Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1398/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 2 pkt 1 i 2 oraz art. 10 ust 6, art.27
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z 19 maja 2023 r., [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 , dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - za pośrednictwem Rady Miasta Stołecznego Warszawy - skargę na uchwałę nr 93 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (dalej: "Plan miejscowy", "MPZP").

Spółka zaskarżyła Plan miejscowy w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do nieruchomości Skarżącej, położonych w Warszawie dzielnicy Wilanów, przy ul. [...], o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]z obr. [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] , VII Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi KW nr [...] przy ul. [...], o nr ew. [...],[...], [...],[...] , [...]z obr. [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...]w [...], VII Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi KW nr [...] (dalej "nieruchomości") i w zakresie postanowień art. 10 ust. 5, zgodnie z którym MPZP ustala następujące zasady zagospodarowania na terenach mieszkaniowych: "dopuszcza się wyłącznie dachy spadziste pokryte dachówką: ceramiczną, bitumiczną lub blachodachówką, wysokość kalenicy nie może przekraczać 12 m".

Skarżąca zarzuciła ww. przepisom Planu miejscowego naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1), 2), 7), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 21 ust. 1, 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: "KC") poprzez przekroczenie przez Radę m.st. Warszawy władztwa planistycznego, przejawiające się w ustaleniu w art. 10. ust. 5 MPZP zasady zagospodarowania na terenach mieszkaniowych, dopuszczającej wyłącznie dachy spadziste pokryte dachówką: ceramiczną, bitumiczną lub blachodachówką, ergo zakazującej budowania tarasów, a które to zapisy nie są precyzyjne i stanowią naruszenie zasady proporcjonalności oraz nadużycie władztwa planistycznego przez organ uchwalający Plan miejscowy, gdyż nie tylko nadmiernie ingerują w prawo własności Skarżącej, lecz także nie służą w żaden sposób kształtowaniu ładu przestrzennego, który na terenach zabudowy mieszkaniowej niskiej MN/MNI pozostaje sprzeczny z tym postanowieniem Planu;

2. art. 1 ust. 2 pkt 1), 2), 7), art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1) w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 KC poprzez przekroczenie przez Radę m.st. Warszawy władztwa planistycznego, przejawiające się w ustaleniu w art. 10 ust. 5 MPZP zasady zagospodarowania na terenach mieszkaniowych, dopuszczającej wyłącznie dachy spadziste pokryte dachówką: ceramiczną, bitumiczną lub blachodachówką, ergo zakazującej budowania tarasów, z naruszeniem zasady równości podmiotów wobec prawa oraz naruszeniem interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej skarżonym Planem;

3. art. 15 ust. 1, 2 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustanowienie w art. 10 ust. 5 MPZP regulacji, która jest niejednoznaczna i nieprecyzyjna oraz daje możliwości różnej jej interpretacji, w szczególności w zakresie tego, czy artykuł ten poprzez ustalenie zasady nakazującej budowanie dachów spadzistych jednocześnie wyklucza realizowanie na terenach mieszkaniowych tarasów niebędących dachem, czy też wyłącznie dachów płaskich (stropodachów) i co doprowadziło do różnicowania sytuacji właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skarżonym Planem w zakresie możliwości zagospodarowania terenu.

Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Planu miejscowego w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do nieruchomości Skarżącej, tj. o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...]z obr. [...] (KW nr [...]) oraz o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...]z obr. [...] (KW nr [...]) i co do postanowień z art. 10 ust. 5 MPZP, w zakresie, w jakim ustalono zasadę zagospodarowania na terenach mieszkaniowych dopuszczającą wyłącznie dachy spadziste pokryte dachówką: ceramiczną, bitumiczną lub blachodachówką i zakazującą budowania tarasów, niebędących dachem płaskim.

Ponadto w skardze zawarto wniosek o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

1) wydruku z KW nr [...];

2) wydruku KW nr [...];

3) decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 93/OPON/2023 z dnia 6 lutego 2023 r., znak WI-II-7840.18.31.2022.MJ;

4) decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 95/OPON/2023 z dnia 6 lutego 2023 r., znak WI-II-7840.18.32.2022.MJ;

5) treści uchwały nr 93 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...];

6) wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 21 marca 2023 r.;

na okoliczność: przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę m.st. Warszawy prowadzącego do nieważności MPZP w zakresie objętym skargą oraz na okoliczność naruszenia interesu prawnego Skarżącej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na nieruchomościach Skarżąca planowała realizować inwestycję, polegającą na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Wystąpiła więc do właściwego organu architektoniczno- budowlanego z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę. Decyzjami Prezydenta m.st. Warszawy: nr 138/WIL/22 z dnia 26 maja 2022 r., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" z garażem podziemnym, z urządzeniami infrastruktury technicznej, instalacją gazową wewnątrz budynku i elementami zagospodarowania na działce ew. nr [...]oraz części dz. ew. nr [...], [...], [...], [...]z obr. [...]przy ul. [...]w dzielnicy [...] oraz nr 203/WIL/22 z dnia 25 lipca 2022 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "B", "C" z garażami podziemnymi, z lokalem usługowym, z urządzeniami infrastruktury, instalacją gazową wewnętrzną budynku i elementami zagospodarowania, na części działek ew. nr [...], [...], [...], [...] i na działkach ew. nr [...], [...], [...]z obr. [...]przy ul. [...]w dzielnicy Wilanów m.st. Warszawy.

Projekty budowlane dla budynków A, B i C zakładały rozwiązanie projektowe, zgodnie z którym, na ostatniej kondygnacji znajdować się miały tarasy zielone, niebędące dachem. Jednakże "właściwe" pokrycie dachu, z zastosowaniem blachodachówki, planowane było jako dach spadzisty o znacznie większej powierzchni niż planowane tarasy. Ponadto, połać dachu uzupełniono techniczną podkonstrukcją, na której miały być montowane panele fotowoltaiczne. Zielone tarasy, niewidoczne od ulicy, z założenia miały retencjonować wodę deszczową i zapobiegać gwałtownym spływom wody opadowej na teren wokół budynków, chroniąc je przed zalaniem w przypadku opadów nawalnych. Projektowane rozwiązanie nie tylko miało zwiększać estetykę tych budynków, lecz także być zbieżne z obecnymi standardami i wymogami energooszczędności, wynikającymi z obowiązujących warunków technicznych w zakresie obniżenia wskaźnika energii pierwotnej i retencjonowania wody. Jak wcześniej wskazano, powierzchnię dachu widoczną od ulicy stanowić miał wyłącznie dach połaciowy.

Prezydent m.st. Warszawy, wydając decyzje zatwierdzające projekty budowlane i udzielające pozwoleń na budowę, uznał projektowane rozwiązania za zgodne z MPZP, w tym z art. 10 ust. 5. Jednakże decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 93/OPON/2023 z dnia 6 lutego 2023 r., stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 138/WIL/22 z dnia 26 maja 2022 r. o pozwoleniu na budowę budynku "A", zaś decyzją nr 95/OPON/2023 z dnia 6 lutego 2023 r. stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 203/WIL/22 z dnia 25 lipca 2022 r. o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "B" i "C".

Wojewoda uznał, że projekty architektoniczno-budowlane dla budynków A, B i C są niezgodne z MPZP w zakresie projektowanych tarasów zielonych, co w opinii tego organu nie spełnia wymogu dopuszczenia wyłącznie dachów spadzistych, pokrytych dachówką ceramiczną, bitumiczną lub blachodachówką.

Zdaniem Skarżącej, powyższe oznacza, że zapis z art. 10 ust. 5 MPZP jest nieprecyzyjny i niejednoznaczny, a także budzi wątpliwości interpretacyjne, o czym świadczy odmienna jego interpretacja przez projektanta inwestycji i Prezydenta m.st. Warszawy oraz przez Wojewodę Mazowieckiego. Spór sprowadza się do tego, czy przepis ten wyklucza jednocześnie realizowanie na terenach mieszkaniowych tarasów niebędących dachem, czy też wyłącznie zakazuje dachów płaskich (stropodachów). Doprowadziło to do różnicowania sytuacji właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skarżonym Planem miejscowym, w zakresie możliwości zagospodarowania terenu i pokrycia ostatniej kondygnacji budynków tarasami.

Ponadto, ograniczenie w zakresie dopuszczenia dachów płaskich i ergo zakaz budowania tarasów, nieproporcjonalnie i nadmiernie ingeruje w prawo własności Skarżącej. W wyniku uchwalenia tego postanowienia Planu miejscowego doszło do niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia praw własności Spółki, a tym samym, do naruszenia jej interesu prawnego.

Skarżąca wnioskuje, że celem wprowadzenia ograniczenia z art. 10 ust. 5 MPZP było zachowanie ładu przestrzennego, harmonijnej całości realizowanych inwestycji oraz wynikające z tego walory architektoniczne czy krajobrazowe. Jednakże ograniczając pokrycie ostatniej kondygnacji wyłącznie do dachów spadzistych, z wyłączeniem stropodachów czy tarasów niebędących dachami płaskimi, przyznano prymat ochronie ładu przestrzennego nad ochroną prawa własności. Co prawda samo przyznanie prymatu interesowi publicznemu nie stanowi jeszcze o przekroczeniu władztwa planistycznego i podstawy do stwierdzenia nieważności postanowień planu, jednakże w niniejszej sprawie, chociażby z uwagi na dotychczasowe zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich (powstałe w większości po uchwaleniu MPZP), stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności.

Zapis Planu miejscowego objęty skargą, zdaniem Spółki, został wprowadzony w sposób nieracjonalny. Uporządkowanie przestrzeni nie może oznaczać dowolnej ingerencji organu w uprawnienia właścicielskie związane z kształtowaniem zabudowy, która nawiązuje do istniejącego stanu. Jednym z uprawnień właściciela, wynikających z istoty prawa własności, jest bowiem prawo do korzystania z nieruchomości, w tym prawo do jej zabudowy. W niniejszej sprawie zabrakło należytego uzasadnienia przez organ przyjętych rozwiązań planistycznych, racjonalnej argumentacji i uzasadnienia ich celowości, co przyczyniłoby się do wyjaśnienia konfliktu interesów. Nie wyważono właściwie rozbieżnych interesów: publicznego i indywidualnego, a działanie organu, który bez przekonywujących motywów wprowadza ograniczenia uniemożliwiające zabudowanie nieruchomości na równych dla wszystkich zasadach, narusza prawa właścicielskie.

W opinii Skarżącej, ocena zaskarżonego postanowienia MPZP prowadzi do wniosku, że poprzez nieprzewidujące odstępstw określenie pokrycia dachu, jak i dopuszczenie wyłącznie dachów spadzistych, bez wyjątków od tej regulacji w przypadku budowy choćby tarasów przeznaczonych na przebywanie ludzi, niebędących dachem płaskim i o znacznie mniejszej powierzchni niż dach "właściwy", dopuszczono się nadmiernej ingerencji w sposób wykonywania prawa własności w stosunku do nieruchomości Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o:

- odrzucenie skargi

- ewentualnie oddalenie skargi w całości na wypadek nieuwzględnienia wniosku o jej odrzucenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządami której został przyjęty MPZP, i przez pryzmat których Plan ten powinien być oceniany. Organ nie dopatruje się też jakichkolwiek innych uchybień, w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Niemniej, w razie gdyby Sąd nie podzielił tej argumentacji, organ uznaje skargę za bezzasadną, wskazując, że ustalenia Planu miejscowego stanowią kompromis interesów, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Działki Skarżącej znajdują się w terenie oznaczonym w Planie miejscowym symbolem MN/MNI. Skarżąca, zgodnie z art. 24 MPZP, może na nich zrealizować zabudowę niską o większej intensywności w formie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej z dachami spadzistymi pokrytymi dachówką: ceramiczną, bitumiczną lub blachodachówką o wysokość kalenicy nieprzekraczającej 12 m lub zabudowę wielorodzinną w formie niskich domów wielorodzinnych o dwóch sekcjach (tzn. o dwóch klatkach schodowych).

Organ podkreśla, że w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o tym, iż w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko wymagania ładu przestrzennego, ale także urbanistyki i architektury. Działanie organu planistycznego, wprowadzające zapisy art. 10 ust. 5 MPZP jest właśnie odzwierciedleniem zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, z uwagi na wysoki walor przestrzenny osiedla [...] zaplanowanego jako kompleksowe zamierzenie urbanistyczne. Dodatkowo działki Skarżącej usytuowane są na obszarze Planu miejscowego u zbiegu głównych, reprezentacyjnych ulic: [...] stanowiącej wjazd do dzielnicy [...] i [...] stanowiącej drogę wylotową z Warszawy na [...] . Co prawda, jak wskazuje Skarżąca, z art. 1 ust. 2 ww. ustawy wynika również obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, jednakże art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, pod warunkiem nienaruszania istoty własności. Zasadę tę uściśla art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Pomiędzy działkami Skarżącej znajdują się nieruchomości zabudowane niskimi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej z dachami stromymi. Także obszar położony na zachód i południe od nieruchomości Skarżącej zabudowany został niskimi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie wolno stojącej, bliźniaczej lub szeregowej z dachami stromymi. Na całym osiedlu [...] wybudowanych zostało około 130 niskich budynków jednorodzinnych w zabudowie wolno stojącej, bliźniaczej lub szeregowej z dachami stromymi. Całe osiedle posiada jednorodny charakter ponieważ bryły budynków mają podobne gabaryty o wysokości kalenicy do 12 metrów oraz stromy kształt dachów. Jedynie kilka budynków posiada, wykrojone w stromym dachu, niewielkie kilkumetrowe tarasy nieporośnięte zielenią i nie stanowiące powierzchni biologicznie czynnej liczonej do parametrów zabudowy. Są to nieliczne sytuacje i nie wpływają na gabaryty i kształt budynków oraz wizualizację całego osiedla. Najistotniejszym elementem kształtującym wizualny odbiór osiedla [...]są ujednolicone strome dachy o maksymalnej wysokości kalenicy 12 metrów. Zgodnie z Planem miejscowym, powstały: "wyłącznie dachy spadziste pokryte dachówka: ceramiczną, bitumiczną lub blachodachówką, wysokość kalenicy nie może przekraczać 12 m." Organ wskazał zatem, że nieruchomości Skarżącej zajmują około 3 procent obszaru osiedla i planowana na nich zabudowa powinna nawiązywać do otaczającej, istniejącej zabudowy jednorodzinnej ze stromymi dachami.

W ocenie organu, ustalenia Planu miejscowego w żaden sposób nie pogarszają możliwości zagospodarowania terenu, którego dotyczy skarga a jedynie utrzymują jego istniejący stan zagospodarowania wraz z możliwości działań inwestycyjnych w tym zakresie, a zatem nie naruszają ewentualnego interesu prawnego Skarżącej.

Rada Gminy Wilanów uchwalając Pan miejscowy w 1999 r. ustaliła w art. 5 lit e) "lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz urządzania terenów, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów." Zapisy w zakresie ustalenia wysokości zabudowy w metrach i liczbie kondygnacji oraz przekrycia budynków dachami spadzistymi są uzasadnione ładem przestrzennym, precyzyjne, jasne i jednolite dla całego obszaru objętego Planem o powierzchni około 42,3 ha oraz spełniają wymogi zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Tym samym, organ uznaje za niezasadne twierdzenie Skarżącej, że: "Adresaci norm MPZP osiedla [...]nie zostali (...) jednakowo potraktowani, pomimo tego, że wszystkie nieruchomości przeznaczone są pod funkcję MN/MNI, a także wszystkich dotyczy nakaz budowania wyłącznie dachów spadzistych" a także zarzut, że w Planie jest: "niejasność oraz brak precyzji regulacji z art. 10 ust. 5 MPZP osiedla [...]. Zapis ten daje możliwość różnej interpretacji."

Z przytoczonych twierdzeń skargi wynika, że Skarżąca stoi na stanowisku, iż skoro w stanie istniejącym na obszarze Planu miejscowego występują nieliczne przypadki zabudowy, które odbiegają od ustaleń MPZP, to oznacza że zabudowa jest prawidłowa, a zapisy aktu prawa miejscowego są nieprawidłowe. Zdaniem Organu jest to argumentacja, która zmierza do wyeliminowania ustaleń Planu miejscowego jedynie poprzez wskazanie, że skoro wystąpiły przypadki zabudowy innej niż wskazana w MPZP, to należy w tym zakresie wyeliminować z porządku prawnego te regulacje uchwały, które określają zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i pozwolić na dowolny sposób zabudowy terenu. W ocenie Organu jest to stanowisko nieznajdujące oparcia w przepisach prawa oraz ugruntowanym orzecznictwie.

Organ przypomina, że Rada Gminy Wilanów uchwalając Plan miejscowy w 1999 r. przekształciła tereny niebudowlane, oznaczone symbolem X-75 w planie ogólnym m.st. Warszawy z 1992 r., na tereny budowlane umożliwiając zabudowę na działkach Skarżącej.

Organ zauważył również, że Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu do decyzji z 6 lutego 2022 r. stwierdzającej nieważności udzielonego Skarżącej pozwolenia na budowę faktycznie stwierdził, że pozwolenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego w sposób oczywisty sprzecznego z ustaleniami Planu miejscowego, tj. art. 10 ust. 5 MPZP. Wojewoda uznał bowiem, że rozwiązanie projektowe polegające na realizacji dachów jedynie częściowo jako spadzistych, przekrytych blachodachówką, częściowo zaś jako stropodachów płaskich z zielonym tarasem, nie zostało na gruncie Planu miejscowego dopuszczone. Wojewoda ocenił, że przepis ten wyraźnie wskazuje, że na przedmiotowym terenie realizować można wyłącznie dachy spadziste. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że powyższe rozwiązanie projektowe powoduje, iż kwestia bilansu powierzchni biologicznie czynnej ("PBC") została rozwiązana nieprawidłowo. Inwestycja wykazuje spełnienie wymaganego w art. 24 ust. 2 lit. b MPZP minimum zachowania PBC na poziomie 50%, ale jest to ściśle powiązane z przyjęciem, że zaprojektowane płaskie stropodachy zielone są dopuszczalne, co nie znajduje potwierdzenia we wspomnianym art. 10 ust. 5 Planu miejscowego. Gdyby budynki spełniały wymogi dotyczące konstrukcji i przekrycia dachu, sama powierzchnia biologicznie czynna na gruncie nie byłaby wystarczająca dla zachowania minimalnego wymaganego wskaźnika. Wojewoda zaznaczył zarazem, że żaden z istniejących budynków na terenie osiedla [...] nie posiada płaskich stropodachów z zielenią, a co za tym idzie zabudowane działki posiadają powierzchnię biologicznie czynną na gruncie rodzimym. Stąd Wojewoda uznał, że tym zakresie planowana inwestycja odbiega od standardu zabudowy i zagospodarowania istniejącego osiedla i nie nawiązuje do istniejących budynków ani w bezpośrednim ani w dalszym sąsiedztwie.

Końcowo organ nadmienił, że ustalenia Planu miejscowego wynikają z uwarunkowań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który jednoznacznie wskazuje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza 1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, 2) walory architektoniczne i krajobrazowe, 3) wymagania ochrony środowiska przyrodniczego (...). Organ powołał się ponadto na przepis art. 10 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb: pkt 6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy;(...) pkt 8) szczególne warunki zagospodarowania terenów , w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie – który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Gminy Warszawa - Wilanów przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały - przed jej zaskarżeniem do sądu administracyjnego - obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.

Sąd zobligowany był zatem ustalić, czy powyższa procedura została w niniejszej sprawie prawidłowo zrealizowana. Nie jest sporne, że Skarżąca w dniu 23 marca 2023 r. (data wpływu do organu) wystąpiła do Rady m.st. Warszawy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – interesu prawnego Spółki – poprzez przyjęcie ustaleń Planu miejscowego, wskazanych również w skardze, względem nieruchomości Skarżącej. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w niniejszej sprawie, wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wnioski dowodowe zawarte w skardze mogły zostać uwzględnione, gdyż nie spowodowało to przedłużenia postępowania w sprawie, a pozwoliło przede wszystkim na ustalenia, czy Skarżąca legitymuje się interesem prawnym do wywiedzenia skargi na Plan miejscowy.

Badając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi trzeba bowiem ocenić, czy Skarżącej przysługuje indywidualny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego Planu. W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy uważa, że Skarżąca istnienia takiego interesu nie wykazała.

W tym kontekście wymaga wyjaśnienia, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wr 424/16, IV SA/Wr 425/16, IV SA/Wr 426/16, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").

W ocenie Sądu, Skarżąca w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał ją do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Skarżąca jest bowiem właścicielem działek gruntu położonych w Warszawie dzielnicy Wilanów, przy ul. [...], o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...]z obr. [...], dla których Sąd Rejonowy dla [...]w [...], VII Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...]; przy ul. [...], a także działek o nr ew. [...],[...], [...],[...],[...]z obr. [...], dla których Sąd Rejonowy dla [...] w [...], VII Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wskazane nieruchomości zostały objęte postanowieniami uchwalonego Planu miejscowego i znajdują się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem MN/MNI, dla której Plan miejscowy ustala przeznaczenie podstawowe – tereny mieszkaniowe przeznaczone pod zabudowę niską o większej intensywności w formie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej z dachami spadzistymi pokrytymi dachówką: ceramiczną, bitumiczną lub blachodachówką o wysokość kalenicy nieprzekraczającej 12 m. Plan miejscowy dopuszcza na tym terenie także zabudowę wielorodzinną w formie niskich domów wielorodzinnych o dwóch sekcjach (tzn. o dwóch klatkach schodowych). Zarówno ustalenia ogólne Planu miejscowego (np. art. 10), jak i ustalenia szczegółowe MPZP, zamieszczone w art. 24, dla tego obszaru zawierają określenie konkretnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym, Plan miejscowy ustanawia pewne ograniczenia w swobodzie przeznaczenia i zagospodarowania terenów nim objętych.

Bez wątpienia Plan ingeruje więc bezpośrednio w interes prawny Skarżącej, a jak wskazuje się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ingerencja ta nie musi jednak uzasadniać unieważnienia uchwały w postulowanym zakresie. Rozpoznając skargę merytorycznie sąd ocenia bowiem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego Skarżącej doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. II OSK 2298/15, CBOSA).

Warto w tym miejscu również zauważyć, że w przypadku kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nie jest konieczne ustalenie rażącego naruszenia, warunkującego np. stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zaskarżonej uchwały trzeba przypomnieć, że analiza ta musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na dzień przyjęcia Planu miejscowego, tj. 25 maja 1999 r.

Oceny, czy Plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało zatem w niniejszej sprawie dokonać przez pryzmat przesłanek i zasad określonych w obowiązujących w dacie uchwalania zaskarżonego MPZP przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej: "u.z.p."). Tak też, w myśl art. 27 ust. 1 ww. ustawy, nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania Planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.z.p.

Dochowanie przez organ planistyczny reguł trybu sporządzania Planu miejscowego w zasadzie nie jest również kwestionowane przez Skarżącą.

Niemniej jednak, w orzecznictwie przyjmuje się, a który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że użyte w art. 27 ust. 1 u.z.p. pojęcie "trybu postępowania" jest kategorią szerszą, niż "tryb sporządzania planu" sformułowany w art. 18 tej ustawy. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że konieczne jest rozważenie tych zarzutów skargi, wedle których doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania Planu miejscowego, tj. obrazy przez Plan wymienionych w petitum skargi przepisów prawa, które zdaniem Skarżącej doprowadziło do nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności Spółki, a to przez unormowanie zamieszczone w art. 10 ust. 5 MPZP.

Przechodząc tym samym do oceny zasad sporządzania Planu w zakresie jego postanowień art. 10 ust. 5 MPZP, tutejszy Sąd zobowiązany jest zauważyć, istotą ustaleń miejscowego planu zagospodarowania jest przede wszystkim zapewnienie ładu przestrzennego i architektonicznego, które stanowią podstawę zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Ponadto ustalenia planów miejscowych kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego regulują zatem jednolicie sytuację prawną wszystkich podmiotów, które zamierzają zagospodarować teren konkretnej jednostki planistycznej. Brak jednoznacznego ustalenia w planie miejscowym istotnych kryteriów zabudowy może powodować, że sytuacja prawna tych podmiotów będzie kształtowana odmiennie, a w konsekwencji dojdzie do zaburzenia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz przede wszystkim naruszenia prawa własności osób trzecich i bezpieczeństwa prawnego jednostek, których gwarancje wynikają z art. 2 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP.

WSA w Warszawie w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1743/18 zasadnie wskazał, że w myśl art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.z.p., gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może rzecz jasna ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m.in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania. Należy też podkreślić, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane także pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

W tym kontekście trzeba wskazać, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne.

Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09).

W orzeczeniu z 15 listopada 2005 r. (sygn. akt II OSK 183/05, CBOSA) NSA wyraźnie podkreślił, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym upoważniała gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 u.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak - to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne.

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność, ale takie normy wynikające z aktu prawa miejscowego jakim jest plan nie mogą być uznane za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 k.c. przewidującymi szczególną ochronę tego prawa. Warunkiem tego jest jednak, aby pozostawały w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności - jak trafnie zauważył organ - mimo że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, LEX nr 1080205).

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13, CBOSA).

Tego rodzaju postulaty – w ocenie Sądu – zostały zachowane w niniejszej sprawie. Organ przedstawił bowiem racjonalne uzasadnienie dla wprowadzenia kwestionowanych przez Skarżącą uwarunkowań i wymagań, które znajduje oparcie w istniejącym stanie faktycznym obszaru objętego Planem miejscowym i świadczy o braku nadużycia przysługującego organowi władztwa planistycznego.

Zarówno z odpowiedzi na skargę, jak i z powszechnie dostępnych danych zawartych w serwisach mapowych (zob. np. www.geoportal.gov.pl) wynika, że na obszarze objętym zaskarżonym Planem miejscowym (osiedla [...] w dzielnicy Wilanów w Warszawie) dominuje niska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ze spadzistymi dachami.

Stąd już w art. 9 ust. 1 Planu miejscowego lokalny prawodawca zaznaczył, że dla terenów mieszkaniowych wyznaczonych w Planie ustala się podstawowe przeznaczenie na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W art. 10 ust 4 MPZP przyjęto, że nieprzekraczalna wysokość zabudowy powinna wynosić 2 kondygnacje naziemne plus poddasze użytkowe, z możliwością podpiwniczenia o wysokości 1 m nad poziom terenu. Z kolei w analizowanym ust. 5 art. 10 MPZP na całym terenie objętym postanowieniami Panu dopuszczono wyłącznie dachy spadziste pokryte dachówką: ceramiczną, bitumiczną lub blachodachówką, przy czym wskazano, że wysokość kalenicy nie może przekraczać 12 m.

Natomiast w uwarunkowaniach szczegółowych dla jednostki planistycznej terenów mieszkaniowych oznaczonych na rysunku planu symbolem MN/MNI, na którym to obszarze położone są nieruchomości Skarżącej, jako obowiązującą formę zabudowy również wskazano zabudowę jednorodzinną wolno stojącą, bliźniaczą i szeregową (art. 24 ust. 1 MPZP), zaś jedynie jako dopuszczalną przewidziano zabudowę wielorodzinną w formie niskich domów wielorodzinnych o dwóch sekcjach (tzn. o dwóch klatkach schodowych).

Niewątpliwie wyżej przywołane unormowania MPZP znajdują oparcie w przepisach rangi ustawowej, albowiem art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.z.p. nakazywały uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe. Jednocześnie przepis art. 10 pkt 6 u.z.p. stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w pojęciu "wymagania ładu przestrzennego", użytym w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.z.p., mieszczą się również pojęcia "urbanistyka i architektura". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2060/07, CBOSA) słusznie wyjaśnił, że przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (urbanistyki, architektury, krajobrazu) rodzi również w tym zakresie obowiązek przestrzegania także norm technicznych i na przykład estetycznych. Podkreślono, że walory architektoniczne, to również wartości odwołujące się do ocen pozaprawnych: technicznych i estetycznych. Rozwiązania architektoniczne, będące zjawiskami ściśle estetycznymi, Sąd uznał za dobra wspólne, które stanowią, tak jak na przykład czyste powietrze, wartości o charakterze publicznym, które są przez prawo publiczne szczególnie chronione.

Skoro miejscowy plan zagospodarowania jest podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego i takiego projektowania przestrzeni, aby zapewnić jej spójny i harmonijny rozwój, zarówno w zakresie parametrów zabudowy jak i jej funkcji, to oznacza, że jego postanowienia powinny mieć na celu zapewnienie, aby zabudowa w obrębie zwartych kwartałów charakteryzowała się zbliżonymi parametrami dotyczącymi wysokości, szerokości elewacji, geometrii dachów, czy intensywności zabudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2018 r. II SA/Sz 649/18, CBOSA).

Tym samym, należy w pełni podzielić pogląd, zgodnie z którym, określona w planie ścisła forma dachu ma na celu realizowanie ładu przestrzennego gminy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2471/19, CBOSA).

W judykaturze niejednokrotnie wskazywano przy tym, że geometria dachów to przede wszystkim takie parametry jak stopień nachylenia dachów oraz liczba połaci. Dlatego nie ulega wątpliwości, że są to parametry kształtowania zabudowy, zaś jak już wyjaśniono, zarówno na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 10 pkt 6 u.z.p.), jak i późniejszej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), zasady kształtowania zabudowy muszą zostać jasno określone w planie miejscowym. Fakt, że określenie geometrii dachów powinno mieć miejsce w planie miejscowym znajduje potwierdzenie także w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), gdzie o takim parametrze kształtowania zabudowy mówi się wprost (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 115/18).

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania nie można zarzucić Radzie Gminy, że dokonała bezprawnej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności Skarżącej.

Ponownie należy natomiast podkreślić, że organ planistyczny określając w MPZP wymagania dotyczące wysokości zabudowy oraz geometrii dachów zobowiązany był uwzględnić występujące na obszarze obejmowanym Planem miejscowym dotychczasowe standardy zagospodarowania tego terenu. W tym względzie za przekonujące Sąd uznał wyjaśniania zamieszczone w odpowiedzi na skargę, które udokumentowano również fotografiami lotniczymi terenu, a z których to wyjaśnień po pierwsze wynika, że osiedle Zapłocie posiada jednorodny charakter zabudowy, ponieważ bryły budynków mają podobne gabaryty o wysokości kalenicy do 12 metrów oraz spadziste kształty dachów. Jedynie kilka budynków w zabudowie wielorodzinnej posiada tarasy, wykrojone w stromych zadaszeniach, których powierzchnia zajmuje jednak stosunkowo nieznaczną część ostatniej kondygnacji budynków. Organ zauważył ponadto, że w otoczeniu działek Skarżącej, które zajmują niewielki fragment osiedla (jedynie 3% jego powierzchni), znajdują się nieruchomości zabudowane niskimi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej z dachami stromymi. Także obszar położony na zachód i południe od nieruchomości Skarżącej zabudowany został niskimi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie wolno stojącej, bliźniaczej lub szeregowej z dachami o spadzistym nachyleniu. Po wtóre, istotne znaczenie z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego obszaru objętego zaskarżonym Planem miejscowym, jego walorów urbanistycznych i jednolitości architektonicznej ma również z całą pewnością fakt, że działki Skarżącej usytuowane są u zbiegu głównych, reprezentacyjnych ulic osiedla [...] , tj. ulicy [...]stanowiącej wjazd do dzielnicy [...] oraz ulicy [...] stanowiącej drogę wylotową z Warszawy na [...]. Jest to teren o dużej eskpozycji widokowej. Tym bardziej więc, przestrzeganie uwarunkowań planistycznych ma znaczenie dla odbioru projektowanej na danym terenie zabudowy.

Ustalając gabaryty obiektów dla terenów ekstensywnego budownictwa jednorodzinnego oraz zabudowy wielorodzinnej oznaczonych symbolem MN/MNI, organ planistyczny brał ponadto pod uwagę położenie tych terenów Osiedla [...], znajdujego się w obszarach objętych prawną ochroną przyrody takich jak Rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie ustanowienia Rezerwatu Przyrody [...] im. [...] (w otulinie rezerwatu) oraz w strefie ochrony Systemu Przyrodniczego Warszawy (zachodnia część Planu) zgodnie z Uchwałą Nr LXXXII/2746/ 2006 r. Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy.

W konsekwencji zaprezentowanych ustaleń należy stwierdzić, że Rada Gminy Warszawa - Wilanów, określając zasady i warunki zabudowy, w tym nakazując na obszarze objętym Planem miejscowym realizację dachów spadzistych krytych dachówką ceramiczną, bitumiczną lub blachodachówką, zasadnie wzięła pod uwagę istniejącą urbanizację i ład architektoniczny tego terenu. Sąd podziela stanowisko wyrażane także w judykaturze, że takie zawężenie możliwości realizacji zabudowy na działkach ze względu na kąt spadków dachu stanowiących przekrycie budynków jest słuszne i wynika z uwarunkowań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury zawartych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.z.p. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 17/23, CBOSA). Skarżąca ma przy tym zagwarantowane prawo do zabudowy należących do niej nieruchomości, w postaci bądź to zabudowy jednorodzinnej wolno stojącej, bliźniaczej lub nawet szeregowej, bądź też zabudowy wielorodzinnej o dwóch sekcjach, w tym lokalizacji w obrysie tych budynków - usług i garażo-parkingów.

Sąd nie stwierdził także, aby kwestionowany przepis art. 10 ust. 5 Planu miejscowego przyjęto z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i zasady równości. Przepis ten stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić, gdy doszło do różnego traktowania osób znajdujących się w podobnych sytuacjach. Takie zróżnicowanie jest dyskryminacyjne, tylko, jeśli opiera się na określonych cechach osobistych oraz nie posiada obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia. Jak wskazał NSA w wyroku z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2735/20, z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając, czy § 10 ust. 5 MPZP został wprowadzony z naruszeniem tej zasady, należało więc wziąć pod uwagę to, że przepis ten ma odniesienie do wszystkich terenów mieszkaniowych na całym obszarze objętym Planem miejscowym. Poza tym, Sądowi niejako z urzędu wiadomym jest, że tego rodzaju rozwiązania planistyczne są powszechnie stosowane i to nie tylko na terenie Miasta Stołecznego Warszawy, ale co do zasady na wszystkich obszarach, na których dopuszczona jest niska zabudowa mieszkaniowa i gdzie dominujące jest występowanie zadaszeń spadzistych, dwu lub wielospadowych.

Wreszcie Sąd w składzie tu orzekającym nie podzielił twierdzeń skargi, jakoby kontrolowany przepis art. 10 ust. 5 MPZP był szczególnie niejednoznaczny i dawał możliwość jego istotnie różnej interpretacji. Wprawdzie, rację ma skarżąca, że przepisy w aktach prawa miejscowego, które wespół z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami działań administracji, powinny być redagowane w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych (tak NSA w wyroku z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08, LEX nr 563545).

Niemniej jednak Sąd stwierdza, że po pierwsze o takiej niejasności/nieprecyzyjności nie może świadczyć w okolicznościach niniejszej sprawy dokonanie innej interpretacji tego przepisu Planu przez organy architektoniczno-budowlane różnego szczebla, badające kwestię zgodności konkretnej inwestycji planowanej przez Skarżącą z regulacjami MPZP i to w całkowicie odmiennych trybach postępowań administracyjnych.

Po drugie, wymaga podkreślenia, że analizowany przepis dotyczy wyłącznie nakazu realizacji określonego rodzaju zadaszeń obiektów budowlanych i nie ustanawia wprost zakazu sytuowania tarasów w budynkach mieszkalnych. Pamiętać natomiast trzeba, że to przede wszystkim zakazy wyrażone w aktach prawa miejscowego, jako stanowiące o ograniczeniach w sposobie wykorzystywania prawa własności, powinny być wyrażone jednoznacznie i wprost w przepisach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, bacząc że tego rodzaju wykładnia może być dokonywana jedynie w odniesieniu do zindywidualizowanych okoliczności konkretnej sprawy, Sąd dostrzega, że przepis ten zdaje się nie wykluczać całkowicie możliwości sytuowania tarasów na ostatniej kondygnacji budynków, oczywiście przy spełnieniu warunku zachowania dachów spadzistych. Jak się wydaje, z tego też powodu nie można całkowicie bezkrytycznie powoływać się na przypadki lokalizacji na terenie objętym MPZP budynków wielorodzinnych, które posiadają tarasy, a których powierzchnia jest jednak stosunkowo niewielka w odniesieniu do całej powierzchni zadaszeń tych obiektów.

Po trzecie nie bez racji w odpowiedzi na skargę organ planistyczny wskazuje na niezasadność powoływania się przez Skarżącą na ocenę prawną wyrażoną w decyzjach Wojewody Mazowieckiego z 6 lutego 2022 r. nr 93/OPON/2023 i nr 95/OPON/2023, stwierdzających nieważność udzielonych Spółce pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Trafnie dostrzegła bowiem Rada Gminy, że u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o pozwoleniu na budowę legło w gruncie rzeczy przekonanie organu wojewódzkiego o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, ale które stwierdzone zostało nie tyle tylko z uwagi na samo niedopełnienie przez inwestora warunku określonego w art. 10 ust. 5 MPZP, lecz również w powiązaniu z niezapewnieniem wymogu zachowania minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej, określonym w art. 24 ust. 2 lit. b Planu miejscowego.

Podsumowując, w ocenie tutejszego Sądu, w rozpoznawanej sprawie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można by mówić jedynie wówczas, gdyby rozwiązania planistyczne przyjęte w skarżonej uchwale okazały się dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2233/13, LEX nr 1658127). W świetle okoliczności wykazanych przez Radę Gminy, zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia zaskarżonego Planu nie mają jednak takich znamion, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Oceny tej w żadnym razie nie mogą natomiast podważać wskazywane w skardze przypadki występowania na obszarze objętym Planem miejscowym zabudowy posiadającej tarasy na ostatniej kondygnacji. Jest tak również dlatego, że istnienie nawet niedopuszczonych w analizowanym Planie miejscowym rozwiązań architektonicznych, których występowanie – jak wcześniej wskazano – stanowi jedynie zjawisko raczej wyjątkowe, nie może przemawiać za wadliwością przyjętych uwarunkowań planistycznych.

Sąd stwierdził zatem, że Skarżąca nie ma racji wskazując na brak zachowania przez Radę Gminy zasady proporcjonalności przy ingerencji w prawo własności Spółki, a w konsekwencji przekroczenie władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu powyższego przepisu.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.