Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2222/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.17 ust 5 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art 103 ust 3 art 134 ust 1 pkt 1 i art 134 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1251
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy  - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 284/22 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 14 lutego 2022 r., nr SKO.82.1488.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 284/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę S. M. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: organ II instancji, SKO) z 14 lutego 2022 r., nr SKO.82.1488.2021, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej: ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390) – dalej: uśr, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że niezasadnym jest przyznanie skarżącej tytułem opieki nad córką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wypłacanego w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a przysługującej skarżącej emerytury, podczas gdy nie istnieje przeszkoda prawna ani faktyczna do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a otrzymywaną przez skarżącą emeryturą; art. 151 ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr poprzez uznanie, że wypłacanie skarżącej przyznanego tytułem opieki nad córką świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe jedynie pod warunkiem zawieszenia wypłaty emerytury, podczas gdy nie istnieje przeszkoda prawna ani faktyczna do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a otrzymywaną przez skarżącą emeryturą. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 ppsa w zw. z art. 80 kpa poprzez uznanie, że okoliczności wskazywane przez skarżącą w toku postępowania, tj. możliwość dokonywania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym przyznanym skarżącej tytułem opieki nad córką, a wypłacaną skarżącej emeryturą nie znajduje dostatecznego uzasadnienia, podczas gdy skarżąca wskazywała, że istnieje w orzecznictwie pogląd pozwalający na wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego we wskazywany przez skarżącą sposób.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem wyroku Sądu I instancji w części oddalającej skargę i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca wykluczył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której przysługuje prawo do emerytury. Początkowo w taki właśnie sposób interpretowano ten przepis w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie w judykaturze dokonuje się jednak wykładni wskazanego przepisu prawa z uwzględnieniem nie tylko dyrektyw językowych, lecz także z odwołaniem do wyników wykładni systemowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej z uwagi na to, że wykładnia językowa prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w analizowanym przepisie, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjmuje się zatem, że jeżeli osoba spełniająca warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość wyboru tego wyższego świadczenia, poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. emerytury. Wyboru tego można dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251; dalej: uerfus). Stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 uerfus zawieszenie to spowoduje wstrzymanie wypłaty świadczeń poczynając od miesiąca, a którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus). Wprawdzie emerytura stanowi prawo niezbywalne, to jednak zawieszenie tego prawa, skutkujące wstrzymaniem wypłaty świadczenia emerytalnego (lecz nie pozbawieniem prawa do emerytury), prowadzi do usunięcia negatywnej przesłanki, wykluczającej możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Uwzględniając zatem aktualną i utrwaloną już wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr przyjętą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - za którą opowiada się także skład orzekający w niniejszej sprawie - oraz okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, w której wysokość świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej stanowi kwotę wyższą od kwoty pobieranej emerytury, należy przyjąć, że skarżąca ma prawo dokonać wyboru, z którego z tych dwóch świadczeń chce skorzystać. Taką interpretację ww. przepisu prawidłowo przyjął także Sąd I instancji. Nadto, takiej wykładni danego przepisu dokonał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku z 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 239/21 (dalej: wyrok z 13 lipca 2021 r.), którym uchylono decyzję SKO z 17 lutego 2021 r. przyjmując, że odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego była przedwczesna. Zgodnie zaś z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem niezależnie od tego, że ocena prawna przedstawiona w uzasadnieniu wyroku z 13 lipca 2021 r. jest zbieżna ze stanowiskiem prezentowanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, to na zasadzie art. 153 ppsa ocena ta wiąże nie tylko sąd, który wydał to orzeczenie oraz organy administracji, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie. Orzeczenie to nie zostało zaskarżone i korzysta z waloru prawomocności. Wiąże ono zatem nie tylko na podstawie art. 153 ppsa, lecz także art. 170 ppsa, wyrażającego zasadę prawomocności materialnej. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Stosując się do wskazań co do dalszego postępowania, przedstawionych w uzasadnieniu wyroku z 13 lipca 2021 r., ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji poinformował skarżącą, że spełnia ona warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 uśr, jednak występuje w sprawie przeszkoda uniemożliwiająca przyznanie tego prawa, mianowicie stronie przysługuje prawo do emerytury. SKO wyjaśniło skarżącej, że dopóki prawo do emerytury nie będzie zawieszone, a jej wypłata wstrzymana, brak będzie podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO pouczyło stronę o możliwości zwrócenia się do organu rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury oraz o konieczności przedłożenia w niniejszej sprawie decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, ponieważ w przeciwnym wypadku Kolegium będzie zmuszone do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia (pisma SKO z 7 października i 7 grudnia 2021 r., k. 41 i 49 akt adm.).

Poza sporem jest, że pomimo tych pouczeń i wezwań skarżąca nie przedstawiła decyzji organu rentowego o zawieszeniu prawa do emerytury. Strona wniosła natomiast o przyznanie jej różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą twierdząc przy tym, że nie ma powiązania pomiędzy jej emeryturą i opieką nad niepełnosprawną córką i że nie ma takiej ustawy, na podstawie której musiałaby zrezygnować ze swojej wypracowanej emerytury (pisma skarżącej z 17 listopada 2021 r. i 18 stycznia 2022 r., k. 48 i 55 akt adm.).

W tych okolicznościach SKO prawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 15 grudnia 2020 r., którą odmówiono przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, skoro nie została wyeliminowana negatywna przesłanka do przyznania tego świadczenia. W konsekwencji, zaskarżonym wyrokiem WSA prawidłowo oddalił skargę na orzeczenie organu II instancji.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością otrzymywanego świadczenia emerytalnego a wysokością tego świadczenia (o co skarżąca wnosiła dopiero w piśmie z 17 listopada 2021 r., zaś pierwotny wniosek dotyczył przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości i był popierany przez stronę aż do wydania wyroku z 13 lipca 2021 r.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie nie akceptuje takiego rozwiązania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został wprawdzie pogląd, zgodnie z którym dopuszczalne jest kompensowanie ww. świadczeń i wypłata wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między zbiegającymi się uprawnieniami (tak np. NSA w uzasadnieniu wyroku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 oraz z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19) Należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przykładowo w uzasadnieniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 209/21, 10 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1286/22, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Trafnie podnosi się, że praktyka taka, niezależnie od trudności w ustaleniu jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej/czternastej emerytury, w przypadku ewentualnej waloryzacji wysokości emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącej nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 ppsa wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.