Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 700/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. i B. L. od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 22 października 2024 r. nr WOP.7721.120.2024.MW w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Zaskarżoną decyzją z 22 października 2024 r. znak WOP.7721.120.2024.MW Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej powoływany jako: PWINB, organ odwoławczy), orzekając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej jako PINB, organ I instancji) z 5 września 2024 r. nr NB.1.5161.22.2023.BS, którą umorzono postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w B. (działka nr ewid. [...] – obręb [...]).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano następujący przebieg sprawy.

2. W dniu 4 sierpnia 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek mieszkańców ul. [...] w B., z którego wynikało, iż budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w B. wykorzystywany jest na usługi hotelowe.

3. W związku z tym w dniu 4 września 2023 r. z urzędu wszczęte zostało przez ten organ postępowanie administracyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w B. (działka nr ew. gr. [...] — obręb [...]).

4. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w dniu 5 października 2023 r. przeprowadzony został dowód z oględzin na ww. nieruchomości. Ustalono, iż na działce znajduje się czterokondygnacyjny budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej oraz wyznaczonych prowizorycznie 11 ponumerowanych miejsc postojowych. W poziomie przyziemia znajduje się: ciąg komunikacyjny w którym stoi lodówka, aneks kuchenny wyposażony w płytę elektryczną sześć pokoi, pralnia z zamontowanym zasobnikiem ciepłej wody i kotłem gazowym, dwie łazienki. Na parterze znajduje się: komunikacja, aneks kuchenny wyposażony w płytę elektryczną lodówkę i zmywarkę, 7 pokoi i dwie łazienki. Na 1. piętrze układ pomieszczeń podobny jest do poziomu parteru. Poddasze składa się z 5 pokoi i komunikacji. Ponadto na poziomach przyziemia, parteru i 1. piętra na korytarzach ustawione zostały pojemniki do segregacji śmieci. Przed drzwiami do pokoi, na każdej kondygnacji ustawione jest obuwie. Podczas oględzin ustalono, że pokoje zamieszkiwane są przez osoby trzecie, niespokrewnione ze sobą. Wynajmem zajmuje się jeden ze współwłaścicieli – B. L. Zgodnie z wyjaśnieniami M. K. nieruchomość przy ul. [...] w B. została zakupiona przez obecnych współwłaścicieli w 2022 r. i od tego czasu budynek nie był przebudowywany. Uczestniczący w oględzinach A. B. – upoważniony przez S. K., złożył wniosek o wystąpienie do Komendanta Miejskiego Policji i dołączenie do akt sprawy wykazu interwencji oraz informacje dotyczące osób zamieszkujących w budynku przy ul. [...] w B.

5. Pismem z dnia 27 października 2023 r., uzupełnionym w dniu 10 listopada 2023 r. i wysłanym do Komisariatu Policji IV w Białymstoku organ I instancji zwrócił się o udostępnienie informacji dotyczących interwencji przeprowadzonych na nieruchomości nr ew. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w B. Odpowiedź na pismo tut. organu została udzielona w dniu 24 listopada 2023 r. przez Komisariat Policji IV w Białymstoku, w dniu 6 grudnia 2023 r. przez Komisariat Miejski Policji w Białymstoku i w dniu 14 grudnia 2023 r. przez Oddział Prewencji Policji w Białymstoku. W celu ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, w dniu 22 lutego 2024 r. przeprowadzono ponownie oględziny w budynku przy ul. [...] w B., Ustalono, iż część pomieszczeń w dalszym ciągu jest zamieszkiwana, a zgodnie z oświadczeniem P. K. (upoważnionego do oględzin przez żonę – M. K.) pomieszczenia, które zgodnie z dokumentacją nie posiadają funkcji mieszkalnej zostały opróżnione. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego M. K. przedłożyła kopie umów najmu lokali świadczące o wynajmowaniu pokoi na czas określony długoterminowy oraz złożyła wyjaśnienia, iż wszystkie pomieszczenia użytkowane w sposób niewłaściwy zostały opróżnione. Ponadto przedłożone zostały protokoły badań elektrycznych z dnia 8 stycznia 2024 r. z głównej próby szczelności instalacji gazowej przeprowadzonej w dniu 11 marca 2023 r. oraz protokół okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 8 lutego 2024 r.

6. W dniu 5 września 2024 r. organ I instancji wydał ww. decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, uznając, że budynek przy ul. [...] w B. użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem.

Według ustaleń PINB działka nr ew. gr. [...] (obręb [...]) objęta jest uchwałą nr XLVI1/554/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Kawaleryjskie w Białymstoku (rejon ulic: Krętej, Pułaskiego i Horodniańskiej) i znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 5MN. Teren ten przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W przedmiotowej sprawie ustalono, iż budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w B. został przyjęty do użytkowania przez PINB decyzją z dnia 14 października 2004 r. znak: NB.I.DP.7353.102/04 udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w B. Ponadto w organie I instancji prowadzone było postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na hotel "B.". Postępowanie te zostało umorzone decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r. znak: NB.I.5160.68.2017.HD z uwagi na stwierdzenie, iż najem długoterminowy pokoi na cele mieszkalne, nie zmienia funkcji budynku. Jak wskazał organ powiatowy w przedmiotowym budynku nie były wykonywane aktualnie żadne roboty budowlane, a stan pomieszczeń zgodnie z oświadczeniem jest zgodny z inwentaryzacją wykonaną w ramach prowadzonego już wcześniej postępowania administracyjnego w tym organie (NB.I.5160.68.2017.HD).

Organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw by uznać, iż budynek przy ul. [...] w B. użytkowany jest jako hotel. Udostępnienie pokoju lub lokalu mieszkalnego na podstawie stosunku najmu nie stanowi samo w sobie usługi hotelarskiej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1944 ze zm., dalej jako: "ustawa o usługach hotelarskich"), o ile świadczenie to ogranicza się tylko do najmu lokalu bez wykonywania innych usług świadczonych w obrębie obiektu (np. przygotowywania posiłków). Wobec tego wynajem pokoi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne me mieści się w pojęciu ww. usług. Organ I instancji uznał, iż także wzrost liczby osób wynajmujących pokoje, nie oznacza że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego. Zmienia się bowiem jedynie użytkownik lokalu mieszkalnego, nie zaś jego funkcja. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż część pokoi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w B. wynajmowane są długoterminowo na cele mieszkalne. Tym samym sposób użytkowania w przedmiotowego budynku pozostaje bez zmian. Nie zmieniły się bowiem żadne z warunków wskazanych w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako: u.p.b.).

7. Odwołania od ww. decyzji Starosty wnieśli A. K. i R. K.,

a w wyniku ich rozpatrzenia PWINB wydał zaskarżoną sprzeciwem decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wydane rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe, a przynajmniej przedwczesne, bowiem z ustaleń protokolarnych w toku ponownych oględzin dokonanych w dniu 22 lutego 2024 r. wynika, iż PINB nie sprawdził wszystkich pokoi – o czym świadczy zapis w treści protokołu. Organ odwoławczy zauważył, że pokój za schodami, podobnie jak pokój przy aneksie kuchennym jest zamieszkiwany i w dniu kontroli nie został udostępniony. Stwierdzono, że wyposażenie, w tym aneksy kuchenne pozostały bez zmian, a według rzutu piwnicy znajdującego się w aktach sprawy na stronie 45 na poziomie piwnicy znajdować się powinny 4 pomieszczenia gospodarcze (0/1,0/1,0/4 i 0/6), suszarnia (0/3), spiżarnia (0/5), pralnia (0/7), kotłownia(0/8) i 1 łazienka (0/10), aneks kuchenny (0/12) i komunikacja (0/9). W kotłowni w dalszym ciągu składowane są materace i wykorzystywana jest jako pralnia. Na poziomie parteru nie został okazany także pokój w narożniku budynku od strony ul. [...] – pozostałe 6 pokoi zamknięte dopisano, iż brak pełnej wiedzy właściciela budynku, czy wszystkie są wynajmowane. Kolejne 6 pokoi na 1. piętrze – część okazano do oględzin część zamknięta. Na strychu – w pokojach pozostały meble, część pokoi nie została udostępniona do oględzin, zaś według rzutu poddasza pokoi na tym poziomie powinno być 3, jedna łazienka, pozostała część to strych. Ustanowiony na czas dokonania oględzin pełnomocnik M. K. zadeklarował, iż w przeciągu 14 dni dostarczy do siedziby PINB umowy najmu, dokumenty z przeglądów technicznych oraz zdjęcia potwierdzające uprzątnięcie pomieszczeń użytkowanych niezgodnie z projektem. PWINB zauważył, że poprzestając na tych oświadczeniach, deklaracjach oraz przedłożonych kopiach cywilnoprawnych z najemcami nie dokonał kontroli sprawdzającej, uznając, iż brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Organ odwoławczy nie podzielił takiego poglądu.

Zdaniem PWINB nie stwierdzono ponad wszelka wątpliwość, iż sposób użytkowania pomieszczeń w piwnicy i na strychu został przywrócony do stanu poprzedniego – zgodnego z projektem, a pomieszczenia gospodarcze nie są i nie będą wykorzystywane dla celów mieszkalnych. Jeżeli aktualne i zgodne ze stanem prawnym są rzuty poszczególnych pięter datowane na 10 lipca 2018 r. to w piwnicy nie może być żadnych pomieszczeń mieszkalnych, a jedynie gospodarcze, na parterze winno znajdować się 5 pokoi i 2 garderoby, na I piętrze 4 pokoje, salon i garderoba, a na poddaszu 3 pokoje i strych. Ten stan winien być zgodny z aktualnym faktycznym sposobem wykorzystywania pomieszczeń.

Kolejna kwestia to ilość osób wynajmujących jednocześnie pokoje mieszkalne w budynku przy ul. [...] w B. Organ I instancji winien dokonać dokładnych ustaleń w tym zakresie, albowiem ich wynik ma znaczenie dla kierunku dalszego prowadzenia postępowania. Zdaniem PWINB w przypadku znacznego wzrostu liczby osób zamieszkujących w budynku przy ul. [...] w B. – niezależnie czy będzie to najem krótkoterminowy czy długoterminowy, nie możemy mówić, że intensywność użytkowania obiektu nie uległa zmianie. Zauważono, że art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. wprost wskazuje jedynie, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki w nim określone. PWINB wywiódł, że skoro zaś nawet zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia, to tym bardziej zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 u.p.b.

Zdaniem PWINB, o ile sam najem nie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, to zgodnie z orzecznictwem jeśli w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przebywa okresowo znaczna liczba osób niespokrewnionych z właścicielem, mamy do czynienia z budynkiem zamieszkania zbiorowego, co wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania a także koniecznością doprowadzenia budynku do norm powszechnie obowiązujących, w tym budowanych i p-poż, dostosowania do zmiany wielkości obciążeń w budynku w postaci zintensyfikowania jego użytkowania, wyznaczenia alternatywnej drogi ewakuacyjnej.

Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie konieczne jest ponowne dokonanie oceny, czy wynajem pokoi w domu jednorodzinnym na cele mieszkaniowe osobom trzecim stanowi zmianę sposobu użytkowania. Jednoznaczna odpowiedź na to pytanie determinuje rozstrzygnięcie w sprawie. Ze względu na brak definicji ustawowej pojęcia "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części" oraz jedynie przykładowy katalog czynności w nim wymienionych, należy wskazać, w oparciu o poglądy orzecznictwa, iż do zmiany sposobu użytkowania należy zaliczyć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 u.p.b.

W przekonaniu PWINB wyodrębnienie w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym łącznie kilkunastu lokali mieszkalnych (składających się każdy z pokoju z aneksem kuchennym lub także z pomieszczenia łazienki) i ostatecznie przeznaczonych na wynajem może skutkować zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Generalnie nie ma bowiem wątpliwości, że wynajmujący nie zamieszkują w przedmiotowym budynku, zaś lokale mieszkalne były wynajmowane na rzecz osób trzecich, na podstawie umów najmu (co sami potwierdzili w toku postępowania). Mogło to spowodować co najmniej zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. Podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt, lub jego część do zamieszkania większej ilości osób, musi bowiem spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel budynku jednorodzinnego.

Skoro w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym jednocześnie przebywa wiele niespokrewnionych ze sobą osób, to doszło do co najmniej intensyfikacji sposobu użytkowania dotychczasowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, poprzez możliwość użytkowania go jako odrębnych lokali mieszkalnych, nawet przy założeniu że cześć nieruchomości jest użytkowana wspólnie m.in. pralnia. Należy przy tym pamiętać, iż inne są wymogi określane przez przepisy techniczno-budowlane dotyczące budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a inne wymogi musi spełnić budynek wielorodzinny, czy też budynek zamieszkania zbiorowego.

PWINB stwierdził, że organ I instancji nie wypowiedział się odnośnie tego, dlaczego uznał, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w kierunku budynku zamieszkania zbiorowego, chociaż są w nim świadczone usługi najmu, co wynika z zeznań choćby sąsiadów, uczestników postępowania oraz wyjaśnień właścicieli. Organ nie wyjaśnił zatem czy i dlaczego przedmiotowy obiekt standardów "budynku zamieszkania zbiorowego" w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie dot. warunków technicznych") nie spełnia. Tymczasem ewentualna kwalifikacja budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego otwiera drogę do rozważania znaczenia dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Już zatem powyższe uchybienia musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

8. Sprzeciw od decyzji PWINB wnieśli do sądu administracyjnego M. K. i B. L. (dalej powoływani również jako: "wnoszący sprzeciw"), reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem:

a) decyzja organu I instancji była zgodna z prawem i wydana została w oparciu o rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy, a umorzenie postępowania przez organ I instancji było rozstrzygnięciem prawidłowym,

b) jeśli w ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji zawierała jakieś uchybienia, to organ odwoławczy miał obowiązek samodzielnie je poprawić, dokonując ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i jednocześnie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w następstwie czego organ odwoławczy winien był wydać decyzję reformatoryjną.

W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor wskazał, że decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...], była rozstrzygnięciem prawidłowym i ponad wszelką wątpliwość nie była przedwczesna, gdyż była wynikiem wnikliwego postępowania dowodowego. Organ I instancji zebrał pełen materiał dowodowy i przeprowadził wszystkie niezbędne czynności uzasadniające umorzenie postępowania. Według wnoszących sprzeciw w toku postępowania organ I instancji ponad wszelką wątpliwość ustalił, że pomieszczenia gospodarcze znajdujące się w piwnicy i na strychu nie są zamieszkane tj. użytkowane są zgodnie z przeznaczeniem. Tym samym, nie sposób jest mówić o zmianie przeznaczenia budynku w rozumieniu przepisów art. 71 ust. 1 u.p.b. Zdaniem wnoszących sprzeciw organ I instancji trafnie wskazał, że budynek użytkowany jest zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie z dnia 14 października 2004 r. Podkreślono, że obiekt został wybudowany i oddany do użytkowania jeszcze przed uchwaleniem obecnie obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego zabudowę jednorodzinną.

Zauważono też, że nadzór budowlany w ramach postępowania prowadzonego w latach 2017-2019 w sprawie rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...], ustalił w sposób ostateczny, że najem długoterminowy pokoi na cele mieszkaniowe, nie zmienia funkcji budynku. Ustalenia te, biorąc pod uwagę zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) są nadal obowiązujące. Skoro organ I instancji w toku obecnie prowadzonego postępowania nie ustalił żadnych innych okoliczności niż te, które były podstawą umorzenia uprzedniego postępowania (decyzja z 2019 r.) to zasadnym było umorzenie postępowania.

Ponadto według strony wnoszącej sprzeciw organ odwoławczy w sposób definitywny wypowiedział się w zakresie stanu faktycznego, zatem nie powinien wydawać decyzji kasatoryjnej a merytoryczną.

W związku z powyższym wnoszący sprzeciw wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz wnoszących sprzeciw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

9. W odpowiedzi na sprzeciw PWINB podtrzymał stanowisko podniesione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

1. Sprzeciw okazał się niezasadny.

2. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

3. W ocenie sądu PWINB miał podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż zaistniały przesłanki do jej wydania określone w art. 138 § 2 k.p.a. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego wydano co najmniej przedwcześnie. Zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] w B. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, gdyż pozostaje szereg okoliczności w stanie faktycznym, które w dalszym ciągu wymagają wyjaśnienia (art. 7 k.p.a.), nie zebrano materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Niezasadnie też uznano, że dowiedziono braku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] w B., gdyż dotychczas zebrane dowody nie pozwalają na takie przekonanie (art. 80 k.p.a.). Nadto w ocenie sądu zakres czynności dowodowych, które należy podjąć przed wydaniem decyzji, wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a.

4. Przed omówieniem uchybień dowodowych organu I instancji należy w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii dotyczących wcześniejszego postępowania nadzorczego, a także pozwolenia na użytkowanie, wydanego przed uchwaleniem planu miejscowego obejmującego również działkę, na której położony jest budynek stanowiący przedmiot prowadzonego postępowania. Wbrew przekonaniu wnoszących sprzeciw poruszone zagadnienia nie stanowią przeszkody w prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie.

5. Wnoszący sprzeciw zwrócili uwagę, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości PINB prowadził postępowanie pod nr NB.I.5160.68.2017.HD, które zakończyło się decyzją o umorzeniu postępowania w dniu 5 kwietnia 2019 r., a w której to stwierdzono, że najem długoterminowy pokoi na cele mieszkaniowe nie zmienia funkcji budynku. Całkowicie chybiony jest jednak sposób rozumowania zakładający, że skoro w 2019 r. organ I instancji nie dostrzegł naruszeń przepisów prawa budowlanego to nie można już prowadzić postępowania dotyczącego naruszeń zaistniałych później. Tożsamość stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Z samej swej istoty dana decyzja ostateczna nie uwzględnia zdarzeń zaistniałych po dacie jej wydania, a więc także ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b.

6. Wnoszący sprzeciw zauważają ponadto, że w stosunku do budynku przy

ul. [...] w B. pozwolenie na użytkowanie wydane zostało w dniu 14 października 2004 r., a więc wydano je przed podjęciem uchwały nr XLVI1/554/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Kawaleryjskie w Białymstoku (rejon ulic: Krętej, Pułaskiego i Horodniańskiej), w którym działkę, na której znajduje się ww. budynek oznaczono na rysunku planu symbolem 5MN, tj. jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Trudno jednak dociec, jakie znaczenie prawne wnoszący sprzeciw przypisują tymże faktom, jeśli w pozwoleniu na użytkowanie budynek został określony jako mieszkalny jednorodzinny, a zatem jego funkcja określona w pozwoleniu na użytkowanie i w późniejszym planie miejscowym jest zakreślona w sposób tożsamy. Nie ma więc wątpliwości, że nie uzyskano decyzji na użytkowanie budynku zamieszkania zbiorowego, wielorodzinnego czy budynku przeznaczonego na usługi hotelowe itp.

7. Przechodząc do omówienia zasadnie dostrzeżonych przez PWINB naruszeń po stronie organu I instancji, należy na wstępie zaaprobować podaną w zaskarżonej sprzeciwem decyzji wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Należy zauważyć, że sąd administracyjny w sprawach zainicjowanych sprzeciwem ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jednak przesłankę koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19). Wobec tego nie można było uniknąć wypowiedzi w przedmiocie wykładni podstawy prawnej wyznaczającej wymagające zbadania okoliczności sprawy.

Należy więc stwierdzić, że w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia, czy uległy one zmianie (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 232/22). Nadto przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2232/20).

8. Rację miał PWINB, że dotychczas zebrany materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w powyższym rozumieniu. W szczególności w przeprowadzonych oględzinach w sposób niepełny zbadano stan poszczególnych pomieszczeń w budynku. Z dowodów w postaci protokołów oględzin wynika, że do niektórych z pomieszczeń nie umożliwiono dostępu. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że nie dokonano w pełni ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że sposób użytkowania piwnic, strychu oraz pomieszczeń gospodarczych jest zgodny z projektem, tj. nieprzeznaczony na cele mieszkalne.

9. Zasadnie też organ odwoławczy, zbieżnie z akceptowaną też przez sąd wykładnią art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zwraca uwagę na intensywność użytkowania budynku. Organ I instancji wykluczył tego rodzaju interpretację, przez co całkowicie pominął konieczność zbadania sprawy w tym aspekcie, na co trafnie zwrócił uwagę PWINB.

10. W ocenie sądu zakres postępowania dowodowego, które wymaga jeszcze przeprowadzenia, jest na tyle znaczny, że wykracza poza kompetencje organu odwoławczego zakreślone w treści art. 136 k.p.a. W zakresie niektórych pomieszczeń w ww. budynku brak jest dowodów wskazujących na ich aktualny stan, nadto nie zebrano materiału dowodowego celem ustalenia czy doszło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania.

11. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.