Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1950/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 82
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 7,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. G. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 19 października 2023 r. nr SKO.4207.6.2023 w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO) decyzją z dnia 10 października 2023 r.nr SKO.4207.6.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.- dalej "k.p.a.") w związku z art. 4 pkt. 11, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 i ust. 4, art. 12, art. 12a w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm. - dalej "u.o.g.r.l.") po rozpatrzeniu odwołania A.G. oraz T.G. (skarżący) od decyzji Starosty [...] (organ I instancjiz dnia 4 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie:

1. zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze całkowitej powierzchni 0,3002 ha gruntu rolnego klasy Rllla gleba mineralna stanowiącej część działki o nr ew. 1. arkusz mapy 1 obręb [...] położonej w gminie W. ujawnionej w księdze wieczystej o nr [...] Sądu Rejonowego w L. zajętej na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego;

2. ustalenia dla sprawców wyłączenia skarżących:

a) sankcyjnej należności jednorazowej powiększonej o 10% i obniżonej o wartość gruntu w dniu faktycznego wyłączenia na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej powierzchni 0,3002 ha gruntu rolnego klasy Rllla gleba mineralna stanowiącej część działki o nr ew. 1. arkusz mapy 1 obręb [...] położonej w gminie W. zajętej na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w wysokości 5 299,88 zł płatną w terminie 60 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna oraz

b) opłaty rocznej sankcyjnej w wysokości 10% należności powiększonej o 10% na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej powierzchni 0,3002 ha gruntu rolnego klasy Rllla gleba mineralna stanowiącej część działki o nr ew. 2. arkusz mapy 1 obręb [...] położonej w gminie W. zajętej na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. płatną przez okres 10 lat od roku 2024 do roku 2033 w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku wynoszącą 10 586, 69 zł – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 17 sierpnia 2020 r. do organu I instancji wpłynęło zawiadomienie z o zmianach w danych ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków dla działki o nr ew. 1. arkusz mapy 1 obręb [...] położonej w gminie W..

W dniu 29 maja 2023 r. organ I instancji skierował do skarżących zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. na terenie przedmiotowej działki.

W dniu 23 czerwca 2023 r. organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej działki i w tym samym dniu sporządzi protokół z oględzin. Skarżący nie byli obecni przy oględzinach mimo prawidłowego zawiadomienia o terminie ich przeprowadzenia.

Decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r. organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia dla sprawców wyłączenia - skarżących sankcyjnej należności jednorazowej oraz opłaty rocznej sankcyjnej płatnej przez okres 10 lat

W odwołaniu skarżący nie zgodzili się z rozstrzygnięciem organu I instancji wskazując, że nie zgadzają się z jego ustaleniami.

SKO w zaskarżonej decyzji z dnia 10 października 2023 r. w podzieliło stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji i jednocześnie nie podzieliło zasadności odwołania skarżących. Wskazało na podstawy prawne rozstrzygnięcia, a mając na uwadze treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy podzieliło wskazania organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 4 sierpnia 2023 r., iż w przedmiotowej sprawie powierzchnia gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego jest większa niż określona w decyzji organu z dnia 31 lipca 2017 r. nr [...] zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze powierzchni równej 0,0580 ha gruntu rolnego klasy Rllla gleba mineralna stanowiącej część działki, a to w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego i towarzyszącej mu infrastruktury.

Zdaniem SKO dowodami tego, iż powierzchnia gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego jest większa niż określona w decyzji organu I instancji z dnia 31 lipca 2017 r. są dokumenty znajdujące się w aktach rozpoznawanej sprawy.

SKO stwierdziło, że w dniu 23 czerwca 2023 r. organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości w trakcie których stwierdził, iż przedmiotowa działka jest w całości ogrodzona oraz zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, budynkiem gospodarczo-garażowym i wiatą. Ponadto w trakcie oględzin ustalono, że część niniejszej działki została utwardzona tj. dojścia i dojazdy do budynków, a pozostała część działki w bezpośrednim sąsiedztwie budynków zajęta jest pod trawniki, rabaty, krzewy i drzewka ozdobne, obiekty małej architektury oraz panele fotowoltaiczne które stanowią uzupełnienie istniejącej zabudowy. Dodatkowo w trakcie oględzin stwierdzono faktyczne rozpoczęcie użytkowania gruntów inne niż rolnicze na całej powierzchni przedmiotowej działki. Dowodami powyższych okoliczności jest także dokumentacją fotograficzna załączona do protokołu oględzin z dnia 23 czerwca 2023 r. Z kolei na podstawie zebranych materiałów geodezyjnych tj. wypisu i wyrysu z rejestru ewidencji gruntów organ stwierdził, iż przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, garażem wolnostojącym oraz innym budynkiem niemieszkalnym wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Zdaniem SKO na podstawie dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania organ I instancji w sposób prawidłowy uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest użytkowana rolniczo. Ponadto w związku z faktem, że w toku przedmiotowego postępowania skarżący nie dostarczyli dokumentacji związanej z realizacją inwestycji na terenie przedmiotowej organ I instancji w sposób prawidłowy przyjął za datę faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji tj. datę zmiany sposobu przeznaczenia przedmiotowego gruntu na cele inne niż rolnicze okres pomiędzy datą uprawomocnienia decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na terenie przedmiotowej działki tj. 17 sierpnia 2017 r. a czerwcem 2018 r. w którym to okresie zgodnie ze zdjęciami satelitarnymi z ortofotomapy pojawiły się na terenie działki budynki, a na pozostałej części działki dokonano zdjęcia wierzchniej warstwy gruntu i przesunięcia mas ziemnych w związku z robotami budowlanymi. Dodatkowo organ I instancji słusznie uznał za sprawców przedmiotowego wyłączenia skarżących, którzy uzyskali decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej na terenie części przedmiotowej nieruchomości, a następnie wnioskowali o zmianę danych ewidencyjnych w związku z inwentaryzacją powykonawczą budynku.

SKO wskazało dalej, iż w toku postępowania ustalono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego poszczególnych miejscowości gminy W. przedmiotowy grunt stanowi tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową oznaczone symbolem MNR, a zatem stanowi grunty przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. W związku z czym organ I instancji swoje rozstrzygnięcie poprzedził wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego stosownie do art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 80 k.p.a. a zaskarżona decyzja z dnia 4 sierpnia 2023 r. zawiera należyte uzasadnienie faktyczne i prawne.

Tym samym na gruncie przytoczonej w niniejszej decyzji regulacji prawnej SKO uznało, że organ I instancji prawidłowo wydał przedmiotową decyzję z dnia 4 sierpnia 2023 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucili decyzji SKO, a w szczególności decyzji I instancji naruszenie art. 6 kpa poprzez brak podstawy prawnej wynikającej z braku wskazania w obowiązujących przepisach prawa na ustalenie "sprawcy" wyłączenia gruntów, powierzchni gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji rolniczej, daty faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej; art. 7 kpa poprzez brak czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy także w zakresie określenia w sposób rzetelny i nie budzący wątpliwości wysokości opłaty sankcyjnej jako należności, uwzględniającej pomniejszenie o wartość gruntu w dniu faktycznego wyłączenia; art. 7a kpa poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na korzyść strony; art. 7b kpa poprzez brak współdziałania (współpracy) pomiędzy wydziałami tego samego organu - starostwa celem wyjaśnienia rozbieżności w powierzchni i klasoużytku podlegającej zmianom w zakresie aktualizacji danych geodezyjnych w ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o operat stanowiący podstawę do zmian użytku B i Rllla dla działki o nr ew. 1., a decyzją Starosty [...] wyłączającą grunty z produkcji rolniczej, wydaną w dniu 31 lipca 2017r.; art. 8 kpa poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; art. 77 §1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak prawidłowego zgromadzenia oraz wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego zgromadzonego w ramach postępowania administracyjnego; art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez obciążenie współwłaścicieli gruntu, należnościami za prawo do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej pomimo braku woli posiadania tego prawa ze strony skarżących; art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. poprzez niezastosowanie, a co za tym idzie, błędne wyliczenie należności wartości gruntu według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji; art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez błędne zastosowanie w sprawie, nie uwzględniające innych okoliczności, takich jak - nadal rolnicze wykorzystywanie terenów za wyjątkiem wyłączonych decyzją Starosty [...], wydaną w dniu 31 lipca 2017 r. oraz czy grunty, co do zasady są gruntami, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.

Wnieśli o uchylenie w całości decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. W przypadku, jeżeli Sąd uzna, iż zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 §1 pkt 2, pkt 4, pkt 7 K.p.a. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie swojego stanowiska w sprawie. Wskazali, że pracownicy starostwa przeprowadzili dowód z oględzin w terenie w dniu 23 czerwca 2023 r. Skarżący zauważyli, że oględziny nie mogły odbyć się na terenie nieruchomości skarżących ale w jej sąsiedztwie, a w związku z powyższym, ustalenia z wizji opisane w uzasadnieniu decyzji starosty są niemiarodajne i pozbawione bezstronności.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 - dalej "p.p.s.a.)" Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO dotycząca wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego klasy Rllla -gleba mineralna, stanowiącego część działki o nr ewid. 3. w L. zajętej na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego oraz ustalenia dla skarżących opłat sankcyjnych.

Według organu, w przedmiotowej sprawie powierzchnia gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego jest większa niż określona w decyzji Starosty [...] z dnia 31 lipca 2017 r. zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze powierzchni równej 0,0580 ha gruntu rolnego klasy Rllla -gleba mineralna, stanowiącej część działki o nr ew. 4. arkusz mapy 1 obręb [...] położona w gminie W. Organy stwierdziły faktyczne rozpoczęcie użytkowania gruntów inne niż rolnicze na całej powierzchni przedmiotowej działki

Skarżący z kolei stoją na stanowisku, że organ nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy, a tym samym brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w tej materii. Przede wszystkim podnieśli, że organ I instancji nie określił precyzyjnie, czy faktycznie doszło do wyłączenia całości działki z produkcji rolniczej przez skarżących, czasu w jakim doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Nadto podnieśli, że oględziny dokonane przez organ I instancji w dniu 23 czerwca 2023 r. były przeprowadzone nieprawidłowo. Zdaniem skarżących organy arbitralnie uznały, że nastąpiło faktyczne rozpoczęcie użytkowania gruntów na całej powierzchni ogrodzone działki w sposób inny niż użytkowanie rolnicze.

Przystępując do rozważań przyjdzie wskazać, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 i art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.

W myśl art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Natomiast w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% (art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.).

Z treści tych przepisów wynika, iż wyłączenie z produkcji gruntów rolnych jest sformalizowane i wymaga uzyskania stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. W przepisach prawa funkcjonuje również możliwość legalizacji tego rodzaju działań, które nie zostały poprzedzone wcześniejszym uzyskaniem stosownego zezwolenia. Taką możliwość daje art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Otóż organ stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. (co może oznaczać zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak i przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), winien zalegalizować taki stan rzeczy post factum. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. W przeciwnym razie nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji i organ nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę takiego wyłączenia (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.).

Zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej wydane na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej określając prawa i obowiązki strony postępowania. Tworzy uprawnienie do innego niż rolnicze użytkowanie gruntu rolnego, które obwarowane jest obowiązkiem finansowym określonym w art. 12 u.o.g.r.l. Przyczyna powstania obowiązku o charakterze finansowym wymaga wykazania niezbędnych do jego nałożenia przesłanek w samodzielnie prowadzonym postępowaniu. Dane ewidencyjne, o których mowa w treści art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.) mogą stanowić jeden z dowodów w sprawie, przy czym nie jest on dowodem bezwzględnie wiążącym i nie ma charakteru przesądzającego o faktycznym rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1843/10, Lex nr 1321137). Zatem stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji stosując normę art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. winny ustalić, czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, jakiej powierzchni wyłączenie dotyczy i kiedy to wyłączenie nastąpiło (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 183/21, Lex nr 3336582).

Z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. wynika, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Organy administracji stosując normę art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l winny przede wszystkim ustalić, czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, jakiej powierzchni wyłączenie dotyczy i kiedy to wyłączenie nastąpiło. Zdaniem Sądu organy obu instancji wskazanym wymogom nie sprostały.

Organy wskazały, iż wyłączenie z produkcji rolnej, w realiach badanej sprawy zostało potwierdzone, na podstawie ustalonych okoliczności faktycznych, a w szczególności:

- decyzji Starosty [...] z dnia 31 lipca 2017 r. nr [...] zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze powierzchni równej 0,0580 ha gruntu rolnego klasy RIIIa,

- zgłoszenia zmian danych ewidencji gruntów i budynków (data wpływu do Starostwa Powiatowego w L. 12 sierpnia 2020 r.),

- zawiadomienia o zmianach w danych ewidencyjnych z dnia 17 sierpnia 2020 r.,

-uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poszczególnych miejscowości gminy W.,

- zdjęć działki o nr ew. 1. arkusz mapy 1 obręb [...] położonej w gminie W. uzyskanych ze strony https//mapy.geoportal.gov.pl,

- oględzin przedmiotowej działki dokonanych przez organ I instancji w dniu 23 czerwca 2023 r.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie trzeba przede wszystkim zauważyć, że rzeczą organów przy określeniu niniejszej i dolegliwej sankcji za popełniony delikt administracyjny było przeprowadzenie postępowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie normami procesowymi, kształtowanymi przez art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa wskazującymi w sposób jednoznaczny i bezsporny, że istotnie względem określonego w decyzji obszaru o powierzchni 0,3002 ha znajduje zastosowanie przepis z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. W pierwszym bowiem z przywołanych przepisów procesowych została skonstruowana zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 kpa i 77 § 1 kpa, organ jest zobowiązany nie tylko do wyczerpującego zebrania ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przeprowadzona przez niego ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 kpa, oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Oznacza to obowiązek poddania ocenie wszystkich prawidłowo zebranych dowodów, każdego z nich z osobna, a także we wzajemnym ich związku, kierując się doświadczeniem życiowym, zasadami wiedzy i własnym przekonaniem. Organ nie może pominąć żadnego z dowodów, jeżeli oceni go jako wiarygodny, nie może nie doceniać jego znaczenia, jeżeli ma on wartość dla rozpoznawanej sprawy. Ocena ta powinna być przy tym logiczna i spójna. Przywołana zasada ogólna odnosi się przy tym nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy".

Tymczasem w realiach badanej sprawy niniejszego zabrakło. Organy nie wyjaśniły jednoznacznie, czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, jakiej powierzchni wyłączenie dotyczy i kiedy to wyłączenie nastąpiło. Odwołując się po do ustaleń oględzin działki stwierdzić należy, że organy przedwcześnie uznały, że na całym terenie działki rzeczywiście doszło do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Nie zaprzeczyły, że były uprzedzone przez skarżących, iż na dzień wyznaczenia terminu oględzin będą na urlopie, a zatem same oględziny były wykonane poza nieruchomością. Sąd zauważa, że z akt sprawy nie wynika, iż wzywano skarżących do przedstawienia jakichkolwiek dokumentów, czy też do złożenia wyjaśnień.

Pozostaje jeszcze kwestia tego, kiedy doszło do wyłączenia działki z produkcji rolniczej. W ocenie Sądu organy arbitralnie przyjęły za datę faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej okres 17 sierpnia 2017 r. a czerwcem 2018 r. Ponadto Sąd uznał, że na tym etapie postępowanie odnoszenie się do opłat sankcyjnych jest przedwczesne. Jedynie na marginesie wskazać należy na pogląd ugruntowany w orzecznictwie, zgodnie z którym opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Pogląd ten jest akceptowany również w doktrynie. Otóż w komentarzu W. Radeckiego do art. 28 u.o.g.r.l (publ. Lex/el.) wskazano, że "Instrumenty prawne określone w art. 28 u.o.g.r.l. zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy".

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę organ wyda decyzję z uwzględnieniem wskazań i ocen prawnych wyrażonych przez Sąd w niniejszym wyroku.