Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2196/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 24
journal: Dz.U. 2022 poz 916
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
article: art. 7a § 1 i 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: M.P. 2023 poz 881 art. 106 § 3, art. 133
law: Uchwała nr 149 Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w  domu" na lata 2024-2028

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2661/22 w sprawie ze skargi P. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2022 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. R. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2661/22 uwzględnił skargę P.R. (dalej skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] czerwca 2022 r. nr [...], a także zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1.2. Pismem z 19 maja 2022 r. Burmistrz Miasta M. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce o nr ew. [...], obręb J., gmina M. Postanowieniem z [...] czerwca 2022 r., RDOŚ odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że realizacja przedmiotowej inwestycji stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. Nr XXII/430/12 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Woj. Warmi. z 2013 r. poz. 139 ze zm., dalej uchwała sejmiku), zgodnie z którym w granicach ww. obszaru chronionego zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.

1.3. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego postanowieniem z [...] października 2022 r utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ. Organ II instancji w uzasadnieniu ww. postanowienia wskazał w szczególności, że realizacja planowanego przedsięwzięcia narusza zakazy zawarte w § 5 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 uchwały sejmiku oraz stwierdził, iż nie jest możliwe w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazów.

1.4. Na ww. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: § 5 ust 1 pkt 3 i pkt 5 uchwały sejmiku, art. 24 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916, dalej uop), art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp), art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz szeregu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa), tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81, art. 8 i art. 124, art. 7a w zw. z art. 6 i art. 7 w zw. z art. 8, art. 6 oraz art. 107 § 6, a także art. 11 i art. 138 § 1 pkt 1. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 8 maja 2023 r. Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę bez wszechstronnej oceny stanu faktycznego, a także bez uwzględnienia, że zniszczenie przedmiotu ochrony było następstwem prac przygotowawczych wykonywanych na podstawie funkcjonującej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto WSA w Warszawie stwierdził, że organ II instancji niezasadnie nie zastosował art. 7a § 1 Kpa, gdyż zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie wystąpiły wątpliwości co do treści normy prawnej, które powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony, a także nie wziął pod uwagę konieczności zachowania zasady proporcjonalności. W swoim wyroku Sąd Wojewódzki podniósł również, że organ II instancji nie sprecyzował, dlaczego zadrzewienia znajdujące się w centralnej części działki nr [...] uznaje za zadrzewienia nadwodne. Mając to na uwadze, Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia szeregu przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające.

2. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez uznanie, że organ II instancji rozpoznał sprawę bez wszechstronnej oceny stanu faktycznego, organ II instancji niesłusznie rozpoznał sprawę bez uwzględnienia, że zniszczenie przedmiotu ochrony (tj. zmiana rzeźby terenu w wyniku robót ziemnych) było następstwem prac przygotowawczych wykonywanych na podstawie funkcjonującej decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz że ustalenia organu II instancji dotyczące pokrycia terenu zadrzewieniami nadwodnymi są nieprecyzyjne, a wyjaśnienia organu II instancji w tym zakresie są niewystarczające i nieprzekonujące;

2) art. 106 § 3 Ppsa poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów złożonych przez inwestora dopiero na etapie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sytuacji, gdy powołanie tych dodatkowych dowodów zmierzało do ustalenia stanu faktycznego w sposób odmienny niż zrobiły to organy obu instancji oraz było w istocie polemiką z ustaleniami organów obu instancji, co wykracza poza ramy dowodów uzupełniających, o których mowa w tym przepisie;

3) art. 133 § 1 Ppsa poprzez dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych przez skarżącego dopiero na etapie skargi do Sądu Wojewódzkiego i oparcie wyroku na ustalonym na ich podstawie stanie faktycznym, co stanowiło nieuprawnione wyjście poza materiał dowodowy sprawy, to jest poza akta postępowania administracyjnego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez uznanie, że organ II instancji powinien ustalić stan faktyczny i wydać decyzję na podstawie dokumentów dostarczonych przez inwestora dopiero na etapie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7a § 1 i 2 Kpa poprzez uznanie, że w sprawie zaszła wątpliwość co do treści normy prawnej, której organ II instancji nie rozstrzygnął na korzyść strony, podczas gdy przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ może być stosowany tylko w sprawach, których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a ponadto w sprawie nie zachodziła w ogóle wątpliwość co do treści normy prawnej;

6) art. 8 § 1 Kpa w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że organ II instancji naruszył zasadę proporcjonalności, podczas gdy stan faktyczny sprawy w ogóle nie pozwalał na jej zastosowanie, gdyż organ był związany przepisami powszechnie obowiązującego prawa;

7) art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez zawarcie w wyroku jedynie ogólnego stwierdzenia, że ustalenia organu II instancji dotyczące pokrycia terenu zadrzewieniami nadwodnymi są nieprecyzyjne, a wyjaśnienia organu II instancji są niewystarczające i nieprzekonujące - przy braku wskazania, co jeszcze powinny zawierać rozważania i co powinno zostać wyjaśnione, w tym w szczególności do czego powinien się odnieść organ II instancji - co stanowi o braku wymaganych tym przepisem wskazań co do dalszego postępowania;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa poprzez niezastosowanie tego przepisu i uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego w sprawie doprowadzić powinna do wniosku, że skargę należy oddalić.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

3.2. Wobec tego, że organ jako skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

3.3. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 53 ust. 4 upzp mającym zastosowanie w kontrolowanej spawie z uwagi na odesłanie zawarte w art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uprzednim uzgodnieniu tej decyzji z organami wymienionymi we wskazanym przepisie. W odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp). W związku z powyższą regulacją należy podkreślić, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora tj. treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta przy tym odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Jak podkreśla się w judykaturze, obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody (por. np. wyrok NSA z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 170/21, wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2052/20). Zaznaczyć przy tym trzeba, że zakres kompetencji organu uzgadniającego jest ograniczony. Organ współdziałający nie może doprowadzić do nieuzasadnionego wkroczenia w kompetencje innych organów administracji orzekających w ramach sprawy ustalenia warunków zabudowy. Organ uzgadniający nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością (wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1867/20).

3.4. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela wywody oraz ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2648/22, dotyczącym uzgodnienia warunków zabudowy dla działki sąsiedniej, to jest dla działki nr [...]. W wyroku tym, w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych, podzielona została argumentacja organów a skarga inwestora została oddalona.

3.5. Po pierwsze, jak słusznie zarzuca się w skardze kasacyjnej, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 7a § 1 Kpa, dotyczący rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sprawie, w której przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem w postępowaniu w sprawie wydania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy taka sytuacja w ogóle nie ma miejsca. Dodatkowo należy się zgodzić z organem, że w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją, a wręcz nie mamy do czynienia z jakimikolwiek zasadniczymi wątpliwościami interpretacyjnymi co do wykładni norm prawa materialnego. WSA w Warszawie w ogóle przy tym nie wskazał, na czym dana wątpliwość co do treści normy prawnej miałaby polegać. Zarzut naruszenia tego przepisu jest w pełni uzasadniony.

3.6. Po drugie, zasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Całkowicie bezzasadne jest bowiem stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że organ powinien ustalić stan faktyczny i wydać orzeczenie na podstawie dokumentów dostarczonych przez inwestora dopiero na etapie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Należy na wstępie w ramach rozpatrywania tego zarzutu wspomnieć, że regionalnego dyrektora ochrony środowiska obowiązuje termin określony w art. 53 ust. 5c w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp. Zarówno do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i do decyzji o warunkach zabudowy, w myśl art. 60 ust. 1a upzp, stosuje się art. 53 ust. 5c upzp, tj. 21-dniowy termin na uzgodnienie od dnia otrzymania projektu decyzji. Należy również podkreślić, że przedmiotem uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie jest kwestia zgodności budowy z pozwoleniem na budowę. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że wydając zaskarżone postanowienia nie naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 Kpa. Fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji Staroty M. z [...] października 2020 r., na podstawie której poprzedni właściciel (inwestor) rozpoczął 21 stycznia 2021 r. inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego "A" wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz odcinkami wewnętrznych linii zasilających do budynków realizowanych na działce nr [...] nie oznacza konieczności pozytywnego uzgodnienia projektu nowej decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie jest bowiem kwestia zgodności inwestycji z uprzednio wydanym pozwoleniem na budowę. Gdyby zamierzona inwestycja, której warunki lokalizacji miał uzgodnić organ, była realizowana w oparciu o będącą w obrocie prawnym decyzję pozwolenia na budowę to zbędnym byłoby uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, przedstawionej organowi ochrony środowiska do uzgodnienia w niniejszej sprawie. W zakresie niezbędnym dla wydania postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce o nr ew. [...] organy obu instancji należycie i w oparciu o wskazane w postanowieniach dowody rozstrzygnęły kwestię uzgodnienia takiej decyzji, jaką otrzymały od organu planistycznego. Wykonując prace ziemne, które utrwalono na dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, inwestor mógł działać w ramach i na warunkach określonych we wspomnianej, wcześniejszej decyzji, ale nie może rozciągać tych uprawnień na nowe postępowanie. Z chwilą złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy wszczęta została nowa, odrębna sprawa, dla której nie ma znaczenia sprawa, która toczyła się już wcześniej. Jej przedmiotem było przede wszystkim ustalenie, czy planowana inwestycja w kształcie określonym w projekcie decyzji naruszy zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Biorąc pod uwagę protokół z oględzin RDOŚ na gruncie z 5 maja 2022 r. i zamieszczone w nim spostrzeżenia, a także dokumentację fotograficzną nie nasuwa wątpliwości poprawność ustaleń organu odwoławczego, że na działce nr ewid. [...] wykonano działania mające na celu przygotowanie gruntu pod realizację inwestycji, które spowodowały trwałe zniekształcenie rzeźby terenu. Organ II instancji, w oparciu o dowody istniejące w aktach sprawy, słusznie więc ustalił, że jeszcze przed wystąpieniem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy naruszony został zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, zawarty w § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały. Co więcej, analiza wskazanych przez organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia dowodów wykazała, że z działki skarżącego w okresie wrzesień 2016 r. - lipiec 2018 r. usunięto znaczną część zadrzewień nadwodnych (ujętych m. in. w załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy) w celu przygotowania gruntu pod budowę. Takie działanie było – co słusznie zauważył organ II instancji – naruszeniem zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały. Tym samym, potencjalne uzgodnienie projektu decyzji mogłoby doprowadzić do sanowania już dokonanego naruszenia zasad ochrony przyrody, przyjętych w prawie miejscowym. Niezrozumiałe jest również czynienie pod adresem organu zarzutu, iż dokumentacja fotograficzna dotyczy dwóch działek. Dostrzec należy, że właśnie dzięki tym materiałom organ był w stanie poznać sytuację nie tylko na działce będącej przedmiotem postępowania, ale i w jej najbliższym sąsiedztwie, gdzie również prowadzone są przygotowawcze prace ziemne. Reasumując Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.

3.7. Po trzecie, na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 106 § 3 oraz art. 133 § 1 Ppsa. Zgodnie z przepisem art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 Ppsa), a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Co do zasady nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Rolą sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA z: 11 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2781/22, 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1592/14; 25 października 2015 r. sygn. akt I OSK 300/14; 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08). Dyspozycja art. 106 § 3 Ppsa nie daje zatem podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 498). Przewidzianą w tym przepisie możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnienie w tej sprawie przez Sąd I instancji dowodów z dokumentów załączonych przez inwestora dopiero na etapie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie było niezbędne i konieczne dla przedmiotowego rozstrzygnięcia o prawidłowości uzgodnienia planowanej inwestycji w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiło tym samym nieuprawnione wyjście poza materiał dowodowy zgromadzony przez organy, a więc poza akta postępowania administracyjnego.

3.8. Wskazane wyżej uchybienia popełnione przez Sąd I instancji wskazują jednoznacznie, że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. Organy obu instancji należycie i w oparciu o wskazane w postanowieniach dowody rozstrzygnęły kwestię uzgodnienia takiej decyzji, jaką otrzymały od organu planistycznego. Obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym (art. 4 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916)). Organ uzgodnieniowy nie orzekał o pozwoleniu na budowę, a jedynie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zgody na budowę. Istotą zaskarżonego postanowienia była bowiem niezgodność ustalanych warunków zabudowy z zasadami ochrony przyrody ze szczególnym uwzględnieniem tego, że zasady te (m.in. wyrażone w ww. uchwale) zostały już naruszone. Stąd też twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że "realizacja inwestycji nie doprowadziła i nie doprowadzi do naruszenia wskazanego zakazu" są o tyle trafne, że w wyniku braku uzgodnienia przez organy ochrony środowiska projektu decyzji o warunkach zabudowy w sposób przedstawiony do uzgodnienia, nie może nastąpić wydanie takiej decyzji, a tym samym "realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia wskazanego zakazu".

3.9. W świetle zasadności powyższych kluczowych zarzutów, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów, ponieważ z uwagi na naruszenie przez Sąd I instancji zasadniczej normy prawnej definiującej zakres uzgodnienia nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia. Podkreślić jednak należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 Ppsa i umożliwiało jego instancyjną kontrolę.

3.10. Skoro dopuszczalna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na naruszenie wskazanych w zaskarżonym postanowieniu przepisów uchwały sejmiku, to Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie w sytuacji, gdy skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 Ppsa.

3.11. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.