Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 86/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Orzeczono o wymierzeniu grzywny za bezczynność-art. 149 par. 2 P.P.S.A.
Powołane przepisy: article: art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a i par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Rowiński, po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postępowaniu zażaleniowym znak: DOZ-OAiK.650.951.2021.KS I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza bezczynność organu w rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 czerwca 2021 r., nr 382/2021; III. stwierdza, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą we W. ("skarżący") jest bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("MKiDN", "Minister") w sprawie rozpatrzenia zażalenia skarżącego na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("DWKZ") nr 382/2021 z 7 czerwca 2021 r., zarzucana w następujących okolicznościach:

Postanowieniem nr 382/2021 z 7 czerwca 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku położonego przy ul. [...] w O. oraz odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu.

Wskazane postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 15 czerwca 2021 r., natomiast 22 czerwca 2021 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej operatora wyznaczonego) skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie. Zażalenie to wpłynęło do DWKZ 28 czerwca 2021 r., a następnie przy piśmie tego organu z 30 czerwca 2021 r. zostało przekazane do organu drugiej instancji. Ostateczne akt sprawy wraz z zażaleniem wpłynęły do Ministra 6 lipca 2021 r.

Wobec nierozpatrzenia przedmiotowego zażalenia oraz niewydania postanowienia, skarżący pismem z 15 stycznia 2023 r. (nadanym w placówce pocztowej operatora wyznaczonego 16 stycznia 2023 r.) wniósł na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej: "k.p.a.") ponaglenie do Ministra na niezałatwienie sprawy w terminie. Wskazał w nim, że organ powinien załatwić sprawę w ciągu miesiąca, a termin ten został przekroczony.

I dalej, w dniu 17 stycznia 2023 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej operatora wyznaczonego) skarżący wniósł skargę do tut. Sądu na bezczynność Ministra w rozpatrzeniu jego zażalenia na postanowienie DWKZ z 7 czerwca 2021 r. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w ciągu jednego miesiąca, stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Wskazał, że postanowieniem z 26 maja 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.951.2021.KS rozpatrzył zażalenie skarżącego i zakończył przedmiotowe postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd dostrzega, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dale: "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy opieszałości organu w przypadku określonym w pkt 2 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem skarżący skierował do organu prowadzącego postępowanie ponaglenie (stosując się do art. 37 § 1 k.p.a.).

Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze opieszałości w rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie DWKZ z 7 czerwca 2021 r. (wydanego z wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony), Sąd wyjaśnia, że pojęcia bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak, bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. "Aby zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził ją opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. W takim postępowaniu ocenie podlega również zasadność wyznaczenia nowego terminu do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a." (v. postanowienie NSA z 1 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). Powyższe prowadzi do wniosku, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu.

Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności; wywodzi się w niej bowiem o nierozpatrzeniu zażalenia poprzez wydanie aktu w zakreślonym prawem terminie, akcentując brak podjęcia przez Ministra jakichkolwiek działań w celu zakończenia postępowania zażaleniowego. Co więcej - Sąd uznał, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, albowiem MKiDN naruszył obowiązujący porządek prawny; w dacie wniesienia przez skarżącego rozpoznawanej skargi pozostawał bowiem w bezczynności.

Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na ww. stan naruszenia prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis ten reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Bezczynność, przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). To samo dotyczy postępowania zażaleniowego. Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). Nowy termin załatwienia sprawy jest terminem o charakterze instrukcyjnym; nie dotyczy poszczególnych czynności procesowych, lecz załatwienia sprawy, a zatem termin określony w tym trybie nie może być zmieniany przez organ, który go ustalił, czy inaczej: nie może być on wielokrotnie wydłużany.

W niniejszej sprawie Minister (będąc do tego zobowiązany) nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia zażalenia skarżącego "w rozsądnym" terminie. Termin ten należało liczyć od daty wpływu zażalenia skarżącego do MKiDN, a więc od 6 lipca 2021 r.; stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. należało zaś przyjąć, że upływał on z dniem 6 sierpnia 2021 r. Tymczasem jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych postanowienie w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego zostało wydane dopiero 26 maja 2023 r., a więc po ponad dwudziestu dwóch miesiącach od wpływu do organu zażalenia i po ponad czterech miesiącach od wniesienia przez skarżącego skargi na bezczynność Ministra w analizowanej sprawie. Znamienne przy tym jest, że Minister we wskazanym okresie (tj. od wpływu zażalenia na postanowienie tj. od 6 lipca 2021 r.), nie podjął żadnych czynności, nie zastosował się także do przepisów art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił skarżącego o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie. Nie uczynił tego także po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia, co miało miejsce 16 stycznia 2023 r., a więc już po ponad osiemnastu miesiącach od wpływu podlegającego rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie MKiDN z 7 czerwca 2021 r.

Analizując akta sprawy Sąd uznał w efekcie, że rozpoznawana skarga jest zasadna; w przedstawionej w niej sprawie administracyjnej doszło bowiem do bezczynności Ministra, rozumianej jako brak działań organu wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu rozpatrzenie - w tym przypadku – zażalenia i wydanie postanowienia w terminie określonym w art. 35 § 3 (lub wyznaczonym zgodnie z art. 36) k.p.a. Nadto, dokonując gradacji stwierdzonego naruszenia Sąd uznał, że wskazana bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że opieszałość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ona prawo); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie Ministra w wydaniu aktu jako "znaczące" (zażalenie skarżącego wpłynęło do MKiDN 6 lipca 2021 r.), albowiem Minister, mimo że miał miesiąc na jego wydanie, nie uczynił tego przez ponad 22 miesiące, co więcej orzeczenie w sprawie wydał dopiero cztery miesiące po wniesieniu skargi przez skarżącego na zarzucaną (i potwierdzoną przez Sąd) bezczynność; zaniechał przy tym stosowania się do obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. Dlatego też ocenianą opieszałość Sąd ocenił surowo, tj. przyjął, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji Sąd za zasadne uznał także wymierzenie organowi z urzędu grzywny w wysokości 1000 zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd zauważa przy tym, że instytucja grzywny przewidziana w ww. przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść ww. przepisu wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność/przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. NSA w wyroku z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym (a zarazem koniecznym) środkiem dyscyplinującym organ, o działaniu zarazem prewencyjnym, będzie wymierzenie temu organowi grzywny w ww. kwocie.

To wszystko obligowało w efekcie Sąd do: umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania Ministra do wydania postanowienia (bo to zostało wydane przez Ministra 26 maja 2023 r.), stwierdzenia, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu o charakterze kwalifikowanym, a także orzeczenia o wymierzeniu temu organowi grzywny.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł o powyższym w pkt I do IV sentencji wyroku.

Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł zaś o kosztach postępowania sądowego - w pkt V, uwzględniając wysokość wpisu od skargi i koszty zastępstwa procesowego.