Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 569/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2 pkt. 8 i ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląsk, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., i rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta R. (dalej: "uchwała", "program") w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.), dalej jako "ustawa".

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż stosowanie do art. 11a ust. 1 i 2 ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Jak wynika z treści art. 11a ust. 5 ustawy program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Tymczasem, punkt XII załącznika do uchwały został sformułowany w sposób sprzeczny z powołanym wyżej przepisem art. 11a ust. 5 ustawy. W treści powyższego przepisu uchwały wskazano, że "Na realizację programu (w punktach III - VII i IX) planuje się przeznaczyć środki finansowe w wysokości [...] zł. Na zapewnienie możliwości przyjęcia zwierząt gospodarskich z terenu miasta R. planuje się przeznaczyć środki finansowe w wysokości [...] zł. Na usługę weterynaryjną polegającą na wszczepieniu czipa pod skórę zwierzęcia planuje się przeznaczyć środki finansowe w wysokości [...] zł. Wydatkowanie środków będzie odbywać się w oparciu o umowy zawierane z poszanowaniem ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 z późniejszymi zmianami)." W ocenie organu nadzoru, www. przepisie uchwały jedynie wskazano wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, wysokość środków finansowych na zapewnienie możliwości przyjęcia zwierząt gospodarskich z terenu miasta R. oraz na zapewnienie usługi weterynaryjnej polegającej na wszczepieniu czipa pod skórę zwierzęcia, natomiast pominięto sposób wydatkowania środków przeznaczonych na wykonanie zadań określonych w punktach III - VII i IX załącznika do uchwały. Pod pojęciem "sposobu wydatkowania środków" należy bowiem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Ogólne wskazanie puli środków przeznaczonych na realizację programu wskazuje, że gmina nie ma należycie rozpoznanych potrzeb w zakresie poszczególnych zadań objętych programem. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Posługiwanie się przez organ uchwałodawczy ogólnikami nie stanowi wykonania delegacji ustawowej, bowiem uregulowania ogólne zawiera sama ustawa i nie miałoby żadnego sensu posługiwanie się równie ogólnymi sformułowaniami w Programie, który ma mieć charakter wykonawczy, dostosowany do konkretnych okoliczności i warunków danej gminy w każdym, kolejnym roku. Pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu ww. uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków poprzez precyzowanie tego sposobu w zawieranych umowach, nie stanowi sposobu wydatkowania środków, o którym mowa wart. 11a ust. 5 ustawy, na co wskazuje się w orzecznictwie sądowym (wskazano orzeczenia).

Zdaniem Wojewody, także punkt IX załącznika do uchwały został sformułowany w sposób sprzeczny z art. 11 a ust. 2 pkt 8 ustawy, bowiem uregulowano w nim jedynie kwestię dotyczącą całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych, lecz pominięto zapewnienie opieki pozostałym zwierzętom. Rada Miasta powinna uregulować w przedmiotowym Programie zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem wszystkich zwierząt, a nie wyłącznie z udziałem zwierząt bezdomnych. Stanowisko to jest spójne z orzecznictwem sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy, program obejmuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Mimo to w § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały mowa jest o zapewnieniu takowej pomocy, ale tylko zwierzętom bezdomnym, co stanowi nieuprawnione ograniczenie wymagań ustawowych.

W ocenie organu nadzoru, wskazane wyżej uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, a więc takich, które powodują, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Uchwała Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta R. została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

W skardze z 24 maja 2018 r. Gmina R., reprezentowana przez Prezydenta Miasta R., zastępowanego przez pełnomocnika podnosi, w pierwszym rzędzie, zarzut naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w wyniku bezpodstawnego zastosowania art. 91 u.s.g. poprzez uznanie uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] roku w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta R. [uchwała], w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 z późniejszymi zmianami).

Ponadto w skardze wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego o poprzez ich błędną wykładnię, a to:

1/ art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez błędne przyjęcie, że uchwała zakwestionowana przez Organ nadzoru nie zawiera odpowiednich przepisów dotyczących zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, podczas gdy uchwała zawiera kompleksowe i przemyślane rozwiązania w powyższym zakresie;

2/ art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, poprzez błędne przyjęcie, że uchwała zakwestionowana przez organ nadzoru nie zawiera wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz sposobu ich wydatkowania podczas, gdy uchwała zawiera kompleksową regulację, w tym zakresie adekwatną do umów z podmiotami realizującymi program na rzecz miasta R.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz ustalenie, że nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi odniesiono się do argumentów leżących u podstaw unieważnienia Programu. Gmina nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, zgodnie z którym postanowieniami dotyczącymi zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt należałoby objąć także pozostałe zwierzęta, a więc takie które nie są bezdomnymi. Zwraca w szczególności uwagę na to, że analogiczne regulacje były zawarte w poprzednich programach i nikt ich nie kwestionował. Poza tam, co podkreślono, jeśli zdarzenie takie ma miejsce z udziałem innego niż bezdomne zwierzę, to stosowną opiekę zapewnia mu właściciel. Odnośnie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków Gmina wyjaśnia, że obowiązek w tym zakresie wypełniła przeznaczając na realizację zadań określonych w punktach III-VII i IX środki w wysokości [...] tys. zł i w tej części zapewniając ich wykonanie poprzez zawarcie długoterminowych umów z kompetentnymi podmiotami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski w całości podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednocześnie podkreślił, że argumenty podnoszone w skardze mają w dużej mierze charakter pozaprawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podziela stanowisko skarżącej w dwu zasadniczych kwestiach, stanowiących przedmiot sporu pomiędzy Wojewodą Śląskim, działającym jako organ nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., a Gminą R.

W pierwszym rzędzie, trzeba stwierdzić, iż wykładnia art. 11a ust. 1 dokonana przez Wojewodę, zdaniem którego gminny program ochrony nad zwierzętami bezdomnymi (dalej: program) powinien obejmować m.in. zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt swoim zakresem ma odnosić się także do innych zwierząt, aniżeli zwierzęta bezdomne (a więc takich, które mają właściciela) nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Regulacja, o treści wskazanej przez Wojewodę, w ocenie Sądu wykraczałaby poza zakres upoważnienia ustawowego. Delegacja ustawowa do przyjęcia programu, określanego przez ustawodawcę jako "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" zawarta jest w art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy, przy czym jest ona bezpośrednio związana z zadaniami gminy wskazanymi w art. 11 ust. 1, zgodnie z którym "zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin." Stosownie do art. 4 pkt. 16 u.o.z., zwierzęta bezdomne zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Jak wynika z tej definicji, za bezdomne uznaje się także zwierzę mające właściciela (bądź opiekuna), którego nie można jednak zidentyfikować z określonych przyczyn. W uzupełnieniu należy dodać, iż w rozdz. 2 ustawy, w którym znajduje się wspomniana delegacja ustawowa, znajdujemy podział na zwierzęta "domowe" i "bezdomne", przy czym obowiązek zapewnienia odpowiednich warunków zwierzętom domowym spoczywa na właścicielu, a w zasadzie osobie, która go utrzymuje (kto utrzymuje zwierzę domowe, ma obowiązek zapewnić mu pomieszczenie chroniące je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiające swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiednią karmę i stały dostęp do wody).

Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej regulacje należy przyjąć, że poza zakresem obowiązków gminy pozostaje problem opieki nad zwierzętami domowymi, których utrzymujący je (właściciel bądź opiekun) jest znany, bowiem jest to obowiązek tej osoby. Obowiązek ten, logicznie rzecz biorąc, dotyczy także przypadków zdarzeń drogowych z udziałem takiego zwierzęcia, bo na jakiej zasadzie miałby zostać wyłączony. Co więcej, wkraczanie w ten zakres obowiązków właściciela (opiekuna) wymagałby stworzenia podstawy prawnej w postaci normy prawa powszechnie obowiązującego do wkraczania przez gminę w sferę uprawnień właścicielskich (w myśl art. 1 zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, ale w sprawach nieuregulowanych w ustawie do zwierząt stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy). Zamieszczenie takiej normy w programie, który nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, byłoby wręcz zabiegiem sprzecznym z prawem. W kontekście tych ustaleń uznać przyjdzie, iż co do zasady obowiązek i opieki nad zwierzęciem domowym spoczywa na osobie, która go utrzymuje

Jeśli chodzi o drugi zarzut, to stosownie do art. 11a ust. 4 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Gmina, jak wynika z postanowień zamieszczonych w pkt. XII Programu, wskazała wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, natomiast nie jest tak, jak twierdzi Wojewoda, że nie określiła sposobu wydatkowania tych środków, stanowiąc w części końcowej pkt. XII: "Wydatkowanie środków będzie się odbywać w oparciu o umowy zawierane z poszanowaniem ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych." Nie budzi przecież najmniejszych wątpliwości to, że gmina może wykonywać nałożone na nią zadania samodzielnie, jak również z wykorzystaniem innych podmiotów, którym w trybie określonym w przepisach prawa zleca wykonanie określonego zadania (w całości bądź w pewnej części – por. art. 9 ust. 1 u.s.g.). Zlecenie takie, tak jak w przypadku zleceń dokonywanych w oparciu o umowy zawierane przez Gminę R. z takimi podmiotami jak lekarze weterynarii, "A" czy Fundacja "B" (umowy w aktach sądowych s. 38-58), dotyczą wydatkowania środków finansowych z Programu, stąd odesłanie do nich można traktować jako określenie sposobu ich wydatkowania. W każdym razie nie byłby w tym przypadku uprawniony zarzut istotnego naruszenia prawa – art. 11a ust. 4 u.o.z.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił skargę uwzględnić i orzec na podstawie art. 148 p.p.s.a.