Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1848/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 156, art. 159
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni X z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 238/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni X z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 18 lipca 2019 r., VII SA/Wa 238/19, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "X" z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 20 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 16 czerwca 2017 r. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego nr [...] z dnia 12 listopada 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "X" pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowo-apartamentowego "[...]" wraz z infrastrukturą i układem drogowym na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]z obrębu [...]przy ul. [...] w [...] oraz o wstrzymanie wykonania tego rozstrzygnięcia.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 2 maja 2018 r. wstrzymał wykonanie powyższej decyzji.

GINB postanowieniem z dnia 20 listopada 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "X", utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ II instancji wskazał, że na gruncie art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Równocześnie organ wydając postanowienie o wstrzymaniu wykonania rozstrzygnięcia nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest jedną z tych wad – wystarczające jest uzasadnione przypuszczenie. W takiej sytuacji wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej jest obligatoryjne, ze względu na fakt że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia dotkniętego ciężką wadą. Stąd wstrzymanie wykonania decyzji nieważnej pomniejszy jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność.

GINB podkreślił, że w przedmiotowej sprawie podstawą wydania postanowienia przez organ I instancji było ustalenie przez organ wojewódzki prawdopodobieństwa, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Nowodworskiego z 12 listopada 2012r. jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...]). Prawdopodobieństwo niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest związane z możliwością obarczenia decyzji przesłanką rażącego naruszenia prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje obowiązującą linię kształtowania pierzei ciągłej, przez którą rozumie się wyznaczone na rysunku planu miejsce i zasięg liniowy koniecznego usytuowania lica zewnętrznej ściany budynku, bez uwzględnienia gzymsów, balkonów, wykuszy i loggii wystających poza obrys budynku nie więcej niż 1,5 metra, z obowiązkiem stykania się ze sobą fasad sąsiednich budynków i dopuszczeniem cofnięcia lica zabudowy w głąb działki budowlanej na głębokość nie większą niż 3 metry na powierzchni i nie większą niż 30 % powierzchni danej elewacji (§ 2 pkt 20 miejscowego planu). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że część elewacji południowej projektowanego budynku została zaplanowana uskokowo w odległości 3,965 metra od pozostałej części budynku. Okoliczność ta wskazuje na prawdopodobieństwo rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w związku z regulacją omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargą Spółdzielnia Mieszkaniowa "X" zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyn, z powodu których przy ocenie wystąpienia prawdopodobieństwa rażącego naruszenia prawa pominął w całości złożone przez skarżącego do akt sprawy dokumenty; art. 159 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji będącej przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym może być wydane w dniu wydania rozstrzygnięcia przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy wydanie postanowienia w tym czasie powinno być uznane za wydane po terminie; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia prawdopodobieństwa wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa we wskazanej decyzji Starosty Nowodworskiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającym skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a." stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego nie zostały wydane z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu organy wyraźnie wskazały, że przyczyną wstrzymania wykonania decyzji Starosty Nowodworskiego jest prawdopodobieństwo obarczenia jej jedną z wad nieważnościowych, a także w sposób wyraźny określiły przesłanki, na których oparły swoje rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli stwierdza prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 omawianej ustawy. Z kolei użycie terminu "prawdopodobieństwo", w wyżej wymienionym przepisie, wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale również z zabezpieczającego charakteru instytucji wstrzymania. Wstrzymując decyzję organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa i wystarczy, gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie. Z tego względu należy w ocenie Sądu podkreślić, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego art. 159 § 1 k.p.a. nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, a organ, by pomniejszyć negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność, wstrzymuje jej wykonanie, przy czym może to zrobić zarówno na etapie postępowania wyjaśniającego jak i później – jednak najpóźniej do czasu podjęcia rozstrzygnięcia.

Przechodząc do zarzutów skarżącej dotyczących niewyjaśnienia przyczyn, z powodu których organ dopatrzył się prawdopodobieństwa rażącego naruszenia prawa, Sąd stwierdził, iż nie są one zasadne. Organ wprost wskazał na prawdopodobieństwo rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zakresie niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Określił też, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z poglądem przyjętym w judykaturze takie wskazanie na prawdopodobieństwo występowania wady jest wystarczające. Organ nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, lecz powinien wskazać na prawdopodobieństwo wystąpienia konkretnej wady w odniesieniu do decyzji, której postanowienie o wstrzymaniu dotyczy. Dodatkowo organ powinien wskazać ten z punktów art. 156 § 1 k.p.a., który w jego ocenie ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę.

Odnosząc się do zarzutu wydania w tym samym dniu zarówno postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, jak i rozstrzygnięcia o stwierdzeniu jej nieważności, Sąd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostanie ostatecznie zakończone, to udzielenie ochrony (czyli wstrzymanie wykonania decyzji, co do której toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności) jest albo niepotrzebne, albo niedopuszczalne. W świetle powyższych ustaleń Sąd podkreślił, że organ słusznie przyjął, iż wydanie obydwu rozstrzygnięć tego samego dnia nie stanowi naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. Decyzja o stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięcia Starosty Nowodworskiego nie była bowiem, w dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania, ostateczna. W związku z tym istniała zasadna przesłanka do wstrzymania jej wykonania. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia pozostałych, wymienionych w skardze, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 k.p.a. nie przesądza o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego z dnia 12 listopada 2012 r.

Skargą kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "X" z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przy wydawaniu postanowienia nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie podjął wszelkich niezbędne kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, pomijając przedłożone przez skarżącą dokumenty, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu wydanego postanowienia nie wyjaśnił przyczyn z powodu których przy ocenie wystąpienia prawdopodobieństwa rażącego naruszenia prawa pominął złożone przez skarżącą do akt postępowania dokumenty, w tym pismo Y Sp. z o.o. z dnia 20 czerwca 2018 r.;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji będącej przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym może być wydane w dniu wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, podczas gdy wydanie w/w postanowienia tego samego dnia, co do decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności winno być uznane za wydane po terminie, w którym organ uprawniony jest do wydania w/w postanowienia, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy nie zachodziła przesłanka do wstrzymania wykonania decyzji Starosty Nowodworskiego Nr [...] i uznanie, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia i oddalenia skargi.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie a także zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jej oddalenie a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawany środek odwoławczy nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedstawionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów przede wszystkim zaznaczyć należy, iż wbrew stanowisku skarżącej Spółdzielni Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji trafnie w okolicznościach tej sprawy zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Nie można skutecznie uznać, że organy administracji wydające postanowienie w trybie art. 159 § 1 k.p.a. o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty Nowodworskiego nr [...] z 12 listopada 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowo-apartamentowego [...] wraz z infrastrukturą i układem drogowym przy ul. [...] w [...] w związku z prowadzonym postępowaniem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, naruszyły przepisy procedury administracyjnej art. 7,77 § 1 k.p.a.

Dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej w postępowaniu nieważnościowym wynika z dyspozycji art. 159 § 1 k.p.a. Stanowi on, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przepis art. 159 k.p.a. nie stanowi o "uprawdopodobnieniu", ale jedynie o "prawdopodobieństwie" istnienia jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma zatem podstaw aby w prowadzonym w trybie powołanego wyżej przepisu postępowaniu dokonywać dowodzenia istnienia tych przesłanek. Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim mówi przepis art. 159 § 1 k.p.a., powinno polegać na wskazaniu tego z punktów w art. 156 § 1 k.p.a., który w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę. Musi więc być to wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności.

Niewątpliwie do zastosowania przez organ administracji wymienionej w art. 159 § 1 k.p.a. instytucji wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa (wyrok NSA z 20 maja 1998 r. IV SA 1784/97). Taka interpretacja terminu "prawdopodobieństwo", użytego w wyżej wymienionym przepisie, wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale również z zabezpieczającego charakteru instytucji wstrzymania. Wstrzymując decyzję organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa, wystarczy, gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie. Skoro celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji powinno zostać podjęte, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa.

Zaznaczyć należy, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego art. 159 § 1 k.p.a. nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje bowiem dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy, wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Wystarczy tu jedynie uzasadnione przypuszczenie (prawdopodobieństwo) wystąpienia takiej wady.

W realiach tej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji wyjaśniły wystąpienie "prawdopodobieństwa" istnienia jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Przede wszystkim wydając 2 maja 2018 r. postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji z 12 listopada 2012 r. Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazała, że zachodziło prawdopodobieństwo, iż decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 k.p.a. bowiem jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2009 r. Tym samym w sprawie wykazano, iż występuje prawdopodobieństwo obarczenia ocenianej decyzji wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu rażącego naruszenia art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nie bez znaczenia jest również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to, iż Biuro Mienia i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy we wniosku z dnia 16 czerwca 2017 r. o wszczęcie postępowania nieważnościowego jak i wstrzymania wykonania ww. decyzji Starosty Nowodworskiego wskazało również na prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty wobec jej wydania z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W piśmie tym w pierwszej kolejności podniesiono, że inwestor złożył niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opisując te okoliczności, jak również powołał się na niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...] w szczególności z § 5 pkt 1, § 14 pkt 1, § 32 pkt 2 i 5.

Nie jest sporne, iż następnie Wojewoda Mazowiecki dnia 2 maja 2018 r. stwierdził nieważność weryfikowanej decyzji. Wydając zatem tego samego dnia, co zaskarżone postanowienie, decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z 12 listopada 2012 r. powołał się właśnie na to, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ ten nie dokonał w sposób właściwy sprawdzeń zgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2009 r. Stwierdzono, iż decyzję tę wydano z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 32 ust. 2 pkt f planu miejscowego, a naruszenie to ma postać kwalifikowaną - rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

W ramach postępowania zażaleniowego GINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji. Z zaskarżonego postanowienia wynika również przypuszczenie o możliwości prawdopodobnego zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z powodu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Również i ten organ wskazał wprost na sprzeczność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co pozwalało uznać prawdopodobieństwo zaistnienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po wydaniu zaś zaskarżonego w tej sprawie postanowienia z 20 listopada 2018r. GINB decyzją z 21 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 2 maja 2018 r. o stwierdzeniu nieważności weryfikowanej decyzji. W efekcie GINB przyjął, że skarżąca Spółdzielnia na dzień 12 listopada 2012 r. nie posiadała i aktualnie nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane całą działką aktualnie oznaczoną nr ew. [...], na której zaprojektowany został budynek usługowo-biurowo-apartamentowy "[...]". Ujawniono więc kwalifikowane naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Udzielenie bowiem pozwolenia na budowę dużego obiektu kubaturowego na terenie, co do którego toczy się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia, należy uznać za niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż na etapie prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego z 12 listopada 2012 r. organ wstrzymując wykonanie decyzji w trybie art. 159 § 1 k.p.a., nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa i wystarczy, gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie a zatem do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa. Takie uzasadnione przypuszczenie wystąpienia wady kwalifikowanej w weryfikowanej decyzji, w realiach tej sprawy wykazano, co potwierdziły następnie podjęte decyzje w przedmiocie stwierdzenia ich nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Tym samym dokumenty składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, w tym pismo Y Sp. z o.o. z 20 czerwca 2018 r., nie mogły wpłynąć na wynik niniejszej sprawy.

Wprawdzie w ramach sądowej kontroli legalności wyeliminowano z obrotu jedynie decyzję GINB z 21 stycznia 2019 r. (wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2019 r. VII SA/Wa 742/19 od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lutego 2023 r. II OSK 528/20) lecz okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania, gdyż w sprawie wypełniono wymagania przewidziane dla zastosowania art. 159 § 1 k.p.a. albowiem w kwestionowanym postanowieniu wskazano co najmniej jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. oraz przytoczono okoliczności świadczące o jej bardzo prawdopodobnym wystąpieniu w ramach danej sprawy. Późniejsza ocena decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym nie może spowodować obalenia wykazywanego uzasadnionego przypuszczenia zaistnienia wady kwalifikowanej ww. decyzji Starosty Nowodworskiego. Zdaniem Sądu odwoławczego w szczególności organ II instancji wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej wyjaśnił w sposób właściwy potrzebę zastosowania art. 159 § 1 k.p.a., zatem zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. w zakresie wydania w tym samym dniu zarówno pierwszoinstancyjnego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jak i rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji. Skarżąca Spółdzielnia wskazuje w tym zakresie na wyrok NSA z 2 września 2011 r. II OSK 1280/10 gdzie przyjęto tezę, iż organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest uprawniony do wydania postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. tylko do dnia wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego teza tego wyroku oznaczona została w innym stanie faktycznym niż ten, w którym oceniamy wniesioną skargę kasacyjną. W powyższym wyroku organy orzekające o stwierdzeniu nieważności oraz wstrzymaniu zaskarżonej decyzji w obu instancjach tych dwóch spraw orzekały tego samego dnia. Zatem takie postępowanie nie było zgodne z prawem albowiem w chwili wydawania ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie można było orzekać o wstrzymaniu wykonania decyzji lecz należało umorzyć postępowanie. Sformułowanie "do dnia wydania decyzji" zamieszczone w ww. wyroku, odnosi się niewątpliwie do decyzji ostatecznej. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja o stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięcia Starosty Nowodworskiego nie była w dniu wydawania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ostateczna, w związku z tym istniała zasadna przesłanka do wstrzymania jej wykonania.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019 r. II OSK 1577/18, gdzie przyjęto, że byt prawny postanowienia wydanego w oparciu o art. 159 §1 k.p.a. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym jest uzależniony od postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro więc, w dacie orzekania przez organ odwoławczy we wpadkowej kwestii proceduralnej dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji, niewątpliwie zakończone było postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, to orzekanie o wstrzymaniu jej wykonania nie miało oparcia w art. 159 §1 k.p.a.

Tym samym należy jednoznacznie wskazać, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji (art. 159 § 1 k.p.a.) może mieć miejsce wyłącznie do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności. Postanowienie to wiąże nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie.

Reasumując przedstawione rozważania zaznaczyć należy, iż nie jest uzasadnione stanowisko skarżącej Spółdzielni, że w sprawie nie zachodziła przesłanka do wstrzymania wykonania decyzji Starosty Nowodworskiego nr [...] skoro przywołane wyżej wywody pozwalają przyjąć, że okoliczności tej sprawy wskazują na prawdopodobieństwo rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, iż decyzja tej treści Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 maja 2018 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Mając na uwadze brak usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.