Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2398/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 1, 1 c, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 673/19 w sprawie ze skargi B. L. i J. L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 673/19, oddalił skargę B.L. i J.L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 września 2019 r., nr WOP.7722.59.2018.GD w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia określonych dokumentów.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W związku z pismem D.Z. z 3 października 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) dokonał kontroli funkcjonowania na terenie działki nr [...] w miejscowości T. warsztatu ślusarskiego oraz związanego z nim urządzenia technicznego. Następnie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie urządzenia technicznego związanego z warsztatem posadowionym na terenie zabudowanej działki nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w miejscowości T., gm. T. i przeprowadził w dniu 28 listopada 2017 r. oględziny na terenie w/w. działki. Podczas oględzin ustalił, że na działce znajduje się wybudowany w 1986 r. budynek warsztatowy dwukondygnacyjny, zawierający garaż, magazyn, warsztat i szatnię dla pracowników. Częściowo w budynku oraz częściowo na zewnątrz budynku w latach 2009 - 2010 została wykonana stalowa konstrukcja wsporcza pod wciągarkę składająca się z belki oraz słupa znajdującego się przy ogrodzeniu działki nr [...] od strony działki nr [...].

W wyniku uchylenia przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania postanowienia wydanego przez PINB z uwagi na wadliwe określenie przedmiotu postępowania przeprowadzone zostało ponowne postępowanie. Jego przedmiotem jest konstrukcja wsporcza pod urządzenie transportu bliskiego - cięgnik liniowy, składająca się z belki dwuteowej opartej w budynku na belce poprzecznej, a na zewnątrz budynku opartej na słupie znajdującym się przy ogrodzeniu działki nr [...] od strony działki nr [...]. Długość belki dwuteowej w budynku wynosi 612 cm a poza budynkiem 600 cm. Wysokość do spodu belki przy słupie wynosi 385 cm. Konstrukcja została wykonana w latach 2009 – 2010, a uruchomiona w 2011 r. Cięgnik liniowy (nazwa urządzenia zgodna z protokołem Urzędu Dozoru Technicznego), poruszający się po ww. belce dwuteowej - tj. konstrukcji wsporczej stanowi urządzenie techniczne: cięgnik liniowy o udźwigu 1,0 t, typu 11T10336 produkcji Balkacar Bułgaria.

W aktach sprawy znajduje się kopia opracowania z 2009 r. inż. D.S. Belki podsuwnicowej w zakładzie mechanicznym przekazanej przez inwestora w dniu 26 października 2017 r., bez "zgody budowlanej". Opracowanie zostało wykonane dla inwestora w celu zamontowania stalowej konstrukcji wsporczej pod wciągarkę w istniejącym zakładzie mechanicznym. Z analizy opisu wynika, że powyższa belka została zaprojektowana do montażu wciągarki o masie własnej do 200 kg i maksymalnym udźwigu 600 kg. Natomiast z oględzin wynika, że w stosunku do projektu wymiary rzeczywiste są inne (część zewnętrzna jest krótsza o 140 cm, w budynku dłuższa o 152 cm, wysokość słupa jest większa o 23 cm). Zdaniem organów nadzoru budowlanego powyższe wskazuje, że przedmiotowa belka jest inna niż zaprojektowana i jednocześnie nieprzystosowana do udźwigu urządzenia technicznego, na który została wydana decyzja UDT. Wskazane opracowanie Belki podsuwnicowej, jak wspomniano powyżej nie podlegało procedurze pozwolenia na budowę i nie zostało zatwierdzone taką decyzją.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 14 grudnia 2018 r., pełnomocnik zobowiązanych M.L., przedstawił dokumenty cięgnika, w tym aktualne badanie UDT - decyzja zezwalająca na eksploatację do 31 października 2019 r. i protokół z wykonania czynności dozoru technicznego - obydwa dokumenty z 5 października 2017 r. oraz księgę rewizyjną tego urządzenia technicznego, w której określone są parametry udźwigu 1,0 t i masy własnej 162 kg, czyli w zakresie udźwigu przekraczające o 0,4 t udźwig określony w ww. projekcie budowlanym. Zgodnie z pismem Urzędu Dozoru Technicznego - Oddziału Terenowego w Gdańsku nr 06/OT/l5532/18 z 10 stycznia 2019 r., UDT zezwala na eksploatację urządzeń technicznych, w tym wypadku na cięgnik linowy. Niemniej w wypadku, gdy eksploatacja urządzenia ma wpływ na konstrukcję, na której jest on zamontowany, składnikiem dokumentacji rejestracyjnej jest również protokół odbioru części budowlanej. Przenosząc niniejsze na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że cięgnik linowy przenosi podczas pracy obciążenia na belkę dwuteową i elementy do których jest ona przymocowana. Stąd ze względu na bezpieczeństwo eksploatacji urządzenia technicznego, UDT (który działa w oparciu o ustawę z dnia 21.12.2000 r. o Dozorze Technicznym - Dz. U. z 2019 r., poz. 667 ze zm.), dokonał oględzin konstrukcji wsporczej. Na fakt dokonania takich oględzin zwracał uwagę inwestor w swoim oświadczeniu złożonym do protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 14 grudnia 2018 r.

Odnosząc się do powyższego organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że kontrola urządzeń technicznych nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, natomiast należą do nich kontrole budowli, którą w tym wypadku jest konstrukcja wsporcza wraz z poruszającym się na niej urządzeniem technicznym. W rozpatrywanym przypadku UDT dokonał oględzin konstrukcji tylko ze względu na bezpieczeństwo eksploatacji urządzenia - ponieważ bez konstrukcji wsporczej praca cięgnika liniowego jest niemożliwa. Jednocześnie jednak konstrukcja wsporcza wykonana w celu umożliwienia działania tego urządzenia technicznego podlega przepisom ustawy Prawo budowlane.

Organ I instancji ustalił, że w budynku warsztatu w latach 1986 - 1987 została wykonana konstrukcja pod inne urządzenie techniczne, która obecnie nie istnieje. Składała się ona z rury poziomej (zlokalizowanej wewnątrz i na zewnątrz budynku i podpartej na rurach pionowych), po której poruszała się łańcuchowa wciągarka ręczna. Oceniając parametry obecnej konstrukcji wsporczej stwierdzono, że różni się ona zasadniczo od tej wykonanej w latach 1986-87 i służy do używania innego urządzenia technicznego. Wobec tego nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy fakt istnienia innej konstrukcji przed wybudowaniem obecnie rozpatrywanej, gdyż w latach 2009 - 2010 inwestor wykonał całkowicie odmienną budowlę, a ww. projekcie będącym załącznikiem do decyzji z 1986 r. nie zawarto tego typu konstrukcji i tego typu urządzenia.

Zatem mając na uwadze omówione powyżej kwestie oraz przepisy ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego zgodnie stwierdziły, że przedmiotowa konstrukcja wsporcza pod urządzenie transportu bliskiego - cięgnik liniowy, składająca się z belki dwuteowej opartej w budynku na belce poprzecznej, a na zewnątrz budynku opartej na słupie, jest budowlą i wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Wobec wybudowania ww. budowli bez wymaganego pozwolenia na budowę uzasadniał wdrożenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Powyższe rozstrzygnięcie podważyli w zażaleniu skarżący.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej PWINB) postanowieniem z 11 września 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w części wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (bez prowadzenia robót) polegających na wykonaniu budowli w postaci stalowej konstrukcji wsporczej - stalowej belki dwuteowej oraz poruszającego się po niej urządzenia technicznego cięgnika linowego - na terenie nieruchomości zabudowanej, działki nr [...] przy ul. [...] w miejscowości T., bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli skarżący.

W odpowiedzi PWINB wniósł o jej oddalenie.

We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że urządzenie istniejące do 2009 r. i te wykonane po 2009 r. stanowią dwie różne konstrukcje. Pierwsze było istotnie urządzeniem, przy którego wykonaniu nie prowadzono robót budowlanych. Natomiast podczas wznoszenia konstrukcji w 2009-2010 r. już realizacja projektu wymagała robót budowlanych w postaci wykonania stopy betonowej pod pionową belkę i zastrzały oraz wzmocnienia konstrukcji stropu w warsztacie celem przymocowania drugiego końca belki suwnicowej. I tylko tych robót dotyczy niniejsze postępowanie, gdyż stopy betonowe wraz z wzmocnieniem poduszkami betonowymi stropu stanowią konstrukcję, na której zamocowane jest urządzenie techniczne. Pozostaje bez znaczenie dla niniejszej sprawy okoliczność czy aktualnie istniejące urządzenie wykorzystuje elementy tego poprzedniego, gdyż organy nadzoru budowlanego nie uczyniły przedmiotem postępowania samego cięgnika linowego, a elementów budowlanych, których poprzednia konstrukcja nie wykorzystywała. Zostały one wykonane dla obecnego urządzenia do transportu bliskiego.

Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko organów, że cięgnik linowy z elementami konstrukcyjnymi betonowymi stanowi jeden obiekt budowlany, całość użytkową, która wpisuje się w definicję budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż stanowi urządzenie techniczne, jest zasadne. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym w szczególności dokumentacji fotograficznej, jednoznacznie wynika, że pionowa belka i jej zastrzały umocowane są na stopach betonowych, zaś drugi koniec suwnicy przymocowany jest do belki poziomej wzmocnionej poduszkami betonowymi.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, trafnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że cięgnik z elementami betonowymi stanowi jedną całość techniczno-użytkową, a jego wykonanie nie polegało na montażu jego elementów, lecz na jego budowie. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy budowa polega na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego.

Ponadto zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznanej sprawie nie jest kwestionowane, że działka, której właścicielami są skarżący, sąsiaduje (graniczy) bezpośrednio z działką należącą do D.Z. i T.Z., a ponadto obiekt budowlany, którego dotyczy kontrolowane postępowanie, został posadowiony przy granicy tych nieruchomości. Posadowienie budowli przy granicy działki sąsiadów niewątpliwie ma wpływ na ich prawa, w tym prawo własności nieruchomości. Sąd zauważył, że już sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd kontroli zaskarżonego postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 września 2019 r. nr WOP.7722.59.2018.GD (dalej również "Postanowienie WINB"), utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 3 czerwca 2019 r. nr PNB-7141/29/33/17/PB (dalej również "Postanowienie PINB"), w granicach sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd do powielenia stanowisk organów wyrażonych w Postanowieniu PINB oraz Postanowieniu WINB, przy czym stanowisko Sądu wbrew twierdzeniom tegoż Sądu nie jest tożsame z argumentacją przedstawioną przez organy administracji publicznej w kwestii zasadniczej dla niniejszej sprawy, tj. kwestii uznania urządzenia technicznego z betonowymi elementami konstrukcji wsporczej za budowlę. Powyższe w konsekwencji mogło pozbawić stronę skarżącą prawa do rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji wyrażoną w art. 15 k.p.a. i wypowiedzenia się do kwestii istotnych, zebranych materiałów i dowodów zgodnie z art. 10 k.p.a., a także przedstawienia ewentualnych dowodów przeciwnych, w tym do polemizowania z ustaleniami i oceną prawną dokonaną przez organ w akcie administracyjnym, co stanowi o wadliwości postępowania sądowego i postępowania przed organami i winno zostać usunięte na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie WINB mimo, iż organ odwoławczy naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżone postanowienie WINB na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. winno być przez sąd uchylone;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie WINB pomimo, że organ nienależycie uzasadnił zaskarżane Postanowienie WINB, w tym w szczególności zawarł w nim zbyt ogólne stwierdzenia, które uniemożliwiały nie tylko zrozumienie istoty argumentów WINB, ale także rzeczową, opartą o fachową wiedzę techniczną, polemikę z ustaleniami organów - WINB, a wcześniej PINB – w tym w szczególności poprzez niewyjaśnienie, jakimi obiektywnymi przesłankami kierował się organ w uznaniu konstrukcji wsporczej pod urządzenie transportu bliskiego za budowlę, nie rozróżniając jednocześnie (tak jak to czyni Sąd w Zaskarżanym Orzeczeniu), betonowych elementów budowlanych konstrukcji pod urządzenie techniczne (które mają przesądzać o traktowaniu całości jako budowli według Sądu) oraz samego urządzenia technicznego. Sąd oddalił skargę na Postanowienie WINB nie wyjaśniając także dlaczego organ nie uznał urządzenia technicznego wraz z konstrukcją wsporczą za urządzenie budowlane lub obiekt budowlany, którego remont lub przebudowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1, 1c Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej "Prawo budowlane" albo za instalację urządzenia na obiekcie budowlanym w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie WINB pomimo, że organ wstrzymał roboty budowlane w sytuacji, w której prace inwestycyjne będące przedmiotem niniejszej sprawy zostały zakończone 8 lat przed wszczęciem postępowania przez organ pierwszej instancji, a zgodnie ze stanowiskiem doktryny "(...) w przypadku gdy roboty zostały już faktycznie zakończone, trudno byłoby wstrzymywać ich prowadzenie - wówczas wystarczy określić obowiązki, jakie powinien spełnić inwestor, właściciel Lub zarządca obiektu budowlanego" (art. 48 Pr. bud. red. Niewiadomski 2020, wyd. 9), co za tym idzie postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych należy uznać za bezprzedmiotowe, a w konsekwencji organ winien zastosować art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyć postępowanie w tym zakresie, określając jedynie obowiązki dla inwestora jw.

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe

zastosowanie, a to:

1) art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie błędnej kwalifikacji prawnej elementów konstrukcyjnych służących do instalacji urządzenia do transportu bliskiego i uznanie, że elementy konstrukcyjne służące do instalacji tegoż urządzenia stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, co w konsekwencji wiązało się z uznaniem, że instalacja tegoż urządzenia wymagała pozwolenia na budowę, co skutkowało z kolei zastosowaniem procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego;

2) art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy montaż urządzenia technicznego w latach 2009-2010 nie może zostać uznany za roboty budowlane, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a konsekwencji naruszenie:

- art. 29 ust. 2 pkt 1, 1c Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w ocenie charakteru robót budowlanych wykonanych przez skarżących w latach 2009-2010, w tym w szczególności w zakresie nieuznania inwestycji za remont lub przebudowę urządzenia budowlanego lub nieuznania za obiekt budowlany, którego remont lub przebudowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę;

- art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w ocenie charakteru robót budowlanych wykonanych przez skarżących w latach 2009-2010, w tym w szczególności w zakresie nieuznania inwestycji za instalację urządzenia na obiekcie budowlanym, która to instalacja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę;

3) art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stosowanie procedury legalizacyjnej w stosunku do urządzenia technicznego wraz z konstrukcją wsporczą uznanej w całości za budowlę, w sytuacji, gdy budowlą nie jest, a jego instalacja nie wymagała pozwolenia na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

- uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżanego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,

- rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie,

- usuniecie naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach niniejszej sprawy,

- zasadzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zwrócili przede wszystkim uwagę, że argumentacja że "organy nadzoru budowlanego przyjęły, że cięgnik z elementami betonowymi stanowi jedną całość techniczno-użytkową, a jego wykonanie nie polegało na montażu jego elementów, lecz na jego budowie" pojawia się dopiero na etapie uzasadnienia zaskarżanego orzeczenia, czyli daleko po zakończeniu postępowania przez organy administracji publicznej. Jest rzeczą przy tym oczywistą, zdaniem skarżących kasacyjnie, że organy administracji publicznej, wbrew twierdzeniom Sądu nie oparły na tym swych decyzji (odpowiednio Postanowienia PINB oraz Postanowienia WINB), gdyż organy nie powołują się w swych aktach na betonowe elementy konstrukcji wsporczej, które miały przesądzić o charakterze całej inwestycji jako budowli, która wymagać miała pozwolenia na budowę.

Ponadto wbrew twierdzeniom Sądu z dokumentacji zdjęciowej nie wynika, by takie betonowe elementy w niniejszej sprawie były zastosowane, a zdaniem Sądu to właśnie przesądza o zakwalifikowaniu inwestycji jako budowli, która wymagała pozwolenia na budowę. Organy obu instancji wbrew twierdzeniom Sądu nie badały tej kwestii, nie badały także czy założenia projektowe w postaci betonowych elementów konstrukcyjnych znalazły przełożenie na zrealizowaną inwestycję. Skarżący nie mieli także możliwości dostarczenia argumentów przeciwnych twierdzeniom wysnutym przez Sąd dopiero na etapie uzasadnienia zaskarżanego orzeczenia, w którym stwierdza się zresztą, że Sąd, wbrew prawdzie, powiela ustalenia organów administracji publicznej w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego postanowienia w granicach sprawy niezależnie od podniesionych przez stronę zarzutów. Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie tak wyrażonej zasady oficjalności, w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014, sygn. akt II GSK 2027/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 4902/21, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny zasadności wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu przedstawionych argumentów, brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, a która mogłaby zostać zakwalifikowana, jako naruszenie wskazanego powyżej przepisu. Sąd I instancji orzekł "w granicach danej sprawy", dokonał bowiem oceny zgodności z prawem objętego skargą postanowienia. Sąd przeprowadził analizę przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i odniósł je do stanu faktycznego, ustosunkowując się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi, rozpoznając tym samym istotę sprawy, co nie daje podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Dlatego stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie znajduje uzasadnienia także kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na ograniczeniu się przez Sąd I instancji do powielenia stanowiska organów. Pomijając przy tym fakt, że zarzut ten jest wewnętrznie sprzeczny, bo z jednej strony zarzuca powielenie stanowiska organów, a z drugiej strony wskazuje, że stanowisko sądu nie jest tożsame z argumentacją zawartą w rozstrzygnięciach organów nadzoru budowlanego. Należy zauważyć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09, LEX nr 597986; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, LEX nr 1675977). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób także wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się również do wskazanego w treści zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 135 p.p.s.a. należy stwierdzić, że naruszenie wskazanego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjne, że Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z. zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowa jest ocena Sądu I instancji przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w ramach, którego zebrano niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy i poddano go ocenie, która nie nosi cech dowolności, dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które spełnia wszystkie ustawowe wymogi. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie jest, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ogólnikowe, bowiem wprost wskazuje, że sporny obiekt został zakwalifikowany przez organy obu instancji jako budowla, na budowę której wymagane było uzyskanie pozwolenia.

Niezrozumiały jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., bowiem wskazany przepis k.p.a. nie był w sprawie stosowany przez organy, a jeżeli intencją skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie, na co wskazuje treść zarzutu, braku podstaw do wstrzymania robót budowlanych, należało w tym kontekście powołać jako naruszony art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ale takiego zarzutu kasacyjnego nie ma. Tytułem wyjaśnienia należy wskazać, że w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca nie zastrzegł, jak w art. 49b ust. 2 ustawy, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Należy zatem przyjąć, że wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 ustawy (patrz: Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją A. Glinieckiego, Wydanie 2 Lexis Nexsis Warszawa 2014 r., str. 622 oraz wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 894/15, LEX nr 2248142). Stanowisko to jest w pełni podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie.

Chybione są także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, pomijając przy tym ich wadliwą konstrukcję tj. brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi w zarzutach przepisami ustawy Prawo budowlane.

Trafne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że ciągnik liniowy do transportu pionowo-poziomego stanowi urządzenie techniczne stanowiące całość techniczno-użytkową, a elementy konstrukcyjne betonowe część budowlaną tego urządzenia technicznego i jako całość stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Zasadnie zatem przyjęto, że budowa tego typu obiektu budowlanego nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie znajdował zastosowania w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 1 i 1c Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych oraz remoncie lub przebudowie urządzeń budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem remont to nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2515/18, LEX nr 2865988, wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 971/17, LEX nr 2643070).

Biorąc pod uwagę, że inwestorzy rozebrali istniejące wcześniej w tym miejscu urządzenie techniczne i w jego miejsce wybudowali nowe, zasadnie przyjęto, że miała miejsce budowa, a nie remont. Także przyjmując, że sporne urządzenie techniczne stanowi budowlę, nie miał do niego zastawania przepis art. 29 ust. 2 pkt 1c Prawa budowlanego odnoszący się do urządzeń budowlanych, jak również art. 29 ust. 2 pkt 15 dotyczący instalowania urządzeń, bowiem zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Jeśli montaż (instalowanie) prowadzi do zmian parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, to nie jest to montaż lecz przebudowa. Nie ulega wątpliwości, że w budynku do którego podłączono ciągnik liniowy doszło do zmiany parametrów użytkowych tego obiektu, konieczna była bowiem jego przebudowa o czym świadczy umiejscowienie dodatkowej belki stanowiącej wsparcia dla teownika po którym przesuwa się ciągnik. W konsekwencji zasadnie przyjęto tryb legalizacji przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego i nałożono obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w treści kwestionowanego postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.