Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1038/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 274 pkt 2 lit. a oraz pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 419/21 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchyla pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od A. S.A. z siedzibą w C. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, uchylił własny wyrok z 27 października 2021 r. oraz rozpoznając skargę A. S.A. z siedzibą w C. (dalej: spółka), uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 24 marca 2021 r. w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z 27 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę spółki błędnie jednak określając przedmiot sprawy tj. nieprawidłowo wskazując ujęcie, którego dotyczyła zaskarżona decyzja i z którego pobór wód stanowił podstawę ustalenia opłaty zmiennej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z 27 października 2021 r. wniósł organ.

Sąd I instancji wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił własny wyrok z 27 października 2021 r., mając na uwadze nieprawidłowe określenie przedmiotu sprawy.

Ponowne rozpoznając sprawę w trybie art. 179a p ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd I instancji wskazał, że informacją roczną z 15 lutego 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sieradzu, ustalił spółce opłatę zmienną za okres IV kwartału 2019 r., w wysokości: 3546 zł za pobór wód z ujęcia "[...]". Z informacji wynika, że spółka pobiera wodę podziemną na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Częstochowskiego z 16 listopada 2005 r., zmienioną decyzją tego organu z 13 grudnia 2017 r. oraz decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu z 24 lutego 2020 r. Jako podstawę ustalenia opłaty zmiennej organ powołał art. 272 ust. 17 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej: Prawo wodne).

Spółka wniosła reklamację od powyższej informacji rocznej.

Decyzją z 24 marca 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sieradzu ustalił spółce opłatę zmienną za okres IV kwartału 2019 r., w wysokości: 3546 zł za pobór wód z ujęcia "[...]".

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Uwzględniając skargę spółki Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy określając wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych organ prawidłowo zastosował stawki wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm. – dalej rozporządzenie.). Organ przyjął stawkę do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi - określoną w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia oraz stawkę do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody - określoną w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia. Natomiast w ocenie spółki, organ powinien przyjąć stawkę jednostkową z § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. Ogół wody pobieranej przez spółkę jest bowiem uzdatniany, tak żeby spełniał wymagania dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Ponadto spółka nie różnicuje jakości wody przeznaczonej dla odbiorców, ponieważ nie jest w stanie tego zrobić ze względów technicznych, skoro całość wody dostarczana jest przy pomocy jednej sieci wodociągowej pozostającej w zarządzie spółki. Z kolei w ocenie organu, wymieniony przez spółkę cel poboru wód realizuje się wyłącznie w odniesieniu do wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jednej kategorii odbiorcy usług, tj. gospodarstw domowych. Natomiast do wód podziemnych pobieranych "do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody" zaliczyć należy ilość wód podziemnych pobranych w celu zaopatrzenia innych podmiotów, tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, rolniczą lub podmiotów publicznych.

W ocenie Sądu I instancji, § 5 ust. 1 pkt. 27 lit. a) rozporządzenia nie wskazuje odbiorców końcowych, lecz posługuje się wyłącznie konkretnymi celami poboru wód, którymi w tym przypadku są: pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody. Jeśli zatem prawodawca nie posłużył się wprost kryterium podmiotowym, to zachodzi brak podstaw do tego, żeby kierując się wyłącznie tym, komu strona skarżąca dostarczała wodę, ustalać opłatę zmienną w oparciu o stawki jednostkowe z tego przepisu. To cel poboru wody, a nie jej końcowy odbiorca lub faktyczny sposób wykorzystania przez odbiorcę wody, decyduje, którą ze stawek wskazanych w rozporządzeniu powinien wybrać organ przy wyliczaniu wysokości opłaty.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ nie ustosunkował się należycie do argumentu, że spółka nie świadczy usług, które mogłyby być zakwalifikowane jako pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody. Czynności te wykonywane są jedynie jako jeden z etapów procesu dostarczania odbiorcom wody w ramach zbiorowego zaopatrzania w wodę. Zgodnie z art. 2 pkt 21 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 – dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę), zbiorowe zaopatrzenie w wodę to "działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne". Oznacza to, że kwalifikując takie zużycie wody powinno się brać pod uwagę końcowy cel odbioru wody, a nie poszczególne etapy procesu jej dostarczania. W ocenie Sądu I instancji, brak odniesienia się organu do tej okoliczności doprowadził do nieuzasadnionego zastosowania wyższej stawki przy obliczaniu spornej opłaty i skutkował jej ustaleniem z naruszeniem art. 274 pkt 2) lit. za) oraz art. 274 pkt 4 Prawa wodnego w związku z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) i § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia.

W ocenie Sądu I instancji świadczy o tym także treść pozwolenia wodnoprawnego. Wynika z niego, że celem poboru wód podziemnych jest realizacja zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Organ pominął treść pozwolenia wodnoprawnego, natomiast oparł swoje rozstrzygnięcie na oświadczeniu spółki złożonym podczas kontroli przeprowadzonej w innych ujęciach, których użytkownikiem jest spółka. Powołując się na protokół z kontroli organ pominął wyjaśnienia osób reprezentujących spółkę, według których wszystkie ujęcia wód należące do spółki są włączone w jeden zbiorczy system wodociągowy, tym samym podczas transferu wody do odbiorców – w obiektach infrastruktury wodociągowej – sieci dystrybucyjnej i zbiornikach magazynowych woda ulega wymieszaniu. Z tego powodu kontrolujący nie jest w stanie określić ilości wody pobranej i sprzedanej "w rozbiciu" na cele poboru do konkretnego ujęcia. W ocenie Sądu I instancji, potwierdza to stanowisko skarżącego, że całość wody podlega uzdatnieniu w sposób nadający się do spożycia przez ludzi. Brak jest przy tym dowodów świadczących o przeznaczeniu wody z przedmiotowego ujęcia na inne cele.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe uchybienia doprowadziły do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), a także naruszenia art. 552 ust. 2 pkt 2 i ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego. Ponadto Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 7a k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z 19 stycznia 2022 r. wniósł organ.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 274 pkt 2 lit. za) oraz pkt 4 Prawa wodnego oraz w związku z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) oraz pkt 40 lit. c) rozporządzenia. Polegało to na przyjęciu, że pobór wód realizowany przez spółkę to pobór dokonywany wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art 9 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego oraz w związku z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, jak i w związku z § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c) rozporządzenia. Polegało to na przyjęciu, że obciążenie spółki opłatą zmienną wyłącznie za pobór wód w celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, realizuje zasadę zwrotu kosztów usług wodnych.

Po trzecie, błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego. Błędna wykładnia dotyczyła pojęcia "ludności" i doprowadziła do błędnego przyjęcia, że cała pobierana przez spółkę woda w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podlega stawce preferencyjnej określonej w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego w związku z § 5 ust 1 pkt 40 rozporządzenia.

Po czwarte, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 552 ust 2 pkt 2 Prawa wodnego oraz w związku z art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego, przez przyjęcie, że organ w sposób nieuprawniony ustalił podstawy naliczenia opłaty zmiennej, dokonując szacowania wielkości poboru wody na określone cele dla przedmiotowego ujęcia.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ zobowiązany był zastosować w sprawie art. 7a § 1 k.p.a. jako konsekwencję błędnego przyjęcia, że § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) w związku z § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c) rozporządzenia rodzi wątpliwości interpretacyjne.

Po trzecie, art. 179a p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie trybu tzw. autokontroli przez Sąd I instancji.

Organ wniósł o dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów, a ponadto uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Organ wniósł także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów procesu za obydwie instancje, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odnieść się należało do zarzutu naruszenia art. 179a p.p.s.a., który pozwala Sądowi I instancji na dokonanie tzw. autokontroli, a więc uwzględnienie skargi kasacyjnej we własnym zakresie, uchylenie poprzednio wydanego wyroku oraz ponowne rozpoznanie skargi. W tej sprawie Sąd I instancji dokonał tego rodzaju kontroli uwzględniając jeden z zarzutów wniesionej wówczas skargi kasacyjnej organu. Wynikało to z błędnego przedstawienia stanu faktycznego sprawy, odnoszącego się do innego ujęcia niż dotyczyła zaskarżona decyzja. Wbrew jednak twierdzeniom wniesionej obecnie skargi kasacyjnej, skorzystanie z art. 179a p.p.s.a. nie oznacza, że Sąd I instancji w każdym przypadku jest zobowiązany uwzględnić skargę kasacyjną w całości, ponieważ Sąd I instancji uchylając poprzednio wydany wyrok ponownie rozpoznaje sprawę. W tej sprawie tylko jeden zarzut kasacyjny poprzednio wniesionego środka zaskarżenia okazał się oczywiście uzasadniony, natomiast nie miało to wpływu na ocenę Sądu I instancji co do istoty sprawy. Zarzut naruszenia art. 179a p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie, a skarga kasacyjna w tym zakresie podlegała oddaleniu.

Rozstrzygnięcie pozostałych zarzutów kasacyjnych sformułowanych w tej sprawie wymaga na wstępie ustalenia ram prawnych, w których została wydana kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu.

W pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 – dalej: Prawo wodne z 2001 r.), ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość w m3 na godzinę i średnią ilość w m3 na dobę oraz maksymalną ilość w m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie.

Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie usług wodnych taką politykę cenową, która polega na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

W obowiązującym Prawie wodnym wprowadzono opłaty zmienne między innymi za pobór wód podziemnych lub pobór wód powierzchniowych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 Prawa wodnego). Jednocześnie ustawodawca przewidział, że w ten sam sposób ustala się wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 272 ust. 2 Prawa wodnego). Metoda ustalania opłaty zmiennej w obu powołanych przypadkach jest zatem taka sama, natomiast różna jest jednostkowa stawka opłaty zmiennej wynikająca z rozporządzenia i maksymalnej wysokości tej stawki określonej w art. 274 Prawa wodnego (w tej sprawie jest to art. 274 pkt 2 lit. za) i art. 274 pkt 4 Prawa wodnego). Z art. 272 ust. 13 Prawa wodnego wynika także, że pobór wód podziemnych lub powierzchniowych może następować jednocześnie na różne cele i potrzeby, ale w takiej sytuacji podmiot dokonujący poboru jest zobowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody dla tych celów lub potrzeb. Obowiązek stosowania przyrządów lub systemów pomiarowych do pomiaru ilości pobranych wód lub wprowadzanych ścieków został określony w art. 36 ust. 1-4 Prawa wodnego, ale jednocześnie z przepisu przejściowego art. 552 cytowanej ustawy wynika, że obowiązek ten zostanie wprowadzony od 31 grudnia 2026 r.

W tej sprawie konieczne jest także sięgnięcie do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Przedmiot tej ustawy został określony w art. 1 i wynika z niego, że ustawa reguluje między innymi zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że spółka jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym powołanym na podstawie przepisów tej ustawy i zdefiniowanym w art. 2 pkt 4 tejże ustawy. Spółka jest zatem przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). W definicjach z art. 2 pkt 4 lub art. 2 pkt 21 cytowanej ustawy, ustawodawca nie posługuje się już pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a) i b) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz art. 16 pkt 70 lit. a i b) Prawa wodnego). Natomiast zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy.

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie, że przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy Prawa wodnego i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a norma z § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia stanowi wyjątek względem normy z § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Oznacza to, że niższe stawki z § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach Prawa wodnego i w przepisach rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Nie można przy tym pomijać, że nie każda woda ujmowana, uzdatniana i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie kwestionując stanowiska spółki, że spółka prowadzi tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Jednocześnie z akt sprawy wynika (jest to akcentowane przez organ w skardze kasacyjnej), że spółka jest w stanie dokonać (i dokonywała) rozdziału wody pobieranej na poszczególne cele. Należy pamiętać, co już wyżej sygnalizowano, że system opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasadę "zanieczyszczający płaci". Z pewnością inny jest wynik analizy ekonomicznej, jak i różne jest oddziaływanie na środowisko podczas dostarczania wody ludności niż w przypadku dostarczania wody do zakładów przemysłowych innych niż wskazane w art. 2 pkt 18 lit. b) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Należy zatem przyjąć, że stawka opłaty zmiennej nie została zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele, uwzględniając, że konieczność użycia urządzeń pomiarowych została prolongowana do końca 2026 r.

Z tych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji błędnie zarzucił organowi naruszenie art. 7, art., 77 i art. 80 k.p.a., jak i art. 7a § 1 k.p.a. Wykładnia art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) i pkt 40 rozporządzenia nie budzi wątpliwości, a normy te są spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Do prawidłowego oszacowania ilości wody pobieranej na różne cele doszło na podstawie wyników kontroli oraz oświadczeń spółki, co znajduje oparcie w art. 552 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez właściwe organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych.

Powyższe oznacza, że na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 274 pkt 2 lit. za) oraz pkt 4 Prawa wodnego w związku z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) oraz pkt 40 lit. c) rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również zarzut naruszenia art. 9 ust. 3 Prawa wodnego wyrażającego zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, ze względu na różnice w kosztach gospodarowania wodami, jakie wynikają z różnego celu poboru wód.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego organu, ponieważ ocena tego dowodu nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę spółki.

Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.