Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1765/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1640/19 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2019 r. znak: DON.7200.291.2018.KKL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1640/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 27 maja 2019 r., znak: DON.7200.291.2018.KKL, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 18 listopada 2016 r., nr 3118/2016, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (PINB) nałożył na M.N. (inwestor) – w związku z realizacją inwestycji polegającej na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku przedszkola na budynek mieszkalny wielorodzinny (etap I) oraz nadbudowie i rozbudowie budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny (etap II), na działce nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...] we W. - obowiązek:

1) sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające ze zrealizowanych robót budowlanych, a także robót budowlanych związanych z wykonaniem przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W.;

2) wykonania przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (decyzja nakazowa).

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z 31 stycznia 2017 r., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB) utrzymał w mocy decyzję nakazową PINB.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 1640/19 przywołano, że wnioskiem z 24 października 2018 r., inwestor zwrócił się do GINB o stwierdzenie nieważności w/w decyzji DWINB, w części nakładającej obowiązek wykonania przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W., tj. w zakresie pkt 2 decyzji nakazowej PINB. W toku tak wszczętego postępowania nadzorczego GINB ustalił, że trwają roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Roboty te stanowiły II etap inwestycji polegającej na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku przedszkola na budynek mieszkalny wielorodzinny. Realizowano je na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z 28 listopada 2011 r., nr 520/2011 w przedmiocie pozwolenia na budowę, oraz zmieniającej ją decyzji tego organu z 31 października 2014 r., nr 5418/2014. Organ nadzorczy podniósł, że w stosunku do budynku realizowanego jako II etap inwestycji oraz zatwierdzonego wraz z nim zagospodarowania terenu działki stwierdzono odstępstwa polegające m. in. na zmianie kształtu schodów zewnętrznych do budynku, innym miejscu usytuowania pokrywy zbiornika na nieczystości ciekłe, powiększenia jednego z balkonów na pierwszym piętrze budynku, zmianie parametrów drogi dojazdowej oraz wykonania studzienki odsączającej na wody opadowe. Stwierdzono ponadto liczne drobniejsze odstępstwa związane ze sposobem zagospodarowania terenu działki. GINB ustalił, że roboty te zostały zakwalifikowane jako istotne odstępstwa. Ponadto podniósł, iż w trakcie prowadzonego postępowania PINB powziął informację, że w ramach robót budowlanych I etapu inwestycji wykonano instalację wentylacji grawitacyjnej w lokalach mieszkalnych niezgodnie z przepisami.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując złożony wniosek inwestora GINB uznał go za niezasadny, w związku z czym – na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) – powołaną na wstępie decyzją z 27 maja 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z 31 stycznia 2017 r. W ocenie organu nadzorczego stwierdzone w trakcie kilkukrotnych kontroli organu stopnia podstawowego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mogły zostać zakwalifikowane jako istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290 ze zm., wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, uPb). Zdaniem GINB organy nie naruszyły prawa uznając dokonane zmiany za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu i wdrażając postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Ponadto GINB wyjaśnił, że nie narusza również prawa nałożenie na inwestora obowiązku wykonania - zgodnie z przepisami - przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (etap I). W ocenie GINB, ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (m. in. protokół kontroli z 26 lipca 2016 r., a także "Kontrole stanu technicznego budynku" z 10 czerwca 2015 r. oraz 19 lipca 2016 r., wykonane przez mgr. inż. A.J.) wynika jasno, że instalacje wentylacyjne w budynku wielorodzinnym realizowanym w etapie I nie odpowiadają przepisom prawa. Wykazano szereg uchybień, o których mowa była już wcześniej, a także potencjalne zagrożenia wynikające z dalszego użytkowania takiej instalacji (w szczególności związane z palnością zastosowanych materiałów przy jednoczesnym umieszczeniu w przewodach wentylacyjnych przewodów instalacji elektrycznej). W takiej sytuacji nie można czynić skutecznego zarzutu organowi nadzoru budowlanego, że nakazał doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji nakazowej w sposób szczegółowy określono, gdzie i jakie uchybienia stwierdzono oraz jak powinno się je naprawić.

W wyroku przywołano dalszą argumentację decyzji GINB, który wyjaśnił, że nie ma przy tym znaczenia, że obowiązek ten dotyczy części inwestycji już zakończonej, co do której nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego (co było przedmiotem postępowania w przypadku budynku realizowanego w ramach etapu II). Obydwa budynki realizowane są na podstawie tożsamego pozwolenia na budowę (zmienionego w celu wprowadzenia etapu II) i posiadają ten sam projekt zagospodarowania terenu, stanowią zatem jedno zamierzenie inwestycyjne. Organ centralny nie podzielił argumentacji inwestora, jakoby kontrolowane decyzje zostały skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Wnioskodawca w postępowaniu nadzwyczajnym jest inwestorem prowadzonych na działce nr ew. [...] robót budowlanych, był adresatem obydwu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako inwestor występuje we wszystkich czynnościach poprzedzających ich wydanie (decyzja o warunkach zabudowy, opinie, uzgodnienia itd.) oraz późniejszych (złożenie wniosku o wydanie dziennika budowy, złożenie zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych), w projektach budowlanych (pierwotnych i zamiennych) oraz w dzienniku budowy. W związku z powyższym, bez znaczenia dla tej oceny pozostaje fakt, że inwestor zbył później część nieruchomości na rzecz osób trzecich oraz, że zobowiązał się do kontynuowania i zakończenia inwestycji już na ich rzecz. GINB nie podzielił zarzutów tej strony, że brak tytułu prawnego do nieruchomości (czy to gruntowej, czy lokalowych wyodrębnionych w istniejących budynku wielorodzinnym) uniemożliwia wykonanie nałożonego obowiązku. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza co prawda twierdzenia inwestora w przedmiocie braku uprawnień do działki inwestycyjnej, jednakże nie oznacza to automatycznie, że nie posiada on w ogóle możliwości dostępu do tej nieruchomości. GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja nie została wydana z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś powyższe uwagi odnoszą się również do – niewyrażonego wprost – zarzutu, jakoby kwestionowana decyzja była niewykonalna i jej niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.). W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można bowiem kwestionowanej decyzji uznać za trwale niewykonalną, w sytuacji gdy inwestor przystąpił do jej wykonania i zrealizował część obowiązków, zaś w pozostałej części w pewnym momencie zrezygnował, mimo istniejących możliwości ich zakończenia.

Skargę na w/w decyzję GINB złożył inwestor, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść decyzji, tj. art. 7, 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na skutek:

a) odmowy stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z 31 stycznia 2017 r. pomimo, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ administracji nie dokonał żadnych ustaleń, które mogłyby uzasadniać nałożenie obowiązków na inwestora (aktualnie pozbawionego tytułu prawnego do nieruchomości i nie posiadającego tej nieruchomości),

b) uznania, iż to inwestor zasadnie jest adresatem decyzji DWINB (oraz poprzedzającej ją decyzji nakazowej PINB), w sytuacji gdy jest to ustalenie dowolne, nie poparte dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i nie uzasadnione żadną szczególną okolicznością,

c) stwierdzenia, że inwestor nie przedłożył do akt sprawy dowodów, które wskazywałyby na brak zgody współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] we Wrocławiu na wykonanie przez niego prac określonych w decyzji z 18 listopada 2016 r. (i decyzji z 31 stycznia 2017 r.), w sytuacji gdy dokonanie ustaleń w tym zakresie należało do organu administracji, a nie strony - skoro obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w tym zakresie organ jest zobowiązany działać z urzędu,

d) skarżący zmierza swoim działaniem do uniknięcia konsekwencji swoich działań - gdy tymczasem w toku postępowania przed organami administracji wskazywał on wielokrotnie na chęć przeprowadzenia koniecznych napraw, z tym że w innym wariancie niż wybrany przez PINB - przy czym PINB w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego i na jakiej podstawie nie wybrał wariantu prac zaproponowanego przez skarżącego (który to sposób byłby łatwiejszy do przeprowadzenia, bowiem nie wymagałby ingerencji w substancje poszczególnych lokali mieszkalnych),

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 uPb, na skutek błędnego przyjęcia, że fakt wymienienia inwestora, na pierwszym miejscu w treści normy z art. 52 oznacza, że to ten podmiot zawsze powinien być w pierwszej kolejności obciążany obowiązkiem wykonania określonych czynności, w sytuacji gdy nie dotyczy to inwestora, który nie posiada już tytułu prawnego do nieruchomości (i nie posiada tej nieruchomości).

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1640/19 kolejno wskazano, że pismem z 7 stycznia 2020 r. uczestnik postępowania M.M. oświadczył, że niezgodne jest z prawdą to, że on, właściciel lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] kiedykolwiek nie wyraził zgody na wykonywanie prac związanych z usunięciem nieprawidłowości wentylacji grawitacyjnej. Wskazał, że powyższe potwierdzenie woli zostało wykazane również w notatce służbowej dotyczącej spotkania w sprawie uzgodnienia wykonania robót budowlanych mających na celu naprawę wentylacji grawitacyjnej. Ponadto oświadczył, że na spotkaniu u Notariusza, w dniu 1 sierpnia 2014 r., pięciu właścicieli nowo nabytych lokali dowiedziało się, że M.N. (inwestor) nie spłaca kredytu, który był zabezpieczony ich budynkiem. Aby nie utracić mieszkań, solidarnie, mieszkańcy zdecydowali się pokryć pozostałe zadłużenie skarżącego. Po kilku miesiącach zamieszkiwania w budynku zauważyli ukryte wady, o których powiadomili sprzedającego stosownymi pismami, a odpowiedź otrzymali po pół roku, dopiero po kontroli stanu technicznego budynku przeprowadzonego przez uprawnioną osobę w dniu 10 czerwca 2015 r. Mimo tego skarżący negatywnie ustosunkował się do usterek wskazanych po kontroli.

Kolejnym pismem z 8 stycznia 2020 r. uczestnicy postępowania B.P. i L.P. oświadczyli, że inwestor nawet nie dał im szansy zgodzić się lub nie - co insynuuje w skardze z 30 czerwca 2019 r. - na wykonanie nakazu zawartego w decyzji PINB. Podnieśli również, że po blisko 3 latach bezczynności inwestora pierwsza propozycja "naprawy wentylacji" pojawiła się 9 października 2019 r. Wyjaśnili, że przeszli długą i nieomalże dramatyczną drogę z inwestorem zanim uchybienia i nieprawidłowości trafiły do PINB. Po latach stwierdzili, że sposób działania inwestora nie zmienił się.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji oceniając materiał sprawy z dnia wydania kontrolowanej decyzji, podzielił stanowisko GINB, że odstępstwa stwierdzone podczas kilkukrotnych kontroli prawidłowo zostały zakwalifikowane jako istotne, w rozumieniu art. 36a ust. 5 uPb. Zdaniem sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie można było mówić o rażącym naruszeniu art. 7 i 8 K.p.a., doszłoby do niego wówczas, gdy wydanie decyzji nastąpiłoby bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy albo wydanie decyzji nastąpiło bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Taka sytuacja, w ocenie tegoż sądu nie miała miejsca. Kontrole stanu technicznego budynku z 10 czerwca 2015 r. oraz 19 lipca 2016 r., wykonane przez uprawnioną osobę wykazały szereg uchybień m. in. w zakresie wykonanej instalacji wentylacyjnej. Przebieg postępowania wyjaśniającego uzasadniał wydanie decyzji nakazowej, którą zasadnie utrzymał w mocy DWINB. Sąd wojewódzki uznał, że analiza stanu prawnego i faktycznego z daty wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji nie wykazała, aby decyzja DWINB dotknięta była wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd ten nie dopatrzył się rażącego naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 uPb.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.N. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa), skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

a) art. 133 § 1 i 134 § 1 Ppsa na skutek braku rozpoznania przez sąd pierwszej instancji wszystkich zarzutów skargi (tj. zarzutu z pkt 1c), dot. braku podjęcia – z naruszeniem art. 7, 8 K.p.a., ale również 77 i 80 K.p.a. - przez organy administracji jakichkolwiek działań w celu ustalenia czy skarżący posiada aktualnie (lub posiadał kiedykolwiek wcześniej) zgodę wszystkich aktualnych właścicieli budynku na realizację decyzji DWINB - w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi normami sąd zobowiązany był ocenić wszystkie zarzuty podniesione w skardze;

b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi (tj. zarzutu z pkt 1c) - gdy tymczasem, w świetle powołanej normy, uzasadnienie wyroku powinno zawierać m. in. zwięzłe omówienie wszystkich podniesionych zarzutów oraz ustosunkowanie się do nich.

Powyższe zarzuty dotyczą bardzo istotnego uchybienia sądu wojewódzkiego i już same w sobie – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku. Niezależnie jednak od tych zarzutów, dodatkowo strona wnosząca skargę kasacyjną wskazuje następujące podstawy skargi kasacyjnej:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 "ppkt 1 c)" Ppsa (w istocie chodzi zapewne o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa – uwaga Sądu) w wyniku braku uchylenia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonego orzeczenia GINB z 27 maja 2019 r., pomimo że decyzja ta rażąco narusza art. 7, 8 oraz art. 77 i 80 K.p.a. albowiem organ nie podjął żadnych działań, by ustalić czy skarżący ma możliwość realizacji decyzji DWINB z 31 stycznia 2017 r., gdy tymczasem organ zobowiązany jest podejmować działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy;

b) art. 134 i 135 Ppsa poprzez brak podjęcia przez sąd pierwszej instancji jakichkolwiek działań, w celu wyjaśnienia (ustalenia) czy skarżący ma możliwości realizacji decyzji DWINB z 31 stycznia 2017 r., w tym czy aktualni współwłaściciele lokali wyrażają (i wyrażali wcześniej) zgodę na wejście do ich nieruchomości i przeprowadzenie prac budowlanych, gdy tymczasem w świetle powołanych norm sąd zobowiązany był dokonać powyższych ustaleń;

2. naruszeniu prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 uPb w zw. z art. 140 K.c. (przyjdzie uznać, że chodzi o Kodeks cywilny – uwaga Sądu) w zw. z "art. 145 § 1 pkt 1a)" (w skardze kasacyjnej nie wskazano nazwy aktu normatywnego odnośnie tak określonej jego jednostki redakcyjnej – uwaga Sądu) na skutek jego błędnego zastosowania poprzez uznanie, że obowiązek wykonania robót powinien być nałożony na skarżącego, w sytuacji gdy nie jest on już właścicielem budynku (ani nie posiada żadnego innego tytułu prawnego do nieruchomości), a nadto nie posiadał dotychczas zgody wszystkich współwłaścicieli lokalu na zrealizowanie prac, określonych w decyzji z 31 stycznia 2017 r.

b) art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 uPb w zw. z art. 415, 471 oraz 556 K.c. poprzez stwierdzenie, że nieuzasadnione jest, by wady wynikające z działania inwestora miały obciążać późniejszego nabywcę nieruchomości, gdy tymczasem oczywiste jest, że nabywcy lokali mieliby zagwarantowane środki ochrony prawnej w postaci domagania się od inwestora zwrotu kosztów realizacji prac nakazanych przez organy nadzoru budowlanego, na ogólnych zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, dotyczących rękojmi i odpowiedzialności za szkodę.

Uzasadniając powołane w skardze kasacyjnej zarzuty strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że naruszenie prawa procesowego przez sąd pierwszej instancji jest rażące, bowiem uniemożliwia kontrolę prawidłowości orzeczenia, a ponadto dotyczy podstawowych zasad dotyczących postępowania przed sądem administracyjnym.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, skoro sąd nie ustosunkował się w ogóle do dwóch zarzutów podniesionych w skardze, to nie można zweryfikować stanowiska tego sądu co do wszystkich istotnych zagadnień w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniać ma więc swojej funkcji. Ponadto wskazuje się, że sąd pierwszej instancji nie zrealizował swojego obowiązku pełnego, dokładnego rozpoznania sprawy, w tym zwłaszcza obowiązku rozpoznania wszystkich zarzutów. Argumentację swą skarżący kasacyjnie wspiera poprzez powoływanie szeregu judykatów.

Powołując się na powyższe podstawy strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. przyjęcie niniejszej skargi kasacyjnej do rozpoznania;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

3. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wniesiono także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jednocześnie wnosi się o przeprowadzenie dowodu z korespondencji e-mail na okoliczność, że skarżący nadal nie uzyskał zgody od wszystkich współwłaścicieli na realizację decyzji z 31 stycznia 2017 r. (i to pomimo zagrożenia rozbiórką wentylacji, wobec wydanej decyzji PINB nr 2476/2019 z 11 grudnia 2019 r. w przedmiocie nakazania wykonania rozbiórki części obiektów budowlanych).

Na rozprawę wyznaczoną w sprawie nikt się nie zgłosił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

A. Wniosek o dopuszczenie dowodu z treści e-mali kierowanych do skarżącego kasacyjnie, zawarty w skardze kasacyjnej, oraz dokumentów wskazanych we wnioskach skarżącego kasacyjnie (k. 138, 148 akt sprawy), nie podlegał uwzględnieniu.

W myśl art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265). Wedle art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do reguły na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa, sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze trafnie zauważa się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 27[...]4, LEX nr 2119358). Ponadto wnioskami objęto dokumenty wytworzone po dacie wydania zaskarżonej decyzji, a nawet zaskarżonego wyroku.

Z powyższych względów nie jest uzasadniony wniosek o przeprowadzenie wnioskowanego dowodu.

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, podzielając stanowisko organu centralnego w kwestii braku stwierdzenia zarzucanych wad nieważności kontrolowanej w takim trybie przez GINB decyzji DWINB. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd I instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut braku odniesienia się do jednego z zarzutów podniesionych w skardze, należałoby powiązać to z naruszeniem stosownego przepisu oraz wykazać istotny wpływ na wynik sprawy tego naruszenia.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżącemu uniemożliwiano dostęp do nieruchomości, celem wykonania nakazanych robót budowlanych, a okoliczność tę wspierały oświadczenia uczestników złożone w toku postępowania sądowego. Dodatkowo stwierdzono, że inwestor w toku postępowania administracyjnego nie podnosił kwestii braku dostępu do nieruchomości. Organ centralny uwypuklił, że inwestor nie powoływał się na nieudostępnianie lokali, celem wykonania nakazanych robót, skoro w pisemnym oświadczeniu z 1 lipca 2018 r. jego pełnomocnik wskazywał tylko na potrzebę współdziałania z mieszkańcami, po przystąpieniu przez inwestora do naprawy wentylacji. Zatem w zaskarżonym wyroku – wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – ustosunkowano się do przedmiotowego zarzutu skargi. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

C. W konsekwencji powyższej uwagi, nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa. Z pierwszego z przywołanych przepisów wynika m. in. to, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, z drugie z nich z kolei wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (to ostatnie zastrzeżenie nie odnosi się do przedmiotowej sprawy – uwaga Sądu).

Zarzut naruszenia tych przepisów powiązano ściśle z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, skoro zaś zarzutu naruszenia tego przepisu Sąd się nie dopatruje, a w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby sąd pierwszej instancji miałby przyjąć oznaczone ustalenia faktyczne opierając się w tym względzie na okolicznościach spoza materiału dowodowego, względnie dopuścił się przekroczenia granic danej sprawy, przeto zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa nie są usprawiedliwione.

D. Dalsze zarzuty skargi kasacyjnej także nie są usprawiedliwione. Wypadnie podkreślić, że sąd wojewódzki kontrolował decyzję GINB wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym – którego istotą było wypowiedzenie się przez organ centralny, czy kontrolowana w tym trybie decyzja organu wojewódzkiego (DWINB) utrzymująca w mocy decyzję nakazową PINB, była dotknięta chociażby jedną z wad kwalifikowanych ujętych w art. 156 § 1 K.p.a. W zaskarżonym wyroku do tak określonej istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją GINB, odnosił się sąd pierwszej instancji, w konkluzji swego wyroku wprost wypowiadając się, że podziela stanowisko zaskarżonego organu co do tego, że kontrolowana decyzja DWINB nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), ani nie zachodzą pozostałe – niewyrażone wprost w skardze – przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Naruszenia żadnego z tych przepisów art. 156 § 1 K.p.a. w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

E. Z powyższego względu nie mógł odnieść skutku zarzut rażącego naruszenia art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c Ppsa, skoro skarga kasacyjna nie podnosi zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Raz jeszcze wypadnie wyartykułować, że Sąd Naczelny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, nie może w tym aspekcie wyręczać, ani zastępować stronę, reprezentowaną wszak przez fachowego pełnomocnika.

F. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 134 i 135 Ppsa poprzez "brak podjęcia przez sąd pierwszej instancji jakichkolwiek działań, w celu wyjaśnienia (ustalenia) czy skarżący ma możliwości realizacji decyzji DWINB z 31 stycznia 2017 r., w tym czy aktualni współwłaściciele lokali wyrażają (i wyrażali wcześniej) zgodę na wejście do ich nieruchomości i przeprowadzenie prac budowlanych, gdy tymczasem w świetle powołanych norm sąd zobowiązany był dokonać powyższych ustaleń. Art. 134 Ppsa dzieli się na dwa paragrafy, w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono, którego z nich dotyczy tak skonstruowana podstawa kasacyjna. Wadliwie skarżący kasacyjnie upatruje skuteczność podniesionego zarzutu w tym, że to sąd administracyjny miałby podejmować jakieś działania – w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałyby one polegać, skoro strona oczekiwałaby, że ustalenia te miałyby dotyczyć stanu "aktualnego" – abstrahując raz jeszcze od charakteru zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, jak również od funkcji kontrolnej sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika wszak, że skarżący nie zaskarżył do sądu administracyjnego decyzji DWINB, przystąpił do wykonywania decyzji nakazowej PINB, a następnie zaniechał jej wykonania, podejmując próbę zakwestionowania decyzji DWINB, a pośrednio decyzji nakazowej PINB w trybie nieważnościowym. Raz jeszcze zatem przyjdzie wyeksponować, że nie było rolą sądu administracyjnego dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej, a tego – jak można wnioskować z uzasadnienia roztrząsanej podstawy kasacyjnej – oczekiwał inwestor kwestionujący wyrok VII SA/Wa 1640/19.

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 135 Ppsa, to – dochodząc do wniosku o nieskuteczności skargi – sąd wojewódzki oddalając ją, przepisu tego nie stosował, zatem nie mógł go naruszyć.

G. Nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 uPb w powiązaniu z oznaczonymi przepisami K.c. przywołany w podstawach kasacyjnych. Zarzutów tak skonstruowanych w podstawach kasacyjnych w skardze kasacyjnej w zasadzie nie rozwinięto, nadto w motywach środka odwoławczego naprowadza się na art. 51 ust. 3 uPb, co wskazywałoby raczej na omyłkę autora skargi kasacyjnej, skoro przedmiotem postępowania nieważnościowego były decyzje DWINB oraz PINB dotyczące wydania nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. W dacie wydania źródłowej decyzji nakazowej art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb stanowił, że "W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian", zaś art. 52 określał, że "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Cytowanych przepisów nie stosował GINB, skoro istotą sprawy rozstrzygniętej decyzją następnie zaskarżoną do WSA w Warszawie, było stwierdzenie zaistnienia oznaczonych wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 K.p.a. W skardze kasacyjnej – jak to uprzednio wyłuszczono – brak jest zarzutu naruszenia przepisów art. 156 § 1 K.p.a., nie podważono skutecznie tych zaś ustaleń organu centralne, że inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, nadto nie przeniesiono na inny podmiot, udzielonego mu pozwolenia na budowę, nie podważono również tych ustaleń, z których wynikało, że wykonano wentylację grawitacyjną w budynku wielorodzinnym w sposób nie odpowiadający przepisom prawa.

H. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.