Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 890/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 3,  art. 270 ust. 8,  art. 271 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Teza: Wymiar opłaty stałej musi być poprzedzony wykazaniem, że adresat pozwolenia wodnoprawnego faktycznie z usług wodnych korzysta. Fundamentem systemu opłat za usługi wodne jest bowiem zasada zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.).

TEZY

Wymiar opłaty stałej musi być poprzedzony wykazaniem, że adresat pozwolenia wodnoprawnego faktycznie z usług wodnych korzysta. Fundamentem systemu opłat za usługi wodne jest bowiem zasada zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr CG.ZUO.4700.1273.2024.3.NK w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. na rzecz strony skarżącej 4982 (cztery tysiące dziewięćset osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 7 marca 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. (dalej – organ, Dyrektor ZZ), na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm. - dalej u.p.w.), ustalił Kopalni [...] S.A. w K. (dalej – Spółka, Skarżąca) w formie Informacji rocznej Nr [...] ZZ G., [...] opłatę stałą za usługi wodne za okres od 5 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. w wysokości:

1) 45.494 zł za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi,

2) 296 zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych.

Jednocześnie w informacji tej wskazano, że powyższą opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach w datach i kwotach podanych w Informacji.

Pismem z dnia 27 marca 2024 r. Spółka złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością ustalonej w informacji opłaty za usługi wodne. W jej uzasadnieniu podniosła, że nie odprowadza ścieków do wód i do ziemi, lecz odprowadza do rzeki [...] niezanieczyszczone wody kopalniane pochodzące z wyrobiska górniczego, które na skutek naturalnej infiltracji silnie zanieczyszczonych wód pochodzących z rzeki [...] również ulegają zanieczyszczeniu (bez ingerencji i działania ze strony Skarżącej). Zaznaczono również, że ostatnia opłata stała za usługi wodne została naliczona Spółce za 2019 r., jednak decyzja w tym przedmiocie została zakwestionowana w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 994/19. Wskazano w nim, że organ nie wykazał jakiejkolwiek odpowiedzialności Spółki za jakość zrzucanych do rzeki [...] wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. Według Skarżącej, obecnie organ nadal nie dowiódł, aby jakość wód odprowadzanych z kopalni był warunkowany prowadzoną działalnością. Konkludując Skarżąca stanęła na stanowisku, że skoro nie wytwarza w zakładzie górniczym żadnych ścieków i nie zanieczyszcza rzeki [...], to zasadnym jest żądanie odstąpienia od naliczenia opłaty.

Dyrektor ZZ nie uwzględnił reklamacji i decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr CG.ZUO.4700.1273.2024.3.NK określił Spółce za okres od 5 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. opłatę stałą w wysokości: 1) 45.494 zł za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi, 2) 296 zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 268 ust. 1, art. 269 ust. 1, art. 270 ust. 8 i art. 271 ust. 5 u.p.w. Następnie wyjaśniono, że uwzględniając wspomniane przepisy oraz zapisy pozwolenia wodnoprawnego wydanego Spółce (decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 14 grudnia 2023 r. nr [...]) ustalono Skarżącej w pkt 1 Informacji rocznej wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi, w tym za wprowadzanie do wód rzeki [...] ścieków bytowych (pkt 1.1 decyzji) oraz ścieków przemysłowych stanowiących zanieczyszczone wody, pochodzące z odwadniania odkrywkowego zakładu górniczego (pkt 1.2 decyzji), a także za wprowadzanie do ziemi za pomocą urządzenia wodnego - rowu leśnego ścieków przemysłowych stanowiących popłuczyny (pkt 1.3 decyzji). Jednocześnie Dyrektor ZZ wykluczył, aby ścieki będące wodami zasolonymi podlegały zwolnieniu z opłat, o którym mowa w art. 279 pkt 3 u.p.w. Umotywował to tym, że suma chlorków i siarczanów w niej zawartych przekracza wartość 500 mg/l. Organ ponadto z art. 16 pkt 61 lit. e u.p.w. wywiódł, że wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, uznawane są za ścieki, z dwoma wyjątkami dotyczącymi: 1) wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, 2) niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Ponieważ żaden z tych przypadków nie zachodzi to wody odprowadzane przez Spółkę są ściekami.

Wskazano również, że w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z 2023 r. Spółka zmieniła wniosek poprzez wskazanie, że dotyczy on również odprowadzania wód pochodzących z odwodnienia odkrywkowego wyrobiska górniczego do rzeki [...] w km 6+550, przy traktowaniu tych wód jako ścieków w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e u.p.w. Zaznaczyła przy tym, że jest to podyktowane tym, że obowiązujący stan prawny oraz stan faktyczny (silnie zanieczyszczenie wód rzeki [...] infiltrujących do wyrobiska, z którego odprowadzana jest woda kopalniana) nie daje, z przyczyn całkowicie niezależnych od Skarżącej, podstaw do traktowania wód odprowadzanych z odwodnienia odkrywkowego wyrobiska górniczego jako niezanieczyszczonych wód kopalnianych. Wydane w 2023 r. pozwolenie wodnoprawne jest ostateczne i dotyczy odprowadzania m.in. wspomnianych ścieków. Dyrektor ZZ wyraził także opinię, że w takiej sytuacji uznanie reklamacji stanowiłoby podważeniem prawidłowości pozwolenia wodnoprawnego z 2023 r., a co z tym związane również wniosku samego podmiotu.

W kwestii nieuwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 994/19 wskazano, że Sąd zauważył, że opłata za 2019 r. została naliczona na podstawie ustawy Prawo wodne z 2017 r., podczas gdy Spółka wówczas legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym wydanym w oparciu o Prawo wodne z 2001 r. Zestawienie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. oraz obowiązującego prawa wodnego wskazywało, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania pozwolenia (tj. pod rządem Prawa wodnego z 2001 r.) niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych stanowiły ścieki, którymi pod rządem Prawa wodnego z 2017 r. już nie są. W takim stanie rzeczy – jak zauważył organ - WSA wskazało, że od dnia wydania pozwolenia wodnoprawnego istotnie zmieniły się przepisy prawa definiujące pojęcie "ścieków". Z tego względu w procesie interpretacji przepisów stanowiących podstawę nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć. Zaznaczono, że Sąd nie nakazał traktowania odprowadzanych wód, jako wód niezanieczyszczonych. Mając to na uwadze, zdaniem Dyrektora ZZ, wyrok ten nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy.

Organ nie dostrzegł również podstaw do obniżenia opłaty o udział infiltrujących wód rzeki [...] we wszystkich wodach odprowadzanych przez Skarżącą. Przede wszystkim wysokość tego udziału jest nieaktualna. Ponadto obecne wartości napływów rzeki [...] wyliczono na modelu numerycznym w oparciu o zrzuty sprzed 30 lat (lata 1990-95). Niezależnie od tego wskazano, że art. 271 ust. 5 u.p.w. precyzyjnie określa metodę ustalenia wysokości opłaty stałej, gdzie nie przewiduje się jej pomniejszenia o udział wód infiltrujących. Poza tym stwierdzono, że to nie jakość wód odbiornika, a jakość wód wprowadzanych warunkuje o ich kwalifikacji. Te wprowadzane, jak wykazano w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zaliczane są do ścieków. Zauważono także, że w operacie wodnoprawnym wyjaśniono, że intensywna infiltracja silnie zanieczyszczonych wód pochodzących z rzeki [...] jest wynikiem tego, iż spąg wyrobiska położony jest o kilka metrów poniżej lustra wody rzeki [...]. Zdaniem organu, stwierdzenie to dodatkowo potwierdza, że funkcjonowanie zakładu górniczego nie pozostaje obojętne dla środowiska, a tak silna infiltracja wód z rzeki [...], jest wynikiem zaburzeń naturalnych stosunków wodnych w gruncie, powstałych wskutek działalności wydobywczej.

W zaskarżonej decyzji wskazano, że Spółka zażądała uchylenia opłaty określonej w punkcie 1, podczas gdy składa się na nią nie tylko opłata za odprowadzanie zanieczyszczonej wody, pochodzącej z odwadniania odkrywkowego zakładu górniczego, ale również za wprowadzanie ścieków bytowych, ścieków przemysłowych - popłuczyn z płukania filtrów zakładowej stacji uzdatniania wody. W końcowej części uzasadnienia przedstawiono sposób wyliczenia opłaty stałej za korzystanie z usług wodnych.

W skardze z dnia 27 maja 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki zarzucił decyzji Dyrektora ZZ w zakresie jej pkt 1:

1) naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. polegające na odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od dotychczasowej praktyki rozstrzygania sprawy dotyczącej opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym i wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie określenia Skarżącej opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi w sytuacji, w której w 2020 r. w tym samym stanie faktycznym i prawnym organ wydał decyzję administracyjną, w której odstąpił od określenia Skarżącej przedmiotowej opłaty z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do takiego obciążenia oraz w latach 2021-2023 nie wydał żadnej decyzji w tym przedmiocie z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do takiego obciążenia;

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na:

a) dokonaniu błędnej oceny znajdujących się w aktach sprawy raportów z badań wód rząpia czystego, rząpia brudnego oraz wód rzeki [...] poniżej i powyżej miejsca zrzutu oraz bezzasadnym pominięciu przedstawionej w reklamacji argumentacji dotyczącej bezspornego zjawiska naturalnej infiltracji zanieczyszczonych wód rzeki [...] i ich wpływu na pierwotnie niezanieczyszczone wody kopalniane pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż Spółka wprowadza ścieki do rzeki [...] i dokonuje jej zanieczyszczenia, co zdaniem organu, uzasadnia obciążenie Spółki opłatą stałą za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi, podczas gdy z przedstawionych wyników badań wynika, że pierwotne wody kopalniane pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, bez udziału infiltrujących i zanieczyszczonych wód z rzeki [...], stanowią tzw. niezanieczyszczone wody podziemne pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego wyłączone z definicji ścieków określonej w art. 16 pkt 61 lit. e u.p.w., jak również stanowią wody, które nie przekraczają stężenia zasolenia określonego w art. 279 pkt 3 u.p.w., a przez to są zwolnione z opłaty stałej za ich wprowadzanie do wód lub do ziemi;

b) bezzasadnym pominięciu danych wynikających ze znajdujących się w aktach sprawy raportów z badań wód rząpia czystego, rząpia brudnego oraz wód rzeki [...] poniżej i powyżej miejsca zrzutu oraz pominięciu przedstawionej w reklamacji argumentacji dotyczącej bezspornego zjawiska naturalnej infiltracji zanieczyszczonych wód rzeki [...] i ich wpływu na pierwotnie niezanieczyszczone wody kopalniane pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego i niesprawiedliwego obciążenia Skarżącej opłatą stałą za zrzucanie do rzeki [...] pierwotnie zanieczyszczonych wód infiltrujących z tej rzeki [...] do wyrobiska (opłatą za przepompowanie wód silnie zanieczyszczonych bez ingerencji Spółki);

c) niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz bezzasadnym pominięciu raportów z badań wód i argumentów przedstawionych w reklamacji, co doprowadziło do uznania, iż na skutek działalności Skarżącej dochodzi do powstania wód kwalifikujących się jako ścieki i ich późniejszego zrzutu do rzeki [...], podczas gdy stan mieszania się pierwotnie czystych wód z odwodnienia zakładu górniczego i silnie zanieczyszczonych wód infiltrujących z rzeki [...] jest naturalny i niemożliwy do zapobieżenia przez Spółkę, a zatem Spółka nie jest podmiotem dokonującym jakichkolwiek zanieczyszczeń rzeki [...], wobec czego nie powinna ponosić jakichkolwiek opłat z tego tytułu;

3) naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której istnieją uzasadnione wątpliwości interpretacyjne dotyczące pojęcia "niezanieczyszczone wody podziemne pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego" z art. 16 pkt 61 lit. e u.p.w., które wpływają na sposób klasyfikacji wód odprowadzanych przez Skarżącą do rzeki [...], a wątpliwości te powinny być rozstrzygane na rzecz Skarżącej, bowiem postępowanie administracyjne dotyczyło nałożenia obowiązku w postaci zapłaty opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód i ziemi, która ma charakter podatku;

4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż Skarżąca wprowadza zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym do rzeki [...] ścieki i zanieczyszcza ją, podczas gdy Skarżąca wprowadza do rzeki [...] pierwotnie niezanieczyszczone wody podziemne pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, które jednak przed zrzutem do rzeki [...] ulegają samoczynnemu zanieczyszczeniu na skutek naturalnego zjawiska infiltracji i zmieszania się z silnie zanieczyszczonymi wodami pochodzącymi z rzeki [...], za co Skarżąca nie ponosi odpowiedzialności i nie ma na to zjawisko żadnego wpływu, a zatem wody odprowadzane do [...] nie powinny być kwalifikowane jako zanieczyszczone;

5) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż Skarżąca wprowadza zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym do rzeki [...] ścieki i zanieczyszcza ją, podczas gdy wody kopalniane pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego stanowią pierwotnie niezanieczyszczone wody podziemne pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, które bez ingerencji infiltrujących i silnie zanieczyszczonych wód rzeki [...], nie stanowią ścieku i są zwolnione z opłaty stałej;

6) naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 2 i art. 271 ust. 1 pkt 5 u.p.w. w związku z art. 16 pkt 61 lit. e i art. 16 pkt 74 u.p.w. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i obciążenie Skarżącej opłatą stałą za wprowadzanie ścieków do wód, w sytuacji w której pierwotnie niezanieczyszczone wody kopalniane będące pod wpływem wód infiltracyjnych z rzeki [...] nie stanowią wód zanieczyszczonych, a nadto odprowadzanie przez Skarżącą do silnie zanieczyszczonej rzeki [...] wód o mniejszym zanieczyszczeniu niż wody tej rzeki nie jest emisją powodującą pogorszenie jakości ekosystemów wodnych i nie powinno skutkować obciążeniem Skarżącej żadnymi opłatami za wprowadzanie ścieków;

7) naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 5 u.p.w. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i obciążenie Skarżącej opłatą stałą za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi, podczas gdy stopień zanieczyszczenia wód na wylocie do rzeki [...] wynika wyłącznie z przepompowywania silnie zanieczyszczonych wód rzeki [...] (zmieszanych na skutek infiltracji z niezanieczyszczonymi wodami podziemnymi pochodzącymi z odwodnienia zakładu górniczego) z powrotem do tejże rzeki, a zatem zrzut wód przez Spółkę nie stanowi wprowadzania ścieków do rzeki i nie skutkuje zwiększeniem zanieczyszczenia rzeki;

8) naruszenie art. 279 pkt 3 u.p.w. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego (bez uwzględnienia infiltrujących wód z rzeki [...]) nie przekraczają stężenia zasolenia określonego w tym przepisie, a zatem wprowadzanie takich wód zwolnione jest z opłat.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 994/19 organ przychylił się do stanowiska Spółki i decyzją z dnia 23 czerwca 2020 r. odstąpił od pobrania opłaty stałej za rok 2019 r. za wody z odwadniania wyrobiska. Uzasadniono to tym, że do zanieczyszczenia tych wód dochodzi wskutek infiltracji wód rzeki [...]. Ponadto ze względu na stan wód tej rzeki odprowadzanie wód z odwodnienia wyrobiska nie wpływa na pogorszenie ekosystemów wodnych. Spółka podkreśliła, że ustalony w tej decyzji stan faktyczny nie uległ zmianie na przestrzeni kolejnych lat. Wskazano, że także przepisy, które zostały podane jako podstawa odstąpienia od naliczenia opłaty nie uległy zmianie. Jak zauważyła Spółka, organ przyjmując takie założenia nie obciążał jej opłatą stałą także w latach 2020-2023. Wydając więc w 2024 r. zaskarżoną decyzję organ odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania, co świadczy o naruszeniu art. 8 § 2 k.p.a. Zaznaczono przy tym, że Dyrektor ZZ nie podał przyczyny zmiany stanowiska. Według Spółki, uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego nie może stanowić takiej przyczyny, ponieważ samo posiadanie pozwolenia nie świadczy o odprowadzaniu ścieków.

W dalszej części wskazano, że wody rzeki [...] powyżej miejsca zrzutu wód z odwodnienia wyrobiska górniczego charakteryzują się bardzo dużym zanieczyszczeniem (zasoleniem), gdzie stężenie chlorków i siarczanów kilkukrotnie przekracza normę 500 mg/l. Wody z rzeki infiltrują do wyrobiska i mieszają się z wodami niezanieczyszczonymi z tego obszaru, gdyż brak jest techniczny możliwości na oddzielenie tych wód. Świadczy to o tym – zdaniem Spółki - że nie ponosi ona odpowiedzialności za to, że odprowadzane przez nią wody mają status ścieków. Jak zaznaczono, aktualnie dla działalności wydobywczej zakładu górniczego obowiązuje dokument pn. "[...]" [...] we W., grudzień 1996 r., która została zatwierdzona decyzją z dnia [...] 1998 r. Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] Wskazuje ona, że zarówno w roku wykonania tego opracowania, jak również według prognozowanego stanu, udział wód czystych wynosi około 20%, a udział wód zanieczyszczonych pochodzących z infiltracji rzeki [...] 80%. Skarżąca wskazała także, że przeprowadzane badania wód rzeki poniżej miejsca zrzutu wód z kopalni wykazują, że ich jakość jest lepsza niż w jej górnym biegu. Pozwala to więc na stwierdzenie, że działalność nie tylko nie oddziałuje negatywnie na rzekę, a wręcz wpływa pozytywnie na jakość wód. Okoliczności te jednak nie zostały uwzględnione przez organ. Ponadto Dyrektor ZZ nie zakwestionował przestawionych w tej materii dowodów. Z tych też względów, w ocenie Spółki, wody te nie mogą być uznawane za zanieczyszczone, a w konsekwencji na podstawie art. 279 pkt 3 u.p.w. winny być zwolnione z opłaty. W rzeczywistości Spółka ma ponosić opłatę za przepompowanie zanieczyszczonych wód. Zaznaczono, że wątpliwości interpretacyjne pojęcia "niezanieczyszczonych wód podziemnych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego" w myśl art. 7a k.p.a. winny być rozstrzygnięte na korzyść Spółki.

Uchybienia natury procesowej, zdaniem Spółki, doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego – wskazanych w petitum skargi. W tym miejscu Skarżąca odniosła się do twierdzenia organu, że aktualnie przepisy prawa nie dają podstaw do odstąpienia od wymierzenia opłaty. Zajęła w tej materii stanowisko, że skoro w 2020 r. organ odstąpił do wymierzenia opłaty stałej w takim samym stanie faktycznym i prawnym, to nie powinno być przeszkód, aby to zrobić również w odniesieniu do opłaty za 2024 r.

Końcowo wyjaśniono, że modyfikacja wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nastąpiła tylko i wyłącznie z uwagi na to, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie było możliwe uzyskanie innego rodzaju zezwolenia, które sankcjonowałoby czynność Spółki polegającą na odwadnianiu zakładu górniczego i odprowadzaniu wód z tego zakładu dalej do rzeki [...]. Wobec powyższego wykorzystywanie tej sytuacji na gruncie sprawy dotyczącej opłaty stałej świadczy o całkowitym zlekceważeniu przez organ wszystkich wyjaśnień i dowodów oraz podejmowanie decyzji wbrew wyrażonej w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zasadzie "zanieczyszczający płaci".

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 24 września 2024 r. pełnomocnik Spółki wniósł o przeprowadzenie dowodu z czterech raportów badań laboratoryjnych wód z dnia 28 sierpnia 2024 r. na okoliczność potwierdzenia wpływu zanieczyszczonych wód rzeki [...] na jakość wód z wyrobiska górniczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Spór dotyczy ustalenia opłaty stałej za usługę wodną polegającą na wprowadzaniu ścieków - wód pochodzących z odwodnienia odkrywkowego zakładu górniczego, do wód rzeki [...] w kilometrze 6+550. W rzeczywistości koncentruje się on na tym, czy wpływ infiltrujących wód zanieczyszczonej rzeki na jakość odprowadzanych wód z wyrobiska górniczego, który warunkuje ich kwalifikację jako ściek, stanowi podstawę do odstąpienia od naliczania wspomnianej opłaty. Zaznaczyć należy, że Spółka nie kwestionuje prawidłowości obciążenia jej opłatą za odprowadzanie pozostałych rodzajów ścieków.

Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, którymi wprowadzono nowy system opłat za usługi wodne, stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L z 2000 r. Nr 327, str. 1 z późn. zm. – dalej RDW). Zgodnie z art. 9 ust. 1 RDW, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" / "użytkownik płaci". Przywołana regulacja znalazła odzwierciedlenie m.in. w art. 9 ust. 3 u.p.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Wejście w życie RDW miało w pierwszej kolejności spowodować realizację celów ochrony i przywracania ekosystemów wodnych jako podstawy zapewnienia długoterminowego zrównoważonego korzystania z wody przez ludzi, przedsiębiorstwa i przyrodę. Cele środowiskowe RDW wyznaczone w art. 4 tego aktu prawnego należy jednak interpretować szerzej, zwłaszcza z perspektywy celów ogólnych określonych w art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.). Wskazuje się w nich, że polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego przyczynia się do osiągania m.in. celu w postaci zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego. Ponadto stwierdza się w nich, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci".

W prawie polskim zasadę tę wyraża art. 86 Konstytucji RP stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 4409/21, Lex nr 3757561).

Opłata stała i zmienna spełniają dwie funkcje - bodźcową i redystrybucyjną. Zgodnie z funkcją bodźcową mają one zachęcać korzystających z wód do podejmowania takich działań, które zredukują powodowane przez korzystanie z wód przy wykorzystaniu najtańszych metod działania. Funkcja redystrybucyjna (transferowa) ma skłaniać korzystających z wód do ponoszenia kosztów, które przypadają na nich w ramach wspólnie podejmowanych działań na rzecz ochrony środowiska. Opłata stała realizuje głównie funkcję redystrybucyjną (transferową). W piśmiennictwie wskazano, że "Długookresowym celem powinno być stworzenie systemu opłat o wiodącym bodźcowym oddziaływaniu. System taki może zostać wprowadzony w warunkach ustabilizowanej gospodarki i po nadrobieniu "zaległości" ekologicznych" (zob. B. Poskrobko (red.), Opłaty za emisję zanieczyszczeń powietrza. Projekty zmian, Białystok 1999, s. 77).

W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego: "(...) w praktyce sądów administracyjnych zasada "zanieczyszczający płaci" powinna stanowić jeden z kluczowych argumentów w procesie wykładni i stosowania Prawa wodnego we wszystkich tych sprawach, w których zastosowanie danego instrumentu administracyjnego ma na celu bezpośrednie lub pośrednie zapobieganie zanieczyszczeniom lub ograniczenie skutków tych zanieczyszczeń. Będą to zatem zarówno instrumenty ekonomiczne, w tym opłaty za korzystanie z wody, jak i instrumenty zaliczane do (...) grupy «Przepisy w zakresie regulacji i kontroli», czyli środki związane z procesem reglamentacji dostępu do wody oraz kontroli przestrzegania zasad korzystania z wody" (zob. G. Rząsa, Zasada "zanieczyszczający płaci" i jej zastosowanie w sądowej wykładni przepisów prawa wodnego, ZNSA 2023, nr 1, s. 36).

Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 877/18, Lex nr 2609796).

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za

wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Z kolei w myśl art. 270 ust. 8 u.p.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Natomiast według art. 270 ust. 9 pkt 2 u.p.w. wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi zależy od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych lub wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, zawierających chlorki i siarczany - także od ilości ścieków lub wód oczyszczonych lub podczyszczonych w systemie oczyszczania lub podczyszczania ścieków zasolonych, odprowadzanych z zakładu, zastosowania w zakładzie systemu retencyjno-dozującego lub innego systemu pozwalającego uzyskać ten sam efekt, co system retencyjno-dozujący.

Istotną normą z punktu widzenia rozstrzyganego problemu jest art. 16 pkt 61 u.p.w., który definiuje pojęcie ścieków. Pod lit. e stwierdza się, że ściekami są wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Analiza tego przepisu dowodzi, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego należy, co do zasady, uznawać za ścieki, jednakże poza dwoma wskazanymi w tym przepisie wyjątkami (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 2388/21, Lex nr 3555539). Dodatkowo zauważyć należy, że ustawodawca w art. 279 pkt 3 u.p.w. zwalnia z opłat za usługi wodne wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l.

W świetle tych uwag należy wyrazić stanowisko, że samo dysponowanie pozwoleniem wodnoprawnym nie przesądza jeszcze o obowiązku ponoszenia opłaty stałej wymienionej w art. 270 ust. 8 u.p.w., a jej ustalenie nie może polegać na bezkrytycznym podstawieniu danych z pozwolenia wodnoprawnego do wzoru określonego w art. 271 ust. 5 u.p.w. Wykładnia tych uregulowań winna być dokonana przy uwzględnieniu art. 9 ust. 3 u.p.w. i art. 9 ust. 1 RDW. Wymiar opłaty stałej musi być poprzedzony wykazaniem, że adresat pozwolenia wodnoprawnego faktycznie z usług wodnych korzysta. Fundamentem systemu opłat za usługi wodne jest bowiem zasada zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.).

Problem ten został dostrzeżony również w orzecznictwie sądów administracyjnych. NSA w wyroku z dnia 2 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 612/21 (Lex nr 3259165) stwierdził, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z faktycznym wprowadzaniem do wód lub do ziemi ścieków przez istniejące systemy kanalizacji. Natomiast NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1724/21 (Lex nr ) wyraził pogląd, że wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci". Brak urządzeń do odprowadzania wód opadowych i roztopowych uniemożliwia adresatowi pozwolenia wodnoprawnego wykonywanie uprawnień przyznanych mu na mocy tej decyzji, a więc również korzystanie z usług wodnych, zatem nie powinien z tego tytułu ponosić opłat.

Przywołane orzeczenia dotyczą sytuacji, gdy podmiot uprawniony do korzystania z usług wodnych w rzeczywistości nie realizuje swojego uprawnienia wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego, bądź to z powodu nie odprowadzania ścieków, bądź to z powodu braku urządzeń na to pozwalających. Badany przypadek odbiega od tych opisanych wcześniej, gdyż Skarżąca faktycznie wprowadza do rzeki [...] wody, której standardy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że są one ściekami. Jednak, jak twierdzi Spółka, zła jakość wód odprowadzanych nie jest związana z działalnością kopalni, lecz przenikaniem zanieczyszczonych wód rzeki do wyrobiska i mieszaniem się z wodami niezanieczyszczonymi. Pozwala to więc na stwierdzenie, że Spółka w efekcie nie zanieczyszcza wód, lecz odpompowuje ścieki, które przenikają z rzeki. Skoro tak, to w sytuacji braku dowodów przeciwnych, a także przy wykładni przepisów dotyczących opłaty stałej uwzględniającej zasadę "zanieczyszczający płaci", Skarżąca nie powinna być obciążana opłatą stałą za odprowadzanie wód z wyrobiska górniczego. Nadmienić należy, że poza sporem jest powinność ustalenia Spółce opłaty za: 1) wprowadzanie ścieków bytowych z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków oraz wód opadowych i roztopowych do wód rzeki [...], w kilometrze 15+300; 2) wprowadzanie ścieków przemysłowych - popłuczyn z płukania filtrów zakładowej stacji uzdatniania wody, do rowu leśnego w kilometrze 0+190, do czego uprawnia pozwolenie wodnoprawne wydane w 2023 r.

Według przedstawionych dokumentów de facto wody gromadzące się w wyrobisku to ścieki pochodzące z rzeki [...], której bardzo wysokie zasolenie potwierdzają badania wody powyżej zrzutu ścieków. Dodatkowo ich infiltracja do wyrobiska stanowi aż 80%. Badania tzw. rząpi brudnej wykazuje znaczące przekroczenie chlorków i siarczanów. Z kolei pomiary stanu wody tzw. rząpi czystej wykazuje minimalne zasolenie. Spółka udokumentowała również fakt, że jakość wód poniżej zrzutu ścieków jest znacznie lepsza względem tej występującej powyżej miejsca zrzutu ścieków.

Organ nie przeprowadził dowodów, które zanegowałyby prawdziwość twierdzeń Spółki. Tymczasem Skarżąca swe poparła wynikami badań wód, a także "[...]" [...] we W., grudzień 1996 r., która została zatwierdzona decyzją z dnia [...] 1998 r. Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, nr [...]

Trudno – jak czyni to organ - wywodzić zasadność naliczenia opłaty za odprowadzenie ścieków z wyrobiska z faktu wystąpienia przez Spółkę z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego m.in. w zakresie odprowadzania wód z zakładu górniczego. Otóż Spółka chcąc legalnie wprowadzać ścieki z wyrobiska do rzeki zmuszona była pozyskać taką decyzję. Jednak fakt dysponowania takim uprawnieniem nie może automatycznie rodzić powinności ponoszenia opłaty stałej, o czym była mowa wcześniej.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Dyrektora ZZ, iż wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 994/19 nie daje podstaw do twierdzenia, że odprowadzane wody z wyrobiska górniczego mają charakter wód niezanieczyszczonych. W orzeczeniu tym wskazano przede wszystkim na różnice w definiowaniu ścieków pomiędzy ustawami Prawo wodne z 2001 r. i 2017 r., co powinno zostać uwzględnione przy ustalaniu opłaty stałej za 2019 r., gdzie pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r. W tym miejscu należy również zaznaczyć, że trudno dywagować nad przyczynami odstąpienia od ustalenia opłaty za kolejne lata, tj. 2020-2023. Jedynie przypuszczać należy, że spowodowane to było wątpliwościami, które zostały wskazane we wspomnianym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2022 r.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) – Dyrektor ZZ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przeprowadzi postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy w stosunku do Spółki znajduje zastosowanie zasada "zanieczyszczający płaci" w zakresie realizacji uprawnienia wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego odprowadzania wód z wyrobiska górniczego. W zależności od wyniku ustali, bądź zaniecha ustalenia opłaty stałej za wspomniane wprowadzanie do rzeki wód z odwodnienia zakładu górniczego.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dokonały błędnej wykładni art. 270 ust. 8 i art. 271 ust. 5 u.p.w. w związku z art. 9 ust. 3 u.p.w. i art. 9 ust. 1 RDW, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania w kwocie 4.982 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 1.365 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 3.600 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł.