Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 869/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.50 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: Starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 701/21 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 15 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Lu 701/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 15 czerwca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 1 marca 2021 r. nr [...] o odmowie zwolnienia J. S. z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze realizowane w: soboty, niedziele i święta.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie (cyt.): "na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.)" naruszenie:

1. zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, to jest:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 tej ustawy - przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze jak również na niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia,

b) art. 147 § 2 p.p.s.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (cyt.): "przez decyzję Wójta Gminy [...]";

2. prawa materialnego, to jest: art. 50 ust 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej u.p.s.) w zw. z § 6 uchwały Nr XXXlIl/235/2018 Rady Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania -poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej skarżącej zwolnienia jej od ponoszenia opłaty za usługi opiekuńcze na skutek błędnego przyjęcia, iż nie jest ona osobą znajdującą się w sytuacji szczególnej, uprawniającej ją do całkowicie bezpłatnego korzystania z owej opieki.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Pełnomocnik skarżącej wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów nieodpłatnej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, a które to koszty nie zostały pokryte ani w całości, ani w części.

Ponadto w piśmie z dnia 23 marca 2022 r. skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Skarga ta okazała się nieskuteczną a ponadto, została sporządzona w sposób wysoce niestaranny, czego ewidentnym dowodem jest objęcie zaskarżeniem przepisów procedury sądowoadministracyjnej w ich wersji pierwotnej, to jest opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2002 r. Nr 153 poz. 1270, podczas, gdy Sąd Wojewódzki orzekał na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw 2019 r. poz. 2325 ze zm.

Ponadto autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował także, w jaki sposób – jego zdaniem - Sąd Wojewódzki naruszył przepisy prawa materialnego. Przypomnieć zaś w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi zaś na fakt, iż z jednej strony, skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania a z drugiej strony - zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest ściśle określony, Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To zaś oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny.

Pomijając jednak nawet przedstawione wyżej uwagi formalne – stwierdzić wypada, że - jak wyżej wspomniano - przedmiotowa skarga kasacyjna nie była także uzasadniona merytorycznie.

Objęty zarzutem kasacyjnym art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Jak zatem z treści tego przepisu wynika dotyczy on sytuacji, w których przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego jest uchwała lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżona była decyzja administracyjna. Stanowiła ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 15 czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 1 marca 2021 r. o odmowie zwolnienia J. S. z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze realizowane w: soboty, niedziele i święta. Z tego też powodu w takim przypadku podstawę dla wyroku Sądu Wojewódzkiego mógł stanowić jedynie albo art. 151 p.p.s.a. (w przypadku oddalenia skargi) albo art. 145 p.p.s.a. (w przypadku jej uwzględnienia).

Ponadto – dla porządku - wyjaśnić też trzeba, że skoro to decyzja Kolegium była decyzją zaskarżoną, to zarzuty kasacyjne powinny być odnoszone do tej właśnie decyzji (a nie do decyzji organu I instancji).

Jako kolejny zarzut procesowy wskazano na istotne naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przy czym i ten zarzut również nie został poprawnie zredagowany. Zgodnie z utrwalonym bowiem orzecznictwem sądowoadministarcyjnym, zarzut oparty na art. 106 § 3 p.p.s.a. może być – co do zasady – podnoszony tylko w tym przypadku, gdy sąd wojewódzki dopuści w postępowaniu sądowym uzupełniający dowód z dokumentu. W toku postępowania zaś przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie Sąd ten takiego dowodu nie przeprowadzał.

Nie można też było podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki bowiem w uzasadnieniu swego wyroku dokładnie przedstawił stan sprawy, przytoczył zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało zaś, iż decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r. Wójt Gminy [...] przyznał J. S. pomoc w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. przez 7 dni w tygodniu, z tym, że od poniedziałku do piątku w ilości 4 godzin dziennie, natomiast w soboty, niedziele i święta w ilości 3 godzin dziennie. Jednocześnie zwolniono wnioskodawczynię z ponoszenia odpłatności za przyznane usługi realizowane od poniedziałku do piątku, natomiast za usługi wykonywane w: soboty, niedziele i święta ustalono odpłatność w kwocie 12 zł za godzinę. Wnioskiem zaś z dnia 28 stycznia 2021 r. strona wystąpiła o niepobieranie opłaty za usługi opiekuńcze także w dni wolne od pracy i święta, gdyż – jak twierdziła - jej miesięczny dochód był niewielki a znaczną jego część pochłaniały opłaty stałe, takie jak: gaz, prąd, woda, opał oraz leki i pomocnicze środki medyczne.

Przedstawionymi na wstępie decyzjami organy obu instancji uznały, że wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, a pogląd ten podzielił następnie Sąd Wojewódzki. Wskazał bowiem na ustalenia faktyczne, z których wynikało, że dochód skarżącej przekraczał ustawowe kryterium dochodowe, uzasadniające zwolnienie jej w całości z odpłatności za przyznane jej usługi opiekuńcze. Miesięczny dochód strony (jak wynikało z akt administracyjnych) wynosił 1.752,91 zł, a co ponad dwukrotnie przekraczało kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, które wynosiło 701 zł (§ 1 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. z 2018 r. poz. 1358, obowiązującego w datach wydania decyzji organów obu instancji). Oczywistym przy tym było, że organy dysponowały ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze musiały być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. W konsekwencji, zdaniem Sadu I instancji, organy obu instancji, rozstrzygając wniosek skarżącej o zwolnienie jej z ponoszenia odpłatności za przyznane na jej rzecz usługi opiekuńcze, zobowiązane były, mając na względzie ustawową zasadę ponoszenia takiej odpłatności przez osoby, których dochód przewyższał kryterium dochodowe, w sposób wnikliwy ocenić całokształt okoliczności faktycznych sprawy, tak, by jednoznacznie stwierdzić, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", dający podstawę do uwzględnienia tego wniosku.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy oceny tej dokonały prawidłowo, odnosząc się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Stanowisko swoje Sąd Wojewódzki uzasadnił zaś, po pierwsze, tym że przyznając skarżącej usługi opiekuńcze przez 7 dni w tygodniu, organ zwolnił ją z obowiązku ponoszenia odpłatności za usługi realizowane od poniedziałku do piątku, a odpłatność za usługi świadczone w soboty, niedziele i święta zredukował do 60% stawki za jedną godzinę usługi, tj. do kwoty 12 zł (stawka opłaty za 1 godzinę usług w soboty, niedziele i święta została ustalona w uchwale na kwotę 20 zł), mimo, że miesięczny koszt świadczonych skarżącej usług wahał się od 432 zł do 288 zł. Pozostałą część kosztów udzielonego świadczenia ponosił zatem organ pierwszej instancji ze środków publicznych. Zdaniem przy tym Sądu, obciążająca skarżącą odpłatność mogła być w całości pokryta ze środków otrzymywanych przez nią co miesiąc w kwocie 1.752,91 zł (na którą – zgodnie z zaświadczeniem z KRUS w [...] z 15 lutego 2021 r. - składała się emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym i świadczeniem uzupełniającym). Zważywszy zatem na to, że w styczniu 2021 r. wykazane przez skarżącą wydatki wyniosły około 887,60 zł, łącznie z opłatą za usługi opiekuńcze (odpłatność za usługi opiekuńcze, zakup leków, energia elektryczna, artykuły medyczne, zakup drewna), nie ulegało wątpliwości, że skarżąca była w stanie bez żadnego uszczerbku dla swojego utrzymania uiścić określoną w decyzji kwotę odpłatności za usługi opiekuńcze. Otrzymywane przez nią świadczenie w postaci dodatku pielęgnacyjnego służyło bowiem właśnie zaspokojeniu tego rodzaju potrzeb.

Po drugie, jak akcentował Sąd I instancji, gdyby nawet skarżąca nie miała środków na opłacenie usług opiekuńczych, to i tak powinna w pierwszej kolejności zwrócić się po pomoc w tym zakresie do dwojga swoich dzieci, w tym do córki, która jest właścicielką mieszkania zajmowanego przez skarżącą. To dzieci bowiem obciążał obowiązek alimentacyjny względem skarżącej, o ile nie posiadałaby ona środków na utrzymanie. Ten obowiązek dzieci mogły zaś realizować zarówno poprzez osobistą opiekę nad matką, jak też poprzez dostarczanie jej środków pieniężnych na sfinansowanie tej opieki. Pomoc społeczna stanowi bowiem ostatnie ogniwo w systemie zabezpieczenia społecznego i z tego powodu ma jedynie charakter uzupełniający.

Poza tym Sąd Wojewódzki, uzasadniając swoje stanowisko, podkreślił także, iż skarżąca nie brała pod uwagę jeszcze jednej kluczowej i dość oczywistej okoliczności, a mianowicie, iż organy pomocy społecznej były upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze musiały rozdzielać pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Obowiązkiem organów było zatem w tym przypadku rozważenie także interesu publicznego, przejawiającego się w rozstrzyganej sprawie jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak, by zagwarantować wsparcie dla wszystkich potrzebujących i takiej oceny – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - organy obu instancji w tej sprawie dokonały prawidłowo. Stwierdziły bowiem, że chociaż sytuacja skarżącej była istotnie trudna, to jednak nie uzasadniała ona udzielenia jej dodatkowego wsparcia w postaci całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze. W rezultacie Sąd I instancji więc przyjął, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, stosownie do wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a.

Stanowisko to podziela natomiast skład orzekający a skarga kasacyjna go skutecznie nie podważa. W istocie rzeczy zawiera ona jedynie polemikę z poglądem organów i Sądu Wojewódzkiego, akcentując, że opłacanie części usług opiekuńczych było dla strony "niezwykle dolegliwe", "znacznie obciąża jej zasoby finansowe" a ponadto kwota, jaką skarżąca musiała miesięcznie przeznaczać na swoje utrzymanie była znacznie większa od tej, którą przyjął Sąd Wojewódzki.

W związku z tym należy jedynie zauważyć, że sumy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie były wynikiem postępowania dowodowego prowadzonego w postępowaniu sądowym a wynikały z konkretnych materiałów dokumentacyjnych znajdujących się w aktach administracyjnych. Jeśli więc skarżąca nie zgadzała się z ich treścią to powinna przedstawić stosowne dokumenty (lub inne dowody), ale w toku postępowania administracyjnego a nie podnosić tego rodzaju argumentację w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zwłaszcza, że przepisy wymagają w tym zakresie udokumentowania ponoszonych wydatków.

Niezasadny okazał się także zarzut materialnoprawny.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej: u.p.s.), osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi takie mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi takie jednak są odpłatne. W świetle zaś art. 50 ust. 6 tej ustawy, rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalnych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego łub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również tryb ich pobierania.

W myśl natomiast § 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2018 r. nr XXXIII/235/2018, osoba zobowiązana do odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze może zostać częściowo lub całkowicie zwolniona z odpłatności z uwagi na:

1) ponoszenie stałych, znacznych i udokumentowanych wydatków, których wysokość zagraża egzystencji osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, związanych z potrzebami mieszkaniowymi lub przewlekłym leczeniem, w tym na zakup leków, artykułów higienicznych i pielęgnacyjnych, niepełnosprawności, bezrobocia;

2) konieczność zapewnienia pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych w wysokim wymiarze, powodującym, że odpłatność za usługi zagraża egzystencji osoby samotnie gospodarującej lub rodziny;

3) poniesienie strat materialnych w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej;

4) ponoszenie opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia i innej placówce;

5) objęcie pomocą w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych co najmniej dwóch osób w rodzinie.

W związku z tym niewątpliwie decyzja w sprawie częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności podejmowana była w tym przypadku w granicach tzw. uznania administracyjnego, a to oznaczało, że organ administracyjny w oparciu o całość okoliczności sprawy mógł, ale nie musiał zastosować takiego zwolnienia. Z uwagi zaś na przedstawione szczegółowo przez Sąd I instancji uwarunkowania faktyczne, zastosowanie przez ten Sąd prawa materialnego było w pełni prawidłowe.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

W kwestii przyznania kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeka Sąd Wojewódzki.