Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 695/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12b ust. 7 i 7 a
journal: Dz.U. 2024 poz 1151
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi W.Ł. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia 6 września 2024 r., nr GK-I.7220.29.2024.AG w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Hajnowskiego z dnia 15 lipca 2024 r., nr GK.6642.1110.2023; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku na rzecz skarżącego W.Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku (dalej jako PWINGiK lub organ II instancji) z dnia 6 września 2024 r. nr GK-I.7220.29.2024.AG na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. Ł. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "M." w B. od decyzji Starosty Hajnowskiego (dalej jako Starosta lub organ I instancji) z dnia 15 lipca 2024 r. nr GK.6642.1110.2023 odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych dotyczących geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych – przyłącza gazowego niskiego ciśnienia przy ul. [...], na działce nr geod. [...], obręb [...], miasto H. sporządzonej przez "M." w B., uchylono zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie I instancji w całości.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 15 września 2023 r. podmiot prowadzący działalność gospodarczą pn. "M." zgłosił w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Hajnówce pod nr GK.6642.1110.2023 prace geodezyjne, których celem była geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w obrębie [...], m. H. Jako kierownik tych prac wskazany został W. Ł. legitymujący się uprawnieniami zawodowymi nr [...].

W dniu 2 listopada 2023 r. wykonawca prac geodezyjnych zawiadomił Starostę Hajnowskiego o przekazaniu do weryfikacji dokumentacji wynikowej powstałej w ramach realizacji przedmiotowych prac geodezyjnych, którą organ w dniu 13 listopada 2023 r. ocenił negatywnie.

W dniu 14 listopada 2023 r. zgłaszający ponownie przekazał do Starosty operat techniczny wraz z plikami danych /nie poprawiając nieprawidłowości wykazanych przez organ w protokole weryfikacji z dnia 13 listopada 2023 r. oraz stanowisko dotyczące wyników weryfikacji.

Starosta Hajnowski nie uwzględnił uwag wnoszącego zawartych w ww. piśmie i w dniu 12 grudnia 2023 r. decyzją znak: GK.6642.1110.2023 odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych nr GK.6642.1110.2023, których celem była geodezyjna inwentaryzacja przyłącza gazowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w obrębie [...], m. Hajnówka.

Wykonawca prac nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji i w dniu 21 grudnia 2023 r. złożył do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - dalej PWINGiK, odwołanie od powyższej decyzji Starosty Hajnowskiego.

Organ II instancji decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. znak: GK-I.7220.1.2024.AG uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego oraz zwrócił uwagę na nieprawidłowo przeprowadzoną przez Starostę Hajnowskiego weryfikację przedmiotowych prac geodezyjnych.

W dniu 29 lutego 2024 r., mając na uwadze wskazania PWINGiK zawarte w decyzji z dnia 29 stycznia 2024 r. znak: GK-1.7220.1.2024.AG, Starosta Hajnowski sporządził protokół weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych nr GK.6642.1110.2023, w którym w punkcie 6 /dotyczącym zgodności wykonywania pomiarów oraz opracowywania wyników tych pomiarów z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii/ stwierdził uchybienia w zakresie:

"1. Kompletności przekazywanych wyników tj. w operacie technicznym wykonawca nie zamieścił kopii planu zagospodarowania działki z naniesionym projektem przyłącza gazowego lub kopii planu sytuacyjnego (§ 36 ust. 8 Rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1670) - dalej rozporządzenie ws. standardów - operat techniczny zawiera poświadczone za zgodność z oryginałem kopie innych dokumentów nie pochodzących z zasobu, które wykorzystane zostały przez wykonawcę),

2. Zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii oraz opracowywania wyników tych pomiarów (§ 37 rozporządzenia ws. standardów - sprawozdanie techniczne powinno odzwierciedlać wykonane prace). W przedmiotowej sprawie poddana weryfikacji dokumentacja nie zawiera:

- wykazania punktu osnowy geodezyjnej, punktu osnowy szczegółowej lub Jednoznacznie zidentyfikowanego szczegółu terenowego I grupy wykorzystanego do kontroli GNSS wraz z zamieszczeniem otrzymanych wyników pomiaru kontrolnego w postaci AX, AY, AH. Opis sprawdzenia poprawności działania odbiornika GPS i przebieg poprzedzającego go pomiaru kontrolnego z wykorzystaniem materiałów zasobu (tj. danych dotyczących ww. punktów)(§ 9 ust. 3-5 rozporządzenia ws. standardów). Wymóg jednoznacznej identyfikacji punktu w połączeniu z koniecznością wskazania w sprawozdaniu technicznym zakresu materiałów zasobu, powoduje że stwierdzenie "wyniki pomiaru spełniają dopuszczalne warunki" jest niewystarczające, jeżeli nie przedstawiono podstaw do jego zweryfikowania. Termin "Jednoznaczna weryfikacja" oznacza bowiem wskazanie konkretnego puntu poprzez podanie jego numeru (bądź opisu słownego) natomiast "zakres wykorzystania" danego materiału wiąże się ze wskazaniem konkretnie wykorzystanych danych (współrzędnych punktu lub wysokości),

- wyników pomiaru kontrolnego istniejącej szafki gazowej, będącej elementem przyłącza zewnętrznego wraz z informacją dotyczącą porównania treści bazy danych GESUT z otrzymanymi wynikami (zestawienie otrzymanych różnic współrzędnych AX, AY, A H),

- informacji o wyniku porównania bazy danych EGiB z pomiarem kontrolnym narożników ściany istniejącego budynku mieszkalnego, będącego styku z inwentaryzowanym przewodem (zestawienie otrzymanych różnic współrzędnych AX, miejscem ĆIY, A H),

- opisu w jaki sposób wykonany został pomiar podziemnych szczegółów terenowych (powinno zostać wskazane czy pomiar dokonany był w odkrywce) i co było jego przedmiotem (należałoby wskazać, czy pomiar dotyczył osi przewodu czy jego górnej części. W drugim przypadku wyniki pomiaru powinny zostać zredukowane do osi przewodu /§ 19 ust 3 pkt 6 rozporządzenia ws. standardów/). Wątpliwości budzi sposób pomiaru pikiety nr 2, która na szkicu potowym usytuowana jest pod istniejącą szafką gazową,

- stwierdzenia odnośnie zgodności wybudowania obiektu z projektem zagospodarowania działki lub terenu, bądź z planem sytuacyjnym,

3. Przekazane dane do weryfikacji nie są spójne, kompletne między sobą (w ramach operatu technicznego, pliku tekstowego i pliku do aktualizacji) (Art. 12a ust. 1 oraz art. 12b ust. 1 ustawy Pgik,

4. Spójności przekazywanych zbiorów danych z bazami prowadzonymi przez ten organ. Obiekt będący przedmiotem inwentaryzacji (wewnętrzne przyłącze gazowe) połączony jest z istniejąca częścią sieci (zewnętrzne przyłącze) znajdującą się w szafce gazowej przy ulicy [...] /szafka zabezpieczającą kurek główny przyłącza gazowego/. Inwentaryzowane przyłącze posiada elementy naziemne i podziemne oraz załamania pionowe i poziome (§19 rozporządzenia ws. standardów), które podlegają pomiarowi. Wskazać również należy, że sporządzony szkic połowy powinien jednoznacznie przedstawiać przebieg inwentaryzowanego przyłącza i jego połączenie z istniejącym elementem przyłącza znajdującym się w szafce gazomierza. Należy przy tym zwrócić uwagę, że rzędne elementów naziemnych uzbrojenia terenu powinny być pomierzone z dokładnością do 0,01 m (§ 4 rozporządzenia ws. standardów), z kolei elementy podziemne powinny być wykazane z dokładnością do 0,05 m (§ 20 pkt 2 rozporządzenia ws. standardów). Natomiast ich pomiar sytuacyjny (§16 rozporządzenia ws. standardów) powinien być wykonany z dokładnością nie mniejszą niż 0,10 m (w przypadku elementów naziemnych) i 0,30 m (w przypadku elementów podziemnych).

W punkcie nr 7 protokołu /dotyczącym spójności przekazywanych zbiorów danych z bazami danych prowadzonymi przez ten organ/, Starosta Hajnowski wskazał, że pliki do aktualizacji baz danych są niespójne z operatem technicznym /wynik negatywny/. Przedmiotowy protokół został przez wykonawcę odebrany w dniu 1 marca 2024 r. (data doręczenia dokumentu w systemie: 2024-03-01 07:25:26). W dniu 11 kwietnia 2024 r. (data w systemie 2024-04-11 08:10:47) Starosta Hajnowski przekazał ww. protokół weryfikacji ponownie do wykonawcy prac, który odebrał go tego samego dnia (data doręczenia: 2024-04-11 08:21:40).

W dniu 22 maja 2024 r. wykonawca prac zawiadomił Starostę Hajnowskiego o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych objętych zgłoszeniem o id. GK.6642.1110.2023, załączając do pisma operat techniczny wraz z plikami służącymi do aktualizacji bazy danych GESUT (plik .EMU oraz .TXT). W opracowaniu zgłaszający poprawił jedynie nieprawidłowości zawarte w protokole z weryfikacji w punkcie 6 ppkt 2 (zamieścił w sprawozdaniu technicznym wyniki pomiaru kontrolnego na punkcie nr 21203-10 wynoszące dx=0,01 m, dy=-0,01 m, dh=-0,02m oraz informację, że pomiar wykonany został w wykopie, a jego wyniki zredukowano zostały na oś przewodu), pozostałe uwagi pozostawił nieuwzględnione.

W związku z czym, Starosta Hajnowski w dniu 3 czerwca 2024 r. ocenił wyniki przedmiotowych prac negatywnie - organ wskazał identyczne braki jak wykazane uprzednio w protokole z dnia 29 lutego 2024 r. oraz dodatkowo w punkcie 6 ppkt 2 zamieścił zapis, że "w sprawozdaniu w punkcie 8 jest informacja o przekazanych plikach w formie elektronicznej mianowicie wyniki prac skompletowano w formie operatu technicznego". Wykonano plik modyfikujący bazę danych GESUT w programie EWMAPA. Operat oraz plik przekazano do PODGiK w Hajnówce drogą elektroniczną, "nie dopisano o przekazanym pliku tekstowym".

W dniu 13 czerwca 2024 r. zgłaszający ponownie zawiadomił Starostą Hajnowskiego o przekazaniu dokumentacji zawierającą wyniki prac geodezyjnych oraz stanowisko odnośnie nieprawidłowości zawartych w protokole nr GK.6642.1110.2023_1 z dnia 3 czerwca 2024 r. dotyczące:

- nie zamieszczenia w operacie technicznym kopii plonu zagospodarowania działki z naniesionym projektem przyłącza gazowego lub kopii planu sytuacyjnego (pkt 6 ppkt 1) wnoszący stoi na stanowisku, że treść przepisu § 36 ust. 8 rozporządzenia ws. standardów /dotycząca zamieszczenia przez wykonawcą w operacie technicznym kopii innych dokumentów niepochodzących z zasobu/ nie oznacza jednoznacznie konieczności zamieszczenia w opracowaniu kopii planu zagospodarowania działki z naniesionym przyłączem gazowym lub kopii planu sytuacyjnego. Jego zdaniem ww. dokumentacja znajduje sią w posiadaniu starosty jako załącznik do zgłoszenia lub wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budową, w związku z czym nie ma podstaw żądania dołączania do operatu technicznego dokumentacji, którą organ sam posiada. W dalszej kolejności wykonawca oświadczył, że do realizacji przedmiotowych prac geodezyjnych nie wykorzystywał kopii planu zagospodarowania działki z naniesionym projektem przyłącza gazowego lub kopii planu sytuacyjnego,

- nie zamieszczenia w sprawozdaniu technicznym informacji dotyczącej pomiaru kontrolnego istniejącej szafki gazowej oraz narożników ściany istniejącego budynku mieszkalnego, będącego miejscem styku z inwentaryzowanym przewodem wraz otrzymanymi różnicami (pkt 6 ppkt 2),w ocenie wykonawcy prac wyżej opisane pomiary kontrolne nie stanowią treści sprawozdania technicznego obejmującego przebieg i wyniki wykonanych prac geodezyjnych, w szczególności zakresu wykorzystanych materiałów zasobu oraz zastosowanych technologii i metod pomiarowych (§ 37 pkt 7 rozporządzenie ws. standardów),

- nie zamieszczenia w punkcie 8 sprawozdania technicznego /dotyczącego informacji dotyczącej przekazania plików do aktualizacji baz danych zasobu/ wzmianki o przekazaniu pliku tekstowego (pkt 6 ppkt 2), wykonawca wskazał, że plik tekstowy w formacie txt nie jest formatem wymiany danych określonym przepisem prawa i został przekazany dodatkowo.

- braku stwierdzenia odnośnie zgodności wybudowania obiektu z projektem zagospodarowania działki lub terenu, bądź planem sytuacyjnym (pkt 6 ppkt 2), wnoszący wyraził zdanie, że informacja o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu jest elementem dokumentacji do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, którą inwestor ma obowiązek dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy. W związku z czym stoi na stanowisku, że nie miał obowiązku zamieszczania przedmiotowej informacji w operacie technicznym.

- przekazania do weryfikacji niekompletnych między sobą danych (w ramach operatu technicznego, pliku tekstowego i pliku do aktualizacji - pkt 6 ppkt 3), w ocenie wykonawcy prac przekazane dane były kompletne - zawierały szkic z pomierzonymi pikietami, wyniki pomiaru w postaci Nr (X,Y,H) oraz plik wsadowy do modyfikacji bazy Starostwa spójny z tą bazą.

- nieprawidłowości wykazane w pkt 6 ppkt 4, wykonawca prac wskazał, że tekst zamieszczony w ww. punkcie stanowi fragment skopiowanej decyzji PWINGiK z dnia 29 stycznia 2024 r. znak: GK-I.7220.1.2024.AG. W jego ocenie osoba dokonująca weryfikacji nie określiła żadnych konkretnych usterek i nie wskazała naruszonego przepisu prawa,

- błędów w przekazanych zbiorach danych - niespójne pliki do aktualizacji baz z operatem technicznym i plikiem tekstowym przekazanym przez wykonawcę (pkt 7). Zdaniem wnoszącego organ nie wyjaśnił na czym polega niespójność. W piśmie z dnia 13 czerwca 2024 r. wykonawca prac wskazał również, iż nieprawidłowości dotyczące nie zamieszczenia w operacie technicznym kopii planu zagospodarowania działki/terenu lub kopii planu sytuacyjnego powinny być wykazane w punkcie 5 protokołu /dotyczącym kompletności przekazanych wyników/.

W związku z powyższym zwrócił się do Starosty z prośbą o ponowną weryfikację lub w przypadku podtrzymania oceny negatywnej o niezwłoczne wydanie decyzji odmawiającej przyjęcia do pzgik wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

W dniu 15 lipca 2024 r. Starosta Hajnowski decyzją znak: GK.6642.1110.2023 odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji wynikowej powstałej w wyniku realizacji prac geodezyjnych, których celem była geodezyjna inwentaryzacja przyłącza gazowego powykonawcza obiektów budowlanych zlokalizowanego przy ulicy [...] położonej na działce nr [...], obręb [...], m. Hajnówka.

W uzasadnieniu Starosta Hajnowski wskazał, że wykonawca prac odebrał protokół weryfikacji w dniu 11 kwietnia 2024 r. natomiast poprawioną dokumentację wynikową wraz z zawiadomieniem przekazał do organu w dniu 22 maja 2024 r. W związku z czym Starosta Hajnowski uznał, że zgodnie z przepisami art. 12b ust. 7a ustawy Pgik, wykonawca prac zgodził się z zasadnością uchybień i nieprawidłowości wykazanych w protokole weryfikacji. W związku z czym po ponownym przekazaniu przedmiotowych prac organ dokonał weryfikacji dokumentacji wynikowej z oceną negatywną.

Wykonawca prac geodezyjnych nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji i pismem z dnia 30 lipca 2024 r. wniósł do PWiNGiK odwołanie od ww. decyzji, zarzucając Staroście Hajnowskiemu naruszenie art. 12b ustawy Pgik, rażące naruszenie § 4 ust. 2 rozporządzenia ws. standardów oraz naruszenie art. 5 § 2, 6, 7, 7a, 8, 9,10,11,12, 77 § 1, 80 Kpa.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku, decyzją z dnia 6 września 2024 r. nr GK-I.7220.29.2024.AG uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji w całości.

W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i wskazał, że postępowanie związane z weryfikacją przekazanej dokumentacji wynikowej oraz jej przyjęciem do materiałów zasobu zakończyć się może:

- czynnością materialno-techniczną przyjęcia opracowania do zasobu,

- decyzją o odmowie przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (w sytuacji nieuwzględnienia stanowiska wykonawcy złożonego w ustawowym terminie),

- nieprzyjęciem opracowania do zasobu spowodowanym ich negatywną oceną przez starostę i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu lub przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ww. terminu.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy podkreślił, że uprzednio decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia 12 grudnia 2023 r. znak: GK.6642.1110.2023 odmawiającej przyjęcia do pzgik wyników zgłoszonych prac geodezyjnych nr GK.6642.1110.2023 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując przy tym jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W następstwie czego, Starosta Hajnowski w dniu 29 lutego 2024 r. sporządził protokół weryfikacji, który wykonawca otrzymał w dniu 1 marca 2024 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący w ustawowo wskazanym 14-dniowym terminie nie złożył do organu stanowiska zawierającego ocenę i okoliczności, które podważałyby zasadność stwierdzonych przez organ braków i nieprawidłowości. Dopiero w dniu 22 maja 2024 r. przekazał staroście do weryfikacji niepoprawiony operat techniczny, który został oceniony przez organ negatywnie w dniu 3 czerwca 2024 r. Następnie w dniu 13 czerwca 2024 r. wykonawca prac ponownie złożył do Starosty Hajnowskiego dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych wraz ze stanowiskiem odnośnie nieprawidłowości zawartych w protokole weryfikacji. W dniu 15 lipca 2024 r. organ I instancji decyzją odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego powstałego w rezultacie wykonywania przedmiotowych prac.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że skuteczność procesowa ustosunkowania się przez wykonawcę do negatywnego wyniku weryfikacji przekazanych przez niego opracowań, polegająca na ich rozpatrzeniu przez właściwy organ prowadzący zasób, jest zależna od przedstawienia stanowiska w terminie 14 dni od dnia otrzymania stosownego protokołu w tym zakresie. Uchybienie wyznaczonemu 14-dniowemu terminowi powoduje bowiem niedopuszczalność merytorycznego rozpatrywania sprawy przyjęcia opracowań wykonawcy do zasobu. Z okoliczności sprawy wynika, że wykonawca prac ustosunkował się do wyników weryfikacji w terminie 104 dni od otrzymania protokołu, co skutkowało uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu, w którym miał możliwość wyrażenia swojej oceny i przedstawienia okoliczności; które podważałby zasadność stwierdzonych przez organ braków i nieprawidłowości. W związku z powyższym, prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a zatem należało umorzyć postępowanie.

Organ odwoławczy końcowo podkreślił, że w sytuacji niezachowania 14- dniowego terminu na złożenie zastrzeżeń do protokołu weryfikacji z dnia 29 lutego 2024 r. wyniki tego protokołu pozostawały wiążące /art. 12b ust. 7a ustawy Pgik/. Wykonawcy przysługiwała możliwość usunięcia nieprawidłowości wykazanych w ww. protokole weryfikacji z dnia 29 lutego 2024 r oraz złożenie wniosku o włączenie wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do materiałów zasobu w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania protokołu. W zaistniałej sytuacji realizacja przedmiotowej pracy geodezyjnej, której celem była geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza przyłącza gazowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w obrębie [...] m. Hajnówka może nastąpić po ponownym zgłoszeniu w trybie przepisów art. 12 ustawy Pgik.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na w/w decyzję wywiódł W. Ł.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego – tj. przepisu art. 12b ust. 7 i 7a ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkujące niezasadnym i całkowicie błędnym stanowiskiem, że wnioskodawca prac ustosunkował się do wyników weryfikacji w terminie 104 dni od otrzymania protokołu, co skutkowało uchybieniem 14 dniowego terminu, w którym miał możliwość wyrażenia swojej oceny i przedstawienia okoliczności, które podważałyby zasadność stwierdzonych przez organ braków i nieprawidłowości, co skutkowało bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący zacytował treść regulacji art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej jako "p.g. i k."), a następnie podkreślił, że weryfikacji przedłożonej przez geodetę dokumentacji, dokonuje organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, którym - zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b p.g.i.k. - jest co do zasady starosta. Powyższa procedura ma na celu umożliwienie geodecie dokonanie poprawek zgłoszonych prac we własnym zakresie, chroniąc go tym samym przed skutkami nieprzyjęcia pracy do zasobu. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że procedura weryfikacji została tak skonstruowana aby umożliwić wykonawcy nie tylko ustosunkowanie się do negatywnego wyniku weryfikacji (art. 12b ust. 7 p.g.k.), ale również, a może nawet przede wszystkim, aby umożliwić mu skorygowanie złożonej pracy doprowadzając ją do zgodności z przepisami prawa (art. 12b ust. 7a p.g.k.). Zaakcentował, że orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest również pogląd, w myśl którego weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej może nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Wadliwość protokołu weryfikacyjnego, czy szerzej błędne stanowisko organu I instancji co do prawidłowości zgłoszonej pracy geodezyjnej, nie może prowadzić ani do przyjęcia do zasobu wadliwej pracy geodezyjnej lub kartograficznej, ani też do pozbawienia wykonawcy pracy geodezyjnej uprawnień do ustosunkowania się do wyników weryfikacji.

Mając powyższe na uwadze skarżący wskazał, że w dniu 22 maja 2024 roku, jako wykonawca prac geodezyjnych, po 82 dniach od dnia otrzymania przez niego protokołu Nr GK.6642.1110.2023_1 weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych z dnia 29 lutego 2024 roku, przekazał do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej – Starosty Hajnowskiego, poprawione, w stosunku do pierwotnych, wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac. Z kolei ustosunkowanie się na piśmie do wyników weryfikacji z dnia 13 czerwca 2024 roku, dotyczyło czynności ponownej weryfikacji, z której organ zobowiązany był sporządzić odrębny protokół, zamieszczając w jego pkt 9 dodatkowe informacje, że zawiera on wyniki weryfikacji usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych we wcześniejszym protokole. W związku z powyższym – stanowisko organu odwoławczego o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania – zdaniem skarżącego - jest rażąco błędne

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Ponadto wskazał, że Skarżący nie neguje ustaleń odnośnie stanu faktycznego sprawy, lecz kwestionuje ocenę materiału dowodowego wyrażoną w zaskarżonej decyzji, która był podstawą rozstrzygnięcia, że po upływie terminu na złożenie pisemnego stanowiska do negatywnego protokołu weryfikacji z dnia 29 lutego 2024 r. tj. do dnia 15 marca 2024 r., nie było podstaw do sporządzenia przez Starostę Hajnowskiego ponownego protokołu weryfikacji w dniu 3 czerwca 2024 r. i wydania w dniu 15 lipca 2024 r. decyzji odmawiającej przyjęcia do materiałów zasobu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło do naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja PWINGiK z dnia 6 września 2024 r. uchylająca zaskarżoną decyzję Starosty Hajnowskiego z 15 lipca 2024 r. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości, w której to organ orzekł o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wyników zgłoszonych prac geodezyjnych dotyczących geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych – przyłącza gazowego niskiego ciśnienia przy ul. [...], na działce nr geod. [...], obręb [...], miasto Hajnówka sporządzonej przez "M." w Bielsku Podlaskim. Stanowisko organów obu instancji, mimo odmiennych rozstrzygnięć sprowadzało się w zasadzie do uznania, że wykonawca robót – mimo stwierdzonych przez organ uchybień i nieprawidłowości w wynikach zgłoszonych prac – przekroczył termin 14 dni od dnia otrzymania protokołu, na ustosunkowanie się do wyników weryfikacji. Przy czym organ I instancji uznał, że należy w tej sytuacji należy wydać decyzje odmowną, zaś organ II instancji uznał, że postępowanie w takich okolicznościach jest bezprzedmiotowe.

W Rozdziale 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm. zwanej dalej jako p.g.i.k.) szczegółowo uregulowano kwestie związane z wykonywaniem prac geodezyjnych i kartograficznych, określając między innymi kwalifikacje osób uprawnionych do ich wykonania, tryb zgłaszania i odbioru tych prac.

Istotą postępowania administracyjnego oraz decyzji wydawanej w trybie art. 12b ust. 8 p.g.i.k. jest ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna została sporządzona zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii, a w konsekwencji czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W art. 12b p.g.i.k. przewidziano, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem:

1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów,

b) kompletności przekazywanych wyników;

2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.

W przypadku pozytywnej weryfikacji przekazanych materiałów zostają one przyjęte do państwowego zasobu, natomiast weryfikacja negatywna powoduje uruchomienie procedury, o której mowa w art. 12b ust. 6 i nast. p.g.i.k. Zatem w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac (art. 12b ust. 7a).

Jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, uznaje się, że prace te zostały zaniechane. Ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac (art. 12b ust. 7b). Zgodnie z art. 12b ust. 8 p.g.i.k., jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

W świetle powyższych przepisów, protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ma istotne znaczenie dla dokonania prawidłowej oceny rzetelności przedłożonej pracy geodezyjnej. Protokół ten powinien być sporządzony według wzoru zawartego w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 12d ust. 1 p.g.i.k., obowiązującym w dacie przeprowadzenia weryfikacji złożonej przez wykonawcę pracy geodezyjnej.

Powyższa procedura ma na celu umożliwienie geodecie dokonanie poprawek zgłoszonych prac we własnym zakresie, chroniąc go tym samym przed skutkami nieprzyjęcia pracy do zasobu.

Stwierdzone protokolarnie uchybienia i nieprawidłowości powinny zostać opisane w sposób czytelny, zawierając jednocześnie odniesienie do naruszonych – zdaniem organu, przepisów prawa, a więc w taki sposób, który z jednej strony umożliwia geodecie podjęcie polemiki, o której mowa w art. 12b ust. 7 p.g.i.k., a z drugiej strony stanowi dla geodety jasną wskazówkę, czego oczekuje organ w ramach złożenia poprawionej pracy (por. wyrok NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16 – cytowane orzecznictwo dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że weryfikacji przedłożonej przez geodetę dokumentacji, dokonuje organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, którym - zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b p.g.i.k. - jest co do zasady starosta.

Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powołanym wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 425/16, przepisy p.g.i.k., które wespół z przepisami rozporządzeń wykonawczych dotyczą przeprowadzenia postępowania w zakresie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego rezultatów wykonanej pracy geodezyjnej lub kartograficznej, tj. zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki tych prac, są przepisami procesowymi. Stosownie do przyjętej w orzecznictwie koncepcji, art. 12b p.g.i.k. należy generalnie do przepisów procesowych, gdyż określa procedurę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów przygotowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych (por. stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 918/18). Pierwszym etapem procedury przyjęcia prac geodezyjnych lub kartograficznych jest przekazanie materiałów stanowiących wyniki tych prac przez ich wykonawcę do organu (ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej), gdyż zgodnie z art. 12b ust. 1 tej ustawy organ niezwłocznie po przekazaniu mu materiałów weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii (por. Lang J., Maćkowiak J., Myśliński T., Stefańska E., Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, wyd. II, WKP 2018 - komentarz).

Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do wykluczenia możliwości dokonania ponownej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych m.in. przed wojewódzkim inspektorem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Organ ten jest organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej i ma obowiązek sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego w przypadku stwierdzenia dalszych (innych niż dotychczas wykazane) wadliwości zgłoszonej pracy, a jej wykonawca powinien mieć zapewnioną ponowną możliwość odniesienia się na piśmie do nowych wyników weryfikacji. Wątpliwości natomiast pojawiają się co do tego, czy organ ma obowiązek sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego w przypadku stwierdzenia dalszych wadliwości, częściowo pokrywających się z poprzednim protokołem, ale w sytuacji kiedy wykonawca uzupełni część tych wadliwości, czy też od razu może wydać decyzję odmowną.

Z akta sprawy wynika, że w dniu 15 września 2023 r. podmiot prowadzący działalność gospodarczą pn. "M." zgłosił w Starostwie Powiatowym w Hajnówce prace geodezyjne, których celem była geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza przyłącza gazowego. Po wykonaniu zgłoszonych prac skarżący przekazał do Starosty Hajnowskiego w dniu 2 listopada 2023 r. dokumentację wynikową. W dniu 13 listopada 2023 r. organ zweryfikował negatywnie przedłożone wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych. Wykonawca prac w dniu 14 listopada 2023 r. ponownie przekazał do Starosty wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z pisemnym stanowiskiem, w którym zwrócił się do organu z prośbą o ponowną weryfikację lub niezwłoczne wydanie decyzji odmawiającej przyjęcie wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej. Starosta Hajnowski w dniu 12 grudnia 2023 r. decyzją znak: GK.6642.1110.2023 odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, zaś Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 29 stycznia 2024 r. decyzją znak: GK-I.7220.1.2024.AG uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na szereg nieprawidłowości niedostrzeżonych przez organ I instancji w przedłożonych wynikach prac geodezyjnych.

W ponownym rozpatrzeniu sprawy, (które dotyczy już etapu zaskarżonego do sadu w sprawie niniejszej) mając na uwadze wskazania organu odwoławczego, Starosta Hajnowski w dniu 29 lutego 2024 r. ponownie sporządził protokół weryfikacji prac geodezyjnych, który został odebrany przez skarżącego w dniu 1 marca 2024 r. Protokół ten w rozległym zakresie odbiegał do protokołu sporządzonego pierwotnie w dniu 13 listopada 2023 r., który zawierał zaledwie jedną nieprawidłowość. Protokół z 29 lutego 2024 r. w pkt 6 zawierał 4 podpunkty nieprawidłowości i uchybień, przy czym podpunkt 2 wyodrębniał 5 zastrzeżeń.

W dniu 11 kwietnia 2024 r. Starosta Hajnowski (z niewiadomych przyczyn) ponownie przekazał do wykonawcy prac geodezyjnych protokół weryfikacji z dnia 29 lutego 2024 r. Tego samego dnia skarżący odebrał ww. protokół weryfikacji.

W zakreślonym ustawą terminie 14 dni skarżący nie wniósł zastrzeżeń do tego protokołu, wskazanych w art. 12b ust. 7 p.g.i.k, a w dniu 22 maja 2024 r. ponownie zawiadomił Starostę Hajnowskiego o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, załączając do pisma operat techniczny wraz z plikami służącymi do aktualizacji bazy danych GESUT (plik .EMU oraz .TXT). W opracowaniu zgłaszający poprawił jedynie nieprawidłowości zawarte w protokole z weryfikacji w punkcie 6 ppkt 2 (zamieścił w sprawozdaniu technicznym wyniki pomiaru kontrolnego na punkcie nr 21203-10 wynoszące dx=0,01 m, dy=-0,01 m, dh=-0,02m oraz informację, że pomiar wykonany został w wykopie, a jego wyniki zredukowano zostały na oś przewodu), pozostałe uwagi pozostawił nieuwzględnione.

W związku z czym, Starosta Hajnowski w dniu 3 czerwca 2024 r. ocenił wyniki przedmiotowych prac negatywnie - organ wskazał identyczne braki jak wykazane uprzednio w protokole z dnia 29 lutego 2024 r. oraz dodatkowo w punkcie 6 ppkt 2 zamieścił zapis, że "w sprawozdaniu w punkcie 8 jest informacja o przekazanych plikach w formie elektronicznej mianowicie "Wyniki prac skompletowano w formie operatu technicznego. Wykonano plik modyfikujący bazę danych GESUT w programie EWMAPA. Operat oraz plik 3 przekazano do PODGiK w Hajnówce drogą elektroniczną, nie dopisano o przekazanym pliku tekstowym".

W dniu 13 czerwca 2024 r., wykonawca prac kolejny raz przekazał do Starosty Hajnowskiego wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych (niepoprawione w żadnych zakresie) wraz ze stanowiskiem odnośnie nieprawidłowości zawartych w protokole weryfikacji z dnia 3 czerwca 2024 r. W związku z powyższym, Starosta Hajnowski decyzją z dnia 15 lipca 2024 r. odmówił przyjęcia do materiałów zasobu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

W ocenie Sądu taki tok postępowania w sposób jednoznaczny wskazuje, że w przedmiotowej sprawie protokół weryfikacji z 29 lutego 2024 r. w rozległym zakresie odbiegał do protokołu sporządzonego pierwotnie w dniu 13 listopada 2023 r., który zawierał zaledwie jedną nieprawidłowość. Protokół weryfikacji wyników prac geodezyjnych z 29 lutego 2024 r. w pkt 6 zawierał 4 podpunkty nieprawidłowości i uchybień, przy czym podpunkt 2 wyodrębniał 5 zastrzeżeń. Niewątpliwie dopiero protokół z 29 lutego 2024 r. wyznaczał granice przedmiotowej sprawy. Ponadto nie ma co do tego wątpliwości, że wykonawca prac geodezyjnych w terminie 14 dni nie ustosunkowywał się na piśmie do wyników weryfikacji (nie wniósł do niej zastrzeżeń w trybie art. 12b ust. 7 p.g.i.k.), a w trybie art. 12b ust. 7 a p.g.i.k tj. w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazał poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, które to zostały przez organ I instancji zweryfikowane w protokole z weryfikacji z dnia 3 czerwca 2024 r., co do którego wykonawca prac w dniu 13 czerwca 2024 r. zawarł zastrzeżenia, szeroko odnosząc się do każdej nieprawidłowości (czego nie było na poprzednim etapie postępowania). W tych okolicznościach nie można mówić, że doszło do przekroczenia terminu na wniesienie zastrzeżeń, uznając, że jedynie co do protokołu weryfikacji z dnia 29 lutego 2024 r. można było wnieść zastrzeżenia. Skoro bowiem organ I instancji ponownie wdrożył procedurę z art. 12 b ust. 1 p.g.i.k., zakończoną kolejnym protokołem weryfikacji, to brak jest podstaw do uznania, że doszło do przekroczenia terminu w niniejszej sprawie. Tym bardziej w sytuacji kiedy wykonawca wprost wnosi zastrzeżenia do protokołu weryfikacji z dnia 3 czerwca 2024 r. a nie poprzedniego protokołu, który wraz z wynikami zgłoszonych prac zostały zwrócone wykonawcy (art. 12b ust. 6 p.g.i.k.

Z brzmienia przepisu art. 12b ust. 8 i 7 p.g.i.k. wynika, iż możliwość podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac ograniczona została przez ustawodawcę jedynie do tych przypadków, kiedy wykonawca przedkłada organowi na piśmie własne stanowisko, w którym ustosunkowuje się do wyników weryfikacji (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie protokołu weryfikacji z dnia 3 czerwca 2024 r.). W przypadku natomiast, gdy wykonawca prac geodezyjnych uwzględni jedynie w części uwagi zawarte w protokole weryfikacji, i przekaże do właściwego organu poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem, o którym mowa w art. 12a ust. 1 p.g.i.k., a także dołączy do niego stanowisko, w którym ustosunkowuje się do części wyników weryfikacji, które nie zostały przez niego uwzględnione, organ zobowiązany jest dokonać ponownej weryfikacji przekazanych materiałów (organ dokonał ponownej weryfikacji w dniu 3 czerwca 2024 r.). Złożenie zawiadomienia o przekazaniu poprawionych w części wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wyklucza tym samym możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w stosunku do poprzedniego protokołu z dnia 29 lutego 2024 r.

Ponadto z art. 12b ust. 6, ust. 7 i ust. 8 p.g.i.k. wynika, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji przedłożonych wyników prac geodezyjnych sporządzony protokół weryfikacji wyznacza granice przedmiotowe sprawy administracyjnej dotyczącej odmowy włączenia ich do zasobu geodezyjnego. Treść sporządzonego protokołu weryfikacji zakreśla pole sporu pomiędzy organem, a wykonawcą pracy, który uniemożliwia, na tym etapie postępowania, przyjęcie tej pracy do zasobu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r., I OSK 425/16, opubl. w CBOSA). W chwili zatem wydawania przez Starostę decyzji odmownej nie istniał operat techniczny o treści objętej zawiadomieniem z 14 listopada 2023 r. zweryfikowany protokołem weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych z dnia 29 lutego 2024 r. bowiem został zmodyfikowany przez skarżącego w dniu 22 maja 2024 r. i ponownie poddany procedurze weryfikacyjnej w protokole z dnia 3 czerwca 2024 r. W chwili rozstrzygania aktualny był wyłącznie protokół weryfikacji z 3 czerwca 2024 r., co do którego skarżący pisemnie ustosunkował się 13 czerwca 2024 r. Podniesione w tym piśmie zastrzeżenia wykonawcy robót geodezyjnych złożone w trybie i terminie określonym w art. 12b ust. 7 p.g.i.k. nie zostały merytorycznie rozpoznane zarówno przez organ I instancji, jak też i przez organ II instancji. Dopiero ich merytoryczne rozpoznanie dawałoby podstawę do ewentualnego wydania decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych w trybie art. 12b ust. 8 p.g.i.k., co w niniejszej sprawie będzie skutkowało koniecznością rozpoznania zastrzeżeń zawartych w piśmie z dnia 13 czerwca 2024 r. i dopiero będzie kończyło niniejsze postępowanie.

Podkreślić należy, że przepisy art. 12b ust. 1-8 p.g.i.k. mają niewątpliwie charakter gwarancyjny w zakresie uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszonej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd w pełni podziela w tym względzie stanowisko zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 425/16 i z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2421/16. Jak wskazał NSA w powołanym wyżej orzeczeniu, weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Wadliwość protokołu weryfikacyjnego czy szerzej błędne stanowisko organu pierwszej instancji co do prawidłowości zgłoszonej pracy geodezyjnej, nie może prowadzić ani do przyjęcia do zasobu wadliwej pracy geodezyjnej lub kartograficznej, ani też do pozbawienia wykonawcy pracy geodezyjnej uprawnień do ustosunkowania się do wyników weryfikacji. Dostrzeżenie w toku postępowania – już po sporządzeniu protokołu weryfikacyjnego i jego przedstawieniu wykonawcy – dalszych wadliwości zgłoszonej pracy, nakłada na organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej obowiązek ponowienia weryfikacji. To zaś wiąże się z obowiązkiem sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego obejmującego wcześniej niedostrzeżone wadliwości. Konsekwencją tego jest umożliwienie wykonawcy prac odniesienia się do nowych wyników procedury weryfikacyjnej. Taki sposób procedowania nad wnioskiem o przyjęcie do zasobu wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych umożliwia zarówno osiągnięcie celów stawianych organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i zachowanie gwarantowanych przez art. 12b ust. 6 i 7 p.g.i.k. uprawnień procesowych wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych (vide np. wyroki NSA: z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16; z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2982/19; z 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 883/21; z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1815/21; z 1 września 2023 r., sygn. akt I OSK 342/22; z 8 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2174/22). W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie ma przy tym żadnych przeszkód, by ponowna weryfikacja dokonywana była przed organem drugiej instancji (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 702/17; 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 242/16; 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16).

Procedura weryfikacji zgłoszonej pracy geodezyjnej jest dwuetapowa. Pierwszy etap oparty jest na czynnościach materialno-technicznych. Natomiast drugi, stricte procesowy. Jak trafnie podkreślił NSA w powołanym wyżej wyroku sygn. akt I OSK 2982/19, kwestia należytej weryfikacji i zapewnienia, by do zasobu trafiły wyłącznie dane i materiały prawidłowe nie jest bezpośrednio powiązana z ilością sporządzonych protokołów, lecz prawidłowością pracy i wykonawcy pracy geodezyjnej i organu prowadzącego weryfikację.

Zaskarżone decyzje zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 12b ust. 7 i 7 a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, co powoduje konieczność jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zastosować wyrażoną powyżej ocenę prawną oraz rozpoznać zastrzeżenia wykonawcy robót geodezyjnych zawarte w piśmie z dnia 13 czerwca 2024 r., a po zakończyć postępowania orzec stosownie do treści art. 12 b p.g.i.k. Przypomnieć w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 12b ust. 1 p.g.i.k., organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii. Oparcie weryfikacji na kryterium legalności obliguje organ do precyzyjnego wskazania w protokole weryfikacji tych norm prawnych, które w ocenie organu narusza złożona praca geodezyjna. Dokładność i precyzja w tym zakresie ma niebagatelne znaczenie. Procedura weryfikacji została bowiem tak skonstruowana aby umożliwić wykonawcy nie tylko ustosunkowanie się do negatywnego wyniku weryfikacji (art. 12b ust. 7 p.g.k.), ale również, a może nawet przede wszystkim, aby umożliwić mu skorygowanie złożonej pracy doprowadzając ją do zgodności z przepisami prawa (art. 12b ust. 7a p.g.k.). W sytuacji natomiast, kiedy dojdzie już do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania negatywnej decyzji, wówczas wcześniejsze braki protokołu weryfikacji winny być tak wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, aby stały się dla strony (wykonawcy) nie tylko zrozumiałe, ale również przekonywujące. Rolą organu, jest takie przeprowadzenie postępowania i takie uzasadnienie rozstrzygnięcia, aby nie naruszyć zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a., zasądzając zwrot wpisu od skargi.