Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 679/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Kodeks wyborczy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25b ust. 1, art. 85a ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 383 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1277
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. III SA/Lu 679/23

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w P. J. Z. (dalej także jako skarżący).

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Pismem z dnia 4 maja 2023 r. M. W. poinformował Wojewodę Lubelskiego o nadużyciu stanowiska przez J. Z. będącego jednocześnie Przewodniczącym Rady Powiatu. Nadużycie miało polegać na wystawianiu faktur przez skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą C. M. na rzecz Powiatu [...]. Zdaniem M. W. faktury nie dokumentują rzeczywistych zdarzeń gospodarczych i świadczą

o wyłudzeniu środków.

Wojewoda Lubelski, w związku z pozyskaną informacją o możliwości naruszenia przez skarżącego zakazu określonego w art. 25b ustawy z dnia

5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.) zwrócił się o udzielenie informacji, czy w prowadzonej działalności gospodarczej skarżącego wykorzystywane jest mienie powiatu [...].

Jednocześnie Wojewoda Lubelski zwrócił się do Starosty [...]

o udzielenie szczegółowych informacji oraz przedłożenie wszelkich posiadanych dokumentów wystawionych na rzecz powiatu bądź jednostek organizacyjnych powiatu w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego.

W odpowiedzi Starosta P. wskazał, że w ramach działalności gospodarczej "C. M. J. Z. wystawiono od początku bieżącej kadencji Rady Powiatu (tj. od 21 października 2018 r.) na rzecz Powiatu [...] oraz jednostek organizacyjnych następujące faktury VAT:

- na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w P. – faktury nr [...]

z dnia 20 grudnia 2018 r. na kwotę [...]zł oraz nr [...] z dnia

24 listopada 2020 r. na kwotę [...]zł;

- na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. – faktury nr [...] z dnia 11 grudnia 2018 r. na kwotę [...]zł,

nr [...] z dnia 22 stycznia 2019 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 26 lutego 2019 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia

27 maja 2019 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 7 czerwca

2019 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 4 marca 2020 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 14 maja 2020 r. na kwotę [...]zł,

nr [...] z dnia 27 sierpnia 2020 r. na kwotę [...]zł,

nr [...] z dnia 18 września 2020 r. na kwotę [...]zł,

nr [...] z dnia 2 lutego 2021 r. na kwotę [...]zł, nr [...]

z dnia 2 czerwca 2021 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 12 lipca 2021 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 3 grudnia 2021 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 4 listopada 2022 r. na kwotę

[...] zł, nr [...] z dnia 27 grudnia 2022 r. na kwotę [...]zł,

nr [...] z dnia 20 lutego 2023 r. na kwotę [...]zł;

- na rzecz Powiatu [...] – faktury nr [...] z dnia 22 stycznia 2019 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 23 stycznia 2019 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 24 kwietnia 2019 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 12 czerwca 2019 r. na kwotę [...]zł,

nr [...] z dnia 19 sierpnia 2020 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 14 października 2020 r. na kwotę [...]zł, nr [...]

z 25 lutego 2021 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 17 czerwca 2021 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 28 czerwca 2021 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 15 lutego 2022 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 7 czerwca 2022 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 14 września 2022 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia

19 października 2022 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 16 listopada 2022 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 22 grudnia 2022 r. na kwotę [...]zł, nr [...] z dnia 30 stycznia 2023 r. na kwotę [...]zł.;

Skarżący, w odpowiedzi na wniosek Wojewody Lubelskiego, wyjaśnił, że od 2010 r. prowadzi działalność gospodarczą, pod firmą C. M., która stanowi główne źródło utrzymania jego rodziny. W ramach działalności funkcjonuje warsztat i sklep, oferujący części zamienne do samochodów. Dalej skarżący wskazał, że w okresie trwania jego kadencji wystawił jedynie 34 faktury na rzecz Starostwa Powiatowego i jednostek organizacyjnych, podczas gdy łącznie w tym okresie wystawiono 2 300 faktur. Zaprzeczył, by w ramach działalności gospodarczej wykorzystywał mienie powiatu. Faktury dokumentują jedynie sporadyczne transakcje.

Zarządzeniem zastępczym z dnia 30 sierpnia 2023 r. Wojewoda Lubelski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w P. J. Z..

W uzasadnieniu, Wojewoda Lubelski wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalone zostało, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "C. M. J. Z., a w jej ramach wykorzystywane jest mienie Powiatu [...].

Wojewoda Lubelski podkreślił, że zgodnie z art. 25b ust. 1 ustawy

o samorządzie powiatowym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu,

w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego (art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Stosownie natomiast do treści art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1277, ze zm.), wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego

z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 -

z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego).

Wojewoda Lubelski wyjaśnił, że z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej (CEIDG) wynika, iż przedmiotem działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego jest m.in. działalność oznaczona symbolem PKD: 45.32.Z - sprzedaż detaliczna części i akcesoriów do pojazdów samochodowych,

z wyłączeniem motocykli, 45.31.Z - sprzedaż hurtowa części i akcesoriów do pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli, 45.20.Z - konserwacja

i naprawa pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli. Dokumentacja przedłożona przez Starostę [...] oraz dołączona do wyjaśnień udzielonych przez skarżącego potwierdza wystawienie faktur w ramach działalności prowadzonej przez "C. M. J. Z. na rzecz Powiatu [...] oraz jednostek organizacyjnych powiatu (Powiatowego Urzędu Pracy w P., Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P.). Faktury dotyczą zakupu materiałów eksploatacyjnych i naprawy pojazdów oraz

w jednym przypadku usługi transportowej. W ocenie Wojewody Lubelskiego

w świetle dokonanych ustaleń nie budzi wątpliwości, że skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej świadczył odpłatne usługi na rzecz Powiatu [...] i jego jednostek organizacyjnych.

Wojewoda Lubelski przywołał szereg wyroków sądów administracyjnych, dotyczących pojęcia "mienia powiatu", z których wynika, że mienie jako instytucja prawa cywilnego jest pojęciem zbiorczym, określającym ogół podmiotowych praw majątkowych. Mieniem są zatem prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Nie chodzi zatem o nieruchomości stanowiące własność powiatu, ale cały zespół jego praw majątkowych, w tym środki pieniężne. W związku z tym wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz powiatu, w tym także wypłacane przez powiatowe osoby prawne, stanowi mienie powiatu, o którym mowa w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a w konsekwencji radny, który prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której otrzymuje takie środki w zamian za świadczone usługi - narusza zakaz określony w tym przepisie.

Zdaniem Wojewody Lubelskiego okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy pozwalają na uznanie w sposób jednoznaczny, że w przypadku skarżącego zaistniały przesłanki wynikające z normy prawa materialnego - art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego. Bezsporne jest bowiem, że w ramach działalności gospodarczej prowadzonej pod firmą "C. M. J. Z. świadczone były odpłatne usługi na rzecz Powiatu [...] i jego jednostek organizacyjnych.

W konsekwencji konieczne stało się wydanie zarządzenia zastępczego, wobec niepodjęcia przez Radę Powiatu stosownej uchwały.

Wojewoda Lubelski wskazał ponadto, że wydanie zarządzenia zastępczego poprzedzone zostało zawiadomieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

J. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Lublinie na zarządzenie zastępcze, w której zarzucił naruszenie:

1. art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną wykładnię

i przyjęcie, iż zwrot "prowadzenie [przez radnego] działalności gospodarczej

z wykorzystaniem mienia powiatu" obejmuje przypadek uzyskiwania przez radnego wynagrodzenia za sprzedawanie powiatowi (lub jego jednostkom organizacyjnym) towarów i świadczenie usług, podczas gdy "wykorzystaniem" mienia powiatu jest jedynie posłużenie się składnikiem tego mienia

w charakterze narzędzia w celu osiągnięcia korzyści, a zatem radny - przedsiębiorca otrzymujący wynagrodzenie za wykonaną na rzecz powiatu usługę, nie posługuje się mieniem - środkami pieniężnymi powiatu jako środkiem do celu;

2. art. 383 § 2 ustawy - Kodeks wyborczy w zw. z art. 25b ust. 1, w zw. z art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niewłaściwe zastosowanie

i przyjęcie, iż w okolicznościach sprawy doszło do naruszenia przez skarżącego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu, co obligowało radę powiatu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu tego radnego, zaś w konsekwencji niepodjęcia tej uchwały uprawniało Wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego, podczas gdy skarżący nie naruszył zakazu prowadzenia działalności gospodarczej

z wykorzystaniem mienia powiatu, przez co nie zaistniały przesłanki do wydania przez Radę Powiatu w P. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu tego radnego, a w konsekwencji Wojewoda Lubelski nie miał uprawnienia do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego J. Z..

Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz o zasądzenie od Wojewody Lubelskiego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł, że w aktualnym orzecznictwie dominuje pogląd, że "wykorzystywanie mienia" należy rozumieć szeroko i dlatego też obejmuje ono również uzyskiwanie przez radnego wynagrodzenia za sprzedawanie powiatowi towarów i świadczenie usług. Jednak prawidłowa wykładnia powinna również obejmować pojęcie "wykorzystywanie" tego mienia. Nieliczne próby wyjaśnienia pojęcia były albo nadzwyczaj zdawkowe ("wykorzystywanie" to "używanie") albo miały postać definicji idem per idem ("wykorzystywanie" to "wszelkie przypadki wykorzystania"), z natury niepoprawnej, bo wyjaśniającej pojęcie poprzez powtórzenie tego samego pojęcia w innej konfiguracji. Z uwagi na niewyjaśnienie pojęcia "wykorzystywania" istnieje więc przestrzeń do modyfikacji tej linii orzeczniczej. Do stwierdzenia, czy radny naruszył zakaz określony w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie wystarczy zatem ustalenie, że doszło do przesunięcia środków pieniężnych z mienia powiatu do mienia radnego, ale konieczne jest również ustalenie natury tego przesunięcia - czy wiązało się ono

z użyciem mienia powiatu przez radnego.

W ocenie skarżącego, otrzymanie przez radnego wynagrodzenia ze środków powiatu za wyświadczoną wcześniej usługę lub sprzedany towar nie stanowi "wykorzystywania mienia powiatu" w rozumieniu art. 25b ust. 1 ustawy

o samorządzie powiatowym. Przemawiają za tym trzy argumenty - argument

z wykładni językowej, z wykładni prokonstytucyjnej oraz argument z wykładni systemowej.

Pojęcie "wykorzystywania" nie zostało zdefiniowane w ustawie, dlatego też ustalenie jego treści wymaga odwołania się do jego rozumienia w języku potocznym. "Wykorzystaniem" mienia powiatu będzie więc posłużenie się składnikiem tego mienia w charakterze narzędzia w celu osiągnięcia korzyści. Nie można zatem stwierdzić, że przedsiębiorca otrzymujący wynagrodzenie za wykonaną na rzecz powiatu usługę, posługuje się środkami pieniężnymi powiatu jako środkiem do celu, ponieważ te pieniądze nie są środkiem przedsiębiorcy do celu, a są celem samym

w sobie - świadczy on usługę po to, aby uzyskać wynagrodzenie, natomiast nie używa on środków pieniężnych powiatu, aby zrealizować usługę. To powiat wypłacając wynagrodzenie przedsiębiorcy używa swojego mienia (środków pieniężnych) w charakterze środka do celu (uzyskanie określonej usługi), a nie na odwrót.

Jeśli więc w niniejszej sprawie radny sprzedawał powiatowi akcesoria oraz świadczył usługi na jego rzecz, czyniąc użytek wyłącznie z własnych środków (nieruchomości i ruchomości) i nie używając żadnych środków należących do mienia powiatu, to nie można powiedzieć, że prowadził działalność "z wykorzystaniem mienia powiatu".

Zdaniem skarżącego w dotychczasowej praktyce niesłusznie utożsamiano pojęcie "wykorzystywanie mienia powiatu" z pojęciem "czerpania korzyści z mienia powiatu". Tymczasem pojęcie "wykorzystywania" jest węższe, ponieważ wykorzystujący mienie nie tylko czerpie z niego korzyść, ale również używa składnika tego mienia w charakterze narzędzia. Dopiero gdyby art. 25b ust. 1 ustawy

o samorządzie powiatowym zabraniał prowadzenia działalności "wiążącej się

z czerpaniem korzyści z mienia powiatu", można byłoby uznać, że niedopuszczalne jest świadczenie jakichkolwiek usług przez radnego na rzecz powiatu za wynagrodzeniem. W tym zakresie skarżący wskazał na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie W 17/93.

Skarżący podnosi również, że art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jako przepis ingerujący w wolność gospodarczą oraz wolność wyboru

i wykonywania zawodu radnych powinien podlegać ścisłej wykładni. W praktyce jednak w dotychczasowym orzecznictwie pojęcie "wykorzystywania mienia powiatu" interpretowano rozszerzająco, wprost mówiąc o konieczności "szerokiej interpretacji pojęcia "wykorzystywania mienia". Szeroka interpretacja art. 25b ust. 1 ustawy

o samorządzie powiatowym jest jednak niezgodna z konstytucyjnym obowiązkiem ścisłej wykładni przepisów ograniczających wolności jednostki. Konieczność ścisłej wykładni przepisów ograniczających wolności jednostki wynika z założenia, że prawa człowieka są zasadą, a ich ograniczenia wyjątkiem - wyjątków zaś nie można interpretować rozszerzające. Zdaniem skarżącego art. 25b ust. 1 ustawy

o samorządzie powiatowym nie zakazuje wyraźnie i jednoznacznie świadczenia usług przez radnego na rzecz powiatu w zamian za wynagrodzenie, ani sprzedaży towarów w zamian za określoną cenę - w drodze samej wykładni językowej nie da się z niego wywieść zakazu takiej praktyki. Wywodzenie takiego zakazu z pomocą pozajęzykowych metod wykładni - jak to czyniono dotychczas w orzecznictwie - jest konstytucyjnie wątpliwe.

Skarżący zwrócił uwagę, że radni prowadzący działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu sklepu mogą narazić się na wygaszenie mandatu nawet nieświadomie, ponieważ kasjer nie weryfikuje przecież, na czyją rzecz klient kupuje dany towar (np. ryzę papieru ksero) i czy płaci kartą prywatną czy kartą służbową ze środków samorządu.

Zdaniem skarżącego art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 23 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, z którego wynika, że "zarząd powiatu lub starosta nie może powierzyć radnemu powiatu, w którym radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej". A contrario z art. 23 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że zarząd powiatu lub starosta może zawrzeć z radnym umowę cywilnoprawną, której przedmiotem będą inne świadczenia niż wykonywanie pracy np. sprzedaż towaru czy usługa.

W związku z powyższym skarżący stwierdził, że Rada Powiatu w P. nie była zobowiązana do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, a Wojewoda Lubelski nie był uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego w trybie art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że zaistniały formalne warunki do wydania przedmiotowego zarządzania zastępczego, na które była dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego.

Przepis art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 Kodeksu wyborczego, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego - nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

Z kolei w razie bezskutecznego upływu wskazanego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Przepis art. 85 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. (art. 85a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym). Natomiast zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności

z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Przy tym, do tych postępowań stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji

w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 85 ust. 4 ustawy

o samorządzie powiatowym).

Przed wydaniem zaskarżonego aktu, Wojewoda na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wezwał Radę Powiatu w P. do podjęcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. Z. (pismo z dnia 30 czerwca

2023 r., k. [...] akt adm.). Oczywiste jest, że Rada Powiatu nie podjęła przedmiotowej uchwały (pismo Wiceprzewodniczącej Rady z dnia 27 lipca 2023 r., k. [...]). Ponadto Wojewoda, na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego J. Z. (pismo z dnia 11 sierpnia 2023 r., k. [...]).

W takich okolicznościach organ nadzoru był formalnie uprawniony do wydania zarzadzania zastępczego, na które radnemu przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Skarga ta została wniesiona w odpowiednim trybie i terminie, zatem podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Jak stanowi art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Takim przepisem odrębnym jest m.in. art. 25b ust. 1 ustawy

o samorządnie powiatowym, zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Stosownie do art. 25b ust. 2 ustawy o samorządnie powiatowym, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą,

o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy.

Z kolei w myśl art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Wygaśnięcie mandatu radnego

z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych

w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza właściwa rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu

(art. 383 § 2). Natomiast w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu (art. 383 § 6).

Przechodząc do szczegółowych kwestii związanych z kontrolą zaskarżonego zarządzenia zastępczego, sąd podkreśla, że prawodawca poprzez ustanowienie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządowej, w której dana osoba objęła mandat radnego, chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego, w celu ułatwienia dostępu do mienia tej jednostki. Ogólnie rzecz ujmując, celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było "zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania". Konsekwentnie też – "antykorupcyjne" przepisy ustaw samorządowych wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu

i wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla własnych korzyści (zob: orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przywołane w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07).

Wprowadzony w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym generalny zakaz używania przez radnego mienia powiatu w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny, ma charakter bezwzględny. Przepis ten nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" takim mieniem, gdyż używa znacznie pojemniejszego terminu "wykorzystanie mienia". Celem tego zakazu jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych, kosztem mienia powiatowego. Ratio legis takiego rozwiązania opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji,

w której radny, wykonując mandat w jednostce samorządu terytorialnego, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej jednostki samorządowej, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów, w imieniu których działa, rozporządzanie takim mieniem.

Poza tym jedną z funkcji omawianego zakazu (poza wskazanym już wyłączeniem możliwości wykorzystania mienia komunalnego bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidualnych) jest to, aby radny pozostawał niezależny od organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Tylko wtedy może rzetelnie wykonywać funkcję kontrolną takiego organu. Chodzi zatem o zapobieżenie sytuacji, w której wystąpiłby oczywisty konflikt interesów danej osoby jako radnego

i przedsiębiorcy, co mogłoby podważać zaufanie do rzetelności sprawowania przez radnego jego mandatu (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt

II OSK 2120/17).

Zdaniem sądu regulacja dotycząca zakazu łączenia mandatu radnego

z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy

i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania - czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 102/17).

Wypełnienie dyspozycji przepisu art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej radny uzyskuje dochód czy też inne osobiste korzyści. Dla interpretacji omawianego przepisu rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia jednostki samorządowej, które to korzystanie pozostaje w związku funkcjonalnym

z działalnością gospodarczą prowadzoną przez radnego (por. wyrok NSA z dnia

9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/16).

Należy również podkreślić, że w orzecznictwie jednoznacznie przesądzono już, że przy wykładni i stosowaniu art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym konieczny jest pewien automatyzm, w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania. Uzasadnia to wykładnię polegającą na szerokim rozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia "mienie komunalne powiatu" i objęcie nim także środków pieniężnych. Pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 Kodeksu cywilnego. Zatem "mienie komunalne" stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje – niezależnie, czy chodzi

o pojęcie mienia z art. 44 Kodeksu cywilnego, czy też konstrukcję mienia komunalnego – własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii - inne prawa majątkowe.

Za taką wykładnią przemawia też definicja mienia komunalnego zawarta

w art. 46 ustawy o samorządzie powiatowym, z której wynika, że nie jest to tylko własność, ale także inne prawa majątkowe. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że mieniem komunalnym są prawa majątkowe, a więc i takie, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu, jak również, że zapłata za wykonanie działalności jest korzystaniem z mienia komunalnego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia

2020 r. sygn. akt II OSK 34/20). Dlatego też zapłata należności dokonana przez jednostkę samorządu za wydany towar stanowi dysponowanie mieniem komunalnym, zaś otrzymanie takiej zapłaty może stanowić korzystanie z mienia komunalnego. Nie oznacza to jednak, że będzie tak w każdym stanie faktycznym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy.

Dlatego też przy badaniu podstaw do zastosowania art. 383 Kodeksu wyborczego, w związku z art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym obowiązkiem właściwego organu jest uwzględnienie w każdej sprawie okoliczności obiektywnych związanych z naruszeniem przez radnego zakazu określonego w tym ostatnim przepisie, w szczególności chodzić tu może o sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia. Wszystko to powinno mieć na celu rozważenie, czy doszło do takiego wykorzystania mienia wspólnego, które powoduje, że skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, stanowiący istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych.

Należy zwrócić uwagę, że proces zmierzający do wygaszenia mandatu radnego uregulowany jest częściowo w przywołanym już art. 85a ustawy

o samorządzie powiatowym, a częściowo w art. 383 Kodeksu wyborczego. Zarządzenie zastępcze wojewody jest ostatnim etapem całego procesu. Zgodnie

z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje

w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego

z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Stwierdzenie tej okoliczności niejako otwiera ciąg zdarzeń, których zakończeniem będzie wygaszenie mandatu radnego. Przepisy przewidują, że kompetencję do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego posiada w pierwszej kolejności rada powiatu. Przewidziany został również termin na podjęcie takiej uchwały, wynoszący miesiąc od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Ustawodawca przewidział więc, że rada powiatu – jeżeli zaistnieje przypadek złamania zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej – zobowiązana jest do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego.

Jednocześnie radnemu zapewniono minimalny standard gwarancji ochrony jego praw wyborczych. Zgodnie bowiem z art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego - przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu, należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Przepis ten gwarantuje, że radny wobec którego wysunięto podejrzenie, że złamał zakaz łączenia mandatu z prowadzeniem działalności gospodarczej

(z wykorzystaniem mienia powiatu) będzie miał możliwość wykazania, że podnoszone wobec niego wątpliwości są nieprawdziwe. W istocie chodzi tu

o zagwarantowanie radnemu możliwości odniesienia się do stawianych mu zastrzeżeń. Może się bowiem okazać, że z przyczyn natury politycznej podejmowane są działania mające na celu niejako "usunięcie" określonego radnego. Prawo złożenia wyjaśnień normalnie przewiduje się w przypadkach, które często wymagają przeprowadzenia ustaleń faktycznych. Chociaż i wówczas widzi się w nim także swego rodzaju prawo do obrony przed zarzutami, dotyczącymi zachowań stanowiących podstawę pozbawienia mandatu (zob. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 26 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza

i prezydenta miasta, w: K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze, Warszawa 2006).

Umożliwienie radnemu złożenia wyjaśnień i zapewnienia prawa do swoistej obrony – wynika poniekąd z niekwestionowanej zasady audiatur et altera pars

(zob. F. Longchamps de Bérier, Audiatur et altera pars. Szkic o brakującej kolumnie Pałacu Sprawiedliwości, w: Leges sapere. Studia i prace dedykowane profesorowi Januszowi Sondlowi w pięćdziesiątą rocznicę pracy naukowej, red. W. Uruszczak – P. Święcicka – A. Kremer, Kraków 2008).

Jeżeli rada nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, wówczas Wojewoda powinien stwierdzić wygaśnięcie mandatu w zarządzeniu zastępczym. Przy czym "żaden przepis, w tym zwłaszcza art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym i art. 383

§ 3 Kodeksu wyborczego, nie obliguje Wojewody do żądania od radnego, którego mandat ma wygasić, złożenia wyjaśnień. Wojewoda może taki dowód przeprowadzić, ale jeżeli uzna, że sprawa jest dostateczne wyjaśniona, to powinien wydać stosowne zarządzenie zastępcze" (wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., III OSK 56/22).

W niniejszej sprawie Wojewoda Lubelski przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia zapewnił skarżącemu prawo do przedstawienia swojego stanowiska

i argumentów. Z możliwości tej zresztą skarżący skorzystał, przedkładając nie tylko pisemne wyjaśnienia, ale również dowody w postaci dokumentów.

Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący w okresie pełnienia funkcji radnego powiatowego wystawił łącznie

34 faktury na rzecz powiatu oraz jednostek organizacyjnych powiatu na łączną kwotę [...]zł. Przy czym zdecydowana większość faktur to faktury z odroczonym terminem płatności. Dodatkowo przedmiotem transakcji były zarówno części samochodowe czy eksploatacyjne, jak również wielokrotnie usługi w postaci napraw samochodów, serwisu klimatyzacji czy usługa transportowa.

Nie mamy tu więc do czynienia z sytuacją nabywania towarów przez jednostkę samorządu, niejako w charakterze konsumenta, któremu przedsiębiorca zobowiązany jest sprzedać towar pod groźbą odpowiedzialności za wykroczenie (zob. art. 135 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - Dz. U. z 2023 r., poz. 2119). Zawierane umowy nie odbywały się w typowy dla konsumenta sposób, bowiem jak zostało to wskazane wyżej zdecydowania większość faktur dokumentowała sprzedaż z odroczonym terminem płatności. Taka sytuacja z zasady nie występuje natomiast w przypadku sprzedaży detalicznej konsumentom, wskazuje ponadto na indywidualne uzgodnienia w zakresie elementów umowy sprzedaży dotyczących obowiązku zapłaty. Innymi słowy, w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z zawieraniem przez skarżącego umów z powiatem w sposób indywidualnie określony, co do terminu płatności, a to w ocenie sądu wskazuje, że skarżący przynajmniej powinien był wiedzieć, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykorzystuje mienie powiatu w postaci środków pieniężnych, co stoi

w sprzeczności z zakazem określonym w art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym.

Również świadczenie usług serwisu czy naprawy samochodów będących

w posiadaniu jednostki samorządu i jej jednostek organizacyjnych wskazuje, że skarżący łamał zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej z użyciem mienia powiatu. W tym przypadku dochodziło do zawarcia umowy o dzieło. Przedmiot umowy o dzieło może być określony w różny sposób

i różny może być stopień dokładności tego określenia, pod warunkiem, że nie

budzi wątpliwości, o jakie dzieło chodzi. Przedmiotem umowy o dzieło jest doprowadzenie do weryfikowalnego i jednorazowego rezultatu, zdefiniowanego przez zamawiającego w momencie zawierania umowy, którego ramy czasowe wyznacza powierzenie wykonania i wykonanie dzieła. W przypadku umowy o dzieło, jej przedmiot jest określany jako rezultat pracy fizycznej lub umysłowej, materialny lub ucieleśniony materialnie, posiadający cechy pozwalające uznać go za przedmiot świadczenia przyjmującego zamówienie. Wykonanie dzieła przybiera więc najczęściej postać wytworzenia rzeczy, lecz może także polegać na dokonaniu zmian w rzeczy już istniejącej, jej naprawieniu, przerobieniu lub uzupełnieniu albo na rozbudowie rzeczy, połączeniu z innymi rzeczami, dodaniu części składowych lub przynależności (postanowienie Sądu Najwyższego z 10 marca 2021 r., II USK 119/21).

W związku z tym, skarżący decydując się na świadczenie tego typu usług na rzecz powiatu (lub jednostek organizacyjnych) musiał mieć świadomość, że zawierane umowy w konsekwencji doprowadzą do korzystania z mienia powiatu.

Podkreślić również trzeba, że nie były to sytuacje pojedyncze, niejako wyjątkowe, przemawiające za koniecznością natychmiastowego skorzystania z usług skarżącego, np. holowanie uszkodzonego pojazdu. W ocenie sądu za takie nie można uznać np. zakupu płynu do spryskiwaczy, skrobaczki czy zapachów do samochodów. Ilość wystawionych faktur na przestrzeni lat 2018-2023 świadczy

o wielokrotności zawieranych umów sprzedaży oraz świadczenia usług przez skarżącego na rzecz podmiotów, które następnie skarżący jako członek organu stanowiącego powiatu miał prawo kontrolować.

Należy pamiętać, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym statuują radę powiatu jako najważniejszy organ powiatu i jednocześnie określają dwie podstawowe jej funkcje. Jest ona organem stanowiącym powiatu oraz jest jednocześnie organem kontrolnym. Jako organ kontrolny rada powiatu może kontrolować działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych pod względem zgodności ich działania z prawem oraz uchwałami rady.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego

2024 r. w sprawie III OSK 2811/22 (dotyczącym wprawdzie radnego gminy, ale przepisy ustawy o samorządzie powiatowym są w tym zakresie analogiczne) radny jest bowiem członkiem organu stanowiącego gminy, a jednym z jej podstawowych uprawnień jest kontrola organu wykonawczego. Tym samym radny może samodzielnie kontrolować działalność urzędu miejskiego, a więc także i Burmistrza oraz spółek z udziałem Gminy lub gminnych osób prawnych. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały określające nie tylko kierunki działalności burmistrza, ale i jego wynagrodzenie, udzielanie wotum zaufania, absolutorium itp. Prawidłowe zastosowanie w tej sprawie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tu: art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym – przyp. AK) nie może powodować naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten reguluje zasadę proporcjonalności. Zgodnie z jego treścią ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Wprowadzone w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ograniczenie polegające na zakazie łączenia wykonywania mandatu radnego

i jednoczesnego prowadzenia działalności gospodarczej przez tego radnego

z wykorzystywaniem mienia komunalnego danej jednostki samorządu terytorialnego nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności, ponieważ zakazuje łączenia pozycji przedsiębiorcy zawierającego umowy z zarządem powiatu lub np. zarządem spółki komunalnej, dla której funkcje właściciela wykonuje zarząd powiatu (starosta)

z funkcją radnego kontrolującego zarówno zarząd powiatu jak i np. spółki komunalne. Połączenie tych dwóch funkcji stwarza realne niebezpieczeństwo kierowania się przez takiego radnego w kontroli zarządu powiatu lub powiatowej jednostki organizacyjnej także okolicznościami związanymi wprost z interesem radnego jako przedsiębiorcy.

Należy również odnieść się do argumentacji skarżącego dotyczącej wykładni pojęcia "wykorzystania mienia powiatu". Prowadzenie działalności gospodarczej

z wykorzystaniem mienia powiatu oznacza, że radny w ramach swojej działalności gospodarczej używa, zużywa, posługuje się, czy też rozporządza mieniem powiatu. Przy czym, w ocenie sądu, nie można tracić z pola widzenia faktu, że działalności gospodarcza to zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Prowadzenie działalności w celu zarobkowym oznacza dążenie do osiągnięcia określonego przysporzenia majątkowego, czyli zysku. Jeżeli dany podmiot podjął działalność w celu osiągnięcia zysku, działalność tę będzie można określić jako działalność w celu zarobkowym nawet wówczas, gdy ten cel nie zostanie osiągnięty, tzn. przychody z działalności wystarczą jedynie na pokrycie kosztów tej działalności bądź gdy nie wystarczą nawet na to, wskutek czego działalność zakończy się stratą. Takie stanowisko zajął również w uchwale Sąd Najwyższy, stwierdzając, że kryterium dochodowości nie jest cechą konieczną definiującą działalność gospodarczą (S. Koroluk, Cechy działalności gospodarczej

w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej [w:] A. Powałowski,

S. Koroluk, Podejmowanie działalności gospodarczej w świetle regulacji prawnych, Bydgoszcz–Gdańsk 2005, s. 33; uchwała SN z 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92, OSNCP 1993/5, poz. 79). Innymi słowy prowadzenie działalności gospodarczej

z wykorzystaniem mienia powiatu nie musi oznaczać uzyskania przychodów (zysków) z tego mienia. Może się bowiem okazać, że w ostateczności przedsiębiorca poniósł z tego tytułu stratę.

Skarżący natomiast podkreśla, w ocenie sądu błędnie, że wykorzystaniem mienia powiatu będzie jedynie sytuacja posłużenia się składnikiem tego mienia

w charakterze narzędzia w celu osiągnięcia korzyści. Dla przykładu przedsiębiorca inwestuje środki pieniężne powiatu (narzędzie) w instrumenty finansowe w celu uzyskania dochodu z inwestycji. Analogicznie przedsiębiorca wynajmuje kolejnemu podmiotowi nieruchomość powiatu (narzędzie) w celu uzyskania dochodu z czynszu.

Zdaniem sądu, w instytucji zakazu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu nie chodzi o użycie mienia powiatu jako czynnika, elementu czy narzędzia przynoszącego przychód, ale raczej

o wykorzystywanie rozumiane jako podejmowanie aktywności gospodarczej przez radnego z udziałem mienia powiatu, przy czym cel zarobkowy nie w każdym przypadku zostanie osiągnięty.

Wykorzystaniem mienia powiatu będzie zarówno pozyskanie środków pieniężnych za świadczoną usługę na rzecz powiatu, jak również pozyskanie nieruchomości o charakterze usługowym i urządzenie w niej siedziby przedsiębiorcy.

Należy również wskazać, że uzyskanie przez radnego – przedsiębiorcę środków finansowych od jednostki samorządu terytorialnego za wykonaną usługę (czy sprzedany towar) w istocie jest narzędziem do osiągnięcia celu zarobkowego działalności gospodarczej. Pozyskanie środki finansowe przedsiębiorca może zainwestować w kolejne zakupy lub też zużyć w inny sposób. Okoliczność, że sam poniósł koszty nabycia towaru, nie zmienia sytuacji. Rozliczenia finansowe kosztów

z przychodami w ramach prowadzonej działalności gospodarczej to kwestie ekonomiczne. Dla istoty zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu nie ma znaczenia czy

w rzeczywistości korzystanie z mienia przyniosło dochód (zysk) czy też spowodowało stratę. Chodzi o to, aby radny-przedsiębiorca mógł wykonywać swój mandat

w sposób wolny od powiązań (zależności) finansowych z jednostką samorządu terytorialnego, które to powiązania mogłyby przynajmniej teoretycznie oddziaływać zarówno na samego radnego, jak również na organy wykonawcze takiej jednostki.

W ocenie sądu z okoliczności sprawy wynika, że prawidłowo Wojewoda – wobec stwierdzenia naruszenia przez skarżącego zakazu określonego w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym podjął zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego. Podejmując zaskarżone zarządzenie Wojewoda nie naruszył przepisów powołanych w skardze.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) skargę należało oddalić.