Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1175/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.82 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2124/22 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 października 2022 r. nr BPRM.ZŚS.270.199.2022 w przedmiocie świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2124/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę G. B. (dalej jako skarżąca) na decyzję Prezesa Rady Ministrów (dalej jako Prezes RM, organ) w przedmiocie świadczenia specjalnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Skarżąca złożyła do organu, wniosek o przyznanie jej renty specjalnej na warunkach określonych w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm., zwana dalej: u.e.r.). Podstawą złożenia wniosku była jej trudna sytuacja rodzinna – opieka nad niewidomym mężem, z tytułu której otrzymywała zasiłek opiekuńczy. Ponadto, we wniosku, skarżąca wskazała, że łącznie przepracowała 34 lata oraz, że na moment składania wniosku nie otrzymuje pomocy z Ośrodka Pomocy Społecznej ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego.

Pismem z dnia 16 września 2020 r. organ zobowiązał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez szczegółowe przedstawienie i udokumentowanie okoliczności uzasadniających uznanie jej sytuacji za szczególną w rozumieniu art. 82 ust. 1 u.e.r., tj. wybitnych zasług jej oraz jej męża w jakiejś dziedzinie aktywności lub zdarzeń losowych o charakterze nadzwyczajnym.

Pismem z dnia 22 września 2020 r., wnioskodawczyni złożyła do WSA w Warszawie skargę na "decyzje Prezesa Rady Ministrów Mateusza Morawieckiego z dnia 16.09.2020 r." i wskazała sygnaturę pisma organu z dnia 16 września 2020 r.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę skarżącej wskazując, że zaskarżone przez ww. pismo organu jest pismem informacyjnym a nie decyzją administracyjną, czy też innym aktem podlegającym kontroli sądów administracyjnych.

Pismem z dnia 17 czerwca 2022 r. skarżąca ponowiła swój wniosek o rentę specjalną podając te same argumenty, jakie wskazała w poprzednim wniosku.

W związku z ww. wnioskiem organ zwrócił się do Wydziału Polityki Społecznej w Podkarpackim Urzędzie Wojewódzkim o ustalenie sytuacji socjalno-bytowej skarżącej, a także zwrócił się do ww. o nadesłanie dokumentów i informacji, które w aspekcie kryteriów przyznawania świadczeń specjalnych mogłyby być pomocne oraz istotne w ocenie sprawy. Z uwagi na brak dokumentów, dotyczących aktywności zawodowej wnioskodawczyni i jej męża organ wystąpił o te dane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi uzyskał informację, że skarżąca udokumentowała 23 lata, 3 miesiące i 21 dni okresów składkowych oraz 2 lata, 7 miesięcy i 11 dni okresów nieskładkowych. Natomiast mąż skarżącej udokumentował 24 lata, 4 miesiące i 17 dni okresów składkowych oraz 7 miesięcy i 21 dni okresów nieskładkowych. W okresach od 9 grudnia 2010 r. do 6 sierpnia 2011 r. oraz od 1 września do 19 października 2011 r. ww. był uprawniony do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Aktualnie uprawniony jest do renty z tytułu niezdolności do pracy, przy czym od 18 lutego 2013 r. do 31 maja 2016 r. pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a od 1 czerwca 2016 r. do 24 czerwca 2026 r. uprawniony jest do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Obecnie pobiera świadczenie w wysokości 2.294,97 zł brutto, tj. 2.088,42 zł netto.

Ponadto organ otrzymał informacje, że pracownik socjalny podejmował próby wejścia kontaktu ze skarżącą, jednak próby te okazały się bezskuteczne. Wnioskodawczyni nie odpowiedziała na pisemną prośbę o nawiązanie kontaktu, co wpłynęło na brak rozpoznania aktualnej sytuacji rodziny. Ponadto wskazał, że rodzina aktualnie nie korzysta ze wsparcia Ośrodka w żadnej formie. Ostatni raz była objęta pomocą w styczniu 2018 r. (w formie specjalnego zasiłku celowego w kwocie 200 zł), a wcześniej, do października 2016 r., mąż wnioskodawczyni pobierał zasiłek stały. Natomiast skarżąca do października 2019 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad mężem. Wskazał także, że w okresie, kiedy ww. korzystali ze świadczeń pomocy społecznej, występowały problemy z komunikacją i ze współpracą ze strony członków rodziny.

W kolejnych pismach do organu wnioskodawczyni zaprzeczyła twierdzeniom organu o bezskutecznych próbach kontaktu ze strony Ośrodka oraz poinformowała o odmowie przyznania jej dodatku mieszkaniowego i nadesłała kopię decyzji Prezydenta Miasta S. W. z dnia 20 lipca 2020 r.

Po ponowieniu próby nawiązania kontaktu Podkarpacki Urząd Wojewódzki, poinformował organ o ustaleniach dokonanych przez MOPS w S. W. Urząd potwierdził, że wnioskodawczyni mieszka razem z mężem oraz, że Skarżąca oświadczyła, że nikt im nie pomagał i nie pomaga, a ich rodzice nie żyją. Z wiedzy posiadanej przez MOPS w S. W. wynika, że ww. mają córkę. Małżonkowie nie utrzymują bliższych kontaktów z sąsiadami, a w relacjach z nimi występują nieporozumienia. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, które mogłyby poświadczyć obecną sytuację rodziny. Niemniej jednak potwierdzono informacje przekazane przez wnioskodawczynię w toku postępowania w zakresie źródła utrzymania rodziny (renta męża) i opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię nad mężem. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wraz z opłatą za media określono na kwotę 1.358 zł. Wydatki na leki i leczenie zostały oszacowane przez wnioskodawczynię na kwotę ok. 1000 zł (bez potwierdzenia tego żadnym dokumentem). Obecnie rodzina nie korzysta ze wsparcia Ośrodka. W zakresie stanu zdrowia wnioskodawczyni podano, że ww. w trakcie wywiadu oświadczyła, że ma problemy zdrowotne z racji wieku, ale nie podała szczegółów.

Decyzją znak BPRM.ZŚS.270.199.2022 z dnia 12 października 2022 r. Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 82 ust. 1 u.e.r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2022 r. w sprawie przyznania jej świadczenia specjalnego, orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu organu, jakie okoliczności należy uznać za szczególne, a zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, których skarżąca nie wykazała.

Wskazana przez skarżącą opieka nad niepełnosprawnym mężem, w ocenie organum nie ma elementu wyjątkowości. Zawarcie małżeństwa pociąga za sobą szereg obowiązków odnoszących się zarówno do sfery materialnej, jak i obszaru działań podejmowanych przez współmałżonków w kontekście funkcjonowania założonej rodziny, jak również działań i zachowań, jakie małżonkowie podejmują wobec siebie. Obowiązki małżeńskie stanowią przedmiot uregulowań kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a jednym z nich jest obowiązek wzajemnej pomocy. Obejmuje on nie tylko pomoc materialną, lecz także pomoc moralną, wspieranie się i przezwyciężanie trudności, np. w przypadku choroby współmałżonka. Tym samym przywołane przez wnioskodawczynię zaangażowanie w opiekę nad mężem stanowi jej obowiązek i jest niewystarczające do przyznania świadczenia specjalnego.

Organ podkreślił, że z akt nie wynika również, aby spełniona była druga z przesłanek mogących uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego, tj. szczególne zdarzenie losowe, przy czym musi ono być zdarzeniem nadzwyczajnym, wyjątkowym. Również sama skarżąca nie wykazała żadnego szczególnego zdarzenia losowego o takim charakterze.

W konkluzji uzasadnienia organ podkreślił, że wykazane we wniosku okoliczności, nie wypełniają celu ustanowienia art. 82 ust. 1 u.e.r., a tym samym nie dają podstaw do przyznania skarżącej świadczenia specjalnego. Samo powoływanie się na trud opieki nad niepełnosprawnym mężem i odmowa przyznania zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem tej opieki, bez wykazania przesłanek uzasadniających uznanie jej sytuacji za szczególną, w rozumieniu powołanego przepisu, nie daje podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Świadczenia specjalne nie mają bowiem ani charakteru rekompensacyjnego, ani też socjalnego, a ich przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. Prezes RM z uwagi na swoją ustrojową i systemową funkcję w konstytucyjnym systemie organów państwa, nie jest predestynowany ani uprawniony do przyznawania świadczeń osobom znajdującym się w trudnym położeniu - nie ma do tego ani podstaw, ani instrumentów. Zabezpieczanie potrzeb socjalno-bytowych osób znajdujących się w trudnych sytuacjach, pozostaje w gestii instytucjonalnej pomocy społecznej. Również dorosłe i samodzielne dzieci mają obowiązek opiekowania się swoimi rodzicami, podobnie jak wspomagania ich finansowo, gdy zachodzi taka potrzeba.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca. Podała ona, iż renta specjalna jej się należy, spełnia wszelkie warunki, ponieważ opiekuje się niewidomym mężem z I grupą o stopniu znacznym, trwale niepełnosprawnym, wymagającym opieki 24 godziny na dobę. Wskazała, że nie ma żadnych dochodów, bowiem od 2015r. opiekuje się mężem i dlatego wystąpiła o rentę specjalną. Rodzinie brakuje pieniędzy na zakupy pierwszej potrzeby. Jest wycieńczona, niedożywiona, waży tylko 37 kg. Zdaniem skarżącej, organ unika prawdy i powiela nieprawdziwe dane, np. że nie ma od niej żadnych dokumentów. Podała także, że Prezydent S. W. pozbawił ją zasiłku opiekuńczego i innych świadczeń socjalnych. Tymczasem według wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2014 r. takie świadczenie jej się należy, a ww. organ tego nie respektuje.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że organ prawidłowo wskazał, że ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu organu, jakie okoliczności należy uznać za szczególne. Podzielił również ustalenia Prezesa RM, że całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie potwierdza istnienia szczególnego przypadku, dającego podstawę do przyznania skarżącej świadczenia specjalnego. Utrwalone zaś orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności. Skarżąca nie złożyła żadnych dokumentów, które mogłyby świadczyć o jej wybitnych i niepowtarzalnych zasługach na rzecz kraju i społeczeństwa. Opieka nad niepełnosprawnym mężem nie wypełnia przesłanki wyjątkowości, o której mowa w art. 82 ust. 1 u.e.r., tj. wybitnych zasług skarżącej oraz jej męża w jakiejś dziedzinie aktywności lub zdarzeń losowych o charakterze nadzwyczajnym.

Jakkolwiek Sąd zdaje sobie sprawę z codziennych trudów, związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną, lecz zawarcie małżeństwa pociąga za sobą szereg obowiązków w tym także obowiązek wzajemnej pomocy, uregulowany w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (dalej jako k.r.o.). Przepis art. 23 zdanie 2 k.r.o. stanowi, że małżonkowie są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Obowiązek ten obejmuje zatem nie tylko pomoc materialną, lecz także pomoc moralną, wspieranie się i przezwyciężanie życiowych trudności, np. w razie choroby współmałżonka. Opieka nad współmałżonkiem, jakkolwiek na pewno bardzo trudna i wyczerpująca fizycznie i psychicznie, stanowi obowiązek skarżącej i sama przez się nie jest przesłanką do przyznania świadczenia specjalnego.

W zakresie drugiej przesłanki tj. szczególne zdarzenie losowe o charakterze nadzwyczajnym, wyjątkowym Sąd I instancji wskazał, że skarżąca również nie wykazała żadnego szczególnego zdarzenia losowego o takim charakterze, a za takowe nie może być uznana odmowa przyznania zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem ani brak wystarczających środków finansowych na pokrycie niezbędnych wydatków rodziny.

W konkluzji uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie podkreślił, że prawidłowe jest twierdzenie organu, że wskazane we wniosku okoliczności nie wypełniają celu ustanowienia art. 82 ust. 1 u.e.r., a tym samym nie dają podstaw do przyznania skarżącej świadczenia specjalnego. Samo powoływanie się na trud opieki nad niepełnosprawnym mężem i odmowa przyznania zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem tej opieki, bez wykazania przesłanek uzasadniających uznanie jej sytuacji za szczególną, w rozumieniu powołanego przepisu, nie daje podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżącą reprezentowana przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżanemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że nawet kumulacja bardzo trudnej sytuacji życiowej, rodzinnej, zdrowotnej i finansowej nie ma charakteru nadzwyczajnego zdarzenia losowego uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjęcie, iż przez szczególnie uzasadnione przypadki należy rozumieć także nadzwyczajne zdarzenia losowe, a do nadzwyczajnych zdarzeń losowych należy także kumulacja bardzo trudnej sytuacji życiowej, rodzinnej, zdrowotnej i finansowej;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez tolerowanie niezastosowania tego przepisu przez organ, w sytuacji gdy przez szczególnie uzasadnione przypadki należy rozumieć także nadzwyczajne zdarzenia losowe, a do nadzwyczajnych zdarzeń losowych należy także kumulacja bardzo trudnej sytuacji życiowej, rodzinnej, zdrowotnej i finansowej, a zatem brak jest w niniejszej sprawie przesłanek uzasadniających niezastosowanie wyżej wskazanego przepisu i brak przyznania przez organ świadczenia specjalnego na rzecz skarżącej.

Skarżąca na podstawie art. 188 P.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zaś na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto, pełnomocnik skarżącej wniósł o przyznanie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu, oświadczając jednocześnie, że opłata nie została zapłacona w całości lub w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesione zostały tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego. Konstrukcja tych zarzutów, w których wskazano na błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 z późn. zm., dalej jako u.e.r.), pozwala na ich łączne rozpoznanie.

Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Szukając odpowiedzi na pytanie, czy doszło do naruszenia przepisu art. 82 ust. 1 u.e.r. należy mieć na uwadze dokonania w jego wykładni, poczynione przez doktrynę i orzecznictwo. Art. 82 stanowi o uprawnieniu Prezesa RM do uznaniowego przyznania świadczenia emerytalnego bądź rentowego w tzw. szczególnie uzasadnionym przypadku. Kategoria szczególnie uzasadnionych przypadków jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny [zob. M. Bartnicki [w:] Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, wyd. III, red. K. Antonów, Warszawa 2009, art. 82.]. Świadczenie przyznawane w trybie art. 82 u.e.r. w przeciwieństwie np. do świadczenia wyjątkowego przyznawanego przez Prezesa ZUS na postawie art. 83 u.e.r. nie jest uzależnione od spełnienia wymogów formalnych. Przepis art. 82 u.e.r. nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w tym trybie i niewątpliwie nakłada to na organ obowiązek wnikliwego rozpatrzenia i oceny każdego wniosku pod kątem występowania okoliczności, mogących uzasadniać przyznanie świadczenia. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, potwierdzony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006 r. (sygn. akt P 38/05), że świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych (por. wyr. NSA z 6 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1839/07). Należy przy tym wskazać, że przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego sytuacja bytowa wnioskodawcy brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium oceny. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia, przyznawane w ramach pomocy społecznej, a to nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu art. 82 ust. 1 u.e.i.r.

Skoro wydając decyzję o przyznaniu świadczenia specjalnego Prezes Rady Ministrów może w sposób swobodny określić, czy konkretny przypadek jest szczególnie uzasadniony, to w tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne, mając na uwadze podniesione przez skarżącą zarzuty kasacyjne, poczynienie uwag natury ogólnej odnoszących się do decyzji o charakterze uznaniowym i kontroli przez sądy administracyjne decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego.

Uznaniowy charakter decyzji oznacza, iż ustawodawca przyznał organowi swobodę decyzyjną. Swoboda ta odnosi się co do ustalenia treści podjętego rozstrzygnięcia. Rozstrzygając sprawę w ramach uznania administracyjnego organ jest jednak zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj. m.in. art. 11 k.p.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. organ winien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy. W literaturze wskazuje się, że wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 11 k.p.a. przez sformułowanie poprawnego pod względem konstrukcyjnym, zrozumiałego i adekwatnego do okoliczności rozpatrywanego przypadku uzasadnienia, nabiera szczególnego znaczenia w sprawach, w których łatwo narazić się na zarzut arbitralności dokonywanych ocen i wyborów (zob. W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - LEX do art. 11, WK 2019). Jednym z integralnych elementów prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest wskazanie motywów rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). W art. 107 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Szczególnie starannego uzasadnienia wymagają decyzje uznaniowe, gdyż korzystanie z przyznanego organowi luzu decyzyjnego musi opierać się na dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okolicznościach sprawy.

Wymóg należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji ma znaczenie nie tylko ze względu na konieczność wytłumaczenia przez organ stronie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które zostało prawidłowo sporządzone umożliwia jej kontrolę przez sąd administracyjny z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Właściwie sporządzenie uzasadnienie daję sądowi możliwość zbadania czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności.

Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, a podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. W takim przypadku kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Opisywana kontrola nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów, nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Sprawdzeniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2016 r., I OSK 464/15). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję zasady prawdy obiektywnej, unormowanej w art. 7 k.p.a. Podkreślić należy, że co więcej, w procesie ustalania rzeczywistego stanu faktycznego, zgodnie z art. 81 k.p.a., angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem tego artykułu., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10).

Uwzględnienie powyższych uwag natury ogólnej pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę, że podniesione przez skarżącą w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku bowiem dotyczą one naruszenia przez organ przepisów tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa, a zatem tej części, która na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może być objęta kontrolą sądu.

Nawiązując do powyższych rozważań, w zakresie decyzji objętej rozpoznawaną skargą kasacyjną, rola Naczelnego Sądu Administracyjnego mogłaby sprowadzić się jedynie do kontroli elementów procesu decyzyjnego organu. Jednak w rozpoznawanej sprawie, ze względu na sposób sformułowania zarzutów tj. brak wskazania odpowiednich przepisów procesowych oraz związanie sądu kasacyjnego zarzutami skargi kontrola taka nie jest możliwa. Aby Sąd dokonał takiej kontroli należałoby w skardze kasacyjnej wskazać również na naruszenie przepisów postępowania, czego skarżąca nie uczyniła. Skutkuje to tym, że NSA związany granicami skargi nie może dokonać kontroli czy ustalając okoliczności niniejszej sprawy organ spełnił wszystkie wymogi proceduralne, czy w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalił podnoszone przez stronę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie przesłanki wystąpienia przypadku szczególnego jak i podnoszonego przez skarżącą zaistnienia nadzwyczajnego zdarzenia losowego. Niezależnie od tego, w przekonaniu NSA, okoliczności wskazane w skardze kasacyjnej w przedmiocie kumulacji sytuacji życiowej skarżącej nie mogą zostać uznane za szczególne przypadki o jakich mowa w art. 82 ust. 1 u.e.r. W orzecznictwie panuje utrwalony pogląd, że unormowanie zawarte w art. 82 ust. 1 u.e.r. ma charakter wyjątkowy, mający za zadanie polepszenie sytuacji materialnej osób, których szczególne zasługi dla życia społecznego uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania tego rodzaju świadczeń. Osoba, której to świadczenie może zostać przyznane, musi znacznie różnić się od innych osób w znaczeniu pozytywnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., III OSK 4776/21, wyrok NSA z 10 października 2023 r., III OSK 2417/22). W rozpoznawanej sprawie skarżąca niestety tych warunków nie spełnia.

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.