Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1436/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 16a-16c, art. 37d ust. 1 , ust. 2 i ust. 4, art. 37d ust. 9
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 61 § 1 i 4, art. 77, art. 80, art. 105 § 1, art. 189d, art. 189f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188, art. 206
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 834/22 w sprawie ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr SKO Gd/1008/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2020 r., nr GZDiZ-PU-70-946(6)-2020-JB/AS; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 834/22 oddalił skargę J. S.A. z siedzibą w K. (dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/1008/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska decyzją z 28 grudnia 2020 r., na podstawie art. 37d ust. 1, ust. 5, ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), art. 104 K.p.a. oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 3 uchwały nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 2018 poz. 1034 z 19 marca 2018 r. (dalej jako Uchwała Krajobrazowa), nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 14.915,60 zł za umieszczenie w dniach od 20 października 2020 r. do 28 grudnia 2020 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania tej decyzji administracyjnej) tablicy reklamowej na elewacji budynku sklepu [...] przy [...] w G., na działce numer [...], obręb [...], o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 11,90 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Ponadto decyzją tą nałożono na Spółkę również obowiązek dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień Uchwały Krajobrazowej Gdańska, bądź usunięcia ww. tablicy reklamowej.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium potwierdziło prawidłowość dokonanych przez organ I instancji ustaleń odnośnie istnienia tablicy reklamowej na elewacji budynku sklepu [...] przy [...] w G., na działce numer [...], obręb [...], o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 11,90 m2. Potwierdziły to kontrola przeprowadzona przez pracowników Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z 20 października 2020 r. oraz oględziny z 16 listopada 2020 r. a także kolejna kontrola z 28 grudnia 2020 r. Wobec czego należało przyjąć, że tablica reklamowa była umieszczona w strefie S2 od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji przez organ I instancji. Odnośnie do daty końcowej wymierzenia kary Kolegium uznało, że co prawda art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje jako końcową datę naliczenia kary dzień demontażu tablicy reklamowej, której w niniejszej sprawie nie ustalono ale nie budzi wątpliwości fakt, że w okresie 70 dni za który wymierzono karę tablica niewątpliwie znajdowała się w podanej przez organ lokalizacji.

Tablica reklamowa przez którą należy rozumieć każdą powierzchnię płaską, na której jest eksponowana reklama naruszała zdaniem Kolegium ustalenia Uchwały Krajobrazowej bowiem przepisy tej Uchwały nie dopuszczają dla strefy S2 reklam w formie i wymiarach jakie posiadała sporna tablica reklamowa. Forma i wymiary tablicy nie odpowiadały też żadnemu z obiektów dopuszczonych w tym obszarze przez Uchwałę Krajobrazową.

Kolegium zaakceptowało podstawy prawne naliczenia kary pieniężnej tj. art. 37d ust. 1 , ust. 2 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 37d ust. 9 tej ustawy.

Odnośnie do wystąpienia w sprawie przesłanki odstąpienia przez organ od nałożenia kary pieniężnej z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Kolegium zauważyło, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób ani nie określa w jaki sposób ma być ustalana przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa. Według organu odwoławczego jest to przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Przy kontroli tego typu rozstrzygnięć istotne jest aby ustalić czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy.

Kolegium uznało, że naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie można było uznać za znikome albowiem o znikomej wadze można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Kolegium wskazuje, że skarżąca jest przedsiębiorcą, od wielu lat działającym na rynku, podmiot taki powinien zatem orientować się w obowiązujących przepisach prawa i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Spółka na pewno miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam. W związku z tym, strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących urządzeń i tablic reklamowych do postanowień uchwały. W związku z wybuchem epidemii termin dostosowawczy uległ zawieszeniu, skutkiem czego strona miała wydłużony czas na dostosowanie się do wprowadzonych rozwiązań prawnych. Kolegium uznało, że pomimo tego strona nie zaprzestała naruszenia prawa, do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, nie usunęła reklamy. Tym samym Kolegium stwierdziło, że przesłanka odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Nie wystąpiła też sytuacja z pkt 2 tego przepisu.

Wskazując na katalog okoliczności jakie organ bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną z art. 189d K.p.a. Kolegium wywiodło co może mieć wpływ przy ocenie wagi naruszenia prawa. Kolegium uznało, że naruszenie prawa przez skarżącą nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. Odstąpienie od wymierzenia kary nie było uzasadnione. W przedmiotowej sprawie nie są brane pod uwagę okoliczności podniesione w odwołaniu takie jak wartości estetyczne tablicy reklamowej, dobra jakość nieszpecąca krajobrazu. W niniejszym przypadku nie doszło także do naruszenia prawa wskutek działania siły wyższej (art. 189e K.p.a.).

Odnośnie do ograniczenia przez uchwałę krajobrazową prawa własności nieruchomości adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów samej uchwały, jak i ustawy oraz naruszenia zasady równości Kolegium wskazało, że kwestie te nie są rozstrzygane w przedmiotowym postępowaniu, gdyż dotyczą samej uchwały i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 37d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dające podstawę do wymierzenia kary pieniężnej.

Po rozpoznaniu skargi Spółki wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Kolegium.

Sąd mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, którego podstawą jest Uchwała Krajobrazowa Miasta Gdańska zauważył, że na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej jako u.p.z.p, rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Sąd wskazał, że mająca zastosowanie w niniejszej sprawie uchwała reklamowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Co istotne dla niniejszej sprawy, ustawodawca - wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z usytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d u.p.z.p. przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości ww. kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o czterdziestokrotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie Sąd wskazał, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz czterdziestokrotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g) tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Sąd zauważył, że w art. 2 pkt 16a-16c u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował pojęcia reklamy, tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, które to pojęcia mają istotne znaczenie w kontekście wymierzenia kar administracyjnych. Ewentualne sankcje finansowe są bowiem powiązane nie z samą reklamą, rozumianą jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16), lecz z tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi. Tablicą reklamową jest natomiast przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b). Z kolei jako urządzenie reklamowe ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c). Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się one do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe; T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40). Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako tablic reklamowych, co zresztą nie jest kwestionowane w skardze.

Przechodząc na grunt kwestionowanego skargą § 2 ust. 1 i 2 uchwały krajobrazowej Gdańska, Sąd wskazał, że z przepisu tego wynika zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica.

Sąd nie miał wątpliwości, że utrwalone w aktach sprawy w dokumentacji fotograficznej z kontroli w dniu 20 października 2020 r. i 28 grudnia 2020 r. a także oględzin z 16 listopada 2020 r. konstrukcje służą do ekspozycji na nich reklamy (tzw. billboardy reklamowe).

Załączone do protokołu z kontroli z 20 października 2020 r. zdjęcia przedstawiają przy tym, opatrzoną logo [...] tablicę o wymiarach 5,028 m x 2,366 m = 11,90 m2, z umieszczoną na niej informacją promującą osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, zawierające reklamę z logo "[...] [...]" z adnotacją "[...]" i "[...]".

Wątpliwości Sądu nie budziło też, że utrwalona w aktach sprawy w dokumentacji fotograficznej z kontroli z 20 października 2020 r. tablica zawiera reklamę działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą – cen sprzedawanych przez nią produktów, prezentowanych jako niskie. Tablice te wyraźnie odwołują się do nazwy przedsiębiorcy promującego swoją działalność. Z kolei, na tablicy utrwalonej w trakcie oględzin nieruchomości skarżącej w dniu 16 listopada 2020 r. i fotografii z kontroli wykonanej 28 grudnia 2020 r., zawarto już inne treści niż utrwalone 20 października 2020 r., wskazano reklamę "[...] [...]" z adnotacją "[...]" i reklamą produktów "[...]", informującą, że "rozwinęliśmy lokalną tradycyjną produkcję, na szeroką skalę". Sąd uznał, że treści zawarte na ww. tablicy odnoszą się do skarżącej, na co wskazuje także miejsce posadowienia tablic reklamowych. Niewątpliwie, w ten sposób skarżąca upowszechnia w takiej wizualnej formie informacje promujące swoje przedsiębiorstwo i sprzedawane towary. Tym samym, spełnione zostały przesłanki wynikające w definicji legalnej "reklamy", odnoszące się do wymogu promocji produktów usług lub działalności danego podmiotu.

Organ jednoznacznie ustalił na podstawie prowadzonych w terenie wizji i oględzin, a co wynika z protokołów z kontroli w dniach od 20 października 2020 r. do 28 grudnia 2020 r., że na działce numer [...], obręb [...], znajdowała się tablica o powierzchni służącej ekspozycji reklam, wynoszącej 11,90 m2. Tego rodzaju tablice reklamowe, biorąc pod uwagę ich wymiary, nie odpowiadają wymogom i zasadom wynikającym z § 15 ust. 3 uchwały, określającym je dla terenu określonego w uchwale jako S2, a tym samym naruszają wskazane przepisy uchwały krajobrazowej.

Sąd uznał zarzuty skargi odnoszące się do wysokości i sposobu ustalenia kary administracyjnej tj. kwestionujące ustalenia w zakresie terminu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kary (daty początkowej okresu jej naliczania), brak zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, wadliwy sposób wyliczenia powierzchni tablicy reklamowej, brak akredytacji urządzenia pomiarowego, za niezasadne.

Sąd wskazał, że obowiązująca w Gdańsku uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Termin na dostosowanie się podmiotów do jej przepisów upływał 3 kwietnia 2020 r., przy czym uwzględniając przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) oraz ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), uznać należało ostatecznie, że termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r.

Sąd stwierdził, że termin ten nie został przez stronę dochowany, gdyż jak ustaliły organy, a czego Spółka nie kwestionuje, w dniu 20 października 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal umieszczone były sporne tablice, które nie są dopuszczalne na terenie S2 uchwały krajobrazowej.

Przepis art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że karze podlega podmiot, który "umieścił" tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Sąd wskazał, że z istoty swej przepisy dostosowawcze dotyczą stanów faktycznych istniejących przed wejściem w życie przepisów zmieniających. Sąd uznał, że ustawodawca przewidział karalność także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Sąd zauważył, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących. Zatem zakładając racjonalność prawodawcy, przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej. Według Sądu przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jakie prezentuje strona skarżąca, prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie, ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Sąd zwrócił uwagę, że takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez uchwałodawcę na danym terenie, obowiązek ten nie mógłby być w żaden sposób egzekwowany, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej. Sąd uznał, że skarżąca w swej interpretacji pomija też oczywistą funkcję przepisów dostosowawczych, które z istoty swej odnoszą się do sytuacji istniejących (zastanych) przed wejściem w życie nowych przepisów, a co do których ustawodawca wyznacza dotkniętym nimi podmiotom czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań prawnych. Taki czas nie dotyczy przecież nowych stosunków prawnych, które kształtowane są na podstawie wchodzących w życie przepisów prawa, bowiem ich adresaci mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, a nie prawa, które utraciło moc.

W kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Sad wskazał zasadniczo na prawidłowość stanowiska wskazującego na uznanie jako daty wszczęcia postępowania z urzędu dzień 20 października 2020 r., tj. daty przeprowadzenia kontroli na nieruchomości skarżącej i sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, o czym poinformowano niezwłocznie stronę skarżącą. Powyższe czynności stanowiły pierwsze czynności podjęte w sprawie, o których poinformowano stronę.

Mając na uwadze treść art. 37d ust. 4 u.p.z.p. określającego za jaki okres organ nakłada karę administracyjną za nieprzestrzeganie przepisów uchwały krajobrazowej Sąd za istotne w niniejszej sprawie uznał, że postępowanie to zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu postępowania co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej wobec strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 291 i nast. z powołaniem na wskazaną tam literaturę i orzecznictwo). Ugruntowane jest w tym względzie stanowisko, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest "dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono w sprawie" (por. wyrok NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15). Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma zatem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania z urzędu takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą skutkować wszczęciem postępowania. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postepowanie administracyjne. Wobec powyższego Sąd przyjął, że zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Decydującego znaczenia nie ma zatem data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ pierwsza czynność w sprawie wszczyna postępowanie. Sąd zaznaczył, że stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie.

W ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 K.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 K.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablic reklamowych określonego rodzaju, których zresztą Spółka nie kwestionowała. Sąd zauważył, że między wysłaniem zawiadomienia o przeprowadzonej czynności kontroli i o wszczęciu postępowania, a doręczeniem go stronie w dniu 29 października 2020 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ani które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska. Strona też, także jako profesjonalny przedsiębiorca, niewątpliwie musiała mieć świadomość, że upłynął termin wynikający z przepisów przejściowych uchwały reklamowej na dostosowanie tablic i urządzeń reklamowych do nowych przepisów, a więc posiadanie tablic i urządzeń z nimi niezgodnych stanowi delikt administracyjny, z którym wiąże się odpowiedzialność administracyjna, o której orzeka organ w postępowaniu wszczynanym z urzędu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, że w dniu 20 października 2020 r. organ I instancji przeprowadził wizję, podczas której stwierdził istnienie tablic reklamowych, których umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 20 października 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 20 października 2020 r. Sąd stwierdził, że strona, tym bardziej przedsiębiorca, która nie dostosowała swoich tablic reklamowych do postanowień uchwały reklamowej, z chwilą upływu dwuletniego terminu na takie dostosowanie – powinna była liczyć się z ewentualnymi konsekwencjami prawnymi z tego wynikającymi, a wśród nich – z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary, co nastąpiło w okolicznościach niniejszej sprawy.

W oględzinach nieruchomości wyznaczonych na 16 listopada 2020 r., o których skarżącą poinformowano w piśmie z 20 października 2020 r., przedstawiciele skarżący nie wzięli udziału, co zdaniem Sądu, czyni nieuzasadnionym powoływanie się przez Spółkę na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie jej obrony swoich praw. Wskazał, że strona nie musi korzystać z przysługujących jej praw, w szczególności procesowych, to jednak trudno podzielić argumentację o ich naruszeniu w sytuacji, gdy strona z tych praw z własnej woli nie korzysta.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 189f § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Wobec zarzutu, iż organy nie rozważyły należycie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", której spełnienie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej Sąd wskazał, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. Natomiast zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, który obciążono opłatą jest przedsiębiorcą działającym w formie spółki prawa handlowego, a więc posiadającym sformalizowaną strukturę organizacyjną i prawną, której z definicji powinien towarzyszyć profesjonalizm w obrocie prawnym.

W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że Spółka, mimo upływu okresu dostosowawczego, powzięcia informacji o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia spornej kary i otrzymania kolejnych pism w toku postępowania, nie zaprzestała naruszania przepisu prawa, bowiem sporna tablica dalej pozostawała usytuowana na działce nr [...] obręb [...] w G. i na skutek czego w punkcie 2 rozstrzygnięcia nałożono na spółkę obowiązek dostosowania tablicy do wymogów uchwały bądź jej usunięcia. Zgodnie natomiast z art. 189f pkt 1 K.p.a., jak sama przyznaje w złożonej skardze Spółka, ocena wagi naruszenia prawa jako znikomej wymaga spełnienia jako drugiego warunku: zaprzestania przez stronę naruszania prawa, a zatem przywrócenia przez stronę stanu zgodnego z prawem. W rezultacie Sąd stwierdził, że brak było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu art. 189f pkt 1 K.p.a.

Sąd uznał, że samo działanie skarżącej miało wpływ ostatecznie również i na wysokość ustalonej kary bowiem mogła ona - zamiast zmieniać sposób i treść reklamy – dostosować swoją działalność w tym obszarze do przepisów uchwały. Tym bardziej zatem, działając profesjonalnie, skarżąca powinna była podjąć działania mające na celu ustalenie swojej sytuacji prawnej w obszarze zgodności z uchwałą krajobrazową.

W art. 189d K.p.a. ustawodawca zawarł katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszyciel chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. Naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony, zasługującym na oczekiwaną przez nią ochronę.

W związku z tym, Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia – łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia prawa, której nie zaistnienie nie budzi wątpliwości – ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Sądu, zawarte w decyzji organu odwoławczego uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania omawianej instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu.

W konsekwencji, przeprowadzone postępowanie należało, zdaniem Sądu, uznać za zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. W szczególności wbrew zarzutom skarżącej, wobec dokonanych ustaleń, brak było podstaw do badania szerokości szyldu (§ 15 ust. 2 uchwały krajobrazowej).

Sąd nie stwierdził naruszenia art. 8, art. 11 w z zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez naruszenie zasady przekonywania, a także lakoniczność i niedbałość uzasadnienia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z treści skargi wynika, że strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, otrzymała w skarżonej decyzji wyczerpujące informacje odnośnie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą rozstrzygnięcia, a podjęta przez stronę polemika ze stanowiskiem organu, wskazuje, że uzasadnienie decyzji jest zrozumiałe dla podmiotu, którego dotyczy i możliwe jest dokonanie kontroli wydanej decyzji. Sąd wskazał, że zasada przekonywania nie wymaga od organu administracji osiągnięcia rezultatu, czyli przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. W tej mierze na organie ciąży obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia (za: System prawa administracyjnego procesowego, red. G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa 2018, s.405).

W ocenie Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące niewskazania atestu, certyfikatu i sposobu dokonania pomiaru, a także niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu. Sąd nie podzielił zastrzeżeń odnośnie do wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym braku wskazania metody i narzędzi pomiarowych, przy pomocy których ustalono powierzchnię tablicy reklamacyjnej. W tym zakresie zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół z kontroli z 20 października 2020 r. potwierdzają, że pomiarów dokonano za pomocą dalmierza Leica BLK 3D, który służy do bezinwazyjnego, jednoosobowego wyznaczania odległości. Dystans obliczany jest na podstawie pomiaru czasu, podczas którego impuls elektromagnetyczny lub dźwiękowy przebywa drogę. Do protokołu z kontroli dołączony został załącznik nr 1, stanowiący integralną część raportu, w którym przedstawiono wyniki pomiaru, dokonanego na podstawie zdjęcia. Informację we wskazanym zakresie przedstawiono w uzasadnieniu skarżonej decyzji Kolegium.

Sąd uwzględnił także, że w toku postępowania organ przeprowadził dwie kontrole (20 października 2020 r. i 28 grudnia 2020 r.) oraz oględziny (16 listopada 2023 r.). Organ I instancji zawiadomił stronę o oględzinach zaplanowanych na dzień 16 listopada 2022 r. w treści zawiadomienia z 20 października 2020 r., które zostało doręczone Spółce 29 października 2020 r. (potwierdzenie odbioru), tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 79 § 1 K.p.a.

Skarżąca nieobecna przy oględzinach, pomimo skutecznego zawiadomienia o ich terminie, nie przedstawiła takich okoliczności i zarzutów, które podważyłyby prawidłowość dokonanych pomiarów powierzchni tablicy reklamowej, formułując wyłącznie gołosłowne zastrzeżenia niemogące podważyć skutecznie poczynionych ustaleń.

Organ I instancji umożliwił Spółce skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a (pismo z 25 listopada 2020 r.). Nadto przed organem odwoławczym strona reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik Spółki uzyskał także dostęp do akt postępowania, w odpowiedzi na wniosek, złożony pismem z 9 stycznia 2021 r. W toku prowadzonych postępowań strona nie wnioskowała przy tym o udzielenie jej informacji odnośnie do atestu, certyfikatu i sposobu dokonania pomiaru.

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, że kontrola w trakcie której dokonano pomiaru tablicy stanowi, wymagający wiadomości specjalnych, dowód z opinii biegłego. Pomiar dokonany został przez pracowników Działu Użytkowania Przestrzeni Publicznej GZDiZ. W aktach sprawy znajduje się zarządzenie DZDiZ nr 10/2019 z 16 maja 2019 r., którym upoważnił on pracowników, dokonujących spornych pomiarów, do wszczęcia i przeprowadzenia postępowań w zakresie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za umieszczenie reklamy niezgodnie z uchwałą krajobrazową. Tym samym organ uznał – co podzielił także Sąd – że zakres ustaleń i stopień skomplikowania sprawy, a także kwalifikacje pracowników, nie wymagają powołania biegłego.

Sąd podzielił pogląd NSA wyrażony w wyroku z 22 listopada 2022 r., III OSK 6189/21, że w świetle art. 84 § 1 K.p.a. powołanie przez organ biegłego należy uznać za uzasadnione, jeśli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Oceny w tym zakresie dokonuje jednak organ administracji uwzględniając okoliczności danej sprawy, wymagany zakres ustaleń, stopień ich skomplikowania, a także kwalifikacje własnego zasobu kadrowego. Powołanie biegłego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyty w art. 84 § 1 K.p.a. wyraz "może". Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ.

Tyma samym, Sąd stwierdził, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, bez znaczenia prawnego pozostaje, czy umieszczenie tablicy reklamowej na nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie uchwały, czy też po jej wejściu w życie – czego zbadania oczekuje skarżąca. Istnieje bowiem możliwość wymierzenia kary administracyjnej w odniesieniu do tablic reklamowych umieszczonych na nieruchomości przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, o czym już mowa była powyżej, a co wynika z treści przywołanego art. 37 ust. 1 ustawy i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. W konsekwencji Sąd uznał, że karę pieniężną można wymierzyć zarówno za tablice reklamowe istniejące przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, jak i za tablice umieszczone po jej wejściu w życie – jeśli są niezgodne z jej postanowieniami.

Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazała na naruszenie art. 39a ust. 9, art. 37d ust. 1, art. 37d ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i § 21 Uchwały Nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 roku w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (zwanej dalej uchwałą krajobrazową), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że karę z art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można nałożyć również na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i nie dostosował tej tablicy lub urządzenia do przepisów takiej uchwały w okresie na to wyznaczonym, podczas gdy literalna treść przepisu art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnosi się tylko do "umieszczenia" tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami (istniejącej w chwili "umieszczenia") uchwały krajobrazowej.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi;

b) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,

c) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem,

d) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach,

e) art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, choćby w sprawie nałożenia na stronę sankcji administracyjnej, której wysokość uzależniona jest od tak ustalonej daty jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o jakiej zawiadomił on stronę, niezależnie od daty otrzymania przez nią tego zawiadomienia, podczas gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu, szczególnie w niniejszej sprawie, winna być data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przy czym skarżąca kasacyjnie podaje, iż powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec naliczenia jej przez organ kary pieniężnej z art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za okres przypadający przed dniem otrzymania przez skarżącą kasacyjnie zawiadomienia o wszczęciu postępowania,

f) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa,

g) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto domaga się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wystąpiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podnosi, że zaskarżony wyrok jest niezgodny z przepisami prawa.

Mając na uwadze treść art. 37d ust. 4 u.p.z.p. skarżąca stwierdza, że art. 37d ust. 1 tej ustawy nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której dany nośnik reklamowy istniał przed wejściem w życie Uchwały krajobrazowej, ponieważ nie można mówić wtedy o "umieszczeniu tablicy reklamowej" niezgodnie z przepisami takiej uchwały, gdyż wtedy ona jeszcze nie obowiązywała. Przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p., określający okres, za który naliczana jest kara, posługuje się wprawdzie zwrotem "dostosowania" tablicy reklamowej, lecz nie zmienia to faktu, iż wspomniana kara z ust. 1 ww. przepisu, explicite dotyczy "umieszczenia tablicy reklamowej" niezgodnie z przepisami (istniejącej w chwili umieszczenia) uchwały krajobrazowej. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, rozdzielenie tych dwóch kwestii jest istotne w kontekście wykładni przepisów art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z § 21 Uchwały krajobrazowej przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. O ile można zgodzić się z tym, że wejście w życie uchwały krajobrazowej, której moc obowiązująca ma charakter retrospektywny, może powodować, że dany nośnik reklamowy zostanie uznany za niezgodny z przepisami takiej uchwały, tak bynajmniej nie można podzielić stanowiska, zgodnie z którym literalne brzmienie przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. nakazuje penalizować taki stan rzeczy. Przepis ten odnosi się bowiem do wspomnianego już "umieszczenia", dokonywanego w chwili, w której wiadomym jest, że dana tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe są niezgodne z przepisami obowiązującej w dacie tego umieszczenia uchwały krajobrazowej. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że jest świadoma tego, iż orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w analogicznych sprawach stoi na stanowisku, iż przepis sankcyjny należy wykładać funkcjonalnie, z uwzględnieniem przepisów Uchwały krajobrazowej i art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zwraca jednak uwagę, że niejako umyka uwadze Sądu I instancji okoliczność, że w zakresie przepisów mających charakter sankcyjny lub karny, za niedopuszczalne należy uznać ich interpretowanie w sposób inny niż ścisły, co wynika z zasady określoności prawa, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Z zasady określoności prawa wynika, że każdy przepis aktu prawotwórczego (normatywnego) - zob. P 6/04 z 17 maja 2005 r., zwłaszcza zaś dotyczący wolności i praw jednostki lub przewidujący możliwość stosowania wobec niej sankcji, powinien być sformułowany w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, tym samym zapewniający przewidywalność skutków jego zastosowania (por. P 13/01 z 12 czerwca 2002 r.). Poprawność w tym zestawieniu obejmuje zarówno jego warstwę językową, jak i strukturę logiczną; jasność oznacza klarowność i zrozumiałość dla adresatów, zaś precyzja powinna gwarantować, że nałożone nim obowiązki będą sformułowane na tyle konkretnie, by ich treść była oczywista i umożliwiała egzekucję (zob. K 53/02 z 29 października 2003 roku; zob. K 24/00 z 21 marca 2001 roku). Musi m.in. w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny definiować wszystkie, w tym podmiotowe, znamiona czynów zagrożonych karą (zob. K 11/94 z 26 kwietnia 1995 roku). Zasada określoności prawa nakazuje unikać stanowienia przepisów nieprecyzyjnych, niejednoznacznych oraz powodujących istotne wątpliwości prawne, a także posługujących się niezdefiniowanymi pojęciami albo mających niezrozumiałą treść (zob. szerzej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 roku, Kp 3/09, cz. III, pkt 6.1-6.3 i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie skarżącej kasacyjnie, wykładnia przepisu art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarta w zaskarżonym wyroku, nie spełnia testu określoności prawa, ponieważ: 1) przesłanki stosowania art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w kontekście "umieszczenia" interpretowane są pomocniczo w oparciu o inne przepisy tej ustawy (np. art. 37d ust. 4 upzp) lub Uchwały krajobrazowej, co więcej, sam fakt konieczności prowadzenia sporu sprowadzającego się do ustalenia prawidłowej wykładni tego przepisu, jedynie potwierdza, że jego treść budzi wątpliwości, a w konsekwencji 2) istnieje ryzyko, że inny sąd administracyjny (lub organ) zinterpretuje wspomniany przepis sankcyjny inaczej, co może oznaczać, że 3) ustalenie pojęcia "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego" niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, nastąpi w drodze orzeczniczej, niejako wbrew literalnemu brzmieniu przepisu.

Skarżąca kasacyjnie zauważa, iż ustawodawca być może miał zamiar objąć zagrożeniem zapłaty kary także nośniki reklamowe umieszczone wcześniej, lecz woli tej nie uzewnętrznił na tyle konkretnie, aby bez cienia wątpliwości uznać ją za wyrażoną tak, jak zostało to wyłożone w zaskarżonym wyroku. skarżąca podkreśla że jej zachowanie, polegające na demontażu/dostosowaniu znacznej ilości nośników do wymogów Uchwały krajobrazowej, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i orzekających przed nim organów, niczego w powyższej kwestii nie zmienia. Decyzja odnosząca się do demontażu/dostosowania ww. nośników miała charakter biznesowy i podjęta została z ostrożności, czego bynajmniej nie należy utożsamiać z tym, że w pełni podziela ona przedstawioną przez organy i sąd I instancji wykładnię przepisu art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którą w niniejszym postępowaniu stara się podważyć.

Według skarżącej kasacyjnie, przepisy art. 37a ust. 9, art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 21 Uchwały krajobrazowej należy rozumieć w ten sposób, że karę z art. 37d ust. 1 ww. ustawy, liczoną zgodnie z okresem podanym w ust. 4 tego artykułu, należy naliczyć tylko wtedy, gdy po wejściu w życie Uchwały krajobrazowej strona umieści urządzenie reklamowe na terenie objętym zapisami tej uchwały, niezgodnie z jej przepisami i gdy stan tej niezgodności utrzymywać się będzie również po upływie okresu dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 w zw. z § 21 Uchwały krajobrazowej.

Biorąc pod uwagę, że urządzenie reklamowe, którego dotyczy niniejsze postępowanie, zostało umieszczone przed wejściem w życie Uchwały krajobrazowej, Skarżąca kasacyjnie stwierdza, że sankcja z art. 37d ust. 1 u.p.z.p., nie powinna mieć zastosowania. Tym bardziej, że w kontekście testu określoności prawa i normy konstytucyjnej, strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji ewentualnych błędów legislacyjnych ustawodawcy i za niedopuszczalną przez to należy uznać praktykę stosowania wykładni, która złagodzi lub zniweluje skutki takiego błędu ze szkodą dla obywatela.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 K.p.a. tj. daty wszczęcia postępowania na potrzeby ustalenia okresu, za jaki może być naliczona kara z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że datą wszczęcia postępowania jest data podjęcia pierwszej czynności przez organ, o której strona zostanie poinformowana (w bliżej nieokreślonym terminie). Tożsame stanowisko do skarżącej kasacyjnie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 168/23.

Wszczęcie postępowania jest formą uzewnętrznienia woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym. Zakomunikowaniem tym, przynajmniej w sprawach związanych z nałożeniem na stronę sankcji, będzie więc data otrzymania zawiadomienia (postanowienia) o wszczęciu postępowania. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w orzecznictwie można spotkać różne podejścia w przedmiocie ustalenia daty wszczęcia postępowania z urzędu, niebędącego jednocześnie postępowaniem wszczynanym w żadnej szczególnej formie (np. postanowieniem). Jedno z nich zakłada interpretację art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób przedstawiony w zaskarżonym wyroku, lecz inne, jako datę wszczęcia postępowania podaje dzień doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Według skarżącej kasacyjnie, za zasadnością stawianego przez nią zarzutu przemawia także okoliczność, iż od daty doręczenia stronie zawiadomienia (wezwania, postanowienia), przysługują jej określone przepisami kpa uprawnienia. Kwestią najważniejszą w niniejszej sprawie jest to, że sposób ustalenia wysokości kary, zawarty w przepisie art. 37d ust. 4 u.p.z.p., wspomnianą karę nakazuje liczyć od daty wszczęcia postępowania do dnia dostosowania lub usunięcia urządzenia reklamowego.

W jej ocenie stanowisko Sądu I instancji, szczególnie w sprawach związanych z nałożeniem kary, oznaczałoby przyjęcie założenia nie dającego się pogodzić z zasadami praworządności i zaufania do władzy publicznej, że wszelkie choćby nieintencjonalne opóźnienia po stronie organu w kwestiach doręczenia zawiadomienia o podjętej (wcześniej) czynności, obciążać mają podmiot administrowany. W skardze wskazywała już bowiem, że takie rozumienie przepisu mogłoby oznaczać, że kara jaką mógłby organ nałożyć mogłaby osiągnąć wysoce nieproporcjonalny rozmiar. Nie jest bowiem rzadkością nadawanie przez organy prowadzące postępowanie pism procesowych nawet po upływie kilku tygodni od dnia ich sporządzenia.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu jakoby w niniejszej sprawie nie miała miejsca znikoma waga naruszenia prawa, a tym samym nie było zasadne odstąpienie od nałożenia kary stosownie do art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Podnosi, że przesłanki z tego przepisu zostały spełnione. Wskazuje, że sam fakt, że jest profesjonalnym podmiotem nie może wyłączać zastosowania instytucji odstąpienia i nie może przede wszystkim przemawiać za tym że nie mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 lutego 2023 roku (III SA/Gd 496/22) "Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 KPA nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają charakteru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne, i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 K.p.a. W art. 189d pkt 1 K.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego.

Dokonując wykładni art. 134 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji powinien dokonać oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem jego zupełności i możliwości ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. W jej ocenie nie sposób uznać, że Sąd I instancji prawidłowo przeanalizował ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ odwoławczy i wyciągnął właściwe wnioski.

W uzupełnieniu argumentacji podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w piśmie procesowym z 26 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 37d ust. 1, ust. 4 i 9 ustawy i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 37a ust. 9 ustawy i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z postanowieniami § 21 Uchwały Nr XLVI1I/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 roku w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (zwanej dalej uchwałą krajobrazową), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji w której Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 grudnia 2023 roku wydał wyrok, w którym orzeczono, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a co za tym idzie uchwały te bez ww. regulacji, czy też z ich pominięciem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym, a tym bardziej nie powinny być one stosowane w demokratycznym państwie prawa, a więc nie powinny być wymierzane a następnie egzekwowane nałożone na skarżącą kary.

W uzasadnieniu Spółka podnosi, że Trybunał Konstytucyjny wydając przedmiotowe orzeczenie wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym. Ustawodawca nie przewidział możliwości samodzielnego wprowadzania przez organy gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, W przedmiotowej sprawie istotą jest brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem przez organy gminy uchwały krajobrazowej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że regulacja zawarta w przepisie art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego co wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia. Na ustawodawcy więc w tym wypadku ciążył obowiązek zapewnienia mechanizmu kompensacyjnego. Brak określenia tego mechanizmu powoduje, że tak sformułowana uchwała nie może funkcjonować w polskim systemie prawnym. W ocenie skarżącej kasacyjnie, w obecnym stanie prawnym uchwały które weszły w życie powinny być uchylone, lub powinna być stwierdzona ich nieważność w toku postępowań sądowoadministracyjnych, zaś do czasu wprowadzenia mechanizmu odszkodowawczego przez polskiego ustawodawcę, gminy powinny zaniechać stosowania dotychczas wprowadzonych oraz zaniechać wprowadzania nowych aktów prawa miejscowego.

Przepis art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa esentialia negotti uchwały reklamowej, w konsekwencji powyższego uchwały bez tych regulacji czy też z ich pominięciem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. W konsekwencji powyższego, w ocenie skarżącej kasacyjnie nie mogą być stosowane sankcje prawne za niedostosowanie tablic reklamowych/szyldów do postanowień uchwały reklamowej.

Natomiast pismem procesowym z 4 października 2024 r. Spółka wystąpiła o przeprowadzenie dowodu z decyzji z 17 października 2009 r. znak: WUAiOZ-I-7353/2197/09/3-MK pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy elewacji budynku pawilonu handlowego położonego w G. przy ul. [...] dz. ew. [...] obręb [...] na okoliczność legalności inwestycji Spółki przed wejściem w życie gdańskiej uchwały krajobrazowej. Ma to znaczenie w kontekście wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1951/19.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. Spółka akcyjna z siedzibą w K. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione.

Na wstępie stwierdzić należy, że już po wydaniu zarówno zaskarżonej decyzji wymierzającej skarżącej, na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p., karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej miasta Gdańska, jak i zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 stwierdzono nieważność uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Wymienione orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte zostało po uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Treść powyższego wyroku należy uwzględnić w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku stosując bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP bez potrzeby odwoływania się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 16), skoro przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. objęty jest podstawami kasacyjnymi (oznaczenie go w petitum skargi kasacyjnej jako art. 39a ust. 9 stanowi oczywistą omyłkę, niedokładność redakcyjną).

Regulacja prawna zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. od chwili wprowadzenia jej do systemu prawnego budziła wątpliwości natury konstytucyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wątpliwości nie dotyczyły samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe. Wątpliwości sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pytaniach prawnych podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19. Orzeczenie to ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i w konsekwencji także art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. Ustawodawca w pierwszym z nich przyznał podmiotom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania tablic i urządzeń reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając radzie gminy ustalenie konkretnych ram czasowych, które powinny uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu poniesionej szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, tak jak uczynił to ustawodawca konstruując przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) w przypadku ustanowienia zakazów i nakazów zawartych w uchwale rady gminy w sprawie parku krajobrazowego. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje takiego mechanizmu, okazał się niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem skutek prawny zgody budowlanej na realizację wskazanych w niej tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które wystąpiły o pozwolenie na budowę takich tablic i urządzeń albo dokonały zgłoszenia robót lub zrealizowały te obiekty reklamowe bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli ich realizacja nie była objęta reglamentacją organów administracji architektoniczno-budowlanej, działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że zgoda budowlana w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności w sposób wynikający z udzielonej zgody, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują grup podmiotów, które działalność prowadziły legalnie oraz takich które wzniosły tablice i urządzenia reklamowe bez zgody budowlanej. Prowadzi to do naruszenia interesu podmiotów, które legalnie wzniosły tablice i urządzenia reklamowe objęte uchwałą krajobrazową ze względu na działalność legislacyjną.

W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, uwzględniając jednakże argumentację przytoczoną w dalszym uzasadnieniu zgłoszonej podstawy kasacyjnej (piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2024 r.), że wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie tablic lub urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem.

W powołanym na wstępie wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wskazano, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. także wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, II OSK 2817/20 i II OSK166/18). Oznacza to, że nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23 i 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 625/23; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przedstawione rozważania dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że usprawiedliwiony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 i 4 w związku z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie.

Zdaniem Sądu I instancji, uchwała krajobrazowa znajduje zastosowanie nie tylko do obiektów reklamowych zaplanowanych do realizacji w przyszłości na warunkach określonych w uchwale, ale także do istniejących, a wszystkie podmioty, które umieściły nośniki reklamowe przed wejściem w życie uchwały zobowiązane są do ich dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale w terminie w niej wskazanym. Zgodnie z tym co dotychczas rozważono w postępowaniu w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową zachodzi potrzeba różnicowania podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które obiekty reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym. Odmienne stanowisko Sądu I instancji spowodowało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ta istotna dla wyniku sprawy kwestia nie została wyjaśniona. Sąd nie wyjaśnił, czy tablica reklamowa została umieszczona na elewacji budynku przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej w sposób legalny, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych względnie bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli taka zgoda w świetle przepisów prawa budowlanego nie była wymagana. Z tego powodu procesowy zarzut odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. przez niezastosowanie tych przepisów w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 6 i art. 8 K.p.a. uznać należy za zasadny.

W postępowaniu kasacyjnym, po stwierdzeniu przez NSA wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 nieważności uchwały krajobrazowej miasta Gdańska w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej i z powołaniem się na wyrok TK z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, pełnomocnik skarżącej wskazał, że tablica reklamowa została umieszczona na budynku legalnie. Kwestia ta nie została dotychczas zweryfikowana, a ustalenia w tym zakresie, zgodnie z dotychczasowymi rozważaniami, mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Gdyby okazało się, że skarżąca umieściła tablicę reklamową przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za jej umieszczenie na nieruchomości może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za okres od wszczęcia z urzędu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). W przeciwnym wypadku, gdyby tablica reklamowa została umieszczona przez skarżącą nielegalnie, wówczas dopiero organ administracji miałby możliwość stosowania sankcji przewidzianych w art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej odniesionego do art. 61 § 1 K.p.a. związanego z rozumieniem daty wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej należy wskazać, że stosownie do art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym wszczęto postępowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Ostatnio powołany przepis nie określa wprost daty początkowej, od której wymierza się karę, wskazuje jedynie ogólnie, że następuje to od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Postępowanie takie wszczyna się zaś z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale II Rozdziale 1 - Wszczęcie postępowania także nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, nie czyni tego w szczególności objęty podstawami kasacyjnymi art. 61 § 1 K.p.a. Kodeks wskazuje jedynie w art. 61 § 3 i 3a, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku wniesienia żądania drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości, a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały. Uzasadniony staje się wniosek, że zamiarem ustawodawcy było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolnie, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały winien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest aż do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w art. 37d ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a K.p.a. zasada, czyli rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu. Ponadto zauważyć należy, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że datą wszczęcia postepowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. w szczególności wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/10).

Z tych powodów, w ocenie NSA, za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie. Od tej chwili podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej.

Tymczasem Sąd I instancji uznał, że datą tą jest dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności i to niezależnie od tego, kiedy podmiot, który umieścił obiekty reklamowe na nieruchomości został zawiadomiony o tej czynności.

Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za nieusprawiedliwione.

Bezzasadny jest w szczególności zarzut dotyczący naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ niezasadnie nie odstąpił od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i nie poprzestał na pouczeniu. Tak skonstruowany zarzut i przede wszystkim przesłanki, na których został oparty pozostaje w całkowitej sprzeczności z zasadniczym zarzutem podważającym możliwość wymierzenia skarżącej kary pieniężnej z powodu umieszczenia tablic reklamowych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej (pierwotne uzasadnienie podstawy kasacyjnej) czy niemożnością objęcia zakresem uchwały tablic reklamowych. Jednakże co do samej zasady zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych za umieszczenie tablic lub urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami uchwał krajobrazowych oceniając wagę naruszenia prawa uwzględnić należy nie tylko interes prywatny, ale także interes publiczny. Odwołując się ponownie do wypowiedzi NSA zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 należy wskazać, że przyjęte w uchwale krajobrazowej rozwiązania, niewątpliwie wprowadzające ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania gabarytów tablic i urządzeń reklamowych, sposobu i miejsca ich usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mają swoje usprawiedliwienie biorąc pod uwagę ważny interes publiczny (przeciwdziałanie tzw. chaosowi reklamowemu). W uchwale uwzględniono zarówno interes publiczny, jak i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego, rozwiązania przyjęte w uchwale są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności.

Chybiony jest też zarzut dotyczący konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż pisemne motywy wyroku, bardzo obszerne, zawierają wszystkie przewidziane w nim elementy. Sąd w sposób przejrzysty i zwięzły przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi, wskazał podstawę prawną orzeczenia i ją szczegółowo wyjaśnił. Stanowisko Sądu jest jasne i w związku z tym nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Umożliwia ono poznanie racji jakimi się kierował oddalając skargę.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgłoszony w powiązaniu z art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zarzut taki mógłby okazać się uzasadniony, gdyby Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium inne niż przewidziane ustawą kryterium zgodności z prawem. Jednakże autor skargi kasacyjnej nie twierdzi nawet, że kontrola sądowa została dokonana na podstawie kryterium innego aniżeli legalności.

Podsumowując, Sąd I instancji po przeprowadzeniu kontroli sądowej oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., tymczasem - biorąc pod uwagę rozważania przedstawione w niniejszym orzeczeniu - powinien był skargę uwzględnić. Dlatego należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę na drodze administracyjnej organ winien rozstrzygnąć kwestię, czy tablica reklamowa umieszczona została na nieruchomości legalnie, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń ukierunkowane zostanie dalsze postępowanie z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 206 P.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.