Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 852/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: artg. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1700/19 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 czerwca 2019 r. nr DLI.IV.4615.374.2018.MP(DLI-VII)NL w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 18 czerwca 2019 r. nr DLI.IV.4615.374.2018.MP(DLI-VII)NL w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z 6 września 2018 r. nr 3744/2018 (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Ministra Rozwoju na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju (dalej: Minister) zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem przepisów:

- art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."), w sytuacji gdy wbrew stanowisku Sądu I instancji - wycena dokonana przez biegłego jest prawidłowa i spełnia wymogi zarówno art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej: "specustawa drogowa"), jak i § 38 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej: "rozporządzenie");

- art. 9, 10 k.p.a. poprzez niezagwarantowanie osobom którym służebność gruntowa przysługiwała udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Nadto, wniósł o rozprawę oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zawiera wadę, która pozbawia go mocy dowodowej. Zdaniem bowiem Sądu I instancji - organy orzekające w sprawie nie dostrzegły jego wadliwości i błędnie przyjęły, że sporządzony operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, a tym samym jest zgodny z przepisami prawa. Inaczej rzecz ujmując Sąd I instancji uznał, że organy orzekające w sprawie błędnie oceniły i zaakceptowały stanowisko biegłego wyrażone w sporządzonym operacie szacunkowy, zgodnie z którym aktualna wartość ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej) jest zerowa, a to ze względu na kryterium pierwotnych warunków ustanowienia tego prawa (ustanowiona nieodpłatnie).

Przed przystąpieniem do odpowiedzi na powyższe pytanie przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie decyzją Wojewody z 29 marca 2018 r. nr 9/II/2018 nieruchomość położona w powiecie otwockim, gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczona została pod realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]".

Decyzją Wojewody z 31 sierpnia 2018 r. nr 3642/2018 umorzono postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Decyzją z 6 września 2018 r. Wojewoda orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie 177 583,00 zł na rzecz S. B. za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, która została wydzielona z działki nr [...], objętej decyzją z 29 marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości ww. nieruchomości, tj. o kwotę 8 879,15 zł, zaś w pkt 3 o zobowiązaniu GDDKiA do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 i 2 na rzecz S. B. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

Na skutek odwołania GDDKiA, Minister decyzją z 18 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 6 września 2018 r.

Przywołanym na wstępie wyrokiem - Sąd I instancji uchylił oba rozstrzygnięcia organów administracji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji wyjaśnił, że brak określenia wartości służebności gruntowej nie uwzględnia bowiem natury ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność gruntowa, w ujęciu prawnorzeczowym. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać, że biegły prawidłowo oszacował wartość ograniczonego prawa rzeczowego, które obciążało wycenianą nieruchomość. To zaś powoduje, że nie można dokonanej przez biegłego wyceny uznać za prawidłową. Wobec powyższego, Sąd I instancji, uznał, że operat szacunkowy, który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, jest dotknięty wadą, która pozbawia ten dokument pełnej mocy dowodowej. W tej sytuacji za zasadny - Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji dodał przy tym, że doszło również do naruszenia art. 9 i 10 k.p.a., a to z uwagi na pominięcie w postępowaniu osób, którym przysługuje służebność gruntowa.

Analizując powyższe zagadnienie wskazać należy, że jeżeli na przejmowanych pod inwestycję drogową nieruchomościach lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 18 ust. 1a specustawy drogowej). Ponadto, suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomości nie może przekroczyć wartości nieruchomości (art. 18 ust. 1b tej specustawy drogowej). Przepisy ustawy przewidują również, że jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają (art. 12 ust. 4c, 4f i ust. 5 specustawy drogowej). Ponadto, odszkodowanie za przejmowane nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 18 ust. 4f specustawy drogowej). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejmowane nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 18 ust. 5 specustawy drogowej).

Dalej podać należy, że szczegółowe regulacje dotyczące określania wartości nieruchomości przejmowanych pod inwestycje drogowe zawiera rozporządzenie z 21 września 2004 r. I tak, w myśl § 38 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości (ust. 1). Przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego (ust. 2). W przypadku braku możliwości określenia wartości w sposób, o którym mowa w ust. 2, wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa (ust. 3).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe. W związku z powyższym zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organy orzekające w sprawie nie zbadały prawidłowo sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z prawem.

W ocenianej sprawie odszkodowanie zostało przyznane za działkę nr [...] o pow. [...] ha, która została wydzielona z działki nr [...]. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na działce [...] została ustanowiona nieodpłatna i na czas nieokreślony służebność gruntowa przechodu, przejazdu i przeprowadzenia mediów pasem o szerokości 3 metrów na rzecz każdoczesnych właścicieli działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...] zgodnie z treścią par. 10 umowy zniesienia współwłasności umowy darowizn i ustanowienia służebności gruntowych z dnia 15 listopada 2013 r., Rep A nr [....].

Wysokość przyznanego odszkodowania za ww. nieruchomość ustalona została natomiast na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. S. 18 czerwca 2018 r. Z treści ww. operatu szacunkowego wynika, że określając wartość nieruchomości na dzień 18 czerwca 2018 r. biegły przyjął wartość zerową obciążającego wycenianą nieruchomość ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej z uwagi na ustanowienie tego prawa nieodpłatnie aktem notarialnym z 15 listopada 2013 r. Biegły wyjaśnił przy tym, że określenie wpływu ograniczonego prawa rzeczowego na wartość nieruchomości jest niemożliwe, bowiem nie odnaleziono dostatecznej liczby transakcji rynkowych obiektami różniącymi się tylko ustanowieniem na nich tożsamego prawa i bez tego obciążenia. W takim przypadku wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów jego uzyskania. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie ograniczone prawo rzeczowe zostało ustalone nieodpłatnie, to koszty uzyskania tych praw wynoszą zero, więc ich wartość również wynosi zero. W konsekwencji biegły uznał, że ograniczone prawo rzeczowe nie wpływa na szacowaną wartość przedmiotu wyceny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające w sprawie nie zbadały - jaki wpływ na nieruchomość wywłaszczoną ma ustanowione na niej ograniczone prawo rzeczowe i w związku z tym jak ono wpływa na uprawienia właściciela nieruchomości wywłaszczonej zgodnie z Kodeksem Cywilnym w ujęciu wartościowym. Szerzej rzecz ujmując organy orzekające w sprawie zaniechały zbadania operatu szacunkowego pod kątem § 38 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zgodzić się przy tym należy z Sądem I instancji, że służebność gruntowa zawsze będzie mieć ekonomiczną wartość, gdyż zapewnia właścicielowi nieruchomości władnącej możliwość korzystania w określonym zakresie z nieruchomości obciążonej, a jednocześnie, jako obciążenie ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości obciążonej, stąd wartość takiego prawa własności jest niższa. Zauważyć przy tym należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z więcej niż jedną nieruchomością władnącą. Dlatego też przepisy specustawy drogowej oraz rozporządzenia nakazują określenie wartości służebności gruntowej i następnie obniżenie wartości prawa własności wycenianej nieruchomości, które wynika z obciążenia tej nieruchomości służebnością gruntową. Nie ma przy tym znaczenia, że prawo to zostało ustanowione nieodpłatnie (pierwotne warunki ustanowienia tego prawa).

W związku z powyższym zgodzić się należy z Sądem I instancji, że powołanie się przez biegłego na powyższe kryterium, a w konsekwencji brak określenia wartości służebności gruntowej i nie pomniejszenie o tę wartość prawa własności wycenianej nieruchomości, nie spełnia wymogów ww. przepisów, w tym art. 18 specustawy drogowej.

Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, nie znajduje uzasadnienia, gdyż prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak bowiem określenia wartości ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej) ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości narusza wymóg wynikający z art. 18 specustawy drogowej oraz treść § 36 rozporządzenia. A brak ten ma wpływ na wynik wyceny i w konsekwencji na wysokość odszkodowania.

Jednocześnie zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w niniejszym postępowaniu pominięte zostały osoby, którym ta służebność przysługiwała. Wbrew bowiem stanowisku Ministra wyrażonego w złożonej skardze kasacyjnej pominięcie ww. osób nie można kwalifikować, jako niemającego istotnego wpływu na wynik sprawy. Osoby te, których prawo wygasło na skutek wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej i którym z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego przysługuje odszkodowanie, muszą mieć zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu odszkodowawczym, bez względu na to na jaką wartość ograniczone prawo rzeczowe zostało wycenione i jaka będzie ostatecznie przyznana kwota odszkodowania. Jako podmioty ustanowionego prawa mają prawo do odszkodowania za to prawo, stąd mają interes prawny w byciu stroną na podstawie art. 28 k.p.a. W związku z powyższym prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 9 i 10 k.p.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.