Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4241/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 518/20 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 czerwca 2020 r. nr 8/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A.K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 października 2020 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 518/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej jako: Prezes Agencji) z 17 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od Prezesa Agencji na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z 18 maja 2020 r. skarżący zażądał udostępnienia informacji publicznej obejmującej całość dokumentacji audytu Komisji Europejskiej, zrealizowanego przez audytorów Komisji Europejskiej, przeprowadzonego na mocy art. 52 rozporządzenia Parlamentu i Rady EU nr 1306/2013, w zakresie kontroli wydatkowania środków finansowych z budżetu UE (Fundusz EFRG) w latach 2014-2016 (znak sprawy FV/2016/005 PL), przeprowadzonego w dniach 19 września 2016 r. - 23 września 2016 r., obejmującej: -ustalenia audytu Komisji Europejskiej przeprowadzonego w dniach 19 września 2016 r. - 23 września 2016 r, włączając zalecenia poaudytowe; - stanowiska Agencji Rynku Rolnego oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prezentowane w trakcie przeprowadzania audytu oraz stanowisko ostateczne strony polskiej co do ustaleń audytowych i zaleceń poaudytowych Komisji Europejskiej.

Zaskarżoną decyzją Prezes Agencji, na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a tiret czwarty, art. 4 ust. 2 tiret trzeci rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu i Rady z dnia 30 maja 2001 r., w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji (Dz.U.UE.L.2001.145.43) w zw. z art. 5 ust. 1, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej jako: u.d.i.p.) oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 poz. 1505), orzekł o odmowie udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wprawdzie wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., jednakże zastosowanie w sprawie znajdzie art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z którym dostęp do dokumentów instytucji podlega ograniczeniu we wskazanych w tym przepisie przypadkach, wśród których wyróżniono ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu (art 4 pkt 2 tiret trzeci), a także ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, monetarnej, czy ekonomicznej polityki Wspólnoty lub Państwa Członkowskiego (art. 4 ust. 1 lit. a tiret czwarty). Organ wskazał, że przepisy unijne zawierają wytyczne dotyczące postępowania z informacjami związanymi z określonymi kontrolami, prowadzonymi na podstawie regulacji prawnych UE, a jednym z takich przepisów jest art. 103 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, zgodnie z którym Komisja Europejska i państwa członkowskie podejmują wszelkie środki niezbędne w celu zapewnienia poufności informacji przekazywanych lub otrzymywanych w ramach działań kontrolnych i rozliczania rachunków, prowadzonych na mocy wymienionego wyżej rozporządzenia. Do informacji takich zastosowanie znajdują także zasady określone w art. 8 rozporządzenia Rady (Euratom, WE) nr 2185/96 z dnia 11 listopada 1996 r. w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisje w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowościami. Organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2185/96 informacje przekazane lub pozyskane na mocy tego rozporządzenia (w ramach prowadzonych czynności kontrolnych oraz inspekcji) mają status tajemnicy służbowej i podlegają ochronie, która przejawia się m.in. w taki sposób, że nie mogą być przekazywane osobom innym niż te, które są do tego upoważnione ze względu na pełnione funkcje, nie mogą być również wykorzystywane przez instytucje wspólnotowe w innym celu niż zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych Wspólnoty we wszystkich państwach członkowskich. W związku z tym Prezes Agencji uznał, że udostępnienie informacji publicznej w zakresie wymienionym we wniosku, podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Organ powołał się także na wyrok Sądu Pierwszej Instancji z 25 kwietnia 2007 r. (sygn. akt T-264/04), zgodnie z którym przewidziane w art. 4 ust. 1 rozporządzenia WE nr 1049/2001, wyjątki od prawa dostępu do dokumentów mają charakter bezwzględnie obowiązujący, skutkiem czego instytucje są zobowiązane do odmówienia dostępu do dokumentów objętych tymi wyjątkami, jeśli zostanie udowodnione, że zachodzą okoliczności uzasadniające ich zastosowanie. W ocenie Prezesa Agencji w przedmiotowej sprawie zachodzi wyjątek od powszechnego dostępu do informacji publicznej, bowiem udostępnienie wnioskowanych danych naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do ekonomicznej polityki Wspólnoty i państwa członkowskiego. Dokumenty dotyczące spraw finansowych, czy też kontroli wydatkowania środków i procesu decyzyjnego, jak wynika to art. 4 ust. 1 rozporządzenia WE nr 1049/2001, nie podlegają generalnej zasadzie jawności.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów Konstytucji, u.d.i.p. oraz przepisów unijnych i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji w całości, ewentualnie jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę WSA podniósł, że w rozpoznawanej sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Podniesiono, że zakres stosowania rozporządzenia nr 1049/2001 został precyzyjnie określony w art. 2 ust. 3 w zw. z art. 1 lit a) i art. 5 i obejmuje wyłącznie: 1) dokumenty otrzymywane przez instytucje unijne i pozostające w ich posiadaniu, w tym dokumenty pochodzące od państw członkowskich i pozostające w posiadaniu jednej z instytucji unijnych, 2) dokumenty sporządzone przez Parlament Europejski, Radę oraz Komisję (instytucje unijne), w tym zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, dokumenty pochodzące od instytucji unijnych i będących w posiadaniu państwa członkowskiego. Podniesiono, że stosownie do treści art. 1 lit. (a) Rozporządzenia WE nr 1049/2001 jego celem jest zapewnienie możliwie najszerszego dostępu do dokumentów. Natomiast stosownie do treści art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 "W przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji". W ocenie WSA zakres rozporządzenia nr 1049/2001 nie obejmuje innych dokumentów niż ujęte w powyższym wyliczeniu, w tym między innymi dokumentów pochodzących od danego państwa członkowskiego, które pozostają w posiadaniu władz krajowych tego państwa członkowskiego, nieotrzymanych od instytucji unijnych. Podniesiono, że treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. może skutkować niestosowaniem przepisów u.d.i.p. tylko w takim zakresie, w jakim ze względu na zbieg przepisów u.d.i.p oraz innego aktu prawnego występuje konkurencja norm regulujących dostęp do tej samej informacji publicznej. Zatem przepisy u.d.i.p. dotyczą wyłącznie dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotów polskich, podczas gdy rozporządzenie nr 1049/2001 dotyczy dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotów polskich wyłącznie wtedy, gdy pochodzą one od instytucji unijnych. Wskazano, że w rozpoznawanej sprawie żądana informacja publiczna, w postaci audytu Komisji Europejskiej, zrealizowanego przez audytorów Komisji Europejskiej, w zakresie kontroli wydatkowania środków finansowych z budżetu UE w latach 2014 - 2016, została wytworzona przez instytucję unijną w rozumieniu art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 i do zasad, warunków oraz ograniczeń w ich udostępnianiu zastosowanie mają przepisy prawa unijnego, co oznacza że wyłączony jest tryb z u.d.i.p. W takiej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej informuje wnioskodawcę, w jakim trybie może uzyskać do niej dostęp. Nie jest to jednak powód do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p., gdyż w takim przypadku przepisy te nie mają w ogóle zastosowania. Ponadto wskazano, że Prezes Agencji, odwołując się do przepisów przedmiotowego rozporządzenia nr 1049/2001, odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej, ale przedmiotowe rozporządzenie normuje tryb dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Zatem jego przepisy nie mogą stanowić podstawy dla odmownej decyzji Prezesa Agencji, gdyż nie jest on instytucją, o której mowa w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Wskazano, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Prezes Agencji winien uwzględnić poczynione przez Sąd rozważania i procedować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także rozważyć, czy nie zachodzi potrzeba wystąpienia do Komisji Europejskiej, która przeprowadzała i przygotowała przedmiotowy dokument z kontroli, o ewentualne wyrażenie przez nią zgody na jego udostępnienie, stosownie do art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Prezes Agencji, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

- art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 przez jego błędną wykładnię;

- art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 przez jego błędne niezastosowanie w przedmiotowej sprawie;

II. przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku konkretnych przepisów prawa, z naruszeniem których została wydana odmowna decyzja organu oraz poprzez niewyjaśnienie, na czym dokładnie miało polegać naruszenie tych przepisów;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania przez organ, pomimo wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania, na jakie konkretnie okoliczności organ powinien zwrócić uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności, że skarżący wnioskował o udostępnienie nie tylko dokumentów pochodzących od Komisji Europejskiej, ale także stworzonych przez państwo członkowskie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w rozporządzeniu 1049/2001, jest zapewniony odrębny tryb dostępu do żądanej informacji, w którym wniosek kierowany jest wyłącznie do instytucji określonych w art. 1 lit. a) rozporządzenia, tj.: Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Natomiast nie obejmuje to innych instytucji ani organów państw członkowskich. Wobec tego przepisy rozporządzenia, w szczególności art. 4, mogą stanowić podstawę odmowy przy wydawaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co – jak podano - zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazano, że z treści art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 wynika, że konsultacja z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji dotyczącej udostępnienia informacji nie jest obowiązkowa w przypadku, gdy państwo członkowskie - w tym przypadku działający w jego imieniu organ administracji - nie ma wątpliwości, że dokument podlega ujawnieniu. Wskazano, że w treści art. 5 powyższego rozporządzenia nie ma obowiązku szczegółowego uzasadnienia powodów, dla których organ uważa, że dany dokument nie powinien zostać ujawniony. Ponadto wskazano, że w zakresie wyznaczonym granicami określonymi w art. 5 rozporządzenia, organy państwa członkowskich są adresatami materialnoprawnych norm tego rozporządzenia, określających zasady dostępu do dokumentów instytucji. Zatem organ miał prawo odmówić prawa do udostępnienia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Zarzucono, że WSA nie sprecyzował, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez organ. Ponadto zarzucono, że wskazania co do dalszego postępowania są zbyt ogólne i nie wskazują organowi poprawnej ścieżki postępowania. Podniesiono także, że z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że Sąd ma obowiązek wskazania organowi okoliczności, które powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy i swojego obowiązku w tym zakresie nie dopełnił. Wskazano również, że skarżący wnioskował o udostępnienie całości dokumentacji audytu Komisji Europejskiej, na którą składały się dokumenty pochodzące od Komisji Europejskiej, jak i dokumenty stworzone przez państwo członkowskie. Natomiast WSA stwierdził, że żądana informacja publiczna została wytworzona przez instytucję unijną w rozumieniu art. 2 ust. 3 ww. rozporządzenia nr 1049/2001. Tym samym WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a dotyczący poprawnego sposobu sformułowania uzasadnienia wyroku, a także art. 5 ust. 1 u.d.i.p., poprzez wskazanie, że w przedmiotowej sprawie organ nie mógł odmówić udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący A.K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do podważenia stanowiska WSA, że wniosek skarżącego z 18 maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci całości dokumentacji audytu Komisji Europejskiej zrealizowanego przez audytorów Komisji Europejskiej, przeprowadzonego na mocy art. 52 rozporządzenia Parlamentu i Rady EU nr 1306/2013, w zakresie kontroli wydatkowania środków finansowych z budżetu UE (Fundusz EFRG) w latach 2014-2016, obejmujące ustalenia audytu Komisji Europejskiej przeprowadzonego w dniach 19 września 2016 r. - 23 września 2016 r, zalecenia poaudytowe, stanowisko Agencji Rynku Rolnego i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prezentowane w trakcie przeprowadzania audytu oraz stanowisko ostateczne strony polskiej co do ustaleń audytowych i zaleceń poaudytowych Komisji Europejskiej powinien być rozpoznany w trybie przepisów rozporządzenia nr 1049/2001, a nie na podstawie przepisów u.d.i.p.

Należy zatem zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiła się rozbieżność dotycząca zakresu rozporządzenia nr 1049/2001 w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda ujawnienia dokumentów sporządzonych przez polski organ, ale na potrzeby związane z działaniem organu Unii Europejskiej lub postępowaniem prowadzonym przed organem unijnym oraz dokumentów przekazanych polskim organom przez instytucje Unii Europejskiej. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r. (sygn. akt III OSK 1498/21) pierwotnie przyjmowano, że skoro przepis art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi, że niniejsze rozporządzenie odnosi się do wszelkich dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez organy krajowe i pozostających w ich posiadaniu na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej, to także dokumenty sporządzone przez organy krajowe, z chwilą ich przekazania do organu unijnego podlegają, przepisom rozporządzenia nr 1049/2001. Uznawano zatem, że w przypadku wniosku o ich ujawnienie nie stosuje się przepisów u.d.i.p., lecz przepisy unijne (por. np. w wyrokach NSA z 22 listopada 2012 r. I OSK 1868/12, z 12 czerwca 2014 r. I OSK 2514/13, z 4 lutego 2015 r. i OSK 628/14). Nowe stanowisko jest całkowicie odmienne, ponieważ przyjmuje się w nim, że organ państwa członkowskiego jest zobowiązany do stosowania przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 w przypadku, gdy otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji unijnych dokumentu będącego w jego posiadaniu, ale oznacza to, że w takim przypadku jest on jedynie adresatem wynikających z tego rozporządzenia norm określających zasady dostępu do dokumentów instytucji unijnych. Uznaje się zatem, że rozporządzenie nr 1049/2001 nie reguluje trybu dostępu do dokumentów przez organy krajowe przez nie posiadanych, ale wytworzonych przez organy unijne (tak np. w wyrokach NSA z 25 lipca 2018 r. sygn. akt z I OSK 1973/16 i z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2151/17). Ten nowszy kierunek orzecznictwa został zaakceptowany w doktrynie przez Dominikę Harasimiuk i Przemysława Szustakiewicza w "Dostęp do dokumentów wytworzonych przez organy Unii Europejskiej" Przegląd Prawa Publicznego 10/2021 s. 69-72.

W wyroku z 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2151/17) Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii, czy rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 określa zasady dostępu do znajdujących się w posiadaniu organu państwa członkowskiego dokumentów: 1) wytworzonych przez ten organ, a wiążących się treściowo z dokumentami instytucji unijnych, 2) pochodzących od instytucji unijnej. NSA wskazał w swoim orzeczeniu, że "analiza przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że normuje ono "prawo dostępu do dokumentów instytucji", tj. Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Regulacja "prawa dostępu" ma charakter matarialnoprawny i obejmuje zasady dostępu do informacji publicznych, w tym przesłanki ich udzielania oraz podstawy ograniczania dostępu do nich. Wynika to wprost z punktu 4 preambuły rozporządzenia, zgodnie z którym "Celem niniejszego rozporządzenia jest zapewnienie możliwie największej skuteczności prawa publicznego dostępu do dokumentów oraz ustanowienie ogólnych zasad i ograniczeń związanych z takim dostępem, zgodnie z art. 255 ust. 2 Traktatu WE". Preambuła w punkcie 8 i 12 odwołuje się do kategorii "zasad ustanowionych w rozporządzeniu" stwierdzając, że "W celu zapewnienia pełnego stosowania niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do wszystkich działań Unii, wszystkie agencje ustanowione przez instytucje powinny stosować zasady ustanowione w niniejszym rozporządzeniu" oraz stanowiąc, że "Wszystkie zasady dotyczące dostępu do dokumentów instytucji powinny być zgodne z niniejszym rozporządzeniem". Z art. 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, że "Każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, z zastrzeżeniem zasad, warunków i ograniczeń określonych w niniejszym rozporządzeniu". Szereg poszczególnych przepisów rozporządzenia, w tym art. 1 i art. 2 rozporządzenia, zawiera normy prawne regulujące "prawo dostępu do dokumentów "instytucji". Obok materialnoprawnych zasad dostępu do dokumentów w rozporządzeniu uregulowane zostały również kompetencje instytucji związane z rozpatrywaniem spraw zainicjowanych wnioskami dotyczącymi prawa dostępu do dokumentu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia "instytucja albo udziela dostępu do żądanego dokumentu oraz zapewnia w tym okresie dostęp do dokumentu zgodnie z art. 10, albo, w pisemnej odpowiedzi, podaje przyczyny całkowitej lub częściowej odmowy oraz informuje wnioskodawcę o jego prawie do złożenia ponownego wniosku zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu". Kompetencje związane z ponownymi wnioskami uregulowane zostały w art. 8 ust. 1 rozporządzenia. Wreszcie rozporządzenie zawiera również regulacje dotyczące trybu postępowania przed instytucjami, tj. w zakresie określonego sposobu postępowania w sprawach dostępu do dokumentów. Można tu wskazać np. na art. 6 rozporządzenia dotyczący m.in. formy wniosku, kwestii jego uzupełniania, czy procesowych powinności instytucji, a także np. przepisy art. 7 i 8 rozporządzenia odnoszące się m.in. do terminów rozpatrzenia wniosku. Na tle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości, że instytucje są wyłącznymi adresatami kierowanych do nich norm kompetencyjnych oraz norm procesowych regulujących sposób prowadzenia postępowania przez instytucje w ramach przyznanych im kompetencji. Z rozporządzenia nie wynikają natomiast normy kompetencyjne dotyczące organów państw członkowskich, ani trybu prowadzenia postępowania przez te organy, co oznacza, że w tym zakresie organy państw członkowskich nie są adresatami norm rozporządzenia. W przypadku norm materialnoprawnych regulujących zasady realizowania prawa dostępu do dokumentów instytucji, a zatem określających jego podstawy i zakres, a w konsekwencji również dopuszczalne ograniczenia, wniosek powyższy nie znajduje uzasadnienia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 5 rozporządzenia "W przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji". Norma zawarta w tym przepisie obliguje organ państwa członkowskiego, do którego zwrócono się o dostęp do "pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu" do określonych działań przed podjęciem decyzji w tej kwestii (przy czym kompetencji do podjęcia przez organ państwa członkowskiego "decyzji" należy poszukiwać w innych normach niż normy rozporządzenia, w przypadku organów polskich będą to co do zasady przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), po to aby decyzja organu państwa członkowskiego "nie zagroziła realizacji celów niniejszego rozporządzenia". Oznacza to, że w zakresie wyznaczonym granicami określonymi w art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, organy państw członkowskich są adresatami materialnoprawnych norm tego rozporządzenia określających zasady dostępu do dokumentów instytucji". Wykładnia powyższa znajduje także potwierdzenie w wyroku Sądu Unii Europejskiej z 28 kwietnia 2017 r., T-264/15, Gameart sp. z o.o. v. Komisja Europejska (ZOTSiS 2017/4/II-290), który stwierdził, że "Jedynie w przypadkach wprost wskazanych w tym przepisie oraz gdy jest to podyktowane wymogami wynikającymi z obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE, wnioski o udostępnienie dokumentów przechowywanych przez władze krajowe - w tym także wtedy, gdy dokumenty pochodzą od instytucji Unii - podlegają przepisom krajowym znajdującym zastosowanie do tych władz, które to przepisy nie są zastępowane przepisami rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie wyrok z 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja, C-64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 70)". Organ państwa członkowskiego jest zatem zobowiązany do stosowania przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 w przypadku, gdy otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, co oznacza, że w takim przypadku jest on adresatem wynikających z tego rozporządzenia norm określających zasady dostępu do dokumentów instytucji". W wyroku tym Trybunał dokonał także wykładni użytego w art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 określenia dokumentu pochodzącego od instytucji będącego w posiadaniu państwa członkowskiego przyjmując, że wykładnia, zgodnie z którą zakres tego pojęcia obejmuje dokument wytworzony przez państwo członkowskie nawet wtedy, gdy dokument taki wykazuje ścisły związek treściowy z dokumentami wytworzonymi przez instytucję w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, "nie znajduje żadnej podstawy w rozporządzeniu nr 1049/2001" jako sprzeczne z brzmieniem tego przepisu". Należy zatem przyjąć, że wytworzenie dokumentu przez państwo członkowskie dyskwalifikuje go jako dokument pochodzący od instytucji unijnej, a zatem wyklucza stosowanie wobec niego zasad dostępu do dokumentów określonych w rozporządzeniu nr 1049/2001. Zasady te mają natomiast zastosowanie do dokumentu pochodzącego od instytucji i będącego w posiadaniu państwa członkowskiego. W zakresie pojęcia dokumentu "pochodzącego" od instytucji mieszczą się dokumenty przez te instytucje wytworzone.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Przy czym żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczyło zarówno dokumentów Komisji Europejskiej, jak i dokumentów wytworzonych przez organy krajowe. Nie jest zatem prawidłowy co do zasady pogląd WSA, że organ nie był upoważniony do zastosowania procedury określonej przepisami u.d.i.p., biorąc pod uwagę zasady udostępniania informacji zawarte w przepisach materialnoprawnych rozporządzenia nr 1049/2001. O ile bowiem z zasad tych wynika, że udostępnienie żądanych informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, to organ był uprawniony do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym WSA błędnie uznał, że rozporządzenie 1049/2001 w całości stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p. Wprawdzie rozporządzenie nr 1049/2001 nie reguluje materii dotyczącej procedury stosowanej przez organy krajowe przy rozpatrywaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej, ale w przypadku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącego dokumentu unijnego, będącego w posiadaniu organu krajowego, zastosowanie znajdują przepisy ustawy krajowej, czyli przepisy u.d.i.p. Niezasadnie zatem WSA stwierdził, że brak było podstaw do wydania decyzji w trybie u.d.i.p. Z treści art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 wynika bowiem, że w przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji. Zatem wnioski o udostępnienie informacji publicznej, dotyczące dokumentów pochodzących od instytucji Unii Europejskiej, mogą być rozpatrywane przez państwa członkowskie, gdyż uprawnienie to nie zostało zastrzeżone wyłącznie dla instytucji unijnych. Jedynie w przypadku, gdy organ państwa członkowskiego zdecyduje się przekazać wniosek bezpośrednio do instytucji UE, na co pozwala przedmiotowy przepis, organ winien skierować pismo informacyjne do wnioskodawcy. Taka sytuacja jednak w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Skoro zaś Prezes Agencji, jako organ państwa członkowskiego, nie miał wątpliwości, że żądany dokument nie podlega ujawnieniu, to mógł zdecydować o samodzielnym rozpoznaniu sprawy i wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarty rozporządzenia nr 1049/2001 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Należy przy tym wskazać, że przepisy rozporządzenia jako pochodnego prawa wspólnotowego, są bezpośrednio stosowane i bezpośrednio obowiązują, co wynika również z treści art. 19 rozporządzenia nr 1049/2001, który stanowi, że niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Z uwagi na fakt, że przepis ten nie zawęża kręgu adresatów rozporządzenia, jedynie ogólnie wskazuje na obowiązek jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, należy przyjąć, że rozporządzenie odnosi się również do organów funkcjonujących w poszczególnych państwach członkowskich, które otrzymują dokumenty od instytucji unijnych tj. Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji Europejskiej.

Wobec powyższego zasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności, że skarżący wnioskował o udostępnienie nie tylko dokumentów pochodzących od Komisji Europejskiej, ale także wytworzonych przez państwo członkowskie.

Należy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Adresatem uzasadnienia wyroku, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Należy zauważyć, że Sąd I instancji w swoich rozważaniach ograniczył się jedynie do kwestii sposobu udostępniania dokumentów wytworzonych przez instytucje unijne. Natomiast słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył także dokumentów wytworzonych przez organy państwa członkowskiego, co w ogóle nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Taka konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej w tym zakresie.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie konkretnych przepisów prawa, z naruszeniem których została wydana zaskarżona decyzja oraz brak wskazań co do dalszego postępowania przez organ. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, ale okoliczność ta nie stanowi o naruszenia powołanego przepisu, gdyż za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego.

Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie stosuje przepisów k.p.a. W związku z tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt administracyjny (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2535/12). Zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia powołanego przepisu k.p.a. z naruszeniem przepisów p.p.s.a. prowadzić musiało do uznania tego zarzutu za niezasadny.

Skoro jednak skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, to Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do przedstawionej wyżej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając dopuszczalność ograniczenia przez organ dostępu do żądanej informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z wskazanymi w decyzjach organu przepisami Unii Europejskiej, a także odnosząc się do kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia organu w zakresie żądania udostępnienia dokumentów wytworzonych przez organ państwa członkowskiego.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.