Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 435/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 416/22 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] na rzecz J. M. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 416/22 oddalił skargę J. M. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Częstochowie w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J. M. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący"), wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2022 r., złożonym w formie elektronicznej, zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w Częstochowie (dalej: "organ") o przesłanie poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 1049S.

Organ, w pisemnej odpowiedzi z 29 sierpnia 2022 r., poinformował wnioskodawcę, że nie posiada wersji elektronicznej projektu stałej organizacji ruchu dla wskazanej drogi oraz że wersja papierowa przedmiotowego projektu znajduje się w siedzibie organu i może być udostępniona do wglądu na miejscu, po wcześniejszym złożeniu właściwego wniosku. Ponadto wskazał, że organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych powiatu częstochowskiego jest Starosta Częstochowski.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Częstochowie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Poza sporem jest zatem, że w niniejszej sprawie adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, skarżący wystąpił do organu o przesłanie poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 1049S. Skarżący nie wskazał, na jakiej podstawie opiera swój wniosek, a w szczególności, że wnosi o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p., ponadto nie upewnił się uprzednio, czy organ dysponuje elektroniczną wersją projektu organizacji ruchu dla wskazanej drogi.

Sąd I instancji stwierdził, że sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe czy ogólne nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r., I OSK 59/17, wyrok WSA w Olsztynie z 19 lipca 2022 r., II SAB/Ol 4/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Założeniem przepisów u.d.i.p. jest niewątpliwie udzielenie wnioskodawcom żądanej informacji publicznej, o ile jest to możliwe i leży w zakresie kompetencji organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że w niniejszej sprawie organ przystąpił do załatwienia sprawy w trybie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") i w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 1 sierpnia 2022 r. poinformował go pismem z 29 sierpnia 2022 r., że nie posiada wersji elektronicznej projektu stałej organizacji ruchu dla wskazanej przez skarżącego drogi.

Nie można zatem w ocenie Sądu orzekającego w sprawie wymagać od organu udzielenia informacji w formie, której nie posiada. Nie można zobowiązać kogokolwiek do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie ze względów technicznych byłoby niewykonalne. Informacja publiczna musi odnosić się do sfery istniejących faktów, a nie do sfery przypuszczeń bądź informacji, których organ nie posiada.

Sąd I instancji stwierdził, że organ w przedmiotowej sprawie udzielił skarżącemu odpowiedzi, przy czym wobec braku wskazania podstawy prawnej wniosku przez skarżącego uczynił to z zachowaniem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Należy wskazać, że to skarżący zainicjował postępowanie, był wnioskodawcą, a zatem powinien sprecyzować nie tylko czego się domaga, ale również na jakiej podstawie, ponadto mógł się uprzednio dowiedzieć, czy organ dysponuje informacją we wskazanej formie. Jeśli natomiast tego nie uczynił, organ miał prawo potraktować wniosek jak każde podanie inicjujące postępowanie.

Podsumowując, brak jest jakichkolwiek podstaw do zobowiązania organu do udzielenia informacji w formie zgodnej z niewykonalnymi oczekiwaniami skarżącego. Organ wskazał przy tym na inną możliwość zapoznania się przez skarżącego z interesującym go dokumentem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał zarzuty podniesione w skardze za całkowicie bezzasadne i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w przypadku gdy skarżący we wniosku o udostępnienie informacji nie wskazał, że domaga się udostępnienia żądanej informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, do załatwienia wniosku skarżącego znajdą zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej, tymczasem wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a więc powinna podlegać udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ww. ustawą. Z przedmiotowego przepisu wynika bowiem, że to charakter żądanej informacji determinuje tryb załatwienia wniosku, nie zaś wskazanie przez wnioskodawcę podstawy prawnej żądania;

2) art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że posiadanie informacji publicznej rozumiane jest poprzez posiadanie informacji w formie żądanej przez osobę wnioskującą o udostępnienie informacji publicznej oraz, iż brak posiadania przez organ wersji elektronicznej dokumentu, którym organ dysponuje w formie papierowej, jest równoznaczne z brakiem posiadania informacji publicznej.

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Częstochowie nie pozostawał w bezczynności z zakresie udostępnienia informacji publicznej i oddalenie skargi, w sytuacji gdy na dzień złożenia skargi organ uchybił 14-dniowemu terminowi wymaganemu dla załatwienia wniosku, nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji we wskazanej formie, jak również nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej;

2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Częstochowie był uprawniony do rozpoznania wniosku w trybie art. 35 k.p.a., nie zaś w oparciu o przepisy ustawy informacji publicznej, w sytuacji gdy skarżący wnioskował o udostępnienie informacji będącej informacją publiczną, zatem do rozpoznania wniosku skarżącego miały zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś przepisy k.p.a.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Częstochowie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowaniu kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a zatem teoretycznie rozważeniu w pierwszej kolejności powinny podlegać przepisy postępowania. Trzeba jednak wziąć pod uwagę specyfikę rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej, która dotyczy kwestii bezczynności podmiotu zobowiązanego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tego rodzaju sprawach ustalenia stanu faktycznego sprowadzają się zasadniczo do treści wniosku, natomiast spór dotyczy kwalifikacji żądania wniosku w kontekście definicji informacji publicznej. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej muszą zostać przeanalizowane i rozpoznane łącznie.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są prawidłowo (czytelnie) skonstruowane.

Jako zarzut naruszenia prawa materialnego został wskazany art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Żaden z wyżej wymienionych przepisów nie odnosi się do konstrukcji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dotyczy tego art. 10 u.d.i.p., który jednakże nie został powołany w podstawach skargi kasacyjnej. Rację ma jednak skarżący kasacyjnie, że informacja, o której udostępnienie wystąpił we wniosku, stanowi informację publiczną. Kwestii tej jednak Sąd pierwszej instancji nie przesądził w sposób pozytywny, uznając, że wniosek nie był na tyle jasno sformułowany, aby uznać, że dotyczył informacji publicznej.

Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić. We wniosku skarżący kasacyjnie domagał się przesłania "poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 1049S". Nie sposób w tak skonstruowanym żądaniu wniosku dopatrzeć się jakiejkolwiek niejasności. Sąd pierwszej instancji przytoczył na s. 4 uzasadnienia wyroku ugruntowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych definicję informacji publicznej, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest trafna. Za informację publiczną uznaje się bowiem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.

Nie sposób podzielić poglądu, że projekt stałej organizacji ruchu dla drogi 1049S nie stanowi informacji publicznej. Został on bowiem wytworzony przez organ administracji publicznej w zakresie wykonywanych zadań władzy publicznej. To, czy wniosek obejmuje żądanie udostępnienia informacji publicznej, należy rozpoznawać od strony podmiotowej i przedmiotowej. Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. jako organ administracji publicznej. Od strony przedmiotowej (art. 1 ust. 1 u.d,i,p.) treść żądania wniosku również wskazuje na to, że obejmuje on żądanie w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Powyższe nie przesądza rzecz jasna jeszcze o tym, czy informacja objęta żądaniem wniosku winna podlegać udostępnieniu, jednakże jest to punkt wyjścia do dalszych rozważań.

Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. jest trafny w tym zakresie, że brak posiadania przez podmiot zobowiązany wersji elektronicznej dokumentu objętego żądaniem wniosku nie jest równoznaczny z nieposiadaniem informacji objętej wnioskiem. Organ wszak w piśmie z 29 sierpnia 2022 r. przyznał, że posiada żądaną informację (projekt organizacji ruchu dla drogi 1049S), tyle że nie w wersji elektronicznej, lecz papierowej. Dla stwierdzenia faktu posiadania określonej informacji nie ma znaczenia forma jej nośnika. Tymczasem Sąd pierwszej instancji błędnie utożsamił posiadanie informacji publicznej z dysponowaniem nią w formie, jakiej domaga się we wniosku skarżący kasacyjnie. Błędne jest również stanowisko Sądu, iż wnioskodawca jest zobligowany do upewnienia się przed wniesieniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czy organ dysponuje tą informacją w formie objętej wnioskiem.

Należy podnieść, że tryb postępowania w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie reguluje art. 14 u.d.i.p., zgodnie z którym:

Art. 14 ust. 1: Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

W podstawach skargi kasacyjnej został powołany jedynie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Choć skarżący kasacyjnie pominął art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w podstawach skargi kasacyjnej, z pozostałych przytoczonych przepisów można odczytać, że kwestionuje ocenę przez Sąd pierwszej instancji czynności podjętych przez organ w toku postępowania. Skarżący kasacyjnie powołał w szczególności art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Biorąc pod uwagę, że żądanie wniosku obejmowało udostępnienie informacji publicznej, a podmiot zobowiązany poinformował wnioskodawcę pismem z 29 sierpnia 2022 r., że nie posiada informacji w formie, która została wskazana we wniosku oraz wskazał, że może być udostępniona wersja papierowa projektu, kolejną czynnością powinno być udostępnienie informacji po złożeniu wniosku w formie, która jest możliwa lub wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji brak jest jednak odniesienia do tego, czy któraś z wyżej wymienionych czynności została dokonana.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. Wniosek, mimo braku wskazania w nim podstawy prawnej żądania, niewątpliwie obejmował żądanie udostępnienia informacji publicznej, zatem nie mógł w postępowaniu zmierzającym do załatwienia wniosku znaleźć zastosowania art. 35 § 3 k.p.a. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej wchodzi bowiem w fazę postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (regulowanego przepisami k.p.a.) dopiero w chwili wydania decyzji, o których mowa w art. 14 ust. 2 lub 16 ust. 1 u.d.i.p. Kwestia terminu załatwienia sprawy jest uregulowana w art. 13 u.d.i.p., zatem błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 35 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest uzasadniona i wobec powyższego, na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji ustali, jakie czynności były podejmowane w postępowaniu w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 sierpnia 2022 r. i dokona oceny, czy zaistniała bezczynność w rozpoznaniu tego wniosku, uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę prawną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.