Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1313/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par.1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61, art. 64, art. 106 ust. 3b
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania K. L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 106 ust. 1, ust. 3b, ust. 4-6, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...].

Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalenia odpłatności za pobyt J. L. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł., zmienił decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt strony we wskazanym ośrodku w ten sposób, że obligatoryjnie zwolnił z ponoszenia opłaty córkę A. J., na wniosek zwolnił całkowicie z ponoszenia opłat córkę K. L. i ustalił, iż J. L. będzie ponosił opłatę w wysokości 70% dochodu netto tj. 379,40zł miesięcznie.

W ramach aktualizacji sytuacji rodzinnej i majątkowej K. L. organ ustalił, iż kwota zmiany jej dochodu przekroczyła 10% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dochód na osobę w rodzinie wynosi 1705,35zł i jest o 337,35zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, co oznacza, iż K. L. jest obowiązana do wnoszenia opłaty w wysokości 337,35zł miesięcznie od dnia 1 marca 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 3 ustawy zmiana dochodu na osobę w rodzinie w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r. w ten sposób, że K. L. obowiązana jest ponosić opłatę w wysokości 337,35zł za pobyt J. L. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł.

W terminie prawem przewidzianym K. L. złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę decyzji organu I instancji poprzez zwolnienie z nałożonej opłaty.

Odwołująca podniosła, iż od dnia wydania ostatniej decyzji, na mocy której została zwolniona z opłaty, sytuacja dochodowa nie uległa zmianie. Nie wzrosło wynagrodzenie za pracę żadnego z członków rodziny, żaden z domowników nie uzyskał dodatkowych świadczeń. Także zawarcie w dniu 25 sierpnia 2012 r. związku małżeńskiego nie ma wpływu na zmianę sytuacji dochodowej, gdyż od tego czasu organ wydał już dwa inne rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreśliła, iż organ winien uwzględnić zasady współżycia społecznego oraz wyjaśnić na jakiej podstawie ustalił, iż miała miejsce zmiana sytuacji materialnej odwołującej, skoro nawet zasiłek pielęgnacyjny otrzymuje od kilku lat, zatem i on nie powinien mieć żadnego wpływu na przeprowadzoną ocenę. Dodała, iż obciążenie jej obowiązkiem ponoszenia opłaty za pobyt ojca w centrum nie jest uzasadnione gdyż odwołująca sama wymaga opieki, jest bowiem osobą niepełnosprawną, lecz nigdy nie mogła liczyć na pomoc rodziców, którzy notorycznie nadużywali alkoholu, przeznaczając na ten cel wszystkie środki finansowe. Wieloletnia choroba alkoholowa ojca spowodowała znaczne pogorszenie stanu zdrowia i wyniszczenie organizmu, skutkujące koniecznością umieszczenia w ośrodku, ponosi zatem wyłączną odpowiedzialność za swoją aktualną sytuację osobistą. Kończąc wyjaśniła, iż dotychczas pomimo zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w ośrodku i tak ponosiła wysokie koszty utrzymania rodziców, gdyż spłaca zobowiązania kredytowe, zaciągnięte na pokrycie bieżących potrzeb rodziców.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2013 r.

Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany m.in. sytuacji dochodowej. Z kolei w myśl art. 106 ust. 3b ustawy, zmiana dochodu na osobę w rodzinie w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dalej, iż stosownie do art. 61-64 ustawy, częściowe lub całkowite zwolnienie osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej jest prawem, nie obowiązkiem organu. Przepis art. 64 ustawy nie ma charakteru obligatoryjnego, zatem w przypadku zaistnienia okoliczności uniemożliwiających zwolnienie osoby zainteresowanej z opłaty organowi przysługuje prawo odmowy. W niniejszej sprawie dotychczasowymi rozstrzygnięciami organ I instancji zwalniał całkowicie K. L. z ponoszenia przedmiotowej opłaty. Kolegium dodało, iż jest zrozumiałe, że odwołująca kieruje się stosunkiem emocjonalnym do ojca, lecz organ jest obowiązany działać na podstawie przepisów prawa i sprawę rozważyć zarówno w kontekście interesu społecznego jak i słusznego interesu strony. Dalej zwróciło uwagę, iż wnikliwe ustalenie sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony, a także ocenienie jej, nie uzasadnia uszczuplenia należności na rzecz ojca w tym celu, by poprawić kondycję dochodową odwołującej. Dokonując oceny ważnego interesu strony należy bowiem mieć na względzie całokształt sytuacji, także w aspekcie rzetelności w wypełnianiu zobowiązań wobec ojca, by nie przerzucać odpowiedzialność za jej prywatne sprawy w życiu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. L. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 106 ust. 3b ustawy i uznanie, że kwota zmiany dochodu na osobę w rodzinie uległa zmianie i przekroczyła 10% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Nadto art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie poprzez niewyjaśnienie okoliczności uzasadniających przyjęcie, ze doszło do zmiany kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej. Uzasadniając skarżąca powtórzyła argumentację odwołania podkreślając, iż organ nadal nie wyjaśnił podstawy ustalenia, że doszło do zmiany dochodu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem.

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Merytoryczną argumentację poprzedzić trzeba wyjaśnieniem, iż zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie, niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (vide wyroki WSA w Krakowie z dnia 10 października 2012 r., sygn.akt II SA/Kr 1150/12, z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn.akt II SA/Kr 13/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn.akt IV SA/Po 1000/12; wyroki NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn.akt II OSK 2720/11, z dnia 29 listopada 2011 r., sygn.akt I OSK 2086/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu, w świetle stanu faktycznego sprawy, organ II instancji odwoławczy wadliwie przeprowadził postępowanie odwoławcze, przede wszystkim odstępując od wnikliwego jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie podejmując czynności zmierzających do rozpatrzenia wszystkich żądań strony i nie ustosunkowując się do nich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. o zmianie decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt J. L. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. Na mocy decyzji organu I instancji na skarżącą K. L. został nałożony obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt ojca J. L. w przedmiotowej placówce. Istotne jest, iż jak wynika z lektury akt administracyjnych sprawy, dotychczas skarżąca była całkowicie zwalniana z ponoszenia opłat, stosownie do art. 64 ustawy. Chociażby w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. organ I instancji rozstrzygnął o całkowitym zwolnieniu strony z ponoszenia opłat. W ramach wspomnianej decyzji organ wyjaśnił, iż dochód na osobę w rodzinie strony po przeliczeniu jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2b ustawy i strona winna być zobowiązana do ponoszenia odpłatności. Dodał jednocześnie, iż wobec wniosku strony oraz z uwagi na niepełnosprawność zobowiązanej, wysokie wydatki związane z utrzymaniem oraz spłatę zobowiązań kredytowych zasadne jest całkowite zwolnienie od ponoszenia opłat. I owszem nie budzi wątpliwości, iż aktualnie sytuacja dochodowa strony uległa zmianie, w związku z waloryzacją świadczenia rentowego strony i małżonka strony. Niemniej jednak skarżąca podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w zakresie wniosku o zwolnienie od ponoszenia opłat za pobyt ojca w palcówce. I o ile organ I instancji bardzo lakonicznie odniósł się do tej kwestii, poprzestając na określeniu wysokości kwoty, którą strona miałaby ponosić tytułem omawianej opłaty i niedostatecznie wyjaśniając zasadność wydanej decyzji, o tyle organ odwoławczy realizując zasadę dwuinstancyjności obowiązany był rozpatrzeć sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie od nowa, a przed wszystkim rozpatrzyć wszelkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. A takim głównym żądaniem skarżącej, zaakcentowanym w odwołaniu od decyzji organu I Instancji, był wniosek o zwolnienie od ponoszenia określonej opłaty.

Lektura uzasadnienia organu odwoławczego wskazuje, iż szczegółowo przeanalizował ustalenia stanowiące podstawę do ustalenia opłaty za pobyt w placówce, przedstawił odpowiednie wyliczenia i podstawę prawną ich zastosowania w sprawie. Zawarł także obszerną charakterystykę instytucji opisanej w art. 64 ustawy, kładąc nacisk na jej uznaniowy charakter. Nie sposób jednakże dopatrzeć się w uzasadnieniu organu odwoławczego argumentacji świadczącej o wyczerpującej analizie dokumentacji sprawy w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do stwierdzenia, iż strona kieruje się stosunkiem emocjonalnym, jednak obowiązany jest działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa i rozważyć całą sprawę zarówno pod kątem interesu społecznego jak i słusznego interesu strony. Pomimo takiej deklaracji, Kolegium nie podjęło się rozważenia sytuacji strony w opisanym kontekście. Nie można bowiem za takie poczytać stwierdzenia Kolegium, że wnikliwe ustalenie sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony, a także jej ocenienie, nie uzasadnia uszczuplenia należności na rzecz ojca w tym celu, by poprawić kondycję dochodową strony. Przytoczone twierdzenie organu jest zupełnie gołosłowne. Swojego wywodu organ nie oparł na żadnej analizie, a z pewnością jeżeli taką przeprowadził, to z niewyjaśnionych przyczyn nie odzwierciedlił jej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co niewątpliwie powinien był uczynić w świetle chociażby art. 107 § 3 k.p.a. Nie można zgodzić się z organem, iż dokonał oceny ważnego interesu strony w kontekście całokształtu jej sytuacji, także w aspekcie rzetelności w wypełnianiu zobowiązań wobec ojca. Żaden fragment wypowiedzi organu odwoławczego nie potwierdza rzetelnego wyjaśnienia sytuacji rodzinnej i dochodowej strony a przede wszystkim jej rozważenia. Brak w uzasadnieniu jakiegokolwiek odniesienia się do stanu zdrowia skarżącej i jej małżonka, z którym wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe. Nie może natomiast ujść uwadze organu, iż oboje są osobami niepełnosprawnymi, których stan zdrowia generuje dodatkowe nakłady finansowe. Kolegium nie wskazało natomiast czy istnieją okoliczności uzasadniające zwolnienie od ponoszenia opłat z pobyt ojca w palcówce i dlaczego nie zostały uwzględnione, chociażby stan niepełnosprawności skarżącej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, iż okoliczność, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną, długotrwale chorą może co do zasady stanowić przesłankę zastosowania instytucji zwolnienia z opłaty z pobyt w palcówce opiekuńczej w całości lub części na podstawie art. 64 ustawy, jeżeli oczywiście organ wyczerpująco uzasadni swoją decyzję w tym zakresie (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn.akt II SA/Łd 852/07 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawsze w sprawach, w których mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, a tak niewątpliwie jest w przypadku art. 64 ustawy wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy, w szczególności zaś przesłanek wymienionych w pkt 1 – 4 tego przepisu, oraz jej analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć kwestię istnienia bądź nie istnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej ewentualnego zastosowania, co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W warunkach niniejszej sprawy odstąpił od przeprowadzenia tak opisanego postępowania, dodatkowo zupełnie nie pochylił się nad argumentami strony związanymi z jej relacją z ojcem, które również powinien być poddać analizie. Ograniczył się natomiast do stwierdzenia, iż stosunek emocjonalny skarżącej wpływa na jej ocenę, iż sytuacja w jakiej aktualnie znajduje się jest szczególna i zasługująca na uwzględnienie. Zdaniem sądu, właśnie z uwagi na tę trudną relację rodzinną, organ powinien był pochylić się nad problemem i dokonać rzetelnej analizy całokształtu sprawy, tak by podjęte rozstrzygniecie nie budziło wątpliwości. Takie bowiem istotne wątpliwości, mające wpływ na wynik sprawy, budzi obecnie.

W ocenie sądu materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie został poddany wnikliwej i wyczerpującej analizie organu II instancji, przede wszystkim w świetle wniosku o zwolnienie od ponoszenia opłaty, na który kładła nacisk skarżąca w odwołaniu i który obszernie uzasadniła. Organ odwoławczy nie rozważył kwestii istnienia bądź nieistnienia w realiach niniejszej sprawy okoliczności uzasadniających skorzystanie z opisanej instytucji oraz zakres jej ewentualnego zastosowania, bądź odstąpienia od zastosowania, wszystkie te elementy winny bezsprzecznie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Niewątpliwie wybór sposobu załatwienia wniosku zależy wyłącznie od woli organu właściwego do ustalenia tej opłaty, co nie może jednak oznaczać dowolności wydanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia. W związku z tym wskazać w tym miejscu należy, iż w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż sądowa kontrola uznania administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do oceny, czy w sprawie zachodzą warunki materialno - prawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W niniejszej sprawie organ odstępując od przeprowadzenia postępowania w sposób wynikający z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwił w istocie przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zobligowany będzie do przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego w sposób opisany przez sąd a wynikający z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Dopiero wynik tak przeprowadzonego postępowania umożliwi rzetelną ocenę żądań skarżącej i pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu.

Z tych wszystkich względów, uwzględniając skargę, sąd obowiązany był rozstrzygnąć na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. o wstrzymaniu jej wykonania do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

ds