Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 34/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11b ust. 1, art. 11d. ust. 1, art. 11e, art. 11f ust. 1 pkt 2, pkt 4 , art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h), art. 12 ust. 4, art. 12 ust. 4b, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: art. 29 ust. 2 ustawy
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 ust. 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 2, art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1589/22 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 września 2022 r. nr I-III.7821.4.2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1589/22 oddalił skargę H. S. (dalej jako skarżąca) na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 września 2022 r. nr I-III.7821.4.2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 28 stycznia 2022 r. nr WAB.6740.6.3.2021.ZRID Starosta Ropczycko – Sędziszowski (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") zezwolił Powiatowi Ropczycko – Sędziszowskiemu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] na działkach nr [...] ... [...] w miejscowości G. Jednocześnie zatwierdzono podział nieruchomości oraz wskazano, że działki nr [...] ... [...] i [...] na mocy decyzji stały się własnością Powiatu Ropczycko - Sędziszowskiego. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ I instancji podał, że inwestor złożył kompletny wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu wymaganych opinii. Spełnił zatem wymagania stawiane art. 11b ust. 1 i art. 11d. ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 162) – dalej: "specustawa". Wnioskodawca przedłożył ostateczną decyzję Burmistrza Sędziszowa Młp. z 20 kwietnia 2021 r., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. To zaś obligowało do uwzględnienia wniosku inwestora.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła L. C., zarzucając naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.) – dalej: "u.d.p.", poprzez zaprojektowanie wjazdu na działki nr [...] i [...] jedynie na kilku metrach, podczas gdy organ winien uwzględnić istniejący już, znacznie większy zjazd.

Decyzją z 12 września 2022 r. nr I-III.7821.4.2022 Wojewoda Podkarpacki uchylił decyzję Starosty w części załącznika nr 1 do decyzji i w tym zakresie orzekł poprzez ustalenie nowego załącznika, stanowiącego mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi wraz zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, będące załącznikiem nr 1 do decyzji. W pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 ustawy, bowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie. W szczególności w decyzji wyszczególniono numery ewidencyjne działek przeznaczonych pod pas drogowy. Decyzja zawiera ponadto wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, wraz z określeniem ich kategorii oraz określa linie rozgraniczające teren inwestycji i linie podziału nieruchomości, który to podział decyzja zatwierdza. Poza tym ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa. Określono także wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, a także szczególne warunki zabezpieczenia terenu. Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania zapewniono wszystkim stronom możliwość czynnego udziału w sprawie.

Organ odwoławczy stwierdził konieczność uzupełniania projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i wezwał inwestora do jego uzupełniania. W ocenie Wojewody, uzupełniony projekt mógł stanowić podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, a o jego uzupełnieniu powiadomiono strony postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że zjazd na działki nr [...] i [...] został zaprojektowany jako posiadający szerokość 6,0 m, co jest zgodne z wymaganiami § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, H. S. zaskarżyła decyzję Wojewody w części dotyczącej działki nr [...], wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez pozbawienie jej możliwości uczestniczenia we wszystkich czynnościach postępowania. Skarżąca podniosła, że nie brała udziału w rokowaniach w związku z wywłaszczeniem części nieruchomości, nie otrzymała propozycji lokalu zamiennego, zaś sam organ nie utworzył zasobu nieruchomości zamiennych w związku z planowaną inwestycją. O powyższych nieprawidłowościach skarżąca informowała organ odwoławczy, jednak zostały one zignorowane. To świadczy o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę.

Oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście zarzutów pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postepowaniu, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 11c specustawy, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów ustawy. Specyfika uregulowań zawartych w ustawie z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości pod realizację inwestycji drogowych, skróceniu czasu wydawania rozstrzygnięć dotyczących realizacji dróg publicznych, a także prymacie interesu społecznego i gospodarczego nad słusznym interesem strony. Ustawodawca znacznie zwiększył uprawnienia inwestora i zdecydowanie ograniczył uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacje istniejących (zob. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2017 r. VII SA/Wa 1339/17; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdził, że krąg stron postępowania w niniejszej sprawie jest wyznaczany w oparciu o art. 28 K.p.a., gdyż postępowanie to toczy się w indywidualnej sprawie administracyjnej, a przepisy szczególne nie wprowadzają odrębnej regulacji w kwestii ustalania kręgu stron postępowania.

Sąd zauważył, że w realiach kontrolowanej sprawy, wobec wniosku Powiatu Ropczycko – Sędziszowskiego o wydanie decyzji zezwalającej na rozbudowę drogi powiatowej nr [...] w miejscowości G., zawiadomieniem z 5 października 2021 r. Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania w ww. sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że przesyłka zawierająca ww. zawiadomienie została skutecznie doręczona skarżącej 8 października 2021 r. Skarżąca została również pisemnie poinformowana o nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia dokumentacji (pismo Starosty z 17 listopada 2021 r.) oraz przedłożeniu uzupełnionego projektu (pismo z 28 grudnia 2021 r.). W piśmie z 26 stycznia 2022 r. organ I instancji udzielił indywidualnej odpowiedzi skarżącej na jej zarzuty sformułowane w piśmie z 14 października 2021 r. Ponadto organ I instancji każdorazowo wywiązywał się z ciążącego na nim obowiązku dokonania publicznego obwieszczenia. Oznacza to, że Skarżącej zapewniono prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i miała wiedzę zarówno odnośnie przedmiotu tego postępowania, jak i stanu sprawy. Skarżąca brała zresztą aktywny udział w postępowaniu administracyjnym, formułując zarzuty i postulaty. Sąd uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania naruszono przepis art. 10 § 1 K.p.a., a tym bardziej w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd podkreślił, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu nie obejmuje bezwzględnego uwzględniania każdego żądania stron, jak również przeprowadzania każdej czynności procesowej w obecności stron, zwłaszcza, gdy w ramach prowadzonego postępowania czynności przeprowadza biegły, w celu sporządzenia ekspertyzy, a wykonanie tych czynności nie zostało wskazane w obwiązujących przepisach prawa jako czynności, które należy wykonać w obecności stron. Organ prowadzący postępowanie ma, co do zasady, swobodę w doborze metodyki ustalania stanu faktycznego w zakresie okoliczności mających znaczenie dla sprawy oraz przepisów prawa, które znajdują zastosowanie w sprawie.

Sąd nie stwierdził w działaniu organów innych nieprawidłowości, które stanowiłyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi stawiane art. 11d ust. 1 specustawy, w tym w zakresie dołączenia do wniosku opinii organów wymaganych art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy. Wniosek zawiera mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy), analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi opracowana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane (art. 11d ust. 1 pkt 2 specustawy), określenie nieruchomości podlegających wywłaszczeniu (art. 11d ust. 1 pkt 3 – 3b specustawy), określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy) oraz trzy egzemplarze projektu budowlanego (art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy). Sama decyzja zawiera wszystkie elementy określone art. 11f ust. 1 specustawy, a o fakcie jej wydania oraz treści decyzji powiadomiono strony także w drodze obwieszczenia. Sąd podkreślił, że przepisy specustawy nie przewidują możliwości przyznania stronie nieruchomości zamiennej za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną. Zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego.

Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca uparuje w naruszeniu przez Sąd:

1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. art 156 § 1 ust.2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z jego niezastosowaniem z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, bowiem organ wydał decyzję mimo iż powinien wydać decyzję o odmowie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z uwagi na nie usunięcie nieprawidłowości w terminie, a na skutek tego zaistniała podstawa nieważności postępowania,

2. art 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że dopuszczalne jest dokonywanie zmiany np. w zakresie lokalizacji przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych drogi oraz dokonywaniu jakichkolwiek zmian w liniach rozgraniczających na terenie konkretnej inwestycji przez organ administracji wbrew planowanym parametrom technicznym inwestycji, a w konsekwencji uznaniu za dopuszczalne ustalenie przebiegu drogi w innym niż początkowo planowane przez Inwestora miejscu (przebiegu drogi), co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem prawa przez wadliwe wywłaszczenie gruntu o powierzchni blisko 3 arów, na którym stoi budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek użytkowy, należące do strony skarżącej,

3. art 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędną jego wykładnię polegającą na tym, że pomimo zobowiązania organu do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich — skarżącej, podczas procesu realizacji inwestycji przebudowy drogi publicznej (na jakimkolwiek etapie realizacji ww. inwestycji drogowej) nie zostało wykazane żadnymi wiarygodnymi dowodami tj. opracowaniami technicznymi, opiniami biegłych, że wybrany ostatecznie przebieg drogi (poszerzenie na odcinku wzdłuż działki należącej do Skarżącej) służy poprawie bezpieczeństwa komunikacji i transportu, a nie zmierza jedynie do naruszenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a interesem praw i wolności jednostki — skarżącej,

4. art 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 12 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisu z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe jego zastosowanie, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego bez faktycznej woli zrekompensowania skarżącej szkody majątkowej, wywołanej wywłaszczeniem, o czym świadczy zaakceptowanie i zaproponowanie odszkodowania skandalicznie zaniżającego rzeczywistą wartość wywłaszczanej nieruchomości bez przeprowadzenia jakichkolwiek rokowań i negocjacji pomimo wniosków skarżącej i ewidentne potraktowanie procedury wywłaszczeniowej z specustawy drogowej, jako próby odebrania skarżącej własności gruntu i domu jednorodzinnego mieszkalnego i użytkowego, posadowionego na działce [...] obręb G. bez należnego odszkodowania.

Natomiast podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca wskazuje na naruszenie:

5. art 145 § 1 ust. 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie i nie zweryfikowanie stanu faktycznego sprawy administracyjnej i oceny materiału dowodowego poprzez niezbadanie jaki był pierwotny planowany przedstawiony przez inwestora przebieg przebudowywanej drogi i czy organ samodzielnie instrumentalnie wbrew przepisom prawa ingerował w przebieg drogi,

6. art 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art 8 K.p.a., w zw. z art. 9 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie, przez Sąd I Instancji, że skarżąca nie była w sposób prawidłowy informowana o przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, na skutek nieprawidłowości po stronie organu, nie miała wiedzy odnośnie do przedmiotu postępowania jak i jego stadium, co najmniej do kwietnia 2022 r. a w rzeczywistości do dostarczenia jej pisma z dnia 22 sierpnia 2022 r., w tym do tego czasu nie miała wiedzy, że wywłaszczenie ma objąć budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek użytkowy, co powoduje że organ I Instancji prowadził postępowanie wywłaszczeniowe w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej nie kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz nie informował należycie i wyczerpująco strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków Skarżącej w zakresie postępowania wywłaszczeniowego, czym nie zapewniono skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania w tym nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w odpowiednim do tego czasie oraz uniemożliwiono zgłoszenia żądań wobec nie ujawnienia przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej faktycznego zakresu wywłaszczenia i utrzymywania przekonywania skarżącej, że wywłaszczenie nie obejmie gruntu, na którym stoją budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek użytkowy,

7. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Podkarpackiego przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności treści postanowień z dnia 8.11.2021 r. a także 28.12.2021 r. wskazujące na nieuprawnione ponowne wydanie postanowienia o ponownym nałożeniu obowiązku na Zarząd Powiatu w sytuacji, gdy organ powinien odmówić wydania decyzji na skutek nie wypełnienia obowiązku przez organ, natomiast każde z zawiadomień nawet o wszczęciu postępowania z dnia 28.12.2021 r. odnosi się do wniosku z dnia 09.09.2021 r., który był niekompletny i modyfikowany,

8. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I Instancji, że stronom uniemożliwiono dwuinstancyjną kontrolę wydanej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 września 2022 r., który uchylił załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, stanowiący mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i ustalił w to miejsce nowy załącznik do decyzji, w pozostałej części utrzymując zaskarżoną decyzję, co stanowi o nieważności postępowania.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie jej skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez H. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie czy Sąd I instancji słusznie uznał, że organy prowadząc postępowanie w przedmiocie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej dochowały wymogów ustawowych wydania takiej decyzji, słusznie uznały ją za kompletną, a nadto że zapewniły stronom, w szczególności skarżącej prawo udziału w sprawie i możliwość obrony swych praw przez składanie wniosków, zarzutów w toczącym się postępowaniu.

Mając na uwadze, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych NSA w pierwszej kolejności oceni zarzuty procesowe bowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz zachowanie innych wymogów procedury, w tym praw udziału strony, daje podstawę do oceny prawidłowości zastosowania lub niezastosowania w sprawie wskazanych w zarzutach przepisów prawa materialnego oraz właściwej jego wykładni.

Odnośnie do zarzutu niezweryfikowania przez Sąd jaki był pierwotny przebieg projektowanej drogi i czy organ samodzielnie, instrumentalnie wbrew przepisom prawa ingerował w przebieg tej drogi Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że z akt administracyjnych sprawy, w szczególności z załączników do wniosku o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej – mapa proponowanego przebiegu drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenia terenu (skala 1:5000) z czerwca 2021 r. jasno wynika, że linia rozgraniczająca projektowany pas drogowy (granica poszerzenia pasa drogowego – przerywana linia koloru czerwonego) oraz obszar terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (przerywana linia koloru pomarańczowego) obejmuje teren działki skarżącej nr ew. [...]. Z mapy tej wynika też, że znajdujące się na skraju tej działki obiekty budowlane położone na przebiegu linii rozgraniczającej projektowany pas drogowy przeznaczone są do rozbiórki (czerwone krzyżyki w obrysie tych obiektów). Wniosek wskazywał, że działka nr [...] przeznaczona jest pod inwestycję i podlegać będzie podziałowi na działkę [...] i działkę [...], przy czym ta ostatnia w całości zostanie przeznaczona pod projektowany pas drogowy i zostanie przejęta na rzecz jednostki samorządu terytorialnego Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego. Zaznaczyć należy, że działka [...] w części o powierzchni 170 mkw. została wskazana jako podlegająca ograniczeniom w użytkowaniu poprzez rozbiórkę budynku i budowę sieci elektroenergetycznych i telekomunikacyjnych.

Co prawda ww. mapa została zmieniona w związku z modyfikacją wniosku przez inwestora pismem z 30 listopada 2021 r. w zakresie przebudowy sieci gazowej na działce nr [...], zaś na etapie postępowania odwoławczego mapa ta została uchylona przez organ odwoławczy i zastąpiona inną jej wersją wynikającą ze zmian w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym sprowadzających się do czytelnego oznaczenia na projekcie zagospodarowania terenu szerokości projektowanych zjazdów oraz oznaczenia orientacji względem stron świata, to uznać należy, że wspomniane modyfikacje nie dotyczyły zmiany pierwotnego przebiegu drogi na działce skarżącej. Od złożenia wniosku do wydania zaskarżonej decyzji przebieg linii rozgraniczających pas drogowy i teren niezbędny dla obiektów budowlanych pozostał niezmieniony.

Wobec powyższego niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej kierowane do Sądu, że nie dostrzegł rażącego naruszenia prawa w tym, że organ odwoławczy sam zmodyfikował wniosek w zakresie przebiegu drogi do czego nie był uprawniony skoro z akta sprawy wynika jednoznacznie, że taka sytuacja nie miała miejsca. Modyfikacje wniosku nie dotyczyły pierwotnego przebiegu drogi. Oznaczenie na projekcie zagospodarowania w sposób czytelny szerokości projektowanych zjazdów na drogę czy oznaczenie orientacji względem stron świata nie ingerowało w zakres inwestycji ale jedynie doprecyzowało jak zakres. Istota pozwolenia na budowę (jej przebieg) nie została zmodyfikowana. Tak samo należy ocenić wyjaśnienia inwestora w zakresie sposobu dotychczasowego skomunikowania z drogą nieruchomości nr [...] i nr [...]. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art 145 § 1 ust. 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. poprzez niezbadanie jaki był pierwotny planowany przedstawiony przez inwestora przebieg przebudowywanej drogi i czy organ samodzielnie instrumentalnie wbrew przepisom prawa ingerował w przebieg drogi, NSA uznał za pozbawiony podstaw.

Niezasadny jest także zarzut jakoby organy prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie zaniechały informowania skarżącej o wszczęciu postępowania, a następnie o podejmowanych w jego trakcie czynnościach i wydaniu decyzji. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca była zawiadamiana o każdej czynności organu tj. o wszczęciu postępowania, dalszych czynnościach podejmowanych w sprawie, zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy czy o wydaniu decyzji. Zawiadomiona została pisemnie o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora z 9 września 2021 r. (zawiadomienie 5 października 2021 r. doręczone 8 października 2021 r. na adres ul. [...] [...]). O wezwaniu inwestora postanowieniem z 20 października 2021 r. do uzupełnienia braków wniosku i z uwagi na prośbę inwestora o przedłużenie terminu do uzupełnienia wskazanych braków ponownym tego rodzaju postanowieniem z 8 listopada 2021 r. zawiadomiono ją pismem w trybie art. 36 § 1 i 2 K.p.a. z 17 listopada 2021 r. doręczonym 24 listopada 2021 r. Ponadto w związku z modyfikacją wniosku przez inwestora w dniu 30 listopada 2021 r. organ ponowił zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania zawiadomieniem z 28 grudnia 2021 r. doręczonym skarżącej 4 stycznia 2022 r. Dodatkowo skarżąca sama potwierdziła, że wiedziała o toczącym się postępowaniu bowiem w odpowiedzi na zawiadomienie o jego wszczęciu z 5 października 2021 r. nadesłała do organu pismo z 14 października 2021 r. przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Wskazała wówczas między innymi, że poszerzenie drogi nie leży w jej interesie i nie zgadza się ona na zabranie gruntu o powierzchni 3 ary i wyburzenie domu w celu poszerzenia drogi z 6 m na 8,5 m. Nie przedstawiono jej powierzchni działek po ich podziale oraz rysunku w postaci mapy ewidencyjnej z naniesioną linią podziału. Organ odpowiedział na to pismo 26 stycznia 2022 r. wskazując jaka będzie powierzchnia wydzielonych działek, że nie może ocenić racjonalności czy słuszności wskazanych we wniosku rozwiązań projektowych. Odnośnie do naruszenia jej uzasadnionych interesów organ stwierdził, że inwestor budując drogę działa w interesie publicznym, który ma prymat przed interesem prawnym jednostki, zaś wzajemne ważenie tych interesów nastąpiło już na poziomie ustawowym wobec czego organy oraz sądy nie dokonują ponownej oceny dopuszczalności lub zasadności realizacji celu publicznego tego rodzaju inwestycji. Przekazano skarżącej kopię mapy zagospodarowania z opisem i kopie mapy z projektem podziału jej nieruchomości. Pismo odebrała 3 lutego 2022 r. Zawiadomienie o wydaniu decyzji z 28 stycznia 2022 r. przez organ I instancji otrzymała 14 lutego 2022 r. skarżąca nie wniosła odwołania lecz została zawiadomiona o wydaniu decyzji przez Wojewodę Podkarpackiego 4 października 2022 r. W terminie otwartym do wniesienia skargi zaskarżyła decyzję do Sądu.

Powyższe okoliczności wynikające z akt sprawy potwierdzają, że skarżąca wbrew jej twierdzeniom, była informowana o toczącym się postępowaniu i podejmowanych w nim czynnościach w tym wydawanych decyzjach. Zatem Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżącej zapewniono prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i miała wiedzę zarówno odnośnie przedmiotu tego postępowania, jak i stanu sprawy. Słusznie Sąd zauważył, że skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu administracyjnym, formułując zarzuty i postulaty. Wobec czego w istocie brak było podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania naruszono przepis art. 10 § 1 K.p.a., a tym bardziej w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W związku z powyższym NSA uznał zarzut naruszenia art 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art 8 K.p.a., w zw. z art. 9 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. za chybiony.

Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się w postępowaniu Wojewody Podkarpackiego rażącego naruszenia prawa tj. art. 7 , art. 77 i art. 80 K.p.a. i skargę oddalił, bowiem wydanie przez organ I instancji postanowienia z 8 listopada 2021 r. czy zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 28 grudnia 2021 r. nie naruszało prawa. Wynikało to z tego, że inwestor po pierwszym wezwaniu do uzupełnia braków wniosku wystąpił o przedłużenie terminu do jego uzupełnia do 30 listopada 2021 r. Natomiast ponowne zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania miało związek z modyfikacją wniosku przez inwestora. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Podkarpackiego przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jest niezasadny.

W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organy skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ odwoławczy w istocie uchylił załącznik nr 1 do decyzji i zatwierdził poprawioną wersję tego załącznika ale nie wynikało to z potrzeby dokonania zmian istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co byłoby niedopuszczalne w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. ale z konieczności uporządkowania dokumentacji złożonej przez inwestora. Organ odwoławczy uchylił dotychczasowy załącznik bowiem inwestor na jego wezwanie przedłożył skorygowany projekt zagospodarowania terenu i mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu uzupełnione o zjazd do działki [...] w m. G., uwzględniającą wymiary projektowanych zjazdów.

Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. jest pozbawiony podstaw. Organ odwoławczy nie zmodyfikował decyzji organu w zakresie wymagającym ponownego jej rozpoznania przez organ I instancji w trybie art. 138 ust. 2 K.p.a. Jego ingerencja była dopuszczalna i nie stanowiła naruszenia zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a.

Wobec tego, że zarzuty procesowe okazały się niezasadne NSA uznał za prawidłowy ustalony w sprawie stan faktyczny i przeszedł do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Jak wynika z akt sprawy wadliwości dołączonej do wniosku dokumentacji zostały usunięte na żądanie organu I jaki i II instancji zatem nie można twierdzić, że wydana decyzja nie odpowiadała prawu. Analiza jej treści potwierdza, że decyzja i dołączona do niej dokumentacja była kompletna i odpowiadała wymogom art. 11d i 11f specustawy drogowej.

Niezasadne było twierdzenie skarżącej, że organ odwoławczy uchylając załącznik mapowy do decyzji organu I instancji zmienił wnioskowany przez inwestora przebieg czy parametry inwestycji. Zmiany w dokumentacji wymuszone przez organ odwoławczy miały na celu jedynie uporządkowanie dokumentacji i wyjaśnienie pewnych kwestii a nie zmiany parametrów inwestycji drogowej.

Nie można za słuszny uznać zarzut naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich przez nie udowodnienie słuszności i potrzeby realizacji poszerzenia drogi w wariancie zaproponowanym przez inwestora. Organ wydający decyzję zrid nie ma uprawnień do ingerencji w projekt i nie ocenia słuszności ani zasadności inwestycji drogowej w kształcie określonym we wniosku. Ma jedynie ocenić czy taka inwestycja odpowiada przepisom prawa i sporządzona dokumentacja jest kompletna. Taka ocena w niniejszej sprawie została przez organ dokonana pod kątem przepisów art. 11d i 11f specustawy drogowej i wobec tego zobligowany był wydać zezwolenie na poszerzenie drogi w kształcie wskazanym we wniosku.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 12 ust. 4 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w niniejszej sprawie albowiem kwestia prawidłowości określenia odszkodowania należnego właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej na cele realizacji inwestycji drogowej jest odrębną sprawą, której nie rozstrzyga się na etapie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jak stanowi art. 12 ust. 4g specustawy drogowej jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. W ust. 5 art. 12 ww. ustawy wskazano, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Wynika z tego, że zasadność przysługującego skarżącej odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod poszerzenie drogi będzie przedmiotem oceny organu w odrębnym postępowaniu i jeśli skarżąca nie zaakceptuje wysokości odszkodowania może skarżyć tą decyzję do sądu administracyjnego. W obecnie kontrolowanym postępowaniu przeświadczenie skarżącej o braku woli organu zrekompensowania jej szkody majątkowej poprzez jej wywłaszczenie nie miało wpływu na wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd do tego zagadnienia w ogóle się nie odnosił gdyż wykraczało to poza granice sprawy. Nie można zatem czynić Sądowi zarzutu naruszenia przepisów odnoszących się do kwestii odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości skarżącej.

Z uwagi na powyższe NSA stwierdził, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego pkt 1- 4 były nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.