Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 144/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35 § 3, art. 37 § 1, art. 110
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi M.D. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do rozpoznania odwołania skarżącej M.D. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił M.D. przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla syna K.D. Od powyższej decyzji M.D. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Odwołanie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do Kolegium dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. M.D. wniosła za pośrednictwem skrzynki ePUAP Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), w związku z nierozpatrzeniem przez ten organ do powyższej daty jej odwołania.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] SKO w [...] uznało, iż jako organ prowadzący sprawę z odwołania M.D. od powyższej decyzji, dopuściło się bezczynności w prowadzeniu postępowania, przy czym w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązało Prezesa SKO w [...] do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Jednocześnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznało powyższe odwołanie, utrzymując w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. Wspomniana decyzja Kolegium została wysłana [...] r. i została doręczona stronie w dniu [...] r.

Przed datą doręczenia powyższej decyzji, pismem z dnia [...] r. M.D. wniosła za pośrednictwem SKO w [...], na skrzynkę ePUAP tego organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kolegium postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Burmistrza [...]. Zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wniosła o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Kolegium do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., iż do daty wniesienia skargi, pomimo upływu 5 miesięcy od otrzymania przez Kolegium odwołania, organ ten nie załatwił sprawy zgodnie z terminami przewidzianymi w art. 35 k.p.a., a także zaniechał obowiązku przedłużenia postępowania zgodnie z art. 36 k.p.a. Powołując się na poglądy orzecznictwa skarżąca wywiodła, iż problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań oraz przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku, złej organizacji czy nieskutecznego działania organów, które mają obowiązek rozpatrzyć sprawę co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie mogą obciążać stron postępowania. Sprawa jest dla skarżącej bardzo pilna, ponieważ odwołanie dotyczy trzeciej negatywnej decyzji w przedmiotowej sprawie, co skutkuje tym, iż dziecko strony od [...] r. nie kontynuuje terapii. Wniosek dotyczył roku [...], na rok [...] został przez wstrzymany nie rozpatrzony, a niebawem skarżąca będzie składać kolejny wniosek o przyznanie usług na rok [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż odwołanie od w/w decyzji było rozpatrywane na posiedzeniu Kolegium w dniu [...] r., na którym skład orzekający orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Na posiedzeniu skład orzekający omawia sprawę i głosuje nad sposobem jej rozpatrzenia. Następnie, już po posiedzeniu sporządzane jest pisemne uzasadnienie decyzji bądź inne podjęte rozstrzygnięcie.

Organ nie dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Z uwagi na braki kadrowe, spowodowane absencją członków składu orzekającego, a także ze względu na bardzo dużą liczbę spraw, sporządzanie uzasadnień oraz wysyłka mogą się znacznie opóźniać, przy czym organ dokłada wszelkiej staranności, aby odbywało się to bez zbędnej zwłoki. W ocenie Kolegium w sprawie nie doszło do bezczynności organu w toku rozpatrywania sprawy. Została ona rozpatrzona, a decyzja wysłana do skarżącej jako strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła za pośrednictwem skrzynki ePUAP Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie w związku z nierozpatrzeniem przez ten organ jej odwołania w oparciu o treść art. 37 § 1 oraz § 3 pkt 2 k.p.a., co jest równoznaczne z dopełnieniem wymogu dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a.

W analizowanej sprawie chronologia zdarzeń przedstawia się następująco. W dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji wraz z aktami sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] r. Kolegium utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję organu I instancji. Dnia [...] r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego na skrzynkę ePUAP, opisaną wyżej skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Następnie [...] Kolegium przesłało skarżącej swoją decyzję z dnia [...] r., która została doręczona stronie [...] r.

W odniesieniu do przedstawionej wyżej chronologii zdarzeń należy zwrócić uwagę, iż skutki materialnoprawne oraz procesowe w postaci wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji administracyjnej związane są z prawidłowym doręczeniem (ogłoszeniem) jej stronie, co wynika z art. 110 k.p.a. Decyzja jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny, skierowany do konkretnego adresata – musi być zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Byt prawny decyzji rozpoczyna się więc od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie. Nie można automatycznie przyjmować, że sporządzenie decyzji jest równoznaczne z wprowadzeniem tego aktu do obrotu prawnego. Zatem dla oceny zaistnienia bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji znaczenie ma nie tylko data sporządzenia tego aktu – w niniejszej sprawie [...] r., ale też data wysłania i doręczenia go stronie postępowania – [...] oraz [...] r. (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., II OSK 641/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście wiążącej skład orzekający uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 dodać należy, iż w dacie wniesienia skargi ([...]) skarżąca mogła mieć uzasadnione zastrzeżenia co do przewlekłego prowadzenia postępowania (czy też nawet bezczynności) przez Kolegium w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. Podejmując to działanie skarżąca nie wiedziała bowiem jeszcze o wydaniu przez Kolegium decyzji z dnia [...] r. W takiej sytuacji dla oceny całokształtu okoliczności sprawy należało uwzględnić nie tylko datę sporządzenia tej decyzji, ale również datę jej wysłania oraz doręczenia stronie postępowania. Potwierdza to pogląd wyrażony w jednej z wcześniejszych uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00 (publ. ONSA 2001, z. 2, poz. 56), w której wskazano, iż decyzja administracyjna jako akt zewnętrzny, będący władczym oświadczeniem woli organu administracyjnego, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Skoro bowiem decyzja administracyjna (a ujmując szerzej – akt administracyjny) jest oświadczeniem woli o charakterze zewnętrznym, to musi ujawniać wolę organu administracyjnego w sposób dostateczny i to na zewnątrz organu. Taki akt zewnętrzny musi być zakomunikowany stronie. Dopóki nie zostanie stronie zakomunikowany, dopóty jest aktem nie wywierającym skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia środka zaskarżenia). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego.

Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż w sytuacji gdy stronie skarżącej domagającej się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma ona wówczas prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności czy przewlekłości organu. Strona nie powinna zostać pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W takim właśnie kontekście ocenić należy sytuację procesową, w której strona wnosi skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu decyzji, ale przed jej doręczeniem (por. wyrok NSA z 2 stycznia 2017 r. I OSK 675/16).

Innymi słowy dla oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości Kolegium w omawianym przedmiocie, znaczenie miała nie tylko data sporządzenia powyższej decyzji ([...] r.), ale również data jej wysłania ([...]r.), a także doręczenia jej skarżącej ([...]r.). Zatem na dzień wniesienia skargi, na którą to datę sąd dokonuje oceny istnienia zarzucanej przewlekłości ([...] r.), postępowanie administracyjne nie było jeszcze zakończone.

Stąd też kwestionowany przez skarżącą stan, w którym jej sprawa pozostawała niezałatwiona przez organ odwoławczy, należało zakwalifikować jako przewlekłość w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., mającą miejsce w okresie pomiędzy [...] r., tzn. pierwszym dniem po upływie wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. miesięcznego terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym (liczonego od daty wpływu do Kolegium odwołania z aktami sprawy) a [...] r., tzn. datą wprowadzenia decyzji Kolegium do obrotu prawnego poprzez wysłanie jej skarżącej (por. powołany wyżej wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., II OSK 641/19 oraz uchwałę NSA z 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00). Wystąpiła tu bowiem zwłoka w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji.

Przy ocenie niniejszej sprawy należy jednakże mieć również na uwadze fakt ustania zarzucanej przewlekłości. Rozpoznając skargę w tym przedmiocie sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w dacie wydania orzeczenia. Jeżeli po zainicjowaniu postępowania sądowego, przed dniem orzekania, bezczynność czy też przewlekłość ustała, nawet jeśli miało to miejsce z przekroczeniem ustawowych terminów, wówczas organ nie pozostaje w tym stanie i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed datą orzekania zostało już podjęte. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem decyzja wydana na skutek wniesionego przez stronę odwołania została jej doręczona po wniesieniu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Postępowanie w zakresie zarzucanej przewlekłości (zobowiązania Kolegium do rozpoznania odwołania skarżącej) podlegało zatem umorzeniu, o czym orzeczono w pkt I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Podjęcie przez organ działania po wniesieniu skargi na przewlekłość nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia, czy stan ten miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała takiego charakteru. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być nie tylko znaczne i niezaprzeczalne, ale również musi być w oczywisty sposób nacechowane brakiem woli załatwienia sprawy oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie to jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Innymi słowy, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe.

Zwłoka organu w zakresie dochowania wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wyniosła wprawdzie około pięć miesięcy, jednakże nie było to uchybienie o charakterze rażącym, przekraczające przykładowo okres jednego roku. Ponadto Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę wiadome jest z urzędu, iż wynikło ono z trudnej sytuacji kadrowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego (co nie wpływa na ocenę wystąpienia stanu bezczynności czy przewlekłości, ale może być już wzięte pod uwagę przy ocenie ewentualnego zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa) oraz bardzo dużej liczby spraw rozpoznawanych przez ten organ, a co za tym idzie, znacznego obciążenia obowiązkami poszczególnych członków Kolegium. Dodatkowo w krótkim odstępie czasu po otrzymaniu skargi organ odwoławczy wysłał skarżącej wydaną wobec niej decyzję. Z powyższych względów Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, iż w sprawie zaistniał przypadek rażącego lekceważenia przez Kolegium odwołania skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rezultacie, w oparciu o treść art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

Na marginesie należy wskazać, iż sprawa ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] stanowi przedmiot rozpoznania tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Go 21/24.