Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 227/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 29/16 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność Zarządu Nieruchomości Komunalnych w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 29/16 oddalił skargę K. K. na bezczynność Zarządu Nieruchomości Komunalnych w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 30 października 2015 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) K. K., powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Zarządu Nieruchomości Komunalnych w Lublinie o udostępnienie - w formie elektronicznej - informacji w zakresie zawiadomień o popełnieniu przestępstwa z art. 193 K.k., składanych przez Gminę Lublin w latach 2014-2015.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Zarząd Nieruchomości Komunalnych w Lublinie poinformował wnioskodawczynię, że w 2014 r. złożył 58 zawiadomień o popełnieniu przestępstwa z art. 193 K.k., natomiast w 2015 r. – 15 zawiadomień.

Wnioskodawczyni w dniu 9 listopada 2015 r. skierowała do Zarządu Nieruchomości Komunalnych w Lublinie wiadomość mailową, w której wyjaśniła, że przedmiotem jej wniosku jest treść złożonych zawiadomień, tj. udostępnienie ich skanów.

W odpowiedzi na powyższą wiadomość Zarząd Nieruchomości Komunalnych w Lublinie w dniu 5 listopada 2015 r. przesłał skarżącej wzór standardowego zawiadomienia dotyczącego zakłócania miru domowego (tj. czynu z art. 193 K.k.), przesyłanego do Komisariatu Policji. Jednocześnie wyjaśnił, że ze względu na ochronę danych osobowych nie może udostępnić skarżącej skanów złożonych zawiadomień.

W dniu 16 marca 2016 r. K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Zarządu Nieruchomości Komunalnych w Lublinie, zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., poprzez nieudostępnienie skanów zawiadomień o popełnieniu przestępstwa kierowanych przez organ;

- art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, że rozstrzygnięto na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji;

- art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 K.p.a., w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę w pierwszej kolejności stwierdził, że Zarząd Nieruchomości Komunalnych w Lublinie – jako zakład budżetowy Miasta Lublin powołany do nieodpłatnego zarządzania nieruchomościami stanowiącymi własność, współwłasność bądź pozostającymi w samoistnym posiadaniu Gminy (uchwała nr 407/XXXIX/96 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 14 listopada 1996 r.) jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Jest to bowiem jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego, która dysponuje majątkiem publicznym, wykonując przy tym zadanie publiczne w zakresie zarządzania tym mieniem.

Ponadto wskazano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył zawiadomień o popełnieniu przestępstwa złożonych przez Gminę Lublin jako stronę poszkodowaną, a więc odnoszących się do naruszenia miru domowego w lokalach stanowiących własność Gminy Lublin i pozostających w zarządzie Zarządu Nieruchomości Komunalnych w Lublinie. Informacja ta podpada zatem pod kategorię informacji publicznych określoną w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako informacja dotycząca majątku jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto wskazano, że gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości polega – stosownie do art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – m.in. na zabezpieczaniu nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem. Działanie polegające na zawiadamianiu właściwych organów ścigania o popełnieniu w lokalu stanowiącym mienie Gminy przestępstwa z art. 193 K.k. mieści się w zakresie powyższego obowiązku (ma na celu m.in. zabezpieczenie nieruchomości), a tym samym jest dokonywane w ramach realizacji przez Zarząd Nieruchomości Komunalnych w Lublinie zadania publicznego polegającego na gospodarowaniu gminnym zasobem nieruchomości. Powyższe okoliczności potwierdzają publiczny charakter żądanych w niniejszej sprawie informacji.

Sąd podkreślił, że organ dwukrotnie odpowiedział na wniosek skarżącej. W pierwszym piśmie (z dnia 9 listopada 2015 r.) poinformował wnioskodawczynię o liczbie zawiadomień o popełnieniu przestępstwa złożonych w latach 2014 i 2015. Następnie, po sprecyzowaniu przez skarżącą jej żądania, wraz z pismem z dnia 9 listopada 2015 r. udostępnił skarżącej wzór składanego w takich sprawach zawiadomienia, wskazując, że udostępnienie skanów poszczególnych zawiadomień obrazujących ich pełną treść naruszałoby przepisy ustawy o ochronie danych osobowych.

Oceniając, czy działania podjęte przez Zarząd Nieruchomości Komunalnych w Lublinie czyniły zadość wnioskowi K. K., Sąd miał na względzie treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Ze względu na dyspozycję przywołanej regulacji podmiot zobowiązany - udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej - każdorazowo zobligowany jest do wyważenia jej prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. Należy zauważyć, że ustawodawca nie określił w przepisach u.d.i.p., co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" co oznacza, że rozumienia tej przesłanki należy poszukiwać na gruncie innych aktów ustawowych. Takim aktem będzie niewątpliwie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 992 ze zm.), która stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p., przesądzając, że dane osobowe osoby fizycznej, w tym w szczególności imię i nazwisko, czy też adres zamieszkania, podlegają ochronie jako sfera prywatności człowieka.

W związku z powyższym w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna zawiera dane umożliwiające zidentyfikowanie osoby fizycznej, organ zobowiązany jest do udzielenia tej informacji po wyłączeniu z jej treści owych danych. W praktyce udostępnieniu podlega wówczas dokument odpowiednio zanonimizowany, przy czym na marginesie podkreślić należy, że konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ani też z przetworzeniem informacji, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Dokonując analizy udzielonej skarżącej odpowiedzi Sąd doszedł do przekonania, że przesłany jej wzór zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z art. 193 K.k. pozbawiony jest w istocie wyłącznie danych osobowych wskazywanego w zawiadomieniu sprawcy czynu (imienia i nazwiska oraz adresu zajmowanego lokalu), uzupełnianych każdorazowo w przypadku konieczności złożenia takiego zawiadomienia do Policji. Wzór ten pozbawiony jest zatem jedynie tych elementów, które w przypadku udostępnienia skarżącej skanów poszczególnych, złożonych już zawiadomień, i tak podlegałyby anonimizacji ze względu na dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też Sąd uznał, że udostępnienie skarżącej informacji na temat liczby zawiadomień o popełnieniu przestępstwa z art. 193 K.k. złożonych przez Gminę Lublin w latach 2014 i 2015 oraz wspomnianego wzoru zawiadomienia obrazującego w istocie całą, podlegającą udostępnieniu treść poszczególnych zawiadomień, w pełni czyniło zadość jej żądaniu. Informacje te były bowiem tożsame z informacjami, jakie skarżąca uzyskałaby otrzymując zanonimizowane skany poszczególnych zawiadomień, a tym samym były adekwatne względem jej żądania – przy uwzględnieniu ograniczenia wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Udzielenie skarżącej powyższej odpowiedzi nastąpiło z zachowaniem 14-dniowego terminu biegnącego od dnia złożenia wniosku, a nadto w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, tj. w formie elektronicznej na wskazany adres mailowy. Tym samym za zachowane Sąd uznał wymogi określone w art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, Zarządowi Nieruchomości Komunalnych w Lublinie nie sposób zarzucić bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. K., zarzucając:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że udostępnienie nieuzupełnionego wzoru pisma jest równoznaczne z udostępnieniem żądanych skanów dokumentów urzędowych;

2) art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że udostępnienie nieuzupełnionego wzoru pisma stanowi o dokonaniu anonimizacji dokumentu, co nie wymaga wydania decyzji administracyjnej;

II) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie wniesiona skarga ma charakter bezzasadny, bowiem udostępnienie wzoru pisma świadczy o dokonaniu jego anonimizacji, co nie wymaga wydania decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na bezczynność, ewentualnie zaś uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji;

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

Ponadto K. K. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) i przepisów postępowania (pkt 2). Z zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jednak w przedmiotowej sprawie zasadne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, albowiem ocena tego zarzutu będzie mieć wpływ na zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc zatem do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Osobny katalog wartości chronionych zawierają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.). Art. 6 tej ustawy wskazuje, że w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Jednocześnie ustawa ta w rozdziale 8 wprowadza prawno-karną odpowiedzialność związaną z różnymi formami naruszenia tajemnicy danych osobowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12 oraz z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1928/15, że z zestawienia zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. stosowana przez organy tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych.

W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 976/11 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na obowiązek anonimizowania danych osobowych w dokumentach zawierających informację publiczną, przyjmując, że udostępnienie zbioru żądanych przez wnioskodawcę orzeczeń administracyjnych (...) wiąże się z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy polegającej na wyselekcjonowaniu dokumentów według wskazanych we wniosku kryteriów oraz ich zanonimizowania. Niewątpliwie samo zanonimizowanie nie stanowi przetworzenia informacji zawartej w tych dokumentach.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, uzupełnionym w dniu 4 listopada 2015 r. K. K. domagała się udostępnienia treści zawiadomień o popełnieniu przestępstwa z art. 193 Kodeksu karnego składanych przez Gminę Lublin w latach 2014 – 2015 i przesłania ich skanów. Intencją K. K. było zatem uzyskanie informacji o konkretnych sprawach publicznych, a nie ujawnienia chronionych prawem danych. Nie było zatem podstaw do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że nie w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 ustawy. Zarząd Nieruchomości Komunalnych w Lublinie dwukrotnie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej i poinformował stronę o liczbie zawiadomień o popełnieniu przestępstwa w latach 2014 – 2015 oraz udostępnił wzór składanego zawiadomienia bez danych wrażliwych, a zatem nie pozostawał w bezczynności.

W tej sytuacji za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji nie można też uznać by doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, naruszenie tych przepisów skarga kasacyjna wiąże bowiem z naruszeniem prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.