Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 124/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1 , art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 5 października 2023 r. Nr [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 997 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r., poz.775 ze zm. dalej kpa) Prezydent Miasta R., po rozpoznaniu wniosku z 25 października 2022 r., uzupełnionego z dniu 9 listopada 2022 r., ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez P. Z., pod nazwą: budowa budynku usługowo-handlowego na działkach nr ewid. [...] (obręb 0060 – Z.., arkusz 56) w R...

W decyzji określono rodzaj inwestycji zabudowa usługowa, warunki

i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy,

z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. K.., , od strony ul. G. L.. O.., od strony ul. A.. G.., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy – max 40%, min. powierzchnię biologicznie czynną 25% terenu, szerokość elewacji frontowej od 10m do 34,5m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki -max 15m od poziomu terenu do górnej krawędzi poziomej attyki, geometria dachu – dach płaski o spadku do 12 stopni.

Ponadto określono kwestie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji z zaznaczeniem zaopatrzenie w wodę –

z miejskiej sieci wodociągowej na warunkach jej dysponenta. Odprowadzanie ścieków do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, zaopatrzenie w energie elektryczną na warunkach dystrybutora energii, podobnie zaopatrzenie w gaz.

W decyzji ustalono, że dojazd (dostęp do drogi publicznej) - od strony ul. G. L. O.. (dr. P.owiatowa) przez ul. A G.. (dr. wew – działka nr ewid [...] własność Gminy i Miasta R..), miejsca postojowe min. 2 miejsca/100² pow. użytkowej usług i handlu.

Uzasadniając decyzję wskazano, że planowana inwestycja polega na budowie budynku usługowo-handlowego z garażem podziemnym oraz miejsc postojowych na działkach nr ewid. [...] (obręb 0060 – Z.., arkusz 56) w R... Za strony postępowania, oprócz wnioskodawcy, uznano właścicieli działek sąsiednich nr ewid. [...] oraz miasto na prawach powiatu – R.. jako właściciela działki nr ewid. [...] (ul. Gen L. O..) i Wojewodę [...] (wł. Działki nr ewid. [...] ul. S. C..). Strony zostały zawiadomione

o wszczęciu postępowania.

Wykonując zalecenia wynikające z decyzji SKO, sporządzono nową szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza wskazuje jakie działki znajdują się w granicach obszaru analizowanego, z "rozbiciem" na zabudowane, niezabudowane i stanowiące układ komunikacyjny. Zawiera także charakterystykę istniejącej zabudowy oraz wylicza uśrednione wielkości.

Prezydent wskazał, że przeprowadzona w niniejszej sprawie, stosownie do wymogu art. 53 ust. 3 u.p.z.p., analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również analiza stanu faktycznego i prawnego terenu lokalizacji inwestycji pozwala stwierdzić, że: działki nr ewid. [...], [...] nie są objęta ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działki stanowią współwłasność osób fizycznych, teren nie jest zabudowany. Działki nr ewid. [...] są objęte ważną decyzją Prezydenta Miasta R.. Nr [...] z dnia 14 stycznia 2014 r., znak [...], ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla budowy budynku usługowo-gastronomicznego wraz z miejscami postojowymi i pylonem reklamowym.

Zastrzeżenia do planowanej inwestycji złożył G.. R.., podnosząc, że nie wyraża zgody na planowaną inwestycję z powodu obawy zawalenia się drewnianego budynku mieszkalnego, będącego jego własnością, zlokalizowanego

w granicy z terenem inwestycji, o bezpieczeństwo przeciwpożarowe oraz z powodu ograniczenia dostępu do światła dziennego dla kolejnego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce ewid. [...].

Końcowo w decyzji wskazano, że załączniki otrzymuje wnioskodawca, natomiast pozostałe strony mają możliwość zapoznania się z ich treścią w UM w R..

w Wydziale [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożył G. R.., zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa, poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego i postępowania dowodowego zgodnie z art. 75 kpa;

- niezajęcie stanowiska i nie wypowiedzenie się przez Prezydenta Miasta R.., do złożonych uwag;

- naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p, zasady zachowania dobrego sąsiedztwa..

W odwołaniu podniesiono, że w poprzedniej decyzji z 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy ustalono wysokość do 10m i wskaźnik powierzchni zabudowy 30%, zaś obecna decyzja zawiera inne parametry co do wysokości i wskaźnika powierzchni zabudowy. Odwołujący zaznaczył również, iż wzdłuż dróg wojewódzkich należy zabezpieczyć teren na ścieżkę rowerową.

Rozpoznając odwołanie zaskarżoną decyzją z 24 listopada 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.. (dalej Kolegium, SKO, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa inwestycja przewidziana jest do zrealizowania w terenie nie objętym ustaleniami planu miejscowego, zatem wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Wskazano, że wniosek inwestora w części opisowej i graficznej jest wystarczający do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i podał, że nie spełnienie jednego

z warunków wyklucza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Dodał, że uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej "rozporządzeniem").

Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie.

W rozstrzyganej sprawie, jak podało Kolegium, analiza została opracowana zarówno w formie graficznej jak i tekstowej. Na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 oznaczono granice terenu objętego wnioskiem - działki nr ewid. [...] i [...], wyznaczono także w sposób graficzny granice obszaru analizowanego. W części opisowej analizy podano, że do analizy przyjęto teren o szerokości 168 m wokół działek przeznaczonych pod inwestycję (szerokość frontu tereny wynosi 56 m). Organ odwoławczy nie znalazł przesłanek do powiększenia obszaru analizowanego, stwierdzając, że obszar ten wyznaczono w sposób prawidłowy. W analizie zawarto ponadto dane z inwentaryzacji zabudowy z podaniem jej charakterystycznych parametrów, w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia. Z materiału dokumentacyjnego wynika bezspornie, że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa, tj. mieszkaniowa jednorodzinna (np. działki nr [...]), mieszkaniowa wielorodzinna (np. działki [...]), usługowa, w tym budynki usługowo handlowe i biurowe (np. działki nr [...]). Czasem budynkom tym towarzyszą budynki gospodarcze i garaże.

Działki nr [...] i [...] przeznaczone pod inwestycję nie są zabudowane, ale objęte są ważną decyzją Prezydenta ustalającą warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - gastronomicznego wraz z miejscami postojowymi i pylonem reklamowym. Zdaniem Kolegium nie może zatem budzić wątpliwości, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku usługowo - handlowego z garażem podziemnym oraz miejsc postojowych nie będzie stanowiła sprzeczności z obecną funkcją terenu, lecz powieleniem istniejącej funkcji. Pod tym względem spełniony został zatem warunek tzw., "dobrego sąsiedztwa". Ponadto istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa pozwala również na wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy, w tym: - linii zabudowy - teren objęty wnioskiem przylega da dwóch dróg publicznych, tj. ul. K. (droga wojewódzka) i ul. O. (droga powiatowa). Analizując usytuowanie zabudowy względem drogi wojewódzkiej (ul. K.. przechodząca w ul. C..) stwierdzono, że jest ona oddalona od niej od 11 m do 37,5 m (od zewnętrznej krawędzi jezdni). Wskazane było zatem wyznaczyć linię zabudowy w taki sposób aby lokalizacja nowych budynków pozytywnie wpływała na walory architektoniczne i estetyczne w tej części terenu, bezpośrednio sąsiadującego ze skrzyżowaniem. Dlatego też w przedmiotowej sprawie uzasadnione stało się skorzystanie z zapisu § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie linii nowej zabudowy. W związku z powyższym, nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. K.. wyznaczono w odległości 18 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. K...

Skoro teren inwestycji od strony północnej sąsiaduje z drogą powiatową (ul, O..) dokonano analizy linii zabudowy w sąsiedztwie działek nr ewid. [...]

i [...]. Wyznaczają ją budynki usytuowane po południowej stronie ul. O., które są usytuowane w odległościach od 1 m do 3 m od frontowych granic nieruchomości, czyli od ok. 8 m do 10 m od krawędzi jezdni. Organ uznał, że na działce nr ewid. [...] (bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji) znajduje się budynek usługowy znajdujący się w odległości 3 m od frontowej granicy nieruchomości, dlatego też w przedmiotowej sprawie uzasadnione stało się skorzystanie z zapisu § 4 ust.4 cyt. Rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie linii nowej zabudowy.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, iż nie można przy tym pominąć, że od strony południowej teren inwestycji sąsiaduje z ul. G. (droga wewnętrzna). Linię zabudowy wyznaczają tu budynki usytuowane w odległości 3,5m ( na działce o nr ewid. [...]) od południowej granicy nieruchomości oraz budynek usytuowany w południowej granicy działki nr ewid. [...] z działką drogową. Po przeciwnej stronie ul. G. linię zabudowy wyznaczają budynki usytuowane w odległości od 2,5m (na działce o nr ewid. [...]) do 7,5m (na działce o nr [...]) od frontowych granic nieruchomości. Dlatego też w przedmiotowej sprawie zasadne staje się wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji również od strony drogi wewnętrznej.

Wskazał, ze ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony układu komunikacyjnego wynikającego z parametrów drogi wewnętrznej o szerokości 6 m,

w odległości 7,5 m od jego linii rozgraniczenia pozwoli zachować "oddech" między zabudową a drogą. Z tego względu ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. G. w odległości 7,5 m od południowej granicy terenu objętego decyzją (działki nr ewid. [...], [...]). Z uwagi na specyfikę terenu przeznaczonego pod inwestycję, oraz wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy, dopuścić należy możliwość nadwieszenia od II kondygnacji części budynku, poza nieprzekraczalną linią zabudowy na max 1,5 m wyłącznie od strony ul. G. i ul. K..

Odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, Kolegium zauważyło, że na obszarze analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni działki jest zróżnicowany, co wynika z różnych powierzchni działek oraz funkcji zabudowy i wynosi od 3% do nawet 100%. W przedmiotowej sprawie średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 49,29 %, wynika on

z zestawionych w formie tabelarycznej szczegółowych parametrów zabudowy

w obszarze analizowanym. Jak wskazało Kolegium § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy innego niż średni, jeżeli wynika to z analizy. W rozpoznawanej sprawie uzasadnione jest zastosowane takiego odstępstwa, choćby ze względu na nieproporcjonalność powierzchni analizowanych nieruchomości i zróżnicowanie funkcji istniejącej zabudowy. Działki zabudowane w 100% to przede wszystkim tereny garaży (np. działki nr ewid. [...] i następne).

Według stanowiska organu zwykle wskaźnik zabudowy dla obiektów handlowo-usługowych o podobnym charakterze jak objęty wnioskiem nie przekracza 40 %, jedynie w przypadku działki o nr ewid, [...] wynosi 43 %. Za zasadne uznano ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na max 40% powierzchni terenu objętego decyzją tj. działek nr ewid. [...], przy czym min. 25% terenu ma stanowić powierzchnię biologicznie czynną.

W dalszej części decyzji odniesiono się do szerokości elewacji frontowej, która na obszarze analizowanym wynosi od 5m (działka [...]) do 43m (działka [...]), przy czym w przedmiotowej sprawie ustalono szerokość elewacji frontowej (południowej)

w zakresie od 10 m do 34,5 m, gdyż takie wymiary mieszczą się w zakresie szerokości elewacji istniejących na obszarze analizowanym, co dopuszcza przedłożona analiza.

Uzasadniając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, Kolegium zauważyło, że w obszarze analizowanym zabudowa ma wysokość 1-5 kondygnacji nadziemnych, przy czym wysokości kondygnacji są zróżnicowane i zależą od funkcji budynku. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych wynoszą od 3 m do 33 m od poziomu terenu i w zależności od geometrii dachu jest to wysokość do okapu dachu, górnej krawędzi attyki lub wysokość ściany szczytowej. Różnorodność form istniejącej zabudowy przekłada się na zróżnicowanie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych. Biorąc pod uwagę zróżnicowanie wartości, uzasadnionym jest skorzystanie z zapisu § 7 ust. 4, który dopuszcza wyznaczenie innej niż średnia wysokości. Wyjaśniono, że istniejąca zabudowa wzdłuż ul. K.. i ul. O.. stanowi starą substancję, która zarówno swoim zbliżeniem do ulicy, wysokością i formą nie tworzy korzystnego wizerunku dla miasta. W omawianej lokalizacji wskazana jest zatem zabudowa o gabarytach i nowoczesnej formie uwzględniającej dużą ekspozycję tej zabudowy. Winna ona spełniać wymogi estetycznie miejskiej zabudowy usługowej, będącej wizytówką miasta.

Jak wynika z analizy, co podkreśliło Kolegium, istniejąca zabudowa, to niekiedy budynki drewniane jedno i dwukondygnacyjne. Brak jest uzasadnienia aby stanowiły one kontynuację funkcji w zakresie gabarytów dla nowej zabudowy. Uwzględniając średnie wysokości obiektów poddane analizie możliwy do realizacji byłyby jedynie budynek jedno lub dwukondygnacyjny. Nawiązywałby on gabarytami do myjni samochodowej łub stacji paliw. Ze względu jednak na wspomnianą ekspozycję

i charakter miejsca u zbiegu ulic o znacznym natężeniu ruchu uznano za zasadne określenie wysokości odpowiadającej istniejących na obszarze analizowanym obiektów wielorodzinnych. Uwzględniając charakter zabudowy projektowanego budynku usługowo-handlowego z garażem podziemnym ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na max 15m od poziomu terenu do górnej krawędzi poziomej attyki.

Uwzględniając nowoczesny charakter zabudowy projektowanego budynku usługowo-handlowego z garażem podziemnym oraz parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki ustalić należy, w ocenie organu odwoławczego, że dach powinien być płaski o spadku do 12 stopni, ukryty za poziomą attyką (o wysokości max 15m n.p.t.).

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa" stawiane art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (za pośrednictwem drogi wewnętrznej ogólnodostępnej - ul. G..). Natomiast istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji (umowy i oświadczenia gestorów sieci

w aktach sprawy). Teren nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolne i nieleśne. Decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że każdy właściciel ma prawo do zagospodarowania swej nieruchomości w zgodzie z przepisami prawa. Decyzja

o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia realizacji planowanej inwestycji. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Uwagi odwołującego się dotyczące możliwości naruszenia stanu technicznego przedwojennego budynku zlokalizowanego na jego nieruchomości, jak też ewentualnego nadmiernego zacieniania nieruchomości oceniane będą na etapie ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium złożył G.. R.. (dalej skarżący), zaskarżając rozstrzygnięcie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa, organ winien zbadać

i wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, które mogą mieć dla sprawy istotne znaczenie, a w sprawie Organ naruszył te zasady;

2. naruszenie art. 8. Kpa, który tworzy tzw. zasadę zaufania do władzy publicznej; utrwalone praktyki rozstrzygania spraw poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący podał, że niezrozumiałym jest wydawanie przez ten sam Organ co do tego samego terenu aktualnie innych warunków zabudowy pod podobne obiekty budowlane - planowane dla inwestycji w nawiązaniu do decyzji nr [...]. Chodzi w szczególności o: różną w decyzjach Organu wysokość planowanej inwestycji poprzednio do 10 m wys., aktualnie do 15 m. wysokości, oraz udział procentowy wskaźnika wielkości powierzchni planowanych inwestycji 40%, natomiast wcześniej był to wskaźnik 30%;

3. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady zachowania dobrego sąsiedztwa między planowaną inwestycją, a zabudowaniami skarżącego;

4. naruszenie art. 107 kpa, poprzez brak odniesienia się do zarzutów Strony i brak uzasadnienia faktycznego i prawnego odnośnie do tych zarzutów i brak uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonego rozstrzygnięcia SKO, które uniemożliwia Stronie ocenę formalno - prawną wydanej decyzji i uniemożliwia jej zrozumienie.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Organów I i II Instancji oraz obciążenie Organu kosztami postępowania - według norm i zasad przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań

i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a skarga jest bezzasadna.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.

Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji,

a także stwierdza prawidłowość stanu faktycznego przedstawionego w zaskarżonej decyzji. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 kpa, zaś treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7

i art. 77 kpa). Ocena ta nie nosi także cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto istotne jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne

i prawne oraz odniesiono się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R.. w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez P.. Z.. (dalej także Inwestor) pod nazwą budowa budynku usługowo-handlowego na działkach nr ewid. [...] i [...] w R..

Należy podkreślić, że zakres orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest limitowany przesłankami określonymi w art. 61 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową.

Bezsporne w niniejszej sprawie było, co jest istotne w sprawie w związku

z zarzutem skargi, że planowana inwestycja dotyczy ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez Inwestora pod nazwą budowa budynku usługowo-handlowego na działkach nr ewid. [...] i [...] w R.

Nie było też sporne, że działka określona we wniosku i zaskarżonej decyzji nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie

w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem prawidłowo przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w art. 59 i n. u.p.z.p. Podkreślić przy tym należy, że zakres wniosku wszczynającego sprawę zostaje wyraźnie sprecyzowany przez wnioskodawcę, który z racji zainicjowania niniejszego postępowania, pozostaje jego dysponentem.

Bez wątpienia przeprowadzone przez organy postepowanie administracyjne wykazało, że teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2514/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006). W kontrolowanej sprawie organy obu instancji szczegółowo przedstawiły obsługę komunikacyjną od strony ul. G.., zatem nie zachodzi konieczność powtarzania powyższego, poza tym okoliczność ta nie była sporna.

Narzędziem zaś służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588). Sporządzenie ww. analizy ma zatem kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy

w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji.

W ocenie sądu, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, odpowiada ww. warunkom.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi w części, w jakiej odnoszą się one do niespełnienia tzw. wymogu dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw.

z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami określonymi z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako trzykrotność frontu działki). Przede wszystkim granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo, tj. przyjmując teren o szerokości 168m wokół działek przeznaczonych pod inwestycję (szerokość frontu terenu wynosi 56m). Organ nie znalazł przesłanek do powiększenia obszaru analizowanego.

Jak stanowi przy tym § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów; przy czym przez front działki, wedle § 2 pkt 5 rozporządzenia, rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W analizie urbanistycznej wymieniono działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego.

Zdaniem Sądu, nie może również budzić wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy na terenie analizowanym. Otóż w obszarze analizowanym zabudowę stanowią budynki o różnych funkcjach, występuje zabudowa usługowa-budynki handlowo-usługowe, biurowe (działki [...]). Ponadto jak wynika z analizy urbanistycznej występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna – budynki mieszkalne wielorodzinne oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna- budynki mieszkalne jednorodzinne wolno stojące. Czasami towarzyszą im garaże, budynki gospodarcze i inne niemieszkalne.

W analizie szczegółowo przedstawiono charakterystykę zabudowy na obszarze analizowanym (str. 2 - 5 analizy). Działki inwestycyjne objęte są ważną decyzją Prezydenta Miasta R.. Nr [...] z dnia 14.01.2014 r. ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla budynku usługowo-gastronomicznego wraz z miejscami postojowymi i pylonem reklamowym. Z analizy dotyczącej niniejszej sprawy wyraźnie wynika, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji usługowej występującej na obszarze analizowanym.

W orzecznictwie na tle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prezentowany jest pogląd, że kontynuacja funkcji zabudowy rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden

z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (zob. np. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn.. II OSK 686/11, z 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 243/1, z 8 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2636/18, z 14 czerwca 2023 r. sygn. II OSK 2109/20). Sąd w tym składzie poglądy te podziela.

Występowanie w obszarze analizowanym zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej jak i zabudowy usługowej w tym budynków usługowo handlowych i biurowych oznacza, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. W ten sposób realizowana jest naczelna zasada ładu przestrzennego, tj. kontynuacja funkcji.

W zakresie linii zabudowy, w analizie urbanistycznej wskazano, że teren objęty wnioskiem przylega do dwóch dróg publicznych – ul. K. (od północnego zachodu) i ul. Gen. L. O.. (od północy) oraz do drogi wewnętrznej – ul. A. G.. (dz. Ewid. [...], własność Gminy Miasta R.), dlatego też linie zabudowy należy ustalić od strony każdej z tych ulic. Znalazło to potwierdzenie i odzwierciedlenie w analizie urbanistycznej oraz w decyzji.

Sąd nie dopatrzył się również wadliwości organów, w tym analizy urbanistycznej w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku. Z analizy urbanistycznej wynika, że obsługa komunikacyjna planowana jest od strony ul. A. G., więc elewacja frontowa projektowanego budynku będzie od strony tej ulicy. Ponadto jak wskazano

w analizie średnia szerokość elewacji frontowej budynków usługowych wynosi 11,78m, przy zastosowaniu tolerancji 20%, otrzymany przedział od 9,42m do 14,13m. Uwzględniając szerokość terenu objętego decyzją oraz ustalone linie zabudowy dla projektowanego budynku usługowo-handlowego z garażem podziemnym ustalono szerokość elewacji frontowej (południowej) w zakresie 10m do 34,5m, co mieści się

w zakresie szerokości elewacji istniejących na obszarze analizowanym.

Nadto w obszarze analizowanym zabudowa ma zróżnicowane wysokości od 1-5 kondygnacji naziemnych, przy czym wysokości kondygnacji są zróżnicowane i zależą do funkcji budynku. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych wynoszą od 3m do 33m od poziomu terenu. W analizie urbanistycznej zwrócono uwagę na fakt, że istniejąca zabudowa wzdłuż ul. K.. i ul. O.. stanowi starą substancję, która zarówno swoim zbliżeniem do ulicy, wysokością i formą nie tworzy korzystnego wizerunku dla miasta, zatem na przedmiotowym terenie wskazana jest zabudowa

o gabarytach i nowoczesnej formie uwzględniającej dużą ekspozycje dla zabudowy. Nowa zabudowa winna spełniać wymogi estetycznie miejskiej zabudowy usługowej, będącej wizytówka miasta. Istniejąca zabudowa to niekiedy budynki drewniane jedno

i dwukondygnacyjne, które nie powinny stanowić kontynuacji funkcji w zakresie gabarytów dla nowej zabudowy. Dlatego uwzględniając nowoczesny charakter zabudowy projektowanego budynku usługowo-handlowego z garażem podziemnym,

w analizie urbanistycznej ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej max 15m od poziomu terenu do górnej krawędzi poziomej attyki.

W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, ustalono ten wskaźnik na max 40% powierzchni nieruchomości, ponadto min 25% terenu ma stanowić powierzchnię biologicznie czynną. Z analizy urbanistycznej wynika, że jest to uzasadnione ze względu na nieproporcjonalność powierzchni analizowanych nieruchomości i zróżnicowanie funkcji istniejącej zabudowy. Ponadto jak wynika

z analizy średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 49,29%.

Analiza urbanistyczna zawiera jeszcze odniesienie do geometrii dachu, wskazując na nowoczesny charakter zabudowy projektowanego budynku, a zatem ustalając dach płaski o spadku do 12 stopni, ukryty za poziomą attyką .

Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji

o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z planowanych obiektów budowlanych. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie wynika bowiem wymóg przedłożenia konkretnej umowy na dostawę energii czy wody z gestorem sieci, a jedynie jego zapewnienie o technicznej możliwości dostępu do takiej sieci (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2021 r., IV SA/Po 881/21). Bez spełnienia wymagań szczegółowych dotyczących uzbrojenia terenu pozwolenia budowlane nie są udzielane. Jest to jednak kolejny etap procesu inwestycyjnego.

Zatem za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, że istniejące

i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Spełnione są również pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy jest , na co trafnie zwróciło uwagę SKO, decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli są spełnione przewidziane prawem warunki do jej wydania, organ nie może wydać decyzji odmownej, kierując się przykładowo niechęcią jednego z uczestników graniczących z nieruchomością inwestycyjną. Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Uprawniony do nieruchomości może zagospodarować ją dowolnie,

w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego

w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Niemniej jednak wolność ta realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację.

Nie mogły przynieść zamierzonego skutku zarzuty skargi odnoszące się do kwestii, iż w sprawie zostały już wydane warunki zabudowy decyzja [...]. Otóż wyjaśnić należy, że o ustalenie warunków zabudowy do tego samego terenu można złożyć nieograniczoną przez żadną normę prawną liczbę wniosków. W związku z tym dopuszczalne jest toczenie się równolegle kilku postępowań odnośnie do tego obszaru, i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Uzyskanie decyzji przez jednego wnioskodawcę nie wstrzymuje możliwości wnioskowania przez inne podmioty o ustalenie warunków zabudowy danego terenu, także jeśli jest to ten sam typ inwestycji. Co więcej, wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może, po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie do tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja (II OSK 2114/10). Zatem skoro w przedmiotowej sprawie Inwestor wystąpił

z nowym projektem – nowym zamierzeniem inwestycyjnym, organy były uprawnione do ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w tzw. nowych okolicznościach faktycznych. Zważyć tu należy, że uprzednia decyzja o warunkach zabudowy z 2014 r. uwzględniała stan i ład przestrzenny istniejący w 2014 r., obecna decyzja wydana po 8 latach uwzględnia nową perspektywę i wizję urbanistyczną. Skoro analiza urbanistyczna uzasadniała wysokość planowanej inwestycji do 15m

i procentowy wskaźnik wielkości powierzchni planowanej inwestycji 40%, to organy były uprawnione do przyjęcia takich warunków.

Odnosząc się do kwestii zacieniania, podkreślić należy, że wszelkie kwestie związane z zacienieniem brane są pod uwagę i ostatecznie rozstrzygane na kolejnym etapie inwestycji, przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania budowlanego. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej, do których to należy ocena immisji inwestycji na sąsiednie nieruchomości, w tym również tzw. zacienienia.

Zauważyć również należy, że z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy, nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być oceniane w kategoriach przyszłych i ewentualnych immisji oraz przyszłego, możliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny, czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne jak np. zacienienie sąsiednich budynków czy hałas (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 613/19).

Końcowo wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej

w późniejszym procesie budowlanym. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich może nastąpić tylko w takim zakresie,

w jakim sprawa nie jest objęta przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w prawie budowlanym (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 102/21, dostępny jak wyżej).

Podsumowując Sąd wskazuje, że ustalone w decyzji parametry i wskaźniki znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze. Również zastosowane regulacje określające wyjątkowe sposoby wyznaczenia parametrów zostały należycie umotywowane w wynikach analizy

i uzasadnieniach decyzji, zgodnie z art. 107 kpa, wraz z odwołaniem się do uzasadnienia ujętego w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji. Organ odwoławczy prawidłowo zaakceptował również określenie przez organ I instancji konkretnych warunków zabudowy wynikających z przeprowadzonych uzgodnień.

Kolegium, wbrew zarzutom skargi, rzetelnie i dokładnie wyjaśniło stan faktyczny sprawy, w tym w zakresie wykazania, że wszelkie przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i okoliczności determinujące jej treść zostały należycie opisane w analizie architektoniczno–urbanistycznej i uzasadnieniach decyzji obu instancji. Organ odwoławczy działał z poszanowaniem zasad kpa i nie naruszył wymienionych w skardze i odwołaniach przepisów.

Konkludując Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów prawa procesowego, a to: art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 kpa, a także art. 61 ust. 1 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W konsekwencji zasadnie stwierdzono, że brak jest przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy, prawidłowo również zweryfikowano trafnie uzasadnione ustalenie poszczególnych wskaźników i parametrów inwestycji.

Wobec braku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia oraz wobec oparcia decyzji na analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji, rozstrzygnięcie organu odwoławczego należy uznać za trafne i zgodne z prawem. Ustalone w sprawie warunki zabudowy terenu zapewniają kontynuację cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizy, w tym gabarytów i formy architektonicznej budynku jednorodzinnego (jednego), linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny.

Uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje tylko

w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut wskazujący na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, nie może donieść zamierzonego skutku. Nie wskazuje bowiem na dowody, które pozostawałyby w związku

z przedmiotowym postępowaniem i zostały przez organy pominięte. Innymi słowy, nie wskazuje na okoliczności, które miałyby znaczenie dla rozstrzygnięcia,

a które nie zostały wyjaśnione

W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a zatem skarga podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.