Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 265/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art.147§1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XLVI.282.2022 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej: skarżący) zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w [...] (dalej: organ) z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...], zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...].

Zarzucając zakwestionowanej uchwale istotne naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. a i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. z 2021 r., poz. 1538 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień 8 września 2023 r. (tj. nowelizacji kwestionowanej wyżej uchwały), skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że na sesji w dniu [...] r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...]. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] r. i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 20 stycznia 2023 r., pod pozycją [...].

Przedmiotowym aktem Rada Miejska w [...] ustaliła lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z funkcją usług wraz z infrastrukturą techniczną dla obsługi planowanej inwestycji na działkach nr [...]. [...], [...]. [...], [...], [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...].

W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził rozbieżności w treści aktu. Dotyczyły one m.in. zapisów § 8 ust. 1 pkt 11 określających liczbę miejsc parkingowych i odmiennych regulacji w tej materii, przyjętych w § 7 ust. 6 w związku z § 3 ust. 2 uchwały. W związku z powyższym, w dniu [...] r. wezwano gminę do przedłożenia wyjaśnień w ww. zakresie. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz [...] poinformował służby skarżącego, iż wszczyna procedurę zmiany ww. uchwały we wskazanym zakresie w celu wyeliminowania przedmiotowych rozbieżności. W dniu [...] r. organ nadzoru ponownie wystąpił do Burmistrza [...] żądając wyjaśnień, na jakim etapie jest aktualnie przedmiotowa sprawa. Jednocześnie wskazano, iż niepodjęcie przez gminę działań naprawczych skutkować będzie wniesieniem przez organ nadzoru skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ww. uchwałę. W następstwie powyższego Burmistrz [...] najpierw poinformował skarżącego o trwającej procedurze poprzedzającej podjęcie uchwały zmieniającej, a następnie zawiadomił o podjęciu takiej uchwały.

W dniu [...] r. do organu nadzoru wpłynęła uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 19 września 2023 r., pod pozycją [...].

Po analizie zmian dokonanych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] skarżący nie wydał w terminie rozstrzygnięcia nadzorczego, ale na podstawie art. 93 ust. 1 tejże ustawy postanowił wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

W myśl artykułu art. 8 ust. 1 ww. ustawy uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) granice terenu objętego inwestycją mieszkaniową; 3) minimalną i maksymalną powierzchnię użytkową mieszkań; 4) minimalną i maksymalną liczbę mieszkań; 5) określenie zakresu inwestycji przeznaczonego na działalność handlową lub usługową; 6) zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojeniu terenu; 7) powiązanie inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu; 8) charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, obejmującą określenie; a) zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, niezbędnej liczby miejsc postojowych, jak również sposobu zagospodarowywania odpadów, b) planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji mieszkaniowej oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko; 9) wskazanie nieruchomości, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli została założona, na których mają być zlokalizowane obiekty objęte inwestycją mieszkaniową: 10) wskazanie nieruchomości, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli została założona, w stosunku do których decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji mieszkaniowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 35 ust. 1; 11) wskazanie nieruchomości, o których mowo w art. 38 ust. 1, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli została założona; 12) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków.

Powyższy katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że sprawy w nim uregulowane obligatoryjnie muszą znaleźć się w treści uchwały jednostki samorządu terytorialnego gminy.

W realiach przedmiotowej sprawy Rada Miejska w [...] wprawdzie zawarła wszystkie wyżej wymienione elementy, jednakże - jak stwierdził skarżący - w przypadku ustalenia niezbędnej liczby miejsc postojowych na obszarze objętym inwestycją mieszkaniową uczyniła to w sposób istotnie naruszający prawo. Zauważyć należy bowiem, iż w ww. zakresie doszło do wewnętrznie sprzecznych regulacji. Mianowicie w świetle zapisów § 8 pkt 11 ustalając planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy Rada Miejska w [...] uchwaliła, iż realizacja miejsc parkingowych nastąpi w liczbie 60 o łącznej powierzchni 755,50m2 Z powyższego wynika, iż liczba miejsc postojowych została ustalona na ściśle określonym poziomie i ma charakter stały. Tymczasem zupełnie co innego wynika z przyjętego w znowelizowanym § 7 ust. 6 uchwały sposobu dokonywania wyliczeń miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych. Zauważyć należy bowiem, iż w zestawieniu z minimalną i maksymalną liczbą mieszkań, a także uwzględniając przewidziane w § 4 przeznaczenie dopuszczalne - działalność usługową, w tym handlową o powierzchni maksymalnie 300m2 w budynku A, ilość tych miejsc postojowych dla funkcji mieszkalnej i usługowej nie będzie wielkością stałą i w dodatku z pewnością inną niż 60. Wyliczenia dokonane przez skarżącego wskazują, iż przy minimalnej liczbie mieszkań (130), minimalny wskaźnik miejsc parkingowych dla pojazdów samochodowych wyniesie 26 (130 x 0,2), natomiast przy maksymalnej liczbie mieszkań (260), minimalny wskaźnik miejsc parkingowych dla pojazdów samochodowych wyniesie 52 (260 x 0,2). Dodatkowo uwzględnić należy jeszcze miejsca postojowe dla funkcji usługowej zajmującej maksymalnie 300m2 będzie to zatem 1,2 miejsca postojowego (3 x 0,4). Z powyższych obliczeń wynika zatem bezsprzecznie, iż poczynione w uchwale ustalenia wskazujące na konkretną liczbę miejsc postojowych (60) oraz ustalenia dotyczące samego sposobu ich wyliczenia są wzajemnie sprzeczne. W konsekwencji powyższych zapisów, nie wiadomo jaka faktycznie obowiązuje liczba miejsc postojowych na terenie objętym inwestycją mieszkaniową.

Tymczasem postanowienia aktu prawa miejscowego muszą być precyzyjne, nienasuwające jakichkolwiek wątpliwości i wewnętrznie spójne. Prawodawca lokalny ma obowiązek wskazywać adresatowi uchwały przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Trybunał Konstytucyjny wyznaczył wymogi "określoności prawa" w szerokim znaczeniu - jako precyzyjność przepisu oraz jasność prawa, które ma być zrozumiałe i komunikatywne dla jak największej liczby podmiotów z uwagi na jego legislacyjną poprawność. Przez precyzyjność regulacji prawnej należy rozumieć możliwość dekodowania z przepisów jednoznacznych norm prawnych. Przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Przy jasności przepisu chodzi o jego zrozumiałość na gruncie języka powszechnego. Spełnienie tych warunków stanowi także o zachowaniu zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego obywateli.

Powyższe wymogi nie zostały jednak zrealizowane w przedmiotowej sprawie. Wewnętrzna sprzeczność w obrębie norm przyjętych w akcie prawa miejscowego powoduje, iż nie da się ich zastosować, co w konsekwencji prowadzi do istotnego naruszenia prawa.

Tym samym nie można uznać, iż zapisy dotyczące ustalenia miejsc postojowych zostały poprawnie uregulowane przez organ.

Niezależnie od powyższego naruszenia, skarżący wskazał również na naruszenie przedmiotowym aktem art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, w myśl którego inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (brzmienie przepisu obowiązujące na dzień podjęcia znowelizowanej uchwały RM [...]).

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie "niesprzeczności ze studium" użyte w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej musi być rozumiane jako sytuacja, w której inwestycja mieszkaniowa stanowi kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu nie doprowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów (patrz wyrok NSA z dnia 28 października 2021r., II OSK 1165/21).

Z punktu widzenia przedmiotowej sprawy istotnym jest również fakt, iż w studium nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale określa się, m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, co wynika wprost z § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 2021, poz. 2405) oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (oba akty w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania nowelizacji kwestionowanej uchwały). Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, podobnie jak przeznaczenie terenu, także wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.

Zdaniem skarżącego analogiczną zasadę należałoby stosować również w przypadku podejmowania uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Tymczasem wymóg niesprzeczności ze studium miasta [...] nie został w realiach przedmiotowej sprawy zachowany. Mianowicie w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], obowiązującej w dniu dokonania nowelizacji kwestionowanej uchwały, w rozdziale 3.4 pt. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, określając standardy urbanistyczne postanowiono, iż minimalna liczba miejsc postojowych dla samochodów osobowych w mieszkalnictwie na 1 mieszkanie wynosi 1 miejsce (str. 55 studium).

Powyższe ustalenie w studium liczby miejsc postojowych stoi w zdecydowanej sprzeczności z ustaleniami poczynionymi w kwestionowanej uchwale Rady Miejskiej w [...].

Na marginesie skarżący wskazał, iż w dniu [...] r. Rada Miejska w [...] podejmując inną uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...] (uchwała nr [...], Dz. Urz. Woj. z dnia 8 stycznia 2021 r., poz. [...]) ustaliła wymaganą liczbę miejsc postojowych zgodnie z ustaleniami studium. W uchwale tej znalazł się zapis, iż ustala się następujące minimalne wskaźniki miejsc parkingowych dla pojazdów samochodowych: min. 1 miejsce postojowe na jedno mieszkanie (§ 8 ust. 1 uchwały).

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że uchwała nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...], poprzez wskazanie w § 8 ust. 1 pkt. 11 konkretnej liczby miejsc postojowych, wskazuje planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy jako cechy inwestycji mieszkaniowej wynikające z wniosku inwestora. Inwestor we wniosku zaplanował realizację miejsc parkingowych w liczbie 60 o łącznej powierzchni 755,50m2. Zdaniem organu inwestor ma jednak prawo w toku przygotowania inwestycji w procedurze wynikającej z ustawy Prawo budowlane, dokonać korekt parametrów inwestycji. Uchwała wskazując powyższe parametry opiera się na koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, która nie zawiera wszelkich rozwiązań technicznych, jakie zawierać będzie sporządzony w rezultacie działań inwestycyjnych projekt budowlany zgodnie z ustawą Prawo budowlane. W toku procedury uzyskania pozwolenia na budowę koncepcja ulega konkretyzacji w postaci projektu budowlanego, który powinien być niesprzeczny z podjętą przez organ uchwałą, co do charakterystyki inwestycji mieszkaniowej. Uchwała określa charakterystykę inwestycji mieszkaniowej jako parametry graniczne (nieprzekraczalne), które inwestor musi uwzględnić w opracowanym na podstawie koncepcji projekcie budowlanym. Takie parametry zostały określone w § 7 ust. 6 podjętej uchwały. W przepisie tym wskazano, że ustala się następujące minimalne wskaźniki miejsc parkingowych dla pojazdów samochodowych: minimalnej 0,2 miejsca postojowego na lokal mieszkalny oraz 0,4 miejsca postojowego na 100m2 powierzchni użytkowej funkcji usługowej. Zdaniem organu, wyłącznie te parametry są wiążące dla inwestora w dalszej realizacji procesu budowlanego.

Organ wskazał ponadto, że pojęcie "niesprzeczności ze studium", użyte w art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących powinno być rozumiane jako sytuacja, w której inwestycja mieszkaniowa stanowi kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu i nie doprowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów (A. Lewińska-Karwecka, (w:) Specustawa mieszkaniowa. Komentarz, red. A. Jakubowski, Wyd. C. H. Beck 2019, s. 61). W przedmiotowej sprawie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], teren objęty planowaną inwestycją mieszkaniową określony został jako obszar zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W ocenie organu nie można wobec tego podzielić stanowiska skarżącego, co do sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami Studium. Analiza Studium wskazuje na oczywistą zgodność inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi wraz z niezbędną infrastrukturą z ustaleniami obowiązującego studium. Inwestycja ta nie prowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów, a jej realizacja nie godzi w zasadę ładu przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Należy także podkreślić, że tekst normatywny powinien być sformułowany w sposób maksymalnie precyzyjny i spójny, niepozwalający na dowolność interpretacji i umożliwiający jego zastosowanie w konkretnej sprawie. Uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, jednak jako uchwała podejmowana przez radę gminy, ma wpływ na indywidualną sytuację określonego podmiotu. Nie mogą zatem pozostać w porządku prawnym przepisy, które cechuje wewnętrzna sprzeczność. W tym miejscu należy również zauważyć, że formułując ustalenia w ramach uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, należy mieć na względzie fakt, że zasady prawidłowej legislacji, znajdujące podstawę w konstytucyjnej zasadzie państwa prawnego, mają wyraźne tło językowe. Nieodłącznie z językiem związane są standardy określoności prawa wymagające formułowania przepisów w sposób jednoznaczny, precyzyjny i jasny. Z art. 2 Konstytucji RP wynika wymóg, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Poprawny także z punktu widzenia logicznego (zob. wyrok TK z dnia 21 marca 2001 r., K 24/00). Wprowadzenie w akcie organu samorządu terytorialnego przepisu nieostrego lub wewnętrznie sprzecznego, stanowi tak istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które przemawia za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Według § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Skarga została wniesiona przez skarżącego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała organu z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...] (Dz.Urz. Woj. z [...] r., poz. [...]), zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...] (Dz.Urz. Woj. z [...] r., poz. [...]).

Delegację do wydania przedmiotowej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2024 r., poz. 195, dalej: specustawa mieszkaniowa). Według art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. a tej ustawy, uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej określa charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, obejmującą określenie: zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, niezbędnej liczby miejsc postojowych, jak również sposobu zagospodarowywania odpadów.

Organ ustalając planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy, w § 8 ust. 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały postanowił, że realizacja miejsc parkingowych nastąpi w liczbie 60 o łącznej powierzchni 755,50m2. Zgodnie z § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały (w pierwotnym brzmieniu), ustala się minimalne wskaźniki miejsc parkingowych dla pojazdów samochodowych, tj.: min. 0,4 miejsca postojowego/lokal mieszkalny oraz 0,4 miejsca postojowego/100m2 powierzchni użytkowej funkcji usługowej. Natomiast w § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały (w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 8 września 2023 r., nr LV.341.2023), organ ustalił minimalne wskaźniki miejsc parkingowych dla pojazdów samochodowych, tj.: min. 0,2 miejsca postojowego na lokal mieszkalny oraz 0,4 miejsca postojowego na 100m2 powierzchni użytkowej funkcji usługowej.

Lektura przepisu § 8 ust. 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały wskazuje, jak słusznie podkreślił skarżący, że liczba miejsc postojowych w przepisie tym została ustalona na ściśle określonym poziomie i ma charakter stały. Co innego wynika natomiast z przyjętego w § 7 ust. 6 uchwały (w brzmieniu przed i po nowelizacji) sposobu dokonywania wyliczeń miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych. Określona w tym przepisie ilość miejsc postojowych dla funkcji mieszkalnej i usługowej nie stanowi już wielkości stałej i z całą pewnością stanowi wielkość inną niż 60 (por. dokonane przez skarżącego wyliczenia, uwzględniające treść § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały). Rację ma zatem skarżący, że w konsekwencji powyższych zapisów, nie wiadomo jaka faktycznie obowiązuje liczba miejsc postojowych na terenie objętym inwestycją mieszkaniową. Owszem zgodzić się należy z organem, że zaskarżona uchwała w § 7 ust. 6 określa charakterystykę inwestycji mieszkaniowej jako parametry graniczne (nieprzekraczalne), które inwestor musi uwzględnić w opracowanym na podstawie koncepcji projekcie budowlanym. Przepisu tego nie można jednak wykładać w oderwaniu od postanowień § 8 ust. 1 pkt 11 uchwały. Powyższa okoliczność nie oznacza zatem spójności postanowień zaskarżonego aktu, we wskazanym zakresie. Przeciwnie, postanowienia zaskarżonej uchwały są wewnętrznie sprzeczne, tymczasem postanowienia aktu jakim jest uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jak już wyżej wskazano, muszą być precyzyjne, nienasuwające jakichkolwiek wątpliwości i wewnętrznie spójne. Prawodawca lokalny ma obowiązek wskazywać adresatowi uchwały przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania (por. wyrok TK z dnia 28.10.2009 r., Kp 3/09, Legalis nr 175631). Podzielić należy zatem stanowisko skarżącego, że wewnętrzna sprzeczność w obrębie norm przyjętych w zaskarżonym akcie powoduje, iż nie da się ich zastosować, co w konsekwencji prowadzi do istotnego naruszenia prawa.

W brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia nowelizującej uchwały, przepis art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, stanowił, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Z przepisu powyższego wynika zatem, że wiążące znaczenie dla lokalizacji inwestycji w trybie specustawy mieszkaniowej ma studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwała o utworzeniu parku kulturowego. Inwestycja musi zatem stanowić kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu ustalonego w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów (por. wyroki NSA z dnia: 14 października 2020 r., II OSK 3942/19, 28 października 2021 r., II OSK 1165/21, 10 maja 2023 r., II OSK 1640/20, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). W uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (obowiązującej w dniu dokonania nowelizacji kwestionowanej uchwały), w rozdziale 3.4 pt. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, określając standardy urbanistyczne postanowiono, iż minimalna liczba miejsc postojowych dla samochodów osobowych w mieszkalnictwie na 1 mieszkanie wynosi 1 miejsce (str. 55 studium). Rację na zatem skarżący wskazując, że powyższe ustalenie w studium - liczby miejsc postojowych – stoi w zdecydowanej sprzeczności z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonej uchwale (w brzmieniu przed i po nowelizacji), a więc w sposób istotny narusza art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej.

Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona przez skarżącego na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Podkreślić zatem należy, że w uzasadnieniu do projektu specustawy mieszkaniowej wskazano, że uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych, jako że nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie będzie automatycznie ingerować w ustalenia planu miejscowego (tak uzasadnienie do projektu specustawy - Druk nr VIII.2667). Uchwała ta przy tym zawiera w sobie zarówno elementy charakterystyczne dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Uchwała wyznacza ramy inwestycyjne dla konkretnej lokalizacji i oznaczonego adresata. Uchwała ta z uwagi na ww. konkretny charakter nie jest aktem prawa miejscowego. Jak wskazano w orzecznictwie z takiego założenia wychodzi też ustawodawca, skoro w art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej stanowi, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Gdyby taka uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie byłby konieczny przepis nakładający obowiązek jej opublikowania, gdyż taki obowiązek wynika już z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., II OSK 2521/20, publ. CBOSA). W ocenie zatem Sądu zaskarżona uchwała należy do aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., nie zaś w punkcie 5 tego przepisu.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Z uwagi na fakt, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały (która przed i po nowelizacji zawierała przepisy wewnętrznie sprzeczne oraz pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium), upłynął okres dłuższy niż rok, a uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, jedynym rozstrzygnięciem w niniejszym przypadku, w razie ustalenia, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, było rozstrzygnięcie o którym mowa w przytoczonym art. 94 ust. 2 u.s.g. i art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. stwierdzenie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.