Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1399/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 84 par. 1, art. 107 par. 3 w zw z art. 11
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Michał Niedźwiedź WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 20 października 2022 r., nr: SKO.E/4106/18/2022, w przedmiocie wstrzymania przekazywania dotacji oświatowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z 17 sierpnia 2022 r., znak: WED.4431.5.22.2021.21, orzekł o wstrzymaniu przekazywania dotacji M. w T. prowadzonej przez F. (strona, skarżąca).

Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, wstrzymanie przekazywania dotacji F. nastąpiło w związku z brakiem zwrotu przez podmiot dotowany dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości na prowadzenie L. w T. w kwocie 619.111,15 zł przyznanej w 2018 r. Obowiązek zwrotu dotacji został nałożony na F. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 28 czerwca 2021 r., znak WPW.RPL.3032.37.4.2019/2. Decyzja ta została doręczona w dniu 29 czerwca 2021 r. a strona nie złożyła od niej odwołania. Decyzja ta jest zatem ostateczna i prawomocna. Ze względu na fakt. iż ww. decyzja dotyczyła zwrotu dotacji za 2018 r., w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 97 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a co za tym idzie podstawą ewentualnego wstrzymania przekazywania dotacji w niniejszej sprawie mogą stanowić przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a nie przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zdaniem organu na etapie niniejszego postępowania brak jest podstaw do kwestionowania wskazanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 28 czerwca 2021 r. zobowiązującej F. do zwrotu dotacji za 2018 r. Postępowanie w sprawie wstrzymania przekazywania dotacji szkole jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, opartym o zupełnie odmienne materialnoprawne przesłanki wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

W odwołaniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 37 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez wadliwą wykładnię i zastosowanie, bowiem decyzja dotyczy okresu, w którym F. nie prowadziła szkoły; jak również zarzuciła naruszenia szeregu przepisów procesowych, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie m. in. poprzez: brak wyjaśnienia przez organ istotnych okoliczności sprawy, niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, dowolną i wybiórczą jego interpretację, ogólne i tendencyjne ustalenie faktyczne, nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 20 października 2022 r., sygn. akt SKO.E/4106/18/2022, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska SKO podtrzymało ustalenia Prezydenta oraz dokonana przez niego ocenę materiału dowodowego.

Kolegium uznało za prawidłowe stanowisko, że na etapie postępowania w sprawie wstrzymania przekazywania dotacji szkole, które jest odrębnym postępowaniem, brak jest podstaw do kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 28 czerwca 2021 r. (decyzja o zwrocie) zobowiązującej F. do zwrotu dotacji za 2018 r. Postępowanie w sprawie wstrzymania przekazywania dotacji szkole jest oparte o materialnoprawne przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Ustawodawca warunkuje zastosowanie sankcji administracyjnej w postaci wstrzymania w drodze decyzji przekazywania dotacji do dnia wykonania działań, o których mowa w ust. 1 od bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu na wykonanie decyzji administracyjnej lub prawomocnego wyroku sądu wydanych w związku z przekazaną dotacją. W niniejszym przypadku przesłanki te zostały spełnione. Ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Tarnowa nałożył na F. obowiązek zwrotu dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości na prowadzenie L. w T. przyznanej w 2018 r. Decyzja o zwrocie pozostaje zatem w obrocie prawnym. Prezydent, realizując dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy z o finansowaniu zadań oświatowych wezwał M. w T. do wykonania decyzji administracyjnej z 28 czerwca 2021 r. w zakresie zwrotu dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości przyznanej w 2018 r. wraz z należnymi odsetkami w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego wezwania. Wezwanie to zostało doręczone zarówno placówce jak i jej organowi prowadzącemu i w określonym w nim terminie nie zostało ono zrealizowane. W związku z tym spełnione zostały materialnoprawne przesłanki warunkujące zastosowanie art. 37 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i wydanie decyzji administracyjnej o wstrzymaniu przekazywania dotacji.

W niniejszym przypadku kwestionowana decyzja skierowana została także do właściwego podmiotu, gdyż w sprawie nie budzi wątpliwości, że F. w T. została zobowiązana do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za 2018 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Prezydenta Miasta Tarnowa wynika, że L. w T. zmieniła nazwę na M. w T. W sprawie zachodzi zatem tożsamość podmiotowa zarówno w zakresie dotowanej szkoły (dotacja została wstrzymana szkole w stosunku, do której nie została wykonana decyzja związana z przekazaną dotacją za rok 2018), jak i tożsamość w zakresie organu prowadzącego (dotacja została wstrzymana organowi prowadzącemu, który nie wykonał nałożonego na niego prawomocną decyzją obowiązku zwrotu dotacji za 2018 r.). W ocenie Kolegium decyzja o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego szkołę.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Kolegium stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Począwszy bowiem od uchylenia przez Kolegium poprzednio wydanej decyzji w sprawie i przekazaniu jej do ponownego rozpatrzenia, cała działalność organu pierwszej instancji koncentrowała się na zapewnieniu stronie czynnego udziału w sprawie. Organ wielokrotnie zawiadamiał pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy., który przez przeszło siedem miesięcy nie był w stanie zapoznać się z materiałem dowodowym zgormadzonym w sprawie. Tym samym nie można przyjąć, aby prawa strony zostały naruszone przez sposób prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Organ odniósł się także do składanych przez pełnomocnika strony wniosków dowodowych i postanowieniem odmówił uwzględnienia żądań dowodowych strony określonych we wniosku. Stanowisko to jest w pełni prawidłowe, gdyż biorąc pod uwagę treść art. 37 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz wynikające z tych przepisów materialnoprawne przesłanki do wydania decyzji o wstrzymaniu przekazywania dotacji oświatowej, formułowane przez stronę wnioski dowodowe w postaci przesłuchania prezesa zarządu na okoliczność wykazania, iż brak jest tożsamości podmiotowej co do F., która reprezentuje a podmiotem zobowiązanym do zwrotu dotacji, nie mają jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 252 ust. 1-6 i art. 221 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie mimo, iż zaskarżona decyzja nie ma żadnego związku przedmiotowego, czasowego, podmiotowego z niewykonaną decyzją - dotyczącą zwrotu zupełnie innej dotacji przyznanej podmiotowi trzeciemu. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ istotnych okoliczności sprawy, niewyczerpujące zgromadzenie przez organ materiału dowodowego, dowolną i wybiórczą jego interpretację i w konsekwencji poprzez dowolne i niekompletne, ogólne ustalenia faktyczne, przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku zgłoszonego w pismach pełnomocnika podczas gdy zgłoszone wnioski dowodowe zwłaszcza w przedmiocie przesłuchania członków zarządu F. miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący zawiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałami dowodowymi z niej nie skorzystał, podczas gdy przed upływem terminu pełnomocnik skarżącego zgłosił wniosek o przedłużenie terminu, podając uzasadnione powody przedłużenia, a wniosek ten został nadany przed upływem terminu w placówce operatora publicznego co jest równoznaczne z zachowaniem terminu, przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. i nast. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zaznajomienia się z materiałem zebranym w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego mimo stosownego wniosku pełnomocnika skarżącego, zgłoszonego w terminie, uzasadnionego okolicznościami. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji SKO i przekazanie spawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o zsadzenie kosztów postępowania na jego rzecz.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023r., poz. 259, zwanej dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii czy organy zasadnie wstrzymały stronie skarżącej wypłatę dotacji oświatowej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z brakiem zwrotu przez stronę skarżącą dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za 2018 r., przy czym zarzuty skargi naruszenia prawa materialnego koncentrują się wyłącznie wokół twierdzenia, że organ skierował decyzję do niewłaściwego podmiotu, bowiem w 2018 r. skarżąca nie prowadziła szkoły i nie może odpowiadać za zobowiązania innego podmiotu. Zdaniem organu to właśnie skarżący jest podmiotem właściwym podmiotem decyzji, a w sprawie ziściły się przesłanki do wstrzymania wypłaty kolejnej dotacji, nadto na obecnym etapie brak jest możliwości badania ostatecznej decyzji o zwrocie dotacji za 2018 r.

Rozpoznając w pierwszej kolejności najdalej idące zarzuty dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji wobec skierowania jej do osoby niebędącej stroną, Sąd uznał je za chybione. Sam fakt, że w odniesieniu do dotowanej placówki następowały zmiany w sferze organu prowadzącego pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z dokonanych w sprawie ustaleń (stosowne zaświadczenia z ewidencji) wynika, że w 2018 r. organem prowadzącym L. w T. był O.S., od 10 kwietnia 2018 r. szkoła działała pod adresem: [...], od 16 grudnia 2015 r. siedziba Szkoły znajdowała się w T. przy ul. [...]. Począwszy od 5 czerwca 2019 r. organem prowadzącym L. w T. była Z.O. Zmiany wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych dokonano na wspólny wniosek O.S. oraz Z.O. Zgodnie z zaświadczeniem z 16 lipca 2019 r. znak [...] L. w T. zmieniła nazwę na M. w T. Zgodnie z zaświadczeniem o zmianie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych z 2 września 2019 r. organem prowadzącym M. w T. jest F. Aktualnie, zgodnie z zaświadczeniem z dnia 19 marca 2021 r., nastąpiła zmiana adresu organu prowadzącego szkołę, a po dokonanej zmianie wpisu organem prowadzącym M. w T. jest F. w T. , [...] .

Bezspornie decyzja o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego placówkę (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 600/19 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/GI 905/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl). Decydujące znaczenie ma tu publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej placówki. Z przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (art. 26 ust. 1 i 2 ww. ustawy) wynika, że dotacje oświatowe otrzymują placówki, a nie osoba fizyczna je prowadząca, zaś jej beneficjentem są uczniowie a nie podmiot pełniący rolę organu prowadzącego daną jednostkę. Co ważne, nie wchodzą do majątku danej osoby fizycznej, pełniącej funkcję organu prowadzącego w dacie ich wypłaty, lecz są związane z tym podmiotem tylko z tego powodu, że prowadzi on działalność oświatową. Zatem, w tym przypadku, przyznanie dotacji i jej zwrot dotyczą organu prowadzącego placówkę, a nie konkretnej osoby, która pełniła tę funkcję. W niniejszym przypadku nie budziło wątpliwości, że organem prowadzącym jest skarżąca F.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, zgodnie z którym, jeżeli szkoła nie przekazała rozliczenia wykorzystania dotacji za rok bazowy lub nie dokonała w rozliczeniu korekty błędów w terminie wskazanym przez organ dotujący, organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do wykonania działań, o których mowa w pkt 1-3, w wyznaczonym terminie. Stosownie zaś do ust. 2 po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, o którym mowa w ust. 1, organ dotujący wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, przekazywanie szkole dotacji do dnia wykonania działań, o których mowa w ust. 1.

Oceniając spełnienie ww. przesłanek, należy stwierdzić, że SKO prawidłowo uznało, że zachodzą one w przedmiotowej sprawie, bowiem bezspornie (skarżąca tego nie kwestionuje) dotacja za 2018 r. nie została zwrócona, pomimo uprzedniego wezwania organu do wykonania decyzji o zwrocie. Skarżąca podnosi przy tym zarzuty skierowane do decyzji o zwrocie, która jest ostateczna i istnieje w obrocie prawnym, co powoduje że organy w obecnym postępowaniu są nią związane i nie mogą w żaden sposób jej badać. Postępowanie o wstrzymaniu przekazywania dotacji oświatowej, o którym mowa w art. 37 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jest odrębnym postępowanie, ograniczonym przesłankami wymienionymi w tym artykule, którą w niniejszej sprawie jest wyłącznie brak zwrotu dotacji za 2018 r. Zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego nie potwierdziły się.

Sąd nie podzielił także sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Przeciwnie, organy przeprowadziły wystarczające postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie, zgromadziły materiał dowodowy, dający podstawę do wydania spornych decyzji, a logiczne wnioski z jego oceny zawarły w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach swoich orzeczeń. W okolicznościach niniejszej sprawy uprawnionym jest stwierdzenie, że organy podatkowe obu instancji działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa, dokładając należytej staranności w ustaleniu stanu faktycznego oraz w zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i rzetelny materiału dowodowego.

W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.