Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1762/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z  art 138 § pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 70/22 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 listopada 2021 r., nr SKO.4110.228.2021 w przedmiocie uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zwrotu świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 3 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 70/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 23 listopada 2021 r. nr SKO.4110.228.2021 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczeń rodzinnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 21 września 2021 r., znak SOCVI.554.1651KJ.2021.198252.ŚR.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 listopada 2020 r. przyznano skarżącemu K.S. prawo do zasiłku rodzinnego na małoletnią córkę Z.S. w wysokości 95 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021r.

W dniu 28 kwietnia 2021 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi wpłynęła informacja, iż skarżący w okresie od 21 stycznia 2021 r. do 20 czerwca 2021 r. odbywa karę pozbawienia wolności. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 21 maja 2021 r. zmienił przyznane skarżącemu prawo do zasiłku rodzinnego w ten sposób, że orzekł przyznaniu prawa do przedmiotowego świadczenia na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. oraz odmówił stronie uprawnienia do zasiłku rodzinnego na dziecko Z.S. od 1 lutego 2021 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 26 sierpnia 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Strona nie skorzystała z przysługującego prawa zaskarżenia powyższej decyzji do sądu administracyjnego.

W konsekwencji Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 21 września 2021 r., znak SOCVI.554.1651KJ.2021.198252.ŚR uznał za nienależnie pobrane świadczenie pobrany przez K.S, zasiłek rodzinny na dziecko Z.S. za okres od 1 lutego 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. w łącznej kwocie [...] zł oraz orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnosił, że zgłaszając się do Zakładu Karnego nr 1 w Łodzi celem odbycia zasądzonej kary pozbawienia wolności, przekazał żonie – B.S. kartę płatniczą, na które przelewane były kwoty tytułem zasiłku rodzinnego. Środki te zostały pobrane przez żonę skarżącego i przeznaczone na potrzeby małoletniej Z.S. Skarżący podkreślił, że wspólnie z żoną wychowują córkę, a jedynym błędem było niezgłoszenie faktu odbywania przez niego kary pozbawienia wolności. Wskazał również, że w okresie, kiedy przebywał w więzieniu, nie miał możliwości pobierania przedmiotowego świadczenia.

Decyzją z dnia 23 listopada 2021 r., nr SKO.4118.228.2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało powyższą decyzję w mocy. Kolegium stwierdziło, że sytuacja rodzinna strony powoduje brak uprawnień do pobierania zasiłku rodzinnego na dziecko od dnia 1 lutego 2021 r., gdyż strona, w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności od dnia 21 stycznia 2021 r., nie spełnia ustawowych przesłanek przyznania świadczenia, to jest: wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem, sprawowania bezpośredniej opieki nad dzieckiem oraz ponoszenia związanych z tym wydatków. Jednocześnie, pomimo stosownego pouczenia, skarżący nie powiadomił niezwłocznie właściwego organu o wystąpieniu okoliczności mających wpływ na przyznane mu uprawnienie. O fakcie odbywania przez stronę kary pozbawienia wolności organ został poinformowany dopiero w kwietniu 2021 r. W konsekwencji, pomimo braku uprawnień skarżącego do zasiłku rodzinnego na małoletnią Z.S., świadczenia te wypłacone zostały za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. nienależnie, a zatem w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka określona w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 111- dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych).

Świadczenia nienależnie pobrane za powyższy okres, zgodnie z art. 30 ust. 1 i ust. 2b ustawy o świadczeniach rodzinnych, podlegają zatem zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.S. ponowił argumentację, co do przekazania, przed rozpoczęciem odbywania kary pozbawienia wolności, karty płatniczej, na którą przelewane były kwoty zasiłku rodzinnego przyznanego na małoletnią Z.S., matce dziecka. Powtórzył, że przebywając w Zakładzie Karnym nie miał żadnej możliwości pobierania przedmiotowego świadczenia, a jedyne uchybienie stanowiło niepoinformowanie właściwego organu o zaistniałych okolicznościach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (art. 30 ust. 2b u.ś.r).

W niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia objętej skargą decyzji, przyczyną uznania pobranych przez skarżącego kwot zasiłku rodzinnego przyznanego na córkę Z.S. za okres od 1 lutego 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r., za świadczenie nienależnie pobrane oraz orzeczenia o zwrocie pobranego świadczenia za w/w okres wraz z odsetkami, było ustalenie, że skarżący z uwagi na odbywanie od dnia 21 stycznia 2021 r. kary pozbawienia wolności zaprzestał sprawowania bezpośredniej opieki nad dzieckiem, a co za tym idzie, utracił uprawnienie do pobierania zasiłku rodzinnego od dnia 1 lutego 2021 r. Powyższe ustalenia pozostają bezsporne pomiędzy stronami postępowania.

Natomiast istotą sporu pozostaje kwestia, czy orzekające w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo uznały, że pobrany przez skarżącego zasiłek rodzinny za wskazany w decyzji okres stanowił nienależnie pobrane świadczenie, w rozumieniu wyżej powołanego art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych

Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że skoro w art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności (pobrania), a nie cechy świadczenia (nienależnego), to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". Przyjmuje się więc, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła. Podczas gdy "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). O świadczeniu nienależnie pobranym można zatem mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, iż świadczenie jej nie przysługuje. Taka jest generalna reguła wykładni pojęcia świadczenia nienależnie pobranego. Skoro jest to zasada ogólna, to przez jej pryzmat należy rozważać każdą z ustalonych przez organ podstaw uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Nawet ustalenie przez organ, że wypłacone świadczenie w świetle dowodów ujawnionych po jego przyznaniu, okazało się świadczeniem nienależnym, nie przesądza jeszcze o tym, że było ono "świadczeniem nienależnie pobranym" i można orzec obowiązek jego zwrotu wraz z odsetkami na podstawie powołanego art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych W postępowaniu w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia organ jest zobowiązany zatem ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1391/21; z 22 października 2021 r., I OSK 708/21; z 19 października 2021. I OSK 539/21; wyroki WSA w Łodzi z 4 grudnia 2020r., II SA/Łd 395/20; z 14 lipca 2021 r., II SA/Łd 815/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu I instancji procedujące w sprawie organy uznały pobrany przez skarżącego zasiłek rodzinny za okres od 1 lutego 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r., zobowiązując jednocześnie stronę do zwrotu powyższego świadczenia, bez uprzedniego ustalenia, czy skarżący w sposób dostateczny został pouczony o okolicznościach skutkujących brakiem prawa do tego świadczenia, a co za tym idzie, czy z uwagi na uzyskane pouczenie na etapie składania wniosku o zasiłek rodzinny mógł mieć świadomość tego, że sytuacja, w której się znalazł w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności, skutkuje utratą prawa do świadczenia przyznanego na małoletnią, córkę. W realiach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że w pouczeniach zawartych zarówno we wniosku, jak i samej decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku rodzinnego na małoletnią Z.S., brak jest pouczenia o tym, że na skutek zaprzestania sprawowania bezpośredniej opieki na dzieckiem zasiłek rodzinny nie przysługuje, w tym szczególności w sytuacji odbywania kary pozbawienia wolności. Na formularzu wniosku z dnia 23 października 2020 r. w zakresie braku prawa do świadczenia ograniczono się m.in. do treści art. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz informacji o ciążącym na stronie obowiązku niezwłocznego poinformowania właściwego organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, którego zaniechanie może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Również wydana w dniu 2 listopada 2020 r. decyzja Prezydenta Miasta Łodzi orzekająca o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku rodzinnego na córkę, poza ogólnym pouczeniem o obowiązku niezwłocznego poinformowania właściwego organu o zmianie liczby członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do przyznanych świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymanych świadczeń, nie zawierała wyraźnego pouczenia, że zaprzestanie sprawowania bezpośredniej opieki na dzieckiem skutkuje utratą prawa do zasiłek rodzinnego. W tej sytuacji oceniając istotną dla sprawy kwestię nienależnie pobranego świadczenia w kontekście posiadanej przez stronę świadomości wynikającej z uzyskanych przez nią pouczeń, w ocenie Sądu, organy orzekające w kontrolowanej sprawie nie sprostały temu obowiązkowi. Trudno w tej mierze doszukać się uzasadnienia w zaskarżonej decyzji motywującego stanowisko organu w niniejszej sprawie.

W sprawie nie sposób pominąć również tej okoliczności, że na czas odbywania kary pozbawienia wolności, kartę uprawniającą do wypłaty przedmiotowego świadczenia skarżący pozostawił matce dziecka, a więc jego opiekunowi faktycznemu i prawnemu, celem zapewnienia możliwości częściowego pokrywania wydatków na utrzymanie ich wspólnej małoletniej córki. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w sprawach dotyczących zasiłków rodzinnych, pomimo, że podmiotem uprawnionym do świadczenia jest rodzic, to de facto beneficjentem świadczenia jest dziecko (por. wyroki WSA w Łodzi z 28 września 2021 r., II SA/Łd 29/21; z 3 marca 2022 r., II SA/Łd 581/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji uznał, że procedujące w sprawie organy obu instancji nie zbadały należycie, czy przedmiotowe świadczenie w rzeczywistości zostało przez skarżącego "nienależnie pobrane" w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych W szczególności, organy nie dokonały oceny, czy skarżący była osobą, która "pobierała" owe świadczenia, a co za tym idzie, czy w ogóle mógł mieć świadomość, że w zaistniałej sytuacji wystąpiły okoliczności mające wpływ na kwestie utraty tego uprawnienia, skoro środki z tytułu przyznanego zasiłku rodzinnego pobierała w tym czasie matka dziecka, celem zapewnienia córce kosztów utrzymania i zaspokojenia jego potrzeb życiowych. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Stwierdzone uchybienie związane jest przy tym z błędną wykładnią pojęcia świadczenia nienależnie pobranego, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i oceną zaistnienia okoliczności uzasadniających uznanie za takie zasiłku rodzinnego przyznanego skarżącemu celem pokrycia części kosztów utrzymania dziecka.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, skarżąc wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

1) prawa materialnego, to jest: art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię polegającą na; - stwierdzeniu, że dla oceny czy świadczenie rodzinne jest nienależnie pobrane na podstawie przesłanki zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 1 tj. wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących jego ustanie, zawieszenie lub zmniejszenie wysokości albo wstrzymanie wypłaty w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania konieczne jest badanie dodatkowych elementów niezawartych w pkt 1 tego przepisu tj. świadomość i wina osoby uprawnionej do świadczenia podczas gdy przesłanka ta jest przesłanką autonomiczną i przesądza o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nawet w sytuacji gdy nie spełnione są inne warunki o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 2-5 ustawy o świadczeniach rodzinnych - przyjęciu, że pouczenie zawarte w treści wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego decyzji organu I instancji przyznającej świadczenie rodzinne jest niewystarczające do uznania, że Skarżący był prawidłowo pouczony o sytuacjach mających wpływ na prawo do świadczenia. oraz w

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, choć nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego ani istotne naruszenie przepisów postępowania, zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Sąd I instancji niżej wymienionych przepisów postępowania.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ li instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy mający na celu ustalenie czy świadczenie było wypłacone mimo braku do niego prawa, podczas gdy Prezydent Miasta Łodzi ostateczną decyzją z dnia 21 maja 2021 r. zmienił przyznane prawo do zasiłku rodzinnego w ten sposób, że orzekło jego odmowie od dnia 01.02.2021 r. gdyż w trakcie okresu świadczeniowego odpadła przesłanka warunkująca prawo do tego zasiłku, czemu nie zaprzecza Skarżący, a co potwierdza, że od dnia 01.02.2021 r. Skarżący nie legitymował się uprawnieniem do pobierania zasiłku rodzinnego w następstwie czego organ dysponował pełnym materiałem dowodowym w sprawie i nie był zobligowany do ustalania okoliczności tj.: kto wypłacał świadczenie z rachunku bankowego Skarżącego, na co je przeznaczał i czy pobranie świadczenia nienależnego miało charakter zawiniony.

- niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem w toku postępowania o przyznanie zasiłku rodzinnego jak i o uznanie świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane organy administracji nie są władne ustalać stanu zdrowia, czy też stanu psychofizycznego wnioskodawcy i jego zdolności rozumienia tekstu pisanego i uzależniać od tego treść wydanego rozstrzygnięcia a ponadto brak jest dowodów świadczących o tym, że Skarżący miał problem ze zrozumieniem podpisanego pouczenia a sam fakt złożenia podpisu pod wnioskiem i zawartymi w jego treści oświadczeniami i pouczeniami stanowi dowód na zrozumienie i przyjęcie do wiadomości podpisanej treści i organ nie jest zobligowany w tym zakresie przeprowadzać czynności wyjaśniających, dla potwierdzenia czy wnioskodawca zrozumiał treść pouczenia w sytuacji gdy sam skarżący nigdy nie powoływał się trudności związane z rozumieniem udzielonych mu pouczeń.

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych u rozważań, brak właściwej oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, brak prawidłowych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania oraz nakazanie organowi prowadzenia postępowania dowodowego w zupełnie zbędnym zakresie.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia,

3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych,

4) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Spór prawny sprowadza się do tego, czy wypłacany K.S. zasiłek rodzinny na dziecko Z.S. prawidłowo zakwalifikowano jako świadczenie nienależnie pobrane. Przepis art. 30 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Jednocześnie w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Wspomniany przepis ma zastosowanie, gdy świadczenie zostało przyznane i w trakcie jego pobierania zajdą okoliczności uzasadniające zawieszenie bądź wstrzymanie ich wypłaty, ewentualnie ustanie prawa do ich pobierania i o tych okolicznościach świadczeniobiorca nie powiadomi organu, pomimo pouczenia w tym zakresie. Powołany przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. wymienia dwa warunki, których zaistnienie powoduje, że mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem. Pierwszy warunek to istnienie okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz uzyskanie wypłaty tych świadczeń mimo braku podstaw, drugi to pouczenie osoby pobierającej świadczenia o braku prawa do ich pobierania.

Warunki nabywania uprawnień do zasiłku rodzinnego określone zostały w rozdziale 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje zatem, stosownie do treści art. 4 ustawy, m.in. rodzicom lub jednemu z rodziców dziecka pozostającego na ich utrzymaniu, i ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. W dalszych przepisach rozdziału 2 wskazano, że zasiłek rodzinny wypłacany jest tylko tym rodzinom, których dochody nie pozwalają na pełne zaspokojenie potrzeb dziecka. Stąd też jednym z istotnych warunków przyznania świadczenia jest kryterium dochodowe rodziny, przy czym pojęcia zarówno "dochód rodziny", jak i "rodzina" zostały, na potrzeby ustawy zdefiniowane w art. 2 tejże ustawy.

Przez rodzinę w rozumieniu ustawy rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.(pkt 16).

Mając na uwadze definicję ustawową wywieść należy, że prawo do zasiłku rodzinnego nie przysługuje lub uprawnienie do niego ustaje wówczas, gdy dochód rodziny przekracza określone ustawowo kryterium dochodowe, jak również wówczas gdy dziecko do lat 25 nie wchodzi w skład tej rodziny, co następuje m.in. w sytuacji gdy nie pozostaje ono na utrzymaniu tego z rodziców na rzecz którego zasiłek rodzinny przyznano. Definicję osoby pozostającej na utrzymaniu zawiera z kolei art. 3 pkt 12 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że są to ci członkowie rodziny, które utrzymują się z ich połączonych dochodów. Zatem warunkiem uznania osoby za członka rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji osobę uprawnioną do zasiłku rodzinnego jest posiadanie z dzieckiem, o którym mowa w art. 3 pkt 16 u.ś.r., wspólnych dochodów, o których mowa w art. 3 pkt 12 u.ś.r.. Natomiast stan faktyczny, w którym dziecko nie znajduje się już na utrzymaniu osoby uprawnionej do zasiłku rodzinnego powoduje ustanie prawa do tego świadczenia. W takim wypadku osoba otrzymująca świadczenie winna zawiadomić organ właściwy w sprawie o zmianie sytuacji rodzinnej uprawnionego.

W odniesieniu do drugiego z warunków, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1701/12). Analizując treść skierowanych do skarżącego pouczeń stwierdzić należy, że skarżący został prawidłowo pouczony o okolicznościach mających wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego i ustanie prawa do jego pobierania. Na stronie 11 formularza wniosku skarżący oświadczył, że został pouczony, pod rygorem uznania świadczenia za nienależnie pobrane i obowiązku jego zwrotu, o ciążącym na nim, jako świadczeniobiorcy, obowiązku poinformowania organu o każdej zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do tego świadczenia, w tym o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny oraz sytuacji dochodowej. Nie budzi przy tym wątpliwości, że obowiązek ten dotyczył wszelkich informacji zawartych w formularzu samego wniosku, w tym również tego, że córka skarżącego nie pozostaje już na jego utrzymaniu.

Ponadto ze złożonego w organie wniosku o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego wynika, że skarżący został pouczony o tym, że zasiłek będzie przysługiwał jedynie wówczas, gdy dziecko będzie pozostawało na jego utrzymaniu. Skarżącemu znana była ustawowa definicja rodziny wskazująca krąg osób na które zasiłek rodzinny przysługuje. Definicja ta przytoczona we wniosku wskazywała w jakiej sytuacji dziecko traktuje się jako członka rodziny w rozumieniu ustawy.

Skarżący podpisał wniosek wraz z oświadczeniem, że zapoznał się z tym pouczeniem. Pouczenie o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń zostało zawarte również w decyzji przyznającej zasiłek z 2 listopada 2020 r., skutecznie doręczonej skarżącemu.

Nie jest przy tym trafne stanowisko Sądu I instancji, że w pouczeniach brak jest odniesienia do sytuacji skarżącego, który został umieszczony w więzieniu. Pouczenia z reguły mają charakter ogólny. Nie sposób bowiem zawrzeć w pouczeniach wszystkich możliwych przypadków, z którymi może wiązać się utrata uprawnień do świadczeń rodzinnych. Zatem odwołanie się w pouczeniu do definicji rodziny, jej składu, jak również kwestii dochodu rodziny, w sposób oczywisty wskazuje na jakie okoliczności winien zwrócić uwagę beneficjent świadczeń pomocowych pobierający świadczenie w dobrej wierze. Od momentu podpisania oświadczenia, że znane mu są warunki przyznania świadczenia rodzinnego, przysługuje mu nie tylko prawo do ich uzyskania (przy spełnieniu pozostałych przesłanek), lecz również obowiązek poinformowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na jego uprawnienia.

Odnosząc się do przesłanek uznania świadczenia za nienależnie pobrane zauważyć trzeba, że nie należą do nich "świadomość" beneficjenta świadczeń rodzinnych co do pobrania nienależnych świadczeń ani "wina" w doprowadzeniu do pobrania takiego świadczenia. Przesłanki winy czy świadomości nienależności pobieranego świadczenia nie zostały bowiem ujęte w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Oznacza to, że obowiązek zwrotu świadczenia rodzinnego powstaje w sytuacji, gdy świadczenie to zostało przyznane na podstawie decyzji, a następnie ustało, gdy doszło do zmiany sytuacji prawnie istotnej z punktu widzenia przyznanego świadczenia, a wnioskodawca został pouczony o braku prawa do jego pobierania.

O ile zgodzić się można ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pouczenie w decyzji organu I instancji było niepełne, to właściwe pouczenie o prawie do zasiłku rodzinnego zostało zawarte w formularzu wniosku, który K.S. podpisał. Trafnie podnosi skarga kasacyjna, że nie ma podstaw do badania stanu świadomości wnioskodawcy, a złożenie podpisu pod formularzem stanowi potwierdzenie pouczenia świadczeniobiorcy.

Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarżący nie był osobą uprawnioną do pobierania świadczenia, a argumenty podnoszone przez skarżące kasacyjnie Kolegium, że zasiłek rodzinny, pobrany przez ojca dziecka, który jako jego opiekun nie był uprawniony do jego otrzymywania, był "świadczeniem nienależnym" i w efekcie powinien podlegać zwrotowi, okazały się być trafne. Dla niniejszej sprawy nie mają znaczenia argumenty podnoszone przez skarżącego, że środki ze zasiłku rodzinnego były w istocie otrzymywane przez matkę dziecka, bowiem "samo świadczenie" było pobierane przez osobę nieuprawnioną, co było kluczowe w niniejszej sprawie. Z tych względów należało uznać wykładnię dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za wadliwą, a co za tym idzie, uznać zarzut naruszenia prawa materialnego za zasadny.

Biorąc pod uwagę powyższe zasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązany z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Te ostatnie przepisy odnoszą się odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej oceny, że materiał dowodowy nie jest pełny i nie został prawidłowo oceniony. Ustalenia organów administracyjnych nie budziły bowiem wątpliwości w konfrontacji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a także obowiązującymi przepisami, co czyni podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., gdyż w wyniku błędnej wykładni prawa materialnego Sąd I instancji wydał też błędne wytyczne, co do dalszego postępowania w sprawie. W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2007 r. II FSK 209/07). Wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadziłyby do niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jak również przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie odstąpiono na podstawie art. 207 p.p.s.a.