Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 387/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Opłata skarbowa
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 261 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 3, poz. 44  pkt 1 i 2, części III załacznika ustawy o opłacie skarbowej
journal: Dz.U. 2006 nr 225 poz 1635
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2010r. sprawy ze skargi A. Jelenia Góra na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 28 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie pierwszej instancji, a także postanowienie Prezydenta Miasta J. G. z dnia 7 października 2009r. [...]; II. orzeka , że zaskarżone orzeczenia nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł( słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 12 listopada 2009 r., wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta J.G. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta w J.G., wobec nie uiszczenia przez Zakłady "A." S.A. w J.G. opłaty skarbowej wymaganej dla wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, na podstawie art. 261 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635, z późn. zm.). orzeczono o zwrocie spółce złożonego wniosku. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji wskazał, że zwrócony wniosek został przekazany przez Marszałka Województwa D. wydanym na podstawie art. 65 k.p.a. postanowieniem z dnia 8 stycznia 2009 r. Po przekazaniu wniosku spółka została wezwana postanowieniem z dnia 7 października 2009 r. do uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 616 zł ustalonej na podstawie części III pkt 44 załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej. Pismem z dnia 16 października 2009 r. wnioskująca o wydanie zezwolenia spółka zakwestionowała zasadność pobrania opłaty skarbowej. Podając sposób ustalenia określonej w wezwaniu wysokość opłaty skarbowej organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 26. i art. 27 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 39, poz.251, z późn. zm.) w zakresie odzysku odpadów wydawane jest zezwolenie na prowadzenie działalności, co determinuje pobranie opłaty skarbowej w wysokości 616 zł. Ponadto zdaniem organu I instancji przyjęte w sprawie stanowisko dotyczące wysokości opłaty skarbowej jest zgodne ze stanowiskiem wspólnym Ministerstwa Środowiska oraz Ministerstwa Finansów dotyczącym stosowania przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie dokumentowania zapłaty skarbowej oraz trybu jej zwrotu przy załatwianiu indywidualnych spraw na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska, które również nie wskazuje dla zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku na możliwość pobrania opłaty w wysokości 82 zł.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła spółka wskazując, że pismem z dnia 16 października 2009 r. zwróciła się o wyjaśnienie podstaw prawnych żądania opłaty na wykonywanie działalności gospodarczej w sytuacji, gdy składowisko jest zamknięte od 1989 r., co wyklucza prowadzenie tego rodzaju działalności, a więc również obowiązek ponoszenia opłaty skarbowej w ustalonej przez organ wysokości. Autor zażalenia zwrócił ponadto uwagę, że we wniosku o wydanie decyzji jest mowa o warunkach rekultywacji, a nie zamiarze prowadzenia działalności gospodarczej w postaci odzysku odpadów.

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 261 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o opłacie skarbowej, opłacie skarbowej podlega w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji). Obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od wydania zezwolenia (pozwolenia, koncesji) powstaje z chwilą złożenia wniosku o wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji) - art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o opłacie skarbowej. Natomiast na podstawie pkt 44 części III załącznika do ustawy o opłacie skarbowej, wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów podlega opłacie skarbowej w wysokości 616 zł. Mając na uwadze treść cytowanych przepisów prawa oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy, Kolegium przyjęło, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał zwrotu wniosku strony. Spółka w chwili złożenia wniosku miała obowiązek opłacenia opłaty skarbowej w wysokości 616 zł., czego nie zrobiła. Również po wyznaczeniu jej przez organ pierwszej instancji czternastodniowego terminu na uregulowanie opłaty skarbowej, spółka nie dokonała wpłaty. Odnosząc się do argumentów zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku oraz wszystkich argumentów strony, jest możliwe dopiero po uiszczeniu wymaganej opłaty skarbowej. Wtedy dopiero rozpoczyna się merytoryczne rozpoznanie wniosku. Uznając podniesione w zażaleniu zarzuty za niezasadne, organ odwoławczy również zauważał, że Zakłady "A." S.A. wyraźnie w piśmie z dnia 4 lipca 2008 r. doprecyzowały swój wniosek i wniosły o udzielenie zezwolenia na odzysk odpadów. Także w postępowaniu przed Marszałkiem Województwa D., a następnie - w wyniku złożonego zażalenia przez stronę - przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W., podanie spółki zostało uznane jako wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Natomiast po przekazaniu sprawy do Prezydenta Miasta J.G., organ ten dwukrotnie zwracał się z pytaniem do strony, czy podtrzymuje ona swój wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Spółka na wezwanie odpowiedziała, że nie widzi podstaw prawnych do takiego pytania. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że to ustawodawca postanowił, że działalność polegająca na odzysku odpadów stanowi działalność gospodarczą i wymaga zezwolenia, od wydania którego należna jest opłata skarbowa w wysokości 616 zł. Jednocześnie obowiązek uiszczenia powyższej kwoty powstaje już z chwilą złożenia stosownego wniosku. Jeżeli spółka nie była zainteresowana przedmiotowym zezwoleniem i prowadzeniem działalności polegającej na odzysku odpadów, nie powinna składać wniosku o jego wydanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane postanowienie organu odwoławczego wniósł Z. A. S.A., zarzucając rażące naruszenie:- przepisów art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z pkt 44 części III załącznika ustawy o opłacie skarbowej przez nie wyjaśnienie, czy rekultywacja osadników będzie opierała się na działalności gospodarczej, gdy faktycznie gospodarcza aktywność uzasadnia opłatę w kwocie 616 zł;- przepisów art. 7 k.p.a. przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego odnośnie do zasad rekultywacji osadnika, tzn. podciągnięcie rekultywacji pod działalność gospodarczą jest nie tylko sprzeczne z interesem skarżącej, ale przede wszystkim sprzeczne z dotychczasowym, wieloletnim prowadzeniem rekultywacji, który nigdy nie odbywał się jako działalność gospodarcza. O braku działalności gospodarczej w ramach rekultywacji świadczy to, że dokonywano jej nawet nieodpłatnie. Tym samym organ I i II instancji pisał o opłacie od działalności, ale skrzętnie pomijał to, iż opłata 616 zł dotyczy wniosku przy działalności gospodarczej. I kwestia ,,gospodarczej" determinuje opłatę 616 zł;- przepisów art. 8 k.p.a. przez traktowanie skarżącej przedmiotowo, tzn. wbrew zamiarowi skarżącej o rekultywacji na zasadzie "non-profit", czyli przy wykluczeniu działalności gospodarczej, jest oczywistym naruszeniem zasady zaufania do organów Państwa, gdy instytucje dążą do zmiany charakteru działalności strony (z "non-profit" na gospodarczą) tylko po to, aby uzyskać opłatę. Tym samym żądanie opłaty przez sztuczne podciągnięcie rekultywacji pod hasło "gospodarcza" należy traktować jako chęć uzyskanie nienależnej opłaty skarbowej. Nie można budować zaufania do organów, gdy kierują się one chęcią osiągnięcia korzyści majątkowych, a tym samym wręcz tworzą sytuację rozbieżnych interesów; - przepisów art. 11 k.p.a. przez pominięcie w obu uzasadnieniach decyzji, z czego wynika traktowanie rekultywacji "non-profit" jako działalność gospodarcza. Jest bezsporne, iż opłata musi być zgodna z charakterem, czyli zamiarem strony. Jeżeli strona zamierza prowadzić rekultywacje na zasadzie "non-profit", czyli pozyskiwać w ten sposób odpady, co czyniła od lat, a decyzje opierają się na opłacie za gospodarczą działalność, to organ nie może całkowicie pomijać tej rozbieżności. Tym samym nie ma żadnego uzasadnienia, dlaczego działalność, która może trwać kilka miesięcy i ma być "non-profit", ma być podciągana pod działalność gospodarczą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega po pierwsze - prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie - trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na postanowienie (lub decyzję), uchyla je w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości, podnieść należy, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego - art. 26 i 27 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) oraz przepisów postępowania, to jest art. 261 § 1 i 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest sporne, że Z. A. S.A. występując pismem z dnia 12 kwietnia 2008 r. do Marszałka Województwa D. o wydanie decyzji na rekultywacje składowiska odpadów przemysłowych, nie dołączył do niego dowodu uiszczenia opłaty skarbowej. Nie jest również sporne, że wobec wątpliwości organu, czy przedmiotowy wniosek traktować należy jako żądanie wydania decyzji udzielającej zgody na zamknięcie składowiska odpadów, czy ewentualnie jako wniosek o udzielenie zezwolenia na odzysk odpadów w ramach rekultywacji, pismem z dnia 17 czerwca 2008 r. zwrócono się do wnioskodawcy o doprecyzowanie wniosku. Odpowiadając na wątpliwości organu pierwszej instancji, spółka, pismem z dnia 4 lipca 2008 r. określiła jednoznacznie, że wniosek dotyczy udzielenia zezwolenia na odzysk odpadów w ramach wykonywania końcowych prac rekultywacyjnych na terenie byłego składowiska odpadów przemysłowych. W tej sytuacji, w kontekście przepisów prawa regulujących kwestie gospodarki odpadami, Marszałek Województwa D. uznał się za niewłaściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Także po przekazaniu wniosku, na wezwanie Prezydenta Miasta J.G., który powołując się na załącznik do ustawy o opłacie skarbowej (cz. III pkt 44), wezwał do uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 616 zł., skarżąca spółka nie uiściła stosownej opłaty, co dało podstawę do wydania postanowienia z dnia 12 listopada 2009 r. o zwrocie wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów.

W tak kształtującym się stanie sprawy zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, i która niewątpliwie będzie miała wpływ na określenie istnienia obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej, jest ustalenie, czy w świetle ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach złożony przez spółkę wniosek z dnia 12 kwietnia 2008 r. uzupełniony kolejnymi pismami z dnia 4 lipca 2008 r. oraz z dnia 30 września 2008 r. uprawniał do jego merytorycznego rozpatrzenia jako wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów. Tylko tak zakwalifikowany wniosek na podstawie pkt 1 pozycja 44 części III załącznika do ustawy o opłacie skarbowej podlega opłacie skarbowej w wysokości 616 zł.

Analizując w tym zakresie przepisy dotyczące objętej wnioskiem działalności przede wszystkim należy zauważyć, że odzysk odpadów został określony w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sposób dwojako prawnie zdeterminowany (por. W. Radecki, Ustawa o odpadach, Komentarz, Warszawa 2008, s. 100). Po pierwsze, w definicji zamieszczonej w art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy jako wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy. Po drugie, przez wyliczenie w załączniku nr 5 do ustawy procesów odzysku. Zgodnie z tym załącznikiem proces odzysku to:

R1 Wykorzystanie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii

R2 Regeneracja lub odzyskiwanie rozpuszczalników

R3 Recykling lub regeneracja substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (włączając kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania)

R4 Recykling lub regeneracja metali i związków metali

R5 Recykling lub regeneracja innych materiałów nieorganicznych

R6 Regeneracja kwasów lub zasad

R7 Odzyskiwanie składników stosowanych do usuwania zanieczyszczeń

R8 Odzyskiwanie składników z katalizatorów

R9 Powtórna rafinacja oleju lub inne sposoby ponownego wykorzystania oleju

R10 Rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby

R11 Wykorzystanie odpadów pochodzących z któregokolwiek z działań wymienionych w punktach od R1 do R10

R12 Wymiana odpadów w celu poddania któremukolwiek z działań wymienionych w punktach od R1 do R11

R13 Magazynowanie odpadów, które mają być poddane któremukolwiek z działań wymienionych w punktach od R1 do R12 (z wyjątkiem tymczasowego magazynowania w czasie zbiórki w miejscu, gdzie odpady są wytwarzane)

R14 Inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części

R15 Przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu.

W przypadku tak określonej działalności w zakresie odzysku ustawa o odpadach co do zasady wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach posiadacz odpadów, który prowadzi działalność, którą przepis art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy określa mianem gospodarowania odpadami, mianowicie działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności. Od tej zasady ustawodawca przewiduje wyjątki polegające na tym, że zezwolenie nie jest wymagane m.in. jeżeli działalność w zakresie wykorzystywania odpadów na własne potrzeby prowadzą osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami (art. 33 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach). Przepis ten upoważnia posiadaczy niektórych rodzajów odpadów do przekazywania ich do wykorzystania na potrzeby własne przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami. Przy czym ustawa o odpadach nie zawiera własnej definicji przedsiębiorcy. Należy zatem sięgnąć do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), nakazującej przez przedsiębiorcę rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną- wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą (art. 4 ust. 1), z doprecyzowaniem, że za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (art. 4 ust. 2). Z kolei działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa lub usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2). Zauważyć również należy, że wśród wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach przykładów procesu odzysku wymienia się - rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby (R10), ponadto odzysk może polegać na - innych działaniach polegających na wykorzystaniu odpadów w całości lub części (R14).

Powyższa analiza uprawnia do postawienia tezy wskazującej, że w pewnych sytuacjach będzie prawnie dopuszczalne na gruncie ustawy o odpadach prowadzenie działań odpowiadających definicji odzysku, które to działania nie będą działalnością gospodarczą prowadzoną przez przedsiębiorcę. W takim przypadkach ustawa o odpadach, bądź zwalnia z konieczności posiadania zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności – np. jeżeli działalność w zakresie wykorzystywania odpadów na własne potrzeby prowadzą osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami (art. 33 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach), bądź też wymaga uzyskania takiego rodzaju zezwolenia niemniej z istoty działań objętych procesem odzysku mogą je podejmować nie tylko przedsiębiorcy – np. rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby.

W świetle przywołanych przepisów zauważyć należy, że skarżąca spółka uzupełniając żądanie dotyczące wydania decyzji na rekultywację składowiska odpadów w piśmie z dnia 4 lipca 2008 r. wyjaśniła, że projektowana w załączonej aktualizacji dokumentacji technicznej rekultywacja tzw. "doszczelnienie" wierzchowiny terenu 1 poskładowiskowego polegać będzie na rozplantowaniu zalegających na tym terenie mas gruntów mineralnych z ukształtowaniem nawierzchni dla odprowadzania wód opadowych do projektowanych dwóch zbiorników odparowujących i bezodpływowego rowu odparowującego oraz zadarnieniu całej powierzchni poprzez wysiew specjalnej mieszanki traw. Tak przygotowana nawierzchnia terenu poskładowiskowego spełniać będzie wymogi w zakresie dotyczącym zabezpieczenia składowisk odpadów niebezpiecznych przed infiltracją wód opadowych. Spółka również wyjaśniała, że w dokumencie dotyczącym aktualizacji projektu technicznego rekultywacji składowiska przemysłowego wskazano, że do ukształtowania nawierzchni terenu poskładowiskowego wykorzystywane będą w pierwszej kolejności zgromadzone na terenie składowiska masy gruntu mineralnego w ilości 38 080 m3, które będą musiały być przemieszczone i rozplantowane, zgodnie z aktualizacją projektu rekultywacji z 2007 roku. Brakujące ilości materiału rekultywacyjnego do pozyskania z zewnątrz wynoszą 3 730 m3 i mogą to być masy ziemne lub skalne usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji, których zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, a także masy ziemne pochodzące pogłębienia zbiorników wodnych, stawów, cieków naturalnych stanowiące niezanieczyszczony urobek. Zdaniem spółki, tego rodzaju materiałów nie obejmuje ustawa o odpadach. Ponadto, ten rodzaj materiału rekultywacyjnego należy przede wszystkim zastosować do wypełniania osadnika III oraz zapełniania i kształtowania nawierzchni całego terenu powysypiskowego. Pozyskany z zewnątrz materiał rekultywacyjny jak i materiał rekultywacyjny znajdujący się aktualnie na terenie poskładowiskowym (dowożony w ramach prowadzonych od 1993 r. prac rekultywacyjnych) stanowić będzie równocześnie podłoże dla wprowadzanego zadarnienie nawierzchni.

Umiejscowienie czynności związanych z oceną spełnienia wymagań formalnych i fiskalnych podania - w stadium wstępnym postępowania - niewątpliwie podyktowane względami prakseologii i sprawności działania, ma przede wszystkim ten skutek, że taka ocena nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Warunkiem sine qua non prawidłowości przeprowadzenia takiej oceny – w szczególności tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie wymagań związanych z opłatą skarbową - jest ustalenie normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie. Należy przy tym pamiętać, że w świetle zasad postępowania wyrażonych w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a. treść wniesionego żądania wiąże organ i wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Ponadto wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości dotyczących treści żądania pozwoli organowi prowadzącemu postępowanie w sposób prawidłowy dokonać istotnej z punktu widzenia zorganizowanego procesu stosowania prawa czynności, jaką jest ustalenie obowiązującej normy, w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie orzekające organy nie odniosły się w sposób szczegółowy do zakresu planowanych przez spółkę prac. Powielono dokonaną przez Marszałka Województwa D. kwalifikację wniosku, zapominając, że dokonana ona została wyłącznie w ograniczonym zakresie - dla potrzeb określenia właściwości rzeczowej tego organu w kontekście brzmienia art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach w związku z art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska. Przekazanie podania zgodnie z właściwością nie zwalniało zatem organu, któremu podanie zostało przekazane do dokonania własnych ustaleń dotyczących treści żądania określonego we wniosku. W takim przypadku organ powinien rzetelnie i wyczerpująco poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na jej prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego. Takich działań niewątpliwie zabrakło w sprawie albowiem organ I instancji ograniczył się jedynie do zapytania spółki, czy podtrzymuje nadal złożony wniosek. Dopiero wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści żądania pozwoliłoby organowi prowadzącemu postępowanie w sposób prawidłowy dokonać istotnej z punktu widzenia zorganizowanego procesu stosowania prawa czynności, jaką jest ustalenie obowiązującej normy, w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Natomiast lektura poddanych kontroli sądowej orzeczeń wskazuje, że orzekające organy, wbrew przedstawionemu stanowisku, przyjęły a priori, że wyłączną formą działalność polegającej na odzysku odpadów jest prowadzenie działalności gospodarczej objętej wymogiem uzyskania zezwolenia i w konsekwencji czego należna jest stosownie do części III poz. 44 pkt 1 załącznika do ustawy o opłacie skarbowej opłata w wysokości 616 zł. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ administracji powinien powtórnie rozważyć, czy w świetle regulacji ustawowej zgłoszony przez spółkę zakres prac – polegających na rozplantowaniu zalegających na posiadanym przez spółkę terenie mas gruntów mineralnych bądź też pozyskanych z zewnątrz celem rekultywacji terenu poskładowiskowego - wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Natomiast przyjmując, że przedmiotowe działania wymagają uzyskania stosownej zgody, organ administracji powinien rozważyć, czy tego rodzaju działań w szczególnych warunkach zaistniałych w sprawie nie można zakwalifikować jako działalności nie mającej charakteru gospodarczego w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dopiero prawidłowe ustalenie mającej zastosowanie normy prawnej pozwoli określić wymaganą w sprawie opłatę skarbową. Zauważyć przy tym należy, że przy stosowaniu przepisów ustawy o opłacie skarbowej pierwszeństwo należy dać wykładni gramatycznej i w sytuacji, w której ustawodawca nie wymienił w załączniku do ustawy expressis verbis zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów niedopuszczalnym jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Założenie racjonalności ustawodawcy wymaga przyjęcia, że sprecyzowanie w formie przepisów prawa danego pojęcia ma charakter zabiegu celowego, a przypisane w ten sposób znaczenie odzwierciedla wolę ustawodawcy. Zgodnie z tym przyjąć należy, że ustawodawca w poz. 44 w części III załącznika do ustawy o opłacie skarbowej dopuścił możliwość w przypadku innych niż wymienione w niniejszym załączniku zezwoleń (pozwoleń, koncesji) zastosowania zróżnicowania wysokości opłaty skarbowej w oparciu o kryterium jakim jest charakter prowadzonej działalności przez podmiot ubiegający się wydanie zezwolenia. W przypadku ubiegania się o zezwolenie uzyskiwanie w ramach działalności gospodarczej (pkt 1) będzie to opłata skarbowa w wysokości - 616 zł, natomiast w pozostałych przypadkach (pkt 2) w wysokości - 86 zł. Przy czym, wbrew stanowisku przyjętemu przez orzekające w sprawie organy, w tym przepisie mowa jest nie tyle o prowadzeniu każdego rodzaju działalności lecz wyłącznie działalności gospodarczej. Z treści analizowanego przepisu jednoznacznie wynika, że okolicznością powodującą powstanie obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 616 zł jest wyłącznie prowadzenie działalności gospodarczej. Z punktu widzenia obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej istotne jest zatem, aby prowadzonej działalności można było przypisać charakter działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Oznacza to, że w przypadku prowadzenia działalności np. o charakterze non profit przepis nie pozostawia wątpliwości co do sposobu kwalifikacji takiego przypadku w kategorii - ,,pozostałe" – pkt 2 w pozycji 44 części III załącznika od ustawy o opłacie skarbowej.

Przeprowadzony wywód uzupełnić należy jeszcze w jednym zakresie. Mianowicie podkreślić trzeba, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy o opłacie skarbowej nie wyklucza możliwości zażądania zapłaty uzupełniającej opłaty skarbowej, wówczas gdy w toku prowadzonego postępowania zaistnieją okoliczności mające wpływ na określenie prawidłowej wysokości takiej opłaty, np. poprzez zmodyfikowanie wniosku o dokonanie czynności urzędowej z którą wiąże się powstanie obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej. Powstanie obowiązku zapłaty opłaty skarbowej oraz określenie jej wysokości jest zależne od prawidłowego ustalenia treści żądania dokonania przez organ administracji czynności z którą to czynnością wiąże się taki obowiązek. Dopóki treść takiego żądania i odpowiadająca jemu norma prawna nie zostanie w sposób prawidłowy odkodowana dopóty nie można mówić o powstaniu obowiązku z art. 6 ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej. Zresztą sama ustawa przewiduje w art. 9 ust. 1 pkt 1 możliwość zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej w sytuacji, w której mimo zapłacenia opłaty nie dokonano czynności urzędowej, co dotyczy m.in. przypadku, gdy w toku postępowania zostanie stwierdzony brak podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na względzie Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a. W oparciu o przepisy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylony akt nie podlega wykonaniu, a kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.