Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1393/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4, art. 31 ust 4 i 7
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 48 ust 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Gabriela Jyż Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Go 13/11 w sprawie ze skargi Ł. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Ł. C. kwotę 1775 (słownie: tysiąc siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 3 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Go 13/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Ł. C. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej.

Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy:

W dniu [...] maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Z. (dalej: organ I instancji) wpłynął wniosek Ł. C. o jednolitą płatność obszarową (JPO) do powierzchni 158,29 ha oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych (UPO) 154,79 ha na rok 2009.

W dniach [...] – [...] sierpnia 2009 r. w gospodarstwie wnioskodawcy (na terenie województwa [...]) została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni przez [...] Sp. z o.o. Inspektorzy terenowi stwierdzili niezgodności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a obszarem stwierdzonym oraz niezgodności pomiędzy deklarowaną grupą upraw, a stwierdzoną grupą upraw, które następnie skorygowane zostały przez skarżącego. O zamiarze przeprowadzenia kontroli, strona nie została powiadomiona. Z kontroli został sporządzony materiał fotograficzny na nośniku elektronicznym, a wyniki kontroli zawarto w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w którym stwierdzono, iż wbrew deklaracjom skarżącego na działkach oznaczonych identyfikatorami C1, D1, G1, H1, T1, i AE1 (działki ewidencyjne o nr 3 i 1 w D.; działki nr 460 i 515 w B. i działka nr 1/6 w B.) nie było uprawiane proso.

W dniu [...] sierpnia 2009 r. w gospodarstwie skarżącego (na terenie województwa [...]) przeprowadzono kolejną kontrolę przez ,,[...]" S.A., a jej wyniki zawarto w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Skarżący wniósł w dniu 23 lutego 2010 r. sprzeciw do ustaleń pokontrolnych zawartych w obu raportach w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Dołączył do niego protokół z kontroli gospodarstwa sporządzony przez [...] Sp. z o.o. Zastrzeżenia zostały przekazane wykonawcy kontroli, tj. [...] sp. z o.o., który pismem z 15 marca 2010 r. poinformował organ o uznaniu odwołania producenta odnośnie działki S/SI (znajdującej się na terenie województwa [...]) i przyjęciu deklarowanej mieszanki wieloletniej traw z motylkowymi - drobnonasiennymi. W odniesieniu natomiast do pozostałych działek położonych w [...], w [...] i w [...] (znajdujących się na terenie województwa [...]), na których według strony uprawiane było proso (choć jego wschody były słabe z uwagi na zastosowaną, mniej intensywną technologię uprawy gleby, siew uproszczony wprost w mulcz) wykonawca nie znalazł podstaw do zmiany wyników kontroli.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2010 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie ponownej kontroli przez Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału ARiMR w Z. Wniosek ten nie został uwzględniony. Jednocześnie wskazano na wykonanych fotografiach spornych działek rolnych, iż nie można dostrzec uprawy prosa, a wyraźnie widać chwasty.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z [...] maja 2010 r. przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową w wysokości 79 732,74 zł i odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożył potrącenia w wysokości 31 640,28 zł w okresie 3 lat kalendarzowych, a także odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych z tytułu uprawy traw na trwałych użytkach zielonych, przeznaczonych na susz paszowy.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z., rozpoznając odwołanie skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał przy tym między innymi, iż w toku postępowania odwoławczego zlecono organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, wnioskowanego przez skarżącego, w wyniku czego przesłuchani zostali świadkowie, a także skarżący. Akceptując stan faktyczny ustalony przez organ I instancji stwierdzono, iż inspektorzy terenowi w sposób prawidłowy określili stan użytkowania działek rolnych Cl, Dl, GI, HI, Tl, i AE1 . Podzielono też stanowisko co do odmowy wiarygodności dowodom zgłoszonym przez stronę, które zdaniem organu odwoławczego, nie zdołały podważyć wyników raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, a z którego ustaleń wynikało, iż na działkach rolnych Cl, Dl, Gi, HI, Tl, i AE1 nie było uprawy prosa lecz ugór. Integralną częścią raportu były szkice kontrolowanych działek rolnych, wykonane na załącznikach graficznych – ortofotomapie, na których zaznaczone zostały nieścisłości w miejscach położenia działek rolnych. Materiał fotograficzny sporządzony podczas kontroli potwierdzał prawidłowość ustaleń inspektorów terenowych, który dodatkowo został uzupełniony poprzez zeznania świadków. Jednocześnie raport z kontroli poddany został ponownej weryfikacji przez wykonawcę kontroli tj. [...] Sp. z o.o., która podtrzymała ustalenia co do spornych działek rolnych. Także Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zweryfikowało ustalenia raportu z kontroli i nie znalazło podstaw do zmiany jej wyników w odniesieniu do działek rolnych Cl, Dl, Gl, HI, Ti. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż inspektorzy terenowi prawdopodobnie nie posiadali merytorycznej wiedzy do przeprowadzenia kontroli wskazano, że ci sami inspektorzy stwierdzili proso na działkach rolnych skarżącego oznaczonych jako Jl, KI, LI, Ml, PI, JJ1, KK1 i jest to zgodne z dokumentacją fotograficzną. Okoliczności te wskazują zdaniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, że inspektorzy terenowi mieli wiedzę umożliwiającą rozpoznanie prosa. Stwierdzenie stanu uprawy poszczególnych działek rolnych nastąpiło przede wszystkim w drodze oględzin dokonywanych przez inspektorów terenowych na miejscu, a fotografie działek potwierdzały to co zostało stwierdzone w ich wyniku.

Oceniając przedłożone przez skarżącego dowody - tj.: protokół z kontroli gospodarstwa zrealizowanej w dniu [...] lipca 2009 r. przez [...] Sp. z o.o.; dokumentację fotograficzną; potwierdzenie otrzymania prosa na zasiewy w roku 2009 od B. S. – C. (protokół z dnia [...] września 2008 r.); fakturę sprzedaży prosa ze zbiorów w 2009 r.; zeznania świadków oraz dokumentację fotograficzną dostarczoną w dniu 16 sierpnia 2010 r. (z datami zdjęć z 15 lipca 2009 r.) - stwierdzono, iż nie podważają one wyników z kontroli przeprowadzonej przez [...] Sp. z o.o. W rezultacie uznano, iż stan fatyczny działek nr Cl, Dl, Gl, HI, Tl, I AE1 został ustalony w sposób prawidłowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., oddalając skargę, podniósł na wstępie, iż zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, dalej: ustawa o płatnościach) czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli. Zaś z ust. 6 powołanego wyżej przepisu wynika, że z czynności kontrolnych sporządza się raport po otrzymaniu którego rolnik, gdy nie zgadza się z ustaleniami w nim zawartymi, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie dyrektorowi oddziału regionalnego ARiMR, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu (art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).

Sąd I instancji wskazał, iż z powyższych unormowań wynika, iż nie było obowiązku zawiadomienia wnioskodawcy o terminie kontroli na miejscu jak również nie został jej ustawowo zakreślony termin doręczenia raportu rolnikowi. Raport natomiast został doręczony skarżącemu i nie został on tym samym pozbawiony prawa zgłoszenia zastrzeżeń co do jego treści i zawartych w nim ustaleń, które zgłosił i zostały przez organ rozpatrzone. Jakkolwiek negatywnie należy ocenić opieszałość organu w doręczeniu raportu, co organ tłumaczył rozproszeniem gospodarstwa wnioskodawcy i koniecznością skompletowania analiz cząstkowych, to jednak okoliczność ta nie miała, wbrew twierdzeniu skarżącego, wpływu na wynik sprawy i w związku z tym nie obligowała do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu. O wyniku sprawy, w zakresie dotyczącym uprawy prosa, zadecydowały fakty stwierdzone przez inspektorów bezpośrednio na kontrolowanych działkach, a udokumentowane na załączonych do akt administracyjnych fotografiach i dysku CD. Podkreślono nadto fakt, że jak wynika z treści samego raportu sporządzony został w dniu kontroli i zatwierdzony [...] września 2009 r., a nie w dniu jego wysyłki do rolnika.

W zaskarżonym wyroku nie uwzględniono zarzutu dotyczącego braku kwalifikacji inspektorów przeprowadzających kontrolę podnosząc, iż skarżący wywodził to tylko z faktu poczynienia przez nich ustaleń niezgodnych z jego twierdzeniami, zamieszczonymi we wniosku o dopłaty. Na potwierdzenie tego zarzutu skarżący nie przytoczył żadnych okoliczności faktycznych podważających uprawnienie do wykonywania kontroli poza ogólnikowym przytoczeniem przepisów. Z akt administracyjnych i bezpośrednio z raportu wynikało, iż wykonawcą kontroli było [...] Sp. z o.o. w Z. tj. jednostka wyspecjalizowana, a inspektorzy terenowi działający w terenie posiadali stosowne upoważnienia do kontroli i identyfikatory. Wyniki ich kontroli utrwalone zostały w postaci dokumentacji fotograficznej, która mimo ponownej weryfikacji przez wykonawcę kontroli nie spowodowała zmiany jego stanowiska, bowiem jak stwierdzono, zakwestionowane działki były zachwaszczone i nie było na nich uprawniane proso.

W ocenie Sądu I instancji organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy czemu dały wyraz w obszernych i wyczerpujących uzasadnieniach swoich decyzji. Przeprowadzono w tym celu wszystkie dowody zawnioskowane przez skarżącego, które następnie oceniono. Fakt natomiast odmiennej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie przez stronę nie oznaczało naruszenia przepisów.

Skarżący – jak zaznaczono - nie potrafił wyjaśnić dlaczego najistotniejszego dla niego dowodu tj. fotografii przedstawiającej diametralnie odmienny stan spornych działek nie przedstawił ani w sprzeciwie od otrzymanego raportu, ani w toku postępowania przed organem I instancji, ani wraz z odwołaniem, a dopiero w sierpniu 2010 r. Złożone przez niego wyjaśnienie o wielości posiadanych aparatów fotograficznych uznane zostało przez organ odwoławczy za niewiarygodne. Jednocześnie organ ten podniósł, iż nie był w stanie stwierdzić czy zdjęcia były antydatowane. Zapewne było tak (czego organ nie kwestionował) jak twierdził skarżący, iż data zdjęć była automatycznie nanoszona przez aparat fotograficzny. Nie jest to jednak okoliczność przesądzająca, bowiem skarżący nie przedstawił tego aparatu wraz z zarchaizowanymi w nim oryginałami zdjęć oraz ustawionym datownikiem. Wskazano, iż datę początkową aparatu mógł ustawić i zmienić jego właściciel skarżący) .

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Ł. C. domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 57, poz. 383 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 14 marca 2007 r.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez uznanie, że inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę na miejscu w dniu [...] sierpnia 2009 r. posiadali wymagane uprawnienia, ponieważ skarżący nie przytoczył żadnych okoliczności faktycznych podważających te uprawnienia;

W ocenie skarżącego zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, mimo zgłoszonego przez skarżącego zarzutu, nie zostało sformułowane jednoznaczne wyjaśnienie, że inspektorzy dokonujący kontroli legitymowali się wykształceniem, którego wymagają od nich przepisy jako od pracowników jednostki, której Prezes Agencji powierzył przeprowadzanie kontroli. Powyższe uchybienie zostało w ocenie kasatora nietrafnie zbagatelizowane przez sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonych decyzji.

2) naruszenie przepisów prawa postępowania tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doręczenie rolnikowi raportu z kontroli na miejscu po ponad 5 miesiącach od daty przeprowadzenia kontroli choć stanowiło uchybienie proceduralne, to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, oraz poprzez uznanie, że brak merytorycznego odniesienia się przez organ do zarzutu braku wymaganych przepisami uprawnień przez inspektorów terenowych nie stanowiło o wadliwości raportu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 12 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach, przejawiające się tym, że Sąd dokonał wadliwej kontroli legalności działań organów ARiMR, które zgromadziły i zbadały zebrany materiał dowodowy w sposób niewystarczający dla rozstrzygania o prawach i obowiązkach skarżącego w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, iż wykształcenie osób przeprowadzających kontrole musi odpowiadać zakresowi powierzanych czynności. W przypadku oceny upraw zboża potrzebne było nie tylko wykształcenie geodezyjne lub kartograficzne (to jest istotne dla wykonania pomiaru działek), ale przede wszystkim wykształcenie rolnicze lub ogrodnicze, szczególnie, że - jak wyjaśniał skarżący - w roku 2009 przystąpił on do wdrażania ekologicznego rolnictwa w zakresie uprawy prosa.

Podniesiono też, iż gdyby uchybienie terminowi do przesłania stronie protokołu z kontroli nie miało miejsca lub miałoby mniejszy rozmiar, możliwa byłaby ponowna weryfikacja stanu spornych działek przed sprzętem zboża dokonanym w październiku 2009 r. Skarżący zgłosił umotywowane zastrzeżenia po doręczeniu mu protokołu z kontroli z uchybieniem przez organ terminowi określonemu w art. 48 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm., dalej: rozporządzenie Nr 796/2004).

Skoro zaś przepis zapewnia czynny udział strony w postępowaniu o płatności bezpośrednie poprzez zagwarantowanie uprawnienia do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń kontroli, o której rolnika co do zasady nie powiadamia się (art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach), a jednocześnie przepisy nakładają na skarżącego ciężar udowodnienia faktów, z których wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach), to uprawnienia, o których mowa wyżej, zapewniające beneficjentowi środki ochrony, nie mogą ze szkodą dla interesów skarżącego mieć charakteru jedynie iluzorycznego wskutek uchybień proceduralnych organu I instancji. Natomiast wykonywanie przez stronę inicjatywy dowodowej nie może być deprecjonowane tylko z uwagi na okoliczność, że powołani świadkowie są członkami rodziny skarżącego, prowadzącymi wraz z nim rodzinne gospodarstwo rolne, dokumentacja działań agrotechnicznych jest nierzetelna, bo sporządzona osobiście przez skarżącego, dokumentacja fotograficzna sporządzona przez skarżącego jest niewiarygodna, bo dostarczoną z nieuzasadnionym opóźnieniem. Powyższe oceny stanowią wyraz dowolności w kształtowaniu przekonania Sądu o mocy dowodowej poszczególnych dowodów włączonych w poczet materiału dowodowego sprawy, wobec czego zaskarżone orzeczenie nie może się ostać. W zaskarżonym wyroku z jednej strony oceniono jako pozostającą bez wpływu na wynik sprawy opieszałość organu w doręczeniu stronie protokołu z kontroli, co było tłumaczone rozproszeniem gospodarstwa wnioskodawcy i koniecznością skompletowania analiz cząstkowych a z drugiej zaś strony uznano za niewiarygodne i nieprzekonujące wyjaśnienia skarżącego co do przyczyn przedłużającego się w czasie udostępnienia organowi własnej dokumentacji fotograficznej spornych działek, w których to wyjaśnieniach wskazywał on na konieczność skompletowania rozproszonych zdjęć upraw na działkach, sporządzanych za pomocą różnych aparatów i w różnych datach. Wnoszący skargę kasacyjną polemizował też z tezą o możliwości antydatowania przedstawionych przez niego zdjęć.

Według skargi kasacyjnej ustawodawca stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zdecydował się wprawdzie na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jednakże postępowanie dowodowe musi prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych, okoliczności faktycznych związanych ze sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego pozostającego w dyspozycji organu materiału dowodowego. Postępowanie to powinno zatem także uwzględniać stanowisko strony, czyli jej argumenty, wyjaśnienia i wnioski zgłaszane w trakcie postępowania administracyjnego, tym bardziej, że ciężar dowodzenia w tych sprawach ustawodawca w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przerzucił na stronę tego postępowania. Ocena legalności decyzji, której dokonano w zaskarżonym wyroku, jest błędna i zasadny w tej sytuacji pozostaje zgłaszany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nakazującego organowi administracji publicznej takie prowadzenie postępowania, aby pogłębiać zaufanie strony, a w szczególności rozstrzyganie wątpliwości wyłaniających się co do istotnych okoliczności faktycznych sprawy na korzyść strony.

Wskazano także, że te same sporne w niniejszej sprawie działki zadeklarowane zostały przez skarżącego także do płatności rolnośrodowiskowych oraz ONW. Odwołanie od decyzji w sprawie tych płatności, jak również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący oparł również na wspólnym z niniejszą sprawą zarzucie nierzetelnego i niezgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia kontroli na miejscu, skutkującego błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji odmawiającej płatności rolnośrodowiskowej w części, zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Go 72/11, została uwzględniona, wskutek czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko oraz domagał się zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dołączając dyplomy ukończenia przez osoby przeprowadzające kontrole studiów wyższych (i uzyskaniu tytułu inżyniera) na P. K. Wydział Budownictwa i Inżynierii Środowiska – kierunek Geodezja i Kartografia - w zakresie geodezji gospodarczej i inżynierii majątkowej podnoszono, iż świadczą o posiadaniu przez te osoby odpowiednich kwalifikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z niżej podanych względów. Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej było możliwe wobec tego, iż spełniała ona warunki formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 176 p.p.s.a. i art. 177 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem nie w całokształcie, jak sąd pierwszej instancji), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.

Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach w cytowanym przepisie.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zauważyć wypada na wstępie, iż dla pełnego ustalenia ich zakresu i kształtu niewystarczające było poprzestanie tylko na analizie petitum skargi kasacyjnej, ale należało wziąć pod uwagę także treść uzasadnienia rozpoznawanego środka odwoławczego.

W pkt 2 petitum skargi kasacyjnej podniesiono "naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doręczenie rolnikowi raportu z kontroli na miejscu po ponad 5 miesiącach od daty przeprowadzenia kontroli choć stanowiło uchybienie proceduralne, to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, oraz poprzez uznanie, że brak merytorycznego odniesienia się przez organ do zarzutu braku wymaganych przepisami uprawnień przez inspektorów terenowych nie stanowiło o wadliwości raportu.

W pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzucono zaś wyrokowi Sądu I instancji obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 § 1, art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach, przejawiające się tym, że Sąd dokonał wadliwej kontroli legalności działań organów ARiMR, które zgromadziły i zbadały zebrany materiał dowodowy w sposób niewystarczający dla rozstrzygania o prawach i obowiązkach skarżącego w niniejszej sprawie.

Zarzuty te, uwzględniając także treść uzasadnienia skargi kasacyjnej uznać należy za częściowo trafne.

Zważyć trzeba, iż w ścisłym związku z zagadnieniem doręczenia skarżącemu raportu z kontroli po upływie ponad 5 miesięcy od daty wykonania czynności kontrolnych przez [...] Sp. z o.o. w Z. pozostają trafne zastrzeżenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące uchybienia art. 48 ust 2 rozporządzenia nr 796/2004.

W wersji wiążącej w okolicznościach konkretnej sprawy przepis ten brzmiał następująco: "Rolnicy otrzymują informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach w terminie do trzech miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu." Po pierwsze oznacza to, iż termin trzech miesięcy jest maksymalny i prawodawca w ogóle nie dopuścił jego przekraczania. Po drugie sformułowanie " do trzech miesięcy" rozumieć trzeba w ten sposób, iż winny być dołożone starania aby informacje o stwierdzonych niezgodnościach były przekazywane rolnikom możliwie najwcześniej i bez nieuzasadnionej zwłoki. Po trzecie sens omawianego przepisu wykładać należy uwzględniając zagwarantowanie rolnikowi realizowania możliwości obrony swych praw w podważaniu stwierdzonych przez organ kontroli niezgodności, które rzecz jasna maleją w miarę upływu czasu. W przypadku zadeklarowania upraw roślinnych pożądane jest, aby rolnik, który nie był zawiadomiony o czynnościach kontrolnych i w nich nie uczestniczył - informacje o stwierdzonych niezgodnościach otrzymywał jeszcze w okresie wegetacyjnym.

W okolicznościach niniejszej sprawy niesporne jest, iż skarżący informacje o stwierdzonych niezgodnościach - w zakresie uprawy prosa zawarte w raporcie (protokole) z dokonanych w dniach [...] – [...] sierpnia 2009 r. czynności kontrolnych - otrzymał z rażącym naruszeniem art. 48 ust 2 rozporządzenia nr 796/2004, bo po upływie 5 miesięcy od dokonania czynności kontrolnych (dla porządku zauważyć trzeba, iż skarga kasacyjna wskazywała także na art. 48 ust 3, ale już nie rozwinęła wywodów w oparciu o treść tego przepisu).

Sąd I instancji wprawdzie dostrzegł "opieszałość" w doręczeniu skarżącemu raportu z czynności kontrolnych, ale całkowicie bezkrytycznie powtórzył "tłumaczenia" organu powołującego się na konieczność skompletowania analiz cząstkowych wobec rozproszenia gospodarstwa wnioskodawcy. Poprzestając na analizie norm wynikających z art. 31 ust 4 i 7 ustawy o płatnościach - pominął (podobnie jak zaskarżona decyzja) omówiony wyżej przepis prawa unijnego, obowiązujący przecież bezpośrednio w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. doszedł do wniosku, iż podnoszona przez skarżącego okoliczność opieszałości w doręczeniu skarżącemu raportu z kontroli nie miała wpływu na wynik sprawy i nie obligowała do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Zaznaczyć trzeba w tym miejscu, iż wskazany przepis nakazuje uchylenie zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia "innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Do zastosowania omawianego przepisu wystarczy zatem tylko hipotetyczny istotny wpływ na wynik sprawy .

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez wzięcia pod uwagę wymogów wynikających z art. 48 ust 2 rozporządzenia nr 796/2004 nie można było przyjąć, iż orzekające w sprawie organy wywiązały się z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w rozumieniu art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. W konsekwencji niedopuszczalnej zwłoki w doręczeniu skarżącemu raportu z kontroli doszło także do naruszenia art. 12 § 1 k.p.a w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego. Okoliczność tolerowania zwłoki w doręczeniu skarżącemu raportu może też być poza tym kwalifikowana jako uchybienie art. 8 k.p.a.

Powracając do problematyki art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy o płatnościach zgodzić się należy też ze skargą kasacyjną, iż ocena raportu (tym dołączonej do niej dokumentacji fotograficznej) wymagała odniesienia się do twierdzeń skarżącego o ekologicznej (ekstensywnej) uprawie prosa w 2009 r.

Skardze kasacyjnej należy przyznać rację w zakresie kwestionującym zaakceptowanie przez Sąd I instancji legalności przeprowadzonej w zaskarżonej ocenie dowodu w postaci fotografii przedstawionych przez skarżącego. Podnieść tu trzeba radykalnie odmienne potraktowanie zwłoki w przekazaniu skarżącemu raportu z kontroli w stosunku do kwestii czasu przedstawienia fotografii przez skarżącego i jego wyjaśnień z tym związanych. Zauważyć przy tym wypada, że organ wydający zaskarżoną decyzję stwierdził, iż nie jest w stanie (nie podając z jakich przyczyn) stwierdzić czy zdjęcia te nie są antydatowane i arbitralnie (bez uzasadnienia) uznał za nieprzekonujące wyjaśnienia skarżącego co do powodów czasu ich przedstawienia. Sąd I instancji, zarzucił skarżącemu brak przedstawienia "aparatu wraz z zarchaizowanymi w nim oryginałami zdjęć oraz ustawionym datownikiem" wychodząc w istocie poza granice argumentacji dotyczącej oceny omawianych dowodów zawartej w zaskarżonej decyzji (uzupełnił ją), co nie należało już do zadań sądu administracyjnego .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji akceptując ocenę dowodów przeprowadzoną w postępowaniu administracyjnym jako legalną pominął również, iż w zaskarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione, dlaczego sporządzenie dokumentacji działań agrotechnicznej przez skarżącego (tj. w szczególności rejestru działalności rolnośrodowiskowej, księgi gospodarstwa) mogło być dostateczną podstawą do odmowy wiarygodności tych dowodów skoro wymieniona dokumentacja z zasady jest przecież sporządzana przez rolnika, a nie przedstawiono jednocześnie zarzutu jej sfałszowania. W kwestii zaś legalności oceny dowodu z zeznań świadków Sąd I instancji podał tylko, że przeprowadzono ją bezstronnie i przekonywująco. To zdecydowanie niewystarczający wywód dla przekonania o legalności oceny omawianych dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd skargi kasacyjnej, iż wyeksponowana w zaskarżonej decyzji kwestia pokrewieństwa przesłuchiwanych w sprawie ze stroną świadków nie powinna sama w sobie decydować o ocenie wiarygodności tego rodzaju dowodów.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Biorąc pod uwagę spostrzeżenia sformułowane już na tle art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy o płatnościach należy dojść do wniosku, iż doszło do naruszenia również art. 80 k.p.a. w obrębie okoliczności istnienia uprawy prosa na spornych działkach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 ust 2 pkt 4 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym organ administracji publicznej "zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". W odniesieniu do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w sprawie a przecież o takie chodzi w omawianym przepisie - skarżący nie wykazał aby nastąpiło naruszenie norm jakie on zawiera. Nie był też trafny zarzut naruszenia art. 31 ust 7 ustawy o płatnościach stanowiący, iż "w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła." Istota tego przepisu sprowadza się do stworzenia możliwości rolnikowi niezgadzającemu się z ustaleniami zawartymi w raporcie i nieobecnemu w trakcie kontroli do złożenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie. Z akt sprawy nie wynika aby skarżącemu, który wniósł sprzeciwu po otrzymaniu raportu nie stworzono takiej możliwości.

Dodać też wypada, iż organy ARiMR mają w myśl art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy o płatnościach obowiązek tylko wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie dotyczy ich natomiast obowiązek zbierania materiału dowodowego. W tym aspekcie zauważyć trzeba, iż skarżący - wyrażając wątpliwości co do wykształcenia inspektorów przeprowadzających konkretną kontrolę nie wykazał jednocześnie inicjatywy dowodowej (mimo obowiązku przedstawiania dowodów i ciężaru dowodu na nim spoczywającym z mocy art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach) zmierzającej do zdobycia dowodów ilustrujących wykształcenie inspektorów (np. poprzez zażądanie tych danych od "zewnętrznej" jednostki organizacyjnej przeprowadzającej kontrolę).

Wskazać przy tym należy, iż ustosunkowywanie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do dokumentów w zakresie wykształcenia inspektorów przeprowadzających konkretną kontrolę, przedstawionych z własnej inicjatywy przez organ przy odpowiedzi na skargę kasacyjną - wyklucza zasada dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego przez skargę kasacyjną jako naruszenie prawa materialnego tj. § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia z dnia 14 marca 2007 r. "poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez uznanie, że inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę na miejscu w dniu [...] sierpnia 2009 r. posiadali wymagane uprawnienia, ponieważ skarżący nie przytoczył żadnych okoliczności faktycznych podważających te uprawnienia" uznać wypada, iż nie jest on zasadny.

Zgodnie z art. 30 ust 2 ustawy o płatnościach "Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1".

W myśl zaś w art. 34 ust 1 pkt 1 ustawy o płatnościach minister właściwy do spraw rozwoju wsi oraz minister właściwy do spraw rynków rolnych, w drodze rozporządzenia zyskali upoważnienie między innymi do określenia warunków organizacyjnych, kadrowych i technicznych, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz kontroli określonych w art. 32 ust. 1 pkt 2 lit. b, mając na względzie zapewnienie wykonywania ich w jednolity sposób na obszarze całego kraju. W wyniku wykonania tego upoważnienia zostało wydane rozporządzenie z dnia 14 marca 2007r.

Według § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) wskazanego rozporządzenia jednostka organizacyjna dla powierzenia jej kontroli zatrudniać winna w liczbie zapewniającej sprawne wykonywanie powierzonych kontroli, osoby, które:

a) posiadają wykształcenie wyższe w zakresie rolnictwa lub ogrodnictwa, lub wykształcenie średnie rolnicze lub ogrodnicze albo wykształcenie wyższe w zakresie geodezji i kartografii lub wykształcenie średnie geodezyjne - odpowiadające zakresowi powierzonych im czynności kontrolnych".

Wymieniony przepis reguluje zatem wprost warunek w zakresie potencjału kadrowego koniecznego do powierzenia jednostce organizacyjnej przez Prezesa ARiMR przeprowadzania kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uwzględniając przy tym niezbędny rodzaj wykształcenia osób mających przeprowadzać te kontrole, który z kolei winien być dostosowany do zakresu "powierzonych" im czynności kontrolnych.

Mimo tego, iż analizowany przepis dotyczy wprost określenia potencjału kadrowego (przy uwzględnieniu niezbędnego rodzaju wykształcenia osób mających przeprowadzać kontrole, który z kolei winien być dostosowany do zakresu "powierzonych" im czynności kontrolnych) jednostki organizacyjnej na etapie powierzania jej przez Prezesa ARiMR kontroli to jednak przyjąć należy, iż wynikają z niego pośrednio wskazania co do wykształcenia i doboru osób przeprowadzających konkretne czynności kontrolne (skoro dane wartości zostały określone jako wiążące na etapie powierzania danej, "zewnętrznej" jednostce organizacyjnej przeprowadzania omawianego rodzaju kontroli - to w konsekwencji logiczne jest, iż jednostka organizacyjna musi ich przestrzegać także przy realizacji czynności kontrolnych) .

Z zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I instancji wypowiedział się przyjmując co do istoty inny sens omawianego przepisu. Nie można było zatem podzielić zarzutu jego błędnej wykładni. Co do zaś zarzutu wadliwego zastosowania wskazanego przepisu to winien on być rozpatrzony przy zestawieniu (subsumcji) ustalonego już w sprawie stanu faktycznego z treścią obowiązujących norm prawa materialnego. Z ustalonego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego nie wynikały żadne dane co do rodzaju wykształcenia inspektorów przeprowadzających konkretną kontrolę. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, iż sam skarżący nie przytoczył w tym względzie żadnych skonkretyzowanych okoliczności faktycznych. Podnieść też trzeba, iż zagadnienie ustalania stanu faktycznego - to kwestia procesowa a nie materialnoprawna.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma swą podstawę w art. 203 pkt 1 p.p.s.a.