Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1927/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12  ust. 4f
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania W. K. (dalej "skarżącego") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] października 2013 r. nr [...], orzekającej o:

(1). ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w gminie R., obręb [...], obejmującą cztery działki gruntu, tj.: (1) nr [...] o powierzchni [...] ha, (2) nr [...] o powierzchni [...] ha, (3) nr [...] o powierzchni [...] ha, (4) nr [...] o powierzchni [...] ha (dalej "przejęta nieruchomość" albo "nieruchomość"), przejętą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]);

(2). zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;

utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Przebieg postępowania administracyjnego, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się w sposób następujący:

1. Decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r., nr [...], przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca dotąd własność skarżącego, została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]).

2. Decyzją z [...] października 2013 r. Wojewoda orzekł o: 1) ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu przejęcia opisanej wyżej nieruchomości na własność Skarbu Państwa w wysokości wskazanej na wstępie, 2) zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

3. Skarżący wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody, kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania oraz wskazując, że operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania, został sporządzony w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem przepisów prawa oraz naruszeniem zasad i standardów wyceny.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody, Minister utrzymał tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa") – nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

2. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

3. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako: "ugn") wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Nadto szczegółowe zasady wyceny reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"), w szczególności jego § 36.

4. Podstawę dla ustalenia w niniejszej sprawie należnego skarżącemu odszkodowania stanowi operat szacunkowy z 25 września 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...].

5. W odniesieniu do czterech poszczególnych działek gruntu, składających się na wycenianą nieruchomość, biegły poczynił następujące ustalenia:

5.1. Działki o nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Otoczenie działek stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa. Dojazd do działek możliwy jest drogą o nawierzchni gruntowej;

5.2. Działka oznaczona nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni [...] h. Otoczenie działek stanowią grunty rolne oraz rozproszona zabudowa siedliskowa. Dojazd do nieruchomości przylega do drogi gminnej, utwardzonej żwirowej;

5.3. Działka oznaczona nr [...] powstała z podziału działki nr [...]. Otoczenie działki stanowią grunty rolne oraz rozproszona zabudowa siedliskowa. Dojazd do nieruchomości przylega do drogi gminnej, utwardzonej żwirowej;

6. Określając przeznaczenie nieruchomości - biegły ustalił, że Gmina R. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienionego uchwałą nr [...] przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie funkcjonalnej "C" – tereny rolnicze.

7. Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ust. 4 ugn, dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym.

8. Jednostkowe ceny transakcyjne z terenu województwa [...] kształtowały się w przedziale od [...] zł do [...] zł/m2, średnia cena to [...] zł/m2. Na stronie 15 operatu szacunkowego rzeczoznawca wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny.

9. Wobec powyższego, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne.

10. W sytuacji, gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

11. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy A. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 20 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/ha do [...] zł/ha przy cenie średniej, wynoszącej [...] zł/ha.

12. Cechy działek wycenianych zostały przez biegłego ocenione na wysokim poziomie i cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie [...]. Wartość 1 ha wycenianych działek określono zatem w wysokości [...] zł.

13. Na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. W pismach z 20 września 2013 r. i z 16 października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa [...]. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011 – 2013 przedstawiono 9 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy [...].

14. Przy piśmie z 10 lutego 2014 r. Wojewoda [...] przedłożył Ministrowi, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa [...], nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego.

15. Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

16. Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z 25 kwietnia 2013 r. oraz w piśmie z 20 września 2013 r., a także dodatkowe badania podlaskiego rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...], przekonują organ odwoławczy, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ugn i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa [...].

17. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleń współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujący naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia.

18. W kwestii wniosku strony dotyczącego wykupu pozostałej przy właścicielu części nieruchomości Minister wyjaśnił, że nie podlega to rozstrzygnięciu w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym. Warunki lokalizacji inwestycji oraz podziału nieruchomości były przedmiotem rozpoznania w postępowaniu lokalizacyjnym, które zakończyło się wydanie ostatecznej decyzji.

IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra, zarzucając kwestionowanemu orzeczeniu naruszenie następujących przepisów prawa:

a) art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 Kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego w niniejszej sprawie;

b) art. 7 w zw. z art. 80 Kpa poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości;

c) art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80 Kpa poprzez nieprawidłową ocenę operatu szacunkowego oraz nie przeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy i nie skierowanie opinii do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców;

d) art. 77 § 4 Kpa poprzez żądanie od strony dowodu na potwierdzenie okoliczności znanych organowi z urzędu i poprzez niezwrócenie uwagi strony na te fakty, mimo iż organ z urzędu posiadał informacje o nieprawidłowościach we wszystkich operatach szacunkowych, co bez inicjatywy dowodowej strony powinno sprawić, że poweźmie on wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a co za tym idzie, podejmie kroki w celu ich usunięcia poprzez dopuszczenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy lub z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych;

e) art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez nieprawidłowe sporządzenie decyzji polegające na:

- niewskazaniu, w jaki sposób organ ocenił prawidłowość operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności w kontekście posiadania przez organ informacji własnych o nierzetelności wszystkich operatów sporządzonych w ramach inwestycji obwodnicy [...], -

- niewyjaśnieniu w uzasadnieniu istoty sprawy, a powołanie się jedynie na wyjaśnienia rzeczoznawcy oraz na prawidłowość stanowiska organu I instancji,

- nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu oraz w toku postępowania;

f) art. 84 w związku z art. 7 i art. 12 oraz art. 136 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego lub zaniechanie skierowania operatu do oceny przez organizację rzeczoznawców majątkowych na okoliczność wartości nieruchomości lub prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i obciążenie skarżącego negatywnymi skutkami tego zaniechania polegające na przyjęciu, że kwestionując ustalenia opinii biegłego skarżący powinien przedłożyć jako dowód operat szacunkowy, który odmiennie określałby zmianę wartości nieruchomości na skutek jej podziału, co miało istotny wpływ na treść decyzji;

g) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia Wojewody w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego lub oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców) i oceny dowodu z operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

h) art. 15 Kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez nierozpatrzenie ponownie istoty sprawy, a ograniczenie się do dokonania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji;

i) art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie drenażu wywłaszczonej działki przy wycenie jej wartości;

j) art. 154 ust. 1 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości;

k) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 ugn i w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości;

l) art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez niepowiększenie odszkodowania o dodatkowe 5% z tytułu wydania nieruchomości;

ł) art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia poprzez nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej związane z błędami przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda – przy przyjęciu nieprawidłowych danych, niemożliwe było uzyskanie prawidłowego wyniku;

m) art. 4 ust. 16 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości, co jest konsekwencją wyżej wskazanych błędów metodologicznych;

n) § 36 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia;

o) art. 134 ugn poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami;

p) naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze wniesiono o:

1) dopuszczenie dowodu z opinii Komisji Arbitrażowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w [...];

2) dołączenie do akt niniejszej sprawy akt postępowania prowadzonego w stosunku do rzeczoznawcy [...] przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej działającej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju;

3) dopuszczenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczności w niej wskazane.

V. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego w drugiej instancji zaskarżoną obecnie decyzją Ministra było ustalenie na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu przejścia nieruchomości skarżącego na własność Skarbu Państwa na podstawie art.12 ust.4 pkt 1 specustawy drogowej.

2. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przysługuje odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (zob. art. 12 ust. 5 ustawy), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej).

3. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy ustalając wysokość należnego skarżącemu odszkodowania orzekające w sprawie organy, tj. Wojewoda i Minister, zasadnie oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego [...] z dnia 25 września 2013 r., uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za wiarygodny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, na tak postanowione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, co oznacza, że wydanie decyzji odszkodowawczych w oparciu o przywołany wyżej operat, nie może zostać uznane za naruszenie prawa.

4. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przedmiotowy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. [...] grudnia 2012 r. (data wydania zezwolenia realizacyjnego).

5. Ustalając przeznaczenie wycenianej nieruchomości rzeczoznawca ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki nr [...],[...],[...] i [...], położone w obrębie [...], gmina R., powiat [...], były położone na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2008 r. "Polityka przestrzenna gminy" działki położone są na obszarze opisanym w ust.2.3 Obszar rozwojowy i strefy funkcjonalne "C" – Rolniczy, strefa południowa "C3" obejmuje (w większości) wsie: [...] (do operatu załączone zostało stosowne zaświadczenie Urzędu Gminy R. z dnia 28 maja 2013 r.).

6. Podkreślenia wymaga, że to, jakie są szczegółowe ustalenia studium odnośnie wskazanej wyżej strefy funkcjonalnej "C", w której znajduje się wyceniana nieruchomość, nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy w sytuacji, w której do porównań rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami leżącymi również w tej strefie.

7. W procesie wyceny biegły dokonał analizy rynku, obejmującej transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca przyjął rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. Dalsza część analizy rynku zawiera charakterystykę rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy [...]. Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z ugn, jak i rozporządzenia i nie sposób wskazać, że uznanie tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa.

8. Biegły przedstawił wybór podejścia i metody wyceny, tj. podejścia porównawczego oraz metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej, jaką dysponował biegły. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

9. W oparciu o 12 transakcji działkami niezabudowanymi w gminie R. ustalono cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Zważyć również należy, że powoływanie się przez skarżącego na opinie organizacji zawodowych dotyczących wyceny innych nieruchomości nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, dokumenty te nie są dowodami w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

10. W sytuacji, w której dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego pod kątem jego wiarygodności, jak i zgodności z prawem, prowadzi do wniosku o prawidłowości tego dowodu, nie zachodzą podstawy do tego, aby zlecać kolejną opinię, czy też kierować operat do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W przedmiotowej sprawie Minister w żadnym razie nie naruszył zasad prowadzenia postępowania odwoławczego. Tym samym niezasadne są zarzuty skargi, odnoszące się do tego aspektu sprawy. Od strony prawnej Sąd nie znajduje żadnych podstaw do kwestionowania przyjętego przez organy operatu.

11. Rekonstrukcja normy prawnej kształtującej zasadę przyznania słusznego odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi musi być dokonana z uwzględnieniem art. 134 ust. 3-4 ugn oraz par. 36 rozporządzenia. Niezwykle pomocnym w tym procesie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, w którym wyjaśniono, że "obecnie zakres tej regulacji został dostosowany do zakresu ustawy o inwestycjach drogowych, która jest wprost powołana w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Uwzględniono fakt, że ustawa ta nie przewiduje już umownego trybu nabywania nieruchomości. Powtórzono wyrażoną w uchylonym § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadę uwzględniania stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji. Ponadto przepis nakazuje wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości, które powinno być ocenione zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W ocenie Trybunału, nowa formuła § 36 rozporządzenia niewątpliwie ułatwia zidentyfikowanie normy postępowania rządzącej określaniem wartości nieruchomości nabywanych pod budowę dróg". Okolicznością o podstawowym znaczeniu dla ustalania odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma więc okoliczność, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość była przeznaczona na ten cel. Jeżeli tak jest to dopuszczalne będzie zastosowanie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn i określenie wysokości odszkodowania według tzw. alternatywnego sposobu korzystania ustalanego na podstawie cen nieruchomości nabywanych pod drogi.

Dalsza część uzasadnienia powołanego orzeczenia Trybunału w sposób nie pozostawiający wątpliwości wyjaśnia zagadnienie uwzględniania przeznaczenia nieruchomości pod drogi: "Trybunał jeszcze raz podkreśla, że przepis ten odnosi się do nieruchomości rzeczywiście przeznaczonych (już, czy - wcześniej) pod budowę dróg. Nie mamy więc do czynienia z fikcyjnym założeniem, lecz ze sposobem określenia zakresu zastosowania tego przepisu. Przypadki objęte wnioskiem Rzecznika, a zatem wywłaszczenia nieruchomości jeszcze nieprzeznaczonych pod budowę drogi, objęte są treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, który - wbrew zarzutom - nie stosuje fikcji przeznaczenia gruntu pod drogę, lecz - wyraźnie i wprost - nakazuje uwzględnienie stanu nieruchomości "na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej", a cen - na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Zakres zastosowania obu kwestionowanych przepisów jest rozłączny, a sposób określania odszkodowania dostosowany do dwóch różnych sytuacji: nieruchomości drogowej (ust. 1) i o innym przeznaczeniu (ust. 4). (...) Trybunał zwraca uwagę, że zmieniony § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, nadal - prawidłowo - odsyła do stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji, tak jak czynił to uchylony § 36 ust. 4. Dodanie, że chodzi o "przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji" - w świetle ustawowej definicji "stanu nieruchomości" - należy uznać za superfluum, czyli powtórzenie tego, co jest już powiedziane w pierwszej części przepisu.".

12. Skarżący zarzuca, iż biegły nieprawidłowo przyjął, iż na rynku regionalnym nie występuje wystarczająca ilość drogowych poprzez błędne rozumienie rynku regionalnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie tak naprawdę kwestia ta nie miała żadnego wpływu na ustalenie wartości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie może mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji zrid już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ugn przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego w obowiązującej uchwale - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze.

13. Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści). Analiza cen nieruchomości drogowych miała tylko to znaczenie, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa niż nieruchomości wykorzystywanych dotychczasowego na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia.

14. Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 Kpa w przedmiocie wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 84 § 2 zd. 1 Kpa biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Z kolei w myśl art 24 § 1 pkt 6 Kpa, biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Przywołać należy również art. 176 ugn, z którego wprost wynika, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kpa. Akta sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, aby w dniu sporządzenia operatu prowadzone było postępowanie dyscyplinarne przeciwko [...] w związku z wyceną sporządzoną na użytek niniejszej sprawy (wniosku takiego nie formułuje również skarga). W związku z tym, że postępowanie dotyczące odpowiedzialność zawodowej przeciwko [...] nie dotyczyło jego opinii sporządzonej w niniejszej sprawie, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w tym zakresie. Zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów o wyłączeniu biegłego byłby zasadny, gdyby przed sporządzeniem operatu (np. z związku z wejściem biegłego na szacowaną nieruchomość) zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Tym samym, w ocenie Sądu, biegły mógł sporządzić na zlecenie organu operat szacunkowy.

15. Reasumując organ, dysponując prawidłowym operatem, miał podstawy ustalić w jego oparciu odszkodowanie. Sąd nie znalazł żadnych uchybień, których stopień uzasadniałby w świetle art. 145 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji. Żaden z podniesionych zarzutów nie znalazł potwierdzenia. Ustalone odszkodowanie nie musi mieć charakteru w pełni akceptowalnego przez skarżącego. Nie zawsze jest tak, że ustalone odszkodowanie pozwoli na nabycie takiej samej nieruchomości w danym miejscu. Ustalenie wartości rynkowej, która nie jest obiektywnym bytem – a tylko najbardziej prawdopodobną cenę zdaniem biegłego i zazwyczaj bywa sporne, gdyż - jak to ilustruje stan sprawy Wiśniewska przeciwko Polsce - szacowanie przez kilku biegłych przynosi zwykle odmienne rezultaty. Z pewnością brak podstaw do przyjęcia, że - w razie istnienia rozbieżnych opinii rzeczoznawców co do wartości gruntu - odszkodowaniem słusznym jest to, które odpowiada szacunkowi akceptowanemu przez właściciela. Ponadto, fluktuacja cen rynkowych powoduje, że odwołanie się do nich nie zawsze daje wywłaszczonym gwarancję uzyskania odszkodowania pozwalającego na odtworzenie stanu sprzed wywłaszczenia, a zatem – ekwiwalentnego (vide Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 14 października 2012 r.). Dlatego też zarzut naruszenia art. 21 § 2 Konstytucji RP jest całkowicie nieuzasadniony.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.