Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2971/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 555/15 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lipca 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 555/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2014r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Ł., po rozpatrzeniu wniosku T. G. z dnia [...] grudnia 2013r. skorygowanego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014r., postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wyłączenia z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu rozgraniczeniowego wykonanego przez firmę Ł. nielegalnie przyjętego do zasobu dnia [...] sierpnia 2010r. pod nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia strony, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 25 lipca 2014r. sygn. akt III SA/Łd 473/14 oddalił skargę T. G. na postanowienie Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2014r.

Pismem z dnia [...] lipca 2014r. T. G. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty Ł. z dnia [...] lutego 2014r.

Decyzją z dnia [...] października 2014r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Ł. z dnia [...] lutego 2015r. o odmowie wszczęcia postępowania, wskazując, że postanowienie to było przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, a wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.

W odwołaniu od tej decyzji T. G. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", i wniósł o jej uchylenie.

Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] grudnia 2014r., po rozpatrzeniu odwołania T. G., utrzymał w mocy decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2014r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Ł. z dnia [...] lutego 2014r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wyłączenia z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu rozgraniczeniowego wykonanego przez firmę Ł. nielegalnie przyjętego do zasobu dnia [...] sierpnia 2010r. pod nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że słuszne jest stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, wobec tego konieczne było umorzenie postępowania. Zdaniem Głównego Geodety Kraju bezprzedmiotowość postępowania wystąpiła jednak z innych przyczyn niż wymienione przez organ I instancji. Organ wskazał, iż nie można wszcząć i prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji w sytuacji gdy postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu II instancji. Jak wyjaśnił Główny Geodeta Kraju dopóki z obrotu prawnego nie zostanie wyeliminowane postanowienie organu II instancji dopóty nie ma możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia I instancji. Natomiast w sytuacji gdy doszło do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I instancji, to przy stwierdzeniu braku przesłanek przedmiotowych do wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania, uzasadnionym jest umorzenie go jako bezprzedmiotowego. Organ odwoławczy wskazał, iż postanowienie Starosty Ł. z dnia [...] lutego 2014r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2014r., zatem postanowienie Starosty, co do którego wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie funkcjonuje samodzielnie w obrocie prawnym, wobec tego postępowanie to jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone.

Za nietrafne organ uznał zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a., z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odnosząc się do wskazanego przez skarżącego art. 105 § 2 K.p.a. organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zaszła konieczność umorzenia postępowania z urzędu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zaś zgodnie z § 2 tego przepisu umorzenie postępowania może nastąpić na wniosek strony. Organ zaznaczył, że obecnie rozpatruje wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2014r. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2014r., zatem w zakresie ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2014r. nr [...]. Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu kwalifikowanym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, iż Główny Geodeta Kraju ma rację twierdząc, że byt prawny postanowienia wydanego przez organ I instancji jest uzależniony w całości od utrzymującego go w mocy postanowienia organu odwoławczego. Wobec tego wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej postanowieniem organu II instancji. Jednocześnie Sąd przypomniał, że zgodnie z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracyjny właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej, będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie.

Odnosząc się do okoliczności sprawy Sąd stwierdził, że wniosek T. G. powinien być rozpoznany przez Głównego Geodetę Kraju, zaś obowiązkiem Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego było przekazanie wniosku skarżącego na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. temuż organowi jako właściwemu do jego rozpatrzenia. Zatem – w ocenie Sądu – Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Ł. z dnia [...] lutego 2014r., które w końcowym efekcie umorzył na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., dopuścił się rażącego naruszenia art. 157 § 1 K.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast organ odwoławczy rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., skoro utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, pomimo że powinien prawidłowo, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylić to orzeczenie i umorzyć postępowanie wszczęte przez organ I instancji. Następnie Główny Geodeta Kraju powinien przystąpić do rozpatrzenia wniosku strony o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2014r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty Powiatu W. z dnia [...] lutego 2014r.

Ponadto Sąd I instancji dodał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji mają wadliwą formę decyzji, gdyż prawidłowo powinny mieć formę postanowienia, przypominając, że w myśl art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 – 5 oraz art. 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 również art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Geodeta Kraju, zaskarżając rozstrzygnięcie w całości oraz podnosząc następujące zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego:

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2015r. znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Ł. z dnia [...] października 2014r. znak: [...] wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu kwalifikowanym – z rażącym naruszeniem prawa;

art. 157 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że decyzja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2014r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa w stopniu kwalifikowanym – z rażącym naruszeniem prawa;

art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że Główny Geodeta Kraju rażąco naruszył ten przepis utrzymując w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Ł. z dnia [...] października 2014r. znak: [...];

art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że Główny Geodeta Kraju rażąco naruszył ten przepis nie uchylając decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Ł. z dnia [...] października 2014r. znak: [...];

II. naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2015r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2014r. znak: [...] mimo, że w stosunku do żadnej z tych decyzji nie zachodziły przyczyny określone w art. 156 K.p.a. ani w innych przepisach.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie – wbrew twierdzeniu Sądu I instancji – nie stanowi rażącego naruszenia art. 157 § 1 K.p.a. samo wszczęcie takiego postępowania przez organ niewłaściwy w sytuacji, gdy zostało ono umorzone przez ten organ. Nawet jeżeli umorzenie zostało uzasadnione w sposób błędny, to wywołało ono skutki prawne – ustał stosunek procesowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie o rażącym naruszeniu art. 157 § 1 K.p.a. można byłoby mówić gdyby po wszczęciu postępowania organ niewłaściwy wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, tj. stwierdzające nieważność decyzji bądź odmawiające stwierdzenia jej nieważności, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor wyjaśnił, że jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę. Zatem gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie (osnowę). Dopuszczalne jest więc odmienne uzasadnienie orzeczenia wydanego w trybie odwoławczym. Nadto skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ odwoławczy obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji, zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Wskazał, że jeżeli organ I instancji wadliwie uzasadnił rozstrzygnięcie, które w ocenie organu odwoławczego jest prawidłowe, organ odwoławczy nie może tylko z tego powodu uchylić takiej decyzji, i wyjaśnił, że wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zgodził się z prawidłowością samego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż w niniejszej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w związku z czym konieczne było umorzenie postępowania wszczętego przez Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Główny Geodeta Kraju dodał, że w swym rozstrzygnięciu wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpiła z innych przyczyn niż wymienione przez organ I instancji. Zatem – w jego ocenie – nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że utrzymując w mocy decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sposób rażący naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a tym samym art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – nie uchylając tej decyzji.

Ponadto z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie wskazał, że gdyby nawet uznać za prawidłowe stwierdzenie Sądu, iż Główny Geodeta Kraju powinien, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylić decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i umorzyć postępowanie wszczęte przez organ I instancji, ewentualne uchybienie procedurze w tym przypadku nie miałoby znaczenia dla wyniku sprawy, jakim jest wydanie ostatecznego orzeczenia umarzającego postępowanie prowadzone przez organ I instancji. Ewentualne uchybienie w tym zakresie przepisom postępowania – w ocenie skarżącego kasacyjnie – nie wypełnia definicji rażącego naruszenia prawa, zatem nie mogłoby stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Geodety Kraju.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie dodał, że samo uchybienie co do formy rozstrzygnięcia organów obu instancji przez wydanie decyzji, a nie postanowienia, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zatem powyższe uchybienie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Geodety Kraju, a także poprzedzającej ją decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, czy też nawet uchylenia tych decyzji.

W końcowej części skargi kasacyjnej Główny Geodeta Kraju dodał, że w związku ze zwrotem z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. akt sprawy i przekazaniem ich przez Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w wyniku rozpatrzenia wniosku T. G. z dnia [...] lipca 2014r. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie Starosty Ł. z dnia [...] lutego 2014r. znak: [...], tj. ostatecznego rozstrzygnięcia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie w związku z przeszkodą w postaci powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 P.p.s.a. Następnie Główny Geodeta Kraju, po rozpoznaniu wniosku T. G., postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r. znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2014r. znak: [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie i w tym zakresie przywołano jako naruszone art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 157 § 1 K.p.a., oraz art. 138 § 1 i § 2 K.p.a., jak i naruszenie przepisów postępowania wskazując w tym zakresie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Tak sformułowany zarzut jest oczywiście błędny gdyż ww. przepisy K.p.a. nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania, bowiem nie określają praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w zakresie określonym w tych przepisach. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy przy uznaniu, iż postawione zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Analizując zasadność skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pomimo braku – jak wskazuje skarżący kasacyjnie – podstaw ku temu wynikających zarówno z art. 156 K.p.a., jak i z innych przepisów. Analizę tegoż zarzutu należy poprzedzić stanowiskiem Sądu I instancji mającym kluczowe znaczenie zarówno dla oceny zaskarżonego wyroku, jak i samej skargi kasacyjnej. Przy czym wypada podkreślić, iż wobec tego stanowiska w skardze kasacyjnej nie zostały podniesione jakiekolwiek zarzuty. Chodzi mianowicie o stwierdzenie Sądu I instancji, iż "wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej postanowieniem organu II instancji". Powyższe zapatrywanie determinuje nie tylko przedmiot zaskarżenia ale także zakres postępowania, a w szczególności właściwość organów w sprawie załatwienia tak zakreślonego wniosku o stwierdzenie nieważności.

Jeżeli zatem wniosek o stwierdzenie nieważności w istocie dotyczył postanowienia Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2014r. utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia z zasobu geodezyjnego i kartograficznego określonego operatu rozgraniczeniowego, to organem właściwym do jego załatwienia winien być organ wyższego stopnia nad Ł. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a zatem Główny Geodeta Kraju. (art. 157 § 2 w zw. z art. 17 pkt 3 K.p.a. i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016r., poz. 1629 ze zm.)). Powyższe determinuje obowiązki organów administracji rozpoznających wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2014r. o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Zakres obowiązków zarówno Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jak i Głównego Geodety Kraju wobec tak sprecyzowanego wniosku został prawidłowo zarysowany przez Sąd I instancji i nie ma potrzeby stanowiska tego powtarzać w niniejszym uzasadnieniu. Wypada jedynie skonstatować, iż Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na gruncie art. 157 § 1 K.p.a. nie był w jakimkolwiek zakresie organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014r., a zatem prawidłowo konkluduje Sąd I instancji, iż rolą Głównego Geodety Kraju przy rozpoznaniu zażalenia od rozstrzygnięcia wydanego przez ten organ było uchylenie rozstrzygnięcia wydanego przez organ niewłaściwy w sprawie i umorzenie postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Organ ten jednak z zadania tego nie wywiązał się należycie podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i utrzymując w mocy rozstrzygnięcie wydane przez organ niewłaściwy w sprawie. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, iż to kwestia właściwości organów, a nie treści wydanych przez nie rozstrzygnięć ma kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego wyroku.

Jednocześnie należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie Sądu I instancji o rażącym naruszeniu prawa podczas rozpoznawania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014r., rozumianym jako takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, W-wa 2012, s. 636-637; wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994r. sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze charakter przepisu art. 157 § 1 K.p.a. jako normy określającej właściwość organów administracji w postępowaniach nieważnościowych, jego pogwałcenie uznać wypada nie tylko za rażące naruszenie prawa z uwagi na oczywistość dokonanego naruszenia prawa i wywołane tym skutki (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) ale także za naruszenie przepisów o właściwości organów (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) co do zasady polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia przez organy lub organ właściwe do jej rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w danej instancji. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika natomiast, iż w I instancji wniosek o stwierdzenie nieważności rozpoznał organ niewłaściwy w sprawie. Skoro naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy rozstrzyganiu sprawy powoduje nieważność rozstrzygnięcia bez względu na jego merytoryczną trafność (vide: wyrok NSA z dnia 7 października 1982r. sygn. akt II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95), to powyższe okoliczności dają asumpt do stwierdzenia, iż w sprawie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Jakkolwiek powyższa wadliwość kontrolowanego postępowania nieważnościowego nie została skonstatowana przez Sąd I instancji, to powyższe zapatrywanie jednoznacznie wzmacnia konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanych rozstrzygnięć.

Podniesione wyżej argumenty tyczące charakteru i skutków naruszenia art. 157 § 1 K.p.a. w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego nie pozwalają uznać zasadności zarzutu naruszenia przepisów wynikowych postępowania administracyjnego (art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a.). Zaakceptowanie rozstrzygnięcia organu I instancji poprzez utrzymanie w mocy – w sytuacji gdy pochodziło ono od organu niewłaściwego w sprawie – w pełni usprawiedliwiało stanowisko Sądu I instancji o rażącym naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, a także art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w następstwie jego niezastosowania. Charakter powyższych regulacji określających sposoby zakończenia postępowania odwoławczego, oczywistość dokonanego naruszenia prawa i wywołane tym skutki – w kontekście naruszenia w toku postępowania art. 157 § 1 K.p.a. – potwierdza pogląd Sądu I instancji o rażącym naruszeniu ww. przepisów (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 P.p.s.a.).