Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 249/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2 i 3, art. 28a
journal: Dz.U. 2023 poz 1230
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 grudnia 2023 r., nr UP-942/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 września 2023 r., nr 1985/2023.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [dalej: ZUS, organ] z 18 grudnia 2023 r. nr UP-942/2023, wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez P. M. [dalej: wnioskodawca, strona, skarżący], utrzymująca w mocy decyzję ZUS z 12 września 2023 r., nr 1985/2023, odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskodawca zwrócił się do ZUS o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu składek. W toku postępowania administracyjnego powołał się w szczególności na zły stan zdrowia, trudną sytuację finansową, pozostawanie bez zatrudnienia, a także na umorzenie postępowania egzekucyjnego przez Komornika Sądowego wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji.

Decyzją z 19 lipca 2023 r., nr [...], organ, działając na podstawie art, 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa] w związku z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 497) [dalej: usus] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie składek na ubezpieczenia za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych.

Następnie ZUS wydał 12 września 2023 r. decyzję nr 1985/2023, odmawiającą wnioskodawcy:

1) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 usus, umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 92 617,74 zł,

2) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 usus oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) [dalej: rozporządzenie], umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 55 909,41 zł.

W uzasadnieniu organ omówił dowody zebrane w toku postępowania i ustalenia faktyczne, które z nich wynikają, przywołał podstawy prawne rozstrzygnięcia, a także wyjaśnił, że należności objęte decyzją nie uległy przedawnieniu. ZUS ustalił, że strona wyrejestrowała działalność gospodarczą 27 sierpnia 2018 r. i aktualnie nie osiąga dochodów. Wnioskodawca jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z partnerką oraz jedną z jej córek. Od 2 marca 2023 r. partnerka jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna i zgodnie z oświadczeniem otrzymywała 1 014,01 zł netto. Partnerce od 5 sierpnia 2023 r. nie przysługuje już zasiłek dla bezrobotnych. Partnerka pobiera świadczenie "500+" oraz 300,00 zł alimentów. Rodzina ponosi miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu: czynszu 600,00 zł; opłat eksploatacyjnych 1 030,00 zł, kosztów związanych z leczeniem 160,00 zł, innych kosztów 500,00 zł. Oprócz zadłużenia z tytułu składek wnioskodawca posiada zobowiązania alimentacyjne za okres 04.2023-07.2023 na kwotę 2 000,00 zł (miesięcznie w wysokości 500,00 zł). Wnioskodawca jest zadłużony w T. Zobowiązania nie są spłacane. Strona nie posiada nieruchomości. Strona posiadała nieruchomość, na której ZUS dokonał zabezpieczenia należności z tytułu składek. Nieruchomość została sprzedana w kwietniu 2023 r. W Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wnioskodawca figuruje jako właściciel: przyczepy specjalnej [...], samochodu osobowego [...] (sprzedany/spalony), samochodu osobowego [...] (sprzedany). Strona nie posiada wierzytelności.

Odnosząc się do art. 28 ust 3 usus, organ uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na całkowitą nieściągalność. Wskazując na treść art. 28 ust. 3 pkt 5 usus, organ wyjaśnił, że do akt sprawy wnioskodawca przedłożył postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego z wniosku T. wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. ZUS zaznaczył, że przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 usus nie można identyfikować jedynie z samym faktem umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z przepisu tego wynika bowiem, że przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 usus zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z powyższego wynika zatem, że do wypełnienia hipotezy powyższej normy dochodzi jedynie wtedy, gdy podjęta przez organ egzekucyjny czynność (wydane orzeczenie) stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W przypadku czynności w postaci postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydane w tym przedmiocie orzeczenie musi być orzeczeniem, które oprócz formalnego zakończenia postępowania egzekucyjnego stwierdza równocześnie brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W dniu wydania postanowienia strona była właścicielem nieruchomości. Zatem Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W związku ze sprzedażą nieruchomości obecnie możliwe jest dochodzenie należności z tytułu składek z przedmiotu hipoteki od dłużnika rzeczowego.

Dalej organ stwierdził, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności zostało określone w art. 28 ust. 3a usus i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu. Stałe miesięczne koszty utrzymania strony wynoszą łącznie 2 290,00 zł. Przedstawiony w aktach sprawy stan finansów gospodarstwa domowego wskazuje, że ponoszone wydatki przekraczają osiągane dochody. Dla ZUS nie jest jasne zatem, skąd wnioskodawca czerpie środki finansowe na zakup żywności, odzieży, środków czystości. Niejasna sytuacja dotycząca finansowania wskazanych wydatków uniemożliwia dokonanie faktycznej oceny sytuacji materialnej strony. W ocenie ZUS wnioskodawca nie udowodnił, że nie ma żadnej możliwości uregulowania należności z tytułu składek. Ponoszenie kosztów z tytułu miesięcznych opłat nie stanowi podstawy do umorzenia należności. Nie można uznać, że opłaty np. za czynsz i energię są to nadzwyczajne czy nieprzewidziane wydatki. Są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa. ZUS nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem. Ograniczone możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości, a trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów musi zostać udowodniona. Obowiązek udowodnienia wszelkich okoliczności, pozwalających na ocenę zaistnienia przesłanek z § 3 rozporządzenia spoczywa na osobie, która ubiega się o umorzenie. Okoliczność trudnej sytuacji materialnej nie oznacza automatycznie konieczności umorzenia należności z tytułu składek. Na organie orzekającym w sprawie ciąży bowiem obowiązek oceny nie tylko sytuacji finansowej, w jakiej płatnik się znajduje w momencie rozpatrywania wniosku, ale obowiązek uwzględnienia jego prognozowanej sytuacji materialno-bytowej. W ocenie organu wnioskodawca nie udowodnił, że nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Strona nie przedstawiła żadnego dokumentu, który świadczyłby o wykluczeniu z rynku pracy. W przedłożonym orzeczeniu o lekkim stopniu niepełnosprawności wskazano na otwarty rynek pracy i przeciwwskazanie jedynie do ciężkiej pracy fizycznej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że sytuacja zdrowotna strony uniemożliwia pozyskiwanie dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia. Płatnik składek odpowiada za zobowiązania całym swoim majątkiem, zarówno obecnym, jak i przyszłym. Jeżeli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości odzyskania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to w takiej sytuacji umorzenie należności byłoby przedwczesne. Zgromadzony materiał dowodowy, w ocenie organu, nie daje podstaw do stwierdzenia trwałego ubóstwa oraz uznania, że sytuacja materialna strony ma charakter definitywny. Sytuacja finansowa wnioskodawcy nie uzasadnia stwierdzenia, że trudności płatnicze mają charakter stały. Strona jest w wieku aktywności zawodowej i nie udowodniła problemów zdrowotnych całkowicie wykluczających ją z rynku pracy. Wnioskodawca jest zgłoszony jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, co wyraża jego gotowość do podjęcia zatrudnienia. Zgromadzone dowody, zdaniem ZUS, nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. ZUS jako podmiot wykonujący przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych obowiązany jest zlecone przez ustawodawcę zadania realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podejmując decyzję w sprawie umorzenia, organ bierze pod uwagę nie tylko ważny interes strony, lecz również ważny interes ogólnospołeczny. W sprawie niniejszej ZUS odmówił uwzględnienia wniosku strony, przedkładając interes społeczny nad interes osoby zobowiązanej.

Skarżący nie zgodził się z opisaną wyżej decyzją i wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując przy tym wyrażoną przez ZUS ocenę stanu sprawy w kontekście przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3 pkt 5 usus, podnosząc brak należytego wyjaśnienia kwestii przedawnienia zaległych należności oraz bezpodstawne uznanie za nierzetelne oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku i dochodach. Podkreślił, że jedynym powodem nieuregulowania należności z tytułu składek były nagłe i nieprzewidziane problemy zdrowotne. Wskazał ponadto na rosnące zadłużenie z tytułu alimentów na małoletnie dziecko, dostarczania wody i odbioru nieczystości, a także dostarczania energii elektrycznej. Wyjaśnił też, że nie posiada majątku, a w tym ruchomego – w szczególności przyczepy.

Decyzją z 18 grudnia 2023 r., nr UP-942/2023, ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z 12 września 2023 r., nr 1985/2023, o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu omówił dotychczasowy przebieg postępowania, a także wyjaśnił, że w celu rozpatrzenia sprawy skorzystał z danych wygenerowanych z systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Na ich podstawie organ ustalił, że wnioskodawca: 1) prowadził działalność gospodarczą kod PKD 43.99.Z - Pozostałe specjalistyczne roboty budowlane, gdzie indziej niesklasyfikowane; 2) jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, 3) posiadał majątek nieruchomy, tj. lokal mieszkalny w O., na wskazanym majątku ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego na poczet należności z tytułu nieopłaconych składek, nieruchomość została sprzedana w kwietniu 2023 r., 4) posiada samochód osobowy [...] z 1991 r. oraz [...] z 1998 r. ZUS dokonał analizy kwestii przedawnienia należności z tytułu składek według przepisów prawnych regulujących kwestie przedawnienia z powołaniem się na zmiany prawa w tym zakresie, a także stwierdził, że w analizowanej sprawie zawieszenie biegu terminu przedawnienia było spowodowane wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

W ocenie ZUS w sprawie nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności składek z art. 28 ust. 3 usus. W szczególności nie zaistniała przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 usus. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Komornika Sądowego o zakończeniu postępowania z urzędu wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Jednak fakt umorzenia postępowania egzekucyjnego, w którym dochodzono innych zobowiązań, jest niewystarczającą przesłanką do uznania, że w odniesieniu do zobowiązań z tytułu składek również zachodzą przesłanki do jego umorzenia. Ponadto do akt sprawy wnioskodawca przedłożył zawiadomienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w O. o zakończeniu egzekucji prowadzonej na podstawie dalszego tytułu wykonawczego, w jego uzasadnieniu wskazano, że w związku ze sprzedażą nieruchomości zakończono postępowanie prowadzone na podstawie dalszych tytułów wykonawczych. Jednakże postanowieniem tym nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić skuteczną egzekucję. Postanowienie to nie może stanowić podstawy do umorzenia, gdyż po pierwsze, ZUS jako wierzyciel zobowiązany jest na bieżąco monitorować sytuację dłużników – jeśli ta uległaby zmianie i jeśli pojawiłyby się składniki majątku, bądź też źródło dochodu mogące stanowić przedmiot egzekucji, organ zobowiązany jest wszcząć ponownie egzekucję; po drugie, w związku ze sprzedażą nieruchomości obecnie możliwe jest dochodzenie należności z tytułu składek z przedmiotu hipoteki od dłużnika rzeczowego. W ocenie organu również przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 usus nie zachodzi, ponieważ nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, gdyż zaległości figurujące na koncie strony zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ZUS w Opolu. Obowiązkiem wierzyciela jest badać na bieżąco czy sytuacja finansowa dłużnika uległa zmianie, a w przypadku nabycia praw majątkowych lub podjęcia zatrudnienia ZUS jako wierzyciel ma nie tylko prawo, ale i obowiązek ponownego zastosowania środków egzekucyjnych. Postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się, nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych, organ działając jako wierzyciel, nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Nieściągalność należności z tytułu składek związana jest zasadniczo z całkowitą, aktualną i przyszłą niemożnością skutecznego ich dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym oraz nieracjonalnością wszczęcia takiego postępowania.

Dalej ZUS wyjaśnił, że podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu oraz art. 28 ust. 3a usus. Wnioskodawca podniósł, że w 2020 r. nie miał możliwości znalezienia pracy z powodu zaistnienia epidemii COVID-19. Nikt wtedy nie zatrudniał nowych pracowników i nie było też warunków do podejmowania się prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie organu sama sytuacja związana z pandemią koronawirusa i inne wiążące się z tym negatywne konsekwencje zarówno dla aktywnych przedsiębiorców, jak i dla pozostałych ubezpieczonych nie może być podstawą do umorzenia zaległości. Stan epidemii był stanem przejściowym. Stwarzał pewne ograniczenia, ale nie wykluczał zupełnie z możliwości podjęcia zatrudnienia. Analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubrania itp.), czy mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. Umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskiwanie dochodów nie jest możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec ZUS. Natomiast wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności. We wniosku strona powołała się trudną sytuację zdrowotną i orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu wskazane problemy nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Pomimo powoływanych trudności zdrowotnych wnioskodawca nie udowodnił, że stan zdrowia trwale wyklucza go z rynku pracy. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że strona jest zdolna do podjęcia zatrudnienia na otwartym rynku, a uwzględnienia wymaga przeciwskazanie do ciężkiej pracy fizycznej. Posiadanie statusu osoby bezrobotnej daje możliwość otrzymania pomocy w celu uzyskania zatrudnienia, przygotowania zawodowego osób dorosłych, a także skorzystania z różnych form przeciwdziałania bezrobociu. ZUS stanął na stanowisku, że strona ma możliwość podjęcia zatrudnienia w innym zakresie aniżeli praca w zawodzie zgodnym z wykształceniem. Również bardzo ograniczone możliwości płatnicze, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. W toku postępowania odwoławczego wnioskodawca wyjaśnił, że konkubina obecnie nie otrzymuje zasiłku wykazanego w złożonym oświadczeniu, ponieważ informacja ta była aktualna w dacie sporządzania oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym. Dodał, że jego rodzina otrzymuje pomoc od rodziny partnerki. Strona nie doprecyzowała jednak w jakim zakresie jest udzielana wspomniana pomoc. Organ stwierdził, że w gospodarstwie prowadzonym przez wnioskodawcę nie ma żadnych zaewidencjonowanych dochodów służących zaspokojeniu bieżących potrzeb, poza bliżej nieokreśloną pomocą od rodziców partnerki i zapewne świadczenia 500+, które partnerka otrzymuje na córkę. ZUS wskazał, że dokonując rozeznania sytuacji finansowej płatnika, każdorazowo jest zobligowany do analizy dochodów osiąganych w rodzinie na podstawie minimum socjalnego ustalonego 10 listopada 2023 r. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, który za II kwartał 2023 r. wyniósł 4.686,06 zł dla trzyosobowego gospodarstwa pracowniczego. ZUS stwierdził, że pomimo dochowania staranności nie był w stanie ustalić rzeczywistej sytuacji majątkowej strony, a więc nie może w sposób wiarygodny odnieść jej sytuacji życiowej do wskaźnika minimum socjalnego. Z informacji przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że ponosi on stałe wydatki (wraz z kosztami leczenia) w łącznej wysokości 2.290,00 zł, co wzbudziło wątpliwości organu w kontekście braku otrzymywania jakiegokolwiek dochodu w wykazanym gospodarstwie domowym. W ocenie organu wnioskodawca nie wyjaśnił i nie udokumentował wielu istotnych okoliczności, które mogą kształtować jego sytuację materialno-bytową. Można zatem sądzić, że materiał dowodowy jest niejednoznaczny. Wobec powyższego ZUS stanął na stanowisku, że podnoszona przez stronę trudna sytuacja materialna jest spowodowana wyłącznie brakiem zatrudnienia, które nie wynika z wykluczenia z aktywności zawodowej. Przedłożone oświadczenie o stopniu niepełnosprawności wskazuje jedynie ograniczenia przy podejmowaniu zatrudnienia. Nie sposób przyjąć, że fakt zarejestrowania w urzędzie pracy oznacza, że wnioskodawca nie odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy ze strony powiatowego urzędu pracy, poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy oraz nie odmówił bez uzasadnionej przyczyny udziału w działaniach w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, realizowanych przez powiatowy urząd pracy, inne podmioty na jego zlecenie lub przez ośrodek pomocy społecznej. Sam fakt pozostawania osobą bezrobotną na obecnym rynku pracy nie stanowi elementu wyjątkowości, zatem nie może stanowić okoliczności skutkującej umorzeniem należności. Przyjęcie takiej zasady prowadziłoby do wykorzystywania przepisów w zakresie umarzania celem wyzbycia się ciążących na dłużnikach zobowiązań. Posiadanie statusu osoby bezrobotnej umożliwia dokonanie przekwalifikowania zawodowego, tym bardziej w sytuacji, gdy przeciwskazaniem jest podejmowanie ciężkiej pracy fizycznej. Niezrozumiałe jest, dlaczego strona nie podejmuje zatrudnienia uwzględniającego powyższe ograniczenie. Poszukiwanie pracy można także realizować we własnym zakresie. Wykazana przez stronę bierna postawa w zakresie uzyskiwania dochodów niezbędnych do utrzymania nie może być przesłanką do umorzenia należności z tytułu składek. W tej sytuacji umorzenie należności byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i naruszałoby konstytucyjną zasadę równości społecznej. Obecnie restrykcje związane z epidemią COVID-19 należą do przeszłości, a rynek pracy jest otwarty na pracowników. ZUS nie odnalazł również w zebranych dokumentach odzwierciedlenia przeszkód do podjęcia pracy przez partnerkę, co przyczyniłoby się do poprawy sytuacji finansowej wspólnie prowadzonego gospodarstwa domowego. Przedłożona do akt dokumentacja oraz ustalenia własne nie doprowadziły organu do ustalenia w sprawie przesłanki ubóstwa lub trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Podnoszona przez stronę trudna sytuacja materialna spowodowana jest wyłącznie brakiem zatrudnienia. Powołana sytuacja nie wynika z przyczyn niezależnych, którym nie można się przeciwstawić. ZUS stanął na stanowisku, że sytuacja wnioskodawcy jest przejściowa i przy dołożeniu należytej staranności i przestrzeganiu zasad prawidłowej gospodarki oraz stosownie do swoich sił umysłowych i fizycznych wnioskodawca jest w stanie znaleźć pracę i osiągać z niej dochody. Strona poinformowała organ, że jedyną przyczyną nieuregulowania należności z tytułu składek były nagłe i nieprzewidziane problemy zdrowotne. Gdyby stan zdrowia wnioskodawcy dramatycznie się nie pogorszył, to w ogóle nie powstałoby zadłużenie. Jednakże zadłużenie widniejące na koncie składek dotyczy okresu (z przerwami) od maja 2005 r. do sierpnia 2018 r. Zatem zadłużenie strony powstało na długo przed powołanymi problemami zdrowotnymi. Ponadto ZUS ustalił, że wnioskodawca sprzedał swoją nieruchomość. Oznacza to, że świadomie zarządzając własnym majątkiem, uniknął spłaty zadłużenia oraz podjął działanie ukierunkowane na uszczuplenie i wyprowadzenie składników majątkowych. Wyzbywanie się wartościowego majątku może uzasadniać przypuszczenie celowego działania zmierzającego do stworzenia stanu "całkowitej nieściągalności" lub "ciężkich skutków dla zobowiązanego". Ponadto zadłużenie, o którego umorzenie strona wnioskuje, zawiera również, oprócz należności za osobę ubezpieczoną będącą równocześnie płatnikiem tych składek oraz za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek, zaległe składki za pracowników, w części finansowanej przez nich samych. Każdy zatrudniany przez stronę pracownik, miał ze swojego wynagrodzenia potrącane składki, których wnioskodawca nie przekazywał do ZUS, działając tym samym na szkodę zatrudnionych osób, rodzi to bowiem negatywne konsekwencje dla poszkodowanych pracowników, gdyż brak tych składek skutkuje obniżeniem wysokości ich przyszłych emerytur. Biorąc pod uwagę powyższe, natychmiastowe umorzenie należności z tytułu składek naruszałoby interes publiczny oraz konstytucyjną zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Ustawodawca określił jedynie przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, nie wskazał natomiast żadnych przesłanek, które obligowałyby ZUS do umorzenia zaległości. Nawet zatem w skrajnie trudnej sytuacji materialnej czy osobistej wnioskodawcy, organ nie jest zobowiązany do uwzględnienia wniosku strony.

Strona samodzielnie sporządziła skargę, w której wniosła o uchylenie obu decyzji ZUS, zarzucając organowi, że ten wadliwie zinterpretował stan faktyczny i prawny sprawy. Skarżący podniósł, że ZUS błędnie przyjął, że w sprawie nie jest spełniona przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 usus, nie wyjaśnił należycie kwestii przedawnienia należności z tytułu składek oraz niesłusznie zakwestionował oświadczenie o stanie rodzinnym, majątku i dochodach.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku ponownej analizy ustalił, iż decyzja ZUS została wydana prawidłowo. Do złożonej skargi nie zostały przedstawione żadne nowe dokumenty. W toku postępowania dłużnik nie wykazał, że jakakolwiek forma spłat pociągnie za sobą niemożliwe do akceptacji skutki dla niego. Skarżący nie posiada innych zobowiązań oprócz zaległych rat w spłacie alimentów. Umorzenie należności za okres wskazany we wniosku (całość zadłużenia) może być uzasadnione jedynie okolicznościami o charakterze obiektywnym, wyjątkowym i trwałym. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że takie okoliczności zachodzą i zostały udowodnione przez skarżącego.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego (ustanowiony z urzędu) podtrzymał stanowisko skarżącego zawarte w skardze. Podkreślił, iż organ nie rozważył, czy istnieje faktyczna możliwość zaspokojenia się przez organ z nieruchomości skarżącego zabezpieczonej hipoteką, a która jest zamieszkiwana przez rodziców skarżącego. Podkreślił, że organ uchylił się od oceny sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego. Wskazał, iż rozbieżności co do danych o tej sytuacji, na które powołuje się organ, wynikają z upływu czasu pomiędzy złożeniem wniosku, a jego rozpoznaniem przez organ, ponieważ to w tym czasie zmianie ulegała sytuacja osobista i życiowa skarżącego i jego partnerki. Wskazał również na nierozpoznanie kwestii przedawnienia odnośnie do poszczególnych składek i odsetek od zaległości z tytułu ich nieuiszczenia, ponieważ może zaistnieć sytuacja, w której część tych należności jest przedawniona, ponieważ nie jest objęta zabezpieczeniem hipotecznym. W pozostałym zakresie pełnomocnik podtrzymał stanowisko wyrażone w swoim piśmie procesowym złożonym na rozprawie. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż występował on o zawarcie układu ratalnego i z tego, co pełnomocnik pamięta kwota, która miała być objęta tym układem, opiewała na ponad 136 tys. zł.

Pełnomocnik organu podtrzymał na rozprawie stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż zadłużenie skarżącego nie opiewa na kwotę 150 tys. zł, wskazał, iż kwota należności objętych decyzją to ponad 92 600 zł oraz ponad 55 900 zł, przy czym ta druga kwota, to kwota składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek i co do tej kwoty odmówiono umorzenia na innej podstawie prawnej. Dalej pełnomocnik wskazał, że skarżący sam wybrał formę zarobkowania, czyli prowadzenie działalności gospodarczej, zatrudniał pracowników i ponosi odpowiedzialność związaną z taką decyzją. Dalej wskazał, że organ podejmował czynności jak najmniej uciążliwe dla skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego. Natomiast wiek skarżącego wskazuje, iż ma on jeszcze możliwość zarobkowania. Podkreślił, że umorzenie zaległości spowoduje, iż ten okres nie będzie uznany za okres składkowy, co wpłynie na wysokość przyszłej emerytury skarżącego.

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie pełnomocnik skarżącego uściślił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 5 usus i art. 28 ust. 3a usus w związku z § 3 rozporządzenia, a także art. 24 ust. 4 i 5 usus oraz naruszenia zasad procedury administracyjnej z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa, a także wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.).

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 ppsa), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Na mocy art. 145 § 3 ppsa, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ppsa).

Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, to jest – weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.

Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 28 ust. 1-2 usus, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a usus.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 usus, całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Stosownie do art. 28 ust. 3a usus, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 usus).

Na podstawie delegacji ustawowej z art. 28 ust. 3b usus, zostało wydane (powoływane już wyżej) rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Rozporządzenie (§ 1) określa szczegółowe zasady umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek.

ZUS może umorzyć należności z tytułu składek na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Za rodzinę, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie Sąd podkreśla uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3a usus. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r., III UZP 6/04 (OSNP 2004/16/285) stwierdzono, iż przepis art. 28 ust. 2 usus zbudowany jest w oparciu o uznanie administracyjne, co oznacza, że decyzja w sprawie umorzenia należności ubezpieczeniowych przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzących w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 ustawy może lecz nie musi umorzyć zaległości (wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, wyrok WSA w Warszawie z 22 grudnia 2006 r., II SA/Wa 2427/06). Należy wskazać, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 238/10).

Postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek może być prowadzone wyłącznie wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie ich uiścić. Umorzenie może bowiem dotyczyć tylko należności istniejących. Umorzenie należności zgodnie z art. 31 usus w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.) [dalej: op] stanowi przyczynę wygaśnięcia zobowiązania z tytułu należności składkowych. Stosownie do art. 31 usus w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 op kolejną przyczyną skutkującą wygaśnięciem zobowiązania z tytułu należności składkowych jest przedawnienie. Przedawnienie należności z tytułu należności składkowych uniemożliwia zatem prowadzenie postępowania o ich umorzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Z powyższego wynika, że ocena, czy doszło do przedawnienia objętych wnioskiem zaległości jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości, czy innych ulg dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia, gdyż stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania (wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., II GSK 4359/16). Ustalenia, co do istnienia należności składkowych, powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 usus oraz przepisów rozporządzenia. Merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jako załatwienie sprawy co do istoty, może być wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności.

W niniejszej sprawie organ dokonał oceny stanu zaległości skarżącego w kontekście ewentualnego przedawnienia należności. Organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 usus, stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Do art. 24 usus dodano również ust. 5b stanowiący, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez ZUS lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Następnie art. 24 ust. 5b usus został zmieniony przez art. 10 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1264) z dniem 1 lipca 2004 r. i otrzymał brzmienie: bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 usus i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 usus, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 usus, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu. W analizowanej sprawie, według ustaleń organu, zawieszenie biegu terminu przedawnienia spowodowało wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Organ wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne dla poszczególnych funduszy jest prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych wskazanych w uzasadnieniu decyzji w sporządzonej tabeli w kolumnie nr 6. Pierwszą czynnością, która zawiesiła bieg terminu przedawnienia było doręczenie upomnień za okres 5-9/2005 (kolumna nr 3) oraz "doręczenie wszczęcia egzekucji" za okres od 4/2016 do 8/2018 (kolumna nr 4).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ opisał i zobrazował swoje ustalenia odnoszące się do problemu przedawnienia należności z tytułu składek. Jednakże zdaniem Sądu zarzut skargi spowodowany jest tym, że w decyzji zabrakło zobrazowania poszczególnych kwot zaległych składek w powiązaniu z terminami ich płatności i okresami rozliczeniowymi, za które te składki powinny być uiszczone. Dopiero te dane, umieszczone w tabelarycznym zestawieniu, zawierającym również określenie Funduszy, na poczet których składki miały być uiszczone, oraz dat podejmowania czynności związanych już z przymusowym dochodzeniem należności przez ZUS, dałyby jasny obraz stanu zaległości strony oraz przyczyn, z powodu których należności składkowe nie uległy przedawnieniu. Dotychczasowa analiza stanu sprawy, przeprowadzona przez organ w opisanym zakresie, jest nieczytelna dla osoby, która zapoznaje się z treścią decyzji i uchyla się od weryfikacji, którą mógłby przeprowadzić płatnik składek. Z tego powodu Sąd uznał, że kwestia ewentualnego przedawnienia niezapłaconych przez skarżącego składek wymaga dodatkowego zbadania i wyjaśnienia przez ZUS. Sąd podkreśla, że w takim stanie sprawy nie jest możliwe dokonanie jednoznacznej oceny, czy upłynął już termin przedawnienia konkretnego zobowiązania składkowego, co nie oznacza automatycznie, że dotychczasowa analiza organu jest błędna – jest ona natomiast niepełna w zakresie danych zapisanych i powiązanych ze sobą w decyzji. Badając ponownie zagadnienie przedawnienia należności składkowych organ powinien również wskazać, co słusznie podnosiła strona skarżąca w piśmie procesowym, które zobowiązania i w jakich kwotach są zabezpieczone hipoteką ustanowioną na nieruchomości. W ocenie Sądu, w postępowaniu o umorzenie zaległości nie jest natomiast (wbrew stanowisku skarżącego) możliwe dokonanie oceny, czy będzie prawnie dopuszczalne przeprowadzenie skutecznej egzekucji z nieruchomości obecnie zamieszkałej przez nabywców mieszkania poprzednio należącego do strony.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności, organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody, które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Trzeba ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania.

Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje (lub z dużym prawdopodobieństwem może powodować) konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, a jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, że opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek. Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych.

Sąd wskazuje, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się decyzja przyznająca skarżącemu zasiłek celowy. Z tego powodu organ powinien był rozszerzyć postępowanie wyjaśniające i postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy i w jakim okresie strona korzystała ze świadczeń pomocy społecznej, a także czy nadal otrzymuje tego rodzaju świadczenia. Takie okoliczności muszą być należycie rozpatrzone przez ZUS w kontekście zdolności płatniczej skarżącego i możliwości zaspokajania przez niego niezbędnych potrzeb życiowych bez sięgania po środki publiczne przeznaczone na udzielanie wsparcia osobom najuboższym. Sąd dostrzega istotną okoliczność prawną, polegającą na tym, że w postępowaniu z wniosku o umorzenie zaległości ciężar wykazania, że spełnione są ustawowe przesłanki zastosowania ulgi płatniczej spoczywa przede wszystkim na stronie, która zna swoją sytuację życiową, finansową, majątkową czy zdrowotną i tylko ona może ją należycie wykazać. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz zasady gromadzenia kompletnego materiału dowodowego i wyczerpującej jego oceny (art. 77 § 1 kpa). Jeżeli zatem wnioskodawca sygnalizuje, że korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, to kwestia ta powinna być dokładnie zbadana przez organ, który powinien wykazać się w tym zakresie aktywnością procesową. W niniejszej sprawie tak się jednak nie stało.

Należy mieć na uwadze, że umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia i wyjątkowo trudną sytuację, nie jest możliwe wywiązanie się ze zobowiązań wobec ZUS. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie. Skarżący jako inicjator postępowania powinien wykazać, że opłacenie składek pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, wystąpiły nadzwyczajne zdarzenia lub też z uwagi na przewlekłą chorobę lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiony jest możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ prawidłowo stwierdził, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim i może podjąć pracę na otwartym rynku, przy czym przeciwwskazana jest ciężka praca fizyczna. ZUS pominął natomiast, że strona dotknięta jest kompleksem schorzeń. Z dokumentów złożonych do akt sprawy administracyjnej wynika bowiem, że skarżący przeszedł [...], ale także występują u niego dolegliwości związane ze stanem [...] i układu [...]. W konsekwencji tego skarżący, pomimo zdolności do wykonywania lekkiej pracy, może w rzeczywistości być osobą, która – ze względu na ograniczenia wynikające ze stanu zdrowia – nie jest potencjalnym pracownikiem poszukiwanym na obecnie funkcjonującym rynku pracy. Warto też zauważyć, że skarżący działał na rynku usług budowlanych, a co za tym idzie – prawdopodobnie – w nowej sytuacji zawodowej trudno mu będzie wykorzystać dotychczasowe doświadczenie i wiedzę techniczną, a to pociąga za sobą konieczność zdobycia nowych kwalifikacji adekwatnych do jego potencjału i również stanu zdrowia. Nie można więc a priori wykluczyć, że strona będzie potrzebowała dłuższego czasu niezbędnego do realnego powrotu na rynek pracy, o ile stan jej zdrowia ponownie się nie pogorszy. Te okoliczności zostały jednak przez ZUS pominięte i Sąd ocenia to jako niedostatki uzasadnienia w zakresie analizy stanu faktycznego sprawy (art. 107 § 3 kpa).

Sąd zauważa też, że sam organ przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zebrany materiał dowodowy jest niejednoznaczny. Wobec takiej konstatacji, zdaniem Sądu, ZUS nie powinien kończyć postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku strony, lecz powinien rozszerzyć postępowanie wyjaśniające, żądając od wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień, materiałów i dowodów (do czego obligują art. 7 i art. 77 § 1 kpa), a dopiero wobec braku współpracy ze strony wnioskodawcy, mógłby zasadnie uznać, że niektóre doniosłe prawnie elementy stanu faktycznego nie zostały wyjaśnione, pomimo podjęcia przez ZUS aktywności procesowej. Sąd zgadza się z organem, że nie zostało dostatecznie wyjaśnione zagadnienie źródeł bieżącego utrzymania strony, a także wskazuje, że niejednoznaczna pozostała kwestia posiadania przez stronę niektórych składników majątku, takich jak np. pojazdy. To na organie spoczywał obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tak by wydana decyzja realizowała zasadę przekonywania (art. 11 kpa).

W istotnej dla skarżącego kwestii całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek z powodu braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 usus), Sąd wyjaśnia, że z przepisu tego nie wynika, iż stwierdzenie braku majątku miałoby nastąpić w toku egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek, co implikuje po stronie organu obowiązek ustalenia czy w toku prowadzonej egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego bądź komornika sądowego stwierdzono lub nie brak majątku (wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2181/17). Zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 usus całkowita nieściągalność będzie miała miejsce wtedy, kiedy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Analiza realnych możliwości spłaty zadłużenia, również w kontekście możliwości spłaty zadłużenia w przyszłości, może być prowadzona dopiero po stwierdzeniu przesłanki bezskuteczności egzekucji, w przypadku przesłanki z pkt. 5. – gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Prowadzenie tego rodzaju rozważań czy ustaleń przed stwierdzeniem bezskuteczności egzekucji byłoby bezprzedmiotowe (wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1489/17). W ocenie Sądu meriti dopiero jednoznaczne wykazanie, że organ egzekucyjny, w prowadzonym przez niego postępowaniu, stwierdził brak majątku po stronie zobowiązanego, pozwoliłoby na kategoryczne stwierdzenie, że spełniona jest przesłanka umorzenia zaległości. Nie oznacza to jednak obowiązku wydania przez ZUS decyzji uwzględniającej wniosek o umorzenie nieuiszczonych składek, choćby dlatego, że organ w takiej sytuacji będzie musiał ocenić sprawę w ramach uznania administracyjnego i dopiero wtedy będzie mógł sformułować prawidłowe rozstrzygnięcie i należycie je uzasadnić.

Końcowo Sąd podkreśla, że sytuacja życiowa, finansowa, majątkowa, zdrowotna, zawodowa itp. skarżącego powinna zostać ustalona według rzeczywistego stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji załatwiającej sprawę. W niniejszej sprawie strona podnosiła, że jej sytuacja zmieniła się w toku postępowania. Sąd wskazuje, że jeśli w sprawie wystąpi zmiana stanu faktycznego i zostanie ona zasygnalizowana przez wnioskodawcę, to również nowe okoliczności powinny być należycie wyjaśnione i ocenione przez organ w kontekście przesłanek umorzenia zaległości, nawet wtedy, gdy może to skutkować usprawiedliwionym przedłużeniem postępowania administracyjnego.

W istniejącym stanie sprawy Sąd stwierdził więc, że obie wydane przez ZUS decyzje zostały podjęte z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.