Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 95/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego – Z. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 95/16

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 23 listopada 2015 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. znak [....] z dnia 21 września 2015 r. nr. [....] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa dwóch budynków biurowo- usługowych z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr nr [....][....] obr. [....] , oraz budowa zjazdu z działek nr ewid. [....][....][....] obr. [....] j. ewid. [....] przy ul. [....] w K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawiał się następująco:

W dniu 12 czerwca 2014 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek Z.B. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą, która po ostatecznej korekcie otrzymała brzmienie: "Budowa dwóch budynków biurowo-usługowych z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr nr [....] obr. [....] jedn. ew. [....] oraz budowa zjazdu z działek nr ewid. Nr nr [....] obr. [....] jedn. ew. [....] , przy ul. [....] w K".

Organ pierwszej instancji ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania tereny. Nadto teren ma dostęp do drogi publicznej oraz istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu decyzji wskazano ponadto, że teren objęty decyzją stanowi grunt wyłączony z klasyfikacji, a zatem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stwierdzono na podstawie wpisu do rejestru gruntów. Organ wskazał także, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nadto podkreślono, że projekt decyzji sporządziła osoba uprawniona zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., póz. 647 z późn. Zm, dalej: u.p.z.p.).

Jako, że w toku postępowania skarżący dokonał zmiany co do elementów planowanej inwestycji, co zostało stwierdzone w protokole z dnia 9 marca 2015 r., ponownie sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną dla zmienionego zamierzenia inwestycyjnego.

W toku postępowania strony nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń, w związku z czym organ pierwszej instancji decyzją z dnia 21 września 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B.D. , podnosząc, iż błędnie ustalono wysokość elewacji frontowej stosując przepis § 7 pkt. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, póz. 1588, dalej: Rozporządzenie), a także błędnie ustalono stan faktyczny w zakresie charakteru terenu, na którym ma zostać zlokalizowana planowana inwestycja. Strona podkreśliła, że teren inwestycji i obszar analizowany cechują się znacznym zróżnicowaniem rzeźby terenu, z wyraźną tendencją do nachylenia w kierunku południowym i zachodnim. Z tego względu wysokości elewacji tworzą uskoki, o których mowa w § 7 pkt.3 w/w rozporządzenia. Tym samym, zdaniem odwołującej się, orzekając o wysokości tego parametru należało zastosować wspomniany przepis i obliczyć średnią wielkość dla obszaru analizowanego. Ponadto w ocenie strony błędnie ustalono, że projektowana inwestycja ma być zlokalizowana w ciągu zabudowy usługowo-handlowej, kształtującej się w południowej pierzei ul. Stojałowskiego, gdyż znajduje się tam tylko jeden budynek o takim charakterze.

Strona odwołująca się argumentowała, że faktycznie lokalizacja wnioskowanej zabudowy usługowej po południowej stronie ul. [....] charakteryzuje się 1000 m pasem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o zabudowie nieprzekraczającej 8 metrów wysokości liczonej do kalenicy i 3-5 metrów do gzymsu lub attyki. Ustalona wysokość elewacji powinna więc nawiązywać do budynków sąsiednich, czyli posiadać wartość maksymalnie z uwzględnieniem tolerancji technologicznej pomiędzy 7 - 9 m. Ustalając wysokość elewacji należało mieć także na względzie okoliczność, iż front działki stanowiącej teren inwestycji jest wyższy od pozostałych działek, co spowoduje faktycznie realizację "punktowca" przewyższającego pozostałą zabudowę

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 23 listopada 2015 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. znak [....] .

Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji wskazał, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z przepisami u. p. z. p. Nadto organ podniósł, że warunek kontynuacji funkcji w zakresie zabudowy usługowej dostępnej z tej samej drogi publicznej, spełniają działki m.in. nr. [....] [....] [....] [....] obr. [....] , zaś istniejąca zabudowa w tym obszarze pozwala także na ustalenie parametrów dla planowanej zabudowy.

Kolegium wskazało, że wyznaczona linia zabudowy ma wedle zapisu w wynikach analizy urbanistyczno - architektonicznej stanowić kontynuację istniejącej po południowej stronie ul. [....] linii zabudowy na działce nr [....] , odległość tę w najbliższym miejscu określono na 14m ( pkt.I.2.b zał.nr l decyzji), gdy tymczasem odległość linii zabudowy działki nr [....] do krawędzi drogi gminnej ul. [....] wynosi ok. 12m, zaś terenu inwestycji 14m, przy czym odległości te zmieniają się, zmniejszając się w kierunku działki nr [....] . Nie można więc, zdaniem Kolegium, przyjąć, iż działka nr [....] ma stanowić punkt odniesienia co do kontynuacji linii zabudowy dla nowej inwestycji.

W ocenie organu II instancji nie budzi zastrzeżeń ustalony wskaźnik powierzchni nowoprojektowanej zabudowy do powierzchni nowoprojektowanej zabudowy, który ustalono w przedziale pomiędzy 21% do 25%. Odstępstwo od wyznaczenia wartości średniej tego parametru ( wynoszącej 17 %) uzasadniono faktem, iż lokalizacja terenu inwestycji w końcowym odcinku ul. [....] w sąsiedztwie z ul. [....] , m.in. na działkach nr nr [....] [....] [....] [....] jest zabudowana nowymi budynkami gdzie występują wskaźniki przekraczające średnią dla obszaru analizowanego.

Jednocześnie, w ocenie Kolegium nie budziło zastrzeżeń ustalenie szerokości elewacji frontowej, która została podana oddzielnie dla budynku usytuowanego prostopadle do kierunku przebiegu ul. [....] na 13 m ( llm-15m ± 2m) jako nawiązanie do budynku na działce nr [....] obr. [....] , usytuowanej w tej pierzei ul. [....] , oraz dla drugiego projektowanego budynku o równoległej orientacji do ul. [....] w wysokości 17 m ( 15m-19m ± 2m) ) jako nawiązanie do budynku na działce nr [....] obr. [....] , usytuowanej w tej pierzei ul. [....] . Ustalono, że wnioskowane budynki mają mieć orientację równoległą lub prostopadłą w stosunku do przebiegu ul. [....] , zaś dodatkowym ograniczeniem maksymalnej szerokości elewacji frontowej będą przepisy regulujące odległości od granic z innymi nieruchomościami i od zabudowy i istniejącej infrastruktury technicznej.

Podobnie skład Kolegium ocenił ustaloną geometrię dachu - dach płaski jako typ dachów występujący w obszarze analizowanym , w tym przy ul. [....] .

Organ II instancji podkreślił jednak, że podstawowym problemem zarzucanym w odwołaniu jest wadliwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frotowej gzymsu lub attyki. Kolegium wskazało, że zgodnie z § 7 Rozporządzenia parametr ten wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiedni do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Można także, w sytuacji gdy omawiana wysokość przebiega tworząc uskok, przyjąć średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Istnieje także prawne dopuszczenie wyznaczenia innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Z przepisów powyższych wynika jednoznacznie, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowei oblicza się po pierwsze dla całego obszaru analizowanego. Wartość tak uzyskana powinna stanowić punkt wyjścia do stosowania opisanych odstępstw, niemniej jednak, powinna zostać wykazana w analizie. Co do zasady parametry zabudowy, w oparciu o omawiane Rozporządzenie ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym.

Organ odwoławczy wskazał, że analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie wskazuje wysokości zabudowy na całym obszarze analizowanym, oddzielnie podając ten parametr wyliczony dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej , dla zabudowy usługowej , kościoła, zespołu garaży, zespołu szkół ośrodka sportowo - rekreacyjnego , obiektów infrastruktury technicznej. W analizie jako okoliczności, które miały wpływ na wartości ustalonego parametru (w wysokości : 9 m – 11 m), było położenie terenu inwestycji w obszarze ul. [....] i [....] , w układzie urbanistycznym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niższych parametrach. Kolegium zaznaczyło, że w analizie stwierdzono, że brak jest oddziaływania na projektowane zamierzenie inwestycyjne zabudowy północnej części obszaru analizowanego w tym właśnie zabudowy ul. [....] . Organ odwoławczy wskazał, że analiza podaje również, że teren inwestycji znajduje się w pasie zabudowy usługowo – handlowej, kształtującej się aktualnie południowej pierzei tej ulicy, co stanowi argument dla ustalenia warunków zabudowy dla kolejnej zabudowy usługowej, przy czym zabudowa ta posiada niższe parametry, a nadto jest usytuowana niżej ze względu na spadek terenu w kierunku południowym. Wysokość zabudowy usługowej w obszarze analizowanym wynosi pomiędzy 3m-10m. Wykonująca analizę przeprowadziła badanie wysokości elewacji zabudowy występującej przy ul. [....] zarówno mieszkaniowej jak i usługowej w zależności od geometrii dachu. Przy dachu płaskim, o który wnioskuje inwestor, w obszarze analizowanym występują następujące wysokości: 3m, 5m, 7m, 6m ,8m. Stanowią one równocześnie całkowitą wysokość budynków. Ustalenie wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, oraz wysokości głównej kalenicy, przy dachu płaskim oparto na przepisie § 7 pkt.4 Rozporządzenia na poziomie : 9m – 11m tj. 10m z tolerancją 1m. Ma to być wysokość całkowita projektowanego budynku, a parametr ten nawiązuje do wysokości zabudowy na działkach nr [....] + [....] obr. [....] .

Podana podstawa prawna zakłada zastosowanie odstępstwa w zakresie wysokości nowej zabudowy na wnioskowanym terenie inwestycji w stosunku do najbliższego sąsiedztwa. Analizatorka podaje, że niemożliwe z punktu widzenia ładu przestrzennego byłoby ustalenie wysokości elewacji zgodnie z wnioskiem - 15m, podając jako przyczynę odmowy "bardzo niskie sąsiedztwo występujące w układzie urbanistycznym w którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja."

Kolegium argumentowało, że z podanego opisu zastanej zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji wynika więc że występuje tam niska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z kolei ustalając parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz kalenicy przekroczono wszystkie podane wartości wysokości występujące w obszarze analizowanym przy dachach płaskich. Budynki usługowe na działkach nr [....] i [....] są usytuowane po przeciwnej stronie ulicy [....] i to w dalszej odległości, a ponadto nie zostały wyszczególnione jako te które posiadają dachy płaskie. Równocześnie z przedstawionej analizy nie wynika, zdaniem składu orzekającego w II instancji, uzasadnienie dla pominięcia wysokości zabudowy występującej w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Skoro zdecydowano się orzekać w oparciu o przepis § 7 pkt 4 Rozporządzenia ( czyli odstąpić od kontynuacji wysokości elewacji w sąsiedztwie ) należało uzasadnić tę decyzje bardziej szczegółowo.

Kolegium wskazało również, że upłynął termin ważności oświadczenia wydanego przez [....] SA o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, oraz Polskiej Spółki [....] o możliwości przyłączenia do sieci gazowej co powoduje konieczność przedłożenia przez Inwestora aktualnego oświadczenia.

W tym stanie rzeczy SKO w K. uznało, że badana decyzja wymaga wskazanych wyżej uzupełnień , w oparciu o uzupełnioną analizę urbanistyczno - architektoniczną, w zakresie wskazanych wskaźników, oraz oświadczenia gestorów sieci i w tym celu została uchylona oraz przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę wniósł Z.B. , zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie:

1) art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. póz. 267, dalej: k.p.a) poprzez jego zastosowanie, przejawiające się w wydaniu przez ten organ rozstrzygnięcia uchylającego decyzje organu l instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji, pomimo iż uchylona decyzja wydana została bez naruszeniem przepisów prawa mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie;

2) art. 59 ust. l w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 Rozporządzenia , poprzez uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki koniecznych do wydania decyzji w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia, którym uchylono decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, kiedy organ zobligowany był do wydania takiej decyzji, bowiem dla planowanej inwestycji zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w tym przepisie;

3) § 7 Rozporządzenia, poprzez uznanie, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej inwestycji, wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest niedopuszczalna w świetle tego przepisu;

4) art. 7, art. 77k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji;

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

6) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U.1997.78.483) poprzez dokonywanie wykładni contra legem w stosunku do przepisów Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych do tej ustawy wskazanych w treści pisma.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalność administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Tym samym, ocena Sądu w pierwszej kolejności zmierzała do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w niniejszym postępowaniu decyzji kasacyjnej. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być jednak, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniony w niezbędnym zakresie.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517).

Mając na względzie istotę przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. w aspekcie rozpatrywanej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że w/w przepisy zostały naruszone przez organ odwoławczy. Jan wynika z pisemnych motywów zaskarżonej decyzji, przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o § 7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1588, dalej: Rozporządzenie), w sposób inny niż podstawowy, poprzez nawiązanie do wysokości zabudowy na działkach nr [....] + [....] obr. [....] , które są usytuowane po przeciwnej stronie ulicy [....] i to w dalszej odległości oraz pominięcie zabudowy występującej w bezpośrednim sąsiedztwie. Jak również niewłaściwe, w ocenie organu, wyznaczenie linii zabudowy na projektowanej nieruchomości. Jak wynika zatem z dalszej części uzasadnienia, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, przy ponownym jej rozpoznaniu, miał polegać na ponownej analizie wysokości budynków występujących w sąsiedztwie oraz bardziej szczegółowym uzasadnieniu oparcia doboru parametru wysokościowego na podstawie §7 ust. 4 Rozporządzenia, tudzież na weryfikacji przyjętej linii zabudowy. Jeżeli, zdaniem organu odwoławczego, pozyskana do sprawy analiza urbanistyczno-architektoniczna wymagała uzupełnień, to stosownie do dyspozycji art. 136 k.p.a., w ocenie Sądu, Kolegium winno dokonać tej czynności w postulowanym przez siebie zakresie. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika nadto żadna przyczyna uniemożliwiająca przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego niezbędnego do wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy.

Podsumowując tę część rozważań, wskazać należy, że w świetle ustalonych okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie w sprawie, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nie było uzasadnione. Organ odwoławczy nie zakwestionował bowiem prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Uchylił się natomiast od oceny przesłanek z art. 61 u.p.z.p., mimo że istniały dostateczne podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Odnosząc się zaś uzupełniająco do zapatrywań organu przedstawionych w zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że Sąd nie podziela tego stanowiska. Dla oceny naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. istotne znaczenie mają okoliczności faktyczne, panujące na danym obszarze odnoszące się do wysokości zabudowy istniejącej na "działkach sąsiednich". W orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie to interpretuje się szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie nie zapominając o tym, że prognozowany obszar analizowany jest jako urbanistyczna całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r. sygn. II OSK 502/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2314/2011). Nadto wskazać należy, że z powołanego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że działka sąsiednia ma być dostępna z tej samej drogi publicznej. Należy stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, to za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej jest wystarczająca dla zrealizowania omawianej przesłanki, a co więcej, oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja (takie stanowisko zaprezentowano również w wyroku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 września 2015 r., sygn. II SA/Bd 195/15).

W ocenie Sądu prawidłowo została określona wysokość elewacji frontowych dla obu projektowanych budynków, w nawiązaniu do zabudowy usługowej na działkach nr [....] i [....] . Nieruchomość składająca się z wymienionych działek jest usytuowana po przeciwnej stronie ulicy [....] , na obszarze wyznaczonym jako obszar analizowany i bez wątpienia stanowi "działki sąsiednie" o których mowa we wspomnianym już art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Nadto podnieść należy, że w analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest równocześnie w pasie zabudowy usługowo - handlowej, kształtującej się w południowej pierzei ul. [....] oraz w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, występującej na południe od ul. [....] , zatem zarówno zabudowa mieszkaniowa znajdująca się w obszarze analizowanym, jak i zabudowa usługowa występująca w tym jej pasie (za wyjątkiem obiektów sakralnych) może stanowić podstawę do kontynuacji dla kształtowania wnioskowanych obiektów. To, że teren wnioskowanej inwestycji zlokalizowany jest także w pasie zabudowy usługowo - handlowej, kształtującej się wzdłuż ul. [....] jest argumentem, umożliwiającym usytuowanie kolejnego budynku usługowego w tym pasie. Zgodnie z pozyskaną analizą teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest przy drodze gminnej ul. [....] , wzdłuż której zlokalizowana jest, zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i zabudowa usługowa, których wysokości elewacji frontowych kształtują się, przy dachach połaciowych o równoległym i prostopadłym przebiegu kalenicy do drogi od 3-4 m do 8 m, przy dachach płaskich od 3 m do 8m, przy dachach połaciowych o minimalnych spadkach od 7 do 10 m (na dz. nr [....] ). Budynki usytułowane na wymienionych dwóch działkach, posiadają funkcję usługową, co również uzasadnia porównanie posiadanych przez nie parametrów do warunków ustalanych dla planowanej inwestycji.

Zaznaczyć przy tym należy, że warunki zabudowy co do omawianej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, nie zostały ustalone na poziomie zgodnym z wnioskiem inwestora, tj. 15 m, z uwagi na niższe parametry budynków sąsiednich, a jedynie na poziomie od 9 do 11 m. Co się zaś tyczy upływu ważności oświadczenia przedsiębiorstw dostarczających prąd i gaz, to wskazać należy, że były one aktualne na datę wydania decyzji przez organ I instancji i jedynie z uwagi na przedłużające się postępowanie utraciły aktualność, a to oznacza, że organ odwoławczy w ramach swoich kompetencji może zwrócić się do inwestora o przedłożenie aktualnych oświadczeń.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze istotne naruszenie przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a..

O kosztach orzeczono na podstawie art.. 200 i art.205 §1 p.p.s.a.