Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 60/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. Z. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył uchwałę Rady m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [ listopada 2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...], wnosząc o stwierdzenie nieważność ww uchwały w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

Skarżący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] z obrębu [, objętej księgą wieczystą Nr [...], położoną w obszarze 1ZP objętym ww planem. Z powyższego zatem wywiódł swoją legitymację do podważenia przedmiotowej uchwały. Wskazał także, iż powyższa uchwała została zmodyfikowana rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2018 roku. Sądowi znany jest z urzędu fakt, iż powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do tut. Sądu przez [...], który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 maja 2018 roku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 706/18 uchylił je w części tj: w tiret. 1-9, 12, 13, 16, 17, 20-22, 24, 25, 27, 28, 31, 32, 35-42 oraz w tiret. 43 co do stwierdzenia nieważności części graficznej i tekstowej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2 ZP.

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie procedury planistycznej. W szczególności wskazał na uchybienie przepisu art. 17 i 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej przepisem art. 1 pkt 5 ustawy z 25 czerwca 2010 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji sanitarnej oraz o ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 30, poz. 871) wskazując, iż zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ww ustawy zmieniającej, do planów miejscowych, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do ich sporządzania stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie uchwała taka została wydana w dniu [...]maja 2010r. (Uchwala Nr [...]Rady [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]w rejonie ul. [...]).

Skarżący odnosząc się natomiast do meritum naruszenia podniósł, iż projekt ww planu był wyłożony do wglądu tylko raz pomiędzy 30 lipca a 14 sierpnia 2014 roku. Informację o wyłożeniu zamieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, w prasie lokalnej i na elektronicznej stronie Biuletynu Informacji Publicznej. W zakreślonym terminie do dnia 18 września 2014r. złożono 95 uwag do projektu planu, z czego uwzględniono tylko 20 (załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały). Skarżący podniósł, iż wbrew dyspozycji przepisu art. 17 pkt 13 ww ustawy (upzp) nie ponowiono wyłożenia projektu planu i nie zebrano kolejnych do niego uwag. Natomiast po jego pierwszym wyłożeniu i wniesieniu doń uwag dokonano szeregu zmian. Były one na tyle istotne, że, zdaniem skarżącego, niezbędne było ponowne wyłożenie planu, celem ewentualnego złożenia uwag do jego zmodyfikowanej treści.

Zmiany planu dokonano zatem w sposób arbitralny, uniemożliwiając zainteresowanym podmiotom zapoznania się z ich treścią a także pozbawiając możliwości ich ewentualnego zakwestionowania. Jest to jeden z przykładów rażącego naruszenia procedury planistycznej. Zmiany dotyczyły zarówno części graficznej jak i tekstowej. W części graficznej w kilku przypadkach zmieniono granicę terenów, oznaczonych poszczególnymi symbolami bądź dokonano zmian oznaczeń tych terenów. Szersze zmiany dotyczyły części tekstowej planu. Ich szczegółowe zestawienie zamieszczono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego (str. 12 - 26). Wskazano także, że niedopuszczalne było określenie objęcia planem terenów zamkniętych, znajdujących się na obszarze oznaczonym 5UA. Istotne zmiany zostały także wprowadzone do planu na skutek uwzględnienia postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] maja 2017 roku. Z pisma z dnia 14 grudnia 2017 r. Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...], skierowanego do Wojewody [...] wynika, iż projekt planu w zakresie zabytków zaktualizowano w formie autopoprawek (Rozstrzygnięcie nadzorcze str. 12), co w ocenie skarżącego, stanowi ewidentne naruszenie praw właścicieli takich nieruchomości do udziału w kształtowaniu zagospodarowania ich nieruchomości. O konieczności ponownego wyłożenia planu organ miał świadomość, o czym świadczy pkt 8 protokołu Nr [...] cz. I posiedzenia Komisji Ładu Przestrzennego Rady [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku. Powyższe stanowi kolejny przejaw wadliwości proceduralnej, która powinna skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Powołując się na ww rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] skarżący wskazał także na sprzeczność ustaleń pomiędzy częścią graficzną i tekstową planu dla obiektu położonego przy ul[...] (teren 1UŁ/MW), co także stanowi oczywiste naruszenie zasad planistycznych.

Nadto jak podniósł, przedmiotowy plan jest sprzeczny z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...]października 2006r.), wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu. Przykładem tej sprzeczności jest zapis odnoszący się do obszaru 19 MW/U, dla którego ustalono maksymalną wysokość zabudowy 170 m i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 32, podczas gdy teren ten, jak większość obszaru objętego ww miejscowym planem, położony jest na obszarze C.30 co oznacza, że średnia wysokość zabudowy powinna wynosić 30 m, a więc została ona kilkukrotnie przekroczona.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie bądź, jak wskazała z ostrożności procesowej, o jej oddalenie.

Organ powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wskazał, iż wymogiem złożenia w powyższym trybie skargi jest wykazanie interesu prawnego bądź uprawnienia, które tym planem zostały naruszane. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący powołał się wyłącznie na przysługujące mu prawo własności do działki ew. nr [...] z obrębu [...], zatem skarga podlega odrzuceniu w zakresie, w jakim skarga nie dotyczy ww działki skarżącego, z uwagi na nie wykazanie przez niego jakiegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia odnoszącego się do pozostałych terenów objętych kwestionowanym planem, a ujętych w przedmiotowej skardze. Jednocześnie uzsasdaniając swoje stanowisko w zakresie ewentualnego oddalenia skargi organ zauważył, iż skarżący swoje zarzuty dotyczące przedmiotowego planu, opiera niemal wyłącznie o argumentację Wojewody [...] przedstawioną w powołanym wyżej rozstrzygnięciu nadzorczym, a które zostało zaskarżone do sądu.

Organ wskazał, iż przed podjęciem ww uchwały Rady [...] z dnia [...] maja 2010r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu, wykonano analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do jego sporządzania i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami ww Studium. W ogłoszeniu i obwieszczeniu o przystąpieniu do sporządzenia ww planu miejscowego wskazano termin do dna 9 sierpnia 2010 roku, w którym możliwe było złożenie wniosków do planu przez zainteresowane podmioty. Skarżący nie złożył żadnego wniosku, natomiast w odniesieniu do jego działki położonej przy ul. [...] w obszarze planu, wniosek złożyło [...]i dotyczył on min. objęcia ochroną terenów zieleni po płn. stronie budynku Urzędu Dzielnicy [...] tj. ww działki skarżącego. Powyższy wniosek został uwzględniony z uwagi na fakt, iż od okresu powojennego przedmiotowa działka stanowiła teren zieleni - skwer. Tym samym w przedmiotowym projekcie planu utrzymano istniejące zagospodarowanie terenu określając jego przeznaczenie jako "teren zieleni urządzonej" i oznaczając go symbolem 1ZP. W ocenie organu zatem brak jest podstaw do uznania aby miało miejsce rażące naruszenie norm prawnych w zakresie kreowania zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się natomiast do naruszenia procedury planistycznej poprzez nie wyłożenie planu do ponownego wglądu Rada Miasta wskazała, iż czynność ponowienia procedury odnosi się wyłącznie do uzgodnień, jeśli jest to uzasadnione wprowadzanymi zmianami. Zatem ponowne wyłożenie planu do publicznego wglądu powinno mieć miejsce tylko w wyjątkowych wypadkach jak wówczas, gdy zmienia się koncepcja zagospodarowania na danym terenie (art. 17 pkt 12 ww ustawy). Natomiast w przypadku projektu planu Śródmieścia [...] nigdy nie doszło do zmiany koncepcji zagospodarowania terenu. Jednocześnie należy mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego projektu planu. Jeśli są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, to mogą być one uwzględnione przez organ wykonawczy gminy w trybie art. 17 pkt 13, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest bowiem wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym, o którym jest mowa w art. 17 pkt 19 ust. 1 upzp. (wyrok NSA II OSK 1426/12). Powtórzenie czynności ponownego wykładnia projektu powinno następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci (wyrok NSA II OSK 17/17).

Konkludując organ wskazał, iż skarżący w niniejszym postępowaniu nie powołał się na żadną konkretną zmianę, która mogłaby naruszać jego interes prawny lub uprawnienie. Stwierdzenie nieważności całego planu tylko z powodu jego ponownego niewyłożenia na skutek zmian wprowadzonych w wyniku rozpatrzenia uwag dotyczących innych nieruchomości niż skarżącego, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującej regulacji prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, ze zm.; dalej jako: u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – która to podstawa zależy od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić, jak stanowi przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko w razie stwierdzenia określonych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

Odnosząc się do okoliczności sprawy wskazać należy, iż skarżącemu przysługuje prawo własności do działki o nr ew. nr [...], objętej zaskarżoną uchwałą (księga wieczysta prowadzona przez Sąd Rej. dla [...] w [...] - KW nr [...]). Z uwagi, iż zaskarżona uchwała określa zasady dopuszczalnego prawnie zagospodarowania działki, determinując sposób wykonywania prawa własności, w tym sensie narusza ona interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., uprawniając go do wniesienia skargi do sądu, bez przesądzania w tym miejscu rozważań, czy naruszenie jego interesu prawnego było prawnie usprawiedliwione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wskazane wymogi zostały spełnione. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, z uwagi na powyższe brak było podstaw do odrzucenia skargi.

W niniejszej sprawie istota zarzutów skarżącego sprowadza się do wykazania, iż doszło do uchybień proceduralnych przy uchwalaniu planu, skutkujących stwierdzeniem nieważności podważanej uchwały w całości. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).

Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu, jak również jego zmiany, został uregulowany w art. 17 u o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Zgodnie z ww. przepisem tj. art. 17 pkt 13 cyt. ustawy po etapie określonym w pkt 12 tego przepisu, czyli rozpatrzeniu uwag, wprowadza się zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z ich rozpatrzenia, a następnie w niezbędnym zakresie odmawia uzgodnienia. Następnie przedstawia się radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Jak wynika z samej treści przepisu, czynność ponowienia procedury odnosi się, na co słusznie wskazał organ, wyłącznie do uzgodnień jeśli jest to uzasadnione wprowadzonymi zmianami, głównie w sytuacji kiedy generalnie zmienia się koncepcja zagospodarowania w danym terenie. Zatem, istotne naruszenie trybu to takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych jakie zostałby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Jednakże w przypadku projektu planu Śródmieścia [...] w rejonie ul. [...] taka sytuacja wobec skarżącego nie miała miejsca. Skarżący w niniejszym postępowaniu nie powołał się na żadną konkretną zmianę, która by dotyczyła jego nieruchomości i która tym samym mogłaby naruszyć jego interes prawny. Natomiast brak jest możliwości podważania planu w zakresie, w jakim podmiot nie posiada interesu prawnego. W skardze pełnomocnik skarżącego podniósł okoliczność naruszenia jego interesu prawnego wyłącznie w związku z nieprawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną w zakresie uchwalania kwestionowanego planu, nie odnosząc jednak bezpośredniego wpływu ww naruszenia na jego działkę. Natomiast każdy spośród właścicieli nieruchomości objętych planem może wnieść skargę na uchwałę tylko w odniesieniu do tej jej części, która dotyczy jego nieruchomości i doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności wyłącznie w tym zakresie, gdyż w przeciwnym razie jego skarga stałaby się narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13). Zatem, podważanie ustaleń planistycznych dotyczących innych nieruchomości, znajdujących się w innym obszarze planistycznym niż nieruchomość skarżącego, jest niedopuszczalne.

Sąd w całości aprobuje stanowisko organu i stwierdza, iż interes prawny skarżącego w żaden sposób nie został naruszony. Działka skarżącego zarówno przed jak i po dokonanych przez organ planistyczny zmianach posiada takie samo przeznaczenie 1ZP- teren zieleni urządzonej. Skarżący natomiast tego zapisu, dotyczącego przeznaczenia jego działki, nigdy nie kwestionował. Nie wniósł także żadnych uwag na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

W tym miejscu wskazać także należy, iż kwestionowany plan był przedmiotem rozpoznania przed tut. Sądem w powołanej wyżej sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 706/18, podczas którego Sąd nie dostrzegł takich wad proceduralnych, które miałby skutkować wyeliminowaniem ww planu z obrotu prawnego - prawomocny wyrok z dnia 15 maja 2018 roku, uchylający w części rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018r., w przedmiocie stwierdzenia, we wskazanym w nim zakresie, nieważności uchwały w sprawie badanego planu miejscowego. Sąd poddał wnikliwej analizie zarówno kwestie proceduralne jak i merytoryczne dotyczące procesu jego uchwalenia i nie dopatrzył się wad powodujących stwierdzenie jego nieważności w całości.

Mając zatem powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł zgodnie z treścią wyroku.