Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5257/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2203/20 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 22 września 2020 r., nr BP-DZ.412.28.2020/2 w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. z dnia 24 lipca 2020 r., Nr OL-DZ.412.24.202/8; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz A. C. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2203/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 22 września 2020 r., nr BP-DZ.412.28.2020/2,

w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 3 lutego 2020 r. A. C. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. o wypłatę odprawy mieszkaniowej. W toku postępowania organ ustalił istnienie uprawnienia do odprawy oraz wysługę lat.

Decyzją z 24 lipca 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L., na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o zakwaterowaniu"), art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 231), a także § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1195), orzekł o wypłacie skarżącemu świadczenia w wysokości 80 583,57 złotych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Zakwestionował w niej prawidłowość wyliczenia wysokości odprawy. Zdaniem wnioskodawcy powinny mu przysługiwać 3 normy o powierzchni 12 m2 każda. Natomiast organ w sposób nieprawidłowy ustalił, że skarżącemu przysługuje jedna norma.

Decyzją z 22 września 2020 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, wprowadzony poprawką poselską w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego - art. 107 pkt 13 (Dz.U. z 2015, poz.1322), miał na celu uwzględnienie w odprawie mieszkaniowej dzieci żołnierza wspólnie zamieszkałe, które na dzień zwolnienia ze służby nie ukończyły 25 roku życia. Jednakże w praktyce okazało się, że przepis ten de facto nie uwzględnia skutków zdarzeń, mających miejsce po wskazanym przez żołnierza dniu, tj. śmierci członka rodziny, rozwodu, rozkwaterowania oraz nieposiadania dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej tymczasowo etc.

Prezes uznał, że w dniu wydania decyzji o odprawie mieszkaniowej stan rodziny żołnierza - zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu - winien odpowiadać stanowi w dniu wskazanym przez żołnierza. W przeciwnym razie mamy do czynienia z nieistniejącymi potrzebami mieszkaniowymi. Zmiana art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, dokonana nowelizacją w 2015 r., prowadzi do absurdalnych sytuacji, gdyż nie uwzględnia pozostałych przepisów ustawy (np. art. 26 ust. 3 czy art. 41a) i ich skutków.

W ocenie organu, kierując się dyrektywami systemowymi wykładni, należałoby skonfrontować zasady regulujące wypłatę odprawy mieszkaniowej podmiotom uprawnionym do takiej odprawy. Odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzom zwalnianym ze służby, jak również członkom rodziny zmarłego żołnierza. Z tego względu organ dokonał porównania regulacji dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej żołnierzom zwalnianym ze służby wojskowej z regulacją dotyczącą wypłaty tej odprawy członkom rodziny zmarłego żołnierza. Zdaniem organu zestawienie ww. regulacji jest uzasadnione, ponieważ w obydwu przypadkach dochodzi do sytuacji, w której żołnierz przestaje pełnić służbę wojskową oraz wypłacana jest odprawa mieszkaniowa, która ma na celu zapewnienie potrzeb mieszkaniowych.

Organ uznał, że zastosowanie reguł wykładni systemowej w odniesieniu do art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu nie prowadzi do jednoznacznego rezultatu, jak to miało miejsce w przypadku zastosowania wykładni językowej. Przyjęcie zasady, według której żołnierz zwolniony ze służby miałby prawo wskazać dowolną datę, na którą należałoby ustalić ilość przysługujących mu norm, prowadziłoby do zróżnicowania sytuacji osób uprawnionych na korzyść zwolnionego żołnierza (wraz z członkami jego rodziny) i na niekorzyść członków rodziny zmarłego żołnierza (gdy śmierć nie nastąpiła w związku ze służbą).

Poddając ww. przepis wykładni funkcjonalnej organ podkreślił, że odprawa mieszkaniowa wprowadzona nowelizacją ustawy o zakwaterowaniu z 16 kwietnia 2004 r. miała na celu (jak wnika z uzasadnienia projektu ustawy): "(...) stworzenie solidnego, niepodlegającego koniunkturze budżetowej, fundamentu pod realizację prawa do godnego zamieszkania po zakończeniu zawodowej służby wojskowej". Według brzmienia ustawy o zakwaterowaniu po ww. nowelizacji (od 1 lipca 2004), wysokość odprawy mieszkaniowej była obliczana z uwzględnieniem ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej (art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu od 1 lipca 2004).

Zdaniem organu miarodajny dla ustalenia zakresu potrzeb zwolnionego ze służby żołnierza jest zatem stan rodzinny istniejący aktualnie (w czasie ubiegania się o odprawę mieszkaniową), nie zaś stan rodzinny istniejący w dowolnej dacie przeszłej, który później uległ zmianie skutkującej obniżeniem ilości norm.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący. W jego ocenie podstawą wyliczenia wysokości odprawy powinny być trzy normy. Zapisy ustawy są w tym zakresie jasne i w żaden sposób nie przyznają organowi uprawnienia do oceny stanu rodzinny żołnierza na dzień zakończenia służby.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o oddalenie skargi w całości.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności przytoczył art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu. Zwrócił uwagę, że brzmienie przepisu art. 47 ustawy o zakwaterowaniu zostało zmienione z dniem 1 października 2015 r. przez art. 107 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego poprzez zapis określający, iż to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Następnie Sąd ten powołał również art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu należało uwzględnić także byłą małżonkę skarżącego oraz syna (ur. 17.01.2007 r.), który na datę wydania decyzji zamieszkiwał wraz z matką. Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w art. 26 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu. Sąd ten wskazał, że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu, lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przyznanie przez organ odwoławczy pierwszeństwa dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie może być uznane za dowolne, bowiem odwołując się do celu instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, o której mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, rekonstruuje jej kształt w sposób zasługujący na akceptację na gruncie okoliczności badanej sprawy. Skoro nie jest kwestionowane, że celem przedmiotowej odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej (vide: wyrok SN z dnia 7 października 2011r. sygn. akt II CSK 693/10, Lex nr 1102855), to owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej.

Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, definiując pojęcie członka rodziny żołnierza zawodowego, którego uwzględnia się przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej, a więc jednego z elementów iloczynu określającego wartość odprawy mieszkaniowej żołnierza (art. 47 ust. 1 i 3 ustawy). W przepisie tym ustawodawca posłużył się pojęciem "małżonka". Tego rodzaju sformułowanie, odnosi się wyłącznie do aktualnego małżonka, a nie jak chce tego skarżący, małżonka byłego. Status "małżonki" przysługuje zaś tylko osobie, która faktycznie i aktualnie znajduje się w związku małżeńskim. Biorąc więc pod uwagę, iż odprawa mieszkaniowa winna uwzględniać realny (faktyczny) stan rodzinny żołnierza, organ postąpił poprawnie, nieuwzględniając przy wyliczeniach byłej żony skarżącego. Gdyby ją bowiem uwzględnił, to naruszyłby w sposób oczywisty normę art. 26 ust.3 omawianej ustawy.

Sąd ten wskazał, że powyższe konkluzje pozostają w zgodzie z wypracowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny linią orzeczniczą, której przykładem może być m.in. wyrok z dnia 23 sierpnia 2019 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 2621/17. W jego uzasadnieniu NSA przesądził, że odwołując się do wyników wykładni funkcjonalnej, należy badać stan rodzinny strony na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej.

W przedmiotowej sprawie żądanie skarżącego sprowadza się do domagania się zaspokojenia jego nieaktualnych potrzeb mieszkaniowych, które istniały w okresie pełnienia służby, a nie potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby. Jego uwzględnienie nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa do odprawy. Pozostawałoby bowiem bez jakiegokolwiek związku z koniecznością zapewnienia - po odejściu ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych członkom rodziny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty skargi okazały się więc niezasadne a organy działały w granicach prawa. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący oświadczył również, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) obrazę prawa materialnego: art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że żołnierz składający wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej nie jest uprawniony do wskazania dnia służby, w oparciu o który powinna być ustalona ilość przysługujących mu norm mieszkaniowych, co stanowi podstawę kasacyjną wskazaną w 174 pkt 1 p.p.s.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania: art 134, 145 § 1 lit. c w zw. z art 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi A. C., w sytuacji w której Prezes Agencji Mienia Wojskowego dopuścił się obrazy prawa materialnego, co uzasadniało uchylenie jego decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, co stanowi podstawę kasacyjną wskazaną w 174 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący odniósł się do powyższych zarzutów. W szczególności wskazał, że ustawodawca w sposób wyraźny i jasny wskazał, że ilość norm ustalana jest na dzień wskazany przez żołnierza. Jedynym warunkiem jest by był to dzień pełnienia służby wojskowej. Na dzień 31 grudnia 2011 r. rodzina skarżącego składała się z trzech osób. Co za tym idzie podstawą wyliczenia wysokości odprawy powinny być trzy normy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego i ma charakter wtórny względem niego, stąd w pierwszym rzędzie Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do istoty problemu w niniejszej sprawie, a więc kwestii błędnej wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i zawartego w nim stwierdzenia "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza (...)". Zdaniem Sądu pierwszej instancji poprzestanie na wykładni literalnej analizowanego przepisu jest niewystarczające, a organy słusznie zinterpretowały powyższą normę przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nieodstąpienie od literalnego brzmienia przepisu, nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji pogląd jest nieprawidłowy. W pierwszej kolejności należy wskazać na treść całej regulacji zawierającej problematyczne sformułowanie. I tak, artykuł 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu - w brzmieniu w dacie rozstrzygania sprawy przez organy – stanowił, że "odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad. W punkcie trzecim tego ustępu wskazano: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Stosownie zaś do art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów: (...)".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawna wykładnia zawartego w art. 47 ust. 1 pkt 3 zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" wymaga analizy zmian ustawodawczych odnoszących się do tego niezbędnego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej elementu tj. "ilości norm". Do 2010 r. przewidziana w ustawie o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa wypłacana była na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, a dla ustalenia jej wysokości przyjmowano wartość lokalu stanowiącą "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,45 i wartości 1 m2 powierzchni użytkowej określonej w pkt 3" - por. art. 47 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w wersji do 30 czerwca 2010 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398). Ilość norm przyjmowano zatem na dzień zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej.

Ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z Nr 28, poz. 143) zmieniono treść art. 47 ust. 2 w ten sposób, że uzyskał on następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów (...)". W ustępie 1 punkcie 3 artykułu 47 przyjęto, że do wyliczenia wysokości odprawy przyjmowana będzie wartość lokalu obliczona jako "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Ustanawiając zatem decyzyjny tryb ustalania i przyznawania odprawy ustawodawca wyraźnie wówczas określił, że przy ustalaniu jej wysokości uwzględniana będzie ilość norm należna żołnierzowi z dnia wydania decyzji.

Kolejnej nowelizacji ww. przepisu dokonano w związku z powstaniem Agencji Mienia Wojskowego w oparciu o ustawę z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322). W art. 107 pkt 13 lit. b nadano art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów (...)". Zauważyć przy tym należy, że pierwotny projekt ustawy przedstawiony przez Radę Ministrów nie zawierał przesłanki "oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza" (druk nr 3342 – Sejm VII kadencji – dostępny na stronie internetowej Sejmu RP, pod adresem: sejm.gov.pl), a która została dodana w analizowanym przepisie w toku prac sejmowych (sprawozdanie komisji – druk nr 3554). Jednocześnie w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie ww. ustawy z 10 lipca 2015 r. zmieniono brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, określając zasady obliczenia i wypłacania odprawy mieszkaniowej poprzez wskazanie, że składnikiem wartości przysługującego lokalu mieszkalnego są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza".

Powyższe oznacza, że taki zabieg legislacyjny był celowym działaniem ustawodawcy, nakierowanym na doprecyzowanie przepisu i pozostawienie uznaniu żołnierza, na jaki dzień należy przyjąć stan jego rodziny. Opisane wyżej zmiany w określeniu dnia na który należało przyjmować potrzebną do obliczenia odprawy mieszkaniowej ilość norm należnych żołnierzowi, tj. z "dnia zawarcia umowy", "dnia wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej", "okresu zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" jednoznacznie wskazują, że ten ostatni zwrot nie może być rozumiany w istocie w taki sam sposób jak poprzednie, czyli tak jak przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, w przeciwnym razie ta ostatnia zmiana nie miałaby żadnego sensu. Podważyłoby to zasadę domniemania racjonalności ustawodawcy, która choć wzruszalna, to jednak w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, stanowi element konstrukcyjny państwa prawa, którego prawnym wyrazem jest przepis art. 2 Konstytucji RP.

Oznacza to, że zmiana w 2015 r. była celowa i nieprzypadkowa i miała na celu przyznanie żołnierzowi prawa do wskazywania dnia z okresu jego służby, w którym ilość norm powierzchniowych była z jego punktu widzenia najkorzystniejsza dla wyliczenia odprawy, a tym samym też powstrzymywała go przed odejściem ze służby jeszcze w tym czasie. Wskazuje na to kolejna zmiana ww. regulacji, która chociaż nie może być podstawą oceny zaskarżonej w sprawie decyzji, to jednak dodatkowo potwierdza powyższy wniosek, że działanie ustawodawcy poprzez przyznanie żołnierzowi uprawnienia do wskazania dowolnego dnia określającego stan jego rodziny było działanie celowym i zamierzonym, a nie działaniem przypadkowym niemającym znaczenia. W kolejnej bowiem nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, ustawodawca do zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodał: "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej" (art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, Dz. U. z 2022 r., poz. 655). Tym samym w obecnym stanie prawnym ustawodawca usunął wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że ostatnia zmiana dokonana już po wydaniu decyzji organów i wyroku Sądu pierwszej instancji miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, usuwający wątpliwości co do rozumienia wcześniejszego sformułowania. Reasumując, wynik wykładni historycznej dowodzi konieczności oparcia rozumienia przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu na wyniku wykładni językowej. Ten sposób rozumienia winien być podstawą skonstruowania normy postępowania, a następnie jej redukcji do treści decyzji stosowania prawa.

Przyjęcie stanowiska organów oraz Sądu pierwszej instancji w procesie wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu prowadziłoby faktycznie do uznania zwrotu "w dniu wskazanym przez żołnierza" za zbędny, gdy tymczasem zasady wykładni tekstów prawnych nakazują w pierwszym rzędzie stosować językowe reguły interpretacyjne, gdyż założeniem jest językowa racjonalność prawodawcy, a więc zasada, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne do zrekonstruowania danej normy (zakaz wykładni per non est). Powyższa reguła interpretacyjna znajduje również swoje zastosowanie w poglądach judykatury. Za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa uznał Trybunał Konstytucyjny taką wykładnię, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu należałoby uznać za całkowicie zbędny (por. uchwała TK z 14 czerwca 1995 r. sygn. akt W 19/94, OTK 1995/1/23). Również Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 czerwca 1999 r., sygn. akt I KZP 19/99, zauważył, że podstawowe reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także uchwała SN z 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, że stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwały NSA z 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97, uzasadnienie uchwały z 14 grudnia 1998 r. sygn. akt FPS 19/98 oraz uchwała z 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, ONSA 2000/3/92). Pogląd ten jest również wyrażany w aktualnym orzecznictwie NSA (por. wyroki z 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 871/12, 15 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1328/13, 13 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 790/17).

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organów oraz Sądu pierwszej instancji, że powyższa interpretacja przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu przeczy ratio legis przyjętej regulacji. "Odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, z wyjątkiem żołnierza, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4a: 1) zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej; 2) który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej" (art. 23 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu). Ponadto odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu oraz osobom, o których mowa w art. 29 ust. 3, jeżeli skorzystał on z takich uprawnień jak prawo do zajmowania lokalu mieszkalnego w wybranej przez niego miejscowości przez żołnierza, który nabył prawo do wojskowej renty inwalidzkiej, otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji (art. 23 ust. 9 w związku z ust. 6 i art. 21 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu).

Przyjęcie natomiast, że odprawa mieszkaniowa służy zaspokojeniu wyłącznie aktualnych na dzień zwolnienia ze służby potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny mogłaby prowadzić do pogorszenia sytuacji faktycznej takiego żołnierza, szczególnie uwzględniając żołnierzy z długim stażem służby, których stan osobowy rodziny zmniejszył się na skutek ukończenia przez dzieci 25 roku życia (por. art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu). Wykładnia literalna art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu może zatem służyć promocji dłuższego pozostawania przez żołnierza w służbie wojskowej, uniezależniając ją od takiej okoliczności jak powyżej wskazana. Potwierdza to także regulacja dotycząca ustalania odprawy mieszkaniowej w przypadku śmierci żołnierza zawodowego (art. 47 ust. 3 ustawy), która z przyczyn obiektywnych nie może już spełnić powyższego celu.

Mając powyższe na uwadze, jako zasadny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 i art. 47 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.) zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" oznacza, że stan rodziny żołnierza przy obliczaniu wysokości odprawy emerytalnej jest uwzględniany na dzień wskazany przez wnioskodawcę, a nie na dzień wydania decyzji. Brak było tym samym podstaw do oddalenia skargi, co oznacza, iż doszło do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie mógł okazać się zasadny, gdyż artykuł ten składa się z dwóch jednostek wewnętrznych w postaci paragrafów, a autor skargi kasacyjnej nie określił który z nich został naruszony. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji oraz rozpoznając skargę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie orzekając w sprawie organy obowiązane będą uwzględnić wskazaną powyżej wykładnię przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.