Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 214/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia WSA (del.) Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1136/21 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w J. na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2021 r., nr DJWI.7023.69.2021.MRB w przedmiocie nałożenia obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Rz 1136/21 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w J. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, Spółka) na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej: PWIOŚ, organ) z 2 czerwca 2021 r., nr DJWI.7023.69.2021.MRB w przedmiocie nałożenia obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest zarządzenie pokontrolne PWIOŚ z 2 czerwca 2021 r., nr DJWI.7023.69.2021.MRB. W dniach od 15 kwietnia do 17 maja 2021 r. inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie Delegatury w J. przeprowadził kontrolę w Spółce, podczas której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Ustalenia kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli nr [...]. Zarządzeniem pokontrolnym z 2 czerwca 2021 r., nr DJWI.7023.69.2021.MRB, PWIOŚ, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.) oraz ustaleń przeprowadzonej kontroli, nałożył na skarżącą w ramach stwierdzonych naruszeń zalecenia w pkt 1-4, z terminem przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań na 30 czerwca 2021 r. W pkt 4 zarządzenia zobowiązano spółkę do wystąpienia, niezwłocznie po jego otrzymaniu, z wnioskiem o wydanie decyzji w zakresie wprowadzania do wód rzeki W. oczyszczonych mechanicznie ścieków za pomocą przelewu samoczynnego zlokalizowanego na terenie oczyszczalni ścieków w J., stosownie do treści przepisu art. 80 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm., dalej: p.w.).

Na opisane wyżej zarządzenie pokontrolne spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżając je w zakresie pkt 4.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, stwierdzając, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie prawidłowość kontroli nie budziła wątpliwości. W zastrzeżeniach do protokołu kontroli, jak również w skardze na zarządzenie pokontrolne nie odnotowano zarzutów pod tym adresem, a również Sąd I instancji nie stwierdził nieprawidłowości w tym zakresie.

Według Sądu I instancji, spór sprowadzał się do wymienionych w pkt 4 zarządzenia pokontrolnego nieprawidłowości, tj. braku decyzji na wprowadzanie do wód rzeki W., oczyszczonych mechanicznie ścieków, za pomocą przelewu samoczynnego, zlokalizowanego na terenie oczyszczalni ścieków w J. Podstawa prawna stwierdzonego uchybienia to art. 80 p.w. Skarżąca zaprzecza by oczyszczalnia ścieków stanowiła kanalizację ogólnospławną, o której mowa w tym przepisie, wskazując jednocześnie, że powyższy przepis nie ma zastosowania do oczyszczalni ścieków, a jeśli nawet jest inaczej, to posiada pozwolenie wodnoprawne wydane w decyzji Starosty J. z 15 kwietnia 2003 r., które reguluje powyższą kwestię. W opozycji do skarżącej organ twierdzi, że pozwolenie wodnoprawne, na które skarżąca się powołuje nie reguluje tego, a skarżąca obsługuje aglomerację J. w tym sieć kanalizacyjną i ogólnospławną. Zdaniem Sądu I instancji, w sporze rację należy przyznać organowi.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr. R.B., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a., - rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 146 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie powinien być zastosowany w przedmiotowej sprawie,

- art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż zaskarżone zarządzenie pokontrolne dotknięte było wadami, które powinny skutkować jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego,

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia poprzez całkowicie bezpodstawne przyjęcie, że fakt, iż skarżąca eksploatuje 4 przelewy burzowe zlokalizowane na terenie Miasta J. wskazuje na to, że skarżący posiada kanalizację deszczową, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią decyzji pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę J. w dniu 5 grudnia 2012 r., znak OS.6341.32.2012.

2. na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a., rażące naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 80 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przez jego zastosowanie w sytuacji gdy przepis ten nie obejmuje swoją dyspozycją przelewów samoczynnych zlokalizowanych na terenie oczyszczalni ścieków i stanowiących jej elementy konstrukcyjne,

- art. 86 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że oczyszczalnia ścieków w J. spełnia warunek uznania jej za kanalizację ogólnospławną.

Zarzucając jak wyżej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie, że skarżąca kasacyjnie zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok ten został wydany z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a jego uzasadnienie jest logicznie niespójne i wewnętrznie sprzeczne. Sąd I instancji powołuje się na treść art. 146 § 1 k.p.a. wywodząc, że sąd kontrolujący zarządzenie może uchylić taki akt jeśli stwierdzi, że jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli bądź kontrola ta odbywała się z naruszeniem obowiązującej procedury. Zarzucono, że powołany przez WSA art. 146 § 1 k.p.a. posiada zupełnie inne brzmienie. Nawet jeżeli przyjąć, że Sąd I instancji pomylił się w przytoczeniu podstaw prawnych (co kategorycznie nie powinno mieć miejsca) i chodziło w rzeczywistości o art. 146 p.p.s.a., to w tym przypadku również występuje poważny dysonans pomiędzy treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku a treścią tego przepisu, który mówi, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Nawet w tym przepisie nie ma mowy o tym, że WSA miałby prawo uchylenia zarządzenia pokontrolnego wyłącznie w sytuacji "jeżeli stwierdzi, że jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbywała się z naruszeniem obowiązujących procedury". Na szczególną uwagę zasługuje zdaniem skarżącego popełniony przez WSA błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia poprzez bezpodstawne przyjęcie że fakt, iż skarżący eksploatuje 4 przelewy burzowe zlokalizowane na terenie Miasta J. wskazuje na to, że skarżący posiada kanalizację deszczową. Takie ustalenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego - tj. z treścią decyzji pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę J. w dniu 5 grudnia 2012 r., znak OS.6341.32.2012. Z treści tej decyzji bowiem jasno wynika, że pozwolenie to obejmuje wprowadzanie w okresie deszczowym do rzeki W. ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej poprzez 4 istniejące przelewy. Fakt, że przelewy te nazywane są "przelewami burzowymi" nie czyni z kanalizacji ogólnospławnej kanalizacji deszczowej. Ustalenie takie ponadto pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez sam organ administracji, który w trakcie kontroli ustalił, że skarżący posiada 235,2 km kanalizacji, w tym 34,9 km kanalizacji ogólnospławnej i 200,3 km kanalizacji sanitarnej. Kanalizacji burzowej w posiadaniu skarżącego - brak. Jednocześnie zarzucono, że zaskarżony wyrok w sposób rażący narusza prawo materialne i naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 80 ustawy z 20 lipca 2017r. - Prawo wodne dopuszcza się wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych lub roztopowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2, o ile właściwy organ Wód Polskich ustali, w drodze decyzji, że takie dopuszczenie nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód. Analiza tego przepisu nie pozwala na przyjęcie, że ma on zastosowanie do przelewów samoczynnych zlokalizowanych na terenie oczyszczalni ścieków i stanowiących element konstrukcyjny tej oczyszczalni. Przepis ten obejmuje swoją dyspozycją wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej. Oczyszczalnie ścieków nie są częścią kanalizacji ogólnospławnej, na co wskazuje wprost treść art. 2 pkt. 14 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: z.z.w.o.ś.). Zgodnie z treścią tego przepisu - urządzenia kanalizacyjne, to sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków. Zatem sieć kanalizacyjna (czy to ogólnospławna czy też rozdzielcza) to urządzenie kanalizacyjne odmienne od urządzenia oczyszczającego ścieki - tj. oczyszczalni ścieków.

Wobec powyższego za błędne uznać należy stanowisko WSA, że w przedmiotowej sprawie art. 80 p.w. ma zastosowanie do przelewu samoczynnego będącego częścią oczyszczalni ścieków. W konsekwencji zastosowanie tego przepisu spowodowało przyznanie w sporze racji organowi administracji, a w konsekwencji wydanie nieprawidłowego orzeczenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, błędna jest również zaprezentowana przez WSA interpretacja art. 86 p.w., który zdaniem WSA ma wskazywać, że oczyszczalnia ścieków w J. spełnia warunek uznania jej za kanalizację ogólnospławną. Zgodnie z treścią art. 86 p.w. aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych. Zgodnie z treścią art. 16 pkt. 59) p.w. system kanalizacji zbiorczej to sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończona oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. W związku z tym, że aglomeracja J. posiada równoważną liczbę mieszkańców w ilości [...] jest ona wyposażona w system kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych. Fakt posiadania przez aglomerację J. systemu kanalizacji zbiorczej nie ma jednak żadnego związku z przelewami burzowymi na kanalizacji ogólnospławnej, o których mowa w art. 80 p.w., gdyż czym innym jest (co wynika z porównania w/w przepisów) system kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, a czym innym sama tylko kanalizacja ogólnospławna, która objęta jest dyspozycją art. 80 p.w.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, wszystkie podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu należy rozpatrzeć je łącznie.

Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość wykładni bądź prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z prawem. Niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, trafnie uznał, za prawidłowe w realiach sprawy, zawarte w pkt 4 zarządzenia pokontrolnego zobowiązanie Spółki do niezwłocznego wystąpienia po jego otrzymaniu z wnioskiem o wydanie decyzji w zakresie wprowadzania do wód rzeki W. oczyszczonych mechanicznie ścieków za pomocą przelewu samoczynnego zlokalizowanego na terenie oczyszczalni ścieków w J., stosownie do treści przepisu art. 80 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm., dalej: p.w.). Powoduje, to że zarządzenie jest możliwe do wykonania, a zobowiązany podmiot nie musi domniemywać treści nałożonego obowiązku. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii obowiązku posiadania przez Spółkę decyzji na w wprowadzanie do wód rzeki W. oczyszczonych mechanicznie ścieków za pomocą przelewu samoczynnego zlokalizowanego na terenie oczyszczalni ścieków w J., zgodnie z treścią art. 80 p.w.

Z ustaleń organu wynika, że do komunalnej oczyszczalni ścieków w J. doprowadzane są ścieki pochodzące z terenu Miasta J. oraz z okolicznych miejscowości. Na terenie Miasta J. funkcjonuje mieszany system kanalizacyjny, zbiorcza i rozdzielcza sieć kanalizacji sanitarnej i opadowej. Całkowita długość sieci kanalizacyjnej, według stanu odnotowanego na dzień kontroli, położona na terenie Miasta J. wynosi 235,2 km, w tym 34,9 km stanowi sieć ogólnospławna. Ustalenia kontroli wykazały, że kontrolowana Spółka korzysta z samoczynnego przelewu burzowego zlokalizowanego na terenie komunalnej oczyszczalni ścieków w J. przy ul. K. Przelew służy do odprowadzania nadmiaru ścieków, przy występowaniu nawalnych deszczy, po ich wstępnym mechanicznym oczyszczeniu, do kolektora ścieków oczyszczonych z pominięciem biologicznego oczyszczania, a następnie do wód rzeki W. Według ustaleń kontroli, w 2020 r. przelew został uruchomiony 30 razy, a łączna ilość ścieków odprowadzona tym przelewem wyniosła w 2020 r. 347 623,0 m³. Kontrola wykazała, że Spółka nie wystąpiła do właściwego organu o wydanie decyzji w zakresie wprowadzania do wód rzeki W. oczyszczonych mechanicznie ścieków, za pomocą samoczynnego przelewu, zlokalizowanego na terenie oczyszczalni ścieków w J., co stanowi naruszenie art. 80 p.w.

Zaskarżone do Sądu I instancji zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 995 ze zm., dalej : u.i.o.ś., ustawa). Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 przewiduje, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011 r., nr 3, s. 93).

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jednak prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Mając powyższe na uwadze nie można podzielić zarzutu skargi ograniczenia skarżącemu prawa do sądu administracyjnego. Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (zob. wyrok NSA z 23 września 2022 r., III OSK 1239/21, LEX nr 3429706). Z powyższych wywodów wynika również, że nałożone obowiązki winny znajdować jednoznaczne oparcie w przepisach prawa - jeśli to do nich nawiązuje wydane zarządzenie - a wywodzone z tych przepisów obowiązki musząc być interpretowane w sposób ścisły.

Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się na podstawie przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu.

Jak wcześniej zaznaczono, sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 15 oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 k.p.a. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821, z 31 marca 2022 r., III OSK 935/21, LEX nr 3328862.). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 146 k.p.a. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku błędnie powołał się na art. 146 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Druga przesłanka oddalenia skargi kasacyjnej dotyczy sytuacji, gdy podstawy kasacyjne są w określonym zakresie usprawiedliwione, ale pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzone uchybienia są wynikiem wad uzasadnienia, a nie samego rozstrzygnięcia.

Z tych powodów ustawodawca dopuszcza oddalenie skargi kasacyjnej, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, np. błędne okazały się wskazania co do dalszego postępowania zawarte przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. W szczególności ma to miejsce, gdy wojewódzki sąd administracyjny oddala skargę, kierując się błędnymi przesłankami, jednakże zastosowanie przesłanek właściwych doprowadziłoby również do oddalenia skargi. Podobnie uchylenie zaskarżonej decyzji może być słuszne, choć zostało oparte na niewłaściwych przepisach. Chodzi tu przede wszystkim o błędną argumentację prawną zaskarżonego wyroku. Innymi słowy, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tym uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążące - zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych - stają się oceny prawne względnie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu tego sądu.

Pomimo trafności zarzutu w opisanym zakresie (tj. art. 146 k.p.a.) skarga kasacyjna nie mogła doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, ponieważ sam wynik kontroli legalności przeprowadzonej przez Sąd I instancji, polegający na oddaleniu skargi był prawidłowy. Jednak, jak wyżej już zaznaczono, w przypadku, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna w tym zakresie wyrażona w tym uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca staje się ocena prawna zawarta w niniejszym orzeczeniu. Ostatecznie Sąd I instancji, oddalając skargę, prawidłowo powołał się na treść art. 151 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 146 § 1 i 151 p.p.s.a. nie powołano.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, w którym jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 80 p.w. przez jego zastosowanie w sytuacji gdy przepis ten nie obejmuje swoją dyspozycją przelewów samoczynnych zlokalizowanych na terenie oczyszczalni ścieków i stanowiących jej elementy konstrukcyjne. Nie można zgodzić się z takim stanowiskiem. Organ prawidłowo uznał, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji miał zastosowanie art. 80 p.w. W piśmiennictwie technicznym wskazuje się, że "Przelewy burzowe są urządzeniami, które w sposób samoczynny odprowadzają do odbiornika, np. rzeki, nadmiar wody deszczowej, częściowo zmieszanej ze ściekami. Zapewniają tym samym mieszkańcom miasta ochronę przed zalaniem. Szczególnie w przypadkach skrajnych, jak np. nawalne opady, jest to sprawa priorytetowa. Zadaniem przelewów burzowych jest zabezpieczenie w czasie opadów nawalnych urządzenia oczyszczającego przed przeciążeniem hydraulicznym". (zob. A. Biedrzycka, Przelewy burzowe – immanentny element systemu kanalizacji miejskiej, Nowoczesne Budownictwo Inżynieryjne, Listopad-Grudzień 2017, s. 66, artykuł dostępny w internecie). W piśmiennictwie wskazuje się również, że "Jednym z podstawowych źródeł zanieczyszczenia odbiorników są nieoczyszczone ścieki pochodzące z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej. Mimo prawnego ograniczenia częstości funkcjonowania przelewów, według którego ilość wzbudzeń w ciągu roku dla każdego przelewu nie powinna przekraczać, działają one dużo więcej razy". (A. Brzezińska, M. Zawilski, D. Bandzierz, G. Sakson, Wielkość emisji zanieczyszczeń z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej na przykładzie Łodzi, Czasopismo Inżynierii Lądowej, Środowiska i Architektury, t. XXXI, z. 61 (3/I/14) lipiec 2014, s. 7, artykuł dostępny w internecie).

Na temat przelewów burzowych wypowiedział się również Trybunał Sprawiedliwości stwierdzając, że "Nie zapewniając: - odpowiednich systemów zbierania ścieków komunalnych z aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców ponad 15 000 w Sunderland (Whitburn) oraz w Londynie (systemy zbierania w Beckton i w Crossness), zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 oraz z załącznikiem I pkt A do dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych oraz - odpowiedniego oczyszczania ścieków komunalnych z aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców ponad 15 000 w Londynie (oczyszczalnie w Beckton, w Crossness i w Mogden), zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3, art. 10 oraz z załącznikiem I pkt B do dyrektywy 91/271, Zjednoczone Królestwo uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na podstawie tej dyrektywy. 2) Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostaje obciążone kosztami postępowania". (Wyrok TS z 18.10.2012 r., C-301/10, KOMISJA EUROPEJSKA v. ZJEDNOCZONE KRÓLESTWO WIELKIEJ BRYTANII I IRLANDII PÓŁNOCNEJ, ZOTSiS 2012, nr 10, poz. I-633).

Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie stosował art. 80 p.w., a jedynie oceniał jego zastosowanie przez organy. W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą kasacyjnie pod adresem wyroku Sądu I instancji, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku.

Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne - np. art. 146 § 1 bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny powinien zawierać obie te normy, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Błąd ten nie był jednak na tyle istotny, aby uniemożliwić rozpoznanie złożonego środka zaskarżenia.

Należy również podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 86 p.w. Przepis ten składa się z trzech jednostek redakcyjnych w postaci ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu), którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika - autora skargi kasacyjnej - przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.