Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 513/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. S.A. z/s w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J., po rozpoznaniu zażalenia S. S. na postanowienie Burmistrza Miasta P. z [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] (znak: [...]), stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko przedsięwzięcia, uchyliło postanowienie organu I instancji w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez ten organ. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ instancji drugiej powołał się na art. 138 § 2 w zw. z art 144, art 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148 i § 2 oraz art. 149 § 3 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) dalej w skrócie: "k.p.a." oraz art. 74 ust. 3a ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) – dalej także jako: "ustawa".

Jak ustalił organ II instancji, decyzją z [...] (nr [...]), Burmistrz Miasta P. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie zakładu produkcji płytek przy ul. J. w P. O wydaniu tej decyzji organ I instancji zawiadomił inwestora, właściciela sąsiadującej z planowaną inwestycją nieruchomości kolejowej oraz organy współdziałające w sprawie, natomiast na podstawie art. 85 ust. 3 ustawy, podał do publicznej wiadomości informację o wydanej decyzji i o możliwości zapoznania się z jej treścią oraz dokumentacją sprawy. Pismem z 5.03.2018 r. S. S. zwrócił się do Burmistrza Miasta P. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną ostateczną decyzją. Jako przyczynę wznowienia postępowania wnioskodawca podał przepis art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania bez własnej winy nie brał czynnego udziału w postępowaniu. W przekonaniu wnioskodawcy organ błędnie określił strony tego postępowania. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Argumentował, że z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony. Stroną postępowania jest więc właściciel, nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Dalej wnioskodawca podał, że jak wynika z treści karty informacyjnej złożonej przez inwestora, na etapie eksploatacji zamierzonego przedsięwzięcia obszar jego oddziaływania jest zależny od wiatrów wiejących w miejscu zlokalizowania zakładu produkcyjnego. Przekonywał, że w wyniku eksploatacji planowanej inwestycji do atmosfery - za pośrednictwem kilkudziesięciu emiterów, którymi są kominy - będą emitowane zanieczyszczenia, w tym pył PM 10, PM 2,5, tlenek węgla, tlenek azotu, amoniak, dwutlenek siarki, ołów, węglowodory alifatyczne, węglowodory aromatyczne oraz benzen (str. 34 karty). Z karty informacyjnej (str. 40, 43 i 44) wynika również, że najwyższe wartości stężeń jednogodzinnych emitowanych substancji szkodliwych znajdują się w odległości do 600 m od ich emitorów.

Rozpoznając tak sformułowany wniosek - postanowieniem z 13.04.2018 r. Burmistrz Miasta P. odmówił wznowienia postępowania. Powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ ten uznał, że osoba składająca wniosek nie jest i nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z [...]. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 74 ust. 3a ustawy, stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią karty informacyjnej przedsięwzięcia, planowane przedsięwzięcie nie ma powodować przekroczenia standardów jakości środowiska oraz nie ma powodować znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Okoliczność tą potwierdzają opinie wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 14.11.2017 r. i 12.12.2017 r., Starostę J. z 14.11.2017 r. i 11.12.2017 r. oraz Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska z 08.01.2018 r. W tej sytuacji prawidłowo krąg stron niniejszego postępowania ograniczono do inwestora oraz podmiotów posiadających prawo rzeczowe do działek przylegających bezpośrednio do działki pozostającej w dyspozycji inwestora.

W wywiedzionym w ustawowym terminie zażaleniu na powyższe postanowienie strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, ponieważ wynika to z treści karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz wydanych w postępowaniu opinii PPIS, Starosty i RDOŚ, podczas gdy dokonanie prawidłowej wykładni tego przepisu powinno skutkować uznaniem wnioskodawcy za stronę postępowania, albowiem posiadana przez niego nieruchomość znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które ma status potencjalnie znacząco oddziaływującego na środowisko i które może wprowadzić ograniczenia zagospodarowania tej nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem, 2) art. 7 k.p.a. poprzez brak samodzielnego ustalenia przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania, przy jednoczesnym wskazaniu, że to osoba żądająca wznowienia postępowania powinna wykazać, że posiada status strony.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów zażalenia kolegium w pierwszej kolejności zreferowało tryb rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania złożonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazało na dwuetapowość jego rozpoznawania przez organ. Kolegium wyjaśniło, że organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania weryfikuje legitymację podmiotu występującego z podaniem o wznowienie postępowania z uwagi na status strony w postępowaniu. Wskazało przy tym, że o odmowie wznowienia postępowania, oprócz niedochowania terminu czy braku powołania podstawy wznowieniowej, przesądza ocena, że podmiot występujący z wnioskiem nie jest legitymowany do zainicjowania postępowania administracyjnego w trybie wznowieniowym. W tym zakresie kolegium przedstawiło rozważania na temat momentu w jakim organ właściwy do wznowienia postępowania powinien badać posiadanie przymiotu strony przez wnoszącego podanie o wznowienie postępowania w przypadku, gdy powołaną w podaniu podstawą wznowienia jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, który nie wyklucza w takiej sytuacji odmowy wznowienia, z tym że ogranicza ją wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacjach natomiast wątpliwych, dość skomplikowanych, wymagających jak w rozpoznawanej sprawie, analizy materiału dowodowego pod kątem oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomość wnioskodawcy kolegium opowiedziało się za wznowieniem postępowania i przeprowadzeniem tego badania dopiero w drugim etapie owego postępowania, przeznaczonym właśnie dla badania przyczyny wznowienia, jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a.

Jako argument za tym, aby w warunkach rozpoznawanej sprawy ustalenie kręgu stron postępowania nie miało miejsca na wstępnym etapie wznowienia postępowania, kolegium powołało się na sporność tej kwestii w kontekście stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji. Organ ten co prawda dokonał analizy art. 74 ust. 3a ustawy, jednakże odniesienie tego przepisu do realiów sprawy, zdaniem kolegium, uznane zostało za niewystraczające do jednoznacznego ustalenia czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi w rzeczywistości od strony postępowania. Kolegium uznało, że nie odpowiada prawdzie - na co powołał się organ I instancji - że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, iż przysługuje mu przymiot strony. Oczywiście wnioskodawca winien powołać okoliczności faktyczne i prawne, z których wywodzi swój interes prawny, jednakże ostateczna ocena w tym zakresie należy do organu administracji, który winien kwestię tę wyjaśnić w sposób wyczerpujący, często przeprowadzając samodzielnie konieczne czynności dowodowe. Odmawiając wznowienia postępowania organ I instancji powołał się jedynie pobieżnie na treść karty informacyjnej przedsięwzięcia, wskazując, że planowana inwestycja nie ma powodować przekroczenia standardów jakości środowiska oraz nie ma powodować znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. W ocenie kolegium, taka konstatacja niczego nie wyjaśnia, a już tym bardziej bez szczegółowego odniesienia się do treści tej karty i innych dokumentów zgromadzonych w sprawie głównej. Nadto ich treść należy skonfrontować ze stanowiskiem wnioskodawcy co do posiadania przymiotu strony. Dopiero wówczas będzie możliwe jednoznaczne przesądzenie kwestii ewentualnego posiadania statusu strony postępowania. Kolegium wskazało także, że wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z treści art. 74 ust 3a pkt 3 ustawy, a zatem twierdzi, iż jest podmiotem, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, ponieważ działka wnioskodawcy znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. W przekonaniu tego organu, przepis ten w związku z niedawną nowelizacją ustawy budzi najwięcej kontrowersji, ponieważ zawiera określenia nieostre i wprowadza dużą dozę prawdopodobieństwa ("znaczące oddziaływanie", "może wprowadzić"). Skoro jednak wnioskodawca na etapie postępowania zażaleniowego jednoznacznie określił swoje stanowisko co do okoliczności, z których wywodzi interes prawny, a zatem i status strony postępowania, konieczne staje się jego uwzględnienie przy rozpoznawaniu wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto, wnioskodawca wskazał na konkretne zapisy karty informacyjnej, które jego zdaniem świadczą o posiadanym przymiocie strony. W tym kontekście kolegium uznało, że wobec tak niejednoznacznego charakteru interesu posiadanego w sprawie przez wnioskodawcę, nie jest możliwe bez szerszej analizy materiałów sprawy, w tym rzeczonej karty informacyjnej przedsięwzięcia, rozstrzygnięcie wniosku o wznowienie już na wstępnym etapie jego rozpoznawania. Tym samym w ocenie kolegium należało wznowić postępowanie i dopiero na etapie jego prowadzenia dokonać wnikliwej analizy stanowiska wnioskodawcy, której w zaskarżonym postanowieniu zabrakło.

W skardze na powyższe postanowione A SA z/s w P. - zwana dalej: "spółką" lub "stroną skarżącą", wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi zarzucił kolegium naruszenie: art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania - poprzez wydanie postanowienia o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo że z zebranego materiału dowodowego wynikało, iż wnioskodawcy nie przysługiwał status strony postępowania, co uzasadniało utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi spółka wywodziła, że stanowisko kolegium zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest chybione, bowiem organ w każdym przypadku powinien badać kwestię legitymacji strony już na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego. Wskazała, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić tylko na wniosek strony a nie z urzędu. Jest to jeden z nielicznych wyjątków, gdy postępowanie wznowieniowe może być wszczynane tylko na wniosek. Z tego względu badanie legitymacji powinno być dokonywane już na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego. Zaniechanie badania legitymacji w początkowej fazie i wszczynanie postępowań wznowieniowych bez uprzedniej analizy tej kwestii prowadzi do sytuacji, w której szereg postępowań jest prowadzonych de facto z urzędu, jedynie w oparciu o impuls pochodzący od obywatela. To z kolei może skutkować tym, że postępowania będą się toczyć nie z udziałem strony (tj. podmiotu posiadającego legitymację materialnoprawną) lecz wnioskodawcy (niekoniecznie posiadającego taką legitymację). Tymczasem, uwzględniając treści przepisów o wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a.), taka sytuacja nie powinna mieć miejsca. Prowadzi ona bowiem do zatarcia różnic pomiędzy dwoma odrębnymi rodzajami spraw (tj. sprawami wszczynanymi z urzędu i sprawami wszczynanymi na wniosek) oraz naruszenia zasady skargowości, co z kolei może skutkować przypadkami rażącego naruszenia prawa. Skarżąca spółka zaznaczyła, że znana jest jej kontrowersyjność analizowanego zagadnienia. Tym niemniej w jej ocenie, prezentowanie w doktrynie i orzecznictwie stanowiska, które skarżąca szczegółowo przedstawiła, w kontekście niniejszej sprawy potwierdzają wadliwość zaskarżonego postanowienia. Opowiadając się za dopuszczalnością odmowy wznowienia postępowania w sytuacji, gdy brak legitymacji podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie nie budzi żadnych wątpliwości, zwłaszcza gdy już z treści samego wniosku, bez szczegółowego analizowania akt sprawy wynika, że jego autor nie jest stroną postępowania, strona skarżąca wskazała, że w takiej sytuacji nie ma potrzeby wydawania postanowienia o wznowieniu, a następnie "badania" kwestii legitymacji tylko po to, by zakończyć postępowanie decyzją o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Stanowiłoby to nadmierny formalizm, podczas gdy zakończenie postępowania już na etapie postanowienia o odmowie wznowienia nie pozbawia wnioskodawcy kontroli instancyjnej i sądowej, skoro postanowienie to jest zaskarżalne zażaleniem. Wobec tego, skoro organ I instancji posiadł pewność co do braku statusu strony wnioskodawcy już na etapie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, całkowicie sprzeczne z zasadami ekonomiki postępowania byłoby odkładanie rozstrzygnięcia na późniejszy etap przy braku wymogu prawnego w tym zakresie. Konsekwencją zaskarżonego postanowienia Kolegium byłoby bowiem formalne wznowienia postępowania i wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na brak wystąpienia przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka decyzja będzie podlegać kontroli instancyjnej. A zatem praktyczną konsekwencją formalistycznego podejścia kolegium wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu jest tylko i wyłącznie konieczność wydania dwóch dodatkowych rozstrzygnięć, które w ocenie skarżącego są całkowicie nieuzasadnione i zbędne. Zdaniem autora skargi za koniecznością badania już na pierwszym etapie legitymacji skargowej przemawia również treść art. 61 § 4 k.p.a. Ponadto wskazał, że organ I instancji w ostatecznej decyzji z [...] odniósł się już do kwestii posiadania m.in. przez wnioskodawcę statusu strony. Wyjaśnił bowiem, że zgodnie z treścią karty informacyjnej przedsięwzięcia nie będzie ono powodować znaczącego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. Planowana inwestycja polega na rozbudowie istniejących hal fabrycznych. Podkreślono, że hale te są usytuowane na nieruchomości, która ma dużą powierzchnię, zaś same budynki znajdują się w znacznej odległości od nieruchomości wnioskodawcy. To z kolei powoduje, że zarówno samo prowadzenie procesu inwestycyjnego (który nota bene jest już na ukończeniu) jak i późniejsza eksploatacja w celach produkcyjnych nowo wybudowanych hal pozostanie bez wpływu na sytuację wnioskodawcy. Nadto, w przekonaniu autora skargi, podane przez wnioskodawcę argumenty dotyczące obszaru oddziaływania przedsięwzięcia wynikają z niezrozumienia treści karty informacyjnej przedsięwzięcia i nieprawidłowej interpretacji zawartych w niej informacji. W szczególności taki charakter ma powtarzana informacja o kumulacji oddziaływania w odległości 600 m od realizowanego przedsięwzięcia. Nie ma ona żadnego oparcia w treści karty informacyjnej, co więcej z jej treści wynika, że najwyższe stężenia emisji (w żadnym przypadku nie prowadzące do przekroczenia obowiązujących standardów jakości środowiska), występują na terenie zakładu skarżącego bądź tuż przy jego granicy. A zatem osoba będącą właścicielem nieruchomości znajdującej się odległości 200 m z całą pewnością nie ma charakteru strony, bowiem jej nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie przygotowawczym z 14.08.2018 r. skarżąca spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko o brak statusu wnioskodawcy jako strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...]. Brak takiego statusu jest konsekwencją prezentowanego przez organ I instancji stanowiska, zgodnie z którym z treści karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że nie będzie ono znacząco oddziaływać na sąsiednie nieruchomości. Pobieżne (jak określiło to kolegium) odniesienie się do tej kwestii przez organ I instancji wynikało z faktu, że wnioskodawca oczywiście nie posiadał statusu strony w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Skarżący ponownie wskazał, że posiadanie statusu strony nie może być wywodzone z okoliczności wskazywanych przez wnioskodawcę, a dotyczących rzekomej kumulacji oddziaływania na środowisko w odległości 600 m, co nie znajduje żadnego potwierdzenia w karcie informacyjnej przedsięwzięcia ani w jakimkolwiek innym dokumencie przedstawionym w toku sprawy. Według spółki, organ odwoławczy w swoich rozważaniach całkowicie pominął okoliczność, że żądanie wznowienia postępowania musi pochodzić od strony. Niezależnie od wskazanej przyczyny wznowienia, okoliczność czy żądanie wznowienia pochodzi od strony, musi być badana jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualne postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Dopiero, gdy okaże się, że odpowiednie podanie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, bada się przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż taka osoba bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przedmiotem wznowionego postępowania w zakresie ustalenia czy przesłanka wznowienia w rzeczywistości wystąpiła powinno być zatem wyłącznie sprawdzenie braku zawinienia strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu, a jeżeli się on potwierdzi, to także wpływ tej okoliczności na byt prawny ostatecznej decyzji. Skoro organ I instancji posiadł pewność co do braku statusu strony u wnioskodawcy już na etapie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, odkładanie rozstrzygnięcia na późniejszy etap przy braku wymogu prawnego w tym zakresie byłoby również całkowicie sprzeczne z zasadami ekonomiki postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2018 r., poz.1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub jak w sprawie niniejszej postanowienia tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Na wstępie wskazać należy, że wbrew błędnemu pouczeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu o formie i terminie jego zaskarżenia do sądu administracyjnego, przepisy p.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasacyjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W tym zakresie sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 16.02.2018 r., sygn. akt I OZ 130/18, a także w wyrok NSA z 25.05.2018 r., sygn. akt I OSK 1519/18, wyrok NSA z 30.05.2018 r., sygn. akt I GSK 2146/18, wyrok NSA z 25.09.2018 r., sygn. akt II OSK 2595/18; odmiennie m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 14.11.2018r., sygn. akt IV SA/Po 597/18, WSA w Łodzi z 10.07.2018 r., sygn. akt II SA/Łd 454/18).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia kasacyjnego, uchylającego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, w świetle powołanych kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie rozważań zwrócić należy uwagę, że jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. W systemie prawa polskiego każda ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Organ, który wydał decyzję wadliwą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych trybach nadzwyczajnych. Doniosłość tej zasady powoduje, jak się podkreśla w doktrynie prawa administracyjnego, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Mimo to ustawodawca przewidział tryby wzruszania decyzji ostatecznych, a jednym z nich jest przewidziana w rozdziale 12 działu II k.p.a. możliwość wznowienia postępowania.

Postępowanie o wznowienie jest odrębnym, obok postępowania o stwierdzenie nieważności oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, trybem wzruszenia decyzji ostatecznych. Jest ono również nowym, odrębnym postępowaniem w stosunku od postępowania zwykłego. Przedmiotem tego postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zauważyć jednak należy, że omawiane postępowanie nie stanowi kolejnej "trzeciej instancji", w której bada się sprawę ponownie w jej całokształcie. Ramy wspomnianej kontroli wyznaczają określone przepisami przesłanki, wystąpienie których dopiero otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Oznacza to, że korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w k.p.a. Omawiany tryb służy rozwiązaniu sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, w ramach którego wydano ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. wymienił istotne wady postępowania, których wystąpienie obliguje organ do wznowienia postępowania w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów procesowych, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. W uchwale 7 sędziów NSA z 2.12.2002 r., sygn. akt OPS 11/02 (ONSA 2003/3/86) stwierdzono, że "Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.". Postępowanie wznowieniowe toczy się tym samym w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, powołane przez wnioskodawcę, a wymienione w art. 145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 k.p.a. i ich znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zarówno kolegium jak i skarżąca spółka w prezentowanych w sprawie stanowiskach zwracają szczególną uwagę na wyodrębnienie dwóch etapów postępowania wznowieniowego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy organ II instancji prawidłowo wydał tzw. postanowienie kasatoryjne na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., prezentując stanowisko, że ocena posiadania przez osobę wnioskującą o wznowienie postępowania przymiotu strony postępowania powinna odbyć się dopiero po formalnym wszczęciu postępowania. Takie stanowisko zostało podyktowane uznaniem, że wobec niejednoznacznego charakteru interesu posiadanego w sprawie przez wnioskodawcę, nie jest możliwe bez szerszej analizy materiałów sprawy rozstrzygnięcie wniosku o wznowienie już na wstępnym etapie jego rozpoznawania, tak jak uczynił organ I instancji, wydając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Tym samym w ocenie kolegium należało najpierw wznowić postępowanie i dopiero na etapie jego prowadzenia dokonać wnikliwej analizy stanowiska wnioskodawcy. Strona skarżąca takie stanowisko uznaje za przejaw nadmiernego formalizmu i wskazuje na sprzeczność z zasadami ekonomiki postępowania. Opowiada się ona za dopuszczalnością odmowy wznowienia postępowania w sytuacji, gdy brak legitymacji podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie nie budzi żadnych wątpliwości, zwłaszcza gdy już z treści wniosku, bez szczególnej analizy akt sprawy wynika, że jego autor nie jest stroną postępowania. Ponadto spółka argumentowała, m.in., powołując się na treść art. 61 § 4 k.p.a., że okoliczność czy żądanie wznowienia pochodzi od strony, musi być badana jeszcze przed jego wszczęciem, ponieważ takie żądanie musi pochodzić od strony postępowania. Dopiero, gdy okaże się, że podanie złożyła strona postępowania, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania będzie badana przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, że taka osoba bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Odnosząc się do prezentowanych stanowisk nie ulega wątpliwości, że złożenie podania nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną, której celem jest ustalenie czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Natomiast to, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły jest dokonaniem oceny merytorycznej, a nie formalnej poprawności wniosku i taką kwestię organ administracji może rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Przyjdzie dalej zauważyć, że wszczęcie postępowania wznowieniowego następuje dopiero w chwilą wydania postanowienia o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Oznacza to zatem, że badanie dopuszczalności wznowienia postępowania, które obejmuje czynności przygotowawcze, pomimo że są one elementami procedury, następuje poza procesem administracyjnym, który jeszcze nie istnieje, gdyż nie został wszczęty. Właściwy organ dokonuje wówczas analizy podmiotowej i przedmiotowej dopuszczalności wznowienia. Przy analizie podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego organ jest zobowiązany zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie. Jednocześnie w nauce postępowania administracyjnego wskazuje się zgodnie, że w sytuacji, gdy wnioskodawca jako podstawę wznowienia postępowania powołuje okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc fakt, że bez własnej winy nie brał udział w postępowaniu zakończonym ostatecznym orzeczeniem, badanie jego legitymacji przez organ administracji publicznej w fazie wstępnej uznać należy za niedopuszczalne. Charakter tej przesłanki wznowienia jest bowiem szczególny, zbudowany na subiektywnym przekonaniu wnioskodawcy o posiadaniu statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. To subiektywne przekonanie jednostki może być zweryfikowane (pozytywnie lub negatywnie) dopiero w toku wznowieniowego postępowania (vide: K. Sobieralski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, pod. red. E. Klat-Górskiej i A. Mudreckiego, Warszawa 2018 r., s. 687). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy zatem ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa (B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2018 r., s. 804).

Powyższe poglądy dominują w również orzecznictwie sądowym, gdzie pomimo pewnej różnorodności w ujęciu analizowanej materii, zgodnie się przyjmuje, że badanie istnienia legitymacji podmiotu składającego żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, powinno ograniczać się do kwestii oczywistego braku interesu prawnego. Dotyczy do sytuacji jasnych, niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdzie już z samego podania o wznowienie wynika, że jego autor nie jest stroną (zob. orzecznictwo powołane przez P. Przybysza w komentarzu do art. 149 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, tenże, Opublikowano: Lex/e/ 2018).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że stwierdzenie potrzeby badania akt sprawy w celu ustalenia legitymacji wnioskodawcy oznacza konieczność wznowienia postępowania i zbadania w jego toku tej kwestii. W kontrolowanej sprawie autor wniosku powołał się bowiem na konkretne zapisy karty informacyjnej przedsięwzięcia. Wskazał m.in., że na etapie eksploatacji zamierzonego przedsięwzięcia obszar jego oddziaływania jest zależny od wiatrów wiejących w miejscu zlokalizowania zakładu produkcyjnego. Argumentował, że w wyniku eksploatacji planowanej inwestycji do atmosfery - za pośrednictwem kilkudziesięciu emiterów, którymi są kominy - będą emitowane zanieczyszczenia, w tym pył PM 10, PM 2,5, tlenek węgla, tlenek azotu, amoniak, dwutlenek siarki, ołów, węglowodory alifatyczne, węglowodory aromatyczne oraz benzen (str. 34 karty). Podał również, że najwyższe wartości stężeń jednogodzinnych emitowanych substancji szkodliwych znajdują się w odległości do 600 m od ich emitorów (str. 40, 43 i 44 karty).

W realiach badanej sprawy o skomplikowanej materii dotyczącej statusu strony postępowania w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej świadczy również nowelizacja w tym zakresie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na mocy art. 509 pkt 8 lit. c ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 1 stycznia 2018 r. do jej art. 74 dodano ust. 3a w następującym brzmieniu: "Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem". Takie uszczegółowienie pojęcia strony postępowania, wbrew zarzutom skargi, nie zostało zbadane w ostatecznej decyzji z [...].Dotyczy to zwłaszcza przesłanek opisanych w pkt. 3 tego przepisu. Pomimo tego, że planowane przedsięwzięcie zostało przez organ zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które wymieniono w § 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 25 oraz 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny odziaływania na środowisko może być wymagane, tym niemniej lektura decyzji wskazuje, że organ bezpośrednio nie rozpatrywał oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w aspekcie znajdowania się działki w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. W treści decyzji jest bowiem mowa o tym, że tu cyt.: "realizacja przedsięwzięcia nie powinna spowodować ponadnormatywnego oddziaływania na klimat akustyczny panujący na zlokalizowanych w jego sąsiedztwie terenach podlegających ochronie akustycznej" (...) "funkcjonowanie zakładu nie powinno wiązać się z ponadnormatywnym oddziaływaniem na stan jakości powietrza w jego otoczeniu". Niewątpliwie takie ujęcie problemu, dokładniej brak rozpatrzenia przez organ przesłanek z art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy, podyktowane było faktem wejścia w życie nowych przepisów w trakcie już trwającego postępowania. Wiążące są jednak przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Skoro w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji zabrakło zbadania tych przesłanek, rozpatrując wniosek o wznowienie w ten sposób zakończonego postępowania, organ powinien odnieść się - w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz treści wniosku - do takich pojęć jak: "zasięg znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia", oraz "możliwość wprowadzenia ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości". Takie badanie jest oceną merytoryczną, a nie formalną poprawności wniosku. Ponadto we wszczętym postępowaniu stanie się możliwe wyjaśnienie konsekwencji prawnych dotyczących zawężenia katalogu stron postępowania podyktowane dodaniem art. 74 ust. 3a ustawy. Powyższa okoliczność dodatkowo potwierdza konieczność zbadania zaistnienia przesłanek z art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy dopiero w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącej spółki, że z treści samego wniosku, bez jego szczególnej analizy wynikało, że jego autor nie jest stroną postępowania, skoro w uchylonym przez Kolegium postanowieniu organ pierwszej instancji powołał się na treść karty informacyjnej przedsięwzięcia. Miało zatem miejsce skonfrontowanie twierdzeń zawartych we wniosku z aktami administracyjnymi. Organ pierwszej instancji wykroczył tym samym poza analizę formalną wniosku, niezależnie od tego, że w ocenie kolegium uczynił to w sposób pobieżny.

Prezentowanemu przez kolegium stanowisku nie można także zarzucać nadmiernego formalizmu, czy też odejścia od zasady ekonomiki postępowania. Powyższe cele nie mogą być osiągane kosztem pozbawienia wnioskodawcy możliwości zaprezentowania argumentów przemawiających za posiadaniem interesu prawnego. Taką możliwość daje dopiero wszczęcie postępowania wznowieniowego. Dopiero wówczas podmiot taki może wdać się w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organu administracji publicznej. Jeżeli natomiast badanie posiadania statusu strony następowałoby przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, to wnioskodawca mógłby bronić swoich interesów dopiero przed organem drugiej instancji przez wniesienie zażalenia, co nie wątpliwie świadczyłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Stwierdzone uchybienia procesowe, polegające na braku zbadania legitymacji wnioskodawcy we wznowionym postępowaniu, zobowiązywały kolegium do uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postanowienia organu pierwszej instancji odpowiadającego wznowienia postępowania. Należy przy tym wskazać na wyjątkowy charakter uregulowania zawartego w art. 150 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję lub postanowienie w ostatniej instancji. Jeżeli zatem w toku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania wznowieniowego okaże się, że to postanowienie jest wadliwe, wówczas organ drugiej instancji powinien wydać postanowienie na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. – czyli uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę dopuszczalności wznowienia tego postępowania do ponownego rozpatrzenia właściwemu w tej kwestii organowi pierwszej instancji.

W przedstawionych powyżej okolicznościach sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów procesowych wskazanych w skardze ani innych przepisów postępowania w sposób wymagający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.