Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2702/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 119, art. 122 § 2, art. 125 § 1, art. 126, art. 127;
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 418/21 w sprawie ze skargi J.P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2021 r. nr 65/2021 znak WSE.7722.63.2020.MZEG w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 418/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J.P. (dalej: "skarżący", "strona") na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") z 29 stycznia 2021 r., nr 65/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, oddalił skargę. Poddanym kontroli Sądu pierwszej instancji postanowieniem MWINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej (dalej: "PINB") z 9 listopada 2020 r., 327/2020, w którym nałożono na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie rozbudowanej części nartostrady.

W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj. art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm.), dalej: "u.p.e.a." – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie nałożenia przez organ grzywny w celu przymuszenia w najwyższej przewidzianej prawem wysokości w oderwaniu od sytuacji finansowej skarżącego.

Jednocześnie – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie wadliwie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie PINB, podczas gdy w sprawie nie zbadano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co doprowadziło do nałożenia grzywny z pominięciem zbadania sytuacji finansowej skarżącego, przy całkowitej dowolności w zakresie ustalenia podstawy faktycznej wymiaru grzywny; pominięcie ustalenia istotnego faktu, czy w stanie faktycznym sprawy wykonanie zastępcze stanowi środek mniej dolegliwy dla skarżącego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych przez organy, polegające na przyjęciu, że sytuacja finansowa skarżącego – ustalona w sposób całkowicie dowolny – pozwala na nałożenie grzywny w wymiarze określonym przez PINB z pominięciem, że wykonanie zastępcze stanowi środek mniej dolegliwy dla strony.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jak również Sądu pierwszej instancji nie daje skarżącemu możliwości samodzielnego zweryfikowania prawidłowości przyjętych zapatrywań w aspekcie doboru wysokości zastosowanej grzywny. Zarzucono także, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żadnym fragmencie nie zawiera analizy istotnego elementu stanu faktycznego, którym jest sytuacja finansowa skarżącego. Podniesiono, że skoro organy administracji nie dokonały analizy możliwości finansowych strony w okresie daleko idących ograniczeń swobody działalności gospodarczej wynikającej ze stanu epidemii wirusa SARS-CoV-2, to nieuprawnionym jest wnioskowanie, że prawidłowo określono wysokość grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący nie wykonał dobrowolnie obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 4 października 2019 r., tj. rozbiórki samowolnie rozbudowanej części nartostrady. Obowiązek ten wynikał z ostatecznej decyzji MWINB z 22 listopada 2018 r., nr 575/2018. Wobec powyższego należało podjąć działania zmierzające do przymusowego wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku. W tym celu wszczęto postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązków niepieniężnych, co do których ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku oraz wykonanie zastępcze obowiązku. W rozpoznawanej sprawie decyzją z 22 listopada 2018 r., nr 575/2018 nakazano rozbiórkę części wyciągu narciarskiego, tj. nartostrady wraz z instalacją oświetlenia nartostrady i instalacją sztucznego naśnieżania oraz odwodnienie, a więc budowli. Zatem w postanowieniu o nałożeniu grzywny zasadnie zastosowano art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.).

Grzywna w celu przymuszenia wymaga dokonania przez organ oceny, czy dzięki jej zastosowaniu okaże się możliwe, celowe i skuteczne wykonanie nałożonego obowiązku, tj. wykonanie rozbiórki. W ocenie NSA, organy słusznie uznały, że zagrożenie najwyższą możliwą wysokością grzywny w kontekście niewykonania określonego w decyzji obowiązku spowoduje, że bardziej opłacalne będzie dokonanie rozbiórki niż uiszczenie przez zobowiązanego ustalonej grzywny. A zatem skorzystanie ze środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, w realiach niniejszej sprawy znajduje pełne uzasadnienie. Jednocześnie z uwagi na fakt, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, przez dolegliwość finansową, do określonego zachowania, nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (por. wyroki NSA z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2975/14 z 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2611/13, z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 106/13, CBOSA). Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organy egzekucyjne powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a ponadto kierować się nie tyle niedogodnościami zobowiązanego, co skutecznością egzekucji (por. wyrok NSA z 28 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2557/18, CBOSA). Co istotne w razie wykonania obowiązku, nałożenie grzywny nie spowoduje powstania po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, ponieważ w takiej sytuacji grzywna może podlegać zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo gdy nie została uiszczona lub ściągnięta, umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Zauważyć także należy, że grzywna w celu przymuszenia umożliwia zobowiązanemu swobodne podjęcie decyzji, a spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy właśnie ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11, CBOSA). Natomiast wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością wykonania robót przez podmiot nieposiadający co do zasady prawa do dysponowania nieruchomością zaś koszty wykonania zastępczego obciążałyby skarżącego i niewykluczone, że byłyby znacznie większe niż orzeczona grzywna. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nałożenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł było poprzedzone rozważeniem okoliczności mających wpływ na wybór tego środka egzekucyjnego zamiast wykonania zastępczego.

Podstawą nałożenia środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest art. 119 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Paragraf drugi powyższego art. 119 stanowi natomiast, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z przepisów tych nie wynika pierwszeństwo stosowania wykonania zastępczego. Rozważając powyższą kwestię, nie można pominąć treści art. 122 § 2 u.p.e.a., który co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2 u.p.e.a., w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2673/20, CBOSA). Zgodnie z art. 122 § 2 ww. ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego brak było podstaw do kwestionowania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości wyboru środka egzekucyjnego.

Z powyższego wynika, że organ w zaskarżonym postanowieniu przedstawił wystarczającą argumentację, która pozwala ocenić dlaczego uznał, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w okolicznościach sprawy będzie uzasadnione, a przede wszystkim będzie środkiem, który będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Organ powołuje się w tym zakresie na treść art. 125 u.p.e.a., który wskazuje, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto przytacza treść art. 126 ww. ustawy, zgodnie z którym na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Właśnie z tych możliwości procesowych organ wyprowadza słuszny wniosek, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze bowiem przewiduje się umorzenie grzywny, gdy obowiązek zostanie wykonany przed jej uiszczeniem lub ściągnięciem, a w razie uiszczenia grzywny lub jej ściągnięcia w sytuacji wykonania obowiązku zobowiązany może ubiegać się o zwrot uiszczonej kwoty lub jej części. Grzywna w celu przymuszenia nie przesądza zatem o konieczności jej poniesienia bowiem zobowiązany ma swobodny wybór, czy woli ją uiścić i nadal nie wykonywać obowiązku, czy wykonać obowiązek, a wówczas nie będzie ponosić jej skutków w pełnym zakresie (umorzenie, zwrot w całości) lub częściowo (zwrot 75%) (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2673/20, CBOSA). Takiego wyboru nie daje z kolei wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze powoduje po stronie zobowiązanego nie tylko koszty samego wykonania obowiązku, ale w określonych przypadkach także odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za niewłaściwe jego wykonanie. Wobec powyższego rację miał organ uznając grzywnę w celu przymuszenia za środek egzekucyjny mniej uciążliwy. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Natomiast sytuacja finansowa zobowiązanego – jak wskazano powyżej – nie ma wpływu na fakt nałożenia grzywny ani na jej wysokość. Grzywna musi stanowić bowiem pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania (por. wyroki NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 813/11, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1475/19, CBOSA oraz z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1842/17, LEX nr 2450464).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ prawidłowo wskazał dlaczego nałożył na skarżącego grzywnę oraz wyjaśnił, że jej wysokość jest uzasadniona koniecznością wyegzekwowania wykonania nałożonego obowiązku, w sytuacji gdy organ ma możliwość tylko jednokrotnego jej nałożenia. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, prawidłowo uznając, że organy egzekucyjne nie naruszyły przepisów postępowania, bowiem w sposób wystarczający uzasadniły swoje stanowisko odnośnie wyboru łagodniejszego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego. Stąd chybione są zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, że kwestionowane skargą rozstrzygnięcie w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.