Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 431/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 15 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Chybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2023 roku sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 grudnia 2022 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 1033,00 (jeden tysiąc trzydzieści trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) - dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania A. sp. z o.o. w P. (dalej również: A. ; skarżąca; strona), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) z dnia 28 grudnia 2022 r., nr [...], wydaną w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy wynikającym z uzasadnienia decyzji odwoławczej.

Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Naczelnik Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich (dalej: ZDM nałożył na A. sp. z o.o. w P. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w P. poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Kara pieniężna została naliczona za 24 dni zajęcia pasa drogowego drogi gminnej, tj. w dniach od 12 października 2022 r. do 4 listopada 2022 r.(data usunięcia reklamy).

W osnowie decyzji organu I instancji wskazano sposób obliczenia kary oraz podstawę prawną działania - art. 40 ust. 1, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693) - dalej: u.d.p. oraz przepisy uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2021 r., poz.1376 ze zm.).

Zgodnie z zamieszczoną w tej decyzji tabelą, za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 6 m˛ za 24 dni opłata wyniosła [...] zł. Pomiarów dokonano odbiornikiem GPS marki Topcon, posiadającym świadectwo wzorcowania z dnia 16 czerwca 2021 r. oraz drogomierzem marki NEDO, posiadającym świadectwo wzorowania z dnia 16 czerwca 2021 r. oraz wykonano zdjęcia pasa drogowego podczas przeprowadzanych kontroli. Spółka A. zobowiązana została do zapłaty 10-krotnej opłaty liczonej wedłg stawek ustalonych w powyższej uchwale, tj. kwoty [...]zł.

Kolegium podniosło, że Prezydent Miasta w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a., opisał stan faktyczny i prawny sprawy oraz przedstawił przebieg postępowania w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku kontroli pasa drogowego przez pracowników ZDM , drogi będącej drogą powiatową, w dniach: 12, 17 i 26 października 2022 r. oraz 4 listopada 2022 r. stwierdzono, zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w P. poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 6 m˛. Ustalono, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło przez spółkę A. , w związku z czym ZDM wszczął z dniem 12 października 2022 r. postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania (z dnia 20 października 2022 r.) zostało skutecznie doręczono stronie. Następnie organ I instancji decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. nałożył na skarżącą karę za zajęcie pasa drogowego, która została następnie zaskarżona w drodze odwołania.

W odwołaniu strona podniosła zarzut co do wyliczonej powierzchni zajęcia pasa przez reklamę oraz niewykazanie, że reklama znajdowała się w pasie drogowym ulicy [...]. Ponadto skarżąca zarzuciła, że nie brała czynnego udziału w postępowaniu. Poza tym stwierdziła, że szkodliwość społeczna wynikająca z zawieszenia tablicy reklamowej jest znikoma, a strona nie ponosi winy w naruszeniu pasa drogowego.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 kwietnia 2023 r. wyjaśniło, że wzięło pod uwagę zarzuty zawarte w odwołaniu i na podstawie przekazanych akt sprawy stwierdziło, że zarzuty strony nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji; w związku z tym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Motywując takie stanowisko, organ II instancji podniósł, że w obowiązującym porządku prawnym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, co wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p. Konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest kara pieniężna nakładana przez zarządcę drogi w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dacie przeprowadzenia kontroli pasa drogowego w dniu 12 października 2022 r. ZDM stwierdził zajęcie powierzchni pasa drogowego ul. [...] przez reklamę umieszczoną bez zgody zarządcy drogi, zaś ulica [...] w P. stanowi drogę powiatową.

Wskazując na datę wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego (12 października 2022 r.) i doręczenie stronie w dniu 27 października 2022 r. zawiadomienia w tym przedmiocie (pismo z dnia 20 października 2022 r.) oraz doręczenie 16 grudnia 2022 r. zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów dowodowych (pismo z dnia 8 grudnia 2022 r.), Kolegium podniosło, że do chwili wydania zaskarżonej decyzji strona nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się w sprawie i nie wniosła żadnych uwag, co oznacza to, że nie kwestionowała wielkości powierzchni zajętej przez reklamę. Wskazując na to, że w odwołaniu głównym zarzutem strony pomiaru powierzchni zajętej pod reklamę dokonano odbiornikiem GPS marki Topcon, posiadającym świadectwo wzorcowania z dnia 16 czerwca 2021 r. oraz drogomierzem marki NEDO posiadającym świadectwo wzorowania z dnia 16 czerwca 2021 r., jak i wykonano zdjęcia pasa drogowego podczas przeprowadzonych kontroli. W ocenie Kolegium organ I insatncji prawidłowo ustalił też miejsce usytuowania reklamy, co "wynika z załączonej kopii mapy zasadniczej, zdjęć fotograficznych opatrzonych datownikiem, na których widać usytuowanie reklamy".

Ponadto organ odwoławczy wskazał na to, że z postanowień uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 25 maja 2004 r. wynika również obowiązująca stawka dla ulicy [...], która jest drogą powiatową (2,00 zł/1 dzień/1 m˛).

Organ II instancji stwierdził, że zarzuty skarżącej są bezpodstawne, bowiem poprzez zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania oraz o zakończeniu postępowania organ I instancji umożliwił stronie udział w prowadzonym postępowaniu. Natomiast udział strony w poszczególnych kontrolach nie jest obowiązkowy, ponieważ nie wpływa to na ustalenie powierzchni reklamy, gdyż uczynił to organ odpowiednimi certyfikowanymi urządzeniami opisanymi w swojej decyzji. Zdaniem Kolegium organ prawidłowo ocenił, że reklama usadowiona została w pasie drogowym - a to poprzez załączenie do akt sprawy mapy zasadniczej z zaznaczoną lokalizacją reklamy. Z protokołu kontroli z dnia 12 października 2022 r. wynika dokładne wyliczenie powierzchni reklamy - wysokość 3 m, szerokość 1 m, przy czym reklama była dwustronna, zatem powierzchnia reklamy wynosi 6 m˛.

Ponadto Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie organ rozważył, czy istnieje możliwość, biorąc pod uwagę przepisy wynikające z art. 189f § 1 k.p.a., odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej pieniężnej ze względu na znikome naruszenie prawa. W tym zakresie organ odwoławczy podniósł, że o ile strona spełniła jeden warunek - mianowicie zaprzestała naruszenia prawa poprzez usunięcie reklamy, to w ocenie organu nie można było uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Pas drogi publicznej jest zarządzany przez zarządcę drogi i to zarządca może stwierdzić, czy zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem drogi, stanowi zagrożenie dla utrzymania szczególnej ochrony w ruchu drogowym. Pas drogi publicznej, jako jeden ze składników majątku publicznego, podlega szczególnej ochronie prawnej wynikającej z ustawy o drogach publicznych. Pas drogowy jest szczególną przestrzenią, gdyż ma ona przede wszystkim umożliwić prowadzenie zadań w zakresie transportu, komunikacji i przemieszczania się. W związku z powyższym jakiekolwiek zajęcie pasa drogowego wymaga wydania stosownego zezwolenia przez zarządcę drogi. Kolegium podniosło, że organ stwierdził, iż w przypadku przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z dużą społeczną szkodliwością czynu, który może zachęcić kolejne podmioty do umieszczania reklam bez zgody zarządcy drogi. Zwróciło też uwagę na to, że organ rozpatrzył i opisał wszystkie przesłanki z art. 189f k.p.a. i uznał, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podmiot, za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] bez zezwolenia zarządcy drogi.

W takich warunkach organ odwoławczy stwierdził, że wymierzenie kary jest w pełni uzasadnione.

W skardze na powyższą decyzję odwoławczą spółka A. , działające za pośrednictwem pełnomocnika procesowego (radcy prawnego) zarzuciła naruszenie:

1. prawa procesowego, tj.: a) art. 123 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka i brak wydania postanowienia co do wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka, b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyznaczenia spółce terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, w konsekwencji nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka M. N.-N. i niewyznaczenie rozprawy przez organ II instancji w sytuacji, gdy spółka złożyła w tym zakresie wniosek dowodowy w odwołaniu, co naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i wpłynęło na rozstrzygnięcie, c) art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 67 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która została w całości oparta na dowodach, które zostały uzyskane przed wszczęciem postępowania, czyli w trakcie czynności kontrolnych, o których spółka nie została powiadomiona, d) art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania, jakimi są zasada prawdy obiektywnej, przekonywania strony w postępowaniu administracyjnym oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez wybiórczą analizę zabranego materiału dowodowego, brak dążenia do rzetelnego oraz obiektywnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, e) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzję organu I instancji i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia skarżącej kary pieniężnej pomimo, że występują w sprawie okoliczności świadczące o tym, że strona nie ponosi winy, a wagę naruszenia przez nią prawa należy ocenić jako znikomą;

2. prawa materialnego, tj.: a) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez przyjęcie, że dla ustalenia granic pasa drogowego wystarczająca jest mapa zasadnicza, podczas gdy dla ustalenia powyższej okoliczności konieczne jest przeprowadzenie dowodu z książki drogowej, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. nr 67, poz. 582), a ponadto organy obu instancji nie wykazały, na jakiej dokładnie działce była posadowiona przedmiotowa reklama i czy znajdywała się ona w pasie drogi publicznej.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 września 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej. Natomiast w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, tj. akt sądowych (wraz z pismami procesowymi stron) oraz akt administracyjnych.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Przepis art. 40 u.d.p. w ust. 1 stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W ust. 2 pkt 3 przewiduje zaś, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożenia tejże kary najistotniejsze są trzy podstawowe okoliczności: zajęcie pasa drogowego w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., okres takiego zajęcia i ustalenie, że sprawca deliktu administracyjnego nie dysponował wymaganym zezwoleniem zarządy drogi.

W niniejszej sprawie kwestionowana przez stronę jest przede wszystkim prawidłowość ustalenia okoliczności zajęcia pasa drogowego, tj. umieszczenia przedmiotowej reklamy w pasie drogi publicznej (drogi powiatowej) - ul. [...]. Sam okres domniemanego zajęcia pasa drogowego i brak dysponowania zezwoleniem zarządy drogi na zajęcie pasa drogowego nie jest okolicznością sporną.

W ocenie Sądu zarzuty dotyczące ustalenia, czy sporna reklama znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] okazały się zasadne. Już tylko to stanowiło samodzielną podstawę do usunięcia obydwu wydanych w sprawie decyzji. Bez należytego ustalenia podstawowego faktu, czy w określonym miejscu - w pasie drogowym została umieszczona reklama i znajdowała się tam w danym okresie nie można bowiem zastosować przepisów prawa materialnego i nałożyć kary za naruszenie, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Dlatego też Sąd nie rozpatrywał pozostałych zarzutów dotyczących tych aspektów sprawy, które mogą się zaktualizować wyłącznie w razie ustalenia, że doszło do deliktu administracyjnego, tj., że w określonym czasie miało miejsce zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez dany podmiot. Bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zasadzie nie można bowiem skontrolować prawidłowości zastosowanych do niego przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, organy obydwu instancji naruszyły przepisy postępowania, tj. zasady wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., jak i przepisy stanowiące ich uszczegółowienie - m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ II instancji naruszył przepisy art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. W tym ostatnim przepisie ustanowiono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - i powołane tam orzecznictwo). Decyzji organu odwoławczego należy zatem stawić wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasady przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (przede wszystkim art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a.).

W ocenie Sądu, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych wskazuje na to, że decyzja organu odwoławczego nie sprostała wymaganiom w tym zakresie. W istocie decyzja organu II powiela w swych ustaleniach i argumentacji niedostatki decyzji organu I instancji. Pozostaje bowiem zasadnicza wątpliwość, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, a podstawowe ustalenia faktyczne oparto na całokształcie oceny materiału dowodowego. Tymczasem obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny jw.).

Przypisane naruszenie dotyczy niedostatecznych ustaleń faktycznych co do miejsca usytuowania spornej reklamy, jak i w konsekwencji dalszej analizy sprawy pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.

Wyniki kontroli pasa drogowego, nawet bez udziału strony – które wbrew stanowisku strony skarżącej mogą być podstawą dokonania wiarygodnych ustaleń faktycznych – mogą być wykorzystane przy ustalaniu stanu faktycznego, jeżeli są spójne z pozostałym materiałem dowodowym czy szerzej - z materiałem procesowym zgromadzonym w sprawie. W niniejszej sprawie protokoły kontroli pasa drogowego z dnia 12, 17 i 26 października 2022 r. oraz 4 i 16 listopada 2022 r., które mają dotyczyć ul. [...], nie wskazują numeru ewidencyjnego działki. W protokole z dnia 12 października 2022 r. zaznaczono, że załączniki do niego stanowi dokumentacja fotograficzna i mapa. W aktach organu I instancji znajduje się wydruk z Ewidencji Gruntów ZGiKM [...] w P. dotyczący działki nr [...] z obrębu [...] [[...]], ark. mapy [...], która stanowić ma drogę publiczną - ul. [...], jednakże nie przeprowadzono odpowiednich czynności dowodowych w celu jednoznacznego, prawidłowego potwierdzenia, że sporna reklama znajdowała się pasie drogowym ul. [...]. Dołączony do omawianego protokołu wydruk zdjęciowy z bazy danych ZDM – być może będący fragmentem ortofotomapy, z naniesionymi liniami i oznaczeniem działek (m.in. działki nr [...] i przyległej działki nr [...] [w tym ostatnim przypadku jest to odręczny zapis numeru działki] oraz domniemanym przebiegiem granicy pasa drogowego i punktem położenia reklamy w dniu kontroli – samodzielnie nie może być uznany za wiarygodny i przesadzający dowód w sprawie. Wykonywane zdjęcia na miejscu kontroli, jakkolwiek mają znaczenie pomocnicze, to nie mogą zastąpić dowodu poczynienia ustaleń faktycznych na podstawie wiarygodnych materiałów geodezyjnych i kartograficznych. Przede wszystkim chodzi tu o kopię mapy zasadniczej, która w powiązaniu z innymi zbiorami danych będącymi w posiadaniu organu – jak wspomniana przez skarżącą książka drogi, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. z 2005 r. nr 67, poz. 582) – pozwala na jednoznaczne ustalenie przebiegu granic działek, jak i pasa drogowego na danej działce. W konsekwencji umożliwia prawidłowe ustalenie, czy dany obiekt znajdował się w pasie drogowym, czy też poza jego granicami. Natomiast to, że strona przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się w sprawie nie może zwalniać organu od obowiązku rzetelnego i niewątpliwego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

Powyższe jest o tyle istotne, że skarżąca w odwołaniu kwestionowała ustalenia związane z przyjęciem, że należąca do niej reklama znajdowała się w pasie drogowym. Sygnalizowała okoliczności dotyczące tego, że zawarła umowę najmu z kontrahentem w celu posadowienia na jego gruncie przedmiotowej reklamy i dopiero w momencie wszczęcia postępowania uzyskała informację, że teren, na którym została posadowiona reklama, jest pasem drogi publicznej. Poza tym jedyne bliższe określenie położenia reklamy zostało uczynione w zawiadomieniu z dnia 12 grudnia 2022 r., w którym wskazano, że chodzi o reklamę przy ul. [...] (przy przejeździe kolejowym).

Co szczególnie istotne, organ I instancji przekazując Kolegium odwołanie wraz z aktami administracyjnymi, w odrębnym piśmie z dnia 23 lutego 2023 r. przesłał również mapę zasadniczą (kopię). Organ II instancji bazował na tym dowodzie, ustalając stan faktyczny, a zatem pozyskał nowy dowód w sprawie o zasadniczym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia (w ocenie Sądu nic nie wskazuje na to, że mapa ta wcześniej znajdowała się w aktach I instancji). Nie dopełnił jednak obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i innych materiałów. W ten sposób pozbawił stronę możliwości zakwestionowania materiału dowodowego przed rozstrzygnięciem sprawy, co przełożyło się na uchybienie w zakresie ustalania stanu faktycznego. Przepis art. 81 k.p.a. stanowi zaś, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

W takich warunkach odwołanie się przez organ II instancji do przedmiotowej mapy okazało się nieuprawnione. Poza tym naniesione na tę mapę fragmentaryczne oznaczenia odręczne nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie okoliczności, które na podstawie tejże mapy miał organ ustalić. Tym bardziej, że strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do powyższego dowodu i przedstawienia okoliczności na swoją obronę.

W konsekwencji, zasadny okazał się zatem zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Organ odwoławczy w sposób oczywisty naruszył obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem gwarancji procesowych strony. Ponadto powyższe braki wynikowo przełożyły się na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niedostatki uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie wykazania ustalenia podstawowych okoliczności sprawy. Stwierdzone uchybienia, jako że dotyczyły podstawowych ustaleń faktycznych w sprawie, które powinny zostać poczynione już na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, uzasadniały zastosowanie w sprawie art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowanie obydwu decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie.

Na koniec Sąd zauważa, że w tak kształtujących się okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesne byłoby odniesienie się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze, również dotyczących obmiaru powierzchni przedmiotowej reklamy i ustalenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Tym bardziej do tych, które sprowadzają się w istocie do oceny potrzeby odstąpienia od jej wymierzenia (art. 189f k.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji w wykonaniu normy określonej w art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności przeprowadzi prawidłowo postępowanie wyjaśniające w zakresie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; w pierwszym zaś rzędzie co do położenia reklamy względem pasa drogowego ul. [...]. Powinien uczynić to z zapewnieniem udziału strony w postępowaniu, w tym w istotnych czynnościach dowodowych (np. podczas oględzin nieruchomości czy rozprawy administracyjnej). Następnie, w zależności od wyników tego postępowania, podejmie właściwe rozstrzygnięcie w sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), uwzględniając wynik sprawy i wniosek strony skarżącej. Na zasądzone koszty składają się następujące kwoty: 116 zł (wymagany wpis od skargi), 17 zł (uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa) i 900 zł (wynagrodzenie pełnomocnika).