Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2311/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 157
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 4 ust. 4, par. 36 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1420/14 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy K. kwotę 4965 (cztery tysiące dziewięćset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Sygn. I OSK 2311/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1420/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, 1a, art. 98 ust. 1 i 3 i art. 99 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K., oznaczonej nr [...], stanowiącej własność I. B. W wyniku podziału wydzielona została m. in. działka nr [...] o pow. [...] ha położona na terenach przeznaczonych w planie miejscowym pod drogę gminną dojazdową. W pkt 2 decyzji stwierdzono przejście z mocy prawa na własność Gminy [...] działki nr [...], wydzielonej pod drogę gminną, za odszkodowaniem uzgodnionym z właścicielem.

Pismem z [...] marca 2010 r. I. B. wniosła o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]. Negocjacje w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania nie przyniosły efektu (protokół z [...] października 2011 r.).

W sprawie sporządzono operat szacunkowy z [...] grudnia 2012 r. Celem wyceny było ustalenie wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej działki. Zgodnie z planem miejscowym przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. z [..] czerwca 2008 r. (dalej Plan) wyceniana działka położona jest w jednostce KDd drogi gminne dojazdowe; tereny przyległe stanowią obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN. Wyceny dokonano na poziomie cen z 13 grudnia 2012 r. Zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dokonując analizy rynku nieruchomości rzeczoznawca stwierdziła, że na rynku brak transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi, zawartych między osobami fizycznymi (s. 13 operatu). Transakcje gruntami o przeznaczeniu komunikacyjnym są zawierane między osobami fizycznymi, a jednostkami samorządu terytorialnego lub Skarbem Państwa. Przedstawiono wykaz ośmiu takich transakcji, których cena 1 m2 gruntu wahała się od 5 przez 16, 25, 29 po 33 złote. W operacie stwierdzono, że transakcje zawierane z gminą lub Skarbem Państwa nie spełniają przesłanki z art. 151 [ugn] dla transakcji rynkowej. Strony są zależne, sprzedający nie działa bez przymusu. Jeśli rokowania dotyczą stawki i ceny, to nie ma możliwości wyboru potencjalnego nabywcy. Wyodrębnienie kosztów nabycia udziałów w drogach dojazdowych do gruntów pod zabudowę nie może stanowić podstawy do szacowania wartości nieruchomości drogowych. Oszacowano wartość działki w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych. Do porównania przyjęto transakcje 15 działkami zawarte od 20 grudnia 2010 r. do 4 września 2012 r. Zastosowano współczynniki korygujące dotyczące położenia i otoczenia, możliwości wykorzystania, wielkości, dostępu komunikacyjnego i dostępu do uzbrojenia. Wartość 1 m2 ustalono na poziomie [...] zł; wartość całej działki na [...] zł.

Starosta [...] zapoznał strony z operatem. Wójt pismem z [...] stycznia 2013 r. wniósł o powołanie kolejnego biegłego, zarzucając dobór transakcji zawyżających wartość. Organ zwrócił się do rzeczoznawców o wyjaśnienie wyboru transakcji; odpowiedzi udzielono pismem z [...] lutego 2013 r. Wyjaśniono, że doboru dokonano zgodnie z art. 154 ugn. Analizowano transakcje o cechach rynkowych. Dobrano działki położone w K., przeznaczone w planie pod zabudowę jednorodzinną. Odrzucono trzy transakcje skrajne w cenach [...]; [...] i [...] zł/ m2. Pozostałe wykorzystano w procesie wyceny.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] marca 2013 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) ustalił odszkodowanie za działkę w kwocie [...] zł i zobowiązał do jego jednorazowej wypłaty w terminie 14 dni od daty ostateczności decyzji. Ocenił dokonaną wycenę jako zgodną z przepisami, w szczególności z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie).

Odwołanie od decyzji wniosła Gmina [...] (dalej Gmina bądź skarżąca), zarzucając zawyżenie wartości w operacie szacunkowym. Podniosła, że rzeczoznawcy błędnie zanalizowali rynek lokalny. Nie uwzględniono transakcji nieruchomościami drogowymi z sąsiednich powiatów. Analizą objęto tylko powiat l. Nieruchomości porównawcze nie są podobne do wycenianej, a ich wartość odbiega od średniej. Na dowód przedstawiono wykaz 13 transakcji. Przyjęte wagi cen rynkowych są arbitralne, nie zostały wyjaśnione. Wadliwie przeprowadzono postępowanie, pominięto rozprawę, przez co naruszono obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ nie dokonał oceny operatu szacunkowego.

Wojewoda [....] (dalej Wojewoda) zwrócił się o uzupełnienie postępowania dowodowego przez udzielenie wyjaśnień przez rzeczoznawców. W piśmie z [...] września 2013 r. autorki operatu podtrzymały przyjęte w nich ustalenia i wyliczenia. Na terenie powiatu l. zawarto niewielką ilość transakcji gruntami przeznaczonymi pod tereny komunikacji. Kupującym była gmina, a różnice w cenie maksymalnej i minimalnej wynoszą ok. 700 %. Brak jest możliwości przeprowadzenia rzetelnej analizy rynku. Różnice w cenach za 1 m2 takich gruntów nie są uzasadnione ani ich lokalizacją, ani powierzchnią (w tym zakresie biegłe przytoczyły przykłady transakcji na terenie K., C. i B.). Analiza transakcji nie pozwala ustalić, co wpłynęło na cenę i dlaczego jest tak diametralnie różna w małej próbce danych. W tej sytuacji nie ma możliwości zastosowania metody korygowania ceny średniej. Zbyt mała liczba transakcji nie pozwala też na metodę porównywania parami. W tej sytuacji wartość gruntów oszacowano wedle terenów przyległych, przyjmując działki będące przedmiotem obrotu rynkowego. Uzasadnia to zastosowanie takiego współczynnika, jak dostępność komunikacyjna, bowiem działki w tym zakresie się różniły.

Wojewoda zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Pełnomocnik Gminy [...] skorzystał z tego prawa. Aktualność operatu z [...] grudnia 2012 r. potwierdzono klauzulą z [...] marca 2014 r. Pismem z [...] lipca 2014 r. Gmina [...] zwróciła się o uwzględnienie, że w drodze umów za działki oznaczone nr [...] i [...] ustalono z poprzednimi właścicielami kwoty [...] zł i [...] zł za 1 m2 gruntu. Wycena trzykrotnie przekracza te wartości, jest zawyżona, należało uwzględnić transakcje z sąsiednich powiatów nieruchomościami drogowymi. Zarzucono brak rozprawy administracyjnej, co narusza art. 98 ust. 3 w zw. z art. 118 ust. 1 ugn.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. [nr [...]] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ugn za działki wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a organem. Gdy nie dojdzie do takiego uzgodnienia, odszkodowanie ustala się i wypłaca wedle zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Postępowanie o odszkodowanie poprzedzane było negocjacjami, gdzie strony przedstawiły swoje stanowiska. Zgodnie z art. 118 ust. 1 ugn. Starosta przeprowadza rozprawę po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie przejście prawa własności nastąpiło z mocy prawa. Okoliczności te uzasadniają odstąpienie od przeprowadzania rozprawy w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania, po bezskuteczności negocjacji.

Sporządzony w sprawie operat Wojewoda ocenił jako miarodajny i kompletny. Podzielił stanowisko, że cechy transakcji nieruchomościami drogowymi i ich ilość uzasadniały zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wobec dostatecznej ilości transakcji na rynku lokalnym brak było podstaw do jego rozszerzenia o sąsiednie powiaty i uwzględniania rynku regionalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w związku z art. 128 ust. 1, art. 151 ust. 1 i art. 154 ugn, a także przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Podniosła, że w operacie przyjęto niewłaściwą metodę wyceny, co skutkowało ustaleniem odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość nieruchomości. Ustalenie wartości było możliwe z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi, zastosowanie winien znaleźć § 36 ust. 1 rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że § 36 ust. 4 rozporządzenia przewiduje kilka wariantów wyceny, znajdujących zastosowanie w odrębnych stanach faktycznych. Zasadą jest przyjmowanie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi, tylko brak danych dotyczących takich transakcji uzasadnia wykorzystanie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Winien znaleźć zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia, czyli określenie cen rynkowych gruntów pozyskiwanych pod drogi. Wadliwe jest stanowisko autorek operatu, że transakcje zawarte z udziałem jednostki samorządu terytorialnego nie mają charakteru rynkowych, nie uzasadniono go przekonująco. Ograniczono się do analizy 8 transakcji, nie wyjaśniono, dlaczego nie dążono do odszukania kolejnych. W orzecznictwie sądowym nie wyklucza się, że tego rodzaju transakcje mogą być podstawą do ustalenia wartości rynkowej (wyroki NSA z: 23.9.2010 r., I OSK 1548/09; 9.2.2012 r., I OSK 309/11; 9.2.2012 r., I OSK 344/11; wyrok WSA w Białymstoku z 6.12.2012 r., II SA/Bk 479/12). Za prawidłowe uznaje się w orzecznictwie rozszerzenie analizy o teren sąsiedniego powiatu, jeśli jest podobny do rynku lokalnego (wyrok WSA w Gliwicach z 12.1.2012 r., II SA/Gl 499/11). Błędne jest stanowisko Wojewody, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy. Organ ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu, a rzeczoznawca uzasadnić swoje wybory.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że objęta postępowaniem działka została wydzielona pod drogę publiczną zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, a podział został dokonany na wniosek właściciela, zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn, co skutkowało zmianą stosunków własnościowych. Należy mieć na uwadze całościową regulację dotyczącą ochrony prawa własności i interesów majątkowych właścicieli gruntów. Jeżeli na skutek przeznaczenia działki w planie na cel wpływający na zmianę wartości gruntu, wartość działki uległa obniżeniu, zbywającemu ją właścicielowi służy roszczenie wobec gminy o odszkodowanie równe obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2015 r., poz. 159). Przeznaczenie działki pod drogę publiczną nie jest oczywiście tożsame z obowiązkiem realizacji takiej inwestycji. Art. 98 ugn wprowadza kolejny instrument ochrony majątkowych interesów właścicieli gruntów przeznaczonych pod drogi. Mogą oni wnioskować o podział nieruchomości, co skutkuje przejściem z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa prawa własności takiego gruntu, za odszkodowaniem. W takich przypadkach, do wyceny stosuje się, na mocy § 36 ust. 6 pkt 2, odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia.

Przepisy § 36 rozporządzenia uległy istotnym zmianom wprowadzonym rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 165, poz. 985). Stan prawny obowiązujący od 26 sierpnia 2011 r. miał zastosowanie w sprawie, z tego powodu utraciło na znaczeniu stanowisko judykatury formułowane w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego, dotyczy to w szczególności powołanych w skardze wyroków NSA, które zapadły w odniesieniu do odmiennego brzmienia § 36 rozporządzenia. Bezpośrednim przedmiotem regulacji § 36 ust. 1-4 jest ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1114 ze zm., dalej ustawa z 2003 r. bądź uzprd). We wprowadzonej zmianie ustawodawca odszedł od sposobu określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych. Według nowych zasad wartość nieruchomości winna być określana na podstawie cen transakcyjnych pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości (mieszkaniowych, rolnych, przemysłowych). Stanowi to odwrócenie dotychczasowego podejścia i sprzyja ekwiwaletności odszkodowania. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w powoływanym w skardze wyroku WSA w Bydgoszczy z 6.12.2012 r. II SA/Bk 479/12, że punktem wyjścia przy stosowaniu § 36 ust. 4 rozporządzenia w aktualnym brzmieniu jest w pierwszym rzędzie porównanie cen transakcji działkami drogowymi, a dopiero ich wykluczenie uprawnia do przyjęcia transakcji gruntami przyległymi. Takie podejście przeczy kierunkom wprowadzonych zmian.

Przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia jako zasadę wprowadzają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na cele drogowe. Zasady ustalania wartości rynkowej określają przepisy § 36 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia, odnoszące się do różnych stanów faktycznych. Dopiero, gdy ustalenie wartości rynkowej nie jest możliwe, bowiem dane z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające, wartość określa się w podejściu kosztowym, które służy ustaleniu wartości odtworzeniowej (art. 152 ust. 3 ugn). Przy ustalaniu wartości rynkowej, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, drogowe przeznaczenie działki nie ma znaczenia, przeznaczenie nieruchomości określa się bez uwzględnienia ustaleń decyzji (dotyczącej inwestycji na podstawie specustawy drogowej), zgodnie z art. 154 ugn. Bierze się pod uwagę rodzaj, położenie, przeznaczenie w planie, stan nieruchomości, dostępne dane o nieruchomościach podobnych, odnosząc się do stanu istniejącego niezależnie od zamierzonej inwestycji drogowej. Zasadę prymatu odniesienia do rynku nieruchomości właściwych dla wycenianej potwierdza § 36 ust. 3 rozporządzenia. Gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia (droga publiczna) powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość rynkową określa się, przy działkach wydzielonych pod nowe drogi, z uwzględnieniem wartości działek, z których je wydzielono, zaś przy nieruchomościach już zajętych pod drogi, z uwzględnieniem wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia winien być interpretowany z uwzględnieniem zasady szacowania wedle danych rynkowych dla nieruchomości właściwych. Gdy nieruchomość przejęta pod drogę jest przeznaczona pod drogę (o czym decyduje plan miejscowy), wartość rynkową ustala się przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że możliwe jest "widzenie" [winno być "określenie"] wartości rynkowej w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Kierunek i cel wprowadzonych zmian, nie pozwalają na stawianie tezy, że zasadą jest w pierwszej kolejności badanie rynku nieruchomości drogowych; następnie szacowanie przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości przyległych. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, służy to w najpełniejszym stopniu określeniu wartości rynkowej gruntu utraconego przez poprzedniego właściciela na rzecz realizacji inwestycji drogowej. Jedynie jeżeli istnieje możliwość ustalenia wartości rynkowej w oparciu o transakcje działkami drogowymi, winny one być wzięte pod uwagę, potwierdza to redakcja tego przepisu i użyty tryb warunkowy "chyba że".

Celem jest ustalenie wartości rynkowej, w rozumieniu art. 151 ust. 1 ugn. Wartość rynkową stanowi najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona przy uwzględnieniu cen transakcyjnych, przy przyjęciu, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wskazane założenia presuponują istnienie rynku danego rodzaju nieruchomości i możliwości składania na nim ofert (eksponowanie nieruchomości na rynku). Taki rynek może, choćby lokalnie, ulec utworzeniu, przez praktykę jednostek samorządu terytorialnego. Z istnieniem rynku nieruchomości nie jest jednak tożsame zawieranie umów sprzedaży działek, które podlegają wywłaszczeniu lub przejęciu z mocy prawa. Przepisy ustaw przewidują w pierwszej kolejności negocjacje i możliwość umownego przeniesienia własności i określenia ceny, do rzeczoznawcy należy ocena, czy zawarte transakcje świadczą o istnieniu rynku danych nieruchomości.

Argumenty przedstawione przez biegłe w piśmie wyjaśniającym z [...] września 2013 r. i zaakceptowane przez Wojewodę, są rzeczowe i przekonujące. Stwierdzając fakt zawarcia umów sprzedaży działek gminie pod drogi, zwrócono uwagę na kwestie, które z punktu widzenia wiedzy rzeczoznawcy, uniemożliwiają rzetelną analizę rynku. Biegłe nie wykluczyły możliwości szacowania działki wedle cen uzyskiwanych w umowach dotyczących działek drogowych jedynie z tego powodu, że ich stroną były gminy. Podkreśliły, że rozpiętość cen, nie dająca się powiązać z takimi zmiennymi jak wielkość czy lokalizacja i kształt działek, a także ograniczona ilość transakcji, uniemożliwiają analizę rynku i oszacowanie w oparciu o te dane. Zarzut gminy, że biegłe nie rozszerzyły analizy o inne transakcje i rynki, nie jest zasadny. Gmina w żaden sposób nie potwierdziła, że dobór transakcji działkami drogowymi był stronniczy i pomijał jakieś istotne umowy sprzedaży, obalające stanowisko o braku rynku działek drogowych, na istnienie takich konkretnych transakcji nie wskazała. W operacie nie ograniczono się tylko do obszaru gminy, ale objęto badaniem cały powiat. Jest to wystarczający obszar wyjściowy, jeżeli daje on podstawę do określenia wartości rynkowej, nie ma powodów do jego rozszerzania. Biegłe wykazały, że obszar powiatu dostarcza danych pozwalających określić wartość rynkową w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych (choć na tym obszarze nie odnotowano istnienia rynku, w rozumieniu art. 151 ust. 1 ugn nieruchomości drogowych), nie było podstaw do rozszerzania zakresu terytorialnego analizy. W pierwszej kolejności przedmiotem analizy winien być rynek lokalny, w następnej rynek regionalny, taką kolejność uzasadnia § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak transakcji rynkowych działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Dopiero brak takich transakcji uzasadnia rozszerzanie zakresu terytorialnego.

Warunkiem zastosowania § 36 ust. 4 in fine rozporządzenia jest stwierdzenie istnienia rynku nieruchomości drogowych, co wynika z art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 ugn, § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Gdy zawarte transakcje nie potwierdzają istnienia takiego rynku, szacowanie odbywa się z uwzględnieniem zasady przyjętej w § 36 ust. 4, czyli w oparciu o transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Nie można przy tym stawiać tezy, że praktyka taka prowadzi do zawyżenia wartości, skoro przyjął ją prawodawca.

Organy nie odstąpiły od oceny operatu, Wojewoda uzyskał dodatkowe wyjaśnienia. Akceptacja operatu jako materiału w sprawie nie jest arbitralna, uwzględnia rzeczowe i przekonujące wyjaśnienia autorek operatu, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe przed organami administracji, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Skargę kasacyjną wywiodła Gmina [...] reprezentowana przez r. pr. A. C., która zaskarżyła wyrok II SA/Gl 1420/14 w całości, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez jego niezastosowanie i na zasadzie art. 151 ppsa oddalenie skargi, wniesionej przez skarżącą w celu uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r., która to wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, uzasadniających uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej;

2. § 36 ust. 4 rozporządzenia, przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że punktem wyjścia przy określaniu wartości nieruchomości drogowej, której własność przeszła na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, w trybie art. 98 ust. 1 ugn jest zastosowanie podejścia polegającego na określeniu przeznaczenia wycenianej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem przeważającym wśród nieruchomości do niej przyległych, a dopiero stwierdzenie niemożności określenia wysokości odszkodowania na tej podstawie, uprawnia rzeczoznawcę majątkowego do odstąpienia od tego sposobu wyceny i dokonania jej przy wykorzystaniu danych dotyczących cen transakcyjnych uzyskanych w wyniku sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi; podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, winna prowadzić do stwierdzenia, że warunkiem sine qua non możliwości ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów sąsiadujących, jest uprzednie stwierdzenie braku wystarczających danych odnoszących się do transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi;

3. § 36 ust. 1-4 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, uzyskane w wyniku porozumienia między ich dotychczasowym właścicielem, a organem władzy publicznej, tj. podmiotem uzyskującym prawo własności w trybie art. 98 ust. 1ugn, nie posiadają cech pozwalających na posłużenie się nimi przy ustaleniu wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn, z tego względu, że w ocenie sądu wyrokującego w sprawie, z zawieraniem umów sprzedaży działek, które podlegają wywłaszczeniu lub przejęciu z mocy prawa, nie jest tożsame istnienie rynku nieruchomości, podczas gdy, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak jest dostatecznych podstaw do tego, by umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączyć z kategorii umów rynkowych;

4. § 36 ust. 1-4 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że rzeczoznawca majątkowy dokonując szacowania nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn, uprawniony jest do oceny, czy zawarte transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi świadczą o istnieniu rynku danych nieruchomości, podczas gdy za utrwalone uznać należy stanowisko Sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy uprawniony do oceny, czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania wraz ze zobowiązaniem go do ponownego rozpoznania skargi wniesionej przez Wójta Gminy [...], działającego w imieniu Gminy [...], od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zarzut błędnej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia okazał się usprawiedliwiony. W doktrynie trafnie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 869, nb 7).

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (zd. 1 in princ. ustępu 4 § 36 rozporządzenia), skoro była położona na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu wydania decyzji, pod drogę gminną dojazdową. Wartość rynkową określa się, przyjmując nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen trasakcyjnych nieruchomości drogowych (zd. 1 in fine ustępu 4 § 36 rozporządzenia). Tak skonstruowany przepis zawiera w sobie normę, zgodnie z którą na początku koniecznym jest zbadanie, czy określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen trasakcyjnych nieruchomości drogowych. Wbrew stanowisku biegłych, błędnie aprobowanego decyzjami obu instancji i zaskarżonym wyrokiem, w kontrolowanej sprawie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, bowiem przemawia za tym wystarczająca ilość transakcji nieruchomościami drogowymi (biegłe wskazały 8 przykładowych transakcji nieruchomościami drogowymi; skarżąca wskazała w postępowaniu administracyjnym 13 transakcji z obrębów: S., R., K. i S.) i możliwość objęcia badaniem transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych z sąsiednich powiatów (§ 36 ust. 2 rozporządzenia).

Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. W wyniku procesów wykładni tego przepisu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, który należy podzielić, a według którego zasadą będzie, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyrok NSA z: 22.5.2012 r., I OSK 701/11; 20.20.2010 r., I OSK 23/10; 8.1.2014 r. I OSK 1460/12). Zgodnie ze zd. 2 ustępu 4 § 36 rozporządzenia, przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie Sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że § 36 ust. 2 rozporządzenia, który naprowadza, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego a więc gminnego i powiatowego ale także z rynku regionalnego. Należy zauważyć, że § 36 ust. 4 rozporządzenia nie wyznacza samodzielnie obszaru analizowanego a § 26 ust. 2 tego aktu nie może służyć jako wzorzec ze względu na to, że nie dotyczy nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Kwestia te jest aktualnie jednolicie postrzegana w orzecznictwie (wyrok NSA z 13.2.2013 r., I OSK 1642/11; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17.9.2014 r., II SA/Rz 566/14, Lex 1510485). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, nie ma zastosowania przepis § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109; wyrok NSA z: 13.2.1013 r., I OSK 1642/11, Lex 1356962; 24.1.2012 r., I OSK 1468/11; 17.10.2014 r., I OSK 446/13, Lex 1598202). Orzecznictwo to zachowało pełną aktualność pod rządem znowelizowanego rozporządzenia. Przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowi lex specialis do § 26 ust. 1 rozporządzenia, co czyni pogląd zaprezentowany na s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku nietrafnym.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że nieruchomości, które mają być zajęte pod drogi publiczne, mogą być przedmiotem obrotu w tym znaczeniu, że stosowne podmioty mogą skupować takie nieruchomości, tworząc tym samym materiał porównawczy do wykonania operatu. Dopiero w przypadku braku transakcji dotyczących sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym – gminnym bierze się pod uwagę przy ustalaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne zasady o których mowa w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w brzmieniu Dz. U. nr 207, poz. 2109, zm. Z 2005 r. nr 196, poz. 1628 (wyrok NSA z 3.9.2009 r., I OSK 1126/08). Zastosowanie podejścia porównawczego do takiej wyceny nieruchomości zajętej po drogę publiczną może być utrudnione ze względu na brak materiału porównawczego. W wyroku z 14.3.2000 r., P 5/99, OTK 2000/2/60) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości stanowiąca jeden z materialnych elementów określenia odszkodowania należnego byłym właścicielom, może być oceniona jako mieszcząca się w granicach wyznaczonych ustawodawcy kryteriami słusznego odszkodowania (J. Jaworski – op. cit., s. 993-994, nb 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 26.10.2010 r., I OSK 43/10; 17.11.2010 r., I OSK 95/10; 28.1.2011 r., I OSK 469/10; Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106 (zwłaszcza cz. III pkt 4.2.1-4.2.4, wskazujący że zaniżenie należnej rekompensaty może być skutkiem niewłaściwego stosowania przepisów, nie zaś ich treści), jak i doktryna (J. Jaworski – op. cit. s. s. 993-994, nb 2), przeciwią się takiemu stosowaniu przepisów wykonawczych, które to przepisy wykonawcze dążą do takiego sposobu wyceny, by zminimalizować wysokość odszkodowania.

Przepis § 36 będący przepisem regulującym kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Przepis § 36 ust. 4 jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust 1. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe.

Chronologia ta obowiązywała także przed nowelizacją rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r. Jeszcze na gruncie § 36 sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. nr 265, poz. 985) ukształtowało się jednolite stanowisko, że tylko jeżeli nie jest możliwe ustalenie odszkodowania w ten sposób (brak transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi) wycena winna być dokonywana w oparciu transakcje nieruchomościami przyległymi.

Między innymi, pogląd ten zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.12.2011 r., I OSK 98/11 wskazując, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia, jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady [był] ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15.11.2011 r., I SA/Wa 1573/11 stwierdzając, że zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka winna być ich kolejność. Rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 10.3.2011 r., II SA/Bk 807/10 wskazał, że pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast § 36 ust. 2 rozporządzenia regulował sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie. Pogląd ów zachował aktualność pod rządem rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 14 lipca 2011 r. co do wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona po inwestycję drogową (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

W świetle znowelizowanej treści § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (wyrok NSA z 9.4.2015 r., I OSK 1831/13, Lex 1773582). Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że "kierunek i cel wprowadzonych zmian, nie pozwalają na stawianie tezy, że zasadą jest w pierwszej kolejności badanie rynku nieruchomości drogowych, a dopiero następczo, szacowanie przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości przyległych". Przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia przemawia to, że określenie wartości nieruchomości na podstawie wartości gruntów przyległych jest możliwe w każdym wypadku, co czyniłoby zbędnym tę część § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia, w której normodawca wskazuje, że "chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Przy wykładni przepisów należy unikać sytuacji, w której istotny fragment przepisu byłby zbędny.

Na uznanie zasługiwały oba zarzuty naruszenia § 36 ust. 1-4 rozporządzenia. Nietrafnie Sąd I instancji, formalnie nie kwestionując, że rynek nieruchomości drogowych może, choćby lokalnie, ulec utworzeniu, lecz w istocie przyjął, że "z istnieniem rynku nieruchomości nie jest jednak tożsame zawieranie umów sprzedaży działek, które podlegają wywłaszczeniu lub przejęciu z mocy prawa. Jakkolwiek przepisy w pierwszej kolejności negocjacje i możliwość umownego przeniesienia własności i określenia ceny, to do rzeczoznawcy należy ocena, czy zawarte transakcje świadczą o istnieniu rynku danych nieruchomości" (s. 7-8 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1420/14).

Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że brak jest dostatecznych podstaw do tego by umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego uznać należy, że treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (wyrok NSA z 23.9.2010 r., I OSK 1548/09; 9.2.2012 r. I OSK 309/11; 9.4.2015 r., I OSK 1831/13; 31.7.2015 r., I OSK 2568/13, Lex 1794867; 15.7.2016 r., I OSK 2689/14, Lex 2100653).

Nietrafnie Sąd I instancji aprobował pogląd biegłych, zaprezentowany w piśmie wyjaśniającym z [...] września 2013 r. W istocie biegłe nie tyle przedłożyły argumenty, wskazujące na kwestie uniemożliwiające rzetelną analizę rynku "z punktu widzenia wiedzy rzeczoznawcy", lecz w istocie zakwestionowały normę materialnoprawną, zawartą w § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia. Biegłe przekroczyły swe uprawnienia – miast ograniczyć się do dostarczenia organowi administracji publicznej wiadomości specjalnych ze sfery faktów (art. 84 § 1 kpa, art. 156 ust. 1 ugn), dokonały błędnej wykładni prawa materialnego (§ 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia) i bezpodstawnie uznały, że są uprawnione "orzekać" o tym, czy transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi świadczą o istnieniu rynku danych nieruchomości, skutkiem czego nie dołożyły należytej staranności, by dokonać badania transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi na rynku regionalnym, z naruszeniem § 36 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia. Tymczasem o kategorii ze sfery prawa materialnego, uprawnionymi do orzekania są wyłącznie organy administracji publicznej, a następnie sądy administracyjne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Wobec naruszenia § 36 ust. 4 zd. 1 in fine i zd. 2 oraz ust. 2 rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 135 ppsa poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2013 r.

Rozpoznając sprawę ponownie Starosta [...] powierzy sporządzenie operatu szacunkowego innemu biegłemu, wskazując na potrzebę respektowania prawa materialnego i konieczność oparcia operatu na właściwie dobranych nieruchomościach z rynku lokalnego, a gdyby ich nie było w dostatecznej ilości, z rynku regionalnego transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (§ 36 ust. 4 i 2 oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia).

Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r., II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r., I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina – op. cit., s. 867, nb 5).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Operat w kontrolowanej sprawie nie jest należycie uzasadniony, błędnie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1, 2 in princ. i ust. 4 zd. 1 in fine i zd. 2 rozporządzenia i nietrafnie został przez Starostę uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 429 nb 1, 3; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r., I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r., II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r., II SA/Kr 19/10, cbosa). Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (verba legis - § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia), o oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 36 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in princ. rozporządzenia), a biegłe zastosowały podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i błędnie przyjęły przeważające przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski – op. cit., s. 1224-1227, nb 3, 4; P. Daniel – op. cit., s. 178-183). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski – op. cit., s. 1011, nb 7). Pogląd przeciwny, którym kierowały się organy obu instancji, nie zasługuje na aprobatę. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok NSA z II OSK 481/09, Lex 597629). Nieprzedłożenie przez Wójta oceny prawidłowości sporządzonego operatu dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust 1 ugn) bądź kontroperatu, w żaden sposób nie zwalniała organów administracji publicznej z obowiązku samodzielnej oceny operatu na podstawie art. 80 kpa, któremu to obowiązkowi Starosta nie sprostał.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku I OSK 2311/15 będą wiążące dla organów orzekających w sprawie (art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa oraz § 6 pkt 5 i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).