Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 216/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2023 r. [...] w przedmiocie wstrzymania płatności na zalesianie 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. N. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej też jako "Dyrektor") po rozpatrzeniu odwołania M. N. decyzją z 23 marca 2023 r. [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Busku-Zdroju (dalej "Kierownika") z 22 lutego 2023 r. nr [...] o wstrzymaniu płatności na zalesianie.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Dyrektor wskazał, że materialnoprawną podstawę przyznania pomocy na zalesianie stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2026), zwana dalej "ustawą PROW" oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 655), zwane dalej "rozporządzeniem", a także przepisy unijne. Organ powołał się w szczególności na treść § 4, § 10 ust. 4 oraz § 13 ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia i wyjaśnił, co następuje.

Wnioskiem z 3 lipca 2006 r. skarżący zwrócił się do Biura Powiatowego ARiMR w Busku-Zdroju o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) o powierzchni 8,85 ha, w tym 5,44 ha iglaste i 3,41 liściaste. Postanowieniem z 2 sierpnia 2006 r. Kierownik stwierdził, że wnioskodawca spełnia warunki niezbędne do przyznania płatności za zalesianie. Następnie 17 maja 2007 r. do Kierownika wpłynęło oświadczenie strony o wykonaniu zalesienia wraz z zaświadczeniem Nadleśniczego Nadleśnictwa Chmielnik potwierdzającym, że zalesienie zostało wykonane zgodnie z Planem zalesienia z 5 czerwca 2006 r. Wobec powyższego decyzją z 21 maja 2007 r. nr [...] Kierownik przyznał skarżącemu pomoc na zalesianie w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu:

wsparcia na zalesienie w kwocie [...]zł - płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia;

premii pielęgnacyjnej w kwocie [...]zł - płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia;

premii zalesieniowej, w kwocie [...]zł - płatnej corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Płatność zalesieniowa przyznana na rzecz skarżącego została zrealizowana za pierwszy rok realizacji planu zalesienia oraz w latach 2007-2021 na podstawie składanych wniosków o wypłatę pomocy na zalesianie. Żądania strony wyrażone we wnioskach o wypłatę pomocy na zalesianie (PROW 2004-2006) były uwzględniane w całości.

W dniach 22-23 września 2022 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu uprawy leśnej przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, której wyniki zawarto w protokole z czynności kontrolnych nr [...]/0054/22. W kontrolowanym obszarze stwierdzono, że powierzchnia zalesiona nie jest zgodna z deklarowaną powierzchnią zalesioną we wniosku, tj. powierzchnia deklarowana to 8,85 ha, a powierzchnia stwierdzona to 7,81 ha. Brakująca powierzchnia 1,04 ha w zalesieniu to obszar bez sadzonek, tj. nieużytki, trzciny, chwasty wieloletnie takie jak nawłoć, samosiejki drzew. Z uwagi na to, że powierzchnia stwierdzona była mniejsza od deklarowanej zastosowano kod błędu [...] Na potwierdzenie powyższych ustaleń sporządzono raport z czynności kontrolnych, szkice kontrolowanego kompleksu leśnego i zdjęcia obrazujące stan działki zgłoszonej do płatności. Raport z czynności kontrolnych został przekazany wnioskodawcy w dniu kontroli. Strona wówczas nie kwestionowała wyników kontroli, akceptując raport własnym podpisem. Po ujawnieniu nieprawidłowości, decyzją z 25 listopada 2022 r. nr [...] Kierownik przyznał stronie premię zalesieniowej za 2022 r. w pomniejszonej wysokości. O decyzji tej strona wniosła odwołanie.

Natomiast omawianą w tej sprawie decyzją z 22 lutego 2023 r. nr [...] Kierownik wstrzymał stronie płatności na zalesianie do powierzchni 1,04 ha. Rozpoznając odwołanie od ww. decyzji, Dyrektor wskazał, że spór w sprawie dotyczy tego, czy doszło do częściowej likwidacji na powierzchni 1,04 ha założonej uprawy leśnej.

Odnosząc się do treści odwołania, Dyrektor wskazał, że Kierownik podjął decyzję o wstrzymaniu płatności na zalesianie na powierzchni 1,04 ha, bowiem w wyniku przeprowadzonej 22-23 września 2022 r. w gospodarstwie skarżącego kontroli na miejscu uprawy leśnej stwierdzono, że faktyczna powierzchnia zalesiona wynosi 7,81 ha i jest mniejsza od powierzchni objętej zobowiązaniem zalesieniowym o 1,04 ha. Skarżący przez kilkanaście lat nie informował Kierownika o tym, że powierzchnia uprawy leśnej uległa zmniejszeniu, nie zgłaszał okoliczności mających charakter siły wyższej, w wyniku której uprawa leśna mogła ulec zmniejszeniu - to zaś strona w pełni ponosi odpowiedzialność za stwierdzone w trakcie kontroli na miejscu nieprawidłowości. Jednocześnie nie zaistniała przesłanka wyłączająca obowiązek wstrzymania płatności, a mianowicie nie została wydana decyzja na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze albo nieleśne. Okoliczność likwidacji spornej części uprawy potwierdza szkic na zdjęciu satelitarnym oraz dokumentacja fotograficzna umieszczona na płycie znajdującej się w aktach administracyjnych.

Dyrektor podkreślił, że strona dobrowolnie zobowiązała się do realizacji 20-letniego zobowiązania zalesieniowego, co stanowi podstawowy warunek otrzymywania płatności. Skarżący był zatem świadomy tego, iż brak przestrzegania zasad programu może skutkować koniecznością pomniejszenia płatności, wstrzymaniem jej wypłaty, jak również koniecznością zwrotu otrzymanych już płatności. M. N. w 2006 r. zobowiązał się do prowadzenia uprawy leśnej przez okres 20 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności na zalesianie gruntów rolnych. Kontrola na miejscu, wykazała istotne uchybienia w przestrzeganiu podjętego przez stronę zobowiązania, co w konsekwencji doprowadziło do wstrzymania płatności na zalesianie do powierzchni 1,04 ha.

Zdaniem Dyrektora, ustalenie w trakcie kontroli, że na powierzchni 1,04 ha nie stwierdzono uprawy leśnej, nie mogło zostać uznane za prowadzenie uprawy leśnej i realizację zobowiązania podjętego 6 lipca 2007 r. Strona w żaden sposób nie dowodzi, że uprawa leśna w dniu kontroli faktycznie była na gruncie i do dnia kontroli była należycie pielęgnowana. Skarżący w żaden sposób nie udowodnił, że kontynuował prowadzenie założonej uprawy leśnej zgodnie z wymogami tej uprawy. Co więcej, na powierzchni, której dotyczy wstrzymanie płatności na zalesianie, nie stwierdzono w ogóle uprawy leśnej, czyli nie stwierdzono sadzonek (nawet nierokujących) lub sadzonek, którymi strona zastąpiła lub uzupełniła zalesienie. Dyrektor podkreślił, że w tej sprawie nie była kontrola na miejscu, na którą w odwołaniu powołuje się strona.

Dyrektor podniósł nadto, że sposób prowadzenia uprawy leśnej jest podporządkowany planowi zalesienia sporządzanemu przez wyspecjalizowany organ - Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. W niniejszej sprawie nie miało miejsce zastąpienie czy uzupełnienie nowymi sadzonkami w sytuacji, gdy posadzone sadzonki nie rokowały na rozwój zalesienia. Natomiast jedynie fakt zaistnienia sytuacji, gdy posadzone sadzonki nie rokują na rozwój zalesienia i konieczne jest ich zastąpienie czy uzupełnienie nowymi, zgodnie z zasadami gospodarki leśnej nie może być uznany za równoznaczny z likwidacją, czy częściową likwidacją uprawy leśnej w rozumieniu § 13 ust. 5 rozporządzenia. W trakcie kontroli na miejscu na obszarze 1,04 ha stwierdzono zaś nieużytki, trzciny, chwasty wieloletnie takie jak nawłoć, samosiejki drzew. Na spornym gruncie nie stwierdzono natomiast jakichkolwiek sadzonek, jak również żadnych działań mających na celu uzupełnienie brakującej uprawy leśnej. Istotnym w niniejszej sprawie, potwierdzającym to, że doszło do częściowej likwidacji uprawy leśnej jest fakt, że Starosta Powiatowy w Busku-Zdroju 13 marca 2012 r. i 16 listopada 2012 r. w oparciu o protokoły oceny udatności uprawy leśnej oraz plan zalesienia gruntu porolnego dokonał zmiany klasyfikacji gleboznawczej działek nr [...] i [...], o czym stanowią decyzje znak: [...] oraz [...], zgodnie z którymi zapis w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] to: Ls IV - 11,86 ha, Ls V - 4,05 ha oraz W/Ls IV - 0,05 ha, zaś dla działki nr [...] to: Ls IV - 6,8420 ha i W/Ls IV - 0,1232 ha.

Biorąc pod uwagę stwierdzony w trakcie kontroli brak uprawy leśnej w obliczu stanu faktycznego stwierdzonego przez Starostę, w ocenie Dyrektora, w tej sprawie na powierzchni 1,04 ha, zgodnie z zasadami gospodarki leśnej, doszło do częściowej likwidacji uprawy leśnej w rozumieniu § 13 ust. 5 rozporządzenia.

Nadto Dyrektor przypominał, że we wniosku z 3 lipca 2006 r. strona zobowiązała się do niezwłocznego informowania Agencji na piśmie o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, pobieranie lub wypłacanie płatności na zalesianie gruntów rolnych objętych wnioskiem.

Odnosząc się do treści odwołania, Dyrektor podniósł, że jednym z warunków przyznania płatności zalesieniowych jest prowadzenie uprawy leśnej zgodnie z podjętym zobowiązaniem. Dofinansowanie przysługuje do rzeczywistej powierzchni kwalifikowanej do płatności. Powierzchnia kwalifikująca się do płatności jest ustalana na podstawie dostępnego materiału sprawy. W niniejszej sprawie stan faktyczny został ustalony w oparciu o uprawnione dokumenty - na podstawie przeprowadzonej w gospodarstwie strony kontroli na miejscu, w oparciu o raport z tej kontroli. Czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach Unii Europejskiej, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji. Ustalenia organu odpowiedzialnego za kontrole na miejscu odnośnie ww. działek rolnych nie budziły zastrzeżeń. Wobec powyższego podstawą do wydania rozstrzygnięcia w sprawie był dokument urzędowy (raport z kontroli na miejscu), który nie został obalony w toku postępowania. Strona nie złożyła bowiem jakichkolwiek oświadczeń, opinii, ekspertyz czy innych dokumentów na poparcie swojego stanowiska, a odwołanie od decyzji ograniczało się jedynie do polemiki na temat pojęcia częściowej likwidacji uprawy leśnej oraz wniosku strony o uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Sumując Dyrektor stwierdził, że skoro ustalenia kontroli, które należało uznać za wiarygodne i rzetelne, wykazały nieprawidłowości na spornym gruncie, to zawarte w decyzji Kierownika orzeczenie o wstrzymaniu płatności na zalesianie do powierzchni 1,04 ha jest zasadne i zgodne z prawem.

M. N. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Dyrektora, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 5 ust. 2 ustawy PROW w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia w sytuacji, gdy skarżący spełnił wymagania określone w § 3 tego rozporządzenia, tj. dokonał zalesienia działek rolnych i pielęgnował uprawę leśną przez okres wskazany w tym przepisie;

2) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na protokole kontroli, który jest kwestionowany przez stronę i nie daje odpowiedzi na pytanie, czy skarżący zaprzestał uprawy leśnej na spornej powierzchni i podjął działania pielęgnacyjne mające na celu spowodowanie wzrostu sadzonek, a także niedopełnienie obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że w niniejszej sprawie istnieje spór co do tego, czy skarżący dokonał częściowej likwidacji założonej uprawy leśnej na powierzchni 1,04 ha wskazanej przez organ. Skarżący zarzucił, że kontrola przeprowadzona przez organ 22-23 września 2022 r. nie była rzetelna i nie powstał raport z czynności kontrolnych. Kontrola 24 grudnia 2012 r. nie wykazała zaś żadnych nieprawidłowości. Skarżący podniósł, że grunt został zalesiony, na dowód czego istnieją rachunki na zakup sadzonek na nasadzenia do 2012 r. Grunt został przekwalifikowany z gruntu rolnego na grunt leśny co do całej powierzchni, tj. 8,85 ha. Na spornym terenie 1,04 ha nie istnieje żadna uprawa, skarżący z tej powierzchni nie pobiera innych dopłat niż za zalesienie. Grunt jest glebą piaszczystą. Skarżący nie zlikwidował lasu i to nie skarżący urządzał plan zalesienia, a przez 5 lat pielęgnował posadzone sadzonki, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt b rozporządzenia. Protokół z 2012 r., w którym nie stwierdzono nieprawidłowości, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Skarżący od początku postępowania powoływał się na podany w protokole stan faktyczny ustalony w toku kontroli, w którym nie stwierdzono likwidacji części uprawy leśnej. Podkreśli, że na stronach protokołu zawarte zostało zastrzeżenie, iż wartość powierzchni stwierdzonej w czasie kontroli na miejscu ma charakter warunkowy i może w zależności od dalszych czynności podejmowanych przez ARiMR ulec zmianie.

Zdaniem skarżącego, co najmniej przedwczesne jest ustalenie organu, że założona uprawa leśna na gruntach rolnych została częściowo zlikwidowana na powierzchni 1,04 ha. Zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający do podjęcia decyzji odmawiającej płatności. Organy nie ustaliły bowiem, czy istniały sadzonki drzew w trakcie kontroli, czy nosiły cechy obumarcia czy też gleba bądź warunki atmosferyczne nie zaszkodziły wzrostowi tych drzewek. Organ nie wykazał, czy skarżący podejmował jakiekolwiek działania i zabiegi na gruncie, które miały zmierzać do trwałej likwidacji uprawy leśnej, czy świadczyć o faktycznym zaprzestaniu dokonywania na gruncie uprawy leśnej, czy miały na celu utrzymywanie zalesienia i kontynuowanie prowadzenia założonej uprawy.

Dalej skarżący podniósł, że Dyrektor nie odniósł się do okoliczności dotyczących wykonania prac na gruncie celem pielęgnacji sadzonek w następstwie wykonania zaleceń związanych z planem urządzenia lasu. Nie ustalił i nie wyjaśnił, czy działania i zabiegi podejmowane przez skarżącego na gruncie zmierzały do trwałej likwidacji uprawy leśnej, czy świadczyły o faktycznym zaprzestaniu dokonywania na gruncie uprawy leśnej, czy miały na celu utrzymywanie zalesienia i kontynuowanie prowadzenia założonej uprawy leśnej. Zdaniem skarżącego, organ ograniczył się do stwierdzenia, że doszło do likwidacji części uprawy leśnej, niezależnie od przyczyn, jakie spowodowały konieczność ingerencji w tę uprawę leśną. Nie zbadał i nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, że istniejące warunki na części działki uniemożliwiały wzrost posadzonych sadzonek. Skarżący przedłożył fotografie potwierdzające istnienie nasadzeń na gruncie, co świadczy o tym, że kontrola na podstawie której wydano decyzje była nierzetelna.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonego aktu i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 31 maja 2023 r. skarżący poparł skargę i wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego protokołu kontroli ARiMR z 9 marca 2023 r. na okoliczność przyczyn obumierania sadzonek, a tym samym na okoliczność, że nie doszło do likwidacji uprawy.

Pismem procesowym z 13 czerwca 2023 r. Dyrektor wyjaśnił, że 18-19 kwietnia 2023 r. została przeprowadzona kontrola kompleksu leśnego (działki rolne A i AA) na działce nr [...] o powierzchni 5,80 ha (pierwotna powierzchnia wynosiła 6,84 ha i została pomniejszona o 1,04 ha, na której stwierdzono, że doszło do likwidacji uprawy leśnej). W wyniku tej kontroli potwierdzono, że uprawa leśna wynosi 5,80 ha, a obszar którego dotyczy wstrzymanie płatności to teren podmokły i zalany. Dyrektor nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że powyższy protokół potwierdza, iż nie doszło do częściowej likwidacji uprawy.

Na rozprawie 22 czerwca 2023 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania sprawy o sygn. akt I SA/Ke 215/23 i I SA/Ke 216/23. Pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poparł wnioski dowodowe zgłoszone w pismach procesowych z 31 maja 2023 r. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, zaś wnioski dowodowe pozostawił do uznania Sądu.

Sąd odmówił przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w pismach procesowych skarżącego z 31 maja 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Busku-Zdroju orzekł o wstrzymaniu płatności na zalesianie i decyzję tę - zaskarżoną do Sądu - decyzją Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy.

Materialnoprawną podstawę przyznania, a obecnie wstrzymania pomocy na zalesianie stanowiły, w szczególności, ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2026 j.t.), zwana dalej "ustawą PROW" oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U z 2019r., poz. 655, ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem zalesieniowym".

W dniach 22 do 23 września 2022 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu uprawy leśnej, w wyniku której stwierdzono, że powierzchnia zalesiona nie jest zgodna z deklarowaną powierzchnią zalesioną we wniosku, tj. powierzchnia deklarowana to 8,85 h ha, a powierzchnia stwierdzona to 7,81 ha. W trakcie kontroli stwierdzono i zapisano w protokole, że brakująca powierzchnia w zalesieniu to obszar bez sadzonek, tj. nieużytki, trzciny, chwasty wieloletnie takie jak nawłoć, samosiejki drzew. Z uwagi na to, że powierzchnia stwierdzona była mniejsza od deklarowanej, zastosowano kod błędu [...]

Następnie, jak podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, cyt.: "W dniu 22 lutego 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Busku-Zdroju decyzją Nr [...] wstrzymał płatności na zalesianie do powierzchni 1,04 ha."

Przypomnieć należy w tym miejscu, że decyzje wydane w tej sprawie zostały oparte m.in. o przepis § 13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy uprawa leśna została częściowo zlikwidowana przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, płatność na zalesianie wypłacona w odniesieniu do gruntów, na których uprawa ta została zlikwidowana, podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, chyba że na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwy organ, w formie decyzji, wyraził zgodę na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze albo nieleśne, przy czym wsparcie na zalesienie nie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi, jeżeli częściowa likwidacja uprawy leśnej nastąpiła po upływie 5 lat od dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie.

Oznacza to zasadniczo, że jeżeli uprawa leśna została częściowo zlikwidowana przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, to wstrzymaniu podlega płatność na zalesianie w odniesieniu do gruntów, na których uprawa ta została zlikwidowana.

W tej sprawie nie wynika z treści rozstrzygnięć decyzji kwestionowanych skargą, że płatność na zalesianie została wstrzymana wyłącznie w odniesieniu do gruntów, co do których stwierdzono, że uprawa została zlikwidowana. Dopiero wnikliwa analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a następnie uzasadnienia decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że wynikiem prowadzonego postępowania miało być wydanie decyzji rozstrzygającej o wstrzymaniu płatności na zalesianie tylko w odniesieniu do powierzchni 1,04 ha ha, czyli wstrzymanie tej płatności tylko w części.

Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej (pkt 1), datę wydania (pkt 2), oznaczenie strony (pkt 3), powołanie podstawy prawnej (pkt 4), rozstrzygnięcie (pkt 5), uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6), pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie zrzeczenia się odwołania i skutkach (pkt 7) oraz podpis (pkt 8) oraz w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy (pkt 9).

Rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.) jest jej kwintesencją, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. Natomiast uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. (por. wyrok NSA z 2 lipca 2018 r., I OSK 873/18, publ. w cbois i tam: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014 str. 447 i n. , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2012, str. 440 i n.).

Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Wyróżnienie w tych przepisach poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności, czy zupełności decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników. Odrębność ta związana jest zwłaszcza z ich funkcją i charakterem. Inaczej mówiąc, to z osnowy decyzji jej adresat ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie danej decyzji administracyjnej (zob. wyrok WSA w Kielcach sygn. akt I SA/Ke 113/23, publ. w cbois).

Rolą uzasadnienia jest z kolei transparentne wyjaśnienie adresatowi decyzji, dlaczego (z jakich powodów) owa indywidualizacja uprawnień lub obowiązków nastąpiła. Sytuacja, w której w celu określenia treści zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku koniecznym jest sięganie do treści uzasadnienia, stanowi przejaw zacierania się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej, czego w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób zaakceptować (zob. wyrok WSA w Kielcach sygn. akt I SA/Ke 113/23). Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja (zob. cyt. wyrok NSA, sygn. akt I OSK 873/18).

Skoro więc kontrolowane obecnie decyzje administracyjne zawierają oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji, to wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) i to naruszenie bez wątpienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem z okoliczności sprawy i stanowiska organów orzekających w postępowaniu administracyjnym wynika, że płatność dla skarżącego na zalesianie powinna być wstrzymana do powierzchni 1,04 ha, to sentencja tych decyzji nie zawiera takiego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego przedstawionego na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, należy wyjaśnić, że wpływu na prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych nie mogą mieć wyniki kontroli w gospodarstwie skarżącego przeprowadzonej kilka miesięcy po kontroli (z powodu której wszczęto przedmiotowe postępowanie), albowiem istotne jest to, czy odpowiednia uprawa leśna była prowadzona na datę kontroli odbytej we wrześniu 2022 r. Z tych powodów Sąd uznał, że wniosek dowodowy strony skarżącej zgłoszony w piśmie z 31 maja 2023 r. nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem zgłoszone w nim dowody nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Przypomnieć trzeba, że dotąd strona skarżąca skutecznie nie podważyła ustaleń kontroli na miejscu dokonanej 22 – 23 września 2022 r. Skarżący nie jest zwolniony z obowiązku dowodzenia okoliczności, na które się powołuje. Taką możliwość posiada w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego.

Niemniej z podanych wyżej powodów Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w kwocie [...]zł, na które składają się: wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - [...] zł (pkt 2 wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, a wydając decyzję administracyjną dostosują się do wymagań określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.