Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 609/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 947/21 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr OA.7721.19.1.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rzeszowa z dnia 14 stycznia 2021 r., znak NB.5160.84.2017.JL; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz W. S. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 947/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, dalej także: "PWINB", z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr OA.7721.19.1.2021, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa, dalej także: "PINB", przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...], w budynku przy ul. O. [...] w R.

Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r., znak: NB.5160.84.2017.AP, PINB zobowiązał K. M. (obecnie L.) do dostarczenia oceny technicznej, która określi jakość robót budowlanych wykonanych w ww. lokalu mieszkalnym, obejmujących likwidację loggii, przebudowę i remont ścian wewnętrznych, oraz remont instalacji elektrycznej, wodociągowo-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania. W dniu 27 kwietnia 2018 r. zobowiązana przedłożyła ocenę techniczną opracowaną w marcu 2018 r. przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2018 r., znak: NB.5160.84.2017.AP, PINB umorzył w całości postępowanie w sprawie ww. robót budowlanych. Powyższa decyzja stała się ostateczna.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2020 r. W. S., dalej także: "skarżąca", właścicielka lokalu usytuowanego na IV piętrze, nad mieszkaniem K. L., przesłała do PINB kserokopię opinii sporządzonej w sprawie o sygn. akt XI C 804/19 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Rzeszowie XI Wydział Cywilny, z 10 lutego 2020 r. przez biegłego sądowego mgr inż. A. S..

Okoliczności, o których mowa w ww. opinii nie były znane organowi nadzoru budowlanego w dacie wydania decyzji z dnia 14 czerwca 2018 r., znak: NB.5160.84.2017.AP, umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych, w konsekwencji czego postanowieniem z dnia 18 maja 2020 r., PINB wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone tą decyzją.

Postanowieniem z dnia 25 maja 2020 r., PINB nałożył na K. L. obowiązek dostarczenia w terminie do 31 sierpnia 2020 r. ekspertyzy technicznej, która określi jakość robót budowlanych wykonanych w ww. lokalu mieszkalnym, obejmujących likwidację loggii, przebudowę i remont ścian wewnętrznych w odniesieniu do wpływu wymienionych robót na nośność i stateczność konstrukcji budynku - stropu nad III piętrem.

W dniu 31 sierpnia 2020 r. zobowiązana przedłożyła ekspertyzę techniczną, w której stwierdzono "brak wpływu rozbiórki oraz odtworzenia ściany działowej w mieszkaniu Nr [...] na pracę stropu nad tym mieszkaniem (nie ma zaburzonego stanu równowagi) - zastosowana warstwa supremy jest rozwiązaniem całkowicie eliminującym niekorzystne zjawisko oparcia stropu na ścianie działowej", a także, że prace remontowe wykonane w 2016 r. w mieszkaniu zostały wykonane w sposób prawidłowy i bezpieczny. Wskazano, że pasma stropu wyodrębnione po likwidacji pierwotnych ścian loggii są przeciążone, co jest skutkiem likwidacji loggii w 2002 r. Zlikwidowano wtedy ciąg podpór przenoszących ściany wydzielające loggie na kondygnacjach, dociążając obciążeniem liniowym ze ściany loggii na najwyższej kondygnacji strop, stanowiący sufit mieszkania będącego przedmiotem ekspertyzy. Zalecono wykonanie układu stalowych belek oraz słupa zastępującego usunięte podpory.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że opinia sporządzona w dniu 10 lutego 2020 r. przez biegłego sądowego mgr inż. A. S. nie odnosi się do stanu faktycznego. Opinia ta została sporządzona przy założeniu, że w budynku są stropy z prefabrykowanych płyt stropowych kanałowych, a ściany działowe zostały wykonane z cegły dziurawki podmurowanej na sztywno pod strop. Natomiast z dokumentacji przesłanej przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową oraz z dokumentacji zdjęciowej zamieszczonej w ekspertyzie technicznej opracowanej w sierpniu 2020 r. przez P. J. wynika, że w budynku są stropy gęstożebrowe DMS, a górny fragment ściany działowej (w wysokości około 10 cm) został wykonany zgodnie z zasadami, przy czym do wypełnienia użyto supremy, materiału zastępczego do wypełnienia trwale elastycznego.

W związku z powyższym, decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r. znak: NB.5160.84.2017.JL, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję z dnia 14 czerwca 2018 r. znak: NB.5160.84.2017.AP i nakazał K. L., wykonać we wskazanym lokalu mieszkalnym, w terminie do dnia 31 maja 2021 r. - roboty budowlane polegające na wykonaniu w pomieszczeniu kuchni układu belek stalowych z dwuteownika IPE 120 ze stali S235 oraz słupa z rury kwadratowej 80x4 ze stali S235 — zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzoną w sierpniu 2020 r. przez P. J., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ wyjaśnił, że K. L. nie była inwestorem robót polegających na zabudowie istniejącej loggii poprzez wyburzenie w kuchni ściany zewnętrznej od strony loggii i zamurowaniu drzwi balkonowych z pokoju dziennego oraz wykonaniu filarka i zamontowaniu okna i drzwi balkonowych. Jednakże ww. roboty wykonane zostały bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, a aktualnie to wymieniona posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu i jest zobowiązana do doprowadzenia wykonanych w ww. lokalu robót do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr OA.7721.19.1.2021, PWINB, utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Organ odwoławczy uznał, że wznowienie postępowania i zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było prawidłowe. Stwierdził, że PINB prawidłowo dokonał również kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. PWINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a tym samym wyeliminowania zaistniałego zagrożenia spowodowanego przeciążeniem pasm stropu po likwidacji ścian zewnętrznych loggii, należy wykonać roboty budowlane polegające na wykonaniu w pomieszczeniu kuchni układu belek stalowych z dwuteownika IPE 120 ze stali S235 oraz słupa z rury kwadratowej 80x4 ze stali S235 — zgodnie z ekspertyzą techniczną, sporządzoną w sierpniu 2020 r. przez P. J., we wskazanym terminie do dnia 31 maja 2021 r.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Z akt sprawy wynika, że na dokonanie spornych robót inwestor uzyskał zgodę wszystkich właścicieli z wyjątkiem skarżącej. Postanowieniem z dnia 25 maja 2020 r., nr NB.5160.84.2017.JL, działając na podstawie art. 81 c ust. 2 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego organ wezwał inwestora do dostarczenia w terminie 31 sierpnia 2020 r. ekspertyzy technicznej, która określić miała jakość wykonanych robót budowlanych obejmujących likwidację loggii, przebudowę i remont ścian wewnętrznych. W tym zakresie uprawnione jest działanie organu, który zwrócił się do skarżącej o przedłożenie stosownej ekspertyzy. Jednocześnie już w postanowieniu wydanym w trybie postępowania zwyczajnego (przed wznowieniem postępowania) z dnia 30 stycznia 2018 r., organ wyjaśnił, że w celu ustalenia, czy zabudowa loggii wykonana jest w sposób zgodny z przepisami niezbędne jest dokonanie oceny technicznej wykonanej zabudowy, w odniesieniu do spełnienia wymogów art. 5 Prawa budowlanego, w szczególności w zakresie dotyczącym nośności i stateczności konstrukcji, jednocześnie stwierdził, że dokonane przez pracowników organu nadzoru budowlanego oględziny nie pozwalają na dokonanie takiej oceny.

Na wezwanie skarżąca przedłożyła ekspertyzę, w której stwierdzono, że "pasma stropu wyodrębnione po likwidacji ścian zewnętrznych loggii są przeciążone, zalecane odtworzenie pierwotnych podpór – w postaci słupa oraz układu dwóch belek stalowych po śladzie istniejących piętro wyżej ścian loggii. W odniesieniu do robót wykonanych w 2016 r. tj. likwidacja pierwotnych ścian działowych wydzielających pomieszczenia i wykonanie nowych gipsowo – kartonowych o przebiegu zgodnym z pierwotnym, wykonania skucia tynków na stropie i zastąpienie ich nowymi z płyt gipsowych stwierdzono brak wpływu na pracę stropu nad tym mieszkaniem( nie ma zaburzonego stanu równowagi) zastosowana warstwa supremy jest rozwiązaniem całkowicie eliminującym niekorzystne zjawisko oparcia stropu na ścianie działowej".

W ocenie Sądu, organy prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcia na powyższym dokumencie.

Został on sporządzony przez uprawnionego inżyniera członka Podkarpackiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa legitymującego się zaświadczeniem o numerze weryfikacyjnym PDK-IPX-LFE-K93 i numerze ewidencyjnym PDK/BO/0216/01. W ramach przysługujących uprawnień i kompetencji specjalista odpowiedział na skierowane do niego pytania, stanowiące sporne zagadnienia. Wysnute przez niego wnioski zostały poprzedzone wyliczeniami, które je uzasadniają. Ponosi on pełną odpowiedzialność za sformułowane wnioski, które stanowią wiadomości specjalne i których weryfikacja jest niemożliwa na płaszczyźnie prawnej.

Zdaniem Sądu, stanowiska organu nie mogą podważać przedłożone przez skarżącą opinie biegłych. Opinie te zostały sporządzone w odrębnych postępowaniach cywilnych, a także karnych których przedmiot odbiegał zasadniczo od przedmiotu niniejszego postępowania.

W przedłożonej przez skarżącą opinii A. S. stwierdzono, że pierwotny układ konstrukcyjny budynku, na fragmencie południowym (gdzie lokalizowane są lokale nr. [...] i [...]), był jednakowy na każdym piętrze. Stwierdzono również, że ze względu na to, że pierwotnie w budynku układ ścian zewnętrznych i wewnętrznych na wszystkich kondygnacjach był jednakowy to obciążenia z poszczególnych kondygnacji były przenoszone przez ścianę murowaną w osi 2 na ściany fundamentowe, a poszczególne elementy konstrukcji budynku ( tj. stropy, ściany) na poszczególnych kondygnacjach były obciążone w sposób w miarę równomierny. Wyjaśniono, że równowaga układu obciążeń w budynku została po raz pierwszy zaburzona i zmieniona w wyniku przeprowadzonej przebudowy w mieszkaniu nr. [...] na III p w roku 2002 ( I etap przebudowy) polegającej na wyburzeniu ściany w osi 2 ( boczna ściana loggii) i wykonaniu nowej ściany zewnętrznej w osi 1 ( kosztem zmniejszenia tj. likwidacji loggii). Na skutek wyburzenia ściany zewnętrznej w osi 2 na III piętrze w lokalu nr. [...], ściana zewnętrzna w osi 2 w lokalu nr. [...] na IV piętrze straciła podparcie czego skutkiem było obciążenie ze ściany w osi 2 przekazywane na płytę kanałową (szer. 120 cm) stropu nad lII p. Konsekwencją wyburzenia ściany zewnętrznej w osi 2 na III p ( w lokalu nr. [...]) jest, jak wskazano ponadnormatywne przeciążenie prefabrykowanej płyty stropowej stropu nad III p, czego skutkiem jest dodatkowe ugięcie płyt stropowych przy osi 2.

W tym zakresie ustalenia opinii jak i przedłożonej przez skarżącą ekspertyzy są w zasadzie zgodne. P. J. w przedstawionej ekspertyzie również nie kwestionował tego, że na skutek likwidacji logii doszło do zmiany nośności. Inne były natomiast wnioski końcowe.

Biegły ocenił, że przeprowadzone prace były bezpośrednią przyczynę uszkodzeń ścian w osi 2 i w osi C uwidocznionych w postaci stwierdzonych podczas wizji lokalnej licznych zarysowań ku przebudowy zewnętrznej ściany w lokalu nr. na III p ( wyburzeniu w osi 2).

Dokonując konfrontacji wyżej opisanej opinii i wniosków w niej zawartych ze stanowiącą podstawę decyzji ekspertyzą techniczną, Sąd stwierdził, że zawarte w obu dokumentach wnioski nie wykluczają się, a w pewnym zakresie są ze sobą zbieżne. Autorzy dokumentów są zgodni co do tego, że w wyniku likwidacji loggii doszło do przeciążenia elementów nośnych budynku. Formułują natomiast różne zalecenia, co związane jest jednak z różnym zakresem postępowań, w których zostały sporządzone. Celem ekspertyzy było zbadanie prawidłowości wykonanych robót pod względem ich zgodności z przepisami prawa w tym normami technicznymi, podczas gdy celem opinii sporządzonej w postępowaniu cywilnym ustalenie związku wykonanych robót z powstałymi szkodami w mieszkaniu skarżącej. I tak, biegły w celu przywrócenia konstrukcji fragmentu budynku do stanu zgodnego z wymogami polskich norm zalecił wyburzenie w całości ściany w osi 2 na IV piętrze i odtworzenie jej jako lekkiej (np. z płyt farmacel, ociepleniem z wełny i ruszcie stalowym, lub z bloczków z komórkowego gr. 19 cm - ocieplonej i zbrojonej w każdej warstwie) z pozostawieniem szczeliny na styku stropodachu z górną krawędzią ściany, wypełnionym odpowiednim materiałem plastycznym, zaznaczając, że prace wymagają wykonania ekspertyzy technicznej i odpowiedniego projektu konstrukcyjnego. Zalecił również zdemontowanie i ponowny montaż drzwi balkonowych. Zwrócić należy uwagę, że zalecenia biegłego dotyczą mieszkania nr [...] na IV piętrze, tj. mieszkania skarżącej.

Z kolei w ekspertyzie technicznej za wystarczające do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a jednocześnie nie zagrażające zdrowiu, życiu, mieniu czy środowisku uznano odtworzenie pierwotnych podpór w postaci słupa i układu dwóch belek po śladzie istniejących piętro wyżej ścian loggii, wyjaśniając, że elementy należy wkuć w ściany – głębokość oparcia 15 cm, a słupek ustawić na blasze oporowej o wymiarach 150x150 mm i grubości 12 mm.

W odniesieniu z kolei do wymiany ścian murowanych na gipsowo kartonowe w opinii stwierdzono, że wyburzenie ścianek skutkowało zlikwidowaniem dodatkowych podparć stropu nad III p, a w konsekwencji strop na III p uległ dodatkowemu ugięciu. Uznano to zjawisko jako normalne (przewidywane przez normy budowlane), wcześniej ograniczone murowanymi ściankami działowymi w lokalu nr [...].

P. J. stwierdził, że po wykonaniu tych prac obciążenie zewnętrzne na istniejąca płytę stropową uległo zmniejszeniu, element zachowuje nośność i jest w pełni bezpieczny dla ludzi i mienia.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo oparły się w swoich ustaleniach na ekspertyzie P. J., której zasadniczym celem była ocena wykonanych prac pod względem zachowania norm prawa budowlanego, bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia, a nie szkód jakie powstały w wyniku tych robót.

Oczekiwanego przez skarżącą wyniku sprawy nie może również przynieść przedłożona przez nią w toku postępowania odwoławczego opinia biegłego sądowego J. K. sporządzona w postępowaniu przed Komisariatem Policji w sprawie RSD 1479/19, który potwierdził jedynie wykonanie w lokalu nr [...] robót budowlanych, a także ich wpływ na powstanie szkód w lokalu nr [...].

Podobne wnioski należy wyciągnąć z analizy opinii rzeczoznawcy budowlanego W. H., wykonanej na zlecenie skarżącej, której przedmiot ograniczał się wyłącznie do oceny aktualnego stanu technicznego mieszkania nr [...], czy też "odpowiedzi biegłego A. S. na zarzuty w sprawie XI C 804/19", która w znacznej części dotyczy stwierdzonych szkód w mieszkaniu nr [...] i ich związku z robotami budowlanymi w mieszkaniu nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. S. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 kwietnia 2021 r., znak: OA.7721.19.1.2021, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia 14 stycznia 2021 r., znak: NB.5160.84.2017.JL chociaż skarżąca wykazała cały szereg naruszeń i brak odniesienia się do zgłaszanych zarzutów oraz dowodów w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego (brak odniesienia się do treści innych opinii sporządzonych przez biegłych w innych postępowaniach przed organami wymiaru sprawiedliwości, dokonanie ustaleń w sprawie wyłącznie w oparciu o opinię mgr inż. P. J., niewyjaśnienie przyczyny szkody w mieszkaniu skarżącej, niewyjaśnienie właściwości supremy, niedokonanie obliczeń nośności stropu w mieszkaniu skarżącej) - tym samym organy nadzoru budowlanego I i II instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie (co jest konsekwencją wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego) i w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie nakłada się na Panią K. L. obowiązku doprowadzenia obiektu (należącego do niej lokalu nr [...] przy ul. O. [...] w R.) do stanu poprzedniego lecz nakazuje przeprowadzenie robót budowlanych określonych w ww. zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa radcy prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z dnia 20 listopada 2024 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:

- opinii uzupełniającej dla Sądu Rejonowego w Rzeszowie, w sprawie z powództwa W. S. o zapłatę, z dnia 5 lipca 2024 r., wykonaną przez biegłego sądowego A. R.-M.,

- opinii uzupełniającej nr 2 dla Sądu Rejonowego w Rzeszowie w sprawie z powództwa W. S. o zapłatę, z dnia 25 października 2024 r., wykonaną przez biegłego sądowego A. R.-M.

Według skarżącej, przedstawione dokumenty stanowią kolejny dowód na to, że opinia sporządzona na zlecenie K. L. na potrzeby postępowania przed PINB dla miasta Rzeszowa jest wadliwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, że wniosek dowodowy zawarty w piśmie z dnia 20 listopada 2024 r. nie mógł być uwzględniony. Na mocy art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oczywiste jest zatem, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Taki zaś charakter mają dowody przedłożone przez skarżącą, określone przezeń jako dokumenty.

Skuteczny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie ustaleń wyłącznie w oparciu o opinię mgr inż. P. J..

Najpierw należy skonstatować, że wbrew tezie sformułowanej przez skarżącą, ekspertyza techniczna dostarczona przez stronę w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest opinią o charakterze wyłącznie prywatnym.

Oceny techniczne lub ekspertyzy, o których mowa w art. 81cust. 2, powinny one być sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Wymóg ten wprost z przywołanego przepisu nie wynika, jednak jest to wymaganie uzasadnione. Ocena jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego niewątpliwie związana jest "z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych" lub "wymaga samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych", a więc posiada cechy, które zgodnie z art. 12 są charakterystyczne dla samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Samodzielną funkcję techniczną w budownictwie mogą zaś wykonywać tylko osoby posiadające uprawnienia budowlane (por. Zdzisław Kostka [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 8 do art. 81c).

W konsekwencji uprawnione jest stanowisko, według którego, dowód z ekspertyzy wykonanej w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego odpowiada także wymaganiom stawianym opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 K.p.a. Ekspertyza podlega zatem ocenie organu prowadzącego postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego, w tym także postępowanie naprawcze (art. 50-51 Prawa budowlanego).

Określając możliwości weryfikacyjne organu nadzoru budowalnego należy najpierw stwierdzić, że co do zasady, organ administracyjny jest związany ekspertyzą w zakresie w jakim zawiera ona wypowiedzi o charakterze wiadomości specjalnych. Związanie to nie dotyczy oczywistych błędów, np. matematycznych lub innych niedokładności, oczywiście sprzecznych z rzeczywistym stanem faktycznym założeń itp. W sprawach z zakresu nadzoru budowlanego nie można także wykluczyć dostrzeżenia przez organ oczywistych wad merytorycznych ekspertyzy, możliwych do ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, który jest przecież organem specjalistycznym w zakresie budownictwa.

Niezależnie od tego, dowód z ekspertyzy wykonanej w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego może być przez organ weryfikowany poprzez skonfrontowanie z innymi dowodami o charakterze opinii biegłego.

Po umorzeniu postępowania, decyzją PINB z dnia 14 czerwca 2018 r., skarżąca W. S. przedłożyła Opinię sporządzoną przez biegłego sądowego mgr inż. A. S. wykonaną w sprawie cywilnej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Rzeszowie, sygn. akt XI C 804/19 w przedmiocie szkód w mieszkaniu nr [...], położonym nad mieszkaniem nr [...] w którym wykonano roboty budowlane. W Opinii tej autor stwierdził, że na skutek wyburzenia ściany loggii w mieszkaniu nr [...], ściana loggii w mieszkaniu nr [...] utraciła podparcie, powodując ponadnormatywne przeciążenie prefabrykowanej płyty stropowej stropu nad III piętrem. Zaznaczył, że obecnie fragment stropu nad III piętrem nie spełnia stanów granicznych nośności określonych w polskiej normie, co może w skrajnym przypadku stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Organ pierwszej instancji uznał, że wnioski zawarte w Opinii opracowanej przez A. S. wskazują na wątpliwości co do ustaleń zawartych w "Ocenie technicznej" z marca 2018 r. Organ stwierdził, że zaistniały uzasadnione wątpliwości co jakości robót budowlanych wykonanych w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. Orzeszkowej 2 w Rzeszowie, obejmujących likwidację loggii, przebudowę i remont ścian wewnętrznych, w odniesieniu do wpływu na stan techniczny stropu nad III piętrem. Wątpliwości te, zdaniem organu, mogły być wyjaśnione jedynie w formie technicznego opracowania sporządzonego przez osobę posiadającą stosowną wiedzę techniczną (uprawnienia budowlane).

Z tego względu, po wznowieniu postępowania, postanowieniem z dnia 25 maja 2020 r., PINB zobowiązał K. L. do przedłożenia ekspertyzy technicznej.

K. L. przedłożyła Ekspertyzę sporządzoną przez mgr inż. P. J. Był on autorem Oceny technicznej wykonane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w marcu 2018 r. W Ocenie tej stwierdzono wówczas, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy i bezpieczny; po ich przeprowadzeniu wszystkie elementy konstrukcyjne są w pełni bezpieczne dla ludzi i mienia. Na podstawie tak sformułowanej oceny decyzją z dnia 14 czerwca 2018 r., PINB dla miasta Rzeszowa na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie robot budowalnych wykonanych w lokalu nr [...], w budynku przy ul. O. nr [...] w R..

W Ekspertyzie sporządzonej na potrzeby postępowania po wznowieniu, autor stwierdził natomiast, że pasma stropu wyodrębnione po likwidacji pierwotnych ścian loggii są przeciążone – skutek likwidacji loggii w 2002 r. – zlikwidowano wtedy ciąg podpór przenoszących ściany wydzielające loggie na kondygnacjach, dociążając obciążeniem liniowym ze ściany loggii na najwyższej kondygnacji strop stanowiący sufit mieszkania będącego przedmiotem ekspertyzy. Zalecił wykonanie układu stalowych belek oraz słupa zastępującego usunięte podpory. Dodał, że Po ich przeprowadzeniu wszystkie elementy konstrukcyjne są w pełni bezpieczne dla ludzi i mienia.

W tej sytuacji procesowej i dowodowej, przedłożona przez zobowiązaną Ekspertyza powinna być oceniona z uwzględnieniem innych dowodów specjalistycznych wykonanych w odniesieniu do wykonanych robót, niezależnie od zasadniczego celu w jakim zostały zlecone. Argument, że ich głównym celem było ustalenie szkód w mieszkaniu nr [...] nie ma istotnego znaczenia. Istotne jest, z punktu widzenia art. 51 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, czy zawierają wypowiedzi specjalistyczne na okoliczność doprowadzenia obiektu budowalnego do stanu zgodności z prawem.

Ponadto, ocena wiarygodności i przydatności Ekspertyzy przedłożonej przez K. L. w postępowaniu wznowieniowym nie może być oderwana od tego, że rzeczoznawca poprzednio uznał, że po wykonaniu spornych robót, wszystkie elementy konstrukcyjne są w pełni bezpieczne dla ludzi i mienia.

Ustalenia obecne, w tym także uwzględniając Ekspertyzę tego samego autora, wykazują, że ocena poprzednia była nie była w pełni zgodna ze stanem rzeczywistym.

Podkreślić należy, że kwestia ta została podniesiona przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego – w odwołaniu.

Za daleko idąca byłaby teza o konieczności wyłączenia autora ekspertyzy. Jednak oparcie się tylko na Ekspertyzie przezeń sporządzonej, bez merytorycznego odniesienia się do innych dowodów o charakterze specjalistycznym, stanowiło naruszenie zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Kwestie materialne mogą być ocenione gdy prawidłowo zostanie ustalony stan faktyczny.

Niezależnie od tego zauważyć można, że zarówno w odniesieniu do art. 48 ust. 1, jak i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, przesłankę "wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia" oceniać należy według daty wykonania określonych robót budowlanych. Uzasadnienia obu decyzji a także uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie są w tej mierze wystarczająco precyzyjne.

Konieczne jest także zastrzeżenie, że podstawy kasacji nie kwestionują prawidłowości wznowienia postępowania na podstawie okoliczności określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ani zasadności uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Mimo zatem uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji obu instancji, w ponownym postępowaniu należy uznać, że kwestie te są przesądzone, a zbadaniu podlega jedynie to, czy nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy ma polegać na nakazaniu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), czy na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a. zasądzono od PWINB na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego.