Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 327/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1373/22 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 lutego 2022 r. nr DLI.5.7615.107.2021.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2022 r. sygn. akt IV SA/WA 1373/22, oddalił skargę M.C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 lutego 2022 r. nr DLI.5.7615.107.2021.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro tylko ewidentny brak transakcji drogowych na rynku lokalnym umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny, a biegły powinien przede wszystkim wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości drogowych, to rację ma organ, że operat sporządzony na jego zlecenie zachowuje przytoczone wyżej wymogi prawne, przy uwzględnieniu orzeczniczego sposobu ich interpretacji. Nie było również konieczności sięgania do rynku z powiatów w większym obszarze województwa, bowiem biegły odnalazł wystarczającą ilość transakcji nieruchomości w tym samym powiecie, co przedmiotowa nieruchomości oraz w powiatach bezpośrednio sąsiadujących.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył M. C. zaskarżając wyrok w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 154 i art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020, Nr 1990), dalej jako: "u.g.n." poprzez ich niewłaściwą wykładnią i przyjęcie, że nieruchomości podobne do drogowej stanowić mogą również nieruchomości o zupełnie innym przeznaczeniu (np. rolnym) jeżeli tylko nabyte zostały w celu realizacji inwestycji drogowej.

b) § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r (Dz.U. z 2021 r. poz. 555), dalej jako: "Rozporządzenie" w zw. z art. 134 ust. 2 i art. 154 u.g.n. i poprzez ich niewłaściwą wykładnią i przyjęcie, że za cenę transakcyjną nieruchomości drogowej można uznać również cenę nieruchomości rolnej zakupionej pod drogą, pomimo tego, że jej przeznaczenie planistyczne jest zupełnie inne niż nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

II. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. wskutek wadliwego wykonania obowiązku kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej, polegającego na nieprzeprowadzeniu pogłębionej analizy okoliczności sprawy i nieuzasadnionym przyjęciu, że w podlegającym kontroli przez Sąd I Instancji postępowaniu administracyjnym w sprawie określenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a zatem przeprowadzoną analizę i ocenę obu sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych oraz pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów uznać należy za prawidłową.

Mając na względzie powyższe zarzuty:

I. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

II. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 lutego 2022 r. (sygn. DLI.5.7615.107.2021.MP) i poprzedzającej jej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 330/C/2021 z dnia 23 marca 2021 r.

III. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

IV. Na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżącego od Organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Dlatego też rozpoznając niniejszą skargę Sąd Kasacyjny związany był zarzutami skargi.

Zarzuty skargi kasacyjnej, zostały oparte na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności winne zostać rozpoznane zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jednak w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały powiązane ściśle z naruszeniem prawa materialnego, z tego względu rozpoznane zostaną łącznie.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolował zgodność z prawem decyzji Ministra Rozwoju i Technologii wydanej w przedmiocie wyliczenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w gminie P., obręb 0040 [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], o łącznej pow. 0,0125 ha, przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi S7 Olsztynek (S51) - Płońsk (S10) ode. P. – P.", a ściślej rzecz ujmując w zasadzie do oceny czy w procesie wyceny za nieruchomość podobną do nieruchomości wycenianej, można uznać nieruchomość o zupełne innym przeznaczeniu, jeżeli tylko zakupiona została w celach drogowych. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego sporządzony w sprawie operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości należało uznać za wiarygodny dowód sprawie. Skarżący kwestionuje powyższe zapatrywanie podnosząc, że wykorzystany przez organ operat został sporządzony z wadami, polegającymi na złym doborze działek porównawczych. Skutkiem powyższego było nieprawidłowe oszacowanie wysokości odszkodowania.

Na wstępie należy przypomnieć uwarunkowania prawne, z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rola organu administracji ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym. Organ administracji jest uprawniony do oceny dowodu oraz podmiotem obowiązanym do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 534/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA).

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w dacie wydawania kwestionowanych decyzji regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), które zostało uchylone z dniem 9 września 2023 r. Przepisy tego rozporządzenia regulowały szereg zagadnień dotyczących wyceny nieruchomości, a przede wszystkim szczegółowe zasady dotyczące określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia jedynie wówczas do wyceny przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, kiedy brak jest na rynku lokalnym cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Zarzuty skargi odnoszące się do wadliwości sporządzonego w sprawie operatu nie mogą odnieść skutku. Specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ (sąd administracyjny), który nie posiada wiadomości specjalnych. Opinia biegłego podlega zatem ocenie organu i ewentualnie sądu administracyjnego z uwzględnieniem kryteriów oceny tego rodzaju dowodu takich jak poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne i faktyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego stanowiska, stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen oraz ich zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej.

Jeżeli operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, nie zawiera nieścisłości ani nie pomija istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów - a tak jest w niniejszej sprawie - to podważenie prawidłowości jego sporządzenia może nastąpić na mocy przepisu art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. W świetle tego przepisu, tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA w Warszawie z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13,CBOSA).

W operacie szacunkowym z 18 kwietnia 2020 r. autorstwa P. L., biegły szczegółowo odniósł się do kwestii doboru nieruchomości podobnych. Biegły wskazał, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycje drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Biegły wskazał, że z obowiązujących dokumentów planistycznych wynika, że nieruchomość stanowiąca działki ewidencyjne numer [...] oraz [...] była przeznaczona pod planowany teren drogi krajowej numer 7. Wszystkie transakcje oceniono pod względem warunków zawarcia transakcji i przedmiotu sprzedaży. Biegły dla celów wyceny dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje drogowe (str. 9 operatu) i przyjął do wyceny takie cechy rynkowe tych nieruchomości jak lokalizacja, powierzchnia, rodzaj gruntów przyległych oraz wyposażenie w infrastrukturę techniczną. Nadto biegły wskazał, że w procesie oszacowania wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Powyższe wskazują, że rację miał Sąd I instancji, iż biegły odnalazł wystarczającą ilość transakcji nieruchomości drogowych w tym samym powiecie, co przedmiotowa nieruchomość oraz w powiatach bezpośrednio sąsiadujących (mławskim i ciechanowskim), dlatego zbędne było do sięgania na rynek nieruchomości z powiatów w większym obszarze województwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu, także katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłego w ramach dokonywanej wyceny, nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania prawidłowości operatu w tym zakresie. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości (patrz: wyrok NSA z 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, CBOSA). W świetle wyżej wskazanych przepisów rzeczoznawca majątkowy (osoba posiadająca specjalne) dokonując wyceny w przedmiotowej sprawie, miał prawo uznać przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości za irrelewantne prawnie, które to stanowisko zostało prawidłowo zaakceptowane przez Sąd wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zatem stanowisko prezentowane w judykaturze, że pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1843/14, CBOSA).

Z powyższych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zwrócić uwagę, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Sąd wyjaśnił, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Także biegły rzeczoznawca decyduje o wyborze transakcji, określeniu cech i ich wag mających wpływ na wartość nieruchomości, gdyż jest to wyłączną jego domeną, jako osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną. Sąd wskazał również że operat szacunkowy stanowi istotny i konieczny dowód w sprawie i podlega, stosownie do dyspozycji art. 77 k.p.a, swobodnej ocenie organu administracji, a więc takiej jakiej podlega każdy inny dowód. Choć operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne, normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny. W takim też zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanej następnie przez sąd administracyjny. Przeprowadzona ocena nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna, uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego (vide: art. 157 ust. 1 u.g.n.). Ani zatem organy, ani sąd administracyjny, nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, natomiast ich rzeczą jest zbadanie, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest on logiczny i zupełny. Jedynie operat odpowiadający powołanym wyżej przepisom prawa, a przy tym oparty na prawidłowych i rzetelnych danych, stanowiących podstawę oszacowania wartości nieruchomości oraz zawierający wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zakresu badania operatu szacunkowego uznać należy za prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2020 r. I OSK 3140/18, w którym podkreślono, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania.

Z tych względów należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania za nieusprawiedliwiony. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że o naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu.

Powyższe okoliczności sprawiają, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż dokonana przez Sąd I instancji ocena operatu szacunkowego w swych wywodach i spostrzeżeniach nie wykracza poza tak wyznaczone ramy kontroli legalności decyzji ustalającej wysokość odszkodowania W tych warunkach podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania należy uznać za bezzasadne.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji.