Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1724/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 1 a, art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 819/20 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 819/20 oddalił skargę D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

D. K. złożyła do Wójta Gminy Z. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką M. W. Jednocześnie oświadczyła, że rezygnuje z pracy w gospodarstwie rolnym, a jej obowiązki w tym względzie przejmie jej mąż. Wnioskodawczyni oświadczyła ponadto, że jej matka pozostaje w związku małżeńskim, przy czym mąż matki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], odmówił ustalenia na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Kolegium ustaliło, że matka skarżącej – M. W. – jest osobą niepełnosprawną, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Pozostaje ona jednakże w związku małżeńskim z M. W. Stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 – dalej "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek ten nie musi się sprowadzać do osobistej opieki i udzielania wsparcia chorej żonie; może to być forma finansowego wsparcia ze strony męża, aby pokryć koszty tej pomocy.

Na powyższą decyzję D. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 819/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalił skargę.

Sad wskazał, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, który stosowanie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm., dalej "k.r.o.") obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Sąd podkreślił, że przepisy k.r.o. ustalają przy tym kolejność zobowiązanych, a obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Dalej Sąd I instancji wskazał, że nie można pomijać, iż w świetle przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Dopóki bowiem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są określonym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej.

Sąd podkreślił, że z powyższym koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. W ocenie Sądu uznać należy, że przepisy k.r.o. w konfrontacji z mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami u.ś.r., jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, dopiero wtedy, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć. Sąd zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r., ocena czy współmałżonek, jako osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności, nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, winna być rozstrzygana na podstawie jednoznacznie określonego w ustawie środka dowodowego, jakim jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Ani bowiem organ administracji, ani Sąd, nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Zdaniem Sądu, ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że koniecznym warunkiem uzyskania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką jest wykazanie, że mąż matki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zatem mąż matki skarżącej takiego orzeczenia nie posiada, to zasadnie – zdaniem Sądu – Kolegium uznało, że wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy lub – z ostrożności procesowej – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, na które składają się wynagrodzenie adwokata zgodnie z zestawieniem wynikającym z załączonej faktury VAT w wysokości 3 075 zł, które zostało realnie poniesione przez skarżącą oraz koszty wpisów sądowych przez nią poniesionych.

Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:

1. zaświadczenia lekarskiego z dnia 18 stycznia 2021 r. na okoliczność stanu zdrowia M. W. (ojca skarżącej),

2. decyzji z dnia [...] marca 2020 r., znak [...] na okoliczność wysokości emerytury i sytuacji majątkowej M. W. (ojca skarżącej).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a"), przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, następnie naruszonych przez Sąd I instancji, przez:

1. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., polegającą na arbitralnym przyjęciu, że mąż osoby znacznie niepełnosprawnej, jako osoba, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej żony, jest w stanie się nią opiekować lub zapewnić opiekę, w sytuacji, gdy stan zdrowia męża, jego podeszły wiek (81 lat), oraz nieznaczne dochody uniemożliwiają mu sprawowanie lub zapewnienie należytej opieki,

2. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 132 k.r.o. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że skarżąca, będąc osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad legitymującą się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji matką, nie jest podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, iż opieka ta winna być sprawowana przez męża niepełnosprawnej M. W., podczas gdy z zasad równości i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należy wywieść uprawnienie córki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

3. błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. polegającą na zastosowaniu literalnego brzmienia tego przepisu, bez uwzględnienia celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pozostawania w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że to skarżąca jest jedyną osobą, która rzeczywiście prawidłowo, całodobowo i stale sprawuje opiekę nad znacznie niepełnosprawną matką w ramach obowiązku alimentacyjnego,

4. niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., polegające na zastosowaniu negatywnej przesłanki w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce w stosunku do osoby pozostającej w związku małżeńskim, w sytuacji, gdy małżonek nie może wywiązywać się z obowiązku opieki nad współmałżonkiem legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności, ze względu na jego stan zdrowia, wiek (81 lat), oraz nieznaczne dochody;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, przez oddalenie skargi na decyzję SKO, w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, następnie naruszonych przez Sąd I instancji, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art 107 § 3 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i brak dokonania w toku postępowania ustaleń, czy współmałżonek, który mimo, że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – może z uwagi na wiek i stan zdrowia sprawować opiekę nad współmałżonkiem legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności, ewentualnie obowiązek ten realizować poprzez świadczenia pieniężne

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie w/w zarzutów.

Na wezwanie Sądu, w uzupełnieniu skargi kasacyjnej, zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2022 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w związku z ujawnionymi rozbieżnościami w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny następującego zagadnienia prawnego: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.o.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.o.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?" Sprawie nadano sygnaturę akt I OPS 2/22.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 lipca 2022 r., zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie – do czasu zakończenia postępowania w sprawie I OPS 2/22.

W dniu 27 października 2012 r. do akt wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej informujące, że matka skarżącej – M. W. – zmarła w dniu 22 marca 2021 r. Podniesiono, że śmierć w trakcie okresu świadczeniowego "osoby podlegającej opiece" nie świadczy o bezprzedmiotowości żądania przez opiekuna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres rzeczywiście świadczonej opieki. Do w/w pisma załączono odpis skróconego aktu zgonu M. W.

Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie, wskazując, że w dniu 14 listopada 2022 r. skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Rozpoczynając rozważania nad zasadnością naruszenia podniesionego w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy wskazać, że z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

W uzasadnieniu uchwały dokonano analizy zmian stanu prawnego w zakresie omawianego zagadnienia. Podkreślono, że przedstawione zmiany stanu prawnego prowadzą do dwóch wniosków.

Po pierwsze, wprowadzenie z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny powołując akceptująco w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., P 38/09 wyroki sądów administracyjnych, przyjmujących prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji, również jako prawidłowe ocenił wyrażane w nich stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji.

Po drugie, przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 styczna 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została nadto skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. (przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie - kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego, nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Nie można przyjąć, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki ze współmałżonkiem nie posiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności - w niniejszym przypadku córce.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że wobec przytoczonej uchwały NSA argumentacja Sądu w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa.

Końcowo zaznaczyć należy, że matka skarżącej – M. W. – zmarła w dniu 22 marca 2021 r., zatem tylko do tej daty mogło być rozpatrywane ewentualne przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art.182 § 2 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.