Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1385/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt. 4, art. 97 par. 1 pkt. 1, art. 97 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) okoliczność, że wniosek złożyła osoba nie legitymująca się uprawnieniem do żądania zwrotu lub, że wniosek nie pochodzi od współuprawnionych (poprzednich współwłaścicieli lub spad-kobierców) nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast niewykazanie się powyższym podmiotowym uprawnieniem mimo stosownego pouczenia wnioskodawcy przez organ i udziele-nia mu terminu do uzupełnienia braków wniosku przez jego podpisanie przez wszystkich współuprawnionych lub złożenie upoważnienia do występowania w imieniu i na rzecz pozostałych współuprawnionych bądź ich oświadczeń o zgodzie na zwrot nieruchomości albo postanowienia sądu powszechnego wydanego na podstawie art. 199 k.c., wyłącza możliwość wydania decy-zji o uwzględnieniu żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.2. Braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym wykazania pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu nie są brakami formalnymi podania o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do czynności materialno - technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego) następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji - art. 104 k.p.a.

3. Organ administracji ma obowiązek na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że przesłanka z powodu której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istniała.

4. Pojawienie się w czasie zawieszenia postępowania innej przyczyny zawieszenia niż ta, z powodu której postępowanie zostało zawieszone stwarza nową sytuację procesową w tym zakresie, wymagającą stosownego zdefiniowania przez wydanie aktualizu-jącego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

TEZY

1. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) okoliczność, że wniosek złożyła osoba nie legitymująca się uprawnieniem do żądania zwrotu lub, że wniosek nie pochodzi od współuprawnionych (poprzednich współwłaścicieli lub spad-kobierców) nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast niewykazanie się powyższym podmiotowym uprawnieniem mimo stosownego pouczenia wnioskodawcy przez organ i udziele-nia mu terminu do uzupełnienia braków wniosku przez jego podpisanie przez wszystkich współuprawnionych lub złożenie upoważnienia do występowania w imieniu i na rzecz pozostałych współuprawnionych bądź ich oświadczeń o zgodzie na zwrot nieruchomości albo postanowienia sądu powszechnego wydanego na podstawie art. 199 k.c., wyłącza możliwość wydania decy-zji o uwzględnieniu żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.2. Braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym wykazania pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu nie są brakami formalnymi podania o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do czynności materialno - technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego) następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji - art. 104 k.p.a.

3. Organ administracji ma obowiązek na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że przesłanka z powodu której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istniała.

4. Pojawienie się w czasie zawieszenia postępowania innej przyczyny zawieszenia niż ta, z powodu której postępowanie zostało zawieszone stwarza nową sytuację procesową w tym zakresie, wymagającą stosownego zdefiniowania przez wydanie aktualizu-jącego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 460/07 w sprawie ze skargi L. K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 460/07 uchylający postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zwieszonego postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Starosta Krakowski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 100 § 2 i 3 k.p.a., podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] i nr [...] położonej K. przy ulicy [...], wszczęte na wniosek E. S. z dnia [...] października 1996 r., działającej w imieniu A. B., a które zostało zawieszone z urzędu postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 1997 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu spadkobierców D. B., M. J. B., H. B., F. z B. K., Z. B. i L. Ł. B. W uzasadnieniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania Starosta Krakowski wskazał, że ustalono jedynie następców prawnych po M. B. Sąd Rejonowy dla K. w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 1998 r. sygn. akt. [...], stwierdził, że spadek po M. B. nabyli: żona A. B. i syn A. B., a spadek po A. B. w całości nabył syn A. B. Organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu zwrócił uwagę, że w stosunku do pozostałych ww. poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, nie zostali ustaleni spadkobiercy, pomimo wielokrotnych wezwań do uzupełnienia braków. Organ administracji przyjął więc, że brak jest podstaw prawnych do dalszego utrzymywania zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, skoro w okresie od listopada 1997 r. do chwili podjęcia postanowienia strona, na żądanie której wszczęte zostało postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości, nie doręczyła wymaganych postanowień spadkowych, a także nie wykazała, że podjęła działania zmierzające do ustalenia przez sąd spadkobierców pozostałych poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, składając wniosek w tej sprawie do właściwego sądu.

Zażalenia I. B., R. B., H. B. działających przez pełnomocnika E. S. zostało uwzględnione i Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Starosty Krakowskiego o podjęciu postępowania. Wojewoda Małopolski podniósł, że jako organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie wydania zaskarżonego orzeczenia I instancji. A zatem jeżeli w czasie pomiędzy wydaniem postanowienia w pierwszej instancji, a rozpatrzeniem zażalenia ulegnie zmianie stan prawny lub faktyczny sprawy, to organ odwoławczy – zachowując tożsamość sprawy – obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny i faktyczny. Kierując się tą zasadą Wojewoda Małopolski uwzględnił fakt, że w toku postępowania zażaleniowego E. S. przy pismach z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz [...] czerwca 2006 r. przedstawiła dokumenty świadczące o tym, iż wnioskodawca A. B. zmarł w dniu [...] października 2001 r., a ponadto o tym, iż toczą się obecnie w sądach powszechnych postępowania mające na celu ustalenie spadkobierców A. B. oraz D. B., R. B., F. B., D. B., H. B., F. z B. K., Z. B. i L. Ł. B.

Wojewoda Małopolski stwierdził więc, że skoro pomiędzy wydaniem przez Starostę Krakowskiego postanowienia z dnia [...] czerwca 2005 r. a rozpoznaniem złożonego na nie zażalenia, wystąpiły nowe okoliczności należało orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. wniósł L. K. wskazując, że E. S. występując jako rzekomy pełnomocnik byłych właścicieli kamienicy przy ul. [...] w K. próbuje doprowadzić do zwrotu kamienicy, posługując się kserokopiami pełnomocnictw. Ponadto podniósł, że E. S. przeciąga sprawę zwrotu nieruchomości, aby Gmina nie mogła rozporządzić przysługującym jej majątkiem i dokonać sprzedaży na rzecz skarżącego zaadaptowanej części strychu w kamienicy. Zarzucił również, że Wojewoda nie wziął pod uwagę opinii dyrektora Wydziału Skarbu Urzędu Miasta K. z dnia [...] maja 2003 r., stwierdzającej że w świetle obowiązujących przepisów nie jest możliwy zwrot nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego, ani też nie uwzględnił faktu, że za połowę nieruchomości E. B. otrzymała odszkodowanie na podstawie polsko-brytyjskiego układu indemnizacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 460/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podniósł, że obowiązkiem organu jest wskazanie dowodu na którym opiera swoje twierdzenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie można było wyprowadzić co najwyżej twierdzenie, że wszczęto sprawy spadkowe. Natomiast brak jest jakichkolwiek ustaleń jak się one zakończyły i czy w dalszym ciągu pozostają niezałatwione.

Sąd zwrócił uwagę, że istota sprawy spoczywa jednak w innych kwestiach. Regulacja art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r., o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm.) przesądza o tym, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, co oznacza, że wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że uprawnienie przysługuje łącznie wszystkim współwłaścicielom (lub ich spadkobiercom) i interes prawny mają łącznie wszyscy, i wszyscy oni stanowią jedną i tą samą stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tylko łącznie wszyscy mogą żądać wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu. Podmioty te są stroną postępowania, a oprócz nich, winny w nim brać udział także te podmioty, którym w chwili rozstrzygania sprawy o zwrot nieruchomości, przysługuje do niej tytuł prawno-rzeczowy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy o zawieszeniu postępowania, jako tamujące normalny bieg postępowania nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający. Wniosek strony musi odpowiadać pewnym minimalnym wymogom formalnym (art. 63 § 2 k.p.a.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadziła wymóg, aby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodził od poprzedniego właściciela lub współwłaścicieli bądź ich spadkobierców. Jeżeli organ ustali, że z wnioskiem o zwrot może wystąpić łącznie kilka podmiotów, a wniosek temu wymogowi nie odpowiada winien wezwać wnoszącego podanie o usunięcie braków w terminie 7 dni (art. 64 § 2 k.p.a.).

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] października 1996 r. i po 12 latach wnioskodawca nie jest w stanie wykazać następców prawnych poprzednich właścicieli, a także wykazać, że wszyscy oni występują z żądaniem zwrotu. Postępowanie jest zawieszone od dnia [...] lutego 1997 r. i nawet nie wiadomo jaki jest stan spraw o stwierdzenie nabycia spadku. Taka sytuacja powoduje brak bezpieczeństwa prawnego i poczucia stabilności, bowiem nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ten sposób można doprowadzić do paradoksalnej sytuacji, że w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem nie będzie można przez całe lata podjąć działań innych, niż te które wynikają z decyzji o wywłaszczeniu (czasami pochodzącej sprzed kilkudziesięciu laty), bo organ będzie oczekiwał od wnioskodawcy uzupełnienia wniosku w kierunku, że to wszyscy właściciele domagają się zwrotu nieruchomości. Sąd podkreślił, że nie można roli wnioskodawcy zwrotu nieruchomości sprowadzić tylko do złożenia podania i zdania się na działania organu. Tak jak to powiedziano wyżej prawo może nakładać na wnioskodawcę obowiązek zachowania pewnych wymogów formalnych i w takim przypadku jak niniejszy stawia taki wymóg, aby wniosek pochodził od wszystkich właścicieli.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda Małopolski, domagając się jego uchylenia w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie, że organ II instancji naruszył art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może wystąpić łącznie kilka podmiotów, a jeśli wniosek nie odpowiada temu wymogowi organ winien wezwać wnoszącego podanie o usunięcie braków formalnych w terminie 7 dni.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości przewiduje szczegółowe wymagania formalne, natomiast nie zawiera takowych wymagań odnośnie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Stanowi ona jedynie, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis powyższy oraz art. 136 ust. 3 ww. ustawy nie przewidują żadnych dodatkowych, poza przewidzianymi w przepisie art. 63 § 2 k.p.a., wymagań formalnych jakim powinien odpowiadać wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Za błędne należy więc uznać stwierdzenie Sądu, że w przypadku gdy organ ustali, że z wnioskiem o zwrot może wystąpić łącznie kilka podmiotów, a wniosek ten wymogowi temu nie odpowiada winien on wezwać wnoszącego podanie o usunięcie braków w terminie 7 dni. Z brzmienia art. 64 § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia tych braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że art. 64 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowanie w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji, gdy z wnioskiem nie wystąpią wszyscy spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości. Nie jest to bowiem brak formalny wniosku składanego przez stronę. Instytucja pozostawienia wniosku bez rozpoznania związana jest bowiem z brakami co do treści podania, o których w przedmiotowej sprawie nie może być mowy. Powołując się na orzecznictwo, skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie jest elementem formalnym wniosku o zwrot nieruchomości wykazanie następstwa prawnego po poprzednim właścicielu nieruchomości. Niewskazanie następstwa prawnego po właścicielu wywłaszczonej nieruchomości prowadzi do odmowy zwrotu nieruchomości, a nie do pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Wojewodę Małopolskiego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 460/07, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie, że organ II instancji naruszył przepis art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sytuacji ustalenia przez organ administracji, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może wystąpić łącznie kilka podmiotów, a wniosek nie odpowiada temu wymogowi winien on wezwać wnoszącego podanie o usunięcie braków formalnych w terminie 7 dni. Ten pogląd kasatora jest wprawdzie co do zasady (abstrakcyjnie) trafny, lecz w tej sprawie przeciwne błędne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego traktujące taki brak podmiotowy wniosku, jako brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., nie powoduje, że samo rozstrzygnięcie zawarte w sentencji zaskarżonego wyroku narusza prawo.

Należy zgodzić się z wywodem Sądu I instancji zawartym w zaskarżonym wyroku, że jeżeli nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) stanowiła współwłasność, to żądanie jej zwrotu powinno pochodzić od wszystkich współwłaścicieli, bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Jest to podstawowa dyrektywa przy stosowaniu art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 2217/98 – Lex 53398 oraz wyroki NSA wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dnia: 16 grudnia 1987 r. sygn. akt IV SA 642/87 – ONSA 1988, nr 1, poz. 19; 6 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2153/97 – Lex 48677).

Problem prawny wyłaniający się na tle przedmiotowej sprawy dotyczy natomiast dwóch zagadnień proceduralnych, a mianowicie: czy złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez jednego ze współuprawnionych jest przesłanką uzasadniającą zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz czy śmierć wnioskodawcy, która nastąpiła w okresie zawieszenia postępowania dokonanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być podstawą do uchylenia postanowienia o podjęciu tak zawieszonego postępowania i dalszego utrzymywania stanu zawisłości sprawy dokonanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. bez wydania postanowienia o dalszym zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.

Pomimo, że kontrolą Sądu I instancji objęte było postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. uchylające postanowienie Starosty Krakowskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. o podjęciu zawieszonego postępowania, to rozpocząć należy od przyczyn na podstawie których bieg postępowania administracyjnego został wstrzymany. Na wstępie konieczne jest zatem rozważenie, czy organ administracji ma obowiązek zawieszać z urzędu postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu, gdy w drodze postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po poprzednich właścicielach (współwłaścicielach) nieruchomości zostaną ustaleni wszyscy ich spadkobiercy (uprawnieni do żądania zwrotu), a więc czy okoliczność powyższa stanowi zagadnienie wstępne w takim postępowaniu.

Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że owa "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11; G. Łaszczyca Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 86-112).

Tym samym, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki (dla załatwienia sprawy), ale powstanie takiego zagadnienia nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cech zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego), o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie posiada konieczność ustalenia wszystkich współuprawnionych do złożenia żądania w tym przedmiocie, t.j. osób które w dacie złożenia wniosku powinny wykazać się tytułami prawnymi do nieruchomości (w sytuacji spadkobierców - postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednich jej właścicielach lub aktami poświadczenia dziedziczenia).

Jak wskazano na wstępie, z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinni wystąpić wszyscy właściciele (współwłaściciele) lub ich spadkobiercy (współspadkobiercy) i z ich udziałem winno się toczyć to postępowanie, przy czym tytuł prawny do nieruchomości powinien przysługiwać tym wszystkim osobom w dacie zgłoszenia żądania.

W tym kontekście konieczne jest wskazanie, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przy ul. [...] w K. został złożony w dniu [...] października 1996 r. przez A. B. reprezentowanego przez E. S. Na ten dzień A. B. nie legitymował się żadnym dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki nr [...] i [...] (w tym nie przedstawił postanowienia spadkowego po byłym właścicielu tej nieruchomości). Potwierdzenie tego prawa do nieruchomości A. B. uzyskał dopiero w toku postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości i po jego zawieszeniu, z chwilą przeprowadzenia postępowania stwierdzającego nabycie spadku po M. i A. B. (postanowienie Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] lutego 1998 r. sygn. akt [...]).

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że konieczność ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku tytułów prawnych osób, które powinny, a nie złożyły wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jest prejudykatem w postępowaniu o jej zwrot w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wniosku pochodzącego od podmiotu uprawnionego lub od wszystkich współuprawnionych nie uniemożliwia wydania decyzji kończącej postępowanie w takiej sprawie. Brak taki nie powinien być bowiem rozpatrywany w kontekście zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz w aspekcie wykazania legitymacji procesowej do wystąpienia z tym żądaniem – art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. Jeśli bowiem żądanie zwrotu mogą złożyć wyłącznie wszyscy właściciele (współwłaściciele) nieruchomości lub ich aktualni spadkobiercy, oznacza to, że tylko wspólnie posiadają legitymację procesową do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Taką konieczność, a nie tylko możliwość współwystępowania, można określić jako legitymację procesową łączną, której brak nie uniemożliwia zakończenia sprawy przez wydanie decyzji.

Stanowisko wskazujące, że brak wniosku o zwrot nieruchomości pochodzący od osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości, w tym od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), nie podlega usunięcia w trybie zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. lecz stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia o jej zwrocie, zostało wyrażone zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie (poza wyrokami powołanymi wyżej, także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 736/08 – Lex 477382 oraz wyroki NSA z dnia: 30 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 414/94 – Wokanda 1995, nr 9, poz. 33; 11 sierpnia 1995 r. sygn. akt IV SA 1034/94 – niepubl.; 18 grudnia 1995 r. sygn. akt IV SA 1063/94, niepubl. oraz G. Bieniek (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Mamaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 440).

Powyższe uprawnia do pierwszej konkluzji, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. okoliczność, że wniosek złożyła osoba nie legitymująca się uprawnieniem do żądania zwrotu lub, że wniosek nie pochodzi od współuprawnionych (poprzednich współwłaścicieli lub spadkobierców) nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast niewykazanie się powyższym podmiotowym uprawnieniem mimo stosownego pouczenia wnioskodawcy przez organ i udzielenia mu terminu do uzupełnienia braków wniosku przez jego podpisanie przez wszystkich współuprawnionych lub złożenie upoważnienia do występowania w imieniu i na rzecz pozostałych współuprawnionych bądź ich oświadczeń o zgodzie na zwrot nieruchomości albo postanowienia sądu powszechnego wydanego na podstawie art. 199 k.c., wyłącza możliwość wydania decyzji o uwzględnieniu żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (patrz też wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1994 r. sygn. akt IV SA 878/93 – niepubl. oraz Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pod red. G. Bieńka, Wyd. II, Zielona Góra 2000, tom II, s. 169).

Druga konkluzja to taka, że braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym wykazania pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu nie są brakami formalnymi podania o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do czynności materialno - technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego) następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji – art. 104 k.p.a.

Co do drugiego zagadnienia występującego w tej sprawie, tj. co do podjęcia postępowania, to wskazać trzeba, że stosownie do art. 97 § 2 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego można utrzymywać tylko do czasu ustąpienia przyczyny zawieszenia. Pojęcie ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania wymaga przy tym szerokiej interpretacji.

Przepis art. 97 § 2 k.p.a. ma co do istoty takie samo znaczenie (funkcję) jak analogiczne przepisy art. 128 p.p.s.a. i art. 180 k.p.c. Na tle tego ostatniego przepisu w orzecznictwie Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania istnieje także wówczas, gdy okaże się, że nie istniała przesłanka na podstawie której postępowanie zostało zawieszone (np. uchwała SN z dnia 25 lutego 1985 r. sygn. akt III CZP 86/84 – OSNC 1985, nr 11, poz. 168). To stanowisko przyjmowane jest też w postępowaniu sądowoadministracyjnym na tle art. 128 p.p.s.a. (M. Niezgódka – Medek (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze 2006, Wyd.II, s. 292), a także co do art. 97 § 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1846/06 – Lex 299547). Tak więc należy przyjąć, że organ administracji ma obowiązek na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że przesłanka z powodu której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istniała.

W tym stanie rzeczy skoro w rozpoznawanej sprawie kwestia ustalenia przed sądem powszechnym pełnego kręgu spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości nie mogła być zakwalifikowana jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to błędne jest odmienne stanowisko Wojewody w tym względzie, uzasadniające uchylenie postanowienia Starosty o podjęciu zawieszonego postępowania koniecznością ustalenia kręgu tych spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, którzy nie złożyli wniosku o zwrot tej nieruchomości, ani po wszczęciu postępowania nie zgłosili żądania jej zwrotu lub nie złożyli oświadczenia o zgodzie na jej zwrot albo upoważnienia dla wnioskodawcy do występowania w ich imieniu i na ich rzecz w tej sprawie.

Natomiast odrębną kwestią jest okoliczność zgonu wnioskodawcy A. B. po wszczęciu postępowania z jego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wpływu tej okoliczności na dalszy bieg postępowania w tej sprawie. Okoliczność ta nie mogła sama przez się wpłynąć bezpośrednio na zakwestionowanie prawidłowości postanowienia Starosty o podjęciu postępowania zawieszonego błędnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., aczkolwiek Wojewoda trafnie podniósł, że musiała być wzięta pod uwagę przy rozpoznawaniu zażalenia na to postanowienie. Wskazać trzeba, że każda spośród przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego wymienionych w art. 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a. jest przesłanką samodzielną, odrębną, jako mająca inny reżim prawnoprocesowy zarówno co do zawieszenia postępowania jak i jego podjęcia – podjęcie zawieszonego postępowania jest ściśle związane z przyczyną, która była podstawą jego zawieszenia.

Pojawienie się w czasie zawieszenia postępowania innej przyczyny zawieszenia niż ta, z powodu której postępowanie zostało zawieszone stwarza nową sytuację procesową w tym zakresie, wymagającą stosownego zdefiniowania przez wydanie aktualizującego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zupełnie inną przesłanką zawieszenia postępowania od wskazanej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Przesłanka zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie, gdy w toku postępowania (po jego wszczęciu) następuje śmierć strony lub jednej ze stron tego postępowania, nie dotyczy ona natomiast sytuacji, gdy osoba uprawniona materialnoprawnie do występowania z określonym żądaniem zmarła przed jego zgłoszeniem do organu administracji. W takim więc zakresie nie jest także trafne stanowisko Wojewody Małopolskiego, że śmierć wnioskodawcy A. B., który zmarł w dniu [...] października 2001 r. powoduje konieczność uchylenia postanowienia Starosty Krakowskiego o podjęciu postępowania zawieszonego na nieistniejącej przesłance z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bez jednoczesnego i wyraźnego wskazania w sentencji postanowienia na zaistniałą, po wszczęciu postępowania i w czasie jego zawieszenia z innej błędnej przyczyny, przesłankę określoną w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniającą dalsze trwanie zawieszenia postępowania w sprawie do czasu ustąpienia tej "nowej" przyczyny zawieszenia – śmierci wnioskodawcy A. B. oraz ewentualnej śmierci jego spadkobierców.

Naczelny Sąd Administracyjny z powyższych przyczyn uznał, że postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], ograniczające się tylko do uchylenia postanowienia o podjęciu postępowania administracyjnego zawieszonego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i bez zakwestionowania tej przyczyny zawieszenia, zostało wydane z naruszeniem tego przepisu oraz przepisów art. 97 § 2 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., a także przepisu art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.