Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 234/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiesnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 22 grudnia 2022 r., nr [...]; II. stwierdza nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 15 grudnia 2022 r. nr [...]; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. M. (zwanego dalej "stroną" lub "skarżącym") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB" lub "organem II instancji") z dnia 6 lutego 2023 r., nr [...]. W postanowieniu tym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 22 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługowo-gastronomiczną na działce nr [...] przy ul. [...] w T. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Pismem z dnia 18 października 2021 r. P. G., reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. J. J. – zawiadomiła PINB o możliwości naruszenia przepisów prawa budowlanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. (gm. P.). Według zawiadomienia, na działce znajduje się dom mieszkalny jednorodzinny, w którym jest prowadzona restauracja "X.". Restauracja działa od ok. 10 lat, dla tej działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Działka nie jest też objęta planem miejscowym. Zdaniem P. G., mimo sprzeciwów właściwego starosty w sprawie postawienia altany, ona stoi. Wykonano też dół ustępowy nieskanalizowany, toaletę zewnętrzną, nie ma odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. P. G. uważa, że właściciele nieruchomości nie doprowadzili w sposób zgodny z prawem do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości.

Dnia 7 lutego 2022 r. odbyła się kontrola przeprowadzona przez PINB. Podczas kontroli ustalono, że na działce nr [...] w T. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Właściciele, tj. L. i R. małż. W. nie posiadali żadnego dokumentu, który świadczyłby o legalności budowy tego domu. Nie otrzymali takowego od poprzedniego właściciela. Od 2005 r. jest tutaj prowadzona restauracja. R. W. stwierdził, że budynek kupili razem z żoną w takim stanie w jakim jest obecnie. Sam wykonał tylko drobne remonty. Przy domu jest toaleta zewnętrzna o konstrukcji drewnianej. Według relacji R. W., toaleta jest podłączona do sieci kanalizacyjnej.

PINB zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z prośbą o wykazanie, czy dla działki L. i R. małż. W wydano jakiekolwiek pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na zapytanie PINB, Burmistrz stwierdził, że nie wydano żadnych pozwoleń na budowę dla przedmiotowej działki.

L. i R. małż. W. wskazali, że są właścicielami działki ew. nr [...] od dnia 30 maja 2003 r. Wcześniej ten budynek był wykorzystywany na cele mieszkalne.

PINB uzyskał zdjęcia lotnicze z roku 1995, 1997 oraz 2004. Na zdjęciach widać tylko jedną bryłę, równoległą do ulicy [...]. Nie ma tam części, w której obecnie jest prowadzona restauracja.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r., nr [...] PINB nakazał L. i R. małż. W. wstrzymanie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część restauracyjną i poinformował ich o możliwości dokonania legalizacji tego obiektu.

W toku postępowania zażaleniowego, swój udział w postępowaniu zgłosił skarżący. Na skutek rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia 1 września 2022 r., nr [...] WINB uchylił postanowienie PINB w zakresie pkt 2 sentencji postanowienia, orzekł w tej materii w ten sposób, że poinformował właścicieli budynku o możliwości złożenia wniosku o legalizację rozbudowanego obiektu budowlanego w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. WINB nie miał wątpliwości, że budynek mieszkalny jednorodzinny został rozbudowany. Świadczą o tym zdjęcia lotnicze, zdjęcia z portalu Facebook, a także obecne zdjęcia. WINB wskazał, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie uproszczonym. Nie minęło 20 lat od rozpoczęcia robót budowlanych, stąd należy prowadzić postępowanie w trybie "klasycznym".

PINB wezwał L. i R. małż. W. o wykazanie, czy w związku z prowadzeniem restauracji przebudowano tylko część kuchenną, która służy także na cele prywatne, czy pomieszczenie kuchenne zawsze miało to przeznaczenie, a może było wykorzystywane na inne cele. Właściciele odpowiedzieli, że część kuchenna nie była przebudowywana w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, a pomieszczenie kuchni zawsze miało takie przeznaczenie. Skarżący złożył wniosek o wstrzymanie użytkowania części nieruchomości.

Pismem z dnia 28 września 2022 r. L. i R. małż. W. złożyli wniosek o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego obiektu budowlanego. W reakcji na wniosek małżonków, postanowieniem z dnia 5 października 2022 r., nr [...] PINB zobowiązał L. i R. małż. W. do przedłożenia w terminie 90 dni zaświadczenia wójta, burmistrza (prezydenta miasta) o zgodności zabudowy z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, dwa egzemplarze projektu technicznego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 12 grudnia 2022 r. odbyła się kontrola. Ustalono, że oprócz budynku mieszkalnego i zewnętrznej toalety, na działce znajduje się miejsce wypoczynkowe – ławki, parasole – miejsce na rowery, wiata o konstrukcji drewnianej kryta onduliną, dwie konstrukcje szkieletowe, platforma drewniana na drzewie i inne wiaty.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2022 r., nr [...] PINB uchylił własne postanowienie z dnia 5 października 2022 r. Powodem uchylenia było ujawnienie innych wymiarów oraz składowych budynku na nieruchomości. Co do innych zabudowań zostanie wszczęte odrębne postępowanie. Tego samego dnia zostało wydane drugie postanowienie o uchyleniu postanowienia z dnia 24 maja 2022 r., w którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych. Na obydwa postanowienia wniesiono zażalenia. Pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. PINB zawiadomił strony, że odtąd prowadzone postępowanie będzie dotyczyć rozbudowy budynku mieszkalnego o część usługowo-gastronomiczną przy ul. [...] w T..

Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2022 r., nr [...] PINB wstrzymał wykonywanie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługowo-gastronomiczną na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w T., poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację rozbudowy budynku mieszkalnego o część usługowo-gastronomiczną w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. PINB wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 2022 r. ujawniono, że działalność restauracyjna jest prowadzona w części budynku mieszkalnego, części restauracyjnej oraz w oranżerii/ogrodzie zimowym. Powierzchnia tej części jest większa niż pierwotnie stwierdzono to w protokole kontroli z dnia 7 lutego 2022 r. Z tego względu należało dostosować przedmiot postępowania do samej procedury legalizacyjnej. Co do pozostałych obiektów znajdujących się na działce, zostaną albo już toczą się odrębne postępowania.

L. i R. małż. W., reprezentowani przez pełnomocnika – r. pr. L. B. – złożyli zażalenie na postanowienie organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., zwanej dalej "p.b.") w związku z art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez ich błędne zastosowanie polegające na wydaniu kolejnego postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, podczas gdy w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocne (a także ostateczne) i wiążące postanowienie co do tej samej nieruchomości i co do tego samego przedmiotu postępowania;

2) art. 6 w związku z art. 15 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający obowiązujące przepisy prawa, a przejawiający się w wydaniu przez organ kilku merytorycznych rozstrzygnięć w odniesieniu do tego samego przedmiotu postępowania, co do którego organ wydał już prawomocne (a także ostateczne) i wiążące postanowienie bez oczekiwania na rozstrzygnięcie organu odwoławczego;

3) art. 7 w związku z art. 8 w związku z art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający procedurę postępowania administracyjnego przejawiający się w podejmowaniu w dowolny sposób czynności zmierzających do oceny stanu fatycznego sprawy, w tym także po wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia, z pominięciem przepisów prawa oraz w sposób powodujący, iż strony postępowania nie są w stanie ustalić etapu postępowania, a co za tym idzie pozostają w niewiedzy co do dalszych kroków, które muszą podjąć;

4) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się w prowadzeniu postępowania dowodowego po wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia co do przedmiotu postępowania oraz dokonywaniu ustaleń w oparciu o czynności podejmowane w ramach innych postępowań, w tym w ramach postępowania, które nie zostało przez organ oficjalne wszczęte.

L. i R. małż. W. wskazali, że została przeprowadzona kontrola w ramach postępowania niewszczętego, a docelowo dotyczącego innego obiektu budowlanego, co jest sprzeczne z prawem. Ustalenia przeprowadzone podczas takiej kontroli nie mogą mieć wpływu na sprawę, w której zapadło już orzeczenie. Co więcej, organ I instancji wydał jeszcze raz postanowienie w stosunku do tego samego obiektu budowlanego. W obrocie prawnym funkcjonuje już postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych. Organ I instancji powinien najpierw uchylić postanowienie z dnia 24 maja 2022 r. PINB związany zasadą trwałości postanowienia ostatecznego nie może orzekać ponownie w tej samej materii.

W kontekście postanowienia z dnia 24 maja 2022 r. (obowiązującego zdaniem małżonków) L. i R. małż. W. zainicjowali już postępowanie legalizacyjne. Teraz wprowadza się kolejne rozstrzygnięcie nie uchylając poprzedniego, które otwiera drogę do zainicjowania jeszcze jednego postępowania legalizacyjnego. PINB doprowadził do powstania chaosu decyzyjnego.

Strony uważają, że w kontekście postanowienia z dnia 24 maja 2022 r. nie zapadło jeszcze orzeczenie przed WINB . PINB nie informował także strony postępowania o kolejnych krokach, jakie będzie podejmować w sprawie. Kontrola z dnia 12 grudnia 2022 r. została przeprowadzona pod sygn. innej sprawy, która jeszcze nie została nawet wszczęta. Stąd strony nie akceptują takiego postępowania. Strony w tej chwili nie wiedzą, jakie działania mają podejmować.

Postanowieniami z dnia 30 stycznia 2023 r. WINB stwierdził niedopuszczalność zażaleń złożonych na postanowienia PINB z dnia 15 grudnia 2022 r. dotyczących uchyleń postanowień własnych o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych i nakładających obowiązek przedłożenia dokumentacji w postępowaniu legalizacyjnym.

Postanowieniem z dnia 6 lutego 2023 r., nr [...] WINB uchylił zaskarżone postanowienie PINB z dnia 22 grudnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. WINB uważnie zrelacjonował stan faktyczny. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postanowienie PINB z dnia 24 maja 2022 r. musiało zostać uchylone, ponieważ wówczas wstrzymano roboty budowlane tylko co do części restauracyjnej, a teraz jest już mowa o części usługowo-gastronomicznej, która jest większa. Po ujawnieniu prawidłowych wymiarów obiektu budowlanego, należało zmienić przedmiot postępowania, stąd te wszystkie uchylenia, jakie miały miejsce. WINB wskazał, że postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 1 i 3 p.b. nie jest postanowieniem dowodowym zatem nie istnieje możliwość jego uchylenia w trybie art. 77 § 1 k.p.a. PINB wadliwie uchylił swoje postanowienie z dnia 24 maja 2022 r. opierając je o tenże właśnie przepis. Nie mogło ono zatem wywołać skutku prawnego. W związku z tym postanowienie z dnia 22 grudnia 2022 r. jest po prostu kolejnym rozstrzygnięciem w tej samej sprawie.

WINB uważa, że PINB powinien nadal prowadzić postępowanie legalizacyjne wywołane wnioskiem L. i R. małż. W. złożonego na skutek wydania postanowienia z dnia 24 maja 2022 r. Organ odwoławczy uznał, że PINB powinien jedynie ocenić to, czy nie ma różnicy w określeniu "część restauracyjna" i "część usługowo-gastronomiczna". Opłata legalizacyjna będzie nałożona w osobnym postanowieniu.

Dnia 9 lutego 2023 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. J. J. – złożył odpowiedź na zażalenie.

Skarżący, działając przez swojego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Postanowienie organu II instancji zostało zakwestionowane w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 123 § 1 i art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i uchylenie prawidłowo wydanego postanowienia;

2) art. 48 ust. 1 i 3 p.b. w związku z art. 77 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że postanowienie organu nadzoru budowlanego obejmuje swoim zakresem:

a) wstrzymanie budowy,

b) informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części,

c) informację o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części,

d) informację o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej

- nie stanowi postanowienia o charakterze dowodowym, które może być zmienione, uzupełnione lub uchylone przez organ w każdym stadium postępowania i w konsekwencji niezgodne z prawem uznanie, że postanowienie organu I instancji musi być uchylone, a uchylenie poprzedniego nie wywołało skutku prawnego.

W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżący uważa, że możliwe było uchylenie postanowienia z dnia 24 maja 2022 r. w trybie art. 77 § 2 k.p.a., bowiem miało ono charakter dowodowy. Zdaniem skarżącego, PINB podjął właściwe rozstrzygnięcie, ponieważ w postępowaniu legalizacyjnym, które obejmuje kilka obiektów budowlanych, musi być jasność czego konkretnie dotyczy postępowanie.

WINB złożył odpowiedź na skargę, w której wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

L. i R. małż. W. również wnieśli odpowiedź na skargę, żądając oddalenia skargi w całości. Małżonkowie uważają, że postanowienie WINB jest w pełni prawidłowe i nie zachodzą podstawy do jego uchylenia. Małżonkowie twierdzą, że nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 i 3 p.b., ani art. 77 § 2 k.p.a. Zdaniem L. i R. małż. W., postanowienie z art. 48 p.b. nie ma charakteru dowodowego, bowiem tylko określa zakres samowoli budowlanej. Strony uważają, że postanowienie ma na celu ukształtowanie prawa lub obowiązku, a nie ma charakteru dowodowego.

Pismem z dnia 29 czerwca 2023 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę złożonej przez L. i R. małż. W.. Skarżący nie podzielił ich stanowiska. Konsekwentnie uważa, że postanowienie z art. 48 p.b. ma charakter dowodowy i w myśl art. 77 k.p.a. może być w każdej chwili zmienione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych względów, niż podniesiono w jej treści.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". W niniejszej sprawie wydano postanowienie na skutek rozpoznania zażalenia w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 23 maja 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 30 czerwca 2023 r., zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest kasatoryjne postanowienie WINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z częścią usługowo-gastronomiczną budynku należącego do L. i R. małż. W.. W wyniku rozpoznania skargi Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie, postanowienie organu I instancji, jak i postanowienie PINB wydane w dniu 15 grudnia 2022 r., dotyczące uchylenia postanowienia z dnia 24 maja 2022 r., nie odpowiadają prawu. Sąd po części zgodził się z każdą ze stron, jednakże zapadłe postanowienia są niezgodne z prawem. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie są przepisy p.b. PINB powziął wiadomość, że L. i R. małż. W. są właścicielami budynku, który samowolnie został rozbudowany. Jest to kwestia, która nie budzi żadnych wątpliwości. W dniu 24 maja 2022 r. PINB wydał postanowienie, w którym wstrzymał roboty budowlane co do części określonej wówczas "restauracyjnej" i pouczył właścicieli (małżonków) o możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Postanowienie to zostało uchylone w dniu 15 grudnia 2022 r. i tego samego dnia wydano nowe postanowienie, w którym skorygowano przedmiot postępowania, a także wymiary części już nie restauracyjnej, ale części usługowo-gastronomicznej. WINB z kolei stwierdził, że uchylenie postanowienia z 24 maja 2022 r. nie wywołało skutku prawnego i postanowienie z tegoż dnia dalej posiada moc obowiązującą. Z odpowiedzi na skargę L. i R. małż. W. wynika, że jest to dla nich korzystna konstatacja. Sąd podziela zapatrywanie właścicieli obiektu budowlanego, ale musi dojść do uchylenia wszystkich postanowień wskazanych w sentencji niniejszego wyroku.

Dla jasności wywodu przedstawionego w dalszej części uzasadnienia, Sąd rozpocznie swoje rozważania od konieczności stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia 15 grudnia 2022 r. Jest to spowodowane tym, że nieważność wskazanego postanowienia oznacza niemożność wydania kolejnych postanowień, w tym tego, które jest objęte skargą.

Na początku należy przypomnieć to, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o decyzji administracyjnej. Stanowi o tym przepis art. 126 k.p.a. – "Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie". Do szczegółowej analizy tego przepisu przyjdzie jeszcze powrócić, ale już teraz należy sformułować wniosek, że odpowiednie zastosowanie przepisów o decyzji administracyjnej oznacza zastosowanie m.in. przepisu art. 16 k.p.a. (zasada trwałości decyzji). Powołany przepis stanowi: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Sąd zwraca uwagę na słowo "takich" użyte w zacytowanym przepisie. Skoro postanowienia korzystają z przymiotu trwałości, co potwierdza się w orzecznictwie, to należy mieć na względzie, że wzruszenie postanowienia ostatecznego może nastąpić wyłącznie w trybie wskazanym w k.p.a. lub w przepisach szczególnych. "Trwałość decyzji (postanowień) ostatecznych i prawomocnych oznacza, że nie poddają się zaskarżeniu w trybie zwykłym, instancyjnym, co jednak nie wyklucza ich weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, w tym trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.)." [wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3348/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych {zwanej dalej "CBOSA"} na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postanowienie, które jest ostateczne korzysta z ochrony prawnej, jaką przyznaje zasada pewności obrotu prawnego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (zob. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 848/22, dostępny w CBOSA). Takie postanowienie korzysta z domniemania mocy obowiązującej jak i z domniemania prawidłowości procedury, w jakiej ono zapadło. Wzruszenie takiego postanowienia może więc zapaść wyłącznie w myśl procedury, która została uregulowana jako procedura o charakterze nadzwyczajnym.

Powracając do zacytowanego już powyżej przepisu art. 126 k.p.a., uwagę zwraca to, że ustawodawca czyni odesłanie do trybów nadzwyczajnych, tj. do wznowienia postępowania (art. 145-152 k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności (art. 156-159 k.p.a.). Jako, że tryby nadzwyczajne zaskarżenia orzeczeń ostatecznych stanowią lex specialis względem przepisu art. 16 § 1 k.p.a., nie można twierdzić, że skoro ustawodawca nie uczynił odesłania do procedury zmiany/uchylenia postanowienia ostatecznego, to jest ono możliwe. Nadzwyczajność regulacji oznacza zakaz przeprowadzania wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Ustawodawca nie wskazał wśród procedur wzruszający zmiany/uchylenia postanowienia ostatecznego, a więc nie może dojść do jej zastosowania ani w trybie art. 154, ani w trybie art. 155 k.p.a. (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 123 [w:] A. Wróbel, M. Jaskowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023). Należy zaznaczyć, że PINB nie mógł uchylić, ani zmienić swojego postanowienia, które wydał w dniu 24 maja 2022 r. Nie było do tego podstawy prawnej. W celu wyjaśnienia zasadności tego twierdzenia, należy odwołać się do zarzutów, które podnosiły różne strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Strony pozostają bowiem w dyskursie, czy postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 p.b. jest postanowieniem dowodowym i czy tym samym może korzystać z odformalizowanej procedury zmiany w trybie art. 77 § 2 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym jest przekonany o tym, że postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b. nie jest postanowieniem dowodowym.

Jak art. 48 ust. 1 i 3 p.b. stanowi odpowiednio: "Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia [ust. 1 – uw. Sądu].

W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej »wnioskiem o legalizację«, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej »decyzją o legalizacji«, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej [ust. 3 – uw. Sądu]". W żadnym z zacytowanych przepisów nie ma mowy o jakimkolwiek postępowaniu dowodowym. Jest to postanowienie, wbrew twierdzeniom niektórych stron, nie o charakterze procesowym, a o charakterze materialnoprawnym. Zatrzymując się na brzmieniu art. 48 ust. 1 p.b., Sąd dostrzega obowiązek materialnoprawny, w myśl którego inwestor zostaje zobowiązany przez organ nadzoru budowlanego do zaprzestania prowadzenia robót budowlanych. Z uwagi na fakt, że w myśl art. 48 ust. 4 p.b., jest to postanowienie zaskarżalne zażaleniem, w wyniku rozpoznania go przez organ odwoławczy obowiązek może zmienić swoją treść, co wskazuje na materialnoprawny charakter. Obowiązek informacyjny z art. 48 ust. 3 p.b. nie ma charakteru procesowego, bowiem daje on adresatowi postanowienia tylko możliwość zainicjowania postępowania legalizacyjnego. Postanowienie z art. 48 ust. 1 i 3 p.b. nie ma na celu prowadzenia postępowania dowodowego, jego celem nie jest uzyskanie jakichkolwiek dowodów, a więc niezasadne są twierdzenia, które wiążą z tym postanowieniem możliwość jego zmiany w trybie art. 77 § 2 k.p.a.

Sąd w składzie orzekającym zaznacza, że na gruncie przepisów p.b. takie samo zapatrywanie wyraża się w kontekście postanowienia wydawanego na podstawie art. 81c p.b. Jest to postanowienie również zobowiązujące inwestora do dokonania określonej czynności w toku postępowania, a z uwagi na fakt, że podlega ono zaskarżeniu zażaleniem, nie ma ono charakteru procesowego (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 893/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 479/09, dostępne w CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie wskazał, że podstawa prawna postanowienia zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego w warunkach samowoli jest czyni to postanowienie szczególnym, które musi odpowiadać treści przepisu wprowadzającego nakaz zaprzestania prowadzenia robót. W ten sposób wywołuje określone skutki prawne dla strony, stąd zastosowanie art. 77 § 2 k.p.a. jako podstawy zmiany takiego postanowienia w tym przypadku nie jest dopuszczalne (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1054/04, dostępne w CBOSA).

Niezasadne są twierdzenia każdej ze stron, które uważają, że postanowienie z art. 48 ust. 1 i 3 p.b. ma charakter procesowy i może zostać ono zmienione w trybie art. 77 § 2 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym nie zgadza się z takimi poglądami stron, a także poglądami, które jednostkowo pojawiają się w orzecznictwie. Postanowienie PINB z dnia 24 maja 2022 r. nie mogło zostać zmienione, ani uchylone, ponieważ przepis art. 16 § 1 w związku z art. 123 k.p.a. nie przewiduje takiej możliwości. Nie ma także przepisu szczególnego, który by na to zezwalał. Postanowienie to korzystało z ochrony prawnej, wynikającej z powołanych w poprzednim zdaniu przepisów k.p.a., a więc domniemuje się, że postanowienie to posiadało moc obowiązującą, a także zostało wydane w prawem przewidzianej procedurze.

Postanowienie uchylające postanowienie z dnia 24 maja 2022 r. zostało więc wydane bez podstawy prawnej, co wpisuje się w przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 123 k.p.a. Sąd posiada kompetencje, aby pomimo zaskarżenia postanowienia WINB , stwierdzić nieważność innego postanowienia. Jest to spowodowane tym, ze Sąd, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi, a raczej granicami sprawy. Sąd administracyjny, w myśl art. 135 p.p.s.a., może poddać kontroli wszystkie orzeczenia oprócz tych, które nie rozstrzygają sprawy co do istoty. "Przepisy art. 134 p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. dopuszczają możliwość objęcia sądową kontrolą legalności nie tylko zaskarżonego aktu (postanowienia), ale również wszystkich innych aktów lub czynności, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ użyty w obu tych przepisach termin »sprawa« występuje w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w szczególności w treści art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych »we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga«. Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której stanowi art. 1 p.p.s.a., która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 821/20, dostępny w CBOSA).

Skoro nie było podstaw do uchylenia przez PINB swojego własnego postanowienia z dnia 24 maja 2022 r., to należy stwierdzić, że wszystkie postanowienia wydane w tym samym przedmiocie po tej dacie nie odpowiadają prawu. Postanowienie PINB z dnia 15 grudnia 2022 r., w którym uchylono postanowienie tegoż organu z dnia 24 maja 2022 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, stąd jest ono nieważne.

Przechodząc do postanowienia WINB , a także poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z dnia 22 grudnia 2022 r., należy stwierdzić, że WINB miał rację o tym, że postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 p.b. nie ma charakteru dowodowego i nie może być zmienione w trybie art. 77 § 2 k.p.a. Nie można było natomiast zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że uchylenie postanowienia z dnia 24 maja 2022 r. nie wywołało skutku prawnego. W poprzednich akapitach uzasadnienia wyroku Sąd wskazał kilkukrotnie, że każde orzeczenie wydawane w trybie k.p.a. lub w przepisach szczególnych (np. art. 48 ust. 4 p.b.), od którego przysługuje środek odwoławczy, korzysta z ochrony prawnej zapewnionej w art. 16 § 1 k.p.a. Skoro tak jest, to żaden podmiot stosujący prawo (organ administracji publicznej, ani sąd) nie może kwestionować mocy obowiązującej wynikającej z zapadłego orzeczenia. Jest to niedopuszczalne, bowiem to godzi w konstytucyjną zasadę pewności prawa i stabilizacji obrotu prawnego. Takie orzeczenie może zostać wyeliminowane z obrotu prawnego tylko w postępowaniu do tego przewidzianym. Arbitralne stwierdzenie, że uchylenie nie wywołało skutku prawnego jest poważnym uchybieniem, na co Sąd w składzie orzekającym nie godzi się.

WINB nie zauważył tego, że PINB wydał postanowienie z dnia 15 grudnia 2022 r. bez podstawy prawnej i nie zainicjował postępowania nieważnościowego, które miałoby na celu konwalidację stanu prawnego. Zasadnie twierdzą L. i R. małż. W., że działanie PINB doprowadziło do powstania stanu chaosu decyzyjnego. Z tego chociażby względu trudno było im odnotować w swoim zażaleniu fakt, że postanowienie z dnia 24 maja 2022 r. zostało jednak uchylone.

PINB oraz WINB w swoich postanowieniach (odpowiednio z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz 6 lutego 2023 r.) nie zauważyli bezprawności uchylenia postanowienia z dnia 24 maja 2022 r. Przez ich działanie, zostały wydane nowe postanowienia, w których zobowiązano L. i R. małż. W. do zaprzestania prowadzenia robót budowlanych co do większego obiektu budowlanego, co w konsekwencji generowałoby potencjalnie wyższą opłatę legalizacyjną.

WINB naruszył przepisy prawa poprzez to, że mimo niezgodnego z prawem uchylenia postanowienia z dnia 24 maja 2022 r., nadal nakazywał de facto dawanie posłuchu temu orzeczeniu, co nie mogło mieć miejsca. Postanowienie z dnia 15 grudnia 2022 r., w którym uchylono postanowienie PINB z dnia 24 maja 2022 r. wywołało skutek prawny w postaci uchylenia, bowiem wpłynęło na treść obowiązku z przepisu art. 48 ust. 1 i 3 p.b. Pomimo złożenia zażalenia na to postanowienie, WINB stwierdził jego niedopuszczalność, a żadna ze stron nie zakwestionowała tego przed sądem administracyjnym. Dlatego należy takiemu postanowieniu odmówić przymiotu postanowienia dowodowego podlegającego w dowolnej chwili zmianie w myśl art. 77 § 2 k.p.a.

PINB wydając swoje postanowienie w dniu 22 grudnia 2022 r. naruszył prawo poprzez nieuprawnione podjęcie rozstrzygnięcia w związku z niezgodnym z prawem uchyleniem swojego poprzedniego rozstrzygnięcia w tej samej materii – postanowienia z dnia 24 maja 2022 r. W nowym postanowieniu objęto większy metraż lokalu należącego do L. i R. małż. W., co wygenerowałoby następnie większą opłatę legalizacyjną. PINB widząc swój błąd w zakresie rozbieżności ustaleń poczynionych podczas kontroli w dniu 7 lutego 2022 r. oraz 12 grudnia 2022 r. powinien zawnioskować do WINB o przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego, w celu wzruszenia postanowienia z dnia 24 maja 2022 r. Procedura zmiany/uchylenia tego postanowienia, jak wyjaśnił już Sąd, była niedopuszczalna.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność, co jednak nie wpływa na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Niezasadny był zarzut naruszenia przepisu art. 123 § 1 i art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Postanowienie PINB z dnia 22 grudnia 2022 r. nie odpowiadało prawu, bowiem zostało ono wydane na skutek niezgodnego z prawem uchylenia postanowienia z dnia 24 maja 2022 r. Nie doszło także do naruszenia art. 48 ust. 1 i 3 p.b. w związku z art. 77 § 2 k.p.a. Postanowienie podejmowane w myśl art. 48 ust. 1 i 3 p.b. nie ma charakteru dowodowego, ponieważ w jego treści przesądza się o kształcie prawa lub obowiązku publicznoprawnego. Na skutek wniesienia zażalenia, z czego strony korzystały, może dojść do zmiany treści obowiązku. Sam fakt wydania postanowienia z art. 48 ust. 1 i 3 p.b. nie ma na celu uzyskiwania jakiegokolwiek dowodu w sprawie, aby dało się zakwalifikować je do postanowień dowodowych podlegających zmianie w trybie określonym w art. 77 § 2 k.p.a.

Jak już Sąd wskazał, niezasadność zarzutów skargi nie wpływa na to, że jako taka, zasługuje na uwzględnienie, bowiem każdy z organów nadzoru budowlanego dopuścił się naruszenia prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB (pkt I sentencji wyroku).

Wobec ujawnienia faktu wydania postanowienia PINB z dnia 15 grudnia 2022 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia z dnia 24 maja 2022 r. bez podstawy prawnej, co jest przesłanką nieważnościową w myśl art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 123 k.p.a., Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność postanowienia z dnia 15 grudnia 2022 r. (pkt II sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 597 zł, na co złożyło się: 100 zł – wartość wpisu stałego od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt III sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim PINB będzie kontynuował postępowanie administracyjne według skutków powstałych w wyniku wydania własnego postanowienia z dnia 24 maja 2022 r.