Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2230/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 57 ust. 1 i 2, art. 65, art. 83
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. oraz L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3578/21 w sprawie ze skargi S. P. oraz L. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia (...) sierpnia 2021 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpoznaniu wniosku S. i L. P. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku odmówił przyznania świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z tym w pierwszej kolejności organ zobowiązany jest zbadać czy zmarły ojciec skarżących spełniał przesłanki wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis wymienia następujące warunki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ uznał, że wobec ojca skarżących nie zaistniały szczególne okoliczności, na skutek których nie nabył on uprawnienia do świadczenia w zwykłym trybie. Wynika to z faktu, że ojciec skarżących, zgodnie z dokumentami przedstawionymi przez przedstawicielkę ustawową skarżących, wypracował jedynie 6 lat, 4 miesiące i 15 dni okresów składkowych oraz 12 lat i 9 miesięcy okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników przez ojca skarżących, natomiast w ostatnich 10 latach przed orzeczeniem częściowej niezdolności do pracy wykazano jedynie 3 lata, 6 miesięcy i 21 dni okresów składkowych. Organ wskazał, że braki okresów składkowych w ostatnim dziesięcioleciu wynikają z braku odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, co należy uznać za świadome działanie ubezpieczonego i co na pewno nie może być uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Na koniec organ dodał, że trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem konieczne jest łączne spełnienie wszystkich wymogów z art. 83 w/w ustawy.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez skarżące do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 14 lipca 2022 r. (II SA/Wa 3578/21) oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśniono, że art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawiera wymogu "braku niewielkiego okresu do wymaganego okresu ubezpieczenia", ani nie odnosi się do wymaganego okresu ubezpieczenia, jednakże z orzecznictwa wynika, że organ przy ustalaniu świadczenia w drodze wyjątku powinien brać pod uwagę łączny okres ubezpieczenia w ciągu całego życia pracownika, który to okres powinien być adekwatny do jego wieku. Co więcej świadczenie w drodze wyjątku jest świadczeniem związanym ze stażem zatrudnienia i okresem odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, zatem nie można dokonać oceny jego przyznania w oderwaniu od okresów składkowych ubezpieczonej osoby. Sąd przyznał rację organowi, że podejmowanie zatrudnienia bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił, że w orzecznictwie podnoszone było wielokrotnie, że instytucja ubezpieczenia społecznego zakłada pewną solidarność ubezpieczonych, którzy opłacają składki, aby w przyszłości korzystać z ubezpieczenia. Osoba, która nie uiszcza należnych składek ubezpieczeniowych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2600/15, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenoszenie na Skarb Państwa negatywnych konsekwencji prowadzenia działalności gospodarczej, która jest działalnością na własny rachunek i ryzyko przedsiębiorcy, nie znajduje też uzasadnienia w art. 83 ust. 1 ustawy. Tym samym okoliczność, że konsekwencje wyborów ojca ponoszą dzieci nie może stanowić wystarczającej przesłanki do zastosowania ww. przepisu. Sąd pierwszej instancji stwierdził zatem, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Prezes ZUS nie naruszył art. 83 ust. 1 ustawy. Przesłanki określone w tym przepisie nie zostały łącznie spełnione, zaś aktualna sytuacja materialna skarżących, choć trudna, nie stanowi podstawy przyznania wnioskowanego świadczenia, które nie ma charakteru pomocy socjalnej. Nie sposób również dopatrzyć się naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ ustalił okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podejmując rozstrzygnięcie odmowne organ uzasadnił je w sposób wystarczający - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi na decyzję, pomimo tego że organ błędnie ocenił, że łączne udokumentowane okresy składkowe ojca skarżących są nieadekwatne do wieku ojca skarżących, w sytuacji gdy udokumentowane okresy składkowe ojca skarżących stanowią ponad 73% lat życia ojca skarżących pomiędzy ukończeniem pełnoletności w wieku 18 lat a zaistnieniem częściowej niezdolności do pracy w wieku 44 lat, jak również w sytuacji gdy ojciec skarżących podejmował wszelkie możliwe próby spłaty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, w tym poprzez zawarcie z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych ugody w przedmiocie spłaty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, a zatem udokumentowane okresy składkowe ojca skarżących są w pełni adekwatne do wieku ojca skarżących, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi na decyzję, pomimo tego że organ nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności podniesionych przez stronę w toku postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza do tego, że przeszkodą do spełnienia przez ojca skarżących minimalnego okresu składkowego przewidzianego dla uzyskania prawa do renty były niesprzyjające uwarunkowania ekonomiczne występujące na rynku usług budowlanych oraz nierzetelności w płatnościach wynagrodzenia przez zleceniodawców za prace wykonane przez ojca skarżących, które doprowadziły ojca skarżących do zapaści finansowej i spirali zadłużenia, a przez to strona nie miała możliwość poznania stanowiska organu w zakresie tych okoliczności i przedstawienia własnych kontrargumentów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi na decyzję, pomimo tego że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, jak również nie wskazuje, które dowody zebrane w sprawie stanowiły podstawę wydania decyzji, a którym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i z jakich konkretnie przyczyn, a tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niepełne, ogólnikowe i sprzeczne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nie powinna kreować przesłanki nieznacznego niedopełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych, ponieważ wyżej wskazany przepis nie zawiera w swojej treści takiej przesłanki, jak również w ogóle nie odnosi się do wymaganego okresu ubezpieczenia,

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez tolerowanie niezastosowania tego przepisu przez organ, w sytuacji gdy ojciec skarżących przepracował znaczną część swojego życia, a udokumentowane okresy składkowe ojca skarżących są w pełni adekwatne do wieku ojca skarżących, a zatem brak jest w niniejszej sprawie przesłanek uzasadniających niezastosowanie wyżej wskazanego przepisu.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto zażądano zwrotu kosztów postępowania i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Pełnomocnik skarżących wniósł również o przyznanie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według stawek określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przedstawioną uprzednio argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

Renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, dlatego też w pierwszej kolejności badaniu podlega spełnienie przesłanek jego nabycia przez osobę zmarłą (oczywiście przy założeniu gdyby osoba ta nadal żyła i mogła nabyć uprawnienie), a następnie ustalane jest prawo do tego świadczenia przez wnioskodawcę – członka rodziny po osobie zmarłej.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2021 r. poz. 291 ze zm.) – dalej ustawa o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Już z samego brzmienia powołanego przepisu wynika, że świadczenie to ma charakter wyjątkowy, a zatem winno być przyznawane przede wszystkim osobom, które nie mają uprawnień do innych świadczeń w trybie zwykłym. Ponadto ustawodawca formułuje trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a mianowicie: niespełnienie warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany szczególnymi okolicznościami, niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, brak niezbędnych środków utrzymania. Przy czym niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

W skardze kasacyjnej rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa poprzez przyjęcie, że świadczenie w drodze wyjątku może być jedynie przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych. Zarzut ten jednak nie jest zasadny. Rzeczywiście przesłanki art. 83 ust. 1 ustawy nie odnoszą się wprost do wykazania odpowiedniej ilości okresów składkowych i nieskładkowych przez ubezpieczonego, natomiast należy pamiętać, że przesłanki świadczenia w drodze wyjątku są ściśle związane z przesłankami świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z art. 65 ustawy o emeryturach i rentach z FUS renta rodzinna przysługuje uprawnionym członkom rodziny osoby, która w chwili śmierci miała ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy lub spełniała warunki wymagane do uzyskania jednego z tych świadczeń. Natomiast warunki przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy - określone zostały w art. 57 i kolejnych w/w ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem, aby uzyskać rentę w trybie zwykłym należy łącznie wykazać: wystąpienie niezdolności do pracy, która nastąpiła w wymienionych w ustawie okresach, posiadanie wymaganych okresów składkowych i nieskładkowych, brak ustalonego prawa do emerytury lub brak spełnienia warunków jej uzyskania. Przepis art. 58 ust. 1 ustawy doprecyzowuje kwestię wymaganych okresów składkowych uznając, że warunek odpowiedniej ilości okresów składkowych jest spełniony, gdy ubezpieczony osiągnął okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej: 1 rok - gdy niezdolność powstała przed ukończeniem 20 lat; 2 lata - gdy niezdolność powstała w wieku 20-22 lat, 3 lata - gdy niezdolność powstała w wieku 22-25 lat, 4 lata - gdy niezdolność powstała w wieku 25-30 lat, 5 lat - gdy niezdolność powstała w wieku powyżej 30 lat. W ustępie 2 przepisu dodano, że okres 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych w przypadku powstania niezdolności w wieku powyżej 30 lat powinien przypadać w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed powstaniem niezdolności do pracy. Zgodnie z powyższym konieczne jest odniesienie się przez organ przy ocenie wniosku skarżących do wykazanych okresów składkowych i nieskładkowych ubezpieczonego.

Z powyżej przytoczonych przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS istotne znaczenie mają wielkości okresów składkowych i nieskładkowych. Inaczej bowiem należy ocenić sytuację ubezpieczonego mającego niewielki taki okres, inaczej zaś sytuację ubezpieczonego, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy w rozmiarze niewiele odbiegającym od wymaganego ustawowo. Dla oceny wystąpienia takich okoliczności, przy założeniu, że stan zdrowia był na tyle zły, że uniemożliwiał skuteczne poszukiwanie pracy i podjęcie zatrudnienia, znaczenie ma również wiek ubezpieczonego. Sytuacja takiej osoby liczącej niespełna 60 lat jest diametralnie mniej korzystna w stosunku do osoby młodej lub w średnim wieku (wyrok NSA z 12.03.2009 r., I OSK 1023/08, LEX nr 570285). Należy zatem stwierdzić, że organ zasadnie przy ocenie wniosku skarżących badał wielkość okresów składkowych ojca skarżących.

W ocenie organu, z którą zgodził się Sąd pierwszej instancji, wielkość okresów składkowych ubezpieczonego w stosunku do jego wieku nie jest adekwatna. Przedstawicielka ustawowa skarżących wykazała, że ojciec skarżących w ostatnim 10-leciu przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy udokumentował 3 lata 6 miesięcy i 21 dni okresów składkowych. Co więcej nie przedstawiono żadnych zasadnych argumentów pozwalających na uznanie, że ubezpieczony nie spełnił przesłanek do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym ze względu na szczególne okoliczności. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, że ubezpieczony we wskazanych okresach od 2008 r. do 2019 r. nie opłacał składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji wskazano również, że świadoma rezygnacja z odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe nie może być uznana za szczególne okoliczności. Pogląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny. Rezygnacja z odprowadzania składek jest bowiem przejawem podjęcia świadomego życiowego wyboru co do sposobu i warunków pracy w kontekście braku wypracowania odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego z pełnymi konsekwencjami takich decyzji i strona nie może w takim przypadku powoływać się na zaistnienie okoliczności od siebie niezależnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 lutego 2015 r. I OSK 3104/14, z 11 marca 2015 r. I OSK 2728/14, z 12 marca 2015 r. I OSK 3104/14, z 18 listopada 2022 r. III OSK 4651/21 – publ. CBOSA).

Za nieskuteczny należało uznać też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowania się do podniesionych przez stronę okoliczności. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a także dokonał prawidłowej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wskazał, z jakich powodów odmówił przyznania skarżącym renty rodzinnej w drodze wyjątku. Nie została pominięta przez organ argumentacja skarżących dotycząca niesprzyjających warunków ekonomicznych występujących na rynku usług budowlanych oraz nierzetelności w płatnościach wynagrodzeń przez zleceniodawców, które to doprowadziły do zapaści finansowej i zadłużenia ojca skarżących. Argumentacja ta została uznana za niewystarczającą do przyjęcia, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia ubezpieczonemu. W orzecznictwie wskazuje się, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie spełnia on wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne (wyrok NSA z 21.07.2023 r., III OSK 1831/22, LEX nr 3631158).

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń prawa.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji