Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2861/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 245/15 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i cofania oraz wysokości stypendiów sportowych Miasta K., w tym stypendiów olimpijskich dla zawodników osiągających wysokie wyniki w sporcie we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miasta K. na rzecz Wojewody Małopolskiego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 245/15 stwierdził nieważność § 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 września 2014 r., nr CXVI/1828/14 oraz przepisów załącznika do tej uchwały: § 1 ust. 1 pkt 2, 3, 4, § 1 ust. 2 oraz § 1 ust. 3 w zakresie słów: "łącznie spełnia warunki określone w ust. 1 pkt 2 - 4 oraz" w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego (dalej: WM) w przedmiocie szczegółowych zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i cofania oraz wysokości stypendiów sportowych Miasta Krakowa.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 24 września 2014 r. Rada Miasta Krakowa (dalej: RMK) podjęła uchwałę nr CXVI/1828/14 w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i cofania oraz wysokości stypendiów sportowych Miasta Krakowa, w tym stypendiów olimpijskich, dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2014 r., poz. 715 z późn. zm., dalej: u.s.). W § 2 przedmiotowej uchwały RMK uchyliła swoją uchwałę nr XLVIII/602/08 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i cofania oraz wysokości stypendiów sportowych m. Krakowa dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe wraz z późniejszymi zmieniającymi ją uchwałami nr XCVII/1317/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r. oraz nr CVI/1625/14 z dnia 21 maja 2014 r. Zgodnie natomiast z treścią § 1 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 załącznika do tej uchwały, stypendium sportowe Miasta Krakowa przyznane może być zawodnikowi, który łącznie spełnia następujące warunki: 2) jest członkiem klubu sportowego, którego siedzibą jest Miasto Kraków, 3) posiada aktualną kartę zgłoszenia bądź inny dokument uprawniający do udziału we współzawodnictwie sportowym w okresie pobierania stypendium, 4) w chwili przyznawania stypendium nie ukończył 23 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 4. W myśl ust. 2 § 1 załącznika do uchwały, członek kadry narodowej, będący uczestnikiem igrzysk olimpijskich, mistrzostw świata lub mistrzostw Europy może otrzymać stypendium po ukończeniu 23 lat życia, jeżeli zobowiąże się w formie pisemnej do realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich albo programu przygotowań do mistrzostw świata lub Europy, opracowanego przez właściwy Polski Związek Sportowy oraz do udziału w tych zawodach. Z kolei zgodnie § 1 ust. 3 załącznika do w/w uchwały, stypendium może być przyznane również zawodnikowi, który łącznie spełnia warunki określone w ust. 1 pkt 2-4 oraz w roku przyznania stypendium lub w roku poprzednim uzyskał osiągnięcia sportowe określone w ust. 1 pkt 5 odpowiednio w dyscyplinach i konkurencjach nie objętych programem igrzysk olimpijskich. Komisja, o której mowa w § 3 ust. 1, podejmuje decyzję o ilości zawodników objętych stypendium według tego trybu.

Pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. WM wniósł skargę na uchwałę RMK z dnia 24 września 2014 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, tj.: § 2 uchwały oraz przepisów załącznika do tej uchwały: § 1 ust. 1 pkt 2, 3, 4, ust. 2 i ust. 3 w zakresie słów "łącznie spełnia warunki określone w ust. 1 pkt 2-4 oraz".

W ocenie organu nadzoru zapis § 2 zaskarżonej uchwały jest prawnie wadliwy, ponieważ w sytuacji, gdy akt prawa miejscowego wydany został na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie materialnej, która następnie została uchylona, akt ten traci swoją moc obowiązującą. Zasada ta wynika z podustawowego charakteru aktów prawa miejscowego, a jedyny wyjątek od niej wynikać mógłby z wyraźnej treści nowej ustawy przewidującej dalsze obowiązywanie uchwał wydanych na podstawie starej ustawy. Przepisy ustawy o sporcie nie zawierają jednak takiego uregulowania, dotyczącego przepisów przejściowych, co oznacza, że przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej oraz ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r.

WM wskazał również, że RMK w § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w sposób nieuprawniony, samodzielnie określiła krąg podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów sportowych, a także go ograniczyła. W ocenie organu nadzoru, ograniczenie kręgu uprawnionych do stypendiów do zawodników będących członkami klubów sportowych mających siedzibę w Mieście Kraków, określenie górnej granicy wieku zawodników (23 lata z wyjątkami), stanowi naruszenie delegacji ustawowej, a także konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Zdaniem WM, zapis stanowiący, że osoba fizyczna może otrzymać stypendium jeśli jest członkiem klubu sportowego, którego siedzibą jest miasto Kraków, oznacza, iż Rada pozbawiła prawa do stypendiów sportowych osoby niezrzeszone w żadnym klubie sportowym, które często przecież ponoszą większe ciężary finansowo - organizacyjne w dochodzeniu do sukcesów sportowych, niż zawodnicy zrzeszeni w klubach. W opinii organu nadzoru, takie działanie Rady uznać należy za istotne naruszenie art. 31 ust. 1 u.s. albowiem krąg podmiotów, które będą mogły otrzymać stypendia sportowe został określony przez prawodawcę, a Rada nie może doprecyzować tego kręgu, ani go zmieniać. WM uznał, że także zapis określający górną granicę wieku zawodników (23 lata z wyjątkami) uznać należy za naruszenie delegacji ustawowej i niedozwoloną modyfikację art. 31 ust. 1 u.s., jak również naruszający zasadę równości wobec prawa, ponieważ w sposób nieuzasadniony eliminuje osoby powyżej 23 roku życia.

Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziła również prawidłowość wypełnienia delegacji ustawowej w zakresie określenia stypendiów sportowych, przy uwzględnieniu znaczenia danego sportu dla Gminy Miasta Kraków. Wydaje się bowiem, że RMK dokonała zrównania wszystkich dyscyplin sportowych dla potrzeb ubiegania się o stypendia, co potwierdza treść § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika zaskarżonej uchwały. Przepis ten wskazuje na jeden z warunków przyznania stypendium, tj. uprawianie dyscypliny sportu objętej systemem współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży, nie precyzując zarazem o jakie dyscypliny sportu konkretnie chodzi. Zdaniem WM, powyższe zdaje się potwierdzać § 3 ust. 1, w ramach którego wskazano na konieczność uwzględniania przy przyznaniu, wstrzymaniu i cofaniu stypendium "znaczenia danej dyscypliny sportowej dla Miasta Krakowa". W związku z powyższym organ nadzoru uważa, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym na wstępie wyroku doszedł do przekonania, że wniesiona skarga w całości zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowane przez WM przepisy uchwały naruszają prawo w stopniu istotnym.

Sąd I instancji uznał, że § 2 uchwały wydany został z istotnym naruszeniem prawa. W przepisie tym uchylono wcześniej obowiązującą uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XLVIII/602/08 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i cofania oraz wysokości stypendiów sportowych m. Krakowa dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe oraz uchylono uchwały zmieniające w/w uchwałę. Uchylana uchwała wraz z uchwałami ją zmieniającymi, wydana była na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675 z późn. zm, dalej; u.k.f.), która została uchylona z dniem 16 października 2010 r. przez art. 93 u.s. Natomiast z § 4 zaskarżonej uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2014 r. poz. 5684 w dniu 13 października 2014 r. Z zestawienia treści § 2 i § 4 zaskarżonej uchwały z datą jej opublikowania wynika zatem, że uchyla ona poprzednio obowiązującą uchwałę i uchwały ją zmieniające z dniem 1 stycznia 2015 r.

Zdaniem Sądu I instancji regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały, dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały i jej zmian, jest nieprawidłowa, gdyż uchyla akty już nieobowiązujące. Wobec braku w ustawie o sporcie przepisów przejściowych należy uznać, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie ustawy o kulturze fizycznej utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy o sporcie tj. z dniem 16 października 2010 r.

Sąd I instancji za niezasadny uznał argument powoływany przez RMK, że treść § 2 zaskarżonej uchwały ma do spełnienia funkcję z punktu widzenia przejrzystości i jasności stanowionego prawa względem adresatów norm prawnych, tj. mieszkańców, gdyż wypełnia hipotezę § 39 ust. 1 w związku z § 143 "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym w przepisie uchylającym należy wyczerpująco, a nie w domyśle, wymienić ustawy lub poszczególne przepisy, które ustawa uchyla. Przepis § 2 zaskarżonej uchwały zdaniem Sądu nie wprowadza przejrzystości i jasności, a przeciwnie – wprowadza dodatkową niejasność i wątpliwość co do tego, od kiedy utraciły moc obowiązującą przepisy uchwał wymienionych w § 2. Z mocy regulacji ustawowej nastąpiło to z dniem wejścia w życie ustawy o sporcie czyli z dniem 16 października 2010 r., podczas gdy adresaci zaskarżonej uchwały mogliby na podstawie jej § 2 odnieść mylne wrażenie, że nastąpiło to dopiero z dniem jej wejścia w życie, czyli z dniem 1 stycznia 2015 r.

Sąd I instancji za niezasadny uznał również argument RMK, że dotychczasowe uchwały wydane na podstawie poprzedniej ustawy o kulturze fizycznej nie utraciły mocy obowiązującej z chwilą uchylenia tej ustawy ze względu na zasadę ciągłości upoważnień, albowiem w nowej ustawie o sporcie także jest upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących stypendiów sportowych o treści identycznej z poprzednim. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie nie można odwołać się do zasady ciągłości upoważnień ustawowych, albowiem upoważnienia są treściowo różne.

Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonych części uchwały Sąd I instancji podkreślił, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 31 ust. 3 u.s. skonstruowane zostało relatywnie wąsko. Przepis art. 31 ust. 3 w zestawieniu z ust. 1 i 2 określa granice upoważnienia rady gminy do uchwalania aktów prawa miejscowego ustalających zasady przyznawania stypendiów sportowych i nagród. Ustawodawca przewidział kompetencję dla rady gminy do ustalania szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość okresowych stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

W ocenie Sądu I instancji trafny jest również zarzut WM, że w § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały RMK wprowadziła niedopuszczalne ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów sportowych poprzez dodatkowe kryteria nieprzewidziane ustawą. Wprowadzono ograniczenie kręgu uprawnionych do stypendiów jedynie do zawodników będących członkami klubów sportowych mających siedzibę w Mieście Kraków oraz określono górną granicę wieku zawodników (23 lata z wyjątkami). Taka regulacja, biorąc pod uwagę podustawowy i wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego, jest, w opinii Sądu istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Stanowi ona naruszenie delegacji ustawowej, a także konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Przepis przewidujący, że stypendium może otrzymać jedynie osoba fizyczna będąca członkiem klubu sportowego, którego siedzibą jest miasto Kraków (§1 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały), jak podkreślił Sąd pozbawia prawa do stypendiów sportowych osoby niezrzeszone w żadnym klubie sportowym, nawet jeśli uprawiają tę samą dyscyplinę sportu i osiągnęły takie same wyniki sportowe jak osoby zrzeszone w klubie. Analogicznie: przepis uzależniający możliwość przyznania stypendium od posiadania dokumentu uprawniającego do udziału we współzawodnictwie sportowym (§ 1 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały), pozbawia prawa do stypendiów sportowych osoby takim dokumentem niedysponujące, nawet jeśli uprawiają tę samą dyscyplinę sportu i osiągnęły takie same wyniki sportowe jak osoby zrzeszone w klubie. Podobnie Sąd uznał, że przepis określający górną granicę wieku zawodników (§ 1 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały), różnicuje możliwość ubiegania się o stypendium ze względu na wiek, niezależnie od uprawianej dyscypliny sportu i osiąganych wyników sportowych. Wskazane przepisy wprowadzają zatem kryteria nie mieszczące się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 31 ust. 3 u.s., który odwołuje się jedynie do kryteriów znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętych wyników sportowych. Takie działanie Rady Sąd I instancji uznał za istotne naruszenie art. 31 ust. 1 u.s., albowiem doszło do nieuprawnionego zmodyfikowania przez RMK ustawowego kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów sportowych, do czego Rada nie miała upoważnienia ustawowego. Konsekwencją uznania za niezgodne z prawem wskazanych powyżej kryteriów jest też uznanie, że wykraczający poza dopuszczalny zakres upoważnienia ustawowego jest § 1 ust. 3 załącznika do uchwały w zakresie słów: "łącznie spełnia warunki określone w ust. 1 pkt 2 - 4 oraz". Z tych samych powodów za istotnie naruszającą prawo uznać też należy treść § 1 ust. 2 załącznika do uchwały przewidującą, że "Członek kadry narodowej, będący uczestnikiem igrzysk olimpijskich, mistrzostw świata lub mistrzostw Europy może otrzymać stypendium po ukończeniu 23 lat życia, jeżeli zobowiąże się w formie pisemnej do realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich albo programu przygotowań do mistrzostw świata lub Europy, opracowanego przez właściwy Polski Związek Sportowy oraz do udziału w tych zawodach". Odwołuje się on do nieprzewidzianego w ustawie kryterium wieku, wprowadzając równocześnie dodatkowe wymagania niezwiązane z kryteriami wskazanymi w art. 31 ust. 3 u.s.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że treść zakwestionowanych powyżej przepisów dowodzi, że w zaskarżonej uchwale dokonano nieprawidłowej wykładni przewidzianego w art. 31 ust. 3 u.s. kryterium "znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządowej". Dla potrzeb ubiegania się o stypendia Rada Miasta Krakowa posłużyła się innymi kryteriami niż ustawowe, natomiast pominęła przytoczone kryterium ustawowe rodzaju sportu mającego znaczenie dla danej jednostki samorządowej. RMK nie zróżnicowała dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być mogło za mające znaczenie dla gminy Kraków, do czego zobowiązywało upoważnienie ustawowe z art. 31 ust. 3 u.s., lecz posłużyła się sformułowanie zrównującym wszystkie dyscypliny sportowe, w § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika zaskarżonej uchwały przewidziano bowiem, że jednym z warunków przyznania stypendium jest uprawianie dyscypliny sportu objętej systemem współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży, nie precyzując o jakie dyscypliny sportu konkretnie chodzi. Poddaje to w wątpliwość prawidłowość realizacji przez RMK delegacji ustawowej w zakresie uwzględnienia przy ustalaniu zasad przyznawania stypendiów znaczenia danego sportu dla Gminy Miasta Kraków.

Zdaniem Sądu I instancji w zakwestionowanych przepisach doszło do nie znajdującego podstawy prawnej pozbawienia pewnej grupy członków wspólnoty samorządowej możliwości ubiegania się o stypendium sportowe, wykraczającego poza zakres upoważnienia ustawowego. Kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady przyznawania stypendiów, jako przepisy wykonawcze wobec ustawy, nie mogą zawężać granic ustawowego upoważnienia gminy. Wskazane powyżej przepisy wykraczają poza zakres upoważnienia i naruszają konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga, by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów oraz zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także zakaz dyskryminacji obywateli przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów nieznajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Przewidziane w uchwale wyłączenia nie znajdują uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych i nie mają podstawy ustawowej. Ustawodawca bowiem jasno wskazał, że jedynymi kryteriami ustalania zasad przyznawania stypendiów są znaczenie danego sportu dla jednostki samorządowej oraz osiągnięty wynik sportowy. Odwołując się do nieprzewidzianych ustawą kryteriów RMK przekroczyła granice upoważnienia ustawowego. Sąd uznał je za niezgodne z prawem, gdyż brak jest podstawy prawnej do tego, aby gminne akty prawa miejscowego dyskryminowały pewne kategorie członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia stypendium sportowego.

Powyższy wyrok w całości zaskarżyła RMK zarzucając Sądowi naruszenie:

1) art. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP w związku z § 32 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1, oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., w związku z Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XLVIII/602/08 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i cofania oraz wysokości stypendiów sportowych m. Krakowa dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym zmienioną Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XCVII/1317/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r. oraz Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CVI/1625/14 z dnia 21 maja 2014 r. - polegające na dokonaniu przez Sąd błędnej wykładni powołanych przepisów, skutkującej błędnym utożsamieniem aktów prawa miejscowego z aktami wykonawczymi, o których mowa w art. 92 Konstytucji oraz wadliwym przyjęciem, iż w sprawie znajdą zastosowanie przepisy § 32 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" dla oceny obowiązywania aktów prawa miejscowego uchylanych w § 2 skarżonej Uchwały, powyższe uchybienia skutkowały wywiedzeniem przez Sąd zasady, iż akt prawa miejscowego wydany na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego traci swoją moc obowiązującą z chwilą utraty mocy obowiązującej przepisu ustawowego stanowiącego podstawę prawną jego wydania, chociaż wniosek taki nie wynika z zastosowanych przez Sąd przepisów i jest sprzeczny z treścią art. 7, art. 16 ust. 2, art. 88 ust. 1, art.94 zd. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP;

2) art. 7, art. 1 6 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 94 zd. 2, art. 165 ust. 2, art. 184 zd. 2 Konstytucji RP, w związku z § 32 ust. 1 oraz § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1, oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XLVIII/602/08 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i cofania oraz wysokości stypendiów sportowych in. Krakowa dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym zmienioną Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XCVII/1317/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r. oraz Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CVI/1625/14 z dnia 21 maja 2014 r., a także § 32 ust. 2 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez ich niezastosowanie przez Sąd, co skutkowało błędną oceną obowiązywania aktów prawa miejscowego wymienionych w § 2 skarżonej Uchwały, a w konsekwencji uwzględnieniem skargi Wojewody i stwierdzenia nieważności § 2 skarżonej Uchwały - pomimo braku podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia;

3) art. 22 ust. 1 i ust. 2, art. 3 pkt 6 u.k.f., a także art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz.1298 z późn. zm., dalej: ustawa o sporcie kwalifikowanym) oraz art. 2, art.31 ust. 1 i ust. 3, art.37 ust. 1 art. 38 ust. 1 oraz art.93 u.s. w związku z art. 91 ust. i ust. 4 w związku z art. 93 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z § 32 ust. 1, § 32 ust. 2 oraz § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XLVIII/602/08 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad z trybu przyznawania wstrzymywania i cofania oraz wysokości stypendiów sportowych m. Krakowa dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym zmienioną Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XCVII/1317/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r. oraz Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CV111625/14 dnia 2 maja 2014 r. poprzez niezastosowanie: art. 3 pkt 6 ustawy o kulturze fizycznej, a także art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym, § 32 ust. 2 rozporządzenia w sprawie " Zasad techniki prawodawczej", art. 2, art. 37 ust. 1, art. 38 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 i 3 u.s. co skutkowało błędną wykładnią przepisów art. 22 ustawy o kulturze fizycznej, a także art. 3 ust. 1 i ust. 3, art. 93 u.s. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 93 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z § 32 ust. 1, § 32 ust. 2 oraz § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" skutkującego błędnym ustaleniem Sądu, iż wobec braku ciąg-lości upoważnień ustawowych do wydania aktu prawa miejscowego - § 2 skarżonej uchwały jest niezgodny z art. 2 i art. 94 Konstytucji oraz z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i tym samym w sposób istotny narusza prawo;

4) naruszenie art. 31 ust. 1 i ust. 3 u.s., w związku z art. 94 Konstytucji oraz w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 93 ust. 1, w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. - poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów, oraz poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu wykładni ww. przepisów treści: art. 7 ust. 1 " art. 8 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1, art. 27, art. 37 ust. 1, art. 38 ust. 1 i 2 u.s. oraz niezastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 10 i 18 u.s.g., co skutkowało przyjęciem, iż skarżona uchwała w części:

- § 1 ust. 1 pkt 2, 3, 4 załącznika do uchwały,

- § 1 ust. 2 załącznika do uchwały,

- § 1 ust. 3 załącznika do uchwały w zakresie słów:" łącznie spełnia warunki określone w ust. 1 pkt 2-4 oraz " stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 31 ust. 1 i 3 u.s., a zatem w sposób istotny narusza prawo;

5) naruszenie art. 31 ust. 1 i 3 u.s. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1, oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez dokonanie takiej wykładni przepisu art. 31 ust. 1 i 3 u.s., z której wynika, iż ograniczenie wieku uprawnionych do uzyskania stypendiów sportowych, narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - pomimo, iż zakres uregulowania mieści się w granicach upoważnienia ustawowego ujętego w art. 31 ust. 1 i 3 u.s., a przyjęte kryteria, od których uzależniono przyznanie stypendium sportowego sformułowano w sposób generalny i abstrakcyjny.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił ponadto mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.:

6) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów . administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 u.s.g., polegające na dokonaniu przez Sąd oceny legalności skarżonej Uchwały w odniesieniu do nieprawidłowo i w sposób niepełny ustalonego stanu prawnego, a także w oderwaniu od stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy, co z kolei skutkowało uwzględnieniem skargi, pomimo braku podstaw dla takiego

rozstrzygnięcia;

7) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez wyjście poza granice przedmiotu zaskarżenia i uczynienie przedmiotem rozpoznania także niezaskarżonych części uchwały tj.: § 4 Uchwały, oraz § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały co skutkowało uwzględnieniem skargi pomimo, iż Uchwała w części zaskarżonej nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa;

8) naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku powołania przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych dla dokonanych przez Sąd ocen prawnych, oraz braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także nie wskazaniu jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, w zakresie w jakim uwzględnił skargę w części odnoszącej się do § 2 uchwały.

Uwzględniając powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracyjny wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach w których operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej, co oznacza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne oparte na określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawie kasacyjnej nie są bowiem uzasadnione.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, zasadniczo w czterech kwestiach. Pierwsza dotyczy prawidłowości przyjęcia przez Sąd I instancji poglądu, zgodnie z którym derogacja ustawy zawierającej upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego skutkuje utratą mocy obowiązującej takiego aktu prawa miejscowego. Druga, wiąże się z problematyką tzw. ciągłości upoważnienia ustawowego, do której odwołuje się Autor skargi kasacyjnej. Trzecia i czwarta dotyczy natomiast naruszenia delegacji ustawowej oraz zasady równości wobec prawa poprzez ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania stypendiów. Pierwsze ograniczenie polegało na tym, że uprawnieni do uzyskania stypendium byli wyłącznie zawodnicy będący członkami klubów sportowych mających siedzibę w Krakowie. Natomiast drugie ograniczenie wiązało się z wprowadzeniem nieprzewidzianego w przepisach ustawowych kryterium wieku. Wskazana wyżej istota sporu skupia się w zarzutach skargi kasacyjnej ujętych w punktach 1 – 5.

Rozpoznając tak zarysowany spór Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty kasacyjne, określone w punktach 1 – 5, mające komplementarny charakter, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie, nie są zasadne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, że § 2 zaskarżonej uchwały narusza art. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP oraz 40 ust. 1 u.s.g. W doktrynie przyjmuje się, że utrata mocy aktu prawa miejscowego następuje na skutek uchylenia ustawy, na podstawie której został wydany lub uchylenia z tej ustawy przepisu zwierającego upoważnienie ustawowe do jego wydania (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 326). Wskazana zasada wynika bezpośrednio z podustawowego charakteru aktów prawa miejscowego. Skoro zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, to pozostawanie takiego aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu ustawowego zawierającego upoważnienie ustawowe stałoby w opozycji do kluczowej zasady wynikającej z powołanej regulacji konstytucyjnej oraz z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z tego powodu stanowiłoby to również naruszenie uregulowanej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż w obrocie prawnym pozostawałyby regulacje podustawowe, które funkcjonowałyby pomimo braku przepisów ustawowych regulujących upoważnienie do stanowienia prawa na szczeblu lokalnym, w tym w szczególności regulujących materię przekazaną samorządowi terytorialnemu do realizacji w ramach jego działalności prawotwórczej. Prowadziłoby to w istocie do autonomii prawotwórczej samorządu terytorialnego.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zagadnienia tzw. ciągłości upoważnienia ustawowego Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie neguje takiej praktyki legislacyjnej. Podkreślenia jednak wymaga, że z ową ciągłością mamy do czynienia w przypadku, gdy dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji organu stanowiącego gminy do stanowienia prawa w określonym zakresie została utrzymana i jest obecnie wyrażona w nowym przepisie, z zachowaniem ciągłości, tzn. utrata mocy obowiązującej dotychczasowej podstawy normatywnej nastąpiła w tym samym dniu, w którym weszła w życie nowa podstawa normatywna (zob. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10).

Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy upoważnienia ustawowego uchylonego i upoważnień ustawowych obowiązujących i doszedł do prawidłowego stanowiska, że pomiędzy tymi przepisami nie zachodzi tożsamość treści normatywnej. W tym zakresie stanowisko Autora skargi kasacyjnej przekonującego o istnieniu takiej tożsamości stanowi efekt daleko idącej nadinterpretacji i w istocie jest dowolne.

Otóż zgodnie z art. 31 ust. 1 u.s. jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego artykułu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 1 u.k.f. zawodnicy nieposiadający licencji zawodnika mogą otrzymywać stypendium sportowe za wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym finansowane ze środków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu, organ jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określa szczegółowe zasady i tryb przyznawania, wstrzymywania i cofania oraz wysokość stypendiów sportowych, o których mowa w ust. 1, uwzględniając obowiązki zawodnika pobierającego stypendium, skutki ich niewykonywania oraz podstawę i sposób ustalania wysokości stypendium.

Wreszcie zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym, stypendia sportowe dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetów tych jednostek. Zgodnie zaś z ust. 2 ww. artykułu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określa warunki i tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych, o których mowa w ust. 1.

Porównanie brzmienia art. 31 ust. 1 u.s. z postanowieniami wskazanych przepisów ustawy o kulturze fizycznej oraz ustawy o sporcie kwalifikowanym nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zakres merytoryczny upoważnienia zawartego w art. 31 u.s. nie jest tożsamy z zakresem merytorycznym upoważnień ujętych w art. 22 u.k.f. oraz w 35 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Stąd też w tym przypadku nie mogła mieć zastosowania zasada ciągłości upoważnienia ustawowego i rozważania w tym zakresie Sądu I instancji należy uznać za wyczerpujące oraz zasadne. Z kolei nie można zgodzić się z argumentacją ujętą w skardze kasacyjnej, według której odkodowanie treści merytorycznej upoważnień ustawowych do stanowienia prawa miejscowego należy dokonywać w oparciu o szereg regulacji prawnych rozporoszonych we wszystkich wskazanych wyżej aktach prawnych. Autor skargi kasacyjnej stracił z pola widzenia fakt, że upoważnienie ustawowe do stanowienia prawa powinno być wyraźne. Upoważnienia takie nie może być zatem domniemane ani też oparte na wykładni celowościowej (zob. szerzej D. Dąbek, Komentarz do art. 94 Konstytucji RP, w: Konstytucja RP, Tom II red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 213). W istocie do wykładni celowościowej sprowadza się argumentacja ujęta w skardze kasacyjnej przemawiająca za zastosowaniem zasady ciągłości upoważnień ustawowych w tej sprawie.

Przyjmując za punkt wyjścia dalszych rozważań przepis art. 31 ust. 1 u.s., wskazać należy na uprawnienie jednostki samorządu terytorialnego do ustanowienia i finansowania m.in. stypendiów sportowych dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Z przepisu tego wynikają ustawowe kryteria przyznawania stypendiów sportowych, tj. krąg podmiotowy, obejmujący każdą osobę fizyczną, oraz osiągane wyniki sportowe. Oznacza to, że zakres podmiotowy stypendium sportowego został ustawowo uregulowany i nie jest dopuszczalne jego modyfikowanie przez organ stanowiący gminy w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 31 ust. 3 u.s. Zakres ten, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, obejmuje zważywszy na art. 1 ust. 1 u.s.g. każdego mieszkańca danej gminy, osiągającego wyniki sportowe, niezależnie od tego, czy jest zrzeszony w klubie lub stowarzyszeniu sportowym, działającym na terenie tej gminy czy poza nią, czy też indywidualnie trenuje. Wszyscy mieszkańcy gminy tworzą bowiem z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ustawodawca nie zawęził zatem zakresu podmiotowego do grupy mieszkańców trenujących wyłącznie na terenie danej gminy. W tym aspekcie istotnym jest wyłącznie przynależność do danej wspólnoty terytorialnej, wyznaczana kryterium zamieszkiwania na jej obszarze. A zatem potencjalnymi beneficjentami stypendium sportowego są wszyscy mieszkańcy danej gminy, o ile osiągają wyniki sportowe. Gdyby zaś intencją ustawodawcy było ograniczenie zakresu podmiotowego analizowanej regulacji prawnej do określonej kategorii osób fizycznych, to z pewnością wprowadziłby takie ograniczenie. Tymczasem ustawodawca zmierza do promowania i wspierania finansowo osób fizycznych uprawiających sport czy to zawodowo, czy hobbystycznie wyłącznie w oparciu o kryterium osiąganych wyników sportowych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2016 r., III SA/Gd 303/16).

Ponadto potencjalnymi beneficjentami stypendium sportowego są wszyscy mieszkańcy danej gminy, o ile osiągają wyniki sportowe, bez limitu wiekowego. Brak jest bowiem regulacji ustawowej umożliwiającej wprowadzenie limitu wiekowego osób, które mogą uzyskać stypendium sportowe.

Na modyfikację tak określonego zakresu podmiotowego stypendium nie pozwala – wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie – zawarte w art. 31 ust. 1 u.s. upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. Na mocy tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaj i wysokość m.in. stypendiów sportowych, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Przepis ten – z uwagi na podustawowy i wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego - podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok TK z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262).

Zdecydowanej krytyce należy poddać stanowisko ujęte w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym użycie w art. 31 ust 1. u.s. słowa "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił radzie gminy pełną swobodę w określaniu szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendium sportowych. Interpretacja art. 31 ust. 1 u.s. dokonana przez autora skargi kasacyjnej w swojej istocie abstrahuje całkowicie od standardów konstytucyjnych w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Otóż użycie w art. 31 ust 1 u.s. słowa może oznaczać tyle, że organ stanowiący może wprowadzić regulacje w zakresie stypendiów sportowych, co oznacza, że nie mają takiego obowiązku. Jeżeli jednak organ stanowiący zdecyduje się na prowadzenia regulacji w tym przedmiocie powinien szanować Konstytucję RP oraz akty prawne hierarchicznie wyższe.

Akty prawa miejscowego, będące w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji aktami wykonawczymi do ustawy, na podstawie której zostały wydane, nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w ustawie upoważnienia ustawowego. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Przyznana organom jednostek samorządu terytorialnego samodzielność prawotwórcza nie oznacza autonomii. Swoboda prawotwórcza tych organów jest bowiem ograniczona przez wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego, cele i sens upoważnienia ustawowego.

Zważywszy na powyższe, w szczególności cel i sens spornej regulacji, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawodawca w art. 31 ust. 3 u.s. upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie do określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzaju i wysokości m.in. stypendiów sportowych oraz wskazał kryteria, jakimi organ ten ma się w tym zakresie kierować, a obejmujące znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Tak sformułowana delegacja ustawowa upoważnia zatem organ gminy wyłącznie do określenia zagadnień o charakterze proceduralnym. Nie obejmuje natomiast – jak tego oczekuje skarżąca kasacyjnie - warunków (materialnoprawnych przesłanek) określenia stypendiów, w tym spornego w sprawie upoważnienia rady gminy do samodzielnego określenia kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o stypendium sportowe.

Zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że regulacja prawna postanowień objętych kontrolą aktów prawa miejscowego, poza niedozwoloną modyfikacją ustawowego zakresu podmiotowego określonego w art. 31 ust. 1 u.s., narusza również – wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie – konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Zawodnicy zrzeszeni w klubie działającym poza gminą Kraków (a będący członkami wspólnoty samorządowej) są bowiem pozbawiani prawa do stypendiów sportowych, nawet jeśli uprawiają tę samą dyscyplinę sportu i osiągają takie same wyniki sportowe jak osoby zrzeszone w klubie, działającym na terenie tej gminy. To samo dotyczy, w określonych przypadkach, zawodników powyżej 23 roku życia. Rada Gminy dopuściła się zatem dyskryminacji części mieszkańców gminy, stanowiących z mocy art. 1 ust. 1 u.s.g. wspólnotę terytorialną, jednakże zrzeszonych w klubach sportowych poza gminą lub mających więcej niż 23 lata. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że w ramach kryterium osiągania wyników sportowych (jako wspólnej cechy charakteryzującej podmioty uprawnione do stypendiów) oraz kryterium znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego, ogólnie pojmowana promocja gminy i sportu nie może być w świetle restrykcyjnych konstytucyjnych standardów ograniczania praw i uprawnień obywateli traktowana jako okoliczność usprawiedliwiająca różnicowanie sytuacji prawnej mieszkańców danej gminy.

Odnosząc się do zarzutu ujętego w punkcie 6 należy dojść do wniosku o jego niezasadności. Raz jeszcze wskazać trzeba na standard, zgodnie z którym upoważnienie ustawowe do stanowienia prawa powinno być wyraźne. Stąd też Sąd I instancji zasadnie skupił się na regulacjach ustawowych zawierających upoważnienia ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie stypendiów sportowych. Takim działaniem Sąd ten zachował standardy określone w art. 133 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 u.s.g.

Nie jest również zasadny zarzut określony w punkcie 7 skargi kasacyjnej. Otóż wbrew stanowisku autor skargi kasacyjnej w zaskarżonym wyroku nie uczyniono przedmiotem rozpoznania także niezaskarżonej części uchwały tj.: § 4 Uchwały, oraz § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi bowiem do wniosku, że owszem Sąd I instancji w kilku miejscach powołał się na ww. regulacje, jednak nie dokonał ich sądowej kontroli.

Nie zasługuje na uwzględnienie ostatni zarzut ujęty w punkcie 8, dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku powołania przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych dla dokonanych przez Sąd ocen prawnych, oraz braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także niewskazaniu jaki stan faktyczny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, w zakresie w jakim uwzględnił skargę w części odnoszącej się do § 2 uchwały.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że kontrola aktu prawa miejscowego jest kontrolą wyłącznie stanowienia prawa. Z założenia trudno w takim przypadku rozważać o stanie faktycznym. Nie jest również prawdą, że Sąd nie podał w uzasadnieniu podstaw prawnych dla dokonanych ocen prawnych oraz niedostatecznie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego – wprost przeciwnie – Sąd ten wyczerpująco uzasadnił podstawy prawne oraz wyczerpująco wyjaśnił podstawy prawne rozstrzygnięcia. Dodać jednak należy - co jest znamienne w tej sprawie - że wyjaśnienia w tej kwestii Sądu I instancji dotyczyły materii konstytucyjnej o podstawowym znaczeniu, która w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi (a raczej powinna stanowić) alfabet każdego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, władnego do stanowienia prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490, z późn. zm.). Na koszty postępowania składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi kasacyjnej oraz kwota 240 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu.