Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 989/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 684
law: Ustawa z dnia 23 marca 2022 r. o szczególnych regulacjach w zakresie transportu i gospodarki morskiej w związku z konfliktem zbrojnym na  terytorium Ukrainy
article: art. 7 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 541
law: Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 904/23 w sprawie ze skargi V.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr SKO.WD.470/6078/2022 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 904/23 oddalił skargę V.L. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: Kolegium, SKO) z 22 sierpnia 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin (dalej: organ pierwszej instancji) z 22 listopada 2022 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca) oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2022 r. o szczególnych regulacjach w zakresie transportu i gospodarki morskiej w związku z konfliktem na terytorium Ukrainy (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 684; dalej: u.s.r.t.g.), zatrzymano skarżącemu prawo kategorii A1, A, B, B1, C1 i C wobec przekroczenia liczby 24 (26) punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie jednego roku.

W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji okoliczność przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów w wyniku naruszeń przepisów ruchu drogowego była przesłanką do wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, mającej charakter związany. Skoro zatem organ pierwszej instancji otrzymał informację o zaistnieniu okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, tj. o tym, że skarżący w okresie od 5 lipca 2017 r. do 22 czerwca 2018 r. otrzymał łącznie 26 punków karnych z powodu wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego oraz w związku ze skierowaniem skarżącego na badania psychologiczne, to był zobligowany do wydania decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. WSA podkreślił, że organ administracji nie prowadzi żadnych własnych ustaleń co do naruszenia przepisów o ruchu drogowym, a jedynie opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego.

Sąd pierwszej instancji w podstawie wyroku wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.).

V.L. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w skardze kasacyjnej na wskazane okoliczności związane z prawem pobytu strony na terenie Polski oraz możliwością posługiwania się posiadanym ukraińskim prawem jazdy. Skarżący zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:

I. naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 ; dalej: u.k.p.) poprzez jego błędną wykładnię, i w konsekwencji przyjęcie, iż jedyną przesłanką uprawniającą organ do zatrzymania prawa jazdy skarżącemu jest okoliczność, iż w okresie popełniania wykroczeń drogowych nie legitymował on się pozwoleniem na pobył stały na terytorium Rzeczypospolitej, podczas gdy ww. przepis zobowiązuje do zbadania również, czy skarżący w spornym okresie legitymował się zezwoleniem na pobył czasowy, co w przedmiotowej sprawie miało istotne znaczenie dla jej prawidłowego rozpoznania, bowiem skarżący począwszy od 24 grudnia 2014 r. nieprzerwanie legitymował się zezwoleniem na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej, tj. aż do 7 sierpnia 2019 r., którego to dnia otrzymał zezwolenie na pobyt stały;

2. art. 14 ust. 1 u.s.r.t.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i wykorzystanie szczególnej regulacji prawnej do sprawy nie pozostającej w związku z przedmiotem regulacji ww. ustawy, w szczególności z uwagi na fakt, iż:

a) w przedmiotowej sprawie skarżący legitymuje się prawem jazdy wydanym przez właściwy organ ukraiński od 10 grudnia 2013 r., a nadto zezwolenie na pobyt czasowy skarżący posiadał nieprzerwanie od 24 grudnia 2014 r., a zezwolenie na pobyt stały posiada od 7 sierpnia 2019 r., natomiast pierwsza decyzja w przedmiotowej sprawie wydana została przez organ pierwszej instancji 18 maja 2021 r., podczas gdy organ zastosował w przedmiotowej sprawie przepis, którego okres obowiązywania przypada na okres od 24 lutego 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.;

b) ustawa określa szczególne regulacje dotyczące przewozów drogowych i kolejowych wykonywanych w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dokumentów stosowanych w transporcie i ruchu drogowym w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy oraz odnawiania przez właściwe organy Rzeczypospolitej Polskiej dyplomów kwalifikacyjnych marynarzy wydanych przez właściwe organy administracji Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a niniejsze postępowanie nie ma związku z istniejącym aktualnie konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy;

c) nawet gdyby przyjąć, iż ww. ustawa rzekomo ma zastosowanie do przedmiotowej sprawy, to celem ustawodawcy było zapewnienie posiadania przez obywateli Ukrainy uciekających przed wojną ważnego dokumentu potwierdzającego ich uprawnienia do kierowania pojazdami, a nie wykorzystywanie czasowego uznania "ważności" dokumentów do ich zatrzymywania przez organy administracji;

d) gdyby przyjąć, iż na podstawie ww. ustawy organ administracji posiada uprawnienie do zatrzymywania prawa jazdy obywatelom Ukrainy, stworzyłoby to możliwość wykorzystywania takiego uprawnienia w sposób nieograniczony do w zasadzie każdego, kto przez ostatnie 40 lat legitymował się ukraińskim prawem jazdy, co niewątpliwie zmierzałoby do nadużycia prawa przez organy administracji publicznej;

II. naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 4 u.k.p. poprzez pominięcie przez organ kluczowych dla właściwego rozpoznania przedmiotowej sprawy okoliczności, zgodnie z wytycznymi zawartymi również w decyzji z 12 października 2021 r. nr SKO.WD.470/2625/2021 uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z 18 maja 2021 r. nr WSO-VI.5430.034.4.2021.PK orzekającej wobec skarżącego o zatrzymaniu prawa jazdy, tj. poczynienia pełnych ustaleń dotyczących sytuacji prawnej skarżącego w kontekście przepisu art. 5 ust. 4 u.k.p. i w konsekwencji:

a) błędne ustalenie, iż przed 7 sierpnia 2019 r. sytuacja prawna skarżącego nie mogła być interpretowana w oparciu o ww. przepis,

b) uznanie, iż skarżącemu należy zatrzymać prawo jazdy, podczas gdy dowodem posiadania uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej może być wyłącznie jeden ważny dokument, w związku z czym brak jest zasadności wydania decyzji, bowiem skarżący nie legitymuje się ważnym dokumentem potwierdzającym kwalifikacje kierowcy, a tym samym brak jest zasadności zatrzymania skarżącego nieważnego prawa jazdy do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji;

c) niedopuszczenie oraz nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego: z 24 grudnia 2014 r., z 11 lutego 2016 r., z 7 sierpnia 2019 r. (o wskazanych numerach) na fakt posiadania przez skarżącego począwszy od 24 grudnia 2014 r. zezwolenia na pobyt kolejno czasowy, a następnie stały, podlegania przez skarżącego przepisowi art. 5 ust. 4 u.k.p. począwszy od 24 grudnia 2074 r., rozpoczęcia biegu 6-miesięcznego obowiązywania posiadanego przez skarżącego prawa jazdy stwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami z dniem 24 grudnia 2014 r., bezprzedmiotowości wydania zaskarżonej decyzji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych skargi kasacyjnej. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W tym zarzucie strona twierdzi, że organy i sąd pierwszej instancji pominęły istotne dla sprawy okoliczności i nie dokonały pełnych ustaleń faktycznych. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest nietrafne. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zatrzymanie prawa jazdy, zatem okolicznościami istotnymi (przedmiotowymi) sprawy jest ustalenie odnoszące się do posiadania prawa jazdy przez podmiot, któremu jest zatrzymane prawo jazdy oraz ustalenie przesłanki skutkującej zatrzymaniem prawa jazdy. W rozpoznawanej sprawie te okoliczności zostały wykazane, tym samym stan sprawy został ustalony. Z tego więc powodu nie można przyjąć poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej, że organy działały bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Niezależnie od tego, że rozpoznawany zarzut jest merytorycznie chybiony, to jest równocześnie formalnie wadliwy. Wada ta polega na tym, że skarga kasacyjna nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie przepisów wskazanych w zarzucie. Co więcej, zarzut nie konkretyzuje zarzucanych naruszeń przepisów postępowania, bowiem posługuje się ogólnym stwierdzeniem, że naruszony został "art. 77" k.p.a. Sąd drugiej instancji przypomina, że art. 77 k.p.a. składa się z kilku przepisów (jednostek redakcyjnych), a to oznacza, że skarga kasacyjna powinna jednoznacznie wskazać, o jaki przepis chodzi i uzasadnić na czym polegało jego naruszenie. Skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Skuteczność jej zależy od dopełnienia prawem wymaganych warunków, które nie mogą być sanowane z urzędu przez sąd drugiej instancji. Z tych względów rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.

Nietrafny jest także zarzut materialny skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 5 ust. 4 u.k.p. oraz zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.s.r.t.g. W odniesieniu do pierwszego podnieść trzeba, że strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się błędnej wykładni art. 5 ust. 4 u.k.p., której skutkiem było przyjęcie przez organy i sąd pierwszej instancji, że jedyną przesłanką zatrzymania prawa jazdy skarżącemu był brak pozwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Analiza akt sprawy i uzasadnień decyzji oraz zaskarżonego wyroku przeczy stanowisku strony. Podstawą zatrzymania prawa jazdy było uzyskanie przez skarżącego kasacyjnie (kierującego) prawem określonej liczby punktów karnych w okresie 1 roku. Dla tego orzeczenia nie ma znaczenia kwestia charakteru pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Okoliczność ta jest istotna dla losów prawa jazdy wydanego poza granicami Polski, jednak jest to odrębny problem niezwiązany z rozstrzyganiem w rozpoznawanej sprawie. Dla sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję, istotne jest posiadanie prawa jazdy, nawet gdyby posiadanie było niezgodne z innymi przepisami prawa. Ważny jest fakt posiadania dokumentu w chwili wydawania decyzji. W rozpoznawanej sprawie problem pobytu stałego skarżącego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej pojawił się tylko jako wątek argumentacyjny, potwierdzający fakt posiadania przez skarżącego prawa jazdy, zatem w sytuacji, w której skarżący nie miał nawet obowiązku wymiany prawa jazdy wydanego przez organy Ukrainy. W tym kontekście podkreślić należy, że punkty karne zostały przypisane skarżącemu kasacyjnie za naruszenia prawa o ruchu drogowym zanim uzyskał on pobyt stały, który to fakt zobowiązywał stronę do wymiany prawa jazdy w prawem określonym terminie.

W tym więc znaczeniu organy nie naruszyły także art. 14 ust. 1 u.s.r.t.g. Organy wskazały tylko, że nawet na gruncie tej szczególnej regulacji nie zmienia się sytuacja prawna skarżącego kasacyjnie. Organy ten przepis wskazują, co jest wadą, ale nie jest on podstawą rozstrzygania w sprawach zatrzymania prawa jazdy.

Reasumując, zatrzymanie prawa jazdy na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej oznacza pozbawienie posiadania dokumentu prawa jazdy osoby kierującej pojazdem po spełnieniu warunków wynikających z treści tego przepisu, niezależnie od prawidłowości podstaw jego posiadania.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.