Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3122/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.  134 par. 1, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 258/14 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z decyzją o pozwoleniu na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2) zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.M. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 258/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J.M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na wniosek E. i J.M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. L. w L. z decyzją Starosty Lubińskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. przeprowadził oględziny (w dniu 14 sierpnia 2013 r.), w trakcie których ustalił, że na poziomie parteru wydzielono przestrzeń pod schodami, tj. ściankami murowanymi. Natomiast zgodnie z rysunkiem nr 4A zatwierdzonego projektu budowlanego przestrzeń pod schodami jest otwarta. W pozostałej części parteru rozmieszczenie pomieszczeń jest zgodna z projektem. Na poziomie piętra zmieniono usytuowanie ścianek łazienki w stosunku do pomieszczeń oznaczonych na projekcie budowlanym symbolami 2B/3 i 2B/4. W pozostałej części piętra rozmieszczenie pomieszczeń jest zgodne z projektem. Ustalił ponadto, że budynek jest zlokalizowany na działce w sposób zgodny z projektem zagospodarowania działki będącym częścią zatwierdzonego projektu budowlanego. Podczas oględzin przedstawicielka właścicieli budynku przedłożyła do wglądu zaświadczenia Starosty Lubińskiego z dnia [...] września 2012 r. i z dnia [...] maja 2013 r. poświadczające brak wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia o zamiarze wykonania określonych robót budowlanych, remontowych w budynku. Organ wyjaśniał także, że projekt budowlany przewiduje wykonanie wierzchniej części dachu garażu z płytek gresowych oraz balustradę.

Po analizie dokumentów związanych z budową obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania przedmiotowego budynku mieszkalnego z decyzją Starosty Lubińskiego z dnia [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę.

Na skutek wniesionego przez E. i J.M. odwołania od powyższej decyzji, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotem postępowania jest budowa budynku na działce nr [...]. Zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, że objęte postępowaniem winny być również roboty wykonane na działce nr [...]. Wskazał, że w efekcie podziału działki nr [...] na dwie ww. działki (decyzją Burmistrza Miasta Lubina z dnia [...] września 2009 r. nr [...]) oraz decyzji Starosty Lubińskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o przeniesieniu decyzji tego organu o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2008 r., w części dotyczącej działki nr [...], powstał stan, w którym mimo tego, że podstawę do realizacji robót stanowiła jedna decyzja o pozwoleniu na budowę, to jednakże występują dwie niezależne inwestycje. Powołując się na poprzednie rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do weryfikowania rozstrzygnięć wydanych przez Starostę Lubińskiego i Prezydenta Miasta Lubina. Stąd też kwestionowanie tych rozstrzygnięć oraz wynikłego z nich stanu prawnego w prowadzonym postępowaniu nie mogło mieć na to postępowanie żadnego przełożenia.

Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe pozwala stwierdzić, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w sposób zgodny z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że kilkukrotne oględziny, w tym ostatnie mające miejsce w dniu 14 sierpnia 2013 r. oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza nie wykazują żadnych różnic w usytuowaniu budynku na działce w stosunku do tego co zostało zaprojektowane. Zdaniem organu również dokumentacja zdjęciowa sporządzona w toku czynności dowodowych przez organ pierwszej instancji jak i ta, która została złożona do akt przez samych skarżących potwierdzają, że kształt obiektu jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W przekonaniu organu administracyjnego również rozmieszczenie pomieszczeń wewnątrz budynku w żaden sposób nie dotyczy sytuacji prawnej wnioskodawców, dlatego też niewzięcie przez nich udziału w tej części dowodu, nie dyskwalifikuje go i nie może stanowić przesłanki do podważenia stanowiska wyrażonego w sprawie przez organ. Według organu odwoławczego, odwołujący się nie wskazali w toku postępowania na jakąkolwiek różnicę pomiędzy stanem zaprojektowanym, a stanem istniejącym. Kwestionują oni natomiast stan, który został zaakceptowany przez właściwy organ decyzją o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że wbrew przekonaniu skarżących taras usytuowany nad garażem został przewidziany w projekcie budowlanym. Wskazują na to jednoznacznie rysunki zawarte w projekcie (nr 2A, nr 4A i nr 7a). Dalej wyjaśnił, że ewentualne dokonanie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku, przed faktycznym zakończeniem budowy, w żaden sposób nie zmienia tego, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym sporny taras był i jest przewidziany.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J.M., zarzucając organowi odwoławczemu brak wyjaśnienia meritum sprawy, która nie zawiera się w tych elementach stanu faktycznego, które szeroko wyeksponował organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując i wywodząc tak jak w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym złożonym w dniu 16 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego zaakcentował m.in., że z decyzji nr [...] wynika jedynie fakt przeniesienia na K.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwulokalowego na działce nr [...], podzielonej następnie na dwie działki nr [...] i nr [...]. Na tej podstawie nastąpiła jedynie zmiana adresata decyzji, a więc nie jest to środek mogący prowadzić do zmiany pozwolenia na budowę, co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie. Takiej zmiany nie pociągnęło za sobą i samo podzielenie działki. Według pełnomocnika, gdyby organy administracyjne zapoznały się z treścią sentencji decyzji nr [...] i odniosły ją do decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., to mogłyby dostrzec, iż przeniesienie dotyczy lokalu mieszkalnego "A" w jednym budynku mieszkalnym. Dostrzegłyby i to, że w decyzji nr [...] bezprawnie użyto określenia lokalu "A", jako że nie występuje takie oznaczenie w decyzji nr [...]. Tam jedynie zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego, dwulokalowego w zabudowie szeregowej". Dlatego też pozbawione jest całkowicie oparcia w prawie twierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia z dwiema niezależnymi inwestycjami, a to wskutek wcześniejszego podziału działki nr [...] na działkę nr [...] i nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że dokonując oceny zakwestionowanej decyzji nie stwierdził, aby wydana ona została z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W ocenie Sądu istotny wpływ na wynik kontroli sądowej w tej sprawie miała okoliczność, że niniejsza sprawa rozpoznawana jest w warunkach wydania przez Wojewódzki Sad Administracyjny prawomocnego wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 636/13, oddalającego skargę K.H. i D.L. (właścicieli segmentu przy ul. [...] w L.) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Mocą tej decyzji uchylona została decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2013 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] z wydaną decyzją Starosty Lubińskiego z dnia [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę. W następstwie wydania przez organ odwoławczy opisanego rozstrzygnięcia sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Orzeczeniem tym, na mocy art. 170 p.p.s.a., Sąd jest związany. Wprawdzie ani skarżący ani strona przeciwna nie złożyli wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r., to jednak w okolicznościach tak załatwionej sprawy należy wskazać w sposób niebudzący wątpliwości, że prawomocnym wyrokiem oddalono skargę, nie uznając, aby zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., były nieuzasadnione, a więc uznano tym samym, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął prawidłowe rozstrzygnięcie.

Dalej Sąd zauważył, że z powyższego wyroku wynikają istotne dla rozpoznawanej sprawy konsekwencje, powodujące, że skład orzekający nie może przyjąć aby kwestia prawna w nim przesądzona, tj. zgodność z prawem decyzji kasacyjnej podjętej w sprawie zgodności budowy z decyzją o pozwoleniu na budowę (której następstwem jest obecnie zaskarżona decyzja), kształtowała się odmiennie. A zatem nie można obecnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego objąć kwestii bezpośrednio dotyczących prawidłowości wyznaczonego tym zawiadomieniem zakresu prowadzonego postępowania, a tym bardziej oceniać je odmienne.

Zdaniem Sądu, orzekając ponownie w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z decyzją o pozwoleniu na budowę, organy administracji w sposób wystarczających przedstawiły w oparciu o dokonane w sprawie ustalenia faktyczne powody, dla których należało wydać decyzję umarzającą postępowanie. Przeprowadzone w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne w pełni wypełniające wskazania wynikające z decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r., co do dalszego postępowania, wskazują na brak materialnoprawnych podstaw orzekania na podstawie ww. przepisów Prawa budowlanego. Organy nie stwierdziły bowiem, aby sporny obiekt wybudowany został z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym. W szczególności w toku całego postępowania organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przeprowadził w dniach 14 sierpnia 2012 r., 22 lutego 2013 r. i 14 sierpnia 2013 r. oględziny budynku mieszkalnego usytuowanego na działce [...]. W ich trakcie dokonana została inwentaryzacja przeprowadzonych robót oraz szczegółowe pomiary. Na tej podstawie ustalono, że usytuowanie wybudowanego obiektu odpowiada usytuowaniu budynku jakie było przewidziane w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom zgłaszanym przez skarżącego i E.M. organ administracji ustalił, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany przewidywał usytuowanie na spornym garażu tarasu wraz z balustradą oraz wyjściem z budynku mieszkalnego. Nie można także podzielić wskazywanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów przeciwpożarowych wskutek niezachowania wymogu oddzielania budynku szeregowego ścianą przeciwpożarową klasy R60. Jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, klasa odporności ogniowej ściany oddzielającej segmenty jednorodzinnych budynków w zabudowie szeregowej wynosi REI60.

W ocenie Sądu prawidłowo także ograniczając zakres postępowania do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...], uwzględniono w prowadzonym postępowaniu zdarzenia prawne w postaci podziału działki nr [...] na dwie działki o nr [...] i [...], a także fakt przeniesienia decyzji Starosty Lubińskiego z dnia [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej działki nr [...]. Ponadto na podstawie przesłanych wraz ze skargą w niniejszej sprawie akt administracyjnych wnioskować należy, że wraz z podziałem geodezyjnym działki nr [...] nastąpił również jej podział prawny przez zniesienie współwłasności nieruchomości i przeniesienie własności wyodrębnionej nieruchomości. Nie można zatem twierdzić, że w sprawie doszło jedynie do zamiany adresata decyzji na skutek przeniesienia na osobę wskazaną w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r. pozwolenia na budowę budynku dwulokalowego. Bowiem wraz z podziałem geodezyjnym i prawnym działki nr [...], a także z przeniesieniem pozwolenia na budowę w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], w znaczeniu prawnym mamy do czynienia z dwoma odrębnymi zabudowanymi nieruchomościami.

Dalej Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących tego, że organ nie odniósł się do szeregu okoliczności wskazywanych przez skarżącego (np. budowa tarasu, roboty prowadzone w jego obrębie), gdyż ze względów zdeterminowanych zakresem wszczętego postępowania, rozpoznanie tak zróżnicowanych przedmiotowo kwestii powinno nastąpić w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Ich przedmiotem powinno być sprawdzenie prawidłowości wykonywanych robót budowlanych wskazywanych przez skarżącego oraz ich wpływu na sąsiednie nieruchomości. Organy nie mogły tego zbadać, ponieważ tego rodzaju roboty nie były objęte zakresem prowadzonego postępowania – tu należy przypomnieć prowadzonego w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z decyzją o pozwoleniu na budowę. Poza zakresem tego postępowania pozostaje także badanie prawidłowości i legalności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując wydane rozstrzygnięcie w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. przez niezastosowanie w niniejszej sprawie przy rozpoznaniu skargi art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 104 k.p.a., nakazujących rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie przedmiotowym i usunięcie naruszenia prawa w stosunku do decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, i w konsekwencji przyjęcie za indyferentne dla wyrokowania pominięcie przez organy administracji w prowadzonym przez nie postępowaniu załatwienia żądania skarżącego stwierdzenia zgodności wznoszonego obiektu na sąsiedniej działce z przepisem § 12 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez odstąpienie od merytorycznego rozpoznania tego żądania skarżącego, które mieści się w zakresie rozpoznania skargi;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym – w zakresie pominięcia, że skarżący przed organami administracyjnymi w postępowaniu objętym skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zgodnie z prawem skutecznie żądał ustalenia zgodności wznoszonego obiektu na sąsiedniej działce z przepisem § 12 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co także mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało przyjęciem za podstawę oddalenia skargi związanie prawomocnym wyrokiem tegoż Sądu z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 636/13, choć zapadł on w postępowaniu nieobejmującym takiego żądania;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:

1. "art. 55 § 3" w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie wobec przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na inną osobę i podziału geodezyjnego działki objętej tą decyzją na dwie działki odrębne, w sytuacji gdy bezspornie decyzja o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje wyłącznie zmianą adresata, co nie pozwala na odstąpienie od zastosowania w sprawie tego przepisu;

2. art. 33 ust. 1 w zw. z "art. 3 pkt 1a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w następstwie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na inną osobę i podziału geodezyjnego działki objętej tą decyzją na dwie działki odrębne, w sprawie nie mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej złożonym z dwóch lokali, w sytuacji gdy przepis ten stanowi, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a tylko jeśli obejmuje ono więcej niż jeden obiekt może dotyczyć wybranych obiektów, co w sprawie nie miało miejsca, zaś obiektem jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, rozpoznanie sprawy także pod nieobecność skarżącego oraz przyznanie skarżącemu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania E.M. wniosła o jej uwzględnienie.

Pismem z dnia 5 września 016 r. skarżący przedstawił swoje dodatkowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach wniesionej skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu, wywiedziony środek odwoławczy zasługiwał na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w nim zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji naruszył normę art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest co prawda związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998 r., nr 5, s. 36).

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii słuszności umorzenia postępowania w niniejszej sprawie ma przede wszystkim zagadnienie dotyczące prawidłowości określenia przez organ żądania strony, w przedmiocie którego to postępowanie zostało wszczęte. Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że żądanie to zostało oznaczone w zawiadomieniu z dnia 3 sierpnia 2012 r. o wszczęciu postępowania, przy czym Sąd ten wyjaśnił, że kwestia ta nie może być przedmiotem jego oceny, a to z tego powodu, iż w tym zakresie jest on związany uprzednio wydanym w sprawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 636/13.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji niezasadnie ograniczył przeprowadzoną w sprawie kontrolę zakwestionowanego aktu, powołując się na związanie uprzednio wydanym w sprawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r. i nie odniósł się do istotnej w tej sprawie kwestii, a mianowicie czy organy administracji prawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie w zakresie wyznaczonym zawiadomieniem z dnia 3 sierpnia 2012 r. o wszczęciu postępowania, tj. obejmującym sprawdzenie zgodności wybudowanego budynku mieszkalnego z udzielonym pozwoleniem na budowę, mimo iż jak zauważył Sąd pierwszej instancji "podjęto je po wnioskach skarżących w których domagali się oni od organu rozstrzygnięcia w przedmiocie robót wykonywanych po zgłoszeniu zakończenia budowy" (s. 12 uzasadnienia). Zasadniczo zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji co do znaczenia normy art. 170 p.p.s.a. Z mocy tego przepisu orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustanowiona tym przepisem prawomocność materialna orzeczenia polega na związaniu tym orzeczeniem podmiotów wymienionych w przepisie, co oznacza, że muszą one brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale także treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, rok wydania 2010, s. 392-393). Przypomnieć przy tym należy, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia - art. 171 p.p.s.a. Jednakże w tej sprawie w omawianej kwestii przepis art. 170 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że na skutek oddalenia, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., skargi na decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego został zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy w zakresie w jakim został wyznaczony zawiadomieniem z dnia 3 sierpnia 2012 r. o wszczęciu postępowania, tj. obejmującym sprawdzenie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego (znajdującego się na działce nr [...] – przypomnienie NSA) z udzielonym pozwoleniem na budowę. Powyższego stanowiska nie można podzielić. Rzecz bowiem w tym, że wyrok na związanie którym, w tym zakresie, powołuje się Sąd pierwszej instancji jest wyrokiem oddalającym skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylającą, na skutek odwołania J.M. i E.M., zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w L., z wydaną decyzją Starosty Lubińskiego z dnia [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Żadna ze stron nie złożyła wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, zatem brak jest pisemnych motywów, jakie legły u podstaw podjętej przez Sąd decyzji. Niewątpliwie oddalając skargę Sąd ten uznał, że rozstrzygnięcie kasatoryjne odpowiada prawu. Jednakże z powodu braku uzasadnienia konieczne jest ustalenie, jakie przesłanki legły u podstaw zapadłego wyroku. W okolicznościach tej sprawy jej analiza może opierać się jedynie na danych wynikających z akt dotyczących postępowania administracyjnego, w którym zapadła decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz akt sądowoadministracyjnych sprawy II SA/Wr 636/13, w tym skargi wniesionej przez K.H. i D.L. na tę decyzję. Pamiętać przy tym należy, że oddalenie skargi na decyzję kasatoryjną może mieć miejsce nie tylko wówczas, gdy sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego, ale także i wówczas, gdy prawidłowe jest samo tylko rozstrzygnięcie, natomiast co do motywów zawartych w uzasadnieniu, to przecież mogą być one przez sąd korygowane. A zatem stanowiska organu i Sądu, który uznał dane rozstrzygnięcie za odpowiadające prawu, nie muszą być we wszystkich kwestiach tożsame. Z przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy nie wynika konkluzja do jakiej doszedł Sąd pierwszej instancji, a mianowicie, że w wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r. Sąd przesądził, iż żądanie strony zostało przez organy prawidłowo odczytane i prawidłowo wszczęto postępowanie co do zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], z wydaną decyzją Starosty Lubińskiego z dnia [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę. A skoro tak, to niezasadnie Sąd ten w tym zakresie powołał się na związanie wynikające z art. 170 p.p.s.a. i w konsekwencji wyłączył tę kwestię spod swojej kontroli. A zatem, wobec braku związania prawomocnym wyrokiem w tej części, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było odniesienie się do tego i zajęcie stanowiska. Ma to o tyle istotne znaczenie, że ewentualne ustalenie, iż organy nie wyjaśniły żądania skarżącego i w konsekwencji wszczęły je w niewłaściwym zakresie, będzie skutkowało wyeliminowaniem z obrotu zakwestionowanej decyzji.

Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 14 września 2011 r. E.M. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o "pilne doprowadzenie realizowanego budynku do stanu zgodnego z obowiązującym prawem" w związku z naruszeniem prawa przy realizowaniu budynku na działce obok jej budynku, tj. działce nr [...] lub [...], wskazując że w tym dniu montowane są okapy bez zachowania wymaganych odległości. W tym czasie toczyło się już postępowanie zainicjowane przez skarżącego i jego żonę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008r. zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] (obecnie [...] i [...]). W dalszych pismach skarżący i E.M. konsekwentnie podnosili, że organy nieprawidłowo zidentyfikowały wyartykułowane przez nich żądanie. Zatem kwestią pierwszoplanową winno być wyjaśnienie, czego tak naprawdę domagają się wnioskodawcy. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5.07.1999 r. IV SA 1632/96, LEX nr 47890; 11.06.1990 r. I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony jest zredagowanie niezręcznie, w sposób niedostatecznie zrozumiały bądź budzący wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7-9 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zatem usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (porównaj: wyroki NSA z 1.12.2008 r. I OSK 1774/07, LEX nr 518360; z 23.06.2006 r. I OSK 999/05, LEX nr 265751; z 4.04.2002 r. I SA 2188/00, LEX nr 81741; z 14.11.2001 r. V SA 552/01, LEX nr 84484).

Dostrzec przy tym trzeba, że podanie J.M. i E.M. w tej sprawie zostało złożone na pewnym etapie postępowania, już po zgłoszeniu zakończenia budowy obiektu na działce nr [...]. Zgłoszenie to zostało dokonane w dniu 26 listopada 2010 r., a sprzeciw nie został wniesiony. W pierwszym piśmie z dnia 14 września 2011 r. E.M. wskazuje, że na działce sąsiedniej wykonywane są roboty, naruszające jej prawa, w postaci montowania okapów. O tym, że roboty budowlane nadal trwają E.M. informuje organ również w piśmie z dnia 19 października 2011 r. Następnie pismem z dnia 20 październik 2011 r. skarżący i E.M. akcentują, że "informacja jakoby roboty budowlane były zakończone w dniu 26 listopada 2010 r. mija się z prawdą, gdyż budynek był zgłoszony do użytkowania w stanie surowym a roboty budowlane trwają cały czas od maja do dnia dzisiejszego 2011 r. a po kontroli z dnia 3 października 2011 r. roboty na budowie są bardzo intensywne". Kwestia prowadzenia robót budowlanych już po formalnym zakończeniu budowy była powtarzana w kolejnych pismach, m.in. z dnia 9 sierpnia 2012 r., z dnia 3 sierpnia 2013 r., z dnia 25 września 2013 r. (stanowiącym odwołanie) wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną obrazującą wykonywane roboty, z dnia 9 października 2013 r. wraz z dokumentacją fotograficzną oraz skardze z dnia 24 marca 2014 r. i piśmie skarżącego z dnia 9 maja 2016 r. złożonym do akt sądowoadministracyjnych. Również i na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. skarżący oświadczył, że "jego wniosek dotyczył robót budowlanych prowadzonych w 2011 r.". Powyższe jest zgodne z oświadczeniem E.M., która wskazała, że "wniosek dotyczył robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia w listopadzie 2010 r." (patrz: protokół rozprawy przed NSA – k. 150 akt sądowoadministracyjnych).

A zatem, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy, w omawianym zakresie, Sąd nie mógł powołać się skutecznie na związanie poprzednim wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., to mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić trzeba, iż w pierwszej kolejności konieczna jest ocena czy organy wszczęły i prowadziły postępowanie w zakresie zgodnym z wnioskiem strony. Przesądzenie powyższego stanowi bowiem punkt wyjścia pozwalający na ewentualne przejście do kolejnych etapów kontroli zaskarżonej decyzji i w konsekwencji ocenę, czy postępowanie administracyjne zostało umorzone prawidłowo.

Natomiast na uwzględnienie nie zasługiwały pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku oraz wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, odnosząc się do okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przedstawione w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia pozwalają na odtworzenie toku rozumowania Sądu, a zatem zakwestionowany wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Co prawda Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w sposób bezpośredni do zarzutu skargi dotyczącego niezgodności budowy z § 12 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże nie świadczy to jeszcze o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób który mógłby stanowić o skuteczności tej podstawy kasacyjnej. Ponadto jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z brzmienia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wynika, że sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze – patrz: wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 294/10, publikowany w zbiorze LEX nr 1071254.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, z uwagi na przedmiotowe przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozbawione są doniosłości prawnej i pozostają poza zakresem oceny na tym etapie postępowania. Dotyczy to przede wszystkim zarzutu naruszenia art. 55 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z kolei zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane nie ma na tym etapie istotnego znaczenia dla czynienia rozważań dotyczących tego czy w sprawie mamy aktualnie do czynienia z jednym czy dwoma budynkami, w takim zakresie w jakim wskazuje na to omawiany zarzut.

Jedynie informacyjnie w tym miejscu przypomnieć należy, iż decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Lubińskiego z dnia [...] maja 2008 r. zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej, była przedmiotem oceny, czy nie jest ewentualnie obarczona kwalifikowanymi wadami prowadzącymi do stwierdzenia jej nieważności. Dokonane badanie dało wynik negatywny. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2993/12 oddalił skargę E.M. i J.M. na ww. decyzję z dnia [...] września 2009 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. II OSK 1629/13 oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od tego wyroku.

Poczynione wyżej wywody wskazują na konieczność ponownego rozpoznania skargi J.M. przez Sąd pierwszej instancji z jednoczesnym uwzględnieniem przesłanek wskazanych w motywach niniejszego uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe, wobec zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.