Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2785/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71, art. 71a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dnia 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 332/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2020 r. nr WINB.WOA.7721.457.2020.KC w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/G/ 332/21 oddalił skargę M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2020 r. nr WINB.WOA.7721.457.2020.KC w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania lokalu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 4 maja 2020 r. M. K. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska-Białej (dalej: "PINB") wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej dokonanej przez M. D. w budynku przy ul. [...] w B., polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu nr [...] bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia. Skarżący wskazał, że przedmiotowy lokal użytkowy wykorzystywany jest w celach hotelowych (mieszkalnych).

W toku postępowania ustalono (pismo Prezydenta Miasta B. z 2 lipca 2020 r.), że w dniu 1 lipca 2020 r. wpłynęło zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego na lokal mieszkalny przy ul. [...] w B. W dniu 29 lipca 2020 r. pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili czynności kontrolne pomieszczeń przedmiotowego lokalu. Jak wynika ze sporządzonego protokołu, właściciel lokalu M. D. w trakcie czynności kontrolnych przedłożył projekt przebudowy lokalu nr [...] – zgłoszenie przyjęto w dniu 13 czerwca 2018 r. Rozkład pomieszczeń został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków 12 czerwca 2018 r. Podczas kontroli stwierdzono zgodność użytkowania lokalu z przedłożonym projektem przebudowy i jego użytkowanie zgodnie z przewidzianą funkcją. W protokole wskazano, że pomieszczenia użytkowane są jako biurowe, a wewnątrz znajdują się biurka, regały. Następnie w dniu 31 lipca 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło zaświadczenie z tego dnia wystawione przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego na lokal mieszkalny Z zaświadczenia wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (1 lipca 2020 r.) nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji. W odpowiedzi na zapytanie PINB, czy w związku z przyjęciem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu biurowego na lokal mieszkalny Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w B. (względnie pozostali współwłaściciele obiektu) wyraziła zgodę M. D. na zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] z użytkowego na mieszkalny, Prezydent Miasta B. pismem z 25 sierpnia 2020 r. poinformował, że wnioskodawca (inwestor) ze względu na zgłoszony zakres robót budowlanych nie był zobowiązany do uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Wyjaśnił, że z analizy przedłożonego przy wniosku rozwiązania docelowego lokalu mieszkalnego i rysunku inwentaryzacji lokalu biurowego jednoznacznie wynika, że roboty te dotyczyły wyłącznie robót wewnątrz lokalu własnego i nie naruszały części wspólnych – w tym istniejących pionów instalacji wodno-kanalizacyjnych oraz przewodów wentylacji grawitacyjnej. Ponadto w ramach planowanej inwestycji nie przewidywano wyburzenia istniejących ścian ani budowy nowych, zarówno działowych jak i konstrukcyjnych.

W ramach prowadzonego postępowania inwestor przedłożył żądane przez organ administracji dokumenty.

PINB decyzją z 12 października 2020 r. nr 302/20, znak: PINB.7353.85.2020.HB, wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z pózn. zm.), umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w B. ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w toku postępowania nie potwierdziły się zarzuty strony dotyczące nielegalnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] ani zarzut naruszenia ścian nośnych.

Po rozpatrzeniu odwołania M. K. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 30 grudnia 2020 r. nr WINB.WOA.7721.457.2020.KC, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z pózn. zm.; dalej: Prawo budowlane"), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ocenił, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa procesowego, a także Prawem budowlanym. Zdaniem organu odwoławczego oględziny lokalu w dniu 29 lipca 2020 r. zostały przeprowadzone przez dwóch doświadczonych inspektorów nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości. Zgodnie ze zgromadzoną w aktach sprawy dokumentacją nie doszło do naruszenia ścian nośnych w lokalu nr [...], a inwestor dokonał w organie administracji architektoniczno-budowlanej skutecznego zgłoszenia w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego na lokal mieszkalny. Stwierdzono także, że inwestor zgłaszając zamiar zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] nie był obowiązany do uzyskania zgody pozostałych właścicieli lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w B. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że podnoszone w odwołaniu kwestie związane z nieprawidłowym działaniem przewodów kominowych są przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego toczącego się przed organem pierwszej instancji. Natomiast zagadnienia związane z nieprawidłowym działaniem pionów wodnokanalizacyjnych będących częścią wspólną nieruchomości winny zostać zgłoszone zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej, a dopiero w dalszej kolejności do organu nadzoru budowlanego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł M. K.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołanym na wstępie wyrokiem z 25 czerwca 2021 r. oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd pokreślił, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest umorzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, z uwagi na stwierdzenie braku naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. W związku z tym wyjaśnił, że zarzuty, które nie są związane z przedmiotem niniejszego postępowania, nie mogą być brane pod uwagę i rzutować na ocenę prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Dalej Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji w trakcie kontroli przeprowadzonej 29 lipca 2020 r. wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że w tym dniu przedmiotowy lokal użytkowany był w sposób zgodny z przewidzianym dla niego sposobem, a mianowicie na cele usługowe. W trakcie tej kontroli ustalono, że lokal użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem, a wewnątrz lokalu znajdują się meble biurowe. Z treści protokołu i dołączonej dokumentacji fotograficznej nie wynika, aby lokal pełnił funkcje mieszkalne, w szczególności nie stwierdzono, aby w lokalu znajdowały się meble czy inne przedmioty świadczące o takim wykorzystaniu. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że właściciel lokalu uiszczał opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi za cztery osoby, zdaniem Sądu jest niewystarczająca, aby uznać, że lokal pełni funkcje mieszkalne.

Ponadto w związku z wydanym przez Prezydenta Miasta B. zaświadczeniem z 31 lipca 2020 r. w przedmiocie przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu PINB ustalił, że ściany konstrukcyjne budynku nie zostały naruszone oraz zakres robót budowlanych związanych z projektem przebudowy nie wiązał się z ingerencją w części wspólne budynku, w związku z tym inwestor nie był zobowiązany do uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Sąd podkreślił, że samowolne wykonanie robót budowlanych w częściach wspólnych budynku winno być przedmiotem odrębnego postępowania, ponieważ wykracza poza zakres przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, że jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego organ ustali, że funkcjonujący obiekt jest zgodny z przepisami i nie wymaga przeprowadzenia czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, to brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organów, że skoro nie stwierdziły one zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], to brak było podstaw do zastosowania trybu z art. 71a Prawa budowlanego. Tym samym wobec bezprzedmiotowości postępowania zasadnym było jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd uznał za konieczne podkreślenie, że w rozpoznawanej sprawie elementem kluczowym była kontrola przeprowadzona 29 lipca 2020 r., która wykazała w sposób niebudzący wątpliwości sposób wykorzystania przedmiotowego lokalu. Okoliczności podnoszone przez skarżącego, a odnoszące się do okresu wcześniejszego, nie mogły być uwzględnione, ponieważ organ nadzoru budowlanego ocenia sposób użytkowania lokalu czy budynku w momencie przeprowadzania określonych czynności procesowych. Sąd nie zakwestionował stwierdzeń skarżącego, że inwestor do końca czerwca 2020 r. wykorzystywał przedmiotowy lokal w inny sposób niż wynikało to z jego charakteru, jednakże okoliczność ta nie jest objęta tym postępowaniem i nie mogła być brana pod uwagę.

Odwołując się do art. 106 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z pózn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd stwierdził, że uzupełnienie skargi z dnia 5 marca 2021 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną nie miało znaczenia dla wyniku sprawy. Nadto, w świetle art. 106 § 3 tej ustawy, brak było podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego o uzupełnienie materiału dowodowego, ponieważ nie przedłożył on dokumentów i to takich, które byłyby niezbędne dla wyjaśnienia istoty sprawy.

W ocenie Sądu stawiane przez skarżącego zarzuty co do naruszenia art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wykonanie instalacji gazowej w sposób niezgodny z warunkami technicznymi oraz naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali w związku z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego nie mogły być przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego ani też rozważań sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. K. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz rozpoznanie merytoryczne sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć bardzo istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy strona skarżąca wykazała, że postępowanie organów nadzoru budowlanego rażąco naruszało następujące przepisy postępowania, które nie zostały zauważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny:

I.1.1. Art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie szeregu czynności prawnych w celu należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zignorowania interesu strony skarżącej (zarzut rozwinięty w ppkt od I.1.1.1 do I.1.1.9).

I.1.2. Nadzór budowlany zignorował również ustanowioną we wskazanym przepisie prawa zasadę słusznego interesu strony skarżącej poprzez nie uwzględnienie treści art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (zarzut rozwinięty w ppkt od I.1.2.1 do I.1.2.9).

I.2. Art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie materiału dowodowego i w następstwie takiego działania nie rozpatrzenie materiału dowodowego (...) Wskazano na okoliczności świadczące, zdaniem strony, o zażyłej współpracy dewelopera M. D. z organami urbanistycznymi i nadzoru budowlanego Miasta B. Gdyby Sąd zauważył zbieżność wynikającą z prowadzonych postępowań administracyjnych przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie budynku Wspólnoty Mieszkaniowej z datami – terminami procedowania organów nadzoru budowlanego i jednoczesnego zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania administracyjnego przez PINB, to z pewnością wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach byłby inny.

I.3. Art. 77 § 4 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie z urzędu faktów znanych organowi (zarzut rozwinięty w ppkt od I.1.3.1 do I.1.3.4).

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

II.1. Art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez obrazę przepisów wskazanego przepisu prawa materialnego przez organy nadzoru budowlanego i w następstwie takiego działania również obrazę przepisów prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. (...) Organy nadzoru budowlanego całkowicie zignorowały treść przedmiotowego przepisu prawa. W żaden sposób nie wykazały swojego zainteresowania w przedmiocie zwiększonego obciążenia stropu drewnianego przez środkowe ściany działowe wystawione przez M. D., jak również nie wykazały żadnego zainteresowania zwiększonego układu obciążeń, które zaistniało po wyburzeniu przez M. D. ściany nośnej pomiędzy pomieszczeniami [...] wykazanymi na inwentaryzacji wykonanej dla PKP przez Inżyniera Pana A. K., a która to inwentaryzacja determinowała układ ścian lokalu nr [...] w dniu jego zakupu przez M. D. W celu zburzenia ściany nośnej w lokalu nr [...] na poziomie pierwszego piętra nie wykonano żadnej ekspertyzy. (...) Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał reasumpcji negatywnych działań organów nadzoru budowlanego w tym przedmiocie sprawy względem strony skarżącej, skutkujących niemożliwością korzystania z lokalu nr [...] o powierzchni powyżej 180 m2 od 2017 r. – to z pewnością wydałby inne orzeczenie.

II.2. Art. 71 ust. 2 pkt 3 i art. 71 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez obrazę niniejszych przepisów prawa, które zobowiązywały m.in. dewelopera M. D. do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wraz z wnioskiem o dokonanie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...]. Oświadczenie takie M. D. złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej, pomimo tego, że nie dysponował nieruchomością na cele budowlane. Dokonał jednak modernizacji lokalu i budynku Wspólnoty Mieszkaniowej poprzez wykonanie nowego pionu kanalizacyjnego i ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku, jakimi są kanały wentylacyjne i kanały kominowe, w tym również dokonał zburzenia ściany nośnej i wybudował sobie dodatkowe osiem kanałów wentylacyjnych – bez żadnej ekspertyzy. (...) Wbrew temu, że M. D. poprzez ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku, jakimi są kanały wentylacyjne i kanały kominowe, poprzez ich przejęcie i zagruzowanie poniżej poziomu przejęcia, a tym samym dobudowania sobie ośmiu kanałów i kominów wentylacyjnych – PINB od 2019 r. nie jest w stanie wytworzyć żadnego swojego stanowiska w tym przedmiocie sprawy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w ogóle tej kwestii nie zauważył. Gdyby jednak uwzględnił przedmiotową problematykę w swoim orzeczeniu, to z pewnością wyrok byłby inny.

II.3. Art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez obrazę przepisu prawa materialnego, który jednoznacznie wskazuje, że dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania lokalu nie wywołuje skutków prawnych. Zsynchronizowane działanie Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta B. przez dewelopera M. D. z PINB doprowadziły do sytuacji takiej, że w tym samym miesiącu, w którym wyznaczony został termin wizji lokalnej lokalu nr [...], M. D. opróżnił lokal z mebli wskazujących na użytkowanie tego lokalu jako mieszkaniowego przez okres od 01.09.2019 r. do 30.06.2020 r. Natomiast organy nadzoru budowlanego całkowicie zignorowały fakt wynajmowania lokalu nr [...] na cele mieszkalne gościom hotelowym przez M. D. przez okres od 01.09.2019 r. do 30.06.2020 r. Również w sposób ułomny prowadzono postępowanie dowodowe pomijając całkowicie dowody w tym przedmiocie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach również zignorował problematykę rzetelności postępowania administracyjnego i prawie roczny okres wynajmowania lokalu nr [...] na cele mieszkaniowe przez dewelopera M. D. (...). Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał kompleksowej oceny prowadzonego postępowania administracyjnego przez PINB, lub gdyby nie przeprowadzał rozprawy w trybie niejawnym, w ramach której skarżacy lub jego pełnomocnik wskazaliby Sądowi błędy i niedociągnięcia, jak również nieprawidłowości postępowania organów nadzoru budowlanego, to z pewnością wyrok Sądu byłby inny. W tej konkretnej sprawie organy administracji samorządowej nie dopuściły do przeprowadzenia rzetelnego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie sprawy a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaakceptował ten stan rzeczy w tej sprawie.

III. Na podstawie art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 ww. ustawy uchylenie się Sądu od obowiązku wyjścia poza granice skargi. Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, nie wyszedł poza jej granice pomimo tego, że w danej sprawie powinien to uczynić, gdyby to uczynił mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w następstwie takiego działania nie wyraził swojego stanowiska w orzeczeniu uzasadnieniu w kwestiach:

‒ braku postępowania dowodowego organów nadzoru budowlanego,

‒ braku możliwości skarżącego o przeprowadzaniu dowodów w zastępstwie organów nadzoru budowlanego,

‒ nieuwzględnienia dowodów przedstawionych przez skarżącego świadczących o zamieszkiwaniu w lokalu nr [...] od 01.09.2019 r. do 30.06.2020 r. minimum 4 osób, tj. dwóch związków partnerskich,

to z pewnością wyrok Sądu w przedmiotowej sprawie byłby innej treści.

IV. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. z powodu wadliwie wykonanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach obowiązku kontroli decyzji organów nadzoru budowlanego pod względem ich zgodności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane i w następstwie błędnie ustalonego stanu faktycznego przez organy nadzoru budowlanego dokonanie ich za swoje przez Sąd administracyjny. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wnikliwie rozpatrzył przedmiotową sprawę, to przy znanym doświadczeniu składu orzekającego nie przyjąłby wykreowanego w sposób fikcyjny przez organy nadzoru budowlanego stanu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy za swój stan faktyczno-prawny ustalony przez Sąd jako prawidłowy. Wynika to z licznych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w niniejszej skardze, jak również procedowania organów nadzoru budowlanego w sposób niezgodny z przepisami Prawa budowlanego wskazanymi w niniejszej skardze. (...)

V. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, które mogły mieć bardzo istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przez Sąd przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

V.1. Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wadliwe wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach obowiązku kontroli decyzji administracyjnych pod względem jej zgodności z przepisami prawa zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego i w Prawie budowlanym wskazanymi powyżej w skardze kasacyjnej.

V.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach naruszył przepisy postępowania określone w art. 113 § 1 p.p.s.a., ponieważ treść zaskarżanego wyroku wskazuje, że Sąd zamknął rozprawę niejawną pomimo niedokonania badania całości materiału dowodowego, a w szczególności nie umożliwił wypowiedzenie się skarżącemu i jego pełnomocnikowi w przedmiocie wskazanych w postępowaniu administracyjnym błędów i zaniedbań oraz uniemożliwił stronie skarżącej zajęcia stanowiska w przedmiocie odpowiedzi organu nadzoru budowlanego na skargę, które to odpowiedzi strona zamierzała przedłożyć na rozprawie.

VI. Na podstawie art. 174 pkt 2 i art. 141 p.p.s.a. nie wypełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. (...) W niniejszym wyroku Sąd nie tylko zliberalizował problematykę zbadania prawidłowości postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego, ale zaakceptował nierzetelne postępowanie administracyjne tych organów i na podstawie niepełnego i nierzetelnego postępowania dowodowego wydał wyrok akceptujący nierzetelne działanie dewelopera M. D. i współdziałającymi z M. D. organami nadzoru budowlanego i Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta B., skutkującymi dla skarżącego tym że od 2018 r. nie może korzystać z lokalu nr [...], pomimo tego, że jest on wyremontowany i umeblowany na cele jego Kancelarii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony przez skarżącego kasacyjnie, tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Treść uzasadnienia powinna bowiem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano jego oceny oraz zawarto rozważania dotyczące charakteru przedmiotowej sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokalu, analizując i interpretując przepisy stanowiące podstawę do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia nielegalnej sposobu zmiany użytkowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów skargi i kolejnych pism procesowych, mających, w ocenie, strony świadczyć o zasadności stawianych zarzutów (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11; CBOSA). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13; CBOSA). Słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że szereg zarzutów podnoszonych przez skarżącego nie ma żadnego związku z przedmiotem niniejszego postępowania i zaniechał odniesienia się do nich jako niemających wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutkiem powyższego przedstawiona przez Sąd argumentacja, ograniczająca się jedynie do kwestii istotnych z punktu widzenia przedmiotu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest czytelna i sprawia, że wyrok, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnej, poddaje się kontroli instancyjnej.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a.

Jak stanowi art. 113 § 1 p.p.s.a. Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Regulacja ta dotyczy wyłącznie przypadków, gdy sąd administracyjny orzeka na rozprawie, czyli posiedzeniu jawnym. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżony wyrok zapadł po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 90 § 1 p.p.s.a., pozwalającym na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, był art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem (wg brzmienia na datę wydania zarządzenia o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego – 20 maja 2021 r.) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W tym stanie rzeczy, wobec faktu, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, Sąd Wojewódzki nie mógł zastosować, a tym samym i naruszyć art. 113 § 1 p.p.s.a. Zarzutu naruszenia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. skarga kasacyjna natomiast nie zawiera.

Niezalenie od powyższego zarzutem naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się. Argumentacja skargi kasacyjnej, że uniemożliwiono stronie skarżącej wypowiedzenie się w sprawie oraz przedstawienie stanowiska co do złożonej przez organ odpowiedzi na skargę, nie znajduje ponadto potwierdzenia w aktach sprawy. Strony niniejszego postępowania, w tym skarżący reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, pismem z 25 maja 2021 r. zostały poinformowane, że sprawa zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. oraz o dacie posiedzenia niejawnego, a ponadto o możliwości przedstawienia dodatkowego stanowiska w sprawie. Z tego ostatniego uprawnienia strona skarżąca wszak skorzystała, składająca pismo procesowe z 9 czerwca 2021 r. (k. 74), a wcześniej pismo uzupełniające skargę z 3 marca 2021 r. (k. 21). Tryb rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie wiązał się zatem z naruszeniem uprawnień procesowych strony.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących już bezpośrednio kwestii zasadności umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w B. przypomnieć warto, że skarżący w toku zarówno postępowania administracyjnego, jak i postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach konsekwentnie podnosił zarzuty dotyczące zmiany przez właściciela tego lokalu jego przeznaczenia z użytkowego na hotelowo-mieszkalne. Dokonana zmiana sposobu użytkowania lokalu, oprócz tego, że generować miała uciążliwości dla pozostałych mieszkańców budynku, to wiązała się ponadto z wyburzeniem ściany nośnej oraz ingerencją w instalację kanalizacyjną, kanały wentylacyjne i kanały kominowe budynku. Zdaniem strony dokonane przez M. D. zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu nie było skuteczne, bowiem nastąpiło po zmianie sposobu użytkowania. Skarżący podtrzymuje, że stan ten powinien spotkać się ze stosowną reakcją organu nadzoru budowlanego. W kontekście powyższego M. K. przedstawił kilka zarzutów – dotyczą one art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 pkt 3, art. 71 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego jako regulacji wyjściowej, oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. w zakresie wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w pkt od I.1 do II.3 petitum skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącego kasacyjnie ustalonej przez Sąd Wojewódzki zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie dostarczyły uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 71 ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którego należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed dokonaniem wymaganego zgłoszenia powinna być traktowana jako samowola budowlana (wyrok NSA z 29.08.2019 r., II OSK 2393/17; CBOSA).

W niniejszej sprawie ustalenia i porównania przez organy wymagał ostatni legalny sposób użytkowania lokalu oraz kiedy nastąpiła zmiana funkcji pierwotnej – z lokalu użytkowego (biurowego) na lokal mieszkalny (funkcja obecna). W okolicznościach niniejszej sprawy nie było przy tym kwestionowane zarówno przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, jak i skarżącego, że zmiana przeznaczenia lokalu z biurowego na mieszkalne powinna zostać zakwalifikowana jako przesądzająca o zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem i wymagająca uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania lokalu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, iż w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2020 r. przedmiotowy lokal nr [...] użytkowany był w sposób zgodny z przewidzianym dla niego sposobem, a mianowicie na cele usługowe. Wewnątrz lokalu znajdowały się meble biurowe i nie stwierdzono, aby w lokalu znajdowały się meble czy inne przedmioty świadczące o jego wykorzystaniu na cele mieszkaniowe. Takiej oceny nie podważył skarżący kasacyjnie kwestionując wagę dowodu z dokumentacji zdjęciowej załączonej do ww. protokołu kontroli. Wbrew stanowisku przedstawionym w skardze kasacyjnej okoliczność, że wyposażenie przedmiotowego lokalu było skromne a meble stanowiące typowe wyposażenie lokalu o przeznaczeniu biurowym, takie jak biurka, krzesła i regały, mogą znajdować się również w lokalu o przeznaczeniu mieszkalnym, nie jest wystarczająca do podważenia użytkowego (biurowego) przeznaczenia spornego lokalu w sytuacji, gdy jednocześnie w lokalu tym nie znajdowały się meble ani przedmioty świadczące o zamieszkiwaniu w nim ludzi.

W przypadku budynku przy ul. [...] w B. lokal nr [...] był legalnie lokalem użytkowym i na datę przeprowadzonej kontroli tak był wykorzystywany, co organy wykazały. Dodatkowo, jak wynika z akt sprawy, takie przeznaczenie i wykorzystywanie ww. lokalu wynika również z załącznika do zgłoszenia z dnia 13 czerwca 2018 r. dot. przebudowy spornego lokalu biurowego. Sposób użytkowania lokalu bezpośrednio przed dokonaniem przez inwestora zgłoszenia zmiany jego użytkowania na lokal mieszkalny w dniu 1 lipca 2020 r. był zatem legalny. Nawet jeśli w okresie poprzedzającym zgłoszenie lokal wykorzystywany był na cele mieszkaniowe – czego w świetle zgromadzonej w aktach dokumentacji wykluczyć nie można, to z całą pewnością przed dniem 1 lipca 2020 r. przywrócone zostało użytkowanie obiektu zgodne z jego przeznaczeniem, tj. usługowym (biurowym). Z tego względu ewentualne wykorzystywanie lokalu na cele mieszkaniowe w okresie wcześniejszym niż bezpośrednio poprzedzający zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu nie ma wpływu na ocenę stanu faktycznego w zakresie wynikającym z art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego. Trzeba bowiem pamiętać, że organ ustala stan faktyczny na datę wydania decyzji administracyjnej. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podnoszone przez skarżącego okoliczności odnoszące się do okresu wcześniejszego nie mogły być uwzględnione, ponieważ organ nadzoru budowlanego oceniał sposób użytkowania lokalu w momencie przeprowadzania określonych czynności procesowych.

Na ocenę o niezasadności omawianych zarzutów wpłynęło dodatkowo, że autor skargi kasacyjnej przedstawiając szeroki wywód na temat robót budowlanych wykonanych w obrębie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w B. rozminął się z tematyką będącą istotą niniejszej sprawy. Jak jednoznacznie wynika z treści zgłoszenia M. K. z 1 lipca 2020 r., a co zostało potwierdzone w toku czynności kontrolnych, zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] nie wiązała się z przeprowadzeniem robót budowlanych. Okoliczności podnoszone przez skarżącego, a odnoszące się do okresu wcześniejszego i legalności wcześniej wykonanych robót w przedmiotowym lokalu, takich jak wyburzenie ściany nośnej oraz naruszenie i zmiana instalacji kanalizacyjnej, kanałów wentylacyjnych oraz kanałów kominowych, mogłyby być przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego, ale w ramach odrębnych postępowań. Z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą wynika, że takie postępowania przynajmniej w odniesieniu do niektórych z podniesionych wyżej kwestii zostały wszczęte przez PINB (np. w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w budynku mieszkalno-biurowym przy ul. [...] w B.; sygn. sprawy: PINB.7353.129.2018.HM). Skarżący powinien zatem dochodzić swoich racji w odrębnych postępowaniach wszczynanych przez organ nadzoru budowlanego a odnoszących się do konkretnych robót budowlanych wykonanych przez M. D. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza przy tym, że nie są mu znane tak z akt sprawy, jak i z urzędu informacje na temat tego, czy stosowne postępowania (poza wskazanym wyżej) zostały wszczęte, a jeśli tak, to czy i jak się zakończyły.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. może natomiast polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy (wyrok NSA z 2.07.2024 r., II OSK 1022/23; CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by Sąd Wojewódzki naruszył wskazany przepis. W szczególności, jak wynika z przedstawionego wcześniej wywodu, fakt, iż Sąd nie odniósł się do szeregu kwestii podnoszonych w skardze jako niezwiązanych z przedmiotem kontrolowanego postepowania, stanowi wyłącznie o tym, że nie wyszedł poza granice sprawy, czego wyraźnie zakazuje art. 134 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu omawianego zarzutu stwierdził wprost, że Sąd uchylił się od obowiązku wyjścia poza granice sprawy, co, jego zdaniem, w niniejszej sprawie pewien uczynić. Taka argumentacja w sposób oczywisty nie mogła odnieść spodziewanego skutku.

Zupełnie niezasadne są te argumenty skargi kasacyjnej podniesione w ramach grupy omawianych zarzutów, które odnoszą się do kwestii dokonanej przez B. J. i M. J. zmiany sposobu użytkowania lokali nr [...] w przedmiotowym budynku. Stosowne rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w tej sprawie stanowiły już przedmiot kontroli sądów administracyjnych obu instancji (sprawa zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 251/22, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 331/21). Przedmiotem kontrolowanego postępowania organów nadzoru budowlanego była kwestia zmiany sposobu użytkowania innego lokalu – nr [...].

Nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadniając powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej jako przyczynę nierzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez PINB wskazał "układ towarzyski pomiędzy organami urbanistycznymi i nadzorczymi procesów budowlanych a deweloperem M. D." (str. 8 skargi kasacyjnej). Stawiając powyższy zarzut skarżący nie wykazał jednocześnie, by z uwagi na wagę podniesionych okoliczności skarżący M. K. składał w toku postępowania administracyjnego wniosek o wyłączenie organu lub pracownika organu w oparciu o przepisy zawarte w Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samo wskazanie w skardze kasacyjnej na tempo pojmowania czynności procesowych przez PINB w niniejszej sprawie i odniesienie tego do procedowania w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania innych lokali w tym samym budynku, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla stwierdzenia, że w sprawie naruszono art. 77 § 1 k.p.a.

W wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] organy prawidłowo zatem ustaliły, że aktualny sposób użytkowania przedmiotowego lokalu jest legalny, a ostatnia zmiana, jaka nastąpiła w tym zakresie, tj. z funkcji biurowej na mieszkalną, nie miała miejsca przed dokonaniem zgłoszenia, przyjętego bez sprzeciwu właściwego organu. Tym samym brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] okazało się bezprzedmiotowe, co skutkowało koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Prawidłowości zastosowania przez organy tego ostatniego przepisu skarżący kasacyjnie nie kwestionował stosownym zarzutem skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny również zarzut sformułowany w pkt V.1. petitum skargi kasacyjnej. Należy wskazać, że wymienione w tym zarzucie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem są to przepisy ustrojowe wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepisy te nie regulują bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują one odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z 5.02.2020 r., I OSK 2014/19; CBOSA). Takich wad postępowania przed Sądem pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł. Uzasadnienia zarzutu naruszenia wskazanych przepisów nie mogą z kolei stanowić argumenty strony o niewłaściwym dokonaniu kontroli decyzji administracyjnych, z której rezultatem w postaci oddalenia skargi strona nie zgadza się.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.