Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 145/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 1b, art. 4 ust. 6, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1138
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego - tekst jednolity
article: art. 70 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2651
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Województwo w dniu [...] grudnia 2015 r. zawarło z W Sp. z o.o. (wcześniej M Sp. z o.o.) umowę nr [...] w sprawie szczegółowych zasad przekazywania przewoźnikowi dopłat do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ulg ustawowych w przewozach autobusowych, zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (DZ.U. z 2012 r. poz. 1138), ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (DZ.U. z2015 r., poz. 840), ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (DZ.U. z 2014 r., poz. 1206) i ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (DZ.U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1203). Powyższa umowa zawarta została na czas określony - do 31 grudnia 2016 r.

W Sp. z o.o. (dalej jako skarżąca lub spółka) wykonywała regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na 12 trasach, na których stosowane były ulgi ustawowe objęte dopłatami, co wynikało z zezwoleń wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201). W kolejnych latach Marszałek Województwa zawarł ze spółką umowy dotyczące przekazywania dopłat do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ulg ustawowych w przewozach autobusowych (umowa nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., umowa nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz umowa nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.).

W toku przeprowadzonego w 2017 r. przez pracowników Izby Administracji Skarbowej audytu w zakresie gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi dotacje do regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym ustalono, że W Sp. z o.o. wykazywała i rozliczyła również bilety ulgowe w odniesieniu do których dopłaty nie przysługiwały. Następnie w lipcu 2019 r. pracownicy Departamentu Infrastruktury i Komunikacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa przeprowadzili kontrolę problemową w siedzibie spółki w zakresie przestrzegania warunków umowy w sprawie szczegółowych zasad przekazywania dopłat do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ulg ustawowych w przewozach autobusowych w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 maja 2019 r. Kontrola wykazała, że spółka (działając wcześniej pod nazwą M Sp. z o.o.) zawarła z Niepublicznym Zespołem Szkolno-Przedszkolnym [...] dwie umowy, tj. w dniach 31 grudnia 2015 r. i 1 września 2016 r. na dowóz i odwożenie dzieci z terenu gminy do Niepublicznego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...] na podstawie biletów miesięcznych zakupionych przez ww. placówkę u przewoźnika. Zgodnie z wydrukami komputerowymi sprzedanych biletów w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 maja 2019 r. na podstawie powyższych umów spółka sprzedała Niepublicznemu Zespołowi Szkolno-Przedszkolnemu [...] 1853 bilety miesięczne szkolne z ulgą 49% do których uzyskała z budżetu państwa dopłatę w kwocie 259.466,62 zł. Po przeprowadzonym audycie, w dniu 29 sierpnia 2018 r. spółka wypowiedziała umowę zawartą w dniu [...] września 2016 r. z NZSP [...] umowę na dowóz i odwożenie dzieci.

Dalej w wyniku przeprowadzonego audytu ustalono, że w dniu [...] września 2013 r. spółka zawarła umowę o świadczenie usług transportowych z Gminą na przewożenie uczniów niepełnosprawnych na trasie [...] na podstawie wykupionych przez gminę biletów miesięcznych imiennych. Na podstawie wydruków komputerowych sprzedanych biletów określono, iż w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 maja 2019 r. spółka sprzedała Gminie 60 biletów ulgowych ustawowych miesięcznych z ulgą 78% i pobrała do nich dopłatę z budżetu państwa w wysokości 111.748,60 zł. W toku kontroli ustalono, że spółka zawarła z Gminą trzy umowy na wykonywanie przewozów otwartych dzieci niepełnosprawnych na podstawie miesięcznych biletów z terenu gminy do szkół w [...]: 1) umowa nr [...] z [...] grudnia 2013 r., 2) umowa nr [...] z [...] grudnia 2016 r. 3) umowa nr [...] z [...] listopada 2017 r. Na podstawie wydruków komputerowych sprzedanych biletów kontrolujący ustalili, że w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 maja 2019 r. spółka sprzedała Gminie 149 bilety ulgowe ustawowe miesięczne z ulgą 78% i pobrała do nich dopłatę z budżetu państwa w wysokości 287.829,36 zł. Po przeprowadzonej kontroli Spółka w dniu 29 sierpnia 2018 r. wypowiedziała zarówno umowę z dnia [...] września 2013 r. zawartą z Gminą na przewóz uczniów, jak i umowę z dnia [...] listopada 2017 r. z Gminą na przewóz uczniów. Kontrolujący w toku audytu ustalili, że spółka łącznie do biletów miesięcznych ulgowych ustawowych z ulgą 78%, wykupionych od Gmin [...] w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 maja 2019 r. pobrała dopłatę z budżetu państwa w kwocie 485.212,16 zł.

Protokół z kontroli problemowej został doręczony spółce w dniu [...] lipca 2020 r. . Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. spółka wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli. W wystąpieniu pokontrolnym organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W dniu 9 listopada 2020 r. Marszałek Województwa wezwał spółkę do zwrotu nienależnie pobranej dotacji wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych. Wezwane to, podobnie jak kolejne dwa wezwania do zwrotu dotacji , pozostały bezskuteczne.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Marszałek Województwa zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji określającej należność przypadającą do zwrotu do budżetu województwa z tytułu nienależnie pobranej dotacji udzielonej W Sp. z o.o. w ramach stosowania dopłat do ulgowych przewozów pasażerskich w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 maja 2019 r., w kwocie ogółem 259.466,62 zł do sprzedanych biletów ulgowych miesięcznych (ulga 49%) dla Niepublicznego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...] i nienależnie pobranej dotacji w kwocie ogółem 485.212,16 zł z tytułu stosowania dopłat do sprzedanych biletów ulgowych miesięcznych (ulga 78%) dla Gminy [...], Gminy [...] i Gminy [...] w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 maja 2019 r.

W toku postępowania pismem z dnia [...] lutego 2021 r. spółka wniosła o przesłuchanie 6 świadków na okoliczność, że przedmiot kontroli był już objęty wcześniejszą kontrolą dotyczącą realizacji przez spółkę przewozów dzieci na podstawie biletów ulgowych i zasad rozliczeń. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Marszałek Województwa odmówił uwzględnienia żądania dowodowego strony z przesłuchania świadków. Następnie spółka pismem z dnia [...] marca 2021 r. ponownie wniosła o przesłuchanie 6 świadków wskazanych w ww. piśmie oraz dodatkowo o przesłuchanie M.Z. - Prezesa Zarządu W Sp. z o.o. na okoliczność dotrzymania przez przewoźnika warunków umowy zawartych z Województwem w sprawie szczegółowych zasad przekazywania przewoźnikowi dopłat do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ulg ustawowych. Marszałek Województwa postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. odmówił uwzględnienia tego wniosku.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Marszałek Województwa orzekł o zwrocie nienależnie pobranej przez W Sp. z o.o. dotacji z tytułu stosowania dopłat do ulgowych przewozów pasażerskich w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 maja 2019 r., w kwocie ogółem 259.466,62 zł, do sprzedanych biletów ulgowych miesięcznych (ulga 49%) dla Niepublicznego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...] i nienależnie pobranej dotacji z tytułu stosowania dopłat do ulgowych przewozów pasażerskich w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 maja 2019 r. w kwocie ogółem 485.212,16 zł do sprzedanych biletów ulgowych miesięcznych (ulga 78%) dla Gminy [...], Gminy [...] i Gminy [...]. Jednocześnie organ ustalił termin, od którego nalicza się odsetki od kwot dotacji podlegającej zwrotowi liczony od dnia przekazania z budżetu województwa dopłaty na rachunek bankowy przewoźnika do dnia zapłaty zaległości oraz nakazał wpłatę dotacji podlegającej zwrotowi wraz z odsetkami na rachunek bankowy Województwa.

Od powyższej decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję Marszałka Województwa i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie dysponował wszystkimi dokumentami, a rozstrzygnięcie podjęto jedynie na podstawie ustaleń zawartych w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniach [...] lipca 2019 r. Organ odwoławczy zaznaczył również, że integralną część protokołu stanowiły załączniki, których nie odnotowano w aktach sprawy. Nadto z korespondencji między stroną a organem I instancji wynika, iż nie zostały one dostarczone skarżącemu. Organ zaznaczył, że w toku postępowania strona zgłosiła wnioski dowodowe o przesłuchanie świadków, natomiast Marszałek odmawiając uwzględnienia wniosku strony postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. zmienił tezę dowodową strony określoną we wniosku, opisując ją w sposób odmienny niż we wniosku strony. Zdaniem SKO oba postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu nie odnoszą się do okoliczności, które strona opisała składając wnioski dowodowe i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznało, że organ I instancji powinien ocenić, czy okoliczność będąca przedmiotem dowodu ma znaczenie dla sprawy, a wynik tej oceny powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uzupełnić materiał dowodowy o brakujące dokumenty, tj. o umowy, do których odnosi się zaskarżona decyzja i zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania.

Marszałek Województwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] orzekł o zwrocie nienależnie pobranej dotacji udzielonej W Sp. z o.o. z tytułu stosowania dopłat do ulgowych przewozów pasażerskich do sprzedanych biletów ulgowych miesięcznych (ulga 49%) dla Niepublicznego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...] w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 maja 2019 r. w łącznej kwocie 259.466,62 zł oraz nienależnie pobranej dotacji z tytułu stosowania dopłat do ulgowych przewozów pasażerskich do sprzedanych biletów ulgowych miesięcznych (ulga 78%) dla Gminy [...], Gminy [...] i Gminy [...] w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 maja 2019 r. w łącznej kwocie 485.212,16 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił treść art. 1b ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 295 ze zm., dalej jako: ustawa o dopłatach), zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do osób odbywających podróż na podstawie wykupionych od przewoźnika na rzecz tych osób legitymacji lub biletów uprawniających do ulgowych przejazdów, z zastrzeżeniem art. 5a, który stanowi że w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, 949 i 2203), uwzględnia się ulgi, o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1, tj. ulgi 49% przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego. Zdaniem organu w sytuacji gdy bilety miesięczne szkolne były nabywane przez placówkę oświatową NZSP [...] a nie przez Gminę, ustawa o dopłatach nie ma zastosowania, co wynika z art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o dopłatach.

Organ I instancji podkreślił, że z treści umów zawartych przez spółkę z gminami [...] wynika, iż zostały one zawarte w celu realizacji obowiązku gminy wynikających z art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 Prawo oświatowe, dotyczącego dowozu do placówek oświatowych dzieci niepełnosprawnych. Według art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Organ wskazał, że art. 5a ustawy o dopłatach nie ma zastosowania w przypadku realizacji przez gminę obowiązków wynikających z art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 Prawo oświatowe (a wcześniej art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty). Z przytoczonych przepisów wynika, że gmina może nabywać bilety ulgowe ustawowe miesięczne z ulgą 49%, natomiast art. 1b ust. 1 pkt 1 i art. 5a ustawy o dopłatach wyklucza nabywanie przez gminę biletów innych niż z ulgą 49%, tj. np. z ulgą 78%.

Wobec powyższego organ stwierdził, że w niniejszej sprawie bilety ulgowe zostały nabyte przez Gminy na rzecz uczniów w celu realizacji obowiązków wynikających z przepisów ustawy Prawo oświatowe, tj. obowiązków wynikających z art. 32 ust.6 i art. 39 ust. 4 tej ustawy, dotyczących dowozu do placówek oświatowych dzieci niepełnosprawnych, a nie obowiązków gminy uregulowanych przez art. 32 ust. 5, art. 39 ust 3 ww. ustawy, do których odwołuje się przepis art. 5a ustawy o dopłatach. Podkreślił przy tym, że art. 5a ww. ustawy przewiduje wyłącznie ulgę 49%, a bilety ulgowe zostały zakupione przez Gminy z ulgą 78%. Zdaniem organu, skoro w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 1b ust. 1pkt 1 ustawy o dopłatach, brak było podstaw do ubiegania się przez spółkę o dopłatę z budżetu państwa do sprzedanych Gminom biletów ulgowych miesięcznych imiennych z ulgą 78%.

W Sp. z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i zarzucając naruszenie:

1) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu kwoty dotacji rzekomo nienależnie pobranej przekazanej stronie w roku 2016 wraz z odsetkami, pomimo że okres przedawnienia upłynął z dniem 31 grudnia 2021 r. i zobowiązanie wygasło, w związku z czym organ był zobligowany do umorzenia postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego;

2) art. 5a i 8a ustawy o dopłatach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do nieuprawnionego przyjęcia, że strona nie była uprawniona do otrzymania dopłat w ramach realizowanych przewozów;

3) art. 1 b ust. 1 pkt 1 ustawy o dopłatach, przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez organ, że wypłacone stronie dopłaty do biletów ulgowych stanowią dotacje pobrane nienależnie i jako takie podlegają zwrotowi do budżetu województwa, podczas gdy przywołany przepis nie znajduje w sprawie zastosowania;

4) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, w szczególności na skutek nie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji;

5) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, brak wskazania dowodów na których organ się oparł, podania przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom, nieodwołanie się w uzasadnieniu decyzji do dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i brak oceny zgromadzonych dowodów, w tym brak odwoływania się do konkretnych kart akt sprawy, brak synchronizacji między materiałem dowodowym a uzasadnieniem decyzji;

6) art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego zastosowanie i uznanie, że strona zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranej dotacji, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, iż spółka uzyskała dotację zgodnie z przepisami prawa i brak jest podstaw do jej zwrotu;

7) art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez jego zastosowanie i naruszenie art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu, a nie - jak ustalono w zaskarżonej decyzji - od dnia przekazania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

8) naruszenie zasady zaufania do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., poprzez zmienność oceny postępowania strony w odniesieniu do stosowanych przez stronę rozliczeń ulgowych przejazdów i zasad korzystania z dotacji wyrażonych przez organ w zaskarżonej decyzji oraz protokole z poprzedniej kontroli nr [...], gdzie postępowanie strony analogiczne jak w zakwestionowanej w decyzji nie budziło żadnych zastrzeżeń kontrolujących, de facto tych samych pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa, którzy prowadzili postępowanie kontrolne poprzedzające postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło o ustaleniu kwoty dotacji w wysokości 217.957,68 zł przypadającej do zwrotu do budżetu Województwa przez spółkę z tytułu stosowania dopłat do ulgowych przewozów pasażerskich do sprzedanych biletów ulgowych miesięcznych (ulga 49%) dla Niepublicznego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...] w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2019 r. oraz o ustaleniu kwoty dotacji w łącznej wysokości 399.718,60 zł przypadającej do zwrotu do budżetu Województwa przez spółkę z tytułu stosowania dopłat do ulgowych przewozów pasażerskich do sprzedanych biletów ulgowych miesięcznych (ulga 78%) dla Gminy [...], Gminy [...] i Gminy [...] w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2019 r. Nadto organ odwoławczy określił termin naliczania odsetek należnych od ww. kwot, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych – począwszy od dnia 9 sierpnia 2020 r. do dnia zapłaty.

Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji powołał treść art. 8a ust. 1, ust. 2 oraz ust. 4 ustawy o dopłatach dotyczące zasad finansowania ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywanych z budżetu państwa. Kolegium wskazało, że w art. 1b ust. 1 ustawy o dopłatach zawarty został wykaz podmiotów, do których nie stosuje się przepisów tej ustawy, niemogących korzystać z uprawnień do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, uregulowanych w ustawie. Organ zauważył, że do tej kategorii należą m.in. osoby odbywające podróż na podstawie wykupionych od przewoźnika na rzecz tych osób legitymacji lub biletów uprawniających do ulgowych przejazdów, z zastrzeżeniem art. 5a, zgodnie z treścią którego w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe uwzględnia się ulgi, o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1. Wskazane przepisy art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe przewidują m.in. obowiązek zapewnienia przez gminy bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka w przypadku, gdy droga dziecka do przedszkola lub szkoły przekracza odległości wskazane w tych przepisach (3 km w przypadku dzieci w wieku przedszkolnym i w klasach I-IV oraz 4 km w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych). W tego rodzaju przypadkach ustawodawca zastrzegł wyłącznie ulgę 49%, o której mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1 ustawy o dopłatach. Wobec powyższego organ podkreślił, że nie ma tym samym możliwości skorzystania z ulgi 78%.

Dalej Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 31 października 2017 r., sygn. akt II GSK 25/16, zgodnie z którym celem przepisu art. 1b ust. 1 jest przeciwdziałanie podwójnemu finansowaniu ulg w przejazdach. Intencją prawodawcy było wyłączenie możliwości korzystania z ulgowych przejazdów opłacanych z budżetu państwa w takich przypadkach, gdy pasażer uzyskuje ulgi z innego tytułu, tj. dlatego, że sfinansował je ktoś inny (pkt 1), uzyskał je od samego przewoźnika (pkt 2-4), ewentualnie gdy wybiera taki środek transportu, w którym nie ma uprawnienia do przejazdów ulgowych (pkt 5-6 - pociągi (...) w komunikacji międzynarodowej lub komunikacja autobusowa ekspresowa). Wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać powyższy cel ustawodawcy, wprowadzającego w tym przepisie wyłączenie stosowania tej ustawy, czyli brak możliwości korzystania z refundowanych przez Skarb Państwa ulg w przejazdach w takich przypadkach, gdy te ulgi przysługują z innego tytułu, a więc gdy koszty ich finansowania ponosi ktoś inny niż Skarb Państwa, lub też sam pasażer z nich rezygnuje poprzez wybranie określonego rodzaju środka transportu. Adresatem normy prawnej zawartej w art. 1b ust. 1 pkt 1 jest pasażer, a nie przewoźnik. Ustawodawca wyłączył zastosowanie ustawy, co należy rozumieć jako wyłączenie możliwości korzystania z ulgowych przejazdów przez tych pasażerów, na rzecz których wykupione zostały od przewoźnika legitymacje lub bilety uprawniające do ulgowego przejazdu. Chodzi zatem o takich pasażerów, którzy odbywają podróż z taką wykupioną legitymacją lub biletem ulgowym, za które przewoźnikowi już zapłacono. Przewoźnik dostał już zatem zapłatę z tego tytułu, że sprzedał bilet z ulgą lub wydał na rzecz tych osób legitymację upoważniającą do ulgowych przejazdów. W takich przypadkach to podmiot, który wykupił takie bilety lub legitymacje od przewoźnika, poniósł ich koszt, płacąc przewoźnikowi za możliwość korzystania z tych ulg. Może to dotyczyć np. pracodawców, którzy decydują się zaoferować swoim pracownikom tego rodzaju dodatkowe świadczenie w postaci wykupienia dla nich ulgowych biletów lub ulgowych legitymacji i zawierają umowę z konkretnym przewoźnikiem, że będzie przewoził ich pracowników z tego rodzaju ulgą.

Organ zauważył również, że przewoźnik wykonując w takim przypadku usługę, nie będzie zatem ponosił strat (utraconych przychodów) polegających na konieczności akceptowania ulgi przysługującej tej kategorii pasażerom, bo utracone przychody (koszt ulgi) zrefundował mu już ten podmiot, który wykupił bilety ulgowe lub ulgowe legitymacje. Oczywiste jest zatem, że w takim przypadku nie powinny już mieć zastosowania przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów i wynikające z nich uprawnienie przewoźnika do domagania się od samorządu województwa refundacji poniesionych przez niego kosztów wynikających z akceptowania ulg w przejazdach. Wyjątków nie można interpretować rozszerzające. Jeżeli zatem gmina wykupuje u przewoźnika inne bilety ulgowe, niż te dla dzieci spełniających warunki z art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 3 u.s.o. - nie mają zastosowania przepisy ustawy o dopłatach. Kolegium podkreśliło, iż zastosowany w ustawie mechanizm nie wprowadza dodatkowego obciążenia dla przewoźnika, albowiem zawierając umowę z gminą winien on tak skalkulować ceny biletów miesięcznych sprzedawanych gminie dla dzieci niepełnosprawnych przewożonych do szkoły, by pokryły one poniesione przez niego koszty, skoro w takim przypadku wyłączone jest stosowanie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Ewentualne zaś spory na tle umowy zawartej przez przewoźnika z gminą rozstrzygane być mogą na drodze cywilnej, a więc przed sądem powszechnym.

Następnie organ wskazał, że umowy zawarte pomiędzy W Sp. z o.o. a gminami [...] dotyczyły realizacji obowiązku gminy wynikających z art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 Prawo oświatowe dotyczącego dowozu do placówek oświatowych dzieci niepełnosprawnych, a nie obowiązków, o których mowa w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem Kolegium prawidłowo zatem ocenił Marszałek Województwa, że w sprawie zastosowanie ma art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o dopłatach oraz, że nie było podstaw do zastosowania przez spółkę ulgi 78 % i wystąpienia do samorządu województwa o jej zwrot. Organ odwoławczy nie stwierdził również podstaw do dokonania dopłat do przewozów pasażerskich wykonywanych przez W Sp. z o.o. na podstawie umowy zawartej z Niepublicznym Zespołem Szkolno-Przedszkolnym [...], bowiem art. 5a ustawy o dopłatach dotyczy wyłącznie przejazdów na podstawie biletów miesięcznych nabywanych przez gminę i jako wyjątek od zasady określonej w art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o dopłatach przepis ten należy interpretować ściśle. W ocenie Kolegium zasadnie Marszałek uznał, że w przypadku nabycia biletów miesięcznych przez inny podmiot, niż gmina (w tym przypadku przez niepubliczną placówkę oświatową) nie ma podstaw do zastosowania ulgi w wysokości 49%, a żądanie jej zwrotu przez odwołującego nie jest zasadne, skoro w tej sprawie wyjątek z art. 5a ww ustawy nie miał w ogóle zastosowania. Organ zaznaczył również, że spółka startując w przetargach organizowanych przez gminy na przewóz dzieci niepełnosprawnych, powinna uwzględnić obowiązujące przepisy regulujące zasady przyznawania dopłat do przejazdów ulgowych i w odpowiedni sposób skalkulować wysokość ceny ofertowej, wykonawca może również np. w formie pytania zwrócić zamawiającemu uwagę na niezgodność zapisów SWZ (SIWZ) z obowiązującym prawem.

Kolegium stwierdziło, że nie kwestionuje twierdzeń spółki dotyczących wyników poprzedniej kontroli rozliczenia dopłat przeprowadzonej przez pracowników UMW (bez uwag), jak również dotyczących dotychczasowego sposobu rozliczenia dopłat przez spółkę (bez zastrzeżeń). Jednakże brak zastrzeżeń organu w tym zakresie nie przekreśla możliwości wydania w przyszłości decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu dotacji (dopłat). Wyjaśnił także, że stosownie do art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jednakże przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim musi być przy tym zgodna z prawem. Prawidłowo zatem, zdaniem organu, Marszałek oddalił wnioski dowodowe powołane w celu wykazania dotychczasowego sposobu rozliczania dopłat przez organ, czy też sposobu realizacji umów zawartych z gminami. Przy czym w świetle bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy, okoliczności te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dalej organ uznał za zasadne zarzuty odwołania dotyczące przedawnienia zobowiązania do zwrotu dopłat wypłaconych w 2016 r. oraz błędnego określenia terminu od którego należy liczyć odsetki od tych dopłat i wyjaśnił, że kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). W myśl art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny, a w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 o.p., w myśl którego - zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Tym samym bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna się z końcem roku, w którym beneficjent otrzymał i miał wykorzystać dotację. W takich przypadkach wydanie i doręczenia decyzji winno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana. Organ odwoławczy wskazał, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się, jeżeli termin przewidziany w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej upłynął przed wydaniem decyzji organu odwoławczego. Wobec powyższego zobowiązanie do zwrotu dopłaty wypłaconych odwołującej w 2016 r., z wyłączeniem dopłaty za grudzień 2016 r. wypłaconej w dniu 26 stycznia 2017 r., przy uwzględnieniu zawieszenia biegu okresów przedawnienia od 14 marca do 23 maja 2020 r. w związku z wejściem w życie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020.374 ze zm.) uległo przedawnieniu w dniu 11 marca 2022 r.

Odnosząc się natomiast do terminu początkowego naliczania odsetek od kwot dopłat podlegających zwrotowi, to zastosowanie w tym zakresie będzie miał przepis art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p., zgodnie z treścią którego odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Z kolei przepis art. 252 ust. 1 u.f.p. przewiduje, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W rozpatrywanej sprawie, wobec braku innych dowodów pozwalających na ustalenie terminu początkowego naliczania odsetek, w szczególności związanych z wynikami audytu przeprowadzonego przez Izbę Administracji Skarbowej, za datę początkową należało przyjąć doręczenie odwołującej protokołu z kontroli problemowej przeprowadzonej przez pracowników organu I instancji w siedzibie spółki W Sp. z o.o. w dniach [...] lipca 2019 r. Zgodnie z datą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji, protokół ten został doręczony odwołującej w dniu 24 lipca 2020 r., a zatem 15 dzień do którego powinien nastąpić zwrot dotacji przypadał na 8 sierpnia 2020 r. Stąd też datą początkową naliczania odsetek od niezwróconych dopłat jest dzień 9 sierpnia 2020 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. W Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając powyższej decyzji Kolegium naruszenie:

1. art. 5a i 8a ustawy o dopłatach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do nieuprawnionego przyjęcia, że strona nie była uprawniona do otrzymania dopłat w ramach realizowanych przewozów;

2. art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o dopłatach przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez organ, że wypłacone stronie dopłaty do biletów ulgowych stanowią dotacje pobrane nienależnie i jako takie podlegają zwrotowi do budżetu województwa, podczas gdy przywołany przepis nie znajduje w sprawie zastosowania;

3. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § i i art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz przez niepodjęcie przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, w szczególności na skutek nie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji;

4. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, brak wskazania dowodów na których organ się oparł, podania przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom, nieodwołanie się w uzasadnieniu decyzji do dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i brak oceny zgromadzonych dowodów, w tym brak odwoływania się do konkretnych kart akt sprawy, brak synchronizacji między materiałem dowodowym a uzasadnieniem decyzji;

5. art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego zastosowanie i uznanie, że strona zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranej dotacji, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, iż spółka uzyskała dotację zgodnie z przepisami prawa i brak jest podstaw do jej zwrotu;

6. naruszenie zasady zaufania do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., poprzez zmienność oceny postępowania strony w odniesieniu do stosowanych przez stronę rozliczeń ulgowych przejazdów i zasad korzystania z dotacji w sytuacji gdy postępowanie strony nie budziło żadnych zastrzeżeń kontrolujących, de facto tych samych pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa, którzy prowadzili postępowanie kontrolne poprzedzające postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w jej ocenie nie zachodzą żadne przesłanki do zwrotu otrzymanej dotacji na podstawie art. 252 ustawy o finansach publicznych. Wyjaśniła, że otrzymała dotacje na podstawie ważnie zawartych umów, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami. Zdaniem strony skoro spółka otrzymała dopłaty zgodnie z umową, w oparciu o ważne podstawy prawne, po zrealizowaniu przez siebie obowiązków umownych, to żądanie zwrotu takich dopłat jest zupełnie bezpodstawne. Wszystkie otrzymywane dopłaty przeznaczane były zgodnie z celem umów na pokrycie różnicy cen w sprzedaży biletów pomiędzy ceną sprzedaży - zgodnie z cennikiem przewoźnika, a obowiązującą zgodnie z przepisami ulgą dla określonej kategorii nabywców. Obecnie nakazanie przewoźnikowi zwrotu dopłat do biletów - dopłat, których beneficjentem był każdorazowo nabywca biletu - spowoduje, że spółka W sp. z o.o. zmuszona będzie samodzielnie ponieść koszty dopłat do biletów, czyli spółka zmuszona będzie dopłacać do zrealizowanych przewozów, pokrywając koszty zatrudnienia kierowców, paliwa, amortyzacji pojazdów, kosztów ich nabycia, utrzymania, bieżącej eksploatacji i napraw, jak również wszelkie inne koszty działalności spółki. Skarżąca podkreśliła również, że prowadziła transparentną działalność, świadczone usługi nie były fikcyjny, lecz faktycznie wykonywane, a Województwo posiadało kompletną wiedzę o umowach i o wykorzystaniu przyznanej dotacji.

Skarżąca wyjaśniła, że systematycznie spółka przekazywała do Województwa szczegółowy wykaz biletów w rozbiciu na grupy ulg, w tym ulgę 78%. Urząd Marszałkowski Województwa nigdy tego nie kwestionował przedstawionych rozliczeń. Ponadto sprzedaż biletów dla niepełnosprawnych z ulgą 78% wynika z zapisów umów z Gminami, wynikających z trybu przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Podkreśliła przy tym, że to nie przewoźnik odpowiada za tworzenie SIWZ, w której warunkiem jest dostarczenie biletów ulgowych dla uczniów niepełnosprawnych (co warunkuje wysokość ulgi). W przypadku realizacji zadania wynikającego z uzyskania zamówienia publicznego w trybie postępowania przetargowego, przewoźnik wykonuje jedynie postanowienia umowy zawartej z jednostką samorządu terytorialnego. Nie ma on wpływu na zapisy zawarte w SIWZ i zawartej na ich podstawie umowie, których akceptacja jest warunkiem koniecznym udzielenia zamówienia. W sytuacji tej można więc mówić o finansowym ukaraniu podmiotu realizującego zapisy wynikające z umowy, za niedopatrzenia czy wadliwe organizowanie zamówień publicznych przez organy samorządowe. Zdaniem spółki umowy były realizowane przez strony zgodnie z ich postanowieniami. Nie ma zatem możliwości zwrotu dopłat za przewozy zrealizowane na rzecz dzieci, również dzieci niepełnosprawnych. Skarżąca wystawiła wszystkie bilety i wykazała we wnioskach o dopłatę zgodnie z umowami zawartymi z poszczególnymi Gminami, wskazując ulgę 78% zgodnie z postanowieniami umów. Wszystkie wnioski przedstawiane były do rozliczenia Województwu, a organy po sprawdzeniu kwalifikowały wnioski do wypłaty. Nie zachodzą zatem w jej ocenie żadne podstawy do żądania zwrotu wypłaconych dopłat.

W ocenie strony skarżącej nie można uznać, że spółka pobrała dopłaty w nadmiernej wysokości, albowiem wyliczenie tych dopłat odpowiadało warunkom umowy jak i faktycznej ilości sprzedanych biletów i zrealizowanych kursów. Zarzuciła organom, że przedstawione w decyzji zarzuty są wynikiem własnego przekonania osób dokonujących kontroli i ich subiektywnej oceny przepisów prawa. Zdaniem strony kontrolujący w czasie kontroli poprzedzającej wydanie decyzji dokonał własnej interpretacji obowiązujących przepisów, wybiórczo odwołując się do konkretnych artykułów bez uwzględnienia intencji przyświecających ustawodawcy w toku tworzenia prawa. Jest to tym bardziej znamienne, że dotychczasowa interpretacja przedmiotowych aktów prawnych przez kontrolujących była tożsama ze stanowiskiem spółki i nie rodziła zastrzeżeń w toku cyklicznie przeprowadzanych poprzednich kontroli. Obowiązkiem przewoźnika winna być weryfikacja stosownych uprawnień poszczególnych pasażerów do nabycia biletu z określoną ulgą, nie zaś kontrolowanie organów samorządu czy administracji w zakresie ich prawa do nabywania biletów w imieniu osób uprawnionych. Spółka wskazała również, że wbrew twierdzeniom organów treść art. 5a ustawy o dopłatach nie wyklucza jednoznacznie możliwości zakupu przez gminę biletów z ulgami innymi, niż wymienione w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1, w tym z ulgą 78 %. Zaznaczyła przy tym, że bilety dla niepełnosprawnych, które spółka od kilku lat sprzedaje i wykazuje na dokumentach rozliczeniowych przekazywane organom, każdorazowo były weryfikowane i sprawdzane i nigdy nie zgłoszono żadnych w tym zakresie zastrzeżeń.

Spółka nie zgodziła się również z ustaleniami kontroli w zakresie zawyżenia wnioskowanej i otrzymanej dopłaty. Wszystkie stosowane ceny znajdują się w przedłożonych taryfikatorach (zwykłych i promocyjnych), wątpliwości budzi jedynie przypisanie określonych cen do poszczególnych przedziałów kilometrowych. Postanowienia umów zawartych z Urzędem Marszałkowskim jednoznacznie wymieniają warunki, po spełnieniu których przewoźnikowi przysługują dopłaty. Nie ma w nich zapisu wykluczającego otrzymanie dopłaty w wyniku błędnego określenia przedziałów kilometrowych na bilecie. Poszczególne cenniki zawierają także wszystkie ceny biletów ulgowych stosowane dla danej linii komunikacyjnej. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Jeżeli podstawą udzielenia dotacji jest umowa, to przez wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem, należy rozumieć wykorzystanie dotacji na realizację określonego w umowie celu o zgodnie z warunkami określonymi w umowie. Strona podała również, że za niezgodność z celem umowy uważa się dokonywanie wydatków z dotacji na inne cele niż określone umową, zatem w jej sytuacji żądanie organów do zwrotu dotacji byłoby zasadne gdyby wypłacone środki z dopłat nie posłużyły na uzupełnienie cen biletów o kwoty przyznanych zgodnie z przepisami powszechnie obowiązujących przepisów ulg dla osób uprawnionych, a na przykład spółka za uzyskane dopłaty sfinansowałaby zakup autobusów. Nadto wskazała, że pojęcie "nadmierna wysokość" nie powinno odnosić się do całej kwoty dotacji, lecz wyłącznie do zwrotu tej części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Spółka podkreśliła, że skoro przewoźnik realizował przewozy zgodnie z umowami, zezwoleniami, licencją a także stosował ulgi obowiązujące zgodnie z ustawą o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, a także żadnej części tej dopłaty nie sprzeniewierzył i nie wykorzystał na inne cele lub na pokrycie innych wydatków, to oznacza, że nie można żądać od spółki zwrotu przekazanych jej dopłat.

Za bezpodstawny skarżąca uznała również zarzut nieprawidłowej realizacji dowozu dzieci do Niepublicznego ZS-P [...], bowiem w jej ocenie literalne potraktowanie zapisów ustawy spowoduje, że ulga nie powinna być uwzględniana w przypadku jakichkolwiek innych podmiotów niż Gmina. Powoduje to wbrew intencji ustawodawcy pozbawienie prawa do ulgi uczniów uczęszczających do szkół na prawach szkół publicznych, które nie zostały objęte systemem dowozów organizowanych przez gminę. Spółka wyjaśniła, że szkoła ta działka w ramach umocowania rodziców dzieci i organizowała zbiorowo zakup biletów dla dzieci. Interpretacja przepisu art. 5a ustawy o dopłatach przyjęta przez organ jest zatem nieprawidłowa. Transport dzieci odbywał się nie komunikacją miejską a komunikacją międzymiastową - krajową. Jedyna różnica polega na tym, że szkoła kupowała bilety dla swych uczniów zbiorowo, a nie każdy uczeń indywidualnie. Szkoła działała tu w ramach umocowania rodziców dzieci i organizowała zbiorowo zakup biletów dla dzieci. Dzieci nie mogą przez to stracić przysługujących im ulg. Spółka wskazała, że ulgi te rozliczane są przez Województwo, albowiem z przejazdów korzystały zarówno osoby niepełnosprawne jak i uczniowie, którzy zgodnie z przepisami ustawy mieli prawo do nabycia biletów z zastosowaniem odpowiedniej ulgi w każdej sytuacji, gdy transport dzieci odbywa się w ramach kursów i linii międzymiastowych, przy czym podkreśla się, że nie ma znaczenia w którym miejscu tej linii uczeń wchodzi i w którym wychodzi. Wystarczy, że realizowany transport nie jest transportem w ramach komunikacji miejskiej. W [...] nie ma komunikacji miejskiej. Podkreśliła, że dotychczas dopłaty do sprzedanych w ramach umowy z placówką niepubliczną biletów ulgowych rozliczane były bez zastrzeżeń przez Województwo, albowiem z przejazdów korzystały osoby, zgodnie z przepisami ustawy uprawnione do nabycia biletów z zastosowaniem odpowiednich ulg, które na podstawie umowy podpisanej z Urzędem Marszałkowskim Województwa W Sp. z o.o. jest zobowiązana honorować.

Spółka wskazała również, że dwukrotnie składała wnioski dowodowe o przesłuchanie świadków oraz o przesłuchanie strony. Teza dowodowa została precyzyjnie określona i pozostawała w ścisłym związku z przedmiotem postępowania. Powyższe wnioski dowodowe nie był dotknięte żadnymi brakami. Organ otrzymał informację, w jaki sposób może wezwać świadków, a nadto wyraźnie zostało mu zakomunikowane, na jakie okoliczności mają to być dowody. Ustalenie okoliczności powołanych we wnioskach dowodowych było obowiązkiem organu administracji publicznej. Zaznaczyła, że organ II instancji uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2022 r. orzekł co do istoty sprawy, w dalszym ciągu nie przeprowadzając wnioskowanych przez stronę dowodów. Nie ma natomiast podobnej możliwości odmowy dopuszczenia dowodu wówczas, gdy za jego pomocą strona zamierza wykazać coś przeciwnego, niż wynika z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Wówczas organ jest uprawiony do odmowy jedynie w sytuacji, gdy przeprowadzenie dowodu byłoby sprzeczne z prawem bądź gdy byłoby ewidentne, że dany dowód sprawy nie dotyczy, nie przyczyni się do jej wyjaśniania. Jeżeli jednak strona wnioskuje o przesłuchanie świadka i za pomocą tego dowodu pragnie wykazać inne zdarzenia odmienny stan faktyczny niż mógłby wynikać z dotychczas zebranych dowodów, wówczas organ ma obowiązek taki dowód dopuścić i go przeprowadzić. W przeciwnym wypadku materiał dowodowy sprawy będzie niekompletny, nie zostanie zgromadzony wyczerpująco. Tylko zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego, tzn. wszystkich dostępnych dowodów, mających znaczenie dla wyjaśnienia istoty sprawy organ ma prawo ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, co wynika z art. 80 k.p.a. Zdaniem spółki obowiązkiem organu było dopuszczenie dowodu z przesłuchania powołanych w sprawie świadków. Odmowa przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę stanowi bezpodstawne pozbawienie strony możliwości przeprowadzenia dowodów potwierdzających, że stan faktyczny sprawy nie jest odmienny od ustalonego w protokole kontroli z 2015 r., a strona działając w zaufaniu do organów państwa stosowała zasady rozliczeń w zakresie realizacji obowiązków wynikających z umowy w sprawie szczegółowych zasad przekazywania dopłat do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ulg ustawowych w przewozach autobusowych. Skoro wcześniejsze kontrole, dotyczące poprzedniego okresu, na podstawie takich samych przepisów prawa nie kwestionowały zasad przestrzegania przez przewoźnika warunków umowy, to strona tych zasad nie zmieniała działając w zaufaniu do organów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2022 r., nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa ustalająca do zwrotu przez W sp. z o.o. kwotę dotacji w wysokości 217.957,68 zł z tytułu stosowania dopłat do ulgowych przewozów pasażerskich do sprzedanych biletów ulgowych miesięcznych (ulga 49%) dla Niepublicznego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...] oraz o ustaleniu kwoty dotacji w łącznej wysokości 399.718,60 zł przypadającej do zwrotu z tytułu stosowania dopłat do ulgowych przewozów pasażerskich do sprzedanych biletów ulgowych miesięcznych (ulga 78%) dla Gminy [...], Gminy [...] i Gminy [...] w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2019 r. Nadto organ odwoławczy określił termin naliczania odsetek należnych od ww. kwot, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych - począwszy od dnia 9 sierpnia 2020 r. do dnia zapłaty.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów ustawa ta reguluje uprawnienia do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w regularnych przewozach osób, wykonywanych przez uprawnionych przewoźników kolejowych i autobusowych. Przepisy przywołanej ustawy określają z jakiego tytułu i komu przysługują dopłaty, jakie są zasady ich wypłaty oraz zwrotu. Z art. 8a ustawy wynika, że kwotę dopłaty stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi (ust. 3). Celem tego rodzaju ulg ustawowych jest niewątpliwie zwiększenie dostępności przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Dopłaty zaś są po to, by żaden przewoźnik nie odczuwał strat spowodowanych korzystaniem przez pasażerów z prawa do ulgowych przejazdów. Koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa (art. 1a). Przewoźnik nabywa uprawnienie do otrzymania dopłat jeżeli posiada stosowne zezwolenie, stosuje kasy rejestrujące oraz zawarł umowę z samorządem województwa (ust. 4). Dopłaty do przewozów z tytułu stosowania ustawowych ulg w przewozach pasażerskich przekazują przewoźnikom samorządy województw (ust. 2). Przewoźnik otrzymuje zatem od samorządów wojewódzkich dopłatę już po faktycznym dokonaniu sprzedaży biletów ulgowych. Wysokość dopłat jest uzależniona od faktycznej liczby przejazdów ulgowych oraz struktury ulg, z których korzystają osoby uprawnione.

W świetle powyższej regulacji prawnej uznać należy, że ulgi te i ich finansowanie stanowią rodzaj zadania publicznego. Finansowanie dopłat jest zadaniem publicznym o charakterze ogólnopaństwowym, którego celem jest zaspokajanie potrzeb społecznych na poziomie określonym przez współczesne standardy cywilizacyjne i kulturowe w danym państwie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., K 30/04, OTK-A 2006/7/86). Podjęta przez ustawodawcę decyzja o finasowaniu ze środków państwa tego rodzaju zadania publicznego rodzi równocześnie odpowiedzialność państwa za zakres i sposób jego finansowania, w tym zatem również za wydatkowanie środków na finasowanie tego zadania zgodnie z wymogami ustawy o finansach publicznych. Wydatkowanie dotacji podlega zatem rygorom wydatkowania środków budżetowych.

Wskazane cechy dopłat wskazują na to, że stanowią one dotacje w rozumieniu art. 126 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. 2023 poz. 1270, dalej jako - u.f.p.), są bowiem środkami publicznymi przeznaczonymi na finansowanie realizacji zadania publicznego, jakim jest udzielanie ulg w przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego. W konsekwencji uznać zatem należy, że dopłaty wykorzystane przez przewoźników niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, stanowią dopłaty podlegające zwrotowi na zasadach przewidzianych w ustawie o finansach publicznych, a zatem w formie decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy o finansach publicznych przewidują procedurę ich zwrotu, termin zwrotu oraz regulują kwestie odsetek od dotacji podlegających zwrotowi. Kontrola wydatkowania dotacji i stwierdzenie obowiązku zwrotu środków nieprawidłowo przyznanych lub nieprawidłowo wykorzystywanych następuje więc w postępowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej.

Spór merytoryczny w rozpatrywanej sprawie koncentruje się wokół tego, jak należy rozumieć art. 1b pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów i jaki jest zakres przewidzianego w tym przepisie wyjątku określonego w art. 5a tej ustawy.

Przepis art. 1b ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów przewiduje, że ustawy nie stosuje się do przypadków wskazanych w tym przepisie. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że jego celem jest przeciwdziałanie podwójnemu finansowaniu ulg w przejazdach. Intencją prawodawcy było wyłączenie możliwości korzystania z ulgowych przejazdów opłacanych z budżetu państwa w takich przypadkach, gdy pasażer uzyskuje ulgi z innego tytułu, tj. dlatego, że sfinansował je ktoś inny (pkt 1), uzyskał je od samego przewoźnika (pkt 2-4), ewentualnie gdy wybiera taki środek transportu, w którym nie ma uprawnienia do przejazdów ulgowych (pkt 5-6 - pociągi (...) w komunikacji międzynarodowej lub komunikacja autobusowa ekspresowa).

Zwrócić trzeba uwagę, że adresatem normy prawnej zawartej w art. 1b ust. 1 pkt 1 jest pasażer, a nie przewoźnik. Ustawodawca wyłączył zastosowanie ustawy, co należy rozumieć jako wyłączenie możliwości korzystania z ulgowych przejazdów przez tych pasażerów, na rzecz których wykupione zostały od przewoźnika legitymacje lub bilety uprawniające do ulgowego przejazdu. Równocześnie ten przepis przewidując, że do takich osób, które podróżują na podstawie ulg wykupionych od przewoźnika nie stosuje się tej ustawy, dodatkowo wprowadza wyjątek, przewidując: "z zastrzeżeniem art. 5a". W art. 5a przewidziano, że w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (DZ.U. z 2017 r. poz. 59, 949, 2203) uwzględnia się ulgi, o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Z kolei z art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1 wynika, że są to ulgi kolejowe i autobusowe w wysokości 49% przysługujące dzieciom i młodzieży w okresie od rozpoczęcia odbywania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego do ukończenia gimnazjum, szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej - publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia.

W świetle przytoczonej regulacji prawnej za niezasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Sądu w sprawie zasadnie przyjęto, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie można było zastosować przepisu art. 5a. Bilety ulgowe zostały bowiem nabyte u skarżącego przez Gminy - [...] - w celu określonym w art. 32 ust. 6 i 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, natomiast z przepisów tych wynika obowiązek gminy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego ich dojazdu do szkoły i przedszkola. Treść art. 1b ust. 1 pkt 1 odsyłającego wyraźnie do art. 5a, odsyłającego z kolei do opisanych powyżej ulg w wysokości 49% przewidzianych w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, nie pozostawiają wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie można było tego przepisu zastosować. Powyższy wyjątek został wprowadzony w ustawie jedynie w przypadku zakupu przez gminę biletów dla dzieci wskazanych w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Wyjątków nie można interpretować rozszerzająco. Jeżeli zatem gmina wykupuje u przewoźnika inne bilety ulgowe niż te dla dzieci spełniających warunki z w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe - nie mają zastosowania przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Niezależnie zatem od tego, czy dotyczyłoby to dzieci niepełnosprawnych (jak w tej sprawie), czy też innych osób (np. nauczycieli szkół lub przedszkoli, innych pracowników gminy, albo jeszcze innych członków wspólnoty samorządowej), wówczas to na gminie ciążył będzie obowiązek opłacenia kosztów wykupywanej u przewoźnika ulgi, albowiem w takim przypadku nie stosuje się przepisów ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, a więc przewoźnik nie jest zobowiązany do honorowania ustawowych ulg tych osób i nie mógłby liczyć na zwrot tych ulg z budżetu państwa w przypadku, gdyby jednak takie dodatkowe ulgi - oprócz wykupionych od niego przez gminę - zastosował.

Niesporne w sprawie jest, że zakup biletów przez w.w. Gminy następował w celu wykonania przez gminę obowiązków z z art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, a nie obowiązków z art. 32 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Prawidłowo zatem uznano, że w sprawie ma zastosowanie art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów i że brak było podstaw do zastosowania przez skarżącego ulgi 78% i wystąpienia do samorządu województwa o jej zwrot.

W konsekwencji zasadnie również uznano, że w takiej sytuacji nie było też podstaw do zastosowania ulgi w wysokości 49%. Żądanie jej zwrotu przez skarżącego nie jest zasadne, skoro w tej sprawie nie było podstaw do zastosowania wyjątku z art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.

Z powyższych powodów za nieuzasadnione uznać należy podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 1b ust. 1 pkt 1 oraz art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.

Z przytoczonych przepisów wynika również, że aby przewoźnik mógł w warunkach art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego wystąpić o dopłaty do biletów ulgowych, niezbędnym jest, aby bilety były nabyte od przewoźnika przez gminę w celu wykonania jej obowiązków, przewidzianych w przepisach ustawy Prawo oświatowe. Zakup biletów ulgowych przez inny podmiot, nie będący gminą, jak również w innym celu aniżeli określony w art. 5a, nie mieści się w ramach wyjątku od regulacji zawartej w art. 1b ust. 1 pkt 1. Tym samym sprzedaż biletów ulgowych miesięcznych (ulga 49%) na podstawie umowy zawartej z NZSP [...] nie podlega uldze w oparciu o art. 5a w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.

Jak wyżej podniesiono omawiane dopłaty do biletów ulgowych stanowią dotacje w rozumieniu art. 126 u.f.p. Zgodnie z treścią tego przepisu dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

W myśl art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537).

Z kolei w myśl art. 60 pkt 1 u.f.p. - środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych.

W sprawie wymaga zatem rozważenia kwestia odpowiedniego stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej m.in. w zakresie przedawnienia zobowiązań podatkowych (w niniejszej sprawie dotacyjnych).

Stosownie do ogólnie przyjętego w orzecznictwie i w doktrynie pojmowania zasad "odpowiedniego" stosowania przepisów, niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (zob. postanowienie SN z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV CZ 153/1 i powołane w nim orzeczenia).

Przedawnienie zobowiązań podatkowych regulują przepisy Rozdziału 8 Działu III Ordynacji podatkowej. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2). Powszechnie przyjmuje się, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r. oraz m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II GSK 916/13 i z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2190/14, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2240/13, WSA w Gdańsku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 264/17, WSA w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Bd 104/16 ), a w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 o.p. W myśl tego przepisu zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Okolicznością powodującą uruchomienie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych jest więc upływ terminu płatności podatku.

Następnie wskazać należy, że zgodnie z art.. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. - dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i pkt 2.

W myśl art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. - odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Na podstawie powyższych regulacji przyjąć należy, że termin przedawnienia rozpoczyna się niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skuteczne prawnie doręczenie beneficjentowi. Tak jak wyżej wskazano sedno rozpoznawanej kwestii dotyczy tego od jakiego ten termin należy obliczyć.

W tym zakresie należy odwołać się do częściowej analogii między uregulowaniami art. 207 u.f.p. (dotyczącego zwrotu środków przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem) i 252 u.f.p., a także powołanego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 13 czerwca 2017 r. II GSK 3644/15). NSA stwierdził, że bieg terminu przedawnienia należy ściśle wiązać z charakterem zobowiązania podlegającego zwrotowi. Jeżeli zatem przyznane środki finansowe są środkami nienależnymi w rozumieniu ustawy, a obowiązek zwrotu dofinansowania nienależnego powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa, to obowiązek zwrotu należy wiązać z dniem otrzymania tych środków przez beneficjenta. Stanowisko tej treści NSA wywiódł z brzmienia art. 207 ust. 1 u.f.p. wskazując m.in. na fakt, że ustawodawca nakazuje liczyć odsetki od zwracanej kwoty od dnia przekazania środków beneficjentowi, w zakresie odsetek traktując te środki jak zaległości podatkowe. Należy zauważyć, że podobną regułę odnośnie daty, od której nalicza się odsetki beneficjentowi dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, który wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem, przyjmuje art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.

W konsekwencji zastosowanie art. 70 § 1 o.p. prowadzi do konkluzji, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku środków nienależnie pobranych, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. W takich więc przypadkach wydanie i doręczenie decyzji winno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Uwzględniając powyższe regulacje sądy administracyjne przyjmują, że skoro obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości powstał z mocy prawa, tj. w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 1 o.p., to organy władne były wydać w tym przedmiocie decyzję określającą, o której mowa w art. 252 u.f.p. w terminie 5 lat od końca roku, w którym beneficjent otrzymał dotację. Stanowisko takie wyrażono m.in. w wyrokach NSA z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2583/18, WSA w Gdańsku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 264/17, a także WSA w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Bd 104/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 328/17.

Reasumując, bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna się z końcem roku, w którym beneficjent otrzymał dotację.

Zatem w kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że skoro sporna dotacja była przyznana i przekazana skarżącej w latach - 2016 r., 2017 r. i 2018 r., to 5 letni termin przedawnienia winien być liczony kolejno od końca - 2016 r., 2017 r. 2018 r. i upływa wraz z końcem odpowiednio - 2021, 2022 r. oraz 2023 r., stosownie do regulacji art. 70 § 1 o.p. Tym samym roszczenie o zwrot dotacji nienależnie pobranej i przekazanej skarżącej w 2016 r. wygasło ze względu na przedawnienie. Po upływie terminu przedawnienia nie jest dopuszczalne orzekanie o wysokości zobowiązania które wygasło. Prawidłowo zatem organ II instancji orzekł o obowiązku zwrotu kwoty dotacji z pominięciem kwot przekazanych skarżącej w 2016 r.

Wskazać ponadto należy, że zobowiązanie podatkowe (w niniejszej sprawie zwrot dotacji) przedawnia się jeżeli termin przewidziany w art. 70 § 1 o.p. upłynął przed wydaniem decyzji organu odwoławczego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 6 października 2003 r., sygn. akt FPS8/03). Stanowisko wyrażone w tej uchwale nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym."

W tym miejscu zauważyć przyjdzie także, że uchwałą z 27 marca 2023 r. sygn. akt I FPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm., dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568, z późn. zm.) nie dotyczy wstrzymania, rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych." (publ.: CBOSA).

Oznacza to, że SKO nieprawidłowo uwzględniło w sprawie zawieszenie terminu przedawnienia w okresie obowiązywania stanu epidemii albo stanu zagrożenia epidemicznego, przez okres 72 dni, w oparciu o art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19, wskazując, że termin przedawnienia upłynął 11 marca 2022 r. Jednakże nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Jak wyżej wskazano rozstrzygnięcie w zakresie początkowej daty naliczania odsetek od dotacji podlegającej zwrotowi znajduje podstawy w art. 252 ust. 1 i ust. 6 u.f.p. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że odsetki od dotacji nienależnie pobranej nalicza się począwszy od dnia przekazania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a więc przed stwierdzeniem obowiązku zwrotu dotacji. Zatem dotacja, która podlega zwrotowi z tego powodu, jest powiększona o kwotę odsetek (por. wyrok sygn. akt I SA/Gl 1124/17). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści art. 207 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W badanej sprawie jako początkową datę naliczania odsetek Kolegium przyjęło datę 9 sierpnia 2020 r., licząc 15 dni od daty doręczenia skarżącej protokołu kontroli problemowej, co nastąpiło w dniu 24 lipca 2020 r. Badając legalność rozstrzygnięcia w tym zakresie Sąd kierował się treścią art. 134 § 2 p.p.s.a. Przepis ten wprowadza do obrotu prawnego zasadę reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czyli zasadę zakazu pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Naruszenie tej zasady może wystąpić na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności.

W ocenie Sądu nie były zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w stopniu wystarczającym do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej uzupełnienie materiału dowodowego przez dowody z zeznań wnioskowanych świadków nie było konieczne dla ustalenia istotnych okoliczności danej sprawy. Podnoszone przez skarżącą okoliczności, co do których mieliby wypowiedzieć się wnioskowani świadkowe, nie były bowiem w sprawie kwestią sporną, nadto nie miały zasadniczego znaczenia dla oceny charakteru pobranych przez skarżącą dotacji, jako dotacji pobranych z naruszeniem odpowiednich przepisów ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.

Zasadny okazał się naruszenia art. 107 § 3 kpa, bowiem w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się wnikliwie do wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz stanu prawnego rozpatrywanej sprawy. Jednakże uchybienie to, po myśl art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie miało wpływu na wynik sprawy, dlatego nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna, na mocy art. 151 p.p.s.a, została przez Sąd oddalona.