Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 959/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, 5, 7, art. 93 ust. 1, art. 85 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 180
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 520/23 w sprawie ze skargi S. P. Sp. z o.o. w K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr KT.PPR-B.5112.1.2023.7 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. P. Sp. z o.o. w K. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] stycznia 2023 r. znak [...] Inspektor Pracy w Katowicach na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1614 ze zm. - dalej u.p.i.p.), art. 189d k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.) oraz art. 93 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 180 ze zm. - dalej jako utd), po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniach 16, 17, 19 sierpnia, 26, 27, 28, 29 września, 4, 10, 11, 27 października oraz 4, 7, 8 listopada 2022 r. nałożył na S. P. Sp. z o.o. w K. (dalej jako skarżąca, spółka) karę pieniężną w kwocie 13.900 zł.

Organ m.in. wyjaśnił, że w okresie od 16 sierpnia 2022 r. do 14 listopada 2022 r. spółka nie udostępniła danych z tachografu pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] czym uniemożliwiono przeprowadzenie kontroli w części. W okresie prowadzenia czynności kontrolnych od 16 sierpnia 2022 r. do 14 listopada 2022 r. pomimo kierowanych żądań kontrolującemu nie udostępniono wykresówek (urządzenia rejestrującego) ww. pojazdu.

O karze orzeczono na podstawie art. 92a ust. 1, 5, 7 utd oraz na podstawie lp. 1.6. załącznika nr 3 do ww. ustawy.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z [...] kwietnia 2023 r. znal [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W odniesieniu do kary dotyczącej uniemożliwienia kontroli w części wskazano, że inspektor pracy [...] sierpnia 2022 r. podjął czynności kontrolne w miejscu rejestracji spółki, tj. w K. przy ul. K.. Na miejscu ustalił, że podmiot zarejestrowany jest w miejscu, które również jest siedzibą biura rachunkowego B. Sp. z o.o. obsługującego spółkę. Poinformowano go, że osoby zarządzające spółką przebywają w O. W., a działalność spółki prowadzona jest na terenie województwa śląskiego.

Telefonicznie przekazano inspektorowi pracy informację, że wymagane dokumenty zostaną przedłożone drogą mailową gdyż pracownica biura rachunkowego wykonuje pracę zdalnie.

W dniu [...]września 2022 r. inspektor pracy skierował do pracodawcy żądanie, w którym domagał się m.in. wykazu pojazdów użytkowanych od stycznia 2022 r. do sierpnia 2022 r. oraz danych z karty kierowców lub wykresówek od stycznia 2022 r. Z uwagi na nieokazanie żądanych dokumentów skierowano do spółki kolejne pisma w dniach 29 września 2022 r. i 19 października 2022 r. Pomimo podjętych działań, do dnia 14 listopada 2022 r. spółka nie okazała wykresówek pojazdu [...]. Jednocześnie w wyniku analizy częściowo okazanych dokumentów (danych z kart kierowców) z okresu objętego kontrolą, inspektor pracy stwierdził szereg naruszeń czasu pracy kierowców.

Protokół z kontroli przesłano spółce pocztą. Strona wniosła mailowo zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli informując w nich, że dysponuje wszystkimi wykresówkami i zobowiązuje się do ich niezwłocznego okazania na każde żądanie inspekcji (pkt 6 zastrzeżeń). W związku z treścią zastrzeżeń inspektor przesłał do pracodawcy pismo z 30 listopada 2022 r., w którym po raz kolejny zażądał okazania wykresówek z pojazdu o nr rej. [...] oraz wskazał, że podpisanie protokołu nastąpi w dniu [...] grudnia 2022 r. W tym dniu w siedzibie podmiotu udostępniono wykresówki dla pojazdu [...]. Inspektor pracy w piśmie z [...] grudnia 2022 r. odnosząc się do wniesionych zastrzeżeń wskazał, że okazanie wykresówek z pojazdu [...]nie stanowi przesłanki do zmiany treści protokołu. Nie zmienia to bowiem stanu faktycznego, że od 16 sierpnia 2022 r. do 14 listopada 2022 r. nie okazano wykresówek z pojazdu [...].

Po ponownej analizie materiałów sprawy organ nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji oraz zastosowania przepisów dotyczących w istocie odstąpienia od nałożenia kary (umorzenia postępowania).

III.

Wyrokiem z 9 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 520/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę spółki na ww. decyzję.

Zdaniem WSA stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i organy nie dopuściły się naruszenia przepisów regulujących ich działanie.

Postępowanie kontrolne, które poprzedza postępowanie administracyjne w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, nie stanowi jego formalnej części. Pozostaje jednak z nim w ścisłym związku. W postępowaniu kontrolnym prowadzone są czynności wyjaśniające w zakresie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, natomiast ustalenia dokonane w tym postępowaniu stanowią podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 27 u.p.i.p., podmiot kontrolowany ma obowiązek zapewnić inspektorowi pracy warunki i środki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w szczególności niezwłocznie przedstawić żądane dokumenty i materiały, zapewnić terminowe udzielanie informacji przez osoby, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.i.p., udostępnić urządzenia techniczne oraz, w miarę możliwości, oddzielne pomieszczenie z odpowiednim wyposażeniem. W przypadku kontroli zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązek ten dotyczy przede wszystkim zapewnienia dostępu do danych analogowych i cyfrowych z tych urządzeń.

Inspektor pracy trzykrotnie kierował do kontrolowanego podmiotu żądania okazania danych z wykresówek. Wezwania te pozostawały bezskuteczne aż do 14 listopada 2022 r. Prowadzona przez inspektora pracy kontrola została wprawdzie przedłużona o kolejny miesiąc - do 14 grudnia 2022 r. - jednak bezsporne jest, że skarżący był wielokrotnie wzywany do przedłożenia wymaganych dokumentów i tego żądania aż do wskazanej daty nie wykonywał.

W przedmiotowej sprawie organy zastosowały karę pieniężną, albowiem skarżący do chwili sporządzenia protokołu kontroli nie przedłożył inspektorowi pracy dokumentów w postaci wykresówek z tachografu pojazdu o numerze rejestracyjnym [...].

Istotą sporu jest możliwość uznania zachowań, a ściślej zaniechań skarżącego, za "niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części", a więc za czyn stypizowany w lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a także znaczenie tej okoliczności dla dalszego toku postępowania.

Zdaniem Sądu należy wziąć pod uwagę nie tylko przejawy zachowania skarżącej, ale również skutki. Między stronami nie ma sporu co do tego, że inspektor pracy aż trzykrotnie wzywał do wydania żądanych dokumentów. Skarżący spełnił to żądanie dopiero po sporządzeniu protokołu kontroli, co wywołało ten skutek, iż konieczne było prowadzenie dalszych czynności dowodowych po tym zdarzeniu. Słusznie twierdzi spółka, że złożenie dokumentów w toku postępowania administracyjnego było prawnie dopuszczalne (art. 75 § 1 k.p.a.), jednakże szczególny tryb kontroli, o jakim mowa w przepisach utd, przewiduje dla strony obowiązek wydania organowi kontrolującemu określonych dowodów bezpośrednio po otrzymaniu odpowiedniego żądania (art. 85 ust. 2 pkt 1 utd). Niewykonanie tego obowiązku jest, zdaniem WSA, przesłanką konieczną i wystarczającą do zastosowania sankcji określonej w lp. 1.6. załącznika nr 3 do utd. W niniejszej sprawie występuje element zwielokrotnionego niewykonanego żądania, tak iż można z całą stanowczością uznać zaniechanie skarżącego w danym zakresie za "niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części".

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka kwestionując go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a. przez błędne jego niezastosowanie poprzez pominięcie, że w postępowaniu administracyjnym jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego. tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że przepis ten rzekomo statuuje "szczególny tryb kontroli", który rzekomo przewiduje, że kontrolowana strona ma obowiązek wydania organowi kontrolującemu określone dowody bezpośrednio po otrzymaniu odpowiedniego żądania, podczas gdy przepis ten nie ustanawia takiego trybu, a zgodnie z jego literalną i celowościową wykładnią dowody należy przedstawić w zwykłym trybie i terminie kontroli, tj. do jej zakończenia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92a w zw. z lp. 1.6. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym przez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez błędne przyjęcie, że złożenie przez skarżącego dowodów po sporządzeniu protokołu kontroli ale przed jej zakończeniem, stanowi niepoddanie się lub uniemożliwienie kontroli, podczas gdy złożenie wymaganych dowodów przed jej zakończeniem, tj. w terminie kontroli, nie stanowi uniemożliwienia czy niepoddania się kontroli.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 ustawy procesowej.

VII.

Przechodząc do oceny przedstawionego środka odwoławczego, za całkowicie chybiony uznać należało zarzut procesowy nr I. Strona podnosi w nim naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co wynika w istocie z analizy uzasadnienia środka odwoławczego, gdyż sam zarzut powołuje jedynie art. 75 k.p.a. Opisana przez stronę sytuacja nie miała jednak w sprawie miejsca.

Powołany przepis wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organy ani WSA nie sprzeciwiły się tej normie, gdyż rozstrzygając sprawę spółki oceniły wszystkie postulowane przez skarżącą dowody, w tym także nieprzedkładane przez cały okres kontroli dane z tachografu pojazdu, o które zabiegał organ i które ostatecznie złożono już po zakończeniu kontroli. Rozróżniać zatem należy to, czy skarżąca utrudniła - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - intencjonalnie i w sposób zawiniony, kontrolę organu, od tego, czy ostatecznie pozyskano i dopuszczono żądane dowody w postaci danych z tachografu pojazdu, które nie zmieniły końcowego wyniku kontroli i które rozważono przy ustalaniu naruszeń czasu pracy.

WSA wyraźnie przy tym wskazał, że stronę wielokrotnie, na piśmie, wzywano do zachowania zgodnego z prawem, a więc do wydania żądanych dokumentów. Skarżąca spełniła to żądanie dopiero po sporządzeniu protokołu kontroli, co wprawdzie z punktu widzenia zasad dowodzenia było prawnie dopuszczalne, a przedłożony dowód uwzględniony przy orzekaniu, ale nie miało wpływu na zaistniałe naruszenie.

Twierdzenie o niezastosowaniu art. 75 § 1 k.p.a. nie jest tym samym zasadne.

VIII.

Niezasadne są także oba zarzuty materialne, których istota sprowadza się do twierdzenia, że dopóty nie podpisano protokołu kontroli, dopóty spółka może, bez żadnych konsekwencji prawnych, przedkładać wszelkie dokumenty, w tym te wykonujące wcześniejsze, wielokrotne wezwania organu, przez co nie można jej zarzucić uniemożliwienia ani utrudnienia kontroli w całości lub w części. Ponadto strona uznaje, że art. 85 ust. 1 pkt 2 utd nie ustanawia żadnego "szczególnego trybu kontroli", a przez to nie nakłada na nią obowiązku wydania organowi dowodów bezpośrednio po otrzymaniu żądania. Wszelkie dowody należy zatem przedstawiać w zwykłym trybie i terminie kontroli, tj. do jej zakończenia, co też w sprawie miało miejsce.

W pierwszej kolejności należy przywołać treść art. 85 ust. 2 pkt 1 utd zgodnie z którym, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do żądania od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli. Ustawodawca przewidział w tym przepisie m.in. możliwość żądania przez kontrolującego okazania przez przedsiębiorcę dokumentów i innych nośników informacji, niezbędnych w procesie kontroli. Oznacza to, że co do zasady żądane dane, z uwagi na charakter trwającej kontroli (u przedsiębiorcy) i zasadę bezpośredniości podejmowanych czynności, powinny zostać okazane niezwłocznie. Jakkolwiek jest to zasada rekonstruowana z istoty kontroli u przedsiębiorcy (w miejscu prowadzonej działalności), która jest także istotnie ograniczona czasowo (por. art. 55 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców), to jednak należy ją odczytywać z uwzględnieniem zarówno zasady racjonalności i logiki działania jak i okoliczności danej sprawy, zwłaszcza zaś charakteru prowadzonej działalności gospodarczej, sposobu zorganizowania przedsiębiorcy, czy też sposobu gromadzenia (archiwizowania) przez niego dokumentów i danych o prowadzonej aktywności, które są następnie wykorzystywane w ramach kontroli.

Jakkolwiek więc jako zasadę należy traktować to, że przedsiębiorca ma żądanie kontrolującego wykonać niezwłocznie (zwłaszcza, że o kontroli jest zawiadamiany z wyprzedzeniem i ma obowiązek się do niej przygotować), to jednak z uwagi na uzasadnione okoliczności danej sprawy może nie być to akurat możliwe. W takim przypadku, wyjaśniając kontrolującemu niemożność niezwłocznego zrealizowania żądania, powinien je wykonać w najbliższym możliwym terminie. Takie stanowisko prezentuje właśnie WSA, który słusznie dostrzegł to, że jakkolwiek dokumentacja objęta żądaniem kontrolującego powinna była zostać złożona niezwłocznie, to jednak nie wyłączył możliwości jej późniejszego złożenia, z powołaniem się na uzasadnione powody takiego działania. Wynika to z przyjętego przez Sąd pierwszej instancji opisu zachowania skarżącej spółki, która pomimo wielokrotnych wezwań do zachowania zgodnego z prawem nie przedkładała kontrolującemu w czasie kontroli żądanych danych, koniecznych do sprawdzenia prawidłowości czasu pracy kierowców. Nie zachodzi zatem zarzucane naruszenie art. 85 ust. 2 pkt 1 utd.

Przechodząc do oceny spełnienia przesłanki uzasadniającej nałożenie kary z lp. 1.6. załącznika nr 3 do utd (kara nałożona za pozostałe stwierdzone naruszenia w czasie pracy kierowców nie jest przez stronę kwestionowana) należy zauważyć, że penalizowane przez ustawodawcę jest "Niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części". Mamy tu do czynienia z dwoma stanami. Po pierwsze, "niepoddanie się kontroli", co oznacza działanie lub zaniechanie powodujące, że kontrola nie mogła się odbyć w całości lub w części jej zamierzonego zakresu np. kontrolujący nie został wpuszczony na miejsce kontroli (w ogóle bądź w określonych dniach kontroli). Po drugie, ukaraniu podlega "uniemożliwienie" przeprowadzenia kontroli, które również może polegać na działaniu lub zaniechaniu (zazwyczaj obstrukcji) np. na wybiórczej współpracy z kontrolującym (nieprzedstawianiu dokumentów, czy przedstawianiu ich w sposób niezgodny z żądaniem np. w formie uniemożliwiającej odczyt - zaszyfrowany bądź uszkodzony nośnik danych, itp.).

Oczywiste jest, że granica tego rodzaju ocen z reguły może być płynna, bowiem silnie powiązana jest z konkretnymi okolicznościami danej sprawy. Nie można jednak w sposób uzasadniony twierdzić, co zdaje się sugerować skarżąca, że użyte sformułowania "niepoddanie się" lub "uniemożliwienie", zawsze muszą być rozumiane literalnie, jako czasowniki dokonane, a strona w każdym czasie uwolni się od odpowiedzialności wykonując końcowo wezwanie organu (zachowując się zgodnie z prawem).

Istotą sankcji z lp. 1.6. załącznika nr 3 do utd jest przede wszystkim stworzenie gwarancji prawnych dla skuteczności kontroli. Sankcjonowanie stanów opisanych w lp. 1.6. załącznika nr 3 do utd ma więc cel prewencyjny, aby żaden poddany kontroli podmiot nawet nie rozważał możliwości zachowania niezgodnego z prawem, powodującego bezprawną ingerencję w skuteczność działań podejmowanych przez kontrolujących. Jeżeli się to dodatkowo zestawi z ograniczeniami czasowymi kontroli narzuconymi organom przez prawo w interesie przedsiębiorców, to tego rodzaju wniosek jest w pełni uzasadniony. Nie jest więc trafne stanowisko spółki, że skoro przedłożyła ostatecznie dokumenty (nastąpiło to przy tym dopiero 5 grudnia 2022 r., a nie 14 listopada 2022 r. jak omyłkowo wskazał WSA), to nie ma podstaw do zastosowania sankcji za opisane wyżej naruszenie. Strona nie dostrzega, że swoim intencjonalnym i zawinionym działaniem, bowiem nie można inaczej traktować świadomego i w żaden sposób nieusprawiedliwionego okolicznościami ignorowania wielokrotnych wezwań organu do przedłożenia żądanej dokumentacji, uniemożliwiła kontrolę w czasie, kiedy ta była prowadzona. W sprawie pozostaje poza sporem, że spółka była kilkukrotnie wzywana do zachowania zgodnego z prawem. Słusznie zatem zwrócił uwagę WSA, że w niniejszej sprawie wystąpił element "zwielokrotnionego niewykonanego żądania", co skutkuje przypisaniem odpowiedzialności z lp. 1.6. załącznika nr 3 do utd. Strona jest karana za to, że świadomie nie złożyła żądanych danych podczas kontroli, w terminie określonym przez organ i w toku trwających czynności kontrolnych, które miały miejsce w dniach 16, 17, 19 sierpnia, 26, 27, 28, 29 września, 4, 10, 11, 27 października oraz 4, 7, 8 listopada 2022 r.

Bez znaczenia w tym przypadku jest natomiast przedłożenie dokumentacji potrzebnej kontrolującym. Nie zasługują również na uwzględnienie wskazywane powody nieprzedkładania dokumentacji np. powzięcie wiedzy o kontroli i niewykonywaniu poleceń inspekcji dopiero po otrzymaniu protokołu kontroli, czy też przebywanie prezes zarządu w Ukrainie. Spółka miała wystarczający czas, o czym świadczy już sama długość kontroli, aby się do niej po pierwsze przygotować, po drugie, zachować w sposób wykonujący polecenie kontrolujących.

IX.

W powyższej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).