Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 48/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2 pkt 2,3,8
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Gminy Rogowo z dnia 22 maja 2023 r. nr LI/371/2023 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Szubinie wniósł skargę na uchwałę nr LI/371/2023 Rady Gminy Rogowo z dnia 22 maja 2023 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2023 roku, zarzucając jej istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2, 3 i 8 oraz ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572 ze zm., dalej powoływana jako uoz) poprzez:

1. niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 5 ust. 1 uchwały kwestii dotyczącej sposobu zapewnienia dokarmiania kotów wolno żyjących, a w szczególności:

- niewskazanie konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące,

- niewskazanie miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, zasad dotyczących zakupu karmy i jej wydawania społecznym opiekunom oraz sposobu postępowania w przypadku, gdyby nie zgłosiła się żadna osoba chętna do sprawowania funkcji społecznego opiekuna,

- niesprecyzowanie, na czym będą polegać niezbędne interwencje w sprawie kotów wolno żyjących,

podczas gdy z art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących;

2. niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 10 ust. 1 uchwały kwestii dotyczącej odławiania bezdomnych zwierząt, podczas gdy z art. 11a ust. 2 pkt 3 uoz należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania, w tym wskazanie podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt, jak też określenie dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska;

3. niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego przez zawarcie w § 7 ust. 1 uchwały regulacji dotyczącej zapewnienia opieki weterynaryjnej jedynie bezdomnym zwierzętom i kotom wolno żyjącym, które ucierpiały wskutek zdarzeń drogowych, z pominięciem innych zwierząt, podczas gdy z art. 11a ust. 2 pkt 8 uoz nie wynika, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma dotyczyć wyłącznie określonych kategorii zwierząt;

4. niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w załączniku do uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację poszczególnych celów i zadań opieki nad zwierzętami bezdomnymi przez wskazanie ogólnych kwot na realizację zbiorczych zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt, bez rozbicia tej kwoty na poszczególne, wymienione cele przyjęte w programie, podczas gdy z art. 11a ust. 5 uoz należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do konkretnego i jednoznacznego ustalenia wydatkowanych środków w odniesieniu do poszczególnych zadań.

Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że:

ad. 1) Stosownie do § 5 ust. 1 i 2 programu, opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, realizowana jest przez Wójta poprzez:

- prowadzenie akcji dokarmiania kotów wolno żyjących,

- podejmowanie niezbędnych interwencji.

Z ramienia Wójta osobą odpowiedzialną za realizację zadania, o którym mowa w § 5 ust. 1, jest osoba zatrudniona w Urzędzie Gminy na stanowisku ds. gospodarowania odpadami komunalnymi, leśnictwa i ochrony przyrody.

Przytoczone regulacje cechują się zbyt dużym stopniem ogólnikowości, albowiem nie wskazano konkretnego podmiotu realizującego zadanie określone w § 5. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że stosownie do art. 11a ust. 4 uoz, realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. jeśli chodzi o zadania wskazane w pkt 1, 2 oraz 7 i 8, gmina może powierzyć ich realizację także innym podmiotom niż te, które prowadzą schronisko dla zwierząt.

Wskazany w § 5 ust. 1 programu sposób realizacji zadania poprzez prowadzenie akcji dokarmiania kotów wolno żyjących jest nieprawidłowy. W przypadku braku osób chętnych do realizacji zadania dokarmiania wolno żyjących kotów może wystąpić sytuacja, w której nie będzie w ogóle podmiotów mających podejmować działania związane z opieką nad wolno żyjącymi kotami w zakresie ich dokarmiania.

Ponadto, wadliwość § 5 programu nie ogranicza się jedynie do uchybienia polegającego na niewskazaniu konkretnego podmiotu realizującego zadanie określone w tym zapisie. Należy bowiem zauważyć, że uchwałodawca nie określił na gruncie § 5 ust. 1 programu prawidłowo sposobu realizacji zadania polegającego na opiece nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianiu. Rada Gminy w regulacji tej ograniczyła się bowiem wyłącznie do sformułowania ogólnikowych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy i tym samym nie wyczerpała delegacji ustawowej. Nie podano w nim konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, czy też częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, ewentualnie sposobu ustalania potrzeb kotów w tym zakresie. Nie ma w uchwale mowy np. o monitorowaniu skupisk kotów wolno żyjących i jakie konkretne działania opiekuńcze gminy związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania (wyroki WSA w sprawach II SA/Bd 986/20 i II SA/Bd 1437/21).

Jednocześnie regulacja § 5 ust. 1 programu zawiera nieprecyzyjne określenie "podejmowanie niezbędnych interwencji", albowiem nie wynika z niego, kto może je podejmować, czego mają dotyczyć oraz w jaki sposób powinny być organizowane. Posłużenie się w programie takim pojęciem bez jego uzasadnienia stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które nakazują takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy.

ad. 2) Program wprowadzony zaskarżoną uchwałą nie zapewnia realizacji obowiązku gminy określonego w art. 11a ust. 2 pkt 3 uoz, to jest odławiania bezdomnych zwierząt. Wykładnia celowościowa art. 11a uoz, który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w tym wskazanie podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt, jak też określenie dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska, wskazanie, kto będzie za nie odpowiedzialny, jak również wskazanie konkretnego schroniska dla zwierząt, w którym zwierzęta będą umieszczane.

Nie budzi wątpliwości powierzenie schronisku zadania z art. 11a ust. 2 pkt 3 uoz, tj. odławiania bezdomnych zwierząt. Nie stanowi jednak właściwego wypełnienia delegacji ustawowej ogólnikowe uregulowanie w § 10 ust. 1 skarżonej uchwały, że odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy realizuje i przeprowadza Schronisko. Z regulacji tej nie wynika, w jaki sposób schronisko położone poza granicami Gminy Rogowo będzie to zadanie realizować, gdzie i jaką opiekę zapewni bezdomnym zwierzętom do czasu ich umieszczenia w schronisku, kto będzie odpowiadał za nie od momentu zgłoszenia o wałęsającym się zwierzęciu do czasu umieszczenia w schronisku. Dla adresata programu nie jest jasne i precyzyjne, w jakiej konkretnie konfiguracji faktycznej może zwrócić się do tego podmiotu z informacją o konieczności odłowu bezdomnego zwierzęcia.

Norma wynikająca z § 10 ust. 1 uchwały czyni realizację zadania w postaci odławiania bezdomnych zwierząt bardzo wątpliwą. Co w sytuacji, gdy informacja o bezdomnym zwierzęciu zostanie powzięta po godzinach urzędowania Urzędu Gminy czy w święta, czy dni wolne od pracy. Kto będzie decydował o odłowieniu zwierzęcia. Braki w tym zakresie prowadzą do wniosku o istotnym naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 3 uoz (wyrok WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 1470/22).

ad. 3) Organ uchwałodawczy nie wykonał prawidłowo upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 pkt 8 uoz, zgodnie z którym program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 1 uoz, rada gminy obowiązana jest do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zatem celem programu jest nie tylko zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym, ale również zapobieganie bezdomności zwierząt, w tym również tych, które dotychczas bezdomne nie były.

W kwestionowanym zapisie § 7 ust. 1 programu doszło do zawężenia zakresu opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom biorącym udział w zdarzeniach drogowych do opieki udzielanej wyłącznie bezdomnym zwierzętom i kotom wolno żyjącym, mimo że ustawa wyraźnie wymaga, aby w programie określony został obowiązek zapewnienia opieki wszystkim zwierzętom, które biorą udział w zdarzeniu drogowym, w tym również zwierzętom posiadającym właściciela oraz wolno żyjącym (dzikim). Ratio legis tego przepisu jest takie, aby każde poszkodowane zwierzę znalazło natychmiastową pomoc lekarską, bez zwłoki wynikającej z konieczności poszukiwania właściciela bądź poszukiwania innej osoby, która w miejsce właściciela zajmie się poszkodowanym zwierzęciem, np. gdy w jednym zdarzeniu drogowym bierze udział zwierzę podróżujące z jego właścicielem, a ten z powodu obrażeń nie może zająć się tym zwierzęciem. Zgodnie z art. 1 la ust. 1 uoz rada gminy obowiązana jest do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zatem celem programu jest nie tylko zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym, ale również zapobieganie bezdomności zwierząt, w tym również tych, które dotychczas bezdomne nie były. Tym samym, skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 8 uoz nie określił wprost, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma dotyczyć wyłącznie bezdomnych zwierząt, rada nie jest uprawniona do dokonania takiego zawężenia.

ad. 4) Rada Gminy nie wyczerpała też zakresu upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 uoz. W załączniku do uchwały przewidziano środki na realizację wymienionych celów programu w łącznej kwocie 51.000 zł, w tym:

- 1.000 zł na zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim, sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt,

- 48.000 zł na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Rogowo, transport odłowionych zwierząt, sterylizacja/kastracja zwierząt przyjętych do schroniska, zapewnienie ogólnej opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Rogowo, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w schronisku, usypianie ślepych miotów zwierząt przebywających w schronisku, działania informacyjno - edukacyjne,

- 2.000 zł na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, sterylizacja/kastracja zwierząt.

Oznacza to, że w istocie nie wskazano konkretnych kwot, które miałyby zostać przeznaczone na konkretne cele. Pozostawiono zatem organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem. Wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 uoz, zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Powyższe nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 uoz.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zaskarżona uchwała przestała obowiązywać wraz z końcem 2023 r., zatem czynienie jakichkolwiek działań wskutek wniesionej skargi ze względu na wskazaną okoliczność jawi się jako bezprzedmiotowe. Wszelkie zastrzeżenia oraz kwestie podniesione przez Skarżącego zostały wnikliwie przeanalizowane, a co za tym idzie - zostaną uwzględnione przy procedowaniu przez Radę Gminy w tożsamym przedmiocie w roku obecnym. Mając na uwadze powyższe, organ wniósł o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr LI/371/2023 Rady Gminy Rogowo z dnia 22 maja 2023 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2023 roku, dla której szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje art. 11a uoz, który stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z treści art. 11 ust. 1 uoz wynika, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 uoz, należą do kompetencji rady gminy. Program, stosownie do art. 11a ust. 2 uoz, obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 uoz, tj. sprawy:

- zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

- opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania;

- odławiania bezdomnych zwierząt;

- obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

- poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

- usypiania ślepych miotów;

- wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

- zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 5 uoz, program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej określany również jako program). Elementy fakultatywne programu wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a uoz. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Pogląd o konieczności zakwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy w sprawach II SA/Bd 1255/16, II SA/Bd 1353/16, II SA/Bd 466/22; WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 1344/15; w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 511/18; w Krakowie w sprawie II SA/Kr 173/18), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki w sprawach II OSK 1574/18, II OSK 195/17, II OSK 3245/14, II OSK 221/16, II OSK 3051/15, II OSK 37/13).

Zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 11a ust. 1 uoz. Zakres delegacji ustawowej wynika z art. 11a ust. 2 uoz. Jako akt prawa miejscowego, wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zakres regulacji uchwały, nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Z treści art. 94 Konstytucji wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a uoz, potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Postanowienia programu muszą być na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna. Nie mogą mieć charakteru blankietowego i odsyłać do bliżej nieokreślonych umów (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 971/20, WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1641/17).

Mając na uwadze powyższe, ogólne rozważania, stwierdzić trzeba, że skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, należy wskazać, że:

Ad. 1. Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz program winien obejmować w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Natomiast zgodnie z § 5 uchwały: "1. Sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie realizuje Wójt poprzez prowadzenie akcji dokarmiania kotów wolno żyjących na terenie Gminy oraz podejmowanie niezbędnych interwencji. 2. Z ramienia Wójta osobą odpowiedzialną za realizację zadania, o którym mowa w ust. 1, jest osoba zatrudniona w Urzędzie Gminy na stanowisku ds. gospodarowania odpadami komunalnymi, leśnictwa i ochrony przyrody."

Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Skarżącego, że treść zapisu uchwały w żaden sposób nie realizuje delegacji ustawowej. W oparciu o jej treść nie można wywieść praktycznie żadnych treści regulacji, które wskazywałyby w jakikolwiek sposób, jak ma przebiegać opieka, w tym dokarmianie, wolno żyjących kotów.

Ad. 2. Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 3 uoz w programie winny znaleźć się regulacje dotyczące odławiania bezdomnych zwierząt. W myśl § 10 uchwały: "1. Odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy realizuje i przeprowadza Schronisko.

2. Odławianiu podlegają zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.

3. Odłowione bezdomne zwierzęta umieszcza się w Schronisku.

4. Odłowione zwierzęta przewiezione do Schroniska podlegają następującym czynnościom i zabiegom:

a) ocena stanu zdrowia przez służbę weterynaryjną,

b) pomoc lekarsko-weterynaryjna w razie konieczności,

c) umieszczenie w pomieszczeniu przeznaczonym na kwarantannę na okres 14 dni,

d) obligatoryjne przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt po upływie okresu kwarantanny,

e) uśpieniu w przypadkach zwierząt niebezpiecznie agresywnych oraz chorych, których utrzymanie przy życiu wiązałoby się z cierpieniem,

f) zaszczepieniu przeciwko wściekliźnie."

W ocenie Sądu powyższa regulacja co do zasady (z wyjątkiem, o jakim będzie mowa niżej) jest prawidłowa i wypełnia delegację ustawową. Zdaniem autora skargi, obligatoryjnie w programie określić należy dalszy sposób postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska, wskazanie, kto będzie za nie odpowiedzialny, jak również wskazanie konkretnego schroniska dla zwierząt, w którym zwierzęta będą umieszczane. Niewątpliwie schronisko takie zostało określone w uchwale w jej § 2 pkt 5. Z treści art. 11a ust. 2 pkt 3 uoz nie można wywnioskować, aby program regulował tak szczegółowe kwestie, jak sposób postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska, tak samo jak np. w jaki sposób konkretnie ma się odbywać odławianie. Kwestie te będą uzależnione od konkretnego zwierzęcia i nie można przewidzieć wszystkich możliwych sytuacji w tym zakresie. Nie ma też gmina obowiązku wskazania, kto będzie odpowiedzialny za odłowione zwierzęta. Byłaby to zbyt daleko idąca interpretacja cyt. przepisu uoz. Nie można też zarzucić, że nie wyjaśniono w uchwale, jak ma się odbywać odławianie zwierząt w związku z tym, że Schronisko znajduje się poza terenem Gminy. Kwestia ta dotyczy jedynie organizacji działania Schroniska, które musi funkcjonować w taki sposób, aby móc prawidłowo wykonać umowę wiążącą je z Gminą. Zupełnie brak jest podstaw do określania w programie, kto będzie odpowiadał za zwierzę od momentu zgłoszenia o wałęsającym się zwierzęciu do czasu umieszczenia w schronisku. Kwestie te regulują przepisy prawa cywilnego lub karnego, nie mogą jako takie być określane w programie.

Słusznie jednak wskazuje Prokurator na brak wskazania w uchwale sposobu zgłaszania informacji o bezdomnych zwierzętach, w szczególności w okresach, kiedy urząd gminy nie jest czynny. Uniemożliwia to praktycznie wykonywanie tego obowiązku Gminy przez większą część dnia oraz w dni wolne od pracy.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi związane z § 10 uchwały były częściowo zasadne.

Ad. 3. Zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 8 uoz, program winien obejmować zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W § 7 uchwały jest zapis następującej treści: "Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizują:

1) Wójt poprzez zawarcie umowy z zakładem leczniczym dla zwierząt w zakresie opieki weterynaryjnej, udzielanej zwierzętom bezdomnym i kotom wolno żyjącym, biorącym udział w zdarzeniach drogowych tj. Gabinet Weterynaryjny (...);

2) Schronisko w miejscu prowadzenia działalności poprzez zapewnienie dyżuru lekarza weterynarii.

Autor skargi zdaje się nie dostrzegać, że jedynie pkt 1 § 7 dotyczy zwierząt bezdomnych i kotów wolno żyjących. Natomiast pkt 2 nie rozróżnia zwierząt, zatem przyjąć należy, że dotyczy on wszystkich zwierząt, zatem zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (wszystkich! – podkreślenie Sądu) realizuje Schronisko. Tym samym zarzut skargi w tym zakresie był bezzasadny.

Ad. 4. W załączniku do uchwały wydatki pogrupowano na trzy rodzaje:

1. zapewnianie opieki zwierzętom gospodarskim, sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

2. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Rogowo, transport odłowionych zwierząt, sterylizacja/kastracja zwierząt przyjętych do Schroniska, zapewnianie ogólnej opieki bezdomnym zwierzętom domowym z terenu Gminy Rogowo, zapewnianie całodobowej opieki weterynaryjnej w Schronisku, usypianie ślepych miotów zwierząt przebywających w Schronisku, działania informacyjno-edukacyjne;

3. zapewnianie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, sterylizacja/kastracja zwierząt.

W tym zakresie wskazać trzeba, że przepis art. 11a ust. 5 uoz stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotne naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań (tak słusznie np. wyroki WSA w Poznaniu w sprawach IV SA/Po 134/23, LEX nr 3572188 i II SA/Po 421/23, LEX nr 3671424 oraz wyrok WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 1044/23, LEX nr 3625982). Zatem również ten zarzut skargi był bezzasadny.

Mając na uwadze powyższe, wskazać trzeba, że zasadny był jedynie zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 oraz częściowo pkt 3 uoz. Powodowało to jednak konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały, ponieważ bez wskazanej regulacji uchwalony program nie spełnia wszystkich wymagań wynikających z delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a uoz.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), orzeczono jak w sentencji.

Na koniec należy wskazać, że nie było zasadne stanowisko organu w zakresie żądania umorzenia postępowania z uwagi na nieobowiązywanie już zaskarżonej uchwały. Wskazać należy, że zakończenie okresu, na jaki uchwała była podejmowana, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały, oceniając legalność aktu prawa miejscowego od samego początku jego uchwalenia. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje bowiem, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast upływ okresu, na jaki uchwała była podejmowana, pozostawia w mocy skutki powstałe na podstawie tej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia zakończenia jej obowiązywania.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Bydgoszczy, będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 22.03.2024 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.