Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 460/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1, art. 106
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..] r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu [...] r. Spółka A złożyła w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego w S., wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "zespół handlowo – usługowo – mieszkaniowy", polegającej na budowie nowego obiektu kubaturowo handlowo – usługowo – mieszkaniowego wraz z parkingiem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną, dojazdami, placami dostaw, dojściami pieszymi, małą architekturą i zielenią oraz obiektów istniejących, na działkach [...] przy [...]. Do wniosku inwestor załączył między innymi załącznik opisowy – charakterystykę inwestycji, z którego wynika, że planowana inwestycja ma polegać na odtworzeniu pierzei wzdłuż ulic Al. [...] i [...]. Jako istotne uwarunkowanie wskazano konieczność odtworzenia ulicy [...] przebiegającej historycznie pomiędzy ul. [...] i [...]. Inwestor wskazał, że odtworzenie ulicy [...] w jej historycznej formie nie jest możliwe, ze względu na współczesne uwarunkowania. W związku z powyższym inwestor zaproponował jej odtworzenie w formie pasażu pieszego, obudowanego handlem i usługami. U szczytu ulicy, jako akcent podkreślający wejście, miałby zostać postawiony budynek z 14 kondygnacjami, o wysokości 48 metrów. Od strony ul. [...], na narożniku ul. [...], zaplanowano budynek o wysokości 28 metrów wysokości. Uzasadniając koncepcję wybudowania wysokiego budynku w centrum miasta, wskazano na konieczność uwspółcześnienia ulicy i dostosowania jej wyglądu do budynków istniejących już, bądź budowanych (Hanza Tower). Z opinii Biura Planowania Przestrzennego Miasta wynika, że działki, których dotyczy planowana inwestycja, znajdują się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto – Starówka" w S., wszczętego uchwałą z dnia 26 kwietnia 2010 r. nr XLVI/1158/10. Cały obszar planu jest wpisany do rejestru zabytków pod numerem 1 z dnia 28 listopada 1952 r. i jest objęty pełną ochroną archeologiczno – konserwatorską. Z pisma wynika, że wszystkie opracowane warianty koncepcji funkcjonalno – przestrzennej do planu, ustalają konieczność przekształceń istniejącej zabudowy usługowej i mieszkalnej, przekształceń zabudowy o formach pawilonowych, substandardowych, na nową zabudowę o charakterze wielofunkcyjnej zabudowy śródmiejskiej zwartej, obrzeżnej dostosowanej do tradycji obszaru i tworzącej atrakcyjną oprawę zachowanej zabudowy zabytkowej. Koncepcje realizują wniosek konserwatorski o uczytelnienie autentycznej struktury przestrzennej obszaru: utrwalenie historycznych linii zabudowy, odtworzenie, uczytelnienie dróg i placów, w tym odtworzenie lub uczytelnienie przejścia na śladzie dawnej ulicy [...]. W koncepcjach do planu wydziela się ul. [...] (część działki nr [...]), którą przeznacza się na ciąg pieszy o szerokości według parcelacji przedwojennej ok. 5 metrów, bez możliwości nadwieszania zabudowy nad ulicą.

Projektu decyzji o warunkach zabudowy, zakładającego maksymalny wskaźnik zabudowy terenu na 90 %, szerokość elewacji frontowych równej szerokości działek inwestycyjnych, przylegających do ulic, pomniejszoną o szerokość ul. [...], odtwarzanej jako ciąg pieszy i ustalającego wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych na poziomie 18-10 metrów, z dopuszczeniem, przy narożnikach z ul. [...], części elewacji o wysokości górnej krawędzi 23-24 m

i dopuszczającego możliwość zabudowy w głębi działki, niższą lub wyższą (do 28 metrów od strony ul. [...] i 36 m od [....]), nie uzgodnił Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. wskazał, że wprowadzanie nowej zabudowy na terenie nieruchomości, powinno ograniczać się do działań uzupełniających i porządkujących, przy zachowaniu parametrów wysokościowych, nie przekraczających parametrów zabudowy historycznej, zachowanej w jej otoczeniu. W ocenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków planowana wysokość budynku określona na 36 m, przekracza znacznie najwyższy parametr wysokościowy zabudowy historycznej przy Al. [...] i [...], który wynosi 30 m. Przekroczenie tego parametru stanowiłoby w opinii Konserwatora poważne zakłócenie objętego ochroną układu przestrzennego Al. [....] i ul. [...] i doprowadziłoby do naruszenia wartości zabytkowej terenu.

Zażalenie na postanowienie złożył inwestor, który następnie cofnął środek odwoławczy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] r. postanowił odmówić uwzględnienia cofnięcia zażalenia. Postanowieniem z dnia [...]r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyną uwzględnienia zażalenia było naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., polegające na niedoręczeniu rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. wszystkim stronom postępowania.

W dniu 4 czerwca 2012 r. w sprawie planowanej inwestycji odbyło się posiedzenie Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków, która przegłosowała koncepcję postawienia budynku o wysokości 36 m. W związku z powyższym ponownie przedstawiono Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków

w S. projekt decyzji o warunkach zabudowy, który został zaopiniowany pozytywnie.

Decyzją z dnia [...] r. nr [....] Prezydent Miasta S. ustalił na rzecz Spółki A warunki zabudowy dla terenu położonego w S. przy Al. [...] – ul. [...] (działki [...],obręb [...]), ustalając maksymalny wskaźnik zabudowy terenu na 90 %, szerokość elewacji frontowych równej szerokości działek inwestycyjnych, przylegających do ulic, pomniejszoną o szerokość ul. [...] odtwarzanej jako ciąg pieszy i ustalając wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych na poziomie 18-10 metrów, z dopuszczeniem, przy narożnikach z ul. [...], części elewacji

o wysokości górnej krawędzi 23-24 m i dopuszczając możliwość zabudowy w głębi działki niższą lub wyższą (do 28 metrów od strony ul. [...] i 36 m od

Al. [...]).

Na skutek odwołania od decyzji, złożonego przez J. F. i L. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja nie zawiera odrębnego załącznika graficznego do analizy, sporządzonego na wymaganej kopii mapy. Dokonując merytorycznej oceny decyzji Kolegium argumentowało, że decyzja została podjęta z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., określenie wysokości zabudowy zaprzecza zasadzie dobrego sąsiedztwa.

Decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. ponownie ustalił na rzecz Spółki A warunki zabudowy dla działek o numerach [...], obręb [...], określając identyczne parametry zabudowy, jak w poprzednio wydanej decyzji.

Od decyzji złożyli odwołanie J. F. i L. Z., zarzucając jej naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 54 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 64 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 rozporządzenia

w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu odwołania J. F. i L. Z. wskazali, że ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy nieruchomości odbyło się z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, bowiem nieprawidłowo została określona maksymalna wysokość budynku, a ponadto odstąpiono od wyznaczenia przebiegu ulicy [...]. Nadto odwołujący podnieśli, iż proces uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie przebiegł prawidłowo, bowiem nie zostali oni powiadomieni o terminie posiedzenia Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków. W toku postępowania przed organem II instancji inwestor zmodyfikował swoje żądanie w zakresie parametrów wysokości planowanej zabudowy sytuowanej w głębi terenu do wysokości nie przekraczającej 30 metrów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [....] r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt II a) 5, w części zdania "...przy czym od ul. [...] zabudowa ta nie może być wyższa niż 30 m, a od strony Al. [...] nie może być wyższa niż 36 m" i zmieniło treść tego zapisu, nadając mu treść: "...przy czym zabudowa ta nie może być w jakimkolwiek jej miejscu przekraczać wysokości 30 m, liczonej jako parametr wysokość kalenicy dachu".

W pozostałym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wywodzi, że wynik dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do wydanej decyzji wskazuje, iż wnioskowane zamierzenie, w świetle przesłanek art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) jest dopuszczalne i może zostać zrealizowane. Planowana inwestycja, w ocenie Kolegium, spełnia warunki dobrego sąsiedztwa, teren posiada dostęp do drogi publicznej,

a istniejące i projektowane jego uzbrojenie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego planowanej wysokości zabudowy ustalonej punktem II a) 5 zaskarżonej decyzji, Kolegium wzięło pod uwagę modyfikację wniosku przez inwestora i uznało, że zmiana zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest dopuszczalna. Stąd dokonało zmiany zaskarżonej decyzji

w zakresie maksymalnej wysokości budynku. Jednocześnie organ za niezasadny uznał zarzut dotyczący wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych wskazanej w pkt II a) 4 zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium wysokości te pozostają zróżnicowane, a w takiej sytuacji, w granicach zastanego stanu faktycznego zabudowy i istniejącego ładu przestrzennego, wybór tego parametru należy do inwestora. Kolegium wskazało również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący zaniechania wydzielenia ulicy [...]. Organ podkreślił, że w obecnym stanie faktycznym ulica istnieje jedynie historycznie, nie zaś geodezyjnie, a ustalenia zaskarżonej decyzji w zakresie jej odtworzenia bezsprzecznie wiążą inwestora, co należy uznać za gwarancję jej zachowania, spełniającą wymagania art. 54 pkt 2 b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiocie zarzutu dotyczącego procesu uzgodnienia projektu decyzji Kolegium wskazało, że postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w s. z dnia [...] r. jest ostateczne i wiążące dla organów ustalających warunki zabudowy. Podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż strona nie brała udziału w postępowaniu uzgodnieniowym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniósł L. Z., zarzucając jej naruszenie art. 10 § 1, art. 77§ 1 o art. 142 k.p.a., art. 54 pkt 2 b

w związku z art. 64 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu skargi, L. Z. w pierwszej kolejności podniósł zarzuty, dotyczące niewystarczających ustaleń dotyczących przebiegu ulicy [...]. W ocenie skarżącego, zaniechanie określenia szczegółowego przebiegu tej ulicy stanowi naruszenie art. 54 ustawy i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący argumentuje, że w świetle art. 54 u.p.z.p. obowiązek zachowania ulicy [...] powinien zmaterializować się poprzez naniesienie jej na mapę przedstawiającą szczegółowy sposób zagospodarowania terenu. Kolegium zaś w niewystarczający sposób uzasadniło z jakich względów uznało, że zaniechanie tego obowiązku jest zgodne z przepisami u.p.z.p. Skarżący wywodzi, że wbrew stanowisku organu ulica [...] nie istnieje jedynie "historycznie", ale również faktycznie, o czym świadczy chociażby fakt, że można ją odszukać na mapach pomimo tego, że nie została wydzielona geodezyjnie. Szczegółowe określenie jej przebiegu jest w ocenie skarżącego konieczne, bowiem w przeciwnym wypadku na etapie postepowania o udzielenie pozwolenia na budowę, organ administracji nie będzie miał możliwości zweryfikowania prawidłowości projektu w tym zakresie. Skarżący argumentuje także, że w sytuacji, gdy wskaźnik zabudowy został określony na poziomie 90 %, istnieje niebezpieczeństwo, że ostatecznie szerokość ulicy będzie wynosiła mniej niż 5 metrów. Skarżący podniósł również zarzuty dotyczące tego, że nie zawiadomiono go o posiedzeniu Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków, związanego z oceną projektu, które odbyło się w dniu 4 czerwca 2012 r., w którym to posiedzeniu brał udział inwestor. Wynik posiedzenia miał wpływ na stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. Dalej skarżący wywodzi, że organ błędnie przyjął wysokość elewacji frontowej przy Al. [...], bowiem w jego ocenie powinna ona wynosić 30 m. Za niedopuszczalne skarżący uznał określenie maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 36 m.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia 7 września 2015 r. (doręczonym w dniu 9 września 2015 r.) skarżący cofnął skargę w części w jakiej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniło decyzję Prezydenta Miasta S., ustalając w punkcie II a 5, że wysokość budynku w żadnym miejscu nie może przekraczać 30 m oraz w części dotyczącej punktów II a 1,3,6, II b,c,d,e,f i podtrzymał skargę w części dotyczącej punktów II a 2 i 4 oraz konieczności wyznaczenia na mapie ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że akt ten narusza prawo w sposób uzasadniający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przystępując do rozpoznania skargi należy wskazać, że w sytuacji, gdy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania,

w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Na gruncie niniejszej sprawy zarzutem procesowym jest naruszenie

art. 10 § 1 k.p.a., wyrażające się w pozbawieniu skarżącego możliwości udziału

w posiedzeniu Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków w S., które odbyło się

w dniu 4 czerwca 2012 r. i możliwości zaprezentowania swojego stanowiska. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że nie każde naruszenie art. 10 k.p.a. stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jak również naruszenie to nie zawsze prowadzi do konieczności uchylenia decyzji nim dotkniętej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 li. c p.p.s.a. sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W każdej zatem sprawie, jeżeli wystąpiło naruszenie art. 10 k.p.a., należy badać okoliczności tego naruszenia i jego wpływ na wynik sprawy.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wojewódzka rada ochrony zabytków jest ciałem opiniodawczym, działającym przy wojewódzkim konserwatorze zabytków, które działa na podstawie regulaminu nadanego przez wojewodę. § 5 Regulaminu Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków przy Wojewódzkim Konserwatorze Zabytków określa jej zadania i stanowi, że do zadań rady należy:

1) opiniowanie w sprawach realizacji zadań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami na terenie województwa.

2) doradztwo merytoryczne w określaniu rozwiązań niezbędnych do zapobiegania zagrożeń dla zabytku, zapewnienia im ochrony jak i przywracania zabytków do jak najlepszego stanu,

3) upowszechnianie wiedzy o zabytkach.

Ani z przepisów ustawy ani tym bardziej regulaminu nie wynika, aby opinie rady miały charakter wiążący dla konserwatora zabytków, co w praktyce oznacza, że przy podejmowaniu decyzji może on wziąć pod uwagę stanowisko rady, ale nie jest nim związany. W niniejszej sprawie stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie maksymalnej wysokości planowanej inwestycji określnej przez inwestora na 36 m, było zbieżne ze stanowiskiem skarżącego, a po wyrażeniu opinii przez Wojewódzką Radę Ochrony Zabytków uległo zmianie, co doprowadziło do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, przewidującego możliwość wybudowania obiektu o wysokości 36 m. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że posiedzenie rady odbyło się na etapie uzgadniania projektu przez konserwatora, a finalnym efektem uzgodnienia było postanowienie pozytywnie opiniujące planowane zamierzenie inwestycyjne. W tym miejscu należy wskazać, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym na podstawie art. 53 u.p.z.p. przy zastosowaniu art. 106 k.p.a. W postępowaniu tym stronom przysługują takie same uprawnienia, jak w postępowaniu głównym. Sąd dostrzega fakt, iż skarżący nie został powiadomiony o posiedzeniu Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków w S. i w nim nie uczestniczył. Należy jednak zwrócić uwagę na akt, iż posiedzenie dotyczyło wyłącznie dopuszczalności inwestycji ze względu na jej wysokość – 36 m. Tego też dotyczyły wątpliwości Wojewódzkiego Z. Konserwatora Zabytków w S., wyrażone

w postanowieniu z dnia [...] r. Skoro jednak zaskarżoną decyzją organ zmienił parametr maksymalnej wysokości określając go na akceptowanym przez skarżącego poziomie i cofnął on skargę w tym zakresie, to należałoby uznać, że naruszenie, o którym mowa nie miało wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego w gminie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa następujące warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której owa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie), które szczegółowo określają wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przytoczone wyżej przepisy formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W literaturze wskazuje się, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt

II OSK 1936/13 (dostępny na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl) wskazał, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy lub zmiana użytkowania obiektu już istniejącego, jako uzupełnienie istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się to pojęcie, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05, z 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 196/06, z 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06,

z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07). Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wynikająca z art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny, a jej rolą jest określenie rodzaju i cech nowej zabudowy, a także wymagań mających na celu ochronę interesów osób trzecich. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem nie może ona rozstrzygać kwestii związanych z usytuowaniem obiektu budowlanego i jego precyzyjnym położeniem. Są to kwestie zastrzeżone dla postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 830/12, (dostępny na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy jest podawane w maksymalnej wielkości. Jednakże ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej, ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określenie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, ajkiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1036/12 (dostępny na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało zbadać, czy spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ze znajdujących się w aktach postepowania dokumentów wynika,

że warunki te zostały spełnione. Następnie należało ocenić, czy organ dokonał analizy prawidłowości określenia poszczególnych parametrów, dotyczących planowanej inwestycji objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w kontekście ich zgodności z przepisami rozporządzenia. Biorąc pod uwagę treść podnoszonych w skardze zarzutów, dotyczyć to powinno przede wszystkim parametrów związanych z intensywnością i wysokością zabudowy. Dla prawidłowej oceny przyjętych parametrów w pierwszej kolejności należało ustalić, czy organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, którego granice, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, powinny znajdować się w odległości od granicy działki analizowanej, nie mniejszej trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono w odległości trzech szerokości frontu terenu inwestycyjnego, to jest 111 m. Zatem wyznaczenie obszaru analizowanego zostało określone prawidłowo. Z analizy stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji wynika, że średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 79,1%.Biorąc pod uwagę śródmiejski i zabytkowy charakter miejsca, w szczególności fakt, iż wiele działek sąsiednich jest zabudowanych nawet w 100%, organ I instancji uznał za zasadne skorzystanie z § 5 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczył wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, o wielkości odpowiadającej w przybliżeniu zabudowie całego terenu, z odtworzeniem ul. [...], na poziomie maksymalnie 90%. W ocenie sądu takie określenie wskaźnika zabudowy terenu było dopuszczalne w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Należy zauważyć, że zarzuty skarżącego dotyczą w głównej mierze nieustalenia szczegółowego przebiegu ulicy [...], w tym jej szerokości. W ocenie skarżącego ustalenie maksymalnego wskaźnika zabudowy na poziomie 90 %,przy założeniu, że miałaby ona zostać wydzielona z części działki [...], niemożliwym czyni ustalenie jej szerokości na poziomie 5 m. Z wyliczeń arytmetycznych wynik abowiem, że w przypadku, gdyby powierzchnia zabudowy wyniosła 90%, to wówczas szerokość ulicy [...] nie będzie mogła być większa niż 3,6 m. Sąd nie podziela tego stanowiska, bowiem jak już wyżej wskazano, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny, zatem zakreśla ona jedynie ramy dla planowanej inwestycji. Wyznaczenie szczegółowego przebiegu ulicy, już na etapie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby, w ocenie sądu, niedopuszczalną ingerencję w materię zastrzeżoną dla postępowania o pozwolenia na budowę. Na uwagę zasługuje bowiem fakt, iż w zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego dokumentacji, mówi się jedynie o odtworzeniu ulicy [...], bez szczegółowego wskazania jej parametrów. Należy się zgodzić z inwestorem, że biorąc pod uwagę obecnie istniejące uwarunkowania odtworzenie to powinno mieć miejsce w formie pasażu pieszego, czego z kolei ani skarżący, ani konserwator zabytków nie kwestionują. Dyskusyjną kwestią, w ocenie skarżącego, pozostaje takie wyznaczenie przebiegu ulicy, aby jej szerokość wynosiła 5 m. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż ani inwestor ani organy obu instancji nie negują konieczności odtworzenia ulicy [...] o tej szerokości, natomiast zapisy decyzji o warunkach zabudowy tego nie wykluczają. Jak już wyżej wskazano, określenie parametrów powierzchni nowej zabudowy na maksymalnym poziomie nie oznacza, że taka właśnie powierzchnia zostanie przeznaczona pod zabudowę. Inwestor będzie bowiem ograniczony uwarunkowaniami szczególnymi (np. koniecznością odtworzenia ulicy), które będą brane pod uwagę na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zwłaszcza, że w decyzji organu I instancji wskazano, że parametry dotyczące między innymi gęstości zabudowy, mogą ulec ograniczeniu, bądź doprecyzowaniu przez wytyczne konserwatorskie.

Biorąc pod uwagę okoliczność, iż skarżący cofnął skargę w tej części, w której dotyczyła ona wysokości planowanej inwestycji określonej na poziomie 36 m, a sąd uznał, że cofnięcie skargi w tym zakresie było dopuszczalne, nie ma zatem potrzeby rozpatrywania zarzutów skargi w tym zakresie. Skarżący podtrzymał skargę w tej części, w której dotyczyła ona określenia wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od ul. [...]– [...] m i od Al. [...] – 23-24 m,

z dopuszczeniem na fragmencie zabudowy od strony działki nr [..] obniżenia do wartości 18-19 m. Odnosząc się do tego zarzutu, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że organ I instancji, w treści analizy szczegółowo uzasadnił, jakimi przesłankami kierował się wyznaczając wysokości elewacji, zarówno od

Al. [...] jak i od ul. [...], a także z jakich przyczyn odstąpił od wyznaczenia wysokości górnych krawędzi elewacji w oparciu o przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia. Sąd podziela wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd,

iż w sytuacji, gdy wysokość elewacji budynków już istniejących pozostaje zróżnicowana, dopuszczalne jest ustalenie tego parametru w inny, aniżeli określony w § 7 ust. 3 sposób. Możliwość taka wprost wynika z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Argumentacja dotycząca przyjętych parametrów wysokości krawędzi elewacji frontowych od ul. [...] i od Al. [...] jest spójna i wyczerpująca i w ocenie sądu, stanowi wystarczające uzasadnienie dla przyjęcia określonych w decyzji parametrów wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych. Zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia górnych krawędzi elewacji frontowych od ul. [...] i Al. [...]nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Z tych względów uznając zarzuty skargi za niezasadne sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.