Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2053/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 3021/21 w sprawie ze skargi E. H. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od E. H.. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. VI SA/Wa 3021/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), po rozpoznaniu skargi E.H. Sp. z o.o. z/s w Warszawie (dalej zwanej spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Warszawie z dnia [...] października 2021 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w zakresie: – pkt 1, w części odnoszącej się do wydania spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacji ul. Z. na odcinku ul. W. – ul. E.: jezdni, chodnika i trawnika ponad powierzchnię 390 m2; - pkt 2 w części odnoszącej się do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego ponad kwotę 102 297,50 (sto dwa tysiące dwieście dziewięćdziesiąt siedem 50/100) zł.

W stanie faktycznym sprawy spółka złożyła w dniu [...] czerwca 2020 r. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót polegających na budowie hotelu – konieczności zapewnienia zaplecza budowy w okresie od [...] lutego 2021 r. do [...]kwietnia 2021 r. Do wniosku załączono projekt czasowej organizacji ruchu z marca 2020 r. oraz stanowisko Zarządu Dróg Miejskich odnośnie akceptacji projektu organizacji ruchu. Z dokumentu tego wynikało, iż "z uwagi na zamknięty chodnik po południowej stronie ul. Z., należy przeanalizować możliwość zawężenia ul. Z. do jednego pasa ruchu, wyznaczając tym samym pas rowerowy i poszerzając ciąg pieszy po stronie północnej".

W dniu 22, 29 i 30 lipca 2020 r. spółka złożyła korekty do przedmiotowego wniosku, dotyczące między innymi uwzględnienia zajęcia jezdni pod chodnik publiczny o powierzchni 190,8 m2. Spółka wskazała, że nie ma podstaw do pobierania opłaty za zajęcie pasa jezdni w celu zlokalizowania tam publicznego chodnika do obsługi publicznego ruchu pieszego. Zajęcie na chodnik publiczny dostępny dla każdego pieszego części pasa jezdni jest, zdaniem spółki, nadal wykorzystaniem pasa jezdni na cel publiczny i związany z przeznaczeniem pasa jezdni jakim jest chodnik. W związku z powyższym chodnik tymczasowy umieszczony w pasie jezdni nie jest zajęciem na cele inwestora i nie powinien podlegać opłacie.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], zezwolił spółce na zajęcie: w ul. W. przy ul. Z. chodnika - 93,00 m2 , w ul. Z. na odc.: ul. W. - ul. E. jezdni (bez naruszania konstrukcji nawierzchni - pod strefę bezpieczeństwa dla komunikacji pieszej), chodnika, trawnika - łącznie 580,80 m2, pod zaplecze budowy związane z budową hotelu na działce inwestora, w terminie od 2020-08-05 do 2020-11-05, wg projektu organizacji ruchu Nr [...]załączonego do wniosku.

Organ ustalił także opłatę, jaką za zajęcie pasa drogowego powinna uiścić spółka, w wysokości 183 275,10 zł.

Prezydent m. st. Warszawy ustalił, iż dzień stanowiący początkowy termin zajęcia pasa drogowego określony w niniejszej decyzji stanowi datę przejęcia terenu, o którym mowa w pkt 1 decyzji i do czasu protokolarnego zwrotu przedmiotowego terenu, Zajmujący zobowiązany jest do jego bieżącego utrzymania w prawidłowym stanie technicznym, a także zgodnie z warunkami bezpieczeństwa dla użytkowników ruchu oraz ponoszenia wszelkiej odpowiedzialności wobec osób trzecich za ewentualne szkody i straty powstałe zarówno na terenie przekazanym jak i terenie znajdującym się w obszarze oddziaływania wprowadzonych przez zajmującego zmian w organizacji ruchu.

W odwołaniu, jakie w terminie złożyła spółka, zaskarżyła ww. decyzję w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji ul. Z., na odc. ul. W. – ul. E., w terminie od 2020-08-05 do 2020-11-05, w zakresie obejmującym jezdnię pod strefę bezpieczeństwa dla komunikacji pieszej o powierzchni 190,80 m2 w zakresie kwoty w wysokości 70 977,60 zł. Wskazała, że ta część pasa drogowego nie powinna być objęta opłatą, ponieważ została przeznaczona pod tymczasowy publiczny chodnik – strefę bezpieczeństwa dla komunikacji pieszej. W tym zakresie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.).

SKO w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania spółki, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uznał, że Prezydent m. st. Warszawy prawidłowo ustalił opłatę w wysokości 183 275,10 zł, a w niej kwotę 70 977,60 zł, wynikającą z zajętej powierzchni 190,80 m2 drogi powiatowej, w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. (ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2020r., poz. 470 z późn. zm.) Według SKO rację ma organ I instancji, że pas jezdni zostaje wykorzystywany niezgodnie ze swoją pierwotną funkcją w wyniku wdrożenia przez stronę czasowej organizacji ruchu zatwierdzonej przez Biuro Polityki Mobilności i Transportu pod nr [...], bowiem "został wygrodzony chodnik (na prawach wyłączności) na całej jego szerokości, co w konsekwencji spowodowało skierowanie pieszych na jezdnię oraz jej wygrodzenie.

Organ II instancji uznał za dopuszczalne, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., złożenie środka zaskarżenia od części wysokości opłaty.

Zdaniem SKO, interpretacja zapisów prezentowana przez skarżącą prowadziłaby do sprzeczności norm prawnych uniemożliwiając ich stosowanie. Rozwiązanie przyjęte w art. 40 ust. 3 u.d.p. przewiduje obligatoryjne pobieranie opłat za zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie, iż można zająć fragment pasa drogowego bez obowiązku uiszczania stosownej opłaty prowadziłoby do braku realizacji ww. przepisu. Skoro jeden przepis przewiduje jej obowiązkowe pobieranie, to inny nie może mu tego uniemożliwiać.

SKO uznało, że brak obowiązku uiszczania opłaty byłby sprzeczny z celami ww. regulacji - wyjątkowością ingerencji w pas drogowy oraz odpłatnością każdorazowej ingerencji w pas drogowy. Kluczową funkcją tej daniny publicznej jest rekompensowanie ewentualnych ograniczeń z jakimi musi liczyć się zarządca drogi zezwalając na lokalizację urządzenia w pasie drogowym.

Zarzut odnośnie zajęcia pasa drogowego, który odnosi się do korzystania z ww. pasa zgodnie z przeznaczeniem, zdaniem SKO, nie znajduje uzasadnienia. Organ stwierdził, iż w sprawie niniejszej nie ma miejsca sytuacja, o jakiej mowa w powołanym przez stronę wyroku WSA we Wrocławiu z 9 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 743/04, w którym sąd wskazał, iż zajęcie pasa drogowego obejmuje tylko sytuacje, które nie są związane z korzystaniem zgodnie z jego przeznaczeniem. Zajęty fragment pasa drogowego to jezdnia, czyli zgodnie z art. 4 pkt 5 u.d.p., część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów. W konsekwencji nie jest to korzystanie z fragmentu pasa zgodnie z jego przeznaczeniem, ale zmiana tego przeznaczenia.

WSA w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi spółki na decyzję SKO w Warszawie (decyzja ta została zaskarżona w całości), wyrokiem z 23 lutego 2022 r., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] sierpnia 2020 r., w zakresie: – pkt 1, w części odnoszącej się do wydania spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacji ul. Z., na odcinku ul. W. – ul. E.: jezdni, chodnika i trawnika ponad powierzchnię 390 m2; - pkt 2 w części odnoszącej się do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego ponad kwotę 102 297,50 (sto dwa tysiące dwieście dziewięćdziesiąt siedem 50/100) zł.

W tym zakresie Sąd I instancji powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznając, że podstawą prawną stwierdzenia nieważności, w zakresie objętym pkt 1 i pkt 2 wyroku, jest rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 u.d.p. oraz art. 40 ust. 3 i ust. 4 u.d.p.

WSA w Warszawie przy tym zaznaczył, że ogólny zakres sentencji decyzji organu I instancji, wymusza szerszy zakres rozstrzygnięcia niż objęty skargą. Zakwestionowana przez skarżącą, jako zajęta, część jezdni, na potrzeby publicznego przejścia dla pieszych, o pow. 190,80 m2, nie została zindywidualizowana w pkt 1 decyzji organu I instancji.

Sąd więc stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji SKO z [...] października 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] sierpnia 2020 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.

WSA w Warszawie podkreślił, że złożenie skutecznego środka zaskarżenia odnoszącego się do części wysokości opłaty i żądanie uchylenia decyzji w części, było dopuszczalne. Umożliwiał je art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 127 § 1 K.p.a., zastosowany prawidłowo w związku z art. 40 ust. 1, ust.2 i ust. 3 u.d.p.

Sąd I Instancji stwierdził, że organ odwoławczy, powtórzył za organem I instancji ocenę prawną i rażąco naruszając prawo materialne utrzymał w mocy decyzję w zaskarżonej części. Tymczasem zastosowane przez organy przepisy prawa, odnoszące się do korekty wniosku dotyczącej zajęcia jezdni pod chodnik publiczny o powierzchni 190,8 m2, nie budzą żadnej wątpliwości interpretacyjnej. Sąd zgodził się ze stanowiskiem spółki, prezentowanym w toku postępowania, że zajęcie na chodnik publiczny, dostępny dla każdego pieszego, części pasa jezdni jest nadal wykorzystaniem pasa jezdni na cel publiczny i związany z przeznaczeniem pasa jezdni jakim jest chodnik. W związku z powyższym chodnik tymczasowy umieszczony w pasie jezdni nie jest zajęciem na cele inwestora i nie powinien podlegać opłacie.

Oznacza to, że niedopuszczalna była nie tylko akceptacja przez SKO części zaskarżonej opłaty ustalonej w pkt 2 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2020 r., ale i przyjęta w tej części podstawa faktyczna i prawna, że w części jezdni przeznaczonej na chodnik dla pieszych doszło przez skarżącego do zajęcia pasa drogowego: "pod zaplecze budowy związane z budową hotelu na działce inwestora", wskazanej w pkt 1 decyzji drugiej lokalizacji: ul. Z. na odcinku ul. W. - ul. E.: określonej łącznie jako "jezdnia, chodnik i trawnik, łącznie o pow. 580,80 m2.

Tymczasem ta część jezdni, która została przeznaczona pod strefę bezpieczeństwa dla komunikacji pieszej (chodnik dla pieszych) nie stanowiła ani w ścisłym znaczeniu ani ogólnym zajęcia pasa drogowego przez skarżącego: "pod zaplecze budowy związane z budową hotelu na działce inwestora". Przeznaczenie części jezdni pod strefę bezpieczeństwa dla komunikacji pieszej było wyłącznie skutkiem zajęcia przez skarżącego innego obszaru pasa drogowego: chodnika i trawnika pod zaplecze budowy hotelu na działce inwestora", za którego zajęcie słusznie nałożona została opłata.

Sąd podkreślił, że część jezdni o jakiej mowa - przeznaczona na chodnik dla pieszych, która nie została wyodrębniona w pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji, nie była i nie jest zajęta przez skarżącą, skoro w omawianej decyzji została przeznaczona nadal na cele publiczne: strefę bezpieczeństwa dla komunikacji pieszej. O ile jezdnia ma pełnić rolę publicznie dostępnego chodnika dla pieszych, to nie stanowi wygrodzonego dla wyłącznego korzystania zaplecza budowy hotelu.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 40 ust. 3 u.d.p. przewiduje, że opłatę pobiera się za zajęcie pasa drogowego. A contrario zatem, brak zajęcia pasa drogowego oznacza brak podstawy prawnej do pobrania opłaty.

Regulacja art. 40 ust. 1-3 u.d.p. oznacza, że podstawą do pobrania opłaty niezbędne jest ustalenie - w stanie faktycznym danej sprawy - zajęcia pasa drogowego przez stronę na cele wymienione w ww. normach. Inna podstawa nie została przewidziana. Nie ma też jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, co oznacza pojęcie "zajęcie" – w rozumieniu "zajęcia jakiegoś miejsca". Synonimy użyte w kontekście ogólnym "zajęcia jakiegoś miejsca" nie budzą wątpliwości. Oznaczają inaczej: okupację, opanowanie, podbicie czegoś, zdobycie, przywłaszczenie, zabór, zagarnięcie, zawładnięcie itp.

Prezydent m.st. Warszawy, w punkcie 1 swojej decyzji, zezwolił skarżącej na zajęcie: w lokalizacji ul. W. przy ul. Z. - chodnika o pow. 93,00 m2 i to zajęcie wynika z celu jakim jest zaplecze budowy hotelu budowanego na działce inwestora. W pozostałej części przeniesienie ruchu pieszych na część jezdni – nie stanowi jednakże zajęcia pasa drogowego przez inwestora, bowiem ruch pieszy jest elementem składowym ruchu drogowego, który zgodnie z ustawą prawo o ruchu drogowym stanowi: ruch pojazdów, zwierząt i pieszych po drogach.

WSA w Warszawie zaznaczył, że okolicznością zasadniczą stanu faktycznego do ustalenia opłaty było ustalenie rzeczywistej powierzchni zajęcia pasa drogowego przez skarżącego i objęcie opłatą wyłącznie powierzchni do korzystania na prawach wyłączności.

Wbrew wywodom SKO, korzystanie na prawach wyłączności jest kategorią jednoznaczną, nie wymagającą wykładni rozszerzającej, ponad zakres określony w ustawie. Oznacza to, że w sposób nieuprawniony i z rażącym naruszeniem prawa, organy dokonały wykładni rozszerzającej cytowanych wyżej przepisów, w części odnoszącej się do jezdni, z której wydzielono publiczne przejście dla pieszych, nakładając na skarżącego obowiązek opłaty za tę powierzchnię, czyli ponad cel wymagany ustawą. Tymczasem już z definicji drogi publicznej określonej w art. 1 u.d.p. wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Sąd I Instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 4 pkt 1 i pkt 2 u.d.p. i art. 2 pkt 1u.d.p. zarówno jezdnia, jak i chodnik stanowią części drogi publicznej przeznaczonej do ruchu – odpowiednio: pojazdów i pieszych. Potwierdza to definicja drogi publicznej, określona w art. 1 u.d.p., która stanowi, że jest to droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Z kolei art. 4 pkt 21) u.d.p. definiuje działania zarządcy mające na celu ochronę drogi, jako działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Powyższa regulacja jednoznacznie stanowi, że wydzielenie z jezdni części przeznaczonej na chodnik dla pieszych związane jest z ochroną drogi: poprzez niedopuszczenie do niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, o czym stanowi cyt. wyżej art. 4 pkt 21 u.d.p. Działania te nie wymagają zatem zezwolenia, a tym bardziej opłaty za zajęcie części jezdni na chodnik dla pieszych.

Powyższe oznacza, że brak jest podstawy do obciążania spółki kosztami ww. opłaty za powierzchnię jezdni, przeznaczonej na publiczny chodnik, skoro jej nie zajmuje na zasadach wyłączności, a do zmiany organizacji ruchu kołowego i pieszego doszło na skutek uwzględnienia wniosku w pozostałym zakresie.

Sąd zauważył przy tym, że z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że rozszerzenie wniosku w zakresie uwzględniającym zmianę organizacji ruchu w pasie drogowym omawianej lokalizacji, wynikło z inicjatywy zarządcy drogi. Niemniej spółka od początku postępowania trafnie podnosiła brak podstawy do obciążania jej opłatą za teren, którego na wyłączność nie zajmuje.

Należy dodać, że zgodnie z art. 40 ust. 15 u.d.p. to zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. W sytuacji, gdy ze zmiany organizacji ruchu z części jezdni wydzielono ogólnodostępny chodnik, to także w świetle tej normy skarżący nie zajmuje publicznego przejścia dla pieszych.

Skoro więc wymienione w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 i 4 u.d.p. nie przewidują uzyskania zezwolenia za zajęcie pasa drogowego przeznaczonego pod cel publiczny w sytuacji przeznaczenia części jezdni do korzystania przez pieszych jako chodnika i tym samym nie przewidują opłaty za takie zajęcie, zatem należało uznać, że organ odwoławczy zaakceptował w tym zakresie rażące naruszenie prawa przez organ I instancji. Podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie jest w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3 i 4 u.d.p.

Podobnie nie miał podstaw do zastosowania w omawianym zakresie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264 z późn. zm.) oraz § 1,2,4,5 Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.), ponieważ normy te nie odnoszą się do zajęcia pasa drogowego na cel publiczny.

Sąd zaznaczył, że sformułowany w wyroku zakres rozstrzygnięcia był podyktowany tym, że zakwestionowana przez skarżącego, jako zajęcie pasa drogowego, część jezdni zajętej na potrzeby publicznego przejścia dla pieszych o powierzchni 190,80 m2 nie została zindywidualizowana w pkt 1 decyzji organu I instancji. Z tego względu rozstrzygnięcie dotyczące rażącego naruszenia prawa dotyczy powierzchni 190,80 m2 w ul. Z. na odc. na odcinku.: ul. W. - ul. E.. W konsekwencji powyższego, prawidłowe przyjęcie zajęcia pasa drogowego w pkt 1 decyzji organu I instancji dotyczy w tej lokalizacji zajęcia chodnika i trawnika pod zaplecze budowy związane z budową hotelu na działce inwestora, jaka wynika z różnicy 580,80 m2 minus 190,80m2, czyli 390 m2 (plus zindywidualizowany teren chodnika o pow. 93 m2 przy ul. W. przy ul. Z.).

Podobnie wyeliminowana została, wyliczona z rażącym naruszeniem prawa, opłata za powierzchnię 190,80m2 – w kwocie 70 977,60 złotych, która nie została zindywidualizowana w pkt 2 decyzji organu I instancji, obejmującym całość opłaty. Z tego względu, różnica po wyeliminowaniu nienależnej kwoty 70 977,60 złotych (183 275,10 zł minus 70 977,60 zł ) wynosi 102 297,50.

Końcowo WSA w Warszawie stwierdził, że nie można zgodzić się z twierdzeniem odpowiedzi na skargę, że u.d.p. nie definiuje wyrażenia "na prawach wyłączności", dlatego można przyjąć, że zajęcie na prawach wyłączności następuje wówczas, gdy zajmowany odcinek zostaje wyłączony z normalnego, powszechnego użytkowania. Przy czym SKO podało przykłady orzeczeń zupełnie nieadekwatnych do okoliczności niniejszej sprawy.

Tymczasem przeznaczenie jezdni na ciąg ruchu pieszego jest nadal przeznaczeniem na cele ruchu drogowego w pasie drogowym, związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zmiana jezdni na ciąg pieszy w dalszym ciągu przeznacza pas drogowy na cele związane z ruchem drogowym (cele bezpieczeństwa pieszych), a nie służy celom skarżącej i to na prawach wyłączności.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 23 lutego 2022 r. wniosło SKO w Warszawie, zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, tj.:

1. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 i 4 u.d.p. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędną wykładnię oraz przyjęcie, że wydzielenie fragmentu pasa drogowego (jezdni) pod chodnik dla pieszych nie podlega konieczności uzyskania zezwolenia, a tym samym nie podlega opłacie, co stanowi rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji,

2. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 i 4 u.d.p., oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, iż utrzymanie decyzji organu I instancji nie miało podstaw prawnych,

3. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 i 4 u.d.p., oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędną wykładnię oraz przyjęcie, że wydzielenie fragmentu pasa drogowego (jezdni) pod chodnik dla pieszych nie podlega konieczności uzyskania zezwolenia, a tym samym nie podlega opłacie, co stanowi rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji - w zakresie nieprawidłowej wykładni rażącego naruszenia prawa (zarzut z ostrożności procesowej),

II. Naruszenie prawa procesowego:

4. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie w zaskarżonym orzeczeniu, iż zajęcie jezdni poprzez wygrodzenie na nim chodnika, było zajęciem realizowanym w celu publicznym, a nie celu prywatnym - realizacji budowy, a w konsekwencji uwzględnienie skargi,

5. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz 141 § 4 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie przekraczającym stwierdzone naruszenie - poprzez błędne wyliczenie w sentencji kwoty odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji,

6. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w zaskarżonym orzeczeniu dlaczego przyjęto, iż stwierdzone naruszenie prawa miało charakter rażącego naruszenia prawa, a tym samym stwierdzenie nieważności w sentencji zaskarżonego wyroku.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Niezależnie od powyższego SKO w Warszawie wniosło o zastosowanie z urzędu art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. - tj. sprostowanie z urzędu w sentencji znaku decyzji organu I instancji oraz wyliczenia kwoty od jakiej stwierdzono nieważność (jest 102 297,50 a powinno być 112 297,50 - co wynika z uzasadnienia).

Skarżący kasacyjnie organ wystąpił także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że rozstrzygające w sprawie powinno być to, kto włada powierzchnią jezdni - a jest to inwestor. Inwestor również musi wykonać stosownego wygrodzenia. To, że ze względu na prowadzoną inwestycję musi w tym zakresie wydzielić chodnik wynika z realizowanej przez niego inwestycji. Jego działanie oznacza, iż część użytkowników drogi nie będzie mogła się poruszać po zajętym fragmencie jezdni. Zajęty więc fragment będzie wykorzystywany niezgodnie z jego przeznaczeniem. Działanie inwestora doprowadziło więc do zajęcia fragmentu jezdni, a wyłącznym powodem tego faktu jest prowadzenie prac budowlanych. Konsekwencją przyjętego rozumienia ww. przepisów byłaby akceptacja braku opłat za wszelkiego rodzaju zajęcia pasa drogowego, jeżeli zajęcie byłoby wykonywane na potrzeby transportu (np. wyjazd z budowy).

W kwestii braku podstaw do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego organ zaznaczył, że pozwalające na to przepisy obowiązywały w czasie rozstrzygania.

Organ dodał, że WSA nieprawidłowo przyjął, iż działanie skarżącego odnosi się do celu publicznego, naruszając swobodną ocenę dowodów.

SKO podkreśliło, że zajęcie przez spółkę pasa drogowego miało miejsce nie pod cel publiczny, ale pod cel prywatny (budowa hotelu). Celem dla którego zajmowany był pas drogowy jest kwestia związana z budową hotelu. Należy więc uznać, iż prowadząc przedmiotowe wygrodzenie, spółka realizowała swój prywatny interes. To że zabezpieczała w tym zakresie możliwość poruszania się przez osoby trzecie, oznacza, iż niwelowała ona utrudnienia które sama spowodowała prowadzoną budową. Jedynym więc celem spółki była budowa hotelu i w tym zakresie wygrodzenie chodnika zmierzało do wydania stosownych zgód i realizację zamierzenia inwestycyjnego. W tym zakresie uznać więc należy, iż WSA w swojej ocenie przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, nie oceniając całokształtu materiału dowodowego, ale jedynie jego fragment dochodząc do nieuprawnionych konkluzji.

Oprócz tego w uzasadnieniu skargi stwierdzono, że Sąd w sentencji oraz w uzasadnieniu dokonał błędnych obliczeń odnoszących się do kwoty należnej opłaty (błędów rachunkowych). W konsekwencji, uznać należy, iż tym zakresie rozstrzygnięcie jest wadliwe i pozostaje niegodne z zakresem stwierdzonych naruszeń.

Organ nadmienił, że w zaskarżonym orzeczeniu, brak jest wyjaśnienia kwestii, dlaczego naruszenia uznaje się za rażące naruszenia prawa. Z orzeczenia nie wynika, w jaki sposób sąd rozumie przesłankę rażącego naruszenia prawa i czym takie kwalifikowane naruszenie różni się od prostego naruszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS).

Formułując zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie organ wskazał na trzy konkretne uchybienia przez WSA w Warszawie tego rodzaju regulacjom, nie wykazując jednocześnie, że miały one wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niewykazanie tego rodzaju wpływu, podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie naruszeń regulacji procesowych stanowi istotną wadę tego rodzaju zarzutów, uniemożliwiającą uznania ich zasadności. Niezależnie jednak od tego, ustosunkowując się do poszczególnych okoliczności, podnoszonych w ramach przedmiotowych zarzutów stwierdzić należy, że również one nie znajdują one uzasadnionych podstaw.

I tak, nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że WSA w Warszawie nie wyjaśnił przyczyn, dla których stwierdził iż mające miejsce naruszenia prawa miało charakter rażący. Sąd bowiem wyraźnie zaznaczył w uzasadnieniu wydanego przez siebie wyroku, że rażącego naruszenia prawa przez organy obu instancji upatruje w dokonaniu rozszerzającej wykładni przepisów u.d.p. Nie można więc mówić o tym, że pominął tę kwestię, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., co sugeruje organ.

Jeżeli zaś chodzi o kwestię naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz 141 § 4 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie przekraczającym stwierdzone naruszenie to w tym zakresie zwrócić należy uwagę przede wszystkim na niekonsekwencję skarżącego kasacyjnie, który z jednej strony zarzuca Sądowi I instancji wydanie orzeczenia, którego treść nie odzwierciedla stwierdzonych naruszeń, z drugiej zaś formułuje wniosek o sprostowanie wyroku WSA w Warszawie, w tym właśnie zakresie, traktując tego rodzaju niezgodność w kategoriach oczywistej omyłki czy też błędu rachunkowego. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji taki właśnie charakter miała ta niedokładność, gdyż Sąd uznał, iż niezasadne było naliczenie opłaty w kwocie 70 977,60 zł, co jest zgodne z twierdzeniem skarżącego. Tak więc zarzut niewłaściwego określenia zakresu stwierdzonej nieważności decyzji nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Nie można zgodzić się także ze skarżącym kasacyjnie jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie w zaskarżonym wyroku, iż zajęcie jezdni poprzez wygrodzenie na nim chodnika, było zajęciem realizowanym w celu publicznym, a nie celu prywatnym - realizacji budowy. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest bowiem kwestią prawnej oceny konkretnych okoliczności faktycznych, a nie ich ustalenia. Wydzielenie chodnika z pasa jezdni, jako takie, nie jest bowiem przedmiotem sporu pomiędzy stronami postępowania sądowego, który koncentruje się wokół zagadnienia związanego oceną skutków przesunięcia ruchu pieszego na jezdnię.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że te oznaczone numerami 1 i 3 są ze sobą zbieżne. Z tego względu ich komplementarny charakter uzasadnia łączne ustosunkowanie się do nich.

Odmienny charakter ma natomiast zarzut oznaczony nr 2, w którym to organ zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 i 4 u.d.p., oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji przyjęcie, iż utrzymanie w mocy przez SKO w Warszawie decyzji organu I instancji nie miało podstaw prawnych.

Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że został on nieprawidłowo skonstruowany, gdyż skarżący kasacyjnie organ w jego treści w ogóle nie wskazał na czym miałby polegać błąd w zakresie wykładni wskazanych przez niego przepisów. Tymczasem zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, skarżący kasacyjnie zobligowany jest do wykazania na czym dokładnie ten błąd polegał oraz jak dany przepis winien być właściwie interpretowany. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś ani uprawniony ani zobowiązany do uzupełniania czy też poprawiania za strony wadliwie sformułowanych przez nie zarzutów. Nie może także ustalać czy też domniemywać ich pełnej treści.

W związku z tym stwierdzić należy, że omawiany zarzut nie spełnia tego rodzaju wymogów, co wyklucza możliwość jego uwzględnienia.

Jeżeli chodzi o zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej numerami 1 i 3, w których organ zarzucił Sądowi I instancji dopuszczenie się błędnej wykładni art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 i 4 u.d.p., oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to w ich przypadku stwierdzić należy, że zasługują one na uwzględnienie.

Poprzez te zarzuty organ zarzucił WSA w Warszawie, że ten niewłaściwie zinterpretował między innymi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznając, że jako rażące naruszenie prawa potraktować należy przyjęcie przez organy, że wydzielenie fragmentu pasa drogowego (jezdni) pod chodnik dla pieszych podlega konieczności uzyskania zezwolenia, a tym samym nie podlega opłacie.

W tym właśnie aspekcie zauważyć należy, że Sąd I instancji przyjął, iż rażącego naruszenia prawa organy dopuściły się poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni przepisów u.d.p., tj. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 i 4 u.d.p.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zgodnie z ugruntowanym zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie stanowiskiem, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, w której występują zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, LEX nr 1145613).

Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 156.).

W niniejszym przypadku WSA w Warszawie uznał, że rozstrzygające sprawę organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa, na skutek zastosowania rozszerzającej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów, wobec czego już tylko z tego względu można stwierdzić, iż w tym wypadku nie mamy do czynienia z oczywistością naruszenia. Skoro bowiem uchybienie określonej regulacji prawnej nastąpiło w procesie jej wykładni, poprzez rozszerzenie znaczeń określonych pojęć, to tym samym podjęty i ze swej istoty złożony proces interpretacyjny wyklucza oczywistość ewentualnego naruszenia w tym zakresie.

Tak więc z uwagi na brak tego właśnie elementu definiującego właściwość rażącego naruszenia prawa powoduje, że zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia wskazanych przez skarżącego kasacyjnie regulacji art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 i 4 u.d.p., oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest prawidłowa, zwłaszcza w zakresie ostatniego z wymienionych przepisów.

Z tego więc względu Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd weźmie pod uwagę zamieszczone powyżej wskazania odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, z powodu rażącego naruszenia prawa, jednocześnie dokonując powtórnej oceny jej legalności.

Odnosząc się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, w przypadku stwierdzenia że nie odpowiada ona prawu, jedynie w określonej części, Sąd rozważy możliwość częściowego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, mając na względzie konieczność charakteryzowania się przez tę część, jak i część pozostałą samodzielnym bytem, tj. samodzielnością w obrocie prawnym. W tym zakresie weźmie pod uwagę wszystkie ich aspekty związane z funkcjonowaniem w obrocie prawnym, nieograniczające się jedynie do kwotowej wysokości konkretnej opłaty, związanej z poszczególnymi elementami od której jest ona naliczana.

Niezależnie od powyższego WSA w Warszawie dokona całościowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, będąc związany granicami sprawy, a nie jedynie granicami skargi.

Kierując się art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 i § 2 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od spółki na rzecz SKO w Warszawie kwotę 750 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów wpisu od skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie organu o zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, gdyż radca prawny reprezentujący SKO w Warszawie w postępowaniu kasacyjnym jest członkiem tego organu, w dodatku biorącym udział w rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu odwoławczym, jako jej sprawozdawca, działającym w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie na podstawie pełnomocnictwa, ale z "upoważnienia" Prezesa SKO w Warszawie. Tymczasem, zgodnie z art. 203 P.p.s.a. stronie której skarga kasacyjna została uwzględniona należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że w niniejszym przypadku zachodzi taka sytuacja.