Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1052/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 27 maja 2024 r. nr SKO-ZP-415-113/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Burmistrz R. – Z. decyzją z dnia 25 marca 2024 r. nr AGZ.6730.161.2020 działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 104 K.p.a. po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 633/22 oraz decyzją SKO z dnia 30 sierpnia 2023 r. ustalił warunki zabudowy w R. – Z. na działkach nr [...], [...], [...] na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku (parter) dla funkcji usług: warsztat mechaniki samochodowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie analizy przeprowadzonej w oparciu o art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny ustalono, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy istnienia zabudowy na działkach sąsiednich umożliwiającej określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; dostęp do drogi publicznej; uzbrojenia terenu; braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych; zgodności z przepisami odrębnymi oraz zlokalizowania jest poza obszarem w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w sposób określony w przepisach art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wokół terenu objętego wnioskiem. Front działki stanowi północno wschodnia granica działki o szerokości ok. 113 m. W przypadku terenu objętego wnioskiem wjazd odbywa się bezpośrednio z drogi publicznej gminnej (dz. nr ew. [...], ul. K. ), poprzez istniejący zjazd, tj. od strony północno wschodniej. W wyniku takiego wskazania we wniosku głównego wjazdu, front stanowi północno wschodnia granica działki o szerokości ok. 113 m. Granice terenu objętego wnioskiem oraz obszaru analizowanego przedstawione zostały na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizowany, którego zasięg stanowi trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem, tj. 339 m, jest wystarczający dla przeprowadzenia analizy oraz wyznaczenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy na jego podstawie zapewni zachowanie ładu przestrzennego w rejonie lokalizacji projektowanej inwestycji. W obszarze analizowanym zlokalizowane są działki zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi ale także występuje funkcja analogiczna do wnioskowanej. W obszarze analizowanym zlokalizowane są działki zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, ale także występuje funkcja analogiczna do wnioskowanej. Obszar analizowany obejmuje tereny zabudowane i zurbanizowane uzupełnione ciągami komunikacyjnym oraz w znacznie mniejszym stopniu terenami różnych form zieleni (łąk, zadrzewień i zakrzewień). W granicach obszaru można stwierdzić wykształcone cztery układy urbanistyczne o przemieszanych funkcjach, które rozdzielono w oparciu o analizę układu głównego układu komunikacyjnego. W wyniku podziału obszaru stwierdzono, iż teren objęły wnioskiem zlokalizowany jest w granicach najszerszego w zasięgu układu o przemieszanej funkcji. W obszarze analizowanym przeważają funkcje mieszkaniowe - usługowe oraz usługowe. Zdiagnozowane funkcje usługowo mieszkaniowe związane są z mieszkalnictwem lokalnym oraz funkcjami turystycznymi ponadlokalnymi ale także usługami o charakterze lokalnym (fryzjer, stomatolog, sklep ogólnohandlowy, galeria, gastronomia, itp.). W południowej części obszaru występują także tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w formie osiedli. Zabudowa usługowa zlokalizowana w obszarze analizowanym ma charakter lokalny i ponadlokalny: handel i gastronomia (działki nr [...], [...]), handel (działka nr [...]), edukacja i oświata (działki nr [...], [...]), turystyka, sport rekreacja, usługi inne. Budynek o mieszanej funkcji, tj. mieszkaniowej i usługowej (sklep z auto częściami, mechanika samochodowa, wulkanizacja), zlokalizowany jest na działkach nr [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] i ul. K. Budynek jest trzy kondygnacyjny, o pow. zabudowy ok. 115 m2, kryty dachem czterospadowym. Wg uzasadnienia wyroku WSA sygn.. akt II SA/Kr 633/22: "(...) w niniejszej sprawie prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego służyć ma ustaleniu, czy wnioskowana nowa funkcja istniejącego budynku (...) wpisuje się w warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", tj. czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna ż tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Ponadto w ocenie WSA: " W niniejszej sprawie nie jest zresztą istotny procentowy udział różnych funkcji w obszarze analizowanym, tylko ustalenie na jakich konkretnie działkach ewidencyjnych w sąsiedztwie istnieje zabudowa usługowa i jakiego rodzaju są to usługi, (...). Zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono wymagania dotyczące nowej zabudowy na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Od tej decyzji odwołanie wniosła C. S. zarzucając między innymi naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21.07.2022 r. sygn. II SA/Kr 633/22 w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i sposobu wykonania analizy, art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do okoliczności wskazanych przez SKO w decyzji z 30.08.2023 r, które należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności dotyczących kontynuacji funkcji (str. 8 decyzji sko), § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 pkt 12 Statutu Uzdrowiska R.-Z., przyjętego uchwałą Nr XXXVI 11/244/13 Rady Miejskiej w R.-Z. z dnia 17 lipca 2013 r, zgodnie z którym zakazuje się w strefie B Uzdrowiska prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu, zaś warsztat mechaniki samochodowej taki wpływ posiada; art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021, póz. 741 w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie dnia 3 stycznia 2022 r.) w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu jw.) poprzez całkowity brak przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione, a wszystko w przedmiocie ustalenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ładu przestrzennego, prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny oraz właściwości lecznicze klimatu, szczególnych wymagań dotyczących odbioru ścieków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 27 maja 2024 r. nr SKO-ZP-415-113/24 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była już przedmiotem postępowania przed tutejszym Kolegium, które decyzją z dnia 30.08.2023 r. uchyliło decyzję Burmistrza R.-Z. z dnia 12.05.2023 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie WSA w Krakowie, wyrokiem z dnia 21 lipca 2022 roku sygn. akt: II SA/Kr 633/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji ustalająca warunki zabudowy. W wyroku tym Sąd wskazał: "W niniejszej sprawie sporządzone zostały liczne projekty decyzji, jednak ostatni, który został sporządzony przed wydaniem decyzji przez organ l Instancji, załączników graficznych nie ma w ogóle, zatem nie może być nawet potraktowany jako "projekt decyzji", skoro jest niekompletny. Trudno też twierdzić, że w niniejszej sprawie nastąpiło uzgodnienie projektu decyzji z właściwymi organami, zgodnie z art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu. Uzgodnienia miały miejsce w marcu 2021 r. a od tego czasu sporządzono jeszcze kilka "projektów decyzji", która ostatecznie została wydana przez organ l instancji w październiku 2021 r. Niniejsza sprawa dotyczy decyzji o warunkach zabudowy, która w głównej mierze dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego już obiektu budowlanego. Nie zmieniają się parametry dotyczące linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku i geometrii dachu. Zatem w niniejszej sprawie prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego służyć ma ustaleniu, czy wnioskowana nowa funkcja istniejącego budynku (zmiana z budynku w całości mieszkalnego na budynek, na parterze którego znajdzie się warsztat samochodowy) wpisuje się w warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" tj. czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Jak już wyżej wskazano, rozległość obszaru analizowanego uzależniona jest od tego, jaka jest szerokość frontu działki, czyli tej części granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z decyzji organu l Instancji wynika, że teren inwestycji przylega do dwóch dróg publicznych, a na każdą z tych dróg istnieje osobny zjazd (załącznik nr 2 do decyzji, pkt. 2). Jednak ani organy, ani autor "projektu" decyzji (analiza jako odrębny dokument nie została sporządzona) nie wskazał, który z tych zjazdów jest "głównym zjazdem na działkę". W tej sytuacji, sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie poddaje się weryfikacji. Obszar ten jest dość obszerny i obejmuje przykładowo - jak się wydaje - obcy urbanistycznie teren ul. [...] ciek wodny oznaczony jako "[...]" oraz tereny położone na zachód od nich. Rozległość obszaru analizowanego nie została uzasadniona przez autora "projektu decyzji", ani nie wynika z akt sprawy. Sąd podkreśla przy tym, że pogląd, że obszar analizowany nie może być poszerzany w celu "poszukiwania" obiektu , do którego można nawiązać zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - jest ugruntowany w orzecznictwie sadów administracyjnych. Nadto ustalenia zawarte w pkt. 1 załącznika nr 2 do decyzji, dotyczące procentowych udziałów poszczególnych funkcji w obszarze analizowanym są gołosłowne. W szczególności wyliczenia te nie zostały poparte żadnymi weryfikowanymi obliczeniami i dowodami ani nie wskazano, na których konkretnie działkach (oznaczonych numerami ewidencyjnymi) znajduje się jakiego rodzaju zabudowa. Żeby rzetelnie ustalić procentowy udział poszczególnych funkcji w obszarze analizowanym, to najpierw wszak trzeba znać powierzchnię tego obszaru oraz sumę powierzchni działek zajętych pod poszczególne rodzaje zabudowy. Z akt sprawy nie wynika, aby organ zgromadził jakiejkolwiek dowody dla ustalenia tych okoliczności, np. wypisy z ewidencji gruntów, oraz aby dokonał na ich podstawie jakichkolwiek obliczeń. W niniejszej sprawie nie jest zresztą istotny procentowy udział różnych funkcji w obszarze analizowanym, tylko ustalenie na jakich konkretnie działkach ewidencyjnych w sąsiedztwie istnieje zabudowa usługowa i jakiego rodzaju są to usługi, tak aby można było obiektywnie ustalić czy warsztat samochodowy będzie kontynuował zastane - w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym - funkcje. W tym zakresie uzasadnione są zarzuty skargi, zwłaszcza, że zastany obszar to teren uzdrowiska. Dalej wskazać należy, że w warunkach przyłączenia do sieci, wydanych przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o., w pkt. 3 wskazano na konieczność pozyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych. Tymczasem w decyzji w pkt. 12 - co do odprowadzania ścieków odnotowano tylko, że "odprowadzanie ścieków bez zmian instalacją do kanalizacji sanitarnej według warunków przyłączenia do sieci z 20.01.2021 r." Decyzja o warunkach zabudowy ma jednoznacznie ustalić te właśnie "warunki" i nie może czynić tego odwołując się do dokumentu, który jest tylko podstawą do ustalenia jej treści. Decyzja o warunkach zabudowy będzie funkcjonować w obrocie .prawnym samodzielnie, a nie łącznie z innymi dokumentami w tym warunkami wskazanymi przez dostawców mediów, zatem musi być jednoznaczna, nie może odwoływać się do dokumentów, które nie stanowią przecież jej załączników. Kolejna wada decyzji to naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu. Rację ma skarżąca, że inne zapotrzebowanie na media w tym w szczególności na prąd może być dla zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, a inne dla warsztatu samochodowego, jednak w aktach sprawy brak zapewnienia dostawcy energii elektrycznej, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest w tym zakresie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie obowiązany uwzględnić wszystkie powyższe wskazania, w tym w szczególności ustali front dziatki w znaczeniu jaki nadają mu obowiązujące przepisy i na tej podstawie wyznaczy obszar analizowany. Dopiero tak ustalony projekt decyzji może podlegać uzgodnieniom z właściwymi organami". Kolegium ustaliło, że ponownie rozpoznając sprawę do akt sprawy załączono oświadczenie T. S.A. z dnia 10.11.2022 r. o istnieniu możliwości przyłączenia obiektu usługowego w R. na działkach nr [...], [...], [...] do sieci elektroenergetycznej oraz zrealizowania umowy o przyłączenie. Wnioskodawca ponadto uzupełnił materiał dowodowy o mapę sytuacyjno - wysokościową ze wskazaniem głównego wjazdu na teren inwestycji (od strony południowej). Kolegium w decyzji z 30.08.2023 r. ustaliło, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami i projektem decyzji o warunkach zabudowy, sporządzoną przez architekta B. C. nie zawierają podpisu autorki, a ponadto decyzja i analiza zawierają naniesione poprawki, zatem materiały te na k. 167-172 akt sprawy w ocenie Kolegium nie stanowią dowodów w sprawie. Załączono także nieczytelne mapy opisane jako załączniki graficzne do decyzji (k.174-175), a następnie niepodpisany przez autorkę kolejny projekt decyzji (k.178-180). Kolegium ustaliło, że organ l instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu, albowiem w pierwszej kolejności zawiadomił je o zgromadzonym w sprawie materiale i możliwości zapoznania się z nim na zasadzie z art. 10 k.p.a. (pismo z 08.02.2023 r.), a następnie pismem z dnia 10.02.2023 r. wystąpił o uzgodnienia do organów współdziałających, a ponadto do końca postępowania modyfikował treść projektu decyzji, analizy i jej wyników. W konsekwencji nie zawiadomił stron po zgromadzeniu całego materiału dowodowego o tym fakcie i nie umożliwił stronom zapoznania z tymi materiałami (uzgodnieniami, ostatecznym projektem decyzji, analizą i wynikami analizy, a także załącznikiem graficznym). Ponadto Kolegium zauważyło, że w dniu 10 lutego 2023 roku organ wystąpił o uzgodnienia do organów współdziałających, a projekt decyzji w tym wyniki Analizy w tym dniu nie miały ostatecznej treści, albowiem ulegała ona ciągłym modyfikacjom. W konsekwencji uzgodnienia nastąpiły w odniesieniu do projektu, który treścią nie odpowiadał treści decyzji wydanej w dniu 12 czerwca 2023 roku. Kolegium ustaliło też, że do akt sprawy załącznik graficzny, który uwzględnia front terenu inwestycji - północno-wschodnia granicę przylegająca do drogi publicznej (działka nr [...]), z której będzie odbywać się główny wjazd. - zgodnie ze wskazaniem wnioskodawcy. Prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości stanowiącej trzykrotność frontu działki, jednak w obszarze analizowanym nie zawarto wszystkich działek. Obszar analizowany obejmuje tereny wykraczające poza mapę, zatem konieczne jest uzupełnienie brakujących fragmentów. Kolegium wskazało także, że nie można bezkrytycznie przyjąć zasady, że jeżeli w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o takiej samej funkcji lub zbliżonej, to będzie ona stanowiła kontynuację dla nowej, projektowanej zabudowy. W każdej sprawie należy indywidualnie dokonać oceny i szczegółowej analizy istniejącej zabudowy tak w odniesieniu do oddalenia jej od terenu inwestycji, rodzaju wykonywanych usług, jak i ustalenia, czy w istocie można przyjąć ww. funkcję jako znajdującą się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji, a nie np. znajdującą się co prawda w obszarze analizowanym, lecz w odrębnym układzie urbanistycznym, do którego nowa inwestycja w rzeczywistości nie będzie nawiązywać. W niniejszej sprawie organ l instancji powinien zgodnie ze wskazaniem Sądu wskazać co do każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, jaką pełni funkcję zlokalizowana na nich zabudowa, a w przypadku zabudowy usługowej - opisać rodzaj usług. Pozwoli to na ustalenie ładu przestrzennego istniejącego w całym obszarze analizowanym i ocenę, czy w istocie rodzaj usług w całym obszarze analizowanym prowadzi do wniosku, że projektowana funkcja wpisuje się w zastany ład przestrzenny, czy też realizacja jej, ład ten naruszy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy załączono do akt sprawy projekt decyzji oraz analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzone przez urbanistę B. C.. Projekt został podpisany przez autorkę. W analizie w części graficznej wyznaczono obszar analizowany w sposób odpowiadający art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Front działki określono, jako północno-wschodnią granicę o szerokości 113 m. Wjazd odbywa się od strony frontu z działki stanowiącej drogę gminną, stanowiącej działkę nr [...] ul. K. poprzez istniejący zjazd (od strony północno-wschodniej). Prawidłowy jest wniosek, że wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalono, że w obszarze analizy znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi oraz występuje funkcja analogiczna do wnioskowanej. Autorka analizy ustaliła, że w obszarze analizowanym wykształcone są cztery układu urbanistyczne o przemieszanych funkcjach, rozdzielone układem głównego ciągu komunikacyjnego. W wyniku podziału ustalono, że teren inwestycji znajduje się w granicach najszerszego w zasięgu układu o przemieszanej funkcji. W obszarze analizy przeważa funkcja mieszkaniowo-usługowa oraz usługowa. Funkcje mieszkaniowo-usługowe są związane z lokalnym mieszkalnictwem, funkcjami turystycznymi ponadlokalnymi ale także usługami o charakterze lokalnym (fryzjer, stomatolog, sklep ogólnohandlowy, galeria, gastronomia itp.). W południowej części obszaru występują także tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w formie osiedli. Zabudowa usługowa zlokalizowana na obszarze analizowanym ma charakter ponadlokalny, i pełni funkcje: handel i gastronomia - działki nr [...] i [...], handel - działka nr [...], edukacja i oświata - działka nr [...] (szkoła TOPR) i nr [...] - przedszkole, turystyka (działki nr [...], [...], [...], [...], - hotel, [...], [...], [...], [...], [...], [...] - hotel, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - hotel, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - ośrodek sanatoryjno-wypoczynkowy), sport i rekreacja - dz. nr [...] i cześć dz. nr [...], inne usługi - dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - Państwowa Straż Pożarna, działka nr [...] - zakład pogrzebowy. Ponadto stwierdzono, że na działkach nr [...], [...], [...] znajduje się budynek o funkcji mieszanej - mieszkaniowej i usługowej (ul. J. P. II i ul. K. ). Budynek jest 3-kondygnacyjny o powierzchni około 115m2, kryty dachem czterospadowym. Funkcja usługowa w tym budynku to sklep z auto częściami, mechanika samochodowa, wulkanizacja. W ocenie autorki analizy, którą Kolegium podziela, wnioskowana inwestycja polegająca na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku (parter) dla funkcji usług: warsztat mechaniki samochodowej, stanowić będzie kontynuację funkcji usługowej zastanej w obszarze analizowanym. Ponadto warsztat samochodowy, w ocenie Kolegium pełnić będzie funkcje uzupełniające zabudowy mieszkalnej służąc mieszkańcom naprawami posiadanych przez nich samochodów. Trzeba także zwrócić uwagę, że wnioskowana inwestycja 'nie powoduje zmian gabarytów istniejących obiektów, a jej istotą jest zmiana funkcji z mieszkalnej na usługową, polegającą na prowadzeniu napraw samochodów, a więc usług nieuciążliwych dla mieszkańców, jak i nie wpływającą na ład przestrzenny obszaru analizowanego. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji polegający na przebudowie istniejącego budynku oraz zmianie sposobu zagospodarowania nie określa się parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Prawidłowo zatem ustalono, że linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu pozostają bez zmian. W zakresie obsługi komunikacyjnej zagwarantowany jest dostęp bezpośrednio z drogi publicznej gminnej (działka nr [...] ul. K. poprzez zjazd istniejący. Ustalono, że projektowane lub istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła C. S. zarzucając naruszenie:

1/ art. 153 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu - -wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 633/22, w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz sposobu wykonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też wykładni pojęcia "dobrego sąsiedztwa" oraz "kontynuacji funkcji";

2/ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zignorowanie przez SKO własnych zaleceń i wskazań zawartych przez SKO w Nowym Sączu w decyzji z dnia 30 sierpnia 2023 r. oraz uznanie, że zostały one uwzględnione w decyzji organu I instancji;

3/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U, z 2021, poz. 741 w brzmieniu z daty wydania decyzji I instancji) w zw. z § 3 ust, 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu z daty wydania decyzji I instancji) poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz poprzez uznanie przez organ II instancji, że analiza funkcji ma ograniczać się do samego oznaczenia funkcji i ich "kontynuacją" możliwa jest gdy generalna funkcja jest taka sama ("usługi");

4/ art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego w postaci zmiany sposobu użytkowania z mieszkalnej na usługową - warsztat mechaniki samochodowej;

5/ § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 pkt 12 Statutu Uzdrowiska R.-Z., przyjętego uchwałą Nr XXXVIII/244/13 Rady Miejskiej w R.-Z. z dnia 17 lipca 2013 r., zgodnie z którym zakazuje się w strefie B uzdrowiska prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu, zaś warsztat mechaniki samochodowej taki wpływ posiada;

6/ art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione, a wszystko w przedmiocie ustalenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ładu przestrzennego, prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny oraz właściwości lecznicze klimatu, szczególnych wymagań dotyczących odbioru ścieków, braku pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części tego budynku na poziomie parteru na funkcję usługową - warsztat mechaniki samochodowej. Skarżąca zarzuca, że warsztat samochodowy nie stanowi kontynuacji funkcji, jaka występuje w obszarze analizy tj. funkcji mieszkaniowej i pensjonatowej w miejscowości uzdrowiskowej, a działalność taka tj. prowadzenie warsztatu samochodowego będzie dla niej jako właściciela działki sąsiedniej, uciążliwa. W ocenie sądu decyzja nie zawiera wad, które nakazywały by wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U.2023 poz. 977 (dalej ustawa) w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżanej decyzji, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Z kolei art 61 stanowił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (ust 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (ust 2);, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (ust 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ust 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym (ust 5); zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ ustala też czy działka obejmująca zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publiczne, oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodność decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów szeroko rozumianego Prawa budowlanego, gdyż organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2016 r., II OSK 2151/12; z 7 lutego 2014 r. II OSK 2151/12 z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, Nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08; z 18 stycznia 2012 r. II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12).

Dalej wskazać należy, iż na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) określone zostały zasady ustalania parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Analizę urbanistyczno–architektoniczną sporządza uprawniony architekt lub urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia kontroli sporządzonej w sprawie analizy, stanowi ona bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Dokonując oceny decyzji organu I instancji a utrzymanego w mocy orzeczeniem organu odwoławczego, sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością eliminacji skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jak wynika z decyzji, funkcja planowanej przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania parteru na warsztat samochodowy będzie kontynuacją funkcji, jaka występuje w obszarze analizy na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja tj. ul. K. Jak ustalił organ budynek o mieszanej funkcji, tj. mieszkaniowej i usługowej (sklep z auto częściami, mechanika samochodowa, wulkanizacja), zlokalizowany jest na działkach nr [...], [...], [...] położonych przy ul. [...]. Spełniony został zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, w zakresie kontynuacji przez planowaną inwestycje funkcji, jaka występuje na co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej do tej samej drogi publicznej. Podkreślić należy, że zasada dobrego sąsiedztwa, co wprost wynika z ustawy (art 61 ust 1 pkt 1) odnosi się do choćby jednej działki (działek tych nie musi być więcej) dostępnej do tej samej drogi publicznej co zamierzenie inwestycyjne, jaka w obszarze analizy występuje. Organ wykazał, że warunek ten został spełniony.

Z decyzji też wynika, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej tj. ul. K. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jako położony w granicach administracyjnych miasta R. Z.. Odnośnie parametrów zamierzenia inwestycyjnego stwierdzić należy, iż pozostają one niezmienne. Bez zmian pozostaje linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji zebrał wymagany przez przepisy materiał dowodowy, dokonał wymaganych uzgodnień między organami i otrzymał uzgodnienia i decyzje, o których mowa w przepisach szczególnych. W ocenie sądu, decyzja jak i stanowiąca jej załącznik analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazują, że zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej jaka w obszarze analizy występuje. Subiektywna ocena dokonana w tym zakresie przez skarżącą a wyrażona w skardze nie może zatem wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, należy podnieść, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ocenia się stopnia uciążliwości, jakie zamierzenie inwestycyjne może generować na właścicieli terenów sąsiednich w przyszłości. Jak mowa wyżej, decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją związaną. Organ ustaliwszy, że inwestycja objęta wnioskiem, o wydanie takiej decyzji, spełnia warunki o których mowa w wyżej przytoczonych przepisach, obowiązany jest warunki zabudowy ustalić. Nie może przy tym oceniać stopnia uciążliwości przyszłej inwestycji na właścicieli nieruchomości sąsiednich. W orzecznictwie sądowym, przeważa zresztą pogląd, że usługi typu prowadzenie warsztatu samochodowego, jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej. Ustalenie takiej właśnie funkcji w terenach zabudowy mieszkaniowej jest dopuszczalne, zwłaszcza jeżeli w obszarze analizy występuje też funkcja usługowa, o innym charakterze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r. II OSK 2877/19). Nadmienić też należy, że na działkach będących przedmiotem postępowania, funkcjonuje już warsztat samochodowy, w budynku o funkcji mieszkalno-usługowej zlokalizowanym od strony ul. N. i według zapewnień inwestora, działalność ta ma być tylko przeniesiona do nowego budynku. Stopień uciążliwości, jakie na tereny sąsiednie generuje aktualne przeznaczenie działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym nie powinno się zatem zmienić.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.