Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 194/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi U.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 23 stycznia 2023 r., nr SKO/41/ŚR-474/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r., nr SKO 741/SR-474/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania U. F. (dalej: Strona, Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Bolesławiec (dalej: organ I instancji) z dnia 24 października 2022r., nr ŚR.8252.29.2022 o odmowie przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnoprawnym ojcem B. Ż.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu 29 sierpnia 2022 r. wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bolesławcu wniosek Strony z dnia 26 sierpnia 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem Bogumiłem Żurkiem (ur. 26.06.1940 r.). Do wniosku Strona załączyła się orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2022 r. zaliczające ojca Strony do znacznego stopnia niepełnosprawności od 31 stycznia 2022 r. (symbol przyczyny niepełnosprawności 07-S-11-I) na stałe. Ponadto Strona załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Bolesławcu z dnia 5 maja 2022 r. zaliczające mamę Strony E. Ż. (ur. [...]) do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od 31 stycznia 2022 r. (symbol przyczyny niepełnosprawności 07-S-11-I) – orzeczenie wydane do 31 maja 2024 r.

Wskazaną na wstępie decyzją organ I instancji odmówił przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnoprawnym ojcem B. Ż. Uzasadniając odmowę organ I instancji wskazał w szczególności, że Strona sprawuje opiekę nad ojcem, jednak niepełnosprawność u ojca Strony powstała w jego 82 roku życia, a zatem nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b u..s.r. Ponadto osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, jednak żona E. Ż. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym.

Po rozpoznaniu odwołania Strony, SKO zaskarżoną decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że skoro nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie przepisu, w stosunku do którego - w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - odpadło domniemanie zgodności z Konstytucją, to w niniejszej sprawie oceny spełnienia przez Skarżącą przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Wobec tego za niezasadną uznał organ odwoławczy odmowę przyznania Stronie przez organ I instancji świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

SKO podkreśliło, że powyższe nie oznacza jednak, iż w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki do przyznania Stronie wnioskowanego świadczenia. W sprawie poza sporem pozostaje kwestia, iż B. Ż. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga całodobowej opieki i pomocy w codziennych czynnościach innych osób. Wynika to bezpośrednio z treści orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z 12 lipca 2022 r.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest natomiast to, czy Strona jako córka osoby wymagającego opieki, ma prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem w sytuacji, gdy są inne osoby (żona) obciążone obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności. SKO wskazało, że zgodnie z przywołanymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązek małżonka osoby niepełnosprawnej w sprawowania nad nią opieki wyprzedza obowiązek dalszych krewnych, chyba, że małżonek ów legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W realiach rozpoznawanej ojciec Skarżącej jest żonaty, a jego żona, E. Ż., jest co prawda osoba niepełnoprawną lecz jedynie w stopniu umiarkowanym, co wyłącza prawo Strony do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Na poparcie swych racji organ przywołał poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). SKO podkreśliło, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową. To decyzja związana, co oznacza, że organ zobowiązany jest do przyznania świadczenia w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek określonych w ww. przepisach. Organ nie może natomiast według swojego uznania przyznać świadczenie kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, w razie nawet ciężkiej sytuacji życiowej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/G1 426/19). A zatem fakt, iż rzeczywistą opiekę nad ojcem sprawuje jego córka, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie.

Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej wyżej opisanej decyzji zarzuciła:

- rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu innym niż znacznym.

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj/ art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy żona niepełnosprawnego ze względu na stopień niepełnosprawności i podeszły wiek jest w stanie zapewnić całodobową opiekę na niepełnosprawnym mężem.

Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), albowiem zarówno Strona, jak i organ, wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z normami art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej interpretacji norm prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ II instancji prawidłowo przyjął, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości prawidłowość stanowiska organu II instancji w powyżej kwestii, zwłaszcza w kontekście jednolicie ujmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych skutków powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wbrew stanowisku organu I instancji, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na treść wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wszakże w wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie skorzystał z tej możliwości. Powyższy wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jak wadliwie uczynił to organ I instancji, było sprzeczne z zasadami państwa prawa, które mają obowiązek działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Z tego względu niewątpliwie zaprezentowane przez Kolegium stanowisko w tej kwestii w zaskarżonej decyzji zasługuje na aprobatę. Zatem wyrok TK ma znaczenie dla spraw indywidualnych, a organy pomocowe mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyłączeniem tej części normy, która z dniem ogłoszenia wyroku została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Spór między stronami dotyczy zasadności odmowy ustalenia Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, w sytuacji gdy ojciec Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu innym niż znacznym.

Odnosząc się do tak nakreślonego sporu konieczne jest wskazanie na treść zapisów art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Stosownie do ich brzmienia: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust.1).

Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1a).

Jednocześnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przywołane zapisy określają przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz okoliczności wyłączające to uprawnienie. Przysługuje ono wskazanym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. podmiotom, dookreślonym przez ustawodawcę – matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną oraz innym osobom zobowiązanym alimentacyjnie. W tym ostatnim zakresie ustawa odsyła do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W odniesieniu do tej grupy podmiotów, w kolejnym zapisie (art. 17 ust. 1a u.ś.r.) ustawodawca dookreślił dalsze warunki, których spełnienie uprawnia do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie w dalszych jednostkach redakcyjnych zwarte są przesłanki negatywne, których zaistnienie wyłącza możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Na tle rozpoznawanego sporu istotne są okoliczności opisane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i ustalenie, czy Skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Problematyka ta była wielokrotnie rozstrzygana przez sądy administracyjne, co istotne w sposób niejednolity. Część orzecznictwa wskazywała na konieczność literalnej wykładni przywołanych przepisów, co wykluczało prawo do ustalenia krewnym wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Druga grupa orzeczeń odwoływała się do zasad konstytucyjnych oraz reguł wykładni celowościowej i systemowej, wskazując, że jeżeli z okoliczności faktycznych wynika, że nie jest on w stanie, z przyczyn obiektywnych, takiej opieki sprawować, to uprawnienie to może być realizowane przez dalszych krewnych wskazanych w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Wątpliwości w zakresie wykładni spornego w sprawie przepisu usunęła uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA) stwierdzająca, że 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

W uzasadnieniu Sąd w poszerzonym składzie, wskazał na zmiany legislacyjne spornego w sprawie przepisu. W opinii Sądu podejmującego uchwałę okoliczność ta ma istotne znaczenie w procesie wykładni omawianego przepisu, gdyż zmiana wprowadzająca obecne brzmienie przepisu była zbieżna ze stanowiskiem wyrażanym na jego tle przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09. Trybunał w takim jak obecna postać przepisu upatrywał środek do zapewniania systemowej spójności regulacji. Pogląd ten miał również uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Ustawodawca zastąpił zapis wyłączający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku gdy osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim obecnym brzmieniem przepisu, z którego wynika, że wyłączenie nie ma zastosowania jeśli współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W opinii Sądu podejmującego uchwałę działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej.

W dalszych wywodach Sąd wskazał na zasady wykładni przepisów prawa, skłaniając się ku wykładni kompleksowej, przeprowadzanej z wykorzystaniem różnych dyrektyw w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Dokonując odczytania spornego zapisu, z wykorzystaniem wskazanych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że punktem wyjścia musi być wykładnia językowa, która w tych okolicznościach prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Nie uchyla ich rezultat dalszych zasad interpretacyjnych, co szczegółowo wyjaśniono w treści uzasadnienia wskazanej uchwały. Sąd podkreślał, że w ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności.

W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., I OSK 237/20; B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17). To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.

Rozważając kontekst systemowy w odniesieniu do regulacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego Sąd, po dokonaniu szerokiej analizy, wskazał, że w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: k.r.o.) i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

W końcu odnosząc się do kwestii spójności z konstytucyjnymi zasadami równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem zgodności analizowanej normy z przepisami art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP Sąd nie stwierdził ich naruszenia. Wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. Sąd zaznaczał jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia nie jest znalezienie przez Sąd optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślił, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów.

Po dokonaniu wszechstronnej analizy istotnych regulacji konstytucyjnych, wskazywanych w orzecznictwie przyznającym prawo do świadczenia w przypadku wystąpienia obiektywnych przeszkód do sprawowania opieki przez podmioty zobowiązane w pierwszej kolejności, Sąd doszedł do przekonania o braku podstaw do wykładni pomijającej część tekstu prawnego. Wskazał, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych.

Nadto limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostająca w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jak wynika z treści przywołanej uchwały została ona podjęta na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepisy te wskazują na kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego do podjęcia, na wniosek podmiotów wskazanych w art. 264 § 2 p.p.s.a., uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjęty w uchwale pogląd ma moc względnie wiążącą, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z jego brzmieniem jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Celem uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania uchwał na podstawie omawianego art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest przyjęcie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolitej wykładni przepisów prawa będących przedmiotem wyjaśnienia w drodze uchwały. Takie zapatrywanie wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu sędziów tego Sądu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzając, że: "Dokonując funkcjonalnej wykładni tych przepisów (tj. art. 15 § 1 pkt 2 i art. 269 § 1 p.p.s.a.) należy dojść do wniosku, że istotą i celem takiej uchwały jest doprowadzenie do sytuacji, w której realnie wyeliminuje ona źródła rozbieżności w orzecznictwie, z powodu których została podjęta. O ile bowiem uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, ponieważ nie jest aktem jego tworzenia, o tyle uchwała taka jest normatywnie określoną, względnie wiążącą wszystkie sądy administracyjne, formą prawną wykładni przepisów prawa w ich stosowaniu do stanów faktycznych objętych hipotezą tych przepisów.

W rozpoznawanej sprawie, Sąd orzekając o legalności zaskarżonego aktu przyjmuje zasadność przedstawionej w uchwale wykładni spornego przepisu, tym samym nie znalazł podstaw do podjęcia działań w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. Pogląd przyjęty we wskazanej uchwale przyjmuje jako wiążący, co nakazywało oddalenie zarzutów Strony podważających wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z przyczyn, które przedstawiono w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22.

Zatem pogląd organu przedstawiony w treści zaskarżonego orzeczenia cenić trzeba jako zgodny z prawem, co wyklucza możliwość uchylenia decyzji. W kontekście przedstawionej wykładni nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Strony związane ze stanem zdrowia jej matki legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz jej możliwościami opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Jak już wskazano w art. 17 u.ś.r. ustawodawca zdecydował, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do opieki nad osobą niepełnosprawną jest małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Uznając, że zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.