Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 275/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 68 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 30 ust. 6, art. 49 ust. 2 , art. 91d pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 967
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant Referent-stażysta Anna Modrzejewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Krzyżanów z dnia 28 września 2018 r. nr XXV/284/2018 w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Krzyżanów 1. stwierdza nieważność § 14 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały odnośnie słów: "po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej"; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Gminy Krzyżanów na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 28 września 2018 r. Rada Gminy Krzyżanów na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, 1000, 1349 i 1432) oraz art. 30 ust. 6, art. 49 ust. 2 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967) podjęła uchwałę nr XXV/284/2018 w sprawie Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Krzyżanów.

W § 14 załącznika do uchwały ustalono, że nagrody nauczycielom przyznają:

1) ze środków funduszu, o których mowa w § 13 ust. 2 pkt 2 - dyrektor szkoły po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej;

2) ze środków funduszu, o których mowa w § 13 ust. 2 pkt 1 - Wójt Gminy.

Paragraf 15.1 załącznika do uchwały stanowi, że Wójt Gminy przyznaje nagrodę nauczycielowi, na wniosek dyrektora szkoły zaopiniowany przez Radę Szkoły lub Radę Pedagogiczną, natomiast dyrektorowi - z własnej inicjatywy.

2. Wnioski o przyznanie nagrody Wójta Gminy należy składać w Urzędzie Gminy do 15 września.

3. Wzór wniosku, o którym mowa w ust. 1 określa załącznik do Regulaminu.

4. Nagrody mogą być przyznane nauczycielowi, który:

1) przepracował w szkole co najmniej 1 rok;

2) posiada co najmniej dobrą ocenę pracy;

3) spełnia odpowiednio, co najmniej 6 kryteriów w przypadku nagrody Wójta oraz co najmniej 4 kryteria w przypadku nagrody Dyrektora Szkoły wymienione w § 16.

W § 16. 1 załącznika do uchwały wskazano kryteria, jakie będą brane pod uwagę przy przyznawaniu nagród Wójta Gminy oraz nagród Dyrektora szkoły.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył § 13 - § 17 załącznika do uchwały Nr XXV/284/2018 Rady Gminy Krzyżanów z dnia 28 września 2028 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Krzyżanów, zarzucając naruszenie prawa w:

- § 14 pkt 1 w zakresie wyrazów "po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej" załącznika do uchwały, istotnie narusza prawo, tj. art. 68 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), ponieważ przepis ten nie wymaga od dyrektora zasięgnięcia opinii rady pedagogicznej przed przyznaniem nagrody dyrektora szkoły,

- § 15 ust. 4 pkt 2 załącznika do uchwały, istotnie narusza prawo, tj. art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela, ponieważ brak jest przesłanek do uzależnienia przyznania nagrody dla nauczyciela od posiadania co najmniej dobrej oceny pracy

- § 16 załącznika do uchwały, istotnie narusza prawo, tj. art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela, ponieważ § 16 załącznika do uchwały nie zawiera kryteriów uprawniających do przyznania nagrody dla nauczyciela od realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę.

Wskazując na powyższe Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności

§ 13 - § 17 załącznika do ww. uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie strony skarżącej § 14 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo w zakresie wyrazów "po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej". Stosownie bowiem do art. 3 w związku z art. 31 § 1 Kodeksu pracy oraz art. 68 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe nie może budzić wątpliwości, że wszystkie czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje jej dyrektor. Jednocześnie ustawa nie przewiduje jego współdziałania w indywidualnych sprawach ustalania składników wynagradzania i ich wysokości. Brak jest także podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego. Ponadto, zgodnie z art. 68 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, dyrektor decyduje samodzielnie o przyznaniu nauczycielowi nagrody dyrektora (pkt 2), jedynie w przypadku nagrody wójta występuje z wnioskiem o jej przyznanie po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły (pkt 3). Tym samym wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii rady pedagogicznej przy przyznawaniu nagrody dla nauczyciela jest ograniczeniem ustawowych kompetencji dyrektora szkoły.

Sprzeczny z prawem jest również w ocenie strony skarżącej § 15 ust. 4 pkt 2 Regulaminu, ponieważ ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalenia kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli obejmuje kompetencję do wyznaczenia mierników służących za podstawę oceny pracy nauczyciela, które związane są wyłącznie z jego pracą dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, zaś inne kryteria niezwiązane ściśle z pracą nauczyciela nie mają w tym zakresie znaczenia. Tym samym miernikiem służącym za podstawę pracy nauczyciela są np. różne osiągnięcia, działania w ramach projektów miejskich, ogólnopolskich, międzynarodowych, przygotowanie ważnych imprez i uroczystości. Ustawodawca nie przewidział możliwości uzależnienia prawa do nagrody dla nauczyciela od posiadania przez niego co najmniej dobrej oceny pracy. Tak skonstruowane regulacje w istotny sposób naruszają art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela.

W sposób istotny w ocenie strony naruszają prawo także postanowienia § 16 Regulaminu. Regulacja art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły. Analiza postanowień § 16 Regulaminu wskazuje, że rada nie wypełniła delegacji wynikającej w art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela w całości, ponieważ nie unormowała przesłanek otrzymania nagrody przez nauczyciela w przypadku realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że treść wskazanego wyżej upoważnienia prowadzi do stwierdzenia, że określając materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały, ustawodawca nakazał obligatoryjnie objąć wszystkie kwestie będące przedmiotem upoważnienia. Pominięcie przez radę któregoś z wymienionych elementów upoważnienia skutkuje brakiem pełnej jego realizacji i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Wadliwość § 16 Regulaminu dotyczy nierespektowania zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z powołanych wyżej przepisów, ponieważ Rada Gminy Krzyżanów nie uwzględniła w nim realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę do czego ustawodawca wprost ją zobowiązał. Tymczasem prawidłowe wykonanie upoważnienia ustawy wymaga określenia przez Radę Gminy Krzyżanów kryteriów przyznawania nagród nauczycielom z uwzględnieniem zarówno ich osiągnięć w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, a także realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły.

Zdaniem skarżącego, postanowienia Regulaminu mają normować wyczerpująco wszystkie kwestie przekazane w upoważnieniu prawodawcy, tym samym zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 13 - § 17 Regulaminu, ponieważ nie doszło do pełnego wypełnienia delegacji ustawowej i rzutuje to na legalność całości regulacji zawartych w § 13 - § 17 Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Krzyżanów uznała jako zasadny zarzut dotyczący sprzeczności zapisu § 14 pkt 1) załącznika do w/w uchwały z art. 68 ust. 5 pkt 2) ustawy Prawo oświatowe. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie nieważności § 14 pkt 1) kwestionowanej uchwały w zakresie użytego w jego treści sformułowania: "po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej".

W pozostałym zakresie Rada Gminy Krzyżanów nie uznała zarzutów skargi Wojewody Łódzkiego i wniosła o ich oddalenie. Strona wniosła również o rozłożenie kosztów postępowania sądowego pomiędzy stronami stosownie do zakresu wygrania przez nich spraw.

Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby zapis § 15 ust. 4 pkt 2) Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Krzyżanów był niezgodny z art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. Argument, że wspomniany powyżej przepis Karty Nauczyciela nie przewiduje możliwości wprowadzenia przy podejmowaniu decyzji przy przyznaniu nauczycielowi nagrody kryterium co najmniej dobrej oceny pracy tegoż nauczyciela jest zdaniem Rady chybiony i wewnętrznie sprzeczny. W uzasadnieniu skargi znajduje się bowiem zapis, że zdaniem skarżącego "(...) ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalenia kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli obejmuje kompetencję do wyznaczenia mierników służących za podstawę oceny pracy nauczyciela, które związane są wyłącznie z jego pracą dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, zaś inne kryteria niezwiązane ściśle z pracą nauczyciela nie mają w tym zakresie znaczenia." Dokonując okresowej oceny pracy nauczyciela zatrudnionego w szkole pracodawca bierze się pod uwagę właśnie te kryteria, na które wskazał w skardze Wojewoda Łódzki, tj. ocenę pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Zatem kwestionowany zapis Regulaminu nie tylko nie jest sprzeczny z Kartą Nauczyciela, ale wprost realizuje wytyczne zawarte w jej treści.

Nietrafny jest również w ocenie organu zarzut, jakoby przepis § 16 Regulaminu nie zawierał zapisów dotyczących realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, na które to zadania wskazuje wprost przepis art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela. Dokładna analiza kwestionowanego przepisu prowadzi do oczywistego wniosku, że w jego treści znajdują się zapisy, które uszczegółowiają ogólny zapis ustawowy w tym zakresie.

Rada Gminy Krzyżanów podniosła, że skarżący w innych sprawach wielokrotnie podkreślał, że zapisy aktów niższego rzędu nie powinny powielać zapisów zawartych w aktach wyższego rzędu, w tym w szczególności zapisów ustawowych. Dlatego też uchwalając Regulamin wynagradzania nauczycieli Rada kierowała się tym, aby w treści Regulaminu doprecyzowano zapisy Karty Nauczyciela, odnoszące się do sformułowania: "zapewnienia bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę" bez powtarzania zapisów ustawowych.

Dlatego też - zdaniem Rady Gminy Krzyżanów - zarzuty skarżącego pod adresem zapisów § 15 ust. 4 pkt 2) i § 16 Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Krzyżanów nie zasługują na uwzględnienie, co powinno skutkować oddaleniem skargi w tym zakresie.

W piśmie z dnia 21 sierpnia 2023 r. Wojewoda Łódzki cofnął skargę w zakresie § 16 załącznika do uchwały, przychylając się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że w § 16 ust. 1 pkt 3 lit. b, który określa przesłankę w postaci prowadzenia działalności mającej na celu zapobieganie i zwalczanie przejawów patologii społecznej wśród dzieci i młodzieży, w szczególności narkomanii i alkoholizmu oraz § 16 ust. 1 pkt 3 lit. c, który określa przesłankę w postaci organizowania przez nauczyciela współpracy szkoły z jednostkami systemu ochrony zdrowia, Policją, organizacjami i stowarzyszeniami oraz rodzicami w zakresie zapobiegania i usuwania przejawów patologii społecznej i niedostosowania społecznego dzieci i młodzieży, wypełniają delegację ustawową w zakresie określenia kryteriów uprawniających do przyznania nagrody dla nauczyciela od realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę.

Tym samym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 14 pkt 1 w zakresie wyrazów "po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej" załącznika do uchwały oraz § 15 ust. 4 pkt 2 załącznika do uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 - dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex/el nr 33805; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex/el nr 25639).

Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Stanowią one integralny element obowiązującego w państwie systemu prawa. W kwestii zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego Konstytucja RP odsyła do ustaw zwykłych. Zagadnienie wydawania tych aktów przez organy samorządu terytorialnego zostało uregulowane m.in. w rozdziale 4: "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę" ustawy o samorządzie gminnym.

Ustawy szczególne - inne ustawy niż ustawy samorządowe - mogą upoważniać (i czynią to) organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych do ustaw, przepisów, które mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Dodać należy, że art. 40 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy prawnej do ich wydawania, a jest jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Wydawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych przepisy w systemie źródeł prawa administracyjnego posiadają rangę przepisów wykonawczych o zasięgu ograniczonym do obszaru określonej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego lub jej części (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05, Lex/el nr 228225).

Z inicjatywy Wojewody Łódzkiego kontrolą sądową objęta została uchwała Rady Gminy Krzyżanów z 28 września 2018 r. Nr XXV/284/2018 w sprawie Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Krzyżanów. Uwzględniając modyfikację skargi zawartą w piśmie procesowym z 21 sierpnia 2023 r., za istotnie naruszające prawo organ nadzoru uznał zapisy zawarte w § 14 pkt 1 oraz § 15 ust. 4 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., który podlega ocenie zgodności z prawem przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 30 ust. 6 oraz art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. Zgodnie z art. 49 ust. 2 tej ustawy, organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku.

Wskazany przepis niewątpliwie zawiera upoważnienie ustawowe do wydawania przepisów wykonawczych. Wydawany na podstawie tego przepisu regulamin ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów przywołanej ustawy o samorządzie gminnym (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00, opublikowany w: OSP 2002/11/138) oraz art. 94 Konstytucji RP i w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. np. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., sygn. akt SA/Wr 2729/00, opublikowany w: OwSS 2002/1/19).

Zwrócić należy uwagę, iż podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Podkreślenia również wymaga, że w myśl § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Przepis ten statuuje więc zakaz powtarzania w uchwale lub zarządzeniu przepisów innych aktów normatywnych.

Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest zatem wykładnia powołanych przepisów o kompetencjach prawodawczych rady gminy, a także przepisów ustawodawczych regulujących materię normowaną zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Krzyżanów i stanowiących upoważnienie do wydania tej uchwały.

Za trafne uznać trzeba zarzuty skargi dotyczące przekroczenia przez organ gminy zakresu upoważnienia ustawowego przez przepis § 14 pkt 1 Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach, dla których Gmina Krzyżanów jest organem prowadzącym, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.), zwanej dalej u.p.o., dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach:

1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki;

2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki;

3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki.

Tymczasem Rada Gminy Krzyżanów w § 14 pkt 1 załącznika do uchwały postanowiła, że nagrody nauczycielom przyznają ze środków funduszu, o których mowa w § 13 ust. 2 pkt 2 - dyrektor szkoły po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej.

Porównując treść cyt. powyżej art. 68 ust. 5 u.p.o. z postanowieniami § 14 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Gminy Krzyżanów z dnia 28 września 2018 r. stwierdzić należy, iż zapisy uchwały są sprzeczne z regulacją ustawową. Przy przyznawaniu nagrody dyrektora wprowadzono wymóg uzyskania opinii rady pedagogicznej, co nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i stanowi ograniczenie ustawowych kompetencji dyrektora szkoły. Wojewoda Łódzki trafnie wskazuje, że dyrektor decyduje samodzielnie o przyznaniu nauczycielowi nagrody dyrektora (pkt 2), jedynie w przypadku nagrody wójta występuje z wnioskiem o jej przyznanie po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły (pkt 3). Tym samym sąd zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, wspartym orzeczeniem wyroku WSA w Kielcach z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 273/08, iż wprowadzenie obowiązku uzyskania przez dyrektora szkoły opinii rady pedagogicznej przy przyznawaniu nagrody dla nauczyciela jest ograniczeniem ustawowych kompetencji dyrektora. Trafnie wskazał Wojewoda, że wprawdzie powyższy wyrok zapadł na podstawie nieobowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jednakże treść wskazanych w niej regulacji pozwala na zastosowanie w niniejszej sprawie.

Jak wynika przy tym z akt sprawy organ gminy w odpowiedzi na skargę uznał zarzut dotyczący sprzeczności zapisu § 14 pkt 1 załącznika do w/w uchwały z art. 68 ust. 5 pkt 2 ustawy z Prawo oświatowe, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności § 14 pkt 1) kwestionowanej uchwały w zakresie użytego w jego treści sformułowania: "po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej".

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Wojewody Łódzkiego dotyczącego zapisu § 15 ust. 4 pkt 2 Regulaminu, podzielając stanowisko organu gminy, że art. 49 ustawy Karta Nauczyciela nie sprzeciwia się możliwości wprowadzenia przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu nauczycielowi nagrody kryterium posiadania co najmniej dobrej oceny pracy.

Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Karta nauczyciela, organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku.

Wskazać w tym miejscu również należy, że zgodnie z art. 6 Karty Nauczyciela, nauczyciel obowiązany jest:

1) rzetelnie realizować zadania związane z powierzonym mu stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły: dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, w tym zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę;

2) wspierać każdego ucznia w jego rozwoju;

3) dążyć do pełni własnego rozwoju osobowego;

3a) doskonalić się zawodowo, zgodnie z potrzebami szkoły;

4) kształcić i wychowywać młodzież w umiłowaniu Ojczyzny, w poszanowaniu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w atmosferze wolności sumienia i szacunku dla każdego człowieka;

5) dbać o kształtowanie u uczniów postaw moralnych i obywatelskich zgodnie z ideą demokracji, pokoju i przyjaźni między ludźmi różnych narodów, ras i światopoglądów.

W art. 6a Karty Nauczyciela wskazano, że praca nauczyciela podlega ocenie. Zgodnie natomiast z 6a ust. 4 Karty ocena pracy nauczyciela ma charakter opisowy i jest zakończona stwierdzeniem uogólniającym:

1) ocena wyróżniająca;

2) ocena bardzo dobra;

3) ocena dobra;

4) ocena negatywna.

W rozporządzeniu MEiN z 25 sierpnia 2022 r. w sprawie oceny pracy nauczycieli określono obowiązkowe kryteria oceny pracy nauczyciela. W § 2 ust. 1 wskazano na szczegółowe kryteria oceny pracy nauczyciela dzielące się na: 1) obowiązkowe kryteria oceny pracy nauczyciela oraz 2) dodatkowe kryteria oceny pracy nauczyciela. W ust. 2 wskazano na obowiązkowe kryteria oceny pracy nauczyciela, które obejmują:

1) poprawność merytoryczną i metodyczną prowadzonych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych;

2) dbałość o bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki;

3) znajomość praw dziecka, w tym praw określonych w Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. poz. 526, z 2000 r. poz. 11 oraz z 2013 r. poz. 677), ich realizację oraz kierowanie się dobrem ucznia i troską o jego zdrowie z poszanowaniem jego godności osobistej;

4) wspieranie każdego ucznia, w tym ucznia niepełnosprawnego, w jego rozwoju oraz tworzenie warunków do aktywnego i pełnego uczestnictwa ucznia w życiu szkoły oraz środowiska lokalnego;

5) kształtowanie u uczniów szacunku do drugiego człowieka, świadomości posiadanych praw oraz postaw: obywatelskiej, patriotycznej i prospołecznej, w tym przez własny przykład nauczyciela;

6) współpracę z innymi nauczycielami w zakresie wynikającym z realizowanych przez szkołę zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych oraz zadań statutowych;

7) przestrzeganie przepisów prawa z zakresu funkcjonowania szkoły oraz wewnętrznych uregulowań obowiązujących w szkole, w której nauczyciel jest zatrudniony;

8) poszerzanie wiedzy i doskonalenie umiejętności związanych z wykonywaną pracą, w tym w ramach doskonalenia zawodowego;

9) współpracę z rodzicami.

Z § 3 wynika, że dyrektor szkoły dokonuje oceny na podstawie widełek procentowych i ocena pracy nauczyciela może być: wyróżniająca - 90% maksymalnej liczby punktów i powyżej, bardzo dobra: 75 - 89,99 % maksymalnej liczby punktów, dobra: 55 - 74,99% oraz negatywna – poniżej 55% maksymalnej liczby punktów.

Rację ma strona skarżąca podnosząc, że ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalenia kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli obejmuje kompetencję do wyznaczenia mierników służących za podstawę oceny pracy nauczyciela, które związane są z jego pracą dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, zaś inne kryteria niezwiązane ściśle z pracą nauczyciela nie mają w tym zakresie znaczenia. Należy mieć przy tym na uwadze, że art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela oprócz powyższych kryteriów wskazuje także na osiągnięcia w: "realizacji innych zadań statutowych szkoły".

Zdaniem sądu, dokonując okresowej oceny pracy nauczyciela zatrudnionego w szkole pracodawca bierze się pod uwagę właśnie te kryteria, na które wskazał w skardze Wojewoda Łódzki, tj. ocenę pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, jak również realizację innych zadań statutowych szkoły.

Treść wskazanych powyżej regulacji prowadzi, w ocenie sądu, do wniosku, iż postanowienie § 15 ust. 4 pkt 2 Regulaminu, w którym uzależniono przyznanie nauczycielowi nagrody od uzyskania przez niego co najmniej dobrej oceny pracy mieści się w kryterium związanym ściśle z jego pracą dydaktyczną wychowawczą i opiekuńczą oraz realizacją zadań statutowych szkoły. Należy zgodzić się z organem gminy, że kwestionowany zapis Regulaminu nie tylko nie jest sprzeczny z Kartą Nauczyciela, ale wprost realizuje wytyczne zawarte w jej treści. Kryterium dobrej oceny pracy odzwierciedla bowiem stopień realizacji zadań określonych w art. 6 oraz art. 42 ust. 2 Karty nauczyciela, a zatem mieści się w zakresie realizacji podstawowych zadań związanych z funkcjami szkoły: dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, w tym zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę oraz realizacją innych zadań statutowych szkoły.

Zaznaczyć również należy, iż dobra ocena pracy nauczyciela, jest najniższą pozytywną oceną, gdyż kolejna po niej jest ocena negatywna. Nie jest to zatem kryterium wygórowane czy też niezgodne z ideą przyznawania nagród, gdyż trudno sobie wyobrazić, aby taką nagrodę otrzymał nauczyciel z oceną pracy negatywną.

Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 14 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały odnośnie słów "po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej", a w pozostałym zakresie na podstawie

art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Z uwagi na uwzględnienie skargi oraz fakt, że na koszty postępowania składają się wyłącznie koszty zastępstwa procesowego w stałej wysokości, sąd nie znalazł podstaw do stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania.

R.T-M.