Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1049/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90  ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2094
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. C. na uchwałę Inne z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. C. (zwany dalej skarżącym) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wystąpił o stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko Pomorskiego z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2017 r. poz. 4982).

Skarżący podał, że jest właścicielem działki nr [...] przy ul. [...] w miejscowości Z., gmina Z.. Na wezwanie Sądu skarżący przedłożył do akt umowę przeniesienia własności ww. nieruchomości zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2018r., Repertorium A nr [...].

W skardze zarzucono naruszenie :

a) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)- dalej jako: "Konstytucji RP" i art. 4 ustawy Prawo budowlane, które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności), ponieważ w zaskarżonej uchwale ww. działka skarżącego została wyłączona z możliwości jej zabudowy - co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia;

b) art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i przewidzianą w powołanej normie zasadę równości wobec prawa, ponieważ kwestionowana uchwała nakłada na właściciela ww. działki ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy (bowiem zabudowa jest całkowicie wyłączona) niż na właścicieli działek sąsiednich (np.: działki nr [...]).

W oparciu o powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części co do działki nr [...] przy ul. [...] w miejscowości Z., gmina Z., z uwagi na jej niezgodność z przepisami prawa.

Interes prawny skarżący oparł na posiadanym przez niego prawie własności działki, co do której akt prawa miejscowego wprowadza regulacje sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami prawa. W szczególności skarżący został pozbawiony możliwości zabudowy powołanej działki. Skarżący działa w swoim interesie i kwestionuje ustalenia co do obszaru, które oddziałują na jego interes prawny.

W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżoną uchwałą Sejmik Województwa Kujawsko Pomorskie o utworzył Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z powodu braków formalnych skargi. Organ podał, że skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest właścicielem działki nr [...] przy ul. [...] w miejscowości Z., gm. Z.. Skarżący nie załączył jednak do skargi żadnych dokumentów, potwierdzających istnienie jego interesu prawnego. Organ, w przypadku zajścia przesłanek określonych w przepisie art. 58 § 1 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosi o jej odrzucenie. W przeciwnym wypadku organ wnosi o jej oddalenie. W ocenie Organu skarga nie jest uzasadniona.

W uzasadnieniu udzielonej odpowiedzi na skargę organ przytoczył historię utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, począwszy od powołania go rozporządzeniem Nr 21/92 Wojewody Toruńskiego z dnia 10 grudnia 1992 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu w województwie toruńskim oraz reorganizacji zarządzania parkami krajobrazowymi i obszarami chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Toruńskiego Nr 27, poz. 178). Podał, że ostatnio obowiązującym rozporządzeniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego było rozporządzenie: Nr 4/2009 z dnia 14 kwietnia 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Kolejno, organem właściwym w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, w związku ze zmianą przepisów ustawy o ochronie przyrody, stał się Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego, który podjął uchwałę Nr VI/106/11 z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. Nr 99, poz. 793) oraz obecnie obowiązującą uchwałę Nr XXXVIlI/656/17 z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy (Dz. Urz. Woj. Kuj.- Pom. poz. 4982).

Dokonując historycznej analizy wszystkich zakazów obowiązujących na kwestionowanym obszarze tj. począwszy od 1992 r. do dziś, organ stwierdził, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej istniał od 2004 r. Natomiast Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego kwestię możliwości odstępstwa od zakazu zabudowy w szerokości 100 m strefy od linii brzegowej jezior [...] i [...] rozważył na etapie przygotowania obowiązującej uchwały Nr XXXVIll/656/17 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy. Po dokonanej analizie, wprowadzono na rzeczonym terenie odstępstwo od przedmiotowego zakazu (§ 5 pkt 7 ww. uchwały), tzn. zakaz zabudowy zmniejszono z obowiązującego pasa 100 m do około 40-60 metrów od brzegu Jeziora [...], dając posadowienia obiektów budowlanych w odległości około 25 metrów od ulicy [...]. Wychodząc naprzeciw tym samym możliwość niewyartykułowanym wtedy potrzebom właścicieli nieruchomości, wprowadzono także odstępstwo od zakazów "likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych" oraz "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu". W strefie utrzymanych zakazów rosną zadrzewienia nadwodne, które służą jako ważne ostoje dla występującej na tym terenie fauny, w tym ptactwa wodno-błotnego, które również są chronione w ramach przedmiotowej formy ochrony przyrody (§ 5 pkt 3 ww. uchwały).

Organ podał, że wnioskowana działka posiada taką wielkość i kształt, że prawie w całości znajduje się w przybrzeżnej strefie 43 m, stanowiąc i tak już bardzo wąski korytarz ekologiczny.

Organ zwrócił uwagę na żądanie skarżącego - stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części co do działki nr [...] przy ul. [...] w miejscowości Z., gmina Z.. Organ przy tak sformułowanym żądaniu stwierdził, że może jedynie się domyślać, że skarżący wnosi o zmianę granic Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy poprzez całkowite wyłączenie ww. działki z tego obszaru. Skutkiem czego ww. działka nie stanowiłaby już obszaru chronionego krajobrazu i nie obowiązywałby na niej żaden z zakazów wprowadzonych uchwałą Nr XXXVIII/656/17 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 listopada 2017 r. np. zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką. Żądanie skarżącego nie ma żadnego uzasadnienia faktycznego jak i prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej: ustawa p.p.s.a. wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie narusza ona prawa.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej. Na dzień wniesienia skargi do Sądu (18 lipca 2023r.) obowiązywały przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2094). Zgodnie z art. 90 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkiem skutecznego złożenia skargi na podstawie art. 90 ust. 1 ww. ustawy jest: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, która musi być sprawą z zakresu administracji publicznej.

Skarga dotyczy uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 listopada 2017 r. Nr XXXVIll/656/17 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2017 r. poz. 4982).

Nie jest sporne, że uchwała o ustanowieniu obszaru chronionego krajobrazu wyraża przepisy powszechnie obowiązujące na oznaczonym terenie. Tym samym przedmiotem zaskarżenia jest niewątpliwie sprawa z zakresu administracji publicznej. Należy jednak zastrzec, że rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej regulacji art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa może nastąpić wówczas gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Warunkiem do wniesienia do sądu skargi na akt prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała (konkretny przepis prawa miejscowego) narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

Sąd wezwał skarżącego o wykazanie interesu prawnego w związku z wniesioną przez niego skargą na zaskarżoną uchwałę. Skarżący przedłożył do akt umowę przeniesienia własności ww. nieruchomości zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2018r., Repertorium A nr [...]. Niewątpliwie skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego poparty tytułem prawnym do nieruchomości objętej obszarem zaskarżonej uchwały. Skarga jest dopuszczalna.

Obowiązek uwzględnienia przez Sąd skargi na uchwałę organu stanowiącego województwa powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (np. obraza normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem.

Kwestią sporną natomiast jest to, czy podjęty akt prawa miejscowego narusza interes skarżącego jako właściciela działki nr [...] przy ul. [...] w miejscowości Z., położonej w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy.

Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80).

Postanowienia zaskarżonej uchwały oddziałują wprost na sferę jego interesu prawnego.

Podkreślić również należy, ze skarżący nabył nieruchomość w dniu 28 czerwca 2018r., która już od 27 listopada 2017r. objęta został ograniczeniami w możliwości zabudowy.

Przepisy uchwały wraz z regulacjami art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134) obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie zakazów obowiązujących na terenie obszaru chronionego krajobrazu wpływały na sposób wykonywania prawa własności a w szczególności na możliwości zabudowy. Przepis art. 24 usta. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody stanowił, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu na nieruchomości prywatnej powoduje bowiem, że staje się ona w pewnym sensie dobrem publicznym, którego walory mają być chronione poprzez obowiązywanie zakazów wynikających z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Skarżący nabywając nieruchomość godził się na ograniczenia wynikające z zaskarżonej uchwały w swobodzie jej zabudowy oraz na ograniczenia wynikające z ar. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Powinien z racji obowiązujących wówczas przepisów mieć wiedzę, że ograniczenia umocowane w przepisach prawa będą miały wpływ na sposób wykonywania prawa własności a w szczególności na zabudowę nieruchomości. Ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu na nieruchomości prywatnej powoduje bowiem, że staje się ona w pewnym sensie dobrem publicznym, którego walory mają być chronione poprzez obowiązywanie zakazów wynikających z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (np. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jeziora – art. 24 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy). Zaznaczyć jednak należy, że zaskarżona uchwała w dacie jej wprowadzenia nie naruszała interesu prawnego skarżącego, który nie był jeszcze właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...] w miejscowości Z..

Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony, jest podstawą do skontrolowania jej postanowień pod kątem zgodności z obowiązującym prawem.

Sąd po przeprowadzeniu takiej kontroli doszedł do przekonania, iż uchwała Sejmiku Województwa Kujawsko Pomorskiego z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, nie narusza prawa, a przez to jest aktem w pełni legalnym.

Nie zostały naruszone w jakikolwiek sposób przepisy regulujące postępowanie organu w przedmiocie zastosowania formy ochrony przyrody jaką jest obszar chronionego krajobrazu. Otóż przede wszystkim zgodnie z treścią art. 23 ust. 3 o ochronie przyrody projekt uchwały Sejmiku został pozytywnie uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin (Uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] października 2017r. Nr [...] w sprawie: uzgodnienia projektu uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy) oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Bydgoszczy (Postanowienie z 7 listopada 2017r. nr WST.622.2.2017.PS o uzgodnieniu projektu uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy). Działając na podstawie uchwały Nr XV/310/15 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania projektów aktów prawa miejscowego (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego, poz. 4690) oraz uchwały Nr 41/1917/17 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 18 października 2017 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego w sprawie przyjęcia projektu uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, przeprowadzono konsultacje niniejszego projektu uchwały, które zakończyły się w dniu 15 listopada 2017 r. W ramach przeprowadzonych konsultacji nie wpłynęła żadna uwaga ani wniosek. Jak wynika z art. 23 ust. 1 o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.

W ujęciu historycznym należy podnieść, że Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy powołano rozporządzeniem nr 21/92 Wojewody Toruńskiego z 10.12.1992 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu w województwie toruńskim oraz reorganizacji zarządzania parkami krajobrazowymi i obszarami chronionego krajobrazu. Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego biorąc pod uwagę zmienione przepisy ustawy o ochronie przyrody, podjął uchwałę Nr VI/106/11 z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. Nr 99, poz. 793) w części dotyczącej Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy zał. nr 22. Następnie w związku z podejmowaniem odrębnych uchwał dla poszczególnych obszarów chronionego krajobrazu, w dniu 24 sierpnia 2015 r. Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego podjął uchwałę Nr X/260/15 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom., poz. 2581). Ta uchwała obowiązuje do dnia dzisiejszego.

W dniu 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774, 1688), która dokonała pewnych zmian w ustawie o ochronie przyrody. Zmiana dotyczy m.in. zakazu z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, dotychczas brzmiącego "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej", który uzyskał brzmienie:

"8) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;"

Z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały wynika, że z troski o zrównoważony rozwój terenów położonych w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, biorąc pod uwagę obecnie obowiązujące przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz mając na względzie potrzeby zgłaszane przez samorządy gminne, podmioty gospodarcze i mieszkańców, m.in. w sprawach postulujących zniesienie na niektórych terenach zakazów: "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, dokonano weryfikacji zasadności utrzymywania dotychczasowego systemu zakazów na wydzielonych częściach tej formy ochrony przyrody. Jednocześnie w przypadku terenów, na których zniesiono zakaz: "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od..." w celu umożliwienia realizacji nowej zabudowy na niniejszych obszarach postanowiono również znieść zakaz "likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych" oraz zakaz "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych". Pozostawienie niniejszych zakazów w wielu przypadkach nadal uniemożliwiałoby lokalizowanie obiektów budowlanych na terenach dla których zastosowano odstępstwo od zakazu: "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od...".

W tym celu zlecono przygotowanie oceny przyrodniczej z elementami audytu krajobrazowego Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, w formie opracowania zawierającego weryfikację w terenie i uściślenie przebiegu granicy przedmiotowego obszaru, wstępną delimitację krajobrazów obecnych w granicach obszaru oraz ich identyfikację typologiczną, charakterystykę oraz ocenę stanu zachowania i wartości krajobrazów wyróżnionych w obrębie Obszaru. W celu identyfikacji potrzeb rozwojowych gmin, których terytoria znajdują się w granicach Obszaru, dokonano szczegółowej analizy złożonych wniosków o odstępstwa od niektórych zakazów oraz przeprowadzono szczegółowe analizy potrzeb rozwojowych gmin zawartych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Dokonano również wyróżnienia krajobrazów priorytetowych wraz z zaproponowaniem czynnej ich ochrony, mając na uwadze możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.

Należy podkreślić, że na obszarach chronionego krajobrazu powinny obowiązywać ograniczenia właściwe dla danego obszaru, czy też dla jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody, a wynikające z potrzeby właściwej ich ochrony. Przy wprowadzaniu przedmiotowych zakazów należy się kierować konstytucyjną zasadą proporcjonalności, zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), stanowiącą, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zasada proporcjonalności nakazuje organom władzy publicznej użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Cel ten natomiast ma służyć społeczeństwu oraz powinien być osiągnięty zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Zrównoważony rozwój, zgodnie z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672, z późn. zm.), to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Powyższa zasada stosowana w odniesieniu do stanowienia zakazów, jakie mają obowiązywać w obszarach chronionego krajobrazu wymaga, aby ograniczenia miały swoje merytoryczne umocowanie i wynikały z rzeczywistej potrzeby ochrony danego obszaru lub jego części. Odstępstwo od "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...] uzasadnione zostały w następujący sposób : W planie miejscowym tereny zabudowy letnisko-rekreacyjnej; istniejąca zabudowa rekreacyjne". ( uzasadnienie do uchwały - tabela 1 poz. 88, strona 8). Należy zauważyć, że zakazy i odstępstwa zostały wprowadzone według stanu terenu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Z uzasadnienia aktu wynika, że organ podjął wówczas starania aby dostosować istniejący stan na gruncie przewidziany w miejscowych planach zagospodarowania oraz uwzględnił istniejącą na tym terenie zabudowę rekreacyjna.

Należy zwrócić uwagę, że ustalenie granic Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy nastąpiło na działkach objętych uchwałą nr XXXVIII/656/17 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 27 listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. poz. 4982). Wynika to również z § 15 ust. 1 planu miejscowego, zgodnie z którym cały obszar objęty planem położony jest w ,,Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy" wyznaczonym rozporządzeniem nr 21/1992 Wojewody Toruńskiego z 10 grudnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Tor. Nr 27/92, poz. 178). Plan miejscowy odwołuje się zatem do aktu ustanawiającego przedmiotowy obszar chronionego krajobrazu w poprzednim stanie prawnym i zastąpionego obecnie obowiązującą uchwałą nr XXXVIII/656/17 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 27 listopada 2017 r.

Z akt wynika, że nie było konfliktu lokalnego co do ograniczeń w zabudowie. Na etapie kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd nie ma kompetencji do badania podstaw prawnych do wybudowania obiektów w sąsiedztwie zarówno co do pozwoleń na budowę, czy też decyzji o warunkach zabudowy.

Bezsporne jest, że w dacie uchylania zaskarżonej uchwały teren nabyty przez skarżącego, położony w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora nie był zabudowany. Ograniczenia ustawowo wprowadzone zaskarżoną uchwałą nie naruszyły tym samym zasady proporcjonalności i zrównoważonego rozwoju poprzez władcze uregulowanie zakazu umocowanego w przepisach ustawy – art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody.

W myśl art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W niniejszej sprawie Sejmik Województwa wykazał wystąpienie powyższych przesłanek, rozumianych tu jako warunki dopuszczające wyznaczenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy. W § 1 prawodawca wyznaczył Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, zwany dalej "OChK Doliny Drwęcy".

Położenie i opis granic OChK Doliny Drwęcy określony został w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały. W § 2 wskazał, że mapa OChK Doliny Drwęcy stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.

Ponadto w myśl przepisów ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Groźba bezpowrotnej utraty walorów przyrodniczych, stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Ustawodawca przewidział jako jeden z zakazów, określony w art. 24 ust. 1 pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ponadto z przepisów ustawy o lasach wynika, że przez gospodarkę leśną należy rozumieć działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Natomiast trwale zrównoważona gospodarka leśna, to działalność zmierzającą do ukształtowania struktury lasów i ich wykorzystania w sposób i tempie zapewniającym trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, wysokiej produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania, teraz i w przyszłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na poziomie lokalnym, narodowym i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów.

W zaskarżonej uchwale w § 5 pkt 7 wprowadzone zostało ograniczenie, które koresponduje z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Mianowicie na obszarze OChK Doliny Drwęcy, wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Z kolei w § 8 pkt 14 zaskarżonej uchwały, na terenach położonych nad wschodnim brzegiem jeziora [...], nad południowo-wschodnim brzegiem jeziora [...] i nad północno-wschodnim brzegiem jeziora [...] oraz terenów w południowej część wsi Z., terenów nad północno-wschodnim brzegiem jeziora [...] i wokół zbiornika wodnego we wsi N. w gminie Z. - załącznik nr 4, tab. 15 (tereny nr [...]) postanowiono, że nie obowiązuje zakaz o którym mowa w § 5 pkt 7, tym samym odstąpiono od ograniczeń w zabudowie brzegu jeziora [...].

Sąd po zapoznaniu się z uzasadnieniem do zaskarżonej uchwały doszedł do przekonania, że zarówno zakazy w zabudowie jak i odstępstwa od powyższych ograniczeń nie zostały wprowadzone w sposób dowolny. Nie naruszają zasady proporcjonalności.

Zarzuty skarżącego o ograniczeniu jego praw jako właściciela nieruchomości nie są zasadne. Wykazanie przez Sejmik podstaw materialnoprawnych dla wprowadzenia obszaru chronionego krajobrazu w sposób zupełny legitymizowało ten organ do zastosowania przepisu art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Otóż wystarczającym powodem wprowadzenia wyrażonego w nim zakazu jest wykazanie przesłanek ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu, co jak wspomniano już wyżej, zostało uczynione w sposób przekonujący. W sprawie zgłoszony został zarzut naruszenia przez Sejmik zasady proporcjonalności i równości.

W ocenie Sądu nie można jednak zapominać o zasadzie zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Ma ona na celu zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnym i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1). Władze publiczne stosownie do tych regulacji mają zatem obowiązek chronić środowisko, m.in. poprzez podejmowanie działań legislacyjnych w postaci ustawowych ograniczeń nawet prawa do zabudowy, adekwatnych i proporcjonalnych do potencjalnych zagrożeń środowiska. Ustawodawca ma zatem za zadanie nie tyle pogodzić te dwie wartości konstytucyjne – ochronie prawa własności i ochronę środowiska – co doprowadzić powinno do ich zrównoważenia. Żadna z nich nie może być chroniona w sposób absolutny

Zdaniem Sądu w rozpoznanej sprawie nie można mówić o naruszeniu przez organ zasady zrównoważonego rozwoju, bowiem jej nierespektowanie musiałoby zostać połączone w naruszeniem przez Sejmik przepisów ustawy o ochronie przyrody, ustalających warunki ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu.

W skardze skarżący zakwestionował wprowadzane przez zaskarżoną uchwałę ograniczenie zabudowy należącej do niego działki, co powoduje naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji RP i art. 4 ustawy Prawo budowlane, które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności), albowiem w kwestionowanej uchwale działka skarżącego nr [...] przy ul. [...] w miejscowości Z., gmina Z. została wyłączona z możliwości jej zabudowy - co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia.

Ponadto zdaniem skarżącego zaskarżony akt narusza art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i przewidzianą w powołanej normie zasadę równości wobec prawa, albowiem kwestionowana uchwała nakłada na właściciela działki nr [...] przy ul. [...] w miejscowości Z., gmina Z. ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy (bowiem zabudowa jest całkowicie wyłączona) niż na właścicieli działek sąsiednich (np.: działki nr [...]).

Przedstawiony przez skarżącego problem sprowadza się do kwestionowania zakazu ustanowionego w zaskarżonej uchwale, ale wyłącznie w granicach terenów ujętych § 5 pkt 7 uchwały, czyli dotyczy wprowadzonego zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w szerokości 100 m od linii jeziora.

W żadnym z powołanych przepisów zaskarżonej uchwały prawodawca nie posłużył się wprowadzeniem ograniczenia odnośnie konkretnie działki skarżącego nr [...] przy ul. [...] w miejscowości Z..

Powyższy zapis w zakresie ograniczeń jest zgodny z art. 24 ust. 1 pkt 8 stawy o ochronie przyrody.

Dodać należy, że w piśmiennictwie wskazuje się, że do najbardziej charakterystycznych skutków utworzenia obszaru specjalnego należą ograniczenia prawa własności i praw rzeczowych, ciężary publiczne, a także ustanowienie różnego rodzaju norm administracyjno-policyjnych (W. Radecki Ustawa o ochronie przyrody Komentarz, wyd. Difin Warszawa 2006, str. 64-65). Natomiast konstytucyjna zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestia związana z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym więc prawa własności, została uregulowana w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, który przewiduje, iż ograniczenia w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska. Również przepis art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Zatem źródłem stosowanych ograniczeń mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym. W związku z tym skarżący nie może skutecznie wywodzić naruszenia jego prawa własności, skoro powołane przepisy ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, ale w granicach dopuszczanych przez prawo. Także Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ,,prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów" (por. wyrok z 20 kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.), każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Stosownie do art 32 ust. 2 Konstytucji RP, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw - w tym z własności - mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla zachowania bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznych, albo wolności i praw innych osób.

Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 4 ustawy prawo budowlane. Przepisy te wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Ograniczenia wprowadzone w związku z uchwaleniem obszaru chronionego krajobrazu, mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Reasumując, przedmiotowa uchwała Sejmiku stanowiąc akt prawa miejscowego dotyka interesu prawnego skarżącego bowiem wraz z innymi przepisami w sposób władczy kształtuje sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru chronionego krajobrazu. Jednocześnie nie narusza ona podanych w skardze przepisów prawa, stąd należy ją traktować jako akt w pełni legalny.

Z tych przyczyn orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.