Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 462/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1, art. 14, art. 77 § 1,art. 7, art. 78 § 1, art. 81, art. 107, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 1 i ust. 1a, ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 707/19 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 8 lipca 2019 r. nr 992/11-13/2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. G. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 8100 (słownie: osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r. III SA/Po 707/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę L.G. (dalej: Skarżący) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z 8 lipca 2019 r., nr 992/11-13/2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. w piśmie z 19 lipca 2018 r. zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów", które zostały zrealizowane na jego rachunek bankowy w wykonaniu łącznie 61 decyzji wydanych przez Kierowników BP ARiMR w G. (10), w M. (33), w L. (8), w K. (6), w K.2 (2) i w P. (2) na rzecz różnych wnioskodawców. Decyzją z 24 września 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności łącznie na 222 440 zł. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału ARiMR decyzją z 28 stycznia 2019 r., nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskutek uwzględnienia sprzeciwu Skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 października 2019 r. III SA/Po 187/19, uchylił decyzję z 28 stycznia 2019 r. Jeszcze przed zapadnięciem wyroku w sprawie III SA/Po 187/10, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 18 marca 2019 r., nr [...] ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności łącznie na 222 440 zł. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału ARiMR decyzją z 8 lipca 2019 r., nr 992/11-13/2019, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji z 18 marca 2019 r. w mocy. Skarga na decyzję z 8 lipca 2019 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznana pod powołaną na wstępie sygn. III SA/Po 707/19.

Oddalając skargę na decyzję z 8 lipca 2019 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Skarżący w ramach działalności gospodarczej prowadzonej pod firmą "A.." zawarł 61 umów o świadczenie usługi doradczej dofinansowywanej w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wielskich na lata 2007-2013. Zgodnie z treścią umów, przejmował on należności przysługujące wnioskodawcom od Agencji z tytułu przyznanej im pomocy z tytułu korzystania z usług doradczych. Płatności, jakie im przyznano w latach 2012-2014, a które zostały przelane na rachunek bankowy Skarżącego, wyniosły łącznie 222 440 zł. W sprawach dotyczących tych płatności, w wyniku wznowienia postępowań, decyzje przyznające kontrahentom Skarżącego płatności zostały uchylone i odmówiono im przyznania tych płatności. Okoliczności te Sąd ocenił jako ustalone prawidłowo, znajdujące potwierdzenie w materiałach akt sprawy, których Skarżący nie kwestionował. Sąd uznał również, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. był organem rzeczowo i miejscowo właściwym w sprawie dotyczącej ustalenia Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności. Podkreślił, że nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji to, że na skutek wyroku z 29 października 2019 r. III SA/Po 198/19 "odżyła" decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z 19 lipca 2019 r. Sprawa ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie była sprawą rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, ani na dzień wydania decyzji z 18 marca 2019 r., ani decyzji z 8 lipca 2019 r. Sąd nie uwzględnił zarzutu, że art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR), do dnia wejścia w życie art. 29 ust. 1a tej ustawy, nie znajdował zastosowania względem podmiotów, które nie były stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o przyznaniu płatności. Zaznaczył, że wykładnia i stosowanie przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ARiMR musi uwzględnić cel uchwalenia zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 341), polegającej na dodaniu do art. 29 przepisu ust. 1a. Służyła ona wyeliminowaniu pojawiającego się w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, że art. 29 ust. 1 znajduje zastosowanie wyłącznie do zwrotu płatności przez podmiot, w tym rolnika, będącego stroną postępowania w sprawie przyznania płatności, a sprawy dotyczące zwrotu środków publicznych pobranych przez podmioty, które nie były stroną postępowania w sprawie o przyznanie płatności, nie mogły być załatwione w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego, lecz wymagały zainicjowania postępowania wobec podmiotu niebędącego wnioskodawcą na podstawie przepisów prawa cywilnego. W przekonaniu Sądu pierwszej instancji, art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR od dnia wejścia w życie tej ustawy jest właściwą podstawą prawną dochodzenia zwrotu środków publicznych nienależnie pobranych, zarówno od podmiotów, które były stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, jak i od podmiotów, które takiego statusu nie posiadały, ale pobrały środki publiczne nienależnie lub nadmiernie. Brzmienie art. 29 ust. 1a wskazuje, że przed i po 2 kwietnia 2014 r., to art. 29 ust. 1 jest materialnoprawną podstawą dochodzenia zwrotu środków publicznych, nienależnie pobranych przez podmioty, które nie były stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej. Znaczenie normatywne art. 29 ust. 1a wyczerpuje się w tym, że od dnia jego wejścia w życie niedopuszczalne jest takie stosowanie prawa, które przyjmuje, że art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie jest podstawą prawną dochodzenia zwrotu środków publicznych od podmiotów, które nie były stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Skarżącego, że decyzje wydano po upływie terminu przedawnienia, który należało określić na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. nr 312, str. 1). W okolicznościach sprawy zachodził przypadek powtarzających się nieprawidłowości, które były tego rodzaju, że jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków publicznych wszczęte zostało postępowanie karne. Wynik postępowania karnego, jakie prowadzono przeciwko Skarżącemu, nie ma znaczenia w sprawie, a rozliczenia między Skarżącym i jego kontrahentami z tytułu świadczonych usług mają charakter cywilnoprawny. W trybie administracyjnym ustalono natomiast, że sporne płatności zostały wypłacone nienależnie, skoro w wyniku wznowienia postępowań uchylono decyzje w sprawie płatności i odmówiono ich przyznania.

W skardze kasacyjnej Skarżącego opisany wyżej wyrok zaskarżono w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, a to:

1. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez pozorną kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie obejmującym zarzuty podniesione w punktach 1 i 5 skargi, która wyraża się przede wszystkim w tym, że Sąd jedynie lakonicznie odniósł się do podniesionych zarzutów, nie wskazując konkretnych przyczyn, dla których uznał je za nieuzasadnione, które to naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ jednoznacznie wskazuje, że Sąd jedynie pobieżnie zapoznał się ze skargą oraz zaskarżoną decyzją i nie był w stanie rzeczowo odnieść się do argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika Skarżącego,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez nie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z 8 lipca 2019 r. pomimo, że przy wydaniu tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z 18 marca 2019 r. doszło do kwalifikowanego naruszenia wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności:

a) organ pierwszej instancji, za aprobatą Sądu, dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, na etapie po uchyleniu decyzji z 24 września 2018 r., w szczególności wyrażające się w braku zawiadomienia o ponownym przystąpieniu do rozpoznawania sprawy w pierwszej instancji, nie poinformowaniu o zakończeniu postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

b) organ pierwszej instancji, za aprobatą Sądu, dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy pomimo, że w ogóle nie dysponował jej aktami, które zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz ze sprzeciwem od decyzji organu odwoławczego z 28 stycznia 2019 r. (sprawa III SA/Po 187/19) i musiały znajdować się w Sądzie przynajmniej do czasu rozpoznania sprzeciwu, to jest do 29 października 2019 r.,

c) organ odwoławczy, za aprobatą Sądu, dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 18 marca 2019 r. pomimo, że jej wydaniu towarzyszyło naruszenie przez ten organ przepisów art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób opisany w lit. a) i b),

d) organ odwoławczy, za aprobatą Sądu, dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie wniosku strony z 2 sierpnia 2018 r. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków beneficjentów pomocy finansowej na okoliczność ustalenia, czy osoby te uiściły 20% kosztów kwalifikowanych usług doradczych świadczonych na ich rzecz przez Skarżącego, podczas gdy okoliczność ta miała kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy,

które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ Skarżący nie miał świadomości tego, że toczy się ponownie postępowanie w stadium pierwszoinstancyjnym, nie mógł wziąć aktywnego udziału w tym postępowaniu, składać wniosków oraz wypowiedzieć się co do zebranych dowodów, a w szczególności złożyć zamierzonych wniosków o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania karnego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w K. oraz o zobowiązanie beneficjentów pomocy finansowej wskazanych imiennie w zaskarżonej decyzji do ustosunkowania się do treści złożonych przez nich pisemnych oświadczeń, złożonych przez Skarżącego do akt sprawy, z których wynika, że uiścili oni 20% kosztów kwalifikowalnych usług doradczych, jak również równowartość podatku od towarów i usług, a także został pozbawiony prawa do przesłuchania świadków (beneficjentów przyznanych płatności), których zeznania miały kluczowy wpływ na treść decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego,

II. przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ARiMR poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie prawidłowości zastosowania tych przepisów przez organy, polegającym na przyjęciu, że ustalenie płatności dokonanych do 2 kwietnia 2014 r. jako nienależnie pobranych możliwe jest - względem Skarżącego - na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, podczas gdy przepis ten może znaleźć zastosowanie jedynie wobec podmiotów, które były stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o przyznaniu płatności, przy czym Skarżący do takich podmiotów się nie zalicza,

2. art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie prawidłowości zastosowania tych przepisów przez organy, wyrażającą się w przyjęciu poprawności wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z 18 marca 2019 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją z 8 lipca 2019 r. pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, w szczególności w zakresie obejmującym ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji administracyjnych wydanych przez Kierowników Biur Powiatowych ARiMR w R., L., G., K.2 oraz P., podczas gdy tylko te organy były uprawnione na mocy przepisu powołanego w podstawie kasacyjnej do rozstrzygania sprawy - oddzielnie dla kwot przyznanych przez nie płatności,

3. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie prawidłowości zastosowania tego przepisu przez organy, wyrażającym się w przyjęciu, że w oparciu o ten przepis ustala się termin przedawnienia dochodzenia należności objętych zaskarżoną decyzją z 8 lipca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 18 marca 2019 r., podczas gdy termin przedawnienia powinien być ustalany na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR.

Skarżący podkreślił, że gdyby został powiadomiony o ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji złożyłby określone wnioski dowodowe, w tym mające na celu wykazanie, czy doszło do nienależnego pobrania środków finansowych z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów. Ustalenia te były zależne od wyniku postępowania karnego toczącego się przed Sądem Rejonowym w K. (sygn. akt II K [...]), w którym ocenione zostaną zeznania świadków, których treść włączono do materiału dowodowego sprawy administracyjnej, a nie uwzględniono wniosków o przesłuchanie tych osób w postępowaniu administracyjnym. Ponadto organy nie dysponowały aktami sprawy, które posiadał w tamtym czasie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, przez co decyzji nie wydano zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. Przede wszystkim jednak błędnie zastosowano odnośnie jego osoby art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, ponieważ w okresie do 2 kwietnia 2014 r. przepis ten mógł być stosowany tylko wobec osób, które były stroną postępowania administracyjnego, w którym zostały im przyznane określone płatności, a nie osób trzecich. Kwestia ta była już przedmiotem wypowiedzi NSA, w tym w wyrokach o sygn. II GSK 2039/11, II GSK 363/13 i I GSK 905/18. Skoro stosunek publicznoprawny wynikający z przyznania płatności nawiązany został na mocy decyzji administracyjnych wydawanych względem indywidualnie oznaczonych osób, to tylko te osoby mogą być zobowiązane do zwrotu otrzymanych płatności na mocy art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Inne osoby mogą być zobowiązane na podstawie art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, ale co do płatności przyznanych po 2 kwietnia 2014 r. Skarżący przed 2 kwietnia 2014 r. nie był adresatem decyzji o przyznaniu płatności z tytułu działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów PROW 2007-2013". Wskutek tego naruszono także przepisy o właściwości miejscowej, określone w art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR. Środki publiczne, których zwrot ustalono w zaskarżonej decyzji, zostały przyznane na mocy decyzji wydanych przez różne organy. Ponadto, skoro rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów" objętego PROW na lata 2007-2013", stanowi akt prawa krajowego, to jego naruszenie nie wypełnia definicji "nieprawidłowości" określonej w    art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, przez co termin przedawnienia nie mógł być określony na podstawie art. 3 ust. 1 tego aktu, lecz art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR.

Skarżący kasacyjnie zgłosił również wniosek o przeprowadzenie przez NSA dowodu z akt sprawy sądowej o sygn. III SA/Po 197/19 (akt Sądu pierwszej instancji) na okoliczność, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z 18 marca 2019 r. nie dysponował aktami sprawy, które znajdowały się w Sądzie. W piśmie z 17 stycznia 2025 r. zgłosił wniosek o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w K. z 3 grudnia 2021 r. sygn. II K [...] na okoliczność uniewinnienia od stawianych mu zarzutów wyłudzenia płatności od Agencji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Dodać należy, że pomimo przedstawionych w części sprawozdawczej uzasadnienia informacji o postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w sprawie o sygn. III SA/Po 187/19, sytuacja ta nie wyczerpywała kryterium nieważności postępowania przed sądem administracyjnym określonym w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Wskutek uwzględnienia sprzeciwu Skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną wówczas decyzję kasacyjną organu odwoławczego z 28 stycznia 2019 r. Jak wynika z art. 151a § 3 p.p.s.a., od wyroku uwzględniającego sprzeciw i uchylającego decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przysługuje środek odwoławczy. Oznacza to, że orzeczenie to stało się prawomocne w dniu wydania wyroku (29 października 2019 r.), a sprawa administracyjna powróciła do fazy postępowania odwoławczego. Opisany w części sprawozdawczej uzasadnienia przebieg postępowania administracyjnego przed organami obu instancji nie miał wpływu na ważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny zazwyczaj w pierwszej kolejności rozpatruje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego można dokonać tylko na podstawie prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego. W okolicznościach rozpatrywanej skargi kasacyjnej, z uwagi na zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnoszących się do statusu Skarżącego jako strony postępowania administracyjnego, wobec którego ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności do zwrotu, konieczne stało się jednak uprzednie przeanalizowanie przepisów, które regulują to zagadnienie, w tym przepisów, na podstawie których pierwotnie przyznana została rolnikom -wnioskodawcom przedmiotowa pomoc finansowa. Ponadto Skarżący kwestionował właściwość organu twierdząc, że decyzje o ustaleniu nienależnie pobranych płatności powinni wydać Kierownicy Biur Powiatowych ARiMR w R., L., G., K.2 oraz P. – każdy odnośnie do kwot przyznanych poszczególnym rolnikom płatności.

Powyższe odnosi się, przede wszystkim, do wykładni i stosowania przepisów art. 29 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o ARiMR oraz ściśle związanego z przedmiotową pomocą finansową rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów" objętego PROW na lata 2007-2013".

W stanie prawnym obowiązującym do 2 kwietnia 2014 r. art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowił, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 29 ust. 2 tej ustawy, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Na mocy ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 341) do art. 29 ustawy o ARiMR dodano ust. 1a w brzmieniu:    "przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1".

Z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r. wynikało natomiast, że pomoc finansowa była przyznawana na pokrycie części udokumentowanych kosztów kwalifikowalnych usług doradczych (§ 1, § 2 ust. 1 pkt 5 i 6, § 3 ust. 1), w wysokości 80% poniesionych i udokumentowanych kosztów kwalifikowanych (§ 3 ust. 4), nieobejmujących podatku VAT (§ 3 ust. 3) i wypłacana na wniosek o płatność, jeżeli wnioskodawca pokrył 20% kosztów kwalifikowalnych usług doradczych i pozostałych kosztów tych usług niezaliczonych do kosztów kwalifikowalnych, na których pokrycie się ubiegał (w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie przyznania płatności stała się ostateczna - § 11 ust. 3), a usługi zostały zrealizowane zgodnie z umową (§ 9 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 i 4).

W przekonaniu Skarżącego, do 2 kwietnia 2014 r. przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR mógł być stosowany tylko wobec podmiotów, które były stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o przyznaniu płatności, do których on się nie zalicza. Zmiana stanu prawnego nastąpiła po tej dacie. Przed nią osoby, które nie były adresatami decyzji o przyznaniu płatności, nie mogły być adresatami decyzji wydanej na tej podstawie prawnej. Można było dochodzić od nich zwrotu nienależnie pobranych płatności tylko w trybie postępowania cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie uznał za prawidłowe.

Przywołane w skardze kasacyjnej na poparcie tej argumentacji orzeczenia NSA odnosiły się do diametralnie innych okoliczności faktycznych i nie można było stanowiska w nich wyrażonego recypować do sytuacji Skarżącego, który był faktycznym odbiorcą płatności przyznanych jego kontrahentom wymienionym w zawartych z nimi umowach. Taki sposób otrzymania zapłaty za usługi doradcze uzgodnił z rolnikami - wnioskodawcami, a rozwiązanie takie było przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r. Przepis § 6 ust. 4 rozporządzenia umożliwiał przejęcie przez podmiot doradczy należności przysługujących wnioskodawcy wobec Agencji z tytułu przyznanej pomocy, jeżeli podmiot doradczy wyraził zgodę, aby wnioskodawca nie uiszczał opłaty z tytułu świadczenia tej usługi w wysokości, w której przysługiwały mu wobec Agencji należności z tytułu przyznanej pomocy. Z kolei § 9 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia stanowił, że wypłata środków finansowych z tytułu pomocy jest dokonywana na rzecz uprawnionego podmiotu doradczego, który przejmuje należność określoną w § 6 ust. 4. Z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wynikało, że wniosek o płatność miał zawierać wskazanie numeru rachunku bankowego uprawnionego podmiotu doradczego. Jest to zatem sytuacja inna, aniżeli stanowiące podstawę faktyczną wyroków NSA w sprawach o sygn. II GSK 2039/11, II GSK 363/13 i I GSK 905/18. Nie ulega zaś wątpliwości, że skoro decyzje, na mocy których kontrahentom Skarżącego przyznano przedmiotową pomoc finansową, po wznowieniu postępowań administracyjnych zostały uchylone i odmówiono im przyznania takiej pomocy, to wypłacone na ich podstawie w łącznej wysokości 222 440 zł środki stały się należnościami pobranymi nienależnie i organy Agencji obowiązane były dochodzić ich zwrotu (odzyskania). Rolnicy, na rzecz których wydano pierwotne decyzje w sprawie pomocy finansowej, nie byli jednak faktycznymi beneficjentami tych świadczeń, przeto konieczne stało się ustalenie podmiotu obowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wydana wobec Skarżącego decyzja miała prawidłową podstawę prawną wynikającą z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Określona w tym przepisie procedura dochodzenia przez organy Agencji nienależnie pobranych środków publicznych stanowiła wyraz realizacji przez ustawodawcę krajowego postanowień art. 9 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, w którym zobowiązano państwa członkowskie do przyjęcia wszelkich przepisów i środków, które zapewnią skuteczną ochronę interesów finansowych Wspólnoty, w szczególności w celu odzyskiwania kwot utraconych na skutek nieprawidłowości lub zaniedbań (art. 9 lit. a) pkt iii). Na gruncie tych regulacji wspólnotowych praktyczne znaczenie należało przepisać temu, na czyją rzecz faktycznie utracono kwoty wypłacone z budżetu Wspólnoty Europejskiej, aby móc dochodzić ich zwrotu od takiego podmiotu. Należało ich dochodzić od podmiotu, na rzecz którego nastąpiła rzeczywista wypłata tych środków. Z regulacji wspólnotowych wynika, że przyznane rolnikom płatności niezgodnie z przepisami unijnymi lub wbrew warunkom dla danej płatności uznawane są za nieprawidłowość i podlegają obowiązkowi państwa członkowskiego odzyskania wypłaconych kwot. Ważne jest więc, aby środki utracone odzyskać na rzecz budżetu wspólnoty europejskiej, wykorzystując dostępne krajowe procedury i środki. Odzyskiwaniem zajmuje się agencja płatnicza, zgodnie z jej własnymi procedurami windykacyjnymi, a więc według zasad określonych w ustawie o ARiMR i k.p.a. (por. wyrok NSA o sygn. II GSK 635/12).

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów, że Skarżącemu przysługiwał status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w sprawie nienależnie pobranych środków publicznych, także odnośnie do tych, które wypłacono mu przed 2 kwietnia 2014 r., a nie tylko po tej dacie. Nowelizacja art. 29 ustawy o ARiMR i dodanie ust. 1a w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie miało istotnego znaczenia dla określenia tego statusu. Nie mógł być on przypisany rolnikom wnioskującym o płatności, ponieważ to nie oni okazali się faktycznymi odbiorcami pomocy finansowej - nie na ich rzecz utracono kwoty wypłacone z budżetu Wspólnoty Europejskiej. Status strony przedmiotowego postępowania przysługiwał Skarżącemu, ponieważ to on pobrał nienależnie środki publiczne. Nie miało istotnego znaczenia to, że decyzje przyznające płatności nie były skierowane do niego, jako strony tamtych postępowań administracyjnych. Krąg podmiotów, które mogą być adresatami decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności, wyznacza pojęcie "środków pobranych" (por. wyrok NSA o sygn. II GSK 635/12, II GSK 847/12, I GSK 934/18). Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ARiMR okazał się więc niezasadny.

Ściśle związane z powyższą kwestią jest zagadnienie organu właściwego w sprawie wydania decyzji o nienależnie pobranych środkach publicznych. Postępowanie to, jak wynika z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie lub przepisach odrębnych, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosować należało przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej ani miejscowej, którą organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu, stosownie do art. 19 i art. 6 k.p.a. Jak wynika z art. 20 k.p.a., właściwość rzeczową ustala się według przepisów o zakresie działania organu. A więc w kontrolowanej sprawie właściwym przepisem odnoszącym się do tej kwestii był art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), który jako organ właściwy wskazywał kierownika biura powiatowego Agencji. Ten bowiem organ był właściwy rzeczowo do rozstrzygnięcia w sprawie pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Regulacja ta nie oznacza, że organem właściwym powinien być każdy z organów, który wydał pierwotne decyzje w sprawie płatności z tytułu korzystania z usług doradczych, ponieważ o właściwości miejscowej organu właściwego do wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranych przez Skarżącego środków publicznych należało rozstrzygnąć na podstawie przepisów k.p.a. Żadna z powołanych wyżej ustaw nie uregulowała tej kwestii odmiennie, poprzestając na regulacji w art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR. Dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że właściwość miejscową organu pierwszej instancji należało ustalić na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - według miejsca zamieszkania strony w kraju. Z podanych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR okazał się niezasadny.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również, że decyzje zostały wydane po upływie terminu przedawnienia, który powinien być określony na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, podczas gdy Sąd pierwszej instancji odwołał się w tej materii do przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95.

Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska Skarżącego nie podzielił, ponieważ Sąd pierwszej instancji wyraził w tej kwestii prawidłową ocenę prawną.

Sprzeczność między odesłaniem z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR do przepisów Ordynacji podatkowej a określeniem terminu przedawnienia na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, jest tylko pozorna. W procesie wykładni przepisów ustawy o ARiMR niezbędne było uwzględnienie postanowienia art. 91 ust. 3 Konstytucji RP ("jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami") oraz art. 2 Aktu warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, stanowiącego część podpisanego w Atenach 16 kwietnia 2003 r. Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. L 236 z 23 września 2003 r.; zob. art. 1 ust. 2 i 3 Traktatu). W sposób całkowicie uprawniony Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na pierwszeństwo regulacji wspólnotowych (s.8 uzasadnienia), choć nie umotywował szerzej tego stanowiska, ale uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (zarzutu kasacyjnego opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. zresztą nie sformułowano). Z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 wynika natomiast, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. W art. 1 ust. 2 tego aktu zdefiniowano pojęcie nieprawidłowości, które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Z powyższego należało wywieść, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędu wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Terminu przedawnienia nie należało określać na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, a zawarte w art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w kwestii terminu przedawnienia i okoliczności mających wpływ na przerwanie jego biegu, należało odczytać jako konieczność pominięcia (niestosowania) tych regulacji, ponieważ te zostały odmiennie określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Wymieniony termin uległ przerwaniu nie tylko w związku z toczącym się postępowaniem karnym, o którym mowa w pismach Skarżącego (wynik tego postępowania nie miał już jednak znaczenia dla niniejszego postępowania, stąd ewentualne żądanie zawieszenia przez organy postępowania administracyjnego byłoby bezprzedmiotowe, podobnie jak bezzasadny okazał się wniosek dowodowy zgłoszony w piśmie z 17 stycznia 2025 r.), ale też wznowionymi postępowaniami, w których odmówiono kontrahentom Skarżącego przyznania płatności, ponieważ także odnosiły się do nieprawidłowości (w obu tych postępowaniach – karnym i wznowieniowych – w wystarczająco dokładny sposób opisano operacje, w odniesieniu do których istniało podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości, por. wyroki TSUE w sprawach C-728/21, C-447/20, C-52/14 oraz wyrok NSA o sygn. I GSK 195/24). Trafnie przyjęto też w zaskarżonym wyroku, że zidentyfikowane nieprawidłowości należało zakwalifikować jako powtarzające się, a bieg terminu przedawnienia liczyć od dnia złożenia ostatniego wniosku o przyznanie płatności (podnieść tutaj należy, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie rozwinął tej kwalifikacji, że wszystkie wymienione w decyzjach przypadki związane były z udziałem Skarżącego, występującego w relacjach z kontrahentami jako uprawniony podmiot doradczy, działający w tożsamych okolicznościach faktycznych w ramach tego samego działania pomocowego związanego z korzystaniem przez rolników z usług doradczych, który czerpał korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji uznanych za naruszające przepisy, a źródłem szkody dla budżetu wspólnotowego była wypłata środków, która okazała się bezpodstawna, przy czym poszczególne wypłaty były realizowane w terminach krótszych niż podstawowy termin przedawnienia). Ponadto Skarżący błędnie podnosił, że skoro przedmiotową pomoc finansową jego kontrahenci uzyskali na podstawie przepisów krajowego aktu prawnego, jakim jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2018 r., to akt ten nie wypełnia definicji "nieprawidłowości" określonej w art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podstawę przyznanej pomocy stanowiły przepisy unijne, a wypłacone środki zostały sfinansowane z budżetu unijnego przeznaczonego na sfinansowanie wspólnej polityki rolnej. Wprawdzie w przepisach unijnych posłużono się pojęciem "nieprawidłowości", a w krajowym porządku prawnym ustawodawca posłużył się wyrażeniem "nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej", to jednak należy je ze sobą utożsamić, ponieważ działania podejmowane przez organy ARiMR w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR są podejmowane na rachunek budżetu Unii Europejskiej, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Przepisy ustawy o ARiMR należy więc interpretować w zgodzie z przepisami unijnymi (por. wyrok NSA o sygn. I GSK 195/24).

Odnośnie do ustaleń faktycznych wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji uznał, że organy ustaliły je prawidłowo i przyjął za podstawę faktyczną wyroku (s.4 uzasadnienia wyroku). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko. Analiza zgromadzonych w aktach sprawy dowodów wykazała, na co zwrócono już uwagę wyżej, że skoro decyzje, na mocy których kontrahentom Skarżącego przyznano przedmiotową pomoc finansową, po wznowieniu postępowań administracyjnych, zostały uchylone i odmówiono im przyznania takiej pomocy, to wypłacone Skarżącemu w łącznej wysokości 222 440 zł środki stały się środkami publicznymi pobranymi nienależnie i organy Agencji obowiązane były dochodzić ich zwrotu (odzyskania). Okoliczności te zostały dostatecznie udokumentowane w aktach sprawy. Brak było podstaw do stwierdzenia, że doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Natomiast naruszenie art. 10 k.p.a., choć faktycznie miało miejsce, to jednak nie wykazano w skardze kasacyjnej, aby mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jeżeli chodzi o ocenę Sądu pierwszej instancji. Jak natomiast podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, naruszenie takiej regulacji, jak zawarta w art. 10 k.p.a., może być przedmiotem skutecznego (zasadnego) zarzutu tylko wtedy, jeżeli zostanie wykazany wpływ tego naruszenia na wynik sprawy administracyjnej (por. uchwałę NSA z 25 kwietnia 2005 r. o sygn. FSP 6/04, która choć wydana w odniesieniu do art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej, to jednak zawiera rozważania na temat tożsamej instytucji procesowej, co przewidziana w art. 10 k.p.a., a stwierdzono w niej, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy).

Skarżący podnosił również, że organ pierwszej instancji nie mógł w czasie wydania decyzji z 18 marca 2019 r. być w posiadaniu akt sprawy, które w tym czasie były w dyspozycji WSA w Poznaniu, a Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając tego uchybienia naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 78 § 1 k.p.a. M.in. nie zawiadomiono go o ponownym załatwianiu sprawy i nie umożliwiono wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, a pomimo tego organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy, a Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

Podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wykazania, że zarzucane uchybienie naruszenia przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tożsama regulacja została zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od zaskarżonego wyroku, podobnie jak w skardze na zaskarżoną decyzję, nie wykazano, aby zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Brak było zatem podstaw do uznania tego zarzutu kasacyjnego za usprawiedliwiony. Nie zostało podważone, że w postępowaniu administracyjnym przeprowadzone zostały dowody, na podstawie których ustalono fakt nienależnego wypłacenia pomocy finansowej, łączną kwotę świadczenia nienależnego oraz podmiot, który pobrał te środki nienależnie. Nie wykazano też, że w czasie tym zostały przeprowadzone dodatkowe dowody, z którymi Skarżący nie mógł się zapoznać, a poczyniono na ich podstawie nowe istotne ustalenia, co miało by swoje konsekwencje na gruncie art. 81 k.p.a. W kodeksie postępowania administracyjnego nie zdefiniowano pojęcia akt sprawy, choć posłużono się nim w wielu przepisach (m.in. art. 10 § 3, art. 40 § 5, art. 44 § 4, art. 47 § 1, art. 66a § 1 i 3, art. 72 § 1, art. 73 § 1, 1b, 2, art. 74 § 1, art. 96i, art. 96m § 3, art. 117 § 2, art. 122c § 3, art. 122e, art. 133, art. 239 § 1). Na ich podstawie można jedynie określić, co się powinno na nie składać (m.in. dokumenty urzędowe i prywatne z tej lub innej sprawy, protokoły, adnotacje służbowe, czy zawiadomienia; por. także uchwałę NSA o sygn. I OPS 7/13). Jednak w k.p.a. nie zawarto regulacji podobnej do tej z art. 133 § 1 p.p.s.a. Z ogółu przepisów k.p.a. wynika jedynie, że organ ma obowiązek dokładnie wyjaśnić stan faktyczny (art. 7 k.p.a.), odpowiednio udokumentować podejmowane czynności (art. 14 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), umożliwić stronie wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 i art. 10 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz sporządzić decyzję rozstrzygającą sprawę spełniającą wymagania określone w art. 107 k.p.a. W sprawie nie było kwestionowane, że akta takie zostały założone i zgromadzono w nich niezbędne dowody, na podstawie których poczyniono ustalenia faktyczne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dlatego zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 78 § 1 k.p.a. należało uznać za niezasadne, ponieważ nie wykazano potencjalnego ich wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się obszerniej do tego zagadnienia, ale jednocześnie w skardze kasacyjnej nie sformułowano zrzutu opartego na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych samych powodów, co wyżej, wniosek Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy sądowej o sygn. III SA/Po 187/19, uznać należało za niezasadny, a ponadto wykraczający poza dyspozycję art. 106 § 3 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło również do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Organ wprawdzie nie uwzględnił wniosku strony o przesłuchanie w charakterze świadków rolników - wnioskodawców na okoliczność ustalenia, czy osoby te uiściły 20% kosztów kwalifikowalnych usług doradczych świadczonych na ich rzecz przez Skarżącego, ale nie można było tej okoliczności uznać za istotną w niniejszej sprawie, a tylko takie kwestie mogły być przedmiotem dowodu w postępowaniu administracyjnym. Jak bowiem stanowi powołany przepis, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Podnoszone przez Skarżącego kwestie były przedmiotem analizy kierowników biur powiatowych ARiMR w sprawach z udziałem poszczególnych wnioskodawców/rolników we wznowionych postępowaniach, w których uchylono decyzje w sprawie przyznania płatności i odmówiono im przyznania tych płatności (kopie decyzji i innych materiałów z tamtych spraw odnośnie do wszystkich zakwestionowanych wypłat zostały złożone w aktach sprawy Skarżącego, a dowody z tych dokumentów dopuszczono postanowieniami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z K. z 13 września 2018 r. nr [...] oraz z 31 lipca 2018 r. nr [...]). Był to bowiem jeden z warunków przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r., które obowiązany był spełnić wnioskodawca składając wniosek o płatność (zob. § 9 ust. 1 pkt 1), którym Skarżący nie był. Przeprowadzanie kolejnych dowodów, z urzędu lub na wniosek strony, jest uzasadnione, jeżeli zgromadzone dotychczas dowody budzą wątpliwości bądź nie są wystarczające do wydania decyzji. Badanie kwestii podniesionych przez Skarżącego w niniejszej sprawie byłoby zatem nieprzydatne, ale i niedopuszczalne. Wbrew stanowisku Skarżącego, kwestia ta nie miała kluczowego znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej nienależnie pobranych płatności. W niniejszej sprawie wykazano, że wskutek uchylenia decyzji, wypłacone na ich podstawie środki publiczne stały się nienależne.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także ostatni z zarzutów procesowych, oparty na naruszeniu przepisów art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Skarżący zarzucał pozorną kontrolę zaskarżonej decyzji i lakoniczne odniesienie się Sądu do wszystkich zarzutów skargi wymienionych w punktach 1 i 5, ale jako podstawy kasacyjnej nie uczynił przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie wykazał wpływu takiego uchybienia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak zapatrywania Skarżącego, że przeprowadzona przez sąd wojewódzki kontrola była pozorna. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii, z punktu widzenia przepisów stanowiących podstawę odpowiedzialności Skarżącego za nienależnie pobrane środki publiczne, a swoje stanowisko w wystarczająco jasny i klarowny sposób przedstawił w uzasadnieniu wyroku.

Art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze ustrojowym, który określa w najbardziej ogólny zakres sprawowania przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości. Natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zarzut naruszenia powołanych regulacji mógłby osiągnąć zamierzony przez kasatora skutek, gdyby Sąd wyszedł poza zakres przedmiotowy postępowania sądowego (granice sprawy) albo w sprawach należących do jego właściwości uchylił się od kontroli zbadania legalności działalności organów administracji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane albo rozpoznał sprawę nienależącą do jego kognicji (por. wyrok NSA o sygn. I GSK 3507/18 i powołane w nim orzecznictwo odnoszące się do tej materii). Nie wykazano jednak w skardze kasacyjnej, aby Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku określonego w powołanych przepisach.

Z podanych względów skargę kasacyjną oceniono jako niezawierającą uzasadnionych podstaw. Z tego powodu została ona oddalona, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).