Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 456/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 2 marca 2022 r., nr [...], znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 2 marca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku R. K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie położonym w O. , oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - obręb M. .

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w celu dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich wokół działki objętej wnioskiem wyznaczono obszar analizowany. Za front terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy uznano tę część granicy działki nr [...] (obręb M. ), która przylega do dz. nr [...], na terenie której została ustanowiona służebność drogi koniecznej, albowiem działka nr [...] (obręb M. ) nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i nie przylega do drogi wewnętrznej, z której odbywać miałby się główny wjazd na działkę. Działka nr [...] (obręb O. ) posiada natomiast ustanowioną służebność drogi koniecznej na terenie dz. nr [...] postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt I Ns [...]. Front terenu dz. nr [...] obręb M. przyległej do dz. nr [...] (na której ustanowiono służebność drogi koniecznej) wynosi ok. 35 m. Trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi zatem ok. 105 m. W takiej sytuacji - stosownie do wymogów zawartych w art. 61 ust 5a u.p.z.p. - obszar analizowany winien być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż 105 m wokół wnioskowanego terenu objętego wnioskiem, na której projektowana jest wnioskowana inwestycja. Biorąc pod uwagę istniejące zainwestowanie granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości nieco powyżej 105 m wokół działki nr [...]. Granice obszaru wyznaczono głównie po naturalnych elementach zagospodarowania terenu - jeżeli było to możliwe - którymi są poszczególne kwartały zabudowy oraz po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości, wchodzących w skład obszaru poddanego analizie. Wyznaczone granice obszaru analizowanego wynikają z układu funkcjonalnego tej części miasta O. , w kontekście istniejącego zagospodarowania, którego wnioskowany teren inwestycji obejmuje tereny zabudowy usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, grunty leśne i grunty zadrzewione. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalej organ I instancji wskazał, że przeprowadzona analiza wykazała, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna zlokalizowana w obszarze analizowanym posiada jednak dostęp komunikacyjny z innej drogi publicznej, tj. z ul. [...]. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która posiadałaby dostęp komunikacyjny do drogi krajowej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wymogu kontynuacji funkcji. W tej sytuacji nie analizowano pozostałych cech zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. linii zabudowy, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu budynków.

Idąc dalej organ I instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja nie spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, albowiem wnioskowana inwestycja nie posiada właściwej obsługi komunikacyjnej w zakresie możliwości wybudowania zjazdu z drogi krajowej. W tym kontekście organ I instancji wyjaśnił, że inwestor zawnioskował o obsługę komunikacyjną do budynku mieszkalnego wielorodzinnego wnioskowanego na terenie dz. nr [...] (obręb M. ) poprzez ustanowioną służebność drogi koniecznej na terenie dz. nr [...] postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt I Ns [...] do układu komunikacyjnego obsługującego parking położony przy drodze krajowej nr [...] na terenie dz. nr [...] (obręb M. ), który jest w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P.. Na terenie dz. nr [...] zlokalizowany jest parking obsługujący drogę krajową nr [...] oraz chodnik, który biegnie przy granicy z dz. nr [...]. Dla potrzeb obsługi projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zgodnie z przepisem § 55 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymagany jest zjazd indywidualny. Na dzień dzisiejszy brak jest wybudowanego zjazdu z drogi krajowej o nr dz. [...] na teren dz. nr [...]. Organ I instancji pismem z dnia 1 grudnia 2021 r., nr [...], zawiadomił GDKiA w P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie dz. nr [...] (obręb M. ). GDKiA w P. pismem z dnia 21 grudnia 2021 r., nr [...] zaopiniowała negatywnie możliwość realizacji projektowanej inwestycji z uwagi na brak możliwości skomunikowania nieruchomości o nr dz. [...] z drogi krajowej o nr dz. [...] (będącej w trwałym zarządzie GDKiA). GDKiA w P. wskazała, że z drogi krajowej o nr dz. [...] (będącej w jej trwałym zarządzie) brak jest zjazdu na dz. nr [...], na której to inwestor ma ustanowioną służebność drogi koniecznej do dz. nr [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa zjazdu do wnioskowanej inwestycji wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej, co następuje w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi. Właścicielem działki nr [...] jest Gmina [...]. Pismem z dnia 3 lutego 2021 r., nr [...] Kierownik Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Gruntami i Ochrony Środowiska działający z up. Burmistrza Gminy [...] wskazał, że Gmina [...] nie ma interesu prawnego w budowie zjazdu z drogi krajowej o nr dz. [...] i w budowie drogi dojazdowej na terenie dz. nr [...] do nieruchomości o nr dz. [...]. Reasumując Gmina [...] jako właściciel działki nr [...] nie podejmie postępowania administracyjnego przed Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad na budowę zjazdu z drogi krajowej o nr dz. [...] na teren dz. nr [...].

Z uwagi na powyższe wnioskowana inwestycja nie posiada właściwej obsługi komunikacyjnej w zakresie możliwości wybudowania zjazdu z drogi krajowej, zatem nie spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz nie spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. pkt 5 u.p.z.p. w zakresie naruszenia przepisu odrębnego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W odwołaniu z dnia 11 marca 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 10 K.p.a. i art. 79a K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., albowiem za "działkę sąsiednią" w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszystkie działki znajdujące się na analizowanym obszarze. Skoro w analizowanym obszarze funkcjonują działki posiadające zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, to planowana budowa spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy.

Odwołujący wskazał także, że organ I instancji naruszył prawo strony do czynnego uczestniczenia w postępowaniu, albowiem decyzję wydano bez uprzedniego umożliwienia stronie zapoznania się z materiałem dowodowym. Postanowienie wskazujące na taką możliwość doręczono stronie w dniu 7 marca 2022 r., podczas gdy decyzję wydano już wcześniej, bo w dniu 2 marca 2022 r. Stanowi to o oczywistym naruszeniu art. 10 K.p.a. i art. 79a K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji właściwie zastosował obowiązujące przepisy prawa. Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...] ma mieć dostęp do układu komunikacyjnego obsługującego parking położony przy drodze krajowej nr [...] na terenie działki nr [...], będący w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P., poprzez ustanowią służebność drogi koniecznej na terenie działki nr [...]. Dla potrzeb obsługi planowanego budynku wielorodzinnego niezbędny jest zjazd indywidualny, co wynika z § 55 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ I instancji zawiadomił Generalną Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wszczęciu postępowania w sprawie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 21 grudnia 2021 r. stwierdziła, że uzgodnienie planowanej inwestycji nie jest możliwe, z uwagi na brak możliwości skomunikowania działki nr [...] z drogi krajowej - działki nr [...]. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa zjazdu do inwestycji wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. Podmiotem uprawnionym do wszczęcia takiego postępowania jest właściciel działki mającej uzyskać dostęp do drogi. Właścicielem działki nr [...] jest Gmina [...], która nie ma interesu prawnego w realizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...] - działki nr [...] i budowie drogi dojazdowej na terenie działki nr [...] do nieruchomości [...].

W tych okolicznościach z uwagi na fakt, że planowana inwestycja nie posiada właściwej obsługi komunikacyjnej w zakresie dostępu do drogi publicznej nie można wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do kwestii braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji organ odwoławczy wskazał, że pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. A zatem sam fakt, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, ale mają dostęp do innej drogi publicznej nie oznacza, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy. Jednakże, w sprawie można było odstąpić od analizy poszczególnych parametrów, tj.: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, intensywności zabudowy oraz linii zabudowy, ponieważ planowana inwestycja nie spełnia przesłanki w zakresie dostępu do drogi publicznej.

W skardze z dnia 2 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że planowana zabudowa dotyczy działki, która posiada ustanowioną służebność drogi koniecznej poprzez działkę nr [...], do układu komunikacyjnego obejmującego parking przy drodze krajowej nr [...], zlokalizowany na działce nr [...]. Bezspornie zatem nieruchomość ta jest skomunikowana z drogą publiczną. Zważyć bowiem należy, że parking na działce [...] jest połączony z drogą publiczną nr [...] i posiada do niej zjazd. Stanowisko organów aby działka, na której jest planowana inwestycja musiała mieć zjazd indywidualny nie jest uzasadnione. Wbrew twierdzeniu organów nie wynika to wcale z § 55 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten bowiem określa wyłącznie zakres stosowania węzłów i skrzyżowań oraz określa podział skrzyżowań. Nie określa on natomiast takiego wymogu jaki wskazał organ. Nadto organy powołały się na akty rangi podustawowej, gdy tymczasem przepis art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. nie określa tak rygorystycznego wymogu jak posiadanie przez działkę zjazdu indywidualnego na drogę publiczną, a wskazuje jedynie na wymóg dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten nie musi być zatem tożsamy z posiadaniem zjazdu indywidualnego, a obejmuje również inne możliwe formy komunikacji.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że organ odwoławczy zaniechał zbadania odwołania w zakresie obejmującym zarzut naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Przy piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2022 r. R. K. wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonych do pisma dokumentów, tj. postanowienia Sądu Rejonowego w K. I Wydział Cywilny z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt I Ns [...] oraz opinii biegłego sądowego z dziedziny geodezji i kartografii z dnia 6 lipca 2018 r. sporządzonej do sprawy I Ns [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 2 marca 2022 r., nr [...], o odmowie wydania na wniosek R. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie położonym w O. , oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb M. .

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wskazując, że nie spełnia ona warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, a także warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 u.p.z.p., tj. działka, na której zaplanowano inwestycję nie ma dostępu do drogi publicznej i decyzja byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Choć przy tym organ odwoławczy uznał, że w sprawie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to zgodził się z organem I instancji, że działka, na której zaplanowano inwestycję nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się więc do oceny, czy teren inwestycji (działka nr [...]) ma dostęp do drogi publicznej, a właściwie czy dostęp ten zapewnia ustanowiona postanowieniem Sądu Rejonowego w K. I Wydział Cywilny z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt I Ns [...], służebność drogi koniecznej na działkach nr [...] i [...], obejmująca prawo przechodu i przejazdu przez te działki, ustanowiona na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...].

Organy rozstrzygające w sprawie uznały, że dostęp do drogi publicznej nie jest zapewniony, albowiem służebność prowadzi poprzez działkę nr [...] na teren działki nr [...] stanowiącej parking położony przy drodze krajowej nr [...], będący w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. GDDKA stwierdziła natomiast, że nie ma możliwości skomunikowania działki nr [...] z drogi krajowej – działki nr [...]. Jako powód wskazano, że podmiotem uprawnionym do wystąpienia o zgodę na budowę zjazdu jest właściciel działki nr [...], tj. Gmina [...], która nie ma interesu prawnego w realizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...] – działki nr [...] i budowie drogi dojazdowej na terenie działki nr [...] do działki nr [...].

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko organów rozstrzygających w sprawie w tym zakresie jest błędne.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ilekroć w ustawie tej jest mowa o "dostępie do drogi publicznej", należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Dostępność komunikacyjna obejmuje m.in. dostęp pośredni, który może polegać na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publiczne. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną.

Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma być przy tym prawnie zagwarantowany, co oznacza, że musi on być legalny, a więc musi wynikać wprost np. z czynności prawnej, jaką jest ustanowienie stosownej służebności. W takim przypadku oznacza to pośredni dostęp do drogi publicznej, który polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. Art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ustawy nie wiąże przy tym kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej z określonymi w przepisach prawa budowlanego wymogami w zakresie dojazdów, z czego wynika, że w każdej rozpatrywanej sprawie konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danego terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję jest spełniony.

Z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, że dla działki nr [...] ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] i działkę nr [...] (w ewidencji oznaczonej jako droga, na której zlokalizowany jest parking obsługujący drogę krajową nr [...] oraz chodnik, który biegnie przy granicy z działką nr [...]). Działka nr [...] łączy się istniejącym zjazdem z działką nr [...] (ul. [...], droga krajowa nr [...]). Zdaniem Sądu tylko ta okoliczność, tj. prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej jest istotna z punktu widzenia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kwestia ewentualnej możliwości realizacji zjazdu z działki nr [...] (stanowiącej układ komunikacyjny obsługujący parking drogowy położony przy drodze krajowej nr [...]) do działki nr [...], w celu skomunikowania nieruchomości nr [...], pozostaje poza zakresem orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż winna być rozważona w kolejnych etapach realizacji przedsięwzięcia (w pozwoleniu na budowę). Warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem niewątpliwie wykazanie przez inwestora, że planowana inwestycja w razie udzielenia tego pozwolenia ma zapewniony dojazd oraz istnieje realna możliwość wykorzystywania tego dojazdu dla celów obsługi komunikacyjnej mającej powstać inwestycji.

Idąc dalej wskazać należy, że poza zakresem orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pozostaje także kwestia istnienia drogi na nieruchomości obciążonej służebnością. W przypadku gdy inwestor wykazuje prawo służebności drogi koniecznej, droga może nie być urządzona w sensie fizycznym, gdyż taką możliwość ustawodawca przewidział w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., tj. wystarczającym warunkiem jest istnienie służebności drogowej jako prawa rzeczowego na nieruchomości, a niekoniecznie na terenie objętym służebnością ma być urządzona (wybudowana) droga (por. wyrok WSA w Katowicach z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 89/18 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też. A. Fornalik, Dostęp do drogi publicznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; dostęp el./Legalis).

Reasumując tę część rozważań podkreślić należy, że analizując kwestię spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy nie można tracić z pola widzenia tego, iż zgodnie z wolą ustawodawcy jednym z warunków jest to, że teren inwestycji musi mieć zapewniony choćby pośredni, przez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność, dostęp do drogi publicznej. Tak więc jeżeli teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną to inwestor musi wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną tj. istniejącą już drogą wewnętrzną przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i w tym sensie musi to być możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowana lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej, przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W tym drugim przypadku droga może nie być urządzona w sensie fizycznym, gdyż taką możliwość ustawodawca przewidział w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. tj. wystarczającym warunkiem jest istnienie służebność drogowej jako prawa rzeczowego na nieruchomości a niekoniecznie na terenie objętym służebnością ma być urządzona (wybudowana) droga. W tej sytuacji organy rozstrzygające w sprawie wadliwie uznały, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Kolegium prawidłowo natomiast uznało, że w rozpoznawanej sprawie został spełniony warunek kontynuacji funkcji zabudowy, skoro w obszarze analizowanym znalazła się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Jak słusznie wskazał skarżący w treści odwołania oraz organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji, użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy". Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy więc uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym już dawno przesądzono, że w świetle przyjętej w orzecznictwie sądowym wykładni przepisów definiujących zasadę kontynuacji zabudowy nie ma żadnego znaczenia dostępność z tej samej drogi publicznej, a chodzi o kontynuację zabudowy, która jest zlokalizowana na jednej z działek w obszarze analizowanym (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18). W tej sytuacji nieprawidłowe było uznanie przez organ I instancji, że planowana inwestycja nie kontynuuje występującej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy, a w konsekwencji odstąpienie od analizy pozostałych cech zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. linii zabudowy, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu budynków.

Nie ma natomiast racji skarżący wskazując, że organ I instancji naruszył art. 10 § 1 K.p.a. i art. 79a § 1 K.p.a., albowiem zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym zostało doręczone skarżącemu w dniu 9 lutego 2022 r. (k. [...] i [...] akt adm.), natomiast decyzja organu I instancji została wydana w dniu 2 marca 2022 r. (k. [...] akt adm.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 2 marca 2022 r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organy rozstrzygające w sprawie zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. W toku ponownie prowadzonego postępowania konieczne będzie wykonanie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Obowiązkiem organów rozstrzygających w sprawie będzie także rozważenie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy nie zaistniała przesłanka wystąpienia o uzgodnienie decyzji do właściwego zarządcy drogi na mocy art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Choć zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nazywają w treści wydanych w sprawie decyzji pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 21 grudnia 2021 r. "uzgodnieniem", to w istocie podmiot ten został uznany za stronę postępowania i wspomniane pismo powstało w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a nie w trybie uzgodnienia. Co więcej, zarządca drogi w ramach uzgodnień ma badać dopuszczalność inwestycji w aspekcie bezpieczeństwa ruchu drogowego, natomiast w powołanym piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad brak jest rozważań w tym zakresie.

O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 500 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 4 lipca 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).