Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1583/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 3, art. 268 ust. 1, art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust.3
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Pile Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 887/21 w sprawie ze skargi K. w B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Pile Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 887/21, w ten sposób, że zamiast błędnie oznaczonej nazwy organu tj. "Dyrektor Regionalnego Zarządu Zlewni w Pile Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie" wpisać prawidłowo "Dyrektor Zarządu Zlewni w Pile Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie"; II. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt III SA/Po 887/21 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2022 r. przy udziale sprawy ze skargi K. w B. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Pile Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni, skarżący kasacyjnie) z 31 marca 2021 r. nr BD.ZUO.2.4701.4116.OZ.2020.KC w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję; a w pkt II. zasądził od Dyrektora na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Dyrektor Zarządu Zlewni, określił dla skarżącego, opłatę zmienną za IV kwartał 2020 r. w wysokości 2 263 zł za pobór wód podziemnych ze studni S1 położonej na działce ew. [...] w obrębie B. w gminie B.

Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach.

W dniu 25 lutego 2021 r. skarżący złożył do Dyrektora Zarządu Zlewni oświadczenie w oparciu o art. 552 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej: p.w. z 2017 r.), zawierające dane na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne za IV kwartał 2020 r. wskazując, że:

- korzystanie z wód przez składającego oświadczenie następuje na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Szczecineckiego z 21 grudnia 2009 r. nr RS.6223-12/2009;

- w okresie rozliczeniowym pobrał 9 841 m³ wody podziemnej ze studni czerpalnej S1, przy czym był to pobór zwrotny na potrzeby ogrzewania budynku k. za pomocą pomp ciepła;

- poboru wody dokonuje w celu ogrzewania, a następnie woda ta jest zwracana bez zanieczyszczenia, które przekształcałoby ją w ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 p.w. z 2017 r. oraz bez jej definitywnego zużycia, które skutkowałoby odprowadzeniem mniejszej ilości wody aniżeli pobrano;

- pobór zwrotny, o którym stanowi art. 16 pkt 40 p.w. z 2017 r., sprowadza się do przepływu wody przez urządzenie wodne (tu: przez pompę ciepła); taki pobór odpłatny jest tylko w przypadkach wymienionych w art. 270 ust. 4 i art. 275 p.w. z 2017 r., stąd pobór na potrzeby ogrzewania za pomocą pomp ciepła nie podlega opłacie za usługę wodną.

Pismem z 5 czerwca 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, działając na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. z 2017 r., ustalił dla skarżącego opłatę za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 21 grudnia 2009 r. w wysokości 2 263 zł za IV kwartał 2020 r. wskazując, że opłatę obliczono zgodnie z art. 272 ust. 1 p.w. z 2017 r. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów innych niż wymienione § 5 ust. 1 pkt 1-35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm., dalej: rozporządzenie), a więc na podstawie stawki opłaty z § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania i ilość pobranych wód podziemnych (9 841 m³).

Od powyższego pisma K. na podstawie art. 273 ust. 1 p.w. z 2017 r. złożył reklamację do organu ustalającego opłatę.

Decyzją z 31 marca 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 p.w. z 2017 r. określił skarżącego opłatę zmienną za pobór wód w takiej samej wysokości i na takich samych zasadach jak w informacji z 5 marca 2021 r.

W skardze skarżący zarzucił Dyrektorowi Zarządu Zlewni naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo wodne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Nadmienił, że w sprawie nie można twierdzić o poborze zwrotnym, gdyż pobór następuje ze studni głębinowej S1 na działce ew. nr [...] do studni chłonnej na działce ew. nr [...].

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).

Sąd I instancji przypomniał, że organ twierdzi, że skoro w ramach korzystania z wód przez K. na potrzeby pomp ciepła dochodzi do poboru wód, jest to usługa wodna poboru nie sklasyfikowana na sprecyzowane cele poborowe, co oznacza, że należy określić za nią opłatę za pobór wód według stawki za m³ jak za pobór do innych celów zgodnie z art. 272 ust. 1 p.w. z 2017 r. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia. Z kolei skarżący uważa, że dokonując poboru wody podziemnej na potrzeby pomp ciepła (co jest celem udokumentowanym pozwoleniem wodnoprawnym z 21 grudnia 2009 r.) dokonuje poboru zwrotnego zdefiniowanego w art. 16 pkt 40 p.w. z 2017 r., czyli takiego, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki (art. 16 pkt 61 p.w. z 2017 r.) wód w tej samej ilości. Zdaniem skarżącego taki pobór zwrotny powinien być uznany za bezpłatny, jako że odpłatność za pobór zwrotny przewidziano tylko w sytuacjach określonych w art. 270 ust. 4 i art. 275 p.w. z 2017 r.

Według Sądu I instancji, stanowisko żadnej ze stron nie jest prawidłowe w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy. Bezsporne jest, że skarżący w IV kwartale 2020 r. dokonał poboru wód podziemnych (następnie odprowadzonych) w ilości 9 841 m³, co nastąpiło na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 21 grudnia 2009 r. Celem korzystania z wód opisanym w pozwoleniu jest "ogrzewanie k. za pomocą pomp ciepła".

Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z 21 grudnia 2009 r. i oświadczeniem złożonym przez skarżącego 25 lutego 2021 r. pobór wód będący przyczyną określenia opłaty zmiennej to pobór na potrzeby ogrzewania k. za pomocą pomp ciepła. Jest to więc pobór na potrzeby energetyczne (wytwarzania energii cieplnej). Stosownie bowiem do art. 552 ust. 2 pkt 1 P.w. z 2017 r. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym celu i zakresu korzystania z wód.

Zarówno skarżący jak i organ nie uwzględniły, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód przez skarżącego, w oparciu o które następuje pobór wód wydano na podstawie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej: p.w. z 2001 r.), która to ustawa nie przewidywała obowiązku uiszczania opłat stałych ani zmiennych za szczególne korzystanie z wód, a pojęciem "usług wodnych" posługiwano się tylko w kategoriach ogólnych.

Zarówno opłaty stałe, jak i stanowiące przedmiot sporu w kontrolowanej sprawie opłaty zmienne za usługi wodne wprowadzono p.w. z 2017 r. i obejmowały korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych od 1 stycznia 2018 r. W świetle p.w. z 2017 r. opłaty za korzystanie z wód ujęto w system opłat za usługi wodne, który jest nie tylko szczegółowy w zakresie konkretnych stawek za określone działania, ale także uporządkowany wedle określonych ogólnych ram prawnych.

W art. 35 ust. 3 p.w. z 2017 r. enumeratywnie wyliczono rodzaje usług wodnych wskazując, że obejmują one m. in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), ale także korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej (pkt 6). Analiza poszczególnych punktów art. 35 ust. 3 p.w. z 2017 r. nasuwa myśl, że prawodawca wyróżnia "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" w ogólności w rozumieniu korzystania z nich jako zasobu środowiska, odróżniając go od innych, bardziej złożonych postaci korzystania, takich jak m. in. "korzystania z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej". Korzystanie z wód do celów energetyki stanowi odrębną rodzajowo usługę wodną, mimo tego że w praktyce także na potrzeby energetyki woda z reguły musi zostać pobrana (w potocznym rozumieniu), a w każdym razie musi przedostać się przez urządzenie wodne, aby możliwe było jakiekolwiek jej energetyczne wykorzystanie.

Całościowa analiza art. 35 ust. 3 p.w. z 2017 r. wiedzie ku tezie, że usługa wodna pobierania wód podziemnych lub powierzchniowych w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. z 2017 r. to domniemane każde pobieranie wód, zwłaszcza ukierunkowane na ich zużycie lub przekształcenie na cele bytowe lub gospodarcze, za wyjątkiem przypadków, gdy pobieranie wód następuje ściśle w procesie funkcjonalnym wyodrębnionych, szerzej zdefiniowanych rodzajowo usług wodnych, takich jak na przykład "korzystanie z wód do celów energetyki".

Zdaniem Sądu I instancji, nie jest zasadna ogólna teza prezentowana przez Dyrektora Zarządu Zlewni, że każdy faktyczny pobór wód powinien być objęty opłatą, a jeżeli nie jest sklasyfikowany, to zawsze standardową opłatą określoną jak za pobór "do innych celów" (art. 274 pkt 2 lit. zj p.w. z 2017r. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia). Pogląd taki nie uwzględnia bowiem, że istnieją przypadki poboru wód, które następują w procesie funkcjonalnym szerzej zdefiniowanych rodzajowo usług wodnych i to w ich kontekście należy ustalać odpłatność.

Pobór wód do korzystania z nich do celów energetyki, istotny z punktu widzenia niniejszej sprawy, realizowany jest w ramach odrębnej usługi wodnej (art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w. z 2017 r.), a jako taki tylko w pewnych przypadkach jest powiązany z obowiązkiem ponoszenia opłat za usługi wodne.

Pobór wód, który realizuje skarżący na potrzeby ogrzewania budynku za pomocą pomp ciepła, nie zakładający użycia wody jako zasobu (to jest zużycia wody lub jej przekształcenia), lecz zakładający jej natychmiastowe odprowadzenie, nie jest poborem wód, o którym stanowi zarówno art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 274 pkt 2 lit. zj, p.w. z 2017 r. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia. Jest to przypadek czynności będącej elementem procesu usługi wodnej korzystania z wód do celów energetyki z art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w. z 2017 r., z którym nie powiązano obowiązku ponoszenia opłaty zmiennej.

W sytuacji, gdy skarżący zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym korzysta z wód do celów energetyki (ogrzewania budynków), co stanowi wyodrębnioną, kompleksową usługą wodną z art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. z 2017 r., nie ma podstaw do ustalenia opłaty zmiennej według stawki jak za "standardowy" pobór wód "do innych celów" określonej w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia.

Zdaniem WSA, niezależnie od przedstawionych wyżej argumentów naliczenie skarżącemu opłaty zmiennej za nominalną ilość pobranej wody w ramach korzystania z wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego z 21 grudnia 2009 r. prowadziłoby do naruszenia zasady ochrony interesów w toku, wynikającej z zasady zaufania jednostki do Państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Na datę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, jak i planowania i kalkulowania samej inwestycji skarżący bazował na art. 294 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w ówczesnym brzmieniu, który stanowił, że zwolniony z opłat jest pobór wody na potrzeby funkcjonowania pomp cieplnych oraz geotermii, wykorzystujących energię wody podziemnej, pod warunkiem zwrotu do wód podziemnych takiej samej ilości wody co najmniej nie gorszej jakości.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Zarządu Zlewni, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne polegające na przyjęciu, że norma prawna wynikająca z przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne swoim zakresem nie obejmuje poboru wód do celów energetyki, który jako podejmowany do celów energetycznych mieści się w usłudze wodnej, określonej w art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo wodne, dotyczącej korzystania z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji określającej skarżącemu opłatę zmienną za pobór wód podziemnych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo wodne polegające na przyjęciu, że w przypadku poboru wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej norma prawna z art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo wodne, która nie zawiera zwrotu "pobór" deroguje przepis art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, mimo że nie dookreśla on celu poboru wód, a przeciwnie oderwany jest od niego, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji określającej skarżącemu opłatę zmienną za pobór wód podziemnych;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 270 ust. 4 oraz 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne polegające na przyjęciu, że pobór wód podziemnych do celów pomp ciepła nie podlega opłacie zmiennej za pobór wód, skoro ustawodawca w przypadku korzystania z wód do celów energetyki jedynie w odniesieniu do elektrowni wodnych określił w art. 270 ust. 4 oraz w art. 272 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne sposób naliczania opłaty zmiennej za pobór wód, mimo że odnośne przepisy stanowią lex specialis w stosunku do art. 270 ust. 1 in fine oraz art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne zawierających podstawową metodę naliczania opłaty zmiennej za pobór wód, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji określającej skarżącemu opłatę zmienną za pobór wód podziemnych.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 35 ust. 3 Prawa wodnego zawiera zamknięty katalog dziewięciu rodzajów usług wodnych, których analiza dokonana według kryterium ich wzajemnych relacji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zakresy wyodrębnionych w tym przepisie rodzajów usług wodnych nie krzyżują się, nie nachodzą na siebie, a przeciwnie każda z nich stanowi zamkniętą, kompleksową i kompletną całość w zakresie sposobu korzystania z wód, odróżniającą się od pozostałych.

Dyrektor Zarządu Zlewni podkreślił, że pobór wód wiąże się z uszczupleniem zasobu wodnego przez ujęcie wód z zasobu co prowadzi do pogorszenia środowiska i z tego względu może być dokonywany na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, co wprost wynika z przepisu art. 403 ust. 1 Prawa wodnego. Sąd I instancji nie dostrzegł tej oczywistej zależności oraz powiązania art. 35 ust. 3 Prawa wodnego z regulacjami dotyczącymi zgód wodnoprawnych szeroko uregulowanymi w przepisach od art. 388 do art. 440a Prawa wodnego, całkowicie pomijając przy tym fakt, że żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego.

Fakt, że ustawodawca w art. 268 ust. 1 Prawa wodnego obowiązkami opłatowymi objął jedynie część usług wodnych, spośród sklasyfikowanych w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego powoduje, że stanowisko Sądu I instancji stoi w oczywistej opozycji do zasady "zanieczyszczający płaci", a konsekwencją jego zaaprobowania byłaby konieczność wyłączenia z systemu opłat za usług wodne znacznego ich zakresu. Mianowicie pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych znajduje się w katalogu usług wodnych objętych opłatami (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego), a korzystanie z wód do celów energetycznych, w tym elektrowni wodnych już nie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, dokonując oceny w kwestii wzajemnej relacji usługi wodnej korzystania z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej (art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego) do usługi wodnej poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego) należy kierować się wykładnią systemową wskazanych wyżej przepisów Prawa wodnego, z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" oraz zasady zwrotu kosztów usług wodnych, a także z poszanowaniem zasady racjonalnego ustawodawcy i zakazu wykładni synonimicznej. Sąd I instancji uchybił wskazanym regułom i dyrektywom interpretacyjnym, co doprowadziło do wadliwych wniosków o derogowaniu przez normę z art. 35 ust. 3 pkt 6 normy z art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego. Prawidłowe odkodowanie norm wynikających z wymienionych przepisów prowadzi do odmiennego wniosku, tj. iż pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów energetyki odpowiada dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, a zakresem art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego jest objęte każde inne korzystanie z wód do celów energetyki, tj. takie które nie polega na poborze wód rozumianym jako ich wyodrębnienie z zasobu.

Sąd I instancji, pomimo powołania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na art. 270 ust. 4 Prawa wodnego, który określa zasady naliczania opłaty zmiennej za pobór wód do celów elektrowni wodnych całkowicie pominął fakt, że ustawodawca w przepisie tym używa słowa "pobór" a nie "korzystanie", co już tylko z tego względu oznacza, że przepis ten odnosi się do usługi wodnej poboru wód, a nie korzystania z wód do celów energetyki. Prawidłowość tego wniosku potwierdza jedna z dyrektyw wykładni językowej zakazująca nadawania różnych znaczeń tym samym zwrotom zawartym w tekście prawnym.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, wadliwe przyjęcie przez WSA w Poznaniu, że skarżący dokonując poboru wód podziemnych na potrzeby pomp ciepła korzystał z usługi wodnej polegającej na korzystaniu z wód do celów energetyki doprowadziły Sąd I instancji do nieprawidłowego wniosku o braku obowiązku ponoszenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, a w konsekwencji do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji określającej tę opłatę. Jak jednak powyżej zostało wykazane prawidłowa wykładnia gramatyczna art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, jak i wykładnia systemowa przepisów Prawa wodnego, w tym również dokonana w ramach prowspólnotowej wykładni, tj. z uwzględnieniem normy z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, znajdująca potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzą do odmiennego wniosku w świetle którego, w przedmiotowej sprawie miał miejsce pobór wód podziemnych, sklasyfikowany w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że Sąd słusznie wskazał, że skoro art. 274 pkt. 3 P.w. zawiera delegację ustawową do określenia w rozporządzeniu opłaty zmiennej za pobór wód jedynie w celu wyprodukowania energii elektrycznej, ale nie energii cieplnej to intencją ustawodawcy nie było pobieranie opłaty zmiennej z tytułu poboru wód na potrzeby pozyskiwania energii cieplnej. Zdaniem skarżącego uzasadnione jest stanowisko, że nadmierna, zniechęcająca i nie usprawiedliwiona wpływem na środowisko opłata za funkcjonowanie instalacji do pozyskiwania energii cieplnej z odnawialnego źródła (ciepła z wody podziemnej za pośrednictwem pompy ciepła) narusza prawo unijne. Naliczenie opłaty zmiennej K. i za nominalną ilość pobranej wody w ramach korzystania z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego stanowiłoby naruszenie art. 2 Konstytucji i wywodzonej z tego przepisu zasady zaufania jednostki do Państwa i ochrony interesów w toku, gdy chodzi o kosztowne, proekologiczne przedsięwzięcia niezarobkowe, do których zachęcało samo Państwo.

Podkreślone zostało, że skarżący zrealizował kosztowną inwestycję ogrzewania przy pomocy pomp ciepła której zwrot wymaga wielu lat eksploatacji. W dacie inwestycji i w dacie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z ówczesnym przepisem art. 294 pkt 4) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby funkcjonowania pomp cieplnych oraz geotermii, wykorzystujących energię wody podziemnej, pod warunkiem zwrotu do wód podziemnych takiej samej ilości wody co najmniej nie gorszej jakości. K. podnosi, że przez cały czas powyższy warunek był i jest spełniany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie dotyczącego zakresu i sposobu wykładni przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w.) zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się wykładni przepisów p.w. odnoszących się do określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi skarżącego była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z 31 marca 2021 roku nr BD.ZUO.2.4701.4116.OZ.2020.KC w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zarządu Zlewni, określił skarżącemu opłatę zmienną za IV kwartał 2020 r. w wysokości 2 263 zł za pobór wód podziemnych ze studni S1 położonej na działce ew. [...] w obrębie B. w gminie B.

Rozstrzygnięcie zarzutów kasacyjnych dotyczących wykładni przepisów p.w. sformułowanych w tej sprawie wymaga na wstępie ustalenia ram prawnych, w których została wydana kontrolowana przez Sąd I instancji Dyrektora Zarządu Zlewni z 31 marca 2021 roku nr BD.ZUO.2.4701.4116.OZ.2020.KC w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

Wskazać należy, że w ujęciu historycznym opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.).

Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (V. v. Ž., C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

Powołaną wyżej zasadę "zanieczyszczający płaci" reguluje również art. 191 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm., TFUE). W prawie polskim zasadę tę wyraża art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. Według TS: "Artykuł 191 ust. 2 TFUE i art. 9 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one istnieniu opłaty za korzystanie z wód śródlądowych w celu wytwarzania energii elektrycznej, takiej jak opłata będąca przedmiotem spraw rozpatrywanych w postępowaniach głównych, która nie zachęca do efektywnego użycia wody ani nie ustanawia mechanizmów na rzecz zachowania i ochrony publicznych zasobów wodnych i której sposób naliczania jest całkowicie oderwany od możliwości spowodowania szkód w publicznych zasobach wodnych i skoncentrowany jest wyłącznie na zdolności generowania przez wytwórców energii hydroelektrycznej dochodów" (wyrok TS z 7.11.2019 r., C-105/18, LEX nr 2735807). Opłaty na gruncie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów p.w. spełniają dwie funkcje – bodźcową i redystrybucyjną. Zgodnie z funkcją bodźcową mają one zachęcać korzystających z wód do podejmowania takich działań, które zredukują powodowane przez korzystanie z wód przy wykorzystaniu najtańszych metod działania. Funkcja redystrybucyjna ma skłaniać korzystających z wód do ponoszenia kosztów, które przypadają na nich w ramach wspólnie podejmowanych działań na rzecz ochrony środowiska. Prawodawstwo unijne dopuszcza sytuacje, w których możliwe jest odstąpienie od omawianej zasady "zanieczyszczający płaci". Może to nastąpić zwłaszcza wtedy, gdy np. szybkie wprowadzenie surowych wymogów związanych z ochroną środowiska lub nałożenie wysokich opłat spowoduje naruszenie równowagi ekonomicznej podmiotów zanieczyszczających. W innych przypadkach, jeżeli funkcjonowanie mechanizmu włączenia kosztów redukcji zanieczyszczeń w cenę produkcji zwiększy społeczne nakłady na tego rodzaju przedsięwzięcia, przewiduje się wyznaczenie czasu na dostosowanie istniejących procesów korzystania z zasobów środowiska do nowych standardów wyznaczonych w prawie. Celem opłat powinno być wystawienie rachunku korzystającemu z zasobów środowiska (w niniejszej sprawie z wód) za powstanie negatywnych efektów zewnętrznych i za związane z tym koszty ich usunięcia.

W piśmiennictwie wyrażono trafny pogląd, według którego "(...) w praktyce sądów administracyjnych zasada "zanieczyszczający płaci" powinna stanowić jeden z kluczowych argumentów w procesie wykładni i stosowania Prawa wodnego we wszystkich tych sprawach, w których zastosowanie danego instrumentu administracyjnego ma na celu bezpośrednie lub pośrednie zapobieganie zanieczyszczeniom lub ograniczenie skutków tych zanieczyszczeń. Będą to zatem zarówno instrumenty ekonomiczne, w tym opłaty za korzystanie z wody, jak i instrumenty zaliczane do wspomnianej wyżej grupy «Przepisy w zakresie regulacji i kontroli», czyli środki związane z procesem reglamentacji dostępu do wody oraz kontroli przestrzegania zasad korzystania z wody" (zob. G. Rząsa, Zasada "zanieczyszczający płaci" i jej zastosowanie w sądowej wykładni przepisów prawa wodnego, ZNSA 2023, nr 1, s. 36).

Należy pamiętać, co już wyżej sygnalizowano, że system opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasady "zanieczyszczający płaci" oraz "użytkownik płaci" . Ta ostatnia zasada oznacza, że "jeżeli użytkownik danego dobra powoduje w procesie jego konsumpcji lub użytkowania negatywne zjawiska ekologiczne, to musi ponieść z tego tytułu określone skutki finansowe. Oznacza to obciążenie kosztami ochrony środowiska konsumenta lub użytkownika produktu zanieczyszczającego środowisko". "Jeżeli przykładowo opłaty naliczane oczyszczalni są zgodne z zasadą Zanieczyszczający Płaci – bo formalnym emitentem zanieczyszczeń jest właśnie ta oczyszczalnia – to opłaty naliczane przez tę oczyszczalnię mieszkańcom danego osiedla spełniają kryteria zasady użytkownik płaci" (zob. Z Jakubczyk, Inne zasady polityki ochrony środowiska, [w:] S. Czaja, B. Fiedor, A. Graczyk, Z. Jakubczyk Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 2002, s. 266).

W art. 35 ust. 3 p.w., ustawodawca enumeratywnie wyliczył rodzaje usług wodnych, wskazując, że obejmują one między innymi "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" (pkt 1), ale także "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej" (pkt 6). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza normatywna punktów art. 35 ust. 3 p.w. wskazuje, że ustawodawca odróżnia generalnie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" od innych bardziej złożonych postaci korzystania z wód, takich jak między innymi, istotnego w tej sprawie "korzystania z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej". Podkreślenia przy tym wymaga, że art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego stanowi o "korzystaniu" z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, a nie o "poborze" wody do tych celów. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam, gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), należy uznać, że w rozumieniu omawianego przepisu korzystanie z wody ma znaczenie odmienne niż jej pobór. Dokonując wykładni art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w. trzeba zatem przyjąć, że chodzi o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Systemowo za taką wykładnią przemawia art. 268 ust. 1, art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 p.w. W art. 268 ust. 1 p.w., ustawodawca określił zamknięty katalog usług wodnych, za które uiszcza się opłatę i w którym znajduje się "pobór wód podziemnych lub powierzchniowych". Katalog ten nie uwzględnia natomiast "korzystania z wód na cele energetyki, w tym energetyki wodnej". Natomiast w art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 p.w. unormowano zasady kształtujące opłaty za pobór wody do celów elektrowni wodnych.

Systemowe dyrektywy wykładni nakazują interpretację przepisów prawa w sposób prowadzący do zapewnienia niesprzeczności. Ta reguła interpretacyjna jest następstwem przyjęcia zarówno przez doktrynę, jak i przez judykaturę systemowej koncepcji obowiązywania normy przy rozstrzyganiu problemów interpretacyjnych. Dyrektywy preferencji systemowej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z całokształtem unormowań danego aktu, jak i z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.). Wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej materii, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Nie można przy tym tracić z pola widzenia relewantnej przesłanki ratio ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3536/21 oraz wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5223/21).

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie, sformułowanym w art. 268 ust. 1 p.w. ustawodawca uwzględnił ogólnie opisaną usługę "poboru wód podziemnych i powierzchniowych", natomiast nie ujął wprost "poboru wody do celów elektrowni wodnych", jak też "korzystania z wody dla celów energetyki", to trzeba uznać, że "pobór wód do celów energetyki wodnej" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych", o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, w tej sprawie pobór wód zakładający jej odprowadzenie w niezmienionej postaci, jest poborem "wód podziemnych lub wód powierzchniowych". Jest to przypadek czynności będącej elementem procesu usługi wodnej korzystania z wód do celów energetyki z art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w., z którym powiązano obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej. Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie, sformułowanym w art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w., ustawodawca zamieścił ogólnie opisaną usługę "pobór wód podziemnych i powierzchniowych", to należy przyjąć, że "pobór wód do celów związanych z energetyką wodną" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych". Usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest więc tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co oznacza, że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty zmiennej. W tej sprawie korzystanie z wód przez skarżącego wynika z wydanego przez Starostę Szczecineckiego pozwolenia wodnoprawnego z 21 grudnia 2009 r. nr RS.6223-12/2009 i nie ulega wątpliwości, że w okresie rozliczeniowym pobrano 9 841 m³ wody podziemnej ze studni czerpalnej S1. Przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego był przy tym pobór wody, a nie korzystanie z wody na cele związane z energetyką wodną. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym ustawodawca w sposób wyraźny dokonał zwolnienia z opłat za korzystanie ze środowiska w przypadku poboru na potrzeby funkcjonowania pomp cieplnych oraz geotermii, wykorzystujących energię wody podziemnej, pod warunkiem zwrotu do wód podziemnych takiej samej ilości wody co najmniej nie gorszej jakości (art. 294 pkt 4 p.o.ś.). Tego rodzaju wyraźnego zwolnienia nie przewidują przepisy p.w., co musi rzutować na kierunek wykładni obecnie obowiązujących przepisów regulujących obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne, szczególnie uwzględniając, że stanowią one implementację do polskiego porządku prawnego przepisów Ramowej Dyrektywy Wodnej.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. oraz w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w., jak i w zw. z art. 270 ust. 4 oraz 272 ust. 3 p.w., zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.

O sprostowaniu oczywistych omyłek zawartych w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a.