Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1063/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 169 ust. 1, 2, 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 166/23 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 grudnia 2022 r. nr 15/2022 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 166/23 oddalił skargę Gminy P. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 grudnia 2022 r. nr 15/2022 w przedmiocie określenia wysokości kwoty przypadającej do zwrotu dotacji celowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina P. Na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zaskarżyła w całości wyrok WSA w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270), przez błędną jego wykładnię, a mianowicie poprzez przyjęcie, że Gmina P. pobrała dotację w nadmiernej wysokości, zatem jest obowiązana do zwrotu części dotacji.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Głównego Urzędu Statystycznego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Istotą sporu w poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie - w obszarze określonym zarzutem skargi kasacyjnej - jest prawidłowość zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny dokonanej przez ten Sąd zasadności decyzji Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 grudnia 2022 r. nr 15/2022 w przedmiocie określenia wysokości kwoty przypadającej do zwrotu dotacji celowej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na jednej podstawie kasacyjnej tj. określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zarzut skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym, zawarty w petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2023, poz. 1270) poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie poprzez przyjęcie, że Gmina P. pobrała dotację w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji powyższego jest zobowiązana do zwrotu części dotacji.

Dokonując analizy normatywnej powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie rozważań omówi problematykę zarówno organizacji prac spisowych, jak również wynagrodzenia z tytułu dokonanych prac spisowych. Podstawą normatywną w powyższym zakresie jest ustawa z dnia 31 lipca 2019 r. o powszechnym spisie rolnym w 2020 r. (Dz.U. 2019, poz. 1728 ze zm., dalej: ustawa) która normuje problematykę organizacji prac spisowych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy pracami spisowymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kieruje Prezes Głównego Urzędu Statystycznego - jako Generalny Komisarz Spisowy. Zastępcami Generalnego Komisarza Spisowego są Dyrektor Centralnego Biura Spisowego oraz osoby wyznaczone przez Generalnego Komisarza Spisowego. Na terenie województwa pracami spisowymi kieruje wojewoda - jako wojewódzki komisarz spisowy. Zastępcą wojewódzkiego komisarza spisowego jest właściwy miejscowo dyrektor urzędu statystycznego (art. 16 ust. 3 ustawy). Na terenie gminy pracami spisowymi kieruje odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta - jako gminny komisarz spisowy. Zastępcą gminnego komisarza spisowego jest osoba wyznaczona przez gminnego komisarza spisowego (art. 16 ust. 4 ustawy). Prace spisowe są finansowane z budżetu państwa oraz ze środków Unii Europejskiej (art. 22 ustawy).

Jak wynika z analizy akt administracyjnych Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, działając na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy przekazał gminie Potworów za pośrednictwem Dyrektora Urzędu Statystycznego w Warszawie dotację celową w wysokości 31.556 zł na wykonywanie zadań w ramach powszechnego spisu rolnego w 2020 r., szczegółowo wskazanych w art. 19 ww. ustawy. Dotacja w części przeznaczonej na jednorazowe nagrody spisowe obejmowała środki również na nagrodę spisową dla Gminnego Komisarza Spisowego, ale o wysokości tej nagrody Gminny Komisarz Spisowy zostanie poinformowany odrębnym pismem po zakończeniu powszechnego spisu rolnego w 2020 r., tj. w pierwszej dekadzie grudnia 2020 r., pozostała zaś kwota powinna zostać podzielona dla pracowników Urzędu Gminy - na członków Gminnego Biura Spisowego, w tym na zastępcę Gminnego Komisarza Spisowego, a środki z dotacji powinny zostać wykorzystane do 31 grudnia 2020 r. Pismem z dnia 18 grudnia 2020 r. Zastępca Wojewódzkiego Komisarza Spisowego – Dyrektor Urzędu Statystycznego w Warszawie poinformował stronę o nieprzyznaniu nagrody spisowej Gminnemu Komisarzowi Spisowemu i wezwał do zwrotu części dotacji w wysokości 6.500 zł. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o powszechnym spisie rolnym w ramach wydatków osobowych mogą być finansowane nagrody spisowe dla komisarzy spisowych, nagrody nie mają charakteru obligatoryjnego lecz fakultatywny. Przyznanie nagrody ma zawsze charakter uznaniowy i zależy od decyzji podmiotu ją przyznającego - co wynika również z art. 23 ust. 4 ustawy o powszechnym spisie rolnym. Decyzja o nieprzyznaniu nagród spisowych komisarzom spisowym została podjęta po uwzględnieniu aktualnej sytuacji w Polsce, związanej z pandemią COVID-19 oraz wynikającej z niej potrzeby maksymalnego ograniczenia wydatków publicznych, które powinny być przeznaczone przede wszystkim na skuteczną walkę z pandemią i przeciwdziałanie jej negatywnym skutkom dla zdrowia publicznego, społeczeństwa oraz gospodarki.

Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny NSA stwierdza, że nie doszło w sprawie do przyznania nagrody spisowej komisarzowi spisowemu na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o powszechnym spisie rolnym.

W myśl art. 169 ust. 1 dotacje udzielone z budżetu państwa: pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 2. Zgodnie zaś z ust. 2 powołanego artykułu dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Natomiast ust. 4 stanowi, że zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem doktryny, że pojęcia "środków pobranych nienależnie" oraz "środków pobranych w nadmiernej wysokości" nie zostały zdefiniowane w u.f.p., lecz można stosować per analogiam definicje dotacji "pobranej nienależnie" lub w "nadmiernej wysokości" zawarte, odpowiednio, w art. 169 ust. 3 i art. 169 ust. 2 u.f.p. (Wyszomirski Łukasz M., Zwrot środków europejskich przez beneficjenta, Opublikowano: ZNSA 2013/1/77-94). Z przepisu art. 169 ust. 2 u.f.p. wprost wynika, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Do takiego poglądu przekonuje użyte w tym przepisie dwukrotnie słowo "wyższej" - "wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie", a także "wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania" (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 2165/19). Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie dotacja nie została przyznana w części obejmującej nagrodę spisową dla gminnego komisarza spisowego w wysokości 6.500 zł.

W związku z bezspornym stanem faktycznym, podsumowując powyższą analizę zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny decyzji organu wskazując, że brak jest normatywnych podstaw pozwalających na zakwestionowanie zaskarżonej decyzji, albowiem w sprawie – biorąc pod uwagę powyższe rozważania - uzasadnione było wyłącznie uznanie przez organ, że dotacja w części obejmującej środki przeznaczone na nagrodę spisową dla gminnego komisarza spisowego, tj. w wysokości 6.500 zł, jako stanowiąca część dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 2 i 4 u.f.p. podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie, dofinansowanie w przedmiotowym zakresie nie zostało udzielone. Normatywną konsekwencją jest więc obowiązek jego zwrotu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej w całości za nieusprawiedliwiony i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) i zasądził od Gminy Potworów na rzecz Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego kwotę 900 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.