Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 6/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4,  art. 20 ust. 1,  art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie sędzia WSA Olga Białek, sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 25 sierpnia 2016 r. nr XXI/282/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Zabrodzie, gmina Kąty Wrocławskie, dla obszaru w północno-wschodniej części obrębu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 25 listopada 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na część uchwały Nr XXI/282/16 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Zabrodzie, gmina Kąty Wrocławskie, dla obszaru w północno-wschodniej części obrębu, tj. na § 3 ust. 1 pkt 7 we fragmentach: "U" i "AG", § 15 ust. 5, ust. 6 i ust. 7 pkt 3, § 16 pkt 1 we fragmentach: "1AG" i "1U" oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w zakresie terenów 1AG i 1U.

Skarżący zarzucił, że wskazana część zaskarżonej uchwały narusza art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778). Wobec tego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 7 we fragmentach: "U" i "AG", § 15 ust. 5, ust. 6 i ust. 7 pkt 3, § 16 pkt 1 we fragmentach: "1AG" i "1U" oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w zakresie terenów 1 AG i 1U. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że w kwestionowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego spowodowane jest ewidentnym naruszeniem ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kąty Wrocławskie.

Wojewoda wskazał, że tereny 1U, 1AG i 1-7M w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjętym uchwałą nr VII/57/15 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 30 kwietnia 2015 r., znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem MN. Studium tereny MN określa jako tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, dopuszczając prowadzenie jedynie nieuciążliwej działalności gospodarczej jako uzupełnienie funkcji podstawowych lub jako samodzielne, na wydzielonych działkach (część 2.2.1. tekstu studium, str. 79-80). W ustaleniach studium dla terenów 1AG, 1U i 1-7M brak jest zapisów dopuszczających realizację na tych terenach przeznaczenia związanego z produkcją przemysłem i związaną z tym przeznaczeniem możliwość realizacji budynków produkcyjnych i magazynowych. Produkcja i przemysł w żaden sposób nie mogą być zakwalifikowane do kategorii usług polegających na nieuciążliwej działalności gospodarczej, o których mowa w części 2.2.1. tekstu studium.

Tymczasem w § 15 ust. 5 zaskarżonej uchwały zostało ustalone przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego na załączniku graficznym do uchwały symbolem 1U w postaci wyłącznie zabudowy usługowej. Na terenie tym dopuszczono, w świetle § 15 ust. 5 pkt 3 uchwały, jako przeznaczenie uzupełniające budynki składowe i magazynowe. Według § 15 ust. 6 zaskarżonej uchwały przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 AG to teren wyłącznie aktywności gospodarczej, na którym w ramach tego przeznaczenia dopuszcza się lokalizację budynków produkcyjnych, usługowych i magazynowo-składowych (§15 ust. 6 pkt 2 lit. a uchwały). Nadto dla terenów oznaczonych na załączniku graficznym do uchwały symbolami 1-7M (tereny zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej oraz usługowej z dopuszczeniem produkcji nieuciążliwej) przepis § 15 ust. 7 pkt 3 uchwały ustala przeznaczenie uzupełniające w postaci zabudowy produkcyjnej i magazynowo-składowej.

Wojewoda stwierdził przy tym, że nie zasługują na uwzględnienie wyjaśnienia Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie zawarte w piśmie z dnia 17 października 2016 r. (sygn. GP.6721.16.2013-34), zgodnie z którymi przeznaczenie terenu 1AG pod funkcję aktywności gospodarczej, wraz z dopuszczeniem lokalizacji budynków produkcyjnych, usługowych i magazynowo-składowych, jest zgodne z zapisem zawartym w części 2.1. tekstu studium tiret drugie: "Na terenie całej gminy dopuszcza się zachowanie przeznaczenia wskazanego w obowiązujących miejscowych planach lub zachowanie obecnego sposobu użytkowania, niezależnie od przeznaczenia wskazanego w niniejszym Studium.". Burmistrz wyjaśnił, że w obowiązującym do momentu wejścia w życie zaskarżonej uchwały miejscowym planie teren oznaczony w kwestionowanej uchwale jako 1AG był przeznaczony pod aktywność gospodarczą, co tym samym czyni ustalenie wskazanego wyżej przeznaczenia terenu 1AG jako zgodne z ustaleniami studium.

Jednak zdaniem skarżącego obowiązującym planem miejscowym dla terenu 1AG jest plan przyjęty zaskarżoną uchwałą i zupełnie nieuprawnione jest powoływanie się w trakcie oceny jego zgodności z ustaleniami studium na zapisy uchwały w sprawie planu miejscowego tracącej moc i nieobowiązującej w obrocie prawnym w związku z wejściem w życie zaskarżonej uchwały. W takim przypadku miarodajne dla oceny stopnia zgodności ze studium planu przyjętego zaskarżoną uchwałą w zakresie przeznaczenia terenu 1AG pozostają wskazane wyżej szczegółowe ustalenia studium dla terenów MN (część 2.2.1. tekstu studium, str. 79-80), w obrębie których położony jest omawiany teren 1AG.

Wojewoda zwrócił uwagę, że Burmistrz w powołanym wyżej piśmie w żaden sposób nie odniósł się do naruszeń ustaleń studium w postaci ustalenia przeznaczenia podstawowego terenu 1U w postaci wyłącznie zabudowy usługowej oraz ustalenia przeznaczenia uzupełniającego terenów 1-7M w postaci zabudowy produkcyjnej i magazynowo-składowej. W przypadku tych terenów plan, wbrew powołanym wcześniej zapisom studium, dla terenu 1U w ogóle nie przewiduje zabudowy mieszkaniowej, natomiast dla terenów 1-7M wyznacza przeznaczenie uzupełniające, które nie może być uznane za tożsame z usługami polegającymi na prowadzeniu nieuciążliwej działalności gospodarczej.

Wskazana sprzeczność między ustaleniami planu miejscowego, przyjętego omawianą uchwałą a ustaleniami studium w kwestii przeznaczenia podstawowego terenów oznaczonych w planie symbolami 1U i 1AG oraz przeznaczenia uzupełniającego terenów oznaczonych symbolem 1-7M stanowi istotne naruszenie ustaleń studium. Skoro postanowienia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, to niedopuszczalne jest zignorowanie zapisów studium stanowiących o dominującym przeznaczeniu określonego terenu poprzez całkowite pominięcie tego przeznaczenia w ustaleniach planu dla tego terenu. Istotnym naruszeniem ustaleń studium będzie również dopuszczenie możliwości realizowania na danym terenie funkcji usługowej w postaci usług mających znamiona usług uciążliwych w sytuacji gdy postanowienia studium dopuszczają na tym terenie realizację usług polegających na nieuciążliwej działalności gospodarczej.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że w rozpatrywanym przypadku przepisy planu przyjętego zaskarżoną uchwałą w przypadku terenów 1AG i 1U prowadzą do wykluczenia przewidzianej w studium dominującej formy zagospodarowania tych terenów, natomiast w przypadku terenów 1-7M doprowadzają do modyfikacji zapisów studium dotyczących możliwych do realizacji na tych terenach rodzajów funkcji usługowej. Samoograniczenie rady gminy ustaleniami studium może być modyfikowane jedynie wskutek zmiany studium w celu realizacji przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowej wersji tego aktu. Jeżeli więc organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, zmiana planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako wyraźnie przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję.

Końcowo skarżący stwierdził, że z uwagi na bezpośrednie odniesienie do wskazanych terenów U i AG konieczne jest również stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 7 we fragmentach: "U" i "AG" oraz § 16 pkt 1 we fragmentach: "1 AG" i "1U" uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem organu Gminy skarżący w sposób niewłaściwy ocenił zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Kąty Wrocławskie i tym samym w sposób nieuprawniony interpretuje przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem U (tereny zabudowy usługowej), zgodnie z zapisem Studium, istnieje możliwość wprowadzenia takiego przeznaczenia terenu na obszarze oznaczonym w Studium symbolem MN. Zapis Studium określony w części 2.2.1 dopuszcza bowiem usługi komercyjne w katalogu dopuszczalnych funkcji w ramach terenów MN określonych jako tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Dopuszczona w planie, jako przeznaczanie uzupełniające, funkcja magazynowo-składowa stanowi zaplecze potencjalnie prowadzonych usług handlowych wymagających magazynowania towaru. W liniach rozgraniczających terenu U nie wskazano możliwości lokalizacji obiektów produkcyjnych.

Natomiast w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem AG (tereny aktywności gospodarczej) oraz terenów oznaczonych w planie symbolem M (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz usługowej z dopuszczeniem produkcji nieuciążliwej), ustalonych w granicach obszarów oznaczonych w Studium symbolem MN, wskazany, w wyjaśnieniu Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie z dnia 17 października 2016 r., zapis Studium, zawarty w części 2.2.1, dopuszczający możliwość zachowania przeznaczenia wskazanego w dotychczas obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od przeznaczenia wskazanego w Studium, niewątpliwie wypełnia wymóg braku naruszania ustaleń studium przez wprowadzany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Burmistrz podkreślił, że jest to zapis Studium niezwykle istotny dla Gminy, z uwagi na ochronę interesów zarówno jej mieszkańców jak i interesu publicznego - jakim są finanse publiczne. Pozwala on z jednej strony na utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenu, a wiec zachowanie nabytych praw przez właścicieli gruntów, jak również daje Gminie istotne narzędzie w procesie tworzenia nowych dokumentów planistycznych. Umożliwia uniknięcie sytuacji polegającej na obniżeniu wartości nieruchomości na skutek wprowadzenia planu lub jego zmiany oraz potencjalnych roszczeń do Gminy z tego tytułu. Możliwość zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenów niezależnie od funkcji określonej w obecnie obowiązującym Studium, jest zasadą ustaloną w Studium, a więc nie może być w tym przypadku mowy o naruszeniu jego ustaleń przez wprowadzony plan zagospodarowania przestrzennego. Niezrozumiałe wydaje się być stanowisko Wojewody Dolnośląskiego kwestionującego przedmiotową sytuację, w której w ustaleniach nowego planu, uwzględniono przeznaczenie terenu zapisane w planie dotychczas obowiązującym, co jest literalnie dopuszczone w zapisach Studium. Skarżony plan nie narusza ustaleń Studium, a wręcz przeciwnie - wypełnia jego zapisy.

Dalej Burmistrz dodał, że niewątpliwie, w przypadku braku przedmiotowego zapisu Studium umożliwiającego zachowanie dotychczasowego przeznaczenia terenów ustalonego w dotychczasowych planach zagospodarowania przestrzennego, taka sytuacja byłaby niedopuszczalna i konieczna byłaby wcześniejsza aktualizacja Studium. Należy w tym wypadku wziąć pod uwagę szczegółowość dokumentu planistycznego, jakim jest studium, niemogącego, ze względu na skalę opracowania, odnosić się graficznie do poszczególnych działek w obrębie zwartej tkanki zabudowy, poprzez wskazanie pojedynczych nieruchomości o funkcji odmiennej niż związana z dominującym w jednostkach osadniczych mieszkalnictwem. Powszechnie na terenach wiejskich, pośród zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, występują pojedyncze nieruchomości związane z prowadzoną działalnością usługową lub produkcyjną, uwzględnianą w sporządzanych planach zagospodarowania przestrzennego. Idąc śladem wywodu Wojewody Dolnośląskiego, zachowanie obecnie prowadzonych poszczególnych działalności produkcyjnych na pojedynczych działkach zlokalizowanych w obrębie tkanki zabudowanej wsi, nie mogłoby być usankcjonowane w sporządzanych planach zagospodarowania, ponieważ studium nie uwzględnia takiego stopnia szczegółowości opracowania. Dlatego też w Studium gminy Kąty Wrocławskie zastosowano zapis o możliwości uwzględniania w nowo sporządzanych planach przeznaczenia terenów zapisanego w planach dotychczasowych oraz w miejscu występowania istniejących obiektów o funkcji niezgodnej lub wręcz kolidującej z terenami określonymi w studium (mającymi przecież charakter strefy o funkcji dominującej a nie jednorodnego rodzaju przeznaczenia terenu).

W ocenie Burmistrza studium musi zachowywać pewną elastyczność ze względu na stopień jego szczegółowości oraz jego cel, określający kierunki rozwoju a nie wskazujący przeznaczenie poszczególnych działek. Dlatego też studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. W omawianym przypadku zamierzeniem polityki przestrzennej Gminy, zawartym w Studium, było wprowadzenie na spornym terenie obszarów MN (o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarcze – jako uzupełnienie funkcji podstawowych lub samodzielnie) z zastrzeżeniem, że na poszczególnych działkach możliwe będzie zachowanie przeznaczenia wskazanego w obowiązujących miejscowych planach lub zachowanie obecnego sposobu użytkowania, niezależnie od przeznaczenia wskazanego w Studium. Jak już zostało powyżej wskazane, w Studium, ze względu na skalę opracowania, nie było możliwe wydzielenie poszczególnych działek, gdzie zachowane zostanie poprzednie przeznaczenie. Dopiero miejscowy plan daje możliwość szczegółowych uregulowań - dopuszczonych wcześniej w Studium.

Wobec tego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał zapisy studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia, co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Podkreślić bowiem trzeba, że plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej. W Gminie Kąty Wrocławskie polityka przestrzenna została w sposób jednoznaczny określona między innymi w części tekstowej studium w zapisie 2.2.1., zgodnie z którym na terenie całej Gminy dopuszczone zostało zachowanie przeznaczenia wskazanego w obowiązujących miejscowych planach lub zachowanie obecnego sposobu użytkowania, niezależnie od przeznaczenia wskazanego w studium. Tym samym, w zaskarżonym miejscowym planie nie zmieniono istotnie funkcji i przeznaczenia spornego terenu, względem zapisów Studium. Zatem w niniejszym przypadku Rada Miejska w Kątach Wrocławskich, uchwalając zaskarżony plan, w pełni zastosowała się do określonych w Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego, zachowując dotychczasowe przeznaczenie spornych terenów.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 8 marca 2017 r. Sąd postanowił zobowiązać Gminę do przedłożenia do akt w terminie 7 dni planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, o którym pisano w odpowiedzi na skargę, i celem przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu odroczono termin ogłoszenia orzeczenia do dnia 22 marca 2017 r.

W wykonaniu powyższego zobowiązania, Burmistrz Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie pismem z dnia 14 marca 2017 r. (data złożenia w Sądzie) przedłożył kopię uchwały Nr XXXII/268/96 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 16 grudnia 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Zabrodzie gmina Kąty Wrocławskie (k. 26-32 akt sądowych).

Następnie Sąd na posiedzeniu w dniu 22 marca 2017 r. postanowił zamkniętą w dniu 8 marca 2017 r. rozprawę otworzyć na nowo i wezwać Gminę do doręczenia tekstu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uwzględniającego kolejne zmiany jego treści w zakresie pkt 2.2.1 dokonane przed zmianą studium z dnia 30 kwietnia 2015 r. (uchwała nr VII/57/15).

W związku z wezwaniem Burmistrz Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie w piśmie z dnia 28 marca 2017 r. wyjaśnił, że ustalenia w zakresie pkt 2.2.1 studium dotyczące dopuszczenia zachowania przeznaczenia wskazanego w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zostały uchwalone w dniu 27 września 2012 r. Kolejne zmiany studium w latach 2014-2015 nie dotyczyły tego postanowienia.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 9 maja 2017 r. po okazaniu wyrysu ze studium z dnia 30 kwietnia 2015 r. pełnomocnicy stron zgodnie oświadczyli, że teren MN obejmuje cały teren zakreślony na rysunku studium kolorem żółtym. Pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że w toku postępowania przed wniesieniem skargi Wojewoda nie uzyskał od Gminy informacji w zakresie obecnego sposobu użytkowania terenu objętego skargą. Natomiast pełnomocnik Gminy oświadczył, że podtrzymuje argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśnienie motywów podjętego orzeczenia wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowoadministracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dalej zaznaczyć trzeba, że kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Mając na względzie wskazane kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozważeniu zarzutów Wojewody Dolnośląskiego doszedł do przekonania, że nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że jedną z podstawowych zasad rządzących procedurą planistyczną jest ta wyrażona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien nie naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzona na mocy tego przepisu ustawy zasada, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium oznacza, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym kontekście należy powiedzieć, że spór w niniejszej sprawie dotyczy oceny legalności postanowień zaskarżonej uchwały odnoszących się do terenów oznaczonych symbolami 1AG i 1U. Zdaniem skarżącego przeznaczenie tych terenów w zaskarżonej uchwale pod zabudowę usługową i aktywność gospodarczą (produkcja, magazyny) stoi w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kąty Wrocławskie, przyjętym uchwałą Nr VII/57/15 z dnia 30 kwietnia 2015 r., w którym ww. tereny oznaczono symbolem MN i przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczalną nieuciążliwą działalnością gospodarczą na wydzielonych działkach. Natomiast studium na ww. terenach nie dopuszcza przeznaczenia związanego z przemysłem, produkcją i magazynami. Podobnie skarżący wskazał, że przeznaczenie uzupełniające terenu oznaczonego w planie jako 1M-7M jest sprzeczne ze studium.

Oceniając przywołany zarzut wskazać trzeba, że Sąd bada legalność zaskarżonej uchwały według stanu prawnego na dzień jej podjęcia, czyli na dzień 25 sierpnia 2016 r. Wobec tego Sąd ustalił, że jak wynika z wyjaśnień udzielonych na wezwanie Sądu przez Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie w piśmie z dnia 28 marca 2017 r. (k. 37 akt sądowych), uchwałą Nr XXV/234/12 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 27 września 2012 r. przyjęto zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kąty Wrocławskie. Mocą tej uchwały wprowadzono regulacje dotyczące m.in. kierunków zagospodarowania terenów – rozdział II pkt 2.1 (o czym szczegółowo niżej). Natomiast kolejne zmiany studium w latach 2014 i 2015 nie dotyczyły redakcji tych ustaleń, a więc również powoływana w skardze uchwała Nr VII/57/15 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 30 kwietnia 2015 r. nie wprowadziła zmian studium w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy, przy czym oczywiście do uchwały tej załączono tekst jednolity studium (załącznik nr 2), którego analiza wskazuje na to, że w zakresie kierunków zagospodarowania terenów – rozdział II pkt 2.1 istotnie nie wprowadzono zmian legislacyjnych. W dalszych rozważaniach Sąd uwzględnił więc brzmienie studium przyjęte uchwałą Nr XXV/234/12 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 27 września 2012 r., bowiem zmiany studium przyjęte uchwałą wskazywana w skardze nie odnosiły się do terenów, których dotyczy zaskarżony w niniejszej sprawie plan miejscowy.

Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że niewątpliwie rozdział II pkt 2.1 tekstu przywołanego studium nie przewiduje dla terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbolami 1AG i 1U przeznaczenia związanego z przemysłem, produkcją i magazynami. Jednak stwierdzenie to nie oznacza, że zaskarżona uchwała narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kąty Wrocławskie.

Zdaniem Sądu istotne znaczenie dla oceny zgodności zaskarżonej uchwały ze studium ma to, że w rozdziale II pkt 2.1 studium (s. 71 załącznika nr 1 do uchwały Nr XXV/234/12 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 27 września 2012 r. – por. s. 79 załącznika nr 2 do uchwały Nr VII/57/15 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 30 kwietnia 2015 r.) wskazano, iż "Na terenie całej gminy dopuszcza się zachowanie przeznaczenia wskazanego w obowiązujących miejscowych planach lub zachowanie obecnego sposobu użytkowania, niezależnie od przeznaczenia wskazanego w niniejszym Studium". Na dzień uchwalenia studium obowiązującym planem miejscowym dla wsi Zabrodzie był plan przyjęty uchwałą Nr XXXII/268/96 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 16 grudnia 1996 r (k. 27 i n. akt sądowych), który w § 4 ust. 11 wskazywał: "W północno-wschodniej części obrębu znaczne rezerwy terenu pod zespół usługowo-produkcyjny (...)". Jak wynika z analizy części graficznej zaskarżonej uchwały tereny oznaczone jako 1AG i 1U znajdują się właśnie w północno-wschodniej części wsi Zabrodzie. Na takie przeznaczenie tych terenów w poprzednio obowiązującym planie miejscowym wskazał Burmistrz, a strona skarżąca ustalenia tego nie kwestionowała. Podobnie rzecz miała się z terenami 1M-7M.

Wobec tego Sąd doszedł do przekonania, że zgodzić należało się z Burmistrzem i przyjąć, że możliwość zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenów, niezależnie od funkcji określonej w obecnie obowiązującym studium, jest zasadą ustaloną w studium, a więc nie można podzielić zarzutów skarżącego, wskazujących na naruszenie jego ustaleń przez zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu wskazana w skardze sprzeczność między ustaleniami planu miejscowego, przyjętego omawianą uchwałą a ustaleniami studium w kwestii przeznaczenia podstawowego terenów oznaczonych w planie symbolami 1U i 1AG oraz przeznaczenia uzupełniającego terenów oznaczonych symbolem 1-7M nie stanowi istotnego naruszenia ustaleń studium. Zdaniem Sądu w ocenie zgodności/sprzeczności zaskarżonej uchwały ze studium nie można pominąć rozdziału II pkt 2.1. studium zgodnie, z którym na terenie całej gminy dopuszcza się zachowanie przeznaczenia wskazanego w obowiązujących planach miejscowych lub zachowanie obecnego sposobu użytkowania, niezależnie od przeznaczenia wskazanego w studium. Taka konstrukcja studium powoduje, że nie może być uznany za sprzeczny ze studium taki plan miejscowy, który przewiduje zachowanie przeznaczenia wskazanego w obowiązujących w dniu uchwalenia studium planach miejscowych lub zachowanie obecnego sposobu użytkowania. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem w zaskarżonej uchwale w zakresie przeznaczenia podstawowego terenów oznaczonych w planie symbolami 1U i 1AG oraz przeznaczenia uzupełniającego terenów oznaczonych symbolami 1M-7M przyjęto takie przeznaczenie, jakie przewidywał poprzednio obowiązujący plan miejscowy, a więc nie naruszono normy wynikającej z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kąty Wrocławskie. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że § 3 ust. 1 pkt 7 we fragmentach: "U" i "AG", § 15 ust. 5, ust. 6 i ust. 7 pkt 3, § 16 pkt 1 we fragmentach: "1AG" i "1U" oraz załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenów 1AG i 1U zostały podjęte z istotnym naruszeniem przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano, gdyż w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie obowiązuje zasada, wedle której strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi koszty procesu. Natomiast z art. 200 p.p.s.a. wynika, że zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu jedynie w razie uwzględnienia skargi.