Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SAB/Lu 57/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35  § 1, art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 109, art. 114
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, , po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Lubelskiego postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. B. (dalej jako "skarżący"), obywatel Armenii, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Lubelskiego (dalej jako "organ") w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości postępowania oraz stwierdzenie, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł ponadto o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości dwuipółkrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wniósł również o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do 22 marca 2022 r. złożył komplet wymaganych dokumentów i w ocenie skarżącego od tego momentu organ pozostawał faktycznie bezczynny. Oceny tej nie zmienia poinformowanie skarżącego przez organ w dniu 17 maja 2022 r. o wejściu w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830).

Skarżący podkreślił, że przewlekłości postępowania organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też dużą liczbą wniosków. Strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwowych. Sytuacji, w której strona czeka przez tak długi okres na rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na zawieszenie biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 31 grudnia 2022 r., w związku z wejściem w życie art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, dodanego ustawą o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).

W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.

Jeśli chodzi o postępowanie administracyjne uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, definicję bezczynności zawiera przepis art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", zgodnie z którym bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Przepis art. 35 § 1 k.p.a., do którego odwołuje się art. 37 k.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2), natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3).

Przepis art. 36 § 1 k.p.a. przewiduje z kolei, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów organ nie załatwia sprawy w obowiązujących terminach, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też błędnym przeświadczeniem o braku obowiązku wydania stosownego aktu lub uznania, że występują przesłanki negatywne załatwienia sprawy.

Z kolei pojęcie przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i obejmuje sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zatem przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje, gdy będzie można zarzucić organowi niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie albo zarzucić prowadzenie czynności pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12 oraz z 28 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3274/14). Ponadto do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje również przypadki prowadzenia przez organ czynności w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw.

Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19).

Wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymaga wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli skarga dotyczy bezczynności organu administracji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie ponaglenia w trybie przewidzianym w art. 37 k.p.a. Rozpoznanie ponaglenia i sposób rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie ma wpływu na rozpoznanie skargi wniesionej do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skarżący spełnił formalne warunki wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W piśmie z 3 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie, wyczerpał zatem tryb przewidziany w art. 37 k.p.a.

Wobec spełnienia wymogów formalnych, skarga K. B. na bezczynność Wojewody Lubelskiego podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Skarżący złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Udzielanie cudzoziemcom zezwoleń na pobyt i pracę reguluje ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.).

Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wskazują terminów załatwienia sprawy o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Zatem w omawianym zakresie należy odwołać się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (ust. 1). Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2 i 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4).

Ponadto uwzględnić należy, że zgodnie z art. 114 ustawy, zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udziela się, gdy celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy oraz spełnione są łącznie następujące warunki:

1) cudzoziemiec posiada ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

3) podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy;

4) wynagrodzenie, które jest wskazane przez podmiot powierzający wykonywanie pracy w załączniku do wniosku o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 106 ust. 1a, nie jest niższe niż wynagrodzenie pracowników wykonujących w tym samym wymiarze czasu pracy pracę porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku;

5) wysokość miesięcznego wynagrodzenia, o którym mowa w pkt 4, nie jest niższa niż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę niezależnie od wymiaru czasu pracy i rodzaju stosunku prawnego stanowiącego podstawę wykonywania pracy przez cudzoziemca.

Jak już była o tym mowa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jednocześnie, stosownie do art. 35 § 5 k.p.a., do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Istotne jest również, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).

Niewątpliwie postępowanie w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z przepisów ustawy wynika wprost, że organ zobowiązany jest do przeprowadzenia wielowątkowego postępowania wyjaśniającego i ustalenia wskazanych w ustawie okoliczności, od spełnienia których uzależnione jest udzielenie zezwolenia. Sprawa nie może zatem zostać załatwiona niezwłocznie.

Stwierdzenie, czy organ pozostaje bezczynny oraz czy postępowanie organu można zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13 oraz z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13).

Ocena, czy w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania wymaga przedstawienia przebiegu postępowania prowadzonego przez Wojewodę Lubelskiego w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Wniosek z 29 czerwca 2021 r. o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 1 lipca 2021 r.

W piśmie z 26 lipca 2021 r. organ wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez osobiste stawienie się w urzędzie oraz okazanie do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży oraz przedłożenia kserokopii wszystkich stron zawierających pieczątki, adnotacje i wpisy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Braki formalne skarżący uzupełnił w dniu 19 sierpnia 2021 r.

W piśmie z 19 sierpnia 2021 r. organ poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz zawiadomił, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 19 października 2021 r.

W piśmie z 23 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego poinformował organ o zmianie miejsca pobytu cudzoziemca i wskazał, że aktualnie przebywa on w Lublinie.

W piśmie z 7 września 2021 r. organ wezwał do podania dokładnego adresu miejsca pobytu skarżącego w Lublinie.

W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącego przy piśmie z 28 września 2021 r. przesłał oświadczenie o zmianie danych zawartych we wniosku, kopię umowy najmu lokalu mieszkalnego w Lublinie oraz kopię umowy podnajmu lokalu mieszkalnego.

Następnie w piśmie z 8 października 2021 r. Wojewoda Lubelski zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Lublinie, Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie oraz Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W piśmie z 12 października 2021 r. pełnomocnik skarżącego poinformował organ, że skarżący zmienił pracę i konieczne jest zebranie nowych dokumentów. W związku z powyższym wniósł o przedłużenie postępowania do 15 listopada 2021 r.

Zawiadomieniem z 19 października 2021 r. organ poinformował o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania do dnia 19 grudnia 2021 r. z powodu oczekiwania na odpowiedzi od organów opiniujących.

W piśmie z 13 grudnia 2021 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego do złożenia dodatkowych dokumentów i wyznaczył termin zakończenia postępowania do dnia 19 lutego 2022 r. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącego w piśmie z 20 stycznia 2022 r. zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów z uwagi na stan epidemii.

W kolejnym piśmie (pismo z 15 lutego 2022 r.) pełnomocnik skarżącego zwrócił się o przedłużenie terminu do 31 marca 2022 r. z uwagi na trudności w zgromadzeniu wymaganych dokumentów.

Wojewoda w piśmie z 18 lutego 2022 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 20 kwietnia 2022 r.

Przy piśmie z 21 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącego przekazał dodatkowe dokumenty.

Pismem z 22 lutego 2022 r. organ zwrócił się do Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie z prośba o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i zweryfikowanie miejsca pobytu wnioskodawcy na terenie Lublina i Zamościa.

W odpowiedzi na powyższe pismo Komendant Placówki Straży Granicznej w Lublinie w dniu 8 marca 2022 r. przesłał sprawozdania z przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w Lublinie czynności służbowych.

W dniu 24 marca 2022 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego wraz z dodatkowymi dokumentami.

W piśmie z 11 kwietnia 2022 r. wojewoda zwrócił się do Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie z prośbą o przekazanie informacji, czy skarżący wywiązuje się ze zobowiązań podatkowych.

W odpowiedzi na to pismo Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie poinformował organ, że skarżący nie figuruje w bazie danych urzędu.

W piśmie z 16 maja 2022 r. wojewoda ponownie zwrócił się do Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i zweryfikowanie miejsca pobytu wnioskodawcy w Zamościu.

Z kolei w piśmie z 17 maja 2022 r. Wojewoda poinformował pełnomocnika skarżącego, że na mocy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Komendant Placówki Straży Granicznej w Lublinie przy piśmie z 31 maja 2022 r. przesłał sprawozdania z przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej Grupy Zamiejscowej w Zamościu czynności służbowych.

W piśmie z 7 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się z prośbą o możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Następnie pełnomocnik skarżącego przy piśmie z 12 lipca 2022 r. złożył do akt sprawy dodatkowe dokumenty i wniósł o niezwłoczne wydanie decyzji.

W dniu 3 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W odpowiedzi na ponaglenie (pismo z 10 sierpnia 2022 r.) Wojewoda Lubelski poinformował o treści art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

W kolejnym piśmie z 10 sierpnia 2022 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego do stawienia się z wnioskodawcą w urzędzie w dniu 6 września 2022 r. w celu złożenia dodatkowych wyjaśnień.

W dniu 6 września 2022 r. skarżący stawił się w Oddziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Delegatury w Zamościu i złożył wyjaśnienia.

W piśmie z 9 września 2022 r. pełnomocnik skarżącego doprecyzował stanowisko wnioskodawcy.

W zawiadomieniu z 28 września 2022 r. Wojewoda Lubelski poinformował pełnomocnika skarżącego, że zostało zakończone postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu pozwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pouczono stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i poinformowano o treści art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 24 października 2022 r.

Przed doręczeniem pełnomocnikowi skarżącego powyższego zawiadomienia, w dniu 19 października 2022 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga na bezczynność.

W toku postępowania sądowego do akt sprawy wpłynęła informacja, że Wojewoda Lubelski stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał wniosek skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do Wojewody Mazowieckiego (zawiadomienie 11 stycznia 2023 r.). Jako uzasadnienie stwierdzenia swojej niewłaściwości i przekazania sporawy innemu organowi właściwemu miejscowo, Wojewoda Lubelski wskazał fakt zmiany miejsca pobytu skarżącego od dnia 5 grudnia 2022 r., o czym organ powiadomiony został pismem z 16 grudnia 2022 r.

Przedstawiony przebieg postępowania wskazuje, że organ nie pozostaje w bezczynności

W ocenie skarżącego stan bezczynności istnieje od 22 marca 2022 r., kiedy to skarżący złożył w sprawie komplet wymaganych dokumentów. Należy zatem zauważyć, że wymienione dokumenty złożone zostały 24 marca 2022 r. i w dacie tej organ nie miał podstaw do wydania decyzji w sprawie, ani też zakończenia sprawy w inny sposób, konieczne było bowiem przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie to dotyczyło zobowiązań podatkowych skarżącego (pismo organu z 11 kwietnia 2022 r. do Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie), a także miejsca zamieszkania skarżącego (pismo organu z 16 maja 2022 r. do Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i zweryfikowanie miejsca pobytu wnioskodawcy w Zamościu).

Komendant Placówki Straży Granicznej w Lublinie przy piśmie z 31 maja 2022 r. przesłał sprawozdania z przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej Grupy Zamiejscowej w Zamościu czynności służbowych. Czynności te wykazały, że skarżący nigdy nie mieszkał i nie przebywał w Zamościu pod adresem wskazanym we wniosku, co potwierdziły dołączone do akt sprawozdania z 27 maja 2022 r. z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych.

Z dokumentacja tą zapoznał się pełnomocnik skarżącego, który następnie przy piśmie z 12 lipca 2022 r. dołączył dodatkowe dokumenty i wniósł o niezwłoczne wydanie decyzji. Organ nie wydał decyzji, bowiem podjął dalsze czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności dotyczące faktycznego miejsca zamieszkania skarżącego w Polsce. Pismem z 10 sierpnia 2022 r. skarżący został wezwany do stawienia się w urzędzie w dniu 6 września 2022 r. w celu złożenia dodatkowych wyjaśnień.

Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący stawił się w dniu 6 września 2022 r. w Oddziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Delegatury Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Zamościu i złożył wyjaśnienia dotyczące miejsca pobytu oraz podejmowanej pracy. Dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie w piśmie z 9 września 2022 r. złożył pełnomocnik skarżącego.

Wbrew stanowisku skarżącego, nie można zarzucać organowi, że wyjaśnianie okoliczności związanych z miejscem zamieszkania czy pobytu skarżącego w Polsce było nieuzasadnione i zbędne. Organ obowiązany jest zbadać wszystkie okoliczności istotne dla oceny zasadności wniosku. Z art. 106 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach wynika, że wniosek powinien zawierać informację o poprzednich pobytach oraz aktualnym pobycie cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z ustaleń organu wynikało, że skarżący podał nieprawdę we wniosku, wskazując jako miejsce swojego pobytu Zamość, podczas, gdy w rzeczywistości tam w ogóle nie przebywał. Organ miał zatem prawo wezwać skarżącego do stawienia się osobiście w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Przed wyjaśnieniem tej okoliczności organ nie mógł wydać decyzji.

Po przeprowadzeniu powyższych czynności organ poinformował skarżącego, że zostało zakończone postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu pozwolenia na pobyt czasowy i pracę, zawiadomił go o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, jednocześnie jednak wskazał, że bieg terminu załatwienia sprawy został zawieszony na mocy art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy do dnia 31 grudnia 2022 r. i sprawa zostanie załatwiona dopiero po tym terminie. Zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 24 października 2022 r.

Skarżący zarzuca, że błędne jest powoływanie się przez organ na przepis art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, dotyczący zawieszenia biegu terminów do załatwienia sprawy ponieważ ustawa ta ma zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy, a skarżący jest obywatelem Armenii.

Zgodnie z art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 z późn. zm.), w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi:

a) zezwolenia na pobyt czasowy,

b) zezwolenia na pobyt stały,

c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany:

a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,

b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi:

a) zezwolenia na pobyt czasowy,

b) zezwolenia na pobyt stały,

c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100c ust. 2).

Według art. 100c ust. 3 ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

W myśl zaś art. 100c ust. 4 ustawy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Przepis art. 100c ustawy w wyżej wymienionym brzmieniu został dodany do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa na podstawie art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830).

Wbrew zarzutom skarżącego, przepis art. 100c ma zastosowanie nie tylko do spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale obejmuje także sprawy z udziałem wszystkich cudzoziemców (vide komentarz do art. 100c: M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Witold Antoni Klaus (red.), Rafał Cieślak, Marcin Górski, Ewa Kacprzak-Szymańska, Agnieszka Kwaśniewska-Sadkowska, Warszawa 2022). Omawiana ustawa posługuje się określeniem "obywatel Ukrainy" oraz "cudzoziemiec". Przy czym w regulacjach dotyczących wyłącznie obywateli Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie określeniem "obywatele Ukrainy". W ustawie tej nie wprowadzono odrębnej definicji cudzoziemca. W związku z powyższym określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z definicją zawartą w powołanym przepisie, cudzoziemiec to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. W konsekwencji, skoro w ust. 1 art. 100c odnosi się do kategorii spraw dotyczących cudzoziemców ("udzielenie cudzoziemcowi", "cofnięcie cudzoziemcowi") i nie odnosi się wprost do "obywateli Ukrainy", to należy go rozumieć w ten sposób, że odnosi się do każdego, kto nie jest obywatelem polskim.

Wojewoda Lubelski miał zatem prawo odwołać się do przepisu art. 100c. Okoliczność ta nie ma jednak decydującego znaczenia, bowiem jak wynika z przedstawionego wyżej przebiegu postępowania, mimo poinformowania skarżącego o brzmieniu przepisu art. 100c, organ podejmował dalsze czynności w sprawie. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie o zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w terminie 21 dni zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 24 października 2022 r., zostało ono jednak przez tego pełnomocnika zakwestionowane jako niekompletne. W związku z tym pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o ponowne, prawidłowe zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a., podnosząc, że termin do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji nie rozpoczął biegu.

Jak wynika z akt sprawy, 14 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącego zapoznał się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, dołączył dodatkowe dokumenty związane ze zmianą pracodawcy i wniósł o zakreślenie kolejnego 14 dniowego terminu na ustosunkowanie się skarżącego do materiału dowodowego, z którym zapoznał się pełnomocnik.

Tymczasem skarga na bezczynność organu wniesiona została 19 października 2022 r., a więc w czasie biegu terminów na zapoznanie się z aktami sprawy, zakreślonych na korzyść strony. W chwili wniesienia skargi Wojewoda Lubelski nie pozostawał zatem w bezczynności. W dacie orzekania przez sąd również nie można zarzucić organowi bezczynności, ponieważ – jak wyjaśniono wyżej – Wojewoda Lubelski stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewodzie Mazowieckiemu. Postępowanie przed Wojewodą Lubelskim zostało zatem zakończone. Dalsze czynności w sprawie i rozstrzygnięcie w zakresie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę podejmie Wojewoda Mazowiecki. Wprawdzie sprawa wszczęta przed Wojewodą Lubelskim nie została załatwiona w drodze decyzji, jednak wobec przekazania sprawy Wojewodzie Mazowieckiemu nie byłoby obecnie podstaw do zobowiązywania Wojewody Lubelskiego do wydania decyzji w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ ten przestał bowiem być właściwy w sprawie.

Organowi nie można także zarzucić przewlekłości postępowania.

Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej, niż było to konieczne do załatwienia sprawy. Organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia. Postępowanie to nie nosi znamion przewlekłości postępowania, o której mowa w art. 37 k.p.a. Przedstawiony szczegółowo wyżej przebieg postępowania wskazuje, że organ podejmował czynności bez zbędnej zwłoki. Nie można też zarzucić organowi, że niektóre czynności były zbędne, skoro sam skarżący podawał sprzeczne informacje co do miejsca swojego zamieszkania, a organ zobowiązany był okoliczność tę wyjaśnić. Zarówno zmiany miejsca zamieszkania, jak i pracodawcy zamierzającego zatrudnić skarżącego powodowały konieczność dostarczania dodatkowych dokumentów i podejmowania przez organ kolejnych czynności. Należy także zauważyć, że pełnomocnik skarżącego dwukrotnie wnosił o zakreślenie dodatkowych terminów na zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym Działania skarżącego miały zatem niewątpliwie wpływ na wydłużenie czasu postępowania w sprawie niniejszej. Sąd nie stwierdził nieuzasadnionych przerw w czynnościach, trwających dłużej niż było to usprawiedliwione okolicznościami, ani podejmowania w sprawie czynność zbędnych i nieuzasadnionych stanem sprawy.

Z tych wszystkich względów, stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.