Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2875/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1-2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 511/22 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz J. S. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 511/22, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę J. S. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 28 lutego 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego przy ul. [...] we Wrocławiu wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym kompletnym projektem budowlanym.

W odpowiedzi na wniosek, organ 8 marca 2022 r. przesłał część żądanej informacji, tj. skan decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zanonimizowane mapy z projektem zagospodarowania terenu. Jednocześnie organ wskazał, że wobec faktu, iż wnioskodawczyni nie była stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, brak jest podstaw do udostępnienia akt sprawy, w tym oryginałów decyzji zawierających dane osobowe stron postępowania, oraz projektów budowlanych. Organ podniósł, że stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." projekt budowlany – jako dokument niewytworzony przez funkcjonariusza publicznego i złożony do akt sprawy przez stronę – nie wypełnia definicji dokumentu urzędowego, będąc ponadto przedmiotem ochrony prawnoautorskiej.

W takim stanie rzeczy skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podkreślając m.in., że projekt budowlano-architektoniczny jest integralną częścią decyzji administracyjnej, stanowiąc informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że udostępnione dokumenty odzwierciedlają w pełni zakres merytoryczny informacji podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że odpowiedź udzielona przez organ czyni zadość wymogom wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podzielił ocenę organu, że żądany przez skarżącą projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej. Udostępnienie tego dokumentu wykracza poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie prawnym. Sąd uznał, że projektowi budowlanemu nie sposób przypisać cech dokumentu urzędowego. Stanowiąc co prawda przedmiot (część) decyzji organu, projekt budowlany wykazuje cechy "utworu architektonicznego" w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1062). Zwracając uwagę na celu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ocenie WSA we Wrocławiu udostępnienie stronie skarżącej żądanego projektu budowlanego wykraczać będzie poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie prawnym. Akceptacja poglądu o konieczności udostępniania jako informacji publicznej każdego projektu budowalnego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę oznaczałaby bowiem nieograniczoną możliwość wykorzystania projektu do wszystkich jego rozwiązań technicznych, technologicznych, konstrukcyjnych. W takim stanie rzeczy WSA we Wrocławiu uznał skargę za bezzasadną.

Skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. przez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że projekt budowlany nie jest dokumentem urzędowym i tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie informacji publicznej, podczas gdy organ dokonał wykładni tego pojęcia w sposób sprzeczny z ugruntowanym orzecznictwem i pomijając szeroką definicję dokumentu urzędowego, która nakazuje uznać projekt budowlany za dokument urzędowy;

b. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącej informacji publicznej z uwagi na uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku projektu budowlanego, który w ocenie organu nie jest dokumentem urzędowym, podczas gdy z przeważającej części orzecznictwa wynika jednoznacznie, że projekt budowlany jako załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej;

c. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 16 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie przysługującego skarżącej dostępu do informacji publicznej z uwagi na uznanie, że wniosek nie podlega uwzględnieniu z uwagi na prywatność osób i tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy nie została zastrzeżona tajemnica przedsiębiorstwa, nadto jeśli powodem odmowy jest prywatność lub tajemnica przedsiębiorcy, to organ powinien byt wydać decyzję odmowną, a nie udzielać informacji szczątkowej zwykłym pismem;

d. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1, 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 16 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i zaniechanie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie projektów budowlanych, a także uznanie, że organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie, podczas gdy z uwagi na fakt, że projekt budowlany jest w całości informacją publiczną, organ powinien był wydać decyzję odmowną.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku I instancji w całości, rozpoznanie skargi i wydanie wyroku reformatoryjnego, a w przypadku braku podstaw ku temu o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wniosła także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym opłaty od pełnomocnictwa.

Ponadto w skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oryginału wyroku w sprawie M. H. w sprawie IV SAB/Wr 214/22, na okoliczność wykazania rozbieżności linii orzeczniczej WSA we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia projektu budowlanego w sprawach o identycznym stanie faktycznym, braku konsekwencji i jednolitości orzecznictwa Sądu I instancji, braku wiarygodności argumentacji Sądu I instancji, zgodności argumentacji Sądu I instancji w sprawie IV SAB/Wr 214/22 z ugruntowaną linią orzeczniczą w sprawach udostępniania projektów budowlanych w ramach informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła, w nawiązaniu do orzecznictwa sądów administracyjnych, kwalifikację projektu budowlanego jako informacji publicznej, podlegającej wykorzystaniu przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do realizowania powierzonych mu prawem zadań. Wskazała, że wbrew stanowisku Sądu I instancji udostępnienie projektu budowlanego, jako części akt sprawy administracyjnej, nie narusza ani praw osobistych, ani majątkowych twórcy projektu, nie uprawniając strony, której projekt udostępniono, do jego wykorzystania dla celów innych niż cele procesowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Z braku przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 214/22. Wyrok ten został wydany w sprawie innej skarżącej i w innym przedmiocie i nie pozostaje w związku z niniejszą sprawą. Sąd kasacyjny podkreśla ponadto, że pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażony w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 214/22 jest znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, ponieważ wyrok z uzasadnieniem wydany w tej sprawie jest opublikowany w CBOSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że oczywiście niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponieważ przepis ten może mieć zastosowanie tylko w sprawach, których przedmiotem jest skarga na decyzję lub postanowienie. Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu, a w sprawie nie wydano takich orzeczeń.

W niniejszej sprawie stan faktyczny jest niesporny. Osią sporu jest natomiast wykładnia przepisów, na podstawie których należy dokonać kwalifikacji żądanego przez skarżącą dokumentu w postaci projektu budowlanego, tj. czy jest on dokumentem urzędowym będącym informacją publiczną. Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że projekt budowlany nie jest dokumentem urzędowym i w konsekwencji nie jest też informacją publiczną. Z takim stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić. Rację ma bowiem skarżąca, że żądany projekt budowlany jest dokumentem urzędowym stanowiącym informację publiczną. Zatem Prezydent Wrocławia zobowiązany był udostępnić żądany projekt budowlany lub decyzją wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p odmówić jego udostępnienia z uwagi na ograniczenie prawa dostępu do tej informacji publicznej, wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Sprecyzowane zostało ono w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przy kwalifikacji danego dokumentu niezbędne jest sięgniecie do art. 1 ust. 1 tej ustawy Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Przy czym, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pojęcie informacji publicznej jest rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji przyjąć także należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań i to, co należy podkreślić, niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy dostępowej, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Wobec tego należy przyjąć, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06 i wyroki WSA w Warszawie: z 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, z 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08). Wymaga też zaakcentowania, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Należy bowiem odróżnić dokument urzędowy od dokumentu będącego nośnikiem informacji publicznej. Innymi słowy, dokumentu zawierającego informację publiczną nie można utożsamiać jedynie z pojęciem dokumentu urzędowego. Istotne bowiem znaczenie ma to czy dokument zawiera informację publiczną, a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr 1122883).

W związku z powyższym chybiona jest argumentacja Sadu, że skoro projekt budowlany jako niewytworzony przez funkcjonariusza publicznego i tym samym nie spełniający definicji dokumentu urzędowego, o której mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., to z tego powodu nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla kwalifikacji informacji jako publicznych nie ma znaczenia, że zostały wytworzone nie przez ten organ lub podmiot nie będący funkcjonariuszem publicznym.

W realiach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że projekt budowlany, wykonany przez projektantów, został złożony przez inwestora do akt sprawy administracyjnej i projekt ten jest dokumentem używanym przez organ architektoniczno-budowlany przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Informacją publiczną, wbrew ocenie Sądu I instancji, jest nie tylko decyzja o pozwoleniu na budowę ale również projekt budowlany zatwierdzany w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane). Projekt budowlany, zatwierdzony uzyskanym pozwoleniem na budowę, stanowi integralną część wydanego przez organ pozwolenia na budowę, stanowiąc załącznik do wydanej w tym zakresie decyzji. Jest to zatem akt administracyjny, a art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. wprost wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W tej kwestii w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 204/16 powtórzyć należy, że "[d]ecyzja administracyjna w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i projekt budowlany, będąca przedmiotem wniosku skarżącej, stanowi informację publiczną, stanowi bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (...)". Niewątpliwie dokument, o których mowa, jest w posiadaniu organu administracji państwowej, prowadzącego postępowanie uregulowane prawem. Zatem żądanie jego udostępnienia dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. W związku z tym, nie mają racji Sąd I instancji i organ, które przyjęły, że projekt budowlany, o których mowa w przedmiotowym wniosku z 28 lutego 2022 r. nie jest objęty zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wbrew poglądowi Sądu instancji, to stanowisko kwalifikujące projekt budowlany jako mający charakter informacji publicznej jest obecnie ugruntowane (zob. wyroki NSA: z 18 września 2008 r. sygn. I OSK 315/08, z 6 marca 2013 r. sygn. I OSK 3073/12, z 21 listopada 2013 r. sygn. I OSK 1566/13, z 5 września 2013 r sygn. I OSK 865/13, z 6 marca 2013 r. sygn. I OSK 3073/12, z 5 listopada 2015 r. sygn. I OSK 2143/14, z 12 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 1856/15, z 18 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 204/16, z 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3252/21 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z 29 listopada 2007 r. sygn. IV SA/Po 656/07, w Rzeszowie z 17 stycznia 2013 r. akt II SAB/Rz 48/12, w Gorzowie Wlkp. z 21 listopada 2012 r. sygn. II SAB/Go 41/12, w Olsztynie z 11 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Ol 319/13, w Krakowie z 8 stycznia 2013 r. sygn. II SA/Kr 1393/12 , we Wrocławiu z 25 maja 2018r. sygn. IV SAB/Wr 89/18, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienny pogląd, na który powołał się Sąd I instancji, wyrażony w niektórych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych jest odosobniony i nie zasługuje na akceptację. Sąd I instancji nie kwalifikując projektu budowlanego jako informacji publicznej, nietrafnie oparł się na tym, że to nie organ sporządził ten dokument a nade wszystko błędnie powołał się na ochronę prywatności i tajemnicę przedsiębiorcy (tu inwestora oraz mieszkańców i użytkowników lokali) oraz prawa autorskie twórców projektu. Przy kwalifikacji projektu budowlanego jako informacji publicznej istotna jest treść przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Definiując pojęcie informacji publicznej Sąd I instancji nieprawidłowo odwołuje się do argumentacji związanej z ochroną prywatności, tajemnicą przedsiębiorcy i prawami autorskimi. Co do zasady, błędne jest przy tej kwalifikacji powoływanie się na zagrożenie naruszenia prywatności, intymności, bezpieczeństwa lub nieuprawnione wykorzystywanie wiedzy autora projektu. Sąd nie dostrzega bowiem tego, że zakwalifikowanie informacji publicznej nie jest równoznaczne z obowiązkiem jej udostępnienia. Należy rozróżnić zagadnienie kwalifikacji prawnej projektu budowlanego jako informacji publicznej od wynikającej z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy a także odróżnić od kwestii nieuprawnionego wykorzystywania udostępnionej informacji publicznej. Zatem nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji, "że udostępnienie stronie skarżącej żądanego projektu budowlanego wykraczać będzie poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie prawnym, co stanowiło ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej" - skoro na etapie kwalifikacji żądanej informacji, nie można jeszcze ustalić czy żądana informacja zostanie udostępniona, ponieważ może dojść do ograniczenia prawa dostępu do tej informacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Dopuszczalność ograniczenia prawa do informacji publicznej zastrzeżona została już przez ustawodawcę konstytucyjnego, który statuując prawo do informacji publicznej, określając jego istotę, wyznaczając w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, czy formy dostępu do informacji publicznej, przyjął w ustępie 3, że ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej. Zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca zwykły w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ każdorazowo rozważając udostępnienie informacji publicznej, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy także osób trzecich, zobligowany jest do wyważenia ich prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. W przypadku uznania w skonkretyzowanej sytuacji pierwszeństwa prawa do prywatności jednostki nad prawem do informacji publicznej obowiązkiem organu jest wydanie zgodnie z art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy projekt budowlany powinien być udostępniony, czy też organ powinien był odmówić w drodze decyzji jego udostępnienia ze względu na ochronę prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ powinien rozważyć, czy większą wartość w tym konkretnym przypadku posiada prawo dostępu do informacji publicznej, czy też ochrona prawa do prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. W takiej sytuacji należy mieć na uwadze, czy wnioskowany dokument dotyczy obiektu użyteczności publicznej, czy obiektu niepublicznego, w tym budynku mieszkalnego, a jego udostępnienie będzie równoznaczne ze zgodą na poznanie przez dowolne osoby trzecie dokładnego rozkładu znajdujących się w budynku pomieszczeń, przebiegu instalacji, w tym ich przeznaczenia. Zatem należy rozważyć, czy udostępnienie żadnego projektu może godzić w intymność zamieszkiwania, a także poczucie bezpieczeństwa osób tam zamieszkałych lub najemców lokali, co z kolei jest elementem szeroko pojętego prawa do prywatności, chronionego dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uznając, że udostępnienie projektu budowlanego narusza prawo do prywatności, tajemnicę przedsiębiorcy lub inną tajemnicę ustawowo chronioną, organ powinien wydać decyzję administracyjną, mocą której odmówi prawa do udostępnienia informacji publicznej w postaci projektu budowlanego. Z kolei uznanie, że prawo do prywatności w tym przypadku nie może zostać naruszone, będzie obligować organ do udostępnienia informacji publicznej w postaci projektu budowlanego.

Zgodzić można się z Sądem I instancji, że w niektórych sytuacjach udostępnienie projektu budowlanego może wykraczać poza niezbędność, wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym Państwie prawnym. Ustanawiając bowiem obywatelskie prawo do informacji publicznej, ustawodawca nie pozbawił jednostki ochrony jej interesów w sferze jej prywatności i bezpieczeństwa, praw własności ani praw autorskich. W takim przypadku należy wziąć pod uwagę konieczność zbalansowania dóbr konstytucyjnie chronionych, ich hierarchię, a mianowicie konieczności przedłożenia prawa własności i prawa do miru domowego nad prawem do informacji publicznej. Prawodawca wprost czyni to w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ograniczając dostęp do informacji, w zgodzie z zasadą proporcjonalności, gdy konieczna jest ochrona prawa jednostki do własności i miru domowego. Z tym jednak zastrzeżeniem, że należy tego dokonać nie na etapie kwalifikacji żądanego projektu budowlanego jako informacji publicznej lecz na etapie rozważań czy udostępnienie tego projektu będącego informacją publiczną, podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając powyższe na względzie za zasadne należy uznać, zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p i art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ Sąd I instancji uznając, że żądany projekt budowlany nie jest dokumentem urzędowym i w konsekwencji nie jest informacją publiczną, niezasadnie oddalił skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie projektu budowlanego.

Nie jest natomiast zasadny zarzut c., tj. naruszenia art. 151 w zw. z art. 2 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę z tej oto przyczyny, że uznał, iż żądany projekt budowlany nie jest informacją publiczną, zatem wystarczające do uwolnienia się od zarzutu bezczynności było pisemne poinformowanie o tym wnioskodawczyni. W rezultacie Sąd nie stosował wskazanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyczyną oddalenia skargi nie było w szczególności ograniczenie prawa skarżącej do informacji publicznej wynikające z treści art. 5 ust. u.d.i.p.

Natomiast przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów b. i d. Ponieważ Sąd co prawda błędnie nie zakwalifikował żądanego projektu budowlanego jako informacji publicznej, to jednak ocena żądania skarżącej udostępnienia tego projektu z punktu widzenia ograniczeń prawa do informacji publicznej wynikających z art. 5 ust.1 i 2 u.d.i.p. byłaby na obecnym etapie postępowania przedwczesna. Podobnie przedwczesne byłoby wypowiadanie się przez Sąd kasacyjny w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu, co do sposobu rozpoznania wniosku skarżącej z 28 lutego 2022 r., tj. czy należy udostępnić żądany projekt budowlany w formie czynności materialno-technicznej, czy odmówić jego udostępnienia decyzją wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i orzeknie o żądaniach zawartych w skardze.

O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.