Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 126/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 6, art. 147 § 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 87 ust. 1, art. 79 ust.1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 10
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: § 1 ust. 2 pkt 1 i 1, § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 8 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
article: Załącznik nr 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2311
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów  drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi K. B. na akt Starosty Nowodworskiego z dnia 5 stycznia 2023 r., nr 7121.1.2023.KG w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu; 2. zasądza od Powiatu Nowodworskiego na rzecz skarżącej K. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. nakazuje ściągnąć od Powiatu Nowodworskiego na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem nieuiszczonej części wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 5 stycznia 2023 r. Starosta Nowodworski aktem (nr WK.7121.1.2023.KG) – działając na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm. – dalej jako "p.r.d.") oraz § 3 ust 1 pkt 3, § 8 ust 2 i 7, § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 784 - zwanego dalej także "rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem") - zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu dotyczący "zmiany stałej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 2301G (Solnica-Rakowiska-(Lubstowo))", wskazując, że opieczętowany projekt organizacji ruchu stanowi integralną część pisma i zarejestrowany jest pod pozycją nr WK.7120.2.2023 ewidencji zatwierdzonych projektów zmian organizacji ruchu drogowego oraz że zatwierdzona organizacja ruchu powinna zostać wprowadzona w okresie do 31 stycznia 2023 r., natomiast w terminie 7 dni przed wprowadzeniem organizacji ruchu należy o tym powiadomić organ zarządzający ruchem, zaś brak zawiadomienia powoduje utratę ważności zatwierdzonej organizacji ruchu.

W uzasadnieniu projektu stałej organizacji ruchu wskazano m.in., że przedmiotem niniejszego opracowania jest zmiana stałej organizacji ruchu, polegająca na demontażu jednego progu zwalniającego liniowego U-16 oraz zmiana lokalizacji drugiego progu zwalniającego U-16 wraz z oznakowaniem pionowym w ciągu drogi powiatowej nr 2301G w miejscowości Solnica. Planuje się podział obszaru zabudowanego na dwie strefy. W związku z tym zostaną ustawione dodatkowe znaki D-42 i D-43 na skrzyżowaniu drogi powiatowej z dawną drogą E-7 oraz w obrębie zwartej zabudowy przed progami zwalniającymi wraz z oznakowaniem B-33.

W "Opisie zmian w organizacji ruchu" wyjaśniono, że celem opracowania jest zapewnienie bezpieczeństwa pieszych, w tym dzieci, poruszających się poboczem drogi, w drodze do szkoły na terenie całego obszaru zabudowanego. Projekt stałej organizacji ruchu, który został wprowadzony w listopadzie 2022 r. zwiększył bezpieczeństwo na odcinku około 200 metrów drogi. Po analizie sytuacji uznano, iż należy zapewnić bezpieczeństwo pieszych w całym obszarze zabudowanym, a nie tylko na krótkim odcinku drogi. Wskazano także, że demontaż jednego z progów podyktowany jest planowanym w tej lokalizacji przystankiem autobusowym dla dzieci dojeżdżających do szkoły, co również wpłynie na poprawę bezpieczeństwa pieszych, przy czym zmiana organizacji ruchu w tym zakresie zostanie wprowadzona po zakończeniu procedury legalizacji przystanku autobusowego.

K. B. (zwana dalej także "skarżącą") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższy akt Starosty Nowodworskego zaskarżając go w całości i wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu aktowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej w skrócie jako "k.p.a."), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zgromadzenia całości materiału dowodowego sprawy i niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy (w szczególności braku oceny wpływu zmiany stałej organizacji ruchu i obniżenie poziomu bezpieczeństwa mieszkańców miejscowości Solnica);

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 10 ust. 5 p.r.d., § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1, § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a/ i ust. 7, § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784 ze zm.) oraz pkt 8 zdanie drugie Załącznika Nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311 ze zm.), poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na zatwierdzeniu projektu docelowej zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej, zakładającego demontaż urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (jednego progu zwalniającego) oraz ustawienie dodatkowych znaków D-42 i D-43 na skrzyżowaniu drogi powiatowej z dawną drogą E-7 oraz w obrębie zwartej zabudowy przed progami zwalniającymi wraz z oznakowaniem B-33;

2/ art. 23, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej w skrócie "k.c.") oraz art. 47, art. 50, art. 64, art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało zatwierdzeniem docelowej zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej zakładającego demontaż urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (jednego progu zwalniającego) oraz ustawienie dodatkowych znaków D-42 i D-43 na skrzyżowaniu drogi powiatowej z dawną drogę E-7 oraz w obrębie zwartej zabudowy przed progami zwalniającymi wraz z oznakowaniem B-33.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że zaskarżonym aktem z dnia 5 stycznia 2023 r. Starosta Nowodworski zatwierdził projekt (zmiany) stałej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 2301G Solnica-Rakowiska-(Lubstowo), który został pozytywnie zaopiniowany (z uwagami) przez Komendanta Powiatowego Policji w Nowym Dworze Gdańskim pismem z dnia 5 stycznia 2023 r.

Skarżąca wyjaśniła, że zaskarżony akt Starosty Nowodworskiego stanowił kolejne zatwierdzenie zmiany stałej organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej nr 2301G Solnica-Rakowiska-(Lubstowo) w miejscowości Solnica, które zostało wprowadzone w ostatnich miesiącach, bowiem aktem z dnia 21 października 2022 r. (nr WK.7121.60.2022.KG) Starosta Nowodworski - działając na wniosek znaczącej grupy mieszkańców miejscowości Solnica i Rakowiska - zatwierdził stalą organizację ruchu dla wskazanej drogi powiatowej poprzez wprowadzenie oznakowania pionowego znakami drogowymi A-11a, B-33, B-34 i T-1 oraz dwóch progów zwalniających. Projekt tej zmiany stałej organizacji ruchu został pozytywnie zaopiniowany (bez uwag) przez Komendanta Powiatowego Policji w Nowym Dworze Gdańskim pismem z dnia 18 października 2022 r., a zatwierdzona organizacja ruchu miała zostać wprowadzona do dnia 30 listopada 2022 r.

Z uzasadnienia ww. aktu Starosty Nowodworskiego z dnia 21 października 2022 r. wynikało, że skutkiem zamontowania urządzeń bezpieczeństwa ruchu - dwóch progów zwalniających liniowych U-16 na drodze powiatowej nr 2301G w miejscowości Solnica oraz wprowadzenia oznakowania pionowego A-11a, B-33, B-34, T-1 – będzie spowolnienie ruchu kołowego, gdzie często dochodziło do przekroczenia prędkości, pomimo jej ograniczenia w terenie zabudowanym do 50 km/h. Skarżąca podkreśliła, że zmiana stałej organizacji ruchu dokonana w dniu 21 października 2022 r. została wprowadzona na skutek postulatów społeczności lokalnej - mieszkańców miejscowości Solnica i Rakowiska, którą reprezentowała skarżąca.

Z kolei z uzasadnienia zaskarżonego aktu Starosty Nowodworskiego z dnia 5 stycznia 2023 r. wynika natomiast, że demontaż jednego z progów zwalniających U-16 i zmiana oznakowania pionowego poprawi bezpieczeństwo mieszkańców Solnicy w całym obszarze zabudowanym, a demontaż jednego z progów zwalniających podyktowany jest planowanym w tej lokalizacji przystankiem autobusowym dla dzieci dojeżdżających do szkoły, co również ma wpłynąć na poprawę bezpieczeństwa pieszych.

Uzasadniając interes prawny, umożliwiający złożenie niniejszej skargi na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. Z 2022 r., poz. 1526 ze zm. – dalej w skrócie jako "u.s.p."), skarżąca wyjaśniła, że jest współwłaścicielem nieruchomości mieszkalnej położonej w S. nr [...], bezpośrednio przylegającej do drogi powiatowej nr 2301G Solnica-Rakowiska-(Lubstowo), w której to zamieszkuje wraz z mężem i dwojgiem małoletnich dzieci, które osiągnęły wiek szkolny i nie mogą samodzielnie poruszać się po drodze publicznej. Co także istotne, w bezpośrednim sąsiedztwie jej miejsca zamieszkania mieszkają inne małoletnie dzieci, z którymi dzieci skarżącej utrzymują silne więzi rówieśnicze. Wymusza to przemieszczanie małoletnich dzieci po drodze publicznej, co w przypadku organizacji ruchu obowiązującej do dnia 21 października 2022 r. stwarzało dla nich duże zagrożenie. Ze względu na nagminne naruszanie przepisów ruchu drogowego polegające na przekraczaniu dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym (50 km/h), w 2022 r. skarżąca, działając w imieniu znaczącej części mieszkańców miejscowości Solnica i Rakowiska, sformułowała petycję dotyczącą zmiany organizacji ruchu drogowego w miejscowości Solnica. Wskazała, że osoby postulujące zmianę (w tym skarżąca) mają interes prawny i faktyczny w zmianie organizacji ruchu drogowego w miejscowości Solnica, a brak chodnika oraz nadmierna prędkość pojazdów stwarza poważne zagrożenie dla niechronionych użytkowników ruchu drogowego, w szczególności pieszych. Zagrożenie to dotyczy m.in. dzieci dojeżdżających do szkół, bowiem w miejscowości Solnica, w rejonie między nieruchomości nr [...] i [...] nie wydzielono odrębnego przystanku autobusowego z zatoczką. W konsekwencji osoby oczekujące na transport zbiorowy muszą przebywać w pasie drogowym, co zwłaszcza w okresie jesienno-zimowym stwarza dla nich poważne zagrożenie. Petycja podpisana przez skarżącą i znaczącą część mieszkańców miejscowości Solnica i Rakowiska doprowadziła do zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu i wydania przez Starostę Nowodworskiego akt z dnia 21 października 2022 r. Zaledwie jednak po miesiącu obowiązywania nowej organizacji ruchu, przewidującej zmianę oznakowania pionowego oraz montaż dwóch progów zwalniających U-16, Starosta Nowodworski zmienił organizację ruchu poprzez zmianę oznakowania pionowego i demontaż jednego progu zwalniającego U-16. W ocenie skarżącej w tak krótkim czasie nie wystąpiły jednak żadne zmiany stanu faktycznego mogące w jakikolwiek sposób uzasadniać zmianę organizacji ruchu i demontaż jednego progu zwalniającego U-16. W szczególności Starosta Nowodworski nie przeprowadził żadnych badań bądź analiz wskazujących na taką konieczność.

Skarżąca podkreśliła także, że – stosownie do art. 87 ust. 1 u.s.p. – naruszenie prawa musi istnieć w chwili wniesienia skargi, co ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym stanowiąca współwłasność skarżącej, położona w S. numer [...] znajduje się bezpośrednio przy granicy pasa drogi powiatowej nr 2301G Solnica-Rakowiska-(Lubstowo), dla której zaskarżonym aktem zatwierdzono projekt docelowej zmiany organizacji ruchu. Prawo własności wskazanej nieruchomości przesądza zatem o tym, że skarżąca ma interes prawny, a przyjęte w zaskarżonym akcie rozwiązania organizacyjne niewątpliwie ingerują w tę jej sferę prawną, co oznacza, że jej interes prawny został naruszony tym aktem, a więc posiada legitymację do jego zaskarżenia. Skarżąca wraz z rodziną zamieszkuje i prowadzi codzienną aktywność życiową i społeczną w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powiatowej nr 2301G. Użytkownicy tej drogi nagminnie, rażąco stwarzają zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, przekraczając dopuszczalną prędkość maksymalną dla obszaru zabudowanego. Uniemożliwia to skarżącej korzystanie z nieruchomości w sposób niezakłócony. Samo stworzenie potencjalnego zagrożenia w ruchu drogowym, codzienne funkcjonowanie skarżącej ze świadomością przebywania jej dzieci w obszarze zagrożenia wypadkiem drogowym, niewątpliwie uzasadnia złożenie niniejszej skargi. Co istotne, sama skarżąca wykazała istnienie interesu prawnego w zmianie stałej organizacji ruchu drogowego poprzez osobiste zaangażowanie się w sprawę montażu dwóch progów zwalniających i nowego oznakowania pionowego (do czego doszło na podstawie aktu Starosty Nowodworskiego z dnia 21 października 2022 r.). Skarżąca będąc współwłaścicielem nieruchomości w S. nr [...] posiada wobec niej uprawnienia określone w art. 140 k.c. i z treści tego przepisu należy wywieść jej uprawnienie do niezakłóconego, spokojnego i bezpiecznego funkcjonowania, tak na wskazanej wyżej nieruchomości, jak i w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Wprowadzenie nowej organizacji ruchu wywiera wpływ na wykorzystywanie przez skarżącą nieruchomości, a w jej ocenie akt Starosty Nowodworskiego z dnia 5 stycznia 2023 r. istotnie zmienia akt z dnia 21 października 2022 r., a jedynie ten - w brzmieniu przyjętym w październiku - w pełni realizował postulaty skarżącej zmierzające do poprawy bezpieczeństwa pieszych na drodze powiatowej nr 2301G w obszarze zabudowanym miejscowości Solnica. Tym samym można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, gdyż art. 140 k.c. może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na ich prawo (zob.: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1722/17; postanowienia NSA: z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 256/22; z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 2214/21; z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 287/19; z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 161/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1703/21).

W ocenie skarżącej Starosta Nowodworski nie wykorzystał istniejących w sprawie możliwości wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie wymaganym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co spowodowało naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., o czym świadczy okoliczność, iż organ w odstępie miesiąca dwukrotnie zmieniał stałą organizację ruchu w ciągu drogi powiatowej nr 2301G w obszarze zabudowanym miejscowości Solnica. Wbrew obowiązkowi organ nie wykazał wystąpienia jakiejkolwiek zmiany okoliczności faktycznych uzasadniających zmianę organizacji ruchu przyjętej aktem z dnia 21 października 2022 r.

Zaskarżony akt Starosty Nowodworskiego został także wydany z naruszeniem art. 10 ust. 5 p.r.d., § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1, § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a/ oraz ust. 7, § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem, jak również pktu 8. zdanie drugie Załącznika Nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

Skarżąca podkreśliła, że w okresie pomiędzy zatwierdzeniem projektu stałej organizacji ruchu z października 2022 r. a zatwierdzeniem projekt stałej organizacji ruchu ze stycznia 2023 r. nie wystąpiła zmiana stanu faktycznego ani jakiegokolwiek z parametrów (w szczególności natężenia ruchu pieszych czy ruchu pojazdów), uzasadniająca zmianę aktu Starosty Nowodworskiego z dnia 21 października 2022 r., poprzez demontaż jednego z progów zwalniających U-16, zmianę lokalizacji drugiego progu zwalniającego U-16 wraz z oznakowaniem pionowym. Organ administracyjny zarówno w treści zaskarżonego aktu, jak i projekcie zmiany stałej organizacji ruchu w żaden sposób nie wykazał konieczności zmiany aktu z dnia 21 października 2022 r. oraz zatwierdzenia nowej organizacji ruchu zgodnie z aktem z dnia 5 stycznia 2023 r.

Akt Starosty Nowodworskiego zatwierdzający projekt docelowej zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 2301 został wydany bez wnikliwej analizy w zakresie skutków wprowadzonej organizacji oraz bez jej należytego uzasadnienia. Zauważyć trzeba, że przed wydaniem aktu zatwierdzającego zmianę organizacji ruchu organ nie przeprowadził analizy ruchu pieszych i pojazdów, który mógłby posłużyć za podstawę weryfikacji aktu z dnia 21 października 2022 r. W tym zakresie skarżąca zwróciła uwagę na lakoniczność uzasadnienia aktu z dnia 5 stycznia 2023 r., a także powołanie się na możliwość przyszłego utworzenia przystanku autobusowego. Wskazała, że przystanek ten obecnie nie istnieje, a jego umiejscowienie i brak możliwości technicznych utworzenia zatoczki, nie wpłynie na poprawę bezpieczeństwa niechronionych użytkowników ruchu drogowego. Utworzenie przystanku autobusowego bez specjalnej zatoczki nie skompensuje demontażu jednego z progów zwalniających U-16 ani nie poprawi bezpieczeństwa ruchu pieszych w obszarze zabudowanym miejscowości Solnica.

Ponadto zatwierdzony projekt docelowej zmiany organizacji ruchu nie zawiera szczegółowego opisu technicznego organizacji ruchu, w tym wyczerpującego uzasadnienia demontażu progu zwalniającego, jego dopuszczalności i celowości. Jest to istotne, bowiem projekt zmiany organizacji ruchu zatwierdzony aktem z dnia 21 października 2022 r. został pozytywnie (bez uwag) zaopiniowany przez Komendanta Powiatowego Policji w Nowym Dworze Gdańskim. Zmiana organizacji ruch zatwierdzona aktem z dnia 5 stycznia 2023 r. odbyła się dodatkowo bez konsultacji społecznych z mieszkańcami miejscowości Solnica oraz Rakowiska, wbrew ich woli wyrażonej w petycji wszczynającej postępowanie zakończone wydaniem aktu z dnia 21 października 2022 r. Tym samym, w ocenie skarżącej doszło do naruszenia przywołanych powyżej przepisów prawa wskazanych w p.r.d. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem.

Zdaniem skarżącej zaskarżony akt narusza także zasadę wyrażoną w pkt 8 zdanie drugie a contrario Załącznika Nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, zgodnie z którą progi zwalniające i progi podrzutowe można stosować wyłącznie wówczas, jeśli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca. Naruszenie tej zasady przez Starostę Nowodworskiego a contrario oznacza, że skoro montaż progów zwalniających U-16 był swoistą "ostatecznością", której celowość wyraźnie podkreślono w projekcie zmiany organizacji ruchu z października 2022 r., jak również w uzgodnieniu Komendanta Powiatowego Policji w Nowym Dworze Gdańskim, to demontaż jednego z progów zwalniających U-16 i zmiana oznakowania pionowego mogły nastąpić jedynie w sytuacji oczywistej poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i poprawy warunków korzystania przez pieszych z drogi powiatowej nr 2301G. Jednak poprawy bezpieczeństwa korzystania z drogi powiatowej w rejonie nieruchomości nr [...] i nr [...] w Solnicy wskutek wprowadzenia zmiany organizacji ruchu z dnia 5 stycznia 2023 r. Starosta Nowodworski w ogóle nie uzasadnił ani nie wykazał. Jedynie na marginesie skarżąca zauważyła, że okres obowiązywania aktu z dnia 21 października 2022 r. (zmiana organizacji ruchu na jego podstawie została wprowadzona dopiero z dniem 30.11.2022 r.) jest zdecydowanie niewystarczający do oceny skutków oraz wpływu na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego lub braku takiego wpływu. Innymi słowy, zatwierdzenie nowego projektu organizacji ruchu aktem z dnia 5 stycznia 2023 r. było zdecydowanie przedwczesne i pochopne, bowiem uniemożliwiło organowi przeprowadzenie analizy celowości zmian wprowadzonych aktem z dnia 21 października 2022 r.

Kończąc skarżąca wskazała, że zaskarżony akt może podlegać kontroli przez pryzmat takich wzorców normatywnych i dóbr, jak wskazywane przez skarżącą w art. 23 k.c. (dobra osobiste) i art. 140 k.c. (prawo własności) oraz art. 47 (prawo do ochrony życia prywatnego i rodzinnego), art. 50 (prawo do nienaruszalności mieszkania), art. 64 (prawo własności) i art. 68 ust. 1 (prawo do ochrony zdrowia) Konstytucji RP. W konsekwencji należy przyjąć, że Starosta Nowodworski zatwierdzając w dniu 5 stycznia 2023 r. nowy projekt stałej organizacji ruchu drogowego na drodze powiatowej, który zakładał demontaż urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (jednego progu zwalniającego) oraz ustawienie dodatkowych znaków D-42 i D-43 na skrzyżowaniu drogi powiatowej z dawną drogę E-7 oraz w obrębie zwartej zabudowy przed progami zwalniającymi wraz z oznakowaniem B-33, nie uwzględnił ww. dóbr skarżącej, ograniczając jej prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości położonej w S. nr [...] oraz swobodnego, bezpiecznego dostępu do tejże nieruchomości, a wydanie zaskarżonego aktu doprowadziło do naruszenia jej uzasadnionych dóbr, zwłaszcza właścicielskich, poprzez zwiększenie stanu zagrożenia korzystania z bezpośredniego otoczenia nieruchomości. W związku z tym sąd administracyjny powinien oceniać zgodność z prawem zaskarżonego aktu również w oparciu o uprawnienia skarżącej kreowane przez wskazane wyżej normy prawa.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nowodworski wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podejmowanych czynności w przedmiocie zmiany organizacji ruchu od momentu wpływu do organu w dniu 24 sierpnia 2022 r. wniosku skarżącej w sprawie zamontowania progów zwalniających oraz znaków drogowych informujących o obszarze zabudowanym i ograniczeniu prędkości na drodze powiatowej nr 2301G w miejscowości Solnica.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze organ wyjaśnił, że zarządca drogi przedłożył do organu zarządzającego ruchem na drogach projekt zmiany stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 2301G przygotowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem. Zmiana organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 2301G zatwierdzona w dniu 5 stycznia 2023 r., polegająca na demontażu jednego progu zwalniającego liniowego U-16 podyktowana była bezpieczeństwem pieszych, w tym dzieci poruszających się poboczem drogi w drodze do szkoły na terenie całego obszaru zabudowanego. Demontaż jednego z progów pozwolił na rozpoczęcie procedury związanej z lokalizacją przystanku autobusowego w tym miejscu, co także wpłynie pozytywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu. Dokonana zmiana nie wpłynęła na pogorszenie bezpieczeństwa, lecz stanowiła rozwiązanie równoważne do poprzedniej organizacji ruchu. Oba rozwiązania projektowe dotyczące organizacji ruchu przedstawione przez zarządcę drogi powiatowej nr 2301G i zatwierdzone przez organ zarządzający ruchem na drogach wprowadzone były w celu ochrony zdrowia, co jest zgodne z przywołanym w skardze art. 68 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tzn. inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej). Kontrola ta – jak zostało powyżej wskazane - sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie był akt Starosty Nowodworskiego z dnia 5 stycznia 2023 r. (nr WK.7121.1.2023.KG), którym zatwierdzona została stała organizacja ruchu drogowego polegająca na zmianie stałej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 2301G Solnica-Rakowiska-(Lubstowo) poprzez demontaż jednego progu zwalniającego liniowego U-16 oraz zmianę lokalizacji drugiego progu zwalniającego U-16 wraz z oznakowaniem pionowym w ciągu drogi powiatowej nr 2301G w miejscowości Solnica i dokonanie podziału obszaru zabudowanego na dwie strefy.

Wskazać w tym miejscu należy, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm. - dalej jako: "p.r.d.") oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 784 – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r."), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13), a pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W uchwale tej m.in. zwrócono uwagę, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak to także prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) czy też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm. – dalej jako: "u.s.p."), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Z art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego, przy czym – jak stwierdzono w uzasadnieniu ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. - pomimo literalnego brzmienia tego przepisu (przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę) stanowi on również podstawę do zakwestionowania w tym trybie zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Zaakcentować przy tym należy, że wprowadzony w art. 87 ust. 1 u.s.p. wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę (zarządzenie) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej skarżącego, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, a naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 57/13).

W konsekwencji zatem, w przypadku aktu jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony. Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2023, poz. 645 ze zm.), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Równocześnie nie można uznać, że skoro akt zatwierdzający organizację (zmianę organizacji) ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p. (czy też art. 101 ust. 1 u.s.g.), na podstawie którego wnoszona jest skarga na ten akt, mogłaby prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tych przepisów. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd – który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w podziela - że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (por. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 432/17; w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/14).

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skarżąca posiadała legitymację do złożenia skargi w niniejszej sprawie na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Jako bowiem osoba zamieszkująca wraz z rodziną (dziećmi) w miejscowości S., na posesji bezpośrednio przylegającej do drogi powiatowej nr 2301G na jej odcinku objętym zmianą stałej organizacji ruchu zatwierdzoną zaskarżonym aktem z dnia 5 stycznia 2023 r. oraz - co dodatkowo istotne - jako współinicjatorka i reprezentantka grupy mieszkańców, na których to wniosek dotyczący zmiany organizacji ruchu, aktem Starosty Nowodworskiego z dnia 21 października 2022 r. (nr WK.7121.60.2022.KG) zatwierdzona została uprzednio obowiązująca organizacja ruchu na ww. drodze, polegająca na wprowadzeniu oznakowania (A-11a, B-33, B-34, T-1) oraz dwóch progów zwalniających liniowych (U-16), uznać należy, że skarżąca wykazała, iż wprowadzana zaskarżonym aktem ponownie zmiana organizacji ruchu, polegająca na m.in. likwidacji jednego z progów liniowych i przeniesieniu lokalizacji drugiego z nich w inne miejsce, narusza jej prawem chroniony interes, a w konsekwencji, że posiada legitymację skargową do poddania kontroli legalności aktu zatwierdzającego (wprowadzającego) tę zmianę stałej organizacji ruchu.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że warunki zarządzania ruchem na drogach zostały określone w wydanym – na podstawie art. 10 ust. 12 p.r.d. – rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 784 – dalej zwanym "rozporządzeniem z dnia 23 września 2003 r."), stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego aktu.

Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. i należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. W myśl bowiem § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem. Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia). Elementy, jakie powinien zawierać projekt organizacji ruchu zostały wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 11/17).

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela zarzuty strony skarżącej, że zatwierdzony przez organ projekt posiadał istotne braki, a tym samym zatwierdzenie przez Starostę na jego podstawie zmiany organizacji ruch było co najmniej przedwczesne.

Jak wskazano wyżej, jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Sąd pragnie podkreślić, że ten element projektu stałej organizacji ruchu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń (por. wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 723/13 oraz w Gdańsku z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 880/17). Nadto szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. i z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Innymi słowy uzasadnienie zmiany stałej organizacji ruchu wskazywać ma szczegółowo, dlaczego tej zmiany dokonano i nie może ona być czynnością mechaniczną i arbitralną, dokonaną niejako rutynowo (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1964/18 oraz z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2359/19).

W ocenie Sądu zatwierdzony zaskarżonym aktem projekt zmiany stałej organizacji ruchu pn. "Zmiana stałej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 2301G (Solnica-Rakowiska-(Lubstowo))" nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów wyszczególnionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., a tym samym nie uzasadnia w wystarczającym stopniu wprowadzenia zmian w obowiązującej na przedmiotowej drodze organizacji ruchu. Przede wszystkim, wbrew wymaganiom określonym w pkt 5 wskazanego powyżej przepisu rozporządzenia, brak jest w projekcie organizacji ruchu – stanowiącym przecież, na co wskazuje sama treść zaskarżonego aktu z dnia 5 stycznia 2023 r., jego integralną część - opisu technicznego, który zawierałby charakterystykę ruchu na drodze powiatowej nr 2301G na odcinku projektowanej na tej drodze przez organ zmiany organizacji ruchu. Jest to brak istotny, gdyż to właśnie charakterystyka istniejącego ruchu na danej drodze (w tym struktura rodzajowa pojazdów korzystających z niej) niewątpliwie w znaczącym stopniu determinuje przyjmowane rozwiązania z zakresu organizacji ruchu na tej drodze, w tym stosowane urządzenia do ograniczania prędkości pojazdów, a także stanowi jeden z niezbędnych czynników branych pod uwagę przy ocenie efektywności projektowanej organizacji ruchu, która to ocena powinna być każdorazowo dokonywana przed zatwierdzeniem przedłożonego projektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1703/21). W "Opisie zmian w organizacji ruchu" przedmiotowego projektu poza ogólnym stwierdzeniem, że "celem opracowania jest zapewnienie bezpieczeństwa pieszych, w tym dzieci, poruszających się poboczem drogi, w drodze do Szkoły na terenie całego obszaru zabudowanego" oraz stwierdzeniem – w nawiązaniu do wprowadzonej w listopadzie 2022 r. zmiany organizacji ruchu – że "po analizie sytuacji uznano, iż należy zapewnić bezpieczeństwo pieszych w całym obszarze zabudowanym, a nie tylko na krótkim odcinku", nie odniesiono się w istocie szczegółowo co do konieczności, zasadności i odpowiedniości (adekwatności) planowanych aktualnie zmian w organizacji ruchu, tak z jednej strony mając na uwadze konkretnie istniejące względy bezpieczeństwa warunkujące i uzasadniające wprowadzaną zmianę, jak również mając na uwadze obowiązujące uregulowania prawne odnoszące się do już funkcjonujących (istniejących) na przedmiotowej drodze rozwiązań w zakresie organizacji (bezpieczeństwa) ruchu. W szczególności – mając na uwadze zakres planowanej zmiany odnoszącej się do zlokalizowanych i lokalizowanych progów zwalniających, na co słusznie zresztą zwracała uwagę skarżąca – braki (niedostatki) uzasadnienia planowanego w tym zakresie przez organ rozwiązania należy odnieść także do uregulowań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2311 ze zm.), w którym w Załączniku Nr 4 "Szczegółowe warunki techniczne dla urządzeń bezpieczeństwa ruch drogowego i warunki ich umieszczania na drogach" podkreślono, że: "Podstawowym celem stosowania urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego jest ochrona życia i w ograniczonym zakresie także mienia uczestników ruchu i osób pracujących na drodze, a w niektórych przypadkach także użytkowników terenów przyległych", a "Do fizycznego ograniczania prędkości pojazdów stosuje się progi zwalniające i podrzutowe" (pkt 1 "Zasady ogólne"), natomiast "Do wymuszenia fizycznego ograniczenia prędkości pojazdów samochodowych stosuje się progi zwalniające U-16 i progi podrzutowe U-17. Dopuszczalna prędkość, przy której samochód osobowy średniej wielkości może przejechać przez próg bez wyraźnych niedogodności ruchu oraz bez zagrożenia niebezpieczeństwa, określona jest mianem granicznej prędkości przejazdu v wyrażanej w km/h. Można je stosować wyłącznie w tych miejscach i na tych odcinkach dróg, na których konieczne jest skuteczne ograniczenie prędkości ruchu pojazdów, jeśli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca" (pkt 8 "Urządzenia do ograniczania prędkości"). Mając zatem na uwadze treść zacytowanych przepisów zgodzić należy się ze skarżącą, iż dokonując zaskarżonym aktem przedmiotowej zmiany organizacji ruchu polegającej w szczególności na zredukowaniu istniejącej ilości 2 progów zwalniających do 1 progu, organ winien był ze szczególną wnikliwością uzasadnić nowowprowadzaną w tym zakresie zmianę, wykazując że zmiana ta doprowadzi do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego (a przynajmniej nie pogorszy warunków bezpieczeństwa), w szczególności również na odcinku, na którym funkcjonowały dotychczasowe urządzenia do ograniczania prędkości, tj. 2 progi zwalniające. W okolicznościach niniejszej sprawy wystarczającym uzasadnieniem dla zastosowanego rozwiązania (tj. redukcji dotychczas funkcjonujących urządzeń do ograniczania prędkości) nie może być sam fakt "planowania w tej lokalizacji przystanku autobusowego", bez jednoczesnego wykazania (poparcia co najmniej pogłębioną argumentacją), że rzeczywiście lokalizowany przystanek autobusowy w pełni zastąpi i zrekompensuje likwidowany próg zwalniający, a tym samym wpłynie w tym miejscu na poprawę bezpieczeństwa pieszych i co najmniej porównywalnie wpłynie na skuteczne ograniczenie prędkości ruchu pojazdów na tym odcinku. Przyjąć zatem należało, że zaskarżony akt Starosty Nowodworskiego zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu w zakresie zmiany tejże organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 2301G w miejscowości Solnica został wydany bez wnikliwej analizy organu w zakresie skutków wprowadzanej organizacji oraz bez należytego uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, opisane działanie organu stanowiło naruszenie ww. przepisów prawa, które należy ocenić jako istotne w rozumieniu art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. Rozważając treść tych przepisów należy uznać, że zgodnie z wolą ustawodawcy podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 79 ust. 4 u.s.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630). W analizowanej sprawie zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego i z tego powodu Sąd uwzględnił skargę.

Pozostałe zarzuty postawione zaskarżonemu aktowi w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione. W szczególności – jak podnosi się w orzecznictwie, a co Sąd w składzie orzekającym w pełni popiera - akt zatwierdzenia organizacji ruchu nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego przez pryzmat takich wzorców normatywnych i dóbr, jak wskazywane przez skarżącą: art. 23 (dobra osobiste) i art. 140 (prawo własności) ustawy - Kodeks cywilny oraz art. 47 (prawo do ochrony życia prywatnego i rodzinnego), art. 50 (prawo do nienaruszalności mieszkania), art. 64 (prawo własności) i art. 68 ust. 1 (prawo do ochrony zdrowia) Konstytucji RP. Ewentualne spory powstające na ich tle mają bowiem charakter cywilnoprawny – są sprawami cywilnymi w rozumieniu z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1550 ze zm.). Do rozstrzygania takich sporów (spraw) powołane są sądy powszechne. Zgodnie zaś z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, organy administracji publicznej – a co za tym idzie także sądy administracyjne kontrolujące ich działanie – nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania sporów (spraw) o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 755/05; z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 1981/09 oraz sygn. akt II FSK 1995/09 i II FSK 1996/09; z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I FSK 864/13; z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1226/13; z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1909/15 oraz z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 389/16). O ile zatem ewentualna możliwość naruszenia powyższych dóbr podlegała uwzględnieniu przy analizie, czy poprzez wydanie zaskarżonego aktu mogło dojść do naruszenia szeroko rozumianego interesu prawnego skarżącej (art. 87 ust. 1 u.s.p.), o tyle wskazane kwestie nie podlegają już badaniu w trakcie kontroli legalności zaskarżonego aktu, tj. przy ocenie, czy akt ten nie narusza obiektywnego porządku prawnego. W tym przypadku punktem odniesienia (wzorcem normatywnym) są bowiem przepisy prawne normujące organizację ruchu drogowego oraz jej zatwierdzanie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1703/21).

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił, wobec czego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

Zawarte w punkcie 2. sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od Powiatu Nowodworskiego na rzecz skarżącej kwotę składa się 200 zł uiszczone tytułem wpisu sądowego od złożonej skargi.

Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a. – nakazał ściągnąć od Powiatu Nowodworskiego na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 zł tytułem nieuiszczonej części wpisu od skargi, o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).