiem na uwadze definicję dokumentu urzędowego, zawartą w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., którym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie zaś z przywołanym już art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 1951/23, dostępny jw.). Kwestia zewnętrznego charakteru pisma ma przy tym znaczenie jedynie przy rozstrzyganiu o tym, czy pismo to jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Należy potwierdzić, że zgodnie z powołanym przepisem "zewnętrzność" pisma, rozumiana jako skierowanie go do innego podmiotu lub złożenie do akt sprawy, stanowi cechę definicyjną dokumentu urzędowego. Nie oznacza to jednak, że każde pismo, które nie cechuje się tak rozumianą zewnętrznością jest dokumentem wewnętrznym. Nieskierowanie pisma do podmiotu spoza struktur organizacyjnych jego autora dowodzi wyłącznie tego, że nie mamy do czynienia z dokumentem urzędowym, nie przesądza zaś o tym, że nie jest ono nośnikiem informacji publicznej. O tym decyduje jego treść. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Nie każdy dokument zawierający informację publiczną jest dokumentem urzędowym i nie każdy dokument niebędący dokumentem urzędowym jest dokumentem wewnętrznym. Dokument urzędowy jest wyłącznie jedną z form inkorporacji informacji publicznej. Dowodzi tego struktura treści art. 3 i art. 6 u.d.i.p., która dokumenty urzędowe traktuje jako jedną z form informacji publicznej - art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. (tak NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 416/22, dostępnym jw.).

W świetle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe sprawozdania i protokoły kontroli oraz wystąpienia pokontrolne spełniają wszystkie cechy nośników informacji publicznej, niezależnie od tego, czy mogą być uznane za dokument urzędowy o znaczeniu "zewnętrznym", czy też tylko za "dokument wewnętrzny". Same sprawozdania i protokoły z lustracji i wizytacji danej jednostki prokuratury wykonanych przez jednostki uprawnione do wykonania nadzoru służbowego nie stanowią dokumentów służących jedynie wewnętrznej wymianie informacji pomiędzy funkcjonariuszami danej jednostki organizacyjnej. Tym bardziej nie są takimi dokumentami sprawozdania i protokoły z kontroli oraz wystąpienia pokontrolne zrealizowane przez uprawnione organy "zewnętrzne" spoza struktury prokuratury, w ramach ich zadań i kompetencji. Wszystkie tego rodzaju dokumenty "wewnętrzne" i "zewnętrzne" stanowią bowiem co do zasady nośnik danych w nich zawartych, które są danymi o funkcjonowaniu podmiotu publicznego, a co za tym idzie - stanowią informacje o sprawach publicznych.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie zasługuje na aprobatę stanowisko Prokuratora Rejonowego, że informacje żądane we wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2023 r. nie stanowią informacji publicznej. poza tym organ w sposób nieuprawniony zawęził żądanie wniosku jedynie do dokumentów z lustracji i wizytacji, a zatem z zakresu nadzoru służbowego. Tymczasem treść wniosku do takiego stwierdzenia nie uprawniała. W tym też zakresie należało organowi przypisać naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.d.i.p., a także art. 61 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że z uwagi na charakter organu zobowiązanego do udzielenia informacji, rodzaj informacji, okres objęty żądaniem oraz liczbę przeprowadzonych w tym czasie kontroli, żądana informacja zwykle ma charakter informacji złożonej (przetworzonej) i wymaga wykazania, że jej żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 495/10, dostępny jw.). Żądanie informacji przetworzonej zawsze zobowiązuje wnioskodawcę do wykazania się szczególnie ważnym interesem publicznym uzasadniającym takie żądanie (patrz: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W tym celu podmiot, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek przeanalizować charakter żądanych informacji oraz możliwość ich wykorzystania w interesie publicznym przez wnioskodawcę. Jeżeli informacje pozwalające na konkluzje w tym zakresie nie znajdują się we wniosku dostępowym, podmiot do którego został on skierowany, wzywa wnioskodawcę do wykazania zaistnienia przesłanek warunkujących dostęp do informacji publicznej przetworzonej. W razie braku odpowiedzi, kwestia ta zostaje rozstrzygnięta na podstawie wyżej podanych elementów - charakteru informacji publicznej oraz dostępnych danych o możliwości ich wykorzystania przez wnioskodawcę w interesie publicznym (patrz: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 4670/21, dostępny jw.).

Jeszcze raz należy przypomnieć, że skoro przedmiotowy wniosek dotyczył kwestii objętych regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej, to w związku z tym organ zobowiązany był do rozstrzygnięcia wniosku w sposób zgodny z tą ustawą. Natomiast jeszcze inną kwestią jest ocena, w konkretnych okolicznościach sprawy, umożliwienia dostępu do niektórych tylko danych zawartych w dokumentach, których domaga się wnioskodawca, a zatem ograniczenia zakresu udostępnienia żądanej informacji. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie i na jakiej podstawie, tj. czy np. dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicą państwową, służbową, skarbową bądź statystyczną (por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05 i 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1974/16, dostępne jw.).

Zdaniem Sądu, w takich warunkach Prokurator Rejonowy w terminie ustawowo określonym nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2023 r. (wpływ do organu: 4 stycznia 2024 r.). Prokurator, kierując do skarżącego pismo z dnia 8 stycznia 2024 r., wprawdzie zareagował niezwłocznie na ten wniosek, ale uczynił to wadliwie, w sposób nieadekwatny do okoliczności sprawy i obwiązujących przepisów prawa. Przede wszystkim organ wadliwie zidentyfikował zakres wniosku i ocenił charakter żądanych informacji, jak również nie rozważył możliwości ich wykorzystania w interesie publicznym przez wnioskodawcę. Jeżeli zaś po części uznał zachodzenia podstaw do odmowy udzielenia informacji, to powinien był wydać w tym względzie decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Błędna też była końcowa teza organu, zawarta w odpowiedzi na wniosek, że objęte wnioskiem dokumenty nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie przewidzianym w powołanej ustawie.

W takiej sytuacji pismo z dnia 8 stycznia 2024 r. nie świadczyło o właściwym załatwieniu wniosku strony z dnia 23 grudnia 2023 r. i nie mogło być uznane za prawidłowe zadośćuczynienie obowiązkom wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności za dopełnienie obowiązków wynikających z art. 10, art. 13 i art. 14 u.d.i.p.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że Prokurator Rejonowy nie zareagował prawidłowo na wniosek z dnia 23 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i nie załatwił sprawy na dzień rozstrzygania sprawy przez Sąd (brak informacji, że organ rozpatrzył merytorycznie wniosek w przedmiotowym zakresie). Wobec tego organ dopuścił się bezczynności, tj. zawinionej zwłoki w załatwieniu sprawy. Finalnie bowiem wniosek nie został rozpatrzony w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) poprzez udostępnienie żądanych dokumentów (względnie wyjaśnienie, czy i która część dokumentów znajduje się w Biuletynie Informacje Publicznej - ze wskazaniem miejsca publikacji) – po uprzednim wyjaśnieniu, czy strona wykazała, że zasadne jest uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego – ani też nie powiadomiono wnioskodawcy o powodach opóźnienia i nowym terminie udostępnienia informacji publicznej (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W okresie wyznaczonym ustawowo do załatwienia sprawy nie została także wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej (na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p.) ani też decyzja o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

W konsekwencji, w sprawie zaszły podstawy do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., że po stronie organu wystąpił stan bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 23 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wobec tego Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Prokuratora Rejonowego do rozpoznania (załatwienia) tego wniosku. Sąd wyznaczył organowi termin na załatwienie wniosku jako 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten koresponduje z rozwiązaniami ustawy o dostępie do informacji publicznej i pozwala na prawidłową reakcję na żądanie strony. Przede wszystkim umożliwi odpowiednią ocenę wniosku i analizę okoliczności sprawy, a także podjęcie adekwatnych działań "zewnętrznych", o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13-15 u.d.i.p., względnie pozwoli na wydanie w tym terminie odpowiedniej decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) na podstawie przesłanek, których wyjaśnienie nie wymaga podjęcia działań, o których mowa w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Oceniając zaś charakter bezczynności stwierdzonej na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku, Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało rażącego charakteru (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym też orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł w punkcie 3 wyroku.

Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy takiego opóźnienia w podejmowanych czynnościach, które pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnej przyczyny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione są w sposób oczywisty jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18 oraz 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2311/17 - dostępne jw.). Za "rażące naruszenie prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., należy uznać jedynie taki stan, o którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny jw.). Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie wystarcza samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie takie musi być przy tym znaczne i niezaprzeczalne oraz w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2006/14 i powołane tam orzecznictwo, dostępny jw.).

Sąd ocenił kontekst sprawy, uwzględnił argumentację przedstawioną przez organ w odpowiedzi na wniosek i odpowiedzi na skargę oraz wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie organ w terminie ustawowym zareagował na wniosek strony, jednakże uczynił to w sposób nieprawidłowy. Sąd nie dopatrzył się znamion złej woli czy też rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego po stronie organu. Nie świadczyło to wprawdzie o braku zawinienia organu w zwłoce w załatwieniu sprawy, a zatem nie uwalniało od zarzutu bezczynności, jednakże istotnie wpływało na ocenę, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością po stronie organu doszło do rażącego naruszenia prawa.

U podstaw zwłoki organu w załatwieniu sprawy leżały kwestie dotyczące błędnego rozumienia przepisów omawianej ustawy i nieadekwatnej oceny stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim poprzez wadliwe uznanie, że wniosek nie dotyczy informacji stanowiących informację publiczną, gdyż obejmuje żądanie udostępnienia informacji o charakterze wewnętrznym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej i ich relacje do innych ustaw mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich każdorazowej wykładni. Stąd też nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, a w konsekwencji zwłoka w załatwieniu wniosku informacyjnego, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 1951/23).

Wobec tego Sąd stwierdził, że w związku z przypisaną organowi bezczynnością w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie doszukał się po stronie organu znamion rażącego naruszenia prawa.

Z tych samych przyczyn Sąd uznał również, że brak jest podstaw do uwzględnienia żądania dotyczącego przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Strona nie przedstawiła w tym zakresie żadnego uzasadnienia, a zastosowania tego środka prawnego jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu. Sąd nie znalazł również podstaw do orzeczenia z urzędu (strona takiego żądania nie zgłosiła) o wymierzeniu organowi grzywny. W przekonaniu Sądu brak jest powodów do uznania, że zastosowanie tych środków dyscyplinujących jest niezbędne dla załatwienia sprawy. Środki dyscyplinująco-represyjne o charakterze dodatkowym powinny być stosowane z rozwagą, a zatem w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy na skutek oceny całokształtu działań organu można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stan sprawy nie daje podstaw do takiego wniosku. Ponadto, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter fakultatywny. Wobec tego Sąd w tymże zakresie skargę w pkt 4 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

Podobnie też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w odniesieniu do żądania zasądzenia kosztów postępowania.

Po pierwsze, skarżący został zwolniony od obowiązku poniesienia kosztów sądowych w tej sprawie, jak również jest reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, któremu może być przyznane w trybie określonym w art. 258-261 p.p.s.a. należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną z urzędu (art. 250 p.p.s.a.). Po drugie, Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego uzasadnionych wydatków w postaci kosztów zakupu znaczków pocztowych, gdyż stosownie do treści art. 205 § 1 p.p.s.a. kosztów korespondencji nie zalicza się do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego osobiście przez stronę (patrz: postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt II GZ 39/08, dostępne jw.). Co więcej, są to koszty drobne, z poniesieniem których strona występująca do sądu ze skargą winna się liczyć (por. np. postanowienia NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1490/09, 26 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1531/15 i wyrok NSA z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2035/22, przywołane w wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Łd 50/24, dostępnym jw.). Ponadto warto zauważyć, że skarżący w ogóle nie udokumentował poniesienia wydatków związanych z tym kosztem ani nawet nie określił, jakiej konkretnie kwoty domaga się z tego tytułu.