Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 597/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Grzegorz Dudar, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 3 lipca 2023 r. nr 406.775/E-1/22/2023 w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] maja 2023 r. numer [...]


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z 3 lipca 2023 r. nr 406.775/E-1/22/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z 25 maja 2023 r. znak 5011.200.2022 w przedmiocie przyznania M. L. pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. 1. M. L. (dalej: wnioskodawca, skarżący) 3 listopada 2022 r. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. "Wniosek o udzielenie okresowej pomocy finansowej".

Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 18 listopada 2022 r. znak 406.1266/AH/XIV/22 do rozpoznania wniosku wyznaczono Burmistrza G.

2. W dniu 19 stycznia 2023 r. pracownik socjalny OPS w G. przeprowadził z wnioskodawcą wywiad środowiskowy. W jego trakcie sprecyzowano żądanie jako wniosek o przyznanie zasiłku okresowego ze względu na trudną sytuację, brak pracy, chorobę. Ustalono, że wnioskodawca mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Jest pod kontrolą lekarską, m.in. z uwagi na stan po złamaniu kręgu odcinka lędźwiowego kręgosłupa. Oczekuje na rehabilitację. W codziennych obowiązkach pomaga mu brat. Dochodem jego rodziny są świadczenia rodzinne w wysokości 219 euro miesięcznie przyznawane z instytucji niemieckiej w związku z pracą żony w Niemczech oraz przekazywane co miesiąc przez żonę alimenty na dziecko w kwocie 50 euro. Rodzina strony zamieszkuje w domu murowanym, skanalizowanym, w którym znajduje się podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Dom nie jest wykończony.

W przedłożonych oświadczeniach z 6 i 7 grudnia 2022 r. wnioskodawca wskazał, że nie posiada żadnego dochodu, natomiast jest współwłaścicielem domu o powierzchni 127 m2, działki 718 m2 oraz wolnostojącego garażu.

3. Decyzją z 19 stycznia 2023 r. Burmistrz G. odmówił udzielenia pomocy w formie zasiłku okresowego. Zdaniem organu, rodzina wnioskodawcy osiągnęła dochód wyższy od kwoty kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm.), dalej: u.p.s., tj. od kwoty 1 200 zł, w związku z czym prawo do pomocy nie przysługuje.

Odwołanie wniósł M. L.

Decyzją z 20 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium, dochód strony przekracza kryterium dochodowe, jednak organ pierwszej instancji nie rozważył możliwości przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s., tj. w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego.

4. Ponownie prowadząc postępowanie pracownik socjalny OPS w G. przeprowadził ze stroną 14 kwietnia 2023 r. wywiad środowiskowy oraz odebrał od strony oświadczenie o stanie majątkowym. W wywiadzie sformułowano zalecenie o przyznaniu zasiłku okresowego na listopad 2022 r. w kwocie 150 zł za zwrotem kwoty 30 zł.

W dniu 5 maja 2023 r. do organu wpłynął wniosek strony o odstąpienie od żądania zwrotu przyznanego świadczenia.

Następnie decyzją z 25 maja 2023 r. Burmistrz G.: 1) odmówił przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s.; 2) przyznał zasiłek okresowy na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s. na okres 1 listopada 2022 r. – 30 listopada 2022 r. w kwocie 150 zł za częściowym 20 % zwrotem (tj. kwoty 30,00zł); 3) odstąpił od żądania zwrotu zasiłku okresowego w kwocie 30 zł; 4) wskazał Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. jako organ uprawniony do realizacji i sporządzenia harmonogramu wypłaty; 5) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem Burmistrza wnioskodawca nie spełnia kryteriów do przyznania zasiłku okresowego ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego 1200 zł, bowiem dochód jego rodziny wynosi 1 211, 26 zł i składa się on z kwoty 50 euro alimentów od byłej żony na dziecko oraz zasiłku rodzinnego z Niemiec w kwocie 219 euro miesięcznie. Jak przeliczył organ, zgodnie z kursem walut Narodowego Banku Polskiego z 25 maja 2023 r. 1 euro=4,5030 zł daje to kwotę 1 211, 26 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zasiłku okresowego. Organ rozważył też możliwość przyznania zasiłku na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s., tj. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Zdecydował o przyznaniu tego świadczenia jak w rozstrzygnięciu decyzji mając na uwadze, że wnioskodawca trafił do Szpitala Specjalistycznego w Białymstoku, na Oddział Ratunkowy (A) z rozpoznaniem złamania kręgu odcinka lędźwiowego kręgosłupa; wydano skierowanie do poradni chirurgii urazowo-ortopedycznej celem kontynuacji leczenia. Wnioskodawca musiał zakupić gorset ortopedyczny (dołączył fakturę FV/49/2022/10 z 4 października 2022 r.). Następnie otrzymywał skierowania na oddział chirurgii urazowo-ortopedycznej na badanie i leczenie oraz do poradni rehabilitacyjnej. Burmistrz również wskazał, że wnioskodawca zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. jako osoba bezrobotna, który to status utracił 8 stycznia 2023 r. ze względu na długotrwałą chorobę (niezdolność do pracy). Wnioskodawca ponosi wydatki w związku z opłatą za wodę 60 zł miesięcznie, za energię elektryczną 172 zł miesięcznie, doładowanie kart telefonicznych dla siebie i syna w kwocie 60 zł miesięcznie. Łączna kwota opłat stałych wynosi 292 zł miesięcznie. Ponadto ponosi koszty na zakup żywności, ubrań dla dziecka, wydatków związanych z realizacją obowiązku szkolnego przez syna. Uwzględniając całokształt powyższych okoliczności Burmistrz ocenił, że złamanie kręgu odcinka lędźwiowego i następstwa z tym związane (tj. wizyty lekarskie, zabieg, potrzeba rehabilitacji) jest przypadkiem wyrazistym, odbiegającym od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe. Pomoc została przyznana z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest dotkliwe w skutkach i nieprzewidywalne. Z uwagi na to, że 5 maja 2023 r. wpłynął wniosek z prośbą o odstąpienie od żądania zwrotu ze względu na trudną sytuację materialno-bytową – mając na uwadze całokształt sytuacji strony organ zdecydował się odstąpić od częściowego żądania zwrotu, bowiem stanowiłoby ono nadmierne obciążenie.

Odwołanie złożył M. L. wskazując, że otrzymywane przez niego świadczenie niemieckie Kindergeld nie różni się od polskiego świadczenia wychowawczego tzw. 500+, dlatego nie powinno być wliczane do dochodu rodziny.

III. Zaskarżoną decyzją z 3 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z 25 maja 2023 r. Wyjaśniło przesłanki przyznawania oraz zasady ustalania wysokości zasiłku okresowego na podstawie art. 38 i art. 41 pkt 2 u.p.s. Zwróciło uwagę na cele pomocy społecznej (art. 2, art. 3, art. 4 u.p.s.). Podkreśliło, że przyznanie zasiłku okresowego ma charakter obligatoryjny w przypadku spełnienia przesłanek ustawowych (chyba że wystąpią okoliczności, o których mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., w szczególności brak współdziałania beneficjenta z organem). Natomiast na zasadzie uznania ustala się wysokość tego zasiłku (ustawodawca zawęził jedynie górną i dolną granicę wysokości tego świadczenia). Mając to na uwadze organ odwoławczy wskazał, że rodzina strony przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia na zasadach ogólnych. Przeliczenie na polską walutę wysokości otrzymywanych świadczeń, tj. 219 euro Kindergeld i 50 euro alimentów (zgodnie z kursem walut NBP z 25 maja 2023 r.- 1 euro = 4,5030 zł, tj. 269 x 4,5030 =1211,26 zł) wskazuje, że dochód wynosi więcej niż kryterium dochodowe dla rodziny dwuosobowej 1200 zł. Kolegium powołało się na art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. i wywiodło, że przychodem w rozumieniu u.p.s. jest każdy rodzaj dochodu bez względu na źródło uzyskania, zaś odliczeniu od dochodu podlegają jedynie te rodzaje przychodów, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 8 ust. 4 u.p.s. Dlatego, zdaniem Kolegium, wypłacane przez niemiecką instytucję zasiłki rodzinne wliczają się do dochodu. Organ pierwszej instancji rozważył również z pozytywnym wynikiem możliwość przyznania świadczenia w oparciu o art. 41 u.p.s. – z uwagi na stan zdrowia strony.

IV. Skargę na decyzję organu drugiej instancji złożył do sądu administracyjnego M. L. Wniósł o jej uchylenie z uwagi na treść dokumentów dołączonych do skargi, tj. pisma Wojewody Podlaskiego z 20 czerwca 2023 r. znak PS-IX.9471.356.2023.MK (k. 5).

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

V. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z powodów innych niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wynika stąd, że sąd ma nie tylko prawo, ale też obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, w tym może uwzględnić nieprawidłowość niepodniesioną w zarzutach skargi.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Braki w zakresie wykładni zastosowanych przepisów, niewyjaśnienie zastosowanej podstawy prawnej i konsekwentnie braki postępowania wyjaśniającego w obydwu instancjach uniemożliwiają dokonanie oceny w zakresie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

VI. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 535 z późn. zm.), dalej: u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 600 zł, a także przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kwoty wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. wynikają obecnie z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1296), dalej: rozporządzenie, w związku z art. 9 u.p.s. Obecna wysokość kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie (600 zł) obowiązuje od 1 stycznia 2022 r. Dodać też trzeba, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, oprócz spełniania kryterium dochodowego, uwarunkowane jest również wystąpieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. (np. bezdomność, bezrobocie, niepełnosprawność) lub innej uzasadniającej udzielenie pomocy społecznej.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący wnosił o przyznanie zasiłku okresowego z uwagi na brak pracy i chorobę. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

Prawidłowe rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku okresowego na zasadzie art. 38 ust. 1 u.p.s. wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy wnioskodawca spełnia ustawowe kryterium dochodowe. W przypadku skarżącego jako osoby w rodzinie, którą tworzy wraz z małoletnim synem, wynosi ono 1200 zł (2x600 zł).

Sposób ustalania dochodu na potrzeby przyznawania świadczeń z pomocy społecznej uregulowany jest szczegółowo w art. 8 ust. 3 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Stosownie zaś do treści art. 8 ust. 4 u.p.s. dochody pozyskiwane ze źródeł wymienionych w tym przepisie nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalanego na potrzeby przyznania świadczeń z u.p.s. Z powyższego wynika więc zasada, iż na potrzeby stosowania ustawy o pomocy społecznej ustala się i wlicza dochód z każdego źródła, chyba że został z tego wliczania wyłączony.

W katalogu z art. 8 ust. 4 u.p.s. w punkcie 7 wymienione jest świadczenie wychowawcze, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 oraz z 2021 r. poz. 1162 i 1981). W związku z tym do dochodu nie powinno się wliczać tzw. świadczenia "500+". Do dochodu wliczane są natomiast świadczenia rodzinne w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm.) dalej: u.ś.r., ponieważ nie wymieniono ich w przepisie art. 8 ust. 4 u.p.s.

VII. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej wskazać trzeba, że przy obliczaniu dochodu rodziny skarżącego organy uznały, iż na dochód ten składają się środki, które wpłynęły na konto skarżącego w ramach niemieckiego świadczenia Kindergeld w kwocie 219 euro jak i środki, które przelała matka dziecka w kwocie 50 euro, nazwane "alimentami". Posługując się kursem euro/pln NBP z 25 maja 2023 r. (z dnia wydania decyzji w pierwszej instancji) wyliczono łączny dochód rodziny skarżącego w styczniu 2023 r. w kwocie 1 211,26 zł, co stanowi przekroczenie progu dochodu rodziny o 11, 26 zł. Daje to kwotę dochodu na osobę w rodzinie 605, 63 zł, co z kolei stanowi przekroczenie progu dochodu przewidzianego na jedną osobę pozostającą w rodzinie o 5, 63 zł.

VIII. Sąd jednak zwraca uwagę, że organy nie tylko nie zastosowały się do przepisów u.p.s. o wyliczaniu dochodu w oparciu o konkretnie wskazane przez ustawę miesiące, ale wliczając do dochodu skarżącego za październik 2022 r. świadczenie Kindergeld nie zrealizowały zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. i nie wyjaśniły sprawy w jej całokształcie (art. 7 k.p.a.). Pomijając nawet pierwszą z ww. okoliczności, tj. to, że z niejasnych przyczyn przeliczyły wartość Kindergeld wypłacanego w euro według kursu tej waluty z daty wydania decyzji pierwszej instancji (25 maja 2023 r.) a nie z października 2022 r. (k. 53), kiedy Kindergeld zostało wypłacone (według reguły z art. 8 ust. 3 u.p.s. – "suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku") - to nie wskazały czym w istocie to niemieckie świadczenie jest i dlaczego nie można odliczyć go od dochodu na zasadzie art. 8 ust. 4 pkt 7 u.p.s. jako tożsamego z polskim świadczeniem wychowawczym nazywanym potocznie "500+". W decyzji organu pierwszej instancji próżno w ogóle szukać powołania się na przepis art. 8 ust. 4 u.p.s. Został on wskazany dopiero na etapie odwoławczym, z tym że znowu – bez jakiegokolwiek wyjaśnienia.

Zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dopiero prawidłowe zrealizowanie powyższych zasad pozwala sądowi administracyjnemu na weryfikację legalności wydanych decyzji. Ich niezrealizowanie z kolei czyni decyzję nieweryfikowalną i z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Zdaniem sądu, decyzja organu pierwszej instancji jest arbitralna, a organ odwoławczy w ogóle pominął zarzuty odwołania, w których wprost skarżący wskazywał, że Kindergeld jest tym samym co polskie świadczenie "500+" oraz dołączał korespondencję z Wojewodą Podlaskim odnośnie świadczeń pobieranych w Polsce i otrzymywanych z Niemiec. Wyjaśnienia skarżący w tym zakresie nie uzyskał, w szczególności organy nie wskazały, czy niemieckie świadczenie Kindergeld jest świadczeniem tego samego rodzaju co świadczenie wychowawcze lub inne wymienione w art. 8 ust. 4 u.p.s. czy też jest tożsame (bądź co najmniej wykazuje podobieństwo) do polskich świadczeń rodzinnych. Wyjaśnienie to ma kluczowe znaczenie dla ustalenia dochodu skarżącego i jego prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno składać się z dwóch elementów, uzasadnienia faktycznego i prawnego, a uzasadnienie prawne jest nie tylko przytoczeniem przepisów prawa ale przede wszystkim wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji. To ostatnie nie znalazło się w żadnej z decyzji wydanych w obydwu instancjach, z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na niezbędność zrealizowania w sprawie zasady przekonywania i zasady prawdy obiektywnej, sprowadzających się w szczególności do wyjaśnienia powodów wliczenia Kindergeld do dochodu, wskazuje treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Otóż skarżący w każdym z wniesionych odwołań wywodził o tożsamości świadczenia wychowawczego "500+" i Kindergeld, a także wskazywał w swoich wypowiedziach na konieczność zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z uwagi na ich tożsamość w Polsce i Niemczech. W odwołaniu od decyzji z 19 stycznia 2023 r. wywodził w szczególności, że Sąd Rejonowy w Białymstoku w sprawie IV RC 1112/21 zakwalifikował wprost Kindergeld jako odpowiednik "500+" (k. 65 akt adm.). Organy tego twierdzenia nie zakwestionowały. Dalej wskazać trzeba, że organy w swoich decyzjach posługują się określeniem "niemieckie zasiłki rodzinne" oraz "zasiłek rodzinny z Niemiec". Mogłoby to sugerować ich tożsamość z polskimi zasiłkami rodzinnymi, jednak nie jest to do końca jasne, bowiem brak jest wypowiedzi organów czy chodzi im stricte o zasiłek rodzinny na podobieństwo zasiłku rodzinnego polskiego, czy raczej o szerzej rozumianą kategorię wspólnotowych "świadczeń rodzinnych". Nie wiadomo więc w jakim kontekście w sprawie niniejszej organy posłużyły się pojęciem "niemieckie zasiłki rodzinne" w odniesieniu do Kindergeld. Nie usuwa wątpliwości treść dokumentów przedłożonych przez skarżącego, w których wskazuje się jedynie, że polskie zasiłki rodzinne i świadczenie wychowawcze stanowią świadczenia w rozumieniu systemu zabezpieczenia społecznego opartego o rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE, nr L 166 z 30.04.2004 r. ze zm., dalej: rozporządzenie PE i Rady) – vide np. pismo z Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku z 21 marca 2023 r. nr PS-IX.9471.356.2023.JJ. Wątpliwości pogłębia jeszcze wypowiedź Wojewody Podlaskiego w pismach z 14 kwietnia 2023 r. i z 22 maja 2023 r., który wskazał skarżącemu, że "świadczenie wychowawcze jest świadczeniem porównywanym do niemieckiego zasiłku rodzinnego Kindergeld" (pisma w aktach organu odwoławczego).

Wobec powyższego brak jakiejkolwiek wypowiedzi, w tym wykładniczej odnośnie charakteru Kindergeld w decyzjach wydanych w sprawie niniejszej wyklucza możliwość uznania, że organy wyjaśniły sprawę w sposób dostateczny do rozstrzygnięcia oraz że została zrealizowana zasada przekonywania. Nie jest jasne czy nazwanie w zaskarżonych decyzjach Kindergeld zasiłkiem rodzinnym było wynikiem jego porównania do polskich zasiłków rodzinnych, a następnie ustaleniem ich tożsamości oraz czy wiązało się z wykluczeniem podobieństwa do polskiego świadczenia wychowawczego. Wskazać należy, na co sąd już zwracał uwagę, że o ile świadczenie wychowawcze nie wlicza się do dochodu ustalanego na potrzeby orzeczenia o prawie do świadczenia z pomocy społecznej (art. 8 ust. 4 pkt 7 u.p.s.), o tyle już zasiłki rodzinne i dodatki do zasiłków rodzinnych podlegają wliczeniu jako niewymienione w art. 8 ust. 4 u.p.s. Kwalifikacja Kindergeld jest zatem niezbędna w sprawie niniejszej.

Sąd ma w polu widzenia, że zgodnie z art. 1 lit. "z" rozporządzenia PE i Rady "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają wyrównać utrzymanie rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I tego rozporządzenia. Jak wynika w szczególności z jego preambuły, koordynuje ono system zabezpieczenia społecznego w tym sensie, że obywatele wspólnotowi ani nie powinni ponosić szkody z tego tytułu, że korzystają z zasady swobodnego przepływu pracowników i osób (a więc nie powinni tracić uprawnienia do określonych świadczeń, w tym rodzinnych, w rozumieniu tego rozporządzenia), ani nie powinni otrzymywać z tego tytułu nieuprawnionych korzyści (w postaci kumulowania się świadczeń) – vide punkt 1 preambuły i art. 10 rozporządzenia PE i Rady. Niewątpliwie więc nie jest możliwa realizacja świadczeń z dwóch państw członkowskich, jeśli zostały one przyznane za jeden i ten sam okres - z tego samego tytułu (zakaz kumulacji). Decyduje o tym podobieństwo świadczeń, w tym świadczeń rodzinnych. Wyjaśnił to zagadnienie TSUE w wyroku z 8 maja 2014 r., sygn. C-347/12 (nr w lex: 1455340) wskazując, iż "świadczenia z zabezpieczenia społecznego winny być postrzegane jako będące tego samego rodzaju, niezależnie od cech właściwych różnym ustawodawstwom krajowym, w sytuacji gdy ich przedmiot, cel, podstawa wyliczenia i warunki przyznania są identyczne. Natomiast cechy czysto formalne nie powinny być postrzegane jako istotne elementy kwalifikacji świadczeń. W istocie ze względu na liczne różnice między krajowymi systemami zabezpieczenia społecznego wymóg całkowitego podobieństwa podstawy obliczania oraz warunków przyznawania świadczeń prowadziłby do znacznego ograniczenia stosowania zakazu kumulacji zawartego w art. 12 rozporządzenia nr 1408/71. Taki skutek stałby w sprzeczności z celem tego zakazu, czyli unikaniem bezzasadnych kumulacji świadczeń społecznych." Idea ta jest także wyrażona w fakcie, że osoby uprawnione do niemieckiego świadczenia Kindergeld oraz świadczenia wychowawczego w Polsce otrzymują dodatek dyferencyjny, co wynika z art. 68 ust. 2 rozporządzenie PE i Rady, tzn. otrzymują wyrównanie do świadczenia wyższego przyznawanego według zasady pierwszeństwa wynikającej z art. 68 ust. 1 ww. rozporządzenia. Nadal jednak trzeba stwierdzić, że ani z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, ani z uzasadnienia decyzji odwoławczej nie wynika, co organ pierwszej instancji miał na myśli nazywając Kindergeld zasiłkiem rodzinnym a organ odwoławczy wykluczając Kindergeld z katalogu art. 8 ust. 4 u.p.s., zwłaszcza gdy z kolei Wojewoda wypowiada się o "porównywaniu świadczenia wychowawczego do Kindergeld". Jak wskazał WSA w Gdańsku w sprawie III SA/Gd 278/18 (wyrok z 18 października 2018 r.) dotyczącej zasad ustalania dochodu na podstawie u.p.s., "organy ustalając dochód rodziny skarżącej obowiązane były w pierwszej kolejności rozważyć czy Kindergeld jest świadczeniem tego samego rodzaju co świadczenie wychowawcze, czy też jest odpowiednikiem zasiłku rodzinnego" (orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to istota rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej z uwagi na treść art. 8 ust. 4 u.p.s., w szczególności punktu 7 tego przepisu, do której organy się nie odniosły z istotnym, uniemożliwiającym weryfikację decyzji naruszeniem art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. i wspomnianego art. 8 ust. 4 u.p.s. Bez wypowiedzi w tym zakresie nie można uznać, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia.

Niewątpliwie katalog zawarty w art. 8 ust. 4 u.p.s. ma charakter zamknięty, tak więc w sferze świadczeń obowiązujących na gruncie prawa polskiego nie ma wątpliwości, które świadczenia podlegają pominięciu na etapie ustalania dochodu na mocy art. 8 u.p.s. Zważając jednak na skomplikowane realia prawne dotyczące prawa UE, w które wpisuje się sytuacja skarżącego, organy administracji publicznej winny co najmniej wyjaśnić powody wydania decyzji odmownej, mając na uwadze że ustawodawca wymaga od nich uzasadnienia prawnego zawierającego nie tylko wskazanie podstawy prawnej ale i jej wyjaśnienie (art. 107 § 3 k.p.a.). Dopiero wszechstronne wyjaśnienie w tym zakresie (charakter Kindergeld) umożliwi weryfikację legalności zaskarżonej decyzji.

IX. Powyższe powody uchylenia zaskarżonych decyzji uzasadniały wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego niezależnie od tego, że organ przyznał stronie zasiłek okresowy na zasadzie art. 41 pkt 2 u.p.s., tj. na zasadzie uznaniowej, w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego i wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.

Wyjaśnić wypada, że w przypadku orzekania o prawie do zasiłku okresowego w pierwszej kolejności ustaleniu podlega prawo do tego świadczenia na zasadach ogólnych z art. 38 u.p.s. uzależnione m.in. od kryterium dochodowego, a dopiero po wykluczeniu spełnienia przesłanki tego kryterium – badaniu podlega prawo do zasiłku okresowego na zasadzie szczególnej wynikającej z art. 41 pkt 2 u.p.s. Dopiero więc jednoznaczne wykluczenie możliwości zastosowania art. 38 u.p.s. uprawnia do rozważenia zastosowania art. 41 pkt 2 u.p.s. Jest to istotne, bowiem spełnienie kryterium dochodowego zobowiązuje organ do przyznania tego świadczenia (w razie ziszczenia się pozostałych przesłanek), na co Kolegium trafnie zwróciło uwagę. Co więcej, zgodnie z art. 38 ust. 2 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się:

1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że miesięczna kwota zasiłku nie może być wyższa niż kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. W sprawie niniejszej miałoby to istotne znaczenie (miałoby to wpływ na wynik sprawy), bowiem ewentualne niewliczenie Kindergeld do dochodu (sąd tej okoliczności nie przesądza, bowiem wymaga ona wyjaśnienia i ustalenia w pierwszej kolejności przez organy) powodowałoby spełnienie kryterium dochodowego i ustalenie prawa do zasiłku okresowego w wysokości mieszczącej się w "widełkach" wskazanych w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Nie można więc wykluczyć, że wyższej niż zasiłek okresowy przyznany na zasadzie art. 41 pkt 2 u.p.s. Orzeczenie jednak odnośnie tego świadczenia na zasadzie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s. wymaga uprzedniego ustalenia charakteru Kindergeld, co wpłynie na dalsze decyzje w sprawie.

Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wyrok uchylający zaskarżone decyzje w sprawie niniejszej, mimo że przyznano w nich świadczenie na zasadzie wyjątku, nie jest jednak orzeczeniem na niekorzyść. Zaleca bowiem organom wyjaśnienie okoliczności, które mogą mieć wpływ na prawo skarżącego do zasiłku okresowego przyznawanego na zasadach ogólnych. Ponownie jednak wskazać trzeba, że sąd obecnie w żaden sposób nie może przesądzić zasadności zastosowania art. 38 u.p.s., gdyż nie może sformułować merytorycznej oceny prawnej sprawy w sytuacji, gdy organy na temat istotnej dla sprawy okoliczności się nie wypowiedziały. Natomiast sąd akceptuje jako prawidłowe stanowisko organów, zgodnie z którym (jeśli ponowione na skutek niniejszego wyroku ustalenia doprowadziłyby organ do wydania tożsamej decyzji odmownej w zakresie zasiłku okresowego na zasadzie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s.) "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 2 u.p.s. wystąpił i istniały podstawy do odstąpienia od żądania zwrotu. W tym zakresie subsumcja organów jest prawidłowa. Została też należycie uzasadniona w świetle art. 41 pkt 2 u.p.s. w związku z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. z odwołaniem się do sytuacji zdrowotnej, nieprzewidywalności zdarzenia i jego konsekwencji dla zdrowia skarżącego, co wynika z załączonych do akt sprawy skierowań lekarskich z opisem urazu i konieczności podjęcia leczenia.

W konsekwencji powyższego organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokona ustaleń odnośnie charakteru Kindergeld w kontekście art. 8 ust. 3 i ust. 4 pkt 7 u.p.s., zaś w zależności od podjętych ustaleń – jeśli konieczne będzie rozważenie zastosowania art. 41 pkt 2 u.p.s., orzeknie będąc związanym oceną prawną sądu w zakresie "szczególnie uzasadnionego przypadku" i istnienia podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu części świadczenia, na zasadzie art. 153 p.p.s.a.

X. Reasumując główne powody uchylenia zaskarżonych decyzji stwierdzić należy, że sąd nie może zweryfikować ich legalności i dokonać subsumcji stanu faktycznego w sytuacji, gdy ten stan faktyczny (w sprawie niniejszej - charakter świadczenia niemieckiego Kindergeld) nie został wyjaśniony przez organy, a miał wpływ na zastosowany stan prawny. Sąd administracyjny nie zastępuje organów w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, ale kontroluje zastosowanie przepisów prawa w konkretnym, ustalonym przez organy stanie faktycznym.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.

"a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.