Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1044/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 145/13 w sprawie ze skargi J. W., R. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 145/13, oddalił skargę J. W. i R. P. na opisaną w sentencji decyzję Wojewody Wielkopolskiego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż pismami z dnia [...] sierpnia 1999r. i [...] sierpnia 1999 r. C. P., R. W. oraz J. W. zwrócili się o zwrot nieruchomości położonej w Poznaniu stanowiącej dawną działkę nr [...], której aktualnie odpowiadają części działek o nr [...]. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu C., o powierzchni 65.829 m², położona w Poznaniu przy ul. [...], zapisana w księdze wieczystej przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1973 r., rep. [...]. Zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, przedmiotową nieruchomość nabyto pod budowę [...]. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2000 r., sygn. [...], całość spadku po J. W. nabyła J. W. Natomiast mocą postanowienia Sądu Rejonowego Poznań – N. M. i W. w Poznaniu z dnia [...] października 2010 r., sygn. [...], spadek po C. P. nabyli R. P., R. P. i R. P., którzy podtrzymali wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Prezydent Miasta Poznań, działający przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w Poznaniu, decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], odmówił J. W. i C. P. zwrotu części działek nr [...] oraz umorzył postępowanie w stosunku do R. W. Rozpoznając odwołanie Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy to rozstrzygniecie. W wyniku wniesionej skargi od powyższej decyzji ostatecznej wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. II SA/Po 928/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Poznań w części dotyczącej działek nr [...], dostrzegając przyczyny wyłączenia Prezydenta Poznania od udziału w postępowaniu. Postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. do rozpoznania wniosku o zwrot przedmiotowych działek został wyznaczony Starosta Poznański, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - dalej: u.g.n., odmówił J. W., R. P., R. P. i R. P. zwrotu nieruchomości położonych w Poznaniu na os. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb C., arkusz mapy [...], a to części działek nr [...] odpowiadających części dawnej działki nr [...] z księgi wieczystej KW nr [...], zapisanych obecnie w księdze wieczystej [...] jako własność Miasta Poznań, części działki nr [...] odpowiadającej części dawnej działki nr [...] z księgi wieczystej KW nr [...], zapisanej obecnie w księdze wieczystej [...] jako własność Miasta Poznań oraz części działki nr [...] odpowiadającej części dawnej działki nr [...] z księgi wieczystej KW nr [...], zapisanej obecnie w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta Poznań. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, iż w stosunku do przedmiotowych części działek nr [...] nie została spełniona przesłanka zbędności, ponieważ nieruchomości te zostały zagospodarowane zgodnie z celem nabycia. Wybudowano na nich bloki mieszkalne, przedszkola, teren szkolny oraz infrastrukturę osiedlową, a także podziemną infrastrukturę techniczną. Celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci szkoły, zieleni osiedlowej czy ciągów pieszych. W akcie notarialnym, którym nabyto nieruchomość przywołano decyzję Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Poznań z dnia [...] lipca 1972r., nr [...], którą zatwierdzono realizację inwestycji [...] jednostka D, natomiast nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania objęte były planem realizacyjnym osiedla mieszkaniowego jednostka C (os. [...]), obejmującym działki o numerach [...] zatwierdzonym decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania - Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...].09.1973 r. nr [...]. Zatem przedmiotowa nieruchomość została nabyta na cele budownictwa mieszkaniowego [...]. Ponadto organ uznał, że przesuniecie lokalizacji przedszkola nr [...] w stosunku do planu realizacyjnego, przy zachowaniu zaplanowanej funkcji użytkowej tego terenu oraz wobec zrealizowania całej inwestycji, jest odstępstwem dopuszczalnym, mieszczącym się w granicach celu wskazanego w umowie sprzedaży z dnia [...] lipca 1973 r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. W. i R. P. W jego uzasadnieniu wskazywali, że na działce nr [...] znajdują się znaczne połacie niewykorzystanego terenu porośniętego trawą i krzewami, a duże odległości pomiędzy blokami mieszkalnymi pozwalają na wyodrębnienie zgodnie z obowiązującymi przepisami działki na cele budowlane. Jednocześnie to, co w kwestionowanej decyzji określono jako boisko sportowe jest w istocie całkowicie pozbawionym infrastruktury charakterystycznej dla tego typu obiektów niezagospodarowanym terenem, który w żaden sposób nie może być uznany za element osiedla służący jego mieszkańcom. Ogólnikowe określenie celu wywłaszczenia – realizacja inwestycji [...] jednostka D - nie może stanowić podstawy dowolnego uznania zgodnego z tym celem wykorzystania całego terenu na cele związane z budową osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą osiedla. Nieracjonalne wykorzystanie przedmiotowego terenu w żadnej mierze nie uzasadnia twierdzenia, że w całości wykorzystano działkę nr [...] na cele związane z wywłaszczeniem. Oprócz tego, jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji, celem nabycia nieruchomości była realizacja inwestycji [...] jednostka D. Jednakże nieruchomość wnioskodawców została wykorzystana w ramach planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego jednostka C (os. [...]) zatwierdzonego decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta Poznań – Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] września 1973 r., a więc w celu innym niż wskazany w akcie notarialnym, na podstawie którego dokonano nabycia nieruchomości.

Zaskarżoną następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że cel na jaki była wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość został zrealizowany. Na dawnej działce nr [...] wybudowano, zgodnie z decyzją realizacyjną z [...] września 1973 r., osiedle [...]. W załączniku do wskazanego aktu administracyjnego - Ogólnym planie zagospodarowania terenu - plansza podstawowa, podano iż na działce nr [...] zlokalizowano zadania inwestycyjne nr: 1 - 4, 7 - 9, 12 oraz 18. W wyniku zmiany planów realizacyjnych osiedla [...] zadanie nr 12 w ramach inwestycji zostało przesunięte, zaś w jego miejscu zrealizowano zadania nr: 13 (budynek mieszkalny nr [...]) oraz 17 (przedszkole nr [...]). Działanie to nie stanowi jednak o zmianie celu wywłaszczenia, którym była realizacja części dużej jednostki urbanistycznej. W toku złożonej inwestycji wieloletniej dopuszczalne są pewne modyfikacje w zakresie lokalizacji zaplanowanych zadań, nie powodujące konieczności wprowadzenia do planów realizacyjnych zupełnie nowych inwestycji jednostkowych, a jedynie przesuwające położenie budynków już przewidzianych. W wyniku oględzin nieruchomości oraz analizy mapy stanu prawnego i mapy zasadniczej, bezsprzecznie ustalono posadowienie budynków mieszkalnych, które odpowiadają zadaniom nr: 1 - 4, 7 - 9, 12 oraz przedszkola nr [...] i przedszkola nr [...], oznaczonych jako zadania nr: 18 i 17. O zrealizowanym przedsięwzięciu dowodzą również protokoły odbioru budynków z: [...] kwietnia 1979 r. (m.in. zadania nr 1 - 4 i 7 - 9), [...] października 1984 r. (blok nr [...]) i [...] sierpnia 1986 r. (przedszkole nr [...]). Organ ten nie podzielił podniesionego w odwołaniu zarzutu niezrealizowania celu wywłaszczenia w części dotyczącej boiska sportowego, gdyż uznał również i to zadanie za zrealizowane. Oględziny nieruchomości, jak i wskazania administratora terenu, dowodzą że na części działki nr [...] zostało zlokalizowane boisko osiedlowe. Wytyczono teren, wstawiono bramki oraz zagospodarowano otoczenie (ciąg pieszy, oświetlenie oraz drzewa). Nie sposób także przyjąć zdaniem organu, że boisko osiedlowe powinno posiadać rozbudowaną infrastrukturę towarzyszącą, gdyż wówczas przestałoby pełnić rolę ogólnodostępnego miejsca rekreacyjnego. Teren został funkcjonalnie wykorzystany na potrzeby osiedla [...], co świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Obok podstawowej funkcji osiedla, jaką jest mieszkalnictwo, równie niezbędne jest zaplanowanie terenów zielonych, które na projektowanym osiedlu stanowić będą o jego całościowym zespoleniu. Zieleń osiedlowa jest także uzasadniona z uwagi na konieczność zapewnienia odpowiedniej odległości pomiędzy blokami. Aktualne zagospodarowanie terenu dawnej działki w zakresie zieleni osiedlowej odpowiada planowi realizacyjnemu zatwierdzonemu decyzją z [...] września 1973 r. Nie ma więc podstaw do uznania, że teren niezabudowany jest zbędny i winien zostać zwrócony wnioskodawcom. Powołanie się przez Starostę Poznańskiego na decyzję z [...] lipca 1972 r., znak [...], jako aktu zatwierdzającego plan realizacyjny [...] jednostki D, stanowi jedynie omyłkę pisarską, którą organ oczywiście powinien sprostować w formie postanowienia. Zebrany materiał dowodowy służący organowi I instancji do ustalenia stanu faktycznego, prawidłowo wskazuje podstawę wywłaszczenia, którym była przywołana powyżej decyzja, lecz zatwierdzająca budowę [...] jako całości, nie zaś tylko jednostki D. W następstwie jej wydania, kolejnymi decyzjami były zatwierdzane plany realizacyjne poszczególnych jednostek wchodzących w skład [...], w tym jednostki C (Osiedle [...]), dla której wydano decyzję z [...] września 1973 r.

W skardze na powyższą decyzję skarżący podnieśli argumenty tożsame jak w odwołaniu i domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto wnieśli o przeprowadzenie uzupełniająco: 1) dowodu z oględzin działki nr [...] na okoliczność usytuowania budynków mieszkalnych oraz pozostawienia pomiędzy nimi terenów o znacznej powierzchni, na których znajduje się jedynie trawa i krzewy, a także na okoliczność, ze obszar określony w zaskarżonej decyzji jako "boisko" nie jest w istocie zorganizowanym obszarem osiedla, oraz możliwości wyodrębnienia w ramach tych terenów działki, co do której mogłoby nastąpić orzeczenie zwrotu na rzecz wnioskodawców; 2) dowodu z opinii biegłego sądowego geodety na okoliczność możliwości wytyczenia na działce nr [...] odrębnej nieruchomości, która mogłaby być wykorzystana na cele budowlane, przy uwzględnieniu wielkości obszaru niezbędnego do funkcjonowania osiedla bloków mieszkalnych i przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa budowlanego oraz orzeczenia w odniesieniu do tak wydzielonej działki zwrotu na rzecz wnioskodawców.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał zarzuty skarżących za bezpodstawne, a zaskarżoną decyzję za legalną, albowiem doszedł do przekonania, iż sporna nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Nie jest zatem zbędna, ergo nie podlega zwrotowi. Przedstawiwszy istotny z punktu widzenia sprawy stan prawny, Sąd meriti podał, iż z treści aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1973 r. wynika, że położona była na terenie objętym planem realizacyjnym budowy [...], o czym stanowi powołana w treści tego aktu decyzja Prezydium Rady Narodowej m. Poznań Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...], zatwierdzająca plan realizacyjny budowy [...]. Decyzja ta zatwierdzała budowę [...] jako całości i nie wskazywała, że obejmuje tylko jednostkę D. W następstwie zaś jej wydania kolejnymi decyzjami były zatwierdzane plany realizacyjne poszczególnych jednostek wchodzących w skład [...], w tym jednostki C (osiedle [...]) – p. decyzja z dnia [...] września 1972 r. Zatem zarzut, że sporna nieruchomość nie została przeznaczona na cel wywłaszczenia Sąd meriti uznał za chybiony. Również zarzut niezrealizowania celu wywłaszczenia w części dotyczącej działki nr [...], na której urządzono boisko sportowe ocenił jako nietrafny. Jak wynika z akt sprawy plac na działce nr [...] pełni funkcję boiska sportowego. Teren ten został funkcjonalnie wykorzystany na potrzeby osiedla, co świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Natomiast fakt, że boisko osiedlowe nie jest profesjonalnym boiskiem sportowym wraz z całą infrastrukturą towarzyszącą nie przesądza, że nie spełnia celu dla którego zostało urządzone. Z ustaleń poczynionych przez organy administracji niezbicie wynika, że jest ono wykorzystywane przez dzieci i młodzież do gry w piłkę nożną. Budowa osiedla mieszkaniowego nie oznacza jedynie wzniesienia budynków mieszkalnych, bo potrzebne są urządzenia towarzyszące, takie jak sklepy, parkingi, palcówki oświatowe, garaże, boiska i im podobne. Odnosząc się natomiast do przeprowadzenia uzupełniających dowodów, o które wnioskowano w skardze, Sąd Wojewódzki podał, że co do zasady nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: P.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. dotyczący przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, a więc z takiego dokumentu, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją (B. Dauter. Komentarz do art. 106 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stan prawny 30 marca 2011 r.). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodziła. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu , na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji tegoż wyroku.

Zaskarżyli go skargą kasacyjną J. W. i R. ., zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w odmowie orzeczenia zwrotu na rzecz wnioskodawców części nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, tj. działek nr [...], z uwagi na wykorzystanie ich w całości zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, czyli pod budowę budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą osiedlową, pomimo że jak wynika z postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie, w tym z oględzin nieruchomości z dnia [...] marca 2010 r. i mapy zasadniczej, na działce [...] pomiędzy blokami mieszkalnymi znajdują się znaczne połacie terenu porośnięte jedynie trawą i krzewami, a w części znajduje się teren, który został określony jako boisko, przy czym brak jest jakiejkolwiek infrastruktury towarzyszącej tego typu obiektom,

b) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w odmowie orzeczenia zwrotu na rzecz wnioskodawców części nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, tj. działek nr [...], z uwagi na wykorzystanie ich w całości zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, czyli pod budowę budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą osiedlową, pomimo że jak wynika z postępowania dowodowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie, w akcie notarialnym, na podstawie którego nabyto nieruchomość przywołano decyzję Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Poznań z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...], którą zatwierdzono realizację inwestycji [...] jednostka D, a przedmiotowe nieruchomości zostały wykorzystane w ramach planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego Jednostka C (os. [...]), zatwierdzonego decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania - Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] września 1973 r., nr [...], a więc w innym celu niż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, iż nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem, tj. działki nr [...], w całości zostały wykorzystane zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, czyli pod budowę budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą osiedlową, pomimo że jak wynika z postępowania dowodowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie, w tym z oględzin nieruchomości z dnia [...] marca 2010 r. i mapy zasadniczej, na działce [...] pomiędzy blokami mieszkalnymi znajdują się znaczne połacie terenu porośnięte jedynie trawą i krzewami, a w części znajduje się teren, który został określony jako boisko, przy czym brak jest jakiejkolwiek infrastruktury towarzyszącej tego typu obiektom i tym samym przez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono tożsame argumenty, które wcześniej wskazywane były w treści odwołania od decyzji organu I instancji oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W piśmie procesowym nazwanym odpowiedzią na skargę kasacyjną Miasto Poznań wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie uczestnika postępowania skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Cel, dla którego dawna działka nr [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa został wykonany, a tym samym nie została spełniona żadna przesłanka zbędności określona w art. 137 u.g.n. Identyczne stanowisko zajęła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Poznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że tylko przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie jest władny wykraczać poza granice zaskarżenia oraz zarzuty przedstawione na poparcie powołanych podstaw kasacyjnych.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przed omówieniem poszczególnych zarzutów trzeba wytknąć brak określenia żądania, czyli wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu uchylenia lub zmiany (art. 176 P.p.s.a.), co nastąpiło dopiero na rozprawie. Jest to niewątpliwa wada tego środka, lecz nie powodująca jego odrzucenia. Przechodząc zaś do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które podlegały badaniu w pierwszej kolejności, stwierdzić należy, iż nie zostały one przedstawione poprawnie, gdyż jako naruszone wskazano wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których sądy administracyjne nie stosują. Te bowiem procedują na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem w ramach uchybień procesowych zasadniczo skuteczny zarzut można postawić sądowi administracyjnemu jedynie kwestionując zastosowanie bądź wykładnię przepisów tej ustawy. Co prawda wymowę tej konkluzji wyraźnie osłabiła uchwała całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), lecz generalnie i ona wymaga odwołania się do tych przepisów nawet wówczas, gdy kwestionuje się inne normy, w tym procedury administracyjnej naruszone przez organ orzekający w danej sprawie. Przeto w takim wypadku konieczne jest powiązanie naruszonych przepisów z przepisami P.p.s.a., czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Ponadto zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyraźnie nawiązuje się do organu, a nie do sądu, a przecież skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi, a nie decyzji. Gdyby jednak zarzuty zaprezentowane w obrębie tej podstawy ocenić pod kątem pominięcia przez Sąd meriti wadliwości ustaleń i rozważań poczynionych przez organy, to są one chybione. Oto bowiem organy orzekające w tej sprawie dysponowały pełnym materiałem dowodowym, który właściwie oceniły pod kątem wiarygodności, i na tej podstawie poczyniły trafne ustalenia faktyczne. Te zaś obejmują wszelkie okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia, takie jak: wykazanie materialnoprawnej podstawy zgłoszonego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, legitymacja wnioskodawców, stan prawny nieruchomości objętej żądaniem w dacie wywłaszczenia i następnie - do momentu orzekania o zasadności wniosku w zakresie objętym wydanym rozstrzygnięciem. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w obu decyzjach zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych i powołanych dowodach, nie budzą zastrzeżeń co do ich prawidłowości w ramach przeprowadzanej kontroli. Zarzuty skargi stanowią w istocie polemikę z dokonaną przez organy obu instancji oceną prawną ustalonego stanu faktycznego. Zatem w takim układzie niepodobna zarzucić Sądowi I instancji wadliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Gdyby natomiast zarzuty zaprezentowane w obrębie tej podstawy potraktować esencjonalnie, to kwestionują one konkluzję, wedle której przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a więc w zasadzie podważają poprawność zastosowania przepisu prawa materialnego o zwrocie nieruchomości. Ten zarzut zostanie omówiony poniżej. Na koniec tego fragmentu uzasadnienia trzeba wskazać, ze uznanie podstawy uchybień formalnych za nietrafną skutkować musiało przyjęciem za przesądzony prawomocnie stan faktyczny sprawy i oceną zarzutów materialnoprawnych na gruncie tego stanu faktycznego.

Wobec powyższego okoliczności mające motywować zasadność podstawy naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne. Przedmiotem kontroli Sądu meriti w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w Poznaniu, oznaczonych w ewidencji gruntów jako obręb C., arkusz mapy ., części działek nr: [...]. Jak wynika z akt sprawy nieruchomości te, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1973 r., rep. [...]. Zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta Poznań, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zostały one nabyte pod budowę osiedla [...]. Stosownie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Tym samym podstawową kwestią wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie była ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1153/93, publ. ONSA 1995/2/99, oraz z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1484/97, LEX nr 48653). W tej sprawie, jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, cel wywłaszczenia określony został jasno w przywołanej decyzji z dnia [...] lipca 1972 r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy [...]. Powołana w tym akcie decyzja zatwierdzała budowę [...] jako całości i nie wskazywała, że obejmuje tylko jednostkę D lub C. W następstwie zaś jej wydania kolejnymi decyzjami były zatwierdzane plany realizacyjne poszczególnych jednostek wchodzących w skład [...], w tym jednostki C (osiedle [...]) – decyzja z dnia [...] września 1972 r. W tym zakresie należy uznać, iż zarówno organy I jaki II instancji w sposób prawidłowy ustaliły cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Potwierdza to bowiem zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja, zresztą ustalenie to nie jest w zasadzie sporne. Zatem słusznie to ustalenie zaakceptował Sąd I instancji. Podobnie rzecz się ma z konkluzją o jego realizacji. Ostatecznie skarżący kasacyjnie podważają ją tylko co do części działki nr [...], dowodząc, że znajdują się na niej nieużytki i boisko, któremu brak stosownej infrastruktury towarzyszącej. Jest to pogląd błędny. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przekonuje, iż cała nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczeniowy. Zgodnie z utrwalonym od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych należy jednoznacznie stwierdzić, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, publ. LEX nr 745074, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07, publ. LEX nr 365373, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, publ. LEX nr 383797). Zatem przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Nie sposób przecież wyobrazić sobie, aby rozległe tereny osiedlowe nie były poprzecinane pasami zieleni, a poszczególne bloki były budowane jeden obok drugiego bez żadnego odstępu. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Zatem również boisko jest takim elementem osiedla mieszkaniowego. Jak trafnie zważył Sąd I instancji boisko sportowe winno spełniać wymogi terenu, na którym miejscowa społeczność może prowadzić aktywność fizyczną. Nie jest zatem konieczne, aby wyposażone ono było jak obiekt profesjonalny. W konsekwencji czego dla potrzeb niniejszej sprawy zasadnie ustalono przeznaczenie, a więc i wykorzystanie, tego terenu.

Z powyższych względów nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym np. pod zieleń, boisko, park (mającym tzw. charakter rekreacyjny), w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej potrzebny jego mieszkańcom (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13; https://cbois.nsa.gov.pl). Kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje zatem w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, s. 213) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w sposób prawidłowy zweryfikował przyjęty przez organ stan faktyczny sprawy, tj. ustalenie celu wywłaszczenia, którym w istocie była budowa osiedla mieszkaniowego, jak i jego realizację. Brak podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości uzasadniał odmowę uwzględnienia żądania skarżących kasacyjnie i oddalenie skargi na zgodną z prawem decyzję. Skarga kasacyjna nie zasługiwała więc na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

-----------------------

13