Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 22/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1, art. 37, art. 12, art. 35 par. 1-3, art. 36 par. 1-2,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 53 par. 2b, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Marzena Łozowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Turawa w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku E. S. z dnia 15 sierpnia 2021 r., 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Wójta Gminy Turawa na rzecz skarżącego E. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga E. S. (zwanego dalej również skarżącym), na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Turawa w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości o nr ewid. a a.m. [...], obręb T., gmina T.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 25 maja 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim przekazał Wójtowi Gminy Turawa (zwanemu dalej również organem) pisemną interwencję skarżącego dotyczącą niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania sąsiednich nieruchomości.

Wójt Gminy Turawa pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o wyłączenie organu od rozpoznania przedmiotowej sprawy. O powyższym poinformował skarżącego pismem z dnia 7 czerwca 2021 r., które przesłał do skarżącego w dniu 8 czerwca 2021 r.

Pismem z dnia 6 lipca 2021 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy Turawa w dniu 9 lipca 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zwróciło przedmiotowe podanie wraz z przekazaną dokumentacją. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że Wójt Gminy Turawa winien z udziałem wnoszącego podanie ustalić w sposób niebudzący wątpliwości co jest przedmiotem tego podania strony.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. organ wezwał skarżącego o doprecyzowanie - w terminie 14 dni, licząc od odebrania niniejszego pisma – podania (pisma z dnia 23 maja 201 r. wniesionego e-mailem) przez wskazanie w czyim imieniu działa i czy działa jako pełnomocnik, a jeżeli działa w imieniu "Mieszkańców posesji jw.", to o przedstawienie stosownego pełnomocnictwa oraz zakresu umocowania.

W odpowiedzi na powyższe skarżący przesłał w dniu 15 sierpnia 2021 r. wyjaśnienia, które wpłynęły do Urzędu Gminy Turawa w dniu 16 sierpnia 2021 r., E. S. wskazał w nich, że działał w imieniu własnym i domaga się od Wójta Gminy Turawa podjęcia postępowania w celu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości. Podał też, że od paru lat niezgodnie z ustaleniami studium zagospodarowania przestrzennego, a od roku z ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działkach o nr ewid. b, c i a k.m. [...] w T. zorganizowany został wielostanowiskowy parking i skład części samochodowych, zaś w budynku gospodarczym (dawnej stodole) zaplecze magazynowe warsztatu samochodowego. Wyjaśnił również, że jego nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. Wniósł jednocześnie, z uwagi na powiązania rodzinne i formalne właściciela ww. działek z władzami Gminy Turawa o wyłączenie organu, na podstawie art. 25 K.p.a., od rozpoznania sprawy.

W dniu 17 sierpnia 2021 r. skarżący uzupełnił złożony wniosek o dokumentację fotograficzną.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. organ przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu do załatwienia przedmiotową sprawę. Jednocześnie pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. organ poinformował skarżącego o przekazaniu sprawy do załatwienia SKO w Opolu.

Pismem z dnia 20 września 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 24 września 2021 r., SKO w Opolu poinformowało organ, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączenia organu od załatwienia sprawy określone w art. 25 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., które uzasadniałyby wyznaczenie innego organu do jej załatwienia.

Pismem z dnia 28 września 2021 r. skarżący zwrócił się do SKO w Opolu z prośbą o informację dotyczącą postępowania.

Przedmiotowe pismo skarżącego SKO w Opolu przekazało do organu przy piśmie z dnia 15 października 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 20 października 2021 r.

Po załączeniu do akt wydruku z informacji z rejestru gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej, organ zawiadomieniem z dnia 27 października 2021 r. poinformował strony postępowania o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania na działkach o nr a a.m. [...], obręb T., zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Organ załączył również do akt arkusz 11 wydruku z Dziennika Urzędowego Województwa Opolskiego poz. 2557.

Pismem z dnia 19 listopada 2021 r. organ zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania dowodnego w sprawie i możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów.

Decyzją z dnia 24 lutego 2022 r., nr [...], Wójt Gminy Turawa, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 ustawy umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania na działkach nr a a.m. [...], obręb T., gm. T.

Skarżący nie zgodził się z treścią zapadłej decyzji i wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r., nr [...], (zwane dalej SKO lub Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Wójta Gminy Turawa z dnia 24 lutego 2022 r. decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 211/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia 23 czerwca 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Turawa z dnia 24 lutego 2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zatem niebudzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło, do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1224/18). Argumentował Sąd, że tymczasem w rozpoznawanej sprawie, analogicznie jak w sprawie o sygn. akt II SA/Op 210/22, organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych w powyższym zakresie i nie dokonały oceny, czy doszło do ewentualnej zmiany sposobu zagospodarowania działki o nr a. Takie działanie organu niewątpliwe świadczy o naruszeniu przepisów regulujących kwestie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to przepisy zobowiązują do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie faktów i udowodnionych okoliczności, poddanych następnie wszechstronnej analizie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, a w dalszej kolejności do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Dopiero dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego z odniesieniem się do zarzutów strony postępowania, umożliwia prawidłowe zastosowanie przez organ administracji normy prawa materialnego. Tak się jednak nie stało w niniejszej sprawie, co czyni zasadnym zarzut skargi o naruszeniu przez organy przepisów prawa procesowego poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo dostrzegł Sąd, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżącego w kwestii ewentualnego wyłączenia od rozpoznania sprawy Wójta Gminy Turawa. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organy przede wszystkim dokonały wadliwej wykładni art. 59 ust. 3 ustawy, co w rezultacie skutkowało także naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie. Organy naruszyły też normy prawa procesowego, ponieważ przeprowadzone postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia oraz jego oceny zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Akta sprawy wraz z kopią wyroku i jego uzasadnieniem wpłynęły do organu I instancji w dniu 30 stycznia 2023 r.

Pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. skarżący wskazując m.in. na treść zapadłego wyroku wniósł o niezwłoczne podjęcie postępowania w sprawie z jego wniosku.

W dniu 24 lutego 2023 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. skierował do skarżącego zawiadomienie, że rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane w sprawie do dnia 31 marca 2023 r.

W dniu 8 marca 2023 r. skarżący w formie elektronicznej, na podstawie art. 37 K.p.a., wniósł za pośrednictwem Wójta Gminy Turawa ponaglenie do SKO w Opolu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

W dniu 13 marca 2023 r. do akt załączono ponowną informację z rejestru gruntów.

Pismem z 15 marca 2023 r. zawiadomiono strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 15 sierpnia 2021 r.

Pismem z 15 marca 2023 r. zawiadomiono strony postępowania o wyznaczonym terminie oględzin spornych nieruchomości na dzień 12 kwietnia 2023 r.

Pismem wniesionym drogą elektroniczną w dnia 24 marca 2023 r. skarżący przesłał uzupełnienie stanowiska w sprawie wraz z materiałem zdjęciowym.

W dniu 3 kwietnia 2023 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. skierował do skarżącego zawiadomienie, że rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane w sprawie do dnia 5 maja 2023 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 30 marca 2023 r., nr [...], stwierdziło, że Wójt Gminy Turawa nie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

W dniu 12 kwietnia 2023 r. przeprowadzona została, jak to określił organ I instancji wizja lokalna w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania na działce a w T.

W dniu 14 kwietnia 2023 r. do organu wpłynęła informacja, że po przeprowadzonej wizji lokalnej ponownie właściciele nieruchomości zaparkowali na niej 25 samochodów.

W piśmie z dnia 18 kwietnia 2023 r. skarżący twierdził, że na spornych nieruchomościach w dalszym ciągu parkuje 20 samochodów i wskazywał, że powyższy fakt potwierdzają zdjęcia wykonane z geoportalu z dat sprzed przeprowadzonej wizji.

Do pisma z dnia 19 kwietnia 2023 r. skarżący dołączył zdjęcia spornych nieruchomości wykonane w ww. dniu w liczbie 3.

W dniu 2 maja 2023 r. skarżący przesłał do organu kolejne 5 zdjęć potwierdzających sposób zagospodarowania i użytkowania spornych nieruchomości. W dniu 5 maja 2023 r. właściciele nieruchomości nr ewid. a oświadczyli, że nie prowadzą na niej żadnej działalności gospodarczej. Nieruchomość wykorzystują wraz z znajdującym się na niej budynkiem na własne potrzeby.

Zawiadomieniem z dnia 8 maja 2023 r. organ poinformował strony postępowania, że ze względu na skomplikowany charakter sporawy oraz potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego rozstrzygnięcie zostanie wydane w sprawie do dnia 26 maja 2023 r.

Zawiadomieniem z dnia 11 maja 2023 r. organ poinformował strony, że postępowanie dowodowe zostało zakończone oraz pouczył o uprawnieniach z art. 10 § 1 i art. 73 K.p.a.

Postanowieniem z dnia 11 maja 2023 r. dopuścił jako dowód w sprawie protokół oględzin nieruchomości z dnia 12 kwietnia 2023 r, informację z rejestru gruntów dla działki nr ewid. a, kopię mapy ewidencyjnej, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego z dnia 14 kwietnia 2023 r. o ponowne przeprowadzenie oględzin.

Zawiadomieniem z dnia 7 lipca 2023 r. organ poinformował kolejny raz strony postępowania, że ze względu na skomplikowany charakter sporawy oraz potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego rozstrzygnięcie zostanie wydane w sprawie do dnia 31 lipca 2023 r.

Decyzją z dnia 21 lipca 2023 r., nr [...], Wójt Gminy Turawa, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 ustawy odmówił wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania na działkach nr a a.m. [...], obręb T., gm. T.

Skarżący E. S. pismem datowanym na dzień 20 marca 2023 r., a podpisanym elektronicznie w dniu 19 marca 2023 r. - za pośrednictwem Wójta Gminy Turawa - złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Turawa w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1- 3 w zw. z art. 36 § 1 K.p.a; art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 37 § 4 K.p.a. Wskazując na powyższe domagał się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, a także zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, rozstrzygającej sprawę w całości, zgodnie z wnioskiem z dnia 15 sierpnia 2021 r. oraz stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że wnioskiem z dnia 15 sierpnia 2021 r. zwrócił się do Wójta Gminy Turawa o podjęcie na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowania w celu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości w miejscowości T. na działkach o nr ewid. d, c i a. Obszar ten przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a pomimo tego zostało na nim zorganizowane uciążliwe zaplecze parkingowe i magazynowe warsztatu samochodowego. Wskazał nadto, że postępowanie wszczęte zostało po upływie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku, a po upływie kolejnych 4 miesięcy wydana została decyzja, która został uchylona przez WSA w Opolu. Pomimo zwrócenia się pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. o podjęcie czynności w sprawie i złożeniem w dniu 8 marca 2023 r. ponaglenia do SKO w Opolu, dopiero w dniu 15 marca 2023 r. zawiadomiono go o wyznaczeniu odległego terminu przeprowadzenia oględzin nieruchomości, tj. 12 kwietnia 2023 r. Wyznaczenie takiego odległego terminu sugeruje, że organ ponownie zamierza prowadzić postępowanie w sposób przewlekły i naruszać przepis art. 35 § 1 i 3 K.p.a. Podniósł ponadto, że organ prowadzi dwa odrębne postępowania, które dotyczą jednego stanu faktycznego, co jest niezgodne z jego wnioskiem i stanowi naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. Niezgodny z obowiązującym prawem jest również zamiar przeprowadzenia przez organ dowodu na okoliczność zgodności spornego zagospodarowania sąsiednich działek ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Turawa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przyznał, że skarżący w dniu 15 grudnia 2022 r. złożył wniosek o podjęcie działań w sprawie lecz organ nie był w stanie podejmować dalszych czynności ze względu na niedysponowanie aktami. Wyjaśnił również organ, że wyznaczył odległy termin oględzin na dzień 12 kwietnia 2023 r., ale ze względu na konieczność powiadomienia o terminie wszystkich stron postępowania, które ustalił z urzędu, mając na uwadze treść przepisu art. 28 K.p.a. Odnośnie do zarzutu prowadzenia dwóch postępowań wskazał, że nie stanowi to analizy w postępowaniu dotyczącym bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Zwrócił uwagę, że wniosek skarżącego dotyczył nieruchomości, które mają różnych właścicieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na wstępie odnotować należy, że stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że za datę wszczęcia postępowania w sprawie na wniosek należy przyjąć dzień doręczenia żądania organowi właściwemu w sprawie, nie zaś jakiemukolwiek organowi administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 932/21). W świetle powyższego postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało żądaniem skarżącego z dnia 23 maja 2021 r., które to żądanie (wniosek) zostało przekazane Wójtowi Gminy Turawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim przy piśmie z dnia 25 maja 2021 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy Turawa w tym samym dniu.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak i terminowość działania organu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że wniesienie takiej skargi należy poprzedzić ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet - czy zostało ono rozpoznane. Wystarczające jest wykazanie złożenia przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia.

Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na takiej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy Turawa, w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd stwierdził, że przedmiot zaskarżenia mieści się w kognicji sądu administracyjnego, gdyż jest objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz wniesienie skargi poprzedzone zostało spełnieniem wymogu formalnego, tj. wniesieniem ponaglenia.

Skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu spełnił wymóg formalny wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a., albowiem pismem z 8 marca 2023 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, za pośrednictwem organu, tj. Wójta Gminy Turawa, ponaglenie, w trybie art. 37 K.p.a.

Wobec tego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako dopuszczalna podlegała rozpoznaniu.

Oceniając jej zasadność Sąd stwierdził z kolei, że organ jako zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w trybie administracyjnym dopuścił się w tym przedmiocie bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania.

Wyjaśnić trzeba, że pojęcie przewlekłości postępowania zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym o przewlekłości postępowania mówimy, gdy postępowanie administracyjne jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Zgodnie zaś z art. 12 K.p.a., który statuuje zasadę szybkości postępowania administracyjnego, organy administracji mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisach art. 35 § 1 - 3 K.p.a. I tak, zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie też do art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, w myśl art. 35 § 3 K.p.a., powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Przepis art. 36 § 1 K.p.a. przewiduje przy tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Na podstawie art. 36 § 2 K.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Na gruncie ww. regulacji, podzielając poglądy orzecznictwa przyjąć należy, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia postępowania, które nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy jego działania w toku postępowania polegać będą na mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy.

Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu jej załatwienia. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Inaczej rzecz ujmując, za istotę przewlekłego prowadzenia postępowania uznać należy, podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 4 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 93/18 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z bezczynnością mamy z kolei do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki przez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego prowadzone było w sposób przewlekły, a nadto organ był bezczynny. Wójt Gminy Turawa nie dochował bowiem terminów wyznaczonych przepisami art. 35 K.p.a., a postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego przekazanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim w dniu 25 maja 2021 r., sprecyzowanym następnie pismem z dnia 15 sierpnia 2021 r. o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości zakończył dopiero wydaniem decyzji z dnia 21 lipca 2023 r.,

Przedmiotowe postępowanie, po sprecyzowaniu przez skarżącego wniosku pismem z dnia 15 sierpnia 2021 r. zostało wszczęte dopiero zawiadomieniem z dnia 27 października 2021 r. W okresie od 27 października 2021 r. organ nie podejmował faktycznie żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, poza włączeniem do akt arkusz 11 wydruku z Dziennika Urzędowego Województwa Opolskiego poz. 2557. Dopiero w dniu 19 listopada 2021 r. organ zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego i wyznaczył 7 dniowy termin zapoznania się z aktami sprawy. Decyzja organu I instancji zapadła dopiero w dniu 24 lutego 2022 r. i orzekała o umorzeniu w całości postępowania z wniosku skarżącego z dnia 15 sierpnia 2021 r. Została ona uchylona wyrokiem WSA w Opolu z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 211/22. Organ nie podejmował w okresie od 24 września 2021 r. (data wpływu informacji z SKO) do 27 października 2021 r. żadnych czynności wyjaśniających. Nadto w okresie od 19 listopada 2021 r. do 24 lutego 2022 r., tj. przez ponad 3 miesiące nie podejmował żadnych czynności w sprawie i nie informował skarżącego o przyczynach takiego stanu. Dodać należy do tego, że wszczęcie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 15 sierpnia 2021 r., który nota bene został przekazany Wójtowi Gminy Turawa przez PINB w powiecie opolskim w dniu 25 maja 2021 r., już po uzyskaniu kolejny raz informacji zawartej w piśmie SKO w Opolu z dnia 20 września 2021 r., która wpłynęła do organu w dniu 24 września 2021 r., że w ocenie organu II instancji, tj. SKO w Opolu brak jest podstaw do wyłączenia organu od rozpoznania sprawy, nastąpiło dopiero po ponad miesiącu, tj. 27 października 2021 r. Powyższe świadczy o opieszałym podejmowaniu czynności i zarazem o przewlekłym prowadzeniu postępowania. W tej części postępowania organ nie pozostawał bezczynny i nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, tj. w okresie, w którym oczekiwał na rozstrzygnięcie organu II instancji odnośnie do wyłączenia organu, tj. od 25 sierpnia 2021 r. do 23 września 2021 r. Jednocześnie zauważyć należy, że skoro w ocenie organu sprawa nie wymagała gromadzenia żadnych dowodów i czynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego, co wynika z akt sprawy, to taka sprawa winna być załatwiona niezwłocznie, stosownie do przywołanego wyżej przepisu art. 35 § 2 K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 35 § 2 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Istotnym w przedmiotowej sprawie jest również i to, że organ nie prowadził w tej części postępowania administracyjnego żadnego postępowania wyjaśniającego. Analizując w dalszej części bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdzić należy, że w okresie od 24 lutego 2022 r. do 30 stycznia 2023 r. brak jest podstaw prawnych do przypisania organowi bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. W okresie tym akta administracyjne pozostawały w wyniku wniesienia odwołania w dyspozycji organu II instancji, który utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji a następnie w sądzie. Jednakże i w tym zakresie, pomimo informacji skarżącego o treści zapadłego wyroku i jednoznacznego wskazania w treści uzasadnienia wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 211/22, jakie jest kluczowe zagadnienie dla postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. niebudzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło, do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, organ nie podjął niezwłocznie czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. Pierwszą czynnością w ponownym postępowaniu – po upływie prawie miesiąca od zwrotu akt, było pismo z dnia 24 lutego 2023 r., wskazujące na przepis art. 36 § 1 K.p.a., a zawiadamiające strony o przedłużeniu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2023 r., a po kolejnych prawie 3 tygodniach, tj. 15 marca 2023 r. organ dokonał zawiadomienia o terminie przeprowadzenia oględzin spornych nieruchomości wyznaczając termin na 12 kwietnia 2023 r. Po przeprowadzonych oględzinach nieruchomości organ nie podejmował w zasadzie czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Dopiero w dniu 11 maja 2023 r. wydał postanowienie m.in. o dopuszczeniu dowodów z dokumentów, a decyzję dopiero w dniu 21 lipca 2023 r. Organ wprawdzie informował strony postępowania kilkukrotnie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wskazując na jej skomplikowany charakter, ale za każdym razem nie dochował ustalonego (nowego) terminu. Nie bez znaczenia dla stwierdzenia stanu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ jest to, że organ nie prowadził obszernego postępowania wyjaśniającego, a jego czynności sprowadzały się do przeprowadzenia oględzin nieruchomości, co nastąpiło w dniu 12 kwietnia 2023 r. oraz dopuszczeniu dowodu z ewidencji nieruchomości, kopii mapy ewidencyjnej, wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: a) statycznej (pasywnej), b) dynamicznej (aktywnej) albo c) mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego. W toku postępowania podejmowane są czynności procesowe zbędne, tzn. takie, które nie przybliżają postępowania do jego zakończenia poprzez wydanie decyzji w sprawie. Wreszcie trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania uwzględnia obie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem. Przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest nadaktywny w podejmowanych czynnościach procesowych wymaganych potrzebami sprawy po czym pogrąża się w bezczynności lub na odwrót (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd dokonał analizy czynności podejmowanych przez Wójta Gminy Turawa w przedmiotowej sprawie i uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły i do dnia wniesienia skargi do sądu pozostawał w bezczynności. Stan ten ustało dopiero na skutek wydania - już po wniesieniu skargi - decyzji z dnia 21 lipca 2023 r., którą odmówiono wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr ewid a a.m. [...], obręb T., gm. T. Wydanie tej decyzji nie wyłączało jednak uwzględnienia wniesionej skargi, a jedynie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, tj. w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a; o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku wydanego w niniejszej sprawie. O ile bowiem oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania, to ustanie bezczynności nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie istotnie wystąpiła bezczynność i czy miała ona miejsce rażącym naruszeniem prawa. To samo dotyczy oceny w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, która może być dokonana jeśli skarga w tym zakresie została wniesiona przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). Zaznaczyć trzeba, że pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo zatem pokrywają się. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie - co do zasady - jest następstwem przewlekłości. Przewlekłość to nie tylko jednak długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ mnoży czynności niepotrzebne z punktu widzenia merytorycznego rozpoznania sprawy. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest zatem kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego podjęte przez organ w przedmiotowym postępowaniu czynność muszą być ocenione jako niewystarczające do wyłączenia stwierdzenia przewlekłości postępowania, które powinno zmierzać do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania strony, w terminie wynikającym z przepisów art. 35 K.p.a. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności.

Na gruncie niniejszej sprawy Wójt Gminy Turawa na moment orzekania przez Sąd zakończył postępowanie wszczęte po sprecyzowaniu wniosku przez skarżącego w dniu 15 sierpnia 2021 r. Rozpoznając przedmiotową sprawę organ I instancji znacznie przekroczył maksymalny termin ustalony w art. 35 § 3 K.p.a. dla załatwienia sprawy. Stąd też, w ocenie Sądu uznać należało, że postępowanie w przedmiotowej sprawie organ prowadził w sposób przewlekły, pozostając jednocześnie w bezczynności..

Wydanie w dniu 21 lipca 2023 r. decyzji w sprawie, skutkowało umorzeniem postępowania w przedmiocie zobowiązania Wójta Gminy Turawa do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Jednocześnie, dokonując oceny czy w sprawie wystąpiła przesłanka bezczynności, to przypomnieć należy, że pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 K.p.a. taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Postępowanie w sprawie zostało zakończone już po wniesieniu skargi i z naruszeniem ww. terminów. W świetle powyższego w pkt 2 wyroku stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie natomiast do art. 149 § 1a p.p.s.a, Sąd w pkt 3 wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ i jego bezczynność nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r. sygn. akt II FSK 877/19). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Inaczej mówiąc kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Nie można zatem przyjąć, że w przypadku każdej przewlekłości postępowania mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy, organ wydał w dniu 24 lutego 2022 r. decyzję, która w wyniku jej zaskarżenia została wprawdzie uchylona, ale organ zmierzał do załatwienia sprawy skarżącego. Uwzględnił również Sąd, że organ I instancji wydał w wyniku ponownego – po uchyleniu poprzedniej decyzji - decyzję w dniu 21 lipca 2023 r. Sąd przyjął, że działanie organu w przedmiotowej sprawie nie wynikało ze złej woli, czy lekceważenia wniosku lub braku woli jego załatwienia, a jedynie z błędnej interpretacji przepisów. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie zaistniały podstawy do przypisania zachowaniu organu charakteru rażącego naruszenia prawa.

W pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania, na które składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 złotych.