Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 183/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 , art. 200, art. 205 par. 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Surma, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 21 lutego 2024 r. nr 333/24 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 25 października 2023 r., nr 292/23; 2. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz J. K. kwotę 7179 (siedem tysięcy sto siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (Instytucja Zarządzająca, IZ) decyzją z 21 lutego 2024 r. nr 333/24 utrzymał w mocy decyzję z 25 października 2023 r.

nr 292/23 w przedmiocie określenia J. K. przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania w łącznej wysokości 88.061,13 zł ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020 na podstawie umowy o dofinansowanie nr RPSW.02.05.00-26-4655/20-00, terminu, od którego nalicza się odsetki oraz sposobu zwrotu środków.

W uzasadnieniu wskazano, że Instytucja Zarządzająca ogłosiła 13 sierpnia 2020 r. nabór nr RPSW.02.05.00-IZ.00-26-320/20 wniosków o dofinansowanie

w trybie nadzwyczajnym dla przedsiębiorców na finansowanie kapitału obrotowego

w ramach Działania 2.5 pn. "Wsparcie inwestycyjne sektora MSP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020.

W treści ogłoszenia o ww. naborze zawarto informację, że szczegółowe informacje

o tym naborze zostały zawarte w dokumencie pn. "Wezwanie w trybie nadzwyczajnym do złożenia wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej 2 - Konkurencyjna gospodarka Działanie 2.5 Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020 Wsparcie na kapitał obrotowy dla mikro i małych przedsiębiorstw", zwanym dalej "Wezwaniem". Celem naboru była pomoc przedsiębiorcom, którzy

w związku z zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki na skutek wystąpienia pandemii COVID-19, znaleźli się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Wsparcie było przeznaczone na finansowanie kapitału obrotowego w celu zaspokojenia pilnych potrzeb przedsiębiorcy w zakresie płynności i przezwyciężenia trudności finansowych, które zaistniały wskutek pandemii COVID-19 w ramach następujących schematów: a) Schemat A: przedsiębiorstwa, które prowadzą jako przeważającą (kod PKD zgodnie z odpowiednimi rejestrami) działalność gospodarczą wymienioną w Rozdziale 4 § 5 ust. 1. pkt. 1) Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego oraz Rozdziale 4 § 8. ust. 1 pkt. 1) Rozporządzenia Rady Ministrów

z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów

i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii tj. m.in. 56.10.A Restauracje

i inne stałe placówki gastronomiczne; b) Schemat B: przedsiębiorstwa, które prowadzą jako przeważającą (zgodnie z odpowiednimi rejestrami) działalność gospodarczą inną niż wskazaną w schemacie A".

Do naboru przystąpił J. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: J. K. Zakład Kamieniarski "J. " Restauracja-Motel "K. "

z siedzibą: W. M. [...], [...], zwany dalej "Beneficjentem", składając 19 sierpnia 2020 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Dotacja na kapitał obrotowy dla: J. K. Zakład Kamieniarski "J." Restauracja-Motel "K." na wnioskowaną kwotę dofinansowania z EFRR

w wysokości: [...] zł. We wniosku wskazał, że planowany do realizacji projekt dotyczy wsparcia prowadzonego przedsiębiorstwa w zakresie zapewnienia płynności finansowej oraz wsparcia bieżącej działalności w związku z trudnościami finansowymi, które wystąpiły w przedsiębiorstwie wskutek epidemii COVID-19. Oświadczył, że znalazł się w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności finansowej w związku z zaistnieniem pandemii COVID-19 oraz prowadzi działalność gospodarczą w ramach przeważającego kodu działalności gospodarczej PKD - Dział: 56, Podklasa: 56.10.A Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. Następnie, w pkt VII. wniosku o dofinansowanie dotyczącej uzasadnienia wniosku o wsparcie unijne beneficjent wskazał, że: "Wnioskodawca odnotował spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 30% w okresie wybranych dwóch kolejnych miesięcy w 2020 r. począwszy od 1 marca 2020 r. do czerwca 2020 r. w porównaniu do miesiąca poprzedzającego spadek (np. spadek obrotów w marcu i kwietniu

2020 r. porównujemy do obrotów z lutego 2020 r.)" tj., wskazał na spadek przychodów pomiędzy majem 2020 r. a kwietniem 2020 r. na poziomie: 57,03%,

a pomiędzy czerwcem 2020 r. a kwietniem 2020 r. na poziomie: 58,53%. Jednocześnie beneficjent wskazał, że "Zapotrzebowanie na kapitał obrotowy

w kontekście nagłego niedoboru i braku płynności finansowej w wyniku wpływu koronawirusa Covid-19, spowodowany poprzez zamknięcie restauracji, odwołanie wszystkich przyjęć okolicznościowych. Przychody spadły i nie były w stanie pokryć kosztów. Nie zwolniono pracowników w oczekiwaniu na pomoc finansową.", czym dodatkowo uzasadnił zapotrzebowanie na kapitał obrotowy w kontekście nagłego niedoboru lub braku płynności finansowej w wyniku wpływu koronawirusa Covid-19.

Instytucja Zarządzająca poinformowała beneficjenta o pozytywnym wyniku naboru i zawarła 15 grudnia 2020 r. z beneficjentem umowę o dofinansowanie na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości 88.061,13 zł.

W okresie od listopada 2021 r. do stycznia 2022 r. został przeprowadzony w IZ przez Komisję Europejską audyt tematyczny w zakresie udzielonego przez Instytucję Zarządzającą RPOWS na lata 2014-2020 wsparcia na kapitał obrotowy. Komisja Europejska we wstępnym raporcie z przeprowadzonego audytu w zakresie naboru wydała zalecenie nr 10.02, w którym IZ powinna zidentyfikować wszystkie operacje

w ww. naborze, w przypadku których beneficjent zmienił swoją główną działalność po zatwierdzeniu kryteriów wyboru przez komitet monitorujący. W przypadku zidentyfikowanych operacji IZ powinna zweryfikować dokumenty potwierdzające

i sprawdzić, czy utrata dochodów rzeczywiście była związana z główną działalnością gospodarczą wskazaną we wniosku o dofinansowanie. Jeżeli beneficjent nie udowodni tego, IZ powinna uznać wydatki za niekwalifikowalne, poinformować Komisję o wynikach weryfikacji i w razie potrzeby zastosować niezbędne korekty. Analiza ta obejmowała m.in. weryfikację czy zmieniony kod PKD faktycznie dotyczył działalności głównej (przeważającej) przedsiębiorcy.

Organ następnie przedstawił historię korespondencji z Beneficjentem.

Organ stwierdził, że Beneficjent dokonał naruszenia procedur obowiązujących w ramach RPOWŚ na lata 2014-2020 poprzez wskazanie jako przeważającego (głównego) kodu PKD 56.10.A bez uwiarygodnienia tego faktu w dokumentach finansowych ukazujących spadek przychodów w okresie wskazanym we wniosku

o dofinansowanie. Tym samym, zmiana głównego kodu PKD prowadzonej działalności gospodarczej, dokonana przez Beneficjenta 18 sierpnia 2020 r. spowodowała, że został on zaklasyfikowany do schematu A naboru, a co za tym idzie zwiększone zostały szanse Beneficjenta na uzyskanie dofinansowania w ramach tego naboru wniosków. Instytucja Zarządzająca zwróciła uwagę, że od początku prowadzenia działalności gospodarczej, tj. od 3 września 2013 r. Beneficjent prowadził działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A niemniej jednak nie stanowiła ona przeważającej działalności gospodarczej. Przeważającą działalnością była działalność oznaczona kodem PKD 23.70.Z Cięcie, formowanie i wykańczanie kamienia. Organ wskazał przy tym na zasadę stabilności określoną w pkt 25 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. (Dz.U. 251, poz. 1885) Polska Klasyfikacja Działalności (PKD), część Zmiany przeważającej działalności jednostki. Dane zawarte w CEIDG jednoznacznie wskazują, że prowadzona przez Beneficjenta działalności gospodarcza oznaczona kodem PKD 56.10.A. nie była wpisana w CEIDG jako przeważająca działalność gospodarcza, aż do 18 sierpnia 2020 r., kiedy to Beneficjent dokonał stosownej zmiany.

W ocenie organu z przeprowadzonej analizy dokumentacji księgowej dostarczonej przez Beneficjenta wynika, że działalność gospodarcza widniejąca pod kodem PKD 56.10.A nie ma waloru przeważającej działalności gospodarczej Beneficjenta co zostało wyartykułowane w piśmie z 29 marca 2023 r. w którym IZ stwierdziła, że: "Po zweryfikowaniu przedstawionych dokumentów finansowych ustalono, iż przychody za 2019 rok uzyskane z kodu PKD 56.10.A były niższe niż

z pozostałej działalności. Taka sytuacja miała miejsce również w roku 2020. Przychody netto (na podstawie KPiR) z ogólnej działalności w 2019 r. wyniosły 845 440 zł, z czego przychody z PKD 56.10A wynosiły 139 630 zł, co stanowiło 16% ogólnych przychodów. W 2020 r. przychody z ogólnej działalności wyniosły

693 391 zł, z czego przychody z PKD 56.10.A to kwota 168 048 zł, co stanowi 24% ogólnych przychodów. Beneficjent załączył również dokumenty dotyczące zatrudnienia w poszczególnych miesiącach za rok 2019 i 2020 oraz odpowiednie umowy o pracę. Dokumenty dotyczące zatrudnienia wskazują, iż w restauracji — Motel Kamyk było większe zatrudnienie niż w Zakładzie Kamieniarskim (...) na podstawie analizy przedstawionych dokumentów finansowych ustalono, że przeważającą działalnością gospodarczą w roku 2019 jak i 2020 r. nie była działalność związana z restauracją i innymi stałymi placówkami gastronomicznymi, zatem wskazanie jako przeważającej działalności oznaczonej kodem PKD 56.10.A było nieuzasadnione. Przychody uzyskiwane z działalności związanej

z funkcjonowaniem Zakładu Kamieniarskiego były zdecydowanie większe niż przychody z restauracji, a zatrudnienie porównywalne... "

W kwestii definicji "przeważającej działalności" organ sięgnął do klasyfikacji PKD, która unormowana jest w rozporządzeniu PKD. W pkt 7 załącznika Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji wyjaśniono, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika

(np. wartość sprzedaży) charakteryzującego działalność jednostki. Natomiast sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń ("rozporządzenie

o metodologii"). Jednocześnie w orzecznictwie podnosi się, że oświadczenia składane na formularzach, o jakich mowa we wniosku o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej lub o zmianę cech objętych wpisem, są oświadczeniem wiedzy. W związku z tym zawarte w rejestrze REGON dane co do PKD nie są wiążące na potrzeby ustalania rzeczywistej działalności gospodarczej.

W ocenie organu tym samym zmiana kodu PKD przez Beneficjenta po upublicznieniu kryteriów wyboru projektów w naborze miała jedynie charakter deklaratoryjny i miała służyć zwiększeniu prawdopodobieństwa otrzymania dofinansowania. Organ stwierdził, że spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) wykazany we wniosku o dofinansowanie nastąpił, jednak z dokumentów finansowych wynika, że do spadku obrotów wskazano przychód ze sprzedaży pochodzący w przeważającej części

z działalności nie objętej kodem PKD 56.10.A, a z innej działalności prowadzonej przez Beneficjenta. Beneficjent był zobligowany do przedstawienia spadku przychodów ze sprzedaży w ramach jednego z kodów PKD objętych schematem A przedmiotowego naboru, ponieważ zgodnie z treścią. Wezwania do naboru: "branże będą weryfikowane według kodów działalności prowadzonej jako głównej".

Organ wyjaśnił ponadto, odnosząc się do stanowiska Beneficjenta prezentowanego w przekazanej korespondencji, że miał wszelkie "podstawy prawne" (tj. § 5 i § 12 ust. 7 Wezwania oraz § 3 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie) do żądania od Beneficjenta ww. dokumentów finansowych nawet i po zawarciu umowy

o dofinansowanie.

Wobec powyższego, w analizowanej sprawie zdaniem IZ bezsprzecznie doszło do naruszenia procedur obowiązujących w ramach RPOWŚ 2014-2020 czyli postanowień § 4 i § 12 ust. 7 Wezwania do naboru. W sprawie doszło przy tym do rzeczywistego obciążenia budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem.

Na powyższą decyzję J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

1. art. 37 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 5 w zw. z art. 2 pkt 13a) ustawy z 11 lipca 2014 r.

o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych

w perspektywie finansowej 2014-2020 (ustawy wdrożeniowej) oraz w zw. art. 125 ust. 3 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013

z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności

i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, poprzez brak doprecyzowania w dokumentacji sporządzonej na potrzeby naboru sposobu dokonywania oceny przeważającej działalności gospodarczej, poprzez brak odwołania się w ww. dokumentacji do treści przepisów ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie PKD oraz rozporządzenia o metodologii poprzez doprecyzowanie sposobu dokonywania oceny przeważającej działalności gospodarczej dopiero po przyznaniu Beneficjentowi środków finansowych co skutkowało naruszeniem zasady rzetelności i przejrzystości, poprzez nieuprawnione posłużenie się kryterium materialnym przy dokonywaniu oceny przeważającej działalności gospodarczej, jak również poprzez obciążenie skarżącego konsekwencjami prawnymi nieprecyzyjnych regulacji sporządzonych dla naboru;

2. art. 50 w zw. z art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie przez organ ustaleń wykraczających poza treść dokumentacji sporządzonej na potrzeby naboru

w zakresie dotyczącym przeważającej działalności gospodarczej, poprzez przekroczenie uprawnień w zakresie dokonywania oceny spełnienia przez skarżącego kryterium przeważającej działalności gospodarczej i dokonanie tej oceny w sposób wykraczający poza zestawienie danych zawartych we wniosku i danych

z odpowiedniego rejestru, poprzez uznanie przez organ, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem kodu PKD dokonanym w rejestrze a stanem faktycznym/rzeczywistym wykonywanej przeważającej działalności gospodarczej, czynnikiem rozstrzygającym powinny być środki dowodowe w postaci przekazanej przez beneficjenta dokumentacji finansowej;

3. błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu, że wniosek

o dofinansowanie dla projektu został nieprawidłowo złożony przez skarżącego do naboru w schemacie A i uznanie, że wydatki w ramach wniosku o dofinansowanie stanowią wydatki niekwalifikowalne, polegające na przyjęciu, że: Beneficjent naruszył postanowienia § 4 wezwania do naboru; dokonał naruszeń procedur obowiązujących w RPOWŚ na lata 2014/2020 poprzez wskazanie przeważającego (głównego) kodu PKD 56.10.A - Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne; pobrane przez skarżącego środki są pobrane nienależnie; otrzymane przez Beneficjenta środki dofinansowania nie zostały poniesione na cel przewidziany postanowieniami naboru wniosków wg schematu A;

4. art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2) i 3) ustawy z 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych (u.f.p.) poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że w okolicznościach zaistniałego stanu faktycznego wystąpiły przesłanki materialnoprawne do wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu, tj. że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane

z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz, że wskazane środki zostały pobrane nienależnie;

5. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do sposobu oceny przeważającej działalności gospodarczej, na korzyść skarżącego;

6. art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na obciążeniu strony konsekwencjami błędu organu polegającego na niejednoznaczym określeniu sposobu dokonywania oceny przeważającej działalności gospodarczej oraz poprzez brak rzetelnego ustosunkowania się do zgłoszonych twierdzeń skarżącego, zawartych we wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy;

7. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji

z 25 października 2023;

W uzasadnieniu wskazano m.in., że żaden dokument sporządzony na potrzeby przeprowadzenia przedmiotowego naboru nie zawiera wyraźnej definicji sformułowania "przeważająca działalność gospodarcza". Warunkiem spełnienia kryterium prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej, było jedynie ujawnienie właściwego kodu PKD określonego treścią przywołanych powyżej rozporządzeń, w odpowiednim rejestrze, w niniejszej sprawie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. W żadnym miejscu przedmiotowa dokumentacja nie precyzuje ani nie wyjaśnia, że ocena prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej ma następować w oparciu o przepisy statystyczne. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem organu, że uprawnionym było poszukiwanie elementu wyznaczającego działalność przeważającą w kryterium materialnym,

a w więc w rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto, IZ mogła wprowadzić wymóg posiadania określonego wpisu w rejestrze kodu PKD dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej na określoną datę, np. na datę poprzedzającą miesiąc opublikowania ogłoszenia naboru.

Nieprawidłowości związane z nierzetelnym przygotowaniem zakresu kryteriów i zasad oceny wniosków, zostały zauważone również przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym zmienionym zgodnie z treścią uchwały

nr KPK-KPO.443.019.2022 Komisji Rozstrzygającej w Najwyższej Izbie Kontroli

z 5 kwietnia 2022 r. - S/21/002 - Prawidłowość przygotowania oraz przeprowadzenia przez Urząd Marszałkowski Województwa Świętokrzyskiego naboru

nr RPSW.02.05.00-IZ.00-26-320/20 o wsparcie na kapitał obrotowy dla mikro

i małych przedsiębiorstw. Co więcej, zgodnie z art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji

i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów. Zatem organ nie był uprawniony do żądania nieprzewidzianych w dokumentacji sporządzonej na potrzeby naboru dokumentów finansowych Beneficjenta, celem ustalenia przeważającej działalności gospodarczej. W sprawach dotyczących ubiegania się o dofinansowanie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 50 ustawy wdrożeniowej). Tylko w sprawach,

w których stosuje się ten kodeks, organ może i powinien dokonywać faktycznych ustaleń co do przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie, z uwagi na art. 50 ustawy wdrożeniowej, organ nie był uprawniony do dokonywania ustaleń co do przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej.

Zdaniem skarżącego w konsekwencji, w sprawie nie doszło do pobrania środków przyznanych na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznanych beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujących wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowanych ze środków publicznych. Skarżący wypełnił wniosek

o pomoc w formie dotacji na kapitał obrotowy oraz dokumentację stanowiącą załączniki do wniosku, podając tam informacje i wyjaśnienia, zgodne z treścią dokumentacji sporządzonej na potrzeby naboru.

Skarżący wskazał, że schematu A kwalifikowały się przedsiębiorstwa, prowadzące działalność gospodarczą wymienioną w Rozdziale 4 § 5 ust. 1. pkt. 1) Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego oraz Rozdziale 4 § 8 ust. 1. pkt. 1) Rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r.

w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku

z wystąpieniem stanu epidemii, tj. m.in. działalność o kodzie PKD 56.10.A. Skarżący od momentu zarejestrowania działalności gospodarczej w 2013 r., miał ujawnione

w odpowiednim rejestrze prowadzenie działalności gospodarczej z kodem 56.10.A Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne i działalność ta, w oparciu

o przepisy wyżej powołanych rozporządzeń, była objęta lockdownem. Przywołane powyżej przepisy nie wskazują, aby rodzaj działalności określonej odpowiednio w § 5 i w § 8 ww. rozporządzeń, stanowił przeważającą działalność gospodarczą. Zatem nie można uznać, że udzielona skarżącemu pomoc finansowa nie spełniła wymogu założonego celu, polegającego na pomocy przedsiębiorcom, którzy w związku

z zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki ma skutek wystąpienia pandemii COVID-19, znaleźli się w trudnej sytuacji ekonomicznej.

W sprawie już na etapie oceny wniosku skarżącego powzięto informację, że skarżący przed złożeniem wniosku dokonał w sierpniu zmiany w dokumencie rejestrowym w odniesieniu do kodu PKD przeważającej działalności gospodarczej, jednak dokonanie tej zmiany nie skutkowało odmową przyznania wnioskowanego dofinansowania. W ocenie skarżącego powyższe oznacza, że IZ, która wcześniej nie miała wątpliwości co do kwalifikowalności wydatku, przerzuciła na Beneficjenta

w nieuzasadniony sposób wszelką odpowiedzialność spowodowaną dopiero odwołaniem się na etapie po przyznaniu wnioskowanego dofinansowania do przepisów prawa, wedle których zdaniem Instytucji należy oceniać spełnienie wymogu prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej. Beneficjent nie miał najmniejszego wpływu na zaniechania skutkujące nierzetelnym przygotowaniem zakresu kryteriów i zasad oceny wniosków.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniosła, że organ przywołuje dwa rozporządzenia w których jest mowa o różnych wskaźnikach definiujących kryteria przeważającej działalności gospodarczej. Regulacje te nie wskazują który wskaźnik ma pierwszeństwo przed innymi. W okolicznościach sprawy wskaźnikiem przesądzającym nie powinien być przychód, ponieważ skarżący

w uwzględnionym przez organ okresie nie mógł prowadzić działalności – restauracji, z powodu pandemii Covid. Wskazuje, że w aktach sprawy znajdują się pisma skarżącego w których podaje przyczyny dla których miarodajny jest w jego sytuacji poziom zatrudnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak

i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że w sprawie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarga została uwzględniona, ale nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja w przedmiocie zwrotu środków dofinansowania, które skarżąca otrzymała na podstawie umowy o dofinansowanie

z 15 grudnia 2020 r. Umowa została podpisana w wyniku zaakceptowania przez organ wniosku skarżącej zgłoszonego w trybie nadzwyczajnym do naboru ogłoszonego 13 sierpnia 2020 r. w ramach Działania 2.5 pn. "Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP". Celem, któremu służyć miało przyznanie wsparcia w ramach ww. naboru, było zapewnienie pomocy przedsiębiorcom dotkniętym negatywnymi skutkami wprowadzonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii

i miało służyć zaspokojeniu pilnych potrzeb przedsiębiorcy w zakresie płynności

i przezwyciężenia trudności finansowych, które zaistniały wskutek pandemii.

Zaskarżona decyzja stanowi konsekwencję stanowiska organu zgodnie

z którym środki zostały przez skarżącego pobrane nienależnie z naruszeniem procedur (postanowień § 4 Wezwania do naboru), ponieważ wniosek skarżącego o dofinansowanie nie kwalifikował się do objęcia wsparciem unijnym

w ramach schematu A naboru, skierowanego do ściśle określonych

i wyselekcjonowanych branż gospodarczych W ocenie organu bowiem, biorąc pod uwagę zestawienie przychodów, przeważającą działalnością gospodarczą w roku 2019, jak i w roku 2020, nie była działalność z kodu PKD 56.10.A (objęta schematem A naboru), zatem przedstawienie przez Beneficjenta tej działalności jako przeważającej było nieuzasadnione. Tym samym, według organu zmiana kodu PKD przez Beneficjenta po upublicznieniu kryteriów wyboru projektów w naborze miała jedynie charakter deklaratoryjny i miała służyć zwiększeniu prawdopodobieństwa otrzymania dofinansowania.

W sprawie poza sporem jest, że skarżący zmienił w dokumencie rejestrowym (Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej) kod PKD przeważającej działalności gospodarczej 18 sierpnia 2020 r., po zatwierdzeniu kryteriów wyboru projektów, na kod 56.10.A. – Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne, który to kod umożliwiał jej aplikowaniu do naboru w ramach schematu A. Zmiany dokonano z kodu PKD 23.70.Z – Cięcie, formowanie i wykańczanie kamienia tj. działalność nie objęta naborem w ramach schematu A. Zmieniony kod PKD 56.10.A poprzednio widniał w CEiDG jako jeden z dodatkowych kodów dotyczących wykonywanej działalności gospodarczej.

Sąd nie ma przy tym wątpliwości, że ze względu na cel pomocy przewidzianej omawianym naborem, warunkiem wsparcia finansowego było faktyczne prowadzenie działalności m.in. gastronomicznej, jako działalności przeważającej, w roku ogłoszenia naboru. Sąd podziela szeroki wywód organu zaprezentowany

w zaskarżonej decyzji w zakresie charakteru wpisu w stosownych rejestrach (REGON, CEiDG) co do PKD, sprowadzający się do stwierdzenia, że dane te nie są wiążące na potrzeby ustalania rzeczywistej działalności gospodarczej. Wpis danego przedsiębiorcy w rejestrze CEiDG bowiem nie ma charakteru pewnego, korzysta

z domniemania prawdziwości. Domniemanie to jest jednak wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący

o dofinansowanie na pewno spełnia wymóg. Ponadto, wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie jak oświadczenie we wniosku. Stosownie zaś do § 12 pkt 7 Wezwania prawdziwość oświadczeń i danych zawartych we wniosku o dofinansowanie będzie zweryfikowana przed i po zawarciu umowy

o dofinansowanie.

Zasadniczy spór w sprawie, mający bezpośredni wpływ na ocenę stanowiska organu o nienależnie pobranym przez skarżącą dofinansowaniu i naruszeniu przez nią procedur, dotyczy kryteriów, według których należy zakwalifikować daną działalność przedsiębiorcy jako działalność przeważającą. Według organu kryterium tym jest przychód, co wynika z § 9 "rozporządzenia o metodologii". Skarżący w tym zakresie wskazuje natomiast na konieczność uwzględnienia innych wskaźników: struktury zatrudnienia, wartości nakładów na adaptację i wyposażenie restauracji, ilość transakcji sprzedaży czy ilość wykonanych usług.

W Wezwaniu do naboru wskazano, że schematem A objęte są przedsiębiorstwa, które prowadzą jako przeważającą wymienioną w nim działalność gospodarczą (kod PKD zgodnie z odpowiednimi rejestrami). Z tych względów organ, wobec braku definicji przeważającej działalności w dokumentach stanowiących podstawę naboru, prawidłowo dla odkodowania tego pojęcia sięgnął do przepisów statystycznych. Ramy sporu wymagają zatem przywołania wskazanych wyżej regulacji rozporządzeń wydanych na podstawie ustawy z 29 czerwca 1995 r.

o statystyce publicznej.

Zgodnie z pkt 7 załącznika rozporządzenia PKD przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika

(np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Z kolei zgodnie z pkt 25 jednostka może zmieniać swoją działalność główną jednorazowo lub stopniowo w ciągu pewnego okresu czasu. Może to być spowodowane czynnikiem sezonowości lub wynikiem decyzji

o zmianie profilu produkcji. Ponieważ wszystkie te przypadki powodują zmiany

w zaklasyfikowaniu jednostki, zbyt częste zmiany działalności głównej mogą doprowadzić do braku spójności pomiędzy statystyką krótkookresową (miesięczną

i kwartalną) i długookresową, w najwyższym stopniu utrudniając ich interpretację. Punk 26 stanowi zaś, że aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.

Według § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia o metodologii rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla a) działalności wpisanej do CEIDG, b) działalności rolniczej, c) pozostałej działalności, niewymienionej w lit. a i b, prowadzonej na własny rachunek w celu osiągnięcia zysku – na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności,

w ogólnej liczbie pracujących.

Przywołane regulacje nie wskazują zatem na jeden ustawowy wskaźnik, który przesądzałby, że dana działalność gospodarcza jest przeważająca lub nie. Wprawdzie rozporządzenie o metodologii wskazuje jednoznacznie, że kryterium tym w pierwszej kolejności jest przychód, to jednak zdaniem sądu nie można tracić z pola widzenia definicji przeważającej działalności z punktu 7 załącznika rozporządzenia PKD. Brak jest regulacji na podstawie, których przepis rozporządzenia o metodologii ma pierwszeństwo przed tym ostatnim przepisem. Zdaniem sądu kwestii tej nie rozstrzyga fragment przepisu § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia o metodologii, według którego na podstawie miernika zatrudnienia przeważającą działalność ustala się dopiero w sytuacji gdy nie jest możliwe zastosowanie miernika przychodu. Ustawodawca nie precyzuje sytuacji kiedy zastosowanie wskaźnika przychodu jest niemożliwe. Zdaniem sądu nie dotyczy to przyczyn jedynie księgowych (np. brak stosownej dokumentacji). Ponadto przepis ten wskazuje tylko na dwa wskaźniki: przychodu i zatrudnienia, podczas gdy punkt 7 załącznika do rozporządzenia PKD stanowi ogólnie o wskaźniku charakteryzującym działalność jednostki i wymienia przykładowo różne rodzaje tych wskaźników. Takie sformułowanie przywołanych regulacji czyni je niejasnymi i niejednoznacznymi. Sąd stwierdza, że w takiej sytuacji zastosowanie danego kryterium dla ustalenia rodzaju przeważającej działalności przedsiębiorcy (Beneficjenta) musi mieć charakter indywidualny i powinno być ustalane w konkretnych okolicznościach danej sprawy, a wszelkie wątpliwości wynikające z treści ww. regulacji powinny być rozstrzygane na korzyść strony, stosownie do art. 7a k.p.a.

Zdaniem sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy stosowanie kryterium przychodu było niezasadne. Ustalając przeważającą działalność strony skarżącej na podstawie kryterium przychodu organ uwzględnił dane z 2 lat w tym z roku, w którym odbywał się nabór, tj. z roku 2020. Wymaga przypomnienia, że w tym roku ogłoszono stan epidemii i działalność gospodarcza w niektórych branżach została znacznie ograniczona, a nawet wstrzymana. Obostrzenia dotknęły drastycznie branżę gastronomiczną. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. wprowadzało całkowity zakaz prowadzenia takiej działalności. Zresztą pomoc przyznawana

w omawianym naborze dotyczyła właśnie przedsiębiorców dotkniętych negatywnymi skutkami takich obostrzeń, co organ wielokrotnie podkreślał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oczywistym jest, że nieprowadzenie czy ograniczenie działalności skutkuje odpowiednio brakiem lub zmniejszeniem przychodu. Zastosowanie kryterium przychodu w przypadku gdy przedsiębiorca prowadzi jedną

z działalności w ograniczonym zakresie ze względu na pandemię oraz działalność nieobjętą obostrzeniami jest nieadekwatne do sytuacji, czy nawet niemożliwe

w rozumieniu § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia o metodologii. Wynik takich ustaleń,

z oczywistych względów, jest do przewidzenia.

W takiej sytuacji zasadnym jest sięgniecie do innych adekwatnych do sytuacji kryteriów oceny przeważającej działalności. Co istotne w toku postępowania skarżący sugerował zastosowanie w tym zakresie innych wskaźników. Znamienne są wyjaśnienia Beneficjenta zwarte w piśmie z 17 października 2022 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie organu, w którym poproszono Beneficjenta o dostarczenie dokumentacji potwierdzającej, że główny przedmiot działalności przedsiębiorstwa odnosi się do zmienionego kodu PKD. Skarżący wyjaśnił bowiem, że decyzja związana ze wskazaniem przeważającej działalności (56.10.A) wynikała z tendencji jaka ugruntowała się w 2019 roku, w którym zarówno sprzedaż netto dokumentowana fakturami jak również potwierdzona paragonami fiskalnymi była wyższa w Restauracji Motel K. niż w zakładzie K. J.. Ponieważ w 2020 roku wystąpiła pandemia wirusa [...] przychodów osiąganych w Motelu Restauracji K. nie można uznać za stanowiące podstawę do rzetelnej oceny wskazania głównego przedmiotu działalności przedsiębiorstwa opartego na kryterium przychodu. (...) Ponadto wartość nakładów jaką poniósł na adaptację

i wyposażenie Restauracji Motelu K. w celu zmiany profilu działalności gospodarczej stanowi wartość brutto 4 mln złotych. Początkowo firma prowadziła tylko zakład kamieniarski natomiast od 2007 roku stopniowo ponosząc nakłady na adaptację i wyposażenie Restauracji Motelu K. w celu zmiany profilu działalności gospodarczej i z czasem przeniesienie głównego profilu tej działalności na usługi klasyfikowane zgodnie z kodem PKD 56.J0.A. Praca restauracji ponadto nie stanowi działalności sezonowej tylko ciągłą. Biorąc pod uwagę wskaźnik ilościowy: ilość transakcji sprzedażowych czy ilość wykonanych usług restauracja Motel K. jest działalnością wiodącą. Sprzedaż kamienia stanowi natomiast dużą kwotę jednorazowego przychodu co nie ma przełożenia na wynik finansowy.

Z kolei w odpowiedzi na kolejne wezwanie organu w piśmie z 29 listopada 2022 r. skarżący przedstawił strukturę zatrudnienia za lata 2019/2020 w restauracji

i zakładzie kamieniarskim. W ocenie skarżącego z przedstawionych danych wynika większe zatrudnienie w restauracji, ponieważ działalność nie jest sezonowa tyko ma charakter ciągły i wymaga dużego zaangażowania personelu. Motel prowadzi działalność noclegową cały rok wraz z wyżywieniem, organizowane są również imprezy okolicznościowe, jest również codzienna oferta wyżywienia, jest możliwość cateringu z dowozem i zorganizowaniem bufetu ma miejscu wyznaczonym przez zamawiającego z obsługą. Z kolei pracownicy pracujący w zakładzie kamieniarskim, którego działalność jest sezonowa, prace zaczynają od wiosny gdy temperatura jest dodatnia. W zimie pracownicy z zakładu pracują przy bieżących remontach motelu, odśnieżaniu, stróżowaniu, zagospodarowaniu terenu, paleniu w piecu w motelu

i restauracji, tak aby pracownicy nie mieli przestojów i umów sezonowych.

Pomimo powyższego, organ konsekwentnie dokonywał ustaleń w zakresie przeważającej działalności prowadzonej przez skarżącego na podstawie kryterium przychodu, powołując się na przepisy rozporządzenia o metodologii. Co istotne przepisy powołanych wyżej rozporządzeń były stosowane przez organ wybiórczo.

Z jednej bowiem strony organ nie odwoływał się do regulacji punku 7 załącznika rozporządzenia PKD, przewidującego znaczną elastyczność przy wyborze kryterium wiodącej działalności, z drugiej strony wskazywał na zasadę stabilności wynikającą

z punku 26 tego aktu.

Wymaga również zauważenia, że pomimo eksponowania kryterium przychodu organ odniósł się do kwestii przedstawionej przez stronę struktury zatrudnienia stwierdzając, że zatrudnienie jest porównywalne (jeden etat więcej w przypadku restauracji). Zdaniem sądu organ nie uwzględnił jednak okoliczności, że pomimo formalnego zatrudnienia w zakładzie kamieniarskim, pracownicy zakładu przez część roku faktycznie wykonywali prace związane z motelem i restauracją.

W ocenie organu logicznym jest, że skoro w Wezwaniu czynnikiem decydującym o uzyskaniu wsparcia był spadek obrotów o co najmniej 30 %, to tym samym kryterium oceny przeważającej działalności gospodarczej stanowi również wysokość przychodów. Zdaniem sądu okoliczności ta, w stanie faktycznym sprawy, nie stanowi jednak oczywistego uzasadnienia dla wyboru kryterium przychodu jako charakteryzującego przeważającą działalność Beneficjenta. Wskazany spadek obrotów był bowiem dodatkowym kryterium przyznania wsparcia, a nie doprecyzowaniem kryterium dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej.

Z § 5 wezwania nie wynika, by spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o 30 % dotyczył przychodów pochodzących z przeważającej działalności gospodarczej. Przepis § 5 wezwania nie kreuje zatem warunku, by uzyskany przez skarżącego

w maju i czerwcu 2020 r. przychód był przychodem z "tej samej", tj. kwalifikowanej odpowiednim kodem PKD (56.10.A), działalności. Warunek ten pojawił się, jak wynika z treści audytu tematycznego Komisji Europejskiej, na etapie oceny wniosków. To wtedy wprowadzono zasadę, że członkowie Komisji Oceny Projektów mieli obowiązek weryfikacji historii zapisów w CEiDG. Ustalono też, że wnioskodawcy, którzy dopisali kod PKD kwalifikujący ich do wsparcia w ramach schematu A przed złożeniem wniosku będą odrzucani, natomiast ci, którzy dokonali zmiany kodu PKD z dodatkowego na główny przed złożeniem wniosku na etapie składania dokumentów, będą proszeni o dostarczenie dokumentów finansowych potwierdzających działalność w obrębie przedmiotowego PKD. Metodyka takiego postępowania została opracowana ad hoc przez Instytucję Zarządzającą i nie została udostępniona wnioskodawcom. Zdaniem audytorów Komisji Europejskiej Instytucja Zarządzająca nie dochowała należytej staranności, ponieważ regulamin zaproszenia nie był przejrzysty, prowadził do odmiennego traktowania wnioskodawców znajdujących się w bardzo podobnych sytuacjach.

W postępowaniu w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowanie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia, rozpatrzenia, oceny materiału dowodowego i ustalania stanu faktycznego sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zostały ograniczone. Jeżeli na podstawie dokumentów i informacji przedstawionych przez skarżącego organ nie był w stanie ustalić wiodącej działalności skarżącej przy zastosowaniu innych wskaźników niż kryterium przychodu miał obowiązek wezwać skarżącego do przedłożenia dodatkowej dokumentacji.

Zdaniem sądu, niespójności w treści Wezwania w trybie nadzwyczajnym, pełniącego rolę regulaminu naboru i zmiana interpretacji jego zapisów w trakcie naboru nie mogą wywoływać negatywnych konsekwencji dla skarżącego. W wyroku z 7 lipca 2021 r. NSA (I GSK 436/21) wyraził pogląd, że skoro kluczowe postanowienie regulaminu jest niejasne, nieprecyzyjne w swej treści, jako takie nie powinno być odczytywane na niekorzyść podmiotu ubiegającego się

o dofinansowanie unijne.

Podsumowując sąd stwierdza, że organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia o metodologii oraz punktu 7 załącznika do rozporządzenia PKD, a także art. 7a k.p.a. Naruszenie tych przepisów nastąpiło przy tym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ naruszył również przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania. Dokonując ustaleń w zakresie faktycznie prowadzonej przez skarżącego przeważającej działalności weźmie pod uwagę wskaźniki wynikające z informacji

i wyjaśnień przedkładanych przez skarżącego. Oceniając strukturę zatrudnienia uwzględni okoliczność faktycznie wykonywanej pracy przez pracowników zakładu kamieniarskiego przez cały rok. W razie potrzeby organ wezwie skarżącego do przedłożenia dodatkowej dokumentacji.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania, w punkcie 2 sentencji wyroku, na które składają się wpis od skargi – 1762 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 5400 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U.2023.1935).