Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 295/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4, art. 154 § 1, art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, art. 20 ust. 1 pkt 1c, art. 28 ust. 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 112, art. 113 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2014 poz 112
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.
article: art. 13 ust. 3a
journal: Dz.U. 2020 poz 981
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - t.j.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 509/20 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 16 marca 2020 r. nr 85/20 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 października 2020 r., II SA/Łd 509/20, w wyniku rozpoznania skargi J.S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z 16 marca 2020 r., nr 85/20 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 7 stycznia 2020 r., znak AB.6740.1583.571.5.2015, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., po przeprowadzeniu wznowionego postępowania odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z 11 grudnia 2015 r., nr 579/2015 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. s.k. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę trzynastu elektrowni wiatrowych z infrastrukturą drogową na terenie gmin [...] i [...].

Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., na którego pozwolenie na budowę zostało przeniesione decyzją Starosty [...] z 28 czerwca 2019 r., złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej: p.b., oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie organy obu instancji nie ustaliły wyczerpująco, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, a w konsekwencji, czy należało uznać go za stronę postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę, podczas gdy weryfikacja prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania w tym postępowaniu została dokonana w postępowaniu zwyczajnym, a ponadto w postępowaniu wznowieniowym przez organy obu instancji, a z okoliczności ustalonych w toku tych postępowań nie wynika w jakimkolwiek zakresie zasadność uznania skarżącego za stronę postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę;

II. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 112 i art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219), dalej: p.o.ś., w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.), dalej: r.d.p.h., w zw. z Tabelą nr 1 Załącznika do r.d.p.h. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sytuacji występowania oddziaływania akustycznego na tereny akustycznie chronione, które to oddziaływanie nie przekracza dopuszczalnego poziomu hałasu, występuje zasadność objęcia takich terenów obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., podczas gdy oddziaływanie takie nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu tych terenów, w tym ich zabudowy, a zatem nie można mówić o prawnym oddziaływaniu, a jedynie oddziaływaniu faktycznym, które z punktu widzenia określenia kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest irrelewantne;

2) art. 13 ust. 3a ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 981 ze zm.), dalej u.i.z.e.w., w zw. z art. 154 § 1, art. 155 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania do postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznego pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca zasadę ochrony praw słusznie nabytych oraz zasadę ochrony interesów w toku, prowadzi do wniosku, że hipotezą tego przepisu objęte są również postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach.

Pozbawiony trafności jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1c p.b. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także powiązany z nim zarzut przypisujący Sądowi naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 112 i art. 113 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a r.d.p.h. w zw. z Tabelą nr 1 Załącznika do r.d.p.h.

Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę weryfikacji decyzji ostatecznej tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest taki podmiot, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu jako jego strona. W sprawie udzielenia pozwolenia na budowę statusu strony tego postępowania nie kształtuje art. 28 k.p.a., ale art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 p.b. została zamieszczona definicja pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, którym jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W ramach wznowienia postępowania kryterium prawne oceny, czy przyczyna wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zachodzi, wyznaczane być powinno poprzez odwołanie się do dyspozycji przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. (por. wyrok NSA z 28 września 2023 r., II OSK 1075/22; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r., II OSK 598/22; wyrok NSA z 12 maja 2022 r., II OSK 1443/19).

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości wniosek, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie legitymacji właściciela sąsiedniej nieruchomości do udziału w postępowaniu, w którym ma zostać zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm administracyjnego prawa materialnego. Jeśli nieruchomość potencjalnie może być narażona na ograniczenia w zakresie jej zagospodarowania, w tym możliwości zabudowy, jej właściciel powinien uzyskać status strony, aby móc brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia. Dla ustalenia kręgu stron postępowania nie jest zatem decydująca okoliczność, czy określone oddziaływanie inwestycji na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu planowanego obiektu mieści się w wyznaczonych normach środowiskowych, czy też osiąga wielkości ponadnormatywne. Istotne jest samo ustalenie, czy dana nieruchomość z uwagi na charakter zaplanowanej inwestycji budowlanej znajdującej się w jej sąsiedztwie, wynikający z jej specyfiki i przyjętych rozwiązań projektowych, położona jest w strefie narażenia na ograniczenia w zagospodarowaniu (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2691/20; wyrok NSA z 22 września 2022 r., II OSK 2425/19; wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., II OSK 637/21; wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., II OSK 26/21). Powyższy wniosek obejmuje różnego rodzaju oddziaływanie, w tym również oddziaływanie akustyczne, któremu jej poddawana nieruchomość wraz ze znajdującą się na niej zabudową, zakłócające ponad przeciętną miarę korzystanie z niej wskutek zlokalizowania w sąsiedztwie obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2020 r., II OSK 1862/18; wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., II OSK 201/17). Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, różnicowane rodzajem zagospodarowania terenu, określają przywołane w skardze kasacyjnej przepisy r.d.p.h. Ochrona powyższa, co istotne, może być udzielona jednak w przypadku realnego zagrożenia emisją hałasu ponad dopuszczalny jego poziom, a nie zagrożenia potencjalnego, które w świetle uwarunkowań badanego przypadku sprowadzić należałoby wyłącznie do subiektywnego przekonania podmiotu o występującym oddziaływaniu akustycznym inwestycji.

Sąd I instancji, rozpoznając wniesioną przez skarżącego skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego, powyższe założenie interpretacyjne, na którym należało się oprzeć w celu ustalenia zaistnienia przyczyny wznowienia w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z 11 grudnia 2015 r., w zasadniczych jego elementach podzielił, co uniemożliwia traktowanie oceny prawnej zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako wadliwej w stopniu ważącym na wyniku sprawy. Wymaga przypomnienia, że wnioski sformułowane przez Sąd w zaskarżonym wyroku nie upoważniają do przyjęcia tezy, zgodnie z którą skarżącemu przysługuje status strony w sprawie udzieleniao [...] sp. z o.o. s.k. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych z infrastrukturą drogową, toteż jego pominięcie w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną stanowi potwierdzenie sytuacji opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale opierają się na uznaniu, iż wydanie w kontrolowanej sprawie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. pozostaje przedwczesne, ponieważ rozstrzygnięcie nie zostało poprzedzone dokonaniem przez organy weryfikowalnych ustaleń faktycznych pozwalających wiążąco wypowiedzieć się o zastosowaniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. To twierdzenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w całości należy zaś podzielić, uwzględniając, że znajduje ono potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym i wnioskach z niego wyprowadzonych przez organy orzekające w świetle obowiązków, jakie na nich spoczywały na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, to bowiem z norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie administracyjnej wynika, jakie okoliczności stanu faktycznego mają znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek właściwego określenia w sprawie okoliczności relewantnych, jak i rozważenia, czy zgromadzone dowody potwierdzają ich zaistnienie, bądź przeczą, by miały one miejsce. W kontekście postawionego zaskarżonemu wyrokowi zarzutu wskazującego na wadliwość obarczającą ocenę przeprowadzonego w kontrolowanej sprawie postępowania wyjaśniającego należy zauważyć, że nie powinno stanowić w niej przedmiotu sporu to, iż ustalenia faktyczne przyjete przez Wojewodę Łódzkiego i Starostę [...] zasadniczo zostały ograniczone wyłącznie do określenia, jakie działki zostały przez projektanta wyznaczone jako obszar oddziaływania obiektu (w gminie [...], obręb [...] – działki nr ew. [...]) i konstatacji, że skarżący nie został wadliwie pominięty, skoro należąca do niego nieruchomość (działka nr ew. [...], obręb [...]) nie została wymieniona w omawianym zestawieniu. Wypowiadając się odnośnie do zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń, organy nie zawarły w rozstrzygnięciu jakiegokolwiek wyjaśnienia szczegółowo analizującego położenie ww. nieruchomości względem położenia poszczególnych elektrowni wiatrowych w oparciu o zatwierdzoną ich lokalizację, pomijając również, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, nawet określenie sposobu jej zagospodarowania i rodzaju znajdującej się na niej zabudowy. Na gruncie r.d.p.h. konieczne jest dokonanie oceny różnicującej tereny rolne (niezabudowane) od innych terenów, dla których wymagane jest zapewnienie ochrony przed hałasem, przy czym prawidłowa analiza dopuszczalnego poziomu hałasu wyrażonego wskaźnikami LAeq D i LAeq N, przybierającymi konkretne wartości nie może nie uwzględniać rodzaju istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Niedokonaniu powyższych ustaleń towarzyszyło wyjaśnienie przez Wojewodę Łódzkiego, że postanowieniem z 18 listopada 2016 r., nr 140/2016 odmówił wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 11 grudnia 2015 r. z uwagi na nieprzysługiwanie wnioskodawcy statusu strony w tym postępowaniu, co jakkolwiek dowodzi zachowania przez organ konsekwencji przy rozważeniu analizowanej kwestii prawnej, tym niemniej nie może niewątpliwie pozostawać argumentem mającym wpływ na przyjmowaną w postępowaniu sądowym prawidłowość tejże oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 13 ust. 3a u.i.z.e.w. w zw. z art. 154 § 1, art. 155 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji. Zważywszy na przyjętą przez ustawodawcę w art. 149 § 2 k.p.a. koncepcję etapowości sprawy wznowienia postępowania, wydzielającej etap prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i etap postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, niewątpliwie możliwe jest rozróżnienie w omawianym postępowaniu nadzwyczajnym materii składającej się na ustalenia przyjmowane w każdym z tych etapów rozpatrzenia sprawy wraz ze stwierdzeniem, że ich kwalifikacja może odbywać się z zastosowaniem odmiennych regulacji prawnych (w oparciu o różny stan prawny). Sąd I instancji zasadnie nie zgodził się z poglądem zajętym przez Wojewodę Łódzkiego w zaskarżonej decyzji (podzielonym równocześnie przez uczestnika postępowania) odnośnie do możliwości zastosowania w sprawie art. 13 ust. 3a u.i.z.e.w., jeżeli należy go uznać za pozostający w sprzeczności ze stanowiskiem interpretacyjnym zamieszczonym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 czerwca 2019 r., II SA/Łd 89/19. Rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącego na decyzję Wojewody Łódzkiego z 13 listopada 2018 r., która stanowiła akt bezpośrednio poprzedzający wydanie przez organ odwoławczy kontrolowanej decyzji z 16 marca 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że ocena, czy podmiot, który wystąpił o wznowienie postępowania z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posiada przymiot strony, następuje na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, natomiast obowiązek stosowania "przepisów nowych" aktualizuje się na etapie podejmowania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 k.p.a. W świetle art. 153 p.p.s.a. powyższe zapatrywanie ma charakter wiążący, co wyłącza polemikę z nim w ramach przypisania Sądowi I instancji błędu orzeczniczego opartego na przyjęciu przez autora skargi kasacyjnej, że na etapie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny być zobowiązane do stosowania "przepisów dotychczasowych", o których mowa w art. 13 ust. 3a u.i.z.e.w., ponieważ tryb wznowienia postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę, jak uznaje skarżąca kasacyjnie, jest sprawą "zmiany" tego pozwolenia w rozumieniu ww. przepisu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wobec dopuszczenia się oczywistej omyłki przy określeniu danych identyfikujących podważoną decyzję Starosty [...], która poprzedzała wydanie zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z 16 marca 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązany będzie sprostować wydany wyrok w opisanym zakresie, stosownie do art. 156 § 1 i 2 p.p.s.a., co umożliwiać będzie organowi I instancji ponowne rozpatrzenie sprawy.