Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1012/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności/przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4 i 8, art. 141 § 4, art. 149 § 1 i 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 54, art. 66 ust. 1 pkt 28a, art. 73 pkt 10, art. 75 ust. 11, art. 86 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2022 r. sygn. akt III SAB/Kr 63/22 w sprawie ze skargi H. K. na bezczynność Burmistrza Andrychowa w przedmiocie zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że Burmistrz Andrychowa dopuścił się bezczynności w zakresie zgłoszenia H. K. do ubezpieczenia zdrowotnego; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zobowiązuje Burmistrza Andrychowa do dokonania czynności zgłoszenia H. K. do ubezpieczenia zdrowotnego za okres od 1 lutego 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. - w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 5. w pozostałym zakresie skargę H. K. oddala; 6. zasądza od Burmistrza Andrychowa na rzecz H. K. kwotę 937 (dziewięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

H. K. (skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Andrychowa (organ) w przedmiocie zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego żądając:

1. zobowiązania organu do zgłoszenia jej w określonym terminie do ubezpieczenia zdrowotnego od dnia 1 lutego 2021 r. oraz opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne za skarżącą za okres 1 luty 2021 r.-31 sierpień 2021 r.,

2. stwierdzenie, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zasądzenie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., względnie o wymierzenie organowi grzywny, nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Wyjaśniła, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 8 lipca 2021 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 lutego 2021 r. na stałe. Mimo powyższego Burmistrz Andrychowa do chwili obecnej nie zgłosił jej do ubezpieczenia zdrowotnego i nie opłacił składek za okres od 1 lutego 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r.

Na zasadzie art. 66 ust. 1 pkt 28a ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm. - dalej jako ustawa o świadczeniach) obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne, przyznane na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. Nadto, w myśl art. 75 ust. 11 ustawy o świadczeniach osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne zgłasza do ubezpieczenia zdrowotnego wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a stosownie do art. 86 ust. 1 pkt 9 tej ustawy obowiązek opłacania składek na to ubezpieczenie ciąży na wójcie, burmistrzu lub prezydencie miasta. Stosownie do treści art. 23b ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy ustalający prawo do świadczeń rodzinnych jest obowiązany do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji drogą elektroniczną, w tym od organów emerytalno-rentowych, informacji o okresie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Skarżąca zarzuciła, że organ nie wzywał jej do przedstawienia informacji o okresie jej ubezpieczenia zdrowotnego. Nadto nawet w zakresie twierdzeń nie wskazuje on, że istniały jakiekolwiek przyczyny uniemożliwiające samodzielne uzyskanie lub weryfikację stosownych informacji przez organ I instancji.

Skarżąca nie była pouczona przez pracownika organu o konieczności przedstawienia przez nią jakichkolwiek informacji o okresie jej ubezpieczenia zdrowotnego, a zatem powinna zostać zgłoszona do ubezpieczenia od dnia, w którym przyznane jej zostało świadczenie pielęgnacyjne.

Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji narusza swoją bezczynnością interesy skarżącej, a to poprzez ryzyko obciążenia jej należnościami wskutek korzystania w spornym okresie z publicznej służby zdrowia, którą to możliwość dawało ubezpieczenie zdrowotne i skarżąca powinna mieć ją zagwarantowaną ze względu na fakt przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem skarżącej obowiązek zgłoszenia jej do ubezpieczenia ciąży na Burmistrzu Andrychowa z mocy prawa. Rzeczony stan faktyczny potwierdza również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6 grudnia 2021 r. nr SKO.ŚR.4111/16O9/2021.

Za uznaniem zgłoszenia skarżącej do ubezpieczenia zdrowotnego i opłacenia składek za okres od 1 lutego 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przemawiają następujące argumenty:

1. czynność ta, mając charakter władczy, jest podejmowana w stosunku do konkretnych podmiotów, a więc w sprawach indywidualnych;

2. władczość tej czynności polega na spowodowaniu dla adresata, którego nie zgłoszono do rzeczonego ubezpieczenia i nie odprowadzono ww. składek., niekorzystnych skutków prawnych (a to możliwości obciążenia skarżącej należnościami wskutek korzystania w spornym okresie z publicznej służby zdrowia);

3. czynność ta dotyczy obowiązków organu wynikających z przepisów prawa administracyjnego (art. 75 ust. 11 oraz art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy o świadczeniach), przy czym obowiązek jest tu rozumiany w znaczeniu potocznym jako powinność wynikająca z przepisów prawa.

Skarżąca podniosła, że nie ma interesu prawnego w wydaniu decyzji o odmowie dokonania czynności materialno-technicznej, co determinuje brak zasadności skarżenia braku aktywności organu w przedmiocie wydania ww. decyzji (na chwilę obecną brak jest w obrocie prawnym jakiejkolwiek decyzji w tej materii).

II.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że związany był oświadczeniami skarżącej, dotyczącymi opłacania przez nią składki KRUS za okres od lutego 2021 r. do sierpnia 2021 r. Skarżąca wnioskowała o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym od września 2021 r. Ośrodek Pomocy Społecznej nie opłacił składki zdrowotnej za okres od 1 lutego 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r., gdyż zgodnie z oświadczeniem strony z 31 sierpnia 2021 r. skarżąca podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu w KRUS. W związku z faktem, że skarżąca dopiero we wrześniu 2021 r. poinformowała, że nie podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu i złożyła prośbę o objęcie jej ubezpieczeniem zdrowotnym od 1 września 2021 r. nie została zgłoszona do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego za okres od 1 lutego 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. Brak jest zdaniem organu możliwości "wyrównania" składek za okres wstecz, gdyż skutkowałoby to koniecznością opłacenia odsetek przez organ. Odsetki naliczane są w przypadku niedopełnienia nałożonych na płatnika obowiązków. W niniejszej sprawie brak jest bezczynności organu, gdyż wszelkie działania odbywały się zgodnie z wnioskiem strony.

III.

Wyrokiem z 21 listopada 2022 r. sygn. akt III SAB/Kr 63/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. K.

Na wstępie wyjaśnił rolę sądów administracyjnych jak również istotę bezczynności organu administracji publicznej.

Kwestia żądania opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 lutego 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. z tytułu pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego na K. Z. była przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją administracyjną wydaną przez Burmistrza Andrychowa w dniu 18 października 2021 r. nr OPS/DŚR.ŚR.4802.10.1784.2021.SKŁ.OD, w której to organ odmówił opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne za wskazany wyżej okres. W wyniku wniesienia przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ją w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości, decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. nr SKO.ŚR/4111/1609/2021.

Na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 28a ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne, przyznane na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. Skarżąca w dniu 17 września 2021 r. złożyła oświadczenie - żądanie o objęcie jej ubezpieczeniem zdrowotnym od 1 września 2021 r. Wcześniej skarżąca oświadczyła, że podlegała ubezpieczeniu w KRUS (oświadczenie z 31 sierpnia 2021 r.). Organ dokonał zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego bezpośrednio po złożeniu przez skarżącą wniosku, to jest w dniu 20 września 2021 r.

W tej sytuacji nie sposób zdaniem WSA twierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż podjął działania zgodnie z wnioskiem strony, niezwłocznie.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H. K. zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie:

▪ wskazania i wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na podstawie której stwierdził, iż organ nie dopuści się bezczynności w zakresie zgłoszenia i opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne Skarżącej za okres od 1 lutego 2021 r. do 31 stycznia 2021 r., co uniemożliwiło Skarżącej skuteczne wdanie się w spór i dokonanie kontroli przez sąd kasacyjny,

▪ wskazania i wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, na podstawie której stwierdził, iż organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie zgłoszenia i opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne Skarżącej za okres od 1 lutego 2021 r. do 31 stycznia 2021 r., co uniemożliwiło Skarżącej skuteczne wdanie się w spór i dokonanie kontroli przez sąd kasacyjny,

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 r. z późn. zm.) w zw. z art. 36 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uwzględnienie skargi na bezczynność na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do dokonania przedmiotowej czynności materialnotechnicznych oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, mimo że organ nie podjął działań, do których był zobowiązany w oparciu o obowiązujące go przepisy, a to:

▪ nie zgłosił Skarżącej do ubezpieczenia zdrowotnego wbrew treści art. 75 ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 z późn. zm.) i nie opłacił składek na ww. ubezpieczenie za okres od 1 lutego 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r., wbrew treści art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej,

▪ samodzielnie nie uzyskał lub nie zweryfikował drogą elektroniczną, w tym od organów emerytalno-rentowych, informacji o okresie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne Skarżącej, wbrew treści art. 23b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111),

co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi na bezczynność.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na bezczynność oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Andrychowa wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII.

Przechodząc do meritum sprawy, za niezasadny uznać należało zarzut nr 1 lit. a) skargi kasacyjnej.

Podniesione uchybienie jest przede wszystkim wadliwie sformułowane. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może, pod pewnymi warunkami, stanowić samoistną podstawę kasacyjną, zatem co najmniej niezrozumiałe jest łączenie tego procesowego przecież przepisu z art. 151 p.p.s.a. Związek pomiędzy obydwoma regulacjami procesowymi jest tylko taki, że są one zamieszczone w tej samej ustawie. Merytorycznie odnoszą się jednak do dwóch zupełnie odrębnych materii. Pierwszy, określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, drugi dotyczy rodzaju rozstrzygnięcia jakim dysponuje WSA w razie uznania skargi za nieuzasadnioną. Ten ostatni przepis, jako wynikowy, nigdy nie może zaś stanowić samodzielnej podstawy zaskarżenia wyroku i "nie idzie w parze" z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Omawiany zarzut jest także błędny merytorycznie. Należy przypomnieć, że w mającym już walor utartej linii orzeczniczej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). W tej sprawie nie zachodzi żaden z powyższych przypadków.

Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast możliwe zwalczanie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny stanu sprawy, ani też polemika z merytorycznym stanowiskiem. Przepis ten, jako samodzielna podstawa kasacyjna nie może służyć ani podważaniu ustaleń faktycznych sprawy ani prawidłowości stosowania norm prawa materialnego. Jego istota tkwi w sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich elementów lub nie poddaje się weryfikacji, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

WSA, pomimo syntetycznego charakteru zaprezentowanych ocen, przeprowadził analizę sprawy, stwierdzając że nie zachodzi bezczynność z racji niezwłocznego rozpoznania wniosku skarżącej (zaraz po jego złożeniu) a także, w istocie przesądzeniu przez SKO w Krakowie decyzją z 6 grudnia 2021 r. w przedmiocie opłacania składek za okres od 1 lutego 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. z tytułu pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek nie można podzielić trafności tych wywodów, to jednak nie można równocześnie powiedzieć, aby Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wymagań z art. 141 § 4 p.p.s.a.

VIII.

Uzasadniony w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest natomiast zarzut nr 1 lit. b) skargi kasacyjnej.

Odniesienie się do niego wymaga w pierwszej kolejności omówienia zarówno zasad zgłaszania i opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne za osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne, jak również oceny wymagają wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów, które wywierają pośredni wpływ na działania organu.

Niewątpliwie rozpocząć trzeba od wskazania, że decyzją z 8 lipca 2021 r. znak SKO.ŚR/4111/542/2021, SKO w Krakowie uchyliło decyzję Burmistrza Andrychowa z 23 marca 2021 r. nr OPS.DŚR.ŚR.4802.03.243.2021.ŚP.OD odmawiającą skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2021 r. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i orzekło merytorycznie w ten sposób, że przyznało H. K. świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 lutego 2021 r. na stałe w wysokości 1.971 zł miesięcznie z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wprost więc z decyzji tej wynika, że skarżącej przyznano, ze wszelkimi konsekwencjami, świadczenie pielęgnacyjne od 1 lutego 2021 r., przy czym wadliwa w całości okazała się decyzja Burmistrza Andrychowa odmawiająca prawa do takiego świadczenia.

Orzeczenie to skutkowało powstaniem po stronie organu określonych obowiązków, gdyż stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 28a ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne, przyznane na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób posiadających ustalone prawo do wskazanego wyżej świadczenia obejmuje okres od dnia przyznania tegoż świadczenia - do dnia utraty prawa do jego pobierania (art. 73 pkt 10 wskazanej ustawy). Z art. 75 ust. 11 ustawy o świadczeniach wynika natomiast, że osoby, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 28-28b, zgłasza do ubezpieczenia zdrowotnego wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wskazany w powołanym wyżej przepisie podmiot, opłaca też składki na ubezpieczenie zdrowotne osób, którym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy o świadczeniach). Składki te finansowane są z dotacji celowej pochodzącej z budżetu Państwa (tak stanowi art. 33 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 390).

Nie można mieć zatem jakichkolwiek wątpliwości, że przepisy ustawy o świadczeniach jak i ustawy o świadczeniach rodzinnych w ogóle nie przewidują decyzyjnej formy dla czynności zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego osoby posiadającej ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jak również opłacania za nią składki na to ubezpieczenie.

Wprawdzie zauważyć należy, że w art. 54 ustawy o świadczeniach przewidziano, że wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, wydaję decyzję administracyjną potwierdzającą prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Chodzi tu jednak o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej innych niż ubezpieczenie osób posiadających miejsce zamieszkania na terytorium RP, które posiadają obywatelstwo polskie lub uzyskały w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, lub zezwolenie na pobyt czasowy (...) - spełniające kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przepis ten nie odnosi się więc do skarżącej.

W związku z powyższymi regulacjami, osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne, co do zasady podlega z mocy prawa obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, o ile jednak nie podlega temu obowiązkowi z innego tytułu. Obowiązkiem organu administracji publicznej (wspomnianego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) jest więc niezwłoczne dokonanie zgłoszenia takiej osoby do ubezpieczenia zdrowotnego i opłacanie należnej składki, co oczywiste, po przeprowadzeniu analizy czy osoba ta nie ma innego tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. Jak bowiem wskazano, jedynym wyjątkiem jest podleganie przez taką osobę ubezpieczeniu zdrowotnemu na innej podstawie niż świadczenie pielęgnacyjne. Wówczas nie ma powodów ani do zgłoszenia takiej osoby do ubezpieczenia zdrowotnego ani też do opłacania za nią składki. Ustalenia w tym zakresie winien jednak poczynić organ, działając jako zobowiązany z urzędu.

W związku z przytoczonymi regulacjami prawnymi, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego i opłacanie należnej składki stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. Jakkolwiek bowiem zgłoszenie i opłacanie składki nie wymaga skonkretyzowania w formie decyzji administracyjnej, to jednak stosowny obowiązek obciąża organ, zaś strona posiada uprawnienie do domagania się respektowania należnych jej praw (prawa do ubezpieczenia zdrowotnego, z którego korzysta), co musi z kolei pozostawać w sferze kontroli sądów administracyjnych, o czym dalej.

O ile zatem rozstrzygnięcie pozytywne dla strony nie wymaga formy decyzji (po prostu organ dokonuje zgłoszenia), to jednak rodzi się pytanie, co w sytuacji, gdy organ nie chce lub zwleka ze zgłoszeniem i opłaceniem składki.

Odpowiedź należy poprzedzić wskazaniem, że w niniejszej sprawie decyzją SKO w Krakowie z 6 grudnia 2021 r. potwierdzone i przez to przesądzone w istocie zostało, że obowiązek zgłoszenia skarżącej do ubezpieczenia zdrowotnego ciąży na organie z mocy prawa (z urzędu). Jest to przy tym zgodne z uwagami NSA sformułowanymi w tym zakresie powyżej. Jak wskazano w omawianej decyzji, nie ma podstaw prawnych do orzekania w trybie administracyjnym (o zgłoszeniu i składkach). Wbrew więc ocenie WSA, SKO w Krakowie stwierdzając podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej uzasadniającej orzekanie w formie decyzji administracyjnej, przesądził jednocześnie obowiązek zgłoszenia skarżącej do ubezpieczenia z urzędu. Nie rozstrzygnął więc negatywnie dla strony kwestii ubezpieczenia i składek za okres od 1 lutego do 31 sierpnia 2021 r., jak mylnie zasugerowano w zaskarżonym wyroku. Decyzja ta nie ma zatem negatywnego wpływu na żądanie wykonania obowiązku zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego.

Z uwagi na przedstawione okoliczności sprawy, poza zakresem rozważań, właśnie ze względu na decyzję SKO z 6 grudnia 2021 r. umarzającą postępowanie, pozostawić należy wątpliwości, czy wydanie decyzji odmawiającej zgłoszenia lub opłacenia składek nie byłoby być może rozwiązaniem lepszym, bo gwarantującym szersze prawa skarżącej.

Niewątpliwie należy natomiast podkreślić, że obowiązek dokonania czynności materialno-technicznej zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego jest objęty kontrolą sądów administracyjnych. Za dopuszczalną uznać bowiem należy skargę na bezczynność organu, polegającą na niepodjęciu określonej czynności materialno-technicznej (zob. art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a.), jeżeli przepis prawa zobowiązuje do tego organ.

To właśnie w ramach skargi na bezczynność sądy administracyjne władne są zweryfikować, czy niezgłoszenie danej osoby do ubezpieczenia zdrowotnego ma uzasadnienie. Skoro więc zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego osoby, która nabyła uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, odbywa się w formie czynności materialno-technicznej, to brak jest podstaw, aby rozstrzygać w tym przedmiocie w formie decyzji administracyjnej, co przesądziło już SKO. Nie oznacza to jednak, że strona została de facto pozbawiona możliwości obrony, gdyż w takiej sytuacji pozostaje jej właśnie skarga na bezczynność, którą może zwalczać bezzasadną odmowę objęcia ubezpieczeniem, pomimo takiego obowiązku.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pierwotnym źródłem błędu organu, a zarazem źródłem jego bezczynności w sprawie, jest wadliwe zachowanie w przedmiocie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. To bowiem dopiero SKO decyzją reformatoryjną z 8 lipca 2021 r. przyznało owo świadczenie dla strony skarżącej. Stan taki, po doręczeniu decyzji Burmistrzowi Andrychowa, nie różnił się jednak niczym od stanu, w którym świadczenie od razu przyznałby Burmistrz. W obu przypadkach wymagane bowiem byłoby niezwłoczne podjęcie działań w celu realizacji obowiązku zgłoszenia skarżącej do ubezpieczenia, gdyż organ ma w takim przypadku działać z urzędu i wniosek ani oświadczenia zainteresowanego niczego tu nie zmieniają, gdyż zgodnie z cytowanym już art. 75 ust. 11 ustawy o świadczeniach do ubezpieczenia zgłasza wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Niepodjęcie działań w tym zakresie do dnia wyrokowania, tym bardziej że motywowane obawą o konieczność zapłaty odsetek za zwłokę, stanowi wyraźnie o bezczynności organu w realizacji obowiązków wynikających z decyzji SKO z 8 lipca 2021 r., przy czym uprawnienie do ubezpieczenia zdrowotnego strony, która w okresie 1 luty-31 sierpnia 2021 r. nie była nigdzie ubezpieczona, wynika w tym przypadku wprost z przepisów prawa. W aktach sprawy znajduje się przy tym pismo informacyjne z KRUS (z 14 września 2021 r.), kierowane do Burmistrza, wskazujące, że skarżąca nie jest objęta ubezpieczeniem zdrowotnym w KRUS i składki nie są opłacane. Należało zatem już w chwili otrzymania ostatecznej decyzji SKO w Krakowie z 8 lipca 2021 r. niezwłocznie podjąć działania w celu zgłoszenia skarżącej, także wstecznie już od dnia 1 lutego 2021 r.

W kontekście powyższego należy dodać, że wniesione przez skarżącą do organu zgłoszenie do ubezpieczenia, nie ma w sprawie kluczowego znaczenia, gdyż strona w ogóle nie musiała tego czynić, a organ zobowiązany był ją zgłosić i opłacić składki zdrowotne z urzędu, wyjaśniając okoliczności niezbędne do orzekania. Tymczasem Burmistrz zachowuje się tak, czego WSA nie dostrzegł, jakby działał wyłącznie w trybie wnioskowym, a nie z urzędu.

W tej sytuacji wyrok WSA w Krakowie jest wadliwy i po stronie organu w istocie zachodzi bezczynność, rozumiana jako niepodejmowanie działań (czynności materialno-technicznej) w zakresie obowiązku zgłoszenia skarżącej do ubezpieczenia zdrowotnego od dnia 1 lutego do 31 sierpnia 2021 r. Skoro bowiem z art. 73 pkt 10 ustawy o świadczeniach wynika, że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego trwa od dnia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (jest to przy tym dzień wskazany w decyzji jako data przyznania tego świadczenia, a nie dzień wydania decyzji w tym zakresie) do dnia utraty prawa do jego pobierania, to niepodjęcie w rozsądnym terminie czynności zgłoszenia, a następnie opłacenia składek na ubezpieczenie świadczy o zwłoce. Jeszcze raz podkreślić należy, że organ nie był uprawniony do oczekiwania na jakikolwiek wniosek skarżącej, a tym bardziej nie mógł być nim związany. Dlatego też jej oświadczenie, choć błędne, nie zwalniało z weryfikacji danych oraz, po stosownym wyjaśnieniu, przyjęcia że skarżąca nie jest jednak ubezpieczona zdrowotnie (patrz informacja z KRUS). Zobowiązywało to organ do dokonania stosownej czynności zgłoszenia.

Podkreślić należy, że tego przy tym dotyczy w rzeczywistości żądanie strony, która być może nieudolnie, jednakże dostatecznie wyraźnie domagała się ostatecznie zgłoszenia do ubezpieczenia już od dnia 1 lutego 2021 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości, stwierdził, że Burmistrz Andrychowa dopuścił się bezczynności w zakresie zgłoszenia H. K. do ubezpieczenia zdrowotnego, zobowiązując jednocześnie organ do dokonania czynności zgłoszenia skarżącej do ubezpieczenia zdrowotnego za okres od 1 lutego 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W powyższym zakresie orzeczono na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a.

Na mocy zaś art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził równocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem, rażące naruszenie prawa odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego i zawinionego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy też oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r. sygn. akt Il OSK 1557/18; wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt Il OSK 272/18; wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt Il OSK 381/18). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej bezczynności prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga jednak zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1831/17), zaś uchybienie terminu musi być widziane jako niezwykłe i znaczące.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Pomimo bowiem oczywistego błędu Burmistrza co do ciążących na nim obowiązków, organowi nie można zarzucić działania uporczywego bądź złośliwego, co kwalifikowałoby takie zachowanie do kategorii rażącego. Niewątpliwie organ nie zgłosił skarżącej do ubezpieczenia, co do pewnego momentu można było tłumaczyć oświadczeniem skarżącej, w przedmiocie przysługującego jej gdzie indziej ubezpieczenia. Finalnie jednak okazało się, że nie jest ona objęta takowym ubezpieczeniem (z innego tytułu), co powinno skutkować działaniem organu. Trudno jednak uznać, że zachodzi w tym przypadku rażące naruszenie prawa.

Ponadto, z uwagi na to, że strona wyraźnie domagała się rozstrzygnięcia stwierdzającego rażące naruszenie prawa przez organ, a także przyznania sumy pieniężnej bądź wymierzenia grzywny, Naczelny Sąd Administracyjny żądanie w tym zakresie jako niezasadne oddalił, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).