Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 914/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 112/20 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], II. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. R. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., I SA/Wa 112/20 oddalił skargę A. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 25 sierpnia 2014 r. do Wojewody Mazowieckiego wpłynął wniosek A. R. złożony na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2014.195), dalej jako "ustawa nowelizująca", o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. D. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w majątku "R.", powiat ś., województwo w. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] r. Wojewoda Mazowiecki odmówił A. R. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. D. ww. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W następstwie odwołania wnioskodawcy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., wydaną w następstwie ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda Mazowiecki odmówił A. R. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. D. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w majątku "R.", powiat ś., województwo w. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.R. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego. Organ odwoławczy wskazał, że właściciel przedmiotowej nieruchomości A. D. nie spełnił warunku opuszczenia byłego terytorium państwa polskiego, a organ I instancji słusznie ustalił, że właścicielem pozostawionej nieruchomości był A. D., a nie jego syn S. D. Minister zauważył, że jednym z warunków nabycia prawa do rekompensaty zabużańskiej jest opuszczenie byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub niemożność powrotu na to terytorium z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2017.2097), dalej jako "ustawa zabużańska". Istotną okolicznością w rozstrzyganej sprawie jest zatem fakt, że A. D. zmarł w dniu 13 października 1941 r. we wsi R. (R.) powiat Z.(J.), nie opuszczając byłego terytorium państwa polskiego. Nabycie zaś prawa do rekompensaty przez spadkobierców ma charakter pochodny względem praw byłego właściciela. Jeśli były właściciel nie zrealizował przesłanek z art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej, to jego spadkobiercy nie mogą nabyć prawa do rekompensaty. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że nie została spełniona przesłanka określona w ustawie zabużańskiej pozwalająca na potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. R., uważając ją za niesprawiedliwą, niesłuszną, naruszającą prawo i sprzeczną z duchem ustawy zabużańskiej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r. oddalił skargę, uznając za prawidłowe stanowisko organów, iż A. D. będący właścicielem majątku "R.", zmarły w dniu 13 października 1941 r., zmarł poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z czym, pomimo posiadania obywatelstwa polskiego, jego spadkobierca nie mógł uzyskać prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego. Brak repatriacji w rozumieniu ustawy zabużańskiej oznacza, że właściciel nie pozostawił nieruchomości, a co za tym idzie nie nabył prawa do rekompensaty. Nie można zatem mówić o pozostawieniu nieruchomości w przypadku osób, które nigdy nie opuściły byłych terenów państwa polskiego. Fakt pozostawienia nieruchomości przez A. D. nie jest wystarczającą podstawą do nabycia prawa do rekompensaty. Konieczną przesłanką jest bowiem opuszczenie byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co w jego przypadku nigdy nie nastąpiło i co nie jest kwestionowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

1. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2001.153.1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", przez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego, co odpowiada zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez Sąd I instancji zastosowane mimo licznych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego;

2. art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

(i) organy błędnie ustaliły przysługiwanie statusu właściciela pozostawionego mienia w odniesieniu do A. D., a nie jego następców prawnych, tj. syna S.D. oraz córkę M. D., w sytuacji gdy najpóźniej z dniem otwarcia spadku po A.D., tj. 13 października 1941 r., wszelkie prawa majątkowe wchodzące w skład spadku (w tym własność majątku R. położonego w dawnym powiecie ś., woj. W.) przeszły na jego spadkobierców, tj. S. D. oraz M. D. po 1/2 części spadku na każdego, co potwierdził Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w prawomocnym postanowieniu z dnia 14 grudnia 2016 r., I Ns 1472/15, którym organy pozostawały związane (art. 365 § 1 k.p.c.),

(ii) nieuwzględnienie dowodu osobistego S. D., w którym, jako adres zamieszkania wpisany jest majątek R., listów pochodzących z lat 30-tych zaadresowanych do S.D. oraz jego żony M., a także do ich dzieci: J. i K. na adres majątku R., zdjęć wykonanych przez S. D. w majątku R. z lat 30-tych, na okoliczność posiadania dodatkowego miejsca zamieszkania na K.; Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, a Wojewoda Mazowiecki wspomniał o nich w decyzji I instancji, jednakże nie ustosunkowując się,

(iii) w przypadku gdy przedłożone przez stronę postępowania dowody dotyczące pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP budzą wątpliwości prowadzącego sprawę organu administracji, organ ten jest zwolniony z obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego w sprawie (w tym w szczególności z obowiązku zwrócenia się do właściwych archiwów i organów administracji celem jego uzupełnienia, zwłaszcza, że skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) i uprawniony do wydania decyzji w oparciu o materiał potwierdzający ustalenia faktyczne najmniej korzystne dla strony, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organ ma obowiązek przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie,

(iv) organy błędnie uznały, że w przypadku pojawiających się w sprawie rozpatrywanej przez organ administracji publicznej wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, dopuszczalne jest zaniechanie prowadzenia przez organ administracji dalszego postępowania wyjaśniającego, podczas gdy szczególnie w takim przypadku konieczne jest zebranie pełnego materiału dowodowego w celu ich wyjaśnienia i oceny w oparciu o zasady logiki i doświadczenia życiowego, zwłaszcza w kontekście ogólnej sytuacji Zabużan oraz szczególnie niewielkiego prawdopodobieństwa wyzbycia się przez A. D. w okresie 1939 – 1941 (data śmierci) prawa własności majątku R. na rzecz osób spoza najbliższej rodziny,

(v) organy bezprawnie przerzuciły na skarżącego, działającego bez profesjonalnego pełnomocnika, obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w sprawie mimo, iż zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. miały obowiązek z urzędu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.),

(vi) postępowanie dowodowe zostało zakończone mimo, iż nie było ono wystarczające i kompletne, gdyż uzyskane z archiwum informacje nie rozwiały pojawiających się wątpliwości (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), jak chociażby związanych z zezwoleniem na osiedlenie się S.D. oraz jego żony M. D. widniejącym w legitymacjach wydanych przez Państwowy Instytut Geologiczny, uprawniających do przejazdów transportem publicznym przez urzędników państwowych. Na obu legitymacjach widnieje pieczęć w języku rosyjskim, co w tłumaczeniu na język polski oznacza; "[...]". Organy zaniechały wyjaśnienia tego faktu, albowiem oznaczałoby, że S. i M. małżonkowie D. w październiku 1939 r. mieli miejsce zamieszkania na Kresach II RP,

(vii) dokonana została ostateczna ocena materiału dowodowego sprawy mimo, iż nie był on kompletny, a w szczególności nie zostały w ogóle wyjaśnione wątpliwości organu, co do ewentualnego zbycia przez A. D. prawie własności do majątku R. na rzecz jego syna S. D., ani co do wpisów w legitymacjach S. i M. małżonków D. z października 1939 r. o zgodzie na osiedlenie się na Kresach II RP (naruszenie art. 80 k.p.a.; dowolna, a nie swobodna ocena dowodów), podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., który błędnie nie został zastosowany przez Sąd I instancji; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a przez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;

3. art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przesłuchania wnioskodawcy, w sytuacji istnienia po stronie organów wątpliwości co do zbycia przez A. D. prawie własności do majątku R. na rzecz jego syna S. D., które składane w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości; przy czym dowód z przesłuchania wnioskodawczyni w świetle przepisów ustawy zabużańskiej i art. 75 § 1 k.p.a. posiadałby walor dowodu uzupełniającego.

4. art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku naruszeniem zasady wynikającej z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7 oraz 87 ust. 1 Konstytucji RP przez;

(i) dokonanie błędnej oceny prawnej okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne uznanie, że spadkodawcom skarżącego, tj. S. D., ewentualnie również M. D., nie przysługiwało prawo własności majątku R. w rozumieniu przepisów ustawy zabużańskiej, pomimo że z dniem 13 października 1941 r. wszelkie prawa majątkowe wchodzące w skład spadku po A. D., w tym własność majątku R., przeszły na S. D. i M. D. przy braku przesłanek negatywnych,

(ii) oparcie rozstrzygnięcia nie na przepisach prawa i prawomocnych wiążących sądowych postanowieniach spadkowych, lecz na orzeczeniu sądowym wydanym w innej sprawie oraz innym stanie faktycznym, podczas gdy źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Polsce są wyłącznie ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a organy administracji publicznej zgodnie z zasadą legalizmu działać muszą na podstawie i w granicach przepisów prawa, które w odniesieniu do spadkodawców skarżącego – S. D. oraz ewentualnie M. D. wymogu posiadania statusu właściciela na dzień 1 września 1939 r. nie zawierają;

(iii) dokonanie błędnej oceny prawnej okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i odmówienie potwierdzenia prawa do rekompensaty, przy braku jednoznacznych przesłanek negatywnych,

5. art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 7 i art. 8 k.p.a. przez potraktowanie przez Sąd I instancji jako nieistotnego naruszenia przez organy administracji ww. zasad postępowania administracyjnego polegającego na:

a) nieuwzględnieniu przez organy "słusznego interesu strony’', skoro nie stał temu na przeszkodzie "interes społeczny", w szczególności w sprawach zabużańskich, w których ścisłe udowodnienie danego faktu jest szczególnie utrudnione, albowiem większość dokumentacji z okresu około wojennego nie została zachowana, a zgodnie z art. 7 k.p.a. organy obowiązane są zawsze załatwiać sprawy "mając na względzie słuszny interes strony";

b) interpretowaniu uprawnień organu administracji, w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygnąć na niekorzyść strony, w sytuacji gdy w myśl zasad "in dubio pro reo" oraz "in dubiis benigniora praeferenda sunt" wszelkie wątpliwości, których weryfikacja nie jest możliwa, należy interpretować na korzyść strony. Praktyki przeciwne, a takie zastosowały w niniejszej sprawie organy obu instancji, w prosty sposób prowadzą bowiem do naruszenia podstawowych praw strony w postępowaniu, która to sytuacja byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą państwa prawa;

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby jak wiele było błędów w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu stanu faktycznego przez oba organy administracji i jak wiele kwestii o charakterze podstawowym nie zostało wszechstronnie wyjaśnionych zgodnie z podstawowymi zasadami uregulowanymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z pewnością nie przyjąłby ustaleń organów za kompletne i własne, co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonej decyzji;

II. prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to:

1. art. 2 w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej przez błędną wykładnię wyrażającą się w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji pojęcia "właściciel pozostawionej nieruchomości" wyrażającą się w uznaniu, że za właściciela nieruchomości pozostawionej – w rozumieniu ustawy zabużańskiej – można uznać jedynie osobę, która była właścicielem w dniu 1 września 1939 r. i która opuściła Kresy II RP oraz zamieszkała (repatriowała się ) na obecnym terytorium Polski, podczas gdy wniosek taki nie wynika z przepisów tej ustawy, w sytuacji gdy najpóźniej w momencie śmierci przedwojennego właściciela A. D. w dniu 13 października 1941 r., prawo własności do nieruchomości majątku R. przeszło w ramach dziedziczenia na jego dzieci – syna S. D. oraz córkę – M. D., co potwierdził Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w prawomocnym postanowieniu z dnia 14 grudnia 2016 r., I Ns 1472/15, którzy z przyczyn związanych z wybuchem II wojny światowej nie mogli ostatecznie powrócić na Kresy i ostatecznie repatriowali się na terytorium dzisiejszej RP (co najmniej S. D.), i to im przysługuje status "właściciela pozostawionej nieruchomości", co w konsekwencji doprowadziło organy do błędnego zastosowania przywołanych przepisów ustawy zabużańskiej w stosunku do A. D., zamiast do S. D. oraz M.D., jako byłych "współwłaścicieli pozostawianej nieruchomości",

2. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przedłożone przez skarżącego dowody w postaci: (i) dowodu osobistego S.D., (ii) listów z łat 30-tych, (ii) zdjęć z majątku R., potwierdzają, iż majątek R. był dodatkowym miejscem zamieszkania S. D., jego żony M. oraz ich dzieci, co oznacza, iż skarżący udowodnił (choć zgodnie ze wskazanym przepisem wystarczające jest "wykazanie"), iż zmiana ustawy zabużańskiej dokonana ustawą nowelizującą wpłynęła na jego sytuację prawną, albowiem przedłożył dowody świadczące o tym, iż S. D. w dniu 1 września 1939 r. zamieszkiwał (i fizycznie przebywał) na terytorium obecnej RP, tj. w W.przy ul. R.[...], a majątek R. pozostawał jego dodatkowym miejscem zamieszkania i gdyby złożył wniosek w terminie do 31 grudnia 2008 r. to uzyskałby decyzję odmowną z uwagi na brak spełnienia przesłanki domicylu w dniu w 1 dniu września 1939 r. na Kresach II RP,

3. art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 2 i art. 32 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej przez ich niezastosowanie, podczas gdy w orzecznictwie sądowo administracyjnym dominuje pogląd o konieczności dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy zabużańskiej z uwzględnieniem konstytucyjnych zasad ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) i zakazu naruszania istoty chronionego prawa jakim jest prawo do rekompensaty (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz możliwie najszerszego określania kręgu osób uprawnionych do rekompensaty zabużańskiej, która "korzysta z gwarantowanej konstytucyjnie ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP),

4. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa i obowiązku równego traktowania przez władze publiczne przez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do rekompensaty, w sytuacji gdy, co najmniej od słynnego wyroku NSA z dnia 1 października 2009 r., I OSK 182/09 oraz poprzedzającego go wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r., I SA/Wa 1136/08, organy administracji przyznawały i wypłaciły rekompensaty wielu spadkobiercom Zabużan, będącym w podobnej sytuacji faktycznej jak skarżący, tj. takim, którzy przesiedlili się jako spadkobiercy pierwotnego właściciela (na dzień 1 września 1939 r.) albo z różnych przyczyn nigdy nie przesiedlili się na obecne terytorium Polski zachowując jednak obywatelstwo polskie (wyroki WSA z dnia 30 kwietnia 2009 r, I SA/Wa 1512/08, wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 1528/13; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., I OSK 2310/17),

5. art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U.1995.26.175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U.1993.61.284) przez pozbawienie skarżących bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji chronionego konwencją "mienia" oraz prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania rekompensaty za utracone na kresach nieruchomości (wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 22 czerwca 2004 r. oraz ugodę z dnia 28 września 2005 r. w sprawie Jerzy Broniowski v. Polska (skarga nr 31443/96); uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 r., nr 33752/96, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 r., nr 25701/94 – Case of the Former King of Greece and Others vs. Greece, w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie, a zatem prawo do rekompensaty zabużańskiej podlega ochronie konwencyjnej i konstytucyjnej;

Powyższe naruszenia prawa materialnego, a w szczególności przyjęcie za właściciela pozostawionego majątku R. wyłącznie A. D., pomimo że najpóźniej w dniu jego śmierci, tj. 13 października 1941 r. prawo własności tego do majątku przeszło na jego spadkobierców, doprowadziły w konsekwencji do naruszenia art. 7 ust. 2 ustawa zabużańskiej przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przez uznanie za prawidłową decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego odmawiających skarżącemu potwierdzenia prawa do rekompensaty, a to wskutek błędnego uznania, że stan faktyczny niniejszej sprawy uzasadnia taką odmowę, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny nie uprawniałby do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty i zastosowania art. 7 ust. 2 ustawy zabużańskiej, albowiem

(i) skarżący posiada status spadkobiercy byłych właścicieli, którzy w dniu 1 września 1939 r. byli obywatelami polskimi i mieli miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przedwojennych przepisów,

(ii) opuścili byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn o których mowa w art. 1 ustawy zabużańskiej, a także z tych przyczyn nie mogli na nie powrócić,

(iii) posiada obywatelstwo polskie

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm prawem przepisanych. W przypadku uznania, iż do naruszenia przepisów postępowania nie doszło lub doszło w stopniu nie mającym istotnego wpływu na wynik sprawy, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie motywują szerzej zajęte w sprawie stanowisko, a nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że jedynym powodem odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do rekompensaty pozostawała kwestia braku repatriacji właściciela majątku pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że A.D. zmarł na Kresach 13 października 1941 r., a zatem w czasie wojny rozpoczętej we wrześniu 1939 r. W konsekwencji, nie mógł opuścić byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tak jak wymaga tego art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej. Jakkolwiek organy i Sąd I instancji wskazują, iż to okoliczność nie pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wynikająca z faktu nie opuszczenia przez jej właściciela byłych terenów państwa polskiego, skutkuje brakiem prawa do rekompensaty zabużańskiej, to powyższa konstatacja ma swoje źródło w uznaniu, że to A. D. był właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu art. 2 ustawy zabużańskiej. Ustalenie to uznać należy natomiast za błędne, na co trafnie zwraca uwagę aktor skargi kasacyjnej.

Prawo do rekompensaty zabużańskiej przysługuje osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. lub w związku z umową między Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich z dnia 15 lutego 1951 r. (art. 1 ustawy zabużańskiej). Do pozostawionych nieruchomości osobom tym musiało przysługiwać prawo własności, a nadto, w dniu 1 września 1939 r. osoby te musiały być obywatelami polskimi, mieć miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a nadto opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn określonych w art. 1 lub z tych przyczyn nie mogły na nie powrócić (art. 2 ustawy zabużańskiej). Warunki te winny być spełnione kumulatywnie (vide: J.Wittlin, Mienie zabużańskie. Realizacja prawa do rekompensaty, Warszawa 2019.). Analiza powyższej regulacji prawnej nie prowadzi do wniosku, że treść ustawy zabużańskiej daje podstawy do przyjęcia, że ustawodawca zastrzegł prawo do rekompensaty wyłącznie dla tych osób, które legitymowały się prawem własności nieruchomości zarówno w dniu 1 września 1939 r., a zatem w dniu rozpoczęcia II wojny światowej oraz w momencie pozostawienia nieruchomości w związku ze zdarzeniami, o których stanowi owa ustawa, albo też w jakiejś innej dacie w trakcie trwania wojny rozpoczętej we wrześniu 1939 r. Takiej daty nie można odnaleźć w tekście ustawy zabużańskiej. Za wprowadzeniem warunku łączącego tytuł własności nieruchomości z określoną datą podczas wojny rozpoczętej we wrześniu 1939 r. nie przemawiają też względy celowościowe czy aksjologiczne. Przy czym w realiach wojny nie tylko nieracjonalne, ale wręcz nieetyczne byłoby ograniczenie prawa do rekompensaty do tych osób, które były właścicielami nieruchomości przez cały okres wojny, z wyłączeniem np. następców prawnych właścicieli zmarłych w trakcie wojny. Należy w tym miejscu zauważyć, że jakkolwiek argumentacja odnosząca się do identyfikacji właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego nie pojawia się w motywach zaskarżonego wyroku, to aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że właścicielem pozostawionej nieruchomości jest nie tylko jej właściciel w dniu 1 września 1939 r. (vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2022 r., I OSK 1023/21; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., I OSK 793/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pominięcie w takiej sytuacji faktu nabycia prawa własności nieruchomości w trakcie wojny rozpoczętej we wrześniu 1939 r., w szczególności będącego wynikiem śmierci dotychczasowego właściciela, nie może znaleźć akceptacji. Nie wprowadza w tym zakresie ograniczenia tekst ustawy zabużańskiej. Nie sprzeciwiają się temu także względy funkcjonalne i systemowe. Przyjmuje się, że rekompensata zabużańska jest szczególnym, publicznoprawnym prawem majątkowym (vide: wyrok TK z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02), a zatem jest prawem podlegającym ochronie konstytucyjnej na gruncie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ogranicza to możliwość prowadzenia wykładni zwężającej zakres stosowania przepisów ustawy zabużańskiej, która nie znajduje oparcia w wynikach wykładni językowej, a nadto naruszając kontekst funkcjonalny i systemowy prowadzi do rezultatów nieetycznych, abstrahując zupełnie od skutków wojny dla ludności mieszkającej na Kresach i pomijając w prawie do rekompensaty następców prawnych tych właścicieli nieruchomości, którzy stracili życie w trakcie wojny (vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2022 r., I OSK 1023/21; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., I OSK 793/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W tym stanie rzeczy wypada zgodzić się z autorem kasacji, iż w badanej sprawie doszło do naruszenia przede wszystkim art. 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej wskutek błędnej wykładni pojęcia "właściciela pozostawionej nieruchomości", skutkującej wadliwym ustaleniem, że to S.D. pozostawał właścicielem pozostawionej nieruchomości, a nie jego spadkobiercy, na których w drodze dziedziczenia przeszedł przynależny mu majątek nieruchomy położony na Kresach. Trafnie zatem podniesione zostały zarzuty naruszenia ww. przepisów, ale także zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej, art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w zakresie pominięcia, wynikającego z tych regulacji prawnych, kontekstu systemowego przy wykładni pojęcia "właściciela pozostawionej nieruchomości", w rozumieniu art. 2 ustawy zabużańskiej. Konsekwencją wadliwej wykładni ww. pojęcia było ustalenie właściciela pozostawionego na Kresach majątku "R." w powiecie ś., województwie w., w sposób naruszający art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku a art. 6, art. 7, art. 75 § 2, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej.

Nie można natomiast dopatrzyć się w badanej sprawie podstaw do potwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Pierwszy z tych zarzutów został niestarannie sformułowany, pomijając wskazanie, naruszenia której z zasad uregulowanych w art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a. autor kasacji dopatrzył się w badanej sprawie. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia efektywną kontrolę kasacyjną. Wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia, o czym stanowi art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei zarzut naruszenia zasady informowania stron wyrażonej w art. 9 k.p.a. nie doczekał się jakiegokolwiek wyjaśnienia w skardze kasacyjnej. Uniemożliwia to jego weryfikację i uwzględnienie.

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie powyższego przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Natomiast wadliwość motywów zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie oznacza jeszcze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za nietrafny należy także uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. Regulacje te stanowią o funkcji sądów administracyjnych i określają kryterium sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Powyższe regulacje nie mają charakteru procesowego ale ustrojowy. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć powyższe przepisy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej, zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. albo oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast przywołanych okoliczności mogących wskazywać, że Sąd I instancji naruszył ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycjom. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W okolicznościach badanej sprawy nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia przesłanki domicylu wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. W dotychczasowym postępowaniu – o czym była mowa na wstępie – organy administracji ograniczyły aktywność procesową, a w konsekwencji także wydane rozstrzygnięcie, do zbadania kwestii związanych z własnością pozostawionej nieruchomości. Błędnie uznając, że nieruchomość ta została pozostawiona poza obecnymi granicami państwa polskiego przez S. D., a nie jego spadkobierców. Skoro zaś kwesta ustalenia miejsca zamieszkania właściciela nieruchomości kresowej nie podlegała badaniu w toku dotychczasowego postępowania, podobnie jak i pozostałe kwestie wskazane w art. 7 ust. 2 ustawy zabużańskiej, a organ w ogóle nie zajął stanowiska co do spełnienia powyższych przesłanek prawa do rekompensaty, to zarzuty naruszenia ww. przepisów uznać należy za przedwczesne.

Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.