Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1513/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SMSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 20 września 2022 r. nr SKO.409.RÓ.1907.158.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1513/22

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 20 września 2022r. nr SKO.409.RÓ.1907.158.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...] z 5 sierpnia 2022r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 29 marca 2022r. nr SKO.409.RÓ.629.52.2022.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 13 grudnia 2021r. H.L. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnosząc o udzielenie odpowiedzi na pytania:

a) Czy na działkach gruntowych stanowiących własność Gminy [...] lub znajdujących się w jej władaniu posadowione są jakiekolwiek billboardy reklamowe lub ogłoszeniowe?

b) Czy Gmina [...] jest stroną umowy najmu, dzierżawy, użyczenia lub innego stosunku zobowiązaniowego z podmiotem prywatnym, którego przedmiotem jest najem, dzierżawa lub użyczenie gruntów gminnych pod budowę i posadowienie billboardów reklamowo ogłoszeniowych lub też tablic reklamowo - ogłoszeniowych?

Organ I instancji decyzją z [...] marca 2022r. nr [...] odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, powołując się na nadużycie prawa do informacji publicznej.

Wnioskodawca złożył odwołanie a po jego rozpoznaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, decyzją z 29 marca 2022r. nr SKO.409.RÓ.629.52.2022, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji (pkt 1) oraz (w pkt 2) zobowiązało Wójta Gminy [...] do udzielenia informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania twierdząco lub przecząco:

a) Czy na działkach gruntowych stanowiących własność Gminy [...] lub znajdujących się w jej władaniu posadowione są jakiekolwiek billboardy reklamowe lub ogłoszeniowe?

b) Czy Gmina [...] jest stroną umowy najmu, dzierżawy, użyczenia lub innego stosunku zobowiązaniowego z podmiotem prywatnym, którego przedmiotem jest najem, dzierżawa lub użyczenie gruntów gminnych pod budowę i posadowienie billboardów reklamowo - ogłoszeniowych lub też tablic reklamowo - ogłoszeniowych?

W uzasadnieniu Kolegium nie miało wątpliwości, że wnioskowane przez stronę skarżącą informacje posiadają przymiot informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem SKO nie jest istotne, w jakim celu wnioskodawca składa wniosek o udzielenie informacji publicznej. Ustawa nie wymaga jego podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi do którego został skierowany wniosek domagania się jego ujawnienia, gdyż od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Dalej Kolegium zauważyło, że prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter otwarty i powinno być jak najszersze, zaś organy administracji nie są uprawnione do dokonywania oceny pobudek obywateli, ubiegających się o udzieleni im informacji publicznej, czy też zakresu korzystania z przyznanych im praw podmiotowych.

W dniu 14 kwietnia 2022r. Organ I instancji wystąpił do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 29 marca 2022r. nr SKO.409.RÓ.629.52.2022.

Po rozpoznaniu ww. wniosku Kolegium w dniu 28 kwietnia 2022r. w oparciu o art. 61a 1 w zw. art. 157 § 2 k.p.a. wydało postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Tarnobrzegu z 29 marca 2022r. nr SKO.409.RÓ.629.52.2022. Kolegium stanęło na stanowisku, że organ I instancji nie posiada możliwości dochodzenia interesu prawnego zarówno w postępowaniu zwykłym, nadzwyczajnym jak i sądowo administracyjnym. Po rozpoznaniu wniosku Organu I instancji o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO w Tarnobrzegu postanowieniem z [...] maja 2022r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] kwietnia 2022r. nr: [...].

W dniu 5 sierpnia 2022r. do Kolegium wpłynął sprzeciw Prokuratora Okręgowego w [...] nr [...]. Prokurator wskazując na art. 184 § 1 i § 2 k.p.a. sprzeciwił się ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 29 marca 2022 roku, nr SKO.409.RÓ.629.52.2022 o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2022 roku w przedmiocie odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej H.L. i zobowiązaniu Wójta Gminy [...] do udzielenia informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania twierdząco lub przecząco.

Prokurator zarzucił wydanie ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej także: u.d.i.p.) poprzez błędne przyjęcie, że SKO, jako organ odwoławczy uprawnione było do uchylenia w całości decyzji Wójta z [...] marca 2022 roku, nr [...] i zobowiązania go do udzielenia informacji publicznej w zakresie odpowiedzi twierdzącej lub przeczącej na pytania skierowane przez H.L. we wniosku z dnia 13 grudnia 2021 roku, podczas gdy Kolegium nie mogło zobowiązać Wójta Gminy [...] do wskazanego powyżej zachowania.

W oparciu o powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium w całości oraz o powiadomienie o sposobie załatwienia sprzeciwu w terminie 30 dni.

Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 29 marca 2022 roku, nr SKO.409.RÓ.629.52.2022 w zakresie w jakim zobowiązuje Wójta Gminy [...] do udzielenia informacji publicznej jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, w tym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Prokurator podkreślił, że decyzja o odmowie udzielenia informacji, podlega zaskarżeniu a kolejno rozpoznaniu w trybie przewidzianym przez przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem wynikającym z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Jednakże w tym przedmiocie art. 138 k.p.a. stosować należy odpowiednio do przedmiotu postępowania i jego charakteru.

Zdaniem Prokuratora organ II instancji nie jest władny rozpoznać sprawy co do istoty, gdyż wyrazem rozstrzygnięcia o takim charakterze byłoby udostępnienie informacji publicznej żądanej przez stronę. Organ odwoławczy nie może, w jego ocenie wydawać decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem polski system prawny nie przewiduje upoważnienia do dokonywania czynności materialno-technicznej decyzją administracyjną. W takich okolicznościach Prokurator stanął na stanowisku, że decyzja SKO w Tarnobrzegu z 29 marca 2022r. nr SKO.409.RÓ.629.52.2022 wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem pomimo zastosowania dyspozycji z art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję - nie orzekł co do istoty sprawy, bowiem zobowiązanie Wójta Gminy [...] do określonego zachowania nie stanowi wyrazu orzeczenia o takim charakterze. Co więcej, podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy wykluczają możliwość wydania orzeczenia co do istoty sprawy przez organ II instancji w przypadku postępowania dotyczącego odmowy udostępnienia informacji publicznej. Prokurator przywołując liczne poglądy sądów administracyjnych podniósł, że art. 138 k.p.a. nie daje możliwości rozstrzygnięć innych niż te, które zostały w nim wskazane, a zatem nie można zobowiązać organu do określonego zachowania. Gdy organ uznał, że istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej, przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, powinien według Prokuratora wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Prokurator wyraził pogląd, że decyzję Kolegium w przedmiocie uchylenia decyzji i zobowiązania Wójta Gminy [...] do udzielenia informacji publicznej uznać należy za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, co powoduje konieczność wystąpienia o stwierdzenie jej nieważności.

Po rozpoznaniu sprzeciwu Prokuratora, SKO w Tarnobrzegu, opisaną na wstępie decyzją z 20 września 2022r. nr SKO.409.RÓ.1907.158.2022 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 29 marca 2022r. nr SKO.409.RÓ.629.52.2022.

Badając sprawę Kolegium podzieliło słuszność twierdzenia, że katalog rodzajów decyzji organu odwoławczego zawarty w art. 138 k.p.a. nie zawiera jakiegokolwiek uprawnienia do zobowiązania organu I instancji do określonych czynności. Pewnym wyjątkiem jest art. 138 § 4 k.p.a., tym nie mniej w sprawach z zakresu informacji publicznej przywołany przepis nie znajduje zastosowania.

W ocenie Kolegium sformułowanie w zaskarżonej decyzji o "zobowiązaniu" organu I instancji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe tylko, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy, nie budzący wątpliwości przynajmniej jedną z wad prawnych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Prokurator wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przekonaniu Kolegium o ile "zobowiązanie" organu nie wynika wprost z brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Kolegium nie podzieliło zapatrywania Prokuratora, że nie zastosowanie przez SKO w Tarnobrzegu w decyzji z 29 marca 2022r. nr SKO.409.RÓ.629.52.2022 art. 138 § 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa. Nie ma bowiem w tym zakresie kategorycznej normy, zaś w orzecznictwie występują dwie, odmienne koncepcje. Według pierwszej z nich, jeśli nie zachodzą żadne braki w zakresie postępowania dowodowego, a jedynie ma miejsce błędna ocena zebranych dowodów lub błąd w wykładni zastosowanych przepisów prawa, to niezasadne jest wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ w sytuacji braku podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej powinien uchylić decyzję oraz umorzyć postępowanie pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Umorzenie postępowania pierwszej instancji oznacza bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji odmownej, a zatem aktualny pozostaje wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który powinien być rozpatrzony przez organ I instancji. Z kolei wedle drugiej koncepcji, podzielanej w sprzeciwie przez Prokuratora, organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do stanowiska Prokuratora zawartego w uzasadnieniu do sprzeciwu Kolegium nie zgodziło się, że organ odwoławczy winien w sprawie bezwzględnie wydać decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., choć rzeczywiście w aktualnym orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, że decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 2 K.p.a. Zdaniem Kolegium jest to kontrowersyjne w sytuacji, w której Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji powinien udostępnić wnioskowaną informację publiczną i nie jest potrzebne uzupełnienie postępowania dowodowego przez ten organ. Kolegium, opierając się na całościowej analizie akt sprawy doszło do przekonania, że nałożenie na organ I instancji "zobowiązania" miało na celu podkreślenie, że organ I instancji jest związany oceną prawną organu odwoławczego odnośnie do niezgodności z prawem własnej decyzji, wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się jakichkolwiek naruszeń wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a..

Prokurator Okręgowy w [...] wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 20 września 2022 roku nr SKO.409.RÓ.1907.158.2022 zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 902), poprzez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy uprawnione było do uchylenia w całości decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2022 roku nr [...] i zobowiązania Wójta Gminy [...] do udzielenia informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania twierdząco lub przecząco.

W oparciu o ww. zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 29 marca 2022 roku, nr SKO.409.RÓ.629.52.2022.

W uzasadnieniu Prokurator stwierdził, że nie sposób przyznać racji argumentacji zawartej w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie zasługują bowiem na aprobatę stwierdzenia, jakoby wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] i jednocześnie zobligowanie go do określonego zachowania - nie stanowiło naruszenia prawa w stopniu rażącym. Wbrew twierdzeniom SKO, w ocenie Skarżącego, rażącym naruszeniem prawa nie było bowiem samo zobowiązanie Wójta do określonego działania, a sprzeczność jaka nastąpiła pomiędzy tym rozstrzygnięciem a treścią przepisu art. 138 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga Prokuratora okazała się uzasadniona. Kolegium w sposób wadliwy zastosowało art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Tarnobrzegu z 29 marca 2022r. Na mocy tej decyzji Organ odwoławczy:

- w pkt 1 - uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2022r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej,

- w pkt 2 - zobowiązał Wójta Gminy [...] do udzielenia informacji publicznej w zakresie odpowiedzi twierdząco lub przecząco na pytania, zadane we wniosku H.L. z 13 grudnia 2021r.

SKO w Tarnobrzegu w postawie prawnej decyzji z 29 marca 2022r. powołało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na mocy tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

SKO w Tarnobrzegu w decyzji z 29 marca 2022r., objętej późniejszym sprzeciwem Prokuratora, w istocie zobowiązało Organ I instancji do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na udostępnieniu informacji publicznej uznając, że podstawę prawną dla tego rodzaju rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na mocy tego przepisu organ odwoławczy jest natomiast uprawniony, po uchyleniu decyzji I instancji albo do orzeczenia co do istoty sprawy albo też do umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że organ drugiej instancji, który nie był adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie jest jej dysponentem, w wyniku rozpoznania odwołania nie może skorzystać z kompetencji do uchylenia decyzji i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (tak wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., I OSK 2601/16, LEX nr 2237703). Nie budzi również wątpliwości, że organ odwoławczy, który nie jest w posiadaniu informacji publicznej, nie może jej udostępnić wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej. Jednocześnie, nie zgadzając się z decyzją organu pierwszej instancji odmawiającą dostępu do informacji publicznej, Organ odwoławczy winien wydać decyzję o treści, która będzie mieścić się w ramach kompetencji orzeczniczych, przewidzianych w art. 138 k.p.a., który to przepis na mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. podlega odpowiedniemu zastosowaniu w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej.

Nie ulega wątpliwości, że art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. nie przewiduje możliwości zobowiązania organu I instancji do dokonania czynności materialno-technicznej. Nie budzi również wątpliwości, z przyczyn powyżej wskazanych, że organ odwoławczy orzekając w sprawach o dostępie do informacji publicznej nie może wydać decyzji o charakterze reformatoryjnym i orzec co do istoty sprawy. Załatwienie sprawy oznacza bowiem udostępnienie informacji publicznej, czego organ odwoławczy uczynić nie może. Z tej przyczyny organ rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej może skorzystać jedynie z kompetencji kasacyjnych.

SKO w Tarnobrzegu w zaskarżonej decyzji argumentowało, że istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych co do stosowania art. 138 k.p.a. a w konsekwencji, że naruszenia art. 138 k.p.a. w niniejszej sprawie nie można oceniać jako rażące. Kolegium wskazywało, że w judykaturze zarysowały się dwa odmienne stanowiska. Wedle pierwszego z nich należy przy uwzględnieniu odwołania zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Podczas gdy zgodnie z drugim stanowiskiem, stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyłączone a w sytuacji braku podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej organ odwoławczy powinien uchylić decyzję oraz umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1344/17 (LEX nr 2682206), na tle stosowania art. 16 ust. 2 u.d.i.p. powstało pytanie, czy postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem na tyle wyodrębnionym z całego postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, iż może to prowadzić do umorzenia tylko tego postępowania. W tej kwestii wyrażono w piśmiennictwie dwa przeciwstawne poglądy. Tym niemniej w judykaturze za dominujący uznaje się pogląd, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Zasadnym jest także zwrócenie uwagi, że w aktualnym orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1250/14). Naczelny Sąd Administracyjny zajął również odmienne stanowisko w tym zakresie w sprawach dotyczących bezczynności w wyrokach z dnia 21 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 557 /10 i z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt I OSK 401/11. Zauważyć trzeba, że w sprawach tych NSA wypowiedział się w kwestii stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko w ograniczonym zakresie, tj. co do możliwości dalszego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji po wydaniu orzeczenia przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy przyznać rację Kolegium, że o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w sytuacji, gdy zastosowanie danej normy prawnej budzi istotne wątpliwości w judykaturze a na tle danej kwestii prawnej formułowane są rozbieżne stanowiska co do sposobu zastosowania i wykładni prawa. Jednakże w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że wydając decyzję z 29 marca 2022r. Kolegium nie skorzystało wyłącznie z kompetencji kasacyjnych, wynikających z art. 138 k.p.a. – tj. art. 138 § 2 lub art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa świadczy to, że Kolegium w pkt 2 decyzji z 29 marca 2022r. zobowiązało Organ I instancji do udostępnienia informacji publicznej, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej. W decyzji, objętej sprzeciwem Prokuratora Kolegium zawarło więc rozstrzygnięcie, które nie zostało przewidziane w art. 138 k.p.a., który określa uprawnienia orzecznicze organu odwoławczego.

Kolegium argumentowało, że nałożenie na Organ I instancji zobowiązania miało na celu podkreślenie, że Organ I instancji jest związany oceną prawną organu odwoławczego odnośnie do niezgodności z prawem własnej decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Należy jednak podkreślić, że nie jest dopuszczalne zamieszczanie w sentencji decyzji organu odwoławczego innych jeszcze rozstrzygnięć, czy stwierdzeń, poza przewidzianymi w art. 138 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 926/10, LEX nr 745378).

Przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w ww. przepisie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 138).

Z tej przyczyny należało zdaniem Sądu stwierdzić, że zawarcie w sentencji decyzji rozstrzygnięcia, które nie jest przewidziane w art. 138 k.p.a., tj. zobowiązania do dokonania czynności materialno-technicznej świadczy o wydaniu decyzji SKO w Tarnobrzegu z 29 marca 2022r. z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenił powyższe naruszenie jako oczywiste i nie budzące wątpliwości na gruncie stosowania art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

Kolegium dokonało więc w zaskarżonej decyzji z 20 września 2022r. błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i wadliwie przyjęło, że opisane wyżej naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego.

Z tej przyczyny Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z 20 września 2022r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 29 marca 2022r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organ odwoławczy będzie więc zobowiązany rozpoznać sprzeciw Prokuratora ponownie, z uwzględnieniem oceny prawnej, zawartej w niniejszym orzeczeniu.

Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania sądowego, bowiem prokurator jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a.