Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 351/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 12 ust. 16
journal: Dz.U. 2024 poz 82
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Ś. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 5 marca 2024 r., znak: SKO.41/6481/LE/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 5 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania związku wyznaniowego [...] (dalej także jako: skarżący lub Związek), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z 27 października 2023 r. w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 19 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta Chełm zezwolił skarżącemu Związkowi na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o pow. 0,0810 klasy RIIIb, stanowiącego część działki nr [...], położonej w C., z przeznaczeniem pod budowę parkingu. Jednocześnie organ ustalił skarżącemu stałą opłatę roczną w kwocie 2.124,67 zł, płatną w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, przez okres 10 lat począwszy od 2016 r.

Wnioskiem z 4 lipca 2023 r. Związek zwrócił się o wystąpienie do Marszałka Województwa Lubelskiego o umorzenie opłaty rocznej za 2023 r., ustalonej powyższą decyzją. Uzasadniając wniosek wyjaśniono, że na nieruchomości powstał obiekt, który służy zaspokajaniu potrzeb religijnych całej miejscowej społeczności. We wniosku argumentowano, że związek wyznaniowy nie prowadzi i nigdy nie prowadził żadnej działalności zarobkowej. Wszelkie środki na działalność statutową pochodzą z dobrowolnych ofiar składanych z własnej inicjatywy ofiarodawców.

Uwzględniając powyższy wniosek, pismem z 11 lipca 2023 r., na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej jako: u.o.g.r.l.) Prezydent Miasta Chełm, zwrócił się do Marszałka Województwa o umorzenie Związkowi opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej za rok 2023 r., ustalonej ww. decyzją z 2016 r., załączając wniosek Związku.

Pismem z 19 lipca 2023 r. Marszalek Województwa wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie dokumentów dotyczących sytuacji finansowej Związku za 2022 r. oraz I i II kwartał 2023 r. (informacje o dochodach, poniesionych wydatkach, wielkości dobrowolnych wpłat i datków wiernych, o otrzymanych darowiznach, spadkach, zapisach testamentowych, innych korzyściach majątkowych lub dobrach materialnych, zaciągniętych pożyczkach, o przedstawienie kserokopii rachunków faktur i dokumentów obrazujących miesięczne koszty utrzymania związku). Dodatkowo poproszono o przedstawienie szacunkowej liczby lokalnej społeczności [...]

W odpowiedzi na wezwanie, skarżący wskazał, że ani Związek, ani żadna jego jednostka organizacyjna nie pobiera składek członkowskich ani nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej. Wszelkie środki jakimi dysponuje związek wyznaniowy pochodzą z dobrowolnych ofiar. W ocenie Związku art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. nie daje organowi kompetencji do badania sytuacji finansowej wnioskodawcy.

Decyzją z 27 października 2023 r. Marszałek Województwa odmówił umorzenia skarżącemu opłaty rocznej za 2023 r., ustalonej ww. decyzją z 2016 r. W ocenie organu, jakkolwiek w sprawie spełnione są wszystkie przesłanki zastosowania umorzenia określone w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., to nie oznacza jednak, że opłata podlega obligatoryjnemu umorzeniu, albowiem rozstrzygnięcie tej kwestii dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego. Orzekając w ramach uznania organ ma obowiązek uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dla oceny słuszności umorzenia opłaty z uwagi na interes społeczny oraz słuszny interes strony, ważne jest natomiast ustalenie kondycji finansowej strony i dokonanie oceny, czy konieczność zapłaty naliczonego zobowiązania spowodowałaby poważne pogorszenie jej sytuacji finansowej. Związek, pomimo wezwania, nie przedstawił danych dotyczących swojej sytuacji finansowej i nie wykazał, by uiszczenie należnej opłaty stanowiło dla niego nadmierne obciążenie. Organ nie miał zatem możliwości dokonania oceny zdolności poniesienia przez skarżącego przedmiotowego obciążenia finansowego, a tym samym wyważenia słusznego interesu wnioskodawcy. Jednocześnie organ wziął pod uwagę okoliczność, że opłata stanowi rekompensatę strat dla środowiska z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów. Jej ponoszenie ma więc charakter zasady, zaś umorzenie przedmiotowej opłaty stanowi wyjątek. Nadto Marszałek Województwa podkreślił, że umorzenie przedmiotowej należności spowodowałoby uszczuplenie dochodów województwa, a w konsekwencji ograniczenie wydatków na przedsięwzięcia określone w art. 22c u.o.g.r.l., co z kolei skutkowałoby obniżeniem szans innych podmiotów na skorzystanie z możliwości uzyskania wsparcia ze strony województwa.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucił jej naruszenie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania Związek podniósł, że spełnienie przesłanek określonych w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. jest wystarczające dla umorzenia opłaty, a organ nie ma podstaw do badania sytuacji finansowej podmiotu wnoszącego o umorzenie opłat. To charakter inwestycji, a nie sytuacja majątkowa inwestora decyduje o przyznaniu zwolnienia. Ponadto, przedstawienie przez Związek dokumentów wymaganych przez organ jest niemożliwe.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 5 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że pomimo zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., uzasadniona jest odmowa umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego. W tym zakresie Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji, że samo spełnienie przesłanek określonych w ww. przepisie nie jest decydującym kryterium do umorzenia, a jedynie umożliwia rozważanie zasadności umorzenia. Dla podjęcia decyzji w tym zakresie należy rozważyć, czy za umorzeniem przemawia interes społeczny, a także słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom strony, organy administracji publicznej orzekając na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. mają obowiązek wzięcia pod uwagę, czy za umorzeniem opłaty rocznej przemawiają szczególne okoliczności, gdyż instytucja umorzenia jest wyjątkiem od reguły uiszczania opłaty wynikającej z art. 12 ust. 1 ustawy. Ponadto to na podmiocie żądającym umorzenia spoczywa obowiązek wykazania okoliczności, które uzasadniają umorzenie należności. Przy czym w ramach badania i wykazywania przesłanek umorzenia należności organy administracji powinny brać pod uwagę, jako jedno z istotnych kryteriów, sytuację finansową podmiotu ubiegającego się o takie zwolnienie, gdyż opłata ma charakter opłaty administracyjnej, a dochody uzyskiwane z jej tytułu są przeznaczane na cele publiczne określone w art. 22c u.o.g.r.l. Nieracjonalne, a przy tym niezgodne z prawem, byłoby uszczuplanie dochodów wspólnoty samorządowej poprzez zwolnienie z należności publicznoprawnych podmiotów będących w dobrej sytuacji finansowej.

W rozpatrywanej sprawie strona nie wykazała, aby zaszły okoliczności, uzasadniające umorzenie należności, jako wyjątku od reguły uiszczania opłat rocznych. Kolegium zauważyło, że Związek utrzymuje się wyłącznie z dobrowolnych datków, a przedmiotowa opłata stanowi obciążenie finansowe dla wspólnoty. Ponadto wspólnota nie pobiera składek członkowskich ani nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej. Jednakże sam fakt braku prowadzenia działalności gospodarczej oraz zajmowania się wyłącznie działalnością religijną oraz edukacyjną nie przemawia za zwolnieniem z uiszczenia opłaty rocznej. Pomimo wezwania strony przez organ I instancji do przedstawienia sytuacji finansowej Związku, wnioskodawca nie przedstawił stosownych wyjaśnień w tym względzie, nie przedstawił również żadnych dokumentów finansowych wskazujących na trudną sytuację finansową wspólnoty. Wynikające z przepisów ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania zwolnienie osób prawnych kościołów i innych związków wyznaniowych z opodatkowania z tytułu przychodów ze swojej działalności niegospodarczej i wynikający stąd brak obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy podatkowe, nie wyklucza możliwości wykazania przez związek wyznaniowy jego sytuacji finansowej. Zwolnienie nie oznacza, że tego typu osoby prawne nie osiągają dochodów, nie prowadzą żadnej dokumentacji związanej z uzyskiwanymi dochodami oraz dokonywanymi wydatkami i nie mogą przedstawić dowodów potwierdzających ich aktualną i rzeczywistą sytuację finansową. Dla oceny, czy za umorzeniem należności publicznoprawnej przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony ważne jest ustalenie, czy związek wyznaniowy ma obiektywną możliwość uiszczenia opłaty rocznej, czy też należność ta będzie niemożliwa do uiszczenia lub będzie stanowiła nadmierne obciążenie finansowe.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że okoliczności zawarte w wyjaśnieniach oraz w odwołaniu złożonym przez stronę nie pozwoliły na ustalenie sytuacji finansowej, stąd organy rozpatrujące sprawę nie mają podstawy do zastosowania ulgi poprzez umorzenie opłaty rocznej.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium [...] podnieśli zarzuty naruszenia:

(1) art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., poprzez błędną wykładnię polegającą na:

a) mylnym przyjęciu jakoby w procesie stosowania naruszonej normy dopuszczalne miało być korzystanie per analogiam z zasad wynikających z ustawy Ordynacja podatkowa dla oceny wniosków podatników o umorzenie im zaległości podatkowych, podczas, gdy brak jest do tego należytej podstawy, w szczególności z uwagi na istotną odmienność tych regulacji, skoro Ordynacja podatkowa wprost eksponuje - jako kryterium oceny wniosku - sytuację osobistą i finansową podatnika oraz z nią właśnie utożsamia istnienie ważnego interesu podatnika, podczas gdy naruszona norma ustawy kryterium takiego nie tylko nie zna, ale w jego miejsce ustanawia inne, związane z charakterem inwestycji poczynionej na gruncie wyłączonym spod produkcji rolnej;

b) mylnym przyjęciu jakoby sytuacja finansowa strony wnoszącej o umorzenie opłaty na gruncie ustawy stanowić mogła podstawę do reglamentacji uprawnienia, o którym mowa w dyspozycji normy art. 12 ust.16 u.o.g.r.l.;

c) mylnym przyjęciu jakoby uwzględnienie w dyspozycji naruszonej normy instytucji uznania administracyjnego, uprawniać miało organ do wykreowania własnych, nieznanych ustawie kryteriów oceny zasadności wniosku (w tym związanych z sytuacją finansową strony), podczas gdy - w świetle przywołanej normy, uznanie administracyjne obejmować winno dokonanie przez organ oceny, czy kryteria zwolnienia wskazane w ustawie są w ocenie organu spełnione w stopniu dostatecznym, aby uwzględnienie wniosku było uzasadnione, czy też stopień ich spełnienia jest w ocenie organu niedostateczny;

d) pominięciu okoliczności, że wskazane w dyspozycji tej normy kryteria zwolnienia z opłaty dotyczą wyłącznie charakteru inwestycji, a nie właściwości lub sytuacji strony wnioskującej o zwolnienie jej z opłaty;

e) mylnym przyjęciu jakoby za umorzeniem opłaty miała przemawiać obiektywna niemożliwość jej uiszczenia lub okoliczność, że jej uiszczenie stanowić będzie nadmierne obciążenie dla strony, podczas gdy brak jest podstaw do wnioskowania tej treści;

(2) art. 7 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem poglądu jakoby dla uznania interesu strony w przyznaniu jej zwolnienia z opłaty, za "słuszny" w rozumieniu naruszonej normy konieczne miało być, aby strona znajdowała się w sytuacji finansowej tak złej, że uiszczenie przez nią opłaty objętej wnioskiem o zwolnienie byłoby niemożliwe lub niezwykle utrudnione, podczas gdy "słuszny" w rozumieniu naruszonej normy interes to, w świetle ustalonego orzecznictwa i judykatury, taki, który jest: "godny ochrony, zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego";

(3) art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe tj. nieuzasadnione zastosowanie przed uprzednim rozstrzygnięciem, czy w stanie faktycznym sprawy w ogóle występuje kolizja pomiędzy interesem społecznym a interesem strony, skoro z ustaleń własnych organu wynika, że działalność związku wyznaniowego w zakresie prowadzenia użyteczności publicznej odnoszącej się do kultu religijnego mieści się w interesie społecznym;

(4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na rezygnacji ze wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnych przepisów ustawy, mających stanowić oparcie dla stanowiska organu, jakoby jedynie zła sytuacja finansowa strony miała uzasadniać istnienie jej słusznego interesu w przyznaniu jej zwolnienia z opłaty przewidzianego normą art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.; a także rezygnacji ze wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których charakter działalności prowadzonej przez skarżącego nie stanowi, w ocenie organu, szczególnej

i zarazem dodatkowej, poza przesłankami z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., okoliczności przemawiającej za przyznaniem zwolnienia.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący Związek wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie należy zauważyć, że analogiczne sprawy, dotyczące kontroli decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia skarżącemu Związkowi stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej (w odniesieniu do innych nieruchomości lub innych okresów czasu) były już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd (wyroki z 12 grudnia 2023 r., w sprawach II SA/Lu 639-644/23 oraz wyroki z 31 stycznia 2023 r., w sprawach II SA/Lu 844-845/22, oddalające skargi Związku).

Zarzuty i argumenty skarżącego w tych sprawach są identyczne, analogiczne są również argumenty organów, które zadecydowały o odmowie umorzenia należności. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela argumentację przyjętą przez składy orzekające w ww. rozpoznawanych sprawach. Z uwagi na analogie między sprawami argumentacja Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje zbieżna z wyrażoną w uzasadnieniach ww. wyroków.

Należy przy tym odnotować, że analogiczne poglądy w kwestii zastosowania art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. były wyrażane w orzeczeniach innych sądów administracyjnych, w podobnych sprawach tego samego Związku (por. przykładowo: wyroki NSA z 30 stycznia 2024 r., I OSK 146/21; z 30 kwietnia 2024 r., I OSK 290/21; wyrok WSA w Opolu z 4 listopada 2021 r., II SA/Op 423/21; wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 lipca 2020 r., II SA/Bd 248/20).

W ślad za uzasadnieniami ww. wyroków tutejszego Sądu, należy w rozpoznawanej sprawie podnieść następujące argumenty:

Należy wskazać, że ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji

i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych oraz gruntów leśnych, określonych w treści przepisu, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji jest obowiązana uiszczać m. in. opłaty roczne (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.).

W związku z powyższym należy podkreślić, że ustawodawca dążył do zachowania przeznaczenia gruntów rolnych na cele produkcji rolnej, co jasno wynika z treści całej ustawy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu w drodze decyzji na podstawie art. 11 u.o.g.r.l. Jednakże w takiej sytuacji podmiot, na którego rzecz nastąpiło wyłączenie z produkcji rolniczej, uiszcza opłatę roczną, stanowiącą swoisty ekwiwalent za wykorzystywanie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ustawodawca przyjął zatem, że skoro podmiot decyduje się na przyczynienie się do ubywania gruntów rolnych, to jest zobligowany do zrekompensowania tego przez poczynienie nakładów finansowych w formie opłaty.

Zasadą wprost wyrażoną w art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. jest uiszczanie opłaty rocznej przez podmioty, wobec których wydano decyzję o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntu.

W świetle powyższych rozważań szczególny charakter ma art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., zgodnie z którym, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, marszałek województwa – w odniesieniu do gruntów rolnych – może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Z analizy przytoczonego przepisu wynika, że umorzenie całości należności z tytułu opłaty rocznej jest możliwe, gdy zostaną spełnione łącznie następujące warunki: wniosek o umorzenie złożył organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, inwestycja ma charakter użyteczności publicznej w zakresie wymienionym w tym przepisie i służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności lub dotyczy powiększenia lub założenia cmentarza, obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

W sprawie nie było sporne, że strona spełnia wszystkie przesłanki wskazane w omawianym przepisie.

Decyzja wydawana na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "mogą umorzyć". Oznacza to, że łączne spełnienie przesłanek określonych w powyższym przepisie jedynie otwiera drogę do oceny sprawy w ramach przysługującego organom uznania administracyjnego, natomiast nie przesądza o sposobie jej rozstrzygnięcia. Sposób załatwienia wniosku o umorzenie należności z tytułu opłaty rocznej uzależniony jest od woli właściwego organu, nawet wtedy, gdy spełnione zostały określone przepisem przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie.

Organ, nawet w granicach uznania administracyjnego, nie może jednak działać w sposób dowolny i arbitralny – lecz jest zobowiązany do racjonalnego wyważenia interesu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty i interesu publicznego oraz wskazania, z jakich przyczyn jest lub nie jest uzasadnione zwolnienie zobowiązanego od obowiązku wniesienia opłaty. Wydanie decyzji musi zostać poprzedzone wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem całokształtu wyczerpująco zebranego materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie żądania umorzenia opłaty. Obowiązki te wynikają z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza określonej w art. 7 k.p.a. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujących tę zasadę przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a także z zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Organ powinien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes publiczny, jak i słuszny interes strony, który w przypadku skarżącego niewątpliwie ma także aspekt publiczny, a następnie rozważyć w okolicznościach konkretnej sprawy owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat.

Odnosząc się do zarzutów związku wyznaniowego należy wskazać, że przepis art. 12 u.o.g.r.l., regulując m. in. kwestie opłat rocznych obciążających podmiot, który uzyskał zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, ma charakter kompletny i nie odsyła do przepisów innych ustaw (szczególnie ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa). W konsekwencji rozważenie interesu publicznego oraz słusznego interesu strony, jako warunku rozstrzygnięcia sprawy w ramach uznania administracyjnego, nastąpiło na podstawie wskazanego powyżej art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., I OSK 766/22). W toku postępowania organy nie powołały się na przepisy Ordynacji podatkowej.

W tym miejscu należy podkreślić, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych podlega pewnym ograniczeniom, wynikającym z konieczności uwzględnienia przez sąd administracyjny tzw. luzu decyzyjnego, przysługującego organowi z woli ustawodawcy. Sąd bada w takiej sytuacji, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Należy zauważyć, że sytuacja finansowa zobowiązanego nie jest przesłanką umorzenia opłaty wyrażoną w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. Nie oznacza to jednak, wbrew twierdzeniom skarżącego, że jest to kwestia nieistotna dla rozstrzygnięcia. Sformułowanie przepisu wskazuje, że ocena zasadności umorzenia opłaty rocznej w trybie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., dokonywana w ramach przewidzianego w tym przepisie uznania administracyjnego, powinna bazować na wyważeniu interesu strony i interesu publicznego, a przy tym musi uwzględniać całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla oceny interesu strony, a więc również okoliczności dotyczących sytuacji podmiotu zobowiązanego. Istota sprawy sprowadza się do umorzenia opłaty, zatem nie można w ramach ważenia interesów całkowicie abstrahować od sytuacji finansowej. Ocena istnienia słusznego interesu strony, przemawiającego za umorzeniem opłaty wymaga ustalenia m. in. tego, czy strona ma obiektywną możliwość poniesienia opłaty, a więc czy jej uiszczenie jest niemożliwe lub wiązałoby się z takim obciążeniem finansowym, które w sposób istotny zmniejszałoby możliwości zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej w rozumieniu przepisu art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. Jak bowiem wynika z tego przepisu, ustawodawca uznał, że jeśli inwestycja o charakterze użyteczności publicznej związana jest z kultem religijnym, to już ten fakt, że zaspokaja potrzeby lokalnej społeczności, uzasadnia możliwość umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu. Prowadzi to do wniosku, że jeśli poniesienie opłaty spowoduje ograniczenie zakresu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności, prymat należy dać tej społecznej roli związku religijnego. To bowiem ustawodawca przesłankę tę uznał za istotną w tym sensie, że uzasadnia ona zmniejszenie dochodów z tytułu opłaty za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu. W tym kontekście należało oczekiwać współdziałania ze strony skarżącego związku, czego jednak związek w żadnym zakresie nie podjął.

Nie miała więc miejsca nieprawidłowa wykładnia art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., jak

i wadliwe zastosowanie tego przepisu w świetle okoliczności sprawy.

Istotne znaczenie dla sprawy ma fakt, że zobowiązanym do uiszczenia opłaty rocznej jest związek wyznaniowy. Zgodnie z art. 13 ust. 1-2 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2023 r., poz. 265 ze zm., dalej jako: u.g.w.s.w.) majątek i przychody kościołów i innych związków wyznaniowych podlegają ogólnie obowiązującym przepisom podatkowym, z wyjątkami określonymi w odrębnych ustawach. Osoby prawne kościołów i innych związków wyznaniowych są zwolnione od opodatkowania z tytułu przychodów ze swojej działalności niegospodarczej. W tym zakresie osoby te nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy podatkowe.

Nie ulega wątpliwości, że organy zobowiązane były do uwzględnienia treści powyższego przepisu. Nie mogą żądać przedstawienia dokumentacji, z prowadzenia której strona jest ustawowo zwolniona. Z powołanego unormowania nie wynika jednak niedopuszczalność badania, zwłaszcza w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., sytuacji finansowej związku wyznaniowego w kontekście rozmiaru i kosztów jego działalności publicznej. Okoliczność braku obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przepisami prawa podatkowego w zakresie działalności niegospodarczej przez związki wyznaniowe nie oznacza bowiem, że tego typu podmioty nie osiągają dochodów.

Należy stwierdzić, że badanie przez organy w niniejszym postępowaniu sytuacji finansowej skarżącego związku wyznaniowego było dopuszczalne i mieściło się w granicach postępowania wyjaśniającego. Skoro sprawa dotyczy umorzenia opłaty, to badanie sytuacji finansowej zobowiązanego, jest dopuszczalne przy ważeniu interesu publicznego i interesu strony, przy czym nie chodzi o sytuację całego związku wyznaniowego, czy też kościoła, lecz sytuację podmiotu zobowiązanego bezpośrednio do poniesienia kosztów opłaty realizującego misję publiczną związaną z używaniem nieruchomości, której opłata dotyczy.

W związku z powyższym należy zauważyć, że kościoły i związki wyznaniowe, tak jak inne podmioty, jeżeli chcą uzyskać umorzenie opłaty rocznej, powinny współpracować z organem – w tym wykazać swoją sytuację finansową w wyżej opisanym zakresie. Nie można wzywać takiego podmiotu do wykazania dokumentacji, której nie ma obowiązku prowadzić. Nie budzi jednak wątpliwości, że każdy taki podmiot zbiera informacje o własnej sytuacji majątkowej. Związek wyznaniowy, jak każdy inny podmiot, nie ma obowiązku przedstawienia swojej sytuacji finansowej na wezwanie organu w niniejszym postępowaniu, jednakże niewykazanie tej okoliczności, chociażby częściowo – z uwzględnieniem gwarancji z u.g.w.s. – może działać na niekorzyść zobowiązanego. W niniejszej sprawie zakres i sposób badania sytuacji finansowej strony nie miał istotnego znaczenia, gdyż związek wyznaniowy w ogóle nie podjął współpracy z organem i w żadnym zakresie nie wykazał swojej sytuacji finansowej. Organy administracji nie dysponowały zatem, wyłącznie z winy strony, materiałem pozwalającym na wyważenie interesu związku wyznaniowego.

Jak wskazano na wstępie, wydając decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, jednocześnie określa się wysokość opłaty rocznej. Strona godziła się zatem na ponoszenie opłaty rocznej i nie jest to dla niej sytuacja nieprzewidywalna. Każdy, kto uzyskał taką decyzję znajduje się w takiej samej sytuacji, przy czym te podmioty, które zrealizowały inwestycję użyteczności publicznej i spełniają przesłanki określone w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., mogą ubiegać się o umorzenie opłaty.

W toku postępowania Związek miał możliwość wykazania swojego interesu. Przedstawił swoje stanowisko w sprawie w piśmie z 2 sierpnia 2023 r., lecz nie odniósł się do kwestii podniesionych przez organ w piśmie z 19 lipca 2023 r. Oczekiwanych (zasadnie) przez organ pierwszej instancji danych Związek nie przedstawił także pomimo doręczenia mu w dniu 6 września 2023 r. zawiadomienia w trybie art. 79a § 1 i § 2 w zw. z art. 10 k.p.a., w którym wprost wskazano, że niedostarczenie dokumentów wskazanych w piśmie z 19 lipca 2023 r., może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem Związku. Skarżący świadomie zatem nie podjął współpracy z organem w celu umożliwienia ustalenia jego sytuacji finansowej. Zasadne jest więc stwierdzenie, że to wyłącznie z winy skarżącego organy nie dysponowały w niniejszej sprawie materiałem niezbędnym do uwzględnienia żądania strony. Nie były wszakże wystarczające ku temu ogólnikowe informacje podane przez skarżącego w piśmie z 2 sierpnia 2023 r., iż Związek prowadzoną działalność finansuje ze środków pozyskanych z dobrowolnych datków.

Skarżący Związek powołuje się na charakter prowadzonej działalności, jako wyłączną i wystarczającą – jego zdaniem – podstawę umorzenia opłaty rocznej. Skoro realizacja inwestycji o charakterze użyteczności publicznej jest przesłanką ustawową umorzenia opłaty, to sama okoliczność prowadzenia działalności o takim charakterze nie może mieć przesądzającego znaczenia dla sprawy. Prowadzenie działalności w interesie społecznym będzie cechą zasadniczo każdego podmiotu, który może skutecznie ubiegać się o umorzenie opłaty w omawianym trybie.

Sąd zauważa, że rodzaj prowadzonej działalności niewątpliwie powinien zostać uwzględniony przez organ administracyjny w toku postępowania, jednak nie jest okolicznością jednoznacznie przesądzającą jego wynik. Skarżący jednakże nawet w tym aspekcie nie podjął istotnych starań, aby wykazać doniosłą wagę swojej działalności dla społeczności lokalnej. Pozytywne rozpoznanie wniosku zależy nie tylko od spełnienia ustawowych przesłanek, ale też od podniesienia przez stronę istotnych argumentów przemawiających za umorzeniem opłaty, szczególnie przez wykazanie, że uiszczenie opłaty może ograniczyć możliwość prowadzenia działalności korzystnej z perspektywy interesu publicznego dla lokalnej społeczności.

W ocenie Sądu organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły art. 7 k.p.a. W sprawie prawidłowo dążono do ustalenia stanu faktycznego, niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Strona uchyliła się jednak od udzielenia odpowiedzi na wezwanie organu i nie wykazała okoliczności istotnych dla sprawy, zwłaszcza swojej sytuacji finansowej. Organy obu instancji wskazały podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., treść uzasadnienia Kolegium pozwala na przeprowadzenie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organy miały podstawy do tego, by oczekiwać, że skarżący Związek przedstawi swoją faktyczną sytuację, również finansową, w zakresie jednostki bezpośrednio związanej ze zrealizowaną inwestycją (tj. co do konkretnego zboru). Niewątpliwie doniosłe znaczenie dla sprawy miałoby wykazanie złej sytuacji majątkowej danej jednostki związku wyznaniowego, jednakże skarżący do stanu swojej sytuacji finansowej nawet się nie odniósł. Nie podjął również starań, aby wykazać, że pełni doniosłą rolę w lokalnej społeczności, co pozostawałoby w związku z przesłankami ustawowymi umorzenia opłaty. Oznacza to, że nie tylko pozostawał bierny w zakresie wykazania sytuacji finansowej, ale nie współpracowała z organem w zakresie wykazania spełnienia przesłanki pozytywnego wpływu na zaspokojenie potrzeb lokalnej społeczności.

Badanie możliwości finansowych jednostek kościołów czy związków wyznaniowych na gruncie omawianego przepisu jest dopuszczalne, uzasadnione i celowe. Taki podmiot (jak i każdy inny) może odmówić przedstawienia swojej sytuacji finansowej, jednakże godzi się tym samym na ponoszenie negatywnych skutków odmowy współpracy z organem.

Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony. Skarżący Związek przyjął w toku postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty pasywną postawę, nie podjął istotnych działań w kierunku wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego, zatem nie ma podstaw do przerzucania skutków zrealizowania przez niego inwestycji, z której wynika obowiązek uiszczenia opłaty, na ogół społeczeństwa.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) sąd oddalił skargę.