Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 441/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 251
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Barbara Ciołek (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E.S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2019 r. nr SKO 4030/25/19 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podmiotowej niewykorzystanej w 2016 r. oraz ustalenia do zwrotu kwoty dotacji i określenia terminu naliczania odsetek za zwłokę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia nr 8/2019 z dnia 12 sierpnia 2019 r.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. S. i E. S. (dalej: skarżące, strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 14 listopada 2019 r. nr SKO 4030/25/19 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia (dalej: organ I instancji, Prezydent) z dnia 12 sierpnia 2019 r. nr 8/2019 określającą kwotę dotacji podmiotowej niewykorzystanej w 2016 r. na prowadzenie Policealnej Szkoły [...] "[...]" (dalej: szkoła) w wysokości 286.112,00 zł i ustalającą jej zwrot do budżetu Miasta Wrocławia oraz określającą termin naliczania odsetek za zwłokę.

Sąd zarządził na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) połączyć sprawy o sygn. akt III SA/Wr 441/20 i III SA/Wr 60/22 do wspólnego rozpoznania i orzekania oraz prowadzenia pod wspólną sygn. akt III SA/Wr 441/20.

Jak wynika z akt, zgodnie z zaświadczeniami dotyczącymi wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, osobą prowadzącą szkołę od 1 października 2012 r. był M. K., od 1 grudnia 2013 r. była E. S., od dnia 1 marca 2014 r. M. S., natomiast od 1 grudnia 2016 r. osobą prowadzącą została A. S. Organ I instancji ustalił, że w 2016 r. wniosek i informacje miesięczne o aktualnej liczbie uczniów za okres od stycznia do listopada 2016 r. składała M. S. i to ona jako organ prowadzący szkołę otrzymała dotację. Pomimo wezwania przez organ ww. nie rozliczyła otrzymanej dotacji, czym zdaniem organu naruszyła § 5 ust. 1 i 3 uchwały nr XVIII/347/15 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówką oświatowym oraz innym formom wychowania przedszkolnego, prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne (Dz.Urz. Woj. Dol. z 2015 r. poz. 5367 ze zm., dalej: Uchwała). Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. , poz. 2156 ze zm., dalej: u.s.o.) organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność m.in. za rozliczenie otrzymanych dotacji. Stwierdził organ, że w sprawie za działanie szkoły odpowiadają solidarnie M. S. jako osoba wpisana w badanym roku do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oraz E. S., która 17 grudnia 2018 r. przesłała do organu umowę zawartą 1 marca 2014 r. zgodnie z którą to E. S. przejęła wszelkie obowiązki i odpowiedzialność prawno–finansową za działanie szkoły.

Po rozpatrzeniu odwołania – w którym skarżące wskazały, że osobą faktycznie zarządzającą szkołą był M. K., SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ II instancji powołał się na treść art. 251 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: ufp), regulującego kwestie dotyczące zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego. Następnie wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 Uchwały osoba prowadząca która otrzymuje dotację z budżetu Miasta sporządza roczne rozliczenie otrzymanych dotacji, a zgodnie z § 5 ust. 4 Uchwały w przypadku przekazania szkoły innej osobie w trakcie roku kalendarzowego składa w terminie 30 dni od dnia dokonania zmiany osoby prowadzącej we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych rozliczenie otrzymanych dotacji za okres prowadzenia szkoły w danym roku kalendarzowym. Organ stwierdził, że strona nie złożyła wymaganej prawem dokumentacji rozliczeniowej, co powoduje, że przyznaną dotację należy uznać jako niewykorzystaną i obowiązek jej zwrotu wraz z odsetkami spoczywa na osobie, która otrzymała dotację czyli na osobie prowadzącej szkołę niepubliczną.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że stronami postępowania są skarżące. Wskazał, że zawarcie umowy dotyczącej przejęcia od M. S. wszelkich obowiązków oraz odpowiedzialność prawno–finansową za działanie szkoły przez E. S. nastąpiło wcześniej, niż zgłoszenie tego faktu organowi ewidencyjnemu (17 grudnia 2018 r.). W ocenie organu należy jednak, uznać następstwo osoby prowadzącej faktycznie szkołę w oparciu o umowę przejęcia odpowiedzialności i przyjąć, że stroną postepowania są obie skarżące na zasadach solidarnej odpowiedzialności.

W skardze do Sądu, skarżące podobnie jak w odwołaniu wskazują, że to nie one zarządzały szkołą w 2016 r. lecz M. K., który dysponował dokumentacją szkoły. Następnie dokumentację szkoły przejęła A. S.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. pełnomocniczki strony – z urzędu złożyły pismo procesowe, w którym wniosły o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz przyznanie na ich rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wniosły o dopuszczenie dowodu z uwierzytelnionej kopii umowy przedsiębiorstwa z dnia 25 listopada 2016 r. wraz z poświadczeniem własnoręcznych podpisów, uwierzytelnionej kopii świadectwa pracy E. S. oraz o przesłuchanie skarżących. Pełnomocnicy skarżących zarzuciły organowi naruszenie art. 7 § 1, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Wskazały, że organ winien rozważyć, czy A. S. nie ponosi odpowiedzialności z tytułu rozliczenia dotacji, jako że od 25 listopada 2016 r. pozostawała właścicielką szkoły i zostały jej przekazane dokumenty szkoły. Ponadto zarzuciły organowi dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 251 ust. 1 i ust. 4 ufp.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił wniosek dowodowy strony o przesłuchanie stron, jako wykraczający poza dopuszczalny zakres postępowania przed sądem administracyjnym oraz dopuścił dowody z dokumentów przedłożonych na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w sprawie nie ma zastosowania).

Skarga jest zasadna.

Kontroli Sądu podlegała decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta określającą kwotę dotacji podmiotowej niewykorzystanej w 2016 r. na prowadzenie szkoły i ustalającą jej zwrot do budżetu Miasta oraz określającą termin naliczania odsetek za zwłokę.

W ocenie Kolegium w sprawie nie budzi wątpliwości, że osoba prowadząca szkołę w 2016 r. nie złożyła rozliczenia otrzymanej dotacji za okres prowadzenia szkoły w danym roku kalendarzowym. Przy czym organ uznał, że stronami postępowania jest M. S. jako osoba wpisana do ewidencji szkół i placówek w 2016 r. oraz E. S., która na podstawie umowy z dnia 1 marca 2014 przejęła odpowiedzialność za prowadzenie szkoły.

Zdaniem skarżących to nie one zarządzały szkołą w 2016 r. lecz M. K., który dysponował dokumentacją szkoły. Następnie dokumentację szkoły przejęła A. S.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że zarówno decyzja SKO jak i organu I instancji naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia.

W ocenie Sądu organy nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej w kontekście ustalenia, kto jest stroną postepowania.

Na podstawie treści decyzji nie wiadomo, kto według SKO był organem prowadzącym szkołę w dacie przyznania i wypłaty dotacji, ani też kto był organem prowadzącym szkołę w dacie wydania decyzji o jej zwrocie.

Z decyzji (str. 8) wynika, że organy stroną postępowania uczyniły dwa podmioty (dwie osoby) na zasadzie solidarnej odpowiedzialności, tj.: - M. S. wskazując, że w dacie przyznania dotacji pełniła funkcję organu prowadzącego szkołę (na podstawie umowy z 1 marca 2014 r.) oraz E. S. wskazując, że jest następcą prawnym w wyniku kolejnej umowy z tej samej daty 1 marca 2014 r., na mocy której przejęła wszelkie obowiązki i odpowiedzialność prawnofinansową za szkołę, co ujawnione zostało dopiero 17 grudnia 2018 r. W decyzji nie została jednak zawarta żadna analiza postanowień drugiej z ww. umów w świetle regulacji dotyczących organu prowadzącego placówkę, czy wpisu do ewidencji, jak również nie została wskazana podstawa prawna solidarnej odpowiedzialności stron postępowania.

Już powyższe braki decyzji, czynią ją wadliwą.

Jednocześnie jednak z treści decyzji i z akt wynika, że w grudniu 2014 r. nastąpiła jeszcze jedna zmiana organu prowadzącego szkołę, tj. szkołę przejęła A. S. Przy czym organ nie wskazał, kto był organem prowadzącym szkołę w dacie wydania decyzji (czy nadal jest to ww., czy też doszło do kolejnych zmian).

Powyższe, w ocenie Sądu, ma znaczenie dla prawidłowości ustalenia strony postępowania.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że kwestia odpowiedzialności za zwrot dotacji w przypadku zmiany organu prowadzącego nie jest uregulowana przepisami. Zmiana organu prowadzącego jest czynnością materialno-techniczną, z którą przepisy ustawy nie wiążą wprost skutków w sferze odpowiedzialności za zobowiązania powstałe w czasie, gdy organem prowadzącym była inna osoba. Nie ulega natomiast wątpliwości, że decyzja dotycząca zwrotu dotacji winna być skierowana do organu prowadzącego szkołę.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o., to szkoła a nie jej organ prowadzący otrzymuje dotacje, które na podstawie art. 90 ust. 3d u.s.o. mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie jej wydatków bieżących. Stosownie do art. 90 ust. 3c u.s.o., dotację przekazuje się w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły. Zgodnie z art. 3 pkt 5 u.s.o., przez organ prowadzący szkołę należy rozumieć również osobę fizyczną. Szkoła może być zakładana i prowadzona przez osobę fizyczną (art. 5 ust. 2 u.s.o.). Organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność (art. 5 ust. 7 zd. 1 u.s.o.). Dotacje oświatowe otrzymują w istocie szkoły, a nie osoba fizyczna je prowadząca, zaś jej beneficjentem są uczniowie a nie organ prowadzący daną szkołę. Szkoły nie posiadają osobowości prawnej co oznacza, że za jej zobowiązania takiej jednostki odpowiada organ prowadzący zgodnie z powołanym art. 5 ust. 7 u.s.o. Przekazane szkole dotacje nie wchodzą do majątku osobistego danej osoby fizycznej. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 1304/12 dokonał wykładni prawa (co Sąd podziela), z której wynikało, iż stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji jest organ prowadzący szkołę, o której mowa w art. 90 u.s.o., bowiem stroną postępowania administracyjnego są jedynie podmioty, które posiadają zdolność administracyjnoprawną. Podkreślić należy również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozróżnia się wydatki organu prowadzącego szkołę od wydatków bieżących szkoły, na co zwracał uwagę WSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r. o sygn. akt I SA/Sz 235/18.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że dotacje oświatowe otrzymują szkoły, a nie osoba fizyczna je prowadząca, a jej beneficjentem są uczniowie a nie organ prowadzący daną szkołę. Zatem to szkoła zobowiązana jest do jej zwrotu, ale bez wątpienia skoro szkoły nie posiadają osobowości prawnej, decyzja o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości bądź wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna być skierowana do organu prowadzącego szkołę.

Sąd podziela przy tym stanowisko, że decyzja o zwrocie dotacji winna być skierowana do organu prowadzącego szkołę w dacie wydania decyzji – aktualnego organu prowadzącego szkołę. Szkoła zobowiązana jest do jej zwrotu, mimo skierowania decyzji do jej organu prowadzącego, którym w dniu wydania decyzji o zwrocie powinien być aktualny organ prowadzący (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Lu 681/16; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 317/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 642/17; wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 905/17).

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 328/19, zgodnie z którym publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej szkoły, determinuje wniosek, że decyzja o zwrocie dotacji powinna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego dotowaną szkołę. O tym zaś, kto jest organem prowadzącym decyduje wpis w ewidencji. Ewentualne umowy cywilnoprawne pomiędzy poprzednim, a nowym organem prowadzącym mogą mieć znaczenie tylko pomiędzy ich stronami. Poza wyraźnie przewidzianymi prawem wyjątkami umowa zobowiązaniowa nie może stanowić podstawy do kreowania względem podmiotu trzeciego jakichkolwiek obowiązków lub praw wynikających z jej treści.

W ocenie Sądu, w sprawie organ nieprawidłowo określił stronę postępowania. Jak już Sąd skazywał organ nie wyjaśnił kwestii dotyczących organu prowadzącego szkołę w dacie przyznania dotacji i w dacie wydania decyzji o zwrocie. Przyjęcie przez organ, że to obie skarżące są stroną postepowania nie znajduje uzasadnienia ani prawnego ani faktycznego. W ponownie prowadzonym postepowaniu organ winien wskazać, kto był organem prowadzącym szkołę w dacie przyznania dotacji, a dla celu wydania decyzji o zwrocie winien wskazać, kto jest aktualnym organem prowadzącym szkołę. Dopiero bowiem takie jednoznaczne ustalenie spowodować może poczynienie dalszych ustaleń co do prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji, przy uwzględnieniu biegu terminów przedawnienia zobowiązania, jak i czynności związanych z jego przerwaniem bądź zawieszeniem.

Wobec stwierdzenia wskazanego powyżej naruszenia przepisów procedury administracyjnej Sąd stanął na stanowisku, że decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaś dokonywanie oceny merytorycznej rozpoznawanej sprawy uznał za przedwczesne.