Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 350/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art 4 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Starosty M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Starosta M. dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Starosty M. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Starostę M. do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Starosty M. na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. G. (dalej "Wnioskodawca" lub "Skarżący") jest bezczynność w kwestii wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Wnioskodawca pismem z 23 lutego 2024 r. skierowanym do Starosty Powiatu M. (na adres mailowy), na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p.), zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji:

1) Czy i w jakim zakresie zarządzanie zasobami ludzkimi przewidziane jest w procedurach kontroli zarządczej Pani/ Pana jednostki samorządu terytorialnego?

2) Wskazanie zarządzenia organu wykonawczego o okresowej ocenie pracowników zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego. Wnioskodawca wystąpił z prośbą o przesłanie w wersji elektronicznej obowiązującego zarządzenia lub wskazanie adresu internetowego jego udostępnienia.

Ponadto Wnioskodawca zwrócił się o uzupełnienie informacji w przedstawionych tabelach dotyczących szkoleń pracowników samorządowych (wskazanie głównych tematów szkoleń, formy ich przeprowadzenia i liczby pracowników biorących udział w szkoleniach).

Wnioskodawca poinformował, że przekazane informacje wykorzystane zostaną w ogólnopolskich badaniach nad polityką zasobów ludzkich realizowaną przez jednostki samorządu terytorialnego w Polsce.

2. W odpowiedzi na wniosek Starosta stwierdził, że zapytanie Wnioskodawcy stanowi nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej. Wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r., lI SAB/Po 195/17: "Celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem instytucji publicznych."

3. W odpowiedzi na pismo Starosty Wnioskodawca wyjaśnił, że prośba o przedstawienie informacji zawartych we wniosku o dostęp do informacji publicznej jest związana z prowadzonym ogólnopolskim badaniem realizowanym w ramach pracy naukowej na reprezentatywnej grupie jednostek samorządu terytorialnego (gmin, powiatów i województw) m.in. przez pracowników Uniwersytetu [...] w T. oraz niezależnych badaczy. Starostwo M. zostało wybrane do tych badań w ramach doboru próby reprezentacyjnej. Uzyskane informacje zostaną wykorzystane w ustaleniu polityki edukacyjnej zasobów ludzkich realizowanych przez samorządy w Polsce. Do tej pory kilkadziesiąt jednostek samorządu terytorialnego odpowiedziało na dokładnie takie samo zapytanie w trybie dostępu do informacji publicznej. Niektóre z nich nawet bardzo precyzyjnie.

Wyjaśnił, że wyniki badań, po ich opublikowaniu, pokażą stan edukacji kadr samorządowych, adekwatność oferty edukacyjnej wobec potrzeb samorządu, a przede wszystkim jak odbywa się proces podnoszenia kwalifikacji i umiejętności pracowników samorządowych.

Dodał, że zapoznanie się z nimi będzie także dla Starostwa M. ciekawym i pouczającym doświadczeniem, ważnym z punktu widzenia jakości i transparentności pracy Starostwa i całego polskiego samorządu.

4. W piśmie z 8 sierpnia 2024 r. Starosta podtrzymał swoje stanowisko w sprawie udostępnienia informacji publicznej z dnia 23 lutego 2024 r.

Wskazał, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że pozyskiwanie informacji dla celów naukowych jest właśnie nadużyciem prawa do informacji publicznej. Oznacza to, że Wnioskodawca nie może skorzystać z przedmiotowej ustawy w celu pozyskania danych do pracy naukowej, czy zawodowej.

5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Starosty M. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 lutego 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt - stosownie do art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."),

ewentualnie, w przypadku rozpatrzenia wniosku skarżącego przez organ po wniesieniu niniejszej skargi,

2) stwierdzenie, że Starosta M. dopuścił się bezczynności,

3) stwierdzenie, że bezczynność Starosty M. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) przyznanie od Starosty M. na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł, o której stanowi art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.,

5) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zdaniem Skarżącego Starosta w terminie do 8 marca 2024 r. powinien albo udostępnić wnioskowaną informację, albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Żadne z powyższych nie nastąpiło do dnia wniesienia skargi, co oznacza, że organ znajduje się w bezczynności.

W ocenie Skarżącego bezczynność Starosty M. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie na szczególne podkreślenie zasługuje bezprawność organu, którą wykazał się "rozpatrując" wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. dostępie do informacji publicznej obowiązuje od dnia 1 stycznia 2002 r., a więc od ponad 22 lat. W tej sytuacji na dezaprobatę musi zasługiwać brak znajomości prostych skądinąd niezmiennych od lat procedur prawnych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w trybie wnioskowym przez podmiot publiczny, którego wynagrodzenie jest finansowane ze środków publicznych, jakim jest Starostwa M. W u.d.i.p. zawarto zamknięty katalog przesłanek dających podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Są to: brak szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także okoliczności podane w art. 5 u.d.i.p. Nie ma wśród nich przesłanki podanej przez Starostę M. o, co świadczy o rażącej bezprawności jego postępowania - polegającej na niemającym podstaw prawnych pozbawieniu Skarżącego jego konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej z art. 61 ust. 1 Konstytucji.

W ocenie Skarżącego działania Starosty M. noszą znamiona umyślnej obstrukcji w udostępnieniu informacji publicznej, którą organ ten posiada i do której udostępnienia jest zobowiązany. Podważają tym samym koncepcję tzw. "otwartego rządu", na której oparte jest funkcjonowanie organów władzy publicznej w Polsce. W art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 107) wskazano, że jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu.

Wyjątkowo krzywdzący wobec Skarżącego jest zarzut Starosty M., jakoby jego wniosek stanowił nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. W tym zakresie Skarżący argumentował, że jest doktorem habilitowanym w zakresie nauki o administracji, mającym bogaty dorobek naukowy, obejmujący m.in. wiele cenionych i wysoko punktowanych publikacji na temat samorządu terytorialnego. Jego wniosek ma bezpośredni związek z opisanymi w mailu z dnia 4 marca 2024 r. badaniami naukowymi dotyczącymi zarządzania zasobami ludzkimi w jednostkach samorządu terytorialnego. Wyniki tych badań zostaną upublicznione w formie: 1) raportu wydanego przez ogólnopolskie wydawnictwo o profilu prawniczym, 2) artykułów naukowych oraz 3) monografii podsumowującej wyniki uzyskanych danych pochodzących od reprezentatywnej grupy jednostek samorządu terytorialnego, a także wywiadów przeprowadzonych z sekretarzami JST. Pozwoli to skorzystać z nich także Staroście M. - z pożytkiem dla lokalnej wspólnoty samorządowej, jaką jest Powiat M..

Skarżący podał, że nie działa w imieniu własnym, nie ma żadnego indywidualnego interesu prawnego w uzyskaniu informacji objętych wnioskiem. Działa dla dobra publicznego, aby opisać i poddać analizie stan edukacji kadr samorządowych, adekwatność oferty edukacyjnej wobec potrzeb samorządu, a przede wszystkim proces podnoszenia kwalifikacji i umiejętności pracowników samorządowych. Badania obejmują kilkadziesiąt jednostek samorządowych, a organy tych jednostek udostępniły informacje objęte wnioskiem, tożsame z wnioskiem z dnia 23 lutego 2024 r.

6. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie.

Argumentował, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalony jest pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Jeśli więc wniosek złożony jest w sprawie prywatnej, dla uzyskania informacji potrzebnej wnioskodawcy dla jego własnych celów, np. wykonywanie pracy zawodowej, (jaką jest działalność pracownika naukowego), to pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak stwierdził też WSA w Gliwicach, który wskazał, że cel, dla zaspokojenia którego informacja ta miałaby zostać udostępniona w postaci realizacji pracy naukowej, nie jest szczególnie istotnym interesem publicznym. Praca naukowa jest powszechnie uznawana za należącą do zakresu interesu prywatnego, który jest przeciwstawiany interesowi publicznemu (wyrok z dnia 22 stycznia 2004 r., II SA Ka 2633/03, LEX 2224495).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wykształcone również pojęcie "nadużycia" prawa do informacji publicznej. Ma to miejsce m.in. w przypadku, gdy pozyskane informacje mają służyć własnym celom wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie ma miejsce właśnie tego rodzaju sytuacja, albowiem Skarżący sam wskazuje, że pozyskane informacje wykorzysta do celów zawodowych, czyli badań naukowych, jakie prowadzi, będąc pracownikiem naukowym. Tym samym cel uzyskania informacji jest celem prywatnym. Fakt, że wyniki badań będą opublikowane, nie ma znaczenia w sprawie. Niezależnie bowiem od dziedziny nauki, celem pracownika naukowego każdej uczelni jest publikowanie swoich dokonań.

Wobec powyższego nie została spełniona przesłanka przedmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej, co spowodowało, że Skarżący nie mógł skutecznie skorzystać z uzyskania informacji w trybie u.d.i.p.

Odnosząc się do zarzutu braku wydania decyzji administracyjnej, Starosta argumentował, że katalog przesłanek wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 5 u.d.i.p. i jest to katalog enumeratywny. Ponieważ nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie, Starosta nie był uprawniony do wydania decyzji administracyjnej. Należy też odróżnić odmowę udostępnienia informacji publicznej od jej nieudostępnienia z przyczyn innych niż odmowne. Wówczas odpowiedź przybiera formę zwykłej pisemnej ponieważ instytucja nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej nie jest uregulowana w u.d.i.p., to nie ma też wskazanej formy odpowiedzi na wniosek, który odpowiadałby temu określeniu. Nie może to być decyzja odmowna, z uwagi na brak takiej przesłanki w przepisie art. 5 u.d.i.p., który je enumeratywnie wskazuje. Aby zatem obowiązanemu do udzielenia informacji publicznej nie można było skutecznie zarzucić bezczynności, powinien udzielić odpowiedzi, w której wyjaśnił brak stosowania u.d.i.p. z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej. W sprawie Starosta M. i nie dopuścił się bezczynności, a tym bardziej w rażącej postaci. Bezczynność ma bowiem miejsce wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań w sprawie, czy też podejmuje w bardzo odległym terminie. Organ odpowiedział w odpowiedniej formie oraz poinformował o powodzie braku udostępnienia wnioskowanej informacji, wskazując jednocześnie przykładowe orzeczenie sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Skarga dotyczy bezczynności Starosty M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w u.d.i.p., regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1).

Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).

Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1).

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2).

Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji RP przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych".

Podkreślić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

U.d.i.p. wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/24).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Błędne jest stanowisko Starosty, że wniosek Skarżącego nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Skarżący złożył wniosek w sprawie prywatnej - dla uzyskania informacji potrzebnej przy wykonywaniu pracy zawodowej.

W ocenie Sądu, żądane przez Skarżącego informacje stanowią informację publiczną, a więc został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. Złożony wniosek służył uzyskaniu wiedzy na temat spraw publicznych, związanej z działalnością i funkcjonowaniem Starostwa M. Pytania bowiem dotyczą kwestii zarządzania zasobami ludzkimi w Starostwie, oceny pracowników Starostwa oraz ich szkoleń.

Z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. kwalifikacja informacji jako publicznej nie jest uzależniona od celu, dla którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter, a więc kryterium przedmiotowe. Dany fakt, wiedza, dokument albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. Jest to kwestia obiektywna, niezależna od intencji wnioskodawcy. Stąd też motywy, jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania, nie mają żadnego znaczenia. Ustawodawca nie wymaga ich podawania, co wynika wprost z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., a nawet zabrania podmiotowi, do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej zatem ujawnienie, niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy, swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej. Dlatego też, rozpatrując wniosek, właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania celu uzyskania wnioskowanej informacji czy sposobu jej wykorzystania (wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r., I OSK 2160/17). Odmowa zastosowania przepisów u.d.i.p. wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłoby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2115/13).

W kwestii akcentowanego w sprawie przez Starostę nadużycia przez Skarżącego prawa do informacji, wyjaśnić należy, że przesłanki nadużycia prawa do informacji jako odmowy udostępnienia informacji publicznej nie zna ustawa o dostępie do informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 16 marca 2021 r., III OSK 86/21, z 30 listopada 2021, III OSK 4340/21; zob. także M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 1, s. 27-41).

W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie prawa dostępu do informacji wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie. Również sposób wysłania wiadomości w sprawie może wskazywać, że wnioskodawca nie wykluczał możliwości zakwalifikowania jej jako SPAM, czego skutkami byłby obciążony organ (por. postanowienie NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15), a nawet liczył się z możliwością wykorzystania tego faktu w postępowaniu sądowym. Takie postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu, tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ - jego siły i środki, w tym osobowe - co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa.

W sprawie tego rodzaju zachowanie wnioskodawcy nie miało miejsca. Wniosek o udostępnienie informacji nie posiada charakteru nękania organu lub też seryjności, nie był też złożony w celu załatwienia np. indywidulanej sprawy sądowej.

W związku z powyższym obowiązkiem Starosty było udostępnienie Skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Skoro na dzień wniesienia skargi Starosta tego nie uczynił, dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącego, co uzasadnia treść punktu 1 sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA).

Starosta zareagował na wniosek Skarżącego, jednak błędnie uznał, że wniosek Skarżącego ma cechy nadużycia prawa do informacji. W ocenie Sądu postawy Starosty nie można jednak ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą.

Okoliczności te przemawiały także za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skarga została oddalona (pkt 4 sentencji wyroku). Zauważyć w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu skargi Skarżący nie przywołał żadnych szczególnych okoliczności ich dotyczących, które uzasadniałyby przyznanie mu sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.

Sąd rozważył także zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do jego zastosowania. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA).

Rozpatrując sprawę ponownie, Starosta będzie związany oceną prawną Sądu i rozpatrzy wniosek Skarżącego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę kosztów składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł, kwota wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (pkt 5 sentencji wyroku).