Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 618/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
article: § 8 ust. 5 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
article: pkt 3.1.1, 3.2.6, 3.2.24.2 załącznika nr 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2311
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów  drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t. j.)
article: art. 22, art. 31 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 roku sprawy ze skarg T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na akt Prezydenta Miasta z dnia 27 stycznia 2023r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu; II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej kwotę 797,00 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 18 sierpnia 2023 r. T. sp. z o.o. z w P. wniosła do tutejszego Sądu skargę na akt Prezydenta Miasta z 27 stycznia 2023 r. nr [...] o zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu ul. [...] w P.. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm., dalej: P.p.) w zw. z art. 22 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej w sposób nieproporcjonalny i bez wskazania ważnego interesu publicznego,

2. art. 2, art. 7, art. 31 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczeń i zakazów w sposób nie mający oparcia w obowiązujących przepisach,

- § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 784 ze zm., dalej: rozporządzenie) w zw. z pkt 3.1.1 i 3.2.6 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm., dalej: r.w.t.z.s.d.) poprzez nieodrzucenie projektu stałej organizacji ruchu,

- § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia poprzez niezgodność wprowadzonej zmiany organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej oraz potrzebami społeczności lokalnej oraz nieefektywność wprowadzonej zmiany organizacji ruchu.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Podniosła, że na podstawie posiadanych koncesji na wydobycie zarządza kopalnią kruszyw i eksploatuje złoża w D. przy ul. [...]. Posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów (mas ziemnych) w ramach rekultywacji wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego. Posiada również flotę pojazdów ciężarowych do obsługi transportowej kopalni. Powstała zaś z przekształcenia (17.04.2020r.) firmy B. B. PPUH "T.".

Wyjaśniła, że od 2020 r. boryka się z trudnościami dotyczącymi skomunikowania kopalni spowodowanymi przez Prezydenta Miasta (organ), Miejskiego Inżyniera Ruchu (MIR) i Zarząd Dróg Miejskich (ZDM). Organ 19.05.2020 r. zatwierdził stałą organizację ruchu (s.o.r.) wprowadzając znaki B-5 oraz E-18 na ul. [...]. Następnie 31.05.2020 r. zatwierdził s.o.r. dla odcinka ul. [...] od wyjazdu z lasu do ul. [...]. Przewidziano skanalizowanie zjazdu o dużej szerokości przy ul. [...], wprowadzono słupki blokujące U-12c w obrębie skrzyżowania z ul. [...], odsunięto możliwość postoju na 10 m od przejścia dla pieszych oraz ze względu na zbyt małą szerokość jezdni ul. [...] i wprowadzono ograniczenie wjazdu dla samochodów ciężarowych. Na wniosek skarżącej o zmianę ww. s.o.r. MIR pismem z 4.08.2020 r. odmówił zmiany.

Skarżąca zaznaczyła, że ul. [...] od strony G. zarządzana jest przez Burmistrza [...], który w piśmie z 20.05.2021 r. wskazał, że przedstawiono do zatwierdzenia organizację ruchu ul. [...]. Ta nie przewidywała ograniczenia w ruchu pojazdów ciężarowych.

Z kolei Komendant Miejski Policji [...] (KMP) w piśmie z 28.05.2021 r. podkreślił potrzebę uzgodnienia kompatybilnej organizacji ruchu obowiązującej na całym odcinku ul. [...] i ul. [...]. Rejon objęty projektem s.o.r. podzielony jest na 2 zarządców drogi i 2 organy zarządzające ruchem na ul. [...], ul. [...] i drodze powiatowej nr [...] Wskazał, że ul. [...] i ul. [...] stanowią optymalną trasę dojazdową do przedsiębiorstwa skarżącej. Ul. [...] z nieliczną zabudową stanowi najkrótszą drogę dojazdową z rejonu D. do P., co w kontekście bezpieczeństwa stanowi mniejsze prawdopodobieństwo wystąpienia zagrożeń w ruchu drogowym, niż kierowanie ruchu pojazdów ciężarowych przez silnie zurbanizowane D., K. , B. czy S., do drogi krajowej S11. Ze względu na obu zarządców drogi i dwa organy zarządzające ruchem ww. s.o.r. zachodzi konieczność koordynacji działań pomiędzy nimi celem wypracowania kompatybilnej organizacji ruchu na całym odcinku ul. [...] z uwzględnieniem zagospodarowania przestrzennego oraz obiektów.

Skarżąca podniosła, że i Starosta [...] uznał jej stanowisko. W piśmie z 1.09.2020 r. wskazał, że sprawę przeanalizował Zespół ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego przy Komisji Bezpieczeństwa i Porządku Publicznego Powiatu [...], który negatywnie zaopiniował wprowadzenie ograniczenia tonażu na ul. [...] wskazując, że ulica ta charakteryzuje się niewielką zabudową mieszkaniową, stanowiąc najkrótszą drogę dojazdowa do żwirowni w D.. Alternatywna droga przebiegałaby przez K., S. lub B. , które są intensywnie zurbanizowane, na co zwrócił uwagę KMP. Ewentualny zaś dojazd do P. od drugiej strony – drogą powiatową nr [...] przez [...] również wiąże się z prowadzeniem ruchu przez teren mocno zurbanizowany.

Skarżąca przypomniała, że w takim stanie sprawy zaskarżyła do Sądu poprzednie akty organu zatwierdzenia s.o.r. z 19. 05.2020 r. i 31.05.2020 r. Tutejszy Sąd wyrokami z 24 lutego 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 1598/20 i IV SA/Po 1590/20 oddalił skargi. Na skutek skarg kasacyjnych spółki Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1073/21 i II GSK 1121/21 uchylił ww. wyroki Sądu I instancji i stwierdził, że zaskarżone akty są niezgodne z prawem. Skarżąca szeroko powołała rozważania NSA, konkludując, że stwierdził nieadekwatność rozwiązań z zakresów organizacji ruchu, w tym znaków drogowych nieadekwatnych do ich przeznaczenia określonego w stosownych przepisach, wprowadzenie stałej organizacji ruchu bez przeprowadzenia stosownych analiz i ekspertyz oraz bez uzgodnienia z innymi organami.

Zdaniem spółki Prezydent M. [...] zatwierdzając 9.06.2021 r. s.o.r. zlekceważył ocenę NSA, albowiem projekt zakłada wprowadzenie na ul. [...] w obu kierunkach znaków B-5 wraz z tabliczką T-3A o treści "Nie dotyczy pojazdów upoważnionych na warunkach określonych przez ZDM", a także wprowadzenie ograniczenia prędkości do 40 km/h oraz uzupełnienie na ul. [...] znaku F-6. Jako cel ww. zmian organ uznał poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie przeprowadzono jednak żadnych analiz i ekspertyz co do skutków tych rozwiązań. Nie uzgodniono wprowadzenia s.o.r. z innymi organami zarządzającymi drogami i ruchem drogowym na tym terenie. Następnie organ 27.01.2023 r. zatwierdził s.o.r., w której zaprojektowano wprowadzenie ograniczenia ruchu pojazdów powyżej 30 t. na obiekcie inżynieryjnym nad rzeką G., uzupełnienie oznakowania B-5 od strony wjazdu do miasta oraz uzupełnienie znaków B-33 z ograniczeniem prędkości do 40 km/h. Zgodnie zaś z wnioskiem Rady Osiedla [...] wprowadzono uzupełniające oznakowanie na skrzyżowaniu z ul. [...] na słupki blokujące niszczenie zieleni przy nieruchomości nr [...] oraz tablice uchylne U-24 na południowym wlocie ul. [...]. Nie przeprowadzono jednak żadnych ekspertyz, zignorowano negatywne opinie i nie przeprowadzono uzgodnień z innymi organami. Finalnie wprowadzono rozwiązania zakwestionowane przez NSA. Nadto choć jako cel zmian wskazano ograniczenie tonażu na obiekcie inżynieryjnym nad rzeką G., z informacji MIR wynika, że nie dysponuje on żadnymi ekspertyzami czy badaniami w tym zakresie (pismo z 7.04.2023 r.).

Spółka nadmieniła, iż wystąpiła do ZDM o wydanie warunków wjazdu na ul. [...]. Warunki takie otrzymała (obow. do 14.02.2024 r.), lecz zostały jej cofnięte. W ich miejsce wydano nowe warunki zezwalające na przejazd ul. [...] tylko od strony D. (pisma z 5.07. i 16.08.2023 r.).

Argumentując postawione zarzuty skarżąca powołała się na wolność działalności gospodarczej jako jedno z praw wynikających z Konstytucji RP i z art. 2 P.p. Jej zdaniem ograniczenie tej wolności jest dopuszczalne, gdy przemawia za tym ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej z projektu s.o.r. nie wynika, by okraczenia w tonażu na obiekcie inżynieryjnym faktycznie wprowadzono z rzeczywistych powodów, skoro organ nie dysponował żadnymi ekspertyzami, czy badaniami technicznymi. Skarżącą pozbawiono zaś dostępu do drogi publicznej w zakresie taboru ciężarowego. Drogi pozwalające dotrzeć do przedsiębiorstwa to: ul. [...], [...] i [...]. Na drodze przez [...] od dawna obowiązuje zakaz ruchu pojazdów pow. 15 t. i jest to obszar nieporównanie silniej zurbanizowany niż ul. [...]. Na ul. [...] zakaz obejmuje pojazdy pow. 2,5 t z uwagi na jej przebieg przez niewielki mostek. Przejazd z kopalni przez D. jest niemożliwy z uwagi na znak zakazu wjazdu samochodów ciężarowych. Przejazd ul. [...] był więc ostatnim z dostępnych dla spółki. Zatwierdzenie s.o.r. ul. [...] i [...] uniemożliwiło spółce prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kontraktów już zawartych i zawierania nowych. Specyfika profilu działalności spółki nie pozwala na przeniesienie jej w inne miejsce.

Zdaniem spółki wprowadzona s.o.r. nie jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, a rezultat wprowadzonej regulacji nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na spółkę. Wyjaśniono, że ul. [...] przebudował i wyremontował J. B. tj. ojciec prezesa zarządu spółki i wspólnik spółki, który prowadził działalność pod firmą PPHU T. – J. B.. Uczynił to z własnych środków jako warunek konieczny uzyskania koncesji na wydobywania kruszywa z kopalni w D., na podstawie porozumień z Gminą [...] i umów z Zakładem Robót Drogowych w P.. Po śmierci J. B. w wyniku przekształceń działalność prowadzona jest jako T. sp. z o.o.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z warunkami koncesji obowiązkiem spółki jest rekultywacja wyrobiska poeksploatacyjnego tj. zasypywanie go oczyszczonymi masami ziemnymi. W tym celu spółka pozyskuje masy ziemne. Wprowadzone ograniczenia uniemożliwiają rekultywację, wpływając tym samym negatywnie na środowisko naturalne. Wprowadzone ograniczenia wywierają zatem negatywny wpływ na działalność skarżącej – utrudniają dojazd do siedziby spółce i jej kontrahentom. Połączenie przez ul. [...] jest zaś najkorzystniejszą i najmniej uciążliwą dla mieszkańców, ze wszystkich innych, ewentualnych dróg dojazdowych. Nadto, przy ul. [...] znajdują się jedynie dwa zabudowania, po obu stronach przylegające do ul. [...]. Ul. [...] przebiega w zasadzie przez tereny niezamieszkałe. Wprowadzenie więc ograniczenia masy całkowitej pojazdów dopuszczonych do ruchu na ul. [...] i G. nie znajduje merytorycznego uzasadnienia. Zgodnie zaś z zastosowanym rozwiązaniem pojazdy ciężarowe Wojska Polskiego są zwolnione z zakazu. Naruszono zatem zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), która polega na równym traktowaniu wszystkich podmiotów (adresatów norm prawnych) charakteryzujących się jednakową cecha wspólną, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. MIR w piśmie z 4.08.2020 r. wskazał, że zmiany w organizacji ruchu miały charakter prewencyjny i były związane z brakiem poboczy, niedostosowanymi do intensywnego ruchu ciężarowego parametrami i stanem technicznym drogi. W ww. wyrokach NSA stanowiska tego nie podzielił.

Co do zarzutu naruszenia § 8 ust. 5 rozporządzenia spółka podniosła, że KMP opiniując negatywnie projekt s.o.r. wskazał, że wprowadza ona dezorientację kierowców i generuje zagrożenia bezpieczeństwa porządku ruchu drogowego. Opinia ta powinna stanowić samodzielną i wystarczającą podstawę do odrzucenia projektu.

Z kolei zważywszy, że pkt 3.1.1. załącznika nr 1 do r.w.t.z.s.d. określa, iż znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu, skarżąca wskazała, że zaskarżony akt przyjęto bez porozumienia i niezbędnej koordynacji działań z drugim zarządcą ruchu ul. [...] w m. B. – Starostą [...]. Również MIR nie badał konsekwencji wprowadzenia zaskarżonej organizacji. Wprowadzono ją rzekomo celem okraczenia tonażu na obiekcie inżynieryjnym nad rzeką G., nie dysponując w tym zakresie żadnymi badaniami.

Skarżąca wskazała też, że organ wprowadził znak B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" niezgodnie z pkt 3.2.6. zał. nr 1 do r.w.t.z.s.d. Zakazano bowiem wjazdu samochodów ciężarowych na drogę o niewielkim natężeniu ruchu po to, by wymusić ruch ciężarowy przez tereny gęsto zamieszkałe. Nadto ul. [...] nie leży ani w zabytkowej ani w reprezentacyjnej dzielnicy D.. Z kolei znak B-33 "ograniczenie prędkości" w zasadzie powinien być poprzedzony znakami ostrzegawczymi podającymi przyczynę ograniczenia prędkości np. roboty drogowe na drodze, niebezpieczny zakręt, śliska jezdnia. Zmiana organizacji ruchu polegające na wprowadzeniu znaków B-5 i B-33 wymaga szczegółowej analizy parametrów drogi, jej stanu, natężenia ruchu drogowego. Działań takich zaniechano.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 8 ust. 6 rozporządzenia spółka wskazała, że organ zignorował fakt, że droga ul. [...] stanowi optymalną trasę dojazdową dp przedsiębiorstwa spółki i innych przedsiębiorców posiadających tabor ciężarowy w tym rejonie. Droga ta, z nieliczną zabudową, stanowi najkrótszą drogę dojazdową z rejonu D. do P., co oceniając przez pryzmat bezpieczeństwa stanowi mniejsze prawdopodobieństwo wystąpienia zagrożeń w ruchu drogowym, niż kierowanie ruchu pojazdów ciężarowych przez silnie zurbanizowane D., K., B. i S. do S11.

W odpowiedzi Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Organ nie podzielił zarzutu naruszenia art. 2 P.p. w zw. z art. 22 Konstytucji wskazując, że wprowadzone zmiany w s.o.r. nie zostały wymierzone w działalność gospodarczą skarżącej i nie miała na celu ograniczenia jej działalności, ale motywowane były przede wszystkim interesem publicznym – bezpieczeństwem pieszych poruszających się ul. [...]. Ulica ta jest bowiem dość wąska (ok. 5,0 m szerokości), ze zniszczonym, rozjeżdżonym poboczem, a miejscami bez pobocza i nie posiada chodników dla pieszych. Trudne warunki drogowe uzasadniały wyeliminowanie ruchu pojazdów ciężarowych poprzez wprowadzenie znaku B-5, a tabliczka pod znakiem dawała możliwość ZDM, by dopuścił ruch pojazdów ciężarowych na określonych przezeń zasadach. Ze względu zaś na znane parametry wytrzymałości mostu, w celu zapobiegnięcia ewentualnej katastrofie budowlanej, przed samym mostem dodano bezwzględny zakaz dla wszystkich użytkowników ruchu o obciążeniu powyżej 30 t. Interes publiczny wyraża się w trosce o bezpieczeństwo uczestników ruchu i z tego powodu wprowadzenie ograniczeń było uzasadnione, a zakazy pozostają w odpowiedniej proporcji do zamierzonego rezultatu.

Wskazano również, że w koordynacji z Gminą [...] na drugim końcu ul. [...] zostało ustawione tożsame ograniczenie tonażu na obiekcie mostowym w ciągu ul. [...].

Co do zarzutu naruszenia art. 2, art. 7, art. 31 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji organ wskazał, że nie sposób przypisać mu naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady praworządności, zasady wolności oraz równości tylko z tego powodu, że działając w celu poprawy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego wprowadził zakaz poruszania się samochodów ciężarowych ul. [...] oraz wyeliminował ruch pojazdów pow. 30 t. na moście nad rz. G..

Kwestionując zaś zarzut naruszenia § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w zw. z pkt 3.1.1. i 3.2.6. zał. nr 1 do r.w.t.z.s.g. organ wskazał, że nieuzasadnione było odrzucenie projektu s.o.r., bowiem zastosowane znaki zakazu posiadały właściwy kształt i wymiary, zgodne z obowiązującymi przepisami.

Organ podważył również zarzut naruszenia § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia wskazując, że ów przepis mówi fakultatywnie o możliwości odrzucenia projektu o.r., a zatem nie jest to obowiązkiem organu. Nadto wskazano, że wprowadzone zmiany były podyktowane potrzebami społeczności lokalnej – mieszkańców rejonu ul. [...] i [...], którzy indywidualnie lub przez Radę Osiedla [...] w P. domagali się poprawy bezpieczeństwa ruchu pieszych, poprawy komfortu życia i korzystania z ulicy. Liczne pojazdy ciężarowe na wąskiej drodze zagrażały pieszym poruszającym się ul. [...]. Ze względu na małą szerokość pasa drogowego auta ciężarowe przejeżdżały bardzo blisko budynków przy skrzyżowaniu ul. [...] i [...], powodując nie tylko zagrożenie pieszych, ale i generując hałas. Polityką transportowa Miasta jest zaś przede wszystkim dbanie o lokalną społeczność i bezpieczeństwo pieszych.

Pismem z 5 października 2023 r. pełnomocnik skarżącej zgodził się na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie procesowym z 6 grudnia 2023 r. pełnomocnik organu przedłożył pismo MIR z mapą dot. ograniczenia tonażu na ul. [...] w P. wskazując, że we obszarze tym zmieniono oznakowanie z B-5 z dopiskiem do 30 ton na B-18 z dopiskiem do 30 ton. Oznacza to, że w planie s.o.r. nie będzie obowiązywał zakaz wjazdu dla pojazdów specjalnych, tj. samochodów ciężarowych o dmc przekraczającej 30 ton, lecz zakaz ogólny obejmujący wszystkie pojazdy, których dmc przekracza 30 ton. Z tego powodu skarga jawi się jako niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zważywszy na wniosek organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i jego akceptację przez skarżącą Sąd rozpoznał sprawę w tym właśnie trybie. Przepis art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej P.p.s.a., stanowi bowiem, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wówczas, zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę jako zasadną należało uwzględnić.

Przedmiotem skargi spółki T. sp. z o.o. w rozpoznawanej sprawie był akt Prezydenta Miasta z 27 stycznia 2023 r. dotyczący zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu ul. [...] w P..

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przesądził, iż zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W uchwale NSA zważył, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, gdyż ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak, to także prawo do zaskarżenia aktu zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika m. in. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej: u.s.g.).

Skład orzekający w niniejszym składzie z powołaną uchwałą i zawartymi w jej uzasadnieniu wywodami nie tylko się zgadza, ale i jest nią na mocy art. 269 § 1 P.p.s.a. związany (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1518/14 lub wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 2721/17, publ. j.w.).

Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju akt jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego. Skarga taka nie jest skargą powszechną (actio popularis). Dopiero więc wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca spółka wykazała, że zatwierdzenie stałej organizacji ruchu ul. [...] i [...] w P. w istotny sposób ograniczy możliwości prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, poprzez uniemożliwienie dojazdu pojazdów ciężarowych do miejsca jej wykonywania – kopalni kruszyw w D. przy ul. [...]. Jak skarżąca wykazała, posiada koncesję na wydobycie, zarządza kopalnią kruszyw i eksploatuje złoża kruszyw zlokalizowane w D. ul. [...] oraz posiada flotę pojazdów ciężarowych służących do obsługi transportowej ww. kopalni. Kopalnia w D. przy ul. [...] zlokalizowana jest w bliskim sąsiedztwie ul. [...], przy wjeździe, na którą - na podstawie przedmiotowej s.o.r. – od 31 grudnia 2023 r. wprowadzono ograniczenie ruchu dla pojazdów pow. 30 t na obiekcie inżynieryjnym nad rzeką G., uzupełnienie oznakowania B-5 od strony wjazdu do miasta oraz uzupełnienie znaków B-33 z ograniczeniem prędkości do 40 km/h. Nadto, zgodnie z wnioskiem Rady Osiedla [...] (organ nie dołączył do akt) wprowadzono uzupełniające oznakowanie na skrzyżowaniu z ul. [...] oraz słupki blokujące niszczenie zieleni przy nieruchomości nr [...] oraz tablice uchylne U-24 na południowym wlocie ul. [...]. Z wyjaśnień spółki wynika nadto, że na drodze przez C. od dawna obowiązuje zakaz ruchu pojazdów pow. 15 t. i jest to obszar nieporównanie silniej zurbanizowany niż ul. [...]. Na ul. [...] zakaz obejmuje pojazdy pow. 2,5 t z uwagi na jej przebieg przez niewielki mostek. Przejazd z kopalni przez D. jest niemożliwy z uwagi na znak zakazu wjazdu samochodów ciężarowych. Tym samym przejazd ul. [...] był ostatnim z dostępnych dla spółki. Zatwierdzenie s.o.r. ul. [...] i [...] utrudni spółce prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kontraktów już zawartych i zawierania nowych. Specyfika profilu działalności spółki nie pozwala na przeniesienie jej w inne miejsce. Powyższe znajduje potwierdzenie w decyzji Marszałka Województwa [...] z 2 marca 2021 r. udzielające spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w ramach rekultywacji północno-zachodniej części wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "D. ", położonego w m. B. , gm. [...]. Decyzja ta uległa zmianie decyzją tegoż organu z 14 lutego 2023 r. w ten sposób, że wydłużono termin obowiązywania zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów od dnia 2.03.201 r. do dnia 2.03.2031 r., pozostawiając pozostałe zapisy pierwotnej decyzji bez zmian.

W ocenie Sądu w tym stanie faktycznym i prawnym należało uznać, że przedmiotowe zatwierdzenie stałej organizacji ruchu istotnie ogranicza uprawnienia prawa skarżącej, w tym możliwość swobodnego prowadzenia na tym obszarze działalności gospodarczej, a co za tym idzie narusza interes prawny skarżącej, bez względu na okoliczność, że prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza nie jest zlokalizowana bezpośrednio przy ul. [...] i [...] w P., których dotyczy przedmiotowa s.o.r. Powyższe przesądza o posiadaniu przez spółkę legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego aktu i upoważnia Sąd do dokonania merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu.

Wyjaśnienia wymaga, że zagadnienie zatwierdzenia organizacji ruchu zostały wyczerpująco uregulowana w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 988, dalej: P.r.d.) oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzanie (rozporządzenie) wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 P.r.d.

Zgodnie z art. 10 ust. 6 P.r.d. prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Należy przy tym odróżnić zadania jakie ciążą na zarządcy drogi, zgodnie z ustawą o drogach publicznych, w zakresie planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, od obowiązków organu zarządzającego ruchem na drogach w rozumieniu P.r.d. Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia stanowiąc, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o organizacji ruchu - rozumie się przez to, mające wpływ na ruch drogowy:

a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi,

b) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego,

c) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów.

Działania w zakresie zarządzania ruchem polegają m.in. na podejmowaniu czynności organizacyjno-technicznych, w tym zatwierdzaniu organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia), ale i na wprowadzaniu tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Przedmiotem jest zatem nie droga i jej stan techniczny, ale ruch i jego bezpieczeństwo. Oczywiście stan techniczny drogi może być elementem wymagającym uwzględnienia przy decydowaniu o organizacji ruchu na danej drodze, ale nie jest on celem, ale ewentualnie kryterium wprowadzanej organizacji. Organizacja ruchu powinna zatem przede wszystkim zapewniać bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz pozostawać w zgodzie z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia organ zarządzający ruchem m.in. rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Projekt organizacji ruchu powinien zawierać szereg elementów, wymienionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jednym z nich jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu (§ 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle wiąże się z uzasadnieniem dla umieszczenia na drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia. Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2021r. sygn. akt II GSK 1121/21 (w sprawie dotyczącej aktu Prezydenta Miasta z 31 maja 2020 r. o zatwierdzeniu poprzedniej stałej organizacji ruchu ul. [...] i [...] w P., publ.: jak wyżej), a Sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd ten podziela, z powołanego przepisu wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może bowiem: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu (§ 8 ust. 2 pkt 1); 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (§ 8 ust. 2 pkt 2); 3) odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 pkt 3). Organ zarządzający ruchem jest zobowiązany odrzucić projekt organizacji ruchu, jeżeli stwierdzi niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także w przypadku, gdy projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego (§ 8 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Z kolei podstawą fakultatywnego odrzucenia projektu organizacji ruch jest stwierdzenie niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywność projektowanej organizacji ruchu (§ 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że zatwierdzenie przedmiotowego projektu s.o.r. poprzedziły dwie opinie – ZDM z 8.11.2022 r. oraz KMP z 17.11.2022 r. ZDM zgłosił następujące uwagi:

1. znaki dotyczące ograniczenia tonażu dla obiektu mostowego powinny być znakami B-18 (bezwzględne ograniczenie dla wszystkich pojazdów); ewentualne odrębne okraczenia mostowe dla wojska powinny być określone dodatkowymi znakami typu W wskazującymi klasę obciążenia obiektu mostowego, jeżeli istnieje faktycznie taka potrzeba ze względów wojskowych;

2. należy uzupełnić tablice F-6 o znaki dotyczące bezwzględnego tonażu dla obiektu (B-18 j.w.);

3. znak dotyczący ograniczenia tonażu obiektu od strony ul. [...] ustawić oddzielnie, przed obiektem (tak jak ten od drugiej strony),

4. nie stosować tablic U-24 w osi ul. [...], bo i tak będą rozjeżdżane przez pojazdy ciężarowe dopuszczone do ruchu ul. [...]; ich gabaryty są za duże aby zmieścić się w pasie ruchu; należy nawet raczej rozszerzyć zakres linii [...]

Z kolei KMP w opinii negatywnej podał, że ze względu na fakt, że przebieg ul. [...] jest podzielony na dwóch zarządców dróg i dwa organy zarządzające ruchem zachodzi konieczność koordynacji działań pomiędzy nimi celem wypracowania kompatybilnej organizacji ruchu obowiązującej na całym odcinku ul. [...], bądź zaprojektowania znaków informujących o zakazie od skrzyżowania ul. [...] z drogą powiatową nr [...] Dodał, że brak informacji o obowiązującym zakazie z kierunku drogi powiatowej nr [...] wprowadza dezorientację kierowców, powoduje generowanie zagrożeń bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym.

Podkreślenia wymaga, że poza ww. dwoma opiniami wprowadzenie przedmiotowych zmian w organizacji ruchu nie zostało poprzedzone żadnymi analizami. Równocześnie wobec posiadanej przez Sąd z urzędu wiedzy o braku wprowadzenia uprzednio w s.o.r. z 31 maja 2020 r. ograniczenia ruchu pojazdów powyżej 30 t nad rzeką G. (powołana sprawa o sygn. akt II GSK 1121/21) jawi się Sądowi jako nieuprawnione wprowadzenie tego rodzaju ograniczeń zaskarżonym w niniejszej sprawie aktem. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by wykonana została jakakolwiek ekspertyza, czy badania techniczne, które potwierdziłyby, że wprowadzenie takiego ograniczenia jest konieczne ze względu na obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nadto z uzyskanej z ZDM przez skarżącego informacji z 16.08.2023 r. wynika zaś, że ZDM w okresie ostatnich dwóch lat nie przeprowadził analiz możliwości obsługi komunikacyjnej kopalni kruszyw D..

Dodatkowo należy wskazać, że z projektu wynika, iż na wniosek Rady Osiedla [...] wprowadzono uzupełniające oznakowanie na skrzyżowaniu z ul. [...] praz słupki blokujące niszczenie zieleni przy nieruchomości nr [...] oraz tablice uchylne U-24 na południowym wlocie ul. [...]. Akta nie zawierają jednak takowego wniosku, co zdaje się podważać i w tym zakresie zasadność wprowadzonych zmian. Należy przy tym podkreślić, że jedynym uzasadnieniem przedmiotowego aktu zatwierdzającego s.o.r. ul. [...] i [...] jest - jako podano – wprowadzenie ograniczenia tonażu. Tym samym organ wprowadzając na ul. [...] zakaz wjazdu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 30 t (znaki B-5 i B-33) uzasadnił to koniecznością ograniczenia tonażu, nie wykazując, na jakiej podstawie, w oparciu o jakie dane źródłowe, przyjął, że obiekt inżynieryjny – most nad rz. G. wymaga takiego ograniczenia, a także jakie rodzi to skutki dla uczestników ruchu, w szczególności ruchu lokalnego, w tym ruchu pojazdów ciężarowych do pobliskiej kopalni kruszywa skarżącej spółki. Z akt nie wynika również, by przed przystąpieniem do sporządzenia projektu przeprowadzono kontrolne badania nośności obiektu mostowego nad G..

Tymczasem zgodnie z pkt 3.1.1.1. zdanie drugie zał. nr 1 do r.w.t.z.d.s. znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu. W myśl zaś pkt 3.2.19 ww. zał. nr 1 do r.w.t.z.d.s. znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t" stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń.

W świetle powołanych przepisów jawi się oczywistym, że uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-18 powinno w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza gdy zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport tymi pojazdami. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne, dlatego też w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu. Za takie uzasadnienie nie można uznać lakonicznego stwierdzenia, że zmiana będzie służyła bezpieczeństwu oraz ochronie nawierzchni drogi, bez odwołania się w tej mierze do konkretnych ustaleń (por. wyrok WSA w Szczecinie z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 363/19, publ.: j.w.). Przy zatwierdzaniu projektu organizacji ruchu właściwy organ powinien się kierować zasadą bezpieczeństwa ruchu drogowego. To wszystko jednak nie może prowadzić do dowolności, czy też braku umotywowania przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi warunki umieszczania danego znaku zakazu na drodze (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1964/18, publ.: j.w.).

Nadto zważyć należy, że zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skoro więc KMP w opinii o projekcie wskazał, że brak informacji o obowiązującym zakazie z kierunku drogi powiatowej nr [...] wprowadza dezorientację kierowców, powoduje generowanie zagrożeń bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym, to w ocenie Sądu za niewystarczające należy uznać umieszczenie na drodze o szerokości jezdni ok. 5,0 m znaków B-5 z ograniczeniem ruchu pojazdów do 30 ton przy obiekcie inżynieryjnym [...], tj. przy rzece G. oraz przy granicy miasta P. (znaku pionowym [...] "P.") w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, by przed zatwierdzeniem przedmiotowej s.o.r. organ skoordynował z Gminą [...] – zarządcą tej samej drogi od strony D., by takie same zakazu informujące o ograniczeniu tonażu do 30 ton zostały umieszczone na drugim końcu tejże drogi. Jako gołosłowną i nie popartą żadnymi dokumentami uznać należy w tym zakresie wypowiedź pełnomocnika organu zawartą w odpowiedzi na skargę.

Nadto należy wskazać, że przed zatwierdzeniem przedmiotowej s.o.r. Starosta [...] w piśmie z 1.09.2020 r. skierowanym do pełnomocnika skarżącej podał m.in., że 7.01.2020 r. otrzymał wniosek przedstawiciela mieszkańców ul. [...] w P. i m. B. o wprowadzenie zmian na ul. [...] przez ograniczenie ruchu pojazdów pow. 3,5 t i ograniczenie prędkości do 40 km/h. Zespół ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego przy Komisji Bezpieczeństwa i Porządku Powiatu [...] negatywnie zaopiniował wprowadzenie takich zmian wskazując, że ul. [...] charakteryzuje się niewielką zabudową mieszkaniową (jedynie przy ul. [...] i przy DP [...], stanowi najkrótszą drogę dojazdową ze żwirowni w D. do P.. Zaznaczono, że alternatywna droga przebiegałaby przez m. K., S. lub B. , które są intensywnie zurbanizowane. Ewentualny zaś dojazd do P. od drugiej strony tj. drogą powiatową nr [...] przez m. C. wiąże się z prowadzeniem ruchu przez teren mocno zurbanizowany i jest niemożliwe ze względu na niewystarczającą nośność obiektu mostowego. Dlatego Starosta zarekomendował podjęcie działań zmierzających do wykonania chodnika, poboczy lub ścieżki rowerowej i poprawy stanu nawierzchni celem zapewnienia należytego bezpieczeństwa ruchu pieszych i rowerzystów mijających się z ruchem samochodowym w jednym przekroju drogi na odcinki drogi na terenie m. P.. Skierował również apel o współpracę wszystkich organów w tej sprawie. W odpowiedzi ZDM w P. wskazał, że w obecnym planie finansowym nie przewiduje przebudowy ul. [...], a sprawa zostanie przeanalizowana przy konstruowaniu planu inwestycyjnego na kolejne lata. Starosta wyjaśnił, że po otrzymaniu z Urzędu Miasta [...] pisma informującego o zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu (bez konsultacji z organami na ternie powiatu pozn.) dot. wprowadzenia na ul. [...] (odcinek na terenie m. P.) znaków B-5, podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko, zwracając uwagę na konieczność podjęcia współpracy i skoordynowania działań pomiędzy wszystkimi zarządcami dróg i organami zarządzającymi ruchem, przy udziale przedstawicieli kopali kruszyw w D..

Mając powyższe okoliczności na względzie, świadczące o braku analizy konieczności wprowadzenia zmian organizacji ruchu na ul. [...] i [...] w zakresie wprowadzenia zakazu wjazdu samochodów ciężarowych (znaki B-5) ograniczenia prędkości do 40 km/h (znaki B-33), brak współpracy zarządców dróg i organów zarządzających ruchem – ul. [...] i głuszna na terenie miasta P. i gm. [...], Sąd zwraca uwagę, że analogiczne zaniechania organu miały miejsce przy poprzednim zatwierdzeniu s.o.r. ul. [...] i [...] w P. z 31 maja 2021 r.

Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1121/21, którym ww. akt Prezydenta Miasta z 31 maja 2020 r. został uznany za niezgodny z prawem. NSA zwrócił wówczas uwagę, że stosownie do przepisów załącznika nr 1 do r.w.t.z.g.s. znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym tego rodzaju znaki - jako ograniczające swobodę korzystania z dróg - powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.). W myśl pkt 3.2.6. załącznika nr 1 do r.w.t.z.g.s. znak B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" stosuje się w celu wyeliminowania ruchu samochodów ciężarowych, pojazdów specjalnych i używanych do celów specjalnych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. Znak B-5 stosuje się przede wszystkim na drogach, na których występuje duże natężenie ruchu lub występują trudne warunki drogowe, np. mała szerokość jezdni, małe promienie łuków na skrzyżowaniach. Ponadto, znak ten może być zastosowany, gdy występuje potrzeba wyeliminowania ruchu wszelkich pojazdów ciężarowych z zabytkowych czy reprezentacyjnych dzielnic. W przypadku gdy zakaz wjazdu ma dotyczyć samochodów ciężarowych o określonej dopuszczalnej masie całkowitej, np. ponad 5 t, na znaku lub na tabliczce pod znakiem podaje się wartość tej masy". Z kolei znak B-33 "ograniczenie prędkości" powinien być umieszczony tylko w tych przypadkach, gdy warunki drogowe, otoczenie drogi lub zastosowane oznakowanie ostrzegawcze i urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego mogą w niedostatecznym stopniu wskazywać kierującym na konieczność zmniejszenia prędkości. Znak B-33 w zasadzie powinien być poprzedzony znakami ostrzegawczymi podającymi przyczynę ograniczenia prędkości, np. roboty na drodze, niebezpieczny zakręt, śliska jezdnia, inne niebezpieczeństwo itp. Nie stosuje się znaków B-33, jeżeli kierujący w jednoznaczny, niebudzący wątpliwości sposób może ocenić geometrię drogi oraz jej stan techniczny" (pkt 3.2.4.1.).

Zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaków B-5 i B-33 wymaga więc szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej stanu, natężenia ruchu drogowego, a także wyważenia proporcji pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym. Dokumentacja projektowa powinna zatem wskazywać, że proponowana zmiana została wnikliwie wyjaśniona i przeanalizowana z uwzględnieniem przepisów obu znajdujących w sprawie zastosowanie rozporządzeń (ww).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak NSA przy ocenie poprzedniego aktu stałej organizacji ruchu ul. [...] i [...] w P., uznaje, że z załączonej do akt dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu, sporządzonej w październiku 2022 r., nie sposób wywieść, aby zmiana stałej organizacji ruchu przewidująca umieszczenie znaków B-5 w obrębie ul. [...] i [...] w P., ich uzupełnienia od strony wjazdu do miasta oraz uzupełnienia znaków B-33 z ograniczeniem prędkości do 40 km/h została należycie rozważona. Z projektu nie wynika, aby jego wykonanie poprzedzała analiza skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu, ani też by uwzględniono parametry i stan drogi oraz natężenie ruchu na ul. [...] i [...].

Jak już Sąd wskazywał, w opisie technicznym stanowiącym element projektu stałej organizacji ruchu ul. [...] nie przedstawiono żadnej argumentacji ani nie odwołano się do stosowanych analiz czy ekspertyz technicznych, które pozwalałyby na zweryfikowanie zasadności wprowadzenia zakazu wjazdu samochodów ciężarowych oraz ograniczenia prędkości. Charakteryzując drogę i ruch na drodze, projektant podał jedynie, że ul. [...] posiada 1 jezdnię o średniej szerokości ok. 5 m. Odnośnie ul. [...] wskazano, że jej jezdnia ma średnio szerokość ok. 7,2 m, posiada chodniki obustronne a fragmentami jednostronne. Co znamienne, w zakresie obu ulic nie podano natężenia ruchu drogowego, co miało miejsce w uprzednich projektach (patrz projekty zatwierdzone 19 i 31.05.2020 r., czy z 9.06.2021 r. – sprawy sądowe o sygn. akt: IV SA/Po 1589/20, IV SA/Po 1590/20 oraz III SA/Po 617/23). Oceny Sądu nie zmienia również okoliczność, że projekt jednocześnie zawiera zastrzeżenie do znaku B-5 o treści znaku pionowego T-3A "Nie dotyczy pojazdów upoważnionych na warunkach określonych przez ZDM". Takie bowiem rozwiązanie przyznaje władzę dyskrecjonalną nad ustaleniem warunków wjazdu na ul. [...] w P. zarządcy drogi – ZDM w P. (warunki są bowiem ustalane na podstawie stosownego Regulaminu przyjmowanego przez ZDM) i w rezultacie wymyka się kontroli sądowoadministracyjnej. Dla zobrazowania powyższego wskazać należy, że skarżąca przedstawiła pismo ZDM w P. z 5 lipca 2023 r., którym cofnięto jej warunki wjazdu umożliwiające przejazd (w obu kierunkach) ul. [...] w P. pojazdom o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t, jednocześnie wydając warunki wjazdu dla pojazdów tylko firmy T. umożliwiające przejazd u. [...] w P. od strony m. D.. Swe rozstrzygnięcie ZDM ograniczył do uzasadnienia, że pojazdy obsługujące kopalnię kruszyw w m. D. mają możliwość dojazdu do tego obiektu bez konieczności wjazdu w obszar objęty znakiem B-5 na ul. [...], od strony drogi S11 i m. D. (brak ograniczeń od strony m. D.).

Tymczasem w ocenie Sądu uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaków B-5 i B-33 powinno w sposób jasny i przekonujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport takimi pojazdami. Ograniczenie tego rodzaju jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne. Dlatego w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu.

W niniejszej sprawie brak takiej argumentacji znajdującej w szczególności odniesienie do przesłanek stosowania tego znaku, określonych w pkt 3.1.1. i 3.2.6. załącznika nr 1 do r.w.t.z.s.d. Wyjaśnienia organu, że zaskarżona zmiana organizacji ruchu została dokonana ze względu na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w tym zwłaszcza pieszych i była działaniem prewencyjnym, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, albowiem okoliczności te nie odnoszą się do warunków i wymogów zastosowania znaku B-5.

Na etapie sporządzania projektu organizacji ruchu całkowicie pominięto okoliczność przebiegu ul. [...] z terenu miasta P. do gm. [...] i związany z tym jej podział pomiędzy dwóch zarządców drogi oraz dwa organy zarządzające ruchem. Co istotne powyższa okoliczność została jasno wyartykułowana w powołanym wyżej wyroku NSA z 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1121/21, którym uznano, że poprzedni akt zatwierdzenia s.o.r. z 31.05.2020 r. zawierający takie same wady wydany został niezgodnie z prawem. Tymczasem również zaskarżony akt został podjęty bez porozumienia i niezbędnej koordynacji działań z drugim zarządcą drogi ul. [...] w m. B. gm. [...].

Co równie istotne Starosta [...] jako organ zarządzający ruchem w ciągu drogi powiatowej nr [...] (powołane wyżej pismo z 1.09.2020 r. i powołane w nim stanowisko z 27.01.2020 r. adresowane do ZDM) wskazał, że Zespół ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego przy Komisji Bezpieczeństwa i Porządku Publicznego Powiatu [...] negatywnie zaopiniował wprowadzenie ograniczenia tonażu na ul. [...] wskazując, że ulica ta charakteryzuje się niewielką zabudową mieszkaniową, stanowiąc najkrótszą drogę dojazdowa do żwirowni w D.. Alternatywna droga przebiegałaby przez K., S. lub B. , które są intensywnie zurbanizowane. Z kolei ewentualny dojazd do P. od drugiej strony – drogą powiatową nr [...] przez C. wiąże się z prowadzeniem ruchu przez teren mocno zurbanizowany.

Pomimo powyższego omawiana zmiana organizacji ruchu na ul. [...] i [...] została zatwierdzona bez konsultacji z innymi organami. W ocenie Sądu zignorowanie przez Prezydenta Miasta stanowiska przedstawionego przez Starostę [...] co do zmiany organizacji ruchu ul. [...] i [...] nie może być zaakceptowane, uwzględniwszy okoliczność, że warunkiem wprowadzenia znaków zakazu jest uprzednia wnikliwa analiza skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1. załącznika nr 1 do r.w.t.z.d.s.).

Odnośnie wprowadzenia znaku ograniczenia prędkości do 40 km/h (znak B-33) należy wskazać, że przepis pkt 3.2.24.2 zał. nr 1 do r.w.t.z.d.s. stanowi, iż znak B-33 umieszcza się, gdy działania techniczne w zakresie poprawy geometrii drogi, stanu nawierzchni, oddzielenia ruchu pieszego od ruchu pojazdów itp. nie wpływają w dostateczny sposób na poprawę bezpieczeństwa. Ograniczenie prędkości wyrażone znakiem B-33 można stosować: - jeżeli odcinek drogi o śliskiej nawierzchni jest poprzedzony bardzo szorstką lub szorstką nawierzchnią, - dla oznakowania robót prowadzonych w pasie drogowym, - w innych uzasadnionych okolicznościach, np. na niektórych łukach, gdy ograniczenie prędkości powinno wpłynąć na poprawę bezpieczeństwa ruchu. W zaskarżonym akcie wprawdzie odwołano się do przesłanki poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, lecz w żaden sposób jej nie wyjaśniono. W projekt s.o.r. zabrakło nawet analizy natężenia ruchu drogowego na omawianych ulicach.

W ocenie Sądu organ nie wykazał również, by działał w zgodzie z potrzebami społeczności lokalnej (mieszkańców). Przepis § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia określa, że organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej. W projekcie s.o.r. ograniczono się do wskazania, iż w zakresie wprowadzenia uzupełnienia oznakowania na skrzyżowaniu z ul. [...] oraz słupków blokujących niszczenie zieleni działano na wniosek Rady Osiedla [...], lecz organ do akt sprawy wniosku takiego nie dołączył. Poddać należy zatem pod wątpliwość uzasadnienie projektu s.o.r. – działania w tym zakresie na wniosek mieszkańców. Jednocześnie organ zignorował wyrażane przez skarżącą jako lokalnego przedsiębiorcy stanowisko wskazujące na skutki owej zmiany organizacji ruchu (zwłaszcza wprowadzenia znaku B-5) dla prowadzonej przezeń lokalnie, na podstawie stosownych zezwoleń i koncesji, działalności gospodarczej w zakresie m.in. transportu z kopalni kruszywa, w ramach której odbywać się ma do 2.03.2031 r. rekultywacja części wyrobiska naturalnego ze złoża "D. " w m. B. w gm. [...]. Z wyjaśnień strony wynika, że ul. [...] i [...] w P. stanowią istotny element sieci dróg pozwalający jej na kontynuowanie prowadzonej działalności, a zatwierdzona s.o.r., zwłaszcza przez wprowadzenie znaków B-5, istotnie ograniczy prowadzenie tej działalności, jeśli jej nie uniemożliwi.

Sąd nie przychylił się zaś do zarzutów skargi naruszenia przez organ przepisów art. 2 P.p. w zw. z art. 22 Konstytucji RP polegających na zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu ul. [...] i [...] w P. bez poszanowania wolności działalności gospodarczej skarżącej prowadzonej w sąsiedztwie ul. [...] (ul. [...] w D.). Przepis art. 2 P.p. stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Formalne granice wolności gospodarczej określa przepis art. 22 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jak wskazuje się w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych system prawny państwa nie kreuje wolności gospodarczej ani też nie przyznaje jej podmiotom gospodarczym. Zakreśla natomiast jej granice, wskazując na ograniczenia swobody korzystania z tej wolności, a także ustanawia jej prawne gwarancje (C. Kosikowski, Zasada wolności działalności gospodarczej [w:] Zasady podstawowe polskiej konstytucji, red. W. Sokolewicz, Warszawa 1998, s. 216). Sama zaś wolność gospodarcza traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Należy ono do kategorii praw negatywnych wolnościowych, do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 marca 2017 r., sygn. II SA/Gl1189/16, dostępny j.w.). Jak wskazał NSA w wyroku z 17 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 379/11 (publ.: j.w.) wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Niewątpliwie każdy podmiot podejmujący działalność gospodarczą musi się liczyć z faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które wynikają z innych przepisów prawa, np. z ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Ograniczenie takie nie może być jednak dokonywane przez uprawniony organ z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Jakkolwiek w niniejszej sprawie zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu został wydany bez niezbędnej analizy w zakresie skutków wprowadzonych ograniczeń oraz bez należytego uzasadnienia elementów koniecznych do zastosowania zakazów, to nie można przesądzić, że narusza on wolność gospodarczą skarżącej spółki. Ta bowiem nie wykazała, by faktycznie zaskarżony akt i wprowadzenie jego mocą znaków zakazu (B-5 i B33) prowadziło bezpośrednio do skutku w postaci niemożności dalszego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą – kopalni kruszywa i rekultywacji terenu części wyrobiska po eksploatacji kruszywa. Ograniczenia komunikacyjne związane z wprowadzoną s.o.r. jakkolwiek istotnie rzutują na sytuację skarżącej w kontekście m.in. posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji, to spółka nie wykazała, by w pełni determinowały dalsze prowadzenie tej działalności.

Za przedwczesny Sąd uznał zarzut naruszenia zasady równości (art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Zważywszy, że organ de facto nie wyjawił i nie uzasadnił na wniosek jakich podmiotów (osób) oraz faktycznie z jakich powodów wprowadził przedmiotowe ograniczenia ruchu nie sposób zbadać, czy mogło dojść do dyskryminującego potraktowania strony skarżącej. Niemniej Sąd zwraca uwagę, że i ten wzorzec kontroli winien być brany pod uwagę przez organ zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu.

Reasumując w ocenie Sądu opisane wyżej uchybienia projektu nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu, co świadczy, że zaskarżony akt wydano z naruszeniem § 8 ust. 5 pkt 1 i 2 i § 8 ust 6 pkt 1 rozporządzenia oraz pkt 3.1.1, 3.2.6., 3.2.19.1 i 3.2.24.2 załącznika nr 1 do r.w.t.z.d.s.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, jako sumę uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz stawki wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł).