Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1028/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 g ust. 3, art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 311
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2503/23 w sprawie ze skargi Gminy Miasta P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 września 2023 r. nr 160/SPEC/2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2503/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego, dalej: "Wojewoda", z dnia 12 września 2023 r. nr 160/SPEC/2023, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto P. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311), dalej "specustawa drogowa", poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z przepisu tego wynika jedynie kompetencja sądu w sprawach objętych skargą na decyzję, która zezwala na realizację inwestycji drogowej, przez co nie sposób przenosić powyższego rozwiązania na uprawnienia organu odwoławczego w toku postępowania administracyjnego podczas gdy przepis ten należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji, gdy organ II instancji uchyla decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji i odmawia udzielenia zezwolenia po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy, to Sąd nie może oddalić skargi od takiej decyzji organu odwoławczego, albowiem w istocie usankcjonowałby uchylenie decyzji organu I instancji, czego w świetle art. 31 ust. 2 specustawy drogowej czynić nie może;

2) naruszenie art. 11 g ust. 3 specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym można uchylić decyzję w całości lub stwierdzić jej nieważność gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki z uwagi na nieznaczną długość pozostałej niedotkniętej wadą części w sytuacji, gdy przepis ten nie zawiera rozróżnienia w zakresie wielkości części niedotkniętej wadą;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", statuującego zasadę praworządności, poprzez błędne oddalenie skargi mimo że Wojewoda Mazowiecki nie uwzględnił na etapie orzekania zmiany stanu prawnego, jaka zaszła w sprawie po wydaniu decyzji organu I instancji w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1768), na mocy której zmianie uległa definicja drogi wskazana w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320), dalej: "ustawa o drogach publicznych", "u.d.p.", co skutkowało wydaniem decyzji według stanu prawnego nieobowiązującego w dacie jej wydania przez co rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2) naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw i uznanie, że w rozpoznawanej sprawie znajdował zastosowanie art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed 21 września 2022 r. podczas gdy przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy ma zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 (ustawa o drogach publicznych), zaś sprawa o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest prowadzona na podstawie specustawy drogowej;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 127 i 138 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi mimo że Wojewoda Mazowiecki rozpatrzył odwołanie od decyzji organu I instancji w części, w której nie odnosi się ona do interesu prawnego odwołujących się, tj. współwłaścicielek działki nr [...] obręb Szerominek oraz prowadził postępowanie odwoławcze w zakresie dotyczącym pozostałych działek objętych inwestycją, mimo braku odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany, co skutkowało wydaniem decyzji w stosunku do całej inwestycji objętej wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej bez uprzedniego wniesienia odwołania przez stronę postępowania przez co rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w części wykraczającej poza interes prawny odwołujących się;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo że Wojewoda Mazowiecki odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z uwagi na brak zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w sytuacji gdy wezwanie z dnia 11 stycznia 2023 r. do uzupełniania materiału dowodowego nie wskazywało w sposób konkretny nieprawidłowości wynikających z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie, że inwestycja pn. "Budowa ścieżek rowerowych w ramach działania ograniczenie zanieczyszczeń powietrza i rozwój mobilności miejskiej" nie może być zrealizowana w trybie specustawy drogowej podczas gdy ocena materiału dowodowego dokonana przez Wojewodę jest oceną dowolną, a nie swobodną;

6) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do dowodu uzupełniającego z dokumentu - dziennika budowy inwestycji pod nazwą "Budowa drogi gminnej wraz ze stanowiskami postojowymi (obiektem typu "parkuj i jedź") w ramach zadania: "Budowa ścieżek rowerowych w ramach działania ograniczenie zanieczyszczeń powietrza i rozwój mobilności miejskiej" celem wykazania faktu daty rozpoczęcia budowy drogi, mimo dopuszczenia tego dowodu przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie, wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z przepisu tego wynika jedynie kompetencja sądu w sprawach objętych skargą na decyzję, która zezwala na realizację inwestycji drogowej, przez co nie sposób przenosić powyższego rozwiązania na uprawnienia organu odwoławczego w toku postępowania administracyjnego.

Najpierw doprecyzować należy brzmienie powołanego jako naruszony przepisu art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, obowiązujące w niniejszej sprawie.

Wniosek został złożony 22 lutego 2021 r. W dniu 14 maja 2021 r. została wydana pierwsza decyzja Starosty Płońskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Z dniem 13 maja 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 784). Na mocy art. 9 pkt 4 lit. a) i b) tej ustawy przepisy art. 31 ust. 1 i 2 specustawy drogowej uzyskały zmienioną treść.

Według art. 26 ust. 1 noweli, do postępowań dotyczących decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, w których termin na wniesienie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez strony tych postępowań nie upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 1-25, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (dalsza treść zawiera szczegółowe regulacje niemające znaczenia w niniejszej sprawie).

Jedną z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), była w dacie noweli decyzja, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10, tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Już zatem w dacie wydania pierwszej decyzji Starosty z dnia 14 maja 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązywał przepis art. 31 w znowelizowanym brzmieniu.

W myśl art. 31 specustawy drogowej:

1. Nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

2. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

2a. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się w przypadku niezgodności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z:

1) decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub

2) postanowieniem, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Dla porządku odnotować można, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia dodanie do art. 31 przepisu art. 31 ust. 2a. Zmiana art. 31 ust. 2 polegała zaś na tym, że nie ma już, w odniesieniu do decyzji cechy nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, a także zmieniono termin po którym sąd administracyjny może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Poprzednio był to termin 14 dni, a obecnie jest to termin 60 dni.

W myśl art. 31 ust. 2 w poprzednim brzmieniu, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Usunięcie przesłanki rygoru natychmiastowej wykonalności pozwala na przyjęcie, że obecnie przez decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zaskarżoną do sądu administracyjnego należy rozumieć decyzję ostateczną, a nie jak poprzednio, co wywoływało krytyczne uwagi co do celowości unormowania, tylko decyzję organu pierwszej instancji (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10, ONSA i wsa 2012/4/65 oraz glosa Dominiki Mróz-Krysty, LEX/el 2013; wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 261/12).

Znaczenie dyspozycji art. 31 ust. 2 w poprzednim brzmieniu sprecyzowano w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1413/11, wskazując, że z art. 31 ust. 2 ustawy z 12 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika jedynie sposób orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, a są podstawy do objęcia orzekaniem sądu także tej decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Takie rozumienie tego przepisu, jak stwierdził wówczas naczelny Sąd Administracyjny, zapewniało realną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji podzielić należy także stanowisko, według którego, norma art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w poprzednim brzmieniu odnosiła się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis ten nie regulował natomiast w sposób szczegółowy rozpoznawania skargi na decyzję organu odwoławczego przez sąd administracyjny i nie wyłączał stosowania przez ten sąd środków określonych w art. 145 P.p.s.a. w stosunku do tej decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2193/20).

Po wejściu w życie znowelizowanej treści art. 31 ust. 2 specustawy, w dalszym ciągu nie ma podstaw do tego by ograniczać kompetencję sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób nieprzewidziany w tym przepisie. Jest to w stosunku do art. 145 P.p.s.a. unormowanie szczególne, a jako takie nie może być wykładane i stosowane rozszerzająco.

Nie ma także podstaw do przyjęcia, że jest przepis ograniczający kompetencje organu odwoławczego. Ograniczenia organów administracyjnych określone zostały w art. 31 ust. 1 specustawy drogowej. Polegają na zakazie stwierdzania nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi.

Wadliwa jest zatem teza wnoszącej kasację Gminy, według której, Sąd nie może oddalić skargi od decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję o zezwoleniu i odmawiającej zezwolenia, "albowiem w istocie usankcjonowałby uchylenie decyzji organu I instancji, czego w świetle art. 31 ust. 2 specustawy drogowej czynić nie może".

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym można uchylić decyzję w całości lub stwierdzić jej nieważność, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki z uwagi na nieznaczną długość pozostałej niedotkniętej wadą części w sytuacji, gdy przepis ten nie zawiera rozróżnienia w zakresie wielkości części niedotkniętej wadą.

Według art. 11g ust. 3, w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Należy zgodzić się z poglądem, według którego, przepis art. 11g ust. 3 wskazuje nie na zakres zaskarżenia, lecz na zakres stwierdzonej wady, uniemożliwiając uchylenie decyzji w całości i stwierdzenia jej nieważności wówczas, gdy "wadą dotknięta jest tylko cześć decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki" (patrz: wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1932/11). Zasadnicza wada decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polega zaś na tym, że nie jest spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Wada ta odnosi się do całej decyzji.

Również w odniesieniu do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych aktualny pozostaje wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w ustawie z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy z 1962 r. o drogach publicznych. Nie można dokonywać wykładni rozszerzającej, rozciągającej stosowanie uproszczonych zasad i procedur do inwestycji nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z 1962 r. o drogach publicznych (patrz: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2348/10).

Dokonując wykładni oraz stosując przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w szczególności jej art. 1 ust. 1 w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych należy pamiętać, że specustawa drogowa przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracji publicznej przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) dróg publicznych. W konsekwencji, ustawa ta w istotny sposób wpływa na ograniczenie uprawnień jednostek, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej inwestycji. Wobec tego, skoro jest to regulacja stanowiąca wyjątek od powszechnie obowiązujących procedur gospodarowania nieruchomościami, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej, rozciągającej stosowanie uproszczonych zasad i procedur do inwestycji nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Dlatego też wąska wykładnia art. 1 ust. 1 specustawy zapewnia poszanowanie prawa własności gwarantowane Konstytucją RP, co oznacza dopuszczenie ingerencji Państwa w prawo własności w zakresie ściśle określonym regulacją szczególną (patrz: powołany wyżej wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2348/10 oraz glosa Dominiki Mróz-Krysty, LEX/el 2014).

Nie można podzielić trafności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a., statuującego zasadę praworządności, poprzez błędne oddalenie skargi mimo że Wojewoda Mazowiecki nie uwzględnił na etapie orzekania zmiany stanu prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu decyzji organu I instancji w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1768), na mocy której zmianie uległa definicja drogi wskazana w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320), zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych", co skutkowało wydaniem decyzji według stanu prawnego nieobowiązującego w dacie jej wydania przez co rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na mocy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym.

Jest niewątpliwe, że ustawą zmienioną w art. 3 omawianej noweli, jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Według art. 1 ust. 1 specustawy, ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, 760, 1193 i 1688), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Oznacza to, że sprawa zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, prowadzona na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zakresie rozumienia pojęcia dróg publicznych oparta jest na przepisach ustawy o drogach publicznych. Skoro we wskazanej części podstawę prawną sprawy o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych, to sprawę należy zaliczyć do spraw, o których mowa w art. 28 ust. 1 noweli z dnia 5 sierpnia 2022 r.

Kontrolowana w niniejszym postępowaniu sądowym sprawa została wszczęta przed 21 września 2022 r., ale nie została zakończona, decyzja organu pierwszej instancji została wydana 4 maja 2022 r., a decyzja organu drugiej instancji w dniu 12 września 2023 r.

W konsekwencji pojęcie drogi publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 specustawy, należy rozumieć według definicji drogi publicznej zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przed wejściem w życie noweli z dnia 5 sierpnia 2022 r.

Przyjęcie tego stanowiska oznacza, że nie jest zasadny także zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw i uznanie, że w rozpoznawanej sprawie znajdował zastosowanie art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed 21 września 2022 r.

Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 (ustawa o drogach publicznych), do których należy zaliczyć także, wbrew opisowi naruszenia, w opisanym wyżej zakresie, także sprawę o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Jak stwierdzono w poprzedzających rozważaniach, przepis art. 11g ust. 3 wskazuje nie na zakres zaskarżenia, lecz na zakres stwierdzonej wady, uniemożliwiając uchylenie decyzji w całości i stwierdzenia jej nieważności wówczas, gdy "wadą dotknięta jest tylko cześć decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki". Zasadnicza wada wydanej w niniejszej sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegała zaś na tym, że nie była spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Wada ta odnosi się do całej decyzji. W sytuacji, gdy tego rodzaju wada występuje w przypadku inwestycji liniowej, ograniczenie rozpoznania odwołania do wąsko rozumianego interesu prawnego odwołującego się, pamiętając o uwarunkowaniach konstytucyjnych z zakresu ochrony własności i szczególnego charakteru specustawy, stanowiłoby pozorną ochronę odwołującego się.

Ponadto, interes prawny właściciela nieruchomości objętej wywłaszczeniem, wynika nie tylko z pozbawienia własności, ale także, przy ewentualnym pozostawieniu w obrocie prawnym pozostałej części inwestycji liniowej, z oddziaływania inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości. Na mocy art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zastosowanie znajduje jednak w tej sytuacji art. 28 K.p.a.

Jak wynika z treści wezwania skierowanego do inwestora pismem z dnia 11 stycznia 2023 r., Wojewoda Mazowiecki określił w punkcie drugim pisma szereg warunków, którym powinien odpowiadać projekt zagospodarowania terenu.

Bezpodstawny jest więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 35 ust. 5 Prawo budowlanego poprzez błędne oddalenie skargi pomimo że Wojewoda Mazowiecki odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z uwagi na brak zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w sytuacji gdy wezwanie z dnia 11 stycznia 2023 r. do uzupełniania materiału dowodowego nie wskazywało w sposób konkretny nieprawidłowości wynikających z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie, że inwestycja pn. "Budowa ścieżek rowerowych w ramach działania ograniczenie zanieczyszczeń powietrza i rozwój mobilności miejskiej" nie może być zrealizowana w trybie specustawy drogowej podczas gdy ocena materiału dowodowego dokonana przez Wojewodę jest oceną dowolną, a nie swobodną.

Wojewoda opierał się na materiale dokumentacyjnym przedłożonym przez Gminę, przy czym wyczerpał tryb określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tej mierze nie tyle podważa ustalenia organu odwoławczego, ile kwestionuje kwalifikację prawną inwestycji. Wnosząca kasację wprost wskazuje, że celem było m.in. wykonanie miejsc postojowych dla osób dojeżdżających do pracy do Warszawy i Płocka. Organ odwoławczy nie kwestionował faktu w postaci połączenia drogi o długości 72 m z ul. S. i B. Kwalifikacji prawnej, z punktu widzenia art. 1 ust. 1 specustawy w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie można zaś skutecznie kwestionować z powołaniem się na art. 80 K.p.a., normujący zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego.

Niezależnie od tej wadliwości konstrukcyjnej skargi kasacyjnej, zaaprobować należy stanowisko merytoryczne organu odwoławczego co do oceny prawnej inwestycji w odniesieniu do art. 1 ust. 1 specustawy drogowej.

Wojewoda wyjaśnił, że specustawa ma na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu budowy istotnych dla rozwoju kraju dróg publicznych. Natomiast niniejszą inwestycją objęto nie tylko budowę drogi publicznej ok. 72 m, ale również parking z 59 "stanowiskami postojowymi", co nie jest to spójne z wolą ustawodawcy zawartą w art. 1. Zaprojektowanie obok drogi publicznej stanowiącej 72 metry długości, parkingu z 59 stanowiskami postojowymi służy co najmniej wielogodzinnemu pozostawieniu pojazdów przez osoby parkujące tam i korzystanie z pobliskich obiektów znajdujących w sąsiedztwie. Zaprojektowany parking stanowi większą powierzchnię zajętości całej inwestycji, niż sama projektowana droga publiczna (ok. 20%), która jest niewielkim elementem całego zamierzenia budowlanego. Zdaniem Wojewody, świadczy to o tym, że jedynym realnym powodem zaprojektowania obiektywnie krótkiego odcinka drogi gminnej, jest budowa parkingu, a droga stanowi dodatkowy element, umożliwiający dojazd do niego. W ocenie Wojewody, poprzez zastosowanie specustawy, doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. W centrum zainteresowania inwestora, wyrażonym w dokumentacji projektowej, nie była budowa drogi publicznej, jako ciągu komunikacyjnego przeznaczonego do powszechnego użytkowania w celu przemieszczania się pojazdami mechanicznymi między określonymi miejscami, ale parking dla pojazdów, które w założeniu miały być pozostawione, a ich użytkownicy mieli kontynuować podroż środkami komunikacji zbiorowej. Zatem inwestycja wskazana przez inwestora, wykracza poza ramy specustawy, co potwierdziło przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Argumentując dalej Wojewoda odnotował, że § 110 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie wymienia jako jednego z rodzajów urządzeń technicznych wyposażenia dróg - miejsc postojowych czy parkingów. Nie sposób zatem zakwalifikować parkingu jako zatoki postojowej, co więcej parking ten nie jest zlokalizowany w ramach MOP (miejsca obsługi podróżnych). O ile z parkingu korzystać co do zasady mogą uczestnicy ruchu drogowego, to zakwalifikowanie takiego parkingu do wyposażenia drogi znajdowałoby uzasadnienie jedynie wówczas, gdyby funkcja parkingu ograniczała się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie zaś łączyła się z innymi funkcjami tego parkingu - np. związanymi z obsługą obiektów znajdujących się w jego sąsiedztwie.

Rozpoczęcie i realizowanie inwestycji na podstawie decyzji Starosty P.iego z dnia 14 maja 2021 r., w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest okolicznością mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tej sytuacji brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do dowodu z dziennika budowy nie stanowił naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.