Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 570/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59,  art. 71 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi A. B. (B.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 marca 2024 r. nr SKO.4102.82.2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia 22 listopada 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 6 marca 2024 r. nr SKO.4102.82.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1 i 2, art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm. – dalej u.u.i.ś.), a także § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm. – dalej r.p.o.ś.), po rozpoznaniu odwołania A. B. – prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą T. (dalej – Skarżący, Inwestor), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. (dalej – organ I instancji, Wójt Gminy) z dnia 22 listopada 2023 r. nr [...] odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie instalacji beztlenowego przetwarzania odpadów biologicznych na działce o nr ewid. [...], obręb L.".

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 27 lipca 2021 r. Skarżący zwrócił się do organu I instancji o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji beztlenowego przetwarzania odpadów biologicznych na działce o nr ewid. [...], obręb L..

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego:

1) postanowieniem z dnia 20 maja 2022 r. organ I instancji orzekł o dopuszczeniu do postępowania na prawach strony Stowarzyszenie [...] (dalej – Stowarzyszenie);

2) organ I instancji decyzją z dnia 14 października 2022 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskutek odwołania złożonego przez Inwestora, Kolegium decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia;

3) Wójt Gminy decyzją z dnia 2 maja 2023 r. ponownie odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołanie od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. (dalej – Dyrektor RDOŚ) oraz Skarżący. Po ich rozpatrzeniu Kolegium w dniu 11 września 2023 r. wydało decyzję kasacyjną.

Po raz kolejny organ I instancji odmówił wydania środowiskowych uwarunkowań decyzją z dnia 22 listopada 2023 r.

W jego uzasadnieniu w pierwszej kolejności przedstawiono przebieg postępowania w sprawie. Następnie wskazano, że działka nr [...] zlokalizowana jest w obszarze objętym uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości L. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2022 r. poz. [...] – dalej m.p.z.p., uchwała), który oznaczony został symbolem 4.PU. Usytuowanie inwestycji – jak zaznaczył Wójt Gminy – jest zgodne przeznaczeniem terenu określonym w § 17 ust. 10 uchwały.

Organ I instancji wyjaśnił, że jak wynika z raportu, przedsięwzięcie polega na budowie instalacji beztlenowego przetwarzania surowców w postaci odpadów, biomasy (produkty biodegradowalne), ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 (dalej UPPZ) zdefiniowane i wymienione w art. 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009. Produkty te – jak zaznaczono - nie podlegają przepisom ustawy o odpadach. W ramach inwestycji przewiduje się montaż urządzeń umożliwiających przygotowanie, magazynowanie, zbieranie surowców do przetwarzania w instalacji, instalację do spalania wytworzonego w procesach fermentacji biogazu celem wytworzenia energii elektrycznej i cieplnej (wraz z awaryjnym systemem spalania biogazu) oraz linii uszlachetniania biogazu, która umożliwi wtłaczanie oczyszczonego biogazu do lokalnej sieci gazowej.

Następnie przedstawiono oddziaływania inwestycji na etapie jej realizacji i funkcjonowania. Wójt Gminy w tym zakresie nie zgodził się ze stanowiskiem Dyrektora RDOŚ, że wprowadzone rozwiązania wyeliminują emisje substancji złowonnych do powietrza. Jego zdaniem, stężenia substancji złowonnych wpłynie negatywnie na jakość życia mieszkańców najbliższej okolicy. Faktu tego nie zmienia również wykazanie, że obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń z projektowanego zakładu (w tym substancji złowonnych) wykazały, że dotrzymane będą standardy jakości powietrza określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2021 r. poz. 845). Uciążliwości zapachowe wiązać się będą – jak podniósł Wójt Gminy – również z wywożeniem na pola uprawne masy pofermentacyjnej. Organ I instancji dostrzegł także, że pobór wody do celów technologicznych może obciążyć zbyt mocno gospodarkę wodną i spowodować problemy z dostawą wody na terenie gminy.

Wójt Gminy zgodził się z opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (dalej – Inspektor Sanitarny) z dnia 1 marca 2023 r. nr [...], w której uzgodniono wymagania higieniczne i zdrowotne dla budowy inwestycji, ale również stwierdzono, że nie można wykluczyć, że przedsięwzięcie wpłynie negatywnie na życie i zdrowie mieszkańców. Skutkiem prowadzonej działalności mogą być także hałasy, odory, pyły, szkodliwe substancje chemiczne, szkodliwe czynniki biologiczne, insekty, gryzonie oraz wzmożony ruch samochodów transportujących odpady po lokalnych drogach. Odnosząc się do opinii Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie organ I instancji zauważył, że podmiot opiniujący pomimo pozytywnego stanowiska nie daje gwarancji, że działanie inwestycji nie wpłynie negatywnie na wody. Z kolei Marszałek Województwa Śląskiego – jak zauważył organ I instancji – w wydanej opinii nie zajął się kwestią oddziaływania przedsięwzięcia po zakończeniu budowy, które może być uciążliwe w zakresie hałasu oraz powstawania substancji złowonnych.

W dalszej kolejności Wójt Gminy zwrócił uwagę, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, brak jest uregulowań dotyczących uciążliwości odorowych. Stwierdził ponadto najpoważniejsze obawy mieszkańców budzą odpady UPPZ kat. 3. Faktycznie stosowanie tego typu odpadów jako substratu do produkcji biogazu może stanowić bowiem także zagrożenie epizootyczne - nadmierny rozwój owadów, czy też gryzoni.

W tej sytuacji Wójt Gminy, pomimo pozytywnych uzgodnień i opinii właściwych organów, odmówił wydania decyzji z obawy o zdrowie i życie mieszkańców Gminy. Podniósł, że założenia raportu oddziaływania na środowisko opierają się na przypuszczeniach i obliczeniach matematycznych oraz modelowaniu procesów, które mają zagwarantować brak uciążliwości dla mieszkańców. Jednak nie stanowi to gwarancji braku negatywnego wpływu inwestycji na ich życie i zdrowie. Największe obawy budzi możliwość powstania odoru, który uprzykrzy życie nie tylko mieszkańcom wsi L., ale również mieszkańcom okolicznych 12 miejscowości. Zaznaczył, że możliwe jest również powstanie szkodliwych pyłów, substancji chemicznych, nadmiernego hałasu. Natomiast ze względu na czynniki biologiczne możliwe będzie pojawienie się gryzoni oraz insektów. Ponadto organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja wiąże się ze wzmożonym ruchem samochodów transportujących odpady po lokalnych drogach. W jego ocenie, wszystkie te czynniki mogą spowodować przekroczenie standardów środowiska i mieć negatywny wpływ na życie i zdrowie mieszkańców.

W odwołaniu z dnia 12 grudnia 2023 r. pełnomocnik Skarżącego rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu zarzucił naruszenie art. 80 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1-3 u.u.i.ś. w związku z art. 6 i art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez: a) odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w sytuacji, gdy nie zaszły żadne okoliczności i przesłanki prawne obligujące organ do wydania takiej decyzji (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją "związaną", a odmowa jest możliwa tylko w ściśle określonych przypadkach, z którymi nie mamy do czynienia w sprawie); b) powołanie się przez organ na okoliczności, które nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, tym samym wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja spełnia warunek z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. Mianowicie jej usytuowanie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 17 ust. 10 pkt 2 lit. d m.p.z.p. dopuszcza w obszarze oznaczonym symbolem 4.PU lokalizację biogazowni. Zwrócono także uwagę na treść § 6 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p., który dla biogazowni wprowadza odstępstwo od nakazów i zakazów zawartych w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 m.p.z.p.

Według pełnomocnika, w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji odmownej. Jak bowiem wskazał, podstawę do odmowy wydania decyzji środowiskowej może stanowić wyłącznie art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1-3 u.u.i.ś., odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organy określone w art. 77 ust. 1 u.u.i.ś., bądź sprzeczność inwestycji z przepisami szczególnymi. Decyzja środowiskowa – jak podkreślił pełnomocnik - jest w istocie decyzją związana, tj. jeżeli organ nie stwierdzi przeszkód do wydania decyzji, musi wydać decyzję pozytywna, czyli zgodną z wnioskiem inwestora. Argumenty "celowościowe" nie są brane pod uwagę, jeżeli nie zostanie wykazana sprzeczność inwestycji z konkretnymi normami prawnymi. Zwrócił uwagę, że decyzja środowiskowa wydawana jest w oparciu o oddziaływania "prognozowane", ponieważ aktualnie inwestycja jest dopiero w fazie planowania, a jej celem jest skonkretyzowanie potencjalnych odziaływań inwestycji i jak najlepsze zaprojektowanie przeciwdziałania im.

W odwołaniu zawarto również stwierdzenie, że sprzeciw społeczny nie może skutkować odmową wydania decyzji środowiskowej. Podniesiono przy tym, że protesty mieszkańców nie pozostały bez odzewu ze strony Inwestora, który w toku postępowania ustosunkowywał się do zgłoszonych uwag, kwestionując ich zasadność lub wskazując, iż niebezpieczeństwa, których obawiają się mieszkańcy, nie będą miały miejsca z racji ma metody i technologię postępowania z odpadami. Ponadto zaznaczono, że z powodu obaw społecznych Inwestor dokonał zmiany wniosku w zakresie ilości odpadów przewidzianych do przetwarzania stanowiących produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kat. 3 (UPPZ kat. 3), poprzestając jedynie na 20 % pierwotnie zakładanej ilości (pismo z dnia 19 lipca 2022 r.).

Ustosunkowując się do zagadnienia uciążliwości zapachowych wyjaśniono, że nie istnieją normy prawne (przepisy), zarówno w zakresie badania jego występowania, jak i dopuszczalnego poziomu. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, nie można czynić Inwestorowi żadnych zarzutów z tym związanych. Wskazano natomiast, że istnieją normy odnoszące się do stężenia konkretnych substancji w powietrzu (w tym odorogennych, np. siarkowodór, amoniak, merkaptany). W raporcie (załącznik nr 14 oraz strona 25-32, 79-80, 96-97) oraz w innych pismach kierowanych do organu wykazano, że normy te nie zostaną przekroczone, a sam zakład wyposażony zostanie w rozwiązania, które będę skutecznie przeciwdziałać potencjalnym uciążliwościom zapachowym.

W kwestii hałasu pełnomocnik stwierdził, że w raporcie (załącznik nr 13) przedstawiono analizę akustyczną przedsięwzięcia wykazując, iż nie dojdzie do przekroczenia norm dotyczących hałasu. Podniósł, że sam fakt generowania hałasu przez daną inwestycję (potencjalny), bez przekroczenia stosownych norm, nie może być przyczyną wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację inwestycji.

Z kolei problemy dotyczące gryzoni i insektów – jak zasygnalizował pełnomocnik - były omawiane m.in. w pismach Inwestora stanowiących odpowiedzi na uwagi społeczeństwa. Problem ten jednak leży poza zakresem postępowania środowiskowego, gdyż należy do kompetencji powiatowego lekarza weterynarii oraz dotyczy procesu uruchomienia i zatwierdzenia zakładu biogazowni jako zakładu nadzorowanego.

W odwołaniu wyrażono także pogląd, że skoro raport sporządzany jest przez osobę mającą wiedzę specjalistyczną, to organ nieposiadający takiej wiedzy nie powinien poddawać w wątpliwość ustaleń zawartych w raporcie, twierdząc jedynie, że raport opiera się na przypuszczeniach i obliczeniach matematycznych, które nie zagwarantują braku uciążliwości dla mieszkańców Gminy. Takie stwierdzenia, nie poparte np. "kontrraportem", nie zasługują na uwzględnienie jako gołosłowne. Podkreślono przy tym, że przedłożony w sprawie raport jest kompletny, organy obu instancji, ani organy współdziałające nie miały zastrzeżeń co do jego zawartości i kompletności.

W końcowej części sformułowano żądanie uchylania uchylenia decyzji organu I instancji i wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. Stwierdzono, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a zatem nie ma przeszkód do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W piśmie z dnia 21 grudnia 2023 r. Stowarzyszenie oraz pięć osób podpisanych pod nim ustosunkowało się do zarzutów odwołania i zwróciło się do Kolegium o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu uznano, że Wójt Gminy zasadnie i prawidłowo odmówił wydania decyzji środowiskowej. Przede wszystkim podniesiono, że parametry drogi, którą miałby odbywać się transport odpadów, wykluczają ruch dla tego rodzaju pojazdów. Podkreślono przy tym, że droga na długości ok. 130 m znajduje się na terenie należącym do PKP i nie może ulec rozbudowie ze względu na zbyt małą odległość od torowiska kolejowego. Problem ten winien być rozwiązany przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wyrażono również wątpliwość, czy organy współdziałające zostały poinformowane o wskazanej przeszkodzie. Zwrócono także uwagę, że działka inwestycyjna nie jest wyposażona w sieć wodociągową i kanalizacyjną. W takiej sytuacji usytuowanie biogazowni w odległości ok. 480 m od zabudowań mieszkalnych stanowi zagrożenie dla środowiska i urealnia obawy o życie i zdrowie lokalnej społeczności, a także narusza art. 5 Konstytucji RP.

Nie zgodzono się z tym, że inwestycja jest zgodna miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Umotywowano to tym, że jest on obarczony szeregiem wad, a jego zapisy są nieprecyzyjne. Szczególną uwagę zwrócono na to, że przyjęcie przeznaczenia terenu pod biogazownie w planie miejscowym było następstwem decyzji o warunkach zabudowy nr [...] i poprzedzającej ją decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które ze względu na ich wady były dotknięte wadą nieważności. W dalszej kolejności podniesiono, że wskutek działań mieszkańców Rada Gminy P. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] o zmianie planu miejscowego w zakresie m.in. działki nr [...]

W piśmie wyrażono także stanowisko, że Wójt Gminy wydając negatywną dla Inwestora decyzję uwzględnił zasadę skumulowanego oddziaływania istniejących już przedsięwzięć z mającą powstać biogazownią, tj. wysypiska śmieci w L., fermy [...] przy granicy z L., fermy [...] i projektowanej drogi [...]

Nie przychylając się do argumentacji odwołania, Kolegium decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie wydawania decyzji środowiskowych. Wskazał także, że w dniu 16 października 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, mocą której do art. 77 u.u.i.ś. dodano ust. 10 stanowiący, że postanowienie, o którym mowa w ust. 3 (dot. uzgodnień decyzji środowiskowej), wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy nowelizacja ta nie znajduje zastosowania do postępowań już toczących się.

W dalszej części Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji dotyczącą uzgodnień i opinii wydanych przez organy współdziałające, tj. iż nie gwarantują one ochrony ludności zamieszkałej w sąsiedztwie inwestycji przed jej negatywnym oddziaływaniem. Po przywołaniu obszernego fragmentu wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2720/19 organ odwoławczy wyraził stanowisko, że możliwa jest odmowa wydania decyzji środowiskowej z uwagi na uciążliwości odorowe oraz wpływ uciążliwości odorowych na zdrowie i życie ludzi. Z doświadczenia życiowego wywiódł, że z działalnością zakładu przetwarzającego odpady ulegające biodegradacji i UPPZ łączą się uciążliwości odorowe mające wpływ na codzienne życie i zdrowie ludzi. Dodatkowo podniesiono, że w otoczeniu przyszłej inwestycji znajduje się: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (ok. 500 m i 800 m), ferma [...], elektrociepłownia (ok. 400 m), produkcja zwierząt hodowlanych (ok. 500 m). W tych okolicznościach posiłkując się zasadą przezorności wyrażoną w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stwierdzono, że sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko. Za zastosowaniem tej zasady – zdaniem Kolegium – ma przemawiać to, że działalność zakładu może wiązać się powstaniem uciążliwego dla ludzi odoru oraz przyczynić się do rozwoju owadów i gryzoni. Ponadto przedmiotowa instalacja będzie pracować w ruchu ciągłym. Substraty mają być dowożone od poniedziałku do soboty. Napełnianie substratów i wywożenie pozostałości pofermentacyjnych będzie odbywać się w porze dziennej (6-22). Powyższe zdaniem Kolegium, będzie wiązało się ze wzmożonym ruchem samochodowym, który będzie dokuczliwy dla okolicznych mieszkańców. Możliwe jest również powstawanie szkodliwych pyłów, substancji chemicznych i nadmiernego hałasu. Powyższe kwestie mogą oddziaływać negatywnie na życie i zdrowie ludzi, którzy mieszkają w okolicy przedmiotowej inwestycji.

W końcowej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty podniesione przez Inwestora nie zasługują na uwzględnienie. Nie zgodził się również, że zapach jest kwestią subiektywna i nie mierzalną, stąd nie mogą być podstawa do kwestionowania działalności danej instalacji. Mianowicie – zdaniem Kolegium - chociaż próg odczuwania uciążliwości odorowej może różnić się w przypadku poszczególnych osób, niemniej okoliczność ta nie jest równoznaczna z nieistnieniem utrwalonej i łatwo dostępnej wiedzy na temat stopni uciążliwości odorowej, odbieranej przez zdecydowaną większość ludzi jako np. niska, średnia, wysoka, czy też bardzo wysoka.

W skardze z dnia 11 sierpnia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik inwestora zarzucił decyzji Kolegium naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji reformatoryjnej, w której ustalono by środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, mimo iż stan sprawy oraz przeprowadzona w całości procedura oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska obligowała organ odwoławczy do wydania takiego rozstrzygnięcia;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy z dnia 22 listopada 2023 r., która została wydana z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1-3 u.u.i.ś. w związku z art. 6 k.p.a., tj.:

a) odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy nie zaszły żadne okoliczności i przesłanki (podstawy) prawne umożliwiające organowi wydanie takiej decyzji;

b) powołanie się przez organ na okoliczności, które nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej - tym samym zarówno decyzję Wójta, jak i decyzję SKO wydano bez podstawy prawnej;

3) art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 81 u.u.i.ś. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż potencjalne oddziaływanie przedsięwzięcia w postaci uciążliwości zapachowych, wzmożonego ruchu pojazdów, emisji pyłów i hałasu oraz potencjalne przyczynienie się do rozwoju owadów i insektów w okolicy planowanej inwestycji, może stanowić podstawę do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tego typu okoliczności nie mogą być podstawą do wydania decyzji odmownej, o ile prognozowane oddziaływanie mieści się w ustalonych przez ustawodawcę normach (z czym mamy do czynienia w naszej sprawie);

4) art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm. – dalej u.p.o.ś.) poprzez błędne uznanie, iż przepis ten może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, podczas gdy statuuje on jedynie ogólną zasadę prawną, a przesłanki odmowy wydania decyzji środowiskowej muszą wynikać z konkretnych norm szczegółowych, których w niniejszej sprawie nie przywołano;

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na uznaniu, że planowane przedsięwzięcie generować będzie znaczące, nadmierne i negatywne uciążliwości dla mieszkańców, a Inwestor nie przewidział dostatecznych rozwiązań, które będę niwelować te oddziaływania. W sprawie nie przedstawiono kontrraportu lub innej równoważnej ekspertyzy, która kwestionowałby prawidłowość ustaleń, założeń i wyliczeń zamieszczonych w raporcie przedłożonym przez Inwestora, z którego wynika, iż oddziaływanie inwestycji nie będzie nadmierne i nie będzie przekraczało ustalonych w tym zakresie norm prawnych. Poza tym Inwestor przewidział skuteczne i sprecyzowane w raporcie rozwiązania, które będą niwelować potencjalne oddziaływania przedsięwzięcia (w szczególności dotyczące zapachów), w związku z tym inwestycja jest dopuszczalna. Raport jest spójny, kompletny i wyczerpujący, nie przedstawiano żadnej argumentacji, która podważałaby jego prawidłowość i rzetelność;

6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i bardzo ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, niepozwalające na ustalenie, jaki przepis prawa i jakie udowodnione okoliczności faktyczne przemawiały za wydaniem decyzji odmownej.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi posłużono się argumentacją zaprezentowaną w odwołaniu dotyczącą tego, że decyzja środowiskowa jest decyzją związaną, a także odnoszącą się do znaczenia sprzeciwu społecznego, jako przesłanki odmowy wydania decyzji środowiskowej. Ponadto przywołano argumentację odwołania w kwestii uciążliwości zapachowych, hałasu oraz gryzoni i insektów. Dodatkowo pełnomocnik stwierdził, że przyjęcie prawidłowości stanowiska Kolegium, iż zakaz podejmowania określonych działań nie musi być następstwem wykazania tych działań, dawałoby możliwość zablokowania każdej inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto twierdzenia o negatywnym wpływie inwestycji na mieszkańców jest gołosłowne, gdyż nie zostało poparte żadnymi dowodami. Zwrócił także uwagę, że nie zakwestionowano kompletności i rzetelności raportu. Ponadto według pełnomocnika, podstawą do wydania decyzji odmownej nie może być tylko i wyłącznie art. 6 u.p.o.ś., bez wsparcia argumentacji stosowną specjalistyczną ekspertyzą, w której wywiedzione zostanie, iż ustalenia raportu są niewłaściwe, a inwestycja będzie naruszała ustalone w określonym zakresie normy. Niezależnie od tego, zdaniem pełnomocnika, jego mocodawca nie narusza zasady przezorności, gdyż zastosował środki zapobiegawcze, przewidując w raporcie działania eliminujące i ograniczające potencjalne oddziaływania zakładu.

Argumentacja dotycząca uciążliwości zapachowych z kolei została uzupełniona o stwierdzenie, że organy pomijają informacje zawarte w raporcie. Podkreślono bowiem, że cały proces przetwarzania odpadów, jak również ich rozładunek i magazynowanie, odbywać się będzie w hermetycznych warunkach (w zamykanych halach wyposażonych w bramy szybkobieżne, wentylację i filtry). Inwestor w pełnym zakresie przewidział rozwiązania przeciwdziałające odorom. Są to rozwiązania skuteczne i powszechnie stosowane w tego typu obiektach. Nie ma żadnych podstaw, by ową skuteczność podważać.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy organy zasadnie odmówiły wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach opierając się na przede wszystkim na potencjalnych uciążliwościach odorowych dla okolicznych mieszkańców, których źródłem miałaby być przyszła działalność biogazowni. Z takim stanowiskiem organów, nie zgadza się Inwestor, który uważa, że decyzja środowiskowa jest decyzją związaną, a więc odmowa jej wydania musi mieć oparcie w konkretnej normie prawnej. Dlatego też samo powoływanie się na oddziaływanie substancji złowonnych, bez wskazania przepisu prawa, który wskazywałby na przekroczenie normy emisyjnej, nie może warunkować wydania negatywnego rozstrzygnięcia. Dodatkowo Skarżący podkreśla, że kierując się zasadną przezorności przewiduje zastosowanie w rozwiązań, które będą minimalizowały ewentualny wpływ biogazowni na środowisko. W tym celu obiekt ma wykorzystywać nowoczesną technologię przetwarzania odpadów, jak również ich przeładunku i magazynowania.

Przystępując do rozważań dotyczących zakreślonego problemu wskazać przyjdzie, że w myśl art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie owej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane – w myśl art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. - dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl art. 59 ust. 1 u.u.i.ś. dla przedsięwzięć określonych w pkt 1 ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się w każdym przypadku, natomiast dla przedsięwzięć wskazanych w pkt 2 wspomniana ocena dokonywana jest tylko wtedy, gdy: 1) obowiązek jej przeprowadzenia został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, po uprzednim zasięgnięciu opinii uprawnionych organów; 2) o jej przeprowadzenie wystąpi podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia lokalizowanego na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tj. na terenach parku krajobrazowego lub w obszarze chronionego krajobrazu.

W niniejszym przypadku obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika z faktu, że inwestycja została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które opisano w § 2 ust. 1 pkt 47 r.p.o.ś. Dotyczy on instalacji do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.).

Warto też podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Wiążą się z tym bardzo istotne konsekwencje prawne. Mianowicie organ właściwy do wydania tej decyzji jest zobligowany wydać tę decyzję, o ile inwestor spełni wymagania określone przepisami prawa. Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą zaś wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1566/13, Lex nr 2086284; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 158/18, Lex nr 2517246; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 799/19, Lex nr 2798953; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 372/22, Lex nr 3448557).

Bezpośrednie przesłanki odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazywane są w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dotyczą one: 1) niezgodności lokalizacji inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.); 2) braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, gdy organ skorzysta z możliwości wskazanej w art. 81 ust. 1 u.u.i.ś.; 3) wykazania negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym brak spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 u.u.i.ś.); 4) wykazania, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych związanych z ochroną wód (art. 81 ust. 3 u.u.i.ś.). Oczywiście nie można wykluczyć wyartykułowania okoliczności umożliwiających wydanie decyzji negatywnej dla inwestora w przepisach szczególnych, a więc wynikających z innych aktów prawnych.

Odnosząc dotychczasowe uwagi do kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno organ I, jak i organ II instancji, nie wskazał przepisu prawa, który uzasadniałby odmowę udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia. Negatywne stanowisko wobec wniosku budowy instalacji do wytwarzania biogazu i przekształcania go w procesie spalania w energię cieplną oparte zostało w głównej mierze na zagrożeniach wynikających z emisji substancji złowonnych. Mają one – zdaniem organów obu instancji - stanowić nie tylko uciążliwość dla okolicznych mieszkańców, ale również stwarzać niebezpieczeństwo dla ich zdrowia i życia. Jak bowiem podkreślono w zaskarżonej decyzji, uzyskane uzgodnienia i opinie organów współdziałających, nie dają gwarancji, że zaakceptowane rozwiązania technologiczne zabezpieczą środowisko przez negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięcia.

Kolegium powołało się przy tym na zasadę zapobiegania i przezorności wyrażoną w art. 6 u.p.o.ś. Przepis ten stanowi, że każdy kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1), a każdy kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 2). Przyjmuje się, że z zasady prewencji wynika dla podmiotu, który podejmuje się świadomie działalności mogącej oddziaływać na środowisko, obowiązek stosowania od początku środków i metod działania, które mają na celu zapobieganie przewidywanemu ujemnemu oddziaływaniu podejmowanej działalności na środowisko (E. Iwanek-Chachaj, Zasada prewencji i przezorności w prawie ochrony środowiska, SIL 2008/11, s. 37). Z kolei stosowanie zasady przezorności powinno przejawiać się w tym, że wszystkie podmioty podejmujące działalność, której skutki nie są do końca sprawdzone, a mogą wywrzeć negatywny wpływ na środowisko, powinny dokonać wszechstronnej analizy, w jaki sposób można wyeliminować zagrożenia. W sytuacji gdy przeprowadzone badania wskazują, że nawet przy zastosowaniu najnowocześniejszych osiągnięć techniki nie da się wyeliminować zagrożeń dla środowiska wynikających z planowanej działalności, podmiot zainteresowany jej podjęciem powinien z tego zrezygnować albo wyniki te będą jedną z podstaw do odmowy wydania przez organ administracyjny zezwolenia na prowadzenie takiej działalności (zob. K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 6). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się nawet, że zasada przezorności może stanowić podstawę zakazu podejmowania pewnych działań i nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko. Jednak zwraca się jednocześnie uwagę w judykaturze, iż nie stanowi to swego rodzaju automatyzmu. Mianowicie hipoteza ta nie może być dowolna i musi być wywiedziona z racjonalnych przesłanek, które powinny dać się zweryfikować, niemniej nie musi być pewna w stopniu wykluczającym odmienną możliwą wersję wydarzeń (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 116/22, Lex nr 3581396).

Wywieść stąd należy, że sam fakt wystąpienia potencjalnego oddziaływania w postaci substancji odorowych nie może stanowić o zasadności odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Wymaga to przynajmniej przywołania argumentacji, która w sposób racjonalny mogłaby wzbudzić uzasadnione wątpliwości, a tym podważyć twierdzenia Inwestora, że proponowane przez niego rozwiązania nie zabezpieczą środowiska przez negatywnym wpływem planowanej działalności.

Tymczasem Wójt Gminy swe stanowisko ograniczył do stwierdzenia, że uzgodnienia i opinie wydane przez organy współdziałające nie gwarantują ochrony mieszkańców przed uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem biogazowni, a w szczególności przed zagrożeniem zdrowia i życia wynikającego z emisji substancji odorowych. Nadmienić należy, że organy wymienione w art. 77 ust. 1 u.u.i.ś., to organy wyspecjalizowane, a więc dysponujące wiedzą w dziedzinie, w której wydają uzgodnienie lub opinię. Zatem formułowanie takich twierdzeń wymaga wykazania, że jest inaczej, a czego organ I instancji nie dokonał. Wójt Gminy nie przedstawił również żadnych obiektywnych argumentów w kwestii możliwości powstania szkodliwych pyłów, substancji chemicznych, nadmiernego hałasu. Podobnie Kolegium w zaskarżonej decyzji nie zdefiniowało w konkretny sposób zagrożeń, które uzasadniałyby powołanie się na zasadę przezorności.

Powyższe prowadzi do wniosku, że żaden z organów nie przeanalizował zasad funkcjonowania biogazowni i uwarunkowań terenowych w jakich będzie ona zlokalizowana. Jak natomiast wynika z akt administracyjnych w tym raportu przedłożonego przez Skarżącego, przewiduje się zastosowanie w biogazowni rozwiązań, które mają znacząco ograniczyć oddziaływanie, w tym w ramach emisji zorganizowanych związków odorotwórczych (amoniak, siarkowodór, merkaptany). Mianowicie cały proces technologiczny będzie zhermetyzowany. Dotyczy to również rozładunku odpadów przeznaczonych do przetworzenia, który odbywać się będzie w hali, która wyposażona będzie w trzystopniowy proces oczyszczania powietrza o wysokiej skuteczności wynoszącej od 95% do 99% redukcji substancji złowonnych. Dodatkowo pod wpływem sugestii Dyrektora RDOŚ, zdecydowano o wyposażeniu w system dezodoryzacji bram wjazdowych do hal (pismo Skarżącego z dnia 15 lutego 2022 r.). Nie sposób nie dostrzec również, że w trosce o komfort okolicznych mieszkańców Inwestor zdecydował się na ograniczenie ilości przetwarzanych odpadów o 80%. Ponadto należy mieć na uwadze fakt, że najbliższe zabudowania mieszkalne znajdują się w odległości ok. 480 m od terenu inwestycyjnego.

Zwrócić również należy uwagę, że zapach czy odór jest substancją niemierzalną. W takiej sytuacji, za kryterium oceny w tym zakresie przyjmuje się stężenia związków odorotwórczych. W polskim systemie prawnym rodzaje substancji wprowadzanych do powietrza i ich dopuszczalne poziomy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 845) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16, poz. 87). W drugim z wymienionych aktów wykonawczych określono wartości odniesienia m.in. dla amoniaku i siarkowodoru. Jak natomiast przewiduje Inwestor, wartości maksymalnych stężeń dla związków odorowonnych, nie będą przekroczone w rejonie nieruchomości zabudowanych.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.) - organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności weźmie pod uwag, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter związany, a więc odmowa jej wydania musi wiązać się z wykazaniem naruszenia konkretnej normy prawnej.

Wprawdzie żaden z organów nie kwestionował zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to głos sprzeciwu w tej kwestii pojawił się m.in. ze strony Stowarzyszenia. Dlatego też koniecznym jest ustosunkowanie się również do tego zagadnienia. Zgoda jest co do tego, że działka inwestycyjna znajduje się w obszarze oznaczanym w planie miejscowym symbolem 4.PU. Są to tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, tereny zabudowy produkcyjnej, tereny zabudowy usługowej. Jednak w myśl § 17 ust. 10 pkt 2 lit. d m.p.z.p. dopuszcza w obszarze oznaczonym symbolem 4.PU lokalizację biogazowni. Dowodzi to jednoznacznie, że spełniona została przesłanka z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. Wyjaśnić przy tym należy, że motywy jakimi kierował się organ uchwałodawczy uchwalając plan miejscowy pozostają bez znaczenia dla oceny przeprowadzanej w oparciu o art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. Jedynym bowiem wyznacznikiem dla stwierdzenia zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym jest tekst aktu prawa miejscowego. Ponadto zauważyć należy, że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. poza zainteresowaniem organów jest kwestia skomunikowania przedsięwzięcia z drogą publiczną. Materia ta jest badana na kolejnym etapie inwestycyjnym jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Dodać też trzeba, że w prowadzonym obecnie postępowaniu sądowoadministracyjnym katalog stron postępowania przed sądem ustalono z uwzględnieniem art. 33 § 1a w związku z art. 54 § 4 p.p.s.a.

Wobec naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. (nie uwzględnienie związanego charakteru decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania w kwocie 697 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł.

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Kolegium w tym zakresie i brakiem żądania strony o przeprowadzenie rozprawy.