Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1627/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2582/21 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 lutego 2021 r. nr PO.rm.027.3.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P. P. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2582/21 po rozpoznaniu skargi P. P. na uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oraz postanowienie je poprzedzające Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2020 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi wniesionej przez P. P. (dalej jako Wnioskodawca, Skarżący, Strona) jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: "Minister", "Organ") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) Nr [...] z dnia 4 grudnia 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 14 października 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

W dniu 17 maja 2010 r. P. P. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Olsztynie wniosek o przyznanie płatności na rok 2010.

Po przeprowadzeniu postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie do Dyrektora Warmińsko- Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, który decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, P. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Ol 742/11) oddalił skargę strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. (sygn. akt II GSK 1113/12) oddalił skargę kasacyjną P. P.

Następnie Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wznowił na wniosek strony postępowanie zakończone decyzją ostateczną tego organu Nr [...] z dnia [...] października 2011 r.

W dniu [...] czerwca 2014 r. Prezes ARiMR wydał postanowienie Nr [...] w sprawie odmowy wyłączenia organu - Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR od prowadzenia sprawy (znak sprawy: [...]).

W dniu 17 września 2014 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie wydał decyzję Nr [...] o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania P. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

W dniu 2 października 2014 r. pełnomocnik strony skierował do Prezesa ARiMR, za pośrednictwem Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia 17 września 2014 r. o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Olsztyńskiego Biura Powiatowego ARiMR Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania P. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

W dniu 20 października 2014 r. Prezes ARiMR, w wyniku rozpatrzenia złożonego w dniu 17 września 2014 r. zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia 14 października 2011 r., postanowieniem Nr [...] uznał wniesione zażalenie strony za bezzasadne.

Decyzją Nr [...] z dnia 16 stycznia 2015 r. Prezes ARiMR, w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 17 września 2014 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego organu Nr [...] z dnia 14 października 2011 r.

Przy piśmie z dnia 3 czerwca 2016 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie przekazał do Prezesa ARiMR wniosek P. P., o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania P. P.P płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

Prezes ARiMR Postanowieniem Nr [...] z dnia 4 lipca 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Warmińsko- Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 14 października 2011 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania P. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

Na przedmiotowe rozstrzygnięcie strona wniosła zażalenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w dniu 10 października 2016 r. wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia 4 lipca 2016 r.

Następnie, w dniu 11 lipca 2018 r. do Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie wpłynął wniosek P. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Przedmiotowy wniosek został przekazany do Prezesa ARiMR, który postanowieniem Nr [...] z dnia 29 sierpnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Przedmiotowe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając postanowienie w dniu [...] października 2018 r. (znak: [...]).

Kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania P. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, strona skierowała do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z dnia 6 marca 2020 r., który to wniosek został następnie przekazany Prezesowi ARiMR jako organowi właściwemu w sprawie.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 1 lipca 2020 r. Prezes ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 14 października 2011 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

Na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła zażalenie z dnia 16 lipca 2020 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który postanowieniem z dnia 9 września 2020 r. (znak sprawy: [...] uchylił zaskarżone postanowienie.

Następnie, w dniu 27 października 2020 r. Prezes ARiMR wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych podania, poprzez podpisanie pisma oraz przesłanie dokumentu pełnomocnictwa dla adwokata Skarżącego G. H.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem Nr [...] z dnia 4 grudnia 2020 r. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 14 października 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r., która została następnie utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 14 października 2011 r., Prezes ARiMR objął swoim postępowaniem ww. decyzję organu II instancji. Wskazano, że byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, wobec czego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji.

Organ stwierdził, że stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będącej jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny sprawując kontrolę aktów administracyjnych przeprowadza zatem ich kontrolę nie będąc związany granicami skargi. Kontrola taka obejmuje badanie z urzędu, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie doszło do naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 ppsa. W przepisie tym przewidziano, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kpa lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie istotną kwestią jest fakt, iż na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 14 października 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przedmiotową skargę oddalił (sygn. akt I SA/Ol 742/11), a Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od ww. wyroku WSA w Olsztynie, wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. (sygn. akt II GSK 1113/12) oddalił skargę kasacyjną P. P. Wyrokiem tym związany jest zarówno sąd jak i organy orzekające sprawie.

Prezes ARiMR wskazał, że skoro zatem niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na związanie organu wyrokiem WSA to uzasadnionym pozostaje wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia na wniosek strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 14 października 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, na mocy art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazano, że we wniosku z dnia 6 marca 2020 r. pełnomocnik strony wniósł o " wzruszenie decyzji w sprawie dopłat bezpośrednich za lata 2010-2011. Ponowne rozpatrzenie spraw wnioskodawcy P. P. jawi się jako konieczne, albowiem nowe dowody i okoliczności wskazują na jego celowe wyeliminowanie z tzw. rynku dopłat pod pozorem rzekomych nieprawidłowości, stwierdzanych przez podmioty bezpośrednio zainteresowane w wydaniu określonych decyzji. Dlatego proszę o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oraz 2011, z powodu wydania tych decyzji z rażącym naruszeniem prawa".

Odnosząc się do powyższego organ stwierdził, że jeżeli strona posiada wiedzę o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach faktycznych lub dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydal decyzję, to jest to przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepisy art. 145 § 1 kpa regulują również możliwość wznowienia postępowania jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, decyzja została wydana w wyniku przestępstwa albo decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa.

W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, iż wniosek P. P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 14 października 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych.

W dniu 17 grudnia 2020 r. strona wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zażalenie na postanowienie Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia 4 grudnia 2020 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 2 lutego 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia 4 grudnia 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 14 października 2011 r.

Organ odwoławczy podtrzymał wszystkie argumenty wskazane przez Prezesa ARiMR. Wskazał ponadto, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym .

Odnosząc się zaś do zarzutu strony, że skarżący w swoich pismach powołał nowe okoliczności, które nie były wcześniej badane przez organy oraz zarzutu wskazującego na konieczność przeprowadzenia w sprawie nowych dowodów wskazano, że okoliczności te mogą co najwyżej stanowić przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w myśl, którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, albowiem zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, za niedopuszczalne uznaje się badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wskazał - mając na uwadze wcześniejsze postępowanie zakończone m.in. postanowieniem MRiRW z dnia 10 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - że Prezes ARiMR zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 14 października 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi postępowania administracyjnego, zarzucając obrazę przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 145 kpa, 149 kpa, 156 § 1 pkt. 2 kpa oraz art. 61a kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, w której została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej w sytuacji, w której skarżący w swoich pismach powoływał nowe okoliczności, które nie były badane przez organ administracji ani przez Sąd Administracyjny,

- naruszenie art. 7 i 8 kpa oraz art. 24 kpa, poprzez brak dążenia organu administracji do rzetelnego wyjaśnienia sprawy w sytuacji, gdy w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- naruszenie art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa, poprzez odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącego dowodów, w sytuacji gdy kpa stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r. uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oraz postanowienie je poprzedzające Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 grudnia 2020 r.

W motywach swojego rozstrzygnięcia WSA wskazał, że stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że w powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych powodów niż wskazane w treści skargi.

Na wstępie należy przypomnieć, że zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którym utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia 4 grudnia 2020 r. dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 14 października 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

Organy wydały swoje rozstrzygnięcia na mocy przepisu art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256; obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej jako K.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, przy czym przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie to służy zażalenie.

Postanowienie organu I instancji czyli Prezesa ARiMR zostało wszczęte na skutek wniesienia przez pełnomocnika Skarżącego pisma z dnia 6 marca 2020 r.

Pełnomocnik Strony skarżącej, oprócz szerokiego opisu stanu faktycznego sprawy, zawarł w tym piśmie stwierdzenie, że prosi o " wzruszenie decyzji w sprawie dopłat bezpośrednich za lata 2010-2011. Ponowne rozpatrzenie spraw wnioskodawcy P. P. jawi się jako konieczne, albowiem nowe dowody i okoliczności wskazują na jego celowe wyeliminowanie z tzw. rynku dopłat pod pozorem rzekomych nieprawidłowości, stwierdzanych przez podmioty bezpośrednio zainteresowane w wydaniu określonych decyzji. Dlatego proszę o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oraz 2011, z powodu wydania tych decyzji z rażącym naruszeniem prawa".

We wniosku znajduje się ponadto stwierdzenie, że : "W sprawach orzekał zatem pracownik organu podlegający wyłączeniu z mocy prawa, który doprowadził do nieważności postępowania".

W zakończeniu przedmiotowego wniosku Strona skarżąca wniosła m.in. o wzruszenie decyzji w sprawie dopłat bezpośrednich za lata 2010-2011 oraz przyznanie dopłat za wskazane okresy wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

Zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego wszczęcie postępowania w sprawie może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony, dotyczy to także postępowania w tzw. trybach nadzwyczajnych, czyli mających na celu wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu I instancji w piśmie, które stanowiło podstawę do działania organu, wszczynającym toczące się postępowanie, nie zostało skonkretyzowane, o jakie dokładnie działanie zwraca się strona do organu administracji.

Z treści pisma nie wynika bowiem, czy chodzi o wzruszenie decyzji w sprawie dopłat bezpośrednich za lata 2010-2011 w trybie stwierdzenia nieważności, czy też wznowienia postępowania. Pełnomocnik Skarżącego zamiennie używa obydwu twierdzeń, przedstawia też argumenty przemawiające raczej za wnioskiem o wznowienie postępowania (dot. np. wyłączenia pracowników organu), jak też powołuje się na nowe – istniejące w jego ocenie – dowody. Również z treści zakończenia pisma z dnia 6 marca 2020 r. wynika, że Skarżącemu chodziło o wzruszenie decyzji i przyznanie dopłat, co jest możliwe tylko w trybie przewidzianym po wznowieniu postępowania administracyjnego, jak to przewiduje art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podkreślił, że wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji są dwoma odrębnymi trybami wzruszania ostatecznych decyzji, których zarówno powody wszczęcia, tryb prowadzenia postępowania, organy, które są właściwe do prowadzenia postępowania, jak i jego zakończenie, są całkowicie różne. Organ bez dokładnego wyjaśnienia intencji Strony zaczął prowadzić postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji i w tym trybie wydał zaskarżone postanowienie. Organ co prawda w treści postanowienia stwierdził, że jeżeli strona posiada wiedzę o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach faktycznych lub dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, to jest to przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. , jak też ogólnie wskazał na art. 145 § 1 K.p.a. i możliwość wznowienia postępowania, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, decyzja została wydana w wyniku przestępstwa albo decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Organ jednakże nie mógł w treści postanowienia, wydanym na podstawie art. 61a K.p.a. rozstrzygnąć o kwestii wznowienia postępowania, gdyż właściwym do tego są przepisy art. 145 – 152 K.p.a.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w zaskarżonych postanowieniach, działały z naruszeniem prawa, albowiem były zobowiązane do dokładnego wyjaśnienia treści wniosku Skarżącego z dnia 6 marca 2020 r. , do czego były zobowiązane na mocy art. 61, art. 61 a oraz art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 i art. 156 K.p.a. Ze względu bowiem na brak wyraźnego wskazania, w jakim trybie Strona żąda wzruszenia decyzji w sprawie dopłat bezpośrednich za lata 2010-2011 nie było możliwe skuteczne prowadzenia postępowania nim wszczętego.

WSA wskazał, że z treści art. 235 § 1 K.p.a. wyraźnie wynika, że skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Następnie ocenił, że organy pochopnie uznały, iż wniosek P. P. w sprawie wzruszenia decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 14 października 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, dotyczył stwierdzenia nieważności. Tym samym organ, do którego zostało wniesione pismo Skarżącego czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, winien zwrócić się do Wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 K.p.a. o bezsporne wyjaśnienie treści jego żądania, a następnie przekazać je odpowiedniemu organowi do prowadzenia stosownego postępowania.

Podkreślił, że aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c p.p.s.a.). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanych w niej stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi zatem wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (patrz: wyrok NSA z 19 października 2011r., sygn. akt I OSK 915/11; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl). Dlatego też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji lub postanowienia byłoby lub mogłoby być inne. WSA wskazał, że ponownie orzekając w sprawie organ dostosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku i uwzględni ocenę prawną w nim wyrażoną, co będzie przedmiotem ponownej analizy wniosku Skarżącego.

Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1.art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku dwóch, wzajemnie sprzecznych ocen prawnych względem zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co powoduje wątpliwości co do rzeczywistego stanowiska sądu i zgodności sentencji wyroku z jego uzasadnieniem - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego wyroku:

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.): dalej jako k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 k.p.a. i art. 156 K.p.a., poprzez przyjęcie, że organy obydwu instancji "pochopnie uznały że wniosek strony dot. stwierdzenia nieważności", co skutkowało niezasadnym uznaniem, że organy obydwu instancji nie ustaliły woli strony co do treści wniosku z dnia 6 marca 2020 r., podczas gdy wniosek ten został złożony przez profesjonalnego pełnomocnika, który domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, a ponadto w żadnym z pism profesjonalny pełnomocnik strony nie kwestionował trybu nieważnościowego, w jakim organy prowadziły postępowanie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uchyleniem rozstrzygnięć organów obydwu instancji;

3.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 235 § 1 k.p.a w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po otrzymaniu wniosku skarżącego z dnia 6 marca 2020 r. winien zwrócić się do wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o "bezsporne wyjaśnienie treści jego żądania, a następnie przekazać je odpowiedniemu organowi do prowadzenia stosownego postępowania", podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał Prezesowi ARiMR wniosek strony (reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika) wraz ze wskazaniem, że skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie (art. 235 § 1 kpa), a ponadto w przekazanym wniosku z dnia 6 marca 2020 r. podpisanym przez profesjonalnego pełnomocnika znajduje się wyraźne żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, które nie wymagało sprecyzowania - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uchyleniem rozstrzygnięć organów obydwu instancji; art. 133§ 1 w związku z art. 141 §4p.p.s.a. poprzez brak pełnego i dostatecznie wnikliwego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku z dnia 2 grudnia 2021 r. okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. treści pisma z dnia 6 marca 2020 r., gdzie profesjonalny pełnomocnik wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji, oraz treści zarzutów zażalenia na postanowienie organu I instancji, a także treści skargi do WSA gdzie profesjonalny pełnomocnik także jasno wskazał treść swojego żądania, tj. stwierdzenie nieważności decyzji - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przełożyło się na błędną ocenę działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Prezesa ARiMR (por. zarzuty 2 i 3) i w konsekwencji skutkowało uchyleniem rozstrzygnięć organów obydwu instancji;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 145- 152 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wykroczył poza granice sprawy i rozstrzygnął o kwestii wznowienia postępowania, podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. orzekał jedynie o dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uchyleniem rozstrzygnięć organów obydwu instancji.

Wskazując na powyższe, w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i po rozpoznaniu skargi jej oddalenie (na podstawie art. 188 p.p.s.a.) oraz zasądzenie od P. P. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku dwóch, wzajemnie sprzecznych ocen prawnych względem zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co powoduje wątpliwości co do rzeczywistego stanowiska sądu i zgodności sentencji wyroku z jego uzasadnieniem - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego wyroku.

Zgodnie z art. 141§4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie, ponieważ zawiera wewnętrzne sprzeczności co do dokonanej oceny zasadności zarzutów skargi i podjętego rozstrzygnięcia nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w sentencji rozstrzygnięcia uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oraz postanowienie je poprzedzające Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 grudnia 2020 r. Jednocześnie w pisemnych motywach, na początku rozważań stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. By następnie przedstawić przytoczone powyżej rozważania zakończone wskazaniem, że na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchyla zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające w zw. z art. 135 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe nie pozwala na instancyjną kontrolę wyroku, albowiem uzasadnienie wyroku zawiera sprzeczność co do rodzaju wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie NSA na podstawie art.185 § 1p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie 203 pkt 2 p.p.s.a.