Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 329/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 24 października 2019 r. nr XIV/230/19 w przedmiocie przyjęcia regulaminów korzystania z boisk i kortów osiedlowych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie pkt 1 załącznika nr 1 i 2 do uchwały, pkt 5 załącznika nr 1 i 2 do uchwały, pkt 9 załącznika nr 1 i 2 do uchwały, pkt 10 lit. g załącznika nr 1 i 2 do uchwały, pkt 11 załącznika nr 1 i 2 do uchwały oraz pkt 13 załącznika nr 1 i 2 do uchwały; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala; 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Chorzów uchwałą nr XIV/230/19 z dnia 24 października 2019 r. wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, 2020, poz. 2113 z późn. zm., dalej określanej skrótem u.s.g.) przyjęła regulamin korzystania z boisk osiedlowych i kortów tenisowych osiedlowych na terenie Miasta Chorzów.

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2019 r poz. 7277.

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Śląski domagał się stwierdzenia jej nieważności w części określonej w:

- pkt 1 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały,

- pkt 5 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały,

- pkt 7 zdanie pierwsze Załącznika nr 1 i 2 do uchwały,

- pkt 9 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały,

- pkt 10 lit. b w zakresie sformułowania: gazów, substancji żrących lub, g, h, i Załącznika nr 1 i 2 do uchwały,

- pkt 11 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały,

- pkt 13 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały

jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Miasto Chorzów wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1407/21 w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie pkt 10 ppkt g, pkt 11, pkt 13; w punkcie 2 w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie ulegało wątpliwości, że regulamin korzystania z boisk sportowych oraz kortów na terenie Gminy Chorzów stanowi akt prawa miejscowego, do którego uchwalenia kompetencje posiada rada gminy. Zawiera normatywny charakter, poprzez zastosowanie wypowiedzi wyznaczających adresatom sposób zachowania, a normy regulaminu mają charakter ogólny i abstrakcyjny.

Odnosząc się do zarzutu wobec pkt 1 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest on sprzeczny z jakąkolwiek normą prawną. Zawiera nie tylko informację o właścicielu boiska lub kortu ale także zasadę, wprawdzie wprost nie wyrażoną, że reguły, zasady postępowania określone w regulaminie mają zastosowanie do boisk i kortów stanowiących własność gminy, a nie jakichkolwiek boisk sportowych czy kortów tenisowych. Podobnie ocenił przepis pkt 5 załączników stanowiący o tym, kto kontroluje stan techniczny obiektu i urządzeń. W przypadku wątpliwości, co do stanu technicznego urządzenia jako zasadę należy uznać kierowanie uwag do administratora wskazanego przez gminę, co zostało wskazane w pkt 8 załączników – "..Wszelkie usterki i zdarzenia niebezpieczne należy zgłaszać natychmiast po ich stwierdzeniu administratorowi boiska.".

Sąd Wojewódzki nie podzielił argumentu organu nadzoru, że przepis pkt 9 załączników nr 1 i 2 do regulaminu nakładający na użytkowników boisk sportowych i kortów obowiązki jako mało precyzyjny, jest w istotny sposób sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP. Wskazuje on jedynie na konieczność należytego zachowania się użytkowników obiektów tak, aby zachowanie to nie doprowadziło do wyrządzenia szkody czy też spowodowania zagrożenia dla innych użytkowników. Trudno przyjąć, aby w takiej abstrakcyjnej normie kazuistycznie wymieniać wszystkie przypadki niepożądanych zachowań a i tak zapewne wyliczanka nie objęłaby wszystkich przypadków. Nadto norma nie modyfikuje i nie zmienia powszechnie obowiązujących norm prawnych, nie zmienia interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów. Także ich nie powtarza. Jednocześnie ta zasada nie wyłącza odpowiedzialności tak sprawcy szkody jak i zarządcy obiektu, o ile spełnione zostaną warunki zaistnienia tejże odpowiedzialności, a jedynie nakazuje uczestnikom zachowanie szczególnej ostrożności podczas korzystania z boiska lub kortu, co jak trafnie zauważyła gmina, stanowi regulację charakterystyczną dla aktów prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała.

Podobnie Sąd pierwszej instancji ocenił przepis pkt 7 załączników nr 1 i 2 do skarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez Wojewodę. Zgodnie z nim użytkownicy boiska zobowiązani są do dbałości o boisko, znajdujące się na terenie obiektu urządzenia oraz o czystość na boisku. Uwagi odnoszące się do punktu 9 załączników zachowują swoją aktualność także w odniesieniu do przytoczonego zapisy punktu 7.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że reguły ustanowione przepisami pkt 10 ppkt b, g, h, obejmujące zakaz na terenie obiektów jakimi są m.in. są boiska sportowe i korty tenisowe pojemników do rozpylania gazów, substancji żrących, zakłócania przebiegu zajęć lub gry korzystającym z obiektu oraz wprowadzania zwierząt niewątpliwie są objęte częściowo bądź całkowicie zakresem regulacji ustawowej takich aktów jak art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu wprowadzenie wymienionych wyżej zakazów – za wyjątkiem zakazu, o którym mowa w pkt 10 ppkt g załączników nr 1 i 2 do skarżonej uchwały, nie ma cech naruszenia prawa oraz nie stanowi o istotnej ingerencji w regulację ustawową, która miałaby uzasadniać stwierdzenie nieważności kwestionowanych przepisów. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestionowane przez organ nadzoru przepisy nie stanowią pełnego, dokładnego powtórzenia treści wskazanych przez niego ustaw lecz raczej przypomnienie o zakazach wynikających z innych regulacji. Z obiektów takich jak boiska sportowe korzystają przede wszystkim osoby bardzo młode, dopiero rozpoczynające proces szkolnej edukacji lub będące na początku tego procesu. Zatem szczególnie istotne jest zaznajomienie tych osób ze wspomnianymi przepisami i wynikającymi z nich zasadami w taki sposób, który będzie dla nich jasny, czytelny i zrozumiały.

Postanowienia załączników do regulaminu nie powtarzają wprost i nie modyfikują powołanych przez Wojewodę przepisów art. 52 § 1 i 83 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. 20219 poz. 281 ze zm.; dalej: K.w.). Art. 52 K.w. dotyczy zresztą udziału w zgromadzeniu definiowanym przez regulację art. 3 ustawy z 24 lipca 2015 r. Prawo zgromadzeniach. Udział w meczu tenisowym, czy meczu koszykówki, czy innej rozgrywce przeprowadzonej na boisku sportowym nie odpowiada tej definicji. Z kolei art. 83 K.w. dotyczy nieostrożnego obchodzenia się np. z materiałami wybuchowymi zapalnymi lub substancjami promieniotwórczymi. Kwestionowany przez organ nadzoru przepis nie obejmuje tych substancji i materiałów.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu organu nadzoru co do wadliwości postanowień pkt 10 ppkt h) i obu złączników do uchwały podniósł, że i w tym przypadku kwestionowane regulacje nie powtarzają przepisu art. 51 K.w. czy art. 160 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1444) .

Za zasadny zaś Sąd Wojewódzki uznał, aczkolwiek z innych powodów, zarzut istotnej niezgodności przepisu o zakazie wprowadzania na boiska sportowe i korty tenisowe zwierząt. Zakres korzystania z boiska piłkarskiego obejmuje również przebywanie na nim choćby podczas rozgrywek czy innych zajęć pozalekcyjnych. W ocenie Sądu nie ma przy tym racji organ nadzoru twierdząc, że kwestie zakazu wprowadzania zwierząt reguluje art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie i wydany na jego podstawie regulamin. Przywołana regulacja daje radzie gminy prawo do określenia obowiązków na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie daje prawa do wprowadzenia generalnego zakazu. Natomiast w myśl art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573) osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności: budynków i ich otoczenia przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz innych ogólnodostępnych budynków przeznaczonych do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynków biurowych i socjalnych. Z powyższego przepisu wprost wynika, że osoba niepełnosprawna z psem asystującym ma prawo wstępu na teren obiektów sportowych. Z uwagi na powyższe przepis pkt10 ppkt g załączników nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały, które nie przewidują możliwości wstępu takiej osoby z psem na teren boisk znajdujących się na terenie Miasta Chorzów i pozbawia ją możliwości korzystania z tego typu obiektu pozostaje w sprzeczności z cytowanym powyżej art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Zgodził się Sąd Wojewódzki z organem nadzoru o istotnej wadliwości postanowień pkt 11 i 13 załączników nr 1 i 2 do skarżonej uchwały. W ocenie Sądu przepis pkt 11 stanowiący, że: "użytkownik zobowiązuje się do przestrzegania ogólnie obowiązujących przepisów bhp i p.poż.", wykracza poza delegacje ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Nie można uznać, że przytoczona regulacja dopełnia jakąś normę powszechnie obowiązującą, skoro się do niej wprost odwołuje i nakazuje jej przestrzegać, co z samej konstrukcji państwa prawa wynika, że prawa należy przestrzegać.

Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko Wojewody o braku w delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. uprawnienia dla rady gminy do stanowienia przepisu o możliwości przymusowego usunięcia z boiska sportowego czy kortu tenisowego osoby nie przestrzegającej regulaminu. W delegacji ustawowej mowa jest o zasadach korzystania z boisk, a nie sankcjach za naruszanie zasad. Przepis nie wskazuje kto miały dokonać usunięcia użytkownika z boiska sportowego czy kortu tenisowego. Wreszcie wskazany przepis nie ma i nie może mieć charteru porządkowego. Tylko wówczas samodzielnie mógłby stanowić podstawę do ingerencji policji lub innej służby porządkowej, oczywiście w granicach jej ustawowych uprawnień.

Wobec powyższego Sąd Wojewódzki uwzględniając skargę w części stwierdził, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a) nieważność przepisów pkt 10 lit. g, pkt 11 i pkt 13 załączników nr 1 i 2 do zaskoczonej uchwały. W pozostałym zakresie skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił.

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej Wojewody Śląskiego zaskarżono rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej punktu 1 i 2 zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jest:

1) art. 93 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w sytuacji, gdy regulacje zawarte w pkt 1 i pkt 5 załącznika nr 1 i 2 do uchwały wykraczają poza zakres delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. bowiem nie mieszczą się w pojęciu: "zasad i trybu korzystania" i stanowią istotne naruszenie prawa, a przez to stwierdzenie braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru uchwały w powyższym zakresie;

2) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz z § 143 w zw. z § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dalej jako: "rozporządzenie" poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że nienormatywne regulacje tj. pkt 1 oraz pkt 5 Załącznika Nr 1 i 2 do uchwały - nie stanowią istotnego naruszenia prawa albowiem mają wyłącznie charakter informacyjny, tworzą "klarowną zasadę postępowania", podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie cechą aktu prawa miejscowego jest jego normatywność, wiążąca się z koniecznością zawarcia w nim norm prawnych, a nie wypowiedzi pozbawionych charakteru normatywnego,

3) art. 93 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w sytuacji, gdy regulacje zawarte w pkt 9 oraz w pkt 7 zdaniu pierwszym Załącznika Nr 1 i 2 do uchwały wykraczają poza zakres delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie zawierając zasady zachowania na boisku, a tym samym stanowią istotne naruszenie prawa,

4) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w sytuacji, gdy sformułowania "nie szkodził", "nie zagrażał" zawarte w pkt 9 Załącznika Nr 1 i 2 do uchwały oraz sformułowanie "dbałość" zawarte w pkt 7 Załącznika Nr 1 i 2 są pojęciami niejasnymi i nieostrymi, a nie jak przyjął Sąd stanowiącymi regulację charakterystyczną dla aktów prawa miejscowego,

5) art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz z § 143 w zw. z § 118 załącznika rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że powtórzenie w pkt 10 ppkt b, h oraz i Załączników nr 1 i nr 2 do uchwały regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu, w tym zwłaszcza w przepisach, które ustanawiają owe zakazy pod groźbą kary, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, albowiem regulacje te należy traktować wyłącznie jako przepisy stanowiące "przypomnienie o zakazach wynikających z innych regulacji" dla osób korzystających z tych miejsc;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia, które pozostaje w sprzeczności z wydanym rozstrzygnięciem, a to poprzez wskazanie w sentencji wyroku, że Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie pkt 10 ppkt g, pkt 11 i pkt 13, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazuje, że stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie pkt 10 ppkt g, pkt 11 i pkt 13 załączników nr 1 i nr 2 do uchwały, przez co faktycznie Sąd stwierdza nieważności nieistniejących postanowień uchwały, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, że przepisy pkt 1 oraz pkt 5 Załącznika Nr 1 i 2 do uchwały: "nie są sprzeczne z jakąkolwiek normą prawną", a takie uzasadnienie jest ogólnikowe, co uniemożliwia skarżącemu kasacyjnie poznanie motywów podjęcia rozstrzygnięcia,

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, w sytuacji w której naruszała ona przepisy prawa w sposób istotny,

3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie polegające na oddalenia skargi w części i uznaniu, że uchwała w zaskarżonym zakresie nie narusza przepisów prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł:

a) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie, ewentualnie:

b) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w tym zakresie;

c) o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

d) na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Skargę kasacyjną wniosło również Miasto Chorzów, zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu 1 i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do uchwały nr XIV/230/19 Rady Miasta Chorzów z dnia 24 października 2019 r. w sprawie przyjęcia regulaminów korzystania z boisk osiedlowych i kortów tenisowych osiedlowych na terenie Miasta Chorzów w sytuacji, gdy uchwała ta nie zawiera postanowień sprzecznych z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego wydania wyroku stwierdzającego nieważność uchwały w części określonej w pkt 10 ppkt g, pkt 11 oraz pkt 13 załącznika, oraz naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP;

2) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienia pkt 10 ppkt g, pkt 11 oraz pkt 13 "Regulaminu korzystania z boisk osiedlowych i kortów tenisowych osiedlowych na terenie Miasta Chorzów" stanowiącego załącznik do uchwały Nr XIV/230/19 Rady Miasta Chorzów z dnia 24 października 2019 r., nie stanowią postanowień o charakterze aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej jakimi są boiska osiedlowe i korty tenisowe osiedlowe,

3) art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 41 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta Chorzów nie była uprawniona do podjęcia uchwały ustanawiającej akt prawa miejscowego regulujący zasady i tryb korzystania z boisk osiedlowych i kortów tenisowych osiedlowych będących gminnymi urządzeniami użyteczności publicznej w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały Nr XIV/230/19 Rady Miasta Chorzów z dnia 24 października 2019 r.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie punktu 1 zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 24 października 2019 r. nr XIV/230/19 w całości, względnie o uchylenie punktu 1 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz oświadczyła, iż nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedz na skargę kasacyjną Miasta Chorzów Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 marca 2024 r. III OSK 1465/22 ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego - uchylił zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstąpił od zasądzenia od Miasta Chorzów na rzecz Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. ze skargi Miasta Chorzów - oddalił skargę kasacyjną; 4. odstąpił od zasądzenia od Miasta Chorzów na rzecz Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. do właściwości sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi tu zatem o akty lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem, bo te są wymienione w pkt od 1 do 3, a więc są czynnościami faktycznymi (materialno-technicznymi), skierowanymi do indywidualnego podmiotu, dotyczącymi jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że rozpoznając przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2024 r. III OSK 1465/22.

Podkreślenia wymaga, że uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaznaczyć przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., I FSK 1346/22).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd administracyjny I instancji nie może więc stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. bez uwzględnienia konsekwencji wynikających z unormowań zawartych w art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 2867/15).

Uchwała Rady Miasta Chorzów z dnia 24 października 2019 r., nr XIV/230/19 w przedmiocie przyjęcia regulaminów korzystania z boisk i kortów osiedlowych została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy określa jedynie zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. "Nie może też budzić wątpliwości, iż użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy sg. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Go 170/10; Wyrok WSA w Olsztynie z 2 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 659/10).

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej uchwały w ramach związania orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w sprawie Sąd Wojewódzki stwierdził, że jednakobrzmiące brzmiące przepisy Załącznika Nr 1 i 2 do uchwały "boisko osiedlowe jest własnością Miasta C." (pkt 1) oraz "stan techniczny obiektu sportowego i jego urządzeń kontroluje administrator" (pkt 5) nie są zgodne z prawem. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, że nie jest właściwym uznanie ich za prawidłowe po pierwsze, tylko wyłącznie ze względu na fakt, że zawierają informację o właścicielu boiska lub kortu. Po drugie zaś, że zawierają regułę, według której zasady postępowania określone w regulaminie mają zastosowanie do boisk i kortów stanowiących własność gminy, a nie jakichkolwiek boisk sportowych czy kortów tenisowych". Skoro regulacja art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowi podstawę prawną do określenia zasad i trybu korzystania wyłącznie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a zatem tych obiektów i urządzeń, które stanowią przedmiot własności gminy, w tym przypadku Miasta Chorzów, to oczywistym jest, że Gmina nie może określać takich zasad w stosunku do obiektów i urządzeń nie będących jej własnością. Zresztą o tym czyją własnością jest dany obiekt nie może decydować akt prawa miejscowego wydany przez organ stanowiący gminy. Poza tym akt prawa miejscowego w swej treści nie może zawierać wypowiedzi pozbawionych charakteru normatywnego i które nie służą wyrażaniu norm prawnych.

Sąd podziela także stanowisko Wojewody, że za niezgodną z prawem należy uznać regulację zawartą w pkt 5 Załącznika nr 1 do uchwały, zgodnie z którą "Stan techniczny obiektu sportowego i jego urządzeń kontroluje administrator". Identyczna regulacja została wprowadzona w pkt 5 Załącznika nr 2 do uchwały odnośnie kortów tenisowych osiedlowych. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia radę wyłącznie do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej, a normy z nich wynikające nie są adresowane do podmiotów zarządzających, lecz do podmiotów korzystających z owych obiektów i urządzeń, a więc słusznie organ nadzoru je zakwestionował. Kwestie należące do administratora obiektu, związane z kontrolą stanu technicznego wymienionych obiektów i znajdujących się tam urządzeń nie mieszczą się w powyższej materii.

Zgodził się Sąd orzekający w sprawie z Wojewodą Śląskim w zakresie jego oceny pkt 9 załączników nr 1 i 2 do regulaminu jako wykraczających poza zakres delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Chodzi tu o postanowienie regulaminu formułujące zasady ponoszenia odpowiedzialności przez osoby korzystające z obiektu, a także przez zarządcę tego obiektu. Wynika z niego, że "każdy użytkownik boiska powinien zachować się tak aby nie szkodził i nie zagrażał innym, w przeciwnym wypadku ponosi odpowiedzialność za swoje zachowanie" zawiera zasadę zachowania na boiskach i kortach. Rada Miasta nie jest uprawniona do zamieszczenia postanowienia dotyczącego odpowiedzialności prawnej w uchwale. Kwestie odpowiedzialności prawnej zostały uregulowane w aktach wyższego rzędu w sposób kompleksowy. W przypadku wystąpienia zdarzenia, czy szkody uruchamiającej odpowiedzialność danego podmiotu, to one będą miały bezpośrednie zastosowanie (przepisy kodeksu cywilnego lub kodeksu wykroczeń, czy karnego).

Podkreślenia wymaga, że kontrolowana regulacja pkt 9 załącznika nr 1 i 2 do uchwały jest także sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP. Rada postanowiła bowiem, że: "każdy użytkownik boiska (kortów) powinien zachować się tak, aby nie szkodził i nie zagrażał innym, w przeciwnym wypadku ponosi odpowiedzialność za swoje zachowanie". Użyte w niej zostały sformułowania "nie szkodził", "nie zagrażał", które co do swojego zakresu znaczeniowego są niejasne i nieprecyzyjne. Rację ma Naczelny Sąd Administracyjny, że postanowienia wynikające z art. 2 Konstytucji RP rozumieć należy jako dyrektywę takiego tworzenia regulacji prawnej, aby sytuacja prawna jednostki była czytelna i jednoznaczna, bowiem realizacja tego założenia daje obywatelowi szansę zrozumienia efektów działalności organu uchwałodawczego.

W ocenie Sądu nie jest rażącym naruszeniem prawa zawarcie w pkt 7 zdanie pierwsze załącznika nr 1 do uchwały dyspozycji, zgodnie z którą: "użytkownicy boiska zobowiązani są do dbałości o boisko, znajdujące się na terenie obiektu urządzenia oraz o czystość na boisku". Identyczną regulację Rada Miasta zawarła również w odniesieniu do kortów tenisowych - pkt 7 zdanie pierwsze załącznika Nr 2 do uchwały. Nakaz dbałości o stan i czystość boiska i kortów mieści się w granicach ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publiczne.

Z kolei unormowania zawarte w pkt 10 lit. b, h oraz lit. i załącznika nr 1 i 2 do uchwały wprowadzające:

1) zakaz wnoszenia pojemników do rozpylania gazów, substancji żrących;

2) zakaz zakłócania przebiegu zajęć lub gry korzystającym z obiektów,

3) zakaz stwarzania zagrożeń narażających siebie i innych na utratę zdrowia i kalectwo, nie mają cech naruszenia prawa oraz nie stanowią o istotnej ingerencji w regulację ustawową. Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym okoliczność, że w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zamieszczone zostają przepisy o prima facie tożsamym lub częściowo tożsamym zakresie odniesienia (opisie niepożądanych zachowań), co opis czynów zabronionych wynikających z ustaw, nie stanowi jeszcze o niedozwolonym wkroczeniu w materię ustawową. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny regulamin korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jako akt prawa miejscowego, niesie ze sobą nową wartość normatywną nawet wówczas, gdy dotyczy zachowań, które częściowo pokrywają się z materią ustawową. W takim przypadku na mocy przepisów ustawowych do takich zachowań zostaje przypisana także sankcja prawa miejscowego obejmująca niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania z obiektu użyteczności publicznej. Natomiast odnośnie oceny w/w regulacji Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że co do zasady - rada gminy uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie może wprowadzać przepisów stanowiących powtórzenie zakazów zawartych w innych przepisach, bowiem stanowią one tylko "przypomnienie o zakazach wynikających z innych regulacji". Konsekwencją dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Tak więc powtarzanie w aktach samorządowych postanowień innych aktów normatywnych narusza prawo. Tym niemniej na gruncie badanych przepisów uchwały Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można przyjąć, aby to naruszenie było istotne i skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez Wojewodę unormowań.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na postanowienia § 143 Zasad techniki prawodawczej, które stanowią, że do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W odniesieniu do uchwały wprowadzającej regulamin korzystania z boisk osiedlowych i kortów tenisowych osiedlowych na terenie Miasta Chorzowa należy przyjąć, że celowe jest kompleksowe uregulowanie w jednym akcie prawa miejscowego zasad i trybu korzystania z tych obiektów, w tym także w zakresie odnoszącym się do kwestii związanych z zakazem wnoszenia pojemników do rozpylania gazów, substancji żrących; zakłócania przebiegu zajęć lub gry korzystającym z obiektów, czy stwarzania zagrożeń narażających siebie i innych na utratę zdrowia i kalectwo.

W ocenie Sądu zasadnym jest zarzut Wojewody Śląskiego odnoszący się do regulacji pkt. 10 g Załącznika nr 1 i nr 2 stanowiący o zakazie wprowadzania zwierząt odpowiednio na boisko lub kort tenisowy. Ustanowienie zakazu wprowadzania zwierząt do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej narusza art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 44 z późn. zm.), który określa prawo osoby niepełnosprawnej do wstępu do obiektów użyteczności publicznej wraz z psem asystującym. Formułowany w Regulaminie zakaz wprowadzania zwierząt w tym psów pozostaje sprzeczności z przepisem art. 20a cyt. wyżej ustawy w zakresie w jakim pozbawiony jest zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne (por. Wyrok WSA w Łodzi z 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 530/23).

Rację ma organ nadzoru wskazując na istotną wadliwość pkt 11 załączników nr 1 i 2 do uchwały. Stanowi on, że "użytkownik zobowiązuje się do przestrzegania ogólnie obowiązujących przepisów bhp i p.poż." Obowiązek przestrzegania przepisów przeciwpożarowych na kilku płaszczyznach wynika z ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 275), a odpowiedzialność za naruszenie tych obowiązków określa art. 82 § 1 Kodeksu wykroczeń, który określa odpowiedzialność m.in. za czynności, które mogą spowodować pożar. Natomiast konieczność przestrzegania przepisów BHP wynika z przepisów kodeksu pracy i jest adresowana do pracowników, a nie wszelkich użytkowników obiektu użyteczności publicznej, jakim jest boisko. Tym samym ww. nakaz przestrzegania przepisów BHP i PPOŻ pozostaje w sprzeczności z ww. regulacjami prawnymi (por. wyrok WSA w Łodzi z 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 530/23).

Natomiast według pkt. 13 załączników nr 1 i 2 do uchwały "osoby nie przestrzegające postanowień niniejszego regulaminu mogą zostać usunięte z boiska". Regulacje w takim kształcie wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Nie można uznać, że dopełniają jakąś normę powszechnie obowiązującą, skoro się do niej wprost odwołuje i nakazuje jej przestrzegać. Z samej konstrukcji państwa prawa wynika, że prawa należy przestrzegać. Brak jest też podstaw dla rady gminy do stanowienia przepisu o możliwości przymusowego usunięcia z boiska sportowego czy kortu tenisowego osoby nie przestrzegającej regulaminu skoro w delegacja ustawowa nie obejmuje stanowienia o sankcjach za naruszenie regulaminu.

Wobec powyższego sąd uwzględniając skargę w części stwierdził, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., nieważność przepisu: pkt 1 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały; pkt 5 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały; pkt 9 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały; pkt 10 lit. g Załącznika nr 1 i 2 do uchwały; pkt 11 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały oraz pkt 13 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały.

W pozostałym zakresie skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

O kosztach sądowych orzeczono podstawie art. 206 p.p.s.a. Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona jedynie w części w odniesieniu do sześciu z dziewięciu kwestionowanych zapisów uchwały a obie strony były reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników, Sąd uznał że zaszły podstawy do odstąpienia od obciążenia gminy obowiązkiem zwrotu kosztów procesu na które w istocie składały się koszty zastępstwa procesowego.