Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 467/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 14 czerwca 2024 r. nr S-KO.441/117/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy w Rutkach z dnia 2 maja 2024 roku numer 5223.78.2024.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 czerwca 2024 r. nr S-KO.441/117/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży po rozpatrzeniu odwołania K. Z. od decyzji Wójta Gminy w R. z dnia 2 maja 2024 r. nr 5223.78.2024 odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną tj. ojcem W. B., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

K. Z. w dniu 11 grudnia 2023 r. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w R. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną tj. ojcem W. B.

Wójt Gminy R., tj. działający z jego upoważnienia Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej też jako Wójt Gminy lub organ I instancji), decyzją z dnia 29 lutego 2024 r., nr 5223.78.2023 odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, z uwagi na niespełnianie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z decyzją tą nie zgodziła się K. Z. i wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia 11 marca 2024 r., nr SKO.441/89/2024 uchyliło zaskarżona decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że kwestią wymagającą wyjaśnienia jest przede wszystkim, czy zakres sprawowanej opieki nad ojcem uniemożliwia odwołującej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz ile czasu zajmują odwołującej czynności opiekuńcze względem ojca i jakie konkretnie czynności się na nie składają. Wskazało także na konieczność ustalenia czy są inne osoby, które uczestniczą w sprawowaniu opieki nad W. B. i jaki ewentualnie jest zakres tej opieki.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji ponownie decyzją z dnia 15 marca 2024 r., nr 5223.78.2023 wskazując, że wyłączną przyczyną odmowy jest niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił K. Z. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z decyzją tą ponownie nie zgodziła się K. Z. i wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży wskazując, że ojciec jest po amputacji nogi. Stan jego zdrowia wymaga całodobowej opieki. Ona jest jedyną osobą, która może mu to zapewnić, w związku z powyższym nie jest w stanie podjąć zatrudnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 27 marca 2024 r., nr SKO.441/97/2024 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując jakie czynności należy wykonać w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działający z upoważnienia Wójta Gminy decyzją z dnia 2 maja 2024 r., nr 5223.78.2024 kolejny raz odmówił K. Z. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem W. B.

Z decyzją tą po raz kolejny nie zgodziła się K. Z. i wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży wnosząc o jej uchylenie i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia 14 sierpnia 2023 r. nr S-KO.441/117/2024 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy zacytować treść przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podkreślił ponadto, że wnioskodawczyni jest córką niepełnosprawnego w stopniu znacznym ojca W. B., który na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łomży z dnia 24 listopada 2023 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności od 10 listopada 2023 r. do 30 listopada 2024 r. Niepełnosprawność Pana W. B. istnieje od 28 października 2023 r. Żona Pana W. B. nie żyje. SKO podkreśliło, że organ I instancji decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 2 maja 2024 r., nr 5223.78.2024 oparł po raz kolejny na przesłance wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Kolegium ponownie wyjaśniło, iż w stanie faktycznym sprawy nie ma powodu do negatywnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy, jak to uczynił organ I instancji. Zaskarżona decyzja organu I instancji oparta została bowiem na niewłaściwie przeprowadzonej interpretacji tego przepisu, nieuwzględniającej skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Mocą tegoż wyroku stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego też w ocenie Trybunału art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie po wejściu w życie rzeczonego orzeczenia. Powołane orzeczenie co prawda nie powoduje utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, ale obliguje do takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom organu I instancji, podstawę odmowy przyznania Kamili Zakrzewskiej świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł stanowić art. 17 ust. 1b ustawy.

Ponadto SKO wskazało jednakże, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pani K. Z. nie zrezygnowała z zatrudnieniu w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem W. B. Nie była też zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy, bowiem tej pracy nie poszukiwała, gdyż zajmowała dziećmi i prowadzeniem domu, z uwagi na fakt, iż jej mąż pracuje w Danii. Zdaniem Kolegium, o ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

SKO zwróciło bowiem uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Organ II instancji zaakcentował także, że opieka nad osobą niepełnosprawną musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby tj. takie czynności jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie - z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, SKO wskazało przede wszystkim, że mając na uwadze - z jednej strony - zakres i rozmiar czynności, jakie skarżąca wykonuje opiekując się ojcem nie sposób przyjąć, aby rzeczywiście skarżąca z tego powodu nie mogła wykonywać przy tym jakichkolwiek aktywności zawodowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podnieść bowiem należy, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie (w tym głównie z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 26 kwietnia 2024 r.) wynika co prawda, iż ojciec skarżącej porusza się na wózku inwalidzkim w obrębie własnego mieszkania, samodzielnie wykonuje proste czynności higieny osobistej, samodzielnie także spożywa posiłki w których przygotowaniu pomaga mu córka lub syn. Skarżąca nie wykonuje tym samym przy ojcu czynności pielęgnacyjnych a także innych ściśle związanych z jego osobą, a wymagających ciągłej jej obecności. Córka/syn pomagają ojcu głównie w prowadzeniu gospodarstwa domowego: dostarczają zakupy, pomagają w przygotowywaniu posiłków oraz organizują wizyty lekarskie. Zdaniem organu II instancji, skarżąca sporadycznie tylko pomaga w czynnościach pielęgnacyjnych, ponieważ przyjeżdża do ojca na kilka godzin, gdyż opiekę nad ojcem musi dzielić z opieką nad dziećmi i prowadzeniem własnego gospodarstwa domowego w G. W tej sytuacji taki zakres czynności co prawda ogranicza stronę, jednakże nie uniemożliwia jej podjęcia pracy, chociażby w niewielkim zakresie. Co więcej strona do tej pory nie pracowała i nie poszukiwała pracy bowiem zajmowała się własnymi dziećmi i domem, dlatego też nie można powiedzieć, że zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad ojcem. Wykonywane wobec ojca czynności stricte opiekuńcze (pomoc w przygotowaniu posiłków, podawanie leków, pomoc w ubieraniu, czy sporadyczna pomoc czynnościach pielęgnacyjnych) są, w ocenie składu orzekającego, czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają one wykonywania aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Co więcej z wywiadu środowiskowego wynika, że w opiece nad ojcem pomaga jej brat, który pracuje za granicą, a przyjeżdża do Polski raz w miesiącu na tydzień, żeby pomóc ojcu. Zatem w przedmiotowym stanie faktycznym brak było bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem - w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Skarżąca nie spełnia tym samym przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Niezależnie od powyższego organ II instancji wskazał, że od 1 stycznia 2024 r. uległa zmianie treść art. 17ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w świetle którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła K. Z. zaskarżając ją w całości. Wskazała na naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej, wskutek której bezzasadnie utrzymano w mocy wadliwą decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.

2. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak pełnego i wszechstronnego zbadania sprawy w wyniku czego uznano, iż nie została spełniona przesłanka z art 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

3. art 17 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w związku z art 7 k.p.a. a także naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 32 Konstytucji RP.

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przejawiającej się w uznaniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organ arbitralnie przyjął, że nie zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad ojcem ponieważ nie pracowała, a ponadto zakres sprawowanej opieki nie wyklucza zatrudnienia. Uznano, iż stan zdrowia niepełnosprawnego ojca nie wymaga od skarżącej stałej dyspozycyjności. Zaakcentowała jednak, iż jej ojciec porusza się na wózku inwalidzkim, co już w znaczny sposób uniemożliwia mu dokonywanie wielu czynności, w których mu pomaga. Są to czynności, które wymagają jej stałej obecności przy ojcu, będącej gotową nieść natychmiastową pomoc w przypadku upadku podczas przemieszczania się. Nie podzieliła argumentacji Kolegium, że zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez nią wobec ojca w znacznej mierze odpowiada codziennym czynnościom wykonywanym w każdej rodzinie. Zakres czynności jakie wykonuje ona w związku z opieką nad ojcem oraz konieczność pozostawania w stałej gotowości do niesienia mu pomocy przy poruszaniu się w obrębie mieszkania w celu załatwienia chociażby podstawowych potrzeb fizjologicznych, w istotny sposób ogranicza czasowo możliwość podjęcia przez nią pracy. Schorowany, starszy człowiek, mający znaczne problemy z poruszaniem się [symbol przyczyny stwierdzonego znacznego stopnia niepełnosprawności to 05-R - upośledzenie narządu ruchu), niewątpliwie potrzebuje ciągłej opieki i gotowości do świadczenia takiej opieki w zasadzie przez całą dobę. Niezasadnie zatem uznano, iż czynności wykonywane przez nią mieszczą się w ramach zwykłej, rodzinnej pomocy i nie wymagają rezygnacji z podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej.

Ponadto wskazała, że podjęła pracę zarobkową w Danii, z której musiała zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad schorowanym ojcem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że pod pojęciem opiekł stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. W konsekwencji, można to uznać za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podkreśliła także, iż przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie określa przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest podstaw do wprowadzania przez organy dodatkowych negatywnych przesłanek, takich jak posiadanie przez wnioskodawczynię własnej rodziny.

Skarżąca do skargi załączyła dokumenty potwierdzające sprawowanie przez nią osobistej opieki nad ojcem w postaci: zakresu czynności sprawowanych przez nią w związku z opieką nad ojcem, zaświadczenia lekarskiego, zaświadczenia ze szkoły do której uczęszczają jej dzieci, oświadczenia sąsiadów w zakresie sprawowanej opieki oraz dokumentów potwierdzających zatrudnienie w Dani w 2023 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Jednocześnie wskazało, że skarżąca wcześniej nie wskazywała, że pracowała w Danii.

Na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. skarżąca potwierdziła, że w lipcu 2023 r. wyjechała z mężem i dziećmi do Danii, gdzie pracowała przez miesiąc, ale z uwagi na stan zdrowia ojca, musieli wracać do Polski. Początkowo udało się uratować nogę ojca, ale ostatecznie dnia 28 października 2023 r. i tak została amputowana. Podkreśliła także, że w trakcie wywiadu środowiskowego powiedziała, że teraz nie pracuje, zgodnie z prawdą, a nikt jej nie pytał czy wcześniej pracowała. Podkreśliła, także że zimą musi ogrzewać mieszkanie ojca tj. palić w piecu, a zatem ta opieka nie jest sporadyczna, tym bardziej, że ojciec bez jej pomocy nie jest w stanie wyjść z domu. Dopiero niedawno udało jej się załatwić montaż windy (k.37).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.". Uchybienia, które obligują do usunięcia skarżonej decyzji z obrotu prawnego określa art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. i są to: zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (wówczas sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części) bądź też naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części). W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, a zatem były podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Zdaniem sądu organy obu instancji interpretując przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2023 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 w brzemieniu mającym zastosowanie z uwagi na datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, dalej u.ś.r.) błędnie założyły, że sprawowanie opieki nad osobą bliską legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowiące przeszkodę dla podjęcia przez opiekuna zatrudnienia, nie może się wyczerpywać w kilkugodzinnej na dobę aktywności opiekuńczo – pielęgnacyjnej, ponieważ jako takie nie jest wystarczające dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto błędnie oceniły materiał dowodowy przyjmując, że zakres świadczeń opiekuńczo- pielęgnacyjnych skarżącej świadczonych na rzecz ojca nie dowodzi sprawowania "stałej lub długotrwałej" opieki nad ojcem. W ocenie Sądu nie wyjaśniona w żadnym zakresie została również kwestia nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki tj. związek przyczynowy między świadczeniem opieki oraz utratą bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, skoro dopiero na etapie sądowych okazało się, że skarżąca w 2023 r. pracowała zarobkowo, a nie jak wskazał organ II instancji nie pracowała albowiem zajmowała się dziećmi czy też domem. W tym zakresie, mimo wytycznych SKO zawartych we wcześniejszych decyzjach kasacyjnych, organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń, opierając się błędnie na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Słusznie zatem zauważyło SKO, że zaskarżona decyzja organu I instancji oparta została na niewłaściwie przeprowadzonej interpretacji tego przepisu, nieuwzględniającej skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Przechodząc do meritum wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (obowiązujące w dacie złożenia wniosku w dniu 11 grudnia 2023 r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z treści przepisu nie wynika, że uzależnia on otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego od tego, by opieka nad niepełnosprawnym dorosłym była całodobowa. Potrzeba opieki wynikać ma z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawa o świadczeniach rodzinnych definiując w słowniku pojęć ustawy "znaczny stopień niepełnosprawności"’ (vide: art. 3 pkt 21 "a" ustawy) odsyła do rozumienia pojęcia według przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Według art. 4 ust. 1 tejże ustawy (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 44) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jak wynika z przytoczonej definicji, również ta ustawa stanowi jedynie o stałej lub długotrwałej konieczności opieki i pomocy osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym, którą jest osoba z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolna do pracy albo zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Zdaniem składu orzekającego rozmiar i zakres opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, konieczny, bo o tym przesądza orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wynika z aktualnych potrzeb osoby niepełnosprawnej. Wśród niepełnosprawnych o znacznym stopniu niepełnosprawności są bowiem zarówno osoby leżące, wymagające całodobowych czynności pielęgnacyjnych, jak też osoby z naruszoną sprawnością organizmu ale poruszające się po mieszkaniu, wymagające w większym zakresie czynności opiekuńczych i organizacyjnych niż pielęgnacyjnych. W stosunku do tych drugich, czynności pielęgnacyjno - opiekuńcze nie muszą trwać całą dobę, ale winny angażować uwagę opiekuna na tyle, że nie pozwalają na prowadzenie przez opiekuna aktywności zawodowej.

Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łomży wydanego W. B. w dniu 24 listopada 2023 r. nr PZON.8421.1.2905.2023 wynika jednoznacznie, że został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Wskazano jednocześnie, że schorzenia powodują niezdolność wnioskodawcy do samodzielnej egzystencji, tym samym konieczność długotrwałej opieki i pomocy w pełnieniu ról społecznych, w wykonywania czynności samoobsługowych, zadań życiowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego. Mimo powyższych zapisów o niezdolności ojca wnioskodawczyni do samodzielnej egzystencji zdaniem organu II instancji, skarżąca sporadycznie tylko pomaga w czynnościach pielęgnacyjnych, ponieważ przyjeżdża do ojca na kilka godzin, gdyż opiekę nad ojcem musi dzielić z opieką nad dziećmi i prowadzeniem własnego gospodarstwa domowego w G.

Natomiast z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim wywiadu środowiskowego wynika, że niepełnosprawny porusza się na wózku inwalidzkim (amputowana prawa noga) i potrzebuje wsparcia drugiej osoby w czynnościach tj. wizyty u lekarza, pranie, sprzątanie, gotowanie, zaś wnioskodawczyni przyjeżdża codziennie. Pracownik socjalny ustalił, że mieszkanie jest czyste i zadbane, zaś opieka świadczona jest systematycznie, codziennie i bez zastrzeżeń. W tym zakresie nie dokonywano żadnych dodatkowych wyjaśnień, mimo, że w decyzjach kasatoryjnych SKO, wydanych na wcześniejszym etapie postępowania, takie zalecenia były.

Ponadto skarżąca w piśmie dołączonych do skargi opisała szczegółowo zakres codziennych czynności pielęgnacyjno – opiekuńczych i organizacyjnych świadczonych wobec ojca: codzienna pielęgnacja rany i zmiana opatrunków, pomoc w myciu i ubieraniu się, załatwianie wszelkich spraw formalnych związanych z amputacją nogi, rehabilitacja, podawanie leków, remont łazienki aby dostosować ją do osoby na wózku inwalidzkim, wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (przygotowanie posiłków, zmiana bielizny, pościeli, utrzymanie czystości w domu, palenie w piecu, bo kotłownia znajduje się w piwnicy i brak jest możliwości zejścia do piwnicy przez ojca), robienie zakupów, załatwianie protezy itp.

Tak zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że organy orzekające o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skupiły się na tym, że sprawowana opieka – nawet jeśli jest codzienna – to jest sprawowana jedynie przez część doby, co zdaniem organów pozwala, na aktywność zawodową skarżącej, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Taka ocena, zdaniem sądu, narusza przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca sprawuje w sposób stały opiekę nad ojcem zaspokajając jego wszystkie potrzeby pielęgnacyjno – opiekuńcze. Nawet jeżeli średnio nie wyczerpują one 8 – godzinnego dnia pracy, to ich zmienne natężenie oraz rozłożenie w czasie wymagające kilkukrotnej aktywności opiekuna połączonej z obecnością przy ojcu, mogą stanowić przyczynę rezygnacji z zatrudnienia lub przeszkodę w podjęciu zatrudnienia.

Ocena braku związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej opiekuna osoby niepełnosprawnej a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym, nie może być powierzchowna i sprowadzać się do stosowania nieprzewidzianych przepisami prawa "przeliczników" czasu wykonywania świadczeń pielęgnacyjno – opiekuńczych. Na tle bowiem każdej indywidualnej sprawy należy rozważyć jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje osoba niepełnosprawna i w jakim stopniu zaabsorbowanie sprawowaniem opieki uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Rozmiar świadczeń opiekuńczo – pielęgnacyjnych, koniecznych, bo to wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, odzwierciedla stan zdrowia osoby niepełnosprawnej i stopień jej samodzielności. Tym bardziej, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia 24 listopada 2023 r. określono, że niepełnosprawny wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (k. 3 akt admin.). Nadto nie bez znaczenie pozostają również okoliczności podnoszone w skardze i na rozprawie, że w okresie jesienno-zimowych skarżąca jeszcze musi opalać mieszkanie, bowiem kocioł znajduje się w piwnicy, do której niepełnosprawny nie ma możliwości zejścia, podobnie jak do niedawna nie miał możliwości samodzielnego wyjścia z mieszkania (aktualnie możliwe z uwagi na montaż windy). Dodatkowo pomoc brata, który pracuje za granicą i przyjeżdża na 1 tydzień w miesiącu, odbywa się sporadycznie, co nie wyklucza opieki skarżącej nad niepełnosprawnym ojcem, wykonywanej w sposób ciągły.

W tym miejscu sąd odwołuje się do stanowiska wyrażonego przez NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. I OSK 1939/21, w którym sąd zauważył, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej wyrażenia "opieka" ani "sprawowanie opieki". Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub jej charakter. Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 i wyrok NSA z 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 371/20, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze – zdaniem Sądu – organy przedwcześnie, bez ustalenia kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych, orzekły o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno z uwagi na w/w okoliczności, jak również nieprawidłową tezę co do okoliczności istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją, czy nie podejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad ojcem. W tym zakresie organ II instancji podkreślił, że skarżąca nie pracuje i nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy, bowiem tej pracy nie poszukiwała, gdyż zajmowała dziećmi i prowadzeniem domu, z uwagi na fakt, iż jej mąż pracuje w Danii.

Należy jednakże zwrócić uwagę, że skarżąca w dacie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, faktycznie na pytanie czy pracuje, odpowiedziała zgodnie z prawdą, że nie, jednakże pracownik socjalny nie dopytał jej czy wcześniej pracowała, co skutkowało niewyjaśnieniem kluczowych okoliczności faktycznych.

Podkreślić należy, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Wskazywanie, że skarżąca zajmowała się opieką trójki swoich dzieci i domem, a zatem de facto z tym powodów nie podejmowała zatrudnienia, co do zasady wykluczałoby wszystkie kobiety znajdujące się w podobnej sytuacji, z możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Takie wnioskowanie jest zdaniem Sądu błędne. Tym bardziej, że jak wynika z wywiadu środowiskowego dzieci skarżącej były w wieku 13 i 17 lat, a zatem nie wykluczało to w żadnej mierze podjęcia zatrudnienia, albowiem nie są to małe dzieci wymagające ciągłej opieki i znaczną część dnia przebywają w szkole.

Podkreślić należy, że w świetle art. 17 u.ś.r. ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r. komentowanego przepisu pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym, należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Ten związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym. Drugi przypadek występuje w sytuacji, gdy potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, o którym stanowi art. 17 u.ś.r. (por. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015). Przesłanka niepodejmowania zatrudnienia jest spełniona, jeżeli zostanie ustalone, że wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Konieczne jest ponadto ustalenie, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia ma obiektywną możliwość ze względu na swój wiek, stan zdrowia i doświadczenie, podjęcia zatrudnienia, jednakże nie podejmuje go ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organ nie podjął kluczowych rozważań dla oceny, czy rzeczywiście brak aktywności zawodowej skarżącej ma związek z opieką nad ojcem. Ograniczył się jedynie do wskazania, że skarżąca zajmowała się dziećmi i domem. Organ pominął zupełnie wyjaśnienie kwestii, czy skarżąca wcześniej pracowała (poza stwierdzeniem że aktualnie nie pracuje) oraz ewentualnie w jakich okolicznościach doszło do ustania zatrudnienia, co również przełożyłoby się na prawidłowe przeanalizowania przesłanki niepodejmowania zatrudnienia. Na etapie sądowym natomiast skarżąca przedłożyła jednoznaczne dokumenty potwierdzające zatrudnienie w 2023 r. w Danii oraz konieczność powrotu do Polski z uwagi na stan zdrowia ojca. Okoliczności te muszą być ponownie przeanalizowane przez organy.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2023 r., III SA/Kr 979/23), że celem regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność.

Zdaniem Sądu, organ I instancji nie poinformował skarżącej o braku wykazania związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją, czy też niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad ojcem uznając, że podstawą negatywnej decyzji jest wyłącznie art. 17 ust. 1 b u.ś.r., co skutkowało tym, że dopiero uzasadnienie SKO odnoszące się do tej kwestii, dało skarżącej podstawę do przedstawienia dodatkowych okoliczności w tej kwestii.

Zwrócić należy uwagę, że organy administracji realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., III OSK 5191/21). Równocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Te obowiązki nie zostały przez organ I, ani II instancji zrealizowane.

Sąd podziela poglądy, zgodnie z którymi ocena zaistnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana z uwzględnieniem osób zobowiązanych do alimentacji. Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem z zakresu pomocy społecznej, a zatem jego przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama. Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie.

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść decyzji, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 k.p.a, co mogło mieć wpływ na zastosowanie normy z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych, aktualnych na dzień wydania decyzji - stanu zdrowia ojca skarżącej, rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą, częstotliwości udziału brata skarżącej w opiece nad ojcem, istnienia związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a opieką nad ojcem, ocenią, czy w odniesieniu do skarżącej zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podjętą decyzję uzasadnią zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącej powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Wskazać należy, że to czy skarżąca je spełnia należy już do istoty sprawy, która wobec wadliwego zastosowania przepisów procesowego nie została rozstrzygnięta (podobnie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., II SA/Go 552/13, CBOSA).

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach – zgodnie z wnioskiem skarżącej – Sąd nie orzekał, albowiem sprawa jest wolna od opłat sądowych.