Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2341/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 2 i art. 41
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 358/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 20 marca 2023 r. nr SKO.4110.650.2023 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 6 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 358/23 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 20 marca 2023 r. nr SKO.4110.650.2023 w przedmiocie zasiłku celowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, skutkującą oddaleniem skargi, pomimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów art. 39 ust. 2 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", które to naruszenie polega na przyjęciu przez Sąd I instancji, że prawidłowy jest stan faktyczny ustalony przez organy bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz bez jego właściwej oceny, to znaczy na przyjęciu, że ww. organy prawidłowo stwierdziły, iż nie istnieją podstawy do przyznania zasiłku celowego na zakup leków, z uwagi na ograniczone środki finansowe ośrodka pomocy społecznej, podczas gdy z akt sprawy wynika, że sytuacja życiowa wnoszącego skargę kasacyjną jest ciężka i ze względu na stan zdrowia oraz wiek nie ma on możliwości osiągnięcia jakiegokolwiek dodatkowego dochodu oraz, że kryterium dochodowe zostało przekroczone minimalnie, a tym samym zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dające podstawę do przyznania świadczenia, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, przy uwzględnieniu słusznego interesu obywateli oraz zasady praworządności;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 2 i art. 41 u.p.s. przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy istnieją podstawy do przyznania zasiłku wnoszącemu skargę kasacyjną, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, z uwagi na ciężką sytuację życiową i niewielkie przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Wniesiono również o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając że koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Ponadto, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu: wydruku ze strony www, na okoliczność nadzwyczajnej, wyjątkowej i nieprzewidywalnej sytuacji wzrostu cen leków, uzasadniającej przyznanie świadczenia pieniężnego, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji przyjął stan faktyczny, który został ustalony przez organy wadliwie, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy i bez właściwej oceny materiału dowodowego.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, błędnie uznano, że w sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności uprawniające do przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup leków. W sprawie kryterium dochodowe zostało przekroczone jedynie o 2,30 zł (dochody wnoszącego wynoszą 778,3 zł, łącznie z zasiłkiem stałym w kwocie 30 zł). Wnoszący skargę kasacyjną jest osobą starszą i przewlekle chorą, wymaga regularnego przyjmowania leków i stałej opieki medycznej. Osiągane dochody nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych oraz na realizację wszystkich zaleceń lekarskich i zakup niezbędnych leków, co stanowi istotne zagrożenie dla życia i zdrowia wnoszącego skargę kasacyjną. Wnoszący skargę kasacyjną nie ma możliwości osiągnięcia jakiegokolwiek dodatkowego dochodu.

Jak podkreślono w skardze kasacyjnej, z uwagi na sytuację gospodarczo-ekonomiczną w kraju oraz zmiany w zakresie refundacji leków, wzrosły ceny leków, w tym leków na nadciśnienie, które przyjmuje. Wzrosły też ceny transportu do placówek medycznych, a wnoszący skargę kasacyjną nie jest w stanie dostać się tam o własnych siłach. Ograniczone środki finansowe ośrodka pomocy społecznej nie mogą być jedyną podstawą odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji niegospodarności bądź niewydolności instytucji.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Burmistrz X. decyzją z 1 lutego 2023 r. nr 649.7546.10.15.2023 odmówił A. A. przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z 20 marca 2023 r. nr SKO.4110.650.2023 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. A. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 20 marca 2023 r. Sąd I instancji przyjął ustalenia organów administracyjnych, że dochód skarżącego przekroczył kryterium dochodowe z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Zatem, uzasadniona była odmowa przyznania przedmiotowego zasiłku skarżącemu na podstawie art. 39 ust. 2 u.p.s. Ponadto, w niniejszej sprawie organy rozważały możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego (art. 41 pkt 1 u.p.s.), lecz uznały, że nie zaistniały szczególne okoliczności. Sąd I instancji podkreślił, że świadczenie, o którym mowa w art. 41 u.p.s. przyznawane jest w wyjątkowych przypadkach i na szczególnych zasadach. Decyzja wydana w oparciu o art. 41 u.p.s. jest decyzją uznaniową. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie rozważono sytuację finansową i zdrowotną wnioskodawcy w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Jak zauważył Sąd I instancji, bezspornie skarżący jest osobą chorą, która przyjmuje leki. Z akt nie wynika jednak, żeby nastąpiło nagłe pogorszenie się jego stanu zdrowia. Sąd I instancji przywołał pogląd prezentowany w orzecznictwie, że "nie można potrzeby w postaci zakupu leków zażywanych w związku z przewlekłą chorobą uznać za mającą charakter nadzwyczajny, wyjątkowy i nieprzewidywalny" (tak WSA w Warszawie w wyroku z 19 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1427/14).

Jak podał Sąd I instancji, w orzecznictwie zwraca się uwagę, że pomoc społeczna zależy nie tylko od potrzeb osoby ubiegającej się o świadczenie, ale także od aktualnej sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej. Ośrodek ten ma objąć pomocą wszystkich, którzy spełniają warunki do jej otrzymania przy uwzględnieniu swoich możliwości finansowych. Brak wystarczających środków na pokrycie całości zgłoszonych wniosków o świadczenia uprawnia organ do adekwatnego ograniczenia pomocy. Organ zajmujący się dystrybucją świadczeń w ramach pomocy społecznej musi nimi tak dysponować, aby nie dopuścić do rażących dysproporcji w rozmiarze świadczeń przyznawanych osobom uprawnionym. Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny i jej celem nie jest zaspokojenie wszystkich potrzeb wnioskodawców w pełnej wysokości.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Stan faktyczny został ustalony przez organy na podstawie złożonych przez skarżącego oświadczeń, zarówno co do sytuacji finansowej, jak i zdrowotnej. Organy dokonały zebrania materiału dowodowego i jego oceny. Jak zaznaczył Sąd I instancji, okoliczność że wyciągnięte przez organy wnioski są inne niż oczekiwałby skarżący, nie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania przez organy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych w niniejszej skardze kasacyjnej, konieczne jest przypomnienie treści art. 176 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna powinna zawierać:

1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;

2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;

3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W świetle natomiast art. 176 § 2 P.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych wiąże się z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego, przy czym zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 39 ust. 2 i art. 41 u.p.s., co oznacza, że zasadność tego zarzutu uzależniona jest od skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji bowiem, w której nie zakwestionowano poprawności wykładni przepisów prawa materialnego, a ich niewłaściwego zastosowania skarżący kasacyjnie upatruje jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego, rozstrzygająca jest kwestia oceny zarzutu naruszenia wskazanych przepisów postępowania. W realiach niniejszej sprawy trafność tego zarzutu oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazuje, że autorka skargi kasacyjnej upatruje tego naruszenia w przyjęciu przez Sąd I instancji, że prawidłowy jest stan faktyczny ustalony przez organy bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz bez jego właściwej oceny, to znaczy na przyjęciu, że organy administracyjne prawidłowo stwierdziły, że nie istnieją podstawy do przyznania zasiłku celowego na zakup leków, z uwagi na ograniczone środki finansowe ośrodka pomocy społecznej, podczas gdy z akt sprawy wynika, że sytuacja życiowa wnoszącego skargę kasacyjną jest ciężka i ze względu na stan zdrowia oraz wiek nie ma on możliwości osiągnięcia jakiegokolwiek dodatkowego dochodu.

Podniesione okoliczności dotyczą ustaleń stanu faktycznego. Stan faktyczny sprawy administracyjnej zaś jest ustalany przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa więc, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował ustalenia stanu faktycznego (pominął okoliczność ciężkiej sytuacji życiowej skarżącego, w tym jego stanu zdrowia, wieku, czy możliwości zarobkowania), to powinien zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) i art. 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a.

W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Podobnie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może służyć polemice ani z ustaleniami stanu faktycznego ani z oceną prawną wyrażoną w wyroku. W powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnośnie do przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należy wskazać, że zawierają one przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia jest nietrafny (wyrok NSA z 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2383/14). Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 151 P.p.s.a.

Ponadto należy zauważyć, że postawiony samodzielnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. nie mógł być skuteczny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawierają one wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku odpowiednio uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16; z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18; z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wprawdzie powiązano ww. przepisy postępowania sądowego z naruszeniem przepisów art. 39 ust. 2 i art. 41 u.p.s., a zatem przepisami prawa materialnego. Jednak, jak już wskazano, za ich pomocą skarżący kasacyjnie usiłuje zwalczać sferę ustaleń faktycznych. Tymczasem, niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Zasadność naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12).

Niewskazanie w zarzutach skargi kasacyjnej żadnego z przepisów regulujących proces dochodzenia organów administracyjnych do rozstrzygnięcia, którego naruszenie spowodowało, że Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa przez organ administracyjny, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono wskazane przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi (zob. także wyrok NSA z 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04).

Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że nie przywołano tam żadnego przepisu procedury administracyjnej, który zdaniem skarżącej kasacyjnie został naruszony przez organy administracyjne i pośrednio przez Sąd I instancji.

Nie znajduje potwierdzenia również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 39 ust. 2 i art. 41 u.p.s.

Zgodnie z art. 39 ust. 2 cyt. ustawy: "Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.".

W myśl art. 41 u.p.s.: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany:

1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi;

2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Niepodważony stan faktyczny jest w sprawie wiążący i rzutuje na zastosowanie prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 25 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 825/08, z 23 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1036/08 oraz z 23 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1036/08). Sąd kasacyjny związany jest także niepodważoną zarzutami oceną zaprezentowaną w sprawie przez Sąd I instancji.

Skoro nie postawiono w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów pod adresem przyjętych przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych, to nie mogły też znaleźć potwierdzenia zarzuty przekroczenia zasad uznania administracyjnego przez dokonanie oceny sytuacji strony z pominięciem okoliczności dotyczących jego ciężkiej sytuacji życiowej oraz niewielkiego przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego.

Te okoliczności zostały przez organy odnotowane jako element stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy nie nastąpiło z ich pominięciem. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy i na jego podstawie ustalił, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, pobiera emeryturę z ZUS w wysokości 748,30 zł i zasiłek stały z MOPS w wysokości 30 zł. Ustalony dochód wnioskodawcy (778,30 zł) przekracza kryterium dochodowe, kwalifikujące do udzielenia pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Organ I instancji wziął również pod uwagę możliwości finansowe MOPS oraz konieczność uwzględnienia także potrzeb innych wnioskodawców. Organ odwoławczy ustalił ponadto, że wnioskodawca leczy się na nadciśnienie tętnicze, miażdżycę i niedokrwienie serca, pozostaje pod opieką specjalistów i wymaga regularnego przyjmowania leków. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszka we wspólnym mieszkaniu z żoną, z którą jest w separacji. Żona wnioskodawcy pobiera dodatek mieszkaniowy. Wnioskodawca nie uiszcza czynszu, lecz w miarę możliwości partycypuje w kosztach utrzymania lokalu. W sytuacji, gdy ma dużo wydatków w miesiącu, wszystkie opłaty za mieszkanie ponosi jego żona. Wnioskodawca nie skorzystał z propozycji spożywania posiłków w stołówce i otrzymywania produktów żywnościowych.

Ponadto, w niniejszej sprawie organy rozważały możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego (art. 41 pkt 1 u.p.s.), lecz uznały, że nie zaistniały szczególne okoliczności.

Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, które rozdzielane są wśród licznych potrzebujących. Wnioskodawcy muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek zostanie rozpoznany pozytywnie i w pełnym zakresie. Ponadto organ II instancji wskazał, że specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem nieobowiązkowym, a jego przyznanie pozostawione jest uznaniu organu administracji. Organ odwoławczy podał, że odmowa przyznania zasiłku spowodowana była ograniczonymi środkami finansowymi MOPS i koniecznością zaspokojenia potrzeb innych osób, pozostających bez źródeł dochodu lub dochodach poniżej kryterium ustawowego.

Ocena sytuacji strony nie jest więc dowolna. W zaskarżonej decyzji organ szczegółowo odniósł się zarówno do sytuacji zdrowotnej, rodzinnej, jak majątkowej skarżącego. Powtórzyć trzeba, że kwestionowanie ustaleń faktycznych w tym zakresie powinno być połączone z postawieniem zarzutów dotyczących postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej nie wskazano także na żadne przepisy regulujące uzasadnienie decyzji administracyjnej, kwestionując jednocześnie prawidłowość uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 39 ust. 2 i art. 41 u.p.s. w zakresie niewłaściwego zastosowania nie mógł więc osiągnąć skutku, skoro nie została dowiedziona wadliwość ustaleń stanu faktycznego.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu: wydruku ze strony www, na okoliczność nadzwyczajnej, wyjątkowej i nieprzewidywalnej sytuacji wzrostu cen leków, uzasadniającej przyznanie świadczenia pieniężnego, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego przez wnoszącego skargę kasacyjną, należało uznać go za niedopuszczalny.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.". Z normy tej wynika, że podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy, zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (por. art. 133 § 1 P.p.s.a.). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Zakres postępowania dowodowego jest zatem wyznaczony podstawową funkcją sądowej kontroli administracji, tj. oceną z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (zob.: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7-8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45). Przeprowadzenie dowodu, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który – co wskazano na wstępie – jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez Sąd I instancji. Tylko w takim przypadku mogą bowiem pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano, zarzutu takiego skutecznego nie postawiono. Przedstawiona wraz ze środkiem zaskarżenia wyroku WSA informacja o wzroście cen leków na nadciśnienie i cholesterol pozostaje, w ocenie Sądu kasacyjnego, bez wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.