Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2115/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 138/23 w sprawie ze skargi K. N. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. N. na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 138/23 oddalił skargę K. N. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący pismem z dnia 9 czerwca 2023 r., na podstawie art. 2 w związku z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na poniższe pytania:

1. ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania organu?’

2. czy organ posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym; jaka to liczba za ostatnie 5 lat; jeśli nie to dlaczego?;

3. według informacji od prof. I. P. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej); jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania organu?;

4. ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania organu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce oraz kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?;

5. ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania organu?;

6. ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania organu w ciągu ostatnich 5 lat?;

7. ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania organu w ciągu ostatnich 5 lat i jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?;

8. za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?;

9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie; czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny, nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?;

10. w jaki sposób można ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?;

11. w jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem; skarżący wniósł o wymienienie konkretnych badań, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności;

12. czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne oraz czy zaleca przymuszanie do szczepień, jeśli tak to w jakiej formie?

W odpowiedzi na wniosek skarżącego złożony w trybie dostępu do informacji publicznej organ w piśmie z dnia 14 czerwca 2023 r.:

1. udzielił odpowiedzi na pierwsze pytanie powołując się na dane dotyczące uzyskania odporności po podaniu szczepionki dla poszczególnych chorób, przedstawione przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego PZH - Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie, dostępne na stronie internetowej http://szczepienia.pzh.gov.pl oraz poinformował, że pozostałych informacji może udzielić Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego PZH - Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie, który prowadzi działalność naukowo-badawczą w zakresie zdrowia publicznego;

2. w odpowiedzi na drugie pytanie organ poinformował, że szczepienia osób powyżej 19 roku życia narażonych w sposób szczególny na zakażenie w związku z przesłankami klinicznymi, epidemiologicznymi (wirusowe zapalenie wątroby typu B) oraz narażeniem poekspozycyjnym (błonica, tężec, wścieklizna) "są obarczone przymusem administracyjnym" i wskazał jednocześnie, że prowadzi rejestr osób powyżej 19 roku życia uchylających się od obowiązku poddania się ww. szczepieniom ochronnym, z którego wynika, że na terenie nadzorowanym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. w ostatnich 5 latach odnotowano następującą liczbę ww. osób: 2018-4, 2019-8, 2020-9, 2021-13, 2022-19;

3. odnosząc się do pytania trzeciego poinformował, że nie posiada informacji w zakresie wykonania szczepień z wyszczególnieniem osób narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej, ale w ostatnim czasie w związku z wystąpieniem konfliktu zbrojnego w Ukrainie pozyskiwane są informacje z podmiotów leczniczych dotyczące stanu zaszczepienia uchodźców z Ukrainy i tak w okresie od dnia 1 marca 2022 r. do dnia 31 maja 2023 r. szczepienie przeciwko odrze, śwince i różyczce wykonano u 63 osób przebywających na terenie nadzorowanym przez organ;

4. nawiązując do pytania czwartego wskazał, że nie posiada informacji, ile szczepień ochronnych zostało odroczonych przez lekarzy na terenie miasta T. i powiatu toruńskiego w ciągu ostatnich 5 lat, a informacje o przeciwwskazaniach do podania preparatu szczepionkowego można znaleźć w Charakterystyce Produktu Leczniczego w części 4.3 "Przeciwwskazania"; natomiast pytanie dotyczące odpowiedzialności za ustalenie listy przeciwwskazań należy skierować do producenta danego preparatu szczepionkowego;

5. w odpowiedzi na piąte pytanie poinformował, że na terenie nadzorowanym przez organ w ciągu ostatnich 5 lat nie nałożono żadnej grzywny związanej z niezgłoszeniem niepożądanego odczynu poszczepiennego przez lekarza;

6. odnosząc się do pytania szóstego wskazał, że na terenie nadzorowanym przez organ nie odnotowano w ciągu ostatnich 5 lat zgonów związanych z przeprowadzonym wcześniej szczepieniem ochronnym u dzieci i dorosłych do 19 roku życia;

7. w odpowiedzi na pytanie siódme podał, że w latach 2018-2022 na terenie nadzorowanym przez organ odnotowano 5 ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych:

- podejrzenie zapalenia mózgu, obserwacja w kierunku leukodystrofii;

- zgon nagły z przyczyn nieznanych u osoby bez schorzeń przewlekłych (dotyczy osoby powyżej 19 roku życia);

- zapalenie mięśnia sercowego;

- zgon nagły 7 dni po szczepieniu w mechanizmie nagłego zatrzymania krążenia (dotyczy osoby powyżej 19 roku życia);

- reakcja astmatyczna (dotyczy osoby powyżej 19 roku życia);

8. w nawiązaniu do pytania ósmego wskazał, że nie posiada informacji za ile z ujętych w punkcie siódmym niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowania;

9. co do pytania dziewiątego organ wyjaśnił, że wszelkie czynności podejmowane przez organ wynikają z realizacji zadań określonych w przepisach prawa i wskazał, że na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są zobowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę albo jej opiekun faktyczny, natomiast zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy zapobieganie i zwalczanie chorób zakaźnych poprzez m.in. sprawowanie nadzoru nad realizacją szczepień ochronnych;

10. odnosząc się do pytania dziesiątego organ wyjaśnił, że obecnie w przypadku obowiązkowych szczepień ochronnych dochodzenie odszkodowania i zadośćuczynienia za szkodę spowodowaną niepożądanym odczynem poszczepiennym odbywa się na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym w trybie postępowania cywilnego jako roszczenie wobec podmiotów odpowiedzialnych za powstanie tej szkody, a ponadto od dnia 27 stycznia 2022 r. weszły w życie przepisy tworzące Fundusz Kompensacyjny Szczepień Ochronnych oraz wprowadzające nowe postępowanie umożliwiające wypłatę odpowiedniego świadczenia pieniężnego w razie wystąpienia u osoby zaszczepionej działań niepożądanych wymienionych w Charakterystyce Produktu Leczniczego, przy czym nowe przepisy mają obecnie zastosowanie jedynie w przypadku działań niepożądanych po szczepieniu przeciwko COVID-19 przeprowadzonym po dniu 26 grudnia 2020 r., jednak od 2023 roku świadczenie kompensacyjne przysługuje również w przypadku wystąpienia działań niepożądanych po szczepieniach obowiązkowych wykonanych począwszy od dnia 01 stycznia 2023 r. (art. 9 ustawy z o zmianie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz niektórych innych ustaw);

11. organ poinformował, że nie posiada informacji żądanych w pytaniu jedenastym wniosku i wskazał, że na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi za kwalifikację do szczepień ochronnych odpowiada lekarz, dlatego pytanie dotyczące badań, "które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności" należy skierować do lekarza;

12. w nawiązaniu do pytania dwunastego organ wskazał, że prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne, jednak organ nie posiada informacji w zakresie przymuszania do szczepień przez WHO; organ wyjaśnił, że wnioskowanej informacji może udzielić Biuro Światowej Organizacji Zdrowia w Polsce przy ul. Al. Jerozolimskie 155 w Warszawie (e-mail: eurowhopol@who.int).

W piśmie z dnia 17 lipca 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność organu w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskował w piśmie z dnia 9 czerwca 2023 r. i zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 9 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i udzielenia żądanej informacji, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do dnia sporządzenia skargi nie udostępniono mu innych informacji niż te wskazane w odpowiedzi organu z dnia 14 czerwca 2023 r., a które to w ocenie skarżącego są niewystarczające do tego, by móc uznać, że organ zrealizował ciążący na nim obowiązek udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podnosząc, że udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku skarżącego w zakresie informacji, które posiada, zaś w pozostałej części poinformował o braku żądanych danych, wskazując jednocześnie gdzie można uzyskać informację w tym zakresie, co świadczy zdaniem organu o tym, że wywiązał się z obowiązku udzielenia informacji publicznej.

Ponadto, organ podniósł, że skarżący - jako ojciec małoletniego dziecka - uchyla się od obowiązku wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, a organ prowadzi aktualnie postępowanie mające na celu doprowadzenie do wykonania ww. obowiązku przez skarżącego. W związku z tym w ocenie organu wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga na bezczynność organu jest faktycznie próbą wstrzymania postępowania administracyjnego związanego z przymuszeniem opiekuna prawnego dziecka do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 138/23 oddalił skargę K. N. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że z bezczynnością organu w sprawie udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie budzi żadnych wątpliwości to, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z 14 czerwca 2023 r. organ udzielił skarżącemu szczegółowej odpowiedzi na wniosek, przekazując posiadane informacje, a więc w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie pozostawał on w bezczynności na dzień wniesienia skargi. Jak wyjaśnił Sąd I instancji wniosek skarżącego, wobec odpowiedzi organu udzielonej ww. pismem z dnia 14 czerwca 2023 r., został załatwiony przez organ w ustawowym terminie i w przewidzianej przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej formie. Organ, w odpowiedzi na wniosek, udostępnił skarżącemu posiadane informacje publiczne (pkt 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8), a w pozostałym zakresie poinformował, że informacji, o udostępnienie których skarżący wnosił, nie posiada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, że organ poinformował skarżącego, zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej, że nie dysponuje częścią z żądanych przez niego informacji. Jednocześnie zdaniem Sądu I instancji brak jest w tym zakresie podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż po pierwsze organ nie dysponował żądanymi informacjami, a po drugie charakter części żądanych informacji wskazuje na to, że nie dotyczą one informacji publicznej (zagadnienia zawarte w pytaniach z punktów 1, 4, 9, 10, 11 i 12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśnił, że warunkiem niezbędnym do udostępnienia informacji publicznej przez zobowiązane do tego na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmioty jest posiadanie przez nie takich informacji, a zatem brak jest podstaw, w świetle wskazanych przepisów, domagania się od organu wiadomości, których nie posiada.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania określonych normatywnie zadań; informacji istniejącej oraz znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP.

W świetle powyższych zapatrywań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych. Część zaś żądanych przez skarżącego informacji, w ocenie Sądu I instancji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestie poruszane w pytaniach odnoszą się bowiem do wyrażenia pewnego osądu przez organ, opinii, a zatem do jego subiektywnej oceny lub pouczenia o treści obowiązujących przepisów, zaś odpowiedzi na te pytania nie mogą stanowić informacji publicznej.

Odnosząc się do poszczególnych pytań wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że organ udzielił odpowiedzi na pierwsze pytanie skarżącego, jednak zdaniem Sądu I instancji nie dotyczyło ono informacji publicznej, ponieważ dane dotyczące długości utrzymywania się odporności po podaniu konkretnych szczepionek stanowi element wiedzy naukowej. Następnie Sąd I instancji zauważył, że organ udzielił informacji żądanych w pytaniu drugim i trzecim, a informacje te posiadały charakter informacji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji pytanie zawarte w zdaniu pierwszym pytania czwartego wniosku, dotyczące ilości szczepień odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania organu oraz wskazania kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce, także stanowi informację publiczną, jednak organ nią nie dysponował, o czym prawidłowo poinformował skarżącego. Natomiast zdanie drugie pytania czwartego, tj. kto ponosi odpowiedzialność za ww. ustalenia, w ocenie Sądu I instancji dotyczy sfery regulujących te kwestie przepisów prawa, zatem żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że informacje żądane w pytaniu piątym, szóstym i siódmym dotyczyły informacji publicznej, a organ prawidłowo udzielił na nie odpowiedzi. Natomiast odnosząc się do pytania ósmego Sąd I instancji stwierdził, że choć żądana w nim informacja ma charakter informacji publicznej, to w związku z tym, że organ nią nie dysponował, to nie mógł jej udzielić, o czym poinformował skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że pytanie dziewiąte dotyczy z kolei wykładni przepisów prawa i tym samym nie może być ono uznane za dotyczące informacji publicznej, gdyż nie jest kompetencją organu ocena zgodności przepisów prawa z Konstytucją. Natomiast odnosząc się do pytania dziesiątego Sąd I instancji uznał, że mimo że organ udzielił na nie odpowiedzi, to jego zdaniem nie dotyczyło ono informacji publicznej, gdyż de facto sprowadza się ono do kwestii znajomości przepisów prawa, które nie stanowią takowej informacji. Słusznie zaś zdaniem Sądu I instancji organ wyjaśnił, że pytanie jedenaste nie dotyczy informacji publicznej, lecz kwestii związanych z badaniami naukowymi i – podobnie - informacje żądane w pytaniu dwunastym zdaniem WSA w Bydgoszczy nie dotyczą informacji publicznej, ponieważ sposób funkcjonowania organizacji międzynarodowych, takich jak WHO, nie jest objęty zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że organ udzielił odpowiedzi na pytania, które dotyczyły informacji publicznej, w której był posiadaniu oraz wskazał jednocześnie, że określonych informacji publicznych nie posiada. Ponadto, pomimo braku obowiązku w tym zakresie, w miarę możliwości poinformował skarżącego o kwestiach prawnych, o wyjaśnienie których wnosił on we wniosku. W związku z tym Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za bezzasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu informacje publiczne, zgodnie z jego wnioskiem, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaniechał przeprowadzenia dokładnej analizy odpowiedzi organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, mimo że obowiązkiem Sądu I instancji było zbadanie całości sprawy, w tym okoliczności niepodniesionych przez skarżącego, co wynika z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie sprostanie ww. obowiązkowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy doprowadziłoby do konstatacji, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a więc organ pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że nie jest wystarczające samo stwierdzenie nieposiadania żądanych informacji przez organ, ale konieczne jest wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy.

Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12 podkreśliła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych identycznie jak bezczynność w udzieleniu informacji publicznej traktuje się przedstawienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wskazując, że w jego ocenie skarga kasacyjna jest lakoniczna, a jej zarzuty nieprecyzyjne, bowiem strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, które z pytań nie zostały należycie ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Zdaniem organu Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy wszystkich pytań z wniosku o udostępnienie informacji publicznej i odpowiedzi na nie, co zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto, organ podkreślił, odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w prywatnych sprawach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p, poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu informację publiczną, zgodnie z jego wnioskiem, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku.

Przechodząc do oceny powyższego zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznym.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Naruszenia ww. przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w błędnym w jej ocenie przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że organ udzielił pełnej i wystarczającej odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu.

Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.