Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 312/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 52
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Anna Jarosz /spr/ WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. N. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. A. N. (zwana dalej: skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy M. (zwanego dalej: Burmistrz) z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego garażu na część mieszkalną, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...], obręb M. (zwane dalej odpowiednio: warunki zabudowy, inwestycja, działka nr [...]).

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych.

M. S. (zwany dalej: wnioskodawca) w dniu [...] czerwca 2014 r. wystąpił do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części garażowej na część mieszkalną, rozbudowie i nadbudowie istniejącej części garażowej oraz rozbudowie w tylnej części działki, w granicy z działkami nr [...] i [...], przewidzianej do realizacji na dz. nr ewid. gruntów [...], obręb M., położonej w M. przy ul. [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Burmistrz zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części garażowej na część mieszkalnią, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działkami o nr ewid. [...], [...],[...], przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb M..

Kolejno Burmistrz wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], którą ustalił na rzecz M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części garażowej na część mieszkalną, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działkami o nr ewid. [...], [...],[...], przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb M..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca będąca właścicielką działki sąsiedniej nr [...].

Na skutek odwołania Kolegium, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało w pierwszej kolejności, że wniosek inwestora był niekompletny w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 j.t. ze zm., zwanej dalej: ustawa planistyczna). Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej oraz graficznej, stanowiące integralną część zaskarżonej decyzji, zostały wykonane niezgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzenie). Organ wskazał, w tej mierze, że w części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, włączonej do decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2014 r., a będącej podstawą jej wydania, obszar analizowany wyznaczony został niezgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Zarówno część graficzna analizy funkcji, jak i załącznik do decyzji nie zawiera czytelnego wyrysowania granic obszaru analizowanego, mimo wskazanie w legendzie, że linią przerywaną oznaczono granice obszaru analizowanego. Ponadto mapa dołączona do decyzji jak i analizy z dnia [...] sierpnia 2014 r. , nie pozwala na prawidłowe wyrysowanie obszaru analizowanego, zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzeniu. Podkreślono, że organ I instancji w części graficznej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył granicę obszaru analizowanego w dość dowolny sposób, nie kierując się postanowieniami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał także, że w części tekstowej analizy brak jakichkolwiek informacji na temat, jakie działki są brane pod uwagę w trakcie dokonywanej analizy, która została wykonana ogólnikowo i w sposób lakoniczny. Sporządzający analizę w części tekstowej organ I instancji, zdaniem Kolegium, nie opisał w ogóle sposobu zagospodarowania nieruchomości przyjętych do analizy. Z treści analizy graficznej i tekstowej nie wynikają w ogóle parametry występujące w obszarze analizowanym, nie wynika które z nich zostały przyjęte do analizy, i które stanowią odniesienie dla ustalenia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Według SKO nie wiadomo, które działki były podstawą ustaleń dokonanych przez organ I instancji. W analizie znajdującej się w aktach sprawy organu I instancji brak przy tym charakterystyki poszczególnych działek, w związku z powyższym nie sposób uznać, że analiza przeprowadzona została prawidłowo. Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium podniosło również, że analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny, od wyników analizy dokument.

Po wtóre organ wskazał, że w aktach sprawy nie ma zaświadczenia potwierdzającego przynależność autora projektu przedmiotowej decyzji do stosowanego samorządu zawodowego (art. 60 ust. 4 ustawy planistycznej).

Ponadto Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien mieć na uwadze, iż Inwestor we wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla "zmiany sposobu użytkowania części garażu na część mieszkalną rozbudowę oraz nadbudowę istniejącej części garażowej. Wysokość nadbudowy do 7m. Rozbudowa w tylnej części działki, w granicy z działkami [...] i [...]", nie zaś dla "zmiany sposobu użytkowania części garażowej na mieszkalną, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działkami o nr ewid. [...], [...], [...] przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid. [...], obręb M.". Wobec powyższego SKO wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Burmistrz winien w sposób precyzyjny ustalić przedmiot postępowania administracyjnego.

Kolegium wskazało także na nieprawidłowości w doręczeniu decyzji, jak również podkreśliło, że celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, jej uszczegółowienie następuje dopiero na etapie projektu budowlanego oraz ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę. Kwestie związane ze zgodnością projektu architektonicznego przedmiotowego budynku z prawem budowlanym (w szczególności, jak tego chciałam odwołująca się - kwestie związane z ewentualnym zaciemnieniem (przesłanianiem) działki sąsiedniej) będą podlegać ocenie właściwego organu na etapie ubiegania się inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenie powyższego nie może mieć miejsca w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Reasumując organ stwierdził, że w jego ocenie Burmistrz nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w związku z brakiem kompletnego wniosku oraz prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem nie było możliwe stwierdzenie, czy prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego.

Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i 64 ustawy planistycznej w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 tej ustawy, rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu uzgodnień stosownie do art. 53 ust. 4 i art. 60 ustawy planistycznej, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego garażu na część mieszkalną, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działkami o nr ewid. [...], [...], [...] przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid. [...], obręb M.. W szczególności w pkt 2.1 decyzji organ wskazał, w ramach ustalenia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, iż planowana jest zmiana sposobu użytkowania części istniejącego garażu na część mieszkalną, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działkami o nr ewid. [...], [...], [...], obręb M. do dwóch kondygnacji nadziemnych. Z kolei w pkt 2.6 wskazał w zakresie ustaleń wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, iż:

- ewentualne kolizje projektowanej inwestycji z istniejącymi sieciami rozwiązać w uzgodnieniu z ich właścicielami;

- projektowana inwestycja nie może naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym pozbawiać dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności;

- inwestycja nie może ograniczać nasłonecznienia i powodować pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi z uwzględnieniem wymagań określonych w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- inwestycja nie może powodować przekroczenia standardów, jakości środowiska poza terenem objętym inwestycją w zakresie: poziomu hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania, oraz zanieczyszczenia powietrza wody i gleby;

- właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, na wstępie organ stwierdził, że Inwestor "złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego garażu na część mieszkalną, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działkami o nr ewid. [...], [...], [...] przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid. [...], obręb M.."

Kolejno organ opisał wyznaczenie obszaru analizowanego w sprawie oraz krótko scharakteryzował ten obszar. Wskazał także, że załącznikami do decyzji są analiza w formie tekstowej oraz w formie graficznej. Do decyzji załączono także załącznik graficzny (m.in. dokumentacja zdjęciowa).

Końcowo organ wywodził, że analiza, czy planowany obiekt budowalny spełnia warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (m.in. kwestia zacienienia i nasłonecznienia) należy do Starosty [...] na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt decyzji został tez sporządzony przez osobę spełniającą warunki, które są wymienione w art. 5 ustawy planistycznej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca wskazując, że nie zgadza się na tak dużą rozbudowę. Podkreśliła, że jeśli budynek będzie dużo wyższy, to spowoduje to duże zacienienie działki, a co za tym idzie brak przepływu wiatru. Jeżeli prace budowlane będą bardzo blisko granicy sąsiada, to nieruchomość sąsiada może znaleźć się w zasięgu oddziaływania tzw. immisji, które są niczym innym jak uniemożliwieniem dopływu światła, fal radiowych czy wytwarzaniem nieprzyjemnych zapachów. Poza tym od godzin ranny do południa na działce skarżącej nie będzie słońca ze względu na cień padający z uwagi na planowana rozbudowę. Kolejno skarżąca podniosła, że wszystkie prace remontowo-budowlane od strony jej działki musiałyby odbywać na jej posesji, co wiąże się z np. zniszczeniem zieleni i koniecznością wejścia na działkę skarżącej, na co się ona nie zgadza. Skarżąca odwołała się kolejno do przepisów Prawa budowlanego wskazując, że jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej rozbudowy. W ocenie skarżącej, gdyby chciała ona w przyszłości sprzedać działkę to mogłoby to być utrudnione w związku z planowana rozbudową, bądź tez odbiłoby się negatywnie na cenie transakcji, ponieważ osoba kupująca działkę chciałaby zachować odpowiednia odległość od sąsiada, a nie graniczyć z tak wysokim murem. Podkreśliła, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznym jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określa minimalne odległości od granicy działki sąsiedniej, w jakich można budować dom lub rozbudowywać istniejący budynek, a zaskarżona decyzja tych wymogów nie spełnia.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przytoczyło regulację art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., zwanej dalej: ustawa planistyczna) oraz art. art. 61 tej ustawy oraz opisał procedurę w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Kolejno organ wskazał, że "z akt sprawy wynika, że inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego garażu na część mieszkalną, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...], zatem będzie kontynuowała występującą w obszarze analizowanym funkcję mieszkaniową." Zdaniem organu z akt spawy wynika również, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], znajduje się w nich opinia [...] S.A. z siedzibą w P. z dnia [...] czerwca 2014 roku ([...]) poświadczająca możliwość przyłączenia budynku mieszkalnego na działce nr [...] do sieci wodociągowej oraz opinia [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia [...] czerwca 2014 roku ([...]) zapewniająca dostawy energii elektrycznej dla zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym uznać należy, zdaniem Kolegium, że planowana inwestycja spełnia warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy planistycznej. Teren inwestycji "nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy planistycznej." Według organu kreślony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy planistycznej warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów prawa budowlanego oraz wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. W konsekwencji w toku niniejszego postępowania nie można skutecznie podnosić zarzutu związanego z zacienieniem, utratą wartości czy możliwości zabudowy. W związku z tym wskazano, ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się na przesłankach wynikających z art. 61 ustawy planistycznej. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi więc jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 ustawy planistycznej decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga również zgody osób trzecich, także właścicieli działek sąsiednich w stosunku do terenu na którym planowana jest inwestycja. Kolegium jednocześnie skonstatowało, że ani z akt sprawy ani z treść odwołania nie wynika, aby jakiekolwiek prawa osób trzecich zostały naruszone lub stanowiłyby przeszkodę do wydania przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Jednocześnie podkreślono, że zaskarżona decyzja nie przesądza o usytuowaniu planowanej inwestycji w granicy działki sąsiedniej, wskazuje wyłącznie, że na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, zabudowa w granicy z działkami nr [...], [...] i [...] nie jest wykluczona. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym są zlokalizowane obiekty w granicy działek sąsiednich. Podkreślono raz jeszcze, że rozstrzygnięcie organu ustalającego warunki zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o warunki techniczne i przepisy regulujące warunki techniczne dotyczące obiektów budowlanych, w tym w zakresie ich lokalizacji.

Organ kolejno wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki - mapy skali 1:1000 i 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz część tekstową i graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu odwoławczego analiza została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. Na części tekstowej analizy naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy. Nadto są one wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie, a na jej podstawie sformułowane zostały ustalenia wymagań w zakresie parametrów zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący i bez naruszenia art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skarżąca wnosząc o jej uchylenie oraz ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej analiza została przeprowadzona niezgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia, a decyzja narusza interes skarżącej. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zajęte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Po raz kolejny wskazała, iż nie zgadza się na zabudowę na przedłużeniu istniejących ścian budynku, zabudowę działki inwestora do 60% i wysokość nowej zabudowy do 6,5 m.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i również podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnieni, aczkolwiek ze względów odmiennych aniżeli w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa, uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 Ppsa - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że decyzje te naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać w pierwszej kolejności, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora. Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy planistycznej, wniosek powyższy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in.: b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Powoduje to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji. Jak bowiem wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku, co powoduje, że organ administracji publicznej nie ma kompetencji do dokonywania zmiany żądania strony, ani w zakresie przedmiotu zamierzenia, którego wniosek dotyczy, ani co do jego lokalizacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 564/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1221/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, jak to uczyniło SKO w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., że Inwestor we wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla "zmiany sposobu użytkowania części garażu na część mieszkalną rozbudowę oraz nadbudowę istniejącej części garażowej. W. nadbudowy do 7m. Rozbudowa w tylnej części działki, w granicy z działkami [...] i [...]". Powodem uchylenia pierwszej decyzji Burmistrza zapadłej w niniejszej sprawie, było w szczególności to, że organ orzekł w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla "zmiany sposobu użytkowania części garażowej na mieszkalną, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działkami o nr ewid. [...], [...], [...] przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid. [...], obręb M.". W związku z niewyjaśnioną rozbieżnością pomiędzy żądaniem wniosku, a sentencją decyzji i tym samym przedmiotem postępowania, Kolegium nakazało przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustalenie przez organ w sposób precyzyjny przedmiotu postępowania administracyjnego.

Tymczasem orzekając na skutek przekazani sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania części istniejącego garażu na część mieszkalną, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działkami o nr ewid. [...], [...], [...] przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid. [...], obręb M.." Tym samym nie wypełnił wytycznych sformułowanych przez Kolegium. Z niezrozumiałych zatem przyczyn organ odwoławczy utrzymał ponowną decyzję Burmistrza w mocy, pomimo braku wyeliminowania wskazanego uprzednio przez SKO uchybienia proceduralnego, którego organ I instancji.

W orzecznictwie sądowym słusznie podnosi się, że związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zwłaszcza przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcji, jaką ma on pełnić. Jeżeli chodzi natomiast o parametry tego obiektu, takie jak np. wysokość, szerokość, linię architektoniczną, to możliwe jest ich ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora, po uzyskaniu jego akceptacji. Jeżeli zatem, po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej organ uzna, że na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku, to powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku, gdyby inwestor wyraził zgodę na takie warunki zabudowy należy przyjąć, że modyfikuje on swój wniosek w tym zakresie, natomiast jeżeli inwestorowi zależałoby wyłącznie na realizacji inwestycji o parametrach ściśle określonych we wniosku, organ, uznając, że w świetle obowiązujących przepisów i wyników przeprowadzonej analizy realizacja danej inwestycji na konkretnej nieruchomości jest niedopuszczalna, obowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1639/06, dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem, jak wyżej zaznaczono, jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 578/14, LEX nr 1990872).

W opisanych okolicznościach Sąd stwierdza, że obowiązkiem organu było, w pierwszej kolejności, ustalenie rzeczywistego przedmiotu wniosku inwestora. Samodzielne przyjęcie, że złożony wniosek dotyczy inwestycji odmiennej, aniżeli określona we wniosku, bez wyjaśnienia tej kwestii, czy uzasadnienia owej modyfikacji i przy braku wyraźnej akceptacji Inwestora stanowiło naruszenie art. 52 ustawy planistycznej, skutkujące koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaznaczyć należy, że działka nr [...] jest własnością skarżącego M. S., działka zaś numer [...] - Z. S. (k. 15 i 17 akt administracyjnych). Na tej ostatniej działce (Zenona Szymańskiego – jak wynika z mapy załączonej do decyzji organu I instancji k. 108 akt administracyjnych) znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Natomiast na działce należącej do skarżącego (nr [...]) znajduje się prawdopodobnie budynek garażowy, o którego rozbudowę, nadbudowę i częściową zmianę przeznaczenia wnosił skarżący. Organ nie ustalił, czy na działce będącej własnością skarżącego znajduje się garaż, czy też garaż z częścią mieszkalną. We wniosku skarżącego mowa jest tylko o budynku garażowym. Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji mówi natomiast o "rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego", którego – jak się wydaje – nie ma na działce, której dotyczy niniejsze postępowanie.

Uchybienie powyższe uniemożliwia sądowi ocenę zaskarżonych decyzji pod względem merytorycznym. Należy jednak w ocenie sądu wskazać w tym miejscu również na niekonsekwencję organu odwoławczego w zakresie oceny decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2015 r. w kontekście możliwości zastosowania w sprawie przepisów prawa budowlanego. Należy bowiem podkreślić, że uchylając pierwszą decyzję Burmistrza zapadłą w niniejszej sprawie SKO wyraźnie wskazało, że kwestie związane ze zgodnością projektu architektonicznego przedmiotowego budynku z prawem budowlanym, w szczególności kwestie związane z ewentualnym zaciemnieniem (przesłanianiem) działki sąsiedniej, podlegać mogą ocenie właściwego organu na etapie ubiegania się inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenie takie nie mogą natomiast mieć miejsca w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium wydając zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym (a zatem drugą już) decyzję wskazało także po raz kolejny, że: rozstrzygnięcie organu ustalającego warunki zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o warunki techniczne i przepisy regulujące warunki techniczne dotyczące obiektów budowlanych, w tym w zakresie ich lokalizacji.

Tymczasem w decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2015 r. (drugiej w sprawie, wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) w podstawach prawnych rozstrzygnięcia wskazuje § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zaś w pkt 2.6 decyzji wskazuje w szczególności iż: inwestycja nie może ograniczać nasłonecznienia i powodować pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi z uwzględnieniem wymagań określonych w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mimo to w dalszej części decyzji organ I instancji wywodził, że analiza, czy planowany obiekt budowalny spełnia warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (m.in. kwestia zacienienia i nasłonecznienia) należy do Starosty [...] na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie postępowanie organu stoi w jawnej sprzeczności z art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Kpa). Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Tymczasem strona po lekturze decyzji zapadłych w sprawie nadal domaga się uwzględnienia przepisów prawa budowlanego dotyczących kwestii zacienienia budynków i posadowienia budynku w granicy działki w toku ustalania warunków zabudowy i trudno czynić jej z tego tytułu zarzut, skoro sam organ uznaje przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych[...] za podstawę prawną wydanej decyzji.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 52 ustawy planistycznej oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 8 i art. 11 Kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.

Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia poczynionych w niniejszym uzasadnieniu rozważań, a w szczególności ustalić zakres i przedmiot wniosku oraz – w miarę potrzeby – wezwać inwestora do złożenia precyzyjnego i zgodnego z art. 52 ustawy planistycznej wniosku o wydanie warunków zabudowy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy