Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 57/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, 147, 151, 182, 183, 184, 189
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1, 3, 6, 7, 9, 15, 20
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21, 31, 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G., A. S.i L.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt II SA/Po 173/23 w sprawie ze skargi R.G., A.S.i L. R. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 31 sierpnia 2011 r., [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 6 października 2023 r., sygn. akt II SA/Po 173/23, oddalił skargę R. G., A.S. i L. R. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skargą R. G., A. S. oraz L. R. zaskarżyły uchwałę nr [...]Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] i [...], gmina [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r. Nr [...], poz. [...]) w zakresie jej § 18 pkt 5. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm., dalej: k.c.) oraz w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i nierespektowanie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności przysługującego skarżącym w stosunku do stanowiącej ich własność nieruchomości, objętej planem, na której wprowadzono częściowy zakaz zabudowy w sytuacji, gdy brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwskazań do zabudowy tego terenu, a za zakazem nie przemawiają wymagania ładu przestrzennego ani potrzeby interesu publicznego, i który to zakaz został wprowadzony bez uzasadnionego powodu oraz bez ważenia interesu publicznego i prawnego, co stanowiło przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na bezprawnym i nieuzasadnionym zakazie lokalizacji budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 10MN/U w odległości większej niż 50 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem 2KDL (§ 18 pkt 5 uchwały nr [...]);

2) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do braku zgodności postanowień planu miejscowego z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], tj. uchwałą nr [...]z dnia 30 grudnia 2002 r., polegający na zakazie lokalizacji budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 10MN/U w odległości większej niż 50 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem 2KDL (§ 18 pkt 5 uchwały nr [...]), podczas gdy studium nie przewiduje na przeznaczonym obszarze zakazu, ale przewiduje zabudowę mieszkaniowo-usługową.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, co na rozprawie potwierdził pełnomocnik Burmistrza [...]. Rada wskazała, że przepis § 18 pkt 5 przedmiotowej uchwały nie wprowadza zakazu zabudowy, tylko ogranicza ją. Funkcja terenu jest niezmieniona, ale chodzi o to, aby nie zabudowywać terenu w przybliżeniu do pasa drogowego na odległości 50 m. Rada odrzuciła też twierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza studium. Obecnie trwają prace nad zmianą planu miejscowego, a nowy projekt uwzględnia oczekiwania skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że skarżące kwestionują brzmienie przepisu § 18 pkt 5 przedmiotowej uchwały, zgodnie z którym "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 10MN/U, 11MN/U ustala się następujące przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania: obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych w odległości większej niż 50 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem 2KDL". Skarżące uważają, że takie brzmienie przepisu ogranicza ich prawo własności i jest to niezgodne z obowiązującym studium, które w ogóle nie wprowadza ograniczeń w zabudowie na analizowanym obszarze. Sąd nie podzielił takiego stanowiska.

Sąd zwrócił uwagę, że sporną uchwałę podjęto w roku 2011, kiedy wszystkie trzy działki skarżących stanowiły jedną. Cały obszar dzisiejszego terenu oznaczonego w uchwale nr [...] symbolem 10MN/U stanowił wówczas grunty rolne i ciągnęły się od drogi, tj. ul. [...] do jeziora [...]. W wyniku zmiany jaką wprowadziła Rada poprzez uchwalenie planu miejscowego, Rada ustanowiła teren zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej oraz usługowej, jednakże cały ten pas ziemi, aż do jeziora, nie został objęty planem. Istota sporu, jaki rozgorzał między skarżącymi a Radą zasadza się na przepisie § 18 pkt 5 uchwały nr [...], jednakże tego przepisu nie można czytać, ani interpretować w oderwaniu od jego całego brzmienia. Sąd zwrócił uwagę na treść § 18 pkt 1 lit. a i b uchwały nr [...]. Ustawodawca wprowadził zabudowę mieszkaniowo-usługową jako sposób przyszłego zagospodarowania terenu. Jednakże w § 18 pkt 1 lit. b uchwały nr [...] wprowadzono zastrzeżenie, że dopuszcza się przebudowę, odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę istniejących budynków zabudowy zagrodowej. Żaden przepis uchwały nr [...] nie wyłącza możliwości zabudowy działek skarżących powyżej 50 m od drogi. Wyłącza się jedynie zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową oraz usługową. Na tym terenie można budować wszystko co jest zgodne z funkcją 10MN/U, ale nie są to budynki, o których mowa w § 18 pkt 5 uchwały nr [...]. Jest to zatem ograniczenie prawa do zabudowy, a nie jego pozbawienie. Lokalny prawodawca, mając na względzie okoliczności zagospodarowania terenu w 2011 r., kiedy uchwalał plan miejscowy, wziął pod uwagę rolnicze przeznaczenie tych terenów. Wprowadzono zatem możliwość zabudowy mieszkaniowej jako głównej formy, ale dopuszczono rozwój istniejącego już rolnictwa, co objawia się w słowach "przebudowa, odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa istniejących budynków zabudowy zagrodowej". Ponadto zdaniem Sądu należy mieć na uwadze, jak szerokie jest rozumienie zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Skarżące mogą przecież zrealizować inwestycje polegające na budowie obiektów, które uzupełniają ten sposób zagospodarowania terenu, np. obiekty rekreacyjne do własnych celów. Sąd podniósł, że podział działek, który przeprowadziły skarżące, ma na celu odejście od zamysłu, jaki wprowadziła Rada w 2011 r. Nie może to jednak wpływać na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Dalej Sąd podkreślił, że skarżące podniosły w skardze, że studium dla Gminy [...] nie przewiduje żadnego zakazu zabudowy dla spornego terenu i nie da się zrekonstruować żadnego takiego ograniczenia. I w tym zakresie, w ocenie Sądu, skarżące nie mają racji, chociaż istotnie bezpośrednio taki zakaz nie wynika ze studium. Sąd przypomniał, że prowadzenie polityki przestrzennej jest nieustanną próbą pogodzenia ze sobą wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a które wielokrotnie mogą pozostawać ze sobą w kolizji. W niniejszej sprawie w sposób bardzo wyraźny kolidują ze sobą takie wartości jak prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) oraz interes publiczny (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), jednakże Sąd zrekonstruował także potrzeby w zakresie ochrony środowiska oraz ładu przestrzennego (odpowiednio art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wskazał, że w sytuacji kolizji wartości, które następnie przenoszą się na zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy wyważyć kolidujące ze sobą zasady. Stosowanie zasad prawnych, a więc tych norm prawnych, które nakazują albo zakazują realizacji określonych wartości, polega na intensyfikacji działań, które mają doprowadzić do realizacji owych zasad w stopniu najwyższym. Konflikt zasad prawnych implikuje konieczność wyważenia zasad według zasady proporcjonalności. Ważenie zasad polega na przedstawieniu argumentacji opowiadającej się za koniecznością przyjęcia warunkowego pierwszeństwa jednej zasady przed drugą w analizowanym przypadku. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której interesem publicznym w przedmiotowej sprawie jest ochrona środowiska w postaci jeziora [...], do którego przylegają działki skarżących, pozostająca w konflikcie z interesem prywatnym skarżących w postaci ograniczenia prawa własności, Rada dokonała dostatecznego uzasadnienia na rzecz przyjętych rozwiązań w treści uchwały, będąc jednocześnie związana treścią studium. Lokalny prawodawca zestawiając dwie wartości ze sobą uznał, że w rozpoznawanej sprawie, pierwszeństwo zyskuje ochrona środowiska – jeziora [...] – wraz z okolicą użytkowaną głównie rolniczo, a zabudowa mieszkaniowo-usługowa, powinna być zlokalizowana głównie w pasie przydrożnym, co uzasadnia wprowadzenie ograniczenia z § 18 pkt 5 uchwały nr [...].

Analizując studium Sąd znalazł wiele unormowań, które przemawiają na rzecz przyjęcia ograniczenia, o którym mowa w spornym § 18 pkt 5 uchwały nr [...]. Zwrócił uwagę, że gmina [...] jest przede wszystkim gminą o charakterze rolniczym. Gmina cechuje się wysoką kulturą rolną. Jednym z pierwszych kierunków rozwoju gminy [...] jest pogodzenie budownictwa mieszkaniowego, zapewniającego wysoką jakość życia mieszkańców, z ładem przestrzennym oraz wysokimi walorami estetyczno-krajobrazowymi. Przy wyznaczaniu obszarów zabudowy mieszkaniowej, w pierwszej kolejności zapewnia się ochronę środowiska. Nie można w ocenie Sądu stracić z pola widzenia faktu, że gmina [...] znajduje się w bezpośredniej bliskości do [...] Parku Narodowego, co tylko wzmacnia przesłanki wprowadzania ograniczeń dla uniknięcia intensywnej zabudowy, szczególnie w okolicy zbiorników wodnych (jezioro [...]) czy innych form ochrony przyrody. Tak istotne formy ochrony przyrody jak park narodowy, wymusza na lokalnym prawodawcy rozwiązania proochronne, które będą latami respektowane.

Uwagę Sądu zwrócił kolejny kierunek ochrony przyjęty w studium. Działania ochronne obejmują między innymi korytarze, łączniki dla ochrony różnorodności biologicznej. Podnoszą one wartości estetyczne fizjonomii krajobrazu. Właściwe ich ukształtowanie sprzyja poprawie struktury bilansu wodnego poprzez zwiększenie powierzchni użytków zielonych, zadrzewień i małej retencji. W pasmach wododziałowych należy, tak stanowi Rada w studium, kształtować korytarze ekologiczne pomiędzy ekosystemami podobnego typu w celu likwidacji izolacji przestrzennej. Wokół zbiorników zaś, należy utrzymywać prazy wzdłuż cieków trwałe użytki zielone pełniące funkcje barier biogeochemicznych. Nie należy wprowadzać zrębów drzewostanów dotykających linii brzegowych jezior i rzek, nie niszczyć roślinności wokół zbiorników wodnych. Dowodem realizacji tego kierunku jest wezwanie Rady do objęcia ochroną wszelkie zadrzewienia przydrożne, przywodne i śródpolne oraz stworzenie systemu zadrzewień ochrony i zalesień poza [...] Parkiem Narodowym. Sąd wspomniał o realizacji inwestycji wzmacniającej rekreację indywidualną, w tym rekreację mieszkańców i właścicieli działek objętych planami miejscowymi. W studium przyjmuje się założenie, że Rada powinna opracowywać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obszarów przeznaczonych na cele zabudowy letniskowej i usług turystycznych, jednocześnie minimalizować negatywny wpływ na środowisko.

Tak przedstawione uwarunkowania i kierunki ochrony środowiska w gminie [...], jak w poprzednim akapicie, doznają jeszcze zdaniem Sądu dodatkowego wzmocnienia. W studium przyjęto bowiem kierunki w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego. Wyrazem takiego działania ma być zabezpieczenie śladów przeszłości historycznej regionu, kultury i państwowości polskiej, wszelkie ślady osadnictwa oraz miejsca występowania materiału archeologicznego. Takie miejsca mają być chronione przez przyjmowanie ustaleń w planach miejscowych lub w decyzjach administracyjnych, które będą gwarantować ochronę i dostępność dla eksploracji naukowej. Sąd zauważył zarówno na załączniku graficznym do studium jak i do uchwały nr [...], że działki skarżących są objęte obszarem, na którym może znajdować się stanowisko archeologiczne. Zdaniem Sądu, jest to jeszcze jeden argument, aby wprowadzić ograniczenia w zabudowie intensywnej, która swoimi rozmiarami mogłaby przyćmić cele przyjęte w studium, a które mają być zrealizowane w planie miejscowym.

Mając na względzie powyższe zdaniem Sądu widać, że w niniejszej sprawie istnieje konflikt pomiędzy interesem skarżących a potrzebą ochrony środowiska, szczególnie wodnego, oraz obszarów noszących znamiona dziedzictwa kulturowego. Tak kolidujące ze sobą wartości należy zważyć. Biorąc pod uwagę, że wolą Rady było zabezpieczenie ekosystemu zbiorników wodnych oraz pasów przybrzeżnych, co także potwierdził pełnomocnik Rady podczas rozprawy sądowej, Sąd doszedł do przekonania, że ograniczenie z § 18 pkt 5 uchwały nr [...] jest zgodne z prawem i Rada prawidłowo przyznała pierwszeństwo, tym razem, potrzebom ochrony środowiska oraz ładu przestrzennego. Sąd przypominał, że Rada nie wprowadziła zakazu zabudowy. Ograniczono jedynie możliwość stawiania zabudowy o konkretnym rodzaju. Inna forma zabudowy, która wykazuje zgodność z przeznaczeniem terenu, jest przecież dopuszczalna szczególnie, że lokalny prawodawca pozostawił możliwość ekspansji zabudowy zagrodowej, co tylko potwierdza rolniczy charakter gminy [...]. Przypomniano przy tym, że Rada, jako organ stanowiąco-kontrolny samorządu gminnego, posiada władztwo planistyczne, dzięki któremu może zdecydować o przeznaczeniu terenów, nad którymi sprawuje władztwo.

Sąd nie zgodził się też z poglądem, że Rada dopuściła się naruszenia poprzez nieproporcjonalne ustanowienie "zakazu zabudowy". Zdaniem Sądu, Rada prawidłowo wyważyła wszystkie okoliczności, które doprowadziły ją do przekonania do wprowadzenia przepisu § 18 pkt 5 uchwały nr [...]. W ocenie Sądu przepis § 18 pkt 5 uchwały nr [...] jest rozwiązaniem przydatnym. Rada, chcąc zapewnić ochronę ekosystemu jeziora [...] oraz obszaru wokół jeziora, przy założeniach przedstawionych w studium, przyjęła przydatne rozwiązanie. Ochrona jeziora [...] i pasu przybrzeżnego przed zbyt intensywną zabudową mieszkaniowo-usługową będzie najlepiej zapewniona, jeżeli ta zabudowa będzie wyłączona, jako zbyt ingerująca w przestrzeń przybrzeżną. Zakwestionowany przez skarżące przepis jest też rozwiązaniem koniecznym, ponieważ tylko za pośrednictwem planu miejscowego można wyłączyć intensywną zabudowę. Gdyby Rada nie przyjęła uchwały nr [...], wówczas Burmistrz [...]a byłby zmuszony do prowadzenia na wniosek zainteresowanych postępowań administracyjnych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd przypomniał, że po spełnieniu warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ administracji publicznej nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeśli decyzja taka godziłaby w cele przyjęte w studium. Rozwiązania planistyczne są zatem konieczne, jeżeli Radzie zależy na kreowaniu ładu przestrzennego. Sąd przypomniał także, że przepis § 18 pkt 5 uchwały nr [...] nie wprowadza zakazu zabudowy tylko ograniczenie. Nie można lokalizować za 50 metrem budynków mieszkalnych, mieszkaniowo-usługowych oraz usługowych, ale to nie oznacza, że nie można lokalizować innej zabudowy, która nie jest sprzeczna z destynacją tegoż terenu (10MN/U). Prawo własności zostało ograniczone wszystkim właścicielom działek na południe od ul. [...], a więc zapewniono równe traktowanie. Rozwiązanie przyjęte przez Radę nie jest nadmiernie uciążliwe w sposób, w jaki można by skonstatować, że Rada wzięła pod uwagę tylko interes publiczny i zlekceważyła zarazem interes właścicieli. Zdaniem Sądu przepis § 18 pkt 5 uchwały nr [...] spełnia zatem wymóg zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Nie doszło więc do naruszenia, które skarżące zarzucają Radzie.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi Sąd stwierdził ich niezasadność. Jego zdaniem nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom skarżących, udało się zrekonstruować przesłanki ograniczenia prawa własności skarżących. Istnieją przede wszystkim środowiskowe i kulturowe, a ponadto krajobrazowe podstawy przyjęcia przepisu § 18 pkt 5 uchwały nr [...]. Potrzeba ochrony zbiorników wodnych i pasów przybrzeżnych przed niekontrolowaną zabudową, która powinna koncentrować się przy głównych ciągach drogowych, w celu zapewnienia ładu przestrzennego, uzasadnia wprowadzenie ograniczeń. Na terenie działek skarżących znajdują się obszary możliwego wystąpienia śladów dziedzictwa kulturowego, co także wzmacnia uzasadnienie wyłączenia zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Nie jest tak, jak twierdzą skarżącej, że Rada nie wyważyła interesów – publicznego i prywatnego. Rada nie wprowadziła całkowitego zakazu zabudowy "na tyłach". W 2011 r., kiedy podejmowano zaskarżoną uchwałę, działki skarżących były jedną działką niezagospodarowaną w większości. Taki stan rzeczy miał i ma do dzisiaj zapewniać ochronę pasa przybrzeżnego. Jednocześnie Sąd podniósł, że nieprzekonujące byłoby twierdzenie, że sama ochrona jest zapewniania poza południową granicą planu z uwagi na brak planu miejscowego w tamtej części. Sąd wspomniał o metodyce wydawania decyzji o warunkach zabudowy i stwierdził, że rozwiązania planistyczne są najskuteczniejsze. Na mapie studium, a w konsekwencji na mapie załączonej do uchwały nr [...], widać wyraźnie, że pas przybrzeżny w północno-wschodniej części jeziora [...] ma inne zagospodarowanie niż teren oznaczony literą "M". Okrąg przecinający te dwa tereny to obszar stanowisk archeologicznych. Wprowadzenie takiego zróżnicowania już podkreśla potrzebę różnicowania sposobu zagospodarowania terenów. Rada nie przekroczyła przy tym zdaniem Sądu władztwa planistycznego. W ocenie Sądu nie jest też tak, że Rada nie dokonała ważenia wartości, jakie leżą u podstaw u.p.z.p.

Sąd uznał, że nie doszło także do naruszenia przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W treści studium nie pada słowo "zakaz", ale to nie oznacza, że zakaz nie może zostać wprowadzony. Sąd przypomniał przy okazji, że studium, w przeciwieństwie do planu miejscowego, nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Studium to ramowy dokument, będący determinantą dla dalszego postępowania każdej rady gminy w kierunku kreowania polityki przestrzennej. Zawiera on ogólne założenia oraz cele, jakie należy przyjmować. Te cele są uszczegóławiane na poziomie planu miejscowego, jednakże plan miejscowy nie musi być czystym odzwierciedleniem studium Nie musi zatem dochodzić do sytuacji, w której plan odzwierciedla wszystko co jest uregulowane w studium, ponieważ nie byłoby zatem różnicy pomiędzy tymi dwiema instytucjami prawnymi, co w świetle założenia o racjonalnym prawodawcy, jest niemożliwe.

Końcowo Sąd dodał, że dostrzega szerszy zamysł lokalnego prawodawcy - pozostawienie części pasa przybrzeżnego poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wprowadzenie ograniczenia z § 18 pkt 5 uchwały nr [...] doprowadzi do celowego utrudnienia uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy obiektów budowlanych nad samym jeziorem. Trudno będzie objąć w obszarze analizowanym zabudowę, która nie będzie szczególnie występować między jeziorem [...] a granicą 50 m od ul. [...]. Jest to wyraz skutecznej polityki przestrzennej. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi i jej zarzutów, stąd zastosował przepis art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi.

Skargą kasacyjną R. G., A. S. oraz L. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie uchwały Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2011 r. Rady Miejskiej Gminy [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach [...] i [...], gmina [...] (m.p.z.p.), pomimo że organ podejmując uchwałę, dokonał naruszenia:

a) przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w związku z przepisem art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nie dochodzi do naruszenia prawa własności przysługującego skarżącym kasacyjnie w stosunku do stanowiącej ich własność nieruchomości, objętej przedmiotowym planem miejscowym, na której wprowadzono częściowy zakaz zabudowy w sytuacji, gdy brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwwskazań do zabudowy tego terenu, a za zakazem nie przemawiają wymagania ładu przestrzennego ani potrzeby interesu publicznego, i który to zakaz został wprowadzony bez uzasadnionego powodu oraz bez ważenia interesu publicznego i prawnego, co stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na bezprawnym i nieuzasadnionym zakazie lokalizacji budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych na terenie oznaczonym na rysunku m.p.z.p. symbolem 10MN/U w odległości większej niż 50 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem 2KDL (§ 18 ust. 5 m.p.z.p.);

b) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że m.p.z.p. nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. z późn. zm. (Studium), podczas gdy wprowadzenie poprzez m.p.z.p. zakazu lokalizacji budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych na terenie oznaczonym na rysunku m.p.z.p. symbolem 10MN/U w odległości większej niż 50 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem 2KDL (§ 18 ust. 5 m.p.z.p.) narusza zapisy Studium, które nie tylko nie przewidują na przedmiotowym obszarze takiego zakazu, lecz zgodnie ze Studium teren ten został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Mając na uwadze powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego, stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżących kasacyjnie według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - obwieszczenia wraz z projektem uchwały - załącznik tekstowy i graficzny.

W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2024 r., pełnomocnik skarżących wskazała, iż doszło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru, w dniu 22 lutego 2024 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (poz. [...]) ogłoszono uchwałę nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2024 r. Jednocześnie podtrzymano wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka wnosząc kasację zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. zarzutu naruszenia postanowieniami zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 10MN/U ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. nr [...], wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21).

Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele.

Będący przedmiotem sporu teren oznaczony w przedmiotowym planie miejscowym symbolem 10MN/U znajduje się na obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego symbolem M/U, tj. przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, co niewątpliwie koresponduje z podstawowym przeznaczeniem tego terenu w kwestionowanym planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczalną przebudową, odbudową, rozbudową lub nadbudową istniejących budynków zabudowy zagrodowej (§ 18 pkt 1 planu miejscowego). W przedmiotowej sprawie nie można jednak tracić z pola widzenia okoliczności przylegania nieruchomości skarżących do jeziora [...], a także w obszarze Otuliny [...] Parku Narodowego oraz obszarze Natura 2000 ([...]). Z zawartych w Studium uwarunkowań rozwoju gminy wynikających ze stanu i ochrony środowiska wynika, że środowisko przyrodnicze jest jednym z istotnych czynników warunkujących przestrzenny rozwój gminy rozumiany jako rozwój wszystkich elementów zainwestowania. Przy czym w Studium podkreślono, że szczególnie cenne walory i zasoby środowiska przyrodniczego stanowią barierę dla rozwoju takich funkcji jak mieszkalnictwo czy działalność gospodarcza (Studium, Część B – Analiza stanu istniejącego, Uwarunkowania wewnętrzne, str. 36). Ustalając następnie w omawianym Studium kierunki rozwoju w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego, w oparciu o ustanowione na terenie gminy formy ochrony przyrody oraz przewidywane obszary chronione zaproponował kształt ekologicznego systemu obszarów chronionych obejmujący m.in. [...] Park Narodowy wraz z otuliną oraz obszarami objętymi ochroną ścisłą oraz obniżenia dolinowo-rynnowe – dolina [...], rynny jezior: [...], [...] i przywołanego już powyżej, położonego w bliskiej odległości od nieruchomości skarżących jeziora [...]. Działaniami ochronnymi zobowiązano się przy tym objąć tereny wokół zbiorników wód stojących oraz wzdłuż cieków poprzez utrzymywanie trwałych użytków zielonych pełniących funkcje barier biogeochemicznych, co słusznie wyartykułowano w zaskarżonym wyroku. Wskazując z kolei na konieczność zachowania wysokiej pod względem przyrodniczym jakości, w tym stabilizacji i czystości krajobrazu w Studium wskazano na konieczność celowego rozmieszczenia pól uprawnych, łąk, zadrzewień, zalesień, zbiorników wodnych, bagien i – co wymaga podkreślenia – obszarów zurbanizowanych (Studium, Część C – Kierunki Rozwoju – Synteza, Kierunki zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony środowiska, str. 96 - 100). Mając na uwadze powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeznaczenie w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr [...], terenu należącego do skarżących pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z jednoczesnym ograniczeniem jej lokalizacji w odległości większej niż 50 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczonej symbolem 2KDL, co w praktyce oznacza zakaz ekspansji tej zabudowy w kierunku jeziora i objętych ochroną terenów do niego przyległych, nie pozwala wyprowadzić wniosku o niezgodności postanowień zaskarżonego planu miejscowego w zakresie spornego obszaru ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Przyjęte w planie przeznaczenie terenu 10MN/U można pogodzić z dopuszczalnym przeznaczeniem tego terenu w Studium, przy uwzględnieniu wskazanych w nim form ochrony przyrody. W przedmiotowym planie doszło zatem jedynie do doprecyzowania zapisów Studium, a nie modyfikacji przewidzianego w nim kierunku zagospodarowania. Wymaga przy tym podkreślenia, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z racji jego ogólności, nie zawiera się szczegółowych unormowań w zakresie np. cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych a także linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - tak jak to czyni się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i jak zgodnie z przepisami uczyniono w niniejszej sprawie. Z tych też względów przywołany na wstępie tych rozważań zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

Ponadto dotąd powiedziane pośrednio świadczy również o bezzasadności zarzutu naruszenia postanowieniami zaskarżonej uchwały art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w związku z przepisem art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nie dochodzi do naruszenia prawa własności przysługującego skarżącym kasacyjnie w stosunku do stanowiącej ich własność nieruchomości, na której wprowadzono częściowy zakaz zabudowy.

Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Aczkolwiek gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Jednak okoliczność, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycia władztwa planistycznego. To czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało Sąd musi rozważyć także w kontekście przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona jest dana nieruchomość strony. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Dokonując w tym kontekście oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności a w konsekwencji do nieuprawionego ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności do należącej do nich nieruchomości, na której ograniczono możliwość jej zabudowy do odległości nie większej niż 50 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem 2KDL, zwrócenia uwagi wymaga, że jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego przyjęte w kwestionowanej uchwale rozwiązania determinowały omówione już powyżej przy okazji poprzedniego zarzutu skargi kasacyjnej warunki ekofizjograficzne spornego terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w kwestionowanym planie miejscowym rozwiązania co do spornego obszaru stanowią wyraz wyważenia interesu prywatnego skarżących w postaci możliwości zabudowy należącej do nich nieruchomości oraz interesu publicznego, którym w przedmiotowej sprawie jest konieczność ochrony środowiska przyrodniczego zgodnie z kierunkami wyznaczonymi przez uchwałodawcę w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. W ocenie Sądu odwoławczego przyjęte rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest pogodzenie tych dwóch spornych interesów. Dokonana zaskarżoną uchwałą ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, w odniesieniu do nieruchomości skarżących, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o jej przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową w obszarze do 50 m od linii rozgraniczającej drogę, odbyła się zatem zgodnie z prawem bez nadużycia władztwa planistycznego i znajduje swoje racjonalne uzasadnienie. Podniesione zatem w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu odwoławczego w tej sprawie, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi z art. 151 p.p.s.a. precyzyjnie wyjaśniając przesłanki wydanego rozstrzygnięcia. Odmienne stanowisko skarżących w tym zakresie nie zasługuje więc na uwzględnienie. Natomiast przywołany w kasacji jako naruszony przez Sąd pierwszej instancji, w powiazaniu z przepisami prawa materialnego, w odniesieniu do obu podniesionych zarzutów przepis art. 145 § 1pkt 1 lit. a p.p.s.a. i związany z nim zarzut nieuchylenia na tej podstawie skarżonej uchwały jawi się jako całkowicie chybiony. Przepis ten bowiem w odniesieniu do zaskarżonego akt nie mógł mieć zastosowania. Dokonanie oceny i następnie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części może nastąpić tylko w dedykowanym temu postępowaniu, o stwierdzenie nieważności uchwały, zaś podstawą do takiego działania Sądu administracyjnego jest wyłącznie art. 147 § 1 p.p.s.a. a nie wskazywany w kasacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. odnoszący się do kwestionowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym.

Dotąd powiedziane uzasadniało przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych powodów na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.