Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 161/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn., akt IV SA/Wa 2419/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej za prowadzenie reklamy środków ochrony roślin z naruszeniem przepisów prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lutego 2020 r. IV SA/Wa 2419/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (Skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa (Główny Inspektor) z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej za prowadzenie reklamy środków ochrony roślin z naruszeniem przepisów prawa uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Głównego Inspektora na rzecz Skarżącego 17 684 zł (siedemnaście tysięcy sześćset osiemdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

I. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a., a więc niedokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w W. (Inspektor) oraz decyzji Generalnego Inspektora i przez to zaakceptowanie naruszenia przez Inspektora oraz Generalnego Inspektora m. in. art. 268a, art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w stopniu mającym zasadniczy wpływ na wynik sprawy, które polegało de facto na wyłącznie częściowym uwzględnieniu skargi do WSA z 22 sierpnia 2019 r. w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji było stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej oraz stwierdzenie nieważności decyzji Inspektora z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej ewentualnie uchylenie w całości nie tylko decyzji Generalnego Inspektora, ale także decyzji Inspektora i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Inspektora, co w konsekwencji doprowadziło do:

1. błędnego utrzymania w mocy decyzji Inspektora;

2. całkowicie niedopuszczalnego zaakceptowania upoważnienia L. C. do podpisania decyzji Inspektora;

3. orzeczenia szeregu błędnych wytycznych co do dalszego postępowania oraz nierozstrzygnięcia wielu zasadniczych dla poprawnego prowadzenia postępowania kwestii spornych, co zostało podniesione w zarzutach formalnych wobec wyroku opisanych w pkt V-VII poniżej.

II. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.s.u.a. poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a., a więc niedokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji Inspektora oraz decyzji Generalnego Inspektora i przez to zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez Inspektora oraz Generalnego Inspektora m. in. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 7 (zasada praworządności), art. 32 (zasady równości wobec prawa) oraz art. 87 § 1 (hierarchia źródeł powszechnie obowiązującego prawa) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej "Konstytucja") w zw. z zasadą nr 1 oraz nr 2 Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. Nr R(91)l (dalej "Rekomendacja"), w stopniu mającym zasadniczy wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy niezrozumiałej dla Skarżącego decyzji Inspektora oraz zaakceptowanie zastosowanej przez Inspektora oraz Generalnego Inspektora podstawy prawnej w postaci:

1. pkt 67 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniające i uchylające dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniające rozporządzenie (WE) Nr 1907/2006 (dalej "Rozporządzenie 1272/2008");

2. art. 48 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia 1272/2008;

3. pkt 43 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (dalej "Rozporządzenie 1107/2009");

4. stanowiska Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów opisanego w dokumencie [...], wersja 6 z dnia 15 listopada 2015 r.,

co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji,

III. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.s.u.a. poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a., a więc niedokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji Inspektora oraz decyzji Generalnego Inspektora i przez to zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez Inspektora oraz Generalnego Inspektora m. in. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 i art. 87 § 1 Konstytucji poprzez utrzymanie w mocy niezrozumiałej dla Skarżącego decyzji Inspektora oraz zaakceptowanie co do zasady wymierzenia wobec Skarżącego opłaty sankcyjnej za czyn, który w sposób precyzyjny i jednoznaczny nie wynika z art. 66 ust. 6 Rozporządzenia 1107/2009, ani z innego przepisu prawa materialnego, co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji. Nie można stawiać adresatów norm prawnych, z których wynikają określone obowiązki, a następnie opłaty sankcyjne, w sytuacji niepewności, w której muszą się oni domyślać, (i) jaka tak naprawdę była woła prawodawcy, (ii) jakie działania zadowolą nadzorcze organy administracji publicznej oraz (iii) jaka będzie kara za (zupełnie nieumyślne) zachowanie niezgodne z daną oceną organu administracji publicznej.

IV. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.s.u.a. poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a., a więc niedokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji Inspektora oraz decyzji Generalnego Inspektora i przez to zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez Inspektora oraz Generalnego Inspektora m. in. art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 i art. 87 § 1 Konstytucji w zw. z art. 72 akapit 1 Rozporządzenia 1107/2009 poprzez utrzymanie w mocy niezrozumiałej dla Skarżącego decyzji Inspektora oraz zaakceptowanie pominięcia w decyzji Inspektora i decyzji Generalnego Inspektora zasady proporcjonalności w wymiarze opłaty sankcyjnej - tj. ustalania wymiaru kary nie tylko w oparciu o ilość reklamy, ale przede wszystkim w oparciu o ilość i powagę naruszeń wymienionych w art. 66 Rozporządzenia 1107/2009 - co doprowadziło do zaakceptowania przez WSA nałożenia na Skarżącego najwyższej możliwej opłaty sankcyjnej, to jest w takiej samej wysokości, jak gdyby zakwestionowana reklama środków ochrony roślin (dalej "śor") Skarżącego jednocześnie naruszała każdy ustęp art. 66 Rozporządzenia 1107/2009, co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji.

V. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.s.u.a. poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a., a więc niedokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji Inspektora oraz decyzji Generalnego Inspektora, skutkujące:

1. rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz;

2. zaakceptowaniem przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez Inspektora niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez Inspektora przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81, art. 84, jak i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym zasadniczy wpływ na wynik sprawy

wynikiem czego poprzez wydanie wyroku doszło do:

1. odmowy ustalenia w sposób niezależny (nie przez Inspektora) przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji zakwestionowanej reklamy środków ochrony roślin Skarżącego;

2. odmowy ustalenia w sposób niezależny (nie przez urząd pocztowy w M.) wagi zakwestionowanych ulotek reklamowych środków ochrony roślin Skarżącego;

3. odmowy dopasowania w sposób niezależny (nie przez Inspektora) poszczególnych pozycji z cenników do faktycznie opublikowanych reklam;

4. całkowitego pominięcia faktu, że zakwestionowane reklamy dotyczyły środków ochrony roślin przeznaczonych wyłącznie dla "profesjonalistów", a nie zwykłych konsumentów, a zatem odbiorcy zakwestionowanych reklam, którzy muszą spełniać szereg wymogów, by móc je w ogóle kupić, przede wszystkim zdać państwowy egzamin ze środków ochrony roślin - stanowią osoby z obowiązkowym wykształceniem m. im w bezpiecznym stosowaniu środków ochrony roślin, które wiedzą nie tylko o obowiązku czytania etykiet tychże środków przed każdym ich zastosowaniem, ale także wiedzą o "zagrożeniach związanych ze stosowaniem środków ochrony roślin i przymusem postępowania zgodnie ze środkami ostrożności wymienionymi na etykietach", dlatego reklamy nie mogły wprowadzać ich w błąd i reklamy były wyłącznie do nich skierowane, co powinno być wzięte pod uwagę przy nakładaniu opłaty sankcyjnej.

VI. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 1 § 2 p.s.u.a. poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a., a więc nieodniesienie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do zarzutów Skarżącego przedstawionych w skardze z dnia 22 sierpnia 2019 r. w postaci:

1. interpretacji użytego w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin (dalej "ustawa") zwrotu "stosownie do" przeciętnego kosztu emisji;

2. interpretacji użytego w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrotu "reklama środka ochrony roślin", które posłużyło Inspektorowi do nałożenia na Skarżącego bardzo wielu kar po 5.000 PLN każda;

3. bezprawności ustalenia przez Inspektora wagi spornych ulotek w urzędzie pocztowym w M.;

4. niewprowadzania zakwestionowaną reklamą w błąd potencjalnych odbiorców, ponieważ reklamowane środki ochrony roślin były przeznaczone (możliwe do zakupienia) wyłącznie dla profesjonalistów i zawierały ostrzeżenie o treści "ze środków ochrony roślin należy korzystać z zachowaniem bezpieczeństwa. Przed każdym użyciem przeczytaj informacje zamieszczone w etykiecie i informacje dotyczące produktu" ,

5. obowiązku zastosowania przez Generalnego Inspektora oraz Inspektora (po uchyleniu decyzji Inspektora) przy ponownym rozpoznaniu sprawy zasad miarkowania kary administracyjnej oraz rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść podmiotu, na który ma być nałożona administracyjna kara pieniężna, opisanych w art. 7 a oraz art. 189d k.p.a.;

a zatem błędne pozostawienie tych zarzutów wobec decyzji Inspektora oraz decyzji Generalnego Inspektora bez rozstrzygnięcia.

VII. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.s.u.a. poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. poprzez bezpodstawne i błędne określenie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, a mianowicie, że:

1. w niniejszej sprawie istnieją podstawy do nałożenia na Skarżącego opłaty sankcyjnej, co jest stwierdzeniem arbitralnym, przedwczesnym i pozbawionym jakichkolwiek podstaw prawnych;

2. przepisy art. 66 ust. 1 i ust. 6 Rozporządzenia 1107/2009 są jasne, precyzyjne i ich zakres nawet po części nie pokrywa się ze sobą, a co za tym idzie, mogą być w sposób łatwy zinterpretowane i przestrzegane przez podmioty rynku środków ochrony roślin, zamiast stwierdzić, że art. 66 ust. 6 Rozporządzenia 1107/2009 nie jest sformułowany precyzyjnie i jego zakres nachodzi na wymagania z art. 66 ust. 1, dlatego spełnienie wymagali z art. 66 ust. 1 Rozporządzenia 1107/2009 powinno walidować niedopisanie do reklamy fragmentu o treści "zwróć uwagę na zwroty wskazujące rodzaj zagrożenia oraz przestrzegaj środków bezpieczeństwa zamieszczonych w etykiecie", a już na pewno eliminuje podstawę do nałożenia administracyjnej opłaty karnej;

3. Inspektor oraz Generalny Inspektor mogli odmówić zastosowania opisanej w art. 72 akapit 1 Rozporządzenia 1107/2009 zasady proporcjonalności, dając zdecydowany prymat wymienionej w tym artykule zasadzie ustanawiania odstraszających sankcji, zamiast stwierdzić, iż zasada proporcjonalności powinna być zastosowana przy wydawaniu decyzji Inspektora oraz decyzji Generalnego Inspektora;

4. przytoczona w decyzji Inspektora i decyzji Generalnego Inspektora kuriozalna podstawa prawna w postaci fragmentów Rozporządzenia 1272/2008 i sporządzonego w języku angielskim stanowiska Komisji Europejskiej opublikowanego elektronicznie nie wcześniej niż w 2016 r. przypuszczalnie była błędna, ale może ostać się, ponieważ stanowi "wzmocnienie pozycji co do wykazania podstawy do określenia opłaty sankcyjnej", zamiast stwierdzić, iż przytoczona podstawa prawna jest błędna i nie może stanowić uzasadnienia do nałożenia opłaty sankcyjnej w niniejszej sprawie;

5. użyte w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowanie "stosownie do przeciętnego kosztu" znaczy w wysokości takiej, jaka została podana w cenniku tej reklamy, a więc oferty reklamy, zamiast stwierdzić, że sformułowanie to znaczy w wysokości odpowiadającej przeciętnemu, rzeczywiście uiszczonemu kosztowi tego typu reklamy, czyli słowo "przeciętny" znaczy "średni" koszt reklamy, a nie jej maksymalny koszt;

6. Generalny Inspektor oraz Inspektora słusznie nie zastosowali przepisów Konstytucji i Rekomendacji, przez co nie musieli przestrzegać zasad miarkowania kary administracyjnej oraz rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść podmiotu, na który ma być nałożona administracyjna kara pieniężna, opisanych w art. 7a oraz art. 189d k.p.a., zamiast stwierdzić, iż Konstytucji oraz Rekomendacji został przyznany prymat nad art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, dlatego art. 7a oraz art. 189d k.p.a. powinny być zastosowane przy wydawaniu decyzji Inspektora oraz decyzji Generalnego Inspektora.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

I. art. 1 art. 7, art. 32 i art. 87 § 1 Konstytucji w zw. z art. 72 akapit 1 Rozporządzenia 1107/2009 poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji przy wydawaniu wyroku, co doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd I instancji pominięcia przez Inspektora oraz Generalnego Inspektora przy nakładaniu opłaty sankcyjnej zasady proporcjonalności polegającej na ustalania wymiaru kary nie tylko w oparciu o ilość reklamy, ale przede wszystkim w oparciu o ilość i powagę naruszeń wymienionych w art. 66 Rozporządzenia 1107/2009, co doprowadziło do nałożenia na Skarżącego najwyższej możliwej opłaty sankcyjnej, tj. w takiej samej wysokości, jak gdyby zakwestionowana reklama środków ochrony roślin jednocześnie naruszała każdy ustęp art. 66 Rozporządzenia 1107/2009, co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji.

II. art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 i art. 87 § 1 Konstytucji poprzez jego błędną, nieuzasadnioną i rażąco sprzeczną z logiką wykładnię polegającą na przyjęciu, że "przeciętny koszt emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy" znaczy wyłącznie "równy kwotom podanym przed wydawców w cenniku" lub "równy kwotom zaproponowanym przez wydawców w ofercie", zamiast stwierdzić, że "przeciętny koszt emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy" znaczy tyle co "średni, rzeczywisty koszt tego typu - takiej (a nie tej konkretnej) reklamy finalnie ponoszony przez reklamobiorcę na rzecz reklamodawcy", a zatem średni (przeciętnie występujący), faktyczny i rzeczywisty koszt takiej reklamy w danym momencie, na co wskazują m. in. korespondencja Skarżącego z wydawnictwami prasy rolniczej oraz wystawione przez te podmioty faktury, które zostały załączone do protokołu pokontrolnego Skarżącego, co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji. Nie można stawiać adresatów norm prawnych, z których wynikają określone obowiązki, a następnie opłaty sankcyjne, w sytuacji niepewności, w której muszą się oni domyślać, (i) jaka tak naprawdę była wola prawodawcy, (ii) jakie działania zadowolą nadzorcze organy administracji publicznej oraz (iii) jaka będzie kara za (zupełnie nieumyślne) zachowanie niezgodne z daną oceną organu administracji publicznej.

IV. art. 2, art. 7, art. 32 i art. 87 § 1 Konstytucji w zw. z zasadą nr 2 Rekomendacji poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Inspektora oraz zaakceptowania w decyzji Generalnego Inspektora zastosowania art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i wyłączenia w niniejszej sprawie obowiązywania m. in. art. 7a oraz art. 189d k.p.a., co doprowadziło do naruszenia powszechnie obowiązujących zasad, że:

1. wejście w życie, po dokonaniu czynu sprzecznego z obowiązującymi normami, mniej represyjnych nowych postanowień powinno działać na korzyść podmiotu, co do którego rozważa się nałożenie sankcji;

2. ustawodawca zobowiązany jest dokładnie określić przez prawo okoliczności, w których kary administracyjne mogą być nakładane,

szczególnie w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt: P 66/07), w którym zwrócono uwagę, że "sama formuła «do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się (...) przepisy tej ustawy» nie ma charakteru wyjątkowego. Jest ona typowym sposobem wyrażenia jednej z trzech zasad intertemporalnych - zasady bezpośredniego działania nowego prawa, polegającej na tym, że nowe przepisy od momentu wejścia w życie regulują wszystkie zdarzenia - zarówno przyszłe, jak i przeszłe, w tym nawet takie, które w całości zostały zakończone przed wejściem w życie tej ustawy".

Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty, Skarżący wniósł o:

1. uchylenie wyroku oraz stwierdzenie nieważności decyzji Generalnego Inspektora oraz Inspektora

ewentualnie

uchylenie wyroku i przekazanie WSA sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie

uchylenie wyroku i rozpoznanie wniesionej do WSA skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., skutkujące uchyleniem w całości nie tylko decyzji Generalnego Inspektora, ale także decyzji Inspektora i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Inspektora;

2. wyrażenie w trybie art. 190 p.p.s.a. w jednym z opisanych w pkt 1 powyżej rozstrzygnięć wykładni prawa i wskazań co do dalszego postępowania;

3. odroczenie rozpoznania niniejszej sprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. następujących zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości:

a) czy zastosowane w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin pojęcie "przeciętnego kosztu" znaczy "kosztu wskazanego w cenniku takiej reklamy", czy też znaczy "rzeczywistego, faktycznego, średniego, przeciętnego kosztu" takiej reklamy?

b) czy zastosowane w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin pojęcie "stosownie do" znaczy "tyle samo co" lub "równo do" przeciętnego kosztu emisji danej reklamy, czy też znaczy "mając na względzie" lub "w odpowiedniej proporcji do" przeciętnego kosztu emisji danej reklamy?

c) czy zastosowane w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin pojęcie "reklamy środka ochrony roślin" znaczy wyłącznie promocję sprzedaży jednego środka ochrony roślin, czy też zgodnie z art. 3 pkt 31 Rozporządzenia 1107/2009 "reklama oznacza środki promocji sprzedaży lub stosowania środków ochrony roślin (czyli więcej niż jednego środka ochrony roślin) w drukowanych lub elektronicznych środkach przekazu", a zatem reklama odnosi się i jest obliczana łącznie do wszystkich zakwestionowanych przez PIORIN działań promujących środki ochrony roślin podmiotu, wobec którego ma być wymierzona opłata sankcyjna?

d) czy do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia lub wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych wszczętych i niezakończonych przed 1 czerwca 2017 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem należy stosować korzystniejsze dla podmiotu, co do którego rozważa się nałożenie sankcji, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.?

e) czy do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia lub wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych, przekazanych organowi pierwszej lub drugiej instancji w trybie art. 145 § 1 p.p.s.a. lub art. 188 p.p.s.a. po 1 czerwca2017 i., należy stosować korzystniejsze dla podmiotu, co do którego rozważa się nałożenie sankcji, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.?

4. skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego: czy przewidziana w art. 72 akapit 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r, dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG zasada proporcjonalności wymierzanych sankcji za naruszenie Rozporządzenia 1107/2009 umożliwia ustanowienie przez Państwo członkowskie kary administracyjnej za jednoczesne naruszenie każdego z ustępów art. 66 Rozporządzenia 1107/2009 w takiej samej wysokości, jak za naruszenie wyłącznie art. 66 ust. 6 Rozporządzenia 1107/2009?

5. zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia przedstawionego powyżej pytania prejudycjalnego;

6. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;

7. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W replice z 9 grudnia 2020 r. Skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej ponownie wnosząc o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. opisanych w skardze kasacyjnej zagadnień budzących poważne wątpliwości oraz skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej opisanego w skardze kasacyjnej pytania prejudycjalnego oraz zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 5 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia przedstawionego wyżej pytania prejudycjalnego.

W piśmie z [...] stycznia 2021 r. organ odniósł się do argumentacji zawartej w replice podkreślając, że Skarżący jako podmiot obecny od wielu lat na rynku obrotu środków ochrony roślin miał świadomość formy, zasad, procedury reklamy i sprzedaży oraz obowiązującego prawa unijnego i krajowego regulującego te kwestie. Organ podkreślił, że przywoływany przez Skarżącego przepis art. 75b ustawy wszedł w życie już po wydaniu decyzji. Zwrócił uwagę, że w świetle tego przepisu przepisy k.p.a. stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawie.

Organ wniósł również o oddalenie wniosków o zwrócenie się do powiększonego składu NSA oraz o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organy obu instancji nałożyły na Skarżącego opłatę sankcyjną w związku ze stwierdzeniem prowadzenia reklamy środków ochrony roślin w sposób niezgodny z art. 66 ust 1 i ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG [(Dz. Urz. UE L309/1 z 24.11.2009 r. z późn. zm.) – zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1107/2009".

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że reklamy prowadzone w czasopismach, w postaci ulotek reklamowych i na stronach internetowych nie zawierały zdania "Ze środków ochrony roślin należy korzystać z zachowaniem bezpieczeństwa. Przed każdym użyciem przeczytaj informacje zamieszczone w etykiecie i informacje dotyczące produktu", zaś materiały reklamowe nie zwracały uwagi na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykietach reklamowanych środków ochrony roślin. Taki sposób prowadzenia reklamy środków ochrony roślin, czyli niezgodnie z art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009 uzasadniał nałożenie opłaty sankcyjnej wynikającej z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1310, z późn. zm.) – dalej "ustawa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wyjaśniając, że w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji nie rozpoznał sprawy na nowo.

Sąd zwrócił uwagę, że Skarżący zakwestionował (1) brak weryfikacji poprawności danych i obliczeń składowych opłat sankcyjnych ujętych w decyzji organu pierwszej instancji, tym samym zaakceptowanie przez Głównego Inspektora zawyżonej opłaty co najmniej o kwotę 9 087,34 zł (według Skarżącego prawdopodobnie o koszty druku i dystrybucji ulotek, które zostały błędnie dodane do łącznej opłaty sankcyjnej, pomimo uwzględnienia ich w zryczałtowanych karach w wysokości 5 000 zł za reklamy środków ochrony roślin: A. [...], A. [...], C. [...], S. [...]. W kontekście tego zarzutu Skarżący podkreślił, że metodologii obliczeń dotychczas nie poznał); (2) sposób dopasowania poszczególnych pozycji z cenników do faktycznie opublikowanych reklam, niewskazanie w decyzjach, która konkretnie pozycja z cennika odpowiada konkretnej, opublikowanej na zlecenie Skarżącego reklamie, zwłaszcza przy braku zrozumienia przez Skarżącego metodologii obliczeń przyjętych przez organ pierwszej instancji, a ze strony organów braku jej wyjaśnienia; (3) obliczenia opłaty sankcyjnej w oparciu o zmanipulowane "przykładowe zrzuty ekranu reklamy", które Skarżący cały czas kwestionował; (4) ustalenie w sposób niezależny wagi i ilości zakwestionowanych ulotek reklamowych środków ochrony roślin (w placówce Urzędu Pocztowego w M., czyli podmiotu zewnętrznego), całkowicie różnej od danych wskazanych przez W. sp. z o.o. sp.k. w piśmie z 7 lipca 2017 r., na podstawie którego została naliczona opłata sankcyjna za druk i dystrybucję ulotek reklamowych; (5) nieuzasadnione przyjęcie, że Skarżący rozdysponował 30 000 ilości ulotek reklam środków ochrony roślin w 2015 r., w szczególności w wysokości wskazanej wobec poszczególnych środków na str. 53 decyzji organu pierwszej instancji; (6) niewyjaśnienie na czym miało polegać zarzucane Skarżącemu "wprowadzenie w błąd potencjalnych odbiorców". Według Skarżącego reklamy zawierały bowiem informacje o istnieniu stosownych zwrotów i symboli ostrzegawczych na etykiecie; (7) brak dodawania do reklam środków ochrony roślin emitowanych w sieci Internet obowiązkowych sformułowań zawartych w art. 66 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009 (Skarżący twierdzi, że dodawał te sformułowania, były one także dostępne na stronach, na których emitowane był dane filmy reklamowe).

Przedstawione wątpliwości Skarżącego, głównie związane z ustaleniami faktycznymi dokonanymi w sprawie przez organ pierwszej instancji, zostały pozostawione bez odpowiedzi organu odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor nie zawarł własnej motywacji, oceny, dokonanej po dogłębnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, która przekonywałaby do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i oczywiście bazowałaby na ustaleniach i twierdzeniach organu pierwszej instancji, ale przede wszystkim zawierałaby własną analizę sprawy i przekonywującą motywację, która doprowadziła organ odwoławczy do wydania decyzji. Tym samym nie dano Skarżącemu możliwości zapoznania się z podstawą i motywami rozstrzygnięcia. W tym zakresie mieści się nieprzekonanie Skarżącego do zajętego stanowiska. Niezachowanie standardów postępowania nie sprzyja tworzeniu zaufania do organów administracji i poczucia sprawiedliwości. Zaś w sprawach, w których na stronę jest nakładane danego rodzaju obciążenie finansowe (w przypadku sprawy bardzo dotkliwe, bo wyliczone na kwotę ponad 600 000 zł) w konsekwencji naruszenia prawa, którego się dopuściła - nie może być mowy o wystąpieniu automatyzmu w zakresie jego nakładania i o braku przedstawienia obciążanej nim stronie szczegółowych zasad jego wyliczenia, a w efekcie zasad nałożenia (określenia – jak w przypadku opłaty sankcyjnej).

Sąd nie podzielił jednocześnie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji z uwagi na wydanie decyzji w imieniu Inspektora przez osobę nie legitymującą się stosownym upoważnieniem, jak również zarzutów dotyczących wykładni przepisów prawa materialnego oraz zarzutów dotyczących powołania przez organy wadliwej podstawy prawnej.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, oznacza to konieczność odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że zarzuty objęte punktem 1.II (w części dotyczącej "kuriozalnych" podstaw prawnych), 1.III, 1.IV przywołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej to jest podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i określone jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to w istocie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący formułując je zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu o charakterze wynikowym, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami wskazującymi na zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a.), przepisami k.p.a. oraz Konstytucji w powiązaniu jednak z przepisami prawa materialnego. Oznacza to, że Skarżący wadliwego wykonania przez Sąd obowiązku kontroli działalności administracji publicznej upatruje w naruszeniu przezeń przepisów prawa materialnego. Z tego też powodu zarzuty objęte punktem 1. II- 1.IV petitum skargi kasacyjnej uznać należy za zarzuty naruszenia prawa materialnego, przy czym zarzuty objęte punktem 1.III i 1.IV powiązane są z zarzutami objętymi punktem 2.I i 2.II petitum skargi kasacyjnej z tego też względu omówione zostaną łącznie z tymi zarzutami.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że w zarzucie objętym punktem 2.I petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 2, art.7 art. 32 i art. 87 § 1 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, co w jego ocenie doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Inspektora. To samo sformułowanie Skarżący stosuje w zarzucie objętym punktem 2.III i 2. IV petitum skargi kasacyjnej. Powtarza się ono również w zarzutach naruszenia przepisów postępowania, co czyni zasadnym ustosunkowanie się do niego przed przystąpienie do dalszych rozważań.

Sąd kasacyjny wyjaśnia zatem, że Sąd pierwszej instancji nie utrzymał w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu drugiej instancji przez Sąd Wojewódzki oznacza, że Główny Inspektor zobowiązany będzie do ponownego rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę od decyzji organu pierwszej instancji. Do organu drugiej instancji, rozpoznającego odwołanie należeć będzie ponowne rozpoznanie sprawy w tym odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Decyzja organu pierwszej instancji pozostaje zatem dalej decyzją nieostateczną. Twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję organu odwoławczego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji jest zatem oczywiście niezasadne.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że w żadnym z postawionych zarzutów Skarżący nie wskazał na naruszenie art. 135 p.p.s.a., który to przepis umożliwia sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. umożliwia sądowi uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie skorzystał z możliwości uchylenia decyzji organów obu instancji ponieważ, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w jego ocenie organ drugiej instancji zaniechał ponownego rozpoznania sprawy. Skoro Skarżący nie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 135 p.p.s.a. jego zarzuty dotyczące wadliwego "utrzymania w mocy" decyzji organu pierwszej instancji uznać należy za niezasadne.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, jej autor zobligowany jest do precyzyjnego wskazania, jakie przepisy zostały w jego ocenie naruszone w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Wadliwe jest formułowanie zarzutów poprzez wskazywanie, że sądowi pierwszej instancji zarzuca się "m.in." naruszenie wskazanych dalej przepisów prawa. Z takiego sformułowania wynika, że w ocenie autora skargi kasacyjnej oprócz wskazanych przepisów naruszone zostały jeszcze inne. Sąd kasacyjny nie może jednak domniemywać jakie przepisy zostały naruszone w ocenie autora skargi kasacyjnej.

W zarzucie objętym punktem 1.I petitum skargi kasacyjnej Skarżący zmierza do wykazania, że decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą nieważności zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.s.u.a., art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. art. 268a, art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli wskazano dodatkowo art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a

Uzasadniając powyższy zarzut Skarżący kwestionuje umocowanie pracownika organu, który podpisał decyzję z 11 kwietnia 2019 r. wskazując, że udzielone mu pełnomocnictwo z 17 sierpnia 2016 r. nie obejmowało wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej.

Pogląd powyższy jest niezasadny.

W upoważnieniu nr [...] Inspektor upoważnił L. C. do załatwiania spraw na podstawie obowiązujących przepisów prawa w ramach m.in. nadzoru nad wprowadzaniem do obrotu i stosowaniem środków ochrony roślin w zakresie wydawania decyzji administracyjnych.

Oznacza to, że powyższe upoważnienie obejmowało również wydawanie decyzji w zakresie opłat sankcyjnych, o których mowa w art. 75 ustawy. Opłaty sankcyjne stanowią gwarancję prawidłowego wykonania obowiązków związanych z wprowadzaniem do obrotu i stosowaniem środków ochrony roślin. Prawidłowe wykonanie obowiązków dotyczących reklamy środków ochrony roślin przewidzianych w art. 66 rozporządzenia 1107/2009 ma zagwarantować ich stosowanie zgodnie z przepisami ustawy. Celem unormowania z art. 66 rozporządzenia 1107/2009 w tym celem obowiązków informacyjnych wynikających z ust. 1 i ust. 6 cytowanego artykułu jest bowiem spowodowanie by podmioty nabywające środki ochrony roślin stosowany je w sposób bezpieczny, a więc uwzględniający związane z ich używaniem zagrożenia i wynikające z nich ograniczenia (w tym ograniczenia wynikającej z rozdziału 4 ustawy).

Niezasadne jest zatem stanowisko Skarżącego, który w zapisie "niniejsze upoważnienie nie obejmuje spraw zastrzeżonych w obowiązujących przepisach do wyłącznej kompetencji M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w W." upatrywał wyłączenia możliwości wydawania decyzji administracyjnych w zakresie opłaty sankcyjnej.

Przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych dotyczyły odmiennych stanów faktycznych. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 stycznia 2019 r. I SA/Rz 1141/18 dotyczył sprawy, w której podpis pod decyzją złożony został przez dwie osoby bez wskazania, że działają one z upoważniania właściwego organu. Jedna z podpisujących się osób wskazała, że działa jako kierownik wewnętrznej komórki organizacyjnej, jednak w ocenie sądu kierownik takiej wewnętrznej komórki nie miał samoistnych kompetencji do wydawania decyzji, mógł to czynić wyłącznie jako pracownik organ. Sąd zwrócił również uwagę, że pełnomocnik organu nie podjął żadnych czynności celem wykazania umocowania pracowników tego organu do podpisywania decyzji, pomimo tego, że przedmiotowa wadliwość była już powodem uchylenia zaskarżonych decyzji w innych sprawach. Co istotne, w aktach sprawy nie było żadnego pełnomocnictwa do osób, które podpisały decyzję i w tym kontekście należy odczytywać pogląd Sądu że "wykazanie określonych osób do działania imieniem organu nie może być przedmiotem ustaleń sądu, czynionych z urzędu".

W sprawie zakończonej wyrokiem z 15 września 2017 r. II SA/Wa 558/17 podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji był fakt, że w aktach sprawy znajdowało się pełnomocnictwo udzielone adwokatowi przez organizację pożytku publicznego do jej reprezentowania we wszystkich sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, w szczególności do odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji publicznej oraz do reprezentowania owej organizacji przed sądami administracyjnymi, w tym Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z treści ww. pełnomocnictwa nie wynikało jednak upoważnienie do wydawania w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (decyzji o umorzeniu postępowania) na podstawie art. 16 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 9 czerwca 2017 r. I OSK 1642/16, zgodnie z którym upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie – pracownik organu został upoważniony przez piastuna organu do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie obowiązujących przepisów prawa w ramach nadzoru nad wprowadzaniem do obrotu i stosowaniem środków ochrony roślin.

Zatem zarzut objęty punktem 1.I. petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

W zarzucie objętym punktem 1.II petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a., a więc niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli decyzji Inspektora oraz decyzji Generalnego Inspektora i przez to zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez Inspektora oraz Generalnego Inspektora m. in. art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 7 (zasada praworządności), art. 32 (zasady równości wobec prawa) oraz art. 87 § 1 (hierarchia źródeł powszechnie obowiązującego prawa) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej "Konstytucja’*) w zw. z zasadą nr 1 oraz nr 2 Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. Nr R(91)l (dalej "Rekomendacja"), w stopniu mającym zasadniczy wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy niezrozumiałej dla Skarżącego decyzji Inspektora oraz zaakceptowanie zastosowanej przez Inspektora oraz Generalnego Inspektora podstawy prawnej w postaci:

1. pkt 67 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniające i uchylające dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniające rozporządzenie (WE) Nr 1907/2006 (dalej "Rozporządzenie 1272/2008");

2. art. 48 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia 1272/2008;

3. pkt 43 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (dalej "Rozporządzenie 1107/2009");

4. stanowiska Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów opisanego w dokumencie [...], wersja [...] z dnia [...] listopada 2015 r..

Jak już wskazano, tak sformułowany zarzut jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego. Zatem stawiając go Skarżący winna wskazać czy naruszenie przywołanych przez niego przepisów nastąpiło na skutek błędnej wykładni, wyjaśniając na czym polegał błąd popełniony przez Sąd pierwszej instancji i jaka powinna być prawidłowa wykładnia, czy też na skutek niewłaściwego zastosowania. W tym drugim przypadku konieczne było wykazanie, że w ustalonym przez Sąd i niekwestionowanym przez Skarżącego stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do zastosowania przywołanych przepisów. Powyższego sprecyzowania zabrakło w petitum skargi kasacyjnej, również jej uzasadnienie nie daje odpowiedzi na pytanie, czy w ocenie Skarżącego Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane przepisy poprzez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie.

Analiza skargi kasacyjnej pozwala jednak na uznanie, że w ocenie Skarżącego przywołane przez niego przepisy nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji organów obu instancji.

Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny przypomina, że organ pierwszej instancji jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał artr. 75 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy w związku z art. 66 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, dalej "ustawa nowelizująca"). Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję Inspektora powołał jako podstawę prawną również art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2013 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2019 r. poz. 992 ze zm.).

W ocenie Sądu kasacyjnego przywoływanie przez organ w uzasadnieniu decyzji innych przepisów czy stanowisk niż stanowiące wskazaną w tenorze decyzji jej podstawę prawną ma na celu wyjaśnienie, jak ustalony w sprawie stan faktyczny ocenić w kontekście norm wynikających z przepisów prawa regulujących daną problematykę.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę na niekonsekwencję Skarżącego, który kwestionując przywołane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stanowiska Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów sam przywołuje jako wzorzec kontroli m.in. w zarzucie 1.II Rekomendację, która nie może być uznana za źródło prawa. Sąd kasacyjny wskazuje również, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, to sam Skarżący w piśmie z 10 lipca 2018 r. powoływał się na brzmienie pkt 43 preambuły do rozporządzenia 1107/2009.

W konsekwencji zarzut objęty punktem 1.II petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadny.

W zarzutach objętych punktem 1.V i 1.VI petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca Sąd pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Te same przepisy powołane zostały jako wzorce kontroli w zarzucie objętym punktem 1.VII petitum skargi kasacyjnej. Skarżący wskazał w nim dodatkowo, że w jego ocenie Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 153 p.p.s.a. Ten sposób sformułowania zarzutów uzasadnia łączne odniesienie się do nich.

Sąd kasacyjny przypomina, że zgodnie z art. 141§ 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska Skarżącego oraz Generalnego Inspektora. Wyjaśnił, z jakich przyczyn uznaje, że decyzja Generalnego Inspektora winna podlegać uchyleniu a następnie przedstawił wykładnię art. 66 ust. 1 ust. 6 rozporządzenia 1107/2007, odniósł się do charakteru sankcji wskazanych w art. 75 ustawy w świetle postanowień art. 72 rozporządzenia 1107/2009, przywołując w tym zakresie punkt 43 i 44 preambuły do rozporządzenia. Sąd odniósł się również do zarzutów dotyczących błędnego w ocenie Skarżącego, zastosowania w sprawie art. 16 ustawy nowelizującej. Odniósł się również do zarzutu wydania decyzji w warunkach nieważności.

Sąd kasacyjny podkreśla, że wbrew stanowisku Skarżącego Sąd nie pominął szeregu zarzutów ze skargi. Wskazując, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 16 ustawy nowelizującej przesądził o braku podstaw do stosowania w sprawie przepisów wprowadzonych ustawą nowelizującą, w tym art. 7a oraz art. 189d k.p.a. Sąd nie pozostawił również bez rozpoznania zarzutu dotyczącego ustalenia wagi ulotek. Uzasadniając uchylenie decyzji organu drugiej instancji sąd wskazał jakie zarzuty kierował Skarżący wobec poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń faktycznych (w tym co do ustalenia wagi i ilości zakwestionowanych ulotek reklamowych) i podkreślił, że wątpliwości te zostały pozostawione bez odpowiedzi organu odwoławczego. Wskazał również, że ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia rozważań zawartych w uzasadnieniu oraz dokonania całościowej oceny zebranego sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem stanowiska Sądu, argumentacji zawartej w odwołaniu i w skardze oraz piśmie ją uzupełniającym. Przedstawiony przez Sąd sposób rozumienia zawartego w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcia "przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy" oznacza, że w ocenie Sądu pierwszej instancji nie zachodzą podstawy do przeprowadzania dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia tychże kosztów.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, ewentualnie gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sytuacje takie nie zaistniały w niniejszej sprawie.

Natomiast brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Sąd kasacyjny przypomina również, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r. I OSK 474/21 i przywołane w nim orzecznictwo).

Argumentacja podnoszona w zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dotycząca przedstawionej przez Sąd wykładni przepisów prawa i dokonanej przezeń oceny prawnej będzie podlegała ocenie w ramach postawionych przez Skarżącego zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przywołane przez Skarżącego jako wzorce kontroli art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W ich świetle, kontrola ta sprawowana jest pod wzglądem zgodności z prawem. Zarzuty te mogłyby odnieść skutek w razie wykazania przez Skarżącego, że sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji stosując inne kryterium, niż kryterium zgodności z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. to w niniejszej sprawie jest on o tyle niezasadny, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Jak już wyjaśniano, Skarżący nie postawił Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., to jest przepisu pozwalającego na uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji ale również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. uzasadniony został poprzez wskazanie na stronie 13 uzasadnienia skargi kasacyjnej, że w ocenie Skarżącego Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie orzekł, iż w sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia opłaty sankcyjnej (pkt 3.a) jak również dokonał błędnej wykładni art. 66 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 (pkt 3b) oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 w zakresie pojęcia "stosownie do przeciętnego kosztu" (pkt 3e), bezpodstawnie odmówił zastosowania art. 72 tegoż rozporządzenia 1107/2009 (pkt 3c). W ocenie Skarżącego, Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował przywołanie w decyzji organu pierwszej instancji "kuriozalnej" podstawy prawnej (punkt 3d). Do tego ostatniego argumentu Sąd kasacyjny odniósł się analizując zarzut objęty punktem 1.II petitum skargi kasacyjnej. Pozostałe argumenty uzasadniające w ocenie Skarżącego postawienie zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. a odnoszące się do wykładni i stosowania prawa merialnego omówione zostaną w dalszej części uzasadnienia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez bezpodstawnie orzeczenie, że w sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia opłaty sankcyjnej wyjaśnić należy, że przywołany jako wzorzec kontroli przepis wskazuje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem przepis ten mógłby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji, gdyby rozpoznawał on sprawę po wcześniejszym rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny i gdyby nie uwzględnił oceny prawnej i wytycznych zawartych w wydanym uprzednio wyroku. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Sąd kasacyjny przypomina, że decyzją organu pierwszej instancji nałożona została na Skarżącego opłata sankcyjna za naruszenie art. 66 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 w związku z reklamą trzech środków ochrony roślin oraz opłata sankcyjna za prowadzenie reklamy w sposób niezgodny z art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 w odniesieniu do środków ochrony roślin wymienionych w punkcie 2 decyzji Inspektora. Skarżący kwestionował prawidłowość nałożenia na niego opłaty sankcyjnej za prowadzenie reklamy niezgodnie z art. 66 ust. 6 rozporządzenia podkreślając, że zamieszczenie w reklamach zapisu, odpowiadającego wymogom z art. 66 ust. 1 rozporządzenia oznacza spełnienie wymogów z art. 66 ust. 6 rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji przyjął, a stanowisko to z przyczyn, które wskazane zostaną poniżej podziela również Sąd kasacyjny, że materiały i środki reklamowe muszą odpowiadać wymogom zarówno z art. 66 ust. 1 jak i 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009. Jeżeli reklamy środków ochrony roślin nie spełniają tych wymogów, to zachodzą podstawy do nałożenia opłat sankcyjnych.

W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i 153 p.p.s.a. objęty punktami 1.V, 1.VI i 1 VII petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

Przechodząc do oceny zarzutów objętych punktem 2.I petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, iż Skarżący naruszenia naruszenie art. 2, art. 7 art. 32 i art. 87 § 1 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie upatruje w zaakceptowaniu przez sąd pierwszej instancji wymierzenia opłaty sankcyjnej za czyn, który w sposób precyzyjny i jednoznaczny nie wynika z art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 ani z innego przepisu prawa materialnego. Skarżący wywodzi również, że zakres zastosowania art. 66 ust. 6 przynajmniej częściowo pokrywa się z zakresem art. 66 ust 1 analizowanego rozporządzenia, zatem spełnienie wynikających z niego wymagań winno walidować niedopisanie do reklamy fragmentu o treści "zwróć uwagę na zwrotu wskazujące na rodzaj zagrożenia oraz przestrzegaj środków bezpieczeństwa zamieszczonych na etykiecie" a już na pewno winno wyeliminować podstawę do nałożenia administracyjnej opłaty karnej.

Z zarzutem tym powiązany jest zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem 1. III petitum skargi kasacyjnej w którym Skarżący zarzuca sądowi naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a, art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 i art. 87 § 1 Konstytucji wiążąc te zarzuty z zastosowaniem w sprawie art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009. Taki sposób sformułowania zarzutów uzasadniana łączne odniesienie się do nich.

Sąd kasacyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, iż stosownie do art. 66 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009 każdej reklamie środka ochrony roślin towarzyszą zdania: "Ze środków ochrony roślin należy korzystać z zachowaniem bezpieczeństwa. Przed każdym użyciem przeczytaj informacje zamieszczone w etykiecie i informacje dotyczące produktu". Zdania te są czytelne i wyraźnie widoczne na tle całej reklamy. Słowa "środki ochrony roślin" mogą zostać zastąpione przez bardziej precyzyjne określenia rodzaju produktu, takie jak środek grzybobójczy, owadobójczy lub chwastobójczy. Sąd przypomniał również, że zgodnie z ust. 6 analizowanego artykułu materiały reklamowe lub promocyjne zwracają uwagę na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykietach. Odwołując się do pojęcia reklamy zdefiniowanego w art. 3 ust. 31 rozporządzenia 1107/2009 Sąd wyjaśnił, że "reklama" oznacza środki promocji sprzedaży lub stosowania środków ochrony roślin (skierowane do osób innych niż posiadacz zezwolenia, osoba wprowadzająca środek ochrony roślin do obrotu lub ich przedstawiciele) w drukowanych lub elektronicznych środkach przekazu". Reklama w potocznym znaczeniu, co zresztą potwierdza art. 3 ust. 31, to nic innego jak forma oddziaływania na odbiorców danego produktu w celu czy to zwiększenia wiedzy odbiorców o danym produkcie służąca zazwyczaj celom marketingowym. Jest to więc środek przekazu informacji na temat danego produktu. Natomiast pod pojęciem "materiału reklamowego lub promocyjnego" należy rozumieć wszelkiego rodzaju nośniki tej reklamy. Może być nim ulotka czy broszura, albo przekaz radiowy czy telewizyjny. Zatem, w ocenie Sądu ust. 6 art. 66 odnosi się do nośnika reklamy, którym jest materiał promocyjny lub materiał reklamowy. Oznacza, że każdy tego rodzaju materiał, a więc to co stanowi podstawę reklamy i bez którego reklama by nie powstała, bez względu na formę tej reklamy (radiowa, telewizyjna, drukowana), musi zawierać informacje o konieczności zwracania uwagi na stosowe zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone na etykiecie. Z kolei umieszczenie tego rodzaju informacji w tym materiale nie zwalnia reklamującego od zastosowania reguły z art. 66 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009, który ma zastosowanie do wszystkich rodzajów reklamy. Zatem, aby każda reklama, bez względu na formę jej rozpowszechniania, jako całość spełniała wymogi rozporządzenia 1107/2009 musi zawierać zdanie wymienione w art. 66 ust. 1 i zwracać uwagę na zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczona na etykietach, czyli odpowiadać wymogowi z art. 66 ust. 6 ww. rozporządzenia. Sąd podkreślił, że pojęcia reklamy i materiału reklamowego nie są tożsame, chodzi jednak o to aby wprowadzane do obrotu środki były bezpieczne i nie wywierały negatywnego wpływu na zdrowie ludzi i zwierząt. Celem nadrzędnym w tym wypadku jest więc ochrona życia lub zdrowia, a środki temu służące mają spełniać najwyższe standardy bezpieczeństwa.

Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska Skarżącego, że zrealizowanie wymogów wskazanych w art. 66 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009 oznacza również zrealizowanie wymogów, o których mowa w ust. 6.

W art. 66 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009 ustawodawca unijny nakazał, by każdej reklamie środka ochrony roślin towarzyszyło zdania: "Ze środków ochrony roślin należy korzystać z zachowaniem bezpieczeństwa. Przed każdym użyciem przeczytaj informacje zamieszczone w etykiecie i informacje dotyczące produktu". Natomiast w ustępie 6 cytowanego artykułu wprowadził obowiązek zwrócenia uwagi w materiałach reklamowych lub promocyjnych na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykietach.

W ocenie Sądu kasacyjnego zakresy zastosowania art. 66 ust. 1 i 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 nie pokrywają się. O ile zrealizowanie obowiązku wskazanego w art. 66 ustęp 1 rozporządzenia 1107/2009 oznacza, że potencjalny odbiorca reklamy dowie się o konieczności korzystania ze środków ochrony roślin z zachowaniem bezpieczeństwa i przeczytania przez każdym użyciem informacji zamieszczonych na etykiecie i dotyczących produktu o tyle dzięki uregulowaniu zawartemu w ust. 6 jego uwaga zostaje nakierowana na zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykietach. Innymi słowy, na skutek zrealizowaniu obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009 potencjalny odbiorca dowiaduje się o konieczności zachowania zasad bezpieczeństwa. Przekaz ten zostaje wzmocniony poprzez zawarcie w materiale reklamowym, stosownie do ust. 6 analizowanego przepisu, odwołania do zwrotów i symboli ostrzegawczych. Odwołanie się do zwrotów i symboli ostrzegawczych pozwala na zachowanie pewnej równowagi po stronie potencjalnego adresata reklamy. Dowiaduje się on bowiem nie tylko o pozytywnych właściwościach reklamowanego produktu, które zachęcić mają do jego zakupu (co jest celem prowadzenia reklamy) i o konieczności zapoznania się z etykietą i informacjami dotyczącymi zasad jego stosowania ale również o istnieniu niebezpieczeństw, przed którymi ostrzegają zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone na etykietach.

Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że dokonując wykładni art. 66 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 nie można pomijać celu, dla jakiego wprowadzone zostało rozporządzenie, a którym jest zgodnie z punktem 8 jego preambuły "zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska przy jednoczesnym zachowaniu konkurencyjności rolnictwa wspólnotowego. Należy zwrócić szczególną uwagę na ochronę szczególnie wrażliwych grup ludności, w tym kobiet ciężarnych, niemowląt i dzieci. Należy zastosować zasadę ostrożności, a niniejsze rozporządzenie powinno zapewnić wykazywanie przez przemysł, że substancje lub środki wytworzone lub wprowadzane do obrotu nie mają żadnego szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi lub zwierząt ani żadnego niedopuszczalnego wpływu na środowisko".

Wobec podkreślania w skardze kasacyjnej, że reklama stosowana przez Skarżącego kierowana jest do podmiotów profesjonalnych mających odpowiednią, specjalistyczną wiedzę Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w świetle punktu 43 preambuły do rozporządzenia 1107/2009 "W celu zapewnienia, aby reklamy nie wprowadzały w błąd użytkowników środków ochrony roślin lub ogółu społeczeństwa, należy określić zasady dotyczące reklamowania takich środków." Oznacza to, że w ocenie ustawodawcy unijnego, wprowadzenie przewidzianych w rozporządzeniu środków ma chronić nie tylko użytkowników środków ochrony roślin, wśród których zapewne są również osoby mające potencjalnie odpowiednią, specjalistyczną wiedzę ale również ogół społeczeństwa.

Skarżący kasacyjnie podkreślał zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu, że nakładanie opłaty sankcyjnej za czyn, o którym mowa w art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 jest sprzeczne z przywołanymi przez niego zasadami wynikającymi z art. 2, art. 7, art. 32 i art. 87 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Skarżącego art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 nie wskazuje w sposób precyzyjny zachowania, które może podlegać karze.

Stanowisko powyższe jest niezasadne. W art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 wskazane zostało, jakie informacje muszą zawierać materiały reklamowe lub promocyjne. Wynikający z analizowanego przepisu obowiązek zwrócenia uwagi w materiałach reklamowych lub promocyjnych na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykietach nie jest obowiązkiem specjalnie trudnym czy też niemożliwym do zrealizowania. Co więcej, wynika on wprost z analizowanego przepisu. Nie można zatem przyjąć, jak wskazuje Skarżący, że nałożenie opłaty sankcyjnej za niezastosowanie się do obowiązku wskazanego w art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Stosując art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy w razie stwierdzenia zaniechania zrealizowania obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 organy nie naruszają wynikającego z art. 7 Konstytucji obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa. Stosowanie tego przepisu nie oznacza dyskryminowania Skarżącego (art. 32 Konstytucji). Sąd kasacyjny nie dostrzega również, by stosowanie rozporządzenia unijnego oraz polskiej ustawy naruszało wynikającą z art. 87 ust. 1 Konstytucji hierarchę obowiązujących w Polsce przepisów prawa. Nie można również uznać, by stosowanie art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 naruszało standardy wynikające z Rekomendacji, w tym obowiązek dokładnego określenia okoliczności, w których kara administracyjna może być nałożona.

Zatem zarzut objęty punktem 2.I. i powiązany z nim zarzut objęty 1.III. petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

W zarzucie objętym punktem 2. II petitum skargi kasacyjnej i powiązanym z nim zarzucie objętym punktem 1.IV petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie wynikającej z art. 72 rozporządzenia 1107/09 zasady proporcjonalności przy wymiarze kary, to jest uwzględnienia przy wymiarze kary nie tylko ilości reklamy ale przede wszystkim ilości i powagi naruszeń wymienionych w art. 66 rozporządzenia 1107/2009.

Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę, że art. 72 rozporządzenia 1107/2009, nie tylko wskazuje, że przewidziane sankcje mające zastosowanie do naruszeń rozporządzenia mają być proporcjonalne, ale i skuteczne oraz, albo przede wszystkim, odstraszające. Sąd, przywołując brzmienie art. 1 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia 1107/2009 zwrócił uwagę że jego celem było zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska, a jego przepisy opierają się na zasadzie ostrożności w celu zapewnienia, aby substancje czynne lub środki wprowadzane do obrotu nie miały niekorzystnego wpływu na zdrowie ludzi lub zwierząt lub na środowisko. Sąd przywołał również brzmienie punktów 43 i 44 preambuły w których wskazano, że w celu zapewnienia, aby reklamy nie wprowadzały w błąd użytkowników środków ochrony roślin lub ogółu społeczeństwa, należy określić zasady dotyczące reklamowania takich środków i ustanowić przepisy dotyczące informacji o stosowaniu środków ochrony roślin, w celu zwiększenia poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska dzięki wykrywalności potencjalnego narażenia.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie jej autora Sąd Wojewódzki bezzasadnie zbagatelizował znaczenie zasady proporcjonalności dając zdecydowanie prymat zasadzie ustanawiania i wymierzania sankcji o charakterze odstraszającym. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala również na uznanie, że zarzut naruszenia art. 72 rozporządzenia 1107/2009 winien być rozpoznawany łącznie z zarzutem naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy określającym zasady wymiaru opłaty sankcyjnej.

Ustawodawca w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy określił wymiar opłaty sankcyjnej za naruszenie art. 66 rozporządzenia 1107/2009 wskazując jej minimalną i maksymalną wysokość.

Biorąc pod uwagę fakt, że przepisy ustawy stanowią implementację przepisów unijnych, organ stosujący prawo przy ustalaniu opłaty sankcyjnej obowiązany jest uwzględnić kryteria jej wymiaru wskazane w art. 72 rozporządzenia 1107/2009. Obowiązany jest zatem do wymierzenia opłaty tak by miała ona nie tylko charakter odstraszający ale również proporcjonalny i skuteczny. Rację ma zatem Skarżący, że przy wymiarze opłaty sankcyjnej organ winien uwzględnić wszystkie przesłanki wskazane w art. 72 rozporządzenia 1107/2009.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że wbrew stanowisku wyrażonemu przez Skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, użyte w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcie reklamy środka ochrony roślin (punkt 3c str. 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej) dotyczy prowadzonej przez dany podmiot reklamy każdego ze sprzedawanych przezeń środków ochrony roślin. W art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy mowa jest o prowadzeniu reklamy środka ochrony roślin. Przyjęcie proponowanej przez Skarżącego wykładni, w świetle której pojęcie reklamy odnosi się do wszystkich zakwestionowanych przez organ działań promujących wszystkie środki ochrony roślin podmiotu, wobec którego ma być wymierzona opłata sankcyjna oznaczałoby dokonanie wykładni sprzecznej z brzmieniem analizowanego przepisu. Prowadziłoby również do nierównego traktowania podmiotów. Podmiot, który prowadziłby kampanie reklamowe kilku, kilkunastu czy kilkudziesięciu środków ochrony roślin z naruszeniem zasad wynikających z art. 66 rozporządzenia 1107/2009 mógłby znaleźć się w sytuacji stosunkowo korzystniejszej z uwagi na określoną w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy maksymalną wysokość opłaty niż podmiot prowadzący reklamę jednego środka ochrony roślin ale w dłuższym okresie czy też w mediach o mniejszym zasięgu. Jednocześnie, zastosowanie proponowanej przez Skarżącego wykładni prowadziłoby do zanegowania wynikającej z art. 72 rozporządzenia 1107/2009 zasady w świetle której sankcje mają być nie tylko proporcjonalne ale i skuteczne oraz odstraszające.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że zawarte w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy odwołanie do przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy oznacza, że koszt ten jest jedynie jednym z elementów uwzględnianych przy wymiarze opłaty sankcyjnej. Dokonując zatem określenia wysokości opłaty sankcyjnej organ zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę kosztu reklamy, wynikających z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy ograniczeń wysokości opłaty (która nie może być niższa niż 5000 złotych i wyższa niż 500.000 złotych) a następnie do ustalenia jej wysokości tak by miała ona charakter proporcjonalny, skuteczny i odstraszający.

Określenie przez ustawodawcę minimalnej i maksymalnej wysokości opłaty sankcyjnej oznacza, że organ określając jej wysokość nawet przy uwzględnieniu wszystkich elementów jej wymiaru to jest przeciętnego kosztu reklamy oraz dyrektyw wynikających z art. 72 rozporządzenia 1107/2009 dyrektywy nie może ustalić opłaty niższej niż 5000 złotych i wyższej niż 500.000 złotych w związku z niezastosowania się przez dany podmiot do obowiązków wynikających z art. 66 rozporządzenia 1107/2009 w odniesieniu do każdego z reklamowanych przezeń środków ochrony roślin.

Podsumowując tę część rozważań uznać należy, że w celu ustalenia opłaty sankcyjnej organ winien ustalić koszt reklamy (sposób ustalenia owego kosztu wyjaśniony zostanie w dalszej części uzasadnienia) danego środka ochrony roślin w badanym okresie czasu a następnie określić wymiar opłaty wymiar biorąc pod uwagę minimalną i maksymalną wysokość opłaty wynikającą z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz wytyczne wynikające z art. 72 rozporządzenia 1107/2009.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając konieczności ustalenia wysokości opłaty sankcyjnej o której mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy przy uwzględnieniu kryteriów z art. 72 rozporządzenia 1107/2009 naruszył przywołane przepisy poprzez błędną wykładnię.

Niezasadny był zarzut objęty punktem 2.III petitum skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym niewłaściwej wykładni pojęcia "przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy".

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zgodził się z wyrażonym przez organy stanowiskiem, że pod pojęciem "przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy" (art. 75 § 1 pkt 1 ustawy) należy rozumieć koszt równy kwotom podanym przez wydawców w cenniku lub równy kwotom zaproponowanym przez wydawców w ofercie czyli koszt jaki powinien ponieść potencjalny klient, bez uwzględnienia tzw. indywidualnego traktowania, publicznie dostępny.

Sąd uznał tym samym, że organ nie był zobowiązany do ustalania rzeczywistego kosztu konkretnej reklamy finalnie poniesionego przez reklamodawcę (Skarżącego) w danym momencie. Sąd Wojewódzki przywołał i podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3357/17) w którym wskazano, że na przeciętny koszt emisji składa się cennikowa (publicznie dostępna) wartość danej usługi (tu reklamy o parametrach podobnych do reklamy skarżącej). [...]. Użycie w tym przepisie zaimka "takiej" a nie "tej" jednoznacznie wskazuje, że nie chodzi o koszt tej konkretnej reklamy, ale o koszt reklamy podobnej. Potwierdza to także odniesienie do przeciętnego kosztu reklamy. W przepisie tym nie chodzi o przeciętny koszt konkretnej reklamy danego reklamodawcy. [...] wtedy nie miałoby żadnego sensu odesłanie do kryterium przeciętności, skoro za każdym razem byłby znany rzeczywisty koszt reklamy. Konsekwencją tego jest konieczność przyjęcia cen brutto, a więc z uwzględnieniem stawki VAT, gdyż przeciętna reklama dla przeciętnego odbiorcy obejmuje podatek VAT.

Skarżący powyższy pogląd Sądu pierwszej instancji zakwestionował wskazując, że w jego ocenie "przeciętny koszt emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy" oznacza "średni (przeciętnie występujący) faktyczny i rzeczywisty koszt takiej reklamy w danym momencie". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślano, że trudno jest założyć, że racjonalny ustawodawca posłużyłby się określeniem "przeciętny" do określenia nierealnej ceny maksymalnej, jaką jest cena prezentowana w cenniku, a więc cena najwyższa, potencjalna. Skarżący podkreślał również, że "co na pewno potwierdzi biegły – praktycznie każdy dostaje rabat i nikt nie kupuje według cennika, który w branży reklamowej stanowi wyłącznie pole do negocjacji."

Ustosunkowując się do tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 kwietnia 2022 r. I OSK 23/21 (oddalającym skargę kasacyjną od cytowanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2018 r. IV SA/Wa 3357/17), w świetle którego określenie przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji reklamy, o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy winno odbywać się z uwzględnieniem cen stosowanych przez podmiot świadczący daną usługę reklamową. Uwzględnienie cen za usługi oferowane przez inne podmioty świadczące usługi reklamowe z uwagi na ich odmienny zasięg i udział w rynku mogłoby wpłynąć na ostateczną wysokość opłaty sankcyjnej w zakresie niemożliwym do pogodzenia z wymogiem określenia tej opłaty stosownie do przeciętnego kosztu reklamy. W cytowanym wyroku zwrócono również uwagę, że art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy nie zawiera regulacji wskazującej, w jaki sposób należałoby dobierać podmioty świadczące usługi reklamowe w celu uzyskania miarodajnych wyników, na których podstawie miałoby następować wyliczenie wysokości opłaty sankcyjnej.

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażony w cytowanym wyroku w świetle którego brak jest także podstaw do uwzględnienia w kosztach emisji, publikacji lub dystrybucji udzielonych rabatów. Udzielanie takich rabatów polega na uwzględnieniu szeregu czynników odnoszących się do podmiotu zamawiającego przeprowadzenie kampanii reklamowej i powoduje, że koszt takiej kampanii/emisji reklamy jest kosztem indywidualnym odbiegającym od przeciętnego. Warunki udzielania upustów mogą być uznane za informacje stanowiące tajemnicę handlową bądź tajemnicę przedsiębiorstwa, zarówno po stronie zamawiającego przeprowadzenie kampanii reklamowej, jak i podmiotu ją realizującą. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje organom administracji publicznej podstaw do przetwarzania takich informacji, które podlegałyby udostępnieniu stronom postępowania administracyjnego w ramach dostępu do akt postępowania i niweczyłyby skutki ochrony takich informacji. Analizowany przepis nie zawiera bowiem postanowień regulujących zasady dostępu i ochrony informacji handlowej, tak jak ustawodawca uregulował to na gruncie art. 28 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 716, z późn. zm.).

W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że przeciętny koszt emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy winien być ustalony przez biegłego.

Niezasadny okazał się również zarzut objęty punktem 2. IV petitum skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 32 i art. 87 § 1 Konstytucji w zw. z zasadą nr 2 Rekomendacji poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Inspektora oraz zaakceptowania w decyzji Generalnego Inspektora zastosowania art. 16 nowelizującej i wyłączenia w niniejszej sprawie obowiązywania m. in. art. 7a oraz art. 189d k.p.a., co doprowadziło do naruszenia powszechnie obowiązujących zasad.

Sąd kasacyjny wskazuje na wstępie, że ustawodawca w przepisie przejściowym ustawy nowelizującej, to jest w art. 16 k.p.a. wskazał, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy nowelizującej ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a., w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do postępowań tych stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej. Jak wynika z przywołanego w petitum skargi kasacyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r. P 66/07 formuła «do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się (...) przepisy tej ustawy» nie ma charakteru wyjątkowego i jest typowym sposobem wyrażenia jednej z trzech zasad intertemporalnych. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że niezasadny był zarzut Skarżącego wskazujący na błędne zastosowanie w sprawie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), skoro postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie wszczęto 22 lipca 2016 r. i zakończono 24 lipca 2019 r., a przepis ten stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy (czyli 1 czerwiec 2017 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.

Sąd kasacyjny dostrzega jednak wyrażany w doktrynie pogląd, w świetle którego przepis art. 16 ustawy nowelizującej odnosić należy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy a nie do stosowania przepisów o charakterze materialnym, za jakie uznać należy przepisy o administracyjnych karach pieniężnych (por. J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 189c).

Oznacza to, że o ile znowelizowane przepisy k.p.a. o charakterze procesowym nie będą miały zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończnych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (a za takie przepisy uznać należy art. 7a oraz powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 81a k.p.a.) to powstaje pytanie, czy przywoływany przez Skarżącego art. 189d k.p.a., który uznać należy za przepis o charakterze materialnym, może znaleźć zastosowanie w sprawie.

Odnosząc się do powyższego stanowiska Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że art. 189d k.p.a. dotyczy dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. W art. 189a § 2 k.p.a. wskazano, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów działu IVa k.p.a. nie stosuje się. Oznacza to, że przepis art. 189d k.p.a. znajduje zastosowanie jedynie w zakresie, w jakim przepis szczególny nie określa dyrektyw wymiaru tej kary pieniężnej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 189d). Jak już wyżej wskazano, przesłanki wymiaru opłaty sankcyjnej wynikają z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 72 rozporządzenia 1107/2009. Zatem nawet przyjęcie, że zasada wynikająca z art. 16 ustawy nowelizującej nie dotyczy przepisów o charakterze materialnym nie może doprowadzić do zastosowania w sprawie art. 189d k.p.a.

Wniosek o zwrócenie się do składu powiększonego o podjęcie uchwały był niezasadny. Sposób sformułowania wniosku wskazywał bowiem, że jego autor oczekiwał od składu powiększonego rozpoznania skargi kasacyjnej a nie powzięcia uchwały, o jakiej mowa w art. 15 § 1 pkt 3 k.p.a. to jest uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

Również zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym nie zawierał argumentacji przemawiającej za jego zasadnością. Skarżący powołując się na rozbieżność w ocenie znaczenia wskazanej w art. 72 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009 zasady proporcjonalności nie przywołał żadnych przykładów owych rozbieżności. Pojęcie rozbieżności, których wystąpienie może ewentualnie uzasadniać wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym nie może polegać na przedstawieniu odmiennych stanowisk organu i Sądu Wojewódzkiego z jednej strony a Skarżącego z drugiej strony.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne z wyjątkiem zarzutu objętego punktem 2. II petitum skargi kasacyjnej i powiązanym z nim zarzutem objętym punktem 1.IV petitum skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym zasad wymiaru opłaty sankcyjnej. Jednak pomimo uznania tego zarzutu za zasadny brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał on prawu. Tym niemniej, rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji uwzględni ocenę prawną dokonaną w niniejszym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny a dotyczącą zas ad określenia opłaty sankcyjnej

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną albowiem uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.