Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1063/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1192/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2021 r. nr WOB.7721.439.2020.JKUR w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr 959/2020; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 stycznia 2022 r., II SA/Kr 1192/21, oddalił skargę A. sp. z o.o. sp. k. w K. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 6 września 2021 r. znak WOB.7721.439.2020.JKUR utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie-Powiat Grodzki nr 959/2020 z 19 sierpnia 2020 r., znak: ROIK I.5160.188.2020.ABU w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 16 lipca 2020 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia dz. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] K.1 przy ul. [...] w K. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na dz. nr [...] obr. [...] K.1 wykonano tymczasowe ogrodzenie, pełne (rodzaj ogrodzenia budowlanego) składające się z drewnianych słupków z wypełnieniem z blachy trapezowej. Ponadto na dz. nr [...], [...] obr. [...] K.1 wykonano słupki drewniane (bez wypełnienia).

Pomimo wynikającego z postanowienia z 16 lipca 2020 r. nakazu wstrzymania robót budowlanych, w trakcie ponownych czynności kontrolnych w dniu 14 sierpnia 2020 r. ustalono, że inwestor wykonał dodatkowe pełne ogrodzenie, składające się ze słupów drewnianych i blachy trapezowej.

Decyzją z 19 sierpnia 2020 r. nr 959/2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie-Powiat Grodzki nakazał skarżącej spółce rozbiórkę ogrodzenia pełnego, składającego się z drewnianych słupów i blachy trapezowej, zlokalizowanego na przedmiotowych działkach, wybudowanego w sposób niezgodny z przepisami, tj. uchwałą Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń" – o długości 313 mb.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: WINB) decyzją z 6 września 2021 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu WINB wskazał, że w sprawie zostały zrealizowane przesłanki uzasadniające rozbiórkę obiektu budowlanego przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na wstępie organ podkreślił, że budowa ogrodzenia zlokalizowanego na przedmiotowej działce posiadającego wysokość do 2,20m nie była objęta obowiązkiem pozyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Fakt ten nie wyłącza wszelako możliwości wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, a organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do zbadania czy obiekt taki nie narusza przepisów, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kontekście powyższego organ wskazał, że działki, na których zbudowano ogrodzenie leżą na terenie objętym uchwałą nr XLVII/1290/20 Rady Miasta Krakowa z 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa – os. Gotyk". Przedmiotowe działki usytuowane są na obszarze oznaczony ZP.5 – tereny zieleni urządzonej. W § 26 wskazano, że podstawowym przeznaczeniem jest pod publicznie dostępny park. W § 26 pkt 2 ppkt 4 planu wskazano w zakresie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, że ustala się zakaz lokalizacji budynków w terenie ZP.I, ZP.4, ZP.5, Z.6, ZP.7. Z kolei w § 26 ust. 5 wskazano, że cyt. w terenach ZP.4, ZP.5, ZP.6 dopuszcza się lokalizację urządzeń sportu i rekreacji takich jak: boiska wielofunkcyjne, skateparki, ogródki jordanowskie, place zabaw, wybiegi dla psów. Plan ten obowiązuje od dnia 6 listopada 2020 r. Organ podał również, że na terenie Miasta Krakowa obowiązuje ponadto uchwała nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. (Dz. Urz. z 09.03.2020 r., poz. 1984) w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". W § 22 ust. 1 pkt 1 uchwały stwierdzono, że zakazuje się sytuowania ogrodzeń w terenach wyłączonych spod zabudowy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a w terenach nieobjętych ustaleniami planów miejscowych – nieruchomości niezabudowanych, z wyłączeniem nieruchomości: a) których mowa w pkt. 5; b) na których prowadzone są uprawy leśne, o których mowa w ustawie z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129, 2161, z 2019 r. poz. 83, 125, 1815); c) na których prowadzona jest działalność rolnicza, o której mowa w ustawie z dnia 1 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1362). Mając na uwadze powyższe WINB ocenił, że na dzień wydania decyzji zakazane jest sytuowanie ogrodzeń na terenie przedmiotowych działek z uwagi na fakt, iż zgodnie z obowiązującym dla tych terenów miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego usytuowane są one w obszarze ZP.6, gdzie podstawowe przeznaczenie to tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park oraz obowiązuje zakaz lokalizacji budynków. Jednocześnie na dzień wydawania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji nie obowiązywał dla terenu przedmiotowych działek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, działki te jak ustalił organ I instancji są działkami niezabudowanymi, co również oznaczało zakaz sytuowania ogrodzeń, gdyż w przedmiotowej sprawie nie znajdowały zastosowania wyjątki, o których mowa w § 22 ust. 1 pkt 1 lit. a), b) oraz c) uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z "9 marca 2020 r." (Dz. Urz. z 09.03.2020 r., poz. 1984). Powyższa sprzeczność z przepisami kontrolowanego obiektu budowlanego oznacza, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, co w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pociąga za sobą konieczność orzeczenia rozbiórki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na moment wszczęcia postępowania; dalej: u.p.b.) w zw. z § 22 ust. 1-5 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (dalej: uchwała) przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia, mimo że możliwe jest wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli w ogóle skarżący naruszył obowiązujące przepisy;

2) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w zw. z § 22 ust. 1-5 uchwały przez bezpodstawne uznanie, że skarżący wykonywał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach;

3) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w zw. z § 25 ust. 5 uchwały przez bezpodstawne uznanie, że w przedmiotowej sprawie naruszono przepisy wspomnianej uchwały, mimo że skarżący rozpoczął prace związane z wzniesieniem ogrodzenia (m.in. tyczenie geodezyjne, prace przygotowawcze) jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały, więc regulacje te nie miały zastosowania w sprawie;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) przez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, a także naruszenie zasad prawdy materialnej i jej gwarancji;

5) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także dowolną analizę okoliczności istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy;

6) art. 8 § 1 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia nieproporcjonalnego, które nie odpowiada konieczności podjęcia środków adekwatnych dla konkretnego celu;

7) art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jej uczestników do organów władzy publicznej;

8) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz nieprzekonywające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że z konstrukcji przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i art. 50 ust. 1 u.p.b. jasno wynika, że każdy przypadek samowoli budowlanej podlega mniej lub bardziej rygorystycznym przepisom prawa, mającym zasadniczo doprowadzić do jej legalizacji. Istotne także jest, że na organie nadzoru budowlanego, w pierwszej kolejności, zawsze ciąży obowiązek zbadania, czy istnieje prawna i techniczna możliwość legalizacji danego obiektu. Dopiero gdy postępowanie wykaże, że z określonych przyczyn legalizacja nie jest możliwa, organ orzeka rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego zasadnie uznał, iż legalizacja nie jest możliwa ze względu na istniejące w dacie orzekania regulacje prawne, które uniemożliwiają budowę ogrodzenia w kształcie i w miejscu, w którym zostało ono wzniesione przez inwestora. W ocenie Sądu I instancji organ nadzoru słusznie wskazał na regulacje wynikające z dwóch aktów prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020r. nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" oraz uchwały Rady Miasta Krakowa z 14 października 2020 r. nr XLVII/1290/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa – os. Gotyk". Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z obowiązującym dla tych terenów miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowane ogrodzeniem działki usytuowane są w obszarze ZP.6, będącym terenem zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, w obrębie którego dopuszcza się lokalizację urządzeń sportu i rekreacji, tj. boiska sportowe, skateparki, ogródki jordanowskie, place zabaw, wybiegi dla psów. Wyraźny zakaz sytuowania na przedmiotowych działkach ogrodzeń wynika też z § 22 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. nr XXXVI/908/20 (błędnie określonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako uchwała z dnia 9 marca 2020 r.). Zdaniem Sądu I instancji niezgodność inwestycji skarżącej spółki z ustaleniami powyżej przywołanego miejscowego planu zagospodarowania oraz tzw. uchwały krajobrazowej jest oczywista i nie budzi wątpliwości. Sąd I instancji stwierdził również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu legalizacyjnym podstawę oceny zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przede wszystkim aktualnie obowiązujące przepisy, w tym aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. z daty przeprowadzenia postępowania naprawczego. Jak wynika bowiem z uzasadnienia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, celem wprowadzenia przesłanki zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny. Generalną zasadą jest, że przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, tj. w dacie orzekania przez organ administracji. W związku z powyższym, oceniając możliwość legalizacji wzniesionego ogrodzenia organ nadzoru nie tylko miał prawo, ale był zobowiązany do zastosowania obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawnych, bez względu na to, że prace budowlane rozpoczęły się przed dniem wejścia w życie badanych uchwał. Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z zawiadomień o prowadzonych pracach budowlanych (k. 6 i 14 akt adm.) oraz z protokołu z czynności kontrolnych (k. 25 akt adm.) wynika, że prace związane z wznoszeniem ogrodzenia zostały rozpoczęte przez inwestora w lipcu, gdy obowiązywała już uchwała Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. nr XXXVI/908/20, a nie w czerwcu, jak wskazuje się w skardze. Jeżeli skarżąca zamierzała przedstawić ustalenie faktyczne odmienne od tego, które wynikało z akt sprawy, winna swoje twierdzenie w jakikolwiek sposób udowodnić. Zasady postępowania administracyjnego nie zwalniają bowiem strony z obowiązku dowodowego w sposób całkowity, a gołosłowna polemika z bezspornymi dotąd okolicznościami faktycznymi nie może odnieść oczekiwanego skutku. Konsekwencją ustalenia, że w przedmiotowej sprawie nie może dojść do skutecznej legalizacji wzniesionego ogrodzenia było wydanie nakazu jego rozbiórki. Wskazywana przez spółkę możliwość wprowadzenia zmian pod względem technicznym nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, skoro sprzeciwiają się temu obowiązujące przepisy. W tej sytuacji, zastosowanie najdotkliwszej sankcji w postaci zobowiązania inwestora do dokonania rozbiórki wzniesionego ogrodzenia nie jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności, na którą również powoływał się skarżący. Zdaniem Sądu I instancji postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, wyjaśniono wszelkie istotne okoliczności faktyczne, które z resztą w przedmiotowej sprawie były co do zasady bezsporne. W szczególności nie ma wątpliwości co do formy, wymiarów i usytuowania badanego ogrodzenia. Wprawdzie spółka zakwestionowała ustalenie organu co do daty rozpoczęcia robót, lecz – jak wskazano powyżej – ustalenie to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie wykazała też na czym polegać miało naruszenie w przedmiotowym postępowaniu zasady zaufania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. O naruszeniu tej zasady nie świadczy bowiem samo wydanie niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w zw. z § 22 ust. 1-5 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (dalej: uchwała) w zw. z § 5 ust. 1 pkt 4 lit. i w zw. z § 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 26 ust. 1 pkt 3, pkt 4 i ust. 5 uchwały Rady Miasta Krakowa z 14 października 2020 r. nr XLVlI/1290/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa – os. Gotyk" (dalej: "plan miejscowy") przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia, mimo że możliwe jest wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli w ogóle skarżący naruszył obowiązujące przepisy;

2) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w zw. z § 22 ust. 1-5 uchwały w zw. z § 5 ust. 1 pkt 4 lit. i w zw. z § 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 26 ust. 1 pkt 3, pkt 4 i ust. 5 planu miejscowego przez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący wykonywał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (w tym również w planie miejscowym);

3) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w zw. z § 25 ust. 5 uchwały przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie naruszono przepisy wspomnianej uchwały, mimo że skarżący rozpoczął pracę związane z wzniesieniem ogrodzenia (m.in. tyczenie geodezyjne, prace przygotowawcze) jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały, więc regulacje te nie miały zastosowania w sprawie;

4) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w zw. z art 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez błędną wykładnię i nadanie tym regulacjom charakteru represyjnego, a nie restytucyjnego, a także wprowadzenie nieuprawnionego domniemania tzw. samowoli budowlanej;

II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierające lakoniczne oraz nieuzasadnione ustalenia, co utrudnia ocenę sposobu rozumowania Sądu I instancji oraz kontrolę instancyjną;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organy (a zwłaszcza organ II instancji):

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, a także naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji – co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało nieuprawnionym wydaniem nakazu rozbiórki ogrodzenia;

b) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także dowolną analizę okoliczności istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy – co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało nieuprawnionym wydaniem nakazu rozbiórki ogrodzenia;

c) art. 8 § 1 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia nieproporcjonalnego, które nie odpowiada konieczności podjęcia środków adekwatnych dla konkretnego celu –co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało nieuprawnionym wydaniem nakazu rozbiórki ogrodzenia;

d) art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej – co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało nieuprawnionym wydaniem nakazu rozbiórki ogrodzenia;

e) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz nieprzekonywające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie – co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało nieuprawnionym wydaniem nakazu rozbiórki ogrodzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. i w zw. z § 22 ust. 1-5 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" oraz § 26 ust. 5 uchwały Rady Miasta Krakowa z 14 października 2020 r. nr XLVlI/1290/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa – os. Gotyk" przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. stanowi natomiast, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

W tym miejscu wskazania również wymaga, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16 (ONSAiWSA z 2017 r., nr 1, poz. 2), "do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższej uchwały "aby zapewnić spełnienie podstawowych wymagań przy realizacji obiektów budowlanych w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a i e Prawa budowlanego nałożono na organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego obowiązek m.in. nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, a także stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów spełniających wymogi określone w art. 10 Prawa budowlanego. Szczegółowe zadania i kompetencje powiatowego organu nadzoru budowlanego wskazuje przepis art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Wynika z niego, że do właściwości tego organu należą, między innymi, zadania wynikające z przepisów art. 48-51 ustawy (...) Ustawodawca w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wprowadził podstawę do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Określając zatem przedmiotowy zakres zastosowania powyższego przepisu nie ograniczono się jedynie do robót budowlanych prowadzonych w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, ale do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Będą to przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. (...) Odnosząc się natomiast do kwestii zgodności realizowanych obiektów i robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy przywołać wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1743/13, w którym zwrócono uwagę, że przepisami prawa są także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest bowiem aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778; ze zm.). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, jak podkreślono w powyższym wyroku, między innymi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie organy uznały, że legalizacja wybudowanego przez skarżącą spółkę ogrodzenia nie jest możliwa ze względu na istniejące w dacie orzekania regulacje prawne, które uniemożliwiają budowę ogrodzenia w kształcie i w miejscu, w którym zostało ono przez nią wzniesione. Stanowisko organów zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, który powołując się na treść § 22 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" oraz postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu orzekania przez organ II instancji (tj. uchwałę Rady Miasta Krakowa z 14 października 2020 r. nr XLVII/1290/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa – os. Gotyk") stwierdził, że niezgodność inwestycji skarżącej jest oczywista i nie budzi wątpliwości.

Ze stanowiskiem organów, zaakceptowanym przez Sąd I instancji nie sposób się zgodzić.

W tym miejscu wskazania wymaga, że Sąd I instancji przywołując powyższy przepis uchwały krajobrazowej nie rozważył ani nie uwzględnił przewidzianego w nim wyjątku. Zgodnie bowiem z § 22 ust. 1 pkt 1 lit. a) uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. zakazuje się sytuowania ogrodzeń w terenach wyłączonych spod zabudowy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a w terenach nieobjętych ustaleniami planów miejscowych – nieruchomości niezabudowanych, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w pkt. 5. Z kolei w § 22 ust. 1 pkt 5 lit. c) powyższej uchwały mowa o tym, że dopuszcza się ogrodzenie nieruchomości stanowiących publicznie dostępne tereny sportu, rekreacji i wypoczynku (w tym parki), wybiegi dla psów, a także tereny ogródków działkowych, cmentarzy i targowisk. Jak wynika z § 26 ust. 5 planu miejscowego w terenie ZP.6 dopuszcza się lokalizację urządzeń sportu i rekreacji takich jak: boiska wielofunkcyjne, skateparki, ogródki jordanowskie, place zabaw, wybiegi dla psów. To dopuszczalne przeznaczenie w planie miejscowym koresponduje z dopuszczeniem ogrodzenia nieruchomości, o którym mowa w § 22 ust. 1 pkt 5 lit. c) uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. Kwestia ta nie stanowiła przedmiotu pogłębionych rozważań organów administracji publicznej, co uszło uwadze Sądu I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości rozważenia wymagał wyjątek przewidziany w § 22 ust. 1 pkt 5 lit. c) uchwały krajobrazowej.

Tym samym, stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni powyższego przepisu i w efekcie niewłaściwie zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w zw. z § 22 ust. 1-5 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. w zw. z § 26 ust. 5 uchwały Rady Miasta Krakowa z 14 października 2020 r. nr XLVlI/1290/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa – os. Gotyk"

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na względzie powyższe rozważania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono, jak w punkcie 2. sentencji, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.