Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3496/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1, 5 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 676/15 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od M. Sp. z o.o. w B. na rzecz Wojewody M. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 676/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi M. Sp. z o.o. w B., uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], w przedmiocie odmowy ograniczenia korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pismem z dnia [...] lutego 2013 r., sprecyzowanym i uzupełnionym pismami z dnia: [...] marca 2013 r., [...] kwietnia 2013 r. i [...] czerwca 2013 r., M. Sp. z o.o. w B. wystąpiła o ograniczenie - w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 514, ze zm.) - korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, obręb [...], jedn. ewid. K., stanowiącej współwłasność: B. K., B. W., Ł. W. i A. W., poprzez ustanowienie strefy ochronnej w pasie o szerokości ok. 3,6 m i długości ok. 7 m. Z oświadczenia wnioskodawcy wynikało, że nie planuje budowy na przedmiotowej nieruchomości jakichkolwiek urządzeń. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], Prezydenta Miasta K. odmówił ograniczenia - na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 514, ze zm.) - korzystania z przedmiotowej nieruchomości, przez zezwolenie na ustanowienie strefy ochronnej o szerokości ok. 3,6 m i długości ok. 7 m, o zasięgu zakreślonym kolorem czerwonym na mapie ewidencyjnej - w celu realizacji inwestycji określonej ostateczną decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaną przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] września 2010 r. pod sygnaturą [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Odprowadzanie wód opadowych z terenu lotniska [...] w zakresie umożliwiającym zabudowę 45 ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi) na działkach (...)".Organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie stwierdzeniem, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi rodzaj wywłaszczenia, którego istota polega na wydaniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości celem posadowienia pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią określonych w tym przepisie obiektów liniowych lub urządzeń, zaś inwestycje, które przewiduje omawiany przepis mają co do zasady realizować cel publiczny określony w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami łącznie jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wskazanie we wniosku inwestora na ustanowienie jedynie strefy ochronnej przewodów planowanych na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem nie stanowi realizacji celu publicznego, o którym mowa w powołanym przepisie.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, Wojewoda M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że inwestycje przewidziane w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają, co do zasady, realizować cel publiczny określony w art. 6 pkt 2 powołanej ustawy jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W powołanym przepisie za cel publiczny uznaje się łącznie "budowę i utrzymywanie" ww. obiektów (użycie spójnika "i"), dlatego nie można uznać za cel publiczny jedynie utrzymywania takich obiektów. Tymczasem wskazywane przez inwestora ustanowienie strefy ochronnej przewodów planowanych na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem, służącej jedynie utrzymywaniu tych obiektów w stanie umożliwiającym ich prawidłowe użytkowanie, nie stanowi - w ocenie organu odwoławczego - realizacji celu publicznego, o którym mowa w omawianym art. 6 pkt 2, rozumianym łącznie jako "budowa i utrzymywanie" określonych obiektów. W toku całego postępowania inwestor nie wykazał, aby miał zamiar wykonać na przedmiotowej nieruchomości jakiekolwiek obiekty lub urządzenia służące do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, czy też inne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przewidziany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) wymóg załączenia przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie dotyczy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji (w tym nieruchomości znajdujących się w strefie ochronnej), lecz nieruchomości, na której będą prowadzone prace budowlane, a zatem w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę inwestor nie jest obowiązany do wykazania się posiadaniem ostatecznej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (jako czasowego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) w stosunku do nieruchomości, na której nie będą prowadzone prace, a która dopiero po wybudowaniu przewodów znajdzie się jedynie w ich strefie ochronnej. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji, gdy inwestor zamierza wykorzystać teren przedmiotowej nieruchomości wyłącznie jako "pas technologiczny", przeznaczony na składowanie materiałów (rury przewodowe), drogę technologiczną z żelbetowych płyt drogowych, pas montażowy, pas pracy maszyn budowlanych, pas składowania gruntu z wykopu z podziałem na grunt zasypowy i organiczny, pas dla poruszania się sprzętu budowlanego (lokalnie dla tymczasowej gruntowej drogi dojazdowej), to zasadnym jest zwrócenie uwagi na art. 47 ust. 1-3 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Uwzględniając skargę wnioskodawcy na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że rodzaj i charakter inwestycji określa decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestie te nie podlegają ustaleniom lub ponownej weryfikacji przez organ w postępowaniu prowadzonym na postawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ rozważając uzasadniony interes właściciela nieruchomości i jak najmniejszą dla niego uciążliwość, musi natomiast rozważać także sprawę w szerszym kontekście - znaczenia przewidywanej inwestycji, tj. celu, określonego w decyzji lokalizacyjnej, jako służącego także realizacji interesu społecznego. I w tym zakresie organy administracyjne zasadnie wskazują, że wszelkie ograniczenia wprowadzane w trybie powołanego art. 124 powinny mieć charakter wyjątkowy i w sposób maksymalnie ograniczony ingerować w prawo własności nieruchomości, której dotyczą.

Wniosek M. Sp. z o.o. złożony został wobec braku woli prowadzenia rokowań przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości celem zawarcia stosownych umów, a dotyczył obszaru pozostającego w granicach decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ograniczenie korzystania z tej nieruchomości nastąpiłoby zatem zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszym postępowaniu nie zostało wykazane, że wnioskowany sposób ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest niezgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pomimo tego, że charakter planowanej inwestycji został określony w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K., to organy obu instancji czyniły w tym zakresie własne ustalenia, w tym m.in. rozważając, czy planowana inwestycja ma realizować cel publiczny. Również ustalenie miejsca i sposobu realizacji inwestycji, w tym granic terenu niezbędnego dla tej inwestycji, nastąpiło w ww. rozstrzygnięciu. Decyzja lokalizacyjna wiąże organ wydający decyzję o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości. Z tej przyczyny orzekające w sprawie organy były "związane" kształtem inwestycji, jej przebiegiem oraz charakterem określonym w decyzji lokalizacyjnej. Przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje dla organu administracyjnego takiego uprawnienia, na podstawie którego kwestie te mogłyby zostać podważone w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji planowana inwestycja powinna zostać "scharakteryzowana" właśnie w oparciu o ostateczną decyzję lokalizacyjną oraz decyzję o warunkach zabudowy. Budowę przedmiotowych rurociągów wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi oraz strefami ochronnymi należy traktować, jak jedną funkcjonalną całość, której parametry zostały wyznaczone w ww. aktach administracyjnych, i które są dla organu orzekającego na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wiążące. Wskazane w tym przepisie zezwolenie oznacza nie tylko samo fizyczne umieszczenie na gruncie (ich budowę) ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, lecz także realizację takiej inwestycji jako całości. Takie ujęcie inwestycji celu publicznego w szerszym - funkcjonalnym zakresie (a nie tylko wąskim związanym z bezpośrednią budową) - pozwala na jej całościową realizację oraz jej późniejsze prawidłowe użytkowanie i utrzymywanie (w sposób nie kolizyjny z posadowionymi rurociągami, liniami itp.). W przypadku przedmiotowej inwestycji celem zapewnienia prawidłowej eksploatacji rurociągów niezbędne jest utrzymanie pasa niezagospodarowanego terenu - bez elementów małej architektury i zadrzewienia. Nawet przyjmując, że ustalone strefy ochronne inwestycji celu publicznego są częścią tej inwestycji, to organ orzekając na podstawie omawianego art. 124 zobowiązany jest zbadać, czy ograniczenie wynikające z wniosku przedsiębiorcy nastąpi zgodnie z decyzją o lokalizacji celu publicznego.

Nie ma większego problemu w sytuacji, w której szerokość stref wynika wprost z decyzji o ustaleniu lokalizacji (albo z aktu prawa miejscowego), wówczas bowiem starosta związany jest tymi aktami prawnymi. W tego rodzaju przypadkach nie ma możliwości wydania decyzji zgodnej z wnioskiem przedsiębiorcy, który byłby odmienny od tych ustaleń, lecz nadrzędne znaczenie ma decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Teza ta jest aktualna, gdy w decyzji o ustaleniu lokalizacji strefy (lub w planach miejscowych) zostały precyzyjnie ustalone. Jeżeli w decyzji lokalizacyjnej kwestie te nie zostały ustalone, to organ orzekając w tym zakresie związany jest koniecznością badania jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości w związku z wydaniem decyzji. Nawet więc, gdy istnieją podstawy do wydania decyzji, należy rozważyć jak najmniejszy stopień ingerencji (wydanie decyzji co do części nieruchomości i tylko w niezbędnym zakresie co do zachowań uprawnionego, które musi znosić właściciel) - w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji celu publicznego. Zatem w takim przypadku, maksymalnie w granicach obszaru wyznaczonego liniami rozgraniczającymi w decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, organ będzie badał zasadność wniosku zmierzającego do ograniczenia prawa własności w trybie powołanego art. 124. Nie wykluczając sytuacji, że w pewnych sytuacjach może być to maksymalny obszar, to zazwyczaj obszar podlegający ograniczeniom w korzystaniu z prawa własności w trybie powołanego art. 124 będzie węższy. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. I w tym należy upatrywać podstawową i decydującą rolę organów administracyjnych prowadzących postępowanie w trybie powołanego art. 124.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca nie wnosił o wprowadzenie ograniczeń w trybie powołanego art. 124 ze względu na potrzebę wyznaczenia "pasa technologicznego", czy też terenu związanego z prowadzoną inwestycją (są to kwestie prawa budowlanego), lecz - jak przyznają same organy - o ustanowienie strefy ochronnej o szerokości 3,6 m i długości 7 m na działce nr [...] obr. [...] K. Organ odwoławczy przedwcześnie więc stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 676/15, Wojewoda M. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) – dalej ppsa, polegające na naruszeniu art. 145 §1 pkt 1 lit. a ppsa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego była wiążąca w zakresie, w jakim nie zawiera szczegółowych postanowień w zakresie przebiegu ww. inwestycji, zaś z wniosku inwestora oraz jego szczegółowych wyjaśnień wynika jednoznacznie, że planowana inwestycja nie będzie przebiegać przez teren przedmiotowej nieruchomości, a jedynie znajdzie się w strefie ochronnej zrealizowanego obiektu - zważywszy, że ww. decyzja nie zawiera żadnych wskazań w tym zakresie i wytyczne dotyczące wymiarów takiej strefy nie wynikają z jakichkolwiek przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wskazywane przez wnioskodawcę przeznaczenie nieruchomości, tj. pod strefę ochronną, spełniającą funkcję zabezpieczenia obiektu celem jego prawidłowego funkcjonowania - w sposób oczywisty kłóci się z istotą instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, służącej uzyskaniu przez inwestora administracyjnoprawnego tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem na umożliwieniu podmiotowi zamierzającemu realizować cel publiczny, określony w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jakkolwiek bowiem "strefa ochronna", tj. jak wskazuje inwestor "pas terenu niezagospodarowanego, bez elementów małej architektury i zadrzewienia", co do zasady służyć ma prawidłowemu funkcjonowaniu zrealizowanego obiektu, to jednak trudno uznać taki obszar za "obiekt lub urządzenie niezbędne do korzystania z przewodów lub urządzeń", o których mowa zarówno w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i w art. 6 pkt 2 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, pomimo częściowo błędnie sformułowanego zarzutu kasacyjnego. Powołując się bowiem na art. 174 pkt 1 ppsa, który stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, który nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem procedury sądowoadministracyjnej określającym sposób rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w wypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji zastosował ten przepis, to właśnie ze względu na jego procesowy charakter.

Z treści zarzutu kasacyjnego wynika kwestionowanie także zastosowanego przez Sąd art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przedmiotem zaskarżonych decyzji jest odmowa ograniczenia na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez zezwolenie na ustanowienie strefy ochronnej (pasa terenu niezagospodarowanego, bez elementów małej architektury i zadrzewienia) o szerokości ok. 3,6 m i długości ok. 7 m. Rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera zatem odniesienia do zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości stosownych ciągów, przewodów i urządzeń wymienionych w powołanym art. 124 ust. 1. Oznacza to, że organy obu instancji poprzestały na rozstrzygnięciu jedynie kwestii dopuszczalności ustanowienia stosownej strefy ochronnej, zgodnie z wnioskiem inwestora. Również Sąd pierwszej instancji przyznał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że inwestor wystąpił o wprowadzenie ograniczeń na podstawie powołanego art. 124 ust. 1 jedynie w postaci ustanowienia strefy ochronnej.

Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd nieprawidłowo więc uznał za dopuszczalne orzekanie o ustanowieniu strefy ochronnej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treść tego przepisu nie zawiera bowiem jakiejkolwiek przesłanki dopuszczającej możliwość orzekania na jego podstawie o ustanowieniu, wnioskowanej przez inwestora, strefy ochronnej, która w swej istocie - jak wynika z wniosku inwestora - ma przede wszystkim zapewnić dostępność do wybudowanej infrastruktury na sąsiedniej nieruchomości po jej realizacji i ograniczeniu zagospodarowania terenu w granicach tej strefy. Jeżeli bowiem wnioskodawca wystąpił o zastosowanie omawianego przepisu dla ustanowienia strefy ochronnej, to przy tak wyznaczonym zakresie oczekiwanego przez wnioskodawcę rozstrzygnięcia, organy obu instancji nie miały podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku. Zezwolenie określone w omawianym art. 124 ust. 1 służy bowiem umożliwieniu zrealizowania na nieruchomości inwestycji określonej w tym przepisie poprzez nadanie inwestorowi uprawnienia do czasowego jej zajęcia, tj. na czas realizacji inwestycji infrastrukturalnej, któremu odpowiada obowiązek dotychczasowego jej właściciela i użytkownika wieczystego udostępnienia tej nieruchomości i niekwestionowania jej zajęcia w granicach i w sposób wynikający z udzielonego zezwolenia.

O skutkach oddziaływania na uprawnienia właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości zrealizowanych na niej ciągów, przewodów i urządzeń oraz o uprawnieniach inwestora po zakończeniu inwestycji ustawodawca postanowił natomiast w art. 124 ust. 5 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego tym bardziej brak jest podstaw do uznania, aby z art. 124 ust. 1 wynikała norma dopuszczająca możliwość ustanowienia strefy ochronnej służącej w szczególności wykonywaniu tych czynności, o których ustawodawca postanowił w art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jakkolwiek inwestor stwierdził, że teren ujęty w granicach strefy ochronnej miałby zostać wykorzystany również w czasie realizacji inwestycji m.in. na zapewnienie dojazdu i czasowego składowania ziemi pochodzącej z wykopów służących przeprowadzeniu ciągu drenażowego na sąsiedniej nieruchomości, to jednak treść art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera normy umożliwiającej ustanowienie strefy ochronnej także dla dokonania takich czynności. W omawianym art. 124 ust. 1 odrębnie zostały przy tym określone cele dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie, wobec art. 6 pkt 2 tej ustawy. W art. 124 ust. 1 ustawodawca wskazał bowiem na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, wymienionych w tym przepisie, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Natomiast w powołanym art. 6 pkt 2 ustawodawca wskazał, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Jeżeli więc w art. 124 ust. 1 ustawodawca odrębnie sformułował cel dopuszczalności wydania decyzji wobec art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego uszczegółowienie, to znaczy, że do określenia normatywnych podstaw wydania takiej decyzji nie ma zastosowania szeroko ujęty cel publiczny w art. 6 pkt 2.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą - wobec ustalenia prawidłowego zastosowania przez organy orzekające przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 ppsa należało oddalić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.