Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1198/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 39 ust. 1  , art. 40
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: Art. 37a  ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: Art. 8, art. 7, 15, 77  par. 1 , 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. Sp. kom. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2023 r. nr SKO.Dr/4122/17/2023 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółka komandytowa z siedzibą w K., zwaną dalej stroną skarżącą, decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r., znak: SKO.Dr/4122/17/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.; zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) w zw. z uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 9 marca 2020 r. poz. 1984; dalej: uchwała krajobrazowa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 grudnia 2022 r. nr 352/N/IS/22/R/ZDMK o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego al. [...] w Krakowie celem umieszczenia urządzeń reklamowych typu maszt flagowy w ilości 6 sztuk o wymiarach: wysokość masztu 8 m, wysokość flagi 3,5 m, szerokość flagi 1,2 m na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 30 marca 2022 r. nr 91/N/GK/22/R/ZDMK Prezydent Miasta Krakowa odmówił stronie skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Krakowie celem umieszczenia urządzeń reklamowych typu maszt Flagowy w ilości 6 sztuk o wymiarach: wysokość masztu 8 m, wysokość flagi 3,5 m, szerokość flagi 1,2 m na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P.

Decyzją z dnia 3 października 2022 r., znak: SKO.D4/4122/133/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r., znak: 352/N/IS/22/R/ZDMK, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego al. [...] w Krakowie celem umieszczenia urządzeń reklamowych typu maszt flagowy w ilości 6 sztuk o wymiarach: wysokość masztu 8 m, wysokość flagi 3,5 m, szerokość flagi 1,2 m na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren na którym zlokalizowane ma być wskazane urządzenie reklamowe, objęte jest tzw. uchwałą krajobrazową i znajduje się w obszarze Strefy III Podobszar 3 według załącznika nr 1 oraz § 5 ust. 1 oraz ust. 1 pkt 3 lit. c tiret trzecie treści uchwały krajobrazowej. W odniesieniu do lokalizacji urządzeń reklamowych umieszczonych na masztach flagowych o stosowaniu zapisów uchwały krajobrazowej decyduje kwalifikacja urządzeń reklamowych umieszczonych na masztach flagowych jako reklamy w rozumieniu art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W myśl ww. artykułu przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.

Zdaniem organu, jeżeli elementy tworzące ekspozycję nie będą zawierały treści upowszechniających w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, to nie będą podlegały zapisom zawartym w tzw. uchwale krajobrazowej. Umieszczenie napisów promujących marki sprzedawanych pojazdów niewątpliwie stanowi reklamę i należy w tym przypadku przy wydawaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zastosować odpowiednie przepisy uchwały krajobrazowej. Forma nośników reklamowych zlokalizowanych na terenie miasta Krakowa, musi być bowiem zgodna z określonymi w ww. akcie prawa miejscowego.

Analizując zapisy uchwały krajobrazowej organ pierwszej instancji stwierdził, iż w § 9 uchwały krajobrazowej zawarto zamknięty katalog dotyczący gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe oraz urządzenia reklamowe sytuowane w obszarze Miasta Krakowa. W ocenie organu reklamy umieszczone na masztach flagowych należy rozumieć jako "inne wolnostojące urządzenie reklamowe" zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 6 uchwały krajobrazowej, bowiem ich forma nie odpowiada żadnej z wyszczególnionych kategorii.

Powołując się na brzmienie § 9 ust. 1, § 14, § 16 oraz § 17 uchwały krajobrazowej wskazano, że w skład terenu towarzyszącego obiektom usług nie wchodzą tereny dróg publicznych. Działki nr [...], [...] oraz [...], obr. [...] jedn. ew. P., na których wnioskowane jest umiejscowienie urządzeń reklamowych na masztach flagowych, zajęte są pod pas drogowy al. [...], zatem nie można ich zaliczyć do terenu towarzyszącego obiektom usług.

Według organu pierwszej instancji ww. urządzenia nie spełniają wymogów określonych dla Strefy III Podobszar 3 uchwały krajobrazowej. Zezwolenie na ich umieszczenie byłoby niezgodne z zapisami § 14 uchwały krajobrazowej, w związku z wnioskowaną lokalizacją urządzeń reklamowych umieszczonych na masztach flagowych w Strefie III Podobszar 3 w odległości 7,41 m od innych wolnostojących urządzeń reklamowych oraz w odległości pomiędzy wnioskowanymi urządzeniami wynoszącej 1,69 m oraz 1,70 m. Dodatkowa analiza wyjątków zawartych w § 9 ust. 1, § 16 oraz § 17 uchwały krajobrazowej nie wykazała bowiem istnienia przesłanek do możliwości umieszczenia przedmiotowych urządzeń reklamowych na masztach flagowych we wnioskowanej lokalizacji.

Prezydent Miasta Krakowa dodał, że właściciele legalnie istniejących tablic lub urządzeń reklamowych, które nie spełniały wymogów wskazanych w tzw. uchwale krajobrazowej byli z mocy prawa zobowiązani w nieprzekraczalnym terminie wskazanym w § 25 ust. 2 uchwały krajobrazowej dostosować je do obowiązujących wymogów i w tym celu w zależności od zakresu inwestycji, uzyskać nową dokumentację w zakresie określonym powyżej. Wskazał, że pozyskane dokumenty stanowiłyby jeden z elementów warunkujących wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego po upływie okresu dostosowawczego, który określony został w treści uchwały krajobrazowej. Z kolei o konieczności dostosowania urządzeń reklamowych do wymogów uchwały krajobrazowej strona skarżąca została poinformowana w uzasadnieniu decyzji nr 33/W/PH/R/RP/21/ZDMK z dnia 15 marca 2021 r. zezwalającej na umieszczenie ww. urządzeń w okresie poprzednim. Jak podał organ nawet kilkukrotne udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie nie tworzy po stronie adresata decyzji żadnych praw nabytych, na które strona mogłaby się powołać przy występowaniu o kolejne zezwolenia. Zmiana obowiązujących przepisów dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych powoduje, iż mimo uzyskiwania zezwoleń na umieszczenie reklam w pasie drogowym we wcześniejszych okresach konieczne jest odstąpienie od wieloletniej praktyki, bowiem wydanie zezwolenia w obowiązującym stanie prawnym, po zakończeniu wyznaczonego okresu dostosowawczego, naruszałoby obowiązujące na terenie miasta Krakowa przepisy prawa miejscowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji odwołanie strona skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenia następujących przepisów prawa materialnego i procesowego:

- art. 37 a ust 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust 1 ust 2 w zw. z art. 31 ust 3 w zw. z art. 21 ust 1 ust 2 oraz art. 1 Protokołu nr do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,

- art. 40 ust 1 w zw. z ust 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych,

- § 25 ust. 5 uchwały krajobrazowej,

- art. 6 w zw. z art. 12 § 1, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.,

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że na tle uregulowań ustawy o drogach publicznych zasadą jest nieumieszczanie obiektów budowlanych lub innych obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym. Lokalizacja różnych obiektów i urządzeń, jako wyjątek od tej zasady wymaga spełnienia przewidzianych prawem warunków. Co do zasady lokalizacja obiektów w pasie drogowym wymaga uzyskania dwóch, niezależnych od siebie rozstrzygnięć zarządcy drogi tj. zezwolenia na lokalizację (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), która z natury rzeczy ma charakter jednorazowy oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Ta ostatnia decyzja - co wynika z ust. 12 artykułu 40 ustawy o drogach publicznych oraz sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego (ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych) jest zgodą czasową. Decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego stanowi tym samym zasadniczo kolejne rozstrzygnięcie odnoszące się do znajdowania się (trwania) danego obiektu w pasie drogowym drogi publicznej. Pomimo bowiem udzielenia wcześniej jednorazowego zezwolenia na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z drogą, dla legalnego dalszego pozostawania tego obiektu w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie - udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Ponieważ zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, to możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania zezwolenia na kolejny okres, przy czym w każdej kolejnej sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres, właściwy zarządca drogi zobowiązany jest dokonać oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne: powinien ponownie ustalić czy umieszczenie obiektu w pasie drogowym motywowane jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a także czy przyznanie stronie prawa do zajęcia pasa drogowego nie sprzeciwiają się ważkie wartości np. czy zajęcie pasa drogowego nie będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, czy znajdowanie się obiektu w pasie drogowym nie spowoduje niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości itp. Tym samym jakkolwiek zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) jest odrębną decyzją względem zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam (o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), to jednak do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego odpowiednio stosuje się także przesłanki, o których mowa w art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych(por. np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 689/20, LEX nr 3106674; wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2030/17, LEX nr 2725505).

Kolegium podkreśliło, że norma wyrażona w art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych stanowi część podstawy prawnej wydania decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej (ustawową podstawą prawną jest zatem w tym przypadku art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Okoliczności takie jak to, że strona skarżąca legitymuje się już zezwoleniem na lokalizację w pasie drogowym obiektów w postaci przedmiotowych masztów flagowych i procedura w przedmiocie zgody na lokalizację tych urządzeń została przeprowadzona już w 2011 r., a także to, że stronie skarżącej udzielano już wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez przedmiotowe maszty flagowe - nie stoją na przeszkodzie temu, by organ badał ww. przesłanki w obecnie toczącym się postępowaniu w sprawie wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Udzielone raz zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Każdy kolejny wniosek podlega więc badaniu na ogólnych zasadach przepisów ustawy o drogach publicznych i konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu w pełni aktualnych uwarunkowań.

Zatem, zdaniem Kolegium zgoda na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, a możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania zezwolenia na kolejny okres. Jego brak oznacza, że z upływem ostatniego dnia obowiązującego zezwolenia właściciel urządzenia lub obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary. Równoznaczne z uzyskaniem zezwolenia nie jest więc samo złożenie (kolejnego) wniosku o jego wydanie, gdyż nie tworzy ono po stronie wnioskującej żadnego roszczenia i nie legalizuje zajęcia pasa drogowego; uprawnienie w tym zakresie strona wnioskująca uzyskuje dopiero w wyniku pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku przez zarządcę drogi i wydaniu kolejnej decyzji określającej okres obowiązywania zezwolenia. Każdy nowy wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną, która powinna być rozpatrywana w oparciu o istniejący stan prawny na dzień wydania decyzji.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 23 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji 21 stycznia 2022 r.) strona skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (w obrębie pasa zieleni) ul. [...] w Krakowie celem umieszczenia urządzeń reklamowych typu maszt flagowy w ilości 6 sztuk, o wymiarach: wysokość masztu 8 m, wysokość flagi 3,5 m, szerokość flagi 1,2 m na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P. We wniosku wskazano, że chodzi o kontynuację zajęcia pasa drogowego (wcześniejsza decyzja nr: 33/W/PH/R/RP/21/ZDMK z dnia 15 marca 2021 r.).

Kolegium wskazało, że w sprawie niesporne jest, iż wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony w okresie obowiązywania uchwały krajobrazowej, a teren, na którym zlokalizowane są wskazane urządzenia reklamowe, objęty jest tą uchwałą. Teren na którym zlokalizowane mają być przedmiotowe urządzenia reklamowe znajduje się w obszarze Strefy III Podobszar 3 według załącznika nr 1 oraz § 5 ust. 1 oraz ust. 1 pkt 3 lit. c tiret trzecie treści uchwały krajobrazowej.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 14 uchwały krajobrazowej umieszczenie innej wolnostojącej tablicy reklamowej albo innego wolnostojącego urządzenia reklamowego dopuszczone jest w Stefie I oraz II z wyłączeniem terenu w promieniu 100 m od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych, w odległości nie mniejszej niż 80 m pomiędzy wolnostojącymi tablicami reklamowymi lub wolnostojącymi urządzaniami reklamowymi, innymi niż słup plakatowo-reklamowy lub panel reklamowy, w odległości co najmniej 15 m od wiaty komunikacji miejskiej. W myśl § 16 dopuszcza się sytuowanie innych wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych w terenach ulic wylotowych z tym, że minimalna odległość w tym terenie pomiędzy nimi wynosi 500 m. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 uchwały krajobrazowej, poza obszarem Strefy III Podobszar l wolnostojące tablice reklamowe lub wolnostojące urządzenia reklamowe mogą być sytuowane w związku z organizacją przedsięwzięcia plenerowego wyłącznie w określonym miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego, na czas jego trwania, nie dłuższy niż 30 dni oraz na czas ich montażu i demontażu w okresie trzech dni roboczych przed rozpoczęciem przedsięwzięcia plenerowego i do jednego dnia roboczego po jego zakończeniu o parametrach wysokości do 12 m szerokości do 6 m o łącznej powierzchni pojedynczej reklamy do 7,5 m2. Z kolei w myśl § 17 uchwały krajobrazowej przy spełnieniu warunków z § 9 ust. 13 maszty flagowe można umiejscowić na terenach towarzyszącym obiektom usług, tj. dopuszcza się sytuowanie jednego urządzenia reklamowego (w formie masztu) o, wysokości do 14 m i powierzchni ekspozycji nie przekraczającej 6 m2 lub w formie chorągwi o powierzchni ekspozycji do 6 m2 i wysokości masztu do 12 m, jednak nie więcej niż trzy chorągwie na każde 0,5 ha terenu towarzyszącego obiektom usług.

Według Kolegium mając na uwadze regulację określoną w § 9 ust. 1 pkt 5 uchwały krajobrazowej, uwzględniając specyfikę prowadzonej działalności oraz termin zajęcia pasa drogowego wyznaczony we wniosku strony skarżącej zasadnym jest przyjęcie, że nie ma podstaw do zastosowania wyżej przytoczonych wyjątków zezwalających na umieszczenie reklam na czas trwania przedsięwzięcia plenerowego, nie dłuższy niż 30 dni. W rozpatrywanej sprawie chodzi bowiem o umieszczenie urządzeń na stałe, a nie w związku z organizacją określonego czasowego przedsięwzięcia, tym bardziej plenerowego.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że § 17 uchwały krajobrazowej nie znajdzie zastosowania ze względu na fakt, że zgodnie z wnioskiem maszty miałyby być umiejscowione na terenie, który nie może być uznany za teren towarzyszący obiektom usług w rozumieniu uchwały. Wskazało, że w myśl § 4 ust. 1 pkt. 19 lit. a uchwały krajobrazowej przez teren towarzyszący obiektom usług rozumie się nieruchomość o minimalnej powierzchni 0,5. ha pod obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży 2000 m2 oraz pod terenem służącym jego obsłudze parkingowej wraz z dojściami i dojazdami (lit. b dotyczy stacji paliw). Kolegium przychyliło się do stanowiska organu pierwszej instancji, zgodnie z którym ze względu na okoliczność, że działki nr [...], [...] oraz [...], obr. [...], jedn. ew. P., na których wnioskowane jest umiejscowienie urządzeń reklamowych zajęte są pod pas drogowy al. [...] nie można ich zaliczyć do terenu towarzyszącego obiektom usług. Podobnie powinien być traktowany pozostały teren ujęty w zakresie § 4 ust. 1 pkt. 19 lit. a uchwały krajobrazowej, a zatem teren służący jego obsłudze parkingowej wraz z dojściami i dojazdami, skoro w uchwale nie wskazano inaczej.

Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że przedmiotowe maszty są usytuowane na terenie zieleńca. Zatem, rozumiejąc ściśle tę część przepisu, która odnosi się do obsługi parkingowej wraz z dojściami i dojazdami, należy uznać, że zieleniec nie spełnia takiej funkcji, o jakiej mowa jest w ww. przepisie.

Kolegium nie podzieliło stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym przedmiotowe maszty należy uznać za obiekty małej architektury, przez co można byłoby rozważać zastosowanie w sprawie § 25 ust. 5 uchwały krajobrazowej. Zgodnie z tym przepisem maszty flagowe, jako obiekty małej architektury istniejące w dniu wejścia w życie ww. uchwały nie podlegają dostosowaniu do zasad i warunków określonych w ww. uchwale. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że kwalifikacja obiektu jako obiektu małej architektury powinna przebiegać z jednoczesnym uwzględnieniem ogólnego kryterium "niewielkości" oraz przede wszystkim w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego w sprawie oraz otoczenia, w jakim znajduje się obiekt. Kryterium decydującym o kwalifikacji danego obiektu jako obiektu małej architektury nie tyle jest sposób mocowania do podłoża, a wielkość obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6.06.2017 r., sygn. akt I SA/Po 1679/16, LEX nr 2314270).

Zatem wysokość masztu oraz jego sposób powiązania z gruntem nie pozwalają na jego zakwalifikowanie jako obiektu niewielkiego, przez co nie może on być uznany za obiekt małej architektury. Poza tym maszt flagowy nie koresponduje z przeznaczeniem żadnej z kategorii obiektów wymienionych w wyżej powołanym przepisie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682, zwanej dalej Prawem budowlanym). Natomiast biorąc pod uwagę jego gabaryty oraz przeznaczenie organ stwierdził, że posiada on cechy wskazujące na budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 264/20).

W odniesieniu do obiektów będących przedmiotem wniosku organ wskazał, że wprowadzenie wymagań wynikających z uchwały krajobrazowej ukształtowało nową sytuację prawną, zgodnie z którą konieczne jest spełnienie dodatkowych wymagań wynikających z tej uchwały. Właściciele legalnie istniejących tablic lub urządzeń reklamowych, które nie spełniały wymogów wskazanych w tzw. uchwale krajobrazowej byli z mocy prawa zobowiązani w nieprzekraczalnym terminie wskazanym w § 25 ust. 2 uchwały krajobrazowej dostosować je do obowiązujących wymogów i w tym celu w zależności od zakresu inwestycji, uzyskać nową dokumentację. O konieczności dostosowania urządzeń reklamowych do wymogów tzw. uchwały krajobrazowej strona skarżąca została poinformowana w uzasadnieniu decyzji nr 33/W/PH/R/RP/21/ZDMK z dnia 15 marca 2021 r. zezwalającej na umieszczenie ww. urządzeń w okresie poprzednim.

W związku z powyższym, zmiana obowiązujących przepisów dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych powoduje, iż mimo uzyskiwania zezwoleń na umieszczenie reklam w pasie drogowym we wcześniejszych okresach konieczne jest - w postępowaniach odnoszących się do kolejnych okresów - uwzględnienie nowego stanu prawnego, bowiem wydanie - zezwolenia w obowiązującym, stanie prawnym, po zakończeniu wyznaczonego okresu dostosowawczego, naruszałoby obowiązujące na terenie miasta Krakowa przepisy prawa miejscowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów:

- art. 37 a ust 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust 1 ust 2 w zw. z art. 31 ust 3 w zw. z art. 21 ust 1 ust 2 oraz art. 1 Protokołu nr do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji zakazującej dalszego posadowienia w pasie drogowym masztów reklamowych w odniesieniu, do których wydana została ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budową, a także w poprzednich latach wydawane były pozytywne decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, a strona spełniła wszystkie przesłanki niezbędne w celu uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co stanowi naruszenie zasad proporcjonalności ingerencji w prawo własności oraz ochrony praw słusznie nabytych,

- art. 40 ust 1 w zw. z ust 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez nieprawidłowe uznanie, że wystąpiły negatywne przesłanki powodujące konieczność wydania decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy nie nastąpiła żadna zmiana stanu prawnego ani faktycznego w stosunku do poprzedniego roku, kiedy to została wydana pozytywna decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, a strona spełniła wszystkie przesłanki niezbędne w celu uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz uzyskała decyzją o udzieleniu pozwolenia na budową masztów,

- art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., polegające na odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w K. celem umieszczenia urządzeń reklamowych w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkunastu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na zajecie pasa drogowego, tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., polegające na nie przedstawieniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny odstąpienia od utrwalonej, na przestrzeni kilku lat i w ramach kilkunastu postępowań administracyjnych, praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym i nie podaniu na czym według organu polegał odmienny stan faktyczny i prawny oraz niewyjaśnieniu przyczyn odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co narusza też art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. jak również sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a uzasadnienia przedmiotowej decyzji polegającej na wskazaniu z jednej strony, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, a z drugiej strony w uzasadnieniu wskazano, że "kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji nie jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, albowiem organ pierwszej instancji dopuścił się naruszeń przepisów postępowania nie wyjaśniając należycie stanu faktycznego sprawy, a przyjętych ustaleń faktycznych nie poparł stosownym materiałem dowodowym, w sposób odpowiadający zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a kolei braki w postępowaniu wyjaśniającym powodują, że organ dopuścił się naruszeń art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku z czym konieczne jest uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznani,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie przez organ pod uwagę, iż od kilku lat, w analogicznym stanie faktycznym i prawnym co miesiąc wydawane były pozytywne decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego;

- art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich kwestii podniesionych w odwołaniu od decyzji nr 352/N/IS/22/R/ZDMK z dnia 29 grudnia 2022 roku i w efekcie niepełną realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

- art. 6 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Natomiast, jak stanowi ust. 3 powołanego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby; 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.

Z powyższych regulacji ustawy o drogach publicznych wynika, że zarządca drogi publicznej zasadniczo wydaje zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Można przyjąć, że jest to reguła pod warunkiem, że ich umieszczenie nie będzie powodować niszczenia lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, ani zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach.

Zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklamą jest umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, 463, 694 i 720), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098).

Zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych umieszczania w pasie drogowym tak zdefiniowanych reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Tak więc podmiot ubiegający się o legalne czasowe umieszczenie takiego obiektu w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na umieszczenie (lokalizację) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), a przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym winien zgłosić on zamiar wykonywania tych robót organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.) i uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika również, że jest to zgoda o charakterze czasowym.

Powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne oraz czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 285/19, LEX nr 2694719.).

Akceptując powyższe stanowisko, w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, orzekające organy dokonały prawidłowej wykładni co dopiero wskazanych regulacji. Racje mają organy podnosząc, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego stanowi tym samym zasadniczo kolejne rozstrzygnięcie odnoszące się do znajdowania się (trwania) danego obiektu w pasie drogowym drogi publicznej. Pomimo bowiem udzielenia wcześniej jednorazowego zezwolenia na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z drogą, dla legalnego dalszego pozostawania tego obiektu w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie - udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Ponieważ zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, to możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania zezwolenia na kolejny okres, przy czym w każdej kolejnej sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres, właściwy zarządca drogi zobowiązany jest dokonać oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne: powinien ponownie ustalić czy umieszczenie obiektu w pasie drogowym motywowane jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a także czy przyznanie stronie prawa do zajęcia pasa drogowego nie sprzeciwiają się ważkie wartości, np. czy zajęcie pasa drogowego nie będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, czy znajdowanie się obiektu w pasie drogowym nie spowoduje niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości itp. Tym samym jakkolwiek zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) jest odrębną decyzją względem zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam (o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), to jednak do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego odpowiednio stosuje się także przesłanki, o których mowa w art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych (por. np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 689/20, LEX nr 3106674; wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2030/17, LEX nr 2725505).

Trafnie też organy podkreśliły, że norma wyrażona w art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych stanowi część podstawy prawnej wydania decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej (ustawową podstawą prawną jest zatem w tym przypadku art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych).

Zasadą jest bowiem nieumieszczanie obiektów budowlanych lub innych obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym. Lokalizacja różnych obiektów i urządzeń, jako wyjątek od tej zasady wymaga spełnienia przewidzianych prawem warunków. Co do zasady lokalizacja obiektów w pasie drogowym wymaga uzyskania dwóch, niezależnych od siebie rozstrzygnięć zarządcy drogi, tj. zezwolenia na lokalizację (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), która z natury rzeczy ma charakter jednorazowy oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Ta ostatnia decyzja - co wynika z ust. 12 artykułu 40 ustawy o drogach publicznych oraz sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego (ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych) jest zgodą czasową.

W niniejszej sprawie jako podstawę rozstrzygnięcia stanowiła uchwała nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 9 marca 2020 r. poz. 1984; dalej: uchwała krajobrazowa), która została wydana na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Ta polityka przestrzenna dotyczy również dróg publicznych znajdujących się na terenie danej gminy. Ustawodawca posługując się w art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym delegacją do wydania aktu prawa miejscowego, dał Radzie Gminy możliwość ustalenia dodatkowych warunków, które musi spełnić tablica reklamowa oraz urządzenie reklamowe, które są sytuowane w pasie drogowym, mających na celu zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Należy przy tym podkreślić, że "ład przestrzenny" jest rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Z kolei określenie "zrównoważony rozwoju" należy rozumieć jako rozwój, o którym mowa w ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, 1378, 1565, 2127 i 2338), a więc taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Należy przy tym również podkreślić, że pojęcie reklamy w ustawie o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym zostało zdefiniowane jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Można więc przyjąć, że reklama jest określona treść. Z kolei "tablica reklamowa" to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. "Urządzeniu reklamowym" natomiast zostało zdefiniowane jako przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Należy więc podkreślić, że delegacja ustawowa z art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. dotyczy tylko tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych, a nie odnosi się do kwestii regulacji samej reklamy, to jest treści tego co jest umieszczane albo na tablicy reklamowej, albo na urządzeniu reklamowym. Istotne jest również, że tablica reklamowa nie jest częścią urządzenia reklamowego.

Zdaniem Sądu zasadne jest stanowisko organów, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania § 25 ust. 1 uchwały krajobrazowej (która weszła w życie od dnia 1 lipca 2020 r.). Zawarte w tej uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują bowiem zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały. Z kolei ust. 2 tego przepisu przewiduje miedzy innymi, że tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, przy czym samo dostosowanie może polegać na ich usunięciu.

Za przekonywującą należało uznać więc argumentację organów, że wprowadzenie wymagań wynikających z uchwały krajobrazowej ukształtowało nową sytuację prawną. Właściciele legalnie istniejących tablic lub urządzeń reklamowych, które nie spełniały wymogów wskazanych w tzw. uchwale krajobrazowej byli z mocy prawa zobowiązani w nieprzekraczalnym terminie wskazanym w § 25 ust. 2 uchwały krajobrazowej dostosować je do obowiązujących nowych wymogów i w tym celu w zależności od zakresu inwestycji, uzyskać nową dokumentację. O konieczności dostosowania urządzeń reklamowych do wymogów tzw. uchwały krajobrazowej strona skarżąca została pouczona.

Nie mógł mieć też zastosowania, jak zasadnie wskazały organy § 25 ust. 5 uchwały krajobrazowej. Przedmiotowych masztów nie można uznać za obiekty małej architektury, które jako obiekty tego rodzaju istniejące w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej nie podlegałyby dostosowaniu do zasad i warunków w niej określonych. Zasadnie podnoszą organy, odwołując się do orzecznictwa w tym zakresie, że kwalifikacja obiektu jako obiektu małej architektury powinna przebiegać z jednoczesnym uwzględnieniem ogólnego kryterium "niewielkości" oraz przede wszystkim w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego w sprawie oraz otoczenia, w jakim znajduje się obiekt. Kryterium decydującym o kwalifikacji danego obiektu jako obiektu małej architektury nie tyle jest sposób mocowania do podłoża, a wielkość obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6.06.2017 r., sygn. akt I SA/Po 1679/16, LEX nr 2314270).

Wysokość jednostkowego masztu oraz jego sposób powiązania z gruntem nie pozwalają na jego zakwalifikowanie jako obiektu niewielkiego, przez co nie może on być uznany za obiekt małej architektury. Poza tym maszt flagowy nie koresponduje z przeznaczeniem żadnej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682, zwanej dalej Prawem budowlanym). Natomiast biorąc pod uwagę jego gabaryty oraz przeznaczenie posiada on cechy wskazujące na budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej ustawy (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 264/20).

Okoliczności zatem że strona skarżąca legitymuje się już zezwoleniem na lokalizację w pasie drogowym obiektów w postaci przedmiotowych masztów flagowych i procedura w przedmiocie zgody na lokalizację tych urządzeń została przeprowadzona już w 2011 r., a także to, że stronie skarżącej udzielano już wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez przedmiotowe maszty flagowe - nie stoją na przeszkodzie temu, by organ badał ww. przesłanki w obecnie toczącym się postępowaniu - w sprawie wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Zasadna jest argumentacja organów, że udzielone raz zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Każdy kolejny wniosek podlega więc badaniu na ogólnych zasadach przepisów ustawy o drogach publicznych i konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu w pełni aktualnych uwarunkowań.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zatem postawionych przez stronę skarżącą w tej kwestii zarzutów organom. Termin dostosowawczy ma zastosowanie do tych decyzji administracyjnych, które trwają w momencie wejścia w życie uchwały krajobrazowej. Z kolei w niniejszej sprawie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod urządzenia reklamowe było wydawane na okres roku i po upływie tego okresu decyzja automatycznie wygasała. Tak więc postępowanie administracyjne dotyczyło wydania nowej decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzeń reklamowych w wybranej przez stronę skarżącą lokalizacji. Brak bowiem stosownej decyzji musiał skutkować usunięciem tych urządzeń reklamowych w ostatnim dniu ważności poprzednio wydanej decyzji na zajęcie pasa drogowego. Za każdym razem jest więc wydawana nowa decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego. nie ulega też wątpliwości, że w momencie podejmowania w tej sprawie decyzji w dniu 29 grudnia 2022 r. przez organ administracji pierwszej instancji obowiązywała już uchwała krajobrazowa. Niespełnienie wskazanych w niej warunków mogło być więc podstawą do odmowy udzielenia zezwolenia na umieszczenie przedmiotowych masztów reklamowych. Stąd zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podkreśliło, że art. 25 § 2 uchwały krajobrazowej ma zastosowanie tylko do tych tablic i urządzeń reklamowych, które były umieszczone w pasie drogowym w dniu 1 lipca 2020 r. na podstawie wydanego wcześniej zezwolenia i mogły one pozostawać w pasie drogowym na okres wskazany w tym zezwoleniu, pomimo że były sprzeczne z regulacją przewidzianą w wyżej wymienionej uchwale, przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie przedmiotowej uchwały, jednak nie dłużej niż przez czas obowiązywania zezwolenia. Poprzednie ostatnie zezwolenie zostało wydane stronie skarżącej 15 marca 2021 r. nr [...] na okres od 31 marca 2021 r. do dnia 30 marca 2022 r., a więc bezsprzecznie w okresie obowiązywaniu już wskazanej uchwały.

Prawidłowe jest wobec tego stanowisko organów, że udzielone raz zezwolenie nie powoduje, iż kwestia istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Po raz kolejny podkreślić zatem należy, że każdy kolejny wniosek podlega więc badaniu na ogólnych zasadach przepisów ustawy o drogach publicznych i konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu w pełni aktualnych uwarunkowań.

Istotnie w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), wprowadzona została zasada zaufania do władzy publicznej, na którą powołuje się w skardze strona skarżąca. Zgodnie z § 1 tego przepisu, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Odmienna ocena takiego samego stanu faktycznego i prawnego przez różne organy w odrębnych postępowaniach bez wątpienia nie jest pożądana z punktu widzenia zasady zaufania. Pamiętać jednak należy, że oprócz tej zasady, należy również wziąć pod uwagę inne, w tym fundamentalną zasadę - zasadę praworządności. Nie podlega więc ochronie prawnej domaganie się wydania decyzji błędnej w ramach zachowania zasady zaufania.

Ponadto, nie należy zapominać, że nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma bowiem w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności. Stąd skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko w tym zakresie przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2964/20, LEX nr 3623406, uznając za własne w niniejszej sprawie.

Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że strona skarżąca wnioskiem z dnia 23 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji 21 stycznia 2022 r.) zwróciła się do organu pierwszej instancji o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (w obrębie pasa zieleni) al. [...] w Krakowie celem umieszczenia urządzeń reklamowych typu maszt flagowy w ilości 6 sztuk, o wymiarach: wysokość masztu 8 m, wysokość flagi 3,5 m, szerokość flagi 1,2 m na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P. We wniosku tym wskazano, że chodzi o kontynuację zajęcia pasa drogowego (wcześniejsza decyzja nr: 33/W/PH/R/RP/21/ZDMK z dnia 15 marca 2021 r.).

Niesporne jest także i to, że wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony w okresie obowiązywania uchwały krajobrazowej, a teren, na którym zlokalizowane są wskazane urządzenia reklamowe, objęty jest tą uchwałą. Teren na którym zlokalizowane mają być przedmiotowe urządzenia reklamowe znajduje się w obszarze Strefy III Podobszar 3 według załącznika nr 1 oraz § 5 ust. 1 oraz ust. 1 pkt 3 lit. c tiret trzecie treści uchwały krajobrazowej.

Rzeczywiście, jak stanowią wskazane postanowienia uchwały krajobrazowej, zgodnie z jej § 14 umieszczenie innej wolnostojącej tablicy reklamowej albo innego wolnostojącego urządzenia reklamowego dopuszczone jest w Stefie I oraz II z wyłączeniem terenu w promieniu 100 m od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych, w odległości nie mniejszej niż 80 m pomiędzy wolnostojącymi tablicami reklamowymi lub wolnostojącymi urządzaniami reklamowymi, innymi niż słup plakatowo-reklamowy lub panel reklamowy, w odległości co najmniej 15 m od wiaty komunikacji miejskiej.

W myśl § 16 uchwały krajobrazowej dopuszcza się sytuowanie innych wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych w terenach ulic wylotowych z tym, że minimalna odległość w tym terenie pomiędzy nimi wynosi 500 m.

Z kolei zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 uchwały krajobrazowej, poza obszarem Strefy III Podobszar l wolnostojące tablice reklamowe lub wolnostojące urządzenia reklamowe mogą być sytuowane w związku z organizacją przedsięwzięcia plenerowego wyłącznie w określonym miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego, na czas jego trwania, nie dłuższy niż 30 dni oraz na czas ich montażu i demontażu w okresie trzech dni roboczych przed rozpoczęciem przedsięwzięcia plenerowego i do jednego dnia roboczego po jego zakończeniu o parametrach wysokości do 12 mi szerokości do 6 m o łącznej powierzchni pojedynczej reklamy do 7,5 m2.

W myśl zaś § 17 uchwały krajobrazowej przy spełnieniu warunków z § 9 ust. 13 maszty flagowe można umiejscowić na terenach towarzyszącym obiektom usług, tj. dopuszcza się sytuowanie jednego urządzenia reklamowego (w formie masztu) o, wysokości do 14 m i powierzchni ekspozycji nie przekraczającej 6 m2 lub w formie chorągwi o powierzchni ekspozycji do 6 m2 i wysokości masztu do 12 m, jednak nie więcej niż trzy chorągwie na każde 0,5 ha terenu towarzyszącego obiektom usług.

Mając powyższe na uwadze, w tym postanowienia § 9 ust. 1 pkt 5 uchwały krajobrazowej, zgodzić się zatem należało z organami, że uwzględniając specyfikę prowadzonej działalności oraz termin zajęcia pasa drogowego wyznaczony we wniosku strony skarżącej zasadnym było przyjęcie, iż nie ma podstaw do zastosowania wyżej przytoczonych wyjątków zezwalających na umieszczenie reklam na czas trwania przedsięwzięcia plenerowego, nie dłuższy niż 30 dni. W rozpatrywanej sprawie chodzi bowiem o umieszczenie urządzeń na stałe, a nie w związku z organizacją określonego czasowego przedsięwzięcia, a tym bardziej plenerowego.

§ 17 uchwały krajobrazowej także nie znajdował zastosowania. Zgodnie z wnioskiem strony skarżącej przedmiotowe maszty reklamowe miałyby być umiejscowione na terenie, który nie może być uznany za teren towarzyszący obiektom usług w rozumieniu uchwały. W myśl bowiem § 4 ust. 1 pkt. 19 lit. a uchwały krajobrazowej przez "teren towarzyszący obiektom usług" - rozumie się nieruchomość o minimalnej powierzchni 0,5. ha pod obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży 2000 m2 oraz pod terenem służącym jego obsłudze parkingowej wraz z dojściami i dojazdami (lit. b dotyczy stacji paliw). Działki nr [...], [...] oraz [...], obr. [...], jedn. ew. P., na których wnioskowane jest umiejscowienie urządzeń reklamowych zajęte są zaś pod pas drogowy al. [...]. Nie można więc ich zaliczyć do terenu "towarzyszącego obiektom usług." W rozumieniu uchwały krajobrazowej. Podobnie powinien być traktowany pozostały teren ujęty w zakresie § 4 ust. 1 pkt. 19 lit. a uchwały krajobrazowej, a zatem teren służący jego obsłudze parkingowej wraz z dojściami i dojazdami, skoro w uchwale nie wskazano inaczej.

Trafna jest też uwaga Kolegium, że przedmiotowe maszty są usytuowane na terenie zieleńca. Zatem, rozumiejąc ściśle tę część przepisu uchwały, która odnosi się do obsługi parkingowej wraz z dojściami i dojazdami, należało uznać, że zieleniec nie spełnia takiej funkcji, o jakiej mowa jest w ww. przepisie.

Wobec powyższej argumentacji orzekających organów, przedstawionej w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanych decyzjach, by były one obarczone kwalifikowanymi wadami skutkującymi stwierdzeniem nieważności, czy wznowieniem postępowania.

Wbrew twierdzeniom skargi Sąd nie stwierdził, naruszeń przepisów postępowania, wskazanych w skardze, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy – artykułów: 6 w zw. z 12, 7 i 77 § 1, 80 k.p.a. W ocenie Sądu organy zebrały wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły we wzajemnej łączności, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia przez Kolegium art. 15 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do wszystkich kwestii podniesionych w odwołaniu – nie odniesienia się do argumentów strony skarżącej wskazujących na ograniczenie jej konstytucyjnych uprawnień skarżącego w kontekście posiadanych przez stronę skarżącą decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Istotą obowiązującej w procedurze administracyjnej, na podstawie art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest to aby sprawa administracyjna została dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Istotnie W kontekście powyższego oczywiste jest, że częścią materiału dowodowego, którego całokształt ma ocenić organ odwoławczy, mogą być również okoliczności podniesione przez stronę w odwołaniu. Brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tyle tylko, że Kolegium przedstawiło z jakich powodów pomimo udzielenia wcześniej stronie skarżącej jednorazowego zezwolenia na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z drogą, dla legalnego dalszego pozostawania tego obiektu w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie - udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Powtórzyć zatem jedynie należy, że Kolegium wyraźnie wskazało, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest więc od wydania zezwolenia na kolejny okres, przy czym w każdej kolejnej sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres, właściwy zarządca drogi ma obowiązek dokonać oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne i czy jest ono zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami. Nadto dodać należy, że słusznie podniósł z kolei w tej kwestii organ pierwszej instancji, że kilkukrotne udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie nie tworzy po stronie adresata decyzji żadnych praw nabytych, na które strona mogłaby się powołać przy występowaniu o kolejne zezwolenia. W tym zakresie można jedynie mówić o wadzie uzasadnienia decyzji, ale nie w stopniu powodującym konieczność uchylenia decyzji, gdyż zawiera ono i rozumienie zastosowanych przepisów i stanowisko organu będące wynikiem ustalenia stanu faktycznego i oceny zebranego materiału dowodowego.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez orzekające organy wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy poprzez ich bledną wykładnię i zastosowanie. Kolegium podkreśliło dobitnie, że zmiana obowiązujących przepisów dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych powoduje, iż mimo uzyskiwania zezwoleń na umieszczenie reklam w pasie drogowym we wcześniejszych okresach konieczne jest - w postępowaniach odnoszących się do kolejnych okresów - uwzględnienie nowego stanu prawnego, bowiem wydanie - zezwolenia w obowiązującym, stanie prawnym, po zakończeniu wyznaczonego okresu dostosowawczego, naruszałoby obowiązujące na terenie miasta Krakowa przepisy prawa miejscowego. Być może należało oczekiwać trochę rozbudowanej argumentacji w tej kwestii odstąpienia od utrwalonej praktyki, niemniej jednak przy ocenie, czy doszło do takiego naruszenia przepisów, które powoduje konieczność uchylenia decyzji, trzeba mieć na uwadze, czy można stwierdzić na podstawie przedstawionych motywów podjętego rozstrzygnięcia, jak rozumie organ przepisy mające zastosowanie w sprawie, jaka ocena dowodów doprowadziła go do zajęcia określonego stanowiska, które w efekcie doprowadziło go do podjęcia, takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Nie można też zapominać, że nawet w sytuacji sprzeczności uzasadnienia z podjętym rozstrzygnięciem decydujące znaczenie ma prawidłowość rozstrzygnięcia, a więc, czy zostało ono wydane w zgodzie z obowiązującym prawem.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.