Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 30/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. nr CVII/2738/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. I. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. nr CVII/2738/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy", zaskarżając ją w części dotyczącej wprowadzenia oznaczenia "R.6" dla stanowiącej jej własność nieruchomości, stanowiącej działkę o nr ew. [...] obr[...].

Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie zasad sporządzania planu poprzez:

1) przekroczenie przez organ granic przysługującego mu władztwa planistycznego poprzez przyjęcie przez Radę Miasta Krakowa uchwały z dnia 4 lipca 2018 r. nr CVII/2738/18 bez rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy", co skutkowało brakiem możliwości wyważenia przez organ interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym interesu skarżącej;

2) przekroczenie przez organ granic przysługującego mu władztwa planistycznego oraz nadmierne (nieproporcjonalne i nieuzasadnione) i naruszające istotę prawa własności ograniczenie uprawnień skarżącej wynikających z prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem, a tym samym ograniczenie prawa własności skarżącej do nieruchomości, które zgodnie z konstytucyjną zasadą podlega ochronie, poprzez uniemożliwienie realizacji prawa zabudowy nieruchomości skarżącej.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że na podstawie wskazanej wyżej uchwały dla jej nieruchomości zostało ustalone rolnicze przeznaczenie terenu o symbolu w planie "R.6", która to funkcja obejmuje m.in. zakaz zabudowy. Stwierdziła, że intensyfikacja zurbanizowania najbliższego sąsiedztwa nieruchomości wyklucza uznanie, że teren ten jest cenny przyrodniczo i posiada szczególne walory środowiskowe, co potwierdzają wydane dla nieruchomości oraz bliskiego sąsiedztwa decyzje ustalające warunki zabudowy dla zabudowy kubaturowej, a także zabudowa występująca w sąsiedztwie nieruchomości. Podniosła, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 sierpnia 2010 r. nr AU-2/7331/2292/10 ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym na przedmiotowej nieruchomości. Skoro grunty wokół są już zabudowane, to wprowadzenie zakazu zabudowy nieruchomości nie znajduje żadnego uzasadnienia w celach, jakie przyświecały Gminie Miejskiej Kraków w toku prac planistycznych.

Zarzuciła, że w dokumencie "Prognozy skutków finansowych uchwalenia planu" z czerwca 2018 r. wskazano, że: "Na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu miejscowego". Natomiast co do ewentualnych odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub z zgodny z przeznaczeniem", w dokumencie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu wskazano, że: "Precyzyjne określenie potencjalnej wysokości odszkodowań, z odpowiednim prawdopodobieństwem, na etapie prognozy nie jest możliwe (...)."

Skarżąca powołała się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 2258/20 że: "w rozpatrywanej sprawie w istocie doszło do nadużycia przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego, gdyż podjęto uchwalę nie mając rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalanego planu. Skoro bowiem przed uchwaleniem zaskarżonego planu w stosunku do wielu nieruchomości objętych tym planem istniała możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, przy czym niektórzy skarżący decyzje takie uzyskali, a obecnie tereny te nie mogą zostać zabudowane, to niewątpliwie doszło zarówno do uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, jak i do obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. W prognozie skutków finansowych jednak stwierdzono, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oraz nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego".

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z zapisami planu nieruchomości skarżącej nadano przeznaczenie "R.6" - tereny rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne i różnorodne formy zieleni nieurządzonej, w tym: łąki, pastwiska, zadrzewienia, zakrzewienia śródpolne oraz KDD.2 tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej. Wyjaśniła, że według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonego planu działka nr [...] obręb [...] ewidencyjna K. w Krakowie znajduje się w terenie zieleni nieurządzonej, oznaczonym w treści Studium symbolem ZR (w jednostce urbanistycznej nr [...] W. J.), z przeznaczeniem: funkcja podstawowa - różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne oraz funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Wskazane kierunki określone w dokumencie Studium determinowały ustalenia skarżonej uchwały, co znalazło odzwierciedlenie w ustaleniach zaskarżonej uchwały poprzez określania przeznaczenia dla przedmiotowej nieruchomości. Nadanie kategorii inwestycyjnego (budowlanego) przeznaczenia terenu nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, skutkowałoby naruszeniem podstawowej zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium, będącym podstawą stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu braku rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy" organ wyjaśnił, że działka nr [...] przed dniem wejścia w życie planu miejscowego obszaru "Dolina Rudawy" nie miała ustalonego obowiązującego przeznaczenia terenu. Przeznaczenie terenu, które obowiązywało do dnia 31 grudnia 2003 r. (Plan ogólny Miasta Krakowa z 1994 r.), to "obszar rolny" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy polowe, łąki i pastwiska bez prawa zabudowy. Natomiast faktyczny sposób użytkowania (korzystania) z tej nieruchomości, ujawniony również w ewidencji gruntów to użytek rolny - grunt rolny, oznaczony symbolem R. Mając powyższe na względzie, wskazanie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości jako tereny rolnicze (R.6) o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne i różnorodne formy zieleni nieurządzonej, w tym: łąki, pastwiska, zadrzewienia, zakrzewienia śródpolne, nie wprowadza ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Tym samym brak jest podstaw do odszkodowań z tego tytułu lub obniżenia wartości nieruchomości.

W odniesieniu do zarzutu dysponowania przez skarżącą decyzją o warunkach zabudowy organ wskazał, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje obowiązku uwzględnienia w treści planu miejscowego decyzji administracyjnych, o których mowa w skardze. Treść decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu, lecz jedynie określa prawnie dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości w przypadku braku ustaleń planu miejscowego. Treść decyzji o warunkach zabudowy może się różnić od ustaleń planistycznych, o czym jednoznacznie przesądził ustawodawca w przepisie art. 65 ust. 1 pkt 2 u. p. z. p., określając, że stwierdza się wygaśnięcie decyzji, jeżeli dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 t.j., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Kontrola legalności w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. nr CVII/2738/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 5309).

W pierwszej kolejności koniecznym było zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wniesienia skargi (nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności (art. 140 k.c.). Nie ulega również wątpliwości, że działka będąca własnością skarżącej jest objęta zaskarżonym planem oraz że interes skarżącej został naruszony przez wyłączenie możliwości zabudowy tej nieruchomości.

Dlatego też Sąd uznał, że skarżąca ma interes prawny we wniesieniu skargi i mógł przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Wskazać również należy, że kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd nie dostrzegł istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Wszystkie czynności nakazane przepisem art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeprowadzone. Procedura uchwalania planu przebiegała następująco:

- w dniu 8 czerwca 2016 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XLVII/855/16 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy" – tom I k.1,

- Prezydent Miasta Krakowa 24 czerwca 2016 r. dokonał ogłoszenia i obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia planu, podając termin składania wniosków do planu - do 29 lipca 2016 r. – tom I k.8,

- pismami z dnia 27.06.2016 r. zawiadomił instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu – tom I k.30 – 62. Wykaz wniosków i wytycznych od organów i instytucji – t.I k.63. Wykaz wniosków i wytycznych od jednostek UMK – t.I.k.109. Zarząd Zieleni Miejskiej – dodatkowe wytyczne z dnia 2.12.2016 r. – t I.k.151. Wykaz wniosków i wytycznych od jednostek strukturalnych - t.I. k.173. Stanowisko RDOŚ co do zakresu prognozy oddziaływania z dnia 7.02.2017 r - – t.I k.207,

- Prezydent Miasta Krakowa sporządził wykaz wniosków złożonych do planu – t.I k.269,

- Prezydent Miasta Krakowa sporządził projekt tekstu i rysunku planu – t.I k.215 i 235. Działka skarżącej nr [...] znajdowała się w projektowanym obszarze R5,

- zarządzeniem Nr 1635/2017 z dnia 27 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski złożone do planu,

- na karcie 236 tomu I znajduje się "Prognoza skutków finansowych". Do wykupu pod zieleń został przewidziany tylko obszar ZP 17,

- w dniu 27.06.2017 r. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się o opinie i uzgodnienia - tom II k.316 i nast. (akta planistyczne w tej części ułożone niechronologicznie),

- na kartach 267- 316 znajdują się "Opinie" i "Uzgodnienia" z lipca 2017 r.,

- ""Wykaz opinii ustawowych" znajduje się w tomie II - k.356,

- "Wykaz uzgodnień" znajduje się w tomie II - k.360,

- sporządzono "Prognozę oddziaływania na środowisko" - czerwiec 2017 - t. II k.383,

- po wprowadzeniu do projektu planu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień sporządzono kolejną edycję projektu planu - tom III k.74 i nast.,

- sporządzono kolejną edycję "Prognozy oddziaływania na środowisko" - sierpień 2017,

- pismami z dnia 18 września 2017 r. przekazano projekt planu do kolejnych opinii i uzgodnień - tom III k.5,

- Prezydent Miasta Krakowa w dniu 6 października 2017 r. dokonał ogłoszenia i obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - tom III k. 276 i 297, określając termin składania uwag do wyłożonego projektu planu - do 28 listopada 2017 r. Pierwsze wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu miało miejsce między 16 października 2017 roku, a 14 listopada 2017 roku.

- w dniu 9.11.2017 r. odbyła się dyskusja publiczna nad projektem planu – tom III k.235,

- Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2017 r. Nr 3561/2017 rozpatrzone zostały uwagi do planu - tom IV k.1,

- wykaz i sposób rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - k.IV.2.,

- sporządzono kolejną edycję projektu planu wynikającą z rozpatrzonych uwag - 12.01.2018 r. – tom V k.70,

- wykonano kolejną edycję "Prognozy oddziaływania na środowisko" – tom V k.92,

- w dniu 13.02.2018 r. przekazano projekt planu do ponownych uzgodnień i opinii - tom V k.1-36,

- "Wykaz opinii" – tom V k.171,

- "Wykaz uzgodnień" – tom V k.173,

- w dniu 23 marca 2018 r. Prezydenta Miasta Krakowa ogłosił/obwieścił o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - tom V k.176, określając termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu - do 16 maja 2018 r.

Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce od 3 kwietnia do 2 maja 2018 r. (tom V k. 251, k.273),

- w dniu 17 kwietnia 2018 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonej części projektu planu - tom V k.213,

- zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1430/2018 z dnia 6 czerwca 2018 r. rozpatrzono uwagi złożone do ponownie wyłożonej części projektu planu - tom VI k.1 i 2,

- zarządzeniem Nr 1475/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2018 r.

przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu - Tom VII k.1,

- "Prognoza skutków finansowych" – edycja czerwiec 2018 r. znajduje się w tomie VII k.2. Do wykupu przeznaczono tylko obszary o symbolach ZP 15 i ZP 16,

- na karcie 33 tomu VII znajduje się "Uzasadnienie rozwiązań planistycznych",

- zarządzeniem Nr 1476/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2018 r. przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu,

- na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 27 czerwca 2018 r. odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie w dniu 28 czerwca 2018 r. nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu. Rada podjęła uchwałę Nr CV/2708/18,

- na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 4 lipca 2018 r. odbyło się drugie czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu. Rada podjęła uchwałę Nr CVII/2738/18. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 lipca 2018 r., poz. 5309.

Przechodząc do omówienia zarzutu skargi dotyczącego przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącej związanych w wykonywaniem prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konsytuacji , art. 1 ust. 3), rozważania rozpocząć należy od konstatacji, że przepis art. 140 kodeksu cywilnego nie daje właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Granice prawa własności określają ustawy, w tym właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza bowiem ograniczenie własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty prawa własności. Unormowanie zawarte w przepisie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie narusza zatem zasad wynikających z przepisów Konstytucji i kodeksu cywilnego. Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad m.in. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności. Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Musi ona być dokonana dla realizacji celu publicznego lub celu wynikającego z art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 6 u.p.z.p., przy czym każde ograniczenie prawa własności, także poprzez obniżenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, musi być połączone z zapewnieniem słusznego odszkodowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane. Poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym uwzględniania wymagają również inne niż prawo własności wartości, do których zalicza się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego.

Zatem sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 - CBOSA). W wyroku z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wprowadzony przez gminę m.in. na działce skarżącej zakaz zabudowy pozostaje w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia ochrony środowiska i racjonalnej gospodarki przestrzennej, będącej elementem szeroko pojętego porządku publicznego (por. wyrok NSA z 5 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 1456/04). Organy gminy jednoznacznie wskazały o ochronę jakich wartości chodzi i wykazały, w świetle materiałów planistycznych (m.in. prognozy oddziaływania na środowisko i powołanych tam dokumentów), że wartości te są na tyle ważne i znaczące, że ich ochrona wymaga ograniczenia uprawnień skarżącej w zakresie możliwości zabudowy należącej do niej nieruchomości.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 4 tej ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś według art. 15 ust. 1 wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m.in. z zapisami studium. Określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium (patrz m.in. wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; wyrok NSA z 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08; wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2001/10; wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11). Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze oraz treści przepisów studium.

Wreszcie, z uwagi na powoływanie się przez skarżącą na uzyskaną decyzję o warunkach zabudowy zasadne będzie przytoczenie treści art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W myśl art.65 ust. 2 przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Z cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że określając w planie miejscowym wymagania ładu przestrzennego, organ gminy nie jest związany ustaleniami zawartymi w wydanych wcześniej decyzjach o warunkach zabudowy. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy organ gminy nie dysponuje bowiem władztwem planistycznym i wydaje taką decyzję wyłącznie w oparciu o ustawowe przesłanki. Jak to stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 28 grudnia 2010 r. IV SA/Wa 1912/10 - plan zagospodarowania przestrzennego nie musi regulować kwestii bytu prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy, wydanych przed wejściem tego planu w życie. Kwestię tę reguluje w sposób generalny u.p.z.p., przesądzając wygaśnięcie (wymagające przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego) tych decyzji, które pozostają w sprzeczności z postanowieniami planu, chyba, że na podstawie tych decyzji wydano już pozwolenia na budowę. Tego rodzaju rozwiązanie ustawowe zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczania do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych wyżej względów uzyska pierwszeństwo, jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji (uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem).

W związku ze stanowiskiem Gminy przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że uwzględnienie zarzutów skargi o przekroczeniu władztwa planistycznego spowodowałoby powstanie sprzeczności zaskarżonej uchwały z postanowieniami Studium, przytoczenia wymagają adekwatne postanowienia tego dokumentu.

Zgodnie z punktem II.1.1 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonego planu sformułowane w zmianie Studium zasady polityki przestrzennej tworzą osnowę merytoryczną dla wszystkich ustaleń zawartych w dokumencie Studium, stanowiąc nadrzędne zasady interpretacyjne i wytyczne kierunkowe niezbędne do uwzględnienia w przyszłych pracach planistycznych. Głównymi zasadami polityki przestrzennej określonymi w studium są m.in.: 1) zasada ochrony i uwzględnienia wartości wysoko cenionych, odnosząca się również do wartości przyrodniczych i kulturowych oraz wartości estetycznych i kompozycyjnych; 2) prawo koncentracji i strukturalnej integracji, zasada miasta zwartego (w integrowaniu struktury funkcjonalno-przestrzennej ważną rolę odgrywać będzie system zieleni, zwłaszcza parków rzecznych oraz sieć przestrzeni publicznych); 3) zasada dobrej kontynuacji i spójnej tożsamości jednostek urbanistycznych – która oznacza konieczność twórczego wpisywania się nową formą w kontekst przestrzenny i historyczny.

Celem polityki przestrzennej jest stworzenie (Tom I) miasta przyjaznego mieszkańcom, atrakcyjnego dla zamieszkania i pobytu. Ma być on osiągnięty m.in. przez ograniczenie niekontrolowanego rozpraszania zabudowy na rzecz wykorzystania istniejących rezerw terenów przeznaczonych do zagospodarowania, a także działania rehabilitacyjne i rewitalizacyjne na terenach zdegradowanych i przekształcanie ich na nowe funkcje. Szczególną troską będą objęte wszelkiego rodzaju tereny zielone, umożliwiające publiczne użytkowanie przestrzeni (Tom II str.12).

Jak ustalono w Studium (tom II str.49) w strukturze przestrzennej Miasta istotną rolę, dla jego zrównoważonego rozwoju, odgrywają tereny wyłączone z zabudowy, które ze względu na duże wartości przyrodnicze i krajobrazowe wymagają ochrony przed naporem inwestycyjnym. Tereny stanowiące elementy systemu przyrodniczego Miasta zostały wyłączone z możliwości zabudowy już w Studium z 2003 r. Ważne jest ich utrzymanie ze względu na fakt, iż stanowią one rezerwę terenową Miasta. Ponieważ w Krakowie jest nadal bardzo wiele terenów, które zostały wskazane do zagospodarowania w Studium z 2003 r., a nadal nie są zainwestowane - zgodnie z przyjętą zasadą miasta zwartego, tereny zieleni wyłączone z zabudowy pozostawia się jako ważny element strukturalny Miasta.

W Studium wskazano, że polityka przestrzenna w zakresie kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony wartości przyrodniczych ma za zadanie m.in.: zabezpieczenie terenów o dużych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, zwiększenie dostępu do terenów rekreacyjnych, odtwarzanie i zachowanie korytarzy i połączeń ekologicznych. Wśród głównych kierunków kształtowania systemu przyrodniczego przyjęto zasadę zachowanie niezabudowanych terenów tworzących system przyrodniczy Miasta, dotychczas chronionych ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego (II.5.3.).

W rozdziale II.5.5. Studium wyznaczona została strefa kształtowania systemu przyrodniczego Miasta, w obrębie której sposób zagospodarowania podporządkowany jest ochronie wartości i zasobów przyrodniczych i strefa korytarzy ekologicznych. Działka nr [...] położona jest w tych strefach.

Wreszcie, w rozdziale II.8.2. Studium podano, że obszary wskazane do objęcia miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego zostały przedstawione na planszy K6 oraz w odpowiednich kartach strukturalnych jednostek urbanistycznych w Tomie III, gdzie zawarto szczegółowe zasady i wytyczne dla gospodarowania przestrzenią.

Z kolei w rozdziale III.1.1 Studium postanowiono, że ustalenia zmiany Studium, dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego, zawarte w Tomie II i Tomie III wraz z rysunkiem Studium – plansze K1-K6 Studium muszą być przy sporządzaniu planów miejscowych uwzględniane łącznie. W oparciu o indywidualne cechy struktury przestrzennej i zróżnicowane zagospodarowanie obszarów miasta wyodrębniono 63 strukturalne jednostki urbanistyczne. Dla każdej strukturalnej jednostki urbanistycznej zostały określone główne kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz zasady realizacji funkcji dopuszczalnych. Ponadto, w wydzielonych strukturalnych jednostkach urbanistycznych wyznaczono obszary o zróżnicowanych głównych kierunkach zagospodarowania, poprzez przypisanie im wiodących funkcji (funkcje terenu). W ramach strukturalnej jednostki urbanistycznej zostały wyznaczone także standardy przestrzenne, wskaźniki zagospodarowania, zasady ochrony środowiska kulturowego i przyrodniczego, zasady kształtowania infrastruktury technicznej i układu komunikacyjnego oraz dopuszczalne zmiany parametrów zabudowy w planach miejscowych.

W punkcie III 1.2. Studium przedstawiono ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych, w tym zasadę, że "granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego".

W rozdziale III.1.4. Studium wprowadzono kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych, m.in. kategorię terenu ZR – tereny zieleni nieurządzonej, w której funkcją podstawową są różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, a funkcją dopuszczalną - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych (tom III, str.10).

Nadto, jak wynika ze sporządzonej na potrzeby uchwalenia planu "Dolina Rudawy" "Prognozy oddziaływania na środowisko" cały obszar planu znajduje się w otulinie B.-T. Parku Krajobrazowego (która łączy B.-T. Park Krajobrazowy na południu z T. Parkiem Krajobrazowym na północy). W granicach obszaru "Dolina Rudawy" występują zwierzęta podlegające ochronie gatunkowej wg Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Sporządzany projekt planu ma na celu ochronę terenów przy rzece Rudawie, stanowiących ważny element systemu zieleni miejskiej Krakowa, tworzących korytarz przewietrzania miasta. Celem planu jest również zapewnienie ładu przestrzennego m.in. poprzez: ochronę systemu przyrodniczego przed niepożądanym naporem inwestycyjnym oraz integrację przestrzenną obszaru z terenami sąsiednimi poprzez utrwalenie istniejących powiązań widokowych oraz przyrodniczych. Znaczne powierzchnie terenów otwartych, w tym najcenniejszych przyrodniczo, są chronione przed zabudową w ramach terenów o przeznaczeniu pod grunty rolne, tereny zieleni urządzonej, grunty leśne oraz pod powierzchniowe wody śródlądowe – w terenach tych obowiązuje zakaz lokalizacji budynków lub zakaz lokalizacji zabudowy.

Obszar objęty planem "Dolina Rudawy" obfituje w tereny biologicznie czynne, lecz mają one bardzo zróżnicowaną rangę przyrodniczą. Jednakże również tereny o przeciętnej randze geobotanicznej pełnią tutaj inne ważne dla miasta funkcje przyrodnicze – korytarzy ekologicznych, korytarza przewietrzania, siedliska życia dla rzadkiej i chronionej fauny. Pod względem funkcjonalnym obszar opracowania jest stosunkowo jednolity – obejmuje głównie tereny zielone, w większości wolne od zabudowy. Jego naturalną przyrodniczą osią jest korytarz rzeczny rzeki Rudawy (z ujściem Potoku O. ), zaś północną granicę stanowią tereny zielone w otoczeniu M. K. (objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Młynówka Królewskiej – Zygmunta Starego).

W jednostce strukturalnej [...] - W. J., w której według Studium położona jest działka nr ew. [...], kierunki zmian w strukturze przestrzennej są następujące: istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do utrzymania i uzupełnień; możliwość przekształcania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wzdłuż ul. [...] w zabudowę usługową i mieszkaniową z towarzyszącymi usługami; istniejące tereny zieleni nieurządzonej do utrzymania; ciągi komunikacyjne kształtowane jako przestrzeń publiczna z zielenią urządzoną; istniejące Rodzinne Ogrody Działkowe do utrzymania w formie zieleni urządzonej.

Działka nr [...] położona jest według Studium w obszarze oznaczonym symbolem ZR – tereny zieleni nieurządzonej, w której funkcją podstawową są różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, z zakazem zabudowy mieszkaniowej.

Linie rozgraniczające obszar ZR położony na południe od ul. [...] od obszaru MN przy ul. [...] zostały dokładnie odwzorowane w zaskarżonym planie "Dolina Rudawy".

Stosownie do § 5 ust.1 pkt 7) lit. d) zaskarżonej uchwały planistycznej oznaczenie identyfikacyjne terenów R.1 – R.12 przyjęto dla terenów rolniczych, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne i różnorodne formy zieleni nieurządzonej, w tym: łąki, pastwiska, zadrzewienia, zakrzewienia śródpolne. W § 27 ust.2 uchwały postanowiono, że dla tych terenów, w zakresie sposobu kształtowania i zasad zagospodarowania terenu, ustala się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90 %; 2) zakaz zabudowy; 3) dopuszczenie utrzymania, remontu i przebudowy istniejących budynków; 4) dopuszczenie lokalizacji ciągów pieszo-rowerowych.

Tak więc Rada Gminy, zgodnie z przedstawioną wcześniej zasadą wynikającą z rozdziału III.1.2 Studium, że "granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", nie mogła w planie miejscowym powiększyć terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. W przeciwnym razie spowodowałoby to sprzeczność planu ze Studium. W świetle bowiem art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu winien być sporządzany zgodnie z zapisami Studium. Przy sporządzaniu planów miejscowych ustalenia Studium, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy, są dla organów gminy wiążące. Przyjęte w planie rozwiązania w zakresie wyznaczenia obszaru "R 6" zapewniają zatem jego zgodność ze Studium. Zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z mapą do prognozy środowiskowej działka nr [...] leży w terenie o wysokim walorze przyrodniczym (k.458).

Jeżeli zatem kwestionowane przez skarżącą rozwiązania planistyczne zapewniają zgodność uchwalonego planu z ustaleniami Studium, a postulowane przez nią prowadziłyby wprost do sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami Studium, nie można mówić o przekroczeniu przez Gminę przysługującego jej władztwa planistycznego.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Na wstępie zauważyć należy, że zarzut wadliwości prognozy skutków finansowych jest zarzutem dotyczącym naruszenia trybu sporządzenia planu, a nie przekroczenia władztwa planistycznego.

Wyjaśnienia zatem wymaga, że zgodnie z art. 17 pkt 5 tej ustawy prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 sporządza wójt, burmistrz, prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu jest analizą ekonomiczną i pełni funkcję informacyjną, a nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego wykładanym do publicznego wglądu i do dyskusji oraz nie ma charakteru normatywnego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2022 r.,sygn. II OSK 81/19, LEX nr 3318912).

Wskazać także należy, że stosownie do art.37 ust.11 u.p.z.p. (Dz.U.2017.1073 t.j.) w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 174 ust. 3 a tej ostatniej ustawy (Dz.U.2015.1774 t.j.) wynika, że rzeczoznawca majątkowy uprawniony jest między innymi do sporządzenia omawianej prognozy.

Z przedłożonej prognozy nie wynika, aby została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że opracowanie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu przez osoby niebędące rzeczoznawcami majątkowymi stanowi naruszenie trybu sporządzenia planu, jednakże nie jest naruszeniem istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ prognoza ta nie jest załącznikiem do planu i z tej racji nie ma charakteru wiążącego (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2909/16).

Zakres prognozy określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przedmiotowa prognoza, w ocenie Sądu, wypełnia dyspozycję § 11 wskazanego rozporządzenia.

Natomiast rację przyznać należy skarżącej, że w sporządzonej w czerwcu 2018 r. "Prognozie skutków finansowych" nie przewidziano obciążeń finansowych Gminy związanych z ustanowieniem na obszarach R.1 – R.12 zakazu zabudowy. Tymczasem, stosownie do art.36 ust.1 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

W prognozie stwierdzono, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. W prognozie do wykupu wskazano tylko nieruchomości położone w obszarach ZP 15 i ZP 16 (tom VII k.2).

Podkreślić również należy, że podawane w prognozie szacunkowe dane w zakresie wydatków gminy nie mają żadnego wypływu na realizację w przyszłości żądań odszkodowawczych za istotne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez wprowadzenie zakazu jej zabudowy. Błędne wyliczenia w prognozie skutków finansowych nie jest naruszeniem istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 2258/20, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn.. II OSK 1126/18 – publikowany w bazie internetowej cbois).

W Prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Dolina Rudawy" (Kraków, czerwiec 2018 r.) podano, że przy jej sporządzaniu, że podstawę ustalania przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego stanowi aktualne użytkowanie, nastąpi nieodpłatne przekazanie z zasobu Skarbu Państwa dla Gminy Miejskiej Kraków nieruchomości niezbędnych dla realizacji celów publicznych, stan prawny nieruchomości przyjmuje się na datę sporządzenia prognozy.

Zwrócić należy uwagę, że ocenę, czy nieruchomość może być wykorzystana w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem powinno się opierać nie tylko na uprzednim faktycznym jej wykorzystaniu, lecz należy też uwzględniać potencjalne możliwości w tym zakresie, a więc badać nie tylko to, jak była, ale także to, jak mogła być zagospodarowana. Prognoza nie zawiera w tym zakresie żadnych ustaleń. Dlatego jej sformułowanie, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, będące konsekwencją przyjętego uproszczonego założenia że bierze się pod uwagę stan użytkowania przed uchwaleniem planu, jest wadliwe.

Stawiając zarzut nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego należy jednak wykazać, że błędna prognoza doprowadziła do uchwalenia planu o konkretnej treści, co jednakże nie zostało wykazane przez skarżącą.

Sądowi znany jest cytowany w skardze wyrok NSA sygn. II OSK 2258/20. Pogląd prawny w nim przedstawiony nie jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zaznaczyć także należy, że dotyczył on bardzo specyficznego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap A 1" (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2894/18). Planem tym objęto 174 obszary zlokalizowane na całym obszarze Krakowa, stanowiące większe i mniejsze enklawy na terenie miasta. Celem planu jest ochrona przed zabudową terenów, które w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) zostały wyłączone z powstawania nowej zabudowy kubaturowej (§3 uchwały).

Podkreślić także należy, że w obszarze objętym zaskarżonym planem uprzednio obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XXXVI/229/88 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 1988 r. ze zmianami wynikającymi z uchwały Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., uchwały Nr LXVI/561/00 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, uchwały Nr CV/987/02 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2002 r.). Zgodnie z nim działka nr [...] znajdowała się w obszarze o symbolu RP - obszar rolny.

Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a., skargę, jako niezasadną, należało oddalić.