Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 282/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2 w zw. z art. 144 i art. 139
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Monika Niedźwiedź AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. C. – M. i M. C. - M. na postanowienie nr 49/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: WOB.7722.35.2022.JKUT w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących J. C. – M. i M. C. - M. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanowieniem nr [...] z dnia 7 stycznia 2022 r. znak: NB.5160.5.83.2020.MKo, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane:

< wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową: "Parkingu dla pojazdów mechanicznych (samochodów osobowych) w układzie kaskadowym, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obręb 052 w miejscowości Zakopane, przy ul. [...] w rejonie C. kategoria obiektu -XXII" - bez wymaganego pozwolenia na budowę

< nakazał właścicielom działki nr [...] obr. 052 Zakopane: M. C.-M. i J. C.-M. zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich,

< nałożył na właścicieli działki nr [...] obr. 052 Zakopane: M. C.-M. i J. C.-M. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. wymaganych dokumentów legalizacyjnych:

1. zaświadczenia Burmistrza Miasta Zakopane o zgodności robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego,

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez J. C.-M., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 49/2023 r. z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: WOB.7722.35.2022.JKUT na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: upb) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności wskazano, że z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomniana nowelizacją.

Zwrócono też uwagę na przeprowadzone przez organ odwoławczy uzupełniające postępowanie dowodowe - MWINB pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. znak: WOB.7722.35.2022.JKUT wystąpił do Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Zakopane o udzielnie informacji "czy na terenach oznaczonych symbolem ZR-17 w "Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: CYRHLA" (zatwierdzonym uchwałą nr LXI/974/20I0 Rady Miasta Zakopane z dnia 28 października 2010 r.; Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 607poz. 4790 z dnia 25 listopada 2010 r.) możliwa jest realizacja utwardzonych placów postojowych (parkingów dla pojazdów mechanicznych)".

Odpowiadając na powyższe, Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Zakopane pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. znak: BPP.670.1.2023 poinformowało, że "Żadne ustalenia planu nie dopuszczają realizacji utwardzonych placów postojowych, parkingów na tym terenie. Obowiązuje nawet zakaz realizacji utwardzonych ciągów komunikacyjnych (por. § 34 pkt 2 lit. o tekstu planu). W opinii Biura Planowania Przestrzennego realizacja utwardzonych placów postojowych, parkingów na przedmiotowym terenie - jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Dalej wskazano, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy na działce nr [...] obr. 52 w Zakopanem zrealizowany został utwardzony plac postojowy w układzie kaskadowym. W wyniku wykonanych robót budowlanych polegających na niwelacji terenu (wykonanie wykopów szerokoprzestrzennych i nasypów) oraz utwardzeniu tak ukształtowanego terenu m.in. klińcem, powstał obiekt budowlany - budowla tj. utwardzony plac.

Roboty te wykonano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zatem prawidłowo organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy przypomniał, że przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Wdrożenie postępowania legalizującego samowolę budowlaną winno być jednak poprzedzone wstępną oceną organu nadzoru budowlanego dotyczącą tego, czy budowa stanowiąca przedmiot postępowania zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, wykluczając możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy w oparciu o powołane wyżej pismo Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Zakopane z dnia 16 stycznia 2023 r. znak: BPP.670.1.2023 przyjął, że utwardzony plac postojowy nie zawiera się wyliczeniu obiektów budowlanych, które wg mpzp mogą zostać zrealizowane na działce nr [...] obr. 52 w Zakopanem. Tym samym zdaniem organu odwoławczego nie było możliwości wdrożenia trybu legalizacji przedmiotowej inwestycji w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

MWINB zauważył, iż wadliwości skarżonego postanowienia nie można naprawić w postępowaniu zażaleniowym. Organ odwoławczy zobligowany był zatem z powyższych przyczyn uchylić zaskarżone postanowienie, gdyż każde inne rozstrzygnięcie byłoby przykładem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania PINB winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i czynności dowodowe dostosowane do przedstawionych powyżej w motywach postanowienia organu odwoławczego wskazań w celu usunięcia stwierdzonych uchybień. Działania PINB powinny zmierzać do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji winien również dokonać powtórnej weryfikacji przyjętego kręgu stron postępowania mając na uwadze art. 28 k.p.a., a kolejno na łamach przyszłego rozstrzygnięcia wyjaśnić m.in. jakie określonymi przepisami prawa kryteria warunkują w niniejszym postępowaniu przymiot stron właścicielom działek nr [...], [...] i [...] obr. 052 w Zakopanem.

Ważąc na podniesione okoliczności sprawy, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił skarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wobec stwierdzenia, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. C. – M. i M. C. – M., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania a to art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie braku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia czy w rozpatrywanym przypadku zachodzą okoliczności uzasadniające uznanie, że utwardzony plac postojowy nie zawiera się ww. wyliczeniu obiektów budowlanych, które wg mpzp mogą zostać zrealizowane na działce nr [...] obr. 52 w Zakopanem, skutkiem czego nie ziściła się podstawowa przesłanka dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w postaci zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane).

Nadto skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do wątpliwości na tle przepisu § 34 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka nr [...] obr. 52 w Zakopanem, na której zlokalizowano sporny obiekt budowlany znajduje się na terenie, na którym obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: CYRHLA" oraz, ze owa działka znajduje się na terenach oznaczonych na rysunkach mpzp symbolem ZR-17. Sposób zagospodarowania przestrzennego tego terenu określony został w przepisie § 34 tej uchwały, który skarżący w całości przytoczyli. Ich zdaniem kluczowe znaczenie dla sprawy ma to, że w tym terenie dopuszczona została budowa obiektów i urządzeń obsługi turystyki, którymi niewątpliwie są parkingi, oz też. utwardzone place postojowe.

Tym samym nie polega na prawdzie twierdzenie organu odwoławczego, ze utwardzony plac postojowy nie zawiera się ww. wyliczeniu obiektów budowlanych, które wg mpzp mogą zostać zrealizowane na działce nr [...] obr. 52 w Zakopanem.

Dalej skarżący zaznaczyli, że nie istnieje taki organ administracji jak Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Zakopane. Jest to jednostka organizacyjna Urzędu Miasta Zakopane, aparatu pomocniczego organu administracyjnego jakim jest Burmistrz Miasta Zakopane. Ta jednostka nie ma żadnych uprawnień w zakresie dokonywania wykładni czy też interpretacji aktów prawa miejscowego w postaci uchwał Rady Miasta Zakopane. Każdorazowo na potrzeby toczącego się postępowania w sprawie indywidualnej takiej wykładni prawa winien dokonać organ, który to postępowanie, jako gospodarz, prowadzi. Organ ten nie może zastępować własnej wykładni jakimiś pseudointerpretacjami jednostek ku temu niepowołanych.

Stanowiska tegoż Biura nie można też traktować jako opinii, bo żaden przepis prawa nie przewiduje jej opiniowaniem w takim zakresie, a trzeba mieć na uwadze, ze uprawnienia takowego nie ma i sam Burmistrz Miasta Zakopane. Żaden z organów administracyjnych nie może uzurpować sobie uprawnień do wydawania opinii w sprawach, w których wyraźny przepis rangi ustawowej takich uprawnień mu nie przydaje. Wszak zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Odnosząc się do meritum owego pisma Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Zakopane, że jakoby żadne ustalenia planu nie dopuszczają realizacji utwardzonych placów postojowych, parkingów na tym terenie a nawet obowiązuje zakaz realizacji utwardzonych ciągów komunikacyjnych – skarżący stwierdzili, że nie znajduje oparcia w prawie. Otóż ciągi komunikacyjne to nie parkingi czy też place postojowe. W tym ujęciu ciąg komunikacyjne to drogi a nie parkingi czy utwardzone place postojowe. Ich funkcją nie jest komunikacja drogowa a parkowanie pojazdów. Nie można parkingom czy utwardzonym miejscom postojowym przypisywać innej funkcji zwłaszcza, że ww. uchwała nie zawiera definicji legalnej ciągu komunikacyjnego, którym uchwała się posługuje w przepisie § 34 pkt 2 lit. o. O tym czy parking albo miejsce postojowe jest ciągiem komunikacyjnym decyduje jego funkcja, a ta jak wyżej wskazano jest inna niż poruszanie się ludzi i pojazdów. Nie służą one przemieszczaniu się z miejsca na miejsce lecz parkowaniu pojazdów. Oznacza to, że nie ma zakazu lokalizowania w owym terenie ani parkingów ani utwardzonych miejsc postojowych.

Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do zasad zagospodarowania terenu dziatki nr [...] obr. 52 w Zakopanem nie wykluczają możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżących, nie budzi wątpliwości kwestia, że była i jest nadal możliwość wdrożenia trybu legalizacji przedmiotowej inwestycji w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślono, że zapisy planu jednoznacznie przesądzają o braku możliwości legalizacji wykonanych robót, dlatego zaistniała potrzeba wyeliminowania wydanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wydając postanowienie MWINB naruszył zasadę zakazu refermationis in peius, uregulowaną w art. 139 k.p.a. (w zw. z art. 144 k.p.a.) Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, natomiast art. 144 stanowi: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań". W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym nie mogą naruszać zakazu reformationis in peius. Założenie to wynika z podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania możliwe jest w przypadku stwierdzenia w postępowaniu odwoławczym, że w danej sprawie brak jest podstawowych ustaleń z zakresu stanu faktycznego, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji ponownie w znacznej części.

Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2554/22 (LEX nr 3478900) wskazał: "Skoro bowiem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ odwoławczy nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli."

Sytuacja w kontrolowanym postępowaniu jest jednak całkowicie odmienna, bowiem kasatoryjne postanowienie MWINB nie opiera się na braku ustaleń faktycznych w dotychczasowym postępowaniu, lecz na odmiennej interpretacji zapisów prawa materialnego tj. zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile organ I instancji, wstrzymując roboty budowlane, jednocześnie otworzył inwestorom drogę do postępowania legalizacyjnego, to organ odwoławczy – przyjmując już na tym etapie postępowania całkowitą niezgodność wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – w istocie wykluczył możliwość legalizacji i przesądził, że obiekt będący przedmiotem postępowania musi podlegać rozbiórce bez podjęcia próby jego legalizacji.

Niewątpliwie zamykając inwestorom możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego organ odwoławczy pogorszył ich sytuację prawną. Z drugiej zaś strony w zaskarżonym postanowieniu nie stwierdzono braków postępowania wyjaśniającego, wymagających uzupełnienia. Co prawda znalazło się w nim stwierdzenie: "W trakcie ponownie prowadzonego postępowania PINB winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i czynności dowodowe dostosowane do przedstawionych powyżej w motywach postanowienia organu odwoławczego wskazań w celu usunięcia stwierdzonych uchybień", jednakże zaraz w następnym zdaniu organ II instancji kategorycznie przesądził, że "Działania organu stopnia powiatowego powinny zmierzać do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane".

Już sam fakt, że po rozpoznaniu zażalenia inwestora w postępowaniu przed organem II instancji doszło do odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego – na niekorzyść tego inwestora - nakazuje wyeliminować zaskarżone postanowienie z obrotu prawnego jako naruszające art. 138 § 2 w zw. z art. 139 i w zw. z art. 144 k.p.a.

Jednocześnie trzeba wskazać, że w ocenie Sądu brak umożliwienia inwestorom legalizacji samowoli musi być zastrzeżony dla najbardziej oczywistych, jaskrawych i ewidentnych sytuacji sprzeczności inwestycji z planem miejscowym – a w tej sprawie taka jaskrawość nie zachodzi. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że "zapisy planu jednoznacznie przesądzają o braku możliwości legalizacji wykonanych robót". Rację ma natomiast PINB, który w postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane stwierdził: "Analiza zapisu MPZP daje podstawę aby umożliwić inwestorowi legalizację przedmiotu postępowania, gdyż brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt nie został ujęty jako uzupełniające przeznaczenie terenu tzn. właściwa analiza z MPZP zostanie dokonana dopiero po przedstawieniu przez inwestora dokumentacji technicznej przedstawiającej charakterystykę zamierzenia budowlanego oraz wymagane przepisami zgody".

W tym miejscu trzeba stanowczo podkreślić, że na obecnym etapie postępowania Sąd nie jest władny, by oceniać kwestię zgodności inwestycji z planem miejscowym. Trzeba pamiętać, że w ramach procedury legalizacyjnej inwestorzy mają obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (do czego zresztą zostali zobowiązani w postaniu organu I instancji). Kwestia omawianej zgodności jest w tej sytuacji przedmiotem oceny przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w ramach procedury wydawania zaświadczeń, zgodnie z przepisami działu VII k.p.a., a ewentualna odmowa wydania zaświadczenia może podlegać kontroli instancyjnej, a w konsekwencji również kontroli sądów administracyjnych w dwóch instancjach. Uprawnienia do takiej kontroli skarżący w zaskarżonym postanowieniu zostali pozbawieni.

Jeśli takie zaświadczenie nie zostanie inwestorom wydane, to i tak ostatecznie dojdzie do wydania nakazu rozbiórki. Na obecnym etapie postępowania przesądzanie o braku możliwości legalizacji było jednak przedwczesne.

W skardze podniesiono, że nie jest jasna rola Biura Planowania Przestrzennego w postępowaniu dowodowym przed organem II instancji. Zdaniem skarżących Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Zakopane nie ma żadnych uprawnień w zakresie dokonywania wykładni czy też interpretacji aktów prawa miejscowego w postaci uchwał Rady Miasta Zakopane. Każdorazowo na potrzeby toczącego się postępowania w sprawie indywidualnej takiej wykładni prawa winien dokonać organ, który to postępowanie, jako gospodarz, prowadzi. Żaden z organów administracyjnych nie może uzurpować sobie uprawnień do wydawania opinii w sprawach, w których wyraźny przepis rangi ustawowej takich uprawnień mu nie przydaje.

Z argumentem tym trzeba się zgodzić. O ile w postępowaniu administracyjnym mamy otwarty katalog dowodów, które podlegają swobodnej ocenie organów, to jednak brak jest podstaw by pismo Biura Planowania Przestrzennego traktować jako wiążącą wykładnię przepisów planu miejscowego. Nie mamy tutaj też do czynienia ani z zaświadczeniem wydanym w trybie przepisów działu VII k.p.a., ani też z uzgodnieniem lub opinią w rozumieniu art. 106 k.p.a. MWINB w zaskarżonym postanowieniu stwierdza, że organy nadzoru budowlanego na początkowym etapie postępowania oceniają dopuszczalność legalizacji czyli wstępną zgodność z planem miejscowym i przepisami technicznymi - tymczasem organ ten posłużył się oceną dokonaną przez inny organ. Dodatkowo wobec przyjęcia odmiennej niż w postępowaniu przed organem I instancji, niekorzystnej dla inwestorów wykładni przepisów planu miejscowego, organ II instancji nie dał inwestorom możliwości przedstawienia swojego stanowiska i ewentualnej polemiki w zakresie wykładni przepisów prawa miejscowego. Skoro bowiem organ I instancji otworzył inwestorom drogę do legalizacji wykonanych robót, to rozpoznając zażalenie jednego z nich organ odwoławczy nie mógł tej drogi zamknąć. Takie rozstrzygnięcie narusza zakaz reformationis in peius wynikający z art. 139 k.p.a.

Jak wynika z powyższego, rozpoznając zażalenie jednego z inwestorów Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był uprawniony do prowadzenia jakichkolwiek dowodów na okoliczność wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też do interpretacji zapisów tego planu na niekorzyść inwestorów. Stwierdzając prawidłowe ustalenia faktyczne oraz właściwy tryb postępowania, organ II instancji – niezależnie od dokonanej przez siebie oceny zgodności robót z planem miejscowym – winien był zaskarżone postanowienie utrzymać w mocy.

Z powyższych względów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 100 zł uiszczoną przez nich tytułem wpisu od skargi