Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2284/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant ref. staż. Oliwia Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2023 r. znak DOR.7110.72.2023.JOO; DOA.7110.77.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z 6 lutego 2023 r., nr 95/OPON/2023, Wojewoda Mazowiecki (dalej także: "Wojewoda", "organ wojewódzki"), działając na wniosek A. S., K. Zaręby, E. F. i E. Ż.-W. - stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 25 lipca 2022 r., nr 203/WIL/22, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "B" i "C" z garażami podziemnymi, z lokalem usługowym, z urządzeniami infrastruktury technicznej (z wyłączeniem sieci i przyłączy), instalacją gazową wewnątrz budynku oraz elementami zagospodarowania na części działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i na działkach nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] położonych przy ul. D. w dzielnicy [...] m.st. Warszawy.

Od powyższej decyzji Wojewody z 6 lutego 2023 r., nr 95/OPON/2023, odwołanie - z zachowaniem ustawowego terminu - złożyła M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "Spółka", "Skarżąca").

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), decyzją z 20 lipca 2023 r., znak: DOR.7110.72.2023.JOO, DOA.7110.77.2023, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."),

uchylił ww. decyzję Wojewody w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 lipca 2022 r., nr 203/WIL/22.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przypomniał, że stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek

z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Następnie GINB wyjaśnił znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa"

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

W ocenie GINB, Wojewoda prawidłowo ustalił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 lipca 2022 r., nr 203/WIL/22, pochodził od podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Sporne budynki "B" i "C" posiadają wysokość ok. 12,0 m (przy czym należy mieć na uwadze kwestię podniesienia terenu nieruchomości inwestycyjnej względem nieruchomości wnioskodawców). Budynek "B" zlokalizowany jest

w odległości 5,10 m od granicy z ww. działkami nr ewid. [...], [...], [...], [...]. Uwzględniając indywidualne cechy projektowanego budynku oraz treść przepisów

§ 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., dalej: "r.w.t."), zdaniem GINB sporne zamierzenie powoduje potencjalne ograniczenia w zabudowie ww. nieruchomości wnioskodawców.

Przechodząc do kontroli decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 lipca

2022 r., nr 203/WIL/22, GINB podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej: "Pr.bud."), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr.bud., powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy dostrzegł, że inwestor – G. Sp. z o.o. - wraz

z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], położonych przy ul. D. w W. Tym samym, zdaniem GINB, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr.bud.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji

o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność tych projektów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Działki, na których zlokalizowano sporne przedsięwzięcie, w dniu wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, objęte były ustaleniami uchwały Nr 93 Rady Gminy Warszawa [...]. z 25 maja 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Z. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 1999 r. Nr 62, poz. 2108, dalej: "Plan miejscowy", "MPZP"). Nieruchomości inwestycyjne nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], 3[...], położone są na obszarze oznaczonym w ww. Planie miejscowym symbolem MN/MNI. Zgodnie z art. 24 ust 2 lit. a MPZP, dopuszcza się zabudowę wielorodzinną w formie niskich domów wielorodzinnych o dwóch sekcjach (tzn. o dwóch klatkach schodowych): lokalizację usług i garażo-parkingów dopuszcza się jedynie w obrysie budynku wielorodzinnego.

GINB wskazał, że projektowane budynki wielorodzinne zostały przewidziane jako budynki niskie o dwóch klatkach schodowych. Z kolei projektowany garaż - parking podziemny zarówno w budynku "B" jak i "C" częściowo wykracza swoim obrysem poza obrys budynków zlokalizowanych na nieruchomościach inwestycyjnych. Wykroczenie to wynosi ok. 2,5 m dla budynku "C" i ok. 1,30 m dla budynku "B" (zob. Projekt budowlany - Tom 1 - Budynki B, C - Przekrój A-A Przekrój A’-A’ - Nr rys. 324/2/A/BC/P_01). Powyższe w ocenie GINB, nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego nie wywołuje bowiem ono negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Wykroczenie obszaru parkingu podziemnego budynku "C" poza obrys budynku dotyczy południowej części inwestycji, tj. części wewnętrznej nieruchomości inwestycyjnej. Nie wpływa także na kwestię odległości inwestycji od granicy działek sąsiednich. Natomiast wykroczenie obrysu garażu poza obrys budynku "B" dotyczy części południowej w stronę granicy z działkami nr ew. [...], [...] [...], [...], jednak nie powoduje naruszenia przepisów prawa, w tym warunków technicznych i nie wpływa negatywnie na sposób zagospodarowania ww. działek oraz nie powoduje zmian

w istniejącym ładzie przestrzennym.

Zgodnie z art. 10 ust. 4 MPZP, nieprzekraczalna wysokość zabudowy powinna wynosić 2 kondygnacje nadziemne plus poddasze użytkowe, z możliwością podpiwniczenia o wysokości 1 m nad poziom terenu. Stosownie zaś do art. 10 ust. 5 Planu miejscowego, dopuszcza się wyłącznie dachy spadziste pokryte dachówką: ceramiczną, bitumiczną lub blachodachówką, wysokość kalenicy nie może przekraczać 12 m.

GINB podkreślił, że projektowane obiekty to budynki o 3 kondygnacjach nadziemnych (2 kondygnacje + poddasze użytkowe) i 1 podziemnej o łącznej wysokości ok. 12,0 m.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wymaganej prawem ilości kondygnacji poprzez zaprojektowanie w istocie 3 kondygnacji zamiast dwóch kondygnacji

i poddasza użytkowego a na częściach z dachem spadzistym 3 kondygnacji

i poddasza, GINB przypomniał, że zgodnie z art. 10 pkt 4 Planu miejscowego, nieprzekraczalna wysokość zabudowy powinna wynosić 2 kondygnacje nadziemne plus poddasze użytkowe, z możliwością podpiwniczenia o wysokości 1 m nad poziom terenu.

Organ odwoławczy zauważył, że przepisy MPZP nie zawierają definicji zarówno kondygnacji ani poddasza użytkowego. W związku z powyższym GINB sięgnął do definicji legalnej kondygnacji zawartej w § 3 pkt 16 r.w.t., zgodnie z którą, przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

Według GINB, wskazany wyżej przepis Planu miejscowego, mając na uwadze definicję kondygnacji i poddasza użytkowego, w istocie dopuszcza zatem z punktu widzenia prawa budowlanego istnienie 3 kondygnacji, a jednocześnie przepisy MPZP określają również maksymalną wysokość kalenicy na poziomie 12 m.

Organ odwoławczy nadmienił poza tym, że przepisy Planu miejscowego nie wskazują na sposób liczenia wysokości nowej zabudowy. Kwestię sposobu liczenia wysokości określa § 6 r.w.t., zgodnie z którym, wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej

i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Tym samym, wysokość spornego budynku należy liczyć od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do kalenicy projektowanego budynku mieszkalnego. Dokonując analizy wysokości projektowanych budynków w oparciu

o wskazaną wyżej zasadę, GINB uznał, że ich wysokość nie przekracza wymaganych przepisami Planu miejscowego - 12 m.

W ocenie GINB, kwestia podniesienia terenu, nie ma natomiast wpływu na sposób liczenia wysokości projektowanego obiektu. Odnosząc się przy tym do zarzutu nieuprawnionego podniesienia poziomu terenu dla spornego zamierzenia, organ odwoławczy wskazał, że przepisy MPZP dopuszczają realizację podpiwniczenia o wysokości 1 m nad poziom terenu. Tym samym, GINB przyjął, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę w powyższym zakresie nie narusza

w sposób rażący przepisów Planu miejscowego.

Ponadto, GINB powołując się na poglądy sądów administracyjnych podkreślił, że z uwagi na sposób ukształtowania ładu przestrzennego i wpływ na otoczenie danej inwestycji, najważniejszym warunkiem do spełnienia winno być kryterium krańcowej wysokości zabudowy, a nie liczba kondygnacji. Jeśli budynek według projektu budowlanego posiada większą liczbę kondygnacji niż określona w akcie planowania przestrzennego, lecz jednocześnie wysokość budynku przyjęta

w projekcie budowlanym nie przekracza maksymalnej wysokości budynku ustalonej w metrach, to nie można z tej tylko przyczyny skutecznie przypisać decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wady rażącego naruszenia prawa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do wymogu art. 10 ust. 5 Planu miejscowego, który dopuszcza wyłącznie dachy spadziste pokryte dachówką, GINB przypomniał, że czym innym jest taras a czym innych jest dach. Niemniej różnica tych pojęć nie wyklucza w żaden sposób aby taras był zlokalizowany na dachu płaskim jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Podkreślił, że przepisy MPZP, jak również przepisy prawa budowlanego czy też r.w.t., nie zawierają definicji dachu. Jak jednak wskazuje się w orzecznictwie, w takim wypadku należy odnieść się do znaczenia językowego tego słowa. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem dach to część budowli lub pojazdu osłaniająca je od góry. Rozwijając powyższe można uznać, że dach to wielościan, którego podstawa to wielokąt wyznaczony przez rzut ścian zewnętrznych danego budynku. Wyróżnić należy dwa rodzaje dachów: dachy spadziste i dachy płaskie. Dach płaski to inaczej stropodach - dach jest również stropem ostatniej kondygnacji, ponieważ pełni on dwie funkcje jednocześnie: stropu i dachu. Z punktu widzenia konstrukcji, stropodach jest więc dachem płaskim, gdzie między najwyższym stropem, a konstrukcją dachu brak jest przestrzeni stanowiącej poddasze. Z kolei taras w literaturze definiuje się jako powierzchnię poziomą umiejscowioną na wysokości parteru, ale także na piętrze lub na dachu (stropodach) i wówczas ogrodzoną balustradą (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 773/19).

Uwzględniając powyższe GINB odwołał się do stanowiska WSA w Gdańsku zawartego w uzasadnieniu wyroku z 8 czerwca 2020r., sygn. akt II SA/Gd 340/20, gdzie Sąd ten wyjaśnił, że jeżeli na dachu projektowanego budynku znajduje się powierzchnia pozioma o kącie nachylenia 1°, umiejscowiona na dachu, ogrodzona balustradą - spełniająca rolę dachu i jednocześnie wykorzystywana jako taras, to należy taką powierzchnię uznać za stropodach. Z punktu widzenia konstrukcji, stropodach jest bowiem dachem płaskim, gdzie między najwyższym stropem,

a konstrukcją dachu brak jest przestrzeni stanowiącej poddasze. Z kolei, kąt nachylenia takiego dachu, wynosi od 1° do około 5°, według PN-B-02361:2010 "Pochylenie połaci dachowych" (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 500/18, dostępny w CBOSA).

Analizując przedłożoną dokumentację projektową organ odwoławczy zauważył, że strop projektowanych budynków posiada nachylenie 1,5% (tj. ok. 0,86°), między najwyższym stropem a dachem brak jest przestrzeni stanowiącej poddasze. Dodatkowo przestrzeń ta pełni również funkcję tarasu. W konsekwencji GINB uznał, że tak zaprojektowane dachy budynków wielorodzinnych ""B" i "C" są stropodachem i nie spełniają wymogu ustalonego w planie, tj. dachu stromego, umożliwiającego wydzielenie poddasza użytkowego. Wskazał przy tym, że dach płaski projektowanego budynku zajmuje ok. 45% powierzchni dachu zaś dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 27°, zajmuje ok. 55% powierzchni całego dachu (zob. Projekt budowlany - Tom 1 – Budynki B, C - Przekrój A-A - Nr rys. 324/2/A/BC/P_01; dokumentacja rysunkowa zgromadzona w toku postępowania odwoławczego). Zaprojektowanie dla spornego budynku zarówno dachu płaskiego jak i spadzistego potwierdza również dokumentacja znajdująca się w Tomie 1 Projektu budowlanego (Rozwiązania materiałowe - str. 195), gdzie autor projektu wprost wskazuje że dach projektowanego budynku składa się z dachu spadkowego

i dachu płaskiego technicznego - zieleń ekstensywna.

Organ odwoławczy zauważył, że przepisy Planu miejscowego nie zabraniają budowy tarasów. Niemniej przepisy art. 10 ust. 5 MPZP jasno określają, że stosowane mają być wyłącznie dachy spadziste. Takie jednoznaczne brzmienie przepisu, w ocenie GINB, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym tak zaprojektowany budynek nie spełnia parametrów i wskaźników zabudowy określonych w art. 10 pkt 5 Planu miejscowego, wobec czego organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody, że poprzez zaprojektowanie tarasu (który stanowi dach płaski) doszło do naruszenia art. 10 pkt 5 MPZP, który dopuszcza wyłącznie dachy spadziste pokryte dachówką: ceramiczną, bitumiczną lub blachodachówką.

Jednakże w ocenie GINB, powyższe naruszenie choć oczywiste i bezsporne to nie mogło zostać uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż nie wywołuje ono szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa, które przemawiałyby za wyeliminowaniem

z obiegu prawnego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 lipca 2022 r., nr 203/WIL/22. Według GINB, przewidziana przez MPZP dopuszczalna forma dachu ma na celu realizowanie polityki przestrzennej gminy (ładu przestrzennego).

W ocenie organu odwoławczego, nie można uznać, że koncepcja architektoniczna przyjęta w projekcie budowlanym, która przewiduje na projektowanych budynkach część dachu płaskiego oraz część dachu stromego, w sposób kwalifikowany narusza ww. zapisy MPZP. GINB wskazał bowiem, że jak wynika z dokumentacji projektowej dachy projektowanych budynków w części w jakiej zostały zaprojektowane jako spadziste pokryte blachodachówką, będą widoczne z każdej strony projektowanych budynków. Szerokość dachu spadzistego liczona od jego krawędzi w zależności od części budynku wynosi od 2,95 m. Dalej natomiast przewidziano dach płaski

z tarasami, nad którego częścią inwestor przewidział ażurowe pergole, które docelowo mają stanowić podkonstrukcję baterii fotowoltaicznych (zob. Projekt budowlany - Tom 1 - Budynek B-rzut dachu - Nr rys. 324/2/A/B/R_05, Budynek C-rzut dachu – Nr rys. 324/2/A/C/R_05). Tak zastosowane rozwiązanie w ocenie GINB powodować będzie optycznie iluzję dachu spadzistego, co nie będzie w sposób wyraźny kolidowało z istniejącym ładem przestrzennym obowiązującym na terenie obowiązywania Planu miejscowego.

Jednocześnie GINB dostrzegł, że wskazane w odwołaniu fotografie istniejącej zabudowy sąsiedniej (bliższe i dalsze sąsiedztwo) z dachami płaskimi, na terenie obowiązywania Planu miejscowego budynków z dachami płaskimi nie mogą stanowić o zgodności spornego zamierzenie z wymogami MPZP. Powyższe budynki w bliskim sąsiedztwie posiadające dachy płaskie w mniejszym bądź większym zakresie,

w ocenie GINB mogą wpływać natomiast na ogólną ocenę skutków społeczno-gospodarczych spornego zamierzenia.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z naruszeniem przepisu Planu miejscowego, jednak nie można uznać tego uchybienia za rażące, powodujące skutki społeczno-gospodarcze nieakceptowane w demokratycznym państwie prawa, które mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

GINB uznał ponadto, że sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący ustaleń art. 24 ust 2 lit b MPZP, stanowiącego, że powierzchnia biologicznie czynna

z zabudową wielorodzinną nie powinna być mniejsza niż 50%. Dla projektowanego zamierzenia przewidziano bowiem powierzchnię biologicznie czynną o łącznej wysokości wskaźnika 50,80%.

Według organu odwoławczego, sporne zamierzenie nie narusza także ustaleń Planu miejscowego w zakresie linii zabudowy oraz obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych w granicach poszczególnych lokalizacji, na działkach własnych.

Zdaniem GINB, na aprobatę nie zasługiwał również zarzut wnioskodawców dotyczący intensywności zabudowy.

Podsumowując, GINB odmiennie od Wojewody Mazowieckiego ocenił charakter naruszeń stwierdzając, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 25 lipca 2022 r., nr 203/WIL/22, nie narusza

w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pr.bud. w zw. z przepisami Planu miejscowego. Organ odwoławczy nie stwierdził także naruszenia przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 13, § 19, § 23, § 29, § 36, § 40, § 57, § 60 i 271-273 r.w.t., wskazując, że dokumentacja projektowa określa m.in. sposób odprowadzana lub oczyszczania ścieków, w tym wód opadowych lub roztopowych.

Końcowo organ odwoławczy zważył, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie jest poza tym obarczona żadną z pozostałych z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego GINB zauważył, że Wojewoda nie zawiadomił wszystkich stron postępowania o toczącym się postępowaniu, wobec czego organ odwoławczy pismami z 8 maja 2023 r. i z 22 czerwca 2023 r., zawiadomił pozostałe strony o prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym.

Skargę do tutejszego Sądu na powyższą decyzję GINB wniosła M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając tę decyzję w części co do jej uzasadnienia.

Decyzji GINB zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego

i postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 2) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1) Pr.bud. w zw. z art. 10 ust. 5 Planu miejscowego poprzez przyjęcie, że zaprojektowane w projekcie budowlanym dla budynków "B" i "C" tarasy zielone, stanowią stropodach, co nie spełnia wymogu ustalonego w planie miejscowym, tj. dachu stromego, podczas gdy nie można utożsamiać pojęcia stropodachu z tarasem

i tarasy te nie są ulokowane na stropodachu, zaś w projekcie architektoniczno-budowlanym przewidziano dach właściwy (koło 57 %) jako spadzisty i pokryty blachodachówką, co skutkowało błędnym i powielającym stanowisko Wojewody Mazowieckiego stwierdzeniem w uzasadnieniu decyzji GINB, iż budynki te nie spełniają parametrów z art. 10 ust. 5 MPZP, a naruszenie to jest oczywiste

i bezsporne, nawet jeśli nie ma rażącego charakteru;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 11 i w zw. z art. 77 § 1 KPA poprzez niezałatwienie przez GINB sprawy zgodnie

z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, a tym samym, niewskazanie Skarżącej w sposób wyczerpujący i jawny motywów, które

w ocenie GINB stanowią o ich bezzasadności, co przejawia się w ustaleniu, że projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z MPZP w zakresie projektowanych tarasów zielonych przy jednoczesnym wskazaniu, że MPZP nie zakazuje budowy tarasów, skutkujące naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Z uwagi na podniesione zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB w części dotyczącej jej uzasadnienia, oraz o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi, pełnomocnik Spółki wskazał m.in., że GINB

z niewyjaśnionych przyczyn założył rozróżnienie tarasów od "tarasów położonych na stropodachach" i tylko z sobie znanych względów przyjął, iż w sprawie mamy do czynienia z "tarasami zlokalizowanymi na dachu płaskim". Doprowadziło to w opinii Skarżącej do błędnego założenia, jakoby "zwykłe" tarasy były dozwolone przez treść MPZP, a "tarasy na dachu płaskim" zakazane, czego skutkiem było powielenie argumentacji Wojewody co do niezgodności założenia inwestycyjnego z Planem miejscowym, mimo braku przyjęcia, iż miało ono charakter rażący.

Skarżąca wskazuje, że brak w przepisach prawa budowlanego definicji słowa "dach", "stropodach" czy też "taras", zmusza do sięgnięcia do orzecznictwa i definicji słownikowych. GINB zupełnie jednak pominął funkcję techniczno-użytkową tarasu,

a także iż "rolę dachu" miał spełniać właściwy dach spadzisty, pokryty blachodachówką i którego połać została uzupełniona techniczną podkonstrukcją, na której montowane będą panele fotowoltaiczne. Taras zielony natomiast miał retencjonować wodę deszczową i zapobiegać gwałtownym spływom wody opadowej na teren wokół budynków, chroniąc przed zalaniem w przypadku opadów nawalnych. Procentowy udział powierzchni przykrytej blachodachówką mierzony w rzucie poziomym w stosunku do procentowego udziału powierzchni tarasu zielonego, to dla budynku B: 55 % do 45 %, a dla budynku C: 56 % do 44 %. Taras zielony

o określonej funkcji użytkowej nie jest dachem i nie można dowolnie oraz bez oparcia w projekcie budowlanym przypisywać mu tej funkcji oraz żądać dostosowywania go do wymogów określonych w miejscowym planie dla dachów spadzistych, szczególnie wziąwszy pod uwagę, iż na budynku będzie właściwy, spadzisty dach. Powyższe znajduje także odzwierciedlenie w projekcie budowlanym przedłożonym Prezydentowi m.st. Warszawy, gdzie bezpośrednio posłużono się określeniem "taras", a nie "dach" czy "stropodach" (vide: Tom 1 - Projekt Zagospodarowania Terenu Część opisowa str. 85 - tabela zestawienia powierzchni inwestycji, str. 86 - tabela zgodności z MPZP, Tom 2/4 - Część opisowa str. 26 pkt. 3, str. 27 - tabela zestawienia powierzchni inwestycji). Tym bardziej, sprzeczne z logiką jest stwierdzenie, że MPZP nie zakazuje tarasów. Jeśli Plan miejscowy nie wprowadza rozróżnienia pojęcia "tarasu" od "tarasu na stropodachu" oraz nie zakazuje "tarasu na stropodachu", to tym bardziej GINB nie powinien tego rozróżnienia wprowadzać.

Ponadto GINB nie odniósł się do argumentacji Spółki, że r.w.t. dokonuje rozróżnienia pojęcia dachu, tarasu i stropodachu.

Skarżąca wskazuje również na istniejącą zabudowę sąsiednią z tarasami lub pokryciem dachów na terenie obowiązywania MPZP, w kontekście "przesądzania" przez tę zabudowę o zgodności zamierzenia Spółki z wymogami Planu miejscowego.

Reasumując stanowisko Skarżącej, uznaje Ona, że projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z zapisami Planu miejscowego w zakresie wymogu dopuszczenia wyłącznie dachów spadzistych, pokrytych określonego rodzaju dachówką, bowiem zielony taras użytkowy, przynależący do lokali nie jest ani dachem, ani też stropodachem i nie można żądać dostosowywania go do wymogów właściwych dla dachów spadzistych. Jednocześnie "właściwy" dach spadzisty stanowi większość powierzchni (ponad 50 %), którą przykryto ostatnią kondygnację budynków B i C, co Prezydent m.st. Warszawy uznał za zgodne z Planem miejscowym. Z uwagi na to, spełnione zostały także zapisy z art. 24 ust. 2 pkt b) MPZP, dotyczące bilansu powierzchni biologicznie czynnej, a powiązane

z przyjęciem dopuszczalności tarasów zielonych.

W piśmie z 22 kwietnia 2024 r. Skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie uzasadnienie decyzji narusza także prawo materialne, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. a) Pr.bud. w zw. z art. 24 ust. 2 lit. a) MPZP, poprzez przyjęcie, że projektowany

w inwestycji garaż - parking podziemny, częściowo wykracza swoim obrysem poza obrys budynku w sytuacji, gdy:

a) garaż podziemny wyznacza obrys budynku w rozumieniu art. 24 ust. 2 lit. a) MPZP w związku z § 3 pkt. 24 a contrario oraz § 3 pkt 23 a contrario oraz r.w.t. skoro obrys garażu podziemnego zalicza się do kubatury brutto budynku, a powierzchnia garażu podziemnego mierzona po wewnętrznym obrysie ścian garażu podziemnego wlicza się do powierzchni wewnętrznej budynku,

a także z uwagi na fakt, że

b) obrys garażu podziemnego mieści się w granicach wyznaczonych rzutem budynku wyznaczonym po obrysie części nadziemnej budynku, gdyż zarówno obrysy tarasów na parterze, jak i płyt loggi na kondygnacji +2 jak i pozostałe elementy naziemnej części budynku (choć nie ściany) "zakrywają" w rzucie krawędź garażu, przez co dodatkowo nieprawdziwe jest uzasadnienie decyzji GINB jakoby, że garaż podziemny wychodzi "poza obrys" budynku, gdyby interpretować art. 24 ust. 2 lit a) MPZP jako zakaz wysuwania części podziemnej poza rzut części naziemnej (z czym zgodzić się oczywiście nie sposób),

ale także z tego względu, że

c) zapis art. 24 ust. 2 lit a) MPZP analizować należy jako zakaz lokalizowania budynków usługowych i garażowo-parkingowych jako odrębnych budynków, realizowanych poza obrysem budynku mieszkalnego, a nie jako ograniczenie lokalizowania ww. funkcji usługowej i garażowo-parkingowej obrysem części naziemnej budynku, i to rozumianej jako ściany pionowe elewacji.

Skarżąca rozwinęła ponadto kwestię rozróżnienia pojęć dachu i tarasu oraz powierzchni biologicznie czynnej. Wskazała, że jej zdaniem, jeśli każde z tych pojęć według r.w.t. oznaczałoby w istocie "to samo" (taras=dach=stropodach), to nie byłoby potrzeby różnicowania ustawowych wymogów dla tych elementów budynku. Zasadniczą różnicą jest funkcjonalność - taras jest swego rodzaju "dużym balkonem" i zakłada możliwość przebywania tam ludzi. Co do zasady, brak jest możliwości przebywania ludzi na dachu spadzistym, czy też na stropodachu, do których dostęp ograniczony jest do wyjątkowych sytuacji. Na tarasie nie stosuje się spadków oraz warstw wykończeniowych np. w postaci dachówki, projektując przeznaczenie tej powierzchni jako użytkowe, przynależne do mieszkań oraz przeznaczone na przebywanie ludzi. Nie można żądać dostosowywania tarasu zielonego do wymogów określonych dla dachów spadzistych. Nie można zatem przyjąć, że Plan miejscowy

w art. 10 ust. 5 dopuszczając wyłącznie dachy spadziste pokryte dachówką: ceramiczną, bitumiczną lub blachodachówką, dopuszczał takie rozwiązanie nad podziemną częścią budynku. Zdaniem Skarżącej, każdy taras w przedmiotowym budynku (i ten na parterze i ten na ostatniej kondygnacji) zabezpiecza znajdujące się pod nim pomieszczenia przed oddziaływaniem warunków atmosferycznych (woda, mróz) podobnie jak to czyni dach lub stropodach, ale taras nie jest dachem.

W niniejszej sprawie jako materiał pokrycia połaci dachowych, znajdujących się nad budynkiem zastosowano blachodachówkę, wypełniającą wymogi wskazane w MPZP. Połać dachu spadzistego uzupełniona jest natomiast techniczną podkonstrukcją, na której przewidziano w przyszłości możliwość zamontowania paneli fotowoltaicznych. Część płaska, niewidoczna od ulicy, nie jest dachem, lecz zielonym tarasem. Taras ten ma także przewidzianą dodatkową funkcję - retencjonuje wodę deszczową i zapobiega gwałtownym spływom wody opadowej na teren wokół budynków, chroniąc ją przed zalaniem w przypadku opadów nawalnych. Uznać więc należy, że widoczną "od ulicy" powierzchnię dachu, stanowi dach połaciowy, a MPZP nie zakazuje projektowania i budowania tarasów zielonych.

Zielone tarasy pełnią zaś funkcję termoizolacji i powodują, że inwestycja nie jest sprzeczna z art. 24 ust. 2 lit. b) MPZP w zakresie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który został zachowany w powiązaniu z przyjęciem dopuszczalności tarasów zielonych i przekracza wymagane 50% PBC.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Obowiązkiem Sądu jest bowiem kontrola aktów lub czynności

z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności

z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez Skarżącą decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez organ odwoławczy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 lipca 2023 r., znak: DOR.7110.72.2023.JOO, DOA.7110.77.2023, uchylająca decyzję Wojewody Mazowieckiego z 6 lutego 2023 r., nr 95/OPON/2023

i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 lipca 2022 r., nr 203/WIL/22 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "B" i "C"

z garażami podziemnymi, z lokalem usługowym, z urządzeniami infrastruktury technicznej (z wyłączeniem sieci i przyłączy), instalacją gazową wewnątrz budynku oraz elementami zagospodarowania na części działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i na działkach nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] położonych przy ul. D. w dzielnicy [...] m.st. Warszawy .

Przystępując do oceny ww. orzeczenia GINB wymaga w pierwszej kolejności podkreślenia, że w skardze wniesionej przez M. Sp. z o.o.

z siedzibą w W., nie jest kwestionowane rozstrzygniecie podjęte przez GINB, ale Skarżąca nie zgadza się jedynie z częścią uzasadnienia decyzji organu odwoławczego.

Wobec tego wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, że przedmiotem skargi do sądu może być uzasadnienie decyzji (zob. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, wyrok z dnia 13 lutego 1984 r., sygn. akt II SA 1790/83, wyrok z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1896/97).

To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zyskało następnie aprobatę w doktrynie. W glosie do wyroku z dnia 28 czerwca 1982 r. J. Borkowski (OSP 2006/2, poz. 15) podkreślił, że jeżeli tylko stosownie do przepisów k.p.a. decyzja ostateczna powinna zawierać uzasadnienie, to może być ono przedmiotem skargi do sądu w przypadku, gdy narusza prawo swoją treścią. Jest to bowiem element decyzji równouprawniony z jej osnową w wyliczeniu zawartym w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast w glosie do wyroku z dnia 30 czerwca 1983 r. J. Z., podzielając pogląd, iż uzasadnienie decyzji jest równoważne jej rozstrzygnięciu, dopiero bowiem rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem stanowi całość przesądzającą o prawach i obowiązkach strony, zaaprobował możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia, uściślając jednak, że chodzi w takim przypadku o zaskarżenie decyzji wyłącznie ze względu na jej uzasadnienie, które też może być oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem. Takie stanowisko zajmuje również K. R., który uważa, że integralny charakter decyzji skutkuje tym, że skarga może obejmować tylko i wyłącznie decyzję jako całość. Przyjmuje w związku z tym, że zaskarżenie przez stronę "samego" uzasadnienia jest skargą na "całą" decyzję ostateczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 155/17, CBOSA) podzielił pogląd, że zarzuty skargi dotyczące jedynie części uzasadnienia decyzji oznaczają zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane. Elementy te wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie. Jednakże Sąd zaakcentował, że uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie. Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia wynika tylko z faktu, iż stanowi ono obowiązkowy składnik decyzji, poddanej kontroli sądu.

Podobny pogląd wyraził WSA w Lublinie w wyroku z dnia 21 września

2004 r. (sygn. akt II SA/Lu 1488/03). W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że zaskarżenie uzasadnienia decyzji oznacza zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne części są ze sobą nierozerwalnie związane. Elementy te wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie. Uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie. Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia decyzji wynika z faktu, iż stanowi ono obowiązkowy składnik decyzji, która podlega kontroli sądu stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wskazując, iż treścią skargi mogą być zarzuty dotyczące wyłącznie uzasadnienia, WSA w Lublinie stwierdził, iż kształt uzasadnienia decyzji, wyrażone w nim poglądy, przedstawiona wykładnia przepisów prawa materialnego i zastosowanie tych przepisów w konkretnym przypadku mają często dla strony istotne znaczenie, niezależnie od samego rozstrzygnięcia, które może być dla strony korzystne.

Jednocześnie trzeba wyjaśnić, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu w całości lub w części, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego należy rozumieć nie tylko jako naruszenie norm z zakresu prawa materialnego administracyjnego, lecz również norm z zakresu innych gałęzi prawa, które organ administracyjny powinien był zastosować, wydając decyzję lub postanowienie. Naruszenie prawa materialnego może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego może nastąpić tylko wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy oraz gdy naruszenie to nie ma charakteru wady kwalifikowanej, dającej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (zob. H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna

w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Opublikowano: WKP 2021).

Jak wskazał zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 28 marca 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2028/18, CBOSA), sąd administracyjny nie jest władny uchylić całości uzasadnienia decyzji, pozostawiając jedynie jej rozstrzygnięcie. Sąd zaznaczył bowiem, że uzasadnienie faktyczne jest elementem zależnym od rozstrzygnięcia (osnowy decyzji), a jego rola polega na "przedstawieniu" stanowiska organu. Uzasadnienie stanowi wiec swoistego rodzaju "rozwinięcie" osnowy decyzji. Nie może bowiem istnieć decyzja zawierająca wyłącznie uzasadnienie - bez rozstrzygnięcia, natomiast jest prawnie możliwe wydanie orzeczenia zawierającego jedynie osnowę. O ile więc prawdą jest, że

w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość zaskarżenia do sądu tylko uzasadnienia decyzji, to jednak z racji brzmienia art. 134 p.p.s.a. to sąd decyduje o zakresie rozstrzygnięcia. Zgodne zaś z art. 145 p.p.s.a. sąd posiada jedynie uprawnienia kasacyjne - może zatem uchylić lub stwierdzić nieważność (stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa) zaskarżonego aktu w całości lub w części.

Tutejszy Sąd również stoi na stanowisku, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwu istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia)

i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym

i formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym (zob. wyroki wyrok NSA: z dnia 3 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 13/98, LEX nr 53448; wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041).

Powyższe oznacza zatem, iż Sąd nie jest władny uchylić całości uzasadnienia decyzji, pozostawiając jedynie jej rozstrzygnięcie.

Co więcej, rozpatrywane zagadnienie było już także przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 10 grudnia 2004 r. (sygn. akt GSK 775/04, LEX nr 177365) przyjął, że na całość orzeczenia sądowego

i administracyjnego składają się liczne elementy, a wśród nich rozstrzygnięcie

i uzasadnienie oceniane łącznie pod względem ich wewnętrznej spójności. NSA przypomniał, że możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uzasadnienia ostatecznej decyzji (i niektórych postanowień) nie wynika wprost z przepisów, lecz ze stosownej ich wykładni. Otóż uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią w rozumieniu np. art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też art. 61 § 2-3 i art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.s.a. Z uwagi na to, że decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub

w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji, każdy z wymienionych trzech sposobów zakończenia postępowania musi spełniać wymogi określone dla decyzji w art. 107 k.p.a. Decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty jedynie

w części jest bowiem tego samego rodzaju aktem jak pozostałe decyzje objęte art. 104 § 2 k.p.a. Taka sama sytuacja zachodzi przy kwestionowaniu jedynie części decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w całości. Chodzi tu o wyodrębnienie

z decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w całości, jej części spornej jako orzeczenia mającego pod względem materialnym i procesowym samodzielny byt prawny w postępowaniu administracyjnym i sądowym.

Według poglądu Sądu Naczelnego, zupełnie wg. innych kryteriów należy rozpoznawać istotę i prawny charakter uzasadnienia decyzji. Jest ono jednym

z licznych elementów decyzji określonych w art. 107 k.p.a. tworzących jej całościową strukturę i podlega łącznej ocenie przy badaniu legalności decyzji. Ilustruje ono sposób postępowania organu przy gromadzeniu i ocenie dowodów oraz zastosowaniu w sprawie przepisów prawa materialnego. Taki charakter uzasadnienia decyzji rzutuje wprost na ocenę jej zgodności z prawem, a błędne uzasadnienie przenosi te wadę na decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W doktrynie

i orzecznictwie nie ma więc sporu co do możliwości zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji (podobnie jak w odwoławczym postępowaniu administracyjnym), jeżeli np. jego wywody są sprzeczne

z rozstrzygnięciem sprawy albo gdy zawarte w nim zalecenia naruszają uprawnienia organu I instancji do samodzielnego orzekania w granicach określonych prawem.

NSA podobnie jak w przywołanym już wcześniej stanowisku dostrzegł, że

w razie zaskarżenia decyzji sąd może skargę uwzględnić przez uchylenie, stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa - orzekając zawsze o takim wzruszeniu decyzji w całości albo w części - bądź skargę oddalić (art. 145 i 151 p.p.s.a.). Dysponując wyłącznie uprawnieniami kasacyjnymi sąd nie może zmienić decyzji w całości albo w części. Z braku istnienia w p.p.s.a. unormowania odpowiadającego uchylonemu już art. 423 § 1 k.p.c., sąd nie jest również władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani uchylić jego fragmentu, chyba że pozostała część uzasadnienia zawiera wystarczającą i adekwatną do rozstrzygnięcia sprawy, argumentację. Uchylenie części uzasadnienia decyzji po to, aby organ administracji publicznej naprawił błąd, zamieszczając w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. W takiej bowiem sytuacji z powodu niewzruszenia przez sąd zaskarżonej decyzji, stała się ona prawomocna, a ponowna decyzja organu byłaby dotknięta nieważnością (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (prawomocną). Dodatkowo zaistniałaby w sprawie jaskrawa kolizja pomiędzy skutkami wynikającymi z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w postaci nieważności ponownej decyzji a związaniem organu oceną prawną sądu i jego wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającym z art. 153 p.p.s.a., pozbawiająca organ możliwości znalezienia innego rozwiązania, którego zresztą nie ma bez wyroku NSA eliminującego zaistniałe nieprawidłowości.

Uwzględniając powyższą argumentację Sąd Naczelny doszedł do wniosku, że uprawnienia kasacyjne WSA określone w art. 145 i 151 p.p.s.a. nie dopuszczają możliwości uchylenia części uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracji w celu zamieszczenia

w ponownie wydanej decyzji argumentacji dotyczącej zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżona decyzja organu administracji może być uchylona tylko w razie zaistniałego w niej naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Warunkiem zastosowania tej podstawy uchylenia decyzji jest wykazanie, że gdyby organ nie popełnił zarzuconego mu błędu w wykładni lub zastosowaniu przyjętej normy prawa materialnego, jego decyzja byłaby inna. Należy wreszcie przypomnieć, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji nie jest dopuszczalne, gdy ponowna decyzja byłaby taka sama co do wyniku sprawy.

W tej sytuacji należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w przywołanym wyżej orzeczeniu, jak i prezentowany w innych wyrokach sądów administracyjnych, że sąd administracyjny nie jest władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani uchylić jej fragmentu, chyba że pozostała część uzasadnienia zawiera wystarczającą

i adekwatną dla rozstrzygnięcia sprawy argumentację (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 154/09).

Przenosząc wszystkie zaprezentowane wyżej rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a przy tym uzasadnienie decyzji GINB jest całkowicie spójne z tym rozstrzygnięciem i choćby tylko jego częściowe wyeliminowanie z obrotu nie byłoby prawnie dopuszczalne.

W kontekście powyższych wniosków, Sąd zobowiązany jest również zauważyć, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji nie zawiera zarazem stwierdzenia wskazującego, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 25 lipca 2022 r., nr 203/WIL/22 narusza prawo. Zarówno rozstrzygnięcie, jak

i odpowiadające mu uzasadnienie koncentruje się zaś na ustaleniu, że ww. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie narusza prawa w stopniu rażącym, tj. w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to właśnie było przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Po drugie, w ocenie tutejszego Sądu z takim właśnie prawidłowym rozstrzygnięciem GINB koresponduje treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, który trafnie wyłożył normy prawa materialnego i zastosował je do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ww. orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy.

Organ odwoławczy przede wszystkim nie dopatrzył się rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pr.bud., które przejawiałoby się w kwestii niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie GINB przypomniał, że stosownie do treści § 24 ust 2 lit. a MPZP, na terenie objętym inwestycją Plan miejscowy dopuszcza zabudowę wielorodzinną w formie niskich domów wielorodzinnych

o dwóch sekcjach (tzn. o dwóch klatkach schodowych), przy czym lokalizację usług

i garażo-parkingów ww. przepis MPZP dopuszcza jedynie "w obrysie budynku wielorodzinnego". Pomimo przyjęcia przez GINB, że projektowane garaże - parkingi podziemne częściowo wykraczają swoim obrysem poza obrys budynku zlokalizowanego na działkach inwestycyjnych położonych przy ul. D.

w W. i wykroczenie to wynosi ok. 2,5 m w przypadku budynku "C" i ok. 1,30 m dla budynku "B" (zob. Projekt budowlany - Tom 1 - Budynki B, C - Przekrój A-A Przekrój A’-A’ - Nr rys. 324/2/A/BC/P_01), to jednak w uzasadnieniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy próżno szukać jednoznacznego stwierdzenia, że organ odwoławczy uznał w ogóle to "wykroczenie" za naruszenie prawa, które wykluczałoby dopuszczalność zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Co prawda GINB ocenił, że nie stanowi ono "rażącego naruszenia prawa",

o którym mowa w ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie wywołuje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa, ale jednocześnie zaznaczył, że owo "wykroczenie" poza obrys budynku dotyczy południowej części inwestycji, tj. części wewnętrznej nieruchomości inwestycyjnej i nie wpływa także na kwestię odległości inwestycji od granicy działek sąsiednich. Poza tym, nawet tam gdzie rzeczone "wykroczenie" powoduje zbliżenie podziemnej części budynku "B" w stronę granicy z działkami sąsiednimi nr ew. [...], [...] [...], [...], to jednak organ uznał, że nie wywołuje ono żadnych negatywnych skutków prawnych, w tym przede wszystkim w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania tych nieruchomości.

W tym miejscu Sąd przyznaje, że jak słusznie podnosi Skarżąca, trudno powyższe rozwiązanie projektowe traktować jako niezgodne z ww. przepisami Planu miejscowego. Po pierwsze dlatego, że jak trafnie dostrzegł już organ wojewódzki, wspomniany art. 24 ust 2 lit. a MPZP może być rozumiany dwojako, tj. jako konieczność ograniczenia tej części budynku obrysem jego części naziemnej, ale też jako zakaz lokalizowania budynków usługowych i garaży jako odrębnych obiektów. Co więcej, można równie dobrze uznać, że zakaz ten nie jest naruszony, gdy – tak jak ma to miejsce w kontrolowanym przypadku – obrys budynku wyznaczają także ściany (przegrody zewnętrzne) jego części – kondygnacji podziemnej, skoro jej powierzchnia powinna być brana pod uwagę np. przy obliczaniu kubatury obiektu budowlanego.

Już więc z tego tylko powodu rację ma Skarżąca, że nie można przyjąć, iż rozwiązania zaakceptowane w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 lipca 2022 r., nr 203/WIL/22 naruszają dyspozycję § 24 ust 2 lit. a MPZP. Ponownie przyjdzie jednak zaznaczyć, że również w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie można dopatrzeć się tak kategorycznej konkluzji dotyczącej przedmiotowej kwestii.

Z punktu widzenia zapadłego rozstrzygnięcia kluczowe znaczenie ma natomiast to, że GINB nie dopatrzył się w tym zakresie "rażącego naruszenia prawa".

Nie jest poza tym sporne, że organ odwoławczy wykluczył, by decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 25 lipca 2022 r., nr 203/WIL/22 istotnie naruszała przepisy Planu miejscowego określające wysokość budynku. Słusznie przyjął tu bowiem GINB, że skoro Plan miejscowy w art. 10 ust. 4 ustala, że nieprzekraczalna wysokość zabudowy nie może przekraczać 12 m, a jednocześnie dopuszcza możliwość podpiwniczenia budynku o wysokości 1 m nad poziom terenu, to zachowanie tych parametrów w projekcie budowlanym nie może skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę, nawet gdy pojawiają się wątpliwości dotyczące zachowania określonej w Planie miejscowym liczby kondygnacji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się ponadto naruszenia prawa w zakresie zachowania wymogów przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków oraz MPZP, co do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, linii zabudowy, wskaźnika miejsc postojowych czy wreszcie przyjętego sposobu odprowadzania wód opadowych

i roztopowych.

Zatem jedynym warunkiem Planu miejscowego, którego naruszenie bezspornie stwierdził GINB, a z którą to kwalifikacją nie zgadza się Skarżąca, jest przyjęcie przez GINB, że zatwierdzony kontrolowaną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 25 lipca 2022 r., nr 203/WIL/22 projekt budowlany nie odpowiada postanowieniom art. 10 pkt 5 Planu miejscowego, który dopuszcza wyłącznie dachy spadziste pokryte dachówką: ceramiczną, bitumiczną lub blachodachówką.

GINB uznał, że różnica pojęć dachu i tarasu nie wyklucza przyjęcia, by taras był lokalizowany na dachu płaskim, jak zdaniem organu odwoławczego ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Niewątpliwie wobec braku ustawowej definicji dachu GINB słusznie sięgnął do słownikowego znaczenia tego pojęciu, przez które rozumie się tę część budowli, która osłania ją od góry. Rację ma również organ odwoławczy wskazując, że w zależności od kąta nachylenia połaci dachowych wyróżnia się co do zasady dachy spadziste (jedno, dwu lub wielo-spadowe) i dachy płaskie. Tutejszy Sąd w pełni podziela także ocenę organu odwoławczego, że dach płaski to inaczej stropodach, albowiem taki dach jest również zazwyczaj stropem ostatniej kondygnacji, a jeśli faktycznie tak jest, to pełni on dwie funkcje jednocześnie: stropu i dachu właśnie. GINB prawidłowo powołał się zatem na poglądy judykatury, w których wskazuje, że patrząc przez pryzmat konstrukcji, stropodach jest dachem płaskim, gdzie między najwyższym stropem, a konstrukcją dachu brak jest przestrzeni stanowiącej poddasze. Natomiast taras w literaturze definiuje się jako powierzchnię poziomą umiejscowioną na wysokości parteru, ale także na piętrze lub na dachu (stropodach) i wówczas ogrodzoną balustradą (zob. wyroki WSA w Gdańsku z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 773/19; z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 500/18, CBOSA). GINB zasadnie wskazał zatem na fakt, że jak wynika z dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy, nachylenie stropu nad ostatnią kondygnacją planowanych budynków wynosi zaledwie 1,5% (tj. ok. 0,86°), a między tym stropem a dachem brak jest przestrzeni stanowiącej poddasze. Dodatkowo przestrzeń ta pełni również funkcję tarasu. Zaprojektowane dachy budynków wielorodzinnych są więc stropodachami, przy czym nie uszło uwadze tutejszego Sądu, że tak też te ich części zostały określane w projekcie budowalnym, gdzie przewidziano ażurowe pergole, jako "osłonięcie dachu technicznego" (zob. Projekt budowlany - Tom 1 - Budynek B-rzut dachu - Nr rys. 324/2/A/B/R_05, Budynek C-rzut dachu - Nr rys. 324/2/A/C/R_05).

Rzeczona kwalifikacja przedmiotowej płaskiej części stropodachu projektowanych budynków nie budzi zatem w ocenie Sądu najmniejszych wątpliwości. Te nasuwać może wyłącznie ocena, czy wobec założeń projektanta, że powierzchnia takiego płaskiego zadaszenia (stropodachu) budynków stanowić będzie ok. 44-45% powierzchni całych dachów budynków, zaś jednocześnie przewidziano dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 27°, który zajmować będzie ok. 55-56% powierzchni całkowitej dachów (zob. Projekt budowlany - Tom 1 - Budynki B, C - Przekrój A-A, Nr rys. 324/2/A/BC/P_01), to takie rozwiązanie narusza wymagania przewidziane w art. 10 pkt 5 Planu miejscowego.

Mając na uwadze okoliczność, że fundamentalnym zadaniem organów orzekających w niniejszej sprawie była ocena, czy powyższe narusza prawo

w stopniu "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., GINB prawidłowo stwierdził, że tego rodzaju przypadek nie ma tu miejsca. Skoro bowiem przeważająca część zadaszenia spornych budynków spełnia warunki określone w MPZP (dachu skośnego), a jednocześnie ta właśnie część zadaszenia jest widoczna od strony ulic otaczających projektowane budynki, to zachowane będą podstawowe cele Planu miejscowego w postaci zachowania ładu przestrzennego i architektonicznego danego terenu. W konsekwencji takiego ustalenia, nie ma żadnego znaczenia dla wyniku sprawy przyjęcie przez organ odwoławczy, iż samo naruszenie przepisów Planu miejscowego występuje, gdy nie jest ono na tyle istotne, albowiem nie wywołuje negatywnych skutków prawnych, aby konieczna była eliminacja z obrotu prawnego decyzji z 25 lipca 2022 r., nr 203/WIL/22.

Uwzględniając poczynione na wstępie niniejszego uzasadnienia rozważania natury prawnej, dotyczące niedopuszczalności uchylenia bądź zmiany w części uzasadnienia decyzji organu administracji, Sąd uznał, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby uwzględnić skargę i w jakikolwiek sposób zmieniać bądź uchylić

w omawianym zakresie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. Jest tak tym bardziej, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę także i tę część argumentacji GINB w pełni podziela i uznaje za przekonującą.

Sąd nie dostrzegł przy tym w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.