Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 23/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 34 ust 3 d pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki,, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), Protokolant ref. staż. Oliwia Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "R." w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 listopada 2023 r. nr 920/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "R." w W. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 22 listopada 2023 r., nr 920/OPON/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Praw budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 września 2023 r., nr 163/ŚRD/2023, wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej dla [...] " pozwolenia na budowę i pozwolenie na rozbiórkę dla inwestycji polegającej na Budowie pomnika "Bitwa [...]" wraz z fontanną, pomieszczeniami technicznymi w części podziemnej, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę elementów zlokalizowanych przy Placu [...], część działki nr ew. [...]z obrębu [...] w Dzielnicy [...] [...].

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 15 marca 2023 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek [...] " (dalej: "inwestor") o pozwolenie na budowę pomnika "Bitwa [...]" wraz z fontanną, pomieszczeniami technicznymi w części podziemnej, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę elementów zlokalizowanych przy Placu [...], część działki nr ew. [...]z obrębu [...]w Dzielnicy [...][...] .

Decyzją z dnia 7 września 2023 r., nr 163/RDŚ/2023 Prezydent m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej dla inwestora pozwolenia na budowę i pozwolenie na rozbiórkę dla inwestycji polegającej na budowie pomnika.

Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" (dalej: "Wspólnota" lub "skarżąca"), nie zgadzając się z tą decyzją, wniosła odwołanie.

Opisaną na wstępie decyzją, Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda stwierdził braki w dokumentacji projektowej. Wobec tego pismem z dnia 7 listopada 2023 r. Wojewoda wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez:

1. przedłożenie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem (przez notariusza albo ustanowionego w sprawie adwokata lub radcę prawnego) kopii decyzji Prezydenta m.st Warszawy Nr 89/ŚRÓ/21 z dnia 13 sierpnia 2021 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;

2 przedłożenie informacji o ostateczności postanowienia Konserwatora Zabytków z dnia 29 sierpnia 2023 r., znak: WZWL.5152.185.2023.PC, umarzającego postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego dotyczącego przedmiotowej inwestycji;

3 przedłożenie informacji o ostateczności decyzji Konserwatora Zabytków z dnia 9 marca 2023 r., znak: WZWL.5142.329.2022.KP, pozwalającej inwestorowi działania polegające na budowie przedmiotowego pomnika;

4. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z art. 34 ust. 3d pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu technicznego dołącza się kopię decyzji o nadaniu projektantowi lub projektantowi sprawdzającemu, jeżeli jest wymagany, uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sporządzającego projekt.

Przy piśmie z dnia 20 listopada 2023 r. inwestor przedłożył uzupełnienie dokumentacji sprawy. W dniu 20 listopada 2023 r. projektant mgr inż. arch. K.M. dokonała uzupełnienia dokumentacji projektowej.

Wojewoda odstąpił od zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania, powołując się na formalny zakres dokonanych uzupełnień.

W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na podjęcie orzeczenia. Inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę.

Wojewoda stwierdził, że inwestor przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące działkę nr ew. [...]. Jednocześnie wskazał, że nie ma o obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność prawdziwości i wiarygodności twierdzeń inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością ba cele budowlane. Zarząd Dróg Miejskich, działający w imieniu Miasta [...], nie zakwestionował złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Wojewody, projektowana inwestycja spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy, m.in. w zakresie warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunków w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Podkreślił, że teren inwestycyjny znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego, jako Stanisławowskie założenie urbanistyczne. W związku z tym inwestor uzyskał decyzję Konserwatora Zabytków z dnia 9 marca 2023 r., pozwalającą na działania polegające na budowie pomnika wraz z fontanną. Dodatkowo do dokumentacji sprawy załączona została decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 marca 2023 r., pozwalająca na działania polegające na rozbiórce elementów zlokalizowanych na terenie Placu [...] w zakresie i w sposób opisany w dołączonym do wniosku projekcie budowlanym.

Organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego konieczności powołania w sprawie niezależnych biegłych z zakresu budownictwa wskazał, że w sprawie nie zachodzi taka konieczność. Wobec uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego brak jest podstawy prawnej dla dokonywania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie wykraczającym poza zagadnienia związane z zagospodarowaniem działki lub terenu, a dotyczące projektu architektoniczno-budowlanego, bowiem pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponosi wyłącznie projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek odpowiednio opracowania projektu budowlanego w sposób zgodny między innymi z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz technicznego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Odpowiadając na zarzut braku konsultacji społecznych z mieszkańcami w zakresie lokalizacji projektowanej inwestycji, Wojewoda podniósł, że na gruncie Prawa budowlanego brak jest podstaw prawnych zobowiązujących inwestora do przeprowadzenia konsultacji społecznych w zakresie lokalizacji projektowanej inwestycji.

Reasumując Wojewoda wskazał, że inwestor spełnił wszelkie wymogi wynikające z art. 32ust. 4 i ust. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, a zaskarżona decyzja nie narusza art. 35 ust. 1 tej ustawy.

Wspólnota, nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego, pismem z dnia 12 grudnia 2023 r. wniosła do tut. Sądu skargę.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

1. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez przedwczesne wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji nr 920/OPON/2023 z dnia 22 listopada 2023 r., albowiem decyzja została wydana bez uprzedniego umożliwienia Wspólnocie Mieszkaniowej [...]końcowego zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w przedmiocie całości zgromadzonego materiału dowodowego, mimo że taki nowy materiał dowodowy został pozyskany do akt sprawy, tj. przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ II instancji stwierdził, iż zasadne było odstąpienie od zawiadomienia stron o zakończeniu dodatkowego postępowania dowodowego, albowiem doszło do zapoznania się przez pełnomocnika skarżącej z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji w dniu 26 września 2023 r., a w ocenie organu II instancji z odwołania z dnia 28 września 2023 r. nie wynikało, aby skarżąca miała zamiar przedłożyć dodatkową dokumentację do sprawy, co miało istotny wpływ na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego w niniejszej sprawie, albowiem wysłuchanie Wspólnoty Mieszkaniowej Rozdroże było niezbędne w celu prawidłowego ustalenia, czy możliwe i niezbędne jest złożenie dalszych wniosków dowodowych (oprócz tych złożonych wraz z odwołaniem skarżącej z dnia 28 września 2023 r.), ewentualnie złożenie dodatkowego stanowiska w sprawie przez stronę przed wydaniem decyzji, co zostało uniemożliwione skarżącej wobec działania organu II instancji złożenie dalszych wniosków dowodowych (oprócz tych złożonych wraz z odwołaniem skarżącej z dnia 28 września 2023 r.), ewentualnie złożenie dodatkowego stanowiska w sprawie przez stronę przed wydaniem decyzji, co zostało uniemożliwione skarżącej wobec działania organu II instancji,

2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie i jego błędną ocenę przez Organ II instancji, w ślad za Organem I instancji, polegającą na niewłaściwym uznaniu, że wniosek inwestora [...] " z dnia 15 marca 2023 r. (skorygowany i uzupełniony w dniu 18 kwietnia 2023 r. oraz skorygowany w dniu 12 maja 2023 r.) zasługuje na uwzględnienie, tj. zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę i pozwolenia na rozbiórkę obejmującego inwestycję pod nazwą "Budowa pomnika "Bitwa [...]" wraz z fontanną, pomieszczeniami technicznymi w części podziemnej, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę elementów zlokalizowanych przy Placu [...], część działki ewid. [...]z obrębu [...]w Dzielnicy [...]", podczas gdy:

- strona Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" podnosiła w toku postępowania, iż decyzja o lokalizacji pomnika Bitwy [...]przy placu [...] została podjęta bez konsultacji społecznych z mieszkańcami, a strona, zwracała się wielokrotnie do władz samorządowych m.st. Warszawy, do władz samorządowych Dzielnicy [...], do Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków oraz do Prezydenta m.st. Warszawy z apelami o zmianę lokalizacji planowanej inwestycji w postaci ww. pomnika, przy czym do chwili obecnej mieszkańcy nadal nie zostali wysłuchani;

- strona Wspólnota Mieszkaniowa "[...] " wskazywała, iż decyzja o lokalizacji pomnika Bitwy [...]przy placu [...] została podjęta pomimo tego, że pobudowanie pomnika w planowanej lokalizacji jest sprzeczne ze względami historycznymi, architektonicznymi, urbanistycznymi oraz ekologicznymi;

- strona Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" wskazywała, iż decyzja o lokalizacji pomnika Bitwy [...]przy placu [...] została podjęta bez uprzedniego dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii niezależnych biegłych z zakresu budownictwa, albowiem, w ocenie strony, zachodzą uzasadnione podstawy do przypuszczenia, iż pobudowanie pomnika o wysokości 35 metrów w bezpośrednim sąsiedztwie wyjazdu z Trasy [...], tj. na skraju skarpy, na podłożu zdestabilizowanym podziemnymi przejściami oraz przed frontem dwóch budynków mieszkalnych, co może doprowadzić do wystąpienia katastrofy budowlanej;

3. naruszenie art. 75 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez niedopuszczenie dowodu przez organ II instancji, w ślad za organem I instancji, z opinii niezależnych biegłych z zakresu budownictwa, tj. nieuwzględnienie stanowiska strony Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", która w swoich w pismach z dnia 23 sierpnia 2023 r. oraz 12 września 2023 r. wskazywała na zasadność i wręcz konieczność dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii niezależnych biegłych z zakresu budownictwa, z uwagi na uzasadnione podejrzenie co do możliwości wystąpienia katastrofy budowalnej w przypadku pobudowania w planowanej lokalizacji inwestycji pod nazwą "Budowa pomnika Bitwa [...] wraz z fontanną, pomieszczeniami technicznymi w części podziemnej, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórka elementów zlokalizowanych przy Placu [...], część działki ewid. [...] z obrębu [...]w Dzielnicy [...][...]", a która to opinia niezależnych biegłych jest i była konieczna w celu zweryfikowania i wyjaśnienia wszystkich powstałych w sprawie wątpliwości co do poprawności pomiarów i założeń przyjętych przez autorów projektu budowlanego, co do zachowania warunków bezpieczeństwa budynków znajdujących się w bliskim otoczeniu planowanej inwestycji oraz mieszkańców okolicznych budynków oraz pozostałych obywateli, którzy korzystają z otaczającej inwestycję infrastruktury, a bez przeprowadzenia którego nie będzie możliwe ustalenie, czy faktycznie możliwe i zasadne jest zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę dla Biura "[...]" obejmującego planowaną inwestycję, a tym samym konieczne jest wszechstronne i obiektywne rozważenie przez Organ wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności gdy pisemne stanowisko Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" potwierdza, że z dokumentacji przedstawionej przez inwestora [...]" z siedzibą w [...] nie wynika, aby zbadane zostały czynniki mogące doprowadzić do katastrofy budowlanej w lokalizacji planowanej inwestycji, albowiem pomnik o wysokości 35 metrów ma zostać posadowiony w bezpośrednim sąsiedztwie wyjazdu z Trasy [...] , tj. na skraju skarpy, na podłożu zdestabilizowanym podziemnymi przejściami oraz przed frontem dwóch budynków mieszkalnych, a które to okoliczności nie zostały zweryfikowane;

4. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania dowodów oraz ich rozpatrzenia przez organ II instancji, w ślad za organem I instancji, co skutkowało niewyjaśnieniem w sprawie istotnych okoliczności, które przejawiały się tym, że Organ zaniechał zbadania okoliczności sprawy pod kątem możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej w związku z planowaną budową pomnika Bitwa [...], przy czym w związku z tym, że do ustalenia tych okoliczności wymagane są wiadomości specjalne, organ winien był zwrócić się do niezależnych biegłych o wydanie opinii przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia 7 września 2023 r.;

a niezależnie od powyższych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego

5. naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Organ II instancji braku wyłączenia się i wydania rozstrzygnięcia władczego w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, podczas gdy Miasto Stołeczne Warszawa (a więc jednostka samorządu terytorialnego reprezentowana przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy) zawarła z [...]" porozumienie nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie m.in. ustalenia zasad udziału Miasta Stołecznego Warszawy w realizacji inwestycji obejmującej wykonanie pomnika Bitwy [...] , co skutkowało tym, że Miasto [...] (a więc jednostka samorządu terytorialnego reprezentowana przez Prezydenta [...] , który wydał zaskarżoną decyzje) było zainteresowane w uzyskaniu pozytywnej decyzji, a więc w związku z wydaniem takiej pozytywnej decyzji zachodziły wątpliwości, czy organ je wydający pozostawał bezstronny;

6. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego odniesienia się przez organ II instancji, w ślad za organem I instancji do wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą w odwołaniu z dnia 28 września 2023 r. w przedmiocie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii niezależnych biegłych z zakresu budownictwa, dowodu z konsultacji społecznych z mieszkańcami nieruchomości, które zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji w postaci pobudowania pomnika Bitwa [...], dowodu z pisma skierowanego przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" do Przewodniczącej Rady [...] oraz Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...]oraz dowodu z pisma stanowiącego wykaz pism, które Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" kierowała do organów [...], co miało istotny wpływ na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego w niniejszej sprawie;

7. naruszenie art. 15 k.p.a, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak faktycznego ponownego rozpatrzenia sprawy przez Organ II instancji oraz uwzględnienia wszelkich istotnych okoliczności w sprawie, w tym rozpoznania wniosków dowodowych złożonych w ramach odwołania z dnia 28.09.2023 r., wyłącznie zaś utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji i ograniczenie się do dokonania kontroli postępowania toczącego się przed Organem I instancji oraz wydanej przez niego decyzji, co w konsekwencji spowodowało, iż doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa Budowlanego, poprzez przyjęcie, iż organ II instancji, w ślad za organem I instancji, iż możliwe w niniejszej sprawie było wydanie inwestorowi pozwolenia na budowę, podczas gdy umowa użyczenia nr [...] przedstawiona przez inwestora nie jest dokumentem wykazującym prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci budowy pomnika na terenie rzeczonej nieruchomości, albowiem ww. umowa użyczenia zawiera stosowne postanowienia, które nie uwzględniają możliwości prowadzenia na użyczonej nieruchomości prac budowlanych w postaci budowy pomnika, co prowadzi do przyjęcia, iż inwestor nie spełnił wymogu przewidzianego przez powyższy przepis, a zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być zgodą dorozumianą, a skoro w sprawie pojawiły się co najmniej wątpliwości w tym zakresie (których organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił), to kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta przy rozpoznawaniu wniesionego odwołania, a nie jedynie organ poprzestał na tym, że skoro zostało złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością (będąc uprzedzonym o konsekwencjach złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia), to w tym zakresie nie doszło do żadnego naruszenia przepisów prawa;

2. naruszenie art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla [...]" obejmującego budowę pomnika "Bitwa [...]" wraz z fontanną, pomieszczeniami technicznymi w części podziemnej, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę elementów zlokalizowanych przy Placu [...], część działki ewid. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] , podczas gdy wybudowanie ww. pomnika jest sprzeczne ze względami historycznymi, architektonicznymi, urbanistycznymi oraz ekologicznymi, a w szczególności może zachodzić ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej, która będzie konsekwencją pobudowania pomnika o wysokości 35 metrów, który ma zostać posadowiony w bezpośrednim sąsiedztwie wyjazdu z Trasy [...], tj. na skraju skarpy, na podłożu zdestabilizowanym podziemnymi przejściami oraz przed frontem dwóch budynków mieszkalnych;

3. naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie, przez organ II instancji, że organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy inwestor spełnił wymogi o których mowa w art. 32 ust. 4 Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 1 Prawo budowlane, przy czym zaznaczyć należy, że ten organ miał możliwość oraz podstawy do tego, aby w związku z pismem strony Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" wstrzymać się z wydaniem zaskarżonej decyzji oraz powołać niezależnych biegłych z zakresu budownictwa (przed wydaniem decyzji nr [...]), aby uzyskać pewność, że pobudowanie pomnika "Bitwa [...] w planowanej lokalizacji nie będzie groziło wystąpieniem katastrofy budowlanej.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wnoszę o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 listopada 2023 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 września 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowalnego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na rozbiórkę dla [...]" obejmującego budowę pomnika "Bitwa [...]" wraz z fontanną, pomieszczeniami technicznymi w części podziemnej, zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę elementów zlokalizowanych przy Planu [...], części działki ewid. [...]z obrębu [...]w Dzielnicy [...];

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 listopada 2023 r., nr 920/OPON/2023, którą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 września 2023 r., nr 163/ŚRD/2023 wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej dla Biura "[...]" pozwolenia na budowę i pozwolenie na rozbiórkę dla inwestycji polegającej na Budowie pomnika "Bitwa [...]" wraz z fontanną, pomieszczeniami technicznymi w części podziemnej, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę elementów zlokalizowanych przy Placu [...], część działki nr ew. [...]z obrębu [...]w Dzielnicy [...] [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy był zobligowany do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpatrywaną sprawą, w tym do samodzielnej oceny, zgodnie z art. 80 k.p.a. oraz zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na etapie postępowania administracyjnego skarżąca podnosiła, że przedłożona do akt administracyjnych sprawy umowa użyczenia nie jest dokumentem wykazującym prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż zawiera ona stosowne postanowienia, które nie uwzględniają możliwości prowadzenia na użyczonej nieruchomości prac budowlanych w postaci budowy pomnika.

Z zaprezentowanym stanowiskiem Wspólnoty należy się zgodzić.

Zgodnie bowiem z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Według zaś art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego wymagają więc od inwestora przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na różnych etapach procesu inwestycyjnego, tj. przy zgłoszeniu budowy, przy złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę, przy przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę, przy zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Zatem inwestor powinien legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, lecz również przez cały okres realizacji inwestycji.

W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odbywa się w uproszczony sposób, tj. poprzez złożenie przez inwestora oświadczenia według ustalonego wzoru o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Nie oznacza to jednak, wbrew twierdzeniu Wojewody, że został on pozbawiony możliwości weryfikacji oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest bowiem oczywiste, że w sytuacji, gdy oświadczenie może budzić wątpliwości co do jego materialnej poprawności (zgodności z rzeczywistym stanem), organy zobligowane są do zażądanie od inwestora wykazania – w sposób niebudzący wątpliwości - przysługiwania mu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest w zasadzie oświadczeniem, do którego stosuje się rygory wynikające z art. 75 § 2 k.p.a., zaś jego istota sprowadza się do możliwości przyjęcia przez organ twierdzenia strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Jednakże możliwość ta nie jest równoznaczna z obowiązkiem poprzestania organu na takim oświadczeniu. Z art. 75 k.p.a. nie wynika przecież żadne ograniczenie co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Jest bowiem istotne, że oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym są środkami dowodowymi, które podlegają ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W przypadku ujawnienia się okoliczności mogących świadczyć o wadliwości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ winien ustalić istnienie tego prawa w oparciu o dostępne środki dowodowe, o ile będzie to możliwe. Jednakże rozstrzygnięcie sporu co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykracza poza kompetencje organu w sytuacji, gdy spór jest konsekwencją zarzutu niezgodności stanu prawnego nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane w zakresie prawa własności, które to prawo może przysługiwać innej osobie, niż wskazanej w oświadczeniu.

W niniejszej sprawie z umowy użyczenia nr [...], zawartej pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawa, w imieniu i na rzecz którego działa zarząd Dróg Miejskich a inwestorem, wynika, że stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693) z mocy umowy Zarząd Drogi oddaje w użyczenie a Inwestor przyjmuje do bezpłatnego korzystania część nieruchomości gruntowych położonych na dz. ew. nr 152 z obrębu 5-05-07 leżącą w pasie drogowym Pl. [...], na cele określone w § 1 ust. 2 umowy, tj. w celu obsługi użytkowników ruchu drogowego, a w tym zagospodarowania zieleni przydrożnej oraz przebudowy obiektów w skład których wchodzą: ławki, kosze, schody terenowe, mury oporowe, chodniki, powierzchnie utwardzone, oświetlenie zewnętrzne, instalacja zewnętrzna kanalizacji deszczowej wraz z przyłączem (wzmocnienie skarpy), w zakresie wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy Nr 89/ŚRO/21 z dnia 13 sierpnia 2021 r. wydane przez Prezydenta m.st. Warszawy.

Wyjaśnić należy, że istotą umowy użyczenia jest zobowiązanie użyczającego do zezwolenia biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy (art. 710 k.c.). O sposobie korzystania z rzeczy w pierwszej kolejności decyduje treść umowy użyczenia. Dopiero w razie braku stosownych w niej postanowień, kwestię tę rozstrzyga się stosując wskazówki zawarte w art. 712 § 1 k.c. Nawiązanie stosunku użyczenia może przybrać postać wyrażenia zgody na korzystanie z rzeczy w określonym zakresie. Należy pamiętać, że biorący nie jest uprawniony do dokonywania zmian w przedmiocie użyczenia. W konsekwencji umowa użyczenia dopuszcza korzystanie z użyczonej rzeczy w ograniczonym zakresie, wynikającym z zapisów umowy.

Wobec tego stwierdzenia wymaga, że z zapisów przywołanej umowy użyczenia nie wynika, aby dopuszczała ona możliwość prowadzenia na użyczonej nieruchomości robót budowlanych w postaci budowy pomnika. Umowa ta wprost wymienia dopuszczalny zakres korzystania z nieruchomości oddanej w użyczenie. Należy pamiętać, że z uwagi na szczególny charakter umowy użyczenia, jej zapisy nie powinny być interpretowanie rozszerzająco.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, że zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 316/98, niepubl.).

W realiach niniejszej sprawy, wobec tak skonstruowania umowy użyczenia bez jednoznacznego upoważnienia inwestora do wybudowania pomnika na części nieruchomości przy Placu [...], obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie, czy z tej umowy można wywodzić dysponowanie przez inwestora, oddaną w użyczenie, nieruchomością na cele budowlane. Takiej analizy dokonanej przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie zabrakło. Za zasługujący więc na uwzględnienie należało uznać zarzut naruszenia art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 15, art. 75 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Przede wszystkim argumenty skarżącej nie wskazują na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy i mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec tego brak udziału strony w toku czynności wyjaśniających, po uzupełnieniu postępowania dokumentacji wniosku przez inwestora, nie mógł stanowić skutecznej podstawy zarzutu naruszenia postanowień art. 10 §1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca oraz jej pełnomocnik mieli możliwość zajęcia stanowiska. Natomiast w podnoszonym zarzucie skarżąca nie wyjaśniła jakich wniosków dowodowych nie mogła złożyć, a których przedstawienie doprowadziłoby do innego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się zaś do nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych w zakresie możliwości dojścia do katastrofy budowlanej, rację w tym zakresie ma organ administracji podnosząc, że wobec uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego, brak jest podstawy prawnej dla dokonywania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie wykraczającym poza zagadnienia związane z zagospodarowaniem działki lub terenu, a dotyczące projektu architektoniczno-budowlanego. Należy bowiem przypomnieć, że pełną odpowiedzialność za zgodność projektu z prawem ponosi wyłącznie projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek odpowiednio opracowania projektu budowlanego w sposób zgodny między innymi z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz technicznego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Odpowiadając na zarzut braku konsultacji społecznych z mieszkańcami w zakresie lokalizacji projektowanej inwestycji, zasadnie również Wojewoda stwierdził, że na gruncie Prawa budowlanego brak jest podstaw prawnych zobowiązujących inwestora do przeprowadzenia konsultacji społecznych w zakresie lokalizacji projektowanej inwestycji. Plac [...]znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego. Inwestor zobowiązany był więc do legitymowania się decyzją konserwatora zabytków pozwalającą na podjęcie działań w zakresie planowanej inwestycji. Taką decyzję inwestor przedłożył do akt sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni wyrażoną wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.