Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 707/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Asesor sądowy WSA Michał Ilski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 30 marca 2023 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 30 marca 2023 r., nr [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...] oznaczonej nr ewidencyjnym [...] (pow. 0,75 ha), stanowiącej własność M. P. (dalej zwanego również skarżącym) poprzez udzielenie na rzecz E. E. zezwolenia na wykonanie na terenie tej nieruchomości prac polegających na budowie linii kablowych [...] kV i [...] 0,4 kV oraz budowie stacji transformatorowej kubaturowej (kontenerowej) nr [...]. Wskazano, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na obowiązku jej udostępnienia wskazanej spółce oraz wszystkim podmiotom i osobom, działającym w jej imieniu i na jej rzecz w celu wykonania planowanych prac budowlanych. Zaznaczono, że przebieg projektowanej inwestycji, przechodzącej przez teren nieruchomości, jak również obszar jej zajęcia niezbędny do wykonania prac zaznaczono na mapie będącej załącznikiem do decyzji.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji omówił przebieg negocjacji pomiędzy skarżącym a E. E. Zaznaczono, że również w toku postępowania administracyjnego nie doszło pomiędzy stronami do porozumienia. W konsekwencji za spełniony uznano warunek braku zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie. W ocenie Starosty wnioskowany przez spółkę zakres ograniczenia zarówno w aspekcie powierzchni jak i celu jest zgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W kontekście zgłoszonego przez skarżącego żądania wykupu niezbędnej części nieruchomości wyjaśniono, że wniosek ten złożono do niewłaściwego organu.

Skarżący wniósł odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewoda decyzją z 10 sierpnia 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję Starosty.

W ślad za organem pierwszej instancji za spełnioną uznano przesłankę braku wyrażenia przez właściciela zgody na udostępnienie nieruchomości.

Omówiono wyjaśnienia E. E. zawarte w piśmie z 25 czerwca 2023 r. w którym spółka odniosła się do zarzutów odwołania. W oparciu o nie wyjaśniono skarżącemu, że obszar zajęcia nieruchomości uległ zwiększeniu z 42 m2 na 48,36 m2 ze względu na to, że w pobliżu projektowanego miejsca montażu stacji przebiega sieć wodociągowa. Wskazano również, że początkowo lokalizację stacji zaplanowano w miejscu wstępnie uzgodnionym ze skarżącym, następnie zaś na jego wniosek zaprojektowano dodatkowe złącze kablowe dla spornej nieruchomości.

W ocenie Wojewody wnioskowany przez inwestora zakres ograniczenia wynika z realnych oraz niezbędnych do realizacji inwestycji potrzeb sprowadzonych do niezbędnego minimum.

Wyjaśniono, że rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym szczególnej formy zakończenia rokowań. Załączone do wniosku pisma oraz wydruki korespondencji e-mail dowodzą, że strony nie doszły do porozumienia w zakresie wyrażenia zgody na realizację planowanych prac. Stwierdzono, że to inwestor decyduje o formie i charakterze rokowań. W konsekwencji nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 – dalej w skrócie: "u.g.n.").

Wyjaśniono również, że realizacja roszczenia o wykup części nieruchomości następuje w formie umowy, a więc na drodze cywilnoprawnej nie zaś administracyjnej.

Wskazano również, że skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w decyzji terminu, to ustalenie go byłoby działaniem bez podstawy prawnej.

Skarżący wniósł skargę na omówioną powyżej decyzję Wojewody. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji lub też umorzenie postępowania. Stwierdzono, że zaskarżona decyzja zawiera błędy i oparta jest na nieprawdziwych informacjach jednej ze stron.

W skardze podniesiono m. in., że wszystkie prowadzone rokowania dotyczyły powierzchni o wielkości 42 m2. Tymczasem na etapie postępowania powierzchnia ta uległa zwiększeniu do 48,36 m2.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Rozstrzygnięcie sporu wymaga dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie organów spełnione zostały wszystkie przesłanki orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego stanowiącej działkę nr [...]. Skarżący kwestionuje powyższe zapatrywanie podnosząc m. in., że rokowania prowadzone przed wszczęciem postępowania nie dotyczyły całości gruntu objętego następnie ograniczeniem.

Kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów mają postanowienia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak stanowi zaś art. 124 ust. 3 powołanego aktu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Brzmienie przytoczonych regulacji nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem nałożenia ograniczeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest poprzedzenie wszczęcia postępowania administracyjnego rokowaniami. Co przy tym istotne zakreślając przedmiot rokowań ustawodawca zawarł w art. 124 ust. 3 odesłanie do art. 124 ust. 1 analizowanego aktu. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że przedmiot rokowań powinien pokrywać się z przedmiotem prowadzonego następnie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem przedsiębiorstwa przesyłowego. W konsekwencji zatem przedmiotem rokowań powinno być wyrażenie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Podkreślić również należy, że przewidziana w art. 124 ust. 1 rozważanej ustawy możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowi ingerencję w konstytucyjne chronione prawo własności. W konsekwencji przesłanki nałożenia tego ograniczenia powinny być wykładane ściśle.

W realiach niniejszej sprawy zaakcentować należy różnice pomiędzy służebnością przesyłu a zezwoleniem na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej i to tylko w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na wykonanie prac. W konsekwencji służebność przesyłu jak i ograniczenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowią dwie odrębne instytucje prawne. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości [tak: wyrok NSA z 15 marca 2023 r., I OSK 328/22]. Dostrzec w tym kontekście również należy, że wydanie decyzji administracyjnej w trybie wskazanego ostatnio przepisu nie rozwiązuje kwestii służebności przesyłu, co do której – wobec braku porozumienia między stronami – właściwe jest postępowanie przed sądem powszechnym. Sąd podziela wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z 24 marca 2023 r., I SA/Po 735/22 pogląd głoszący, że administracyjny tryb ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości nie może być wykorzystywany do "wymuszania" na właścicielach nieruchomości zawierania umów służebności przesyłu na warunkach zaproponowanych przez "przesyłowego" monopolistę.

W kontekście poczynionych rozważań należy zwrócić uwagę na przebieg prowadzonych w sprawie rokowań.

Do skarżącego wystosowane zostały zaproszenia do podjęcia rokowań z 04 lipca 2022 r., 12 sierpnia 2022 r., 12 października 2022 r., 28 października 2022 r. Do zaproszeń tych dołączono projekty porozumień w sprawie ustanowienia służebności przesyłu. Treść projektów porozumień nie pozostawia wątpliwości, że w toku całych rokowań E. E. dążyła m. in. do uzyskania służebności przesyłu. W pierwszym ze wskazanych zaproszeń wprost wskazano, że proponowane w nim wynagrodzenie dotyczy ustanowienia służebności przesyłu dla projektowanych urządzeń. Również w zaproszeniu z 12 sierpnia 2022 r. zwrócono się z prośbą o podjęcie rokowań w kwestii wynagrodzenia za ustanowienie służebności lub sprzedaż działki. Analogiczna prośba została sformułowana w zaproszeniu z 12 października 2023 r. Z kolei w zaproszeniu z 28 października 2022 r. poinformowano skarżącego o zakończeniu negocjacji i wystąpieniu z wnioskiem o nałożenie ograniczeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Dostrzec przy tym należy, że na żadnym etapie rokowań nie przedstawiono skarżącemu propozycji ograniczającej się wyłącznie do udzielenia zgody na realizację prac, o których mowa we wskazanym ostatnio przepisie nieobejmującej ustanowienia służebności przesyłu. Jedynymi satysfakcjonującymi E. E. formami uzyskania prawa do części gruntu skarżącego było ustanowienie służebności przesyłu bądź też nabycie go. W szczególności nie przedstawiono skarżącemu projektu porozumienia ograniczającego się do wyrażenia zgody na wykonanie czynności wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n.

W konsekwencji uznać należy, że na żadnym etapie rokowań nie przedstawiono skarżącemu propozycji odpowiadającej wymogą art. 124 ust. 3 u.g.n. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że celem spółki było uzyskanie zgody na zawarcie umowy przesyłu bądź też nabycie spornego fragmentu nieruchomości. Sąd nie kwestionuje uprawnienia spółki do formułowania tego rodzaju propozycji, jednak w sytuacji gdy właściciel nieruchomości nie wyraża na nie zgody spółka chcąc skorzystać z trybu, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna była zaproponować skarżącemu wyrażenie samej tylko zgody na czynności, o których mowa we wskazanym przepisie i rozpocząć tym samym właściwe z punktu widzenie tego przepisu negocjacje. Dopiero wówczas brak zgody albo milczenie właścicieli nieruchomości, uprawniałoby spółkę do wystąpienia na drogę postępowania administracyjnego regulowanego przepisami art. 124 u.g.n.

Niezależenie od powyższego dostrzec należy, że rokowania dotyczyły obszaru gruntu o pow. 42 m2, gdy tymczasem wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego objęto obszar gruntu o wielkości 48,36 m2. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że przedmiot rokowań nie pokrywał się z przedmiotem wszczętego następnie postępowania administracyjnego. Okoliczność tą należy uznać za bezsporną. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania E. E. . nie zanegowała faktu, że obszar objęty wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego uległ zwiększeniu w stosunku do obszaru objętego rokowaniami. W piśmie z 25 czerwca 2023 r. wprost wskazano, że obszar zajęcia nieruchomości uległ zwiększeniu z 42 m2 na 48,36 m2 ze względu na to, że w pobliżu projektowanego miejsca montażu stacji przebiega sieć wodociągowa i z tego względu przesunięto stację celem zachowania odległości zgodnej z przepisami technicznymi. Wyjaśniono również, że na spornej działce, tj. na działce nr [...] zaprojektowano również złącze kablowe przeznaczone specjalnie dla zasilania w przyszłości odbiorcy na działce. Zaznaczono przy tym, że dla zasilania złącza przewidziano linię kablową ułożoną w pasie, którego powierzchnia wchodzi w obszar o pow. 48,36 m2. Dostrzec również należy, że w toku negocjacji skarżącemu nie doręczono mapy odpowiadającej tej będącej załącznikiem do decyzji organu pierwszej instancji. Mapa będąca załącznikiem do wskazanej decyzji została sporządzona w grudniu 2022 r., a więc po dacie wystosowania pisma z 28 października 2022 r. informującego o zakończeniu rokowań. W kontekście powyższych bezspornych okoliczności należy powtórzyć, że przewidziana na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowi ingerencję w konstytucyjne chronione prawo własności. W konsekwencji przesłanki warunkujące możliwość skorzystania z tego uprawnienia muszą być wykładane w sposób ścisły. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że obszar nieruchomości mający zostać objęty ograniczeniem na mocy wskazanej regulacji wskazany we wniosku o wszczęcie postępowania i objęty następnie rozstrzygnięciem organu powinien odpowiadać obszarowi objętemu wcześniejszymi rokowaniami.

Kierując się powyższymi rozważaniami należy uznać, że wszczęcie postępowania administracyjnego ukierunkowanego na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało wszczęte mimo braku spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n.

W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję również zbyt pobieżnie przeanalizowano kwestię tego czy planowany sposób ograniczenia korzystania z nieruchomości został sprowadzony do niezbędnego minimum. W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie przedstawiono w istocie żadnej argumentacji prawnej pozwalającej na przyjęcie, że planowany obszar ograniczenia jest obszarem o minimalnej dopuszczalnej przez prawo wielkości. Argumentacja tego rodzaju nie została również przedstawiona w piśmie E. E. z 25 czerwca 2023 r. Zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę nie zawarto jakichkolwiek wyjaśnień pozwalających na merytoryczne odniesienie się do twierdzeń skarżącego wskazujących na możliwość zaprojektowania stacji na niezabudowanym obszarze działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa. W konsekwencji rozstrzygnięcie Wojewody nie czyni zadość zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.").

Za bezzasadne należało przy tym uznać zarzuty skargi podnoszące nieustalenie obszaru trwale i czasowo wyłączonego z użytkowania. W załączniku do decyzji organu pierwszej instancji zaznaczono bowiem obszar zajęcia niezbędny do wykonania planowanych prac. Wyjaśniono również, że dojazd do obszaru prac nastąpi z drogi gminnej przyległej do spornej działki.

Konkludując całokształt powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu. Decyzje te wydano w toku postępowania administracyjnego, którego wszczęcie nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem rokowań odpowiadających wymogą art. 124 ust. 3 u.g.n. Wydając zaskarżoną decyzję nie wywiązano się ponadto z obowiązku wykazania, że planowany do objęcia ograniczeniami obszar jest w istocie obszarem o najmniejszej dopuszczalnej przez prawo wielkości. W konsekwencji przedwcześnie zastosowano postanowienia art. 124 ust. 1 u.g.n.

W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organu będzie przyjęcie przedstawionej powyżej wykładni prawa oraz dokonanie przez jej pryzmat powtórnej oceny dopuszczalności nałożenia ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) należało orzec, jak w pkt I. sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanego aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł.