Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1320/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Podaniem z dnia 15 lutego 2005 r. W. C. wniósł o umorzenie zadłużenia z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników ze względu na bardzo trudną, wręcz tragiczną sytuację jego gospodarstwa, spowodowaną nałożeniem się wielu niekorzystnych czynników ekonomicznych. Skarżący wskazał na wymarznięcie w roku 2002/2003 6 ha rzepaku oraz wzrastające zadłużenie gospodarstwa. Podniósł też niekorzystną koniunkturę w rolnictwie, zakończenie działalności gospodarczej we wrześniu 2004 r. i stale rosnące koszty utrzymania 5-osobowej rodziny.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes KRUS") po rozpatrzeniu powyższego wniosku o umorzenie należności, której kwota na dzień jego wpływu wynosiła 940 zł

i dotyczyła okresu od II kwartału 2004 r. do I kwartału 2005 r. postanowił umorzyć część należności w postaci odsetek w kwocie 36,80 zł, pod warunkiem spłaty pozostałej zaległości w ratach. Stwierdził, że decyzja ta wygaśnie w przypadku niedopełnienia postawionego warunku, a kwestia rozłożenia spłaty zaległości na raty zostanie rozstrzygnięta oddzielną decyzją.

Wyjaśnił, że biorąc pod uwagę straty poniesione w gospodarstwie umorzono 100% odsetek pod warunkiem spłaty pozostałego zadłużenia w ratach po około 100 zł.

Od decyzji tej Skarżący w dniu 29 marca 2005 r. złożył "odwołanie". Wyjaśnił, że decyzja o rozłożeniu zaległości na raty nie jest w jego przypadku rozwiązaniem, ponieważ w najbliższym okresie wykluczone jest osiągnięcie jakiegokolwiek przychodu z gospodarstwa. Najbliższym ewentualnym przychodem będzie przychód ze zbioru malin.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stwierdził, że umarzanie należności na wniosek dłużnika dokonywane jest w przypadku udokumentowanych zdarzeń losowych, które wpłynęły na osłabienie płatności, takich jak pożar, powódź, padnięcie zwierząt oraz gdy "z rozeznania" wynika, że brak jest jakichkolwiek innych źródeł dochodu oraz majątku, z którego można dochodzić należności.

Prezes KRUS wskazał, że Skarżący posiada gospodarstwo o powierzchni 8,92 ha fizycznych tj. 11,87 ha przeliczeniowych oraz dodatkowe źródło dochodu z tytułu zatrudnienia żony w szkole. Poinformował też o nieuwzględnianiu umarzanych składek przy określaniu wysokości przyszłego świadczenia.

Na decyzję powyższą Skarżący złożył skargę.

Podniósł, że pomimo udokumentowania tragicznej sytuacji finansowej jego gospodarstwa, potwierdzonej przez wójta, sołtysa i osoby fizyczne, "KRUS w P." nie wykazał dobrej woli i zrozumienia, co w konsekwencji pociągnie za sobą dalsze zadłużenie i upadek gospodarstwa. Doprowadzi też 5-osobową rodzinę do ubóstwa. W ocenie Skarżącego jego naturalnym, nadrzędnym prawem jest posiadanie potomstwa, a obowiązkiem jego utrzymanie i wychowanie, co czyni najlepiej jak potrafi.

Zdaniem Skarżącego urzędnicy z "KRUS - P." odsyłają go do instytucji, która nie ma nic wspólnego ze sprawą, a mianowicie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący wyjaśnił też, że nie pobierał żadnych zasiłków i odszkodowań. Prosi zaś o jednorazową pomoc z uwagi na zagrożenie egzystencji jego rodziny.

W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi.

Szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy, w tym udzielane Skarżącemu ulgi w spłacie należności oraz ustalenia dotyczące sytuacji majątkowej Skarżącego. Na poparcie powyższego wskazał dowody przeprowadzone w toku postępowania. Podniósł, że sytuacja trudna sytuacja materialna Skarżącego nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie i opłacających składki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że nie ma racji Skarżący kwestionując właściwość Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do rozpoznania skargi na decyzję Prezesa KRUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników. Prezes KRUS prawidłowo pouczył go o przysługującym mu prawie złożenia skargi do tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Prezes KRUS jest natomiast centralnym organem administracji rządowej (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.u.s.r."). Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek wyłączone zostały z trybu zaskarżenia decyzji, określonego w art. 36 ust. 3 u.u.s.r. Nie dotyczy ich mianowicie możliwość złożenia odwołania do sądu powszechnego.

Zgodnie z art. 41a ust. 1 u.u.s.r. Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może: odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. W ust. 2 tego przepisu przewidziano także możliwość umorzenia części lub całości należności z tytułu składek z urzędu. Jednakże w niniejszej sprawie postępowanie przed Prezesem KRUS wszczęte zostało wnioskiem Skarżącego.

Prezes KRUS umorzył obciążające Skarżącego odsetki w kwocie 36,80 zł, pod warunkiem spłaty pozostałej zaległości w ratach. Wskazany wyżej art. 41a u.u.s.r. nie przewiduje możliwości umorzenia należności z tytułu składek "pod warunkiem", w szczególności zaś pod warunkiem uiszczenia pozostałych zaległości. Ustawodawca może przewidzieć umorzenie należności z zastrzeżeniem określonego warunku, jak to uczynił w art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 127, poz. 776 ze zm). Jednakże unormowania takiego lub analogicznego brak jest w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Całkowicie pozbawione podstaw prawnych jest twierdzenie Prezesa KRUS, że decyzja o częściowym umorzeniu należności wygaśnie w przypadku niedopełnienia postawionego warunku. Z mocy art. 52 ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. do składek na ubezpieczenia rolników stosuje się między innymi art. 59 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej stanowiący, że zobowiązanie podatkowe (a w tym przypadku - składki) wygasa poprzez jego umorzenie. Wygaśnięcie zobowiązania oznacza, że przestaje ono istnieć w takiej części, w jakiej zostało umorzone. Nie jest możliwe cofnięcie tego skutku z uwagi na niespełnienie warunku, którego na dodatek nie można było postawić.

Oznacza to, że zamieszczenie warunku uiszczenia należności w ratach, w decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników narusza art. 41a u.u.s.r., a zdaniem Sądu naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowanie przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.

Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. do rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei art. 140 k.p.a. stanowi, że w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Oznacza to, że Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odmiennie niż Ordynacji podatkowej, nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.

Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa KRUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. Prezes KRUS nie wywiązał się zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym.

Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienia przedmiotowych decyzji nie mogą być uznane za wyczerpujące.

W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące, uzasadnienie ograniczające się do stwierdzenia, że z uwagi na straty poniesione w gospodarstwie postanowiono umorzyć odsetki, a pomijające okoliczności uzasadniające odmowę uwzględnienia wniosku w pozostałym zakresie. Z kolei decyzja wydana w II instancji podkreśla jedynie wyjątkowość zastosowania instytucji umorzenia zaległości oraz wskazuje na posiadanie przez Skarżącego gospodarstwa rolnego i dochodów z pracy żony. W żadnej z decyzji nie odniesiono się natomiast do indywidualnej sytuacji Skarżącego. Przesłanka umorzenia zaległości, określona w art. 41 u.u.s.r. tj ważny interes zainteresowanego, jest pojęciem nieostrym, którego treść powinna być oceniana w świetle okoliczności konkretnej sprawy, obejmując przy tym możliwości płatnicze Skarżącego i stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Ocena ta zaś winna znaleźć odzwierciedlenie właśnie w uzasadnieniu decyzji.

Uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów przedstawianych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego uwzględnienia wniosku Skarżącego.

Podkreślić przy tym należy, że ocenie Sądu podlega tylko argumentacja podnoszona w zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może służyć uzupełnianiu uzasadnienia decyzji. Jak wynika z jej nazwy umożliwia ona organowi przedstawienie swojego stanowiska co do zarzutów zgłoszonych w skardze. Za bezskuteczne uznać należy natomiast powoływanie nowych faktów, czy też okoliczności przemawiających za zasadnością stanowiska organów orzekających.

Obowiązkiem organu rozstrzygającego o zasadności wniosku strony jest wypowiedzenie się do całości jej żądania. W ten bowiem sposób, poprzez wydanie decyzji, "załatwia" on sprawę wszczętą tym wnioskiem poprzez orzeczenie co do istoty sprawy w całości lub w części (art. 104 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie Skarżący złożył wniosek o umorzenie całości obciążającego go zadłużenia, a zatem obowiązkiem Prezesa KRUS, przy podejmowaniu decyzji w I instancji, było zamieszczenie w sentencji decyzji nie tylko pozytywnego rozstrzygnięcia o umorzeniu odsetek, ale też wypowiedzenie się co do pozostałego zadłużenia poprzez odmowę umorzenia należności w pozostałej części, w tym przypadku - składek. Organ mógł w uwzględnić żądanie Skarżącego w części, ale musiał wypowiedzieć się także w pozostałym zakresie.

W ocenie Sądu Prezes KRUS naruszył także art. 104 § 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył [...]marca 2005 r. Decyzję rozstrzygającą o jego zasadności wydano następnego dnia tj. [...] marca 2005 r. Wprawdzie jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12), jednakże nie zwalnia to organu z obowiązku wnikliwego rozpatrzenia sprawy, bez naruszenia przepisów postępowania. Do naruszenia takiego w niniejszej sprawie doszło między innymi poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 10 k.p.a. Skarżący miał pełne prawo oczekiwać, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy poddany będzie rzetelnej analizie, która znajdzie odzwierciedlenie właśnie w uzasadnieniu decyzji. Treść uzasadnienia decyzji, jaka zapadła w postępowaniu odwoławczym pozwala na stwierdzenie, że wniosek Skarżącego nie został rozpatrzony w sposób wnikliwy, budujący zaufanie strony do organu.

Podkreślić przy tym należy, że niezwykle szybkie załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym samo w sobie nie stanowiłoby naruszenia prawa, zasługując na aprobatę, jednakże w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy skutkowało naruszeniem zasad ogólnych postępowania. Zdaniem Sądu Prezes KRUS wydając decyzję z dnia [...] marca 2003 r. naruszył bowiem zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Sąd nie kwestionuje ani uznaniowego charakteru przedmiotowych decyzji, ani też prawa Prezesa KRUS do podjęcia rozstrzygnięcia z uwzględnieniem tego charakteru. Jednakże w ramach zakreślonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) bada zgodność wydanych aktów administracyjnych z przepisami prawa.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji prowadzi do wniosku, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 41a u.u.s.r., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 8, art. 10, art. 11, art. 104 § 2 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Zakres w jakim uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.

Skarżący nie wnosił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.