Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 290/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 206/23 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. Sp. z o. o. w Z. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 206/23 w sprawie ze skargi H. Sp. z o. o. w Z. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Łodzi z [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowej za 2016 rok - oddalił skargę.

H. Sp. z o. o. w Z. (dalej: "skarżący") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się zmiany zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie nieważności decyzji. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1, dalej: Rozporządzenie nr 2988/95) - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się z chwilą przekazania środków finansowych, a nie zaś w chwili zaistnienia nieprawidłowości - w tym przypadku, złożenia wniosku;

b) art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że bieg terminu przedawnienia przerywa decyzja wydana w przedmiocie wznowienia postępowania o przyznaniu płatności, w sytuacji, gdy podstawy do przerwania biegu terminu przedawnienia stanowi ostateczna decyzja o zwrocie należności;

2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi nr [...] w sytuacji, w której już organ I instancji wszczął postępowanie po ustawowym terminie przedawnienia, a zatem z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., co winno prowadzić do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organ naruszył w toku postępowania art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 27 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: "ustawa PROW") dokonując nieuzasadnionej, selektywnej i naruszającej zasadę prawdy obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wywodząc z tego materiału wniosek, że H. Sp. z o. o. nie była posiadaczem działek ujętych we wnioskach o wypłatę dofinansowania za rok 2016 oraz zaniechując podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wydając decyzję opierając się jedynie na zeznaniach złożonych przez innych dzierżawców, odnosząc wskazany stan faktyczny analogicznie do sytuacji H. Sp. z o. o., w sytuacji, w której zarówno organ I jak i II instancji, nie dążyły w żaden sposób do wyjaśnienia okoliczności wydzierżawienia przez skarżącą wskazanych nieruchomości, bezpodstawnie przyjmując, iż wskazane nieruchomości nadal pozostawały w posiadaniu Z. B.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organ naruszył w toku postępowania przepisy art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o PROW określając, iż to na stronie spoczywa obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi skutki prawne, jednocześnie uniemożliwiając stronie wykazania mających dla sprawy okoliczności poprzez oddalenie złożonych w toku postępowania wniosków dowodowych;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organ naruszył w toku postępowania przepisy art. 83 § 2 i § 3 k.p.a. zaniechując pouczenia świadków P. L., K. P., D. Z., A. B., D. M., A. M. oraz Z. B. o prawie do odmowy składania zeznań i odpowiedzi na pytania, a następnie opierając ustalenia na zeznaniach tych osób złożonych w innej sprawie, w sytuacji, gdy świadkowie byli jednocześnie podejrzanymi w postępowaniu karnym, mogliby odmówić odpowiedzi na pytania w niniejszej sprawie;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organ naruszył w toku postępowania przepisy art. 82 k.p.a. przyznając walor wiarygodności zeznaniom K. P. złożonymi w Prokuraturze Okręgowej w Piotrkowie Trybunalskim, w sytuacji, w której w toku postępowania karnego, K. P. odwołał wszelkie złożone przez siebie zeznania, jednocześnie wskazując, iż w czasie ich składania w 2019 roku pozostawał w fazie maniakalnej choroby psychicznej wyłączającym świadomość, będąc jednocześnie pod silnym wpływem E. P., a co za tym idzie pozostaje on osobą niezdolną do postrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń; które to uchybienia wskazane w pkt 2 b) c) d) e) doprowadziły do naruszenia:

f) art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., dalej: Rozporządzenie 1306/2013) - polegające na stwierdzeniu, iż warunki wymagane do uzyskania płatności zostały sztucznie stworzone, a więc w sprzeczności z celami prawodawstwa unijnego, jak również, iż w niniejszej sprawie wystąpiły elementy subiektywny i obiektywny stworzenia sztucznych warunków, a w szczególności Skarżąca nie miała woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanej; nadto poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla stworzenia sztucznych warunków przez Skarżącą w myśl tego przepisu wystarczy wydzierżawienie osobom trzecim nieruchomości stanowiących przedmiot współwłasności Prezesa Zarządu Skarżącej, działającej jako osoba fizyczna;

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 19 października 2023 r., III SA/Łd 206/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. 15 czerwca 2016 r. H. Sp. z o.o. w Z. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 do działek o powierzchni 10,31 ha. Decyzją z 5 marca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał płatność rolnośrodowiskową PROW 2007-2013 na rok 2016 w łącznej wysokości 10.147 złotych. Postanowieniem z 14 lutego 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego w ARiMR O. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2016 zakończone decyzją ostateczną z 5 marca 2018 r. Decyzją z 27 kwietnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. uchylił dotychczasową decyzję z 5 marca 2018 r. i odmówił przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowych PROW 2007-2013 na rok 2016. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi decyzją z 2 lipca 2021 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z 18 stycznia 2022 r., III SA/Łd 816/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję z 2 lipca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z 27 kwietnia 2021 r. i postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z 14 lutego 2019 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku. Zawiadomieniem z 12 kwietnia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego (PROW 2007-2013) przyznanych spółce na podstawie decyzji z 5 marca 2018 r., a następnie decyzją z 28 czerwca 2022 r. ustalił spółce kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego (PROW 2007-2013) w łącznej wysokości 10.147 złotych. Decyzją z 31 stycznia 2023 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy wskazując, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.

W tej sprawie podstawą prawną ostatecznej decyzji wymiarowej są przepisy art. 29 ust. 1, ust. 1c, ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych (...). Według art. 29 ust. 7 tej ustawy, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...). Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa, stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnośnie przedawnienia, należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r., I GSK 192/18 (LEX nr 2700671): "Odnosząc się z kolei do przesłanki zwalniającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków pomocowych, tj. przesłanki przedawnienia, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wyjaśnienia wymaga, że przedmiotowy przepis ma zastosowanie tylko i wyłącznie do płatności wypłaconych beneficjentowi w terminie do końca 2009 r. Natomiast dla środków zrealizowanych w kolejnych latach, z uwagi na brak wyraźnego przepisu w tym zakresie - zarówno w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1120/2009, jak i rozporządzeniu Komisji (WE) nr 65/2011 - zastosowanie mają regulacje art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, które jednakże nie zostały uwzględnione w niniejszej sprawie. W przepisie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, wskazano m.in., iż w przypadku programów wieloletnich - a za taki niewątpliwie należy uznać Plan Rozwoju Obszaru Wiejskich na lata 2007- 2013, w ramach którego wypłacana jest pomoc z tytułu rent strukturalnych - okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2020 r., I GSK 596/18 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przedstawił następujące stanowisko dotyczące przedawnienia: "Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie nie doszło do przedawnienia oraz podziela zaprezentowaną argumentację z powołaniem się na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1) przewidujący jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii przedawnienia w wyrokach: z 27 lutego 2019 r., I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r." I GSK 1909/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował istotę omawianej instytucji przedawnienia z powołaniem się na orzecznictwo TSUE: "(...) przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.1, dalej rozporządzenie nr 2988/95). Art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. (...) Nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (zob. wyroki TSUE C-279/05 Vonk Dairy Products, C-52/14 Pfeifer & Langen, C-465/10 Chambre de commerce). W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ tym nie musi być on tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie za takie zawiadomienie, skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia, uznać należy doręczenie Skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu z dnia (...). Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku). W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia uprawnienia do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania ze środków unijnych."

Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego (...) lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

W tej sprawie ustalono, że rolnik nie spełnia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Według § 2 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (...) zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Natomiast, według § 3 pkt 3) rozporządzenia, podstawowymi wymaganiami, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, są inne odpowiednie wymogi obowiązkowe, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1698/2005, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Zgodnie z art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1698/2005: Płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Spośród 86 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 54,04 ha zadeklarowanych przez stronę we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016, większość jest przedmiotem współposiadania Z. B. i E. B. i zostały wydzierżawione spółce H. Z. B., który wydzierżawia grunty rolne spółce H. sam deklaruje się jako prowadzący działalność rolniczą i wnioskuje o przyznanie płatności. Łączna różnica pomiędzy potencjalną wysokością płatności rolnośrodowiskowej i rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2016 r., jaką otrzymałoby wszystkich osiem podmiotów, a wysokością płatności rolnośrodowiskowej w przypadku zadeklarowania wszystkich działek w jednym wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 wynosi 80. 146,55 złotych. Doszło do wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidzianych dla żądanych płatności tj. uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat 8 gospodarstw o mniejszej powierzchni, zamiast jednego gospodarstwa o powierzchni około 400 ha.

Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powoduje, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Przepisy postępowania, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej to przepisy ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przepisy kpa oraz przepisy p.p.s.a.

Zgodnie z obowiązującym od 29 marca 2022 r. art. 10a ust.1, ust. 1a, ust. 1b ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. W postępowaniach (...) organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Podobna regulacja zawarta jest w art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, która ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy. Należy podkreślić, że przedmiotem tej sprawy administracyjnej wszczętej z urzędu jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej przyznanych w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję zwrotową wydał ten sam organ, który był właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a.

W pkt 2) petitum skargi kasacyjnej kasator pięciokrotnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami, które w sprawie nie miały i nie mogły mieć zastosowania: art. 105 § 1 k.p.a.; art. 7 k.p.a.; art. 77 k.p.a.; art. 27 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; art. 83 § 2 i 3 k.p.a.; art. 82 k.p.a.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Według art. 76 § 1 i 2 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4. W ustawie Kodeks postępowania administracyjnego nie ma takiej regulacji, jak w ustawie Ordynacja podatkowa: Dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być (...) oraz materiały zgromadzone w toku postępowania karnego albo postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe. Materiałami zgromadzonymi w toku wskazanych postępowań są zeznania świadków utrwalone w formie protokołów. Są to dokumenty urzędowe korzystające z dwóch domniemań – prawdziwości (autentyczności) oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nich zawartych (wiarygodności). Protokół przesłuchania świadka w postępowaniu karnym posiada walor prawdziwości, kiedy został sporządzony przez uprawnionego funkcjonariusza zgodnie z przepisami procedury karnej oraz walor wiarygodności, co do prawdziwości zapisów umieszczonych w protokole. Czym innym natomiast jest ocena wiarygodności zeznań świadka, dokonywana przez właściwy organ administracji publicznej w ramach swobodnej oceny dowodów.

Należy wskazać, że w sprawie, w której wyrokiem z 18 stycznia 2022 r., III SA/Łd 816/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. z 2 lipca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z 27 kwietnia 2021 r., a także postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z 14 lutego 2019 r. organ pierwszej instancji 10 lipca 2019 r. przesłuchał świadka E. B., 18 listopada 2020 r. przesłuchał w charakterze strony Z. B. Następnie, postanowieniem z 30 listopada 2020 r. do akt sprawy dołączono protokoły przesłuchania sześciu świadków. Postanowieniem z 27 stycznia 2021 r. organ pierwszej instancji dołączył do akt protokoły przesłuchania Z. B. i K. P. Protokoły przesłuchania wskazanych osób mogły być dowodami w rozpoznawanej sprawie, podobnie jak i protokoły przesłuchań uzyskane z Prokuratury Okręgowej w Piotrkowie Trybunalskim.

Jeśli chodzi o ostatni, podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzut naruszenia Artykułu 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 Klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa: Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przepis ten zawiera klauzulę generalną nakazującą organom administracji Państw Członkowskich podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

Artykuł 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 jest przepisem unijnego prawa materialnego nakazującym Państwom Członkowskim nie przyznawanie pomocy w razie stwierdzenia tzw. sztucznych warunków. W tych ramach, Państwo Członkowskie ma obowiązek w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania oceniać, czy podmiot ubiegający się o przyznanie płatności czyni to zgodnie z sektorowym prawodawstwem rolnym. Jeśli po przyznaniu płatności okaże się, że uzyskano ją z obejściem przepisów sektorowego prawodawstwa rolnego przez stworzenie sztucznych warunków, Państwo Członkowskie ma obowiązek odzyskiwania udzielonych płatności w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania z uwzględnieniem prawa unijnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył przepisów postępowania akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Skoro płatność finansowa wypłacona ze środków unijnych została pobrana nienależnie w wyniku naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego (sztuczne warunki), to zaistniała przesłanka z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – środki publiczne podlegają zwrotowi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 2 pkt 5 i z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie i organ zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.