Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1543/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176, art. 183, art. 184, art. 209, art. 210
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 3, art. 6 ust. 4 pkt 7, art. 6 ust. 7
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 516/12 w sprawie ze skargi I. S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 516/12 oddalił skargę I. S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr SKO [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu po rozpatrzeniu odwołania I. S. K. od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...]marca 2012r., Nr [...], podjętej po wznowieniu postępowania i orzekającej o uchyleniu decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2011r., Nr [...] przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 marca 2011r. do dnia 31 sierpnia 2011r. w kwocie 149,56 zł miesięcznie i przyznaniu dodatku mieszkaniowego na wyżej wskazany okres w kwocie 51,22 zł miesięcznie - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium wskazało, że I. S. K., najemca lokalu mieszkalnego Gminy Wrocław, położonego przy ul. W., złożył - w dniu 8 lutego 2011 r. - wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wraz z deklaracją o wysokości dochodów za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku. W punkcie siódmym wniosku (sposób ogrzewania lokalu: centralne ogrzewanie) i ósmym (sposób ogrzewania wody: centralnie ciepła woda) – I. S. K. wskazał "brak". Dane te potwierdził zarządca domu – [...] Sp. z o.o., Zespół Obsługi Eksploatacyjnej, BOK nr [...]. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku na podstawie danych zawartych w tymże wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2011r., Nr [...], przyznano wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy od 1 marca 2011r. do 31 sierpnia 2011r., w kwocie 149,56 zł miesięcznie, w tym ryczałt na zakup opału w wysokości 57,75 zł.

Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012r., Nr [...]- wydanym na podstawie art.145 § 1 pkt 5 w związku z art.147 k.p.a. oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a. - wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone w/w ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 13 stycznia 2012r. wpłynęła do organu informacja, że lokale znajdujące się w budynku przy W. są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania lokalu i podgrzania zimnej wody, a lokatorzy korzystają z tej instalacji od 2010 r. Zdaniem organu, ponieważ wyposażenie zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego w instalację centralnego ogrzewania i ciepłej wody stanowi nową okoliczność faktyczną, istotną dla sprawy przyznania dodatku mieszkaniowego a nieznaną organowi w dniu wydania decyzji, postanowiono jak na wstępie.

Kolejno organ pierwszej instancji, opisaną na wstępie decyzją uchylił decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2011r., Nr [...] przyznającą I. S.K. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 marca 2011r. do 31 sierpnia 2011r. w kwocie 149,56 zł miesięcznie i przyznał dodatek mieszkaniowy na wyżej wskazany okres w kwocie 51,22 zł miesięcznie.

Od tej decyzji odwołanie wniósł skarżący I. S. K. wskazując, że jest ona niezgodna z ustawą o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r. w zakresie obliczania dochodu. Zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych dochodów pomniejszonych o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W związku z powyższym jego dochód w styczniu 2011 r. po potrąceniu alimentów wynosił 534,25 zł, a to oznacza, że dochód na jednego członka rodziny wynosił 267,12 zł i dodatek mieszkaniowy winien zostać przyznany w kwocie 92,26 zł. Oświadczył, że w czasie, gdy składał wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego instalacja CO była nieczynna, a mieszkanie było opalane piecem kaflowym. Do gotowania używał butli gazowej, a zatem ryczałt na zakup opału mu się należał. Wprawdzie instalacja CO w budynku nr [...]przy W. była zamontowana już we wrześniu 2009 r., a włączono ją [...] listopada 2009r., lecz skarżący korzystał z niej do stycznia 2010r. Aby "zaoszczędzić na energii płatnej" palił w piecu kaflowym. Nadto skarżący wyjaśnił, że zaopiekował się kobietą bezdomną, chorą i bez środków do życia. Pierwszy rachunek z Przedsiębiorstwa [...] otrzymał na kwotę 58 zł. Pod wpływem zapewnień pracowników przedsiębiorstwa, że następne rachunki będą niższe, podpisał umowę. Jednakże następny rachunek wyniósł 70 zł. W związku z tym zażądał wyłączenia ogrzewania, gdyż nie był w stanie ponosić kosztów ogrzewania lokalu i ciepłej wody. Ogrzewanie zostało wyłączone i nie korzystał z ciepłej wody. Zdaniem odwołującego się, nie do przyjęcia jest twierdzenie, że nieczynna instalacja CO, jest tym samym, co instalacja grzewcza. Nie płaci się za posiadanie instalacji tylko za energię cieplną którą się przekazuje. Uważa, że obciążenie go winą za wyłączenie dopływu ciepła z powodu niewnoszenia opłat za energię, jest "śmieszne". Prosi o pomoc w trudnej sytuacji życiowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów odwołania i wskazało, że nadzwyczajny tryb postępowania, jakim jest wznowienie postępowania, uruchamiany jest w wyniku wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 1-2 k.p.a. Ten akt procesowy otwiera drogę do dalszego postępowania, którego przedmiotem jest badanie rzeczywistego zaistnienia podstawy wznowienia, jak i ocena skutków, jakie jej istnienie wywiera na dotychczasowe rozstrzygnięcie sprawy.

W niniejszej sprawie wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2011r. nastąpiło postanowieniem z dnia [...]stycznia 2012r., zaś podstawą wszczęcia postępowania wznowieniowego było wyjście na jaw istotnych dla sprawy przyznania dodatku mieszkaniowego nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 2011 r., lecz nie znanych wówczas organowi pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Kolegium podkreśliło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. W. został wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania lokalu i podgrzewania wody podczas remontu budynku przeprowadzonego w latach 2009 - 2010. W 2010 r. I. S. K. zawarł indywidualną umowę sprzedaży, nr [...], z [...] Sp. z o.o., która obowiązywała od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 31 października 2010 r. Sprzedaż i rozliczanie energii cieplnej dostarczanej do lokalu zajmowanego przez stronę przez Przedsiębiorstwo rozpoczęło się dnia 1 kwietnia 2010 r. Umowa ta została jednak rozwiązana w związku z zadłużeniem strony wobec Przedsiębiorstwa (pismo Specjalisty ds. Handlu i Rozliczeń w Oddziale [...] Sp. z o.o. z dnia [...]lutego 2012 r.). Faktów tych skarżący nie kwestionuje ( protokół z przesłuchania I. S. K.z dnia [...] marca 2012 r.).

Biorąc pod uwagę powyższe - w ocenie Kolegium - wystąpiła podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli wyszły na jaw istotne dla sprawy przyznania dodatku mieszkaniowego nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 2011 r., lecz nie znane wówczas organowi pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że taką okolicznością była informacja Sp. z o.o. [...] z dnia 16 stycznia 2012r. o wyposażeniu od 2010r. - lokali położonych przy ul. W. w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów grzewczych lokalu i podgrzewania zimnej wody. Nie ulega też wątpliwości, że we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia 8 lutego 2011 r., wnioskodawca zaznaczył, iż jego lokal nie jest wyposażony w CO i CW (dane te zostały potwierdzone przez zarządcę), pomimo, iż dane te były nieprawdziwe (protokół z przesłuchania I.S. K. z dnia 16 marca 2012r.). Można tylko przypuszczać, że podanie takich danych wynikało z subiektywnej oceny wnioskodawcy, że skoro umowa sprzedaży energii cieplnej została rozwiązana, a urządzenie doprowadzające energię cieplną zostało zaplombowane i wnioskodawca korzystał z alternatywnych źródeł ciepła (piec kaflowy, bojler elektryczny), to lokal nie jest wyposażony w CO i CW i ryczałt na zakup opału stronie się należy.

Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 6 ust. 4 pkt 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych świadczeniem okresowym ponoszonym przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego jest wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 7 powołanej ustawy, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, za wydatek, stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 5 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na 1 m2 normatywnej powierzchni użytkowej i odpowiednio, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa.

Kolegium wskazało, że do lokalu mieszkalnego strony jest doprowadzona instalacja doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania i instalacja ciepłej wody. Okoliczność tę potwierdza sam skarżący w złożonym odwołaniu. Fakt, że odwołujący się nie korzysta (bez względu na przyczynę) z centralnie doprowadzonej do jego lokalu energii cieplnej do celów ogrzewania i ciepłej wody nie oznacza, że wydatki mieszkaniowe powinny zostać automatycznie powiększone o naliczony z tego tytułu ryczałt. Przyznanie ryczałtu na zakup opału, w sytuacji, w której potencjalnie istnieje możliwość korzystania z centralnie doprowadzonej energii cieplnej i ciepłej wody, należy uznać za niedopuszczalne.

W związku z tym wydatki mieszkaniowe będące podstawą do obliczenia dodatku mieszkaniowego I. S.K. wynoszą - 156,37 zł.

Według art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tejże ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego niezgodności decyzji z przepisami ustawy o pomocy społecznej w zakresie obliczania dochodu, Kolegium wyjaśniło, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera własną definicję dochodu i nie odsyła w tym zakresie do żadnych innych ustaw. Sytuacja dochodowa określonej osoby nie jest rozumiana jednolicie na gruncie przepisów o pomocy społecznej oraz przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Za dochód, stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ustawodawca uznał wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 3 ust. 3 ustawy sformułowanie "wszelkie przychody", obejmuje wszelkie wartości materialne i niematerialne, uzyskiwane regularnie, jak i sporadycznie (incydentalnie), które zostały faktycznie uzyskane przez stronę postępowania. Kolegium podkreśliło, że przepis art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy - w sposób wyczerpujący wymienia odliczenia od przychodu, a wyliczenie to ma charakter zamknięty. Odliczeniu od dochodu mogą więc podlegać tylko i wyłącznie świadczenia wymienione tym przepisem. W tym zamkniętym katalogu ustawodawca nie zawarł alimentów, a zatem kwota alimentów musi być brana pod uwagę przy wyliczaniu kwoty dochodu w sprawach o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Ze złożonej przez wnioskodawcę deklaracji o wysokości dochodów wynika, że średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego, w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wyniósł 438,13 zł, a więc nie przekroczył 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, która wynosiła w tym dniu 706,29 zł [pkt 1 lit. a) komunikatu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent; M.P. Nr 10, poz. 110].

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie dwuosobowym. Według zaś art. 6 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal a odpowiednią kwotą wymienioną w ust. 1 pkt 1-3 lub w ust. 2 pkt 1-3 tego artykułu.

Zgodnie z w/w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w przypadku dwuosobowego gospodarstwa domowego Wnioskodawcy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę miedzy wydatkami mieszkaniowymi (156,37 zł) a 12% dochodów dwuosobowego gospodarstwa domowego Strony (876,26 zł x 12% = 105,15 zł), co daje kwotę dodatku 51,22 zł (156,37 zł - 105,15 zł).

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji zasadnie wznowił postępowanie, a następnie, po przeprowadzeniu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...] marca 2011 r. i przyznał, prawidłowo wyliczając, "skorygowany" dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 marca 2011r. do dnia 31 sierpnia 2011r. w kwocie 51,22 zł miesięcznie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący I. S.K. podkreślił, że w styczniu 2011r. we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, w punktach 7, 8 i 9 skreślił słowo "brak" oraz wpisał własną specyfikację opłat mieszkaniowych, z uwzględnieniem opłat za gaz i światło, na łączną kwotę 278 zł. W Biurze Obsługi Klienta poprawiono jego wniosek, przekreślając sporządzoną przez niego specyfikację opłat i wpisując kwotę 156,37 zł, natomiast w punktach 7 i 8 wniosku przekreślono słowo "jest" i dopisano "brak". Wniosek o dodatek mieszkaniowy, potwierdzony przez zarządcę w dniu 10 sierpnia 2011 r., został wypełniony przez BOK Nr [...] w taki sam sposób. Skarżący uważa, że poprawki BOK Nr [...], co do ogrzewania były słuszne, bo jeżeli w instalacji doprowadzającej energię cieplną do jakiegoś lokalu jest brak energii, tzn. że brak jest centralnego ogrzewania tego lokalu. Wyjaśnił, że ciepłą wodę czerpie z bojlera elektrycznego, a w miesiącach zimowych ogrzewa piecem na butlę. Ponadto, uważa za karygodną - sporządzoną przez BOK Nr [...] - specyfikację kosztów utrzymania mieszkania, pomijającą wydatki za gaz i światło.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie do zbadania, czy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012r., Nr SKO [...] odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 § 1 lub art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270 t.j.).

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że skarga I. S. K. nie może być uwzględniona jako, że uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności, przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie.

Istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Ponieważ instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, owa wadliwość musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. O ile w postępowaniu zwykłym głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego sprawy administracyjnej, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym.

Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Na tej podstawie wznawia się zatem postępowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; po trzecie, okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Zdaniem Sądu I instancji, organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że wskazane wyżej przesłanki wznowienia zaistniały w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał, że nie ma przy tym znaczenia, czy wcześniejsze nieujawnienie tych okoliczności, czy dowodów wynikało z niewłaściwie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, czy też z zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, k.p.a. - Komentarz tom II str. 312, Wyd. Zakamycze 2005). Sąd I instancji podał, że niesporne w niniejszej sprawie jest, że ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] marca 2011r., Nr [...] przyznano skarżącemu zamieszkałemu w lokalu mieszkalnym Nr [...] znajdującym się w budynku położonym w W. przy ul. W. dodatek mieszkaniowy do w/w lokalu na okres od 1 marca 2011r. do 31 sierpnia 2011r. w wysokości 149,56 zł miesięcznie, w tym ryczałt na zakup opału. Niesporne jest także w sprawie, że w dniu 13 stycznia 2012r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wpłynęło pismo Spółki z o.o. [...], z treści którego wynika, że lokal mieszkalny Nr [...] znajdujący się w budynku przy ul. W. zajmowany przez skarżącego - wyposażony jest w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania lokalu i podgrzewania zimnej wody. Równocześnie wyjaśniono, że lokatorzy w/w budynku korzystają z instalacji centralnego ogrzewania i podgrzewania zimnej wody od 2010 r. Niewątpliwe jest również w sprawie, że na mocy umowy Nr [...] zawartej pomiędzy skarżącym a Przedsiębiorstwem [...] Sp.z o.o., od 1 kwietnia 2010r. miało miejsce dostarczanie do zajmowanego przez skarżącego w/w lokalu mieszkalnego energii cieplnej. Jednakże i co jest w sprawie również niesporne, umowa ta została rozwiązana na dzień [...] października 2010r. w związku z nie regulowaniem przez skarżącego w/w Spółce należności z powyższego tytułu.

Istotną przy tym okolicznością, a na co trafnie zwracają uwagę organy jest to, że skarżący we wniosku o przyznanie przedmiotowego dodatku wskazał, że w zajmowanym przez niego lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku położonym we W. przy ul. W.– brak jest centralnego ogrzewania i centralnie ciepłej wody, gdy nadto okoliczność tę potwierdził zarządca.

W świetle powyższego Sąd I instancji zgodził się z organami, że ujawnione a opisane wyżej okoliczności były nowe i miały istotne znaczenie dla sprawy z tego względu, że stosownie do art.6 ust.7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz. U. Nr 71, poz.734/ - niezbędną przesłanką do przyznania ryczałtu na zakup opału jest wykazanie, że zajmowany lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, jak i instalację ciepłej wody.

Sąd I instancji zaznaczył, że w myśl powołanego wyżej przepisu art.6 ust.7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, tylko w sytuacji, gdy lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego.

Sąd I instancji podkreślił, że ujawnione a opisane wyżej okoliczności faktyczne istniały tak w dniu składania przez skarżącego wniosku o przyznanie przedmiotowego dodatku mieszkaniowego, jak w dniu wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] marca 2011r. i nie były organowi znane w dacie przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od 1 marca 2011r. do 31 sierpnia 2011r.

W tym stanie faktycznym i prawnym, organy orzekające trafnie przyjęły, iż nowe okoliczności faktyczne, które wyszły na jaw po podjęciu przez organ I instancji ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2011r. stanowiły podstawę wznowienia postępowania i - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - prowadziły do orzeczenia o uchyleniu przez organ I instancji w/w decyzji własnej o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w kwocie 149,56 zł miesięcznie i o przyznaniu przedmiotowego dodatku mieszkaniowego w kwocie 51,22 zł miesięcznie na określony wyżej okres. Organy dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie spełnienia przez skarżącego kryteriów do przyznania dodatku mieszkaniowego i przyznały ten dodatek w kwocie wyżej określonej.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego, a właściwie nieprzyznanie ryczałtu na zakup opału.

Nie powtarzając przedstawionej w zaskarżonej decyzji szczegółowej i trafnej argumentacji w zakresie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że zajmowany przez skarżącego lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się w budynku położonym w W. przy ul. W.– tak w dacie składania wniosku, jak i w dacie wydania ostatecznej decyzji przez organ Instancji z dnia [...] marca 2011r. przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy uwzględniający ryczałt na zakup opału – wyposażony był w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania , jak i instalację ciepłej wody.

To, że skarżący z własnej woli nie korzysta z tychże instalacji nie oznacza w ocenie Sądu I instancji, że zajmowany przez niego lokal mieszkalny nie jest wyposażony w w/w instalacje.

Sąd I instancji wskazał, że skoro bezspornie ustalone zostało w sprawie, że budynek położony w W. przy ul. W. wyposażony jest tak w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, jak i instalację ciepłej wody i w instalację tą wyposażony jest lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego, to za niedopuszczalne uznać należałoby przyznanie skarżącemu ryczałtu na zakup opału, gdy skarżący ma możliwość korzystania z centralnego ogrzewania i centralnie doprowadzonej ciepłej wody.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze okoliczności, zdaniem Sądu I instancji nie mają najmniejszego wpływu na treść i wykładnię art.6 ust.7 powołanej ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych.

Za chybiony, w ocenie Sądu I instancji należy również uznać zarzut skarżącego dotyczący pominięcia w specyfikacji wydatków mieszkaniowych jakie ponosi skarżący za gaz i światło. Stosownie bowiem do postanowień art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wydatkami osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy są jedynie świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wydatkami tymi są: czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, wymienione powyżej opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, nieczystości stałych i płynnych, wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału (ust. 4 art. 6). Sąd I instancji wskazał, że do wydatków mieszkaniowych nie zalicza się wydatków poniesionych z tytułu: ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów; opłat za gaz przewodowy, energie elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe (ust. 4a art. 6). W związku z tym powoływane w skardze wydatki nie mogły, w ocenie Sądu I instancji być uwzględnione przy ustalaniu wydatków mieszkaniowych, będących podstawą do obliczenia dodatku mieszkaniowego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że w świetle przepisu art.3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a który to przepis zawiera zamknięty katalog odliczeń od dochodu, ustawodawca nie przewidział odliczenia od dochodu przy ustalaniu uprawnień do dodatku mieszkaniowego płaconych na rzecz osób trzecich alimentów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011r., sygn.akt II SA/Wa 368/11, LEX nr 1086863).

W świetle powyższych ustaleń Sąd I instancji stwierdził, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, nie wykazała by zaskarżoną decyzja, jak poprzedzająca ją decyzja o organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł I. S. K. i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił:

naruszenie prawa materialnego, a to:

- przepisu art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zawężającym uznaniu, że wyposażenie lokalu w instalację do doprowadzania energii cieplnej do celów ogrzewania i podgrzania zimnej wody przy faktycznym nieskorzystaniu zeń stanowi podstawę odmowy przyznania ryczałtu na zakup opału, w sytuacji ww. instalacja nie stanowi źródła energii, a skarżący z niej w ogóle nie korzysta;

- przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uiszczanych przez skarżącego alimentów na rzecz osoby trzeciej nie uwzględnia się przy obliczaniu dochodu branego pod uwagę przy ustaleniu uprawnień do dodatku mieszkaniowego i jego wysokości, w sytuacji gdy bezpośrednio wpływa ona na jego wysokość.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, albowiem nie zostały one uiszczone ani w całości ani w części.

W uzasadnieniu wskazano, że WSA we Wrocławiu w sposób automatyczny przyjął, że w związku z tym, iż zajmowany przez skarżącego lokal posiada od 2010 r. instalację doprowadzającą energię potrzebną do jego ogrzania i podgrzania zimnej wody, to nie należy mu się ryczałt na zakup opału. Tymczasem, powyższa wykładnia przepisu art. 6 ust. 7 ustawy jest zawężającą i nieznajdującą oparcia w realiach niniejszej sprawy. Wskazano, że należałoby raczej badać stan konkretnej sprawy i zamiar ustawodawcy, który legł u podstaw takiego skonstruowania rzeczonego przepisu niż jego literalne brzmienie. Skarżący nie korzysta z ww. instalacji, co jest konsekwencją braku stosownych środków na uiszczanie rachunków wiążących się z korzystaniem z niniejszego wyposażenia lokalu. Skarżący w sposób wyczerpujący wykazał, w jaki sposób ogrzewa lokal i podgrzewa zimną wodę, w związku z czym niepodobna przyjąć, by w sytuacji, w której opał jest mu niezbędny dla celów bytowych, przyznanie przewidzianego ustawą ryczałtu na jego zakup miało być niedopuszczalne. Podkreślono, że co prawda ustawodawca wskazał, że ryczałt przyznaje się w sytuacji gdy lokal nie jest wyposażony w stosowną instalację, jednakże nie sposób na tej podstawie przyjąć, że okoliczność zainstalowania odpowiednich urządzeń, lecz de facto niekorzystanie z nich, a jedynie fakt, że są one, rzutować miał na niemożliwość przyznania stosownego ryczałtu. Stanowisko takie byłoby sprzeczne z ideą ustawy, która określa środki pomocowe w sytuacji braku środków na zaspokojenie wskazanych w niej potrzeb bytowych. Podniesiono, że stosownie do przepisu art. 3 ust. 3 ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy w sposób prawidłowy obliczony został dochód skarżącego który zobowiązany jest do uiszczania świadczeń alimentacyjnych. Podano, że nie można zaakceptować poglądu WSA we Wrocławiu, że fakt comiesięcznego regulowania przez skarżącego alimentów pozostawał bez wpływu na wysokość osiąganego dochodu. Faktyczna wysokość apanaży jest bowiem niższa niż ustalono w toku postępowania, gdyż nie uwzględnia ww. wskazań, co czyni poczynione na tej podstawie ustalenia chybionymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 3 oraz art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.

Stosownie do treści art. 6 ust. 4 pkt. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych świadczeniem okresowym ponoszonym przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego jest wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. W myśl natomiast art. 6 ust. 7 powołanej ustawy jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego.

Zasadniczym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest to, czy w przypadku wyposażenia w instalację ciepłej wody budynku, w którym mieszka skarżący, przysługuje mu ryczałt na zakup opału, który jest częścią dodatku mieszkaniowego.

W stanie faktycznym stanowiącym podstawę wyroku Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że ryczałt na zakup opału jako część dodatku mieszkaniowego skarżącemu nie przysługiwał. Okoliczność, iż skarżący nie ma zamiaru korzystać z centralnie doprowadzonej do jego lokalu ciepłej wody nie może powodować przyznania mu ryczałtu na zakup opału, w sytuacji kiedy lokal skarżącego jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania i ciepłej wody. Fakt korzystania przez skarżącego z innych form ogrzewania wody (za pomocą pieca kaflowego) nie upoważnia, do pobierania ryczałtu. Do takich wniosków prowadzi wykładnia literalna art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Przemawiają za tym również także argumenty natury celowościowej.

Instytucja dodatku mieszkaniowego przysługuje osobom znajdującym się w wyjątkowo ciężkiej sytuacji finansowej, które nie są w stanie uiszczać opłat związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że podstawę przyznania dodatku muszą stanowić nie budzące wątpliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy, odpowiadające hipotezie mającej zastosowanie normy. Pomocą w tym trybie objęte są ściśle określone podmioty, które muszą spełniać jednoznaczne w swej treści warunki. Ustawodawca w sposób enumeratywny wymienia w art. 6 ust.4 wydatki objęte pomocą. Składają się nań : czynsz,

opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej,

zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną,

odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego,

inne niż wymienione powyżej opłaty za używanie lokalu mieszkalnego,

opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych,

wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału.

Uprawnienia wynikające z ustawy o dodatkach mieszkaniowych są jedną z wielu form pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej.

Polskie prawo przewiduje także inne instytucje pomocowe np. regulowane ustawą o pomocy społecznej. Nie jest możliwe ich wzajemne zastępowanie się ani też przyznawanie dodatku mieszkaniowego tylko z tego względu, że określona osoba znalazła się w obiektywnie trudnej sytuacji materialnej.

Za niedopuszczalne uznać należało więc przyznanie ryczałtu na zakup opału w celu ogrzewania lokalu i wody w sytuacji, w której skarżący ma możliwość niezakłóconego korzystania z centralnie doprowadzonej instalacji centralnego ogrzewania, ciepłej wody (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2009 r., I OSK 16/09, CEBOSA).

Skoro, zatem w niniejszej sprawie we wznowionym postępowaniu organ weryfikował istnienie przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. uzyskując stosowne informacje, które potwierdziły fakt wyposażenia od 2010 r. budynku i lokalu skarżącego w instalację doprowadzającą energię cieplną, to nie sposób przyjąć, że faktyczne niekorzystanie przez skarżącego z tejże instalacji, może stanowić przesłankę dla zastosowania art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. A zatem, nie można uznać, że organ wydał wadliwą decyzję, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to nie faktyczne korzystanie stanowi przesłankę wypełnienia dyspozycji przepisu, a jedynie obiektywna możliwość takiego korzystania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazać należy, że stanowi on jedynie polemikę z wykładnią przepisu dokonaną przez Sąd I instancji, który zacytował jednoznaczny w swej treści przepis. Zgodnie z przedmiotowym przepisem dochód stanowią wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania, składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, ubezpieczenie chorobowe, pod warunkiem, że nie zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Dochodem nie będą świadczenia pomocy materialnej dla uczniów, dodatki dla sierot zupełnych, jednorazowe zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, dodatki z tytułu urodzenia dziecka, pomoc w zakresie dożywiania, zasiłki pielęgnacyjne, zasiłki okresowe z pomocy społecznej, jednorazowe świadczenia pieniężne i świadczenia w naturze z pomocy społecznej, dodatki mieszkaniowe oraz zapomoga pieniężna, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Mając na uwadze tak ustaloną definicję należy stwierdzić, że zaliczeniu do dochodu rodziny nie podlegają tylko te przychody, o których mowa w tym przepisie, a ponieważ jest to katalog zamknięty nie może on podlegać rozszerzeniu (por. wyrok NSA z 23.2.2007, I OSK 605/06). Alimenty nie wymienione w przepisie nie stanowią kosztu, który miałby podlegać odliczeniu, a zatem kwoty, których poniesienie jest konieczne z tytułu obowiązku alimentacyjnego będą uwzględniane w dochodzie rodziny. Nie można jak chce skarżący kasacyjnie dokonać wykładni sprzecznej z przepisem art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i uznać, że obowiązek uiszczania świadczeń alimentacyjnych ma wpływ na wysokość osiąganego przez skarżącego dochodu w rozumieniu cytowanego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.