Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 776/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: w art. 31zo ust. 10
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 771/21 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od skarżącej K. N. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 771/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji) uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2021 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Zakładu z [...] stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania K. N. (dalej: Skarżąca) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 1 do 30 listopada 2020 r.

Powodem zapadłego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że decyzja Zakładu z [...] stycznia 2021 r. nie została podpisana, co wyczerpało przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że podpis pod decyzją jest jednym z niezbędnych wymagań decyzji określonych w art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Brak podpisu należało ocenić jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako pozbawionej jednego z istotnych jej elementów. Wprawdzie na wezwanie Sądu nadesłano wydruk podpisu elektronicznego pracownika, ale decyzja nie zawierała identyfikatora, który znajdował się na wydruku tego certyfikatu. Konsekwencją stwierdzonej wady decyzji było, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylenie decyzji wydanej w drugiej instancji (zaskarżonej decyzji), w której w ogóle nie odniesiono się do kwestii braku podpisu. Organ przystąpił do merytorycznego badania przedmiotu sprawy pomimo, że w sprawie de facto nie wydano decyzji administracyjnej.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a ponadto orzeczenia o kosztach postępowania i przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w postaci braku podpisu decyzji w sytuacji, gdy nie zostało wykazane ziszczenie się tej przyczyny określonej w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach, a decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zakład podniósł, że sąd pierwszej instancji pominął, że decyzja, której nieważność stwierdził, została wydana w formie dokumentu elektronicznego. Dla jej ważności wymagane jest umieszczenie na niej bezpiecznego podpisu elektronicznego. Wymóg ten spełniono. W art. 107 k.p.a. przewidziano możliwość podpisywania decyzji wydanej w postaci dokumentu elektronicznego podpisem elektronicznym. Pojęcia "podpisu elektronicznego" i "bezpiecznego podpisu elektronicznego" zostały zawarte w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym. Z art. 5 ust. 2 tej ustawy wynika natomiast, że decyzja doręczona w postaci elektronicznej, opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu, będzie równoważna pod względem skutków prawnych decyzjom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne będą wymagać podpisu odręcznego. W okolicznościach sprawy wniosek Skarżącej został zgłoszony poprzez środki komunikacji elektronicznej - platformę ZUS-PUE. Decyzja odmowna z [...] stycznia 2021 r. została wydana w postaci dokumentu elektronicznego i opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym, a w aktach sprawy znajdują się dane podpisu elektronicznego wskazujące, kto podpisał decyzję, jakim podpisem i że miał on tego dnia ważny certyfikat.

W odniesieniu do podniesionej przez WSA kwestii niemożności powiązania danych certyfikatu z decyzją Zakład wyjaśnił, że dane podpisu elektronicznego są pobierane z systemu teleinformatycznego. Wydruki z pliku elektronicznego z odpowiednich zakładek wskazują, że w systemie widnieje dokument decyzji i dane podpisu elektronicznego. Zakład nie ma natomiast możliwości, poprzez wydruk wytworzonych w postaci elektronicznej dokumentów, które zamieszczono w systemie, wykazać powiązania, o którym mowa w wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Sformułowany przez Zakład zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez ich zastosowanie okazał się zasadny. Brak było podstaw do przyjęcia wydania decyzji z [...] stycznia 2021 r. z rażącym naruszeniem prawa w postaci zaniechania opatrzenia jej podpisem. Zarazem, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w postępowanie przed sądem pierwszej instancji obarczone było wadami nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej związany był podniesionym przez Zakład zarzutem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że decyzja Zakładu z [...] stycznia 2021 r. nie została podpisana. Natomiast Zakład podnosił, że dokumenty w sprawie gromadzono w postaci elektronicznej w systemie teleinformatycznym ZUS-PUE i postać elektroniczną nadano także decyzji z [...] stycznia 2021 r., którą opatrzono kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Wskazał przy tym Zakład na pewne cechy systemu teleinformatycznego, którym dysponuje i niemożność przedłożenia wydruku danych, które w prosty sposób obrazowałyby podpisanie dokumentu elektronicznego podpisem elektronicznym. Ocena tych odmiennych stanowisk wymagała przeanalizowania stanu prawnego odnoszącego się, tak co do postępowania związanego z żądaniem Skarżącej, jak i kwestii proceduralnych, według stanu prawnego właściwego na dzień wydania decyzji z [...] stycznia 2021 r.

Postępowanie przed Zakładem dotyczyło żądania zwolnienia płatnika z obowiązku opłacenia składek na zasadach określonych w art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19). Wniosek ten podlegał złożeniu do Zakładu do 31 stycznia 2021 r. (art. 31zp ust. 1 pkt 4), wyłącznie w formie dokumentu elektronicznego (art. 31zp ust. 4). W przypadku płatnika składek, który utworzył profil informacyjny w systemie teleinformatycznym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, informacja o której mowa w ust. 5 [o zwolnieniu z opłacania składek], udostępniana była wyłącznie na tym profilu (art. 31zq ust. 6). Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następowała w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7). Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługiwało prawo do złożenia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosowało się odpowiednio przepisy k.p.a. i p.p.s.a. (art. 31zq ust. 8). W myśl art. 31zt, obsługa przez Zakład zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana była w trybie umorzenia składek.

Z przepisów k.p.a. wynikało z kolei, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (art. 180 § 1). Sprawy podlegały załatwieniu w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej (art. 14 § 1). Sprawy mogły być załatwiane za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (art. 14 § 2). Decyzja administracyjna rozstrzygająca indywidualną sprawę (art. 1 pkt 1 i 2) powinna zawierać elementy określone w art. 107 § 1, w tym podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny (art. 107 § 2 pkt 8).

Z powyższego należało wywieść, że sprawa zainicjowana wnioskiem Skarżącej mogła być załatwiona za pomocą środków komunikacji elektronicznej (zobowiązywał do tego art. 31zp ust. 4 ustawy z COVID-19) i utrwalona w postaci dokumentu elektronicznego (zezwalał na to art. 14 § 1 k.p.a.) w systemie teleinformatycznym Zakładu (z którego korzystanie umożliwiają w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 3 pkt 3, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne). Decyzja wydana w takiej postaci musiała zostać opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym (art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.). Kwalifikowany podpis elektroniczny stanowi środek identyfikacji elektronicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2021 r. poz.1797). Złożenie podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą certyfikatu wywoływało skutki prawne, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej).

Analiza zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w tym dołączonego do skargi kasacyjnej wydruku z systemu teleinformatycznego, w którym Zakład prowadzi akta kontrolowanej sprawy, potwierdziła stanowisko, że decyzja z [...] stycznia 2021 r. została prawidłowo podpisana. Na przedłożonych wydrukach widnieją dane odnoszące się do akt spawy nr [...], wydanej [...] stycznia 2021 r. decyzji oraz potwierdzające opatrzenie dokumentu (pisma) o numerze systemowym [...] podpisem elektronicznym. Do akt dołączono także wydruk danych podpisu elektronicznego złożonego przez E. B. [...] stycznia 2021 r. o godz. 14:16:19 w okresie ważności certyfikatu podpisu. Wynika z niego, że dotyczy on dokumentu o identyfikatorze nr [...] , a więc pisma, które w systemie Zakładu oznaczono jako decyzję z [...] stycznia 2021 r. Wydruk decyzji z [...] stycznia 2021 r., który dołączono do akt sprawy, faktycznie nie został opatrzony identyfikatorem, który pozwalałby w bezpośredni i prosty sposób powiązać go z danymi dotyczącymi podpisu elektronicznego. Na wydruku tym nie ma również informacji, że decyzja została podpisana podpisem elektronicznym. Niemniej, same te okoliczności nie mogły stanowić podstawy do uznania, że sporządzona w postaci dokumentu elektronicznego decyzja z [...] stycznia 2021 r. nie została podpisana, przez co wydano ją z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dla stwierdzenia tak istotnej i wywołującej daleko idące skutki natury prawnej wady decyzji administracyjnej należy poczynić niewątpliwe ustalenia faktyczne i prawne, których nie można podważyć innym dowodem. W okolicznościach sprawy nie zaistniały warunki do uznania, że decyzję z [...] stycznia 2021 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ decyzja ta – wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, jako dokument elektroniczny, została podpisana podpisem elektronicznym i spełniała wymaganie określone w art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. o treści "a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny".

Spełnienia wymogów, o których mowa, nie można było oceniać tylko na podstawie wydruków dokumentów opracowanych w postaci elektronicznej, ponieważ żaden wydruk nie może w pełni odzwierciedlić postaci dokumentu elektronicznego. Wydruki pozwalają tylko na wizualizację pewnych danych zapisanych w postaci elektronicznej, ale nie na jednoznaczne powiązane dokumentu elektronicznego z podpisem elektronicznym. Ocena, czy dokument elektroniczny, spełnia wymagania ustawowe, najpełniej może być dokonana tylko po analizie takiej (elektronicznej) postaci tego dokumentu, który jest przechowywany w systemie teleinformatycznym, jakim dysponuje Zakład. Wówczas, przy wykorzystaniu odpowiednich narzędzi teleinformatycznych i oprogramowania, można ocenić integralność dokumentu elektronicznego z podpisem elektronicznym. Natomiast, jeżeli ocena ta ma być prowadzona tylko w oparciu o zespół danych wydrukowanych z/na podstawie akt lub dokumentu w postaci elektronicznej, to musi uwzględniać szerszy kontekst i wzajemne powiązania wielu danych i dokumentów, które analizowane jednostkowo mogą nie dać takiego samego rezultatu, jak bezpośrednia analiza dokumentu w postaci elektronicznej przy użyciu odpowiedniego oprogramowania. Z literalnego brzmienia przepisu art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. nie wynika natomiast, aby wydruk decyzji sporządzonej w postaci elektronicznej musiał zawierać wskazanie "imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji", ponieważ wymaganie to ustawodawca odnosi tylko do decyzji podpisanej podpisem odręcznym. Decyzja wydana w postaci elektronicznej ma zawierać "kwalifikowany podpis elektroniczny". Z podanych wyżej względów podpisu takiego nie będzie na wydruku takiej decyzji, do którego może być wyłącznie dołączony dokument z danymi pozwalającymi zidentyfikować złożony podpis elektroniczny. Ocena, czy dokument elektroniczny podpis taki zawiera, wymagała przeanalizowania przepisów, do których odesłano w przepisach art. 14 § 1 i 2 k.p.a., do których Zakład zasadnie odwołał się w skardze kasacyjnej. Oczywiście do organu należy wykazanie, że dokument elektroniczny przechowywany w administrowanym przez siebie systemie teleinformatycznym został prawidłowo podpisany, ale może tego dokonać dowolnymi środkami. Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w tym uzupełnionych w postępowaniu kasacyjnym, należało przyjąć, że Zakład wykazał powiązanie między decyzją w postaci dokumentu elektronicznego a kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wezwanie, jakie skierowano do Zakładu na podstawie zarządzenia sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 października 2021 r., nie było dostatecznie precyzyjne i nie odnosiło się do istoty zagadnienia, któremu przypisano w wyroku zasadnicze znaczenie. Wynika bowiem z tego wezwania, że oczekiwano od Zakładu przedłożenia kopii decyzji przesłanej stronie wraz z informacją, czy zawierała ona podpis, a jeżeli tak, to czy odręczny czy cyfrowy. Taki zakres informacji nie mógł być wystarczający do oceny, czy decyzja w postaci dokumentu elektronicznego została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Wezwanie nie dotyczyło dokumentu decyzji w postaci, w jakiej go sporządzono i doręczono stronie. W odpowiedzi Zakład nadesłał wydruk decyzji wyjaśniając, że została ona podpisana w formie elektronicznej.

Zauważyć należy, że dopiero od 5 października 2021r. ( art. 86 ustawy z dnia 18 listopada 2020r. o doręczeniach elektronicznych – Dz. U. z 2020r. poz. 2320) do ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych dodano po art. 71a – art. 71aa, który w ust. 1 stanowi, że w przypadku pism wydanych w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego Zakładu, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma, jeżeli strona nie wnosiła o doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub nie wyraziła zgody na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zaś w ust. 2, że wydruk pisma, o którym mowa w ust. 1, zawiera:

1 ) informację, że pismo zostało wydane w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego Zakładu i opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną;

2) identyfikator pisma nadawany przez system teleinformatyczny Zakładu.

Zacytowane przepisy nie mogły dotyczyć decyzji wydanej [...] stycznia 2021r.

Z podanych względów skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę i zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji niezasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).