Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2574/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 2 pkt 4, § 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 8, § 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1576/21 w sprawie ze skarg M. M., M. N. i K. H. oraz Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr SKO.415.85.1890.2021 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 14 lipca 2021 r., nr PB.6730.115.2015.N; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz M. M. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1576/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skarg M. M., M. N.-H. i K. H. oraz Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 31 sierpnia 2021 r., nr SKO.415.85.1890.2021 – oddalił skargi.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 28 października 2015 r. P. S. (dalej: "inwestor") wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego zlokalizowanego w granicy z działkami nr [...] i [...], planowanego do realizacji na działkach nr [...] i [...], położonych w K. przy ul. [...].

Prezydent Miasta Krosna (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z 14 lipca 2021 r., nr PB.6730.115.2015.N ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Prezydent uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm.), dalej: "u.p.z.p.".

Kolegium, zaskarżoną decyzją na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję. Podkreślono, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie", wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości ok. 75 m od granic działek objętych wnioskiem (przy łącznej szerokości frontu tych działek od strony ul. [...] wynoszącej ok. 25 m). Dla ustalenia wymagań dla projektowanego budynku usługowego, ze zbioru budynków znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wybrane zostały działki oznaczone nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i posadowione na nich budynki o funkcji handlowej, usługowej oraz budynki biurowe. Zdaniem Kolegium powyższe pozwala na określenie wymagań dla projektowanego budynku na podstawie parametrów budynków o podobnej funkcji - tj. funkcji niebędącej funkcją mieszkalną. Następnie wskazano, że teren objęty wnioskiem przylega do drogi publicznej – ul. [...], z której ma być zapewniony dostęp komunikacyjny do planowanego budynku. SKO stwierdziło, że odstąpienie od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy przez organ I instancji uzasadnia kształt terenu inwestycyjnego i planowana lokalizacja projektowanego budynku "w głębi terenu wnioskiem objętego". Podniesiono, że prawidłowo określono parametry zabudowy wskazane w § 5 - 8 rozporządzenia. Kolegium zaznaczyło, że usytuowanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...] i [...] jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu i nie kłóci się z układem urbanistycznym. Przedmiotowa inwestycja spełnia również wymogi art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. Na zakończenie szczegółowo odniesiono się do zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargi do WSA w Rzeszowie wnieśli M. M., M. N.-H. i K. H. oraz Z. S.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Rzeszowie nie uwzględnił skarg. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd wojewódzki w całości podzielił oparte na prawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej ustalenia organów odnośnie wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wyznaczenia dla planowanej zabudowy parametrów, cech i wskaźników. W odniesieniu do kontynuacji funkcji nowej zabudowy Sąd I instancji wskazał, że w granicach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego występuje zabudowa handlowa, usługowa oraz biurowa i tę zabudowę prawidłowo organy przyjęły jako punkt odniesienia do ustaleń parametrów, cech i wskaźników dla zamierzonego przedsięwzięcia (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Takie podejście zdaniem WSA w Rzeszowie jest zasadne, gdyż pozwala na określenie cech projektowanego budynku na podstawie parametrów zabudowy o najbardziej zbliżonej funkcji, wśród której istnieje również zabudowa zlokalizowana w całości lub w części w granicach działek.

W kwestii wyznaczenia linii nowej zabudowy dla planowanej inwestycji, Sąd wojewódzki podniósł, że odstępstwo od zasady jej ustalenia wynika z wykładni § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczającego inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Zdaniem Sądu I instancji w konkretnie ustalonych i uzasadnionych okolicznościach, pod pojęciem tym można rozumieć także odstąpienie od wyznaczenia takiej linii. Okoliczności takie wynikają z obiektywnej niemożliwości lokalizacji planowanego budynku w pierwszej linii zabudowy w związku z kształtem działek inwestycyjnych, w które "wkomponowana" jest zabudowana już działka nr [...] oraz nieregularnością zabudowy na działkach sąsiednich.

Na zakończenie wskazano, że organy należycie zebrały i rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy, przeprowadzając niezbędne postępowanie wyjaśniające, czyniąc w pełni zadość wymogom wynikającym z k.p.a. oraz wydając decyzje zgodnie z przepisami prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. M., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego w postaci § 2 pkt 4, § 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię w postaci przyjęcia, iż nie jest konieczna analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w odniesieniu do całości obszaru analizowanego, lecz zasadnym jest ograniczenie analizy do zabudowy o najbardziej zbliżonej funkcji do planowanej inwestycji przy całkowitym pominięciu analizy cech pozostałej zabudowy w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów wskazuje na konieczność ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w oparciu o cechy i właściwości całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym,

2) naruszenie prawa materialnego w postaci § 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię w postaci uznania, iż przepis § 4 rozporządzenia, a w szczególności jego ust. 4, dopuszcza możliwość odstąpienia przez organ od wyznaczenia linii zabudowy, jak również poprzez uznanie, iż odstąpienie to jest uzasadnione w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż przewidują one obowiązek wyznaczenia linii zabudowy i nie dozwalają na pominięcie jej wyznaczenia przez organ, zaś jej pominięcie nie jest uzasadnione okolicznościami ustalonymi w sprawie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 15 września 2022 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

Jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia § 2 pkt 4, § 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię w postaci przyjęcia, iż nie jest konieczna analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich zabudowanych działek sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Przedmiotem analizy jest funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. Przez funkcję zabudowy należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), a przez cechy zabudowy – w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszarem analizowanym jest teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Organ wyznaczając obszar analizowany oraz czyniąc przedmiotem analizy m.in. funkcję, czyli sposób użytkowania występujących w obszarze obiektów budowlanych, ma obowiązek uwzględnić całość występującej w tym obszarze zabudowy, aby skatalogować występujące funkcje i na tej podstawie w pierwszej kolejności ustalić, czy możliwa jest kontynuacja funkcji proponowanej we wniosku. Cechy zabudowy mają bowiem charakter wtórny w stosunku do funkcji występującej w obszarze zabudowy. W tym celu bezspornie organ musi dokonać analizy wszystkich zabudowanych działek, a wynik tego zabiegu musi znaleźć się w pisemnej analizie. Jednocześnie określić parametry tej zabudowy. Na tym etapie nie jest możliwe uwzględnienie tylko części zabudowy występującej na terenie analizowanym. Należy podkreślić, że brak jest podstawy prawnej do wybiórczego doboru działek z obszaru analizowanego i ustalania parametrów nowej zabudowy w oparciu o te wybrane działki.

Sporządzona natomiast w tej sprawie analiza urbanistyczna pomija liczne, znajdujące się w obszarze, budynki o funkcji mieszkalnej, zarówno jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej. Z załącznika graficznego do tej analizy wynika, że choćby na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] znajduje się zabudowa mieszkalna. Natomiast cechy planowanej zabudowy zostały przyjęte wyłącznie w nawiązaniu do zabudowy o analogicznej funkcji do planowanej, czyli usługowej. I wyłącznie cechy tego rodzaju zabudowy stanowiły podstawę do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Zdaniem NSA przytoczone wyżej przepisy nie pozwalają na takie ograniczenie doboru zabudowanych działek. Tożsame stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku NSA z 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3392/19, w wyroku z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14 oraz wyroku z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3034/15. Analiza urbanistyczna dotyczy bowiem wszystkich rodzajów stwierdzonej w obszarze analizowanym zabudowy. Nie można wykluczyć, że część cech planowanej zabudowy lub wręcz wszystkie mogłyby nawiązywać do stwierdzonej w obszarze zabudowy usługowej, ale nie zwalnia to organu z ustalenia cech i parametrów zabudowy występującej na wszystkich zabudowanych działkach w obszarze analizowanym. Jeśli organ uzna za zasadne i uzasadnione ładem przestrzennym zastosowanie w dalszej kolejności odstępstw - będzie to możliwe.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jeżeli chodzi o dobór poszczególnych wskaźników urbanistycznych i architektonicznych wskazanych m.in. w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz w poszczególnych przepisach rozporządzenia, zwłaszcza wówczas, gdy przyjmowane jest odstępstwo od prawidłowo ustalonych wartości średnich, należy się kierować założeniem, że parametry te powinny być dostosowane do warunków zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących, tak aby nie doszło do dysharmonii w zakresie ładu przestrzennego (zob. np. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18). Reasumując, sporządzona analiza urbanistyczna nie jest prawidłowa w zakresie doboru działek zabudowanych jako materiału do analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej inwestycji.

Jako zasadny należało uznać także zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię. Zgodnie z § 4 ust. 1 obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas linię taką ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Z kolei zgodnie z ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Przepisy powyższe są tak skonstruowane, że co do zasady dają dużą swobodę w ustaleniu tej linii, jednakże nie oznacza to, że dają możliwość odstąpienia od wyznaczenia takiej linii, w sytuacji gdy działka graniczy z pasem drogowym (jak ma to miejsce w tej sprawie). Jedna z działek ewidencyjnych nr [...] bowiem przylega do drogi publicznej - ul. [...]. Tym samym skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, to konieczne jest wyznaczenie takiej linii. Jeżeli natomiast nie ma pasa drogowego, względem którego ma być wyznaczona linia zabudowy, to istnieje możliwość odstąpienia od jej wyznaczenia (podobnie wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2719/19, wyrok NSA z 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2145/20).

Zdaniem NSA przepis § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia należy interpretować ściśle jako zasadę, że ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu linia nowej zabudowy jest wyznaczana. W szczególności ust. 4 stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeśli wynika to z analizy. "Inne wyznaczenie" nie jest równoważne z odstąpieniem od wyznaczenia linii. Odczytanie tego przepisu powinno polegać na tym, że linia taka jest zawsze wyznaczana, chyba że występują szczególne warunki usytuowania terenu inwestycji, które nie będą wymagały zagwarantowania odległości od pasa drogowego, aby jednocześnie zachować ład przestrzenny patrząc od strony drogi. Jeżeli zatem działka przylega do pasa drogowego, konieczne jest wyznaczenie linii zabudowy. Nie zmienia tego okoliczność, że lokalizacja planowanego budynku ma nastąpić w tzw. drugiej linii zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy bowiem nie przesądza o usytuowaniu planowanego budynku w konkretnym miejscu wobec granicy działki czy usytuowaniu ciągów komunikacyjnych. Prawdą jest, że z zaskarżonej decyzji wynika, że inwestycja ma powstać w granicy z działkami nr 659 i 658/1, ale o ostatecznym położeniu zadecyduje organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Tym samym nie można na tym etapie procesu inwestycyjnego przesądzać, że położenie budynku na działce powoduje zbędność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy.

Wobec zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył skargi. Uznając je za uzasadnione, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z racji naruszenia przepisów materialnych, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (500 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika przed sądem I instancji (480 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł).

Wobec tego, że strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie zażądali jej przeprowadzenia, NSA na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów