Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2495/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: par. 9 ust. 1 pkt 4, par. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1124/23 w sprawie ze skargi E. T. i J. T. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 marca 2023 r. znak: DLI-III.7621.7.2021.KS.19 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz E. T. i J. T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1124/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę E. T. i J. T., uchylił pkt II zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 marca 2023 r., znak: DLI-lll.7621.7.2021.KS.19, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżoną decyzją Minister, po rozpatrzeniu odwołania J. T. od decyzji Wojewody Pomorskiego z 29 grudnia 2020 r., nr 11zrid/2020/MKH, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi [...] w Rumii, polegająca na budowie ścieżki rowerowej wzdłuż ul. [...]", w punkcie I uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 5, w wierszach 33-39, licząc od góry strony, zapis oraz znajdujący się na stronie 9, w wierszach 1-2, licząc od góry strony, zapis i orzekł w tym zakresie; w punkcie II decyzji, w pozostałej części Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja w zakresie pkt II w części dotyczącej braku uwzględnienia istniejącego zjazdu na działkę nr [...] w Rumii, w ramach rozbudowy drogi [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ naruszył także art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", przez błędną jego wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie miał obowiązku odtworzenia zjazdu do nieruchomości nr [...].

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu stanowił art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363), zwana dalej "specustawą".

W ocenie Sądu, zakres zaplanowanych robót budowlanych wypełnia definicje określone w art. 4 u.d.p., tj. budowy drogi. Charakterystyka inwestycji zawarta w części opisowej projektu budowlanego i odzwierciedlona w części rysunkowej potwierdza, że wnioskowana inwestycja obejmuje rozbudowę drogi, która będzie polegać na budowie ścieżki rowerowej. Przedmiotowa inwestycja może być realizowana na podstawie przepisów specustawy drogowej, albowiem rozbudowa dotychczasowego układu drogowego drogi [...]w Rumii, polegająca na budowie ścieżki rowerowej wpisuje się w cel specustawy drogowej.

Odrębną natomiast kwestią jest ocena zgodności z prawem zgłoszonej inwestycji drogowej w zakresie w jakim nie uwzględnia w planach rozbudowy drogi [...] istniejącego zjazdu indywidualnego na działkę nr [...], z obrębu [...] od ul. [...].

Sąd wskazał, że problematyka realizacji zjazdów do poszczególnych nieruchomości w ramach budowy bądź rozbudowy drogi publicznej w oparciu o przepisy specustawy powinna być rozważana w świetle przepisów art. 29 u.d.p., które wpływają na ukształtowanie zakresu inwestycji drogowej, w tym tej realizowanej w ramach specustawy.

Zasadą wyrażoną w art. 29 ust. 1 u.d.p. jest, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W art. 29 ust. 2 u.d.p. odstąpiono od tej zasady ustalając, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Stanowi ona w takim przypadku jego obowiązek wynikający z przepisu prawa.

Obowiązek ten jest realizowany w toku inwestycji drogowej. Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych odbywa się na podstawie specustawy. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Powołana regulacja ustawy koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 sierpnia 2022 r., III SA/Łd 361/22).

Sąd podkreślił, że art. 29 ust. 2 u.d.p. pod pojęciem "zjazdu dotychczas istniejącego" nakazuje rozumieć wyłącznie zjazd wybudowany legalnie. Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozmieć stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie (por. wyroki NSA: z 28 grudnia 2021 r., I OSK 599/19; z 21 września 2021 r., II GSK 1312/21).

Zdaniem Sądu, kwestią istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy nieruchomość skarżących oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Pomorskiego posiadała "zjazd istniejący" z drogi [...], w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p.

Jak wynika z akt sprawy (pismo inwestora z 23 września 2021 r.) ww. nieruchomość przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej posiadała zjazd z drogi [...] od ul. [...]. Jest to zjazd o nawierzchni bitumicznej. Jak wynika z wyjaśnień zarządca drogi nie dysponuje dokumentami wskazującymi na legalność ww. zjazdu. Zaznaczył jednak, że nie można jednoznacznie określić, że zjazd nie jest prawnie usankcjonowany z uwagi na zmiany systemowe w zarządzaniu siecią drogową i przejęciu dróg wojewódzkich z uprzednio zarządzającej siecią drogową Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych.

W ocenie Sądu, kwestia legalności istnienia zjazdu z drogi [...] od ul. [...] na działkę skarżących nr [...] nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, organ w przeprowadzonym postępowaniu naruszył przepisy postępowania w tym art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia inicjatywy dowodowej mającej na celu zgromadzenie odpowiedniej dokumentacji w celu ustalenia czy zjazd, który istniał przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji był zjazdem legalnym. Wydaje się, że organ przeoczył fakt, że nazwa drogi uległa z czasem zmianie i zaniechał weryfikacji, czy istnieje zezwolenie legalizujące usytuowanie zjazdu przy uwzględnieniu poprzedniej nazwy drogi. Skarżący w skardze podnieśli, że przedmiotowy zjazd funkcjonuje od co najmniej 40 lat. Około 15 lat temu w trakcie remontu drogi przeprowadzanego przez ówczesnego zarządcę był już odtwarzany. Wtedy również została odtworzona nawierzchnia bitumiczna. Skarżący zaznaczyli, że wjazd do działki nr [...] od ul. [...] z drogi [...] był legalny i istniał co najmniej od 1982 r., w którym to roku został zatwierdzony i ujęty w dokumentacji projektu planu realizacyjnego zabudowy działki budowlanej. Skarżący wskazali, że zgodnie z tą dokumentacją wjazd ten jest wjazdem pomocniczym wynikającym z usytuowania budynków gospodarczych oraz bram. Zaznaczyli, że jest on niezbędny do prowadzenia gospodarstwa rolnego na terenie nieruchomości. Skarżący stanowczo zaprzeczyli, aby zjazd był nielegalny.

W ocenie Sądu, wobec stanowiska i twierdzeń skarżących konieczne było bezsporne ustalenie kwestii legalności istnienia zjazdu z drogi [...] od ul. [...]. W przypadku ustalenia, że ww. zjazd z drogi wojewódzkiej był zjazdem legalnym obowiązkiem organu było odtworzenie dotychczas istniejącego zjazdu. Przy czym nie ma znaczenia, że działka nr [...] posiadała obsługę komunikacyjną z drogami publicznymi za pośrednictwem dwóch zjazdów, tj. pierwszy za pośrednictwem ul. [...] (droga gminna) oraz drugi za pośrednictwem ul. [...] (droga [...]).

W ramach specustawy ustawodawca zakłada konieczność minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest właśnie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h tej ustawy. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 435/17).

Powołana regulacja specustawy drogowej w sposób oczywisty koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. Nieuzasadnione jest zatem stanowisko organu, że w związku z tym, iż nieruchomość posiada dojazd do drogi publicznej od ul. [...] w ramach projektu rozbudowy drogi należy zlikwidować zjazd z drogi [...] od ul. [...], celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu, umknęło organowi, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku pismem z 8 lipca 2019 r. zapewnił skarżących o naniesieniu ich zjazdu na plan projektowy przebudowy drogi [...], co oznacza, że inwestor widział możliwość odtworzenia zjazdu i uznawał jego legalność. Dopiero później pismem z 4 lutego 2021 r. inwestor odmówił skarżącym naniesienia zjazdu na plany. Takie działanie organu spowodowało, że skarżący zostali pozbawieni możliwości negocjacji w przedmiocie odtworzenia zjazdu do działki nr [...]. Organ tym samym niewątpliwie rażąco naruszył zasadę z art. 8 K.p.a. prowadzenia spraw w sposób budzący zaufanie obywateli do organów administracji.

Zasada ta została także naruszona przez organ przez niejednolitą i niezrozumiałą praktykę niejednakowego rozstrzygania spraw. Jak podnieśli skarżący na wcześniejszym etapie postępowania odtworzone zostały zjazdy do działek nr [...] i nr [...], które posiadają, tak samo jak działka skarżących nr [...], również dwa zjazdy, tj. od ul. [...] i od ul. [...]. W ocenie Sądu, taka niezrozumiała praktyka organu może budzić uzasadnione wątpliwości co do równego traktowania przez organ wszystkich właścicieli nieruchomości posiadających dwa zjazdy.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p. zarządca drogi realizując inwestycję drogową obowiązany jest zbudować bądź przebudować zjazdy umożliwiając przyległym nieruchomościom dostęp do drogi. Obowiązek zapewnienia nieruchomościom dostępu do drogi publicznej spoczywa na inwestorze realizującym inwestycję drogową, przy czym dojazd/zjazd ten ma być odpowiedni.

Jak wynika z akt sprawy zjazd od strony ul. [...], który jest aktualnie zapewniony do nieruchomości skarżących nie jest zjazdem odpowiednim. Droga od strony ul. [...] w okresie jesienno-zimowym jest bardzo często nieprzejezdna. Jest to droga gruntowa, która robi się okresowo podmokła. Z tego powodu, skarżący, jak i ich sąsiedzi, na co dzień posługiwali się wyłącznie wjazdem na posesję od strony ul. [...]. Skarżący podnieśli, że od momentu likwidacji zjazdów do nieruchomości od drogi [...] zdarzają się sytuacje, gdy pogotowie ratunkowe bądź policja nie są w stanie nią przejechać i dotrzeć do osób potrzebujących. Zaznaczyli, że brak jest także możliwości przejazdu kombajnem i innymi wielkogabarytowymi maszynami rolniczymi na pola uprawne, a jest to teren rolniczy. W ocenie Sądu, organ całkowicie pominął kwestię, czy zjazd od ul. [...], do nieruchomości skarżących spełnia warunki odpowiedniej drogi dojazdowej do nieruchomości.

Jedynym i wyłącznym warunkiem, jaki musi być spełniony, aby zarządca wybudował zjazd jest istnienie zjazdu w momencie budowy lub przebudowy drogi. Znaczenie ma wyłącznie fakt, czy przed przebudową istniał zjazd na nieruchomość w ściśle oznaczonym miejscu. Jeżeli tak, to zarządca powinien go odtworzyć w miejscu tożsamym podczas realizacji inwestycji.

W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skarżących naruszenia przez organ art. 29 ust. 2 u.d.p. Jak wskazał NSA w wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1069/20 "przewidziany w art. 29 ust. 2 u.d.p. obowiązek zarządcy drogi koreluje z prawem właściciela nieruchomości przyległej do drogi zachowania posiadanego, legalnego dostępu do drogi przez urządzony zjazd. Domaganie się przez właściciela działki od zarządcy drogi, na mocy art. 29 ust. 2 u.d.p. odbudowy/budowy zlikwidowanego zjazdu jest zatem możliwe także po wybudowaniu drogi "gdy uzasadniona budowa lub przebudowa zjazdu" przez zarządcę drogi nie została wykonana".

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ przede wszystkim wyjaśni, czy nieruchomość skarżących oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Pomorskiego posiadała "zjazd istniejący" z drogi [...], od ul. [...] w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p. W tym celu organ zgromadzi odpowiednią dokumentację i ustali, czy ww. zjazd, który istniał przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji był zjazdem legalnym. W zależności od dokonanych ustaleń organ podejmie dalsze decyzje w sprawie.

Z powyższych względów, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy i uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Minister Rozwoju i Technologii, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że Minister nie wyjaśnił w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w kwestii legalności istnienia zjazdu z drogi [...] (ul. [...]) na działkę skarżących nr [...], z obrębu [...], w sytuacji gdy:

a) organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny i dokonał prawidłowej wykładni i subsumcji norm prawa materialnego,

b) kwestia ustalenia legalności dotychczas istniejącego zjazdu na działkę nr [...] z drogi [...] nie była okolicznością istotną w niniejszej sprawie, gdyż brak odtworzenia zjazdu na działkę nr [...] (po podziale działka nr [...]) z drogi [...], nie wynikał z kwestii braku legalności dotychczas istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę skarżących, ale był uwarunkowany koniecznością uwzględnienia przepisów dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego, określonych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), mającego w sprawie zastosowanie na podstawie § 115 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518), w sytuacji gdy nieruchomość skarżących ma zapewniony dojazd z drogi niższej klasy (ul. [...] - droga gminna);

- art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 1999 r. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w przypadku ustalenia przez organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu, iż zjazd do nieruchomości skarżących nr [...] od ul. [...] z drogi [...], przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Pomorskiego, był to "zjazd istniejący" w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p. zarządca drogi (inwestor) ma bezwzględny obowiązek odtworzenia tego zjazdu w ramach inwestycji dotyczącej rozbudowy drogi [...], w sytuacji gdy:

a) realizację obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 2 u.d.p. postrzegać należy z zastrzeżeniami wynikającymi z § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 1999 r. stanowiącego o konieczności ograniczenia liczby i częstości zjazdów do nieruchomości na drodze klasy G, które mają dostęp z dróg publicznych niższych klas,

b) w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiłby naruszenia prawa brak przyznania nieruchomości skarżących nr [...] zjazdu od ul. [...] z drogi [...], nawet w przypadku bezsprzecznego ustalenia, iż zjazd od strony drogi [...] był to "zjazd istniejący" w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych;

- § 9 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 77 ww. rozporządzenia z 1999 r. przez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że przy rozbudowie drogi wojewódzkiej klasy G należy dążyć do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez ograniczenie liczby zjazdów z drogi wojewódzkiej i że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do drogi klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas;

- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "P.b." [w brzmieniu tej ustawy wynikającym z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471)] i art. 35 ust. 4 P.b. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 20 ust. 4 P.b. w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy i art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 1999 r. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż niezasadne jest stanowisko Ministra, że brak możliwości odtworzenia zjazdu z drogi [...] do działki skarżących wynika z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, w sytuacji gdy:

a) Minister (działający w sprawie jako organ administracji architektoniczno-budowalnej) po dokonaniu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisem techniczno-budowlanym zawartym § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 1999 r. w kwestii braku odtworzenia do nieruchomości skarżących zjazdu z drogi [...] (ul. [...]), nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bowiem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez zarządcę drogi (inwestora) wymagań określonych w przepisach prawa organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej,

b) projekt budowlany zatwierdzony decyzją o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej został sporządzony i sprawdzony przez osoby uprawnione do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie (projektantów), które odpowiadają za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania,

c) zakwestionowane przez Sąd I instancji stanowisko Ministra miało swoje oparcie w wyjaśnieniach zarządcy drogi (inwestora), będącego kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji;

- art. 11f ust. 1 pkt 4 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż na inwestorze ciążył obowiązek zapewnienia odpowiedniego dostępu (dojazd/zjazd) do drogi publicznej dla działki skarżących nr [...] (po podziale działka nr [...]), z obrębu [...].

- art. 8 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż Minister rażąco naruszył zasadę prowadzenia sprawy w sposób budzący zaufanie obywateli do organów administracji, w sytuacji, gdy organ uczynił zadość zarówno przepisom prawa materialnego, jak również procesowego, co jest jednoznaczne z tym, iż Minister przeprowadził postępowanie odwoławcze z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 9 K.p.a. w zw. z art. 11e specustawy przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż działanie Ministra spowodowało, że skarżący "zostali pozbawieni możliwości negocjacji w przedmiocie odtworzenia zjazdu do działki nr [...]", w sytuacji, gdy przepisy specustawy nie przewidują konieczności przeprowadzenia przez organ orzekający o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uzgodnień, czy też konsultacji, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami nieruchomości objętych inwestycją.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez bezzasadne uchylenie pkt II zaskarżonej decyzji Ministra, przejawiające się w błędnym założeniu, że sprawa nie została należycie wyjaśniona odnośnie tego, czy zjazd od strony drogi [...] (ul. [...]), który istniał na działkę skarżących nr [...], z obrębu [...], przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji był zjazdem legalnym, w sytuacji, gdy kwestia legalności tego zjazdu była irrelewantna dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem Minister nie musiał podejmować dodatkowych czynności wyjaśniających w tym zakresie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 1999 r. i w zw. z art. 29 ust. 2 u.d.p. przez błędne przyjęcie, że jedynym i wyłącznym warunkiem, jaki musi być spełniony, aby zarządca wybudował zjazd, jest istnienie legalnego zjazdu w momencie budowy lub przebudowy drogi, w sytuacji, gdy nie można mówić, że w każdym przypadku, gdy nieruchomość ma formalnie ustanowiony zjazd przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi, zarządca powinien go odtworzyć podczas realizacji inwestycji, bowiem odnośnie rozbudowy drogi wojewódzkiej klasy G obowiązujący stan prawny (§ 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia) nakłada na zarządcę drogi obowiązek dążenia do ograniczenia liczby i częstości zjazdów, w sytuacji, gdy nieruchomość ma zapewniony dojazd z drogi niższej klasy, bez względu na to, czy dotychczas istniejący zjazd do nieruchomości, był to zjazd legalny, w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p., czy też nie.

Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w konsekwencji skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi Pani E. T. i Pana J. T. i uchyleniem pkt II decyzji Ministra w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zamiast oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący – E. T. i J. T. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepisy obowiązującego prawa (art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.) co do zasady postulują odtworzenie istniejących legalnych zjazdów do nieruchomości. Wśród przesłanek, które ustanawiają w tym zakresie zasadę prawną nie ma wprost odniesienia się do kwestii bezpieczeństwa. Dlatego dokonując wykładni systemowej obowiązujących przepisów, nie wykluczając możliwości podjęcia przez zarządcę drogi działań mających na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, w odniesieniu do likwidacji istniejącego dotychczas zjazdu w ramach realizacji inwestycji drogowej, np. przebudowy drogi, z uwagi na charakter przepisów, które w takim przypadku stanowią przejaw ochrony praw nabytych, tj. prawa własności – wymagane jest w pierwszej kolejności ustalenie czy kwestia sporna dotyczy "legalnego" zjazdu, czy też – "nielegalnego". Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że brak ustalenia powyższej kwestii narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu, który ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, w kontekście sformułowanej przez skarżących argumentacji, którzy twierdzą, że dotychczasowy zjazd z drogi wojewódzkiej jest legalny. Dlatego organ w skardze kasacyjnej nie może skutecznie zasłaniać się, że brak wyjaśnienia tej kwestii jest uzasadniony koniecznością poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości, co na gruncie art. 29 ust. 2 u.d.p. oznacza nie tylko obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały, ale także sankcjonowania istniejących zjazdów w całym okresie ich legalnego funkcjonowania (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2768/20). Poza tym kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego to kwestia wtórna dla zapewnienia właścicielowi nieruchomości istniejącego już wcześniej dostępu do drogi publicznej, o ile był do dostęp legalny. Dlatego zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę także na konieczność zapewnienia nieruchomości "odpowiedniego" zjazdu do nieruchomości, co w okolicznościach niniejszej sprawy oznacza, że, odwołanie się przez organ do kwestii istnienia drugiego zjazdu (od strony ul [...]) bez należytego rozważenia zapewnienia "odpowiedniości" dostępu do drogi publicznej za pomocą drugiego zjazdu, czyni argumentację organu jako nieskuteczną, bo zawierającą istotne braki postępowania. Odnośnie dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej za pomocą zjazdu z ulicy Różanej, organ powinien tą kwestię dokładnie wyjaśnić właśnie przez pryzmat tego czy jest to zjazd odpowiedni, w tym spełniający wymogi prawne, w tym techniczne, dla normalnego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Takie ustalenia mają znaczenie dla stwierdzenia, czy zachodzą podstawy do zastosowania § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia i ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Ponadto ma rację Sąd I instancji, że w świetle art. 8 K.p.a. nie jest przekonująca argumentacja organu, w sytuacji gdy w odniesieniu do dwóch innych nieruchomości w tożsamych stanach faktycznych istniejące zjazdy z drogi wojewódzkiej zostały uwzględnione przy wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Poza tym uwzględniając charakter przedmiotowej inwestycji drogowej, która polega na budowie ścieżki rowerowej wzdłuż drogi wojewódzkiej, w sprawie organy nie przedstawiły stosownego dowodu lub opinii, które miałyby przemawiać priorytetowo za likwidacją istniejącego zjazdu z uwagi na kwestie bezpieczeństwa. Organ nie powinien w tym zakresie zasłaniać się przedstawionymi opracowaniami projektowymi, jak i treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. i art. 35 ust. 4 P.b. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 20 ust. 4 P.b. w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy i art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy oraz § 9 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 77 ww. rozporządzenia z 1999 r., ponieważ te przepisy powinny posłużyć do przestawienia stosownej analizy stanu faktycznego, na podstawie której wykazane zostałoby, że likwidacja istniejącego zjazdu rzeczywiście wpłynie na poprawę bezpieczeństwa.

W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu należy stwierdzić, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że kwestia legalności istnienia zjazdu z drogi [...] od ul. [...] na działkę skarżących nr [...] nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od tej oceny, Sąd I instancji nie przesądził o braku zasadności likwidacji tego zjazdu, lecz – że sprawa w tym zakresie wymaga wyjaśnienia. Dlatego nie stanowiło istotnej wady (w powiązaniu z art. 9 K.p.a. w zw. z art. 11e specustawy) wskazanie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie przeprowadzono "negocjacji" ze skarżącymi, w sytuacji gdy od zarządcy drogi uzyskali dwa sprzeczne stanowiska, iż zostanie zachowany zjazd, a następnie – że zostanie zlikwidowany.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.; art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 1999 r. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.; § 9 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 77 ww. rozporządzenia z 1999 r.; art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "P.b." [w brzmieniu tej ustawy wynikającym z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471)] i art. 35 ust. 4 P.b. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 20 ust. 4 P.b. w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy i art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 1999 r.; art. 11f ust. 1 pkt 4 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.; art. 8 K.p.a.; art. 9 K.p.a. w zw. z art. 11e specustawy; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 1999 r. i w zw. z art. 29 ust. 2 u.d.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.