Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2258/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 86/23 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 86/23 oddalił skargę T. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 22 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu – 28 grudnia 2022 r.) T. K. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), zwrócił się do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (zwany dalej: Prezydent) o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej poprzez wskazanie, czy w stosunku do nieruchomości o adresie [...] (nr działki [...], obręb [...]) kiedykolwiek toczyło się postępowanie administracyjne na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a w szczególności, czy zostały w stosunku do niej złożone wnioski o ustanowienie dzierżawy wieczystej, o których mowa w art. 7 dekretu. W przypadku twierdzącej odpowiedzi, wniósł o podanie sygnatury sprawy organów, przed którymi toczyły się postępowania, dat wydanych w tych sprawach decyzji, jak również dat złożenia wniosków w trybie art. 7 dekretu. Jednocześnie wnioskodawca wniósł o przesłanie żądanych dokumentów na wskazany adres poczty elektronicznej.

W odpowiedzi na wniosek, Prezydent pismem z dnia 3 stycznia 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić podstawy do otrzymania informacji we własnej sprawie. Według bowiem treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu, w związku z czym tryb określony w ustawie nie znajduje zastosowania w sprawie. Podał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolite jest stanowisko, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych lecz przeznaczonych dla jego indywidualnych potrzeb. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Wobec tego wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, bowiem nie odnoszą się do "sprawy publicznej". Organ stwierdził, że wniosek z dnia 22 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nie ma waloru informacji publicznej. Jego przedmiotem nie jest kwestia służąca jakiemukolwiek interesowi społecznemu, dotyczy on jedynie realizacji indywidualnych interesów kancelarii, działającej w imieniu i na rzecz mocodawcy w zakresie doradztwa prawnego. Skoro zatem przedmiotem wniosku jest realizacja indywidualnego interesu kancelarii, to nie dotyczy on sprawy publicznej i nie może zostać udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił przy tym, że udzielona odpowiedź nie stanowi odmowy udostępnienia informacji, jest natomiast informacją, że wniosek nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie może zostać uznany za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie tej ustawy. W tym przypadku przewidzianą formą odpowiedzi jest pismo informacyjne, które kończy postępowanie w sprawie.

Pismem z dnia 24 stycznia 2023 r. wnioskodawca wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 22 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Prezydenta w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej; zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej we wniosku z dnia 22 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku wydanego w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i nierozpoznanie wniosku w żadnym z przewidzianych w ustawie trybów, a w konsekwencji, pozostawienie wniosku bez rozpoznania pomimo upływu ustawowego terminu na udzielenie informacji publicznej; 2) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe i nieuzasadnione uznanie, że wnioskowana informacja nie stanowi "informacji publicznej";3) art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, poprzez oparcie odmowy udostępnienia informacji na stwierdzeniu, że wnioskowana informacja stanowi jedynie "realizację indywidualnej potrzeby" wnioskodawcy i jako taka nie może stanowić przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 4) art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez oparcie odmowy udostępnienia informacji na nieznanej ustawie przesłance wykazania "interesu społecznego" w udzieleniu informacji, podczas gdy zgodnie z przepisem nie można uzależniać udostępnienia informacji publicznej od wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie jako bezprzedmiotowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 86/23 oddalił skargę T. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że bezczynność organu ma miejsce, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany podmiot żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ powinien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. WSA w Warszawie podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie, bowiem zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ dokonał analizy akt sprawy i wyjaśnił dlaczego przyjął, że skarżący domaga się informacji we własnej sprawie. Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt spraw administracyjnej, wnioskodawca jest jednym z adwokatów, zatrudnionych w Kancelarii Adwokacko-Radcowskiej Sp. P z siedzibą w W. Wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony na oficjalnym dokumencie kancelarii, zawierał też wniosek o przekazanie żądanych danych na jej adres poczty elektronicznej. Skarżący w uzasadnieniu skargi sam przyznał, że wielokrotnie występował do organu z wnioskiem o udzielenie analogicznych informacji co do różnych nieruchomości. Informacje te były mu udzielane, a organ nie kwestionował, że posiadają one przymiot informacji publicznej. Na dowód skarżący załączył do skargi załączniki z informacjami na temat nieruchomości przy ulicach: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Tylko w sprawie niniejszej oraz w sprawie II SAB/Wa 63/21 organ odmówił mu udzielenia informacji publicznej. Sąd z urzędu powziął informację, że w skardze kasacyjnej, złożonej w sprawie II SAB/Wa 63/21, organ wykazał, że w ślad za składanymi do organu wnioskami o udzielenie informacji publicznej idą następujące działania skarżącego (cyt.): "W sprawie dotyczącej ul. [...] skarżący początkowo pismem z dnia 14 września 2017 r., działając w imieniu własnym, zwrócił się o udzielenie informacji na temat stanu prawnego nieruchomości, po to, by pismem z dnia 29 marca 2018 r., działając już jako ustanowiony w sprawie pełnomocnik strony, złożyć wniosek o wgląd do akt sprawy. Również w sprawie dotyczącej ul. [...], skarżący początkowo pismem z dnia 9 marca 2017 r. skierował do organu wniosek o udzielenie informacji publicznej, a następnie wnioskiem złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu 28 sierpnia 2017 r. skarżący, działając jako pełnomocnik strony postępowania, zwrócił się o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, dotyczącego nieruchomości przy ul [...]". W cytowanej skardze kasacyjnej do wyroku II SAB/Wa 63/21 organ sformułował wniosek, że "skarżący postępuje według określonego schematu - początkowo występuje do organu w trybie ustawy, by następnie reprezentować strony w charakterze profesjonalnego pełnomocnika. Takie działanie skarżącego oznacza, że jego wniosek będący przedmiotem postępowania nie może być traktowany jako wniosek o udzielenie informacji publicznej, ponieważ dotyczy konkretnej i indywidualnej sprawy określonej osoby lub podmiotu. Przepisy ustawy nie mogą stanowić podstawy do uzyskania informacji wyłącznie dla realizacji prywatnych, jednostkowych interesów, które nie służą jednocześnie interesowi społecznemu (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 796/12 oraz z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 846/12)."

Sąd ocenił, mając na uwadze opisaną wiedzę urzędową, że w niniejszej sprawie skarżący zastosował ten sam schemat działania, niemający na celu uzyskania informacji publicznej, lecz uzyskania informacji w sprawie dotyczącej działania/zadań kancelarii (lub umożliwiającej poszukiwanie określonego podmiotu, który dopiero zostanie klientem kancelarii). Skoro w rzeczywistości przedmiotem wniosku była realizacja lub/i ochrona indywidualnych interesów skarżącego, pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a co za tym idzie żądane informacje nie powinny być udostępnione w trybie informacji publicznej. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, a także NSA (I OSK 796/12 oraz I OSK 846/12) wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poglądy te dodatkowo ugruntowują przekonanie, że kategoria "sprawy własnej" uniemożliwia zakwalifikowanie określonych informacji jako informacji publicznych.

Podsumowując poczynione ustalenia Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowe było ustalenie organu, że wniosek skarżącego złożony został we własnej sprawie, co determinowało po stronie organu obowiązek jego załatwienia poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy, że wniosek nie stanowi informacji publicznej i jako taki nie może zostać rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powołane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielnie informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej we wniosku z dnia 22 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obrazę prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że wnioskowana informacja dotyczy "sprawy własnej" skarżącego, przez co nie ma cech informacji publicznej, podczas gdy wnioskowana informacja cechy takie posiada przynajmniej z kilku niezależnych przyczyn, tj.: 1) stanowi informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) nie jest informacją żądaną we "własnej sprawie" skarżącego; oraz 3) za jej udzieleniem we wnioskowanym trybie stoi interes publiczny, jako że: pozwala odciążyć sądy od konieczności prowadzenia obiektywnie zbędnych postępowań o uznanie za zmarłych lub stwierdzenie zgonu oraz postępowań spadkowych po byłych właścicielach nieruchomości warszawskich, realizuje konstytucyjne prawo spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości warszawskich do uzyskania pomocy prawnej, w zakresie informacji o ich stanie prawnym bez ponoszenia nadmiernych i zbędnych kosztów, a także buduje zaufanie do jednostek samorządu terytorialnego (a przez to do Państwa w szerokim znaczeniu oraz do władzy publicznej), podczas gdy odmowa udostępnienia informacji - przeciwnie, stwarza przestrzeń do bezpodstawnych podejrzeń m. st. Warszawy, a przez to Państwa Polskiego o chęć ukrycia okoliczności bezprawnego wywłaszczenia nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA ustalił "schemat", według którego postępuje skarżący, a polega on na uzyskaniu najpierw informacji w imieniu własnym, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy w przypadku danej nieruchomości został złożony wniosek dekretowy, a w razie pozytywnej odpowiedzi, na ewentualnym podejmowaniu, w imieniu klienta-spadkobiercy byłego właściciela, postępowań administracyjnych zmierzających do restytucji nieruchomości. W związku z powyższym, WSA doszedł do konkluzji, że wniosek został złożony "w sprawie własnej" skarżącego, a zatem - w świetle orzecznictwa - żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W związku z czym, organ prawidłowo poinformował pismem o jej nieudzieleniu i nie pozostaje w bezczynności. Jakkolwiek jednak ustalenie faktyczne WSA dotyczące powiązania pomiędzy wnioskiem o informację, a potencjalnym wnioskiem o wszczęcie w oparciu o nią postępowania administracyjnego są trafne (chociaż użycie przez WSA słowa "schemat" sugerującego działalność nielegalną, a co najmniej podejrzaną, wydaje się nie na miejscu), to WSA zaniechał wszechstronnego rozważania, czy udzielenie informacji w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej nie realizuje jednocześnie interesu publicznego. Jak zaś wykazano niżej, przeprowadzenie zaniechanej przez WSA analizy prowadzi do wniosku, że udzielenia informacji na temat złożonych wniosków dekretowych jest w interesie publicznym. W konsekwencji wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że informacje dotyczące roszczeń byłych właścicieli w stosunku do nieruchomości objętych dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowią informację publiczną, co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy. Nieruchomości objęte dekretem, które z dniem jego wejścia w życie przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, stanowią majątek publiczny, a zatem informacje na ich temat są przedmiotem informacji publicznej. Zwrócił przy tym uwagę, że WSA popadł w sprzeczność, twierdząc, że skarżący domaga się informacji we "własnej sprawie" (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a jednocześnie, że działa w interesie klienta swojej kancelarii (s. 5). Działanie na zlecenie i w interesie klienta nie jest bowiem działaniem adwokata we "własnej sprawie" także, jeżeli za swoją pracę świadczoną na rzecz klienta otrzymuje wynagrodzenie. Gdyby bowiem uznać, że fakt otrzymania honorarium przez adwokata, składającego wniosek o dostęp do informacji publicznej przesądza o tym, że żądana informacja traci walor informacji publicznej, to złożenie wniosku o informację publiczną przez pełnomocnika byłoby w ogóle niemożliwe (chyba, że działałby pro bono). Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęcie dokonanej przez WSA wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że spadkobierca byłego właściciela nieruchomości warszawskiej może uzyskać informację o tym, czy w odniesieniu do niej został złożony i ewentualnie rozpoznany wniosek dekretowy po złożeniu wymaganego wniosku w oparciu o przepisy regulujące postępowanie dekretowe, czyli przede wszystkim k.p.a. Wymagane jest zatem wykazanie posiadania przymiotu strony (art. 28 k.p.a.) postępowania dekretowego, które być może w odniesieniu do danej nieruchomości się toczyło. Z kolei wykazanie interesu prawnego w uzyskaniu informacji o wniosku dekretowym wymaga od spadkobiercy byłego właściciela regulacji praw spadkowych, a często - ze względów historycznych, szczególnie w odniesieniu do spadkobierców byłych właścicieli pochodzenia żydowskiego - uprzedniego przeprowadzenia postępowań o uznanie za zmarłych lub stwierdzenia ich zgonu. Oznacza to, że zgodnie z - zaakceptowaną przez WSA - nową praktyką m.st. Warszawy, zstępny byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, aby dowiedzieć się, czy został wobec niej złożony wniosek dekretowy musi przeprowadzić dwa postępowania sądowe. Na końcu tych postępowań, jak wskazuje statystyka, w miażdżącej liczbie przypadków dowie się, że albo wniosek nie został złożony, albo że wydana została decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego), co do której - w świetle § 3 do art. 158 k.p.a. - nie można już prowadzić postępowania o stwierdzenie nieważności. Informacja taka kończy sprawę danej nieruchomości. Zmuszanie osoby zainteresowanej wstępnym zbadaniem stanu nieruchomości do prowadzenia dwóch postępowań sądowych stanowi jedynie zbędne obciążenie i tak już przeciążonych sądów powszechnych. To zaś nie leży w interesie publicznym. Zatem w interesie tym leży udzielenie informacji, która pozwoli zapobiec wielu zbędnym postępowaniom sądowym. Udzielenie informacji na temat wniosku dekretowego pozwoli następcy prawnemu byłego właściciela również na rozsądne ograniczenie kosztów ustalenia stanu prawnego nieruchomości i powzięcia wiedzy na temat istnienia (a najczęściej w praktyce nieistnienia) szans na restytucję lub uzyskanie rekompensaty za utracone przez jego antenata mienie. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że ponoszone przez klienta kancelarii koszty przygotowania wniosku o dostęp do informacji publicznej i skomentowania wniosków wynikających z otrzymanej informacji są znacznie niższe, niż koszty prowadzenia dwóch postępowań sądowych (o uznanie za zmarłego i o stwierdzenie nabycia spadku).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie. Podnosząc bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego nie sprecyzowano w niej bowiem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię czy przez niewłaściwe zastosowanie. Jedynie na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której na stronie 4 uzasadnienia nawiązano do kwestii wykładni art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., możliwe byłoby przyjęcie, że strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni prawa materialnego. Tymczasem błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego stanowią dwie odrębne postaci naruszenia prawa materialnego. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Autor skargi kasacyjnej niesprecyzowanego co do postaci naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., upatruje w uznaniu, że "wnioskowana informacja dotyczy "sprawy własnej" skarżącego, przez co nie ma cech informacji publicznej, podczas gdy wnioskowana informacja cechy takie posiada przynajmniej z kilku niezależnych przyczyn, tj.: 1) stanowi informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., 2) nie jest informacją żądaną we "własnej sprawie" skarżącego; oraz 3) za jej udzieleniem we wnioskowanym trybie stoi interes publiczny (...)". W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie naruszenia prawa materialnego upatruje w wadliwym przyjęciu, że treść wniosku z dnia 22 grudnia 2022 r. nie dotyczy informacji publicznej, tj. że konkretne okoliczności wskazane w tym wniosku nie stanowią tego rodzaju informacji. Treść powyższego zarzutu wskazuje zatem, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia informacji publicznej, a tym bardziej nie wykazano, na czym polega błędne rozumienia przez Sąd I instancji przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej, ani też jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie sposób zastosowania tego przepisu w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie – gdyby nawet istniały podstawy do jego zrekonstruowania - jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisu prawa materialnego wskazanego w podniesionym zarzucie skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy (co mogło nastąpić wyłącznie poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania), a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji – gdyby nawet istniały podstawy do zrekonstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego w takiej właśnie postaci – obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy złożono wniosek nie obejmujący informacji publicznej w jej rozumieniu przyjętym przez Sąd, to stanowisko Sądu, według którego prawidłowe jest poinformowanie wnioskodawcy, że przedmiotowy wniosek nie stanowi informacji publicznej, jest stanowiskiem konsekwentnym w realiach niniejszej sprawy.

W sytuacji, w której podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.