Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 411/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, 2, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 17a, art. 15 ust. 1, 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 5 ust. 2 lit. a, art. 4 ust. 2,
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 32 ust. 2, 4, art. 4 ust. 1 lit. c
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 67 ust. 1, 2, art. 70,art. 2 ust. 2, art. 64 ust. 2 lit. b, d,
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dyrektor, organ) z 31 lipca 2023 r. nr 9013-2023-003697 utrzymująca w mocy wydaną wobec B. P. (strona, skarżący) decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (kierownik) z 11 maja 2023 r. nr 0238-2023-013522 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że 12 maja 2022 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2022. Następnie 27 czerwca 2022 r. złożyła zmianę do wniosku. W oparciu o złożone dokumenty, strona zgłosiła do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 8,62 ha. Wraz z wnioskiem złożyła też załączniki graficzne, na których wyrysowała położenie działek rolnych.

W okresie od 9 do 23 marca 2023 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na wnioskowane płatności:

- na działce rolnej B położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 0,33 ha stwierdzono powierzchnię 0, 16 ha (kod nieprawidłowości DR 13+);

- na działce rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 0,14 ha na całej zadeklarowanej powierzchni stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (kod nieprawidłowości DR 18);

- na działce rolnej E2A położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej do płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno 1,04 ha stwierdzono ugór (kod nieprawidłowości DR 7);

- na działce rolnej E2B położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej do płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno 2,29 ha stwierdzono ugór (kod nieprawidłowości DR 7);

- na działce rolnej F położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 1,18 ha stwierdzono powierzchnię 0,86 ha (kod nieprawidłowości DR 13+);

- na działce rolnej F2A położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 1,18 ha stwierdzono powierzchnię 0,20 ha (kod nieprawidłowości DR 13+);

- na działce rolnej H położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 0,66 ha stwierdzono powierzchnię 0,42 ha (kod nieprawidłowości DR 13+);

- na działce rolnej H2A położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 0,66 ha na powierzchni 0,42 ha stwierdzono ugór (kod nieprawidłowości DR 13+), a na pozostałej części stwierdzono nieużytek – stąd do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych stwierdzono powierzchnię 0,00 ha;

- na działce rolnej I położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 0,34 ha stwierdzono powierzchnię 0,25 ha (kod nieprawidłowości DR 13+);

- na działce rolnej I4A położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej do płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno 0,18 ha stwierdzono ugór (kod nieprawidłowości DR 7).

Na dowód dokonanych ustaleń został sporządzony raport z czynności kontrolnych, szkice kontrolowanych działek oraz zdjęcia obrazujące stan zagospodarowania kontrolowanych działek. W dniach 18 i 26 kwietnia 2023 r. strona wniosła uwagi i zastrzeżenia do wyników z kontroli. W wyniku powtórnej weryfikacji wyników pomiarów, dokumentacji fotograficznej oraz szkiców potwierdzono ustalenia kontroli.

Kierownik umorzył postępowanie w zakresie powierzchni wycofanej, odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno i nałożył sankcję w wysokości 3 468,53 zł oraz przyznał stronie na rok 2022 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości 3 222,02 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 2 663,08 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 631,57 zł, uzupełniającą płatność podstawową w wysokości 133,99 zł.

W odwołaniu od decyzji kierownika strona wyjaśniła, że na spornych gruntach, na których w trakcie kontroli na miejscu nie potwierdzono uprawy łubinu żółtego na ziarno, łubin żółty w drugiej połowie lipca 2022 r. został zebrany. Z powodu problemów zdrowotnych, po zakończonych zbiorach na gruntach tych nie były prowadzone żadne prace uprawowe. Do odwołania strona dołączyła karty informacyjne leczenia szpitalnego z 24 maja 2023 r., z 25 stycznia 2023 r., z 4 października 2022 r. i z 9 września 2022 r. Strona wnosiła o uwzględnienie złożonych wyjaśnień i odstąpienie od sankcjonowania.

W dniu 20 czerwca 2023 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik strony wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie oględzin działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa na okoliczność, czy po upływie około 9 miesięcy od deklarowanego zbioru łubinu żółtego jest możliwe stwierdzenie jedynie na podstawie oględzin, czy na gruntach była prowadzona uprawa oraz czy wnioski zawarte w raporcie z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni są prawidłowe. Postanowieniem z 30 czerwca 2023 r. organ odmówił przeprowadzenia wnioskowanego dowodu. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie wyjaśnia kwestię sposobu zagospodarowania spornego gruntu i powierzchni zakwalifikowanej do przedmiotowej płatności. Podkreślił, że na podstawie raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w okresie od 9 do 23 marca 2023 r. bezspornie ustalił powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno za rok 2022.

W dniu 21 lipca 2023 r. strona złożyła wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego D. D. na okoliczność, że uprawa łubinu żółtego była zasiana i prowadzona w 2022 r. zgodnie z deklaracją we wniosku. Ponadto strona wnosiła o przesłuchanie D. D. na okoliczność zastosowanych metod badawczych przy sporządzaniu opinii oraz okoliczności, które doprowadziły do konkluzji zawartej we wnioskach końcowych opinii, na okoliczność wpisania biegłego na listę biegłych w zakresie rolnictwa przez Prezesa Sądu Okręgowego w Kielcach oraz na okoliczność posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, jak również z przesłuchania strony na okoliczność użytkowania działek ewidencyjnych nr [...] i [...] zgodnie z danymi zadeklarowanymi we wniosku.

Rozpoznając odwołanie od decyzji kierownika, dyrektor wyjaśnił, że ustalenia powierzchni działek rolnych uprawnionej do płatności były oparte o System Identyfikacji Działek Rolnych oraz w oparciu o wyniki kontroli na miejscu.

Przedmiotem sporu w sprawie jest odmówienie przyznania stronie płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, nałożenie sankcji i pomniejszenie pozostałych wnioskowanych płatności z tytułu stwierdzonych w trakcie kontroli na miejscu nieprawidłowości. Zarzuty odwołania skupiają się wokół braku potwierdzenia w trakcie kontroli na miejscu uprawy łubinu żółtego na ziarno, według strony łubin żółty w drugiej połowie lipca 2022 r. został zebrany. Z powodu problemów zdrowotnych, po zakończonych zbiorach na gruntach nie były prowadzone żadne prace uprawowe. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego niepotwierdzenia w trakcie kontroli na miejscu zadeklarowanego na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] łubinu żółtego zadeklarowanego do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, organ stwierdził, że przepisy ustawy o płatnościach, wymagają od rolnika posiadanie działek rolnych w dacie 31 maja 2022 r., przejawiające się w sianiu uprawnionych do płatności roślin strączkowych (w omawianej sprawie łubinu żółtego) i dokonaniu zbioru plonu tego ziarna. W celu realizacji obowiązków w powyższym zakresie, w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu, która ujawniła nieprawidłowości na działkach rolnych E2A, E2B, H2A i I4A, na których nie stwierdzono deklarowanej uprawy łubinu żółtego oraz nie potwierdzono deklarowanej powierzchni uprawy na działce rolnej F2A. Zdaniem organu znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna dowodzi jednoznacznie, że działki rolne E2A, E2B, H2A i I4A były w zaawansowanym stopniu przerośnięte chwastami - w dniu kontroli na działkach tych stwierdzono ugór. Natomiast dla działki rolnej F2A nie została potwierdzona deklarowana powierzchnia łubinu żółtego, i tak dla działki rolnej F2A na zakwestionowanej powierzchni stwierdzono ugór i trwały użytek zielony. Organ wyjaśnił, że w wyniku złożonych przez stronę zastrzeżeń do raportu, raport został poddany ponownej ocenie. Inspektorzy terenowi wyjaśnili, że na działkach rolnych, na których rolnik deklarował łubin żółty na nasiona nie stwierdzono żadnych pozostałości resztek pożniwnych, nasion łubinu - działki były zachwaszczone, nie stwierdzono również widocznych zabiegów uprawowych. Inspektorzy terenowi nie mieli wątpliwości, co do stwierdzonego w dniu kontroli stanu faktycznego. Z kontroli na miejscu, która została przeprowadzona w okresie od 9 do 23 marca 2023 r. sporządzono raport, do którego dołączono wykonane w czasie kontroli zdjęcia i szkice. Na zdjęciach trudno dostrzec rośliny z gatunku łubin żółty, z której można by dokonać zbioru ziarna. Stwierdzony w trakcie kontroli na miejscu stan faktyczny wyklucza możliwość dokonania zbioru ziarna z ww. działek. Przypomniał, że warunkiem uzyskania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno nie jest wykazanie wysiewu, czy uprawy roślin strączkowych, ale w myśl art. 15 ust. 2a ustawy o płatnościach, dokonanie zbioru ziarna z zadeklarowanych działek, a tego dokumenty, wbrew twierdzeniom strony, skutecznie nie dowiodły. W związku z tym orzekł, że prawidłowo stwierdzono na ww. działkach brak zadeklarowanej uprawy łubinu żółtego. Dla ww. działek na wykluczonych z płatności powierzchniach stwierdzono nieużytek, kępy zamulonych traw, trzcinowisko, niewykoszenie, kępy kilkuletnich traw, plac manewrowy i zakrzaczenie niekwalifikujące się do płatności obszarowej.

Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że ustawodawca ustanowił przepis, że hektarem kwalifikującym są wszelkie użytki rolne (grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe): wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej; utrzymywane w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy poprzez obowiązkowe wykonanie co najmniej jednego zabiegu agrotechnicznego polegającego na usunięciu lub zniszczeniu niepożądanej roślinności w terminie do dnia 31 lipca roku składania wniosku. Obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary, jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.

Z powyższej definicji jednoznacznie wynika, że aby dany grunt mógł być uznany za kwalifikujący się hektar, muszą być spełnione wszystkie przesłanki łącznie. Przy czym spełnienie jednej z przesłanek tj. wykonanie zabiegu agrotechnicznego w terminie do dnia 31 lipca roku składania wniosku, nie upoważnia do uznania takiego gruntu do uznania go za kwalifikujący się hektar. Stąd też organ pierwszej instancji zobowiązany był do zastosowania sankcji finansowych za to, że wykluczona z płatności powierzchnia nie spełniała definicji kwalifikującego hektara, zatem nie mogła być do nich przyznana płatność, o którą ubiegała się strona.

Organ wskazał, że czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach Unii Europejskiej, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji. Upoważnienie zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania. Niemniej jednak upoważnienie mogą uzyskać tylko osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, które zdobywają w trakcie szkoleń z zakresu przeprowadzania kontroli terenowych, zakończonych odpowiednimi egzaminami z wiedzy merytorycznej i praktycznej. Na tej podstawie otrzymują upoważnienie od Prezesa Agencji. Zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie kontrolowany zakres nie wymagał szczegółowej wiedzy z zakresu rolnictwa, bowiem stwierdzona nieprawidłowość, która została w odpowiedni sposób udokumentowana, potwierdza, iż do płatności została zgłoszona powierzchnia działek rolnych E2A, E2B, I4A, F2A i H2A, która nie kwalifikuje się do płatności.

W ocenie dyrektora ustalenia organu odpowiedzialnego za kontrole na miejscu odnośnie ww. działek rolnych nie budziły zastrzeżeń. Raport z kontroli na miejscu nie został podważony w toku postępowania. Ustalenia inspektorów zostały zawarte w raporcie z czynności kontrolnych (wykonane zostały szkice i zdjęcia dokumentujące stan faktyczny działek zgłoszonych do płatności) będącym dokumentem urzędowym sporządzonym zgodnie z art. 76 K.p.a.

Organ zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie strona nie zgłosiła wystąpienia żadnej okoliczności (w szczególności dotyczącej problemów zdrowotnych), którą można uznać za działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Podkreślił, że strona w pełni ponosi odpowiedzialność za treść złożonego do kierownika wniosku i stwierdzonych w trakcie kontroli na miejscu nieprawidłowości. W świetle powyższego podstawy do przyznania płatności nie stanowi samo wystąpienie siły wyższej, ale również dokonanie przez rolnika jej zgłoszenia i to do właściwego organu, i w odpowiednim czasie.

Organ odwoławczy badając zarzuty strony stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem wykluczenie z płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno działek rolnych E2A, E2B, I4A, H2A i części działki F2A o łącznej powierzchni 5,15 ha zostało zweryfikowane w toku postępowania. Złożone w odwołaniu wyjaśnienia nie mają znaczenia w sprawie, bowiem w żaden sposób nie podważają ustaleń kontroli na miejscu i nie stanowią dowodu na to, że ww. działki rolne kwalifikują się do objęcia płatnością związaną do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. Organ uznał za wiążący stan faktyczny na gruncie ustalony w trakcie kontroli na miejscu, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał ocenić, że wykluczony z płatności grunt nie kwalifikuje się do przedmiotowej płatności. Podkreślił, że strona nie poinformowała kierownika na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia. Nie zgłaszała również wystąpienia przypadku nadzwyczajnych okoliczności lub siły wyższej w jej gospodarstwie.

W odniesieniu do wniosku strony dotyczącego nienakładania sankcji wyjaśnił, że brak jest możliwości prawnych ich odstąpienia. Dodał, że sankcje wieloletnie są konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości i kwota kary zgodnie z art. 19a ust. 4 Rozporządzenia (UE) Nr 640/2014 będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy maksymalnie w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. Jeżeli w tych latach przyznane płatności nie pozwolą na pełną kompensatę kary administracyjnej, to pozostałe saldo zostanie anulowane. Jeżeli kwota przyznanych na rok 2023 płatności będzie wystarczająca, aby pokryć kwotę nałożonych sankcji, wówczas sankcje mogą zostać w całości spłacone w ciągu jednego roku.

W ocenie organu brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego D. D. na okoliczność stwierdzenia, że zadeklarowana uprawa łubinu żółtego była zasiana i prowadzona w 2022 r. zgodnie z deklaracją we wniosku.

Wskazał, że opinia z 18 lipca 2023 r. sporządzona na wniosek strony przez D. D. potwierdza deklarację strony, że przedmiotowe uprawy w postaci roślin strączkowych tj. łubinu żółtego były zasiane i były prowadzone na działkach rolnika Pana B. P. w 2022 r., zgodnie z deklaracją z wniosku obszarowego rolnika. Przedmiotowa opinia, zdaniem organu, nie może zostać zaakceptowana. Pomimo, iż jak stwierdził biegły, w celu sporządzenia opinii w sprawie, w gospodarstwie strony przeprowadził oględziny spornych działek, to z oględzin nie sporządził dokumentacji fotograficznej potwierdzającej podjęte ustalenia opinii. W niniejszej opinii biegły przeprowadził analizę danych, która ograniczyła się do stwierdzenia, że na całej powierzchni przedmiotowych działek stwierdzono pozostałości roślin strączkowych po zbiorze i po uprawie pożniwnej, które pozostały do momentu przeprowadzenia oględzin, ale nie poparł tego twierdzenia żadnymi dowodami. Ponadto w ramach analizy, biegły stwierdził, że w momencie oględzin widoczne były również chwasty, gdyż od uprawy pożniwnej minął już 1 sezon wegetacyjny. W ocenie organu powyższe ustalenia biegłego są nierzetelne i nieprzekonywujące. Świadczy o tym fakt, że na spornych działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w 2023 r. strona zadeklarowała również uprawę łubinu żółtego (dane pozyskane w oparciu o złożony na rok 2023 wniosek o przyznanie płatności), wobec czego w dniu przeprowadzenia oględzin działek biegły winien przede wszystkim stwierdzić uprawę łubinu uprawianego w nowym sezonie wegetacyjnym (tuż przed zbiorami), a nie resztki pożniwne i chwasty. Organ zwrócił uwagę na brak zbieżności stanowiska strony i biegłego dotyczącego wykonania uprawy pożniwnej - strona w odwołaniu wyjaśniła, że z powodów zdrowotnych po zbiorach, na spornych gruntach, nie były prowadzone żadne zabiegi uprawowe, zaś biegły ocenił, że pozostałości chwastów po poprzednim sezonie wegetacyjnym jest zjawiskiem normalnym, jeśli po zbiorach została wykonana tylko uprawa pożniwna. W ocenie organu przedstawienie w opinii tylko tekstu opinii, tj. podstawowych informacji o gospodarstwie strony, podstawowych informacji na temat łubinu żółtego, skromnej analizy danych bez poparcia stosownymi dowodami, w tym zdjęciami dyskwalifikuje niniejszą opinię jako nierzetelną (brak możliwości sprawdzenia ustaleń zawartych w opinii), nieuzasadnioną i nieprawidłowo udokumentowaną. Nie budzi wątpliwości fakt, iż niniejsza opinia jest niepełna, gdyż nie wyjaśnia wszystkich kwestii (brak wskazania sposobu identyfikacji działek rolnych w terenie, brak szkiców oraz dowodów na poparcie wniosków płynących z opinii, wydanie opinii poparte wyłącznie w oparciu o oględziny działek rolnych). Powołany przez stronę biegły stwierdził wyłącznie w wyniku oględzin działek po niespełna roku od rzekomego zbioru roślin, że na spornych działkach "z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością" był uprawiany łubin żółty. Organ przypomniał, że kontrola na miejscu została przeprowadzona po około sześciu miesiącach od rzekomych zbiorów, zatem możliwości identyfikacji i weryfikacji uprawy były stosunkowo większe. Ponadto w związku z odpłatnym stosunkiem, jaki łączy zamawiającego z opiniującym, organ zarzucił przedstawionej opinii brak obiektywizmu. Odnosząc się do dalszych ustaleń biegłego organ stwierdził, że stan faktyczny (powierzchnia kwalifikująca się do płatności) działki rolnej H2A została stwierdzona w oparciu o uwagi inspektorów, cyt. "na dzień kontroli na działce H2A stwierdzono ugór (nie stwierdzono deklarowanej uprawy - łubin), na pozostałej części działki stwierdzono nieużytek (kępy zamulonych traw, zakrzaczenie)". Brak zaznaczenia na szkicu z kontroli miejsca wykonania fotografii nr [...] nie powoduje, że kontrola została przeprowadzona nieprawidłowo. Zarzuty wobec działki rolnej 11 nie mają znaczenia w sprawie, bowiem działka nie została zgłoszona do płatności do roślin strączkowych. Zarzuty wobec działek rolnych I4A, H2A, E2A i E2B stanowią, zdaniem organu, jedynie gołosłowną polemikę (niepopartą żadnymi dowodami) z ustaleniami kontroli. W ocenie organu, mając na względzie wyżej przedstawione argumenty, opinia ta w żaden sposób nie podważa raportu z kontroli na miejscu. Zdaniem organu bezzasadny jest również wniosek dowodowy z przesłuchania D. D. na okoliczność zastosowanych metod badawczych przy sporządzaniu ww. opinii oraz okoliczności, które doprowadziły do wniosków końcowych. W ocenie organu prawidłowo sporządzona opinia powinna odpowiedzieć na ww. pytanie. Organ nie kwestionował posiadanych uprawnień, wykształcenia i doświadczenia zawodowego biegłego D. D., stąd też wniosek dowodowy z przesłuchania biegłego jest bezzasadny. Prowadząc postępowanie odwoławcze, organ uznał, że materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji jest kompletny i pozwala na ustalenie okoliczności faktycznych sprawy.

Organ wskazał też, że to strona oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych decyzją, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wniosek o przesłuchanie strony na okoliczność użytkowania działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] nie znalazł akceptacji organu odwoławczego.

Odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie oględzin, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie budzi żadnych wątpliwości. Na ww. działkach ewidencyjnych w 2022 r. nie była prowadzona zgodnie z deklaracją we wniosku uprawa łubinu żółtego na ziarno, o czym świadczy dokumentacja fotograficzna i szkice wykonane w dniu przeprowadzenia inspekcji terenowej w gospodarstwie strony. Zdaniem organu przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu jest niezasadne, bowiem stwierdzenie, że na zakwestionowanej powierzchni nie stwierdzono łubinu żółtego na ziarno zostało zweryfikowane w toku postępowania.

Rozpoznając odwołanie, dyrektor przytoczył także mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa krajowego i europejskiego oraz przedstawił szczegółowy sposób wyliczenia przysługującej stronie płatności.

Na decyzję organu reprezentowana przez pełnomocnika strona, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zaskarżając ją w całości, zarzuciła jej naruszenie art. 76 § 3 K.p.a. i art. 80 K.p.a., przejawiające się w dokonaniu dowolnych ustaleń w przedmiocie sposobu użytkowania zadeklarowanych gruntów wskutek oddalenia wniosków dowodowych skarżącego lub też uznania dowodów za niewiarygodne z uwagi na domniemanie prawdziwości treści dokumentu urzędowego – raportu kontrolnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ wyjaśnił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, której wykładnia nie rodzi sporu, bowiem w rzeczywistości spór ten odnosi się do sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego i poczynionych ustaleń faktycznych. Przyjęte za podstawę decyzji ustalenia faktyczne zostały oparte na danych z Systemu Identyfikacji Działek Rolnych oraz na wynikach kontroli przeprowadzonej przez urzędników na działkach w marcu 2023 r., zgodnie z którymi działki objęte wnioskiem o płatność nie były uprawiane w 2022 r. i znajdowały się w stanie ugoru. Organ stwierdził, że osoby przeprowadzające kontrole nie miały wątpliwości, że na zadeklarowanych działkach rolnych nie był uprawiany w 2022 r. łubin żółty na ziarno, ponieważ działki były m.in. zachwaszczone. Według kontrolujących na polach nie znajdowały się pozostałości łubinu żółtego.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Skarżący wyjaśnił, że po oddaleniu wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa, sam zlecił sporządzenie takiej opinii. Opinia ta została sporządzona przez D. D., który jest biegłym z zakresu rolnictwa wpisanym na listę biegłych prowadzoną przez Prezesa Sądu Okręgowego w Kielcach. Zaznaczył, że wnosił również o przesłuchanie biegłego, aby organ ustalił, czy zastosowane przez niego metody badawcze są prawidłowe i miarodajne dla ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania zadeklarowanych działek w 2022 roku. Argumentował, że stan z marca 2023 r. nie był w pełni miarodajny. Podniósł, że w 2022 r. ciężko chorował i dopiero po kontroli, w przychylnych warunkach atmosferycznych wykonał zabieg na zadeklarowanych gruntach. B. D. Duda po dokonaniu oględzin stwierdził, że na zadeklarowanych działkach był uprawiany łubin żółty, a więc fachowe spostrzeżenia biegłego odnosiły się do sposobu użytkowania gruntu, a nie do powierzchni działek, jak to sugeruje niesłusznie organ. Przytaczając judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazał, że z orzecznictwa sądowego wynika, że walor dokumentu urzędowego nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza wówczas, gdy w świetle oferowanego przez stronę materiału dowodowego, zachodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ustaleń wynikających z dokumentu urzędowego.

Podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie, organ wniósł o oddalenie skargi.

Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania sprawy o sygn. akt I SA/Ke 410/23, I SA/Ke 411/23.

Na rozprawie 21 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – umowy dostawy płodów rolnych na okoliczność sprzedaży łubinu żółtego w ilości 4,5 tony przez skarżącego w czerwcu 2022 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane zgodnie z prawem.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa miały prawo do przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 z tytułu: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej w wysokościach szczegółowo wskazanych w zaskarżonej decyzji, a będących wynikiem ich pomniejszenia, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz poczynione z tego tytułu zmniejszenia, z uwagi na zastosowanie współczynnika korygującego oraz prawo do odmowy przyznania skarżącemu płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno na rok 2022 będącej wynikiem nałożenia sankcji.

Skarżący nie zgodził się z przyjętymi przez dyrektora, a wcześniej kierownika rozstrzygnięciami, wskazując w szczególności, że organy te dokonały dowolnych ustaleń w przedmiocie sposobu użytkowania zadeklarowanych gruntów wskutek oddalenia wniosków dowodowych skarżącego lub też uznania ich za niewiarygodne z uwagi na domniemanie prawdziwości treści dokumentu urzędowego.

W ocenie sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w powiązaniu z lekturą decyzji organów obu instancji pozwala stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe i nie narusza przepisów wskazanych w skardze.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775; ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach", z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 2 tej ustawy o płatnościach w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach). Powyższe przepisy wskazują zatem na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji wynikających z K.p.a. Wyłączono wprost zastosowanie art. 79a i 81 K.p.a. Nadto ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie bowiem do zasady praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak, zgodnie z art. 3 ust. 3 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie zatem z powyższą zasadą na organie, który (odmawiając płatności) wywodzi skutki prawne z zarzutu niedokonania zbioru ziarna łubinu ciąży obowiązek wykazania, że tego zbioru nie dokonano. Natomiast obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Nadto ograniczona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasada udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) przez ustalenie, że organ zobowiązany jest do ich przestrzegania tylko na żądanie strony.

W dalszej kolejności należy zaznaczyć, że przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego odbywa się w ramach postępowania administracyjnego na wniosek producenta rolnego o ich przyznanie, o czym stanowi art. 22 ustawy o płatnościach. Istotnym jest, że formę oraz tryb składania wniosku o przyznanie płatności, jak i również szczegółowe wymagania, jakim powinien on odpowiadać zostały zawarte w ustawie o płatnościach oraz w aktach wykonawczych do tego aktu prawnego. W związku z powyższym, to na rolniku, wnioskującym o przyznanie płatności ciąży obowiązek wykazania okoliczności, które uprawniają go do jej otrzymania. Ubiegając się o płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, producent rolny we wniosku dla uzyskania tej płatności deklaruje działki rolne swojego gospodarstwa, które są użytkowane rolniczo (utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy).

Należy zwrócić również uwagę na to, że to beneficjent jest odpowiedzialny za złożenie prawidłowego wniosku a przed jego złożeniem jego obowiązkiem jest zweryfikowanie poprawności zawartych w nim danych, z uwzględnieniem przepisów prawnych warunkujących przyznanie płatności. Brak zgodności danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym może skutkować zmniejszeniem kwoty płatności lub odmową jej przyznania. Dlatego też, zgłoszenie we wniosku odpowiedniej powierzchni działek ewidencyjnych musi być świadome i zgodne z prawem, bowiem to on bierze na siebie odpowiedzialność za zgłoszone dane, składając nawet oświadczenie o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenia, w wyniku których mógłby uzyskać nienależną korzyść finansową. Jak wskazano w wyroku NSA z 8 lipca 2009 r. w sprawie II GSK 1115/08: "Odpowiedzialność za treść merytoryczną wniosku ponosi producent rolny, m in. także za skutki zgłoszenia danych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Uzasadnieniem takiego stanowiska jest wykonywanie przez producenta rolnego swojej działalności zawodowo i na własny rachunek, a każdy podmiot zawodowo wykonujący swoją działalność powinien podnosić poziom swojej wiedzy i kwalifikacji zawodowych. Dotyczy to także producentów rolnych. W związku z powyższym to producent ponosi odpowiedzialność za zadeklarowanie we wniosku działek lub ich części, które nie kwalifikują się do płatności".

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności, oraz; łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, dalej: "płatności obszarowe", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013;

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie łych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Stosownie do treści art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.

Z kolei na podstawie art. 17a ustawy o płatnościach uzupełniająca płatność podstawowa przysługuje rolnikowi do powierzchni: upraw niektórych rodzajów roślin, gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin, do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

Z art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach wynika, że płatności związane do powierzchni upraw przysługują do uprawy w plonie głównym roślin strączkowych na ziarno, roślin pastewnych, ziemniaków skrobiowych, buraków cukrowych, pomidorów, chmielu, truskawek, lnu lub konopi włóknistych. Przepis art. 15 ust. 2a ustawy o płatnościach stanowi, że płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno jest przyznawana rolnikowi do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno gatunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 1 i 2, jeżeli dokonano zbioru ziarna.

Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, działalność rolnicza oznacza:

i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;

ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub

iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

Nie powinno budzić wątpliwości, że o powierzchniach i uprawach decyduje wnioskodawca. Z kolei obowiązkiem organu jest coroczna weryfikacja, czy wszystkie zadeklarowane powierzchnie spełniają warunki kwalifikowalności w danym roku. W tym celu zgodnie z art. 67 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli (system zintegrowany). Obejmuje on:

a) skomputeryzowaną bazę danych,

b) system identyfikacji działek rolnych,

c) system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności,

d) wnioski o przyznanie pomocy oraz wnioski o płatność,

e) zintegrowany system kontroli,

f) jednolity system rejestrowania tożsamości każdego beneficjenta wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, który składa wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność.

Obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne. Mając na uwadze przepisy wspólnotowe, systemem referencyjnym w zakresie płatności bezpośrednich jest system GIS (system informacji geograficznej), który oznacza techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, o których mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013.

Konfrontując dotychczasowe rozważania z treścią skargi, w ocenie sądu zarzuty w niej sformułowane sprowadzają się jedynie do polemiki z ustaleniami organów obu instancji poczynionymi w tej sprawie. Według skarżącego odmienne ustalenia mogą być związane z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa (czego organ w tej sprawie nie zrobił). Takie żądanie, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, zdaniem sądu nie ma uzasadnienia merytorycznego. Weryfikacja powierzchni działek została bowiem dokonana zgodnie z powołanymi powyżej przepisami prawnymi. Zatem brak jest podstaw do kontestowania wyników kontroli na miejscu. Organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny, a rezultat kontroli na miejscu został przedstawiony w raporcie z czynności kontrolnych i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie stwierdzono nieprawidłowości na działkach rolnych E2A, E2B, H2A i I4A, na których nie stwierdzono deklarowanej uprawy łubinu żółtego oraz nie potwierdzono deklarowanej uprawy na działce rolnej F2A. Ze sporządzonej w okresie kontroli na miejscu dokumentacji fotograficznej wynika, że działki rolne E2A, E2B, H2A i I4A były w zaawansowanym stopniu przerośnięte chwastami. Stwierdzono, że stanowiły ugór. Natomiast na działce F2A ujawniono ugór i trwały użytek zielony.

Podstawę ustaleń faktycznych w tej kwestii stanowiła przeprowadzona w okresie od 9 do 23 marca 2023 r. kontrola przez inspektorów terenowych, którzy nie stwierdzili żadnych pozostałości resztek pożniwnych, nasion łubinu – działki były zachwaszczone, nie było widać śladów zabiegów uprawowych. Z czynności kontrolnych został sporządzony 30 marca 2023 r. raport zawierający dokumentację fotograficzną obrazującą rzeczywisty sposób zagospodarowania działek.

Należy podkreślić, że kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej.

Ocena, czy stwierdzona w protokole na skutek kontroli na miejscu - nieprawidłowość faktycznie miała miejsce nie wymaga przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że zarówno powołanie biegłego, jak i przeprowadzenie oględzin ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyty w art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a. wyraz "może". Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi organ nie dysponuje (tak NSA w wyroku z: 4 listopada 2021 r., II OSK 462/21; 6 października 2022 r., II OSK 3347/19; publ. w CBOSA). Z samej istoty funkcjonowania organów wynika, że konkretna sprawa załatwiana jest przez te organy samodzielnie, zaś ocena istotnych jej okoliczności dokonywana jest w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie należy do organu prowadzącego postępowanie i to do niego należy dobór środków dowodowych, w tym również ocena, czy jest potrzebna i w jakim zakresie opinia biegłego (tak NSA w wyroku z: 10 listopada 2020 r., II GSK 782/20; z 14 października 2016 r., II OSK 3358/14; publ. w CBOSA).

Organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez sam organ (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w prawomocnym wyroku z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Go 1066/17; publ. w CBOSA).

Zgodzić się należy również z dokonaną przez organ oceną, sporządzonej na zlecenie skarżącego, opinii z 18 lipca 2023 r. D. D.. Organ słusznie zaznaczył, że osoba sporządzająca opinię nie wykonała dokumentacji fotograficznej potwierdzającej poczynione w opinii ustalenia. Trafnie przyjął, że w dniu sporządzenia opinii osoba ta winna przede wszystkim stwierdzić uprawę łubinu uprawianego w nowym sezonie wegetacyjnym (tuż przed zbiorami), a nie resztki pożniwne i chwasty. Na akceptację sądu zasługują wnioski organu, że opinia jest niepełna (nie wskazuje sposobu identyfikacji działek rolnych w terenie, nie zawiera szkiców i dowodów na poparcie wniosków płynących z opinii), nierzetelna (nie można sprawdzić zawartych w niej ustaleń). Organ także zasadnie zauważa, że kontrola na miejscu została przeprowadzona po około sześciu miesiącach od rzekomych zbiorów, zatem możliwości identyfikacji i weryfikacji uprawy były stosunkowo większe.

Zauważyć należy, że w sytuacji, gdy treść opinii powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów, możliwe jest negatywne dokonanie przez organ lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej tego opracowania (tak NSA w wyroku z 20 lutego 2020 r., II OSK 949/18; publ. w CBOSA).

Zdaniem sądu opinia przedstawiona organowi w tej sprawie zawiera ogólne stwierdzenia, bez przedstawienia naukowych ocen problemu, bez wskazania materiałów źródłowych pozwalających na ocenę stawianych tez. Nie może być ona zatem rozstrzygającym o jej wynikach dowodem sprawie, zwłaszcza że zawiera wewnętrznie wykluczające się twierdzenia. Świadczą o tym chociażby ustalenia opinii zawarte na stronie 7. D. D. wskazuje, że "nierealne jest ustalenie podczas kontroli przeprowadzanej w miesiącu marcu kolejnego roku, czy w miesiącu lipcu lub sierpniu poprzedniego roku była uprawa łubinu, zwłaszcza po wykonanej uprawie pożniwnej na początku sierpnia, zwłaszcza na lekkich glebach w gospodarstwie rolnika", po czym w kolejnym zdaniu wskazuje, że "wobec powyższego należy stwierdzić, że z dokonanych ustaleń wynika, że przedmiotowe uprawy w postaci roślin strączkowych m.in. łubinu były zasiane i prowadzone na działkach rolnika zgodnie z deklaracją rolnika".

Ponadto z akt administracyjnych: oświadczeń skarżącego, zarówno zawartych w odwołaniu od wyników kontroli, jak i odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wynika, że ze względów zdrowotnych z zakończeniem zbiorów na gruntach rolnych nie były prowadzone żadne prace uprawowe. Świadczy o tym także treść pierwszego wniosku dowodowego z 14 czerwca 2023 r. skarżącego, że w okresie od lipca 2022 r. do marca 2023 r. sporne działki były wyłączone z użytkowania rolnego. Okoliczność ta dodatkowo potwierdza, że działki te nie były kwalifikującymi się hektarami przez cały rok kalendarzowy w rozumieniu wskazanych przez organ przepisów prawa Unii Europejskiej i przeczy ustaleniom opiniującego o wykonanej uprawie pożniwnej na początku sierpnia.

Sąd aprobuje stanowisko organu o bezzasadności przesłuchania D. D. na okoliczność posiadanych przez niego uprawnień, wykształcenia i doświadczenia zawodowego w sytuacji, gdy organ tego nie kwestionuje.

W ocenie sądu kontrola na miejscu i wykonywane w jej trakcie za pomocą różnych metod pomiary jest rozstrzygającym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych. W trakcie kontroli nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne, bowiem to do tych terenów przysługują płatności obszarowe. O obszarze działek rolnych decydują rolnicy, a weryfikuje się go za pomocą, m.in. zdjęć lotniczych, map cyfrowych, oświadczeń rolników oraz pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników. System informatyczny, który wykorzystuje organ, pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, to jest zweryfikowania położenia spornej działki wyrysowanych na załącznikach graficznych wniosków z wartością ustaloną w systemie. System stanowi dla organów centralną i uniwersalną bazę danych do wyliczenia powierzchni dla różnych programów pomocowych. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne, a do tego nie są potrzebne wiadomości specjalne, tym bardziej w niniejszej sprawie, gdzie stan zagospodarowania spornych działek został właściwie udokumentowany.

Z tych powodów raport z kontroli miał w tej sprawie decydujące znaczenie, jeśli chodzi o dane dotyczące działek rolnych.

W kontekście żądania strony o przeprowadzenie oględzin działek o numerach 88, 89, 230, 240, 267, 300 oraz przesłuchania w charakterze strony B. P. zasługuje na akceptację sądu stanowisko organu, że przeprowadzenie tych dowodów jest niezasadne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności sporządzonej dokumentacji fotograficznej.

Stan działek potwierdza wniosek, że wcześniej działki rolne nie były utrzymywane w stanie, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, a tym samym nie został spełniony warunek przyznania płatności wynikający z art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 2a ustawy o płatnościach.

Zdaniem sądu raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr 9013-00000001686/23 wraz z dokumentacją fotograficzną jest dowodem wiarygodnym, a podniesione przez skarżącego zarzuty negujące tę wiarygodność nie są zasadne. Wskazać należy, że raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 K.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze takiego raportu świadczy to, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone podmioty. Takim dowodom, jak omawiany raport z kontroli, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności (por. wyrok NSA z 11 listopada 2016 r., II GSK 1069/15, publ. w CBOSA). Brak też jakichkolwiek podstaw ku temu, by organy były uprawnione czy wręcz zobligowane do czynienia ustaleń na temat kwalifikacji kontrolujących (wyrok NSA z 29 maja 2014 r., II GSK 458/13, wyrok NSA z 12 października 2011 r., II GSK 1019/10, wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07; publ. w CBOSA).

Należy zauważyć, że zasadniczym powodem pomniejszenia stronie płatności i nałożenia sankcji było stwierdzenie, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, co zostało objęte kodem DR13+, stwierdzenie ugoru (kod nieprawidłowości DR 7) oraz stwierdzenie zaniechania prowadzenia działalności rolniczej objęte kodem DR 18. Ustalenia powierzchni działek rolnych oparto o System Identyfikacji Działek Rolnych.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, które muszą być przez Polskę stosowane. System LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który to system przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrola jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie określonych potencjalnych beneficjentów. Należy również zauważyć, że analizy zdjęć lotniczych, map cyfrowych, oświadczeń rolników oraz pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników dokonują pracownicy organu posiadający do tego odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia. Zdaniem sądu nie ma zatem podstaw do podważenia treści merytorycznej protokołu, w szczególności w zakresie dokonanych pomiarów działek i ustalenia wielkości powierzchni kwalifikowanej do pomocy, czy kwestionowania metody dokonywania pomiarów.

Podsumowując, w ocenie sądu brak jest podstaw do podważania wiarygodności raportu z kontroli przeprowadzonej w okresie od 9 do 23 marca 2023 roku. Kontrola została przeprowadzona według metody inspekcji terenowej przewidzianej przez prawo, przez upoważnionych do tego inspektorów terenowych. Sam raport został sporządzony prawidłowo, został zweryfikowany i zatwierdzony, został też doręczony stronie wraz z pouczeniem o prawie wniesienia zastrzeżeń, z którego strona skorzystała.

W ocenie sądu, prawidłowo zatem organy oparły swoje ustalenia o wyniki tej kontroli, która wykazała, że wykluczona z płatności powierzchnia 0,96 ha spowodowała pomniejszenie jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej i płatności za zazielenienie, a łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności związanej do upraw strączkowych na ziarno 5,15 ha spowodowała odmowę przyznania tej płatności.

Powyższych ustaleń, w ocenie sądu, skarżący nie zdołał podważyć.

Nie mogły zostać uwzględnione podniesione w odwołaniu argumenty o niekaraniu związane ze stanem zdrowia skarżącego. Zgodnie z art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy: a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej; b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6; c) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna; d) dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby; e) niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. b); f) zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b).

Stosownie do treści art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 do celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach: a) śmierć beneficjenta; b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym; d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym; e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw; f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku.

Organ rozważył w sprawie możliwość zastosowania przepisów w zakresie wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności wymienionych w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, uznając trafnie, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L 181 z 20 czerwca 2014 r., str. 48, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie 640/2014" przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Organ rozważył też w sprawie możliwość zastosowania art. 15 rozporządzenia nr 640/2014 zgodnie z którym kar administracyjnych przewidzianych w niniejszym rozdziale nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Podane przez beneficjenta informacje, o których mowa w ust. 1, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji.

Trafnie organ przyjął, że w sprawie skarżący nie poinformował kierownika, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, a także nie zgłaszał wystąpienia przypadku nadzwyczajnych okoliczności lub siły wyższej w jego gospodarstwie.

Organ rozważył możliwość zastosowania w sprawie art. 64 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1306/2013. Ustalone w sprawie okoliczności nie wskazywały na możliwość zastosowania przepisu art. 64 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 1306/2013. Nie można uznać, że zadeklarowanie przez skarżącego do płatności większej powierzchni, w sytuacji gdy do płatności kwalifikowała się mniejsza powierzchnia, było błędem organu albo nie było zawinione przez stronę. Okoliczności takie nie wynikają także z akt sprawy. Podkreślić bowiem należy, że to do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych, jeśli ubiega się o płatności do nich. Działki rolne, ze względu na zmienny ich charakter, nie są przedmiotem wpisu do ewidencji gruntów ani innych rejestrów. To producent rolny musi każdorazowo sprawdzić, czy wszystkie zgłaszane działki będą przez niego uprawiane, czy ich stan się nie zmienił, np. w wyniku rozrośnięcia się terenów zadrzewionych, zakrzaczonych, zalanych. To wnioskodawca winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych i ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Przepisy dotyczące płatności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2081/18; publ. w CBOSA). Z materiału dowodowego sprawy nie wynikały żadne okoliczności, które wskazywałyby na możliwość zastosowania art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 w pozostałym zakresie.

Wobec stwierdzonych nieprawidłowości organy zasadnie orzekły o pomniejszeniu wnioskowanej płatności i nałożyły sankcje, przytaczając w tym względzie właściwe przepisy prawa krajowego i europejskiego.

Sąd w pełni podziela w tym zakresie argumentację organu, która w świetle wszechstronnej oceny materiału dowodowego jest w pełni uzasadniona i nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów. Zasadność ocen i wniosków poczynionych przez ten organ na podstawie zebranego materiału dowodowego, w świetle zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, nie budzi wątpliwości. Dokonana ocena dowodów nie wykracza także poza granice wynikające z przepisów prawa.

Sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest logiczne, spójne i kompletne, poddaje się merytorycznej kontroli sądowej. Wyczerpująco też informuje skarżącego o motywach, którymi kierował się organ, załatwiając przedmiotową sprawę, odzwierciedla tok jego rozumowania, a w szczególności zawiera ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez dyrektora wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Warto zaznaczyć, że w niniejszej sprawie organ nie zignorował aktywności skarżącego w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego. Ustosunkował się bowiem do przedłożonej opinii D. D..

Reasumując, z akt kontrolowanej sprawy wynika jednoznacznie, że materiał dowodowy został zebrany przez organy obu instancji w sposób rzetelny. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i decyzji poprzedzającej. Spójna, logiczna i kompleksowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie naruszała, w ocenie sądu, granic swobodnej oceny dowodów.

W tym stanie rzeczy nie są zasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 76 § 3 i art. 80 K.p.a.

Odnosząc się do zgłoszonego na rozprawie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – umowy dostawy płodów rolnych na okoliczność sprzedaży łubinu żółtego w ilości 4,5 tony przez skarżącego w czerwcu 2022 r. sąd zauważa, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym (tak NSA w wyrokach z: 12 lipca 2023 r., I OSK 890/20; 29 września 2023 r., III OSK 2159/21; publ. w CBOSA), czemu zasadniczo miało służyć przeprowadzenie tego dowodu. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten dopuszcza w drodze wyjątku przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych. Nie daje natomiast podstaw, by żądać przeprowadzenia postępowania dowodowego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postepowania przed organem administracji (tak NSA w wyroku z 26 maja 2023 r., I OSK 1219/22; publ. w CBOSA). Nie można przy tym pomijać, że jest to uprawnienie, a nie obowiązek sądu (wyrok NSA z 2 września 2008 r., II GSK 318/08; publ. w CBOSA).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, sąd odmówił przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z uwagi na nieprzydatność tego dowodu dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozpoznawanej sprawy.

Reasumując uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.