Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 294/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 61 § 1 i 2, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 12 ust. 16 i 17
journal: Dz.U. 2024 poz 82
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 6  i 7
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
article: art. 1, art. 15 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 2057
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej
article: art. 3, art. 10 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 194
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2024 roku sprawy ze skargi Burmistrza W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 lutego 2024 roku znak: SKO.4147.18.2023 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na umorzenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntu rolnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 23 sierpnia 2023 roku, znak: RRI.7151.1.97.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego Burmistrza W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2023 r., znak: RRI.7151.1.97.2023, Marszałek Województwa Łódzkiego (dalej także: organ I instancji), rozpoznając wniosek Burmistrza W. (dalej także: wnioskodawca, strona, skarżący), odmówił Ochotniczej Straży Pożarnej w W. umorzenia opłaty rocznej za rok 2023 r. w wysokości 763,31 zł, wynikającej z decyzji Starosty Sieradzkiego z dnia 30 czerwca 2022 r. z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego o powierzchni 291 m2, rolnego na działce nr [...] w obrębie [...], gmina W.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.) dalej: ustawa, oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki umorzenia całości lub części opłat rocznych, określone w przepisach stanowiących podstawę prawną jej załatwienia. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy w dniu 23 sierpnia 2023 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP.

Burmistrz W. złożył odwołanie od opisanej powyżej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy), za pośrednictwem Marszałka Województwa Łódzkiego. W treści odwołania strona zarzuciła organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że przedmiotowa inwestycja nie służy celom określonym w art. 12 ust. 16 i 17 ustawy, podczas gdy w jej ocenie, realizuje ona cele określone w obu tych przepisach. Ma bowiem charakter inwestycji użyteczności publicznej w zakresie ochrony zdrowia, oświaty, wychowania i kultury, służąc zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności, co wynika z art. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 194 ze zm.), a ponadto zmierza do osiągnięcia celów publicznych, co wynika z faktu objęcia ją decyzją Burmistrza W. nr [...] z dnia 23 marca 2023 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją z dnia 15 lutego 2024 r., znak: SKO.4174.18.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż z wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie z dnia 16 czerwca 2023 r., wynika, iż jego przedmiotem jest umorzenie całej opłaty rocznej za rok 2023 w kwocie 763,31 zł, wynikającej z decyzji Starosty Sieradzkiego z dnia 30 czerwca 2022 r. obciążającej Ochotniczą Straż Pożarną w W. z tytułu wyłączenia z produkcji gruntu rolnego o powierzchni 0,0291 ha, położonego na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], gminie W.

Organ II instancji podkreślił, iż decyzje administracyjne wydawane na podstawie powoływanej w sprawie ustawy mają charakter uznaniowy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że po analizie akt sprawy doszedł do konkluzji, tożsamej ze stanowiskiem organu I instancji wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw do umorzenia Ochotniczej Straży Pożarnej w W. opłaty rocznej należnej za 2023 r. z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji w oparciu o te przepisy prawa. Organ podkreślił, że wynika to z faktu niespełnienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy wszystkich przesłanek zastosowania wnioskowanej ulgi.

W odniesieniu do art. 12 ust. 16 ustawy zauważono, że inwestycja będąca powodem wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji, sprowadzająca się do "rozbudowy budynku strażnicy o garaż" (cytat z sentencji decyzji Starosty Sieradzkiego z dnia 30 czerwca 2022 r. znak: GK.6124.369.2022.DD), bez wątpienia służy - czy raczej będzie służyła po oddaniu jej do użytku - zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, jest realizowana na wyłączonym z produkcji obszarze o powierzchni nieprzekraczającej 1 ha, a przy tym ze względu na jej specyfikę nie może być zrealizowania na innym, nieobjętym ochroną, gruncie. W ocenie organu odwoławczego nie można jej jednak zaliczyć do żadnej z kategorii inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, które zostały enumeratywnie wymienione w tym przepisie, w szczególności nie jest inwestycją z zakresu oświaty i wychowania, kultury czy ochrony zdrowia. W ocenie organu II instancji już z treści wniosku Burmistrza W. wynika cel wykorzystania przedmiotowego garażu, zgodny z funkcją obiektu tego rodzaju, tj. przechowywanie wozu bojowego oraz innych narzędzi niezbędnych w służbie ochotniczej straży pożarnej. Prowadzenie akcji przeciwpożarowych czy związanych z innymi zagrożeniami obejmuje również działania w celu ochrony życia i zdrowia (zob. art. 3 u.o.s.p.), lecz okoliczność ta nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że mamy w tym przypadku do czynienia stricte z inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu ochrony zdrowia. W ocenie organu, przywołującego w tym miejscu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla wyznaczenia obiektów o charakterze użyteczności publicznej w zakresie ochrony zdrowia i opieki zdrowotnej przesądzające znaczenie mają przyjęte rozwiązania prawne, wyznaczające zakres celów publicznych. Według art. 6 ust. 6 u.g.n. celem publicznym jest budowa publicznych obiektów ochrony zdrowia, która może być podejmowana i realizowana przez konkretne podmioty wymienione w przepisach ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 991 ze zm.). W ocenie organu, analogicznie, z samego faktu określenia w art. 3 u.o.s.p. jako zadań ochotniczych straży pożarnych np. organizowania przedsięwzięć oświatowo-kulturalnych propagujących wiedzę i umiejętności w zakresie ochrony przeciwpożarowej (pkt 10) lub propagowania zasad udzielania pierwszej pomocy (pkt 12) nie można wywodzić konkluzji, że inwestycja polegająca na dobudowaniu do strażnicy części garażowej jest w swojej istocie inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania bądź kultury. Byłoby to bowiem nieuzasadnione rozszerzenie zakresu znaczeniowego tych pojęć.

Z kolei w odniesieniu do art. 12 ust. 17 ustawy, zauważono, że przepis ten wprost odsyła w zakresie jednej z określonych w nim przesłanek umorzenia m.in. opłaty rocznej do art. 6 u.g.n. i zamieszczonego w nim katalogu celów publicznych. Inwestycja będąca powodem wyłączenia gruntów rolnych z produkcji ma mianowicie zmierzać do osiągnięcia celów, o których mowa w tym unormowaniu, innych niż cele określone w ust. 16. Organ podkreślił, że ustalona w art. 6 u.g.n. lista celów publicznych uznawana jest za katalog zamknięty i niepodlegający wykładni rozszerzającej. Za jej cel uważane jest stworzenie wyraźnie określonej liczby przypadków stosowania pojęcia "cel publiczny". Organ II instancji stwierdził, że stoi na stanowisku, że inwestycja realizowana na działce nr [...] w obrębie [...] nie jest przedsięwzięciem zmierzającym do osiągnięcia jakiegokolwiek celu, który mieściłby się w, określonym w art. 6 u.g.n., katalogu celów publicznych. W szczególności nie prowadzi ona do realizacji celu publicznego zdefiniowanego w pkt 7 jako "budowa, utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych (...) na potrzeby (...) zapewnienia bezpieczeństwa publicznego". Wskazano, że cele związane z ochroną przeciwpożarową świadczoną przez ochotnicze straże pożarne nie mogą być utożsamiane z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 7 u.g.n. Dlatego też nie można mówić, że nieruchomości wykorzystywane przez ochotnicze straże pożarne (a tym samym i znajdujące się na nich obiekty lub urządzenia) są niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa państwa (bezpieczeństwa publicznego). Organ II instancji stwierdził, że z oczywistych względów inwestycje realizowane przez ochotnicze straże pożarne na użytkowanych przez nie gruntach nie stanowią również celów publicznych określonych w art. 6 pkt 1 - 6a i 8 - 9d u.g.n., a także nie zostały uznane za cel publiczny przez żaden przepis u.o.s.p. czy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2057 ze zm.), w ramach odesłania zawartego w art. 6 pkt 10 u.g.n.

W uzupełnieniu organ II instancji dodał, że o tym, czy dana inwestycja zmierza do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., decyduje stan faktyczny konkretnej sprawy, który podlega samodzielnej ocenie właściwego organu pod kątem art. 12 ust. 17 ustawy, dokonywanej stricte na potrzeby postępowania w przedmiocie umorzenia należności lub opłat rocznych, a nie jej zakwalifikowanie jako inwestycji celu publicznego przez inny organ, w toku odrębnego postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.).

W ramach rozpatrzenia przedmiotowej sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postępowanie I instancji było prowadzone tylko z udziałem wnioskodawcy, czyli Burmistrza W. Wskazano, że organ ten, jako "organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego" w rozumieniu art. 12 ust. 16 i 17 ustawy, legitymowany z mocy tych przepisów do złożenia do marszałka województwa wniosku o umorzenie całości lub części należności i opłat rocznych, jest stroną postępowania w tym przedmiocie, przy czym status ten przysługuje mu niezależnie od tego, czy owe należności publicznoprawne obciążają samą reprezentowaną przezeń jednostkę samorządu terytorialnego, czy też inny podmiot. W drugiej z tych sytuacji źródłem jego interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) są wyłącznie wskazane powyżej przepisy prawa materialnego. Organ odwoławczy uważa jednak, opierając się w tym zakresie na bogatym orzecznictwie sądowym, że w omawianej sytuacji swój własny interes prawny, a co za tym idzie status strony, ma również podmiot, na którym ciąży należność lub opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, będące przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Interes prawny tego podmiotu wynika z art. 12 ust. 1, ewentualnie art. 12 ust. 3 lub 4 ustawy i jest związany z faktem, że ewentualne umorzenie lub odmowa umorzenia owych należności publicznoprawnych ma bezpośredni wpływ na sferę jego praw i obowiązków o charakterze materialnym. Będąc stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., podmiot zobowiązany do uiszczania należności lub opłat rocznych powinien uczestniczyć w czynnościach podejmowanych w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 ustawy, a w szczególności powinny mu być doręczane wydane w nim decyzje administracyjne.

Z tego powodu decyzja organu II instancji podlegała doręczeniu nie tylko Burmistrzowi W. jako wnioskodawcy i stronie, która złożyła odwołanie, ale także Ochotniczej Straży Pożarnej w W., pomimo że do tej pory nie uczestniczyła ona bezpośrednio w postępowaniu. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że brak udziału tej jednostki w postępowaniu I instancji, choć formalnie stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, nie uzasadnia jednak uchylenia zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż interes podmiotu był reprezentowany przez drugą stronę - w istocie działającą w tym postępowaniu na jego rzecz. Natomiast wyrazem tego działania było zarówno złożenie wniosku wszczynającego postępowanie, jak i późniejsze wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Burmistrz W. W skardze zarzucono decyzji: 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że przedmiotowa inwestycja nie służy celom określonym w art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 82), podczas gdy w rzeczywistości inwestycja ma charakter użyteczności publicznej w zakresie ochrony zdrowia, oświaty, wychowania i kultury, co wynika w szczególności z treści art. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 o ochotniczych strażach pożarnych - co w rezultacie doprowadziło do błędnego uznania, że nie można zastosować umorzenia, o którym mowa w art. 12 ust. 16 ustawy - co miało wpływ na wynik sprawy; 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że przedmiotowa inwestycja nie służy celom określonym w art. 12 ust. 17 ustawy, podczas gdy decyzją Burmistrza W. nr [...] r. z dnia 23 marca 2023 r. dla przedmiotowej nieruchomości ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie Ochotniczej Straży Pożarnej o część garażową - co w rezultacie doprowadziło do błędnego uznania, że nie można zastosować umorzenia, o którym mowa w art. 12 ust. 17 ustawy - co miało wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez uznanie decyzji Burmistrza W. nr [...] z dnia 23 marca 2023 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego za niewystarczającą do oceny charakteru realizowanej inwestycji.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz o ewentualne nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z tym, że organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a strona skarżąca nie sprzeciwiła się temu wnioskowi i nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została, powołana już wyżej, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 lutego 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 23 sierpnia 2023 r.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U.

z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania i niewątpliwie żądaniem tym organ jest związany (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2018 r., II SA/Łd 152/18, LEX nr 2476991, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Tak więc żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1463/17, LEX nr 2494829, CBOSA). Należy jednak podkreślić, że o przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Dlatego przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Przy czym przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 1936/16, LEX nr 2765934, CBOSA).

Kontrolowana decyzja Kolegium wydana została na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 82) (dalej: ustawa). Poprzedzejącą ją decyzja organu I instancji również została wydana na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.). Brzmienie powołanych przepisów zastosowanych w decyzjach nie uległo zmianie. Zgodnie art. 12 ust. 16 ustawy na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku, mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Natomiast zgodnie art. 12 ust. 17 ustawy na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne w którym wydane zostały decyzje: decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego i utrzymująca ją w mocy, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, zostało wszczęte na żądanie uprawnionej strony, to jest na żądanie Burmistrza W. Przy czym we wniosku z dnia 13 czerwca 2023 r. skierowanym do Urzędu Marszałkowskiego w Łodzi Burmistrz W. wystąpił (zgodnie zresztą ze skierowanym do niego pismem Ochotniczej Straży Pożarnej w W. z dnia 1 lutego 2023 r.) na podstawie "art. 12 ust. 6 ewentualnie ust. 17 ustawy" [...] "o umorzenie całości należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych położonych w obrębie [...], gm. W. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 291m2". W uzasadnieniu swojego wniosku Burmistrz wskazał między innymi, że decyzją Starosty Sieradzkiego z dnia 30 czerwca 2022 r. Ochotnicza Straż Pożarna w W. została zobowiązana do uiszczania ustalonej rocznej opłaty w wysokości 763,31 zł rocznie przez 10 lat począwszy od 2023 r. Jak natomiast wynika z decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego nie wyraził on zgody na umorzenie opłaty rocznej za rok

2023 r. w kwocie 763,31 zł, wynikającej z decyzji Starosty Sieradzkiego z dnia 30 czerwca 2022 r. zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej o powierzchni 291m2, na działce nr [...] w obrębie [...], gmina W. Marszałek Województwa Łódzkiego w powyższej decyzji (jak również w uzasadnieniu do niej) nie odniósł się natomiast do ustalonej w powołanej wyżej decyzji Starosty Sieradzkiego opłaty rocznej za kolejne lata (do 2032 roku). Co należy podkreślić w uzasadnieniu decyzji Marszałek Województwa błędnie stwierdził, że Burmistrz W. wystąpił z wnioskiem z dnia 13 czerwca 2023 r. o umorzenie opłaty rocznej za 2023 rok, wynikającej z decyzji Starosty Sieradzkiego z dnia 30 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji powieliło powyższe stwierdzenia organu I instancji. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania na wniosek Burmistrza W., ale niezgodnie z jego żądaniem, nadto - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w zakresie wnioskowanym przez Burmistrza W. Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowią wystarczającą przesłankę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie art. 12 ust. 16 ustawy na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku, mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Natomiast zgodnie art. 12 ust. 17 ustawy na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że dla potrzeb zastosowania instytucji umorzenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, ustawodawca posługuje się pojęciami inwestycji o charakterze użyteczności publicznej oraz inwestycji celu publicznego.

W przypadku inwestycji celu publicznego, w art. 12 ust. 17 ustawy, następuje wprost odesłanie do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak więc ustalenie zakresu tych inwestycji zostało ściśle określone. W konsekwencji interpretując pojęcie celu publicznego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z katalogiem celów publicznych o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel wyrażony expressis verbis w art. 6. Charakter celu publicznego nie zależy od powszechnego przekonania o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz od normatywnie przyznanej cechy publiczności (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 listopada 2009 r., II SA/Sz 798/09, CBOSA).

Zasadne zatem jest odwołanie się w tym miejscu do treści art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023, poz. 344 ze zm.) zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są:

1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;

1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;

1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;

1c) wydzielanie gruntów pod porty i przystanie morskie oraz ich budowa, modernizacja i utrzymanie;

1d) wydzielanie gruntów pod infrastrukturę zapewniającą dostęp do portów lub przystani morskich oraz jej budowa, modernizacja i utrzymanie;

2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;

2a) budowa i utrzymywanie sieci transportowej dwutlenku węgla;

3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania lub ich wykorzystania w instalacji odnawialnego źródła energii wytwarzającej biogaz w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436, 1597, 1681 i 1762);

4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

4a) budowa oraz utrzymywanie morskiej farmy wiatrowej w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1050 i 2687) wraz z zespołem urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu tej ustawy;

4b) budowa, przebudowa i utrzymanie elektrowni szczytowo-pompowej oraz inwestycji towarzyszącej w rozumieniu odpowiednio art. 2 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie elektrowni szczytowo-pompowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1113);

5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego;

6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574, z późn. zm.), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych;

6a) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 896, 1933 i 2042), a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług;

7) budowa, utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa, a także ustanowienie strefy ochronnej terenu zamkniętego, w tym wynikające z umów lub porozumień międzynarodowych, a także na potrzeby ochrony granicy państwowej lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich;

8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą;

8a) poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemne składowanie dwutlenku węgla;

8b) podziemne bezzbiornikowe magazynowanie wodoru;

9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;

9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;

9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody;

9c) wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa;

9d) wykonywanie urządzeń lub budowli służących zapobieganiu lub zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt;

10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

W przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej umorzenie może natomiast dotyczyć wyłącznie inwestycji wymienionych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza.

Należy podkreślić, że decyzje podejmowane na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 ustawy są decyzjami pozostającymi w granicach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne polega na przyznaniu organom administracji publicznej możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczanych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Opisana instytucja stanowi pewną formę kwalifikowanej władzy dyskrecjonalnej (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2018 r., s. 409). Jak trafnie wskazał organ odwoławczy uznanie administracyjne oznacza swobodę właściwego organu administracji publicznej w podjęciu decyzji, w tym przypadku ograniczoną koniecznością spełnienia przesłanek ustawowych, która jednak nie może być traktowana jako równoznaczna z dowolnością rozstrzygnięcia sprawy. Kontrola decyzji uznaniowych sprowadza się zatem do oceny, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygnięcie nie było dowolne, a także do oceny wszystkiego tego, co nie wiąże się w danym akcie z "luzem decyzyjnym" pozostawionym przez ustawę.

W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, iż inwestycja garażu strażnicy Ochotniczej Straży Pożarnej w W. służyć ma przechowywaniu wozu bojowego (pojazdu strażackiego) oraz innych narzędzi (sprzętu) niezbędnego w służbie Ochotniczej Straży Pożarnej. Bezsporne jest także, że inwestycja garażu strażnicy bez wątpienia służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, jest realizowana na wyłączonym z produkcji rolnej obszarze o powierzchni nieprzekraczającej 1 ha, a przy tym ze względu na jej specyfikę nie może być zrealizowania na innym, nieobjętym ochroną, gruncie.

Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie okazało się natomiast ustalenie, czy garaż strażnicy Ochotniczej Straży Pożarnej jest inwestycją określoną: w art. 12 ust. 16 ustawy (o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej) czy też może w art. 12 ust. 17 ustawy (przeznaczoną na inne cele, zmierzającą do osiągnięcia celów publicznych określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami)

- umożliwiającym organowi właściwemu umorzenie w całości lub części wskazanych wyżej należności i opłat rocznych.

W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że garaż strażnicy Ochotniczej Straży Pożarnej nie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty wychowania, kultury, kultu religijnego lub ochrony zdrowia i opieki społecznej oraz nie obejmuje również powiększenia lub założenia cmentarza. A także, że inwestycja objęta wnioskiem nie służy żadnemu z celów publicznych wskazanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym w pkt 7 tego przepisu. Nadto organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie inwestycje realizowane przez ochotnicze straże pożarne na użytkowanych przez nie gruntach nie stanowią również "z oczywistych względów" celów publicznych określonych w art. 6 pkt 1-6a i 8-9d u.g.n., a także nie zostały uznane za cel publiczny przez żaden przepis u.o.s.p. czy ustawy

z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2057 ze zm.), w ramach odesłania zawartego w art. 6 pkt 10 u.g.n. Podczas gdy, uprzednio, organ I instancji wskazał jedynie, że inwestycja nie służy żadnemu z celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z taką, niepełną argumentacją organu nie sposób się zgodzić.

Na początku należy zaznaczyć, iż w związku z brzmieniem przepisu art. 12 ust. 17 ustawy organy, a także i Sąd, winny rozpocząć swe rozważania analizując wskazywaną inwestycję pod kątem spełnienia przesłanek z art. 12 ust. 16 ustawy, a dopiero po określeniu, iż inwestycja ta ich nie spełnia – rozważyć spełnienie przesłanek z art. 12 ust. 17 ustawy. Konieczne jest bowiem najpierw wykluczenie celów inwestycji z art. 12 ust. 16 ustawy, żeby można było analizować czy inwestycja jest przeznaczona na cele "inne" w rozumieniu ust. 17.

Dokonując w ramach rozpoznania skargi wykładni art. 12 ust. 16 ustawy, za punkt wyjścia wszelkich rozważań przyjęto domniemanie zgodności przepisów Konstytucją RP, racjonalności prawodawcy i domniemań z nim związanych (tj. stanowienia norm niesprzecznych, nieistnienia luk, nieistnienia norm zbędnych, dążenie do społecznie aprobowanych celów, liczenia się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji). Zasadnicze znaczenie w procesie interpretacji przepisów stanowiły dyrektywy wykładni językowej i systemowej. Założony prymat wykładni literalnej wynika z faktu, że przepis art. 12 ust. 16 ustawy, ustanawia wyjątek od zasad związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych, gdzie jedną z form takiej ochrony jest pobieranie opłat za wyłącznie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej. Dodatkowy argument stanowi tu okoliczność, że właśnie taka interpretacja jest właściwa przy korzystaniu przez organy administracji publicznej z instytucji uznania administracyjnego, stwarzając swoiste gwarancje dla zapobieganiu dowolności. Wykładnia literalna ma charakter zawężający w relacji do pozostałych reguł interpretacyjnych.

Uwzględniając treść art 12 ust. 16 ustawy, należy mieć na uwadze, że ustawodawca nie zdefiniował w tej ustawie ani pojęcia "inwestycji z zakresu ochrony zdrowia" ani też pojęcia "inwestycji z zakresu oświaty i wychowania" a także "inwestycji z zakresu kultury" i innych.

Wobec braku definicji legalnej pojęcia "inwestycji o charakterze użyteczności publicznej", znaczenia tego terminu poszukuje się przez zestawienie pojęcia celu publicznego, zawartego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz pojęcia zadania o charakterze użyteczności publicznej, zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 679). Na gruncie tego ostatniego przepisu zadaniami o charakterze użyteczności publicznej są zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Dlatego jeśli na gruncie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jakaś inwestycja jest celem publicznym, nie przesądza to, że każda konkretna inwestycja z zakresu tej sfery działalności będzie mogła posiadać status inwestycji użyteczności publicznej. Jedynie inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z danego w przepisie zakresu (np. ochrony zdrowia), jeżeli służy ona "zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności", umożliwia umorzenie całości lub części należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej na gruncie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II OSK 138/09, CBOSA).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zadania o charakterze użyteczności publicznej to zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Podobnie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40), wyjaśnia, że zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Przy czym, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5, 6, 6a, 8, 9 wspomnianej ustawy - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy i obejmuje m.in. sprawy ochrony zdrowia, kultury, edukacji czy też pomocy społecznej.

W warunkach sporu zaistniałego w sprawie pozostaje sięgnąć do wykładni językowej pozostałych pojęć wskazanych w art. 12 ust. 16 ustawy.

Według słownika PWN (https://sjp.pwn.pl/):

- "inwestycja" to m.in. przeznaczenie środków finansowych na powiększenie lub odtworzenie zasobów majątkowych;

- "zakres" to m.in. granica zasięgu jakiegoś zjawiska, działania, faktu, też: dziedzina, sfera objęta tymi granicami oraz zbiór wszystkich desygnatów nazwy.

Pojęcie "ochrona zdrowia" zostało przywołane w orzecznictwie sądów administracyjnych i definiowano je jako: wszelka społeczna działalność, której celem jest zapobieganie chorobom i ich leczenie, utrzymanie rozwoju psychicznego, fizycznego i społecznego człowieka, przedłużanie życia, zapewnienie zdrowego rozwoju następnych pokoleń. Dodatkowo jako podstawowe metody współczesnej ochrony zdrowia wskazano: umacnianie zdrowia, zapobieganie chorobom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie zapobiegające ich rozwojowi oraz ograniczające ich skutki, rehabilitacja, opieka medyczno-społeczne nad ludźmi (por. wyrok WSA w Szczecinie z 31 stycznia 2007 r., II SA/Sz 1171/06 CBOSA; por. także wyrok WSA w Warszawie z 31 października 2018 r., III SA/Wa 66/18, CBOSA).

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2057 ze zm.), ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez: 1) zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia; 2) zapewnianie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia oraz na rzecz ochrony ludności; 3) prowadzenie działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej przez "działania ratownicze" rozumie się każdą czynność podjętą w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska, a także likwidację przyczyn powstania pożaru, wystąpienia klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Zgodnie z art. 15 pkt 6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej ochotnicza straż pożarna jest jednostką ochrony przeciwpożarowej.

Do zadań ochotniczych straży pożarnych, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz.194 ze zm.), należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska m.in., przez: prowadzenie działań ratowniczych, udział w działaniach ratowniczych oraz akcjach ratowniczych, a także udział w działaniach prowadzonych przez inne służby, inspekcje i straże; udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych poza granicami kraju na podstawie umów międzynarodowych; udział w alarmowaniu i ostrzeganiu ludności o zagrożeniach; udział w ochronie ludności; wykonywanie kwalifikowanej pierwszej pomocy; propagowanie zasad i dobrych praktyk w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; organizowanie przedsięwzięć służących krzewieniu sportu i kultury fizycznej; organizowanie przedsięwzięć oświatowo-kulturalnych propagujących wiedzę i umiejętności w zakresie ochrony przeciwpożarowej; propagowanie zasad udzielania pierwszej pomocy; wspieranie gminy w realizacji pomocy na rzecz społeczności lokalnej; integrowanie społeczności lokalnej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, w ramach realizacji zadania własnego (a więc zadania użyteczności publicznej) w zakresie ochrony przeciwpożarowej gmina zapewnia, stosownie do posiadanych sił i środków, ochotniczym strażom pożarnym m.in. obiekty, tereny, pojazdy i sprzęt specjalistyczny, środki ochrony indywidualnej, umundurowanie, w tym umundurowanie wyjściowe, i środki łączności oraz ich utrzymanie. Na mocy art. 7 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych gmina jest obowiązana do zawarcia umowy ze wszystkimi ochotniczymi strażami pożarnymi działającymi na jej terenie, zawierającej postanowienia dotyczące podejmowanych działań, o których mowa w art. 3, oraz postanowienia dotyczące obowiązków, o których mowa w art. 10 ust. 1.

W załączniku do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania (Dz.U. z 2007 r. Nr 143, poz.1002) zostały wskazane pojazdy pożarnicze.

Podsumowując powyższe, wskazać należy, że inwestycja, stanowiąca garaż strażnicy dla pojazdu pożarniczego i magazyn dla sprzętu Ochotniczej Straży Pożarnej, w której zakres działań wchodzi podejmowanie czynności w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez m.in. prowadzenie działań ratowniczych - należy uznać za (co najmniej) inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu ochrony zdrowia, inwestycja ta posłuży bowiem zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności w sposób bieżący i nieprzerwany w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Inaczej mówiąc – opisana wyżej ochrona przeciwpożarowa, realizowana przez gminę w ramach zadań użyteczności publicznej wskazanych w art. 7 ust. 1 u.g.n., przez strażaków OSP za pomocą wozów bojowych i sprzętu, których prawidłowe działanie i ochronę umożliwia budynek garażu strażnicy – sprawia, że on sam może być uznany za inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu ochrony zdrowia w rozumieniu art. 12 ust. 16 ustawy.

Zdaniem Sądu organy nieprawidłowo więc uznały, iż cel jakiemu służyć ma przedmiotowa inwestycja (garaż na wóz bojowy i magazyn sprzętu OSP) nie jest celem z zakresu użyteczności publicznej wymienionym w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpoznawanej sprawie, wyłączenie gruntu z produkcji rolnej dotyczy gruntu zajętego pod garaż na wóz strażacki (wóz bojowy) i magazyn sprzętu niezbędnego strażakom. Z opisu budynku zamieszczonego w projekcie technicznym wynika, iż jest to budynek parterowy z dachem jednospadowym.

W ocenie Sądu, mając na uwadze treść art. 12 ust. 16 ustawy, nie ulega wątpliwości, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (realizacja zadań publicznych) może być w tym przypadku zagwarantowana, gdyż budynek ten stanowi de facto ochronę dla głównego narzędzia pracy strażaków – wozu bojowego i sprzętu, bez którego prowadzenie działań ratowniczych, prowadzących przede wszystkim do ochrony zdrowia i życia lokalnej społeczności, nie byłoby możliwe lub byłoby znacznie ograniczone.

W ocenie Sądu organy nie dostrzegły, iż co prawda przepis art. 12 ust. 16 ustawy wymaga wykładni zawężającej, ale brzmienie przepisu pozwala, przy spełnieniu wskazanych w nim przesłanek, na umorzenie właściwemu organowi całości lub części należności i opłat rocznych, także w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, której działanie mieści się w zakresie tego celu a nie, jak chce organ, które temu celowi odpowiada.

Odnosząc się do analizowanego przez organy spełnienia przez inwestycję przesłanek z art. 12 ust. 17 ustawy, podkreślić należy, iż żaden z organów nie odniósł się w swoim rozstrzygnięciu do powodów, dla których uznał, iż sporna inwestycja nie dąży do osiągnięcia celów z art. 6 ust. 1-6a i 8-10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przeznaczonej do innych niż wskazane w art. 12 ust. 16 ustawy celów. Organ II instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że przesłanki te nie zostały spełnione z uwagi na "względy oczywiste", co stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Należy także wskazać, iż w stosunku do inwestycji garażu strażnicy

w dniu 23 marca 2022 roku Burmistrz W. wydał ostateczną decyzję, w której ustalił warunki lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie Ochotniczej Straży Pożarnej o część garażową na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...]. A więc organ ten dokonał już w sprawie kwalifikacji inwestycji, jako mającej realizować cel publiczny z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

ał