Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 168/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 49 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 74 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministerstwa Rolnictwa, Środowiska i Ochrony Klimatu kraju związkowego Brandenburgia (Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Klimaschutz des Landes Brandenburg) na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2640/22 odrzucające skargę Ministerstwa Rolnictwa, Środowiska i Ochrony Klimatu kraju związkowego Brandenburgia (Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Klimaschutz des Landes Brandenburg) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.24.2020.aka.132 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2640/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę Ministerstwa Rolnictwa, Środowiska i Ochrony Klimatu kraju związkowego Brandenburgia (Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Klimaschutz des Landes Brandenburg) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 16 sierpnia 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.24.2020.aka.132 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia (pkt I) oraz zwrócił na rzecz strony skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi (pkt II).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego za pokwitowaniem przez operatora pocztowego. Natomiast skarżący wniósł skargę w terminie wynikającym z obwieszczenia dokonanego w trybie art. 49 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." W takim stanie rzeczy skarga została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Ministerstwo Rolnictwa, Środowiska i Ochrony Klimatu kraju związkowego Brandenburgia (Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Klimaschutz des Landes Brandenburg), zwane dalej "Ministerstwem". Ministerstwo zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i wydanie postanowienia w ramach zupełnej innej sprawy, tzn. względem zupełnie innej skargi, tj. skargi ze strony K. G., przez co WSA nie pochylił się nad argumentami zawartymi w skardze skarżącego, natomiast samo postanowienie nie nadaje się do kontroli instancyjnej w sprawie skarżącego, ponieważ postanowienie dotyczy skargi K. G.,

2. a) art. 112 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022, poz. 1029 ze zm.) dalej zwanej "ustawą środowiskową", a także

b) art. 8 ust. 1 i 2 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o realizacji Konwencji o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym z 25 lutego 1991 r. podpisana w Neuhardenberg dnia 11 kwietnia 2006 r. (Dz. U. 2007, nr 232, poz. 1709), dalej zwaną Umową z 2006 r.,

c) art. 49 §1 k.p.a.,

d) ewentualnie, art. 9 ust. 1 i 2 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec w zakresie ocen oddziaływania na środowisko i strategicznych ocen oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym, podpisana w Neuhardenberg dnia 10 października 2018 r. (Dz. U. z 2021 poz. 330), dalej zwaną Umową z 2018 r.,

przez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że doręczenie pełnomocnikowi na terenie Polski rozpoczyna bieg terminu na złożenie skargi, podczas gdy powyższe przepisy regulują szczególną procedurę doręczania decyzji w postępowaniu transgranicznym, które bez wątpienia ma miejsce w niniejszej sprawie i dopiero zachowanie ustalonej tam procedury stanowi o prawidłowym i skutecznym doręczeniu decyzji skarżącemu będącemu na terenie Niemiec,

3. naruszenie art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 poz. 1805 ze zm.) dalej zwanej "k.p.c." w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a., przez ich niezastosowanie i kompletne pominięcie przedłożonej wraz ze skargą korespondencji e-mail ze strony organu: Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, gdzie organ kategorycznie podaje w jakim terminie należy wnieść skargę do WSA, tj. w terminie 30 dni po okresie obwieszczenia decyzji na terenie Niemiec, posiłkując się przy tym szczególnym trybem postępowania transgranicznego określonym w ustawie środowiskowej oraz w Umowie,

4. w konsekwencji naruszenia opisanego w punkcie 3 powyżej, naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483), przez ich niezastosowanie i pozbawienie skarżącego prawa weryfikacji działalności organów administracji publicznej, w tym zaskarżonej decyzji, podczas gdy to właśnie od GDOŚ pochodziła kategoryczna informacja w jakim terminie należy wnieść skargę do WSA, tj. w terminie 30 dni po okresie ogłoszenia decyzji na terenie Niemiec,

5. w konsekwencji powyższych naruszeń, naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie, podczas gdy skarga skarżącego została wniesiona w terminie,

co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ powyższe uchybienia doprowadziły do rozstrzygnięcia WSA w postaci postanowienia odrzucającego skargę skarżącego, przez co zaskarżona decyzja administracyjna nie będzie kontrolowana w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, podczas gdy skarga skarżącego została wniesiona w terminie oraz zgodnie z wytycznymi GDOŚ.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Ministerstwo wniosło o uchylenie postanowienia w całości, ewentualnie zmianę postanowienia w całości i przyjęcie skargi skarżącego do rozpoznania. Wniosło także o zasądzenie od organu zwrotu wszelkich kosztów niniejszego postępowania, w szczególności kosztu wpisu sądowego a także kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na zażalenie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie zażalenia.

W uzasadnieniu wskazał, że nie podziela poglądów przedstawionych w zażaleniu. Umowy Polsko-Niemieckie z 2006 r. i 2018 r. o ocenach oddziaływania na środowisko nie regulują warunków prowadzenia postępowania odwoławczego, tylko zasady i tryb postępowania w sprawach transgranicznego oddziaływania na środowisko prowadzonego w ramach postępowania pierwszo-instancyjnego. Obowiązek dotyczący zapewnienia dostępu do procedur odwoławczych w postępowaniu dotyczącym ocen oddziaływania na środowisko określa art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus i jednocześnie art. 11 dyrektywy 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Przepisy te nie mają jednak skutku bezpośredniego, co oznacza, że szczegółowe zasady dotyczące dostępu do procedur odwoławczych określają przepisy krajowe, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich. W ocenie organu regulacje odnośnie do sposobu i terminów doręczeń określone w przywołanych przez Ministerstwo umowach i aktach prawnych nie przekłada się na postępowanie odwoławcze prowadzone przez GDOŚ, w którym zastosowanie mają przepisy ogólne k.p.a., a w zakresie dostępu do wymiaru sprawiedliwości przepisy p.p.s.a.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dodał, że przywoływana przez Ministerstwo informacja, wysłana za pomocą poczty elektronicznej w odpowiedzi na prośbę niemieckiego organu odpowiedzialnego za publikację zawiadomień w przedmiotowej sprawie, tj. Generaldirektion WasserstraBen und Schifffahrt Gerhart-Hauptmann-StraBe, odnosiła się do prawidłowości obliczenia przez ten organ terminów wynikających z art. 49 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji zastosowania art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w odniesieniu do części stron postępowania, doręczenie stronie decyzji organu II instancji za pośrednictwem operatora pocztowego wywołuje skutek prawny w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi, czy też strona uprawniona jest do wniesienia skargi w terminie wynikającym z obwieszczenia dokonanego na podstawie ww. przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela przedstawione w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, z którego wynika, że doręczenie decyzji części podmiotów w trybie art. 49 k.p.a. nie niweluje skutków tzw. doręczenia osobistego, które nastąpiło w stosunku do strony skarżącej. To ustalenie ma kluczowe znaczenie dla oceny przedmiotowego zażalenia, albowiem w sprawie bezsporne pozostaje, że zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi Ministerstwa 5 września 2022 r. za pośrednictwem operatora pocztowego, zaś skarga została wniesiona 15 listopada 2022 r., tj. w terminie wynikającym z publicznego obwieszczenia w trybie art. 49 k.p.a. o wydaniu zaskarżonej decyzji na terenie Niemiec.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieskuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i wydanie postanowienia w ramach zupełnej innej sprawy. Trafnie żalące Ministerstwo wywodzi, że w części zaskarżonego postanowienia jest mowa o skardze K. G. Niemniej NSA nie ma wątpliwości, że postanowienie to dotyczy skargi Ministerstwa Rolnictwa, Środowiska i Ochrony Klimatu kraju związkowego Brandenburgia na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 16 sierpnia 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.24.2020.aka.132 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. (który za pośrednictwem odesłania z art. 166 p.p.s.a. stosuje się także do postanowień) "może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia" – tak NSA w wyroku z 25 stycznia 2023 r., III FSK 1558/21, LEX nr 3501936. Sprostowanie oczywistych omyłek pisarskich, w tym dotyczących oznaczenia stron postępowania, jest możliwe na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., co świadczy o braku wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia podjętego przez WSA w Warszawie. Zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, poddaje się kontroli instancyjnej, co przesądza o nieskuteczności argumentów podniesionych w zażaleniu.

Przechodząc dalej, bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 112 ustawy środowiskowej, art. 8 ust. 1 i 2 Umowy z 2006 r., art. 49 § 1 k.p.a. i art. 9 ust. 1 i 2 Umowy z 2018 r., przez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że doręczenie pełnomocnikowi na terenie Polski rozpoczyna bieg terminu na złożenie skargi, podczas gdy powyższe przepisy regulują szczególną procedurę doręczania decyzji w postępowaniu transgranicznym. Jak trafnie wskazał Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na zażalenie, zarówno art. 8 ust. 1 i 2 Umowy z 2006 r., jak i art. 9 ust. 1 i 2 Umowy z 2018 r., nie regulują warunków prowadzenia postępowania odwoławczego, w tym zasad doręczeń decyzji organu odwoławczego.

Art. 8 Umowy z 2006 r. stanowi:

"1. Strona pochodzenia przekaże Stronie narażonej decyzję dotyczącą planowanej działalności, zgodnie z artykułem 6 Konwencji z Espoo, niezwłocznie po tym, jak decyzja zostanie doręczona wnioskodawcy planowanej działalności.

2. Strona narażona po otrzymaniu decyzji zapewni, aby została ona udostępniona zainteresowanym organom i społeczeństwu na terytorium swojego państwa."

Natomiast art. 9 Umowy z 2018 r. stanowi:

"1. Strona pochodzenia przekaże Stronie narażonej decyzję dotyczącą planowanej działalności, o której mowa w artykule 6 Konwencji z Espoo, niezwłocznie po jej doręczeniu wnioskodawcy planowanej działalności.

2. Strona narażona po otrzymaniu decyzji zapewni, aby została ona udostępniona zainteresowanym organom i społeczeństwu na obszarze podlegającym jurysdykcji jej państwa".

W rozpatrywanej sprawie bezsporne pozostaje, że będąca przedmiotem skargi decyzja została Ministerstwu doręczona, a więc i przekazana. Z obu ww. przepisów nie wynikają dla strony narażonej, tj. Ministerstwa szczególne zasady terminu na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Podobnie lex specialis w tym zakresie nie stanowi art. 112 ustawy środowiskowej w brzmieniu: "Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przekazuje, bez zbędnej zwłoki, państwu uczestniczącemu w postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko przetłumaczoną przez wnioskodawcę decyzję, o której mowa w art. 104 ust. 1 pkt 1, w części, która umożliwi drugiemu państwu zapoznanie się, w jaki sposób wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko zostały rozpatrzone i uwzględnione przy wydawaniu decyzji. Do tłumaczenia decyzji przepis art. 108 ust. 1 pkt 1 stosuje się".

Przechodząc na grunt art. 49 k.p.a. wskazać należy, że przepis ten dopuszcza – jeśli przepis szczególny tak stanowi – zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie owym przepisem szczególnym jest art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w brzmieniu: "Jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub innego postępowania dotyczącego tej decyzji przekracza 10, stosuje się art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego". Warto w tym miejscu odwołać się do stanowiska zawartego w uchwale składu 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4/56. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "Ustawodawca oparł się na zasadzie oficjalności doręczeń, co oznacza, że doręczeń dokonuje z urzędu organ administracji publicznej. W tym sensie zasada oficjalności doręczeń nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokonywania doręczeń pism, obciążając jednocześnie tenże organ negatywnymi skutkami prawnymi wynikającymi z niewłaściwej realizacji tego zobowiązania. Wymaga równocześnie zauważenia, że wynikające z k.p.a. zasady doręczeń mają na celu stworzenie adresatowi pisma wystarczających warunków zapoznania się z jego treścią, nie wiążą jednakże skutku prawnego doręczenia z udowodnieniem, że taka sytuacja faktycznie nastąpiła". W uchwale tej Sąd kasacyjny wskazał, że "system doręczeń pism nie ma charakteru jednorodnego, jeśli się zważy, że doręczenia mogą być realizowane na różne sposoby, m.in. w formie doręczenia właściwego (art. 42 i 45 k.p.a.), doręczenia zastępczego regulowanego art. 43 i 44 k.p.a., jak też doręczenia przez publiczne ogłoszenie (art. 49 k.p.a.). (...) Instytucja doręczenia, o której mowa w art. 49 k.p.a., nie narusza zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z czynnościami organu i treścią wydanych przez organ rozstrzygnięć. Z uwagi jednak na zasadnicze ograniczenie uprawnień stron w odniesieniu do prawa zapoznania się z treścią podejmowanych przez organ czynności w sprawie, sposób wywiązania się przez organ z konkretnych obowiązków na nim spoczywających w zakresie upublicznienia decyzji i innych czynności powinien podlegać rygorystycznemu sprawdzeniu".

Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy podkreślić, że organ doręczył Ministerstwu decyzję wydaną w II instancji za pośrednictwem operatora pocztowego, tym samym zapewniając stronie niekwestionowaną możliwość zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia. Z uchwały NSA z 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16, nie wynika, aby art. 49 k.p.a. miał na celu przedłużenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia stronie, w odniesieniu do której jeszcze przed dokonaniem obwieszczenia miało miejsce skuteczne doręczenie decyzji. Przepisy o doręczeniach muszą umożliwiać stronie czynny udział w postępowaniu, a organ wywiązał się z tego obowiązku przez doręczenie Ministerstwu decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego. Art. 49 k.p.a. przewidujący doręczenie decyzji przez obwieszczenie, ogłoszenie w innej formie lub przez udostępnienie pisma w BIP ma charakter fakultatywny. Organ jest uprawniony do zapewnienia stronie wyższego standardu proceduralnego i doręczenia jej decyzji przez operatora pocztowego. Wskazuje na to A. Wróbel, uznając, że "organ ten ma swobodę doboru formy zawiadomienia, kierując się przy tym potrzebą wybrania takiej formy, która w największym stopniu zapewnia efektywne i prawidłowe zapoznanie się z treścią zawiadomienia przez zainteresowanych w możliwie najkrótszym czasie. Nie ma przeszkód, aby organ administracji publicznej zastosował więcej niż jedną formę spośród wymienionych w art. 49" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 49, pkt 5). Podobnie w postanowieniu z 26 czerwca 2020 r., II OZ 394/20, LEX nr 3048019, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że art. 49 § 1 k.p.a. wskazuje, iż zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej "może" nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, co oznacza, że pomimo zastosowania art. 49 k.p.a. nie można wykluczyć możliwości doręczenia inwestorowi decyzji. NSA w składzie orzekającym podziela wskazane powyższej stanowisko. Rozważania zawarte w postanowieniu NSA z 26 czerwca 2020 r., II OZ 394/20, należy odnieść także do innej niż inwestor strony postępowania, w tym w szczególności do strony wnoszącej odwołanie, a więc zainteresowanej rozstrzygnięciem podjętym przez organ odwoławczy.

W takim stanie rzeczy Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że doręczenie pełnomocnikowi strony decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego, wywołało skutek prawny, a w konsekwencji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się końcowo do zarzutów trzeciego i czwartego wskazać trzeba, że terminy do dokonania czynności procesowych nie mogą być wydłużane na podstawie informacji udzielonej przez organ administracji. NSA w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że błędna informacja co do prawa, trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Przepis art. 112 k.p.a. stanowi dla błędnie pouczonej strony gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu, takich jak wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (art. 86 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.