Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1076/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 , art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 365
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P., K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 919/12 w sprawie ze skargi Miasta P. i Prezydenta Miasta P. – wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 919/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozP. skargi Miasta P. i Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody P. z dnia [...] października 1993 r. znak: [...], w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie P. ark. [...] jako zabudowana budynkiem mieszkalnym działka nr [...], położonej w P. przy ulicy G., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji - w zakresie obejmującym sprzedane przez Miasto P. lokale mieszkalne o numerach: 34, 14, 18, 9A, 19, 23, 33, 27, 4, 10A, 6, 11 A, 32 i 37 - położone w P. przy ul. G., wraz z przynależnymi tym lokalom udziałami w częściach wspólnych budynku i urządzeniach, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali oraz udziałami w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej - została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części ww. decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 1993 r., znak: [...] stwierdzającą jej nieważność.

Decyzja ta została podjęta w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 1993 r. znak: [...], Wojewoda P. działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie P. ark. [...] jako działka nr [...], uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przywołanej wyżej decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. wystąpili J. P. i K. P. podnosząc, że prawo własności do ww. nieruchomości nigdy nie przysługiwało Skarbowi Państwa, a co za tym idzie, nie mogło przejść na Miasto P. w trybie komunalizacji. Wnioskodawcy wskazali, że mienie to należało do J. i K. małż. R.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 i art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 i § 2 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 1993 r. znak: [...]. Prezydent Miasta P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu organ w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że własność przedmiotowej nieruchomości nigdy nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa i nadal przysługuje osobom fizycznym. Minister wyjaśnił, że decyzja komunalizacyjna Wojewody P. z dnia [...] października 1993 r. znak: [...] została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność.

Dokonując analizy materiału dowodowego Minister ustalił, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż pierwotnymi właścicielami nieruchomości położonej w P. przy ulicy G., uregulowanej w księdze wieczystej P. [...] byli J. i K. R. Postanowieniem z dnia [...] lutego 1946 r. Nr [...] - z wniosku K. R. o rehabilitację - Sąd Grodzki w S. orzekł, że K. R. posiada pełnię praw obywatelskich i nakazał zwolnić jej majątek spod zajęcia, dozoru i zarządu. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. z dnia [...] października 1993 r. znak: [...], jako podstawę nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wskazano orzeczenie Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] listopada 1950 r., znak: [...] oraz art. 13 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237 ze zm.). Wspomniane orzeczenie mówiło, iż nie zwalnia się spod zarządu dozoru zajęcia nieruchomości P. – [...] majątku J. R. i K. R. Dla spornej nieruchomości położonej w P. przy ulicy G., o powierzchni 0,1360 ha, założono nową księgę wieczystą - KW nr [...], na mocy postanowienia Sądu Powiatowego dla Miasta P. Wydział Ksiąg Publicznych z dnia [...] grudnia 1957 r., wpisując w niej jako właściciela Skarb Państwa oraz podając jako podstawę wpisu orzeczenie Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] listopada 1950 r., znak: [...] w zw. art. 1 oraz art. 13 § 3 i 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r., a następnie dla zabudowanej działki budynkiem mieszkalnym utworzono księgę wieczystą nr [...] (potwierdzenie znajduje się w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego P. - Stare Miasto w P. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt [...]).

Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy miało ustalenie zawarte w prawomocnym wyroku Sadu Rejonowego P. - Stare Miasto w P. Wydział [...]I Cywilny z dnia listopada 2010r., sygn. akt [...] o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, w którym orzeczono, iż postanowienie z dnia [...] listopada. 1950 r., znak: [...] "nie mogło stanowić podstawy wpisu prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Podstawy takiej również nie mógł stanowić art. 1 i art. 13 § 3 i 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945r. dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939 - 1945 r. (...), gdyż jak stwierdził Sąd Najwyższy w pisemnym uzasadnieniu do uchwały z dnia 3 września 1965 r. IV KZP 37/65 (OSNKW 1965/11/135) "przejście jednak na własność Skarbu Państwa nie następuje automatycznie, lecz w drodze orzeczenia przez sąd przepadku tego majątku, o czym stanowi art. 13 § 5 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939 - 1945 r." Powyższe rozstrzygnięcie oznacza, iż własność przedmiotowej nieruchomości nigdy nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa, który został wpisany w księdze wieczystej bez podstawy prawnej.

Minister podkreślił, że zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza, że J. P. i K. P. są spadkobiercami po J. i K. R.

Następnie organ wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. W odróżnieniu jednak od postępowania prowadzonego w zwykłym trybie celem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana w sprawie decyzja (decyzje) została wydana przy wystąpieniu którejś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody, o których mowa w § 2 tego przepisu, tj. okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jak to, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podkreślił, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych - w rozumieniu ww. przepisu - należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji oraz ich kompetencje. Wyjaśnił, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma ustawowego umocowania, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy skutek prawny decyzji jest nieodwracalny. Do nieodwracalnych skutków prawnych zaliczył zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ani organy administracji, ani też sądy administracyjne nie mają bowiem uprawnień do wzruszenia aktów notarialnych.

Minister podkreślił, że dla rozstrzygnięcia czy decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne koniecznym jest przeanalizowanie czynności prawnych i zdarzeń prawnych, które nastąpiły po jej wydaniu. Zauważył, że Miasto P. po komunalizacji dokonało sprzedaży 14 lokali mieszkalnych znajdujących się w nieruchomości położonej przy ul. G. na rzecz osób fizycznych, aktami notarialnymi. W ocenie Ministra, powyższe okoliczności spowodowały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 1993 r. znak: [...] w tej części. Dlatego też organ ograniczył się do stwierdzenia - w oparciu o przepis art. 156 § 2 Kpa - wydania zaskarżonej decyzji w określonej wyżej części, z naruszeniem prawa.

Minister ustalił ponadto, że w posiadaniu Miasta P. nie pozostaje również lokal nr 2 w budynku przy ul. G., który został sprzedany przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) i przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. z dnia [...] października 1993 r. Powyższe potwierdza kopia decyzji Zarządu Gospodarki Terenami w P. z dnia [...] października 1981 r., znak: [...] oraz kopia aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1981 r., Rep. A [...] znajdujące się w aktach sprawy, jak również informacja w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. Organ ocenił, że nie można uznać sprzedaży ww. lokalu za skutek nieodwracalny decyzji komunalizacyjnej Wojewody P., ponieważ uprzednie zdarzenie prawne nie może stanowić skutku późniejszej decyzji. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że nie jest właściwy do przeprowadzenia kontroli legalności ww. decyzji Zarządu Gospodarki Terenami w P. z dnia [...] października 1981 r., znak: [...] oraz aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1981 r., Rep. [...].

W konkluzji Minister podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym przez Wojewodę P. nie udowodniono, że nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym oznaczona jako działka nr [...], stanowiła w dniu komunalizacji tj. na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa a przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).

Decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2012 r. stała się przedmiotem skargi Miasta P. oraz Prezydent Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących podniósł, że jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał prawomocny wyrok Sądu Rejonowego P. - Stare Miasto w P. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt [...]. Zdaniem strony skarżącej, na podstawie tego orzeczenia Minister Administracji i Cyfryzacji nie mógł stwierdzić nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 1994 r., komunalizującej działkę nr [...], ponieważ postępowanie sądowe prowadzone pod sygnatura akt [...] nie obejmowało działki nr [...]. W związku z powyższym wyrok ten, nie odnosił się do działki nr [...]. Postępowanie sądowe prowadzone pod sygnaturą akt [...], obejmowało wyłącznie działki o nr [...] i nr [...] i tylko do tych działek Sąd Rejonowy w P. wyrokiem z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt [...] orzekł, iż postanowienie z dnia [...] listopada 1950 r., znak [...], nie mogło stanowić podstawy wpisu prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, co uzasadnia ich uchylenie.

Sąd wskazał, że Minister Administracji i Cyfryzacji wydał kwestionowane rozstrzygnięcie ustalając stan faktyczny sprawy na podstawie treści wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt [...], którym to orzeczeniem Sąd ten dokonał uzgodnienia treści księgi wieczystej, która prowadzona jest dla działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...] w ten sposób, że ustalił, iż wymienione nieruchomości stanowią współwłasność spadkobierców ich dawnych właścicieli tj. J. P. i K. P. , nie zaś Skarbu Państwa. Organy obu instancji wywiodły z powyższego, że decyzja komunalizacyjna Wojewody P. z dnia [...] października 1993 r. wydana została z naruszeniem regulacji ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie (...), która w art. 5 przesądza, że nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych nie podlegają skomunalizowaniu.

W ocenie Sądu stanowisko organu nie zasługuje na akceptację w okolicznościach faktycznych sprawy. Cytowany wyżej wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 2010 r., jak wprost wynika z jego treści, nie dotyczy nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], która jest przedmiotem sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych (k. 49-50) Wojewoda P. w dniu [...] października 1993 r. wydał dwie decyzje komunalizacyjne. Pierwsza dotyczy działki nr [...] i nosi nr [...], druga natomiast odnosi się do działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], która jest przedmiotem postępowania w sprawie i wydana została za numerem [...]. W materiale dowodowym zgromadzonym przed organy obu instancji brak jest jakichkolwiek dokumentów, które wskazywałyby, że w odniesieniu do działki nr [...] zapadł wyrok uzgadniający treść prowadzonej dla niej księgi wieczystej KW [...]. Tym samym, rozstrzygnięcie organów I i II instancji oparte zostało na orzeczeniu sądowym, które nie miało zastosowania do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania w sprawie.

Zastosowanie skutków wyroku uzgadniającego treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym prowadzonej dla działki nr [...], do działki o nr ewidencyjnym [...], w stosunku do której analogiczne orzeczenie sądu nie zapadło, jest w ocenie Sądu pierwszej instancji, niedopuszczalne. Zdaniem WSA, usunięcie rozbieżności między stanem nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej i jej rzeczywistym stanem prawnym jest dopuszczalne tylko na drodze powództwa cywilnoprawnego w oparciu o art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Organy administracji nie są tym samym uprawnione do kreowania odmiennego stanu prawnego nieruchomości od tego, który jest ujawniony w księdze wieczystej. Ocena prawna stanu faktycznego dotyczącego innej nieruchomości, dokonana przez sąd powszechny w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym tej innej nieruchomości, nie może, w ocenie Sądu, stanowić podstawy do wydania decyzji przez organy administracji w sprawach dotyczących innych nieruchomości.

Ze wskazanych przyczyn WSA w Warszawie uznał, że wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 2010 r. nie mógł być podstawą dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych. Sąd wskazał, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego oraz art. 77 K.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji co znajduje odzwierciedlenie w zapisie art.80 K.p.a.

W konkluzji Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie uchybiły wymienionym przepisom prawa. Rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności będącej przedmiotem rozważań decyzji komunalizacyjnej nastąpiło bowiem w oparciu o dokument, który w sprawie nie miał zastosowania, co mogło mieć wpływ na treść dokonanego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. P. i K. P., reprezentowani przez adwokata. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej w skrócie P.u.s.a.), art. 1 P.P.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i art. 152 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a., które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji mimo braku ku temu podstaw prawnych, w wyniku błędnego zastosowania wyżej cytowanych przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym przez Sąd I instancji, który błędnie stwierdził, iż organ administracji oparł swe rozstrzygnięcia wyłącznie na prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego P.-Stare Miasto w sprawie [...] uzgadniającym treść księgi wieczystej, podczas gdy w rzeczywistości zarówno stanowisko skarżących składających podanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, jak i stanowisko organu I i II instancji oparte było na autonomicznym ustaleniu i stwierdzeniu, iż skarb państwa nigdy nie był właścicielem komunalizowanych nieruchomości, przez co sprzeczna z prawem była ich komunalizacja, zaś wyrok sądu cywilnego był jedynie jednym z argumentów na poparcie tej tezy

2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i art. 152 P.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 i 2 K.p.c., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji mimo braku ku termu podstaw prawnych, w wyniku błędnego niezastosowania wyżej cytowanych przepisów i uznania, iż zastosowanie skutków wyroku uzgadniającego treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym prowadzonej dla działki nr [...] i [...], do działki o numerze ewidencyjnym [...], w stosunku do której analogiczne orzeczenie sądu nie zapadło, jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu orzekającego w sprawie niniejszej niedopuszczalne, podczas gdy prawidłowo wyrok Sądu Rejonowego P.-Stare Miasto w sprawie [...] - na podstawie art. 365 K.p.c. - co do ustalenia, iż cała nieruchomość przy ul. G. w P. nigdy nie była własnością skarbu państwa, wpis skarbu państwa jako właściciela do księgi wieczystej dotknięty był nieważnością i nie było żadnych podstaw faktycznych ani prawnych do jego wpisu, a własność przez cały czas przysługiwała powodom i ich poprzednikom prawnym - wiążą "również inne sądy, oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby" i to siłą faktów także co do losów prawnych działki nr [...] (kw [...]), albowiem jej wydzielenie i wpis do innej księgi wieczystej nastąpiły już po bezprawnym wpisie skarbu państwa jako właściciela, tak więc wszelkie wady tego "wpisu" i "nabycia przez skarb państwa" reprywatyzowanej nieruchomości są identyczne dla wszystkich znacjonalizowanych bezprawnie działek;

3. art.1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 1 P.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i art. 152 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wskutek uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji mimo braku ku temu podstaw prawnych, poprzez jego błędne zastosowanie w tej sprawie, oraz w związku z art.156 § 2 K.p.a., którego z kolei błędnie nie zastosowano, podczas gdy prawidłowo dojść należy do wniosku, że w odniesieniu do działki nr [...], kw [...] w przypadku której wydzielono jako odrębny przedmiot własności 15 lokali, oraz ustanowiono na rzecz każdoczesnych ich właścicieli prawo użytkowania wieczystego - doszło do nieodwracalnych skutków prawnych polegających na skutecznym nabyciu prawa własności przez nabywców oraz również przez zbywcę, co rodzi nieodwracalne skutki prawne nie tylko wobec tych nieruchomości, ale wobec całej nieruchomości gruntowej i budynku, na których nie może współistnieć jednocześnie prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego, jako prawo związane z poszczególnymi lokalami - wykluczając tym samym możliwość skutecznego skorzystania z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w którym to trybie nie można również skutecznie kwestionować ważności decyzji administracyjnych - pozostawiając skarżącym jedynie drogę postępowania administracyjnego celem reprywatyzacji;

4. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i art.152 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 80 K.p.a., art.156 § 1 i 2 K.p.a. i art. 168 K.p.a. wskutek uchylenia zaskarżonej decyzji orz decyzji I instancji mimo braku ku temu podstaw prawnych, poprzez ich błędną wykładnię w wyniku uznania, iż "organy administracji nie są (...) uprawnione do kreowania odmiennego stanu prawnego nieruchomości od tego, jaki jest ujawniony w księdze wieczystej", podczas gdy prawidłowo organ orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważności:

- ma prawo o obowiązek samodzielne dokonywać wszelkich ustaleń

faktycznych w sprawie istotnych z punktu widzenia określonych przez prawo

podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych

- nie ma obowiązku ani prawa oczekiwać na (niemożliwe do wydania)

orzeczenie sądu cywilnego

- jego decyzja odnosi skutki wsteczne (ex tunc), również w zakresie prawa

rzeczowego, jest ona podstawą do wpisów/wykreśleń w księgach

wieczystych, kreując odmienny stan prawny nieruchomości, a właściwie

przywracając mu prawidłowy stan sprzed wydania nieważnej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła poszerzoną argumentację na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Miasto P. i Prezydent Miasta P. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli WSA w Warszawie była decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. orzekającą w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji – odnośnie decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę P. w dniu [...] października 1993 r. dotyczącej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym – działka nr [...] położonej w P. przy ul. G., wpisanej w KW nr [...]. Minister Administracji i Cyfryzacji w decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdził, że decyzja komunalizacyjna w części orzekającej o nabyciu przez Miasto P. z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości w zakresie obejmującym 14 sprzedanych przez Miasto P. lokali mieszkalnych wraz z przynależnymi tym lokalom udziałami w częściach wspólnych budynku i urządzeniach oraz udziałami w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej – została wydana z naruszeniem prawa, zaś odnośnie pozostałej części stwierdził jej nieważność. Motywem rozstrzygnięcia dotyczącego stwierdzenia naruszenia prawa w odniesieniu do części decyzji komunalizacyjnej były nieodwracalne skutki prawne ( art. 156 par. 2 K.p.a.), zaś orzeczenie o stwierdzeniu nieważności pozostałej części decyzji komunalizacyjnej organ oparł na wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 2010 r. (w decyzji mowa o "kluczowym znaczeniu" tego wyroku) orzekającym o niezgodności między stanem prawnym nieruchomości gruntowej położonej w P. stanowiącej działkę nr [...], ujawnionym w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, a jej rzeczywistym stanem prawnym, w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego właściciela Miasta P. nakazał wpisać J. P. i K. P., spadkobierców J. i K. R., właścicieli nieruchomości do chwili wybuchu II wojny światowej. Dla jasności poniższych wywodów dodać należy, że Miasto P. argumentujące w postępowaniu o stwierdzenie nieważności na rzecz prawidłowości decyzji komunalizacyjnej podnosiło, że w/w wyrok SR z [...] listopada 2010 r. dotyczył działki [...], a nie działki [...], która jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji komunalizacyjnej. Powyższy fakt nie jest kwestionowany w sprawie.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2013 r. podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując na uchybienia wymienionych przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (P.u.s.a.), ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) w związku ze wskazanymi przepisami K. p. a., przepisami K. p. c. oraz ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Uwzględniając sformułowanie poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać można na następujące trzy kwestie sporne, odpowiednio ujęte w punktach 1, 2 i 4. W pkt 3-cim, nawiązując do wyrażonego przez Sąd poglądu, wskazano na brak możliwości skutecznego skorzystania z trybu unormowanego w art. 10 ustawy o księgach wieczystych dla podważenia ważności decyzji administracyjnej. Zdaniem NSA, wypowiedź ta nie ma charakteru zarzutu, a zatem nie wymaga ustosunkowania się przez orzekający NSA. Nie znaczy to jednak, by w ramach ustosunkowania się do postawionych zarzutów nie wypowiedzieć się w kontekście decyzji komunalizacyjnych o stosowaniu trybu unormowanego w art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jak i innych trybów służących wykazaniu, że skomunalizowane mienie nie stanowiło własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r.

Przechodząc do zarzutów, w pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie podniósł, że WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku błędnie ocenił prowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające, stwierdzając, iż uchybiono wymogom określonym w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., bowiem rozstrzygnięcie oparto wyłącznie na prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego P. – Stare Miasto z dnia [...] listopada 2010 r. (sygn. akt [...]) uzgadniającym treść księgi wieczystej. Zdaniem skarżących kasacyjnie, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca oparte były na autonomicznym ustaleniu, że Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem komunalizowanych nieruchomości, przez co sprzeczna z prawem była ich komunalizacja, a wskazany wyrok "był jednym z argumentów na poparcie tej tezy." Z tym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić.

Jak już wyżej wskazano, w zaskarżonej decyzji wyraźnie stwierdzono, że ustalenie zawarte w wyroku z dnia [...] listopada 2010 r. ma "kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy." Potwierdzeniem przydania takiego znaczenia temu wyrokowi jest zamieszczenie w zaskarżonej decyzji kilkuzdaniowego cytatu z w/w wyroku, i wniosek organu, że "Powyższe oznacza, iż własność przedmiotowej nieruchomości nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa, który został wpisany w księdze wieczystej bez podstawy prawnej." NSA nie dostrzega w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzenia przez organ własnych ustaleń, poza ustaleniami dotyczącymi spadkobierców K. i J. R. oraz ustaleniami dotyczącymi nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do sprzedanych przez Miasto P. lokali mieszkalnych wraz z przynależnymi tym lokalom udziałami w częściach wspólnych budynku i urządzeniach oraz udziałami w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej.

W zaskarżonej decyzji, w zakresie objętym powyższym zarzutem skargi kasacyjnej zawarto natomiast stwierdzenie, iż "w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym przez Wojewodę P. nie udowodniono, że nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym oznaczona jako działka [...], stanowiła w dniu komunalizacji, tj. na dzień 27 maja 1990 r., własność Skarbu Państwa (...)." W tym miejscu przypomnieć należy, że to właśnie ta okoliczność była przedmiotem ustaleń i rozstrzygnięcia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W tym zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA w Warszawie, że organ przyjął jako własny pogląd prawny wyrażony w wyroku z dnia [...] listopada 2010 r. co do prawidłowości postanowienia Sądu Okręgowego w K. z [...] listopada 1950 r., iż nie mogło ono stanowić podstawy wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Rzecz jednak w tym, że wskazany wyrok dotyczący uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym odnosi się wyłącznie do działki nr [...] przy ul. G. w P., a nie działki [...], będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej zwalczanej w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Do tej kwestii NSA powróci ustosunkowując się do kolejnego zarzutu (pkt 2-gi skargi kasacyjnej). Odnośnie zarzutu naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 1 P.P.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i art. 152 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a., stwierdzić natomiast należy, że nie są one trafne.

Nie jest też zasadny zarzut (pkt 2-gi ) skargi kasacyjnej, odnoszący się do kwestii związania prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nietrafnie przyjął, iż niedopuszczalne jest zastosowanie skutków wyroku uzgadniającego stan prawny nieruchomości nr [...] przy ul. G. w P. ujawniony w księdze wieczystej o nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, do działki o nr [...], wpisanej w KW o nr [...]. Zauważyć przy tym należy, że w wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 2010 r., o którym tu mowa, na s. 2 uzasadnienia wyraźnie wskazano, że działka o numerze [...] przeniesiona do KW [...] "nie jest objęta niniejszym postępowaniem."

Zdaniem NSA, stanowisko WSA w Warszawie jest prawidłowe i znajduje potwierdzenie w doktrynie i orzecznictwie, zwłaszcza wyrokach SN, rozważających kwestię związania orzeczeniem prawomocnym sądu cywilnego w świetle art. 365 § 1 K.p.c. I tak, w komentarzu do art. 365 § 1 K.p.c. wskazuje się na utrwalony pogląd w judykaturze, że moc wiążąca orzeczenia odnosi się do treści jego sentencji, a nie uzasadnienia. Nie mają zatem mocy wiążącej ani poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia ani motywy i ustalenia faktyczne zawarte w jego uzasadnieniu (patrz komentarz A. Jakubeckiego w Lexie na dzień 30 stycznia 2013 r. oraz wyroki SN: z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn.. akt II CKN 655/98, Lex nr 51062; z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt V CK 702/04, Lex nr 402284; z dnia 13 marca 2008 r., sygn.. akt III CSK 284/07, Lex nr 380931; z dnia 15 listopada 2007 r., sygn.. akt II CSK 347/07, Lex nr 345525; z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt IIICSK 146/10, Lex nr 785276). Zatem, zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i art. 152 P.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 i 2 K.p.c., nie jest trafny.

Zdaniem orzekającego NSA, nie sposób zaakceptować stanowiska skarżącego kasacyjnie także w kwestii możliwości autonomicznego orzekania przez organ administracji w kwestii stanu prawnego nieruchomości, abstrahując od wpisu w księdze wieczystej. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z poglądem Sądu I instancji, iż "organy administracji nie są uprawnione do kreowania odmiennego stanu prawnego nieruchomości od tego, jaki jest ujawniony w księdze wieczystej". Swoje stanowisko skarżący kasacyjnie opiera na stwierdzeniu, że "organ ma prawo i obowiązek ustalić, czy komunalizowana nieruchomość była własnością Skarbu Państwa, gdyż jest to podstawa i przesłanka do oceny, czy decyzja taka wydana została w zgodzie z prawem, czy nie."

Ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie należy się zgodzić, pod warunkiem, że stan własnościowy danej nieruchomości nie jest ujawniony w księdze wieczystej. Jeżeli natomiast jest ujawniony i wpis nie został skutecznie podważony, to organ administracji wpisu takiego ignorować nie może, prowadząc własne ustalenia dotyczące prawa własności.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że sporna nieruchomość, tj. działka nr [...] miała i ma nadal urządzoną księgę wieczystą. Z jej treści wynika, że w dziale drugim księgi – jako właściciel nieruchomości wpisane jest obecnie Miasto P., natomiast poprzednio był wpisany Skarb Państwa. Wpis Skarbu Państwa został dokonany na podstawie orzeczenia Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] listopada 1950 r., wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 41, poz. 237 ze zm.), co wynika z Karty inwentaryzacyjnej nieruchomości nr ewidencyjny działki [...], stanowiącej załącznik do decyzji komunalizacyjnej dotyczącej tej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że postanowienie to jest nadal w obrocie prawnym; próba jego wyeliminowania w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 542 § 3 K.p.k. i art. 639 K.p.k. nie powiodła się z powodów formalnych (postanowienie Sądu Apelacyjnego z dnia [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...]). Z kolei, organy administracji publicznej nie są uprawnione do prowadzenia postępowania administracyjnego, którego istotą będzie rozstrzygnięcie sporu o prawo własności nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OSK 678/13, CBOiS). Tego rodzaju spór, w tym z udziałem Skarbu Państwa, z mocy art. 1 K.p.c. stanowi sprawę cywilną, do której rozP. uprawniony jest wyłącznie sąd cywilny (art. 2 K.p.c.; patrz także komentarz E. Bałan-Gonciarz do art. 10 ustawy o księgach wieczystych, Lex 2011). Minister Administracji i Cyfryzacji, orzekający w niniejszej sprawie nie mógł więc badać (jak chcieli skarżący kasacyjnie), czy Skarb Państwa w sposób prawidłowy stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] listopada 1950 r. Zatem, zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i art.152 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 80 K.p.a., art.156 § 1 i 2 K.p.a. i art. 168 K.p.a, nie jest trafny.

Kontynuując powyższy wątek, zgodzić się natomiast należy ze skarżącymi kasacyjnie, w zakresie stwierdzenia, że art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie jest trybem, który może być skuteczny dla reprywatyzacji w tej sprawie. Należy bowiem uwzględnić, że powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ma za zadanie doprowadzić do zgodności wpisów w księdze wieczystej ze stanem prawnym aktualnym, a nie istniejącym w przeszłości (tak też w wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn.. akt I SA/Wa 1964/09, CBOiS). Wpis Skarbu Państwa w KW prowadzonej dla nieruchomości nr [...] jest wpisem obecnie historycznym. Wykazaniu, że sporna nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa służyć może natomiast powództwo o ustalenie wniesione przeciwko Skarbowi Państwa lub o świadczenie (patrz wyrok NSA z dnia 24 października 2013 r., sygn.. akt I OSK 678/13, CBOiS oraz wyrok SN z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CKN 179/99, Lex nr 51805). Domniemanie wynikające z treści art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece można bowiem obalić w każdym innym postępowaniu (poza procesem o uzgodnienie treści księgi wieczystej (art. 10), w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe (patrz wyrok SN z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CKN 179/99, także komentarz E. Bałan-Gonciarz i H. Ciepłej do art. 3 ustawy o księgach wieczystych, LEX 2011). Zatem, stwierdzenie skarżących kasacyjnie, że aktualnie, jedynym trybem właściwym do badania ważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działki nr [...], jest tryb stwierdzenia nieważności (art. 156 K.p.a.), jest przedwczesne. Tym samym, zarzut, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 156 K.p.a., bowiem ten stanowi jedyną drogę do legalnej reprywatyzacji mienia "zabranego poprzednikom prawnym", jest w okolicznościach niniejszej sprawy, nietrafny.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.