Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 331/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 3, art. 134, art. 133 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 83 ust. 1, art. 88 ust. 1-3, art. 89 ust. 1, 4  i 7, art. 85,
journal: Dz.U. 2023 poz 1336
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
article: art. 8 par. 1, art. 107 par.3, art. 189a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi S. W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr [...] Wójt Gminy B. (dalej jako: "Wójt", "Organ I instancji") wymierzył solidarnie S. P. (dalej również jako: "Strona", "Skarżący") i R. P. - współwłaścicielom nieruchomości (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym N. w gminie B.) administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: czterysta czterdzieści osiem tysięcy i dziewięćset dwadzieścia złotych) za usunięcie bez wymaganego zezwolenia łącznie 63 sztuk drzew z gatunku: świerk kłujący - 26 sztuk (Picea pungens), jodła jednobarwna - 5 sztuk (Abies concolor), żywotnik zachodni - 32 sztuk (Thuja occidentalis). Powyższa decyzja była poprzedzona dwoma decyzjami kasatoryjnymi organu odwoławczego: z dnia 8 marca 2022 r. i z dnia 29 maja 2023 r.

2. S. P. wniósł odwołanie od ww. decyzji z dnia 18 sierpnia 2023 r., zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie następujących przepisów:

- art. 88 ustawy o ochronie przyrody poprzez bezpodstawne uznanie, że wycinka drzew na wskazanej nieruchomości nastąpiła za zgodą strony i wymierzenie mu w tym przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej;

- art. 7 k.p.a. przez zaniechanie działania z urzędu w celu ustalenia tego, czy usunięcie drzew nastąpiło bez zgody posiadacza nieruchomości;

- art. 77 k.pa. oraz art. 80 k.pa. poprzez brak zgromadzenia oraz rozpatrzenia przez Organ I instancji całości zebranego materiału dowodowego oraz braku dokonania jego oceny na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, wyrażające się błędnym uznaniem, iż wycinka drzew nastąpiła za dorozumianą zgodą strony,

- art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. a także przepisu art. 189e oraz 189f k.p.a. poprzez brak koniecznego oraz wyczerpującego wyjaśnienia zakresu przedmiotowej sprawy administracyjnej w sposób mający istotny wpływ na jej błędne rozstrzygnięcie.

3. Decyzją z dnia 28 lutego 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "Organ II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r., poz. 1336, zwanej dalej: "u.o.p.") oraz przytoczyło art. 88 ust. 1 i 2 ww. ustawy, w którym zostały wymienione przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej m.in. za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem organu II instancji, w sytuacji wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 88 ust. 1 pkt 1-6 u.o.p., organ ma bezwzględny obowiązek nałożenia kary pieniężnej. Innymi słowy, decyzja wydana w tym przedmiocie jest decyzją związaną, a nie opartą na uznaniu administracyjnym. Kara, o której mowa w ww. przepisie, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Kara za wycięcie drzew, może być wymierzona właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości, gdy sam dokonał wycięcia drzew bez zezwolenia, albo zlecił dokonanie takiej wycinki osobie trzeciej, albo gdy wiedział o zamiarze wycinki przez osobę trzecią i godził się na taką ewentualność, przy czym, co do zasady, sankcja administracyjna za usunięcie drzew bez zezwolenia ma charakter stricte zobiektywizowany, niezależny od winy. Nieistotne jest również, czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia drzew osobiście, czy też zlecił wykonanie tych czynności innemu podmiotowi. Bez znaczenia pozostają także pobudki i motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo lub zlecająca dokonanie wycinki. Jeżeli drzewa zostały usunięte przez wykonawcę umowy zawartej z posiadaczem nieruchomości, nie można zasadniczo uznać, że nastąpiło usunięcie drzew przez osoby trzecie bez wiedzy i zgody posiadacza. Posiadacz nieruchomości odpowiada za działania i zaniechania osób, którym zlecił wykonanie wycinki jak za działania własne. Odrębnym zagadnieniem jest ewentualne istnienie w takim przypadku roszczeń regresowych właściciela działki do pracowników lub podwykonawców, ale jest to sprawa cywilna, poza przedmiotem niniejszego postępowania. Jedynie wykazanie, że wycinka drzew odbyła się poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą właściciela nieruchomości lub urządzeń, może być rozważane jako okoliczność wyłączająca odpowiedzialność posiadacza nieruchomości. Zatem, aby obarczyć odpowiedzialnością z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. posiadacza nieruchomości, trzeba wykazać, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy jego działaniem a usunięciem drzew. Jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy posiadacza nieruchomości i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, posiadacz tej odpowiedzialności nie ponosi.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 88 ust. 3, 8 i 10 oraz art. 89 ust. 1-4 oraz ust. 10 u.o.p. i wskazało, że kara za usunięcie drzew stanowi administracyjną karę pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., a w sprawach wymierzania tego rodzaju kar pieniężnych zastosowanie znajdują także regulacje zawarte w Dziale IV A k.p.a. tj. przepisy dotyczące odstąpienia od wymierzania kary - art. 189f k.p.a. i siły wyższej - art. 189e k.p.a. Z uwagi na fakt, że regulacje dotyczące "przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej" uregulowano wprost w art. 89 ust. 1-4 i 6 u.o.p. w powiązaniu z innymi przepisami ustawy (m.in. art. 84 i 85 u.o.p.) i przepisami wykonawczymi, to wyłączone zostają ogólne regulacje dotyczące "przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej" (art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a.) w odniesieniu do usunięcia drzew. Wyłączone są także ogólne przepisy działu IV A dotyczące "terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej" (art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a.), gdyż zostało to uregulowane w u.o.p. (art. 89 ust. 10 u.o.p.). Podobnie kształtuje się relacja pomiędzy uregulowanymi w k.p.a. "terminami przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej" (art. 189a § 2 pkt 4 k.p.a.), które w odniesieniu do kar za usunięcie drzew zostały wskazane w przepisie szczególnym (art. 89 ust. 9 u.o.p.). Gdy chodzi o kwestię "odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej" (art. 189a § 2 pkt 5 k.p.a.), to te uregulowane zostały w u.o.p. w art. 89 ust. 8 w zw. z art. 87 ust. 4. Wreszcie zagadnienie "udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej" (art. 189a § 2 pkt 6 k.p.a.), zostało uregulowane w różnych przepisach u.o.p. (zob.: art. 88 ust. 4-5 u.o.p. - odroczenie terminu płatności; art. 88 ust. 6 i art. 89 ust. 11 u.o.p.; umorzenie kary po jej wymierzeniu oraz art. 88 ust. 8 u.o.p. - rozłożenie kary na raty). W ocenie Kolegium, pozostaje natomiast w k.p.a. jedna grupa regulacji, która nie znajduje odpowiednika w przepisach szczególnych. Mianowicie w u.o.p. nie uregulowano materii określonej w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., to jest "odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia". Co prawda, w art. 89 ust. 7 u.o.p. dozwala się na niewymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew w przypadku, gdy nastąpiło to "w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności", jednakże, zdaniem Kolegium, przepis ten ma inny sens i należy traktować go bardziej jako wyjątkową przesłankę negatywną wymierzenia kary (o tym świadczyłaby forma językowa przepisu), a nie regulację, z której a contrario miałoby wybrzmiewać, że zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, iż od kary za usunięcie drzew nigdy, bezwzględnie i w żadnym innym przypadku nie można odstąpić. Organ II instancji dodał, że omawiane "odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia" z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. to swoista reguła ogólna wprowadzona później aniżeli art. 89 ust. 7 u.o.p., a nadto przy tym reguła o szerszym zakresie normowania. Treść normatywna "odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia" z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. zawarta została w art. 189f k.p.a., jednak nie wszystkie treści z art. 189f k.p.a. z uwagi na charakter usankcjonowanego czynu w postaci usunięcia drzew będą mogły być do niego stosowane. Przykładowo, trudno wyobrazić sobie, aby po usunięciu drzewa, czyli po dokonaniu czynu z istoty poważnego, jednorazowego i nieodwracalnego, sprawca mógłby zrehabilitować się "usunięciem naruszenia prawa" (art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a.), gdyż jest to po prostu niemożliwe, czy "powiadomieniem właściwych podmiotów" (art. 189f § 2 pkt 2 k.p.a.). Oznacza to, że regulacje z art. 189f § 2 i 3 k.p.a. do czynów określonych w art. 88 § 1 u.o.p. zapewne nie znajdą zastosowania. Inaczej spojrzeć należałoby na dyrektywy zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu (w ujęciu proceduralnym decyzja taka wydawana jest w miejsce decyzji o administracyjnej karze pieniężnej) jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Kolegium zwróciło również uwagę, że przywołana wyżej regulacja art. 89 ust. 7 u.o.p. normuje kwestię "stanu wyższej konieczności". Z wystąpieniem stanu wyższej konieczności będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy będzie on spowodowany działaniem czynników obiektywnych, których w normalnym stanie nie da się przewidzieć, a wartość chronionego dobra musi być wyższa od tego, które ma ulec zniszczeniu. Wykładni pojęcia "stan wyższej konieczności" w rozumieniu art. 89 ust. 7 u.o.p., należy dokonywać na gruncie ustawy o ochronie przyrody, jak również konkretnych okoliczności sprawy, które zaistniały podczas podjęcia decyzji (przez stronę) o wycięciu drzew. Zaś zgodnie z art. 189e k.p.a., w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania "siły wyższej", strona nie podlega ukaraniu. Ustawodawca nie zdecydował się na zdefiniowania tego pojęcia. Jednakże w piśmiennictwie wskazuje się, iż "siła wyższa" to zdarzenie zewnętrzne w stosunku do podmiotu obowiązanego, co oznacza, że pozostaje ono poza kontrolą tego podmiotu, który nie ma żadnego wpływu na jego wystąpienie i skutki. Jest to zdarzenie nadzwyczajne, wyjątkowe, któremu nie można zapobiec i którego nie da się przewidzieć w świetle aktualnego stanu wiedzy i doświadczenia życiowego. Zaś w doktrynie prawa cywilnego wyróżnia się trzy kategorie siły wyższej, a mianowicie katastrofalne działania przyrody, akty władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz poważne zaburzenia życia publicznego. Wykazanie, że do naruszenia prawa, tj. niedopełnienia obowiązku (naruszenia zakazu) doszło wskutek działania siły wyższej (czy też stanu wyższej konieczności), należy do podmiotu obowiązanego (adresata zakazu). Pojęcie "stanu wyższej konieczności" i "siły wyższej" nie są tożsame, a zatem organy winny analizować je jako odrębne przesłanki.

Organ II instancji wyjaśnił następnie, że w sprawie niniejszej sporne jest, kto ma ponosić odpowiedzialność w myśl przepisów u.o.p. za usunięcie przedmiotowych drzew bez wymaganego zezwolenia. Z akt postępowania wynika, iż w dniu 28 października 2019 r. organ uzyskał informację o wycince drzew na nieruchomości, której odwołujący jest współwłaścicielem. W dniu 5 listopada 2019 r. wpłynął wniosek strony tj. - zgłoszenie zamiaru wycięcia drzew (zdewastowanych choinek) z działek numer [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie N.. W dniu 18 listopada 2019 r. odbyły się oględziny nieruchomości i wykonano dokumentację fotograficzną. W dniu 26 lutego 2021 r. także przeprowadzono oględziny i zawiadomiono o nich strony, lecz nie skorzystały ze swoich praw tj. uczestnictwa w oględzinach. Podczas oględzin stwierdzono usunięcie 63 drzew. W marcu 2021 r. uzyskano opinie dendrologa w zakresie pomiarów usuniętych 63 drzew. Odwołujący nie wnosił na żadnym etapie postępowania do jej treści żadnych zastrzeżeń, uwag. W opinii przedstawiono pomiary średnic karpin po drzewach oraz wskazano ich gatunek. Kolegium nie podważyło wiarygodności tego dowodu, ponieważ nie miało żadnych ku temu podstaw. Zdaniem Strony, drzewa wycięli nieznani sprawcy i nie ponosi ona winy za wycinkę drzew. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2023 r. Strona wskazała nadto, iż wielokrotnie żaliła się Policji na liczne akty wandalizmu na jej nieruchomości. Natomiast w odwołaniu pełnomocnik Strony skupił się na braku zgody odwołującego na wycinkę drzew.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz treść zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, iż Organ I instancji wnikliwie zbadał stan faktyczny sprawy i słusznie nałożył między innymi na odwołującego administracyjną karę pieniężna za usunięcie ww. drzew bez wymaganego zezwolenia. W przedmiotowej sprawie istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem Strony, a usunięciem 63 sztuk drzew, uzasadniający przyjęcie solidarnej odpowiedzialności strony z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Po pierwsze, strona w dniu 5 listopada 2019 r. nie zawiadomiła organu ochrony przyrody o dewastacji 63 sztuk drzew, a zgłosiła zamiar wycięcia "kilku zdewastowanych choinek" z działek - [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie N. . Po drugie, strona nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność powiadomienia Policji, Straży Gminnej itp. o nielegalnej wycince 63 sztuk drzew. Nie wskazała także, jakie działania podjęła w tym przedmiocie po ujawnieniu faktu domniemanej nielegalnej wycinki drzew przez wandali, a pełnomocnik Strony bezzasadnie próbował scedować obowiązek ustalenia sprawcy wycinki drzew na organ ochrony przyrody, gdy materiał dowodowy nie wskazuje udziału osób trzecich przy wycince drzew na działkach Strony. Racjonalnym działaniem każdego właściciela nieruchomości, gdy spostrzegł usunięcie drzew z jego nieruchomości i bez jego zgody, jest powiadomienie o tym fakcie organów ściągania, a nie chęć legalizacji tego działania poprzez zgłoszenie zamiaru wycięcia drzew w organie ochrony przyrody. Obiektywnym jest założenie, iż działanie Strony w jego przeświadczeniu miały doprowadzić do uniknięcia odpowiedzialności za delikt administracyjny z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Odwołujący pomimo zapewnienia mu możliwości przedkładania dowodów itp., poza obszernymi wyjaśnieniami przedstawiającymi inny ogląd sprawy, nie podważył w żadnym stopniu wersji zdarzeń przyjętej przez organ ochrony przyrody, którą Kolegium uważa za wiarygodną i mającą uzasadnienie w świetle zgormadzonego przez organ ochrony przyrody materiału dowodowego.

Kolegium podkreśliło, że podczas oględzin ustalono jednoznacznie ilość wyciętych drzew, ich gatunek i średnicę pozostawionych karp. Jasno określono również zastosowane stawki i sposób obliczenia kary, której wysokość uwzględnia treść art. 85 u.o.p., jak również art. 89 ust. 4 u.o.p. Zgodnie z art. 85 u.o.p. zasadą jest przyjmowanie do obliczeń obwodu pnia na wysokości 130 cm, według stawek określonych zgodnie z delegacją zawarta w art. 85 ust. 4b u.o.p. Art. 89 ust. 4 u.o.p. pozwala zaś na inny pomiar pnia. Zgodnie z tym unormowaniem, jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. W związku z tymi unormowaniami i niekwestionowanymi ustaleniami protokołu oględzin, Kolegium nie dopatrzyło się nieprawidłowości w ustalonej wysokości kary. Nadto nie wystąpiła przesłanka negatywna do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej określona w art. 89 ust. 10 u.o.p. Nie stwierdzono również, by wycinka 63 drzew była podyktowana siłą wyższą, czy stanem wyżej konieczności, a Strona nie podnosiła w toku postępowania, by wycinka drzew była tym podyktowana lub by dane okoliczności można by za takie uznać.

Tym samym, Kolegium stwierdziło, że nie ziściły się przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia i poprzestaniu na pouczeniu. Analizując spełnienie powyższej przesłanki organ odwoławczy wziął pod uwagę dwa aspekty tj. rozmiar naruszenia prawa oraz wpływ tego naruszenia na poszanowanie prawa. Zdaniem Kolegium, nie można przyjąć, iż w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa, zaś odstąpienie od wymierzenia kary w przedmiotowym przypadku byłoby nie do pogodzenia z zasadami równości wobec prawa, a w szczególności wobec osób, które sumiennie występują o zgody o wycięcie drzew oraz uiszczają z tego tytułu opłaty. Kolegium wskazało również, iż organ ochrony przyrody może umorzyć 50% wymierzonej kary na warunkach określonych w art. 89 ust. 11 u.o.p.

4. Pismem z dnia 8 kwietnia 2024 r. S. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej:

- naruszenie art. 88 u.o.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że wycinka drzew na opisywanej nieruchomości nastąpiła za zgodą Strony oraz w konsekwencji wymierzenie Stronie w tym przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej;

- błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem Skarżącego a usunięciem drzew;

- naruszenie art. 7 k.p.a. przez zaniechanie działania Organu z urzędu w celu ustalenia tego, czy usunięcie drzew nastąpiło bez zgody posiadacza nieruchomości;

- naruszenie art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia, rozpatrzenia oraz braku prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego przez Organ, wyrażającego się błędnym uznaniem, iż wycinka drzew nastąpiła za dorozumianą zgodą Strony;

- naruszenie art. 7, 8, 77, 80, 107 par. 3 k.p.a. poprzez brak koniecznego oraz wyczerpującego wyjaśnienia zakresu przedmiotowej sprawy administracyjnej, w sposób mający istotny wpływ na jej błędne końcowe rozstrzygnięcie oraz w konsekwencji błędne utrzymanie przez Kolegium skarżonej decyzji Wójta.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy m.in. w postaci artykułu prasowego oraz wniosku Strony złożonego do organu w dniu 5 listopada 2019 r. (zgłoszenie zamiaru wycięcia drzew) wynika, że wycinka na nieruchomości, której współwłaścicielem jest Strona odbywała się w sposób nielegalny - bez zgody jej posiadacza, a nawet można tę wycinkę traktować jako czyn niedowolny – kradzież. Ze wskazanego materiału dowodowego wynikała zatem co najmniej konieczność poszukiwania przez organ administracji dowodów w celu ustalenia istotnej dla Strony okoliczności, o której stanowi art. 88 ust 2 u.o.p.

Zdaniem Skarżącego, brak jest dowodów, wskazujących, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem Skarżącego a usunięciem drzew, zaś Organ administracyjny czyni w tym przedmiocie wyłącznie niczym niepoparte oraz nieuprawnione domniemanie. Z materiału prasowego wynika, że Skarżący nie wyrażał zgody na wycinkę drzew przez osoby trzecie, a nawet sprzeciwiał się temu, twierdząc, że wycinka ta narusza jego własność, natomiast z wniosku o wycinkę drzew - że wycinkę, która była wykonywana na jego nieruchomości, traktował jako dewastację. Nie może być więc w sprawie mowy o tym, że ten kto dokonywał wycinki działał za zgodą Skarżącego.

5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, CBOIS).

7. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta orzekającą o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie 63 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia, rosnących na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym N. w gminie B., stanowiących współwłasność skarżącego oraz R. P..

8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Materialnoprawną podstawę podjętych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na stosowny wniosek.

Stosownie do treści art. 88 ust. 1 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia (pkt 1), usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości (pkt 2) zniszczenie drzewa lub krzewu (pkt 3), uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa (pkt 4), usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16 (pkt 5), usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 (pkt 6).

Kara jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2 u.o.p.). Samo uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna (art. 88 ust. 3).

W myśl art. 89 ust. 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. Z kolei w ust. 7 przewidziano, że w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej.

Powyższe oznacza, iż odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w cyt. art. 88 ust. 1 u.o.p. jest zobiektywizowana i wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, według którego kładzie się nacisk na obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, gdzie wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary jest działanie bezprawne, sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania pozwolenia/zezwolenia na usunięcie drzew (por. wyrok NSA z 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2262/10; wyrok WSA w Lublinie z 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 268/11, CBOIS). Bez znaczenia dla tej odpowiedzialności pozostają pobudki, czy motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo (por. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., II OSK 907/17, CBOIS).

Dodatkowo podkreślić należy, iż decyzje w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych, tzn. uznanie organu ogranicza się jedynie do etapu wyprowadzania wniosków z określonego stanu faktycznego sprawy. W przypadku wystąpienia przesłanek do wymierzenia kary, wydanie przez organ decyzji staje się obligatoryjne.

9. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że na jej gruncie Organy w niej orzekające były zobligowane do ustalenia następujących, istotnych dla niej okoliczności. Po pierwsze, czy doszło do usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Po drugie, kto jest posiadaczem nieruchomości (względnie właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego) i czy ewentualnie istniał inny podmiot, który usunął drzewa, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Ponadto, Organy powinny ustalić jakie drzewa zostały usunięte oraz jakiej były wielkości, co ma stanowić w dalszej kolejności podstawę do ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie Sądu, wszystkie wskazane wyżej okoliczności zostały przez Organy ustalone. Przede wszystkim Organy ustaliły, że posiadaczami nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb ewidencyjny N. , gmina B.) są na zasadzie współwłasności S. P. i R. P..

Podobnie nie budzi wątpliwości okoliczność, jakie drzewa znajdujące się na wskazanej nieruchomości zostały usunięte, co zostało jednoznacznie stwierdzone podczas oględzin z dnia 18 listopada 2019 r. i 26 lutego 2021 r. Usunięcie przedmiotowych drzew wymagało uzyskania uprzedniego zezwolenia, co nie było kwestionowane przez Skarżącego, który miał pełną świadomość tej okoliczności, skoro wystąpił wcześniej, tj. w dniu 5 listopada 2019 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie ww. drzew. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący nie kwestionował również tego, jakie były gatunki i wymiary usuniętych drzew, co zresztą wynikało z opinii dendrologicznej z marca 2021 r. Kwestią sporną natomiast, wokół której koncentruje się w istocie cała skarga, jest nałożenie kary administracyjnej na Skarżącego jako posiadacza (właściciela) nieruchomości, podczas gdy, zdaniem Strony, powinna być ona nałożona na podmiot, który faktycznie tego dokonał, to znaczy usunął (ściął) drzewa bez zgody Strony. Sam bowiem fakt, iż przedmiotowe drzewa znajdowały się na nieruchomości należącej do Skarżącego nie może stanowić Jego zdaniem, podstawy do nałożenia na Niego kary na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Zdaniem Strony, drzewa wycięli nieznani sprawcy i nie ponosi ona winy za ich wycinkę. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2023 r. Strona wskazała, iż wielokrotnie żaliła się Policji na liczne akty wandalizmu na jej nieruchomości. Zdaniem Skarżącego, brak jest dowodów, wskazujących, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem Skarżącego a usunięciem drzew, zaś Organ administracyjny czyni w tym przedmiocie wyłącznie niczym niepoparte oraz nieuprawnione domniemanie. Z publikowanego materiału prasowego sprawy wynika, zdaniem Strony, że Skarżący nie wyrażał zgody na wycinkę drzew przez osoby trzecie, a nawet sprzeciwiał się temu, natomiast z wniosku o wycinkę drzew - że wycinkę, która była wykonywana na jego nieruchomości, traktował jako dewastację. To z kolei ma – w ocenie Skarżącego - uniemożliwiać nałożenie na Niego ww. kary pieniężnej.

10. Zdaniem Sądu, Organy orzekające w sprawie, wnikliwie i adekwatnie do potrzeb dokonały ustaleń i na ich podstawie zasadnie wymierzyły Skarżącemu kwestionowaną administracyjną karę pieniężną za usunięcie ww. drzew bez wymaganego zezwolenia.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 października 2019 r. Organ uzyskał informację o wycince drzew na należącej do Skarżącego nieruchomości. W dniu 5 listopada 2019 r. wpłynęło zgłoszenie Strony dotyczące zamiaru wycięcia drzew (zdewastowanych choinek) z działek numer [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie N. . W dniach 18 listopada 2019 r. i 26 lutego 2021 r. przeprowadzone zostały oględziny ww. nieruchomości, podczas których wykonano dokumentację fotograficzną oraz stwierdzono usunięcie 63 drzew. W marcu 2021 r. uzyskano opinię dendrologa w zakresie pomiarów i gatunków usuniętych 63 drzew. Skarżący, pomimo zawiadomienia, nie uczestniczył w ww. oględzinach, nie wnosił również na żadnym etapie postępowania do treści ww. opinii żadnych zastrzeżeń. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2023 r. wskazał jedynie, iż wielokrotnie żalił się Policji na liczne akty wandalizmu na jego nieruchomości.

Podkreślić należy, że w toku postępowania nie ujawniono jakichkolwiek dokumentów czy dowodów, które pozwoliłyby na przyjęcie, że usunięcia drzew mógł dokonać jakikolwiek inny podmiot. Nie wskazał go również sam Skarżący. Nałożenie kary, o której mowa art. 88 ust. 1 pkt 1) i ust. 2 u.o.p., na posiadacza nieruchomości może nastąpić zatem w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości co najmniej wiedział lub zachowując prawidłowy nadzór powinien był wiedzieć o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się godził (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 września 2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 144/18).

Taka sytuacja ma też miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy. Świadczyć o tym może fakt, że w dniu 5 listopada 2019 r. Skarżący nie zawiadomił organu ochrony przyrody o dewastacji 63 sztuk drzew, natomiast zgłosił zamiar wycięcia "kilku zdewastowanych choinek" z należących do niego działek w obrębie N. . Skarżący nie przedstawił również żadnych dowodów na okoliczność powiadomienia właściwych służb o nielegalnej wycince 63 sztuk drzew. Za słuszne należy więc uznać stanowisko Kolegium, że racjonalnym działaniem każdego właściciela nieruchomości, gdy spostrzegł usunięcie drzew z jego nieruchomości i bez jego zgody, jest powiadomienie o tym fakcie organów ściągania, a nie chęć legalizacji tego działania poprzez zgłoszenie zamiaru wycięcia drzew w organie ochrony przyrody, co miało doprowadzić do uniknięcia odpowiedzialności za delikt administracyjny z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. W konsekwencji uznać należy, że przyjęta przez Organy orzekające w sprawie wersja wydarzeń jest wiarygodna i znajduje uzasadnienie w świetle zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego – co stanowi o bezzasadności podniesionych zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. dotyczących zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

11. Odnosząc się do dalszych zarzutów, należy wskazać, ze zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Spełnienie wynikającego z art. 8 § 1 K.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy nie doszło jednak do naruszenia wskazanej normy. Trzeba zwrócić uwagę, że Organy, a w szczególności Wójt, w sposób właściwy podejmowały działania mające na celu ustalenie w sposób możliwie kompleksowy istotnych okoliczności faktycznych w sprawie. Z pewnością takie prowadzenie postępowania stanowi o budzeniu zaufania uczestników do władzy publicznej.

12. W kontekście natomiast zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. wskazać należy, że zgodnie z tym unormowaniem wszelkie czynności postępowania, które stanowiły podstawę dla ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych powinny zostać omówione w uzasadnieniu do wydanej decyzji, a ponadto przedstawiony powinien być cały proces myślowy, który przeprowadził organ stosując, na kanwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, określone przepisy prawa. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do konkluzji, że tym wymaganiom Kolegium sprostało. Uzasadnienie decyzji zawiera wskazanie i omówienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych z powołaniem dowodów, na których Organ się oparł dokonując konkretnych ustaleń. Organ przytoczył także zastosowane przepisy i je omówił.

13. Niezależnie od zarzutów skargi należy ponadto wskazać, że Organy w sposób prawidłowo wyliczyły wysokość należnej kary, co nie jest również kwestionowane przez Skarżącego, mając na uwadze zastosowane stawki i sposób obliczenia kary, której wysokość uwzględnia treść art. 85 u.o.p., jak również art. 89 ust. 4 u.o.p.

Nadto, uznać należy, że nie wystąpiła przesłanka negatywna do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej określona w art. 89 ust. 10 u.o.p. Analiza akt sprawy prowadzi również do wniosku, że wycinka 63 drzew nie była podyktowana siłą wyższą, czy stanem wyżej konieczności. W orzecznictwie - z uwagi na brak definicji ustawowej - przyjmuje się, że o stanie wyższej konieczności można mówić wyłącznie w odniesieniu do czynników, których w normalnym stanie nie da się przewidzieć. Stan wyższej konieczności to zaistnienie nagłej, niespodziewanej, niedającej się przewidzieć sytuacji, w której zniszczenie drzew jest jedyną możliwością usunięcia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu i życiu czy też mieniu. Dodatkowo należy uwzględnić zasadę subsydiarności, zgodnie z którą nie było możliwe uniknięcie niebezpieczeństwa jak tylko przez poświęcenie jakiegoś innego dobra. Dobro poświęcone zaś przedstawia wartość niższą od ratowanego (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 4004/19). Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że usunięte drzewa stanowiły realne niebezpieczeństwo dla dóbr chronionych, o których mowa powyżej, a sama sytuacja wymagała natychmiastowej reakcji w postaci ich usunięcia.

14. Chybione jest natomiast stanowisko Kolegium, aczkolwiek nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy działu IV A K.p.a. "Administracyjne kary pieniężne", a w szczególności art. 189a § 1 i § 2 K.p.a., przewidujące odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności wskazujących na znikomą wagę naruszenia, która jest przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. i odstąpienia od nałożenia kary, poprzestając na pouczeniu. Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w K.p.a. nie znajdą bowiem zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania. Takimi karami są właśnie – jak już wyżej wskazano - kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 88 u.o.p. (por. wyrok NSA z 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1111/20).

15. Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy bowiem uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzji wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się Organ wydając swoje rozstrzygnięcie.

16. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl