Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2299/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 609/22 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r. nr 153/2017/WPR w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. D. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 609/22, oddalił skargę P. D. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Warszawie (dalej: Dyrektor NFZ, organ) z dnia 9 listopada 2017 r., nr 153/2017/WPR, w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości, a zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku z 7.09.2022 r., nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku należytego rozpoznania, wyjaśnienia i dokonania w związku z tym nieprawidłowej oceny prawnej w wyroku podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu sformułowanego w odniesieniu do decyzji MOW NFZ, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest zarzutu: "Naruszenia przepisów art. 154 ust. 4 i 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 130 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, w szczególności poprzez ponowne przeprowadzenie przez MOW NFZ postępowania w sprawie zawarcia umowy, zanim zostało zakończone postępowanie dotyczące złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 11 października 2017 r. oraz zanim została wydana decyzja z dnia 9 listopada 2017 r.", a także nieustosunkowanie się i nie wyjaśnienie w należyty sposób, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 7.09.2022 r. do tego zarzutu, w szczególności odpowiednio: (i) poprzez brak należytego przedstawienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a także (ii) poprzez brak odpowiedniego odniesienia się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego oraz (iii) poprzez powielenie, jednakże bez odpowiedniego uzasadnienia, poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 802/21, od którego została skarga kasacyjna oddalona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. II GSK 314/22. Powyższe spowodowało, że wskazane zostały w uzasadnieniu wyroku twierdzenia i argumenty prawne, które były przedstawiane przez organ i uczestnika oraz same w sobie nie zostały należycie uzasadnione, a nie zostały natomiast odpowiednio ocenione lub pominięto w ocenie te wskazywane przez skarżącego. Wskutek powyższego nie jest możliwe skonstruowanie wzorca kontroli zgodności z prawem ww. decyzji a deficyt uzasadnienia wyroku miał wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie i ocenienie twierdzeń oraz argumentów prawnych skarżącego, w tym dotyczących przywoływanych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz dotyczących dwuinstancyjności postępowania, mogłoby doprowadzić do innego rozstrzygnięcia niż aktualna treść wyroku z 7.09.2022 r. Powyższe naruszenie jest przedstawiane także w związku z art. 190 p.p.s.a., wobec nie uwzględnia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni prawa dokonanej w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku NSA;

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku z 7.09.2022 r., nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku należytego rozpoznania, wyjaśnienia i dokonania w związku z tym nieprawidłowej oceny prawnej w wyroku podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu sformułowanego w odniesieniu do Decyzji MOW NFZ, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest zarzutu: "Naruszenia przez MOW NFZ przepisów art. 154 ust. 4 i ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 15 k.p.a., w szczególności poprzez brak zapewnienia należytej kontroli i weryfikacji prawidłowości decyzji z dnia 11 października 2017 r. w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ nieprawidłowej decyzji z dnia 9 listopada 2017 r., a także poprzez naruszenie przez MOW NFZ zasad postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień skarżącego oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego", a także nieustosunkowanie się i nie wyjaśnienie w należyty sposób, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 7.09.2022 r. do tego zarzutu, w szczególności odpowiednio: (i) poprzez brak należytego przedstawienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a także (ii) poprzez brak odpowiedniego odniesienia się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego oraz (iii) poprzez powielenie, jednakże bez odpowiedniego uzasadnienia, poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 802/21, od którego została skarga kasacyjna oddalona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. II GSK 314/22. Powyższe spowodowało, że wskazane zostały w uzasadnieniu wyroku twierdzenia i argumenty prawne, które były przedstawiane przez organ i uczestnika oraz same w sobie nie zostały należycie uzasadnione, a nie zostały natomiast odpowiednio ocenione lub pominięto w ocenie te wskazywane przez skarżącego. Wskutek powyższego nie jest możliwe skonstruowanie wzorca kontroli zgodności z prawem ww. decyzji a deficyt uzasadnienia wyroku miał wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie i ocenienie twierdzeń oraz argumentów prawnych skarżącego, w tym dotyczących przywoływanych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz dotyczących dwuinstancyjności postępowania, mogłoby doprowadzić do innego rozstrzygnięcia niż aktualna treść wyroku z 7.09.2022 r. Powyższe naruszenie jest przedstawiane także w związku z art. 190 p.p.s.a., wobec nie uwzględnia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni prawa dokonanej w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku NSA;

3) Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku z 7.09.2022 r., nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku należytego rozpoznania, wyjaśnienia i dokonania w związku z tym nieprawidłowej oceny prawnej w wyroku podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu sformułowanego w odniesieniu do decyzji MOW NFZ, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest zarzutu: "Naruszenia przez MOW NFZ przepisów art. 154 ust. 4 i ust. 6 ustawy o świadczeniach, opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a., w szczególności polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego, a także polegające na niepodjęciu przez MOW NFZ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ nieprawidłowej decyzji z dnia 9 listopada 2017 r. i utrzymania w mocy nieprawidłowej decyzji z dnia 11 października 2017 r.", a także nieustosunkowanie się i nie wyjaśnienie w należyty sposób, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 7.09.2022 r. do tego zarzutu, w szczególności odpowiednio: (i) poprzez brak należytego przedstawienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a także (ii) poprzez brak odpowiedniego odniesienia się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego oraz (iii) poprzez powielenie, jednakże bez odpowiedniego uzasadnienia, poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 802/21, od którego została skarga kasacyjna oddalona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. II GSK 314/22. Powyższe spowodowało, że wskazane zostały w uzasadnieniu wyroku twierdzenia i argumenty prawne, które były przedstawiane przez organ i uczestnika oraz same w sobie nie zostały należycie uzasadnione, a nie zostały natomiast odpowiednio ocenione lub pominięto w ocenie te wskazywane przez skarżącego. Wskutek powyższego nie jest możliwe skonstruowanie wzorca kontroli zgodności z prawem ww. decyzji a deficyt uzasadnienia wyroku miał wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie i ocenienie twierdzeń oraz argumentów prawnych skarżącego, w tym dotyczących przywoływanych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz dotyczących dwuinstancyjności postępowania, mogłoby doprowadzić do innego rozstrzygnięcia niż aktualna treść wyroku z 7.09.2022 r. Powyższe naruszenie jest przedstawiane także w związku z art. 190 p.p.s.a., wobec nie uwzględnia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni prawa dokonanej w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku NSA;

4) Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 154 ust. 4 i ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., polegające na oddaleniu w wyroku skargi, zamiast jej uwzględnienia, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji z dnia 9 listopada 2017 r. i poprzedzającej jej decyzji z dnia 11 października 2017 r., pomimo iż nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nie zebrano oraz nie rozważono całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie rozważono należycie dowodów przeciwstawnych do oświadczeń Pani E. R. i nie rozważono tego, czy skarżący miał prawo ją zgłosić w ramach postępowania przed MOW NFZ oraz nie rozważono kwestii istniejącego konfliktu interesów pomiędzy Panią E. R. a skarżącym, co skutkowało wydaniem nieprawidłowej decyzji z dnia 9 listopada 2017 r. i utrzymaniem w mocy nieprawidłowej decyzji z dnia 11 października 2017 r., a także nieprawidłową oceną wskazaną w wyroku z 7.09.2022 r. Powyższe naruszenie jest przedstawiane także w związku z art. 190 p.p.s.a., wobec nie uwzględnia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku NSA w odniesieniu do uzasadnienia wyroku z 7.09.2022 r..

Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

5) Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 149 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1285, dalej: "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" lub "ustawa o świadczeniach"), wskazującego, że "odrzuca się ofertę: zawierającą nieprawdziwe informacje", poprzez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy i w odniesieniu do wydanej decyzji z dnia 9 listopada 2017 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia 11 października 2017 r., co doprowadziło do tego, że w wyroku z 7.09.2022 r. nieprawidłowo uznano, że skarżący składając w konkursie ofertę podał w niej nieprawdziwe informacje, w związku z czym jego oferta powinna zostać odrzucona, a także nieprawidłowo uznano, że organ miał wystarczające powody, aby uwzględnić odwołanie uczestnika (S.), podczas gdy z okoliczności sprawy, materiału dowodowego i przedstawionych argumentów wynika inaczej. Na taką błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wskazuje treść uzasadnienia wyroku z 7.09.2022 r.

6) Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w związku z art. 154 ust. 4 i 6 ustawy o świadczeniach, poprzez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy i w odniesieniu do wydanej decyzji z dnia 9 listopada 2017 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia 11 października 2017 r., co doprowadziło do tego, że w wyroku z 7.09.2022 r. nieprawidłowo uznano, że: (i) przeprowadzenie przez organ postępowania w sprawie zawarcia umowy, zanim zakończone zostało postępowanie dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie ma żadnego wpływu na prawidłowość oceny ww. decyzji, które są w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodne z prawem; (ii) organ był obowiązany z mocy prawa do podjęcia postępowania w sprawie zawarcia umowy tyle ze względu na fakt uwzględnienia odwołania, a nie miała znaczenia dla tego okoliczność wniesienia przez skarżącego środka odwoławczego; (iii) brak jest przepisu wyłączającego działanie normy art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Na taką błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wskazuje treść uzasadnienia wyroku z 7.09.2022 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zatem kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).

Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji takiej, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zasadniczo zostały oparte na trzech głównych twierdzeniach. Po pierwsze zarzucono, że w postępowaniu przed organem NFZ popełniono wadliwość polegającą na przeprowadzeniu przez MOW NFZ kolejnego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dotyczące tego samego zakresu oraz przedmiotu, zanim zostało zakończone postępowanie "odwoławcze" skarżącego (dotyczące jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), tzn. zanim została wydana decyzja z 9 listopada 2017 r. To miało doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz naruszało inne zasady i przepisy postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 130 § 1 i 2 k.p.a.), przepisy postępowania zawarte w ustawie o świadczeniach (art. 154 ust. 4 i 6 w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy oświadczeniach) oraz przepisy postępowania sądowoadministracyjnego (art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.), gdyż Sąd I instancji wadliwie sprawując kontrolę sądowoadministracyjną nie rozpoznał ich i nie ocenił należycie prawnie w zaskarżonym wyroku, nie uwzględniając wykładni dokonanej w tym zakresie przez NSA w wydanym w sprawie uprzednio wyroku, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie zarzucono, że nastąpiło powielenie, jednakże bez odpowiedniego uzasadnienia, poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 802/21, od którego została skarga kasacyjna oddalona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. II GSK 314/22, w zakresie dotyczącym braku naruszeń po stronie organów. Po trzecie zarzucono, że Sąd I instancji, wbrew treści art. 190 p.p.s.a. i wyrażonemu przez NSA stanowisku w sprawie II GSK 531/21, ponownie zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcie organu, nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a także nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz nie rozważył dowodów przeciwstawnych do oświadczeń E. R..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie te zarzuty są niezasadne.

Na samym początku zauważenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia też wymaga, że Sąd I instancji wydając kontrolowany wyrok, orzekając w sprawie ponownie był związany stanowiskiem wyrażonym w sprawie przez NSA w wyroku z 1 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 531/21. Zgodnie bowiem z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć również trzeba, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez ten Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd I instancji podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 531/21, nie zajął stanowiska odnośnie do wykładni art. 154 ust. 4, 6 i 7 ustawy o świadczeniach, a tylko mając na uwadze deficyty uzasadnienia kontrolowanego przez siebie wyroku i brak jasnego, poddającego się kontroli instancyjnej stanowiska Sądu I instancji, uznał, że wyrok z tych właśnie przyczyn podlegał uchyleniu. NSA wskazał bowiem, że brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wskazanych na wstępie zarzutów nie pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej wyroku. Bez dokonania przez WSA oceny wskazanego zarzutu skargi nie ma podstaw do stwierdzenia, że deficyt uzasadnienia nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Z kolei kontrola zasadności tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny z pominięciem Sądu I instancji, naruszałaby zasadę dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego.

W ocenie obecnego składu orzekającego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w obecnie ocenianym wyroku, Sąd I instancji takie stanowisko już zajął, nie naruszając tym samym ani art. 190 p.p.s.a. (gdyż żadną, wiążącą wykładnią w tym zakresie nie był związany), ani art. 141 § 4 p.p.s.a. (gdyż wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku motywy swojego stanowiska poddające się kontroli kasacyjnej).

Jako niezasadny należy uznać zarzut dotyczący powielenia bez odpowiedniego uzasadnienia, poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 802/21, od którego skarga kasacyjna została oddalona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. II GSK 314/22, w zakresie dotyczącym braku naruszeń po stronie organów.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że w sprawie niniejszej, w której był między innymi wydany przez NSA wyrok z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 531/21, u jej podstaw chodziło o ogłoszony przez Dyrektora MOW NFZ w dniu 20 czerwca 2017 r., w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, konkurs ofert w rodzaju rehabilitacji leczniczej w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej na okres od 1 października 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. Natomiast w przywołanej sprawie, w której NSA wydał wyrok z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 314/22, u jej podstaw chodziło o ogłoszony przez Dyrektora MOW NFZ w dniu 9 czerwca 2017 r., w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, konkurs ofert w rodzaju rehabilitacji leczniczej w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej na okres od 1 października 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. Były to zatem dwa inne konkursy, jednakże łączyło je to, że w obydwu wystąpił skarżący kasacyjnie. Ponadto w obydwu sprawach jako istotę sporu wskazano, że skarżący kasacyjnie nie posiadał zgody dr. E. R. na wykazanie jej w ofercie skarżącego, złożonej w obu konkursach, jako lekarza mającego udzielać świadczeń w ramach kontraktów z NFZ.

W związku z tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku był uprawniony do przywołania argumentacji użytej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 802/21 i w wyroku NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 314/22, który oddalił skargę kasacyjną od tego pierwszego wyroku. Konstatacja ta jest tym bardziej usprawiedliwiona, gdy się zważy, że jak trafnie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym obecnie wyroku, to sam skarżący kasacyjnie nawiązywał w skardze do tamtego postępowania i wcześniejszych rozstrzygnięć w tamtej sprawie.

Ponadto podkreślenia wymaga, że oprócz powołania się przez Sąd I instancji na wskazane orzeczenia, Sąd ten samodzielnie dokonał ustaleń i rozważań w sprawie niniejszej, które siłą rzeczy, ze względu na zbieżność obu spraw, musiały być podobne. Sąd wskazał szczegółowo przedłożone przez skarżącego dowody zarówno na etapie przed organem I jak i II instancji, omówił je i wyjaśnił, dlaczego nie mogły one skutecznie podważyć złożonych przez dr. E. R. oświadczeń o braku zgody na wykazanie jej w ofercie skarżącego jako lekarza mającego udzielać świadczeń w ramach kontraktu z NFZ.

Jako niezasadne należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać trzecie z twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że wbrew treści art. 190 p.p.s.a. i wyrażonemu przez NSA w wyroku w sprawie II GSK 531/21 stanowisku, Sąd I instancji ponownie zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcie organu, nie uwzględniając, że w postępowaniu administracyjnym pomijano przeciwne do uczestnika stanowisko skarżącego oraz zgłaszane przez niego dowody i składane dokumenty. Tym samym błędnie utrzymano decyzje wydane w sprawie mimo, że nie została wyjaśniona należycie kwestia przeciwstawnych oświadczeń E. R..

Przede wszystkim, również i w odniesieniu do tej grupy zarzutów nie jest zasadne zarzucanie Sądowi I instancji uchybienie treści art. 190 p.p.s.a., gdyż i w tym przypadku NSA w przywołanym wyroku nie wyraził wiążącej oceny co do podnoszonych przez skarżącego kwestii związanych z oceną dowodów, a tylko wskazywał na nieustosunkowanie się do nich, co także było przyczyną uchylenia poprzedniego wyroku WSA i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Ponadto podkreślenia wymaga, że w przywołanych zarzutach skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje dokonaną ocenę, powtarzając nieuwzględnione już w toku dotychczasowego postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego, argumenty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wyczerpująco i jednoznacznie skontrolował stanowisko organu oraz uzupełnił swoje rozważania, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 1 lutego 2022 r., o ocenę wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego na etapie postępowania sądowego. Sąd niewadliwie przyjął i uzasadnił, że dowody, które wskazywał skarżący, nie mogły skutecznie podważyć oświadczeń o braku zgody dr E. R. na wykazanie jej w ofercie skarżącego, złożonej w kontrolowanym konkursie, jako lekarza mającego udzielać świadczeń w ramach kontraktu z NFZ. Sąd ten przekonująco uzasadnił, że okoliczność, iż skarżący był w posiadaniu dokumentów dotyczących uprawnień zawodowych E. R., które zostały złożone za jej zgodą w innym (wcześniejszym) postępowaniu konkursowym nie oznacza automatycznie wyrażenia zgody także na udział w nowym konkursie, a istniejące w tym zakresie domniemanie zostało skutecznie obalone przez złożenie przez E. R. oświadczeń woli o braku zgody na wykorzystywanie jej danych jako lekarza udzielającego świadczeń – w przedmiotowym konkursie. Z kolei treści tych oświadczeń E. R. nie zostały przeciwstawione żadne niepodważalne dowody, świadczące, że była ona związana ze skarżącym ustną, czy zawartą w jakiejkolwiek innej formie umową, zobowiązującą ją do udzielania tych świadczeń. W takiej więc sytuacji, przy braku dowodu jednoznacznie świadczącego o zgodzie E. R. na wykazanie jej jako personelu w ofercie złożonej przez skarżącego oraz w sytuacji złożenia przez nią dwóch niepodważonych oświadczeń o niewyrażaniu takiej zgody, ocenie zawartej w zaskarżonym wyroku nie sposób zarzucić wadliwości i nie zmienia tego powoływanie się na ewentualny konflikt interesów u składającej oświadczenia dr R.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez organy i Sąd I instancji ocena zebranego materiału dowodowego jest logiczna i została poparta przekonującymi argumentami. Chociaż jest ona przeciwna stanowisku strony skarżącej, nie może jednak stanowić o naruszeniu zasady równego traktowania świadczeniodawców, zagwarantowanej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W konsekwencji nie może też być mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Natomiast pierwotne rozstrzygnięcie przedmiotowego konkursu, z uwzględnieniem, że skarżący podał nieprawdziwe dane w ofercie, zatem jego oferta powinna zostać odrzucona, naruszało właśnie interes prawny uczestnika, gdyż w takim wypadku nie miało już znaczenia ile punktów w konkursie uzyskała jego oferta, co trafnie wykazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 314/22).

Przyjmując zatem, że kontrola sądowoadministracyjna nie doprowadziła do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania skutkujących ewentualnym wzruszeniem zaskarżonej decyzji, a kontrola kasacyjna nie wykazała, aby stanowisko Sądu I instancji był wadliwe, należy uznać, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest miarodajny dla zastosowania w sprawie odpowiednich przepisów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niezasadne należy również uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Skarżący wskazując na treść art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, który był podstawą prawną kontrolowanego w sprawie rozstrzygnięcia organu administracji, opiera zarzut jego niewłaściwego zastosowania nie na stanie faktycznym ustalonym w sprawie, tj. z uwzględnieniem okoliczności, że E. R. nie wyrażała zgody na wykazywanie jej w ofercie składanej do NFZ w przedmiotowym konkursie, lecz na stanie faktycznym kreowanym przez siebie, kwestionując tę okoliczność, co nie mogło jednak odnieść zamierzonego skutku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika także, aby Sąd I instancji dokonywał wykładni ww. przepisu odbiegającej od jego brzmienia. Zatem brak podstaw do twierdzenia, że uznając za zgodne z prawem decyzje stwierdzające, że oferta skarżącego podlegała odrzuceniu ze względu na podanie w niej nieprawdziwych informacji, Sąd I instancji naruszył art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach przez jego błędną wykładnię lub zastosowanie.

Nie jest również zasadny zarzut sformułowany w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 154 ust. 7 w zw. z art. 154 ust. 4 i 6 ustawy o świadczeniach. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów poprzez wydanie decyzji odwoławczej z dnia 9 listopada 2017 r. i nieuwzględnienie faktu, że organ przeprowadził kolejne postępowanie w sprawie zawarcia umowy, zanim zakończone zostało postępowanie dotyczące wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Przy czym zarzut ten jest sformułowany w ten sposób, że skarżący kasacyjnie zarzuty te właściwie stawia względem toczącego się kolejnego postępowania o zawarcie umowy, a nie względem obu zaskarżonych decyzji.

W tej mierze niniejszy skład orzekający NSA w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 802/21, niezakwestionowane przez NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 314/22, że w zakresie tego kolejnego postępowania dyrektor MOW NFZ działał zgodnie z dyspozycją art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, gdyż niezbędne było ogłoszenie kolejnego postępowania konkursowego w sytuacji, gdy w przedmiotowym postępowaniu konkursowym przewidziano zawarcie tylko jednej umowy. Ma jednak rację Sąd I instancji wskazując w zaskarżonym wyroku, że organy nie naruszyły przywołanych przepisów, gdyż prawidłowo określiły strony postępowania, a także zbadały, że w terminie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten został następnie również prawidłowo rozstrzygnięty. Fakt natomiast przeprowadzenia przez organ postępowania w sprawie zawarcia umowy, zanim zostało zakończone postępowanie dotyczące złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z 11 października 2017 r. oraz zanim została wydana decyzja z 9 listopada 2019 r., nie ma żadnego wpływu na prawidłowość oceny obydwu tych decyzji. Przedmiot obu tych decyzji nie obejmuje bowiem badania prawidłowości kolejnego postępowania toczącego się na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Zatem i fakt toczenia się tego kolejnego postępowania pozostaje bez wpływu na toczące się postępowanie w sprawie niniejszej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia i zastosowanie powyższych przepisów dokonana przez Sąd I instancji jest zatem prawidłowa.

Z tych wszystkich względów, uznając, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, a skarga kasacyjna jest niezasadna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).