Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1757/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "J." sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2066/22 w sprawie ze skargi "J." sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr 372/OPON/2022 w przedmiocie uchylenia postanowienia 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2066/22, w ten sposób, że w miejscu oznaczenia przedmiotu zaskarżenia zamiast "decyzję", wpisuje "postanowienie", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2066/22, oddalił skargę J. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr 372/OPON/2022, w przedmiocie uchylenia postanowienia.

Powyższym postanowieniem Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia W. [...] w W. (W.) na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 13 lipca 2022 r., nr 529/P/A/2022, wydane w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 k.p.a. (zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania, z wniosku W. z dnia 28 listopada 2019 r., złożonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 lipca 2019 r., nr 250/B/2019, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na potrzeby sklepu [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania części garażu (dla 4 samochodów osobowych), zlokalizowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na lokal usługowy oraz usytuowanie 6 miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku przy ul. [...] w W., na terenie działek ew. nr [...]), uchylił w całości zaskarżone postanowienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. (Spółka), wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie "skargi kasacyjnej", ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, poprzez podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny wyrażonej w postanowieniu Wojewody, w sytuacji gdy skarżone postanowienie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że toczące się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 827/21 nie stanowi zagadnienia wstępnego względem postępowania prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy znak: Wl-ll.7840.2.31.2022.GGC i w związku z tym niezasadne jest zawieszenie postępowania wznowieniowego;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, poprzez podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny wyrażonej w postanowieniu Wojewody, w sytuacji gdy skarżone postanowienie narusza art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że brak dostępu do akt postępowania administracyjnego wobec toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania sądowoadministracyjnego pod sygn. akt II OSK 827/21 ze skargi kasacyjnej na postanowienie Wojewody z dnia 23 czerwca 2020 r., nr 278/OPON/2020, uchylające w całości postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 lutego 2020 r., nr 163/P/A/2020, nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonej przez Prezydenta m.st. Warszawy pod znakiem UD-IV-WAB-B.6740.111.2022.ASL;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. "3 § 2 pkt 1" p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie Wojewody narusza art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w koniecznym zakresie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego czego skutkiem było naruszenie polegające na niepełnym i niewystarczającym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w świetle posiadanych przez organ I instancji materiałów dowodowych możliwe jest rozpoznanie sprawy wznowieniowej i brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania sądowego zawisłego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 827/21, podczas gdy wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wznowieniowej pod znakiem UD-IV-WAB-B.6740.111.2022.ASL wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i analizy całości akt administracyjnych, zaś rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżone postanowienie Wojewody narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 13 lipca 2022 r., nr 529/P/A/2022, zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 lipca 2019 r., nr 250/B/2019;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżone postanowienie Wojewody narusza art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a., bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów i nieprzychylenie się do postawionego w pierwszej kolejności wniosku skarżącej o uchylenie w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia 22 sierpnia 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny rozstrzygnięcia Wojewody, który trafnie uznał, że były podstawy do uchylenia postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z dyspozycją którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z sentencji postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy, organ zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania, z wniosku W. z dnia 28 listopada 2019 r., złożonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 lipca 2019 r., do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny ze skargi kasacyjnej (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 827/21 - dopisek NSA) złożonej przez J. [...] sp.k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1497/20 (oddalającego skargę na postanowienie Wojewody z dnia 23 czerwca 2020 r., nr 278/OPON/2020, uchylające, w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 lutego 2020 r., nr 163/P/A/2020, odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 lipca 2019 r., nr 250/B/2019, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na potrzeby sklepu [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania części garażu (dla 4 samochodów osobowych), zlokalizowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na lokal usługowy oraz usytuowanie 6 miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku przy ul. [...] w W., na terenie działek ew. nr [...]) oraz zwrotu akt. Z uzasadnienia postanowienia organ I instancji wynika, że zasadniczą podstawą podjętego rozstrzygnięcia był jedynie brak dysponowania przez organ aktami administracyjnymi, które zostały zwrócone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ podał, że w dniu 20 czerwca 2022 r. minął 30-dniowy termin wypożyczenia akt administracyjnych, w związku z powyższym przy piśmie z dnia 13 lipca 2022 r. akt dotyczące postępowania administracyjnego zostały zwrócone do NSA. Organ podkreślił, że w świetle informacji zawartych w piśmie J. [...] sp. z o.o., stanowisko przedstawione przez stronę postępowania wymaga przeprowadzenia, na podstawie analizy całości akt administracyjnych, postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia prawidłowego terminu określonego art. 148 k.p.a., stanowiącego podstawę wznowienia postępowania.

Biorąc pod uwagę ww. stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy, słusznie Wojewoda zakwestionował zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego, a Sąd I instancji właściwie to ocenił. Wyjaśnić należy, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zastosowanie analizowanego przepisu wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania aktu od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym nie będzie samo twierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet - ze względów ekonomicznych czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeżeli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie aktu (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2498/20). Brak akt administracyjnych nie jest kwestią prawną, ale faktyczną. Nie może zatem uzasadniać zawieszenia postępowania administracyjnego. Brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu w związku z prowadzoną inną sprawą z udziałem tej samej strony (stron), nie może usprawiedliwiać braku podejmowania przez organ czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji do jej załatwienia. Tym bardziej, że Prezydent m.st. Warszawy nawet nie podjął żadnej próby wykazania związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a wynikiem toczącego się postępowania sądowego przez tutejszym Sądem.

Słuszne było także spostrzeżenie Wojewody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organ nie może - zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - kierować się jedynie samymi przewidywaniami co do wyniku postępowania, a zatem uzależniać rozpatrzenie sprawy od uprzedniego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy, a także konstatacja Sądu I instancji, że rozpoznanie skargi kasacyjnej (sprawa II OSK 827/21) na powyższy wyrok, a w konsekwencji prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. nie jest zagadnieniem wstępnym, bowiem nie stanowi przeszkody do ponownego zbadania przez organ zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Składowi obecnie orzekającemu rozpoznającemu niniejszą sprawę wiadoma jest zarówno treść zaskarżonego w sprawie VII SA/Wa 1497/20 postanowienia Wojewody z dnia 23 czerwca 2020 r., jak i wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r. Wbrew zapatrywaniu skarżącej kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od ww. wyroku nie mógł zająć i nie zajął, o czym świadczy uzasadnienie wyroku w sprawie II OSK 827/21, wiążącego stanowiska odnośnie tego, że "wniosek W. [...] w W. został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa". Nieuprawnione jest spostrzeżenie, że była to kwestia prejudycjalna.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tym samym zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Przy czym w odniesieniu do redakcji zarzutu z punktu 5 opisanego wyżej środka zaskarżenia zauważyć trzeba, że skoro strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że doszło do rażącego naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. to powinna powiązać te przepisy z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., ewentualnie także z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz szczegółowo wykazać dlaczego upatruje istnienia kwalifikowanej wady prawnej skutkującej przecież nieważnością postanowienia. Całkowicie niezrozumiały jest zarzut z punktu 6 skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. (sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie może być podstawą żądania uchylenia zaskarżonego postanowienia, lecz innych aktów podjętych w granicach sprawy. Ponadto może być zastosowany jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Formułując zarzut w tym przedmiocie należy także wykazać, że doszło do naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego (bądź także i materialnego) w akcie podjętym przez organ w granicach sprawy, a tym samym wykazać zasadność wzruszenia tego aktu. Warunkiem zastosowania trybu określonego w ww. przepisie, tj. wyeliminowania poza zaskarżonym aktem także innego, jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione". Argumentacja wnoszącej skargę kasacyjną na poparcie analizowanego zarzutu jest co najmniej niezrozumiała.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. W oparciu o art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował zaskarżony wyrok wobec błędnego oznaczenia nazwy zaskarżonego aktu.