Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3506/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2663/17 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestników postępowania J. Z. i P. Z. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2663/17 oddalił skargę E. S. (dalej skarżąca) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; zwanej dalej ustawą) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i P. Z. (dalej inwestorzy) pozwolenia na budowę i rozbiórkę - obejmujące: rozbiórkę budynku garażowego i gospodarczego i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] w [...], gmina [...].

W uzasadnieniu wskazał, że inwestorzy wnioskiem z dnia 24 maja 2017 r. wystąpili o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i na rozbiórkę budynku garażowego i gospodarczego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] w [...], załączając komplet dokumentów oraz oświadczenie skarżącej o braku zastrzeżeń i uwag do projektu budowlanego.

W dniu 20 grudnia 2016 r. inwestorzy wystąpili o uzyskanie odstępstwa od przepisów § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem).

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Starosta [...] udzielił zgody na odstępstwo pod warunkiem zastosowania rozwiązań zamiennych wynikających z opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Starosta [...] nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Inwestorzy przedłożyli poprawione dokumenty, a skarżąca wniosła zastrzeżenia nie zgadzając się na budowę budynku w granicy działki.

Organ I instancji dokonał ponownego sprawdzenia projektu i nie stwierdził w nim nieprawidłowości uznając, że budowa budynku nie koliduje z istniejącą zabudową na sąsiedniej działce nr ew. [...].

Na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2017 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Organ II instancji wskazał, że w toku postępowania skarżąca złożyła zastrzeżenia co do projektu i posadowienia budynku w ostrej granicy działki, wniosła o uwzględnienie faktu złożenia wniosku o rozbiórkę jej budynku na działce nr ew. [...] i nie zgadzała się, aby na działce nr ew. [...] powstał budynek przy granicy. Jednocześnie wniosła o zawieszenie toczącego się postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania m.in. z uwagi na to, że postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek skarżącej i na jej wniosek nie może zostać zawieszone.

W ocenie organu odwoławczego, inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył wszystkie wymagane dokumenty - projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto na terenie objętym inwestycją, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Legionowa zatwierdzonego Uchwałą Nr XLI/492/2001 Rady Miejskiej w Legionowie z dnia 10 sierpnia 2001 r., a na podstawie § 36 planu przeznaczeniem podstawowym działki nr ew. [...] w [...], zlokalizowanej na obszarze o symbolu [...], jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. udzielił zgody na odstępstwo od przepisów § 271 ust. 8 rozporządzenia, umożliwiające usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w odległości 5,75 m od granicy lasu, pod warunkiem zastosowania rozwiązań zamiennych wynikających z załączonej opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Organ II instancji wyjaśnił, że do projektu załączono informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy, projekt został sporządzony przez projektanta posiadającego właściwe uprawnienia budowlane i legitymującego się aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy. Projekt zawiera opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych budynku garażu i budynku gospodarczego oraz stosowne rysunki.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącej, organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane zostało na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którym tylko na wniosek podmiotu inicjującego postępowanie można je zawiesić.

Dalej organ wskazał, że udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego dla skarżącej nie będzie równoznaczne z wykonaniem rozbiórki. W takiej sytuacji stanowiłoby to ograniczenie uprawnień inwestora do lokalizacji inwestycji na działce sąsiedniej. Nadto ściana szczytowa projektowanego budynku mieszkalnego, o wysokości jednej kondygnacji w części sąsiadującej z istniejącym budynkiem skarżącej, wybudowana zostanie na niezależnym fundamencie, z dylatacją zarówno dla fundamentu jak i dla ściany. Budynek skarżącej jest wyższy od części projektowanej, niepodpiwniczonej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie wskazał, że wobec zasady wolności budowlanej ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której osoby trzecie, a nie inwestor - właściciel nieruchomości, na której ma powstać obiekt budowlany, decydować będą o dopuszczalności jego wybudowania, czy też miejscu posadowienia.

Zdaniem Sądu I instancji, w przypadku, gdy projektowana inwestycja mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, nie można nawet z faktu dążenia do maksymalnego odpowiadającego inwestorowi wykorzystania powierzchni działki wyprowadzać wniosków zmierzających do ograniczenia prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy zgodnie z wolą inwestora.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne nie narusza szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana po spełnieniu przez inwestora wymogów zawartych w art. 32-35 ustawy oraz po zweryfikowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu. Natomiast usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką skarżącej było możliwe, gdyż dopuszczone zostało przez przepisy planu miejscowego, który § 26 dopuszcza budowę obiektu budowlanego na granicy z sąsiadem bez jego zgody, o ile jest to dobudowa do istniejącej ściany bez okien usytuowanej na granicy działki, pod warunkiem zachowania wymogów określonych w ust. 6 § 12 nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dlatego § 26 planu należy, zdaniem Sądu I instancji, aktualnie wykładać jako wymóg zgodności dopuszczonej w nim lokalizacji z innymi przepisami.

Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że skarżąca nie była stroną postępowania w zakresie ustalenia odstępstw, gdyż udzielenie tej zgody nie mogło w żaden sposób naruszać jej interesu, biorąc pod uwagę lokalizację nowej zabudowy względem linii lasu. Skarżąca w toku postępowania, mogła podnosić zarzuty związane z udzieleniem takiego odstępstwa i poza zarzutami formalnymi innych nie sformułowała.

Sąd I instancji stwierdził, że projekt budowlany zawierał ekspertyzę techniczną dotyczącą wpływu projektowanego budynku na budynek skarżącej. Autor stwierdził w niej, że przy pracach budowlanych prowadzonych zgodnie z zasadami sztuki budowlanej projektowany budynek nie będzie miał wpływu na budynek sąsiedni i jego realizacja nie zagraża bezpieczeństwu życia i mienia ludzkiego. Nadto z dokumentacji wynikało, że ściana szczytowa projektowanego budynku mieszkalnego, o wysokości jednej kondygnacji w części sąsiadującej z istniejącym budynkiem skarżącej, wybudowana zostanie na niezależnym fundamencie, z dylatacją zarówno dla fundamentu jak i dla ściany. Budynek skarżącej jest wyższy od części projektowanej, niepodpiwniczonej. Autor wskazał na brak negatywnego oddziaływania na budynek sąsiedni robót budowlanych prowadzonych przy wykonywaniu fundamentów. Wskazał, że pozostałe prace budowlane przy realizacji nowo projektowanego budynku, nie mają żadnego powiązania z istniejącym budynkiem skarżącej.

Na zakończenie Sąd I instancji uznał, że ekspertyza techniczna wypełnia wymogi § 206 ust. 1 rozporządzenia, organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania było zasadne i nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia oraz, że ewentualne udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego skarżącej nie jest równoznaczne z wykonaniem tej rozbiórki. Nie może ograniczać uprawnień inwestora do lokalizacji inwestycji na własnej działce.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy, poprzez jej wydanie bez poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osoby trzeciej, polegających na tym, że decyzja zezwala na usytuowanie obiektu w granicy działki budowlanej skarżącej, pomimo, że była inna możliwość usytuowania spornego obiektu, podczas gdy tego rodzaju lokalizacja obiektu (w granicy działki) może mieć miejsce w sytuacji, gdy nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, co ma miejsce w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że organy zatwierdziły lokalizację obiektu nie rozważając jej oddziaływania na nieruchomość sąsiednią w sposób całościowy, w szczególności nie rozważając, jak nowa inwestycja budowlana, opierająca się o ścianę budynku, może wpłynąć na konstrukcję stosunkowo starego (pochodzącego z lat 70. XX wieku) domu skarżącej, wybudowanego w zupełnie innej technologii niż dom uczestników, i wydały decyzję udzielającą pozwolenia na budowę,

- naruszenie przepisu postępowania w postaci przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 8, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej dostępu do materiału dowodowego - projektu budowlanego z nowymi stronami, które zostały wymienione pomiędzy zapoznaniem się przez stronę z aktami sprawy w dniu 13 lipca 2017 r. a wydaniem decyzji przez Starostę [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r. - i prawa wypowiedzenia się co do niego, co w konsekwencji doprowadziło do stronniczego (wyłącznie na rzecz uczestników) zebrania i interpretowania materiału dowodowego przez organ, a także oparcia zaskarżonej decyzji na nie w pełni ustalonym stanie faktycznym, z pominięciem dowodów i argumentów zgłaszanych przez skarżącą oraz wydania decyzji bez zapewnienia jej możliwości wypowiedzenia się odnośnie dowodów zebranych przez organ,

- naruszenie przepisu postępowania w postaci przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 101 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie przez Starostę [...] postanowienia z dnia [...] sierpnia 2017 r. o odmowie zawieszenia postępowania po wydaniu decyzji z dnia [...].08.2017 r. i zamieszczenie w nim pouczenia o braku możliwości wniesienia zażalenia jest prawidłowe, podczas gdy skarżąca w związku z tym nie wnosiła zażalenia, zaś w odwołaniu od decyzji postanowienia nie mogła zaskarżyć, ponieważ zostało przez nią złożone wcześniej niż wydane postanowienie (skarżąca złożyła odwołanie w dniu 18 sierpnia 2017 r.), co skutkowało następnie uznaniem, że organ może z góry, samodzielnie i bez udziału strony, przesądzić o wyniku postępowania w zakresie zawieszenia, i uniemożliwiło skarżącej odniesienie się w jakikolwiek sposób do treści postanowienia,

- naruszenie przepisu postępowania w postaci przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wyłącznie do powtórzenia argumentacji prawnej i faktycznej zaprezentowanej przez Starostę [...] oraz Wojewodę Mazowieckiego w uzasadnieniu, bez wnikliwej własnej analizy dotyczącej stanu prawnego, jak i faktycznego przedmiotowej sprawy, oraz bez odniesienia się do części zarzutów skarżącej podnoszonych w skardze do WSA w Warszawie oraz w pismach procesowych wnoszonych w toku sprawy, co stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd I instancji dokonał w tym zakresie własnych ustaleń, doszedłby do wniosku, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w postaci art. 8, 10, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i § 3 k.p.a., i zapadłby odmienny wyrok w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a.,

- naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., przez nieprzeprowadzenie dowodu z akt sprawy w postaci prywatnej ekspertyzy przedłożonej przez skarżącą, określającej nieprawidłowości przy budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], mające wpływ na stan budynku przy ul. [...] w [...] - podczas, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, czyli istnienia faktycznego zagrożenia dla budynku mieszkalnego skarżącej, wywołanego budową na działce uczestników oraz błędów w projekcie budowlanym, których usunięcie powinno nastąpić przed rozpoczęciem robót budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, że decyzje obu organów odpowiadają prawu, czego skutkiem stało się naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie oraz uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych, przy uwzględnieniu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wniosła również o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 8 , art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zarzut ten opiera się na założeniu, że gdyby skarżącej umożliwiono zapoznanie się z uzupełnionym projektem budowlanym, to mogłaby się odnieść do dokonanych w nim zmian, co mogło mieć, jej zdaniem, wpływ na wynika sprawy. Należy jednak zauważyć, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę skarżącą. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 212/21, LEX nr 3190410) . Natomiast skarżąca kasacyjnie nie wskazuje takich okoliczności, powołując się jedynie na fakt uzupełnienia projektu budowlanego już po zapoznaniu się przez nią z treścią projektu. Stąd też zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Natomiast sformułowany w związku z tym zarzutem zarzut naruszeń przepisów postępowania art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie został szerzej uzasadniony, jest ogólnikowy i w związku z tym nie poddaje się kontroli. Samo stwierdzenie, że decyzja została oparta o nie w pełni ustalony stan faktyczny, bez wskazania konkretnych okoliczności tego stanu, które nie został przez organ ustalone i tym samym poddanie ocenie, czyni ten zarzut również nieuzasadnionym.

Za taki należy również uznać kolejny zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 101 § 3 k.p.a., którego to naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w jej błędnym pouczeniu przez organ, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. W tym też kontekście trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej, źródła rekonstrukcji podstawy prawnej (uprawniającej) do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie stanowi art. 101 § 3 k.p.a. W świetle tego przepisu bowiem, zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Uwzględniając treść przywołanej regulacji prawnej oraz jej funkcje - o których w pełni zasadnie należy wnioskować na podstawie intencji ustawodawcy wyrażających się, w relacji do pierwotnego brzmienia przywołanego przepisu prawa oraz potrzeby jego zmiany, w dążeniu do wprowadzeniu mechanizmów drożności toku postępowania i przeciwdziałających jego przedłużaniu - za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest, w rozumieniu art. 101 § 3 k.p.a., ani postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania, ani też postanowieniem w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Przedstawione podejście do rozumienia treści, funkcji, a co za tym idzie także zakresu zastosowania art. 101 § 3 k.p.a. jest już utrwalone i ugruntowane zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i stanowisku doktryny (por. np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2866/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3105/17 oraz przywołane w ich uzasadnieniach orzecznictwo oraz Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, B. Adamiak i J. Borkowski, 15 wydanie, Wyd. C.H. Beck str. 533, Grzegorz Łaszczyca, "Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym" LEX 2012 czy Piotr Brzozowski, " Dopuszczalność zażalenia - monografia" LEX/el. 2014.). Ponieważ powyższy pogląd podziela również Sąd w składzie orzekającym - to zarzut skargi kasacyjnej trzeba było uznać za nieusprawiedliwiony, bowiem Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok przedstawia stan faktyczny sprawy i zawiera akceptujące ten stan faktyczny stanowisko, co pozwala na kontrolę instancyjną. Uzasadnienie wyroku powinno być zatem tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną lub niezgodną z prawem, dlaczego nie stwierdził, czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie pozwala ustalić motywy, którymi kierował się Sąd i instancji wydając kwestionowane rozstrzygnięcie. Z kolei ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii czy zarzutów, czy też wręcz pominięcie zarzutów, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie dowodzą, że kontrola działań organów administracyjnych dokonana przez sąd pierwszej instancji nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy i narusza tym samym przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, który uzasadniałby eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył również art. 106 § 3 p.p.s.a. nie przeprowadzając dowodu z prywatnej opinii przedłożonej przez stronę. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z treścią powołanego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem postępowanie dowodowe przed Sądem, w zasadzie nie jest dopuszczalne, gdyż orzeczenia sądów administracyjnych zapadają na podstawie akt sprawy. Sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, takie postępowanie wyjaśniające przeprowadzają organy administracji. Wskazany w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie. Nadto posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK2754/18, LEX nr 3210325). Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje również podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji, mając na uwadze, że sąd dokonuje kontroli decyzji w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dniu jej wydania.

Jako niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, pomijając jego wadliwą konstrukcję, poprzez brak wskazania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Pr. bud. Zgodnie z powołanymi przepisami obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (pkt 8); poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9). Powołany przepis ma więc charakter zasady ogólnej Prawa budowlanego, o czym świadczy zarówno jego usytuowanie w przepisach ogólnych, jak i zdanie wstępne ust. 1, odnoszące się do całości problematyki regulowanej Prawem budowlanym. Z jego treści wynika, że poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 960/09, LEX nr 649107 oraz wyrok NSA z 14 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 643/05, LEX nr 198341). Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11, LEX nr 1217437). To, czy wykonanie określonych robót budowlanych narusza występujący w obszarze oddziaływania obiektu interes osoby trzeciej, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym problem ten podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przy czym należy mieć na uwadze, że jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 uuiś jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Tak więc właściwy organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. Należy także wskazać, że ocena organu jest ściśle limitowana przepisami prawa budowlanego. Dopuszczalne jest więc jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (por. R. Dziwiński (w:) R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006 r., kom. do art. 35 oraz wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 345/11, LEX nr 1219136).

Zatem przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud. określa w sposób wyczerpujący i jednoznaczny jaki jest zakres obowiązków organu architektoniczno-budowlanego, który prowadzi postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Obowiązkiem organu administracji rozpatrującego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności projektu budowlanego tylko z tymi przepisami techniczno-budowlanymi, które regulują kwestie związane z zagospodarowaniem działki lub terenu. Odpowiedzialność za zapewnienie zgodności projektu budowlanego z pozostałymi przepisami techniczno-budowlanymi spoczywa na autorze tego projektu. Oczywiście, jeśli w toku postępowania pojawią się uzasadnione wątpliwości, co do zgodności projektu budowlanego z innymi przepisami techniczno-budowlanymi, to organ administracji wątpliwości te powinien przed udzieleniem pozwolenia na budowę wyjaśnić. Na istnienie takich wątpliwości może też wskazywać strona postępowania. W niniejszej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły. Projekt budowlany sporządzony został przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania. Projekt ten zawierał oświadczenie projektanta o zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej zaś elementem składowym tego projektu była analiza oddziaływania na budynek skarżącej oraz opinia techniczna w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Mając powyższe zasady na uwadze należy uznać, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy ocenił postępowanie organów administracji obu instancji, a przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd I instancji z urzędu wykazała, że tak decyzja Wojewody jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty są zgodne z prawem, nie naruszają bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani też przepisów procedury.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.