Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 345/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 §1, 141 § 4, 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.2 ust.1 lit e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Janina Antosiewicz Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji [...] Oddziału Terenowego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17.09.2009r. sygn. akt IV SA/Wa 716/09 w sprawie ze skargi J. K., E. M., A. G., J. J., J. K., J. T., D. T.j, J. T., P. ., E. Z., L. K., D. K., J. B., K. B., M. B., B. K., K. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 716/09 po rozpatrzeniu skargi J. K., E. M., A. G., J. J., J. K., J. T., D. T., J. T., P. T., E. Z., L. K., D. K., J. B., K. B., M.B., B. K., K. K., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r.nr [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że zespół dworsko-parkowy położony w majątku D., gm. W., znajdujący się na działce o nr ewid. [...] o pow. 1,2727 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945,Nr 3, poz.13), uznając, że nie zachodził związek funkcjonalny pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałą częścią majątku D.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjął natomiast, że droga administracyjna w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna. W związku z tym po rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2006r. uchylił powyższą decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 571/06 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stwierdzając w uzasadnieniu, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 10 sierpnia 2004 r., sygn. akt OPS 2/06 przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10 poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju wsi decyzją z dnia [...] marca 2009r. uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego i stwierdził, że zespół dworsko -parkowy położony w majątku D., znajdujący się na działce nr 114/1 o pow.1,2727 ha podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zespół pałacowo - parkowy położony w D. został przejęty na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stosownie do tej normy oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego przejęciu podlegały całe nieruchomości, bez żadnych wyłączeń, w tym wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości, a więc także pałace i dwory. Zatem zespoły pałacowo-parkowe nie były wyłączone spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dlatego generalnie nie ma podstaw do ustalania, czy istniał związek funkcjonalny takiego zespołu z pozostałą częścią majątku. Konieczność badania takiego związku nie wynika ani z aktualnie obowiązujących przepisów prawa, ani z przepisów dotyczących reformy rolnej obowiązujących w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości.

Minister dodał, że z Karty Ewidencyjnej Zabytków Architektury i Budownictwa Ośrodka Dokumentacji Zabytków w Warszawie wynika, że zespół folwarczny przedmiotowego majątku składał się z dwóch podwórzy gospodarczych tworzących wnętrza sprzężone, zamknięte przestrzennie spichlerzem i dworem, wzdłuż głównej osi kompozycyjnej północ - południe oraz oborą i garażami na osi wschód – zachód. Folwark pierwotnie był przeznaczony jako gospodarstwo rolne do hodowli bydła, koni, produkcji nasion burakowych. Wszystkie zabudowania tworzyły zwarty kompleks pałacowo-folwarczny. W ocenie organu odwoławczego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a majątkiem ziemskim w D. zachodził związek terytorialny, gdyż zespół pałacowo-parkowy nie był odrębną częścią nieruchomości ziemskiej. Sam fakt istnienia ogrodzenia, czy bram wjazdowych nie dowodzi jeszcze wyodrębnienia zespołu pałacowo-parkowego w S. od reszty przejętej nieruchomości. O funkcjonalnym powiązaniu majątku ziemskiego w S. z zespołem pałacowo-parkowym świadczy również zachodzący między nimi związek organizacyjny. Zatrudnienie zarządcy, czy też okoliczność, że zarządzanie folwarkiem odbywało się na zewnątrz zespołu pałacowo-parkowego, nie zmienia faktu, że to nadal przy właścicielu majątku pozostawały władcze kompetencje i głos decydujący w sprawach związanych z bieżącym funkcjonowaniem majątku, gdyż oczywistym jest, że działania zarządcy nie mogły się sprzeciwiać woli właściciela, jako głównego decydenta. W przedmiotowej sprawie istniały również powiązania funkcjonalne dworu z resztą majątku poprzez więzi finansowe. Majątek, którego zdecydowaną część stanowiła ziemia uprawna, dostarczał środków finansowych na utrzymanie zespołu dworsko-parkowego, zaopatrywał również w żywność mieszkańców pałacu. Sama okoliczność, iż majątek ziemski służył utrzymaniu zespołu pałacowo-parkowego choćby w części, przesądza o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym, a pozostałą częścią majątku ziemskiego S. K.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił ponadto, że w aktach przedmiotowej sprawy nie ma żadnych dokumentów potwierdzających stałe zamieszkanie byłego właściciela majątku w L. Zatem nie można uznać, że dwór był jedynie ośrodkiem wypoczynkowym i rekreacyjnym. W tym zakresie nie można opierać się jedynie na zeznaniu powołanego w sprawie świadka, to jest H.N., gdyż po kilkudziesięciu latach osoba ta w wieku 81 lat miała prawo nie pamiętać niektórych faktów.

J. K., działając w imieniu własnym i pozostałych skarżących, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt OPS 2/06 oraz orzecznictwem tego Sądu tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie z zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia na własność Skarbu Państwa. Organy administracji zobowiązane są zatem do ustalenia, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnego majątku ziemskiego miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z tym majątkiem, a jeżeli tak to czy nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym oraz nieruchomości funkcjonalnie z nią związane przekraczały normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Przedmiotowy zespół dworsko-parkowy położony w majątku D. pełnił jedynie funkcje mieszkalne i rekreacyjne. W pałacu tym właściciel nie zamieszkiwał, gdyż na stałe przebywał w L., gdzie służył w jednostce ułanów. Zdaniem skarżących organ nie rozpatrzył wyczerpująco oraz źle ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, a tym samym wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady legalności działania, zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Odpowiedź na powyższą skargę złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że nieruchomość będąca przedmiotem rozpoznawanej sprawy stanowiła zespół dworsko-parkowy położony D., wchodzący w skład majątku ziemskiego o łącznej powierzchni 1627,75 ha i łącznie z nim została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dla realizacji celów reformy rolnej miały być przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie sklasyfikowane według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych, wyszczególnione w art. 2 ust. 1 lit. a, b, c, d, e. dekretu. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określił, że na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Dekret nie definiował pojęcia nieruchomości ziemskiej na potrzeby przeprowadzenia reformy rolnej. W orzecznictwie akceptuje się rozumienie tego pojęcia wedle definicji przyjętej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. sygn. akt W. 3/89. Tym samym za omawiane nieruchomości ziemskie uznaje się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Za takim określeniem nieruchomości ziemskiej opowiada się również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. sygn. akt I OPS 2/06. Dopiero spełnienie przez nieruchomość wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwala uznać, że dana nieruchomość podpada pod zapis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednocześnie w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że postanowienia rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jako aktu wykonawczego do dekretu, nie mogły rozszerzać zakresu działania dekretu. Jeżeli występuje rozbieżność pomiędzy postanowieniami art. 2 ust. 1 dekretu a § 44 rozporządzenia, to w tym zakresie postanowienia rozporządzenia są sprzeczne z dekretem.

Zmiana dekretu o reformie rolnej, która weszła w życie 19 stycznia 1945 r. (polegająca na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym"), nie mogła wywrzeć skutków prawnych w postaci przejścia na własność Państwa w dniu 13 września 1944 r. także innych nieruchomości niż wskazane w dekrecie w jego pierwotnym brzmieniu. Dekret nowelizujący nie dawał swym przepisom mocy wstecznej, co oznacza, że na własność Państwa przeszły z mocy prawa ze wskazanym dniem tylko "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym". Niezasadne jest więc twierdzenie, że w ten sposób prawodawca zrezygnował z zawężania przeznaczania na cele reformy rolnej, a więc i przejmowania na te cele, jedynie nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i objął tym przeznaczeniem wszystkie nieruchomości ziemskie. Nowelizacja dekretu o reformie rolnej nie zmieniła pod względem prawnym jego zakresu przedmiotowego. Dlatego też dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości, które mogły służyć realizacji celów wskazanych w art. 1 dekretu o reformie rolnej.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie należało ustalić czy przedmiotowy dworek w D. wraz z otaczającym go parkiem stanowił nieruchomość ziemską, która mogła być wykorzystywana na cele rolnicze, ewentualnie czy istniały powiązania funkcjonalne z wchodzącym w skład nieruchomości ziemskiej gospodarstwem rolnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie nie tylko zespołu pałacowo (dworsko) - parkowego bez gospodarstwa rolnego, ale też gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo (dworsko) - parkowego. Zwracano też uwagę na to, że polskie dwory (pałace) z reguły nie były związane z produkcją rolną, lecz były integralną częścią otaczających go parków (por. wyroki NSA z 19 września 2000 r. sygn. akt IV SA 451/00 i dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IV SA 1593/02). Powyższe prowadzi do wniosku, że dla istnienia takiego związku nie wystarcza wyłącznie związek podmiotowy przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IV SA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IV SA 451/00).

W ocenie WSA w Warszawie z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że pomiędzy zespołem dworsko - parkowym, a pozostałą częścią majątku ziemskiego S. K. w D. nie istniał związek funkcjonalny uzasadniający twierdzenie, iż dworek mógł być wykorzystany na cele reformy rolnej. Nadto nie można twierdzić, aby pomiędzy zespołem dworsko - parkowym, a pozostałą nieruchomością ziemską zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części majątku w D. niezależnie od siebie. Z zebranych dokumentów można wywnioskować, że zespół dworsko - parkowy w D. stanowił terytorialnie wydzieloną część majątku ziemskiego stanowiącego przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność S. K. i spełniał funkcję mieszkalną. Zarówno charakter zabudowań, jak i ich przeznaczenie pozwalają na wyodrębnienie w tej nieruchomości w sposób zdecydowany części dworsko-parkowej i części gospodarczej. Zatem stwierdzić należy, że gospodarstwo rolne w majątku D. mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu dworsko-parkowego, a tym samym nie zachodził związek funkcjonalny pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałą częścią nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji nie sposób zgodzić się z argumentacją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że o istnieniu związku funkcjonalnego między zespołem dworsko- pałacowym, a resztą gospodarstwa decydowała osoba właściciela, tj. S. K. Gdyby bowiem przy badaniu związku funkcjonalnego pomiędzy dworem, a majątkiem ziemskim za decydujące przyjąć kryterium podmiotowe, to w takich sprawach bezprzedmiotowe byłoby prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego, gdyż w przeważającej większości przypadków właścicielem zespołu pałacowo parkowego oraz gospodarstwa rolnego była ta sama osoba. Oczywistym jest, że właściciel musiał mieć decydujący głos w sprawach związanych z funkcjonowaniem prowadzonego gospodarstwa rolnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P., domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Sądowi I instancji zarzucono:

1/ na podstawie art.174 pkt.2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic dopuszczalnych wskazań i oceny prawnej, co do dalszego postępowania przez organ administracji państwowej i związanie organów administracji swoim narzuconym z góry sposobem rozstrzygnięcia konkretnych i zasadniczych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do braku związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością ziemską stanowiącą własność S. K. a zespołem dworsko-parkowym, a skład której wchodził nie tylko dwór i park, ale także stajnia, lodownia oraz staw, a w konsekwencji przydatności części dworsko- parkowej na cele reformy rolnej wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i ustalenia, iż część dworsko- parkowa obejmująca dwór, park, stajnię, lodownię i staw nie stanowi nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz przyjęcia, iż nie jest wystarczające ustalenie przez organ administracji związku funkcjonalnego opartego na więzi podmiotowej, terytorialnej, organizacyjnej i gospodarczej;

2/ na podstawie art.174 pkt.1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 zwana dalej P.u.s.a.), art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie dopuszczalnych granic kontroli działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego zgodnie z przepisami procedury zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. swobodnej oceny dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. i stwierdzenia czy na podstawie całokształtu materiału dowodowego dana okoliczność została udowodniona, a więc m.in. do ustalenia czy nieruchomość objęta wnioskiem jest nieruchomością ziemską podpadającą pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, ewentualnie czy zespół dworsko-parkowy położony w D. znajdujący się na działce nr [...] zabudowany dworem, parkiem, stajnią, lodownią i stawem pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą nieruchomością ziemską stanowiącą własność S. K.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawiera taki sposób oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, że nie pozostawia organowi administracji publicznej prawa dokonania własnych ustaleń i swobodnej oceny materiału dowodowego. Ocena sądu I instancji sprowadzona, bowiem została do konkretnych stwierdzeń np. "nie istniał związek funkcjonalny uzasadniający, iż dworek mógł być wykorzystany na cele reformy rolnej". Ponadto Sąd posługuje się ogólnikowymi określeniami takimi jak "z zebranego materiału dowodowego", "z akt sprawy". Zdecydowany sposób ocenienia materiału dowodowego narzuca organowi merytoryczne rozstrzygnięcie i nie pozwala organowi administracji na wykonanie ustawowego prawa do swobodnej oceny materiału dowodowego.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że żaden przepis prawny nie definiuje pojęć, do których odwołuje się WSA w Warszawie, dlatego w praktyce w oparciu o orzecznictwo w podobnych sprawach, a w szczególności w oparciu o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynione zostały zalecenia, w myśl których organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. powinien zbadać czy przejęta na cele reformy rolnej nieruchomość spełnia wszystkie przesłanki przesądzające o poddaniu jej pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Nie można zgodzić się z praktyką, by sąd rozpatrując skargę zamiast oceny prawnej i wytycznych w rozumieniu art. 153 P.p.s.a wyrażał swoje oceny narzucające sposób rozstrzygania podstawowych kwestii, które wpływają bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe oznacza, że kontrola sądowa nie może prowadzić do rozstrzygnięcia merytorycznego za organ administracji państwowej. Skoro zaleceniem dla organu jest zbadanie czy przejęta na cele reformy rolnej nieruchomość spełnia wszystkie przesłanki przesądzające o podpadaniu jej pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu lub gdy nie spełnia czy pozostawała w takim związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską, która przesądza o konieczności łącznego ich przejęcia na cele reformy rolnej, to kontrola sądowa nie może polegać na rozstrzygnięciu tych kwestii za organ, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Ocena, której dokonał organ mieści się w granicach zasady wynikającej z art. 80 k.p.a. Tymczasem Sąd I instancji, dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, naruszył powyższą zasadę swobody oceny dowodów przez organ. W swojej decyzji organ administracji państwowej badał związek funkcjonalny w różnych aspektach między innymi własnościowym, terytorialnym, organizacyjnym, finansowym czy gospodarczym. Tymczasem WSA w Warszawie wybiórczo podszedł do tych ustaleń, wspomniał o powiązaniach podmiotowych natomiast całkowicie pominął pozostałe powiązania.

W odpowiedzi na skargę J. K. wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej wniesienia

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta -poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a.- oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek postępowania sądu drugiej instancji. Jeżeli zatem- tak jak w rozpoznawanej sprawie- nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ograniczyć się wyłącznie do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt.1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej skardze podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Do tych ostatnich zaliczono zarówno art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak też art.3 § 1 P.p.s.a. Zauważyć zatem należy, że art.1 P.u.s.a nie określa reguł postępowania sądowoadministracyjnego. Jest przepisem ustrojowym, który ma charakter bardziej materialny niż procesowy (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008r sygn. akt I OSK 266/08, LEX 490087). Zatem dopuszczalne jest oparcie takiego wytyku na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art.174 pkt.1 P.p.s.a. Natomiast w przypadku art.3 § 1 P.p.s.a. był to zabieg całkowicie nieuzasadniony, gdyż jest to przepis procesowy a nie materialny. Tym samym w tym zakresie mogła mieć zastosowanie podstawa kasacyjna określona w pkt.2 a nie pkt.1 art.174 P.p.s.a. Wskazana grupa zarzutów nie tylko częściowo została błędnie zakwalifikowana, ale przede wszystkim jest niezasadna. Wedle strony wnoszącej skargę kasacyjna Sad I instancji miał naruszyć art.1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art.3 § 1 P.p.sa. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Powołane normy nie mogły jednak być naruszone w sposób opisany przez kasatora. Nie odnoszą się one bowiem do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie wyjaśniania stanu faktycznego sprawy. Przepisy te określają właściwość wojewódzkich sadów administracyjnych, zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości oraz kryterium kontroli badanych aktów. Sąd I instancji działał w zakresie kompetencji określonej tymi przepisami. Dokonał bowiem kontroli działalności administracyjnej. Badając zgodność z prawem zaskarżonej doń decyzji, uchylił ten akt, a zatem zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie. Ocena czy wynik tej kontroli był prawidłowy nie może być utożsamiana z naruszeniem ani art.1 P.u.s.a. ani art.3 § 1 P.p.s.a.

Zamierzonego przez kasatora skutku nie mogły też odnieść wytyk naruszenia art. 141 § 4 i art.153 P.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów określa bowiem jedynie elementy, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Natomiast art.153 P.p.s.a. wyraża zasadę związania sądu oraz organu, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem skargi, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie kwestionuje wad konstrukcyjnych zaskarżonego wyroku. W sposób oczywisty polemizuje natomiast z wyrażoną tam z oceną prawną. Tymczasem w ramach zarzutu złamania art.141 § 4 i art.153 P.ps.a. niedopuszczalne jest kwestionowanie poprawności poglądu Sądu I instancji w tym zakresie. Może to nastąpić poprzez postawienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę kontrolowanego działania organu administracji publicznej. W skardze kasacyjnej takiego wytyku WSA w Warszawie jednak nie postawiono. W tej sytuacji oraz z uwagi na powołaną już zasadę związania granicami skargi kasacyjnej nie było możliwe przeprowadzenie rozważań dotyczących zasadności zaskarżonego wyroku w oparciu o postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art.141 § 4 i art.153 P.p.s.a. Dodać zatem jedynie należy, że Sąd I instancji dokonał szczegółowej analizy stanu prawnego na gruncie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wyczerpująco przedstawił swoje stanowisko i szeroko wyjaśnił, z jakich przesłanek przyjęta ocenę prawną wywiódł. Trafnie przede wszystkim WSA w Warszawie zaakcentował, że powołany dekret z dnia 6 września 1944r nie dotyczył wszystkich nieruchomości, ale tylko ich określonego rodzaju. W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art.1 konstytucji RP) przepisu omawianego dekretu muszą być stosowane i wykładane ściśle. Dekret nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Odnosił się tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w art.2 ust..1, które odpowiadają celom wskazanym w art.1 część druga dekretu, a zatem tylko nieruchomości (lub ich części, nawet prawnie niewyodrębnionych) przydatnych do realizacji celów wyczerpująco wymienionych w punktach a-e art.1 ust.2 dekretu, czyli nieruchomości stricte rolniczych, przydatnych na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Oznacza to, że na cele reformy rolnej mogła być przejęta tylko taka nieruchomość, która odpowiadała łącznie czterem przesłankom: była nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, stanowiła własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, spełniała normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i nadawała się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu. Stwierdzenie braku, którejś z przesłanek art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powoduje, że dana nieruchomość lub jej część nie podpada pod zakres tego przepisu. Takie wyłączenia mają zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym m.in. do zespołów pałacowo-parkowych czy dworsko-pałacowych, gdyż że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane takie nieruchomości, które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d) i e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast wniosku J. K. i innych uczestników postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż nie wykazali oni by ponieśli jakiejkolwiek koszty w tym postępowaniu.