Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 980/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; art. 135;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1 pkt 2 i pkt 3; art. 59 ust. 1; art. 50 ost. 2; art. 63 ust. 1; art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3;
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 sierpnia 2023 r., znak: SKO.41/2103/LI/2023 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr 77/23 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 16 lutego 2023 r., znak: PL-LD-I.6730.173.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz M. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymało w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L., decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania wyodrębnionego lokalu hotelowego na lokal mieszkalny w budynku usługowo-hotelowo-mieszkalnym na działce nr [...] położonej w L. przy al. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2022 r. M. K. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu usługowego - hotelowego na lokal mieszkalny w budynku usytuowanym na działce nr [...], położonej w L. przy al. [...]. Pismem z dnia 9 grudnia 2022 r. wezwano wnioskodawczym ę o wskazanie lokalizacji przedmiotowego lokalu, kondygnacji, na której się znajduje oraz wskazanie miejsca parkingowego przynależnego do lokalu. W dniu 15 grudnia 2022 r. M. K. uzupełniła wniosek wskazując usytuowanie lokalu. Strona przedstawiła również kopię kilku stron Aktu Notarialnego nr [...], w treści którego pojawiają się informacje dotyczące samodzielności lokalu użytkowego (hotelowego) nr [...] (będącego przedmiotem niniejszego postępowania) i udziału w część wspólnej nieruchomości lokali niemieszkalnych - garaży (miejsca postojowe [...] oraz [...]). Wskazane miejsca postojowe nie są przypisane do lokalu będącego przedmiotem zmiany sposobu użytkowania.

Po rozpatrzeniu wniosku M. K., decyzją nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z dnia [...] lutego 2022 roku, znak: [...], organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania wyodrębnionego lokalu hotelowego na lokal mieszkalny w budynku usługowo-hotelowo-mieszkalnym na działce nr [...] położonej w L. przy al. [...] (obręb: 41 - [...], arkusz: 4).

Organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla objętych przedmiotowym wnioskiem działek, zmiana zagospodarowania terenu wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ przytoczył również warunki wskazane w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, jakie muszą być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności organ oznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji linią koloru czerwonego oraz literami: A, B, C, D - A na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji oraz wskazał, iż, stosownie do wymogów art. 61 ust. 5a w/w ustawy, w celu ustalenia warunków dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ww. ustawy.

Organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja objąć ma zmianę sposobu użytkowania wyodrębnionego lokalu hotelowego na lokal mieszkalny, co nie wzbudzałoby głębszych wątpliwości i zastrzeżeń z uwagi na pewne powinowactwo funkcji i ich dotychczasowe współistnienie w obrębie tego samego budynku, jednakże specyficzna lokalizacja tego obiektu odgrywa istotną rolę w sposobie zagospodarowania analizowanego obszaru, nadając mu wyjątkową rangę w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta. Organ przywołał zamierzenia, jakie przyświecały lokalizacji budynku, w którym mieści się przedmiotowy lokal, a także odwołał się do założeń projektu budowlanego, w oparciu o który budynek ten powstał. Podsumowując, organ uznał, iż brak jest podstaw dla ustalenia warunków zabudowy zgodnie z życzeniem inwestora.

W wyniku odwołania wniesionego przez M. K. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., znak [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania wyodrębnionego lokalu hotelowego na lokal mieszkalny w budynku usługowo-hotelowo-mieszkalnym na działce nr [...] położonej w L. przy al. [...].

W pierwszej kolejności Kolegium, wychodząc od ogólnych założeń, wskazało, iż charakterystyczne usytuowanie przedmiotowego budynku, tj. daleka i wielostronna ekspozycja obiektu w jednej z głównych przestrzeni publicznych miasta L., stanowiącej "bramę" do jego śródmieścia, rezerwowane jest, w myśl zasad urbanistyki, dla obiektów ważnych lub szczególnych dla życia miasta, jak siedziby władz czy instytucji kulturalnych i naukowych lub innych ogólnodostępnych usług, a także reprezentacyjnych, specyficznych budowli oraz budynków stanowiących jego wizytówkę. Wnętrze urbanistyczne, które "zamyka" od strony zachodniej przedmiotowy obiekt, tworzy skwer A.. J.. Ż. wraz z P. T. oraz oplecionym zielenią O. S. pasem drogowym [...] i wlotami ulic: I.. R. i A.. G.. Zrealizowany projekt budowlany, zatwierdzony decyzją nr [...] ustalał przeznaczenie powierzchni 5591,65 m2, tj. 50,19% powierzchni całkowitej dla funkcji usługowo - hotelowej tego obiektu, zaś na cele mieszkaniowe powierzchni 5548,94 m2, tj. 49,81% powierzchni całkowitej (k. 46 akt sprawy). Oznacza to utrzymanie chociażby minimalnej przewagi funkcji tzw. "wyższej rangi" w obrębie obiektu, stanowiącego dominantę zarówno dla przestrzeni najbliższego wnętrza jak i w szerszym kontekście urbanistycznym. Co istotne, przedmiotowy budynek powstawał w związku z potrzebą uzupełnienia zainwestowania nieruchomości będącej w dyspozycji funkcjonującego na nieruchomości dotychczas hotelu U. (aktualnie M. ). W konsekwencji został z niej wydzielony jako odrębny obiekt usługowy z towarzyszącą częścią mieszkaniową, która miała jedynie bezkolizyjne uzupełnić podstawową funkcję hotelu, tworzącego architektoniczną oprawę obszernej przestrzeni publicznej od zachodu. Projekt budowlany, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, kilkukrotnie dostosowywano do ustaleń (funkcjonalnych - wskazujących proporcje pomiędzy poszczególnymi formami użytkowania) określonych w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium zasadne jest stanowisko organu pierwszej instancji, wskazujące, iż zmiana proporcji w strukturze funkcjonalnej omawianego obiektu na rzecz mieszkalnictwa wielorodzinnego jest niewłaściwa w aspekcie kształtowania ładu przestrzennego oraz utrzymania standardów urbanistycznych w zagospodarowaniu terenów o określonym przeznaczeniu i wymagań dotyczących ich wyposażenia.

W ocenie Kolegium słusznie także organ I instancji zwrócił uwagę na wymogi stawiane terenom współczesnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w zakresie udziału powierzchni biologicznie czynnej czy zaplecza parkingowego. Decyzja o warunkach zabudowy określa co prawda wskaźniki do późniejszych wyliczeń w tymże zakresie, niemniej jednak pozwolenie na budowę precyzuje te wartości w odniesieniu do przyjętych ostatecznie założeń (tj. ilości lokali danego typu, pokoi, powierzchni itd.). Każdorazowa zmiana przeznaczenia lokalu hotelowego na lokal mieszkalny będzie się wiązała z nowym bilansowaniem miejsc parkingowych. Ponadto, teren przedmiotowej nieruchomości w chwili obecnej nie spełnia warunków odpowiadających standardom mieszkalnictwa wielorodzinnego, bowiem, zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy (nr [...] z dnia [...] lutego 20216 r.), a następnie decyzją o pozwoleniu na budowę (nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.) ustalono jedynie 10% powierzchni biologicznie czynnej (właściwego dla wielofunkcyjnego obszaru śródmiejskiego) wobec, wymaganych dla budownictwa wielorodzinnego, minimum 25%. Zwiększanie udziału mieszkalnictwa o tak ograniczonym standardzie wyposażenia nieruchomości obniża w sposób oczywisty walory środowiska mieszkalnego w mieście i nie jest dla miasta korzystne. Powyższe powoduje również zniekształcenie czytelnej struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta, jako sprawnie zorganizowanego mechanizmu współżycia społeczności lokalnej, zaś w konsekwencji do obniżenia walorów i statusu miejscowości w rankingu ośrodków administracyjnych regionu i kraju.

Jak stwierdził organ odwoławczy wskazane wyżej uwarunkowania doprowadziły do ustalenia proporcji części usługowo-hotelowej i mieszkalnej w przedmiotowym budynku, które zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], przedstawiają się następująco: funkcja usługowo-handlowa - 5591,65 m2, tj. 50,19%, zaś funkcja mieszkalna - 5548,94 m2, tj. 49,81% (projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr [...]). Jednocześnie, decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] maja 2020 roku znak: [...] (k. 47 akt) zmieniono decyzję pierwotną m.in. w zakresie ilości lokali usługowych (podział większego lokalu usługowego [...] na dwa mniejsze) oraz ilości lokali mieszkalnych (z [...] na [...] w wyniku połączenia mieszkań na [...] piętrze budynku). Tym samym wcześniej zatwierdzone proporcje zostały utrzymane. Niewielkie różnice w proporcjach wynikają ze zmian powierzchni całkowitej budynku wprowadzonych decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] (związanych z likwidacją ścian komórek lokatorskich i pomieszczeń na stojaki rowerowe).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena prawidłowości innych decyzji administracyjnych, wydanych w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Poza oceną Kolegium pozostaje też faktyczny sposób korzystania z danego lokalu (zarówno przez wnioskodawczynię, jak i przez inne, wskazane przez nią w piśmie z dnia 25 maja 2023 roku, podmioty). Zauważyć jednakże należy, iż decyzja o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji planowanej. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest tylko dla takiej zrealizowanej już inwestycji, która jest przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Postępowanie o udzielenie warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji, także dotyczącej zmiany przeznaczenia budynku/lokalu, poza przypadkami legalizacji samowoli budowlanej, nie może się bowiem toczyć. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że możliwe i dopuszczalne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, gdy tego rodzaju decyzja jest niezbędna w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej.

Na marginesie powyższych wywodów Kolegium zwróciło także uwagę na to, iż strona postępowania miała pełną świadomość charakteru nabywanego lokalu, o czym świadczą zapisy w akcie notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. (k. 19 akt). Kwestia obciążeń publiczno-prawnym związanych z rodzajem lokalu nie jest przedmiotem zainteresowania organów planistycznych.

Końcowo Kolegium podkreśliło, że ustawodawca nakłada na organy urbanistyczne obowiązek podejmowania działań opartych na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Odwołując się zaś do ładu przestrzennego, należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

W ocenie Kolegium, powyższe zasady znalazły odzwierciedlenie w sporządzonej analizie urbanistycznej (k. 101-107 akt) oraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ustalenia organu pierwszej instancji, które Kolegium w całości podziela i przyjmuje za własne, prowadzą do wniosku, iż w przedmiotowym budynku nie jest możliwa realizacja opisanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycji w postaci zmiany sposobu użytkowania lokalu hotelowego na mieszkalny.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (utrzymania w mocy decyzji organu I instancji) w sytuacji, gdy w uzasadnieniu decyzji wyrażony został jednoznaczny pogląd (którego Skarżąca nie podziela), iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest tylko dla takiej zrealizowanej już inwestycji, która jest przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego i w istocie jest ograniczone do przypadków legalizacji samowoli budowlanej (s.8 akapit 1 uzasadnienia) - co na gruncie niniejszej sprawy, przy braku postępowania przed organami nadzoru budowlanego nakazywało wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, nie zaś wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego;

2. naruszenie art. 59 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. i 63 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy możliwe jest tylko w wypadku zrealizowanej inwestycji, która jest przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy:

a. w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, wymagający uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych;

b. naruszone przepisy nie wprowadzają zakazu ustalania warunków zabudowy nawet w przypadku, gdy dany obiekt budowlany został wybudowany, ale wnioskodawca zamierza uzyskać warunki zabudowy dla przyszłego użytkowania lub przyszłych robót budowlanych dotyczących danego obiektu;

3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż z racji przedmiotu postępowania, który nie dotyczy nowej zabudowy a jedynie zmiany sposobu użytkowania jednego z istniejących lokali w budynku wielolokalowym, badaniu podlegają uwarunkowania architektoniczno- budowlane związane z tymże budynkiem w kontekście kształtowania i zachowania ładu przestrzennego i utrzymania standardów urbanistycznych w zagospodarowaniu terenów o określonym przeznaczeniu, który w ocenie organu zostałby zaburzony poprzez zmianę ustalonych pierwotnie proporcji w strukturze funkcjonalnej obiektu przewidującego przewagę funkcji usługowo-hotelowej na korzyść mieszkalnictwa. Treść naruszonego art. 61 u.p.z.p. nie przewiduje możliwości modyfikowania przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy oraz odstąpienia od określonych w nim zasad wyznaczenia obszaru analizowanego oraz alternatywnego sposobu określania warunków zabudowy w wypadku, gdy decyzja wydawana jest na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku ze zmianą sposobu użytkowania części budynku. Ponadto, przyjęcie za prawidłową wykładnię naruszonego przepisu dokonanej przez SKO w L. w treści zaskarżonej decyzji godziłoby w istotę kształtowania ładu przestrzennego, która, w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oparta jest o zasadę dobrego sąsiedztwa;

4. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z §39 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, i objęcie badaniem spełnienia przez obiekt (z uwzględnieniem zmienionego sposobu użytkowania) warunku zapewnienia odpowiedniego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej tj. wymagań wynikających z przepisów należących do systemu prawa budowlanego, podczas, gdy przepisy te normują zupełnie inny etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji i zgodność z nimi zamierzenia inwestora nie podlega badaniu w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie od powyższego zwiększenie ilości lokali mieszkalnych a tym samym proporcji ich powierzchni w stosunku do powierzchni lokali o innym przeznaczeniu nie powoduje automatycznie zmiany charakteru całego budynku jako obiektu o przeznaczeniu mieszanym a nie wielorodzinnym;

5. art. 78 §1 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. i 136 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu w trybie art. 136 § k.p.a. o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez dołączenie decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...].12.2021 r., znak: [...] oraz nr [...] z dnia [...].12.2021 r., znak: [...], które pozytywnie rozstrzygnęły możliwość zmiany sposobu użytkowania lokali hotelowych w tym samym budynku na lokale mieszkalne pomimo, że okoliczność ta ma istotne znaczenia dla sprawy. Przeprowadzenie wnioskowanych dowodów i potwierdzenie wydania takich decyzji nawet bez ustalenia czy zostały one "skonsumowane" poprzez wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania zaprzeczałoby całkowicie wywodom organu odwoławczego dotyczącym konieczności zachowania pierwotnych proporcji funkcji w kontekście kształtowania i zachowania ładu przestrzennego i utrzymania standardów urbanistycznych w zagospodarowaniu terenów o określonym przeznaczeniu, który w ocenie organu zostałby zaburzony poprzez zmianę ustalonych pierwotnie proporcji w strukturze funkcjonalnej obiektu przewidującego przewagę funkcji usługowo-hotelowej na korzyść mieszkalnictwa. Jednocześnie funkcjonowanie ww. decyzji w obrocie prawnym stwarza domniemanie ich zgodności z prawem oraz wskazuje na kierunek utrwalonej praktyki rozstrzygania praw o takim samym stanie faktycznym i prawnym, odstąpienie od której wymaga wskazania przez organ uzasadnionej przyczyny (art. 8 § 2 k.p.a.);

6. art. 7, 77 § 2 i 80 k.p.a. w zakresie podniesionym już w odwołaniu, poprzez wadliwą analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie ustaleń stanu faktycznego w sposób przekraczający informacje w tym materiale ujawnione, oraz wprost z nim sprzeczne, a to:

A) ustalenie danych w zakresie proporcji funkcji w budynku na podstawie pierwotnego projektu budowlanego z 2017 r. zatwierdzonego decyzją nr [...], nie zaś projektu ostatecznego - zatwierdzonego decyzją nr [...], przy jednoczesnym nieodniesieniu się do postawionych w odwołaniu zarzutów dotyczących błędów w sposobie wyliczania proporcji poszczególnych powierzchni podawanych w decyzji organu I instancji;

B) ustalenie proporcji funkcji lokali w budynku z pominięciem ewentualnego funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o zmianie sposobu użytkowania lokali wydanych na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].12.2021 r., znak: [...] [...] oraz nr [...] z dnia [...].12.2021 r., znak: [...], które w sposób wiążący dla organów administracji zmieniły pierwotnie wskazane proporcje funkcji;

C) ustalenie, iż zamierzenie inwestycyjne Wnioskodawczym zostało zrealizowane, w sytuacji, gdy zamierzeniem tym nie jest budowa budynku czy przebudowa lokalu, a zmiana jego sposobu użytkowania, który wyraża się zmienionym celu korzystania z lokalu oraz zaspakajaniu w nim (trwale) potrzeb mieszkaniowych.

Wskazując na takie naruszenia w skardze wniesiono o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zasadnicza wadliwość orzekania w sprawie polegała na niedostatecznym wyjaśnieniu i rozpatrzeniu okoliczności związanych z uprzednim wydaniem przez organ pozytywnych decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokali niemieszkalnych (hotelowych) na lokale mieszkalne w budynku przy al. [...] w L. oraz ich wpływu na ukształtowanie ładu przestrzennego na tym terenie.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania wyodrębnionego lokalu hotelowego na lokal mieszkalny w budynku usługowo-hotelowo-mieszkalnym na działce nr [...] położonej w L. przy al. [...].

Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p."), w tym w szczególności art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Jak trafnie wskazuje się w piśmiennictwie prawniczym poprawna wykładnia gramatyczna art. 61 ust. 1 jest niezwykle trudna ze względu na brak spójności tych przepisów z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz konieczność odniesienia ich do przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ([...] (red.), [...] (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Opublikowano: WKP 2023, System Informacji Prawnej Lex).

Trudności te przejawiają się choćby w kwestii właściwej interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", występującego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości budzi już sam charakter decyzji o warunkach zabudowy jako decyzji uznaniowej lub związanej.

Bazując na zawartym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowaniu o możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę, opowiada się za stanowiskiem odmawiającym decyzji o warunkach zabudowy charakteru stricte związanego.

Jak się wydaje kwestię tą trafnie ocenił [...] w przywoływanym wyżej komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem administracyjnym o charakterze związanym ani uznaniowym, jest wydawana na podstawie i w granicach prawa, w warunkach dość szerokiego luzu decyzyjnego (władzy dyskrecjonalnej) spowodowanego choćby przepisami samego art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ale także i koniecznością dokonania ustaleń na podstawie analizy stanu faktycznego i przepisów ustaw szczególnych, jak i oceny zgodności zamierzonej inwestycji z podstawowymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego wyrażonymi w art. 1 u.p.z.p. czy też zasadami konstytucyjnymi warunkującymi te procesy.

Brak wypełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyklucza możność wydania decyzji o warunkach zabudowy, natomiast ich spełnienie nie obliguje w sposób bezwzględny organu do pozytywnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

W szczególności w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 838/12).

Do okoliczności, których zaistnienie skutkować winno odmową wydania warunków zabudowy, zaliczyć należy również naruszenie planowaną inwestycją istniejącego na danym terenie ładu przestrzennego.

Jak trafnie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 832/16 jeżeli uwzględnienie żądania podmiotu występującego o ustalenie warunków zabudowy nie da się pogodzić z wymogiem zachowania ładu przestrzennego na określonym obszarze, tej kategorii ogólnej powinno zostać nadane pierwszeństwo.

Naczelną zasadą planowania i zagospodarowania przestrzennego wynikającą z art. 1 u.p.z.p., jest zasada ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

Elementem ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 u.p.z.p., pozostaje również, statuowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasada dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji).

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest ochrona ładu przestrzennego, przy czym zasada ta powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej podstawowym zadaniem pozostaje zachowanie ładu urbanistycznego.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju będzie pogłębianie zróżnicowania terenu, na którym ma być sytuowana nowa inwestycja.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostaje więc kontynuacja zabudowy i zagwarantowanie ładu przestrzennego danego obszaru tworzącego określoną urbanistyczną całość.

Ocena kwestii zachowania ładu urbanistycznego i wypełnienia zasady dobrego sąsiedztwa wymaga przeprowadzenia analizy urbanistycznej, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Analiza musi mieć charakter obiektywny, szczegółowy i wieloaspektowy oraz powinna obejmować urbanistyczną całość, w jakiej lokalizowana jest inwestycja.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do terenu inwestycji, dokonywana na użytek decyzji o warunkach zabudowy, nie może być ogólnikowa. Przeciwnie, każdorazowo ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie oraz dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

Analiza taka powinna dawać pełen obraz charakterystyki terenu sąsiedniego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, w pierwszej kolejności odwołało się do pewnych założeń ogólnych, wskazując m.in., że charakterystyczne usytuowanie przedmiotowego budynku, tj. daleka i wielostronna ekspozycja obiektu w jednej z głównych przestrzeni publicznych miasta L., stanowiącej "bramę" do jego śródmieścia, rezerwowane jest, w myśl zasad urbanistyki, dla obiektów ważnych lub szczególnych dla życia miasta, jak siedziby władz czy instytucji kulturalnych i naukowych lub innych ogólnodostępnych usług, a także reprezentacyjnych, specyficznych budowli oraz budynków stanowiących jego wizytówkę.

Niewątpliwie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy uwzględnić należy również różnego rodzaju uwarunkowania i wymagania środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Jednakże odwołanie się do tego rodzaju ogólnych, czy też wręcz abstrakcyjnych tez i założeń, które w żaden sposób nie zostały zinstytucjonalizowane, w tym nie zostały wprowadzone do obowiązującego - tak powszechnie, jak i miejscowo - porządku prawnego, nie może samo w sobie uzasadniać twierdzenia o sprzeczności planowanej inwestycji z istniejącym na tym terenie ładem przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że zrealizowany projekt budowlany, zatwierdzony decyzją nr [...] ustalał przeznaczenie powierzchni 5591,65 m2, tj. 50,19% powierzchni całkowitej dla funkcji usługowo - hotelowej tego obiektu, zaś na cele mieszkaniowe powierzchni 5548,94 m2, tj. 49,81% powierzchni całkowitej (k. 46 akt sprawy), co oznacza utrzymanie chociażby minimalnej przewagi funkcji tzw. "wyższej rangi" w obrębie obiektu, stanowiącego dominantę zarówno dla przestrzeni najbliższego wnętrza jak i w szerszym kontekście urbanistycznym.

W szerszy sposób do kwestii tej odniósł się Prezydent Miasta L., podnosząc w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że przedstawiona we wniosku inwestycja, obejmująca zmianę sposobu użytkowania wyodrębnionego lokalu hotelowego na lokal mieszkalny, wbrew pozornej równoważności funkcjonalnej w zainwestowaniu działki z budynkiem przeznaczonym tak dla potrzeb mieszkalnictwa wielorodzinnego, jak i na cele hotelowe, narusza, określoną art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy zidentyfikowanej w obszarze analizowanym.

Jak wskazywał organ I instancji przedmiotowe zamierzenie nie dotyczy realizacji nowego obiektu, ani też zmiany gabarytów lub usytuowania obiektu istniejącego, co wywoływałoby konieczność porównania i nawiązania nowej albo zmienionej formy przestrzennej do form oraz układu zabudowy sąsiedniej. Wnioskowana zmiana nie ingerując fizycznie w sposób zagospodarowania analizowanego obszaru, obejmuje przekształcenie struktury funkcjonalnej istniejącego obiektu, co destabilizuje układ segregacji funkcji wprowadzony dla bezpiecznej koegzystencji odmiennych form jego użytkowania (tu na oddzielnych kondygnacjach). Dezorganizuje czytelny i bezkolizyjny podział przestrzeni wewnętrznej budynku, zaburzając niezależność i właściwe relacje pomiędzy użytkownikami poszczególnych jego stref, co prowadzi do konfliktów. Zakres przedsięwzięcia ograniczony do pojedynczego lokalu, a także "przypadkowa" jego lokalizacja w obrębie kondygnacji, tudzież brak możliwości przewidzenia: czy i kiedy oraz w którym miejscu pojawi się podobna propozycja sprawiają, że wnioskowana zmiana funkcjonalna prowadzi do bezzasadnych, chaotycznych przekształceń struktury istniejącej zabudowy i nie powinna zostać zaakceptowana.

W ocenie Sądu okoliczności takie mogą wskazywać na to, że planowanego przez skarżącą zamierzenia inwestycyjnego nie da się pogodzić z wymogiem zachowania ładu przestrzennego na tym obszarze.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że za teren sąsiedni, do którego należałoby w pierwszej kolejności odnosić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, powinien zostać uznany budynek usługowo-hotelowo-mieszkalny położony w L. przy al. [...], a więc budynek, w którym usytuowany jest lokal objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.

Jak wskazywano już wyżej prawidłowe zastosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budzi często istotne trudności nawet w tych przypadkach, gdzie przedmiotem wniosku jest typowa inwestycja polegająca na wykonaniu nowego obiektu budowlanego.

Trudności takie ulegną spotęgowaniu w takiej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie przedmiotem ustalenia warunków zabudowy pozostaje nie budowa nowego obiektu budowlanego, lecz zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego już wykonanego.

Pierwsza trudność dotyczyć będzie już tego co w takim przypadku należy rozumieć pod pojęciem działki - terenu sąsiedniego: czy wyłącznie działki usytuowane poza działką, na której planowana jest inwestycja, czy również zabudowę już istniejącą, której dotyczy wniosek inwestora.

W kwestii tej wypowiadał się już kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny.

I tak już w wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 860/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że inwestycja polegająca na dobudowie (nadbudowie) istniejącego już obiektu na działce inwestora powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich (znajdujących się w obszarze analizowanym w ramach analizy urbanistycznej), ale także, a nawet w pewnych okolicznościach przede wszystkim, do zabudowy już istniejącej na działce inwestora.

W wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2183/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasady mają zastosowanie tylko wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia wniosku dojdzie do powstania nowej zabudowy. Dlatego zarówno w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 530/07 - niepubl.) jak i w doktrynie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. IV, C.H. Beck 2008, s. 498) jest przyjmowane, że o dostosowaniu nowej zabudowy do starej można mówić tylko wówczas, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie lub rozbiórce istniejącego już obiektu. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny jeżeli celem zamierzonej inwestycji nie jest powstanie nowej zabudowy, to zbędne jest dokonywanie analizy cech sąsiedniej zabudowy, która ma dotyczyć "nowej zabudowy", a nie już istniejącej.

Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 504/19 wskazano, że w przypadku, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy rozbudowy istniejącego legalnie budynku, zasada z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi być odpowiednio skorygowana, tak aby w analizie urbanistyczno-architektonicznej uwzględniona została dotychczasowa zabudowa na terenie inwestycyjnym. Jednak dla oceny co do spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa konieczne jest sprawdzenie, czy projektowana rozbudowa istniejącego budynku tworzyć będzie ład przestrzenny wraz z zabudową znajdującą się na innych działkach w obszarze analizowanym.

Generalnie przyjąć należy zatem, że w sytuacji, gdy wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy już istniejącego obiektu budowlanego to dla oceny spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego konieczne jest uwzględnienie w ramach przeprowadzanej analizy urbanistyczno-architektonicznej przede wszystkim zabudowy już istniejącej na terenie inwestycyjnym.

W realiach niniejszej sprawy oznaczać będzie to, że dla ocena kwestii spełnienia przez planowane zamierzenie inwestycyjne wymogów zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego analiza powinna być przeprowadzona w pierwszym w rzędzie w odniesieniu do zabudowy już istniejącej na terenie inwestycyjnym, to jest do budynku usługowo-hotelowo-mieszkalnego położonego w L. przy al. [...], w którym usytuowany jest lokal objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.

Konkluzja taka wydaje się tym bardziej słuszna jeżeli zwróci się uwagę na to, że złożony w sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania jednego z wyodrębnionych lokali usytuowanych w tym budynku.

Skoro wniosek o zmianę sposobu użytkowania dotyczy wyłącznie jednego, ściśle określonego lokalu to w opozycji do niego pozostają pozostałe lokale i pomieszczenia mieszczące się w tym budynku.

To zatem już istniejąca zabudowa w postaci budynku usługowo-hotelowo-mieszkalnego położonego w L. przy al. [...], jako zabudowa sąsiednia, stanowić powinna w pierwszej kolejności punkt odniesienia do oceny kwestii spełnienia przez planowane zamierzenie inwestycyjne wymogów zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego.

W tym miejscu odnieść należy się również do kwestii wpływu, jaki na ukształtowanie istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego mają takie akty jak pozwolenie na budowę i zatwierdzony nim projekt budowlany oraz warunki zabudowy wydane w związku z wykonaniem przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. budynku usługowo-hotelowo-mieszkalnego położonego w L. przy al. [...].

Generalnie sam fakt wydania pozwolenia na budowę ściśle określonego obiektu budowlanego nie ma decydującego znaczenia dla możliwości zmiany sposobu użytkowania obiektu w tym sensie, że co do zasady a priori nie wyklucza on możliwości dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Wydanie pozwolenia na budowę powinno poprzedzać proces zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego albowiem zmiana taka dotyczyć powinna obiektu legalnie wykonanego. Samo zaś to, że przykładowo wydane pozwolenie na budowę i oparty na nim proces inwestycyjny dotyczyły wykonania budynku mieszkalnego, nie wyklucza możności zmiany sposobu użytkowania tego budynku na usługowy, o ile rzecz jasna spełnione zostaną przesłanki określone w ustawie i aktach wykonawczych.

Częściowo odmiennie będzie przedstawiać się ta kwestia w niniejszej sprawy ze względu na to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania dotyczy nie całego obiektu budowlanego (budynku usługowo-hotelowo-mieszkalnego), lecz wyłącznie części obiektu budowlanego w postaci jednego wyodrębnionego lokalu hotelowego.

W takiej sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy tylko części obiektu budowlanego w postaci jednego wyodrębnionego lokalu hotelowego, pozostała część tego obiektu budowlanego stanowić będzie zabudowę sąsiednią, w odniesieniu do której oceniać należy kwestię spełnienia przez planowane zamierzenie inwestycyjne wymogów zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego.

Ład przestrzenny istniejący na terenie przedmiotowego budynku usługowo-hotelowo-mieszkalnego ukształtowany został m.in. na podstawie pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego oraz decyzji o warunkach zabudowy, jakie wydane zostały w związku z wykonaniem obiektu budowlanego w postaci budynku usługowo-hotelowo-mieszkalnego położonego w L. przy al. [...].

Dla oceny spełnienia przez planowane zamierzenie inwestycyjne wymogów zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego istotne znaczenia mają więc ustalenia wynikające z pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego oraz decyzji o warunkach zabudowy, wydanych w procesie budowy budynku usługowo-hotelowo-mieszkalnego położonego w L. przy al. [...].

Zaznaczyć należy przy tym, że pozwolenie na budowę i zatwierdzony nim projekt budowlany oraz decyzja o warunkach zabudowy, są ważne w sprawie nie tyle jako decyzje zezwalające na budowę, lecz jako akty, które na tym terenie ukształtowały określony ład przestrzenny w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektu.

Z aktów tych wynika, że po pierwsze zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę i zrealizowany następnie na jej podstawie projekt budowlany ustalał na parterze budynku lokalizację lokali usługowych, na piętrach I-V pokoi hotelowych oraz na piętrach VI – XIV lokalizację mieszkań (k.45 akt administracyjnych).,

Po drugie, jak wskazywały to organy, projekt ten zakładał czytelny i bezkolizyjny podział przestrzeni wewnętrznej budynku, zapewniający układ segregacji funkcji wprowadzony dla bezpiecznej koegzystencji odmiennych form jego użytkowania, a obejmujący ściśle wyznaczone części budynku, co najmniej na poziomie oddzielnej kondygnacji.

Jak trafnie zauważył to organ I instancji wnioskowana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania jednego z lokali hotelowych na lokal mieszkalny dezorganizuje czytelny i bezkolizyjny podział przestrzeni wewnętrznej budynku, zaburzając niezależność i właściwe relacje pomiędzy użytkownikami poszczególnych jego stref.

Powyższe mogłoby więc co do zasady uzasadniać stanowisko organu o sprzeczności planowanej inwestycji z istniejącym na tym terenie ładem przestrzennym.

W realiach przedmiotowej sprawy oceny takiej nie można w sposób jednoznaczny podzielić albowiem organy przy jej dokonywaniu pominęły to, że Prezydent Miasta L. wydał już co najmniej dwie pozytywne decyzje w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego (hotelowego) na lokal mieszkalny na działce nr [...] położonej w L. przy al. [...].

Organ I instancji w swoich rozważaniach całkowicie pominął fakt wydania takich decyzji pomimo, że zostały one złożone do akt sprawy i ze względu na datę ich wydania musiały być znane organowi z urzędu (decyzja nr [...] z dnia 9 grudnia 2021 r. oraz decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. - k.49-51 i 54-56 akt administracyjnych).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze również pominęło te okoliczności, wskazując jedynie, że przedmiotem postępowania nie jest ocena prawidłowości innych decyzji administracyjnych, wydanych w odmiennym stanie faktycznym i prawnym.

Stanowisko takie należy uznać za nieprawidłowe.

Oczywiście w ramach przedmiotowego postępowania Kolegium nie mogło dokonać kontroli instancyjnej decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. i przykładowo uchylić ich, tak jak można by tego dokonać przy rozpoznawaniu odwołań wniesionych od takich decyzji.

Powyższe nie oznacza jednakże, że Kolegium nie powinno dokonać oceny tych decyzji, czy też ściślej rzecz biorąc dokonać oceny skutków prawnych wynikających z wydania takich decyzji i funkcjonowania ich w tzw. obrocie prawnym.

Wydanie i uprawomocnienie się decyzji administracyjnej powoduje określone skutki prawne. Jeżeli skutki te są istotne dla rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej to powinny być one uwzględnione i rozpatrzone przy rozstrzyganiu takiej sprawy.

Wydanie co najmniej dwóch pozytywnych decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokali niemieszkalnych (hotelowych) na lokale mieszkalne na działce nr [...] położonej w L. przy al. [...] ma istotne znaczenie dla oceny kwestii spełnienia przez obecnie planowane zamierzenie inwestycyjne wymogów zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego.

Po pierwsze istnienie takich decyzji może oznaczać, że obecnie w obrębie obiektu zmienione zostały już proporcje funkcji usługowo-hotelowej oraz mieszkalnej wraz z utrata przewagi, a więc dominanty, funkcji usługowo-hotelowej na rzecz funkcji mieszkalnej.

Po drugie wskazywałaby to, że w pewnym stopniu zmieniony został już, ustalony pierwotnie czytelny i bezkolizyjny podział przestrzeni wewnętrznej budynku na obszary wykorzystywane dla celów usługowo-hotelowych oraz obszary przeznaczone na cele mieszkaniowe.

Organy obu instancji całkowicie pominęły te kwestie.

Organy nie ustaliły także czy powyższe decyzje zostały zrealizowane, tj. czy na ich podstawie zainteresowane strony dokonały już skutecznej zmiany sposobu użytkowania lokali niemieszkalnych na lokale mieszkalne.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie prawniczym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wykazuje cech decyzji administracyjnej (indywidualnego aktu stosowania prawa). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powstaje w efekcie subsumpcji normy prawnej, co jest podstawą indywidualnego aktu stosowania prawa, w tym decyzji administracyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie tworzy, nie przekształca ani nie znosi żadnego stosunku prawnego. W konsekwencji decyzja ta nie podlega egzekucji [...] (red.), [...] (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex). Opublikowano: WKP 2023). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy budowlanej.

Skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie tworzy, nie przekształca, ani nie znosi żadnego stosunku prawnego, to tym samym sam fakt wydania przywoływanych wyżej decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. sam w sobie nie skutkował zmianą sposobu użytkowania tych lokali.

Dla przyjęcia takiego skutku konieczne jest ustalenie czy decyzje te zostały już zrealizowane, tj. czy na ich podstawie zainteresowane strony dokonały skutecznej zmiany sposobu użytkowania lokali niemieszkalnych na lokale mieszkalne.

W sprawie nie dokonano takich ustaleń.

Zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia tych okoliczności sprawia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to dotyczyło wyjaśnienia okoliczności, które miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. ustalenia czy planowane przez skarżącą zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz z ukształtowanym obecnie - na tym terenie - ładem przestrzennym, co oznacza, że kwalifikować należało je jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Organ w tym zakresie dopuścił się także naruszenia prawa materialnego, co najmniej przedwcześnie stosując w takiej sytuacji w sposób negatywny art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Naruszenie prawa materialnego miało tu charakter wtórny albowiem było konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o możliwości ustalenia warunków zabudowy, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Jako, że uchybień takich dopuściły się organy obu instancji, oprócz zaskarżonej decyzji, uchylono także decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Zaniechanie przez organy należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia okoliczności związanych z wydaniem pozytywnych decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokali niemieszkalnych (hotelowych) na lokale mieszkalne w budynku przy al. [...] w L. oraz ich wpływu na ukształtowanie ładu przestrzennego na tym terenie, sprawia, że w sposób całościowy i definitywny nie można ocenić również kwestii związanych z nowym "bilansowaniem" miejsc parkingowych oraz ewentualną potrzebą zwiększenia powierzchni biologicznie czynnej.

Sprzeczność projektowanej inwestycji z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa skutkować powinna odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Co do zasady w taki sam sposób należałoby także rozpatrzeć wniosek o ustalenie warunków zabudowy, gdyby zmierzał on do obejścia przepisów prawa.

W wydanej dla inwestycji i pozostającej w obrocie prawnym decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy nałożono obowiązek zapewnienia określonej liczby miejsc postojowych, w tym m.in. dla funkcji hotelowej - minimum 0,3 miejsca postojowego na 1 pokój oraz dla funkcji mieszkaniowej – minimum 1 miejsce na 1 mieszkanie (k.38 akt administracyjnych).

Dokonanie zmiany przeznaczenia lokalu hotelowego na lokal mieszkalny bez jednoczesnej zmiany liczby miejsc postojowych mogłoby więc prowadzić do obejścia obowiązku nałożonego w przywołanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy.

Po drugie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określono również wielkość powierzchni biologicznie czynnej na minimum 10%.

Jak można wnioskować określając wielkość powierzchni biologicznie czynnej w takiej wartości kierowano się tym, że w budynku przeważającą funkcją miała być funkcja usługowo-hotelowa, a nie funkcja mieszkalna.

Zgodnie bowiem z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) na działkach budowlanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zmiana sposobu użytkowania lokali hotelowych na lokale mieszkalne prowadziłaby do tego, że przedmiotowy budynek w coraz większym stopniu nabierałby cech zabudowy wielorodzinnej.

Zmiana przeznaczenia istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną bez jednoczesnego zwiększenia powierzchni terenu biologicznie czynnego do co najmniej 25% powierzchni działki, prowadziłaby do obejścia § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przyjęcie, że w sprawie doszło do obejścia ustawy wymaga jednakże wyjaśnienia i ustalenia, jakie przepisy prawa strona zamierzała obejść przez dokonanie czynności.

Działanie w celu obejścia prawa to działanie prowadzące do obejście nakazu lub zakazu przewidzianego normą.

Ustalenia dotyczące tej kwestii muszą mieć charakter jednoznaczny i wyczerpujący.

W sprawie tego rodzaju ustaleń i ocen zabrakło, m.in. z uwagi na pominięcie przy ich dokonywaniu faktu wydania co najmniej dwóch pozytywnych decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego (hotelowego) na lokal mieszkalny w budynku przy al. [...] w L..

W odniesieniu do wymogu zapewnienia określonej liczby miejsc postojowych wskazać należy, że z twierdzeń skarżącej wynika, że przysługują jej dwa miejsca parkingowe. Tym samym, rozpatrując sprawę wyłącznie w kontekście wniosku skarżącej, przekształcenie przysługującego jej lokalu hotelowego w lokal mieszkalny, nie prowadziłoby do naruszenia nakazu wynikającego z decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

W kwestii określenia powierzchni terenu biologicznie czynnego zauważyć należy, że od samego początku budynek ten miał cechy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku zamieszkania zbiorowego. Już sam projekt budowlany przewidywał bowiem lokalizacje na piętrach VI – XIV lokali mieszkalnych, przy czym funkcja mieszkalna budynku nie miała tu charakteru znikomego, czy też pomijalnego, albowiem wynosiła aż 49,81%, a więc niemalże połowę.

Pewne wątpliwości budzi już to, czy w ogóle w wydanych warunkach zabudowy i opartym na niej, a zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, projekcie budowlanym, powierzchnia biologicznie czynna terenu powinna zostać określona na minimum 10%, nie zaś na minimum 25%. O ile zaś, jak można się domyślać, w ocenie organu określenie powierzchni terenu biologicznie czynnego w taki sposób uzasadnione było tym, że w budynku przewagę miała funkcja usługowo-hotelowa, a więc jak określał to organ tzw. funkcja wyższej rangi, to stan ten w sposób istotny mógł zostać zmieniony już na skutek wydania i zrealizowania wskazywanych wyżej pozytywnych decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego (hotelowego) na lokal mieszkalny.

Organy jednakże całkowicie pominęły w swoich rozważaniach te kwestie.

Samo zaś ogólne sformułowanie o obejściu prawa nie może spełniać wymogu wskazania podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu za nietrafne w okolicznościach sprawy należy uznać wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wskazywało, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji planowanej, a wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest tylko dla takiej zrealizowanej już inwestycji, która jest przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Postępowanie o udzielenie warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji, także dotyczącej zmiany przeznaczenia budynku/lokalu, poza przypadkami legalizacji samowoli budowlanej, nie może się bowiem toczyć. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że możliwe i dopuszczalne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, gdy tego rodzaju decyzja jest niezbędna w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej.

Co do zasady stanowisko takie jest prawidłowe, jednakże w tej typowej sytuacji, gdy inwestor najpierw wykonał w warunkach samowoli budowlanej obiekt budowlany, a następnie wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej o ustalenie warunków zabudowy na budowę takiego obiektu.

W sprawie przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest wykonanie obiektu budowlanego już zrealizowanego, lecz zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Jak wskazywano już wyżej wystąpienie z takim żądaniem musi opierać się na istnieniu takiego obiektu budowlanego albowiem proces zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ze swej istoty dotyczyć może wyłącznie obiektu już legalnie wykonanego.

Oczywiście, co do zasady możliwy jest również taki przypadek, w którym strona występuje o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w sytuacji, w której już wcześniej, w sposób samowolny, dokonała w obiekcie zmiany sposobu jego użytkowania.

Stwierdzenie takich okoliczności wymagałoby jednakże jednoznacznego ustalenia, że wnioskodawczyni już wcześniej w sposób samowolny dokonała zmiany sposobu użytkowania lokalu.

W sprawie żaden z organów ustaleń takich nie dokonał.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem I instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.).

W ponowionym postępowaniu organ w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić i ustalić czy i jakie pozytywne decyzje w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokali niemieszkalnych (hotelowych) na lokale mieszkalne na działce nr [...] położonej w L. przy al. [...] zostały dotychczas wydane.

Wydanie bowiem co najmniej dwóch pozytywnych decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokali niemieszkalnych (hotelowych) na lokale mieszkalne na działce nr [...] położonej w L. przy al. [...] ma istotne znaczenie dla oceny kwestii spełnienia przez obecnie planowane zamierzenie inwestycyjne wymogów zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego.

Organ powinien także ustalić czy decyzje te zostały zrealizowane, tj. czy na ich podstawie zainteresowane strony dokonały już skutecznej zmiany sposobu użytkowania lokali niemieszkalnych na lokale mieszkalne.

W dalszej kolejności organ powinien ocenić jakie znaczenia powyższe okoliczności mają dla oceny kwestii spełnienia przez obecnie planowane zamierzenie inwestycyjne wymogów zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego oraz ewentualnej możności kwalifikowania planowanej inwestycji w kategoriach obejścia prawa.

Organ w tym celu powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych.

Sporządzając uzasadnienie decyzji organ zadba o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem, które ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Na koszty poniesione przez skarżącą składały się kwoty: 500 zł uiszczonego wpisu, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł.