Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 837/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , Protokolant specjalista Monika Gąsińska-Goc, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2023 r. w Warszawie sprawy ze skargi P.K. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "i 4"; 2) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym B. oraz w części dotyczącej działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym B. w zakresie, w jakim działka ta została objęta symbolem R; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Gminy R. na rzecz skarżącego P.K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. K. (dalej także skarżący) jest uchwała Rady Gminy R. Nr [...] z [...] listopada 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych na terenie części obrębu geodezyjnego B.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powyższej uchwale zarzucił naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione, niezgodne z zasadą proporcjonalności i niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącego.

Skarżący podniósł również, że poprzez nieumieszczenie w części graficznej Planu miejscowego linii zabudowy na terenach obejmujących działki należące do Skarżącego, mimo iż działki te zgodnie z ich przeznaczeniem w Planie miejscowym mogą być zgodnie z Uchwałą zabudowane - dotyczy to w szczególności działki nr [...], która przeznaczona została w Planie miejscowym na tereny zabudowy zagrodowej (RM 2) i która wobec braku zaznaczenia na niej linii zabudowy nie będzie mogła nawet podlegać modernizacji. Zarzut braku linii zabudowy dotyczy również pozostałych działek należących do Skarżącego położonych na terenie objętym Planem miejscowym, tj. działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które przeznaczone zostały zgodnie z Uchwałą na tereny rolnicze, na których, zgodnie z § 15 pkt 3 lit. a) Uchwały dopuszcza się lokalizację budynków rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy, natomiast takie linie zabudowy w ogóle nie zostały wyznaczone.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj.:

1) § 6 ust. 1-3 uchwały, w zakresie, w jakim ustanawia zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, ograniczeń w zakresie uciążliwości generowanych przez budynki specjalistycznej produkcji rolnej, a także dopuszczalnych poziomów hałasu;

2) § 10 ust. 5 uchwały, w zakresie zakazu lokalizacji nowych zakładów

o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii,

3) § 13 pkt 3 uchwały w zakresie sformułowania "nieuciążliwa", poprzez ograniczenie możliwości przeznaczenia dopuszczalnego terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem RM 2 do uzupełniającej zabudowy usługowej nieuciążliwej związanej z produkcją rolniczą;

4) § 13 pkt 7 uchwały ustalenie maksymalnej obsady w budynku inwentarskim: 40 DJP;

5) § 13 pkt 9 uchwały w zakresie sformułowania "bez prawa do rozbudowy

i nadbudowy", poprzez wyłączenie możliwości rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków o funkcji niezgodnej z przeznaczeniem podstawowym

i dopuszczalnym;

6) § 15 pkt 2 uchwały, poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji trwałych obiektów budowlanych;

7) § 15 pkt 3 uchwały w zakresie sformułowania "w obrębie wyznaczonych linii zabudowy, z jednoczesnym zakazem realizacji budynków inwentarskich", poprzez wykluczenie możliwości realizacji budynków inwentarskich, a także oznaczenia działek należących do Skarżącego o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości B., gmina R. w części graficznej Planu miejscowego jako R (częściowo,

w przypadku działki nr [...] RM 2), zamiast RP oraz nie wyznaczenie w części graficznej Planu miejscowego na tych terenach linii zabudowy.

Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący posiada interes prawny we wniesieniu skargi, bowiem zaskarżona uchwała wpływa negatywnie na sferę materialnoprawną, naruszając jego prawo własności. Skarżący jest właścicielem działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych

w miejscowości B. gmina R. – objętych planem miejscowym.

Podkreślono, że skarżący nabył przedmiotowe nieruchomości w celu realizacji na nich przedsięwzięcia w postaci budowy ferm drobiu. Wprowadzone uchwałą Rady Gminy ograniczenia powodują, że nie może ona zrealizować inwestycji, w zakresie maksymalnej obsady stanowisk w budynku inwentarskim: 40 DJP, nadto w zakresie rozbudowy czy nadbudowy.

Zdaniem strony skarżącej powyższe ograniczenia zostały wprowadzone dowolnie i nie wyjaśniono, z jakich powodów je wprowadzono. Ponadto bezpodstawnie nie uwzględniono uwag złożonych przez poprzednią właścicielkę działek o nr ew. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości B., gmina R. oznaczonych w części graficznej planu miejscowego R (częściowo w przypadku działki nr [...] RM 2), których treść wskazywała jednoznacznie i precyzyjnie, że wniosek dotyczy wyznaczenia linii zabudowy w odległości 4-6 m od drogi gminnej i 4 m od granic działek planowanej fermy drobiu oraz uwzględnienie w uchwale przeznaczenia ww. działek na budowę fermy drobiu, tj. tereny specjalistycznej produkcji rolnej (RP), co skutkowało niedokonaniem wyważenia interesów stron.

Również skarżący podniósł kwestie nieumieszczenia w części graficznej planu miejscowego linii zabudowy na terenach obejmujących działki skarżącego, mimo, że działki te zgodnie z ich przeznaczeniem w planie miejscowym mogą być zabudowane.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że samo legitymowanie się interesem prawnym w określonej sprawie nie jest wystarczające do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, lecz temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Podkreślono, iż uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ musi brać pod uwagę obligatoryjne przepisy ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepis art. 20 ust. 1 wskazanej ustawy, zgodnie, z którym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi. Zaskarżona uchwała została podjęta po 1 czerwca 2017 r., a zatem do jej zaskarżenia nie stosuje się wymogu uprzedniego wezwania zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r, poz. 506 – dalej "u.s.g."

w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.

o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r., poz. 935 oraz postanowienie NSA z 7 marca 2018 r., II OZ 192/18, CBOSA).

Warunkiem koniecznym do wniesienia dopuszczalnej skargi jest wykazanie przez skarżącego, że zaskarżona uchwała rady gminy narusza jego interes prawny lub obowiązek. W powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie stwierdza się bowiem, że skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Dla skutecznego wniesienia takiej skargi konieczne jest stwierdzenie naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, naruszającą jego konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r., II OSK 1541/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07; W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych)).

P. K. wykazał, że jest właścicielem działek położonych na terenie objętym działaniem planu. Do skargi załączono odpis aktu notarialnego potwierdzającego nabycie przez skarżącego działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości B. gmina R. – objętych planem miejscowym. Przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło 18 marca 2021 r., a wiec po opublikowaniu planu. Skarżący jest następcą prawnym osoby, której interes prawny lub uprawnienie zostały pierwotnie naruszone, o ile osoba ta nie wniosła stosownej skargi. NSA już w wyroku z 7 kwietnia 2010 r. (IOSK 186/10) podniósł, a aktualne orzecznictwo nie kwestionuje tego, że nowy właściciel nieruchomości jako następca prawny wstępuje w prawa i obowiązki

o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie "nieskonsumowanych" uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia planu, który wszedł w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. Okoliczność zatem, że przedmiotowa uchwała weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez aktualnego właściciela, nie stanowi samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności.

Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.), właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności – art. 64 Konstytucji RP.

W sytuacji gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują treść prawa własności (art. 140 k.c. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), to właściciel nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym planem ma co do zasady własny i bezpośredni interes prawny w kwestionowaniu przed sądem administracyjnym ustaleń takiego planu w odniesieniu do tej nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie naruszenia interesu prawnego, co wynika z treści skargi skarżący upatruje w zakazie lokalizacji na terenach R oraz częściowo

w przypadku działki [...] – RM 2, zakazów i ograniczeń przewidzianych w planie miejscowym, które w części wykluczają, a w części ograniczają możliwość wykorzystania ww. działek do działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego. Zdaniem Sądu, takie ograniczenie możliwości zagospodarowania działek uzasadnia konstatację, że zapisy planu naruszają interes prawny skarżącego.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy odwołać się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności

z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, co mieści się w graniach pojęcia określanego mianem władztwo planistyczne.

Sąd wskazuje, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (dalej: "u.p.z.p.") zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – art. 2 pkt 1) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych,

w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak

i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.) za podstawę tych działań.

Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego

i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy, zaś z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów [...], zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zatem z woli ustawodawcy,

w oparciu o wskazany przepis, organy gminy (rada gminy) są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał), przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia tego prawa. Gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się - w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który – jak już wyżej wskazano - nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności - wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - prawo własności.

Uprawnienie planistyczne gminy, zwane w doktrynie ,,władztwem planistycznym", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia

i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte

w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Jak wskazano powyżej prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 - nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Ograniczeń tych doznaje na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

a zatem nie jest prawem absolutnym i nawet ustawa zasadnicza – Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie przez uregulowania ustawowe.

Skoro miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/081).

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez skarżącego, stwierdzić należy, że zaskarżony plan uchwalony został dla obszarów położonych na terenie części obrębu geodezyjnego B.

Skarżący jest właścicielem działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości B. gmina R. oznaczonych w części graficznej Planu miejscowego jako R (częściowo,

w przypadku działki nr [...] RM 2).

Z § 15 planu wynika, że dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem R ustala się :

1) Przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze;

2) zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowalnych z uwzględnieniem pkt 3 i 4;

3) dopuszcza się lokalizację :

a) budynków rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy, jednoczesnym zakazem realizacji budynków inwentarskich.

Sformułowania zawarte w § 15 (ust. 2 i ust. 3) zawierają niespójność i zgodzić należy się ze skarżącym, że występuje wyraźna sprzeczność między częścią tekstową planu, która z jednej strony przewiduje możliwość zabudowy powyższych działek,

a częścią graficzną uchwały, która de facto nie zawiera elementów koniecznych do wykonania tych ustaleń.

Zanim jednak Sąd szerzej odniesie się do powyższej kwestii omówienia wymaga kwestia wynikająca z § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "i 4". Sąd w wyroku stwierdził nieważność w tym zakresie.

Stosownie do dyspozycji § 143 w zw. z § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej przy konstruowaniu aktów prawa miejscowego znajdują zastosowanie m.in. ustalenia działu I rozdziału 3-7. Zgodnie z wyrażonymi tam zasadami każdy akt prawa miejscowego musi zawierać właściwe oznaczenie przepisów. Podstawową jednostką redakcyjną jest "paragraf", który dzieli się na "ustępy", które dzielą się na "punkty" i "podpunkty".

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała zawiera paragrafy, ustępy i punkty jednakże istnieje luka (brak § 15 pkt 4). Nie istnieje § 15 pkt 4, a zatem niewątpliwie w § 15 ust. 2, powołano nieistniejącą jednostkę redakcyjną.

W ocenie Sądu usunięcie sformułowania "i 4". jest wystarczające dla pozostawienia planu w zgodzie z prawem i nie czyni planu nieczytelnym, niezrozumiałym czy sporządzonym sprzecznie z przepisami prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej jednostki redakcyjnej w całości. Podobnie orzeczono w wyroku IV SA/Wa 2908/17 z 17 kwietnia 2018 r.

Wracając do kwestii zabudowy działek skarżącego oznaczonych symbolem R, wyjaśnić należy, że w § 15 ust 2 uchwały sformułowano zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych, przy czym dopuszcza się lokalizację: budynków rolniczych

w obrębie wyznaczonych linii zabudowy, z jednoczesnym zakazem realizacji budynków inwentarskich.

Jak wskazano powyżej działki skarżącego o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w miejscowości B. gmina R oznaczonych w części graficznej Planu miejscowego jako R (częściowo,

w przypadku działki nr [...] RM 2) - przeznaczone są jako tereny rolnicze.

W ocenie Sądu na skutek zawartej w planie regulacji w istocie wyłączono prawo do zabudowy działek będących własnością skarżącego oznaczonych symbolem R.

W części tekstowej planu, w § 15 ust. 3 a, choć dopuszczono zabudowę budynków rolniczych na terenach R, to uwarunkowano to zgodnością z liniami zabudowy,

z jednoczesnym zakazem realizacji budynków inwentarskich, natomiast w części graficznej linii tych nie wyznaczono na nieruchomości skarżącego. W efekcie więc plan zakazuje całkowicie zabudowy na całym obszarze R w granicach działek skarżącego.

Zdaniem Sądu § 15 ust. 2 i ust. 3 a planu odczytywany wespół z częścią graficzną, na obszarze działek skarżącego w zakresie objętym symbolem R, narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 5, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Doszło bowiem do wprowadzenia, aktem prawa miejscowego, regulacji, które w sposób nieuzasadniony ograniczają skarżącemu prawo do zabudowy. Ocena taka znajduje uzasadnienie także w kontekście wiążących organy planistyczne (art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) uregulowań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., które nie postulują całkowitego zakazu zabudowy terenów rolnych.

W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (załącznik Nr 2 do Uchwały Nr [...] Rady Gminy R.

z dnia 19 lutego 2018 r., Kierunki zagospodarowania przestrzennego, dla terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej o wysokiej jakości z przewagą gruntów III klasy bonitacyjnej ustalono następujące zasady: - dopuszcza się obsługę produkcji rolnej, hodowlanej, ogrodniczej, usługi, rzemiosło, w tym specjalistycznej produkcji zwierzęcej, mając na uwadze zrównoważony rozwój całej gminy, - należy dołożyć wszelkich starań, aby minimalizować negatywne skutki wynikające z lokalizacji ww. funkcji w pobliżu zabudowy mieszkaniowej, zarówno zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej, jak i budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, - rozwój produkcji zwierzęcej należy kształtować za pomocą odpowiednich wskaźników zabudowy i ustaleń minimalizujących uciążliwości dla pobliskich terenów, - adaptuje się istniejące zainwestowanie zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, dopuszcza się przebudowę i rozbudowę na warunkach dotyczących nowej zabudowy, - zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, - udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: 30% - 50%,, - wysokość zabudowy – do 12 m.

Wracając do zapisów planu, z jednej strony ustalono przeznaczenie rolnicze,

z drugiej strony wprowadzono zakaz zabudowy. Zaskarżona uchwała wprowadziła

w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolem R, w ramach którego usytuowane są działki stanowiące własność skarżącego przeznaczenie rolne, ograniczone wyłącznie do możliwości rolniczego zagospodarowania terenu jednak związanego tylko z uprawą roślinną oraz z wyłączeniem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy. Choć przeznaczenie tego obszaru nie zostało zmienione w stosunku do dotychczasowego faktycznego przeznaczenia, to wyłączono możliwość lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy nawet tej związanej z gospodarką rolną.

Zdaniem Sądu, Rada Gminy przekroczyła zakres przysługującego jej władztwa planistycznego i uczyniła to w sposób dowolny bowiem całkowity zakaz jakiejkolwiek zabudowy na terenach rolniczych objętych przedmiotowym planem godzi

w uzasadnione interesy tych mieszkańców, którzy będąc właścicielami nieruchomości rolnych ukierunkowanych na działalność rolniczą np. w zakresie uprawy roślin nie mogą rozwijać dotychczasowej działalności poprzez budowę silosów, wiat na zboże, pomieszczeń na sprzęt rolniczy.

Sąd nie kwestionuje potrzeby ochrony społeczności lokalnej przed uciążliwymi skutkami przemysłowej hodowli zwierząt jak np. oddziaływanie odorowe, zaburzenia

w lokalnym krajobrazie wsi np. poprzez stawianie wielkopowierzchniowych hal do produkcji i przetwarzania mięsa. Niemniej jednak taką ochronę można wprowadzić poprzez zapisy planu odnoszące się konkretnie do tego rodzaju przemysłowego chowu zwierząt, a nie poprzez eliminację jakiejkolwiek zabudowy rolniczej nawet gdy takowa

z przemysłowym chowem zwierząt nie ma żadnego związku. Zakaz zabudowy zagrodowej na terenach rolniczych oraz zakaz zabudowy związanej z produkcją

i obsługą rolnictwa a nadto zakaz zabudowy wszelkiego rodzaju nie godzą interesu społecznego z interesem prywatnym bowiem nowy właściciel gruntów rolnych został pozbawiony jakiejkolwiek możliwości zabudowy swojej nieruchomości. Jest nieistotne czy dotyczy to rolnika zajmującego się produkcją np. roślinną czy osoby zamieszkującej na terenie rolniczym. Skarżone zapisy planu pozbawiły je możliwości zabudowy czy to pod kątem nieuciążliwej produkcji rolnej czy też zainwestowania poprzez inną zabudowę miejsca zamieszkania rolnika.

W ocenie Sądu kwestionowane ustalenia uchwały odnoszące się do działek skarżącego oznaczonych symbolem R (w tym w części graficznej poprzez brak linii zabudowy) naruszają jego interes prawny z uwagi na naruszenie obowiązujących przepisów prawa, jak też dowolność w działaniu Gminy. Należy podkreślić, że odpowiedź na skargę została ograniczona do sformułowania przez organ wniosku

o oddalenie skargi. Oznacza to, że w toku postępowania sądowego nie przedstawiono żadnej argumentacji na poparcie zasadności wprowadzonego zaskarżoną uchwałą istotnego ograniczenia prawa własności skarżącego (następcy prawnego). Jedynie,

w oparciu o lakoniczne uzasadnienie do projektu planu, można wnioskować, że zamiarem uchwałodawcy było podjęcie działań prewencyjnych zapobiegających lokalizowaniu na obszarze objętym planem ferm hodowli zwierząt i uchronienie społeczności lokalnej, a także krajobrazu przez negatywnym oddziaływaniem tych przedsięwzięć. Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Niemniej musi zostać wyjaśnione dlaczego właśnie takim ograniczeniem objęto daną nieruchomość.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności względem działek skarżących w części przeznaczonej pod tereny rolnicze zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. I to, po pierwsze przez ustalenie na działkach skarżących zakazu zabudowy zagrodowej oraz związanej z produkcją

i obsługą rolnictwa i po drugie przez wyłączenie wyżej określonego terenu spod zabudowy wszelkiego rodzaju, co wyklucza sytuowanie na tym gruncie nawet obiektów pomocniczych związanych z prowadzoną produkcją rolniczą (np. silosy, wiaty na zboże, pomieszczenia na sprzęt rolniczy, itp.), a także możliwość "rolniczego" rozwoju,

z którym wiąże się także potrzeba budowy zabudowań służących zarówno pracy, jak też celom mieszkaniowym rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Wszystko to dlatego, że nastąpiło bez racjonalnego uzasadnienia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, które - w świetle zaprezentowanych wyżej rozważań, w tym poglądów sądów administracyjnych wynikających z orzecznictwa -

w sytuacji odebrania danemu podmiotowi uprawnień jakie wiązały się z dotychczasową możliwością zagospodarowania posiadanego prawa własności (ograniczeniem chronionego konstytucyjnie prawa własności) jest bezwzględnie wymagane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2016 r. (II OSK 2593/14) podkreślił, że ograniczenie prawa własności [...] wymaga przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyn tego ograniczenia. Organ jest w związku z tym obowiązany do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki. Zasadne zatem było wykazanie, że stawiany przez Gminę cel, a więc zachowanie przeważającego sposobu wykorzystania terenów o przeznaczeniu rolniczym, tj. upraw, wymagał wprowadzenia tak rygorystycznych zakazów, utrudniających, a nawet uniemożliwiających realizację racjonalnej produkcji rolnej (sprzeczność z zasadą proporcjonalności). Organ wprowadzając ograniczenia

w zakresie prawa własności nieruchomości, o których przeznaczeniu decyduje obowiązany jest do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki i nie może poprzestać tylko na stwierdzeniu, że taki jest kierunek rozwoju gminy. Kwestionowane ustalenia uchwały przeczą temu, by taka analiza została przeprowadzona.

W konsekwencji Sąd uznał, że uchwała w omówionej części została podjęta

z przekroczeniem podstawowej zasady planowania przestrzennego gminy wynikającej

z regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie nazwanej "władztwem planistycznym". W ocenie Sądu organ nie dostrzega, że choć "formalnie" dopuścił zabudowę na obszarze działek skarżącego objętych symbolem R (§ 15 ust. 3 a planu), to w ostatecznym rozrachunku jednak zabudowę tą całkowicie wykluczył – gdyż nie wyznaczył wymaganych linii zabudowy.

Podsumowując w tej części dokonaną ocenę zdaniem Sądu § 15 ust. 2 i ust. 3 a odczytywany wraz z załącznikiem graficznym skutkuje wprowadzeniem nieuzasadnionego i nieproporcjonalnie restrykcyjnego zakazu zabudowy na obszarze nieruchomości skarżącego, w zakresie w jakim działki zostały objęte symbolem R.

W ocenie Sądu ustalenia uchwały dotyczące działek stanowiących własność skarżącego – oznaczonych na planie graficznym symbolem R, zostały wydane także

z naruszeniem ustaleń studium, co powoduje że uchwałą została wydana

z naruszeniem obowiązujących przepisów tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1

w zw. z art. 28 u.p.z.p. Obowiązujące studium nie przewiduje rozwiązania polegającego na całkowitym zakazie zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R (tereny rolne).

Skarżący nie ma natomiast racji wskazując na przekroczenie granic władztwa planistycznego czy naruszenia zasady proporcjonalności poprzez ograniczenie

w drodze wprowadzenia w § 6 ust. 1 zakazu lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, ograniczeń

w zakresie uciążliwości generowanych przez budynki specjalistycznej produkcji rolnej,

a także dopuszczalnych poziomów hałasu, § 10 ust. 5 zakazu lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, § 13 pkt 3

w zakresie sformułowania "nieuciążliwa" poprzez ograniczenie możliwości przeznaczenia dopuszczalnego terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem RM 2 do uzupełniającej zabudowy usługowej nieuciążliwej związanej z produkcją rolniczą,

§ 13 pkt 7 poprzez ustalenie maksymalnej obsady w budynku inwentarskim: 40 DJP;

§ 13 pkt 9 w zakresie sformułowania "bez prawa do rozbudowy i nadbudowy" poprzez wyłączenie możliwości rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków o funkcji niezgodnej z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym.

W ocenie Sądu, zarzut przekroczenia tego władztwa powiązany z naruszeniem prawa własności skarżącego (art. 140 k.c.) jest bezzasadny.

Owego naruszenia prawa własności i tym samym przekroczenia władztwa planistycznego upatruje w zakazie lokalizacji w granicach planu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych. W tym wypadku – w zakresie przedmiotowym - pod pojęciem zawsze znacząco mogących oddziaływać na środowisko mieszczą się przedsięwzięcia określone w przepisach odrębnych tj. § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów

z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Jako takie przedsięwzięcia przytoczony przepis traktuje chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP – przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza).

Argumenty skargi koncentrują się na wykazaniu, że zapisy planu ograniczające skalę hodowli zwierząt świadczą o przekroczeniu władztwa planistycznego. Problematyka ta dotyczy w istocie jednostki planistycznej R i RM 2.

Zdaniem Sądu nie stanowią przekroczenia granic władztwa planistycznego zapisy § 6 ust. 1 -3, § 10 ust. 5, § 13 pkt 3, pkt 7, pkt 9 uchwały, w zakresie w jakim wprowadzają zakaz lokalizacji w granicach planu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, względnie nie przewidują możliwości realizacji takich przedsięwzięć. Zauważenia wymaga, że z szeregu przepisów u.p.z.p. można wysnuć wniosek, że plan miejscowy co do zasady może zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można prowadzić określonej działalności. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy.

Skoro zatem można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności. Rada przyjmując kwestionowane w skardze ograniczenie ilości obsady jednostek hodowlanych przy jednostce terenowej RM 1- RM 2 nie nadużyła władztwa planistycznego. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że prawo własności nie jest prawem absolutnym. Wręcz przeciwnie, jak każde prawo

o charakterze majątkowym podlega ograniczeniom. Konkluzję te potwierdza m. in. art. 140 k.c. regulujący treść prawa własności. Zgodnie z tym przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może,

z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody

z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednym

z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności (zob. art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Wprost stanowi o tym m. in. art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Ponadto, z samej istoty władztwa planistycznego wynika prawo rady gminy m. in. do wskazania w planie miejscowym rodzaju dopuszczalnej działalności na danym terenie, co jest podyktowane zarówno dotychczasowym stanem zagospodarowania danego terenu, jak również sposobem zagospodarowania otoczenia oraz oczekiwaniami właścicieli terenów, objętych planem.

Zwrócić uwagę należy, że obowiązujące Studium, w rozdziale Zasady zagospodarowania przestrzennego, dla terenów specjalistycznej produkcji zwierzęcej, dopuściło lokalizowanie zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zgodnie

z przepisami odrębnymi.

Niemniej w załączniku Nr 5 do Uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z [...] lutego 2018 r., w rozdziale Cele i kierunki polityki przestrzennej, wyraźnie zaznaczono, że ważnym czynnikiem decydującym o kierunkach zmian w strukturze przestrzennej gminy jest środowisko przyrodnicze,... głównym celem określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu jest zapewnienie wysokiej jakości życia mieszkańców, poprzez rozwój społeczny (np. zapewnienie prawidłowego funkcjonowania usług publicznych), gospodarczy (np. wprowadzenie nowych funkcji, rozwój przedsiębiorczości i wzrost efektywności rolnictwa), rozwój infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, przy zachowaniu zasad zrównoważonego rozwoju. Najważniejsze założenia polityki przestrzennej w gminie to zrównoważony rozwój przy minimalizacji zagrożeń środowiska przyrodniczego. Nadrzędnym celem rozwoju przestrzennego gminy jest ochrona wartości przyrodniczych. Odniesiono się również do obiektów inwentarskich o zwiększonym ryzyku awarii, mogącej wywrzeć znacząco negatywny wpływ na środowisko.

Zdaniem Sądu przyjęte w uchwale (planie) ograniczenie ekstensywności hodowli ma charakter racjonalnie uzasadniony, skoro uciążliwości odorowe wpływają negatywnie na codzienny komfort życia mieszkańców . Należy uznać, że wprowadzone w planie ograniczenie, które przecież nie zakazuje hodowli i chowu, stanowi dozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej i proporcjonalne ograniczenie prawa własności. Brak ustawowych norm dotyczących odległości daje organowi planistycznemu swobodę w ich określaniu, oczywiście z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Ustawa zatem statuuje kompetencję organów gminy poprzez stanowienie aktu prawa miejscowego do kształtowania polityki przestrzennej. Gmina zatem jest władna podejmować uregulowania zawarte w planie, które będą odzwierciedlały prowadzoną politykę przestrzenną. Priorytetem zaś w tej polityce jest zachowanie krajobrazu rolniczego oraz przekształcanie tego krajobrazu z terenów rolniczych na rzecz innego rodzaju zagospodarowania tj. terenów zabudowy mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej, ale również rekreacyjnej. W orzecznictwie pojawiło się stanowisko, że skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją normy odorowe oraz nie wypracowano metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji w celu ograniczenia emisji odorów (vide wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16). Również w wyroku z 25 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3192/17, NSA przyjął, że możliwe są ograniczenia wielkości ferm hodowlanych jako formy ochrony mieszkańców przed uciążliwościami związanymi z ich funkcjonowaniem. Analogicznie w wyroku NSA z 22 sierpnia 2018 r., II OSK 1016/18 i z 19 września 2018 r., II OSK 28/18, z 6 września 2017 r., II OSK 950/1). Orzecznictwo akceptuje dopuszczalność zamieszczenia w planie postanowień wprowadzających ograniczenia w ustaleniu skali hodowli. W pełni akceptując powyższy kierunek orzecznictwa Sąd stwierdza, że gmina była uprawniona do wprowadzenia w planie zakazu zabudowy nowych budynków

i urządzeń związanych z hodowlą i chowem zwierząt o wielkości obsady do 40 DJP

w budynku inwentarskim.

W ocenie Sądu z uwagi na treść studium w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy prawne do uchwalenia w planie miejscowym wskazywanego

w skardze ograniczenia dopuszczalnej obsady zwierząt w budynkach inwentarskich do 40 DJP. Podobnie nie można uznać aby plan miejscowy w zakresie omawianego wyżej ograniczenia naruszał studium z punktu widzenia obowiązującego zakazu, albowiem studium nie stanowi źródła wskazanego w nim zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), a jedynie ograniczenia. Możliwość ustanowienia takiego rodzaju ograniczenia w studium wynika zaś z tego, że treść ww. zakazu nie dotyczy przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. Ponadto zakaz ten wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie N. Obszaru Chronionego Krajobrazu

i w zasadzie musiał być uwzględniony w studium miejscowym. Z kolei z ust. 2 rozporządzenia wynika, że zakaz, o którym mowa ust. 1 pkt 2, nie dotyczy przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym.

Obligatoryjne elementy planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wymieniając wśród nich, w punkcie 3 tego przepisu, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Jak wynika z treści art. 114 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, (dalej u.p.o.ś.), celem tej regulacji jest określenie postanowieniami planu miejscowego, dla terenów wskazanych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., dopuszczalnych poziomów hałasu, co stanowi niewątpliwy element zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Poprzez zawarte w art. 114 ust. 1 u.p.o.ś. sformułowanie "uwzględnia się", nie można mieć wątpliwości, że lokalny prawodawca ma prawny obowiązek zawarcia w planie miejscowym postanowień, z których powinno wynikać, według jakiej funkcji i sposobu zagospodarowania terenu należy ustalać dla określonego terenu dopuszczalny poziom hałasu. Przy czym podkreślić należy, że kwestia tego poziomu, adekwatnie do określonej kwalifikacji terenu, została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112).

Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych (skarżącej). Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Są to w szczególności: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska,

w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), jak i prawo własności (pkt 7).

Skoro potrzeba ochrony środowiska jest istotnym ważnikiem przy badaniu zachowania zasady proporcjonalności, należy przyjąć, że cele podyktowane tą ochroną mogą być realizowane poprzez zapisy planu miejscowego. Wprowadzenie zapisu podyktowane było ochroną przed uciążliwościami odorowymi oraz przekształceniem rolniczego krajobrazu całego obszaru gminy. Realizowały także prowadzoną przez gminę politykę poprawy warunków zżycia mieszkańców. Nade wszystko jednak prowadzona działalność w oczekiwanej przez skarżącą skali była czynnikiem odorotwórczym, oddziaływującym na mieszkańców gminy. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżąca powołując się na prawo własności winna mieć na uwadze, że taka sama ochrona konstytucyjna przysługuje innym właścicielom nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym planem oraz terenach sąsiednich (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto prawo własności nie jest jedynym prawem konstytucyjnym, które należy uwzględniać przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu, ocena taka nie może być prowadzona z pominięciem m. in. takich wartości konstytucyjnych jak zasada dobra wspólnego (art. 1) oraz zasada ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Podsumowując, prawo własności skarżącej nie ma charakteru bezwzględnego.

Tym samym nie sposób zarzucić Radzie, że przyjęte ograniczenia są nieadekwatne (nieproporcjonalne) do stanu faktycznego. Należy przy tym podkreślić, że plan nie wyłączył w ogóle prowadzenia na terenie RM 1 – RM 2, działalności produkcji zwierzęcej, lecz jedynie ograniczył. Natomiast w celu ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie możliwości zwiększenia obsady hodowanych zwierząt. Takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu, jakim jest ochrona środowiska.

Reasumując Sąd w pkt 1) i pkt 2) wyroku orzekał na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zaś w pkt 3) skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.