Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2217/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26a, art. 27 ust. 1, art. 189 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1648
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t. j.)
article: art. 74 par. 1, art. 78 par. 1, art. 78(1) par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 3 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 145 poz 919
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1198/22 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w B. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 22 lutego 2022 r. nr DR.WWM.6080.1.2022.4 w przedmiocie określenia terminu zakończenia negocjacji dotyczących zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Postanowieniem z 22 lutego 2022 r. nr DR.WWM.6080.1.2022.4 Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, działając na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 576 ze zm. dalej jako Pt) po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. w W. (dalej A.) z 21 stycznia 2022 r., określił na dzień 4 marca 2022 r. termin zakończenia negocjacji rozpoczętych w dniu 15 grudnia 2021 r. wraz z doręczeniem S. Sp. z o.o. w B. (dalej skarżąca) wniosku A. o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie umowy o połączeniu sieci.

Wskazał, że przesłaną elektronicznie wiadomością z 1 września 2021 r. A. wystąpiła do skarżącej z wnioskiem o przedstawienie warunków dostępu telekomunikacyjnego do jej sieci w celu zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci.

Odpowiadając na powyższą wiadomość skarżąca pismem z 3 listopada 2021 r. przesłanym elektronicznie wyjaśniła, iż po otrzymaniu prawidłowo, spełniającego wymogi prawa wniosku o dostęp telekomunikacyjny w zakresie przyłączenia sieci A. S.A. do sieci S. Sp. z o.o. udzielona zostanie odpowiedź w terminach wynikających z przepisów prawa. Wskazano przy tym, iż skarżąca wyraża gotowość do podjęcia negocjacji umowy o dostępie w zakresie przyłączenia sieci do sieci S. Sp. z o.o.

Pismem z 22 listopada 2021 r. wysłanym elektronicznie A. podtrzymała wniosek o przedstawienie przez skarżącą informacji dotyczącej warunków dostępu telekomunikacyjnego do jej sieci oraz zwróciła się o nadesłanie innych informacji niezbędnych do zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci.

Pismem z 24 listopada 2021 r. skarżąca w odpowiedzi na powyższe pismo podniosła m.in. że jest podmiotem o niewielkiej skali działalności a A. otrzymał już szereg ważnych informacji dotyczących możliwości technicznych S. Sp. z o.o. a co za tym idzie A. powinien mieć pełną wiedzę co do sposobu w jaki możliwe jest przyłączenie sieci A. do sieci S.

Pismem z 15 grudnia 2021 r., A. wystąpił do S. Sp. z o.o. o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie umowy o połączeniu sieci. Do pisma dołączono skan pisma A. oraz projekt umowy. Zaproponowano również spotkanie negocjacyjne.

W odpowiedzi, pismem wysłanym elektronicznie 17 grudnia 2021 r., S. potwierdziła termin zaproponowanego spotkania negocjacyjnego wyznaczonego online na dzień 22 grudnia 2021 r. oraz powiadomiła, że osobą dedykowaną po jej stronie do prowadzenia rozmów i uzgodnień w zakresie zgłoszonego wniosku jest C.N. [...].

Z uwagi na brak zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie umowy o połączeniu sieci, A. zwróciła się do Prezesa UKE z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania postanowienia określającego termin zakończenia prowadzonych ze S. Sp. z o.o. negocjacji dotyczących zawarcia umowy w powyższym zakresie, na dzień 15 lutego 2022 r.

Pismem z 7 lutego 2022 r. S. Sp. z o.o. przedstawiła Prezesowi UKE stanowisko w sprawie oświadczając, że wnosi o wydanie postanowienia odmawiającego określenia terminu negocjacji. Z uwagi na brak właściwego wniosku A. o wszczęcie negocjacji de facto do dnia sporządzenia pisma negocjacje w sprawie zawarcia umowy o połączeniu sieci nie zostały zainicjowane. Skarżąca wskazała, że pismo A. z 15 grudnia 2021 r. nie spełniało wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 21 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego (Dz. U. z 2008 r. nr 148, poz. 919, dalej jako rozporządzenie), tj. w zakresie: danych technicznych i lokalizacji punktów styku, sposobu połączenia sieci, przewidywanego natężenia i struktury ruchu międzysieciowego, terminu połączenia sieci. S. Sp. z o.o. podniosła również, iż przesłanie w dniu 15 grudnia 2021 r. wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, nie czyni zadość formie pisemnej wniosku o rozpoczęcie negocjacji, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem strony, powyższe okoliczności wskazują, iż A. nie rozpoczął negocjacji w sprawie zawarcia umowy o połączeniu sieci.

Zdaniem Prezesa UKE, negocjacje dotyczące zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie umowy o połączeniu sieci rozpoczęły się 15 grudnia 2021 r. w wyniku doręczenia S. Sp. z o.o. za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosku A. z 15 grudnia 2021 r. wraz z załącznikami. Organ podkreślił, że S. Sp z o.o. w piśmie z 17 grudnia 2021 r., kierowanym do A. nie zanegowała, że wniosek A. dotyczący zawarcia umowy o połączeniu sieci wpłynął we wskazanej dacie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących kwestionowania sposobu doręczania pism (pismo z 7 lutego 2022 r.) organ wyjaśnił, że w toku postępowania skarżąca nie kwestionowała doręczania pism za pomocą poczty elektronicznej co potwierdza, że jest to zwyczajowa forma doręczania pomiędzy stronami pism.

Prezes UKE dokonując analizy pisma A. z 15 grudnia 2021 r. uznał, że spełnione zostały wymagania, o których mowa § 3 ust. 1 rozporządzenia. Podkreślono tutaj, że o ile A. mógł nie zawrzeć wszystkich wymagań o których mowa w rozporządzeniu w samej treści pisma z 15 grudnia 2021 r. to zamieścił te informacje w projekcie umowy stanowiącym załącznik do tego pisma.

Określając termin zakończenia negocjacji Prezes UKE wziął więc pod uwagę stopień zaawansowania negocjacji uznając, że okres do prowadzenia negocjacji, który rozpoczął się wraz z doręczeniem wniosku A. do S. Sp. z o.o. w dniu 15 grudnia 2021 r., a który, na podstawie postanowienia, kończy się w dniu 4 marca 2022 r. i jest w ocenie organu wystarczający, by strony mogły jeszcze spróbować pozytywnie zakończyć negocjacje umowy o dostępie telekomunikacyjnym.

II.

Wyrokiem z 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1198/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Sp. z o.o. w B.

Wskazując na art. 27 i następne Prawa telekomunikacyjnego WSA wskazał, że ustawodawca szczegółowo określił tryb prowadzenia przez strony negocjacji mających doprowadzić do zawarcia umowy, a także wskazał przesłanki wydania w tym przedmiocie decyzji przez Prezesa UKE, w przypadku braku porozumienia stron negocjacji umowy o dostępie telekomunikacyjnym.

Z orzecznictwa NSA wynika zdaniem Sądu pierwszej instancji, że poza wyznaczeniem terminu zakończenia negocjacji postanowienie organu w tym przedmiocie nie odgrywa innej merytorycznej roli i nie rozstrzyga kwestii dotyczących ustanowienia dostępu telekomunikacyjnego. Takie postanowienie może zostać wydane na etapie wstępnym, dającym pierwszeństwo stronom na określenia wzajemnych relacji w zakresie zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego w drodze negocjacji.

Kwestią sporną w sprawie jest podważany przez skarżącą fakt podjęcia negocjacji w przewidzianym prawnie trybie. Jej zdaniem strony nie podjęły i nie prowadziły negocjacji, a co za tym idzie nie doszło do skutecznego wszczęcia negocjacji w sprawie zawarcia umowy o połączeniu sieci. Uzasadnieniem takiego stanowiska jest przekonanie skarżącej, że wniosek A. nie tylko nie spełniał wymogu pisemności, ale nie zawierał również wszystkich elementów wniosku takich jak dane techniczne i lokalizacje punktów styku sieci, sposobu połączenia sieci, prognozowane natężenie i struktura ruchu międzysieciowego oraz termin połączenia sieci. Ponadto nie zawierał również części wymaganych postanowień umowy o połączeniu sieci, o których mowa w art. 31 Pt.

Na podstawie art. 27 ust. 1 Pt badaniu podlega jedynie okoliczność, czy strony rozpoczęły negocjacje, gdyż wyłącznie taki zakres może być przedmiotem postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z art. 27 ust. 1 Pt. W toku tego postępowania Prezes UKE nie dokonuje natomiast oceny prawidłowości i zakresu wniosku rozpoczynającego negocjacje w sprawie zawarcia umowy o połączeniu sieci.

WSA zwrócił uwagę na pismo skarżącej z 17 grudnia 2021 r., stanowiące odpowiedź na wniosek A. w przedmiocie zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym, w którym skarżąca wskazała, iż "osobą dedykowaną po stronie S. do prowadzenia rozmów i uzgodnień w zakresie niniejszego wniosku jest C.N. (...)". Ponadto, jak wskazuje A. w skierowanym do Prezesa UKE wniosku, poza wymianą korespondencji odbyło się kilka spotkań przedstawicieli stron w sprawie projektu umowy, czemu skarżąca nie zaprzeczała.

Na podstawie powyższej korespondencji i odbytych spotkań można stwierdzić, że skarżąca w istocie przystąpiła do negocjacji w zakresie zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego, nie kwestionując przy tym formy ich rozpoczęcia (tj. drogą korespondencji elektronicznej).

Za uznaniem rozpoczęcia przez strony negocjacji w tym przedmiocie przemawia również okoliczność, że treść maila A. z 15 grudnia 2021 r. oraz przesłany projekt umowy o połączeniu sieci wraz z załącznikami jednoznacznie wskazują, że intencją A. było rozpoczęcie negocjacji w sprawie zawarcia takiej właśnie umowy. Zakwestionowanie następnie przez skarżącą sposobu przekazania tego wniosku (tj. jego formy niespełniającej w jej ocenie przesłanki pisemności) nie może dezawuować samego faktu wcześniejszego przystąpienia przez skarżącą do negocjacji w przedmiocie dostępu telekomunikacyjnego, co dostatecznie obrazuje zebrany w tej sprawie materiał dowodowy. Jednocześnie kwestia braku wymogu pisemności wniosku A. nie może zostać oceniona jako istotna, gdyż taką formę spełnia niewątpliwie dokument elektroniczny, zwłaszcza opatrzony podpisem elektronicznym.

Skarżąca otrzymała stosowne dokumenty drogą elektroniczną, z którymi niewątpliwie zapoznała się, o czym świadczy jej późniejsze stanowisko. Przystąpienie przez strony do negocjacji w tej właśnie formie (korespondencji e-mail zawierającej prezentację wstępnych merytorycznych stanowisk negocjacyjnych) miało następnie zwieńczyć spotkanie obu stron a w konsekwencji zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym do czego jednak finalnie nie doszło. W ocenie Sądu pierwszej instancji niezachowanie w tym przypadku co do zasady formy pisemności wniosku A. czy też podnoszone przez skarżącą uwagi co do braków pewnych elementów w przesłanej umowie pozostaje bez wpływu na ustalenia w przedmiocie rozpoczęcia negocjacji ze skarżącą, w trybie art. 26a Pt. Kwestia ta nie mogła mieć istotnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, gdyż forma pisemności i wymaganych elementów wniosku została przewidziana przez prawodawcę przede wszystkim dla celów dowodowych (vide § 3 ust. 1 - 3 Rozporządzenia), a nie jako stricte jedyne kryterium formalnoprawne rozpoczęcia przez strony negocjacji w zakresie dostępu telekomunikacyjnego, którego niezachowanie powoduje skutki o charakterze materialnoprawnym, w szczególności w postaci nieważności z mocy prawa czynności podejmowanych bez zachowania takiej formy.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie kwestionowała faktu otrzymania drogą elektroniczną projektu stosownej umowy o dostępie telekomunikacyjnym wraz załącznikami oraz przeprowadzenia przez osoby upoważnione do reprezentacji stron spotkań w przedmiocie oceny wniosku. Potwierdza to zdaniem WSA, iż strony dokonały na tej podstawie ustalenia wstępnych stanowisk negocjacyjnych w sprawie zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym. Podkreślić przy tym należy, iż w niniejszym postępowaniu ocenie organu podlega jedynie, czy strony rozpoczęły negocjacje, gdyż wyłącznie taki zakres może być przedmiotem postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o zakończenie (skrócenie) negocjacji przez strony umowy o dostępie telekomunikacyjnym.

III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła S. Sp. z o.o. w B. kwestionując go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespełniającego wymogów ustawowych, w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez Prezesa UKE art. 27 ust. 1 ustawy z dn. 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t. jedn. Dz. U. z 2022, poz. 1678 ze zm., dalej również "p.t.") w związku z art. 189 ust. 2 p.t. poprzez brak wykazania, że określenie terminu negocjacji służy realizacji celów wskazanych w ustawie Prawo telekomunikacyjne, a także poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów Skarżącej odnoszących się do formy i zakresu wniosku o połączenie sieci, przez co wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. naruszenie art. 27 ust. 1 p.t. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Prezes UKE w ramach postępowania o określenie terminu negocjacji nie jest władny badać prawidłowości i zakresu wniosku rozpoczynającego negocjacje, ograniczając się do zweryfikowania, czy strony faktycznie przystąpiły do negocjacji;

2. naruszenie art. 27 ust. 1 p.t. w związku z § 1 pkt 1 oraz § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 21 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego (Dz. U. z 2008 r.. Nr 145, poz. 919 dalej również "Rozporządzenie") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż niekompletny wniosek o zawarcie umowy o połączeniu sieci mógł prowadzić do skutecznego wszczęcia negocjacji w przedmiocie umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci w sytuacji, gdy sposób wszczęcia i prowadzenia negocjacji w zakresie połączenia sieci jest regulowane bezwzględnie obowiązującymi przepisami Rozporządzenia;

3. naruszenie art. 26a p.t, w związku z § 3 ust. 3 Rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż odpowiedź mailowa na wiadomość e-mail A. S.A. stanowiła przystąpienie Skarżącej do negocjacji w sytuacji, gdy § 3 ust. 2 Rozporządzenia ściśle określa w jaki sposób strona do której złożono wniosek o rozpoczęcie negocjacji powinna odpowiedzieć na wniosek o połączenie sieci, a Skarżąca uprzednio wielokrotnie kwestionowała prawidłowość wniosku A. S.A.;

4. naruszenie § 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż § 3 ust. 1 Rozporządzenia zastrzega formę pisemną wniosku o zawarcie umowy o połączeniu sieci jedynie dla celów dowodowych, co doprowadziło Sąd I instancji do ustalenia, iż wniosek złożony bez zachowania formy pisemnej mógł prowadzić do skutecznego zainicjowania negocjacji w przedmiocie dostępu telekomunikacyjnego w zakresie połączenia sieci;

5. naruszenie § 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż elementy wniosku wymienione w tym przepisie zostały wskazane jedynie dla celów dowodowych, co doprowadziło Sąd I instancji do ustalenia, iż pominięcie tych elementów we wniosku o zawarcie umowy o połączeniu sieci nie ma wpływu na skuteczność wszczęcia negocjacji.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego i uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 22 lutego 2022 r. oraz o orzeczenie w obu przypadkach o kosztach.

IV.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S.A. w W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VI.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, gdyż po pierwsze pominięto zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Prezesa UKE art. 27 ust. 1 w zw. z art. 189 ust. 2 Pt, po drugie nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów strony skarżącej odnoszących się do formy i zakresu wniosku o połączenie sieci. W konsekwencji wyrok WSA w Warszawie nie poddaje się, zdaniem strony, kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego zarzutu wskazując, że wyrok WSAbzawiera wszystkie istotne elementy wyliczone w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, który od lat uchodzi za utrwalony i niekwestionowany, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna zatem umożliwiać zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który jest jego pośrednim adresatem, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Tworzy to zatem po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, tak aby nie było wątpliwości co do gruntowności dokonanej analizy sprawy przez WSA. Realizacja tego obowiązku może przy tym nastąpić w różny sposób, nie zawsze poprzez omawianie krok po kroku każdego z zarzutów bądź poprzez cytowanie w całości wypowiedzi organów sformułowanych w zaskarżonych aktach.

Wbrew ogólnej ocenie skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje wymagania prawne z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty za podstawę orzekania (w jakiej sprawie Sąd ten rozstrzygał), dokonano również jego oceny, formułując klarowne rozważania dotyczące możliwości wydania przez Prezesa UKE postanowienia określającego termin zakończenia negocjacji wraz z oceną prawidłowości jego określenia.

Odnośnie do zarzuconego braku odniesienia się przez WSA do jednego z zarzutów skargi wyjaśnić należy, że jakkolwiek za posiadającą pewną wartość, zwłaszcza porządkującą schemat wypowiedzi, uznać należałoby praktykę odnoszenia się przez WSA do zarzutów skargi bądź twierdzeń innych stron niejako "krok po kroku" (z zastosowaniem swoistej metody: "zarzut - stanowisko wobec niego"), to jednak nie jest to ani prawem narzucone rozwiązanie, ani też nie będzie ono w każdej sytuacji konieczne, a nawet pożądane (zwłaszcza w sytuacji oczywiście niezasadnych zarzutów skargi, na które Sąd pierwszej instancji odpowiada poprzez przedstawianie rzeczowej oceny istoty całości sprawy, faktów i norm mających w niej zastosowanie). WSA nie jest zatem zobowiązany do analizowania "krok po kroku" wszystkich uchybień podnoszonych w skardze i pismach procesowych oraz kolejnego ich omawiania. Wystarczające jest, aby z uzasadnienia wyroku wynikało wyjaśnienie zajętego stanowiska i ocena podniesionych uchybień w kontekście obowiązku kontroli zaskarżonego aktu, także w pewnym ogólnym spojrzeniu na całość sformułowanych zarzutów jak i istotę kontrolowanych rozstrzygnięć administracyjnych. Możliwe jest zatem zbiorcze (problemowe) odniesienie się do zarzutów skargi i pism stron zamiast ich osobnego omawiania. Wiodącą w takim przypadku kwestią jest nadal to, aby wywód Sądu pierwszej instancji wskazywał dlaczego w sprawie doszło do takiego rozstrzygnięcia jak orzeczone w wyroku i z jakich względów takie stanowisko zajęto. Może to przy tym nastąpić poprzez nawiązanie do zacytowanych już wcześniej twierdzeń aktu administracyjnego, skargi, czy też innego pisma procesowego, bez konieczności ich powtarzania.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w kontekście sformułowanego wyżej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz istoty obowiązków wynikających z tego przepisu, zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne przewidziane wskazaną regulacją prawną, pozwalając na przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma przy tym wątpliwości, że w niniejszej sprawie WSA dokonał pełnej oceny sprawy, zaś wskazany w skardze kasacyjnej brak odniesienia się do zarzutu naruszenia przez Prezesa UKE art. 27 ust. 1 w zw. z art. 189 ust. 2 Pt jest chybiony już z tego względu, że WSA wyraźnie wyjaśnił, na czym polega i czego dotyczy wydane przez Prezesa UKE postanowienie w sprawie określenia terminu zakończenia negocjacji, w szczególności kładąc nacisk na to, że postanowienie to w żaden sposób nie ingeruje w wolę stron, nie narzucając jakichkolwiek rozwiązań czy obowiązków (nastąpić to może dopiero na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 i 2b Pt) oraz wyczerpuje w zasadzie cały przewidziany na negocjacje ustawowy termin 90 dni. Podkreślono jednocześnie, że strony pomimo wydania postanowienia nadal mogą zawrzeć umowę w drodze cywilnej, bez konieczności angażowania organu. Zbędne więc było, co wynika ze schematu uzasadnienia zaskarżonego wyroku i przyjętych ocen prawnych, weryfikowanie prawidłowości wydanego postanowienia przez pryzmat rzekomego niezastosowania przez organ art. 189 ust. 2 Pt, skoro dotyczy ono wyłącznie określenia terminu zakończenia negocjacji, co stanowi jeden z nieobligatoryjnych elementów w ewentualnym dalszym postępowaniu, o ile dana strona w ogóle zdecyduje się na złożenie stosownego wniosku.

Jedynie więc na marginesie niniejszych rozważań należy sięgnąć do twierdzeń skarżącej spółki wyrażonych w skardze złożonej do WSA, w której zarzucono organowi, że w wydanym postanowieniu ograniczył się do wskazania przedmiotu toczących się negocjacji, nie wskazując jednak w jaki sposób określenie terminu negocjacji w relacjach stron realizuje cele polityki regulacyjnej. Wyłącznie sygnalizacyjnie należy w kontekście tego wskazać, że określenie w zasadzie maksymalnego dopuszczalnego terminu zakończenia negocjacji jaki został przyjęty w sprawie przez organ nie może być w ogóle postrzegane w kategoriach nierealizowania celu polityki regulacyjnej, gdyż wydanie postanowienia nie rodzi jakichkolwiek obowiązków po żadnej ze stron takiego postępowania.

Odwoływanie się przy tym do nie umotywowanych wypowiedzi przedstawicieli doktryny, wskazujących na to, że "Przepis art. 27 ust. 1 nie określa kryteriów na podstawie których powinna być podjęta decyzja w sprawie skrócenia terminu negocjacji. Prezes UKE powinien jednak uwzględniać ogólne cele określone w art. 189 ust. 2" całkowicie abstrahuje od słusznie wskazanego przez WSA charakteru postanowienia, bazującego wyłącznie na okolicznościach związanych z podjęciem negocjacji i potrzebą ich zakończenia, a także z wyznaczeniem daty zakończenia negocjacji niemalże całkowicie konsumującej termin ustawowy. Jak wynika z postanowienia organu, co dostrzegł również WSA, Prezes UKE wziął pod uwagę stopień zaawansowania trwających negocjacji, uznając że wyznaczony termin może pozwolić na osiągnięcie kompromisu. Wypada jedynie podkreślić, że niewątpliwie szerszego wyjaśnienia wymagałoby stanowisko organu, który znacząco skróciłby przewidziany w ustawie okres negocjacji. W takim przypadku, który - co oczywiste - w niniejszej sprawie nie zachodzi, przez co nie wymagał oceny, organ musiałby odnieść się szerzej do powodów stojących za znacznym skróceniem terminu negocjacji, co wiąże się z możliwością wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji. Jak jednak wskazano, stan taki w sposób oczywisty w niniejszej sprawie nie miał miejsca, zatem w ogóle nie musiał podlegać rozważaniom organu czy Sądu pierwszej instancji.

W kontekście całokształtu wypowiedzi zawartej w zaskarżonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie ma również wątpliwości, że także sugerowany brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów strony skarżącej odnoszących się do formy i zakresu wniosku o połączenie sieci, jest niezasadny i nie może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Rzecz nie dotyczy bowiem braku stanowiska WSA w tym zakresie, a odmiennego rozumienia przepisów prawa regulujących problematykę wystąpienia do innego przedsiębiorcy z wnioskiem inicjującym negocjacje w przedmiocie zawarcia umowy.

VII.

Niezasadne w okolicznościach niniejszej sprawy są także wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Skarżąca spółka wskazuje w nich, że:

▪ niewłaściwie zastosowano art. 27 ust. 1 Pt, gdyż błędnie wskazano, że Prezes UKE w prowadzonym postępowaniu nie może badać prawidłowości i zakresu wniosku inicjującego negocjacje, a jedynie to, czy faktycznie strony przystąpiły do tych negocjacji,

▪ niewłaściwie zastosowano art. 27 ust. 1 Pt w zw. z § 1 pkt 1 oraz § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia, bowiem przyjęto, że niekompletny wniosek o zawarcie umowy o połączeniu sieci skutecznie wszczął negocjacje, podczas gdy sposób wszczęcia i prowadzenia negocjacji jest bezwzględnie uregulowany w rozporządzeniu,

▪ niewłaściwie zastosowano art. 26a Pt w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia, bowiem przyjęto że mailowa odpowiedź skarżącej spółki na wiadomość e-mail A. stanowiła przystąpienie do negocjacji, podczas gdy § 3 ust. 2 rozporządzenia określa w jaki sposób strona do której złożono wniosek o rozpoczęcie negocjacji powinna odpowiedzieć na wniosek o połączenie sieci, a skarżąca uprzednio wielokrotnie kwestionowała prawidłowość wniosku A.,

▪ błędnie wyłożono § 3 ust. 1 rozporządzenia gdyż przyjęto, że zastrzega formę pisemną wniosku o zawarcie umowy o połączeniu sieci jedynie dla celów dowodowych, przez co błędnie przyjęto, że wniosek złożony bez zachowania formy pisemnej mógł prowadzić do skutecznego zainicjowania negocjacji,

▪ błędnie wyłożono § 3 ust. 1 rozporządzenia uznając, że elementy wniosku wymienione w tym przepisie zostały wskazane jedynie dla celów dowodowych, co doprowadziło do niewłaściwego ustalenia, że pominięcie tych elementów we wniosku o zawarcie umowy o połączeniu sieci nie ma wpływu na skuteczność wszczęcia negocjacji.

Odnosząc się do wyżej przytoczonych uchybień należy przypomnieć, że w art. 26a Pt ustawodawca przyjął jako bazowy, negocjacyjny system umożliwienia jednemu przedsiębiorcy dostępu do sieci telekomunikacyjnej bądź usług innego przedsiębiorcy. Jak bowiem wskazuje ten przepis, operator publicznej sieci telekomunikacyjnej jest obowiązany do prowadzenia negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci oraz w zakresie dostępu telekomunikacyjnego, którego obowiązek zapewnienia wynika z nałożonych na tego operatora obowiązków regulacyjnych, na wniosek innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego lub podmiotów, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5, 7 i 8, w celu świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia interoperacyjności usług.

Bez wątpienia przepis ten, zobowiązując operatora publicznej sieci telekomunikacyjnej do prowadzenia negocjacji z innymi podmiotami celem np. połączenia sieci, jest wyrazem potrzeby rozwijania zarówno samej infrastruktury jak i usług telekomunikacyjnych, co nie dziwi jeżeli uwzględni się ogólną ideę społeczeństwa informacyjnego, jaka wymogowi temu przyświeca w szerokiej perspektywie. Jakkolwiek więc obowiązek podjęcia i prowadzenia negocjacji nie jest wyłącznie wymogiem formalnym, gdyż z założenia ma prowadzić do nawiązania współpracy na zasadzie wspólnego uzgodnienia stanowiska i wyważenia wzajemnych oczekiwań, to jednak nie można go z całą pewnością traktować skrajnie formalistycznie, czego zdaje się oczekiwać skarżąca kasacyjnie spółka.

Jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia, przedsiębiorca telekomunikacyjny w celu zawarcia umowy o połączeniu sieci z innym przedsiębiorcą telekomunikacyjnym składa temu przedsiębiorcy pisemny wniosek o połączenie ich sieci, w którym przedstawia propozycje określające w szczególności:

1) dane techniczne i lokalizację punktów styku sieci;

2) sposób połączenia sieci;

3) rodzaje usług świadczonych w ramach wzajemnego korzystania z sieci telekomunikacyjnych;

4) przewidywane natężenie i strukturę ruchu międzysieciowego;

5) postanowienia umowy o połączeniu sieci telekomunikacyjnych, o których mowa w art. 31 ust. 2 pkt 3-7 ustawy;

6) termin połączenia sieci.

Z kolei w § 3 ust. 3 rozporządzenia wskazano, że przedsiębiorca telekomunikacyjny, do którego został skierowany wniosek, o którym mowa w ust. 1 lub 2, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania akceptuje, w formie pisemnej, propozycje w nim zawarte, a w przypadku ich nieprzyjęcia przedstawia wnioskodawcy własne propozycje z uwzględnieniem propozycji zawartych we wniosku.

Analiza rozporządzenia, a także ustawy prowadzi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do jedynego możliwego wniosku, tj. że we wskazanych aktach prawnych nie uregulowano konsekwencji prawnych niezachowania wymogów, jakie powinien spełniać wniosek o połączenie sieci, itp.

Podejmowane w skardze kasacyjnej zabiegi interpretacyjne, mające wykazać, że warunkiem sine qua non wniosku o wszczęcie negocjacji w omawianym zakresie jest pisemne i literalne ujęcie w nim wszystkich elementów wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, które akt ten ma przy tym regulować bezwzględnie, nie znajduje umocowania w żadnym przepisie obowiązującego prawa. Nie jest więc tak, że rozporządzenie określając jakie propozycje powinien przedstawiać wniosek o wszczęcie negocjacji, określiło również, że forma ta jest zastrzeżona po rygorem nieważności, jak np. ustawodawca czyni w art. 31 ust. 1 Pt w odniesieniu do umownego ustalenia warunków dostępu telekomunikacyjnego i związanej z tym współpracy przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

Jakkolwiek prawdą jest, że wniosek, o którym mowa w art. 26a Pt w zw. z § 3 ust. 1 lub 2 rozporządzenia, nie może stanowić całkowicie dowolnej i oderwanej od istoty załatwianej sprawy inicjatywy jednego przedsiębiorcy prezentowanej drugiemu przedsiębiorcy (innymi słowy stanowić całkowitego pustosłowia), to jednak nie jest tak, że w tym względzie panuje daleko idący formalizm prawny, jaki proponuje strona skarżąca kasacyjnie, nawiązując zwłaszcza do formy pisemnej. Tym samym podkreślić należy, że ocena skuteczności wszczęcia i prowadzenia negocjacji, o których mowa w art. 26a Pt, została na mocy art. 27 ust. 1, 2, 2a i 2b Pt powierzona Prezesowi UKE, zaś weryfikacja skuteczności zainicjowania negocjacji podlega w pewnym zakresie ocenie na tym właśnie etapie. Mogą się więc zdarzyć przypadki, że strona inicjująca negocjacje (jej zdaniem skutecznie), nie będzie mogła tego wykazać lub jej wniosek rzeczywiście nie będzie mógł zostać w ogóle uznany jako skutecznie wszczynający całą procedurę. Jakkolwiek sytuacji takiej nie można wykluczyć, to jednak nie zachodzi ona w niniejszej sprawie, w której strony pozostawały w kontakcie, co najmniej próbując uzgodnić istotne elementy współpracy. To co zaś czyni obecnie skarżąca kasacyjnie, to próba podważania formalnego wszczęcia negocjacji, poprzez powoływanie się na rzekome braki wniosku lub "niewdanie się w spór co do istoty sprawy" - używając cywilistycznej terminologii.

W związku z tym należy wskazać, że niewątpliwie prawdą jest, że wniosek o wszczęcie negocjacji musi posiadać formę pisemną. Zgodnie więc z art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego, do zachowania pisemnej formy czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli (...). Nie jest jednak tak, że w niniejszej sprawie nie złożono wniosku pisemnego. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje bowiem tego, że A. przekazał jej, na adres e-mail, żądanie w formie elektronicznie podpisanej, co pozostaje poza zakresem badania. Istotne jest to, że jak wynika z art. 78¹ § 2 Kodeksu cywilnego, oświadczenie woli złożone w formie elektronicznej jest równoważne z oświadczeniem woli złożonym w formie pisemnej. Próba podważania skuteczności przesłanej skarżącej przez A. korespondencji, podjęta przede wszystkim na etapie postępowania sądowego, z wykorzystywaniem na gruncie sprawy administracyjnej pojęć cywilistycznych takich jak negocjacje, oferta, oświadczenie woli i ich cywilistycznego rozumienia, nie może odnieść zamierzonego skutku i podważyć wszczęcia negocjacji z A.

Słuszne jest przy tym stwierdzenie WSA, że przewidziana w rozporządzeniu forma pisemna, ma charakter formy ad probationem. Jak bowiem wynika z art. 74 § 1 Kodeksu cywilnego, zastrzeżenie formy pisemnej (...) bez rygoru nieważności ma ten skutek, że w razie niezachowania zastrzeżonej formy nie jest w sporze dopuszczalny dowód z zeznań świadków lub z przesłuchania stron na fakt dokonania czynności (...).

To samo dotyczy uregulowanego w rozporządzeniu sposobu reakcji przedsiębiorcy telekomunikacyjnego na przekazany mu wniosek "o wszczęcie negocjacji". W § 3 ust. 3 rozporządzenia (w skardze kasacyjnej błędnie podano § 3 ust. 2, który dotyczy użytkownika specjalnego) wskazano, że adresat wniosku w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania akceptuje, w formie pisemnej, propozycje w nim zawarte, a w przypadku ich nieprzyjęcia przedstawia wnioskodawcy własne propozycje z uwzględnieniem propozycji zawartych we wniosku. Strona nie może w sposób uzasadniony twierdzić, że skoro wysłała e-mail wskazujący osobę do kontaktów, a także - czego nie podważyła - odbyła spotkania z A. - to nie przystąpiła do negocjacji, bowiem ani nie zaakceptowała wniosku A. ani też nie przedstawiła własnej kontrpropozycji. Po raz kolejny strona odwołuje się do formalistycznego spojrzenia na swoją rolę i istotę trybu negocjacji, nie dostrzegając że § 3 ust. 3 wskazuje na to w jaki sposób następuje zaakceptowanie warunków podanych przez stronę przeciwną albo ich zmiana - forma pisemna ma tu pełnić rolę ad probationem. Niedochowanie tych wymogów przez stronę, co pozostaje w jej wyłącznej gestii, nie świadczy jednakowoż o braku prowadzenia negocjacji. Strona nie może oczekiwać, że przepis ten zostanie odczytany jako skutkujący, w razie braku reakcji na wniosek o wszczęcie negocjacji, przyjęciem że do trybu negocjacyjnego zawarcia umowy w ogóle nie doszło. Byłaby to aberracja przepisów regulujących tę problematykę i ich wykładanie niezgodnie z celem jaki im przyświecał.

Strona skarżąca kasacyjnie błędnie kwestionuje również zastosowanie art. 27 ust. 1 Pt (także w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia) zwracając uwagę, że wadliwe jest stanowisko WSA, jakoby wniosek o wszczęcie negocjacji nie podlegał weryfikacji organu. Tym samym strona uznaje, że wniosek niekompletny, a więc niespełniający wymagań z § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie może być uważany za wszczynający skutecznie negocjacje.

W tym względzie, podtrzymując wcześniejsze wyjaśnienia, należy zacytować stosowny fragment wyroku WSA, na który powołuje się strona skarżąca, a który brzmi: "W związku z tym należy wskazać, na co również zwrócił uwagę Prezes UKE, że w toku postępowania o skrócenie terminu negocjacji, na podstawie art. 27 ust. 1 Pt badaniu podlega jedynie okoliczność, czy strony rozpoczęły negocjacje, gdyż wyłącznie taki zakres może być przedmiotem postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z art. 27 ust. 1 Pt. W toku tego postępowania Prezes UKE nie dokonuje natomiast oceny prawidłowości i zakresu wniosku rozpoczynającego negocjacje w sprawie zawarcia umowy o połączeniu sieci."

Odczytanie tego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie może się odbywać w oderwaniu od jego innych części. Jakkolwiek bowiem z powołanej treści może wynikać pozorny wniosek, który zwalcza strona skarżąca kasacyjnie i który nie byłby do końca wnioskiem uprawnionym (o zupełnym braku kontroli przez organ i sąd administracyjny wniosku wszczynającego negocjacje), to jednak nie można zapominać, że przywołana i kontestowana treść uzasadnienia wyroku WSA, sformułowana została w odniesieniu do okoliczności sprawy, a więc wystosowania pisma do skarżącej spółki, podjęcia negocjacji, odbycia spotkań oraz pozostawania w kontakcie dotyczącym tej sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że strona skarżąca kasacyjnie, prezentując skrajnie formalistyczne podejście przede wszystkim w zakresie rozumienia z § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie akceptuje wynikającego z materiału dowodowego faktu, że po prostu nie wszystkie wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia elementy mogły na etapie formułowania wniosku zostać sprecyzowane. To, że mogą się one znaleźć w stanowiącym załącznik do wniosku projekcie umowy, nie może i nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Chodzi natomiast o to, że jak wynika np. z pisma A. z 22 listopada 2021 r. nr [...]wnioskodawca nie dysponował wszystkimi danymi, które powołano w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Trudno więc oczekiwać, że we wniosku i umowie A. powinien podać np. wszystkie dane techniczne i punkty styku sieci zależne od skarżącej spółki, skoro wiedzą w tym zakresie nie dysponuje i dopiero w wyniku negocjacji szczegóły te można ustalić i dopracować. Strona skarżąca kasacyjnie tego twierdzenia nie podważa.

W powyższej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.