Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 927/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 1 i 3 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot Mładanowicz Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 834/10 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/GL 834/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – po rozpoznaniu skargi K. D. - uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. K. D., właściciel działki nr [...] położonej przy ul. L. w D., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej (dalej PINB) "o spowodowanie decyzyjnie likwidacji ocieplenia" budynku przy ul. Legionów [...], które zostało wykonane na części jego działki. Wskazał, że zrealizowane przez współwłaściciela sąsiedniej działki ocieplenie koliduje z planowaną przez niego nadbudową parterowego budynku.

W dniu [...] października 2009r. inspektorzy PINB przeprowadzili kontrolę robót budowlanych zrealizowanych na nieruchomości przy ul. L. w D., w toku której ustalili, że docieplenie nadbudowanego budynku mieszkalno-usługowego wchodzi na sąsiedni budynek znajdujący się na działce nr [...], km. 101. Organ ustalił także, że budynek istniejący na sąsiedniej działce (nr [...]) został rozbudowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia [...] września 2005 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego o funkcję mieszkalną, a także decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] wprowadzającą zmiany do zatwierdzonego projektu budowlanego.

Pismem z dnia [...] października 2009 r. PINB wezwał K. D. do przedłożenia dowodu, że docieplenie budynku znajdującego się na działce nr [...] zostało zrealizowane niezgodnie z projektami budowlanymi zatwierdzonymi decyzjami Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik K. D. radca prawny K. G. wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza zatwierdził podział zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na dwie działki o numerach [...] i [...].

Do pisma dołączona została kopia wyrysu z mapy zasadniczej dowodząca, że ściany istniejącego na podzielonej działce budynku są usytuowane w granicy działki.

Odpowiadając na to wystąpienie PINB stwierdził, że przesłane dokumenty nie wskazują, że docieplenie na budynku U. i R. T. wykonane zostało z przekroczeniem granic sąsiedniej nieruchomości. Kolejnym pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. organ wezwał pełnomocnika K. D. do przedłożenia w terminie 14 dni dowodu potwierdzającego, że doszło do realizacji docieplenia budynku z przekroczeniem granicy nieruchomości.

W związku z nieprzedłożeniem przez K. D. żądanego dowodu PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ podał, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż rozbudowa budynku została zrealizowana zgodnie z projektem zagospodarowania działki, a także projektem architektoniczno-budowlanym, tak w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji.

W odwołaniu K. D. domagał się uchylenia decyzji PINB i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. K. D. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności przez odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji naruszył także art. 78 § 2 w zw. z art. 8 k.p.a. w związku z niewydaniem postanowienia odmawiającego uwzględnienia jego wniosku dowodowego. Wniosek dowodowy strony zmierzający do ustalenia czy zrealizowane docieplenie budynku posadowionego na działce nr [...] przekracza granicę prawną nieruchomości ustanowioną na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej powinien zostać uwzględniony na podstawie art. 78 § 1 k.p.a., gdyż przedmiotem dowodu z opinii biegłego geodety była okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 roku, nr [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB) działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ wyjaśnił, iż roboty wykonane zostały w zgodzie ze stanem prawnym, co potwierdza obowiązująca decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadku natomiast istotnego odstąpienia od projektu budowlanego organ nadzoru winien podjąć działania przewidziane w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, a w szczególności nałożyć obowiązek przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robot budowlanych. Zdaniem ŚWINB realizacja budynku łącznie z dociepleniem jego ściany granicznej została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem. Inwestorzy nie dokonali żadnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia przez PINB art. 78 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. bowiem organ I instancji wprawdzie nie wydał postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, ale w skierowanym do strony piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. uzasadnił odmowę przeprowadzenia tego dowodu, a argumentację tę powtórzył w uzasadnieniu decyzji. ŚWINB zauważył, że w aktach sprawy znajduje się nie zakwestionowana przez skarżącego inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza przedmiotowego budynku z 2007r.

Organ odwoławczy za chybiony uznał też zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podkreślając, że kwestie naruszenia prawa własności skarżącego poprzez przekroczenie przez docieplenie granicy prawnej działki nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego lecz do właściwości sądów powszechnych i stanowią materię stricte cywilistyczną.

W skardze K. D., zastępowany przez radcę prawnego K. G., domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji PINB, tj. naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 2 w zw. z art. 8 k.p.a. Dodatkowo wskazał, że do naruszenia ostatnio wymienionych dwóch przepisów doszło także w związku z art. 84 § 1 i art. 123 § k.p.a. Zdaniem skarżącego słuszności zarzutu braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy dowodzi zapis zamieszczony w protokole kontroli z dnia 8 października 2009 r., w którym wskazano, że zrealizowane ocieplenie wchodzi na budynek skarżącego. PINB zaniechał jednak wyjaśnienia czy to ustalenie miało znaczenie dla sprawy. Bezzasadne było w związku z tym twierdzenie, że docieplenie to zostało zrealizowane zgodnie z zatwierdzonymi projektami budowlanymi, gdyż w projektach tych nie przewidziano wejścia z dociepleniem na sąsiedni budynek. W tym kontekście nieuzasadnione są także twierdzenia ŚWINB, że realizując docieplenie ściany granicznej styropianem o grubości 10 cm inwestorzy dotrzymali wymogu wynikającego z zatwierdzonego projektu. Skarżący stwierdził, że wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania docieplenia ściany budynku stanowi "zadysponowanie nieruchomością na cele budowlane". Pozwolenie na budowę może zaś zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego zostać wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na te cele. Złożenie takie oświadczenia przez inwestora nie zwalnia organu od wyjaśnienia wątpliwości, co do prawdziwości jego treści, zwłaszcza gdy zainteresowany kwestionuje jego prawdziwość. Skoro okoliczność braku zgody skarżącego na zajęcie jego nieruchomości pod docieplenie ściany sąsiedniego budynku ujawniła się po wydaniu już pozwolenia na budowę, to PINB był zobowiązany wyjaśnić tę kwestię. W ocenie skarżącego sprawa winna zostać rozważona w kontekście art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 84 b tej ustawy. Przekroczenie granic nieruchomości w toku robót budowlanych stanowi bowiem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymagało zmiany projektu budowlanego. O zmianę taką inwestor winien wystąpić w trakcie budowy, gdy stwierdził, że nie ma możliwości zrealizowania pierwotnego projektu. W postępowaniu tym inwestor winien wykazać się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro tego nie uczynił zasadne było zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zdaniem K. D. zaniechanie przeprowadzenia przez PINB dowodu z opinii biegłego geodety naruszyło art. 84 § 1 k.p.a., bowiem organy nie mogły bez takiej opinii rozstrzygnąć sprawy, gdyż wymagało to wiadomości specjalnych. Stanowisko ŚWINB zajęte w tej kwestii jest wewnętrznie sprzeczne - z jednej strony organ twierdzi, że wniosek skarżącego był nieuzasadniony i zasadna była odmowa powołania biegłego przez PINB, a jednocześnie z drugiej strony wskazuje, że skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie swoich twierdzeń.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie podzielił wszystkich jej zarzutów. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza zatem niemożność wydania w sprawie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty w związku z brakiem któregoś z elementów administracyjnego stosunku prawnego. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w szczególności w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przesłanką bezprzedmiotowości postępowania jest także brak podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Sąd podniósł, iż zrealizowane na działce nr [...] km. [...], położonej w D., roboty budowlane zostały wykonane z naruszeniem zatwierdzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego, a zatem w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z częścią tekstową, jak i graficzną, projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia [...] września 2005 r., nr [...], rozbudowa budynku na działce nr [...] miała mieścić się w granicach tej działki oraz być zrealizowana częściowo na działce nr [...]. W projekcie tym nie przewidziano zatem lokalizacji żadnej części rozbudowywanego obiektu na działce nr [...]. Do tej części projektu budowlanego nie zostały także wprowadzone żadne zmiany decyzją Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...].

Sąd przytoczył treść art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, jeżeli nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Sąd stwierdził, iż przekroczenie granicy sąsiedniej nieruchomości na całej długości ściany granicznej chociażby tylko o 10 cm stanowi odstępstwo od projektu zagospodarowania działki. Odstępstwo takie winno być na mocy art. 36a ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane kwalifikowane jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 36a ust. 5 pkt 2 tej ustawy istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest także zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w tym m.in. jego kubatury. Zgodnie zaś z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją. W ocenie Sądu, skoro zrealizowana nadbudowa wychodzi jedną ścianą poza obrys rozbudowywanego budynku, czego nie przewidziano w projekcie, to należało przyjąć, że w stosunku do tego projektu zwiększyła się kubatura zrealizowanego obiektu mierzona po zewnętrznym jego obrysie. A zatem, w przedmiotowej sprawie zasadnie zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż istniały podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego w związku z zaistnieniem przesłanki wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Sąd podzielił stanowisko ŚWINB, że upływ terminu, o jakim mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, nie uniemożliwia przeprowadzenia w stosunku do obiektu zgłoszonego do użytkowania odrębnych postępowań objętych chociażby dyspozycją art. 51 Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych w trybie art. 54 Prawa budowlanego oraz upływ terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego przewidzianego tym przepisem nie legalizuje bowiem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, iż organy wszczynając postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego były zobowiązane stosownie do art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego prawy. Z zadania tego organy obu instancji nie wywiązały się w sposób należyty. W sprawie doszło do naruszenia zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz wynikającej z art. 77 § 1 tej ustawy zasady oficjalności nakładającej na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że niezrozumiała jest treść protokołu oględzin dokonanych przez inspektorów PINB, w którym zapisano, że zrealizowane "docieplenie wchodzi na budynek wybudowany na działce nr [...]", a jednocześnie nie można było stwierdzić czy "wybudowane ocieplenie na ścianie granicznej przedmiotowego budynku wchodzi na działkę [...]". Zdaniem Sądu błędne było powołanie się przez organy obu instancji na szkic polowy zawierający inwentaryzację geodezyjną zrealizowanych robót budowlanych, który został dołączony do zgłoszenia zakończonych robót budowlanych. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii tego dokumentu wynika, że został on sporządzony prawdopodobnie w marcu 2007 r. (na dokumencie tym naniesiona jest cyfra rzymska III i cyframi arabskimi liczba 2007). Tymczasem jak wynika z dziennika budowy do wykonania zewnętrznych izolacji termicznych ścian inwestor przystąpił dopiero 10 sierpnia 2007 r., a ukończył je 29 września 2007 r. W takiej sytuacji PINB winien przesłuchać na tę okoliczność geodetę, który sporządził ten szkic polowy. Sąd zauważył też, że na szkicu polowym zostały podane wymiary obydwu zbliźniaczonych budynków leżących na działkach [...] i [...], a zatem wystarczyło dokonać pomiaru obrysu obu tych obiektów, aby ustalić czy inwestor rzeczywiście naruszył w trakcie budowy projekt zagospodarowania działki. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska PINB, że konieczne było przedłożenie przez skarżącego dowodu, który wskazywałby na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych niezgodnie z projektem budowlanym. Na skutek tego nie było podstaw do domagania się przez skarżącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, a zatem nie doszło do naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., przy czym odmawiając przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę organ winien wydać postanowienie dowodowe, o jakim mowa w art. 78 § 2 w zw. z art. 77 § 2 i art. 123 § 1 i § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku złożenia przez inwestorów prawidłowego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane Sąd przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10. W uchwale tej wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast, że w przypadku ustalenia przez właściwy organ na podstawie stanu faktycznego sprawy, iż nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ winien wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Decyzją tą organ winien nałożyć obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu brzmienie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wskazuje, że przywołany przepis mimo, że nie został wskazany w ust. 7 tego artykułu ma zastosowanie również do sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone.

Sąd zaznaczył, iż Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę winien zastosować się do zaleceń Sądu, w szczególności przeprowadzić wskazane przez Sąd dowody, na podstawie których ustali, czy realizacja spornego docieplenia była zgodna z projektem zagospodarowania działki. W zależności od tych ustaleń organ ten winien rozważyć potrzebę dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, w szczególności konieczność nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany izolacji termicznej ściany graniczącej z działką nr [...] oraz nakazu usunięcia zrealizowanego docieplenia w części wkraczającej na tę sąsiednią działkę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, reprezentowany przez adwokata R. R., zaskarżył wyrok w całości.

Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie go za podstawę materialnoprawną do wywiedzenia poglądu prawnego polegającego na uznaniu, że nastąpiło istotne odstąpienie przez inwestorów od projektu budowlanego;

- § 328 i 329 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z przepisami załącznika nr 2 do niniejszego rozporządzenia pt. wymagania izolacyjności cieplnej i inne wymagania związane z oszczędnością energią, poprzez błędne niezastosowanie tych przepisów;

2) przepisów postępowania, tj. art. 1 i 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na odstąpieniu przez Sąd I instancji od dokonania kontroli działalności organu administracji publicznej na rzecz orzekania w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że nie można nie zauważać faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przez Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza nr [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 2006 r. (decyzja zmieniająca) oraz projektów budowlanych zatwierdzonych tymi decyzjami. Zdaniem organu niezasadny jest bezwarunkowy wniosek Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Jeżeli bowiem projektant przewidział nadbudowę budynku, projektując ocieplenie zewnętrzne ściany styropianem o gr. 10 cm, a równocześnie nie przewidział specjalnego zabiegu konstrukcyjnego, polegającego na wymurowaniu ściany zewnętrznej nadbudowywanej węższej niż ściana zewnętrzna parteru, to nie sposób zarzucać inwestorom, że wykonali nadbudowę w sposób niezgodny z projektem budowlanym. Projekt budowlany przewidywał takie wykonanie nadbudowy jaka ma miejsce w aktualnie ustalonym stanie faktycznym. Ewentualne wątpliwości uczestnik postępowania może zgłaszać w ramach odpowiednich postępowań nadzwyczajnych prowadzonych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli uważa, że rozwiązania techniczno-konstrukcyjne przyjęte w projekcie budowlanym naruszają jego uzasadnione interesy. W ocenie organu inwestorom nie można stawiać zarzutu wykonania robót budowlanych niezgodnie z projektem budowlanym, nawet w sytuacji ewentualnego, czy jak przyjął Sąd I instancji pewnego, przekroczenia o kilka centymetrów granicy działki, gdyż taki stan prawny wynika z prawomocnych decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ podkreślił, iż w judykaturze pojawiły się głosy o potrzebie miarkowania czy rzeczywiście mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego w sytuacji nieznacznego naruszenia dyspozycji art. 36 a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej kwestii organ powołał się na stanowisko WSA w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 10 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3274/02, iż "Podwyższenie ściany szczytowej budynku o 60 cm nie było istotnym odstępstwem w rozumieniu art. 36 a Prawa budowlanego, gdyż w wyniku podwyższenia tego budynku nie nastąpiło zmniejszenie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i nie naruszono interesów osób trzecich".

Zdaniem organu nawet ewentualne przekroczenie granicy działki przez ocieplenie o kilka centymetrów, pod kątem geodezyjnym pomijalne, nie spowodowało naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Wręcz przeciwnie, zlikwidowanie ocieplenia nadbudowy doprowadzi do naruszenia zarzuconych w petitum skargi kasacyjnej przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestorzy pozostają w sytuacji legalnie zakończonej nadbudowy, w zgodzie z rozwiązaniami projektu budowlanego, a w tym zakresie bez znaczenia pozostaje pomiar powykonawczy geodezyjny. Nie można było bowiem w stanie faktycznym zabudowy na przedmiotowych działkach przekroczyć granicy działki inaczej jak poprzez ocieplenie gr. ok. 10 cm, a to z tego powodu, iż część konstrukcyjna ściany nadbudowywanej jest kontynuacją ściany nośnej parteru, co do której nie ma sporu, iż nie przekracza granicy działki. Zatem ewentualne przekroczenie granicy działki mogło nastąpić jedynie częścią izolacyjną ściany, która tak właśnie została zaprojektowana w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

Organ, odnosząc się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, iż nie ma podstaw prawnych do wymagania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stwierdził, iż uchwała ta wiąże jedynie w tym zakresie. Nie mniej jednak wydaje się, iż NSA w tejże uchwale stanął na stanowisku, iż organy nadzoru budowlanego powinny badać prawo własności do terenu inwestora. W przedmiotowej sytuacji należy pamiętać, że prawo własności rozciąga się na przestrzeń nad gruntem w zakresie zgodnym z społeczno-gospodarczym celem tego prawa. Zatem jeżeli aktualnie uczestnik postępowania posiada obiekt parterowy, to przyjąć można, że nie korzysta z przestrzeni ponad jego dachem w tak szerokim zakresie, ażeby było ono zakłócane przez ewentualne przekroczenie granicy działki przez ocieplenie kilkucentymetrowe. Jeżeli uczestnik zdecyduje się w przyszłości nadbudować swój budynek, to wówczas skonkretyzuje się jego prawo własności i skutecznie będzie mógł ubiegać się przed Sądem cywilnym o zgodę na rozbiórkę ocieplenia po ustaleniu, iż granica działki jest przekroczona, co nie będzie zadaniem łatwym przy takiej zabudowie działek o nr [...] i [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - właściwy organ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - w drodze decyzji - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Projekt budowlany – jak stanowi art. 34 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane - podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z mocy art. 34 ust. 3 tej ustawy projekt budowlany powinien m.in. zawierać: projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich ( art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy ) oraz projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych ( art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy ). Szczegółowe wymogi projektu budowlanego w dacie wydania decyzji udzielających pozwolenia na budowę dotyczących budynku zlokalizowanego na działce nr [...], km. [...] położonej przy ul. L. w Dąbrowie Górniczej ( decyzja Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia [...] września 2005 r., nr [...] i decyzja Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] ) określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133). Zatwierdzenie projektu budowlanego ( art. 34 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane ) w decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza zatwierdzenie zarówno projektu architektoniczno-budowlanego jak i projektu zagospodarowania działki lub terenu. Projekt budowlany staje się integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę.

Inwestora obciąża obowiązek realizacji inwestycji zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, z zastrzeżeniem art. 36 a ustawy – Prawo budowlane.

A mianowicie, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę – art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Nieistotne zaś odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę z mocy art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu ( pkt 1 ), charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji ( pkt 2 ), zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne ( pkt 5 ), zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ( pkt 6 ), ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( pkt 7 ) oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Brzmienie przepisu art. 36a ust. 1 jak i ust. 5 ustawy – Prawo budowlane nie budzi wątpliwości, iż zmiana dotycząca projektu zagospodarowania działki lub terenu jak i dotycząca charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, gdyż uznawana jest przez ustawodawcę za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Skoro zaś prawodawca odstępstwo od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz odstępstwo od charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego zatwierdzonych w tejże decyzji uznaje za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę to tym samym odstępstw takich organy nadzoru budowlanego nie mogą wbrew woli ustawodawcy kwalifikować jako nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przyjęcie stanowiska prezentowanego w niniejszej sprawie przez organy i inwestora oznaczałoby w istocie sprzeczne z prawem wyłączenie odstępstw od projektu zagospodarowania działki lub terenu i charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego spod ustawowego obowiązku uzyskania w drodze decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Rację ma zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż przekroczenie granicy działki sąsiedniej chociażby o 10cm stanowi istotne odstępstwo od projektu zagospodarowania działki.

Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że budynek na działce nr [...] został rozbudowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia [...] września 2005 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego o funkcję mieszkalną, a także decyzję Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] wprowadzającą zmiany do zatwierdzonego projektu budowlanego.

Jak już wyżej wskazano inwestor zobligowany jest prowadzić roboty budowlane w sposób zgodny z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia [...] września 2005 r., nr [...] wynika, iż rozbudowa budynku na działce nr [...] miała mieścić się w granicach tej działki. Z projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki wynika jednoznacznie, iż nie przewidziano w żadnej części lokalizacji przedmiotowego budynku na terenie sąsiedniej działki nr [...]. Z żadnego dokumentu zawartego w projekcie budowlanym nie wynika też, aby przewidziany był "uskok" powyżej parteru budynku, tj. aby przewidziano przekroczenie granicy działki na poziomie kolejnej kondygnacji. To zaś oznacza, iż docieplenie przedmiotowego budynku winno znajdować się w granicach działki inwestora.

Zaznaczyć należy, iż wprawdzie decyzja Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia [...] września 2005 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], lecz zmiana nie dotyczyła możliwości realizacji części obiektu na działce nr [...]. W zakresie pierwotnego projektu budowlanego nie wprowadzono zmian dotyczących projektu zagospodarowania działki lub terenu.

W aktach sprawy znajdują się rysunki elewacji oraz rzuty i przekroje, stanowiące załączniki do wskazanych wyżej decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza. Z rysunków tych, ani z map nie wynika, aby inwestor mógł przekroczyć granice nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

W zatwierdzonym projekcie budowlanym przewiduje się wprawdzie zaizolowanie ścian zewnętrznych budynku styropianem lub wełną mineralną o grubości 10cm, lecz z zapisu tego nie wynika, aby projekt przewidywał jakiekolwiek "wejście" docieplenia na sąsiedni budynek, w tym rzędu 10cm. Takie uprawnienie nie wynika ani z projektu architektoniczno-budowlanego ani z projektu zagospodarowania działki. To zaś oznacza, że powyższe decyzje nie dawały inwestorowi prawa do oparcia 10 cm docieplenia rozbudowywanego budynku na budynku sąsiednim.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczane tylko po uprzednim uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Katalog istotnych odstępstw zawiera art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane i to pomimo tego, że ustawodawca posłużył się w tym przepisie techniką negatywnego zdefiniowania tych odstępstw.

Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane używa sformułowania "prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Pomimo pewnych różnic redakcyjnych pomiędzy brzmieniem art. 36a i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane należy przyjąć, że oba przepisy dotyczą tej samej kwestii istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

W oparciu zatem o przepisy ustawy – Prawo budowlane można określić co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego odstąpienia" od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w ust. 1 art. 36a i w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane.

Chybione jest powoływanie się przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie na stanowisko zaprezentowane przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3274/02, albowiem pogląd wyrażony w tym wyroku dotyczył innego stanu prawnego. A mianowicie decyzja zaskarżona do WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA 3274/02 została wydana przed dodaniem do art. 36a ustępu 5. Przepis art. 36a ust. 5 dodany został przez art. 1 pkt 14 lit. b) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), zmieniającej z dniem 31 maja 2004 r. ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Do dnia [...] maja 2004 r. właściwy organ dokonywał ostatecznej kwalifikacji, czy inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od projektu budowlanego bądź warunków pozwolenia na budowę, a w konsekwencji czy zamierzone działania inwestora wymagają zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Od daty wejścia w życie nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004r. wyeliminowany został element uznania administracyjnego, gdyż ustawodawca w ustawie – Prawo budowlane zamieścił katalog działań inwestora uznanych za stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Powyższego stanowiska nie może zmienić wzgląd na przepisy § 328 i 329 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy dotyczące zaprojektowania i wykonania instalacji ogrzewczych, wentylacyjnych i klimatyzacyjnych w taki sposób, aby ilość energii cieplnej, potrzebnej do użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, można było utrzymać na racjonalnie niskim poziomie, nie zmienia ustawowej kwalifikacji odstępstw od pozwolenia na budowę.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że skoro uczestnik postępowania posiada obiekt parterowy, to nie korzysta z przestrzeni ponad dachem, a ewentualne docieplenie nie stanowi przekroczenia granicy jego działki.

Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią - art. 143 zdanie 1 k.c. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości nie wyznacza sposobu, w jaki sposób z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać. Aktywne wykorzystanie przez właściciela gruntu przestrzeni powietrznej następuje najczęściej w toku inwestycyjnej działalności budowlanej i późniejszej eksploatacji obiektów budowlanych. Skoro według wskazań art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Wobec wyłączności uprawnień właściciela należy wykluczyć ingerencję sąsiadów oraz innych osób trzecich, jak chodzi o korzystanie z przestrzeni powietrznej nad cudzym gruntem ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1581/08 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., sygn. akt III CK 129/04). Powyższego stanowiska nie zmienia uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 ( ONSAiWSA 2011/2/22 ). Sąd pierwszej instancji zasadnie także zwrócił uwagę na nieścisłości wynikające z protokołu oględzin dokonanych przez inspektorów PINB. W protokole widnieje zapis "docieplenie wchodzi na budynek wybudowany na działce nr [...]" i jednocześnie zapis, że nie można stwierdzić czy wybudowane ocieplenie na ścianie granicznej przedmiotowego budynku wchodzi na działkę nr [...]. Sąd pierwszej instancji prawidłowo także zakwestionował szkic polowy zawierający inwentaryzację geodezyjną z uwagi na rozbieżność dat w zakresie sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej i daty wykonania docieplenia budynku. Inwentaryzacja geodezyjna i szkic polowy nie mają takiego znaczenia jak przypisały im organy, gdyż docieplenie budynku zostało wykonane po dokonaniu inwentaryzacji. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, iż szkic polowy został sporządzony przed wykonaniem izolacji termicznej, której okres wykonania wynika z dziennika budowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż powyższy dokument nie może stanowić dowodu na brak odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest wyłącznie decyzja administracyjna, stanowiąca przedmiot zaskarżenia, lecz jest nim także zespół działań i czynności podjętych przez organ administracji w sprawie zakończonej tą decyzją. Tak zakreślone kompetencje sądu administracyjnego nakładają na ten sąd obowiązek dokonania w konkretnej sprawie oceny całego przebiegu postępowania administracyjnego, wszystkich aktów i czynności wydanych w tym postępowaniu. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo wykonał kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej i badanie to przeprowadził w aspekcie przepisów, które miały w sprawie zastosowanie. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ) oddalił skargę kasacyjną.