Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2355/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia WSA del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2022 r., sygn. II SA/Łd 407/22 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr SKO.4141.135.22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 407/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 7 kwietnia 2022 r. nr SK0.4141.135.22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz) z 25 lutego 2022 r. znak: MGOPS.5131.ŚP.15.02.2022.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z 7 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania M. B. (dalej: Skarżący), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 25 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżący wnioskiem z 3 lutego 2022 r. wystąpił do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką M. B. (dalej: matka).

Decyzją z 25 lutego 2022 r. Burmistrz odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia, argumentując, że osoba wymagająca opieki ma męża, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem w sprawie to mąż jest w pierwszym rzędzie zobowiązany do sprawowania opieki nad żoną, a nie syn. W rozpatrywanej sprawie wystąpiła więc przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej: "u.ś.r."), uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący. Podkreślił, że jego ojciec posiada II grupę inwalidzką, jest schorowany i nie jest w stanie opiekować się żoną. Po wypadku leczył się w Poradni Zdrowia Psychicznego z powodu wstrząśnienia mózgu, doznał bowiem urazu głowy. Ojciec ma 83 lata, cierpi na silne bóle głowy, zaniki pamięci, otępienie. Do czasu wypadku, to matka Skarżącego opiekowała się jego ojcem. Skarżący dodał, że nie posiada rodzeństwa i opieka nad rodzicami spoczywa wyłącznie na nim. Wskazał także, że stan zdrowia ojca pogarsza się. Skarżący musi przypominać ojcu o podstawowych czynnościach takich jak higiena osobista, branie leków, spożywanie posiłków.

Powołaną na wstępie decyzją z 7 kwietnia 2022 r. - Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") i art. 17 u.ś.r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło brzmienie art. 17 ust. 1, ust. 1a u.ś.r., art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r., a następnie w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że Skarżący jest synem niepełnosprawnej, która orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 28 czerwca 2017 r., wydanym na stałe, została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W ww. orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić daty, od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od czerwca 2017 r. Z przeprowadzonego 8 lutego 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że matka Skarżącego pozostaje w związku małżeńskim z M. B. Małżeństwo pobiera świadczenia emerytalne. Podopieczna jest osobą niepełnosprawną, leżącą. Skarżący zapewnia opiekę i wykonuje wszystkie czynności dnia codziennego, zapewniając jej stałą i całodobową opiekę. Mąż podopiecznej też jest schorowany i opiekuje się nim również Skarżący. Do odwołania Skarżący załączył orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 7 z 28 stycznia 1992 r., z którego wynika, że ojciec Skarżącego został zaliczony do drugiej grupy inwalidów.

W ocenie Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Nie jest bowiem możliwe ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, ponieważ pozostaje ona w związku małżeńskim, a jej mąż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W rozpatrywanej sprawie występuje negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego przez Skarżącego świadczenia. Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Dalej Kolegium stwierdziło, że nie neguje okoliczności, iż Skarżący nie może opiekować się niepełnosprawną żoną, gdyż ma problemy zdrowotne, sam posiada orzeczenie zaliczające go do drugiego stopnia niepełnosprawności. Jednak decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, której warunki przyznania zostały ustalone w ustawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (dalej: Sąd I instancji) wniósł Skarżący.

W skardze wskazał, że 15 kwietnia 2022 r. został złożony wniosek do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności ojcu.

W dniu 5 lipca 2022 r. skarżący przedłożył do akt sądowych kopię orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 23 czerwca 2022 r., mocą którego uchylono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 5 maja 2022 r. i zaliczono ojca Skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 czerwca 2025 r. Zgodnie z ww. orzeczeniem ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 czerwca 2022 r., jednak nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 407/22 - Sąd I instancji orzekł jak na wstępie.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza wydane zostały z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego. Sąd I instancji wskazał bowiem, że podziela jedno ze stanowisk judykatury, wedle którego przy odkodowaniu znaczenia normatywnego przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie można ograniczać się, jak uczyniły to organy obu instancji, jedynie do wykładni literalnej, a konieczne jest w tym zakresie posiłkowanie się ich wykładnią celowościową i systemową.

Podsumowując Sąd I instancji uznał, że nielegitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, w tym przede wszystkim zstępnemu osoby wymagającej opieki, sprawującemu faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, w sytuacji gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli, z uwagi na swój stan zdrowia lub wiek, skutecznie taką pomoc świadczyć osobie wymagającej opieki.

Z tego też względu Sąd I instancji stwierdził, że odmowa przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką miała charakter przedwczesny. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium, podobnie jak i organ pierwszej instancji pominęły, że mąż niepełnosprawnej - jest osobą w podeszłym wieku liczącą 83 lata, która ma poważne problemy zdrowotne. Cierpi na zaniki pamięci, otępienie, bóle głowy, leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego z powodu wstrząśnienia mózgu, spowodowanego urazem głowy w kopalni pod ziemią i zespołu psychoorganicznego pourazowego z narastającymi cechami typu otępiennego, co dokumentuje załączone do akt sprawy zaświadczenie lekarskie. W dacie orzekania przez organy obu instancji małżonek, nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, posiadał wówczas orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia zaliczające go do drugiej grupy inwalidów, niemniej jednak jak ustalono w trakcie wywiadu środowiskowego, nie jest on w stanie opiekować się niepełnosprawną żoną, bowiem sam wymaga opieki, którą obecnie zapewnia mu syn. W toku postępowania ustalono także, że po wypadku ojcem Skarżącego opiekowała się matka Skarżącego, która obecnie sama tej opieki potrzebuje. Mąż osoby niepełnosprawnej nie brał czynnego udziału w wywiadzie środowiskowym, leżał bowiem na łóżku, patrząc się w jeden punkt. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że na mocy załączonego do akt sądowych orzeczenia z 23 czerwca 2022 r. Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności M. B. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano do 30 czerwca 2025 r. W tych okolicznościach organy obu instancji mając na uwadze przesłanki z art. 132 k.r.o., zdaniem Sądu I instancji, powinny ocenić, czy ww. z uwagi na wiek i rodzaj schorzeń jest w stanie zapewnić żonie skuteczną opiekę, mając przy tym na względzie zakres i częstotliwość czynności opiekuńczych świadczonych w sposób niebudzący wątpliwości przez syna wobec matki, czy też może właśnie z uwagi na jego wiek i stan zdrowia zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego, który co nie jest kwestionowane przez organy orzekające w sprawie, opiekuje się ciężko chorą mamą. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że szeroki zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącego przy mamie, wymagających wysiłku fizycznego, obejmujących między innymi codzienne czynności higieniczne, smarowanie kremami przeciw odparzeniom, przewracanie na inny bok, działanie przeciw odleżynom, wykonywanie ćwiczeń fizycznych, układanie do snu, kilka razy dziennie masowanie i oklepywanie, podawanie leków, przygotowanie i podanie posiłków, nie zostały podważone przez organy orzekające w sprawie. W kontrolowanej sprawie organy opierając się wyłącznie na literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., skupiły swoją uwagę wyłącznie na wystąpieniu przesłanki negatywnej, czyli kwestii braku po stronie męża osoby wymagającej opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie natomiast, w ocenie Sądu I instancji, należało ocenić i poprzeć ustalenia w tym zakresie stosownymi dowodami, czy M. B. jest w stanie skutecznie zaopiekować się niepełnosprawną żoną. Brak niezbędnych ustaleń w omówionym wyżej zakresie, mających istotne znaczenie dla oceny legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, świadczy zdaniem Sądu I instancji o naruszeniu art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Mając powyższe na względzie - Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Końcowo Sąd I instancji zaznaczył, że kontynuując postępowanie organ powinien uwzględnić zaprezentowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku wykładnię przepisów prawa materialnego i ustalić, czy mąż niepełnosprawnej jest i czy był wstanie obiektywnie sprawować niezbędną i skuteczną opiekę nad żoną już w dacie złożenia wniosku, a w rezultacie, czy w realiach rozpatrywanej sprawy istnieją podstawy do przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że organ weźmie pod uwagę, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem z 23 czerwca 2022 r. uchylił orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 5 maja 2022 r. i zaliczył M. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano do 30 czerwca 2025 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., przez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, i nieprawidłowe przyjęcie, że sytuacja, w której małżonek osoby wymagającej opieki (w niniejszej sprawie podopieczną jest matka Skarżącego), nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stanowi przeszkody do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez wnioskodawcę sprawującego opiekę nad niepełnosprawną matką, a także nieprawidłowym przyjęciu, że to, iż ojciec Skarżącego, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma wpływu na przyznanie Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w okolicznościach analizowanej sprawy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, gdyż decyzje te nie naruszały ani prawa materialnego ani przepisów postępowania.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie Kolegium wniosło o zasądzenie kosztów postępowania i zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., podnosząc szereg zarzutów dotyczących naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego jednakże istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy możliwe było przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nawet w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jednak ze względu na wiek, czy stan zdrowia nie może efektywnie takiej opieki sprawować to prawo do takiego świadczenia przysługuje innemu członkowi rodziny (osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności), o ile zrezygnuje on z zatrudnienia i podejmie się sprawowania takiej opieki. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane, z uwagi na treść art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 24 ust. 2a u.ś.r. Skarżące kasacyjnie Kolegium stoi natomiast na stanowisku, że skoro mąż M. B. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to ww. świadczenie nie mogło zostać przyznane.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych nie była jednolita, w odmienny sposób odnosząca się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego poglądu, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni powołanych na wstępie przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił syn osoby wymagającej opieki, tj. M. B. w sytuacji, gdy jej małżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania te doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego Skarżące kasacyjnie Kolegium skutecznie zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni ww. przepisów, przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osobę do tego zobligowaną w pierwszej kolejności, czyli przez małżonkę osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jaka okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych osób niż współmałżonek, tj. legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym nieuprawnione było stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że organy, dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., powinny uwzględnić nie tylko brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności M. B., ale wziąć także pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy wiążących się z rzeczywistą możliwością sprawowania należytej opieki nad współmałżonkiem. Skoro bowiem małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznanie świadczenia Skarżącemu w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką nie było możliwie.

Wobec zebranego materiału dowodowego, jak również wobec rozważenia przez Kolegium wszystkich okoliczności faktycznych w decyzji, nie było podstaw do stawiania organowi zarzutu niewyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy i nieuwzględnienia wszystkich materiałów dowodowych. Wszystkie wymagane przepisami prawa ustalenia zostały w sprawie poczynione i zgodnie z wolą ustawodawcy prawidłowo ocenione przez Kolegium, które dokonało prawidłowej ich subsumcji. Tym samym za zasadny należało uznać zarzut oparty na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do zaniechania przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, odpowiadającego wymogom wskazanych wyżej przepisów k.p.a. Także skuteczny okazał się zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, gdyż decyzje te nie naruszały ani prawa materialnego ani przepisów postępowania. Przy czym zasadność tego zarzutu, podobnie jak i zarzutu naruszenia k.p.a., jak była o tym mowa na początku, jest następstwem uznania przeprowadzonej przez Sąd I instancji wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.