Wyrok NSA, sygn. akt II OKW 69/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6601
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg Rady Miejskiej w Chmielniku oraz Grup Wyborców Miasta i Gminy Chmielnik: M. P. i innych, Ł. Ś. i innych oraz I. Z. i innych na postanowienie Komisarza Wyborczego w Kielcach I z dnia 25 stycznia 2024 r., nr 6/2024 w sprawie podziału Miasta i Gminy Chmielnik na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Komisarz Wyborczy w Kielcach I postanowieniem z dnia 25 stycznia 2024 r., nr 6/2024, na podstawie art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408), dokonał podziału Miasta i Gminy Chmielnik na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu.

Skargi na ww. postanowienie Komisarza Wyborczego w Kielcach I z dnia 25 stycznia 2024 r. złożyli: Rada Miejska w Chmielniku oraz Grupy Wyborców Miasta i Gminy Chmielnik: M. P. i inni, Ł. Ś. i inni oraz I. Z. i inni.

Rada Miejska w Chmielniku zaskarżyła postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w związku z tym, że z powodu przesunięcia o pół roku terminu wyborów samorządowych wystąpiły w dwóch okręgach odchylenia o +/- 3 % od normy przedstawicielstwa, Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik w piśmie z dnia 17 stycznia 2024 r. zaproponował minimalne zmiany polegające na przeniesieniu z okręgu nr 5 ul. Kilińskiego (41 mieszkańców), ul. Żeromskiego (28 mieszkańców), ul. Starobuską (14 mieszkańców), ul. Jana Pawła II (19 mieszkańców) i ul. Plac Kościelny (12 mieszkańców) do okręgu nr 6, ponieważ ulice te znajdują się w centrum miasta i przylegają bezpośrednio do ulic z okręgu nr 6.

Podniesiono, że połączenie tych ulic z okręgiem nr 6 spowoduje, że wzrośnie liczba mieszkańców w tym okręgu i wyniesie 464 (350 + 114 = 464), przez co zachowana będzie norma przedstawicielstwa, która po tej zmianie wyniesie 0,6480 (464:716 = 0,6480). W wyniku tej zmiany w okręgu nr 5 liczba mieszkańców na dzień 30.09.2023 r. zmniejszy się o 114 osób i będzie wynosić 695 (809-114=695) i zachowana będzie norma przedstawicielstwa, która wyniesie 0,9707 (596:716 = 0,9707). Miasto Chmielnik nie ma jednostek pomocniczych (dzielnic) i taka zmiana będzie zgodna z obowiązującymi przepisami i nie spowoduje niepotrzebnych napięć wśród mieszkańców.

Wskazano, że w okręgu nr 7 najmniejszym sołectwem są Holendry liczące 72 mieszkańców na dzień 30.09.2023 r. i najmniej dotkliwą zmianą będzie jego przyłączenie tego sołectwa do okręgu nr 13. Wówczas zmiana ta spowoduje w okręgu nr 7 zmniejszenie o 72 liczby mieszkańców, czyli zostanie 1005 (1077-72 = 1005) i zachowana będzie norma przedstawicielstwa, która wyniesie 1,4036 (1005: 716 =1,4036), a w okręgu nr 13 liczba mieszkańców zwiększy się o 72, czyli będzie 955 (883 + 72 = 955) i również będzie zachowana norma przedstawicielstwa, która wyniesie 1,3334 (955 : 716 = 1,3334).

Wskazano, że wprowadzony przez Komisarza Wyborczego w Kielcach I nowy podział okręgów powoduje następujące zmiany:

1) Do okręgu nr 1 (440 mieszkańców) dodaje ul. Leśną, ul. Na Skarpie, ul. Ptasznik przez co okręg ten zwiększa się o 113 mieszkańców, a ul. Furmańską, ul. Ogrodową i ul. Wolności o łącznej liczbie mieszkańców 116 przenosi się do okręgu nr 2. Skarżąca wskazuje, że w tym okręgu liczba mieszkańców zmieni się tylko o 3 osoby, a więc zadaje pytanie, jaki jest cel tej zmiany i czy poprawia to znacząco normy przedstawicielstwa.

2) Do okręgu nr 2 (463 mieszkańców) dodaje się ul. Furmańską, ul. Ogrodową i ul. Wolności przez co okręg ten zwiększa się o 116 mieszkańców, a ul. Leśną o liczbie 79 przenosi się do okręgu nr 1, co powoduje, że liczba mieszkańców zmniejsza się 37 mieszkańców. Skarżąca zadaje pytanie, czy zmiana ta faktycznie poprawia wskaźnik przedstawicielstwa.

3) Do okręgu nr 4 (694 mieszkańców) dodaje się ul. Plac Kościuszki, ul. Plac Targowy, ul. Rynek, ul. 1 Maja i ul. Szydłowską o łącznej liczbie 350 mieszkańców, a ul. Na Skarpie o liczbie 4 osoby przenosi się do okręgu nr 1, przez co liczba w tym okręgu rośnie do 1040 mieszkańców i wskaźnik przedstawicielstwa rośnie do prawie 1,4 i znacznie odbiega od innych okręgów w mieście. Skarżąca zadaje pytanie, czy zmiana ta wyrównuje jakieś proporcje w odniesieniu do innych okręgów.

4) Z okręgu nr 5 (809 mieszkańców) nie wiadomo gdzie została przeniesiona ulica Plac Kościelny (12 mieszkańców).

5) Zlikwidowano pierwotny okręg nr 6, gdzie przedstawicielstwo jeszcze w kwietniu 2023 r. było zachowane, a na dzień 30 września 2023 r. jest niespełnione tylko w 3%. Skarżąca zadaje pytanie, czy nie jest zasadne przeniesienie wnioskowanych z okręgu nr 5 ulic, aby zachować normy przedstawicielstwa.

6) Utworzono odrębny okręg nr 7 - sołectwo Przededworze.

7) Utworzono odrębny okręg nr 13 - sołectwo Śladków Duży.

8) Utworzono odrębny okręg nr 6 z sołectw: Holendry, Jasień, Chomentówek i Sędziejowice.

9) Zmieniono dotychczasowe granice okręgu nr 7,8,9,13.

Skarżąca wskazała, że dotychczas granice okręgów były ustalone tak, że sołectwa sąsiadowały ze sobą tworząc kwadraty lub okręgi, dzięki czemu interesy mieszkańców były wspólne, a zaproponowany okręg składający się z sołectw Chomentówek, Sędziejowice, Holendry, Jasień nie spełnia tego warunku i znacznie odbiega od pierwotnego podziału na okręgi przez co będzie budzić sprzeciw wśród 806 mieszkańców. Skrajne sołectwa dzielą dwa pośrednie, a ich interesy zarówno w wymiarze funkcjonalnym jak i merytorycznym nie mają ze sobą nic wspólnego choćby wobec faktu połączenia do innych dróg krajowych.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w Kielcach I wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że zasady podziału zostały oparte według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady oraz potrzebę podziału pod względem spójności terytorialnej.

Wskazał, że podniesiony zarzut niedawnego podziału gminy na okręgi (postanowienie Komisarza Wyborczego w Kielcach I nr 27/2023 z dnia 28 kwietnia 2023 r. w sprawie dostosowania opisu granic okręgów wyborczych Miasta i Gminy Chmielnik do stanu faktycznego) nie stanowi argumentu do kwestionowania nowego podziału wobec zmian jakie zaistniały w poszczególnych okręgach. Należy bowiem podkreślić, że przedmiotowe postanowienie miało charakter porządkujący i dotyczyło jedynie uaktualnienia opisu granic okręgów wyborczych zgodnego ze słownikiem rejestru TERYT, o którym mowa w art. 47 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej.

Komisarz Wyborczy wskazał, że zobowiązany był do wydania postanowienia na użytek zbliżających się wyborów samorządowych i postanowieniem tym wprowadził niezbędne zmiany.

Podkreślił, że skarżąca zauważa "odchylenia" od normy przedstawicielstwa, a jednocześnie próbuje je kwestionować.

W ocenie Komisarza Wyborczego, zaprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik argumentacja, na którą powołuje się Rada Miejska w Chmielniku stanowi zmanipulowany obraz odstępstwa od normy o +/- 3% (tiret 1, 2 i 3 strona 2 skargi), kiedy w rzeczywistości w przedłożonej propozycji Burmistrza - bez takiej konieczności - połączono ulice: Kilińskiego, Żeromskiego, Staroburską, Jana Pawła II, Plac Kościelny (z okręgu wyborczego nr 5) z ulicami: Plac Kościuszki, Plac Targowy, Rynek, Szydłowska, 1 Maja (okręg wyborczy nr 6) oraz połączono sołectwo Przededworze z częścią miasta Chmielnik (okręg wyborczy nr 6), co narusza zasady określone w art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego. Liczba radnych wybieranych w okręgu wyborczym nr 6 (część miasta Chmielnik, ulice: Plac Kościuszki, Plac Targowy, Rynek, Szydłowska, 1 Maja - 350) była poniżej wymaganego ustawowo minimum (359), co determinowało konieczność łączenia w ramach granic okręgu wyborczego nr 4 w oparciu o układ przestrzenny gminy. W związku z normą przedstawicielstwa wynoszącą 4,72 Miasto Chmielnik powinno zostać podzielone na 5 okręgów wyborczych, a nie jak dotychczas na 6 bowiem zmalała liczba wyborców.

Odnośnie okręgu wyborczego nr 7, Komisarz Wyborczy wskazał, że liczba radnych wybieranych w tym okręgu wyborczym (sołectwa: Holendry, Jasień i Przededworze - 1077 mieszkańców) przewyższała ustawowe maksimum (1075 mieszkańców), co oznaczało konieczność podziału okręgu na dwa okręgi wyborcze.

Odnośnie zmian w okręgach wyborczych nr 1 i 2, Komisarz Wyborczy wskazał, że korekty granic uwzględniają spójność terytorialną w oparciu o układ przestrzenny gminy zwłaszcza pod względem łączności terytorialnej. W ten sposób nie dochodzi do przecinania się ulic w ramach podziału na okręgi wyborcze, a obszar okręgu jest jednolity.

Jeśli chodzi o okręg wyborczy nr 4, wyjaśnił, że zmiana granic podyktowana została konieczną zmianą granic okręgu wyborczego nr 6.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nadal w okręgu nr 5 pozostaje Plac Kościelny. Wyjaśnił, że wynika to wprost z postanowienia Komisarza Wyborczego. Aktualnie wedle prawidłowo brzmiącego nazewnictwa wynikającego ze słownika rejestru TERYT obecna nazwa obszaru to Plac Kościelny, a nie ulica Plac Kościelny.

Komisarz Wyborczy wskazał, że skarżący podnoszą, że utworzono odrębne okręgi o nr 7, 13 i 6 oraz zmieniono dotychczasowe granice okręgów o nr 7, 8, 9 i 13, nie wskazując jakie to nieprawidłowości w związku z tym zaistniały. Wyjaśnił, że granice okręgów nr 8 i 9 nie uległy żadnym zmianom. Dotychczasowy okręg wyborczy nr 7 obejmujący sołectwa: Holendry, Jasień i Przededworze przewyższał ustawowe maksimum z normą 1,5027 co oznaczało konieczność podziału tego okręgu na dwa okręgi wyborcze. Sołectwo Przededworze może samodzielnie stanowić okręg wyborczy z normą 1,14, natomiast w oparciu o układ przestrzenny gminy sołectwa: Holendry i Jasień ze względu na zbyt małą liczbę mieszkańców do utworzenia odrębnego okręgu wyborczego z normą 0,36 zostały połączone z sołectwami: Chomentówek i Sędziejowice, co wymagało podziału dotychczasowego okręgu wyborczego nr 13 i zmiany granic okręgu wyborczego nr 6 obejmującego sołectwa: Holendry, Jasień, Chomentówek i Sędziejowice z normą 1,04. Natomiast okręg wyborczy nr 13 tworzy sołectwo Śladków Duży z normą 0,54, który może samodzielnie stanowić okręg wyborczy.

M. P. i inni zarzucili naruszenie:

1) art. 419 § 1 w związku z art. 421 § 1 oraz art. 419 § 2 w związku z art. 419 § 2a Kodeksu wyborczego poprzez brak ich zastosowania i dokonanie skarżonym postanowieniem podziału Miasta i Gminy Chmielnik na nowe okręgi wyborcze, nowe ustalenie ich granic, ich numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu w sytuacji, gdy czynności w zaistniałym stanie faktycznym nie powinny zostać dokonane;

2) art. 161 § 1 oraz art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego poprzez brak jego zastosowania i dokonanie skarżonym postanowieniem podziału Miasta i Gminy Chmielnik na nowe okręgi wyborcze, nowe ustalenie ich granic, ich numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu w sposób sprzeczny z wiążącymi wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej zawartymi w uchwale nr 17/2023 z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania, w tym w szczególności niezgodnie z pkt 4,5,20,22 i 23 załącznika nr 1, poprzez dokonanie podziału Miasta i Gminy Chmielnik na nowe okręgi wyborcze, nowe ustalenie ich granic, ich numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu w przypadkach, kiedy nie zachodziła konieczność wprowadzenia ww. zmian;

3) postanowienia nr 27/2023 Komisarza Wyborczego w Kielcach I z dnia 28 kwietnia 2023 r. w sprawie dostosowania opisu granic okręgów wyborczych Miasta i Gminy Chmielnik do stanu faktycznego, w którym nie wprowadzono żadnych zmian do postanowień uchwały Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 26 marca 2018 r. nr XLIII/386/2018 w sprawie podziału miasta i gminy Chmielnik na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym.

Postanowienie zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu przedstawiono zaproponowane przez Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik w piśmie z dnia 17 stycznia 2024 r. zmiany w okręgach wyborczych, powołane również w skardze Rady Miejskiej w Chmielniku, wskazując, że zmiany te byłyby zgodne z art. 419 § 1 kodeksu wyborczego, ponieważ ingerują w dotychczasowy stan w minimalnym zakresie i w największym stopniu dążą do zachowania stałości podziału na okręgi wyborcze.

Wskazano, że zmiany wprowadzone w postanowieniu Komisarza Wyborczego podważają zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), zasadę równości wyborów (art. 169 Konstytucji RP). Zmiany te nie zostały przeprowadzone w minimalnym zakresie, niezbędnym do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i mogą poprzez wprowadzone zmiany granic okręgów wyborczych wpływać na wyniki wyborów. Do ww. postanowienia nie przedstawiono żadnego uzasadnienia, z którego wynikałaby konieczność wprowadzenia tylu zmian nawet w okręgach, w których wprowadzone zmiany w żaden sposób nie wpływają na poprawę stwierdzonych odstępstw od obowiązujących norm przedstawicielstwa. Świadczyć o tym mogą zmiany wprowadzone między okręgiem nr 1 i nr 2, w których dla okręgu nr 1 (440 mieszkańców) liczba mieszkańców zmniejszyła się o 3 mieszkańców, a w okręgu nr 2 (463 mieszkańców) zwiększono liczbę mieszkańców o 37, przez co zostały tylko zwiększone dysproporcje między tymi okręgami w odniesieniu do normy przedstawicielstwa.

Ponadto, w ocenie skarżących, likwidacja dotychczas wykazanego w uchwale Rady Miejskiej w Chmielniku i w postanowieniu Komisarza Wyborczego w Kielcach nr 27/2023 z dnia 28 kwietnia 2023 r. okręgu nr 6 (liczba mieszkańców 350) i jego połączenie z okręgiem nr 4 (694 mieszkańców) powoduje, że liczba mieszkańców w tym okręgu rośnie do 1040 i wskaźnik przedstawicielstwa będzie największy w odniesieniu do pozostałych okręgów, bo wyniesie 1,4525, co rażąco odbiega od norm w pozostałych okręgach.

Wskazali, że bardzo zaskakujące jest utworzenie nowego okręgu wyborczego nr 6 składającego się z sołectw: Holendry, Jasień, Chomentówek i Sędziejowice, ponieważ nigdy nie było wcześniej takiego okręgu. Dotychczas granice okręgów były ustalone tak, że sołectwa sąsiadowały ze sobą tworząc kwadraty lub okręgi. W nowym okręgu nr 6 skrajne sołectwa są oddalone od siebie o dwa pośrednie, w związku z czym nie mają one ze sobą nic wspólnego, co może podważać zaufanie do działań do organów władzy publicznej.

Podnieśli, że każda zmiana granic okręgów wyborczych, nawet jeśli dotyczy to tylko niewielkich przesunięć pomiędzy sąsiednimi okręgami powinna być szczegółowo uzasadniona, że ich dokonanie było konieczne.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w Kielcach I wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając argumentację jak w odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej w Chmielniku.

Ł. Ś. i inni zaskarżyli postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że dla okręgów nr 1 i nr 2 w Chmielniku nie było żadnych przesłanek, o których mowa w art. 421 Kodeksu wyborczego, aby dokonywać jakichkolwiek zmian wynikających: ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, czy zmiany liczby mieszkańców w tych okręgach, ponieważ zachowane były normy przedstawicielstwa wynikające z art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego. Zmniejszenie o 3 mieszkańców w okręgu nr 1 (przy liczbie 440 mieszkańców) i zwiększenie o 37 mieszkańców w okręgu nr 2 (przy liczbie 463 mieszkańców) tylko zwiększa między nimi dysproporcje w odniesieniu do normy przedstawicielstwa.

Wobec braku jakiejkolwiek przyczyny do dokonania zmian w ww. okręgach wskazano na zasadę stałości podziału na okręgi wyborcze i wniesiono o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił m.in., że zmiany w okręgach wyborczych nr 1 i 2 uwzględniają spójność terytorialną w oparciu o układ przestrzenny gminy zwłaszcza pod względem łączności terytorialnej, w ten sposób nie dochodzi do przecinania się ulic w ramach podziału na okręgi wyborcze, a obszar okręgu jest jednolity. Doszło zatem do nieznacznego skorygowania granic, co zauważyli skarżący, jedynie w niezbędnym zakresie odpowiednio o 3 i 37 mieszkańców w porównaniu z dotychczasowymi podziałami.

I. Z. i inni zaskarżyli postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wniesiono o zachowanie dotychczasowego okręgu nr 6. Podniesiono, że z analizy przeprowadzonej przez Komisarza Wyborczego w Kielcach I według stanu na dzień 30 września 2023 r. wynika, że było 350 mieszkańców i norma przedstawicielstwa odbiega o 3%, ponieważ wynosi 0,4888. Przedstawiono zaproponowane przez Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik w piśmie z dnia 17 stycznia 2024 r. zmiany w okręgach wyborczych, powołane również w skardze Rady Miejskiej w Chmielniku. Wskazano, że likwidacja dotychczasowego okręgu nr 6 (liczba mieszkańców 350) i jego połączenie z okręgiem nr 4 (694 mieszkańców) powoduje, że liczba mieszkańców w tym okręgu rośnie do 1040 i wskaźnik przedstawicielstwa będzie największy w odniesieniu do pozostałych okręgów, bo wyniesie 1,4525, co rażąco odbiega od norm w pozostałych okręgach.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumentację jak w odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej w Chmielniku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie z uwagi na wadliwość zaskarżonego postanowienia w zakresie dotyczącym dokonanych zmian w okręgach nr 1 i 2.

Zgodnie z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa.

Stosownie do art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala komisarz wyborczy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i następujących zasad:

1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej;

2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa.

W myśl art. 419 § 3 Kodeksu wyborczego, przepisy § 2 stosuje się odpowiednio do podziału na okręgi wyborcze gminy liczącej do 20 000 mieszkańców.

Zgodnie z art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego, w każdym okręgu wyborczym tworzonym dla wyboru rady w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców wybiera się 1 radnego.

Wskazać wobec tego należy, że w jednomandatowym okręgu wyborczym współczynnik służący do ustalenia liczby radnych wybieranych w okręgu wyborczym, uzyskiwany z podzielenia liczby mieszkańców w okręgu wyborczym przez jednolitą normę przedstawicielstwa w gminie, musi zawierać się w przedziale od 0,5 do 1,49.

Stosownie do art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem art. 421, zgodnie z którym zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych (§ 1).

Przede wszystkim stwierdzić należy, że dokonanie zmian w podziale Miasta i Gminy Chmielnik na okręgi wyborcze było konieczne z uwagi na zajście okoliczności wskazanej w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, tj. zmiany liczby radnych wybieranych w okręgu wyborczym. Jednolita norma przedstawicielstwa w Mieście i Gminie Chmielnik wynosi 716,73 (10751 mieszkańców : 15 radnych). Liczba mieszkańców w okręgu wyborczym nr 7 (sołectwa: Holendry, Jasień, Przededworze) wynosi 1077, a zatem współczynnik liczby mandatów wynosi 1,5027 (1077 : 716,73), a więc 2 mandaty, co oznaczało konieczność podziału okręgu na dwa okręgi wyborcze.

Komisarz Wyborczy ustalił, że sołectwo Przededworze może samodzielnie stanowić okręg wyborczy z normą 1,14, natomiast w oparciu o układ przestrzenny gminy sołectwa: Holendry i Jasień ze względu na zbyt małą liczbę mieszkańców do utworzenia odrębnego okręgu wyborczego z normą 0,36 zostały połączone z sołectwami: Chomentówek i Sędziejowice, co wymagało podziału dotychczasowego okręgu wyborczego nr 13 (sołectwa: Chomentówek, Sędziejowice, Śladków Duży) i utworzenia okręgu wyborczego nr 6 obejmującego sołectwa: Holendry, Jasień, Chomentówek i Sędziejowice z normą 1,04. Natomiast okręg wyborczy nr 13 tworzy sołectwo Śladków Duży z normą 0,54, który może samodzielnie stanowić okręg wyborczy.

Ponadto, liczba mieszkańców w okręgu wyborczym nr 6 (część miasta Chmielnik, ulice: Plac Kościuszki, Plac Targowy, Rynek, Szydłowska, 1 Maja) wynosiła 350, a więc współczynnik liczby mandatów wynosi 0,4883 (350 : 716,73), a zatem poniżej wymaganego ustawowo minimum (0,5), co determinowało konieczność połączenia tego okręgu z okręgiem wyborczym nr 4 w oparciu o układ przestrzenny gminy.

Przy czym zasadnie podnosi Komisarz Wyborczy, że w związku z normą przedstawicielstwa wynoszącą 4,72 (3384 : 716,73) Miasto Chmielnik powinno zostać podzielone na 5 okręgów wyborczych, a nie jak dotychczas na 6. Tym samym nie mogła zostać uwzględniona propozycja przeniesienia z okręgu nr 5 ul. Kilińskiego (41 mieszkańców), ul. Żeromskiego (28 mieszkańców), ul. Starobuskiej (14 mieszkańców), ul. Jana Pawła II (19 mieszkańców) i ul. Plac Kościelny (12 mieszkańców) do okręgu nr 6. Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze Rady Miejskiej w Chmielniku nadal w okręgu nr 5 pozostaje Plac Kościelny.

Wskazać należy, że utworzone w ramach ww. dokonanych przez Komisarza Wyborczego zmian okręgi wyborcze mieszczą się w ustawowej normie przedstawicielstwa: 0,5 - 1,49 (art. 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego). Ponadto, powyżej przedstawione zmiany są zgodne z zasadami tworzenia okręgów wyborczych określonymi w Kodeksie wyborczym.

Należy podkreślić, że kontrola postanowienia Komisarza Wyborczego dokonywana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny pod względem zgodności z prawem. Konieczność oparcia kontroli sądowoadministracyjnej na kryterium legalności skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli postanowienia Komisarza Wyborczego w trybie art. 420 Kodeksu wyborczego, nie może dokonywać oceny zaskarżonego postanowienia pod względem słuszności lub celowości. Ingerencja NSA w postanowienie komisarza wyborczego jest możliwa tylko wówczas, jeżeli zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Tym samym nie mogły być wzięte pod uwagę przy ocenie zaskarżonego postanowienia argumenty, że nowy podział powoduje dysproporcje między okręgami w odniesieniu do normy przedstawicielstwa.

Zasadne są natomiast zarzuty skarg Rady Miejskiej w Chmielniku oraz Grup Wyborców Miasta i Gminy Chmielnik: M. P. i innych oraz Ł. Ś. i innych dotyczące braku podstaw prawnych do dokonania zmian w okręgach wyborczych nr 1 i 2.

Zmiany w podziale na okręgi wyborcze mogą nastąpić wyłącznie w przypadkach ściśle wskazanych w art. 421 Kodeksu wyborczego. Nie każda jednak zmiana w zakresie kryteriów wskazanych w art. 421 Kodeksu wyborczego uzasadnia wyznaczenie na nowo podziału okręgów wyborczych o przebiegu innym niż dotychczasowy, a tylko taka, której wystąpienie spowoduje konieczność dokonania zmiany w okręgach wyborczych.

W niniejszej sprawie nie było konieczności zmiany w okręgach nr 1 i 2. Jako powód dokonanych zmian w tych okręgach Komisarz Wyborczy podał jedynie brak spójności terytorialnej. Stwierdzić zatem należy, że w sprawie nie zaszła żadna z okoliczności wskazanych w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, uzasadniająca zmianę granic ww. okręgów.

Ponadto, skoro okręgi wyborcze nr 1 i 2 zachowują jednolitą normę przedstawicielstwa (art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego), brak było podstaw do dokonywania zmian w tych okręgach jedynie z uwagi na brak spójności terytorialnej, gdyż takiego wymogu nie stawia Kodeks wyborczy.

Podkreślenia wymaga, że każda zmiana granic okręgów wyborczych musi być szczegółowo uzasadniona z wykazaniem, że jej dokonanie jest konieczne z uwagi na wymóg z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego lub zajście okoliczności wskazanych w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, taka konieczność w zakresie zmian w okręgach nr 1 i 2 nie wystąpiła, co powoduje, że zaskarżone postanowienie w tym zakresie zostało wydane z naruszeniem wymienionych przepisów Kodeksu wyborczego.

Z przewidzianej w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego zasady stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, interpretowanej w świetle zasady pewności prawa oraz zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), wynika obowiązek szczegółowego i przekonującego uzasadnienia przez komisarza wyborczego, że w sprawie zachodziła prawnie uzasadniona konieczność każdej, nawet niewielkiej, zmiany granic okręgów wyborczych (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 9/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy obowiązek ten nie został spełniony w odniesieniu do zmian w okręgach nr 1 i 2.

Rozpoznając sprawę ponownie Komisarz Wyborczy będzie miał na uwadze powyższą ocenę prawną. Z oceny tej wynika, że organ wydając nowe postanowienie w sprawie okręgów wyborczych dokona tylko takich zmian w zakresie granic okręgów wyborczych, które są konieczne do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) w zw. z art. 420 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego, uchylił zaskarżone postanowienie.