Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1384/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1, art. 17 ust 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 745/22 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2022 r., nr SKO Gd/916/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 745/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi N.M. (dalej również: "wnioskująca", "odwołująca się", "strona", "skarżąca"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 11 lipca 2022 r., nr SKO Gd/916/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

1 czerwca 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką T.S.

Decyzją z 30 czerwca 2021 r. Wójt Gminy M. (dalej również: "Wójt", "organ I instancji") odmówił przyznania skarżącej świadczenia wskazując na niespełnienie warunków z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: "uśr"), ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała przed ukończeniem przez nią 25 roku życia.

Na skutek wniesionego odwołania Kolegium, decyzją z 30 listopada 2021 r., uchyliło ww. akt Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie podzieliło przy tym stanowiska w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b uśr. Uznało, że organ I instancji wydając decyzję zaniechał również wyjaśnienia innych, istotnych dla sprawy okoliczności.

Decyzją z 12 stycznia 2022 r. Wójt, na podstawie art. 17 ust. 1 uśr, ponownie orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją przez skarżącą z pracy zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Jednocześnie wskazał, że oprócz skarżącej osoba podlegająca opiece ma jeszcze dwie córki, które również są obowiązane do obowiązku alimentacyjnego i mogą go realizować poprzez czynności opiekuńcze.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła N.M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 11 lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta. W uzasadnieniu organ odwoławczy za prawidłowe uznał odmowne rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem Kolegium nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 uśr, bowiem brak było ww. związku przyczynowo-skutkowego. SKO podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest należne za samo sprawowanie opieki, a za rezygnację z aktywności zawodowej wymuszoną koniecznością jej sprawowania nad najbliższą osobą. Wskazało, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka wspólnie z matką, posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności - ojcem oraz swoją rodziną, w której skład wchodzi mąż i troje dzieci. Strona nie pracuje zawodowo, a jej ostatnie zatrudnienie ustało w 2017 r., tj. na cztery lata przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności matki. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, że związek miedzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Argumentował, że w sprawie, jeżeli w ogóle można mówić o aktywności zawodowej skarżącej to niewątpliwie ustała ona na długo przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności jej matki i miała związek wyłącznie z narodzinami dzieci. Oznacza brak ww. związku przyczynowo-skutkowego. Podzielając zatem ocenę stanu faktycznego dokonaną przez organ I instancji, Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja jest słuszna.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 uśr.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę, w pierwszej kolejności zauważył, że w świetle art. 17 ust. ust. 1 pkt 4 i ust. 1a uśr, skarżąca - jako zobowiązana do alimentacji względem matki - należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Wskazał, że jej uprawnienie wyprzedza uprawnionego w pierwszej kolejności męża – B.S. który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z 21 kwietnia 2021 r., stwierdzającym znaczny stopień niepełnosprawności (wydanym na okres do 30 kwietnia 2023 r.). Stan niepełnosprawności wykluczał więc ojca strony - męża podopiecznej - z możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki o czym stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 uśr.

WSA wyjaśnił również, że stan zdrowia matki skarżącej, będącej osobą schorowaną i wymagającą codziennego wsparcia jest okolicznością niekwestionowaną. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma też wątpliwości, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką. Przeszkodą w przyznaniu skarżącej świadczenia nie mógł być również fakt posiadania przez nią rodzeństwa, które potencjalnie mogłoby sprawować opiekę. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że art. 17 ust. 1 uśr nie określa kto spośród osób, będących w tym samym stopniu pokrewieństwa względem osoby niepełnosprawnej, winien sprawować nad nią opiekę i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. Rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić rodzinie. W analizowanej sprawie nie było zatem podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia podopiecznej niezbędnej pomocy przez pozostałe osoby zobowiązane względem niej do alimentacji w sytuacji, gdy skarżąca pozostaje w pełnej dyspozycji niepełnosprawnej, udzielając jej wszechstronnej pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia.

WSA zauważył, że ustawodawca nie definiuje pojęć "niepodejmowania" ani "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", stwierdzając, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać opiekunowi, który nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mając co najmniej potencjalną możliwość (zdolność), by zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podjąć. W tej sytuacji za nieuprawnione uznał uwagi organów orzekających w sprawie, odwołujące się do dotychczasowej aktywności zawodowej strony, a w istocie sugerujące, że nie zrezygnowała ona z zatrudnienia, gdyż wcześniej była bezrobotna i zajmowała się wychowywaniem dzieci. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych WSA wskazał, że osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Nie można więc a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo, nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty, pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej. Inaczej mówiąc, nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to, że skarżąca, przed złożeniem wniosku o świadczenie, nie podejmowała zatrudnienia z przyczyn innych niż opieka nad matką, jeśli tylko dowiedzione zostanie, że u podstaw rezygnacji z aktywności zawodowej, leżała właśnie obiektywna konieczność sprawowania tejże opieki.

W świetle powyższego, Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 uśr powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. Istotne jest zatem, czy na dzień złożenia wniosku, a najpóźniej na datę przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżąca spełniała przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.

Za wadliwą uznano argumentację Kolegium, że skarżąca posiada możliwość podjęcia pracy, a za całkowicie zbędne i noszące znamiona niedopuszczalnego poszerzania katalogu przesłanek uzależniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czynienie rozważań na temat jej bierności zawodowej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z akt sprawy nie wynikają okoliczności natury faktycznej lub prawnej, które pozwalałyby na stwierdzenie, że skarżąca nie jest zdolna do podjęcia zatrudnienia. Przeszkody takiej nie może stanowić również akcentowana przez organy okoliczność, że wychowuje ona troje dzieci. Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzone w toku postępowania dowody wyraźnie wskazują, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia ma ścisły związek z opieką sprawowaną nad matką. W sprawie ujawniono bowiem okoliczności potwierdzające stałą i codzienną pomoc świadczoną przez stronę podopiecznej, bez której nie byłaby ona w stanie samodzielnie funkcjonować ze względu na ograniczenia wynikające ze stanu zdrowia. Sporządzony został m.in. wywiad środowiskowy, który w sposób pełny opisuje na czym polega opieka skarżącej nad matką, a wszystkie wskazane czynności są konieczne, by zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do charakteru schorzeń i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z materiału dowodowego jasno wynika, że zakres sprawowanej opieki jest przy tym szeroki i uniemożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej nawet w częściowym zakresie, ze względu na niepodważoną potrzebę pozostawania skarżącej w stałej dyspozycyjności związanej ze stanem zdrowia matki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 uśr, wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, iż sprawowanie opieki wyłączającej możliwość zatrudnienia, o jakiej mowa w tym przepisie, to nie tylko czynności związane z bezpośrednią troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej, jej pielęgnacja, rehabilitacja i leczenie, ale także wykonywanie zwykłych czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem wspólnego z osobą niepełnosprawną gospodarstwa domowego, podczas gdy prawidłowo rozumiana norma wyrażona art. 17 ust. 1 uśr uzależnia prawo do omawianego świadczenia m.in. od sprawowania nad niepełnosprawnym członkiem rodziny opieki charakteryzowanej jako konieczna, stała lub długotrwała, związana ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a także wykluczająca podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem opieki bezpośrednio związanej z samą osobą niepełnosprawnego, która przez swój czasowy wymiar, ścisły związek z potrzebami osoby niepełnosprawnej i charakter (brak możliwości zaplanowania oraz czasowego łączenia z inną aktywnością wykonywanych w jej ramach czynności) sama i tylko sama, a więc bez związku z inną aktywnością opiekuna, nie pozwala podjąć zatrudnienia nawet pomimo dochowania wymaganej w danych warunkach staranności;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że przesłanką przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy, a organ nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, podczas gdy prawidłowo rozumiana norma wyrażona art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr uzależnia prawo do omawianego świadczenia m.in. od braku aktywności zawodowej (zatrudnienia) spowodowanej wyłącznie i bezpośrednio koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że przesłanką przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy, a organ nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, podczas gdy prawidłowo rozumiana norma wyrażona art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr uzależnia prawo do omawianego świadczenia m.in. od braku aktywności zawodowej (zatrudnienia) spowodowanej wyłącznie i bezpośrednio koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w zw. z art. 80 kpa oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa"), wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, co nastąpiło w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że przesłanka faktyczna "nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną" spełniona jest także wówczas, gdy podjęciu zatrudnienia stoi na przeszkodzie nie wyłącznie opieka i pielęgnacja osoby niepełnosprawnej, ale także czynności dnia codziennego dotyczące zajmowania się domem, czy innymi osobami pozostającymi pod opieką wnioskodawcy, podczas gdy prawidłowo zastosowania norma wyrażona art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w okolicznościach niniejszej sprawy winna prowadzić do wniosku, że brak aktywności zawodowej spowodowana, choćby po części, innymi okolicznościami niż konieczność bezpośredniej opieki i pielęgnacji osoby niepełnosprawnej, np. prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego, nie może być uznany za okoliczność uzasadniającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które to naruszenie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnych ocen w zakresie podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w zw. z art. 80 kpa oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że przesłanka faktyczna "nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia, oceniania być może jedynie przez pryzmat składanych przez wnioskodawcę na dzień złożenia wniosku deklaracji o potencjalnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności historii dotychczasowej aktywności zawodowej strony świadczącej ojej realnej, a nie jedynie deklarowanej, gotowości do podjęcia zatrudnienia;

6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 kpa w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, wyrażające się w bezpodstawnym ograniczeniu zakresu, w jakim orzekające organy mogą i muszą dokonywać oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuprawnionym zanegowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez orzekające organy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią nad matką opieką, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz do naruszenia art. 151 ppsa, poprzez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie;

7. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa, wyrażające się w sformułowaniu wyjaśnień co do przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej rozumienia w sposób wewnętrznie sprzeczny, to jest przyjęcie, że organ w świetle art. 17 ust. 1 uśr nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne a jednocześnie zobligowany jest do ustalenia, czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a także przyjęcie z jednej strony, że osoba wnioskująca o świadczenia może wykazać, że nastąpiła zmiana jej sytuacji w postaci wystąpienia gotowości do podjęcia zatrudnienia, a z drugiej strony, że organ nie ma prawa badać przyczyn braku wcześniejszego zatrudnienia, co doprowadziło do sformułowania wskazań co do dalszego postępowania niemożliwych do uwzględnienia w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ administracji publicznej;

8. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 kpa w zw. z art. 133 § 1 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, wyrażające się w bezpodstawnym i nie popartym wszechstronną i całościową analizą zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego zanegowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez orzekający organ oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad matką, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz do naruszenia art. 151 ppsa, poprzez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie,

9. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 106 § 1 oraz art. 133 § 1 oraz w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, polegające na przekroczeniu granic sądowej kontroli administracji poprzez sformułowanie przez Sąd w miejsce zanegowanej oceny orzekających organów, własnej oceny zebranych w sprawie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego i nieuzasadnionego uchylenia wydanej w sprawie decyzji;

10. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ppsa oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na przyjęciu i przedstawieniu w uzasadnieniu wydanego orzeczenia okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy w oczywisty sposób wewnętrznie sprzeczny i niezgodny z aktami sprawy administracyjnej, co budzi uzasadnione wątpliwości co do trafności wyrażonych przez Sąd ocen i ma istotny wpływ na wynik sprawy;

które to naruszenia doprowadziły Sąd pierwszej instancji do:

11. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 ppsa, poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez orzekający organ norm prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do uwzględnienia w miejsce oddalenia skargi.

Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Istotą sporu w sprawie jest spełnienie przez skarżącą przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (art. 17 ust. 4 uśr). Organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym stanie faktycznym brak jest określonego w ww. normie związku przyczynowo-skutkowego. Skargą kasacyjną zakwestionowano również przyjętą przez WSA ocenę zakresu opieki, która zdaniem SKO: 1. nie jest konieczna, a zatem, wykracza poza niezbędne do zaspokojenia potrzeby niepełnosprawnego, obejmuje potrzeby, które przy zachowaniu przez osoby zobowiązane do alimentacji obiektywnej miary staranności mogłyby być zaspokojone w inny sposób niż poprzez rezygnację z zatrudnienia; 2. nie jest stała lub długotrwała, a więc jest sprawowana doraźnie, w krótkich lub nieregularnie po sobie następujących okresach czasu albo jest przerywana okresami zabezpieczenia potrzeb niepełnosprawnego w inny sposób; 3. obejmuje czynności niezwiązane ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby niepełnosprawnej oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, jak np. czynności związane z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego; 4. nie wyklucza podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem ze względu na swoją intensywność, wymiar czasowy, możliwości rozplanowania w ciągu doby, obiektywnie rzecz biorąc, możliwa jest do pogodzenia z zatrudnieniem.

Powyższe okoliczności stały się podstawą odmowy ustalenia przez organ odwoławczy prawa do wnioskowanego świadczenia. Stanowiska tego nie podzielił Sąd Wojewódzki, uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium.

Sporne natomiast nie jest, że skarżąca należy do osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej matki, oraz że osoba podlegająca opiece legitymowała się wymaganym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto brak jest możliwości świadczenia czynności opiekuńczych przez małżonka podopiecznej, gdyż on sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4 tej normy, jeżeli nie podejmują one zatrudnienia lub rezygnują z niego, bądź z innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten formułuje więc warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę dokonując oceny spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W świetle powyższego, osoba ubiegająca się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotna jest tu również ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia również wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy.

Zdaniem Składu orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawczyni zrezygnowała z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 uśr, który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ww. norma nie wymaga, by strona zrezygnowała z pracy zarobkowej, a wystarczającym jest, by nie miała realnej możliwości jej podjęcia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Sytuacja taka miała miejsce w analizowanej sprawie. Zarzuty podniesione w złożonym środku zaskarżenia koncentrują się bowiem wokół wcześniejszej rezygnacji strony z zatrudnienia, co – w ocenie skarżącego kasacyjnie – spowodowane było jej sytuacją rodzinną (narodzinami dzieci), nie zaś koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Dodatkowo wskazano, że WSA nieprawidłowo uznał wcześniejszą rezygnację przez stronę z zatrudnienia, jako przesłankę irrelewantną wobec przyznania świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ww. argumentacji skargi kasacyjnej. Jak wskazano już wyżej – przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oceniać należy każdorazowo w sposób zindywidualizowany. Istotne jest, by była to ocena aktualna, obejmująca walidację zakresu potrzeb podopiecznego, czynności, których wykonywanie jest konieczne w celach pomocowych, oraz czasu, który wnioskujący o świadczenie poświęca na ich sprawowanie. Następnie należy odnieść powyższe do możliwości kontynuacji zatrudnienia, bądź możliwości podjęcia pracy przez opiekuna. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy zauważyć należy, że sytuacja wcześniejszej rezygnacji przez stronę z zatrudnienia była o tyle "nieistotna", że na datę złożenia wniosku – z uwagi na zły stan zdrowia matki i zakres wykonywanych czynności opiekuńczych – nawet gdyby skarżąca miała potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia, wykluczałaby to sprawowana opieka. Takiej właśnie oceny stanu sprawy dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, poprzedzając ją wnikliwą analizą stanu faktycznego sprawy i dokonując prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 uśr.

W wywiedzionym środku zaskarżenia SKO kwestionuje również wymiar sprawowanej opieki, która "obiektywnie rzecz biorąc nie była i nie jest jedynym powodem braku zatrudnienia skarżącej." Z akt sprawy wynika jednak, że ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Matka strony – jako osoba wymagająca stałej pomocy w czynnościach samoobsługowych (codziennie m.in.: kąpiel, prowadzenie do toalety, podmywanie, wymiana pielucho-majtek – 3 razy dziennie, smarowanie kremami przeciw odparzeniom – 1 do 2 razy dziennie, podawanie leków - 2 razy dziennie plus 4 razy dziennie wziewy, mierzenie poziomu cukru i ew. podawanie insuliny – 4 razy dziennie pomiar, przygotowanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów, itd. – co wynika z karty 6 i 19 akt administracyjnych organu I instancji) – powinna zostać uznana za osobę, która wymaga stałej i długotrwałej opieki innej osoby. Podopieczna jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 11 maja 2021 r. wskazuje, że przyczyną jego wydania były: choroby psychiczne (symbol: 02–P) i choroby układu oddechowego i krążenia (symbol: 07-S); ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2 kwietnia 2021 r. W aktach sprawy znajduje się również wywiad środowiskowy z 30 grudnia 2021 r., który opisuje: stan zdrowia podopiecznej (choroba afektywna dwubiegunowa, choroba płuc, ostra niewydolność nerek i serca, cukrzyca typu II, złamanie kości nosowych), wskazuje, że sama nie jest w stanie się umyć, skorzystać z toalety, nie wie jak dawkować leki; czynności opiekuńcze wykonywane przez stronę, a także przebieg aktywności zawodowej skarżącej oraz jej stan rodzinny. Z wniosków pracownika socjalnego, wskazanych w ww. dokumencie wynika, że stan zdrowia matki strony pogorszył się do tego stopnia, że nie jest ona w stanie samodzielnie funkcjonować, wobec czego strona nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia.

Analizując powyższe Sąd I instancji przyjął, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą i wskazane w ramach twierdzeń przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebrana w aktach sprawy dokumentacja medyczna, uzasadniają niepodejmowanie przez opiekuna pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr.

Ocenę taką Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafną i znajdującą oparcie w zebranym materiale dowodowym. Trudno bowiem przyjąć, że matka skarżącej, która potrzebuje pomocy w czynnościach higienicznych i samoobsługowych, nie wymaga poświęcenia czasu i uwagi opiekuna w zakresie, który umożliwiałby opiekunowi jednoczesne świadczenie pracy. Dodatkowo zauważenia wymaga, że przytoczone powyżej czynności opiekuńcze wykonywane są przez stronę na stałe, codziennie i obejmują działania powtarzane kilkukrotnie w ciągu dnia, np.: kwestie związane z utrzymaniem higieny podopiecznej, podawanie leków, mierzenie poziomu cukru. Niekwestionowane jest również, że matka strony opieki w pełnym zakresie wymaga i bez tego typu pomocy ze strony innych osób nie może samodzielnie funkcjonować. W tej sytuacji zasadnym było uznanie przez Sąd I instancji, że zakres czynności opiekuńczych spełnia więc przesłanki stałej i długotrwałej opieki.

Sytuacja zawodowa skarżącej jest niewątpliwie bezpośrednio związana ze stanem zdrowia i sprawnością jej matki, a więc również zakresem faktycznej opieki. W tym kontekście za nieuprawnione uznać należy stanowisko Kolegium, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą ma charakter czynności dnia codziennego i nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślić tu należy, że w odniesieniu do sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych szczególnego rozważenia wymaga charakter wykonywanych przez nie czynności opiekuńczych – nawet tych związanych z przygotowaniem posiłku, utrzymaniem czystości w mieszkaniu, podaniem leków, etc. To właśnie czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień. Pozbawione trafności jest w tej sytuacji twierdzenie, że zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez skarżącą wobec matki w znacznej mierze odpowiada codziennym czynnościom wykonywanym w każdej rodzinie. Zakres czynności i częstotliwość z jaką skarżąca pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu w istotny sposób ogranicza ją czasowo i tym samym eliminuje z rynku pracy.

Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować stanowiska SKO odnośnie braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką strony.

Odnosząc się do wskazanych w środku zaskarżenia zarzutów o charakterze procesowym, ocenić je należy jako bezzasadne.

WSA słusznie stwierdził, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy, dokonały jednak jego nieprawidłowej oceny – doszło więc do naruszenia art. 80 kpa. Sąd I instancji wydał wyrok i sporządził uzasadnienie zgodnie z art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie zawiera bowiem wszystkie wymagane elementy, a z wywodów Sądu I instancji jasno wynika, z jakich przyczyn doszło do uchylenia wydanej decyzji i jakie działania powinien w związku z tym podjąć organ, prowadząc postępowanie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 153 ppsa, zauważyć należy, że w motywach zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wyraźnie wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie procedować w oparciu o przepisy uśr z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b uśr, a wyeliminowanie z obiegu prawnego jedynie decyzji organu odwoławczego jest wystarczające, gdyż organ ten posiada kompetencje merytoryczno-reformacyjne, umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez WSA w uzasadnieniu wyroku. W tej sytuacji chybiony jest zarzut naruszenia dyspozycji ww. przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 3 § 1 ppsa. Norma ta ma charakter jedynie ustrojowy, określa bowiem właściwość sądów administracyjnych. Jej naruszenie oznaczałoby zaś uchylenie się przez Sąd Wojewódzki od kontroli zaskarżonej decyzji bądź wydanie wyroku w oparciu o kryterium inne niż zgodność z prawem – do sytuacji takiej w sprawie nie doszło. Pozbawione podstaw jest również naruszenie art. 133 § 1 ppsa. WSA w Gdańsku orzekł w granicach sprawy, opierając się na dokumentacji akt administracyjnych i wydając wyrok – samo zaś rozstrzygnięcie sprawy, niezgodne z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem ww. normie.

W kwestii naruszeń art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ppsa, po pierwsze: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa dotyczy naruszeń o charakterze materialnoprawnym, wobec czego nie można czynić Sądowi Wojewódzkiemu tego rodzaju zarzutu odnosząc go do naruszeń procesowych; po drugie: oparcie w analizowanej sprawie wyroku na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, zamiast na postulowanym przez skarżącego kasacyjnie art. 151 ppsa, uwarunkowane było jedynie oceną prawną, którą wyraził Sąd I instancji – do czego był uprawniony i zobowiązany orzekając w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 ppsa.