Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 320/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 28
journal: Dz.U. 2023 poz 1230
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 grudnia 2023 r. nr UP-929/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego W. G. 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku-Białej uchylił w całości decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 marca 2019 r. nr 344/2019 i odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika, odsetek od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 296.505,41 zł w tym na: a) ubezpieczenie społeczne za okres 05/1999-05/2001, 07/2001-05/2002, 09/2002-12/2004, 02/2005-06/2006, 02-12/2007, 06,07,12/2008, 01-03/2009 w łącznej kwocie 242.551,11 zł, w tym: z tytułu składek – 51.962, 76 zł, odsetek liczonych na dzień 21 listopada 2018 r. – 186.811,00 zł, opłaty dodatkowej - 3.759,75 zł, kosztów upomnienia – 17,60 zł; b) ubezpieczenie zdrowotne za okres o11/1999, 01/2000-05/2001, 07/2001-05/2002, 09/2002-02/2004, 09/2004, 02/2005-06/2006, 11/2007, 06, 07, 09, 12/2008, 01-03/2009 w łącznej kwocie 42.844,09 zł, w tym: z tytułu składek - 8.639,80 zł, odsetek liczonych na dzień 21 listopada 2018 r. - 33.269,00 zł; opłaty dodatkowej - 908,89 zł, kosztów upomnienia - 26,40 zł; c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 09, 12/1999, 02/2000-09/2000, 11/2000-05/2001, 07-10/2001, 02-06, 08-10/2003, 02-09, 11-12/2004, 10-12/2005, 01-06/2006, 02-12/2007, 06-07/2008, 01-03/2009 w łącznej kwocie 11.110,21 zł w tym: z tytułu składek - 3593,41 zł, odsetek wyliczonych na dzień 21 listopada 2018 r. - 7.289,00 zł, opłaty dodatkowej - 210,20 zł, kosztów upomnienia – 17,60 zł (punkt 1); odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 84.837,56 zł w tym na a) ubezpieczenie społeczne za okres 05/1999-05/2001, 02-03, 06, 08/2003, 02/2004-12/2004, 03/2005-01/2006, 02-12/2007, 06-07,12/2008, 01-03/2009, w łącznej kwocie 57.531,09 zł, w tym: z tytułu składek – 18.545,74 zł, odsetek liczonych na dzień 21 listopada 2018 r.- 35.208,00 zł, opłaty dodatkowej – 3759,75 zł, kosztów upomnienia - 17,60 zł ; b) ubezpieczenie zdrowotne za okres 01/2000-05/2001, 07/2001-05/2002, 09/2002-02/2004, 09/2004, 02-2005-06/2006, 11/2007, 06-07,09,12/2008, 01-03/2009 w łącznej kwocie 24.040,09 zł w tym z tytułu składek – 1.120,58 zł, odsetek liczonych na dzień 21 listopada 2018 r. - 1918,00 zł, opłaty dodatkowej – 210 zł, kosztów upomnienia - 17,60 zł.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1230, dalej: "u.s.u.s.").

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

21 listopada 2018 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Decyzją z dnia 5 marca 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia składek skarżącego. Decyzją z dnia 3 czerwca 2019 r. ZUS utrzymał w mocy wydaną decyzję. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r. (I SA/Kr 1004/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ZUS w pierwszej kolejności winien dokonać analizy, czy dochodzone należności nie uległy przedawnieniu przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności mających wpływ na zawieszenie, ewentualnie przerwanie biegu terminu przedawnienia. Wyniki tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy oraz w uzasadnieniu decyzji. Jeśli ZUS w wyniku tych czynności dojdzie do przekonania, że należności skarżącego z tytułu składek nie uległy przedawnieniu, ponownie merytorycznie rozpozna zasadność wniosku skarżącego o umorzenie zaległych składek.

Decyzją z 20 sierpnia 2020 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z 5 marca 2019 r. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r. (I SA/Kr 1084/20) WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że organ powinien w decyzji określić początek i koniec okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia oraz zdarzenie, powodujące zawieszenie biegu przedawnienia. Przeciwko skarżącemu zostało bowiem wystawionych wiele tytułów wykonawczych, a zatem w odniesieniu do każdego z tych tytułów wykonawczych należy ustalić, czy i kiedy nastąpiło jego doręczenie. Brak wiedzy dłużnika na temat podjętej czynności zmierzającej do ściągnięcia należności powoduje, że nie doszło do skutecznego zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W tej sytuacji analiza dokonana nie w odniesieniu do poszczególnych należności, ale do pewnych grup należności, stanowi duże uproszczenie. Sąd wskazał, że uwzględniając powyższe, organ powinien dokonać ponownego i wyczerpującego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, skupiając się przede wszystkim na dokładnych ustaleniach, czy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, sporne zaległości nie uległy przedawnieniu. Rozstrzygnięcie organu w tym zakresie powinno być jasne i zrozumiałe, opatrzone odpowiednimi i wyraźnymi wnioskami w formie opisowej, a nie wyłącznie tabelarycznej. Organ powinien wskazać na podjęte czynności, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrać i rozpatrzyć je w sposób kompleksowy, prawidłowy i wyczerpujący, a ponadto dokonać ich oceny w sposób swobodny, a nie dowolny.

Decyzją z 25 października 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 5 marca 2019 r. Wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r. (I SA/Kr 74/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu było ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu decyzji daty początkowej, od której liczony jest bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do konkretnych należności będących przedmiotem postępowania: czy jest to data wymagalności należności, czy też początkiem biegu terminu przedawnienia jest dzień 1 stycznia 2012 r., oraz zdarzeń które w odniesieniu do konkretnych należności mogły mieć wpływ na przedłużenie terminu przedawnienia. Inaczej mówiąc, organ był zobligowany dokonać ustaleń i przedstawić w uzasadnieniu decyzji, czy do przedawnienia należności za okres od maja 1999 do marca 2009 r., przy uwzględnieniu zdarzeń mających wpływ na przedłużenie terminu przedawnienia, ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r. czy też termin 10 letni liczony od dnia wymagalności. Sąd wskazał, że organ po raz trzeci rozpoznając sprawę zobowiązany był do przedstawienia w uzasadnieniu swojej decyzji stosownej analizy odnośnie kwestii przedawnienia poszczególnych składek oraz załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustalił, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu.

Decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 5 marca 2019 r. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r. (I SA/Kr 115/23) WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd podkreślił, że we wszystkich uprzednich postępowaniach kluczowym, a zarazem wstępnym zagadnieniem dla rozpatrywanej sprawy było ustalenie kwestii przedawnienia należności objętej wnioskiem skarżącego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2022 r. (I SA/Kr 74/22) wyraźnie wskazano, jakie dokumenty powinny znajdować się w aktach sprawy: tytuł wykonawczy wraz z dowodem doręczenia skarżącemu, postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wraz z dowodem doręczenia, wniosek o abolicję wraz z dowodem doręczenia, decyzja abolicyjna wraz z dowodem doręczenia, decyzja określająca wysokość zadłużenia z dowodem doręczenia, dowód, który pozwałby stwierdzić dokonania wpisu hipoteki przymusowej. Tymczasem, ponowna analiza akt administracyjnych wskazuje ich dołączono do nich jedynie upomnienia poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz wykaz załączników upomnienia wraz z dowodami ich doręczenia, a zatem w dalszym ciągu nie dołączono do akt dokumentów, które powinny się w nich znaleźć zgodnie z wydanymi orzeczeniami WSA w Krakowie. Sąd podniósł, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. organ zobowiązany będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, podkreślił także, że zalecenia dla organu w toku ponownego postępowania wynikają wprost z rozważań Sądu, a ponadto aktualne dla organu pozostają nadal zalecenia WSA wynikające z wydanych w sprawie prawomocnych wyroków z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 1004/19 oraz z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1084/20 i z dnia 17 marca 2022 r sygn. akt I SA/Kr 74/22.

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzję z dnia 5 marca 2019 r. i odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu zaległych składek.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał analizy zaległości skarżącego z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Ubezpieczenie Zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych pod kątem przedawnienia. Przedstawił daty doręczenia skarżącemu tytułów wykonawczych, datę postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego – 19.03.2019 r., wniosku o abolicję – 27.02.2013 r. oraz prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie abolicji – 4.10.2018 r., datę doręczenia decyzji określającej wysokość zadłużenia oraz wpisu hipoteki przymusowej – 26.06.2009 r. oraz 8.09.2010 r.

Odnosząc się do wątpliwości w kwestii zgodności z Konstytucją RP art. 24 ust. 5 u.s.u.s., ZUS wskazał, ze w dniu 20 maja 2020 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, w którym stwierdził, że w zakresie w jakim wyłącza możliwość przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipotecznie jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Organ zwrócił uwagę na uregulowania art. 24 ust. 4 oraz art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zgodnie z którymi należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony m.in. od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 15 ustawy o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551), zwanej dalej "ustawą abolicyjną", bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6, 10 i 12, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 13. Zgodnie z art. 24 ust. 4 oraz art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w przypadku wydania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji ustanawiającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od wszczęcia postępowania, do dnia w którym decyzja stała się prawomocna.

ZUS przytoczył treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 3a u.s.u.s. Organ wskazał, że przesłanki całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., zawierającym zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że następuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zaistnienie przesłanek nie powoduje jednak automatycznie, że należności zostają umorzone, ponieważ nawet w sytuacji, gdy ponad wszelką wątpliwość zostanie ustalone, że nastąpiła całkowita nieściągalność należności, czy trudna sytuacja majątkowa, organ może odmówić umorzenia.

Organ ustalił, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych; przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że zostały spełnione określone w przepisie przesłanki; nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. – skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, przedmiotowe należności zostały zabezpieczone hipotecznie na nieruchomości o numerze KW [...], która na podstawie umowy przeniesienia własności została wniesiona tytułem aportu do A. Sp. z o.o. Nie wystąpiło kryterium braku następców prawnych. Nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., ponieważ wysokość należności z tytułu składek, o których umorzenie wnosi skarżący przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 67) wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł. Organ podniósł, że została spełniona przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. - postanowieniem z 19 marca 2019 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Myślenicach umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. ZUS wskazał, że zachodzi również przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., ponieważ oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne; aktualnie brak jest skutecznego środka egzekucyjnego, co może wskazywać na fakt, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się środków pieniężnych, chociażby na zaspokojenie kosztów egzekucyjnych. ZUS zaznaczył, że umorzenie postępowania nie zamyka drogi do wszczęcia ponownej egzekucji w przypadku ujawnienia majątku skarżącego lub innych źródeł dochodu.

Pomimo wystąpienia wskazanych przesłanek mogących skutkować umorzeniem należności, Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił odmówić umorzenia zaległości z tytułu składek. Organ podkreślił, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności daje możliwość umorzenia tych należności. Uznaniowy charakter decyzji wyraża się w tym, że ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia. W ocenie organu nie wystąpiły przesłanki umorzenia, o których mowa w § 3 rozporządzenia. Zaistnienie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Organ podkreślił, że przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Komisja Lekarska wydała orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy skarżącego do 31 października 2025 r., a zatem brak jest podstaw aby uznać, że stan zdrowia pozbawia skarżącego całkowicie i definitywnie możliwości wykonywania pracy. ZUS wskazał, że minimum socjalne dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego w II kwartale 2023 r. zostało określone na kwotę 2.893,90 zł, a zatem dochody w gospodarstwie domowym skarżącego plasują się na poziomie wskazanej kwoty minimum socjalnego, co prowadzi do wniosku, że sytuacja skarżącego nie nosi znamion ubóstwa. Organ wskazał, że przy ocenie zasadności umorzenia zaległości skarżącego należy wziąć pod uwagę, że ZUS dokonał zabezpieczenia przedmiotowych należności na nieruchomości, którą skarżący zbył 2 kwietnia 2015 r. umową przeniesienia własności tytułem aportu na rzecz A. sp. z o.o., której wspólnikiem posiadającym 100% udziałów jest córka skarżącego, prezesem zarządu syn skarżącego, a prokurentem żona skarżącego. W rezultacie, spółka jest dłużnikiem rzeczowym ZUS, zatem ZUS ma w dalszym ciągu możliwość dochodzenia przedmiotowego zadłużenia z tej nieruchomości. Organ podkreślił, że wysokość zadłużenia wynika wyłącznie z biernej postawy skarżącego w zakresie spłaty zadłużenia. W ocenie organu natychmiastowe umorzenie należności z tytułu składek byłoby działaniem przedwczesnym i sprzecznym z interesem publicznym oraz konstytucyjną zasadą powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Słuszny interes strony zabezpiecza dochód przekraczający poziom minimum socjalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostosowanie się w pełni do oceny prawnej i niewykonanie w pełni zaleceń wynikających z prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 20 listopada 2019r., sygn. akt: I SA/Kr 1004/19, z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt: I SA/Kr 1084/20, dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt: I SA/Kr 74/22 oraz z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt: I SA/Kr 115/23, jak również zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie czynienia ustaleń, czy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji sporne zaległości z tytułu składek nie uległy przedawnieniu, czy egzekwowanie spornych należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może realnie prowadzić do popadnięcia skarżącego w ubóstwo oraz czy skarżący ze względu na swój stan zdrowia spełnia przesłankę wskazaną w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a ponadto poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 w zw. z art. 28 ust. 2, oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s, jak również § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego - wobec odmowy umorzenia należności pomimo stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 u.s.u.s., a także poprzez wadliwe ustalenie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., jak też nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, a w konsekwencji odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, pomimo iż w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w wymienionych przepisach;

- art. 24 ust. 5 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że sporne zaległości nie uległy przedawnieniu wskutek objęcia ich zabezpieczeniem hipotecznym, podczas gdy: wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. dokonywana przez sądy (przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020 r., P 2/18) prowadziła do wniosku, że jest on niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, co skutkuje niemożnością jego zastosowania, zatem ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego nie wykluczało przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności składkowych biegł na zasadach ogólnych; po ustanowieniu zabezpieczenia hipotecznego na nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] doszło do na przejścia własności nieruchomości na inny podmiot (wraz z hipoteką zabezpieczającą zaległe należności składkowe), wobec czego aktualny właściciel nieruchomości jest dłużnikiem rzeczowym ZUS, natomiast skarżący jest "wyłącznie" dłużnikiem osobistym, do którego zastosowanie znajduje ogólna reguła przedawnienia zobowiązań składkowych, a ponadto zabezpieczone zaległe składki nie będą stanowiły o zakresie odpowiedzialności potencjalnych spadkobierców skarżącego (o ile przyjmą, a nie odrzucą spadek po skarżącym), albowiem w drodze spadkobrania nie nabędą nieruchomości, na której ustanowiono hipotekę; hipoteka zwykła ustanowiona na nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] zabezpiecza wyłącznie należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 115 126,48 zł, nie zabezpiecza natomiast odsetek (które stanowią przeważającą część zadłużenia skarżącego), ani innych należności ubocznych, przedmiotowe należności uboczne (odsetki i inne) podlegają ogólnym regułom przedawnienia (tak jak należności niezabezpieczone hipotecznie) i dłużnik osobisty (skarżący), jak i dłużnik rzeczowy po upływie terminu przedawnienia mogą uchylić się od zapłaty przedawnionych odsetek i innych należności ubocznych;

- art. 24 ust. 5b u.s.u.s. poprzez przyjęcie wskutek jego błędnej wykładni, że wpis hipoteki przymusowej jest zdarzeniem powodującym zawieszenie biegu terminu przedawnienia, podczas gdy nie powoduje on wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani nie stanowi pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności u.s.u.s. z tytułu składek, nie ma on żadnego związku z postępowaniem egzekucyjnym i następuje poza jego tokiem; jak również poprzez przyjęcie - w odniesieniu do tych należności, co do których nastąpiło doręczenie tytułu wykonawczego - że zdarzenia takie jak złożenie wniosku o abolicję, doręczenie decyzji określającej wysokość zadłużenia z tytułu składek oraz wpis hipoteki przymusowej, wywarły skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia spornych zaległości, mimo że nie może zawiesić biegu terminu przedawnienia zdarzenie, które wystąpi w czasie, gdy bieg terminu jest już zawieszony wskutek zaistnienia innego, wcześniejszego zdarzenia powodującego takie zawieszenie terminu.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozważenie wydania postanowienia sygnalizacyjnego z uwagi na okoliczność, że organ po raz kolejny nie wywiązał się z wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Należy wskazać, że niniejsza sprawa była uprzednio czterokrotnie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zapadły cztery wyroki uchylające zaskarżone decyzje oraz zawierające wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rezultacie, w pierwszej kolejności Sąd był zobligowany do ustalenia, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykonał wskazania wynikające z prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wskazać należy, że w prawomocnych wyrokach Sąd nakazał organom w pierwszej kolejności dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń w zakresie ewentualnego przedawnienia składek, których dotyczył wniosek o umorzenie, określenie daty wymagalności poszczególnych składek, daty wstrzymania biegu przedawnienia, zawieszenia biegu przedawnienia, a przede wszystkim dołączenie do akt tytułów wykonawczych wraz z potwierdzeniem ich doręczenia, wniosków o abolicję wraz z decyzją abolicyjną i dowodem jej doręczenia. Tymczasem, w aktach sprawy znajdują się: przedłożone przez skarżącego postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z 19 marca 2019 r., zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego skarżącego na rzecz ZUS z 2001 r., 2004 r. 2003, wniosek o wpis w księdze wieczystej, tytuł wykonawczy wydany na skarżącego i małżonkę skarżącego z dnia 26 czerwca 2009 r., obejmujący okres od 05/1999 do 12/2007 r. oraz tytuł wykonawczy z dnia 8 września 2010 r. obejmujący zaległe składki ubezpieczeniowe za okres od 06.2008 do 03.2009 r., brak co nich dowodów doręczenia, zawiadomienie o wpisie hipoteki przymusowej zwykłej. W rezultacie, w dalszym ciągu Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dołączył do akt dokumentów wskazanych m. in. w wyroku z dnia 18 kwietnia 2023 r. – brak jest w aktach tytułów wykonawczych oraz dowodów ich doręczenia skarżącemu, wniosku o abolicję, decyzji abolicyjnej, brak jest również ustaleń w zakresie daty wymagalności poszczególnych należności.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2024 r., II OSK 320/23) norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Należy zwrócić uwagę, że naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności) (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el 2021). W rezultacie, z uwagi na brak pełnego wykonania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazań dotyczących ustalenia przedawnienia należności, których umorzenia domagał się skarżący, a zatem naruszenie art. 153 p.p.s.a. konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu braku rozważania znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącego oceny konstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawarł bowiem w zaskarżonej decyzji rozważania w tym przedmiocie. Wskazał, że wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt P 2/18) orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 24 ust. 5 u.s.u.s.

Należy zauważyć, że decyzja wydawana na podstawie art. 28 u.s.u.s. jest decyzją uznaniową, a zatem kontrola jej legalności jest dokonywana przez Sąd w ograniczonym zakresie. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27.10.2020 r., I OSK 1011/20, CBOSA). W sytuacji, gdy organ ustali, że istnieją nieprzedawnione należności, które mogą być przedmiotem decyzji o umorzeniu, ma obowiązek wszechstronnie zbadać stan faktyczny i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, a podjętą decyzję uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji, gdy organ wypełni te obowiązki Sąd nie ma możliwości kontrolowania wyboru dokonanego przez organ. W szczególności, ustalenie przez organ zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 28 u.s.u.s., czy § 3 rozporządzenia, daje organowi możliwość wydania decyzji o umorzeniu zaległości, ale nie obliguje go do wydania takiego rozstrzygnięcia. W powołanym bowiem przepisie ustawodawca celowo przewidział instytucję uznania administracyjnego. Jak bowiem słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2024 r., II GSK 551/20) decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych posiada charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek.

Mając na względzie okoliczność, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wypełnił wszystkich wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2023 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych uzupełni akta sprawy o dokumenty wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2023 r. (sygn. akt I SA/Kr 115/23), ustali daty wymagalności poszczególnych składek, oceni kwestie ewentualnego ich przedawnienia, a następnie w oparciu całokształt materiału dowodowego oceni, czy zachodzą przesłanki umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie znalazł podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 155 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023, poz. 1935) zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 497 zł (punkt II wyroku).