Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 387/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138, art. 119 pkt 3, art. 106 par. 3, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 591/20 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2020 r. nr 252/2020 znak:WSE.7722.43.2019.MZEG w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 6 października 2020 r., II SA/Kr 591/20, oddalił skargę M. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB) z dnia 31 marca 2020 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce (dalej PINB) orzekł o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M. K. i K. P. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 14 czerwca 2017 r. (sprostowane postanowieniem PINB z dnia 9 lipca 2019 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez M. K. zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 18 i art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t.Dz.U.2018.1438 ze zm.; dalej u.p.e.a.).

Postanowienie to zaskarżył do WSA w Krakowie M. K.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że WINB słusznie przyjął, że art. 56 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu na dzień wydania postanowienia) zawierał katalog zamknięty przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego oraz że art. 97 § 1 k.p.a. nie ma w tym zakresie zastosowania. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tylko jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. W opinii Sądu nie ulega wątpliwości, że wprowadzając własną regulację przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego ustawodawca tym samym wyłączył możliwość stosowania przepisów k.p.a. Skoro u.p.e.a. zawiera kompletne wyliczenie przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, to nie można również przyjąć, że zawarte w pkt 5 tego przepisu odesłanie do "innych ustawowych przypadków" odnosi się do Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie ma możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego w związku z tzw. "zagadnieniem wstępnym" i zarzut skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Nieuzasadniony był wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania dotyczącego wznowienia, bowiem żadna z okoliczności znajdujących odzwierciedlenie w tych aktach nie mogła w jakikolwiek sposób wpłynąć na wynik niniejszego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 138 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez błędne oznaczenie w sentencji wyroku przedmiotu sprawy, tj. wskazanie, że sprawa dotyczyła skargi na postanowienie WINB z dnia 31 marca 2020 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy zaskarżone postanowienie dotyczyło utrzymania w mocy postanowienia PINB z 19 czerwca 2019 r., w którym to ten organ, a nie organ lI instancji odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego,

2. art. 119 pkt 3 p.p.s.a. poprzez skierowanie przez Sąd I instancji sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego w sytuacji, gdy charakter sprawy uzasadniał jej rozpoznanie na rozprawie, co spowodowało pozbawienie skarżącego prawa do wszechstronnego i kompleksowego rozpoznania sprawy,

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji przeprowadzenia dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez WINB o sygn. WOB.771.1.4.2019 z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji WINB z 9 lutego 2017 r., mimo że na podstawie tego dowodu było możliwe ustalenie, na jakim etapie znajdowało postępowanie w sprawie wznowienia decyzji, w ramach którego - jak sam wskazał Sąd I instancji - mogły być podjęte rozstrzygnięcia, które uzasadniałyby zawieszenie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego, a więc przeprowadzenie tego dowodu było konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, tym bardziej, że okoliczności te nie zostały ustalone w ramach postępowania administracyjnego,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a) nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do podnoszonych przez skarżącego okoliczności związanych z jego trudną sytuacją finansową i majątkową,

b) brak uzasadnienia przez Sąd dlaczego Sąd uznał, że odesłanie zawarte w "pkt 5 tego przepisu" nie odnosi się do Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też niewskazanie przez Sąd w odwołaniu się do "pkt 5 tego przepisu", o pkt 5 jakiego przepisu chodzi - z wywodu na stronie 5 uzasadnienia wydaje się, że chodzi o art. 18 u.p.e.a., podczas gdy ten artykuł nie zawiera pkt 5, przy czym nawet gdyby uznać, że Sądowi chodziło o art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. przepis ten wyraźnie mówi o odesłaniu do przypadków przewidzianych w innych ustawach, w związku z czym Sąd powinien wyjaśnić w uzasadnieniu, dlaczego za taką ustawę nie uważa Kodeksu postępowania administracyjnego,

- które to braki uniemożliwiają kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku,

5. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 5 w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego na zaskarżone postanowienie WINB z 31 marca 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 19 czerwca 2019 r.:

a) pomimo zaistnienia przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a związanej z zainicjowaniem przez skarżącego postępowania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy, na podstawie którego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne,

b) wskutek błędnego uznania, że zawarte w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. odesłanie do "innych ustawowych przypadków" nie odnosi się do Kodeksu postępowania administracyjnego i przewidzianej w jego treści możliwości zawieszenia postępowania w związku z tzw. zagadnieniem wstępnym,

- które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły Sąd I instancji do błędnego uznania, że "nie w sprawie nie zachodziły" przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego, podczas gdy nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji wpłynie na możliwość i zasadność prowadzenia na jej podstawie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego, a zatem stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania egzekucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić trzeba, że nie jest naruszeniem art. 138 p.p.s.a. oznaczenie w wyroku przedmiotu sprawy przez podanie, że sprawa dotyczyła skargi na postanowienie WINB z dnia 31 marca 2020 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, chociaż zaskarżone postanowienie dotyczyło utrzymania w mocy postanowienia PINB z dnia 19 czerwca 2019 r., "w którym to ten organ, a nie organ lI instancji odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego", bowiem przedmiotem sprawy jest kwestia zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a nie to, jakie jest konkretne rozstrzygnięcie organu. Zarzut ten jest więc bezzasadny.

Podniesiony jako drugi w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. jest chybiony. Stosownie do tego unormowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Takie właśnie postanowienie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Zostały zatem spełnione przesłanki do rozpoznania tej sprawy w trybie uproszczonym. Niezrozumiałe przy tym jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że sprawę rozpoznano "w składzie jednego sędziego", skoro zaskarżony wyrok wydał Sąd w składzie trzech sędziów. Podkreślić należy, że jak wynika z akt sądowych (k. 29), zarządzeniem z dnia 14 września 2020 r. skierowano tę sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – w trybie uproszczonym – w składzie trzyosobowym. Nie jest też naruszeniem art. 119 pkt 3 p.p.s.a. skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy strona uważa, że sprawę należy rozpoznać na rozprawie. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. np. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., III FSK 2403/21, LEX nr 3514491). Zarzut ten pozbawiony jest w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw.

Istota pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – sprowadza się do polemiki skarżącego kasacyjnie ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

Podobna problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym trafnie podkreślano, iż odpowiednie stosowanie regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 18 u.p.e.a., oznacza, że niektóre z jego postanowień znajdą zastosowanie wprost, inne stosować należy z modyfikacjami, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Przepisy k.p.a. na gruncie postępowania egzekucyjnego mogą być stosowane jedynie uzupełniająco w przypadkach, gdy regulacja u.p.e.a. okaże się niekompletna. Konsekwentnie, skoro u.p.e.a. zawiera samodzielne, charakterystyczne dla tego postępowania, przesłanki jego zawieszenia, wskazane w przepisach art. 56 u.p.e.a., to brak jest podstaw do stosowania w zakresie instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisów art. 97 k.p.a. Co prawda w treści art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. znajduje się odesłanie do przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, zawartych w innych ustawach, jednak celem ustawodawcy było odesłanie do uregulowań szczególnych, nie zaś w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tak więc w postępowaniu egzekucyjnym nie stosuje się przepisów ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, w tym art. 97 k.p.a., określającego przesłanki takiego zawieszenia (np. wyroki NSA z 25 maja 2023 r., II OSK 1900/20, LEX nr 3572642; z 6 sierpnia 2015 r., II GSK 1110/14, LEX nr 1783819; z 11 lipca 2007 r., II OSK 1048/06, LEX nr 505036).

W pełni podzielając powyższe stanowisko za nietrafne uznać należy zarzuty naruszenia art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania dowodów mających wykazać, że zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie było też potrzeby odnoszenia się do okoliczności związanych z sytuacją finansową i majątkową skarżącego, gdyż nie było to przedmiotem niniejszej sprawy. Zarzuty naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. pozbawione są więc usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.