Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1743/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Wiesław Morys (spr.) del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1397/15 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1397/15, oddalił skargę I. S. (dalej skarżąca) na sprecyzowaną w sentencji decyzję Komendanta Głównego Policji.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: w dniu [...] października 2012 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta [...] Policji z prośbą o zaliczenie do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od dnia [...] lutego 1998 r. do dnia [...] marca 2012 r. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] października 2012 r., określił skarżącej na [...] października 2012 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 0%. Jednocześnie w decyzji tej wskazał, iż do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat wliczeniu podlega okres pracy skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze rolnika od dnia [...] lutego 2000 r. do dnia [...] stycznia 2001 r. Rozkaz ten stał się ostateczny bez zaskarżenia. Natomiast rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] października 2012 r., odmówił przyznania skarżącej prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od [...] lutego 1998 r. do [...] lutego 2000 r. oraz od [...] stycznia 2001 r. do [...] marca 2012 r. Ten rozkaz Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., wydanym na skutek odwołania strony, uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji nr [...], z dnia [...] października 2012 r., skarżąca z dniem [...] listopada 2012 r. została zwolniona z zajmowanego stanowiska i przeniesiona z dniem następnym do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...]. Z tego też względu Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym od dnia [...] lutego 1998 r. do dnia [...] lutego 2000 r. oraz od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] marca 2012 r. Raportem z dnia [...] marca 2013 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Rejonowego Policji [...] z prośbą o ustalenie procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym za powyższy okres (od dnia [...] lutego 1998 r. do dnia [...] lutego 2000 r. oraz od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] marca 2012 r.), a raportem z dnia [...] czerwca 2013 r., stanowiącym uzupełnienie powyższego raportu, rozszerzyła żądanie o okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od dnia [...] maja 1994 r. do dnia [...] lutego 1998 r. Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmówił skarżącej ustalenia procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi za cały ten okres. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] września 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania złożonego od powyższej decyzji przez skarżącą, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Komendanta Rejonowego Policji [...]. Skarżąca nie wniosła od niego środka. Postępowanie, w jakim zapadła zaskarżona w tej sprawie decyzja zostało wszczęte w dniu [...] marca 2015 r. wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...], z dnia [...] września 2013 r. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 157 § 1 i § 2 K.p.a., art. 158 § 1 K.p.a. i art. 154 § 1 i § 2 K.p.a., skarżąca dowodziła, że Komendant [...] Policji wydając kwestionowaną decyzję rażąco naruszył art. 8 K.p.a., a tym samym art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wydał z rażącym naruszeniem prawa decyzję negatywną, podczas gdy istniały wszystkie przesłanki do wydania decyzji pozytywnej. Skarżąca zwróciła uwagę, iż Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] października 2012 r., uwzględnił do procentowego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] lutego 2000 r. do dnia [...] stycznia 2001 r. Następnie ten sam organ, zakwestionowanym rozkazem personalnym, odmówił uwzględnienia okresu pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym od dnia [...] lutego 1998 r. do dnia [...] lutego 2000r. i od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] marca 2012 r. W ocenie skarżącej zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach w odniesieniu do tego samego adresata decyzji, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji, bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 K.p.a. Jako kolejne rażące naruszenie prawa skarżąca zakwalifikowała wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy istniały wszystkie przesłanki do wydania decyzji pozytywnej, które szczegółowo przedstawiła, a Sąd meriti je powtórzył w motywach zaskarżonego wyroku. Komendant Główny Policji decyzją nr [...], z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] września 2013 r. utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., a zaskarżoną w tej sprawie decyzją – wydaną w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy to rozstrzygniecie. W jej uzasadnieniu m.in. omówił, nawiązując do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak też istotne regulacje prawa materialnego. Dalej wskazał, iż stany faktyczne stanowiące podstawę do wydania przez Komendanta [...] Policji rozkazów personalnych nr [...] z dnia [...] października 2012 r. i nr [...] z dnia [...] września 2013 r. były różne. Pierwszy uwzględniał do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat okres pracy skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze rolnika od dnia [...] lutego 2000 r. do dnia [...] stycznia 2001 r., natomiast drugi dotyczył odmowy ustalenia procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi za okres pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od dnia [...] maja 1994 r. do dnia [...] lutego 1998 r. oraz pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze rolnika od dnia [...] lutego 1998r. do dnia [...] lutego 2000 r. i od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] marca 2012 r. Nadto organ zważył, że materiał dowodowy, który stanowił podstawę do wydania wskazanych decyzji nie jest tożsamy. Także okoliczności związane z obowiązkami strony w danym okresie i możliwościami faktycznymi wykonywania przez nią stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, a później w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze rolnika, na przestrzeni danych okresów są odmienne. Organ uzasadnił zajęte stanowiska w obu przypadkach, prezentując powody i kierunki dokonanej oceny wiarygodności dowodów, a ocena ta nie narusza właściwych reguł. Dlatego Komendant Główny nie podzielił zarzutów rażącego naruszenia prawa decyzją dotychczasową, tym bardziej, że stosowane w sprawie pojęcia w judykaturze nie są interpretowane jednolicie, co wyklucza wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W skardze na powyższą decyzję ostateczną, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] września 2013 r., podczas gdy decyzja ta rażąco narusza prawo, co wynika z wydania przez ten sam organ, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, w stosunku do tego samego adresata, dwóch różnych decyzji bez umotywowania diametralnej zmiany swojego stanowiska, wbrew art. 8 K.p.a., i wydaniu decyzji negatywnej, podczas gdy istniały wszystkie przesłanki do wydania decyzji pozytywnej;

2. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, z pominięciem istotnych okoliczności;

3. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez bardzo pobieżne i niepełne ustosunkowanie się przez organ do zarzutu wydania rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] września 2013 r. z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 8 K.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] września 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja nie wypełnia przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a., bo nie jest dotknięta żadną wadą w nim sformułowaną. Instytucję tę na wstępie części rozważającej uzasadnienia zaskarżonego wyroku przybliżył, a następnie ujawnił, iż w jego ocenie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności rozkazu personalnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa może być wynikiem uchybień prawu materialnemu i procesowemu. Jednak niepodobna uznać za tego rodzaju wadę nieprawidłowości w zakresie dowodowym, w szczególności dotyczącym oceny wiarygodności dowodów. Decyzje, do których odwołuje się skarżąca dla uzasadnienia rażącego naruszenia prawa, jak słusznie zauważa organ, nie odnoszą się do tożsamych stanów faktycznych. Dotyczą one różnych okresów, jak i wobec zmodyfikowania pierwotnego wniosku przez skarżącą różnych żądań, a tym samym i przedmiotów stanowiących podstawę do ich wydania. Również materiał dowodowy, którym organ dysponował rozstrzygając w tych sprawach nie był tożsamy. W decyzji z dnia [...] września 2013 r. Komendant [...] Policji, a wcześniej Komendant Rejonowy Policji [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., szczegółowo ustalił i przeanalizował okoliczności faktyczne sprawy, odnosząc je do zgromadzonych w sprawie dowodów, określając jednocześnie, którym z nich nie dał wiary i dlaczego. Następnie dokonano subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych sprawy pod mające zastosowanie w tego rodzaju sprawach normy prawne i uznano, że okoliczności te nie pozwalają na uwzględnienie żądania skarżącej. Nie odpowiadają one bowiem warunkom w tych normach określonych. Organy szczegółowo uzasadniły wydane decyzje, a z ich argumentacji w sposób niebudzący wątpliwości wynika, dlaczego odmiennie oceniono pracę skarżącej w charakterze rolnika, choć nie zostało to powiedziane wprost. Nie można w ocenie Sądu I instancji przyjąć, że organ w sposób nieuprawniony zmienił swoje stanowisko, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 8 K.p.a., któremu to naruszeniu dodatkowo przypisać należałoby postać kwalifikowaną. Miał też Sąd ten na uwadze, że możliwe było kwestionowanie tej oceny w ramach postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą do sądu administracyjnego, z której skarżąca nie skorzystała. Natomiast nie służy temu instytucja nieważności decyzji. Jednocześnie podkreślił, że w ramach postępowania nieważnościowego organ nie rozstrzygał sprawy merytorycznie. Nie mógł zatem samodzielnie ustalać, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 6 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Uprawniony był jedynie do oceny, czy organy orzekające w trybie zwykłym swoje stanowisko oparły o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie naruszając w sposób rażący przepisów postępowania i przepisów materialnych. Mając wszystkie te względy na uwadze, Sąd meriti uznał za prawidłową ocenę, iż rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] września 2013 r. rażąco nie narusza prawa i dlatego też skargę, na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., oddalił.

Zaskarżyła go skargą kasacyjną I. S., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zaniechanie uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], podczas gdy wydano go z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8, art. 9 oraz art. 11 K.p.a., w zakresie zaniechania wyjaśnienia podstaw i motywów wydanej w sprawie decyzji, przy jednoczesnym zupełnym zdeprecjonowaniu faktu, iż przy tożsamym ustaleniu stanu prawnego i faktycznego, który to stan na żadnym etapie sprawy nie został zmieniony ani uzupełniony, zostały wydane dwie odmienne, wręcz sprzeczne ze sobą decyzje, co w konsekwencji stanowi zaprzeczenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Organów administracji;

2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. przez nierzetelne wyjaśnienie podstaw faktycznych w niniejszej sprawie, w szczególności poprzez arbitralne stwierdzenie, że uzasadnieniem wydania dwóch odmiennych od siebie decyzji przez organ są różne okresy stanowiące podstawę rozstrzygnięć, podczas gdy Sąd meriti bezzasadnie zdeprecjonował, iż oprócz ww. czasokresów objętych oddzielnymi wnioskami, zarówno stan faktyczny, jak i prawny pozostaje niezmienny, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż skoro organ przy tożsamych okolicznościach sprawy uwzględnił procentowy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat okres pracy skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze rolnika, to nie ma żadnych podstaw do nieuwzględnienia kolejnego wniosku Skarżącej;

3) art. 16 K.p.a. przez jego zastosowanie i błędną interpretację zasady stabilności decyzji administracyjnej oraz uznanie, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji stanowi jej naruszenie, podczas gdy zupełnie zmarginalizowany został fakt, iż naruszeniem tym było wydanie dwóch skrajnie odmiennych decyzji przy tożsamym stanie faktycznym i prawnym, a jedynym istotnym elementem owe sytuacje odróżniającym jest czasokres wnioskami objęty;

4) art. 6, art. 8, art. 9 K.p.a. przez poprowadzenie postępowania w taki sposób, w którym nie można mówić o zaufaniu uczestników postępowania do organów Państwa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji w całości i stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2013 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację powyższych zarzutów rozwinięto.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu pod rozwagę bierze wyłącznie nieważność postępowania i z mocy art. 189 P.p.s.a. podstawy do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed sądem I instancji. W sprawie nie występuje żadna z tych przesłanek, zwłaszcza wyczerpująco wyliczonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i zarzutami przytoczonymi na uzasadnienie wskazanej w niej podstawy kasacyjnej.

Po myśli art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności godzi się wskazać, że skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie wyłącznie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których sądy administracyjne nie stosują. Procedują bowiem na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie powiązała ich z jakimkolwiek przepisem tej drugiej ustawy. Nadto przywołując art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który należy do kategorii prawa materialnego, umieściła go w niewłaściwej podstawie. Niemniej jednak stosując tezę uchwały całego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1) należało te zarzuty rozpoznać, wszak ich wymowa, szczególnie skierowanie ich większości wyraźnie pod adresem organu, a nie sądu, jest znacznie osłabiona.

W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że Sąd meriti w zasadzie nie dokonał ustaleń faktycznych, bo generalnie sądy administracyjne tego nie czynią, gdyż nie zastępują organów, ani nie kontynuują prowadzonego przez nie postępowania, a kontrolują legalność aktów przezeń wydawanych. Zatem wytyk nierzetelnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i błędnej oceny wiarygodności dowodów winien być ujęty jako pominięcie przez Sąd meriti tej wady popełnionej przez organ. Jest on jednak obiektywnie nietrafny, gdyż organ wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia i właściwie ocenił zebrane dowody (pozwalające nie na merytoryczną ocenę sprawy, a ocenę pod kątem istotnych wad decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym). Należy podkreślić, że ocenie organu podlegała decyzja dotychczasowa, i to w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym. Natomiast ocenie legalności Sądu meriti decyzja nadzorcza. Poczynione ustalenia i rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie doprowadziły do przyjęcia, że decyzja kontrolowana w tym trybie nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim organ poprzednio orzekający nie dopuścił się uchybienia regule prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i obowiązkowi wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego (§ 1 art. 77 K.p.a., który w kasacji został przywołany bez wskazania jednostek redakcyjnych), zatem konstatacja Sądu I instancji, że stany faktyczne w obu sprawach (zakończonych decyzjami z [...] października 2012 r. i z dnia [...] września 2013 r.), już choćby z uwagi na objęcie żądaniami w każdej z nich różnych okresów, były rozbieżne, dowody odmienne, toteż zaistniała podstawa do odmiennych rozstrzygnięć, jest jak najbardziej uprawniona. Można zresztą wyrazić ostrożny pogląd, wedle którego taka sytuacja nie tylko nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ale w ogóle nie stanowi naruszenia, gdyż jest dopuszczalna, bo organy dysponują pewną swobodą w zakresie orzecznictwa, a w każdym razie nie doszło do wykazania, aby taka sytuacja w okolicznościach tej sprawy w istotny sposób godziła w zasady procesowe i porządek prawny. Przy tym ciężar dowiedzenia tej okoliczności spoczywał na skarżącej. Co więcej, organ orzekający w obu sprawach zajęte stanowisko dostatecznie przekonująco i nie uchybiając właściwym normom uzasadnił, nie naruszając regulacji art. 107 § 3 K.p.a., a trzeba przypomnieć, że naruszenie w sposób rażący przepisów postępowania administracyjnego może mieć miejsce wyjątkowo tylko, bo w razie popełnienia kardynalnych uchybień podstawowym obowiązkom organu i równie ważnych naruszeń praw stron.

Dalsze reguły, do złamania których rzekomo doszło, wedle autora skargi kasacyjnej, oprócz już podniesionych, to zasada praworządności (art. 6 K.p.a.), zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), udzielania informacji (art. 9 K.p.a.), wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (art. 11 K.p.a.), trwałości decyzji (art. 16 K.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyki w tym obrębie nie nadają się do obrony, zwłaszcza w wyniku podniesionej w kasacji argumentacji, co wynika z przytoczonych wcześniej wywodów, jak i zostanie omówione poniżej.

W przedmiocie istoty sprawy najważniejsze jest to, że jakkolwiek dotyczyła ona ustalenia funkcjonariuszowi Policji wysługi lat dla celów uposażeniowych, to prowadzona była w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej – jak twierdzi strona - z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Godzi się więc przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a w postępowaniu tym badaniu podlegają enumeratywnie wyliczone przesłanki. Postępowanie w tej materii nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do rozpatrzenia sprawy także od strony faktycznej w aspekcie wskazanym przez skarżącą. Bowiem nie jest to kolejna instancja. Poza tym, jak słusznie zauważył Sąd meriti w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów, ani ich nie ocenia po raz kolejny. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego, w tym co do zakresu materiału sprawy i oceny jego wiarygodności. Z reguły też przyjmuje się, że rażące wady decyzji dotyczą prawa materialnego, a przepisów postępowania tylko wyjątkowo, w zakresie poprawnie ujętym przez Sąd I instancji. Powszechne jest stanowisko, wedle którego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w siedmiu punktach art. 156 § 1 K.p.a. (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1822/11, LEX nr 1336326, 12 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 53/17, CBOSA, M. Jaśkowska w: Komentarz do art. 156 K.p.a., LEX). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokich i różnorodnych metod i sposobów wykładni prawa, mogących prowadzić do rozbieżnych wyników, głębokiej interpretacji prawa (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1859/11, LEX nr 1358429 ). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie może tu chodzić więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. W konsekwencji nawet, jeśliby przyjąć, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu zakończonym badanym w tej sprawie w trybie nieważnościowym rozkazem personalnym miało usterki, to uchybienia te nie mogły być uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż nie nosiły takich znamion. Tego rodzaju wadliwości - dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego – z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzorczym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak trafnie przyjął Sąd meriti. Po wtóre istotne tu przepisy, zwłaszcza stosowany z odpowiedniego odesłania zawartego w ustawie pragmatycznej art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) w związku z art. 6 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), regulujący pojęcie "domownika", nie są w pełni jednoznaczne i jasne w wykładni. Posługują się bowiem nieostrymi i niezdefiniowanymi pojęciami wymagającymi wykładni na tle analizy okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. II GSK 1975/11, LEX nr 1270121). Niepodobna też dowodzić skutecznie, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez oparcie decyzji o materiał niekompletny czy niewłaściwie oceniony. Decyzja dotychczasowa została wydana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, organ ocenił dowody w ramach posiadanych uprawnień, zastosował właściwy przepis prawa. Zatem, uwzględniając nawet wyjątkową możliwość dopuszczenia rażącego naruszenia prawa poprzez uchybienie przepisom proceduralnym, w tej sprawie takiej konkluzji nie sposób udowodnić. Ten aspekt sprawy przekonująco rozważył organ w motywach zaskarżonej decyzji, a Sąd Wojewódzki trafnie te rozważania uznał za prawidłowe. Zapatrywanie, że decyzja dotychczasowa nie narusza rażąco prawa Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.

Nie dopatrzył się więc uchybień podniesionych w kasacji. Dlatego na zasadzie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a.