Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1968/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 6, art. 71 a ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1459/15 w sprawie ze skargi J.C. i E. C. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od J.C. i E. C. na rzecz Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 430 zł (słownie: czterysta trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., II SA/Sz 1459/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – po rozpoznaniu skargi J.C. i E. C. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] października 2015 r., [...] – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] Zasądził jednocześnie od Inspektora Wojewódzkiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 757 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wymienione wyżej rozstrzygnięcia podjęto w następującym stanie faktycznym.

W dniu 21 maja 2014 r. na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] przy ul. F.[...] w K. została przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Koszalinie przeprowadzona kontrola dotycząca zmiany sposobu użytkowania budynku. W trakcie kontroli ustalono, że w budynku gospodarczym z nadbudowanym piętrem o funkcji mieszkalnej zlokalizowane jest 6 pokoi, które były użytkowane. Właściciel J.C. oświadczył, że pokoje w budynku gospodarczym z pomieszczeniami mieszkalnymi wynajmowane są firmom (zamieszkują w nich okresowo pracownicy).

Pismem z dnia 22 lipca 2014 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił J.C. i E. C. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania mieszkania na piętrze budynku gospodarczego na działce [...] przy ul. F. [...] w K.

Następnie postępowaniem z dnia [...] lipca 2014 r., [...] zawieszono postępowanie w związku odrębnym postępowaniem nadzwyczajnym – nieważnościowym prowadzonym w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] ([...]). Tą ostatnią decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J.C. i E. C. pozwolenia na nadbudowę wraz z rozbudową budynku gospodarczego o wyżej opisane mieszkanie (k. 15 akt administracyjnych).

W tym miejscu wskazać uzupełniająco należy, że decyzją z dnia [...]lutego 2015 r., [...] Wojewoda Zachodniopomorski orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. (k. 35 akt administracyjnych), a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2015 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy ([...]) (k. 53 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – uw. NSA; dalej "P.b."), wstrzymał użytkowanie budynku gospodarczo mieszkalnego na działce [...] przy ul. F. [...] w części obejmującej pierwsze piętro, w ramach której świadczone są usługi hotelarskie. Jednocześnie nałożył na właścicieli obiektu J.C. i E. C. obowiązek dostarczenia dokumentów wymaganych prawem (art. 71a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 2 P.b.) (k. 47 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] Inspektor Powiatowy nakazał J.C. i E. C. – właścicielom budynku gospodarczo-mieszkalnego na działce nr [...] ul F. [...] w K. – przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania na pierwszym piętrze tego budynku ze względu na niewykonanie nałożonego obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Odwołanie od decyzji złożyli J.C. i E. C. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 w związku z art. 6-12, 35, 36, 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a.") i art. 71, 71a P.b. W jego motywach wskazali, że nie dokonali oraz nie mają zamiaru dokonać zmiany sposobu użytkowania mieszkania na pierwszym piętrze budynku gospodarczo-mieszkalnego z funkcji mieszkalnej na usługową - usługi hotelowe. Ich zdaniem, taka zmiana może naruszać postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności może być uciążliwa dla mieszkalnictwa i dominować nad tą podstawową funkcją. Powołując się na art. 35-45 ustawy o usługach turystycznych zarzucili organowi powiatowemu, że nie zweryfikował, czy obiekt zgłoszony jest do ewidencji obiektów hotelarskich. Ponadto stwierdzili, że nigdy nie ogłaszali (reklamowali) najmu pokoi jako "usług hotelowych" oraz nie zamieszczali tablicy określającej rodzaj i kategorię obiektu oraz informacji o zakresie świadczonych usług wraz z podstawowymi cenami. Wynajmowane przez nich pokoje nie są składnikiem majątku związanego z działalnością gospodarczą prowadzoną przez J.C. Najem stanowi odrębne od działalności gospodarczej źródło przychodu skarżących. Wskazali, że wynajmując pokoje osobom trzecim zaspakajają wyłącznie ich potrzeby mieszkaniowe i nie świadczą dla tych osób żadnych usług charakterystycznych dla usług hotelowych (turystycznych).

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że dnia [...] kwietnia 2012 r., Prezydent Miasta Koszalina zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.C. i E. C. pozwolenia na nadbudowę z rozbudową budynku gospodarczego o część przeznaczoną na mieszkanie wraz z urządzeniami budowlanymi na działce [...] przy ul. F. [...] w K. ([...]). Zakończenie tej inwestycji na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów potwierdził Inspektor Powiatowy pismem z dnia 19 czerwca 2013 r. Z kolei zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych przez J.C. robót budowlanych polegających na wydzieleniu czterech pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, w pomieszczeniach mieszkalnych na poziomie pierwszego piętra w budynku gospodarczo-mieszkalnym. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] maja 2015 r., [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego na J.C. wcześniejszą decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., [...].

Inspektor Wojewódzki opisał dalej przebieg postępowania i wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wynajmowanie pokoi w mieszkaniu na pierwszym piętrze budynku gospodarczo-mieszkalnego osobom trzecim nie pozostaje bez wpływu na warunki bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarne, gdyż inne są te warunki dla budynku gospodarczo-mieszkalnego, a inne dla budynku zamieszkania zbiorowego, w którym poza osobami zwykle mieszkającymi w takim domu może przebywać jeszcze 15 osób (wynika to z liczby wynajmowanych miejsc noclegowych).

Dalej Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że w przypadku postępowania legalizującego samowolę użytkową przeprowadza się postępowanie, o którym mowa w art. 71a P.b. W jego ramach należy przedłożyć stosowną dokumentację. W przypadku niewykonania w terminie tego obowiązku właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 prawa budowlanego).

Zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów, stąd Inspektor Powiatowy nie miał podstaw prawnych do wydania innej decyzji jak tylko nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku (art. 71a ust. 4 P.b.).

W skardze J.C. i E. C. zarzucili naruszenie:

– art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a P.b. polegające na ich błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że w realiach sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku,

– art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu, to jest: dokonaniu błędnych ustaleń, jakoby skarżący podjęli, wobec nieruchomości działania zmieniające szeroko pojęte warunki bezpieczeństwa jej użytkowania, pominięciu dowodów, okoliczności przeciwnych (osoby trzecie, którym skarżący wynajmowali pomieszczenia mieszkalne budynku realizowały tam właśnie potrzeby mieszkaniowe; charakter mieszkalny budynku jest niezależny od okoliczności, kto, w danym okresie, tam zamieszkuje, lecz decyduje o nim jego przeznaczenie; liczba osób zamieszkujących w części mieszkalnej budynku na podstawie umów najmu była odpowiednia do charakterystyki tego budynku; skarżący, jako właściciele budynku, mogą samodzielnie decydować o tym, kto będzie realizował w niej potrzeby mieszkaniowe; zmiany adaptacyjne polegające na wydzieleniu pomieszczeń higieniczno-sanitarnych w części mieszkalnej budynku nie zmieniają warunków bezpieczeństwa użytkowania budynku),

– art. 77 ust. 1 K.p.a., polegające na jego niezastosowaniu, w wyniku skoncentrowania postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie na tym, jak użytkowany jest przedmiotowy budynek, nie zaś na tym, czy uległy zmianie warunki jego użytkowania, gdy tymczasem to druga z tych kwestii stanowi meritum niniejszej sprawy, czemu powinny odpowiadać czynności wyjaśniające organów obydwu instancji, a czynności takowych zabrakło, gdyż przekonanie o zmienionych warunkach bezpieczeństwa użytkowania budynku zostało przez te organy przyjęte arbitralnie - bez niezbędnych ustaleń w tym zakresie, które zostały zastąpione przez chybioną, bo nieprzystającą do realiów sprawy, argumentację prawną,

– art. 79 w zw. z art. 6, 7, 8 i 10 K.p.a., polegające na ich niezastosowaniu w konsekwencji przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dowodów z przesłuchania świadków bez zapewnienia skarżącym możliwości udziału w tych czynnościach;

– art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegający na jego zastosowaniu w obliczu wszystkich wyżej wskazanych uchybień;

– art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 i 11 K.p.a., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, to jest pominięciu, w motywach decyzji organu drugiej instancji, odniesienia do zarzutu braku zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu;

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. skarżący przedłożył pismo Inspektora Powiatowego w Koszalinie z dnia 7 marca 2014 r., z treści którego wynika, że organ ten przeprowadził w dniu 14 stycznia 2014 r. kontrolę budynku gospodarczego z częścią mieszkalną zlokalizowanego przy ul. F. [...] w K., w trakcie której nie potwierdził by właściciele budynku zmienili sposób użytkowania części mieszkalnej tego budynku z lokali zamieszkania jednorodzinnego na lokale zamieszkania zbiorowego.

Uchylając decyzje obu instancji wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., II SA/Sz 1459/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że art. 71 i 71a P.b. kompleksowo regulują postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 P.b.).

Zdaniem Sądu procedura naprawcza musi być adekwatna do rodzaju działań inwestora, czy właściciela obiektu. Zatem, w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a P.b. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu P.b., wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym art. 71a P.b.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy Sąd stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonane przez organy obu instancji ustalenia faktyczne były niewystarczające do oceny, że skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 P.b.

Sąd zauważył, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...], Prezydent Miasta Koszalina zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na nadbudowę z rozbudową budynku gospodarczego o część przeznaczoną na mieszkanie wraz z urządzeniami budowlanymi na działce [...] przy ul. F. [...] w K. Zakończenie tej inwestycji organ powiatowy potwierdził pismem z dnia 19 czerwca 2013 r. Następnie, zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ powiatowy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych przez J.C. robót budowlanych polegających na wydzieleniu czterech pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, w pomieszczeniach mieszkalnych na poziomie pierwszego piętra w budynku gospodarczo-mieszkalnym. Postępowanie to decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego na J.C.

Zdaniem Sądu, w świetle powyższych informacji nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy zmiana sposobu użytkowania budynku wymagała wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też, jak podnoszą organy, wykonania takich robót nie wymagała. W konsekwencji Sąd uznał, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący, na jakiej podstawie uznały, że dokonana, ich zdaniem, przez właścicieli zmiana sposobu użytkowania budynku, podlega legalizacji na podstawie art. 71a Prawa budowlanego.

Wymienione wyżej względy doprowadziły też Sąd do wniosku, że decyzje organów nadzoru budowlanego naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, co w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że organy dopuściły się nadto naruszenia art. 71a P.b., które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy.

W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie uzupełnienie zebranego materiału dowodowego oraz wnikliwe ustalenie zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych w budynku gospodarczo-mieszkalnym, po dniu otrzymania pozwolenia na jego użytkowanie, w celu zastosowania takiej procedury naprawczej, która będzie adekwatna do rodzaju działań podjętych przez właścicieli w budynku. Rzetelne wyjaśnienie tych okoliczności, w ocenie Sądu, jest konieczne do ewentualnego stwierdzenia samowoli budowlanej i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jako podstawę skargi kasacyjnej przedstawił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie przez Sąd, że organy uchybiły przepisom procedury – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. (nie wyjaśniając stanu faktycznego, wszystkich okoliczności sprawy, w konsekwencji czego niewyczerpująco zebrany został materiał dowodowy w sprawie) oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. (poprzez niewyjaśnienie istotnych wątpliwości dotyczących przedmiotu sprawy prowadzonej przez Inspektora Powiatowego [...] oraz zakresu samowolnie wykonanych przez stronę robót budowlanych – wskutek niedopuszczenia i nieprzeprowadzenia przez Sąd z urzędu dowodu z akt tej sprawy).

Wskazując na powyższe Inspektor Wojewódzki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wystąpił także o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania.

Odnosząc się do treści wyroku skarżący kasacyjnie organ wskazał, że nie zgadza się z postawionymi mu przez Sąd pierwszej instancji zarzutami. Zaprzeczył twierdzeniu, że organy niewystarczająco wyjaśniły stan faktyczny, nie zgromadziły dostatecznego materiału dowodowego, aby przyjąć, iż budynek J.C. i E. C. podlega legalizacji na podstawie art. 71a P.b. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego wbrew stanowisku Sądu, że ustalenia faktyczne znajdują odzwierciedlenie zarówno w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, jak i w aktach zakończonej już sprawy – postępowania dotyczącego wykonania robót budowlanych polegających na wydzieleniu czterech pomieszczeń higieniczno-sanitarnych w pomieszczeniach mieszkalnych na poziomie pierwszego piętra w budynku gospodarczo-mieszkalnym.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Inspektor Powiatowy wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych przez J.C. robót budowlanych polegających na wydzieleniu czterech pomieszczeń higieniczno-sanitarnych w pomieszczeniach mieszkalnych na poziomie pierwszego piętra w budynku gospodarczo-mieszkalnym na działce [...] przy ul. F.[...] w K. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2014 r., [...] (organ błędnie wskazał datę: "[...] maja 2015 r." – uw. NSA).

Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego opisane wyżej okoliczności uznać należało za bezsporne, niepodważalne, a organy mogły się na nie powołać w sprawie. Skarżący kasacyjnie przypomniał również, że sam skarżący J.C. określał sporną część budynku jako mieszkalną.

Inspektor Wojewódzki stwierdził wreszcie, że zakres wykonanych i zatwierdzonych robót, na które udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie został jasno określony, na co wskazuje materiał dowodowy zebrany w sprawie [...] Sąd nie przeprowadził pełnej analizy materiału dowodowego, nie zapoznał się z aktami postępowania [...] dlatego błędnie wywiódł, iż organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący, na jakiej podstawie uznały, że dokonana przez właścicieli zmiana sposobu użytkowania podlega legalizacji na podstawie art.71a P.b. Organ dodał, że zgodnie z art. 106 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Inspektor Wojewódzki opisał ponownie przebieg postępowania, wskazał dlaczego jego zdaniem należało stwierdzić, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania i wreszcie wskazał, że w tym kontekście wobec nie wykonania przez [...] nałożonych na nich obowiązków związanych z doprowadzeniem samowoli użytkowej do stanu zgodnego z prawem – zasadne było nakazanie im na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornego mieszkania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli [...] wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu pisma skoncentrowali się na wykazaniu, że nie dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku w sposób wpływający na warunki bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty podniesione przez skarżącego kasacyjnie Inspektora Wojewódzkiego obejmują naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że organy uchybiły przepisom art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a.

Niezależnie skarżący kasacyjnie wywiódł też, że naruszono art. 106 § 3 P.p.s.a., albowiem w sytuacji, gdy Sąd powziął wątpliwości co do przedmiotu postępowania prowadzonego przez Inspektora Powiatowego, dotyczącego robót budowlanych wykonanych przez J.C. w spornym budynku ([...]), to powinien przeprowadzić dowód z akt tej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyznać rację Inspektorowi Wojewódzkiemu, że w świetle całości akt administracyjnych sprawy nie nasuwają się tak daleko idące wątpliwości dotyczące przedmiotu postępowania prowadzonego przez organy, by zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Odnosząc się do powyższego Sąd odwoławczy wskazuje, że podziela wyjaśnienia zawarte w pierwszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż samowola użytkowa może być różnie kwalifikowana i legalizowana w zależności od stwierdzonych w danym przypadku okoliczności.

Art. 71 ust. 1 i 2 P.b. regulują zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) polegającą na podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym (lub jego części) działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Tego rodzaju zmiana sposobu użytkowania zasadniczo wymaga zgłoszenia. Z kolei zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez wymaganego zgłoszenia uregulowanego w art. 71 ust. 2 P.b., aktualizuje konieczność przeprowadzenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 71a P.b.

Alternatywnie – jeżeli natomiast zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ma charakter kwalifikowany i wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; a w przypadku robót objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 P.b. (art. 71 ust. 6 P.b.). Legalizacja zmiany sposobu użytkowania związanej z robotami budowlanymi nastąpi więc w trybie art. 50-51 P.b.

W argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zwraca uwagę na fakt, że w odniesieniu do budynku gospodarczo-mieszkalnego znajdującego się na działce [...] przy ul. F. [...]w K. – po oddaniu tego budynku do użytkowania – inwestor J.C. prowadził w nim roboty budowlane polegające na wydzieleniu czterech pomieszczeń higieniczno-sanitarnych w pomieszczeniach mieszkalnych na poziomie pierwszego piętra. W odniesieniu do tych robót organy wszczęły postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] maja 2014 r., [...].

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji powziął wątpliwość, "czy rzekoma zmiana sposobu użytkowania ww. budynku wymagała wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też, jak podnoszą organy, wykonania takich robót nie wymagała".

Jak już wyżej sygnalizowano, zgłoszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wątpliwości dotyczące przedmiotu sprawy należy uznać za zbyt daleko idące. Przede wszystkim nie można bagatelizować okoliczności, że roboty budowlane pomieszczeniach na piętrze budynku gospodarczo-mieszkalnego, które według Sądu pierwszej instancji mogą świadczyć o konieczności zakwalifikowania zmiany sposobu użytkowania jako podpadającej pod art. 71 ust. 6 P.b., zostały w określony sposób ocenione w zakończonym już postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., [...], której kopia została wszyta na czwartej karcie akt administracyjnych organu drugiej instancji, Inspektor Powiatowy zakończył postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 P.b., w ramach którego nałożono na J.C. obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. (zob. decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., [...] na trzeciej karcie akt organu drugiej instancji), a następnie stwierdzono ich wykonanie na podstawie art. 50 ust. 3 pkt 1 P.b. Z decyzji z dnia [...] maja 2014 r. wynika, że jego przedmiotem było samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na wydzieleniu w pomieszczeniach mieszkalnych budynku na działce [...] dodatkowych pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. W żadnym fragmencie omawianej decyzji nie wskazuje się, że roboty budowlane, podlegające procedurze doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, obejmowały również zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na inne funkcje, ani że postępowanie naprawcze dotyczyło takowej zmiany.

Mając to wszystko na uwadze należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie Inspektorowi Wojewódzkiemu, że organy nie naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. nie rozwiewając rzekomych wątpliwości dotyczących tego, czy zmiana sposobu użytkowania spornych pomieszczeń wymagała wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy wykonania takich robót nie wymagała. O ile niejako poza sprawą można dziś wysuwać pewne hipotezy co do rzeczywistych zamiarów J.C. w dacie, gdy wyposażał on pomieszczenia mieszkalne w łazienki, to trudno podważyć, że od strony formalnej decyzja administracyjna z dnia [...] maja 2014 r. – która przeprowadzone prace zalegalizowała – wyklucza kwalifikację robót w pomieszczeniach mieszkalnych budynku na działce [...] jako robót prowadzących do zmiany ich sposobu użytkowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo więc uznały, iż na datę wstrzymania użytkowania części budynku gospodarczo-mieszkalnego na działce [...] (20 kwietnia 2015 r.), a następnie na datę nakazu przywrócenia jego poprzedniego sposobu użytkowania (7 sierpnia 2015 r.) rozważany budynek w części obejmującej jego piętro formalnie pozostawał przeznaczony pod funkcję mieszkalną (zgodnie z pozwoleniem wydanym przez Prezydenta Miasta Koszalina dnia [...] kwietnia 2012 r., [...], [...]). Podjęcie w tej części działalności innego rodzaju może być więc kwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 i 2 P.b., która dokonana bez zgłoszenia może wymagać przeprowadzenia procedury z art. 71a P.b.

Z powyższych względów zachodziła podstawa do uwzględnienia podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a., które powiązano z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zaskarżony wyrok z tego względu podlegał uchyleniu oraz a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Ponownie kontrolując zaskarżoną decyzję Inspektora Wojewódzkiego Sąd pierwszej instancji powinien przyjąć, iż piętro spornego budynku gospodarczo-mieszkalnego w dacie wydania tej decyzji pozostawało zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] przeznaczone na cele mieszkalne oraz, że funkcji omawianej części budynku nie zmieniły też prace wykonane przez J.C.. Przeprowadzona wobec nich i zakończona ostatecznie decyzją z dnia [...] maja 2014 r., [...] procedura naprawcza nie dała bowiem podstawy do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że o zasadności zastosowania tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji rozważać można tylko w płaszczyźnie hipotetycznej. Można się generalnie zgodzić z Inspektorem Wojewódzkim, iż powzięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wątpliwości co do przedmiotu innego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji, zwłaszcza gdy chodzi o te same organy, których działalność jest objęta kontrolą, powinno skłonić Sąd do przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego. Ostatecznie stwierdzić jednak trzeba, że w tej konkretnej sprawie postępowanie takie było zbędne, gdyż – jak już wyżej wskazano – z decyzji z dnia [...] maja 2014 r., [...] wynika, iż roboty budowlane zrealizowane przez J.C. w 2014 r. w budynku gospodarczo-mieszkalnym nie zostały zakwalifikowane jako roboty związane ze zmianą funkcji tej części budynku.

Mając na uwadze przedstawione rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 § 2 P.p.s.a.