Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 172/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 146 § 1, art. 176, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 90
journal: Dz.U. 2018 poz 1457
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 30 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 8 ust. 2a, art. 92
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Wałbrzycha od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 208/18 w sprawie ze skargi D. S. na pismo Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Wałbrzycha na rzecz D. S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 208/18, uchylił zaskarżony akt (pismo) w sprawie ze skargi D. S. (dalej: skarżąca) na pismo Prezydenta Miasta Wałbrzycha (dalej: organ lub Prezydent) z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania dotacji za okres od stycznia do grudnia 2016 roku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i odrzucenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Wniósł też o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

Naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g.) i w zw. z art. 92 ust 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.; dalej: u.s.p.) i w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że ponowna informacja o odmowie przyznania dotacji skierowana do skarżącej a zawarta w stanowiącym przedmiot skargi piśmie Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], wydanym na skutek postanowienia SKO w Wałbrzychu stanowi pierwotną czynność z zakresu administracji publicznej polegającą na odmowie przyznania dotacji mogącą stanowić przedmiot skargi, kiedy to prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa pozwala na stwierdzenie, że czynność z zakresu administracji publicznej (akt z zakresu administracji publicznej) wykonana w ramach obowiązku nałożonego przez inny organ, stanowiąca potwierdzenie wcześniejszej czynności (wcześniej wydanego aktu), nie może stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, a w konsekwencji, że zachodzi inna przyczyna powodująca niedopuszczalność wniesienia skargi;

2) art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 i pkt 6 p.p.s.a., poprzez uznanie, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu do wniesienia skargi wynikającego z ww. przepisów prawa, kiedy to prawidłowe zastosowanie tych przepisów prawa prowadzi do stwierdzenia, że wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie powinno zostać poprzedzone skierowaniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji skarżąca niedochowała procedury poprzedzającej wniesienie skargi i uchybiła terminowi do jej wniesienia, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia i z naruszeniem trybu wniesienia skargi;

3) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektorych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego zawartego w odpowiedzi na skargę, w myśl którego strona przeciwna wnosiła o wystąpienie przez WSA we Wrocławiu do Sądu Okręgowego w Świdnicy o udostępnienie kopii zwrotnego potwierdzenia doręczenia Skarżącej postanowienia Sądu Okręgowego w Świdnicy z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt [...], celem potwierdzenia daty doręczenia jej tego postanowienia, co z kolei uniemożliwiło WSA we Wrocławiu ustalenie początku biegu terminu do skierowania przez skarżącą do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie wykonania czynności z zakresu administracji publicznej polegającej na odmowie udzielenia dotacji, kiedy to prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa, także wobec wystąpienia do Sądu Rejonowego w Wałbrzychu o udostępnienie akt postępowań cywilnych wszczętych z powództwa skarżącej przeciwko organowi, nie powodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie;

4) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2018 r. poz. 1457 ze zm.; dalej: u.s.o.) i w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. i w zw. z art. 92 ust. 3 u.s.p. poprzez uchylenie zaskarżonego aktu w przypadku, gdy przedmiotu skargi nie stanowił akt z zakresu administracji publicznej a czynność z zakresu administracji publicznej, kiedy to prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa, wobec jednoczesnego uznania przez Sąd skarżonego pisma jako czynności z zakresu administracji publicznej i uznania zasadności skargi, zobowiązywało Sąd do stwierdzenia bezskuteczności tej czynności.

Zarzucono też naruszenie prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 90 ust. 1a u.s.o. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.; dalej: u.f.z.o.) i art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że wymóg prowadzenia wczesnego wspomagania rozwoju dziecka dotyczy tylko okresu objętego dotacją, tj. roku, na który dotacja ma zostać przyznana, kiedy to prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu prawa prowadzi do stwierdzenia, że wymóg ten musi zostać spełniony w dacie składania wniosku o dotację;

2) § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania (Dz.U. z 2013 r. poz. 1257; dalej: rozporządzenie MEN w sprawie organizowania wspomagania) poprzez przyjęcie, że organ rozpoznający wniosek o przyznanie dotacji nie jest władny do dokonania oceny możliwości realizacji wskazań zawartych w opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a w konsekwencji, nie ma formalnych przeciwwskazań do prowadzenia rożnych poradni w tym samym lokalu, kiedy to prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu prawa prowadzi do stwierdzenia, że w sytuacji, gdy dotowaniu podlega wyłącznie prowadzenie zajęć wczesnego wspomagania, prowadzenie w jednym lokalu kilku poradni, co więcej, wszystkich związanych z udzieleniem porad psychologicznych, upoważnia organ do dokonania oceny możliwości realizacji wskazań zawartych w opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w danym lokalu;

3) art. 90 ust. 3e u.s.o. poprzez uznanie, że po stronie organu istniał obowiązek przeprowadzenia kontroli podmiotu ubiegającego się o przyznanie dotacji, kiedy to prawidłowe zastosowanie tego przepisu prawa prowadzi do stwierdzenia, że kontrolą organu dotującego mogą zostać objęte tylko podmioty, które otrzymały dotacje, co wykluczało możliwość przeprowadzenia kontroli działalności skarżącej rozpoznawania złożonego przez nią wniosku;

4) art. 90 ust. 1a u.s.o. w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 2016 r. poprzez przyjęcie, że wyłączną przesłanką przyznania dotacji dla jej wnioskodawcy jest złożenie wniosku o przyznanie dotacji, kiedy to prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu prawa prowadzi do stwierdzenia, że samo złożenie wniosku o przyznanie dotacji nie stanowi wyłącznej przesłanki przyznania dotacji, a przyznanie dotacji może nastąpić wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) musi istnieć niepubliczna poradnia psychologiczno – pedagogiczna; 2) poradnia ta musi zostać wpisana do odpowiedniego rejestru w powiecie, w którym działa; 3) poradnia ta musi faktycznie prowadzić wczesne wspomaganie rozwoju dzieci, zgodnie z art. 71b ust. 2a u.s.o.; 4) poradnia ta musi złożyć wniosek o przyznanie dotacji; 5) dotacja udzielana przez dany powiat może dotyczyć prowadzenia zajęć w ramach wczesnego wspomagania dla dzieci z tego powiatu, który udziela dotacji; 6) dotacja musi dotyczyć prowadzenia zajęć podlegających dotowaniu;

5) § 14 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 173 poz. 1072; dalej: rozporządzenie MEN w sprawie orzeczeń) poprzez uznanie, że organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że zajęcia prowadzone przez poradnię i wykazywane jako podlegające rozliczeniu w ramach dotacji były prowadzone z dziećmi, które nie wymagały wczesnego wspomagania, kiedy to organ w piśmie stanowiącym przedmiot skargi nie kwestionował kwalifikacji dzieci, których dotyczyły opinie o potrzebie wczesnego wspomagania, jako tych, które wymagają czy też nie wymagają wczesnego wspomagania, ale kwestionował treść tych opinii w zakresie braku jednoznacznego wskazania form pomocy udzielanej poszczególnym dzieciom;

6) art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2 i art. 92 ust. 2 u.s.p. i w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 2a u.s.p. i w zw. z art. 90 ust. 1a u.s.o. poprzez uznanie, że brak było podstaw prawnych do kwestionowania przez organ możliwości prowadzenia przez skarżącą zajęć z zakresu wczesnego wspomagania dla dzieci z innych powiatów, kiedy to prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa prowadzi do stwierdzenia, że realizacja wszystkich zadań powierzonych gminie będącej miastem na prawach powiatu, w tym dotowanie prowadzenia zajęć z zakresu wczesnego wspomagania, może dotyczyć jej mieszkańców, a realizacja tych zadań na rzecz mieszkańców innych powiatów wymaga zawarcia stosownych porozumień, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

Jako pierwsze rozpoznaniu podlegały wyartykułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dotyczą one bowiem kwestionowania prawidłowości uznania przez Sąd I instancji dopuszczalności i terminowości rozpoznanej przez niego skargi (zarzuty zawarte w pkt 1-3 petitum skargi) oraz prawidłowości sentencji i treści orzeczenia (pkt 4 petitum skargi).

Zarzuty te są nieusprawiedliwione.

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, iż stanowiące przedmiot skargi pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. nie stanowiło "pierwotnej czynności" z zakresu administracji publicznej polegającej na odmowie przyznania dotacji mogącej stanowić przedmiot skargi (jego zdaniem nastąpiło to [...] marca 2016 r.), nie została zachowana procedura poprzedzająca wniesienie skargi oraz uchybienie terminowi do jej wniesienia. Zarzucono WSA, że odrzucając wniosek dowodowy o udostępnienie kopii zwrotnego potwierdzenia skarżącej postanowienia Sądu Okręgowego w Świdnicy z dnia 4 lipca 2017 r. nie ustalił początku biegu terminu skierowania przez skarżącą do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie wykonania czynności z zakresu administracji publicznej, a nadto, że zaskarżonym kasacyjnie orzeczeniem dokonano uchylenia aktu, podczas gdy przedmiotem skargi była czynność z zakresu administracji publicznej.

Podstawową sporną kwestią w sprawie jest określenie terminu, w którym Prezydent Miasta dokonał czynności w postaci odmowy przyznania dotacji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że czynność ta nastąpiła pismem datowanym na [...] stycznia 2018 r. Dopiero bowiem tymże pismem (zatytułowanym "Odpowiedź na wniosek o przyznanie dotacji dla ...") poinformowano skarżącą o odmowie przyznania dotacji za okres od stycznia do grudnia 2016 r. Przedmiotowa odpowiedź została wydana w wyniku wykonania postanowienia SKO w Wałbrzychu (wydanego w wyniku rozpoznania zażalenia na bezczynność organu), którym zobowiązano Prezydenta Miasta do udzielenia skarżącej pisemnej odpowiedzi na jej wniosek o przyznanie dotacji z dnia [...] września 2015 r. NSA zauważa, że zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia dotyczące wydania przedmiotowego postanowienia SKO oparte na wskazaniu, że skarżąca "de facto kwestionowała niewykonanie przez Prezydenta uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha nr XV/214/15 z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz.Urz. Woj. Dolno. Z 2015 r. poz. 5460)" jest nietrafione. Przedmiotem rozpoznania w sprawie była czynność Prezydenta Miasta, a nie postanowienie SKO, które skądinąd pozostaje w obrocie prawnym. Na marginesie wskazania wymaga, że źródłem spornego uprawnienia skarżącej był art. 90 ust. 1a u.s.o.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że informacja o nieudzieleniu dotacji została przez niego wskazana już w dniu [...] marca 2016 r., bądź też, że "wobec nieokreślenia (...) sposobu wykonywania uchwał, jako czynność z zakresu administracji publicznej podjęta przez niego [przyp.: przez Prezydenta Miasta] w ramach wykonania ww. uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha, a polegająca na odmowie przyznania dotacji może być traktowany również sam fakt niewypłacenia skarżącej dotacji w poszczególnych miesiącach 2016 roku."

W odniesieniu do ostatniej ze wskazanych sytuacji za nieprawidłowe należy uznać stanowisko organu skarżącego kasacyjnie w którym utożsamia on fakt niewypłacenia dotacji z czynnością administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pojęcie czynności bowiem, niezależnie od oczywistego językowego znaczenia, w ujęciu systemowym, oprócz aspektu aktywnościowego organu, obejmuje także kierunek tejże aktywności, który wyraża się w uzyskaniu przez zainteresowany podmiot informacji/wiedzy o czynności organu. Niedokonanie wypłaty dotacji, bez zajęcia merytorycznego stanowiska w wyniku rozpoznania wniosku podmiotu ubiegającego się o przyznanie dotacji, świadczy zatem o pozostawaniu przez organ administracji publicznej w bezczynności, o którym z kolei mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Tym samym niezasadnym jest traktowanie jako tożsame czynności, będącej wszak działaniem faktycznym organu, z jego bezczynnością przejawiającą się w braku wymaganego przepisami prawa materialnego działań. To zaś oznacza, że sam fakt niewypłaceni skarżącej dotacji bądź brak określenia sposobu wykonywania uchwał nie mogą być utożsamiane z odmową przyznawania dotacji. W świetle powyższego, stanowisko organu wyrażające w tym zakresie należało uznać za błędne.

W odniesieniu zaś do przywoływanej przez skarżącego kasacyjnie okoliczności jakoby poinformował on skarżącą o nieprzyznaniu dotacji już 30 marca 2016 r., NSA stwierdza, że nie znajduje ona uzasadnienia w stanie sprawy. Pismem tym bowiem organ ustosunkował się jedynie do skierowanego do niego wezwania do zapłaty części dotacji (która ma charakter roczny), które to wezwanie związane było z późniejszym pozwem o zapłatę skierowanym do sądu powszechnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wobec powyższych ustaleń w przedmiocie daty dokonania czynności z zakresu administracji publicznej bezprzedmiotowe okazały się także zarzuty natury procesowej sformułowane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że do postępowania w sprawie zastosowanie miały regulacje p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. (nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 935). Stąd też Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że w skarga w sprawie została wniesiona zgodnie z obowiązującymi regulacjami, tj. art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1a u.s.o.

Niezasadny okazał się także ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania (sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Przede wszystkim zauważyć należy na niespełnienie w tym zakresie wymogów jakie dla skargi kasacyjnej wynikają z p.p.s.a. Z art. 176 p.p.s.a. wynika m.in., że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście powyższego NSA wskazuje, że autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 90 ust. 2b u.s.o., art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. i art. 92 ust. 3 u.s.p. W uzasadnieniu zaś wskazywał na niewyjaśnienie przez sąd "zmiany kwalifikacji skarżonego pisma z czynności z zakresu administracji publicznej na akt z zakresu administracji publicznej", a także na wcześniej już przedstawioną kwestię uprawnienia do określania przez organ wykonawczy sposobu wykonywania uchwał organu stanowiącego, w tym ww. uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha nr XV/214/15, oraz faktu, iż nie zostało wydane zarządzenie wykonawcze do tejże uchwały. Wobec tego ostatniego argumentu skonstatowano, że wobec tego to do Prezydenta Miasta należało określenie formy i sposobu powiadamiania wnioskujących o dotację, a inne organy (w tym SKO) nie jest władne do zobowiązywania organu wykonawczego gminy do wystosowywania do wnioskodawców określonych pism. Końcowo skarżący kasacyjnie zauważył, że nawet uznanie zasadności skargi nie uprawniało WSA do uchylenia zaskarżonego aktu (ale do stwierdzenia bezskuteczności czynności z zakresu administracji publicznej).

Wobec takiego sformułowania zarzutu oraz jego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny. Po pierwsze, jak już wynika z uwag wstępnych w tym zakresie, autor skargi kasacyjnej nawet nie podjął próby wykazania istotności wykazywanego naruszenia na wynik sprawy. Już ta okoliczność powoduje, że zarzut nie zasługuje na rozpoznanie. Po drugie, z art. 146 § 1 p.p.s.a. powiązano przepisy wyłącznie w aspekcie formalnym, co uzasadnia nieuwzględnienie zarzutu z uwagi na ogólność (blankietowość) regulacji.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego zasadne jest wskazanie, że formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, autor skargi kasacyjnej winien wykazać na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy, tj. wyjaśnić dlaczego przeprowadzony proces interpretacji danej jednostki redakcyjnej aktu prawnego doprowadził do niewłaściwych rezultatów. Zarzut zaś niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego ze swej istoty może sprowadzać się do zarzucenia tzw. błędu subsumcji, tj. uznania, że stan faktyczny błędnie zakwalifikowano jako odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny jest więc rozumiane jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie - na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zauważyć należy, że jakkolwiek autor skargi kasacyjnej wskazuje na niewłaściwe zastosowanie przepisów, to z ich uzasadnienia wynika, że w sensie prawnym chodzi przede wszystkim o ich wykładnię (zarzut 1-4). Ponadto w przeważającej części treść uzasadnienia stanowi polemikę z poglądami wyrażonymi w zaskarżonym orzeczeniu, a nie wywód spełniający wymogi stawiane uzasadnieniom. Te względy – zważywszy na wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami, a w związku z tym niemożnością modyfikowania zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy – utrudniają bądź uniemożliwiają ustosunkowanie się do poszczególnych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe wstępne ustalenia, NSA rozpoznał stawiane zarzuty naruszenia prawa materialnego wyłącznie w takim zakresie w jakim było to możliwe na gruncie art. 183 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając zarzuty wyartykułowane w pkt 1, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej Sąd uznaje za bezprzedmiotowe powoływanie się (niezależnie od charakteru tychże powołań) na regulacje ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych zawarte w zarzutach z pkt 1 i 3. Akt ten bowiem nie mógł znajdować zastosowania w rozpoznawanej sprawie, która dotyczyła przyznania/udzielenia dotacji za rok 2016. Przechodząc zaś na grunt obowiązujących w sprawie przepisów, należy je w pierwszej kolejności przywołać. I tak, zgodnie z art. 90 ust. 1a u.s.o., niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe oraz ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 5, a także niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które, zgodnie z art. 71b ust. 2a, prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Natomiast w myśl art. 90 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że WSA prawidłowo uznał, że z treści tych przepisów wynika, że: 1) terminowe złożenie przez prowadzącego niepubliczną poradnię psychologiczno-pedagogiczną (wpisanego do ewidencji placówek niepublicznych) wniosku zawierającego wszystkie wymagane dane, w tym co do planowanej liczby dzieci, skutkuje dla organu wykonawczego gminy obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej uprawnionemu podmiotowi. Obowiązujące wówczas przepisy nie nakładały żadnych innych obowiązków, które powinien spełnić podmiot ubiegający się o dotację, w szczególności, nie przewidywały obowiązku przekazania danych do SIO (według stanu na dzień 30 września roku bazowego), ani obowiązku prowadzenia wczesnego wspomagania rozwoju dzieci już na dzień złożenia wniosku; 2) otrzymanie dotacji jest uzależnione od prowadzenia wczesnego wspomagania rozwoju dziecka (jest jego konsekwencją). Skoro, stosownie do art. 90 ust. 3c u.s.o., dotacje są przekazywane miesięcznie w roku realizacji dotacji związanej z prowadzeniem wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, to prawidłowe jest przyjęcie, że ów wymóg prowadzenia wczesnego wspomagania odnosi się do okresu poszczególnych miesięcy roku następującego po roku, w którym składany jest wniosek o dotację, za które dotacja będzie wypłacana; 3) w sytuacji wątpliwości co do zasadności przyznania dotacji i prawidłowości jej wykorzystania, organ powinien wobec skarżącej wszcząć postępowanie kontrolne (art. 90 ust. 3e u.s.o.).

Na rozpoznanie nie zasługiwały: - zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP (objęty zarzutem z pkt 1), ponieważ nie został uzasadniony; - zarzut naruszenia § 14 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia MEN w sprawie orzeczeń oraz zarzut naruszenia art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2 i art. 92 u.s.p. w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 2a u.s.p. (odpowiednio zarzuty z pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej), gdyż Sąd I instancji nie stosował tychże przepisów, a argumentacja uzasadnienia w tym zakresie jest jedynie polemiką z ocenami poczynionymi przez Sąd.

Nieuzasadniony był zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia MEN w sprawie organizowania wspomagania. Skarżący kasacyjnie wskazuje m.in., że "prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu prawa prowadzi do stwierdzenia, że w sytuacji, gdy dotowaniu podlega wyłącznie prowadzenie zajęć wczesnego wspomagania, prowadzenie w jednym lokalu kilku poradni (...) upoważnia organ do dokonania oceny możliwości realizacji wskazań zawartych w opinii o potrzebie wczesnego wspomagania (...)", a Sąd przyjął, że organ rozpoznający wniosek o przyznanie dotacji nie jest władny do dokonania oceny możliwości realizacji wskazań zawartych w opinii. Naczelny Sąd Administracyjny w tym przedmiocie stwierdza, że WSA prawidłowo wskazał, że z treści rozporządzenia MEN w sprawie organizowania wspomagania wynika, iż nie reguluje ono kwestii zawiązanych z wymaganiami lokalowymi, nie określa także powierzchni, jaką powinien mieć lokal przeznaczony na tego rodzaju działalność, ani też nie zawiera formalnych przeciwskazań do prowadzenia różnych poradni w tym samym lokalu. Jednocześnie jednak - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że organ ma możliwość przeprowadzenia kontroli w zakresie faktycznych i realnych możliwości prowadzenia zajęć z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju dzieci w danym lokalu skarżącej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).