Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 154/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 128, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 22 listopada 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz N. K. kwotę 2.105 (dwa tysiące sto pięć) złotych, tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez N. K. (zwaną dalej "skarżącą"), jest decyzja Wojewody Opolskiego (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") z dnia 5 lutego 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 22 listopada 2018 r., nr [...], wydaną w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą na drogę.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Strzelecki decyzją z 31 października 2017 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg publicznych łączących ulicę [...] i [...] na terenie tzw. zieleni miejskiej w [...], stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy [...] nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,0133 ha, [...], obręb [...], Gmina [...], księga wieczysta [...], stanowiącej dotychczas własność skarżącej.

Wojewoda Opolski decyzją z dnia 14 maja 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty Strzeleckiego w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości

Następnie decyzją z 22 listopada 2018 r., nr [...], Starosta Strzelecki orzekł o odszkodowaniu za ww. nieruchomość w wysokości 7.186 zł. W uzasadnieniu odwołał się do opinii biegłego rzeczoznawcy, który w ocenie organu zastosował właściwą metodykę wyceny, przyjmując ceny rynkowe odpowiednich nieruchomości porównawczych. Podniósł też, że wycena była konieczna ze względu na to, że negocjacje z dotychczasową właścicielką nieruchomości nie dały rezultatu.

Od tej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, zarzucając wadliwą wycenę zajętego gruntu przez nieuwzględnienie zmniejszenia wartości pozostałej części nieruchomości oraz pogorszenia jej warunków mieszkaniowych w związku z ruchem kołowym na budowanej drodze oraz hałasem i spalinami.

Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji przywołał art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) - dalej "specustawa drogowa" oraz art. 134 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) - dalej "u.g.n." i wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Podniósł też, że zawarta w przepisach u.g.n. tzw. "zasada korzyści" wychodzi z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem nieruchomości na cel publiczny. Jeśli więc takie zwiększenie wartości rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawy nie będzie stanowić wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość określona z uwzględnieniem alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny, tj. pod drogę publiczną. Dalej Wojewoda wskazał na wynikający z art. 154 ust. 1 – 3 u.g.n. sposób wyceny nieruchomości oraz znaczenie operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową, który winien odpowiadać wymogom przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie". Zauważył, że pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być rozumiane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania. Uwzględniając wpływ jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów planistycznych, nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie cen transakcyjnych jest determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych można uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych.

Przechodząc do materii sprawy organ odwoławczy wskazał, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za nabytą z mocy prawa przez Gminę [...] sporną nieruchomość, był operat szacunkowy z 18 czerwca 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – K. Ś. Rzeczoznawca ustalił, że dla wycenianego gruntu istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr V/20/2015 Rady Miasta w Strzelcach Opolskich z dnia 28 stycznia 2015 r., zgodnie z którym stanowi on tereny drogi klasy dojazdowej, oznaczone symbolem [...]. Rzeczoznawca majątkowy przyjął jako rynek teren województwa opolskiego, zaś badaniem objęto transakcje z okresu od 2015 r. do chwili sporządzenia operatu. Rzeczoznawca określając wartość gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i na podstawie analizy rynku nieruchomości ustalił, że zaktualizowana średnia cena metra kwadratowego nieruchomości o podobnym do wycenianej przeznaczeniu wynosiła w badanym okresie 26,65 zł. Autor operatu określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Według biegłego są to: lokalizacja i stopień zagospodarowania terenu związanego z nieruchomością. W dalszej części biegły określił cechy rynkowe wycenianej nieruchomości i przypisał im odpowiednie oceny, określając jednocześnie współczynniki korygujące. Wartość całkowita gruntu nieruchomości została określona na kwotę 4.857 zł licząc według skorygowanej do poziomu 36,52 zł stawki za 1m2, a ogrodzenia murowanego na kwotę 2.329 zł. Łącznie wartość nieruchomości skarżącej wyniosła 7.186 zł. Wojewoda zwrócił również uwagę na to, że organ administracyjny nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, a wobec tego ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Kontroli podlega jedynie proces wyceny, w którym zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 ust. 4 u.g.n., w świetle którego jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeśli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania, lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny. Podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, zanim sporządzi on operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, wynikającego z § 36 rozporządzenia, pozwalającego określić wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczanej. W operacie szacunkowym przedmiotowej nieruchomości – zdaniem Wojewody – rzeczoznawca majątkowy wykazał, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości jest zgodne z celem wywłaszczenia, a zatem nie ma konieczności badania zasady korzyści.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę zmniejszenia wartości pozostałej części nieruchomości oraz pogorszenia warunków mieszkaniowych organ odwoławczy podniósł, że wartość nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku dotychczasowego właściciela. Brak jest bowiem przepisów prawa przewidujących możliwość powiększenia odszkodowania o elementy takie jak spadek wartości pozostałej po podziale części nieruchomości, czy uciążliwości lub szkód spowodowanych przejęciem, lokalizacją drogi czy zwiększeniem natężenia ruchu kołowego. W obecnym stanie prawnym dotychczasowemu właścicielowi działki nabytej z mocy prawa pod realizację inwestycji drogowej nie przysługuje też roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej.

W skardze pełnomocnik skarżącej zarzuciła naruszenie:

- art. 130 ust. 2 u.g.n. na skutek uznania, że operat szacunkowy K. Ś. jest prawidłowy,

- art. 151 ust. 1 u.g.n. na skutek przyjęcia, że ustalona przez rzeczoznawcę kwota odszkodowania odpowiada wartości rynkowej nieruchomości,

- art. 134 ust. 1 u.g.n. na skutek nieuwzględnienia rodzaju nieruchomości, położenia, przeznaczenia i stanu w jakim się znajdowała,

- art. 80 K.p.a. na skutek wadliwej oceny operatu szacunkowego.

Wskazując na powyższe wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniosła, że rzeczoznawca nie wziął pod uwagę tego, że sporny grunt znajduje sie w ścisłym centrum miasta, a w przypadku jego sprzedaży można by było uzyskać cenę przynajmniej dwukrotnie wyższą. Skoro odszkodowanie nie uwzględnia zmniejszenia wartości pozostałej części działki skarżącej oraz uciążliwości związanych z umiejscowieniem w jej sąsiedztwie drogi, to przynajmniej odszkodowanie za wywłaszczony grunt powinno być – jej zdaniem – realne.

Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość skarżącej, wywłaszczoną na podstawie przepisów specustawy drogowej, na potrzeby budowy drogi.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były zatem przepisy tej ustawy oraz przepisy u.g.n., do których ustawa ta odsyła.

Nieruchomość oznaczona jako działka nr a została przeznaczona na potrzeby i realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulic [...] i [...] w [...]. Działka znajduje się w liniach rozgraniczeniowych inwestycji drogowej objętej decyzją Starosty Strzeleckiego z 31 października 2017 r. Decyzja powyższa stała się ostateczna z dniem 14 maja 2018 r. Z tym dniem przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Gminy [...] na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej.

Na podstawie art. 12 ust. 4f tej ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługują do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Od strony proceduralnej należało zaznaczyć, że w przypadku niedojścia do porozumienia pomiędzy dotychczasowym właścicielem gruntu a jednostką uwłaszczoną na tym gruncie, co jak wynika z załączonych do akt dokumentów (protokół negocjacji, postanowienie o zawieszeniu postępowania, informacja Burmistrza [...] z dnia 2 października 2018 r., postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania z dnia 5 października 2018 r.) miało w sprawie miejsce, zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinia sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego.

Warunki powyższe niewątpliwie zostały w sprawie spełnione.

W ocenie Sądu organy obu instancji jednak nieprawidłowo uznały, że operat z dnia 18 czerwca 2018 r., sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia i jako dowód w sprawie może stanowić podstawę dokonania ustaleń faktycznych w sprawie w zakresie wysokości należnego odszkodowania.

Wadliwa okazała się metodyka sporządzenia operatu przyjęta przez rzeczoznawcę, wynikająca z wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Stosownie do treści przepisu art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Z kolei według treści przepisu art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Stosownie zaś do treści art. 135 ust. 1, 2 u.g.n., jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych.

Zgodnie zaś z art. 135 ust. 4 u.g.n. przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia.

Rzeczoznawca w złożonym operacie dokładnie opisał stan techniczny i prawny nieruchomości. Dokonał ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości wskazując, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie, zgodnie z planem, na którym widniał dla niej zapis [...], stanowiło drogę klasy dojazdowej.

Wobec powyższego biegły przyjął, że skoro działka przeznaczona jest pod tereny drogowe i została wywłaszczona pod budowę drogi, nie ma konieczności zweryfikowania czy nastąpiło w tym wypadku zwiększenie wartości tej nieruchomości, by móc zastosować zasadę korzyści wynikającą z art. 134 u.g.n. (k. 8 operatu). Dalej zastosował przepis § 36 ust. 1 i nast. rozporządzenia i ustalił wartość nieruchomości, przyjmując do celów komparatystycznych obrót nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego na cele drogowe z terenu województwa opolskiego.

Do wyceny przedmiotowego gruntu rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, metodę porównania parami, która jego zdaniem najdokładniej oddaje zachowania i mechanizmy badanego rynku. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomości podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są cechy transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

W wyniku przeprowadzonych obliczeń określił wartość jednostkową powierzchni 1 m2 gruntu na kwotę 36,52 zł oraz wartość rynkową działki na kwotę 4.857 zł. Ustalił również wartość znajdującego się na działce ogrodzenia na kwotę 2.329 zł (wycena w tej części nie jest przez skarżącą kwestionowana).

Nie wnikając w merytoryczną zawartość wyliczenia dokonanego przez rzeczoznawcę, do czego ani organ ani Sąd nie jest uprawniony, nie można zgodzić się z zajętym przez niego stanowiskiem, że w stanie faktycznym sprawy zasada korzyści, wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n., nie mogła mieć zastosowania.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Z kolei przepis art. 134 ust. 1 u.g.n. wprowadza zasadę, iż podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie jest wartość rynkowa nieruchomości. Nie oznacza to, że odszkodowanie ma zawsze być równe wartości rynkowej nieruchomości (jako przedmiotu prawa własności), ale jedynie że podstawę wyjściową do ustalenia odszkodowania stanowi ta właśnie wartość. Od tej zasady w art. 134 ust. 1 u.g.n. przewidziano tylko jeden wyjątek przez odesłanie do art. 135 u.g.n., w którym mowa jest o tym, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Z tego względu NSA w wyroku z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 509/16 (zam. na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), uznał, że generalna zasada ustalania odszkodowania na podstawie wartości rynkowej nieruchomości nie może doznać żadnego ograniczenia w drodze przepisu szczególnego. Odszkodowanie ma zatem odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości bądź wartości ograniczonego prawa rzeczowego, które było przedmiotem wywłaszczenia. W tym zakresie odpowiedzialność odszkodowawcza powinna wyrażać się w obowiązku naprawienia szkody w granicach strat poniesionych przez wywłaszczonego, jego rzeczywistego uszczerbku majątkowego, zaś wartość rynkowa nieruchomości zdefiniowana została w art. 151 ust. 1 u.g.n. jako prawdopodobna cena możliwa do uzyskania w obrocie z tytułu sprzedaży własności nieruchomości. Stanowi to maksymalną wysokość odszkodowania za wywłaszczenie a także maksymalną wysokość za wywłaszczenie wszystkich praw do danej nieruchomości (zob. E. Bończak-Kucharczyk "Komentarz aktualizowany do art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami" – System Informacji Prawnej LEX).

Jeśli chodzi o przeznaczenie nieruchomości, to określając wartość rynkową nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, bierze się co do zasady pod uwagę przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (określonym w planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), ale tylko wtedy, gdy przeznaczenie zgodne z tym celem powoduje wzrost wartości nieruchomości w porównaniu z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 3 u.g.n. dla celów odszkodowania określa się wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeśli natomiast mamy do czynienia z odwrotną sytuacją i przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (zob. E. Bończak-Kucharczyk - op. cit. teza 2. i powołane tam orzecznictwo).

Zwrócić również należy uwagę na to, że § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Tę ostatnią normę – jak się wydaje – zastosował rzeczoznawca w kontrolowanej sprawie jako normę szczególną, powodującą wyłączenie zasad wynikających z przepisów u.g.n. w sytuacji, gdy przedmiotem wyceny jest nieruchomość drogowa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak, że nie można uznać, że w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne, prawidłowe jest uwzględnienie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1394/17 (zam. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem zasady korzyści. W przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego porównania z kolei zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego trybu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego. Sąd przypomniał, że stosownego wyjaśnienia dokonało Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w stanowisku zawartym w "Informacji o sposobie wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych" (dostępnej na stronie internetowej tego Ministerstwa – www.transport.gov.pl).

Zdaniem Sądu chodzi tu o zbadanie faktycznego (a nie wywiedzionego z szeroko rozumianych dokumentów planistycznych) przeznaczenia nieruchomości wynikającego z dotychczasowego sposobu jej użytkowania przez wywłaszczonego właściciela, jako determinanty wyceny jej wartości rynkowej na podstawie metodyki wynikającej z art. 150 § 2 i 3 u.g.n. oraz dokonanie w ten sposób wyceny jej rzeczywistej realnej wartości.

W uzasadnieniu przywołanego wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. NSA precyzyjnie wyjaśnił, że rzeczoznawca powinien:

- po pierwsze: określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem, przejęciem z mocy prawa ustalonego np. jako mieszkaniowe, rolne ...). Konieczność określenia wartości rynkowej nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania wynika wprost z art. 134 u.g.n.;

- po drugie: określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia,

- po trzecie: dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) nie skutkuje zwiększeniem wartości,

- po czwarte: większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania.

NSA podkreślił, że tylko tak ustalone odszkodowanie z zastosowaniem reguł wyrażonych w art. 134 u.g.n. i § 36 rozporządzenia będzie odpowiadało "słusznemu odszkodowaniu", w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, o czym wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki TK z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, publ. OTK Seria A 2004 nr 7, poz. 66, z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, publ.OTK-A2012 nr 9, poz. 106).

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca nie ustalił wartości wycenianej nieruchomości na podstawie jej cech szczególnych wynikających z dotychczasowego sposobu użytkowania. Sposób ten został zresztą również określony bardzo zdawkowo jako "grunt zabudowany ogrodzeniem murowanym" (str. 6 operatu pkt 5 5.1 lit. b), co nie oddaje istoty i charakteru spornej działki z punktu widzenia zasad klasyfikacji gruntów, jej położenia na konkretnym terenie urbanistycznym, wielkości działki ulegającej podziałowi przed tym podziałem czy potencjalnych możliwości faktycznego przeznaczenia tej nieruchomości jako elementu pewnej zorganizowanej całości – z uwzględnieniem podobnych działek na gruntach przyległych.

Oznacza to, że nie można zweryfikować zajętego przez rzeczoznawcę stanowiska, że zasada korzyści w sprawie nie może mieć zastosowania, czy też poprawności przyjęcia założenia, że wycena nieruchomości na podstawie jej przeznaczenia w planie miejscowym jest dla skarżącej korzystna.

W świetle wyżej powiedzianego, należało przyjąć, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca decyzja Starosty Strzeleckiego zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko organu odwoławczego, że takie okoliczności jak zmniejszenie wartości gruntu pozostałego po wydzieleniu działki na cele drogowe, pogorszenie komfortu zamieszkania związanego z wybudowaniem drogi (zwiększone natężenie ruchu drogowego oraz związana z tym emisja spalin i hałasu) nie mogą mieć znaczenia dla oszacowania wartości gruntu wywłaszczonego, gdyż ustawodawca w sposób precyzyjny uregulował zasady tej wyceny – wyłącznie z punktu widzenia jego wartości transakcyjnej.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 288 zł, ustalony stosownie do § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, z późn. zm.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 1.800 zł, wynikające z § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się przede wszystkim do dokonania - na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego - ustaleń faktycznych istotnych dla oceny dotychczasowego sposobu korzystania lub przeznaczenia wywłaszczonego gruntu oraz ponowienia operatu szacunkowego przy uwzględnieniu sformułowanych w tym uzasadnieniu zasad.