Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 929/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 § 1 pkt 3, 1 , art. 119 § 1 art. 124 art. 64 a § 1 pkt 1 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1345/21 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1345/21, oddalił skargę S. S. (dalej także jako: skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej także jako: Minister) z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej także jako: Konserwator) decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., nakazał S. S. posiadającej tytuł prawny do zabytku, jakim jest dom mieszczański przy [...][...] w [...], wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] maja 1960 r., pod numerem [...], przeprowadzenie prac zabezpieczających i robót budowlanych, których wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem ww. zabytku, polegających na: (1) zabezpieczeniu obiektu przed przenikaniem wód opadowych oraz czynników atmosferycznych poprzez wykonanie szczelnego zadaszenia obiektu, (2) zabezpieczeniu otworów okiennych przed przenikaniem wód opadowych, (3) wykonaniu skutecznego systemu odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych, (4) uzupełnieniu ubytków gzymsu koronującego oraz gzymsu wieńczącego lukarnę w elewacji frontowej, (5) usunięciu samosiewów porastających obiekt. Termin wykonania powyższych prac został określony na 30 listopada 2018 r.

W dniu 30 lipca 2019 r. pracownicy organu przeprowadzili czynności kontrolne, podczas których stwierdzili, że powyższa decyzja nie została wykonana w zakresie nakazania uzupełnienia ubytków gzymsu koronującego oraz gzymsu wieńczącego lukarnę w elewacji frontowej.

Konserwator upomnieniem z dnia 29 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej jako u.p.e.a.), wezwał skarżącą do wykonania obowiązku określonego w decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2018 r. w zakresie uzupełnienia ubytków gzymsu koronującego oraz gzymsu wieńczącego lukarnę w elewacji frontowej, w terminie 7dni od dnia otrzymania wezwania. W związku z niewykonaniem powyższych prac, organ przesłał do skarżącej tytuł wykonawczy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., Konserwator działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 3, 1, art. 119 § 1, art. 124 oraz art. 64 a § 1 pkt 1 § 2 u.p.e.a., nałożył na skarżącą S. S., właścicielkę opisanej na wstępie nieruchomości, grzywnę w wysokości 5 000 złotych w celu przymuszenia wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r.

W dniu 11 września 2020 r. skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Zakwestionowała wykonalność nałożonego nakazem obowiązku, podnosząc że w ogóle nie może wykonać nałożonego obowiązku. Nie jest bowiem możliwe uzupełnienie gzymsów bez narażenia życia i zdrowia innych osób. Dodatkowo wykonanie obowiązku jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym prawa budowlanego, dlatego też – w jej ocenie – organ z naruszeniem przepisu art. 119 ustawy zastosował grzywnę.

Skarżąca do zażalenia na poparcie swoich twierdzeń dołączyła opinię techniczną, sporządzoną przez mgr inż. K. Z. w dniu 9 września 2020 r. Zdaniem skarżącej z opinii wynika jednoznacznie, że stan techniczny gzymsów jest bardzo zły i nie pozwala na dokonywanie uzupełnień stanu istniejącego, gdyż powodowałoby to dodatkowe obciążenie niestatecznych elementów. Prowadzenie tego typu robót jest niezgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz sztuką budowlaną i może powodować zagrożenie dla otoczenia oraz zdrowia i życia ludzi znajdujących się w pobliżu zabytku.

W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., Minister utrzymał w mocy postanowienie Konserwatora z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Zdaniem Ministra obowiązek jest wykonalny. Z dołączonej do sprawy opinii nie wynika brak możliwości dokonania uzupełnienia ubytków gzymsu koronującego oraz gzymsu wieńczącego lukarnę w elewacji frontowej, co podniosła zobowiązana w zażaleniu. Wskazał, że w opinii nie ma informacji o braku możliwości dokonania uzupełnienia ubytków gzymsu koronującego oraz gzymsu wieńczącego lukarnę w elewacji frontowej, co podniosła zobowiązana w zażaleniu. Zdaniem Ministra w opinii nie doprecyzowano, na czym według opiniującego polega sztuka budowlana, jak również dookreślenia pojęcia "stan wiedzy technicznej". Każde roboty budowlane, niezależnie od ich zakresu i charakteru, mogą powodować zagrożenie dla otoczenia oraz zdrowia i życia ludzi znajdujących się w pobliżu nieruchomości, na której są one prowadzone. Wobec tego przedstawiony w opinii opis stanu technicznego gzymsów cechuje się wysokim stopniem ogólności, a zatem na jego podstawie nie można postawić tezy o braku możliwości przeprowadzenia prac mających na celu uzupełnienie gzymsów.

Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że obowiązek nałożony decyzją Konserwatora z dnia [...] listopada 2018 r. podlega wykonaniu od dnia doręczenia. Organy egzekucji są zobligowane do wyegzekwowania ostatecznej decyzji. Uznał, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest prowadzone wobec ww. decyzji postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Powyższa decyzja nakazowa znajduje się w obiegu prawnym, jest wykonalna i podlega wykonaniu w całości.

Sąd w zakresie niewykonalności egzekwowanego obowiązku wskazał, że niewykonalność musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek ma być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki.

O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Zdaniem Sądu I instancji przedłożona przez skarżącą opinia nie zawierała jasnych i jednoznacznych sformułowań, które wskazywałyby na niewykonalność obowiązku polegającego na uzupełnieniu ubytków gzymsu koronującego oraz gzymsu wieńczącego lukarnę

w elewacji frontowej zabytku.

Sąd wyjaśnił, że z jednej strony w opinii wskazano, że stan techniczny gzymsów jest zły, nie pozwalający na dokonywanie uzupełnień stanu istniejącego,

a takie roboty są niezgodne ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej

i mogą powodować powstanie zagrożenia dla otoczenia oraz zdrowia i życia ludzi znajdujących się w pobliżu. Jednakże wskazano także, że ewentualne prace remontowe powinny polegać na przemurowaniu zmurszałych elementów, dokonując rozbiórek w niezbędnym zakresie i późniejszych odtworzeniach, a roboty te powinny być prowadzone z systemowych rusztowań elewacyjnych przy zachowaniu stosownych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. W związku z powyższym Sąd ten doszedł do przekonania, że słusznie organy uznały, że nie zachodzi trwała niewykonalność omawianego obowiązku.

Podzielił także stanowisko organów obu instancji, że nałożona grzywna w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł stanowi zaokrągloną kwotę przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku poprzedzającym nałożenie środka egzekucyjnego i nie jest to kwota wygórowana.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku podniesiono następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia wydanego z naruszeniem prawa

w stopniu skutkującym jego uchylenie lub zmianę;

2. art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a. w związku z:

← art. 7, 77 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do podstawy i zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego co doprowadziło do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, pomimo niewykonalności egzekwowanego obowiązku nałożonego decyzją Konserwatora z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...];

← art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; w szczególności treści przedłożonej ekspertyzy technicznej poprzez uznanie, iż nie zawiera ona jasnych i jednoznacznych sformułowań, które wskazywałaby na niewykonalność obowiązku nałożonego decyzją Konserwatora z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], podczas gdy

w ekspertyzie tej wskazano wyraźnie, iż "stan techniczny gzymsów jest zły i nie pozwalający na dokonywanie uzupełnień stanu istniejącego...";

← art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż przepis ten ustanawia obowiązek rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie, której przedmiotem jest nałożenie obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia, w razie gdy zgromadzony materiał dowodowy budzi wątpliwości co do stanu faktycznego, a wątpliwości tych nie da się usunąć pomimo, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu;

← art. 119 § 1 u.p.e.a. art. 27 u.p.e.a. oraz art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przez w zw. z art. 7, 77 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału i uznanie, iż w sprawie nie zachodzi niewykonalność obowiązku skutkująca umorzeniem postępowania egzekucyjnego, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika iż obowiązek nałożony decyzją Konserwatora z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] jest trwale niewykonalny;

← art. 121 § 2 u.p.e.a. w związku art. 7 § 2 tej ustawy oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia, czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie skarżącej grzywny w kwocie 5.000 zł bez odniesienia się do argumentacji strony podnoszącej niewykonalność nałożonego obowiązku uzupełnienia gzymsu koronującego oraz wieńczącego , co wskazuje na niedopuszczalną dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku lub jego zmianę oraz uwzględnienie skargi na postanowienie Ministra z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie z którym w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 ww. ustawy, gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego.

W niniejszej sprawie istota sporu i zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej sprowadza się do ustalenia, czy grzywna w celu przymuszenia została nałożona w związku z obowiązkiem niepieniężnym, który ma charakter wykonalny.

Na wstępie należy podkreślić, że niewykonalność obowiązku musi mieć charakter obiektywny. To znaczy, że niewykonalność zachodzi jedynie wtedy, gdy nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki jego wykonanie nie jest możliwe, niezależnie od wysokości kosztów czy koniecznych nakładów pracy. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Nie stanowią przykładu faktycznej niemożności względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 31/22).

W pierwszej kolejności należ zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, iż dołączona przez nią do zażalenia opinia jednoznacznie wskazuje, że stan techniczny gzymsów jest bardzo zły i nie pozwala na dokonywanie uzupełnień stanu istniejącego.

Okoliczność ta nie ma wpływa jednak na prawidłowość zaskarżonego wyroku. Należy bowiem zważyć, że wskazana opinia jest dokumentem prywatnym, nie zaś dowodem z opinii biegłego, lecz – co ważniejsze – ma zbyt ogólny charakter. Opinia została sporządzona na zlecenie strony, która złożyła ją do akt sprawy, niewątpliwie zatem odzwierciedla jej stanowisko w sprawie. Sąd nie kwestionuje przy tym, że opinia pochodzi od profesjonalisty.

Należy zauważyć, że nie można zweryfikować prawdziwości tejże opinii. Jest zbyt zwięzła i sporządzona w sposób ogólnikowy, niepodparta konkretnymi faktami. Przede wszystkim ustalenie stanu technicznego sprowadza się do stwierdzenia, że jest "bardzo zły", czego biegły nie poparł skonkretyzowaną argumentacją. Również dalsze okoliczności podnoszone przez biegłego nie wskazują na niewykonalność decyzji w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości. Nie sposób bowiem ustalić, na czym dokładnie polega niemożność dokonania "uzupełnień stanu istniejącego, co powodowałoby dodatkowe obciążenie niestatecznych elementów". Opinia nie wyjaśnia jakie konkretne zagrożenia za sobą niesie wykonanie takich uzupełnień i czy można im przeciwdziałać, wykonując konkretne prace w określony sposób. Zakwestionowanie przeprowadzenia prac w sposób wskazany w decyzji z powołaniem się na "sztukę budowlaną i zasady wiedzy technicznej" jest niewystarczające, gdyż nie może zostać poddane weryfikacji przez sądy. Wreszcie nie można także ustalić realności i stopnia podnoszonego zagrożenia dla otoczenia oraz zdrowia i życia ludzi w związku z wykonywaniem robót. Nie opisuje zatem skutków wykonania decyzji, które mają świadczyć o niewykonalności opisanego w niej obowiązku.

W tym miejscu należy zauważyć, że kwestia zapewnienia bezpieczeństwa podczas prac budowlanych i po ich zakończeniu jest inną kwestią niż faktyczna niewykonalność obowiązku. Trudności techniczne w wykonaniu obowiązku, choćby bardzo poważne, jak również konieczność zapewnienia bezpieczeństwa czy względy techniczne, utrudniające wykonanie obowiązku, nie stanowią o niewykonalności obowiązku.

Opinia prywatna, sporządzana na zlecenie strony, nie jest niewiarygodna przez sam fakt sporządzenia jej na zlecenie strony – jednak nie można tej kwestii tracić z pola widzenia. Należy podchodzić do niej z daleko idącą ostrożnością.

W niniejszej sprawie opinia zawiera kategoryczny wniosek, który jednak nie został wyczerpująco, rzetelnie i przekonująco uzasadniony. Wyraża zatem w istocie stanowisko specjalisty, niewątpliwie zbieżne z poglądem strony, które jednak nie poddaje się weryfikacji. W związku z tym na podstawie dołączonej do akt opinii nie można zakwestionować ostatecznej decyzji.

Nietrafnie także Wojewódzki Sąd wywodził, iż skarżąca może wykonać nałożony przez nią obowiązek poprzez zrealizowanie wytycznych zawartych w tejże opinii tj. przemurować zmurszałe elementy, dokonać rozbiórki w niezbędnym zakresie i później przeprowadzić prace odtworzeniowe. Niewątpliwie nie jest to ten sam zakres prac, który został wskazany w decyzji Konserwatora z dnia [...] listopada 2018 r. tj. uzupełnienie ubytków gzymsu koronującego oraz gzymsu wieńczącego lukarnę w elewacji frontowej. Również ta okoliczność nie wpływa na prawidłowość zaskarżonego wyroku.

W sprawie nie zachodzą wątpliwości, które mogłyby zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącej kasacyjnie na podstawie art. 81a k.p.a.

Należy wreszcie wskazać, że zarzut naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. sprowadza się do zakwestionowania uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Organy obu instancji odniosły się do kwestii wysokości nałożonej na stronę grzywny, okoliczność ta została także rozważona przez sąd I instancji. Zarzut należy zatem uznać za pozbawiony podstaw.

Wielokrotnie w orzecznictwie wskazywano już, że aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała takich okoliczności.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie opierała swoje twierdzenie o niewykonalności obowiązku z treści opinii prywatnej, która jest szczątkowa, niewyczerpująca i jako taka nie może podważyć wykonalność obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.