Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2081/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1926/18 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr 12174/18 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy na rzecz K. K. kwotę 1287 (tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1926/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę K. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście [...] Warszawy z 29 sierpnia 2018 r. nr 12174/18 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 16 października 2017 r. skarżąca zwróciła się do organu o wynajęcie lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że obecnie mieszka z siedmiomiesięczną córką, matką i bratem w jednym pokoju. W mieszkaniu jest bardzo ciasno i brakuje miejsca na stół oraz meble i akcesoria niezbędne przy wychowywaniu małego dziecka. Dodatkowo dziecko budzi w nocy pozostałych domowników.

Wskazaną na wstępie uchwałą organ odmówił zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony oraz umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu. Jako podstawę prawną wskazał § 6 ust. 1 pkt 2, § 8 oraz § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy Śródmieście miasta stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2016 r., poz. 420 i 11794 oraz z 2017 r., poz. 12429) i § 24 ust. 1 w zw. z § 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937 ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w lokalu zamieszkiwanym przez skarżącą zamieszkują 4 osoby. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 33,07 m². Powyższe oznacza przekroczenie obowiązującego kryterium metrażowego do wynajęcia lokalu z zasobu m.st. Warszawy, wynoszącego nie więcej niż 6 m² na osobę. Ponadto organ zauważył, że w dniu złożenia wniosku wymagane minimum dochodowe w gospodarstwie domowym osoby samotnie wychowującej dziecko wynosiło 2200 zł, podczas gdy średni miesięczny dochód w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni w okresie 6 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł 922,92 zł. Wniosek skarżącej uzyskał ponadto negatywną opinię Komisji Mieszkaniowej.

K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. uchwałę, domagając się uchylenia uchwały w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego. Skarżąca argumentowała, że organ nie uwzględnił zmniejszenia powierzchni lokalu na skutek postawienia ścianek działowych, co doprowadziło do zmniejszenia powierzchni na jedną osobę poniżej 5 m².

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stosownie do § 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r., lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m² powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (pkt 1), a nadto, w których gospodarstwie domowym średni dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego (pkt 2). Zdaniem Sądu organ nie naruszył § 4 pkt. 1 ww. uchwały, a w konsekwencji prawidłowo odmówił zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia lokalu mieszkalnego i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Sąd nie podzielił argumentacji skargi, uznając że wybudowanie ścianek działowych nie doprowadziło do trwałej przebudowy lokalu, a tylko do doraźnego przedzielenia pokoju ściankami działowymi na potrzeby najemcy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną złożyła K. K., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezasadne zaaprobowanie przez WSA w Warszawie nieprawidłowego zebrania i oceny zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie posiadanych przez organ dokumentów wskazujących na mniejszą niż przyjęta przezeń powierzchnię użytkową lokalu.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

2. "§ 4 ust. 1" (poprawnie należało wskazać na § 4 punkt 1) uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937, ze zm.) w związku z art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej: "u.o.p.l.") przez ich niezastosowanie pomimo zaistnienia ku temu przesłanek.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty przez uchylenie uchwały w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że istota sporu sprowadza się do ustalenia powierzchni użytkowej lokalu zamieszkiwanego przez skarżącą, jej małoletnie dziecko, jej brata oraz matkę. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że powierzchnia ta wynosi ponad 24 m², a więc przekracza minimum wynoszące 6 m² na osobę. Sąd pominął, że matka skarżącej uzyskała pismem z 20 czerwca 2011 r. zgodę na postawienie ścianek działowych z karton-gipsu, co spowodowało zmniejszenie powierzchni lokalu do 19,85 m². Fakt, iż zgoda na postawienie rzeczonych ścianek działowych była powiązana z obowiązkiem ich usunięcia po zakończeniu umowy najmu nie czyni z nich ścianek "tymczasowych". W tej sytuacji skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji mieszkaniowej, bowiem na osobę w lokalu przypada mniej niż 5 m² powierzchni mieszkalnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik organu wskazał, że zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. W ocenie organu nie ma znaczenia fakt wyrażenia zgody na wygrodzenie pomieszczenia w pokoju ściankami z płyt gips-karton, ponieważ nie wpłynęło to na całkowitą powierzchnię lokalu zajmowanego przez skarżącą. Skarżąca myli się, wskazując że ustawienie ścianek w lokalu wpływa na obliczenie powierzchni lokalu, gdyż w dalszym ciągu jest to ten sam jeden lokal.

Zarządzeniem z 26 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.), poddane są instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organ w niniejszej sprawie - Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawa przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w tej ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach.

W związku z powyższym - na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy - Rada m.st. Warszawy podjęła 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 132, poz. 3937 ze zm.) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (dalej także jako uchwała lokalowa), która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Znaczną ich część stanowią przy tym lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby, określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku, wspomniana uchwała, określając tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu, reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków dotyczących zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania, winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego.

W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (pub. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu. Ten etap, którego zakończeniem jest zawarcie umowy, ma już charakter cywilnoprawny. Powyższe okoliczności organ powinien wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej.

W postępowaniu poprzedzającym udzielenie pomocy mieszkaniowej członkom wspólnoty samorządowej miasta stołecznego Warszawy co do zasady nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09 (pub. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 oraz w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika bowiem obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić sprawę obiektywnie, przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki, zatem zastosować się do jednej z podstawowych zasad działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych.

Z treści zarzutu numer 1 tj. naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej w istocie wynika, że naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej upatruje w niepodjęciu przez organ wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jego oceny, co w efekcie doprowadziło do wydania uchwały niezgodnej z prawem.

Odnosząc się do obowiązywania w toku postępowania w przedmiocie zakwalifikowania osób jako oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego - zasad postępowania jurysdykcyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. należy zauważyć, że zostały one w określonym stopniu i w pewien sposób "przetransponowane" przez organ stanowiący gminy do przepisu § 22 uchwały, co oznacza, iż poza sporem jest obowiązek wnikliwego wyjaśnienia okoliczności sprawy i rozważenia jej na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Realizacja zasady prawdy obiektywnej następuje m.in. w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak jest wątpliwości, iż przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. znajdują zastosowanie do postępowania jurysdykcyjnego oraz do innych postępowań wskazanych w art. 1 k.p.a. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zaś akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała nie została więc wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym i na pierwszy ogląd na płaszczyźnie normatywnej może wydawać się, że przepisy te nie są stosowane w procesie jej wydawania. W pierwszym rzędzie zastrzec należy, że na płaszczyźnie normatywnej zasady wyrażone w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. są normami prawnymi ze wszystkimi tego konsekwencjami, tzn. że ich naruszenie winno być traktowane tak samo jak naruszenie każdej innej normy prawnej zawierającej skonkretyzowaną regułę postępowania. "Obowiązują one we wszystkich fazach postępowania administracyjnego i wymagają współstosowania z innymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego pozostającymi z nimi w związku merytorycznym i funkcjonalnym" (tak wyrok NSA z 6 października 2010 r., II OSK 1488/09). Na przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. spojrzeć należy jednak także przez pryzmat płaszczyzny aksjologicznej, co nakazuje zwrócić uwagę na to, że zasady prawdy obiektywnej, interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażają wartości ogólne dla całego systemu prawa, tzn. że są to wartości, na których opiera się cały porządek prawny (por. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6). W doktrynie i orzecznictwie istnieje dyskurs i niewątpliwy problem z zakresem zastosowania zasad ogólnych k.p.a. do innych postępowań niż postępowania zegzemplifikowane w art. 1 k.p.a. J. P. Tarno stoi na stanowisku, iż "właściwe funkcjonowanie systemu wymaga z założenia przyjęcia pewnych wspólnych, chociażby tylko podstawowych reguł proceduralnych oraz wartości, które powinny być realizowane w procesie stosowania prawa. Wydaje się, że zostały one określone w zasadach ogólnych", tj. w zasadach ogólnych k.p.a. (J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawno-Ekonomiczne 1986/36). Wobec braku pełnej kodyfikacji wszystkich procedur administracyjnych i procedur w administracji zasady ogólne k.p.a. odgrywają kluczowe znaczenie, nie tylko w procesie wykładni i stosowania przepisów k.p.a., lecz także w obszarze innych postępowań administracyjnych, jeśli w toku dyskursu prawnego nie ustalono odmiennych zasad odnośnie do tych postępowań, wobec zasad ogólnych k.p.a. (por. W. Piątek, Zasady ogólne k.p.a. jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 624). Zasady te więc jako nośniki rudymentarnych wartości systemu prawa obowiązują i gwarantują stronom różnorakich postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości. Zasady wyrażone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy tym samym odnosić i uznawać za pomocne do procesów stosowania całego prawa materialnego. Można przyjąć, że przepisy 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej. W przypadku braku kompleksowego zespołu przepisów procesowych, tak jak ma to miejsce w sytuacji wyjaśniania "sprawy materialnoprawnej objętej procedurą uchwałodawczą" występuje luka prawna, którą można uzupełnić w drodze zastosowania analogii legis, co na gruncie prawa procesowego administracyjnego jest zasadniczo dopuszczalne. Przepisy 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., czy art. 80 k.p.a. odnieść należy do uchwały jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, gdyż jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., adresowany do zindywidualizowanego podmiotu, podobnie jak decyzja administracyjna, a więc jest to akt stosowania prawa materialnego. W swej istocie jest to akt bardzo podobny do decyzji administracyjnej, co przemawia za możliwością zastosowanie do oceny procesu jego wydawania przedmiotowych zasad k.p.a. Akceptację dla tego poglądu można odnaleźć w doktrynie. J. Zimmermann w odniesieniu do zasad ogólnych k.p.a. podnosi, że "ich związek z prawem materialnym polega przynajmniej na tym, że wątpliwości dotyczące treści lub zakresu stosowania unormowań materialnych powinny być rozstrzygane właśnie na podstawie tych zasad" (J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 43-44). W innym miejscu wśród wszystkich zasad k.p.a. wyróżnia on zasady podstawowe, których treść wykracza poza postępowanie administracyjne i łączy się z niektórymi zasadami wspólnymi dla całego prawa administracyjnego (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 173-174). Do zasad podstawowych zalicza zaś m.in. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego.

W § 22 ust. 1-5 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy uregulowano szereg kwestii procesowych dotyczących zasad i czynności postępowania organu podejmowanych w toku rozpatrywania wniosku o zawarcie umowy najmu, choć nie wszystkie. Zgodnie z § 22 ust. 2 uchwały organ ma obowiązek przy rozpatrywaniu wniosku poddać wnikliwej analizie okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych, wynikających z § 4 uchwały, wskazując konkretne okoliczności faktyczne, które powinny zostać wyjaśnione przez organ. Treść tego przepisu zbliżona jest do treści zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 k.p.a. oraz do przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nakazującego organowi administracji publicznej zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Z przepisu § 22 ust. 5 uchwały wynika z kolei, że odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Przepis ten w swej treści normatywnej zbliżony jest (w pewnym zakresie) do art. 80 k.p.a. regulującego zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Tym samym zasady określone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo (...), s. 889), które w ten sposób wraz z przepisami proceduralnymi uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy znalazły zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe wywody w tym nakreślony cel wskazanych wyżej regulacji ustawowych i cel uchwały lokalowej w korelacji z zasadami zawartymi w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., słusznie zarzuca się w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ nieprawidłowo zebrał materiał dowodowy i dokonał nieprawidłowej jego oceny.

Zaskarżoną uchwałą Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy odmówił zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia lokalu mieszkalnego oraz umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu z powodu przekroczenia maksymalnego kryterium metrażowego wynoszącego 6 m², o 0,36 m².

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ niezasadnie nie uwzględnił znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, z których wynika, że powierzchnia mieszkalna lokalu zajmowanego przez skarżącą i jej rodzinę jest mniejsza niż wynikająca z umowy najmu tego lokalu. Jak to trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, matka skarżącej będąca najemcą owego lokalu – M. K., uzyskała od Administracji Domów Komunalnych nr 16 pismem z 20 czerwca 2011 r. zgodę na postawienie ścianek działowych z karton-gipsu w pokoju znajdującym się w tym lokalu. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, ścianki działowe zostały wykonane, co potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy notatka służbowa sporządzona przez głównego specjalistę J. P. i podinspektora A. G.. Nie powinno budzić wątpliwości, że na skutek wykonanych robót budowlanych, aktualnie powierzchnia mieszkalna lokalu jest mniejsza od powierzchni mieszkalnej podanej w umowie najmu tego lokalu, którą to organ przyjął w zaskarżonej uchwale. Z załączonego do uzyskanej zgody rysunku technicznego wynika, że różnica ustalonej w uchwale powierzchni mieszkalnej w stosunku do rzeczywistej powierzchni mieszkalnej lokalu, jest na tyle duża, że prawidłowe ustalenie rzeczywistej powierzchni może spowodować, iż spełnione zostaną wszystkie przesłanki z § 4 uchwały z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w szczególności kryterium metrażowe, którego zdaniem organu skarżąca nie spełnia. Zatem nieprawidłowe ustalenie powierzchni mieszkalnej lokalu zajmowanego przez skarżącą, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżąca tylko nieznacznie przekracza maksymalne kryterium powierzchni mieszkalnej wynoszące 6 m².

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu i Sądu I instancji, że okoliczność zbudowania ścianek działowych nie spowodowała trwałego zmniejszenia powierzchni mieszkalnej lokalu. Zgodnie z § 4 pkt 1) uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Natomiast stosownie do § 1 pkt 16 tej uchwały za powierzchnię mieszkalną lokalu - należy rozumieć łączną powierzchnię wszystkich pokoi, przy czym w przypadku lokali, w których nie ma wydzielonego pomieszczenia kuchennego lub wnęki kuchennej, wskazaną powyżej łączną powierzchnię wszystkich pokoi pomniejsza się o 4 m2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powierzchnię mieszkalną lokalu, o której mowa w tych regulacjach, należy ustalać mając na uwadze cel regulacji, w której są one zawarte i opisany wyżej cel będącej podstawą tej uchwały, ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Cel ten nakazuje brać pod uwagę rzeczywiste warunki mieszkaniowe jakie mają wnioskujący o przydział lokalu z zasobów gminy. Zatem istotna dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej jest aktualna rzeczywista powierzchnia mieszkalna lokalu, który zajmuje. Tym bardziej, że lokal ten został dostosowany do potrzeb czterech osób zamieszkujących ten lokal, przez podział jedynego pokoju na kilka pokoików, za zgodą gminy. Zatem bez znaczenia jest to, że po opuszczeniu tego lokalu najemca został zobowiązany do usunięcia wybudowanych ścianek.

Podsumowując, zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ organ przedwcześnie uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek z § 4 pkt 1) uchwały Rady m.st.Warszawy z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy - do wynajęcia lokalu z zasobów gminy, przyjmując nieprawidłowo ustaloną powierzchnię mieszkalną lokalu, czym naruszył także zasady wynikające z regulacji zawartych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku upłynął rok, zachodzi zatem przesłanka wyłączenia stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, o której mowa w ww. przepisie.

Mając zatem na uwadze, że zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa i nie jest ona prawem miejscowym a od jej podjęcia upłynął już rok, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i w zw. z art. 101 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym uchylił zaskarżony wyrok i orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji w sposób prawidłowy ustali powierzchnię mieszkalną lokalu, w którym mieszka skarżąca oraz ponownie ustali czy skarżąca spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy.

O kosztach postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.