Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 303/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust.2 pkt 2, art. 51 ust.1 pkt. 1 i 2, art. 50 ust.1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7, art. 77, art. 139
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olecku 12 lipca 2023 r. przeprowadził czynności kontrolne na działce o numerze ewidencyjnym [x1] w miejscowości K. gm. S. podczas których ustalił, że inwestorka na przedmiotowej działce wybudowała wiatę/altanę o konstrukcji drewnianej o wym. 6m x 5m o dachu dwuspadowym pokrytym gontem bitumicznym, ustawioną na bloczkach betonowych. Odległość tego obiektu budowlanego od linii brzegu jeziora K. wynosiła 4 m.

Organ odnotował, ze Inwestorka posiada decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydaną przez Wójta Gminy S. z dnia 31 marca 2022 r. Działka nr ewid. [x1] - obręb K. znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, gdzie obowiązuje Uchwała nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, oraz Uchwała nr XXXVII/754/14 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 maja 2014 r. zmieniająca Uchwałę Nr VII/126/11 z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego. Jak odnotował organ I instancji zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały na obszarze wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wybudowana wiata/altana w ocenie organu nie będzie służyć powyższym celom. A zatem został naruszony zakaz określony w uchwałach Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego tzn. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora.

Wobec powyższych ustaleń organ I instancji decyzją z [...] r. na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na A. T. (dalej skarżąca, inwestor) obowiązek wykonania robót budowlanych W celu doprowadzenia wybudowanej wiaty/altany o powierzchni zabudowy 30 m2 w miejscowości K. gm. S. na działce o nr ewidencyjnym [x1] wykonywanych nie zgodnie z Uchwałą Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 74, poz. 1295) i Uchwałą zmieniającą Nr XXXVII/754/14 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 maja 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. 2014 poz. 2257), polegających na przesunięciu wiaty/altany na odległość co najmniej 100 m od linii brzegu Jeziora K.

Od w/w decyzji odwołanie złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała, że odstępstwa od zakazów wskazane w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr. XXXVII/754/14 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 maja 2014 r. zmieniającej Uchwałę Nr VII/126/11 z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego mają zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż wiata/altana inwestora jest obiektem ściśle związanym z rolnictwem jako dziedziną gospodarki, w prowadzonym przez nią gospodarstwie rolnym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku procedowania sprawy wezwał A. T.(pismem z dnia 27 października 2023 r.) do przedstawienia dowodów w postaci dokumentów wskazujących na okoliczność, że inwestor prowadzi działalność związaną z gospodarką rolną, leśną lub rybacką.

W dniu 15 listopada 2023 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia, w których pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznać w charakterze świadka P. S., T. T., J. J. celem wykazania wykonywanych prac na przedmiotowej nieruchomości.

- przedłożono dokumentację zdjęciową celem wykazania wykonywanych prac na przedmiotowej nieruchomości.

- wskazano również, iż w 2022 inwestor przeprowadziła szereg prac rolnych mających postać: wykarczowania terenu z krzewów, rekultywacji terenu, usunięciu wielu starych drzew, zasiewu trawy, wyrównaniu terenu.

Ponadto inwestor wskazał, że w 2023 roku T. T. i J. J. sukcesywnie usunęli stary sad. A. T. jest w trakcie nasadzeń 100 nowych drzew oraz 50 krzewów owocowych. Ze względów atmosferycznych prace zostały przerwane. W tym czasie zostało wykonane własne ujęcie wody wraz z rozprowadzeniem nawadniania w 8 miejscach. Nie mniej jednak z owoców pozyskanych z starego sadu A. T. zrobiła susz z jabłek i gruszek. Z części przydomowego ogródka zostało zrobione 50 litrów soku pomidorowego oraz 100 słoików ogórków kiszonych i niewielka ilość papryki, dżemy czarnej i czerwonej porzeczki oraz z agrestu. Z czarnego bzu został zrobiony sok na kaszel w ilościach produkcyjnych. Zostały zrobione inne przetwory owocowe, których produkty zostały pozyskane z lasu i przydrożnych drzew.

Warmińsko - Mazurski WINB pismem z dnia 6 grudnia 2023 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z pytaniem czy wykonanie przedmiotowej wiaty (której wykonanie nie wymagało pozwolenia na budowę i zgłoszenia) które wg. oświadczenia inwestorki ma służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej nie narusza przepisów ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi pismem z dnia 21 grudnia 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie poinformował, że w jego ocenie przedmiotowa wiata narusza przepisy ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. oraz Uchwały Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego.

Mając na uwadze tak zarysowane okoliczności Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał A. T. rozbiórkę wybudowanej wiaty/altany o powierzchni zabudowy 30 m2 w miejscowości K. gm. S. na działce o nr ewidencyjnym [x1] nie zgodnie z Uchwałą Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 74, poz. 1295) i Uchwałą zmieniającą Nr XXXVII/754/14 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 maja 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. 2014 poz. 2257) (dalej przywoływane jako uchwała z dnia 24 maja 2011 r.)

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, ze zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budowa obiektu budowalnego jaki stanowi przedmiot postępowania (wiata) nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Działka na której zlokalizowany jest obiekt znajduje się jednak na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, gdzie obowiązuje Uchwała z dnia 24 maja 2011 r. Na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego obowiązują zatem szczegółowe uwarunkowania, w tym ustalenia dotyczące czynnej ochrony poszczególnych ekosystemów obszaru, jak również zakazy wprowadzone na przedmiotowym terenie w kolejnych punktach § 5 ust. 1 tej uchwały. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały na obszarze wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ stwierdził, że wiata o powierzchni 30 m2 zlokalizowana na działce nr [x1], obręb K., gmina S. bezsprzecznie została zlokalizowana w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegowej Jeziora K. (jej odległość od linii brzegu jeziora K. wynosi 4m). W związku z powyższym analizowana inwestycja stoi w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 8 w/w uchwały. WINB podkreślił, ze rozważył możliwość zastosowania odstępstw od przytoczonego zakazu. Określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały wyjątek od zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. W tym celu organ zwrócił się do organu właściwego do oceny zgodności wykonanej inwestycji z zapisami w/w uchwały sejmiku województwa jak i możliwości zastosowania odstępstw od przytoczonych wyżej zakazów. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie w piśmie z dnia 21 grudnia 2023 r. wskazał, że w analizowanej sprawie, zlokalizowanie wiaty w chronionym pasie terenu, nie jest warunkowane prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej.

W dalszej części argumentacji WINB zwrócił uwagę, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w tym przepisami prawa miejscowego. Jeżeli w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ okaże się, że nastąpiło naruszenie prawa nie dające się usunąć, wówczas organ jest zobowiązany zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na względzie WINB stwierdził, że wiata będąca przedmiotem postępowania narusza przepisy obowiązującego prawa miejscowego i to w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. WINB zaznaczył równocześnie, że organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty jest efektem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. WINB uznał zatem za zasadne uchylenie obowiązku (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.) polegającego na przesunięciu wiaty/altany na odległość co najmniej 100 m od linii brzegu Jeziora K. i orzeczeniu rozbiórki obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb.

Od omawianej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła inwestorka zarzucając organom:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- rażące naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowalne, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i wydanie decyzji administracyjnej przez organ II instancji na niekorzyść strony odwołującej się (pogorszenie sytuacji materialnej Skarżącej), poprzez nakaz rozbiórki przez Skarżącą wybudowanej wiaty/altany o powierzchni zabudowy 30 m2 w miejscowości K. gm. S. na działce o nr ewidencyjnym [x1] niezgodnie z Uchwałą Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 roku, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne i decyzja organu I instancji dotyczyły obowiązku wykonania robót budowalnych polegających na przesunięciu wybudowanej wiaty/altany na odległość co najmniej 100 m od link brzegu Jeziora K., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art.107 § 1 pkt 6 i 9 w zw. z art.80 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, nie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nieuzasadnienie decyzji w stopniu wystarczającym;

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w sprawie jak i umożliwienia przez organ II instancji stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, w zakresie pogorszenia sytuacji materialnej Skarżącej, poprzez nakazanie Skarżącej rozbiórki wybudowanej wiaty/altany o powierzchni zabudowy 30 m2 w miejscowości K. gm. S. na działce o nr ewidencyjnym [x1];

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, podczas gdy działania organu winny prowadzić do zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji uzasadnionej pod względem prawnym i faktycznym, w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki wskazujące, iż inwestor A. T. winna dokonać rozbiórki wiat/altan w miejscowości K. gm. S. na działce o nr ewidencyjnym [x1], w sytuacji gdy, planowana inwestycja miała służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały nr VII/126/11 Sejmiku Wojewódzkiego Warmińsko-Mazurskiego z 24 maja 2011 roku oraz Uchwały nr XXXVII/754/14 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 26 maja 2014 roku zmieniającej Uchwałę nr VII/126/11;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowalnego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały nr VII/126/11 Sejmiku Wojewódzkiego Warmińsko-Mazurskiego z 24 maja 2011 roku oraz Uchwały nr XXXVII/754/14 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 26 maja 2014 roku zmieniającej Uchwałę nr VII/126/11, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zostały spełnione przesłanki, co do nakazu rozbiórki przez Skarżącą wybudowanej wiaty/altany o powierzchni zabudowy 30 m2 w miejscowości K. gm. S. na działce o nr ewidencyjnym [x1] niezgodnie z Uchwałą Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 roku, w sytuacji, gdy nie nastąpiły niedające się usunąć naruszenie prawa, gdyż roboty budowlane, prowadzone przez Skarżącą spełniały określone warunki i normy, a w stanie faktycznym mamy do czynienia z wyjątkiem wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały, który odnosi się do gospodarki, która jest racjonalna, a właśnie budynki gospodarcze wiaty/ altany Inwestora dotyczą obiektów ściśle związanych z rolnictwem jako dziedziną gospodarki, w tym z gospodarstwem rolnym.

W motywach skargi, skarżąca wywiodła, że istotą zasady dwuinstancyjności postępowania jest nie tylko zakaz zmiany przyjętego w decyzji organu I instancji przedmiotu postępowania przez organ odwoławczy, ale również niedopuszczalność zaniechania merytorycznego rozpatrzenia sprawy i oparcia przez organ drugiej instancji decyzji na całkowicie innych przesłankach niż te, które legły u podstaw zakwestionowanej w odwołaniu decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdza, że zarzuty odwołania są zasadne, ale dostrzega inne okoliczności, które nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji, a które w jego ocenie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, strona ma bowiem prawo płynące właśnie z zasady dwuinstancyjności do dwukrotnego (najpierw w pierwszej instancji, a potem w instancji odwoławczej) rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej jak i zagadnienia prawnego. Nie zmienia to faktu, lakoniczne wskazanie przez organ II instancji, iż jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę a nie organem kontrolującym.

W nawiązaniu do powyższego skarżąca stwierdziła, że organ II instancji, faktycznie orzekł na podstawie tych samych dowodów (zgromadzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym), lecz bez wyczerpującej oceny dowodów i bez uzasadnienia swego odmiennego stanowiska, dlatego też w ocenie skarżącej doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Skarżąca argumentowała również, że nakazy wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., w tym nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, mają najczęściej miejsce, kiedy obiekt budowlany został usytuowany z naruszeniem przepisów, zagraża bezpieczeństwu przeciwpożarowemu lub został wzniesiony niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczyła jednak, że uwadze organu II instancji umknęło, że w art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowalnego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały z 24 maja 2011, zdefiniowano, przesłanki co do wyjątku, który odnosi się do gospodarki rolnej, która jest racjonalna. Podkreśliła w tym kontekście, że budynki budowane przez inwestora, będą służyły prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, będą stanowiły obiekty ściśle związane z rolnictwem jako dziedziną gospodarki, w tym z gospodarstwem rolnym charakteryzującym się racjonalnością, a więc wykorzystywaniem osiągnięć współczesnej nauki, dobrze zaplanowanym i dającym dobre wyniki. Nadmieniła, że w toku postępowania wyjaśniającego skarżąca przedstawiła szereg dowodów potwierdzających fakt wykonania działań zmierzających do zagospodarowania terenu — wykonania prac rolnych.

W nawiązaniu do powyższego skarżąca wywiodła, że przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego powinien wykazać, że nie ma innej możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie. Skarżąca podkreśliła przy tym raz jeszcze, ze sporna inwestycja nie narusz prawa, bowiem mieści się w granicach wyjątku przewidzianego w § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały z 24 maja 2011r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r. poz. 2325). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest reformatoryjna decyzja WINB z [...] r. uchylająca decyzję PINB z [...] r i nakazując rozbiórkę wybudowanej wiaty/altany o powierzchni zabudowy 30 m2 w miejscowości K. gm. S. na działce o nr ewidencyjnym [x1] nie zgodnie z Uchwałą Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 74, poz. 1295) i Uchwałą zmieniającą Nr XXXVII/754/14 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 maja 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Warm,-Maz. 2014 poz. 2257).

W niniejszej sprawie, zarówno organ jak i strona nie kwestionują charakteru samej inwestycji (jej kwalifikacji jako wiaty), jej lokalizacji w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej, jak również faktu, że zastosowanie w sprawie znajdują regulacje Uchwały nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, oraz Uchwały nr XXXVII/754/14 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 maja 2014 r. zmieniająca Uchwałę Nr VII/126/11 z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego. Co więcej zarówno organy jak i strona powołują się na przepisy ww. aktów prawa miejscowego.

Sporna w niniejszej sprawie jest w istocie możliwość zastosowania przewidzianego § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały z 24 maja 2011 roku wyjątku od generalnego zakazu lokalizowania obiektów budowalnych w pasie 100 m od linii brzegowej. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu na obszarze (chronionym) wprowadza się zakaz: lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że kwestionowana inwestycja (wiata/altana) służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, przez co może być zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej. Organ uznał natomiast, że brak przesłanek do zastosowania tego wyjątku. W kontekście zarysowanej różnicy, skarżąca podnosi zarówno zarzuty procesowe braku wyjaśnienia okoliczności sprawy, jak również zarzuty materialnoprawne dotyczące nie zastosowania ww. wyjątku.

Druga z kwestii spornych ma charakter w istocie procesowy i sprowadza się do zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius przez organ II instancji. Ten bowiem uchylił obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na przesunięciu wiaty na odległość co najmniej 100 m od linii brzegowej (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.) i zastąpił go obowiązkiem rozbiórki obiektu (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.).

Rozważenie niniejszej sprawy rozpocząć należy od kwestii najdalej idącej tj. decydującej o ewentualnej wadzie lub braku wady prawnej inwestycji tj. możliwości zastosowania wobec niej ulgi przewidzianej § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała z dnia 24 maja 2011 r. wprowadza generalny zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Odstępstwo od ww. reguły ma charakter wyjątku i dotyczy ściśle określonych kategorii inwestycji tj. urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zgodnie z podstawowymi regułami wykładni i stosowania prawa, przepisy formułujące wyjątki lub odstępstwa od generalnej reguły stosowane muszą być z dużą dozą ostrożności i zakazana jest ich wykładnia rozszerzająca (patrz L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r. s. 193). W świetle powyższego, kwalifikacja obiektu jako służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej nie może stanowić domniemania, lecz wynikać z ewidentnych cech tego obiektu. Co więcej przyjąć należy, że wykładnia celowościowa przepisu prowadzi do wniosku, że nie tylko sam obiekt służyć musi prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej ale z funkcją tą powiązana musi być lokalizacja obiektu. Przepis odnosi się bowiem do odstępstwa od zakazu lokalizacji inwestycji w pasie 100 m od linii brzegowej. Jeśli warunkiem udzielenia ulgi, która umożliwia lokalizacje określonych kategorii obiektów w tym właśnie chronionym obszarze jest m.in. wypełnianie przez nie funkcji prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, to naturalne jest, że funkcja ta nie może być w równie efektywny sposób realizowana poza chronionym obszarem. Odmienne rozumienie tego przepisu czyniło by zakaz iluzorycznym, a przepis nie spełniał by swojej funkcji ochronnej.

Organy w toku postepowania wyjaśnić musiały zatem czy istotnie przedmiotowa wiata służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, a jeśli tak czy na efektywność, a wręcz możliwość realizacji tego celu wpływa jej lokalizacja w obszarze chronionym.

Pojęcie "racjonalna gospodarka rolna" obejmuje, w ocenie Sądu, zorganizowane, charakteryzujące się pewnym stopniem zaawansowania technicznego lub ekonomicznego, powtarzalne działania służące działalności wytwórczej o charakterze rolniczym, zakładające planowanie tej działalności pod kątem uzyskiwania wymiernych korzyści - tak też WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r., II SA/Bk 494/11, (pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zaprezentowana wykładnia jest spójna ze stanowiskiem NSA, który wskazał, że "zakres przedmiotowy pojęcia "racjonalna gospodarka rolna" obejmuje racjonalne działania ekonomiczne producenta rolnego, czyli powinna to być gospodarka rolna oparta na odpowiednich naukowych metodach, zasadach i technologiach, które są uznane jako dobre praktyki rolnicze jak i spełniające wymagania wzajemnej zgodności, zgodnie z zasadami ochrony środowiska. Jest to także taki sposób prowadzenia tego rodzaju działalności rolniczej, który nie jest sprzeczny z celami ochronnymi ustanowionymi w przewidzianej przez ustawodawcę formie na określonym obszarze specjalnym o charakterze przyrodniczym."( Wyrok NSA z 17.12.2019 r., II OSK 3226/18.). Dostrzec należy również, pogląd WSA w Warszawie, który dokonał jeszcze ostrzejszej wykładni pojęcia wskazując, ze "Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej leśnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki." (Wyrok WSA w Warszawie z 4.11.2011 r., IV SA/Wa 1411/11).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, ze strona skarżąca wykazała w toku postępowania jedynie, że prowadzi działalność rolną (pismo z 13 listopada 2023 r. k. 5 akt organu II instancji), wskazując na numer producenta rolnego. Powyższe nie pozwala jednak a priori przyjąć, że każda inwestycja skarżącej służyć bezie realizacji celu w postaci prowadzenia gospodarki rolnej. Skarżąca co prawda wskazała, na fakt wytworzenia szeregu przetworów z owoców, a także prowadzenia prac związanych z zagospodarowaniem działki, poprzez karczowanie krzaków, zasiewu traw itp. Jednocześnie skarżąca nie wykazała związku wiaty oraz jej lokalizacji z prowadzeniem gospodarki rolnej i wskazanymi czynnościami. Powtórzyć należy, że nie można a priori przyjąć, że każda aktywność producenta rolnego jest w sposób ścisły i bezpośredni powiązana z prowadzeniem gospodarki rolnej. Organ II instancji poczynił na polu analizy funkcji wiaty i możliwości powiązania jej z prowadzeniem gospodarki rolnej szereg ustaleń - wyczerpał zatem obowiązek wynikający z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a). Podkreślić przy tym, należy, że organ nie był związany stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie zawartym w piśmie z 21 grudnia 2023 r. Stanowisko organu ochrony środowiska miało charakter opiniodawczy. Organ II instancji samodzielnie ocenił całość materiału dowodowego oraz mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Na tej podstawie organ wysnuł słuszny wniosek, ze sporna inwestycja (wiata) wykonana została z naruszeniem prawa i nie mieści się w kategorii wyjątków przewidzianych w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. Stanowisko organu w tym względzie uzupełnić można o zastrzeżenie, że skarżąca nie tylko nie wykazała by wiata była niezbędna, lub chociażby wpływała na efektywność prowadzonych prac polowych (nasadzeń, karczowania krzewów). Skarżąca nie powiązała również faktu wytwarzania przetworów owocowych z wykorzystaniem wiaty ani jej lokalizacji. Nie można uznać, że istnienie wiaty (a tym bardziej jej lokalizacja w bliskiej odległości od brzegu) jest niezbędna lub wpływa na efektywność wytwarzania przetworów owocowych. Wydaje się wręcz, że te wytwarzane winny być w pomieszczeniach zapewniających dostęp do wody i energii elektrycznej oraz izolacje np. od pyłów i owadów, czego wiata nie zapewnia. Finalnie odnotować należy, ze lokalizacja wiaty w bezpośredniej bliskości brzegu zbiornika wodnego w żaden sposób nie może wpływać na udatność wykonywanych przetworów owocowych, co zdaje się sugerować skarżąca.

Odnosząc się do ewentualnego naruszenia przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius, stwierdzić należy, że to również nie miało miejsca. Zgodnie z brzmieniem art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres obowiązku wynikający z decyzji organu I instancji był w istocie większy niż wynikający z rozstrzygnięcia organu II instancji. PINB zobowiązał bowiem inwestora do przeniesienia, zmiany lokalizacji wykonanej już inwestycji, co niechybnie wiąże się z jej demontażem w miejscu pierwotnej lokalizacji i ponownym montażem w nowym miejscu. Decyzja organu II instancji przewiduje zaś jedynie obowiązek demontażu spornej wiaty. Jej ponowne zlokalizowanie w innym miejscu, nie naruszającym zakazu wynikającego z § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały z 24 maja 2011, z uwagi na treść art. 2 ust. 2 pkt 2 P.b. (Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki) pozostawione jest de facto uznaniu inwestora. Sposób wykonania decyzji organu I jak i II instancji, w zakresie demontażu wiaty jest zatem tożsamy. Organ I instancji zobowiązał zaś inwestora do jej zlokalizowania w innym miejscu, podczas gdy organ II instancji nakazu takiego nie sformułował. Nie można zatem przyjąć, że zakres obowiązku nałożonego na stronę został przez organ II instancji rozszerzony.

Tylko pomocniczo zaznaczyć należy, że wynikający z sentencji decyzji organu I instancji obowiązek przeniesienia wiaty (zmiany jej lokalizacji) nie miał podstaw prawnych. Rolą organu nadzoru budowlanego było usuniecie stanu naruszenia prawa, jakim była lokalizacja inwestycji w pasie ochronnym. Efekt taki zapewniała rozbiórka spornej wiaty. Organ nie mógł zaś wkroczyć w zakres swobody inwestora co do sposobu zagospodarowania działki i nakazać mu lokalizacje wiaty w innym miejscu działki. Brak jest podstawy prawnej do tak daleko idącej ingerencji w swobodę dysponowania gruntem przez inwestora, który samodzielnie decydować może czy inna lokalizacja wiaty odpowiada jego potrzebom. Z tego względu decyzja organu I instancji w zakresie w jakim zobowiązywała do przesunięcia wiaty, dotknięta była rażącym naruszaniem prawa. Organ II instancji, biorąc pod uwagę treść drugiej części zdania art. 139 k.p.a. "chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny" nie był ograniczony zakazem reformatonis in peius. Co więcej zobowiązany był do korekty wadliwej decyzji. Jednocześnie powtórzyć należy, że WINB wydając decyzję reformatorynją de facto zawęził zakres obowiązków nałożonych na stronę i nie pogorszył jej sytuacji prawnej.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest niewadliwa, dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.