Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1074/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37d
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 października 2022 r. nr SKO Gd/3994/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga J. spółki z o.o. spółki komandytowej (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 października 2022 r. nr SKO Gd/3994/21 wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 16 kwietnia 2021 r. upoważnieni pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklamy z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 2018 poz. 1034) – tzw. uchwały krajobrazowej. Z protokołu kontroli wynikało, że przy ul. K.[...] w Gdańsku, działka nr [...], obr. [...] w Gdańsku (w obszarze S2), umieszczono w witrynie lokalu ekran świetlny, o zmiennej treści reklamowej, o łącznej powierzchni ekspozycji 0,80 m2 (wymiary 0,676 m x 1,188 m). Ustalono, że właścicielem reklamy jest J. Sp. z o.o. sp.k. Pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r., organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oraz o zaplanowanym na dzień 11 maja 2021 r. dowodzie z oględzin. W dniu 26 kwietnia 2021 r. przeprowadzono ponowną kontrolę, podczas której stwierdzono dalsze umieszczenie ekranu świetlnego. W dniu następnym, tj. w dniu 27 kwietnia 2021 r. spółce doręczono pismo z dnia 20 kwietnia 2021 r. o wszczęciu postępowania w tej sprawie. W dniu 11 maja 2021 r. przeprowadzono zaplanowane oględziny z udziałem pełnomocnika skarżącej w wyniku których stwierdzono, że przedmiotowa tablica reklamowa została zdemontowana.

W tym stanie sprawy organ I instancji, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni decyzją z dnia 31 maja 2021 r. nr GZDiZ.PU.701.37.8.2021.JB/AS wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 462,72 zł za umieszczenie od dnia 20 kwietnia 2021r. do dnia 23 kwietnia 2021 r., tablicy reklamowej - ekranu świetlnego - w witrynie lokalu przy ulicy K. [...] w Gdańsku o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,80 m2.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż wskazane w uchwale. Zgodnie zaś z § 9 pkt 2 lit. h uchwały, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy zakazuje się efektów świetlnych, w szczególności migotania, pulsowania, animowania, zmiany barw lub kierunku świecenia całości lub fragmentów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, z wyłączeniem ekranów świetlnych dopuszczonych uchwałą.

Przywołując treść § 15 ust. 3 uchwały krajobrazowej, w którym określono ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyld, sytuowanych na obiektach w obszarze S2, organ I instancji zaznaczył, że przedmiotowa tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego nie wpisuje się w definicję żadnego z dopuszczalnych w obszarze S2, w granicach którego została umieszczona tablica, nośników reklamowych.

Jednocześnie, organ I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej do dnia 23 kwietnia 2021 r. Organ I instancji podkreślił, że na stanowiącym własność spółki ekranie świetlnym wyświetlane są różne treści, również treści reklamowe. Organ uznał, że ekran świetlny umieszczony w witrynie, którego treść skierowana jest do przestrzeni publicznej i ingeruje w krajobraz, służy ekspozycji reklamy. Ponadto, został tam umieszczony w celu wyświetlania treści reklamowych. W konsekwencji należy go uznać za tablicę reklamową, bowiem zgodnie z definicją wynikającą z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący do ekspozycji reklamy. Tego rodzaju przedmiot eksponujący reklamę nie przestaje być tablicą reklamową tylko dlatego, że aktualnie nie ma na nim treści reklamowych.

Ponadto, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Zaznaczył, że pomimo, iż spółka zaprzestała naruszania prawa to należało uznać, że waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma, bowiem tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych, natomiast w przedmiotowej sprawie strona, umieszczając tablicę reklamową z naruszenia czerpała korzyści finansowe. Organ podkreślił przy tym fakt, że tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego w tej samej lokalizacji była już przedmiotem postępowania administracyjnego również zakończonego wydaniem decyzji wymierzającej karę pieniężną na podstawie art. 37d u.p.z.p.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, na skutek którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając sformułowane zarzuty za niezasadne.

Odnosząc się do wyrażonego w odwołaniu stanowiska, że przepisy uchwały krajobrazowej Gdańska obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych, organ odwoławczy wskazał, przywołując treść § 1 ust. 1 uchwały, że ustalenia wynikające z uchwały obowiązują na całym obszarze Gminy Miasta Gdańska. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa tablica reklamowa została umieszczona w witrynie lokalu (od jego wewnętrznej strony), a jej treść jest skierowana i dostępna z przestrzeni publicznej, adresowana do przechodniów czy kierowców. Uchwała zaś nie wyłączyła spod jej regulacji tablic reklamowych umieszczonych od wewnętrznej strony budynku (przeszkleniu lokalu, na szybie).

W odniesieniu do zarzutu niewłaściwej wykładni przepisów art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., poprzez błędne, zdaniem spółki, przyjęcie przez organ I instancji, iż ekran świetlny jest tablicą reklamową Kolegium, po przywołaniu treści wskazanych przepisów oraz treści § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym ekran świetlny stanowi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED) stwierdziło, że w świetle tych definicji brak jest podstaw do przyjęcia, iż ekran świetlny nie podlega reżimowi określonemu w art. 37d u.p.z.p. oraz uchwale krajobrazowej Gdańska. Jak bowiem wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, na przedmiotowej tablicy reklamowej - ekranie świetlnym były wyświetlane treści reklamowe, promujące działalność przedsiębiorstw, towary, a także usługi. Natomiast wyświetlanie reklam nie musi odbywać się w sposób ciągły, żeby ekran mógł zostać zakwalifikowany jako tablica reklamowa. Kolegium podzieliło przy tym stanowisko organu I instancji, iż ekran świetlny umieszczony w witrynie, którego treść skierowana jest do przestrzeni publicznej i ingeruje w krajobraz, służy ekspozycji reklamy i został tam umieszczony w celu wyświetlania treści reklamowych, a ponadto przedmiot przeznaczony do ekspozycji reklamy nie przestaje być tablicą reklamową tylko dlatego, że aktualnie nie ma na nim treści reklamowych.

Za niezasadne Kolegium uznało także zarzuty odnoszące się do ustalenia daty początkowej wymierzonej kary, tj. wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stwierdzeniem wyrażonym w odwołaniu, że za dzień wszczęcia postępowania należy uznać dzień, w którym stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania, nie zaś datę sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Argumentując swoje stanowisko Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania z urzędu, co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O czynności tej organ jest zobligowany poinformować strony postępowania. Jednakże obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Zawiadomienie o czynnościach organu jest wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. Jak wskazało Kolegium, w dniu 16 kwietnia 2021 r. organ I instancji przeprowadził na działce kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej - ekranu świetlnego, którego umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 20 kwietnia 2021 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 20 kwietnia 2021 r.

W konsekwencji, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami prawa, a zebrany w postępowaniu materiał dowodowy uzasadnia nałożenie na stronę kary pieniężnej. Ponadto, w świetle ustaleń w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki dla odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej wskazane art. 189f § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję spółka zarzuciła organom naruszenie:

1. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że zakresem uchwał określających zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (określanych dalej: uchwałami krajobrazowymi) objęte są wnętrza obiektów budowlanych, w tym aranżacje witryn lokali użytkowych poza szkleniem ich okien, w sytuacji gdy uchwały te jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych,

2. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i niesłużące temu celowi w sposób ciągły i trwały wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., a w konsekwencji również definicji ekranu świetlnego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner, wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej.

3. art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98) [dalej: Konwencja Krajobrazowa] w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej, tj. co do tego, jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych" na niekorzyść strony, a tym samym naruszenie wyrażonej w ww. przepisie zasady przyjaznej dla strony interpretacji przepisów prawa, w sytuacji gdy przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie nie dają żadnych podstaw do konstruowania jakiejkolwiek przeciwnej dyrektywy interpretacyjnej, w szczególności takiej, która przyznawałaby pierwszeństwo wykładni silniej chroniącej krajobraz.

W razie niepodzielenia przez Sąd zarzutów, o których mowa w punktach 1-3, zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

4. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisów dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia;

5. art. 8 §1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przesłanek, jakimi kierowały się organy przy wydawaniu decyzji, które to decyzje z całą pewnością nie pogłębiają zaufania adresatów działań władzy publicznej do organów tejże władzy.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO w Gdańsku i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GZDiZ, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Gdańsku i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GZDiZ, a także o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Gdańsku i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GZDiZ.

W ocenie skarżącej, organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich podniesionych przez nią w odwołaniu zarzutów. Zdaniem skarżącej organy obu instancji nie dokonały wykładni systemowej przepisów u.p.z.p. pozwalającej na zrekonstruowanie przestrzennego zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych i ograniczyły się jedynie do przedstawienia ich intuicyjnego rozumienia. Tymczasem przepisy uchwał krajobrazowych, a także przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p., muszą być interpretowane z uwzględnieniem tego, że stanowią one element kompleksowej regulacji prawnej, jaką jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest dopuszczalne takie rozumienie tych przepisów, które pozostawałoby w sprzeczności z istotą, celem i konstrukcją ustawy planistycznej. Zwrócono uwagę na to, że przedmiot uchwał krajobrazowych obejmuje elementy zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w ujęciu planistycznym, służąc wyznaczeniu granic prawa zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast sposób wykorzystania wnętrza lokalu, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie mieści się ani w pojęciu "zabudowy" ani w pojęciu "zagospodarowania" terenu. Wnętrze lokalu nie jest bowiem "terenem" w ujęciu planistycznym. Aranżacja witryny jest korzystaniem z lokalu użytkowego, niezwiązanym bezpośrednio z regulowanymi aktami planistycznymi parametrami i wskaźnikami zabudowy lub zagospodarowania terenu, gdyż nie ingeruje ona w bryłę obiektu budowlanego. Za wyłączeniem spod zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych nośników montowanych wewnątrz obiektów budowlanych przemawia zdaniem skarżącej sposób dookreślenia w art. 37d ust. 2 u.p.z.p. miejsca umieszczania tablic i urządzeń reklamowych. Podsumowując skarżąca wskazała, że za tablicę lub urządzenie reklamowe, których zasady i warunki sytuowania mogą być reglamentowane uchwałą krajobrazową uznać należy wyłącznie nośniki umieszczane na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych.

Z uwagi na fakt, że ustawodawca nie uwzględnił w definicji zakresowej "tablicy reklamowej" nośników reklamowych umieszczanych wewnątrz obiektów budowlanych uznać należy, że nośniki te nie są objęte definicją "tablicy reklamowej". Wnioskowanie z podobieństwa (analogii) jako co do zasady zakazane na gruncie prawa publicznego, zwłaszcza gdy stosowane przepisy mają charakter sankcyjny - jest niedopuszczalne.

Z perspektywy wykładni celowościowej, trudno racjonalnie dowodzić, że zamierzeniem ustawodawcy było objęcie uchwałami krajobrazowymi aranżacji witryn, gdyż z uwagi na szerokie spektrum działalności prowadzonej w lokalach użytkowych nie sposób przyjąć ujednoliconego wzorca ich wyglądu.

Następnie skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem zajętym przez organy obu instancji uznającym przedmiotowy ekran za urządzenie reklamowe, podtrzymała zajęte w toku postępowania stanowisko, że wykładnia językowa i wykładnia zewnątrzsystemowa art. 37d ust. 1 u.p.z.p. przemawia za uznaniem, że nałożenie przewidzianej w tym przepisie administracyjnej kary pieniężnej możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do niezgodnych z uchwałą krajobrazową przedmiotów, które potencjalne mogą służyć ekspozycji reklamy, pod warunkiem, że są one wykorzystywane na ten cel w sposób ciągły i trwały. Ograniczona czasowo w ciągu doby emisja reklam wyłącza zdaniem skarżącej możliwość skalkulowania wysokości kary za niezgodne z uchwałą usytuowanie nośnika, co potwierdza interpretacja art. 37d ust. 8 u.p.z.p.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów dotyczących okresu naliczania administracyjnej kary pieniężnej za popełnienie deliktu reklamowego, o którym mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. stwierdzono, że akcentowanie przez przedstawicieli doktryny daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie jego sporządzenia, wynika z tego, że zawiadomienie staje się skuteczne prawnie dopiero z dniem jego doręczenia. Wtedy dopiero czynność nabiera zewnętrznego charakteru i jest czynnością dokonaną wobec strony. Podkreślono też, że celem kary określonej w art. 37d u.p.z.p. nie jest represja, lecz ochrona wartości prawnie chronionej, jaką jest krajobraz. Kara wymierzana w tym trybie ma przede wszystkim na celu wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem. Nie ulega wątpliwości, że funkcji tej nie wypełni kara, o której sprawca nie ma jakiejkolwiek wiedzy - tj. kara naliczana od dnia sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu do dnia doręczenia mu tego zawiadomienia.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzje administracyjne wydane w sprawie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem postanowień uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2018 r., poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową.

Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. . Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej jak u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.

Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział bowiem karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary wskazując, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Bezsporne jest, że w § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2.

W uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.

Jak wynika z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, skarżąca spółka jest właścicielem ekranu świetlnego służącego do wyświetlania reklam o zmiennej treści, umieszczonego w witrynie lokalu położonego w Gdańsku przy ul. K.[...]. Tablica ta umieszczona była w witrynie ww. lokalu w okresie od 20 kwietnia 2021 r. do 23 kwietnia 2021 r., co nie było w sprawie kwestionowane. Jej powierzchnia wynosiła 0,80 mkw, co także nie było sporne.

Organy stwierdziły, że ww. ekran świetlny jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. i § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej oraz że uchwała krajobrazowa nie dopuszcza sytuowania w strefie S2 tego typu tablic reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem spółki z kolei, umieszczenie powyższego nośnika reklamowego nie jest objęte regulacjami uchwały krajobrazowej. Spółka wyjaśniła, że rozpoczęła na terenie miasta Gdańska realizację projektu M., który polega na montażu sieci wielofunkcyjnych ekranów LED służących m.in. ekspozycji informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, jak również reklamy komercyjnej, wewnątrz sklepów, punktów usługowych i gastronomicznych – w ich witrynach okiennych. Miała to być odpowiedź biznesowa spółki na proces uchwalania uchwał krajobrazowych, ograniczających możliwość prowadzenia przez nią działalności gospodarczej na dotychczasowych zasadach. W związku z tym, mając na uwadze ograniczenia w zakresie możliwości lokalizowania dotychczas popularnych na rynku OOH wieloformatowych reklam istotnie ingerujących w krajobraz, opracowała autorską koncepcję aranżacji istniejących witryn lokali użytkowych, która pozwala na pogodzenie nowych wymogów ochrony krajobrazu oraz działalności gospodarczej spółki. Projekt zakłada umieszczanie w widoku okna, ale poza płaszczyzną szklenia witryny, ekranu wielofunkcyjnego służącego wyświetlaniu m.in. reklam z ekspozycją na zewnątrz budynku.

Zdaniem spółki, ekran wielofunkcyjny nieprzeznaczony ze swej istoty do ekspozycji reklamy (w odróżnieniu od np. billboardów, słupów ogłoszeniowych czy banerów) i niesłużący temu celowi w sposób ciągły i trwały nie wypełnia znamion definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. i w konsekwencji również definicji ekranu w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej. Co więcej, ekran wielofunkcyjny został umieszczony wewnątrz budynku, a w konsekwencji stanowiłby formę aranżacji witryny, która nie może zostać objęta zakresem zastosowania uchwał krajobrazowych z uwagi na ich planistyczny (urbanistyczny) charakter.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako tablicy reklamowej – ekranu świetlnego podlegającego regulacjom uchwały krajobrazowej, a argumentacja skargi kwestionująca to stanowisko jest chybiona.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z kolei przez urządzenie reklamowane ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c). Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED), jest ekranem świetlnym, podlegającym reglamentacji tej uchwały. Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe) (T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla reklamowej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu), możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany. Obie te definicje nie wykluczają się wzajemnie, może bowiem wystąpić sytuacja, taka jak w niniejszej sprawie, że dany przedmiot jest jednocześnie przeznaczony, jak i służy ekspozycji reklamy. Sporny ekran świetlny, którego właścicielem jest skarżąca spółka, jest przedmiotem o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w tym celu faktycznie wykorzystywanym, nie ma zatem podstaw do wykluczania go z zakresu pojęcia tablicy reklamowej.

Bez znaczenia natomiast dla kwalifikacji prawnej tego przedmiotu jako tablicy reklamowej pozostaje fakt, że może on służyć również do wyświetlania innych treści aniżeli reklamowe. Tego rodzaju przedmioty jak ekrany wielofunkcyjne ze swej istoty mogą wyświetlać zmienne treści, jeżeli jednak służą ekspozycji reklamy, odpowiadają powyższej definicji. Ponadto, uchwała krajobrazowa wprost odnosi się do tablic reklamowych przeznaczonych do ekspozycji informacji o zmiennej treści, jak będący przedmiotem niniejszego postępowania ekran LED.

Wniosek strony skarżącej, że tablicą reklamową nie jest przedmiot potencjalnie służący ekspozycji reklamy o ile nie jest wykorzystywany na ten cel w sposób ciągły i trwały, nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu powyższych przepisów, które w żaden sposób nie uzależniają kwalifikacji danego przedmiotu jako tablicy reklamowej od czasu emitowania przez nie treści reklamowej. Ani przepisy u.p.z.p. ani uchwała krajobrazowa nie formułują wymogu, by emitowanie reklam przez ekran służący wyświetlaniu zmiennych treści było jego wyłączną funkcją. Jeżeli zatem ekran świetlny służy wyświetlaniu reklam w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nim również innych treści, nie pozbawia go, w ocenie Sądu, charakteru ekranu świetlnego w rozumieniu uchwały krajobrazowej.

W tym kontekście nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej odwołująca się do art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470), w myśl którego zajęcie pasa drogowego "przez okres krótszy niż 24 godziny" jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Skarżąca wywodzi, że skoro na gruncie u.p.z.p. ustawodawca takiego domniemania nie tworzy, to domniemania takiego nie można konstruować w drodze wykładni rozszerzającej. W rezultacie, zdaniem strony, jeżeli czasowa emisja reklamy na urządzeniu nieprzeznaczonym ze swej istoty pod emisję reklamy jest krótsza niż 24 godziny, to nie zachodzi niezgodność nośnika reklamowego z uchwałą krajobrazową. Jednakże przepisy u.p.z.p. oraz postanowienia uchwały krajobrazowej w sposób kompleksowy regulują kwestie zasad umieszczania reklam w postaci tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeni publicznej, nie tworząc żadnych ograniczeń co do czasu ekspozycji reklamy wyłączającej karalność, co oznacza, że nie ma potrzeby ani podstaw do odwoływania się do regulacji zawartej w ustawie o drogach publicznych. Jak przy tym wyżej wskazano, analiza regulacji zawartej w tych aktach prawnych w zakresie tablic reklamowych nie daje podstaw do wyłączenia z tej definicji ekranów wielofunkcyjnych, takich jak będący przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżąca zatem w sposób bezpodstawny z braku w u.p.z.p. normy prawnej analogicznej do normy zawartej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, wywodzi istnienie normy prawnej nakazującej uznać za tablicę reklamową wyłącznie taki nośnik reklamowy, który emituje reklamę przez 24 godziny.

Nie można też zgodzić się z argumentacją skarżącej, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest objęta regulacjami uchwały krajobrazowej, albowiem umieszczona jest wewnątrz lokalu w określonej odległości od przeszklenia. Według skarżącej, przepisy art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i wydanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. uchwały krajobrazowej sankcjonują wyłącznie umieszczanie nośników reklamowych w postaci tablic i urządzeń reklamowych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych. Ani językowa ani systemowa i celowościowa wykładnia powyższych przepisów do takiego wniosku nie uprawnia.

Zasadniczo bowiem ustawodawca w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., upoważnił radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania m.in. tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Upoważnienia zatem nie ograniczono wyłącznie do określenia zasad sytuowania reklam na obiektach i nieruchomościach, pozostawiając w tym zakresie swobodę uchwałodawcy gminnemu, któremu w procesie kształtowania treści uchwały winien przyświecać cel powołania do życia powyższych regulacji ustawowych, a mianowicie ochrony krajobrazu i jego uporządkowania.

Konsekwentnie, w § 1 ust. 1 uchwały krajobrazowej określono zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (....). Natomiast w myśl § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej, zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Przyjęta przez uchwałodawcę gminnego metoda regulacji oznacza, że dozwolono tylko tego, co zostało wyraźnie przewidziane w uchwale, zarówno co do rodzaju tablic i urządzeń reklamowych, jak i sposobu ich montażu. Poza tym wszelkie inne urządzenia i tablice reklamowe są niezgodne z uchwałą. Ponadto, w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych obszarów wyodrębnionych w uchwale krajobrazowej określono właściwe zakazy i nakazy związane z sytuowaniem tego rodzaju nośników reklamowych.

Z przepisów tych nie wynika, aby obejmowały one wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych, jak twierdzi skarżąca. Stanowisko swoje skarżąca wywodzi właściwie z jednego przepisu, tj. art. 37d ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Przepis ten dotyczy strony podmiotowej deliktu administracyjnego i nie można z niego wywodzić generalnej zasady, że jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są umieszczone na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym, to nie są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i nie mogą być w związku z tym z nią niezgodne. Zresztą sformułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego niż przyjmuje skarżąca rozumienia miejsca umieszczenia wymienionych w przepisie nośników reklamowych. Przede wszystkim jednak stanowisko skarżącej nie wynika z innych przepisów ustawy, w tym zawłaszcza regulujących stronę przedmiotową deliktu administracyjnego, którą jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Przepisy uchwały natomiast nie zawierają regulacji wykluczających z zakresu jej regulacji tablic bądź urządzeń reklamowych umieszczonych wewnątrz budynku, emitujących reklamy w przestrzeni publicznej.

Również zakwalifikowanie przez ustawodawcę do tablic reklamowych "reklam naklejanych na okna budynków" w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. do takiego wniosku nie prowadzi. Skarżąca błędnie z przepisu tego wywodzi, że skoro tablicą reklamową jest reklama naklejona na okno budynku, to nie jest nią nośnik reklamowy umieszczony wewnątrz budynku. Podkreślić należy, że wymienienie w analizowanym przepisie rodzajów tablic reklamowych nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy poprzedzenie go sformułowaniem "w szczególności". Tablicą reklamową jest zatem każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, także jeśli nie został wymieniony w dalszej części tego przepisu po słowach "w szczególności". Zdaniem strony z przepisu tego wynika, iż ustawodawca uznał, że szyba okienna jako element zewnętrznej przegrody obiektu budowlanego tak samo jak ściana budynku stanowi powierzchnię, na której może być zlokalizowana tablica reklamowa. Wniosek taki jednak, w ocenie Sądu, nie znajduje dostatecznych podstaw na płaszczyźnie językowej tego przepisu, nie broni się również w świetle celów wprowadzonej regulacji. Poza tym we wskazanym przepisie ustawodawca nie sprecyzował, czy chodzi o reklamy naklejane na wewnętrznej, czy zewnętrznej powierzchni szyby, co uprawnia do wniosku, że obie te formy reklamy są objęte rozumieniem "tablicy reklamowej" (tak. A. Fogel. Ustawa krajobrazowa. Komentarz do przepisów wprowadzonych w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Warszawa 2016 r. LEX/el.).

W § 15 ust. 3 uchwały krajobrazowej, regulującym zasady umieszczania reklam w obszarze S2, w którym zlokalizowany jest ekran świetlny objęty kontrolowanym postępowaniem, w pkt 2 lit. b dopuszczono sytuowanie reklamy bezpośrednio na przeszkleniu, od jego wewnętrznej strony w ściśle określonych formach. Tym samym określono w sposób wyraźny tablice i urządzenia reklamowe dopuszczone na przeszkleniach rozumianych zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały, w tym jako szybę zespoloną w oknie czy witrynie, poza zakresem dozwolenia pozostawiając wszystkie inne reklamy odbiegające od wzorca dozwolonego, zgodnie z zasadą wyrażoną w § 2 uchwały.

Nie ma zatem przepisu, który wprost wyłączałby spod zakresu stosowania uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe umieszczone wewnątrz lokalu, takie jak w niniejszej sprawie, tj. będące ekranem świetlnym umieszczonym w witrynie lokalu eksponującym w przestrzeni publicznej treści reklamowe o zmiennej treści. Deliktem administracyjnym, o jakim mowa jest w art. 37d ust. 1 u.p.zp., jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej, natomiast argumentacja, że delikt ten może zaistnieć wyłącznie w odniesieniu do nośników reklamowych umieszczonych na zewnętrznych przegrodach obiektów budowlanych, nie znajduje oparcia w treści przepisów, skierowana jest też przeciwko celowi, jakiemu służyć mają te regulacje, tj. ochronie krajobrazu.

Przedstawiając przedmiot ochrony analizowanych regulacji, wskazać należy, że założeniem ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Powyższą ustawą wprowadzono do art. 2 pkt 16e u.p.z.p. definiując pojęcie krajobrazu stanowiąc, że "należy przez to rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka".

W uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy VII.1525, dostępny w bazie LEX), wskazano na konieczność właściwego rozumienia pojęcia "postrzegania krajobrazu przez ludzi", jako uświadomienie sobie wrażenia wywołanego działaniem bodźca zewnętrznego na analizator zmysłowy. W takim kontekście należy interpretować zaproponowane definicje. Z powyższymi zmianami terminologicznymi koresponduje zmiana katalogu wartości składających się na walory krajobrazowe. W miejsce wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych proponuje się ujęcie w definicji walorów przyrodniczych, kulturowych, historycznych i estetyczno-widokowych (art. 9 pkt 2 lit. c). W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano również, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych, czemu przeciwdziałać mają wprowadzone regulacje.

Zawarta w u.p.z.p. definicja krajobrazu koresponduje z definicją określoną Konwencji Krajobrazowej, która w art. 1 lit. a definiuje krajobraz jako obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że definicja krajobrazu zawarta w Konwencji odnosi się jasno do percepcji krajobrazu przez ludzi. Europejska Konwencja Krajobrazowa kładzie przy tym nacisk na rozumienie krajobrazu jako całości i obejmuje swoimi przepisami wszystkie krajobrazy, co jest wyartykułowane zarówno w preambule (Konwencja nowym instrumentem ochrony, gospodarki i planowania wszystkich krajobrazów w Europie), jak i w jej postanowieniach szczególnych. Konwencja uznaje krajobraz za istotny komponent naszego życia wykraczający poza znaczenie wizualne i uznający go za jedną z podstawowych potrzeb ludzkich mających znaczenie dla naszego dobrostanu i dobrobytu (jakości życia), a także tożsamości i kultury. Co więcej, wskazuje również, że jest on częścią interesu publicznego i jako taki powinien być przedmiotem troski władz publicznych. "Krajobraz" oznacza zatem strefę lub obszar postrzegany przez mieszkańców i odwiedzających, którego cechy wizualne i charakter są wynikiem działań czynników naturalnych i/lub kulturowych (czyli ludzkich).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że na gruncie analizowanych przepisów znaczenie ma to, czy dana tablica reklamowa funkcjonuje w przestrzeni publicznej. Jeśli tak, jest objęta regulacjami uchwały krajobrazowej. Jeśli nie, tymi regulacjami nie jest objęta.

W niniejszej sprawie przedmiotowy ekran jest wprawdzie umieszczony wewnątrz lokalu, ale w sposób celowo kierujący emitowane przez niego treści reklamowe do przestrzeni publicznej, jest zatem objęty regulacjami uchwały krajobrazowej chroniącej krajobraz w rozumieniu podanym wyżej, czyli jako przestrzeń postrzeganą przez ludzi. Emisja reklam w przestrzeni publicznej, skierowanych do nieokreślonego kręgu odbiorców, była zaś sprecyzowanym i ujawnionym w toku postępowania celem skarżącej spółki, któremu nie zaprzeczyła.

W tych okolicznościach sprawy, argumentacja skargi, że w związku z umieszczeniem nośnika reklamowego wewnątrz lokalu nie doszło do deliktu administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Opiera się ona bowiem na wykładni przepisów zawężającej sposób rozumienia pojęcia ochrony krajobrazu, któremu służą te przepisy. Niezależnie zatem od charakteru programu wdrożonego przez spółkę pod nazwą M., umieszczane w witrynach lokali ekrany świetlne ingerują w krajobraz poprzez emitowane reklamy skierowane do potencjalnych konsumentów, w związku z czym są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i muszą pozostawać z nią zgodne. O ile można się zgodzić, że ekran świetlny umieszczony wewnątrz lokalu nie jest elementem zabudowy i zagospodarowania w rozumieniu przepisów u.p.z.p., o tyle nie można zaprzeczyć, że emisja treści reklamowych dokonywana na tym ekranie oddziałuje na zewnątrz obiektu wpływając na krajobraz.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że przepisy art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 1 u.p.z.p., jak również uchwała krajobrazowa, przedmiotem ochrony czynią krajobraz rozumiany jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń. Z żadnego z przepisów nie wynika, aby ochrona ta obejmowała wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na zewnętrznych przegrodach obiektu budowlanego. Mając na uwadze cel tych przepisów, jakim jest ochrona krajobrazu, brak jest podstaw do takiej ich wykładni, która wyłączałaby spod zakresu ich zastosowania reklamy funkcjonujące w przestrzeni publicznej z tego tylko powodu, że nośnik reklamowy umieszczony jest w witrynie lokalu od wewnątrz, a nie od zewnątrz. Stwierdzić zatem należy, że nie potwierdziły się zarzuty skargi odnośnie istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej.

Stwierdzenie, że przepisy uchwały krajobrazowej mają zastosowanie do ekranu świetlnego umieszczonego wewnątrz lokalu wymagało dokonania oceny jego zgodności z przepisami uchwały. Zgodnie z wcześniej przytaczaną już zasadą z § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej, zakazane jest sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Ponadto, zgodnie z § 9 pkt 2 lit. h, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy zakazano efektów świetlnych, w szczególności migotania, pulsowania, animowania, zmiany barw lub kierunku świecenia całości lub fragmentów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, z wyłączeniem ekranów świetlnych dopuszczonych uchwałą. Ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy, sytuowanych na obiektach w obszarze S2 określono w § 15 ust. 3 uchwały. Nie jest w sprawie sporne, że żaden z przepisów uchwały krajobrazowej nie dopuszcza w obszarze S2 reklam w formie ekranu świetlnego. Oznacza to, że przedmiotowa tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego o zmiennej treści nie spełnia wymogów reklam dopuszczalnych w obszarze oznaczonym symbolem S2.

W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p., który stanowi, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej.

Nietrafny jest przy tym zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Na korzyść strony rozstrzygane są wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego. Jeżeli zatem mimo zastosowania nakazanych metod wykładni prawa nadal pozostają wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, to z wielu możliwych interpretacji odnośnego przepisu należy przyjąć tę z nich, której rezultat jest korzystny dla strony. W tej sprawie jednak Sąd nie dostrzegł takich wątpliwości interpretacyjnych w obszarze wykładni pojęć "tablica reklamowa", "urządzenie reklamowe", "szyld" czy sformułowań "umieszczanie tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych", które nie mogły zostać usunięte w drodze wykładni prawa, stąd też przepis ten nie został naruszony. Postanowienia uchwały posługują się klarownym mechanizmem dopuszczalności ściśle określonych tablic i urządzeń reklamowych przewidzianych w uchwale, poza zakresem jej zastosowania pozostawiając reklamy odbiegające od wzorca określonego w uchwale.

W kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów, że datą tą jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, o której strona została zawiadomiona (czyli dzień 20 kwietnia 2021 r.).

Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej, powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data dokonania pierwszej czynności w postaci kontroli legalności umieszczania reklam oraz zawiadomienia o niej strony, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej w tym zakresie, albowiem sprzeciwia się jemu ukształtowane stanowisko doktryny postępowania administracyjnego na gruncie zastosowania art. 61 § 4 k.p.a.

Jak słusznie zauważono w skardze, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej wobec strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 291 i nast. z powołaniem na wskazaną tam literaturę i orzecznictwo). Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz – zdaniem Sądu - błędnie wywodzi z tego, że to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ugruntowane jest bowiem w tym względzie stanowisko odmienne, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest "dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono w sprawie" (por. wyrok NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15). Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma zatem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania z urzędu takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą skutkować wszczęciem postępowania. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., VII SA/Wa 278/20). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ pierwsza czynność w sprawie wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie.

Co więcej, w ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień. Natomiast czynności kontrolne dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej, czego zresztą spółka nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że między wysłaniem zawiadomienia o przeprowadzonej kontroli i o wszczęciu postępowania a doręczeniem go stronie w dniu 27 kwietnia 2021 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ani takich, które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska.

Podkreślić należy, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Stan tej niezgodności istnieje obiektywnie pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia strony deliktu o wszczęciu postępowania. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu, z którą art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wiąże początek naliczania kary, a już w szczególności nie w sytuacji, gdy sprawcą deliktu jest profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego - przedsiębiorca działający w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama stanowi źródło przychodów. Można zatem od niego w sposób uzasadniony oczekiwać znajomości przepisów nakładających ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i świadomości konsekwencji związanych z naruszaniem tych przepisów a wśród nich związanych z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary.

Szczególnie w okolicznościach tej sprawy trudno dopatrzyć się jakichkolwiek przesłanek pozwalających na odstąpienie od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu ze względów celowościowych, na które wskazuje skarżąca. Wywodzi ona, że celem kary wymierzanej w omawianym trybie jest wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego dobrowolnego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem, a nie represja. Wskazuje również, że sprawca deliktu dopiero z zawiadomienia o wszczęciu postępowania dowiaduje się, że popełnił delikt reklamowy.

Należy jednak zauważyć, że jak wynika z ujawnionych w sprawie okoliczności, umieszczanie ekranów świetlnych emitujących treści reklamowe wewnątrz lokali użytkowych jest elementem stworzonego przez spółkę projektu M., będącego jej odpowiedzią na ograniczenia w zakresie umieszczania reklam wynikające z uchwały krajobrazowej. Chronologia zdarzeń potwierdzona w materiale dowodowym wskazuje na uporczywy charakter działania skarżącej, która po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenia tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej dokonuje jej demontażu przed wyznaczoną w zawiadomieniu datą oględzin, a następnie dokonuje jej ponownego montażu, co generuje wszczynanie kolejnych postępowań.

W tych okolicznościach nie można przyjąć, że Spółka nie była świadoma, iż jej działanie było niezgodne z prawem i dopiero z otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania powzięła wiedzę o zagrożeniu nałożeniem na nią sankcji. Przeciwnie, powyższe wskazuje, że praktyką spółki po powzięciu wiadomości o wszczęciu postępowania jest demontowanie tablic reklamowych, wobec których stwierdza się ich niezgodność z uchwałą krajobrazową, a następnie montowanie ich z powrotem, co wiąże się z możliwością nałożenia kolejnych kar pieniężnych. Spółka zatem ponawia popełnianie deliktu reklamowego, czerpiąc z tego procederu korzyści finansowe, co niweczy jej argumentację zawartą w skardze odwołującą się do zasad zaufania i sprawiedliwości społecznej przy interpretacji przepisu art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.

Przyjęcie poglądu, że kara administracyjna za popełnienie deliktu reklamowego może być naliczana dopiero od daty faktycznego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, w skrajnych przypadkach mogłoby prowadzić do nadużyć i pozbawiać skuteczności przysługujących organom narzędzi służących ochronie krajobrazu, co widać na przykładzie niniejszej sprawy. Przypomnieć należy chronologię zdarzeń: w dniu 20 kwietnia 2021 r. organ sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oraz o zaplanowanym na dzień 11 maja 2021 r. dowodzie z oględzin, które wysłał do spółki. W dniu 26 kwietnia 2021 r. przeprowadzono ponowną kontrolę, podczas której stwierdzono dalsze umieszczenie ekranu świetlnego. W dniu następnym, tj. w dniu 27 kwietnia 2021 r. spółce doręczono pismo z dnia 20 kwietnia 2021 r. o wszczęciu postępowania w tej sprawie. W dacie przeprowadzenia oględzin, o których spółka została zawiadomiona, tj. w dniu 11 maja 2021 r., tablica reklamowa była już zdemontowana. Przyjęcie poglądu skarżącej, że datą wszczęcia postępowania jest data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, oznaczałoby, że podmiot umieszczający reklamę niezgodnie z przepisami uchwały mógłby ją zdemontować po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez ponoszenia jakichkolwiek konsekwencji za jej uprzednie pozostawanie w przestrzeni publicznej, a następnie ponownie ją zamontować, do czasu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu kolejnego postępowania. W takiej sytuacji ochrona krajobrazu, której służyć mają omawiane regulacje, byłaby iluzoryczna. Okoliczności tej sprawy szczególnie wyraźnie zatem pokazują, że przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącą prowadziłoby do skutków trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz skuteczności przyjętych rozwiązań mających na celu ochronę krajobrazu. Sąd z urzędu posiada wiedzę o tym, że opisany wyżej sposób działania spółki w obszarze reklamowym powtarzał się również w innych lokalizacjach w Gdańsku, co było przedmiotem spraw tożsamo rozstrzyganych przez tutejszy Sąd o sygn. akt: II SA/Gd 761/22, II SA/Gd 522/22, II SA/Gd 523/22, II SA/Gd 784/22.

Przyjętej przez Sąd wykładni pojęcia wszczęcia postępowania na gruncie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. nie stoi na przeszkodzie istota kary pieniężnej, która wbrew stanowisku skarżącej nie pełni funkcji wyłącznie restytucyjnej, mającej na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, jak ją postrzega skarżąca, ale realizuje również pozostałe funkcje właściwe administracyjnym karom pieniężnym. Funkcja restytucyjna polegająca na przywróceniu rzeczywistego stanu rzeczy do jego zgodności ze stanem wynikającym z obowiązującego prawa i ustanowionej na jego gruncie normy prawnej nakazu lub zakazu jest tylko jedną z funkcji pełnionych przez administracyjną karę pieniężną. Nie mniej ważną rolę pełnią pozostałe funkcje - ochronna, represyjna, redystrybucyjna, motywacyjna. Spełnienie tych funkcji przez karę pieniężną nie będzie możliwe, jeżeli organ zostanie pozbawiony możliwości jej efektywnego nakładania. Nie ma żadnych podstaw, aby funkcji restytucyjnej administracyjnej kary pieniężnej dawać prymat ponad innymi funkcjami i w jego świetle dokonywać wykładni pojęcia wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 37d ust. 4 u.p.z.p.

Natomiast postulatowi uwzględniania indywidualnych okoliczności danej sprawy służą regulacje zawarte w art. 189f k.p.a., pozwalające na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w szczególnych przypadkach, tj. np. jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma a strona zaprzestała naruszania prawa. Zapewniają one, w ocenie Sądu, dostateczną ochronę podmiotów popełniających delikt administracyjny w tych przypadkach, w których jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, nie pozbawiając jednocześnie organów możliwości nakładania kar administracyjnych tam, gdzie dochodzi do nadużyć, do czego mogłoby prowadzić przyjęcie, że kara administracyjna może zostać nałożona na sprawcę deliktu administracyjnego nie od daty wszczęcia postępowania lecz dopiero od daty zawiadomienia go o tym fakcie.

W ocenie Sądu, nie doszło zatem w niniejszej sprawie do naruszenia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W dniu 16 kwietnia 2021 r. r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej w witrynie lokalu przy ul. K. [...] w Gdańsku, której umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 20 kwietnia 2021 r., w którym poinformowano ją o wszczęciu postępowania oraz uprawnieniach procesowych, w tym o dyspozycji art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a.

W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o pierwszej czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie był kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 20 kwietnia 2021 r. Przy tym podkreślić należy, że za datę końcową naliczenia kary przyjęto dzień 23 kwietnia 2021 r., bowiem kontrola organu przeprowadzona w tym dniu potwierdziła istnienie tego samego ekranu świetlnego w tej samej lokalizacji.

Dla kompletności wywodu stwierdzić należy, że Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w zastosowaniu przez organy art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z nia 27 lipca 2021 r., V SA/Wa 566/21, ). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20).

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam zgodnie z zasadami określonych w uchwale krajobrazowej – nie była znikoma. Skarżąca jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska, zwłaszcza, że uchwała krajobrazowa zaczęła obowiązywać 3 kwietnia 2018 r. W niniejszym przypadku było to naruszenie przez spółkę postanowień uchwały krajobrazowej, z którego spółka czerpała korzyści finansowe i miało to charakter powtarzalny. Ponawianie popełniania deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń, wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Fakt, że organ nie podzielił stanowiska strony, podobnie jak fakt, że nie odniósł się do każdego z licznych argumentów strony, koncentrując się na kwestiach najistotniejszych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższych przepisów, a już na pewno nie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając to wszystko na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadają prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, tablicy reklamowej która na danym terenie nie były dopuszczalna zgodnie z postanowieniami ww. uchwały, jak również ustalono podmiot, który owe tablice umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę, od której winna ona być naliczana. Strona nie kwestionowała też prawidłowości wyliczeń kary (wzoru, stawek), jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) oddalił skargę.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).