Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 984/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 1031/19 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 1031/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.G. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 18 stycznia 2019 r. M.G. (dalej skarżąca) wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy na syna.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] lutego 2019 r.] działający z upoważnienia Burmistrza [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Burmistrz), odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na syna. Podstawą było niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych [Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej uśr], gdyż z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynikało, że niepełnosprawność syna datuje się od 5 grudnia 2011 r., przy czym nie powstała ona w trakcie trwania nauki w szkole lub szkole wyższej. Nie spełniony został nadto warunek określony w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o "pomocy społecznej" [winno być "świadczeniach rodzinnych"], gdyż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na syna na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. [k. 5, 14 akt administracyjnych].

Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2019 r.), na skutek odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję [...] lutego 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolegium przy wykładni art. 17 ust. 1b uśr uwzględniło argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 [OTK-A 2014/9/104, dalej wyrok K 38/13], który wszedł w życie z dniem 23 października 2014 r. i ma wpływ na sytuację prawną odwołującej się. Podniesiono brak podstaw do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony jeden z warunków art. 17 ust. 1b uśr. Burmistrz nieprawidłowo odmówił przyznania ww. świadczenia z uwagi na prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 27 ust. 5 uśr, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez uprawnioną osobę.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, działający z upoważnienia Burmistrza [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2019 r.), odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M.G. W uzasadnieniu powtórzono wcześniejsze stanowisko, co do braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b uśr i [spełnienia] przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, gdyż strona w dacie wystąpienia o świadczenie pielęgnacyjne jest uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Dnia 12 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2019 r. - powołując przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że zajęte przez wnioskodawczynię stanowisko znajduje oparcie w ustalonym już jednolicie, po wyroku K 38/13, orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. wyroków WSA w: Bydgoszczy z 1.6.2015 r. II SA/Bd 366/15, Gorzowie Wielkopolskim z 10.12.2014 r. II SA/Go 818/14, Białymstoku z 2.12.2014 r. II SA/Bk 1022/14 (...). W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, że sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może obowiązywać w innym zakresie niż wynika to z jej brzmienia, w szczególności zaś nie jest modyfikowalna stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu odnośnie [do] uprawnień, jakie po ogłoszeniu wyroku TK będą przysługiwały dorosłym opiekunom osób niepełnosprawnych, w sytuacji gdy niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Zarzucono, że organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr i niesłusznie uznał, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Burmistrz - ponownie rozpoznając sprawę - nie zastosował się do jasnej wykładni wskazanych przepisów dokonanej w decyzji z [...] maja 2019 r. W przypadku negatoryjnych rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowana norma przestaje być regułą powinnego zachowania, gdyż stanowi - od dnia wejścia w życie orzeczenia TK - wadliwą podstawę prawną. Przy wyroku negatoryjnym zakresowym wada ta dotyczy fragmentu normy prawnej w zakresie niezgodnym z ustawą zasadniczą. Ponieważ decyzja wydana została w oparciu o przepis, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł niekonstytucyjność, a decyzja wydana została po takim ogłoszeniu, wówczas uznaje się, że wydanie decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej i objęte jest sankcją nieważności. Decyzja z [...] czerwca 2019 r. wywołuje dotkliwe skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2019 r.

Przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) zaistnieje w wypadku oczywistej i wyraźnej sprzeczności treści decyzji z treścią przepisu prawa, przy założeniu, że znaczenie stosowanej normy prawnej nie wymaga zabiegów interpretacyjnych i można je ustalić w sposób bezsporny, a nadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie organu kwestionowana decyzja I instancji nie została wydana w oczywistej sprzeczności z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, bądź innej normy tego aktu.

Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2015 r. M.G. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do 29 lutego 2020 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 grudnia 2011 r. Niepełnosprawność istnieje od 20-tego roku życia, jednak nie powstała w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej, co wynika z dokumentacji - zaświadczenia o ukończeniu [dnia 30] kwietni[a] 2010 r. Liceum Profilowanego. Nie spełniony został jeden z wymogów, by niepełnosprawność powstała nie później niż do 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na syna na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. Wyeliminowanie przez Trybunał Konstytucyjny z obrotu prawnego kryterium momentu, w którym powstała niepełnosprawność, nie prowadzi automatycznie do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wszystkim opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał nie dokonał precyzyjnego określenia przesłanek, które ustawodawca winien wziąć pod uwagę dokonując regulacji stanu prawnego uznanego za niekonstytucyjny. Bez wprowadzenia w życie odpowiednich regulacji dotyczących prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe przyznanie tego świadczenia wszystkim ubiegającym się o nie w takiej samej wysokości.

Wyrok K 38/13 nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności rozpatrywanej decyzji. Kolegium podało, że aprobuje stanowisko wyrażone m. in. w wyroku NSA z 10 lutego 2015 r. I OSK 2926/14, że Trybunał, choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b uśr, to nie zmienił sytuacji prawnej osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które nie wypełniają przesłanki zawartej we wskazanym przepisie.

W wyrokach z 22.10.1987 r. III CRN 314/87, OSP 1989/1/4 i z 20.6.1995 r. III ARN 22/95, OSNP 1995/24/297 Sąd Najwyższy wskazuje, że nie może zachodzić rażące naruszenie prawa wówczas, gdy dokonany wybór znaczenia normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia, wskazuje na możliwość przyjęcia rozwiązania alternatywnego. Jeżeli w orzecznictwie lub w doktrynie wskazuje się na możliwość podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w oczywisty sposób, że żadne z takich rozstrzygnięć nie można kwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa".

Skargę decyzję z [...] października 2019 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M.G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na syna było niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b uśr, gdyż niepełnosprawność syna powstała po zakończeniu nauki, jak też okoliczność, że wobec konieczności sprawowania opieki nad synem przyznano skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zatem zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr. W wyroku K 38/13 Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że art. 17 ust. 1b uśr - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, skoro organy administracji są uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Na poparcie tego stanowiska przywołano liczne przykłady orzeczeń sądów administracyjnych.

Z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych wynika niezbicie, że w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej postawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą, a wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa. Organ I instancji wydając decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rażąco naruszył przepisy także z tego powodu, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Pominięto w zakresie stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. 1b uśr fakt, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego to osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń (wyrok NSA z 5.1.2018 r. I OSK 2763/17). W wyroku tym wyrażono pogląd, że posiadanie przez osobę wnioskującą uprawnienia do zasiłku dla opiekuna nie może skutkować odmową przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wykładni wskazanego przepisu należy dokonywać z uwzględnieniem treści art. 27 ust. 5 uśr.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem II SA/Ol 1031/19, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję; o zwrocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 [ppsa] w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. "poz. 1804 ze zm." [winno być "z 2018 r. poz. 265"]) i art. 206 ppsa.

Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy decyzja z [...] czerwca 2019 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazuje, że organ opierając decyzję na art. 17 ust. 1b uśr, nie uwzględnił okoliczności, że przepis ten poddany był kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem K 38/13 orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca zarzuciła, że orzekające organy w sposób nieuprawniony, jako podstawę odmowy, uznały treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, podczas gdy całkowicie pominęły fakt, że to skarżącej przysługuje prawo wyboru świadczenia korzystniejszego.

W sprawie kwestią pierwszoplanową pozostaje nie tyle ocena czy podstawą prawną decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był art. 17 ust. 1b uśr (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) - przepis ten nie został formalnie uchylony i nadal ma moc obowiązującą - ale czy dokonana przez organ wykładania ww. przepisu nie naruszała granic wyznaczonych wyrokiem K 38/13, w którym określono w jakim zakresie interpretacyjnym art. 17 ust. 1b uśr narusza ustawę zasadniczą. Jeśli wada taka zostałaby potwierdzona, konieczna jest ocena czy naruszenie to ma charakter rażący, a więc czy odpowiada przesłance stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Decyzja I instancji będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności w istocie opierała się na interpretacji art. 17 ust. 1b uśr, która została zanegowana wyrokiem TK. Sąd ten [winno być Trybunał] jasno stwierdził w sentencji wyroku K 38/13, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skutkiem tego wyroku w odniesieniu do art. 17 ust. 1b uśr jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej kategorii. Nie mogą być - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku K 38/13 ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej. Skutkiem wejścia w życie wyroku K 38/13 nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b uśr, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b uśr.

W zakresie interpretacji skutków wyroku K 38/13 dotyczących stosowania art. 17 ust. 1b uśr - należy mieć na uwadze stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 10.11. 2016 r. I OSK 1512/16, cbosa, gdzie wskazano, że przepis ten wyrokiem K 38/13 - w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej osób opiekujących się dorosłymi członkami rodziny i ubiegających się z tego tytułu o świadczenie pielęgnacyjnego w zależności od tego kiedy powstała niepełnosprawność, jest niezgodne z Konstytucją RP. Z tych przyczyn art. 17 ust. 1b uśr nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie omawianego orzeczenia. NSA stwierdził, że odwoływanie się do treści uzasadnienia wyroku TK nie ma znaczenia prawnego, ponieważ uzasadnienie to zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak samego rozstrzygnięcia, nie jest też jego uzupełnieniem. Skoro sądy są związane orzeczeniem TK w zakresie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu prawa, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. Nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia TK został uznany za niezgodny z Konstytucją.

Sąd I instancji podzielił pogląd WSA w Poznaniu, wyrażony w wyroku z 26.4. 2018 r. II SA/Po 83/18, cbosa, zgodnie z którym skoro art. 17 ust. 1b uśr, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez TK wyrokiem K 38/13, a wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443, to wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego uznać należy, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b uśr w sytuacji, gdy TK orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia (wyrok NSA z 2.8.2016 r. I OSK 923/16, cbosa). Wprawdzie, jak wskazano w tym wyroku, w uzasadnieniu orzeczenia TK wskazał, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b uśr, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, zaś poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - winien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że jeśli chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", to dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania art. 17 ust. 1b uśr w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji ww. wyroku i przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku K 38/13 należy potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa (wyrok NSA z 2.8.2016 r. I OSK 923/16; wyroki WSA w: Rzeszowie z 21.1.2015 r. II SA/Rz 1507/14; Gliwicach z 20.4.2016 r. IV SA/Gl 793/15; Poznaniu z 22.11.2017 r. II SA/Po 930/17, cbosa).

Decyzja z [...] czerwca 2019 r. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydana została z naruszeniem prawa. Organ ten zastosował m.in. art. 17 ust. 1b uśr, w sposób oczywiście sprzeczny z wyrokiem K 38/13, a w konsekwencji sprzeczny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. To naruszenie prawa miało postać wyinterpretowania z przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia normy prawnej o treści zanegowanej wcześniej przez TK. W sposób niebudzący wątpliwości prowadzi to do dyskryminacji osoby opiekującej się dorosłym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała w wieku po ukończeniu szkoły i ubiegającej się z tego tytułu o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do opiekunów osób dorosłych, których niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia.

Sąd I instancji uznał, że wskazane naruszenie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i mieści się w granicach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym naruszenie prawa - by mogło być kwalifikowane jako rażące - musi być oczywiste, zaś sam przepis jasny i nie nasuwający wątpliwości, przy czym chodzi o wątpliwości jakich nie można byłoby rozstrzygnąć w drodze prostej wykładni prawa (wyrok WSA w Warszawie z 22.5.2019 r. VII SA/Wa 2893/18, cbosa).

Art. 17 ust. 1b uśr, szczególnie wobec wyroku K 38/13 wymaga oczywiście interpretacji wykraczającej poza zakres wykładni językowej. Zauważyć należy, że jego obecne znaczenie, a właściwie podstawowe konsekwencje wejścia w życie wyroku Trybunału dla jego stosowania, zostało już wielokrotnie wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. W zakresie konieczności uwzględnienia zmian wynikających z orzeczenia TK art. 17 ust. 1 lit. b uśr nie może budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Organ gminy w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, co wynika m.in. z treści uzasadnienia, nie ograniczył się do przytoczenia jedynie treści przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego rozumienie zostało mu już wyjaśnione wprost w uprzedniej decyzji z 14 maja 2019 r., w której jednoznacznie wskazano na wpływ wyroku K 38/13 na rozpoznawaną sprawę i konieczność przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wobec braku podstaw do odmowy przyznania tego świadczenia, jednakże organ I instancji konsekwentnie stwierdził, że TK nie orzekł o utracie mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b uśr, co oznacza, że nadal on obowiązuje. Wobec stanowiska Burmistrza, co wynika zarówno z samej sentencji decyzji, jak i jej uzasadnienia, przyjąć należało, że organ dokonał zastosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem skutków jakie wywołał wyrok K 38/13. Oczywistość naruszenia prawa stanowi w tym przypadku nie tyle interpretacja m.in. przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia - art. 17 ust. 1b uśr, co brak jego wykładni mimo zaistnienia oczywistej przesłanki przemawiającej za koniecznością jej dokonania.

Przyjęcie znaczenia normy prawnej najbardziej niekorzystnego dla strony, stanowi również naruszenie wynikającej z art. 8 kpa zasady zaufania obywateli do organów państwa. W procesie stosowania prawa organ winien uwzględniać, w granicach wyznaczonych brzmieniem przepisu, także społeczno-gospodarcze konsekwencje jego stosowania, a nadto cele samej regulacji i interes strony. Nie do pogodzenia z tymi wartościami jest działanie organu skutkujące przyjęciem znaczenia normy prawnej, które prowadzi do dyskryminacji strony, szczególnie jeśli wziąć pod uwagę, że celem całej regulacji jest zapewnienie wsparcia państwa dla osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny. Stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych ma na celu realizację opiekuńczej funkcji państwa. Przepisy ustawy interpretowane winny być z uwzględnieniem dyrektyw celowościowych odnoszących się do całego aktu prawnego. Niedopuszczalne wydaje się takie stosowanie przepisów ustawy, które z pośród wielu możliwych interpretacji przepisu preferuje to, które prowadzi do najdalej idącego ograniczenia zakresu pomocy państwa co pozostaje w sprzeczności z celem samej ustawy. W odniesieniu do analizowanej regulacji przyjąć pozostaje, że oczekiwać należy eksponowania opiekuńczej roli państwa względem osób niepełnosprawnych i ich rodzin.

W tym kontekście wskazać należy na obecne w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (wyrok WSA w Warszawie z 27.6.2019 r. VII SA/Wa 38/19, cbosa).

W rzeczonej sprawie brak stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia I instancji jest nie do zaakceptowania również z uwagi na społeczno-gospodarcze skutki takiego działania. Jedną z konsekwencji decyzji z [...] czerwca 2019 r. , objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, jest dyskryminacja skarżącej - całej kategorii podmiotów opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność [osoby wymagającej opieki] powstała po ukończeniu 18 roku życia lub 25 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W wyroku K 38/13 Trybunał w sposób oczywisty określił, w jakim znaczeniu art. 17 ust.1 lit. b uśr jest niezgodny z Konstytucją i wynikającą z niej zasadą równości i zakazem dyskryminacji. Organ tymczasem w sposób sprzeczny z wyrokiem K 38/13 przyjął znaczenie przepisu prowadzące do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych i pogorszenia sytuacji skarżącej. Akceptacja rozstrzygnięcia I instancji byłaby w oczywisty sposób sprzeczna z wyrokiem K 38/13 i przywoływanym tam art. 32 Konstytucji. Prowadziła by do skutków społecznych które nie mogą być akceptowane w postaci dyskryminacji opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wystąpiła dopiero w późniejszym okresie życia (po ukończeniu 18 lub 25 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). Takie działanie podważało by społeczne zaufanie do systemu prawnego państwa jako respektującego zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej.

Przywołano stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 20.2.2019 r. II OSK 694/17, cbosa, w którym sąd wskazał, że zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. Choć nie zachodzi oczywiście tożsamość sprawy z analizowaną w wyroku II OSK 694/17, to w zakresie stanowiska odnoszącego się do samego modelu prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa, jest ono na tyle uniwersalne, że może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Wobec tego przyjęto, że nakaz - w przypadku zaistnienia luki prawnej spowodowanej zaniechaniem ustawodawcy - takiego zrekonstruowania normy prawnej które będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem w tym Konstytucją RP pozwala uznać, że decyzja z [...] czerwca 2019 r. naruszała w sposób istotny przepisy prawa - art. 17 ust. 1b uśr, w zakresie w jakim został on objęty wyrokiem K 38/13.

Zastosowanie w sprawie przez Burmistrza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, w zakresie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - strona ma specjalny zasiłek opiekuńczy - podczas, gdy pominięto w całości w sposób oczywisty treść art. 27 ust. 5 uśr, który przewidujący uprawnienie strony do wyboru świadczenia korzystniejszego, pozwala na stwierdzenie istotnego naruszenia prawa przez organ, w efekcie którego doszło do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium rozpoznając niniejszą sprawę w trybie nadzwyczajnym nie dokonało oceny wskazanego wyżej naruszenia pod kątem istotnego naruszenia prawa.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium zastosuje się do wykładni wskazanej przez skład orzekający Sądu, co do oceny przesłanek rażącego naruszenia prawa, jak też znaczenia orzeczenia K 38/13 dla oceny naruszenia prawa w zakresie zastosowania art. 17 ust. 1b i art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr w decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez r. pr. W.F., które zaskarżając w całości wyrok II SA/Ol 1031/19, zarzuciło wyrokowi naruszenie - na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z "2020 r. poz. 111") przez uznanie, że decyzja z [...] czerwca 2019 r. w sposób rażący narusza ww. przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji tego uwzględnienie wniesionej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 [pkt 1] lit. a ppsa w zw. z art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr przez uznanie, że decyzja z [...] czerwca 2019 r. w sposób rażący narusza ww. przepis, a w konsekwencji tego uwzględnienie wniesionej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji;

3. art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że decyzja z [...] czerwca 2019 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w związku z tym zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności, a w konsekwencji tego uwzględnienie wniesionej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji;

4. art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c ppsa w zw. z art. 8 § 1 kpa przez uznanie, że przyjęcie znaczenia normy prawnej najmniej korzystnego dla strony stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa, a tym samym uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 8 § 1 kpa;

5. 151 ppsa polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, mimo że skarga jako nieuzasadniona winna zostać oddalona.

Kolegium wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania; każdocześnie o zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane niestarannie. W pkt 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej jej autor wskazał - jako przepis odniesienia - odpowiednio: "art. 145 § 1 lit. a" ppsa bądź "art. 145 § 1 lit. c" ppsa, tymczasem nie ulega wątpliwości, że jego intencją było wskazanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa bądź art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Skarga kasacyjna została oparta na art. 174 pkt 2 ppsa, tj. naruszeniu przepisów postępowania, choć w treści zarzutów powołany został art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), który stanowi podstawę uwzględnienia skargi w przypadku naruszenia prawa materialnego. Nie mogło ujść uwadze, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć znajduje się w ustawie procesowej, zawiera normy materialnoprawne (został zaś powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Nieprawidłowo został przywołany tekst jednolity ustawy o świadczeniach rodzinnych: Dz. U. z "2020 r. poz. 111", który wszedł w życie 24 stycznia 2020 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji (na [...] października 2019 r. obowiązywał Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, ostatnia zm. Dz. U. z 2019 r. poz. 1394) i decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym (na dzień [...] czerwca 2019 r. obowiązywał Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, ostatnia zm. Dz. U. z 2019 r. poz. 752). Mimo tych niedoskonałości zarzuty skargi kasacyjnej nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) w zw. z art. 17 ust. 1b uśr (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) i w zw. z art. 27 ust. 5 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), wymagające wspólnego rozpoznania.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Burmistrz odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że 1. nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b uśr, która pozostaje obowiązującym przepisem prawa ("niepełnosprawność istnieje od 20-ego roku życia, jednakże nie powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej"); 2. w toku postępowania skarżąca nie zrezygnowała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr i art. 27 ust. 5).

Stosownie do art. 17 ust. 1b uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W pkt 2 sentencji wyroku K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Niezależnie od art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946) zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, ZNSA 2011/3/30 pkt 3, s. 36-38 ad. 3; uchwała NSA z 14.3.2005 r. FPS 4/04; wyrok NSA z: 4.11.2016 r. I OSK 1578/16; 26.4.2019 r. I OSK 8/19, Lex 2676639). Ani art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP) nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Sąd nie narusza przy tym kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; uzasadnienie postanowienia TK z: 24.6.1998 r. U 4/97; 17.7.2014 r. P 1/14, OTK-A 2014/7/85; wyrok NSA z: 24.9.2008 r. I OSK 1369/07, Lex 50970824; 24.10.2000 r. V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z aprobującą glosą L. Leszczyńskiego).

Rezultat tak przeprowadzonej wykładni art. 17 ust. 1b pkt 1 uśr jest jednoznaczny. W odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia, art. 17 ust. 1b pkt 1 uśr zachował walor zgodności z Konstytucją. Natomiast w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki.

Prawidłowości tego stanowiska nie podważa zakresowy charakter wyroku K 38/13. Z uwagi na to, że art. 17 ust. 1b pkt 1 uśr tylko w części jest niekonstytucyjny, usunięcie całego przepisu z porządku prawnego nie było pożądane. W rezultacie sam Trybunał w uzasadnieniu wskazał, że potrzebne jest dokonanie zmian ustawodawczych. Nie oznacza to, jak wynika z powyższych rozważań, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, według której, "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja ta, w odniesieniu do braku uchylenia art. 17 ust. 1b uśr oraz decyzji przyznających świadczenia, jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Nadto, skoro Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 pkt 1 Konstytucji, jego wyrok nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności norm zawartych w zakwestionowanej części przepisu (J. Trzciński, glosa krytyczna do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/2/158-160; M. Wiącek, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2010/3/156-157 pkt 3, s. 166 pkt 10; G. J. Wąsiewski, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/141; M. Ziółkowski, glosa do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2011/5/s.186 pkt 2, s. 191 pkt 5 i przywołane przez Glosatorów orzecznictwo i piśmiennictwo).

W takiej sytuacji, jak ma to miejsce w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w razie braku reakcji ustawodawcy należy odkodować podstawę prawną z tych części przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją, tak jak to uczyniono w uwagach wyżej zamieszczonych (wyrok TK z 6.3.2002 r. P 7/00, OTK-A 2002/2/13; wyrok NSA z 20.4.2017 r. I OSK 2593/16, Lex 2332965).

W wyroku K 38/13 Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b uśr. Wyrok ten opublikowano w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego uznać należy, że wydanie w sprawie orzeczeń organów administracyjnych w oparciu o część normatywną art. 17 ust. 1b uśr, co do której Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w zakresie określonym w wyroku Trybunału, nie znajduje uzasadnienia. Nie ma przy tym znaczenia prawnego odwoływanie się do treści uzasadnienia ww. wyroku. Uzasadnienie to bowiem zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, ani nie stanowi jego uzupełnienia. Skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 21.10.2016 r. I OSK 1853/16, Lex 2142999).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podnosi się, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b uśr, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (wyroki NSA z: 6.7.2016 r. I OSK 223/16, Lex 2100585; 2.8.2016 r. I OSK 923/16, Lex 2100757; 7.9.2016 r. I OSK 755/16, Lex 2118792; 21.10. 2016 r. I OSK 1853/16, Lex 2142999; 4.11.2016 r. I OSK 1578/16 Lex 2169778; 10.11. 2016 r. I OSK 1512/16, Lex 2169776; 14.12.2016 r. I OSK 1614/16, Lex 2190248; 2.3. 2017 r. I OSK 2407/16, cbosa). Mimo nieuchylenia tego przepisu w pozostałej części i mimo skierowania wyroku zasadniczo do ustawodawcy, sentencja stwierdza jego zakresową niekonstytucyjność, co oznacza konieczność dokonania takiej jego wykładni, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału (wyrok NSA 11.7.2017 r. I OSK 1600/16, Lex 2376723).

W realiach niniejszej sprawy decyzja z [...] czerwca 2019 r. została wydana w oparciu o normatywną część przepisu niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Naruszenie to spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W orzecznictwie podnosi się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1960/1/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017 s. 51-57, nb 88-97)

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.2.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r. II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się współcześnie doktryna (J. Borkowski/B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2019, s. 931-932, nb 57).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. art. 17 ust. 1b uśr w zw. z 32 ust. 1 Konstytucji). Niewątpliwie art. 17 ust. 1b uśr był kluczowy dla wyniku sprawy. Organ wydając decyzję [...] czerwca 2019 r. nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z 14 maja 2019 r. Kolegium uznało bowiem, że w świetle wyroku K 38/13 brak jest podstaw do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony jeden z warunków art. 17 ust. 1b uśr ("Organ jednak winien uwzględnić powyższą ocenę i pominąć tę część normy prawnej art. 17 ust. 1b ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku...K 38/13, uznał za niezgodną z Konstytucją RP."). W tym miejscu należy jedynie zaznaczyć, że wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 138 § 2a kpa obliguje organ odwoławczy, który uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej interpretacji dokonał organ I instancji w swej decyzji, co dotyczyć może również przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z 9.11.2017 r. I OSK 24/16, Lex 2760545). Na datę wydania decyzji z [...] czerwca 2019 r. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowała się linia orzecznicza, dotycząca wykładni art. 17 ust. 1b uśr i wpływu wyroku K 38/13 ("sprawy w podobnym stanie faktycznym i prawnym były już przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, co pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza" - wyrok NSA z 14.6. 2017 r. I OSK 2920/16, Lex 2326429; "powyższe zagadanie było już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., a co pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza" - wyrok NSA z 26.4.2019 r. I OSK 8/19, Lex 2676639). Wobec powyższego organ orzekł w sposób oczywiście sprzeczny w stosunku do ukształtowanej linii orzeczniczej Sądu Kasacyjnego (powołany w decyzji wyrok WSA w Krakowie z 8.1.2019 r. III SA/Kr 1179/18, Lex 2606956 wzmacnia tę argumentację; Burmistrz nie przedstawił żadnego wyroku sądu administracyjnego, który potwierdzałby przyjętą przez niego wykładnię prawa; Kolegium w zaskarżonej decyzji powołało wyrok NSA z 10.2.2015 r. I OSK 2926/14, Lex 1658129, u którego podstaw była decyzja "Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia (...) sierpnia 2013 r.", a zatem wydana jeszcze przed wyrokiem K 38/13; pogląd wyrażony w wyroku I OSK 2926/14 jest odosobniony i został wyrażony na początku kształtowania się orzecznictwa w tym zakresie; wyrok NSA z 18.11.2015 r. I OSK 1668/14, Lex 2094047). Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu ustawy, ze względu na treść uzasadnienia takiego orzeczenia, od chwili jego wejścia w życie, nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu w kształcie treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, co nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP (wyrok NSA z 5.12.2017 r. I OSK 1079/17, Lex 2426244). Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ma niebagatelny wpływ na życie osoby z niepełnosprawnościami i jego opiekuna, co przesądza, że racje społeczno-ekonomiczne przemawiają za uznaniem, że decyzja z rażąco narusza prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że dla uniknięcia zbiegu świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna (wyroki NSA z: 21.2.2018 r. I OSK 2758/17; 13.4.2018 r. I OSK 82/18; 14.12. 2018 r. I OSK 1939/18). Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obu tych świadczeń znajduje zastosowanie art. 27 ust. 5 uśr. Nie można zaakceptować stanowiska, że w sytuacji gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe. Takie rozumienie przepisu prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem ustawowe uprawnienie miałoby charakter czysto iluzoryczny (wyrok I OSK 8/19). Powyższe rozważania odpowiednio odnoszą się do zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr). Należy w tym miejscu mieć na względzie, niezanegowaną przez Kolegium okoliczność, że wnioskiem z 18 stycznia 2019 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy na syna (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc). Stanowisko pełnomocnika skarżącej, że "nie wnosi o uchylenie decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz oczekuje uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero po przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" (s. 5 skargi kasacyjnej) było racjonalne i zgodne z art. 27 ust. 5 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr.

Powołany przez WSA art. 8 § 1 kpa jest istotny dla wyniku niniejszej sprawy. Sąd I instancji zasadnie wskazał na konieczność prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, czego niewątpliwie w niniejszej sprawie zabrakło. Dlatego zarzut ujęty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej nie mógł przynieść spodziewanego efektu.

Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję z [...] października 2019 r., wobec czego nie mógł zastosować art. 151 ppsa (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej).

Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] związane będzie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku II SA/Ol 984/20 i I OSK 984/20 (art. 153 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną oddalił.