Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 248/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: sędzia WSA Magda Froncisz sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg A. R., S. D., D. D., B. K., M. K., P. K., M. K., M. M., Z. K., K. K., M. K., J. R., J. R., J. R., D. R., A. R., B. W., R. Ł., W. S., R. Ł. i G. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2021 r., znak: WS-VI.7534.3.170.2021.BP w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. R., S. D., D. D., B. K., M. K., P. K., M. K., M. M. kwotę 816 zł (osiemset szesnaście złotych) i na rzecz Z. K., K. K., M. K., J. R., J. R., J. R., D. R., A. R., B. W., R. Ł., W. S., R. Ł. i G. S. kwotę 680 zł ( sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg A. R., S. D., D. D., B. K., M. K., P. K., M. K. i M. M. oraz Z. K., K. K., M. K. (następców prawnych K. K.), J. R., J. R., J. R., D. R., A. R., B. W., R. Ł., W. S., R. Ł. i G. S. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2021 r., znak: WS-VI.7534.3.170.2021.BP. Decyzją tą Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty Krakowskiego z 26 sierpnia 2021 r. znak GN.II.5621.1.50.2019.JM, którą orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości.

W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji orzekł, na wnioski skarżących z lat 2019-2021, w punkcie 1. decyzji o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] w obr. [...], jedn. ewid. [...] [...], w granicach parceli [...], b. gm. kat. D., na rzecz: A. R. w 7/64 części, S. D. w 7/64 części, D. D. w 7/128 części, B. K. w 7/128 części, M. K. w 7/128 części, P. K. w 7/384 części, M. K. w 7/384 części, M. M. w 7/384 części, K. K. w 3/64 części, J. R. w 3/64 części, J. R. w 3/128 części, J. R. w 3/128 części, D. R. w [...] części, A. R. w 1/64 części, B. W. w 1/64 części, R. Ł. w 12/384 części, W. S. w 1/16 części, R. Ł. w 12/384 części, G. S. w 1/16 części, M. N. w 3/16 części. W puncie 2. decyzji organ I instancji orzekł o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt. 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 11 686,90 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Organ ustalił krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją wywłaszczeniową wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a wnioskodawcami zwrotu są spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli. W ocenie organu I instancji, zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody wskazują, iż na przedmiotowym terenie od daty wywłaszczenia aż do chwili obecnej nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego jako budowa i urządzeń Parku Kultury i Wypoczynku w K. (dalej: Park), dlatego należy uznać przedmiotową nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie.

We wniesionym odwołaniu Gmina K. zaznaczyła, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym z 30 listopada 1967 r. znal USW.IV-60/I1I/54/67 Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa wskazano, że przedmiotowa parcela była niezbędna pod budowę i urządzenie Parku. Nie ulega wątpliwości, iż Park został zrealizowany. Nie miał on jednak wyraźnie wyznaczonych granic, wobec powyższego wątpliwości budzi jego zasięg w zakresie przedmiotowej działki. Gmina przyznała, że teren nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w 1970 oraz 1975 r. stanowił pole uprawne. Natomiast na podstawie zdjęcia lotniczego z 1970 r. ustalono, że przez działkę przebiega utwardzona alejka. Na podstawie zdjęcia lotniczego z 1982 r. ustalono, iż na przedmiotowym terenie znajduje się zieleń z drzewami po obu stronach wskazanej powyżej urządzonej alejki. Tym samym zmieniono charakter użytkowania terenu z prywatnego na ogólnodostępny. Celem wywłaszczenia była budowa i urządzenie Parku, nie sprecyzowano natomiast jaki inwestycje miały być wykonane na przedmiotowym terenie. Tym samym, w ocenie Gminy, za realizację celu wywłaszczenia można uznać uczynienie z przedmiotowej nieruchomości powszechnie dostępnego terenu zielonego i wybudowanie na nim alejki.

Decyzją z 14 grudnia 2021 r. organ II instancji uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Organ wskazał, że wywłaszczona parcela była niezbędna Skarbowi Państwa pod budowę Parku, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z 7 lipca 1965 r. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było utworzenie ogólnodostępnego terenu zielonego. Zagospodarowanie terenu pod Park miało być przeprowadzone etapami, a plan zagospodarowania terenu i plany zazielenienia nie były jeszcze w momencie wydania decyzji lokalizacyjnej opracowane. Dopiero w dniu 31 grudnia 1965 r. Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa na podstawie opinii Zespołu Rzeczoznawców dla Oceny Projektów Inwestycyjnych z 30 grudnia 1965 r. zatwierdziło skrócone założenia projektowe zazielenienia Parku w zakresie planu pięcioletniego na lata 1966-1970. W latach 1958-1960 opracowano skrócone założenia projektowe, a w 1962 r. plan szczegółowy parku. Ze względu na wysoki koszt realizacji całego programu budowy parku realizacja tego zamierzenia została przesunięta w stosunku do pierwotnych koncepcji, wskutek czego Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa podjęło decyzję o etapowym przejmowaniu przez miasto całego terenu przyszłego parku, jego zadrzewieniu i zagospodarowaniu poprzez obsadzenie drzewami i krzewami, obsianie terenu trawą, urządzenie dróg i ścieżek oraz ustawienie ławek. Miało to na celu stworzenie jeszcze przed okresem realizacji docelowego programu parku zwartego terenu zielonego, który w miarę realizacji mógł być etapowo oddany do użytku społeczeństwa. Następnie dla umożliwienia realizacji ww. programu opracowane zostały przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich II w Krakowie założenia projektowe zazielenienia parku, obejmujące zazielenienie całego terenu parku w okresie 10-15 lat.

Z powyższego – zdaniem organu odwoławczego – wynika, że już w latach 50. ubiegłego wieku planowano utworzenie parku, jednakże w niniejszej sprawie istotne znaczenie mają dokumenty dotyczące realizacji parku związanej z jego zazielenieniem, będącym celem wywłaszczenia. Zazielenienie wywłaszczonych terenów nie miało stanowić docelowego programu parku, jednakże jego celem było utworzenie ogólnie dostępnego dla mieszkańców terenu zielonego, którego realizacja sama w sobie stanowiła utworzenie parku. Wobec powyższych ustaleń, w ocenie organu odwoławczego należy uznać, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było utworzenie ogólnodostępnego terenu zielonego.

Jak zaznaczył organ, analiza Projektu realizacyjnego Parku Kultury w K. – Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury – Plansza Podstawowa z marca 1968 r. pozwala stwierdzić, iż został on wykonany na planie Centralnego Parku w K. – Szczegółowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego – Plansza kompozycji przestrzennej i funkcjonalnej z lipca 1966 r. W dolnej części planu znajduje się legenda stanowiąca część planu z 1966 r. oraz powyżej legenda do tymczasowego zagospodarowania stanowiąca część planu z 1968 r., zgodnie z którą liniami przerywanymi oraz cyframi arabskimi oznaczone zostały tereny poszczególnych etapów realizacji parku. Na rysunku planu oznaczone zostały tereny etapów: 1, 2, 3, oddzielone linią przerywaną. Porównując rysunek planu w części oznaczonej numerami etapów realizacji z częścią pozostającą poza terenem ww. etapów można zauważyć, że zagęszczona sieć ciągów pieszych widoczna jest jedynie w terenie objętym etapami 1-3 realizacji parku i została naniesiona dopiero w 1968 r.

Na terenie objętym wnioskiem o zwrot powstać miał sektor wypoczynku biernego, jako teren zieleni urządzonej wysokiej wraz z krzewami. Obszar ten oznaczono symbolem 3ZP (trzeci etap realizacji Parku). Zgodnie z zamieszczoną legendą, przez przedmiotowy obszar przebieg: miały ciągi piesze i ciągi główne.

Na podstawie opisu technicznego do projektu realizacyjnego Parku Kultury "tymczasowe zagospodarowanie" – projekt wstępny terenów I, II, III etapu, opracowanego na podstawie zlecenie i umowy z 27 lutego 1968 r. ustalono, że celem inwestycji było zagospodarowanie tymczasowe terenów zielonych oraz dróg, placów, odwodnienia i elementów małej architektury, obszaru I, II, III etapów polegać miało na zaprojektowaniu zieleni, spacerowych ciągów komunikacyjnych pieszych, rozmieszczenie elementów małej architektury – schodów, ławek, koszy na śmieci, piaskownic i kiosków, zlokalizowaniu polany zlotowej (zlokalizowanej na terenie etapu III) i odwodnieniu terenu. Zadrzewienie zaprojektowano zgodnie z wytycznymi w założeniach – w formie luźnych skupisk z dużymi płaszczyznami otwartymi ze względu na możliwość dogodnego przepływu mas powietrza. Ze względu na fakt, że teren objęty projektem zajęty był pod uprawy rolne i łąki, przewidywano jedynie ulepszenie gleby ziemią urodzajną grubości 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową. Na zajętym terenie przewidywano ciągi piesze spacerowe, których układ zaprojektowano w sposób swobodny i o zagęszczeniu równomiernym. Szerokość ciągów przyjęto na 2,25 m z nawierzchnią żwirową. Przewidywano również utworzenie niewielkich placów z piaskownicami dla dzieci ustawienie ławek wzdłuż ciągów komunikacyjnych oraz koszy na śmieci.

Wobec powyższego cel wywłaszczenia ustalono jako zazielenienie Parku. Organ wskazał, że z kolei w celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po jej wywłaszczeniu, pozyskano z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie odbitki zdjęć lotniczych w skali 1:1000, obrazujących teren wywłaszczonej parceli w następujących datach: 9 czerwca 1970 r., 22 sierpnia 1975 r. i 17 października 2019 r. Analiza zdjęcia wykonanego w 1970 r. pozwala stwierdzić, że już w tej dacie działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania zajęta była pod alejki spacerowe (ciągi piesze), stanowiące integralną część terenu rekreacyjnego Parku, oraz zieleń wypełniającą pozostałą część przedmiotowego gruntu. Na zdjęciu późniejszym, wykonanym w 1975 r., pomimo jego niskiej jakości widoczne jest, że przedstawiona na zdjęciu z 1970 r. alejka biegnąca przy granicy południowej przedmiotowej nieruchomości została zlikwidowana, natomiast niezmiennie widoczna jest alejka przebiegająca przez północną część parceli oraz zieleń pokrywająca przedmiotowy teren.

Organ dodał, że 15 września 2020 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości. Zgodnie z protokołem z rozprawy, przedmiotowa nieruchomość, w części objętej postępowaniem o zwrot, porośnięta jest drzewami i krzewami samosiejkami. Na części przedmiotowej nieruchomości znajdują się ogródki działkowe, objęte umowami dzierżawy. Jak ustalił organ, na działce istnieje linia napowietrzna i dwa słupy niskiego napięcia, a przez działkę przebiega trasa projektowanej sieci kanalizacyjnej.

W ocenie Wojewody, w oparciu o powyższe ustalenia należy stwierdzić, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości osiągnięty. Przedmiotowy teren po dacie jego wywłaszczenia stanowił część parku w postaci ogólnodostępnego terenu zielonego, z którego mogli korzystać (i korzystali, co wynika z faktu umiejscowienia na tym terenie alejek/ścieżek) mieszkańcy. Natomiast urządzenie w kolejnych latach na części terenu parku, w tym m.in. na przedmiotowej nieruchomości, ogródków działkowych nie może świadczyć o nieosiągnięciu celu wywłaszczenia. Jak podkreślił organ, przedmiotowa nieruchomość stanowiła stosunkowo niewielką część terenów przejętych przez państwo na cele urządzenia planowanego Parku - inwestycji o dużej skali, której realizacja już z samej swej istoty, a także planistycznych założeń była przedsięwzięciem wieloetapowym, rozpisanym do wykonania na przestrzeni co najmniej kilkunastu lat. Przy tego rodzaju inwestycjach, zwłaszcza realizowanych w okresie poprzedniego ustroju państwa, mogło dochodzić i niejednokrotnie dochodziło to pewnych modyfikacji pierwotnych założeń, które w żaden sposób nie świadczą o niewykorzystaniu przejętych nieruchomości na cel wywłaszczenia, który na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, bowiem stanowiła ona część otwartego terenu zielonego, z którego korzystać mogli mieszkańcy miasta.

W skardze z 11 stycznia 2022 r. A. R., S. D., D. D., B. K., M. K., P. K., M. K. i M. M., w części dotyczącej tych skarżących, podnieśli oni, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Cel budowy pozostaje w sprzeczności z jego realizacją. Skarżący zaznaczyli, że z dokumentacji nie wynika w jakim zakresie prace projektowe zostały doprowadzone do końca w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości i czy dokumentacja ta została zatwierdzona przez inwestora i organy (w szczególności pozwoleniem na budowę). Z treści decyzji o lokalizacji szczegółowej nie wynika czy przedmiotowa nieruchomość miała być objęta zazielenieniem. Zaznaczono, że ścieżki na zdjęciu lotniczym z 1970 r. mają inny kształt i usytuowanie niż na planszy tymczasowego zagospodarowania z 1966 r. Dodatkowo, już na mapie z 1944 r. w zbliżonym miejscu są pierwotne drogi dojazdowe do pól. W ocenie skarżących, nieruchomość pozostawiono jako nieużytek poza parkiem i stopniowo zarastała ona dzika roślinnością, a częściowo była zajmowana pod ogródki działkowe.

Z kolei w skardze z 27 stycznia 2022 r. K. K., J. R., J. R., J. R., D. R., A. R., B. W., R. Ł., W. S., R. Ł. i G. S. podniesiono, w części dotyczącej tych skarżących, zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.). Skarżący podkreślili, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym wskazano, jako cel "budowę i urządzenie Parku", a nie zazielenienie. Ze zgromadzonych dokumentów, nie wynika przyjęte przez organ określenie celu wywłaszczenia i jego realizacji. Skarżący zwrócili uwagę na braki w zebranej dokumentacji i przejście nad nimi przez organ do porządku dziennego. W odniesieniu do ścieżek dostrzeganych przez organ na zdjęciu z 1970 r., skarżący podnieśli argumentację zbliżoną do zawartej w drugiej skardze. Końcowo wskazano, że w stosunku do nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością orzeczono o zwrocie wywłaszczonych działek.

Postanowieniem z 4 lutego 2022 r. organ odwoławczy wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Natomiast w odpowiedziach na skargi, organ wniósł o oddalenie skarg.

Postanowieniem z 27 kwietnia 2022 r., w związku ze śmiercią skarżącej K. K., Sąd zawiesił postępowanie sądowe i jednocześnie podjął je z udziałem następców prawnych zmarłej: Z. K., K. K. i M. K..

Postanowieniem z 14 grudnia 2022 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 248/22 (ze skargi z 11 stycznia 2022 r.) i II SA/Kr 250/22 (ze skargi z 27 stycznia 2022 r.) i prowadzić je pod sygnaturą II SA/Kr 248/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skargi okazały się być zasadne, jakkolwiek nie z przyczyn w nich podniesionych.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Organ I instancji rozstrzygając sprawę, w uzasadnieniu decyzji wskazał na dowody, na których się oparł. Jak wynika z treści uzasadnienia, te same dowody legły u podstaw orzeczenia organu odwoławczego. Organ I instancji wymienił tu między innymi planszę podstawową Park Kultury w K. Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury – Plansza podstawowa z marca 1968r, Szczegółowy Plan Zagospodarowania Plansza Kompozycji Przestrzennej i Funkcjonalnej data lipiec 1966r. oraz archiwalne zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z 1970, 1975 i 2019r. /k.345 akt adm. I inst./. Organ I instancji w oparciu o Planszę ustalił, że na terenie objętym wnioskiem o zwrot miał powstać sektor wypoczynku biernego - Polana Z. jako teren zieleni urządzonej wysokiej wraz z krzewami (ZP3), przez który miały przebiegać ciągi piesze i główne. Był to 3-ci etap realizacji Parku Kultury. Z kolei na podstawie zdjęć lotniczych organ I instancji ustalił, że w 1970r. przedmiotowa nieruchomość stanowi pole uprawne, podobnie jak wszystkie sąsiednie nieruchomości, a w 1975r. sposób zagospodarowania nieruchomości nie uległ zmianie. W ocenie organu dokonanej także w oparciu o wskazane dowody, cel wywłaszczenia tj. Budowa i urządzenie Parku Kultury nie został zrealizowany /k.344 i 344 verte/.

Organ odwoławczy analizował tożsamy, jak się wydaje Projekt Realizacyjny Parku Kultury w K. - Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury – Plansza podstawowa z marca 1968r., opisując, co się na niej znajduje. Wskazał nadto, jakie ustalenia w oparciu o ten projekt poczynił organ I instancji – mianowicie, że na terenie objętym wnioskiem o zwrot miał powstać sektor wypoczynku biernego – Polana Z. jako teren zieleni urządzonej wysokiej wraz z krzewami; obszar ten oznaczono symbolem 3 ZP ( trzeci etap realizacji Parku). Organ opisywał, iż zgodnie z legendą, przez przedmiotowy obszar przebiegały ciągi piesze i główne. Ponadto organ opierał także swoje ustalenia w oparciu o pozyskane z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie odbitki zdjęć lotniczych, obrazujące teren wywłaszczonej parceli [...], z dat 9.06.1970r., 22.08.1975r., oraz 7.10.2019r. Organ wskazał, że analiza zdjęcia wykonanego w 1970r. pozwala stwierdzić, że już wówczas działka będąca przedmiotem postępowania zajęta była pod alejki spacerowe stanowiące integralną część terenu rekreacyjnego Parku oraz pod zieleń. Na zdjęciu z 1975r. widoczna jest alejka przebiegająca przez północną część parceli oraz zieleń. W głównej mierze w oparciu o te dowody organ odwoławczy doszedł do wniosku, że został osiągnięty cel wywłaszczenia, a teren taki, jaki był – spełniał podstawową funkcję Parku Kultury i Wypoczynku i stanowił część parku w postaci ogólnodostępnego terenu zielonego, z którego mogli korzystać mieszkańcy Krakowa.

Mając powyższe na uwadze, trzeba wskazać, że w aktach organów I i II instancji brak zarówno planów realizacyjnych obrazujących etapy tworzenia Parku Kultury i Wypoczynku, jak i zdjęć lotniczych obrazujących wygląd przedmiotowej działki, zwłaszcza w w 1970 i 1975r. Wobec tego stwierdzić należy, że organy opierały się na dowodach, których brak w aktach sprawy, a które, jak wynika z treści skarżonej decyzji, ale także z decyzji organu I instancji, miały być dowodami najistotniejszymi. Sąd administracyjny dokonując kontroli sprawy nie miał możliwości zapoznać się z tymi dowodami i ocenić prawidłowość wysnutych na ich podstawie wniosków.

Przechodząc do oceny zaistniałej sytuacji procesowej, na wstępie wskazać należy, że odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzasadniona musi być bądź to jednoznacznie dowiedzionym brakiem wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 137 ust. 2 u.g.n. przesłanek pozytywnych warunkujących możliwość dokonania wnioskowanego zwrotu, bądź też wystąpieniem przesłanki negatywnej, wyłączającej dopuszczalność dokonania zwrotu choćby części wywłaszczonej nieruchomości. Sąd odnośnie tego orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i, czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r. III OSK 1518/21 LEX nr 3419999).

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Uszczegóławiając powyższe, wskazać trzeba, w świetle art. 77 k.p.a., że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). "Wszelkie wywody organu o charakterze materialnoprawnym winny zostać poczynione dopiero po właściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i powinny opierać się na dowodach załączonych do akt sprawy (...)" – tak wyrok WSA w Opolu z dnia 17 czerwca 2013 r. II SA/Op 100/13, LEX nr 1340378. "W sytuacji, w której organ ustalenia swe opiera na okolicznościach i dowodach, które są nieweryfikowalne w oparciu o zebrany materiał dowodowy, to uzasadnionym jest postawienie mu zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1a w szczególności art. 80 k.p.a." (tak wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 września 2019 r. II SA/Sz 569/19 LEX nr 2733196).

Ten właśnie zarzut niniejszym musi zostać postawiony organowi odwoławczemu. Albowiem głównych dowodów w sprawie nie ma w aktach, zatem opisane przez organ fakty z nich wynikające są nieweryfikowalne. Konieczność ich zweryfikowania, poza ogólnymi zasadami poddania kontroli oceny dowodów organów, wynika w rozpatrywanej sprawie z faktu, że organy obu instancji z niektórych dowodów wyciągnęły odmienne, przeciwne wnioski. Jak to trafnie wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 16 listopada 2018 r. II SA/Łd 772/18, LEX nr 2586806, naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. następuje nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. Nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów nie wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy, niejako poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie.

Mając zatem na uwadze, że materiał zebrany w sprawie jest niekompletny, a organ odwoławczy ( podobnie zresztą jak organ I instancji) opierał się w istotnych kwestiach na dokumentach nie włączonych do materiału dowodowego, postawić trzeba zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Należy bowiem zgodzić się z tezą wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r. III OSK 4411/21, LEX nr 3186927: "Jeśli organowi administracji jest wiadome z urzędu, że w aktach innej sprawy prowadzonej przez ten organ znajdują się dowody mogące posiadać istotne znaczenie dla sprawy, to organ może postanowić o przeprowadzeniu dowodu z tych dokumentów. Wymaga to jednak wykonania odpisów dokumentów mających stanowić dowód w sprawie i włączenia ich w poczet materiału dowodowego odzwierciedlonego w aktach rozpoznawanej sprawy. Nie jest także wykluczone dołączenie do akt sprawy obecnie prowadzonej całości innych akt, w których znajdują się omawiane dowody. W każdym razie organ administracji zobowiązany jest do dokumentowania czynności postępowania w aktach sprawy, co ma znaczenie pod kątem utrwalenia toku myślowego prowadzącego do wydania decyzji administracyjnej określonej treści, możliwości przeprowadzenia postępowania odwoławczego oraz kontroli sądowoadministracyjnej".

Z wymienionych przyczyn na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

[...]