Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1882/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2 i 5, art. 48, art. 29 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 października 2023 r. nr WINB.WOA.7722.218.2023.DS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 listopada 2023 r. J. S. (dalej jako: "skarżąca"), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, złożyła skargę na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "ŚWINB" lub "organ II instancji"), opisane w rubrum niniejszego wyroku. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej jako: "organ I instancji" lub "PINB") prowadził postępowanie administracyjne, związane z realizacją obiektu kontenerowego znajdującego się przy ul. [...] w M. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Po otrzymaniu 17 kwietnia 2023 r. pisma z prośbą o przeprowadzenie kontroli legalności budowy wyżej opisanego obiektu 9 maja 2023 r. PINB zwrócił się do Starostwa [...] - Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej z zapytaniem czy organ ten jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej obiektu kontenerowego znajdującego się przy ul. [...]w M..

W dniu 16 czerwca 2023 r. Starosta [...] wyjaśnił, iż w rejestrach nie znajdują się skutecznie przyjęte zgłoszenia ani decyzje o pozwoleniu na budowę ww. obiektu kontenerowego. Ponadto poinformował, że w dniach 14 lutego 2022 r. i 13 marca 2022 r. do starostwa wpłynęły zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych dotyczące budowy pawilonu wolnostojącego przy ul.[...], gdzie inwestorem jest strona, jednak zgłoszenia te zostały wycofane.

21 czerwca 2023 r. PINB poinformował strony postępowania o planowanych czynnościach kontrolnych dotyczących legalności budynku - obiektu kontenerowego o powierzchni zabudowy 30 m², użytkowanego w ramach działalności gospodarczej sprzedaży warzyw i owoców.

W dniu 11 lipca 2023 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne w trakcie których ustalono, że na działce nr [...] w M. znajduje się obiekt o konstrukcji stalowej, usytuowany na bloczkach betonowych, o wymiarach 6,8 m x 4 m i wysokości 2,94 m. Ustalono, że właścicielem działki nr [...] w M. jest S. S., a część działki jest wydzierżawiona stronie, która oświadczyła, że była inwestorem przedmiotowego obiektu Zgodnie z jej oświadczeniem powstał on w marcu 2022 r. i służy jako sklep do sprzedaży warzyw i owoców. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną oraz fotokopię umowy najmu zawartej pomiędzy stroną a właścicielem nieruchomości.

25 sierpnia 2023 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budynku o konstrukcji stalowej, użytkowanego w ramach działalności gospodarczej sprzedaży warzyw i owoców znajdującego się przy ul. [...] w M. na działce nr [...] oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

6 września 2023 r. PINB wydał postanowienie nr [...] którym wstrzymał stronie budowę budynku o konstrukcji stalowej użytkowanego w ramach działalności gospodarczej jako sklep do sprzedaży warzyw i owoców na terenie nieruchomości o nr geodezyjnym nr [...] w M. przy ul.[...] .

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W treści środka odwoławczego wskazano, że "organ rozpoznający sprawę dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 1 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 682 ze zm.) – dalej: "P.b." poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że kontener wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 10 października 2023 r. nr [...] organ odwoławczy

1) uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości oraz

2) wstrzymał stronie budowę obiektu kontenerowego o konstrukcji stalowej o wymiarach 6,8 m x 4 m i wysokości 2,94 m użytkowanego w ramach działalności gospodarczej jako sklep do sprzedaży warzyw i owoców na terenie działki o nr geodezyjnym [...] w M. przy ul. [...] oraz poinformował o:

a. możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy obiektu kontenerowego, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację"

b. konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji budowy obiektu kontenerowego (tymczasowego obiektu budowlanego), zwanej dalej "decyzją o legalizacji",

c. zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 49d ust. 1 pkt 1) i wskazał wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 125 000 złotych.

W uzasadnieniu tego postanowienia ŚWINB przywołał treść przepisów, znajdujących zastosowanie w sprawie i wskazał, że w pierwszym rzędzie należy dokonać kwalifikacji prawnej spornego obiektu wobec stwierdzenia, że powstał on w warunkach samowoli budowlanej, celem ustalenia wymogów formalnoprawnych koniecznych do jego legalnej budowy. W ocenie PINB przedmiotowy obiekt stanowi budynek o konstrukcji stalowej, wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, którym nie legitymuje się właściciel natomiast zdaniem strony sporny obiekt nie jest trwale związany z gruntem i nie można uznać aby taki obiekt musiał wypełniać surowe wymogi związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę.

W ocenie organu II instancji PINB pominął, że obiekt o konstrukcji stalowej i niezwiązany trwale z gruntem należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany, aczkolwiek okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowo określony przez PINB sposób procedowania w sprawie, oparty o art. 48 P.b. Następnie przywołał definicję legalną tymczasowego obiektu budowlanego zawartą w art. 3 ust. 5 P.b.,. Zdaniem organu II instancji nie należy zakwalifikować spornego obiektu jako budynku wskazanego w art. 3 pkt 2 P.b. ponieważ przedmiotowy obiekt kontenerowy nie posiada konstytutywnych cech, które pozwoliłby przesądzić, że jest on budynkiem. Posadowienie obiektu na bloczkach betonowych wskazuje, że obiekt ten nie posiada cechy "trwałego połączenia z gruntem", o którym mówi art. 3 ust. 2 P.b. Zdaniem ŚWINB taka ocena znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 18 stycznia 2022 r., o sygn. akt II OSK 181/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2020 r., o sygnaturze akt II SA/Sz 151/20).

Następnie ŚWINB przywołał treść art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. i stwierdził, że przedmiotowy obiekt kontenerowy jako tymczasowy obiekt budowlany wymagał zgłoszenia właściwym organom administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie wskazał, że z ustaleń PINB wynika, iż przedmiotowy obiekt został posadowiony w obecnym miejscu w marcu 2022 r., a więc okres 180 dni do momentu jego rozbiórki lub przeniesienia zakończył się z końcem września 2022 r. W konsekwencji, zdaniem ŚWINB, skarżąca powinna była uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż po 180 dniach od wzniesienia, obiekt ten utracił cechy o jakich mowa w art. 28 ust. 1 pkt 7 P.b. ŚWINB zwrócił uwagę na fakt, że budowa obiektu była poprzedzona stosownym zgłoszeniem, które zostało jednak wycofane. Tym samym zadaniem organu II instancji wybudowanie w 2022 r. obiektu kontenerowego na działce nr [...] w M. zostało zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej i w konsekwencji prowadzi do procedowania w trybie art. 48 P.b., co prawidłowo uczynił PINB. Błędna ocena PINB co do charakteru obiektu nie miała w ocenie ŚWINB wpływu na wynik sprawy ponieważ w jej okolicznościach faktycznych i prawnych zaistniały przesłanki obligujące organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury legalizacyjnej, zgodnie z art. 48 P.b.

W ocenie ŚWINB w sprawie zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż budowa obiektu kontenerowego (tymczasowego obiektu budowlanego posadowionego na okres dłuższy niż 180 dni) nie została wyłączona spod reglamentacji Prawa budowlanego. W ustawie Prawo budowlane nie znajduje się bowiem wyłącznie spod obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu o charakterze obiektu kontenerowego.

Zdaniem organu II instancji celem prowadzonego postępowania jest zalegalizowanie obiektu, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym zasadnym jest, aby na tym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego. Organ nadzoru budowlanego wstrzymuje budowę także wówczas, gdy budowa została już zakończona, ale dokonano jej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zatem w tym zakresie organ odwoławczy ocenił działania organu I instancji jako prawidłowe.

Następnie ŚWINB wskazał, że zgodnie z treścią art. 48a P.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację i opisał kolejne możliwe działania inwestora zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśnił jak dokonał obliczenia opłaty legalizacyjnej z powołaniem się na przepisy prawa budowalnego. Dla celów wyliczenia wysokości tej opłaty organ odwoławczy zakwalifikował przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany jako "inną budowlę" i wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2023 o sygnaturze akt III FSK 1048/22: "Tymczasowy obiekt budowlany będący obiektem kontenerowym podlega kwalifikacji jako budynek bądź budowla. Z uwagi na funkcję wyłączono możliwość jego kwalifikacji jako obiektu małej architektury. Jeśli więc kontenery telekomunikacyjne nie spełniają cechy trwałego związania z gruntem, to nie mogą być kwalifikowane jako budynki, a ponieważ nie są obiektem małej architektury, to stanowią budowle". Obliczona przez ŚWINB opłata legalizacyjna wyniosła 125.000 zł.

W dalszej kolejności ŚWINB wyjaśnił sentencję podjętego postanowienia. Stwierdził, że orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", gdyż uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy. Takie rozstrzygniecie było wynikiem błędnej kwalifikacji przez PINB przedmiotu postępowania co wiązało się także z błędnym obliczeniem opłaty legalizacyjnej za obiekt kontenerowy, będący tymczasowym obiektem budowlanym a nie budynkiem.

W ocenie ŚWINB takie rozstrzygniecie nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ organ II instancji nie jest tyko organem kontrolnym, ale jest także organem merytorycznym, który realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą wart. 15 k.p.a. na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie. Na poparcie swojego stanowiska ŚWINB przywołał przykłady z judykatury.

W skardze sądowej na powyższe postanowienie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła mu:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji reformatoryjnej, w sytuacji, gdy ŚWINB w zaskarżonym postanowieniu dokonał całkowitej zmiany kwalifikacji prawnej obiektu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, co w realiach niniejszej sprawy spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania - inny bowiem jest tok rozumowania oraz inna jest argumentacja, tak faktyczna jak i prawna, w sytuacji, gdy rozważane jest stwierdzenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., co pozbawiło skarżącą możliwości obrony swoich praw;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. poprzez uznanie, że obiekt stanowiący przedmiot niniejszego postępowania to obiekt kontenerowy, który należy zaklasyfikować jako tymczasowy obiekt budowlany, który wymaga zgłoszenia właściwym organom administracji architektoniczno-budowlanej.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości;

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych,

3. wstrzymanie przez ŚWINB wykonalności zaskarżonego postanowienia, a w razie nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku, wnoszę o wydanie postanowienia wstrzymującego wykonalność zaskarżonego postanowienia przez Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca wskazała, że w jej ocenie, w realiach sprawy ŚWINB nie był uprawniony do wydania decyzji opartej o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i naruszył w ten sposób zasadę dwuinstancyjności. Ponadto zdaniem skarżącej organ II instancji nie dokonał de facto uzasadnienia z jakich przyczyn obiekt stanowiący przedmiot postępowania uznał za tymczasowy obiekt budowlany.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w treści zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, związane z realizacją obiektu budowlanego bez wymaganego prawem głoszenia. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego i o zasadach obliczania tej opłaty. Postanowienie wydawane w oparciu o ten przepis stanowi niejako wstęp do postępowania w sprawie samowoli budowlanej, w tym ewentualnego postępowania legalizacyjnego. Podstawową przesłanką do jego zastosowania jest stwierdzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego, że dany obiekt budowlany jest realizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź też pomimo wyrażenia sprzeciwu co do zgłoszenia zamiaru realizacji tego obiektu. Rozstrzygnięcie to ma charakter związany co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do jego wydania, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do jego wydania.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady przewidują art. 29-31 p.b., zawierające enumeratywne wyliczenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, ale wymagających zgłoszenia, jak również robót budowlanych, których realizacja nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że organy II instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego, stanowiącego przedmiot postępowania i zasadnie uznały, że jego budowa powinna zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Obiekt, stanowiący przedmiot postępowania jest obiektem kontenerowym o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m², nie związanym trwale z gruntem. na co wskazują ustalenia przeprowadzonych w sprawie czynności kontrolnych. Obiekty kontenerowe nie związane trwale z gruntem mają z reguły charakter tymczasowy i nie są budynkami co prawidłowo wyjaśnił organ II instancji. Jeżeli okres ich użytkowania w danym miejscu (na danej nieruchomości) ma być dłuższa niż 180 dni od momentu ich wzniesienia (posadowienia) tracą one charakter obiektów tymczasowych (na okres krótszy niż 180 dni) i staja się obiektami, które należy zakwalifikować do grupy obiektów bezpośrednio niezdefiniowanych czyli tzw. innych obiektów na które należy uzyskać pozwolenie na budowę. W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostają dwie okoliczności a mianowicie, że sporny obiekt jest kontenerem oraz że strona nie zgłosiła skutecznie jego budowy (złożyła zgłoszenie ale następnie je wycofała). Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd doszedł do wniosku, że przeprowadzona przez organ II instancji kwalifikacja wzniesionego obiektu była prawidłowa, a przeprowadzony przez niego wywód w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób jasny i rzeczowy, oparty o przepisy Prawa budowlanego, wyjaśnił skarżącej dlaczego winna była uzyskać pozwolenie na budowę dla wzniesionego przez siebie obiektu kontenerowego. Sąd nie zgadza się również z zarzutem skarżącej co do braku uprawnienia organu II instancji do podjęcia rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Organ II instancji również w sposób prawidłowy wyjaśnił dlaczego wydał postanowienie reformatoryjne i jego przyczyny. W swoim postanowieniu z dnia 6 września 2023 r. organu I instancji określił błędnie sporny obiekt jako budynek. Ustalona przez organ II instancji kwalifikacja obiektu kontenerowego jako "innego obiektu budowalnego" oraz związana z nią inna wysokość obliczonej opłaty legalizacyjnej powodowała konieczność zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji i jego uchylenia a następnie w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy ponownego orzeczenia w sprawie.

Wobec stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego realizacji przedmiotowego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zasadne było zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. i wydanie zaskarżonego postanowienia. Jak już bowiem wskazano, postanowienie to ma charakter związany i w sytuacji stwierdzenia zaistnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisu organy są zobowiązane do wydania stosownego rozstrzygnięcia.

Mając to na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.