Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 675/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi V. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2024 r. nr SKO.4110/140/2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 września 2023 r. nr PŚD-R.5011.8822.2023.18944.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 675/24

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi V.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 26 lutego 2024 r. nr SKO.4110/140/2023 dotycząca odmowy przyznania zasiłku celowego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 13 lipca 2023 r. V.B. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej

w [...] o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności.

Prezydent Miasta [...] decyzją z 13 września 2023 r.

nr PŚD-R.5011.8822.2023.18944 - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 106 ust. 4 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901

ze zm.; dalej: u.p.s.) - odmówił przyznania wnioskodawczyni żądanego zasiłku.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe wraz z córką, z którą zamieszkuje w użyczonym mieszkaniu. Wnioskodawczyni jest niezdolna do pracy ze względu na wiek. Z uwagi na przewlekłe schorzenia pozostaje w leczeniu. Córka jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku, nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Źródło dochodu rodziny stanowi emerytura wnioskodawczyni w wysokości 4950,18 UAH

(w przeliczeniu 579,17 zł), świadczenie socjalne w kwocie 178,61 UAH (w przeliczeniu 20,90 zł) oraz środki pieniężne od właścicielki mieszkania w wysokości 450 zł; łączny dochód rodziny wynosi 1 050,07 zł miesięcznie.

Aktualne kryterium dochodowe - ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. - w przypadku rodziny wnioskodawczyni wynosi 1200 zł. Wprawdzie rodzina wnioskodawczyni je spełnia, jednak nie jest to równoznaczne z koniecznością przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, w tym również rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ, czy też ilość osób potrzebujących wsparcia. Z kolei, jak wynika z zapisu art. 39 u.p.s., wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę.

Zgodnie z informacjami zawartymi w rodzinnym wywiadzie środowiskowym, rodzina wnioskodawczyni ponosi odpłatność za mieszkanie w wysokości 2250 zł miesięcznie. W okresie od 18 marca 2022 r. do 21 czerwca 2023 r. wnioskodawczyni otrzymywała zakwaterowanie i wyżywienie w ramach świadczenia 40+, córka tym świadczeniem objęta była w okresie od 18 marca 2022 r. do 5 lipca 2023 r. W 2022 r. rodzina otrzymała pomoc z kilku instytucji (MOPS, ONZ, [....], [...]) na łączną kwotę

9 300 zł. Wnioskodawczyni dysponowała także środkami przywiezionymi z Ukrainy

w wysokości 350 euro, a córka otrzymywała pomoc finansową od ojca. Ponadto właścicielka mieszkania aktualnie przekazuje rodzinie środki finansowe na zakup produktów żywnościowych w kwocie 450 zł miesięcznie.

W ocenie Prezydenta, ewidentna dysproporcja pomiędzy wydatkami wnioskodawczyni a jej udokumentowanym dochodem pozwala domniemywać, że posiada ona inne źródła dochodu lub zasoby finansowe. Ponadto jak wynika z zaświadczenia PUP w [....], jej córka w dniu 23 stycznia 2023 r. otrzymała ofertę pracy, której jednak nie przyjęła, mimo że podjęcie przez nią zatrudnienia na pewno wpłynęłoby znacząco na podniesienie standardu życia rodziny.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta wnioskodawczyni podniosła, że nie zgadza się z jego stanowiskiem. Zarzuciła błędne ustalenie faktów oraz naruszenie terminów procesowych na rozpatrzenie sprawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO wskazaną na wstępie decyzją

z 26 lutego 2024 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 39

ust. 1 i 2 u.p.s. - utrzymało decyzję Prezydenta w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie zwróciło uwagę na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Wyjaśniło, że kontrola legalności takich decyzji sprowadza się do zbadania, czy ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym.

Oceniając w tych aspektach rozstrzygnięcie organu I instancji, SKO wywiodło, że przeprowadzone postępowanie doprowadziło do ustalenia sytuacji materialnej wnioskodawczyni, a w uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji w sposób przekonujący wyjaśnił zarówno elementy faktyczne jak i prawne związane z wydanym rozstrzygnięciem. Kolegium zaznaczyło, że zasiłek celowy jest formą świadczenia mającą na celu wspomaganie podmiotu, który przez wgląd na zaistniałe okoliczności nie jest w stanie sprostać niezbędnym czynnościom życiowym. W ocenie organu, z ustalonej sytuacji (ewidentnej dysproporcji pomiędzy wydatkami

a udokumentowanymi dochodami) wynika, że wnioskodawczyni ma zabezpieczone środki na wyżywienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z 26 lutego 2024 r. V.B. podała, że przyjechała do [...] w marcu 2022 jako uchodźca z wojny na Ukrainie i od tego czasu nie jeździła na Ukrainę ani nie wyjeżdżała z Polski. W wyniku działań wojennych jej miasto ([...]) zostało poważnie zniszczone i do dzisiaj jest pod ostrzałem. Gdyby nie to, nie opuściłaby wraz z córką rodzinnego miasta. Od szesnastu miesięcy nie zwracała się z córką do ośrodków społecznych ani do innych organów o pomoc finansową. Ma 71 lat i 39-letni staż pracy, ale ze względu na wiek nie jest w stanie pracować. Otrzymuje świadczenie emerytalne, którego równowartość wynosi 542 zł i jest kilkukrotnie niższe od minimum egzystencji w Polsce. Zwróciła również uwagę na swój zły stan zdrowia.

Skarżąca podniosła, że oprócz pomocy z ONZ w pierwszych miesiącach po przyjeździe i jednorazowej pomocy z MOPS w wysokości 300 zł, w ciągu dwóch lat pobytu w Polsce nie otrzymały z córką żadnego wsparcia finansowego. Utrzymują się jedynie z jej emerytury, córka nie ma żadnych dochodów. Córka pozostaje na jej utrzymaniu, gdyż przeszkodą do podjęcia pracy jest zły jej stan zdrowia. Skarżąca podkreśliła, że przez cały okres pobytu w Polsce nie miały żadnych nielegalnych dochodów.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania

z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy zaskarżoną decyzję SKO w Rzeszowie z 26 lutego 2024 r. kontroli względem powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie wynikające z niej i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta M. [...] z 13 września 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności jawi się co najmniej jako przedwczesne.

Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowił art. 39 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy /uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego/ może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, którą wg ust. 2 tego artykułu są m.in. koszty zakupu żywności.

Jako główną przyczynę odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej organy podały ewidentną dysproporcję pomiędzy udokumentowanymi dochodami a wydatkami, co ich zdaniem przemawia za uznaniem, że posiada ona inne /nieujawnione/ źródła dochodu lub zasoby finansowe, które zabezpieczają środki na wyżywienie jej i córki. U podstaw takiego stwierdzenia znalazło się zestawienie ujawnionych w toku postępowania dochodów wynoszących 1 050,07 zł miesięcznie (obejmujących wypłacaną jej przez Państwo Ukraińskie emeryturę i świadczenie socjalne

w wysokości odpowiednio 579,17 i 20,90 zł oraz środki pieniężne przekazywane przez właścicielkę wynajmowanego mieszkania w wysokości 450 zł) z wydatkami za mieszkanie w wysokości 2250 zł miesięcznie.

W ocenie Sądu, stwierdzenie to zostało oparte na istotnym w okolicznościach sprawy uproszczeniu, gdyż jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskazana wysokość wydatków za mieszkanie nie dotyczyła całego okresu przebywania w nim przez skarżącą i córkę (od 18 marca 2022 r.), która to sugestia pośrednio wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji. Wg bowiem przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, ponosiły one odpłatność za mieszkanie od 1 września 2022 r. do 31 marca 2023 r. w kwocie 750 zł, w kwietniu 2023 r. – 1750 zł, a dopiero od maja 2023 r. kwota ta wynosi wskazywane 2250 zł miesięcznie.

Z tego samego wywiadu wynika jednocześnie, że skarżąca (w okresie od 18 marca do 21 czerwca 2022 r. i od 23 czerwca 2022 r. do 21 czerwca 2023 r.) oraz jej córka

(w okresie od 18 marca do 16 czerwca 2022 r. i od 23 czerwca 2022 r. do 7 lipca

2023 r.) objęte były programem 40+, w ramach którego skarżąca od 18 marca do

21 czerwca 2022 r. a jej córka od 18 marca do 5 lipca 2022 r. otrzymywała zakwaterowanie i wyżywienie, a właścicielka mieszkania na zakup żywności przez pierwsze 4 miesiące przekazywała im kwotę 1 400 zł, a następnie 450 zł miesięcznie.

Dodatkowo, jak również wskazano w wywiadzie środowiskowym, skarżąca z córką, przebywając w Polsce, otrzymały w 2022 r. pomoc na łączną kwotę 9 300 zł (od ONZ, MOPS, [....], [...]). Ponadto skarżąca przyjeżdżając z Ukrainy do Polski dysponowała kwotą 350 euro, a jej córka w czasie pobytu otrzymała od swojego ojca pomoc finansową w kwotach 750, 590 i 700 zł. Ze złożonego przez skarżącą 11 sierpnia 2023 r. oświadczenia (k. 24 akt administracyjnych) wynika, że także w 2023 r. (7 kwietnia) otrzymała pomoc na kwotę 300 zł.

W kontekście powyższego, aby stwierdzenie organów o ewidentnej dysproporcji pomiędzy udokumentowanymi dochodami a wydatkami jej i córki jawiło się jako uprawnione, niezbędne było dokonanie szczegółowego zestawienia

i wyliczenia uzyskanych przez nie dochodów z obciążającymi ich (w szczególności za mieszkanie) wydatkami, które w czasie ich pobytu w Polsce kształtowały się różnie

w różnych okresach czasu oraz nie miały stałego charakteru i wysokości.

Ustaleń tych w sprawie zabrakło, podczas gdy nie jest wykluczone, że ponad dwukrotnie wyższe od ustalonych dochodów wydatki za mieszkanie w okresie maj – sierpień 2023 r. mogły być pokrywane z poczynionych wcześniej oszczędności, kiedy wydatki te kształtowały się na znacznie niższym poziomie. Skarżąca wszakże wyraźnie wskazała, że w miesiącu sierpniu 2023 r. będzie jeszcze w stanie uregulować koszty utrzymania, po czym pozostanie z córką bez środków do życia.

Nie bez znaczenia dla powyższego pozostaje dokładne wyjaśnienie

i udokumentowanie kwestii pobieranego przez skarżącą i jej córkę w ramach programu 40+ świadczenia. W aktach administracyjnych sprawy (k. 23) owszem znajduje się zaświadczenie MOPS w [...] z 17 sierpnia 2023 r., wg którego świadczenie z tytułu zapewnienia zakwaterowania i wyżywienia pobierane było przez skarżącą w okresie od 18 marca do 16 czerwca 2022 r. i od 23 czerwca 2022 r. do 21 czerwca 2023 r., zaś przez jej córkę w okresie od 18 marca do 16 czerwca 2022 r. i od 23 czerwca 2022 r. do 5 lipca 2023 r. /ubocznie należy zwrócić uwagę, że nie koresponduje z tym uzasadnienie decyzji organu I instancji, w którym wskazano, że

"w okresie od 18.03.2023 r. do 21.06.2023 r. Pani V.B. otrzymywała zakwaterowanie i wyżywienie w ramach świadczenia 40+ natomiast córka powyższym świadczeniem objęta była w okresie od 18.03.2022 r. do 5.07.2022 r."/.

Z zaświadczenia tego nie wynika jednak w ogóle, jakie dokładnie to było świadczenie, jakiego rodzaju (rzeczowe, pieniężne), na jakiej podstawie zostało przyznane i w jakiej wysokości, kto był jego bezpośrednim i pośrednim beneficjentem i w jakiej kwocie (z wyjaśnień skarżącej wynika, że przynajmniej w części była nim właścicielka wynajmowanego przez nią mieszkania; jeżeli tak, niezbędne było wskazanie, czy i jakie obowiązki w związku z tym ciążyły na niej względem skarżącej i jej córki oraz czy zostały zrealizowane).

Zdaniem Sądu, tak samo jak wątpliwe dla odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy - bez uwzględnienia opisanych wyżej okoliczności sprawy – było przyjęte przez organy założenie ponoszenia przez cały okres pobytu skarżącej w Polsce stałych comiesięcznych wydatków na mieszkanie w wysokości 2250 zł, tak samo poważne zastrzeżenia budzi uwzględnienie przez organy po stronie jej dochodów kwoty 450 zł jako otrzymywanej od właścicielki mieszkania na zakup żywności.

Jak wynika bowiem wprost z zapisu protokołu rozmowy pracownika socjalnego ze skarżącą i jej córką z 8 września 2023 r. (k. 40 akt administracyjnych), tj. 5 dni przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, "właścicielka mieszkania w miesiącu lipcu

i sierpniu nie otrzymała pomocy z programu 40+ i obecnie nie przekazuje im kwoty

450 zł na zakup żywności".

Niezależnie od powyższego, wobec argumentacji organów, odniesienia wymaga ujęta przez nie również jako przesłanka przemawiająca za odmową przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku celowego bierność zawodowa jej córki, związana z brakiem zainteresowania ofertą pracy wystosowaną przez PUP

w [...]. Opierając się na zdawkowym wskazaniu tej okoliczności przez organ

I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji, zarówno ten organ jak i organ odwoławczy w żaden sposób tego nie rozważyły i nie uzasadniły.

Pomijając kwestię przerzucania na skarżącą przez organy administracji odpowiedzialności za działania innych osób (chociażby blisko spokrewnionych

i wspólnie zamieszkujących), czy w ogóle możliwości jej wpływu na ich postępowanie (córka skarżącej jest osobą dorosłą, liczącą 46 lat), to nawet jak wynika z akt administracyjnych sprawy, córka skarżącej w ramach pomocy na zakwaterowanie

i wyżywienie z programu 40 + była traktowana przez organ I instancji jako oddzielny podmiot.

Rzeczywiście, nie przyjęła ona przedstawionej jej w lutym 2023 r. oferty pracy jako [....], mimo że jak wynika z akt sprawy, w takim charakterze przez kilkanaście lat pracowała na Ukrainie, a znajdujący się w aktach sprawy wydruk tej oferty (k. 47) wskazywał na możliwość zatrudnienia obywateli Ukrainy.

W tym zakresie jednak organy administracji zupełnie pominęły i nie odniosły się do:

- zawartego w tej ofercie wymogu znajomości przez potencjalnego pracownika języka polskiego, co w przypadku córki skarżącej mogło mieć znaczenie chociażby o tyle, że wspomniany wyżej protokół z [...] września 2023 r. sporządzono w obecności tłumacza,

- podnoszonych przez skarżącą i jej córkę w toku postępowania administracyjnego okoliczności związanych ze stanem zdrowia córki skarżącej, w tym wyjaśnień, że z uwagi na jej stan zdrowia (problemy [....] spowodowane [...]) nie jest w stanie pracować w pozycji siedzącej, gdyż powoduje to zastój krwi i skutkuje krwawieniami z powodu których w czasie pobytu w Polsce była już kilkakrotnie hospitalizowana (abstrahując od możliwości i zasadności żądania dokumentacji medycznej, organy w związku z tym nie zażądały nawet stosownego potwierdzenia pobytu w szpitalu).

Odniesienia Sądu wymaga jeszcze jeden aspekt sprawy, a mianowicie związany z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rola organu odwoławczego nie może ograniczyć się wyłącznie do przyjęcia ustaleń organu pierwszej instancji i uznania ich za prawidłowe.

W okolicznościach sprawy działające jako organ odwoławczy SKO całkowicie uchybiło tym wymogom; wskazując na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, istotę tego świadczenia oraz poczynione przez organ I instancji ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w uzasadnieniu swojego stanowiska ogólnikowo i zdawkowo wywiodło jedynie, że ustalona ewidentna dysproporcja pomiędzy wydatkami a dochodami wnioskodawczyni wskazuje, że ma ona także zabezpieczone środki na wyżywienie.

Reasumując, zasiłek celowy przyznawany jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy wyraźne określenie "może być przyznany". Oznacza to, że organ administracji, mając na względzie ogólne zasady udzielania wsparcia z pomocy społecznej, ma co do zasady swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy, jak i jej wysokości. Nie oznacza to jednak dowolności, bowiem warunkowane jest to dokonaniem w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych (zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz wymogiem należytego

i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). Nie może mieć ono charakteru dyskryminującego oraz powinno zostać oparte na jasnych i czytelnych, a więc poddających się kontroli kryteriach. Samo bowiem uznanie administracyjne nie podlega kontroli Sądu, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej. Kontroli podlega natomiast sposób skorzystania z tego uprawnienia, który wyznaczają normy kompetencyjne organu administracji oraz zgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

Tym ostatnim wymogom orzekające w sprawie organy uchybiły, gdyż wydane

w sprawie decyzje zostały podjęte bez należytego zebrania i rozważenia materiału dowodowego warunkującego ich prawidłowość, a w przypadku organu odwoławczego także z ewidentnym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (w tym bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów odwołania wskazujących na nieprawidłowość ustaleń w zakresie dochodów i wydatków skarżącej i jej córki), co przekładało się na sygnalizowaną już wyżej przedwczesność odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku celowego.

Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 11,

art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.