Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 749/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T. i R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 449/17 w sprawie ze skargi A. T. i R. T. na uchwałę Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 20 marca 2017 r. Nr XXXI/225/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2) zasądza od Rady Gminy Tarnów Opolski na rzecz A. T. i R. T. solidarnie kwotę 610 (słownie: sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 449/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę A. T. i R. T. na uchwałę Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 20 marca 2017 r. nr XXXI/225/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kąty Opolskie - 2 (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2017 r. poz. 1302).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zgodnie z dokumentacją planistyczną, procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rada Gminy Tarnów Opolski z dnia 24 czerwca 2014 r. Nr XLIV/309/2014 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kąty Opolskie – 2, w której wskazano granice sporządzenia planu miejscowego. O podjęciu tej uchwały, a także o przystąpieniu do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Wójt Gminy Tarnów Opolski poinformował w drodze obwieszczenia z dnia 20 kwietnia 2016 r., wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Sołectwa Kąty Opolskie oraz zamieszczonego w prasie lokalnej. Zawiadomienie o podjęciu uchwały oraz o terminie składania wniosków Wójt przesłał również dnia 20 kwietnia 2016 r. organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania planu miejscowego. Po podjęciu w dniu 16 września 2016 r. rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzeniu zgłoszonych wniosków Wójt przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, w tym między innymi prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Po upływie terminu do przedstawienia opinii i uzgodnień obwieszczeniem z dnia 10 stycznia 2017 r., wywieszonym na tablicach ogłoszeń i umieszczonym na stronie internetowej urzędu gminy oraz opublikowanym w prasie lokalnej Wójt poinformował o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 17 stycznia 2017 r. do 6 lutego 2017 r., o wyznaczonej na dzień 2 lutego 2017 r. dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami oraz o możliwości składnia uwag do ustaleń przyjętych w planie w terminie do dnia 20 lutego 2017 r. W dniu 12 lutego 2017 r. sporządzony został protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej.

Następnie, Wójt Gminy Tarnów Opolski sporządził wykaz uwag wniesionych do wyłożonego projektu planu i w dniu 2 marca 2017 r. podjął rozstrzygnięcie w sprawie ich rozpatrzenia. Dnia 6 marca 2017 r. złożył natomiast oświadczenie w którym wskazał, że uwzględnienie pięciu uwag, spośród dziesięciu wniesionych, nie wywołało skutków polegających na konieczności ponowienia jakichkolwiek, dotychczasowych czynności z zakresu procedury planistycznej.

W § 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że uchwalony miejscowy plan nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów Opolski, przyjętego uchwałą Nr XII/83/2015 Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia drugiej edycji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów Opolski. W § 2 ust. 3 uchwały wskazano z kolei jako jej załączniki: rysunek planu miejscowego, stanowiący integralną część planu miejscowego (załącznik nr 1), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu miejscowego (załącznik nr 2) i rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie miejscowym, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (załącznik nr 3). Do uchwały sporządzono też jej uzasadnienie.

Pismem z dnia 2 czerwca 2017 r. A. T. i R. T. wezwali Radę Gminy Tarnów Opolski do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 20 marca 2017 r., Nr XXXI/225/2017, w części dotyczącej oznaczenia w załączniku nr 1 do uchwały działek nr [...] i [...], stanowiących ich własność oraz dokonanie zmiany w tym zakresie przez wprowadzenie oznaczenia działki wyłącznie jako "MN2.5" oraz wykreślenie oznaczenia "KDW2", a nadto wprowadzenie stosownych zmian w treści przedmiotowej uchwały. Wskazali, że wnioskiem z dnia 21 października 2015 r. Gmina zwróciła się do nich o wyrażenie stanowiska w sprawie wytyczenia drogi dojazdowej do gruntów rolnych usytuowanych wzdłuż boiska sportowego w Kątach Opolskich, pod budowę której mieliby nieodpłatnie przekazać grunty. Wyjaśnili, że dwukrotnie kierowali do Gminy pisma, w których wyrażali stanowczy sprzeciw co do przeznaczenia części posiadanych przez nich działek pod budowę drogi wewnętrznej, a wobec braku odpowiedzi na ich pismo będące odpowiedzią na wniosek z dnia 21 października 2015 r. uznali, że Gmina przychyla się do stanowiska przeciwko częściowej zmianie przeznaczenia działek nr [...] i [...]. Wywodzili, że w drodze kwestionowanej uchwały ograniczono przysługujące im prawo własności nieruchomości, a ich interes prawny został naruszony w sposób budzący wątpliwości i nie dający się usprawiedliwić uprawnieniami władczymi Gminy. Nieruchomości zakupione przez nich w 2008 r. z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną według nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części przeznaczone zostały bowiem pod budowę drogi wewnętrznej (oznaczenie na załączniku graficznym nr 1 do uchwały "KDW2"). Wzywający podnieśli, że jakkolwiek według art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, koniecznym jest jednak wykazanie przesłanek uzasadniających zastosowanie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. W przedmiotowej sprawie natomiast jedynie z przywołanego powyżej pisma Gminy domniemywać można, iż droga wewnętrzna oznaczona jako "KDW2" formalnie przewidziana została w planie zagospodarowania przestrzennego na skutek wniosku właścicieli działek rolnych. Zarzucając Gminie przedkładanie interesu jednego właściciela nad drugim, brak wyjaśnienia czy istnieje droga dojazdowa do rzeczonych gruntów rolnych oraz czy istnieje możliwość wytyczenia drogi z innych nieruchomości podnieśli, że zgodnie ze stanem faktycznym, a także rysunkiem planu miejscowego, bezspornie istnieje już nieutrudniony dojazd do rzeczonych gruntów rolnych i to więcej niż jedną drogą (chociażby drogami oznaczonymi KDL3.1 i KDD9). Brak jest przy tym logicznego uzasadnienia dla wyznaczania szerokości pasa pod drogę wewnętrzną dojazdową do gruntów rolnych "KDW2" w przedziale od 8 m do 22 m. Stosownie do podniesionych zarzutów A. T. i R. T. stwierdzili, że Rada Gminy Tarnów Opolski podejmując przedmiotową uchwałę dopuściła się przekroczenia władztwa planistycznego poprzez dowolność ustaleń planistycznych i nieuzasadnioną ingerencję w ich prawo własności. Wskazali na znaczną utratę wartości nieruchomości, wobec zmiany ich przeznaczenia w części z terenów zabudowy mieszkaniowe jednorodzinnej na tereny dróg wewnętrznych oraz wskutek uniemożliwienia zrealizowania zamierzeń inwestycyjnych. Ponadto zarzucili Radzie Gminy, że nie uwzględniła w załączniku nr 2 do uchwały ich uwag zawartych w korespondencji dotyczącej zajęcia stanowisko w sprawie wytyczenia drogi wewnętrznej na ich gruntach, ani też nie dokonała uwzględnienia ich uwag w samym planie miejscowym. Dodatkowo wywiedli również, że nawet w przypadku przyjęcia, iż koniecznym i zasadnym jest wytyczenie przez Gminę Tarnów Opolski nowej drogi wewnętrznej, a przy tym jedynym możliwym sposobem jej wytyczenia jest przebieg pomiędzy działkami oznaczonymi jako "MN2.5" (działka wzywającego) i "MN2.6", niezrozumiałym jest dlaczego ingerencja w prawo własności nie dotyczy właściciela drugiej z tych nieruchomości. Powinna zostać ona wytyczona w ten sposób, aby z każdej z sąsiadujących działek oznaczonych jako "MN2.5" i "MN2.6" przeznaczyć pod jej budowę pas gruntów o takiej samej szerokości. Wniosek ten jest tym bardziej zasadny, iż według posiadanej przez nich wiedzy właścicielem sąsiedniej działki jest Wójt Gminy Tarnów Opolski, wobec czego działanie organów administracji prowadzi do poważnego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Rada Gminy Tarnów Opolski nie odpowiedziała na powyższe wezwanie.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. A. T. i R. T., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 20 marca 2017 r., Nr XXXI/225/2017. Podnieśli, że uchwała narusza:

- art. 1 ust. 3 w związku z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie występującego w sprawie interesu prywatnego i publicznego,

- art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie ich dyspozycji w zakresie władztwa planistycznego,

- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, co skutkowało naruszeniem ponad miarę interesu skarżących,

- art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przedkładanie partykularnego interesu Wójta Gminy Tarnów Opolski, co miało wpływ na treść przedmiotowej uchwały.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części, w jakiej dotyczy zmiany przeznaczenia działek skarżących o numerach [...] i [...], objętych w planie zagospodarowania przestrzennego wsi Kąty Opolskie oznaczeniem MN2.5, w zakresie jakim miałyby zostać w części przeznaczone pod budowę drogi wewnętrznej, oznaczonej jako KDW 2 o szerokości drogi w liniach rozgraniczających od 8-22 m.; wykreślenie z rzeczonego planu drogi wewnętrznej o oznaczeniu "KDW2" oraz oznaczenie działki wyłącznie jako MN2.5 na całej jej szerokości, a nadto o wprowadzenie stosownych zmian w treści przedmiotowej uchwały oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podtrzymali argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawy na skutek przeznaczenia części działek nr [...] i [...] (stanowiących ich własność) pod budowę drogi wewnętrznej "KDW2", co przy uwzględnieniu ustalonej szerokości tej drogi (od 8 do 22 m) w liniach rozgraniczających, może powodować przeznaczenie jednej z działek w całej jej szerokości pod budowę infrastruktury drogowej. Wywodząc, że zaskarżona uchwała w sposób nadmierny ingeruje w ich prawo własności zaakcentowali, że zgodnie z obecnym stanem faktycznym, jeszcze przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego właściciele gruntów rolnych usytuowanych wzdłuż boiska sportowego mieli dogodny do nich dostęp istniejącymi drogami. Nie istniała zatem realna potrzeba wyznaczania kolejnej drogi na ich nieruchomościach, co niewątpliwie w sposób rażący wpływa na sposób korzystania z takiej nieruchomości, jej przeznaczenie oraz wartość. Tak dalece idąca ingerencja w prawo własności pozostaje w sprzeczności z zasadami prawa i w znacznym stopniu przekracza władztwo planistyczne Gminy, które prowadzi do naruszenia art. 64 Konstytucji RP. Skarżący podkreślili, że przedmiotowo istotnym jest porównanie w sytuacji konkretnej sprawy, interesu prywatnego i publicznego oraz właściwe jego zważenie. Nie jest przy tym dopuszczalne, aby w tak znaczącej dysproporcji znalazły się owe dwa interesy zwłaszcza, gdy interes publiczny nie dotyczy uogólnionego celu dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, a prawdopodobnie jedynie partykularny interes właściciela sąsiedniej działki, którym jest według wiedzy skarżących, Wójt Gminy Tarnów Opolski. W takiej sytuacji dochodzi do tego, że właściciel jednej nieruchomości uzyskuje sytuację prawnie i ekonomicznie korzystną dla swej nieruchomości kosztem innej osoby, co wydaje się prawnie, jak i społecznie niedopuszczalne. Wskazując, że sporna droga wytyczona w planie na ich nieruchomościach ma dla tych nieruchomości jedynie marginalne znaczenie i służyć ma właścicielowi nieruchomości sąsiedniej skarżący podnieśli, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, która dopuszczałaby obciążenie którejkolwiek z dwóch sąsiadujących nieruchomości w sposób większy aniżeli równy. Przeznaczenie ich nieruchomości pod budowę drogi wewnętrznej spowodowało znacząca utratę wartości tych gruntów, utratę możliwości ich wykorzystania zgodnie z zamiarem inwestycyjnym właściciela, tj. pod budowę domu jednorodzinnego oraz powstanie trudności w ich zbyciu. Tymczasem należy zwrócić uwagę, że istnieją możliwości uzyskania dostępu do działek rolnych oraz nieruchomości zabudowanych przez inne drogi okalające nieruchomość, w tym przez drogę oznaczoną w planie jako KDD9. Ponadto istnieją inne środki prawne, które umożliwiłyby dostęp do drogi publicznej nieruchomościom oznaczonym jako MN 2.6, tj. przez wyznaczenie drogi koniecznej lub utworzenie służebności na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości władnącej. Pozwoliłoby to na poszanowanie własności skarżących przy jednoczesnym poszanowaniu środków publicznych gminy i lepszej realizacji zasady gospodarności w Gminie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Tarnów Opolski wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej wskazując, że w tym konkretnym przypadku nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy skutkującego ograniczeniem prawa własności skarżących. Wyjaśniła, że ingerencja w prawo własności ma pełne umocowanie w przepisach ustawowych i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Przy dokonywaniu oceny czy doszło do naruszenia zasad w zakresie planowania przestrzennego trzeba uwzględnić natomiast też to, czy właściciel zgłaszał wnioski bądź zarzuty do projektu planu i czy uczestniczył w dyskusji publicznej. W niniejszym przypadku odpowiedź ta jest negatywna. Powoływane przez skarżących pisemne wystąpienie z września 2015 r. nie mogło być brane pod uwagę przez organ, gdyż nie zostało zgłoszone w wyznaczonym przez organ terminie. Ustawodawca po to natomiast dał prawo składania wniosków i uwag, aby gmina w trakcie procedury planistycznej była świadoma istniejących preferencji i uwag odnośnie proponowanych rozwiązań danego zagospodarowania terenu i miała możliwość rozważenia innych wariantów tychże rozwiązań. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, trudno zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego. Gmina wskazała, że nie kwestionuje tego, iż w tym konkretnym przypadku dochodzi do naruszenie interesu prawnego skarżących, jednak naruszenie tego interesu ma charakter legalny, wobec czego nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważność przedmiotowej uchwały. Wyjaśniła, że podejmując decyzję w zakresie wytyczenia drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW2, organ kierował się potrzebą zapewnienia obsługi komunikacyjnej wszystkich działek budowlanych, które znajdują się w obszarze zaznaczonym na planie symbolami MN2.5 i MN2.6, zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. a oraz lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co prawda służebność drogowa stanowi także dostęp do drogi publicznej jednak jej ustanowienie następuje w odrębnych procedurach, a wyznaczając w planie teren przeznaczony pod zabudowę należy określić jego powiązanie z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Mając na uwadze położenie przedmiotowych działek w obszarze zaznaczonym na planie symbolami MN2.5 i MN2.6, ich wielkość oraz dotychczasowy sposób ich zagospodarowywania, w ocenie organu, pewnym jest, iż w przyszłości dojdzie do ich rozdrobnienia (podziału na mniejsze działki z przeznaczeniem na budownictwo jednorodzinne). Tym samym obowiązkiem gminy jest zaplanowanie dla wszystkich tych działek w przyszłość dostępu do drogi publicznej. Tożsame zabiegi organ dokonał na obszarach oznaczonych w planie m. in. symbolami MN 1.4, MN2.7, MN1.5, MN1.6. Wskazując, że w tym konkretnym przypadku doszło do konfliktu pomiędzy interesem prywatnym skarżących, a interesem wspólnoty, Gmina wyjaśniała, że w procesie stanowienia planu musi te konflikty rozstrzygać, przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Z części graficznej zaskarżonej uchwały wynika, że część działki nr [...] i nr [...]zostały objęte granicami terenu oznaczonego symbolem KDW2 (teren drogi wewnętrznej) w ten sposób, że planowana droga w sposób znaczny obejmie obszar działki nr [...], kiedy to obszar działki nr [...] nie dozna tak szerokiej ingerencji. Intensywność ingerencji w ww. działki organ uzasadnia jednak brakiem możliwości zaplanowania drogi wewnętrznej na innym obszarze, nie ingerując w prawo własności innych właścicieli w sposób niewytłumaczalny i niemożliwy do akceptacji. Przy podjęciu decyzji organ kierował się bowiem istniejącym stanem nieruchomości znajdujących się w obszarach oznaczonym na planie symbolami MN2.5 i MN2.6. Uwzględnił, że zarówno działka nr [...] granicząca od zachodu z działką skarżących nr [...], jaki i działki graniczące od wschodu z działką skarżących nr [...] są aktualnie zabudowane budynkami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Wyjaśniał organ, że nie znalazł przy tym sposobu na wytyczenie przebiegu drogi wewnętrznej przez wspomniane już zabudowane działki lub w inny sposób, zapewniając wszystkim powstałym w przyszłości nieruchomościom dostęp do drogi publicznej. Także skarżący w skardze nie przedstawili alternatywnego rozwiązania dla wytyczenia drogi wewnętrznej, w sposób zapewniający realizację obowiązku organu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. a oraz lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniając tym samym swój zarzut o niezgodności zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego z powszechnie obowiązującym prawem. Ustalenie natomiast, że droga wewnętrzna miałaby przebiegać przez działki już zabudowane np. w miejscu posadowienia budynków, czy też bezpośrednio przy ich ścianie lub w odległości niezgodnej z przepisami regulującymi odległość budynków od drogi, w sytuacji, gdy działki skarżących nie są aktualnie zabudowane i wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem, byłoby natomiast dowolne i arbitralne. W ocenie organu, takie jego działanie nie miałoby racjonalnego uzasadnienia i naruszyło przede wszystkim konstytucyjne zasady proporcjonalności. Zapisy zaskarżonego planu, z którymi skarżący nie mogą się zgodzić, tworzą sytuację uzasadnioną względami i interesami wspólnoty oraz zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazano, że to warunki techniczne, przepisy prawa, położenie nieruchomości, waga interesu wspólnoty, brak alternatywnego rozwiązania oraz faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości w obszarach oznaczonych na planie symbolami MN2.5 i MN2.6 spowodowały wytycznie drogi wewnętrznej przez działki należące do skarżących. Działanie to w żadnym wypadku nie było wynikiem dowolności organu, w tym podyktowanym partykularnym interesem jego władz. W zakresie procedury planistycznej nie stosuje się natomiast przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego nie mogło dojść do ich naruszenia. Zarzuty sugerujące subiektywne działanie Wójta Gminy Tarnów Opolski są z kolei gołosłowne i nieuzasadnione.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty i żądania skargi. Dodatkowo podniósł, że droga KDD9 winna być przedłużona do obszaru ZP11 i wówczas nie zachodziłaby potrzeba poprowadzenia spornej drogi przez grunty skarżących w tak dużym zakresie. Wyjaśnił nadto, że w planie z 2003 r. również przewidziana była droga dojazdowa, ale wąska. Natomiast w zaskarżonej uchwale planowana jest droga spełniająca parametry ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący dopełnili wymogu w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, gdyż takie wezwanie sformułowali w piśmie z dnia 2 czerwca 2017 r., które do organu wpłynęło w dniu 7 czerwca 2017 r. Wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie, wnosząc skargę przesyłką pocztową z dnia 4 sierpnia 2017 r., zachowali również termin do wniesienia skargi.

Badając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację skarżących Sąd stwierdził natomiast, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, wobec czego istnieją podstawy do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu.

Oceniając legitymację procesową skarżących Sąd Wojewódzki wskazał, że zapisy zaskarżonej uchwały dotyczą obszaru obejmującego działki nr [...] i [...] stanowiące ich własność. Na rysunku planu teren, na którym położona jest działki nr [...] został oznaczony symbolem MN2.5, natomiast teren obejmujący działkę nr [...] oznaczono symbolem MN2.6. Zgodnie z § 5 ust. 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały są to tereny wyznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ustalając przeznaczenie tych nieruchomości niewątpliwie zatem zaskarżona uchwała reguluje sytuację prawną skarżących jako właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, położonych na terenach oznaczonych symbolem MN. Ich interes prawny wynika tym samym z przysługującego im prawa własności nieruchomości, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Naruszenie tego interesu prawnego skarżący wywodzą z tych zapisów planu, które dotyczą oznaczenia części ich nieruchomości symbolem KDW2 oraz przeznaczenia ich w tym zakresie pod drogę wewnętrzną o szerokości w liniach rozgraniczających 8m – 22 m (§ 65 pkt 3 lit. b uchwały). Skarżący wskazują, że polega on na ograniczeniu, tudzież pozbawieniu ich w części władztwa nad nieruchomościami wpływając na sposób korzystania z nieruchomości oraz powoduje obniżenie ich wartości. Prowadzi do ograniczenia prawa do zabudowy i jest konsekwencją braku rozważenia ich interesu prawnego oraz przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego.

Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona uchwała określając przeznaczenie części działek nr [...] i [...] pod drogę wewnętrzną KDW2 wprowadziła zmiany w zakresie ich zagospodarowania. Jakkolwiek bowiem stosownie do wyjaśnień organu dostrzec należy, że w poprzednio obowiązującym planie uchwalonym uchwałą Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 27 listopada 2003 r., Nr XII/75/03 (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2003 r., Nr 110, poz. 2325) część działek skarżący nr [...] i [...] również była przeznaczona pod drogę to jednak, w tym zakresie oznaczone były one symbolem KD i przeznaczane pod publiczną drogę dojazdową o wymaganej i planowanej szerokości w liniach rozgraniczających - 10 m (§ 14 ust. 1 pkt 4 uchwały z 27 listopada 2003 r.). Aktualnie zatem w zaskarżonej uchwale dokonano zmiany charakteru drogi – z publicznej dojazdowej na wewnętrzną oraz zmiany ustaleń co do zakresu jej szerokości. Ponadto w § 65 pkt 2 ustalono minimalną szerokość jezdni. Wprowadzono tym samym nowe ograniczenia w zakresie zagospodarowania spornych nieruchomości, wpływające na realizację uprawnień właścicielskich. Doszło też do ukształtowania nowego stanu faktycznego co do uprawnień i obowiązków skarżących w zakresie przeznaczenia części nieruchomości pod drogę wewnętrzną, którą pozbawiono charakteru drogi publicznej (takie drogi w planie oznaczono symbolem KD). Wszystkie te zmiany niewątpliwie skutkowały naruszeniem prawa własności nieruchomości w związku z ograniczeniami w zakresie ich przeznaczenia i zagospodarowania.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżących nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa. Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących pozwala Sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt. Taka ocena dokonana w niniejszej sprawie wykazała natomiast, że naruszenie interesu prawnego skarżących nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją organu w ich prawo własności. Uznać należało, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ działał na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczył granic przyznanego mu przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Dokonana w sprawie przez Sąd ocena legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dalej Sąd wyjaśnił, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 ustawy, który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż przypadki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Nie budzi wątpliwości, że właściwość organów odnieść należy do kompetencji poszczególnych organów gminy w toku sporządzania planu. Z treści wskazanej regulacji jednoznacznie też wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą natomiast problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Podkreślić jednak trzeba, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotności naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to które ma charakter istotny. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności tego planu dokonywanej jest tylko w odniesieniu do tej jego części, która dotyczy tych nieruchomości.

Dokonując w granicach interesu prawnego skarżących oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd Wojewódzki nie stwierdził, aby przy jej podjęciu w sposób istotny naruszono zasady i tryb sporządzania planu miejscowego. Kolejne etapy procedury sporządzania planu zostały określone w art. 17 ustawy. Zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem tego trybu, który co należy dostrzec został udokumentowany zgodnie z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwane dalej rozporządzeniem. Zachowane zostały wszystkie etapy postępowania w tym wystąpiono do właściwych organów o wymagane opinie i uzgodnienia, jak również zachowano terminy z art. 17 pkt 1, 9 i 12 ustawy. W odniesieniu do wskazanej procedury planistycznej ustawodawca nie przewidział natomiast stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego bezzasadny pozostaje zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. Stosownie też do art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwalono po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (co wynika wprost z § 1 uchwały), rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Skoro jednak na etapie procedury planistycznej skarżący nie składali żadnych wniosków ani uwag nie mogły być one przedmiotem oceny przy opracowywaniu projektu planu. Sąd wskazał, że ich pismo, w którym jak twierdzą, nie wyrazili zgody na przeznaczenie części ich nieruchomości pod drogę, stanowiło odpowiedź na pismo organu z dnia 21 października 2015 r. wystosowane jeszcze przed obwieszczeniem o przystąpieniu do uchwalenia planu. Nie stanowiło zatem wniosku podlegającego rozpatrzeniu stosowanie do art. 17 pkt 4 ustawy, jak również nie mogło być przedmiotem rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Co więcej jak podnoszą skarżący wyrażało stanowisko w sprawie wytyczenia drogi dojazdowej do gruntów rolnych usytuowanych wzdłuż boiska sportowego, podczas gdy kwestionowana przez skarżących droga KDW2 wyznaczona została w planie na terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, a nie na terenach rolniczych. Jak słusznie natomiast wskazała Gmina, ustawodawca przewidział uprawnienie do składania wniosków i uwag, aby gmina w trakcie procedury planistycznej była świadoma istniejących preferencji i uwag odnośnie proponowanych rozwiązań danego zagospodarowania terenu i miała możliwość rozważenia innych wariantów tychże rozwiązań. W razie braku takich działań ze strony właścicieli nieruchomości trudno z kolei skutecznie zarzucać organom gminy brak rozważenia innych wariantów.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w zakresie procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały, w tym co do udziału skarżących w procesie planowania i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Istotne naruszenie nie wystąpiło również w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. O ile zaskarżona uchwała narusza przysługujące skarżącym prawo własności do nieruchomości nr [...] i [...], to jednak w ocenie Sądu, naruszenie to nie jest związane z naruszeniem powszechnie obowiązującego prawa, a zapisy zakwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego, które określają przeznaczenie należących do skarżących nieruchomości, nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności i nie zostały ustalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Bezsporne jest to, że prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). Niewątpliwie jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP. W tym zakresie przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw. Stosownie do przywołanych zapisów Konstytucji przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia ustawowych ograniczeń wskazuje także przepis art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności ustalone zostało natomiast wprost w art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z regulacji tej wynika, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są jednak dowolne. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy określa bowiem szereg wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich m.in. w pkt 1 - wymagania ładu przestrzennego, w pkt 7 - prawo własności, a w pkt 9 - potrzeby interesu publicznego. Ustawodawca nie przyznał jednak szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela.

Sąd dodał, że w świetle art. 1 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy, w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez: kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego oraz zapewnianie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia ustalenia planu dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, określające układ komunikacyjny wraz z ich parametrami i klasyfikacją ulic oraz warunki powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, stanowią obowiązkowy element planu. Istotne jest przy tym także to, że do zadań własnych gminy, zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g., należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnot. W szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej.

W konsekwencji, przeznaczając w planie zagospodarowania przestrzennego określone tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną gmina uprawniona jest - w ramach przyznanych jej kompetencji - dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg. Uwzględniając wskazane przepisy uznać też trzeba, że przeznaczenie danego terenu pod drogę (publiczną lub wewnętrzną) mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy, w zakresie którego przewidziano ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Powyższe prowadziło do stwierdzenia, że ustalając częściowe przeznaczenie działek stanowiących własność skarżących pod drogę wewnętrzną KDW2 Gmina nie naruszyła przepisów prawa, określających jej władztwo planistyczne. Z załącznika graficznego planu - stanowiącego integralną część zaskarżonej uchwały - wynika, że wskazana droga ma służyć obsłudze komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonych na planie symbolem MN2.5 i MN2.6, na których znajdują się działki skarżących. Oceniając zgodność ustalenia takiego przeznaczenia z zasadą proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zauważyć przede wszystkim trzeba, że niewątpliwie zapewni ona dostęp do drogi publicznej dla działek, które w przyszłości mogą zostać wydzielone pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową na gruntach skarżących, zgodnie z proponowanym w planie podziałem tych nieruchomości, a które nie miałyby zapewnionego innego dostępu do drogi. Z załącznika graficznego wynika ponadto, że obsługa komunikacyjna części terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową w najbliższym obszarze, na którym znajduje się działka skarżącego, będzie odbywać się drogą KDD9 i KDL4. Co więcej struktura powiązań drogowych określonych w skarżonym planie wskazuje, że sporna droga nie znajdzie się w ciągu ogólnodostępnego pasa drogowego, gdyż skomunikowana jest tylko z jedną drogą KDL4 i stanowi tzw. dojazd ślepy do działek proponowanych w planie do wydzielenia, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto biorąc pod uwagę strukturę własności gruntów sąsiednich należy dostrzec, że krąg użytkowników tej drogi będzie ograniczony w zasadzie do właścicieli nieruchomości wydzielonych na działkach nr [...] i [...] należących do skarżących i faktycznie umożliwiałaby dostęp jedynie jeszcze do działki nr [...]. Należy też uwzględnić, że część gruntów sąsiadujących z działkami skarżących jest już zabudowana i wobec tego posiada dostęp do drogi, a służebność drogi, na którą wskazują skarżący, nie może być rozwiązaniem w zakresie obsługi komunikacyjnej dla całego terenu. Jednocześnie, z części graficznej planu nie wynika, aby sugerowane przez stronę skarżącą przedłużenie drogi KDD9 do obszaru ZP11 umożliwiało dostęp do działek planowanych do wydzielenia na gruntach skarżących.

W kontekście wskazanych okoliczności nie można zdaniem Sądu Wojewódzkiego stwierdzić, że dokonując ustaleń dotyczących przeznaczenia części wskazanych nieruchomości pod drogę publiczną, w zakresie interesu prawnego skarżących, gmina naruszyła konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Nie można uznać, że organ uwzględnił jedynie interes prawny ogółu oraz właścicieli innych nieruchomości bez uwzględnienia interesu skarżących. Jako wskazujące na wyważenie wartości wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy przyjąć należy wyjaśnienie organu, że decydując o wyznaczeniu drogi na działkach skarżących kierował się istniejącym stanem nieruchomości przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i uwzględnił fakt zabudowania już działek sąsiednich budynkami mieszkalnymi. Zauważyć również trzeba, że dla działek proponowanych do wydzielenia na innych terenach przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, również przewidziano częściowo obsługę komunikacyjną przez drogi wewnętrzne KDW, co wskazuje na spójność i jednolitość planowanych rozwiązań w zakresie infrastruktury drogowej. Z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że określone w planie przeznaczenie terenów - w tym pod MN, jak również tworzenie warunków do zabudowy jest zgodne z postanowieniami studium, plan uwzględnia wnioski i opinie instytucji związanych z gospodarką przestrzenną oraz osób zainteresowanych, przy ustalaniu zapisów planu ważone były interesy osób prywatnych i interes publiczny, a realizacja nowej zabudowy w zakresie terenów MN następuje poprzez uzupełnienie istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Takie uzasadnienie znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej i wskazuje, że ingerencja w prawo własności skarżących nie miała znamion dowolności i nie była konsekwencją istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu. Zauważyć należy, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego, prawnego porządku planistycznego. Skoro gmina dąży do zachowania ładu przestrzennego także przez skomunikowanie dróg istniejących z planowanymi, przyjmując rozwiązanie komunikacyjne w wyniku przemyślanej koncepcji, w tym ze szczególnym uwzględnieniem zasady proporcjonalności przy ograniczaniu prawa własności oraz zapewnienia dostępu do drogi, to w takim przypadku nie można zarzucić gminie nadużycia władztwa planistycznego przy wytyczaniu przebiegu drogi.

Sąd nie ocenia celowości rozwiązań przyjętych w planie miejscowym. O ile też w odczuciu skarżących zapisy planu ograniczają ich prawo własności, to jednak na mocy powołanego wcześniej art. 4 ustawy, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właściciela gruntów. Samo zaś kwestionowanie rozwiązań planistycznych przez skarżących, nie świadczy o naruszeniu przysługującego im prawa własności zwłaszcza jeśli nie brali oni udziału w procedurze planistycznej, a w ramach zgłaszania wniosków i uwag do projektu planu nie przedstawili innych koncepcji co do zagospodarowania należących do nich nieruchomości. Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było dokonanie ustaleń realizujących wymogi interesu publicznego, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności, stwierdzić należy w niniejszej sprawie, że ingerencja w prawo własności skarżących, w zakresie wyznaczenia na części ich działek drogi wewnętrznej, uzasadniona była interesem publicznym w postaci ustalenia układu komunikacyjnego służącego zapewnieniu dostępu do drogi publicznej dla działek, które w przyszłości mogą zostać wydzielone na gruntach skarżących, zgodnie z proponowanym w planie podziałem tych nieruchomości. W zakresie ustaleń dotyczących szerokości spornej drogi wewnętrznej dostrzec natomiast przyjdzie, że określenie jej szerokości w liniach rozgraniczających nastąpiło przez wskazanie wartości minimalnej i maksymalnej 8 m – 22 m (§ 65 pkt 3 lit. b uchwały). Oznacza to zatem pewien zakres swobody działania przy ustaleniu szerokości drogi wewnętrznej. Jednocześnie minimalna szerokość tej drogi w liniach rozgraniczających jest mniejsza niż szerokość 10 m publicznej drogi dojazdowej wyznaczonej na nieruchomościach skarżących w poprzednim planie miejscowym (§ 14 ust. 1 pkt 4 uchwały z 27 listopada 2003 r.) co wskazuje na możliwość przeznaczenia pod drogę mniejszej powierzchni nieruchomość. Zauważyć również trzeba, że na rysunku planu pomimo wyznaczenia drogi wewnętrznej na obydwu nieruchomościach nr [...] i [...] wyznaczono linię zabudowy co wskazuje, że wzdłuż spornej drogi KDW2, po obydwu jej stronach, na działkach skarżących przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie też dla terenów MN w zapisach § 20 ust. 1 pkt 1 lit. a) planu miejscowego przewidziano, w przypadku podziału nieruchomości, minimalną powierzchnię działki 400 m², a w § 17 ust. 5 ustalono odstępstwa w zakresie odległości sytuowania budynków względem granicy sąsiedniej działki dla nowej zabudowy bliźniaczej. To z kolei oznacza, że ustalenia zaskarżonej uchwały nie stoją na przeszkodzie realizacji przez skarżących celu w jakim, jak twierdzą, dokonali zakupu nieruchomości, tj. przeznaczenia ich pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Reasumując, uznając za dopuszczalne przeznaczenie części terenu objętego planem pod drogę wewnętrzną, a także uwzględniając to, że wyznaczenie takiej drogi na działkach skarżących służy zapewnieniu dostępu do drogi publicznej, a sporna droga wewnętrzna będzie stanowiła drogę o ograniczonej dostępności oraz to, że w nieobowiązującym planie część gruntów spornych działek przeznaczona była również pod drogę, Sąd Wojewódzki stwierdził, że jakkolwiek zapisy zaskarżonego planu miejscowego naruszają prawo własności skarżących, to zarzuty skargi są nieuzasadnione, a zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego oraz przekroczeniem granic władztwa planistycznego ustanowionego w art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. T. i R. T. zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze, uchylenie się od dokonania szczegółowy oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej oraz nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku takich dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, w szczególności wobec dowolnego ustalenia, jakoby w planie zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy Tarnów Opolski nie miała możliwości wytyczenia drogi w inny sposób, który dałoby się pogodzić z poszanowaniem prawa własności skarżących oraz z zachowaniem zasady proporcjonalności,

2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ust, 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., po z. 1073 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego pomimo, iż w sposób nieznajdujący uzasadnienia przeznaczono znaczną część gruntów skarżących pod drogę wewnętrzną, zmieniając wynikający z uprzedniego planu miejscowego przebieg dróg, zapewniający swobodny dostęp do poszczególnych nieruchomości,

3. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględniony został interes publiczny oraz interes prywatny skarżących, podczas gdy wytyczona droga wewnętrzna pozostaje bez znaczenia dla interesu lokalności społecznej, pozostaje w sprzeczności z interesami skarżących, a uwzględnia wyłącznie interes właściciela działki sąsiedniej,

4. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że wbrew konstytucyjnej ochronie własności dokonane ograniczenie tego prawa wobec skarżących jest prawnie dopuszczalne, nie jest nadmierne i nie pozostaje w sprzeczności z zapisem o równiej dla wszystkich ochronie prawnej.

W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały w części w jakiej dotyczy zmiany przeznaczenia działek skarżących o numerach [...] oraz [...] w K., objętych w planie zagospodarowania przestrzennego wsi K. oznaczeniem MN2.5, w zakresie jakim miałyby zostać w części przeznaczone pod budowy drogi wewnętrznej, oznaczonej jako KDW2 o szerokości drogi w liniach rozgraniczających od 8 do 22 metrów; wykreślenie z rzeczonego planu drogi wewnętrznej o oznaczeniu KDW2 oraz oznaczenie działek wyłącznie jako MN2.5 na całej ich szerokości, a nadto o wprowadzenie stosownych zmian w treści przedmiotowej uchwały, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadne okazały się zarzuty kasacyjne co do naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – w tym znaczeniu, że rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego podjęte zostało bez wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich zagadnień wskazanych w zarzutach skargi skierowanej przeciwko ustaleniom Uchwały Rady Gminy Tarnów Opolski w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić się również należało z zarzutem naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek wybiórczego przedstawienia okoliczności sprawy i nieodniesienia się w sposób wystarczający do zarzutów zawartych w skardze.

Przypomnieć należy, że skarżący jako właściciele działek gruntowych nr [...] i [...] zakwestionowali ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, zgodnie z którymi część wymienionych działek przeznaczona została pod budowę drogi wewnętrznej oznaczonej KDW2, o szerokości w liniach rozgraniczających od 8 do20 m co może spowodować wyłączenie niemal całości działki [...] z możliwości zabudowy. Zdaniem skarżących wytyczenie drogi wzdłuż działek nr [...] i [...] uniemożliwi im realizację zaplanowanej budowy domów jednorodzinnych, a przy tym istnieje możliwość zaplanowania dróg w innych miejscach. Skarżący wskazali na alternatywne rozwiązania przyjęte w poprzednim planie miejscowym oraz faktycznie istniejący dostęp do dróg publicznych. W skardze zarzucono nadmierną ingerencję w ich prawo własności i nadużycie władztwa planistycznego przez brak wyważenia interesu prawnego skarżących oraz interesu publicznego, a w szczególności uwzględnienie w planie miejscowym partykularnego interesu właściciela jednej nieruchomości (dz. Nr 872/240) kosztem nieruchomości skarżących.

Sąd Wojewódzki, rozpoznając skargę wskazał prawidłowe kryterium kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie zastosował ich we właściwy sposób. Trafnie bowiem stwierdził, że przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Odnosząc się do przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Sąd słusznie zaznaczył, że uprawnienia gminy w zakresie władztwa planistycznego nie są dowolne dodając, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. określa szereg wartości, które powinny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym (pkt 1) wymagania ładu przestrzennego, (pkt 7) prawo własności, (pkt 9) potrzeby interesu publicznego.

Ponadto Sąd Wojewódzki, zwracając uwagę na przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., prawidłowo przyjął, że w przypadku gdy gmina przeznacza w planie zagospodarowania przestrzennego określone tereny pod zabudowę jednorodzinną, to uprawniona jest dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym właściwego ich połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg.

Trafnie jednak zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki nie zbadał rzetelnie, czy powołane wyżej założenia dotyczące zasad sporządzania planu miejscowego zostały zrealizowane w zakresie zakwestionowanych ustaleń regulujących przeznaczenie części nieruchomości skarżących pod drogę wewnętrzną.

Przede wszystkim należy wskazać na brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń faktycznych niezbędnych do właściwej oceny zaskarżonej części planu miejscowego.

Po pierwsze, skoro skarżący zarzucili, że zaprojektowanie całości drogi KDW2 na ich nieruchomościach ograniczy realizację planów inwestycyjnych, czy nawet uniemożliwi zabudowę działki nr [...], to należało dokonać konkretnych ustaleń co do ogólnej powierzchni obu działek, maksymalnej powierzchni przeznaczonej pod drogę, a zwłaszcza szerokości pasa gruntu przeznaczonego pod drogę, a zwłaszcza szerokości pasa gruntu przeznaczonego pod drogę z działki [...] i szerokości pasa przewidzianego na tej działce pod zabudowę. Tymczasem Sąd w rozważaniach posłużył się tylko ogólnikowym stwierdzeniem co do przeznaczenia "części" działek skarżących pod drogę, przy czym z rysunku planu i wyznaczonej linii zabudowy dla terenów MN26 wywiódł, że zabudowa jest przewidziana na obu działkach skarżących. Tym samym analiza przedstawiona w uzasadnieniu wyroku nie pozwala na jednoznaczną ocenę walorów przestrzennych i możliwości inwestycyjnych na działce nr [...] w związku z wyznaczoną drogą KDW2.

Po drugie, Sąd Wojewódzki stwierdził, że droga KDW2 ma służyć obsłudze komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oznaczonych w planie symbolami MN2.5 i MN2.6, podczas gdy jest ona wytyczona wyłącznie wzdłuż działek skarżących oraz zapewnia dostęp do jednej jeszcze działki nr [...].

Z samego zatem rysunku planu trudno wywieść w jaki sposób sporna droga miałaby obsługiwać inne jeszcze nieruchomości z terenów MN2.5 MN2.6, a tym samym na czym polega interes publiczny, któremu mają służyć rozwiązania przyjęte w planie. W tym kontekście wnikliwego wyjaśnienia wymagało to, jak będzie mogła być zagospodarowana działka nr [...] oraz z jakich względów skarżący zarzucają, że wytyczenie drogi KDW2 świadczy o priorytetowej ochronie partykularnego interesu właściciela działki nr [...].

Po trzecie, zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej wewnętrzną sprzeczność twierdzeń Sądu przedstawionych w uzasadnieniu wyroku. Z jednej bowiem strony Sąd Wojewódzki ustalił, że krąg użytkowników przedmiotowej drogi będzie ograniczony w zasadzie do właścicieli nieruchomości wydzielonych z działek nr [...] i nr [...] należących do skarżących oraz działki nr [...], natomiast z drugiej strony Sąd wykluczył możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych.

Dodatkowo wnioskowanie Sądu budzi zastrzeżenia jeżeli się zważy, że sporna droga miałaby obsługiwać głównie działki stanowiące własność skarżących, a oni sami konsekwentnie wykazują, że jest to zbędne, gdyż mają zapewniony dostęp do drogi KDL4.

Po czwarte Sąd Wojewódzki przyjmując zasadność wytyczenia spornej drogi nie ocenił należycie kwestii alternatywnych rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej tego terenu. Zwłaszcza nie dokonał ustaleń co do przebiegu drogi w poprzednim planie, który według skarżących byłby optymalny. Sąd Wojewódzki nie uzasadnił w sposób przekonujący dlaczego wykluczył rozwiązanie polegające na przedłużeniu drogi KDD9 do obszaru ZP11. Przy takiej koncepcji do rozważenia byłaby ewentualnie propozycja poprowadzenia węższej drogi wzdłuż granicy działki nr [...] i niezabudowanej części działki nr [...].

Sąd Wojewódzki nie odniósł się ponadto do argumentu skarżących, którzy zarzucili również to, że niezasadne jest zaprojektowanie w planie poszerzenie spornej drogi. Sąd wprawdzie dostrzegł, że minimalna szerokość drogi w aktualnym planie wynosi 8 m, to jednak pominął zwiększenia maksymalnej szerokości drogi z 10m w poprzednim planie do 22m w aktualnym planie. Oceniając zatem racjonalność przyjętych rozważań Sąd Wojewódzki powinien uwzględnić skutki wyłączenia z nieruchomości skarżących pasa gruntu 22m pod drogę, a nie akcentować tylko możliwość wyznaczenia drogi o minimalnej szerokości.

Reasumując należy stwierdzić, że brak szczegółowej analizy we wskazanym powyżej zakresie nie pozwolił na akceptację kończących wniosków Sądu Wojewódzkiego co do tego, że nie nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego oraz istotne naruszenie zasad sporządzania planu w zaskarżonej części.

Dlatego sprawa musi być rozpoznana ponownie celem uzupełnienia analizy faktycznej i prawnej w kierunku wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jednocześnie podkreślić należy, że rzeczą organu jest przedstawienie w postępowaniu sądowym takiej dokumentacji która pozwoli Sądowi zweryfikować zgodność z prawnym rozwiązań przyjętych w kontrolowanym planie miejscowym, w szczególności w aspekcie zarzutów postawionych w skardze. Stosownie do wymogów kontradyktoryjności postępowania sądowoadministracyjnego także strona skarżąca powinna odpowiednio udokumentować twierdzenia dotyczące kwestionowanych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego jest skorzystanie ze środków procesowych przewidzianych w art. 91 § 3 i art. 106 § 3 p.p.s.a. które służyć mogą rzetelnemu wyjaśnieniu spornych okoliczności sprawy. W tym miejscu należy zauważyć, że rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd musi przede wszystkim dysponować kompletną dokumentacją planistyczną, w tym rysunkiem planu w oryginale bądź kopią zachowującą oryginalną formę (skala, kolorystyka). Nie jest natomiast wystarczające procedowanie, jak w niniejszej sprawie, na fragmentach rysunku planu. Oczywiście poglądowo wydruki z portali internetowych są przydatne do rozpoznania sprawy, ale nie mogą zastąpić oryginalnych załączników do uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.