Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 86/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adama Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi S.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1, 2, 3

i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – określanej dalej jako u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588 – określanego dalej jako r.s.u.w.), po rozpoznaniu wniosku P.M. z dnia [...] października 2017 r. (uzupełnionego w dniu [...] października 2017 r.), wydał dnia [...] lutego 2018 r. decyzję nr [...], którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej myjni samochodowej o wiatę z dwoma dodatkowymi stanowiskami do mycia samochodów osobowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach ewidencyjnych nr [...] w miejscowości [...], oraz budowie tzw. ekranu akustycznego na granicy z działką nr [...].

Od powyższej decyzji J. i S.S. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskutek którego organ II instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Burmistrz Miasta ponownie rozpatrując sprawę ustalił, że działki inwestycyjne o nr [...], na których inwestor planuje realizację przedmiotowej inwestycji, zlokalizowane są w [...] i ozn. są wg ewidencji gruntów odpowiednio symbolem "Bi" - inne tereny zabudowane i "R-IVa" - grunty rolne klasy IV, o pow. odpowiednio: 1015 m2 i 755 m2. Działka nr [...] jest działką zabudowaną budynkiem i wiatą istniejącej myjni samochodowej, natomiast działka nr [...] jest działką niezabudowaną i stanowi plac manewrowy oraz parking dla istniejącej myjni samochodowej. Przedmiotowe działki stanowią jedną nieruchomość (znajdują się w jednej księdze wieczystej), posiadają dostęp pośredni do drogi publicznej powiatowej poprzez gminną drogę wewnętrzną – działkę nr [...] (istniejący zjazd do drogi publicznej ul. [...] - droga powiatowa).

Przedmiotem inwestycji, jak wskazał organ, jest rozbudowa istniejącej myjni samoobsługowej dla samochodów osobowych o wiatę z dwoma dodatkowymi stanowiskami do mycia samochodów wraz z infrastrukturą towarzyszącą (miejscami postojowymi, rozbudowa istniejących przyłączy i sieci tj. wodociągowego, energetycznego, sanitarnego itp. oraz budowa tzw. "ekranu akustycznego" na granicy z działką nr [...] celem eliminacji uciążliwości związanych z prowadzoną działalnością usługową). Inwestycja ma być etapowana, tj. I etap - budowa ekranu akustycznego, II etap - rozbudowa istniejącej myjni o dodatkowe stanowiska.

Organ wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej do realizacji inwestycji, objętej wnioskiem, poprzedzone zostało dokonaniem przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jej zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego, zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie łącznego spełnienia warunków,

o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Organ stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami, wobec czego nie miał podstaw, aby negatywnie rozpoznać wniosek P.M. i odmówić ustalenia dla planowanej inwestycji warunków zabudowy.

Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji, określając etapy jej powstania: etap I – budowa ekranu akustycznego, etap II rozbudowa istniejącej myjni, z wyraźnym podkreśleniem, że warunkiem rozbudowy myjni jest wykonanie ekranu akustycznego.

J. i S.S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności stwierdzili, że w punkcie II przedmiotowej decyzji wskazano jako etap I budowę ekranu akustycznego, pod warunkiem którego możliwa będzie realizacja etapu II, tj. "rozbudowy istniejącej samoobsługowej myjni dla samochodów osobowych o dwa dodatkowe stanowiska wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Warunek ten w ocenie skarżących nie wywołuje skutków prawnych, jak i faktycznych na późniejszym etapie uzyskiwania kolejnych decyzji w tym min. pozwolenia na budowę, ponieważ nie wiąże on organu wydającego pozwolenie na budowę, jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do egzekucji wypełnienia wskazanego obowiązku. Ponadto brak jest punkcie IV decyzji wskazania podstawowych parametrów ekranu jako obiektu budowlanego. Odwołujący podnieśli ponadto, że zarówno analiza urbanistyczna - część graficzna, jak i mapa stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji - nie spełniają wymogów z art. 52 u.p.z.p.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4, § 5, § 7 i § 8 r.s.u.w. wydało dnia [...] września 2019 r. decyzję nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. :

- zapis w punkcie II rozstrzygnięcia: "Inwestycja polega na rozbudowie istniejącej myjni samoobsługowej dla samochodów osobowych o wiatę z dwoma dodatkowymi stanowiskami do mycia samochodów wraz z infrastrukturą towarzyszącą (miejscami postojowymi, rozbudowa istn. przyłączy i sieci tj. wodociągowego, energetycznego, sanitarnego itp. oraz budowa tzw."ekranu akustycznego" na granicy z działką nr [...] celem eliminacji uciążliwości związanych z prowadzoną działalnością usługową). Etap I - budowa ekranu akustycznego Etap II - rozbudowa istniejącej myjni samochodowej dla samochodów osobowych o wiatę z dwoma dodatkowymi stanowiskami do mycia samochodów wraz z infrastrukturą towarzyszącą",

- zapisy w pkt. IV ppkt.2: Funkcja: "usługowa (etap I - budowa ekranu akustycznego celem eliminacji uciążliwość związanej z hałasem, etap II - rozbudowa istniejącej samoobsługowej myjni dla samochodów osobowych o dodatkową wiatę z dwoma stanowiskami do mycia samochodów wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. miejscami postojowymi, rozbudowa istn. przyłączy i sieci tj. wodociągowego, deszczowej, energetycznego, sanitarnego itp.)";

Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - "do 20% (w/w parametr dotyczy obiektów kubaturowych z wyłączeniem dojść, podjazdów, placów manewrowych, parkingów i itp.)"

Ilość kondygnacji: "do 1 kondygnacji"

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: "do 5,0 m".

Dach: "płaski jednospadowy z dopuszczeniem indywidualnych rozwiązań, kąt nachylenia od 1° do 10°"

Linia zabudowy: "nieprzekraczalna - 13,0 m od działki nr [...] (drogi wewnętrznej własność Gminy o statusie miejskim) - dopuszcza się przekraczać "nieprzekraczalną linię zabudowy" takim elementom budynku jak: ocieplenie, okapy, gzymsy, wykusze, itp.";

- zapis w pkt. VI ppkt. 1 lit a w Dojazd: Zjazd istniejący z ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną dz. nr [...]";

oraz

- zapis w punkcie X : "1 .Mapa ewidencyjnej w skali 1:1000. 2 Analiza terenu

z załącznikiem graficznym"

i w tym zakresie orzekło:

- w punkcie II rozstrzygnięcia: "Inwestycja polega na rozbudowie istniejącej myjni samoobsługowej dla samochodów osobowych o wiatę z dwoma dodatkowymi stanowiskami do mycia samochodów wraz z infrastrukturą towarzyszącą (miejscami postojowymi, rozbudową istniejących przyłączy i sieci tj. wodociągowego, energetycznego, sanitarnego itp. oraz budową ekranu akustycznego od strony działki nr [...] celem wyeliminowania uciążliwości związanych z prowadzoną działalnością usługową";

- w pkt. IV ppkt. 2 rozstrzygnięcia: Funkcja: "usługowa";

Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: "od 10,5 do 20%"(w/w parametr dotyczy obiektów kubaturowych z wyłączeniem dojść, podjazdów, placów manewrowych, parkingów i itp.)".

Ilość kondygnacji: "1 kondygnacja";

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: "od 3,0 m do 5,0 m".

Dach: jednospadowy, kąt nachylenia od 1° do 10°".

Linia zabudowy: "obowiązująca - od 12,4 m do 13,5 m od strony działki nr [...]";

- w pkt. VI ppkt.l lit a: "Dostęp do drogi publicznej: działki inwestycyjne posiadają dostęp pośredni do drogi publicznej powiatowej - ul. [...] (istniejący zjazd) poprzez działkę nr [...] (droga wewnętrzna gminna)";

- w punkcie X: "Mapa ewidencyjna w skali 1:1000 (załącznik nr 1).Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają odpowiednio załącznik nr 2 (część tekstowa) i załącznik nr 3 (część graficzna) do niniejszej decyzji tut. Kolegium z dnia [...].09.2019 r., nr [...]".

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że po zapoznaniu się z treścią nadesłanych przez organ I instancji wraz z odwołaniem aktami sprawy, pismami między innymi z dnia [...] lutego 2019 r., [...] marca 2019 r., [...] marca 2019 r., [...] lipca 2019 r. zleciło z urzędu Burmistrzowi Miasta przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie, wzywając w zakreślonym terminie do uzupełnienia akt

o szczegółowo opisane dokumenty.

Dalej Kolegium omówiło istotę decyzji o warunkach zabudowy, podkreślając, że decyzja o warunkach zabudowy jest podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni obok miejscowego planu zagospodarowania. Zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzja o warunkach zabudowy zawierają uregulowania i wymogi o charakterze dość ogólnym, a ich konkretyzacja dokonywana jest na dalszym etapie inwestycyjnym obejmującym np. wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, przy czym - a na co należy zwrócić szczególną uwagę - decyzja o warunkach zabudowy, będąca decyzją administracyjną, jest indywidualnym aktem prawnym o charakterze władczym, tj. rozstrzyga o indywidualnych prawach i obowiązkach jej adresatów, zatem stopnień konkretyzacji zawartych w niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zdecydowanie większy niż w przypadku ustaleń zawieranych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określenie warunków zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oznacza - w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - obowiązek wskazania ograniczeń inwestowania, co nie może być utożsamiane z prawem do rozstrzygania o prawach i obowiązkach przyszłego inwestora na podstawie tych przepisów. Wyznacznikiem zakresu w jakim organ wydający decyzję ma obowiązek chronić uprawnienia wyżej wymienionych osób są przepisy prawa materialnego. Organ omówił również procedurę wydawania decyzji o warunkach zabudowy, cytując jednocześnie przepisy art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a także właściwe przepisy r.s.u.w.

Według organu odwoławczego zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta

z dnia [...] sierpnia 2019 r. spełnia - co do zasady - wszystkie wymogi określone

w powyższych przepisach, przy czym organ odwoławczy ustalił i ocenił, że część rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji jest wadliwa, w związku z czym wadliwość tę Kolegium konwalidowało w osnowie rozstrzygnięcia niniejszej decyzji, orzekając reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ stwierdził, że granice obszaru analizowanego zostały przez Burmistrza prawidłowo wyznaczone. Otóż granice te wytyczono wokół działki inwestycyjnej

w odległości nie mniejszej niż trzykrotności szerokość frontu działki objętej wnioskiem, a dla wytyczenia tego obszaru (a tym samym dla sporządzenia graficznej części wyników tzw. analizy urbanistycznej) Kolegium posłużyło się kopią a nie kserokopią właściwej mapy, tj. mapy wykonanej w skali 1:1000 i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ustalony przez organ obszar analizowany (wokół centralnie położonych w nim działek inwestycyjnych), z uwagi na objęcie nim zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, a także na rodzaj, funkcję jak i cechy tej zabudowy, należało uznać za wystarczający dla ustalenia przedmiotowych w sprawie warunków zabudowy.

W najbliższym, w tym i w bezpośrednim, sąsiedztwie działek inwestycyjnych, czyli częściowo zabudowanej już budynkiem o funkcji usługowej nieruchomości składającej się z dwóch działek, tj. działki o nr [...], znajdują się: tereny kolejowe (symbol "Tk") - działka nr [...], "KDW"- tereny dróg wewnętrznych - działka nr [...] (droga gminna) i dalej nr [...], tereny zabudowy usługowej (symbol "U") - działka nr [...] i dalsze nr [...], tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol "MN") - działka nr [...], tereny dróg publicznych (symbol "KDP") - np. działka nr [...] i dalej nr [...], tereny ogrodów działkowych (symbol "ZD") - działka nr [...], tereny rolne (symbol "R") - działka nr [...] i dalej nr [...], tereny zespołów garażowych (symbol "G") - działka nr [...], tereny infrastruktury drogowej (symbol "KDI") - działka nr [...].

Wyniki przeprowadzonej analizy - część tekstowa i graficzna stanowią odpowiednio załącznik nr 2 i załącznik nr 3 do decyzji Kolegium i zdaniem organu wskazują, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej

w obszarze analizowanym, tj. funkcji usługowej, a istniejąca zabudowa sąsiednia pozwala na ustalenie wymagań w zakresie parametrów i gabarytów dla nowej zabudowy; za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należało uznać co najmniej działkę nr [...], mającą dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna, tj. do drogi powiatowej (ul. [...]).

Kolegium podniosło, że w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy Burmistrz Miasta nie ustalił wskaźnika wielkości (intensywności) zabudowy

w stosunku do powierzchni działki w sposób, w jaki nakazuje to przepis § 5 ust. 1 r.s.u.w., czyli jako średniego wskaźnika, gdyż wskaźnik ten został w decyzji zapisany w sposób niedookreślony cyt.: "do 20%". Wobec powyższego Kolegium uznało za zasadne konwalidować tę wadę decyzji, ustalając powyższy wskaźnik na poziomie od 10,5% do 20%. albowiem w obszarze analizowanym wskaźnik zabudowy jest zróżnicowany i wynosi od 10,5% (vide : działka nr [...]) do 50,5% (vide : działka nr [...]), przy czym biorąc pod uwagę dyspozycję § 5 ust. 2 r.s.u.w.

i okoliczność, że na obszarze analizowanym występują bardzo zróżnicowane wskaźniki intensywności zabudowy (średnia wynosi 27,2%), a do tego jest to zabudowa rozproszona, bo część działek wokół działki inwestycyjnej to tereny jeszcze niezabudowane, zatem dla planowanej inwestycji, polegającej na zabudowie działki inwestycyjnej wyłącznie zabudową usługową wraz z infrastrukturą towarzyszącą ustalono wskaźnik nowej zabudowy w "widełkach" (przedziale) - od najmniejszego wskaźnika występującego na tym terenie, tj. od 10,5 % do 20% jako górnej granicy z tolerancją "w górę" o ok. 20%.

Następnie Kolegium wskazało, że przeprowadzone przez organ I instancji, na jego zlecenie dodatkowe postępowanie dowodowe w sprawie, umożliwiło konwalidację ustalonego parametru nowej zabudowy polegającą przede wszystkim na jego dookreśleniu; w wydanej decyzji ostatecznej organ odwoławczy orzekł bowiem, iż wysokość nowej zabudowy, tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu powinna wynieść od 3,0 m do 5,0 m. Takie ustalenie powyższego parametru nowej zabudowy spełnia wymóg § 7 ust. 4 r.s.u.w., gdyż w obszarze analizowanym znajdują się głównie budynki jedno i dwukondygnacyjne. Zatem dla planowanej inwestycji ustalono ten parametr zabudowy w "widełkach" (przedziale) - od najmniejszego parametru występującego na tym terenie, tj. od 3,0 m do 5,0 m - jako górnej granicy, uwzględniając ekonomikę przestrzeni oraz fakt, iż

w obszarze analizowanym znajduje się jeszcze działki niezainwestowane. Ustaloną w pkt. IV ppkt.2 ilość kondygnacji: "do 1 kondygnacji", należało doprecyzować jako 1 kondygnacja, co wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej (w obszarze analizowanym znajdują się bowiem budynki jedno i dwu kondygnacyjne).

Następnie organ odniósł się do geometrii dachu nowej zabudowy i wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji ustalił cyt.: "Dach: "płaski jednospadowy

z dopuszczeniem indywidualnych rozwiązań, kąt nachylenia od 1° do 10°". Powyższe nieprawidłowe ustalenie zostało konwalidowane przez Kolegium (decyzja organu I instancji w tym zakresie została uchylona i w to miejsce organ odwoławczy orzekł jak w osnowie rozstrzygnięcia). Otóż ustalenie tego parametru zabudowy polegało na dookreśleniu kształtu dachu jako jednospadowego z kątem nachylenia od 1° do 10°", innym rodzajem dachu jest bowiem dach płaski, a innym dach jedno czy dwu spadowy. Jakkolwiek w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi i dwuspadowymi, jednakże nieznaczny kąt nachylenia dachu jednospadowego, tj. od 1° do 10°", w minimalnym stopniu odbiega od konstrukcji dachu płaskiego i w żaden sposób nie zaburzy ładu przestrzennego w terenie analizowanym.

Dalej Kolegium zauważyło, że w wydanej decyzji Burmistrz Miasta

w ogóle nie określił wymaganej w § 4 r.s.u.w. "obowiązującej linii zabudowy", a jedynie linię zabudowy: nieprzekraczalną - "13,0 m od działki nr [...] (drogi wewnętrznej własność Gminy o statusie miejskim) - dopuszcza się określać "nieprzekraczalną linię zabudowy" takim elementom budynku jak: ocieplenie, okapy, gzymsy, wykusze, itp." i to w dodatku ustaloną nie od drogi publicznej (działki inwestycyjne nie graniczą bowiem bezpośrednio z drogą publiczną), dla której to minimalne odległości wynikają z przepisów szczególnych, lecz od drogi wewnętrznej - gminnej, co jest niezgodne obowiązującymi przepisami. Wada ta została konwalidowana przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Kolegium,

w następstwie czego, organ wyznaczył obowiązującą linię zabudowy (od frontu działek inwestycyjnych) - od 12,4 m do 13,5 m od strony działki nr [...], co zostało uwidocznione w załączniku nr 1 do decyzji Kolegium. Przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy organ dokonując analizy uwzględnił istniejącą już na działce nr [...] zabudowę (myjnia samochodowa), która ma ulec rozbudowie oraz graficzne przedstawienie planowanej do realizacji inwestycji zawarte w załączniku do wniosku (mapa) z dnia [...] października 2017 r.; zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji Kolegium.

Następnie organ II instancji zauważył, że w zaskarżonej decyzji brak jest ustalenia jednego z obligatoryjnych elementów pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, tj. linii rozgraniczających teren inwestycji oraz "nieprzekraczalną" linię zabudowy (zamiast "obowiązującą") wyznaczył na kserokopii stosownej mapy (a nie na jej kopii, czyli na dokumencie urzędowym), czyniąc ją załącznikiem do wydanej decyzji. Wobec powyższego organ odwoławczy, w toku ponownego rozpoznania sprawy ustalił w załączniku nr 1 do decyzji Kolegium zarówno powyższe linie rozgraniczające teren inwestycji, jak i linie zabudowy, co zostało wykonane na kopii mapy w skali 1:1000 i pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego.

Podobnie organ odwoławczy uznał za zasadne naprawienie wad tzw. analizy urbanistycznej, której dwuelementowe wyniki zostały włączone do niniejszej decyzji, jako jej załącznik nr 2 (część tekstowa) i załącznik nr 3 (część graficzna). Organ odwoławczy zmienił w osnowie rozstrzygnięcia zapis zawarty w wydanej decyzji,

a dotyczący określenia rodzaju inwestycji "Inwestycja polega na rozbudowie istniejącej myjni samoobsługowej dla samochodów osobowych o wiatę z dwoma dodatkowymi stanowiskami do mycia samochodów wraz z infrastrukturą towarzyszącą (miejscami postojowymi, rozbudowa istn. przyłączy i sieci tj. wodociągowego, energetycznego, sanitarnego itp. oraz budowa tzw. "ekranu akustycznego" na granicy z działką nr [...] celem eliminacji uciążliwości związanych z prowadzoną działalnością usługową). Etap I - budowa ekranu akustycznego, Etap II - rozbudowa istniejącej myjni samochodowej dla samochodów osobowych o wiatę z dwoma dodatkowymi stanowiskami do mycia samochodów wraz z infrastrukturą towarzyszącą", usuwając z jego treści zarówno niedopuszczalną w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy wprowadzoną etapowość planowanej do realizacji inwestycji, jak i wskazanie posadowienia ekranu akustycznego bezpośrednio "na granicy" z działką [...], w istocie bowiem chodziło o granicę z działką nr [...].

Organ stwierdził, że odwołujący się słusznie wskazali w odwołaniu, że etapowość przedsięwzięcia nie jest wiążąca dla organów orzekających na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego (nie jest przy tym dopuszczalna w przedmiotowym postępowaniu). Na etapie ustalania warunków zabudowy nie powinno się nadto nakładać na inwestora obowiązku budowy ekranu akustycznego, gdyż taki obowiązek aktualizuje się ewentualnie na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, o ile zaistnieją określone przesłanki związane np. z przekroczeniem dopuszczalnych na danym terenie norm hałasu, co nie jest jednak badane w niniejszym postępowaniu. Niemniej, skład orzekający pozostawił w treści decyzji zapis

o budowie ekranu akustycznego z uwagi na fakt, iż inwestor zmodyfikował pierwotnie złożony w niniejszej sprawie wniosek o ten element i sam zdeklarował jego realizację.

Odnosząc się do zarzutu D. Spółki Jawna (strona postępowania), zgłoszonego w trakcie postępowania, że odwołującym J. i S.S. (właścicielom działki nr [...] i dzierżawcom działki gminnej nr [...] graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji), nie powinien przysługiwać przymiot stron rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Kolegium zaznaczyło, że w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy nie można mówić o interesie prawnym w klasycznym jego znaczeniu z tego względu, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Literalnie należałoby uznać, że trudno wskazać na konkretny przepis prawa materialnego, którego zakres w odniesieniu do możliwości albo powinności konkretnych podmiotów uległby modyfikacji wskutek ustalenia warunków zabudowy określonego terenu. Co do zasady przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na której ma powstać inwestycja oraz właścicielom i wieczystym użytkownikom nieruchomości sąsiednich, to jest graniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Niemniej jednak, a taka właśnie sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, uzasadnione jest akceptowanie szerszego kręgu osób mających prawo uczestniczyć jako korzystające w pełnym zakresie z uprawnień procesowych strony, w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyduje o tym każdorazowo przewidywany zasięg oddziaływania planowanej do realizacji inwestycji. W rozpatrywanej sprawie planowana na działkach nr [...] rozbudowa istniejącej już myjni samochodowej, która co nie podlega wątpliwości oddziałuje chociażby ze względu na hałas i zwiększenie zanieczyszczenia powietrza przez wzmożony ruch samochodów itp. nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z nią graniczące, ale również na działkę nr [...], będącą własnością J. i S.S., która jest oddzielona od działki inwestycyjnej nr [...] jedynie działką [...], a co nadto wynika z wcześniejszych ustaleń Kolegium odległość od granic pomiędzy działkami [...] wynosi około 15 m, czyli jest niewielka.

Reasumując, organ odwoławczy ustalił i ocenił, że :

1) działki objęte wnioskiem, tj. działka nr [...] oraz działka nr [...] przy ul. [...] , w miejscowości [...], stanowią teren częściowo zabudowany budynkiem myjni samochodowej (dot. dz nr [...], która jest sklasyfikowana jako inne tereny zabudowane i oznaczona symbolem Bi o pow.0,1015 ha), natomiast działka nr [...] jest działką niezabudowaną i stanowi plac manewrowy oraz parking dla istniejącej myjni samochodowej (sklasyfikowana jako grunty rolne oznaczone symbolem R, klasa IVa, o pow. 0,0755 ha). Działki te stanowią własność D. Spółka Jawna. Dla działek tych nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) w sąsiedztwie działek inwestycyjnych znajdują się działki, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, tak pod względem kontynuacji funkcji, jak i parametrów zabudowy (vide : działki nr [...]) dostępne z tej samej drogi publicznej (droga powiatowa - ul. [...]) poprzez wewnętrzną drogę gminną nr [...];

3) teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej - działki inwestycyjne mają pośredni dostęp do drogi publicznej (droga powiatowa ul. [...] - istniejący zjazd) poprzez drogę wewnętrzną nr [...];

4) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, co potwierdzają zebrane przez organ I instancji dowody (vide: zapewnienia dostawców mediów);

5) teren nie wymaga zgody na przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podst. art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy) - gdyż działki inwestycyjne stanowią grunty sklasyfikowane jako użytki rolne (grunty oznaczone symbolem "R") klasy IVa oraz jako inne tereny zabudowane - oznaczone symbolem "Bi";

6) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wobec powyższego Kolegium uznało, iż planowana do realizacji inwestycja - spełnia ustawowe przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, także organ

I instancji, przeprowadzając postępowanie w tej sprawie, prawidłowo zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z wymogami określonymi ustawą i przepisami odrębnymi, jak też w zgodzie z prawem ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z wyjątkami wskazanymi powyżej, a konwalidowanymi przedmiotową decyzją. Organ II instancji wskazał również, iż uchylając w całości lub w części (jak ma to miejsce w tej sprawie) decyzję organu I instancji, jednocześnie jest zobowiązany do orzeczenia w tym samym zakresie; oznacza to, że w przypadku uchylenia tylko części zaskarżonej decyzji organ II instancji merytorycznie orzeka w to miejsce, "zastępując" tym samym uchyloną część rozstrzygnięcia organu I instancji rozstrzygnięciem zawartym w decyzji reformatoryjnej. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu I instancji w części, przy czym organ odwoławczy nie jest obowiązany do stwierdzenia w osnowie, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję. W konsekwencji sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego

w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.

J. i S.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję SKO z [...] września 2019 r., domagając się uchylenia jej w całości.

W skardze zarzucili naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Stwierdzili, iż w wyniku rozpatrzenia ich odwołania i wydania zaskarżonej decyzji, ich sytuacja formalno-prawna jako odwołujących, uległa znacznemu pogorszeniu. Mianowicie, decyzja Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2018 r., którą podważali, zawierała przynajmniej warunek wybudowania przez inwestora w pierwszej kolejności ekranu akustycznego od strony nieruchomości, na której zamieszkują. Taki zapis w decyzji o warunkach zabudowy dawał – zdaniem skarżących – jakąkolwiek nadzieję na zmniejszenie obecnych uciążliwości wywoływanych przez działalność myjni samochodowej i zlokalizowanego tam warsztatu. Co więcej, przyjęta przez organ I instancji konstrukcja decyzji lokalizacyjnej dawała nadzieję, iż organ architektoniczno-budowlany nie wyda inwestorowi decyzji o pozwoleniu na rozbudowę myjni do czasu wybudowania ekranu akustycznego. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny,a w zaskarżonej decyzji organ znacząco pogorszył sytuację skarżących, czym naruszył jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej zakaz reformationis in peius.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło, że z wykładni językowej art. 139 k.p.a. mogłoby wynikać, że zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". W rezultacie zakazem tym objęta byłaby każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca odwołania, w szczególności decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy negatywną dla strony decyzję organu pierwszej instancji. Tymczasem zakres tego zakazu jest niewątpliwie węższy i wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia.

Dalej organ podkreślił, że decyzje lokalizacyjne, w tym o warunkach zabudowy, wydawane są "w zastępstwie" planu miejscowego i stanowią tym samym gwarancję legalności zamierzeń inwestycyjnych na terenach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przesłankę uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę w stosunku do tych terenów. Decyzje te mają wiążący charakter dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem nie mogą zawierać swej treści ustaleń sprzecznych z obowiązującymi przepisami. Skoro bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest substytutem planu, jej ustalenia nie mogą wykraczać poza ściśle określony w przepisach prawa materialnego zakres np. poprzez określenie konkretnego posadowienia budynku na terenie inwestycji, czy też, jak w rozpatrywanej sprawie, ustalanie realizacji inwestycji z podziałem na poszczególne etapy. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy nie może wykraczać poza zakres swoich kompetencji określonych w przepisach prawa materialnego oraz przepisach wykonawczych. Burmistrz Miasta nie posiada zatem uprawnień do wprowadzania etapowości realizacji planowanej przez inwestora inwestycji, co może mieć miejsce ewentualnie, w określonych sytuacjach, dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Prawo budowlane wyraźnie nadto stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Oznacza to, że zasadniczo pozwolenie na budowę obejmuje wszystko to, co inwestor zamierza wybudować zgodnie z przedłożonym projektem. Możliwe jest jednak,

w przypadku dużych projektów, ich podzielenie na poszczególne etapy realizacji. Wówczas inwestor może się starać nie tylko o wydanie pozwolenia na budowę na całość inwestycji, ale - według swojego wyboru - na poszczególne obiekty czy zespoły obiektów, które mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy nie może zatem w żadnym razie uzależniać wydania pozytywnej dla inwestora decyzji od ustalenia poszczególnych etapów realizacji inwestycji, ani też wprowadzać tego rodzaju "warunku". Tym bardziej strona nie może prawnie skutecznie domagać się nałożenia takiego obowiązku na inwestora, gdyż organ może nakładać na niego jedynie obowiązki i ustalać wymogi dotyczące planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które wynikają z obowiązujących przepisów prawa, a z treści żadnego z przepisów stanowiących podstawę wydania przedmiotowej decyzji takie

uprawnienie nie wynika. Tym samym, organ odwoławczy eliminując z treści decyzji organu I instancji ustaloną przez ten organ niezgodnie z przepisami prawa stanowiącymi podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy - etapowość realizacji przedmiotowego w sprawie przedsięwzięcia – nie naruszył zasady reformationis in peius. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2020 r. skarżący podnieśli, iż nie byli zawiadamiani o wydaniu decyzji dotyczących ustalenia warunków zabudowy

i pozwolenia na budowę, na podstawie których powstał istniejący warsztat i myjnia samochodowa, gdyż nie uznano ich za stronę, a do czasu wydania tych decyzji teren zagospodarowany był gruntami rolnymi, ogrodami działkowymi i domami jednorodzinnymi. Pokreślili również, że przekraczane są normy hałasu przez już istniejącą myjnię, a sytuacja, w której się znaleźli jest niesprawiedliwa, gdyż inwestor powinien dostosować swoją działalność do istniejącej zabudowy, a nie od 10 lat szukać "kruczków i luk prawnych". Co więcej działka jest pozbawiona kanalizacji sanitarnej i deszczowej, ścieki spływają do szamba o pojemności 10 m3, które jest opróżniane dwa razy dziennie.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2020 r. uczestnicy postępowania spółka D. i P.M. wskazali, iż skarżący stali się właścicielami działki nr [...] i budynku jednorodzinnego w 2014 r., a decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę zostały wydane odpowiednio w 2010 i 2011 r. Zwrócili również uwagę, iż nie stwierdzono nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślili ponadto, że działka nr [...] – należąca do skarżących – jest oddzielona od zrealizowanej inwestycji działką nr [...], która przez nich jest dzierżawiona i porasta ją sad, a w okolicy znajduje się czynny tor kolejowy, całodobowa siłownia fitness, K., M., Galeria Handlowa. Uczestnicy wskazali, iż ustalone normy hałasu na poziomie 45 dB nie są przekraczane w porze nocnej zgodnie z decyzją Starosty, a odkurzacze w porze nocnej są wyłączone, natomiast szambo ma pojemność 32 m3 i jest opróżniane 8 razy w miesiącu poza dniami świątecznymi, pompowanie jego zawartości trwa 15 minut i nie wywołuje nieprzyjemnego zapachu. Ponadto wybudowany jest zbiornik wód opadowych o pojemności 35 m3

Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżący wnosili i wywodzili, jak

w skardze, domagając się dodatkowo zwrotu kosztów dojazdu do sądu w kwocie 200 zł wskazując, iż decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę istniejącego warsztatu i myjni nie zostały przez nich wzruszone, a właścicielami nieruchomości są od 2006 r. Ponadto wnieśli o odroczenie rozprawy w związku z tym, iż dopiero na rozprawie otrzymali odpis pisma spółki D. i P.M. z dnia [...] sierpnia 2020 r. Natomiast pełnomocnik wspomnianej spółki i P.M. wnosił jak w powyższym piśmie, żądając zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów dojazdu do sądu w wysokości 200 zł oraz i nieuwzględnienia wniosku skarżących od odroczenie rozprawy.

Sąd oddalił wniosek o odroczenie rozprawy, albowiem okoliczności wskazywane w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. do których zresztą skarżący w dużej mierze się odnieśli, dotyczyły problemów z istniejącą myjnią, które nie były przedmiotem kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. uchylająca częściowo decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2018 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej myjni samochodowej o wiatę z dwoma dodatkowymi stanowiskami do mycia samochodów osobowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach ewidencyjnych nr [...] w miejscowości [...], przy ul. [...] oraz budowie tzw. ekranu akustycznego na granicy z działką nr [...] i w tym zakresie orzekająca co do istoty sprawy w sposób opisany powyżej.

Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 59 ust. 1 u.p.z.p.,

w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w r.s.u.w. wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega również wątpliwości, iż co najmniej jedna działka sąsiednia (tj. działka nr [...]), dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ponadto zapewnione jest odpowiednie uzbrojenie dla planowanej inwestycji, co wynika z przedłożonych przez wnioskodawcę pism przedsiębiorstw dostarczających media. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Są to bowiem grunty oznaczone jako "inne tereny zabudowane" (Bi) oraz "rolne" (R) - klasy IV.

Decyzja wraz z analizą urbanistyczną zostały w niniejszej sprawie przygotowane przez mgr. inż. architekta J.W., osobę uprawnioną zgodnie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 3 u.p.z.p., przy wykorzystaniu mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1: 1000 zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.u.w. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na mapie zasadniczej o skali 1:1000, spełniającej wymogi zgodnie z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Również granice terenu analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z zasadami określonymi w § 3 ust. 2 r.s.u.w., tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nie mniejszej jednak niż 50 m.

Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji,

o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących

w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17).

W niniejszej sprawie planowana inwestycja w zakresie zabudowy usługowej wpisuje się w funkcje istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Zabudowa usługowa występuje bowiem w różnych częściach obszaru analizowanego (działki nr [...]). Nie sposób również tracić z pola widzenia, iż planowana inwestycja stanowi rozbudowę funkcjonującego już legalnie obiektu usługowego. Skarżący bowiem sami przyznali, że nie wzruszyli żadnej z decyzji, która stanowiła podstawę jego wzniesienia. Tym samym planowana inwestycja nie wprowadzi na teren analizowany nowej funkcji, lecz jedynie stanowić będzie ilościowe poszerzenie zakresu jej wykonywania. Bezsporne jest również, iż inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] (droga powiatowa) przez drogę wewnętrzną - działkę nr [...], należącą do Gminy o statusie miejskim.

Nie nasuwa również wątpliwości prawidłowość poczynionych ostatecznie ustaleń dotyczących takich parametrów planowanej inwestycji, jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu pozostających w zgodzie z uregulowaniami zawartymi odpowiednio w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, § 8 r.s.u.w. Nie było one bowiem kwestionowane przez żadną ze stron, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia przyczyny odstępstw od średnich wskaźników, mając na uwadze specyfikę terenu analizowanego oraz okoliczności, iż mamy do czynienia z rozbudową istniejącego już obiektu. Treść decyzji oraz załączników po modyfikacjach wprowadzonych przez organ odwoławczy spełnia wymogi określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1 – 3 r.s.u.w. Nie sposób również dostrzec sprzeczności decyzji z przepisami odrębnymi.

Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące tego, że planowana inwestycja zwiększy hałas oraz różnego typu zanieczyszczenia, to należy wskazać, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą

z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, iż niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 1048/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2019 r.,

II SA/Bd 1413/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2019 r., II SA/Po 933/18) Stąd też zawarte w decyzji organu I instancji w tym zakresie ogólne sformułowania dotyczące ochrony środowiska oraz warunków ochrony interesów osób trzecich zaakceptowane przez organ odwoławczy w tej części, były wystarczające. Zwłaszcza, iż w odniesieniu do emisji hałasu prawa strony skarżącej zostały istotnie zabezpieczone. Elementem planowanej inwestycji jest bowiem budowa ekranu akustycznego na granicy z działką nr [...]. Obowiązek postawienia tego ekranu wynika nie tylko z opisu planowanej inwestycji, ale także z utrzymanego

w mocy pkt VII ppkt c decyzji organu I instancji stanowiącego, że "na etapie opracowania dokumentacji projektowej należy przewidzieć budowę ekranu akustycznego na granicy z działką ewidencyjną nr [...] celem eliminacji uciążliwości związanej projektowaną działalnością (usługową) mogącej oddziaływać na istniejącą zabudowę mieszkaniową zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...]". W związku z tym, iż zgodnie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. 2020, poz. 1333) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji

o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tym samym obawy skarżących, iż projektowane dwa dodatkowe stanowiska myjni samochodowej mogą powstać bez wzniesienia powyższego ekranu, są całkowicie bezpodstawne. Przy czym na etapie ustalenia warunków zabudowy bezprzedmiotowe było określenia jakichkolwiek parametrów tego ekranu. Dopiero bowiem ostateczny kształt planowanej inwestycji oraz zastosowanych w nim urządzeń, który z istoty rzeczy określony zostaje dopiero na etapie pozwolenia na budowę, pozwoli wyznaczyć te parametry tak, aby nie zostały przekroczone normy hałasu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 139 k.p.a. stanowiącego, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, należy wskazać, że w ocenie Sądu jest on niezasadny. Trafnie bowiem organ z opisu inwestycji usunął rozstrzygnięcie dotyczące etapowości jej powstania, gdy przepisy u.p.z.p. oraz r.s.u.w. nie przewidują możliwości tego rodzaju rozstrzygnięć w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Ponadto w myśl § 9 r.s.u.w. warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2), część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust.4).

Stąd też zawarcie przez organ I instancji rozstrzygnięcia nieprzewidzianego przez powołane powyżej przepisy stanowiło rażące naruszenie prawa. Ponadto

w świetle przedstawionej powyższej analizy usunięcie powyższego zapisu nie pogorszyło sytuacji skarżących, gdyż nie jest możliwe, aby planowana inwestycja powstała bez wzniesienia wspomnianego ekranu akustycznego.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), oddalił spółkę

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika uczestników o zasądzenie zwrotu kosztów to należy podkreślić, iż z literalnej wykładni art. 200 p.p.s.a. wynika, że zwrot kosztów przysługuje w opisanej w nim sytuacji jedynie skarżącemu. Przepis ten, tak jak i kolejne unormowania odnoszące się do zwrotu kosztów zawarte w art. 201 i 202 p.p.s.a., nie ma więc zastosowania do uczestników postępowania, którym nie przysługuje np. zwrot kosztów zastępstwa procesowego bez względu na wynik postępowania (por. postanowienie NSA z 14.03.2013 r., II OZ 174/13, M. Niezgódka –Medek, P.p.s.a. Komentarz, LEX/el 2019, t. 7 do art. 200).