Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 64/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 2 grudnia 2022 r. znak GN.V.7534.2.75.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o uchyleniu decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 13 października 2022 r. znak IGM.6821.27.2018.MR w zakresie punktu I oraz punktów od III do IX i odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...], położonej w L. przy ulicy [...] w obszarze aktualnej działki nr ewide[...] (obręb [...], ark.[...]); II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego T. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r. znak: GN-V.7534.2.75.2022 – po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Lublin od decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 13 października 2022 r. znak: GN-V.7534.2.75.2022 w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako dawna działka nr [...], położonej przy ul. [...] w L. w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...]) – uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie I oraz punktach od III do IX dotyczących zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Lublin pod nr [...], jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,1248 ha, położonej przy ul. [...] w L. w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] oraz odmówił zwrotu tej nieruchomości, natomiast w pozostałej części, tj. w punkcie II, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych :

Decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 30 czerwca 1976 r. znak: GTO.VII.6602/105/74, wydaną na wniosek P. w L., wywłaszczono nieruchomość położoną w L. w dzielnicy W. , oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,1307 ha, stanowiącą własność M. L.-S.. Wywłaszczenie ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod budowę Zakładów CPN w L..

Wnioskiem z dnia 21 lutego 2018 r. była właścicielka wystąpiła o zwrot powyższej nieruchomości, podnosząc, że nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia.

W toku postępowania Prezydent Miasta Lublin ustalił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość, wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...], stanowi własność Gminy Lublin. W związku z powyższym Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 21 marca 2018 r. znak: GN-V.7534.2.25.2018.KR, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę Lubelskiego.

W dniu 5 września 2019 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron postępowania oraz geodety uprawnionego, który okazał granice wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Podczas oględzin stwierdzono, że wnioskowany do zwrotu grunt położony jest poza ogrodzeniem stacji paliw, porośnięty jest wysokim chwastem i częściowo gęstymi krzewami samosiewnymi. Teren stanowiący pas wzdłuż wschodniej granicy działki wykorzystywany jest jako gruntowy przejazd, grunt stanowi część większego niezagospodarowanego terenu, porośniętego wysoką nieskoszoną roślinnością (trawą i chwastami) oraz drzewami i krzewami samosiejkami. Na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej ustalono natomiast, że wzdłuż wschodniej granicy działki przebiega podziemna sieć elektroenergetyczna wysokiego i średniego napięcia.

Do akt postępowania włączono pismo Wydziału Planowania Urzędu Miasta Lublin z dnia 30 lipca 2018 r., zgodnie z którym w dniu 30 czerwca 1976 r. zawnioskowany do zwrotu teren objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA miasta Lublin, zatwierdzonego uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 9 października 1969 r., nr 10, ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 137/1029/72 PWRN w Lublinie z dnia 25 lipca 1972 r.). Zgodnie z tym planem, przedmiotowy teren położony był w obszarze oznaczonym symbolem "[...]" - tereny rolne w strefie izolacyjnej składu CPN - zakaz zabudowy.

W poczet materiału dowodowego włączono również pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin z dnia 19 września 2018 r. oraz załączone dokumenty dotyczące realizacji inwestycji w postaci Zakładów CPN przy ul. [...] w L., z których wynika, że w dniu 24 lipca 1971 r. została wydana decyzja znak: BUA-II-4/601/1211/17/71 o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu CPN, jednakże nie zachował się załącznik graficzny tej decyzji. Z posiadanych rejestrów Wydziału wynika, że w 1972 r. prowadzone były postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu olejów, laboratorium i budynku administracyjnego CPN (znak: BUA.II.4/601/1439/69/72, BUA.II.4/601/1440/70/72, BUA.II.4/601/1441/71/72), jednakże Wydział nie posiada tej dokumentacji. W dniu 30 maja 1983 r. została wydana decyzja znak: GT.IV.8381/1822/83 o pozwoleniu na budowę portierni na terenie Zakładu Gospodarki Produktami Naftowymi CPN, której załącznik graficzny również się nie zachował. W dniu 29 czerwca 1983 r. została natomiast wydana decyzja o pozwoleniu na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego (znak: GT.IV.8381/1947/83), bez załącznika graficznego. Następnie w dniu 15 grudnia 1986 r. wydano decyzję dotyczącą przedłużenia ważności pozwolenia na budowę budynku portierni oraz pozwolenie na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego. W zasobach Wydziału nie zachował się załącznik graficzny także tej decyzji. W dniu 26 maja 1997 r. została wydana decyzja znak: BUA.III.7351/88/07 o pozwoleniu na budowę punktu sprzedaży detalicznej paliw przy [...] nr [...] oraz wiaty stalowej.

W trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania zmarła była właścicielka nieruchomości. W jej miejsce do postępowania wstąpił T. S., który następstwo prawne po byłej właścicielce nieruchomości potwierdził postanowieniem Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie z dnia 28 września 2020 r. sygn. akt I Ns 33/20, stwierdzającym nabycie spadku.

Pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. wnioskodawca ograniczył zakres żądania zwrotu nieruchomości, wycofując wniosek o zwrot terenu zajętego pod podziemne linie elektroenergetyczne średniego i wysokiego napięcia.

Z uwagi na powyższe, zaistniała konieczność zmodyfikowania sporządzonej wcześniej dokumentacji geodezyjno-prawnej, uwzględniająca ograniczenie wniosku o zwrot. Dokumentacja ta została sporządzona przez geodetę uprawnionego U. K. i została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L.. Dokumentację tę wykonano w celu odtworzenia granic wywłaszczonej nieruchomości na tle aktualnej ewidencji gruntów. Zgodnie z ww. dokumentacją, wnioskowany do zwrotu teren (część dawnej działki nr [...], a rozliczeniowy nr 41/7a), oznaczony został jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,1307 ha.

Na podstawie przeprowadzonego postępowania Starosta Lubelski decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. znak: IGM.6821.27.2018.MR orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawcy projektowanej działki nr [...], położonej w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], jednocześnie zobowiązując wnioskodawcę do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczony grunt w kwocie [...]zł (pkt I i pkt III-IX). W zakresie pozostałej części dawnej działki nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie (pkt II).

Organ I instancji stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, wobec czego zachodziły przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz uprawnionego.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Gmina Lublin, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin, wniosła odwołanie, do którego załączyła:

- decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 5 maja 1969 r. znak: BUA-1-440/134/69 ustalającą lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego CPN - na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy CPN i konieczności objęcia wywłaszczeniem dawnej działki nr [...] w związku z jej realizacją;

- plan i rejestr pomiarowy nr [...]/[...] stanowiące załącznik do wniosku wywłaszczeniowego, wymienione w treści decyzji z dnia 30 czerwca 1976 r., a także decyzję wywłaszczeniową z dnia 20 października 1970 r. nr [...] wraz z mapą (planem) nr [...]/[...], stanowiącą załącznik do wniosku wywłaszczeniowego - na okoliczność stopniowego wywłaszczania nieruchomości i realizowania inwestycji - budowy Zakładów CPN, w pierwszej kolejności pod sama bazę (decyzja z 20 października 1970 r.), a następnie pod strefę izolacyjną (decyzja z 30 czerwca1976 r.).

W toku postępowania odwoławczego organ II instancji ustalił, że Wydział Architektury i Budownictwa UM Lublin, Biuro Organizacji, Kadr i Budżetu Urzędu Oddziału ds. archiwum Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego, a także PKN Orlen S.A., nie posiadają projektu strefy ochronnej składu dystrybucyjnego CPN, do którego wykonania zobowiązywał pkt 7 decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 5 maja 1969 r. znak: [...] Natomiast z informacji z rejestru gruntów dla działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] (obr. [...], ark. [...] wynika, że działki te stanowią własność osób fizycznych.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Lublin, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. znak: GN-V.7534.2.65.2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 lipca 2021 r.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Lubelskiego, iż w obszarze działki objętej żądaniem zwrotu, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie odnaleziono bowiem projektu strefy ochronnej składu dystrybucyjnego CPN, do którego wykonania zobowiązywał punkt 7 decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 5 maja 1989 r., co – jak przyjął Wojewoda – prowadzi do przypuszczenia, że taka strefa w ogóle nie powstała. Ponadto organ uznał, że w dacie wywłaszczenia przejęty grunt nie był niezbędny dla realizacji celu, jakim była budowa Zakładów CPN, co potwierdza fakt, że sąsiednie nieruchomości wchodzące w skład tego terenu, niemal w całości stanowią własność osób fizycznych.

Na skutek skargi Gminy Lublin, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 963/21 uchylił decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 18 listopada 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Lubelskiego 12 lipca 2021 r.

Sąd stwierdził, że kontrolowane decyzje obu instancji zostały wydane w oparciu o wadliwie (niekompletnie) ustalony stan faktyczny, czym naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszają również art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał, że konieczne jest bezsprzeczne wyjaśnienie w niniejszej sprawie okoliczności w postaci celu wywłaszczenia. Jako niezbędne w tym celu wskazał ustalenie, czy zachował się wniosek CPN dotyczący wydania decyzji z dnia 20 kwietnia 1970 r., na który powołuje się skarżąca w odwołaniu, którego załącznikiem ma być mapa (plan) nr [...] oraz wniosek i jego załączniki dotyczące wydanej decyzji z dnia 30 czerwca 1976 r. Za przedwczesną Sąd uznał natomiast tezę Wojewody, iż nieodnalezienie projektu strefy ochronnej, do wykonania którego zobowiązywał pkt 7 decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 5 maja 1969 r., prowadzi do przypuszczenia, że strefa ochronna w ogóle nie powstała.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie Starosta Lubelski uzupełnił materiał dowodowy we wskazanym przez Sąd zakresie. Do akt załączono ponadto zdjęcia lotnicze wnioskowanego do zwrotu terenu z okresu od 1973 do 2021 r., na których przedmiotowy teren pozostaje niezagospodarowany, poza ogrodzeniem obiektów CPN. W poczet materiału dowodowego włączono nadto uwierzytelnioną kopię pisma Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin z dnia 4 lutego 2022 r. informującego, że w zasobach archiwalnych Wydziału nie odnaleziono zapisów dotyczących prowadzenia postępowań dla ustalenia strefy ochronnej na nieruchomościach położonych w rejonie składu CPN oraz pismo z dnia 13 stycznia 2022 r., w którym spółka Orlen S.A., aktualny użytkownik dawnego składu CPN, poinformowała, że nie posiada dokumentacji dotyczącej urządzenia strefy ochronnej składu dystrybucyjnego CPN.

Decyzją z dnia 13 października 2022 r. Starosta Lubelski ponownie orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawcy nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,1248 ha, położonej przy ul. [...] w L.), oraz zobowiązał wnioskodawcę do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczony grunt w kwocie [...]zł (pkt I i pkt III-IX). Ponownie też organ I instancji, w punkcie II decyzji, umorzył postępowanie w zakresie pozostałej części dawnej działki nr [...], co do której wnioskodawca wycofał żądanie zwrotu.

Organ I instancji podtrzymał stanowisko, że wnioskowana do zwrotu działka o projektowanym numerze [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wskazał, że analiza decyzji wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowego Wskazał, że zgodnie z decyzją z dnia 5 maja 1969 r. o lokalizacji szczegółowej składu dystrybucyjnego CPN, inwestor zobowiązany był do opracowania projektu strefy ochronnej (pkt 7 decyzji). Obowiązujące w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystywania terenu, wyraźnie zaś określały zasady i warunki ustalania stref ochronnych. Ustalenie strefy ochronnej dokonywane było w drodze decyzji, która powinna określać granice strefy oraz dopuszczalne, nakazane albo zakazane sposoby wykorzystywania terenów na obszarze strefy. Jednakże ani w zasobach archiwalnych Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin, ani w zasobach PKN Orlen S.A. (aktualnego użytkownika składu CPN), nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących projektu bądź utworzenia strefy ochronnej składu CPN. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że strefa taka nie powstała.

Decyzję organu I instancji i tym razem zakwestionowała w drodze odwołania Gmina Lublin, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu I oraz punktów od III do IX, zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Lubelski uznał je za zasadne i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 2 grudnia 2022 r. (aktualnie zaskarżoną do Sądu) uchylił decyzję organu I instancji z dnia 13 października 2022 r. w części obejmującej jej punkt I i punkty od III do IX, orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,1248 ha. W pozostałej części, tj. w punkcie II, Wojewoda Lubelski decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa Zakładów Centrali Produktów Naftowych. Według zaś dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia, przedmiotowy teren objęty był przeznaczeniem: tereny rolne w strefie izolacyjnej składu CPN - zakaz budowy.

W ocenie Wojewody, na podstawie przeprowadzonych oględzin nieruchomości oraz materiałów fotograficznych z lat 1973-2021 prawidłowo ustalono, że skład dystrybucyjny CPN powstał na obszarze bezpośrednio sąsiadującym z zawnioskowaną do zwrotu nieruchomością. Teren projektowanej działki nr [...] pozostawał na przestrzeni lat poza ogrodzeniem obszaru zagospodarowanego pod skład CPN, a materiały fotogrametryczne wskazują, że granice obszaru zajętego pod urządzenia bazy CPN nie uległy zmianie od 1973 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że w decyzji z dnia 30 czerwca 1976 r. obejmującej działkę nr [...], jako cel wywłaszczenia wskazano lokalizację budowy Zakładów CPN w L., uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych i urbanistycznych miasta L.. W decyzji tej nie wskazano jednak, na czym konkretnie miałaby polegać planowana budowa. Nie zawarto w niej również jakiejkolwiek informacji pozwalającej sądzić, aby przedmiotem wywłaszczenia miało być również zapewnienie strefy izolacyjnej dla samego Zakładu.

Z treści wniosku Lubelskiego Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi z dnia 22 maja 1974 r. o wywłaszczenie nieruchomości pod budowę składu dystrybucyjnego "CPN" wynika jednak, że wspomniane w nim nieruchomości, w tym działka nr [...], miały zostać przeznaczone pod wykonanie drugiego etapu budowy. Pierwszy etap poprzedziła decyzja o wywłaszczeniu z dnia 20 października 1970 r.

Także w tej decyzji wskazano jedynie, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej budowy składu dystrybucyjnego CPN uwzględnionej w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.. W ocenie Wojewody, bezsporne jest jednak, że mimo tak ogólnego wskazania celu wywłaszczenia, budowa Zakładów CPN była stopniowo realizowana, co potwierdzają zgromadzone w aktach przedmiotowej sprawy kolejne decyzje o pozwoleniu na budowę składu i wykonaniu robót przygotowawczych związanych z budową ogrodzenia składu CPN z 24 lipca 1971 r., stacji obsługi, obiektów magazynu oleju, laboratorium i budynku administracyjnego CPN z 1972 r. (pismo z 19 września 2018 r. w aktach administracyjnych) dobudowy budynku magazynowego w 1983 r., budowy budynku portierni oraz rozbudowy (dobudowy) budynku socjalno-magazynowego w 1986 r., czy budowy punktu sprzedaży detalicznej paliw w 1997 r. Ponadto, we wniosku wywłaszczeniowym z dnia 9 czerwca 1970 r. stwierdzono, że przedmiotowe nieruchomości są niezbędne na cele budowy materiałów pędnych zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 5 maja 1969 r. wydaną przez Prezydium MRN w Lublinie dla składu dystrybucyjnego CPN, wydanej na podstawie planu ogólnego miasta L. i planu szczegółowego W.. W decyzji tej natomiast sformułowano warunki realizacji bazy, w tym nakazano opracowanie projektu jej strefy ochronnej (pkt. 7).

Ponieważ wspomniana decyzja została wydana jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego, organ odwoławczy uznał, że nie można wykluczyć, iż projekt strefy ochronnej został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego miała być realizowana inwestycja. Świadczy o tym zamieszczona we wniosku Przedsiębiorstwa o wywłaszczenie z dnia 22 maja 1974 r. informacja, zgodnie z którą podstawę do podjęcia postępowania wywłaszczeniowego stanowi m.in. protokół rozgraniczenia działek z planem.

Wojewoda wskazał, że obowiązujący w dacie wywłaszczenia Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA m. Lublin, zatwierdzony uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 137/1029/72 PWRN w Lublinie z dnia 25 lipca 1972 r., przewidywał, że wywłaszczona działka położona była w obszarze "D55 RP tereny rolne w strefie izolacyjnej składu CPN -zakaz zabudowy". Powyższe ustalenie, zdaniem organu odwoławczego, należy odczytywać łącznie z zapisem planu o symbolu "D58 SII - składy produktów naftowych - strefa izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączonych z zabudowy kubaturowej".

Zdaniem Wojewody, oczywiste jest, że budowa Zakładów CPN to nie tylko budynki, ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone, nawet jeśli nie wskazano ich w decyzji wywłaszczeniowej. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia ale również strefa ochronna. Nie ma przy tym znaczenia w jaki sposób ma ona zostać zagospodarowana. Wojewoda powołał się w tym względzie na wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 511/22.

W ocenie organu II instancji, nie można więc uznać za decydujące o braku realizacji celu wywłaszczenia - jak przyjął to organ I instancji - że grunty położone w sąsiedztwie stacji paliw są własnością osób prywatnych. Nie oznacza to przecież, że taka strefa ochronna nie istnieje. Nie można również zaakceptować przekonania organu I instancji, jakoby za zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej miałby przemawiać fakt, że nie pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym, ani w zarządzie podmiotu bądź jego następców prawnych na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło tj. Centrali Przemysłu Naftowego. Zrealizowanie celu wywłaszczenia umożliwiało następne realizowanie na wywłaszczonej nieruchomości innych celów. W związku z tym późniejsze zagospodarowanie spornej nieruchomości pozostawało już bez wpływu na ocenę zasadności wniosku zwrotowego.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, uzasadnione jest twierdzenie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot cel wywłaszczenia został zrealizowany, wobec czego nie ma podstaw prawnych do orzeczenia o jej zwrocie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 2 grudnia 2022 r. wniósł T. S., reprezentowany przez adwokata D. K., przy czym skargą objęto część tej decyzji orzekającą o uchyleniu punktu I i punktów od III do IX decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 13 października 2022 r. i odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako projektowana działko nr [...] o powierzchni 0,1248 ha. Zaskarżanej części decyzji organu odwoławczego skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy Zakładu CPN i jako wykorzystana na cel wywłaszczenia nie powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo że:

- ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pisma Urzędu Miasta Lublin Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia 4 lutego 2022 r. oraz pisma spółki PKN Orlen z dnia 13 stycznia 2022 r. wynika, że nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące planowania oraz realizacji strefy ochronnej wokół Zakładu CPN, do czego zobowiązany był inwestor zgodnie z pkt. 7 decyzji Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 5 maja 1969 r., ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego CPN oraz przepisami zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 roku w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu;

- zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokół o oględzin nieruchomości z dnia 5 września 2018 r., potwierdza fakt położenia działki poza ogrodzeniem Zakładu CPN oraz brak zagospodarowania nieruchomości, wskazujący na brak jakiegokolwiek planowego działania, ukierunkowanego na realizację elementu infrastruktury bazy paliowej w postaci jej strefy ochronnej;

- zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na którym w przeważającej mierze oparto zaskarżone rozstrzygnięcie tj. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa miasta Lublin, zatwierdzony uchwałą nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r., nie stwierdza faktu realizacji inwestycji w postaci budowy Zakładu CPN na przedmiotowej działce, a jest jedynie dokumentem planistycznym, niezwiązanym z etapem realizacyjnym;

- zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dokumenty dotyczące stanu własnościowego działek sąsiednich, tj. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] (pismo Urzędu Miasta L. W. G. wraz z załącznikami) potwierdza okoliczność iż nigdy nie były one przedmiotem postępowań wywłaszczeniowych i do dnia dzisiejszego pozostają własnością prywatną, co potwierdza fakt niezrealizowania strefy ochronnej wokół Zakładu CPN, która to strefa ze swojej natury winna cechować się przymiotami takimi jak: ciągłość i integralność wzdłuż ogrodzenia Zakładu CPN na całej jego długości;

2) naruszenie art. 32 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawne zróżnicowanie, wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, sytuacji prawnej byłych właścicieli wnioskowanej do zwrotu projektowanej działki nr [...] w stosunku do właścicieli działek sąsiednich, które również graniczą z ogrodzeniem Zakładu CPN, co do których nigdy nie były prowadzone postępowania wywłaszczeniowe i które do dziś pozostają własnością prywatną;

3) naruszenie art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art, 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że na wnioskowanej do zwrotu działce został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy Zakładu CPN, w sytuacji gdy:

- przedmiotowa działka położona jest poza ogrodzeniem bazy CPN oraz nie jest i nigdy nie była wykorzystywana w związku z funkcjonowaniem Zakładów CPN;

- przedmiotowa działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działek, które nigdy nie były przedmiotem postępowań wywłaszczeniowych i do dnia dzisiejszego pozostają własnością prywatną;

- domniemana strefa ochronna dookoła Zakładu CPN nigdy nie została utworzona, na co wskazuje jednoznacznie istniejąca od strony wschodniej terenu Zakładu CPN zabudowa jednorodzinna, zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie ogrodzenia Zakładu CPN, w najbliższej odległości zbiorników paliw płynnych (zgodnie z załączoną do skargi ortofotomapą);

- w zasobach Urzędu Miasta L., jak i spółki PKN Orlen nie zachowały się żadne dokumenty świadczące o utworzeniu na przedmiotowej działce strefy ochronnej, pomimo obowiązywania w dacie wywłaszczenia przepisów zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, które to przepisy regulowały procedurę i wymogi, w tym wymagane dokumenty dot. powstania stref ochronnych i które nakładały na inwestora do (w tym przypadku podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie) przeprowadzenie stosownej procedury.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie objętej skargą części decyzji Wojewody Lubelskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi jej autor - powołując się na pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 528/22, zapadłym w sprawie, w którym przedmiotem wniosku o zwrot była działka sąsiadująca z nieruchomością będąca przedmiotem sprawy niniejszej - podniósł, że samo określenie przedmiotowej działki w obowiązującym w dacie wywłaszczenia planie zagospodarowania jako tereny zielone w strefie izolacyjnej bazy CPN z zakazem zabudowy nie oznacza zasadności ich wywłaszczenia. Ograniczenie sposobu użytkowania działek poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy nie można utożsamiać z niezbędnością ich wywłaszczenia., w szczególności gdy działki położone wzdłuż ogrodzenia bazy CPN nie zostały wyłączone z produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, albowiem w części nią objętej, a orzekającej o uchyleniu decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 13 października 2022 r. w punkcie I oraz punktach od II do IX dotyczących zwrotu na rzecz skarżącego nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,1248 ha, położonej przy ul. [...] w L. w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...], oraz o odmowie zwrotu tej nieruchomości, zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do oceny zbędności powyższej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja oraz uchylona nią decyzja organu I instancji zostały wydane w ponownie prowadzonym postępowaniu, na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 963/21 poprzednio wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji, orzekających o zwrocie na rzecz skarżącego przedmiotowej nieruchomości (tj. decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 12 lipca 2021 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 18 listopada 2021 r.). W wyroku tym Sąd nie zakwestionował jednak w sposób kategoryczny zasadności uznania projektowanej działki nr [...] za zbędną na cel jej wywłaszczenia i orzeczenia o jej zwrocie, a jedynie uznał to stanowisko za przedwczesne na ówczesnym etapie postępowania. Stwierdził bowiem, że poprzednie decyzje organów zostały wydane w oparciu o wadliwie (niekompletnie) ustalony stan faktyczny i konieczne pozostaje uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie bezsprzecznego wyjaśnienia okoliczności w postaci celu wywłaszczenia spornej działki. W tym kontekście Sąd wskazał na zasadność uzupełnienia materiału dowodowego, w miarę możliwości, o wniosek CPN dotyczący decyzji z dnia 20 kwietnia 1970 r., którego załącznikiem ma być mapa (plan) nr [...]/70 oraz wniosek i jego załączniki dotyczące wydanej decyzji z dnia 30 czerwca 1976 r., biorąc pod uwagę także kwestie własnościowe terenów sąsiednich.

Powyższe uwagi są o tyle istotne, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, przedstawione w powołanym wyżej - prawomocnym wyroku z dnia 10 marca 2022 r., wiązały na dalszym etapie postępowania organy administracji, jak i wiążą obecnie Sąd. Przepis ten stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6503/21, w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Oceniając obecnie kontrolowane decyzje organów obu instancji przez pryzmat wynikającego z art. 153 p.p.s.a. obowiązku zastosowania się do oceny prawnej i wytycznych przedstawionych w prawomocnym wyroku z dnia 10 marca 2022 r., w pierwszej kolejności należy wskazać, że organ I instancji prawidłowo wykonał określony przez Sąd obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego. Do akt sprawy dołączono bowiem dokumenty wskazane przez Sąd, tj. wniosek CPN o wywłaszczenie nieruchomości, wraz z załączoną do niego mapą (planem) nr [...], będący podstawą wydania decyzji z dnia 20 kwietnia 1970 r., oraz wniosek i jego załączniki (w tym mapę nr [...]), będące podstawą wydania decyzji z dnia 30 czerwca 1976 r. Materiał dowodowy został ponadto uzupełniony o uwierzytelnione kopie: pisma Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin z dnia 4 lutego 2022 r. informującego, że w zasobach archiwalnych Wydziału nie odnaleziono zapisów dotyczących prowadzenia postępowań dla ustalenia strefy ochronnej na nieruchomościach położonych w rejonie składu CPN oraz pisma PKN Orlen S.A. z dnia 13 stycznia 2022 r. informującego, że Spółka ta nie posiada dokumentacji dotyczącej urządzenia strefy ochronnej składu dystrybucyjnego CPN. Kompletność materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy, nie budzi zatem zastrzeżeń w kontekście art. 153 p.p.s.a. i odpowiada wymogom wynikającym z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, za prawidłową uznać należy ocenę tego materiału dokonaną przez Starostę Lubelskiego w decyzji z dnia 13 października 2022 r., będącą podstawą orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżącego. Sąd nie zgadza się natomiast z oceną prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy, uznając tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie reformatoryjne za wadliwe.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako "u.g.n.") nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 powyższego artykułu, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określa art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140 u.g.n.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, LEX nr 54436; z dnia 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, LEX nr 149521; z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, LEX nr 298527; z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, LEX nr 555628 i z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09, LEX nr 745102).

Oceniając przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów pochodzących z okresu poprzedniego ustroju, trzeba brać poprawkę na czynnik ogólnikowego określania tych celów (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 czerwca 2019 r., II SA/Lu 144/19, opubl. w CBOSA). Z tego względu ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu. Jako, że art. 136 ust. 1 u.g.n. wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, ustalenie celu wywłaszczenia – jako niezbędny element dalszego rozstrzygania wniosku o zwrot - musi być konkretne. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno zatem nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości, w tym obowiązujących w dacie wywłaszczenia aktów planistycznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 366/18, LEX nr 2585690; wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1142/16, opubl. w CBOSA).

Podkreślić należy, że powyższe stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, pozostaje w zgodzie z oceną prawną dotyczącą standardów ustalania celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości, wyrażoną w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 10 marca 2022 r. W orzeczeniu tym Sąd przyznał wprawdzie rację twierdzeniu Prezydenta Miasta Lublin, że wymagania dotyczące szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Podkreślił jednak równocześnie, że jeżeli cel wywłaszczenia został w decyzji wywłaszczeniowej określony ogólnikowo wówczas wykładnia celu wywłaszczenia powinna nastąpić na podstawie całokształtu zebranej w sprawie dokumentacji, czy też innych dopuszczalnych prawem środków dowodowych, takich jak plany zagospodarowania przestrzennego, czy szczegółowe decyzje lokalizacyjne.

Będąca przedmiotem sprawy nieruchomość została wywłaszczona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 30 czerwca 1976 r., wydanej na wniosek Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi CPN w Lublinie. W akcie tym jako cel wywłaszczenia wskazano budowę Zakładów CPN w Lublinie. Obowiązujące w dacie podjęcia powyższej decyzji akty pozwalają jednak na doprecyzowanie tak ogólnie sformułowanego celu wywłaszczenia. Według bowiem Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA miasta Lublin, zatwierdzonego uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie Nr 10 z 9 października 1969 r., z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 137/1029/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 25 lipca 1972 r., wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze Dzielnicy W. XVII - Rejon W., i oznaczona jako tereny rolne w strefie izolacyjnej składu CPN z zakazem zabudowy (symbol "D 55 RP"). Ponadto, powołana wyżej decyzja wywłaszczeniowa, mocą której przejęto na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowa nieruchomość, poprzedzona była podjęciem w dniu 5 maja 1969 r. przez Miejską Radę Narodową w Lublinie decyzji ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego CPN, w której zobowiązano Lubelskie Przedsiębiorstwo Obrotu Produktami Naftowymi w Lublinie do ustalenia strefy ochronnej stacji paliw (punkt 7).

Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wywłaszczenia spornej działki, wymienioną wyżej decyzję lokalizacyjną należało dołączyć do wniosku o wywłaszczenie (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Relacja między ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego a decyzją o lokalizacji szczegółowej była następująca: plan ogólny określał w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu, jak również program i sposób zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej w okresie najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego. Stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmował podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określał tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności (art. 14 ust. 1 i 3 z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym; Dz. U. Nr 7, poz. 47, ze zm.). Z kolei zasady lokalizacji konkretnej inwestycji były rozstrzygane w decyzji ustalającej lokalizację szczegółową (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym), której podstawą wydania były co do zasady zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego (art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym). Decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej konkretyzowała ustalenia planu miejscowego (ogólnego lub szczegółowego), również w aspekcie realizacji inwestycji, która stanowiła cel dokonywanego na następnie wywłaszczenia.

W świetle przywołanych wyżej aktów nie może budzić wątpliwości, że celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...], obejmującej będącą przedmiotem zwrotu projektowaną działkę nr [...], była realizacja strefy izolacyjnej dla Zakładów CPN. Ocenę tę potwierdza analiza załączonego do akt sprawy planu (mapy) nr [...], będącego załącznikiem wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia 22 maja 1974, który był podstawą decyzji wywłaszczeniowej z dnia 30 czerwca 1976 r. Z dokumentu tego wynika bowiem, że objęte wnioskiem o wywłaszczenie działki, w tym działka nr [...], stanowić miały pas gruntu wokół terenu Zakładów CPN, a więc pełnić funkcje strefy ochronnej dla tych Zakładów.

Wadliwe jest zatem stanowisko Wojewody, że w niniejszej sprawie, dla oceny przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości, należy przyjąć ogólny cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 30 czerwca 1976 r., tj. budowę Zakładów CPN, i w kontekście realizacji tej inwestycji oceniać, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z prawidłową wykładnią art. 136 ust. 3 u.g.n., nakazującą precyzyjne ustalanie celu wywłaszczenia. Koliduje także z przytoczoną wyżej oceną prawną zawartą w wyroku tutejszego Sądu zapadłym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 963/21, a tym samym narusza przepis art. 153 p.p.s.a. Skoro zgromadzony materiał dowodowy pozwala na doprecyzowanie celu wywłaszczenia jedynie ogólnie określonego w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 30 czerwca 1976 r. jako budowa Zakładów CPN, albowiem jednoznacznie wskazuje, że działka ta została wywłaszczona pod strefę izolacyjną tychże Zakładów, ocena zbędności tej działki winna skupiać się na ustaleniu, czy doszło do powstania strefy izolacyjnej Zakładów CPN.

Przechodząc do oceny tej kwestii należy zauważyć, że przedmiotowa nieruchomości w dacie wywłaszczenia – co wynika z chociażby z postanowień obowiązującego wówczas planu ogólnego – stanowiła teren rolny. W przypadku nieruchomości o takim przeznaczeniu, o realizacji celu wywłaszczenia w postaci strefy izolacyjnej, świadczyć może zatem nie tyle zmiana sposobu zagospodarowania tej działki (powstanie takiej strefy ze swej istoty nie wiąże się bowiem, co do zasady, z powstaniem jakiegokolwiek rodzaju zabudowy, lecz przeciwnie – z ograniczeniem bądź całkowitym wykluczeniem możliwości zabudowy). W takim przypadku, o realizacji celu wywłaszczenia mogą zatem świadczyć określone akty świadczące o utworzeniu takiej strefy. Wnikliwie i wszechstronnie przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe pozwala natomiast przyjąć, ze do wydania takich aktów nigdy nie doszło.

Wbrew stanowisku Wojewody, o uznaniu celu wywłaszczenia za spełniony, nie może natomiast świadczyć wyłącznie okoliczność, iż sporna nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia oraz decyzją o szczegółowej lokalizacji inwestycji. Argumentacja ta jest chybiona, ponieważ ustalenia planu oraz decyzji lokalizacyjnej stanowiły warunek dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny, jednak w żaden sposób nie mogą stanowić dowodu na realizację tego celu. Wszakże wydanie tych aktów poprzedzało samo wywłaszczenie.

Z tego samego względu za dowód potwierdzający realizację celu wywłaszczenia w postaci strefy izolacyjnej, nie mogą zostać uznane projekty będące załącznikami wniosków o wywłaszczenie, w tym mapa (plan) nr [...] stanowiąca załącznik wniosku o wywłaszczenie rozpatrzonego decyzją z dnia 30 czerwca 1976 r. Dokumenty te stanowią jedynie dodatkowy wyznacznik dla prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej działki. Nie jest natomiast racjonalne założenie, że treść aktów planistycznych czy decyzji wydanych przed wywłaszczeniem nieruchomości, a także treść projektów będących podstawą wywłaszczenia, przesądza sama przez się o późniejszej realizacji celu wywłaszczenia. Dokumenty te mogą świadczyć jedynie o tym, że wywłaszczona działka nr [...] została przeznaczona pod strefę izolacyjną, jednak nie mogą już potwierdzać utworzenia takiej strefy w późniejszym czasie.

O powstaniu strefy ochronnej nie świadczy również samoistnie fakt realizacji Zakładów CPN, na potrzeby których strefa ta miała zostać utworzona. Jak słusznie zauważył skarżący, obowiązujące w dacie zatwierdzenia Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA miasta Lublin oraz dacie wydania decyzji o szczegółowej lokalizacji składu dystrybucyjnego CPN, zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, przewidywało w § 43, że dla powstania strefy ochronnej konieczne jest wydanie decyzji o utworzeniu takiej strefy. W decyzji takiej należało określić granice strefy oraz dopuszczalne, nakazane albo zakazane sposoby wykorzystania terenów w jej obszarze. Obowiązujące w późniejszym czasie, lecz przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, akty wykonawcze, tj. zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym, również wymagały - dla utworzenia strefy ochronnej – wydania decyzji administracyjnej (decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ustalający taką strefę). Z kolei obowiązujące w dacie wywłaszczenia rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, przewidywało, że dla utworzenia strefy ochronnej konieczne jest określenie takiej strefy w pozwoleniu na budowę obiekty, dla którego ma ona zostać utworzona.

Prawidłowo i wszechstronnie przeprowadzone przez Starostę Lubelskiego – w wyniku dwukrotnego rozpatrywania sprawy – postępowanie wyjaśniające nie wykazało, jakoby kiedykolwiek doszło do wydania decyzji będącej podstawą utworzenia strefy ochronnej dla Zakładów CPN przy ul. [...] w L., w obrębie której to strefy miała się znaleźć sporna działka o dawnym numerze [...]. Nadto żadna z zachowanych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych dla poszczególnych obiektów należących do Składu Dystrybucyjnego C., w poszczególnych etapach realizacji tej wieloetapowej inwestycji, nie określa spornej strefy izolacyjnej, ani nawet nie zawiera żadnej informacji o takiej strefie. Co istotne, również PKN "Orlen", będący następcą prawnym wnioskodawcy wywłaszczenia, w odpowiedzi na zapytanie organu odwoławczego dotyczące utworzenia spornej strefy ochronnej, wyjaśnił w piśmie z dnia 13 stycznia 2022 r., że nie odnalazł dokumentacji projektowej strefy ochronnej składu dystrybucyjnego. Sądowi z urzędu jest nadto wiadomo, że w późniejszym piśmie z dnia 30 maja 2022 r., złożonym w sprawie o zwrot części dawnej działki [...], sąsiadującej z dawną działką nr [...] i wraz z nią wywłaszczonej pod strefę ochronną (decyzja o zwrocie wydana w tej sprawie była przedmiotem kontroli tutejszego Sądu w sprawie o sygnaturze II SA/Lu 624/22) ww. Spółka podtrzymała powyższe wyjaśnienie, jednocześnie je doprecyzowując poprzez wskazanie, że nie odnalazła w swych zasobach archiwalnych ani projektu przedmiotowej strefy, ani też żadnych innych odniesień co do jej wykonania. Decyzji takiej, ani też informacji o prowadzeniu postepowań zmierzających do ich wydania, nie odnaleziono również w rejestrach Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., co wynika z pisma tego Wydziału z dnia 4 lutego 2022 r. Uznanie, że przedmiotowa strefa izolacyjna została zrealizowana, nie znajduje zatem żadnego potwierdzenia w skrupulatnie zgromadzonym materiale dowodowym.

Należy też zwrócić uwagę, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia 30 czerwca 1976 r., jako funkcjonująca w obrocie prawnym, korzysta z domniemania legalności, zaś w świetle tej decyzji, dla utworzenia strefy izolacyjnej dla Zakładów CPN, konieczne było wywłaszczenie działki nr [...]. W skład strefy ochronnej miała jednak wejść nie tylko sporna działka, lecz również inne nieruchomości znajdujące się w jej sąsiedztwie, co wynika chociażby z mapy nr [...] będącej załącznikiem wniosku o wywłaszczenie, a nadto znajduje potwierdzenie w treści planu ogólnego zatwierdzonego uchwałą z dnia 3 czerwca 1969 r., który zawierał zapis o symbolu "D58-SII – składy produktów strefa izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączonych z zabudowy kubaturowej". Skoro dla utworzenia spornej strefy izolacyjnej konieczne było wywłaszczenie spornej działki o dawnym numerze [...], to tym samym należy przyjąć, że realizacja przedmiotowej strefy musiała wymagać wywłaszczenia również pozostałych działek pod nią przeznaczonych. Tak się jednak nie stało, albowiem działki sąsiednie oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położone wzdłuż ogrodzenia stacji paliw, nie zostały wywłaszczone na potrzebę realizacji strefy ochronnej. Są własnością podmiotów prywatnych, którzy użytkują je rolniczo. W tej sytuacji nie sposób uznać, że strefa izolacyjna powstała, skoro tylko niektóre nieruchomości położone w pasie przylegającym do ogrodzenia stacji, mające wejść w obszar tej strefy, zostały wywłaszczone celem jej utworzenia, zaś inne nieruchomości, również na ten cel przeznaczone według obowiązujących w dacie wywłaszczenia dokumentów planistycznych oraz wniosku o wywłaszczenie, nie zostały już wywłaszczone dla realizacji tego celu. Nie można wszakże racjonalnie uznać, by wokół terenu stacji paliw urządzono strefę izolacyjną, która nie zachowała ciągłości.

Wbrew stanowisku Wojewody, nie bez znaczenia dla oceny przesłanki zbędności pozostaje również – w zestawieniu z powyższymi ustaleniami – okoliczność, że działka objęta wnioskiem o zwrot znajduje się poza terenem stacji paliw prowadzonym przez następcę prawnego CPN, tj. PKN "Orlen". Jak wynika z protokołu przeprowadzonych w dniu 5 września 2019 r. oględzin, jest ona zlokalizowana poza ogrodzeniem okalającym teren stacji. PKN "Orlen" nie ma żadnych praw do tej działki, chociażby wynikających ze stosunków obligacyjnych.

Jednocześnie stan spornej nieruchomości wskazuje na brak jakiegokolwiek działania planowego, ukierunkowanego na realizację elementu infrastruktury stacji benzynowej w postaci jej strefy ochronnej. Stan zagospodarowania tej działki jednoznacznie wskazuje na brak idei jej zagospodarowania (pozostawiono ją częściowo porośniętą dziką roślinnością, ewentualnie wykorzystywano rolniczo).

Wypada więc zauważyć, że nawet gdyby cel wywłaszczenia dawnej działki nr [...] interpretować w sposób ogólny, jako budowa Zakładów CPN, nadal nie byłoby podstaw by uznać, że w obrębie spornej działki cel ten został zrealizowany. Zakłady te powstały bowiem w sąsiedztwie tej nieruchomości, lecz nie w jej obszarze, zaś sporna działka nie została w żaden sposób zagospodarowana.

Mając na względzie powyższe argumenty, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił odmiennego stanowiska wyrażonego w cytowanym w zaskarżonej decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 511/22, zapadłym w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, której przedmiotem był zwrot nieruchomości sąsiadującej z działką będącą przedmiotem sprawy niniejszej i również wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 30 czerwca 1976 r. Sąd w sprawie niniejszej przychylił się natomiast do oceny wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w innych wyrokach zapadłych w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych ww. aktem, tj. w wyroku z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 528/22 oraz w wyroku z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 624/22.

Podsumowując, za zasadne uznać należy zarzuty skargi wskazujące na wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonego rozstrzygnięcia reformatoryjnego z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Dodatkowo uznać trzeba, że zaskarżone rozstrzygniecie narusza art. 153 p.p.s.a., albowiem oparte zostało na ocenie prawnej sprzecznej z oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 963/21. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, były prawidłowe i zostały oparte na kompleksowo zebranym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Organ ten zasadnie uznał, że na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu publicznego, na jaki została ona wywłaszczona, co uzasadniało zwrot tej nieruchomości na rzecz następcy prawnego jej dawnej właścicielki. Nie zachodziły więc podstawy do uchylenia tego orzeczenia przez organ odwoławczy.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Zawarte w punkcie II. sentencji orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie obejmują uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).