Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 7/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi H. – L. S. A. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 października 2023 r. znak: SKO.41/3269/LI/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz H. – L. S. A. z siedzibą w L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H. S.A. z siedzibą w L. (dalej jako "strona", "skarżąca", "wnioskodawca", "Spółka"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 października 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. Spółka zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin z dnia 15 października 2014 r. znak: AB-LA-I.6730.320.2014, nr 539/14 ustalającej na wniosek T. I. warunki zabudowy dla realizacji budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z miejscami postojowymi dla samochodów, wewnętrznym układem komunikacyjnym, zjazdem i urządzeniami budowlanymi, na działkach o nr ewidencyjnych: [...] (obręb: [...], arkusz: 6) położonych w L. przy ul. D., pas drogowy działki nr [...], zmienionej decyzją z dnia 4 kwietnia 2016 r. znak: AB-LA-I.6730.146.2016,Nr 148/16, przeniesionej decyzją z dnia 23 maja 2016 r. znak: AB-LA-I.6730.233.2016, Nr 239/16 na J. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą L. J. W.

Jako podstawę wniosku strona wskazała art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 6 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647 z późn. zm. – dalej jako "u.p.z.p."). Zdaniem strony decyzja została wydana

z rażącym naruszeniem prawa gdyż:

1. w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

2. decyzja stoi w sprzeczności z obowiązującym w dacie jej wydania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. (uchwała NR 359/XII Rady Miasta z dnia 13 kwietnia 2000 r.), zgodnie z którym obszar, którego dotyczy decyzja to teren aktywizacji gospodarczej,

3. w sposób wadliwy organ określił strony postępowania administracyjnego,

4. decyzja narusza interes prawny i uprawnienie wnioskodawcy do korzystania z jego nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i przepisami prawa,

5. w ramach postępowania nie zostało uwzględnione oddziaływanie inwestycji na środowisko.

Do wniosku załączono protokół kontroli Nr WIOS-LUBL 34/2018 z dnia 18 września 2018 r. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska rozpoczętej 29 sierpnia 2018 r. i zakończonej 18 września 2018 r. dotyczącej naruszenia norm hałasu przez wnioskodawcę.

W uzasadnieniu wniosku strona zwróciła uwagę m.in., że z części opisowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w sprawie wynika, że w obszarze analizowanym dominujące są dwa rodzaje zabudowy: magazynowa, usługowa i produkcyjna oraz mieszkaniowa. Zdaniem strony osoba sporządzająca analizę pominęła fakt, że funkcja mieszkaniowa oddzielona jest od funkcji związanej z aktywnością gospodarczą czteropasmową ul. D. Spółka podkreśliła, że po stronie, po której położona jest również działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, podstawową funkcję stanowią tereny aktywności gospodarczej: przemysłowe, bazy, składy, magazyny/usługowe i takie też przeznaczenie ma w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. (uchwała Nr 359/XXII Rady Miasta z dnia 13 kwietnia 2000 r.). Wskazano, że dotychczasowe rozdzielenie funkcji mieszkaniowej od aktywności gospodarczej przez ul. D. zapewniało ład przestrzenny, a obecnie wymieszanie tych funkcji nie tworzy harmonijnej całości i spójności architektonicznej. Strona podkreśliła, że inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i w praktyce nie da się z nią pogodzić, a umiejscowienie funkcji mieszkaniowej obok zakładów produkcyjnych nie m żadnego racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Spółki w sprawie nie można mówić o jakiejkolwiek kontynuacji funkcji rozumianej jako uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Wskazano, że już w dacie wydawania zaskarżonej decyzji zachodziła uzasadniona wątpliwość, czy wnioskowane budynki mieszkaniowe wielorodzinne wkomponują się w istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym. Zwrócono uwagę, że działka nr 1/1 z niewielkim budynkiem mieszkalnym nie obrazuje funkcji dominującej i jako taka nie mogła stanowić podstawy do planowania ładu przestrzennego na obszarze planowanej inwestycji. Wnioskodawca podniósł, że organ w ogóle nie dokonał analizy zakresu oddziaływania obiektu pod kątem hałasu emitowanego przez sąsiadujące obiekty o charakterze produkcyjno – usługowym, uchybienie to może doprowadzić, iż Spółka będzie zmuszona do zastosowania bardzo kosztownych zabezpieczeń przed emitowanym hałasem (pomimo, że korzysta z prawa własności zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa i prowadzi działalność na terenie aktywizacji gospodarczej).

Postanowieniem z dnia 2 lipca 2019 r. znak: SK0.41/1601/LI/2019 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Następnie w wyniku skargi H. S.A., Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 536/19 uchylił ww. postanowienie Kolegium. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2192/20 oddalił skargi kasacyjne G. P. sp. z o.o. sp. Komandytowe - Akcyjna z siedzibą w L. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od ww. wyrok WSA w Lublinie.

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin z dnia 15 października 2014 r. znak: AB-LA- 1.6730.320.2014, nr 539/14 ustalającej warunki zabudowy dla wskazanej w niej inwestycji.

W piśmie z dnia 12 lipca 2023 r. wnioskodawca podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 października 2014 r. oraz dotychczas wniesione wnioski dowodowe, tj. przeprowadzenie rozprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, przeprowadzenie dowodu z akt postępowania: w sprawie wydania decyzji nr 498/14 znak: AB-LA-I.6730.288.2014 w ramach którego Prezydent Miasta Lublin wydał w dniu 23 września 2014 r. warunki zabudowy dla działek nr [...] w zakresie przebudowy, rozbudowy, nadbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu biurowo - produkcyjno - magazynowego na budynek biurowo usługowy wraz z realizacją miejsc postojowych, dróg dojazdowych, zjazdu oraz pylonu reklamowego, w sprawie wydania decyzji nr 539/14 znak: AB-LA-I 6730.320.2014 w ramach którego Prezydent Miasta Lublin wydał w dniu 15 października 2014 r. warunki zabudowy w sprawie budowy budynków mieszkalnym wielorodzinnych wraz z miejscami postojowymi dla samochodów, wewnętrznym układem komunikacyjnym, zjazdem i urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...] położonych przy ul. D. w L., przeprowadzenie dowodu z oględzin obszaru oddziaływania, a w szczególności działek gruntu nr [...] położonych odpowiednio przy ul. D.

Decyzją z dnia 27 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odmówiło stwierdzenia nieważności odmówić stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin z dnia 15 października 2014 r. znak: AB-LA-I.6730.320.2014, nr 539/14 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w niej opisanej.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności rozpatrywanej decyzji zawarte w art. 156 § 1 k.p.a. w szczególności nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazana przez wnioskodawcę. Powołano treść art. 156 § 1 art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych co do rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, że w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. co stanowi rażące naruszenie prawa Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się Załącznik Nr 2 do rozpatrywanej decyzji o warunkach zabudowy "Analiza uwarunkowań zagospodarowani terenu". Mając na uwadze, że szerokość frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi 85,0 m, analizą objęto obszar dookoła terenu inwestycji w równych odległościach 255,0 m. Na obszarze analizy, który obrazuje graficzny Załącznik Nr 3 do rozpatrywanej decyzji, znalazły się budynki mieszkalne wielorodzinne, które pozwalają spełnić zasadę dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji. Wskazano, że na dz. nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji znajduje się I kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny. Ponadto działki o nr: [...] są zabudowane V kondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi.

Odnośnie zarzutu, który miałby stanowić kolejne rażące naruszenie prawa, tj. że decyzja stoi w sprzeczności z obowiązującym w dacie jej wydania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. (uchwała Nr 359/XII Rady Miasta z dnia 13 kwietnia 2000 r.), zgodnie z którym obszar, którego dotyczy decyzja to teren aktywizacji gospodarczej Kolegium wskazało, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) i nie ma wpływu na wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Zdaniem Kolegium zarzut, że organ wadliwie określił strony postępowania, w domyśle pominął wnioskodawcę, tj. H. S.A., tym samym Spółka została przez organ pominięta i nie brała udziału w postępowaniu, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja narusza interes prawny i uprawnienie wnioskodawcy do korzystania z jego nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i przepisami prawa, Kolegium stwierdziło, że okoliczność ta nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast może stanowić przesłankę do wytoczenia roszczenia w związku z poniesioną szkodą. Zgodnie z art. 63 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Kolegium chybiony jest także zarzut, że w ramach postępowania nie zostało uwzględnione oddziaływanie inwestycji na środowisko. Wyjaśniło, że w pkt 4.1. rozpatrywanej decyzji stwierdzono, że cyt.: "Przedmiotowej inwestycji nie dotyczą zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikające z potrzeb ochrony środowiska.". Dodano, że inwestycja nie jest wymieniona w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Kolegium wskazało, że powierzchnia terenu inwestycji wynosi 1,307 ha, a nie jak twierdzi wnioskodawca ma ponad 2,3 ha, gdyż dz. nr [...] (aktualnie nieistniejąca) o pow. 0,9485 ha nie wchodzi do terenu inwestycji.

Odnośnie zastosowania § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), Kolegium stwierdziło, że nie miał on na tym etapie, tj. ustalania warunków zabudowy zastosowania. Ponadto rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane a nie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium odniosło się również do zgłoszonych wniosków dowodowych uznając, że wnioskodawca nie wskazał na jaką okoliczność dowody te miałby zostać przeprowadzony. Organ nadzoru nie znalazł także potrzeby przeprowadzania rozprawy przed Kolegium i dokonania oględzin obszaru oddziaływania, w szczególności działek gruntu o nr: [...] położonych odpowiednio przy ul. D.

W skardze do tut. Sądu Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzuciła naruszenie:

przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80, 85 § 1, 89 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżącą, w tym wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji nr 498/14 (sygn. AB-LA-I.6730.288.2014) oraz wniosku o przeprowadzenie oględzin oraz rozprawy, podczas gdy przeprowadzenie tych dowodów pozwoliłoby na zebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie i umożliwiłoby prawidłową ocenę stanu faktycznego i prawnego w sprawie;

prawa materialnego:

art. 158 § 1 k.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, podczas gdy wystąpiły przesłanki do stwierdzenia jej nieważności,

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, podczas gdy organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy w sposób rażący naruszył ww. przepis prawa materialnego, w tym zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, bowiem określone w decyzji warunki zabudowy były oczywiście sprzeczne z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawały się z nim pogodzić,

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.c. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, podczas gdy organ I instancji decyzję o warunkach zabudowy w sposób rażący naruszył ww. przepis prawa materialnego i nie dokonał analizy naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich, co doprowadziło do uniemożliwienia korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności, zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem tego prawa.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., że Kolegium nie dokonało prawidłowej wykładni art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem przepis ten nie stanowi, iż wystarczające jest, by w jakimkolwiek, dowolnym miejscu obszaru analizy znajdował się budynek o podobnych funkcjach czy parametrach by w konsekwencji wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora. Przepis wymaga, by co najmniej jedna działka sąsiednia pozwalała na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kluczowym jest zdaniem strony, by dokonując analizy powyższego przepisu odnosić się do jego całości, a nie wyciągniętego fragmentu, jak to wykonał organ wydający decyzję o warunkach zabudowy oraz Kolegium. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności staje się ona niedopuszczalna.

Zdaniem Spółki wydawania decyzji o warunkach zabudowy oczywistym było, że planowana nowa zabudowa w żaden sposób nie wypełnia przesłanki kontynuacji dotychczasowej funkcji wykorzystania terenu. Pośród budynków przemysłowych wydano decyzję o warunkach zabudowy, która jednoznacznie przeczy zasadzie dobrego sąsiedztwa. Nawet w przypadku przyjęcia szerokiego rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zdaniem strony należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy powinny być inwestycje sprzeczne z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W ocenie strony powoływanie się przez organy administracyjne na argument, że o kontynuacji funkcji świadczą budynki mieszkalne położone po drugiej stronie czteropasmowej ulicy D. stanowi kuriozum, bowiem działki sąsiednie położone po tej samej stronie ulicy mają funkcję jednoznacznie przemysłową. Zdaniem Spółki rażąco naruszona zasada dobrego sąsiedztwa. Wybudowane budynki mieszkalne wielorodzinne w żaden sposób nie odpowiadają dotychczasowej funkcji terenu, burząc jego dotychczasowy ład przestrzenny.

Skarżąca podniosła również , że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji lakonicznie wskazał, iż wadliwe określenie stron w postępowaniu i pominięcie w postępowaniu Spółki stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś przesłankę do stwierdzenia nieważności. Strona zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, bowiem kwestia ta jest bezspornie ugruntowana w orzecznictwie. Zdaniem strony organ jednak rozpatrując zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w istocie pominął kluczowy aspekt podniesionego zarzutu, gdyż jego przedmiotem były następstwa pominięcia skarżącej jako strony postępowania, w tym w konsekwencji rażące naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. W ocenie Spółki organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w zupełności pominął ten aspekt, nie weryfikując w jaki sposób wydana decyzja o warunkach zabudowy wpłynie na interes innych podmiotów - tj. skarżącej. Działanie to miało charakter rażący. Skarżąca stwierdziła, że Kolegium rozpatrując zarzut wskazany dokonał wyłącznie analizy pod kątem naruszenia art. 28 k.p.a., którego naruszenie w istocie stanowi podstawę do wznowienia postępowanie, a nie do stwierdzenia jego nieważności. Analiza Kolegium była jednak zbyt wąska i nieobejmująca w całości podniesionego zarzutu przez Spółkę, który w głównej mierze dotyczy art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 28 k.p.a.

Podkreślono, że przepisy prawa, w tym rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2007 nr 120 poz. 826) nie wskazują dopuszczalnych norm dla terenów aktywności gospodarczej. Spółka wskazała, że gdyby zatem na działkach objętych wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, zamiast budynków mieszkalnych wielorodzinnych, został wzniesiony budynek produkcyjny lub magazynowy czy chociażby park handlowy w dalszym ciągu mogłaby ona korzystać z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Zdaniem strony do powyższej sytuacji mogłoby nie dojść, gdyby organ I instancji wydający decyzję o warunkach zabudowy w sposób należyty zebrał materiał dowodowy w sprawie i przeprowadził jego analizę. Organ bowiem miał obowiązek zweryfikować czy wydając decyzję o warunkach zabudowy nie narusza chronionego prawem interesu osób trzecich (tj. również skarżącej). Niewykonanie tego obowiązku świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez organ I instancji wydający decyzję o warunkach zabudowy. Skarżąca podkreśliła, że dokonanie przez Kolegium niepełnej i wybiórczej analizy stanu faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako zasadną należało uwzględnić, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie rozpoznając wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą położonych w L. przy ul. D., dopuściło się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego - jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego było przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie takie, ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Przesłanką stwierdzenia nieważności rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zauważyć należy, że chociaż pojęcie "rażącego naruszenia prawa", którym posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, to instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Powszechnie przyjmuje się też, że rażące naruszenie prawa zachodzi, m.in. wtedy gdy w wyniku tego naruszenia powstały skutki (społeczne lub gospodarcze) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (zob. wyrok NSA z 26.01.2023 r., sygn. I OSK 3087/19, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Innymi słowy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujący stan prawny sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., 2019 r. wyd.16, Legalis). Dodać należy, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 3419/21, publ. CBOSA).

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że ocenę zaskarżonej decyzji w aspekcie prawidłowości uznania przez Kolegium, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta Lublin nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uznać należy za przedwczesną.

W sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Lublin z 15 października 2014 r., nr 539/14 zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Wskazać należy, że pojęcie ładu przestrzennego (jakkolwiek niedookreślone, nieostre), stanowi samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i ma charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Przy wydawaniu decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy - jak w sprawie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym - organ orzekający zobowiązany jest dochować warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jako służących m.in. utrzymaniu postulowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ładu przestrzennego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zwane "dobrym sąsiedztwem") stanowią zasadnicze elementy ładu przestrzennego, konieczne do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla projektowanej inwestycji. Kształtowana w tej normie tzw.: "zasada dobrego sąsiedztwa", jak wynika z samej nazwy, odwołuje się do dobrego sąsiedztwa poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m.in. takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, w sąsiedztwie nieruchomości, rozumianym jako najbliższa okolica nieruchomości, w rzeczywistości wywiera skutek w postaci ochrony interesów właścicieli nieruchomości w zakresie tożsamości funkcji nieruchomości położonych w pobliżu. Dlatego też w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odmienność funkcji położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, wskazywać może (tak jak podnosi się w tej sprawie) na kolizję interesów właścicieli nieruchomości, zarówno bezpośrednio graniczących z tą nieruchomością, jak i położnych w pewnej odległości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 447/09).

Należy zaznaczyć, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowowprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji zatem - to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej.

Istotę zarzutów skarżącej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym stanowi właśnie naruszenie przy wydaniu kwestionowanej decyzji m.in. zasady dobrego sąsiedztwa.

Wskazać należy, że do stwierdzenia naruszenia wskazanej normy koniecznym byłoby wykazanie, iż w świetle istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym nie da się pogodzić planowanego sposobu zainwestowania co do charakteru, przy czym niezgodność ta musi mieć rozmiary "rażące". Nie można zatem wykluczyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy w powyższym aspekcie szczególnie rażące naruszenie przepisów postępowania regulującego tryb ustalania wymagań dotyczących planowanej zabudowy, może być oceniane jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co przy tym istotne rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa, a w jej ramach kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu przez inwestora, w tym jego zabudowy. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Mając na względzie powyższe Sąd zauważa, że poza wnikliwymi rozważaniami organu orzekającego w kontrolowanej sprawie była kwestia relacji wydanej w trybie zwykłym decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 15 października 2014 r. - do instytucji ładu przestrzennego postulowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jak wskazano powyżej, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy realizacji zasady ochrony ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy. W związku z powyższym, rolą organu kontrolującego ww. decyzję w trybie nieważnościowym, jest dokonanie oceny - w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. -czy cel wskazany w powołanym przepisie (ochrona ładu przestrzennego) został osiągnięty w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy w kontekście ustalonych dla projektowanej inwestycji warunków zabudowy, określonych na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. .

Do powyższego zagadnienia organ orzekający w trybie nieważnościowym w decyzji z dnia 27 października 2023 r. nie ustosunkował się w sposób lakoniczny pomimo konkretnych zarzutów formułowanych przez Spółkę we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie. Sprowadzały się one w istocie do kwestionowania zgodności z prawem decyzji wydanej w trybie zwykłym z racji na niezachowanie zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i ustalenie warunków zabudowy z rażącym naruszeniem tej normy prawnej mimo, iż planowana inwestycja nie spełnia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy. W tym właśnie kontekście Spółka podnosiła szczegółowe zarzuty dotyczące ustalenia dla planowanej inwestycji warunków zabudowy w sposób nieodpowiadający - w jej ocenie - charakterystyce urbanistycznej zabudowy już istniejącej. Zwracano w tym zakresie uwagę na dominującą w obszarze analizowanym zabudowę przemysłową (produkcyjną, magazynową) i kontrastującą z tą zabudową - projektowaną inwestycją polegającą na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Spółka podnosiła, że planowana inwestycja powinna być uznana za sprzeczną z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedająca się z nią w praktyce pogodzić. Wskazywano, że powoływanie się na kontynuację funkcji w sytuacji istnienia po drugiej stronie ulicy D. budynków wielorodzinnych nie jest zasadne, a planowana zabudowa zaburzy ład przestrzenny. Zwrócono także uwagę, że działka [...] z niewielkim budynkiem mieszkalnym nie obrazowała funkcji dominującej i nie mogła stanowić podstawy do planowania ład przestrzennego. Wskazać należy, że rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa, a w jej ramach kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by była zachowana wolność gospodarowania, ale również nie może odbiegać od istniejącej w sąsiedztwie w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu Kolegium w związku z istnieniem w obszarze analizowanym, w tym w szczególności pod drugiej stronie ul. D. zabudowy wielorodzinnej, w sposób automatyczny stwierdziło, że istnieje kontynuacja funkcji. Nie rozważono czy planowana zabudowa wielorodzinna tworzy całość urbanistyczną z terenem analizowanym w sąsiedztwie planowanej inwestycji i czy nie będzie kolidowała z nim (tj. czy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze). W szczególności w sytuacji, kiedy strona podnosi argumentację, że w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy wystąpiły dla niej niekorzystne skutki ekonomiczne i gospodarcze. W ocenie Sądu organ orzekający w trybie nieważnościowym nie ustosunkował się w sposób należyty do obszernej argumentacji strony w tym zakresie.

Kolegium w sposób lakoniczny odniosło się także do kwestii sprzeczności decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy z obowiązującym w dacie jej wydania studium uwarunkowań, w którym obszar inwestycji to tereny aktywizacji gospodarczej. Nie ulega wątpliwości, że studium nie stanowi aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) i nie wiąże organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy (choć wiąże organy przygotowujące i uchwalające miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego – art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Podkreślić jednak należy, że pomimo braku prawnej mocy wiążącej w tym aspekcie, ustalenia studium muszą być brane pod uwagę w analizie urbanistycznej, jako czynnik faktyczny (a nie prawny) kształtujący ład przestrzenny na danym obszarze.

W ocenie Sądu Kolegium również nie przeanalizowało w sposób należyty zarzutu skarżącej co do wadliwości ustalenia stron w postępowaniu o warunki zabudowy, w tym konsekwencji następstw pominięcia Spółki jako strony w tym postępowaniu. Skarżąca we wniosku inicjującym postepowanie nieważnościowe szeroko uzasadniła konsekwencje pominięcia jej jako strony w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunki zabudowy i skutki jej wydania. Natomiast Kolegium jedynie w sposób lakoniczny odniosło się do tego zarzutu wskazując, że wadliwe określenie stron w postępowaniu i pomięcie Spółki stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Wskazać należy, że stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Za stronę postępowania mogą być również uznani tak właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, jak i dalej położonych nieruchomości - a to z uwagi na położenie tych działek w obszarze oddziaływania inwestycji. O tym, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora. W każdym przypadku należy przeprowadzić zindywidualizowaną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zagospodarowania działki sąsiedniej może potencjalnie dojść do ograniczenia zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi, wynikających w szczególności z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Ochrona tych uprawnień jest odzwierciedlona m.in. w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, jak również w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. prawo własności. Przywołane regulacje - przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy - mogą być źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 892/15). O istnieniu tego interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18; z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14). W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Nie można z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, gdy ze względu na charakter inwestycji, jej usytuowanie na działce wynikające z ustalonych linii zabudowy, wielkość terenu objętego decyzją, czy też specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji, planowana zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko będzie sięgać oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2413/13; 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 765/16). O statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tylko rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z istniejącą zabudową, którego realizacja może rodzić obawy związane chociażby ze wzmożonym ruchem samochodowym, ruchem osób trzecich, hałasem w różnych porach dnia, ograniczeniem dostępu do światła słonecznego. Ingerencja w prawo własności będzie występowała również w sytuacji kiedy funkcjonują na działkach sąsiednich zakłady produkcyjne, a planowana jest zabudowa mieszkaniowa, w tym przypadku wielorodzinna i działający zakład będzie oddziaływał na planowaną inwestycję. W związku z zarzutem zawartym we wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe Kolegium winne zweryfikować czy organ wydając decyzję o warunkach zabudowy nie naruszył chronionego prawem interesu osób trzecich, w tym skarżącej.

Zdaniem Sądu Kolegium nie ustosunkowało się w sposób należyty do sformułowanych we wniosku inicjującym postępowanie zarzutów wobec decyzji Prezydenta Miasta Lublin ustalającej warunki zabudowy. Stanowisko organu jest nader ogólne i ograniczyło się praktycznie do pobieżnej analizy zarzutów stawianych wydanej decyzji, w szczególności co do zarzutu niezachowania zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. Wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera poza wskazaniem treści przepisów i analizy trybu postępowania jedynie ogólnikowe stwierdzenia Kolegium co do prawidłowości procedury zmierzającej do dokonania ustalenia warunków zabudowy. Organ nie dokonał wnikliwej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, a na ich podstawie szczegółowych uwarunkowań zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz obszaru analizowanego w kontekście ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów wskazywanych we wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe, w tym określonej w art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, a ewentualnie w dalszej kolejności, czy można je ocenić w kategorii "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8 k.p.a. nakazujących organom administracji publicznej stać na straży praworządności, w toku postępowania (z uwzględnieniem jego charakteru i trybu) podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej nie do zaakceptowania było pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. Na obecnym etapie, kiedy organ orzekający w postępowaniu nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o udzielenie warunków zabudowy zaniechał wnikliwej oceny zarzutów stanowionych wobec powołanej decyzji, sąd administracyjny jest pozbawiony możliwości przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji i nie może przesądzić, czy wnioskowane stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 października 2014 r. miało miejsce. Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie może zastąpić organu w interpretacji przepisów prawa i ocenie materiału dowodowego, gdyż sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do oceny legalności działania organu.

Z uwagi na opisane wyżej uchybienia, stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie rozpatrzy ponownie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 października 2014 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwzględnieniem uwag zawartych powyżej, a swoje stanowisko odnośnie podniesionych zarzutów należycie uzasadni czyniąc zadość zasadzie przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Stwierdzone przez Sąd uchybienia natury procesowej skutkujące uwzględnieniem skargi powodują, iż przedwczesnym na obecnym etapie sprawy jest odnoszenie się do pozostałych kwestii zarzucanych w skardze, a dotyczących prawnej poprawności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, które stosownie do § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), wynosi 480 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.