Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1989/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, art. 154 § 1,2 i 6, art. 182 § 2 ,art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1163/22 w sprawie ze skargi J.N. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 80/14 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J.N. na rzecz Prezydenta W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.N. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 80/14, wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 2 000 złotych, stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie oddalił skargę, zasądzając jednocześnie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wyrokiem z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 80/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku J.N. z [...] sierpnia 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]" w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu [...] lutego 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1347/15, po rozpoznaniu skargi wnioskodawczyni, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1 000 zł w związku z niewykonaniem wskazanego powyżej wyroku.

Wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 190/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3 000 zł oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrokiem z 17 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 22/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wymierzył organowi kolejną grzywnę w wysokości 5 000 zł, stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3 000 zł.

Następnie Prezydent Miasta rozpoznał wniosek skarżącej i w dniu [...] sierpnia 2020 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak dowodu tytułu własności spornej nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

Po rozpoznaniu odwołania J.N. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W dniu [...] listopada 2020 r. akta sprawy wraz z decyzją Wojewody zostały zwrócone do Prezydenta W., który pismem z [...] lutego 2021 r. przesłał je do Prokuratury Regionalnej w W., a ta przekazała akta do Prokuratury Okręgowej w W. Zwrot akt do organu nastąpił w dniu [...] marca 2021 r.

Następnie Prokuratura Okręgowa w W. postanowieniem z [...] maja 2021 r. odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie niedopełnienia obowiązków służbowych lub przekroczenia uprawnień przez Wojewodę [...].

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Prezydent poinformował pełnomocnika skarżącej, że zgromadzony materiał dowodowy wymaga uzupełnienia przez wykonanie opracowania geodezyjnego. Z uwagi zaś na stan epidemii termin wykonania tego opracowania ulega przedłużeniu, a nowy termin załatwienia sprawy to 31 stycznia 2022 r.

Następnie [...] stycznia 2022 r. Prezydent zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości z terminem realizacji na dzień [...] kwietnia 2022 r.

Pismem z [...] lutego 2022 r. skarżąca wezwała Prezydenta Miasta do wykonania wyroku z 2 lipca 2014 r., a następnie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez organ tego wyroku, domagając się wymierzenia organowi grzywny, przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2 000 złotych, stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie oddalił skargę, zasądzając jednocześnie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ wykonał zobowiązanie wynikające z wyroku z 2 lipca 2014 r., wydając w dniu [...] sierpnia 2020 r. decyzję o umorzeniu postępowania, ale w związku z uchyleniem tej decyzji i przekazaniem sprawy celem ponownego rozpoznania organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z faktem, że od daty zwrotu akt po uchyleniu decyzji o umorzeniu upłynęło 1,5 roku, a zlecenie wykonania opracowania geodezyjnego miało miejsce dopiero [...] stycznia 2022 r., Sąd uznał, że bezczynność w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uznał przy tym, że brak jest podstaw do przyznawania skarżącej na obecnym etapie postępowania kwoty pieniężnej, przy czym zaznaczył, że opóźnienie w wykonaniu wyroku w tym przypadku wynosi nie 7 lat a jedynie 1,5 roku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy bądź oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo Prezydent Miasta zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 154 § 1, 2 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez uwzględnienie skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 80/14, zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. jako "[...]", podczas gdy Prezydent W. wykonał ww. wyrok, wydając [...] sierpnia 2020 r. decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, zaś późniejsze uchylenie tejże decyzji przez organ odwoławczy nie wpływa na fakt wykonania wyroku zobowiązującego do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie wykonał ww. wyroku i skutkowało bezzasadnym wymierzeniem organowi grzywny, stwierdzeniem, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz obciążeniem organu kosztami postępowania sądowego;

2) art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie pisma skarżącej z [...] lutego 2022 r. za ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1 kpa, podczas gdy przedmiotowe pismo stanowiło wezwanie do wykonania wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 ppsa.

Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że wyrok Sądu z 2 lipca 2014 r. został wykonany przez wydanie decyzji z [...] sierpnia 2020 r., która następnie została uchylona rozstrzygnięciem Wojewody [...]. Argumentował, że następcze uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie może prowadzić do uznania, że pomimo wydania aktu organ nadal nie wykonał wyroku zobowiązującego go do rozpoznania wniosku. Wskazał, że konieczność rzetelnego ustalenia stanu sprawy, która nie może być postrzegana jako przejaw nadmiernego formalizmu, wymagała dokonania szeregu działań, takich jak sporządzenie opracowań geodezyjnych czy pozyskanie dokumentów znajdujących się w posiadaniu różnych instytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek skarżącej został rozpatrzony przez organ zobowiązany wyrokiem z 2 lipca 2014 r. w dniu [...] sierpnia 2020 r. przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 154 § 1 ppsa w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że zastosowanie tej regulacji możliwe jest w sytuacji braku reakcji na zobowiązanie organu wyrokiem sądowym do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia w sprawie. Odnotować przy tym należy, że zarówno treść aktu wydanego przez zobowiązany organ, jak i jego prawidłowość są pozbawione znaczenia z punktu widzenia art. 154 § 1 ppsa. Przepis ten bowiem nie posługuje się żadnymi określeniami przybliżającymi warunki, w jakich należy uznać wydane przez organ orzeczenie za wykonanie wyroku sądu. Tym samym przyjąć należy, że aktem administracyjnym powodującym wykonanie zobowiązania nałożonego przez sąd w trybie art. 149 ppsa będzie zarówno decyzja uwzględniająca wniosek w całości, decyzja odmowna, czy decyzja umarzająca postępowanie, przy czym rozstrzygnięcia te mogą okazać się tak prawidłowe, jak i wadliwe w stopniu zasługującym na ich eliminację w instancyjnym toku postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 71/18, czy z 23 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1337/22).

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta zakończył postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, umarzając decyzją z [...] sierpnia 2020 r. prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe. Oznacza to, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lipca 2014 r. został wykonany, gdyż postępowanie z wniosku skarżącej prowadzone przez organ pierwszej instancji uległo zakończeniu. Fakt następczego uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy nie wpływa na fakt wykonania pierwotnego zobowiązania nałożonego na Prezydenta Miasta. Tym samym rozważania Sądu pierwszej instancji w zakresie bezczynności Prezydenta Miasta i efektywności podejmowanych przez niego działań, stanowiące uzasadnienie dla nałożenia na ten organ grzywny, okazały się błędne w tym sensie, że wyrok zobowiązujący wspomniany organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej został już wykonany, a zatem brak było podstaw do stosowania art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 37 § 1 kpa, należy wskazać, że rozpoznawana sprawa dotyczy niewykonania wyroku sądu administracyjnego, którym zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej w określonym terminie. Oznacza to, że prawidłową formą wezwania organu do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, stanowiącego odpowiednik kontroli instancyjnej inicjowanej wniesieniem przez stronę odwołania od decyzji bądź wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, było wezwanie zobowiązanego organu do wykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, co też skarżąca zrobiła, kierując do Prezydenta Miasta pismo z [...] lutego 2022 r. Zaznaczyć przy tym należy, że w sprawach z zakresu niewykonania w terminie wyroku sądu administracyjnego przedmiotem sprawy jest nie tyle bezczynność organu jako taka czy przewlekłe prowadzenie postępowania rozumiane jako niedochowanie ustawowych terminów załatwiania spraw, ale niewykonanie zobowiązania nałożonego przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku w zakreślonym przez niego terminie. Brak zatem było podstaw do uznania pisma z [...] lutego 2022 r. wzywającego Prezydenta Miasta do wykonania wyroku z 2 lipca 2014 r. za ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1 kpa. Ten rodzaj pisma jest bowiem składany wyłącznie w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie w sprawach dotyczących niewykonania obowiązku wynikającego z prawomocnego wyroku sądu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa (pkt 2 sentencji).