Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1829/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju i Ministra Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2347/18 w sprawie ze skargi G. M. i A. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 października 2018 r. nr DO3.6611.106.2017.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2347/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi G. M. i A. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 17 października 2018 r. nr DO3.6611.106.2017.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekł o: 1. uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 7 lipca 2017 r. nr DO.3.-6611-922/2016.js (pkt 1 sentencji wyroku); 2. zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz G. M. i A. N. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Inwestycji i Rozwoju ww. decyzją z 17 października 2018 r. po rozpoznaniu wniosku G. M. i A. N. (dalej: Skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 7 lipca 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] (dalej: decyzja Prezydium) z 26 stycznia 1972 r. nr GKM-IV/6210/18/72/EG odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] pow. 585 m², w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w części dz. ew. nr [...] z obrębu [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. 1067 objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret").

Ze znajdującego się w aktach sprawy świadectwa Sądu Okręgowego w [...] z 10 października 1945 r. nr 1544 wynika, że nieruchomość ozn. 1067 stanowiła współwłasność H. K. w 2/3 częściach i E. K. w 1/3 części niepodzielnie. Z dnem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

W dniu 4 maja 1948 r. do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek z 26 kwietnia 1948 r. adw. Z. Z. - pełnomocnika H. K. i E. z K. [...] o przyznanie im za opłatą symboliczną prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej.

Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z 26 stycznia 1972 r. odmówiło H. K. i E. K. ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. 585 m², z uwagi na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycje. Przedmiotowa decyzja, skierowana do adw. Z. Z., nie została przez pełnomocnika odebrana i wróciła do organu. W związku z powyższym decyzja została ogłoszona w formie obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w budynku Wydziału Budżetowo-Gospodarczego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w terminie od 21 lutego 1972 r. do 10 marca 1972 r. Odwołanie od powyższej decyzji nie zostało złożone.

W dniu 22 lipca 2016 r. Skarżący (następcy prawnych dawnych właścicieli) wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium z 26 stycznia 1972 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w części dz. ew. nr [...] z obrębu [...].

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 7 lipca 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium we wskazanej części uznając, że nie narusza ona rażąco prawa.

Na skutek wniosku Skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy - Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że decyzja z 7 lipca 2017 r. jest prawidłowa. Organ nadzoru podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa dotyczące braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 26 stycznia 1972 r. uznając, że nie jest ona obciążana żadną z wad określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Minister wskazał, że stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu istniał obowiązek przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela będącego osobą fizyczną da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Odmowa przyznania żądanego prawa była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji dekretowej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. Ogólnym Planem Zabudowania m.st. Warszawy na rok 1985, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. nr 4/25, ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 15, poz. 94 z dnia 20 listopada 1969 r., funkcją przewidzianą dla rejonu, w którym położona jest nieruchomość, była administracja i usługi scalone. Pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowych właścicieli nie gwarantowało, że funkcja wskazana w planie zagospodarowania przestrzennego zostanie zrealizowana. Tym samym zdaniem Ministra, wobec braku możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli z jednoczesną koniecznością realizacji funkcji zapisanych w planie zagospodarowania przestrzennego, zasadnie organ dekretowy odmówił przyznania H. K. oraz E. K. prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej, nie naruszając w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu. Minister uznał ponadto, że w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może być też oceniane skierowanie decyzji Prezydium do osoby zmarłej, tj. do H. K., który zmarł 15 listopada 1949 r. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydium została skierowana do pełnomocnika zarówno nieżyjącego już w tej dacie H. K., jak i E. z K. [...], będącej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 5 stycznia 1998 r. sygn. akt (I Ns 1322/97 jedną ze spadkobierców H. S. (poprzednie nazwisko K.), a więc do strony postępowania. Tym samym - zdaniem organu nadzoru - skierowanie decyzji do pełnomocnika osoby zmarłej, jak i pełnomocnika jej następcy prawnego nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Minister zaznaczył ponadto, że w toku prowadzonego w trybie nadzoru postępowania nie stwierdzono, aby kwestionowana decyzja była obciążona innymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wnieśli Skarżący.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 24 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2347/18 – Sąd I instancji orzekł jak na wstępie.

W ocenie Sądu I instancji, skarga podlegała uwzględnieniu jako, że podniesione w niej argumenty dotyczące zarzutu skierowania kontrolowanej decyzji do osoby zmarłej są zasadne. Jak wynika z akt sprawy w dacie wydania kontrolowanej decyzji Prezydium z 26 stycznia 1972 r., nie żył już H. S. (wcześniej przed zmianą nazwiska H. K.), do którego została ona skierowana, jako osoby, której przysługiwało prawo własnościowe do nieruchomości objętej jej treścią. Wyżej wymieniony zmarł bowiem 15 listopada 1949 r. Wobec powyższego, wydane w sprawie rozstrzygnięcie organ skierował do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony skoro nie miała podmiotowości prawnej. Powyższe działanie, w ocenie Sądu I instancji, stanowiło rażące naruszenie prawa, w tym przepisów ogólnych prawa cywilnego oraz art. 28 k.p.a. - będące podstawą do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Takie naruszenie prawa, zdaniem Sądu I instancji, obligowało organ do wydania kontrolowanych obecnie decyzji, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji lub postanowień. Skoro postępowanie nadzorcze wykazało, że doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że było ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Organ powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu.

Końcowo Sąd I instancji wskazał, że nie podziela poglądu organu, że fakt skierowania decyzji do pełnomocnika osoby zmarłej jak i pełnomocnika jednego z jej następców prawnych nie może być uznany za rażące naruszenie prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowiłoby przesłanki do stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdyby decyzja ta skierowana została jednocześnie do spadkobierców zmarłego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/08, – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie sytuacja tak nie miała miejsca. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju oraz Minister Cyfryzacji. Obie skargi kasacyjne zaskarżają wyrok Sądu I instancji w całości.

W skardze kasacyjnej Minister Rozwoju zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez:

a. błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu polegającą na przyjęciu, że decyzja Prezydium kształtująca prawa i obowiązki osoby zmarłej winna być uznana za rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w decyzji organu;

b. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nie uwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 dekretu poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 151 p.p.s.a., a w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w stanie faktycznym i prawnym, w którym skarga powinna być oddalona, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Minister Rozwoju wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W skardze kasacyjnej Minister Cyfryzacji zaskarżonemu wyroki zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowaniu polegające na niezasadnym przyjęciu, że skierowanie decyzji Prezydium do zmarłego w 1949 r. H. S. (wcześniej K.) przesądza o rażącym naruszeniu prawa, podczas gdy rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji jest stan prawny obowiązujący w dniu wydania tej decyzji, w którym skierowanie decyzji do nieżyjącego należało rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanej wady prawnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w przypadku nie uwzględnienia powyższego zarzutu, że skierowanie decyzji do zmarłego, który zmarł w trakcie toczącego się postępowania, nie będąc jednocześnie jedyną jego stroną stanowi kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.;

2. naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej i uwzględnieniu skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, podczas gdy skarga na ww. decyzję winna była zostać oddalona.

Wobec powyższego Minister Cyfryzacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotowe skargi kasacyjne oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, jednak z uwagi na to, iż zasadniczym problemem w sprawie pozostaje kwestia możliwości stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, które zostało wydane wobec osoby zmarłej, od odniesienia się do tej kwestii wypada rozpocząć ocenę zasadności skargi kasacyjnej.

Nie ulega wątpliwości, iż kontrolowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w ramach postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, przełamujących, z uwagi na szczególnie ciężką wadę wydanej decyzji, zasadę trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że orzeczenie o odmowie H. K. i E. K. ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. 585 m² zostało wydane w czasie gdy H. K. już nie żył (zmarł 15 listopada 1949 r.).

Problematyka skutków prawnych wydania decyzji administracyjnej wobec osoby nieżyjącej nie jest nowa i doczekała się wnikliwej analizy w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie zawierają przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony postępowania administracyjnego i jej zdolności prawnej, którą ocenia się wg przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Działanie władcze organu administracji publicznej wobec jednostki ma bowiem podstawy w ustaleniu jej zdolności prawnej. Ten aspekt zdolności prawnej ma charakter materialnoprawny. Zdolność prawną stron ocenia się wg przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 k.p.a.). Tak więc organ administracji publicznej, zarówno podczas ferowania orzeczenia z 26 stycznia 1972 r., jak i współcześnie, zobowiązany jest ustalić, czy podejmuje czynność prawną wobec jednostki mającej zdolność prawną. W myśl art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Analogiczną regulację prawną zawierał przepis art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. z 1950, nr 34, poz. 311 ze zm.), stanowiąc, iż każdy człowiek od chwili urodzenia może mieć w zakresie prawa cywilnego prawa i obowiązki (zdolność prawna). Jakkolwiek nie wynika to wprost w powyższych regulacji, to nie ulega wątpliwości, że zdolność prawna człowieka kończy się wraz z jego śmiercią. Zmarły przestaje być podmiotem nie tylko wszelkich praw i obowiązków cywilnoprawnych ale także wszelkich praw i obowiązków administracyjnoprawnych, dla których zdolność prawna podmiotu jest również przesłanką podstawową. Brak zdolności prawnej wyklucza zatem kształtowanie jakichkolwiek materialnoprawnych uprawnień lub obowiązków podmiotu. Tak więc prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wobec podmiotu, który nie ma zdolności prawnej i wydanie w stosunku do takiej osoby decyzji (orzeczenia) odnoszącego się do jej praw lub obowiązków stanowi rażące naruszenie prawa (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 1996 r., s. 183; B. Adamiak, Brak zdolności prawnej jednostki jako przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3028/18, OSP 2021/12/105).

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych aktualny pozostaje pogląd, iż charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to do konkluzji, że w stosunku do osoby, która nie żyje nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Naruszenie prawa w powyższym zakresie, prowadzące do rozstrzygnięcie decyzją administracyjną o prawach lub obowiązkach osoby zmarłej, odpowiada przesłance nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącemu naruszeniu prawa. Skierowanie bowiem decyzji do zmarłej strony, a więc osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego. Skutek w postaci ukształtowania sytuacji prawnej osoby, która nie tylko nie miała już przymiotu strony ale w ogóle nie mogła być podmiotem praw i obowiązków, stanowi działanie nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA/261/83, wraz z glosą M.Stahl, OSPiKA 1984/5/108; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1821/99 (niepubl.); wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 908/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1324/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK140/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3554/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1525/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 621/20, źródło CBOSA).

Chybiony jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu polegający na przyjęciu, że decyzja Prezydium kształtująca prawa i obowiązki osoby zmarłej winna być uznana za rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skierowanie decyzji do zmarłego, który zmarł w trakcie toczącego się postępowania, nie będąc jednocześnie jedyną jego stroną stanowi kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, iż inna byłaby sytuacja, gdy zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi osoby zmarłej, reprezentującemu także wszystkich spadkobierców tej osoby lub wszystkim spadkobiercom. Przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Ministra Cyfryzacji orzecznictwo dotyczyło właśnie takiej sytuacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 383/12, źródło CBOSA). E. z K. [...] była jedynie jedną ze spadkobierczyń H. S. (poprzednio K.). Także jego dzieci: I. S. i L. W. dziedziczyły po nim (s. 5 skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju). Zatem skierowanie decyzji do jednego z następców prawnych nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji.

W ramach zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 § 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (skarga kasacyjna Ministra Cyfryzacji).

Naruszenie przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Zarzut skargi kasacyjnej nie może zaś ograniczać się do wskazania naruszenia ogólnego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu. Przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II FSK 781/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3147/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 23/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 604/22, źródło CBOSA).

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd uchylając decyzje organów obu instancji. W tej sytuacji niepodzielenie stanowiska Sądu odnośnie do wykładni prawa materialnego nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać też trzeba, że jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, źródło CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, do czego zmierza skarga kasacyjna, zarzucając Sądowi pierwszej instancji przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej oraz brak oceny zebranego materiału dowodowego.

Podobnie nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem (Ministrem Rozwoju), że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma konkretnych wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. Zaskarżony wyrok został wydany z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II FSK 209/07, źródło CBOSA). Wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku spełniają powyższe formalne wymogi.

Nie jest także trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1172/21; z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18, z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1840/21, źródło CBOSA).

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 dekretu poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 151 p.p.s.a., a w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w stanie faktycznym i prawnym, w którym skarga powinna być oddalona, co miało wpływ na wynik sprawy (pkt 2 c petitum skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju). Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.

Wobec powyższego należy uznać, że skargi kasacyjne nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.