Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 921/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr SKO.450.146.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Bytowa z dnia 29 czerwca 2022 r. nr 17.2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr SKO.450.146.2022, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Inwestor – Spółka A - wniósł w dniu 18 marca 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 8 MW na terenie działki nr [...], obręb P., gm. B. Wniosek uzupełniono w piśmie z dnia 10 maja 2022 r. Do wniosku załączono decyzję o środowiskowych uwarunkowanych przedsięwzięcia z dnia 2 marca 2022 r.

Burmistrz B. decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r. nr 17.2022 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie organu realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium – gdy działka, tak jak w sprawie, nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać zdaniem organu, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p.", miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Organ wskazał, że teren objęty wnioskiem inwestora jest terenem, na którym zgodnie z zapisami studium wykluczono możliwość lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii z uwagi na położenie w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ponadto zwrócił uwagę, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję produkcyjną. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wreszcie, treść § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) potwierdza, że elektrownia fotowoltaiczna o parametrach określonych w tym przepisie jest zabudową przemysłową, a więc inną niż ta, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Wobec powyższego w sprawie przeprowadzona została analiza w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., która wykazała brak spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa (pkt 1), gdyż w obszarze analizowanym nie występuje wnioskowana zabudowa produkcyjna.

Spółka w odwołaniu zarzuciła organowi pierwszej instancji m.in. błędne przyjęcie, że planowana inwestycja powinna spełniać wszystkie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli również zasadę "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja obejmuje montaż paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 8 MW wraz z towarzyszącą infrastrukturą na terenie działki nr [...], obręb P., gmina B. Działka ma łączną powierzchnię [...] ha i obejmuje grunty orne klasy RV i RVI. Inwestycję zakwalifikowano jako zabudowę przemysłową, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r., poz. 1839). Kolegium powołało się na art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w którym odmiennie traktuje się urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Ze względu na charakter planowanej inwestycji a zwłaszcza jej moc – do 8 MW - nie spełnia ona wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. Słusznie zatem organ I instancji dokonał analizy zgodności planowanej inwestycji z warunkiem tzw. "dobrego sąsiedztwa" stwierdzając w rezultacie, że inwestycja ta narusza ład przestrzenny, nie wpisując się w istniejący stan zagospodarowania.

Nawet przy przyjęciu stanowiska prezentowanego przez spółkę co do literalnego stosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do elektrowni fotowoltaicznych niezależnie od ich mocy, nie miałoby to przełożenia na odmienny wynik przedmiotowej sprawy. Istotne jest bowiem to, że planowana inwestycja nie spełnia wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. W tej sytuacji zachodzi konieczność ustalenia czy teren działki [...] został uwzględniony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. jako teren, na którym ustalono rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Z treści bowiem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika, że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy realizowana w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach. Tymczasem w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. (uchwała Rady Miejskiej w B. nr IX/77/2019 z dnia 26 czerwca 2019r.) przyjęto, że działka nr [...] w obrębie P. położona jest w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Dla strefy tej przewidziano w studium możliwość lokalizacji instalacji OZE (w tym o mocy powyżej 100 kW) dla celów związanych z obsługą funkcji podstawowej z zaznaczeniem lokalizacji poza strefami szczególnych walorów krajobrazowych. Wytyczne dla realizacji systemów OZE określono w rozdziale 5, podrozdziale 2, punkt 9. W wytycznych tych zaznaczono, iż lokalizacja instalacji OZE powinna odbywać się jedynie (...) w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej nie objętej strefą szczególnych walorów krajobrazowych oraz strefą równowagi przyrodniczo-krajobrazowej, w taki sposób by obszar oddziaływania zawierał się w granicach tych obszarów. Analiza powyższych zapisów oraz załącznika graficznego kierunków zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, iż teren objęty wnioskiem jest terenem, na którym zgodnie z zapisami studium dopuszczono możliwość lokalizacji instalacji OZE. Uczyniono to jednak pod warunkiem realizacji jej dla celów związanych z obsługą funkcji podstawowej. Jako, że inwestor planuje zrealizować wnioskowaną inwestycję na cele produkcyjne, tj. celem wytwarzania energii elektrycznej za pomocą energii słonecznej i sprzedaży tej energii zakładom energetycznym, nie spełnia on warunku przewidzianego w postanowieniach studium.

Spółka w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 24 sierpnia 2022 r., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie:

art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie uznając, że elektrownia nie jest odnawialnym źródłem energii (dalej zwane też "OZE") w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2022 r., poz. 1378),

art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie oraz błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie przesłanek o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., podczas gdy elektrownia stanowi odnawialne źródło energii i jako takie zwolniona jest na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. od spełnienia tych przesłanek,

przepisów postępowania, tj., art. 7a k.p.a. poprzez pominięcie zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony,

art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie oraz uznanie, że na podstawie samego studium można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy,

przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny prawnej okoliczności sprawy w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym,

art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Stawiając powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zobowiązanie organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem strony w terminie nie dłuższym niż 30 dni oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 8 MW wraz z pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], obręb P., gmina B.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 – dalej powoływanej jako u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano zaś wymóg, którego zastosowanie w niniejszej sprawie kwestionuje strona skarżąca, a polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm., dalej jako u.o.z.e.).

Powołana wyżej ustawa (u.o.z.e.) zawiera przepisy wyjaśniające, jakiego rodzaju urządzania i obiekty należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii. I tak, z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Będąca przedmiotem postępowania inwestycja, jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, polega na budowie paneli fotowoltaicznych - elektrowni słonecznej o łącznej mocy do 8 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami. Planowana inwestycja sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Bez wątpienia więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją instalacji odnawialnego źródła energii służącej do wytwarzania energii słonecznej, opisanej przez dane techniczne i handlowe zawarte we wniosku, a więc ze źródła odnawialnego i niekopalnego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 13 u.o.z.e., co z kolei oznacza, wbrew stanowisku organów, że przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21).

Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524) zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały bowiem wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowała się zasadność posiłkowania się orzecznictwem sądowym sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.

W konsekwencji błędne jest stanowisko organów obu instancji, że w odniesieniu do inwestycji, którą planuje skarżąca spółka, a więc budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 8 MW, konieczne było dokonanie jej analizy z perspektywy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a w szczególności – kwestionowanego w skardze – warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Argumentację skargi w tym zakresie uznać należy za w pełni uzasadnioną.

Sąd nie podziela również wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska odnośnie do konieczności ustalenia, czy działka nr [...] została uwzględniona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako teren, na którym ustalono rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy powyżej 500 kW. Z przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że kwestia lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW stanowi element treściowy studium oraz planu miejscowego. Z przepisów tych nie wynika jednak, by tego rodzaju inwestycje mogły być realizowane wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Ustawodawca w tym przypadku nie wprowadził rozwiązania, zgodnie z którym lokalizacja ww. obiektu, w tym przypadku farmy fotowoltaicznej o mocy 8 MW, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu. Z powołanych przepisów nie wynika także, by ustawodawca dokonywał jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji odnawialnego źródła energii dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, umożliwiających zmianę przeznaczenia terenu w przypadku braku planu miejscowego. W szczególności nie ma prawnych podstaw do wyprowadzania z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wniosku, jakoby art. 61 ust. 3 u.p.z.p. miał zastosowanie wyłącznie do instalacji o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, wynikałoby to wprost z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W warunkach więc braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i to niezależnie od zainstalowanej mocy. Na treść decyzji o warunkach zabudowy nie mogą zaś mieć wpływu postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy wyłącznie przy sporządzaniu planów miejscowych a jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 346/18). Nie sposób więc podzielić poglądu Kolegium, który legł u podstaw utrzymania w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla analizowanej inwestycji, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 MW (z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a ustawy) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium. Odnośnie do ograniczeń w lokowaniu instalacji odnawialnych źródeł energii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże organy gminy jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy. Powyższe świadczy o tym, że sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i planu zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium, a wcześniej Burmistrz B., dokonali błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym istnieje potrzeba spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, a także konieczność poszukiwania zgodności jej lokalizacji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Należy wyjaśniająco dodać, że w orzecznictwie na tle omawianej regulacji zarysowały się sprzeczne stanowiska. Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2022 r., II SA/Gd 257/22) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19). Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentowały organy.

Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona skarżąca, a które obecnie podziela sąd orzekający w niniejszym składzie, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium.

Mając na uwadze ostatnie wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd odstępuje od swojego dotychczasowego poglądu, wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przyjmując tym samym pogląd, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, a także na jej lokalizację nie mają wpływu ustalenia studium, jako aktu, który ma znaczenie wyłącznie w procesie ustanawiania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a. organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmą, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej oraz odniesienia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Będą miały jednak na uwadze, że planowana inwestycja stanowi zabudowę instalacją odnawialnego źródła energią. Funkcja ta stanowi odmienną funkcję od rolnej, przypisanej do gruntów, na których skarżąca spółka zaplanowała swoją inwestycję (grunty rolne klasy IV i V). W konsekwencji, przed ewentualnym wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem inwestorów, organ I instancji zobowiązany będzie wystąpić, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. o uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych treści decyzji, bowiem inwestor lokalizację inwestycji przewidział na gruntach rolnych, podlegających ochronie na podstawie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.). Uzgodnieniu podlega więc możliwość wykorzystania gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne (a więc każdej klasy), z perspektywy regulacji art. 6 ww. ustawy, z którego wynika m.in., że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił decyzje organów obydwu instancji.

Sąd nie znalazł podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Wprowadzone w art. 145a § 1 możliwości orzekania są ograniczone, a przesłanki, przy spełnieniu których może to nastąpić, nakazują traktować te możliwości jako wyjątkowe.

Sąd popiera stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Wa 1240/20, że o ile w powyższym przepisie ustawodawca nie daje żadnych wskazówek, co należy rozumieć przez okoliczności sprawy uzasadniające wydanie orzeczenia przewidzianego w § 1, to mając na uwadze powody wprowadzenia art. 145a p.p.s.a. wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (VII kadencja, druk sejmowy nr 1633 i 2539, s. 17-18), tj. zwiększenie efektywności i sprawności postępowania oraz konieczność zapewnienia skarżącemu szybszego uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przyjąć należy, iż rozważany warunek zostanie spełniony w sytuacji, kiedy okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem będą wskazywać, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji oceny i zalecenia sformułowane w orzeczeniu Sądu nie zostaną w należnym stopniu uwzględnione przez organ. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie takie okoliczności nie występują.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, w tym kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).