Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 322/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.8 § 1, art. 77 § 1, art.107 § 3, art.78 § 1, art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1), art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1217/19 w sprawie ze skargi P. S. i K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 marca 2019 r. nr GZ.rn.625.208.2016 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 października 2019 r. IV SA/Wa 1217/19, oddalił skargę P. S. i K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 marca 2019 r. nr GZ.rn.625.208.2016 w przedmiocie reformy rolnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P. S. i K. S. Po wniesieniu skargi kasacyjnej K. S. zmarła, a jej spadkobiercą został P. S. Finalnie jest on więc jedynym skarżącym kasacyjnie. Wyrok został zaskarżony w całości i oparty na obydwu podstawach kasacyjnych. Zarzucono mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a w zw. z art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej przez Skarżących decyzji, nie dokonanie pełnej kontroli w granicach sprawy i niedostrzeżenie przez Sąd wskazanych poniżej uchybień popełnionych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz niezasadne oddalenie skargi spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. (w kontekście zastosowania art. 1 ust. 2 lit. e dekretu PKWN), polegającym na braku wszechstronnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, a to pominięciu przy rozpatrywaniu materiału zgromadzonego w sprawie następujących dokumentów znajdujących się w aktach sprawy:

a) korespondencji dotyczącej dzierżawy gruntu przez SS [...] obejmującej dokumenty znajdujące się w aktach sprawy a oznaczonym numerami kart: 112 -124;

b) dokumentacji przedstawionej przez Konserwatora Zabytków (k. 318-335), z której wynika m. in., że:

- przedmiotowy teren określany był przez konserwatora nie jako pastwisko teren rolniczy, ale jako ruiny także w odniesieniu do okresu sprzed sporządzenia dokumentacji konserwatorskiej,

- jako właściciel wskazywany był R. S.,

- prace archeologiczne rozpoczęły się już w 1938 (k. 332 verte);

c) złożonych w aktach sprawy fotografii przedstawiających przedmiotowy teren jako niedający się do produkcji rolniczej, w szczególności:

- fotografii znajdującej się w złożonej do akt sprawy dokumentacji konserwatora zabytków,

- fotografii znajdujących się w aktach na kartach 362 i 363, na których wyraźnie widoczne są ruiny zamku, nachylenie terenu nieodpowiednie dla wypasu bydła oraz pozostałości kopca usypanego ku czci ofiar rabacji chłopskiej;

d) informacji (k. 362), że w połowie XIX na przedmiotowym terenie rozpoczęto budowę kopca ku czci ofiar rabacji chłopskiej,

e) dokumentacji dotyczącej rozbudowy Miasta Tarnowa, wskazującej, że przedmiotowy teren nie był objęty planami rozbudowy, znajdujących się w aktach sprawy na kartach 427-432;

f) map terenu, w szczególności znajdujących się na aktach 351 i 352, które obrazują, że przedmiotowy teren zajmuje niewielką część [...] znajdującą się na zboczu tej góry;

g) informacji ze szkicu do Zarządu Dóbr i Archiwów Rodzinnego S. w [...], z którego wynika, że R. S. wyjechał z Tarnowa i cały jego majątek w czasie okupacji znajdował się pod zarządem okupanta, zatem ten okres nie może być relewantny dla oceny sposobu korzystania z nieruchomości,

- które to uchybienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, nie dokonanie pełnej kontroli w granicach sprawy i niedostrzeżenie przez Sąd wskazanych poniżej uchybień popełnionych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz niezasadne oddalenie skargi spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. (w kontekście zastosowania art. 1 ust. 2 lit e dekretu PKWN), polegającym na dokonaniu oceny materiału dowodowego w sposób niezgodny z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, a to:

a) uznaniu, że przedmiotowe nieruchomości zostały ujawnione w ewidencji jako pastwiska i "[w] taki sposób były wykorzystywane" w sytuacji, gdy krytyczna analiza materiału dowodowego winna skutkować uznaniem, że żaden z dowodów na takie wykorzystanie nie wskazuje, a dowody zebrane w sprawie po ich właściwej analizie prowadzić muszą do wniosku, że ewentualne rolnicze wykorzystywanie musiało dotyczyć innych nieruchomości niż te objęte wnioskiem skarżących, albowiem:

- dzierżawa, na którą wskazuje WSA dotyczyła "łąk" a przedmiotowe nieruchomości oznaczone we wszystkich dokumentach oznaczone były jako "pastwiska",

- żaden z dowodów nie wskazuje jakoby dzierżawa dotyczyła przedmiotowego terenu,

- w 1938 roku teren ten został w porozumieniu pomiędzy Miastem Tarnów a R. S. oznaczony jako teren pod urządzenie parku;

b) uznaniu, że przedmiotowe nieruchomości "były nawet dzierżawione" w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy musi prowadzić do wniosku, że ewentualna dzierżawa dotyczyć musiała innych nieruchomości niż te objęte wnioskiem skarżących,

c) uznaniu, że przedmiotowe nieruchomości były wykorzystywane na cele rolnicze w czasie II Wojny Światowej, w sytuacji, gdy oświadczenie J. P. (nie mogące stanowić odpowiedniego dowodu w sprawie) budzi wątpliwości i nie precyzuje o jaki właściwie teren chodzi, a znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie żołnierza niemieckiego z krową zostało zainscenizowane i nie wiadomym jest, gdzie faktycznie zostało wykonane;

d) uznaniu, że na moment przeprowadzenia reformy rolnej teren nie był zabudowany budynkami i budowlami, a jedynie reliktami zamku w sytuacji, gdy:

- nie zostało sprecyzowane co należy rozumieć przez takie relikty, a ponadto sformułowanie takie pozostaje w sprzeczności z faktem, że prace archeologiczne na terenie ruin zamku rozpoczęły się już w 1938 r.

- jakkolwiek by nie rozumieć pojęcia "relikty" ich istnienie uniemożliwiało prowadzenie działalności rolniczej;

e) uznaniu, że R. S. "nie uczynił zastrzeżenia co zabezpieczenia" terenu i że planowano "rozkopać" wzgórze zamkowe co ma wskazywać, że teren ten nie był postrzegany jako zabytkowy, w sytuacji, gdy rozkopanie należy rozumieć właśnie jako prowadzenie prac archeologicznych, które rozpoczęły się w tym samym roku, a nadto w 1854 teren został opisany pod względem naukowym (k. 329);

f) braku dostrzeżenia, że w sprawie nie zgromadzono żadnych wiarygodnych dowodów wskazujących, że na terenie nieruchomości objętych wnioskiem skarżących prowadzona była jakakolwiek działalność rolnicza i że ten teren spełniał kryteria jakie należy przypisać nieruchomości ziemskiej;

g) pominięciu w rozważaniach skutków - dla ustalenia charakteru nieruchomości - deklarowanej darowizny, a przecież Miasto Tarnów wyraźnie oświadczyło w 1938 r., że ten teren będzie przeznaczony na park miejski, tym samym nawet, gdyby teren spełniał jakieś minimalne cechy terenu rolniczego, to z tą datą zmieniono jego przeznaczenie na takie, które wyłączało go spod działania reformy rolnej;

h) pominięciu, że w połowie XIX wieku na terenie ruin rozpoczęto usypywanie kopca dla upamiętnienia rabacji chłopskiej, a tym samym, że miejsce to miało stanowić pomnik pamięci narodowej, a nie pastwisko;

i) uznaniu, że materiał pochodzący z albumu M.T. i oświadczenie J. P. jako jeden z dowodów w sprawie wraz z pozostałym materiałem dowodowym dały podstawę do wnioskowania, że przedmiotowa nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, w sytuacji, gdy:

- materiał fotograficzny nie ma charakteru reporterskiego, prezentuje sceny inscenizowane, dotyczy okresu okupacji i nie przedstawia przedmiotowej nieruchomości,

- oświadczenie J. P. budzi wątpliwości zarówno co do treści jak i formy, a nadto nie opisuje precyzyjnie przedmiotowej nieruchomości,

- wbrew ww. twierdzeniu nie ma w sprawie żadnych pozostałych dowodów świadczących o tym, że nieruchomość mogła być przejęta na cele reformy rolnej, gdyż jedyny dowód mogący służyć poparciu ww. stanowiska, tj. wpisanie przedmiotowej nieruchomości jako pastwiska w ewidencji nie jest relewantny, gdyż ewidencja była prowadzona na potrzeby podatkowe, a nadto na gruncie dekretu PKWN znaczenie ma faktyczny charakter nieruchomości, a nie jej formalne oznaczenie;

j) przede wszystkim zaś pominięciu przy dokonywaniu oceny, że zebrane dowody wskazują, że przedmiotowa nieruchomość nie została objęta przepisami dekretu PKWN, albowiem jak wynika z akt sprawy nie zostały podjęte żadne formalne lub faktyczne działania wskazujące, że Skarb Państwa uważał się za właściciela przedmiotowej nieruchomości, a zaświadczenie o tym, że przedmiotowa nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej datowane jest na 25 września 2007 r. (k. 347),

- które to uchybienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a w zw. z art i § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolą legalności zaskarżonej decyzji, nie dokonanie pełnej kontroli w granicach sprawy i niedostrzeżenie przez Sąd wskazanego poniżej uchybienia popełnionego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz niezasadne oddalenie skargi spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art,107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. (w kontekście zastosowania art. 1 ust. 2. lit e dekretu PKWN), polegającym na nie przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego zgłoszonym w roku postępowania administracyjnego przez stronę, które to uchybienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II. prawa materialnego – art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 polegające na błędnej jego wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez:

1. przyjęcie jakoby ocena podpadania nieruchomości pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu miała być dokonywana wyłącznie wedle potencjalnej możliwości wykorzystywania nieruchomości na cele rolniczej i to przy szerokim ich rozumieniu co pozostaje w sprzeczności z gramatyczną i funkcjonalną wykładnią tego przepisu (znajdującą aprobatę w orzecznictwie sądowo administracyjnym), nakazującą uznać, że reformie rolnej podlegały nieruchomości, które miały rzeczywisty rolniczy charakter i z których była możliwość korzystania na te cele przy uwzględnieniu racjonalnych zasad gospodarowania;

2. brak ustalenia związku funkcjonalnego nieruchomości obejmującej ruiny zamku z resztą gospodarstwa w sposób w jaki oczekują tego przepisy ww. dekretu tj., że ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość pozostaje ważna dla gospodarstwa, a gospodarstwo dla nieruchomości;

3. uznaniu, że ww. przepisy mają zastosowanie do przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji, gdy w 1938 r. jej właściciel działając w porozumieniu z władzami Miasta Tarnowa ustalił, że teren tej nieruchomości zostaje przeznaczony na rzecz urządzenie parku, tym samym na pewno w tamtym czasie zostaje wyłączona spod produkcji rolnej i w tym samym roku została poddana badaniom archeologicznym;

4. uznanie, że ww. przepis ma zastosowanie do przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji, gdy aż do 2007 r. Skarb Państwa nie wykazywał żadnego zainteresowania przedmiotową nieruchomością co wskazuje, że nawet władze PRL-u uznawały, że przepisy dekretu PKWN nie mają zastosowania do przedmiotowej nieruchomości;

5. uznanie, że ww. przepis ma zastosowanie do przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie zostały ustalone czy i w jakich granicach przedmiotowej nieruchomości mogła być prowadzona potencjalnie działalność rolnicza zgodnie zasadami racjonalnej gospodarki a takiego ustalenia należy oczekiwać w przypadku nieruchomości, na której znajdują się ruiny zamku, tj. nieruchomości, której na pewno w pełnym obszarze nie da się wykorzystywać na potrzeby rolnicze nawet najszerzej rozumiane

- co doprowadziło do naruszenia art. 145 § 11 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a przez niezasadne oddalenie skargi i przez nieuchylenie decyzji naruszającej prawo materialne, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Tarnowa, wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do niektórych zarzutów będzie jednak wymagało przytoczenia ustaleń faktycznych, jakie Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zaznaczyć jednak należy, że w tym przypadku zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zostały nadmiernie rozbudowane i częściowo pokrywają się, co do istoty poddanego do rozstrzygnięcia problemu, z zarzutami materialnymi. Z tego powodu niektóre zagadnienia zostaną rozpoznane łącznie.

Ponadto, w odniesieniu do zarzutów powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zauważyć należy, że "Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona łącznie tymi przepisami, została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem" (zob. wyrok NSA z 13.09.2023 r. I GSK 1226/22, LEX nr 3603865). Z takiego obowiązku autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się właściwie, bowiem powołując szereg przepisów w jednym zarzucie nie wykazał, że tworzą one określoną normę prawną, jaka jest jej treść i w jaki sposób została naruszona. W tej sprawie autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutów procesowych utworzył w istocie niespójną zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, która to metoda formułowania zarzutów została uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21; 17.03.2023 r. III OSK 2524/21, LEX nr 3509231). Ponadto te same zarzuty autor skargi kasacyjnej przypisał do kilku różnych okoliczności faktycznych, bez wykazywania wpływu ewentualnego, konkretnego naruszenia, na wynik sprawy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny do niektórych zagadnień może odnieść się tylko ogólnie.

W dalszych rozważaniach wyjść należy od tego, jak w orzecznictwie rozumiany jest art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10, wyjaśnił, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (Dz. U. z 1944 r. Nr 4, poz. 17) "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (...)". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [wyrażonym w powyższej uchwale], należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Nie można również przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret (...) przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej (...). Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r."

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w całości powyższe stanowisko podziela. Stwierdzić więc należy, że z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (13 września 1944 r.) przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret nie obejmował jednak (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym.

W podobny sposób pojęcie "nieruchomości ziemskiej" zdefiniował po raz pierwszy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska TK pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru. Uchwała ta znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym. Odwołują się do niej liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała Sądu Najwyższego z 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00, LEX nr 78867; wyrok NSA z 18 października 2005 r., OSK 1518/04, LEX nr 201351; wyrok NSA z 22 kwietnia 2004 r., OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/20; wyrok NSA z 8 czerwca 2001 r., IV SA 2724/98, LEX nr 75563).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął, że wobec rolniczego charakteru działek o numerach [...] i [...], nie było podstaw do badania funkcjonalnego powiązania spornych działek z pozostałą częścią majątku ziemskiego. W kontekście zarzutu postawionego w pkt II.2. skargi kasacyjnej, z takim stwierdzeniem Sądu I instancji należy się zgodzić, pod warunkiem, że prawidłowe jest ustalenie dotyczące rolniczego charakteru wskazanych działek.

Z ustaleń organu odwoławczego, zaakceptowanych przez Sad I instancji wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha i działka nr [...] o powierzchni [...]ha, odpowiadają odpowiednio parceli katastralnej pgr l.kat. [...] i części parceli katastralnej pgr l.kat. 14 w gminie katastralnej [...]. Parcele katastralne [...] i [...]zapisane były w wykazie hipotecznym tabularnym [...] gm. kat. [...] ([...]). Działka [...] obejmuje północne zbocze [...], gdzie znajdują się ruiny zamku [...]. Z kolei działka nr [...] położona jest na wschód od działki nr [...], za drogą, nie ma na niej śladu żadnych zabudowań. Parcele katastralne 14 i [...]w wykazie hipotecznym Iwh tab. 47 i arkuszu posiadłości gruntowej liczba porządkowa 39 dla gminy katastralnej [...] - opisane były jako pastwisko i tak też były wykorzystywane. W pojęciu nieruchomości o charakterze rolnym mieściły się użytki rolne, do których - oprócz gruntów ornych, łąk, ogrodów warzywnych i owocowych - na mocy § 4 rozporządzenia wykonawczego do dekretu - zaliczano pastwiska. Sporne parcele spełniały wszelkie wymogi użytku rolnego, jak i nieruchomości ziemskiej, bowiem były wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, zwłaszcza w zakresie produkcji zwierzęcej.

Skarga kasacyjna stara się podważyć te ustalenia twierdząc, że: 1. charakter rolny sporne działki utraciły przed 1939 r., bowiem już w 1938 r. rozpoczęły się pierwsze prace konserwatorskie nad ruinami zamku [...]; 2. sam fakt istnienia ruin zamku na działce nr [...] i kąt nachylenia wzgórza [...] oraz fakt istnienia kopca ku czci ofiar rabacji chłopskiej, wykluczały możliwość rolniczego wykorzystania działek (o czym mają świadczyć zdjęcia z k. 362-3); 3. chęć uczynienia darowizny przez R. S. na rzecz Miasta Tarnowa z przeznaczeniem na park (do której ostatecznie nie doszło) zmieniła przeznaczenie spornych działek; 4. dowolne są ustalenia organu o rolniczym charakterze spornych działek, bo oparte zostały na niepełnych, niewiarygodnych i nieprecyzyjnych dowodach (oświadczenie J. P., zdjęcia z okresu okupacji).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceny dowodów dokonanej przez Sąd I instancji nie można uznać za dowolną, i nie zmieniają tego przytoczone wyżej tezy skargi kasacyjnej.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), "Strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. (1) pkt e), winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt." Z przepisu tego wynika, że dowód nie tylko na okoliczność obszaru nieruchomości, ale także "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju", obciążał wnioskodawcę postępowania prowadzonego w trybie § 5 tegoż rozporządzenia. Jeśli zatem organ dysponował dokumentami urzędowymi (art. 76 § 1 k.p.a.) w postaci opisów z katastru i wykazu hipotecznego, na okoliczność rodzaju użytków na spornych działkach (pastwiska), to ewentualne odmienne ustalenia w tym zakresie obciążały stronę, a nie organ (to także w kontekście ostatniego zarzutu procesowego).

Rolnego charakteru spornych działek nie podważają też zdjęcia z k. 362-3 akt administracyjnych, z lat 1912 i 1920, z których wynika, że całe wzgórze było porośnięte zielenią (trawą i krzewami), a same ruiny zamku (co odzwierciedlają już współczesne zdjęcia) stanowią tylko niewielką część działki nr [...]. Przydatność całej działki do produkcji rolnej na podstawie takich dowodów nie została podważona.

Rację należy też przyznać Sądowi I instancji, że ruiny zamku nie były w chwili wejścia w życie dekretu odsłonięte w takim stopniu jak dziś. Działalność rolnicza nie była zatem prowadzona na terenie zabytku, albowiem objęcie przedmiotowego terenu ochroną konserwatorską nastąpiło dopiero w 1977 r. Także organ w odpowiedzi na skargę trafnie spostrzegł, że skarżący przenoszą na 1944 r. współczesną wiedzę o zamku (jego ruinach) i aktualne standardy ochrony zabytków, uwzględniając zmiany, jakie nastąpiły przez kilkadziesiąt następnych lat.

Poza tym, dowody na rolnicze wykorzystanie spornych działek, które przywołuje organ (w tym oświadczenie J. P.), są tylko uzupełniającym potwierdzeniem tego, co wynika z dokumentów urzędowych. Jeśli zaś chodzi o wątpliwości dotyczące dzierżawy spornych działek zauważyć należy, że w odpowiedzi na skargę kasacyjną trafnie podniesiono, że w sprawie dzierżawy organ opierał się na powszechnie dostępnej publikacji autorstwa S.P., Tarnów Zawale Wielki Przewodnik tom. 10 Tarnów 2003 s. 176 - 179. Wynika z niej, że "w dniu 14 czerwca 1945 r. ludzie kierujący przedsiębiorstwami miejskimi przedstawili radzie aktualny stan swych zakładów oraz ich losy w ostatnim czasie. Na sesji, gdzie referowano stan majątku miasta, sprawy gruntów miejskich i ogrodów referował przedwojenny ogrodnik miejski F. M.. W publikacji tej pojawia się informacja, że ogrodnik miał też nadzór nad dwoma gruntami miejskimi: nad łąkami pod [...], które w 1938 r. w dwudziestolecie Niepodległości R. S. ofiarował miastu na park (teraz były w dzierżawie)". W publikacji tej nie podano co prawda informacji, kto grunty te od Miasta dzierżawił, ale już z samego tego przekazu wiadomo, że plan powstania parku w związku z wojną nie był realizowany, a tereny na [...] tuż po zakończeniu wojny wykorzystywali miejscowi rolnicy jako dzierżawcy posiadający umowy zawarte z biurem rolnym Zarządu Miasta (dowodem był tu protokół z sesji MRN w Tarnowie z 14 czerwca 1945 r.).

Nie jest też prawdą, że sam zamiar uczynienia darowizny przez R. S. na rzecz Miasta Tarnowa spowodował zmianę przeznaczenia działek. W uchwale z 19 września 1990 r. W 3/89, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; zm.: Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 172 i z 1968 r. Nr 3, poz. 6) nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców" (zob. wyrok NSA z 10.03.2023 r. I OSK 221/21, LEX nr 3573306). Z żadną procedurą zatwierdzenia projektu parcelacji przez właściwy organ nie mieliśmy do czynienia w tej sprawie, a do dokonania darowizny ostatecznie nie doszło.

Bez znaczenia jest też to, kiedy doszło do wystawienia zaświadczenia przez właściwy organ (tu: wojewodę) i czy wcześniej organ publiczny przejawiał jakiekolwiek zainteresowanie spornymi działkami, skoro przejście własności nieruchomości w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej następowało z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, a zaświadczenie tylko to potwierdza. Z art. 2 dekretu wynika bowiem, że "Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e, części pierwszej niniejszego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga."

Nieusprawiedliwione okazały się więc zarówno zarzuty powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art,107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. (pomijając już samą ich redakcję, o czym była mowa na wstępie rozważań), jak również zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.