Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 989/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1-4, art. 15 ust. 2 pkt 1,6, 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 126/19 w sprawie ze skargi M.D. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie T. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz M.D. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 126/19 po rozpoznaniu skargi M. D. (dalej: "skarżący", "strona") na uchwałę Rady Gminy W. (dalej: "Rada Gminy") z 28 września 2018 r., nr LXIII/447/2018 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie T. (dalej: "m.p.z.p."; "plan") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy w dniu 28 września 2018 r. podjęła uchwałę nr LXIII/447/2018 w sprawie uchwalenia m.p.z.p. dla terenu położonego w obrębie T., gmina W. – "MPZP T. Z.".

Skargę na powyższą uchwałę do WSA we Wrocławiu wniósł M. D., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części - § 8 ust. 2 pkt 1 oraz § 9 ust. 2 pkt 1, w zakresie dotyczącym ustanowienia całkowitego zakazu lokalizacji budynków na terenach o przeznaczeniu R (tereny rolne). W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...] i [...], położonych w T., która w głównej mierze jest objęta planem. Ze względu na wprowadzony w nim całkowity zakaz zabudowy na terenach R, w dniu 22 listopada 2018 r. skarżący wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to pozostało jednak bez odpowiedzi. Zdaniem skarżącego Rada Gminy, wbrew dyspozycji art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nie rozpatrzyła przed podjęciem uchwały w sprawie planu, zgłoszonych przez skarżącego uwag do jego projektu. Zostały one jedynie wymienione w załączniku numer 2 do uchwały. Dalej strona podkreśliła, że w zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., uchwalonej uchwałą nr LXI/388/2014 Rady Gminy W. z 26 maja 2014 r. (dalej: "Studium"), brak jest jakichkolwiek wzmianek o konieczności wprowadzenia zakazu zabudowy na przedmiotowych nieruchomościach. Wprowadzenie zakazu zabudowy i tym samym pozbawienie skarżącego możliwości lokalizacji budynków w zabudowie zagrodowej czy też budynków związanych z produkcją rolną, po pierwsze - rażąco ogranicza prawo własności, po drugie - pozbawia możliwości właściwego i prawidłowego korzystania z działek stanowiących użytki rolne. Wprowadzenie powyższego zakazu stanowi przekroczenie uprawnień planistycznych Gminy oraz przekroczenie tzw. władztwa planistycznego przysługującego w ramach przepisów u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że działki skarżącego zostały w planie przeznaczone częściowo na cele rolnicze, a częściowo na cele leśne. Także wprowadzony w planie zakaz zabudowy budynkami nie narusza Studium. Dodatkowo organ zauważył, że działki skarżącego nie są i nie były działkami budowlanymi, a obowiązujące Studium również nie przeznacza ich pod tereny stricte budowlane. Dlatego zaskarżona uchwała nie wprowadziła istotnej zmiany w sposobie zagospodarowania objętych nią nieruchomości. Ponadto Studium jest aktem wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i wymóg zgodności m.p.z.p. ze studium nie daje podstaw do powielania postanowień Studium w planie.

WSA we Wrocławiu przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) dalej: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie w zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd I instancji badając legitymację do wniesienia skargi na plan miał na uwadze, że skarżący jest właścicielem działek dwóch działek, stanowiących przeważającą część terenu objętego ustaleniami zaskarżonego planu. Według załącznika graficznego nr 1 do uchwały, działki te znalazły się w jednostkach strukturalnych 1.R i 2.R (przeznaczenie podstawowe: rolnicze – grunty rolne; przeznaczenie uzupełniające: infrastruktura techniczna, grunty leśne) oraz 2.ZL – 5.ZL (przeznaczenie podstawowe: lasy – grunty leśne; przeznaczenie uzupełniające: infrastruktura techniczna). Ponadto do chwili wejścia w życie planu, działki skarżącego nie były objęte żadnym planem. Poprzednio uchwalony plan obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. i zgodnie z nim działka nr ew. [...] przeznaczona była pod uprawy polowe i ogrodnicze oraz lasy i zadrzewiania, a działka nr ew. [...] pod uprawy polowe i ogrodnicze oraz lasy i zadrzewiania oraz usuwanie nieczystości. W ocenie Sądu I instancji skarżący wykazał związek pomiędzy swoją sytuacją prawną, a postanowieniami zaskarżonego planu i negatywnym wpływem tego aktu na to prawo. Wprowadzony bowiem zakaz zabudowy zmienia sytuację strony, ograniczając możliwość zagospodarowania spornych gruntów. Przed uchwaleniem m.p.z.p. tego rodzaju zabudowa nie była wyłączona.

Zdaniem Sądu I instancji organ gminy dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Gmina jest uprawniona do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala przeznaczenie terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy tych terenów. Z brzmienia art. 3 oraz 6 u.p.z.p. wynika także, że ustawodawca dopuszcza, aby postanowienia planu kształtowały wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. WSA we Wrocławiu podniósł, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji, nie jest jednak nieograniczone i absolutne. Ustalenia m.p.z.p. mogą ograniczać własność, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również zasady proporcjonalności. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, Rada Gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności w stosunku do chronionych wartości.

WSA we Wrocławiu stwierdził dalej, że zasadność wprowadzenia zakazu zabudowy w odniesieniu do całej powierzchni działek nie została przez organ planistyczny przekonywująco wykazana. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, a także uwzględnia analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że skarżący wniósł uwagi do projektu planu, domagając się dopuszczenia na terenie jego działek zabudowy zagrodowej. Rada Gminy nie uznała tej uwagi twierdząc, że intencją planu jest ochrona gatunków rolnych i leśnych oraz obszaru Natura 2000 PHL020003 "D. Ł.". W ocenie Sądu wojewódzkiego z argumentacji organu nie wynika, że wyważył on interes skarżącego z interesem publicznym wyrażającym się w ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ochronie środowiska w odniesieniu do całości powierzchni terenu skarżącego. Z wyjaśnień Rady Gminy wynika, że granice działek nr ew. [...] i nr ew. [...] od strony zachodniej sąsiadują w niewielkiej odległości z zabudową wsi T. - od najbliższej zabudowy działkę nr ew. [...] dzieli droga 2.KDR oraz jedna działka, natomiast działkę nr ew. [...] dzieli tylko droga 1.KDL-1. Działka nr ew. [...] bezpośrednio graniczy także z drogą publiczną 1.KDL-1. Ta część działek pozostaje także poza granicami korytarza ekologicznego "[...]". Natomiast Obszar Natura 2000 znajduje po przeciwnej stronie działki nr ew. [...], bezpośrednio sąsiadując z terenem 1.ZL i obejmuje niewielką część powierzchni tej działki. Z przedstawionych danych wynika, że grunty rolne wyższych klas bonitacyjnych i grunty leśne zajmują łącznie powierzchnię 21,37 ha, przy powierzchni obu działek 80,90 ha. Zdaniem Sądu I instancji wykluczenie zabudowy zagrodowej na części działek, która nie stanowi tzw. kompleksu dobrych gruntów rolnych i która znajduje się poza obszarami chronionymi pod względem środowiskowym nie została poparta analizą, wykazującą zasadność takiego zakazu. Ponadto Studium nie zawiera regulacji ograniczających zabudowę na gruntach rolnych.

W ocenie Sądu wojewódzkiego Rada Gminy nie dokonała prawidłowego wyważenia, czy wskazane przez nią wartości, tj. ochrona gruntów rolnych i ochrona środowiskowa uzasadniają w odniesieniu do całej powierzchni działek skarżącego tak istotną ingerencję w prawo własności, jaką jest zakaz zabudowy budynkami gruntów o przeznaczeniu R. Doszło tym samym do naruszenia zasady proporcjonalności. W świetle tych wywodów Sąd wojewódzki stwierdził, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad uchwalania planu przez przekroczenie władztwa planistycznego i naruszeniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Jednocześnie WSA we Wrocławiu uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieruchomości skarżącego stanowią bowiem około 80% powierzchni terenów znajdujących się w granicach planu. Stwierdzenie nieważności planu tylko w zakresie interesu prawnego skarżącego skutkowałoby tym, że regulacji poddane byłyby tylko tereny przewidziane pod drogi i niewielka część terenu oznaczona symbolem ZL. Wyeliminowane uchwały w części uniemożliwiałoby zatem prawidłowe stosowanie planu.

Sąd I instancji nie uwzględnił natomiast pozostałych zarzutów postawionych przez skarżącego.

Rada Gminy W. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z pkt 9 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię objawiającą się przyjęciem, że ustalony w planie zakaz zabudowy budynkami stanowi wyraz zasad kształtowania zabudowy, o którym mowa w pkt 6 naruszonego przepisu w sytuacji, gdy Rada Gminy nie posiada uprawnienia do definiowania pojęcia zabudowy, a tym samym uznać trzeba, że skoro w planie - mając na uwadze zapisy zawarte w studium stanowiącym jego podstawę - ustalono zakaz wznoszenia budynków, to obejmuje on swoim zakresem całkowity zakaz zabudowy jakimikolwiek obiektami budowlanymi, o którym jest mowa w pkt 9 naruszonego przepisu, a nie tylko budynkami w rozumieniu przepisów prawa budowlanego;

2. art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1-4 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię objawiającą się przyjęciem, że uzasadnienie uchwały dotyczącej planu miejscowego należy "czytać" w oderwaniu od okoliczności towarzyszących jego uchwaleniu, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że uzupełnieniem przedmiotowego uzasadnienia są chociażby ustalenia zawarte w studium stanowiącym podstawę planu.

W oparciu o powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. D. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Tymczasem sformułowanie tych zarzutów nie dotyczy istoty sprawy, którą jest uznanie przez Sąd wojewódzki, że przyjęty zakaz zabudowy budynkami na obszarze całej powierzchni działek skarżącego (a nie tylko w części), bez wskazania okoliczności uzasadniających taki zakaz, istotnie narusza zasady sporządzania planu, co skutkować winno zastosowaniem art. 28 u.p.z.p. Nie zostały wykazane przesłanki, które przemawiają za koniecznością przyjęcia tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego. W konsekwencji ograniczono przysługujące stronie prawo własności w sposób nieproporcjonalny, co zarazem po stronie gminy było nadużyciem władztwa planistycznego.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego. Naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1-4 u.p.z.p. skarżący kasacyjnie łączy z ustaleniami Studium. Twierdzi, że ustalenia przyjęte w Studium stanowią uzupełnienie uzasadnienia do projektu planu miejscowego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt sporządza projekt planu, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4. Uzupełnieniem tego przepisu jest niepowołany przez skarżącego kasacyjnie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że konieczne jest uwzględnienie kierunków zagospodarowania wytyczonego w Studium, ale wywodzi z tego błędne wnioski. Otóż w zmianie Studium uchwalonej uchwałą nr LXI/388/2014 Rady Gminy W. z 26 maja 2014 r. brak regulacji, aby w uchwalanych planach zawrzeć normę prawną, która taki zakaz zabudowy ma realizować. W studium ani nie zalecono, ani nie nakazano wprowadzenia zakazu zabudowy budynkami w obszarze, gdzie znajdują się działki strony. Analiza ustaleń Studium (pkt 11.1, 11.2, 11.3 i 11.3.3) nie pozwala na przyjęcie tezy, że plan jedynie uwzględnił wymogi Studium tj. wynikający ze Studium zakaz zabudowy. Otóż Studium nakazuje, aby wprowadzono określone zakazy dla terenów położonych w Parku Krajobrazowym D. J., czyli części wsi, których nie obejmuje plan. Występują też w Studium określone zakazy dla innych form ochrony przyrody – planowanego parku krajobrazowego oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu Wzgórz Trzebnickich. Natomiast generalnie we wszystkich wsiach zaleca się w pierwszej kolejności wprowadzanie nowej zabudowy jako plombowej i uzupełnianie istniejącej przy drogach osiedlowych gminnych (pkt 11.3.3 zmian studium).

Analiza części graficznej do planu oraz akt planistycznych (art. 133 § 1 p.p.s.a) prowadzi do wniosku, że mała powierzchnia działek skarżącego (w osi planowanej drogi 1.KDR) przy styku z miejscowością T., nie jest objęta ani obszarem Natura 2000 PLH020003 "D. Ł.", ani terenem korytarza ekologicznego "[...]". Takie ustalenie poczynił WSA we Wrocławiu i NSA je w pełni podziela, analizując załącznik graficzny do planu oraz Studium. Obszar ten jest natomiast położony przy drodze biegnącej bezpośrednio do wsi T. i występującej tam zabudowy. Tym samym związek przyjętego w planie zagospodarowania terenu poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków (§ 9 ust. 2 pkt 1 planu) z kierunkami rozwoju przyjętymi w Studium nie jest taki, jak wywodzi skarżący kasacyjnie. Studium nie przewiduje dla terenu objętego planem jednoznacznego zakazu zabudowy budynkami. Jedynie sugeruje, aby zabudowa była skoncentrowana przy istniejącej już zabudowie oraz przy drogach.

Przypomnieć trzeba, że zarzutem postawionym przez Sąd wojewódzki był nie tyle przewidziany zakaz lokalizacji budynków (§ 9 ust. 2 pkt 1 planu), gdyż takie uprawnienie przysługuje gminie na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., lecz niewyjaśnienie, dlaczego cały obszar działek skarżącego (ponad 80 ha) jest objęty tym zakazem w sytuacji, gdy z prognozy oddziaływania na środowisko nie wynika, aby zdiagnozowane w obszarze planu formy ochrony środowiska obejmowały w całości te działki.

W art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z pkt 9 u.p.z.p. ustawodawca zawarł wymogi odnośnie ustalenia w planie zasad kształtowania zabudowy i warunków zagospodarowania terenu. Tymczasem przepisy te nie były przesłanką stwierdzenia nieważności planu. Co prawda zostały przywołane przez Sąd wojewódzki, ale w kontekście nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Gminy, nie zaś zasad kształtowania zabudowy. Sąd konsekwentnie twierdził, że brak jest wyjaśnień, jakie okoliczności zadecydowały o wprowadzeniu zakazu zabudowy na całej powierzchni działek strony. W szczególności na terenach, które nie stanowią kompleksu dobrych gruntów rolnych oraz znajdują się poza obszarami chronionymi pod względem środowiskowym. Tym samym kwestia definiowania przez gminę w planie pojęcia zabudowy pozostaje irrelewantna dla sprawy i nie odnosi się do istoty podjętego przez Sąd wojewódzki rozstrzygnięcia, skoro plan został wyeliminowany z obrotu prawnego z zupełnie innego powodu.

Tym samym tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione. Biorąc pod uwagę powyższe, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika.