Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2093/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 3 lit. c, art. 4 pkt 24, art. 5b ust. 1 i 2, art. 5d, art. 5e, art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b, art. 27b ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 27b ust. 1 pkt 2, art. 27b ust. 2, art. 27b ust. 7, art. 92a ust. 1 pkt 1, art. 92c ust. 1 pkt 1, art. 93 ust. 3, lp
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 7, art. 7a par. 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 2 pkt 43
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 2, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 56, art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 273/23 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 listopada 2022 r. nr BP.501.1136.2022.1284.WA7.292275 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Sp. z o.o w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 czerwca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 273/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 16 listopada 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 7 kwietnia 2021 r. funkcjonariusze Policji poddali kontroli drogowej samochód osobowy marki [...] o nr rej. [...], którym kierował T.Y. Wykonywał on przewóz w imieniu i na rzecz T. Sp. z o.o. w W. (dalej "przedsiębiorstwo", "przewoźnik"). Kierowca przewoził zarobkowo pasażera, który zamówił usługę przewozową przy pomocy aplikacji [...]. Kurs odbył się na trasie z [...]. Za wykonany kurs pasażer uiścił opłatę 5 złotych gotówką. Pojazd konstrukcyjnie był przystosowany do przewozu 5 osób i nie był oznakowany jako taksówka. Przewoźnik dysponował licencją nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, udzieloną 28 marca 2019 r. przez Prezydenta [...], do której kontrolowany pojazd nie został zgłoszony. Powyższy pojazd został natomiast zgłoszony do licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówka udzieloną 29 września 2020 r. przez Prezydenta [...].

Decyzją z 17 maja 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na B. Sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca") karę pieniężnej w wysokości 12 000 zł.

Decyzją z 16 listopada 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że spółka T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w chwili kontroli realizowała przewóz okazjonalny. GITD zaznaczył, że poddany kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] nie był oznakowany i wyposażony jako taksówka. Bez znaczenia pozostaje zatem, że przewoźnik posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, do której był zgłoszony pojazd, gdyż w tej sytuacji wykonywany przewóz osób nie mógł być wykonywany na podstawie ww. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, nie będąc faktycznie taksówką. Organ przyjął, że kontrolowany pojazd marki [...] był konstrukcyjnie przystosowany do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. W związku z powyższym przewoźnik powinien legitymować się licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Jak wynika z informacji z organu licencyjnego przewoźnik posiadał w chwili kontroli licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu samochodem osobowym wydaną 28 marca 2019 r. przez Prezydenta [...].

GITD zaznaczył, że ustawodawca w art. 5e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2201, dalej: " u.t.d.") wskazał, że zabrania się prowadzenia pośrednictwa przy przewozie osób w zakresie przewozów okazjonalnych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą. Przepis powyższy doprecyzowuje więc zasady świadczenia usług przy przewozie osób, wynikające z art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b u.t.d, zgodnie z którym przewóz okazjonalny samochodem osobowym (przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą) może być realizowany jedynie po zawarciu przez strony umowy w formie pisemnej, w lokalu przedsiębiorcy.

Skoro pośrednik zlecił przy użyciu aplikacji [...] przewóz przewoźnikowi, który faktycznie wykonywał przewóz okazjonalny pojazdem przystosowanym konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, to dopuścił się naruszenia art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organu, że skarżąca nie zweryfikowała, przekazując zlecenie wykonania usługi transportowej na terenie W., czy podmiot wykonujący przewóz miał niezbędne uprawnienia do wykonywania tego przewozu. Za bezzasadne uznano zarzuty skargi co do braku obowiązku pośrednika wdrożenia systemu, który w sposób skuteczny uniemożliwiłby wykonanie zlecenia przewozu poza obszarem, na który udzielono przewoźnikowi licencji oraz zapewniałby bieżącą weryfikację, czy podmiot, z którym współpracuje i któremu zleca usługę przewozu, nie narusza przepisów u.t.d. Przepisy ustawy o transporcie drogowym sankcjonują wykonywanie przewozu drogowego osób bez stosownych uprawnień, jednak równocześnie nie zawierają definicji pojęcia "aplikacja mobilna". W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że przewóz odbył się przy użyciu aplikacji [...].

Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca nie zweryfikowała informacji generowanych za pomocą aplikacji, mimo że przepisy ustawy o transporcie drogowym nakładały na przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób obowiązek weryfikacji, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., nie później niż: a) przed rozpoczęciem współpracy, b) w terminie 7 dni od dnia upływu terminu ważności licencji posiadanej przez przedsiębiorcę, któremu przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób przekazuje zlecenia przewozu osób. Rolą skarżącej, jako podmiotu pośredniczącego w przekazywaniu zleceń przewozu osób zamawianych z wykorzystaniem aplikacji mobilnej powinno być takie dostosowanie tego narzędzia, by wyeliminować naruszenie obowiązujących przepisów, polegające właśnie m.in. czy to na przekazywaniu współpracującym przewoźnikom zleceń na obszar, na który nie posiadają oni wymaganej licencji, czy też korzystają z pojazdu, który nie jest właściwy do realizacji przewozu w zakresie licencji, jaką dysponują.

Sąd uznał, że nie jest wystarczającym środkiem zapobiegania powstawaniu naruszeń prawa, dającym pośrednikowi jednoczesną możliwość zwolnienia się z odpowiedzialności, fakt, iż kierowca ma możliwość odmowy przyjęcia zlecenia usługi przewozu do realizacji i jego anulowanie, jeśli jego wykonanie oznaczałoby świadczenie usługi np. niezgodnie z obszarem, na który udzielono przewoźnikowi licencji. To strona jako pośrednik przekazująca zlecenie powinna dysponować takim systemem, który nie tylko w sposób skuteczny uniemożliwiłby przekazanie takiego zlecenia, ale zapewniałby bieżącą weryfikację czy podmiot (przewoźnik) z którym współpracuje nie podjął się mimo wszystko jego realizacji.

WSA wskazał, że ustawodawca na podstawie art. 27b ust. 1 u.t.d. zobowiązał przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób do weryfikacji, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. Przez pojęcie odpowiedniej licencji, należy zatem rozumieć licencję, która będzie właściwa dla konkretnego, zleconego przewozu. Realizacja tego obowiązku nie może sprowadzać się wyłącznie do ustalenia, czy przewoźnik posiada jakąkolwiek licencję. Pośrednik musi mieć również pewność, że posiadana przez przewoźnika licencja umożliwia wykonanie zleconego przewozu, biorąc pod uwagę jego charakter oraz warunki na jakich dany przewóz może być wykonany. Pośrednik powinien zatem mieć na uwadze, czy będzie to przewóz :

1) samochodem osobowym,

2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,

3) taksówką.

Zdaniem Sądu oznacza to, że przewóz taksówką może być wykonywany wyłącznie pojazdem, który spełnia odpowiednie wymogi techniczne dla taksówki (określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia) oraz na obszarze wskazanym w licencji, a przewóz okazjonalny może być zlecony wyłącznie w przypadku, kiedy pasażer zawrze umowę przewozu w siedzibie przewoźnika i będzie on wykonywany pojazdem spełniającym warunki dla tego rodzaju przewozu. A zatem posiadanie odpowiedniej licencji nierozerwalnie wiąże się z rodzajem pojazdu, którym usługa przewozu jest świadczona. Pasażer zamawiający usługę przez aplikację [...] z góry określa trasę przejazdu, a pośrednik ma wiedzę o rodzaju licencji, którą dysponuje przewoźnik już przed przekazaniem zlecenia pośrednik ma możliwość weryfikacji tych danych i nieprzekazywania zleceń, które w całości odbywają się poza obszarem, na który została wydana licencja. Weryfikacja licencji jest obowiązkiem pośrednika.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarżąca naruszyła przepisy ustawy o transporcie drogowym, przekazując zlecenie podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji. Skarżąca przed rozpoczęciem współpracy powinna zweryfikować, czy przedsiębiorca, któremu przekazał zlecenie ww. przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1, zweryfikowała jedynie, czy przewoźnik posiada licencję, natomiast pośrednik powinien upewnić się, czy udzielone zlecenie dotyczy przewozu taksówką.

W ocenie Sądu, przedstawione dowody nie potwierdzały, że zaszły przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób nie zweryfikował, czy przed rozpoczęciem przewozu podmiot wykonujący przewóz miał do niego właściwe uprawnienia, a pojazd, którym będzie realizowany przewóz, jest odpowiedni do przypisanej licencji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym wyjaśnienia skarżącej i przedstawione przez nią dowody, nie uzasadniają zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 u.t.d.

W konsekwencji, za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 2 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, zaskarżona w sprawie decyzja została wydana na podstawie prawidłowo zinterpretowanego i zastosowanego przepisu lp. 2.20 załącznika nr 3 u.t.d. W sprawie chodziło o przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiadał odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. Nie znajdowało zastosowania w sprawie drugie naruszenie wskazane w lp. 2.20 zał.nr 3 u.t.d., tj. art.5e u.t.d. Posiadanie licencji na przewóz osób taksówką pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Aby pojazd uznany był za taksówkę, musi spełniać wszelkie warunki techniczne (obligatoryjne elementy), które określają przepisy szczegółowe. Zatem brak odpowiedniego wyposażenia (brak oznakowania i lampy z napisem TAXI) nie czyni kontrolowanego pojazdu taksówką, nawet w sytuacji gdy podmiot legitymuje się licencją na przewoź osób taksówką. Tymczasem jak wykazano w sprawie pojazd, którym wykonano przewóz nie spełniał ww. wymogów. Tym samym strona zleciła przewóz podmiotowi nieuprawnionemu do jego realizacji.

Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut skargi, że rozstrzygnięcie organu uniemożliwiło ustalenie, jakiego naruszenia dopuściła się skarżąca. WSA wskazał, że Ip. 2.20 zał. nr 3 do u.t.d nie jest "rozbita" na jednostki redakcyjne, z których jedna a więc stanowi materialnoprawną podstawę nałożenia kary pieniężnej. Jednocześnie z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że podstawą faktyczną nałożenia kary pieniężnej był fakt nieposiadania właściwego uprawniania do wykonywania przewozów na terenie W.. Podstawa prawna została wskazana w sentencji, a w uzasadnieniu stanowiącym integralną część decyzji, podstawa prawna została wyczerpująco i precyzyjnie wyjaśniona. Nie budziło wątpliwości, które naruszenie prawa przez skarżącą doprowadziło do nałożenia kary pieniężnej.

W ocenie Sądu, lp. 2.20 załącznika nr 3 u.t.d. nie sankcjonuje przekazania co najmniej dwóch zleceń podmiotowi, który nie posiada licencji przewoźnika lub podmiotowi wykonującemu przewóz okazjonalny. Zastosowanie jedynie wykładni literalnej prowadzi do wypaczenia celów ustawy w sytuacji, gdy przedsiębiorca dopuścił się co najmniej dwóch czynów, a nie każdego z nich, skoro każdy z nich wyczerpuje dyspozycję przepisu lp .2.20 zał. nr 3 do u.t.d. W ocenie Sądu, liczba przekazywanych zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą zależy od niego i może być to pojedyncze zlecenie jak i w większej liczbie, jednakże nawet w przypadku jednego zlecenia jest to przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d.

Zdaniem WSA, nie doszło do naruszenia art. 6 , art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej "k.p.a.") oraz 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po wyczerpującym i prawidłowym zebraniu, a następnie rozpatrzeniu materiału dowodowego, który był wystarczający do podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie wydanej decyzji sporządzone zostało zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, nie doszło również do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści norm prawnych z art. 5d u.t.d., art. 5e u.t.d. i art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 2.20 załącznika nr 3 na korzyść skarżącej, i w efekcie nałożenie przez organ kary pieniężnej decyzją. Powołane przez skarżącą przepisy prawa materialnego zastosowane w sprawie w szczególności art. 5d, 5e i 92a ust. 1 u.t.d. nie rodziły obiektywnych wątpliwości co do ich interpretacji wskazywanych przez skarżącą. Jest to tylko subiektywne przekonanie skarżącej, bowiem przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji zostały przez organ prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 24 w zw. z art. 27b ust. 1 pkt 1a u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nakładają na przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób ("Pośrednik") obowiązek ustalenia, czy podmiot, któremu przekazuje zlecenie posiadający licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. ("Licencja przewoźnika") wykonuje usługę przewozu pojazdem spełniającym warunki dla posiadanej licencji, podczas gdy:

zgodnie z art. 27b ust. 1 pkt 1a u.t.d., jedynym ustawowym obowiązkiem Pośrednika w zakresie weryfikacji licencji przewoźnika jest weryfikacja przed rozpoczęciem współpracy, czy przedsiębiorca, któremu Pośrednik przekazuje zlecenia przewozu, posiada Licencję przewoźnika – a Skarżący wypełnił ten obowiązek;

zgodnie literalnym brzmieniem art. 27b ust. 1 pkt 1a u.t.d. obowiązek weryfikacji posiadania odpowiedniej licencji musi zostać wypełniony przez pośrednika przed rozpoczęciem współpracy, a nie przed każdorazowym przekazaniem zlecenia;

zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5c ust. 3 pkt 5 u.t.d., okoliczność dysponowania przez przewoźnika pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport ma być wykonywany jest weryfikowana przez organ licencyjny w toku postępowania w przedmiocie uzyskania licencji przewoźnika;

żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie daje pośrednikowi podstaw do pozyskiwania, a następnie gromadzenia danych, dotyczących wyglądu oraz wyposażenia pojazdów, którym przewoźnicy wykonują usługi transportowe;

obowiązek weryfikacji, czy dany pojazd spełnia wymogi właściwe dla posiadanej przez przewoźnika licencji, był, na datę rozpoznawania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozwiązaniem dopiero projektowanym przez ustawodawcę i nie istniał w dacie przeprowadzania kontroli;

brak jest przesłanek do tego, aby ww. przepisy wykładać wbrew ich językowemu brzmieniu, zwłaszcza nie przemawiają za tym względy natury celowościowej lub historycznej;

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5d oraz art. 5e w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie karę pieniężną za przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób podmiotowi, który nie posiada licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy – podczas gdy:

zgodnie z art. 27b ust. 1 pkt 1a u.t.d., jedynym ustawowym obowiązkiem Pośrednika w zakresie weryfikacji licencji przewoźnika jest weryfikacja przed rozpoczęciem współpracy, czy przedsiębiorca, któremu Pośrednik przekazuje zlecenia przewozu, posiada Licencję przewoźnika – a Skarżący wypełnił ten obowiązek;

skarżący podjął współpracę z przewoźnikiem – T. Sp. z o.o. w W., jako podmiotem zweryfikowanym, w pełni profesjonalnym i wykwalifikowanym, posiadającym Licencję przewoźnika taksówką, do której kontrolowany pojazd został zgłoszony;

skarżący jako pośrednik przy przewozie osób, nie został wyposażony w odpowiednie narzędzia prawne ani faktyczne do sprawowania bieżącej, skutecznej kontroli nad zgodnością z wymogami prawnymi realizowanych przewozów przez kierowców działających na rzecz przewoźników, którym pośredniczy, zwłaszcza w zakresie wyposażenia technicznego pojazdów czy też posiadania przez przewoźnika ważnej licencji w toku przejazdu;

d) obowiązek wykonania przewozu zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym również spełnienie przez każdy pojazd, służący do wykonania przewozu, wymogów określonych w § 24 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia ("Rozporządzenie techniczne") spoczywa na przewoźniku, który jako podmiot posiadający tytuł prawny do dysponowania pojazdami oraz uprawnienia do wydawania wiążących poleceń kierowcom, ma realny wpływ na ewentualne naruszenia przepisów;

III. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie oraz art. 5d oraz 5e w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której organ powinien odmówić ich zastosowania ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na:

wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i nieznajdujących podstaw w ustawie, dodatkowych wymogów, takich jak obowiązek Pośrednika wdrożenia takiego systemu, który w sposób skuteczny uniemożliwiałby wykonanie zlecenia przewozu pojazdem odpowiednio oznakowanym oraz który zapewniałby bieżącą, skuteczną weryfikację, czy podmiot, z którym Pośrednik współpracuje i któremu przekazuje zlecenia przewozu, nie narusza przepisów z zakresu transportu drogowego, a przy tym ani ustawodawca, ani organy państwowe nie zapewniają odpowiednich narzędzi prawnych w celu realizacji takich zadań;

uznaniu odpowiedzialności Pośrednika de facto za działania przewoźnika, bez wyposażenia Pośrednika w jakiekolwiek narzędzia prawne, dające możliwość kontrolowania sposobu przestrzegania przepisów prawa przez przewoźników, w tym m.in. umożlwiające weryfikację przez pośrednika, czy dany pojazd został zgłoszony do licencji przewoźnika;

wprowadzeniu sankcji administracyjnej, stanowiącej dolegliwość nieproporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia;

IV. naruszenie prawa materialnego tj. art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem przez Sąd, iż brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu, a w efekcie niezastosowanie art. 93 ust. 3 u.t.d., podczas gdy:

skarżący nie miał wpływu na naruszenie, zaś samo naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć – co zostało wykazane w przedstawionym w toku postępowania pisemnym stanowisku, zawierającym stosowne wnioski dowodowe;

skarżący podjął wszelkie możliwe działania, których można było od niego racjonalnie oczekiwać, aby nie doszło do naruszenia, w tym m.in.:

i. przed rozpoczęciem współpracy z przewoźnikiem T., zweryfikował czy T. posiada Licencję przewoźnika w zakresie przewozu osób taksówką;

ii. poinformował wszystkich przewoźników, z którymi współpracuje, o konieczności odpowiedniego oznakowania i wyposażenia taksówki;

iii. poinformował wszystkich przewoźników, którym pośredniczy, o konieczności posiadania przez kierowcę podczas kontroli wypisu z licencji taxi, konsekwencjach niespełnienia wymagań narzuconych przez ustawodawcę;

iv. wprowadził odpowiednie zapisy w stosownych przez skarżącego Ogólnych Warunkach Świadczenia Usług, wymuszające stosowanie się przez przewoźników do przepisów ustawy o transporcie drogowym;

V. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. i uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięciu przez organ okoliczności, czy zostało już ostatecznie zakończone postępowanie, dotyczące odpowiedzialności przewoźnika, T. Sp. z o.o. w W., które dotyczy naruszenia opisanego w protokole kontroli nr [...] z 7 kwietnia 2021 r., podczas gdy rozstrzygnięcie postępowania dotyczącego T. mogło mieć wpływ na wynik postępowania toczącego się przeciwko skarżącemu, gdyż ewentualna odpowiedzialność B. jest pochodną odpowiedzialności T., a więc umorzenie postępowania dotyczącego T. mogło (i powinno) skutkować umorzeniem postępowania wobec B.;

art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. i uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 6 oraz art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji mimo braku sformułowania jej rozstrzygnięcia w sposób jasny i precyzyjny, a jedynie poprzez odesłanie do Ip. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje dwa różne rodzaje naruszeń, tj. przekazywanie zleceń przez pośrednika podmiotowi nieposiadającemu odpowiedniej licencji lub przekazywanie zleceń z naruszeniem art. 5e u.t.d., skutkujące brakiem możliwości określenia przez stronę, za jakiego rodzaju naruszenie nałożona została kara pieniężna;

naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści norm prawnych z art. 5d u.t.d., art. 5e u.t.d. i art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 2.20 załącznika nr 3, które winny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącego, co skutkowałoby umorzeniem postępowania i brakiem nałożenia kary na skarżącego;

art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. i uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem przez organ drugiej instancji naruszenia art. 92a ust. 1 w zw. z lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d. polegającym na ustaleniu tylko jednego przypadku przekazania zlecenia na rzecz podmiotu nieposiadającego odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 lub z naruszeniem art. 5e u.t.d., a literalna treść opisanego w ustawie naruszenia wymaga stwierdzenia wielokrotnych (co najmniej dwóch) przypadków przekazywania zleceń.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, skierowanie sprawy na rozprawę i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, NSA stwierdził, że nie ma ona uzasadnionych podstaw.

Kierując się powyższymi założeniami i wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zgodności z prawem wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku w zakresie zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Zaś z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia na spółkę, na mocy art. 92a ust. 1 u.t.d. i lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d. kary pieniężnej 40 000 zł, ograniczonej na mocy art. 92a ust. 3 u.t.d. do wysokości 12 000 zł, zaakceptował stanowisko organów, że w dniu kontroli spółka, jako przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób wbrew nakazowi z art. 5d u.t.d. (prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d.) lub zakazowi z art. 5e u.t.d. (prowadzenia pośrednictwa w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą) przekazała zlecenie za pomocą aplikacji [...] podmiotowi – Przewoźnikowi, który wykonywał przewóz pojazdem niezgłoszonym do licencji, co zostało uznane za naruszenie lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d., a WSA w rezultacie stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na mocy art. 151 p.p.s.a.

Wobec konstrukcji i uzasadnienia zarzutów kasacyjnych oraz istoty stawianej na ich gruncie kwestii, zdaniem składu orzekającego, najpierw należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, zgłoszonego w pkt I petitum skargi kasacyjnej, podnoszącego naruszenie art. 4 pkt 24 w zw. z art. 27b ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d. w powiązaniu z art. 5b ust. 1 u.t.d., wskutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu istnienia obowiązku przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób ustalania czy podmiot, któremu przekazywane jest zlecenie, posiadający licencję na podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., wykonuje usługę przewozu pojazdem spełniającym warunki dla posiadanej licencji. Ustalenie bowiem granic obowiązków przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób przy przekazywaniu zleceń przewozu osób przedsiębiorcy ten przewóz realizującemu miało wpływ na zakres niezbędnych ustaleń faktycznych w celu zbadania, czy działania pośrednika przy przekazywaniu zleceń przewozu mieściły się we wspomnianych granicach, czy też stanowiły już ich naruszenie, sankcjonowane karą pieniężną na podstawie lp.2.20 zał. nr 3 do u.t.d.

Zdaniem składu orzekającego NSA brak było podstaw prawnych do uwzględnienia poglądu skarżącej, gdyż argumenty GITD i aprobujące je stanowisko Sądu pierwszej instancji znajdowały oparcie w obowiązujących przepisach i okazały się prawidłowe.

Należy najpierw wyjaśnić, że uregulowania dotyczące zasad prowadzenia działalności gospodarczej związanej z pośrednictwem przy przewozie osób zostały wprowadzone do u.t.d. ustawą z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1180, dalej "ustawa zmieniająca") od 1 stycznia 2020 r. (art. 7 ustawy zmieniającej). Na mocy art. 4 pkt 3 lit. c) u.t.d. działalność gospodarcza w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób została uznana za jedną z form wykonywania transportu drogowego (zarówno krajowego, jak i międzynarodowego), z uwagi na fakt, że profil takiej działalności jest ściśle związany z realizowaniem usługi transportu.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C-434/15 [...], Lex nr 2431422 także stwierdził, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE i tego rodzaju usługę należy wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123 i dyrektywy 2000/31. Ponadto w świetle prawa Unii w jego obecnym kształcie zadaniem państw członkowskich jest uregulowanie warunków świadczenia usług pośrednictwa takich jak usługa, o której mowa w postępowaniu głównym, przy zapewnieniu poszanowania zasad ogólnych TFUE (teza 48, 47).

W rozumieniu art. 4 pkt 24 u.t.d. pośrednictwo przy przewozie osób jest działalnością gospodarczą, polegającą na przekazywaniu zleceń przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówką oraz: a) zawieraniu umowy przewozu w imieniu klienta lub przedsiębiorcy wykonującego przewóz osób lub b) pobieraniu opłaty za przewóz osób, lub c) umożliwianiu zawarcia umowy przewozu lub umożliwianiu uregulowania opłaty za przewóz osób – samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówką za pośrednictwem dostarczonych lub udostępnionych do tych celów środków komunikacji elektronicznej, domen internetowych, aplikacji mobilnych, programów komputerowych, systemów teleinformatycznych lub innych środków przekazu informacji. Podjęcie i wykonywanie tej działalności gospodarczej wymaga uzyskania licencji, co wynika z art. 5b ust. 2 u.t.d. oraz podlega określonym tą ustawą wymogom. Wśród obowiązków, adresowanych do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób ustawodawca ustanowił w art. 5d u.t.d. obowiązek (nakaz) prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1, a w art. 5e u.t.d. – zakaz prowadzenia pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą. Wymienione obowiązki mają komplementarny charakter, gdyż wyznaczają zarówno pole, na którym omawiana działalność pośrednictwa powinna być prowadzona (aspekt pozytywny), jak i pole, na którym nie może być prowadzona (aspekt negatywny). Jednocześnie konsekwencje obowiązywania art. 5d i art. 5e u.t.d. nie są bez znaczenia dla rekonstrukcji treści obowiązku, o którym jest mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1 u.t.d. W myśl ostatniego powołanego przepisu w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób jest obowiązany do weryfikacji, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1, nie później niż przed rozpoczęciem współpracy (lit. a) oraz w terminie 7 dni od dnia upływu terminu ważności licencji posiadanej przez przedsiębiorcę, któremu przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób przekazuje zlecenia przewozu osób (lit. b). Z powołanych przepisów wynika, że wskazany obowiązek sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę (przedsiębiorcę, któremu jest przekazywane zlecenie przewozu osób) stanowi bezpośredni efekt obowiązywania nakazu prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 (art. 5d) oraz zakazu prowadzenia tego pośrednictwa w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą (art. 5e). Zatem obowiązek określony w art. 27b ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi naturalne dopełnienie ww. nakazu oraz zakazu, a co więcej, że pozostaje z nimi w ścisłym funkcjonalnym związku. Podkreślić należy, że przepisy art. 5d i art. 5e u.t.d. mają charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens), ich adresatem, jak i art. 27b ust. 1 u.t.d. wprowadzającego właśnie obowiązek sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań ustanowionych tymi przepisami i w czasie określonym w art. 27b ust. 1 pkt 1 u.t.d., jest bowiem przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, o której jest mowa w art. 4 pkt 24 w związku z art. 5b ust. 2 pkt 2 u.t.d.

Cel wprowadzenia art. 5d i art. 5e do u.t.d. uzasadniono tym, że w przypadku art. 5d chodziło o doprecyzowanie zasad prowadzenia działalności przez pośredników, że przewozy będzie mógł wykonywać tylko przedsiębiorca, posiadający licencję odpowiednią do charakteru realizowanych (zlecanych) przewozów, oraz z zachowaniem obowiązków wynikających z posiadanej licencji, a co do obowiązku z art. 5e u.t.d. zamierzano uszczegółowić przepisy zawarte w art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b u.t.d., aby nie było możliwe wykonywanie przewozów w oparciu o licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym bez zawarcia każdorazowo przed przewozem ww. umowy w formie i miejscu wskazanym (por. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, druk sejmowy VIII.3368).

Mając na uwadze przedstawione wyżej uregulowania oraz obowiązki nałożone na przedsiębiorcę pośredniczącego przy przewozie osób przez dalsze regulacje art. 27b u.t.d., należy stwierdzić, że w ust. 1 art. 27b u.t.d. ustawodawca zakreślił granice czasowe, w których przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób ma obowiązek weryfikowania, czy przewoźnik, z którym współpracuje i przekazuje zlecenia przewozu, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d.

W przepisie art. 27b ust. 1 pkt 2 u.t.d. wprowadzono bowiem obowiązek prowadzenia w postaci elektronicznej rejestru przekazanych zleceń przewozu osób oraz przechowywania zgromadzonych w tym rejestrze informacji przez okres 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym zlecono przewóz, w którym na mocy ust. 3 tego samego art. gromadzi się informacje: firmę przedsiębiorcy, któremu zlecono przewóz osób (pkt 1); adres i oznaczenie siedziby albo miejsca wykonywania działalności przedsiębiorcy, któremu zlecono przewóz osób (pkt 2); numer identyfikacji podatkowej (NIP) przedsiębiorcy, któremu zlecono przewóz osób (pkt 3); w przypadku zlecenia przewozu osób taksówką – numer licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3, oraz nazwę organu, który udzielił tej licencji (pkt 4); w przypadku zlecenia przewozu osób samochodem osobowym lub pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – numer licencji i wypisu z licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 lub 2, oraz nazwę organu, który udzielił tej licencji (pkt 5); numer rejestracyjny pojazdu, którym zrealizowano zlecony przewóz osób (pkt 6); datę oraz godzinę przekazania zlecenia przewozu osób (pkt 7). Prowadzenie omawianego rejestru zleceń i ewidencji współpracowników, o której mowa w art. 27b ust. 3 u.t.d., jest niezbędne w celu wywiązania się z obowiązków ustawowych dla pośrednika przy przewozie osób na podstawie art. 27b ust. 2 u.t.d.

Ponadto w ust. 5 wprowadzono zapis, w myśl którego organy udzielające licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1, mają obowiązek udzielania informacji, na wniosek podmiotu prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób, dotyczącej posiadania przez przedsiębiorcę współpracującego z pośrednikiem licencji na wykonywanie przewozów osób. Wprowadzenie tego przepisu jest niezbędne w celu wywiązania się przez pośrednika z obowiązku, o którym mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1. Przez wprowadzenie tego przepisu pośrednik będzie miał możliwość potwierdzenia posiadania licencji przez podmiot, który realizuje zlecane przez niego przewozy.

Natomiast poprzez dodanie ust. 6 i 7 nałożono na przedsiębiorcę realizującego przewozy obowiązek informowania pośrednika, z którym współpracuje, o przypadku gdy przestał posiadać licencję upoważniającą do wykonywania zarobkowego przewozu osób, w ciągu 7 dni od tego momentu. Proponowane rozwiązanie ma na celu wyłączenie z odpowiedzialności pośrednika przy przewozie osób w przypadku gdy przedsiębiorca, z którym współpracuje, przestał spełniać wymóg posiadania ww. licencji (po zweryfikowaniu tego obowiązku przez pośrednika) i nie poinformował go o tym fakcie. W takim przypadku wobec pośrednika nie będzie się nakładało kary pieniężnej za zlecanie usług przewozowych przedsiębiorcy, który nie posiada licencji na przewóz osób, oraz stosowało procedury umożliwiającej cofnięcie licencji w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób (por. druk sejmowy VIII.3368).

Przy tym obowiązek pośrednika, wynikający z art. 27b ust. 1 u.t.d., weryfikacji posiadania licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., przez przedsiębiorcę, któremu przekazywane są zlecenia przewozu osób powinien być tłumaczony z uwzględnieniem obowiązku określonego w art. 5d i zakazu zawartego w art. 5e u.t.d. oraz pozostałych uregulowań art. 27b u.t.d., jak i art. 13b u.t.d. dotyczącego rozliczania opłaty za przewóz samochodem osobowym oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 4 u.t.d. rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 28 maja 2020r. w sprawie aplikacji mobilnej służącej do rozliczania opłaty za przewóz osób (Dz. U. poz. 984).

Wykonując działalność pośrednictwa przy przewozie osób, taki przedsiębiorca powinien sprawdzać spełnianie koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę, a mianowicie, czy przedsiębiorca, któremu jest przekazywane zlecenie przewozu osób posiada odpowiednią – do oferowanej przez niego usługi – licencję, czy wykona ten przewóz pojazdem wpisanym do tej licencji, a co więcej, czy przewóz ten wykona pojazdem samochodowym odpowiadającym posiadanej licencji, co dopiero wówczas będzie odpowiadało prawidłowemu wykonaniu obowiązku, o którym stanowi art. 27b ust. 1 u.t.d. W przypadku przewozu wykonywanego taksówką (jak w kontrolowanej sprawie) sprawdzanie przez pośrednika "posiadania odpowiedniej licencji" wiąże się z weryfikacją wykonywania wynikających z licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. (licencji w zakresie przewozu osób taksówką), uprawnień, co może nastąpić tylko i wyłącznie pojazdem samochodowym, który jest taksówką w rozumieniu art. 2 pkt 43 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.; dalej "p.r.d."), a więc pojazdem, który jest odpowiednio wyposażony oraz odpowiednio oznaczony. Należy zaznaczyć, że uregulowanie to zostało dodane do p.r.d. na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej.

W świetle powołanych uregulowań na przedsiębiorcy wykonującym pośrednictwo przy przewozie osób spoczywa więc obowiązek sprawdzenia, czy przewoźnik posiada licencję o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., a pojazd, którym ma być ten przewóz wykonany, spełnia warunki wynikające z ww. licencji. W przypadku stwierdzenia wspomnianych uchybień, po prostu nie powinien przekazywać zlecenia.

Okoliczność, że w dacie kontroli pojazdu nie był jeszcze dodany do art. 27b u.t.d. przepis ust. 1a (przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób jest zobowiązany do weryfikacji spełnienia obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, jeżeli gmina, na której terenie przewóz jest wykonywany, wprowadziła takie przepisy) nie oznaczała, że pośrednik był zwolniony ze sprawdzania stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia przez taksówki, gdyż obowiązek i zakres takiej weryfikacji wynikał z art. 5d i art. 5e w zw. z art. 27b ust. 1 u.t.d., gdyż miał powinność zweryfikować, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób posiada odpowiednią licencję określoną w art. 5b ust. 1 u.t.d.

Natomiast obowiązek wykonywania przewozu, w tym dostosowanie pojazdu, aby spełniał kryteria taksówki, należy do przedsiębiorcy wykonującego przewozy przy użyciu takiego pojazdu (por. art. 5c ust. 1 pkt 5, art. 8 ust. 3 pkt 5, art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 5 u.t.d. i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia; Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.), a nie do pośrednika przy przewozie osób.

Przedstawione uregulowania u.t.d. wyraźnie zakreślają obowiązki przedsiębiorcy pośredniczącego przy przewozie osób względem przedsiębiorcy, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób. Celem jest, aby współpraca w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób i przewozu osób na podstawie zleceń od pośrednika odbywała się między przedsiębiorcami spełniającymi wymagania u.t.d., na co duży wpływ ma pośrednik, który to selekcjonuje podmioty, którym przekazuje zlecenia, czyli decyduje o przekazywaniu zleceń przewozu i nie powinien przekazywać ich podmiotowi niespełniającemu opisanych kryteriów. Należy przy tym zauważyć, że współpraca pośrednika i przewoźnika odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zatem strony powinny tak ukształtować jej treść, aby także zapewniała jej realizację przez strony w zgodzie z obowiązującym prawem przez cały okres współpracy, tym bardziej, że współpraca ma się układać między podmiotami prowadzącymi legalną działalność gospodarczą, do tego regulowaną na gruncie przepisów o transporcie drogowym. Przy tym na przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób ustawa nałożyła konkretne powinności względem przewoźnika, wyżej opisane, których istnienie ma obowiązek sprawdzać przez cały okres współpracy. Przypadki wyłączające odpowiedzialność pośrednika zostały szczegółowo uregulowane w u.t.d., np. art. 27b ust. 7 tego aktu.

Dlatego niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego ujęty w pkt I lit. a)- f) petitum skargi kasacyjnej, jak i zarzut z pkt II lit. a) - d) petitum skargi kasacyjnej.

Jak wynika z definicji pośrednictwa przy przewozie osób zawartej w art. 4 pkt 24 u.t.d., realizacja tej formy transportu odbywa się przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, domen internetowych, aplikacji mobilnych, programów komputerowych, systemów teleinformatycznych lub innych środków przekazu informacji. Środki te w powiązaniu z regulacjami z art. 5d, art. 5e i art. 27b u.t.d. oraz łączącą pośrednika i przewoźnika umową nie tylko, że pozwalają, ale wręcz ułatwiają pośrednikowi na bieżącą weryfikację, czy przewoźnik, któremu przekazuje zlecenie przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1u.t.d.

Należy przy tym wyjaśnić, że kwestia weryfikacji przez organ licencyjny pojazdów, którymi dysponuje przewoźnik, podnoszona w pkt I lit. c) petitum skargi kasacyjnej jest niezależna od obowiązków przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób względem przedsiębiorcy, któremu zleca przewóz osób. Obowiązki organu związane są z kontrolą spełniania przez przewoźnika kryteriów niezbędnych do udzielenia licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., i warunków jej wykonywania. Natomiast obowiązki przedsiębiorcy pośredniczącego przy przewozie osób odnoszą się do kwestii przekazywania zleceń przewozu, aby trafiały do przedsiębiorców wykonujących przewozy zgodnie z przepisami ustawowymi, co ma eliminować nieuczciwą konkurencję, gwarantować też bezpieczeństwo pasażerów, jak i umożliwić skuteczniejszą kontrolę prawidłowości wykonywania działalności gospodarczej przez pośredników i podmioty z nimi współpracujące.

Wobec prawidłowego określenia przez organy Inspekcji Transportu Drogowego obowiązków spoczywających na przedsiębiorcy wykonującym transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wyszczególnione w pkt V petitum skargi kasacyjnej.

Ustawa zmieniająca wprowadziła także odpowiedzialność przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób, jeżeli działalność ta jest wykonywana z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego i do tego jako osobną od odpowiedzialności pozostałych podmiotów (por. art. 92a ust. 1 u.t.d. i przykładowo lp. 2.17. – 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d.). W przypadku pośrednika bowiem przepisy art. 5d i art. 5e u.t.d. – a co za tym idzie ustanowione na ich gruncie normy nakazu i normy zakazu – mają charakter przepisów (norm) sankcjonowanych, albowiem administracyjnej karze pieniężnej podlega przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy (art. 92a ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3 do tej ustawy).

Zresztą w realiach niniejszej sprawy nie było kwestionowane, że przewóz został zamówiony za pośrednictwem aplikacji [...], zlecenie trafiło do przewoźnika, którego pojazd nie został zgłoszony do licencji.

Zostały więc wykazane okoliczności, o których mowa w art. 5e u.t.d., a które są sankcjonowane na podstawie lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d. Skarżąca nie zgłaszała dowodów, które zmierzałyby do podważenia dokonanych ustaleń faktycznych. Dlatego brak jest podstaw do twierdzenia, aby organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczące obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował w tym zakresie skarżone decyzje.

W decyzjach została jednoznacznie określona podstawa nałożenia kary pieniężnej – lp.2.20. załącznika nr 3 do u.t.d. (przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy), a w ustaleniach faktycznych wykazano faktyczne przesłanki stwierdzonego naruszenia. Skarżąca, formułując zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, nie miała wątpliwości co do zakresu naruszenia spowodowanego przez Spółkę. Próba podważania odpowiedzialności z tego powodu, że stwierdzono podczas kontroli drogowej jedno naruszenie, a w lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d. mówi się o "przekazywaniu zleceń", nie znajduje uzasadnienia w art. 92a ust. 1 u.t.d., który stanowi o odpowiedzialności przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego za każde naruszenie w powiązaniu z art. 5d i art. 5e u.t.d. Z uregulowań tych wynika, że sankcjonowane jest już jedno naruszenie, a nie dopiero ich wielość. Dlatego niezasadne jest twierdzenie Skarżącej, jakoby doszło do naruszenia przez organy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i w zw. z art. 6 i 8 k.p.a., a WSA wadliwie je zaakceptował, uchybiając w ten sposób przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., gdyż organy przekonująco wykazały, że nie zaistniały wątpliwości co treści norm interpretowanych z przepisów art. 5d, art. 5e, art. 92a ust. 1 i lp. 2.20. zał. nr 3 u.t.d. Nadto zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winno mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Zasada ta może być stosowana w ostateczności, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1063/20; Lex nr 3634078). Sytuacja, jak wskazana, w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła.

Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty objęte pkt V pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskutek zastosowania art. 5d oraz art. 5e w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d., zgłoszony w pkt III lit. a), b) i c) petitum skargi kasacyjnej.

Z opinią skarżącej nie można się zgodzić. Jak już wspomniano, na mocy ustawy zmieniającej uregulowano dopiero zagadnienie prowadzenia działalności w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, gdyż wcześniej na rynku przewozów drogowych osób samochodami osobowymi funkcjonowały podmioty pośredniczące pomiędzy pasażerami a kierowcami w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych m.in. za pomocą aplikacji mobilnych, ale zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób nie były w Polsce uregulowane. Omawiana ustawa zmieniająca miała na celu stworzenie jednakowych warunków prawnych dla podmiotów prowadzących działalność w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, zapewnienie bezpieczeństwa pasażerów oraz wprowadzenie mechanizmów umożliwiających skuteczniejszą kontrolę prawidłowości wykonywania działalności gospodarczej przez pośredników i podmioty z nimi współpracujące. Na mocy omawianej ustawy wszyscy pośrednicy przy przewozie osób zostali zobowiązani do uzyskania licencji upoważniającej do wykonywania transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób. Takie rozwiązanie ma na celu wprowadzenie jednakowych zasad prowadzenia działalności w tej dziedzinie transportu i stworzenie równych szans dla wszystkich podmiotów funkcjonujących na tym rynku. Dlatego też wprowadzono obowiązek zlecania przez pośrednika przewozów wyłącznie przedsiębiorcom posiadającym odpowiednią licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego (por. uzasadnienie projektu, druk sejmowy VIII.3368).

Z uwagi na cele, którymi kierowano się przy wprowadzaniu instytucji pośrednictwa przy przewozie osób, która została uznana za jedną z form wykonywania transportu drogowego, a tym samym wymagającą licencji na mocy art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5b ust. 2 u.t.d., nie można dopatrzyć się we wprowadzeniu uregulowań art. 5d i art. 5e u.t.d. naruszenia podnoszonych przez spółkę przepisów Konstytucji RP. Przepisy art. 5d i art. 5e u.t.d. potwierdzają obowiązek pośrednika przy przewozie osób zlecania przewozów wyłącznie przedsiębiorcom posiadającym odpowiednią licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego, której posiadanie podlega przy tym weryfikacji na mocy art. 27b ust. 1 u.t.d.

Sąd odwoławczy nie dopatrzył się uchybień w stanowisku WSA, akceptującym opinie GITD o braku wystąpienia przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w konsekwencji braku podstaw do zastosowania art. 93 ust. 3 u.t.d.

Przepis art. 93 ust. 3 u.t.d. stanowi, że organ właściwy do nałożenia kary, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 lub art. 92c. Na mocy art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W orzecznictwie przyjmuje się, że okolicznościami, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Przyjmuje się również, że to na podmiocie wykonującym czynności związane z przewozem (tutaj przedsiębiorcy wykonującym transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób) spoczywa, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że rzeczywiście nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a więc innymi słowy ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy prawa (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1443/21 i powołane tam orzecznictwo).

Jednocześnie, Z uwagi na zakres obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób, wynikających z uregulowań u.t.d., w tym, że zlecenia przewozu powinny być przekazywane wyłącznie do przedsiębiorcy, który posiada licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., oraz fakt, że działalność pośrednictwa jest realizowana przy użyciu dostarczonych lub udostępnionych do tych celów środków komunikacji elektronicznej, domen internetowych, aplikacji mobilnych, programów komputerowych, systemów teleinformatycznych lub innych środków przekazu informacji (por. art. 4 pkt 24 u.t.d.), obowiązkiem pośrednika (a więc i spółki) jest takie ukształtowanie współpracy z przewoźnikiem, aby była ona rzeczywista i efektywna, gdy chodzi o realizację obowiązków wynikających m.in. z art. 5d, art. 5e, art. 27b u.t.d., co wcześniej zostało wyjaśnione. Przedstawione przez spółkę okoliczności nie wypełniały przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż weryfikacja przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przeprowadzana na podstawie art. 27b ust. 1 u.t.d. ma być skuteczna, tym bardziej że powiązana została z dalszymi obowiązkami nałożonymi na ten sam podmiot przez art. 27b u.t.d. Narzędzia techniczne, określone w art. 4 pkt 24 u.t.d., które może spółka wykorzystać w ramach prowadzonej działalności pośrednictwa przy przewozie osób, nie są nadmiernie wymagające czy nieosiągalne do spełnienia wymogów ustawowych w ramach wykonywanej działalności gospodarczej.

Mając na uwadze powyższe skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną i wziął udział w rozprawie.