Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1712/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ar. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1431/13 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1431/13, oddalił skargę A. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zawierciu nakazał A. S. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego do wysokości murów fundamentowych, znajdującego się na działce nr [...] w Z. przy ul. [...]. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. uchylił ww. decyzję z dnia [...] października 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zawierciu decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. powtórnie nakazał A. S. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego do wysokości murów fundamentowych. Także ta decyzja została uchylona decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) - dalej jako: Prawo budowlane, nakazał A. S. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego do wysokości murów fundamentowych (pozostawionych po rozebranym budynku), znajdującego się na działce nr [...] w Z. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie nie zaszły nowe okoliczności mogące wpłynąć na zmianę stanowiska, a z zebranego materiału dowodowego wynika, że zobowiązany działał świadomie i chciał ominąć obowiązujące w tym zakresie przepisy, dokonując bez pozwolenia na budowę odbudowy rozebranego starego budynku gospodarczego.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej jako: k.p.a., oraz art. 48 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest zasadna, gdyż inwestor wykraczając poza ramy dokonanego zgłoszenia po rozebraniu budynku do poziomu ław fundamentowych dokonał jego odbudowy. Wykonanie tych robót wymagało pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), a naruszenie tego porządku stanowi samowolę budowlaną podlegającą przepisowi art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy, wobec wątpliwości w zastosowaniu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zmienił podstawę prawną stosując art. 48 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2407/01, oddalił skargę A. S. na powyższą decyzję.

W stosunku do ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu z dnia [...] maja 2001 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne, jednak nie doprowadziło ono do wykonania przedmiotowej rozbiórki.

A. S. wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu o uchylenie - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji z dnia [...] maja 2001 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, utrzymanej w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zawierciu decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu z dnia [...] maja 2001 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzja o nakazie rozbiórki nie podlega uchyleniu lub zmianie w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. S., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych. Przesłanki w tym przepisie nie zostały zdefiniowane, więc wymagają oceny w każdej konkretnej sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktrynę wskazał, że regulacji art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, ale też zobowiązujące oraz że znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", ma również decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki. Wyjaśnił, że możliwe jest zastosowanie art. 155 k.p.a. jeśli łącznie są spełnione następujące przesłanki: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się weryfikacji decyzji ostatecznej oraz za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Dodał, że zastosowanie art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego, a także może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych. Przepisem, który nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego, tj. innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym, jest natomiast art. 48 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu z dnia [...] maja 2001 r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Organ dalej wyjaśnił, że zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o art. 155 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Nie mogą być uchylane lub zmieniane w tych trybach decyzje wadliwe, które winny być weryfikowane w innych postępowaniach nadzwyczajnych (na podstawie art. 145 lub art. 156 k.p.a.). W oparciu o ten przepis mogą być uchylone lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne. W końcu przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych.

Konkludując organ stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyklucza się zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji o nakazie rozbiórki wydanych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł A. S., zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie art. 155 i art. 7 k.p.a.

W ocenie skarżącego w trybie art. 155 k.p.a. można uchylać lub zmieniać decyzje tak konstytutywne, jaki i deklaratoryjne, a dodatkowo nie ma znaczenia okoliczność, czy dana decyzja jest decyzją związaną czy uznaniową. Wskazał, że po nowelizacji art. 48 Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zastosowaniu art. 155 k.p.a. do decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej. W obecnym stanie prawnym należy uznać dopuszczalność uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę a następnie zalegalizowanie samowoli budowlanej, co do której przed dniem 11 lipca 2003 r. zachodziły podstawy do nałożenia obowiązku rozbiórki, a w chwili obecnej spełnia wymienione w tym przepisie warunki. Podkreślił przy tym, że wspomniana nowelizacja Prawa budowlanego nadała przepisom dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej moc wsteczną, tj. nakazała ich stosowanie również do samowoli budowlanej popełnionej przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (art. 7 ust. 2 tej ustawy). Brak możliwości uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę (wydanej przed dniem 11 lipca 2013 r.) powodowałoby nieuzasadnione zróżnicowanie praw właścicieli nieruchomości, którzy w identycznym stanie faktycznym jedni byliby zobowiązani do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego, inni zaś skutecznie mogliby ubiegać się o legalizację obiektu. Skarżący zarzucił też, że organy nadzoru budowlanego nie zbadały czy zostały spełnione przesłanki z art. 155 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy w dniu 9 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego podniósł dodatkowo, że art. 155 k.p.a. powinien być interpretowany w sposób ścisły. Z jego treści nie wynika, że uchyleniu lub zmianie w tym trybie nie podlegają decyzje deklaratoryjne. Zwrócił uwagę, że słuszny interes strony, jak i interes społeczny przemawiają za uwzględnieniem wniosku o uchylenie decyzji rozbiórkowej, a nie sprzeciwia się temu żaden przepis szczególny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydając opisany na wstępie wyrok uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym uzasadniać jej uchylenie.

W pierwszej kolejności Sąd przywołał przepis art. 155 k.p.a. i wyjaśnił, że możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, przy czym postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. (podobnie jak na podstawie art. 154 tej ustawy) nie może prowadzić do kontroli i weryfikacji wszystkich decyzji ostatecznych. W niniejszej sprawie decyzja, o zmianę lub uchylenie której wystąpił skarżący w trybie art. 155 k.p.a., wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2407/01, została uznana za zgodną z prawem wobec oddalenia skargi A. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. (utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu z dnia [...] maja 2001 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego). Wprawdzie sam fakt oddalenia skargi powyższym wyrokiem nie może stanowić przeszkody w uruchomieniu przedmiotowego postępowania, to jednak w ocenie Sądu uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o art. 155 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji.

Sąd wskazał, że w trybie tym nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe (powinny być weryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych – art. 145 lub art. 156 k.p.a.). W oparciu o powyższe przepisy mogą być zmieniane lub uchylane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne. Dodatkowo przepis ten może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które wydane zostały w oparciu o przepisy niedające organowi żadnego luzu decyzyjnego. Kolejne ograniczenie polega na tym, że przepis art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są konsekwencje za czyny zwane deliktami administracyjnymi, a tego typu karą jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, będący sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego.

Sąd stwierdził, że pierwszym i podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu – w tym przypadku art. 48 Prawa budowlanego. Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 - 5 Prawa budowlanego, gdyż przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie o zmianę lub uchylenie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a.. Weszły one w życie z dniem 11 lipca 2003 r. na podstawie art. 1 pkt 37 oraz art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W myśl art. 7 ust. 2 tej ustawy przepisy art. 1 pkt 37 noweli, a więc znowelizowane przepisy art. 48 pkt 2 - 5 Prawa budowlanego, mają zastosowanie do spraw niezakończonych decyzją ostateczną. Jeśli zaś chodzi o dalsze losy spraw zakończonych decyzją ostateczną, to wejście w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię nie powoduje utraty mocy z mocy prawa ważności decyzji ostatecznych. Nowa regulacja nie stanowi także podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych - jest to możliwe tylko na podstawie przepisów intertemporalnych. W przypadku braku w nowej regulacji prawnej postanowień co do losu decyzji wydanych przed wejściem w życie, decyzje te nadal są wiążące. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nowelizującej Prawo budowlane nie zawierają postanowień skutkujących utratą mocy lub możliwością zmiany lub uchylenie decyzji wydanych przed wejściem noweli w życie, opartych na przepisie art. 48 Prawa budowlanego.

Dalej Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 155 k.p.a. oprócz przesłanek pozytywnych (interes społeczny i słuszny interes strony) zawiera również przesłankę negatywną w postaci przepisów szczególnych, które sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W ocenie Sądu takim przepisem szczególnym jest art. 48 Prawa budowlanego, na podstawie którego nakazano rozbiórkę przedmiotowego obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi negatywną przesłankę sprzeciwiającą się zastosowaniu dyspozycji art. 155 k.p.a. Uwzględnienie wniosku ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny powodowałoby przekreślenie restrykcyjnego przepisu art. 48 Prawa budowlanego i pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Decyzja wydana w sprawie likwidacji samowoli budowlanej to decyzja, którą organ ma obowiązek wydać w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę lub uchylenie takiej decyzji nie może skutkować zmianą lub uchyleniem takiej decyzji. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a jej uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby w rezultacie do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej nowelizacji Prawa budowlanego Sąd wskazał dodatkowo, że zmiana stanu prawnego nie może być elementem rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. (oraz art. 154 k.p.a.) jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Zmiana ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do nowej sprawy administracyjnej, nie może natomiast być przesłanką stosowania w sprawie art. 155 k.p.a..

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. wniósł A. S.

Zaskarżył wyrok w całości zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi, a tym samym brak zastosowania;

b) art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym odmowę jego zastosowania w niniejszej sprawie w wyniku przyjęcia, że:

- w trybie tego przepisu nie mogą być uchylane decyzje związane, deklaratoryjne,

- przepis szczególny art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) sprzeciwia się jego zastosowaniu,

- zmiana stanu prawnego uniemożliwia uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, a tym samym brak zastosowania, w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, a tym samym jego zastosowanie, w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej Instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że tryb uchylenia lub zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do wszelkich decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawo, nie czyniąc rozróżnienia na decyzje deklaratoryjne, konstytutywne czy uznaniowe bądź związane. Ustawodawca, jeżeli zamierza ograniczyć stosowanie danej instytucji wyłącznie do określonego rodzaju decyzji, bądź wyłączyć ten rodzaj decyzji spod zakresu zastosowania danej normy, daje temu jasny wyraz w treści stanowionych przepisów prawa. Natomiast Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił co legło u podstaw twierdzenia, że art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji związanych czy deklaratoryjnych. Powołując się na orzecznictwo sądowe i doktrynę skarżący kasacyjnie stwierdził, że na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane decyzje konstytutywne, jak i ostateczne decyzje deklaratoryjne stwierdzające nabycie przez stronę praw z mocy ustawy (ex lege). Za potrzebą a przy tym zasadnością stosowania art. 155 k.p.a. do decyzji związanych przemawia konieczność realizacji fundamentalnych zasad równości wobec prawa, tj. art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie art. 48 Prawa budowlanego w obecnym jego brzmieniu, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie stanowi przesłanki negatywnej sprzeciwiającej się zastosowaniu dyspozycji art. 155 k.p.a. Decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. są decyzjami ze skutkiem ex nunc. Przesłanki wymienione w art. 155 k.p.a. mają charakter dynamiczny, tj. mogą zaistnieć dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej, która miałaby podlegać uchyleniu lub zmianie w trybie wskazanego przepisu, a przy tym są uwzględniane przez organ według stanu rzeczy istniejącego w dacie podejmowania decyzji zmieniającej (uchylającej) uprzednio wydaną decyzję ostateczną. W niniejszej sprawie nowelizacja art. 48 Prawa budowlanego stanowi uzasadnioną przesłankę do uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 155 k.p.a., albowiem stworzyła możliwość legalizacji samowoli budowlanej. W obecnym stanie prawnym nie można bronić poglądu, że przepis art. 48 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę - tj. poglądu ukształtowanego przed nowelizacją Prawa budowlanego.

Skarżący kasacyjnie podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że jeśli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu ostatecznych decyzji wydanych przed jej wejściem w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. Nie zgodził się jednak ze stwierdzeniem, że w takim wypadku decyzja nie może być uchylona w trybach nadzwyczajnych, które przewidują ograniczenie zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 k.p.a. m.in. ze względu na słuszny interes strony. W niniejszej sprawie "słusznym interesem strony" jest interes polegający na ochronie prawa własności nieruchomości przed ograniczeniem wynikającym z decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Ograniczenie to w obecnym porządku prawnym - dopuszczającym legalizację samowoli budowlanej, w tym także popełnionej przed 11 lipca 2003 r. - nie znajduje uzasadnienia w sytuacji, gdy obiekt budowlany nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze aktualnie obowiązującą treść art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego skarżący kasacyjnie uznał, że dopuszczalność uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę, a następnie zalegalizowania samowoli budowlanej, co do której przed dniem 11 lipca 2003 r. zachodziły podstawy do nałożenia obowiązku rozbiórki, ma miejsce w następujących stanach faktycznych:

1) gdy w chwili wydania nakazu rozbiórki obiekt budowlany nie naruszał obowiązujących przepisów prawa i nadal ich nie narusza - spełniając tym samym w chwili obecnej, warunki legalizacji;

2) gdy zmienił się stan prawny sprawy, tj. przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym (np. wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany) - na skutek czego samowola budowlana, która naruszała dotychczasowe przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, może obecnie zostać zalegalizowana;

3) gdy zmieniły się przepisy techniczno-budowlane w sposób umożliwiający legalizację samowoli budowlanej.

Odmienna interpretacja spowodowałaby jego zdaniem konsekwencje niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad konstytucyjnych.

Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji oddalając skargę naruszył zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że omawiana nowelizacja nadała przepisom dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej moc wsteczną, tj. nakazała ich stosowanie również do samowoli budowlanej popełnionej przed jej wejściem w życie (art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej). Bezwzględny brak możliwości uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę wydanej przed dniem 11 lipca 2003 r. (tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji) pozbawiłby właścicieli nieruchomości możliwości legalizacji samowoli budowlanej spełniającej warunki do jej zalegalizowania tylko dlatego, że sprawa została ostatecznie rozstrzygnięta na gruncie nieobowiązujących już przepisów.

Tym samym Sąd pierwszej instancji oddalając skargę dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna ona zostać uwzględniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkująca nieważnością postępowania. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając skargę kasacyjną w ww. zakresie wskazać należy, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy w niniejszej sprawie możliwe było zastosowanie art. 155 k.p.a., a więc zmiana lub uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu z dnia [...] maja 2001 r. nakazującej A. S. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. ostateczna decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji lub jej uchylenie może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uznał za trafne stanowisko orzekających w sprawie organów, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Sąd zaakcentował, że w oparciu o powyższy przepis mogą być zmieniane lub uchylane tylko decyzje konstytutywne (nie zaś deklaratoryjne) oraz decyzje uznaniowe (nie zaś związane). Uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka zastosowania omawianego trybu, bowiem uchyleniu lub zmianie decyzji sprzeciwia się przepis szczególny - art. 48 Prawa budowlanego.

Nie wszystkie argumenty podniesione przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał za trafne, jednakże pozostaje to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, iż uszło uwadze zarówno orzekających w sprawie organów administracji publicznej, jak i Sądu pierwszej instancji, że zmianie lub uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. podlega tylko decyzja ostateczna. Wniosek A. S. z dnia 14 kwietnia 2013 r. - co wyraźnie wynika z jego treści - dotyczył uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu z dnia [...] maja 2001 r., czyli decyzji organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja nie była decyzją ostateczną, bowiem w wyniku rozpoznania odwołania A. S. została ona utrzymana w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji w niniejszej sprawie ostatecznym rozstrzygnięciem była ww. decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która zastąpiła w obrocie prawnym decyzję organu pierwszoinstancyjnego. Okoliczność, iż wnioskiem o uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. skarżący objął nieostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu, była podstawową i wystarczającą przesłanką do odmowy uchylenia wspomnianej decyzji.

Mimo jednak częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, który nie dostrzegł opisanej wyżej wadliwości decyzji obu instancji, wyrok ten odpowiada prawu. Prawidłowa jest bowiem argumentacja Sądu podzielająca stanowisko organów obu instancji o braku możliwości, co do zasady, uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Wyjaśnić należy, że nie każda decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego będzie decyzją, w oparciu o którą strona nabywa prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że nabycie prawa oznacza dokonanie przysporzenia (zwiększenie aktywów lub zmniejszenie pasywów danej osoby danej osobie) lub jednostce) w wyniku zaistnienia faktu prawnego. Bez wątpienia strona nabędzie przysporzenie majątkowe np. poprzez możliwość innego sposobu zagospodarowania własnej nieruchomości w sytuacji, gdy postępowanie zakończone nakazem rozbiórki zostanie wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu. Uwzględnienie wniosku będzie zatem z pewnością "nabyciem prawa" przez ten podmiot w rozumieniu art. 155 k.p.a.. Nie oznacza to jednak nabycia prawa przez stronę, do której decyzja ta jest skierowana. W przypadku natomiast wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego stroną takiego postępowania może być jedynie podmiot, do którego decyzja ta jest skierowana. W takiej sytuacji nakazanie rozbiórki obiektu, co do którego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, spowoduje po stronie podmiotu, do którego skierowano decyzję rozbiórkową, jedynie powstanie obowiązków, a to przysporzenie nie mieści się w pojęciu "nabycia prawa" w rozumieniu art. 155 k.p.a. Z opisaną wyżej sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika wszak, że postępowanie w sprawie odbudowy budynku gospodarczego, w wyniku którego zapadła decyzja nakazująca A. S. rozbiórkę, toczyło się na wniosek E. B., a zatem ta osoba mocą decyzji nakazującej rozbiórkę nabyła prawo. Z tego też względu przyjąć należy, że decyzja z dnia [...] maja 2001 r. będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, o której mowa w art. 155 k.p.a.

Niezależnie od powyższego decyzja o rozbiórce nie może być jednak przedmiotem zmiany bądź uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. z innych przyczyn, prawidłowo wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji.

Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania pozytywnych przesłanek zastosowania omawianego trybu, tj. czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o uchylenie była decyzja nakazująca rozbiórkę. Rolą organów administracji publicznej było zatem zbadanie, czy przeciwko jego uwzględnieniu nie przemawiają przepisy ustawy Prawo budowlane - tym przypadku art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu z dnia [...] maja 2001 r. Przepis ten stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stan prawny w dacie wydania ww. decyzji o rozbiórce nie przewidywał zatem możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a orzeczenie o rozbiórce było obligatoryjne. Słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że przepis ten jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji na mocy art. 155 k.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadmninistracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1477/14; z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt IIOSK 693/13; CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało wyjaśnione, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby w rezultacie do powrotu stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby stan sprzeczności z ustawowym celem regulacji art. 48 Prawa budowlanego, mającym charakter represyjny. Inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a.. Nie może przy tym ujść uwadze, że uchylenie lub zmiana decyzji nakazującej rozbiórkę prowadziłaby do tego, że pozostałby nieuregulowany stan niezgodny z prawem - samowola budowlana. Taka sytuacja z pewnością byłaby nie do pogodzenia z interesem społecznym. Powyższe przesądza zaś, że decyzja o charakterze związanym nie może co do zasady podlegać uchyleniu lub zmianie w trybie art. 155 k.p.a.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu z dnia [...] maja 2001 r. nie mogła być uchylona na podstawie art. 155 k.p.a. już z tego tylko powodu, że nie jest to decyzja ostateczna, o jakiej mowa w ww. przepisie, a co jest podstawowym warunkiem zastosowania tego trybu uchylenia lub zmiany decyzji. Pomimo faktu, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podniesiono tej okoliczności jako przyczyn odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2001 r., Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pozostałe argumenty Sądu pierwszej instancji przemawiające za uznaniem, że decyzja o rozbiórce nie mogła być zmieniona ani uchylona na podstawie art. 155 k.p.a., które skutkowały oddaleniem skargi. W świetle powyższych rozważań nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że brak jest podstawy prawnej do twierdzenia, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można zmienić decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jak prawidłowo wyjaśnił Sąd pierwszej instancji zastosowaniu omawianego trybu sprzeciwia się przepis art. 48 Prawa budowlanego, który stanowi przepis szczególny, o jakim mowa w art. 155 k.p.a. Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a.

Nie można także podzielić poglądu skargi kasacyjnej, że stanowisko Sądu pierwszej instancji narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jak wyżej podniesiono zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa. Wbrew temu, co stwierdzono w skardze kasacyjnej, zmiana przepisów prawa - w tym przypadku art. 48 Prawa budowlanego dokonana ustawą nowelizująca z dnia 27 marca 2003 r., nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia z art. 155 k.p.a. (ani art. 154 k.p.a.). Wskazana w skardze kasacyjnej nowelizacja przepisu art. 48 Prawa budowlanego w żaden sposób nie wpływała na możliwość zastosowania w niniejszej sprawie trybu z art. 155 k.p.a., toteż bezprzedmiotowe jest odwoływanie się skarżącego kasacyjnie do korzystniejszej jego zdaniem sytuacji prawnej osób zobowiązanych do rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie decyzji wydanej po wejściu w życie wspomnianej noweli Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Jednoczesne Sąd odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 tej ustawy.