Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 550/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, 9, 10, 11, 28
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi P. M. i D. M. na uchwałę Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 17 grudnia 2020 r., nr XXII/166/2020 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. M. i D. M. - reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 17 grudnia 2020 r. Nr XXII/166/2020 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice (dalej powoływanej także jako "Studium"), zaskarżając ją w części, w jakiej odnosi się do nieruchomości obejmującej nieruchomości skarżących, tj. działek nr ewid.[...], [...] i [...] obr. Rataje gm. Rakoniewice, w zakresie, w jakim dla terenów oznaczonych symbolem R ustalono zakaz nowej zabudowy oraz przebudowy i rozbudowy istniejących budynków, dopuszczając jedynie utrzymanie istniejącej zabudowy za wyjątkiem realizacji zabudowy związanej z zadaniami z zakresu gospodarki leśnej oraz realizacji budynków technicznych niezbędnych do realizacji zadań z zakresu gospodarki rolnej, takich jak stodoły i spichlerze.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja RP") poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie zasady praworządności z uwagi na nieuzasadnione i arbitralne wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zakazu zabudowy, który w ogóle nie uwzględnia prawa skarżących jako właścicieli nieruchomości do zagospodarowania ich na własne cele związane z prowadzeniem działalności rolniczej, podczas gdy organy winny działać w granicach ustalonych przepisami prawa oraz w sposób jasny i precyzyjny;

2) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez określenie w Studium w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów oraz kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej zakazu zabudowy dla terenów rolniczych, do których to terenów zaliczone zostały nieruchomości Skarżących. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o:

1) stwierdzenie nieważności przepisów Studium w zaskarżonej części dotyczącej nieruchomości Skarżących, w zakresie, w jakim dla terenów oznaczonych symbolem R ustalono parametry zagospodarowania terenu polegające na zakazie nowej zabudowy oraz przebudowy i rozbudowy istniejących budynków, dopuszczając jedynie utrzymanie istniejącej zabudowy, z wyjątkiem realizacji zabudowy związanej z realizacją zadań z zakresu gospodarki leśnej oraz budynków technicznych, takich jak stodoły i spichlerze, niezbędnych do realizacji zadań z zakresu gospodarki rolnej;

2) zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wskazali, że jednocześnie wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej Rakoniewic nr XLIV/325/2022 z dnia 1 grudnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Rataje i wnoszą o połączenie obu spraw do łącznego rozpoznania. Zdaniem skarżących jest to uzasadnione z uwagi na pozostawanie tych spraw ze sobą w związku, a także z uwagi na tożsamość skarżących i nieruchomości, których te skargi dotyczą (skarga zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Po [...] – uwaga Sądu).

Uzasadniając skargę wskazano, że interes prawny do wywiedzenia skargi wynika z prawa własności nieruchomości, których dotyczy uchwała w sprawie Studium. Skarżący w ramach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej są właścicielami nieruchomości stanowiących działki nr ewid.[...], [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym Rataje. Skarżący P. M. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą: "[...] P. M.".

Skarżący podnieśli, że zaświadczeniem nr [...] Skarżący P. M. został poinformowany, że Gmina Rakoniewice na dzień 12 listopada 2019 r., nie posiadała aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego i nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia nowego planu miejscowego m.in. dla działek nr [...], [...], [...]. W zaświadczeniu wskazano również, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rakoniewice, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Gminy Rakoniewice nr XIX/115/2000 z dnia 27 kwietnia 2000 r. ze zmianami, działki objęte wnioskiem strony, w tym objęte niniejszą skargą, stanowią grunty położone na obszarze rolniczej przestrzeni gospodarczej w strefie III - produkcyjno-przyrodniczej (rozwijanie działalności gospodarczej z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony dóbr kultury).

W oparciu o ww. informację uzyskaną od Burmistrza o przeznaczeniu działek w studium z 2000 roku, Skarżący P. M., w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, dnia 6 lutego 2020 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich do chowu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą. Inwestycja miała zostać zrealizowana na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], obręb Rataje, gmina Rakoniewice, o łącznej powierzchni 2,46 ha. Po toczącym się 15 miesięcy postępowaniu, Burmistrz Rakoniewic wydał w dniu 10 maja 2021 r. decyzję nr [...], w której odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia Skarżącego. Organ I instancji prymat w zakresie postępowania wyjaśniającego przyznał opinii społecznej dotyczącej realizacji przedsięwzięcia.

W międzyczasie Rada Miejska Rakoniewic dnia 17 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice, w którym nieruchomości Skarżących oznaczono symbolem R - tereny rolnicze. W odniesieniu do tych terenów w Studium wprowadzono zakazy uniemożliwiające realizację planów inwestycyjnych Skarżącego.

Skarżący wyjaśnił, że złożył odwołanie od decyzji Burmistrza Rakoniewic z dnia 10 maja 2021 r. nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. Kolegium decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. nr [...] w całości uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Dnia 1 grudnia 2022 r. Rada Miejska Rakoniewic podjęła uchwałę nr XLIV/325/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Rataje. Nieruchomości Skarżących zostały przeznaczone w tym planie miejscowym pod tereny rolnictwa z zakazem zabudowy oznaczone symbolem 1RN, dla których przewidziano również zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych (§ 3 pkt 2 i § 10 pkt 1 lit. a-b uchwały). § 5 ust. 1 pkt 1 tej uchwały wprowadził z kolei zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Dnia 3 stycznia 2023 r. decyzją nr [...] o sygn. [...] Burmistrz Gminy Rakoniewice odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia Skarżącego ze względu na wprowadzenie w ww. planie miejscowym zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Skarżący podnieśli, że niewątpliwie mają bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny interes prawny w tym, by zaskarżyć Studium. Konsekwencją ograniczenia możliwości realizacji nowej zabudowy w Studium jest wprowadzenie w planie miejscowym generalnego zakazu zabudowy na nieruchomościach Skarżących oraz zakazu lokalizacji obiektów kubaturowych (§ 3 pkt 2 i § 10 pkt 1 lit. a-b planu miejscowego). Zaskarżona część Studium niewątpliwie zatem narusza chroniony prawem interes prawny Skarżących. Gdyby bowiem w Studium nie wprowadzono ww. zakazu, to nie byłoby możliwe uchwalenie planu miejscowego w takim brzmieniu. Z uwagi na treść planu miejscowego Skarżący nie mogą zagospodarować swoich nieruchomości zgodnie ze swoimi planami inwestycyjnymi, które były znane zarówno organowi wykonawczemu, jak i stanowiącemu Gminy Rakoniewice (Skarżący złożyli uwagę do projektu planu miejscowego oraz wniosek o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach). W związku z tym uznać należy, że ich interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą, tym bardziej, że zgodnie z poprzednio obowiązującym studium (uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Gminy Rakoniewice nr XIX/115/2000 z dnia 27 kwietnia 2000 r. ze zmianami) nieruchomości Skarżących stanowiły grunty położone na obszarze rolniczej przestrzeni gospodarczej w strefie III - produkcyjno-przyrodniczej (rozwijanie działalności gospodarczej z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony dóbr kultury), co umożliwiało im zabudowę własnych nieruchomości, w tym w szczególności w sposób zgodny z ich planami.

Rozwiązania przyjęte w Studium dla terenów oznaczonych symbolem R znacząco ogranicza możliwość racjonalnego i efektywnego gospodarowania nieruchomością przez właściciela. Zakaz zabudowy na terenie rolnictwa jest sprzeczny z logiką gospodarowania terenami rolnymi i nieracjonalny, ponieważ działalność rolnicza wymaga określonych zabudowań (np. budynków inwentarskich, magazynów). W przypadku skarżących, ich działalność rolnicza nie koncentruje się jedynie na uprawie roślin, lecz obejmuje również hodowlę trzody chlewnej, z czym wiążą się plany inwestycyjne skarżącego. Plany te były znane organom Gminy Rakoniewice, zatem taki zakaz jest tym bardziej nie do zaakceptowania. Wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na terenach rolniczych jest nadmiernym ograniczeniem, a w niniejszej sprawie całkowicie uniemożliwia prowadzenie działalności w planowanym zakresie. Zdaniem Skarżących wprowadzone ograniczenia są więc nieracjonalne, naruszają zasadę ochrony własności i oznaczają że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Rakoniewic wniosła o jej oddalenie i wskazała, że nieruchomości wymienione w skardze, tj. działki nr [...], [...] i [...] obr. Rataje, stanowią zgodnie z danymi z ewidencji gruntów grunty rolne (oznaczona są jako grunty orne RV i RVI). Określenie w Studium symbolem "R" oznaczającym tereny rolnicze podyktowane było dotychczasową funkcją pełnioną przez te działki (grunty orne) i nie stanowiło wyrazu "ignorancji planów inwestycyjnych skarżących", jak niesłusznie zarzuca się w skardze.

Rada podniosła, że Skarżący sugerują, że organ planistyczny w trakcie wszczętego na wniosek Skarżących postępowania o określenie środowiskowych uwarunkowań uchwalił nowe studium, w którym wprowadził ograniczenia w możliwości zabudowy należących do nich działek. W rzeczywistości chronologia zdarzeń jest dokładnie odwrotna, ponieważ Rada Miejska Rakoniewic uchwałę nr V/40/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice podjęła 27 marca 2019 r., natomiast Skarżący wniosek o określenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez siebie przedsięwzięcia złożyli prawie rok później, 6 lutego 2020 r.

Organ podkreślił, że Skarżący w trakcie procedury sporządzenia zaskarżonego studium nie wnieśli do jego projektu uwag mimo takiej możliwości (na str. [...] skargi przyznano, że skarżący złożyli uwagi dopiero do projektu planu miejscowego, który uchwalono prawie dwa lata później, tj. 1 grudnia 2022 r.). O podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium organ wykonawczy gminy ogłosił w prasie i w sposób zwyczajowo przyjęty. Skarżący mimo podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do sporządzenia nowego studium nie zwrócili się z wnioskiem o przyjęcie dla należących do niech nieruchomości określonego przeznaczenia w uchwale w sprawie studium. Następnie projekt studium wyłożono do publicznego wglądu w terminie od 26 października 2020 r. do 17 listopada 2020 r. W dniu 9 listopada 2020 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami. Uwagi mogły być wnoszone do dnia 9 grudnia 2020 r. W ustawowym terminie wniesionych zostało 15 uwag, wśród których zdecydowano o uwzględnieniu 10 uwag, częściowym uwzględnieniu 4 uwag, a także o nieuwzględnieniu 1 uwagi. Żadna z uwag nie dotyczyła jednak nieruchomości wymienionych w skardze. Tym samym Skarżący nie ustosunkowali się do rozwiązań proponowanych w projekcie studium dotyczących spornego terenu. Ilość uwzględnionych przez organ wykonawczy gminy uwag wskazuje natomiast, że gdyby Skarżący również wnieśli na etapie przygotowania projektu studium propozycje zmian, mogłyby one znaleźć odzwierciedlenie w ostatecznej jego wersji. Niezasadnym jest więc zarzucanie obecnie organowi planistycznemu nie uwzględnienia "planów inwestycyjnych" Skarżących, skoro sami zaniechali ich zgłoszenia w przewidzianym przez prawo na to czasie i formie. Zgodnie z obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. brzmieniem art. 11 pkt 8 u.p.z.p. osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu studium, w terminie nie krótszym niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium, czego skarżący nie uczynili. Złożenie wniosku o określenie środowiskowych uwarunkowań nie jest bowiem równoznaczne ze złożeniem uwag do studium uwarunkowań i kierunków zabudowy.

Organ wskazał, że niezgodny ze stanem faktycznym jest argument, iż postanowienia studium dotyczące terenu oznaczonego symbolem R "zakazują zabudowy i są w rezultacie sprzeczne z logiką gospodarowania terenami rolnymi i nieracjonalne, ponieważ działalność rolnicza wymaga określonych zabudowań (np. budynków inwentarskich, magazynów)". Pominięto bowiem, że zaskarżona uchwała pozostawia możliwość wznoszenia na tych terenach np. stodół, spichlerzy, silosów, płyt obornikowych, wiat, zbiorników na nawozy płynne itp. Z objaśnienia zawartego na str. 161 Studium wynika również, że dopuszczono ponadto realizację m.in.: ,,a) wewnętrznych dróg służących dojazdom do terenów gospodarki rolnej lub przyległych terenów gospodarki leśnej - dróg gruntowych, b) urządzeń polowych obsługujących uprawy polowe, w tym urządzeń melioracyjnych, c) infrastruktury w tym sieci służących do obsługi wyżej wymienionych obiektów oraz sieci infrastruktury przesyłowej, w tym elektroenergetycznej". Zatem zaskarżone studium nie wprowadza na terenie działek Skarżących bezwzględnego zakazu zabudowy. Możliwe jest prowadzenie gospodarki rolnej na terenach oznaczonych w studium symbolem R, a zaskarżona uchwała nie stoi na przeszkodzie w stawianiu obiektów związanych z działalnością polegającą na gospodarowaniu gruntami ornymi.

W rezultacie niezgodny ze stanem faktycznym jest także inny argument przytoczony przez Skarżących, jakoby regulacje Studium "uniemożliwiały prowadzenie gospodarki rolnej i rozbudowywanie systemu infrastruktury technicznej. W rzeczywistości przytoczone powyżej postanowienia Studium dopuszczają takie możliwości na terenach oznaczony symbolem R. Ponadto, w Studium wyznaczono tereny, oznaczone jako PRU (tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, w tym związane z przetwórstwem rolnym, zwierzęcym i spożywczym) oraz RU (tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich, a także tereny byłych Państwowych Gospodarstw Rolnych), na których możliwa jest lokalizacja działalności związanych z produkcją rolną. Co istotne, wprowadzone w Studium rozwiązania dotyczące terenów R zostały uzasadnione w treści Studium m.in. na str. 225, a także w Prognozie oddziaływania na środowisko dotyczącej studium, m.in. w rozdziale 9.1. zat. "Rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnego oddziaływania na środowisko". Przyjęte w Studium rozwiązania nie stanowią zatem nadmiernego ograniczenia, skoro wyznaczono w nim specjalnie tereny na których możliwa jest lokalizacja działalności związanych z produkcją rolną (oznaczone jako PRU oraz RU). Zaskarżona uchwała nie narusza więc też zasady proporcjonalności.

Reasumując, zdaniem organu przy uchwalaniu Studium nie doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżących. O takim naruszeniu nie świadczy okoliczność, iż nie mogą zrealizować na swoich działkach przedsięwzięcia, odnośnie którego 6 lutego 2020 r. wystąpili z wnioskiem o określenie środowiskowych uwarunkowań. Po pierwsze, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest równoznaczna z zezwoleniem na realizację inwestycji, a jedynie określa możliwe negatywne skutki dla środowiska związane z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Po drugie, odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez skarżących przedsięwzięcia nie była spowodowana zaskarżoną uchwałą, tylko jego niezgodnością z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XLIV/325/2022 z dnia 1 grudnia 2022 r. W postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań nie bada się bowiem zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice. Skarżący nie wykazali zatem, aby zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., zwłaszcza, że przyjęte w studium dla nieruchomości Skarżących oznaczenie "R" odpowiada ich przeznaczeniu określonemu w ewidencji gruntów.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 16 października 2024 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał skargę i jej zarzuty akcentując, że o planach inwestycyjnych Skarżących organy planistyczne miały wiedzę i pomimo to nie zostali poinformowani o przystąpieniu do prac nad nowym studium.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do argumentacji strony przeciwnej pełnomocnik podniósł, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ gminy obowiązku indywidualnego informowania o przystąpieniu do prac planistycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 17 grudnia 2020 r. nr XXII/166/2020 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie natomiast do art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 101 ust. 1 cyt. powyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - zwanej nadal u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W kwestii dopuszczalności skargi opartej o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wskazać, że w odniesieniu do tego rodzaju skarg zastosowanie ma przepis art. 53 § 2a P.p.s.a., który stanowi, iż w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W świetle przywołanych przepisów, przesłanki skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego są więc uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - ustalenie legitymacji skargowej, która zależy nie tylko od wykazania istnienia interesu prawego w zaskarżeniu aktu, ale uzależniona jest od stwierdzenia naruszenia interesu prawnego albo uprawnienia skarżącego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odmiennie niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienia (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, Opublikowano: OSNP 2004/7/114, Lex nr 84408). Interes ten powinien być bezpośredni i realny. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą, ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. W przedmiotowej sprawie Skarżący wykazali, co jest niesporne, że są właścicielami działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,46 ha, które położone są na terenie gminy Rakoniewice w obrębie geodezyjnym Rataje i które na części graficznej Studium znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem R - tereny rolnicze, w tym grunty orne, tereny upraw ogrodniczych, pastwisk, łąk oraz nieużytków rolniczych. W odniesieniu do tych terenów w zaskarżonym Studium wprowadzono zakaz nowej zabudowy oraz przebudowy i rozbudowy istniejących budynków, dopuszczono jedynie utrzymanie istniejącej zabudowy oraz, jako wyjątek, zabudowę związaną z realizacją zadań z zakresu gospodarki leśnej oraz budynki techniczne, takie jak stodoły i spichlerze, niezbędne do realizacji zadań z zakresu gospodarki rolnej.

Należy w tym miejscu wskazać, na co również wskazano w skardze, że uwzględniając zapisy zaskarżonego Studium Rada Miejska Rakoniewic w dniu 1 grudnia 2022 r. podjęła uchwałę nr XLIV/325/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Rataje. Nieruchomości Skarżących zostały przeznaczone w tym planie miejscowym pod tereny rolnictwa z zakazem zabudowy oznaczone symbolem 1RN, dla których przewidziano zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych (§ 3 pkt 2 i § 10 pkt 1 lit. a-b uchwały), a dodatkowo zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 5 ust. 1 pkt 1 tej uchwały).

Wobec powyższego uznać należało, że Skarżący mają legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. W konsekwencji Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Rozpoznając skargę wniesioną w trybie art. 101 u.s.g., sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

W tym miejscu należy także wyjaśnić, że takie rozumienie istoty naruszenia interesu prawnego wyznacza także granice sprawy sądowoadministracyjnej, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie może wykroczyć poza te granice, co oznacza, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżących. Zatem przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad lub trybu sporządzania studium, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko w odniesieniu do części studium dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie studium w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości studium, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadziłoby do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka stałaby się narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Skarga wniesiona w tym trybie niczym nie różniłaby się zatem od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka stałaby się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016r. sygn. II OSK 451/15, dostępny CBOSA).

Wobec powyższego kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd czynił to przez pryzmat interesu prawnego Skarżących, wyznaczonego w niniejszej sprawie prawem własności nieruchomości nr [...], [...] i [...] obręb Rataje gm. Rakoniewice. Przy czym również ewentualne naruszenia procedury planistycznej mogły być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostawałyby w związku z interesem prawnym skarżących (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

Podkreślenia nadto wymaga, że oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Dostrzegać bowiem należy różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (porównaj: wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2813/14 i z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1967/13).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania studium" oraz pojęcie "trybu sporządzania studium". Tryb sporządzania studium odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do jego uchwalenia począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu (art. 11-12 u.p.z.p). Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej, co w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostało uregulowane przede wszystkim w art. 10 u.p.z.p., przy uwzględnieniu postanowień przewidzianych w art. 1 ust. 2, 3 i 4 tej ustawy. Z treści art. 28 u.p.z.p. wynika również, że ustawodawca wprowadził przesłankę istotności naruszenia zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania studium. Jednakże nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak NSA w wyroku z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2286/17 dostępny w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Studium jest aktem planistycznym, który określa politykę przestrzenną gminy oraz bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd ustawodawca w sformalizowanej procedurze uchwalania studium narzucił gminie przestrzeganie zasad i trybu sporządzania studium, określając przyczynę nieważności tego aktu w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania lub istotnego naruszenie trybu sporządzenia studium (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 17 grudnia 2020 r., Nr XXII/166/2020, w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rakoniewice w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd działając z urzędu w pierwszej kolejności przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowej zmiany studium. Kontrola ta pozwoliła na stwierdzenie, iż w toku procedury uchwalania zmiany studium nie doszło do naruszenia trybu sporządzania tego aktu planistycznego.

Na gruncie art. 28 u.p.z.p. tryb sporządzania studium to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania studium odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad, to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Zawartość studium, zgodnie z przepisami u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia spornej uchwały (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 293), określał art. 9 ust 2, a sam przedmiot (ustalenia) określał art. 10 ust 1 i 2 tej ustawy. W art. 11 określono procedurę sporządzenia studium. Standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118 poz. 1233).

Analiza akt planistycznych pod kątem przeprowadzonej procedury planistycznej (art. 11 u.p.z.p.) wskazuje, że w dniu 27 marca 2019 r. została podjęta uchwała Rady Miejskiej Rakoniewic nr V/40/2019 o przystąpieniu do sporządzenia Studium, określając granice obszaru objętego pracami (granice administracyjne gminy Rakoniewice). Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia studium oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego Gminy Rakoniewice oraz ukazało się w lokalnej prasie (Tygodnik Nadbobrzański). W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że obowiązek zamieszczania takiego ogłoszenia na stronie internetowej urzędu w BIP wszedł w życie później - 24 czerwca 2020 r., na mocy art. 47 ustawy z 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. poz. 1086).

Następnie zawiadomiono na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko, po uzgodnieniu jej zakresu z odpowiednimi organami. Kolejno, Studium przedłożono do zaopiniowania i do uzgodnień (także powtórnych na skutek wprowadzonych zmian do projektu studium), jak i uzyskano prognozę oddziaływania na środowisko. Zarówno opinie jak i uzgodnienia były pozytywne. Przed podjęciem uchwały w przedmiocie studium zamieszczono odpowiednie ogłoszenia o projekcie studium (BIP, Tygodnik Nadbobrzański, tablica ogłoszeń), projekt studium wraz z Prognozą został od 26 października 2020 r. do 17 listopada 2020 r. udostępniony społeczeństwu, także w BIP (k. 404 – 407 tomu I akt planistycznych). W dniu 9 listopada 2020 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami. Uwagi mogły być wnoszone do dnia 9 grudnia 2020 r. W ustawowym terminie wniesionych zostało 15 uwag, wśród których zdecydowano o uwzględnieniu 10 uwag, częściowym uwzględnieniu 4 uwag, a także o nieuwzględnieniu 1 uwagi. Żadna z uwag nie dotyczyła nieruchomości wymienionych w skardze. Powyższe dokumentują przedłożone Sądowi akta planistyczne (tom I i II). W dniu 17 grudnia 2020 r. Rada podjęła uchwałę w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rakoniewice.

Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2013/10, istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały, miałoby miejsce wówczas, gdyby naruszenie procedury w zakresie kolejności podejmowanych czynności miało wpływ na treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Chodzi tu zatem o takie naruszenie procedury, które dawałoby podstawy do przyjęcia, że przy zachowaniu prawidłowego trybu, w tym prawidłowej kolejności działań i bez pomijania którejkolwiek z czynności przewidzianej dla trybu sporządzania planu postanowienia aktu planistycznego byłyby odmienne od podjętych (komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 250 i n.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 379/12, CBOSA).

O istotności naruszenia trybu procedowania decyduje więc wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę zarzuty skargi, taka sytuacja nie zachodzi. Jak już wyżej wskazano, rozpoznając skargę na studium sąd administracyjny porusza się w graniach wyznaczonych interesem prawnym skarżących. W rozpoznawanej sprawie nie sposób przyjąć, iż organ planistyczny miał obowiązek indywidualnego powiadomienia skarżącego P. M. o przystąpieniu do prac nad nowym studium prowadził do naruszenia interesu prawnego skarżących, wynikającego z faktu wiedzy organu o ich planach inwestycyjnych co do działek, dla których zarówno w projekcie, jak i końcowym tekście studium, przyjęto rozwiązania plany te niweczące. Żaden przepis prawa stosowany w procedurze planistycznej nie przewiduje takiego obowiązku po stronie organu. W opinii Sądu w przypadku procedury planistycznej obowiązku takiego nie można również wywodzić z zasad o których stanowi Kodeks postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa) oraz zasady informowania (art. 9 kpa).

Sąd miał także na względzie, że forma współdziałania polegająca na opiniowaniu projektu nie ma charakteru wiążącego. Organ sporządzający studium jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy stanowiska podmiotu opiniującego, ale nie jest nim związany i nie jest zobowiązany do jego uwzględnienia. W tym zakresie więc nawet brak uzyskania opinii nie może być uznany za istotne naruszenie, skutkujące stwierdzeniem przez Sąd nieważności uchwały. Sąd wziął pod uwagę, że Rada dokonała wymaganych ustawą uzgodnień, które w przeciwieństwie do opinii mają charakter wiążący.

Z akt planistycznych wynika również, że wystąpiono do gmin sąsiednich o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium, spełniając tym samym obowiązek wynikający z art. 11 pkt 5 lit. b u.p.z.p.

W tym miejscu należy podnieść, że uchwała w przedmiocie Studium nie jest to akt prawa miejscowego i wyznacza jedynie kierunki polityki przestrzennej na danym terenie. Z uwagi na charakter norm zawartych w studium, akt taki nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. Należy przyjąć stanowisko, że oddziaływanie powyższe może mieć miejsce, jednakże dla stwierdzenia zaistnienia takiej sytuacji konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w danej sprawie, a nie oceny generalnej na podstawie charakteru studium. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego to na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności projektu planu miejscowego z tym aktem planistycznym (tak Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z dnia 06 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1107/16 i 05 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2545/17, Baza NSA). Wobec tego wiążące ustalenia, bezpośrednio kształtujące sytuację prawną podmiotów, zostają przyjęte dopiero w planie miejscowym.

Z powyższych względów uznać należy, że procedura uchwalania Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie została zachowana.

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała również naruszenia przez organ planistyczny zasad sporządzania Studium.

W tym zakresie Skarżący podnieśli, że wprowadzone w zaskarżonym Studium ograniczenie w możliwości zabudowy i zagospodarowania należących do nich nieruchomości nastąpiło z pominięciem ich interesu prawnego i uniemożliwiło prowadzenie działalności rolniczej – hodowli trzody chlewnej, podczas gdy poprzednie studium z 2000 roku na wymienionych w skardze działkach takich ograniczeń nie ustalało. Podnieśli, że do niekorzystnej zmiany doszło z pominięciem konstytucyjnej ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności oraz z naruszeniem zasady równości – z naruszeniem przepisów 31 ust. 3 w zw. z art. 64 i art. 22 Konstytucji RP.

Należy wskazać, że także w przypadku naruszenia zasad sporządzania studium ustawa wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności (niezgodności z prawem) uchwały rady gminy w całości lub części.

Wyjaśnić należy, iż zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. W ramach kształtowania polityki przestrzennej konieczne jest każdorazowe wyważenie interesu indywidualnego oraz interesu publicznego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15, Baza NSA, interes publiczny nie ma na gruncie przepisów u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości.

Obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy – co wiąże się z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można bowiem rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowanie w studium zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącej. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Z tego względu oczywiste jest, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym studium nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń studium czy planu z ich żądaniami (zob. dotyczący planu miejscowego, ale zachowujące aktualność w niniejszej sprawie wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, Baza NSA).

Sąd podziela przy tym prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że aby można było stwierdzić, iż uchwała w przedmiocie studium w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że na skutek podjęcia tej uchwały doszło do zasadniczej zmiany planowanego przeznaczenia tego terenu względem dotychczasowego kierunku przeznaczenia (oraz powiązanych z nim nakazów i zakazów) wynikającego z wcześniejszego studium lub też projektowana zmiana rażąco pogarsza sytuację właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium względem innych osób znajdujących się w podobnej sytuacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2022 r. sygn. II SA/Po 150/22, CBOSA).

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd ponownie wskazuje, że zaskarżone przez Skarżących postanowienia Studium odnoszą się do ich nieruchomości stanowiących działki nr ewid.[...], [...] i [...] obr. Rataje gm. Rakoniewice, które w Studium znajdują się na terenie oznaczonym symbolem: R - tereny rolnicze (...) w odniesieniu do tych terenów wprowadzono zakaz nowej zabudowy oraz przebudowy i rozbudowy istniejących budynków, dopuszczono jedynie utrzymanie istniejącej zabudowy - wyjątek stanowią realizacje zabudowy związanej z realizacją zadań z zakresu gospodarki leśnej oraz budynki techniczne, takie jak stodoły i spichlerze, niezbędne do realizacji zadań z zakresu gospodarki rolnej.

W poprzednio obowiązującym studium (uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Gminy Rakoniewice nr XIX/115/2000 z dnia 27 kwietnia 2000 r. ze zmianami w 2006 i 2012 r.) nieruchomości skarżących stanowiły grunty położone na obszarze rolniczej przestrzeni gospodarczej w strefie III - produkcyjno-przyrodniczej (rozwijanie działalności gospodarczej z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony dóbr kultury), co zdaniem skarżących umożliwiało im zabudowę tych nieruchomości, w tym w szczególności w sposób zgodny z ich planami. Skarżący podnieśli, że wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zakazu zabudowy w sposób arbitralny i nieuzasadniony całkowicie ignoruje prawo skarżących do zagospodarowania swojej nieruchomości na cele rolne. Taki zakaz znacząco ogranicza możliwość racjonalnego i efektywnego gospodarowania nieruchomością przez właściciela i jest sprzeczny z logiką gospodarowania terenami rolnymi, ponieważ działalność rolnicza wymaga określonych zabudowań (np. budynków inwentarskich, magazynów). W przypadku skarżących, ich działalność rolnicza nie koncentruje się jedynie na uprawie roślin, lecz obejmuje również hodowlę trzody chlewnej, którą chcą rozwijać.

W opinii Sądu nie można jednak Radzie Miejskiej Rakoniewic zarzucić naruszenia zasady proporcjonalności oraz przekroczenia władztwa planistycznego. O przekroczeniu władztwa planistycznego można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (por. wyrok NSA z 21 września 2022 r. II OSK 2203/19, CBOSA). W okolicznościach tej sprawy z takim naruszeniem nie mamy do czynienia.

Konstytucyjne ramy ingerencji w prawo własności wyznaczają: zasada ochrony własności, zasada równości, zakaz naruszania istoty prawa własności, zasada proporcjonalności oraz wartości wskazane art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela, tj. bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W sytuacji, gdy ograniczenie prawa własności nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie spełnia jednego z postulatów zasady proporcjonalności, czy też narusza istotę prawa własności, nie może być uznane za legalne.

W opinii Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wprowadzone w zaskarżonym Studium ograniczenia w możliwości zabudowy na gruntach rolnych (R), a sprowadzające się do utrzymania dotychczasowego przeznaczenia pod grunty orne i tak dotąd wykorzystywanych, wynikają ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu i zostało przekonująco uzasadnione jako konieczne z uwagi na potrzebę ochrony zwartych obszarów gruntów ornych.

W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że z porównania postanowień wcześniejszego studium (przyjętego uchwałą z 2000 roku) z treścią zaskarżonego Studium z 17 grudnia 2020 r. wynika, że w wyniku podjęcia przez Radę Miejską Rakoniewic nie doszło do zmiany kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) przewidzianego dla terenu działek skarżących – były i nadal są to grunty orne, wykorzystywane rolniczo. Zaskarżona uchwała wprowadziła natomiast ograniczenia w zakresie ich użytkowania poprzez zakaz zabudowy nowymi budynkami, za wyjątkiem budynków niezbędnych do realizacji zadań z zakresu gospodarki rolnej, takich jak stodoły i spichlerze, co niewątpliwie ogranicza prawo własności skarżących (art. 140 Kodeksu cywilnego), niwecząc ich plany inwestycyjne. W tym kontekście nie bez znaczenia jest jednak okoliczność, że skarżący nie składali wniosków na etapie wszczęcia procedury planistycznej, jak i nie składali uwag do udostępnionego projektu studium wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko. W opinii Sądu okoliczność ta ma znaczenie dla oceny zawartości akt planistycznych, w tym w szczególności dla oceny uzasadnienia samej uchwały z dnia 17 grudnia 2020 r. o uchwaleniu Studium. Sąd zauważa bowiem stosunkowo duży stopień ogólności rozważań co do potrzeby ochrony gruntów rolnych na terenie gminy Rakoniewice, na terenie której gospodarka rolna jest działem wiodącym. W tym zakresie skarżący wywodzą, że ich plany inwestycyjne na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] obr. Rataje wpisują się w taką działalność. Zauważyć jednak należy, że wymienione działki (o łącznej powierzchni ponad 2 ha) wchodzą w skład dużego kompleksu gruntów ornych, w którym znajdują się również szczególnie cenne gleby III klasy bonitacyjnej (str. 41 tomu I akt planist.). Na potrzeby ochrony takich kompleksów gruntów ornych w dokumentacji planistycznej wielokrotnie wskazywano. W tym zakresie należy wskazać na:

- zawartość Prognozy oddziaływania na środowisko: m.in. w rozdziale 9.1. zat. "Rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnego oddziaływania na środowisko", na str. 29 - gdzie wymieniono, że grunty orne kl. III znajdują się na terenie dwóch obrębów geod. – Rataje i Ruchocice; str. 49 – gdzie podano zagrożenia, jakie może spowodować realizacja inwestycji budowlanych na gruntach ornych - trwałe zatracenie możliwości ich wykorzystania; str. 58 gdzie w odniesieniu do gleb najwyższych klas wskazuje się na zmiany sposobu użytkowania tylko w uzasadnionych przypadkach; na str. 74 – 75 Prognozy argumentacja ta jest rozszerzona, str. 167, gdzie dodatkowo wskazano na potrzebę utrzymania krajobrazu leśno-rolniczego;

- na etapie po wystąpieniu o uzgodnienia i opinie Marszałek Województwa Wielkopolskiego wskazywał na potrzebę ochrony takich gleb (k. 15 tomu I akt planistycznych);

Również z akt planistycznych wynika, że właśnie w obr. Rataje takie grunty znajdują się. Co prawda działki skarżących są klasy bonitacyjnej V i VI, lecz grunty orne III klasy znajdują się w bezpośrednim ich sąsiedztwie. (powyżej, od strony drogi patrząc na mapę studium – załącznik graficzny), tworząc zwarty obszar gruntów ornych o glebach różnych klas bonitacyjnych. Mając na uwadze potrzebę ochrony takich zwartych obszarów gruntów ornych w 2022 roku został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący zwarty obszar, w którym położone są działki Skarżących.

Wprowadzone w Studium rozwiązania dotyczące terenów R zostały uzasadnione w treści samego Studium, m.in. na str. 41, str. 221 i nast. (Uzasadnienie i synteza Studium), str. 225 – Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, na str. 237 – Kierunki zagospodarowania przestrzennego, str. 250 – dot. wskazań na etapie sporządzania planów miejscowych.

W opinii Sądu w sposób wystarczający wykazano potrzebę ochrony takich terenów, nie przyjmując jednocześnie całkowitego zakazu zabudowy na terenie oznaczonym symbolem R. Jak wyżej wskazano, Rada zapewniła możliwość powstania infrastruktury technicznej towarzyszącej produkcji rolnej.

Skarżący wywodzą, że plan zablokował ich zamierzenia inwestycyjne – budowy dwóch budynków inwentarskich (chlewni) o łączną powierzchnię ok. 8.000 m2, Jak wynika z załączonej do skargi decyzji Burmistrza Rakoniewic w ramach inwestycji planowano budowę zbiornika na gnojowicę o pojemności 2,7tys.m3 z infrastrukturą towarzyszącą, 12 silosów paszowych o pojemności 27 Mg każdy, pomieszczenie socjalne. Nie budzi wątpliwości, że jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów środowiskowych, które powodowałoby uciążliwości dla środowiska oraz lokalnej społeczności.

Jednocześnie należy zauważyć, że na terenie gminy wyznaczono tereny, na których taka zabudowa może powstawać, na rysunku studium oznaczone symbolem RMu (zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, PRU (tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, w tym związane z przetwórstwem rolnym, zwierzęcym i spożywczym) oraz RU (tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich, a także tereny byłych Państwowych Gospodarstw Rolnych), na których możliwa jest lokalizacja działalności związanych z produkcją rolną. Jednoczenie analiza studium wraz z jego częścią graficzną pozwala zauważyć, że jako niekorzystne ocenione została deprecjacja terenów cennych przyrodniczo, rozproszenie zabudowy, generujące wysokie koszty związane z koniecznością rozbudowy niezbędnej infrastruktury i dróg w związku z czym wskazywano na konieczność ograniczenia terenów inwestycyjnych. Przyjęte studium założenia te stara się realizować m.in. poprzez pozostawienie zwartych obszarów gruntów ornych w obr. Rataje w stanie wolnym od zainwestowania, poza dopuszczoną infrastrukturą techniczna. Natomiast dopuszczenie rozwoju zabudowy Studium przewiduje w sąsiedztwie terenów już zurbanizowanych. Dotyczy to również zabudowy rolniczej produkcyjnej.

Uwzględniając to wszystko Sąd uznał, że Rada Miejska Rakoniewic była uprawniona do wyłączenia terenów obejmujących nieruchomości skarżących spod zabudowy, co uczyniła wyważając interes prywatny z interesem publicznym i przyznała prymat temu drugiemu. Takie działanie mieściło się w granicach władztwa planistycznego gminy, było racjonalne i zostało wystarczająco wykazane.

Mając to na uwadze Sąd uznał, iż stawiane w skardze zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji oraz u.p.z.p. nie zasługują na uwzględnienie. Jak wskazano wyżej, analiza postanowień Studium nie wykazała, aby organ przekroczył granice władztwa planistycznego, ani dopuścił się naruszenia zasady proporcjonalności. Przyjęte przez Radę rozwiązania w odniesieniu do nieruchomości skarżących są na przestrzeni lat realizowane konsekwentnie, dając prymat interesowi publicznemu, jakim jest w tym wypadku ochrona zwartych obszarów gruntów ornych, nad interesem prywatnym. Powyższe działanie nie miało jednak charakteru nieuprawnionego, który pozwalałby na uwzględnienie skargi.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienie wniosku Skarżących o połączenie niniejszej sprawy (ze skargi na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy) ze sprawą ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarejestrowaną w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Po [...], do łącznego ich rozpoznania. Obie sprawy, aczkolwiek pozostające ze sobą w związku, mają jednak inny przedmiot zaskarżenia, co oznacza, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa obu spraw i co wyłącza możliwość ich połączenie na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały NSA (7) z 11 grudnia 2006 r., I FPS 3/06, ONSAiWSA 2007/1, poz. 1).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.