Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2976/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i [...] Spółka jawna [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1896/17 w sprawie ze skargi H. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1896/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi H. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r., zmieniającą decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., Starosta Siemiatycki, dalej także: "Starosta", zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na działce nr A/1, oraz części działki nr B w miejscowości D. - stacji paliw płynnych i gazu płynnego LPG, w zabudowie usługowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, dalej także: "SKO", decyzją z dnia [...] maja 2016 r., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza D. z dnia [...] marca 2012 r., określającej warunki zabudowy ww. inwestycji, zarówno w wersji dotyczącej ustalenia warunków na zbiorniki podziemne, jak i na zbiorniki naziemne.

W czerwcu 2016 r. H. i J. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z towarzyszącymi urządzeniami.

Wojewoda Podlaski, dalej także: "Wojewoda", decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty Siemiatyckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...], zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] r.

Wojewoda wskazał, że pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych i gazu płynnego LPG wraz z urządzeniami towarzyszącymi zostało wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza D. z dnia [...] marca 2012 r., której nieważność stwierdziło SKO w Białymstoku, decyzją z dnia [...] maja 2016 r.

Wojewoda powołał uchwałę składu 7 Sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, gdzie wskazano, że "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.".

W związku z tym stwierdził, że brak decyzji o warunkach zabudowy wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważność decyzji Starosty Siemiatyckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2013 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", decyzją z dnia 28 czerwca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka jawna [...], uchylił w całości decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2016 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu GINB podał, że pismem z dnia 10 maja 2017 r., wezwał wnioskodawców H. S. i J. S., do wskazania, czy ich pismo z [...] maja 2016 r., stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] , czy też ww. decyzji Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] . Wnioskodawcy odpowiedzieli, że ich pismo z dnia [...] maja 2016 r., stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności wyłącznie decyzji Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] , (zmieniającej decyzję Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] ).

Organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego, zmiana pozwolenia na budowę może być wydana wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego inwestor powinien był dołączyć powyższe dokumenty do wniosku o pozwolenie na budowę.

Dołączone do wniosku inwestora z 10 czerwca 2013 r. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami inwestycyjnymi nr A/1 i B na cele budowlane, zostało złożone i podpisane jedynie przez Tomasz Miliszkiewicza, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie GINB, powyższe naruszenie nie wypełnia znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. W dacie wydania kontrolowanej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jak również aktualnie właścicielami działki inwestycyjnej nr ewid. A/1 są J. M. oraz T. M., będący jedynymi wspólnikami [...] Sp.j. J. i T. M..

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy stwierdzonego przez siebie uchybienia pod kątem przesłanek, od których uzależnione jest uznanie naruszenia prawa za "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W szczególności, brak było analizy społeczno-gospodarczych skutków naruszenia polegającego na wydaniu pozwolenia na budowę pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy.

Stwierdzenie nieważności decyzji ma konsekwencje prawne w postaci pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych od chwili jej wydania, co oznacza bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc). Następuje wówczas przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. W tym kontekście należało przyjąć, że decyzja Burmistrza D. z [...] marca 2012 r., określająca warunki zabudowy nigdy nie funkcjonowała w obrocie prawnym.

Tym samym, inwestor nie dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która obejmowałaby swym zakresem zamierzenie budowlane przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym kontrolowanym rozstrzygnięciem. Dlatego decyzja Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] , została wydana z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Stwierdzone naruszenie pociąga za sobą uchybienie przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

GINB podkreślił, że z treści uchwały NSA w Warszawie z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, nie wynika bezwzględny obowiązek stwierdzenia nieważności każdej decyzji przedmiotowo zależnej wyłącznie ze względu na wsteczną skuteczność stwierdzenia nieważności decyzji ją poprzedzającej. W takiej sytuacji, organy mają obowiązek przeprowadzenia postępowania w celu ustalenie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w szczególności rozważenia, czy stwierdzenie nieważności byłoby zasadne biorąc pod uwagę zasadę praworządności.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe przesłanki w analizowanym przypadku nie zostały spełnione. Jakkolwiek naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego nie wymagają przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś ich naruszenie jest bezsprzeczne, to jednak brak jest podstaw, by uznać, że uchybienie to wywołuje szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze.

GINB stwierdził, że nie można pominąć faktu, że Rada Miejska D. uchwałą z dnia 26 listopada 2013 r. (Dz.U. Województwa Podlaskiego, poz. 4474), przyjęła plan miejscowy, którego inwestycja nie narusza w stopniu kwalifikowanym. Nie można przypisać stwierdzonemu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych.

W ocenie GINB, nie można stwierdzić, że decyzja Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] lipca 2013 r., naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Ponadto, nie jest ona obarczona żadną z pozostałych z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do argumentacji H. i J. S., którzy podnosili, że utracili możliwość realizacji na należących do nich działkach, inwestycji mieszkalno-usługowej, z uwagi na bliskie sąsiedztwo zbiorników naziemnych na gaz LPG, organ wyjaśnił, iż powyższe nie oznacza, że decyzja Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] , jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższe przesądza natomiast, że działki nr ewid. A/2 i A/3, należące do H. i J. S.ch, znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, zaś oni sami są stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] . Mając na uwadze zarzuty wnioskodawców, że kontrolowana decyzja Starosty Siemiatyckiego została wydana w wyniku przestępstwa GINB wyjaśnił, że powyższa okoliczność może stanowić ewentualnie przesłankę wznowienia postępowania.

H. i J. S. wnieśli skargę na decyzję Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., uchylającą w całości decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2016 r.

Skarżący podnieśli, że zaistnienie rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego jest oczywiste, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w stosunku do działki nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której nieważność następnie stwierdziło SKO w Białymstoku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] , jako naruszającą przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niedostatecznie jednak ocenił, czy wywołane stwierdzonymi naruszeniami prawa skutki społeczno-ekonomiczne pozwalają uznać, że kwestionowana decyzja Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] , jest rozstrzygnięciem wydanym przez organ praworządnego państwa.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, iż sporna decyzja została wydana mimo braku ustaleń co do zgodności zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wydana w tym przedmiocie decyzja o warunkach zabudowy została z mocą wsteczną wyeliminowana z obrotu prawnego. Odwoływanie się do skutków społeczno-gospodarczych, zobowiązuje organ administracji, który na tych wartościach opierał odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, do wskazania obiektywnych przesłanek, które pozwolą na odejście od fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zasada praworządności, a w sprawie tej, co już wyżej zaznaczono, skutecznie tego nie uczyniono.

Zdaniem Sądu, organ nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności kwestionowanej decyzji, jako nienaruszającą art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uwzględniając okoliczności wydania decyzji o warunkach zabudowy Sąd wskazał, że gdyby skarżący mogli kwestionować decyzję o warunkach zabudowy, w zakresie jakim przewidywała zlokalizowanie przy granicy ich działek dwóch naziemnych zbiorników na gaz LPG o poj. 4.85 m3 każdy, to być może nie doszłoby do wydania pozwolenia budowlanego w kwestionowanym kształcie.

Sąd podkreślił, że przestrzeganie reguł zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości, że nie powstanie zabudowa niezgodna z nimi. Gdyby zatem wskutek zlokalizowania przy granicy działek skarżących dwóch naziemnych zbiorników na gaz LPG, doszło do uniemożliwienia im zabudowy (usługowo-mieszkalnej), to zaszłyby przesłanki do uznania, że decyzja Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego - z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze omawianej decyzji, niemożliwe do zaakceptowania w obowiązującym porządku prawnym.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji GINB jest w tym zakresie niewystarczające, zwłaszcza że skarżący od początku twierdzili (obszernie argumentując), że inwestycja w zmienionym kształcie uniemożliwi im dopuszczalne planem zagospodarowanie własnej nieruchomości, przez budowę budynku użyteczności publicznej (prywatnych gabinetów lekarskich).

Organ II instancji uznał, że fakt zlokalizowania naziemnych zbiorników na gaz w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, przesądza jedynie, że działki nr ewid. A/2 i A/3, znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a skarżący uzyskali przymiot strony. W ocenie Sądu, z taką oceną w okolicznościach sprawy nie można się zgodzić, jeśli zważyć na treść art. 4 Prawa budowlanego stanowiącego, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowiącego, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazane interesy byłyby w sposób oczywisty naruszone, gdyby zmiana usytuowania przedmiotowych zbiorników na gaz (objęta kwestionowanym pozwoleniem) spowodowała niemożność zabudowy nieruchomości skarżących w sposób dopuszczony przepisami.

To jednak wymagało szczegółowej analizy organu w odniesieniu do uwarunkowań związanych z parametrami nieruchomości skarżących, zapisami planu miejscowego oraz mającymi zastosowanie do zbiorników na gaz LPG, normami odległościowymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie.

Brak wyżej wskazanej oceny był naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a w konsekwencji naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i [...] Spółka jawna [...] GINB zaskarżył wyrok w całości i zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

(l) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niedostatecznie ocenił decyzję Starosty Siemiatyckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa, podczas gdy wskazana decyzja była przedmiotem wszechstronnej analizy uwzględniającej przesłanki składające się na pojęcie rażącego naruszenia prawa, w szczególności skutki społeczno-ekonomiczne wywołane weryfikowanym aktem która nie dała podstaw do stwierdzenia jej nieważności,

(Il) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w powiązaniu z art. 35 ust. 1, art. 36a ust. 3 oraz art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niedostatecznie wyjaśnił, czy wskutek zlokalizowania przy granicy działek skarżących dwóch naziemnych zbiorników na gaz LPG doszło do uniemożliwienia im zabudowy usługowo-mieszkalnej, podczas gdy ocena w powyższym zakresie wykraczała poza obowiązki organu administracji architektoniczno-budowlanej związane z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i co za tym idzie poza zakres weryfikacji tej decyzji w postępowaniu nieważnościowym.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do uchylenia prawidłowej decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, w którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał analizy właściwej dla kontroli legalności decyzji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Wskazując na powyższe podstawy, GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy.

[...] Spółka jawna [...] zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy t.j. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., mimo że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w wystarczającym stopniu odwoływała się do przesłanek uznania/nieuznania, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 7 maja 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, wyrażone w zaskarżonym wyroku, według którego, GINB przedwcześnie uznał, że decyzja Starosty Siemiatyckiego nr [...] o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Stan faktyczno-prawny w zakresie skutków społeczno-gospodarczych rozstrzygnięcia nie ogranicza się do okresu wydania decyzji lecz dotyczy tych skutków, które występują w dacie stosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności, decyzji naruszającej prawo ma wszak sens tylko wtedy, gdy naruszenia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nawet o charakterze oczywistym, w dalszym ciągu, a więc w okresie postępowania o stwierdzenie nieważności, wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. O ile skutki o takim charakterze w dacie rozstrzygania postępowania nieważnościowego już nie występują, nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszenia, które niewątpliwie w dacie wydania decyzji wystąpiły, mają charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1696/20).

W odniesieniu do inwestycji stanowiącej przedmiot badania w niniejszej sprawie, oceniając ewentualne występowanie skutków społeczno-gospodarczych nie można abstrahować od uchwały Rady Miejskiej w D. Nr XXXI/222/13 z dnia [...] lipca 2013 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej także jako: "Plan".

Działka inwestycyjna nr ew. A/1 znajduje się na terenie oznaczonym w Planie symbolem 1.MN.U.3. Zgodnie z § 32 ust. 2 Planu, tereny oznaczone tym symbolem przeznczone są pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z § 32 ust. 2 Planu, przeznaczeniem dopuszczalnym dla tego terenu jest lokalizowanie obiektów usługowych, małej architektury, obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu i infrastruktury technicznej, terenów zieleni, zagospodarowanie terenów dla funkcji sportu i rekreacji. W § 4 pkt 12 zdefiniowano usługi, jako funkcje polegające na prowadzeniu działalności usług publicznych, użyteczności publicznej, obejmujące m.in. usługi komercyjne jak: usługi handlu, gastronomii, biura, usługi turystyki, łączności, centra konferencyjne i wystawiennicze, usługi finansowe, działalność gospodarcza związana z wykonywaniem wolnych zawodów, rzemiosła usługowego oraz innej działalności na zasadzie analogii do wymienionych powyżej.

Działka nr B, z której zaprojektowano wjazd na działkę nr A/1 i wyjazd z tej działki, zgodnie z 6 pkt 38 Planu, stanowi teren oznaczony symbolem 1.KDZ, a więc drogę publiczną.

Jak jeszcze odnotował GINB, przepisy Planu nie przewidują zakazu wykonywania robót budowlanych objętych kontrolowaną decyzją.

W tej sytuacji, lokalizacja obiektu przewidzianego w decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco ustaleń obowiązującego w dacie rozstrzygania w postępowaniu nadzorczym planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu.

Nie oznacza to jednak, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w ten sposób wyczerpane jest zagadnienie skutków społeczno-gospodarczych tej decyzji.

Konieczne jest rozważenie, w jakim stopniu pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa wpływa na wynikające z unormowań tego samego Planu uprawnienia skarżących do zagospodarowania własnej nieruchomości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, z uwagi na normy odległościowe, określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, usytuowanie spornych zbiorników nadziemnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853 ze zm.), konieczne jest zbadanie, czy lokalizacja inwestycji, zwłaszcza pojemników naziemnych na gaz LPG przy granicy nieruchomości skarżących, zmniejsza możliwości zagospodarowania przez skarżących własnej nieruchomości.

Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy unormowania planu miejscowego przewidują określone przeznaczenie terenów, może dojść z uwagi na przepisy techniczne, do ograniczenia późniejszych zamierzeń inwestycyjnych. Jednak już na etapie rozpoznawania wcześniejszego wniosku o pozwolenie na budowę lub inną formę akceptacji zamierzenia budowlanego, konieczne jest ważenie przeciwstawnych interesów stron w ramach stosowania art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Do takiego rozważenia w niniejszej sprawie nie doszło i nie można, badając w postępowaniu nadzorczym, czy trwają skutki społeczno-gospodarcze decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, ignorować przebiegu poprzednich postępowań, ograniczając się do stwierdzenia, że mamy do czynienia z przesłanką wznowieniową.

Organy administracji architektoniczno-budowlanej mają obowiązek uwzględnienia z urzędu dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 4 Prawa budowlanego.

Nierozważnie tej kwestii przez GINB, w sytuacji, gdy brak było rozważań organu wydającego decyzję o zmianie pozwolenia na budowę w tym zakresie, a następnie stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy, doprowadziło do stanu, w którym bez rozważenia skutków, zaistniałych w odniesieniu do przewidzianych Planem uprawnień skarżących, zaaprobowano zmienioną inwestycję, pośrednio akceptując w ten sposób metodę faktów dokonanych.

Nadto, niezależnie od tego, czy doręczenie skarżącym innego, niż inwestorowi, egzemplarza decyzji o warunkach zabudowy, czyli egzemplarza wprowadzającego skarżących w błąd właśnie co do lokalizacji nadziemnych zbiorników LPG, stanowiło przestępstwo, zauważyć trzeba, że zachowanie to powinno stanowić jedną z istotnych okoliczności z zakresu skutków społeczno-gospodarczych decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji trafnie skonstatował, że gdyby skarżący mogli kwestionować decyzję o warunkach zabudowy w części w jakiej przewidywała lokalizację przy granicy ich działek dwóch naziemnych zbiorników na gaz LPG, być może nie doszłoby do wydania pozwolenia w kwestionowanym zakresie.

Dopiero zbadanie okoliczności wskazanych przez Sąd pierwszej instancji oraz podniesionych w niniejszym uzasadnieniu pozwoli na ocenę, czy skutki społeczno-gospodarcze kwestionowanej decyzji, w całości lub w części, są możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Powyższe uwagi wskazują na bezzasadność obu zarzutów skargi kasacyjnej GINB, a także skargi kasacyjnej [...] Sp. jawna [...].

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.