Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1314/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Aneta Żak, , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 11 kwietnia 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.977.2022.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z 11 kwietnia 2023 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 2, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 840, dalej: "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E. S.(dalej: "Skarżąca"), od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (dalej: "[...] WKZ", organ I instancji") [...] września 2022 r. znak: [...], orzekł:

1. uchylić zaskarżoną decyzję w części rozstrzygnięcia, zawartego w punkcie 2, tj.: "o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków działek nr ewid. [...], [...], obręb [...] G. jako otoczenia zespołu zabytkowych elementów indywidualnie objętych ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków nieruchomych jako: dwór ([...]) i park ([...] ), w msc. G., gm. B., pow. S.", i w tym zakresie orzekł: o niewpisaniu do rejestru zabytków działek nr ewid. [...], [...], obręb [...]G. jako otoczenia zespołu zabytkowych elementów indywidualnie objętych ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków nieruchomych jako: dwór ([...]) i park ([...]), w m. G.gm. B., pow. S.;

2. w pozostałej części utrzymać w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2022 r., znak: [...] o odmowie wpisu do rejestru zabytków działek nr ewid. [...], [...], obręb: [...] jako otoczenia zespołu zabytkowych elementów indywidualnie objętych ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków nieruchomych jako: dwór ([...]) i park ([...]), w msc. G., gm. B., pow. [...].

Do wydania decyzji Ministra doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. do [...] WKZ wpłynął wniosek Skarżącej o wpis do rejestru zabytków nieruchomych działek o nr ewidencyjnym [...], [...], których jest właścicielką - jako otoczenia zabytku, tj. zespołu dworsko-parkowego w G., wpisanego do rejestru zabytków woj. [...] jako dwór ([...]) i park ([...]). Niniejszy zespół został uznany za zabytek decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, l.dz. [...] z dnia [...] grudnia 1957 r., następnie wpisany do rejestru zabytków woj. [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r. i przeniesiony do rejestru zabytków nieruchomych woj. [...], zgodnie z informacją urzędową z dnia [...] sierpnia 2011 r., l.dz. [...]. Ponadto wnioskodawczyni wniosła o wpis do rejestru zabytków nieruchomych z urzędu otoczenia zabytku, tj. działki nr ewid. [...], przylegającej bezpośrednio do parku dworskiego oraz działki nr ewid. [...], sąsiadującej z dz. nr ewid. [...], stanowiących własność Gminy B. - uzasadniając, że m.in. znajduje się na osi widokowej i wchodzi wraz z pozostałymi działkami w historyczny układ założenia dworskiego w G..

W odpowiedzi na powyższy wniosek [...] WKZ w dniu [...] kwietnia 2021 r. wszczął postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych woj. [...] otoczenia wpisanego do rejestru zabytków zespołu dworsko-parkowego w G., tj. nieruchomości nr: [...], [...], [...] (część), [...] obręb [...], gmina B., pow. [...].

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, [...] WKZ decyzją z [...] września 2022 r. znak: [...] orzekł w pkt 1 o odmowie wpisu do rejestru zabytków działek nr ewid. [...], [...] obręb: [...]. jako otoczenia zespołu zabytkowych elementów indywidualnie objętych ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków nieruchomych jako: dwór ([...]) i park ([...]), w m. G., gm. B., pow. [...], oraz w pkt 2 o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków działek nr ewid. [...] [...], obręb [...]. jako otoczenia zespołu zabytkowych elementów indywidualnie objętych ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków nieruchomych jako: dwór ([...]) i park ([...]), w m. G., gm. B., pow. [...], w związku z brakiem przesłanek wymienionych w art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji przedstawił stan faktyczny, określając istniejące formy ochrony założenia dworsko-parkowego w G. (tj. wpis do rejestru zabytków, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz opisał położenie i granice zabytkowego zespołu. W uzasadnieniu decyzji określono także zakres ekspozycji czynnej i biernej zabytku, a następnie stwierdzono, że analiza ekspozycji zespołu parkowego w G. "wykazała niewątpliwe wartości widokowe zespołu, szczególnie od strony południowej", bowiem "park od tej strony otaczają łąki i pola uprawne, tworzące naturalny przyrodniczo krajobraz". Podkreślono, że "zabudowa wsi, na którą składają się typowe budynki mieszkalne, małogabarytowe, wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą - nie stanowi dysonansu w krajobrazie i nie narusza wartości widokowych zabytkowego zespołu". Odnosząc się do planowanej przez Gminę B. inwestycji, polegającej na budowie świetlicy wiejskiej na terenie działki ewid. nr [...] stwierdzono, że "inwestycja ta jest zgodna z zapisami w miejscowym planie zagospodarowania, przyjętym zgodnie z art. 19 cytowanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami" i "nie jest czynnikiem, który szkodliwie oddziałuje na zabytek objęty wpisem do rejestru zabytków". Oceniono bowiem, że "biorąc pod uwagę wymiary projektowanego obiektu i położenie zespołu dworsko-parkowego na nieznacznym wywyższeniu, wskazać należy, że inwestycja nie może stanowić zagrożenia dla wartości widokowych zabytku", bowiem "pole widokowe nie zostaje zniekształcone ani przysłonięte". Wyjaśniono także, że "pojawianie się zabudowy siedliskowej, w bezpośrednim otoczeniu dworu jest niejako naturalne". [...] WKZ podkreślił także, że "ochrona konserwatorska terenu otaczającego zabytkowe założenie dworsko-parkowe spełniona została poprzez MPZP", który definiuje "ograniczenia względem planowanej zabudowy jak i sposób zagospodarowania terenu".

Skarżąca, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła odwołanie od ww. decyzji [...]WKZ.

Wspomnianą na wstępie decyzją z 11 kwietnia 2023 r. Minister uchylił zaskarżoną decyzję w części rozstrzygnięcia, zawartego w punkcie 2, tj.: "o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków działek nr ewid.[...], [...] obręb [...] G. jako otoczenia zespołu zabytkowych elementów indywidualnie objętych ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków nieruchomych jako: dwór ([...]) i park ([...]), w m. G., gm. B., pow. [...]", i w tym zakresie orzekł: o niewpisaniu do rejestru zabytków działek nr ewid. [...], [...[ obręb [...]. jako otoczenia zespołu zabytkowych elementów indywidualnie objętych ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków nieruchomych jako: dwór ([...]) i park ([...]), w m. G., gm. B., pow. [...];

– w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WKZ.

W uzasadnieniu decyzji przywołał definicję wpisu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków zamieszczoną w art. 9 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. oraz definicję otoczenia zawartą w art. 3 pkt 15 tej ustawy. Podkreślił, że wpisanie otoczenia zabytku do rejestru zabytków zawiera dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest ochrona wartości widokowych zabytku, drugą natomiast ochrona przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Wyjaśnił, że aby organ konserwatorski mógł wpisać określony teren jako otoczenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków, musi wykazać, że spełnione są obie z tych przesłanek, czyli teren ten musi podlegać opiece konserwatorskiej ze względu na ochronę wartości widokowych zabytku i ze względu na konieczność ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Podkreślił, że teren otoczenia zgodnie z ww. definicją nie posiada cech zabytku, a wpisanie go do rejestru zabytków ma na celu jedynie ochronę wartości zabytku, wokół którego utworzono strefę otoczenia.

Zauważył, że jak wynika z analizy akt sprawy, [...]WKZ dokonał niewłaściwego rozstrzygnięcia w części zaskarżonej decyzji pod względem formalno- administracyjnym. Umorzenie postępowania w stosunku do działek ewid. nr [...] i [...], obręb [...][ G. nie znajduje uzasadnienia w przepisach dotyczących postępowania administracyjnego. W świetle podstawowych zasad k.p.a., strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot procesu. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zaś instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a, postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie co do istoty. Wskazana w uzasadnieniu okoliczność braku przesłanek wpisania do rejestru zabytków ww. działek ewidencyjnych jako otoczenia zabytku nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków. Istnieje bowiem zarówno przedmiot postępowania, jak i okoliczności podlegające ocenie w trakcie postępowania. Minister wyjaśnił, że na gruncie niniejszej sprawy niesłuszne zatem było umorzenie postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a.

Idąc dalej organ odwoławczy podniósł, że zamiar odstąpienia o wpisania do rejestru zabytków otoczenia dworu i parku w miejscowości G. w postaci działek ewid. [...]i [...]obręb [...] G. nie budzi wątpliwości. W związku z tym, zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, bowiem nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Minister podkreślił, że ma obowiązek - po prawidłowym wniesieniu odwołania - ponownego merytorycznego zbadania sprawy. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (przepis art. 136 k.p.a.), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Zatem, niezasadne umorzenie postępowania, organ odwoławczy wyeliminował uchylając decyzję [...] WKZ w części rozstrzygnięcia w zakresie punktu 2 i orzekając o niewpisaniu do rejestru zabytków działek nr ewid. [...], [...], obręb [...]G. jako otoczenia zabytku.

Jednocześnie Minister uznał, że zaskarżona decyzja [...] WKZ w pozostałym zakresie jest prawidłowa.

Minister podzielił zdanie organu I instancji, że zabytek wpisany do rejestru zabytków, czyli dwór oraz park w G. nie wymagają dodatkowej ochrony, w postaci wpisu do rejestru zabytków terenu działek ewidencyjnych nr [...] [...],[...] i [...] obręb [...] G. jako ich otoczenia. Zaznaczył, że [...] WKZ słusznie zauważył, iż dla ww. obiektu ochrona wartości widokowych we wskazanym zakresie jest ustanowiona ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. - Etap I, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B.z dnia [...] stycznia 2007 r. ze zmianami przyjętymi kolejnymi uchwałami (tekst jednolity planu miejscowego został opublikowany w Dz.Urz. Woj. [...] z dnia 20 grudnia 2016 r., poz.[...], dalej: "Plan miejscowy", "MPZP"), oraz że nie istnieje ryzyko wystąpienia szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych na zabytki.

Organ odwoławczy podkreślił, że teren działki ewid. nr [...] na ww. Planie miejscowym oznaczono symbolem [...] z przeznaczeniem na użytkowanie rolnicze i zakazem zabudowy kubaturowej trwale związanej z gruntem, natomiast działki ewid. nr [...], [...] i częściowo [...] stanowią tereny zieleni nieurządzonej ([...]), na których obowiązuje zakaz realizacji zabudowy kubaturowej trwale związanej z gruntem, a także zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, w tym garaży. Natomiast pozostała część działki ewid. nr [...], znajduje się na terenie oznaczonym 6.U.1, dla którego dopuszczono lokalizację obiektów usług handlu i gastronomii. Jednocześnie teren ten znajduje się w strefie ochrony kompozycji zespołu dworsko-parkowego w G., w której zabrania się realizacji nowych dominant, subdominant i akcentów. Ustalenia ww. Planu miejscowego zostały uchwalone po wcześniejszym uzgodnieniu ze [...]WKZ. A zatem, organ konserwatorski w procedurze planistycznej poddał analizie ww. zapisy i ocenił, że nie będą one stanowiły zagrożenia dla zabytku, tj. dworu i parku w G..

W związku z powyższym Minister stwierdził, że planowanie inwestycji, zgodnie z zapisami Planu miejscowego nie stanowi zagrożenia wartości zabytku objętego prawną ochroną konserwatorską i nie rodzi potrzeby wyznaczania dodatkowej ochrony w postaci wpisania do rejestru zabytków jego otoczenia.

Minister wyjaśnił, że na wartość zabytku składa się m.in. walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy i przestrzenny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, czyli sposób, w jaki można go oglądać. Związek między oglądanym obiektem a miejscem, z którego może być oglądany, ma zatem bardzo istotne znaczenie dla percepcji zabytku. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie zachodzi przesłanka wpisania do rejestru zabytków otoczenia z uwagi na ochronę wartości widokowych zabytku. Zespół dworsko-parkowy położony w G. od strony południowej otoczony jest polami uprawnymi i łąkami, co zapewnia mu wystarczającą ekspozycję natomiast od zachodu omawiany zabytek przesłonięty jest zabudowaniami wsi, które z nim sąsiadują.

Po analizie ustaleń obowiązującego Planu miejscowego w stosunku do działek ewid. [...], [...], [...] i częściowo [...] Minister stwierdził, że nie występuje także druga przesłanka do wpisania ich do rejestru zabytków jako otoczenia zabytkowego zespołu, bowiem nie istnieje ryzyko wystąpienia szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych. Nie jest bowiem planowana na tym terenie żadna inwestycja mogąca stanowić zagrożenie dla zabytku, a jego wartości widokowe skutecznie chronią ustalenia obowiązującego MPZP.

Minister podkreślił, że druga przesłanka określona w przepisie art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. sprowadza się do przewidywania znaczącego, szkodliwego oddziaływania danego przedsięwzięcia na zmianę stanu lub funkcji chronionego zabytku, a zatem oddziaływania spowodowanego bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Z przedstawionej dokumentacji nie wynika, by takie zagrożenie występowało. Minister wyjaśnił, że cytowana ustawowa definicja otoczenia zabytku ma charakter nieostry, a zatem to od uznania organu w danej sprawie zależy, czy wpisywany obszar powinien zapewniać ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem na zabytek czynników zewnętrznych. Ocena taka nie może oczywiście przekraczać owego uznania administracyjnego, bowiem wpis otoczenia stanowi władczą ingerencję w sferę uprawnień właścicielskich dysponenta rzeczonego terenu. Musi zatem zostać przez organ dostatecznie dowiedziona kwalifikacja danego terenu jako obszaru stanowiącego otoczenie zabytku, a więc takiego obszaru, którego zagospodarowanie jest istotne ze względu na zachowanie wartości zabytku.

Organ odwoławczy podniósł, że na terenie działek ewid. nr [...], [...], [...] i części działki nr [...] nie jest planowana żadna inwestycja, przy czym, co istotne obowiązujący Plan miejscowy nie dopuszcza realizacji na tym terenie żadnych obiektów kubaturowych.

Natomiast odnosząc się do inwestycji planowanej na pozostałej części działki ewid. nr [...], Minister wyjaśnił, że nie może ona stanowić dominanty w obszarze strefy ochrony kompozycji. Uzgodniona przez [...]WKZ inwestycja, polegająca na wzniesieniu świetlicy wiejskiej o wysokości ok. 4,5 m spełnia te warunki.

Dalej, ustosunkowując się do argumentów dotyczących wydania przez Starostę [...] pozwolenia na budowę na działce ewid. nr [...] budynku o innych parametrach niż wskazane w pozwoleniu wydanym przez [...] WKZ, organ odwoławczy wskazał, że organ konserwatorski nie posiada kompetencji do skontrolowania wydanego przez organ budowlany pozwolenia. Jednakże na podstawie art. 47 pkt 1 u.o.z.o.z. wojewódzki konserwator zabytków może wznowić postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1, a następnie zmienić je lub cofnąć, w drodze decyzji, jeżeli w trakcie wykonywania badań, prac, robót lub innych działań określonych w pozwoleniu wystąpiły nowe fakty i okoliczności, mogące doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącej dotyczących potrzeby sporządzenia dokumentacji konserwatorsko-historycznej, z uwzględnieniem analizy ekspozycyjnej i wytyczenia obszaru otoczenia zabytku, Minister wyjaśnił, że w obowiązującym orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz piśmiennictwie przyjmuje się, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., przy czym ma ona cechy decyzji konstytutywnej, ponieważ to na jej podstawie dochodzi do wpisu zabytku do ww. rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się na prawa i obowiązki dysponenta takiego obiektu. Uwagi te dotyczą także wpisania do rejestru zabytków otoczenia zabytku. Objęcie wspomnianą prawną ochroną, ze wszystkimi jej konsekwencjami, nie wynika zatem z mocy samego prawa, ale każdorazowo wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, która potwierdza, że dany obiekt spełnia przesłanki art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. Organy ochrony zabytków, jako organy wyspecjalizowane w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego, są władne do dokonywania oceny zabytku pod względem posiadanych przez obiekt wartości artystycznych, historycznych lub naukowych i ewentualnej potrzeby wyznaczenia strefy otoczenia. Właściwość do wpisania obiektu i jego otoczenia do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując kadrą pracowników wykształconą w zakresie historii sztuki, historii architektury, a także zabytkoznawstwa, jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy dany obiekt posiada walory zabytkowe (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1077/12). Wyjaśnił, że organ ochrony zabytków nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jeśli inne dowody, które zostały samodzielnie ocenione przez organ, potwierdzają ustalenia zawarte w rozstrzygnięciu wydanym w sprawie wpisu do rejestru zabytków. Zdaniem Ministra, w omawianej sprawie zebrany materiał dowodowy potwierdza, że wyznaczenie strefy otoczenia wokół dworu i parku w G. nie jest zasadne z uwagi na brak wystąpienia obu przesłanek, a zatem powołanie biegłego nie było konieczne.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego okoliczności wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdzają, że wpis do rejestru zabytków działek nr ewid. [...], [...] [...] i [...], obręb [...] G. jako otoczenia zespołu zabytkowych elementów: dworu ([...]) i parku ([...]), w m. G., gm. B., pow. [...], nie jest konieczny.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się E. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do tutejszego Sądu.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.

a) art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki warunkujące dokonanie wpisu otoczenia zabytku do rejestru zabytków, tj. przesłanki ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, bez przeprowadzenia szczegółowej i wyczerpującej analizy w tym przedmiocie przez organ, co doprowadziło do oczywistego naruszenia prawa i w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji;

b) art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji w sposób dowolny, z naruszeniem zasad uznania administracyjnego, bez przeprowadzenia szczegółowej i wyczerpującej analizy w tym przedmiocie przez organ, co doprowadziło, jak wyżej, do oczywistego naruszenia prawa,

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania tj.

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędną i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym poprzez zaniechanie szczegółowej analizy opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa (dalej także: "NID") z dnia 29 października 2021 r. jak również charakterystyki otoczenia zabytku, co narusza zasady rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i poddania szczegółowej analizie wszelkich zgromadzonych w sprawie dowodów,

b) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., tj. brak kompleksowej analizy oraz wiarygodnego wskazania przez organ odwoławczy, jakie konkretnie okoliczności przemawiają za uznaniem, iż otoczenie zabytku nie spełnia przesłanek warunkujących dokonanie wpisu otoczenia zabytku do rejestru zabytków, jak również brak szczegółowego odniesienia się co do najistotniejszych założeń opinii NID.

Z uwagi na podniesione zarzuty strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej jej decyzji [...]WKZ, a także o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne przedstawiono stanowisko na poparcie jej treści.

Skarżąca odnosząc się do twierdzenia organu odwoławczego, że żadna z dwóch przesłanek dotycząca wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków nie została spełniona, podniosła, że organ jedynie wybiórczo określił, czego dane przeznaczenie działek zakazuje, a co dopuszcza. Zaznaczyła, że organ odwoławczy wspomniał jedynie, iż przeznaczenie terenu oznaczone w MPZP symbolem [...] wskazuje na zakaz realizacji zabudowy kubaturowej trwale związanej z gruntem, jak również przeznaczenie terenu oznaczone w MPZP symbolem [...] wskazuje na zakaz realizacji zabudowy kubaturowej trwale związanej z gruntem oraz zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, w tym garaży. Jednocześnie podniosła, że organ odwoławczy pominął, że zgodnie z Planem miejscowym, w terenach oznaczonych symbolem [...] dopuszcza się przekształcenie zieleni nieurządzonej w urządzoną w sąsiedztwie terenów zainwestowanych z zachowaniem przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (§ 91 ust. 2 pkt 4 MPZP), a w terenach oznaczonych symbolem [...] dopuszcza się w granicach terenów nim oznaczonych adaptację istniejącej zabudowy, z możliwością przebudowy, modernizacji i rozbudowy według warunków jak dla terenów 4.RM (§ 61 ust. 2 pkt 7 MPZP). Skarżąca wskazała, że ww. zapisy MPZP dopuszczające przekształcenie i adaptację terenów sąsiadujących z zabytkiem wprowadzają ryzyko zagrożenia dla wartości zabytku. Zaznaczyła, że na terenach oznaczonych symbolem [...] znajdują się budynki zabudowy zagrodowej, które istniały już w dacie uchwalenia MPZP, i które - zgodnie z dyspozycją § 61 ust. 2 pkt 7 MPZP mogą zostać rozbudowane i zmodernizowane. Tereny oznaczone symbolem 1.ZR.35 sąsiadują z terenami już zainwestowanymi, zatem zgodnie z dyspozycją § 61 ust. 2 pkt 7 MPZP mogą zostać przekształcone w tereny zieleni urządzonej. Podniosła, że nie jest prawidłowe stwierdzenie Ministra, że przeznaczenie terenów sąsiadujących z zabytkiem pod tereny rolnicze ("R") oraz tereny zieleni nieurządzonej (ZR) jednoznacznie eliminuje ryzyko szkodliwego oddziaływania na zabytek czynników zewnętrznych. Tym samym brak szczegółowej analizy w powyższym zakresie spowodował błędne, niepoparte wystarczającą argumentacją założenie organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki warunkujące dokonanie wpisu otoczenia zabytku do rejestru zabytków, tj. przesłanka ochrony wartości widokowych zabytku oraz przesłanka ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Reasumując, Skarżąca zarzuca wybiórczą analizę organu odwoławczego co doprowadziło do błędnej i dowolnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Zaznaczyła, że organ niemal całą swoją argumentację w zakresie niespełnienia przesłanek wpisu otoczenia zabytku do rejestru zabytków oparł na okoliczności obowiązywania na przedmiotowym terenie MPZP. Zdaniem Skarżącej miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą przecież ulegać zmianom, a plany te mogą być również uchylane i w ich miejsce powoływane są nowe. Nie są one stałymi, niezmiennymi elementami, nie gwarantują więc, że szkodliwe oddziaływanie na zabytek, czy jego otoczenie nigdy nie będzie mieć miejsca w przyszłości. Natomiast zgodnie z u.o.z.o.z. ochrona zabytków ma na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Ze względu na istotną wartość historyczną, naukową i kulturową zabytków, ich zachowanie w odpowiednim stanie, warunkującym przetrwanie kolejnych lat, leży w interesie społecznym. Dlatego też, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który z biegiem lat może ulegać zmianom, mając na uwadze powyższe argumenty, nie zapewni wystarczającej ochrony zabytkowi, jak i jego otoczeniu. Skarżąca podkreśla, iż jej intencją jest zapewnienie ochrony kompleksowi dworsko-parkowemu i jego otoczeniu na gruncie każdego kolejnego MPZP i kolejnych zmian założeń polityki gospodarczej gminy w tym zakresie. Dlatego też w jej ocenie, ochrona wynikająca z MPZP nie jest w niniejszej sprawie wystarczająca. Niezależnie od powyższego nawet gdyby uznać, że MPZP jest wystarczającym elementem warunkujących ochronę zabytku (czemu Skarżąca zaprzecza), to również w tym zakresie ochrona ta jest niewystarczająca, z uwagi na zacytowane powyżej ustalenia MPZP pozwalające na zainwestowanie działek sąsiadujących z zabytkiem.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 11 kwietnia 2023 r., znak:[...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru zabytków działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...], obręb [...]G., jako otoczenia zespołu zabytkowych obiektów: dworu ([...]) i parku ([...]) w m. G., gm. B., pow. [...].

Stosownie do art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z., podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym ten zabytek się znajduje (art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z.). W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z.). Przepis ten wiąże dopuszczalność objęcia ochroną otoczenia zabytku z uprzednio dokonanym już wpisem do rejestru zabytków określonej nieruchomości albo z przypadkiem, gdy wpis zabytku nieruchomego wraz z otoczeniem jest dokonywany na podstawie jednej decyzji.

Decyzje w sprawach o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są wydawane w ramach uznania administracyjnego. Podejmując taką decyzję organ ochrony zabytków korzysta z luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu posłużenia się przez ustawodawcę w tej ustawie pojęciami niedookreślonymi i zwrotami szacunkowymi (zob. wyroki WSA w Warszawie: z dnia z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1616/17; z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1556/17, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Podobnie rzecz ma się w przypadku "otoczenia zabytku", o którym mowa w art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. W myśl art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z., otoczenie to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Ustawowa definicja otoczenia zabytku ma zatem charakter nieostry. Składa się ona bowiem w istocie z szeregu wyrażeń niedookreślonych. Ten stan rzeczy wydatnie zaś utrudnia kwalifikację jako otoczenia oznaczonego indywidualnie terenu w konkretnej sprawie (zob. M. Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Opublikowano: LEX 2010). To oznacza, że przyznana organowi konserwatorskiemu kompetencja, na mocy której do rejestru "może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru" i podejmowana na podstawie art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. decyzja administracyjna, jest orzeczeniem o uznaniowym charakterze (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/22, CBOSA).

Uznanie to pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, niemniej zakres tej kontroli jest inaczej ukształtowany, albowiem kontrola sądowa decyzji w takim przypadku zmierza do ustalenia, czy w świetle przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, aby uznać, że przyjęta przez organ ocena konkretyzująca zakres uprawnień lub obowiązków adresata aktu nie jest dowolna ani arbitralna (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 905/19; wyrok NSA z 15 października 2019 r. sygn. II OSK 2837/17; wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 954/17). Wymaga równocześnie podkreślenia, że przedmiotem uznania nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, ale wyłącznie określenie skutku prawnego (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63).

W związku z powyższym, Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, ale nie wnika w merytoryczną celowość jej wydania, kontroluje tylko, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Poddając ocenie zawartą w zaskarżonej decyzji argumentację prawną, zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, jak też samo znaczenie normatywne przepisu umożliwiającego organowi objęcie ochroną nie tylko samego zabytku, ale też jego otoczenia, tutejszy Sąd uznał, że Minister przekonująco wykazał brak zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek do objęcia szczególną ochroną prawną otoczenia zabytkowych obiektów dworu ([...] i parku ([...]) w m. G., gm. B..

Wprowadzając do treści u.o.z.o.z. definicję legalną otoczenia zabytku (art. 3 pkt 15) ustawodawca przyjął, że należy tym pojęciem objąć "teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych".

Sformułowanie "teren wokół lub przy" wskazuje na istnienie dwóch rodzajów otoczenia:

- tzw. otoczenia "przy", za który może zostać uznany teren działki gruntowej, na której posadowiony jest zabytek nieruchomy;

- tzw. otoczenia "wokół", za który może zostać uznany teren działki gruntowej okalającą działkę, na której posadowiony jest zabytek nieruchomy (nie musi ona przy tym graniczyć z tą działką bezpośrednio) (tak M. Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków (...), Opublikowano: LEX 2010 ).

Każdorazowo, otoczenie zabytku musi jednak łącznie spełniać dwa warunki:

a) powinno zapewniać ochronę wartości widokowych zabytku;

b) powinno zapewniać ochronę zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanych poglądach doktryny i judykatury. Sądy administracyjne konsekwentnie przyjmują bowiem, że każdy teren kwalifikowany jako otoczenie zabytku musi spełniać łącznie obie wskazane powyżej przesłanki – ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (zob. np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 9 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 220/15 oraz z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 486/20; tak też: P. Antoniak w: M. Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Lex 2010).

Zatem wyłącznie koniunkcja obu warunków uzasadnia wpisanie terenu wokół lub przy zabytku do rejestru. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten - zdaniem Sądu - nie został spełniony.

W kontekście pierwszej z wymienionych przesłanek wymaga podkreślenia, że pod pojęciem "ochrony wartości widokowych zabytku" w doktrynie konserwatorskiej rozumie się konieczność utrzymania miejsca posadowienia zabytku w kształcie jedynie mu właściwym, którego specyfika sprawia, że jego zatarcie uniemożliwia właściwie należytą percepcję zabytku, a zatem ma nieodwracalny, negatywny wpływ na jego ekspozycję. W istocie zatem ochrona wartości widokowych zabytku, o której mowa w art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z., sprowadza się do konieczności zachowania na terenie wokół lub przy zabytku dotychczasowego, unikalnego ładu przestrzennego (tak M. Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków (...), Opublikowano: LEX 2010).

W przywołanym wyżej komentarzu przypomina się zarazem, że pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przy kształtowaniu ładu przestrzennego należy przy tym uwzględniać wymagania urbanistyki i architektury, w tym przepisy techniczno-budowlane w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego. O obowiązku zagwarantowania kontynuacji funkcji i cech zabudowy sąsiedniej mowa jest natomiast w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W celu wypełnienia wspomnianego obowiązku właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Przywołany powyżej przepis odnosi się co prawda do postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale w świetle braku stosownych regulacji na gruncie u.o.z.o.z. oraz reglamentacyjnego i subsydiarnego charakteru instrumentu wpisu zasadne jest pomocnicze stosowanie procedury, która jest w nim przewidziana także do oceny, czy w konkretnym wypadku konieczne jest zachowanie na terenie wokół lub przy zabytku dotychczasowego unikalnego ładu przestrzennego, tj. czy w stosunku do tego terenu zachodzi pierwsza z przesłanek zarejestrowania go jako otoczenia zabytku (zob. M. Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków (...), Opublikowano: LEX 2010).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z organami konserwatorskimi, że dla obiektów zabytkowego dworu ([...]) i parku ([...]), w m. G., gm. B., ochrona wartości widokowych została odpowiednio zagwarantowana w przepisach obowiązującego na tym terenie Planu miejscowego.

Z załącznika graficznego do MPZP – zawierającego rysunek jednolity m. G. wynika, że cały teren działki ewid. nr [...] oznaczony został w aktualnej wersji Planu miejscowego symbolem [...], a nie 1.R.6, jak błędnie wskazał Minister w decyzji odwoławczej, a na co powołuje się także autor skargi. Tym niemniej, organ odwoławczy zasadnie wskazał, że teren ten został przeznaczony wyłącznie pod uprawy rolne, przy czym zgodnie z dyspozycją § 61 ust. 2 Planu miejscowego, w granicach tych terenów dopuszczono:

1) łąki i pastwiska,

2) uprawy ogrodnicze,

3) plantacje i szkółki,

4) sady produkcyjne,

5) wody otwarte,

6) zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne wzdłuż szlaków komunikacyjnych i cieków wodnych z zastrzeżeniem § 18a.

Plan miejscowy, w obecnie obowiązującym brzmieniu - wbrew zarzutom skargi - nie zawiera więc przepisu § 61 ust. 2 pkt 7, który dopuszczałby adaptację istniejącej zabudowy oraz możliwość jej przebudowy, modernizacji i rozbudowy. Rację mają natomiast organy wskazując, że w § 61 ust. 3 MPZP, dla wskazanego terenu ustanowiono zakaz zabudowy kubaturowej trwale związanej z gruntem.

Wobec powyższego, nie ulega wątpliwości, że przepisy Planu miejscowego gwarantują dla ww. terenu działki ewid. nr [...] taki sposób zagospodarowania, który w żadnym razie nie będzie naruszał wartości widokowych zabytków w postaci dworu i parku w G..

Z kolei działki ewid. nr [...], [...] oraz częściowo działka [...]stanowią tereny zieleni nieurządzonej, oznaczone w obowiązującym Planie miejscowym symbolem [...], dla których w § 91 ust. 1 Planu miejscowego przewidziano przeznaczenie podstawowe pod zielone użytki rolne, zadrzewienia śródpolne, wzdłuż rzek, cieków wodnych i rowów melioracyjnych. W § 91 ust. 2 MPZP dopuszczono na tym terenie jedynie uprawy polowe, wody otwarte, w tym stawy hodowlane, których powierzchnia nie przekracza 1 ha, a także przekształcenie zieleni nieurządzonej w urządzoną w sąsiedztwie terenów zainwestowanych z zachowaniem przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto, w granicach tej jednostki planistycznej, zgodnie z art. 91 ust. 4 i 5 MPZP obowiązuje zakaz realizacji zabudowy kubaturowej trwale związanej z gruntem, jak również zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, w tym garaży.

W świetle przywołanych regulacji Planu miejscowego, w odniesieniu do działek ewid. nr [...] [...] oraz częściowo [...] także nie sposób uznać, ażeby przepisy MPZP przyzwalały na jakiekolwiek zagrożenie dla zachowania walorów widokowych zabytkowego dworu i parku w m. G.. Trudno bowiem uznać za przekonujące argumenty skargi, jakoby dopuszczenie w MPZP dla terenu ww. działek możliwości przekształcenia zieleni nieurządzonej w urządzoną, które przewidziano jedynie w sąsiedztwie terenów zainwestowanych i to z zachowaniem przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mogło w niepożądany sposób wpłynąć na zachowanie walorów widokowych dworu i parku w G..

W istocie rzeczy, za dyskusyjny uznać zatem można jedynie dopuszczony w MPZP sposób zagospodarowania pozostałej części działki ewid. nr [...], która położona jest na terenie oznaczonym w Planie miejscowym symbolem 6.U.1 - tereny zabudowy usługowej. Dla tego terenu przepis § 50 ust. 1 Planu miejscowego przewiduje jako przeznaczenie podstawowe - usługi celu publicznego (obiekty zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, posterunki policji, obiekty straży pożarnych oraz obiekty kultury i muzealnictwa). W § 50 ust. 2 MPZP ustalono jednocześnie jako przeznaczenie uzupełniające lokalizację obiektów zaplecza zabudowy usługowej (obiekty garażowo-gospodarcze, obiekty zaplecza technicznego). Natomiast w ust. 3 § 50 MPZP dopuszczono:

1) wydzielenie funkcji mieszkaniowej w obiekcie usługowym,

2) lokalizację obiektów usług i handlu,

3) realizację urządzeń terenowych i obiektów małej architektury towarzyszących kubaturowym obiektom usługowym,

4) realizację parkingów.

Sąd dostrzegł przy tym, że w postanowieniach cytowanego § 50 ust. 4 Planu miejscowego ustalone zostały wskaźniki kształtowania zabudowy na przedmiotowym terenie, gdzie określono m.in. wysokość obiektów usługowych na dwie kondygnacje i do 15 m (pkt 2), zaś wysokość obiektów garażowo-gospodarczych na jedną kondygnację i do 7 m (pkt 3).

Nie bez racji skarżąca wskazuje więc na pewne wątpliwości, co do tego, czy powyższe zapisy MPZP nie doprowadzą do zaburzenia wartości widokowych zabytkowego dworu i parku.

Niemniej jednak, jak słusznie dostrzegły organy ochrony zabytków, teren ten - stosownie do treści § 21 ust. 1 pkt 2 tiret czwarte MPZP - znajduje się w strefie ochrony kompozycji zespołu dworsko-parkowego w G. W myśl § 21 ust. 4 pkt 1 Planu miejscowego, w rzeczonej strefie ochrony kompozycji zabrania się m.in. realizacji nowych dominant, subdominant i akcentów. Zgodnie zaś z § 21 ust. 5 MPZP, w strefach ochrony kompozycji nakazano ochronę starodrzewia.

Z tych względów, w ocenie Sądu, każde zamierzenie budowlane, planowane do realizacji na spornej części działki ewid. nr [...], jako objętej strefą ochrony kompozycji zespołu dworsko-parkowego w G., po pierwsze każdorazowo wymaga uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków, a po drugie, Plan miejscowy wyraźnie wyklucza możliwość sytuowania na tym terenie dominant, subdominant i akcentów, które ograniczałyby walory widokowe dworu i parku.

Ustosunkowując się w tym zakresie do argumentów skargi, Sąd zważył, że Skarżąca błędnie odczytuje wnioski zawarte w złożonej do akt sprawy opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 29 października 2021 r. Podkreślić trzeba, że w przedmiotowej opinii, po przeanalizowaniu walorów i zagrożeń dla ekspozycji zabytkowego dworu i parku w G., NID wyraźnie zaznaczył (zob. pkt 1 na stronie 28 opinii), że ochroną konserwatorską powinna być objęta południowa ekspozycja zabytku – w zakresie widoku "z" jak i "na" zabytek. Jednakże NID nie stwierdził, że chodzi tu o najdalej ingerującą w prawo własności formę ochrony, jaką stanowi wpis nieruchomości do rejestru zabytków. Wyjaśnił natomiast (zob. pkt 3 na str. 28), że "Biorąc pod uwagę walor zachowanego krajobrazu kulturowego oraz rozległość obszaru ekspozycji, najlepszym rozwiązaniem byłoby, by obszar eskpozycji czynnej, w szczególności nie zniekształcone pole dalekiego widoku było chronione w odpowiednimi zapisami MPZP, w których określone powinny być ograniczenia zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, zapewniające zachowanie historycznych walorów krajobrazowych ekspozycji czynnej (...)".

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią jedną z form ochrony zabytków, podobnie jak wpis do rejestru zabytków, o którym mowa w art. 7 pkt 1 tej ustawy.

Dalej w opinii NID wskazano (patrz pkt 4 na stronie 28), że dopiero w przypadku niemożności przyjęcia opisanego wyżej rozwiązania (jako docelowego) oraz wystąpienia uzasadnionego i realnego, łącznego zagrożenia wartości widokowych oraz szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych, zasadne byłoby wpisane południowego otoczenia zespołu dworsko-parkowego do rejestru zabytków.

Przytoczona wyżej konkluzja NID jednoznacznie dowodzi, że ta wyspecjalizowana jednostka, będąca eksperckim i opiniodawczym wsparciem dla Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz instytucji publicznych w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami, również nie dopatrzyła się istnienia rzeczywistego i racjonalnego zagrożenia dla ochrony wartości widokowych zabytków w G. Wniosek ten dotyczy także drugiej z przesłanek wymienionych w art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z., tj. zagwarantowania ochrony zabytków dworu i parku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W dalszej części swoich rozważań NID uznał bowiem, że obecnie "(...) zachodzi jedynie potencjalna możliwość łącznego występowania zagrożenia wartości widokowych oraz szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych, a teren w bezpośredniej bliskości zabytkowego parku (od strony południowej i częściowo zachodniej) objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej wyznaczoną zapisami i załącznikiem graficznym do mpzp gminy (...)".

Z uwzględnieniem powyższego stanowiska należy wobec tego rozpatrywać przywoływane przez skarżącą stwierdzenie zamieszczone w stanowisku NID z 22 marca 2022 r., w którym podmiot ten wskazał, że "właściwym rozwiązaniem do ochrony występującej tu ekspozycji czynnej i biernej zabytku jest wpisanie do rejestru zabytków otoczenia - w granicach zaproponowanych w opinii NID z 29.10.2021 r.". W świetle przytoczonych wcześniej konkluzji zawartych w opinii NID z 29 października 2021 r. należy przyjąć, że takie zalecenie byłoby uzasadnione li tylko w razie oceny, że obecnie funkcjonująca forma ochrony dworu i parku w G. okaże się niewystarczająca.

W przekonaniu Sądu, organy obu instancji trafnie uznały jednak, że w aktualnych uwarunkowaniach prawnych i faktycznych, przytoczone wcześniej ustalenia Planu miejscowego, które zostały przyjęte po uzgodnieniu ze [...]WKZ, w wystarczającym stopniu gwarantują ochronę wartości widokowych zabytkowego dworu i parku w G., a jednocześnie chronią przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych na te obiekty.

W odniesieniu do tej ostatniej przesłanki dokonania wpisu otoczenia zabytku do rejestru zabytków należy zauważyć, że na gruncie ustawy nie doszło do zdefiniowania pojęcia "szkodliwe oddziaływanie czynników zewnętrznych". Organ administracji, dokonując oceny, czy w stosunku do konkretnego terenu zachodzi tego rodzaju okoliczność, powinien zatem, przy użyciu sprawdzalnych metod, precyzyjnie określić przewidywane znaczące oddziaływania, a także wykazać, że oddziaływania te doprowadzą do mierzalnej zmiany stanu lub funkcji chronionego zabytku.

Z całą stanowczością stwierdzić przyjdzie, że tego rodzaju zagrożenia nie może stanowić zaplanowana do realizacji na części działki nr [...] w G. budowa parterowej świetlicy wiejskiej o parametrach wynikających z akt administracyjnych, tj. o wysokości ok 4,5 m i wymiarach ok. 6 x 7,3 m. Nie sposób bowiem racjonalnie przyjąć, że wspomniane zamierzenie budowlane może w jakikolwiek sposób negatywnie oddziaływać na zabytki należące do Skarżącej, bądź zakłócić walory widokowe zarówno "z" jak i "na" dwór oraz park w G.. Prawidłowo organy konserwatorskie oceniły, że obiekt o takich rozmiarach, w planowanym miejscu jego posadowienia, z całą pewnością nie będzie zakłócał lub zniekształcał pola widokowego tych zabytków. Poza tym, zasadniczym i jedynym motywem działań organu konserwatorskiego przy wpisie do rejestru zabytków nie może być zablokowanie konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, w stosunku do którego uprzednio wyraził on opinię w granicach jego kompetencji i zadań mających na celu ochronę zabytków (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 327/22, LEX nr 3581272). Wyłącznie w przypadku stwierdzenia szkodliwego wpływu zamierzenia na zabytek, zagrożenia dla jego wartości, należy dać temu wyraz w negatywnym stanowisku.

Zdaniem Sądu, istotne jest też przypomnienie, że z przyznaniem statusu otoczenia zabytku wiąże się nierozłącznie ograniczenie sfery uprawnień właścicielskich przysługujących dysponentowi tego terenu, m.in. poprzez uzależnienie możliwości podjęcia przez niego określonych działań, w tym prowadzenia robót budowlanych - zob. art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. - od uzyskania pozwolenia właściwego organu konserwatorskiego. Wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytku należy zatem, jak każdy wpis do rejestru zabytków, do kategorii instrumentów o charakterze reglamentacyjnym. Ratio legis wprowadzenia do polskiego systemu prawnego scharakteryzowanej powyżej instytucji wpisu stanowi przy tym ochrona zabytków jako nośników wartości, elementów środowiska kulturowego oraz czynników kształtujących świadomość indywidualną i społeczną.

Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków zawsze powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP) oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku (por.: M. Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków..., Opublikowano: LEX 2010).

Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie akcentuje się, że ze względu na zakres ingerencji w sferę uprawnień obywateli instytucja ta powinna jednak być stosowana z dużą ostrożnością, a w szczególności w poszanowaniu podstawowych dyrektyw procedury administracyjnej oraz zakazu stosowania wykładni rozszerzającej. W szczególności natomiast każdy teren kwalifikowany jako otoczenie zabytku musi spełniać łącznie obie wskazane powyżej przesłanki - ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1085/20, CBOSA), ingerencja taka jest dopuszczalna, ale musi mieścić się w graniach dopuszczalności ograniczenia prawa wskazanego w art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP, a ponadto ograniczenie takie może nastąpić wyłącznie na podstawie jednoznacznych ocen, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ograniczenie prawa własności. Prawo własności jest bowiem prawem, które może być ograniczane tylko w szczególnych sytuacjach.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela także ocenę wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r. (sygn. akt II OSK 3587/18, CBOSA), w którym stwierdzono, że zapis normy wynikającej z art. 9 ust. 2 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oznacza, że obowiązkiem organu było szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia tej dodatkowej i nieobowiązkowej względem wpisu do rejestru samego zabytku formy ochrony nieruchomości zabytkowej, tj. objęcia ochroną konserwatorską również otoczenia zabytku. Jest to szczególnie istotne, ponieważ kształtuje bezpośrednio sferę prawną podmiotów, które władają nieruchomościami tworzącymi otoczenie zabytku.

Elementarnym wymogiem do podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków otoczenia zabytku wpisanego do rejestru jest zatem jednoznaczne wskazanie motywów jakimi kierował się organ, bowiem wpis do rejestru zabytków stanowi wyjątkowo rygorystyczną formę ochrony zabytków i z tego właśnie powodu dużo silniej wkracza i ogranicza prawo własności. Jest to jedna z form ograniczenia prawa własności o jakiej mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, która gwarantuje obywatelom ochronę własności, a ta może być ograniczona tylko ustawą (por. wyrok NSA z dnia z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 629/13, CBOSA).

Ponadto, w sytuacji gdy ochrona zabytków ustanawiana jest również w planie miejscowym, organ planując wprowadzenie kolejnej, znacznie ingerującej w prawo własności, formy ochrony jest obowiązany szczególnie dobitnie wykazać, dlaczego dotychczasowa jest niewystarczająca. Jeżeli zaś organ nie jest w stanie bezsprzecznie i jednoznacznie wykazać, jakie szkodliwe oddziaływanie czynników zewnętrznych występuje względem zabytku już do rejestru wpisanego lub niewątpliwie wystąpi w przyszłości, to nie może uznać, że przesłanka "ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych" zachodzi, a przez to że wpis otoczenia zabytku do rejestru jest uzasadniony i prawnie możliwy. Organ nie może nadinterpretowywać stanu faktycznego po to tylko, aby objąć ściślejszą ochroną otoczenie zabytku, które wcześniej nie zostało wpisane do rejestru. Otoczenie, aby mogło zostać wpisane do rejestru, musi spełniać wymagania ustawowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1132/21, CBOSA).

Stąd prawidłowo przyjęto w nauce przedmiotu, że wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytku możliwy jest tylko po łącznym spełnieniu trzech przesłanek:

1) gdy celów, którym ma on służyć, nie da się osiągnąć za pomocą instrumentów będących do dyspozycji organów konserwatorskich już z racji umieszczenia w rejestrze samego zabytku;

2) gdy konieczne jest zachowania na terenie wokół lub przy zabytku dotychczasowego, unikalnego ładu przestrzennego, co organ dokonujący wpisu bada, przeprowadzając, po uprzednim wyznaczeniu obszaru analizowanego, analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania tego terenu;

3) gdy po dokonaniu oceny, przy użyciu sprawdzalnych metod, organ administracji dokonujący wpisu stwierdzi, że istnieją konkretne znaczące oddziaływania, które w sytuacji braku wpisu otoczenia doprowadzą do mierzalnej zmiany stanu lub funkcji chronionego zabytku.

Tymczasem, mając na uwadze ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie, a także twierdzenia Skarżącej podnoszone zarówno w skardze, jak i w toku postępowania administracyjnego, Sąd nie dopatrzył się choćby potencjalnych zagrożeń dla wartości widokowych zabytkowego dworu i parku w G., a tym bardziej występowania szkodliwego oddziaływania na te obiekty czynników zewnętrznych. Ustalenia dokonane w sprawie przez organy wykazały, że tak obecny, jak i dopuszczony w Planie miejscowym sposób zagospodarowania terenu działek o nr ewid. nr: [...], [...], [...] (część), [...] obręb [...] G., gmina B. nie rodzi potrzeby wyznaczania dodatkowej ochrony w postaci wpisania tych nieruchomości do rejestru zabytków, jako otoczenia zabytkowego dworu i parku.

Podsumowując, argumenty Skarżącej w gruncie rzeczy opierają się na samych tylko domniemaniach, przypuszczeniach dotyczących możliwości wprowadzenia w bliżej nieokreślonej perspektywie zmian do Planu miejscowego i potencjalnie negatywnych konsekwencjach niewpisania otoczenia zespołu dworsko-parkowego w G. do rejestru zabytków. Brak jest zaś niebudzących wątpliwości przesłanek, pozwalających sądzić, że istnieje w chwili obecnej ryzyko szkodliwego oddziaływania konkretnych czynników zewnętrznych na ww. zabytek, uzasadniające wprowadzenie tak daleko idącej ingerencji w prawo własności właścicieli nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją. Każda decyzja w sprawie objęcia nieruchomości wpisem do rejestru zabytków "otoczenia zabytku" wymaga natomiast uprzedniego wykazania, iż wpis do rejestru nie wykracza poza granice ustawy, a szczegółowo ustalone okoliczności sprawy nie pozostawiają jakichkolwiek wątpliwości co do spełnienia wszystkich przesłanek takiego wpisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 280/23, CBOSA).

Sąd nie dostrzegł przy tej ocenie przekroczenia przez organy orzekające w sprawie zasad uznania administracyjnego. Przekonująco bowiem organy uzasadniły swoje stanowisko w zakresie przesłanek, jakimi kierowały się podejmując decyzje o odmowie wpisania do rejestru zabytków terenu ww. nieruchomości, jako otoczenia zabytkowych obiektów.

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi, jako bezzasadnej.