Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 25/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 75, art. 138, art. 145
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, lit.a, art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant Sylwia Hwozdyk-Wojcieszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej - ARMiR) w S., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (DZ.U. z 2004r. Nr 6 poz. 40 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...], przyznał M. D. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2004r. w łącznej wysokości 1.233,11 zł, w tym z tytułu:

1. Jednolita Płatność Obszarowa (w skrócie - JPO) - w wysokości 515, 80 zł,

2. Uzupełniająca Płatność Obszarowa (w skrócie - UPO) - w wysokości 717, 31 zł.

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2006r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej - ARMiR) w S., na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 §1 pkt 5, art. 147 i 150 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją ostateczną w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2004r.

Decyzją Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego A.R.iM.R. w S., na podstawie art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (DZ.U. z 2004r. Nr 6, poz. 40, Nr 42 poz. 386 i Nr 148 poz. 1551 oraz z 2006r. Nr 50 poz. 361) art. 10, 104, 107, 145 § 1 pkt 5, 149, 150 § 1, 151 § 1 ust. 2 k.p.a. uchylił decyzję własną o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych Nr [...] oraz odmówił przyznania M. D. - W. płatności bezpośrednich na rok 2004. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 30 czerwca M. D.-W. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, deklarując do objęcia płatnościami działki rolne o łącznej powierzchni 2. 45 ha. Decyzją nr [...] przyznano stronie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w łącznej kwocie 1.233,11 zł. Dalej organ podał, że w dniu [...] do organu wpłynęło postanowienie Prokuratora Okręgowego w G. sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że z dokonanych w sprawie sygn. akt [...] ustaleń wynika, iż dzierżawcy, w tym M. D.- W., nie prowadzili na gruntach zadeklarowanych do dopłat obszarowych, a dzierżawionych od Rolniczek Spółdzielni Produkcyjnych " N." w G., indywidualnej działalności rolniczej, a jedynie byli formalnymi ich użytkownikami. Działalność rolniczą natomiast w dalszym ciągu, na zasadach obowiązujących przed sporządzeniem umów dzierżawy, prowadziła Spółdzielnia. W oparciu o treść wskazanego powyżej postanowienia organ administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania M. D. - W. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004rok. Dalej organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym zeznań strony złożonych w postępowaniu karnym oraz zeznań strony złożonych podczas rozprawy administracyjnej, organ uznał, iż pomimo podpisania umowy z dnia 31 lipca 2003r. na dzierżawę gruntów rolnych o powierzchni 96,80 ha z Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną "N." w G., M. D. - W. nie prowadziła działalności rolniczej na dzierżawionych gruntach – które objęte zostały dopłatami bezpośrednimi na 2004r., a co za tym idzie nie jest producentem rolnym i nie jest uprawniona do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organ stwierdził, że zawarta w dniu 31 lipca 2003r. umowa dzierżawy gruntów rolnych miała charakter fikcyjny oraz była wadliwa pod względem formalnym. Celem tej umowy (podobnie jak umów zawartych z innymi członkami Spółdzielni) był fikcyjny podział gruntów będących w posiadaniu Spółdzielni. W tej sytuacji zadeklarowane przez M. D. - W. do dopłat bezpośrednich przedmiotowe działki rolne A i B, z których - działka A ujęta została w umowie dzierżawy z dnia 31 lipca 2003r., natomiast działka - B, choć w umowie dzierżawy nie została ujęta, jednak również uprawiana była przez Spółdzielnię, zostały wykluczone z powierzchni kwalifikowanej do dopłat bezpośrednich.

Od powyższej decyzji M. D.-W., reprezentowana przez pełnomocnika - B.P., wniosła odwołanie. W odwołaniu pełnomocnik zarzucił rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie ujawniono nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie znane organowi oraz rażące naruszenie zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej. Nadto pełnomocnik zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 151 § 1 pkt 2, 75 § 1 w zw. z art. 186 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz - przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 stycznia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (DZ.U. z 2004r. Nr 6 poz. 40 ze zm.) i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (DZ.U. z 2004r. Nr 73 poz. 657 ze zm.). W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik argumentował, iż zarówno postanowienie o wznowieniu jak i powyższa decyzja organu l instancji nie są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, albowiem przepisy k.p.a. dopuszczają wznowienie postępowania wyłącznie w przypadku zaistnienia nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi w dniu wydania decyzji pierwotnej. W ocenie strony w niniejszej sprawie takowe okoliczności nie zaistniały.

Decyzją Nr [...] Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z., na podstawie art. 138 § 1, art. 10, 107 w zw. z art. 151 § 1 pkt2 k.p.a., art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa (DZ.U. z 1994r. nr 1 poz. 2 ze zm.) oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (DZ.U. z 2004r. Nr 6 poz. 40 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wydając decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych właściwy organ dokonał wyłącznie kontroli administracyjnej wniosku w zakresie wprowadzenia danych dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych do systemu komputerowego, sprawdzenia zgodności powierzchni działek zgłoszonych we wniosku z danymi ewidencyjnymi gruntów i budynków oraz kontroli krzyżowej -sprawdzenie czy dana działka nie została zgłoszona we wniosku przez dwa podmioty. Natomiast wbrew twierdzeniom pełnomocnika odwołującej się, okoliczność wydzierżawienia gruntów rolnych od Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "N.' nie była organowi znana zarówno w dniu składania wniosku jak i w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Strona bowiem do wniosku nie dołączyła żadnego dokumentu, a umowa dzierżawy została przedłożona dopiero na wezwanie organu w postępowaniu wznowieniowym. Nadto umowa dzierżawy nie stanowiła samoistnej podstawy wznowienia postępowania, bowiem istotną okolicznością jest informacja jaką uzyskał organ, że odwołujący się nie prowadził na zadeklarowanych gruntach działalności rolniczej. Okoliczność ta została ujawniona dopiero po wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie przez Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wlkp. W ocenie organu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. W przedmiotowej sprawie zaistniała bowiem, przewidziana przepisami prawa sytuacja, dopuszczająca wzruszenie ostatecznych decyzji, co organ administracji l instancji wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 75 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach niedopuszczalnych przez prawo - organ wskazał, że ten przepis pozwala organowi administracyjnemu dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ administracji realizując zasadę prawdy obiektywnej oraz gromadząc materiał dowodowy w sprawie uznał, za dowód zeznania złożone przez stronę w postępowaniu prowadzonym przez Prokuratora Okręgowego w G. w sprawie V [...]. Organ II instancji podzielił stanowisko organu l instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym M. D. - W. nie spełniała warunków do przyznania mu płatności bezpośrednich do zadeklarowanych we wniosku gruntów na 2004r., albowiem nie prowadziła działalności rolniczej na tychże gruntach, nie była ich posiadaczem. Organ stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje że strona nie prowadziła indywidualnej działalności rolniczej na zadeklarowanych we wniosku gruntach, a zawarta umowa dzierżawy tychże gruntów miała charakter fikcyjny. Zdaniem organu brak jest podstaw do odmówienia wiarygodności ustaleniom zawartym w dokumencie urzędowym jakim jest postanowienie o umorzeniu śledztwa, z którego uzasadnienia wynika okoliczność dotycząca nieprowadzenia indywidualnej działalności rolniczej na dzierżawionych od Spółdzielni gruntach. W toku postępowania przygotowawczego nie przedstawiono kontrdowodów, które zmierzałyby do obalenia ustaleń dokonanych przez organ prowadzący postępowanie karne, co więcej - strona potwierdziła, że przedmiotowych gruntów nie uprawiała.

Od decyzji organu II instancji M. D. - W., reprezentowana przez radcę prawnego [...], wniosła skargę. W skardze pełnomocnik zarzucił:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - przez przyjęcie, że postanowienie Prokuratora Okręgowego w G. o umorzeniu śledztwa oraz stanowisko Prokuratora Okręgowego w G. zawarte w piśmie z dnia [...] są nowymi dowodami stanowiącymi samoistną podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną,

- art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 186 § 1 k.p.k. - przez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach niedopuszczalnych przez prawo,

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - przez powołanie wadliwej podstawy prawnej decyzji,

- art. 75 § 1 i 3 k.p.a. - przez oparcie rozstrzygnięcia na poglądach prokuratora, podczas gdy tylko prawomocny wyrok sądowy, wydany w tej sprawie, miałby moc

- art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. - przez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i przekroczenie reguł swobodnej oceny dowodów,

-art. 138 k.p.a. - przez odstąpienie przez organ odwoławczy od ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu l instancji,

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie interpretacji zawężającej przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 20003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, i przepisów § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (DZ.U. Nr 73 poz. 657 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także przekroczył granice swobodnej oceny dowodów i reguły tej oceny. Za podstawę ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia w sprawie, organ l instancji przyjął bowiem ustalenia dokonane przez Prokuratora Okręgowego w G. w toku śledztwa oraz stanowisko Prokuratora Okręgowego w G., zgodnie z którymi skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej na dzierżawionych gruntach, umowy zawarte ze Spółdzielnią Rolniczą "N." w G. były pozorne, oraz że skarżąca nie była uprawniona do otrzymania dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, chociaż ustaleń tych nie można przyjąć za wiarygodne dopóki nie zostaną stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądowym.

Organ nie ocenił wszechstronnie znaczenia i wartości dowodów pomijając istotne dowody przedstawione przez skarżącą, nadto wniosek że skarżącej nie przysługiwał status posiadacza gruntów rolnych został wywiedziony z naruszeniem zasad logiki. Rażącym naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. było, w ocenie pełnomocnika, dopuszczenie w toku postępowania prowadzonego co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, poglądów Prokuratora Okręgowego w G. w przedmiocie skuteczności umowy łączącej stronę ze Spółdzielnią, dowodem w tym zakresie mógłby być dopiero prawomocny wyrok sądowy. Organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, czyli art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Wskazane przepisy w sposób jednoznaczny określają kryteria kwalifikowania podmiotów jako producentów rolnych oraz warunki konieczne i wystarczające jakie muszą oni spełniać, aby otrzymać dopłaty. Organ zastosował interpretację zawężającą prowadzącą do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do dopłat, co jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa materialnego, ale także zasady ogólnej wyrażonej w art. 6 k.p.a. Nadto pełnomocnik zarzucił organowi II instancji, że nie rozpatrzył sprawy ponownie lecz ograniczył się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych przez odwołującą się, czym naruszył istotę postępowania odwoławczego określoną w art. 138 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze z. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia.

Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, należy zwrócić uwagę, że płatności, o które ubiegała się skarżąca, są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, która jest jednym z celów Unii Europejskiej (art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską - TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Podstawowym aktem prawnym określającym warunki przyznawania płatności bezpośrednich, w tym także form pomocy w postaci Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej, jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr1251/199, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (DZ.U. WE Nr L 270 z 21 października 2003r.) Powyższy akt prawny został uszczegółowiony między innymi rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (DZ.U. UE.L z dnia 30 kwietnia 2004r.) Rozporządzenie, będące jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego, jest aktem prawnym, które obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Akt normatywny tego rodzaju może zawierać klauzule zobowiązujące państwa członkowskie do podjęcia działań implementacyjnych (wydania odpowiednich aktów normatywnych), jednakże państwa członkowskie nie mogą- chyba że co innego stanowi rozporządzenie - podejmować działania na rzecz wykonania rozporządzenia, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie jego przepisów (por. wyrok ETS z 10 października 1973r. w sprawie 34/73, Fratelli Variola; wyrok ETS z 18 lutego 1970 w sprawie 40/69, Bollman)

Ustawa z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru (DZ.U. z 2004r. Nr 6 poz. 40 ze zm. - dalej - ustawa) ustalała warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i jest wynikiem działań wykonawczych w stosunku do wskazanego powyżej rozporządzenia nr 1782/2003 (obecnie ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej). Mając powyższe na uwadze, sposób rozumienia sformułowań i terminów użytych w ustawie o płatnościach bezpośrednich musi uwzględniać znaczenie nadawane im w obowiązującym w tym zakresie prawie wspólnotowym, którego przepisy, ustanawiając wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, kształtują w sposób bezpośredni prawa i obowiązki adresatów tego aktu.

Rozporządzenie nr 1782/2003 zawiera w art. 2 lit.a definicję pojęcia "rolnik" stanowiąc, iż termin ten oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą

Stosownie do treści art. 2 lit. b rozporządzenia, przez "gospodarstwo" należy rozumieć wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. "Działalnością rolniczą" jest z kolei produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska, w myśl art. 59art. 2 lit c cyt. rozporządzenia. Ustawa o płatnościach bezpośrednich, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, określonych powołanym powyżej rozporządzeniem wspólnotowym, przyjmuje w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, że płatności te przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego.

Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami i utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Prawodawca krajowy określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do "posiadania" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (DZ.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym, władanie natomiast w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym. W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że posiadanie w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu kodeks cywilny, może stanowić element prawa podmiotowego, będącego przejawem prawa przysługującego np. właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) może jednak stanowić także jedynie stan faktycznego władztwa nad rzeczą w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne) (por. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny, Komentarz, Warszawa 2005, str. 799).

Powyższe rozróżnienie rodzajów posiadania ma znaczenie z tego względu, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy zatem być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wymaga jednocześnie zauważenia, że przesłanka kwalifikująca do uzyskania płatności obszarowych, odnoszona do faktycznego posiadania gruntu rolnego, nie może być przy tym rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg obciążający rolnika (producenta rolnego) nie został w przepisach prawa wspólnotowego sformułowany. Tak jak posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, tak i niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. II GSK 258/06, z dnia 13 grudnia 2007r. sygn. II GSK 260/07).

Należy wskazać, iż w dniu 27 lutego 2007r. weszła w życie ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej (DZ.U. Nr 35 poz. 217), która zgodnie z przepisem art. 1 określa zadania oraz właściwości organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej, określonych w rozporządzeniach Rady (WE) wymienionych w pkt 1 lit. b-c oraz zasady i tryb przyznawania oraz wypłacania rolnikom wskazanych wyżej płatności, a także przeprowadzania kontroli - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej. Zgodnie z przepisem art. 59 w.w. ustawy z dniem 27 lutego 2007r. utraciła moc dotychczasowa ustawa z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Jednocześnie w art. 53 ust. 1 ustawy nowej, ustawodawca zawarł przepis intertemporalny, zgodnie z którym do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia jej wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Sąd zważył, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczącej się w trybie wznowieniowym zostało wszczęte przez Kierownika Biura Powiatowego ARiNR w S. z urzędu postanowieniem z dnia 23 listopada 2006r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowej, czyli do dnia 27 lutego 2007r. W tych okolicznościach, orzekając już w dacie obowiązywania ustawy nowej, organy obydwu instancji winny w podstawie prawnej decyzji przywołać akt prawny obowiązujący w dacie orzekania (ustawa z dnia 26 stycznia 2007r.) w powiązaniu z właściwymi przepisami ustawy dotychczasowej. Z uwagi jednak na treść, cytowanej wyżej przepisu art. 53 ust. 1 ustawy "nowej" prawidłowe było oparcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie na przepisach uprzednio obowiązującej ustawy o dopłatach bezpośrednich, zatem powyższe uchybienie proceduralne pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wskazaną w przepisach art. 145 §1 i 145a k.p.a. Jedną z podstaw wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję. Norma prawna wynikająca z powołanego przepisu wymaga kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek: ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej zarówno okoliczności faktyczne jak również dowody muszą być nowe. Pod pojęciem tym należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę Także błędne ustalenie stanu faktycznego może stanowić zatem podstawę wznowienia postępowania. Ujawnienie nowych dowodów prowadzić może nie tylko do ustalenia nowych okoliczności, ale do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Konstrukcja omawianej normy prawnej jednoznacznie wskazuje, iż ujawnienie nowych okoliczności faktycznych stanowi samoistną podstawę wznowienia postępowania. W toku wznowionego postępowania organ administracyjny, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązany jest ustalić czy nowa okoliczność faktyczna występowała oraz czy jest dla sprawy istotna, prowadząc w tym celu postępowanie wyjaśniające. Ponadto nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA z dnia 17 maja 2000r. l SA/Lu 9/00, Lex nr 51768).

W wyniku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, Sąd stwierdził, że wskazane przez organy obydwu instancji okoliczności, jak i przywołane dowody, spełniały wymagania określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mogły zatem stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004r. Ujawniona została bowiem, po wydaniu powyższej decyzji ostatecznej, nowa istotna dla sprawy okoliczność faktyczna, iż w 2004r. działalność rolniczą na zadeklarowanych przez skarżącego gruntach rolnych rzeczywiście prowadził nie wnioskodawca, lecz inny podmiot - Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "N." w G. Okoliczność ta została ujawniona wobec organu w piśmie Prokuratora Okręgowego w G. oraz w postanowieniu tego organu [...].

Za niezasadny należało uznać zarzut strony skarżącej iż prawomocne postanowienie o umorzeniu śledztwa oraz stanowisko Prokuratora Okręgowego w G. nie mogło stanowić samodzielnej przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, to nie dokument w postaci postanowienia o umorzeniu śledztwa, ani też pismo Prokuratora Okręgowego w G. stanowiły podstawę wznowienia postępowania, lecz okoliczności faktyczne, które z tych dokumentów wynikały, a które nie były znane organowi administracyjnemu w dacie wydawania decyzji podlegającej weryfikacji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego.

Postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego jest aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym dalsze postępowanie w tej sprawie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających zastosowanie tej instytucji procesowej. Po wszczęciu postępowania organ administracyjny jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II GSK 342/06, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007r. sygn. akt GSK 53/07). Wymóg dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy jest związany z obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej zasadą prawdy obiektywnej (art. 7k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a organy Agencji, zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji, wydały decyzje w oparciu o wszechstronną i rzetelną ocenę całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego sprawy. Wydane o sprawie orzeczenia mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, na który składają się nie tylko postanowienie o umorzeniu śledztwa w sprawie sygn. akt [...] lecz również włączony do akt sprawy protokół przesłuchania strony w postępowaniu przygotowawczym, oświadczenia i dokumenty przedłożone przez stronę, protokół przesłuchania strony w postępowaniu administracyjnym z dnia 15 lutego 2007r.

Pojęcie dowodu w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 75 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że faktycznym posiadaczem gruntów rolnych zadeklarowanych przez skarżącego do dopłat była RSP "N." w G.. Ustalenia organów l i II instancji należy uznać w tym zakresie za prawidłowe. Należy wyraźnie podkreślić, że uprawnienia do otrzymania dopłat do gruntów rolnych skarżąca nie może wywodzić z samego faktu zawarcia umowy dzierżawy, koniecznym warunkiem jest, jak wyżej wykazano, sprawowanie faktycznego władztwa nad tym gruntem, co jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji - nie miało miejsca. Dodatkowo należy wskazać, iż o tym, że zawarta przez skarżącą ze Spółdzielnią umowa dzierżawy miała na celu li tylko uzyskanie dopłat do gruntów rolnych dzierżawionych od ANR przez Spółdzielnię, świadczy również i ta okoliczność, że po wpłynięciu środków z tytułu przyznanych dopłat do gruntu, skarżąca, podobnie jak 14 innych członków tej Spółdzielni, niezwłocznie dokonała przelewu tychże środków na rachunek bankowy Spółdzielni. Na tle całokształtu okoliczności rozpatrywanej sprawy uprawniona jest konstatacja, że umowa dzierżawy zawarta przez skarżącą ze Spółdzielnią była czynnością pozorną w rozumieniu art. 83 k.c. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca przejęła nieruchomości rolne we władanie i faktycznie pobierała z niej pożytki dla siebie, tak jak wynika to z treści umowy.

Sąd zważył, iż całokształt okoliczności faktycznych i podejmowanych czynności prawnych w zakresie treści umów, zmian wewnętrznych aktów prawnych regulujących prawa i obowiązki członków Spółdzielni "N." G., potwierdza zaistnienie wskazanego przez organ swoistego "mechanizmu" mającego na celu obejście przepisów ograniczających uprawnienie producenta rolnego faktycznie prowadzącego działalność rolniczą między innymi na spornych gruntach do uzyskania dopłat ONW jedynie do ograniczonej wysokości areału. Na prawidłowość ustaleń organu w tym zakresie wskazuje między innymi okoliczność, iż przypadek skarżącej nie był jednostkowy lecz analogiczna sytuacja dotyczyła 14 innych członków Spółdzielni ubiegających się o przyznanie na 2004 rok zarówno płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, jak i dopłat z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (vide pkt 5 skargi).

Istotną w sprawie jest również i ta okoliczność, że skoro Spółdzielnia jako producent rolny zamierzała ubiegać się o przyznanie środków unijnych w tym dopłat obszarowych, mogła to uczynić zgodnie z obowiązującymi przepisami i uzyskane środki przeznaczyć na rozwój działalności. Jeżeli natomiast zamierzała wydzierżawić będące w jej posiadaniu grunty rolne osobom fizycznym (także członkom), w celu ich faktycznego użytkowania wraz z możliwością pobierania pożytków, to uzyskane przez dzierżawców dopłaty ze środków unijnych winny stanowić wsparcie dla indywidualnych dochodów tych rolników, a nie poprawę kondycji finansowej Spółdzielni. Ratio legis ustawy z dnia 18 grudnia 2003r było finansowe wspieranie producentów rolnych, czyli osób które faktycznie uprawiają grunty rolne, nawet gdy nie są ich właścicielami. Stanu tego nie można zmienić zapisem umowy dzierżawy, gdyż byłby on nieskuteczny, ze względu na jednoznaczne brzmienie przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy oznacza to, że skoro skarżąca nie użytkowała faktycznie rolniczo, jako posiadacz samoistny lub zależny w rozumieniu art. 336-352 k.c., zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych, nie została tym samym spełniona konieczna przesłanka przyznania jej wnioskowanej płatności, o której mowa w art. 2 ustawy. Zasadnie zatem organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu l instancji także w zakresie orzeczenia o odmowie przyznania skarżącej płatności bezpośrednich na 2004r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, iż nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez organy art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej, organ administracyjny dokonał oceny również dokumentów przedstawionych przez stronę, jednakże w kontekście pozostałego materiału dowodowego ocenił, iż nie podważają one ustaleń w zakresie faktycznego użytkowania gruntów przez Spółdzielnię na zasadach tożsamych, jak przed zawarciem umowy dzierżawy. W ocenie Sądu, dokonując oceny spornej w sprawie okoliczności, a dotyczącej faktycznego użytkowania gruntów, organ administracyjny nie przekroczył wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Należy wskazać, iż skarżąca w toku postępowania wyjaśniającego nie przedstawiła wiarygodnych dowodów, z których wynikałoby, że to ona na swoją rzecz faktycznie uprawiała sporny grunt. W szczególności za taki dowód nie można uznać przedstawionej przez skarżącą umowy przechowania w formie depozytu z dnia 31 stycznia 2005r, albowiem zarówno ze względu na datę jej zawarcia oraz jej lakoniczność, z umowy tej nie wynika, że dotyczy ona plonów z 2004r., a przez to umowa ta nie podważyła pozostałych ustaleń w sprawie.

Z powyżej wskazanych względów nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 75 § 1 i 3 k.p.a.. Należy w tym miejscu wskazać, że przyczyną odmowy przyznania płatności bezpośrednich nie stanowiło zakwestionowanie przez organ ważności czy też skuteczności zawartej umowy dzierżawy, lecz ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy dotyczące prowadzenia nadal upraw rolnych (niezależnie od treści umowy dzierżawy) na spornych gruntach rolnych przez Spółdzielnię w taki sam sposób, jak przed zawarciem umowy. Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wnikliwie przedstawił motywy orzeczenia, a z przedstawionych wywodów wynika, że sprawa rozpoznana została merytorycznie przez organ odwoławczy. Organ II instancji dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, odnosząc się do każdego dowodu w sprawie oraz dokonując oceny okoliczności wynikających z tychże dowodów.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił Odnośnie zgłoszonego wniosku o zwrot kosztów postępowania, należy zauważyć, że na podstawie art. 200 i 201 p.p.s.a, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje stronie od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność, jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji lub w razie umorzenia postępowania z przyczyn określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, dlatego brak było podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.