Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 916/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. T. i A. T.1 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 10 października 2023 r. nr 409.136/B-13/26/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń.

Decyzją z 14 sierpnia 2023r. Wójt Gminy D. powołując się na przepis art. 51 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r, poz. 977 - t. j.) w łączności z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.), w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku znak: 409.61/B-13/5/2023 z dnia 26.05.2023 r. uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy D. z dnia 14.04.2023 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Gminy D. z 01.03.2023 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalił na rzecz Gminy D. lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w N., wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi w granicach działek o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości N., gm. D., zgodnie z załącznikiem nr 1, tj. mapą doręczoną wnioskodawcy oraz znajdującą się w aktach sprawy organu wydającego decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podał następujące okoliczności.

Wnioskiem złożonym w dniu 01.03.2023 r. Gmina D. wystąpiła do Wójta Gminy D. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w N., wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, w granicach działek o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości N., gm. D. Analizując treść wniosku ustalono, że przeznaczony pod inwestycję teren jest położony na obszarze, który nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś zamierzenie inwestora - w rozumieniu przepisu art. 6 pkt. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami - stanowi cel publiczny. Zatem zgodnie z wymaganiem art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedmiotowa inwestycja winna być lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ przeprowadził postępowanie, dokonując niezbędnych czynności wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w dniu 14.04.2023 r. wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji

Decyzją z dnia 26.05.2023 r. znak 409.61/B-13/5/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania A.T. i A.T.1 - właścicieli czterech działek objętych lokalizacją inwestycji, o numerach [...], [...], [...] i [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO stwierdziło wprawdzie, że nie wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu znajdują uzasadnienie ale mimo to uchyliło decyzję Wójta Gminy. Organ odwoławczy wskazał, że skoro skarżący wnosili i nadal wnoszą o zmianę lokalizacji planowanej inwestycji w taki sposób, aby nie obejmowała ona nieruchomości stanowiącej ich własność, wskazując jednocześnie argumenty przemawiające za taką zmianą, to rozpatrując sprawę organ I instancji winien był rozważyć zasadność takiego żądania. W związku z tym nie można uznać, iż organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a tym samym wykonał obowiązek określony w art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto SKO zauważyło, że w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów na to, że zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości N. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien dokonać ustaleń pozwalających na ocenę, czy możliwa jest zmiana lokalizacji planowanej inwestycji w sposób wskazany przez skarżących, czy też lokalizacja wskazana we wniosku jest najbardziej racjonalna i jakiekolwiek zmiany w tym zakresie nie są uzasadnione.

W powtórnie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, udokumentowano w aktach sprawy fakt zamieszczenia obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na tablicach ogłoszeń we wsi N., czyli w sposób zwyczajowo przyjęty w tej miejscowości. Ustosunkowując się do żądania skarżących o zlokalizowanie inwestycji w innym miejscu, organ podkreślił, że Gmina D. analizowała inne potencjalne miejsca na budowę nowego zespołu szkolno-przedszkolnego w N. W sprawie lokalizacji nowego zespołu szkolno-przedszkolnego nie były prowadzone żadne konsultacje społeczne jak wspominają skarżący. Kierując się funkcjonalnością, ładem przestrzennym oraz kwestiami ekonomicznymi przeanalizowano tereny niezabudowane w okolicy pod względem następujących kryteriów: odpowiednia powierzchnia, wymiary, odległość od infrastruktury technicznej oraz sportowej, placu zabaw przy istniejącej szkole, kompleksu sportowego (tzw. orlika), itp. Gmina dokonała pogłębionej analizy potencjalnych działek, z której jednoznacznie wynikło, że przeznaczenie terenu sąsiadującego z istniejącym kompleksem szkolno-przedszkolnym będzie najbardziej uzasadnione.

Zlokalizowanie zespołu szkolno-przedszkolnego na działkach o numerach geod. [...], [...], [...], [...], [...] pozwoli bowiem wykorzystać istniejącą pełną infrastrukturę techniczną (sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna, gazowa, teletechniczna, elektroenergetyczna) i sportową. Organ uznał za nieprawdziwe twierdzenie, że na obszarze objętym decyzją nie ma miejsca na lokalizację inwestycji. Podkreślił że obecnie istniejące budynki szkoły i przedszkola wraz z otaczającym terenem (działka nr [...]) również są objęte granicami inwestycji i zostaną zagospodarowane w taki sposób, aby zapewnić niezbędną infrastrukturę. Dodatkowym atutem tego obszaru jest obsługa komunikacyjna. Teren inwestycji ma zarówno dostęp do drogi gminnej (ul. [...]), która będzie w bieżącym roku utwardzona, jak również bezpośredni zjazd z drogi powiatowej (ul. [...]). Dodatkowo bezpośrednio przy szkole znajduje się przejście dla pieszych ze znacznikami świetlnymi, a także w odstępie około 50 metrów od siebie znajdują się dwa progi zwalniające. Planowany zjazd z drogi gminnej będzie znajdował się około 80 metrów od skrzyżowania z drogą powiatową (ul. [...]), a to z tego kierunku większość dzieci będzie docierać do szkoły. Pozwala to na stworzenie obsługi komunikacyjnej w sposób optymalny oraz umożliwi swobodny dojazd autobusu szkolnego. Przede wszystkim takie rozwiązanie będzie bezpieczne dla dzieci i okolicznych mieszkańców, w przeciwieństwie do miejsca wskazanego przez skarżących. Nowa lokalizacja inwestycji nie wpłynie na odległość pokonywanej przez dzieci z tego obwodu drogi do szkoły. Dodał, że pomysł lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie istniejącej szkoły jest pozytywnie odbierany przez mieszkańców.

W ocenie organu lokalizowanie inwestycji na obszarze wskazanym przez A. T. i A. T.1 tj. terenie przyległym do ulicy [...] za ostatnim domem w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (ul. [...]) nie ma racjonalnego uzasadnienia. Dojazd do tych terenów także odbywa się ulicą [...], jednakże to ponad 400 metrów w jej głąb od ulicy [...], pomiędzy kilkudziesięcioma budynkami mieszkalnymi. Wskazane działki są nieuzbrojone i znajdują się ponad dwukrotnie dalej od istniejącej infrastruktury sportowej w miejscowości N. "Orlik 2012" w stosunku do obecnego terenu inwestycji. Jednocześnie taka inwestycja wymagałaby rozbudowy infrastruktury technicznej, co wygenerowałoby dodatkowe ogromne koszty budowy. Podsumowując, teren wskazany przez skarżących w ocenie organu I instancji jest znacznie gorszym rozwiązaniem pod kątem funkcjonalnym, ekonomicznym oraz urbanistycznym. Budowa nowego zespołu szkolno-przedszkolnego jest niezbędną inwestycją, która musi zostać zrealizowana w celu zapewnienia miejsc dla szybko zwiększającej się liczby uczniów w tym obwodzie i bez wątpienia jest jedną z priorytetowych inwestycji strategicznych, zgodnie z przyjętą Strategią Rozwoju Gminy D. na lata 2020-2030.

W związku z powyższym – jak stwierdził organ - po zawiadomieniu stron o ponownym rozpatrzeniu sprawy, sporządzono analizę wymaganą przepisem art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Następnie sporządzony został projekt decyzji i wystąpiono o jego uzgodnienie do organów wyszczególnionych w art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. do Starosty Powiatu Białostockiego i do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku, jako organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i do Powiatowego Zarządu Dróg w Białymstoku - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Projekt decyzji został uzgodniony.

Organ nadmienił, że projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia z innymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 w/w ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji ponownie wnieśli właściciele działek objętych lokalizacją inwestycji o numerach [...], [...], [...], [...]. Podnieśli zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy, poprzez błędną interpretację tego przepisu i uznanie, że inwestycja i charakter usług edukacyjnych spełnia wymogi tzw. dobrego sąsiedztwa;

2) naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy, poprzez naruszenie zasady kształtowania polityki przestrzennej, niedostosowanie zakresu i sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele, tj. usługi edukacyjne, brak ochrony ładu przestrzennego i brania pod uwagę zrównoważonego rozwoju, w sytuacji gdy przedmiotowy teren należy do osiedla domków jednorodzinnych w zabudowie niskiej;

3) naruszenia art. 53 ust. 3 ustawy, poprzez brak jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy;

4) wydania decyzji na mapie zasadniczej z 2021 roku, nieobrazującej faktycznego zagospodarowania terenu;

5) błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na:

- nieokreśleniu liczby dzieci będących korzystać z zespołu szkolno-przedszkolnego, mającego wpływ na określenie cech uciążliwości w stosunku do dotychczas przeznaczonego terenu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,

- braku wszechstronnej i rzetelnej analizy innych działek, branych pod uwagę przy realizacji przedmiotowego celu publicznego:

a) nieruchomości położonej w N., przy ul. [...], o numerze geod. [...], która jest w pełni uzbrojona i bezpośrednio przy tej nieruchomości położone są 3 działki o numerach geod.: [...], [...] i [...], które były brane pod uwagę podczas konsultacji społecznych z mieszkańcami;

b) w pełni uzbrojonej nieruchomości położonej bezpośrednio przy "Orliku", przy ul. [...], na którym znajduje się boisko do siatkówki, piłki nożnej i tenisa, a zatem lokalizacja inwestycji na tej nieruchomości zapewniłaby dzieciom większe bezpieczeństwo, gdyż nie musiałyby - idąc jak obecnie na lekcje wf-u – przechodzić przez uczęszczaną i niebezpieczną dla pieszych drogę;

- braku jakichkolwiek dokumentów obrazujących realizację infrastruktury sportowej - boiska, placów zabaw, które jest związane nierozerwalnie z budową zespołu szkolno - przedszkolnego oraz niewzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji, że obiekty sportowe zgodnie z obowiązującymi w dacie ich wybudowania przepisami prawnymi powinny zostać wybudowane zgodnie z wymaganiami przepisów prawa budowlanego, w tym aktów wykonawczych.

Ponadto odwołujący się zarzucili, że decyzja jest sprzeczna z dotychczas przeprowadzonymi konsultacjami społecznymi. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i po raz kolejny przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odwołanie nie zostało uwzględnione. Decyzją z 10 października 2023r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej została wskazana następująca argumentacja.

Niewątpliwie wskazana inwestycja spełnia kryteria inwestycji celu publicznego, określone w art. 2 pkt 5 ustawy. Jest bowiem działaniem o znaczeniu lokalnym, służącym pewnej zbiorowości i stanowi realizację celu publicznego określonego w art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344) - czyli budowę szkoły. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, tzn. jest ściśle determinowane przepisami prawa. O sposobie rozstrzygnięcia sprawy decydują zatem jedynie okoliczności wskazane w przepisach prawa.

Zgodnie z art. 56 zdanie 1 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że jedynie stwierdzenie niezgodności wskazanego przez wnioskodawcę zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, stanowi przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadku niestwierdzenia tej niezgodności, organ jest zobligowany do uwzględniania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie Kolegium, zlokalizowanie wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanych działkach nie pozostaje w kolizji z jakimkolwiek przepisem prawa. Do takiego wniosku prowadzi analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Takiej analizy - wbrew zarzutowi skarżących – dokonał również organ I instancji. Nie można było zatem odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji ww, inwestycji celu publicznego.

W szczególności, odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie uzasadnia zarzut skarżących, jakoby decyzja ustalająca lokalizację tej inwestycji była sprzeczna z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Wskazane przepisy, określające zasady, które winny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogą być tratowane jako przepisy bezpośrednio zobowiązujące. Nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym ww. wymagań oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne. Taki pogląd został sformułowany i ugruntowany w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (np, w wyrokach: WSA w Poznaniu z 18.09. 2007r, II SA/Po 245/07; WSA w Krakowie: z 20.10.2008r., II SA/Kr 757/08; NSA: z 13.09.2007r. II OSK 423/07 i z 16.02.20lOr., II OSK 1862/08; dostępnych w CBOSA). Sądy administracyjne zwracały uwagę, że zasada uwzględniania przez organy administracji, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury mająca charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej) nie nakłada na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego typu norma nie może być samodzielną podstawą decyzji odmownej w świetle art. 56 ustawy. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

Powodem odmowy uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji nie może być też sam brak zgody skarżących na realizację inwestycji oraz wskazane przez nich motywy takiego stanowiska. Żaden przepis prawa nie uzależnia bowiem możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody osób trzecich, w tym zarówno właścicieli terenu objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jak również właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie tego terenu.

Również wskazana przez skarżących możliwość alternatywnego sposobu realizacji przedmiotowej inwestycji nie stanowi przeszkody do ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób i w miejscu wskazanym przez inwestora. Z art. 52 ust. 1 ustawy wynika, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić wyłącznie na wniosek inwestora. Zatem, co do zasady, organ właściwy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma możliwości dokonania oceny żądania inwestora zawartego we wniosku pod kątem jego zasadności czy racjonalności, w tym jeśli chodzi o planowane usytuowanie (lokalizację) inwestycji. W niniejszej sprawie należało jednak uwzględnić okoliczność, iż postępowanie w niej toczy się na wniosek Gminy D., której organem wykonawczym jest Wójt Gminy D., będący jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji rozstrzygającej tę sprawę. Jak wskazało Kolegium w swojej decyzji z dnia 26 maja 2023 roku, znak: 409.61/B-13/5/2023, wydanej w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy organ właściwy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jednocześnie reprezentantem inwestora, a strona postępowania sprzeciwia się wskazanej lokalizacji inwestycji, żądając jej zmiany, jak to ma miejsce w niniejszym przypadku, obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do takiego żądania.

Rozpatrując ponownie sprawę, po uchyleniu przez Kolegium poprzedniej decyzji organu I instancji, organ ten rozważył zasadność żądania skarżących odnośnie zmiany lokalizacji ww. inwestycji i ocenił, iż zaproponowana przez inwestora lokalizacja inwestycji jest najbardziej racjonalna a zatem, jego zdaniem, nie ma możliwości zmiany tej lokalizacji na zaproponowaną

Kolegium przytoczyło argumentacją organu I instancji uzasadniającą racjonalność wyboru miejsca lokalizacji inwestycji celu publicznego i stwierdziło, ze powyższe wyczerpuje obowiązek należytego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

Odwołujący się A. T. i A. T.1 wywiedli skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną zarzucając jej:

I. naruszenie art. 136 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokonania uzgodnienia projektu decyzji z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych;

II. naruszenie art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. - przez faktyczne pozbawienie skarżących możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przed Starostą i Zarządem Dróg Powiatowych;

III. naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się przyjęciem, że w niniejszym postępowaniu przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, jest jeszcze możliwe na obecnym etapie postępowania tj. po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy w każdym przypadku przedmiotowa analiza powinna być przeprowadzona przed wydaniem takiej decyzji.

IV. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na:

- braku dokonania ustaleń wskazanych przez SKO w swej decyzji z dnia 25.05.2023r w sprawie 409.61/B-13/5/2023 pozwalających na ocenę czy możliwa jest zmiana lokalizacji planowanej inwestycji i nie wzięcia pod uwagę nieruchomości:

a) położonej bezpośrednio przy "Orliku" przy ul. [...] - działka ta ma dostęp do pełnego uzbrojenia i dookoła są niezabudowane nieruchomości, będące własnością osób fizycznych, są to nieruchomości nieuprawiane, stanowiące tzw. "ugór". Na "Orliku" znajduje się boisko do siatkówki, piłki nożnej, tenisa. Obecnie dzieci ze szkoły w ramach zajęć w-fu chodzą na boiska położone na "Orliku" i muszą przejść przez ul. [...] - bardzo uczęszczaną i niebezpieczną dla pieszych drogę.

V. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3, 5, 6, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez pominięcie przy wydaniu zaskarżonej decyzji wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, jak i interesu publicznego;

VI. naruszenie art. 58 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez narażenie Gminy D. na odpowiedzialność odszkodowawczą względem skarżących z powodu przyszłych dla nich dolegliwości i zmniejszenia się wartości objętej decyzją nieruchomości oraz należących do nich sąsiednich nieruchomości.

Zaskarżono jednocześnie w całości:

postanowienie Starosty Powiatu Białostockiego z dnia 30 czerwca 2023 r. w sprawie GKN11I.6124.10.113.2023 oraz postanowienie Powiatowego Zarządu Dróg w Białymstoku z dnia 26.06.2023 r. w sprawie ST.432.89.2023 uzgadniające projekt zaskarżonej decyzji, zarzucając im:

-naruszenie art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez faktyczne pozbawienie skarżących możliwość wypowiedzenia się w toku postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przed Starostą i Zarządem Dróg Powiatowych;

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3, pkt 6 i pkt 7 ustawy poprzez pominięcie przy ich wydaniu wymagań ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności;

- naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) poprzez uzgodnienie projektu zaskarżonej decyzji w sposób prowadzący do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu z uwagi na dużo większy ruch niż dotychczas na drodze nie przystosowanej do takiego natężenia ruchu.

Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów prawa materialnego i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego bez naruszenia zasad tego postępowania i norm proceduralnych.

Sądy administracyjne, w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 par. 1 P.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolę sądowoadministracyjną określa się niekiedy jako nadzór judykacyjny nad działalnością administracji publicznej (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 10 do art. 1). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny, sprawując wymiar sprawiedliwości, bada wyłącznie legalność, a nie celowość lub słuszność działalności administracji publicznej (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

Zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 ww. ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową. W szczególności, organ powołany do wydania takiej decyzji nie może odmówić ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego kierując się względami słuszności czy też opierając się na ogólnych przesłankach uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takich zwłaszcza jak ład przestrzenny lub walory ekonomiczne przestrzeni. Jak trafnie wskazało Kolegium, normy art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej określają zasady, które winny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale nie mogą być tratowane jako przepisy bezpośrednio zobowiązujące. Nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań określonych przepisem art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne (vide: wyroki: WSA w Poznaniu z 18.09. 2007r, II SA/Po 245/07; WSA w Krakowie: z 20.10.2008r., II SA/Kr 757/08; NSA: z 13.09.2007r. II OSK 423/07 i z 16.02.20lOr., II OSK 1862/08; dostępne w CBOSA). Zasada uwzględniania przez organy administracji w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, mająca charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej) nie nakłada na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego typu norma nie może być samodzielną podstawą decyzji odmownej z art. 56 ustawy. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym wprost konkretne ograniczenia. NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2023 (sygn. II OSK 2601/20) stwierdził, że przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy nie mogą być wykładane jako ograniczające prawo do zabudowy w imię subiektywnych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Z tych przyczyn zarzut skargi naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 3, 5, 6, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało uznać za nieuzasadniony.

Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada normom prawa materialnego. Budowa szkół publicznych i przedszkoli stanowi inwestycję realizującą cel publiczny wymieniony w art. 6 pkt 6 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344), rozumiany jako działanie jednostki samorządu terytorialnego o znaczeniu lokalnym, służące zbiorowości. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego a w przypadku braku planu w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust.1 ww. ustawy planistycznej), który musi spełniać warunki określone w art. 52 ust. 2 i ust. 2a. Przepis art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że nie można uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

Wniosek inwestora spełniał wymagania ustawowe. Sporządzony został na urzędowym formularzu. W części opisowej określał lokalizację inwestycji poprzez wymienienie działek tworzących teren inwestycji oraz zawierał charakterystykę inwestycji ze wszystkimi elementami wymienionymi w art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy planistycznej i wskazywał z jakich nieruchomości nastąpi obsługa komunikacyjna. Granice terenu inwestycji zostały naniesione na mapę zasadniczą pochodzącą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do wniosku dołączona została decyzja Wójta Gminy D. z 21.11.2022r. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem.

Projekt decyzji poddany został koniecznym uzgodnieniom. Wymagane było jego uzgodnienie ze Starostą Powiatu Białostockiego jako organem ochrony gruntów rolnych z uwagi na przewidzianą lokalizację na działkach o numerach [...], [...], [...] i [...], sklasyfikowanych jako użytek rolny RIVa, z Powiatowym Zarządem Dróg w Białymstoku w odniesieniu do obszaru objętego granicami terenu inwestycji przylegającego do drogi powiatowej nr [...] i z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w odniesieniu do gruntów rolnych objętych granicami inwestycji w zakresie ich melioracji. Dwa pierwsze organy uzgadniające wydały postanowienia uzgadniające pozytywnie projekt decyzji, natomiast organ Wód Polskich (Dyrektor Zarządu Zlewni w Białymstoku) zaakceptował projekt decyzji w sposób milczący. Brak wydania przez organ uzgadniający postanowienia uzgadniającego w okresie 2 tygodni od doręczenia projektu decyzji, traktowany jest bowiem jako uzgodnienie. Powyższe wynika z treści art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut zatem braku uzgodnienia projektu decyzji z organem właściwym ds. melioracji wodnych należało uznać za niezasadny.

Niezasadny jest także zarzut pozbawienia skarżących możliwości aktywnego uczestnictwa w postępowaniach uzgodnieniowych. W postępowaniu uzgodnieniowym nie uczestniczą bowiem aktywnie inne strony niż inwestor. Z mocy art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tylko inwestorowi służy zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe. Inne, niż inwestor, strony postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nietrafność uzgodnienia mogą kwestionować wyłącznie w odwołaniu od końcowej decyzji. W skardze skarżący nie podnoszą żadnego racjonalnego zarzutu wobec uzgodnień a także z urzędu sąd nie dostrzega żadnych przesłanek do podważenia zgodności z prawem postanowień uzgadniających. Zarządca drogi powiatowej uzgodnił lokalizację inwestycji w odniesieniu do obszaru przylegającego do drogi powiatowej tj. działki o numerze [...], która stanowi teren już funkcjonującego zespołu szkolno- przedszkolnego a zatem lokalizacja nowej zabudowy szkolno – przedszkolnej, nie zmienia sposobu wykorzystania komunikacyjnego drogi powiatowej w tym miejscu. Podkreślić przy tym należy, że planowana inwestycja ma być dostępna komunikacyjnie także od strony drogi gminnej – ulicy [...] a Wójt Gminy, pełniący funkcję zarządcy drogi gminnej, w uzasadnieniu decyzji odniósł się do kwestii bezpieczeństwa drogowego dla dzieci i mieszkańców związanego z lokalizacją nowego kompleksu szkolno – przedszkolnego. Stwierdził, że bezpieczeństwo komunikacyjne wzrośnie, gdyż planowany zjazd z drogi gminnej na teren nowego kompleksu będzie znajdował się około 80 metrów od skrzyżowania z drogą powiatową (ul. [...]), a to z tego kierunku większość dzieci będzie docierać do szkoły. Pozwala to na stworzenie obsługi komunikacyjnej w sposób optymalny oraz umożliwi swobodny dojazd autobusu szkolnego. Przede wszystkim takie rozwiązanie będzie bezpieczne dla dzieci i okolicznych mieszkańców.

Po decyzji kasacyjnej SKO w Białymstoku z 26.05.2023r. organ I instancji wyeliminował błąd proceduralny w zakresie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji także w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości N. W aktach administracyjnych udokumentowano powyższe zdjęciami rozplakatowanych w miejscowości N. obwieszczeń Wójta Gminy D., dotyczących ponownego przystąpienia do rozpatrywania wniosku oraz wydania decyzji.

Nietrafny jest także zarzut braku poprzedzenia decyzji analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji. Do akt administracyjnych włączony został arkusz analizy wymaganej przepisem art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym w układzie tabeli zamieszczone zostały wszystkie niezbędne dane, pozwalające na ustalenie stanu prawnego i faktycznego terenu inwestycji. Załącznikiem analizy uczyniono pozyskane z systemu informacji przestrzennej zdjęcie satelitarne terenu inwestycji i terenu sąsiedniego, na które naniesiono obrys granic terenu inwestycji. Zarówno opis ujęty w tabeli, jak i zdjęcie satelitarne, daje pełny obraz miejsca lokalizacji inwestycji i jego sąsiedztwa, komunikacyjnej dostępności terenu inwestycji oraz możliwości wykorzystania już istniejącej pełnej infrastruktury technicznej.

Zasadniczy zarzut skarżących sprowadza się do kwestionowania przyjętego przez inwestora miejsca lokalizacji przedsięwzięcia, które wnioskodawca przewidział na czterech działkach skarżących, niezabudowanych, stanowiących grunt rolny ale mających potencjał inwestycyjny i mogących być wykorzystanymi pod zabudowę jednorodzinną. Skarżący w toku postępowania administracyjnego usiłowali nakłonić wnioskodawcę do zmiany wyboru miejsca lokalizacji inwestycji wskazując inne możliwe miejsca lokalizacji. Do tych propozycji, po decyzji kasacyjnej SKO, organ I instancji się odniósł przedstawiając argumenty przemawiające za wyborem działek o numerach geod. [...], [...], [...], [...], [...] pod lokalizację zespołu szkolno-przedszkolnego. Nie sposób tej argumentacji odmówić trafności.

Zlokalizowanie zespołu szkolno-przedszkolnego na działkach o numerach geod. [...], [...], [...], [...], [...] pozwoli bowiem wykorzystać istniejącą pełną infrastrukturę techniczną (sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna, gazowa, teletechniczna, elektroenergetyczna) i sportową. Obecnie istniejące budynki szkoły i przedszkola wraz z otaczającym terenem (działka nr [...]) również są objęte granicami inwestycji i zostaną zagospodarowane w taki sposób, aby zapewnić niezbędną infrastrukturę. Dodatkowym atutem tego obszaru jest obsługa komunikacyjna, która została opisana w uzasadnieniu decyzji.

Pod realizację inwestycji celu publicznego zarówno w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak i w decyzjach o lokalizacji inwestycji celu publicznego, mogą być przeznaczane także nieruchomości prywatne. W ramach władztwa planistycznego, realizowanego ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzjami o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gmina może swobodnie wyznaczać tereny pod inwestycje publiczne. Przepisy Konstytucji RP stanowią gwarancję, że wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonej pod realizację celu publicznego, może nastąpić jedynie za słusznym odszkodowaniem.

Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)