Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2321/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145  par.1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Platformy Obywatelskiej RP z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Platformy Obywatelskiej RP na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., dalej "Stowarzyszenie", wystąpiło do partii politycznej Platforma Obywatelska RP, dalej "organ" lub "Partia", o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o historii rachunków bankowych partii w części dotyczącej obciążeń za miesiąc maj, czerwiec i lipiec 2023 r. w postaci zeskanowanych dokumentów.

Pismem z dnia[...]września 2023 r. organ poinformował Stowarzyszenie, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej (a w części informacji niepodlegającej ujawnieniu) i wezwał wnioskodawcę do wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi skierowanej do organu w dniu [...] września 2023 r. Stowarzyszenie podniosło, że w jego ocenie wnioskowana informacja nie stanowi informacji przetworzonej.

W dniu [...] października 2023 r. organ wydał decyzję nr [...], w której wskazał, że odmawia udostępnienia informacji publicznej mającej charakter informacji przetworzonej. W podstawie prawnej organ wskazał art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 oraz ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. późn. 1764), dalej "u.d.i.p.", oraz art. 104 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu organ na wstępie opisał przebieg postepowania w sprawie. Następnie organ podniósł, że Stowarzyszenie domaga się informacji, która pozornie ma charakter informacji prostej (wydruk historii rachunku bankowego w zakresie obciążeń). Organ wskazał, że po pierwsze Partia posiada wiele rachunków bankowych, a po drugie za pośrednictwem każdego z nich dokonywane są płatności na rzecz osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej i niebędących funkcjonariuszami publicznymi. W tym zakresie wniosek obejmuje informacje objęte ochroną prawa do prywatności, które znajdują się w historii rachunków bankowych Partii i muszą zostać

z niej usunięte przez udostępnieniem.

Organ wyjaśnił, że przesłankę prywatności osoby fizycznej należy rozpatrywać

w świetle konstytucyjnego prawa do prywatności uregulowanego w art. 47 Konstytucji RP, który stanowi, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Następnie organ wyjaśnił, że art. 47 Konstytucji RP statuuje dwa prawa podmiotowe o odmiennym charakterze, którymi są prawo jednostki do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz prawo decydowania o swoim życiu osobistym. Poszczególne elementy prawa do prywatności regulują i konkretyzują kolejne przepisy konstytucyjne (art. 48-51, art. 53 ust. 7, art. 76), które względem art. 47 stanowią lex specialis.

Prawo do prywatności podlega ochronie nie tylko w relacjach wertykalnych, ale również horyzontalnych. W tym ostatnim wypadku jednostki zobowiązane są do poszanowania prywatności innych jednostek, a państwo zobowiązane jest do ochrony różnych aspektów prywatności jednostki wymienionych w art. 47 Konstytucji RP przed zagrożeniami pochodzącymi od innych jednostek.

Przepis art. 47 Konstytucji RP nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Organ zwrócił uwagę, że w doktrynie zwraca się uwagę na szczególnie bliski związek prawa do prywatności z wymogiem poszanowania i ochrony godności ludzkiej. Wypływa z niej bowiem, niejako w pierwszej kolejności wymóg poszanowania "sfery czysto osobistej człowieka, gdzie nie jest narażony na konieczność "życia z innymi" czy "dzielenia się z innymi" swoimi przeżyciami czy doznaniami o intymnym charakterze" (tak TK w wyroku z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt K 32/04). "Prawnej ochronie" oraz autonomii jednostki poddane są wszelkie przejawy postępowania jednostki w prywatnych sferach i aspektach jej życia: wypowiedzi będące wyrażeniem opinii, przekonania lub życzenia, decyzje, czynności faktyczne i prawne, kultywowane znajomości o różnym stopniu intensywności uczuciowej (zaangażowania), zachowanie lub zmiana stanu cywilnego, zawodu, nauki itd. Organ podkreślił, że statuowany przez art. 47 Konstytucji RP, nakaz ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją, nie jest wyłączony również w stanach nadzwyczajnych, co gwarantuje art. 233 Konstytucji RP.

Dalej organ podniósł, że za jeden z aspektów prawa do prywatności uważa się również prawo do ochrony informacji (danych) osobistych, co w Konstytucji ujęte zostało w odrębnym przepisie tj. art. 51. Wyodrębnienie tego przepisu oceniane jest w doktrynie jako wyraz dostrzegania przez ustawodawcę szczególnych niebezpieczeństw dla jednostki w tym zakresie i konieczność szczególnego zabezpieczenia jej wolności. Artykuł 51 może znaleźć zastosowanie w relacjach horyzontalnych, bowiem jego ust. 1 zakazuje podmiotom prywatnym zobowiązywania innych podmiotów prywatnych bez podstawy ustawowej do ujawniania informacji o sobie. Artykuł 51 ust. 1 gwarantuje każdemu wolność dysponowania informacjami o sobie, w tym decydowania o ich ujawnieniu. Jest to tzw. prawo do samookreślenia informacyjnego, które wymaga poszanowania nie tylko w relacjach wertykalnych (w relacjach z państwem), ale również horyzontalnych (TK- K 19/01). Szczególnym, odrębnie uregulowanym, przejawem tej wolności jest wolność od przymusu ujawniania organom władzy publicznej swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania (art. 53 ust 7 - Nikt nie może być obowiązany przez organy władzy publicznej do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania). Przepis ten jednocześnie dopuszcza możliwość zobowiązania danej osoby w drodze ustawy do ujawnienia tych informacji.

Organ podniósł, że pogodzenie obu wartości konstytucyjnych wymaga wyważenia, a zwłaszcza analizy sytuacji faktycznej i prawnej podmiotu, którego dotyczy wniosek

o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie należy zwrócić szczególną uwagę na fakt, że adresatem wniosku strony nie jest organ publiczny, ani podmiot wykonujący zadania publiczne. Organ stwierdził, że brak jakichkolwiek powodów do kreślenia tutaj analogii z relacją umowną z organem publicznym. W ocenie organu, utożsamianie partii politycznych z organami państwa i samorządu jest błędem w samym założeniu. Podobnie jak powoływanie w sprawie zasady jawności finansów publicznych. Traktowanie partii politycznych i osób zawierających z nimi umowy jako "władzę", jest nieporozumieniem. W tym zakresie organ powoła się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1190/15.

Ponadto organ wskazał, że partia polityczna, pozostając podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest jednocześnie podmiotem stricte publicznym, zaś jej działalność nie jest wykonywaniem władztwa.

W ocenie organu brak jakichkolwiek podstaw do stawiania twierdzeń, że prywatność osoby fizycznej jest wyłączona w zakresie, w jakim wchodzi w grę informacja o wynagrodzeniu umownym uzyskanym przez tę osobę od każdego podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznaczałoby to, że zawieranie umowy oraz uzyskanie wynagrodzenia jest wyłączone z ochrony na gruncie prawa do prywatności. Tymczasem wyłączenie stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

w odniesieniu do określonych informacji publicznych (np. umowy lub wydatki) wymagałoby odpowiedniego zapisu w ustawie.

Odnosząc się do kwestii ochrony danych osobowych organ wskazał, że zgodnie

z art. 9 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO), zabrania się przetwarzania m.in. danych osobowych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub światopoglądowe, przynależność do związków zawodowych a także danych genetycznych, biometrycznych, danych dotyczących zdrowia, seksualności lub orientacji seksualnej osoby fizycznej. Te tzw. szczególne kategorie danych osobowych podlegają kwalifikowanej ochronie i mogą być przetwarzane jedynie na gruncie ust. 2 artykułu 9 rozporządzenia. Zgodnie z motywem 75 rozporządzenia, ryzyko naruszenia praw i wolności osób może wynikać w szczególności z przetwarzania danych ujawniających poglądy polityczne, a co za tym idzie, wymaga ono wdrożenia odpowiednich zabezpieczeń i regulacji prawnych.

Organ zwrócił też uwagę na treść art. 86 RODO, który nie wyłącza a limine udostępnienia danych osobowych w procedurze udzielania informacji publicznej, co jednak następować musi w zgodzie z przepisami rozporządzenia i nie wyłącza zakazów o których mowa w art. 9. Zawarcie umowy z partią polityczną nie musi w każdym przypadku być motywowane poglądami politycznymi danej osoby, ale ryzyko związane z ich potencjalnym ujawnieniem wchodzi w zakres stosowania art. 9 RODO i w zakres ważenia dóbr w postaci prawa do prywatności i prawa do informacji.

Zdaniem organu na gruncie niniejszej sprawy, prawo do strony do uzyskania informacji publicznej stoi w kolizji z prawem osób niepełniących funkcji publicznych oraz które nie zrezygnowały wcześniej z przysługującego im prawa do zachowania prywatności, w zakresie, w jakim strona we wniosku domaga się danych identyfikujących te osoby oraz wysokości wypłaconego im wynagrodzenia, figurującej w historii rachunków bankowych. W efekcie zrealizowanie wniosku Stowarzyszenia wymagałoby anonimizacji setek strony sald, co w istocie powoduje, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej.

Organ podkreślił, że choć ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje informacji przetworzonej, to w doktrynie wskazuje się, że może być tak, że szereg informacji prostych, którymi zobowiązany dysponuje, stanowić będzie w efekcie informację przetworzoną, a to ze względu na rozproszenie informacji, ilość żądanych informacji prostych lub jak w niniejszym przypadku - anonimizację plików, której nie można dokonać automatycznie (brak stosownych filtrów). Organ przywołał tezy

z piśmiennictwa oraz orzecznictwa na poparcie tego stanowiska.

Końcowo organ stwierdził, że żądanie przez organ wykazania szczególnego uzasadnienia dla interesu publicznego w pozyskaniu przez wnioskodawcę informacji objętych wnioskiem było uzasadnione. Wobec niewykazania tej okoliczności, w ocenie organu, wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej albowiem wniosek dotyczy informacji przetworzonej.

Na powyższą Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie dokumentów w postaci listy rachunków bankowych Partii w części dotyczącej obciążeń (przelewy wychodzące oraz transakcje kartami płatniczymi) za miesiąc maj, czerwie, lipiec 2023 r., pomimo podstaw do ich udostępnienia na zasadach wskazanych w u.d.i.p.;

2. art. 4 ust. 3 i 13 ust 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w postaci listy rachunków bankowych Partii w części dotyczącej obciążeń (przelewy wychodzące oraz transakcje kartami płatniczymi) za miesiąc maj, czerwie, lipiec 2023r., pomimo posiadania przez organ powyższych formularzy;

3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną a Stowarzyszenie się powinien wykazać szczególnie istotny interes publiczny dla jej pozyskania, podczas gdy wnioskowana informacja nie spełnia kryteriów uznania jej za przetworzoną;

4. art. 5 ust. 1 oraz 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie, pomimo iż w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji publicznej w postaci prawa do prywatności osoby fizycznej.

W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że zgodnie z treścią art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 372, z późn. zm.), dalej "u.p.p.", finansowanie partii politycznych jest jawne. Również art. 11 ust. 2 Konstytucji RP określa, że finansowanie partii politycznych jest jawne. Zatem żądania zawarte we wniosku Stowarzyszenia mieszczą się w zakresie informacji o charakterze publicznym albowiem dotyczą finansowania i majątku partii politycznej. Zdaniem Stowarzyszenia nie budzi wątpliwości, że Partia spełnia funkcje publiczne. Jak wynika z treści art. 1 ust. 1 u.p.p., partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Zasada jawności finansowania partii politycznych oznacza natomiast, że partie polityczne nie mogą dysponować swoim majątkiem dowolnie, niezależnie od źródeł jego pochodzenia, lecz tylko na cele określone w ustawie. Tym samym więc, dane dotyczące obciążeń rachunku bankowego należącego do Partii (przelewy wychodzące oraz transakcje kartami płatniczymi) za miesiąc maj, czerwie, lipiec 2023 r. spełniają warunki informacji podlegającej udostępnieniu. Dotyczą one bowiem sposobu dysponowania majątkiem przez partię polityczną wykonującą funkcje publiczne. Na fakt, iż wydatki partii politycznych są sprawą publiczną zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie I OSK 687/14.

W odniesieniu do przepisów w zakresie ochrony danych osobowych, Stowarzyszenie podniosło, że nie wynika z nich pierwszeństwo regulacji ustawy

o ochronie danych osobowych w stosunku do regulacji u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się równorzędność obu ustaw i konieczność wyważenia możliwości realizacji prawa do dostępu do informacji publicznej w sytuacji, gdy w informacji tej zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z obowiązujących przepisów w żadnym razie nie wynika generalny zakaz udostępniania informacji publicznej, w której zawarte są również dane osobowe. Zgodnie z motywem 154 RODO, rozporządzenie pozwala uwzględnić przy stosowaniu jego przepisów zasadę publicznego dostępu do dokumentów urzędowych. Publiczny dostęp do dokumentów urzędowych można uznać za interes publiczny. Organ publiczny lub podmiot publiczny powinny móc publicznie ujawniać dane osobowe z dokumentów przez siebie przechowywanych, jeżeli takie ujawnienie jest przewidziane przepisami prawa Unii lub prawa państwa członkowskiego, któremu organ ten lub podmiot podlegają. Innymi słowy, rozporządzenie RODO pozwala przyjąć interes publiczny za jedno z kryteriów pogodzenia publicznego dostępu do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych. Zdaniem Stowarzyszenia nie może więc odnieść skutku stanowisko, że udostępnienie żądanej informacji jest niedopuszczalne ze względu na przepisy dotyczące ochrony danych osobowych. Niewątpliwe jest bowiem, że przepisy rozporządzenia RODO nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p.

W odniesieniu do twierdzenia organu, iż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, Stowarzyszenie podniosło, że wnioskowane informacje nie są danymi wymagającymi pogłębionej analizy, stworzenia jakiegoś autorskiego zestawienia, opinii. Takie dane są już w posiadaniu organu. Wyodrębnienie takich informacji do przekazania, ewentualna anonimizacja danych chronionych nie wymaga więc szczególnego intelektualnego wysiłku. Nie jest to informacja jakościowo nowa.

Niezależnie od powyższego Stowarzyszenie wskazało, iż ewentualna okoliczność, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną nie wyłącza co do zasady obowiązku jej udostępnienia. W takiej sytuacji musi być ona udostępniona, jeśli jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stowarzyszenie zaznaczyło, że jakkolwiek twierdzi, że żądane informacje nie mają charakteru przetworzonych, to dodatkowo wskazało, że jest organizacją, która zajmuje się zwiększeniem przejrzystości sfery publicznej, przede wszystkim dbając o prawo do informacji. Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że niektóre z jego działań miały przełomowe znaczenie dla prawa do informacji publicznej. Jako podmiot działający już od wielu lat Stowarzyszenie może popularyzować wprowadzanie zmian prawnych, opracowywać i publikować rekomendacje, standardy, czy prowadzić działalność edukacyjną, a także składać wnioski i petycje. W swoim wyroku z dnia 14 lutego 2022 r. w sprawie II SA/Wa 3343/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że na szczególny interes publiczny składają się trzy przesłanki: 1) działanie wnioskodawcy dla szerszej grupy osób, bowiem wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów, 2) działanie służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych, 3) możliwości rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację. Jak wynika z przykładowych działań Skarżącego, jest on podmiotem, który realnie wykorzystuje udostępnione mu informacje dla dobra publicznego. Zdaniem Stowarzyszenia jedynie przeciwna ocena mogłaby oznaczać, że zasadne byłoby rozważenie odmówienia udostępnienia informacji. W odniesieniu do Stowarzyszenia taka przesłanka nie występuje. Stowarzyszenie prowadzi działalność edukacyjną, zajmuje się bezpłatnym poradnictwem prawnym i podejmuje działania na rzecz wprowadzenia realnych zmian w zakresie prawa do informacji, które stają się wielokrotnie przedmiotem zainteresowania mediów. Działania Stowarzyszenia służą więc szerszej grupie osób i celowi jakim jest naprawa istniejących struktur. Dane, o które Stowarzyszenie wnioskowało znacząco przyczyniłyby się więc do wsparcia prowadzonych przez nie działań.

W ocenie Stowarzyszenia nie sposób nie odnieść wrażenia, że zakwalifikowanie żądanych przez nie informacji jako przetworzonych, a w konsekwencji żądanie wykazania szczególnej istotności tychże informacji dla interesu publicznego, jest w istocie sposobem na uniknięcie konieczności zrealizowania wniosku niepożądanego dla organu

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo podniósł, że jego działanie nie narusza art. 61 Konstytucji RP, ani też art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który został w sprawie prawidłowo zastosowany. Rachunki bankowe partii pokazują nie tylko jawne wpływy, ale także wydatki, których części obejmuje tajemnice prawnie chronione i chronione dane osobowe. Są to w szczególności wynagrodzenia pracowników i innych osób fizycznych, a także dane tych osób (imię, nazwisko, adres) i ich rachunki bankowe (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 2499/13 z 25 kwietnia 2014 r.). Co więcej, także wpływy ujawniają dane w postaci imienia, nazwiska, adresu i numeru rachunku bankowego wpłacającego. W zakresie osób opłacających składki dane te dodatkowo stanowią dane wrażliwe ujawniające przynależność polityczną. Stowarzyszenie otrzymane rachunki ujawnia na swoich stronach internetowych, nie zważając na kwestie ochrony danych osobowych i wolności politycznej tych osób (o przynależności do partii dowiaduje się w ten sposób np. ich pracodawca).

W ocenie organu wyłowienie tych informacji (dokładny adres, numer rachunku, dane osób fizycznych zatrudnionych w partii) z sald i ich anonimizacja, to benedyktyńska praca na kilkanaście godzin (nie ma możliwości założenia tutaj filtrów przy pobieraniu salda) na plikach sald. W biurze partii nie istnieje etat dedykowany dla obsługiwania wniosków o informację publiczną, stąd zadaniem tym są obciążeni pracownicy niezależnie od ich zwykłych obowiązków służbowych.

Ponadto organ stwierdził, że nie ulega kwestii, że Stowarzyszenie wymaga stworzenia nowej informacji, a nie udostępnienia takiej, którą organ już dysponuje, To, że w zasobach organu teoretycznie znajdują się wszystkie składniki zestawienia, nie oznacza, że ich weryfikacja, anonimizacja i sprawdzenie to prosta czynność techniczna. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest żądanie przedstawienia interesu w uzyskaniu tych danych, albowiem takie, a nie inne sformułowanie żądania rodzi podejrzenie, że jest to po prostu widzimisię wnioskodawcy - w przeszłości przecież wszelkie wnioski Stowarzyszenia o udostępnienie informacji o wydatkach partii były realizowane

(z zastrzeżeniem ochrony prywatności osób niebędących funkcjonariuszami publicznymi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych

w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji,

o których mowa w tym artykule, określają ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Platforma Obywatelska RP jako partia polityczna jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 2 u.d.i.p. Bezsporne jest również to, że żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1036/21 oraz z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 916/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności chciałby zwrócić uwagę na uchybienie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, w zakresie konstrukcji rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera m.in.: rozstrzygnięcie (pkt 5) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6). W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zasadniczym elementem decyzji jest rozstrzygnięcie; stanowi ono o ustaleniu prawa,

o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. Rozstrzygnięcia nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (vide wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 22 września 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 239/22; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 991/21; Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1477/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sentencji zaskarżonej decyzji organ, nawiązując do wniosku Stowarzyszenia z dnia 3 sierpnia 2023 r., wskazał, że odmawia "udostępnienia informacji publicznej mającej charakter informacji przetworzonej." W podstawie prawnej organ powołał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto

w podstawie prawnej organ wskazał również art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wniosek Stowarzyszenia obejmuje informacje objęte ochroną prawa do prywatności, które znajdują się w historii rachunków bankowych Partii i muszą zostać z niej usunięte przed udostępnieniem. Powołując się na koniczność dokonania anonimizacji historii rachunków bankowych organ wskazał, że żądana przez Stowarzyszenie informacja ma charakter przetworzony.

Organ przedstawił również wywód dotyczący konieczności ochrony prawa do prywatności.

Nie jest jasne w tej sytuacji, czy organ odmawia udostępnienia całości żądanej informacji publicznej z uwagi na to, że ma ona charakter przetworzony, czy też uznaje jednocześnie, że nie jest możliwe jej udostępnienie z uwagi na konieczność ochrony prawa do prywatności. Nie jest wiadomym, czy wywód organu dotyczący ochrony prawa do prywatności jest jedynie uzasadnieniem jego stanowiska wskazującego, że żądana informacja ma charakter przetworzony w związku z koniecznością dokonania jej anonimizacji, czy też jest to osobna podstawa odmowy udostępnienia żądanej informacji.

W doktrynie wskazuje się, że w razie stwierdzenia powodów odmowy w oparciu o art. 5 u.d.i.p. nie ma – jak się wydaje – potrzeby wyjaśniania charakteru informacji przetworzonej i wykazywania braku istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udostępnienia (zob. A. Piskorz-Ryń Agnieszka, M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Lex)

Na gruncie przepisów u.d.i.p. wezwanie wnioskodawcy do wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego jest zatem uzasadnione, jeżeli zdaniem podmiotu zobowiązanego informacja ma charakter przetworzony. Wezwanie takie nie jest uzasadnione jednak wtedy, gdy organ uznaje, że nie jest możliwe udostępnienie informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony prawa do prywatności. W przypadku bowiem wykazania przez wnioskodawcę, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot zobowiązany i tak by jej nie udostępnił powołując się na konieczność ochrony prawa do prywatności.

Z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji wynika, że organ odmawia udostępnienia całości żądanej przez Stowarzyszenie informacji, albowiem uznaje, że jest to informacja przetworzona. Nie jest jasne dlaczego w tej sytuacji organ powołuje

w podstawie prawnej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli organ uznaje, że nie może udostępnić części żądanych informacji z uwagi na konieczność ochrony prawa do prywatności,

a części informacji ze względu na jej przetworzony charakter, to winien on precyzyjnie wskazać w rozstrzygnięciu, którego zakresu informacji odmawia udostępnienie i na jakiej podstawie prawnej.

W dalszej kolejności wskazać należy, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane.

W orzecznictwie wskazuje się informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją; informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r.; sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r.; sygn. akt I OSK 1645/14 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r.; sygn. akt I OSK 977/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazuje się również, że informacja przetworzona to tak informacja, która jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013 r.; sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13 oraz sygn. akt I OSK 865/13); proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2010 r.; sygn. akt I OSK 1737/12);

Ponadto o przetworzonym charakterze informacji może świadczyć to, że jej przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy

o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych

i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących

w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem

o udostępnienie informacji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego:

z dnia 2 października 2014 r.; sygn. akt I OSK 140/14, z dnia 21 września 2012 r.; sygn. akt I OSK 1477/12, z dnia 9 sierpnia 2011 r.; sygn. akt I OSK 792/11, z dnia 8 czerwca 2011 r.; sygn. akt I OSK 426/11, z dnia 17 października 2006 r.; sygn. akt I OSK 1347/05, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W referowanym powyżej nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznana za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Podkreślić przy tym należy, na co zwraca się również uwagę w judykaturze, że

w każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 314/22).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia. Organ wskazał, jedynie, że posiada kilka rachunków bankowych, oraz że udostępnienie informacji "wymagałoby anonimizacji setek stron sald". Zdaniem Sądu organ nie wykazał w ten sposób, że istotnie żądana przez Stowarzyszenie informacja ma charakter przetworzony. Nie wskazał precyzyjnie ile rachunków posiada, ile stron zajmują wyciągi z tych rachunków oraz ile jest w nich pozycji. Nie podał też ilu pracowników i przez jaki czas byłoby ewentualnie zaangażowanych w proces przekształcania informacji poprzez jej anonimizację, ani też w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona. Nie można w takiej sytuacji ocenić, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało

z ponadstandardowymi nakładami. Uniemożliwia to Sądowi weryfikację przyjętego

w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

Powyższe zaniechanie w sposób istotny narusza regulację art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji, wobec lakonicznych rozważań organu w przedmiotowym zakresie, dokonana w zaskarżonej decyzji ocena, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, nie poddawała się kontroli Sądu.

Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że decyzja odmowna powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W uzasadnieniu organ powinien przedstawić przekonującą argumentację, z której wynikałoby w sposób nie budzący wątpliwości z jakich względów uznał, że w konkretnej sprawie, rozpatrywanej indywidualnie, wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Organ w niniejszej sprawie nie dopełnił powyższych obowiązków. Nie dokonał bowiem niezbędnych ustaleń faktycznych i nie wyjaśnił w sposób przekonywujący, że wniosek Stowarzyszenia dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnienie tej kwestii jest szczególnie istotne w sytuacji, w której ustawa nie zawiera definicji ww. pojęcia, a przedstawione powyżej kierunki jego interpretacji z reguły opierają się na kazuistycznym podejściu do konkretnego stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy uzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Wskazać w tym zakresie należy, iż prawidłowa realizacja art. 7 k.p.a. wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Uzasadnione jest także w tej sytuacji postawienie organowi zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie. Organ nie wyjaśnił w sposób właściwy z jakich przyczyn uznał, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnienie tej kwestii miało natomiast charakter pierwszorzędny, bowiem dopiero wykazanie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej wiąże się z koniecznością spełnienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w jej udostępnieniu (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zaniechania organu w tym zakresie skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Nieco szerszy wywód, ale również nie wyczerpujący, odnośnie charakteru żądanej przez Stowarzyszenie informacji organ zawarł w odpowiedzi na skargę. Podkreślić jednak należy, że braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie mogą być konwalidowane na etapie odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym odrębnym od zaskarżonego aktu administracyjnego i nie podlega kontroli Sądu. Nie jest bowiem środkiem wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu. Prawidłowość uzasadnienia decyzji jest kluczowa dla jej oceny, co akcentowano już powyżej, gdyż w przeciwnym razie wymyka się spod kontroli Sądu.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag. Organ przede wszystkim uwzględni stanowisko Sądu co do konstrukcji rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji w zakresie przyjętych podstaw prawnych odmowy udostępnienia informacji publicznej. Uwzględni również, że obowiązek wykazania, dlaczego określoną informację traktuje jako przetworzoną, oznacza nie tylko konieczność wyjaśnienia, co organ rozumie przez informację przetworzoną, ale także odniesienia tego rozumienia do wnioskowanej informacji oraz innych okoliczności konkretnej sprawy tak, by możliwa była weryfikacja, czy realizacja wniosku może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).