Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 400/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Maja Pietrasik Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 18 maja 2023 r., nr 9/F/2023 w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 17 marca 2023 r., nr 5; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku na rzecz skarżącego L. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

L. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 18 maja 2023 r., nr 9/F/2023 w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku utrzymał

w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 17 marca 2023 r.,

nr 5, którą odmówiono skarżącemu L. K. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Z akt sprawy wynikały następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r., nr 17/F.337-12/2019, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2018 r. nr Ks.1241-1757/2018 w przedmiocie odmowy wyrównania L. K. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że L. K. wnioskiem z dnia 27 listopada 2018 r. zwrócił się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Komendant Miejski Policji w Gdańsku w dniu 10 grudnia 2018 r. odmówił wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Komendant nie zakwestionował treści powołanego przez wnioskodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego, lecz wskazał, że ustawodawca nie określił ustawą nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnego uposażenia za niewykorzystany urlop, dlatego organ nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia.

Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku uznał, że pismo organu pierwszej instancji z dnia 10 grudnia 2018 r. jest decyzją administracyjną, ponieważ zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji. Stwierdził także, że utrata mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu nie mogła nastąpić przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku Trybunału brak jest informacji co do jego ewentualnego działania ex tunc. Przeciwny wniosek prowadziłby do niedopuszczalnej sytuacji, że jakakolwiek zmiana regulacji odnoszących się do świadczeń przyznawanych w związku ze zwolnieniem ze służby wywoływałaby nieograniczony

w czasie skutek wsteczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 czerwca

2019 r., sygn. akt III SA/Gd 210/19 uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania tutejszy Sąd nakazał dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w taki sposób, jaki wynika

z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, to jest w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. W tym zakresie wskazano,

że powołane przepisy stanowią wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt

III OSK 1693/21 oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku tutejszego Sądu.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zarówno w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji,

jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przy tym jednak twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że na dzień orzekania w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu - wskazanego w nim ułamka. Stanowisko tutejszego Sądu w zakresie dokonanej wykładni prawa uznano za prawidłowe.

Jednocześnie wskazano, że nowe rozwiązania w omawianym przedmiocie wprowadzone zostały ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), dalej jako: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach",

która weszła w życie 1 października 2020 r. Skoro przedmiotowa ustawa w dacie orzekania przez organy Policji, jak i Sąd pierwszej instancji nie obowiązywała,

to nie mogła być uwzględniona zarówno przy ocenie decyzji organów obu instancji,

ale również w ramach ewentualnych wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na zakres swoich kompetencji zaznaczył, że nie ma możliwości wypowiadania się

co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. W uzasadnieniu wskazano jednak, że ponownie rozpoznając sprawę organ będzie musiał ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach), zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie "p.p.s.a").

Po otrzymaniu akt Komendant Miejski Policji w Gdańsku decyzją z dnia

17 marca 2023 r., nr 5 ponownie odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, to jest w zakresie wielkości "przelicznika",

nie przyznało uprawnień byłym policjantom do ww. ekwiwalentu w innej wysokości,

to jest obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Prawa tego dla skarżącego nie przyznały również znowelizowane przepisy ustawy o Policji, które obowiązują od 1 października 2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach. Stwierdzono, że nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak również przepisy przejściowe ustawy o szczególnych rozwiązaniach

nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu.

Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania L. K., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżącemu został wypłacony ekwiwalent pieniężny za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, ustalony przy zastosowaniu "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia

1 października 2020 r., a zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach art. 115a ustawy o Policji otrzymuje brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy, przepis art. 115a ustawy o Policji

w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji, w ocenie organu, od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym, dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe

i dodatkowe (a więc z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem"

1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego).

Komendant podkreślił, że nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak również przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia

1 października 2020 r. organ nie jest zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej.

Mając na względzie, że z dniem 1 października 2020 r. weszły w życie wyżej omówione przepisy, które miały stanowić odpowiedź na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 organ rozważał,

czy jest w stanie wykonać wyrok sądu administracyjnego, który uprawomocnił się

w dniu 7 grudnia 2022 r. Podniósł, że uchylenie przez Sąd decyzji z powodu jej wadliwości, a następnie oddalenie skargi kasacyjnej organu nie powoduje, że sprawa administracyjna traci swój byt. Dla organu i strony wniosek o wszczęcie postępowania, które doprowadziło do wszczęcia w pierwszej kolejności trybu instancyjnego przed organami oraz trybu sądowoadministracyjnego w sprawie, w której uchylono decyzję, nadal nie został rozpoznany.

Zgodnie z art. 6 k.p.a., organ zobowiązany jest stosować stan prawny z daty orzekania, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. W omawianym przypadku ustawodawca wprowadził przepisy intertemporalne. Takim przepisem jest przywołany powyżej art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Tym samym do spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego

za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres przed 6 listopada

2018 r. stosuje się, w ocenie organu, "przelicznik" wynikający z przepisów ustawy

o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Z kolei okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok sądu może budzić pewne wątpliwości w związku z art. 153 p.p.s.a. Jednakże przepis ten przewiduje istotne odstępstwo od tej zasady. Mianowicie organ nie jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd w wyroku, jeżeli istotnej zmianie uległ stan prawny. Powyższe zezwala zatem organowi na uchylenie się od restrykcyjnych skutków art. 153 p.p.s.a. Organ podkreślił, że sąd pierwszej instancji orzekał przed dniem wejścia

w życie zacytowanych zmian ustawowych. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną w uzasadnieniu swojego wyroku odniósł się do tych zmian ustawowych stwierdzając, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach), zachowują walor związania

w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.

Zastosowanie się zatem do wykładni art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu zaprezentowanym w wyroku wydanym przez sąd administracyjny stanowiłoby,

w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, naruszenie art. 6 k.p.a. Podkreślono,

że 1 października 2020 r. organ został wyposażony w materialnoprawne przepisy umożliwiające rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego

za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy obejmującym każdy mogący się pojawić stan faktyczny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, L. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

1) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przez jego nieprawidłową wykładnią, tj. uznanie,

że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. TK 7/15, uznający niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego upoważnienia, nie stanowi podstawy prawnej

do żądania ponownego ustalenia wysokości należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a przez to pozbawia skarżącego należnych mu z mocy prawa i Konstytucji oraz wyżej wymienionego wyroku świadczenia w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop prawidłowej wysokości;

2) art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171

ze zm.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 mocą, którego stwierdzono niezgodność cytowanego przepisu z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego

w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, poprzez błędne jego zastosowanie;

3) art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw, aby wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustalić w wymiarze 1/21 części miesięcznego uposażenia wobec policjantów zwolnionych przed 6 listopada 2018 r.;

4) art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieprawidłową, niepełną, dowolną, nieuwzględniającą wytycznych wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ocenę stanu faktycznego niniejszej sprawy, skutkującą odmową ponownego ustalenia należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ewentualnie zawieszenie postępowania.

Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie powołując się na wprowadzone w ustawie o Policji zmiany oraz treść art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach. Organ wskazał ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w analogicznej sprawie dotyczącej odmowy przyznania wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dla byłego policjanta, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. o sygn. akt II SA/Bk 866/20 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych,

o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." i na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesił postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej

w skrócie: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu,

czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego

w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie

z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji

w Gdańsku z dnia 18 maja 2023 r., nr 9/F/2023 utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 17 marca 2023 r., nr 5 odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy

w związku ze zwolnieniem ze służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 czerwca

2019 r., sygn. akt III SA/Gd 210/19 uchylił pierwotnie wydane decyzje organów obu instancji z dnia 10 grudnia 2018 r. oraz 31 stycznia 2019 r., odmawiające skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku

ze zwolnieniem ze służby. Uchylając wskazane rozstrzygnięcia Sąd nakazał wyliczyć

i wypłacić policjantowi część należnego ekwiwalentu na postawie art. 115a ustawy

o Policji, interpretowanego w taki sposób, jaki wynikał z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to jest w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1693/21 oddalił skargę kasacyjną organu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku po raz drugi utrzymał w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ww. ekwiwalentu pieniężnego.

Zdaniem organu, zastosowanie się do wykładni art. 115a ustawy o Policji

w brzmieniu przyjętym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. ponieważ 1 października 2020 r. organ został wyposażony w materialnoprawne przepisy umożliwiające rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Sporna pozostaje zatem kwestia związania organów Policji powołanym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 210/19.

Wyjaśnienia wymaga zatem, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna

i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą

w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Trzeba też wskazać, że zmiana stanu prawnego uzasadniająca odstąpienie od wskazań zawartych w wyroku ma miejsce wyłącznie wówczas,

gdy powoduje, iż pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 290/23 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1999 r.,

sygn. akt I SA 2019/98, cyt. za B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019),

co nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji naruszyły art. 153 p.p.s.a. i orzekły

w sposób odmienny niż wynikało to ze wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 210/19, albowiem nie dokonały wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy

o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Wejście w życie

w dniu 1 października 2020 r. ww. nowelizacji ustawy o Policji nie pozwala na przyjęcie, że doszło do zmiany stanu prawnego, która uzasadniałaby odstąpienie

od zastosowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Aktualne bowiem pozostają w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego rozważania prawne zawarte w ww. wyroku, a przede wszystkim wynikające z niego wskazania.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610): "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r.

oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany

urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia

6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".

Jak stanowi zatem art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.,

a nie w wysokości wynikającej z przepisów wymienionej ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi

na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc

w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organy oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne, co z kolei oznaczałoby,

że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które wiążą również ustawodawcę.

Zdaniem Sądu, zasady o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu

art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca

w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji, dokonanej ustawą z dnia

14 sierpnia 2020 r. Ustawodawca wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za

1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zgodnie z Konstytucją RP.

Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego

za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem

6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji

w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w ustawie o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15).

W rezultacie w pełni aktualne pozostają wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 210/19 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1693/21 ze wskazaniem, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia. Nie doszło bowiem do zmiany elementów decydujących o powstaniu sprawy administracyjnej w postaci: okoliczności faktycznych sprawy, a także norm prawnych stanowiących podstawę orzekania przez organy administracji publicznej. Dlatego żądanie skarżącego powinno zostać uwzględnione z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy

o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia

30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Z uwagi na okoliczność, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest

do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania

w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 321/21).

W konsekwencji, mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oraz art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 18 maja 2023 r.,

nr 9/F/2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku

z dnia 17 marca 2023 r., nr 5, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rzeczą organów w dalszym toku postępowania będzie zatem dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle adekwatnych regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie

z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, do czego stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. organy były już zobowiązane z mocy wydanego w dniu 6 czerwca 2019 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt III SA/Gd 210/19.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że świadczeniem ekwiwalentnym

za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy

na dzień zwolnienia ze służby. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a kwotą wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być mu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zawieszenia postępowania

w przedmiotowej sprawie, w tym w szczególności uznał, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie zależy od wyniku postępowania zainicjowanego w 2021 r. przed Trybunałem Konstytucyjnym w związku z pytaniem prawnym postawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (vide: postanowienie o oddaleniu wniosku o zawieszenie postępowania w protokole rozprawy z dnia 29 lutego 2024 r.). Sprawa w Trybunale Konstytucyjnym została zarejestrowana pod sygn. akt P 7/21. Postępowanie to pomimo znacznego upływu czasu w dalszym ciągu nie zostało zakończone. Orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd, mając na uwadze zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 7 p.p.s.a. oraz uwzględniając,

że w przedmiotowej sprawie został już uprzednio wydany prawomocny wyrok Sądu korzystny dla skarżącego, dokonał samodzielnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach, wskazując w jaki sposób należy odczytywać jego treść w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r.

(sygn. akt K 7/15) oraz w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

O kosztach postępowania w punkcie drugim sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które, oprócz opłaty skarbowej z tytułu udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika - radcy prawnego.

Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu nie była należność pieniężna, która w toku postępowania przed organem nie była określana, lecz prawo do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zatem wynagrodzenie pełnomocnika określone zostało na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).