Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2258/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. i T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1009/23 w sprawie ze skargi J. D. i T. D. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 lutego 2023 r. znak DLI-I.7621.13.2019.AN.32 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1009/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. D. i T. D. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, dalej także: "organ" lub "Minister", z dnia 24 lutego 2023 r., znak DLI-I.7621.13.2019.AN.32, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. D. i T. D. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej: "specustawa drogowa" lub "specustawa") poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu i zaakceptowanie przez Sąd braku uwzględnienia przez organy obu instancji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wypadku skarżących oraz błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że "o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca)" i organy administracyjne mają ograniczony zakres kognicji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu i zaakceptowanie przez Sąd niezasadnego i nieprawidłowego zatwierdzenia podziału nieruchomości – działki [...];

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 1 specustawy w zw. z § 1 ust. 3, § 52 oraz § 193 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dalej: "Rozporządzenie", poprzez błędną wykładnię pojęcia "inwestycji w zakresie dróg publicznych" oraz błędne przyjęcie, że zaplanowany pas zieleni może być w niniejszej sprawie elementem pasa drogowego, mimo że nie spełnia żadnych przesłanek określonych w Rozporządzeniu;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie przez Sąd bezprawnego naruszenia własności skarżących i zajęcie przez organy administracji publicznej (a w konsekwencji wywłaszczenie) większej części działki skarżących numer [...] niż to było planowane, niezbędne i zasadne, bez stosowania się do przepisów rozdziału 6, działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), dalej: "u.g.n.", co zostało uznane za niezgodne z Konstytucją RP wyrokiem TK z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt SK 37/19, a co naruszyło również konstytucyjną zasadę proporcjonalności i równości wobec prawa;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 2 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie przez Sąd działania organów, które było bezprawne i niepraworządne i nie powinno mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa.

II. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 P.p.s.a. poprzez brak zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu – wyroku NSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2292/21, w zakresie przesłanki uzasadnionych interesów osób trzecich z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy oraz zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak też sposobu wydzielania nieruchomości zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 i 2 specustawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji w przedmiocie zakresu zajęcia działki skarżących nr [...], jak też poprzez brak dokonania jakichkolwiek nowych ustaleń przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w tym brak zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia oględzin i uzupełniającej opinii biegłego, celem ustalenia, czy zakres inwestycji mieści się granicach wyznaczanych przez konstytucyjną zasadę proporcjonalności, co skutkowało akceptacją przez Sąd stanu, w którym organ II instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokonał pobieżnej i wybiórczej analizy dowodów, cechującej się nadto jednostronnością na korzyść inwestora.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o rozpoznanie skargi zgodnie z wnioskami w niej zamieszczonymi, a także o zasądzenie na ich rzecz od organu solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Organ nie zajął stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

W związku z tym, ze w niniejszej sprawie został już wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozważania rozpocząć można od uwagi, że w art. 190 P.p.s.a. nie ma mowy o wskazaniach co do dalszego postępowania. Nie oznacza to jednak, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące kierunek stosowania prawa nie jest w ponownym postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym wiążące.

Jak stanowi art. 190 zdanie drugie P.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jeżeli stan prawny sprawy nie ulega zmianie, a stan faktyczny nie zostaje podważony – należy wykluczyć możliwość skutecznego zarzutu nieprawidłowej subsumcji prawa materialnego, którego wykładni dokonał sąd kasacyjny. W przeciwnym razie przepis art. 190 P.p.s.a. byłby pozbawiony sensu. Racjonalny ustawodawca nie wiązałby bowiem sądu, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, wykładnią przepisu, który nie znajdowałby zastosowania w sprawie (patrz: wyrok NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 830/08; Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 10).

W poprzednim wyroku wydanym w niniejszej sprawie, tj. wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2292/21, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o niezasadności zarzutów skarżących dotyczących:

1) nieuwzględnienia przez organy obu instancji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wypadku skarżących oraz błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że "o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca)" i organy administracyjne mają ograniczony zakres kognicji;

2) nieuwzględnienia w prowadzonym postępowaniu wcześniejszych wariantów opracowywanych przez zarządcę drogi,

3) czynności geodezyjnych przeprowadzonych w dniu 8 maja 2018 r.,

4) prawidłowości czynności przyjęcia/ustalenia przebiegu granic, a w konsekwencji błędnego podziału nieruchomości,

5) naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogową, poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu i zaakceptowanie braku w aktach organów administracyjnych mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości – działki nr [...], z obrębu [...], sporządzonej zgodnie z odrębnymi przepisami.

W związku z tym, nie mogą być skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Konkretyzując tę uwagę ogólną, wskazać należy, że ten brak skuteczności z podanego wyżej powodu dotyczy po pierwsze zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu i zaakceptowanie przez Sąd braku uwzględnienia przez organy obu instancji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wypadku skarżących oraz błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że "o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca)" i organy administracyjne mają ograniczony zakres kognicji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu poprzedniego wyroku stwierdził, że wbrew zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, Sąd I instancji prawidłowo wyłożył skarżącym, że jedynym decydentem co do wnioskowanego przebiegu inwestycji jest inwestor (wnioskodawca). Zaznaczył natomiast, że ocena w tym zakresie nie wyklucza możliwości poddania weryfikacji w postępowaniu administracyjnym rozwiązań projektowych z punktu widzenia zasady proporcjonalności, w odniesieniu do przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu i zaakceptowanie przez Sąd niezasadnego i nieprawidłowego zatwierdzenia podziału nieruchomości – działki [...], przy czym kwestia ta zostanie omówiona zarówno w niniejszym fragmencie uzasadnienia, jak i w związku z szerszym zagadnieniem zachowania w sprawie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości.

Natomiast w myśl art. 12 ust. 2, specustawy, linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości.

Rozważania rozpocząć należy od spostrzeżenia, że skarżący nie skonkretyzowali obecnie w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, na czym polega niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w odniesieniu do działki nr [...]. Kwestionowanie wywłaszczenia skarżących w odniesieniu do części działki nr [...] jest przecież zarzutem nie tyle z punktu widzenia dyspozycji obu przywołanych przepisów, ile zasadności przeznaczenia tej części nieruchomości na inwestycję drogową.

Przypomnieć natomiast trzeba, że zarzut niewłaściwego dokonania podziału nieruchomości podniesiony w poprzednim postępowaniu kasacyjnym, w określonym aspekcie został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2292/21, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że jako zasadny należało uznać zarzut wskazujący na wadliwość dokonanego podziału nieruchomości, tj. działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ile w kwestii prawnej możliwości dokonania takiego podziału, jak i warunków z perspektywy prawa geodezyjnego (technicznych aspektów takiego podziału), w skardze kasacyjnej nie wykazano aby ta czynność w wymiarze ogólnym była wadliwa; jednak w zakresie merytorycznej oceny zasadności tego podziału ostateczna ocena będzie możliwa dopiero po przeprowadzeniu przez organ odwoławczy ponownego postępowania z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

Podniesione w omawianym zarzucie kasacji wadliwe zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji niezasadnego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, tj. działki nr [...], jest zatem, jak powyżej zasygnalizowano, nieodłącznie związane z zarzutem naruszenia zasady proporcjonalności poprzez zajęcie na inwestycję drogową za dużej części działki. Zagadnienie to jest omawiane w niniejszym uzasadnieniu w odniesieniu do zarzutów naruszenia norm konstytucyjnych z zakresu ochrony własności w związku z zasadą proporcjonalności ograniczeń prawa własności.

W związku z wyartykułowaniem tezy o zaakceptowaniu nieprawidłowego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, tj. działki nr [...], odnotować najpierw trzeba, że zdaniem NSA, wyrażonym w poprzednim wyroku, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak było podstaw do przyjęcia, że w aktach organów administracyjnych brak jest mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości – działki nr [...], sporządzonej zgodnie z odrębnymi przepisami. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka skarżących o nr [...] uległa podziałowi na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na działki nr [...] – zajęta pod drogę i nr [...] – pozostająca własnością skarżących. Do wniosku o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej dołączono mapy w skali 1:1000 i 1:2000 przedstawiające projekt podziału nieruchomości wraz z wykazami zmian gruntowych, wpisane do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzone zgodnie z przepisami odrębnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podsumował swoją wypowiedź oceną, według której, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do zarzutu oznaczonego w rozpatrywanej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej jako pkt 1 lit. c, zauważyć należy, że skarżący obecnie ponownie podnieśli, sformułowany tak samo jak poprzednio, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 1 specustawy w zw. z § 1 ust. 3, § 52 oraz § 193 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), poprzez błędną wykładnię pojęcia "inwestycji w zakresie dróg publicznych" oraz błędne przyjęcie, że zaplanowany pas zieleni może być w niniejszej sprawie elementem pasa drogowego, mimo że nie spełnia żadnych przesłanek określonych w Rozporządzeniu.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 1 specustawy drogowej w zw. z § 1 ust. 3, § 52 oraz § 193 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto NSA dodał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można wykluczyć, że nawet po zastosowaniu zasady proporcjonalności zaplanowany pas zieleni będzie mógł w niniejszej sprawie stanowić element pasa drogowego. Trafnie bowiem wskazał Sąd I instancji, że zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych, zieleń przydrożna jest częścią pasa drogowego. Zasadniczo potwierdzają to przywołane w skardze kasacyjnej przepisy techniczne, tj. § 1 ust. 3, § 52 oraz § 193 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Dokonując wykładni art. 1 specustawy drogowej NSA wskazał jednoznacznie, że pas zieleni należy do kategorii prawnej, która mieści się w zakresie pojęcia "inwestycji w zakresie dróg publicznych", o jakim mowa w tym przepisie.

Odnosząc się do kwestii zastosowania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów do okoliczności niniejszej sprawy, NSA poprzednio stwierdził, że skarżący nie wykazali aby projektowany pas zieleni nie spełniał żadnych przesłanek określonych w ww. rozporządzeniu. Ponadto wskazane w skardze kasacyjnej minimalne normy odległościowe poszczególnych elementów zagospodarowania pasa drogowego nie oznaczają, że w konkretnej sprawie takie odległości będą mogły mieć większe wartości, jak w tej sprawie. Zależy to od spełnienia warunków proporcjonalności na gruncie konkretnej sprawy. Z perspektywy ww. przepisów rozporządzenia nie wykazano w skardze kasacyjnej, że pas zieleni w przedmiotowej inwestycji ani nie pełni funkcji estetycznej, ani funkcji związanej z ochroną środowiska, ani nie przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 ww. rozporządzenia

Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że ocena w tym zakresie oznacza, że w toku dalszego postępowania odwoławczego organ II instancji z uwagi na konieczność uwzględnienia zasady proporcjonalności będzie musiał wypowiedzieć się i w tym zakresie merytorycznie, ponieważ są to kwestie, których uwzględnienie jest konieczne dla dokonania prawidłowo testu proporcjonalności.

Wbrew zarzutowi naruszenia art. 153 P.p.s.a., ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, sformułowanych w wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2292/21.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości wobec prawa.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku najpierw doprecyzował, że spór nie dotyczy kwestii proporcjonalności wywłaszczenia skarżących z prawa własności nieruchomości co do zasady, lecz tego, czy zakres tego wywłaszczenia (tj. wielkość tej części terenu ich dotychczasowej nieruchomości, z której mają być wywłaszczeni) jest proporcjonalna do zakresu spornej inwestycji drogowej. W tym zakresie, Minister – realizując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego – przeprowadził trójstopniowy test proporcjonalności, stanowiący odzwierciedlenie wymogów z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie prawa jest proporcjonalne, gdy spełnia wymogi:

1) odpowiedniości (adekwatności) – gdy działania lub środki są odpowiednie do osiągnięcia tego celu;

2) konieczności (niezbędności), co oznacza sytuację, w której działania lub środki w porównaniu z innymi dostępnymi środkami najmniej ingerują w sferę uprawnień jednostek do których są adresowane, a przy tym realizują cel w stopniu największym;

3) proporcjonalności sensu stricto, oznaczającej stan, w którym relacja wagi skutków zastosowania działania lub środka prawnego ingerującego w prawa jednostek do wagi celów, które zostaną przez to zrealizowane, wykazuje przewagę wagi celów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że wywłaszczenie skarżących z pasa gruntu o szerokości 5 m z działki nr [...], na potrzeby realizacji spornej inwestycji drogowej, spełnia wymogi odpowiedniości (adekwatności). Minister wskazał, że sporny pas gruntu został zajęty w związku z inwestycją infrastrukturalną realizującą cel publiczny – budowę drogi krajowej, tj. ogólnodostępnej drogi komunikacyjnej dla pojazdów osobowych i innych pojazdów dopuszczonych do ruchu na drogach publicznych. Do wywłaszczenia przeznaczono niewielki fragment nieruchomości skarżących, bezpośrednio graniczący z istniejącą (przed inwestycją) drogą, jak również, że na pasie tym mają być realizowane funkcje związane z drogą publiczną.

Minister, uzyskawszy stanowisko inwestora, wskazał również szczegółowo na uzasadnienie konieczności (niezbędności) wywłaszczenia skarżących z pasa gruntu o szerokości 5 m. W tym zakresie, organ odwoławczy stwierdził, że sporny pas o szerokości ok. 5 m zapewnia minimalną:

– przestrzeń techniczną niezbędną do prowadzenia prac związanych z konserwacją i utrzymaniem infrastruktury technicznej oraz rowów,

– przestrzeń technologiczną na ewentualne zawiewanie i akumulację śniegu zimą,

– strefę buforową (pas bezpieczeństwa) w przypadku wypadnięcia pojazdu z drogi,

– rezerwę przewidzianą w celu zmiany parametrów użytkowych lub technicznych drogi m.in. uwzględniającą wyposażenie drogi w urządzenia związane z potrzebami drogi i bezpieczeństwem ruchu drogowego,

– lokalizację infrastruktury technicznej związanej z drogą.

Należy zaaprobować ocenę Sądu pierwszej instancji, według której, skarżący nie przedstawili argumentacji, która mogłaby świadczyć o wadliwości przeprowadzonego przez Ministra testu proporcjonalności, co więcej, nie wykazali, że w tym zakresie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa.

Trafne jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zakres spornego wywłaszczenia pozostaje w relacji proporcjonalności sensu stricto do celów, jakie ma realizować i to przy możliwie najmniejszym obciążeniu skarżących. Zaskarżona decyzja przewiduje podział dotychczasowej działki skarżących, tak, aby nie pozbawiać ich prawa własności całej istniejącej dotychczas nieruchomości, lecz aby wydzielić wąski fragment (część) dotychczasowej nieruchomości, która podlegać ma wywłaszczeniu. Wywłaszczenie skarżących z pasa terenu o szerokości pięciu metrów nie jest arbitralnym odjęciem części ich własności, lecz ma związek z funkcjami i technicznymi parametrami drogi publicznej. Istotne jest spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, wskazujące, że linia podziału została wyznaczona bez ingerencji w zabudowę istniejącą na działce skarżących oraz bez ingerencji w utwardzone uprzednio części gruntu skarżących, obramowane krawężnikiem drogowym.

Za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że linia rozgraniczająca projektowany pas drogowy drogi krajowej nr [...] przebiega na długości działki nr [...] w linii prostej, w odległości zgodnej z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w myśl którego, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych – co najmniej 2 m. Powierzchnia zajęcia pod przedmiotową inwestycję części działki nr [...], poza ww. ustawowym wymogiem zachowania wymaganej odległości, obejmuje jej niewielką część, tj. 0,0523 ha, przeznaczoną pod niezbędne roboty budowlane – przebudowę rowu drogowego oraz budowę oświetlenia drogi krajowej, które powinny zawierać się w pasie drogowym drogi krajowej. Odległość linii pasa drogowego od krawężnika istniejącego parkingu wynosi od 0,30 - 0,40 m i nie powoduje utraty miejsc parkingowych ani konieczności przebudowy parkingu istniejącego na działce skarżących.

Rozważając, czy zasada proporcjonalności została zachowana w odniesieniu do projektowanej zieleni przydrożnej, odnotować można najpierw ustalenie Sądu pierwszej instancji, że zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza twierdzenie Ministra, że na spornym terenie zaprojektowana została zieleń przydrożna (opisana w projekcie jako "tereny zielone").

Jest oczywiste, że według art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych, zieleń przydrożna jest częścią pasa drogowego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Skoro zaś pełniąca te istotne funkcja zieleń przydrożna może znajdować się tylko i wyłącznie w liniach rozgraniczających inwestycji, może to powodować - tak jak w niniejszym przypadku - konieczność przejęcia własności prywatnej pod realizację tej części inwestycji drogowej.

Nie można także rozpatrywać omawianego zagadnienia w oderwaniu od tego, że zieleń przydrożna jest elementem niezbędnym dla zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego.

Wreszcie, zaskarżona decyzja dotyczy inwestycji o charakterze liniowym, tj. oddziałującej nie tylko na nieruchomość skarżących ale również na inne nieruchomości leżące na i przy terenie spornej inwestycji. Cele i założenia inwestycji, również w zakresie zieleni przydrożnej, odnoszą się inwestycji drogowej jako całości.

Powyższe ustalenia uprawniają do przyjęcia, w ślad za Sądem pierwszej instancji, że nie doszło do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ani art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wykazał to opisany wyżej test proporcjonalności, przeprowadzony także w odniesieniu do wywłaszczenia części działki nr [...] w aspekcie zajęcia pod zieleń przydrożną, a co za tym idzie także w aspekcie zasadności podziału działki.

W tej sytuacji faktycznej i prawnej nie znajdują potwierdzenia tezy skarżących zawarte w punktach: 1 lit. d i 1 lit. e skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd:

braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji w przedmiocie zakresu zajęcia działki skarżących nr [...],

brak dokonania jakichkolwiek nowych ustaleń przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w tym brak zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia oględzin i uzupełniającej opinii biegłego, celem ustalenia, czy zakres inwestycji mieści się granicach wyznaczanych przez konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

Zakres zajęcia działki nr [...] jest ustalony, w oparciu o projekt zagospodarowania terenu i opisane powyżej materiały geodezyjne. Raz jeszcze należy przypomnieć, że już w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2292/21, wskazano, na podstawie akt sprawy, że działka skarżących o nr [...] uległa podziałowi na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na działki nr [...] – zajęta pod drogę i nr [...] – pozostająca własnością skarżących. Do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dołączono mapy w skali 1:1000 i 1:2000 przedstawiające projekt podziału nieruchomości wraz z wykazami zmian gruntowych, wpisane do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzone zgodnie z przepisami odrębnymi.

Dowody z oględzin mogą służyć ustaleniu faktów. To, czy zakres inwestycji drogowej mieści się w granicach wyznaczonych przez konstytucyjną zasadę proporcjonalności jest oceną podejmowaną na podstawie ustaleń faktycznych oraz na podstawie projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a następnie jest kontrolowane przez sąd administracyjny. Zadaniem organu jest stosowanie norm prawnych, a rolą sądu administracyjnego jest kontrola administracji publicznej na podstawie kryterium legalności. Nie ma podstaw do tego aby organ i sąd administracyjny przekazywały swe kompetencje w zakresie stosowania prawa oraz kontroli legalności na inny podmiot – w tym przypadku biegłego. W myśl art. 84 K.p.a. dowód z opinii biegłego jest przeprowadzany gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, wobec tego nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa (patrz m.in. Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2023, pkt 5 do art. 84 oraz przywołany tam wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2610/15, według którego, "opinia prawna nie może być uznana za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a."

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.