Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1451/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi W. W., J. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 lutego 2023 r. nr IFXIV.7840.10.33.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 20 lutego 2023 r., nr IFXIV.7840.10.33.2022 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej "Starosta" lub "Organ I instancji") z 28 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Starosta, po rozpatrzeniu wniosku J. W. i W. W. (dalej "Skarżący" lub "Inwestorzy") z 8 czerwca 2021 r., decyzją z 28 czerwca 2022 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pensjonatu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr 1., Gmina S. (obręb [...].).

Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowił art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej "p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał m. in., że przeprowadzona analiza zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., obejmującego swym zasięgiem tereny położone w granicach administracyjnych miasta, opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...] r., Nr[...], poz. [...] z późn. zm.; dalej "m.p.z.p.") wykazała, że działka objęta wnioskiem, położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem A10.7MU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, z dopuszczeniem funkcji UP - pensjonaty, domy wypoczynkowe oraz UU – tereny zabudowy usługowej: handel detaliczny w tym targowiska, usługi konsumpcyjne w tym rzemiosło, gastronomia. Zgodnie z zapisami § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., określającego ogólne zasady zagospodarowania terenów i standardy zabudowy, szerokość elewacji frontowej nowych budynków, winna odpowiadać szerokości elewacji frontowych budynków analogicznych funkcji, położonych na sąsiednich działkach, w przypadku szerokości budynków sąsiednich poniżej 5 m lub braku zabudowy, należy przyjąć szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18 m. Tymczasem szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku wynosi 34,90 m. Sąsiednie działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi o szerokości elewacji frontowej ok. 7,81 m, 11,67 m i 13,65 m. W związku z powyższym brak jest w sąsiedztwie projektowanej inwestycji budynków o analogicznej funkcji. W takim przypadku należy przyjąć szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18 m. Przedłożony projekt budowlany jest zatem niezgodny z zapisami m.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucili naruszenie § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 502 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p."), art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wskazali na błędną wykładnię ww. regulacji oraz wadliwe uznanie, że sąsiednie działki zabudowane są jedynie budynkami mieszkalnymi o szerokości frontowej mniejszej niż 18 m, podczas gdy w rzeczywistości niektóre z budynków położonych na działkach sąsiednich posiadają szerokość elewacji frontowej większą niż 18 m. Podnieśli, że niektóre z tych budynków są wykorzystywane przez właścicieli działek również jako pensjonaty, co oznacza, iż funkcja mieszkalna nie jest ich jedyną funkcją. Jako przykłady budynków o elewacji frontowej szerszej niż 18 m, znajdujących się w jednostce planistycznej A10.7MU, Skarżący podali budynki na działkach nr 2. oraz nr 3., których elewacje frontowe wynoszą odpowiednio 50 m i 26 m. W ocenie Skarżących budynki te położone są na działkach sąsiadujących z ich działką. Zdaniem Skarżących przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nie posiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym.

Wojewoda decyzją z 20 lutego 2023 r. utrzymał decyzję Organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał m. in., że z dostępnych źródeł, tj. geoportalu oraz Google Maps wynika, iż wskazane przez Skarżących działki znajdują się w odległości odpowiednio 96,6 m i 126 m od ich nieruchomości. Trudno zatem uznać je za działki sąsiednie. Nie pozostają więc one w zasięgu wpływów ani też w związku gospodarczym z działką inwestycyjną. Na jednej z działek istnieją dwa zlokalizowane obok siebie budynki, jeden z nich to budynek mieszkalny jednorodzinny, a drugi to niższy budynek usługowy. Nie jest to jeden budynek o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 26 m.

Na działkach sąsiednich, czyli bezpośrednio sąsiadujących lub zlokalizowanych w odległości kilku metrów od działki Inwestorów, brak jest obiektów o analogicznej funkcji pensjonatu, są one zabudowane budynkami mieszkalnymi o szerokości elewacji frontowej ok. 7,81 m (działka nr 4.), 11,67 (działka nr 5.) i 13,65 (działka nr 7.), czyli większej niż 5 m. Zapis § 7 ust. 2 pkt 7 m.p.z.p., dopuszczający większą niż 18 m szerokość elewacji frontowej nie ma zastosowania do terenu inwestycyjnego. Wykładnia m.p.z.p. prezentowana w odwołaniu nie jest zatem prawidłowa.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili decyzji Wojewody naruszenie:

1) § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia działki sąsiedniej;

2) § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sytuacji braku w sąsiedztwie projektowanej inwestycji budynków o analogicznej funkcji do budynku objętego wnioskiem Skarżących o udzielenie pozwolenia na budowę, przyjmuje się szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18 m, podczas gdy szerokość takiej elewacji winna być przyjęta przez Inwestorów w projekcie budowlanym jedynie w sytuacji, gdyby szerokość elewacji budynków położonych na działkach sąsiednich była mniejsza niż 5 m lub gdyby brak było na tych działkach zabudowy w ogóle, a nie tylko zabudowy o analogicznej funkcji;

3) art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. pomimo braku przesłanek do jego zastosowania;

4) art. 10 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącym czynnego udziału w postępowaniu przed Organem odwoławczym, tj. brak zapewnienia im możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji i niepodjęcie żadnych działań w tym zakresie od przekazania mu akt sprawy przez Organ I instancji aż do wydania decyzji przez Organ odwoławczy;

5) art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wystarczający w treści uzasadnienia decyzji przesłanek, którymi kierował się Organ odwoławczy przy załatwieniu sprawy, oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami określonymi w tych przepisach;

6) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób ograniczający zaufanie stron do władzy publicznej oraz nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

7) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie, że część budynków położonych na działkach sąsiednich, których szerokość elewacji frontowej przekracza 18 m jest położona na działkach w analogicznej jednostce terenowej jak działka inwestycyjna oraz nieustalenie, że budynki te są wykorzystywane przez właścicieli jako pensjonat, w tym także również obok zasadniczej funkcji budynku mieszkalnego, a część budynków, które jeszcze nie zostały ukończone może w przyszłości pełnić taką funkcję;

8) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że na działce nr 3. znajdują się dwa budynki, podczas gdy jest to jeden budynek z przybudówkami, mający jedną wspólną elewację frontową;

9) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący wnieśli także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj. kopii postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 marca 2023 r., nr [...]; szkiców – orientacyjnego usytuowania budynków przy ul. [...] (działki 10., 11. i 12.), na działkach 8. i 9., na działce nr 3. i na działce Skarżących oraz innych budynków położonych przy ul. [...]; trzech wydruków przedstawiających widok zewnętrzny elewacji budynku przy ul. [...], na działkach 8. i 9. oraz na działce nr 3..

W uzasadnieniu skargi wskazano m. in. że m.p.z.p. nie zawiera definicji działki sąsiedniej i w celu prawidłowej wykładni tego pojęcia konieczne jest odwołanie się do przepisów u.p.z.p. regulujących kwestię wydawania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pk1 u.p.z.p.). Wobec tego odległość pomiędzy badanymi działkami nie może być uznana za kryterium rozstrzygające. Zdaniem Skarżących szerokość elewacji frontowej mniejsza niż 18 m powinna być przez niech uwzględniona tylko w sytuacji, gdyby szerokość elewacji budynków położonych na działkach sąsiednich była mniejsza niż 5 m lub gdyby brak było na tych działkach zabudowy w ogóle, a nie tylko zabudowy o analogicznej funkcji. Ponadto Skarżący podali, że w trakcie realizacji jest inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków na działkach nr 10., 11. i 12., położonych przy ul. [...]. Elewacja frontowa budynków usytuowana wzdłuż drogi wynosi około 40 m, a odległość tej inwestycji od działki inwestycyjnej Skarżących to 700 m. Również elewacja frontowa budynków posadowionych na działkach nr 8. i 9. jest szersza niż wskazana w przepisie § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. Zaś budynki znajdujące się na działce nr 3. w rzeczywistości stanowią jeden budynek, gdyż nie są oddzielone od siebie tzw. "ścianą ogniową" i mają wspólną elewację frontową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z 19 lipca 2023 r. o sygn. akt II SA/Gl 714/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej "WSA") w Gliwicach uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że skoro zapis § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. nawet zdaniem Wojewody nie jest precyzyjny, to po stronie organów powinny powstać wątpliwości co do spełnienia przesłanki w postaci należytej określoności regulacji prawnej, ingerującej w sferę własnościową. To Wojewoda jest organem nadzorczym w świetle ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zobowiązanym m. in. do nadzoru nad działalnością uchwałodawczą gmin. Ma kompetencję albo do stwierdzenia nieważności uchwały, albo do zaskarżenia jej do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. W ocenie Sądu, Organ odwoławczy, będący jednocześnie organem nadzoru nad działalnością uchwałodawczą gmin, zadowolił się jedynie uznaniem nieprecyzyjności zapisów m.p.z.p., a dla rozwiązania wątpliwości posłużył się wykładnią § 7 ust. 2 pkt 7 m.p.z.p., który to zapis dotyczy innych stanów faktycznych i obejmuje obszary o odmiennym przeznaczeniu. Jednocześnie skutkami zauważonej wady prawnej m.p.z.p. i jego nieprecyzyjności obciążył strony, starające się o uzyskanie pozwolenia na budowę, a więc realizujące swoje konstytucyjne prawa właścicielskie. Następnie Sąd stwierdził, że w sprawie znaczenie ma, czy na terenie planistycznym A10.7MU funkcjonują obiekty o gabarytach porównywalnych do projektowanego obiektu Skarżących, nawet jeśli nie są posadowione w bezpośrednim jego sąsiedztwie. W ramach danej jednostki planistycznej nie powinno się bowiem traktować właścicieli w sposób skrajnie różny, dyskryminujący, skoro ich nieruchomości zostały w akcie prawa miejscowego w taki sam sposób zakwalifikowane. Kwestii tych Sąd nie może tu oceniać, gdyż nie może samodzielnie czynić ustaleń za organy, a nie był to przedmiot postępowania administracyjnego. Nadto należało mieć na uwadze art. 7a § 1 k.p.a. i rozważyć zaistnienie opisanych w nim przesłanek. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ odwoławczy powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia. Gdyby nie udało się usunąć ww. problemów w ramach wykładni i gdyby zaszła konieczność zaskarżenia zapisów m.p.z.p. do sądu administracyjnego, organy mogą rozważyć zawieszenie postępowania administracyjnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i procesowego.

Wobec wniesionej skargi kasacyjnej rozpatrujący sprawę Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") wyrokiem z 24 września 2024 r. o sygn. akt II OSK 2337/23 uchylił wymieniony powyżej wyrok i przekazał WSA w Gliwicach sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Skarżących solidarnie na rzecz Wojewody kwotę 730,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że spór dotyczący wykładni treści § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. świadczy o tym, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ocena, czy projektowana szerokość elewacji frontowej budynku pensjonatu, tj. 34,90 m jest zgodna z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. W tych okolicznościach sprawy obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie kontroli prawidłowości stanowiska organów orzekających w sprawie co do wykładni treści § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. i dokonanie oceny, czy trafnie organy odmówiły udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z wymogami obowiązującego m.p.z.p. Obowiązkiem Sądu było zatem w pierwszej kolejności dokonanie wykładni przepisu prawa materialnego, tj. § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. Sąd nie zauważył przy tym, że treść m.p.z.p. wyjaśnia, co należy rozumieć przez działkę sąsiednią na terenie nim objętym. Stanowi o tym § 7 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., z którego wynika, że sąsiednie działki, to działki przyległe do działki, na której realizowany jest budynek "w ramach budowy" lub działki położone po drugiej stronie ulicy. Wadliwym wobec tego jest zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania, że przy dokonywaniu wykładni § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. znaczenie ma ustalenie, czy na terenie planistycznym A10.7MU funkcjonują obiekty o gabarytach porównywalnych do projektowanego obiektu Skarżących, nawet jeśli nie są posadowione w bezpośrednio jego sąsiedztwie. Po pierwsze dlatego, że m.p.z.p. wyjaśnia jaką działkę należy uważać za sąsiednią i określa dopuszczalną szerokość elewacji frontowej na podanych terenach, a po drugie niniejsza sprawa dotyczy kontroli decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, a nie ustalenia warunków zabudowy, gdzie analizuje się teren wyznaczony celem określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.

W dalszej kolejności NSA wskazał, że efekty przeprowadzonej przez organy wykładni postanowień planu (o ile są prawidłowe) nie prowadzą, wbrew twierdzeniom Sądu, do naruszenia istoty prawa własności, które nie jest prawem nieograniczonym. Plan miejscowy jest jednym z dopuszczalnych normatywnie źródeł kształtowania sposobu wykonywania prawa własności, w tym jego ograniczeń. Stanowią o tym przepisy u.p.z.p., w tym art. 6 ust. 1, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

NSA stwierdził zatem, że Sąd w zaskarżonym wyroku uchylił się od wykładni mającego w sprawie zastosowanie przepisu prawa miejscowego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie dokonał przewidzianego w przepisie 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. sprawdzenia, które powinno być poprzedzone wykładnią omawianych przepisów planu miejscowego. Poprzestając na stwierdzeniu, że przepis § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. jest nieprecyzyjny, w istocie odesłał organ na drogę zakwestionowania tych przepisów w trybie nadzoru lub przed sądem administracyjnym. Z uwagi na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i sądy administracyjne zobligowane są stosować przepisy planu miejscowego w takim brzmieniu, w jakim one obowiązują, dokonując odpowiedniej ich wykładni. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ, czy sąd administracyjny odmawia zastosowania powszechnie obowiązującego przepisu prawa miejscowego na tej podstawie, że przepis ten jest nieprecyzyjny. W takiej sytuacji obowiązkiem organu i sądu jest dokonanie wykładni innej niż gramatycznej (językowej), np. systemowej, funkcjonalnej, czego Sąd pierwszej instancji zaniechał.

NSA podkreślił, że między toczącym się postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę, a ewentualnym uruchomieniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przepisów planu miejscowego nie zachodzi związek tego rodzaju, że brak uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności planu miejscowego wyklucza każde, tj. zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Tym samym ewentualne rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności przepisów planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopóki plan miejscowy pozostaje w obrocie, to stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego i powinien być stosowany. Wyjaśnić także należy, że jeżeli inwestor uważa, że zapis planu jest niezgodny z prawem to i on ma możliwość jego zaskarżenia do sądu.

Przepis art. 7a k.p.a. nie mógł mieć w sprawie w ogóle zastosowania, ponieważ sprawa o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy przyznania stronie uprawnienia, a nie nałożenia na stronę obowiązku ani pozbawienia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji administracyjnej.

Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Gliwicach dokona wykładni § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. Weźmie pod uwagę treść § 7 ust. 2 pkt 2 tego planu, zgodnie z którym działkami sąsiednimi są działki przyległe do działek, na których realizowane są budynki "w ramach budowy" lub działki położone po drugiej stronie ulicy. Następnie dokonana oceny, czy słusznie organy architektoniczno-budowlane odmówiły wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji z uwagi na niezgodność projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami m.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.").

Dla rozpoznania niniejszej sprawy znaczenie ma także art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przepis art. 190 p.p.s.a. wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, opublikowano w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 24 września 2024 r., II OSK 2337/23.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie.

Istota sporu w sprawie dotyczy tego, czy organy miały podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Skarżącym pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie pensjonatu wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Organy obu instancji uznały, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja Skarżących jest niezgodna z postanowieniami m.p.z.p.

Wskazać należy, że art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. (w brzmieniu właściwym dla oceny stanu prawnego sprawy) obligował organ administracji architektoniczno-budowlanej - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Wobec tego przedłożona przez Skarżących dokumentacja projektowa była przez organy obu instancji weryfikowana pod względem zgodności z obowiązującym m.p.z.p.

Organy ustaliły, że działka objęta planowaną inwestycją oznaczona numerem 1., Gmina S., obręb [...]., położona jest na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem A10.7MU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Dopuszczalne przeznaczenie towarzyszące dla tego terenu to zabudowa usługowa: pensjonaty, domy wypoczynkowe (symbol UP) oraz zabudowa usługowa: handel detaliczny w tym targowiska, usługi konsumpcyjne w tym rzemiosło, gastronomia (symbol UU).

W rozdziale 4 m.p.z.p. ustalono ogólne zasady zagospodarowania terenów i standardy zabudowy. W § 7 ust. 2 m.p.z.p. ustalono standardy zabudowy. W § 7 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. wskazano, że obowiązuje dostosowanie układu budynków realizowanych w ramach budowy, do układu zabudowy w granicach sąsiednich działek tzn. przyległych działek lub działek położonych po drugiej stronie ulicy, według zasad określonych w ppkt a-d przy czym powyższe ustalenia odnoszą się do budynków o podstawowym przeznaczeniu, nie dotyczą budynków gospodarczych, pomocniczych i garaży położonych w drugiej linii zabudowy oraz budynków położonych w terenach i działkach: UŁ, UD, RZ, P, TIW, TIE, a także terenów sportu i rekreacji oraz obsługi komunikacji. Stosownie do § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. szerokość elewacji frontowej nowych budynków, winna odpowiadać szerokości elewacji frontowych budynków analogicznych funkcji położonych na sąsiednich działkach, w przypadku szerokości budynków sąsiednich poniżej 5 m lub braku zabudowy, należy przyjąć szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18 m. W myśl zaś § 7 ust. 2 pkt 7 m.p.z.p. dla nowych obiektów o przeznaczeniu USS, USK i UL dopuszcza się szersze elewacje frontowe, pod warunkiem ich rozczłonkowania w rzucie, to jest wprowadzania co 18 do 20 m lokalnych min 50 centymetrowych wycofań lub wysunięć ścian.

Uwzględniając powyższe zapisy m.p.z.p. Starosta wskazał na niezgodność planowanej inwestycji z § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku wynosi 34,90 m, zaś sąsiednie działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi o szerokości elewacji frontowych około: 7,81 m, 11,67 m i 13,65 m. W sąsiedztwie projektowanej inwestycji brak jest budynków o analogicznej funkcji. Wobec tego zgodnie z zapisem § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. należy przyjąć szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku nie większą niż 18 m.

Zdaniem Skarżących szerokość elewacji frontowej nie większa niż 18 m dotyczyłaby jedynie sytuacji, gdyby szerokość elewacji frontowej budynków położonych na działkach sąsiednich była mniejsza niż 5 m lub gdyby brak było na tych działkach zabudowy w ogóle, a nie tylko zabudowy o analogicznej funkcji. Zaś przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale znajdujące się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niektóre z budynków położonych na działkach sąsiednich w jednostce planistycznej A10.7MU posiadają szerokość elewacji frontowej większą niż 18 m i są wykorzystywane przez właścicieli działek również jako pensjonaty.

Natomiast Wojewoda przyjął, że na działkach sąsiednich czyli bezpośrednio sąsiadujących lub zlokalizowanych w odległości kilku metrów od działki Inwestorów brak jest obiektów o analogicznej funkcji pensjonatu, są one zabudowane budynkami mieszkalnymi o szerokości elewacji frontowej większej niż 5 m. Wojewoda stwierdził, że zapis § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. jest nieprecyzyjny. Wobec tego interpretację ww. zapisu przedstawioną przez Skarżących można by uznać za prawidłową, gdyby nie postanowienie § 7 ust. 2 pkt 7 m.p.z.p. Zdaniem Wojewody wskazany zapis dopuszczający większą niż 18 m szerokość elewacji frontowej nie ma zastosowania do terenu inwestycyjnego, a zatem ustalenia określone w § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. należy odczytywać w taki sposób w jaki zrobił to Organ I instancji.

W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie uznały, że złożony przez Skarżących projekt budowlany jest niezgodny z § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. Starosta, po uprzednim wezwaniu Inwestorów (postanowieniami z 16 czerwca 2021 r., 20 września 2021 r., 9 maja 2022 r., 1 czerwca 2022 r. i 13 czerwca 2022 r.) do wykazania zgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie dopuszczalnej szerokości projektowanej elewacji frontowej obiektu, wobec braku prawidłowego uzupełnienia dokumentacji projektowej w tym zakresie, prawidłowo orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zaś Wojewoda prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Starosty uznając, że odpowiada ona prawu.

Uzasadniając powyższe stanowisko należy w pierwszej kolejności wskazać, że analizowany m.p.z.p. wyjaśnia pojęcie działek sąsiednich na jego potrzeby. W § 7 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. wskazano, że dla działek, na których realizowane są budynki "w ramach budowy" sąsiednie działki to działki przyległe lub działki położone po drugiej stronie ulicy. Dokonując wykładni § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. należy zatem uwzględnić pojęcie działek sąsiednich z § 7 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. i ustalić czy występują na nich budynki analogicznych funkcji co projektowany budynek Skarżących.

Wobec tego niezasadny jest zarzut Skarżących dotyczący naruszenia § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz odpowiadające mu zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Następnie należy wskazać, że w § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. określono dopuszczalną szerokość elewacji frontowej nowych budynków. Szerokość ta winna odpowiadać szerokości elewacji frontowych budynków analogicznych funkcji położonych na działkach sąsiednich, w przypadku szerokości budynków sąsiednich poniżej 5 m lub braku zabudowy, należy przyjąć szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18 m.

Ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika, że na działkach przyległych do działki inwestycyjnej i na działkach położonych po drugiej stronie ulicy w stosunku do działki inwestycyjnej nie występują budynki analogicznych funkcji co budynek Skarżących objęty wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę (budynek realizowany "w ramach budowy"). Sąsiednie działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi, które posiadają elewacje frontowe o szerokości większej niż 5 m. Okoliczności te są w sprawie bezsporne.

Zdaniem Skarżących ww. okoliczności wykluczają zastosowanie § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. do planowanej inwestycji. Skoro na działkach sąsiednich nie występują budynki analogicznych funkcji co projektowy budynek Skarżących, sąsiednie działki są zabudowane, a budynki mieszkalne na nich posadowione mają szerokość elewacji frontowej powyżej 5 m to żadna z przesłanek określonych w § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. nie została spełniona.

Jednakże Skarżący błędnie interpretują normę prawną wynikającą z § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., gdyż posługując się powołanym wyżej argumentem każdą z części tego przepisu interpretują odrębnie. Natomiast norma zawarta w pierwszej części przepisu § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. nakazuje ustalać szerokość elewacji frontowej nowych budynków w odniesieniu do szerokości elewacji frontowych budynków analogicznych funkcji. W dalszej zaś części tego przepisu, po przecinku wskazano na przypadek "szerokości budynków sąsiednich poniżej 5 m" oraz na przypadek "braku zabudowy". Przypadki te, zdaniem Sądu, odnoszą się do występujących w pierwszej części przepisu § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. "budynków analogicznych funkcji położonych na sąsiednich działkach". W konsekwencji szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18 m dla nowego budynku należy przyjąć, gdy szerokość budynków sąsiednich analogicznych funkcji jest mniejsza niż 5 m, a także gdy na sąsiednich działkach brak jest zabudowy budynkami analogicznych funkcji. Ten ostatni przypadek odnosi się do sytuacji Skarżących. Na działkach sąsiednich w stosunku do działki inwestycyjnej nie występują budynki o analogicznych funkcjach co projektowany budynek Skarżących, a zatem brak jest zabudowy budynkami analogicznych funkcji.

Zwrócić także należy uwagę na zasady wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie wskazuje się, że wykładnia ta powinna odbywać się według tych samych reguł, jakie znajdują zastosowanie przy innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r., II OSK 1739/14, opubl. w CBOSA). Do wykładni postanowień planu miejscowego należy więc stosować wykładnię literalną, funkcjonalną, celowościową i systemową. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy tak interpretować, aby jego postanowienia tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 1016/19, opubl. w CBOSA).

W tym kontekście słusznie Organ odwoławczy podniósł, że wykładni § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. nie można dokonywać w oderwaniu od ustaleń sformułowanych w następnym punkcie tego przepisu, tj. pkt 7, który tylko dla obiektów o przeznaczeniu USS, USK i UL dopuszcza, pod pewnymi warunkami, szersze elewacje frontowe. Gdyby przyjąć stanowisko Skarżących to szerokość elewacji frontowej nowego budynku mogłaby być dowolna, co doprowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego gminy, a zapis pkt 7 byłby zbędny. Zatem także wykładnia funkcjonalna analizowanego zapisu § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że odnosi się on do planowanej inwestycji w zakresie wymogu szerokości elewacji frontowej nie większej niż 18 m.

W konsekwencji uznać trzeba, że organy obu instancji dokonały właściwej wykładni przepisów m.p.z.p. i prawidłowo odmówiły wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. Za niezasadne należy zatem uznać sformułowane w skardze zarzuty naruszenia § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. i związane z nimi zarzuty naruszenia art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o regulację art. 7a § 1 k.p.a. to - jak wskazał NSA - nie znajduje ona w sprawie w ogóle zastosowania z uwagi na fakt, że sprawa o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy przyznania stronie uprawnienia, a nie nałożenia na stronę obowiązku ani pozbawienia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji administracyjnej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1, 2 i 3 k.p.a. należy wskazać, że tego rodzaju zarzut może odnieść skutek tylko wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, Skarżący nie wykazali, aby naruszenie przez Wojewodę zasady czynnego udziału strony w postępowaniu odwoławczym na skutek braku zawiadomienia Skarżących z art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący nie wykazali nawet jakiej czynności procesowej nie mogli dokonać i jakiego dowodu w sprawie nie mogli przedstawić.

Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę to kwestia ta nie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Skarżący mogli kwestionować bezczynność i przewlekłość działań Wojewody w odrębnym postępowaniu.

Końcowo należy wskazać, że organy w niniejszej sprawie procedowały w sposób zgodny z przepisami postępowania administracyjnego. Prawidłowo i w wyczerpujący sposób uzasadniły również swoje stanowisko dając tym samym Sądowi możliwość pełnej weryfikacji rozstrzygnięć z punktu widzenia legalności.

Odnosząc się do zawartych w skardze wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy i faktyczny zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Przy czym przeprowadzanie dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć uzupełnieniu przez sąd administracyjny materiału dowodowego, ani akt sprawy administracyjnej. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów tylko gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości związanych z tym czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, opubl. w CBOSA).

Uwzględniając powyższe, a także ocenę prawną i wytyczne NSA zawarte w wyroku z 24 września 2024 r. o sygn. akt II OSK 2337/23, Sąd na rozprawie oddalił wnioski dowodowe Skarżących.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.