Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 739/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...]. O.D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz [...]. O. D.Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a. w związku z art. 235¹ i art. 235² ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.), dalej: k.p. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367), dalej: rozporządzenie RM w wyniku rozpatrzenia odwołania D.Sp. z o.o. z siedzibą w P. uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z [...] stycznia 2020 r. nr [...] stwierdzającą u E. K. chorobę zawodową: przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywołane sposobem wykonywania pracy - zespół rowka nerwu łokciowego, wymienioną w pozycji 20.2 wykazu chorób zawodowych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: [...] PWIS) wyjaśnił, że 19 lipca 2019 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej: PPIS) wpłynęło wydane przez [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w P.zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u E. K.. PPIS zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie decyzją z [...] stycznia 2020 r. orzekł o stwierdzeniu u wyżej wymienionej choroby zawodowej: przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywołane sposobem wykonywania pracy - zespół rowka nerwu łokciowego, wymienionej w pozycji 20.2 wykazu chorób zawodowych. Organ decyzję wydał na podstawie orzeczenia lekarskiego [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. z [...] października 2019 r. nr [...] o rozpoznaniu u E. K. choroby zawodowej oraz sporządzonej oceny narażenia zawodowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania spółki [...] PWIS uchylił zaskarżoną decyzję PPIS i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uznając, że PPIS naruszył art. 7, art. 8 § 1, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Ponadto, według [...] PWIS, zostały w sprawie naruszone art. 92 oraz art. 94 k.p.a. dotyczące sposobu i terminu przeprowadzenia rozprawy. Przywołując treść art. 235¹ k.p., § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, 3 i 4 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia RM, [...] PWIS zauważył, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji dotyczących przebiegu pracy E. K. wynika, że od 3 styczna 2007 r. do 31 lipca 2019 r. była ona zatrudniona w D.sp. z o.o. jako operator maszyn produkcyjnych. Jak wynika z karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej sporządzonej przez przedstawicieli spółki E. K. podczas zatrudnienia w ww. zakładzie w latach 2007-2010 pracowała na kilkunastu różnych liniach, a wykonywane czynności były podobne jak przy obsłudze linii produkcyjnej nr [...] "[...] " w okresie od 2010 r. do 2019 r. Praca na linii produkcyjnej nr [...] polegała głównie na: przygotowaniu opakowań (w tym przeniesienie kartonowego opakowania zbiorczego z pudełkami jednostkowymi z miejsca składowania do miejsca pakowania i postawienie na stół roboczy); wyjęciu pudełeczek jednostkowych z opakowania zbiorczego, a następnie na rozłożeniu ich na przesuwającej się taśmie do automatycznego nadruku wymaganych oznaczeń; przeniesieniu skrzynki z nadrukowanymi kartonikami do stanowiska pakowania i postawieniu jej na stół roboczy; wzięciu jednostkowego pudełeczka ze stołu, złożeniu go, a następnie wzięciu lewą ręką półproduktu z blatu roboczego stołu i włożeniu go do pudełeczka, które odkładane jest na stół roboczy lub na paletę; zaklejeniu jednostkowego wypełnionego pudełeczka samoprzylepną banderolą foliową; wkładaniu zabezpieczonych banderolą pudełeczek do tacek zbiorczych, następnie nałożeniu na tackę z kartonikami przykrycia; przełożeniu tacek na bandownicę oraz odłożeniu zabezpieczonych gotowych tacek ze stołu zbiorczego na paletę zbiorczą. E. K. prowadziła również dokumentację pracy, produkcyjną i jakościową (ważenie pojedynczych opakowań i wpisywanie ręcznie wyników do formularza, wypełnianie ręcznie karty pracy). Praca na linii produkcyjnej nr [...] była wykonywana w zespołach 7 - osobowych z określoną przeciętną wydajnością dla każdego produktu, tj. od 300 do 1500 szt. pojedynczych opakowań w przeliczeniu na jedną osobę w zespole na jedną zmianę roboczą. Przy obsłudze ww. linii produkcyjnej E. K. przepracowała ogółem 7326,6 godzin, a w sumie wraz z obsługą innych linii o adekwatnych czynnościach - 8367,5 godzin.

Odnosząc się do zastrzeżeń zgłoszonych przez spółkę, organ zauważył, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż PPIS nie dokonał samodzielnie oceny narażenia zawodowego, ponieważ organ I instancji sporządził kartę oceny narażenia zawodowego, która jest zgodna z kartą oceny narażenia zawodowego sporządzoną przez spółkę co do rodzaju, sposobu i czasu wykonywanych przez E. K. czynności. Natomiast kwestia dotycząca chronometrażu czynności została poddana analizie przez jednostkę orzeczniczą. Przeprowadzona przez organ ocena narażenia zawodowego wykazała, że E. K. zatrudniona była również w: 1) [...] Przedsiębiorstwie Handlu [...] w P. od 1 września 1983 r. do 22 stycznia 1992 r. na stanowisku uczeń-sprzedawca/sprzedawca; 2) D. Artykuły Spożywcze i Przemysłowe I. .w P. od 1 czerwca 1996 r. do 30 listopada 1996 r. oraz od 5 stycznia 1998 r. do 8 czerwca 1999 r. na stanowisku ekspedient; 3) E. R. M.w L. od 27 czerwca 2002 r. do 3 maja 2003 r. na stanowisku sprzedawcy; 4) Sklep Spożywczo Przemysłowy "[...] " w P. od 7 października 2003 r. do 6 grudnia 2003 r. na stanowisku sprzedawcy. W związku z powyższym w aktach sprawy znajdują się sporządzone przez PPIS odrębne karty oceny narażenia zawodowego dotyczące zatrudnienia E.K.w ww. zakładach, których treść nie wyklucza się wbrew twierdzeniu spółki zawartym w piśmie z 9 grudnia 2019 r. Organ dodał, że [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w P. w swojej opinii z [...] listopada 2019 r. wskazał, iż zatrudnienie w ww. zakładach pracy, uwzględniając sposób wykonywania pracy i czasookres wystąpienia pierwszych objawów rozpatrywanej u E. K. choroby, nie mogło stanowić przyczyny jej wystąpienia. [...] PWIS stwierdził, że w przypadku E. K. uprawniona do orzekania w sprawach chorób zawodowych jednostka orzecznicza, tj. [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w P. w oparciu o przeprowadzone badania i zabiegi, a także po analizie przebiegu klinicznego oraz oceny narażenia zawodowego znalazła podstawy do rozpoznania u wyżej wymienionej choroby zawodowej wymienionej w pozycji 20.2 wykazu chorób zawodowych: przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywołane sposobem wykonywania pracy - zespół rowka nerwu łokciowego. Zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia RM, jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz orzecznik może wystąpić o ich uzupełnienie. W przypadku E. K. jednostka orzecznicza nie skorzystała z przysługującego jej prawa do uzupełnienia materiału dowodowego uznając, iż analiza narażenia zawodowego, przebiegu klinicznego oraz przeprowadzonych badań lekarskich i zabiegów pozwala na rozpoznanie przedmiotowej choroby zawodowej. [...] PWIS podkreślił, że lekarze orzecznicy jako specjaliści medycyny pracy posiadają wiedzę, kwalifikacje i kompetencje do oceny wpływu środowiska pracy na możliwość wystąpienia choroby zawodowej. Przy ich rozpoznawaniu posiłkują się ściśle określonymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi, dlatego nie leży w gestii spółki, aby oceniać, czy warunki pracy E. K. wpłynęły na wystąpienie u niej ww. choroby zawodowej. Opinia spółki nie może stanowić podstawy do kwestionowania orzeczenia lekarskiego wydanego przez jednostkę orzeczniczą uprawnioną do orzekania w sprawach chorób zawodowych. Organ odwoławczy wskazał, że nie zgadza się z opinią spółki co do tego, że warunki pracy panujące w zakładzie nie narażają na powstanie choroby zawodowej w diagnozowanym zakresie, ponieważ fakt stosowania środków zapobiegawczych i przestrzeganie zasad bezpieczeństwa i higieny pracy z pewnością przyczynia się do zmniejszenia ryzyka związanego z kontaktem z czynnikami szkodliwymi, jednakże nie daje całkowitej pewności eliminacji zagrożeń oraz kontaktu z danymi czynnikami. Dlatego stosowanie działań zapobiegawczych nie wklucza rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej.

[...] PWIS stwierdził, że nie zgadza się z zarzutem spółki, iż postępowanie sprawie było prowadzone przez PPIS w taki sposób, aby uniemożliwić spółce czynny w nim udział, ponieważ przedstawiciele strony dwukrotnie zapoznawali się z aktami sprawy (6 grudnia 2019 r., 27 stycznia 2020 r.) i wnosili uwagi do zebranego materiału dowodowego (pisma z 1 października 2019 r., 9 grudnia 2019 r., 9 stycznia 2020 r. oraz e-mail z 28 sierpnia 2019 r.). Natomiast faktem jest, że organ I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez spółkę w pismach z 9 grudnia 2019 r., 9 stycznia 2020 r. oraz w protokole zapoznania się z zebraną dokumentacją z 27 stycznia 2020 r, do których w części powyżej odniósł się organ odwoławczy. Przychylając się do wniosku spółki, organ I instancji uznał za zasadne przeprowadzenie rozprawy, o czym świadczy pismo z 13 stycznia 2020 r., w którym wezwał strony postępowania do osobistego stawiennictwa w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. [...] stycznia 2020 r. na rozprawę administracyjną. Pomimo tego nie zapewnił jednego wspólnego terminu rozprawy dla stron postępowania, gdyż 22 stycznia 2020 r. sporządził protokół z rozprawy z E. K., która wystąpiła o zmianę jej terminu, pomijając w niej udział spółki. Stanowi to, według [...] PWIS, naruszenie art. 94 k.p.a. Rozpatrując sprawę po raz kolejny, organ I instancji powinien przeprowadzić zatem rozprawę z udziałem stron postępowania, tj. spółki i E. K. w oparciu o obowiązujące przepisy k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji powinien również wyjaśnić rozbieżności pomiędzy informacjami zawartymi w karcie oceny narażenia zawodowego sporządzonej przez pracodawcę i w protokole z [...] stycznia 2020 r., w których wskazano, że E. K. podczas całego zatrudnienia w spółce wykonywała pracę na linii produkcyjnej a zapisem zawartym w pozwie E. K. z 13 maja 2019 r. o uznanie za bezskuteczne niezgodnego z prawem wypowiedzenia umowy o pracę, w którym podała, że: cyt. "co do zasady nie pracuję przy linii produkcyjnej". Zdaniem [...] PWIS, ustalić przede wszystkim trzeba, czy i w jakim ewentualnie okresie E. K. nie wykonywała pracy na linii produkcyjnej, oraz rodzaj i sposób wykonywanych wówczas przez ww. czynności służbowych. Ponadto PPIS powinien dokonać ustaleń, czy i E. K. w okresie od 7 grudnia 2003 r. do 2 stycznia 2007 r. wykonywała pracę. Jeśli tak, należy przeprowadzić ocenę narażenia zawodowego z tego okresu zatrudnienia wyżej wymienionej. Po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym powyżej zakresie PPIS powinien uzupełnioną ocenę narażenia zawodowego przekazać do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. z prośbą o wydanie opinii, czy nowe ustalenia mogą mieć wpływ na rozstrzygniecie zawarte w orzeczeniu lekarskim nr [...]. Ponadto, w związku z powtarzającym się zarzutem spółki co do możliwości nabawienia się choroby zawodowej przy bardzo wysokiej absencji chorobowej E. K. należałoby, jak przyjął [...] PWIS, zwrócić się do ww. jednostki orzeczniczej na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia RM o wyjaśnienie dlaczego, mimo nieobecności w pracy innych niż urlop wypoczynkowy, mogła wystąpić u E. K. choroba zawodowa. E. K. w swoim pozwie o uznanie za bezskuteczne niezgodnego z prawem wypowiedzenia umowy o pracę wskazała też jednostkę chorobową "polineutropatię" (mając prawdopodobnie na myśli polineuropatię) - ta kwestia również wymaga wyjaśnienia, czy jednostka orzecznicza, wydając orzeczenie lekarskie, miała wiedzę o tym schorzeniu pacjentki, a jeśli tak wyjaśnienie jej wpływu na dokonane rozpoznanie choroby zawodowej. Ustalenie przez organ I instancji powyżej podniesionych kwestii, jak stwierdził MPWIS, ma na celu dogłębne zbadanie sprawy i w konsekwencji wydanie prawidłowej decyzji w sprawie choroby zawodowej. Na podstawie danych zawartych w karcie oceny narażenia zawodowego i uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego nie jest możliwe wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a przez to udowodnienie rozstrzygnięcia. Organ dodał, że nie może przeprowadzić postępowania uzupełniającego we własnym zakresie w oparciu o art. 136 k.p.a., gdyż przeczyłoby to zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Sprzeciw od ww. decyzji [...] PWIS z [...] marca 2020 r. złożyła spółka, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Uzasadniając jego złożenie, spółka wskazała, że zasadą jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, tymczasem [...] PWIS w zasadzie zdyskwalifikował lub jedynie formalnie zrelatywizował podstawowe zarzuty spółki, które w jej ocenie jednoznacznie przesądzały o merytorycznej bezzasadności decyzji PPIS. [...] PWIS mógł je ocenić we własnym zakresie, co nie prowadziłoby do niepotrzebnego formalizmu.

W odpowiedzi na sprzeciw [...] PWIS wniósł o jego oddalanie, podtrzymując stanowisko nakazujące oprzeć zaskarżoną decyzję o art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Przywołany jako podstawa prawna decyzji [...] PWIS z [...] marca 2020 r., będącej przedmiotem sprzeciwu, art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Sąd podziela w całości prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1684/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1386/15).

W świetle art. 64e p.p.s.a, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, formułując oceny prawne o charakterze przesądzającym dla sposobu rozpoznania wniosku inicjującego kontrolowane przez tenże sąd postępowanie administracyjne. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie był uprawniony wyłącznie do rozważenia, czy podane przez [...] PWIS powody odstąpienia od merytorycznego załatwienia sprawy dotyczącej stwierdzenia choroby zawodowej były trafne.

Odnosząc się do powyższej kwestii, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł zaakceptować oceny przyjętej przez organ odwoławczy. Sąd podziela bowiem stanowisko skarżącej spółki odnośnie do tego, że [...] PWIS wadliwe w sprawie uznał, iż zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z racji dostrzeżonych przez ten organ braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez PPIS, które wykraczały poza zakres przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Niesporne w sprawie dla Sądu pozostaje i nie kwestionują tego strony postępowania, że PPIS dopuścił się naruszenia prawa procesowego poprzez niepowiadomienie spółki o nowym terminie rozprawy, w której udział wzięła E. K., co w konsekwencji uniemożliwiło spółce uczestniczenie w niej. Okoliczność ta jest jednakże niewystarczająca do przyjęcia, że kontrolowana decyzja nr [...] powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kluczowe znaczenia ma bowiem ocena wadliwości procesowej, której dopuścił się PPIS i jej wpływu na możliwość przyjęcia ustaleń dających podstawę do wydania decyzji merytorycznej przez [...] PWIS.

Sąd zauważa, że rozprawę administracyjną organ przeprowadza w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (art. 89 § 1 k.p.a.), ewentualnie, gdy można przyjąć, że w sprawie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 k.p.a.). Jak się wskazuje w piśmiennictwie, rozprawa administracyjna umożliwia koncentrację w jednym miejscu i czasie wszystkich uczestników postępowania, którzy ustnie i bezpośrednio przed organem administracji dokonują określonych czynności procesowych, właściwych na tym etapie postępowania (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 103). W kontekście przyjętych w k.p.a. funkcji rozprawy administracyjnej organ odwoławczy był w pierwszym rzędzie zobowiązany rozważyć, czy w sprawie którakolwiek ze wskazanych wyżej przesłanek wystąpiła, mając na uwadze, że wystąpienie przez stronę o przeprowadzenie rozprawy nie determinuje decyzji procesowej, jaką powinien względem wniosku zająć organ prowadzący postępowanie. Stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że PPIS przychylił się do wniosku spółki, uznając za zasadne przeprowadzenie rozprawy, nie zwalniało toteż [...] PWIS jako organu odwoławczego od samodzielnego ocenienia, czy w świetle przyjętych ustaleń konfrontowanych ze zgłoszonymi przez spółkę zastrzeżeniami faktycznie zachodziła konieczność podjęcia dalszych czynności procesowych w trybie rozprawy administracyjnej. Okoliczność tę organ odwoławczy pominął, sprowadzając swoje rozważania wyłącznie do przypisania organowi I instancji formalnego złamania dyspozycji art. 94 w zw. z art. 92 k.p.a. odnoszonych do zasad zawiadamiania stron o terminie wyznaczonej rozprawy i skutkach zaistniałych w tym zakresie nieprawidłowości. Co nie mniej istotne, jeżeli miałaby nie zostać zakwestionowana dopuszczalność przeprowadzenia w sprawie rozprawy, organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego miał, zdaniem Sądu, możliwość jej ponownego wyznaczenia, ponieważ możliwość stosowania przepisów rozdziału 5 działu II k.p.a. w toku postępowania odwoławczego nie znajduje żadnych ograniczeń.

Sąd przyjmuje, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w sposób zakładający, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy może przeprowadzić własne postępowanie dowodowe, może go też zlecić organowi I instancji w przypadku, gdy określenie kwestie istotne z punktu widzenia stosowanych przepisów prawa materialnego powinny zostać wyjaśnione z uwagi na ich sporność lub niedostateczne sprecyzowanie. Tak właśnie postrzega zaznaczone wyżej zagadnienie Sąd, uznając, że potrzeba uzupełnienia ustaleń przyjętych przez PPIS odnośnie do określonych kwestii, które dostrzegł MPWIS, nie uzasadniała uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy mogły one w zgodzie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej zostać uzupełnione w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a. Co istotne, nie można uznać, że sfera ustaleń, jakie organ I instancji powinien był w analizowanym zakresie przyjąć, by wydana decyzja odpowiadała dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 235¹ i art. 235² k.p., została w całości pominięta, co kazałoby dostrzec w rozstrzygnięciu objętym odwołaniem istotną wadliwość procesową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany zauważyć, że w sprawie faktycznie zachodziła sprzeczność pomiędzy oceną narażenia zawodowego dotyczącą pracy zawodowej E. K. w odniesieniu do sposobu wykonywania pracy w zakładzie (na linii produkcyjnej) a niektórymi twierdzeniami zawartymi w jej pozwie o uznanie za bezskuteczne niezgodnego z prawem wypowiedzenia umowy o pracę, niemniej rodzaj nieścisłości, na którą zwrócił uwagę organ, jak się wydaje, w sposób stosunkowo prosty mógł zostać samodzielnie wyjaśniony (zweryfikowany) przez organ odwoławczy w ramach przyznanych mu kompetencji. Podobnie ocenić należy wątpliwości jakie zgłosił organ względem wykonywania przez E. K. pracy pomiędzy końcem roku 2003 a początkiem roku 2007. Niewątpliwie stwierdzenie, że wyżej wymieniona w podanym okresie była czynna zawodowo uzasadniałoby przeprowadzenie oceny narażenia zawodowego z tego okresu zatrudnienia, która powinna uzupełniać zgromadzony materiał dowodowy i ewentualnie rzutować na potrzebę zweryfikowania wydanego orzeczenia lekarskiego. Rzecz jednak w tym, że zauważona przez organ odwoławczy kwestia ma charakter wyłącznie hipotetyczny, oparty jedynie na dostrzeżeniu braku ciągłości zatrudnienia E.K. w latach 2003-2007, co nie pozwala nadać jej istotnego znaczenia, jeżeli zastrzeżeniu, które zgłosił [...] PWIS, nie towarzyszyło jednoczesne wykazanie, że w okresie od 7 grudnia 2003 r. do 2 stycznia 2007 r. E. K. pozostawała zatrudniona i wykonywała pracę. Okoliczność tę w ramach własnych uprawnień dowodowych powinien zweryfikować samodzielnie organ odwoławczy, jeżeli ten zakres ustaleń objął swoim sceptycyzmem i dopiero, gdyby została ona pozytywnie przesądzona, zachodziłaby podstawa do ewentualnego uznania, że materiał dowodowy cechuje się określonymi brakami.

Z treści art. 235¹ k.p. wynika, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (narażenie zawodowe). Definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden polega na ujęciu choroby w wykazie chorób zawodowych określonych cytowanym wcześniej rozporządzeniem RM, a drugi dotyczy związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Z powołanej definicji choroby zawodowej wynika, że wymagane jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy a powstaniem choroby. Choroba zawodowa istnieje tylko wtedy, gdy została spowodowana działaniem określonych czynników, a takie ujęcie zakłada, że muszą one istnieć i oddziaływać obiektywnie, a nie być jedynie prawdopodobne. W celu stwierdzenia, że związek przyczynowy ma charakter bezsporny lub wysoce prawdopodobny, należy zbadać, jaki był wpływ czynników szkodliwych pochodzących ze środowiska pracy lub sposobu wykonywania pracy na powstanie choroby. Chodzi więc o ustalenie udziału określonych przyczyn w spowodowaniu choroby (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 2960/17). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego orzeczenie jednostki organizacyjnej służby zdrowia odnośnie do rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organu inspekcji sanitarnej, jeżeli zostało wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Orzeczenie lekarskie to dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. mający walor opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organy inspekcji sanitarnej uprawnione są zasadniczo wyłącznie do kontroli formalnej tych orzeczeń. Z uwzględnieniem art. 80 k.p.a., w ramach tej kontroli ocenie podlega, czy wywody i wnioski sformułowane w tych orzeczeniach są należycie uzasadnione i zgodne z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 400/18; wyrok NSA z 15 marca 2018 r. sygn. II OSK 2272/17; wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. II OSK 415/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w ramach takiej oceny MPWIS był uprawniony, kierując się swobodną oceną dowodów, uznać, że mankamenty przyjętego przez PPIS stanowiska uwidaczniają się również w braku należytego rozważenia bardzo wysokiej absencji chorobowej E. K. w miejscu pracy niełączącej się z wykorzystywaniem urlopu wypoczynkowego, jak też pominięciem wypowiedzenia się odnośnie do braku wpływu innego schorzenia mającego występować u niej, tj. polineuropatii (zespoły wielonerwowe) na dokonane w orzeczeniu lekarskim rozpoznanie choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela tym niemniej twierdzenia, że znajdująca się w aktach dokumentacja w kontekście zaznaczonych wyżej kwestii zawiera braki czyniące niedopuszczalnym w świetle treści art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, jeżeli wskutek złożonego przez spółkę odwołania, na niego przeszła kompetencja do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej.

Wymaga zauważenia, że § 8 ust. 2 rozporządzenia RM, stanowiąc, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny uzna, iż materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może m.in. żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, nie wprowadza ograniczenia co do etapu postępowania, na którym właściwy organ może się zwrócić o takie uzasadnienie. Determinuje to uznanie, że wskazane uprawnienie przysługuje również [...] PWIS jako organowi odwoławczemu i tenże organ nie powinien powoływać się na dyspozycję art. 15 k.p.a. jako przeszkodę do wystąpienia o takie dodatkowe uzasadnienie zwłaszcza, gdy zgromadzony w sprawie został zasadniczo cały materiał dowodowy, a jednie dodatkowej analizy wymagają kwestie o charakterze innym aniżeli pierwszoplanowym. Trzeba podkreślić, że [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w P. w odpowiedzi na pismo PPIS z [...] listopada 2019 r., działając na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia RM, w piśmie z [...] listopada 2019 r. znak: [...] podał już uzasadnienie swojego orzeczenia, wyjaśniając, że przeanalizowana przez niego absencja chorobowa pacjentki od 2017 r. była spowodowana chorobami stanowiącymi podstawę postępowania orzeczniczego w kierunku choroby zawodowej, natomiast okres wcześniejszy (2014-2016) nie był w jego ocenie obarczony nadmierną absencją. Jakkolwiek zastrzeżenia organu odwoławczego w tym kontekście pozostawały rzeczowe i współbrzmiały z zarzutami spółki, to ich zestawienie z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji nie mogło stanowić uzasadnienia dla zastosowania trybu z art. 138 § 2 k.p.a. Właściwa ocena akt przez organ odwoławczy połączona z przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego w nieznacznym zakresie, zdaniem Sądu, mogła bowiem pozwolić na samodzielne ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia u E. K. choroby zawodowej.

W świetle powyższego przesłanki do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, czego konsekwencją jest bezpodstawne uchylenie się przez organ odwoławczy od załatwienia sprawy co do jej istoty. Tak formułowany wniosek pozwala Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu potwierdzić zasadność zarzutu postawionego przez spółkę w sprzeciwie w zakresie, w jakim wskazała ona, że [...] PWIS naruszył art. 138 § 2 k.p.a., albowiem bezpodstawnie uchylił decyzję PPIS z [...] stycznia 2020 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 206 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia w pełnej wysokości kosztów postępowania w części dotyczącej kosztów zastępstwa prawnego, uznając że zasadne będzie obniżenie tychże kosztów o połowę (240 zł). Sąd wziął pod uwagę nakład pracy pełnomocnika, przyjmując, że łączne zaskarżenie kontrolowanej decyzji oraz decyzji poddanej kontroli Sądu w sprawie prowadzonej pod sygn. VII SA/Wa 740/20, zbieżność postawionych w obu sprawach organowi zarzutów, jak i sformułowanie tożsamej argumentacji dla poparcia tychże zarzutów prowadzi do wniosku, że odpowiednie jest odniesienie nakładu pracy pełnomocnika przy sporządzeniu obu sprzeciwu do obowiązków odpowiadających sporządzeniu środka zaskarżenia w jednej sprawie.