Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 642/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 180
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 153, art. 190 zd. 1, art. 151, art. 250 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 lipca 2023 roku nr SKO.4113.24.2023 w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 maja 2018 roku 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi K. M., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [... ], kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z 31 lipca 2023 r. nr SKO.4113.24.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania B. S. (dalej strona, skarżąca) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej prezydent miasta, organ I instancji) z 4 kwietnia 2023 r. znak SOCIV.5300.015495.2023.116804.000001.2023 w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 maja 2018 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Strona 26 kwietnia 2018 r. złożyła w Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego z tytułu korzystania z lokalu mieszkalnego nr 16 położonego w Ł. przy ul. P. 11.

Decyzją z 27 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił przyznania stronie dodatku mieszkaniowego od 1 maja 2018 r. z uwagi na brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ powołał się przy tym na informację uzyskaną od zarządcy nieruchomości, iż umowa najmu przedmiotowego lokalu uległa rozwiązaniu od 31 grudnia 2015 r. i w związku z powyższym naliczane jest odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej kolegium decyzją z 2 sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z 26 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 921/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA) oddalił skargę skarżącej na powyższą decyzję.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W następstwie jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) wyrokiem z 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1648/19, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zebrać pełny materiał dowodowy, dotyczący skutecznego doręczenia skarżącej pisma z 13 grudnia 2012 r. o wypowiedzeniu umowy najmu przedmiotowego lokalu.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 8 września 2020 r. ponownie odmówił przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego od dnia 1 maja 2018 r. z uwagi na brak posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, m.in. że umowa najmu zawarta 1 sierpnia 2001 r., dotycząca przedmiotowego lokalu, nie uległa rozwiązaniu 31 grudnia 2015 r., ponadto zakwestionowała fakt naliczania przez zarządcę odszkodowania za bezumowne korzystanie z przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Decyzją z 3 listopada 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570), art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy z 21 czerwca 2001 dodatkach mieszkaniowych, dalej u.d.m., SKO w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że administracja budynku przy ul. P. 11 w Ł. nalicza stronie odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu mieszkalnego nr 16. Z akt sprawy nie wynika również, aby przyznano stronie prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego najmu lokalu, nie jest ona także osobą oczekującą na przysługujący lokal zamienny lub socjalny najem lokalu. Ponadto przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o eksmisję strony wobec braku tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Zdaniem kolegium strona nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, którego dotyczy wniosek, nie spełnia tym samym warunku wynikającego z art. 2 ust. 1 u.d.m., co w konsekwencji stanowi o konieczności odmowy wnioskowanego świadczenia. Kolegium dodało przy tym, że kwestie ewentualnych nieprawidłowości w doręczeniu wypowiedzenia umowy o najem lokalu - na gruncie prowadzonego postępowania administracyjnego oraz przepisów u.d.m. - pozostają poza oceną organów administracji. Jeżeli zaś strona kwestionuje okoliczność dokonania skutecznego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego, który zajmuje, należy to rozstrzygnąć na drodze postępowania przez sądem powszechnym, na drodze postępowania cywilnego, nie zaś w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym przyznania dodatku mieszkalnego, choć zobowiązany jest zbadać okoliczność posiadania przez stronę tytułu prawnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.d.m., tak w sporach co do jego istnienia nie może zastąpić ani stron postępowania, ani tym bardziej powołanych do tego instytucji - w tym wypadku sądu powszechnego.

W skardze do WSA na powyższą decyzję, skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, w szczególności zaznaczając, że nie otrzymała skutecznego wypowiedzenia umowy najmu i nie utraciła tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W piśmie z 24 maja 2021 r. wyznaczony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu podtrzymał stanowisko strony. Podniósł, że organy obu instancji nie uwzględniły rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1648/19, wskazując przy tym, że w aktach sprawy znajdują się jedynie kserokopie/wydruki skanów dokumentów niepotwierdzone za zgodność z oryginałem, w tym w szczególności rzekomego wypowiedzenia umowy najmu oraz rzekomego potwierdzenia odbioru korespondencji - wypowiedzenia umowy najmu.

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 187/21, WSA po rozpoznaniu sprawy ze skargi strony na decyzję kolegium z 3 listopada 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 8 września 2020 r. W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że wobec brzmienia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz trafności podniesionych w skardze zarzutów odbywa się także przez pryzmat oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1648/19. WSA uznał, że skarga jest zasadna, albowiem organy nie zrealizowały wytycznych zawartych w powyższym wyroku. NSA zgodził się bowiem ze skarżącą, że organy obu instancji wydając swoje decyzje nie dysponowały uwierzytelnioną kopią pisma z 13 grudnia 2012 r. zawierającego wypowiedzenie umowy najmu przedmiotowego lokalu oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma ze stemplem wskazującym na nadanie przesyłki 13 grudnia 2012 r. NSA wskazał, że kolegium uzyskało zwrotne potwierdzenie odbioru 9 października 2018 r., a więc po wydaniu merytorycznych decyzji w sprawie, przy czym były to jedynie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie, które nie mogą korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. NSA zwrócił przy tym uwagę, że kserokopia drugiej strony zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wskazuje jednoznacznie na powiązanie z pismem z 13 grudnia 2012 r. o wypowiedzeniu umowy najmu. W aktach sprawy znajduje się również kserokopia tożsamego pisma z 13 grudnia 2012 r., lecz powiązanego z innym dowodem doręczenia.

WSA stwierdził, że organy, wydając ponownie swoje decyzje, nadal nie dysponowały uwierzytelnionymi kopiami pisma z 13 grudnia 2012 r. oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma ze stemplem wskazującym na nadanie przesyłki 13 grudnia 2012 r. Zalegające w aktach sprawy (k. 10-12) kserokopie pisma z 13 grudnia 2012 r. oraz dwóch stron zwrotnego potwierdzenia odbioru są całkowicie nieczytelne, a zatem na ich podstawie trudno jest przyjąć, iż potwierdzają nadanie jakiejkolwiek przesyłki listowej do skarżącej. Do dalszej części akt administracyjnych dołączone zostały czytelne kserokopie wypowiedzenia umowy najmu z 13 grudnia 2012 r. oraz pisma Administracja Nieruchomościami [...] "Z. z 11 grudnia 2012 r. z kserokopiami wyłącznie drugich stron zwrotnych potwierdzeń odbioru, które nadal nie są poświadczone za zgodność z oryginałem i nie są w żaden sposób powiązane z nadaną do strony korespondencją (chociażby poprzez przedstawienie stron z pocztowej książki nadawczej potwierdzających, że pismo z wypowiedzeniem umowy najmu zostało nadane przesyłką pod numerem 00759007734384504211). Na kopiach drugich stron zwrotnych potwierdzeń odbioru brak jest wskazania rodzaju pisma, czy też sygnatury sprawy, której dotyczą. Widnieją na nich jedynie stemple pocztowe, oznaczenie adresata, numery przesyłek poleconych oraz potwierdzenie doręczenia skarżącej przesyłki 28 grudnia 2012 r. Nie wiadomo zatem, jakiego rodzaju dwa pisma i przez kogo nadane, doręczono skarżącej 28 grudnia 2012 r.

WSA stwierdził, że w sytuacji gdy kolegium dysponowało w niniejszej sprawie wyraźnym stanowiskiem NSA, co do działań, jakie należy podjąć w ramach prowadzonego ponownie postępowania, jak również zdawało sobie sprawę, iż na każdym etapie postępowania skarżąca konsekwentnie kwestionowała fakt skutecznego doręczenia jej wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego, winno było zgromadzić wiarygodne i kompletne materiały dowodowe odnoszące się do prowadzonej ze stroną korespondencji i przeprowadzić ich analizę w taki sposób, aby nie budziło wątpliwości, że wypowiedzenie umowy najmu lokalu zostało skarżącej skutecznie doręczone 28 grudnia 2012 r. Rzeczą organu było ustalenie, kiedy powołane przez skarżącą pismo z 3 grudnia 2012 r. nr AN/3407/12 zostało jej doręczone i ewentualna ocena wiarygodności twierdzeń skarżącej w tym zakresie, w kontekście zaleceń NSA, materiału dowodowego sprawy i doczasowego stanowiska strony w tym postępowaniu. Okoliczność, iż zdaniem organu "kwestie ewentualnych nieprawidłowości w doręczeniu wypowiedzenia umowy o najem lokalu - na gruncie prowadzonego postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych całkowicie pozostają poza oceną organu zarówno I, jak i II Instancji" - nie może w niniejszej sprawie usprawiedliwiać niezgodnego z wytycznymi NSA działania organów.

WSA zobowiązał organy do wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zajętego w wyroku stanowiska, które sprowadza się do konieczności uwzględnienia wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1648/19.

SKO wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z 21 lutego 2023 r., sygn. III OSK 6306/21, NSA po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej SKO w Łodzi od wyroku WSA z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 187/21, w sprawie ze skargi strony na decyzję kolegium z 3 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 maja 2018 r., oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, że sformułowana przez WSA ocena legalności kwestionowanych skargą decyzji jest prawidłowa. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w istocie zmierzają do podważenia legalności działania WSA w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, kwestionują in genere uprawnienie sądów administracyjnych do oceny skuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu nr 16 przy ul. P. 11 w Ł. w kontekście stosowania art. 2 ust. 1 pkt 1-5 u.d.m. I po drugie, podważają zasadność wyrażonej przez WSA oceny, że kwestia doręczenia skarżącej wypowiedzenia umowy najmu lokalu pismem z 13 grudnia 2012 r. nie została należycie wyjaśniona. NSA stwierdził, że skarżący kasacyjnie organ nie zauważa, że kwestia uprawnienia do badania skuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu pismem z 13 grudnia 2012 r. została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2020 r., sygn. I OSK 1648/19. Z tych względów, wobec dyrektyw wynikających z treści art. 153 p.p.s.a., podniesiony w tym zakresie zarzut nie mógł zostać uwzględniony już tylko z przyczyn systemowych. Skarżący kasacyjnie organ, na gruncie tej samej sprawy administracyjnej, nie ma możliwości formułowania odmiennych ocen prawych od tych, jakie zostały wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego uwzględniającym skargę – art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. NSA stwierdził, że analiza akt sprawy potwierdza zasadność stanowiska WSA, że okoliczność doręczenia skarżącej wypowiedzenia umowy najmu pismem z 13 grudnia 2012 r. nadal nie została zweryfikowana zgodnie z wymogami kodeksowymi. Organy wciąż dysponują wyłącznie niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopią pisma z 13 grudnia 2012 r. nr AN/3609/2012 oraz niepotwierdzonymi za zgodność z oryginałem kserokopiami obu stron zwrotnego potwierdzenia odbioru (ZPO). O ile z tylnej części kserokopii ZPO można doczytać, że skarżącej 28 grudnia 2012 r. została doręczona korespondencja, to wobec całkowitej nieczytelności jego części przedniej, wciąż nie ma podstaw, aby przyjąć, że było to pismo z 13 grudnia 2012 r. - wypowiedzenie umowy najmu lokalu.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r. ponownie odmówił przyznania stronie dodatku mieszkaniowego od 1 maja 2018 r. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji. SKO decyzją z 31 lipca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji kolegium ustaliło, że:

a) Administracja Nieruchomościami [...] "Z." pismem z 11 grudnia 2012 r. znak A.N./3556/12 wezwała stronę do udostępnienia lokalu mieszkalnego celem usunięcia pionu kanalizacyjnego lokalu sąsiedniego;

b) powyższe pismo zostało nadane 11 grudnia 2012 r. jako przesyłka polecona za potwierdzeniem odbioru pod numerem [...] i odebrane przez stronę 28 grudnia 2012 r.;

c) Administracja Nieruchomościami [...] "Z." pismem z 13 grudnia 2012 r. znak: AN/3609/2012 wypowiedziała stronie umowę najmu lokalu nr 16 przy ul. P. 11 w Ł.;

d) powyższe pismo zostało nadane 13 grudnia 2012 r. jako przesyłka polecona za potwierdzeniem odbioru pod numerem [...] i odebrane przez stronę również 28 grudnia 2012 r.;

e) umowa najmu zawarta 1 sierpnia 2001 r. na lokal mieszkalny nr 16 przy ul. P.11 uległa rozwiązaniu 31 grudnia 2015 r.;

f) akta sprawy zawierają potwierdzone za zgodność z oryginałem czytelne kserokopie: pisma Administracji Nieruchomościami [...] "Z." z 11 grudnia 2012 r. znak: A.N./3556/12; zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. pisma (przesyłka nr [...]); pisma Administracji Nieruchomościami [...] "Z." z 13 grudnia 2012 r. znak: AN/3609/2012; zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. pisma (przesyłka nr [...]).

Kolegium wyjaśniło, że powyższe ustalenia znajdują swoje potwierdzenie w podjętym przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Widzewa w Łodzi wyroku z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt I C [...]/21, dotyczącym eksmisji strony z lokalu mieszkalnego nr 16 położonego w Ł. przy ul. P. 11. Wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny wobec wniesienia przez stronę apelacji. Kolegium stwierdziło, że strona od 1 stycznia 2016 r. nie legitymuje się tytułem prawnym do lokalu nr 16 przy ul. P. 11 w Ł., czego konsekwencją jest m.in. naliczanie jej odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu. Ponadto stronie nie przyznano prawa do lokalu zamiennego lub socjalnego najmu lokalu, strona nie jest także osobą oczekującą na przysługujący lokal zamienny lub socjalny najem lokalu.

Mając powyższe na uwadze, kolegium stwierdziło, że skoro strona nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, to nie spełnia ona jednego z warunków, wynikających z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych o dodatkach mieszkaniowych, co w konsekwencji stanowi o konieczności odmowy wnioskowanego świadczenia.

Skargę na decyzję kolegium wniosła strona, nie zgadzając się z tą decyzją, i równocześnie złożyła wniosek o ustanowienie adwokata z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Postanowieniem z 15 listopada 2023 r. sygn. akt III SPP/Łd 124/23 starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie dotyczącym zastępstwa prawnego poprzez ustanowienie adwokata.

Pismem z 11 marca 2024 r. wyznaczony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu, podtrzymał stanowisko strony i wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, gdyż koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. Podniósł, że wbrew wytycznym NSA, które zawarł w wyroku z 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1648/19, w niniejszej sprawie nie został złożony poświadczony za zgodność z oryginałem (przez osoby do tego uprawnione i w sposób prawem przepisany) dokumentów w postaci potwierdzeń nadania/odbioru przesyłek kierowanych przez organy gminy do skarżącej, a także nie dokonano analizy tych dokumentów w kontekście pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (co znalazło się także wśród wytycznych NSA zawartych w ww. wyroku). W tym ostatnim zakresie ograniczono się jedynie do wskazania zgromadzonych dokumentów bez ich analizy i oceny sposobu poświadczenia ich zgodności z oryginałem. Pełnomocnik podniósł również, że analizowany w kwestionowanej decyzji kolegium wyrok w sprawie o eksmisję nadal nie jest prawomocny, co dowodzi błędności tezy o skutecznym rozwiązaniu umowy najmu lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w toku postępowania wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonały pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wskazując w uzasadnieniu obydwu wydanych decyzji przyczyny nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej.

Rozważania dotyczące zasadności skargi w rozstrzyganej sprawie należy rozpocząć także przypomnieniem, że sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez tutejszy Sąd i NSA. A zatem stosownie do art. 190 zdanie pierwsze oraz art. 153 p.p.s.a. organy i Sąd były związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyrokach z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1648/19 oraz z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. III OSK 6306/21, a także oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia sprawy zawartymi w wyroku WSA z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 187/21, który został utrzymany w mocy ww. wyrokiem NSA .

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 lipca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 4 kwietnia 2023 r. o odmowie przyznania B. S. dodatku mieszkaniowego od 1 maja 2018 r. z uwagi na brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu nr 16 przy ul. P. 11 w Ł.. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.180 ze zm.), dalej ustawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje:

1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych;

2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego;

3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych;

4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem;

5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny.

Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych w ust. 1 (art. 2 ust. 2 ustawy).

Przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1–5 ustawy wymieniają rodzaje tytułów prawnych, pozwalających określonym w nim osobom o ubieganie się o dodatek mieszkaniowy. Osoba, niemająca jednego z tytułów prawnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1–4 ustawy lub jego ekspektatywy opisanej w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie spełnia podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie tego dodatku. Ocena natomiast istnienia prawa do lokalu mieszkalnego dokonywana jest przez organ na podstawie dokumentów zgromadzonych w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie spełniała przesłanek, o których mowa w powołanych przepisach, a w szczególności określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy. Z treści pisma Administracji Nieruchomościami [...] "Z." z 13 grudnia 2012 r. wynika, że Administracja, działając w imieniu właścicieli nieruchomości przy ul. P. 11 w Ł., 31 grudnia 2012 r. wypowiedziała B. S. umowę najmu lokalu mieszkalnego nr 16 przy ul. P. 11 w Ł., zawartą 1 sierpnia 2001 r., na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Przepis ten stanowi, że nie później niż na 3 lata naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego, właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny lokatorowi, o ile zamierza zamieszkać w należącym do niego lokalu, a nie dostarcza mu lokalu zamiennego i lokatorowi nie przysługuje prawo do lokalu, o którym mowa w ust. 4.

Organy prawidłowo zatem przyjęły za podstawę ustaleń, że umowa najmu lokalu mieszkalnego została wypowiedziana - ze skutkiem prawnym na dzień 31 grudnia 2015 r., gdyż taki stan wynikał z przedstawionych organowi dokumentów. Kwestia natomiast doręczenia przesyłki, zawierającej wskazane powyżej wypowiedzenie umowy najmu, była przedmiotem analizy NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 1648/19, toczącej na skutek skargi kasacyjnej B. S. od wyroku WSA z 26 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 921/18. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że zarówno organ I, jak i II instancji, wydając swoje decyzje, nie dysponowały uwierzytelnioną kopią pisma z 13 grudnia 2012 r., zawierającego wypowiedzenie umowy najmu lokalu przy ul. P. 11/16 w Ł. oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma ze stemplem, wskazującym na nadanie przesyłki 13 grudnia 2012 r. NSA wskazał, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu, oraz że tylko kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego. NSA stwierdził, że żaden z organów "nie widział" oryginałów tych dokumentów, a przedłożone kserokopie nie zostały uwierzytelnione. Poza tym kserokopie te wymagają dokonania oceny przez organy administracyjne. W szczególności czy z przedłożonych, a niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem, kserokopii obu stron zwrotnego potwierdzenia doręczenia B. S. 28 grudnia 2012 r. przesyłki (nadanej 13 grudnia 2012 r.) wynika, że odnosi się ono do pisma z 13 grudnia 2012 r. o wypowiedzeniu umowy najmu. Zwłaszcza, że kserokopia drugiej strony tego potwierdzenia odbioru nie wskazuje jednoznacznie na powiązanie z tym pismem. Znajduje się bowiem na niej tylko pieczęć adresowa nadawcy "Administracja Nieruchomościami [...] Z." oraz stempel pocztowy z 28 grudnia 2012 r. Ocena ta wymaga także odniesienia się do znajdującej się w aktach sprawy kserokopii tożsamego pisma, zawierającego wypowiedzenie z 13 grudnia 2012 r., lecz powiązanego z innym dowodem doręczenia. W obu przypadkach są to wyłącznie kserokopie, niepotwierdzone za zgodność z oryginałem.

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdują się kserokopie obu stron zwrotnego potwierdzenia odbioru wypowiedzenia umowy najmu z 13 grudnia 2012 r. oraz dodatkowo kserokopia obu stron zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma Administracji Nieruchomościami [...] "Z." z 11 grudnia 2012 r., dotyczącego udostępnienia lokalu skarżącej w celu usunięcia pionu kanalizacyjnego w lokalu sąsiednim. Z dokumentów tych wynika, że przesyłka, zawierająca wypowiedzenie umowy najmu z 13 grudnia 2012 r., została nadana w placówce pocztowej w tym samym dniu, a skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem odbiór przesyłki 28 grudnia 2012 r. Tego samego dnia, tj. 28 grudnia 2012 r., skarżąca potwierdziła odbiór przesyłki z 11 grudnia 2012 r., która została nadana w placówce pocztowej w tym samym dniu, tj. 11 grudnia 2012 r.

Kserokopie ww. dokumentów wraz z ich zwrotnymi potwierdzeniami odbioru zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez Administratora B. D., zgodnie ze wskazaniami co do dalszego prowadzenia sprawy zawartymi w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. III OSK 6306/21, a także w wyroku WSA z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 187/21 oraz w wyroku NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1648/19. Jak wynika z załączonych do sprawy akt administracyjnych zarówno 13 grudnia 2012 r., jak i 11 grudnia 2012 r., do skarżącej nie była kierowana żadna inna korespondencja nadana przez Administrację Nieruchomościami [...] "Z." niż ta, o której mowa powyżej. W ocenie Sądu okoliczność, że 13 grudnia 2012 r. do skarżącej mogły być też przez Administrację Nieruchomości kierowane jeszcze inne pisma, nie podważa ustaleń organu co do doręczenia jej pisma wypowiadającego umowę najmu, a dokumenty stanowiące podstawę tych ustaleń są te same od 2016 r. w każdej ze spraw toczących się ze skargi B. S..

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości fakt skutecznego doręczenia skarżącej oświadczenia woli wynajmującego o wypowiedzeniu umowy najmu lokalu mieszkalnego nr 16 przy ul. P. 11 w Ł. . Tym samym uznać należy, że z upływem wskazanego w wypowiedzeniu umowy najmu okresu, tj. od 1 stycznia 2016 r., skarżąca utraciła tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Brak tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu został także potwierdzony w karcie lokalu sporządzonej 25 kwietnia 2018 r. przez administratora nieruchomości - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A." B. D., z której wynika, że skarżąca płaci odszkodowanie (zamiast czynszu) za bezumowne zajmowanie lokalu mieszkalnego.

Wypowiedzenie umowy najmu w trybie art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, z uwagi na 3-letni okres wypowiedzenia, zwalnia właściciela z obowiązku dostarczenia lokatorowi lokalu zamiennego. Rozstrzygnięcie o przyznaniu prawa do lokalu socjalnego wynika z przepisów ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy. Obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu.

Użyty natomiast przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy zwrot "osobom oczekującym" wiąże się zatem ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu. Obowiązek dostarczenia osobie uprawnionej lokalu socjalnego przez gminę aktualizuje się z momentem uprawomocnienia się wyroku nakazującego eksmisję z jednoczesnym przyznaniem prawa do lokalu socjalnego (por. m.in. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 81/15). Wobec powyższego dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia skarżąca mogłaby wystąpić o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie B. S. w dacie wystąpienia z wnioskiem, tj. 26 kwietnia 2018 r. (data wpływu do Centrum Świadczeń Socjalnych), nie dysponowała prawomocnym wyrokiem eksmisyjnym zobowiązującym do opróżnienia i opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz przyznającym prawo do lokalu socjalnego. Sądowi z urzędu wiadome natomiast jest, że przed Sądem Rejonowym dla Łodzi-Widzewa w Łodzi toczyła się sprawa o sygn. [...] z powództwa A. T. przeciwko B. S. o opróżnienie lokalu mieszkalnego nr 16 położonego w Ł. przy ul. P. 11, jednakże na dzień złożenia wniosku nie została ona prawomocnie zakończona.

Skarżąca nie wystąpiła też do sądu cywilnego z powództwem o ustalenie, że wypowiedzenie umowy najmu było bezskuteczne i umowa ta nadal obowiązuje. Jedynie w tym trybie i przed sądem powszechnym skarżąca może uzyskać takie rozstrzygnięcie. Organy rozpoznające wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego mają obowiązek wyjaśnić jedynie, czy osoba ubiegająca się o dodatek posiada tytuł prawny do lokalu, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jaki wskazuje we wniosku. Nie są natomiast uprawnione, w razie sporu między wynajmującym a najemcą, do oceny prawidłowości dokonanego przez wynajmującego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego i z całą pewnością nie są władne ustalić, że wypowiedzenie umowy było bezskuteczne, a umowa nadal wiąże strony, tak jak tego chce skarżąca. W postępowaniu administracyjnym wynajmujący nie jest stroną postępowania. Umowa najmu jest umową prawa cywilnego, której stronami są wynajmujący i najemca. Wszelkie spory, jakie wystąpią między stronami umowy najmu, są przedmiotem spraw cywilnych, które w myśl art. 2 § 1 k.p.c. są rozpoznawane przez sąd cywilny. Jeżeli zatem zarządca nieruchomości, działający w imieniu właściciela lokalu, we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oświadcza, że B. S. zajmuje lokal bez tytułu prawnego, gdyż umowa najmu została wypowiedziana i przedstawia dokumenty, które to wykazują, to ich podważenie może się odbyć wyłącznie przed sądem powszechnym, a nie przed organem administracji. Skuteczne złożenie przez skarżącą pozwu w sądzie powszechnym powinno spowodować wówczas zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W innym przypadku organ nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia zarządcy nieruchomości o braku tytułu prawnego B. S. do zajmowanego lokalu.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych skarżąca nie spełniała zatem wymogów stawianych ustawą dla przyznania jej prawa do dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 7 ust. 5 ww. ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po złożeniu wniosku. Tak więc ocena istnienia przesłanek do uzyskania dodatku dokonywana jest w momencie przyznawania dodatku na dany sześciomiesięczny okres (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2117/10, sygn. akt wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., I OSK 214/06). W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego ocena dokonana przez organ jest trafna. Skoro bowiem skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie posiadała tytułu prawnego do lokalu i nie oczekiwała na przydział lokalu, przyznanie dodatku mieszkaniowego, w świetle art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, było niedopuszczalne. Ustawa zawiera przepisy bezwzględnie obowiązujące i w sposób wyczerpujący określa krąg podmiotów, które mogą otrzymać dodatek mieszkaniowy i precyzyjne wskazuje przesłanki, jakie osoby te muszą spełnić, aby dodatek mieszkaniowy otrzymać. Żadnej swobody w tym zakresie organ nie posiada. Dysponując zatem dokumentami potwierdzającymi wypowiedzenie umowy najmu, których skarżąca skutecznie nie podważyła, organ prawidłowo uznał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 2 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu, organy obu instancji w swoich decyzjach poczyniły właściwe ustalenia w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, którego zakres wyznaczał art. 2 ust. 1 ustawy, polegające na wyjaśnieniu, czy skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, dający jej prawo do przyznania dodatku mieszkaniowego. Poczynione w tym zakresie ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jednoznacznie wskazują, że skarżącej, na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj. 26 kwietnia 2018 r., nie przysługiwał tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, a co za tym idzie brak było podstawy prawnej do przyznania dodatku mieszkaniowego. Tym samym organy prawidłowo uznały, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

Potwierdzeniem powyższego są prawomocne wyroki WSA w Łodzi oddalające skargi B. S. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego o następujących sygnaturach: III SA/Łd 364/17 z dnia 31 sierpnia 2017 r., III SA/Łd 365/17 z 31 sierpnia 2017 r., III SA/Łd 989/17 z 2 lutego 2018 r., III SA/Łd 113/18 z 28 marca 2018 r., III SA/Łd 423/19 z 19 września 2019 r., III SA/Łd 220/20 z 8 grudnia 2020 r., III SA/Łd 725/17 z 12 marca 2021 r., III SA/Łd 727/17 z 12 marca 2021 r., III SA/Łd 729/17 z 16 marca 2021 r. , III SA/Łd 728/17 z 16 marca 2021 r., III SA/Łd 726/17 z 24 marca 2021 r., III SA/Łd 859/20 z 9 czerwca 2021 r., III SA/Łd 225/21 z 7 października 2021 r., III SA/Łd 226/21 z 7 października 2021 r., III SA/Łd 224/21 z 7 października 2021 r., III SA/Łd 223/21 z 7 października 2021 r., III SA/Łd 222/21 z 7 października 2021 r., III SA/Łd 402/21 z 13 stycznia 2022 r.

Ponadto wskazać należy, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy bezpośrednio od rozstrzygnięcia sprawy o sygn. [...] z powództwa A. T. przeciwko B. S. o opróżnienie lokalu mieszkalnego nr 16 położonego w Ł. przy ul. P. 11. Zgodnie bowiem z powołanym wcześniej art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, sąd (powszechny) w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy, a na gminie, właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, ciąży w takim przypadku obowiązek jego dostarczenia. Dopiero prawomocny wyrok sądowy w sprawie o eksmisję, zastrzegający prawo do lokalu socjalnego, konkretyzuje obowiązek gminy dostarczenia lokalu socjalnego wobec oznaczonej w wyroku osoby. Zatem dopiero po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w sprawie [...] skarżąca, oczekując na przyznany lokal socjalny, mogłaby wystąpić o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Z powyższych względów, Sąd za niezasadne uznał zarzuty skarżącej i jej pełnomocnika. Analiza akt sprawy administracyjnej potwierdza zasadność stanowiska organów administracji, że okoliczność doręczenia skarżącej wypowiedzenia umowy najmu pismem z 13 grudnia 2012 r. została zweryfikowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organy dysponują już potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopią pisma z 13 grudnia 2012 r. nr AN/3609/2012 oraz potwierdzonymi za zgodność z oryginałem kserokopiami obu stron zwrotnego potwierdzenia odbioru, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej. Ponadto organy dokonały oceny doręczenia skarżącej wypowiedzenia umowy najmu pismem z 13 grudnia 2012 r. w kontekście znajdującego się w aktach sprawy całego zgromadzonego materiału dowodowego, ustalając tym samym, że pismo z 13 grudnia 2012 r. zostało skarżącej doręczone 28 grudnia 2012 r. Poza oceną organów pozostaje zaś skuteczność wypowiedzenia, a spór między stronami umowy może rozstrzygnąć tylko sąd powszechny.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2631 ze zm.). Jednakże z uwagi na wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt SK 66/19, SK 78/21, SK 53/22, SK 85/22 oraz SK 83/19 i orzeczoną nimi niekonstytucyjność stawek opłat określonych w rozporządzeniach Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu i w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2437) oraz wskazywaną przez Trybunał konieczność zasądzania na rzecz pełnomocników z urzędu opłat nie niższych niż przewidziane w rozporządzeniach regulujących stawki dla adwokatów i radców prawnych z wyboru, a więc przy uwzględnieniu rozporządzeń Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz w sprawie opłat za czynności radców prawnych, sąd, mając na względzie dyspozycję art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, postanowił przyznać pełnomocnikowi wynagrodzenie obejmujące opłatę w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) w kwocie 480 zł. Minister Sprawiedliwości nie dostosował bowiem dotychczas rozporządzeń o wynagrodzeniach pełnomocników z urzędu do wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

eg